Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 371/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 288, art. 297
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Habuda, Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi P. SA w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niemożliwości odtworzenia akt sprawy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy M. postanowieniem z [...] (nr [...]), wydanym na podstawie art. 123 i art. 124 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez P. SA z/s w W. (dalej: [...]), stwierdził niemożność odtworzenia decyzji administracyjnej przekazującej w zarząd Dolnośląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych (dalej DDOKP) nieruchomości położonych w Gminie M., aktualnie nr działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]; [...] obręb [...]; [...], [...] obręb [...]; [...], [...] [...] obręb [...]; [...], [...] obręb [...]. W motywach tego rozstrzygnięcia przybliżono żądanie P. SA skierowane do organu administracji oraz opisano dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przedstawiono działania podjęte w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, a w szczególności wskazano i opisano do których instytucji i organów państwa zwrócono się o udostępnienie stosownej dokumentacji dotyczącej decyzji przekazującej w zarząd nieruchomości położone w Gminie M. Powyższe czynności dały wynik negatywny. Następnie organ ten odniósł się do możliwości odtworzenia decyzji w przedmiocie prawa zarządu na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. z [...] (znak [...]), ustalającej opłatę roczną z tytułu zarządu (użytkowania) gruntem zabudowanym, a także decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. G. z [...] (nr [...]). W tym zakresie wskazał, że decyzja z [...] ustalająca opłatę roczną za grunty będące w zarządzie - użytkowaniu strony (DDOKP) w swojej treści, nie zawiera wskazania konkretnej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy M. na mocy której wspomniane wyżej nieruchomości zostały przekazane w zarząd DDOKP. Także późniejsza decyzja Urzędu Rejonowego w J. G. z [...] nie zawiera w swojej treści takiej decyzji, jedynie przywołana zostaje decyzja opłatowa z [...]. Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22.11.1999 r., sygn. akt U 6/99 oraz wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych organ podał, że w tym stanie faktycznym i prawnym dołączone do wniosku P. SA decyzje o naliczeniu aktualizacji opłat w jego ocenie nie spełniają wymogów dokumentu niezbędnego a zarazem wystarczającego do stwierdzenia prawa oddania nieruchomości w zarząd DDOKP. Organ przywołał się również na wywód zawarty w uzasadnieniu uchwały NSA z 27.02.2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, zgodnie z którym decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu. W ocenie organu, w przypadku, gdy decyzja oddająca w zarząd obejmowałaby parcele nie zaś działki, jak podkreśla P. SA, dokument potwierdzający ten fakt znajdowałby się w zbiorach organów i instytucji, do których zostały skierowane zapytania. Wskazał przy tym, że słownikowa definicja parceli oznacza "działkę gruntu, wydzieloną z większego obszaru, przeznaczona pod zabudowę lub użytkowaną w inny sposób". Ponadto organ zgodził się z poglądem wyrażonym w uchwale NSA z 27.02.2017r., sygn. akt I OPS 2/16, że od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 24.09.1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP, nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający PKP nabycie prawa zarządu ex lege. Nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z 02.12.1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z 27.08.1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z 02.12.1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta RP z 24.09.1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z 02.12.1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP, uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę NSA, podejmując uchwałę I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po roku 1960 i tego, że po tej dacie nie został uchwalony żaden przepis ustawowy, oddający mienie kolejowe w zarząd PKP. W świetle powyższych uwag, trudno się zgodzić, zdaniem organu I instancji, z przypuszczeniem wyrażonym przez P. SA, że objęta wnioskiem decyzja mogła zostać wydana przed ujednoliceniem katastru tj. przed 1969 r. Organ I instancji podał, że nie ma również podstawa do wywodzenia z faktu, iż grunt był związany z funkcjonowaniem kolei, wniosku, że pozostaje on w zarządzie PKP, bowiem to nie z twierdzenia PKP ani z faktu władania gruntem wynika stan prawny, lecz z istnienia podstawy prawnej zarządu. W ocenie organu, podstawą prawną do wydania decyzji oddającej w zarząd PKP omawiane nieruchomości był art. 38 ust. 2 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985r., Nr 22), gdyby taka decyzja istniała, bezspornie wydana byłaby jednak na działkę a nie parcelę. W konkluzji swojego stanowiska organ stwierdził, że nie było w obrocie prawnym decyzji, na mocy której DDOKP otrzymałaby w zarząd wspomniane nieruchomości.

