Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 259/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 345 poz 1  art. 138 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r.ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych  gruntów do produkcji surowców
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18  art. 28, art. 51 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów w pomniejszonej wysokości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 roku, nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zmianami, dalej jako kpa ) utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 roku wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w przedmiocie przyznania dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako "wnioskodawczyni", "spółka", "skarżąca" ) płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu 15 maja 2006 roku w Biurze Powiatowym ARiMR w B. prezes zarządu w/w spółki P.M. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 rok, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze. zm.) - dalej jako "ustawa o płatnościach bezpośrednich". Przedmiotowy wniosek obejmował działki rolne o łącznej powierzchni 471.61 ha.

Po przeprowadzeniu kontroli kompletności wniosku organ I instancji wystosował do spółki wezwania w trybie art. 64 § 2 kpa do usunięcia braków we wniosku. W odpowiedzi na powyższe w dniu 27 lipca 2006 roku przedłożono korektę do wniosku. W trakcie kontroli administracyjnej wniosku wykryto nieścisłości, w związku z czym w dniu 7 listopada 2006 roku do wnioskodawczyni wystosowano wezwanie w trybie art. 50 § 1 kpa do złożenia wyjaśnień w kwestii działek ewidencyjnych o wskazanych w wezwaniu numerach. W odpowiedzi na powyższe wezwanie spółka złożyła korektę do wniosku, w której zmniejszyła powierzchnię działki rolnej o symbolu K położonej na działce ewidencyjnej nr [...] z deklarowanej pierwotnie we wniosku [...] ha do [...] ha i jednocześnie zmieniła numer ewidencyjny działki na [...], zmniejszyła również powierzchnię działki rolnej U położonej na działce ewidencyjnej nr [...] z deklarowanej we wniosku [...] ha na [...] ha, ponadto wyjaśniła nieścisłości dotyczące działek rolnych : o symbolu H położonej na działce ewidencyjnej nr [...] oraz o symbolu I położonej na działce ewidencyjnej nr [...] oraz oświadczyła, że powierzchnia pozostałych działek których dotyczyło wezwanie nie uległa zmianie podtrzymując ich powierzchnię deklarowaną we wniosku. Na skutek ponownego wezwania z dnia 29 maja 2006 r. w sprawie kontroli krzyżowej spółka złożyła korektę wniosku, w której zmniejszyła powierzchnię deklarowaną działki nr [...] (działka rolna AM) z [...] ha do [...] ha.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż przedłożone korekty oraz dokonane w nich modyfikacje powierzchni poszczególnych działek, doprowadziły do pomniejszenia powierzchni deklarowanej z 465,37 ha z wniosku do 462,34 ha po korektach z tym, że błędy dotyczące nieścisłości na działkach o nr [...] oraz [...] zostały uzasadnione jako błędy oczywiste w myśl art. 19 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dziennik Urzędowy L 141, 30/04/2004 P. 0018 - 0058) - dalej jako "rozporządzenie nr 796/2004", z uwagi na to, iż spółka nie zmieniła ich powierzchni deklarowanej we wniosku jako "powierzchni działki ewidencyjnej wykorzystywanej w celu rolniczym" w stosunku do powierzchni tych działek po dokonaniu korekt. Natomiast dokonane przez wnioskodawczynię w korektach pomniejszenia powierzchni działek ewidencyjnych wykorzystywanych w celu rolniczym o nr [...] oraz [...] nie zostały zakwalifikowane jako oczywista omyłka z uwagi na to, iż spółka po wezwaniu dokonała pomniejszenia powierzchni tych działek wykorzystywanych w celu rolniczym w odniesieniu do wniosku.

