Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1671/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 157  par. 2, 28, 156 par. 1  pkt 2, 24  par. 1  pkt 5, 156  par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 2,  art. 152,  art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Linowych S.A. w [...] na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2016 roku, nr [...], obie w częściach nie dotyczących rozstrzygnięć odnośnie działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...] oraz [...]; 2. oddala skargę w części dotyczącej działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...]oraz [...].


UZASADNIENIE

Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez spółkę [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2007 r., nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 1948 r. o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego [...] .

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że [...] Spółka Akcyjna w [...] (dalej [...] S.A.) wniosła w dniu [...] maja 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] września 2001 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych [...],[...] i [...] na własność Państwa w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w [...] . Równocześnie Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2007 r., nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 1948 r. zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] kwietnia 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego [...] . Wnioskodawca wskazał, że powołane decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa polegającym na stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. w odniesieniu do działek ewidencyjnych o nr: [...],[...],[...],[...],[...], pomimo że wywołało ono nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Minister Zdrowia decyzjami z dnia [...] lipca 2010 r. oraz z dnia [...] lipca 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nadzoru decyzjami z dnia [...] września 2010 r. oraz z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy odpowiednio decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. oraz z dnia [...] lipca 2010 r. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2053/10 i sygn. akt IV SA/Wa 2054/10 uchylił obie zaskarżone decyzje Ministra Zdrowia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...],[...], odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji Ministra Zdrowia. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu nadzoru na dzień wydania decyzji, o stwierdzenie nieważności których wnosi strona, nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, a tym samym nie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto, wbrew stanowisku wnioskodawcy, organ był uprawniony do wydania jednej decyzji dotyczącej obu kwestionowanych orzeczeń nacjonalizacyjnych. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 718/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2013 r., wskazując, że została ona wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r. Organ nadzoru wskazał, że decyzja zatwierdzająca protokół zdawczo-odbiorczy nie ma charakteru samodzielnego, posiada jedynie charakter prawno-procesowy. Z uwagi zatem na niesamodzielny charakter orzeczenia zatwierdzającego protokół, organ uznał za celowe łączne rozpoznanie wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2208/14 uchylił przedmiotowe decyzje organu nadzoru

Rozpoznając po raz czwarty sprawę, Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] października 2007 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 1948 r. W wydanym rozstrzygnięciu Minister zrealizował wytyczne zawarte w wyroku z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2208/14, jak również zawarte w wyroku z dnia 14 stycznia 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2054/10 i rozpoznał odrębnie wniosek [...] S A. z dnia [...] maja 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2001 r. oraz wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Zdrowia rozważył, czy spełnione zostały formalne przesłanki prowadzenia postępowania, dokonał analizy, czy w sprawie nie zachodzi przedmiotowa niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy oraz dokonał oceny powołanych przez wnioskodawcę podstaw stwierdzenia nieważności decyzji.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, spółka [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 8, 107 § 1 i § 3, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa) i wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu nadzoru. W uzasadnieniu skarżąca spółka przedstawiła szeroką argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Rozpatrując złożony wniosek, Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r., uznając ją za prawidłową. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru ponownie przypomniał stan faktyczny sprawy. Wyjaśnił, że decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2007 r. jest orzeczeniem nierozerwalnie związanym z orzeczeniami w przedmiocie nacjonalizacji przedsiębiorstwa, co wynika z treści samego orzeczenia i co również podkreślał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2054/10, uchylającym decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. Natomiast decyzja z dnia [...] października 2001 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 2001 r. były już przedmiotem prawomocnego rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 2 czerwca 2003 r., sygn. akt: IV SA 3919/01, w którym Sąd ten oddalił skargę złożoną na decyzje Ministra Zdrowia. Organ nadzoru stwierdził zatem, że stosując się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 27 stycznia 2016 r., jak również do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 14 stycznia 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2054/10, w niniejszym postępowaniu rozpoznał wniosek [...] z dnia [...] maja 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2007 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2001 r. został rozpoznany odrębnie.

Mając na uwadze dotychczasowe orzecznictwo oraz dokonane w sprawie ustalenia dotyczące działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...], a także [...], organ uznał, że skarżąca spółka jest stroną niniejszego postępowania. Wnioskodawca jako podstawę prawną wniosku o stwierdzenie nieważności wskazał art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 kpa, tj. rażące naruszenie prawa, które w ocenie wnioskodawcy polegało m.in. na tym, że Minister Zdrowia stwierdził nieważność orzeczenia, podczas gdy w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...] i [...] nastąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Organ nadzoru podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2054/10, uchylającym decyzję Ministra Zdrowia z [...] września 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Zdrowia z [...] lipca 2010 r. wskazał w uzasadnieniu, analogicznie do uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2053/10, że orzeczenie zatwierdzające protokół zdawczo-odbiorczy było nierozerwalnie związane z orzeczeniem w przedmiocie nacjonalizacji przedsiębiorstwa, ale nie jest to równoznaczne z uznaniem jego niesamodzielności. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2003 r., sygn. akt: IV SA 3919/01, dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. oraz poprzedzającej decyzji tego organu z dnia [...] września 2001 r., stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych [...],[...] i [...] na własność Państwa, w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w [...] (M.P. z 1948 r., Nr [...], poz. [...]), jako wydany w innej sprawie, wprawdzie nierozerwalnie związanej z rozpoznawaną w niniejszym postępowaniu, jednak samodzielnej, może mieć charakter wyłącznie pomocniczy. Z tego względu Minister Zdrowia był obowiązany rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa.

