Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 897/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 1290 poz 1 art. 9 ust. 1 lit. a), ar. 32 ust. 4 i 5, art. 33 ust. 5 i 8
law: Rozporządzenie Rady WE) NR 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej.
article: art. 16, art. 156 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134, art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Małgorzata Ciach po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 675/14 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od T. W. na rzecz Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu 300 (trzysta) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 675/14, po rozpatrzeniu skargi T. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2014 r., w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych za rok 2013 r., 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] czerwca 2014 r.; 2/ stwierdził nieważność decyzji Kierownika Powiatowego Agencji restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] czerwca 2014 r.; 3/ zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania; oraz 4/ określił, że decyzje wymienione w pkt 1 nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu [...] marca 2013 r. W. W. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w M. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania) na rok 2013.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Kierownik Biura przyznał wnioskodawcy płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. w łącznej kwocie 1.602,48 zł. Decyzja ta pozostała w aktach sprawy, bez jej "fizycznego" doręczenia, stosownie do art. 19 ust. 9 i ust. 10 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.; powołwyanej dalej jako: ustawa o płatnościach). Przyznaną płatność przekazano zaś w dniu [...] stycznia 2014 r. na rachunek bankowy wskazany przez wnioskodawcę.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. T. W. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w M. odpis skrócony aktu zgonu swojego męża – W. W., z którego wynikało, iż zmarł on w dniu [...] maja 2013 r., a więc jeszcze w toku postępowania, przed wydaniem decyzji przyznającej płatność. T. W. oświadczyła, iż będąc współwłaścicielką konta, pobrała przyznane powyższą decyzją i przekazane przez organ środki.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Kierownik BP ARiMR umorzył postępowanie z wniosku W. W. o przyznanie płatności rolnych na 2013 r. Decyzję tę dołączono do akt sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Kierownik BP ARiMR ustalił T. W. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, przyznanych i wypłaconych w kwocie 1602,48 zł na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję I instancji.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu T. W. wniosła o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji, wydanych w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 19 ust. 9 i 10 ustawy o płatnościach; - art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.); - art. 29 ustawy z dnia 29 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o ARiMR), a w konsekwencji naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 k.p.a.; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

oraz II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach, poprzez przyjęcie, że organ I instancji słusznie zastosował wskazany przepis, gdy skarżąca jako małżonka zmarłego wnioskodawcy i współwłaściciel gospodarstwa rolnego jest automatycznie współuprawniona do pobrania świadczenia z tytułu płatności do gruntów rolnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzje administracyjne obu instancji.

Sąd I instancji za uzasadniony uznał kluczowy w niniejszej sprawie zarzut błędnej oceny organów obu instancji co do konsekwencji wynikających z art. 19 ust. 9 i 10 ustawy o płatnościach. WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie mogło dojść do "fizycznego" doręczenia decyzji przyznającej żądaną płatność bezpośrednią, ponieważ wnioskodawca z powodu śmierci w trakcie postępowania, nie był w stanie złożyć wniosku o doręczenie mu rozstrzygnięcia po jego wydaniu. W świetle regulacji zawartej w art. 19 ust. 10 ustawy o płatnościach nie może być zatem skutecznie kwestionowana zasadność stanowiska skarżącego, wedle którego przepis ten konstruuje tzw. "fikcję" doręczenia zastępczego, wywołującego konsekwencje tożsame z tymi, jakie wywołuje "fizyczne" doręczenie zainteresowanemu. W sprawie niniejszej przyjęto zatem, że w dacie przekazania przyznanej kwoty na rachunek wnioskodawcy, tj. w dniu [...] stycznia 2014 r. doszło do doręczenia decyzji przyznającej płatność, w trybie określonym w art. 19 ust. 10 ustawy o płatnościach. Podstawowy skutek fikcyjnego "doręczenia" decyzji przyznającej płatności obszarowe w sposób określony powyżej polega na zamknięciu postępowania przed organem I instancji, a pośrednio – wskutek braku weryfikacji takiego orzeczenia w trybie nadzoru instancyjnego i sądowoadministracyjnego – przydaje takiemu rozstrzygnięciu walor decyzji ostatecznej i prawomocnej, niezależnie od ewentualnych wadliwości takiego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, nie ma konieczności uprzedniego eliminowania z obrotu decyzji przyznającej płatności np. w przypadkach, gdy płatności przyznano w niewadliwie prowadzonym postępowaniu, a dopiero później wyszły na jaw okoliczności, z których wynika, że uzyskana płatność jest wyższa od należnej. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Kiedy zaś postępowanie o przyznanie płatności dotknięte jest obiektywną wadliwością (choć bez winy samych organów), nie może być zastosowany autonomiczny tryb orzekania o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, bez uprzedniego usunięcia z obrotu ostatecznej decyzji przyznającej płatność. Odmienna ocena godziłaby w zasadę trwałości decyzji ostatecznych określoną w art. 16 k.p.a.

