Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 32/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Krakowie i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. K. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 25 października 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2017 r. poz. 1073), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Wspólnota Mieszkaniowa C. od wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia 24 sierpnia 2018 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego z wniosku H. G. pn.: "Nadbudowa, przebudowa o rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem na działkach nr [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w K." – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 6 marca 2013 r. H. G. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa, przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem na działkach nr [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] nr [...] w K.". W dniu 14 stycznia 2014 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Od decyzji tej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie złożyli E. P., K. K., A. J., Wspólnota Mieszkaniowa C.. W dniu 24 marca 2014 r. decyzją, znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta K.. Wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 853/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydent Miasta K. z dnia 14 stycznia 2014 r. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 313/15, Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę kasacyjną.

Prezydent Miasta K., rozpatrując sprawę po raz kolejny na skutek orzeczeń kasacyjnych organu odwoławczego i sądu administracyjnego, decyzją z dnia 24 sierpnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa, przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem na działkach nr [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] nr [...] w K.".

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że po uwzględnieniu uwag Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z wyroku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 853/14, ponownie została wykonana analiza urbanistyczno-architektoniczna i przygotowany projekt warunków zabudowy. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w toku postępowania uzyskano: 1) Postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 06.12.1013 r. znak: [...] – w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską; 2) Postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 08.06.2018 r. znak: [...] – w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską; 3) opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 29.04.2013 r. znak [...] w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego. W toku postępowania w pismach z dnia 22 maja 2018 r. organ wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Ministra Środowiska i Marszałka Województwa [...] w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Z uwagi na fakt, iż w terminie 14 dni od przesłania projektów decyzji o warunkach zabudowy Minister Środowiska i Marszałek Województwa [...] nie zajęli stanowiska w sprawie, uznano, że Minister Środowiska i Marszałek Województwa Małopolskiego uzgodnili projekt decyzji pozytywnie. W związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.. W toku uzgodnienia w dniu 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), w której zgodnie z art. 526 z dniem wejścia w życie ustawy Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wykonuje zadania dotychczasowych dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw związane z utrzymaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej, a zgodnie z art. 546 ust. 7 do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy w sprawie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z uwagi na niezajęcie stanowiska przez właściwy organ Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie we wskazanym terminie uzgodnienie z tym organem uznano za dokonane. Ponadto uzyskano: 1) opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 29.04.2013 r. znak: [...] w zakresie ochrony środowiska; 2) opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 05.06.2017 r. znak: [...] w zakresie ochrony środowiska; 3) opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 27.06.2013 r. znak: [...] w odniesieniu do obszarów objętych nadzorem archeologicznym i ochroną konserwatorską; 4) opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK z dnia 31.05.2017 r. znak [...] w zakresie obszarów zagrożonych powodzią; 5) protokół Nr [...] Zespołu Urbanistycznego z dnia 19.10.2017 r. W toku postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji przygotowała mgr inż. arch. E. D.-S. uprawniona do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na skutek odwołania Wspólnota Mieszkaniowa C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja wydana została w związku z postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego; ponadto w sprawie ustalenia warunków zabudowy wydany został wiążący wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 853/14. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia i uwarunkowania dowodowe postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dalej wskazano, że w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. W obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr [...], [...] obr. [...], a także działki nr [...] i [...] obr. [...] (teren inwestycji). Z przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że realizacja planowanej zabudowy pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego parametry urbanistyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie szerokiej weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Na terenie objętym analizą usytuowana jest zróżnicowana zabudowa, obejmująca budynki mieszkalne wielorodzinne, jak również zabudowę usługową i użyteczności publicznej. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występuje sporadycznie, jednak nie budzi wątpliwości, że wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest spełniony, a organ I instancji w sposób bardzo szeroki zweryfikował tę okoliczność (załącznik nr 3 do decyzji).