Organ nadzoru przywołał treść art. 156 § 1 kpa, odwołał się do utrwalonego w orzecznictwie rozumienia pojęcia: "rażące naruszenie prawa" oraz "nieodwracalne skutki prawne". Minister Zdrowia uznał, że jest obowiązany rozpoznać żądanie skarżącej spółki co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa.

Mając na uwadze orzecznictwo oraz dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, Minister Zdrowia podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2001 r. oraz [...] października 2001 r. Decyzja ta została w wyniku ponownego rozpoznania sprawy utrzymana decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2017 r. W ocenie organu nie zaistniała żadna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności przesłanka rażącego naruszenia prawa, na którą powoływał się wnioskodawca. W ocenie organu powoływane przez wnioskodawcę naruszenie prawa polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji w sytuacji, gdy przed ostatecznym stwierdzeniem nieważności nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa, tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nieważnościowej. Jak wskazano w decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2001 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] października 2001 r., protokół nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników [...]sp. z o.o. w [...] , podczas którego podjęto uchwałę o podwyższeniu kapitału zakładowego spółki i udziały w podwyższonym kapitale zakładowym spółki objęła [...] S.A. i pokryła je wkładem niepieniężnym w postaci mienia zaliczanego do majątku trwałego [...] S.A., obejmującego m. in.: użytkowanie wieczyste nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...],[...] i nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...],[...] i [...] , stanowiących części dawnych parceli objętych orzeczeniem Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. został sporządzony w dniu [...] września 2001 r. (Repertorium [...] Nr [...]). W tym samym dniu [...] września 2001 r. aktem notarialnym nr [...] zawarta została pomiędzy [...] S.A. a [...] Sp. z o.o. umowa przeniesienia użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości. Pierwsza z kwestionowanych decyzji Ministra Zdrowia stwierdzająca nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. wydana została w dniu [...] września 2001 r., a zatem jeszcze przed przeniesieniem prawa użytkowania wieczystego na wnioskodawcę. Jednocześnie, jak wynika z odpisu księgi wieczystej KW nr [...], według stanu na dzień 13 września 2012 r., wniosek o wpis użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] i [...] złożony został do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] w dniu [...] września 2001 r. Wpis prawa dokonany został natomiast w dniu[...] grudnia 2001 r. W księdze wieczystej KW nr [...], według stanu na dzień 13 września 2012 r., nie ujawniono daty złożenia wniosku o wpis użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej działki ewidencyjnej nr [...],[...],[...]. Zgodnie z odpisem księgi wieczystej KW nr [...], wpis prawa użytkowania wieczystego na w/w nieruchomościach dokonany został w dniu [...] grudnia 2001 r. Minister Zdrowia wydając decyzje z dnia[...]września 2001 r. oraz z dnia [...] października 2001 r. nie mógł wiedzieć o prawie przysługującym wnioskodawcy.

Decyzja z dnia [...] października 2007 r. jest nierozerwalnie związana z orzeczeniami w przedmiocie nacjonalizacji przedsiębiorstwa, w tym również z decyzją z dnia [...] października 2001 r. oraz poprzedzającą decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2001 r. W ocenie organu nadzoru, skoro zatem powołaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Minister Zdrowia odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2001 r. i dnia [...] października 2001 r., a następnie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymał tę decyzję w mocy, stanowisko zawarte w niniejszej decyzji jest uzasadnione. Również powoływana przez wnioskodawcę przesłanka braku udziału jako strony w postępowaniu nie może stanowić, w ocenie organu nadzoru, w niniejszej sprawie podstawy stwierdzenia nieważności decyzji nieważnościowej. Krąg podmiotów, mających status stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie wynika wprost z przepisów prawa dotyczących postępowania nieważnościowego, a zagadnienie to było przedmiotem licznych orzeczeń sądowych. Według organu brak udziału skarżącej spółki w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie stanowi wystarczającej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nieważnościowej w niniejszej sprawie, gdyż jest to ewentualna podstawa wznowienia postępowania. Ponadto organ nadzoru zwrócił uwagę, że skarżąca spółka złożyła również wniosek o wznowienie postępowania, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa i postępowanie to jest aktualnie zawieszone w związku ze złożonym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Zarzut pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może być w ocenie organu nadzoru rozważany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, konkretnie przesłanki unormowanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W sprawie o stwierdzenie nieważności eliminuje się bowiem decyzję dlatego, że w niej samej (a nie w procedurze) tkwią ciężkie wady prawne, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Jednocześnie, zdaniem organu nadzoru, skutkiem prawnym decyzji o stwierdzeniu nieważności było przywrócenie majątku dawnym właścicielom. Stwierdzenie nieważności decyzji nieważnościowej skutkowałoby więc przywróceniem stanu rażąco sprzecznego z prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji nieważnościowej w niniejszym postępowaniu spowodowałoby bowiem powrót do stanu pierwotnego, rażąco naruszającego prawo. Nadto w odniesieniu do zarzutów wnioskodawcy organ nadzoru podniósł, że orzecznictwo Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w przedmiotowej sprawie nie kształtowało stanu prawnego w dacie wydania przez Ministra Zdrowia decyzji, której ocena była przedmiotem niniejszego postępowania. W konsekwencji Minister Zdrowia wskazał, że w świetle powyżej wskazanych okoliczności przesłanki powoływane przez skarżącą spółkę nie mogą stanowić podstawy uwzględnienia wniosku.