W dniach 17 października 2006 roku, 20 listopada 2006 roku oraz od 13 marca do 16 marca 2007 roku w gospodarstwie spółki jako beneficjenta zostały przeprowadzone kontrole na miejscu metodą inspekcji terenowej, które wykazały, iż wnioskodawczyni zawyżyła powierzchnie gruntów uprawnionych do przyznania płatności w wymiarze 0,24 ha. W konsekwencji organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2007 roku, działając na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 104 kpa przyznał spółce płatności w pomniejszonej o kwotę 2049,96 zł wysokości.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzucała błędne określenie powierzchni, spowodowane nie uwzględnieniem tolerancji dokładności urządzeń pomiarowych, która jej zdaniem zawsze winna być uwzględniona na jej korzyść. Zarzuciła również nie wpisanie przez kontrolującego odpowiedniego kodu (DR13-) w przypadku działki o symbolu AR. Nadto, zdaniem spółki organ I instancji nie wskazał przepisu, na podstawie którego z kompensacji wyłączono działki, co do których podczas kontroli administracyjnej wykryto błąd, z którego wyjaśnieniem wiąże się zmniejszenie powierzchni deklarowanej działki rolnej. Powołując się na art. 19 rozporządzenia nr 796/2004 spółka wskazała, iż Agencja w każdym czasie (także w trakcie kontroli administracyjnej) winna uznać za skorygowaną powierzchnię deklarowaną w przypadku wykrycia oczywistych błędów. Skoro prawodawca przewidział możliwość skutecznej korekty powierzchni deklarowanej, to skorygowana powierzchnia musi być brana pod uwagę przy ustalaniu ewentualnych zmniejszeń lub sankcji. Ponadto, zdaniem odwołującej się spółki nieprawidłowo dokonano pomiarów działek o symbolach AG i AM, gdyż działki te mierzono łącznie. Organ nie odniósł się również do uwag jakie spółka wnosiła do protokołu kontroli dotyczących tzw. "worania" przez sąsiadów w działki o symbolach J, AR i AC, które kontrolowane były w połowie marca 2007 roku.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji za bezprzedmiotowe uznał te z nich, które dotyczą nieuwzględnienia na korzyść spółki różnicy tolerancji, gdyż jest ona uwzględniana w przypadku, gdy zadeklarowana przez stronę powierzchnia rolna jest różna od dokonanego pomiaru przez inspekcję terenową, ale mieści się w granicach tolerancji (jest nie większa niż suma stwierdzonej w wyniku kontroli powierzchni rolnej i dopuszczalnego błędu lub nie mniejsza niż różnica stwierdzonej w wyniku kontroli powierzchni rolnej i dopuszczalnego błędu). Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie okoliczności te nie zachodzą. Zadeklarowana przez spółkę powierzchnia znacznie bowiem odbiega od powierzchni stwierdzonej i nie mieści się w granicach tolerancji. Jednocześnie organ wskazał, iż pomiary powierzchni działek deklarowanych przez spółkę, przeprowadzonych przez organ kontrolny ARiMR zapewniają dokładność równoważną do wymaganej w przypadku oficjalnych pomiarów dokonywanych na podstawie przepisów krajowych, na co wskazuje § 2 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzenie kontroli (Dz. U. Nr. 31, poz. 271 ze zm.)

Organ II instancji nie uznał również zasadności zarzutu dotyczącego nie wpisania przez kontrolującego odpowiedniego kodu (DR13-) w przypadku działki o symbolu AR, wskazując, iż kontrolerzy terenowi nie wnieśli żadnych uwag do przedmiotowej działki, powierzchnia zmierzona w czasie kontroli z uwzględnieniem tolerancji mieści się w granicach i powierzchni, którą określiła spółka. W tej sytuacji bezzasadnym byłoby zastosowanie kodu i błędu DR 13- (według którego zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej). Mając na uwadze powyższe jako powierzchnię kwalifikującą się do przyznania płatności przyjęto powierzchnię deklarowaną przez spółkę we wniosku w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, zgodnie z którym płatność przyznaje się na wniosek producenta rolnego, w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie którego organ związany jest zakresem żądania strony. Organ II instancji wyjaśnił, że powyższy przepis odnosi się również do powierzchni działek rolnych, których powierzchnia została skorygowana przez wnioskującą spółkę na skutek wezwania na formularzu korekty do wniosku.

Odnosząc się do zarzutu bezpodstawnego wyłączenia z kompensacji działek rolnych o symbolach K oraz AM organ odwoławczy wskazał, iż kontrola dokonała pomiaru działek w całości, natomiast w wyniku postępowania wyjaśniającego okazało się, że spółka nie jest posiadaczem tych działek w zakresie powierzchni określonej we wniosku, gdyż część powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] na której zadeklarowano działkę rolną o symbolu AM jest użytkowana przez innego producenta, co potwierdziła sama wnioskodawczyni w przedłożonej korekcie do wniosku z dnia 04.06.2007r. w której to pomniejszyła powierzchnię działki rolnej z [...] ha deklarowanej we wniosku na [...] ha w korekcie. Natomiast działka ewidencyjna nr [...] na której spółka zadeklarowała działkę rolną K o powierzchni [...] ha, została podzielona w wyniku czego powstały działki ewidencyjne o mniejszej powierzchni, a tym samym wnioskodawczyni w korekcie zmniejszyła powierzchnię tej działki do [...] ha.

