Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2911/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt. 2, art. 124 ist. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 659/13 w sprawie ze skargi Gminy Chybie na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Chybie na rzecz S.K. kwotę 537 (pięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/GI 659/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Gminy Chybie, uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z [...] lutego 2013 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Cieszyńskiego z [...] października 2012 r. nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono uwzględnienia wniosku Wójta Gminy Chybie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie Z. Gmina Strumień, oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność S. K., poprzez udzielenie zezwolenia na wykonanie przepustu pod drogą powiatową nr 2633S Strumień–Ladek–Jasienica, łączącego dwa rowy melioracyjne.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek Wójta Gminy Chybie z 2 listopada 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji z [...] października 2012 r. Starosta Cieszyński stwierdził, że planowana inwestycja zalicza się do celów publicznych, określonych w art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący podstawę wniosku Gminy, dopuszcza ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wyłącznie w odniesieniu do inwestycji celu publicznego określonych w art. 6 pkt 2 tej ustawy.

Odwołując się od tej decyzji, Gmina Chybie zarzuciła naruszenie art. 124 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a.

Wojewoda Śląski, decyzją z [...] lutego 2013 r. utrzymał decyzję Starosty Cieszyńskiego w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie dokumentacji projektowej, znajdującej się w aktach sprawy, oraz wyjaśnień Wójta Gminy Chybie, należało przyjąć, że inwestycja polegająca na budowie spornego przepustu jest realizacją celu publicznego określonego w art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności polega na budowie urządzenia wodnego służącego regulacji przepływów i ochronie przed powodzią. Celem budowy przepustu jest bowiem odprowadzenie nadmiaru wody z rowu nr 13 do rowu nr 86 w wypadku spływu zbyt dużej ilości wody do rowu nr 13, która to sytuacja może skutkować zalaniem gospodarstw znajdujących się w zlewni rowu nr 13. Wojewoda wskazał też, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku, zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, usytuowana jest w jednostce strukturalnej 20M o przeznaczeniu podstawowym – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa, przeznaczeniem dopuszczalnym – budowa urządzeń infrastruktury technicznej, które to pojęcie obejmuje również urządzenia służące do odprowadzania wody z nieruchomości, bowiem odnosi się ono do wszystkich urządzeń technicznych o charakterze infrastrukturalnym, które służą lub umożliwiają normalne korzystanie z nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Zdaniem Wojewody, nie było możliwe zakwalifikowanie projektowanej inwestycji jako zakładanie lub przeprowadzenie na nieruchomości urządzenia służącego do przesyłania płynów, gdyż to z kolei pojęcie, użyte w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odnosi się wyłącznie do celów publicznych określonych w art. 6 pkt 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. do przesyłania przez przedsiębiorstwa energetyczne energii w postaci pary, płynu, gazu lub energii elektrycznej określonym odbiorcom, bądź też do przesyłania przez przedsiębiorców wodociągowych wody tymże odbiorcom i odbieraniu od nich ścieków, natomiast urządzenia i budowle określone w art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie służą do przesyłania wody, lecz m.in. do regulowania gospodarki wodami naturalnymi, w tym do odprowadzania wód deszczowych i pośniegowych z nieruchomości rowami melioracyjnymi. Wojewoda uznał, że funkcje projektowanej inwestycji nie mieszczą się zatem w pojęciu "przesyłania", o czym stanowi art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W skardze na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego, Gmina Chybie wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty Cieszyńskiego zarzucając, naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 124 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, iż biorąc pod uwagę cel spornego zamierzenia inwestycyjnego inwestycję można niewątpliwie zaliczyć do budowy obiektów i urządzeń służących regulacji przepływów i ochrony przed powodzią, w rozumieniu art. 6 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taka kwalifikacja nie wyklucza jednak, zdaniem Sądu, możliwości jednoczesnego zakwalifikowania przedmiotowego przepustu do jednego z obiektów lub urządzeń, o jakich mowa w art. 6 pkt 2 ustawy. W tym zakresie organy orzekające odniosły się jedynie do przewodów i urządzeń do przesyłania płynów, pominęły natomiast całkowicie kwestię zaliczenia przepustu do ciągów drenażowych w rozumieniu art. 6 pkt 2 i art. 124 ust. 1 ustawy, i w tym względzie organy nie poczyniły żadnych ustaleń, nie odniosły się też do niej w uzasadnieniach swoich decyzji, co wyklucza akceptację orzeczeń organów obu instancji i skutkuje ich uchyleniem. Sąd podkreślił, że – jakkolwiek brak jest legalnej definicji ciągów drenażowych – w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednak ich funkcja jest zbliżona do urządzeń drenowania w rozumieniu art. 78 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.). W tym kontekście w rozpatrywanej sprawie organy orzekające powinny rozważyć, że sporny przepust ma połączyć dwa rowy melioracyjne, które również są zaliczane do urządzeń melioracji wodnych. Wszystkie te urządzenia mają na celu polepszenie zdolności produkcyjnej gleby przez regulację występujących na danym terenie stosunków wodnych, ale mogą też – i najczęściej wpływają – na ochronę użytków rolnych przed powodzią. W konsekwencji, dokonując analizy, co do możliwości zakwalifikowania spornego przepustu do ciągów drenażowych, w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organy winny wziąć pod uwagę m.in. funkcję tego urządzenia i wpływ jego zastosowania zarówno na polepszenie stosunków wodnych na przyległym terenie, na polepszenie zdolności produkcyjnych gleby, jak i na ochronę użytków rolnych przed powodziami. Jednocześnie Sąd wskazał, iż organy prawidłowo przyjęły, że planowany przepust należy zaliczyć do dopuszczonych planem zagospodarowanie przestrzennego obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Niewątpliwie z uwagi na funkcję planowanego urządzenia jest ona związana z przeznaczeniem podstawowym tego terenu, tj. z zabudową jednorodzinną i zagrodową, a to w sytuacji, gdy ma ono za zadanie ograniczyć możliwość zalewania przeznaczonego pod budownictwo terenu i poprawę występujących tam stosunków wodnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. K., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dla wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości nie jest wymagane przeznaczenie nieruchomości dla celów publicznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś wystarczającym zapisem jest zapis o dopuszczalności wykonania na danym terenie urządzeń infrastruktury technicznej;

