Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 686/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2,  art. 17,  art. 20 ust. 1,  art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi K. Z. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego G. C. we W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy W. na rzecz skarżącego kwotę 257 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska W. uchwałą z dnia [...]r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego G.C. we W. (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej W. Nr [...], poz. [...]) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego G.C. we W..

Z części tekstowej oraz części graficznej uchwalonego planu miejscowego wynika, że obszar objęty procedurą planistyczną ograniczony został ulicami: [...], [...], [...] oraz [...].

W tekście uchwały zamieszczono postanowienia dotyczące przepisów ogólnych (rozdział 1 - § 1 do § 4), ustaleń dla całego obszaru objętego planem (rozdział 2 - § 5 do § 13), ustaleń dla terenów (rozdział 3 - § 14 do § 22) oraz przepisów końcowych (rozdział 4 - § 23 i § 24).

Załączniki do podjętego aktu stanowią: rysunek planu sporządzony w skali 1:1000 (załącznik nr 1), stwierdzenie zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętego uchwałą Nr LIV/3249/06 z dnia 6 lipca 2006r. (załącznik nr 2) oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 3).

W uzasadnieniu omawianego aktu planistycznego Rada Miejska W. podała, że celem planu jest ukształtowanie zespołów urbanistycznych jako układów bezkonfliktowo funkcjonujących oraz wykształcenie kompletnych, czytelnych oraz wysokiej jakości jednostek kompozycyjnych, a także przygotowanie terenów dla obiektów zabudowy usługowej oraz mieszkaniowo-usługowej. Wyjaśniła również, że realizacja ustaleń planu umożliwi także rozwój układu komunikacyjnego oraz podniesie walory przestrzenne obszaru objętego granicami planu, a ponadto – w zakończeniu uzasadnienia – stwierdziła, że projekt planu przeszedł wymaganą procedurę formalno-prawną, zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodność z prawem opisanej powyżej uchwały w części stanowiącej zapis § 15 ust. 4 zakwestionował K. Z. – użytkownik wieczysty działki oznaczonej numerem geodezyjnym[...], należącej do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1 UMW/1 – poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarga wniesiona została po bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej W. do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprzednim nieuwzględnieniu uwag wniesionych w imieniu K. Z. do projektu planu zarządzeniem nr [...] Prezydenta W. z dnia 19 listopada 2009r. oraz rozstrzygnięciem Rady Miejskiej W. o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, stanowiącym załącznik nr 3 do przedmiotowej uchwały planistycznej.

W petitum skargi reprezentujący K.Z. pełnomocnik – radca prawny P.S. wniósł o stwierdzenie nieważności § 15 ust. 4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. – w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego G.C. we W. z powodu istotnego naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez naruszenie prawa rzeczowego do nieruchomości i korzystania z niej zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W profesjonalnie sporządzonym szczegółowym uzasadnieniu skargi pełnomocnik K. Z. opisał podejmowane przez skarżącego w toku procedury planistycznej działania zmierzające do wprowadzenia do projektu planu oczekiwanych ustaleń, a polegające na złożeniu wniosków i wniesieniu uwag – na kolejnych etapach działań planistycznych.

Ponadto pełnomocnik zarzucił zaskarżonej uchwale:

1) naruszenie art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 223 K.c. przez naruszenie prymatu własności prywatnej, ograniczanej jedynie ustawą, wskazując przy tym, że skarżący jest jedynie użytkownikiem wieczystym, ale w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o odpowiednim stosowaniu do instytucji użytkowania wieczystego zasad ochrony prawa własności, co potwierdza postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 1974 r., sygn. III CRN 316/73 (OSNC 1974, nr 11, poz. 197), w którym Sąd stwierdził "Wieczyste użytkowanie zostało ukształtowane jako instytucja pośrednia między prawną kategorią własności a kategorią tzw. praw rzeczowych ograniczonych. W wypadkach więc nie uregulowanych w art. 232-243 k.c. oraz w umowie o oddanie terenu państwowego w wieczyste użytkowanie należy przy trudnościach interpretacyjnych posługiwać się analogią przede wszystkim do przepisów zawartych w dziale II tytułu I księgi drugiej k.c., dotyczących treści i wykonywania własności [...]"; dotyczy to zwłaszcza analogii art. 233 i 140 K.c. przewidującej, iż użytkownik wieczysty - podobnie jak właściciel - może korzystać z przedmiotu użytkowania z wyłączeniem innych osób i swoim prawem rozporządzać; nadto równość ochrony tego prawa jest gwarantowana przez art. 64 ust. 2 Konstytucji. Uchwała narusza również art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazującego uwzględnienie w planowaniu przestrzennym prawa własności w powyższym odniesieniu do ochrony użytkowania wieczystego zasad ochrony prawa własności. Kwestionowane postanowienia §15 uchwały: po pierwsze, pozbawiają skarżącego swobodnego dysponowania gruntem będącym przedmiotem użytkowania wieczystego przez ograniczenia sposobu jego zagospodarowania oraz narzucenie dyspozycji planistycznych ograniczających efektywność tego zagospodarowania; po drugie, pozbawiają go dostępu do drogi publicznej.

2) naruszenie art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa polegające na podważeniu zasady pewności prawa i zaufania skarżącego do państwa i stanowionego przez nie prawa. Pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, iż uchwała w §15 ust. 4 pozbawiając dostępu do drogi publicznej działkę nr [...] stanowiącą przedmiot użytkowania wieczystego skarżącego narusza postanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., w którym w pkt. 5.1.3.1. (1) i (3) (s. 76, T. II) gwarantowano, iż celem polityki przestrzennej w zakresie transportu drogowego jest zapewnienie sprawnej obsługi komunikacyjnej zespołów urbanistycznych i ich powiązanie z ulicami układu podstawowego. Uchwała w sposób absolutnie niespójny z tymi zasadami nakłada na skarżącego obowiązek uzyskana dostępu do innych ulic przez nieruchomości sąsiednie; tym samym kwestionowanemu przepisowi uchwały zarzucić można naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności działania organów władzy publicznej wyrażonej w art. 7 Konstytucji. Stanowi to zarazem naruszenie art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez wprowadzenie w zaskarżanych przepisach uchwały postanowień niezgodnych z obowiązującym dla tego terenu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.;

3) naruszenie art. 6 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ukształtowanie w zaskarżanych przepisach uchwały wykonywania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości skarżącego w sposób niezgodny z jego interesem indywidualnym poprzez naruszenie parametrów obiektów, który wzniesienie jest dopuszczalne na działce[...];

4) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie j wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) przez nieprawidłowe określenie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, jako że wprowadzone w §15 ust. 3 pkt 3 zakazy budowy balkonów i wykuszy od strony terenu 1UK. w celu - jak to wynika z uzasadnienia zarządzenia Prezydenta - "wyeksponowanie zespołu obiektów kościelnych uznanych w planie jako dobra kultury współczesnej", czemu służyć ma "«uspokojenie» przyszłej ściany budynku", tak aby nie kontrastowała ona z kościołem, podobnie wyznaczenie na planie zgodnie z §3 ust. 2 pkt 3 nieprzekraczalnej linii zabudowy, tak, aby nie doszło do zaburzenia widoku na kościół ze skrzyżowania ulic [...] i [...] w żadnej mierze nie mają związku z objęciem tych obiektów ochroną konserwatorską w §7 pkt 1 uchwały, skoro generuje to jedynie tak określone ograniczenia w korzystaniu z innych działek, bowiem ochrona zabytku z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) nie przewiduje takich celów, jakie prezentuje Prezydent, ani też nie dopuszcza takiej formy (art. 7), pomijając już to, że w §7 uchwały ustanowiono zasady ochrony obiektów objętych ochroną konserwatorską na terenie 1UK w postaci zakazu ich nadbudowy i rozbudowy (pkt 2), co w żadnej mierze nie generuje ograniczeń dla działek sąsiedniego terenu, zaś wprowadzenie na całym terenie w pkt 3 ochrony zabytków archeologicznych nie może rodzić zakazu budowy balkonów i wykuszy;

5) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z §4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez nieprawidłowe określenie proporcji wskaźnika intensywności zabudowy oraz proporcji między powierzchnią zabudowy a powierzchnią terenu biologicznie czynnego, jako że proporcje te są nieadekwatne dla celów zagospodarowania tej części obszaru planistycznego, która zgodnie z ustaleniami §15 ust. 1 i 3 pkt 1 może być wykorzystana na usługi 1, co przy wskaźniku intensywności nieprzekraczającym 70% i wskaźniku powierzchni terenu biologicznie czynnego 15% uniemożliwia jej efektywne wykorzystanie pod zabudowę i realizację celu gospodarczego skarżącego jako inwestora;

6) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z §4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez brak określenia szczegółowych zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości mimo deklarowania w §9 ust. 1 dopuszczalności takich scaleń i podziałów, a także w sytuacji, gdy działkę [...] pozbawia się istniejącego dostępu do drogi publicznej, co powinno prowadzić do wydzielenia dróg zapewniających dostęp do innych dróg publicznych oraz komunikację wewnętrzną między poszczególnymi działkami;

7) naruszenie art. 17 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązującego w dacie uchwalania uchwały) przez brak zawiadomienia skarżącego o sposobie rozpatrzenia jego wniosku do planu złożonego w trybie przepisów ustawy po ogłoszeniu faktu podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu;

8) naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. IIa ust. 1 pkt 1, art. 14 i art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez brak rozpatrzenia uwag złożonych przez skarżącego do planu, bowiem jak przedstawiono to wcześniej Rada Miejska W. na sesji w dniu 14 października 2009 r. nie rozpatrywała w ogóle tychże uwag, a jedynie przyjęła an block treść załącznika nr 3 nie wdając się w jakąkolwiek ich analizę i nie podejmując jakiejkolwiek dyskusji na ten temat, podczas gdy zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 337/10 (niepubl.) "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium musi mieć charakter merytoryczny, a więc rada musi ocenić zasadność wniesionej uwagi czego efektem będzie jej uwzględnienie lub odrzucenie (nieuwzględnienie)". Rada w istocie rzeczy w ogóle nie rozpatrzyła uwag skarżącego merytorycznie, a jedynie formalnie je odrzuciła, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy;

9) naruszenia art.1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952r. (Dz.U. z 1995r. Nr 36, poz.175 z późn. zm.) poprzez naruszenie podstawowej dyrektywy interpretacyjnej przepisów ograniczających korzystanie przez skarżącego z jego nieruchomości;

10) naruszenie art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przez naruszenie zasady doboru środków działania współmiernego do celu przy nadmiernym nienaruszaniu uprawnień przysługujących obywatelowi.

W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik K. Z. przedstawił obszerny wywód, dotyczący legitymacji procesowej skarżącego wyprowadzonej z art. 101 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym. W zastosowanej argumentacji pełnomocnik skarżącego wykorzystał poglądy prezentowane w literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Ponadto – w zakończeniu skargi – pełnomocnik K. Z. wskazał, że Europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w przywołanym wcześniej art. 1 stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowego. To postanowienie Konwencji powinno dla władzy wykonawczej, ustawodawczej, jak i sądowniczej stanowić podstawową dyrektywę interpretacyjną przepisów ograniczających korzystanie przez skarżącego z jego nieruchomości. Wykładnia tych przepisów nie może być rozszerzająca, czyli ustawowa podstawa prawna utworzenia parku kulturowego określa maksymalne dopuszczalne ograniczenia prawa właścicieli nieruchomości. Właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu wolno wszystko, czego mu ustawa i wzgląd na uzasadnione interesy innych osób nie zabraniają. Prawo własności traktowane jest w polskim systemie prawnym jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Nie jest też prawem absolutnym (ius infinitum), a więc prawem niczym w swojej treści nieograniczonym. Przeciwnie, do istoty tego prawa należą, z jednej strony, swoboda korzystania z rzeczy własnej (pobieranie z niej pożytków i rozporządzanie rzeczą własną - art. 140 i 239 K.c.), z drugiej zaś strony, pewne ograniczenia tej swobody, stanowiące swoistą granicę istoty prawa własności, w konsekwencji także granicę ochrony tego prawa (por. orzeczenie TK z 20 kwietnia 1993 r., sygn. akt P 6/92, OTK 1993, z. 1, poz. 8). Jednakże ograniczenia prawa podmiotowego nie można dokonać uchwałą rady miasta. Uchwały tego typu winny podejmować tematykę o społecznej użyteczności, jednakże z zachowaniem podstawowych norm innych aktów prawnych, w szczególności ustawy zasadniczej.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego uchwała rażąco ograniczyła uprawnienia wieczystego użytkownika nieruchomości położonych na terenach objętych regulacją zaskarżonej uchwały, a jednocześnie niewyłączonych spod jej obowiązywania, czym naruszyła zasadę równości obywateli wobec prawa i organów administracji publicznej i samorządowej. Wszelkie czynności organów administracji publicznej powinny być współmierne do obranego celu, a w szczególności nie ograniczać znacząco uprawnień (art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji uchwalonego przez Parlament Unii Europejskiej w dniu 6 września 2001 r.). Zaskarżona uchwała nie chroni w sposób należyty interesu publicznego. Działanie sprzeczne z zasadami Kodeksu jest naruszaniem przez Radę Miasta powszechnie uznawanych w Unii Europejskiej standardów działania administracji publicznej. W istocie rzeczy w uchwale chroni się wizję projektanta planu kosztem interesu prawnego skarżącego.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 22 listopada 2010r. Rada Miejska W. wniosła o oddalenie skargi.

