Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1391/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1, art. 98a ust. 3, art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 151, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15
journal: Dz.U. 1991 nr 81 poz 351
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej.
article: art. 34
journal: Dz.U. 2015 poz 1393
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. D. na zarządzenie zastępcze Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym Nr [...], z dnia [...] r., Wojewoda, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca

1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2016 r. poz. 446 – j.t. ze zm.), dalej również jako "u.s.g.", po uprzednim powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy R. J. D., kandydata z listy nr [...] - Komitet Wyborczy [...],

w okręgu wyborczym nr [...], w związku z naruszeniem zakazu wynikającego z treści

art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Uzasadniając zarządzenie organ wskazał, że w wyniku wyborów do rad gmin J. D. uzyskał mandat radnego Rady Gminy R. w kadencji 2014-2018.

Na pierwszej inauguracyjnej sesji Rady Gminy R., która odbyła się w dniu 1 grudnia 2014 r. złożył ślubowanie, a tym samym rozpoczął wykonywanie mandatu.

Dalej organ wyjaśnił, że z uzyskanych informacji wynika, że J. D. pełniąc jednocześnie funkcję radnego Rady Gminy R. i wiceprezesa zarządu Stowarzyszenia A, zarejestrowanego w Krajowym Rejestrze Sądowym pod numerem KRS [...] oraz wpisanego do rejestru przedsiębiorców i będącego stroną umowy dzierżawy pomieszczeń Centrum Ratownictwa w N., zawartej w dniu [...] r., dopuścił się naruszenia zakazu, o którym mowa w treści art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda po przytoczeniu treści art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g. wskazał,

że Stowarzyszenie A, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykorzystuje mienie (Pomieszczenia Centrum Ratownictwa w N.), będące własnością Gminy R. Przesądza o tym niewątpliwie treść umowy z dnia [...] r., gdzie w § 2 ust. 2 zdaniu pierwszym strony umowy (Gmina i Stowarzyszenie) ustaliły, że wydzierżawiający wyraża zgodę na wykorzystywanie pomieszczeń zlokalizowanych na piętrze na prowadzenie działalności gospodarczej - wynajem pokoi.

Z tego też powodu oraz w związku z treścią art. 383 § 1 pkt 5, § 5 i § 6 ustawy

z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 15 – j.t.), skierowana została do Rady Gminy R. prośba o zbadanie wskazanych wyżej okoliczności, w kontekście brzmienia przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na powyższe pismo Przewodnicząca Rady Gminy R. przesłała wyłącznie wyjaśnienia J. D. (bez stanowiska Rady w tej kwestii), wskazując jednocześnie, że w dniu 17 maja 2016 r. radni Rady Gminy R. otrzymali do wiadomości pismo Wojewody, natomiast w dniu 2 czerwca 2016 r. radnym przedłożono wyjaśnienia złożone przez radnego J. D.

Z wyjaśnień tych wynika, że J. D. w dniu 14 lutego 2016 r., zrezygnował z funkcji członka zarządu Stowarzyszenia A oraz, że - w ocenie radnego - umowa z dnia [...] r., znak: [...], jest nieważna, bowiem zawarta została wyłącznie przez jednego członka zarządu, podczas gdy zgodnie z ujawnionym w Krajowym Rejestrze Sądowym sposobem reprezentacji ww. Stowarzyszenia, do zaciągania zobowiązań majątkowych konieczne są podpisy dwóch członków zarządu, w tym prezesa lub wiceprezesa.

Wobec takiego stanu rzeczy do Rady Gminy R. skierowane zostało ponowne wezwanie do zajęcia stanowiska w tej sprawie. Ostatecznie Rada Gminy w dniu 30 czerwca 2016 r. podjęła uchwałę Nr XXXIV/166/16 w przedmiocie braku stwierdzenia przesłanek do wygaszenia mandatu radnego J. D.