Z powyższym postanowieniem nie zgodziły się P. SA, które wniosły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. zażalenie. W zażaleniu tym wyrażono niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i podkreślono, że niezasadnie organ I instancji uznał niemożność odtworzenia akt sprawy. Wskazano, że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w konsekwencji wydania postanowienia o uznaniu odtworzenia akt za niemożliwe. W motywach zażalenia strona przybliżyła działania podejmowane w stosunku do niej i podnosiła, że przedmiotowe nieruchomości znajdują się na terenach włączonych do terytorium RP po II Wojnie Światowej, wcześniej zaś należących do Rzeszy Niemieckiej. Wobec tego, że na ziemiach tych funkcjonował wcześniej kataster pruski, decyzja przekazująca w zarząd mogła być wystawiona na parcelę, a nie na działkę. Powyższe mogło spowodować problem organu ustalającego opłatę w odnalezieniu decyzji przekazującej w zarząd, w związku z czym na decyzji opłatowej brak odwołania się do tej decyzji. Dla potwierdzenia takiego twierdzenia spółka powołała się na przykłady dwóch decyzji, na których podstawie przekazano nieruchomość w zarząd i użytkowanie PKP, odwołując się przy tym do numeru parceli. W przypadku przynajmniej jednej z nich, odnoszącej się do tej samej nieruchomości, nie wskazano numeru decyzji o przekazaniu w zarząd i użytkowanie. Podobna sytuacja mogła mieć miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, choćby z tego względu, że linie kolejowe, z którymi związane są działki, istnieją już co najmniej od 1946 r. (potwierdza to załączona mapa schematyczna z marca 1946 r.). Na podstawie powyższego P. SA dowodziła, że mogło się zdarzyć, że żadne z archiwów lub organów, do których występował organ I instancji nie odnalazły takiej decyzji, skoro wnioskował on o przesłanie dokumentów dla gruntów według ich obecnego oznaczenia. Podkreślono przy tym, że w przypadku posługiwania się pojęciem parcelach, chodzi o jednostkę ewidencyjną stosowaną w katastrze pruskim. Ich numeracja nie musi więc w ogóle odpowiadać numeracji aktualnej. To właśnie mogło sprawić problem organowi wydającego decyzję opłatową w odnalezieniu decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, czy też użytkowanie. Zasadne byłoby więc uwzględnienie takiej ewentualności i dalsze prowadzenie poszukiwań dokumentu. Odnosząc się do twierdzenia organu I instancji o tym, że samo zamieszczone na danym dokumencie stwierdzenie "z tytułu użytkowania", czy też "za użytkowanie" nie świadczy o istnieniu prawa użytkowania, a opłaty mogły być wnoszone za samo korzystanie z nieruchomości, P. SA zauważyła, że w takiej sytuacji wykluczenie prawa zarządu czy też użytkowania możliwe byłoby tylko wtedy, jeśli uznać, że organ wydający decyzję opłatową poświadczył nieprawdę w dokumencie urzędowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. postanowieniem z [...] (nr [...]), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 123, art. 124 i art. 126 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach tego rozstrzygnięcia przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania oraz odniesiono się do kwestii związanych z odtworzeniem akt i występujących w doktrynie stanowisk w tym zakresie. Następnie Kolegium zamieściło własne rozważania. W tej części postanowienia podniesiono, że zarzuty zawarte w zażaleniu, a dotyczące braku działań zmierzających do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy są bezzasadne, ponieważ organ I instancji przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające, które nie potwierdziło aby w obrocie prawym znajdowała się decyzja o oddaniu wskazanych we wniosku nieruchomości w zarząd DDOKP. Organ odwoławczy wskazał, że zarówno w decyzji z [...] ustalającej opłatę roczną za będący w "zarządzie-użytkowaniu" grunt położony na terenie Miasta i Gminy M. (nie podano numerów działek) oraz w decyzji z [...] ustalającej opłatę roczną za będący w "zarządzie-użytkowaniu" grunt położony na terenie Miasta i Gminy M. (wymieniono konkretne działki) nie wskazano decyzji o oddaniu ww. nieruchomości w zarząd. Tym samym przywołane decyzje nie stanowią podstawy do uznania, że DDPKP posiadała prawo zarządu do wskazanych we wniosków gruntów. W końcowej części uzasadnienia odniesiono się do podniesionego w zażaleniu zarzutu braku podjęcia przez organ I instancji czynności mających na celu wyjaśnienie, czy na nieruchomości wskazane przez P. SA nie została wydana decyzja o ustanowieniu zarządu na jednostkę ewidencyjną według katastru pruskiego, tj. "parcelę", czym naruszono przepis art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu Kolegium wskazało, że zgodnie z definicją "parceli" zawartą w Słowniku Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995, "parcela" - to mały kawałek (działka) gruntu, zwykle powstały z podziału większego obszaru, rozgraniczony w terenie (na rolniczo) lub przeznaczony pod zabudowę. Z powyższego wynika, że pojęcia te są synonimami. Tak więc można przyjąć, że pojęcie "parcela katastralna" jest pojęciowo odpowiednikiem obecnej "działki ewidencyjnej". Wobec powyższego Kolegium doszło do przekonania, że gdyby podmioty, do których zwrócił się organ I instancji, posiadały w swoich zasobach i rejestrach decyzje o ustanowieniu na rzecz DDPKP prawa zarządu do parceli obejmujących sporne działki położone w Gminie M., to o takiej okoliczności poinformowałyby ten organ, odpowiadając na jego zapytanie odnośnie ustanowienia na nim zarządu. Zatem wystąpienie z ponownym zapytaniem jest zbędne i nie narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Tyma samym Kolegium uznało, że w obrocie prawnym nie występowała decyzja administracyjna o ustanowieniu na rzecz DDOKP prawa zarządu do nieruchomości, gdyż taka decyzja nie została wydana (wytworzona). Skoro nie można przyjąć, że dokument taki zaginął lub w inny sposób został utracony, to uzasadnionym jest stwierdzenie, że odtworzenie takiej decyzji administracyjnej jest niemożliwe.