2) art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie wyczerpuje katalogu budowy urządzeń infrastruktury technicznej, a do budowy urządzeń tych należy zaliczyć także wykonanie przepustu łączącego dwa rowy melioracyjne na nieruchomości uczestnika postępowania, podczas gdy przepust należy do kategorii budowli w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a tym samym nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, gdyż jej zarzuty naruszenia prawa materialnego są zasadne.

Przedmiotem decyzji zaskarżonych przez Gminę Chybie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach było ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, którą to kwestię normuje art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej "ustawa".

Przepis ten zawarty jest w Dziale III ustawy "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości", w rozdziale 4 "Wywłaszczanie nieruchomości". Rozdział 4 reguluje zasady wywłaszczania nieruchomości, ograniczanie korzystaniai z nich i czasowe zajęcie. Rozpoczynający ten rozdział art. 112 w ust. 1 stanowi, że "przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego". Z art. 112 ust. 1 wynika zatem, że wywłaszczenie nieruchomości, jak i ograniczenie sposobu korzystania z niej jest traktowane przez ustawodawcę w sposób jednakowy – dotyczyć może tylko nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art. 124 ust. 1, dający podstawę do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, uściśla cele publiczne dla realizacji których ograniczenie może być dokonane. Zgodnie z nim bowiem ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z zastrzeżenia tych przepisów wynika, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może dotyczyć tylko nieruchomości położonej na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne, ale tylko wymienione w art. 124 ust. 1 ustawy, albo dla których wydana została decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeżeli nieruchomość w planie miejscowym przeznaczona jest na inne cele, aniżeli wskazane w art. 124 ust. 1 należy szukać innej formy ingerencji w prawo własności nieruchomości niż ograniczenie sposobu korzystania z niej.

Prawo własności chronione jest art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ingerencja w to prawo jest możliwa tylko na cele publiczne. Wyżej wymieniony art. 112 ust. 1 ustawy tę zasadę konstytucyjną realizuje, ograniczając możliwość ingerencji w prawo własności tylko dla realizacji takich celów, pod warunkiem ujęcia ich w planie miejscowym lub decyzji o lokalizacji inwestycji. Z ochrony prawa własności wynika, że możliwość ingerencji nie może być interpretowana rozszerzająco, musi być wykładana dosłownie, co znaczy, że dopuszczalna jest ingerencja tylko dla takich celów, jakie są wskazane w przepisach rozdziału 4 Działu III ustawy, w tym cyt. art. 124 ust. 1.

