Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 464/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 162 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: par. 6 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2002 nr 108 poz 953
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz  ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia.

SENTENCJA

Dnia 23 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta P. decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"), działając z urzędu stwierdził wygaśnięcie:

1. decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie siedliskowej oraz zbiornika bezodpływowego zlokalizowanych w m. Z. , gmina D., działka nr ewid. [...], wydanej na rzecz E. i W. Ł., sprostowanej postanowieniem z dnia [...] września 2018 r.

oraz

2. decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] dotyczącej zmiany ww. pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] marca Starosta P. wydał na rzecz E. i W. Ł. decyzję nr [...] r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie siedliskowej oraz zbiornika bezodpływowego w miejscowości Z., gmina D., na działce nr [...], która następnie została zmieniona decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] oraz sprostowana postanowieniem z dnia [...] września 2018 r.

W związku ze złożeniem do organu wniosku o przeniesienie wskazanego pozwolenia na budowę na rzecz nowego inwestora i odmowie przedłożenia dziennika budowy przez pełnomocnika wnioskodawcy celem udokumentowania, że wskazane decyzje o pozwoleniu na budowę nie wygasły, organ w dniu [...] września 2018 r. wezwał inwestorów - E. Ł. oraz W. Ł. do wyjaśnienia, czy roboty budowlane prowadzone w oparciu o wskazane decyzje zostały rozpoczęte przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna oraz czy budowa nie została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, pod rygorem wygaszenia wskazanych decyzji o pozwoleniu na budowę.

W piśmie z dnia [...] października 2018 r. W. Ł. wskazał, że od dnia [...] lutego 2016 r. nie jest już właścicielem przedmiotowej nieruchomości oraz że robót budowlanych nie prowadził osobiście i nie posiada żadnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowej sprawy. Z kolei E. Ł. w piśmie z dnia [...] października 2018 r. oświadczyła, że roboty budowlane zostały rozpoczęte i do roku 2004-2005 wykonana została część ław fundamentowych.

Z protokołu kontroli robót budowlanych wraz z dokumentacją fotograficzną z dnia [...] września 2018 r. wynikało, że teren działki nr [...] w Z. ., gm. D. jest ogrodzony oraz że na terenie działki nie stwierdzono prowadzenia żadnych robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalnego jednorodzinnego zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. planem zagospodarowania terenu.

Z wpisów w dzienniku budowy wynikało natomiast, że roboty budowlane w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] marca 2002 r., zmienione decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. zostały rozpoczęte w dniu [...] maja 2002 r. i prowadzone były bez przerw dłuższych niż 3 lata do dnia [...] listopada 2014 r. W okresie od 2002 r. do 2014 r. prowadzone były roboty przygotowawcze na terenie budowy. Następne wpisy z [...] października 2016 r. i [...] października 2017 r. dotyczą odpowiednio rozpoczęcia prac związanych z budową ogrodzenia wokół działki i zakończenia budowy ogrodzenia.

Mając powyższe na uwadze, organ I instancji uznając, że wpisy w dzienniku budowy z dnia [...] października 2016 r. i [...] października 2017 r. dotyczące jedynie budowy ogrodzenia wokół działki nr [...] w Z. nie są związane z wydanymi przez Starostę P. decyzjami, decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. stwierdził wygaśnięcie z mocy prawa decyzji o pozwoleniu na budowę z roku 2002 i 2004 wydanych na rzecz E. i W. Ł.. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. uchylił jednak zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji w dniu [...] lutego 2019 r. otrzymał protokół z dnia [...] lutego 2019 r. z kontroli przeprowadzonej przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego na działce nr [...]. W protokole wskazano, że teren działki został ogrodzony na całej powierzchni, a na działce nie są prowadzone żadne roboty budowlane. Z fragmentu działki została zebrana wierzchnia warstwa gruntu – humus. Nie stwierdzono natomiast wytyczenia budynku za pomocą ław fundamentowych ani realizacji samych fundamentów na obszarze usuniętego humusu. Na terenie działki nr [...] znajdują się stare altany ogrodowe konstrukcji drewnianej, najprawdopodobniej nietrwale związane z gruntem (brak fundamentów), a ponadto zmagazynowane są stalowe kontenery magazynowe.