Na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły [...] S.A. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, czyli:

1 - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wiążących organ w niniejszej sprawie, a wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2054/10, w którym:

- Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że: "fakt zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. w przedmiocie nacjonalizacji uzdrowiska pozostaje bez znaczenia dla oceny ważności decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego",

- Minister Zdrowia został zobowiązany do dokonania odrębnej oceny, czy decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2007 r. zatwierdzająca protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] kwietnia 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego [...] jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 kpa,

Pomimo to Minister Zdrowia po raz kolejny, wbrew wytycznym Sądu, uzależnił możliwość stwierdzenia nieważności w/w decyzji z 2007 r. od stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2001 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych [...],[...] i [...] na własność Państwa, w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w [...] . Uchybienie to znajduje odzwierciedlenie na str. 23 zaskarżonej decyzji, gdzie czytamy, że skoro decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2016 r. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z 2001 r., to zasadna jest odmowa stwierdzenia nieważności zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji z 2007 r. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż decyzja wydana wbrew wytycznym zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 2011 r. nie może zostać uznana za prawidłową,

2 - art. 7 i 107 § 1 kpa w związku z art. 156 § 1 kpa poprzez:

- brak należytego rozpatrzenia drugiej ze wskazywanych przez [...] S.A. podstaw stwierdzenia nieważności decyzji z 2001 r., którą było wydanie tych decyzji z rażącym naruszeniem prawa polegającym na całkowitym zaniechaniu ustalenia stanu prawnego nieruchomości objętych decyzjami nacjonalizacyjnymi, czego następstwem było rażąco nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania i pominięcie większości podmiotów, które obowiązkowo powinny w nim uczestniczyć,

- utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z 2001 r. pomimo braku dokonania należytej oceny tych decyzji pod kątem wystąpienia wad z art. 156 § 1 kpa, co stanowi dodatkowo zignorowanie wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r.,

3 - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa poprzez:

- przyjęcie a priori, że występujące w art. 156 § 2 kpa pojęcie "nieodwracalnych skutków prawnych" wymaga interpretacji ("rozumienie tego pojęcia kształtowane było w licznych orzeczeniach sądowych, na przestrzeni wielu lat"), a zatem przepis ten generalnie nie może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa,

- odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z 2007 r. z uwagi na brak wyraźnej i oczywistej sprzeczności treści tych decyzji z treścią przepisów prawa (art. 156 § 2 kpa), gdyż wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych nie jest widoczne w niniejszej sprawie na pierwszy rzut oka, podczas gdy w/w "brak widoczności", spowodowany jest właśnie rażącym naruszeniem w w/w postępowaniu z 2007 r. przepisów z zakresu postępowania dowodowego (o czym mowa w zarzucie 2.) i gdyby Minister Zdrowia przeprowadził wtedy prawidłowo postępowanie dowodowe i ustalił stan prawny nieruchomości, których dotyczyła decyzja z 2007 r., okazałoby się, że w stosunku do wielu z nich nastąpił obrót cywilnoprawny, a więc na "pierwszy rzut oka" mógłby ustalić, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Za niedopuszczalne skarżąca spółka uznała przyjęcie rozumowania, według którego rażące uchybienia w postępowaniu dowodowym mają usprawiedliwiać brak możliwości dostrzeżenia wywołania przed decyzję nieodwracalnych skutków prawnych i niezastosowanie przez organ dyspozycji normy z art. 156 § 2 kpa.