Wywłaszczenie nieruchomości i ograniczenie sposobu korzystania z niej są traktowane identycznie w tym znaczeniu, że dotyczą nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne, zaś różnica między tymi formami ingerencji jest taka, że wywłaszczenie może być dokonane dla wszystkich celów publicznych, wskazanych w art. 6 ustawy, zaś ograniczenie tylko dla takich, o których mowa w art. 124 ust. 1, w zasadzie pokrywających się z celami wymienionymi w art. 6 pkt 2. Naturalnie w obu przypadkach – wywłaszczenie i ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości – gdy nie ma planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić, należy, że – jak wynika z akt sprawy – nieruchomość będąca przedmiotem prawa własności S. K., działka nr [...] obręb Z. Gmina Strumień, jest położona na obszarze objętym planem miejscowym – uchwała Rady Miejskiej w Strumieniu nr XII/112/2003 z dnia 14 sierpnia 2003 r. Objęta jest jednostką 20M – przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa, utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością modernizacji, przebudowy i rozbudowy; przeznaczenie dopuszczalne – lokalizacja usług związanych z mieszkalnictwem (np. handel, gastronomia, rzemiosło) nie powodujących uciążliwości dla otoczenia, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Z takiego określenia w planie miejscowym przeznaczenia obszaru, na którym leży działka nr [...] nie wynika, aby były to cele publiczne, wskazane w art. 124 ust. 1 ustawy. Plan nie przeznacza bowiem nieruchomości na zakładanie i poprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wynika z niego, że przeznaczenie terenu to zabudowa jednorodzinna i zagrodowa z możliwością budowy urządzeń infrastruktury technicznej.

Ustawa nie definiuje pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" w art. 4 – słowniczek, jednak czyni to w art. 143 ust. 2. Przez budowę takich urządzeń przepis ten rozumie budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Przepis ten zamieszczony jest w rozdziale 7 Działu III ustawy, w tym samym, w którym znajduje się art. 124 ust. 1. Definicję zatem z art. 143 ust. 2 ustawy bez żadnych przeszkód można zastosować dla wyjaśnienia rozumienia przeznaczenia terenu w planie miejscowym. Odpowiada ona w pewnym zakresie celom wskazanym w art. 6 pkt 4 ustawy – budowa i utrzymanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania.

Analiza ww. przepisów prowadzi do wniosku, że nieruchomość S. K. działka nr [...] leży na obszarze przeznaczonym w planie pod zabudowę mieszkaniową – jednorodzinną i zagrodową, a także pod budowę dróg oraz przewodów lub urządzeń wodociągowych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Jak powiedziano wyżej, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości możliwe jest, jeśli nieruchomość leży na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne, ale tylko takie które wymienia art. 124 ust. 1 ustawy. Z planu miejscowego gminy wynika, że działka nr [...] leży na obszarze, na których dopuszczalna jest budowa urządzeń infrastruktury technicznej. Te urządzenia nie obejmują przepustu pod drogę, łączącego dwa rowy melioracyjne.

Z akt sprawy wynika, że u podstaw wniosku Gminy Chybie leży sprawa zalewania gospodarstwa jednego z jej mieszkańców, a wynikająca z zaniedbań związanych z eksploatacją rowu melioracyjnego. Projekt przepustu pod droga publiczną z zajęciem nieruchomości mieszkańca innej gminy – Strumień – pojawił się jako rozwiązanie problemu, ale tylko z przyczyn ekonomicznych, przy tym bez zwracania uwagi na zarzuty mieszkańców Gminy Strumień, których nieruchomości leżą przy rowie melioracyjnym, do którego z Gminy Chybie miałyby być odprowadzane wody z gospodarstwa mieszkańca tej Gminy. Nadto, jeśli idzie o przepust, to Zarząd Dróg uważa, że do "opieki" na nim właściwa jest Spółka Wodna, zaś Spółka, że Zarząd. Drogą do rozwiązania problemu na pewno nie jest art. 124 ust. 1 ustawy, zastosowany z przyczyn finansowych, ale skorzystanie z innych rozwiązań np. ochrony przed powodzią. Odmowa zatem udzielenia zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...] była zgodna z przepisami, choć z uzasadnieniem odmowy nie całkiem można się zgodzić, co wynika z powyższych rozważań. Natomiast nie było podstaw do uchylenia decyzji odmawiających, z zaleceniem wyjaśnienia kwestii zaliczenia inwestycji do ciągów drenażowych, skoro plan miejscowy przewiduje tylko urządzenia infrastruktury technicznej, przez które należy rozumieć te, które wymienia art. 143 ust. 2 ustawy.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).