Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1866/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi D. Ś. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez D. Ś. (dalej jako: "Strona", Skarżący") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Prezes ARiMR") z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] stwierdzającej, że decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] o przyznaniu Stronie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 została wydana z naruszeniem prawa.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu 13 czerwca 2006 r. do Biura Powiatowego ARiMR w C. wpłynął wniosek D. S. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. W przedmiotowym wniosku Skarżący zadeklarował do płatności działki rolne położone na działkach ewidencyjnych o numerach: [...].

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. wydał w dniu [...] grudnia 2006 r. decyzję nr [...] o przyznaniu D. Ś. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, w łącznej wysokości 17.326,87 zł, w tym z tytułu płatności JPO (Jednolitej Płatności Obszarowej) kwotę 8.415,49 zł oraz z tytułu płatności UPO (Uzupełniającej Płatności Obszarowej) kwotę 8.911,38 zł. Powołaną decyzją płatność JPO została przyznana do powierzchni 30,46 ha, natomiast płatność UPO do powierzchni 28,43 ha, czyli do powierzchni stwierdzonej w trakcie kontroli administracyjnej.

W trakcie obsługi złożonych przez Stronę wniosków o przyznanie płatności na rok 2007 oraz na rok 2008, w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy została dwukrotnie przeprowadzona kontrola na miejscu, tj. w dniu 21 sierpnia 2007 r. oraz w dniu 6 sierpnia 2008 r., obejmująca działki rolne zadeklarowane m.in. we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. W wyniku tych kontroli stwierdzono, że do części gruntów rolnych zadeklarowanych przez we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 płatności nie przysługują, ponieważ nie były one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

W protokole z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 21 sierpnia 2007 r. oraz w protokole z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 6 sierpnia 2008 r. wskazano, że nieprawidłowości skutkujące nałożeniem kodu DR10 "Cała działka rolna nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 roku" stwierdzono na szeregu działek ewidencyjnych, wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 27 marca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją, z uwagi na wyjście na jaw nowych okoliczności w sprawie, istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi wydającemu decyzję.

Następnie – w toku wznowionego postępowania – zapadły następujące rozstrzygnięcia:

Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] o uchyleniu decyzji przyznającej płatności w całości i odmowie przyznania D. Ś. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych);

Decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] stwierdzająca nieważność ww. decyzji z dnia [...] maja 2009 r.;

Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] o odmowie przyznania D. Ś. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych);

Decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] października 2010 r. nr [...] stwierdzająca nieważność ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. – decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...];

Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], którą orzeczono, że decyzja o przyznaniu D. Ś. płatności bezpośrednich za 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa;

Decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] uchylająca ww. decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. – ze względu na rozbieżności zastosowania kodów nieprawidłowości DR10 w raporcie z kontroli nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz raporcie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. organ odwoławczy stwierdził konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

W ramach uzupełnienia tego materiału w dniach 30 marca-1 kwietnia 2011 r. w gospodarstwie rolnym Strony odbyła się kontrola sprawdzająca.

Następnie Kierownik BP ARiMR w C. w oparciu o wniosek o przyznanie płatności, wyniki kontroli administracyjnej, ortofotomapy, raporty z czynności kontrolnych oraz wyjaśnienia złożone przez Stronę ustalił, że powierzchnia deklarowana do JPO na rok 2006 wyniosła 31,34 ha, podczas gdy powierzchnia uprawniona do płatności po dokonaniu obligatoryjnych wykluczeń wyniosła 16,85 ha, natomiast z deklarowanej do UPO powierzchni 29,08 ha do płatności może zostać zakwalifikowana powierzchnia 16,16 ha. Co do części działek deklarowanych we wniosku stwierdzono, że obszar dekarowany jako działki rolne nie był użytkowany rolniczo co najmniej od 30 czerwca 2003 r. - na działkach znajdują się zakrzaczenia i zadrzewienia. W tej sytuacji organ ten uznał, że powierzchnia działek objętych wskazaną powyżej nieprawidłowością podlegała obligatoryjnemu wykluczeniu jako powierzchnia przedeklarowana, przy czym niektóre działki podlegały wykluczeniu w całości, ponieważ obszar pozostały po wykluczeniu powierzchni objętej nieprawidłowościami był mniejszy niż 0,1 ha, a tym samym nie spełniały warunków określonych dla działki rolnej. W konsekwencji Kierownik BP ARiMR w C. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] orzekł, że jego decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. o przyznaniu D. Ś. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2006 została wydana z naruszeniem prawa. Po rozpoznaniu odwołania Strony decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...].

