Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1435/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 art. 184 art. 204 pkt 2 w zw z.art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 art. 8 art. 74 art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 769/16 w sprawie ze skargi G. Ł. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [..] znak [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. G. na rzecz G. Ł. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016r., sygn. akt II SA/Sz 769/16 uwzględnił skargę G. Ł. i uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [..], nr [..] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Wąbrzeskiego z dnia [..], nr [..].

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [..], nr [..] S. W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę samoobsługowej myjni samochodowej na działce nr [..] przy ul. G. w W. (kategoria obiektu budowlanego XVII) dla K. G.. Na podstawie zawartości projektu budowlanego organ ustalił, że przedmiotowy obiekt zlokalizowano w odległości 3,0 m od granicy z działką nr [..] (zabudowaną budynkiem jednorodzinnym), w odległości 6,0 m od granicy z działką nr [..] (zabudowaną budynkiem jednorodzinnym), 7,5 m od granicy z działką nr [..] (zabudowaną budynkiem jednorodzinnym), 17,5m od granicy z działką nr [..] (zabudowaną budynkiem przychodni stomatologicznej) oraz 7,5 m od granicy z działką nr [..] (pas drogowy drogi miejskiej). Działka inwestycji posiada powierzchnię 720 m2, zlokalizowana jest przy głównej drodze wyjazdowej z miasta, jest niezabudowana, ale uzbrojona i posiada dostęp do drogi miejskiej poprzez istniejący zjazd z głównej drogi wyjazdowej z miasta. W skład inwestycji wchodzi stalowa wiata dwustanowiskowa z żelbetowymi płytami ściekowymi oraz banerami bocznymi, kontener technologiczny, utwardzenie powierzchni gruntu działki budowlanej wraz z odwodnieniem do kanalizacji deszczowej, zieleń izolacyjną oraz ekrany akustyczne, instalacje wewnętrzne. Projekt posiada pozytywne uzgodnienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. znak: [..] z 23.10.2015 r. Dla odprowadzenia ścieków przemysłowych, zawierających substancje niebezpieczne pochodzące z myjni, inwestor uzyskał od S. W. pozwolenie wodnoprawne znak: [..] z [..] W opinii 13 sierpnia 2015 r. B. W. stwierdził brak podstawy prawnej dla obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko. Wskazany przez inwestora obszar oddziaływania obejmuje działki m [..],[..],[..],[..],[..],[..]. Poziom hałasu wynikający z użytkowania obiektu wykazano na 50 dB. Załączony wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. W. (w dalszej części - mpzp m. W.) potwierdza zlokalizowanie obiektu w jednostce planistycznej określonej jako [..], dla której przewidziano funkcję podstawową w postaci zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej oraz usług nieuciążliwych, rozumianych, zgodnie z definicją zawartą w § 4 pkt 8 mpzp jako usługi, które nie powodują żadnej uciążliwości w emisji substancji i energii oraz niebędące przedsięwzięciami, dla których raport oddziaływania na środowisko może być lub jest wymagany.

Organ wskazał, że z dokonanej przez niego analizy projektu budowlanego wynika, iż jest on kompletny i wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, legitymujące się przynależnością do odpowiedniej izby samorządu zawodowego. W ocenie organu jest on też zgodny z obowiązującymi przepisami, w tym prawem miejscowym, wypełniając tym samym wymagania art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli G. Ł. oraz J. B. i M. K..

Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [..], nr [..] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest kompletny, został też wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, które w chwili sporządzania projektu były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Osoby te złożyły oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projektant sporządził informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Wnioskodawcy uzyskali niezbędne pozwolenia, opinie i uzgodnienia. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Również projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego dla przedmiotowej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja mieści się w podstawowej funkcji przeznaczenia terenu, określonej jako usługi nieuciążliwe, którymi w świetle § 4 pkt 8 mpzp są usługi niepowodujące żadnych uciążliwości w emisji substancji i energii oraz niebędące przedsięwzięciami, dla których raport oddziaływania na środowisko może być lub jest wymagany. Jako potwierdzenie, że inwestycja nie zalicza się do usług uciążliwych organ odwoławczy przywołał pozytywne uzgodnienie z Państwowym Inspektorem Sanitarnym w Wąbrzeźnie oraz opinię Burmistrza Wąbrzeźna. Wskazał też, że inwestor uzyskał pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancję niebezpieczne. W zatwierdzonym projekcie zaplanowano odprowadzanie ścieków poprzez separator substancji ropopochodnych z osadnikiem piasku. Na granicach z działkami sąsiednimi przewidziano zieleń izolacyjną, a na granicy z działką nr [..], stanowiącą własności G. Ł., na odcinku będącym na przeciwko dwóch stanowisk myjni, ekran izolacji akustycznej o wysokości 2,1 m. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że myjnia czynna będzie w godzinach 6 do 22, a poziom hałasu nie przekroczy dopuszczalnych w tym zakresie norm. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego, inwestycja nie spowoduje uciążliwości, na które uwagę zwracały strony postępowania. Już bowiem z samego projektu wynika, że ekrany i zieleń izolacyjna zabezpieczą tereny sąsiednie przed hałasem i środkami chemicznymi w postaci aerozoli, zaś separator będzie izolował substancje ropopochodne oraz piasek. Organ II instancji, odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazał, że dopiero gdy zaistnieją przewidywane zakłócenia korzystania z sąsiednich nieruchomości, właściciele tych nieruchomości będą mogli skorzystać na drodze cywilnej z ochrony przewidzianej w art. 222 § 2 k.c.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Bydgoszczy wniosła G. Ł..

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę G. Ł. i uchylił decyzje organów obu instancji z uwagi na istotne naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 -3 w związku z art. 34 ust. 2 i 3 pkt 1, art. 35 ust. 3 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290; dalej jako pr. bud.), a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd wskazał, iż warunki wydania pozwolenia na budowę określa art. 32 pr. bud., a wymogi projektu budowlanego, który co do zasady podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, określa art. 34 pr. bud., ponadto szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego, uwzględniając jego zawartość w celu zapewnienia czytelności danych, określa rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. (Dz.U. poz. 462 ze zm.).

Sąd podał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, ewentualnie decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 pr. bud., ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Sąd podzielił ustalenia organu I instancji, że tego typu zamierzenie inwestycyjne jak budowa wolnostojącej samoobsługowej myjni samochodowej (wiaty z zadaszeniem), na działce o pow. 720m2, z umiejscowieniem tej budowli w odległości od sąsiednich nieruchomości m.in. 3m czy 6m, wiąże się z oczywistym zasięgiem oddziaływania tej inwestycji poza obszar obiektu budowlanego, lecz także poza teren nieruchomości objętej wnioskiem inwestora. Bez wątpienia w przypadku tego typu zamierzenia budowlanego rozważenia i ustalenia wymagał zatem zakres przestrzenny oddziaływania emisji substancji i energii, w tym w szczególności oddziaływanie hałasu oraz emisji substancji chemicznych, rozprzestrzenianych (emitowanych) w związku z działaniem takowej myjni. Sąd wskazał przy tym, że pomimo prawidłowego przyjęcia przez organy, iż obszar oddziaływania obiektu budowlanego wykracza poza teren działki nr [..] - nie poczyniły one, jak zasadnie zarzucono w skardze, dostatecznych ustaleń i nie zgromadziły materiału dowodowego pozwalającego określić rzeczywisty zasięg i rozmiar tego typu oddziaływania planowanego zamierzenia.

Sąd zauważył, że wbrew zapewnieniu organu pierwszej instancji, nie wynika ani z analizy zgromadzonego materiału dowodowego, ani z treści tej decyzji, że w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie organ zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przeprowadził wszechstronną analizę zamierzenia budowlanego, w kontekście norm art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pr. bud. w zw. z art. 140 i 144 K.c.

W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Starosta Wąbrzeski oraz organ odwoławczy, niewłaściwie i niedostatecznie dokonali, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawdzenia zgodności przedłożonej przez inwestora wraz z wnioskiem z 24 listopada 2015 r., adaptacji projektu budowlanego gotowego, dokonanej w lipcu 2015 r.

Sąd wskazał, że na podstawie art. 35 ust. 1 pr. bud. obowiązkiem organu było sprawdzenie zgodności konkretnego przedłożonego projektu budowlanego z wymogami dla tego typu dokumentu określonymi przepisami prawa obowiązującymi w dacie rozstrzygania sprawy. Przedłożony w niniejszej sprawie Projekt budowlany Adaptacja dla obiektu pn. budowa samoobsługowej myjni samochodowej na działce [..] przy ul. G. w W. sporządzony w lipcu 2015 r. przez osobę uprawnioną, powołuje jako podstawę opracowania nieaktualny stan prawny (str. 6 pkt 1.6, 1.8). Autor wskazał rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. nr 120, poz. 1133) oraz Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243 tekst jedn. ustawy z dnia 12 listopada 2010 r.). Tymczasem w dacie orzekania organów administracji architektoniczno-budowlanej obydwu instancji powyższe rozporządzenie od wielu lat już nie obowiązywało, bowiem od 29 kwietnia 2012 r. zastąpiło je rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. poz. 462 ze zm.). Przy czym w okolicznościach przedmiotowej sprawy rozporządzenie to należało zastosować w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 22 września 2015 r. zmieniającym ww. rozporządzenie (Dz.U. poz. 1554), które weszło w życie dnia 7 października 2015 r.

W ocenie Sądu z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani też utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji nie wynika, iż organy dokonały weryfikacji przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego w zakresie zgodności z powyższymi przepisami, podczas gdy dokonana przez Sąd analiza projektu budowlanego wskazuje, że nie został dostosowany do wymogów i okoliczności przedmiotowej inwestycji, w sposób odpowiadający powyższym przepisom. Podkreślono przy tym, że nie jest rolą Sądu zastępowanie organów administracji w wypełnieniu obowiązku zweryfikowania projektu budowlanego w zakresie regulowanym art. 34 i 35 ust. 1 pr. bud. Aby wskazać na istotne elementy kształtujące treść projektu budowlanego dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, na konkretnej działce lub terenie, zwrócić uwagę należy w szczególności na treść § 8, § 10-13a rozporządzenia.

Sąd zauważył, iż przedłożony w niniejszej sprawie projekt zagospodarowania działki nr [..] nie odpowiada wymogom określonym w tych przepisach ani co do zawartości części opisowej, ani części rysunkowej, które są niejednoznaczne, nieczytelne, pozwalają na dowolną interpretację, a jednocześnie nie umożliwiają zweryfikowania czy autor projektu i w jakim zakresie uwzględniał charakterystykę tego terenu i możliwości jego zagospodarowania dla planowanej inwestycji, w taki sposób, aby nie oddziaływała ona nadmiernie na teren nieruchomości sąsiednich. Podkreślenia wymaga, iż są one zabudowane budynkami mieszkalnymi, których właściciele w toku postępowania wielokrotnie zgłaszali istotne uwagi i obawy co do naruszenia własnych interesów prawnych, w związku z zaplanowaniem myjni samochodowej dwustanowiskowej w tak niewielkiej odległości, nie tylko od granicy nieruchomości lecz także od budynków mieszkalnych. Przykładowo z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu (str. 8) nie wynika odległość planowanych obiektów budowlanych od budynków, w tym mieszkalnych na działkach sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, nie została właściwie oznaczona projektowana zieleń izolacyjna np. wysokość, parametry, jedynie pozorny charakter ma wskazanie "proponowane ekrany izolacji akustycznej". Także w dalszej części projektu budowlanego ani kwestia zieleni izolacyjnej, ani konkretnego umiejscowienia, wysokości, szerokości, charakterystyki technicznej ekranów akustycznych nie została uregulowana.

Sąd wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika ujęta w pkt 4 konstatacja autora projektu budowlanego, iż projektowany obiekt nie wpływa negatywnie na środowisko, z pewnością wniosek taki nie może wynikać z okoliczności, że nie przewiduje się stosowania urządzeń, które mogłyby spowodować przekroczenie dopuszczalnego poziomu natężenia hałasu (bezdotykowa myjnia [..] w dzień i 40 dB w nocy).

W ocenie Sądu przedłożony w niniejszej sprawie i zatwierdzony przez organy projekt budowlany winien także spełniać wymogi dla projektu architektoniczno-budowlanego określone w §11-12 rozporządzenia, w tym opis techniczny określający między innymi formę architektoniczną i funkcję obiektu budowlanego, sposób jego dostosowania do krajobrazu i otaczającej zabudowy oraz sposób spełnienia wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pr. bud., a w stosunku do obiektu usługowego – podstawowe dane technologiczne oraz współzależności urządzeń i wyposażenia związanego z przeznaczeniem obiektu i jego rozwiązaniami budowlanymi (§ 11 ust. 2 pkt 3 i 6).