Ze względu na rozbieżności pomiędzy informacjami zawartymi w protokole przekazanym przez PINB, wpisami kierownika budowy w dzienniku budowy przedłożonym przez stronę postępowania i złożonymi wyjaśnieniami dotychczasowych inwestorów, organ postanowił dołączyć do materiałów dowodowych zarówno aktualne (z roku 2019), jak i archiwalne (od roku 2010) zdjęcia satelitarne z Google Earth Pro. W opinii organu I instancji na podstawie zdjęć satelitarnych można jednoznacznie orzec, że co najmniej do 2013 r. na działce nie były prowadzone żadne roboty budowlane, włączając w to roboty przygotowawcze polegające na zebraniu wierzchniej warstwy gleby, czy też wytyczenie projektowanego budynku. Pierwsze działania na powierzchni gleby i w obrysie projektowanego budynku widoczne są dopiero od 2014 r. (prawdopodobnie wytyczenie). Od końca 2016 roku, kiedy to na mocy aktu notarialnego o nr rep. [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nastąpiła zmiana własności działki w Z. , na działce pojawiły się obiekty budowlane usytuowane przy granicy z działką nr [...] (prawdopodobnie to obiekty ujawnione w protokole z przeprowadzonej przez PINB kontroli robót budowlanych z dnia [...] lutego 2019 r. oraz wyjeżdżony pas wzdłuż granicy z działką nr [...] i bliżej nieokreślone obiekty usytuowane wzdłuż tego pasa). W 2017 roku na zdjęciu od strony działki nr [...] pojawiły się kolejne obiekty. Wpisy do dziennika budowy do 2014 r. nie korespondują więc ze zdjęciami satelitarnymi. Nie budzi wątpliwości natomiast wpis w dzienniku budowy z dnia [...] listopada 2014 r. Ten wpis można potwierdzić na zdjęciu z [...] grudnia 2014 r. Późniejsze wpisy w dzienniku budowy, tj. wpisy z dnia [...] października 2016 r. i [...] października 2017 r. dotyczą jedynie budowy ogrodzenia wokół działki nr [...] w Z. , a to znaczy, że nie są związane z wydanymi przez Starostę P. decyzjami o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem organu I instancji analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości co do czasu realizacji i stopnia zaawansowania robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] w Z. . Decyzja z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] oraz decyzja zmieniająca z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] zostaje wygaszona w związku z przerwaniem robót budowlanych na czas dłuższy niż 3 lata, tj. od dnia [...] listopada 2014 r.

W odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2019 r. do Wojewody J. M. wskazał, że wykonane roboty budowlane związane z budową ogrodzenia wokół działki nr [...] (terenu budowy) były związane z wydanymi przez Starostę P. decyzjami o pozwoleniu na budowę. Roboty ogrodzeniowe (ogrodzenie terenu - placu budowy) są bowiem niewątpliwie pracami przygotowawczymi związanymi z zagospodarowaniem terenu, o czym stanowi art. 41 ust. 2 pkt 3 Prawa Budowlanego. Natomiast o tym, że ogrodzenie w takiej sytuacji jest konieczne i stanowi element zagospodarowania terenu budowy mówią jednoznacznie przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2013 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (§ 1 pkt 1, § 8 pkt 1 i § 9 ust. 1).

Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do konieczności wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, których dotyczy postępowanie. Wyraził jednak odmienne stanowisko w kwestii początku biegu terminu, w którym nastąpiła przerwa w prowadzeniu robót budowlanych obligująca organ do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy zauważył, że już od grudnia 2009 r. nastąpiła przerwa w prowadzeniu robót budowlanych. W dniu [...] grudnia 2009 r. A. C. (jako uprawniony geodeta) dokonał w dzienniku budowy wpisu, z którego wynika, że ponownie wyznaczono lokalizację budynku. Kolejne wpisy dokonane przez mgr. inż. D. P. (kierownika budowy): z dnia [...] października 2012 r. (przejęcie funkcji kierownika budowy) i z dnia [...] października 2012 r. (wykonanie badań gruntowych) nie potwierdzają realizacji inwestycji w oparciu o objęte przedmiotem postępowania decyzje. W ocenie organu odwoławczego, wymienione w dzienniku budowy działania stanowią pozory aktywności inwestorów na terenie budowy.