Organ odwoławczy nie uznał również zasadności zarzutu spółki dotyczącego nie uwzględnienia uwag wniesionych do protokołu kontroli, dotyczących zmniejszenia powierzchni działek na skutek bezprawnego "worania" przez sąsiadów działek rolnych J, R i AC, co w konsekwencji doprowadziło do rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku a faktyczną. W odpowiedzi na ten zarzut organ wskazał, iż zgodnie z art. 68 rozporządzenia nr 796/2004 obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, odnośnie, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Ponadto wnioskodawczyni była zobowiązana na podstawie podjętego oświadczenia we wniosku o przyznanie płatności do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności bezpośrednich oraz o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, a w szczególności jeżeli zmiana dotyczy: wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw oraz przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Spółka przed podjęciem czynności kontrolnych nie informowała natomiast Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o jakichkolwiek nieprawidłowościach w odniesieniu do spornych działek ani jakichkolwiek zmianach w odniesieniu do tych działek.

W tym stanie rzeczy, pomniejszenie płatności z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej wynikało z zastosowania przez organ art. 51 rozporządzenia nr 796/2004 zgodnie z którym, jeżeli różnica wynosi 3% , ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Powierzchnia zgłoszona przez spółkę we wniosku wynosiła 465,37 ha, stwierdzona 462,10 ha, tak więc różnica między w/w powierzchniami wynosi 3,27 ha, co stanowi 0,71 % zatwierdzonej powierzchni. Od powierzchni stwierdzonej w czasie kontroli, tj. 462,10 ha organ odjął dwukrotność stwierdzonej różnicy, tj. 6,54 ha, w wyniku, czego wyliczona została powierzchnia, co, do której wniosek został pozytywnie rozpatrzony - 455,56 ha.

Środki z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej przyznane zostały do powierzchni stwierdzonej w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w oparciu o uzyskany materiał dowodowy, tj. do 462,10 ha w myśl art. 50 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004 w związku z art. 136 Rozporządzenia Komisji ( WE ) nr 1973/2004 z 29 października 2004 roku ustanowienia szczegółowych zasad zastosowania rozporządzenia Komisji ( WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców ( Dz. U. WE Nr .L 345 z 20 listopada 2004r., ze zm. ), który to w swej treści stanowi, że w przypadku gdy różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wynosi mniej niż 3% płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej.

Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziła się spółka, która złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w toku instancji decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., zarzucając naruszenie zasad wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia nr 796/2004 i wnosząc o uchylenie skarżonego aktu oraz poprzedzającej go decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. w części dotyczącej nieuzasadnionego zmniejszenia należnych płatności.

W uzasadnieniu skargi wskazała, iż podnoszony w odwołaniu zarzut o nie uwzględnianiu tolerancji błędu urządzeń pomiarowych stosowanych przez kontrolujących jest zasadny. Skarżąca zarzuciła, iż organ odwoławczy odrzucając zarzut dotyczący błędu tolerancji odwołuje się wprost do wewnętrznej instrukcji, która nie jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem skarżącej tam gdzie wnioskodawca ma podlegać sankcjom z tytułu dokonanych w terenie pomiarów, w każdym przypadku (z zasady), należy uwzględnić tolerancję błędu pomiaru. W ocenie skarżącej nie można uznawać, iż tolerancja pomiaru jest istotna jedynie w przypadku gdy, jej wartość pokrywa rozbieżność między powierzchnią zgłoszoną a fizycznie stwierdzoną przy użyciu przyrządu pomiarowego. Każdy dokonany pomiar jest obarczony konkretnym błędem urządzenia pomiarowego. Wynik każdego pomiaru wpływa wprost na finansową skonkretyzowaną kwotę uprawnienia wnioskodawcy. W sprawach niniejszych wskaźnik stwierdzonych nieprawidłowości nie osiąga jednego procenta mierzalnych wartości. Liczony jako iloczyn sumy obwodu poszczególnych działek oraz wielkości 1,25 m (współczynnik tolerancji) błąd urządzeń pomiarowych, gdyby był przez wystawców skarżonych decyzji uwzględniony, wystarczałby, aby nie stosować zmniejszeń płatności. Skarżąca zarzuca naruszenie przez organy przepisów rozporządzenia nr 796/2004, na mocy którego bezwzględnie wymagalne jest podanie w raporcie kontroli (protokół z kontroli na miejscu) zastosowanej metody pomiaru. Zwrot "inna" czy "in" (zamieszczony w protokole z kontroli) w ocenie spółki nie wyczerpuje rygoru prawnego, a wręcz świadczy o dowolności działania organu administracyjnego. Ponadto z wymogu podania w raporcie wyników pomiaru każdej zmierzonej działki, wynika zdaniem skarżącej, wykluczenie przez prawodawstwo unijne metody łącznego mierzenia działek, którą to metodę organy stosują powszechnie na podstawie wewnętrznej instrukcji.

