Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1111/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2012-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 § 1, art. 145 § 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98 i art. 100
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi I. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], a także uchyla postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących I. K. i J. K. solidarnie kwotę 740 zł /słownie: siedemset czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1111/11

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem skargi J.K. i I.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej "SKO" lub "Kolegium") w [..] z [..].08.2011 r., nr [..] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [..] z [..].07.2011 r., nr [..] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [..]/17 w miejscowości S. Decyzje te zapadły w następujących okolicznościach:

Wnioskiem z 2.03.2010 r. J.K. zwrócił się do Wójta Gminy [..] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr [..]/17 w miejscowości S. dla w/w inwestycji.

Postanowieniem z 8.03.2010 r. zobowiązano wnioskodawcę do przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ) w [..] dokumentów wymaganych przepisami art. 96 ust. 3 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm., zwana dalej Uddiś) dla ustalenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, z powodu zaplanowania inwestycji na obszarze Natura 2000 i możliwości jej potencjalnego znaczącego oddziaływania na ten obszar.

Postanowieniem z 25.05.2010 r. RDOŚ w [..] zobowiązał wnioskodawcę do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i przedłożenia raportu o oddziaływaniu na ten obszar, określając jego zakres. Po otrzymaniu żądanych dokumentów postanowieniem z 26.11.2010 r., nr [..] RDOŚ w [..] odmówił uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, ustalając, że teren inwestycji leży w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Bieszczady" (PLC180001) funkcjonującego na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z 21.07.2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313 ze zm.) oraz obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty "Bieszczady" (PLB180001). Następnie przedstawiono ich charakterystykę, w tym występującej flory i fauny, ze szczególnych uwzględnieniem derkacza, orlika krzykliwego i bociana czarnego. Zwrócono uwagę, że tereny nieleśne ostoi "Bieszczady" zajmują tylko 13% tego obszaru, a presja budownictwa zagraża walorom przyrodniczym regionu, ponieważ zajmowane są kolejne otwarte przestrzenie. Samą zabudowę oceniono jako chaotyczną i wkraczającą w coraz odleglejsze tereny od zwartej zabudowy, a zarazem w obszary cenne przyrodniczo, na których występują chronione gatunki oraz siedliska przyrodnicze, wypełniając w ten sposób przestrzeń między istniejącą zabudową. To zaś negatywnie wpływa na drożność lokalnych korytarzy ekologicznych i szlaków migracyjnych, powoduje zabór miejsc do żerowania i gniazdowania, nasila antropopresję.

Odnosząc się do miejsca lokalizacji przedsięwzięcia, tj. na działce przylegającej do drogi gminnej stanowiącej dojazd do istniejącej luźnej zabudowy, w odległości do najbliższej zabudowy wynoszącej od 80 do 220 m, a do zwartej zabudowy 1,2 km, terenu zabudowy wynoszącego około 190m2 (4,3% działki) i powodującej utratę 0,013% powierzchni terenów otwartych wynoszących 153,25ha kompleksów łąkowo-pastwiskowych, a także mając na względzie inne zaplanowane inwestycje w tym regionie, w tym 5 inwestycji na terenie kompleksu łąkowego, w skład którego wchodzi działka nr [..]/17, które spowodują utratę już 1,5% powierzchni otwartych, RDOŚ w [..] znał, że takie skumulowane oddziaływanie na obszar chroniony będzie miało charakter znacząco negatywny. W ocenie organu łączna powierzchnia terenów otwartych w S. nie jest tożsama z powierzchnią stanowiącą dogodne warunki żerowiskowe, ponieważ część obszaru została już zajęta przez luźną zabudowę eliminując część łąk i pastwisk jako możliwych miejsc żerowych. Tymczasem teren jest jednym z nielicznych wolnych od zabudowy i stwarzających dogodne dla tego warunki, a eliminacja nawet niewielkiego jego fragmentu znacznie ograniczy obszar wykorzystywany przez ptaki drapieżne. Jednocześnie stwierdzono, że podane w raporcie środki minimalizujące negatywne skutki inwestycji nie będą wystarczające dla zapewnienia odpowiednich ochrony siedliska przyrodniczego. Zezwolenie na realizację inwestycji mogłoby wytworzyć i utrwalić niekorzystny rozproszony system zabudowy, wobec braku ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu. Spowodowałoby ono również zwiększenie penetracji terenu przez ludzi i stanowiłoby naruszenie art. 33 ustawy o ochronie przyrody. W ocenie RDOŚ w [..] na podstawie raportu nie można jednoznacznie stwierdzić braku negatywnego oddziaływania na obszar chroniony. Organ ten podaje jednak, że inwestycja nie pogorszy w istotny sposób stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków roślin i zwierząt objętych ochroną, nie wpłynie też negatywnie na integralność tych obszarów i spójność Sieci Natura 2000.

Decyzją z [..].01.2011 r., nr [..] , znak [..] Wójt Gminy [..] odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudów dla planowanej inwestycji z powodu nie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej zwana "Upizp"), jednak decyzją z [..].03.2011 r., nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] uchyliło zaskarżoną decyzję z [..].01.2011 r. przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie Kolegium akta sprawy nie zawierały analizy spełniającej wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Załącznik do decyzji organu I instancji stanowić miały bowiem "wyniki analizy", które dodatkowo zawierały lakoniczne i ogólnikowe zapisy, nie w pełni zgodne ze stanem faktycznym. Podano, że działki położone w obszarze analizowanym stanowią użytki rolne, a pominięto istniejącą w tym obszarze zabudowę na działkach nr [..] i [..]/3. Wytknięto również naruszenie przepisu art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym pochodziło z 7.12.2010 r., a projekt decyzji dołączono do akt dopiero 11.01.2011 r. Strony nie miały więc możliwości zapoznania się z tym projektem i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [..].07.2011 r., nr [..] Wójt Gminy [..] odmówił J.K. ustalenia warunków zabudów dla przedmiotowej inwestycji z powodu nie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 Upizp. Za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjęto przepisy art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 Upizp oraz art. 104 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana "K.p.a.").

