Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 729/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 9, art. 73, art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1, art. 17, art. 21a, art. 22, art. 23, art. 24, art. 41 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 42 ust. 2 pkt 2, art. 44 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 54, art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 13 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2002 nr 108 poz 953
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz  ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 maja 2013 roku, nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego H. C. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 maja 2013 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie "ustawą", oraz w związku z art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej w skrócie jako "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku H. C. z dnia 28 marca 2011 roku o udostępnienie informacji publicznej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu (w skrócie "PINB"), odmówił udostępnienia żądanych we wniosku z dnia 28 marca 2011 roku informacji w zakresie w jakim stanowią one informację publiczną.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że pismem z dnia 28 marca 2011 roku H. C. wystąpił o:

1. poinformowanie go czy w dniach 26 - 30 czerwca 2007 roku G. L., posiadający uprawnienia budowlane nr [...] pełnił funkcję kierownika budowy na budowie realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę znak [...] wydanego w dniu 12 maja 2006 roku przez UM Wydział na przebudowę istniejących boisk sportowych przy ul. T. w G., dla której wydano dziennik budowy numer [...] i był upoważniony do wyłącznego dysponowania i przechowania ww. dziennika budowy;

2. poinformowanie go czy w dniach 14 - 26 czerwca 2007 roku D. J. pełnił funkcję kierownika budowy na ww. budowie i był upoważniony do wyłącznego dysponowania i przechowania ww. dziennika budowy;

3. poinformowanie go kto z imienia i nazwiska w dniu 26 czerwca i 29 czerwca 2007 roku pełnił funkcję kierownika budowy na ww. budowie; wskazanie od kiedy osoby te przyjęły obowiązek pełnienia funkcji kierownika budowy na ww. budowie i kiedy zaprzestały pełnienia funkcji kierownika budowy na ww. zadaniu oraz dat wpływu tych oświadczeń do PINB;

4. przekazanie mu kopii wszystkich oświadczeń złożonych do PINB o podjęciu pełnienia obowiązków samodzielnych funkcji technicznych na ww. budowie od osób pełniących te funkcje na tej budowie w jakimkolwiek dniu pomiędzy 14 maja 2007 roku a 30 października 2007 roku;

5. przekazanie mu kopii wszystkich oświadczeń złożonych do PINB o zaprzestaniu pełnienia obowiązków samodzielnych funkcji technicznych na ww. budowie od osób pełniących te funkcje na budowie w jakimkolwiek dniu pomiędzy 14 maja 2007 roku a 30 października 2007 roku;

6. poinformowanie go czy A. O. pełnił funkcję kierownika robót na ww. budowie, kiedy zakończył pełnienie tej funkcji i z jakim dniem podjął się pełnienia tej funkcji.

Organ wyjaśnił, że po rozpatrzeniu tego wniosku uznał, że w świetle przepisów ustawy nie zasługuje on na uwzględnienie.

Odnośnie żądania udostępnienia dokumentacji (punkty 4 i 5 wniosku) organ stwierdził, że w zakresie, w którym żądane informacje stanowią informację publiczną, wniosek nie mógł zostać uwzględniony gdyż stałoby to w sprzeczności z art. 5 ust. 1 ustawy. Organ wyjaśnił, że żądana przez wnioskodawcę dokumentacja, a konkretnie ta jej część, która znajduje się w posiadaniu organu i stanowi informację publiczną, wchodzi w skład akt postępowań prowadzonych przez organ, zatem dostęp do tych dokumentów ulega ograniczeniu przez wzgląd na tajemnicę akt administracyjnych. Organ powołał się na treść art. 73 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że osoby nie będące stroną danego postępowania nie mogą uzyskać dostępu do akt danej sprawy. Wnioskodawca nie jest zaś stroną żadnego ze wskazanych we wniosku postępowań.