Skarżąca zarzuca również, iż protokół z kontroli nie został przez wystawców z kontroli przeanalizowany z właściwą wnikliwością. Z treści tegoż dokumentu wynika, iż działki AG i AM mierzono łącznie, a nadwyżka powierzchni faktycznie zmierzonej nad deklarowaną została przez inspektora dopisana w sposób dowolny jedynie do działki AM. Nadwyżkę tą organy orzekające wyłączyły z kompensacji, pozbawiając tym samym skarżącej należnych jej dopłat w tym zakresie. Nadto, organ w zaskarżonej decyzji nie wskazuje przepisu obowiązującego prawa, na podstawie którego z kompensacji wyłącza się działki, co do których podczas kontroli administracyjnej wykryto nieścisłości lub błędy powodujące zmniejszenie powierzchni deklarowanej działki rolnej. Spółka kwestionuje takie działanie organu, podnosząc, iż zgodnie z art.19 rozporządzenia nr 796/2004, Agencja w każdym czasie (także w trakcie kontroli administracyjnej) uznaje za skorygowaną powierzchnię deklarowaną w przypadku wykrycia oczywistych błędów. Skoro więc prawodawca przewidział możliwość skutecznej korekty powierzchni deklarowanej to skorygowana powierzchnia musi być brana pod uwagę przy ustalaniu ewentualnych zmniejszeń lub sankcji.

Skarżąca powtórzyła również zarzuty odwołania dotyczące prawa strony do wnoszenia uwag do protokołu z kontroli, podnosząc nadto, iż w przedmiotowej sprawie bez jej winy kontrolę działek J, AR, i AC przeprowadzono dopiero w połowie marca 2007 r. i w naturze przy braku miedz doskonale widoczne były świeże "worania" w jej działki dokonane przez sąsiadów w 2007 roku. W tym stanie nie można poprawnie ocenić powierzchni rzeczywiście w poprzednim roku użytkowanej rolniczo, jeśli sprawdzenie odbywa się w roku następnym po rozpoczęciu prac polowych. Różnice z kodów DR13+ nie mogły być w związku z powyższym brane pod uwagę przy wydawaniu skarżonych decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodał, że nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej o stosowaniu przez ARiMR nie doskonałych urządzeń pomiarowych. Stosowanie techniki GPS wykorzystywanej do pomiaru powierzchni w kontroli na miejscu wynika bowiem z rozporządzenia Komisji ( WE ) nr 796/2004 oraz rekomendacji technicznych. W ramach przygotowań ARiMR do realizacji zadań związanych z kontrolami na miejscu w celu optymalnej techniki pomiaru powierzchni pomiaru działek rolnych przeprowadzono szereg konsultacji z ekspertami Komisji Europejskiej i zlecono wykonanie ekspertyzy, która została zrealizowana przez Katedrę Geodezji Satelitarnej i Nawigacji Uniwersytetu [...]. W ramach tej ekspertyzy wykonano szereg pomiarów działek rolnych ze szczególnym zwróceniem uwagi na zapewnienie dużej różnorodności ich kształtów i wielkości. W celu dokładności pomiarów odbiornikami GPS powierzchnię referencyjną mierzonych działek wyznaczono tachimetrem elektronicznym. Mając na względzie konieczność uwzględnienia dopuszczalnego błędu stosowane są tolerancje pomiaru. Wielkość tolerancji obliczana jest zgodnie z zasadami określonymi przez Komisję Europejską. Sposób obliczenia tolerancji pomiaru zależy od narzędzia zastosowanego do pomiaru. W przypadku pomiaru powierzchni wykonanego przy użyciu odbiorników GPS tolerancja pomiaru jest równa powierzchni będącej iloczynem obwodu działki rolnej i szerokości strefy buforowej. Organ wyjaśnił nadto, że w czasie kontroli w gospodarstwie skarżącej zastosowano metodę pomiaru urządzeniem GPS również w odniesieniu do działek C i D, co zostało oznaczone na szkicu działek załączonym do protokołu z kontroli, natomiast wobec pomiaru więcej niż jednej działki w kolumnie "metoda pomiaru" wpisano kod "In" lub "Inne". Wymienione kody mają jedynie znaczenie techniczne i służą do zestandaryzowania szczegółowych wyników kontroli zawartych w protokole, przez co zapis jest precyzyjny i umożliwia wprowadzenie danych do systemu informatycznego celem późniejszego naliczenia płatności. Odnosząc się do wniesionych przez skarżącą do protokołu z czynności kontrolnych uwag odnośnie działek J, AR i AC, iż ich powierzchnia była mniejsza w stosunku do powierzchni deklarowanej we wniosku z uwagi na fakt, że sąsiedzi tych działek na wiosnę 2007 roku dokonali "worania", co w konsekwencji doprowadziło do ich pomniejszenia, organ wyjaśnił, że spółka przed dokonaniem czynności kontrolnych nie informowała Agencji o jakichkolwiek nieprawidłowościach ani zmianach w odniesieniu do spornych działek. Nadto, ARiMR nie jest organem uprawnionym do rozstrzygania sporów dotyczących bezprawnego wykorzystywania gruntów przez osoby trzecie, a w tym zakresie spółce przysługuje powództwo na drodze cywilnej.