4 - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z 2007 r. z uwagi na brak możliwości dowiedzenia się przez Ministra Zdrowia w 2001 r. o przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego na [...] sp. z o.o., podczas gdy:

- Minister nie może się powoływać na brak możliwości dowiedzenia się o prawie przysługującym Skarżącemu, skoro wydając decyzje z 2001 r. organ ten nie zrobił nic, żeby sprawdzić stan prawny gruntów nimi objętych, w szczególności nie sprawdzono ksiąg wieczystych, czego konsekwencją jest m.in. niniejsze postępowanie,

- sprawdzenie ksiąg wieczystych o ówczesnych numerach [...] i [...] pozwoliłoby po pierwsze na ustalenie, że nieruchomości gruntowe nimi objęte były od 1997 r. w użytkowaniu wieczystym [...], a wzniesione na nich budynki stanowiły własność tego podmiotu, co automatycznie powinno prowadzić do uznania tego podmiotu za stronę postępowania, co na skutek zaniechań Ministra nie nastąpiło, a zapobiegłoby dalszemu rozporządzaniu tym prawem,

- już z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Zdrowia miał możliwość dowiedzenia się o przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego na [...] Sp. z o.o., gdyż z chwilą wpłynięcia do Sądu Wieczystoksięgowego wniosku od notariusza o ujawnienie w księdze wieczystej praw [...] Sp. z o.o., co - jak ustala sam Minister - miało miejsce w dniu [...] września 2001 r., na pewno przynajmniej w jednej z ksiąg (nr [...]) pojawiła się wzmianka o w/w wniosku, która wyłączyła możliwość powołania się na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych i brak wiedzy o dokonywanych zmianach stanu prawnego. Nieuprawnione są zatem twierdzenia, że organ przed dniem 16 października 2001 r. nie mógł wiedzieć o nabyciu przez [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntów i własności wzniesionych na nich budynków, skoro już od [...] września 2001 r. w księgach wieczystych widniała odpowiednia wzmianka informująca o złożonym wniosku o zmianę stanu prawnego ujawnionego w księgach wieczystych.

Jednakże przede wszystkim wszystkie wywody Ministra Zdrowia dotyczące tego, co mógł, a czego nie mógł zauważyć w postępowaniu zakończonym decyzjami z 2001 r., nie powinny mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania. W roku 2007, tj. relewantnym dla oceny stanu faktycznego i prawnego będącego podstawą wydania decyzji z [...] października 2007 r., stan prawny ujawniony w w/w księgach wieczystych był już od kilku lat jednoznacznie ustalony i jasny.

5 - art. 8 kpa poprzez:

- uzasadnienie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 2007 r. z powołaniem się na to, że stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej skutkowałoby przywróceniem stanu rażąco sprzecznego z prawem, z całkowitym pominięciem faktu, iż po pierwsze brak eliminacji z obrotu prawnego ww. decyzji z 2001 r. oznacza właśnie akceptację rażącej bezprawności działania organów państwowych przy możliwym zrekompensowaniu szkód dawnych właścicieli winny sposób, a po drugie, jak wskazuje nawet orzecznictwo Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, właśnie sygnalizowany przez [...] S.A. sposób rozstrzygania spraw reprywatyzacyjnych w sytuacji takiej jak niniejsza jest właściwy z punktu widzenia sprawiedliwości,

- brak stosowania się do wiążących wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2054/10, a w szczególności ciągłe uzależnianie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z 2007 r. od losów i wad decyzji z 2001 r. powoduje, że niniejsza sprawa, która już po raz czwarty trafi na wokandę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, praktycznie wraca do etapu na jakim była w 2011 r.

W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W oparciu o postawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. Jednocześnie poinformowała, że wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2001 r., a sprawie nadano sygnaturę I SA/Wa 1204/17.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana przez Sąd analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego doprowadziła do częściowego uwzględnienia skargi, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono.

Sąd uznał, że musi zostać stwierdzona nieważność części zaskarżonych decyzji organu nadzoru, ponieważ obarczone są one wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 kpa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonych rozstrzygnięć.

Jak wynika z treści art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (a z takim mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie), o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa. Stroną tego postępowania są zatem strony postępowania zakończonego kwestionowaną w trybie nadzoru decyzją administracyjną oraz te osoby, którym obecnie przysługują do spornej nieruchomości prawa rzeczowe. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania (także nadzorczego) prowadzonego na wniosek ma podmiot, który wykaże, że kwestionowana decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 kpa). Wydanie bowiem przez organ nadzoru decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy w postępowaniu wszczynanym na wniosek, w warunkach gdy wniosek taki złożony został przez podmiot nie posiadający do tego legitymacji prawnej, oceniane musi być jako obarczone kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (rażącego naruszenia prawa), prowadzącą do nieważności tej decyzji. Tego rodzaju wady decyzji Sąd, jak już wyjaśniono wyżej, bierze zaś pod uwagę z urzędu (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, wyjaśnić należy, że kontrolowane przez Sąd postępowanie nadzorcze wszczęte zostało na wniosek z dnia [...] maja 2010 r. [...] Spółka Akcyjna w [...] . Wnioskiem tym skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] września 2001 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych [...],[...] i [...] na własność Państwa w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w [...]. Równocześnie Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2007 r., stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 1948 r. zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] kwietnia 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego [...] . Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była druga część tego wniosku, dotycząca decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2007 r., nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 1948 r. zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] kwietnia 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego [...] . Wnioskodawca wskazał, że powołane decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa polegającym na stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. w odniesieniu do działek ewidencyjnych o nr: [...],[...],[...],[...],[...], pomimo że wywołało ono nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. zatytułowanym "Uzupełnienie wniosku o stwierdzenie nieważności" skarżąca spółka podtrzymała stanowisko, że jej wniosek dotyczy tej części decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] września 2001 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych [...],[...] i [...] na własność Państwa, która dotyczy przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w [...].