Z powyższym postanowieniem nie zgodziły się P. SA, które wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze tej zarzucono Kolegium naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, kiedy powinny zostać zastosowane i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także zastosowanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji przyjęcie, że w obrocie prawnym nie występowała decyzja administracyjna o ustanowieniu na rzecz DDOKP prawa zarządu do nieruchomości położonych w Gminie M., aktualnie w granicach działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obręb [...], nr [...] obręb [...], nr [...] i nr [...] obręb [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obręb [...], nr [...] i nr [...] obręb [...] i w związku z tym, że niemożliwe jest jej odtworzenie;

2) art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, kiedy powinien zostać zastosowany i nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych przez skarżącą;

3) art. 297 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że postanowiono o uznaniu odtworzenia akt za niemożliwe.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz odniesiono się do poglądów judykatury na temat sposobu procedowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych i zasad obowiązujących w toku takiego postępowania. W dalszej części uzasadnienia powtórzono stanowisko i argumentację przedstawioną w zażaleniu na temat trudności związanych z poszukiwaniem decyzji o ustanowieniu zarządu, w sytuacji w której taka decyzja mogła być wystawiona na parcele, a nie na działkę ewidencyjną. Autor skargi wywodził, że decyzja przekazująca w zarząd mogła być wystawiona na parcelę, a nie na działkę. Wobec faktu, że organ I instancji zwracał się do archiwów o odnalezienie decyzji dla poszczególnych działek według ich obecnego oznaczenia, a nie dla parceli, mogło się zatem zdarzyć, że żadne z archiwów lub organów do których wystąpiono nie odnalazły takiej decyzji. Autor skargi zaznaczył przy tym, że pod pojęciem parceli rozumie jednostkę ewidencyjną stosowaną w katastrze pruskim. Ich numeracja nie musi wobec tego w ogóle odpowiadać numeracji aktualnej. Zasadne byłoby więc uwzględnienie takiej ewentualności i dalsze prowadzenie poszukiwań dokumentu. Powyższe mogło również spowodować problem organu ustalającego opłatę w odnalezieniu decyzji przekazującej w zarząd, w związku z czym na decyzji opłatowej brak odwołania się do tej decyzji. Ponadto skarżący wskazał, że w zażaleniu wskazano przykładowe decyzje, gdzie przekazano nieruchomość w zarząd i użytkowanie PKP, odwołując się do numeru parceli. Należy także zaznaczyć, że w przypadku przynajmniej jednej z nich - na decyzji opłatowej, odnoszącej się do tej samej nieruchomości, nie wskazano numeru decyzji o przekazaniu w zarząd i użytkowanie. Nadto strona dołączyła mapę schematyczną sieci kolejowej DOKP Wrocław z marca 1946 roku, która to mapa stanowi dowód na to, że również w niniejszej sprawie mogła zaistnieć podobna sytuacja jak w przypadku wskazanych decyzji. Mając na uwadze załączone dokumenty oraz fakt, że w przeszłości miały miejsce sytuacje, w których na decyzji opłatowych nie wskazano numeru decyzji o przekazaniu w zarząd i użytkowanie, właśnie z uwagi na to, że taka decyzja była wydana na parcelę a nie na działkę, należy zdaniem skarżącego stwierdzić, że 1) organ I instancji powinien zwrócić się do archiwów o odnalezienie decyzji dla poszczególnych działek według ich ówczesnego oznaczenia, tj. dla parceli; 2) biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, fakt, że brak jest odwołania na decyzjach opłatowych do decyzji przekazującej w zarząd, nie oznacza, że brak jest decyzji przekazującej nieruchomości w zarząd. Z powyższych względów nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, które twierdzi, że gdyby archiwa posiadały w swoich zasobach i rejestrach decyzje o ustanowieniu na rzecz DDPKP prawa zarządu do parceli obejmujących przedmiotowe nieruchomości, to poinformowałyby o tym organ. Zdaniem strony skarżącej, przyjęte