W piśmie procesowym z dnia 1 października 2008 roku skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 w związku z art. 75, art. 77 i 78 kpa poprzez nie przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego oraz nie przeanalizowanie w należyty sposób treści raportów z kontroli. Podniosła, że dokonana korekta wniosku z dnia 23 maja 2007 roku była nieskuteczna w związku z brzmieniem art. 19 rozporządzenia 796/2004. Korekta ta, wobec przeprowadzonych kontroli na miejscu, które stwierdziły istnienie niewielkich co prawda nieprawidłowości, zdaniem skarżącej nie mogła być również uznana za wycofanie części wniosku w myśl art. 22 w/w rozporządzenia. Skuteczny w sprawie pozostał w całości wniosek z dnia 15 czerwca 2006 roku i do wartości w tymże wniosku wymienionych organy administracji winne stosować do obliczeń płatności dane wynikające z raportów z kontroli na miejscu. Wspomniana korekta, choć złożona z inicjatywy spółki, jako nieskuteczna nie mogła w żaden sposób wpływać na istotę obliczeń płatności, ewentualne zmniejszenia i sankcje. Kontroli działek J, AR i AC, mimo zastrzeżeń skarżącej dokonano dopiero w połowie marca 2007 roku bez przeprowadzenia dowodów chociażby z danych znajdujących się w systemie Agencji ( ortofotomapy używane do kontroli metodą fotodetekcji z możliwością wektorowego pomiaru działek wg stanu na 2006 rok ), czy przesłuchania w charakterze świadków na okoliczność zmian stanu spornych działek na przełomie lutego i marca 2007 roku, użytkujących sąsiednie działki rolników. Nie załączono również do raportu z kontroli ani do akt sprawy administracyjnej wymienionej w protokole z kontroli fotografii 100-0027, wymienionej na stronie 3-1/6 raportu z kontroli, dowodu, który wskazywał na słuszność złożonych przez spółkę w raporcie z kontroli zastrzeżeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a).

Tak więc, w niniejszej sprawie Sąd badał, czy zaskarżona decyzja, przyznająca stronie skarżącej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości na rok 2006, była zgodna z prawem. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Na wstępie wskazać należy, iż na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U Nr 35 poz 217 z zm., aktualny tytuł ustawy brzmi : "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego") do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd zauważył, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z dnia 15 maja 2006 roku i nie zostało zakończone wydaniem decyzji do dnia wejścia w życie ustawy nowej, tj. 27 lutego 2007 roku. Tym samym zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy z 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U z 2004 nr 6 poz 40 z zm.), w której to zostały określone warunki i tryb udzielenia producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

Art. 2 ust 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich stanowi, iż wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni gruntów i stawek płatności na 1 ha gruntu. Jednakże zgodnie z art. 138 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 roku, jeżeli w wyniku kontroli na miejscu wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanymi a stwierdzonym obszarem przekracza 3% lecz nie więcej niż 30% stwierdzonego obszaru to kwota jaka ma być przyznana w ramach programu płatności za obszar jest pomniejszona w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. Z kolei art. 51 ust 1 rozporządzenia nr 796/2004 stanowi, że jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka, nasion i tytoniu jak przewidziano w tytule IV rozdziały 6,9,10cc Rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust 3-5 tego rozporządzenia, wysokość pomocy udziela się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica wynosi 3% lub 2 hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru.