W obszernym uzasadnieniu tego wniosku Rada wyjaśniła m.in., że prawo własności jest wartością chronioną przepisami zawartymi w Konstytucji RP zgodnie z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, jednak może być ono ograniczone przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z art. 64 ust. 3, gdzie określono zarówno ramy swobodnej zabudowy nieruchomości w granicach prawa jak i uprawnienia do ochrony interesu prawnego innych osób. W tym zakresie ustalone jest orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym ograniczenie prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) może nastąpić na podstawie ustawy, a w tym przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie interesu prawnego może nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Wykazanie, że przewidziane w planie rozwiązania naruszają interes prawny skarżącego nie jest wystarczającą przesłanką do uwzględnienia skargi, gdyż uwzględnienie jej wymaga nadto wykazania, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa.

Rada Miejska W. wskazała również w uzasadnieniu, że ani Konstytucja, ani żaden inny akt prawny nie zakłada prymatu zasady swobody działalności gospodarczej w stosunku do innych wartości chronionych prawem. Ustawodawca przyznał gminie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo ingerencji w sposób wykonywania własności i uchwalania powszechnie obowiązujących na terenie gminy aktów prawa miejscowego.

Ponadto Rada uznała, że zarzut, pozbawienia działki obecnego dostępu do drogi publicznej jest nieuzasadniony. Przedmiotowy plan ustalił dla terenu 1UMW/1, na którym zlokalizowane są działki [...] i [...], będące w użytkowaniu wieczystym skarżącego, nowe zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy, a w ramach nich również dojazd od terenów 5KDD/2, 4KDL i od ulicy [...], które są drogami publicznymi. Nie dopuszczono dojazdu od terenów 1KDGP i 2KDG/1, czyli od ulic publicznych klasy głównej ruchu przyspieszonego i głównej. Ulica [...] i [...] są ulicami o istotnym znaczeniu w podstawowym układzie komunikacyjnym miasta W., wzdłuż których należy ograniczać bezpośrednie wjazdy na działki i tereny. Dopuszczenie bezpośredniego dojazdu do przedmiotowych działek z ul. [...] i [...] byłoby rozwiązaniem niewłaściwym od strony funkcjonalnej i technicznej, niezgodnym z przepisami prawa oraz niesprawiedliwym w stosunku do innych właścicieli działek usytuowanych bezpośrednio wzdłuż tych ulic, którym również takiego dojazdu nie dopuszczono.

W kontekście przepisów Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 43, poz. 430/, a w szczególności par. 9 ust.1 pkt 3 i 4 dopuszczenie obsługi od ulic wysokich klas nie powinno być wprowadzane, jeśli istnieje możliwość dojazdu od istniejących ulic klasy dojazdowej lub lokalnej. Dodatkowo szczególnie istotnym w przyjęciu takiego rozstrzygnięcia było wprowadzenie nowego, intensywnego zagospodarowania w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, które w odróżnieniu od zagospodarowania dotychczasowego podporządkowanego różnym rodzajom działalności funkcjonującym na tym terenie (m.in. stacji paliw, serwisom samochodowym i innym obiektom usługowym) generuje silne obciążenie ruchem, szczególnie w godzinach szczytu, pogarszając funkcjonowanie skrzyżowania Obwodnicy Śródmiejskiej (1KDGP) z ul. [...] (2KDG/1). Istniejące obiekty funkcjonują w tej chwili osobno, są to działalności nie wpływające znacząco na zewnętrzny układ komunikacyjny, a dojazd do nich zapewniony jest poprzez drogi konieczne na działkach sąsiednich oraz częściowo z ul. [...] i [...]. Taka obsługa jest akceptowalna jedynie przy obecnym stanie zagospodarowania - jako wjazdy i wyjazdy do istniejącej bezobsługowej stacji paliw, która nie powoduje zakłóceń w funkcjonowaniu skrzyżowania, a samo przeznaczenie jest związane z obsługą uczestników ruchu. Przy wprowadzeniu dodatkowych funkcji na tym terenie, nowe ustalenia planu musiały dostosować do nich nowe zasady obsługi komunikacyjnej oraz powiązań z terenami sąsiednimi. Ma to poważne znaczenie także ze względu na możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej oraz możliwości wznoszenia obiektów o znacznie większej kubaturze w porównaniu ze stanem istniejącym. Zgodnie z ustaleniami Studium..., zabudowa mieszkaniowa jest wycofana od strony alei [...] o 50 m, dlatego funkcji tej nie można realizować na działkach skarżącego. Należy przy tym zwrócić uwagę na fakt, że obsługa istniejących nieruchomości wraz z ich dotychczasowym zagospodarowaniem może się odbywać na istniejących zasadach do czasu zmiany sposobu zagospodarowania i wprowadzenia nowych przeznaczeń wynikających z ustaleń planu.

Dodatkowo należy zauważyć, że bezpodstawność zarzutu wynika również z faktu, że na całym terenie, na którym usytuowane są nieruchomości Skarżącego dopuszczono drogi wewnętrzne, które mogą w przyszłości stanowić dojazd do poszczególnych nieruchomości w obrębie terenu, wypełniając tym samym art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który definiuje dostęp do drogi publicznej jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Zaistnienie drogi wewnętrznej w terenie 1UMW/1 uzależnione jest tylko i wyłącznie od ustaleń pomiędzy właścicielem terenu, dla którego ma służyć jako dojazd, a właścicielem terenu przez który przechodzi. Powstanie drogi wewnętrznej i zasady jej funkcjonowania powinny być przedmiotem wspólnych ustaleń pomiędzy właścicielami poszczególnych nieruchomości, a ustalenia te powinny zapewnić m.in. stosowne roszczenia finansowe pomiędzy nimi. Jest to tym bardziej uzasadnione, że omawiana droga wewnętrzna nie ma znaczenia dla funkcjonowania układu miejskiego. Jest istotna wyłącznie dla zapewnienia dojazdu kilku nieruchomościom prywatnym.