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji orzekły w przedmiocie kwoty płatności nienależnie pobranej oraz o obowiązku jej zwrotu bez wcześniejszego wyeliminowania z obrotu decyzji przyznającej płatność. W związku z powyższym decyzje obu instancji WSA uznał za przedwczesne i w konsekwencji je uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 16 k.p.a. Sąd stwierdził ponadto, że zobligowany był do zniesienia z obrotu ostatecznej i prawomocnej decyzji Kierownika BP z dnia [...] czerwca 2014 r., umarzającej postępowanie z wniosku W. W. o przyznanie płatności rolnych na 2013 r., które to orzeczenie było niedopuszczalne i wynikało z wadliwej wykładni art. 19 ust. 10 ustawy o płatnościach. Decyzja ta przyczyniła się zaś do wydania decyzji dotyczącej sprawy już wcześniej rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną – przyznającą płatność, czyli wystąpiło naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Sąd I instancji podniósł, iż przy ujawnieniu wskazanego naruszenia, zobligowany był do stwierdzenia nieważności decyzji umorzeniowej z dnia [...] czerwca 2014 r.

Jako wytyczne dla organu WSA wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien rozważyć, czy istnieją podstawy do wszczęcia jednego z nadzwyczajnych trybów kontroli decyzji ostatecznych i – ewentualnie – którego z nich. W przypadku uznania, że istnieją przesłanki do uruchomienia nadzwyczajnego trybu kontrolowania decyzji ostatecznych, organ powinien postanowieniem wszcząć postępowanie w ramach trybu nadzwyczajnego. Po ewentualnym wszczęciu postępowania nadzwyczajnego organ powinien rozważyć wpływ tego postępowania na uruchomione już postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty należności do zwrotu. WSA wskazał również, że podejmując merytoryczne rozstrzygnięcie w ramach postępowania nadzwyczajnego, organy powinny uwzględnić i ustosunkować się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach, biorąc pod uwagę specyficzną sytuację małżonków-rolników w zakresie ich uprawnienia do ubiegania się o płatności rolne, a także i to, że po śmierci męża sytuację skarżącej względem wspólnego do tej pory gospodarstwa rolnego wyznaczają co najmniej dwa, istotne aspekty: 1) nabyła ona bowiem z chwilą śmierci swój własny udział we wspomnianym gospodarstwie (gospodarstwo to było przecież do tej pory przedmiotem bezudziałowej wspólności obojga małżonków); 2) nie można też wykluczyć, że skarżąca jest spadkobiercą (po zmarłym mężu), co do wchodzącego do spadku udziału zmarłego w tym gospodarstwie. Dopiero wszechstronne rozważenie powyższych kwestii pozwoli bowiem na ostateczne i niewadliwe przesądzenie, czy płatność obszarową na rok 2013 należy przyznać skarżącej, czy też jest to niedopuszczalne.

II

Skargę kasacyjną złożył Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu.

Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

- art. 19 ust. 9 i 10 ustawy o płatnościach, poprzez przyjęcie, że decyzja organu I instancji Kierownika BP ARiMR w M. w sprawie płatności obszarowych została skutecznie doręczona beneficjentowi panu W. W. w ramach tzw. "fikcyjnego doręczenia" podczas, gdy została ona wydana w ramach nieistniejącego postępowania administracyjnego, bowiem W. W. zmarł przed wydaniem decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a., którego uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezasadne przyjęcie, iż dla orzekania w przedmiocie kwoty nienależnie pobranej płatności, koniecznym było uprzednie wyeliminowanie przez organ administracji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji przyznającej płatność, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 jest decyzją nieistniejącą, gdyż z powodu śmierci strony postępowania nie weszła do obrotu prawnego, w związku z czym brak jest podstaw prawnych do dodatkowego wyeliminowania jej z obrotu prawnego przy zastosowaniu któregokolwiek z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezasadne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2014 r. wskutek błędnego przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej, w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2014 r. nie mogła wywołać skutków prawnych, bowiem nie została skierowana do strony postępowania (nie została wysłana) i nie weszła do obrotu prawnego;