Wojewoda wyjaśnił, że celem potwierdzenia informacji

o możliwości naruszenia przez J. D. zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., zwrócono się również do Wójta Gminy R. z prośbą o wskazanie,

czy umowa z dnia [...] r., zawarta pomiędzy Gminą R.,

a Stowarzyszeniem A, obowiązuje, a jeżeli nie,

to kiedy została rozwiązana oraz czy Stowarzyszenie faktycznie wykorzystywało nieruchomości wymienione w powołanej umowie, w szczególności w okresie do dnia złożenia przez J. D. rezygnacji z pełnienia funkcji członka zarządu Stowarzyszenia, tj. do dnia 14 lutego 2016 r.

W odpowiedzi Wójt Gminy R. poinformował, że Stowarzyszenie A jest stroną obowiązującej umowy dzierżawy nieruchomości, stanowiącej własność Gminy R. (umowa znak: [...]) oraz że ww. podmiot otrzymał zawiadomienie w sprawie ustalenia czynszu dzierżawy na 2016 r. Jednocześnie Wójt Gmin R. dołączył kopię sprawozdania finansowego za 2015 r.

i plan finansowy na 2016 r. Ochotniczej Straży Pożarnej w N., z treści którego wynika, że ww. Stowarzyszenie uzyskało dochody z prowadzonej działalności gospodarczej.

W ocenie organu, analiza treści zgromadzonej w sprawie dokumentacji wykazała zatem, że J. D. - radny Rady Gminy R., pełniąc do dnia 14 lutego 2016 r. funkcję wiceprezesa zarządu Stowarzyszenia A, zarządzał działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy R.

Zgodnie z treścią znajdującej się w posiadaniu organu nadzoru informacji

z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, odpowiadającej odpisowi aktualnemu na dzień 13 czerwca 2016 r. (dział 2), do kompetencji zarządu należy reprezentowanie podmiotu (Stowarzyszenia). Oznacza to, że to właśnie zarząd Stowarzyszenia A, którego członkiem był radny J. D., jest organem faktycznie zarządzającym działalnością tego podmiotu, a więc i prowadzoną przez to Stowarzyszenie działalnością gospodarczą.

Wojewoda podkreślił, że istotny w tej sprawie jest fakt, że pojęcie "zarządzania działalnością" obejmuje rzeczywiste kierowanie nią, czyli wiążące wpływanie na prowadzoną działalność gospodarczą. W sytuacji, gdy działalnością podmiotu, prowadzącego także działalność gospodarczą, kieruje organ kolegialny, wówczas - co do zasady - wszyscy jego członkowie są osobami zarządzającymi działalnością gospodarczą, w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W konsekwencji organ ten stwierdził, że radny J. D., wykonując funkcję wiceprezesa zarządu Stowarzyszenia A, był tym samym osobą zarządzającą działalnością stowarzyszenia, w szczególności prowadzoną przez ten podmiot działalnością gospodarczą.

Odnosząc się do kwestii ważności umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] r., znak: [...], pomiędzy Gminą R., a Stowarzyszeniem A, którą J. D. podważył w swoich wyjaśnieniach, Wojewoda wskazał, że sprawy ważności umów cywilnoprawnych, a taką jest niewątpliwie ww. umowa dzierżawy, nie są rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym, lecz wyłącznie w postępowaniu cywilnym. Z posiadanych przez organ nadzoru informacji nie wynika, aby ww. umowa unieważniona została w drodze postępowania przed sądem powszechnym.

Zdaniem Wojewody, nie ulega wątpliwości,

że Stowarzyszenie A prowadziło działalność gospodarczą, co potwierdza w szczególności sprawozdanie finansowe za 2015 r. i plan finansowy na 2016 r. Ochotniczej Straży Pożarnej w N., z treści których wynika, że ww. Stowarzyszenie uzyskało dochody z prowadzonej działalności gospodarczej. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika również, że Stowarzyszenie A w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykorzystywało mienie Gminy R. Tym samym, J. D. - radny Rady Gminy R. naruszył zakaz wynikający z treści art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Końcowo organ nadzoru podał, że Rada Gminy R., wbrew ustawowemu obowiązkowi, w terminie 3 miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego, nie podjęła stosownej uchwały. W dniu 8 lipca 2016 r. Rada została wezwana do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego J. D., w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. W związku

z powyższym, skoro w dniu 11 sierpnia 2016 r. (ww. pismo doręczono Radzie Gminy R. w dniu 12 lipca 2016 r.), bezskutecznie upłynął wyznaczony termin do podjęcia przedmiotowej uchwały przez organ stanowiący Gminy R., wydanie

ww. zarządzenia, w ocenie Wojewody, stało się konieczne.