Istotą niedopuszczenia dojazdu od terenów 1KDGP i 2KDG/1, czyli od ulicy wysokich klas, jak już wyjaśniono, nie jest wykluczenie kolizji z ruchem potencjalnych mieszkańców, lecz ochrona płynności ruchu na w/w ulicach i w bezpośredniej strefie ich skrzyżowania, która byłaby zakłócona w przypadku dopuszczenia od nich dojazdów do nowych obiektów mieszkaniowych. Rozstrzygnięcie planistyczne związane z obsługą terenu 1UMW/1 nie narusza postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.. Zapewnienie sprawnej obsługi komunikacyjnej zespołów nie jest bowiem rozumiane jako pozwolenie na obsługę bez ograniczeń i tylko wyłącznie transportem samochodowym. Zasady obsługi komunikacyjnej poszczególnych terenów w planie rozpatrywane są każdorazowo indywidualnie i przyjmowane są takie rozwiązania, które zapewniają równowagę pomiędzy wartościami urbanistycznymi, potrzebami i ograniczeniami zarządcy dróg oraz interesami właścicielskimi.

W związku z powyższym dojazdy do przedmiotowego terenu oznaczonego w planie symbolem 1UMW/1 zostały dopuszczone z ulicy [...] i od ulicy [...], a wśród dopuszczonych przeznaczeń znajdują się drogi wewnętrzne co pozwala na dowolne kształtowanie układu komunikacyjnego na przedmiotowym terenie.

Następnie Rada Miejska W. wyjaśniła, że pakiet przeznaczeń oraz parametry i gabaryty przyszłej zabudowy na terenach 1UMW/1 i 1UMW/2 są dobrane w taki sposób, aby stworzyć warunki dla przyszłej zabudowy mieszkaniowo-usługowej na tych terenach. Wachlarz przeznaczeń został tutaj ograniczony o funkcje kolidujące z zamieszkiwaniem lub mogące zdominować funkcję wiodącą jaką jest mieszkalnictwo i usługi. Na terenie 1UMW/1 oprócz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej dopuszczono szeroki pakiet usług (m.in. handel detaliczny małopowierzchniowy A, gastronomia, biura, obiekty kongresowe i konferencyjne, obiekty hotelowe, przedszkola, drobne usługi rozrywki, usługi drobne, poradnie medyczne), które razem z zabudową mieszkaniową wielorodzinną będą stanowić przeznaczenia wiodące. Dopuszczone usługi będą mogły pełnić funkcje uzupełniające dla zabudowy mieszkaniowej lub stanowić niezależną funkcjonalnie zabudowę o dominującym przeznaczeniu usługowym. W obszarze wydzielenia wewnętrznego dodatkowego (a), gdzie nie dopuszczono zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w oczywisty sposób dominować będą przeznaczenia usługowe.

Parametry oraz gabaryty przeszłej zabudowy na tym terenie są wynikiem analiz kompozycyjnych oraz wysokościowych w obszarze planu oraz w szerszym kontekście - wzdłuż Alei [...] oraz od strony ulicy [...]. Dodatkowymi ważnymi determinantami, które miały znaczący wpływ na sposób zagospodarowania terenu i określenie gabarytów przyszłych budynków są ustalenia zawarte w planach obowiązujących w sąsiedztwie oraz wysokości zabudowy istniejącej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wskazała również, że zgodnie z art.4 §4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W przedmiotowym planie takie ustalenia zostały zawarte i dotyczą obiektów zlokalizowanych na terenie 1UK, należących do Zespołu Kościelnego Św. Ducha.

Ustalenia planu na terenach sąsiadujących z terenem Zespołu obiektów kościelnych Św. Ducha respektują ich obecność jako dobra kultury współczesnej, zapewniając im w przyszłości odpowiednią ekspozycję. Gabaryty i kształt przyszłej zabudowy w tym miejscu zostały zaprojektowane z uwzględnieniem walorów architektonicznych i krajobrazowych tego obszaru.

Dodatkowym argumentem dla takiego rozwiązania otwierającego widok na zespół obiektów kościelnych jest fakt, że w Studium... znajduje się on w granicach obszaru przestrzeni publicznych i również obecnie funkcjonuje jako przestrzeń publiczna.

W dalszej części uzasadnienia Rada Miejska W. wskazała, że wyznaczone w planie wskaźniki procentowego udziału powierzchni terenu biologicznie czynnego oraz obszaru zabudowanego są zgodne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.. Wielkość tych wskaźników została dostosowana zarówno do specyfiki zespołu urbanistycznego usługowego, jak i określonych przeznaczeń dopuszczonych w poszczególnych terenach. Ze względu na mocno zurbanizowany obszar, na którym dopuszcza się zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz bliskość ważnych korytarzy komunikacyjnych wskaźniki te nie zostały zmienione zgodnie z proponowanymi wielkościami wskaźników przedstawionymi przez skarżącego w uwadze.

Ponadto Rada wyjaśniła, że podział nieruchomości nie jest objęty zakresem planu miejscowego, do podziału nieruchomości stosuje się odrębną procedurę, którą przeprowadza uprawniony geodeta, natomiast wykreślone na planie zagospodarowania przestrzennego linie podziału mogą stanowić jedynie ewentualny (informacyjny) przebieg granic działek, a nie obowiązujący podział.

Wskazała również, że organy gminy nie mają obowiązku imiennego zawiadamiania osób mających ewentualny interes prawny w kwestionowaniu postanowień planu miejscowego. Zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwe organy obowiązane są jedynie do ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu (ust. 1) oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (ust. 10)

Wymagane czynności zostały w toku procedury planistycznej wykonane przez Prezydenta W..

W zakończeniu odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. podała, że Prezydent przekazuje projektu uchwał do Biura Rady Miejskiej W. na dwa tygodnie przez terminem sesji. Radni otrzymują kopię projektów uchwał wraz z załącznikami dziesięć dni przed terminem sesji i w tym czasie zapoznają się ze wszystkimi materiałami i ustaleniami projektu planu oraz wniesionymi uwagami.

W związku z tym Radni podjęli uchwałę o planie miejscowym równocześnie rozstrzygając w sposobie rozpatrzenia uwag do projektu przedmiotowego planu.