W ramach weryfikacji poszczególnych wskaźników architektoniczno-urbanistycznych organ odwoławczy podał, co następuje. Dla rozbudowy i nadbudowy budynku w jego tylnej części linia zabudowy nie ulegnie zmianie. Biorąc natomiast pod uwagę rozbudowę budynku o garaż ustalono linię zabudowy w odległości około 3m od granicy działki drogowej ul. [...] (dz. nr [...]) – zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Odpowiada to usytuowaniu garażu na obszarze analizowanym oraz wymaganiom konserwatorskim; organ odwoławczy nie zakwestionował takiego sposobu wyznaczenia parametru. Realizacja planowanej inwestycji nie zmieni istniejącej linii zabudowy dla zasadniczej bryły budynku posadowionego na działce nr [...] względem ulicy [...], ponieważ projektowana nadbudowa mieści się w gabarytach ograniczających ją od frontu, natomiast częściowo zagłębione pomieszczenie garażu podziemnego będzie odpowiadać sposobowi realizacji tej funkcji na obszarze analizowanym. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki – dla rozbudowy budynku od strony tylnej ustalono do 35%. Z kolei dla rozbudowy o garaż w przedziale od 35% (istniejący wskaźnik) do 40% – 45% (wnioskowany wskaźnik). Średnik wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 53%, a co szczególnie istotne przedmiotowy wskaźnik nawet po dokonanej rozbudowie w tylnej części budynku (35%) w dalszym ciągu należy do wskaźników minimalnych w obszarze analizowanym. Z kolei garaż generuje wskaźnik dla sumy działek nr [...] i [...] w wysokości 45%, natomiast w stosunku do działki nr [...] w wysokości 51%. Parametry te nadal jednak są niższe od średniej w obszarze analizowanym. Przyjęte przez organ rozwiązanie pozostaje w zgodności z treścią regulacji § 5 ust. 2 rozporządzenia. Ustalenia te zostały szeroko uzasadnione i znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym. Wskaźnik szerokości elewacji frontowej dla rozbudowy tylnej części budynku pozostanie bez zmian, natomiast dla rozbudowy budynku o garaż wyznaczono szerokość elewacji frontowej w przedziale od 15,5m do 24m (dla całej inwestycji istniejącej i projektowanej), tj. od 5,5 m do 8,5m dla projektowanego garażu. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wyniosła około 14m. Organ odwoławczy podzielił pogląd, że łączna wnioskowana szerokość zabudowy (budynku z garażem) wynosząca 24m może być przyjęta, z uwagi na fakt, że w szerokości łącznej wyraźnie rozgraniczono część istniejącego budynku i garaż cofnięty w głąb działki (maksymalna szerokość garażu wynosi 8,5m). Jest to rozstrzygnięcie pozwalające zachować charakter zabudowy oraz umożliwiające prawidłowe wpisanie się projektowanej inwestycji w zastany układ urbanistyczny. Przyjęte rozwiązanie pozostaje w zgodności z treścią § 6 ust. 2 rozporządzenia, a organ I instancji szeroko umotywował ustaloną wartość. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla rozbudowy i nadbudowy tylnych części budynku ustalono na przedłużeniu wysokości okopu, tj. w przedziale od 5,5m do 6m. Dla rozbudowy o garaż wyznaczono wysokość elewacji frontowej na przedłużeniu gzymsu nad przyziemiem, tj. około 2m. Rozwiązanie takie pozwoli zachować ład przestrzenny.

Kontynuując argumentację, organ odwoławczy zaprezentował pogląd, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudów zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji. Ponadto ustalone w załączniku nr 1 do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr 3, w którym w sposób jasny uzasadniono sposób ich wyliczenia. Zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Nie budzi ponadto wątpliwości, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczną - urbanistyczną oraz projekt decyzji. Osoba ta wskazana jest również w samej decyzji kończącej postępowanie.

W ocenie organu odwoławczego, ustalenie w niniejszej sprawie niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności, należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów tj. osobie legitymującej się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi. Nie bez powodu w rozporządzeniu znajduje się pewien "margines", możliwość odstępstw od generalnych reguł. Gdyby analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu oraz w rozporządzeniu, polegała wyłącznie na wyliczaniu średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków, to z pewnością do sporządzenia projektu decyzji nie byłaby konieczna i przewidziana prawem osoba o stosownym wykształceniu i wiedzy. Sytuacje nietypowe pojawiają się bowiem w praktyce równie często jak typowe, a nie jest możliwe ani celowe pojmowanie ładu przestrzennego wyłącznie jako średniej arytmetycznej. Zgodnie z treścią rozporządzenia, jeżeli pewna wyjątkowa okoliczność wynika z analizy urbanistycznej, to należy przyjąć, że jest usprawiedliwiona. W obszarze, w którym ład przestrzenny i architektoniczny dopiero się kształtuje, istnieje usprawiedliwienie dla ustalenia parametrów nowej zabudowy w sposób odmienny od podstawowych reguł przewidzianych w rozporządzeniu.