W przedmiotowej sprawie powodem wydania decyzji przyznającej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości była stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez spółkę we wniosku a stwierdzoną w trakcie kontroli. Należy jednocześnie zauważyć, że pomniejszeń mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy dokonała sama skarżąca w odpowiedzi na wezwanie organu w celu wyjaśnienia nieprawidłowości. Tym samym, organ był więc związany żądaniem wniosku skarżącej w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego błędnego określenia powierzchni stwierdzonej w czasie kontroli na miejscu z uwagi na fakt nie uwzględnienia przy kompensacji powierzchni gruntów rolnych, która zdaniem spółki powinna być zawsze na uwzględniona na jej korzyść, należy wyjaśnić, że zadeklarowana przez skarżącą powierzchnia rolna na działkach gdzie kontrola na miejscu wykazała nieprawidłowości znacznie odbiegała od powierzchni stwierdzonej i nie mieściła się w granicach tolerancji. Stosowanie techniki GPS wykorzystywanej do pomiaru powierzchni w kontroli na miejscu wynika z rozporządzenia nr 796/2004 oraz rekomendacji technicznych JRC IPSC/G03/P/Hke D(2007)(7659). ARiMR posiada też ekspertyzę wykonaną przez Katedrę Geodezji Satelitarnej i Nawigacji Uniwersytetu [...], wykonaną w celu wyboru optymalnej techniki pomiaru powierzchni działek rolnych z której wynika, że taką metodą jest stosowanie techniki GPS. W ramach przygotowań Agencji do realizacji zadań związanych z kontrolami na miejscu przeprowadzono szereg konsultacji z ekspertami Komisji Europejskiej. W ramach tej ekspertyzy wykonano szereg pomiarów działek rolnych ze szczególnym zwróceniem uwagi na zapewnienie dużej różnorodności ich kształtów i wielkości. Wielkość zaś tolerancji obliczana jest zgodnie z zasadami określonymi przez Komisję Europejską i zamieszczonymi w Dokumencie Informacji Technicznej Komisji Europejskiej JRC IPSC/G)3/P/SKA/ska D(2003)(1576). Sposób obliczenia tolerancji pomiaru zależy od narzędzia zastosowanego do pomiaru. W przypadku pomiaru powierzchni wykonanego przy użyciu odbiorników GPS tolerancja pomiaru jest równa powierzchni będącej iloczynem obwodu działki rolnej i szerokości strefy buforowej.

Faktem w niniejszej sprawie jest także, iż przy każdej kontroli spółka była reprezentowana przez swojego przedstawiciela w osobie prezesa zarządu bądź jej pełnomocnika, którzy będąc obecni przy kontroli, podpisywali protokoły kontrolne nie składając żadnych zastrzeżeń ani uwag w przedmiocie błędów dokonanych pomiarów czy zastosowanej metody pomiaru. Zastrzeżeń ani uwag nie składano również do właściwego miejscowo oddziału regionalnego Agencji, zgodnie z art. 28 rozporządzenia nr 796/2004 osobiście lub listownie, w terminie 14 dni od otrzymania kopii protokołu z czynności kontrolnych. Zdaniem Sądu, skoro przedstawiciele spółki podpisywali przedmiotowe protokoły i nie kwestionowali w pkt. XII protokołu kontrolnego zatytułowanym "Uwagi" przez zgłoszenie stosownych zastrzeżeń, to nie tylko potwierdzali fakt kontroli, ale i godzili się z przyjętą metodą pomiaru. Należy zauważyć, że dopiero w późniejszym czasie w swojej skardze i piśmie procesowym kierowanym do WSA w Warszawie spółka podnosi wątpliwości dotyczące dokonanego pomiaru i nieścisłości dotyczące gruntów.

Odnosząc się do zarzutu skargi w kwestii błędów, które skarżąca spółka uważa za oczywiste a dotyczących tolerancji błędu pomiaru, zdaniem Sądu nie może on również zasługiwać na uznanie, ponieważ przepisy prawa powszechnie obowiązującego które zostały powołane w niniejszym uzasadnieniu dopuszczają możliwość zastosowania metod i sposobów zastosowanych przez organy orzekające.