W doręczonym Sądowi w toku postępowania sądowo-administracyjnego piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2011r. nowoustanowiony pełnomocnik skarżącego – radca prawny M. K. ponownie zwróciła uwagę na uchybienie obowiązkowi rozpatrzenia przez radę gminy uwag, wniesionych do przedmiotowego projektu planu oraz na sprzeczne z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uregulowanie kwestii dojazdu do terenu oznaczonego symbolem 1 UMW/1 w treści § 15 ust. 4 zaskarżonej uchwały.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 2 lutego 2011 r. pełnomocnik skarżącego oświadczyła, że popiera skargę i wnioski zawarte w niej oraz w piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2011r., natomiast pełnomocnik P. Z. przedłożył do akt załączniki graficzne przedstawiające analizę dojazdu do działki nr[...], pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżącego.

Pełnomocnik Rady Miejskiej W. – radca prawny B. K. wniosła do oddalenie skargi i zaprzeczyła twierdzeniom pełnomocnika skarżącego o naruszeniu procedury uchwalania planu, w szczególności dotyczącym nierozpatrzenia przez Radę Miejską uwag wniesionych do projektu planu, a ponadto oświadczyła, że niezasadny jest zarzut sprzeczności ustaleń planu z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej /art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie, była uchwała należąca do tej kategorii aktów.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego przy jednoczesnym zastosowaniu przepisu art. 134 § 1 powołanej powyżej ustawy, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto – poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku – Sąd uznał za właściwe podkreślić, że poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego pozostaje ocena celowości czy słuszności działania organów gminy, a sąd wypowiada się tylko o zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W rozpoznawanej sprawie aktem tym była uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego G.-C. we W.. Kasacyjne żądanie skargi ograniczone było wprawdzie do zapisu § 15 ust. 4 tej uchwały, ale konsekwencją uznania przez Sąd – z powodów poniżej przedstawionych, że skarżący spełnia kryteria podmiotowe i może skutecznie korzystać z legitymacji skargowej była powinność objęcia przez Sąd oceną legalności zaskarżonego aktu – pod względem formalnym i merytorycznym – także w pozostałym zakresie.

Należy zwrócić uwagę, że zaskarżenie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej, jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej.

Zgodnie z jego treścią każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W warunkach przywołanej regulacji Sąd był zobligowany przede wszystkim do ustalenia, czy skarga spełnia wymagania formalne tzn. czy została wniesiona w terminie, czy jej wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a działający imieniem skarżącego pełnomocnik przed dokonaniem tej czynności pismem z dnia 31 sierpnia 2010r. wezwał - bezskutecznie - Radę Miejską W. do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości – wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Istotę tak kwalifikowanego aktu wyjaśnił Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 26 października 1996r. wskazując, że "pojęcie: sprawa z zakresu administracji publicznej ma charakter matrialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy, rozstrzygane w drodze uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawach z zakresu administracji publicznej jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały" (sygn. akt III ARN 45/96, OSNAPiUS/997, Nr 8, poz. 125).

Spełnienie wymogów formalnych skutkowało obowiązkiem Sądu dokonania oceny legitymacji skarżącego do zaskarżenia powołanej uchwały, w zakresie wskazanym w petitum skargi.

Należy zatem zwrócić uwagę, że konstrukcja przywołanego poprzednio przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w istotny sposób rzutuje na legitymację skarżącego. Odmiennie niż w przypadku legitymacji procesowej, określonej w art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez posiadanie interesu prawnego, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wskazywanego powyżej przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone /np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 47/04, ONSA i NSA 2005/1/2/.

Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Ocena taka może być dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Wprowadzone przez ustawodawcę w hipotezie omawianego przepisu pojęcie "interesu prawnego" w nauce prawa odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem. Wskazuje się przy tym na konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny /por. Wielka encyklopedia prawa pod red. E. Smoktunowicz/. Z kolei przez uprawnienie rozumiany jest sposób, w jaki norma prawna wyznacza zachowanie adresata normy; w przeciwieństwie do obowiązku oznacza możliwość wyboru określonego zachowania. Uprawnienie zatem to prawem przyznana "możność działania", /np. P. Chmielnicki w : Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004/.

W literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest też pogląd, że pojęcie interesu prawnego obejmuje także posiadanie uprawnienia, a odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne /np. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999/.

Istotne przy tym jest, że źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna /akt normatywny/ albo jednostkowa i konkretna /decyzja stosowania prawa/, a do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszenia. W związku z tym w skardze należy wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia w dacie wniesienia skargi, a nie przyszłości, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę.

Interes prawny skarżącego wskazany w art. 110 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

W ocenie Sądu należy też zwrócić uwagę na dodatkowy aspekt legitymacji skargowej związany z czynnością podejmowaną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazany przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003r. /sygn. akt III RN 42/02/; OSNP 2004/7/114/, w którego treści Sąd ten stwierdził, że "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną / a nie wyłącznie faktyczną/ sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza /czyli pozbawia lub ogranicza/ właśnie jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej ...".

Zważyć też należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis /skargi powszechnej/ i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia /por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r, sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005r. Nr 7-8/.

W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie skarżący wykazał zaistnienie w dacie wniesienia skargi naruszenia swoich uprawnień właścicielskich ustaleniami zaskarżonej uchwały, zawartymi w § 15 ust. 4 tego aktu stanowiącymi o sposobie skomunikowania terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1 UMW/1, do którego należy działka pozostająca w użytkowaniu wieczystym z drogą publiczną.

Przyjmując taką ocenę Sąd podzielił poglądy nauki i judykatury (powołane również w uzasadnieniu skargi), co do podobieństwa istoty i treści prawa użytkowania wieczystego i prawa własności oraz możliwości korzystania przez nie z jednakowej ochrony. Prawo użytkowania wieczystego traktowane jest wprawdzie jako prawo "słabsze" od prawa własności, ale obejmuje uprawnienie do korzystania z gruntu – w granicach określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego oraz umowę i do rozporządzania nim. Z tego względu stosować do niego należy przepisy dotyczące treści i wykonywania prawa własności.

Istotne jest również, że własność i prawo użytkowania wieczystego korzystają z najsilniejszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych.

Odnosząc to do przedmiotu niniejszej sprawy należy uznać, że każdy zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczający poprzednio istniejącą możliwość korzystania z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowi naruszenie interesu prawnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym obejmującym kontrolę miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjęto, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca nakaz określonego wykorzystania nieruchomości do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadzące w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel (użytkownik wieczysty) musi się wbrew własnej woli podporządkować prowadzi do naruszenia prawa własności chronionego konstytucyjnie przez art. 140 kodeksu cywilnego (np. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 17/08, Lex nr 470949).