- art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy o ARiMR, poprzez przyjęcie, że wydanie na jego podstawie decyzji jest nieuprawnione, albowiem zamiast zastosowania tego autonomicznego trybu postępowania powinien być zastosowany tryb obejmujący usunięcie z obrotu ostatecznych decyzji przyznającej płatność, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zapadły decyzje mające przymiot ostateczności w związku z ich wydaniem w nieistniejącym postępowaniu administracyjnym;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że utrzymanie przez organ II instancji w mocy decyzji organu I instancji nastąpiło z naruszeniem prawa podczas, gdy zastosowany tryb postępowania organu II instancji odzwierciedlał ustalony stan faktyczny nieistniejącego postępowania administracyjnego;

II. prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, uznając, że po śmierci W. W. jego małżonka T. W. nabyła – z chwilą jego śmierci – swój własny udział w gospodarstwie, a tym samym mogła automatycznie pobrać płatności obszarowe ze wspólnego konta bankowego podczas, gdy zgodnie z art. 22 ww. ustawy T. W. mogła wstąpić do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności obszarowych składając w terminie 7 miesięcy od otwarcia spadku stosowny wniosek w ARiMR, dołączając do niego dokumenty potwierdzające, iż stała się ona spadkobiercą (postanowienie Sądu lub kopię wniosku do Sądu).

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. W. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed NSA, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które sprowadzają się do kwestionowania potrzeby usunięcia z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, przed wydaniem względem skarżącej decyzji w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie co do naruszenia przez Sąd I instancji art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2211/11; z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2315/11; z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 95/12; z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 635/12; z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II GSK 973/12; z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1415/12; baza orzeczeń nsa.gov.pl) zwraca się uwagę, że unormowanie zawarte w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, regulując instytucję odzyskiwania środków publicznych nieprawidłowo wydatkowanych na rolnictwo, stanowi refleks rozwiązań prawnych zawartych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.Urz. UE L 209 z 11.08.2005 r. str. 1, dalej: rozporządzenie nr 1290/2005). Zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia, Państwa Członkowskie przyjmują, w ramach wspólnej polityki rolnej, wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, jak również podejmują wszelkie inne środki konieczne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Wspólnoty, w szczególności w celu: i) upewnienia się, co do prawdziwości i prawidłowości operacji finansowanych przez EFRG i EFRROW; ii) zapobiegania nieprawidłowościom i ich ściganiu; a także iii) odzyskiwania kwot utraconych na skutek nieprawidłowości lub zaniedbań.

Z regulacji wspólnotowych wynika, że przyznanie rolnikom zarówno w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG), jak też w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) płatności niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom dla danej płatności uznawane jest za nieprawidłowości, o których stanowi art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1290/2005 i podlega obowiązkowi państwa członkowskiego odzyskania wypłacanych kwot stosownie do art. 9 ust. 1 lit. a) iii) wymienionego powyżej rozporządzenia unijnego. Nieprzestrzeganie stosownych zasad przydzielania danej pomocy, które skutkuje uzyskaniem przez podmiot środków publicznych, stanowi płatność nienależną. Zasada odzyskiwania nienależnie wypłacanych środków finansowych jest taka sama, mimo że jest realizowana w ramach dwóch różnych pionów pomocowych (EFRG oraz EFRROW), a płatności są regulowane różnymi aktami prawnymi określającymi zasady udzielania wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i zasady wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Przepisy unijne nakładając na państwo członkowskie obowiązek odzyskiwana kwot nienależnie zapłaconych, formułują jedynie ogólne normy, w jakich ma się to odbywać. Środki finansowe wypłacane nienależnie odzyskiwane są przez agencję płatniczą zgodnie z jej własnymi procedurami windykacyjnymi. Konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji unijnej jest więc to, że w prawie krajowym zwrot kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych dokonywany jest na podstawie regulacji zawartej w ustawie z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR.

Przepis art. 29 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Dodatkowo zgodnie z ust. 1a tego artykułu regulację z ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1.