W dniu 16 stycznia 2017 r. Skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., powołując się na załączoną do wniosku opinię biegłego sądowego - mgr inż. J. S., z dnia 30 listopada 2016 r., sporządzoną dla Sądu Rejonowego w C. na podstawie rekontroli w terenie nieruchomości i ujawnionych nowych okolicznościach mających istotny wpływ na zasadność wydanych dotychczas decyzji przez ARiMR w sprawie odmowy dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych za lata 2004-2006 i 2007. Przedmiotowa kontrola dotyczyła łącznie powierzchni 8,76 ha i obejmowała 8 działek ewidencyjnych: [...]. Strona wniosła, iż z ustaleń biegłego w sposób jednoznaczny wynika, że ustalenia z kontroli na miejscu przeprowadzonych przez ARiMR i dla ARiMR w latach 2007, 2008 i 2011 były w dużym stopniu niezgodne ze stanem faktycznym. W ocenie Strony zaistniały nowe okoliczności w sprawie, które winny zostać przez organ ARiMR zweryfikowane i uwzględnione. W wyniku rekontroli - wizji lokalnej biegły sądowy stwierdził bowiem ponad wszelką wątpliwość, iż na powierzchni 6,80 ha (co stanowi blisko 78% całej powierzchni podlegającej wizji lokalnej) działki zostały w sposób bezzasadny obarczone błędem DRW a tylko na powierzchni 1,96 ha zostały prawidłowo zakwalifikowane przez poprzednie kontrole kodem DR10.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] wznowił postępowanie.

Postępowanie to zakończyło się będącą przedmiotem skargi decyzją Prezesa ARIMR z dnia [...] lipca 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2012 r. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że w sprawie nie zaistniały przesłanki wznowienia, określone w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej jako: "k.p.a.". W przedmiotowej sprawie nie wyszły bowiem na jaw żadne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, nie znane organowi w dniu wydania decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lutego 2012 r.

Powyższa opinia i okoliczności, które wynikają z jej treści dotyczą raportów z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie rolnym Strony w roku, 2007, 2008 i 2011, które istniały w dniu wydania ww. decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. i były znane organowi, który wydał wskazaną decyzję. W konsekwencji ww. opinia biegłego sądowego, datowana na dzień 30 listopada 2016 r., oraz okoliczności, które wynikają z treści tej opinii nie stanowią ani nowych dowodów, ani nowych okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadniających uchylenie ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2012 r.

Zdaniem orzekających w sprawie organów dalsze kwestionowanie raportów z czynności kontrolnych przeprowadzonych w roku 2007, 2008 i 2011 czy też formułowanie zarzutów co do wydanych Skarżącemu decyzji, nawet jeżeli zawiera nowe argumenty, nie podnoszone w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nie wypełnia przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadniającej uchylenie decyzji, co do której toczy się wznowienie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wskazano również, że wizytacja poglądowa działek wykonana przez biegłego obyła się po 5 latach od ostatniej kontroli z roku 2011. W tak odległym czasie mogły nastąpić zmiany w sposobie użytkowania gruntów. Podkreślono też, iż ze wspomnianej opinii wynika, że z oględzin poglądowych przeprowadzonych przez biegłego nie sporządzono odrębnej dokumentacji w postaci fotografii czy pomiarów. Ocena stanu na działkach deklarowanych do płatności została dokonana przez biegłego w oparciu o materiał dowodowy w postaci raportów z kontroli na miejscu z dnia 21 sierpnia 2007 r., 6 sierpnia 2008 r., a także z raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni z dnia 30 marca 2011 r. dla sprawy obszarowej i sprawy ONW na rok 2007 oraz raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni z dnia 30 marca 2011 r. dla sprawy obszarowej i sprawy ONW na rok 2008. Organ I instancji dokonał oceny tegoż materiału dowodowego, co znalazło wyraz w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r.

Odnosząc się do argumentów Strony, zawartych we wniosku o wznowienie postępowania, dotyczących powierzchni gruntów rolnych uprawnionych do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 wskazano natomiast, że zarówno powierzchnia gruntów rolnych uprawnionych do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, jak i wysokość płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, stanowiły przedmiot odrębnego, nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (wznowienie postępowania), zakończonego wydaniem przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. W orzecznictwie sądowym podkreśla się zaś, że postępowanie wznowieniowe może być poświęcone jedynie zbadaniu i ocenie, czy w danej sprawie występują przesłanki do wznowienia określone w art. 145 k.p.a. W tej sytuacji przedmiotem postępowania wznowionego nie mogło być powtórne merytoryczne rozpoznanie sprawy przyznania Stronie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 we wszystkich jej aspektach, tak jak to odbywa się w zwykłym postępowaniu, gdyż w sposób oczywisty naruszałoby to zasadę stałości decyzji.