Skarżący posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym działaniami planistycznymi tj. działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1 UMW/1. Zgodnie z zapisem § 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały planistycznej teren ten przeznaczono na: usługi 1; zabudowę mieszkaniową wielorodzinną; biura; obiekty kongresowe i konferencyjne; obiekty hotelowe; edukację (z dopuszczeniem wyłącznie przedszkoli); zieleń parkową; skwery; infrastrukturę drogową i urządzenia infrastruktury technicznej. Jednocześnie w § 15 ust. 4 tego aktu postanowiono, że dojazd do tego terenu dopuszcza się wyłącznie od terenów 4 KDL, 5 KDD/2 (ul. [...]) i od ulicy [...].

Zapis o takiej treści eliminuje dotychczasowy dostęp do działki nr [...] z drogi publicznej ul. [...] i ul. [...] i czyni bezprzedmiotowymi ujawnione w księdze wieczystej służebności wzajemne pomiędzy działkami o numerach[...] , [...] i[...].

Przyjęty w § 15 ust. 4 przedmiotowej uchwały zapis dotyczący obsługi komunikacyjnej terenu 1 UMW/1 oznacza przy uwzględnieniu usytuowania na tym terenie działki nr[...], że skomunikowanie jej z drogą publiczną wymaga ustanowienia służebności drogi koniecznej obciążającej stanowiące prywatną własność działki oznaczone numerami [...] i [...] (w przypadku dojazdu od ulicy [...]) oraz [...] i [...] (w przypadku dojazdu od ulicy [...]).

W ocenie Sądu zastosowane rozwiązanie komunikacyjne uzależniające bezwzględnie możliwość zapewnienia działce dostępu do drogi publicznej od woli osób trzecich stanowi istotną ingerencję w sposób realizowania przysługującego skarżącemu prawa o określonych atrybutach.

Narusza ono również zasadę zawartą w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności.

Zasada ta z powodów wcześniej podanych odnosi się również do prawa użytkowani wieczystego.

Podobna kwestia była przedmiotem oceny sądu administracyjnego, który uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa publicznego, a zatem przyjmując określone rozwiązania, w tym również w zakresie komunikacji nie powinien odsyłać do instytucji prawa prywatnego (cywilnego), takich jak m.in. służebności drogowe (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 1329/05, Lex nr 215445).

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że przyjęta w § 15 ust. 4 uchwały koncepcja planistyczna nie została w ogóle umotywowana w uzasadnieniu uchwały. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym uzasadnienie uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest elementem koniecznym takiej uchwały, wymaganym przepisem § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i umożliwia zbadanie zgodności jej postanowień z prawem, a właścicielom nieruchomości objętych procedurą planistyczną ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych i ustaleń, szczególnie wówczas, gdy skutkują one ograniczeniami w korzystaniu z prawa własności (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1431/09, nie publ.; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 1922/10, nie publ.).

Ponadto materiały planistyczne nie zawierają dokumentów wykazujących przeprowadzenie kompleksowych badań ruchu z podziałem na środki transportu, jak wymaga tego zapis studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Tom I, str. 109, pkt 9).

Sąd nie kwestionuje przyznanego gminie przywileju ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, który w konsekwencji może prowadzić do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności (lub prawa użytkowania wieczystego przez inne podmioty).

Ustawodawca wyposażył bowiem gminę we władztwo planistyczne, co oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Z tego wglądu ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw szczególnych wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy ustaw regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

W tym zawiera się istota władztwa planistycznego gminy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 maja 2004r., sygn. akt SA/Bk 1532/03, Lex nr 173691).

Nie może jednak być ono realizowane w sposób naruszający prawo ani poprzez nadużycie przysługujących gminie w tym zakresie uprawnień.

W toku podjętych w sprawie czynności ocennych Sąd rozważał również to, że prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3) znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu Nr 1), chociaż nie jest prawem bezwzględnym i doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wyżej wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Mogą one być dokonywane na podstawie powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale przy równoczesnym wykazaniu, że nie wykraczają poza granice władztwa planistycznego. Taki warunek w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony.

W kontekście omawianych zagadnień Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że przyznając K. Z. legitymację skargową nie uwzględnił zawartych w skardze zarzutów dotyczących "narzucenia" postanowieniami uchwały planistycznej parametrów obiektów, których usytuowanie jest dopuszczalne na działce nr[...], nieprawidłowego określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, określenia wskaźnika intensywności zabudowy oraz wskaźnika terenu biologicznie czynnego, braku zawiadomienia skarżącego o sposobie rozpatrzenia jego wniosku do planu oraz nierozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu.

W ocenie Sądu żaden z tych zarzutów nie pozostaje w bezpośredniej relacji z przesłanką naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i może być traktowany ewentualnie jako kolidujący z interesem faktycznym. Zapisy planu określające parametry nowej zabudowy, czy wskaźniki kształtowania przestrzeni nie wnikają w istotę prawa przysługującego skarżącemu do działki nr[...]. Jego wykonywania nie można postrzegać jako uprawnienia do realizowania zabudowy wg konkretnej – wybranej czy akceptowanej przez właściciela (użytkownika wieczystego) koncepcji architektonicznej.

W tym zakresie potencjalny inwestor podlega obowiązkowi poddania się zasadom zagospodarowania gwarantującym zachowanie ładu przestrzennego, w tym harmonijnego komponowania przestrzeni, a te zasady ustala gmina.

Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

Ponadto – odnosząc się do pozostałych zarzutów – należy wyjaśnić, że procedura planistyczna nie przewiduje – jak prawidłowo wskazano w odpowiedzi na skargę – obowiązku indywidualnego zawiadomienia zainteresowanego o sposobie rozpatrzenia wniosku złożonego do planu, natomiast uchybienie w zakresie rozpatrzenia wniesionych do projektu planu uwag jedynie potencjalnie mogło naruszyć uprawnienie skarżącego.

Niezależnie od powyższego w istniejących w sprawie okolicznościach Sąd był zobowiązany – ze względów wcześniej w uzasadnieniu przedstawionych – do oceny legalności zaskarżonej uchwały w jej całokształcie badając, czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planu miejscowego oraz czy gmina nie przekroczyła tzw. zasad władztwa planistycznego. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podejmując te czynności uwzględnił m.in. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 16 listopada 2009r. wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego) oraz że należy odróżnić te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzania planu podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości podmiotu skarżącego, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów (art. 4 ust. 1) zwanych władztwem planistycznym następuje do każdej z nieruchomości z osobna wymagając skargi jej właściciela czy użytkownika wieczystego (sygn. akt II OSK 1249/09, nie publ.).

Oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd dokonywał w odniesieniu do treści art. 28 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określającego przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części.