przez Kolegium stanowisko opiera się na zbyt daleko idących wnioskach nie popartych żadną argumentacją. Dlatego zasadne jest dalsze prowadzenie poszukiwań dokumentu. Ponadto należy zwrócić uwagę, że jedynymi czynnościami, których dokonał organ I instancji było zwrócenie się do archiwów, zresztą, zgodnie z przedstawioną argumentacją, w sposób niewłaściwy, oraz stwierdzenie, że istnieje tylko jeden świadek, który mógłby mieć wiedzę w niniejszej sprawie i który nie żyje. Organ I instancji nie podjął więc wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, gdyż nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, naruszając art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Kolegium naruszyło także art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, kiedy powinien zostać zastosowany i nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych przez skarżącą, a konkretnie do wskazanej wyżej argumentacji, zgodnie z którą, z załączonych dokumentów wynikało, że w przeszłości przekazano daną nieruchomość w zarząd i użytkowanie PKP, odwołując się do numeru parceli, jednak na decyzji opłatowej odnoszącej się do tej samej nieruchomości, nie wskazano numeru decyzji o przekazaniu w zarząd i użytkowanie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd rozpoznający niniejszą sprawę ma obowiązek odnieść się do przyjętych przez orzekające w sprawie organy podstaw prawnych wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie akceptuje przyjęte w sprawie stanowisko opowiadające się za wszczęciem odrębnego postępowania w przedmiocie odtworzenia akt przy zastosowaniu w drodze analogii przepisów Działu IX ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 288- 298 p.p.s.a.). Pogląd na temat zastosowania w drodze analogii przepisów Działu IX ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został przyjęty w wyrokach NSA z 28.10.2009 r., sygn. akt II OSK 1710/08, z 14.06.2012 r., sygn. akt II OSK 456/11 i z 12.02.2019 r., sygn. akt I OSK 1950/18.

Stwierdzając właściwe zastosowanie przepisów p.p.s.a. odnoszących się do odtworzenia akt administracyjnych, przyjdzie wobec tego odnieść się do kluczowego argumentem organu, który przesądził o niemożności odtworzenia tychże akt, a który wynika z zastosowania art. 288 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu – odtworzeniu ulegają akta zaginione lub zniszczone w całości lub w części. W sprawie prawomocnie zakończonej odtworzeniu podlegają orzeczenia kończące postępowanie w sprawie oraz ta część akt, która jest niezbędną do ustalenia jego treści i do wznowienia postępowania. Z tego przepisu bezsprzecznie wynika, że istotą odtworzenia dokumentu jest to, że dokument pierwotnie został wytworzony, a następnie zaginął lub w inny sposób został utracony. W sytuacji zaś, gdy dokument nie powstał procedura odtworzenia nie ma zastosowania. Sąd dostrzega przy tym, że przesłanki odtworzenia akt sprawy administracyjnej określone przy zastosowaniu w drodze analogii art. 288 i nast. p.p.s.a. są uregulowane stosunkowo wąsko. Wynika to jednak z celu ustawodawcy, aby takie postępowanie było stosunkowo rzadkie i aby było podejmowane wyłącznie wtedy, gdy jest konieczne dla prawidłowego toku i realizacji uprawnień stron w postępowaniu administracyjnym. Takie systemowe rozumienie przepisów potwierdza analiza treści całego Działu IX p.p.s.a. Przepisy te interpretuje się jako wyznaczające dwa możliwe etapy postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt. Pierwszy etap obejmuje postępowanie polegające na odtworzeniu akt na podstawie urzędowo poświadczonych odpisów znajdujących się w posiadaniu zgłaszającego wniosek lub innych podmiotów wskazanych przez wnioskodawcę (art. 291-292 § 1 p.p.s.a.). Jeżeli jednak odtworzenie akt postępowania w powyższym trybie (w ramach pierwszego etapu) nie jest możliwe, wówczas podejmuje się czynności mające na celu ustalenie treści zaginionych lub zniszczonych pism oraz dowodów na podstawie dokładnych oświadczeń stron co do treści zaginionych lub zniszczonych pism i innych źródeł.