Odnośnie zaś żądania udostępnienia informacji o osobach, o których mowa w punktach 1, 2, 3 i 6 wniosku, zdaniem organu żądaniu wnioskodawcy należało odmówić przez wzgląd na art. 5 ust. 2 ustawy. Udostępnienie danych osobowych osób wymienionych w punkcie 7. wniosku niewątpliwie godziłoby w prywatność tych osób, a zatem i w tej części wniosek strony nie mógł zostać uwzględniony.

W odwołaniu od tej decyzji H. C. wniósł o jej uchylenie, zarzucając zaskarżonej decyzji:

– naruszenie prawa materialnego to jest art. 2 ust. 1 ustawy poprzez odmowę dostępu do informacji publicznej, pomimo że każdy ma prawo ubiegać się o dostęp do informacji publicznej,

– naruszenie prawa materialnego to jest art. 5 ust. 1 i 2 ustawy poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zachodzą przesłanki ograniczające prawo dostępu do informacji publicznej,

– naruszenie przepisów postępowania tj. art. 13 ust. 1 ustawy poprzez rozpoznanie wniosku z naruszeniem terminu zakreślonego przepisem.

Odwołujący się wyjaśnił, że pismem z 28 marca 2013 roku wystąpił do PINB o udostępnienie informacji publicznych szczegółowo wskazanych w złożonym przez niego wniosku. Podkreślił, że wniósł o przekazanie mu kopii wszystkich oświadczeń złożonych do PINB przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne na budowie związanej z realizacją inwestycji budowlanej pn. "A" przy ulicy T. w G. w okresie pomiędzy 14 maja a 30 października 2007 r. Organ I instancji błędnie przyjął, że skarżący nie jest stroną postępowania, którego wniosek dotyczy, oraz odmówił dostępu do akt administracyjnych. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 14 maja 2007 roku (w odwołaniu jest data "14 maja 2013 roku", lecz z dalszej jego treści wynika, że chodzi o rok 2007, a wskazana data jest omyłką pisarską – wyjaśnienie Sądu) zawarł z Gminą Miasta G. umowę o numerze [...], której przedmiotem była realizacja zadania określonego jako "A" ul. T. w G. - zad. III". Umowa ta jest umową o roboty budowlane, zaś do jej zawarcia doszło na skutek rozstrzygnięcia przetargu na realizację tego zadania. Podczas realizacji umowy, ze strony Gminy pojawiły się znaczne przeszkody utrudniające prawidłowy przebieg robót budowlanych. Takie działania wpływały niekorzystnie na przedsięwzięcie inwestycyjne realizowane przez skarżącego i narażające go na konsekwencje wynikające z opóźnienia prac. Gmina w dniu 29 października 2007 roku złożyła oświadczenie o odstąpieniu od umowy. Wniosek skarżącego obejmuje zatem okres, w którym był on stroną umowy jako wykonawca uczestniczący w procesie budowlanym i na tej podstawie przysługuje mu możliwość zapoznania się ze wszelkimi dokumentami związanymi z jej realizacją.

Odwołujący się stwierdził również, że akta sprawy administracyjnej stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy i na poparcie swojej tezy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II 05K 812/05). Skarżący zaznaczył przy tym również, że powołując się przy odmowie na treść

art. 5 ust. 1 i 2 ustawy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. W niniejszej sprawie organ I instancji wadliwie uznał, że skoro część akt objętych jest tajemnicą, to pozostała ich część - stanowiąca informację publiczną - również nie może zostać udostępniona. Przed wydaniem decyzji organ winien dokonać dokładnej analizy akt i ustalić jaki ich zakres stanowi informacje niejawne. Takie działanie umożliwia sporządzenie treści informacji publicznej z poszanowaniem chronionej prawem sfery prywatności, danych osobowych i innych tajemnic prawem chronionych. Zatem skoro organ uznał w niniejszej sprawie, że dostęp do części akt administracyjnych ulega ograniczeniu, winien takie informacje pominąć, a udostępnić tylko te, które stanowią informację publiczną.