Powyższe zarządzenie zastępcze Nr [...] Wojewody

z dnia [...] r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego zostało zaskarżone przez J. D., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.

Zaskarżonemu zarządzeniu skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów proceduralnych, tj.

1. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz pominięcie przy rozstrzygnięciu sprawy stanowiska i dowodów zgłoszonych przez skarżącego;

2. art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wnikliwego działania w sprawie, przejawiający się niedostatecznym zbadaniem stanu faktycznego sprawy, niewyjaśnieniem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, jak też pominięciem twierdzeń i dowodów powołanych przez skarżącego;

3. art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie zebrania dowodów w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie;

4. art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie za udowodnione okoliczności z pominięciem ich oceny w oparciu o całokształt materiału dowodowego oraz brak oceny znaczenia i wartości wszystkich dowodów, w oparciu o które organ rozstrzygał.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez niezasadne przyjęcie,

że skarżący naruszył zakaz w tym przepisie przewidziany, a w konsekwencji wadliwe zastosowanie art. 24f ust. 1a oraz art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym;

2. art. 38 w zw. z art. 39 § 1 w zw. z art. 58 § 1 K.c. poprzez niezasadne przyjęcie,

że umowa dzierżawy pomieszczeń Centrum Ratownictwa w N. z dnia

[...] r., znak: [...] jest ważna, mimo, że została zawarta z naruszeniem sposobu reprezentacji OSP N., ujawnionego w KRS, a w konsekwencji wadliwe zastosowanie art. 24f ust. 1a oraz art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Ponosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1) uchylenie zarządzenia zastępczego,

2) zasądzenie od organu nadzoru na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Zdaniem J. D., w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia organ nadzoru jedynie pobieżnie odniósł się do kwestii ważności umowy dzierżawy, która to kwestia miała zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie. Organ poprzestał bowiem na wskazaniu, że rozstrzyganie o ważności umów cywilnoprawnych nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz wyłącznie postępowania cywilnego, a z posiadanych przez organ nadzoru informacji nie wynika, by umowa została unieważniona w drodze postępowania przed sądem powszechnym.

Skarżący podkreślił, że ww. umowa dzierżawy jest nieważna z mocy prawa, skutkiem czego organ nadzoru nie powinien uzależniać swego rozstrzygnięcia od wykazania faktu jej unieważnienia. Przy zawarciu umowy obecny był bowiem ze strony OSP N. jedynie Prezes Zarządu, co stanowiło naruszenie ujawnionej w KRS zasady reprezentacji ww. podmiotu, zgodnie z którą do składania oświadczeń

i zaciągania zobowiązań w imieniu OSP N. konieczne są podpisy dwóch członków zarządu, w tym prezesa lub wiceprezesa. Organ nadzoru pominął również podniesioną przez niego okoliczność, że zarząd OSP N. w kwietniu 2015 r. sprzeciwił się propozycji Prezesa Zarządu co do zawarcia umowy dzierżawy.

Odnosząc się do informacji uzyskanych w sprawie od Wójta Gminy R. skarżący podał, że Wójt nie jest organem władnym do rozstrzygania o ważności umowy. Nadto status Wójta Gminy R. - jako podmiotu, który zawarł umowę dzierżawy z osobą nieuprawnioną do samodzielnej reprezentacji i tym samym dopuścił się zaniedbania, albowiem winien był zbadać czy Prezes Zarządu posiada prawo do samodzielnej reprezentacji OSP N. i w razie odpowiedzi negatywnej odmówić zawarcia umowy - pozwala na wysunięcie wniosku, że w interesie Wójta Gminy R. leżało forsowanie stanowiska, zgodnie z którym umowa dzierżawy jest jednak ważna.