Jednocześnie należy pamiętać, na co słusznie powołał się organ I instancji, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapadłym w sprawach uwłaszczenia, w tym dotyczącym P. SA, utrwalony jest pogląd, że zarządu nie można domniemywać, a można go wykazywać środkami dowodowymi sprecyzowanymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z 10.02.1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 ze zm.). Takie środki dowodowe oraz procedurę stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych uregulowano właśnie § 4 rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy wskazać, że został tam wymieniony zamknięty katalog dokumentów, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu. Na podstawie § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego może być w pewnych sytuacjach jednym z dowodów na podstawie, których dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wypowiedział się w tej materii Trybunał Konstytucyjny, który dokonując analizy regulacji § 6 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia wykonawczego wskazał, w uzasadnieniu wyroku z 22.11.1999 r. (sygn. akt U 6/99), że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, właśnie w sytuacjach utraty bądź zniszczenia dokumenty ustanawiającego zarząd (por. wyroki NSA z 26.04.2012r., sygn. akt I OSK 651/11, z 10.09.2014 r., sygn. akt I OSK 204/13, z 30.06.2015 r., I OSK 1764/15, z 26.04.2017r., sygn. akt I OSK 2469/13, z 17.01.2019 r., sygn. akt I OSK 130/17 i z 16.07.2019 r., sygn. akt I OSK 2385/17, a także wyroki: WSA w Gliwicach z 04.07.2018 r., sygn. akt II SA/Gl 274/18, WSA w Gliwicach z 30.09.2016 r., sygn. akt II SA/Gl 637/16; WSA w Gliwicach z 07.01.2016r., sygn. akt II SA/Gl 836/15; WSA w Krakowie z 17.07.2013 r., sygn. akt II SA/Kr 560/13, z 15.03.2013 r., sygn. akt II SA/Kr 97/13 i z 05.10.2015 r., sygn. akt II SA/Kr 801/15). Taki zarząd winien jednak jasno wynikać z dokumentu wyraźnie go kreującego. Decyzja opłatowa, która nie nawiązuje w sposób wyraźny do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu nie stanowi dowodu o istnieniu tego prawa (wyroki NSA z 28.07.2022 r., sygn. akt I OSK 2352/19 i z 18.04.2013 r., sygn. akt I OSK 1926/11).

Wobec powyższego stanowiska należy zgodzić się z organami orzekającymi, że przedłożona przez skarżącą stronę decyzja Naczelnika Miasta i Gminy M. z [...] (znak [...]), a także decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w J. G. z [...] (nr [...]), same z siebie nie są wystarczające do stwierdzenia, że w obrocie prawnym występowała decyzja administracyjna o ustanowieniu na rzecz DDOKP prawa zarządu do nieruchomości położonych w gminie M., aktualnie nr działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]; [...] obręb [...]; [...], [...] obręb [...]; [...], [...], [...] obręb [...]; [...], [...] obręb [...]. Żadna z tych decyzji nie zawiera bowiem w swojej treści wskazania konkretnej decyzji, na mocy której wspomniane wyżej nieruchomości zostały przekazane w zarząd DDOKP (decyzja z [...] powołuje się jedynie na decyzję z [...]). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, decyzje te mogą być dowodami wyłącznie na to, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Powołane przez stronę decyzje nie mogą być zatem dowodem na istnienie prawa, ale na okoliczność wysokości wymierzonej opłaty. Prawidłowości powyższego stanowiska nie zmienia przy tym wywód strony skarżącej na temat trudności do jakich mogło dojść przy sporządzaniu tych decyzji, a powodowanych tym, że na ziemiach zachodnich funkcjonował wcześniej kataster pruski, dlatego decyzja przekazująca w zarząd mogła być wystawiona na parcelę, a nie na działkę. Spowodować to mogło problem organu ustalającego opłatę w odnalezieniu decyzji przekazującej w zarząd, w związku z czym na decyzji opłatowej nie powołano się na konkretną decyzję wydaną w tym przedmiocie. Nie można zgodzić się z taką oceną. Jest ona za daleko idąca i nie znajduje oparcia w żadnych dowodach. Takim dowodem nie może być w zwłaszcza przedłożona przez stronę skarżącą decyzja z [...]. Przyjdzie bowiem zauważyć, że została ona wydana przed ujednoliceniem katastru, tj. przed rokiem 1969, nie zaś we wnioskowanym okresie od [...] do [...].