Skarżący zarzucił nadto, że oparta na treści art. 5 ust. 2 ustawy odmowa organu przedłożenia informacji dotyczących zakresu praw i obowiązków osób pełniących funkcje kierowników budowy podczas realizacji przedmiotowej inwestycji w okresie, w którym był stroną i wykonawcą umowy o roboty budowlane, również nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Skarżący powołał się na katalog uczestników procesu budowlanego z art. 17 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) i podniósł, że jego wniosek w zakresie udostępnienia informacji dotyczących uczestników procesu budowlanego będących osobami pełniącymi samodzielne funkcje techniczne podczas realizacji zamówienia publicznego, winien zostać rozpatrzony pozytywnie. W tym zakresie wskazał także na art. 54 i 61 Konstytucji, podkreślając, że przepisy te zapewniają obywatelom prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje związane z realizacją zadania publicznego, w zakresie w jakim gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Dane, o które wnioskuje skarżący, dotyczą ściśle uczestników opisanego powyżej procesu budowlanego - inwestycji realizowanej w oparciu o "udzielone mu zamówienie publiczne". Dlatego też skarżącemu, będącemu zarówno stroną umowy oraz obywatelem, korzystającemu z możliwości, które przewiduje ustawa, przysługuje prawo do uzyskania danych związanych z przebiegiem realizacji zamówień publicznych.

Decyzją z dnia 29 lipca 2013 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Przywołał również art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy i stwierdził, że skoro wnioskodawca domaga się udzielenia informacji przetworzonych, dotyczących danych z zapisów w dzienniku budowy, to jego obowiązkiem, zgodnie z powołanym przepisem, jest wykazać, że udzielenie informacji stanowiących element dokumentowania budowy jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca powinien wyrazić zapewnienie, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, oraz nakreślić okoliczności, które mogłyby zostać uznane za wystarczające dla przyjęcia, że działa w interesie publicznym. We wniosku z dnia 28 marca 2011 roku H. C. nie dopełnił tych podstawowych wymogów, dlatego, niezależnie od przesłanek przedstawionych przez PINB, wydanie zaskarżonej decyzji było zasadne.

Odnosząc się do argumentów skarżącego, organ odwoławczy wyjaśnił, że: wykonawca robót budowlanych nie jest ustawowo nominowanym (art. 17 ustawy – Prawo budowlane) uczestnikiem procesu budowlanego; spośród jego uczestników tylko inwestor dysponuje przymiotem strony postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę

i w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego; podstawowe obowiązki i prawa kierownika budowy zostały określone w art. 21a, art. 22, art. 23 i art. 24 ustawy - Prawo budowlane; na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych służy zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.); nie udziela się informacji publicznej dla potrzeb umowy cywilnoprawnej, regulowanej przepisami Kodeksu cywilnego.

W skardze na ww. decyzję H. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie za uzasadnioną odmowę udzielenia informacji publicznej pomimo braku przesłanek negatywnych do jej udzielenia;

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego, a także art. 9 k.p.a. poprzez brak wyczerpujących informacji w zakresie okoliczności mających wpływ na przysługujące skarżącemu prawa;

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia poprzez przyjęcie, że skarżący domaga się dostępu do informacji przetworzonej.

W uzasadnieniu skargi stwierdził, że podstawa wydania zaskarżonej decyzji jest odmienna od motywów jakimi kierował się organ I instancji. Niezależnie jednak od tego, jest ona również wadliwa. O ile organ odwoławczy uznał, że skarżący domaga się informacji przetworzonych, miał obowiązek ustalić i ocenić na czym polega przetworzenie informacji, których skarżący domagał się we wniosku, i dać temu wyraz w uzasadnieniu. Wbrew temu wymogowi, uzasadnienie zaskarżonej decyzji poprzestaje na ogólnikowym stwierdzeniu, bez konkretyzowania motywów jakimi kierował się przy wydawaniu decyzji organ, co czyni niemożliwym zweryfikowanie przyczyn, dla których ocena taka została przeprowadzona. Zdaniem skarżącego żadna z żądanych informacji nie ma waloru informacji przetworzonej i może być udzielona wprost w oparciu o dokumenty źródłowe.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że jest oczywiste, że udzielenie informacji z danych zawartych w sekwencjach zapisów w dzienniku budowy wymagałoby technicznego i redakcyjnego ich przetworzenia. Stwierdził również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przypisał skarżącemu obowiązku wykazania "interesu prawnego", lecz wyjaśnił: "Wnioskodawca powinien wyrazić zapewnienie, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, oraz nakreślić okoliczności, które mogłyby zostać uznane za wystarczające dla przyjęcia, że działa w interesie publicznym".