Odnośnie zarzutu skarżącej dotyczącego zastosowania metody "innej" - co jej zdaniem stanowi naruszenie przepisu art. 28 rozporządzenia nr 796/2004, należy wyjaśnić, że wymienione kody mają służyć jedynie do zestandaryzowania szczegółowych wyników kontroli. Nadto, artykuł 28 ust 1 litera c rozporządzenia nr 796/2004 określa jedynie, jakie elementy powinien zawierać prawidłowo sporządzony raport z kontroli tj. min. sprawdzone działki rolne, zmierzone działki rolne, w stosownych przypadkach łącznie z liczbą drzew oliwnych oraz z ich rozmieszczeniem na działce, wyniki pomiarów każdej zmierzonej działki i zastosowane metody pomiaru. Zgodnie z wyjaśnieniami ARiMR zawartymi w odpowiedzi na skargę pomiary na kontrolowanych obszarach odbywały się metodą GPS, co w protokole oznaczane jest kodem GP . W wypadku pomiaru łącznego działek w kolumnie metoda pomiaru wpisuje się kod "In" lub "Inne". Tak więc, kody stosowane podczas kontroli mają znaczenie czysto techniczne. ARiMR dokonuje pomiarów różnymi metodami takimi na przykład jak korzystanie z systemu GPS bądź pomiar taśmami mierniczymi. W przedmiotowej sprawie spółka reprezentowana przez prezesa zarządu bądź poprzez swojego pełnomocnika brała udział w kontroli, tak więc winna zdawać sobie sprawę z tego w jaki sposób kontrolujący dokonywali pomiarów. W ocenie Sądu wskazanie metody pomiaru "Inna" nie narusza cytowanego wyżej przepisu art. 28 rozporządzenia nr 796/2004. Stanowisko takie wynika z faktu, iż metoda wskazana w powyższy sposób określa jedynie sposób dokonywania pomiaru za pomocą metod uznanych i stosowanych za powszechne.

Z treści przepisu art. 28 ust. 1 lit. c w/w rozporządzenia nie wynika również jak podnosi skarżąca, iż niedopuszczalne jest wykonanie łącznego pomiaru dwóch lub więcej działek, a jedynie to, że dla każdej działki musi zostać podana odrębna wartość pomiaru. Zdaniem Sądu zapis zawarty w tym przepisie w brzmieniu : "wyniki pomiarów każdej zmierzonej działki" jest jednoznaczny i dotyczy wyniku pomiaru a nie zastosowanej metody pomiaru. Jednym słowem, dla każdej działki musi zostać podana odrębna wartość pomiaru co też ARiMR uczynił. Organ administracji, który wydał decyzję nie mógł podać podstawy prawnej umożliwiającej dokonywania łącznego pomiaru działek, ponieważ żaden obowiązujący przepis nie przewiduje takiej możliwości. Należy jednak również zauważyć, że żaden przepis nie zakazuje dokonywania pomiarów łącznie.

Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego nie uwzględnienia przez kontrolujących "worania" dokonanego przez sąsiadów działek graniczących z działkami spółki, co według niej uniemożliwiło ustalenie powierzchni użytkowanej rolniczo przez skarżącą, należy przede wszystkim zauważyć, że były to jedyne uwagi skarżącej jakie złożono do protokołu z kontroli. Zdaniem Sądu, to spółka powinna wykazać, że posiadany przez nią grunt znajduje się na określonej powierzchni ( art. 29 i 30 rozporządzenia nr 796/2004). Takie stanowisko wynika z faktu, iż zgodnie z art. 68 w/w rozporządzenia obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, odnośnie, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się do czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz, że organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. W związku z faktem, iż skarżąca nie informowała Agencji o jakichkolwiek nieprawidłowościach w odniesieniu do spornych działek ani o jakichkolwiek zmianach należy uznać, iż zarzut ten jest bezzasadny. Ponadto należy zgodzić się z opinią ARiMR, iż organ ten nie jest uprawniony do rozstrzygania sporów dotyczących bezprawnego wykorzystywania gruntów przez osoby trzecie.

Co do zarzutu dotyczącego działki o symbolu AR, gdzie zdaniem skarżącej z niewiadomych przyczyn kontrolujący nie wpisał odpowiedniego kodu DR 13- (tj zadeklarowana powierzchnia mniejsza od stwierdzonej), który jej zdaniem "sankcjonowałby niezależnie zwiększenie płatności", należy wyjaśnić, że faktycznie co do tej działki przyjęto zadeklarowaną przez spółkę powierzchnię /[...]ha/, kontrola wykazała powierzchnię [...] przy tolerancji pomiaru 0.15, a miało to miejsce podczas kontroli przy udziale strony skarżącej, która nie złożyła uwag do protokołu. W związku z faktem, iż powierzchnia zmierzona w czasie kontroli mieści się w granicach powierzchni określonej przez spółkę z uwzględnieniem tolerancji, bezzasadnym byłoby z punktu widzenia ARiMR zastosowanie kodu DR 13-.