Organ I instancji przypomniał ponadto (co zostało podtrzymane przez Prezesa ARiMR), iż w oparciu o wyniki kontroli na miejscu ujęte w protokołach [...] dla części działek rolnych wymienionych wyżej stwierdzono brak utrzymania gruntu w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. (DR10) lub też nieużytkowanie rolnicze działek stwierdzone dla danego roku (DR18). Bez względu na fakt, iż w poszczególnych protokołach opis błędu dla działki ulegał zmianie - z DR10 na DR18 lub odwrotnie - każdy z tych błędów nie pozwalał na prawo do płatności w rozpatrywanym 2006 roku.

I tak: dla działek ewidencyjnych: [...] - nie zmieniono kodu błędu w kolejnych kontrolach na miejscu; dla działek [...] zmieniono kod błędu; zmiana ta nie wpłynęła jednak na prawo do płatności, np. DR10 na DR18, DR10 na DR4.

Także stan stwierdzony w raportach z kontroli wskazuje dla spornych działek na nieużytki lub tereny niebędące gruntem rolnym (DR10, DR18, DR33), lub poniżej minimalnej powierzchni (DR4).

W skardze Strona podniosła zarzuty naruszenia:

1. art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich korków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i zbadania dowodów w tym w szczególności dowodu przedstawionego we wniosku o wznowienie postępowania,

2. art. 8, art. 11, art. 12 § 1 i art. 107 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywatela do państwa, oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności nie wyjaśnienie dlaczego organ za udowodnione przyjął wadliwy materiał w postaci protokołów, który został podważony poprzez opinię biegłego,

3. art. 145 § 1 pkt. 5) k.p.a.,

4. art. 10 § 1 k.p.a. w związku z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w każdym stadium postępowania, w związku z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 w związku z art. 145a k.p.a. w związku z zaniechaniem uchylenia decyzji w całości pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia z uwagi na nowe dowody w sprawie.

W konsekwencji postawionych zarzutów wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji nr [...], gdyż została wydana z naruszeniem prawa. Wniosła też o powołanie w charakterze świadka Prezesa Zarządu firmy P. Sp. z o.o. ul. [...] C. pana W. K., na okoliczność wykazania, że T. S. i M. R. faktycznie wykonali w ramach zleconych im czynności weryfikację gruntów w terenie, że posiadają stosowne kwalifikacje i kompetencje do stwierdzenia i ustalenia rodzaju stwierdzonych użytków podczas przeprowadzonych kontroli i zasądzenie kosztów postępowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej konieczne jest wyjaśnienie, że wznowienie postępowania administracyjnego jest obok postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Oba tryby nadzwyczajne są rozłączne, co oznacza, że nie można w ramach jednego z nich badać wystąpienia przesłanek drugiego postępowania. Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. Warunkiem jego uruchomienia jest przede wszystkim funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, której owo postępowanie miałoby dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a., art. 145b § 1 k.p.a. oraz zachowanie terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Spełnienie łącznie wspominanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Jeśli jednak termin do wznowienia postępowania nie został zachowany wówczas organ powinien w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W zakresie spełnienia wymogu z art. 148 § 1 k.p.a. przez stronę Sąd nie dopatrzył się uchybień gdyż pismo z wnioskiem o wznowienie postępowania z 16 stycznia 2017 r. zostało wniesione do organu 17 stycznia 2017 r. podczas gdy opinię biegłego z której treści wywodzi ona wniosek o wznowienie postępowania doręczono Stronie 22 grudnia 2016 r.

Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo pkt 2 - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z powyższego wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli mówiąc inaczej - stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, akceptowanym w pełni przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podkreśla się, że sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, iż nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, iż nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania.

Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i z tej przyczyny w jego toku organ nie można prowadzić rozważań materialnoprawnych. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji, niż stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Lublinie z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 940/15 - Lex nr 2117249, Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1672/14 - Lex nr 1655246, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 768/09 - Lex nr 597846).

W niniejszej sprawie Skarżący jako podstawę wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2012 r., powołał przepis art. 145 k.p.a., opinię biegłego sądowego z dnia 30 listopada 2016 r. dla Sądu Rejonowego w C. oraz rekontrolę w terenie jego nieruchomości i ujawnienie nowych okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy wynikających z tejże opinii.