Wobec treści projektu budowlanego złożonego w niniejszej sprawie dla zamierzenia polegającego na budowie samoobsługowej myjni samochodowej na działce nr [..] przy ul. G. w W., Sąd uznał, iż nie odpowiada on powyższym wymogom, a organy administracji przeprowadziły w istocie jedynie pozorną ocenę w tym zakresie. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest niekompletny, niedostosowany w wystarczającym stopniu do przedmiotowej inwestycji, jej charakterystyki, sposobu oddziaływania tego typu instalacji na środowisko i zindywidualizowanego wpływu tej inwestycji na tereny sąsiedniej zabudowy mieszkalnej. Tego rodzaju braki dyskwalifikują projekt budowlany jako dokument, który może być zatwierdzony przez organ architektoniczno-budowlany. Nie odpowiada on cytowanym wyżej wymogom prawa, a jego zatwierdzenie było dowolne i co najmniej przedwczesne. Weryfikowana przez organy wraz z projektem budowlanym dokumentacja nie obejmuje analizy obszaru oddziaływania na środowisko planowanej przez inwestora na konkretnej nieruchomości, inwestycji o konkretnych parametrach, analizy faktycznej i prawnej w tym zakresie nie zawiera projekt budowlany. Nie wynika z niego w jaki sposób i czy w ogóle dokonano takiej oceny, w szczególności zasięgu oddziaływania myjni samochodowej dwustanowiskowej co do poziomu emitowanego hałasu, ani zasięgu rozpylania aerozoli substancji przez działanie urządzeń myjni urządzeń. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy niewystarczający w tym zakresie jest znajdujący się w aktach dokument sporządzony w 2005r., jak w nim określono wyłącznie do celów poglądowych, mający stanowić raport o oddziaływaniu na środowisko samoobsługowych myjni samochodowych w wersji modułowej kontenerowej. Dokument ten dotyczy zatem jedynie inwestycji podobnego typu jak wnioskowana, skoro nie dołączono do projektu żadnego dokumentu, który wskazywałby, że ktokolwiek dokonał oceny aktualności tego dokumentu w zakresie stanu faktycznego i prawnego, jego adekwatności dla specyfiki przedmiotowej inwestycji, położenia, ukształtowania terenu, zakresu oddziaływania itp.

Nadto w ocenie Sądu niedopuszczalna jest próba uzupełnienia treści niekompletnego projektu budowlanego, którego zakres i treść została prawnie uregulowana, nieodpowiadającą tym wymogom "opinią uzupełniającą" z 8 grudnia 2015r., która nie wiąże wszakże inwestora i nie podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dostrzeżone braki projektu budowlanego zdaniem Sądu całkowicie uniemożliwiają ocenę przedmiotowej inwestycji w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud., w tym skarżącej jako właściciela sąsiedniej nieruchomości. W niniejszym postępowaniu organy winny dokonać szczegółowej analizy możliwych oddziaływań inwestycji i ich zasięgu, mając na uwadze powierzchnię działki nr [..], charakter i umiejscowienie obiektu myjni na tej nieruchomości i odległości od granic nieruchomości oraz zabudowy mieszkalnej.

Dla ustalenia zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami mpzp, przyjętego uchwałą nr [..] Rady Miejskiej w W. z dnia [..] istotne jest, że zgodnie z § 4 pkt 4 ww. uchwały, pod pojęciem "usług" prawodawca lokalny zdefiniował wszelkie budynki lub budowle, które w całości lub części służą do działalności, której celem jest zaspokajanie potrzeb ludności, a nie wytwarzanie bezpośrednio metodami przemysłowymi dóbr materialnych. Zdefiniowane odrębnie zostało pojęcie "usług nieuciążliwych" jako usługi, które nie powodują żadnej uciążliwości w emisji substancji i energii oraz nie będące przedsięwzięciami dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może lub jest wymagany. W szczególności usługami nieuciążliwymi nie są stacje paliw, zakłady pogrzebowe, piekarnie, stacje obsługi samochodów, zakłady rzemieślnicze i drobnej wytwórczości zatrudniające powyżej 10 pracowników, lakiernie i warsztaty samochodowe, złomowiska (§ 4 pkt 5). Zgodnie z § 6 pkt 5 uchwały przeznaczenie terenów funkcjonalnych oznaczonym symbolem terenu [..] ustalono jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych. Niesporne pozostaje, że działka nr [..] leży w terenie objętym powyższym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego o symbolu [..], dla którego obowiązujące ustalenia uregulowano w § 24 pkt 2 uchwały, w tym funkcję podstawową – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługi nieuciążliwe. W punkcie 2 określono warunki urbanistyczne.

