Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1546/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie....
Powołane przepisy: article: art 101
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art 3 par 2 pkt 5 , art 147 par 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 17 ust 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 7 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art 9 ust 4 i 5 , art 15 ust 1 , art 20 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na uchwałę Rady Gminy Czernichów z dnia 28 sierpnia 2017 r., Nr XXXIX.337.2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Nowa Wieś Szlachecka I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr 2803 obr. 0006 położonej w Nowej Wsi Szlacheckiej; II. zasądza od Gminy Czernichów na rzecz skarżącego W. S. kwotę 300,00 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXXIX/337/2017 Rady Gminy Czernichów z dnia 28 sierpnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Nowa Wieś Szlachecka - w zakresie obejmującym działkę ewidencyjną nr 2803 w Nowej Wsi Szlacheckiej.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Nowa Wieś Szlachecka w części dotyczącej działki ew. nr 2803 w sposób sprzeczny z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów ustalonego ostatecznie uchwałą nr XLV/326/2013 Rady Gminy Czernichów z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów, wprowadzonego Uchwałą nr XK/144/99 Rady Gminy Czernichów z dnia 17 grudnia 1999 r.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki ew. nr 2803 w Nowej Wsi Szlacheckiej, a także o zasądzenie od Rady Gminy Czernichów na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący jest właścicielem działki ew. nr 2803 ujętej w części nr 62 załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka skarżącego znalazła się w obrębie Terenów rolniczych - 01R-14R. Jak wynika z § 10 ust. 7 - Wyznacza się tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolem identyfikacyjnym 01R-14R, dla których:

1) ustala się przeznaczenie: tereny rolnicze;

2) ustala się zakaz zabudowy;

3) dopuszcza się:

a) realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz obiektów melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych oraz zaopatrzenia rolnictwa w wodę,

b) przebudowę (w tym wymianę istniejącej substancji), nadbudowę, odbudowę i jednorazową rozbudowę istniejącej zabudowy zwiększającą maksymalnie o 50% powierzchnię zabudowy budynku. Dla realizacji ww. inwestycji obowiązują parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów jak dla terenów RM.

Tymczasem jak wynika z zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów (ostatecznie ustalonych uchwałą z dnia 26 listopada 2013 r. Rady Gminy Czernichów nr XLV/326/2013 w sprawie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów wprowadzonego Uchwałą nr XDC/144/99 Rady Gminy Czernichów z. dnia 17 grudnia 1999 r.) działka skarżącego leży w oznaczonym symbolem MNU - Tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Okoliczność tą potwierdził Urząd Gminy Czernichów w piśmie z dnia 10 października 2015 r. nr [...]

Oczywistym jest w świetle powyższego, że działka nr 2803 zmieniła swoje przeznaczenie stosunku do zapisów Studium w ten sposób, że obecnie leży w obrębie terenów rolnych, bez możliwości realizowania jakiejkolwiek nowej zabudowy. Wynika to wprost z treści powołanego wyżej pisma Urzędu Gminy Czernichów, w którym stwierdza się, że "jak wynika z wyjaśnień uzyskanych od głównego projektanta planu, dyspozycja przestrzenna działki nr 2803 położonej w Nowej Wsi Szlacheckiej zawarta w przyjętym uchwalą nr XXXIX/337/2017 Rady Gminy Czernichów z dnia 28 sierpnia 2017 r. w planie miejscowym dla Nowej Wsi Szlacheckiej jest odmienna przewidzianej w Studium (...)".

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że przy opracowywaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Nowej Wsi Szlacheckiej w sposób rażący naruszono przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 ustawy, z których wynika, że Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem, oraz, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Czernichów wniósł o uwzględnienie tej skargi. Wskazał, że Gmina zgadza się w całości z zarzutami skarżącego oraz z powołaną dla ich uzasadnienia argumentacją. Prawdą jest, iż zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów uchwalonym uchwałą nr XLV/326/2013 Rady Gminy Czernichów z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów działka nr 2803 w Nowej Wsi Szlacheckiej położona jest w obszarze MNU-tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Prawdą jest również, iż działka ta w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego przyjętego uchwałą nr XXXIX/337/2017 Rady Gminy Czernichów z dnia 28 sierpnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Nowa Wieś Szlachecka położona jest w obrębie terenów rolniczych - 01R-14R, dla których ustala się m.in. zakaz zabudowy, dopuszczając wyłącznie przebudowę, nadbudowę odbudowę i jednorazową rozbudowę istniejącej zabudowy zwiększającej maksymalnie o 50% powierzchnię zabudowy budynku (§ 10 ust. 7 uchwały). Prawdą jest zatem, iż działka nr 2803 w Nowej Wsi Szlacheckiej ma inne przeznaczenie w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego niż miała w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów.