W tej sytuacji istota rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy sprowadzała się zatem do ustalenia czy zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek organu administracji wznowienia postępowania w oparciu o ww. przepis konkretyzuje się w przypadku spełnienia łącznie trzech przesłanek, po pierwsze: ujawnione dowody lub okoliczności faktyczne, istotne dla sprawy są nowe, po drugie: okoliczności te lub dowody muszą istnieć w dniu wydania ostatecznej decyzji i po trzecie fakty te (lub dowody) nie były znane organowi w dniu orzekania. W orzecznictwie sądów administracyjnych jak i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że przymiot "nowe" posiadają takie fakty i dowody, które są nowoodkryte lub po raz pierwszy zgłaszane przez stronę, a zatem muszą stanowić nowość w konkretnym postępowaniu. Nie spełniają zatem takich warunków, a contario, takie dowody (fakty), które strona znała i mogła się na nie powołać.

Aby dana okoliczność (dowód) mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania, musi on istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej. Co za tym idzie nie będą stanowiły takiej podstawy okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy. Podkreśla się przy tym, że takim dowodem nie może być m.in. opinia biegłego sporządzona po wydaniu decyzji. Może ona co najwyżej ujawniać nowe fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

I wreszcie okoliczność ta lub dowód nie może być znany organowi wydającemu decyzję. Bez znaczenia pozostaje natomiast, czy brak wiedzy organu o tych faktach (dowodach) nastąpił w wyniku jego zaniedbań, czy też bez jego winy (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1256/10; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W literaturze podkreśla się, że przesłanka ta związana jest z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a., a zatem nie stanowi przyczyny do wznowienia postępowania odmienna ocena znanych organowi (w tym przede wszystkim znajdujących się w aktach sprawy) dowodów (tak m.in. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11. Wydanie, Warszawa 2011, str. 577). Również przeoczenie określonej okoliczności, wynikającej z akt sprawy, nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania - nie jest to nowa okoliczność dla organu wydającego decyzję (tak m.in. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1999 r., sygn. akt III SA 5019/98; ONSA 2000, Nr 2, poz. 62).

W art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. posługując się pojęciem "nowych okoliczności faktycznych" oraz "nowych dowodów", ustawodawca użył alternatywy zwykłej, a nie koniunkcji. W rezultacie wznowić postępowanie należy także wtedy, gdy wprawdzie nowe dowody powstaną po wydaniu decyzji, ale ujawnione równocześnie zostaną wynikające z nich nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania decyzji nie wiedział (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1961/15, LEX nr 2324339). Nowa okoliczność istotna dla sprawy to taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygniecie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 1302/97, LEX nr 43148; wyrok NSA z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 124/08, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w kontrolowanej sprawie nie zaistniała sytuacja odpowiadająca powyższej tezie. Oczywistym pozostaje dla Sądu iż ww. opinia biegłego w sytuacji gdy została sporządzona 30 listopada 2016 r. nie stanowi nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji z dnia [...] lutego 2012 r.

W sprawie nie wystąpiła także nowa okoliczność faktyczna, istotna dla sprawy istniejąca, ale nieznana organowi w dniu wydania ww. decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2012 r.

Nie stanowi jej w szczególności dokonana przez biegłego sądowego dla potrzeb postępowania sądowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy w C. w sprawie karnej sygn. akt [...] nowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego zawarta w opinii z 30 listopada 2016 r., a wywiedziona z tegoż materiału w postaci: raportu z kontroli na miejscu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. i nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni z dnia 30 marca 2011 r. dla sprawy obszarowej i sprawy ONW na rok 2007 oraz raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni z dnia 30 marca 2011 r. dla sprawy obszarowej i sprawy ONW na rok 2008 oraz wynikająca z wyników wizji lokalnej dokonanej 11 października 2016 r. z udziałem inspektorów terenowych.

Biegły w opinii tej po zapoznaniu się z dokumentacją kontrolną ARiMR za lata 2007 i 2008, 2011 znajdujących się w aktach sprawy i wynikami wizji lokalnej z października 2016 r. stwierdził, iż na powierzchni 6,80 ha, (co stanowi prawie 78% całej pow. podlegającej wizji lokalnej) działki w sposób bezzasadny obarczone zostały błędem DR10, a tylko pow. 1,96 ha została prawidłowo zakwalifikowana przez poprzednie kontrole kodem DR10. Przede wszystkim podkreślić należy iż odmienna ocena biegłego co do istnienia różnych kodów błędu a to DR18, - nieużytkowanie rolnicze działek stwierdzone dla danego roku, brak utrzymania gruntu w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. - DR10, dla części działek wnioskowanych przez stronę do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2006 r. działkach, nie stanowi o zaistnieniu w sprawie nowej istotnej dla niej okoliczności faktycznej, o której organ w chwili wydawania decyzji nie wiedział. Zauważyć należy, iż przeprowadzona w terenie wizja lokalna z dnia 11 października 2016 r. wskazuje w jakim stanie był grunt na ten dzień, co z przyczyn oczywistych oznacza, iż wyniki tej wizji lokalnej nie mogą być porównywane do stanu gruntu, jego zagospodarowania ocenianego w toku kontroli na miejscu, znacznie wcześniej bo w 2007, 2008 i 2011 roku, w konsekwencji też wyniki tej wizji nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie w zakresie istnienia kodów błędu na gruncie podlegającym kontroli przez ARIMR i przezeń oceniane co do istnienia wówczas poszczególnych rodzajów kodów błędu.