Choć w zaskarżonej decyzji organ I instancji w oparciu o zdjęcia satelitarne zawarł informację, że co najmniej do 2013 r. na działce nie były prowadzone żadne roboty budowlane, należy uznać, iż już w okresie od dnia [...] grudnia 2009 r. do początku grudnia 2013 r. budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W dniu [...] grudnia 2013 r. D. P. dokonał bowiem wpisu do dziennika budowy dotyczącego zdjęcia warstwy urodzajnej ziemi – humusu i rozpoczęcia wykopy pod lawy fundamentowe, natomiast w dniu [...] listopada 2014 r. o wywozie nadmiaru ziemi z budowy.

Zdaniem organu odwoławczego kolejne wpisy – z dnia [...] października 2016 r. o przystąpieniu do robót związanych z budową ogrodzenia wokół działki i z dnia [...] października 2017 r. o zakończeniu budowy ogrodzenia wokół działki – również nie świadczą o realizacji inwestycji na podstawie rozstrzygnięć organu administracji architektoniczno-budowlanej. Ogrodzenia terenu działki dokonano dopiero po 14 latach od uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę. Wskazane prace należy ocenić jako działania mające stwarzać pozory aktywności inwestorów na budowie. Nie potwierdzają, że w najbliższym czasie inwestycja zostanie faktycznie zrealizowana w kształcie zaakceptowanym przez Starostę P. ..

Reasumując, zdaniem Wojewody zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje w sposób jednoznaczny, że budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata (uwzględniając zapisy w dzienniku budowy w okresie od [...] grudnia 2009 r.). Zaistniała zatem przesłanka wygaszenia wskazanych wyższej decyzji Starosty P. określona w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.

W skardze z dnia [...] maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że do wykonywania robót w pełnym zakresie będzie mógł przystąpić, gdy będzie miał formalny status inwestora (pozwolenie będzie wydane na niego). Ograniczenie się w wykonywaniu robót wynika więc tylko z ostrożności ryzyka poniesienia szkody spowodowanej właśnie wygaśnięciem pozwolenia na budowę i tym samym brakiem możliwości jego przeniesienia.

Ponadto zdaniem skarżącego organy obu instancji wadliwie uznały, że przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowalnego nakazuje organowi administracji architektoniczno - budowlanej stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wskazanych w tym przepisie okoliczności faktycznych. To prawda, że decyzja, która wygasła z mocy prawa, stała się bezprzedmiotowa, lecz spełnienie przesłanki bezprzedmiotowości nie jest, w świetle art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., wystarczające do wydania decyzji wygaszającej. Niezbędne jest nadto wykazanie interesu społecznego lub interesu strony. Tymczasem zarówno Starosta P. jak i Wojewoda nie wykazali takiego interesu społecznego lub interesu strony. Co więcej, organy obu instancji tej kwestii w ogóle nie badały, a powinny to uczynić przed wydaniem decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], stwierdzająca wygaśnięcie decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie siedliskowej oraz zbiornika bezodpływowego zlokalizowanych w Z. , gmina D., działka nr [...], wydanej na rzecz E. i W. Ł. (sprostowanej postanowieniem z dnia [...] września 2018 r.) oraz decyzji ją zmieniającej z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...].

Zgodnie z art. 162 ust. 1 pkt 1 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

W rozpoznawanej sprawie regulacją szczególną w stosunku do regulacji art. 162 § 1 K.p.a. jest art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego który stanowi, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

W orzecznictwie sądowo administracyjnym wskazuje się, że warunkiem do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest upływ czasu między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego, których odzwierciedlenie następuje poprzez wpisy w dzienniku budowy. W dzienniku wskazuje się czynności i daty ich podjęcia. Wobec tego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 37 Prawa budowlanego podstawowym i zasadniczym dowodem jest dziennik budowy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 maja 2010, sygn. akt II SA/Łd 265/10 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Choć przy tym z art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że dziennik budowy jest dokumentem urzędowym poświadczającym przebieg robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót budowlanych, natomiast zgodnie zaś z art. 76 par. 1 K.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, to jednak art. 76 § 3 K.p.a. dopuszcza możliwość obalenia domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu. Domniemanie takie może być obalone przy tym wszelkimi środkami dowodowymi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 496/15).