W ocenie Sądu, powyższa okoliczności nie mogła zatem zmienić jednego w sprawie, a mianowicie tego, że decyzje z [...] i z [...] nie wskazują w jakikolwiek sposób tytułu wnoszenia opłaty. Nie powołują się one na ustanowione konkretną decyzją administracyjną prawo zarządu. To zaś oznacza, że taka decyzja sama z siebie nie jest wystarczająca do potwierdzenia formy władania mieniem państwowym. Skoro zatem decyzja o ustaleniu opłat nie jest wystarczającym dowodem przesądzającym o istnieniu prawa zarządu do nieruchomości w rozumieniu § 4 ust 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego, to tym samym nie może być ona podstawą do odtworzenia decyzji przekazującej nieruchomość w taki zarząd.

Ponadto zgodnie z uchwałą NSA z 26.02.2018 r., sygn. akt I OPS 15/17, samo dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Nie ma wobec tego podstaw prawnych do wywodzenia z faktu, że grunt był związany z funkcjonowaniem kolei, wniosku, że pozostawała on w zarządzie PKP, ponieważ to nie z twierdzenia PKP ani z faktu władania gruntem wynika stan prawny, lecz z istnienia podstawy prawnej zarządu.

Mając na uwadze powyższe należało zaaprobować stanowisko organów administracji, że w niniejszej sprawie nie było możliwości odtworzenia wnioskowanej przez stronę skarżącą decyzji oddającej w zarząd wskazane nieruchomości. Nie tylko organ oraz strona skarżąca nie był w posiadaniu takiej decyzji ale również żaden z podmiotów do którego wystąpił organ nie dysponował wydaną w tym przedmiocie decyzją. Ponadto treści decyzji nie dało się odtworzyć na podstawie oświadczeń stron i innych źródeł. Nie można również przyjąć domniemania, że wskazana decyzja musiała zostać wydana tylko dlatego, strona legitymuje się innymi decyzjami o przekazaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie PKP, w których posłużono się identyfikatorem w postaci parceli, w sytuacji w której na decyzji opłatowej odnoszącej się do takiej nieruchomości, nie wskazano numeru decyzji o przekazaniu w zarząd i użytkowanie. Gdyby bowiem w stanie prawnym obowiązującym pod rządami ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985r., Nr 22) decyzja w przedmiocie zarządu została wydana, bezspornie odnosiłaby się do działki ewidencyjnej nie zaś parceli, co czyni dalsze czynienie poszukiwań takiego dokumentu bezcelowym.

Zdaniem Sądu organ podjął zatem wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a jednocześnie rozpatrzył cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Wobec tego należało stwierdzić, że stan faktyczny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia został przez organy ustalony w sposób wystarczający, a rozstrzygnięcie spełnia wymogi z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. W tym kontekście uzasadnienie rozstrzygnięcia, zarówno faktyczne jak i prawne, spełnia wymogi zawarte w art. 124 § 1 i 2 k.p.a. W tej sytuacji niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., albowiem organ przeprowadził postępowanie dowodowe, które wykazało, że dokumentu w ogóle nie wytworzono. W takim stanie faktycznym organ zobligowany był do stwierdzenia, że skoro w ogóle nie został wytworzony dokumentu, który następnie według twierdzeń strony został utracony lub zniszczony, to nie było możliwe jego odtworzenie. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 297 p.p.s.a. albowiem w rozpatrywanej sprawie odmowa odtworzenia akt jest ze względów faktycznych i prawnych jak najbardziej uzasadniona.

Mając na względzie wszystkie przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.