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Organy nadzoru budowlanego należy zaliczyć do organów władzy publicznej, które zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie "ustawą", są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej. Uznać zatem należało, że co do zasady Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu (w skrócie zwany dalej "PINB") oraz Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydający zaskarżone w przedmiotowej sprawie decyzje, są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący domagał się w niniejszej sprawie od PINB udostępnienia informacji, w tym dokumentów, dotyczących osób pełniących samodzielne funkcje techniczne, w tym funkcję kierownika budowy (robót), na budowie realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 12 maja 2006 roku wydanego przez Prezydenta Miasta na przebudowę istniejących boisk sportowych przy ul. T. w G., dla której wydano dziennik budowy numer [...]. Domagał się informacji dotyczących tego jakie osoby pełniły ww. funkcje, w jakim okresie, oraz dokumentów związanych z pełnieniem tych funkcji.

Organ I instancji odmówił "udostępnienia żądanych we wniosku z dnia 28 marca 2011 roku informacji w zakresie w jakim stanowią one informację publiczną", a organ odwoławczy tę decyzję utrzymał w mocy.

Organ I instancji swoją odmowę oparł na treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy.

Odnośnie żądania udostępnienia dokumentacji organ stwierdził, że w zakresie, w którym żądane informacje stanowią informację publiczną, wniosek nie mógł zostać uwzględniony gdyż stałoby to w sprzeczności z art. 5 ust. 1 ustawy, ponieważ żądana przez wnioskodawcę dokumentacja, a konkretnie ta jej część, która znajduje się w posiadaniu organu i stanowi informację publiczną, wchodzi w skład akt postępowań prowadzonych przez organ. Zgodnie zaś z art. 73 § 1 k.p.a. osoby niebędące stroną danego postępowania nie mogą uzyskać dostępu do akt tej sprawy, a wnioskodawca nie jest stroną żadnego ze wskazanych we wniosku postępowań.

Udostępnienia informacji o osobach wskazanych we wniosku organ natomiast odmówił przez wzgląd na art. 5 ust. 2 ustawy. Przy czym jedynie odnośnie udostępnienia danych osobowych osób wymienionych w punkcie 7. wniosku (nieistniejącym

– przyp. Sądu) organ stwierdził, że udostępnienie danych osobowych tych osób "niewątpliwie godziłoby w prywatność tych osób".

Organ II instancji natomiast swoje rozstrzygnięcie oparł na założeniu, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację przetworzoną, a zatem obowiązkiem skarżącego, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, było wykazać, że udzielenie informacji stanowiących element dokumentowania budowy jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, czego skarżący nie uczynił.

Badając legalność ww. decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zważył, że zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Przepis art. 2 ust. 1 ustawy stanowi, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane w ustawie "prawem do informacji publicznej". Z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy wynika zaś, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 powołanej ustawy. Z treści tych przepisów wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W wyroku z dnia 9 grudnia 2010 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt

I OSK 1797/10 (Baza Orzeczeń LEX nr 1113061) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Oznacza to, że dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu. Natomiast o tym, czy dany dokument zawiera informację publiczną, nie decyduje jego umieszczenie w aktach administracyjnych sprawy, ale zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - jego treść."

Należy również wyjaśnić, że z odwołania skarżącego wynika, czego organ odwoławczy nie kwestionował, że informacje, których domaga się skarżący, dotyczą przebudowy boisk sportowych przy ul. T. w G. realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 12 maja 2006 roku, której inwestorem była Gmina Miasta G.

Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Z tej też przyczyny, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są nie tylko władze publiczne ale także inne podmioty, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym.

Dokonując kwalifikacji żądanych w niniejszej sprawie informacji należało zatem mieć na uwadze, że - jak wynika z niekwestionowanych przez organy twierdzeń skarżącego, dotyczą one osób, które - pełniąc samodzielne funkcje techniczne na ww. budowie, w tym kierując tą budową w imieniu inwestora czyli Gminy, pośrednio dysponowały jej majątkiem. Z tej przyczyny informacje z nimi związane – co do zasady, stanowią informację publiczną. Obywatel ma bowiem prawo wiedzieć, czy inwestycje Gminy są należycie prowadzone, z udziałem osób posiadających właściwe kwalifikacje.

Wbrew uzasadnieniu decyzji organu I instancji, udostępnieniu żądanej przez skarżącego informacji publicznej nie stały przy tym na przeszkodzie przepisy k.p.a. Należy bowiem rozróżnić wnioski o udostępnienie informacji znajdujących się w aktach administracyjnych pochodzące od stron i uczestników tych postępowań od pochodzących od innych podmiotów. Do tych pierwszych znajdują zastosowanie odpowiednie przepisy zawarte w ustawach regulujących postępowanie administracyjne stanowiące o prawie dostępu strony i uczestników postępowania do akt sprawy, w tym wskazywany przez organ art. 73 k.p.a. Dostęp innych osób do informacji publicznych zawartych w aktach administracyjnych opiera się natomiast na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (zob. M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego" Toruń 2002, s. 49 - 50).

Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że nie jest wyłączone uzyskanie, na podstawie przepisów ustawy, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdy stanowią one informację publiczną. Dostęp do akt postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy ograniczony jest jednak do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje natomiast przepis art. 73 k.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 12 maja 2011 roku, sygn. I OSK 771/11, Baza Orzeczeń LEX nr 795295, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2012 roku, sygn. II SA/Wa 2004/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1138872, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 28 marca 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 13/11, Baza Orzeczeń LEX nr 994243).

Skoro zatem organy obu instancji zgodnie uznały, że skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego, którego dotyczył złożony przez niego wniosek, zatem nie mogły odmówić mu udzielenia informacji powołując się na art. 5 ust. 1 ustawy w związku z art. 73 k.p.a. Odmawiając na tej podstawie, naruszyły wskazane powyżej przepisy poprzez ich błędną wykładnię i to w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, nie jest także do zaakceptowania rozstrzygnięcie organów dotyczące odmowy żądanych informacji ze względu na ochronę prywatności. Stanowisko organu I instancji jest bowiem w tym zakresie niejasne i niczym nieuzasadnione. Natomiast organ II instancji w ogóle nie uzasadnia prawidłowości tego rozstrzygnięcia, przytacza tylko art. 5 ustawy, trudno zatem nawet uznać czy aprobuje stanowisko organu I instancji w tym zakresie, czy też nie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wskazuje jedynie na treść art. 5 ust. 2 ustawy, a następnie stwierdza: "Udostępnienie danych osobowych osób wymienionych w punkcie 7. (taki punkt wniosku nie istnieje

– przyp. Sądu) niewątpliwie godziłoby w prywatność tych osób". Organ przy tym w żaden sposób nie wyjaśnia tej tezy, co zasadnie zarzuca mu skarżący w odwołaniu. Nie oznacza również w uzasadnieniu decyzji, wbrew dyspozycji art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy, osób, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Należy w tym miejscy przypomnieć, że skarżący domagał się informacji dotyczących osób pełniących samodzielne funkcje techniczne, w tym przede wszystkim funkcję kierownika budowy, na przedmiotowej budowie.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

(Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) – dalej zwanej w skrócie "p.b.", za samodzielną funkcję techniczną w budownictwie uważa się działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, a w szczególności działalność obejmującą: projektowanie, sprawdzanie projektów architektoniczno-budowlanych i sprawowanie nadzoru autorskiego, kierowanie budową lub innymi robotami budowlanymi, kierowanie wytwarzaniem konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz nadzór i kontrolę techniczną wytwarzania tych elementów, wykonywanie nadzoru inwestorskiego oraz sprawowanie kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych. Powyższe samodzielne funkcje techniczne w budownictwie mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją, zwaną dalej "uprawnieniami budowlanymi", wydaną przez organ samorządu zawodowego. Z przepisu art. 13 ust. 1 p.b. wynika zaś, że uprawnienia budowlane mogą być udzielane do projektowania lub kierowania robotami budowlanymi. Przepis art. 17 p.b. stanowi nadto, że uczestnikami procesu budowlanego, w rozumieniu ustawy, są: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót.

Z art. 41 ust. 3 pkt 1 i 2 p.b. wynika nadto, że inwestor jest obowiązany zawiadomić o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, na które jest wymagane pozwolenie na budowę, właściwy organ (w niniejszej spawie PINB – przyp. Sądu) oraz projektanta sprawującego nadzór nad zgodnością realizacji budowy z projektem, co najmniej na 7 dni przed ich rozpoczęciem, dołączając na piśmie oświadczenie kierownika budowy (robót), stwierdzające sporządzenie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz przyjęcie obowiązku kierowania budową (robotami budowlanymi), a także zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7; w przypadku ustanowienia nadzoru inwestorskiego - oświadczenie inspektora nadzoru inwestorskiego, stwierdzające przyjęcie obowiązku pełnienia nadzoru inwestorskiego nad danymi robotami budowlanymi, a także zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Przepis art. 44 ust. 1 i 2 p.b. stanowi zaś, że inwestor jest obowiązany bezzwłocznie zawiadomić właściwy organ (w niniejszej spawie PINB – przyp. Sądu) o zmianie: kierownika budowy lub robót, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta sprawującego nadzór autorski, podając, od kiedy nastąpiła zmiana. Do zawiadomienia musi przy tym dołączyć oświadczenia ww. osób o przejęciu obowiązków.

Jak z powyższego wynika, oświadczenia złożone do PINB o podjęciu i zaprzestaniu pełnienia samodzielnych funkcji technicznych na przedmiotowej budowie od osób pełniących te funkcje, których m. in. dotyczył wniosek skarżącego, winny znajdować się w organie I instancji.

Należy równie wyjaśnić, że zgodnie z art. 42 ust. 2 pkt 2 p.b. kierownik budowy (robót) jest obowiązany umieścić na budowie lub rozbiórce, w widocznym miejscu, tablicę informacyjną. Z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia

(Dz. U. nr 108, poz. 953 ze zm.) wynika, że tablica informacyjna zawiera:

1) określenie rodzaju robót budowlanych oraz adres prowadzenia tych robót,

2) numer pozwolenia na budowę oraz nazwę, adres i numer telefonu właściwego organu nadzoru budowlanego,

3) imię i nazwisko lub nazwę (firmę), adres oraz numer telefonu inwestora,

4) imię i nazwisko lub nazwę (firmę), adres i numer telefonu wykonawcy lub wykonawców robót budowlanych,

5) imiona, nazwiska, adresy i numery telefonów:

a. kierownika budowy,

b. kierowników robót,

c. inspektora nadzoru inwestorskiego,

d. projektantów,

6) numery telefonów alarmowych Policji, straży pożarnej, pogotowia,

7) numer telefonu okręgowego inspektora pracy.

Przepis § 13 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. stanowi zaś, że tablicę informacyjną umieszcza się w miejscu widocznym od strony drogi publicznej lub dojazdu do takiej drogi, na wysokości umożliwiającej jej odczytanie.

Z powyższych regulacji - zdaniem Sądu, wynika, że co do zasady informacje o osobach pełniących samodzielne funkcje techniczne na danej budowie są jawne i nie podlegają ochronie ze względu na ich prywatność. Również z tej przyczyny nie sposób zgodzić się z niczym nieuzasadnionym stanowiskiem organu I instancji, który – bez żadnej argumentacji, przyjął, że dane dotyczące tych osób nie mogą zostać ujawnione z uwagi na treść art. 5 ust. 2 ustawy.