Wobec tego nie ma wątpliwości, że ustalenie w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR dotyczy wszystkich wymienionych w tym przepisie środków publicznych, co do których ustalono, że ich pobranie (wypłata) nastąpiło w sposób nieuprawniony (por. ww. wyroki NSA o sygn. II GSK 95/12 czy II GSK 1415/12).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że za przyjęciem takiego poglądu co do wykładni art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy o ARiMR przemawia dodatkowo uzasadnienie projektu ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 341), którą dodano do art. 29 ustawy o ARiMR ust. 1a we wskazanym wyżej brzmieniu.

Podkreślono bowiem, iż celem tej nowelizacji jest jednoznaczne uregulowanie kwestii zwrotu środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków zrealizowanych z funduszy Unii Europejskiej lub finansowanie przez ARiMR pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości przez osoby inne niż będące stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy. Wskazano, że proponowane dodanie w art. 29 ustawy ust. 1a ma na celu uregulowanie kwestii zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności na rachunek osoby, która nie była stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, w tym również pobrania środków z rachunku zmarłego rolnika przez jego spadkobierców, w przypadku gdy decyzja o przyznaniu płatności nie mogła być doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, a tym samym nie wywołuje ona skutków prawnych. Przedstawiając argumentację na poparcie proponowanej nowelizacji ustawy o ARiMR zwrócono uwagę, że według orzecznictwa sądów administracyjnych przepis art. 29 ust. 1 tej ustawy nie znajduje zastosowania do zwrotu płatności przez podmiot, który nie był stroną w sprawie o przyznanie płatności. Natomiast zgodnie z przepisami art. 32 ust. 4 i 5 oraz art. 33 ust. 5 i 8 rozporządzenia 1290/2005 dotyczącymi zwrotu środków finansowych z EFRG oraz EFRROW wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub zaniedbań w sytuacji niewszczęcia wszystkich postępowań w określonym w tym przepisie terminie, konsekwencje finansowe wskazanych wyżej zaniedbań ponosi w 50% państwo członkowskie (por. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy nr 2000, Sejm RP VII Kadencji).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane w oparciu o art. 29 ust. 1 i 1a ustawy o ARiMR. W świetle przyjętej w tym uzasadnieniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni przepisu art. 29 ust. 1 i 1a powołanej ustawy, w myśl której wydana na jego podstawie decyzja dotyczy wszystkich wymienionych w tym przepisie środków publicznych, a regulację tą stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie pobrały środki publiczne, nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, że decyzje organu I i II instancji zostały wydane z obrazą art. 16 k.p.a., ponieważ "nie może być zastosowany autonomiczny tryb orzekania o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, bez uprzedniego (wcześniejszego) usunięcia z obrotu ostatecznej decyzji przyznającej płatność".

W tym kontekście należy dodatkowo zauważyć, że poprzez związek z powyższą wykładnią art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy o ARiMR, należało ocenić także zarzut naruszenia art. 134 i art. 135 p.p.s.a. Odwołanie się do tego zarzutu spowodowane jest tym, że Sąd I instancji poprzez powyższą interpretację art. 29 ust. 1 i ust. 1a ustawy o ARiMR wkroczył też do innych aktów. Należało wobec tego ocenić – czy przedmiotowe decyzje zostały wydane w granicach danej sprawy. Trafnie skarga kasacyjna podniosła, że stwierdzenie także nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w M. z dnia [...] 2014 r. wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania, wykroczyło poza granice sprawy będącej przedmiotem rozpoznania, gdyż ingeruje w inną sprawę administracyjną. Inny był bowiem przedmiot postępowania zakończonego tą decyzją (przyznanie wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r.) i postępowania zakończonego decyzją zaskarżoną do Sądu, tj. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. (przedmiotem tej decyzji było ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności przez małżonkę zmarłego wnioskodawcy). Granice sprawy administracyjnej w jej rozumieniu materialnoprawnym wyznaczają bowiem: tożsamość podmiotu, przedmiotu stosunku materialnoprawnego oraz podstawy prawnej i faktycznej (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1/7). Oznacza to, że nie było podstaw do badania tej decyzji i stwierdzenia jej nieważności. Powyższe wskazuje, że nie było podstaw do przyjęcia kwalifikowanego naruszenia art. 16 k.p.a., a więc stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem zasady powagi rzeczy orzeczonej (res iudicata), o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., co przyjął Sąd I instancji.

Zasadność ww. zarzutów powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Z uwagi na charakter niniejszej sprawy o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a.