Zdaniem skarżącego, rozstrzygając o ważności umowy dzierżawy organ nadzoru winien raczej był ustalić na podstawie ujawnionych w KRS wpisów czy osoba zawierająca umowę w imieniu OSP N. była do tego uprawniona, zamiast opierać się na oświadczeniu drugiej ze stron umowy.

Ustosunkowując się do stanowiska Wojewody, że OSP N. prowadzi działalność gospodarczą i uzyskuje z tego tytułu dochody, J. D. podniósł,

że z klasyfikacji dochodów ujętych w sprawozdaniu finansowym nie wynika, by OSP N. uzyskało jakikolwiek dochód z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, w szczególności związanej z wynajmem pokoi w budynku stanowiącym przedmiot rzekomej dzierżawy. Uzyskane przez OSP dochody sklasyfikowane zostały w szczególności jako "Dotacje", "Ekwiwalent", "Inne dochody - kapitalizacja odsetek". Ponadto, sprawozdanie finansowe z 2015 r. w części dotyczącej wydatków nie zawierało tytułu "Dzierżawa", co miałoby sugerować, że OSP N. ponosi jakiekolwiek opłaty związane z takim zobowiązaniem, podczas gdy plan wydatków na 2016 r. tytuł taki zawierał ("Dzierżawa + odpady komunalne"). Tym samym, w 2015 r. OSP N. nie poniosło wydatków związanych z dzierżawą, toteż najprawdopodobniej nie było w owym czasie stroną takiej umowy. Zaniedbaniem organu nadzoru było zatem niewyjaśnienie tego faktu, w szczególności w świetle zaprezentowanych przez niego okoliczności.

Skarżący zarzucił również, że organ nadzoru dokonał wybiórczej oceny treści samej umowy dzierżawy. W swych ocenach organ skupił się bowiem na treści § 2 ust. 2 przedmiotowej umowy, zgodnie z którym "wydzierżawiający wyraża zgodę na wykorzystywanie pomieszczeń zlokalizowanych na piętrze na prowadzenie działalności gospodarczej - wynajem pokoi". Taka ocena jest dalece wybiórcza, albowiem nie uwzględnia głównego celu przedmiotowej umowy, wyartykułowanego

w poprzedzającym ww. zapis § 2 ust. 1, w myśl którego "dzierżawca oświadcza,

że przedmiot dzierżawy będzie wykorzystywany do prowadzenia działalności statutowej".

Wobec powyższego, zdaniem J. D., niezależnie od wady nieważności, jaką obarczona jest przedmiotowa umowa, z jej brzmienia nie da się wyinterpretować, że dzierżawa służyć miała prowadzeniu działalności gospodarczej. Celem umowy dzierżawy miało być bowiem prowadzenie działalności statutowej, a nie gospodarczej. To, że OSP N. (w razie, gdyby umowa została zawarta w sposób ważny) miałoby potencjalną możliwość wykorzystania części przedmiotu dzierżawy na działalność gospodarczą, nie oznacza, że z możliwości tej chciałoby skorzystać, bądź też - jak błędnie ustalił organ nadzoru - że z możliwości tej skorzystało. Przy tym brak dochodów z wynajmu pokoi ujętych w sprawozdaniu finansowym za 2015 r. jednoznacznie wskazuje na fakt, że OSP N. z możliwości takiej nie skorzystało.

W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że OSP N. prowadziło działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy R. w okresie kiedy skarżący sprawował jeszcze funkcję członka zarządu.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia.

Na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę. Skarżący J. D. wyjaśnił, że siedziba OSP N. znajduje się przy ul. [...], tam gdzie, znajduje się również centrum ratownictwa medycznego. Budynek miał i ma kilku użytkowników, m.in. ratownictwo medyczne. W pokojach gościnnych zakwaterowani byli w 2015 r. policjanci, którzy zostali skierowani do służby w okresie letnim. Z tego, co było mu wiadomo w tym zakresie gmina zawarła porozumienie z Policją. W pomieszczeniach na parterze ma swoją siedzibę spółka gminna wodociągi, która zajmuje je bezumownie (dwa pomieszczenia). Znajdują się tam również pomieszczenia zarządzania kryzysowego - pomieszczenie i magazyn.