W tej sytuacji Minister Zdrowia pismem z dnia [...] lutego 2012 r. wezwał skarżącą spółkę do wyjaśnienia, czy pismo z dnia [...] grudnia 2011 r. należy traktować jako rozszerzenie żądania stwierdzenia nieważności decyzji (Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] września 2001 r.) w całości, czy też w części, tj. w odniesieniu do obecnych działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...]oraz [...]. W odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2012 r. skarżąca spółka wyjaśniła, że "wnosi o stwierdzenie nieważności wymienionych w piśmie decyzji Ministra Zdrowia z 2001 i 2007 r. w całości....". Równocześnie spółka wyjaśniła, że w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w jej użytkowaniu wieczystym powołuje się na własny interes prawny. Natomiast w odniesieniu do pozostałej części decyzji wnosi o podjęcie przez organ nadzoru działań z urzędu. Jednocześnie spółka wyjaśniła, że poza działkami wymienionymi w piśmie organu z dnia [...] lutego 2012 r. przedmiotem postępowania są objęte także działki o numerach [...],[...] oraz działka nr [...]. Następnie pismem z dnia [...] marca 2012 r. skarżąca spółka ponownie wyjaśniła, że działki o numerach [...],[...] nie były objęte kwestionowaną nacjonalizacją, a zatem nie są jednak przedmiotem złożonego wniosku.

Podsumowując stwierdzić należy, że ostatecznie wniosek strony skarżącej dotyczył działek, które obecnie znajdują się w użytkowaniu wieczystym spółki, czyli działek o numerach: [...],[...],[...],[...] oraz [...]. W pozostałym zakresie dotyczącym licznych innych działek skarżąca spółka wniosła o ich objęcie przedmiotowym postępowaniem nadzorczym przez Ministra Zdrowia z urzędu. Z analizy akt sprawy nie wynika jednak, aby organ nadzoru w jakiejkolwiek części wszczął przedmiotowe postępowanie nadzorcze z urzędu. Potwierdza to także treść zaskarżonych decyzji, w których Minister wyjaśnił, że wydał decyzję "po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] S. A. w [...] ...". Skoro tak, to organ nadzoru, będąc związany treścią złożonego wniosku, mógł w niniejszej sprawie orzekać jedynie co do tych części decyzji Ministra Zdrowia z 2007 r., co do których wnioskodawca wykazał istnienie po jego stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, czyli działek, co do których skarżącej spółce przysługuje prawo użytkowania wieczystego. Podkreślić należy, że skarżąca spółka nie była stroną postępowania zakończonego decyzją organu nadzoru z 2007 r. Kwestia ta jest jednak przedmiotem odrębnego postępowania nadzwyczajnego zainicjowanego wnioskiem skarżącej spółki o wznowienie postępowania nadzorczego z 2007 r.

Oznacza to, że wobec niewszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu, Minister Zdrowia w zaskarżonej decyzji rozstrzygnął o istocie sprawy w postępowaniu wszczynanym na wniosek strony. Jednakże część tego wniosku w zakresie niedotyczącymi działek będących obecnie w użytkowaniu wieczystym skarżącej spółki, złożona została przez podmiot nieposiadający do tego legitymacji prawnej. Rozpatrzenie zatem w tej części wniosku skarżącej spółki oceniane musi być jako obarczone kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (rażącego naruszenia prawa), prowadzącą do konieczności stwierdzenia przez Sąd nieważności tej części decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w punkcie 1 sentencji.

W pozostałym zakresie, czyli nieruchomości, które obecnie znajdują się w użytkowaniu wieczystym spółki, czyli działek o numerach: [...] , [...],[...],[...]oraz [...], Sąd oddalił skargę, uznając ją za niezasadną.

Przedmiotowa sprawa była wielokrotnie już rozpatrywana przez sądy administracyjne (również oddzielnie w stosunku do pozostałych uzdrowisk, czyli uzdrowiska [...] i [...] ). Przypomnieć zatem należy, że:

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2003 r., sygn. akt IV SA 3919/01 oddalił skargę Przedsiębiorstwa " [...] " S.A. w [...] na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r., którą organ ten utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2001 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych [...],[...] i [...] na własność Państwa w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w [...] oraz decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2007 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 1948 r. w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1948 r. ustalającego składniki majątkowe przedsiębiorstwa uzdrowiskowego [...].