Odnośnie stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z którym żądanie skarżącego dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej, należy wyjaśnić, że z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym do uzyskania informacji przetworzonej, przy czym uzyskać informację przetworzoną wnioskodawca może jedynie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 roku, wydanym w sprawie o sygn. OSK 1015/12 (Baza Orzeczeń LEX nr 1260013), zasadnie podkreślił, że "Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej nie musi wiedzieć na etapie składania wniosku, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie jest zobligowany do wskazania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże występowania tej przesłanki."

Uznając zatem, że wniosek skarżącego zawiera żądanie udzielenia informacji publicznej przetworzonej organ odwoławczy powinien przede wszystkim wyjaśnić z jakich przyczyn w taki sposób ocenia tę informacje, a ponadto – przed wydaniem decyzji odmownej, wezwać wnioskodawcę do wykazania w stosownym terminie, że udostępnienie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dopiero gdyby wnioskodawca tego nie wykazał, organ mógłby wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie zabrakło zarówno uzasadnienia dla tezy, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, jaki i opisanego powyżej wezwania. Skarżący zasadnie zarzucił w skardze, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, z jakich przyczyn uważa, że żądane przez skarżącego informacje są informacjami przetworzonymi, naruszając tym samym art. 107 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. Wbrew stanowisku organu zawartemu w odpowiedzi na skargę, również dla Sądu nie jest oczywiste, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną. Wręcz przeciwnie, w ocenie Sądu należy przyjąć, że są to co do zasady informacje proste. Trudno bowiem uznać z jakich przyczyn organ odwoławczy uważa, że np. informacja kto w dniach 26 czerwca i 29 czerwca 2007 roku pełnił funkcję kierownika budowy na przedmiotowej budowie, czy też dokument w postaci oświadczenia o podjęciu pełnienia samodzielnej funkcji technicznej na budowie, miałyby stanowić informację przetworzoną.

Należy w tym miejscu podkreślić, że skoro organy wydały w niniejszej sprawie decyzje na podstawie art. 16 ustawy, zatem winny były przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zastosować do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii związanych z jej prawidłowym uzasadnieniem (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt

II SA/Wa 2259/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1109199). W niniejszej sprawie, jak to już wyżej wykazano, organy nie wyjaśniły wnikliwie swojego stanowiska, naruszając art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy.

Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) podkreślił, że jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności jest obowiązek organów należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. W niniejszej sprawie tymczasem – jak to wykazano powyżej, organ II instancji w zasadzie w ogóle nie wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną przetworzoną. W zasadzie nie wyjaśnił również czy popiera, a jeżeli tak, z jakich przyczyn, argumentację organu I instancji. Takie lakoniczne uzasadnienie, w ocenie Sądu, w zasadzie uniemożliwia ustalenie na jakiej podstawie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Również organ I instancji - uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, na co wskazywano powyżej, nie sprostał wymogom art. 107 k.p.a., ponieważ nie uzasadnił swojego stanowiska dotyczącego odmowy opartej na treści art. 5 ust. 2 ustawy.

Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Z ww. przepisu wynika, że decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej jest to decyzja charakterystyczna dla postępowania, którego przedmiotem jest informacja stanowiąca informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. W przypadku gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. W niniejszej sprawie organ I instancji odmówił udostępnienia żądanych informacji "w zakresie w jakim stanowią one informację publiczną" Organ nie uzasadnił przy tym jaki zakres żądanej informacji uważa za informacje publiczną, czym również naruszył art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji natomiast ustosunkował się do żądania tak jakby w całości dotyczyło informacji publicznej. Ta sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem również narusza art. 107 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z opisanym powyżej naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tych przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) – obie ww. decyzje uchylił.

O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ I instancji uwzględni powyższe rozważania Sądu. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.