Z uzasadnienia decyzji wynika, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a plany przestrzenne uchwalone przed 1.01.1995 r. utraciły ważność. Odnosząc się do cytowanej treści przepisów art. 61 Upizp organ I instancji, w oparciu o wyniki analizy urbanistycznej, ustalił że w obszarze analizowanym równym co najmniej 3 krotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem (promieniu ok. 90 m) zlokalizowane są budynki mieszkalne oraz budynki rekreacji indywidualnej, liczące do 2 kondygnacji nadziemnych, z podobną geometrią dachów. Zostały one wykonane w technologii tradycyjnej, a powierzchnia zabudowy tych obiektów jest zbliżona do średniej na terenie gminy. Pozwalało to w ocenie organu na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Wskazano również, że teren objęty wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi gminnej - działki nr [..], oraz posiada możliwość wyposażenia technicznego w energię elektryczną z sieci energetycznej, a wodę ze studni kopanej. Natomiast z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr [..]/17 o pow. 0,4220 ha stanowi użytki Ps IV o pow. 0,2903 ha i Ps V o pow. 0,1317 ha, a przez to nie wymagałaby zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja o warunkach zabudowy nie powinna naruszać przepisów odrębnych. Wójt Gminy [..] uznał jednak, że w sprawach zagospodarowania działki nr [..]/17 istnieje konieczność uwzględnienia zakazów, nakazów i ograniczeń wynikających z ustawy o ochronie przyrody i Prawa ochrony środowiska, ponieważ jest ona położona w granicach Ciśniańsko-Wetlińskiego Parku Krajobrazowego, otuliny Bieszczadzkiego Parku Narodowego, specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Bieszczady", a realizacja inwestycji naruszałaby przepis art. 33 ustawy z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.; dalej zwana "Uop"), zgodnie z którym zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązanie z innymi obszarami. Wobec tego Wójt stwierdził, że lokalizacja inwestycji nie spełnia kryterium z art. 61 ust. 1 pkt 5 Upizp, tj. zgodności z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od decyzji wnieśli I.K. i J.K. oraz R.L. I.K. i J.K. przedmiotem odwołania objęli decyzję z [...07.2011 r. oraz postanowienie RDOŚ w [..] z 26.11.2010 r. zarzucając naruszenie przepisów postępowania jak i prawa materialnego. W pierwszej grupie zarzutów podniesiono, że nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy i błędnie oceniono materiał dowodowy, w tym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, a decyzję wydano w oparciu o wadliwe postanowienie RDOŚ w [..] z 26.11.2010 r., które nie wyjaśniło sposobu znaczącego negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na cele ochrony obszaru Natura 2000. Uzasadnienie w/w aktów nie zawierało w ich ocenie informacji o ustaleniach i wnioskach wynikających z raportu, nie podawało faktów i informacji wziętych pod uwagę z raportu i zakresu ich uwzględnienia przy wydaniu decyzji i postanowienia, natomiast przypisano informacjom nieistotnym dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy decydujące znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia. W drugie grupie zarzutów zarzucono naruszenie art. 33 Uop przez uznanie, że inwestycja będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 Upizp przez uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu zgodności z odrębnymi przepisami, kiedy z raportu wynika, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, naruszenie art. 98 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) przez odmowę uzgodnienia przez RDOŚ w [..] warunków realizacji przedsięwzięcia w sytuacji, gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 zawartej w raporcie wynika, że nie będzie ono znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar. Zarzucono też niezgodność z art. 78 Konstytucji RP przepisów art. 98 ust. 8 i art. 100 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) przez wyłączenie zasady dwuinstancyjności i niezależności orzekania przez wójta i uniemożliwienie zaskarżenia postanowienia RDOŚ o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przy jednoczesnym związaniu wójta stanowiskiem zawartym w takim postanowieniu. Na tej podstawie domagali się uchylenia postanowienia RDOŚ w [..] i uchylenia decyzji Wójta Gminy [..] z [..].07.2011 r. oraz wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Natomiast R.L. zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 Upizp oraz art. 33 Uop przez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy dotyczących w szczególności braku ustalenia przesłanek ograniczających możliwości zabudowy objętego wnioskiem terenu, wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z [..].08.2011 r., nr [..], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 Upizp, art. 33 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Uop, art. 98 ust. 3 i art. 100 Uddiś oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. SKO w [..] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, uznając ją, jak i postanowienie RDOŚ w [..] z 26.11.2010 r. za prawidłowe. Po zrekapitulowaniu stanu sprawy i zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy, a ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta stanowi akt będący "substytutem" planu miejscowego. Tym samym organ gminy ma prawo, w granicach określonych ustawą, ustalać przeznaczenie danego terenu, będąc związanym wymaganiami ładu przestrzennego. Na terenie, gdzie nie obowiązuje plan miejscowy wymogi ładu przestrzennego są wyprowadzane w ocenie Kolegium z przepisów art. 61 ust. 1 Upizp, który w zacytowanych przez organ punktach 1-5 podaje enumeratywnie warunki, których łączne spełnienie pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zwrócono też uwagę, że zgodnie z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 Upizp organ zobowiązany jest dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu taktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji w sposób dostateczny wykazał brak zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, do których zalicza się przepisy ustawy o ochronie przyrody (Uop). Zakaz podejmowania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 wynika z cytowanego przez organ przepisu art. 33 Uop. Zakaz ten ma również odpowiednie zastosowanie do proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty, znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 Uop, do czasu zatwierdzenia ich przez Komisję Europejską jako obszary mające znaczenie dla Wspólnoty i wyznaczenia ich jako specjalne obszary ochrony siedlisk. Podkreślono również, że działka inwestora położona jest w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Bieszczady" (PLC180001) oraz obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty "Bieszczady" (PLC180001). SKO w [..] podało, że przepis art. 34 Uop dopuszcza wyjątki od powyższych zakazów, jednak wyjątek ten nie może dotyczyć budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ponieważ nie występuje tutaj przesłanka nadrzędnego interesu publicznego. Zwrócono również uwagę, że z mocy art. 100 Uddiś postanowienie RDOŚ w [..] w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wiąże organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Natomiast w kwestii zarzutów podniesionych w odwołaniach Kolegium uznało je w całości za chybione. W ocenie organu odwoławczego w sprawie zgromadzono materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy, a ustalone okoliczności wykazały brak podstaw do wydania decyzji o innej treści. Również uzasadnienie decyzji z [..].07.2011 r. spełniać ma wymogi K.p.a. Z kolei zarzuty kierowane przeciwko postanowieniu RDOŚ w [..] uznano za subiektywne. Postanowienie to zostało bowiem należycie uzasadnione, wskazuje okoliczności, które dały podstawę do odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji ze względu na ochronę obszaru Natura 2000. Wydano je zgodnie z wymogami art. 33 Uop oraz przepisami rozdziału 5 Uddiś. Nie podzielono też zarzutu o braku zgodności z Konstytucją RP przepisów Uddiś pozbawiających możliwości zaskarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się J.K. i I.K. wnosząc skargę do tut. Sądu. Zaskarżonym decyzjom organów obu instancji, a także postanowieniu RDOŚ w [..], zarzucają naruszenie:

1) art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. przez wydanie decyzji bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przy zaniechaniu rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz nie ustalenie, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, jak również zaniechanie wystąpienia przez SKO w [..] do RDOŚ w [..] o udostępnienie akt postępowania zakończonego postanowieniem tego organu z 26.11.2010 r., czym uniemożliwiono wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego,

2) art. 8, art. 11 i art. 15 K.p.a. przez zaniechanie ustosunkowania się do twierdzeń i zarzutów odwołania istotnych dla sposobu załatwienia sprawy, a ograniczenie się do określenia ich jako "subiektywnej oceny" oraz "polemiki" z postanowieniem RDOŚ w [..], jak również dokonanie odmiennej oceny prawnej takiego samego stanu faktycznego, który w sprawie będącej przedmiotem decyzji RDOŚ z [..].03.2010 r. nr [..] stanowił podstawę uzgodnienia warunków zabudowy tego samego kompleksu łąkowego, na którym ma być realizowane planowane przez nich przedsięwzięcie, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek rozstrzygnięcia oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

3) art. 142 i art. 15 K.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP przez uchylenie się od rozpoznania zarzutów dotyczących postanowienia RDOŚ w [..] w sytuacji, gdy przepisy art. 98 ust. 8 i art. 100 Uddiś uniemożliwiają zaskarżenie postanowień RDOŚ o odmowie uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia w trybie art. 106 § 5 K.p.a. oraz przewidują związanie wójta stanowiskiem zawartym w takich postanowieniach,

4) art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 2 Uddiś przez zaniechanie wskazania faktów, które organ odwoławczy uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, a w szczególności zaniechanie odniesienia się do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i nie wskazanie, jakie fakty oraz informacje zawarte w raporcie zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione przy wydaniu zaskarżonej decyzji, co uniemożliwiało kontrolę przesłanek, którymi kierowało się Kolegium wydając decyzję z 30.08.2011 r.,

5) art. 33 ust. 1 Uop przez błędną wykładnię pojęcia "znaczącego negatywnego oddziaływania" oraz niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że przedsięwzięcie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000,

6) art. 61 ust. 1 pkt 5 Upizp przez uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu zgodności z odrębnymi przepisami, w tym z art. 33 Uop,

7) art. 98 ust. 2 i 3 Uop przez odmowę uzgodnienia przez RDOŚ w [..] warunków realizacji przedsięwzięcia,

8) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Paktu Praw Człowieka przez niedopuszczalną ingerencję w prawo własności bez koniecznego zachowania "sprawiedliwej równowagi" między wymogami interesu publicznego i z naruszeniem istoty tego prawa przez faktycznie uznanie zabudowy terenów w miejscowości S. za niedopuszczalną co do zasady.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [..].07.2011 r. oraz postanowienia RDOŚ w [..] z 26.11.2010 r., a także zasądzenie kosztów postępowania. Powołując się na ustalenia raportu podają, że inwestycja zajmie około 190m2 powierzchni działki nr [..]/17, tj. ok. 4,3% działki, co stanowić będzie ok. 0,013% powierzchni kompleksu łąkowego o pow. 153,25 ha. Przy uwzględnieniu pozostałych 5 planowanych inwestycji w tym obszarze skumulowana utrata powierzchni siedliska górskiej świeżej łąki wynieść może ok. 1,5%, co w ocenie skarżących stanowi niewielką powierzchnię i nie będzie miało negatywnego wpływu na środowisko przyrodnicze. Inwestycja nie wpłynie negatywnie na trasy migracyjne zwierząt, miejsca lęgowe ptaków i miejsca stałego przebywania zwierząt, nie ograniczy istniejących korytarzy ekologicznych. Nie pogorszy też walorów krajobrazowych, nie zmieni stosunków wodnych, nie spowoduje zmiany jakości powietrza i nie wpłynie negatywnie na różnorodność biologiczną. Dostęp zwierząt do miejsca planowanego posadowienia budynku jest ograniczony z uwagi na dużą presję antropogeniczną tego terenu (antropopresja wynika m.in. z powodu przylegania działki do drogi gminnej oraz sąsiedztwa kilku budynków), a ponadto nie stwierdzono na nim miejsc stałego pobytu czy żerowania zwierząt ani występowania gatunków roślin objętych ochroną. Jak zatem stwierdza autor raportu inwestycja nie będzie naruszała zakazów określonych w rozporządzeniu nr 64/05 Wojewody Podkarpackiego z 16.05.2005 r. w sprawie Ciśniańsko-Wetlińskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Podk. Nr 82, poz. 1389). Skarżący zarzucają również, że wnioski RDOŚ w [..] zawarte w postanowieniu z 26.11.2010 r. pozostają w sprzeczności z treścią raportu. Wymieniany przez organ bocian czarny widziany był w odległości ok. 2 km od terenu inwestycji. Również inne gatunki nie występują na działce, lecz z dala od niej. Natomiast przedmiotowe siedlisko łąkowe jest najczęściej występującym w kraju, ubogim florystycznie, zdominowanym przez dwa gatunki traw, nie prezentując większej wartości przyrodniczej.

W ocenie skarżących zasadniczym zagadnieniem w sprawie było ustalenie, czy inwestycja będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Przepisy prawa nie wyłączają bowiem całkowicie możliwości zagospodarowania terenów obszaru Natura 2000, a jedynie mają na celu eliminowanie tych, które mogą mieć dla niego znacząco negatywny wpływ. Tymczasem zarówno Kolegium jako i RDOŚ w [..] w ocenie skarżących uznali, że całość obszaru Natura 2000 powinna być wyłączona z zabudowy. W przeciwieństwie do ogólnych rozważań orzekających w sprawie organów szczegółową analizę inwestycji i jej wpływu na przedmiotowy obszar zawiera przedłożony przez nich raport, który nie stwarzał podstaw do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy, ponieważ przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. RDOŚ w [..] nie przeprowadził własnego postępowania wyjaśniającego i dowodów, które podważyłyby wartość dowodową raportu. Zwrócili również uwagę, że gmina w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego nie powinna nadużywać tego prawa, ponieważ może przez to dopuścić się bezprawnej ingerencji w prawo własności. Powinna zatem w tym działaniu wnikliwie i wszechstronnie rozważyć interes indywidualny i publiczny.

W odpowiedzi na skargę SKO w [..] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

W trakcie rozprawy przed Sądem pełnomocnik skarżącego radca prawny M.K. zakwestionował trafność postanowienia organu współdziałającego na etapie ustalania warunków zabudowy – RDOŚ w [..]. Pełnomocnik J.K. złożył do akt sprawy kopię postanowienia RDOŚ w [..] z [..].03.2010 r. wydanego w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 przedsięwzięcia tożsamego z zamiarem inwestycyjnym skarżącego i przewidzianego do realizacji w miejscowości S. W świetle złożonego do akt sprawy kopii postanowienia strona skarżąca wywodzi o niejednolitym traktowaniu przez RDOŚ w [..] inwestorów na tym samym obszarze. Pełnomocnik wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.

Już po zamknięciu rozprawy i odroczenia ogłoszenia wyroku wpłynęło do tut. Sądu pismo sygnowane jako pochodzące od skarżących I.K. i J.K., opatrzone jednym, nieczytelnym podpisem. W piśmie tym zawarty jest wniosek o dopuszczenie do akt sprawy szeregu dokumentów w postaci postanowień Głównego Dyrektora Ochrony Środowiska, postanowień RDOŚ, mapy terenu wsi S., dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.

W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona.

Na wstępie zaznaczyć należy, iż kopie orzeczeń przedłożonych przy piśmie procesowym, które złożono już po zamknięciu rozprawy, nie mogą stanowić przedmiotu uwagi Sądu, a wniosek o ich dopuszczenie do akt, jako złożony poza rozprawą uznać należy za niedopuszczalny.

Przedmiotem kontroli Sądu poddana jest decyzja SKO w [..] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [..] odmawiającą ustalenia skarżącemu J.K. warunków zabudowy pod budowę budynku mieszkalnego na działce oznaczonej numerem [..]/17 w miejscowości S., w sytuacji gdy uprzednio RDOŚ dokonując oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia na zasadzie art. 98 ust. 3 Uddiś. Zdaniem Sądu zasadniczy spór między stronami skarżącymi a organem odwoławczym sprowadza się do kwestii, którą można określić jako rozstrzygnięcie dylematu odnośnie zasadności zakwestionowania postanowienia RDOŚ na etapie składania odwołania od decyzji wójta gminy odmawiającego ustalenia warunków zabudowy, a także obowiązku SKO w [..] rozpoznania zarzutów wysuwanych wobec postanowienia RDOŚ. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji prezentuje pogląd, iż wójt gminy był związany postanowieniem RDOŚ odmawiającym uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, co prowadzić ma z kolei do wniosku, iż zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 5 Upizp, tj. nie jest zgodne z przepisami odrębnymi. W tym aspekcie organ odwoławczy przywoływał obszernie wywody zawarte w postanowieniu RDOŚ z 26.11.2010 r. i wskazywał na sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z zakazami zawartymi w art. 33 Uop. Zarzuty skarżących się wobec cyt. postanowienia uznano za subiektywne. Aby rozstrzygnąć ten spór należy wpierw przytoczyć treść przepisów prawa, a to Uddiś i Uop, które w ocenie Sądu mają w tym względzie kluczowe znaczenie.

Niesporne dla stron jest, że na obszarze miejscowości S. obowiązuje obszar ochrony ptaków Natura 2000 "Bieszczady" PLC 180001 oraz obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty "Bieszczady" (PLC 180001). W myśl art. 96 ust. 1 Uddiś "Organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000". Do decyzji, o których mowa w ust. 1, należy w szczególności decyzja o ustaleniu warunków zabudowy (art. 96 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 Uddiś).

Z mocy art. 96 ust. 3 cyt. ustawy, jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 (w realiach przedmiotowej sprawy chodziło o wójta gminy), uzna, że przedsięwzięcie, inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska: 1) wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 1; 2) karty informacyjnej przedsięwzięcia; 3) poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie; 4) w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 4 lub 5, prowadzonych w granicach przestrzeni niestanowiącej części składowej nieruchomości gruntowej, zamiast kopii mapy, o której mowa w pkt 3 - mapę sytuacyjno-wysokościową sporządzoną w skali umożliwiającej szczegółowe przedstawienie przebiegu granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującą obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie; 5) wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, albo informacji o jego braku; nie dotyczy to drogi publicznej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, przedsięwzięć Euro 2012, przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin oraz bezzbiornikowego magazynowania substancji w górotworze, inwestycji w zakresie terminalu, inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszącej wydawanej na podstawie ustawy z 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących. Z akt sprawy wynika, że postanowienie oparte na dyspozycji cyt. przepisu wydał Wójt Gminy [..] w dniu 8.03.2010 r.