Skarżący podał, że nigdy nie pełnił funkcji wiceprezesa. Był członkiem zarządu -zastępcą naczelnika. Nie wie czy z posiedzenia zarządu, na którym sprzeciwili się sporządzeniu umowy została sporządzona notatka. Nie chcieli zawrzeć umowy,

bo oznaczałoby to, że OSP płaciłaby za inne podmioty, również użytkujące pomieszczenia na parterze. Budynek został wybudowany osiem lat temu. Od początku OSP N. zajmowała pomieszczenia w tym budynku bez umowy. W dokumentacji Stowarzyszenia nie ma umowy z dnia [...] r.

Pełnomocnik Wojewody podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 98 ust. 1 w związku z art. 98 a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 – j.t. ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości badając zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – j.t. ze zm.).

Dokonując oceny zaskarżonego zarządzenia zastępczego według kryterium zgodności z prawem należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Stosownie natomiast do art. 24f ust. 1a tej ustawy jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6.

Wskazane przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzają generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia (wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1083/11, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu, korzystniejsze niż to, jakie mogłyby uzyskać inne osoby, nieposiadające statusu radnego.

Wyjaśnić również należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż występujące

w art. 24f ust. 1 u.s.g. pojęcie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 1714/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2012 r., III SA/Wr 66/12). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą, jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uniezależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r.,sygn. II OSK 921/10).

Z kolei pod pojęciem "zarządzania działalnością" należy rozumieć sytuację,

w której proces decyzyjny co do istotnych zagadnień, związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej należy do jednej lub kilku osób. Zarządzaniem działalnością będzie również zasiadanie w takim organie prowadzącego działalność gospodarczą podmiotu, który decyduje o jej zasadniczych kierunkach, podejmuje decyzje co do majątku i zobowiązań tego podmiotu.

W realiach niniejszej sprawy, podstawą wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego było ustalenie, że Ochotnicza Straż Pożarna N., w której skarżący J. D., w okresie pełnienia funkcji radnego Rady Gminy R., pozostawał członkiem zarządu, zawarła w dniu [...] r. z gminą R., umowę dzierżawy budynku położonego przy ul. [...], stanowiącego własność gminy. Jednocześnie Rada Gminy R. nie znalazła podstaw do wygaszenia mandatu radnemu J. D., czemu dała wyraz w uchwale z dnia 30 czerwca 2016 r.

Dla oceny zasadności wygaszenia mandatu radnemu należało zatem zbadać, czy wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 24f u.s.g. Wskazać zatem należy,

że Stowarzyszenie A prowadzi działalność gospodarczą w zakresie ochrony przeciwpożarowej, ochrony zdrowia ludzkiego, działalność związaną ze sportem i poprawą kondycji fizycznej, co wprost wynika

z załączonego do akt odpisu z rejestru przedsiębiorców KRS. Nie ulega również wątpliwości, w świetle akt sprawy, że pomiędzy Stowarzyszeniem i Gminą R. została zawarta w dniu [...] r., umowa dzierżawy pomieszczeń Centrum Ratownictwa w N. przy ul. [...]. Z § 2 ust. 2 tej umowy wynika,

że wydzierżawiający wyraził zgodę na wykorzystywanie przez OSP N. pomieszczeń położonych na piętrze budynku do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na wynajmie pokoi, co w ocenie Wojewody stanowiło podstawę do uznania, że OSP N. prowadziła w tym budynku działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego.

Jakkolwiek skarżący konsekwentnie podważa ważność zawartej z Gminą R. umowy – jak bowiem wywodzi do skutecznego jej zawarcia niezbędne było w tym przypadku współdziałanie dwóch członków zarządu, w tym prezesa lub wiceprezesa - zgodnie z zasadami reprezentacji Stowarzyszenia, wynikającymi z odpisu KRS, to jednak w niniejszej sprawie ma to o tyle nieistotne znaczenie, że jak wynika z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. Stowarzyszenie ma siedzibę w budynku przy ul. [...]. Budynek ten powstał około 8 lat temu i od początku Ochotnicza Straż Pożarna N. zajmowała pomieszczenia w tym budynku.