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2054/10 uchylił decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2010 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Sąd stanął na stanowisku, że fakt zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. w przedmiocie nacjonalizacji uzdrowiska pozostaje bez znaczenia dla oceny ważności decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego. Rolą organu było zatem dokonanie oceny, czy decyzja z dnia [...] października 2007 r. stwierdzająca nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 1948 r. w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1948 r. ustalającego składniki majątkowe przedsiębiorstwa uzdrowiskowego [...] jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 kpa, czym jednak orzekający w niniejszej sprawie Minister Zdrowia się nie zajął. Niezależnie od powyższego Sąd zwrócił uwagę na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, na którą powoływały się w toku postępowania administracyjnego obie strony. Sąd podkreślił, że nawet w sytuacji wniesienia do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego brak jest miejsca na jakikolwiek automatyzm i umorzenie postępowania bez wstępnego badania zawartości żądania strony i zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, jak to miało w rozpatrywanej sprawie. Równocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podniósł, że nie podziela stanowiska organu w zakresie przyjęcia, iż orzeczenie zatwierdzające protokół zdawczo-odbiorczy miało charakter niesamodzielny. Sąd wskazał, że orzeczenie zatwierdzające protokół zdawczo-odbiorczy było nierozerwalnie związane z orzeczeniem w przedmiocie nacjonalizacji przedsiębiorstwa, ale nie jest to równoznaczne z uznaniem jego niesamodzielności.

Po tym Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 718/13 uchylił decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na naruszenie przez organ nadzoru art. 24 § 1 pkt 5 kpa (wyłączenie pracownika organu). Sąd wyjaśnił, że tylko Minister Zdrowia jako piastun funkcji organu nie podlega na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt i SA/Wa 2208/14 uchylił decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji oraz decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2012 r. i zwrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru. Zdaniem Sądu Minister działający zarówno w I, jak i w II instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2053/10 oraz IV SA/Wa 2054/10. W ocenie Sądu Minister Zdrowia rozpoznający sprawę w obu instancjach stwierdził, że decyzja zatwierdzająca protokół zdawczo-odbiorczy nie ma charakteru samodzielnego, posiada jedynie prawno-procesowy charakter i z uwagi na tę niesamodzielny charakter orzeczenia zatwierdzającego protokół uznał za celowe łączne rozpoznanie wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2001 r. oraz decyzji z dnia [...] października 2007 r. Zatem ocena organu co do charakteru orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy jest sprzeczna z oceną zawartą w wytycznych Sądu zawartych w powołanym orzeczeniu. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i oznacza , że podjęty akt lub czynność są wadliwe. W ocenie Sądu niewłaściwym było łączne rozpoznanie przez organy dwóch wniosków o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji z 2001 i 2007 roku, co doprowadził do naruszenia art. 62 kpa. Równocześnie Sąd wyjaśnił, że dostrzega, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2003 r. sygn. akt IVSA 3919/01 przesądził prawomocnie kwestię nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r., nie wypowiadał się jednak co do nieodwracalności skutków prawnych tejże decyzji, co ma z kolei zasadnicze znaczenie wobec wytycznych zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2053/10 oraz sygn. akt IV SA/Wa 2054/10. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po raz kolejny uchylił zaskarżone decyzje Ministra Zdrowia.

W ocenie Sądu orzekającego, rozpatrując po raz kolejny niniejszą sprawę, organ nadzoru zastosował się tym razem do wiążących go zaleceń sądów administracyjnych, wynikających z przywołanych wyżej orzeczeń. Nie naruszył zatem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.).

Przede wszystkim organ oddzielnie rozpatrzył wniosek skarżącej spółki o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2001 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] września 2001 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych [...],[...] i [...] na własność Państwa, w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w [...] i oddzielnie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2007 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 1948 r. zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] kwietnia 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego [...]. Obie zaskarżone decyzje wydane zostały i podpisane przez Ministra Zdrowia. Organ nadzoru przyznał skarżącej spółce przymiot strony w rozpatrywanej sprawie i dokonał oceny zakresu związania go przy jej rozpatrywaniu oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2003 r., sygn. akt IV SA 3919/01, do czego zobowiązywały go powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu obecnie orzekającego prawidłowe jest ustalenie organu nadzoru, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2003 r., sygn. akt IV SA 3919/01 prawomocnie przesądził kwestię nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego orzeczenia dokładnie wyjaśnił powody podjętego rozstrzygnięcia, zatem obecnie ponowne ich powtarzanie Sąd orzekający uznaje za niezasadne. Kopia tego orzeczenia znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, zatem jego treść była i jest dla stron dostępna, a jak wynika z treści znajdujących się w aktach sprawy licznych pism strony skarżącej, argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jej znana.

Podkreślić należy, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2003 r., sygn. akt IV SA 3919/01 prawomocnie przesądził kwestię nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. Mimo że orzeczenie to zapadło w sprawie dotyczącej oceny w trybie nadzoru prawidłowości wydania przez Ministra Zdrowia decyzji z dnia [...] października 2001 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] września 2001 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych [...],[...] i [...] na własność Państwa, w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego w [...] , orzeczenie to ma wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy prawidłowości decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2007 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia tego organu z dnia [...] października 1948 r. o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego [...].