Uwzględniając zarzuty skargi i odwołania oraz treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, Sąd stwierdził, że jedną z zasadniczych kwestii spornych w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi to, czy przedmiotowe zamierzenia inwestycyjne pozostaje zgodne z regulacjami mpzp, jak wywodzą organy, czy też nie stanowi ona usług nieuciążliwych zgodnie z cytowaną wyżej definicją określoną w § 4 pkt 5 uchwały – co zarzuca strona skarżąca.

W ocenie Sądu organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonały błędnej wykładni powyższej normy prawnej uznając, że miarodajnym dla zachowania określonego przez prawodawcę wymogu nieuciążliwości usług jest to, iż usługi nie powodują uciążliwości przekraczających normy uregulowane obowiązującymi przepisami. Tymczasem takie twierdzenie nie znajduje uzasadnienia w treści cytowanych przepisów i pozostaje w wyraźnej sprzeczności z jednoznacznie ukształtowaną definicją usług nieuciążliwych. Aby bowiem określone usługi odpowiadały ww. definicji, zatem w konsekwencji były dopuszczalne na tym terenie obok zabudowy mieszkaniowej, muszą spełniać łącznie dwa warunki tj. po pierwsze nie mogą powodować żadnych uciążliwości w emisji substancji i energii, a po wtóre nie mogą być przedsięwzięciami dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może lub jest wymagany. Konieczności zachowania żadnego z tych warunków nie niweczy jednocześnie otwarty katalog przedsięwzięć, które w uchwale określono jedynie przykładowo, jako nie spełniające warunku nieuciążliwości usług, o czym świadczy użyty zwrot "w szczególności". Oznacza to, że o ile z pewnością prawodawca lokalny przesądził, że nie są usługami nieuciążliwymi: stacje paliw, zakłady pogrzebowe, piekarnie, stacje obsługi samochodów, zakłady rzemieślnicze i drobnej wytwórczości zatrudniające powyżej 10 pracowników, lakiernie i warsztaty samochodowe, złomowiska, to jednocześnie ocenę co do spełnienia tego warunku dla innych przedsięwzięć uzależnia każdorazowo łączne spełnienie przytoczonych wcześniej warunków.

Wobec powyższego Sąd wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie, organ - po uprzednim wezwaniu inwestora do uzupełniania braków projektu budowlanego, w tym dokumentów umożliwiających rzetelne ustalenie zakresu i obszaru emisji substancji i energii przez planowaną myjnię samochodową, w szczególności czy oddziaływania te wykraczają poza teren inwestycji - zobowiązany będzie ocenić, czy projekt budowlany zapewnia takie rozwiązania konstrukcyjne i techniczne, które zapewnią zgodność planowanej inwestycji z ww. przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 4 pkt 4 i 5 w zw. z § 24). Na obecnym etapie postępowania, nie można bowiem jednoznacznie przesądzić, czy jest możliwe takie zabezpieczenie uzasadnionych interesów prawnych osób trzecich (właścicieli sąsiednich nieruchomości), które spowoduje, że planowana inwestycja usługowa nie będzie powodowała żadnych uciążliwości w emisji substancji i energii, poza teren działki nr [..], co do której inwestor posiada prawo do dysponowania na cele budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K. G., zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, a w szczególności art. 6 i art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. i art. 74 k.p.a., przez bezzasadne niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu oraz pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, tego istotnego dowodu wniesionego przez skarżącego kasacyjnie na 5 dni przed rozprawą w postaci pisma procesowego z dnia [..] wskazującego na fakt zakończenia procesu inwestycyjnego myjni wraz załączonymi zdjęciami świadczącymi wprost o zakończeniu procesu inwestycyjnego i przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, co winno skutkować powzięciem przez Sąd wątpliwości oraz wezwaniem strony nie reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego, do osobistego stawiennictwa na rozprawie w celu ustalenia stopnia realizacji inwestycji i przedłożenia stosownych dokumentów na tę wyjątkową okoliczność (co niewątpliwie podważyło zaufanie uczestnika postępowania do władzy publicznej), czego dalszym następstwem było naruszenie przez Sąd prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 34 i 35 pr. bud., przez bezzasadne uznanie, że inwestycja jest jeszcze w fazie realizacji, zaś projekt budowlany zawiera braki uniemożliwiające "rzetelne ustalenie zakresu i obszaru emisji substancji i energii przez planowaną myjnię samochodową" jak i stwierdzenie wątpliwej zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pomimo, że myjnia samochodowa nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, co pozostaje w zgodzie z treścią rozporządzenia R.M. z 9 listopada 2010 r. (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm.) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz niezakwalifikowaniem tej inwestycji do usług uciążliwych w mpzp m. Wąbrzeźna, gdy w rzeczywistości obiekt budowlany został przed wydaniem wyroku przez Sąd oddany przez PINB w W. do użytkowania, co zmieniło w radykalny sposób sytuację prawną i faktyczną stron, jak i status samego obiektu.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 7 września 2018 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie złożył obszerny załącznik do protokołu, w którym wskazał, że WSA w Bydgoszczy rozpoznając sprawę dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowania art. 35 i 35 Prawa budowlanego. Pełnomocnik podkreślił, iż zarówno sam projekt budowlany stanowiący jedynie adaptację konkretnej inwestycji, przedstawione w nim założenia, jak i przede wszystkim dołączona do niego dokumentacja (szczegółowy projekt architektoniczno-budowlany myjni, pozwolenie wodnoprawne, uzgodnienie projektu przez inspektora sanitarnego, operat wodnoprawny na odprowadzanie ścieków) w sposób szczegółowy wykazują, iż inwestycja jest w pełni zgodna z mpzp, w świetle którego działka przeznaczona jest pod zabudowę jednorodzinną lub pod budowę usług nieuciążliwych. Uzasadniając powyższe stanowisko pełnomocnik powołał w całości treść art. 34, 35 Prawa budowlanego oraz § 4 pkt 3 i §§ 11-13a rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Ponadto pełnomocnik zwrócił uwagę, iż dla określenia charakteru usługi jaką jest myjnia samochodowa i oceny jej zgodności z mpzp miarodajne jest tylko określenie uciążliwości/nieuciążliwości w emisji substancji i energii z tej działalności, nie zaś ocena w zakresie prawa sąsiedzkiego i ewentualnych immisji określonych przepisami k.c.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (por. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3171/12 i z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11).

W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2490/14, z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2096/13, z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 892/12). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2021/12).

Dokonane wyżej wskazanie wymogów procesowych dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest w rozpoznawanej sprawie celowe, gdyż wadliwe skonstruowanie zarzutów skargi kasacyjnej determinuje rozstrzygnięcie. Przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły być wyłącznie zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej tj. zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania - art. 6 i art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. i art. 74 k.p.a., którego to naruszenia autor skargi kasacyjnej upatrywał w "bezzasadnym niedopuszczeniu i nieprzeprowadzeniu dowodu oraz pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia istotnego dowodu wniesionego przez skarżącego kasacyjnie na 5 dni przed rozprawą w postaci pisma procesowego z dnia 24 listopada 2016 r. wskazującego na fakt zakończenia procesu inwestycyjnego myjni".

Jeżeli chodzi o naruszenie przepisów k.p.a. to art. 74 został prawdopodobnie powołany w skardze kasacyjnej omyłkowo, jako że dotyczy ograniczeń w udostępnianiu akt sprawy, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, natomiast powołanie przepisu art. 8 stanowiącego o zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa jest o tyle niezrozumiałe, że skarżący kasacyjnie akceptował decyzje organów i wnosił o oddalenie skargi.

Nie były też uzasadnione zarzuty naruszenia art. 6 i art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 6 p.p.s.a., sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań. Wskazówki i pouczenia sądu powinny dotyczyć dokonywanych przez stronę czynności procesowych na danym etapie postępowania i w powstałej sytuacji procesowej. Sąd nie ma obowiązku udzielania pouczeń co do wszelkich możliwych zachowań, a obowiązek ten odnosi się do wskazówek i pouczeń celowych z punktu widzenia prawidłowego przebiegu procesu i gwarancji procesowych strony (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 53). W żadnym zatem razie sąd nie jest zobligowany do zastępowania strony w dokonywaniu określonych czynności procesowych, czy sugerowaniu kierunku pożądanych działań. Jak trafnie zwrócono uwagę w orzecznictwie, oczekiwanie, by sąd sugerował stronie zgłoszenie środków dowodowych, jest zbyt daleko idące (zob. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2326/12), a takich w istocie działań domagał się autor skargi kasacyjnej, gdyż w jego ocenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był w ramach realizacji obowiązku z art. 6 p.p.s.a. poinformować skarżącego o celowości uzupełnienia materiału dowodowego.

Należy raz jeszcze podkreślić, że nie jest rolą sądu informowanie strony o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, czy też nakłanianie strony do udzielania określonych wyjaśnień, bądź składania oświadczeń o określonej treści. Postępowanie takie nie stanowiłoby realizacji obowiązku informacyjnego z art. 6 p.p.s.a., lecz byłoby równoznaczne z wyręczaniem strony w dowodzeniu zasadności zgłoszonych żądań.

Nie jest też rolą sądu administracyjnego prowadzenie postępowania dowodowego. W postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. Wyjątek stanowi sytuacja uregulowana w art. 106 § 3 p.p.s.a., który uprawnia sąd administracyjny do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego, ale jedynie z dokumentów i jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie, bowiem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie w sprawie orzeczenia.

Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana a obiekt budowlany został przed wydaniem wyroku przez Sąd I instancji oddany przez PINB w Wąbrzeźnie do użytkowania, nie mogła mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W praktyce często spotyka się sytuacje, w których inwestor legitymujący się ostatecznym pozwoleniem na budowę, zrealizował objęty nim obiekt budowlany oraz uzyskał ostateczne pozwolenie na użytkowanie obiektu, a następnie w toku kontroli sądowoadministracyjnej, pozwolenie na budowę zostało uchylone, mimo że objęta nim inwestycja została już praktycznie i formalnie zrealizowana.

W świetle przedstawionych wyżej uwag stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej co do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. należało ocenić jako nieuzasadnione. Pomijając zagadnienie granic dopuszczalnego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, podkreślić jeszcze raz należy, iż okoliczności związane ze zrealizowaniem obiektu i uzyskaniem pozwolenia na jego użytkowanie nie mają wpływu na ocenę przez sąd legalności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Powyższe oznacza, że zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w sposób omówiony powyżej uniemożliwiły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu granicami skargi kasacyjnej, kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w szerszym zakresie. Co prawda w skardze kasacyjnej wskazano również na naruszenie art. 34 i 35 Prawa budowlanego przez bezzasadne uznanie, że inwestycja jest jeszcze w fazie realizacji, to jednak zarzut ten został sformułowany w taki sposób, że nie poddaje się kontroli. Przepisy art. 34 i 35 Prawa budowlanego są bowiem bardzo rozbudowane, składają z kilku ustępów, a te z kolei z punktów, a w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie dostrzeżono tej rozbudowanej struktury wewnętrznej. Tymczasem w orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2001/12, z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Ponadto należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 34 i 35 Prawa budowlanego powiązano w skardze kasacyjnej wyłącznie z omówioną wyżej kwestią zrealizowania inwestycji, co jak już wskazano nie miało znaczenia dla oceny legalności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wprawdzie z art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, to jednak nie oznacza to, że strona wnosząca skargę kasacyjną ma prawo do uzupełniania podstaw kasacyjnych czy przez powołanie nowych przepisów, czy też poprzez ich precyzowanie, jeżeli w skardze kasacyjnej przepisy te nie zostały w sposób jednoznaczny określone (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt I FSK 182/12). Niedopuszczalne wobec tego jest wskazywanie nowych podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem po terminie przewidzianym dla wniesienia skargi kasacyjnej w art. 177 § 1 p.p.s.a., czyli po upływie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Dopuszczalne jest wyłącznie przedstawienie nowego uzasadnienia, czy jego uzupełnienia, ale tylko w zakresie podstaw kasacyjnych już sformułowanych we wniesionym środku zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I FSK 515/11). W związku z powyższym sformułowane w złożonym na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym załączniku do protokołu, twierdzenia odnoszące się do projektu budowlanego i zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie mogły być wzięte przez Naczelny Sąd Administracyjny pod uwagę, jako że nie zostały w ogóle powołane w skardze kasacyjnej, a zawarty w niej zarzut naruszenia art. 34 i 35 Prawa budowlanego nie został w sposób jednoznaczny określony i odnosił się do zupełnie innych okoliczności.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania obejmujących poniesione przez skarżącą koszty postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm.) mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, iż art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.