Tymczasem jak wynika z art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy nie może naruszać ustaleń studium, a zatem nie może w sposób zasadniczy zmieniać lub modyfikować ustaleń co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów. Zmiana przeznaczenia działki nr 2803 w miejscowym planie polegająca na tym, iż działka ta znalazła się w terenach rolniczych z zakazem zabudowy, w stosunku do przeznaczenia tej działki w studium, gdzie działka ta znajdowała się w terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej stanowi istotne naruszenie wyżej powołanych i przepisów i tym samy uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr 2803 położonej w Nowej Wsi Szlacheckiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.). –określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.), zwaną dalej u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt.

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Zaznaczyć należy także, że skarżący wobec zaskarżenia uchwały z dnia 28 sierpnia 2017 r. nie był już obowiązany do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przed złożeniem skargi. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym tą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy.

Dalej Sąd zbadał, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co daje legitymację do wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z treścią przywołanego już art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1212683, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121).

W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. II OSK 790/12 orzekł, iż prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego lub zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02). Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w obrębie zaskarżonego planu, tj. działki nr 2803 położnej w miejscowości Nowa Wieś Szlachecka, co w świetle powyższych rozważań daje mu legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Skarga oparta została na zarzucie, że określone w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości skarżącego, narusza ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów (ustalonych uchwałą z dnia 26 listopada 2013 r. Rady Gminy Czernichów nr XLV/326/2013 w sprawie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czernichów wprowadzonego Uchwałą nr XDC/144/99 Rady Gminy Czernichów z dnia 17 grudnia 1999 r.).

Działka stanowiąca własność skarżącego zgodnie z zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się terenach oznaczonych symbolem 13R (tereny rolnicze). Zgodnie z § 10 ust. 7 zaskarżonej uchwały, przeznaczenie obszarów oznaczonych symbolem 01R-14R to tereny rolnicze, dla których ustala się zakaz zabudowy; natomiast dopuszcza się:

a) realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz obiektów melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych oraz zaopatrzenia rolnictwa w wodę,

b) przebudowę (w tym wymianę istniejącej substancji), nadbudowę, odbudowę i jednorazową rozbudowę istniejącej zabudowy zwiększającą maksymalnie o 50% powierzchnię zabudowy budynku. Dla realizacji ww. inwestycji obowiązują parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów jak dla terenów RM.

Tymczasem jak wynika z zapisów Studium działka skarżącego leży w terenie oznaczonym symbolem MNU (tereny zabudowy mieszkaniowo – usługowej).

Okoliczności te są pomiędzy skarżącym a organem niesporne.

Nadto jak wynika z załączonego do skargi wydruku Księgi Wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr 2803 Nowa Wieś Szlachecka, Dział I-0, działka ta oznaczona jest symbolem "Ł" (łąki trwałe), i sklasyfikowana jako LZ IV – grunty zadrzewione i zakrzewione. Po myśli zatem art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) organ planistyczny nie był obowiązany do uzyskania zgody na przeznaczenie tej nieruchomości na cele nierolne tj. do uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, albowiem nie jest to grunt rolny stanowiących użytki rolne klas I-III.

Nie jest zatem także i tak, że przeznaczenie nieruchomości skarżącego ustalone w zaskarżonym planie, zupełnie odmienne od przeznaczenia ustalonego w studium, wynikało np. z odmowy udzielenia zgody rolnej przez właściwego ministra.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), studium nie jest co prawda aktem prawa miejscowego, ale jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium (...). Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 1 ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Tym samym rację ma i organ i skarżący, że zmiana przeznaczenia działki nr 2803 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego polegająca na tym, że działka ta znalazła się w terenach rolniczych z zakazem zabudowy, w stosunku do przeznaczenia tej działki w studium, gdzie działka ta znajdowała się w terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr 2803 położonej w Nowej Wsi Szlacheckiej, o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się kwota tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu.