Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 61/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Wojewody z dnia 18 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 18 grudnia 2019 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 6 września 2019 r., nr [..], o umorzeniu postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 19 listopada 1990 r. T. B. wystąpiła z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [..]. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się dobrowolnie nieodpłatnie działki nr [..] o powierzchni 1848 m2 stanowiącej drogę.

Decyzją z dnia 19 listopada 1990 r., nr [..], Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału działki nr [..] położonej w L. (pkt 1). Ponadto, orzekł o przejął na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [..] o powierzchni 1848 m2, przeznaczoną jako projektowana ulica (pkt 2). Decyzję wydano na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1989 r. nr 14, poz.74 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości wystąpił właściciel gruntu "deklarując nieodpłatnie przekazanie obszaru, przeznaczonego planem realizacyjnym pod projektowane ulice lub ich poszerzenie – na własność Skarbu Państwa".

Pismem z dnia 7 maja 2018 r. T. B. wystąpiła do Starosty o odszkodowanie za grunty oddane na drogi z jej nieruchomości położonej w L. przy ul. P., działki nr [..] i [..]. W dniu 7 czerwca 2018 r. Starosta odmówił podjęcia rokowań i wypłaty odszkodowania. Na powyższe pismo w dniu 18 czerwca 2018 r. T. B. złożyła zażalenie do Wojewody, za pośrednictwem Starosty. Mając na względzie art. 20 k.p.a. Starosta uznał pismo jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [..], o czym poinformowano wnioskodawczynię pismem z dnia 6 lipca 2018 r.

Postanowieniem z dnia 9 lipca 2018 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania uznając, że w niniejszej sprawie miały miejsce uzgodnienia a strona dała wyraz swej woli nieodpłatnego przekazania działki nr [..] w L. na rzecz Skarbu Państwa. Co więcej, intencje strony potwierdza fakt, że była właścicielka nieruchomości nie złożyła odwołania od decyzji.

Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2019 r. Wojewoda uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia 6 września 2019 r. Starosta umorzył postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania za drogę. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestia odszkodowania za przedmiotową działkę została ustalona w trybie cywilnoprawnym, co potwierdza oświadczenie wnioskodawczyni z dnia 19 listopada 1990 r. o rezygnacji z odszkodowania za działkę stanowiącą drogę. Intencję strony potwierdza również fakt, że nie wniesiono odwołania od decyzji podziałowej. Starosta wskazał, że osoby fizyczne, w ramach swobody zawierania umów oraz dysponowania własnym majątkiem, mają prawo zrzec się przysługującego im odszkodowania. Nie ziściła się zatem przesłanka do wdrożenia trybu administracyjnoprawnego o ustalenie odszkodowania przez Starostę.

Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawczyni decyzją z dnia 18 grudnia 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05, stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem działki na własność gminy było przeznaczenie tej działki pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne natomiast by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Wojewoda przypomniał, że przedmiotowy podział nieruchomości doprowadził do wydzielenia działki nr [..] pod ulicę, która stanowi obecnie ogólnodostępny ciąg komunikacyjny - skrzyżowanie ulic W. i R., a tym samym zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 12 ust. 5 powołanej ustawy i zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności działki nr [..] na rzecz Gminy. Skoro zaś zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to będzie miał zastosowanie art. 233 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. nabycie przez podmioty publicznoprawne działek wydzielonych pod drogi następuje przy łącznym spełnieniu trzech przesłanek: wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną (bądź jej poszerzenie), podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek właściciela/użytkownika wieczystego, decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna bądź orzeczenie o podziale jest prawomocne. Zatem, w ocenie organu, w niniejszej sprawie wskazane przesłanki zostały spełnione. Jednakże, zdaniem Wojewody, który zaaprobował stanowisko Starosty, w sprawie doszło już do ustalenia odszkodowania w trybie cywilnoprawnym poprzez zrzeczenie się odszkodowania w drodze oświadczenia woli wnioskodawczyni z dnia 19 listopada 1990 r. Ponadto, wskazano, że na decyzji zatwierdzającej podział znajduje się odręczna adnotacja złożona przez stronę, że kwituje odbiór decyzji i rezygnuje z prawa odwołania. Podkreślono wreszcie, że ważność tej czynności prawnej (zrzeczenia się odszkodowania) nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym, więc organ zobligowany był do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia. Odnosząc się z kolei do daty złożenia oświadczenia Wojewoda stwierdził, że zrzeczenie to nastąpiło na pewno przed wydaniem decyzji podziałowej z dnia 19 listopada 1990 r., skoro zapis o tym pojawił się w jej treści a z projektu podziału można było odczytać jaka działka i o jakiej powierzchni zostanie przeznaczona pod drogę, a także we wniosku z dnia 19 listopada 1990 r. została wymieniona konkretna działka z jednoczesnym jej przeznaczeniem. Ponadto, była właścicielka, po zapoznaniu się z treścią decyzji podziałowej, oświadczyła, że akceptuje to rozstrzygnięcie i nie będzie odwoływać się od niego. Przedmiot zrzeczenia się został zatem jednoznacznie określony i nie budzi wątpliwości. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17, Wojewoda wskazał, że dopuszczalne jest zrzeczenie się odszkodowania, które będzie miało miejsce przed dniem wydania decyzji podziałowej.

Wobec powyższego skoro właścicielka przedmiotowej działki zrzekła się odszkodowania z tytułu utraty jej prawa własności, to pomiędzy stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, co wyklucza

możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania, gdyż doszło do jego zrzeczenia się zanim został złożony wniosek o jego ustalenie. Zatem postępowanie prowadzone na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. stało się bezprzedmiotowe stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., więc podlegało umorzeniu.

W skardze na powyższą decyzję T. B. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz określenie odszkodowania za działkę nr [..] przejętą na drogę Gminy. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że organy I i II dopuściły się rażących uchybień i w konsekwencji wydały decyzje administracyjne niekorzystne dla skarżącej. Skarżąca wyjaśniła, że w dniu 7 maja 2018 r. wystąpiła do Starosty z wnioskiem o odszkodowanie w przedmiotowej sprawie, zaś w uzasadnieniu wniosku skarżąca złożyła skuteczne oświadczenie woli o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego w dniu 19 listopada 1990 r. pod wpływem błędu co do okoliczności przyznania bądź nie odszkodowania za przekazaną na cele publiczne działkę. Wyjaśniła, że w dacie złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania skarżąca została wprowadzona w błąd przez pracownika Urzędu Gminy, który poinformował skarżącą, że warunkiem wydania pozytywnej decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] jest zrzeczenie się odszkodowania za przekazaną działkę na rzecz Skarbu Państwa - Gminy L. Tymczasem zarówno Starosta, jak i Wojewoda uznali za podstawę orzeczenia oświadczenie z dnia 19 listopada 1990 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2020 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z mapki sytuacyjnej, z której wynika jednoznacznie, że właściciel drugiej części tej samej drogi będącej przedmiotem sporu, otrzymał zadośćuczynienie pieniężne od Skarbu Państwa w 2017 r., co czyni postępowanie wobec skarżącej za niezgodne z Konstytucją RP i krzywdzące.

Pismem procesowym z dnia 22 października 2020 r., które przedłożono Sądowi w dniu 29 października 2020 r., pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ewentualnie o ich uchylenie. Pełnomocnik zakwestionował przede wszystkim prawidłowość rozstrzygnięć opartych na konsekwencjach przypisywanych oświadczeniu skarżącej z dnia 19 listopada 1990 r. o zrzeczeniu się działki nieodpłatnie, które, jego zdaniem, zostało wadliwie zinterpretowane. Wskazał na braki dowodowe, w świetle których nie można było przyjąć, żeby skarżąca wraz z mężem prowadzili z organem negocjacje co do odszkodowania, czy aby oświadczenie o zrzeczeniu złożone zostało również w imieniu męża skarżącej jako współwłaściciela. Przy tym pełnomocnik wskazał, że jednostronna czynność prawna zrzeczenia się odszkodowania jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu majątkiem wspólnym dokonana bez zgody współwłaściciela jest nieważna. Pełnomocnik nie podzielił stanowiska wyrażonego w orzecznictwie co do możliwości zrzeczenia się odszkodowania za działkę przejętą pod drogę przed wydaniem ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. , poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Wskazane wyżej kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej nieodpowiadającej prawu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla w całości lub w części decyzję administracyjną, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak też naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a co za tym idzie, ocenia sprawę w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak wyznaczonych granicach, Sąd nie stwierdził, aby decyzja ta była obarczona wadami skutkującymi koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, które dostarczyło kompletnego materiału do wszechstronnej oceny istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i pozwoliło na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Organy administracji rozpoznały żądanie skarżącej o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa pod ulicę przy podziale zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy z dnia 19 listopada 1990 r., na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten stanowi podstawę roszczeń odszkodowawczych podmiotów pozbawionych praw do nieruchomości bez odszkodowania. Skuteczność takiego żądania uzależniona jest od treści przepisów obowiązujących w dacie rozstrzygania o odszkodowaniu. Tylko bowiem wówczas, gdy aktualne przepisy prawa materialnego przewidują możliwość ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości dokonane w przeszłości w ściśle określonych okolicznościach faktycznych i prawnych, to nie ma przeszkód do wydania decyzji na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Takiej aktualnej podstawy rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości pod drogę należało upatrywać w art. 98 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi natomiast, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Odpowiednikiem przywołanych wyżej przepisów są normy prawne wynikające z art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.), zwanej dalej u.g.g., które stanowiły podstawę prawną decyzji podziałowej z dnia 19 listopada 1990 r.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.g.g. podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału (art. 12 ust. 3 u.g.g.).

Stosowanie do treści art. 12 ust. 5 u.g.g., grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Pomniejszenie należności nie może być większe niż wysokość odszkodowania. Normatywna treść przywołanego przepisu w istocie swej odpowiada aktualnie obowiązującemu art. 98 ust. 3 u.g.n.

Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza, że do zatwierdzenia projektu podziału działki nr [..] doszło z zastosowaniem wskazanych wyżej przepisów u.g.g. na skutek wniosku właściciela.

Z treści decyzji zatwierdzającej projekt podziału wynika, że dokonano podziału działki nr [..], w wyniku którego doszło m.in. do wydzielenia działki nr [..] przeznaczonej pod projektowaną ulicę, którą z mocy prawa przejęto na rzecz Skarbu Państwa. W świetle okoliczności niniejszej sprawie nie było wątpliwości co do ogólnodostępności wydzielonej pod ulicę działki, co stanowi jedną z przesłanek przyznania odszkodowania. Zwrócić bowiem należy uwagę, że przepis art. 12 ust. 5 u.g.g. nie posługiwał się pojęciem drogi publicznej, ale pojęciem "ulicy", nie definiując go przy tym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że wydzielona w takich okolicznościach działka z przeznaczeniem pod "ulicę" nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne natomiast było, by "ulica" ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2006 r., IV CK 418/05; LEX nr 394661; wyroki NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., I OSK 1091/08, z dnia 21 grudnia 2009 r., I OSK 349/09, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, i z dnia 1 grudnia 2015 r., I OSK 607/14, LEX nr 1988139).

W niniejszej sprawie skoro doszło do wydzielenia działki pod ulicę, której ogólnodostępnego charakteru nikt nie podważył, i której własność przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, to istota kontroli legalności zakwestionowanych rozstrzygnięć w przedmiocie odszkodowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy obu instancji prawidłowo stwierdziły bezprzedmiotowość postępowania w świetle art. 105 § 1 k.p.a.

Należy zauważyć, że przesłanki stanu bezprzedmiotowości postępowania mogą mieć charakter podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, co oznacza, że przesłanki podmiotowe odnoszą się do zdolności określonego podmiotu do bycia podmiotem obrotu prawnego i zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego tego określonego podmiotu, a przesłanki przedmiotowe - do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane.

W bezprzedmiotowości postępowania chodzi o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów materialnych, które wykluczają możność autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zachodzi stan bezprzedmiotowości postępowania, co przesądza o tym, że zaskarżoną decyzję należy uznać za zgodną z prawem.

Zgodnie z powołaną regulacją art. 98 ust. 3 u.g.n. tryb decyzyjny (administracyjny) ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. Ustalenie odszkodowania może zatem być przedmiotem sprawy administracyjnej tylko i wyłącznie wtedy, gdy niepowodzeniem zakończyło się rozwiązanie w trybie cywilnoprawnym. Niepowodzenie tego sposobu umożliwia wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, albowiem tylko w tym wypadku zostaje spełniona przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić, że te alternatywne tryby ustalania odszkodowania wprowadziło do systemu prawnego wejście w życie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. uchylających regulacje, jakie obowiązywały w dacie wydania decyzji Wójta Gminy z dnia 19 listopada 1990 r. Również na gruncie przepisów u.g.g. możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości (por. art. 53 ust. 1 oraz 54 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w pierwotnym brzmieniu). Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 958/06), stwierdzając, że przepis art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r. (w brzmieniu nadanym w tekście jednolitym ogłoszonym w dniu 4 kwietnia 1991 r. (Dz.U. z 1991 r., nr. 30, poz. 127)) nie wyklucza prowadzenia rokowań w trakcie prowadzania postępowania podziałowego, jak i nie wyraża zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Przywołana w rozważaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego jednostka redakcyjna ustawy odpowiada regulacji art. 12 ust 5 ustawy z 1985 r. w brzmieniu obowiązującym w listopadzie 1990 r.

Powyższe prowadzi do konkluzji, że żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżącą mogło być przedmiotem postępowania administracyjnego, tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej.

Tymczasem z ujawnionego materiału dowodowego wynika, że w piśmie z dnia 19 listopada 1990 r., w którym zawarto wniosek o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [..], skarżąca oświadczyła jednoczenie, że zrzeka się dobrowolnie i nieodpłatnie działki nr [..] o powierzchni 1848 m2 stanowiącej drogę. Pismo to zostało przyjęte przez Wójta Gminy, co potwierdza jego podpis i pieczątka.

Zagadnienie wykładni oświadczeń woli jest przedmiotem regulacji art. 65 Kodeksu cywilnego, który w § 1 stanowi, że "Oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje." Powyższe oznacza, że kontekstem badania znaczenia oświadczenia woli są okoliczności, w których je złożono. W okolicznościach sprawy kontekst ten stanowią okoliczności związane z postępowaniem administracyjnym toczącym się w roku 1990, a nie poglądy i przeświadczenia współczesne formułowane po kilkunastu latach od zakończenia postępowania.

Mając na uwadze powyższe Sąd w pełni aprobuje stanowisko organów, że treść oświadczenia woli skarżącej musi być odczytana poprzez znaczenie użytego słowa "zrzekam się" jako rezygnację z ekwiwalentu za nabytą przez Skarb Państwa działkę stanowiącą ulicę. Takie znaczenie złożonego oświadczenia potwierdza również treść znajdującej się w obrocie prawnym decyzji o zatwierdzeniu podziału z 19 listopada 1990 r., gdzie w treści uzasadnienia stwierdzono, że "o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości wystąpił właściciel gruntu deklarując nieodpłatnie przekazanie obszaru przeznaczonego planem realizacyjnym pod ulice lub ich poszerzenie ". Zawarcie powyższego stwierdzenia w decyzji nie stanowi oczywiście oświadczenia woli skarżącej, ale niewątpliwie jest wyrazem obowiązującego konsensu między organem a skarżącą co do znaczenia oświadczenia woli zawartego we wniosku. Natomiast zawarcie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej stwierdzenia odwołującego się do deklaracji wnioskodawcy o nieodpłatnym zrzeczeniu się działki nr [..] nie oznacza w okolicznościach sprawy, że kwestia odszkodowania została rozstrzygnięta tą właśnie decyzją administracyjną z zastosowaniem metody administracyjnoprawnej.

Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest zatem ocena, czy organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły treść pisma skarżącej z dnia 19 listopada 1990 r. i prawidłowo dokonały jego oceny jako oświadczania woli o zrzeczeniu się odszkodowania.

W ocenie Sądu w tym zakresie nie można dostrzec nieprawidłowości. Treść pisma skarżącej z dnia 19 listopada 1990 r. nie była kwestionowana przez strony w toku postępowania administracyjnego ani w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W istocie twierdzenia strony nie tyle kwestionowały treść tego dokumentu, co zmierzały do podważenia jego skuteczności z powołaniem się na wady oświadczeń woli. Jednak skuteczności tej czynności prawnej nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. Nie ulega wątpliwości, że znaczenie i skutki oświadczenia woli skarżącej o cofnięciu oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania dokonanego w roku 1990 r. mogą być przedmiotem oceny sądu powszechnego rozpoznającego sprawy cywilne, ale przekraczają kognicję sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Dokonana czynność nie może być postrzegana jako wpływająca na ocenę przez sąd legalności działania organów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie.

Powyższe oznacza, że w ramach zakreślonych przez zasady zbierania i oceny materiału dowodowego, organy administracji publicznej poprawnie dokonały oceny pisma skarżącej z dnia 19 listopada 1990 r. jako dokumentu prywatnego, który świadczy o złożeniu pisemnego oświadczenia o treści zgodnej z kopią dokumentu znajdującego się w aktach sprawy. Przyjęcie tego dowodu za prawdziwy jest zgodne i spójne z innymi materiałami sprawy, w tym z treścią samej decyzji z dnia 19 listopada 1990 r., która odwołuje się do "deklaracji" wnioskodawcy wyrażonej we wniosku o zatwierdzenie projektu podziału o nieodpłatnym przekazaniu obszaru pod drogę.

Wskazać przy tym należy, że objęcie działki nr [..], stanowiącej przedmiot podziału, ustrojem wspólności majątkowej małżeńskiej, nie było przeszkodą do uwzględnienia oświadczenia skarżącej jako skutecznego zrzeczenia się odszkodowania za działkę nr [..]. W ocenie Sądu, roszczenie odszkodowawcze może stanowić składnik majątku wspólnego małżonków jako przedmiot majątkowy nabyty w trakcie trwania małżeństwa bądź też jako dochód z tego majątku wspólnego. Powyższe oznacza, że każdy z małżonków na gruncie stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania decyzji podziałowej miał prawo zarządu majątkiem wspólnym. O ile w obecnym stanie prawnym, w ocenie Sądu, zrzeczenie prawa do odszkodowania jako forma umownego zwolnienia z długu pozostaje poza katalogiem ustalonym w art. 37 § 1 k.r.o., to zgodnie ze stanem prawnym, obowiązującym w dniu wydania decyzji podziałowej, zgoda współmałżonka była konieczna na czynności prawne przekraczające zwykły zarząd majątkiem wspólnym (art. 36 § 2 k.r.o. w brzmieniu z listopada 1990 r.). W okolicznościach sprawy nie ma przesłanek wskazujących na działanie skarżącej bez zgody współmałżonka lub też wskazujących na wykroczenie skarżącej poza zakres zwykłego zarządu majątkiem wspólnym. Sam zakres zrzeczenia się roszczenia nie był kwestionowany, a jedynie skuteczność tej czynności jako formy załatwienia sprawy odszkodowania.

Podsumowując, kwestia złożenia przez skarżącą pisma z dnia 19 listopada 1990 r. nie budzi wątpliwości, w świetle przeprowadzonych dowodów, co oznacza, że kluczowym zadaniem organów administracji publicznej była prawidłowa ocena tego oświadczenia w świetle regulacji dotyczących sposobu ustalenia odszkodowania, w szczególności, w zakresie dotyczącym znaczenia oświadczenia skarżącej jako woli zrzeczenia się odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość. Zrzeczenie się przez stronę prawa do odszkodowania oznacza bowiem, że nie można mówić o istnieniu stanu, w którym nie doszło do porozumienia w tej sprawie pomiędzy stroną a uprawnionym organem, co z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. W takim wypadku postępowanie administracyjne jest bowiem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. skoro zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co jak wyżej wyjaśniono, stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., w sprawie I OSK 31/17, przychylając się tym samym do stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. V CSK 261/17, LEX nr 2472513), że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Zrzeczenie się odszkodowania jest możliwe, jeżeli jest oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej, sytuacji prawnej. Niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy treść pisma skarżącej z dnia 19 listopada 1990 r., nie budzi wątpliwości co do przedmiotu czynności, a kontekst jego złożenia pozwala na uznanie, że sytuacja prawna była dostatecznie ukształtowana, ażeby uprawniona osoba mogła skutecznie zrzec się prawa do odszkodowania.

Przesądzenie prawnej możliwości zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie w okolicznościach niniejszej sprawy nie przesądza oczywistości konkluzji, że doszło skutecznie do załatwienia w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym, czyniąc postępowanie administracyjne w tym przedmiocie bezprzedmiotowym. Dokonanie takiej oceny czynności cywilnej należy do organów administracyjnych, ale tylko w kontekście, w jakim, jest to konieczne do oceny, czy ta czynność rozporządzająca była dokonana ze skutkiem prawnym dla sfery prawnej strony postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie i w pełnym zakresie jej interesu prawego wynikającego z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Należy podkreślić, że poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też wadliwość czynności prawnej. Kwestie te należą do spraw cywilnych rozpoznawanych przez sądy powszechne, dlatego też prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego i rozważań jest zbędne.

W zaistniałej sytuacji zaskarżona decyzja trafnie stwierdziła skuteczność zrzeczenia się odszkodowania i nie narusza prawa. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w przypadku, gdy doszło do zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość przejętą przy podziale pod drogę, to nie ma podstaw prawnych do żądania ustalenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zrzeczenie się przez skarżącą odszkodowania za prawo własności nieruchomości powstałej na skutek podziału i przejętej z mocy prawa przez Skarb Państwa, którego ważność i skuteczność nie została podważona przed sądem powszechnym, a która nie może być badana w drodze postępowania administracyjnego, stanowiło przyczynę bezprzedmiotowości postępowania.

W ocenie Sądu, organy w sposób prawidłowy procesowo zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej o odszkodowanie. Argumentacja skarżącej odwołująca się do wypłaty odszkodowania właścicielowi działek przejętych pod inny fragment tej samej drogi pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, albowiem przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była indywidulana sytuacja skarżącej zdeterminowania jej oświadczeniem z dnia 19 listopada 1990 r. o zrzeczeniu się nieodpłatnie działki nr [...].

Z tych powodów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, na które skierowana została na podstawie zarządzenia przewodniczącego składu orzekającego z dnia 19 października 2020 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2.

Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że w aktualnej, szczególnej sytuacji rozwoju epidemii i wprowadzenia dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta G. obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758, z późn.zm.), odwlekanie rozpoznania sprawy prowadziłoby do naruszenia art. 7 p.p.s.a. wyrażającego zasadę szybkości postępowania, w zgodzie z którą sąd powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Zasada ta ma związek z konstytucyjną zasadą prawa do rozpoznania sprawy przez sąd bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz regułą rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki "w rozsądnym terminie" przewidzianą w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie 4.11.1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. poz. 284 ze zm.) i służyć ma ich urzeczywistnieniu. Przewlekłe postępowanie sądowe godzi w dobro wymiaru sprawiedliwości, powoduje zwiększenie kosztów jego działania i podważa zaufanie obywateli do wymiaru sprawiedliwości.

Zdaniem Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia kluczowych aspektów przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę, a sprawa po wnikliwej analizie rozpoznawana jest przez sąd w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Wskazać przy tym należy, że bez wpływu na wynik sprawy pozostawało pismo procesowe pełnomocnika skarżącej z dnia 22 października 2020 r., które zostało przedłożone Sądowi dopiero w dniu 29 listopada 2020 r. Sąd z urzędu bowiem, w związku z przeprowadzaną wcześniej kontrolą legalności tożsamych spraw, w których występował ten sam pełnomocnik, ma wiedzę odnośnie jego stanowiska i argumentów dotyczących możliwości zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa pod drogę (m.in. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 427/19).