W tej sytuacji przypomnieć należy, że ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki Narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17, ze zm.) była podstawą przejęcia orzeczeniem Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. na własność Państwa m.in. przedmiotowego uzdrowiska. W rozpatrywanej sprawie Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2007 r. stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] października 1948 r. o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego [...]. Podstawę materialnoprawną powołanego protokołu stanowił przepis § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r., będącego rozporządzeniem wykonawczym do powołanej wyżej ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62, ze zm.). Przepis ten stanowił, że osoba lub organizacja gospodarcza wyznaczona do sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego winna przedstawić właściwemu ministrowi do zatwierdzenia protokół zdawczo-odbiorczy wraz ze zgłoszonymi uwagami i zarzutami. Zatwierdzając protokół zdawczo-odbiorczy, właściwy minister miał rozpatrzeć zgłoszone uwagi i zarzuty i ustalić w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, które składniki majątkowe objęte protokołem zdawczo-odbiorczym stanowią część składową przedsiębiorstwa i przechodzą lub zostają przejęte wraz z nim na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego. Zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy stanowił integralną część orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego. Przepis ten stanowił wyraz woli ustawodawcy, że protokół zdawczo-odbiorczy jest formalnym spisem (zestawieniem) składników przedsiębiorstwa znacjonalizowanego decyzją właściwego organu administracji publicznej, który wymagał dla swojej ważności zatwierdzenia przez właściwy organ odrębną decyzją. Oznacza to, że obie decyzje, to jest decyzja nacjonalizacyjna oraz decyzja o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego pozostają ze sobą w ścisłym związku. Dlatego też stwierdzenie ze skutkiem ex tunc, że orzeczenie nacjonalizacyjne jest nieważne, powoduje w rozpatrywanej sprawie, że prawidłowo Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2007 r. stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] października 1948 r. o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego [...]. Skutkiem takiej szczególnej konstrukcji prawnej obu decyzji jest także to, że niestwierdzenie zaistnienia przesłanki z art. 156 § 2 kpa w odniesieniu do decyzji nacjonalizacyjnej przesądza o konieczności stwierdzenia, że orzeczenie to nie mogło wywołać nieodwracalnych skutków prawnych. Orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego posiada jedynie prawnoprocesowy, a nie prawnomaterialny charakter. Orzeczenie to nie może zatem wywołać skutków prawnomaterialnych w sferze rzeczowej, lecz pełni jedynie rolę procesowego uznania protokołu zdawczo-odbiorczego za odpowiadający normatywnym wymogom jego sporządzenia. Skutki prawnomaterialne w sferze rzeczowej wywołuje natomiast orzeczenie o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa, wydane na podstawie przepisów ustawy nacjonalizacyjnej z dnia 3 stycznia 1946 r.

Zawarte w przepisach § 71-75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. określenie funkcji protokołu zdawczo-odbiorczego jako spisu składników majątkowych przejmowanego z mocy prawa przedsiębiorstwa, stanowiącego integralną część orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa, oznacza, że orzeczenie zatwierdzające protokół zdawczo-odbiorczy stanowi jedynie prawnie określoną formę oceny prawidłowości sporządzenia tego protokołu jako dokumentu i zarazem oceny zasadności zgłoszonych wobec tego protokołu uwag i zarzutów. Brak jest, w ocenie Sądu, podstaw prawnych do przypisywania orzeczeniu o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego skutków prawnych w postaci przejęcia konkretnych składników majątkowych przedsiębiorstwa na rzecz Państwa, jedynie z tego powodu, że składniki te konkretyzowane są dopiero w protokole zdawczo-odbiorczym. Źródłem mocy prawnej orzeczenia ministra w zakresie stwierdzenia przejścia własności przedsiębiorstwa (i jego składników) na rzecz Państwa jest bowiem ustawa nacjonalizacyjna z dnia 3 stycznia 1946 r. (art. 2 ust. 7 w związku z art. 3 ust. 5). Ustawa nacjonalizacyjna nie stanowi natomiast, aby w sferze konkretyzowania skutków prawnych przejęcia określonych składników majątkowych przedsiębiorstwa miało być wydawane odrębne orzeczenie o jakimkolwiek znaczeniu prawnorzeczowym. Skoro zaś podstawą prawną orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa, wydanego na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej z dnia 3 stycznia 1946 r., to charakter prawny orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego powinien być określany w odniesieniu do celu, któremu służy powołane rozporządzenie, jako określające procedurę przejęcia przedsiębiorstwa, a nie prawnomaterialne skutki tego przejęcia. Orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego posiada zatem jedynie prawnoprocesowy, a nie prawnomaterialny charakter. Orzeczenie to nie może zatem samodzielnie wywoływać skutków prawnomaterialnych w sferze rzeczowej. Jest ono jedynie sformalizowanym sposobem uznania w postępowaniu administracyjnym przez właściwy organ, że dokument, jakim jest protokół zdawczo-odbiorczy, odpowiada wymogom jego sporządzenia. Dlatego też w odniesieniu do tej decyzji organ nadzoru nie ma żadnych możliwości dokonania w trybie art. 156 § 2 kpa odrębnych i samodzielnych ustaleń. Skutki prawnomaterialne wywołuje bowiem orzeczenie o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa, wydawane na podstawie przepisów ustawy nacjonalizacyjnej z dnia 3 stycznia 1946 r. Dlatego też tylko przy dokonywaniu przez organ nadzoru oceny prawidłowości wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego właściwe i możliwe jest rozważanie zasadności ewentualnego zastosowania trybu przewidzianego w art. 156 § 2 kpa, a zatem rozważenie możliwości zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w sprawie przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstw w trybie nacjonalizacji (takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1480/08).