Dalej wyjaśnienia wymaga, że wynikająca z przepisu art. 37 Prawa budowlanego deklaratywność decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę ma taki skutek, że ustalenie organu stwierdzające ten fakt musi mieć walor pewności oparty na materiale dowodowym, który nie budzi żadnych wątpliwości (tak m.in. WSA w Gorzowie w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt sygn. II SA/Go 653/10). Czasu przerwy w budowie nie można domniemywać. Zatem warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest jednoznaczne ustalenie, stosownie do wymogów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. upływu czasu między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 457/06).

Zdaniem Sądu organy rozstrzygające w niniejszej sprawie wywiązały się z nałożonych na nie obowiązków i w sposób bezsporny wykazały zaistnienie w sprawie przesłanki wygaszenia wskazanych wyższej decyzji Starosty P. , określonej w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje bowiem, że budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, przy czym w zakresie daty początkowej przerwania budowy Sąd w całości podzielił stanowisko organu odwoławczego, który odmiennie od organu I instancji uznał, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego rozpoczął swój bieg po [...] grudnia 2009 r., a nie w 2013 r.

Ze znajdującego się w aktach sprawy dziennika budowy wynika, że w dniu [...] grudnia 2007 r. przystąpiono do wykonywania robót ziemnych, co w dzienniku budowy odnotował ówczesny kierownik budowy M. P.. Kolejnego wpisu dokonał w dniu [...] grudnia 2009 r. uprawniony geodeta wskazując, że z powodu zniszczenia przy robotach ziemnych miejsca lokalizacji budynku – wyznaczono ponownie tę lokalizację. Według wpisów w dzienniku budowy w dniu [...] października 2012 r. nastąpiło natomiast przejęcie funkcji kierownika budowy przez D. P., a w dniu [...] października 2012 r. wykonano badania gruntowe, co również potwierdził kierownik budowy. W dniu [...] grudnia 2013 r. nastąpiło zdjęcie warstwy utwardzonej ziemi – humusu i rozpoczęto wykopy pod ławy fundamentowe. Z wpisu z dnia [...] listopada 2014 r. wynika, że wywieziono nadmiar ziemi z budowy. W dniu [...] października 2016 r. przystąpiono do robót związanych z budową ogrodzenia wokół działki, a w dniu [...] października 2017 r. dokonano wpisu o zakończeniu budowy ogrodzenia (całkowite ogrodzenie terenu) (zob. duplikat dziennika budowy nr [...]). Z protokołu kontroli z dnia [...] lutego 2019 r. wraz z dokumentacją fotograficzną wynika, że teren działki został w całości ogrodzony, na działce nie są prowadzone żadne roboty budowlane, a z fragmentu działki została zebrana wierzchnia warstwa gruntu – humus. Nie stwierdzono wytyczenia budynku za pomocą ław fundamentowych ani realizacji samych fundamentów w obszarze usuniętego humusu (k. 90 akt adm. [...]).

W kontekście powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego, rozpoczęcie budowy następuje już z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, przy czym wśród prac przygotowawczych wymieniono m. in. wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu oraz zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów (art. 41 ust. 2 pkt 1 – 3 Prawa budowlanego).

Jednakże zauważenia wymaga, że wpisy w dzienniku budowy nie są zbieżne ze znajdującymi się w aktach sprawy zdjęciami satelitarnymi. Jak słusznie bowiem zauważył organ odwoławczy, już w okresie od dnia [...] grudnia 2009 r. do początku grudnia 2013 r. budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Ze zdjęć działki nr [...] zrobionych w dniach [...] października 2010 r., [...] września 2011 r., [...] listopada 2012 r. i [...] września 2013 r. (k. 93 – 96 akt adm. [...]) wynika, że na terenie działki nie były prowadzone jakiekolwiek prace związane z pozwoleniem na budowę nr [...].

Na zdjęciu z dnia [...] grudnia 2014 r. widać natomiast wykonanie robót ziemnych, co jest zbieżne z wpisem dokonanym w dzienniku budowy w dniu [...] grudnia 2013 r. dotyczącym zdjęcia warstwy urodzajnej ziemi – humusu i rozpoczęcia wykopów pod lawy fundamentowe oraz w dniu [...] listopada 2014 r. o wywozie nadmiaru ziemi z budowy (k. 97 akt adm. [...]).