Są to: 1) naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu; 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustala zatem dwa kryteria zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawne – uwzględnienie zasad sporządzania planu i formalnoprawne – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (np. wyrok NSA z dnia 11 września 2008r., sygn. akt II OSK 215/08, nie publ.).

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ.

Dotyczą one kwestii związanych ze sporządzeniem planu tzn. zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1), zawartych w nim ustaleń (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego, wcześniej powoływane).

Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej nie ma charakteru arbitralnego, a obowiązujące przepisy nie pozwalają gminie na dowolne kształtowanie zakresu przedmiotowego ustaleń planistycznych.

Ustawodawca szczegółowo uregulował tryb prowadzenia prac planistycznych oraz skonkretyzował tematykę ustaleń, które obowiązkowo zamieszcza się w planie miejscowym.

Katalog określający materię podlegającą obligatoryjnie regulacji w planie miejscowym zawarty jest w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rada gminy nie może zatem pominąć żadnego z elementów wskazanych tym przepisem. W doktrynie wskazuje się jednak, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, bowiem musi być dostosowany do warunków faktycznych istniejących na obszarze objętym planem (np. Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2005). Oznacza to, że jeżeli w terenie istnieją warunki faktyczne wymagające odpowiednich ustaleń określonych tematycznie w art. 15 ust. 2 powoływanej ustawy, to rada gminy zobligowana jest do wprowadzenia w planie takiego elementu. Komentatorzy ustawy podkreślają, że ujęcie w projekcie planu miejscowego obowiązkowych ustaleń wymienianych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia określonego w pkt 1-12, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia informacja (np. T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Kraków 2004).

Treść art. 15 ust. 2 powoływanej ustawy wskazuje m.in., że rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości i jest to element o charakterze obowiązkowym (pkt 8). Sprecyzowanie wymogów w tym zakresie dokonane zostało w § 4 pkt 8 wskazywanego wcześniej rozporządzenia, zawierającym ustalenia dotyczące stosowania standardów przy zapisywani ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Zgodnie z jego brzmieniem ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

W kontrolowanej uchwale Rada Miejska W. w § 9 wprowadziła następują ustalenia:

1. dopuszcza się podziały oraz scalanie i podział nieruchomości,

2. powierzchnia działki budowlanej nie może być mniejsza niż 2m2.

Zastosowane w uchwale zapisy nie wypełniają dyspozycji przywołanych wcześniej przepisów ustawowych i wykonawczych. Ustalając szczegółowe zasady scalania i podziału nieruchomości Rada Gminy powinna była przynajmniej zastosować się do minimum wymogów w tym zakresie określonych w § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym – zdaniem Sądu – użycie przez prawodawcę określenia "w szczególności" oznacza, że wśród ewentualnie innych parametrów, plan musi określać przynajmniej te trzy wskazane w rozporządzeniu. W rozpoznawanej sprawie Rada określiła jedynie minimalną powierzchnię działek budowlanych, nie określono natomiast szerokości frontów działek ani kąta położenia działek w stosunku do pasa drogowego. Tym samym nie można uznać, że określono szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału skoro nie ustalono nawet minimum parametrów, o których mowa w przywołanym przepisie. W świetle jednoznacznej delegacji zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 8 plan powinien zawierać wskazane wyżej parametry, a ich brak powoduje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (por. wyrok z dnia 19 listopada 2008 r. II SA/Gl 602/08). Ponadto Rada powinna mieć na uwadze, że istotą scalenia jest stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów. W doktrynie przyjmuje się, że scalenie jest środkiem prawnym, który służyć ma realizacji zapisów miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego. Umożliwienie realizacji celów planu miejscowego poprzez scalenie powinno być zapewnione przez określone szczegółowo warunki i zasady scalenia i podziału. Muszą więc one odnosić się do parametrów działek, które mają powstać w wyniku scalenia i podziału oraz określać warunki według których scalania i podziały mają być przeprowadzone. Zapisy § 9 uchwały, zdaniem Sądu, wymogów tych nie realizują.

Bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Wynika to również treści art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wskazuje, że podstawą dla postępowania scaleniowego są stosowne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a treść planów wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Wszczęcie procedury scaleniowej może nastąpić zarówno z urzędu (co koreluje z treścią art. 22 u.p.z.p.) jak też na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających co najmniej 50 % powierzchni gruntów, a w przypadku nieruchomości zabudowanych za zgodą wszystkich właścicieli lub użytkowników wieczystych. Bez szczegółowych zasad i warunków określonych planem scalenia na wniosek również nie będą możliwe.

Ponadto Sąd zauważa, że w analizowanym paragrafie uchwały w pkt 1 Rada wprowadziła zapis o dopuszczeniu nie tylko scaleń i podziałów nieruchomości ale również podziałów nieruchomości. Treść omawianego przepisu uchwały wskazuje zatem, że rada określiła nie tylko zasady i warunki scaleń i podziałów nieruchomości ale również zasady i warunki podziałów nieruchomości. Tymczasem przepis art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. nie upoważnia rady gminy do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości, w przeciwieństwie do art. 10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W zaskarżonej uchwale Rada Miejska W. przekroczyła zatem zakres upoważnienia ustawowego. Należy bowiem odróżnić instytucję podziału nieruchomości (art. 93 i następne zawarte w rozdziale 1 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) od instytucji scalenia i podziału nieruchomości (art. 101 i następne zawarte w rozdziale 2 działu 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Warunki i zasady podziału nieruchomości ustala ustawa o gospodarce nieruchomościami, która określa kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy jak i na obszarze dla którego planu brak (art. 93, art. 94, art. 95). Jako jedno z podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości ustawa wskazuje na zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n.), przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu jak i warunków zagospodarowania. Natomiast ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ (organ wykonawczy gminy) w postępowaniu administracyjnym (art.96 u.g.n.). Tym samym rada gminy nie posiada kompetencji do tego aby w formie uchwały dopuszczać lub nie podział nieruchomości na obszarze objętym planem. Pomimo tego, w § 9 pkt 1 zaskarżonej uchwały Rada dopuściła podziały nieruchomości (obok scalenia i podziałów nieruchomości) na obszarze objętym ustaleniami planu stosując do podziałów takie same zastrzeżenia określone w pkt 2, jak do scaleń i podziałów. Zawierając w omawianym przepisie regulację odnoszącą się do podziałów nieruchomości przez ich dopuszczenie oraz wprowadzenie ograniczenia dopuszczającego podziały jedynie w celu wydzielania działek budowlanych nie mniejszych niż 2 m2, Rada w istotny sposób naruszyła art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Omawianym zapisem wykroczyła bowiem poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wkroczyła również w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy – jak wskazano to wójt, burmistrz, prezydent po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyduje czy podział jest dopuszczalny czy też nie. Rada nie była też upoważniona do określenia minimalnych powierzchni działek mogących powstać w wyniku podziału. O tym, jakiej wielkości działka może być wydzielona będzie decydować możliwość zrealizowania na proponowanej do wydzielenia działce określonego planem przeznaczenia terenu oraz możliwość zrealizowania określonych planem warunków zabudowy, co oceniane będzie w postępowaniu administracyjnym. Wprowadzenie w uchwale zapisów ograniczających podziały nieruchomości powoduje sprzeczność pomiędzy zapisami ustawowymi a aktem prawa miejscowego. Niedopuszczalne jest również aby przepisami aktu niższego rzędu modyfikowano w sposób zawężający definicje ustawowe. Godzi się zauważyć, że przepisy gminne (a takim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) mogą być wydane wyłącznie w zakresie obowiązujących przepisów wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Wobec hierarchiczności źródeł prawa, akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne.