Oznacza to, w ocenie sądu, że Stowarzyszenie w budynku tym prowadziło również działalność gospodarczą, o której mowa w odpisie KRS z rejestru przedsiębiorców, tyle że bez umowy najmu, podkreślenia przy tym wymaga,

że działalność ta nie musiała ograniczać się do wynajmu pomieszczeń,

ale podejmowania wszelkich innych, określonych jako przedmiot tej działalności przedsięwzięć. Tym samym uznać należało, że Ochotnicza Straż Pożarna N. prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego nie tylko po zawarciu kwestionowanej umowy, ale znacznie wcześniej, a skarżący będąc członkiem zarządu Stowarzyszenia brał udział w zarządzaniu tą działalnością. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że środki uzyskane z prowadzenia tej działalności były przeznaczane wyłącznie na cele statutowe. Obowiązek taki wynika bowiem wprost z art. 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1393 – j.t. ze zm.). Również w dacie, gdy skarżący złożył ślubowanie, to jest 1 grudnia 2014 r. siedziba Ochotniczej Straży Pożarnej N. znajdowała się w budynku przy ul. [...], a zatem doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f u.s.g. Stosownie do art. 24f ust. 1a tej ustawy, skarżący miał obowiązek ustąpienia z funkcji członka zarządu OSP N. w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, tymczasem skarżący oświadczenie o rezygnacji z tej funkcji złożył dopiero w dniu 14 lutego 2016 r., a więc znacznie po tym terminie.

W przytoczonych wyżej okolicznościach, w ocenie sądu, ważność dokonanej

z naruszeniem zasad reprezentacji, czynności prawnej, nie miała zatem znaczenia, skoro stanowić miała usankcjonowanie istniejącego od wielu lat stanu faktycznego. Niezależnie od powyższego przyznać należy rację Wojewodzie, iż rozstrzyganie kwestii związanych z nieważnością umów cywilnoprawnych pozostaje poza kognicją organów administracji.

Nie zasługiwała również na uwzględnienie argumentacja odnosząca się do nieujawnienia w sprawozdaniu finansowym Stowarzyszenia za 2015 r., wydatków na czynsz dzierżawy, jak również przychodów z tytułu najmu pokoi, co w ocenie skarżącego przesądzać miało o tym, że umowa dzierżawy nie była realizowana,

a Stowarzyszenie nie skorzystało z możliwości odpłatnego wynajmowania pomieszczeń, o którym mowa w § 2 ust. 2 umowy z dnia [...] r. Jak już bowiem wskazano przedmiot działalności gospodarczej prowadzonej przez Stowarzyszenie nie ograniczał się do wynajmu pokoi, co wynika z odpisu z rejestru przedsiębiorców KRS. Ponadto, o czym była mowa wyżej, Stowarzyszenie zajmowało pomieszczenia budynku przy ul. [...] znacznie wcześniej aniżeli została zawarta umowa, a nie ulega wątpliwości, a skarżący tego nie kwestionuje, iż budynek ten stanowi mienie gminne.

W ocenie sądu, dla prawnej oceny naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f u.s.g. nie ma również znaczenia okoliczność, iż Stowarzyszenie, stanowiąc jednostkę ochrony przeciwpożarowej, o której mowa w art. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 191 – j. t. ze zm.) wykonuje zadania publiczne, związane z ochroną życia i zdrowia oraz mienia, bowiem obok wykonywania tych zadań prowadzi ono również działalność gospodarczą, której przedmiot jest określony znacznie szerzej aniżeli ochrona przeciwpożarowa.

Stosownie do art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego).

W niniejszej sprawie Rada Gminy R. podjęła uchwałę w przedmiocie braku przesłanek do wygaśnięcia mandatu, zatem zastosowanie znalazł art. 98 a u.s.g.,

a Wojewoda przed wydaniem zarządzenia zastępczego,

po uprzednim wezwaniu Rady Gminy R. do podjęcia uchwały, dopełnił obowiązku, o którym mowa w ust. 2 tego przepisu, zawiadamiając przed wydaniem zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stwierdzając, aby zaskarżone zarządzenie zastępcze naruszało prawo, skargę oddalił.