Należy więc w pełni zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że już w okresie od [...] grudnia 2009 r. do początku grudnia 2013 r. budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Wpisy dokonane w dniach [...] października 2012 r. i [...] października 2012 r. słusznie bowiem uznano za działania stanowiące pozory aktywności inwestora na terenie budowy. Przejęcie funkcji kierownika budowy w dniu [...] października 2012 r. oraz wpis dotyczący "wykonania badań gruntowych", po tym kiedy już w dniu [...] grudnia 2009 r. dokonano ponownego wyznaczenia lokalizacji budynku, a dopiero w dniu [...] grudnia 2013 r. doszło do zdjęcia warstwy humusu, nie można było w realiach rozpoznawanej sprawy uznać za czynności przerywające upływ 3-letnego terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Dokonanie ich nie świadczy o kontynuacji procesu budowlanego w oparciu o wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę. Także to, że wpisów dokonywały osoby posiadające określone uprawnienia nie oznacza samo przez się, że dokonane przez nie wpisy świadczą o kontynuowaniu budowy. O przerwaniu procesu budowy świadczy bowiem ustalony przez organy administracyjne stan robót budowlanych stwierdzony na podstawie zdjęć satelitarnych.

Z dziennika budowy nie wynika przy tym, kiedy dotychczasowy kierownik budowy został odwołany z tej funkcji i jaki czas minął do czasu przejęcia tej funkcji przez D. P. w dniu [...] października 2012 r. Tymczasem zgodnie z § 6 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2002 r., nr 108, poz. 953 ze zm.), obowiązkiem inwestora jest zamieszczenie na pierwszej stronie dziennika budowy imienia i nazwiska lub nazwy (firmy) wykonawcy lub wykonawców oraz osób sprawujących kierownictwo budowy i robót budowlanych, nadzór autorski i inwestorski, podając ich specjalności i numery uprawnień budowlanych. Osoby te potwierdzają podpisem i datą przyjęcie powierzonych im obowiązków. W § 6 ust. 4 rozporządzenia wskazano przy tym jednoznacznie, że jeżeli w trakcie wykonywania robót budowlanych następuje zmiana kierownika budowy, kierownika robót, inspektora nadzoru inwestorskiego lub projektanta sprawującego nadzór autorski, w dzienniku budowy dokonuje się wpisu określającego stan zaawansowania i zabezpieczenia przekazywanej budowy, rozbiórki lub montażu. Wpis ten potwierdza się datą i podpisami osoby przekazującej i przejmującej obowiązki. W realiach braku kierownika budowy budowa nie mogłaby być natomiast kontynuowana zgodnie z przepisami prawa.

Nie ulega również wątpliwości, że co do zasady, wykonanie badań gruntowych powinien potwierdzić wpisem w dzienniku budowy geotechnik lub geolog z uprawnieniami geologiczno-inżynierskimi. Osoby wykonujące czynności geodezyjne na terenie budowy wpisu w dzienniku budowy do dnia [...] lipca 2020 r. dokonywały na podstawie § 11, 15 i 16 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. Nr 25, poz. 133). Wykonanie prac gruntowych pomiędzy 2006 a 2009 r. potwierdził zresztą właśnie uprawniony geodeta.

Z uwagi na powyższe, bez znaczenia dla sprawy pozostała podnoszona przez skarżącego w odwołaniu okoliczność wybudowania ogrodzenia wokół działki, co ma potwierdzać fakt wykonania prac przygotowawczych związanych z zagospodarowaniem terenu, o czym stanowi art. 41 ust. 2 pkt 3 Prawa Budowlanego. Trzyletni okres przerwania prac budowlanych upłynął bowiem już przed dokonaniem ogrodzenia działki.

Odnosząc się z kolei do argumentacji skargi wyjaśnienia wymaga, że w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. zamieszczono postanowienia odnoszące się do dwóch alternatywnych dla siebie sytuacji. Bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa, albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowość decyzji powstała z mocy odrębnego przepisu prawa (art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego), wobec czego organy administracji nie były zobowiązane do ustalania, czy wygaśnięcie decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości leży w interesie społecznym lub interesie strony.

W kontekście stanowiska zajętego przez organ odwoławczy, które w pełni zostało zaakceptowane przez Sąd, bez znaczenia pozostają przyczyny, dla których skarżący nie rozpoczął budowy w pełnym zakresie. Nabył on bowiem działkę w dniu [...] lutego 2016 r., a więc już po upływie 3-letniego terminu, w którym roboty budowlane były przerwane, co obligowało Starostę do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.

Niniejsza sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 5 czerwca 2020 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.