Zgodnie z art. 97 Uddiś "Po otrzymaniu dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3, regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, uwzględniając łącznie uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, w odniesieniu do oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w szczególności w odniesieniu do integralności i spójności tych obszarów, oraz biorąc pod uwagę skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000" (ust. 1): "Postanowienie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000" (ust. 2); "W postanowieniu, o którym mowa w ust. 1, regionalny dyrektor ochrony środowiska nakłada obowiązek przedłożenia, w dwóch egzemplarzach wraz z ich zapisem w formie elektronicznej na informatycznych nośnikach danych, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i określa zakres tego raportu. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 68" (ust. 3); "W przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze postanowienia, brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000" (ust. 5). W myśl art. 97 ust. 7 Uddiś "Na postanowienie, o którym mowa w ust. 1, przysługuje zażalenie". Z akt sprawy wynika, że postanowienie zobowiązujące skarżącą spółkę do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 RDOŚ w [..] wydał w dniu 25.05.2010 r. Zgodnie z art. 98 ust. 1 Uddiś "Po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000", ust. 2 cyt. przepisu stanowi, że "Regionalny dyrektor ochrony środowiska uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia, jeżeli: 1) z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar; 2) z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jednocześnie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody". W myśl art. 99 ust. 1 Uddiś postanowienie, o którym mowa w art. 98 ust. 1, wymaga uzasadnienia, uzasadnienie tego postanowienia, niezależnie od wymagań wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać: 1) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa; 2) informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (ust. 2 cyt. przepisu). Zgodnie z art. 98 ust. 8 Uddiś do postanowienia, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a.

Z kolei art. 98 ust. 3 Uddiś stanowi, że "Jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jeżeli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, regionalny dyrektor ochrony środowiska odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia". Tego typu postanowienie RDOŚ wydał w dniu 26.11.2010 r. W myśl art. 100 Uddiś "Postanowienie, o którym mowa w art. 98 ust. 1, wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1", zaś art. 101 Uddiś stanowi, że "Właściwy organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 96 ust. 1, uwzględniając warunki realizacji przedsięwzięcia określone w postanowieniu, o którym mowa w art. 98 ust. 1" (ust. 1 cyt. przepisu), "Jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody" (ust. 4 cyt. przepisu). Zgodnie z art. 103 Uddiś "Decyzja, o której mowa w art. 96 ust. 1, wymaga uzasadnienia" (ust. 1), "Uzasadnienie decyzji powinno również zawierać informacje o tym w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i uwzględnione warunki realizacji przedsięwzięcia określone w postanowieniu, o którym mowa w art. 98 ust. 1" (ust. 2).

Odnosząc się do kluczowego zagadnienia dopuszczalności kontroli postanowienia uzgodnieniowego wydanego przez RDOŚ na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 Uddiś, Sąd w tym składzie prezentuje pogląd, że jest uprawniony, aby dokonać kontroli takiego postanowienia przy okazji rozpatrywania skargi na decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, poprzedzoną w/w postanowieniem uzgodnieniowym RDOŚ. W judykaturze prezentowane było stanowisko, wedle którego skoro na postanowienia wydane w postępowaniu prowadzonym przez organ współdziałający w wydaniu decyzji nie przysługuje zażalenie, zatem mając na uwadze art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa, postanowienie wydane w tym trybie nie może być przedmiotem kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne (por. postanowienie NSA z 3.03.2010 r., II OSK 331/10, Lex nr 605020). Cyt. art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa, stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Rzecz jednak w tym, iż pogląd przytoczony powyżej prezentowano, gdy chodziło o niedopuszczalność skargi sądowoadministracyjnej na postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W ocenie NSA wypowiadającego się w tym względzie możliwość zaskarżenia do sądu postanowienia w przedmiocie stanowiska organu współdziałającego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa "burzyłaby ukształtowaną konstrukcję środków prawnych i samą ideę zaskarżalności tylko określonych postanowień i decyzji, albowiem uwzględnienie skargi na niezaskarżalne postanowienie powodowałoby de facto takie następstwa, jakie wywołuje wniesienie zażalenia".

Podobne stanowisko prezentował NSA w postanowieniu z 15.12.2009 r., II OSK 1886/09 (LEX nr 580969) udzielając odpowiedzi na pytanie, czy postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie lub postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, a w konsekwencji czy przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa. Sąd ten rozpoznawał sprawę na tle stosowania art. 48 ust. 2 Poś w zw. z art. 153 ust. 2 pkt 2 Uddiś w aspekcie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. NSA doszedł do przekonania, iż skoro sprawa administracyjna obejmowała swoim zakresem środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, to uzgodnienie w tym przedmiocie nie jest odrębną sprawą, lecz elementem procedury, do której przeprowadzenia zobowiązane są właściwe organy administracji publicznej. Zdaniem tego Sądu do kontroli przedmiotowego postanowienia będzie mogło dojść na etapie kontroli decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, wskazując przy tym na art. 142 k.p.a. wedle którego postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. NSA, przywołując treść art. 135 Ppsa, podkreślił, że w przypadku skargi do sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, sąd dokonując kontroli decyzji w granicach zakreślonych cytowanym wyżej przepisem, obowiązany będzie uwzględnić również ewentualne uchybienia w zastosowaniu przepisów prawa materialnego czy procesowego jakich mógł się dopuścić organ współdziałający przy wydawaniu swego postanowienia. Sąd ten uwypuklił tezę, wedle której w stanie prawnym uwzględniającym wejście w życie regulacji art. 153 ust. 2 pkt 2 Uddiś, postanowienie w sprawie uzgodnienia środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia, nie jest żadnym z postanowień, o którym mowa w treści art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Ppsa. Wynika z tego, że nie przysługuje od niego zażalenie, a także jako rozstrzygnięcie incydentalne wydawane w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, nie kończy postępowania w sprawie jak i nie rozstrzyga jej co do istoty. W konsekwencji powyższego, na postanowienie to nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Z kolei w wyroku NSA z 14.02.2008 r., II OSK 21/07 (LEX nr 437521) Sąd ten uczynił przedmiotem analizy pojęcie "w granicach danej sprawy" w rozumieniu art. 135 Ppsa. Na kanwie tych uwag sformułował pogląd, iż sąd pierwszej instancji jest uprawniony do zbadania legalności aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tejże sprawy, a aktami wydanymi w granicach sprawy o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia są postanowienia uzgodnieniowe podjęte w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W orzecznictwie ponadto wypowiedziano dość stanowczy pogląd, wedle którego choć decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jest uzależniona od niezaskarżalnego postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, to jednak powinno ono podlegać kontroli organu odwoławczego. Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego. Wobec faktu, że organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym jako związany tym postanowieniem, nie może go oceniać, to oczywistym jest, że do jego kontroli uprawionym jest organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej (por. wyrok WSA w Olsztynie z 9.12.2010 r., II SA/Ol 755/10, LEX nr 969441).