W końcowej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał, że zamierzenie posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej i realizuje również przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., spełniona jest również przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W podsumowaniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w kodeksie postępowania administracyjnego; decyzja ta nie narusza interesów osób trzecich. Decyzja została w sposób prawidłowy uzasadniona (spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a.), a z ustaleń organu I instancji wynika, że zamierzenie realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 powyższej ustawy. Stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu, także w końcowym etapie postępowania wyjaśniającego.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2018 r. zostały złożone przez Wspólnota Mieszkaniowa C. oraz przez K. K.-J.. W obu skargach zarzucono zaskarżonej decyzji: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.) poprzez: 1) naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez naruszenie zasady związania organów wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach sądów procedujących w sprawie, tj. wyroku wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2014 r., sygn. II SA/Kr 853/14 co do dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie, a to poprzez niezastosowanie się do wskazań zawartych w ww. orzeczeniu sądu, w tym w szczególności w odniesieniu do wskaźnika linii zabudowy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo nieprecyzyjnego sposobu ustalenia ww. parametru obowiązującej linii zabudowy dla rozbudowy budynku o garaż, poprzez zastosowanie wyrażenia "ok.", a ponadto w sposób wewnętrznie sprzeczny (ustalenia wskazane w warunkach zabudowy nie znajdują poparcia w wynikach analizy); 2) naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez naruszenie zasady związania organów wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach sądów procedujących w sprawie, tj. wyroku wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2014 r., sygn. II SA/Kr 853/14 co do dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie, a to poprzez niezastosowanie się do wskazań zawartych w ww. orzeczeniu sądu, w tym w szczególności w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób błędny, przy przyjęciu jako podstawy ustaleń niewłaściwych parametrów; 3) naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, której rozstrzygnięcia zostały oparte na opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wydanej wyłącznie w oparciu o przedstawiony w/w organowi wniosek podczas gdy decyzja powinna zostać oparta na opinii ZIKIT wydanej po przedłożeniu ZIKIT projektu decyzji, a ponadto poprzez oparcie decyzji na opinii wydanej w 2013 r. to jest na podstawie poprzednio przeprowadzonej w sprawie analizy i braku wystąpienia o przedmiotową opinię po przeprowadzeniu nowej analizy w sprawie; 4) naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez naruszenie zasady związania organów wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach sądów procedujących w sprawie, tj. wyroku wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2014 r., sygn. II SA/Kr 853/14 co do dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie, a to poprzez niezastosowanie się do wskazań zawartych w ww. orzeczeniu sądu, w tym w szczególności w odniesieniu do wskaźnika szerokości elewacji frontowej, a także szczegółowego rozważenia zagadnienia dopuszczenia decyzją organu pierwszej instancji rozbudowy i nadbudowy w zbliżeniu do granicy z działką nr [...] i z działką nr [...], z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych; 5) naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez naruszenie zasady związania organów wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach sądów procedujących w sprawie, tj. wyroku wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2014 r., sygn. II SA/Kr 853/14, co do dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie, a to poprzez niezastosowanie się do wskazań zawartych w ww. orzeczeniu sądu, w tym w szczególności w odniesieniu do wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki. W obu skargach skarżący wnieśli o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2018 r. znak: [...]; 2) rozważenie przez sąd uchylenia w całości również decyzji poprzedzającej ww. decyzję SKO, tj. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 24 sierpnia 2018 r.; 3) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniach skarg zaprezentowana została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skarg, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sprawa ze skargi Wspólnota Mieszkaniowa C. została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Kr 32/19, a sprawa ze skargi K. K.-J. pod sygnaturą II SA/Kr II SA/Kr 33/19. Na rozprawie Sąd postanowił połączyć te sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia – i prowadzić je dalej pod sygnaturą II SA/Kr 32/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Zważywszy że rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie było już przedmiotem kontroli sądowej, należy zwrócić uwagę na: art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby; art. 171 p.p.s.a., który stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia; art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W wyroku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 853/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał w szczególności, że ówczesna analiza urbanistyczno-architektoniczna została sporządzona w sposób zbyt ogólny, bez wyjaśnienia przyjętych i ustalonych parametrów i rzetelnego wyjaśnienia istniejącej w obszarze analizy zabudowy. W istocie zdecydowaną większość parametrów ustalono jako wyjątki, nie wyjaśniając przy tym, dlaczego ustalano je na zasadach wyjątków; w analizie nie było wyraźnych danych dotyczących poszczególnych parametrów w odniesieniu do budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Sąd zwrócił także uwagę na wątpliwości co do właściwego zakreślenia kręgu stron postępowania, a nadto ocenił jako zasadny zarzut braku przesłania do uzgodnienia z właściwym zarządem dróg publicznych projektu decyzji. Sąd zaznaczył, że wprawdzie w tej sprawie takie uzgodnienie nie następowałoby w drodze postanowienia, ponieważ organ I instancji jednocześnie pełni funkcję zarządcy dróg publicznych, tym niemniej nie zwalnia to od obowiązku przedłożenia projektu decyzji do wyrażenia stanowiska przez zarząd drogi, wbrew art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., który nakazuje, aby decyzje ustalające warunki zabudowy wydawać po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego; w tej sprawie nie przesyłano projektu decyzji do uzgodnienia, tylko wniosek inwestora do uzgodnienia. Za istotne uchybienie Sąd uznał także brak wskazania ilości miejsc parkingowych. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji winien ponownie zlecić sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej i dokonać jej oceny co do prawidłowości sporządzenia. W tak sporządzonej analizie powinny znaleźć się wszystkie niezbędne dane pozwalające na ocenę prawidłowości wniosków wynikających z takiej analizy. Należy również prawidłowo ustalić krąg stron postępowania.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu I isnatncji

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p."), a w szczególności art. 61 tej ustawy. W niniejszej sprawie organy słusznie, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziły postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489).

Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności zauważyć wypada, że – jak wynika z załącznika nr [...] do decyzji Prezydenta Miasta K. oraz z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego – w ramach "zamierzonej" inwestycji przewiduje się: legalizację rozbudowy i nadbudowy na cele mieszkalne istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...], [...] obr.[...] przy ul. [...] w K. (wykonanej bez decyzji pozwolenia na budowę) oraz rozbudowę budynku o garaż. Przedmiot postępowania i rozstrzygnięcia został zatem ukształtowany tak, że po części obejmuje on prospektywne ustalenie warunków dla nowej zabudowy, a po części ustalenie warunków dla zabudowy już istniejącej w celu umożliwienia jej legalizacji. W ocenie Sądu, jest to w założeniu niedopuszczalne i narusza art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Determinowana wolą inwestora potrzeba i możliwość ustalenia warunków dla nowej zabudowy oraz determinowana toczącym się postępowaniem legalizacyjnym potrzeba i możliwość ustalenia warunków dla zabudowy już istniejącej (ilekroć, na zasadzie wyjątku, wchodzi w rachubę) – nie współtworzą jednej sprawy administracyjnej. Zważywszy na ich odmienne uwarunkowania prawne i faktyczne oraz odmienny charakter i funkcje, muszą one być traktowane jako odrębne sprawy administracyjne, wymagające osobnego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2018 r., II SA/Kr 949/18, CBOSA). Nieprawidłowe – w ocenie Sądu – ukształtowanie przedmiotu postępowania rzutowało również na sposób opisywania poszczególnych parametrów, gdzie siłą rzeczy czyni się dystynkcję między rozbudową i nadbudową budynku w części mieszkalnej a rozbudową budynku o garaż. Notabene gdy idzie o weryfikację przesłanki dotyczącej kontynuacji funkcji uwzględniono również "działkę przedmiotową", podczas gdy punktem odniesienia w tej mierze powinny być działki sąsiednie (art. 61 ust. 1 u.p.z.p).

Niezależnie od powyższego – zdaniem Sądu – zaskarżona decyzja dotknięta jest innymi, również istotnymi wadami. Przy ustalaniu linii zabudowy oraz wysokości elewacji frontowej garażu posłużono się przyimkiem czy też partykułą "około" ("ok. 3m. od granicy działki drogowej", "ok. 2m"). I ile można się zgodzić co do tego, że generalnie "nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej", o tyle trudno – zwłaszcza w okolicznościach niniejszej sprawy – znaleźć uzasadnienie dla ich relatywizowania za pomocą wspomnianej partykuły. Co więcej, nastąpiło ono w samych "warunkach zabudowy" i nie koresponduje z wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej, gdzie mowa – odpowiednio – o 3 metrach (s. 5) i o 2 metrach (s. 8); implikuje to naruszenie § 4 i 7 odnośnego rozporządzenia.

Wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki/terenu, mimo że dotyczy tej samej inwestycji (wspólnie nazwanej) i tego samego terenu (działki nr [...] i [...]), odrębnie ustalono dla rozbudowy budynku od strony tylnej jako 35% (33%±2%), a odrębnie dla garażu – od 35% do 40-45%. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie to jest nieprawidłowe. "Organ ustala wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, jako parametr wyrażający dopuszczalną procentową możliwość zainwestowania w teren dla zamierzenia inwestycyjnego, czy też w procesie legalizacji, dokonując oceny, czy zainwestowanie to jest dopuszczalne z uwagi na wielkości tego parametru występujące w obszarze analizy. W obu tych przypadkach, jest to wielkość jedna – dotyczy terenu inwestycji a nie jej fragmentów. Niezrozumiałym jest zabieg w efekcie którego ten sam obszar i ta sama inwestycja ma ustalone dwa odrębne parametry wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Zabieg taki nie znajduje podstaw tak w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisach wykonawczych" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 listopada 2018 r., II SA/Kr 949/18, CBOSA).

W decyzji organu I instancji powołano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 29 kwietnia 2013 r., a następnie w "warunkach zabudowy" (załącznik nr [...]) opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 12 marca 2015 r. Niezależnie od rysującej się tu rozbieżności, należy stwierdzić, że wymienione dokumenty nie świadczą o uczynieniu zadość wymogowi z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. zgodnie ze zreferowaną wyżej oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r.

Zarzuty skarg Sąd uznał za zasadne w zakresie, w jakim korelują one z powyższymi rozważaniami.

W ocenie Sądu, w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.) i prawa materialnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku.

Z wymienionych przyczyn, w oparciu o wskazane przepisy, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 p.p.s.a.