Zarzut mierzenia działek łącznie dotyczący gruntów o symbolach AG i AM jest również niezasadny, bowiem jak wyjaśniono wyżej, łącznego pomiaru działek nie zakazuje jakikolwiek przepis. W kwestii działek o symbolach AM i K wiążące jest zaś to co deklarowała spółka, skoro deklarowała we wniosku mniejszą powierzchnię, to taką przyjęto, albowiem zasadą jest, iż przyjmuje się powierzchnię, która została zadeklarowana we wniosku. Na uwagę zasługuje również fakt, iż w wyniku postępowania wyjaśniającego okazało się, że spółka nie jest posiadaczem tych działek w zakresie powierzchni określonej we wniosku, ponieważ część powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] na której skarżąca zadeklarowała działkę rolną o symbolu AM jest użytkowana przez innego producenta co zresztą potwierdziła sama spółka w złożonej korekcie do wniosku, w której to pomniejszyła wielkość działki z [...] do [...] ha. Działka ewidencyjna [...] na której spółka zadeklarowała działkę oznaczonej symbolem K o powierzchni [...] ha została podzielona w wyniku czego powstały działki o mniejszej powierzchni, a skarżąca w korekcie zmniejszyła powierzchnię tej działki do [...] ha. Ponadto, podczas czynności kontrolnych, spółka nie złożyła w tej kwestii uwag do protokołu, co w związku z przedstawionym wyżej stanem prawnym wskazuje na to, iż również ten zarzut słusznie uznano za bezzasadny.

Reasumując, stwierdzić należy, że przed organami obu instancji, aktywność w postępowaniu administracyjnym spółki była znikoma. Spółka nie podnosiła bowiem, aby w toku postępowania administracyjnego przeprowadzono dowody na które powołuje się dopiero w piśmie procesowym złożonym do Sądu. Obowiązek zaś poszukiwania dowodów, czyli dowodzenia ciąży nie tylko na organie administracji : obarcza on także stronę, która zresztą z reguły, w swym dobrze rozumianym interesie, powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Strona jest bowiem równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania dowodów. Prawo to wynika z art. 78 kpa i w ogóle z zasady prawdy obiektywnej ( art. 7 kpa ) oraz z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu ( art. 10 kpa). Z art. 7 i 77 § 1 kpa wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, iż nie udowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych. Skarżąca nie przedstawiła natomiast w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów w sprawie działających na jej korzyść. Co więcej, spółka swoje działania i wnioski w zasadzie ograniczyła do postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, niewiele czyniąc w trakcie kontroli oraz w toku postępowania przed organami administracji publicznej obu instancji. Zaznaczyć również należy, iż w trakcie tego postępowania strona skarżąca nie przedstawiała żadnych dowodów oprócz własnych subiektywnych wniosków.

Organy prowadzące postępowanie w miarę swoich możliwości oraz działając zgodnie z obowiązującym prawem starały się uzyskać informacje które mogą posiadać jakiekolwiek znaczenie w przedmiotowej sprawie. Niestety jednak niemożliwym jest w ten sposób uzyskać pełną wiedzę na temat stanu sprawy. Organy prowadzące sprawę zgodnie z art. 7 i 77 kpa oparły postępowanie dowodowe na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego. Skarżąca nie skorzystała ze swojego uprawnienia do przytoczenia faktów i dowodów zarówno przed organem I jak i II instancji. W jej zaś interesie leżało podanie do wiadomości organów wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 7 kpa organ rozpatrujący sprawę ma obowiązek również brać pod uwagę interes społeczny a nie tylko interes strony. Organy administracji zgodnie z art. 77 kpa nie pozostawały bierne i nie czekając na inicjatywę dowodową strony /art. 78 kpa/ starały się w ramach obowiązującego prawa wyjaśnić sprawę /art. 6 kpa/. Skarżąca podczas prowadzonych postępowań miała prawo wielokrotnie skorzystać ze swoich uprawnień, jednakże nie skorzystała z tego prawa, w szczególności w momencie otrzymania informacji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwością składania dodatkowych wniosków dowodowych, faktycznych i prawnych. Tym samym, zdaniem Sądu skarżąca miała możliwość brania czynnego udział w każdym stadium postępowania.

Za takim stanowiskiem zajętym przez Sąd w kwestii interpretacji art. 6,7,77,78 kpa przemawia również fakt, iż ustawodawca w obowiązującej obecnie ustawie z 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U Nr 35 poz 217 z zm.) ograniczył wprost reguły postępowania administracyjnego. Do najistotniejszych zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 kpa tj organy ARiMR zostały zobowiązane do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto przyjęto zasadę, iż ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Tak więc, konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści, tym samym w obowiązującym obecnie stanie prawnym w niejaki sposób zmuszono stronę do większej aktywności.

Mając na uwadze powyższe, Sąd mając na uwadze art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.