Respektując ten kierunek judykatury, który ujawnił się w cyt. orzeczeniach oraz dostosowując go do realiów przedmiotowej sprawy, Sąd dochodzi do przekonania, że postanowienie RDOŚ wydane na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 Uddiś jest postanowieniem wydanym w granicach sprawy, w której zapadła decyzja wójta o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz decyzja SKO w [..] utrzymująca ją w mocy. Stosując art. 135 Ppsa wojewódzki sąd administracyjny może więc oceniać legalność postanowienia RDOŚ, na które w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć powołały się organy samorządowe uzasadniając odmowę ustalenia skarżącemu J.K. warunków zabudowy.

Wójt Gminy [..] odmawiając decyzją z [..].07.2011 r. ustalenia J.K.. warunków zabudowy powołał się na dyspozycję art. 33 Uop, przywołując w uzasadnieniu w istocie najistotniejsze motywy postanowienia RDOŚ w [..] z 26.11.2010 r., dochodząc do przekonania, iż spełnione są warunki przewidziane dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 1-4 Upizp, natomiast nie jest spełniony warunek z pkt 5 cyt. przepisu. Pomimo obszernych zarzutów wobec cyt. postanowienia organu współdziałającego zawartych w odwołaniu od decyzji wójta gminy, SKO w [..] w swej decyzji wykluczyło zasadność weryfikacji postanowienia RDOŚ odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. W rezultacie organ odwoławczy pominął zarzuty podnoszone wobec stanowiska organu współdziałającego, eksponując przy tym regułę związania postanowieniem RDOŚ. Stanowiska tego nie akceptuje Sąd w tym składzie.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew wymogom wskazanych przepisów, pomimo zaskarżenia w odwołaniu postanowienia RDOŚ w [..] z 26.11.2010 r., odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, SKO w [..] w istocie nie zweryfikowało zasadności tego rozstrzygnięcia, mimo że stanowisko organu uzgadniającego miało znaczący wpływ na kierunek załatwienia sprawy. Oznacza to, iż punkt ciężkości sprawy sądowoadministracyjnej przesunąć musi się w pierwszej kolejności na ocenę legalności postanowienia RDOŚ w [..] z 26.11.2010 r. Postanowienie powyższe mieści się w granicach sprawy sądowoadministracyjnej wobec którego Sąd może podjąć przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa (art. 135 Ppsa).

Zdaniem Sądu postanowienie RDOŚ w [..] z 26.11.2010 r. zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy. Cyt. postanowieniem organ ten powołując się na dyspozycję art. 123 § 1 k.p.a., art. 98 ust. 3, ust. 7 i 8 oraz art. 99 Uddiś odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego na dz. nr [..]/17 w miejscowości S. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że organ ten uwypuklił, iż inwestycja planowana jest w skrajnej części miejscowości w oderwaniu od zwartej zabudowy, na terenie działki znajdują się stanowiska roślin tworzące dobrze zachowane siedlisko przyrodnicze niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie, stanowiące przedmiot ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty "Bieszczady (PLC 180001). Dodatkowo w motywach organu wyłuszczono, iż postępująca zabudowa będzie powodowała niepożądane zjawisko antropopresji, zaś zezwolenie na realizację tej inwestycji stanowiłoby złamanie art. 33 Uop, wedle którego zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. RDOŚ w [..] eksponował znaczenie terenu objętego planowaną inwestycja dla takich gatunków ptaków, jak: orlik krzykliwy, orzeł przednio, derkacz płochliwy. Odmowę uzgodnienia upatrywano także w aspekcie uwzględnienia art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w nawiązaniu do zasady ostrożności oraz zasad zapobiegawczych w dziedzinie środowiska naturalnego.

Podstawą odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w myśl art. 98 ust. 3 Uddiś jest to, że z oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 wynikać ma, iż przedsięwzięcia może znacząco (podkreślenie Sądu) negatywnie oddziaływać na ten obszar, dodatkowo nawet w takim przypadku, nie zachodzić mają przesłanki, o których mowa w art. 34 Uop. To drugie zastrzeżenie, z uwagi na charakter inwestycji nie wchodzi w grę, kwestii powyższej nie podnosi także strona skarżąca. Odmowa uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia może zatem nastąpić tylko wówczas, gdy z oceny oddziaływania wynikać będzie, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Pojęcie "znacząco negatywnego oddziaływania" stanowi tzw. pojęcie niedookreślone, którego skonkretyzowanie winno nastąpić w indywidualnym przypadku, a dokonuje się tego skonkretyzowania w oparciu o ocenę oddziaływania na obszar Natura 2000. W literaturze wskazuje się, że w przypadku takiego zwrotu należy przeprowadzać każdorazowo indywidualna ocenę, adekwatna do rozpatrywanej sprawy (por. K. Gruszecki, Ograniczenia prawne w realizacji inwestycji w związku z wyznaczeniem obszarów Natura 2000, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego rok VII nr 2 (35)/2011, s. 41). Użycie kwantyfikatora "znacząco" wskazuje, że chodzi tu w istocie o negatywne oddziaływanie w dużym stopniu, przekraczającym przeciętną miarę. Nie każde negatywne oddziaływania na obszar Natura 2000 będzie oddziaływaniem "znaczącym". W ocenie Sądu RDOŚ w [..] odmawiając uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia wadliwie uzasadnił swe stanowisko, skoro wywodzi w motywach swego rozstrzygnięcia, iż "na podstawie informacji zawartych w raporcie oddziaływania na obszary Natura 2000 przedmiotowej inwestycji nie można jednoznacznie stwierdzić braku negatywnego wpływu przedmiotowej inwestycji na gatunki ptaków, będące przedmiotem ochrony", zarazem wskazuje, iż "nie pogorszy w istotny sposób stanu siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt stanowiących przedmiot ochrony (...), jak również nie wpłynie negatywnie na integralność tych obszarów oraz spójność sieci Natura 2000" (s. 7 postanowienia RDOŚ w [..]). Te ostatnie stwierdzenia świadczyłyby wręcz o braku podstaw do odmowy uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia, są o tyle kuriozalne, że jednocześnie organ ten wywodzi, iż "zezwolenie na lokalizację inwestycji w tym rejonie wytworzy i utrwali bardzo niekorzystny rozproszony system zabudowy, co spotęguje negatywne oddziaływanie na obszar mający znaczenie dla Wspólnoty", a także, iż "usytuowanie zabudowy wraz z całą infrastrukturą techniczną w tym terenie, będzie skutkowało zwiększeniem penetracji przez ludzi tego terenu, co w znaczny sposób ograniczy naturalne dobowe przemieszczanie się zwierząt, pogłębi proces rozrywania lokalnych korytarzy ekologicznych". W świetle przytoczonych motywów uzasadnienia postanowienia RDOŚ w [..] Sąd stwierdza, że fragmentami jest ono w warstwie uzasadnienia wewnętrznie sprzeczne. Nadto, i to zasadniczy powód, dla którego Sąd uznaje, że zostało ono dotknięte naruszeniem przepisów prawa, organ w istocie neguje wnioski zawarte w raporcie oddziaływania na obszar Natura 2000.

W raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 sporządzonym przez J.F. stwierdzono m.in., że "realizacja i funkcjonowanie planowanego zadania nie wpłynie negatywnie na trasy migracyjne zwierząt, inwestycja nie ograniczy istniejących korytarzy ekologicznych", "inwestycja nie wpłynie negatywnie na miejsca lęgowe ptaków czy miejsca stałego przebywania zwierząt", "inwestycja wyłączy ten teren z ewentualnych (potencjalnych) obszarów żerowania dla ptaków drapieżnych, takich jak: orlik krzykliwy, myszołów, błotniak łąkowy oraz derkacz", "inwestycja wyłączy ten teren z żerowania ssaków takich jak: sarna, lis, kuna domowa, gronostaj, tchórz, łasica oraz gadów i płazów", "inwestycja (...) nie spowoduje zwiększonej antropopresji tego terenu" (s. 67 raportu), "Na terenie przeznaczonym pod inwestycję nie znajdują się siedliska prawnie chronione oraz gatunki roślin chronionych", "planowana inwestycja nie przyczyni się do ograniczenia korytarzy ekologicznych istniejących na tym terenie, "planowana inwestycja nie będzie wpływała negatywnie na środowisko przyrodnicze oraz na walory krajobrazowe tego obszaru". W konkluzji raportu jego Autor stwierdził, że realizacja budynku mieszkalnego, zgodnie z założeniami w nim przedstawionymi oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz normami technicznymi gwarantuje, że inwestycja nie będzie wpływała negatywnie na obszar Natura 2000. Tych stwierdzeń RDOŚ w [..] nie uwzględnił w swym stanowisku, czym, w ocenie Sądu, uchybił normie art. 98 ust. 3 Uddiś, a zarzut naruszenia cyt. przepisu sformułowany w skardze, okazał się uzasadniony. Dodać należy, iż przywoływany przez ten organ, jak również SKO w [..] art. 33 Uop także posługuje się sformułowaniem o "znacząco negatywnym oddziaływaniu na cele ochrony obszaru Natura 2000". W świetle ustaleń przedłożonego raportu takiego stopnia oddziaływania, w ocenie Sądu, nie można dostrzec.

W ocenie Sądu RDOŚ w [..] uzasadniając odmowę uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia uzasadniając motywy swego postanowienia uchybił treści art. 7 k.p.a., zobowiązującego organy administracji publicznej m.in. do tego, aby w trakcie załatwiania sprawy uwzględniać zarówno interes społeczny jak i słuszny interes obywateli. W myśl art. 99 Uddiś postanowienie, wydane przez RDOŚ w [..] wymagało uzasadnienia, które niezależnie od wymagań wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać: 1) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa; 2) informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Zestawienie tych informacji, zarówno wskazujących na negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000, skalę takiego oddziaływania jak i brak takiego oddziaływania, może dopiero prowadzić do przekonywującego wniosku, czy może zachodzić w tym przypadku znaczące negatywne oddziaływanie na taki obszar, to zaś jest wyłączną przesłanką wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 Uddiś. W literaturze wskazuje się, że przygotowanie spójnego raportu w sposób szczegółowy opisującego samo przedsięwzięcie, środowisko, a także oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko stanowi istotę, a zarazem największe wyzwanie oceny oddziaływania na środowisko. Zwraca się przy tym uwagę, że celem organu jest dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej, zebranie i wnikliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co następuje poprzez weryfikację danych zawartych w raporcie (por. A. Kosieradzka-Federczyk, "Raport oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" w orzecznictwie sądów administracyjnych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok VIII nr 1 (40)/2012, s. 46, op. cit.). W ocenie Sądu postanowienie RDOŚ w [..] z 26.11.2010 r. eksponuje wyłącznie te aspekty, które wskazują na potencjalną możliwość negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, pomija natomiast te ustalenia i wnioski raportu oddziaływania na środowisko, które takie oddziaływanie wykluczają, względnie minimalizują je i nie pozwalają z całą pewnością przyjąć, że ma ono charakter "znacząco negatywnego". Prowadzi to Sąd do wniosku, że stanowisko RDOŚ w [..] o możliwości znacząco negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 jest woluntarystyczne.

