Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2350/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 125 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 160
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6,7,8,9,11,77,80,107 par.3,138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 29 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia WSA del. Sławomir Wojciechowski /spr./ Protokolant: st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1779/13 w sprawie ze skargi [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 roku, sygn. akt: II SA/Gl 1779/13, oddalił skargę [...]Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2013 roku, nr [...] uchylającą decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach:

Postępowanie przed organem nadzoru budowlanego zostało wszczęte wnioskiem L. R. informującym o wymianie i montażu nowego typu anten na maszcie rurowym stacji transmisyjnej znajdującym się na działce nr ewid. [...] obręb [...] przy ul.[...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na wymianie i montażu nowego typu anten, na ww. maszcie zrealizowanych bez zgody organu administracji architektoniczno – budowlanej.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] lutego 2013 roku organ umorzył postępowanie argumentując, że zgodnie z art. 29 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 roku, nr 243, poz. 1623 ze zm.), pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych. Organ na podstawie przeprowadzonych oględzin i przedłożonych przez inwestora dokumentów uznał, że wykonane roboty budowlane polegały na modernizacji istniejących i zainstalowaniu dodatkowych wsporników antenowych oraz zamontowaniu dodatkowych anten, co stanowiło podstawę do przyjęcia, że wykonane roboty budowlane nie naruszają konstrukcji istniejącego obiektu budowlanego, zatem pozwolenie na budowę nie było potrzebne i dlatego organ umorzył wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.").

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła L. R., która zarzuciła naruszenie art. 105 K.p.a. w sytuacji gdy w sprawie doszło do typowej samowoli budowlanej, art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez pominięcie faktu, że doszło do samowoli budowlanej, art. 48 ust 1 Prawa budowlanego przez jego nie zastosowanie w przypadku samowoli budowlanej, art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") poprzez odstąpienie od zbadania zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz art. 6 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że kwestię dotyczącą konieczności uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej dokonuje inwestor przedkładając kwalifikację przedsięwzięcia bez podstawy prawnej.

Po rozpoznaniu odwołania, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z [...] września 2013 roku, nr [...] uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W trakcie prowadzonego postępowania organ odwoławczy uzyskał informację Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, z której wynika, że montaż anten nowego typu na maszcie rurowym wykonanym dla stacji transmisyjnej [...] nie wymaga wdrożenia postępowania w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że umorzenie postępowania przez organ I instancji w sprawie wyżej opisanych robót budowlanych polegających na wymianie i montażu anten było niezasadne. Cytując treść art. 28 ust. 1 oraz art. 29 Prawa budowlanego, organ odwoławczy wyjaśnił, iż roboty budowlane polegające na wymianie i montażu anten nowego typu na istniejącym maszcie rurowym winny być kwalifikowane jako rozbudowa. Inwestor zastąpił dotychczasowe anteny nowymi antenami, a ponadto zwiększył ilość dotychczasowych anten, a jeżeli w wyniku takiej zmiany doszło do zmiany parametrów obiektu, to mamy do czynienia z przebudową lub rozbudową stacji bazowej, a nie z montażem urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym. Rozbudowa istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej polegająca na wymianie niektórych jej elementów, które nie są identyczne z dotychczasowymi stanowi nowe przedsięwzięcie, co powoduje konieczność zbadania, czy jest ono zgodne z porządkiem planistycznym. Nie ma przy tym znaczenia, że nowe anteny umieszczane są na tym samym obiekcie. Skoro wykonane roboty budowlane zmieniły charakterystyczne parametry istniejącego obiektu budowlanego to była to rozbudowa, zatem uzasadnione jest wszczęcie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie rozbudowy polegającej na wymianie i montażu anten.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniosła [...] Sp. z o.o. w[...] . Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

a) art. 138 § 2 K.p.a poprzez jego zastosowanie gdy nie istnieją podstawy faktyczne do prowadzenia postępowania;

b) art. 138 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy decyzja pierwszej instancji była zgodna z prawem;

c) art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez nie działanie przez organ drugiej instancji na podstawie i w granicach prawa;

d) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że inwestor zastąpił dotychczasowe anteny nowymi antenami, podczas gdy inwestor zamontował kolejne anteny nie demontując uprzednio zainstalowanych czy też nie wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, jakie argumenty przemawiają za uznaniem robót polegających na instalacji anten na istniejącym maszcie rurowym za rozbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego oraz nie wyjaśnienie jakie konkretnie charakterystyczne parametry użytkowe lub techniczne istniejącego obiektu budowlanego uległy zmianie wskutek wykonania ww. robót budowlanych, nie przytoczenie i nie wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji tj. art. 138 § 2 K.p.a. a także brak wyjaśnienia, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

e) art. 61 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niezweryfikowanie czy postępowanie administracyjne winno zostać wszczęte z urzędu czy na żądanie strony zwłaszcza w kontekście faktu, iż organ podjął działania w sprawie na skutek skargi L. R.;

f) art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nie zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nieumożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

g) art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. "b" Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, pomimo iż inwestycja polegająca na zainstalowaniu kolejnych anten, urządzeń sterujących na istniejącej wolno stojącej wieży antenowej stanowiła instalację urządzeń o wysokości poniżej 3 m na istniejącym obiekcie budowlanym.

Uzasadniając zarzuty skargi Spółka wskazała, że organ drugiej instancji błędnie ustalił zakres wykonywanych robót. Wykonane roboty budowlane polegające na instalacji anten powinny być zakwalifikowane jako instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych – czyli zgodnie z art. 29 ust 2 pkt 15 Prawa budowlanego, jako roboty budowlane na które pozwolenie na budowę nie jest wymagane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 roku Spółka podtrzymała skargę wskazując, iż wykonane roboty nie wymagały pozwolenia na budowę. Prawo budowlane nie posługuje się pojęciem stacji transmisyjnej ani stacji bazowej. Po montażu anten systemu GSM 900 i UMCS 2100 anten było w sumie, 6 czyli po 2 z każdego systemu. Odnosząc się do dokumentacji techniczno – formalnej z dnia 8 maja 2012 roku Spółka wskazała, że została ona sporządzona w oparciu o projekt budowlany i nie można tego dokumentu uznać za dokumentację powykonawczą.

Na rozprawie zostało dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania [...] z siedzibą w[...] , które wniosło o oddalenie skargi akceptując rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Stowarzyszenie podniosło, iż pojęcia stacji bazowej i stacji transmisyjnej są pojęciami technicznymi. W wyniku dołożenia nowych anten wielokrotnie wzrósł poziom i obszar oddziaływania elektromagnetycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że przedmiotem skargi jest decyzja kasacyjna, której podstawą prawną był art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten – w dacie orzekania przez organ – stanowił, że tenże może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Istotnie, jak wskazywał Sąd I instancji w zaskarżonej decyzji wyraźnie, w odrębnym akapicie nie wskazano na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, naruszenie przepisów postępowania oraz okoliczności, które organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednakże – jak podkreślił Sąd Wojewódzki – z zaskarżonej decyzji ewidentnie wynikają powody wydania rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 K.p.a.

Organ odwoławczy wszak zakwalifikował roboty budowlane polegające na wymianie i montażu anten nowego typu na istniejącym maszcie rurowym jako rozbudowę. Rozbudowa istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej polegająca na wymianie niektórych jej elementów, które nie są identyczne z dotychczasowymi i będą wytwarzać promieniowanie o dużo większej mocy, stanowi nowe przedsięwzięcie, wobec czego należy badać, czy jest ono zgodne z zapisami obowiązującego planu miejscowego, a nie ma przy tym znaczenia, że nowe anteny umieszczone są na istniejącym już maszcie. Zdaniem organu odwoławczego, wobec ustalenia faktu zastąpienia przez inwestora dotychczasowych anten nowymi antenami, czy zwiększenia ich ilości, to należy zbadać czy doszło do zmiany parametrów obiektu bo wtedy dochodzi do przebudowy lub rozbudowy stacji, a nie montażu urządzeń na istniejącym obiekcie. Zmiana parametrów technicznych i użytkowych może także powiększyć obszar oddziaływania na środowisko. Z tego powodu – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – kontestowana w skardze decyzja czyni zadość wymaganiom art. 138 § 2 K.p.a.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie ma racji Spółka twierdząc, że organ odwoławczy niewłaściwie ustalił stan faktyczny.

Spółka posiadała bowiem pozwolenie na budowę (decyzja Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] maja 2010 roku) stacji transmisyjnej[...], składającej się z masztu rurowego typu "Dariusz Monopol 27 m" wraz z zespołem anten radioliniowych (5 anten radioliniowych o średnicy 0,3 m i 0,6 m oraz 3 szaf telekomunikacyjnych) na działce nr ewid.[...]. Natomiast z protokołu oględzin z dnia 11 października 2012 roku wynika, że na maszcie rurowym o wysokości 27 m zainstalowano anteny sektorowe systemu GSM 900 i UMTS 2100 oraz 1 antenę radioliniową, a montaż dodatkowych anten spowodował powstanie na istniejącym maszcie stacji bazowej. W ocenie WSA, już samo porównanie pozwolenia na budowę oraz ww. protokołu świadczy o wymianie anten na maszcie. Jak się wydaje z kwalifikacji przedsięwzięcia z maja 2012 roku anten typu GMS 900 i UMTS 2100 będzie 3 (dla każdego sytemu). Niewątpliwe jest zatem dla Sądu, że stacja na której budowę udzielono pozwolenia ulegnie rozbudowie lub przebudowie. Brak w aktach administracyjnych porównania elementów stacji objętych pozwoleniem na budowę z elementami (anteny), których istnienie stwierdzono w czasie oględzin w dniu 11 października 2012 roku. W związku z tym nie ma możliwości wykluczenia, że doszło do zamocowania elementów, które nie są identyczne z dotychczasowymi, a więc co najmniej rozbudowy stacji, co pociąga za sobą konieczność zbadania czy ta rozbudowa jest zgodna z porządkiem planistycznym.

Nadto Sąd zwrócił uwagę, że "dokumentacja techniczno – formalna antenowej konstrukcji wsporczej" wykonana przez T. M. z dnia 8 maja 2012 roku nie jest dokumentacją powykonawczą (w rozumieniu Prawa budowlanego), co wynika z jej treści, a także porównania daty jej sporządzenia (8 maja 2012 roku) z datą wykonania spornych robót (III dekada maja 2012 roku).

Z opisanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") – oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w[...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata A. K. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., czyli naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, kasator wskazał na naruszenie:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej co polegało na zastosowaniu normy art. 151 P.p.s.a. zatem oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego drugiej instancji rozstrzygając sprawę naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 K.p.a.;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak należytego przedstawienia stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym nie odniesienia się co do części zarzutów skargi;

c) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 roku nr 153 poz. 1269 ze zm., dalej jako: "P.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nie nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa wskazanych w zarzutach skargi, Sąd Wojewódzki w wspomnianym wyroku oddalił skargę.

Natomiast w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., czyli naruszenia przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie:

a) art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. "b" Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie, pomimo iż inwestycja polegająca na zainstalowaniu kolejnych anten, urządzeń sterujących na istniejącej wolno stojącej wieży antenowej stanowiła instalację urządzeń o wysokości poniżej 3 m na istniejącym obiekcie budowlanym;

b) art. 3 pkt 7 oraz 7a Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na kwalifikowaniu robót polegających na instalacji dodatkowych anten i urządzeń sterujących na istniejącej wieży antenowej, jako rozbudowy obiektu budowlanego w sytuacji, gdy "rozbudowie" ewentualnie podlegała instalacja radiokomunikacyjna umiejscowiona na wieży.

Z opisanych powodów autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach (art. 185 § 1 P.p.s.a.) oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (art. 203 pkt 1 P.p.s.a.).

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozwinął wskazane podstawy skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, jednakże żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując w pierwszej kolejności do analizy sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać trzeba, iż wszystkie te zarzuty zmierzają do zakwestionowania oddalenia skargi i wykazania, iż w sprawie skarga winna być uwzględniona przez Sąd I instancji, co przejawiać się powinno uchyleniem decyzji organu drugiej instancji. W ocenie kasatora, Sąd I instancji naruszył przepis art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. oddalając skargę, bowiem organ odwoławczy naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 K.p.a.

Analiza rozstrzygnięcia Sądu I instancji – w świetle przedstawionych zarzutów i w kontekście dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych – nie wykazała słuszności zarzutów. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę uznawszy, iż w sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten uprawnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca ww. przepisu. Tym samym organ odwoławczy może wydać rozstrzygniecie kasacyjne jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z motywów rozstrzygnięcia Sądu I instancji wynika, że organ odwoławczy w odrębnym akapicie nie wskazał koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, ale z całokształtu uzasadnienia decyzji wynikają okoliczności, które powinien wyjaśnić organowi pierwszej instancji ponownie prowadząc postępowanie w sprawie. Jak podkreślił organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia – wobec ustalenia faktu, że inwestor zastąpił dotychczasowe anteny nowymi, bądź zwiększył ilość anten, należy zbadać czy doszło do zmiany parametrów obiektu. Organ powinien ustalić czy w sprawie doszło do przebudowy, rozbudowy czy do montażu urządzeń na istniejącym obiekcie. Zmiana parametrów anten może skutkować zmianą obszaru oddziaływania na środowisko. Podniesione kwestie – jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki – wymagają wyjaśniania, dlatego prawidłowo organ odwoławczy uznał, że umorzenie postępowania było przedwczesne.

W ocenie kasatora, organ odwoławczy naruszył szereg przepisów proceduralnych, czyli art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 K.p.a. Wskazane przepisy zobowiązują organ do działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), stania na straży praworządności, podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), zatem są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, czuwając nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). Organy powinny także wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 K.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego powinien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia skonstruowanego zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, iż organ drugiej instancji w toku postępowania odwoławczego przeanalizował zgromadzone dotychczas (czyli przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) dokumenty. Zakres podejmowanych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego działań związany był z zasadniczym przedmiotem postępowania (instalacją anten na maszcie), a wszelkie działania znalazły swoje odzwierciedlenie w treści załączonych do akt administracyjnych dokumentów. Nawet gdyby przyjąć, że uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji zawiera pewne braki (poprzez brak konkretnego wskazania okoliczności, które winien wyjaśnić organ pierwszej instancji), to i tak takowe naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, zatem nie może stanowić podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w sprawie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 K.p.a. poprzez brak należytego przedstawienia stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym nie odniesienie się do części zarzutów skargi. Przepis ten wskazuje elementy uzasadnienia wyroku precyzując, iż winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Niewątpliwie, uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, gdy strona postępowania żąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 25 września 2015 roku, sygn. akt: II GSK 1839/14).

Oceniając treść zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienia w kontekście powyższych uwag oraz zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok spełnia wymagania określone w przepisie art. 141 § 4 K.p.a. Uzasadnienie opisuje dotychczasowy przebieg postępowania określając treść rozstrzygnięć organów administracji i treść środków odwoławczych oraz wskazując na zasadniczy spór w sprawie, kwestię istotną. Przedstawienie stanu faktycznego sprawy spełnia wymagania przepisu art. 141 § 4 K.p.a. Jednocześnie Sąd I instancji nie omieszkał przedstawić swojego stanowiska w sprawie i – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – odnieść się do zarzutów skargi. Niewątpliwie Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi omawiając je szczegółowo i konkretnie, ale uzasadnienie wyroku należy interpretować w całości. Część uzasadnienia zawierająca merytoryczne rozważania Sądu Wojewódzkiego zmierza do wykazania niezasadności skargi.

Z opisanych powodów nie można także zarzucić Sądowi I instancji, iż nieprawidłowo zrealizował swoją funkcję kontroli organów administracji (art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a.), dlatego także i ten zarzut skargi kasacyjnej nie zyskał aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przystępując do analizy podstaw kasacyjnych wynikających z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., czyli naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, iż pierwszy z tych zarzutów opiewa na uchybienie art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. "b" Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, pomimo iż inwestycja polegająca na zainstalowaniu anten, urządzeń sterujących na istniejącej wieży stanowiła instalację urządzeń na istniejącym obiekcie.

Powołany przepis stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego). Tymczasem wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych – zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. "b" Prawa budowlanego – wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

W sprawie przedmiotem sporu jest kwestia czy skarżący kasacyjnie będący inwestorem dokonał wymiany anten na istniejącym obiekcie, czy zamontował dodatkowe anteny. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, dlatego wskazany przepis na obecnym etapie postępowania, wobec niewyjaśnienia kwestii istotnych w sprawie, nie mógł znaleźć zastosowania.

Z tych samych powodów nie można podzielić argumentu, iż w sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego polegającego na zakwalifikowaniu robót polegających na instalacji dodatkowych anten i urządzeń sterujących na istniejącej wieży antenowej, jako rozbudowy. Skoro ustalenia organu nie pozwoliły na jednoznaczną kwalifikację wykonanych robót, to nie można zarzucić niewłaściwego zastosowania ww. przepisów. Dopiero też po ustaleniu zakresu oddziaływania na środowisko nowo zainstalowanych anten będzie możliwe ostateczne określenie przedmiotu wykonanych prac przez inwestora i jego właściwe zakwalifikowanie na gruncie przepisów prawa budowlanego.

W świetle powyższych uwag zarzuty skargi kasacyjnej, są pozbawione podstaw prawnych. Wobec tego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.