W tej sytuacji za prawidłowe uznać należy stanowisko organu nadzoru, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że kwestionowana w trybie nadzoru decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2007 r. stwierdzająca nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] października 1948 r. o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] kwietnia 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

W tej sytuacji na marginesie jedynie wyjaśnić należy, że kwestia istnienia nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 kpa) była już wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 23 listopada 1987 r., sygn. I SA 1406/86, ONSA 1987, z. 2, poz. 81), jak i Sądu Najwyższego, zwłaszcza w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92 (OSNCP 1992, nr 12, poz. 211 i OSP 1993, nr 5, poz. 104). W uchwale tej wyrażono stanowisko, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie "nieodwracalny". Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Oznacza to, że decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej, o których stanowi art. 156 § 2 kpa, nie należy porównywać z występującym w art. 363 § 1 Kodeksu cywilnego pojęciem "niemożliwości przywrócenia stanu poprzedniego", albowiem dotyczy ono restytucji naturalnej w znaczeniu gospodarczym i nie odnosi się do restytucji uprawnień (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1982 r., sygn. akt III CRN 181/82, OSNCP 1982, z. 8-9 poz. 120). W ocenie tego, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta w nim z domniemania legalności. Również z uzasadnień uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 oraz z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4-7/98 wynika, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. OPK4-7/98 podniesiono, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością.

Jak wynika z akt sprawy, po przejęciu na własność Państwa m.in. przedmiotowych nieruchomości, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1997 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...] , stanowiącego niezabudowane działki nr [...],[...],[...], a decyzją Zarządu Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. stwierdzono nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe [...][...] w [...] z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działki ewidencyjne o numeracji: [...],[...],[...]i [...]. Następnie w dniu [...] września 2001 r. sporządzony został protokół nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników spółki [...] sp. z o.o. w [...] (poprzednik prawny [...] S.A.), podczas którego podjęto uchwałę o podwyższeniu kapitału zakładowego spółki. Udziały w podwyższonym kapitale zakładowym spółki objęła [...] S.A. i pokryła je wkładem niepieniężnym w postaci mienia zaliczanego do majątku trwałego [...] S.A., obejmującego m.in. użytkowanie wieczyste przedmiotowych nieruchomości. Oznacza to, że użytkowanie wieczyste, na istnienie którego powołuje się skarżąca spółka, nie było skutkiem prawnym orzeczenia nacjonalizacyjnego. Uwłaszczenie to nastąpiło w odrębnym postępowaniu zakończonym odpowiednimi decyzjami administracyjnymi. Skutkiem prawnym kontrolowanej w kwestionowanym postępowaniu nadzorczym decyzji nie jest też wniesienie m.in. spornych nieruchomości jako aportu niepieniężnego do spółki [...] sp. z o.o. w [...] . Powstanie i przeniesienie prawa użytkowania wieczystego jest skutkiem prawnym wywołanym nie przez decyzję nacjonalizacyjną, której skutkiem prawnym jest przede wszystkim odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście własności na Państwo, ale przez inne zdarzenie prawne, jakim jest uwłaszczenie [...] (i co do części działek wcześniejsza komunalizacja przedmiotowych działek). Skutek ten nie może stanowić podstawy do oceny, że tym samym decyzja nacjonalizacyjna wydana z rażącym naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Dodatkowo podnieść należy, że Sąd w składzie orzekającym również opowiada się co do zasady za dopuszczalnością stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1324/10, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99). Błędne jest zatem stanowisko skarżącej spółki, że w niniejszej sprawie występują nieodwracalne skutki prawne decyzji Ministra Zdrowia z 1948 r. w zakresie nieruchomości będących obecnie w wieczystym użytkowaniu skarżącej spółki.

W tej sytuacji Sąd uznał, że postępowanie nadzorcze zakończone zaskarżonymi decyzjami Ministra Zdrowia zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym art. 7, 77 i 80) i z uwzględnieniem wiążącej organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego sposobu postępowania wynikających z zapadłych w niniejszej sprawie orzeczeń sądów administracyjnych (art. 154 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ nadzoru przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Minister w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazał również fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.