Na wadliwość stanowiska RDOŚ w [..] zawartego w postanowieniu z 26.11.2010 r. wskazuje ponadto treść innego postanowienia tego organu, a mianowicie postanowienia z 31.03.2010 r. [..], którego kopię przedłożył pełnomocnik skarżących podczas rozprawy przed Sądem. Cyt. postanowieniem RDOŚ w [..] na zasadzie art. 97 ust. 5 Uddiś stwierdził brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, biologicznej oczyszczalni ścieków oraz studni kopanej na dz. o nr ewid. [..]/16 w miejscowości S. Zamiar inwestycyjny objęty w/w postanowieniem jest w istocie tożsamy z przedsięwzięciem skarżącego J.K., z motywów cyt. postanowienia wynika ponadto, że inwestycja planowana na działce nr [..]/16 położona jest w niewielkiej odległości od działki skarżącego, co oznacza, że planowana jest w tym samym terenie, z punktu widzenia potrzeby ochrony obszaru Natura 2000. Lektura cyt. postanowienia nasuwać może uzasadnione przypuszczenia, że RDOŚ w [..] w różny sposób traktuje potencjalnych inwestorów, a w konsekwencji dopuszczać się może w ten sposób do naruszenia zasady równości wobec prawa, mającej oparcie w treści art. 32 ust. 1 Konstytucji RP ("Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne"). O ile w sprawie objętej przedłożonym postanowieniem z 31.03.2010 r. fakt zlokalizowania planowanej inwestycji na "terenie stanowiącym część kompleksu łąkowo-pastwiskowego zinwentaryzowanego jako przeciętnie zachowane siedlisko przyrodniczo-niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie", gdzie m.in. stwierdzono funkcjonowanie orlika krzykliwego, pozwoliło RDOŚ w [..] na wykluczenie negatywnego wpływu przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, te same aspekty przy bliźniaczo podobnej inwestycji skarżącego, zostały przez ten organ wykorzystane jako przesłanki do wydania postanowienia w oparciu o art. 98 ust. 3 Uddiś.

Uwagi powyższe prowadzą Sąd do wniosku, iż uzasadnienie postanowienia RDOŚ w [..] nie spełnia wymogów poprawnego uzasadnienia w świetle art. 99 ust. 2 Uddiś w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia cyt. przepisów miały istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii będącej przedmiotem uwagi organu współdziałającego, co w konsekwencji uprawnia do poglądu, że wywód tego organu o prawdopodobieństwie wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 nie został poprawnie uargumentowany. W judykaturze podkreśla się, że organ ochrony środowiska dokonuje albo odmawia uzgodnienia, analizując przedsięwzięcie wyłącznie z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska. Spoczywa na nim w szczególności obowiązek weryfikacji ustaleń sporządzonego raportu, co nie zwalania organu uzgadniającego od czynienia własnych ustaleń w zakresie ochrony środowiska zmierzających do zweryfikowania przedstawionych w raporcie danych (por. wyrok NSA z 4.12.2009 r. II OSK 1877/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu organ ochrony środowiska winien jednak, gdy wyrzeka w przedmiocie uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia lub odmawia jego uzgodnienia, wyczerpująco i całościowo ocenić treść raportu oddziaływania na środowisko. Jest do tego zobowiązany z mocy art. 80 k.p.a., wedle którego konstatacja czy dana okoliczność została udowodniona zapada po ocenie całokształtu materiału dowodowego. Z akt sprawy, jak trafnie wskazuje skarga, nie wynika, aby RDOŚ w [..] domagał się uzupełnienia lub poprawienia raportu oddziaływania na środowisko.

Art. 6 Upizp stanowi, że "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości" (ust. 1) oraz, że "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych" (ust. 2). Podstawą uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest łączne spełnienie przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upizp. W ocenie organu odwoławczego i organu I instancji brak jest spełnienia wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 5 Upizp, tzn. zamierzenie inwestycyjne ma być sprzeczne z przepisami odrębnymi. Pod pojęciem tych przepisów odrębnych organy orzekające w sprawie warunków zabudowy wskazały na art. 33 Uop, zaś w uzasadnieniu swych rozstrzygnięć w istocie przytoczyły, niemal in extenso, wywody zawarte w postanowieniu RDOŚ w [..] z 26.11.2010 r. Jak uprzednio wskazano, w ocenie Sądu postanowienie tego ostatniego organu dotknięte jest zarówno naruszeniami prawa materialnego, jak i procesowego. Uchylenie przez Sąd postanowienia RDOŚ w [..], na podstawie którego decyzję wydawał w I instancji Wójt Gminy [..], który był związany stanowiskiem organu współdziałającego prowadzi do wniosku, iż zasadnym jest uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji SKO w [..], jak i decyzji organu I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., albowiem jest to niezbędne dla końcowego załatwienia skargi. Uchylenie decyzji organu I instancji znajduje uzasadnienie w wystąpieniu przesłanki wznowieniowej, tj. wydania jej w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylono lub zmienione. W ocenie Sądu przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. znajduje zastosowania także wówczas, gdy decyzję wydano w oparciu o postanowienie w warunkach współdziałania, o jakim mowa w art. 100 Uddiś.

Dodatkowo wzruszenie postanowienia organu współdziałającego prowadzi do wniosku, że nietrafne jest stanowisko organów obu instancji orzekających w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jakoby istniały przeszkody wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 5 Upizp, do ustalenia warunków zabudowy. Stanowisko to wspierało się na argumentacji RDOŚ w [..], tej zaś Sąd nie podzielił. Zarzut naruszenia cyt. przepisu wskazany w skardze okazał się zatem uzasadniony, co prowadzi do wniosku, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa).

W konsekwencji ewentualnego uprawomocnienia się niniejszego wyroku RDOŚ w [..] ponownie rozpozna sprawę w aspekcie współdziałania i wyda nowe postanowienie w oparciu o art. 98 ust. 1 Uddiś, uwzględniając wykładnię przepisów prawa zaprezentowaną w tym wyroku. Następnie Wójt Gminy [..] ponownie rozpozna wniosek o ustalenie warunków zabudowy.

Z racji odmownej treści decyzji organu I instancji brak było podstaw do opatrywania wyroku klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 Ppsa, biorąc pod uwagę żądanie strony skarżącej, na ich wysokość wpływ miał uiszczony wpis oraz koszty zastępstwa procesowego.