Istotne zatem jest, że skoro minimalną powierzchnię dopuszczono dla działki budowlanej, to zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 powoływanej ustawy chodzi tu o działkę przewidzianą pod zabudowę obiektami budowlanymi. Pod pojęciem obiektów budowlanych ustawa - Prawo budowlane rozumie zaś budynki wraz instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekty małej architektury (art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane). Nie można wprawdzie wykluczyć możliwości zabudowania działki o pow. 2 m 2 np. obiektem małej architektury, ale pamiętać należy, że owa minimalna dopuszczalna powierzchnia działki budowlanej umieszczona została w planie jako zasada scaleń i podziałów nieruchomości. Wcześniej zwracano już uwagę, że określając te zasady Rada nie może nie uwzględniać celu jakiemu służyć ma instytucja scalenia i podziału nieruchomości i głównie ta okoliczność powinna mieć decydujące znaczenie przy określaniu powierzchni działek, które mają powstać w wyniku przeprowadzenia procedury scalania. Co prawda, ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określają w sposób normatywny celu scaleń nieruchomości i ich podziału, niemniej jednak w literaturze przedmiotu podkreśla się, że z istoty scalenia wynika, że celem tej instytucji jest stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów. Wskazuje się między innymi na poprawę struktury obszarowej terenów objętych scaleniem i ponownym podziałem aby w konsekwencji umożliwić realizację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Scalenie ma doprowadzić zarówno do możliwości realizacji zapisów planu, jak i powstania optymalnej struktury obszarowej, która pozwoli na zrealizowanie sposobu wykorzystania terenów według ich przeznaczenia określonego w planie (tak E. Mzyk [w:] G. Bieniek, E.Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 398-399). Komentator ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje też, że poprawa struktury obszarowej gruntów oraz umożliwienie lepszego realizowania ustaleń planu powinno być wynikiem analizy organu wykonawczego gminy. Należy unikać rozdrobienia i konfiguracji działek, które ze względu na małą szerokość uniemożliwiają zabudowę w sposób zgodny z przepisami (ibidem s. 399). W kontekście tych uwag można więc uznać, że dopuszczenie określonej w planie minimalnej powierzchni działek poddanych scalaniu w celu ich ponownego podziału, może prowadzić do rozdrobnienia gruntów. Dopuszczenie do powstania działek o tak małej powierzchni nie poprawia też struktury obszarowej. Wątpliwym jest aby dopuszczenie scalenia i podziałów jedynie dla wydzielenia działek budowlanych o minimalnej pow.2 m2 służyło poprawie warunków zagospodarowania. To zaś oznacza, że Rada określając zasady scalania i podziału nieruchomości nie brała pod uwagę celu, któremu służyć ma ta instytucja.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały przy zastosowaniu kryterium formalnoprawnego Sąd uznał, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem procedury jej uchwalania.

W myśl art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstową planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Istotne jest również, że z treści przepisu art. 19 ust. 1 powoływanej ustawy wynika, iż rada gminy może stwierdzić konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu.

Wskazane powyżej przepisy upoważniają do stwierdzenia, że rada gminy dysponuje uprawnieniem do samodzielnego rozpatrzenia każdej z uwag wniesionych do projektu planu i rozstrzygnięcia o jej uwzględnieniu, a w konsekwencji o konieczności wprowadzenia zmian do projektu planu i ponowienia w niezbędnym zakresie czynności określonych w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub o jej nieuwzględnieniu.

Mimo wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przede wszystkim przepisu art. 20 ust. 1 omawianej ustawy oraz akcentowanej przez jej komentatorów potrzeby sprecyzowania określenia "rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag" w literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się jednoznacznie na to, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzejącą jego uchwalenie.

Powszechnie zaakceptowane też zostało stanowisko prezentowane w nauce i judykaturze, zgodnie z którym rada gminy musi zapoznać się, z treścią każdej uwagi i nie może rozstrzygać jednocześnie o wszystkich uwagach nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt planu (np. Z. Niewiadomski: ibidem; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010r., sygn. OSK 337/10, Lex nr 599397).

Kwestionowana uchwała zawiera wprawdzie załącznik nr 3 oznaczony jako "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu", ale z materiału sprawy (wyciąg z protokołu sesji Rady Miejskiej W., pismo Przewodniczącej Komisji Praworządności i Bezpieczeństwa Rady Miejskiej W.) wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że Rada nie rozpatrzyła poszczególnych uwag wniesionych do projektu planu, ani nie rozstrzygała o sposobie rozpatrzenia każdej z uwag. Zgodnie z oświadczeniem Przewodniczącej Komisji Praworządności i Bezpieczeństwa Rady Miejskiej W. rozpatrzenie uwag nie odbyło się "fizycznie" na sesji Rady, ale odbyło się na posiedzeniu komisji właściwych do rozpatrzenia projektu planu.

Na sesji Rady głosowaniu poddano jednocześnie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z załącznikami nr 2 i nr 3 tj. stwierdzeniem zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. oraz rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

W tych okolicznościach zważyć należy, że niewłaściwe wykonanie przez radę gminy czynności z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nawet poprzez naruszenie ich chronologii skutkuje kwalifikowaną wadliwością uchwały planistycznej, a w konsekwencji może doprowadzić do stwierdzenia jej nieważności (np. Z. Niewiadomski: ibidem).

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem zasad oraz trybu sporządzania planu miejscowego – stosownie do przepisu art. 147 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy procesowej, a orzeczenie o kosztach wynika z treści art. 200 tego aktu.

H.B.15.03.2011r.