Sąd podziela w całości pogląd organu, iż za nową okoliczność faktyczną nie może być uznana opinia biegłego sporządzona po wydaniu decyzji, lecz co najwyżej fakty wynikające z tej opinii (zob. wyrok NSA z 27 października 1998 r. sygn. akt III SA 1165/97, Lexis.pl nr 339457). Uwzględniając powyższą tezę, gdyby nawet przyjąć, iż z opinii tej wynikały fakty to i tak pozostają one bez znaczenia dla sprawy, gdy – jak to podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – okoliczność ta nie ma znaczenia dla odmiennego rozstrzygnięcia sprawy wobec strony w zakresie przyznania płatności do gruntów rolnych za 2006 r. Bez względu bowiem na fakt, iż w poszczególnych protokołach opis błędu dla działki ulegał zmianie – z DR10 na DR18 lub odwrotnie – każdy z tych błędów nie pozwalał na prawo do płatności w rozpatrywanym 2006 roku. Inaczej mówiąc zmiana kodu błędu nie wpłynęła na prawo do płatności, np. DR10 na DR18, DR10 na DR4. Także stan stwierdzony w raportach z kontroli wskazuje dla spornych działek na nieużytki lub tereny niebędące gruntem rolnym (DR10, DR18, DR33), lub poniżej minimalnej powierzchni (DR4). Bez względu zatem na to, iż opis kodu błędu ulegał zmianie z DR10 na DR18 lub odwrotnie błędy te nie pozwalały na płatności zgodnie z wnioskiem za 2006 r. Skoro sporne działki nie spełniały wymogów z art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemu wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) Nr 2019/93, (WE) Nr 1452/2001, (WE) Nr 1453/2001, (WE) Nr 1454/2001, (WE) Nr 1868/94, (WE) Nr 1251/1999, (WE) Nr 1254/1999, (WE) Nr 1673/2000, (EWG) Nr 2358/71 i (WE) Nr 2529/2001 (Dz. Urz. WE Nr L 270 z 21 października 2003 r., str. 1 ze zm.), to nie mogły być objęte płatnością bezpośrednią do gruntów rolnych za 2006 r.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w sprawie wyczerpująco bowiem zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, podjęto też wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i oceny dowodu przedstawionego we wniosku o wznowienie postępowania. Nie naruszono też art. 8 art. 11, art. 12 § 1 i art. 107 k.p.a.

Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w sytuacji gdy w toku postępowania odwoławczego, pismem z dnia 15 maja 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. poinformował Stronę o przysługującym jej, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji, prawie do zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przedmiotowa informacja została doręczona za potwierdzeniem odbioru w dniu 22 maja 2017 r. Dodać też należy, że zarzucając naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący nie wykazał jakiej czynności procesowej nie mógł dokonać ani jakiego dowodu istotnego dla sprawy nie mógł przedstawić organowi przed wydaniem ostatecznej decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] lipca 2017 r.

W odniesieniu zaś do wniosku strony o powołanie w charakterze świadka W. Kuleszy na okoliczność stwierdzenia i ustalenia rodzaju stwierdzonych użytków podczas dokonanych kontroli to wyjaśnić trzeba, że przeprowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia powyższych okoliczności nie było możliwe w postępowaniu przed Sądem, ponieważ sądy administracyjne orzekają na podstawie akt sprawy zgromadzonych przez organy administracji publicznej (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a sąd administracyjny nie ma kompetencji do przesłuchania świadków, gdyż z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Końcowo w odniesieniu do zarzutu strony, iż wykonawcy kontroli T. S. M. R., nie pracowali w firmie P. w C. stąd postępowanie dowodowe było nieprawidłowo prowadzone to zauważyć należy iż w sytuacji gdy przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji wydanej w trybie wznowieniowym gdzie badano istnienie przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., zarzut ten pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, należało ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić.