Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3 pkt. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran sędzia WSA Alina Balicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2019r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2018r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Środowiska postanowieniem nr [...], z [...] października 2018 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i z 2018 r. poz. 1566) oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614) po rozpatrzeniu zażalenia T. G. na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] lutego 2018 r., znak: [...], którym nie uzgodniono projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości [...] położonej w otulinie [...] Parku Narodowego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...], pismem z [...] lutego 2018 r. wystąpił do Dyrektora [...] Parku Narodowego z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla planowanej inwestycji, która została już zrealizowana.

Na skutek zażalenie T. G. od powyższego postanowienia, Minister Środowiska postanowieniem z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Środowiska wskazał na argumenty podniesione przez Dyrektora Parku w postanowieniu z [...] lutego 2018 r., przemawiające za odmową uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z ustaleń Dyrektora Parku wynika, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o ustalenie warunków zabudowy na działce ewidencyjnej nr [...] w m. [...] została zrealizowana. Działka nr [...] o powierzchni 0,20 ha zlokalizowana jest w otulinie [...] Parku Narodowego w południowo-zachodniej części [...] i nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego. Tereny do zagospodarowania wyznaczono w południowo-wschodniej części [...] (zał. nr 1 do uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...].X.2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] o terenach przeznaczonych do zainwestowania.

Postępowanie uzgodnieniowe dotyczy inwestycji zlokalizowanej w korytarzu ekologicznym rangi międzynarodowej łączącym [...] Park Narodowy (i ściśle z nim powiązane obszary Natura 2000: "[...]" [...] i "[...]" [...]) z sąsiednimi pasmami górskimi [...] , [...] , [...] przez [...] i zlokalizowanymi tam parkami narodowymi oraz obszarami Natura 2000.

Obszar, na którym zaproponowano inwestycję jest "systemem" obszarów węzłowych (obszar węzłowy "[...]" i obszar węzłowy "[...]"), najlepiej zachowanych pod względem przyrodniczym o cechach zapewniających wysoki stopień zróżnicowania biologicznego. Dlatego też, może on być "skuteczny" w zapewnieniu powiązań w postaci korytarzy ekologicznych, które umożliwiają łączność dla różnych gatunków zwierząt w obrębie całego systemu. Na omawianym terenie znajduje się obszar węzłowy [...] "[...]" który za pośrednictwem korytarza ekologicznego 36m Pogórza [...] łączy się z obszarem [...] "[...]".

Dyrektor Parku podkreślił, że zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody (dalej zamiennie Ustawa), korytarz ekologiczny jest obszarem umożliwiającym migrację roślin, zwierząt lub grzybów. Tworzenie i utrzymywanie korytarzy ekologicznych jest jednym ze sposobów ochrony zwierząt określonym w art. 10 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. poz. 2183). Organ I instancji zaznaczył, że zachowanie różnorodności biologicznej zasobów przyrodniczych parku narodowego, które jest jednym z celów jego utworzenia (art. 8 ust. 2 Ustawy) zależy w znacznym stopniu od utrzymania drożności korytarzy ekologicznych.

Dyrektor [...]PN jest zdania, że wprowadzanie zabudowy mieszkaniowej na tereny rolne pełniące rolę korytarzy ekologicznych stanowi poważne zagrożenie dla realizacji celów dla których utworzono park narodowy (art. 8 ust. 2 Ustawy). Negatywne oddziaływanie nowej zabudowy mieszkaniowej wraz z całą infrastrukturą towarzyszącą nie będzie się ograniczało wyłącznie do bariery fizycznej (ściany budynku, ewentualnego ogrodzenia) uniemożliwiającej przemieszczanie się zwierząt, ale będzie wykraczało znacznie poza obszar objęty uzgodnieniem. Konieczność używania oświetlenia wewnątrz i na zewnątrz budynku (zwłaszcza w nocy i o zmierzchu), ruch pojazdów mechanicznych emitujących hałas, permanentna obecność ludzi - doprowadzi do powstania znacznie szerszej niż fizyczna, bariery behawioralnej, której migrujące zwierzęta nie będą w stanie pokonać. Postępująca utrata łączności ekologicznej jest jednym z największych zagrożeń dla zachowania różnorodności biologicznej, ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów - głównych celów ochrony przyrody.

Ponadto, Dyrektor [...]PN zaznaczył, że w zarządzeniu Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie zadań ochronnych dla [...] Parku Narodowego (Dz. Urz. MŚ z 2016 r. poz. [...]) do głównych zagrożeń zewnętrznych dla ochrony jego różnorodności biologicznej zaliczono zawężanie funkcjonalnych korytarzy ekologicznych poza granicami Parku wskutek urbanizacji obszarów przyległych i tworzenia barier środowiskowych dla swobodnej migracji zwierząt wskazując jako sposób eliminacji zagrożenia lub ograniczenia jego skutków - działanie na rzecz uwzględniania w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sąsiadujących gmin oraz w ich miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przebiegu korytarzy ekologicznych i przejść dla zwierząt na drogach. Utrata drożności korytarza ekologicznego w opisywanej części [...] w otulinie Parku, doprowadziłaby do izolacji [...]PN od innych obszarów chronionych w regionie. Ograniczenie migracji zwierząt spowodowałoby zahamowanie przepływu genów, zmniejszenie zmienności genetycznej populacji wielu gatunków i nieodwracalne zubożenie różnorodności biologicznej w skali regionalnej i krajowej. Na terenie [...] Parku Narodowego o powierzchni 7029 ha stwierdzono, między innymi, 1027 gatunków fauny bezkręgowców, 214 gatunków kręgowców, w tym 140 gatunków ptaków i 56 gatunków ssaków, w większości objętych ochroną gatunkową. Dla wielu gatunków występujących na terenie Parku, a zwłaszcza dla dużych drapieżników: wilka, rysia i niedźwiedzia jego obszar jest zbyt mały aby zapewnić im przetrwanie. Wyniki badań genetycznych wskazują, że dla przetrwania populacji dużych ssaków niezmiernie istotne jest zachowanie optymalnej liczebności populacji gatunków wraz z zapewnieniem swobodnej migracji w przestrzeni krajobrazu. Populacja wilka na terenie Parku wynosi ok. 6-9 osobników, rysia 5-9 osobników i nie ma populacji rozrodczej niedźwiedzia. Ten ostatni gatunek często przedostaje się na teren Parku, korzystając z możliwości jakie dają korytarze ekologiczne. Przetrwanie wielu gatunków o krytycznie niskiej liczebności jest możliwe tylko w przypadku zachowania łączności ekologicznej umożliwiającej wymianę osobników i przepływ genów pomiędzy małymi subpopulacjami, występującymi m.in. w parkach narodowych, obszarach Natura 2000, czy obszarach węzłowych sieci ekologicznej. Dyrektor Parku jest zdania, że korytarz ekologiczny, którego fragment stanowi działka nr [...] jest najważniejszym i w praktyce jedynym obszarem zapewniającym łączność ekologiczną z terenami położonymi na południe od Parku, m.in. z [...] i [...] Parkiem Narodowym. Jest to bowiem jedyny obszar wolny od zwartej, liniowej zabudowy na przestrzeni kilkunastu kilometrów od [...] na zachodzie do miejscowości [...] na wschodzie. Z kolei teren na wschód od [...], na przestrzeni około 10 km zajmują sztucznie utworzone, w związku z budową zapory w [...] , [...] i [...]. Przedstawione uwarunkowania sprawiają, że korytarz ekologiczny na granicy [...] i [...] jest na przestrzeni kilkudziesięciu kilometrów jedynym miejscem umożliwiającym zwierzętom migrację pomiędzy [...], a [...] i dalej z terenami położonymi na południe i południowy-wschód od Parku. W obrębie omawianego korytarza (o nazwie "[...]" - VI) w latach 2009-2013 w trakcie 18 kontroli terenowych stwierdzono przejścia 2 wilków, 12 jeleni, 16 saren, 14 lisów. Na podstawie tych danych (2-3 dni w roku) można szacować, że w ciągu roku w obrębie tego korytarza przemieszczają się dziesiątki zwierząt. Cały obszar korytarza lub niektóre jego części są regularnie monitorowane pod kątem przebywania, przemieszczania się zwierząt, a także zagrożeń dla ich migracji. Zebrane dane jednoznacznie wskazują na obecność i przemieszczanie się w korytarzu takich gatunków jak: jeleń, sarna, dzik, lis, wilk i ryś.

Dalej Dyrektor [...]PN wskazał, że teren korytarza ekologicznego na zachód i północny-zachód od uzgadnianej inwestycji jest już częściowo zabudowany. Z dziesięciu istniejących obiektów budowlanych, projekt decyzji o warunkach zabudowy wymienia dwa: zabudowę zagrodową na działce nr ew. [...] i mieszkaniowo- rekreacyjną na działce nr ew. [...] w odległości ok. 175 m. To sprawia, że migracja zwierząt w omawianym rejonie jest już obecnie utrudniona, a dopuszczenie do zabudowy kolejnej działki doprowadziłoby do sytuacji krytycznej, grożącej ograniczeniem, a w końcu przerwaniem drożności korytarza ekologicznego. Utrata drożności [...] korytarza ekologicznego doprowadziłaby do izolacji [...] Parku Narodowego i innych obszarów przyrodniczych w rejonie lokalnym i ponadlokalnym.

W dokonanej przez organ I instancji analizie uwarunkowań planistycznych, stwierdza się także, że planowana inwestycja jest niezgodna z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], dalej "Studium" (Uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2012 r.). Na podstawie art. 10 ust. 6 Ustawy Dyrektor [...]PN, postawieniem nr [...] z dnia [...].10.2011 r. uzgodnił Studium, które zawiera cały szereg ustaleń odnoszących się do otuliny Parku, wynikających również z potrzeby ochrony jego walorów przyrodniczych, opisanych m.in. w rozdziale 3.3, 4.2, 4.3. Pozytywne uzgodnienie zapisów Studium było możliwe tylko dzięki powyższym zapisom, odnoszących się również do terenu działki nr [...] w [...]. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji byłoby więc całkowicie sprzeczne z wcześniej uzgodnionymi warunkami Studium.

Z kolei Minister Środowiska, rozpatrując zażalenie T. G. złożone na postanowienie z dnia [...] lutego 2018 r. wskazał, że zebrany materiał dowodowy w odniesieniu do specyfiki i charakteru planowanego przedsięwzięcia jednoznacznie przesądza o możliwości długofalowego (w dłuższej perspektywie czasowej) wpływu planowanej inwestycji na walory przyrodnicze położonego w sąsiedztwie [...] Parku Narodowego. Szczególnego znaczenia nabiera w tym względzie poruszona w wydanym postanowieniu organu I instancji problematyka konieczności zachowania niezbędnych powiązań ekologicznych, w postaci korytarzy migracji fauny [...]PN, a opisywanymi terenami o dużej wartości przyrodniczej, położonymi w otulinie Parku, jak również poza jej obszarem (załącznik nr 1, w aktach sprawy). Niezmiernie ważne w tym względzie jest spojrzenie daleko wykraczające poza Park ze względu na konieczność zachowania wolnych przestrzeni krajobrazu w jego otulinie i zapobiegania izolacji obszaru refugialnego jaki stanowi [...]PN dla zachowania kluczowych populacji gatunków objętych ochroną prawną w jego obrębie. Izolacja gatunków w wyłącznym obszarze Parku byłaby zjawiskiem dalece niekorzystnym ze względu na możliwość deprecjacji zdolności reprodukcyjnych poszczególnych gatunków, a nawet ich ustępowania z rozpatrywanej przestrzeni przyrodniczej.

Tak więc, niezmiernie istotne i coraz ważniejsze w przyszłości (ze względu na nasiloną ogólną presje antropogeniczną na środowiska życia zwierząt) staje się uwzględnianie we wszelkiego rodzaju pracach planistycznych, przyrodniczego pojęcia jakim jest "korytarz ekologiczny". W dosłownym, "technicznym" znaczeniu tego terminu chodzi więc o zachowanie powiązań przestrzennych pomiędzy różnymi obszarami (płatami krajobrazu) cennymi z przyrodniczego punktu widzenia (nie tylko objętymi ochroną prawną) zapewniającymi możliwość swobodnego przemieszczania się gatunków i "wymiany genów". To także umożliwienie zwierzętom wędrówek w celu poszukiwania żerowisk, miejsc odpoczynku, wodopojów czy też nowych miejsc bytowania, stosownie do wymagań siedliskowych poszczególnych gatunków i ich areału osobniczego. W powyższym kontekście zapewnienie podstawowych ciągów migracyjnych populacjom wielu gatunków bytujących i zarazem chronionych na obszarze parku narodowego jest kluczowym warunkiem ich trwania w jednostce czasu i jednym z podstawowych wyzwań i zadań współczesnej ochrony przyrody i ekologii. Zapewnienie gatunkom swobodnej migracji poprzez świadome i oparte na wiedzy specjalistycznej wyznaczanie korytarzy ekologicznych, powinno się odbywać na wszystkich poziomach organizacji przestrzennej krajobrazu, od poziomu lokalnego, regionalnego, krajowego aż do poziomu paneuropejskiego. W kontekście walorów przyrodniczych parku narodowego oraz art. 8 ust. 1 i ust. 2, w związku z art. 11 ust 1 Ustawy, czynnik uniemożliwiający migrację zwierząt, należy uznać za zagrożenie (zarówno o charakterze wewnętrznym - art. 5 pkt 28, jak i zewnętrznym - art. 5 pkt 29) dla chronionych składników przyrody ożywionej. Głównymi czynnikami negatywnymi (zagrożeniami) z jakimi spotyka się współczesna cywilizacja w kontekście konieczności zapewnienia funkcjonalnych powiązań ekologicznych, są przede wszystkim wszelkiego rodzaju bariery przestrzenne, szczególnie takie jak drogi szybkiego ruchu (inwestycje liniowe) oraz niekontrolowane rozpraszanie zabudowy (urbanizacja terenów otwartych, a więc budownictwo mieszkaniowe, różnego rodzaju infrastruktura techniczna) wraz z towarzyszącymi jej trwałymi barierami w postaci ciągów ogrodzeń (ogradzanie pól i użytków łąkowych, ogrodzenia posesji etc.), emisją zanieczyszczeń, hałasu i światła (zaburzających rytm dobowy zwierząt), ciągłą obecnością ludzi oraz zwierząt domowych (głównie psów i kotów). Bariery ekologiczne, o których mowa, zmieniają strukturę funkcjonalno-przestrzenną krajobrazu rozbijają spójność ekologiczną większych, cennych z przyrodniczego punktu widzenia obszarów. Mogą także prowadzić do fragmentacji płatów przestrzeni przyrodniczej, izolacji, a w skrajnych przypadkach do niekorzystnych zmian genetycznych wskutek braku możliwości przemieszczania się zwierząt w obrębie pierwotnie wolnych od barier ich areałów.

Zdaniem Ministra Środowiska, ważna rola korytarzy ekologicznych, znajduje bezpośrednie przełożenie na grunt prowadzonego postępowania administracyjnego, w którym mamy do czynienia z bardzo specyficznym układem czynników ekologicznych warunkujących konieczność zapewnienia niezbędnej i wymaganej (w kontekście bliskiego sąsiedztwa [...]PN) łączności przestrzennej w postaci korytarzy migracyjnych dla wymienionych przez Dyrektora Parku kluczowych gatunków zwierząt, dużych ssaków, takich jak sarna, jeleń, ryś, wilk i lis czy potencjalnie niedźwiedź. Dyrektor [...]PN trafnie przeanalizował sytuację przestrzenną w węzłowym obszarze wymienionych (i wyznaczonych w dokumentach planistycznych) korytarzy ekologicznych, w rejonie działki nr [...] stanowiącej lokalizację inwestycji wraz z przedstawieniem danych o charakterze monitoringowym (załącznik nr 1, załącznik nr 2: "Monitoring ważniejszych korytarzy migracyjnych dużych ssaków w otoczeniu [...] Parku Narodowego w latach 2009-2013", oraz załącznik nr 5 i 6, w aktach sprawy) opracowywanych przez pracowników naukowych Parku. Dane te wskazują jednoznacznie na wykorzystywanie analizowanego obszaru przez poszczególne gatunki zwierząt, których migracje dla różnych potrzeb bytowania będą zakłócane w wyniku wzrastającej presji zabudowy kubaturowej, w tym lokalizacji zabudowy na działce nr [...]. Dotyczy to w szczególności korytarza ekologicznego VI - "[...]", który zapewnia łączność ekologiczną w pasie, pomiędzy [...] i [...] dla newralgicznego kierunku północ-południe i połączenia otuliny Parku, przez dolinę [...] z kompleksami leśnymi [...] (załącznik nr 1,2, 3, i nr 5, w aktach sprawy). Wykorzystywanie terenu przez zwierzęta kopytne i drapieżniki w przestrzeni newralgicznego i kluczowego (dla funkcjonowania obszaru węzłowego "[...]") przejścia przez dolinę [...] (zapewniającego łączność ekologiczną z [...] na południe oraz otuliną [...]PN i samym obszarem Parku na północ i północny zachód) jest potwierdzone, między innymi, na podstawie monitoringu tropów zwierząt (załącznik nr 6, w aktach sprawy).

O przydatności terenów wokół rozpatrywanej inwestycji dla migracji zwierząt świadczą także dane Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] (zamiennie RDOŚ), która przyjęła określoną lokalizację korytarzy ekologicznych o lokalnym znaczeniu (załącznik nr 1, w aktach sprawy). Nie ma więc jakiejkolwiek wątpliwości, że również teren działki inwestycyjnej nr [...] jest wykorzystywany przez wiele gatunków zwierząt kopytnych i drapieżników jako funkcjonalny i spełniający ważną rolę ekologiczną w mozaice krajobrazu otaczającego miejsce planowanej inwestycji. W odniesieniu do koncepcji korytarzy ekologicznych przedstawionej powyżej, monitorowane gatunki (załącznik nr 1 i 6, w aktach sprawy) należą do tych, których areał osobniczy wymaga na ogół dużych przestrzeni w otoczeniu [...] Parku Narodowego, wykraczających poza jego obszar, a nawet poza otulinę Parku (w omawianym przypadku poza dolinę [...] w kierunku południowym). Minister Środowiska wskazał, iż podziela pogląd organu I instancji wyrażony w piśmie przekazującym zażalenie z dnia [...] marca 2018 r., iż dopuszczenie do użytkowania domu mieszkalnego w omawianej lokalizacji stworzyłoby silną barierę behawioralną uniemożliwiającą w przyszłości swobodną i niezakłóconą migrację zwierząt (chociażby w wyniku ich permanentnego przepłaszania) i co szczególnie istotne - narastający efekt skumulowany wraz z inwestycjami obecnie sąsiadującymi - chociażby z rozproszoną zabudową od strony zachodniej, rozpatrywanej działki inwestycyjnej przysiółków [...] i [...] (załącznik nr 1, w aktach sprawy). W tym kontekście Dyrektor Parku podkreślił, że postępowania administracyjne prowadzone w przeszłości w stosunku do procedowanych projektów o ustalenie warunków zabudowy mieszkaniowej na innych (sąsiednich) działkach ewidencyjnych omawianego sąsiedztwa działki nr [...] - działek ewidencyjnych nr. [...] , [...] , [...] , [...] , [...] (załącznik nr. 4, w aktach sprawy) zakończyły się odmową uzgodnień ze względu na postępujący proces urbanizacyjny i kumulujące się czynniki zagrożeń zewnętrznych w rozumieniu definicji określonej w art. 5 pkt. 29 Ustawy. Zważyć w tym miejscu należy, że do oceny organu I instancji należało właśnie dokonywanie oceny (ocen) zasadności lokalizowania poszczególnych inwestycji budowlanych i na podstawie analiz środowiskowych (w tym monitoringu tras wędrówek zwierząt) wypowiedzenie się do którego momentu postępującego procesu urbanizacji jest możliwe wprowadzanie zabudowy terenów otwartych, a od którego już nie. Zdaniem Ministra Środowiska Dyrektor [...]PN dokonał prawidłowej oceny sytuacji przyrodniczej zarówno w przeszłości (w sposób wyprzedzający rozwój zabudowy), jak również w odniesieniu do obecnej rozpatrywanej lokalizacji zabudowy na działce ewidencyjnej nr [...] w [...]. Tak więc, nie można w tym względzie zgodzić się z tezą skarżącego, że zabudowa wymienionej działki jest możliwa i nie spowoduje żadnych negatywnych konsekwencji dla niezakłóconej migracji zwierząt w omawianym, wrażliwym obszarze otuliny [...]PN. Skarżący nie przedstawił także jakichkolwiek dowodów natury naukowej w tej kwestii, a jego ocena jest oparta wyłącznie na przypuszczeniu.

Dalej Minister Środowiska wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 6 Ustawy studium jako dokument planistyczny podlega uzgadnianiu z dyrektorem parku narodowego w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego w "części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny". W omawianym przypadku Studium sporządzone dla Gminy [...] zostało uzgodnione z Dyrektorem [...]PN i zawiera szereg ustaleń zabezpieczających Park przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka, a na rysunku studium wyróżniono najważniejsze powiązania w obrębie korytarzy ekologicznych wymagające szczególnej ochrony przed postępującym ich zawężaniem (załącznik nr 5, w aktach sprawy). Wymienić w tym miejscu należy chociażby kluczowe zapisy szczegółowe tego dokumentu, posiadające związek z zabudową przestrzeni przyrodniczej, jak również z węzłowym korytarzem ekologicznym:

1) W rozdziale "3.3. Zasady zagospodarowania terenów otwartych, w tym wyłączonych z zabudowy

3.3.3. Tereny rolnicze (R)

Tereny gospodarki rolnej (grunty orne, łąki, pastwiska) przewidziane do utrzymania w dotychczasowym użytkowaniu rolniczym. W obrębie terenów występują rozproszone obiekty zabudowy zagrodowej oraz zabudowy jednorodzinnej. Sposób funkcjonowania zabudowy w terenach rolniczych powinien być szczegółowo określany w ustaleniach planów miejscowych. Zasada generalną powinien być zakaz wprowadzania nowej zabudowy, z zastrzeżeniem przypadków wymienionych poniżej. Dopuszczalna jest rozbudowa istniejących budynków oraz uzupełnienia zabudowy w obrębie istniejących działek z zabudową zagrodową. W uzasadnionych przypadkach można dopuszczać lokalizację nowych obiektów bezpośrednio sąsiadujących z istniejącą zabudową, jednakże pod warunkiem, że zabudowa nie narusza wymogów ochrony przyrody i krajobrazu. "

2) W rozdziale "4.2. Elementy systemu ochrony zasobów środowiska

Obszary węzłowe

Obejmują: obszary NATURA 2000, tereny leśne, strefy przejściowe zbiorowisk ekotonalnych. Pełnią istotną rolę w sieci połączeń ekologicznych o randze lokalnej i regionalnej.

Zasady zagospodarowania:

wyłączenie z zabudowy, przy ograniczonym dopuszczeniu lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (istniejące i projektowane przy wykazaniu braku możliwości przebiegu alternatywnego) i innych form zagospodarowania (za wyłączeniem eksploatacji surowców naturalnych).

Główny - [...] korytarz ekologiczny

Łączy obszar [...] z [...] z [...] i [...], stanowiąc ważne powiązanie o znaczeniu ponadlokalnym.

Regionalne i lokalne korytarze ekologiczne

Obejmują: obszary NATURA 2000, łąki, pastwiska i grunty rolne w dnach dolin rzek i potoków, zadrzewienia śródpolne i przywodne.

Główne zasady zagospodarowania korytarzy ekologicznych:

zakaz wylesień i obudowy "ścian lasu",

ochrona przed zabudową (w szczególności zabudowy wzdłuż dróg zamykających szlaki migracji - minimalna odległość między obszarami zabudowy; bez wykonania przejść dla zwierząt - utrzymanie stanu istniejącego, przy wykonaniu przejść o szerokości minimalnej 200 do 300 m - odległość między obszarami zabudowy to szerokość przejścia plus strefy ochronne dla przejścia 70 — 100 m obustronnie), utrzymanie istniejącego sposobu użytkowania".

W opinii Ministra Środowiska przyjęte rozwiązania planistyczne w "Studium" powinny zostać przeniesione do nadrzędnych dokumentów planistycznych w celu zagwarantowania spójności planowania przestrzennego w regionie uwzględniającego w szczególności współczesną problematykę powiązań ekologicznych w postaci sieci korytarzy migracyjnych dla dużych ssaków kopytnych oraz drapieżników.

Ponadto, Minister Środowiska jest zdania, iż zapisy i ustalenia zawarte w cytowanym powyżej Studium mogą stanowić materiał dowodowy w sprawie ponieważ dokument ten stanowi swoisty interdyscyplinarny materiał ekspercki (i tak w omawianym przypadku należy powołanie się na ten dokument traktować) i to niezależnie od faktu, iż zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie posiada cech aktu prawa powszechnie obowiązującego. Należy jednak przyjąć zastrzeżenie, że jest to możliwe tylko w takim przypadku kiedy zapisy zawarte w Studium dotyczące bezpośrednio stanu faktycznego sprawy znajdują przełożenie na normy prawa materialnego powszechnie obowiązującego, zgodnie z trybem prowadzonego postępowania administracyjnego. Oznacza to w szczególności, że jeżeli w Studium zawarte są zapisy odnośnie konieczności obejmowania ochroną niektórych obszarów cennych przyrodniczo, nie przeznaczania ich pod zabudowę ze względu na konieczność ochrony walorów krajobrazu, ochrony terenów zlewni, czy też ochrony tras migracyjnych dla zwierząt (korytarzy ekologicznych) - to tego typu dokument może stanowić dowód w sprawie, ponieważ znajduje bezpośrednie przełożenie na przepisy Ustawy. Na marginesie prowadzonego postępowania należy także zaznaczyć, iż dokument jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, pomimo możliwości jego zmian, chociażby w postaci uzgadniania warunków zabudowy dla tylko jednej działki ewidencyjnej, powinien określać kompleksowe i spójne ramy w zakresie długofalowych rozwiązań planistycznych gminy, w tym też rozwiązań koniecznych z punktu widzenia szeroko rozumianej ochrony środowiska przyrodniczego. Wszelkie rozwiązania niezgodne z przyjętymi perspektywicznymi założeniami w odniesieniu do planowania przestrzennego na poziomie lokalnym, nie powinny być (teoretycznie) aprobowane przez organ prowadzący postępowanie główne (w tym przypadku Wójta Gminy). Powinno to posiadać o tyle wiążące znaczenie dla każdego postępowania wpadkowego, iż ogólna koncepcja dokumentu jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin podlega w trakcie jego sporządzania szerokiej procedurze opiniowania i procedurze uzgodnieniowej. Tak więc, wnoszenie zmian do planowania przestrzennego w konsekwencji sprzecznych z przyjętymi w trakcie procedowania powyższego dokumentu założeniami, wydaje się zupełnie nieracjonalne z punktu widzenia prawnej konieczności uchwalania i długofalowej roli powyższego dokumentu w kształtowaniu lokalnych rozwiązań planistycznych o dużym znaczeniu, między innymi, dla ochrony przyrody. Rozwiązania te powinny być także spójne z dokumentami planistycznymi na poziomie ponadlokalnym szczególnie w odniesieniu do ustaleń proekologicznych w zakresie szeroko rozumianego funkcjonowania korytarzy ekologicznych. Zmiany niekorzystne (destrukcyjnie wpływające na środowisko przyrodnicze, o charakterze zagrożeń zewnętrznych) z punktu widzenia konieczności zapewnienia skutecznej ochrony przyrody w obszarze bezpośrednio przyległym do parku narodowego (chociażby w jego otulinie), w stosunku do podjętych rozwiązań natury generalnej na podstawie dostępnej wiedzy eksperckiej, nie powinny mieć co do zasady miejsca.

Odnosząc się do kwestii poruszonej przez skarżącego, a związanej z przekształceniem rzekomego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, Minister Środowiska, po zbadaniu całości sprawy, podtrzymał swój pogląd wyrażony w postanowieniu z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] (w aktach sprawy), zgodnie z którym "nie można przyznać racji zarzutowi Inwestora, jakoby Dyrektor Parku uzgadniał wcześniej zmiany i zamierzenia inwestycyjne na działce będącej przedmiotem nieuzgodnionej decyzji o warunkach zabudowy. Jak słusznie stwierdza Dyrektor Parku, dotychczasowa korespondencja pomiędzy Inwestorem a organem Parku, dotyczyła wydania opinii w zakresie zmian w funkcjonowaniu na działce Inwestora - niezależnie od terminów (wyrazów) tam użytych (uzgodnienie/opinia). Należy się zgodzić, że stanowiska te były wydawane w ramach wystąpienia strony zainteresowanej do właściwego w danej materii podmiotu (organu), w celu uzyskania informacji, zalecenia czy porady, nie zaś uzyskania rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Nie można bowiem odmówić prawa osobie, która szukając najlepszego rozwiązania konkretnego zagadnienia, zasięga porady podmiotów (organów) wyspecjalizowanych w danej kategorii spraw - tak z perspektywy rozwiązań fachowych (eksperckich), czy też formalnoprawnych. Nie można przy tym pojmować tych opinii za uzgodnienie działań inwestycyjnych w myśl ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bądź niekonsekwencji stanowisk organu. Za pierwsze z tych zagadnień odpowiada organ upoważniony przez przepis prawa materialnego do wystąpienia do właściwego organu w celu uzgodnienia treści decyzji o warunkach zabudowy - tj. za dyspozycją zawartą art. 60 tej ustawy, organ wykonawczy gminy. Co do drugiego z w. zagadnień, zażalenie nie znajduje uzasadnienia ponieważ uzgodnieniu z Dyrektorem Parku podlega kompletnie inne przedsięwzięcie. Słuszność ma organ I instancji zwracając uwagę, że różnica opinii dotyczy różnic wynikających z funkcjonowania budynku posadowionego na przedmiotowej działce. W sposób oczywisty, inne oddziaływanie na środowisko będzie miał budynek gospodarczy czy wiata (jak to opisał Inwestor we wczesnych wystąpieniach do Dyrektora Parku - rok 2011), inne zaś budynek mieszkalny. W niniejszej sprawie ujawniono, że w wyniku pozyskiwania pojedynczych opinii, Inwestor dokonał przekształcenia funkcji i parametrów budynku w kierunku innym aniżeli pierwotne i dopuszczalne prawem".

W odniesieniu do przedstawionej przez skarżącego dokumentacji uzupełniającej Minister Środowiska stwierdził, że przedstawione przez skarżącego argumenty posiadają w dużej części niezwiązany ze sprawą i nadmiernie ogólny oraz nieprecyzyjny związek z rozpatrywaną sprawą. Głównym celem prowadzonego postępowania administracyjnego była konieczność wykazania potencjalnego negatywnego wpływu planowanej inwestycji położonej w otulinie [...]PN jako zagrożenia o charakterze zewnętrznym na utrzymanie niezakłóconych relacji ekologicznych w ustanowionej na omawianym terenie najwyższej formie ochrony przyrody jaką jest park narodowy. Powoływanie się skarżącego na inne formy ochrony przyrody w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie posiada formalno-prawnego znaczenia dla rozpatrywania sprawy. Jednocześnie Minister Środowiska nie podzielił ogólnych poglądów skarżącego na temat rzekomego braku wpływu planowanej inwestycji na funkcjonowanie lokalnych powiązań ekologicznych, jakie zostały omówione bardzo szczegółowo przez Dyrektora [...] Parku Narodowego w oparciu o współczesne dane źródłowe zgromadzone przez organ I instancji uzupełnione jednocześnie najnowszymi danymi z monitoringu zwierząt. Nie ma większego znaczenia w tym względzie wskazywanie na załączniku graficznym dostarczonym przez skarżącego, iż na przykład według danych z 2006 roku zamieszczonych w publikacji [...] I. (2006) zaplanowana do realizacji inwestycja nie jest położona bezpośrednio w świetle badanego przez autorkę korytarza ekologicznego nr 3. Ze stwierdzeń zamieszczonych na stronie 188 publikacji (punkt 5) dotyczących korytarzy ekologicznych w kierunku [...] wyraźnie wynika, że autorka nie zajmowała się rozpatrywanym w niniejszej sprawie administracyjnej obszarem terenów przyrodniczych położonych na południe, a więc również rejonem działki ewidencyjnej nr [...] w [...]. Teren ten nie został przez nią w tamtych latach zbadany, a więc cytowana publikacja nie może być w tym względzie bezpośrednim dowodem odnośnie lokalizacji projektowanej inwestycji. Z kolei na innym z załączników zamieszczonych w dokumentacji uzupełniającej ukazany tam korytarz ekologiczny oznaczony jako "główny" obejmuje miejsce planowanej inwestycji o czym skarżący sam także nadmienia. Niepodważalnym faktem jest natomiast, że szereg współczesnych analiz dotyczących omawianego terenu (co wykazano powyżej w uzasadnieniu niniejszego postanowienia) wskazuje na położenie działki inwestycyjnej [...] w świetle węzła ważnych korytarzy ekologicznych. Tak więc, niezmiernie istotne w powyższej problematyce jest oparcie całej analizy rozpatrywanego studium przypadku na danych współczesnych, dostosowanych do aktualnej sytuacji przestrzennej (zastanej) i na danych o preferencjach migracyjnych poszczególnych gatunków zwierząt i ich aktualnym występowaniu. W tym względzie na przykład Dyrektor [...]PN zwrócił szczególną uwagę na barierowy efekt zawężania omawianej przestrzeni przyrodniczej (o randze lokalnej) dla najważniejszego kierunku migracji zwierząt w układzie północ-południe przez dolinę [...] i zagrożeniach dla tego jedynego w swoim rodzaju połączenia ekologicznego w omawianym rejonie węzłowym. Dalszy rozwój zabudowy w omawianej lokalizacji, w tym na działce ewidencyjnej nr [...] oraz jej skumulowane, jak wykazano powyżej, oddziaływanie — przyczyniłoby się do uniemożliwienia migracji zwierząt i wymiany osobników np. z obszarem [...] położonych od strony południowej względem [...]PN. W omawianym przypadku uniemożliwiłoby to także dostępność dla zwierząt korytarza ekologicznego nr 3 ukazanego przez skarżącego za [...] I. (2006) w dokumentacji uzupełniającej, słusznie określonego równocześnie jako bardzo ważny dla zapewnienia swobodnej migracji w układzie na wschód od [...] Parku Narodowego. Tak więc, dla przyrodniczego funkcjonowania omawianego w postępowaniu administracyjnym terenu, ważne jest kompleksowe, a nie wybiórcze podejście do całości zagadnienia, uwzględniające różnego rodzaju aspekty natury ekologicznej. Radykalne i jednoznaczne stwierdzenie przez skarżącego o braku wpływu planowanej inwestycji na funkcjonowanie przestrzeni przyrodniczej w bezpośrednim jej otoczeniu, bez szczegółowej analizy uwarunkowań przestrzennych nie znajduje w rozpatrywanym przypadku uzasadnienia i na podstawie zebranych, dodatkowych informacji nie sposób wykazać, że inwestycja nie jest położona w otulinie Parku, jak również, że nie stanowi w rozpatrywanej lokalizacji jakiegokolwiek zagrożenia o charakterze zewnętrznym dla jego walorów przyrodniczych w tym także dla wyznaczonych korytarzy ekologicznych (w kontekście art. 79a Kpa).

W ocenie organu II instancji, Dyrektor [...]PN wykazał się w prowadzonym postępowaniu także zasadą przezorności wynikającą z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, która na mocy Traktatu Ateńskiego i art. 87 Konstytucji RP stanowi przełożenie na grunt prawa krajowego w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 i z 2018 r. poz. 650). Z zasady tej wynika konieczność podejmowania właściwych rozwiązań czy też działań zapobiegawczych w przypadkach kiedy negatywnych ich skutków nie można dokładnie przewidzieć ze względu np. na ich potencjalne ujawnianie się szczególnie w dłuższej perspektywie czasowej. Jest wysoce prawdopodobne, że lokalizowanie inwestycji kubaturowych w rejonie miejscowości [...] w sposób skumulowany będzie mogło wpływać w przyszłości na ograniczenie łączności ekologicznej dla migracji dużych ssaków kopytnych i drapieżników pomiędzy refugium przyrodniczym jakie stanowi [...]PN, a pozostałymi obszarami o wysokich walorach ekologicznych położonych w otulinie Parku i poza jej obszarem. Dotyczy to w szczególności cennych obszarów przyrodniczych położonych na południe (między innymi, [...], załącznik nr 1, w aktach sprawy), dla których wolna przestrzeń krajobrazu pozbawiona zabudowy w sąsiedztwie doliny [...] jest warunkiem kluczowym dla zapewnienia minimum łączności ekologicznej. Minister Środowiska podtrzymał stanowisko organu I instancji, że rozwój jakiejkolwiek dalszej zabudowy przestrzennej w omawianym obszarze, w rejonie miejscowości [...] (szczególnie w sąsiedztwie działki inwestycyjnej nr [...]) położonej w otulinie [...] Parku Narodowego jest niemożliwy. Uzgodnienie projektu decyzji warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia stanowiłoby poważne zagrożenie zewnętrzne dla walorów przyrodniczych głównego kompleksu [...]PN ze względu na możliwość jego izolacji przestrzennej w przyszłości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Ministra Środowiska z [...] października 2018 r. złożył T. G.. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przy całkowitym zaniechaniu rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, z którego wynika, że inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na korytarz ekologiczny,

naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do podniesionych w odwołaniu twierdzeń i zarzutów skarżącego istotnych dla sposobu załatwienia sprawy,

naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezzasadne uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu zgodności z odrębnymi przepisami, w szczególności powoływanie się na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...],

naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1 do Paktu Praw Człowieka przez niedopuszczalną ingerencję w prawo własności bez koniecznego zachowania "sprawiedliwej równowagi" między wymogami interesu publicznego i z naruszeniem istoty tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji), do czego doszło poprzez faktycznie uznanie zabudowy w miejscowości [...] za niedopuszczalną co do zasady.

W konsekwencji powyższych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, ze budynek mieszkalny został wykonany wstępnie jako budynek gospodarczy, który został zrealizowany na podstawie skutecznego zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...] marca 2011 r. do Starosty [...] po wcześniejszym pozytywnym uzgodnieniu jego lokalizacji z Dyrektorem [...]PN. Opiniując negatywnie projekt decyzji Dyrektor [...]PN chce wycofać się z poprzedniego pozytywnego uzgodnienia lokalizacji budynku, co prawda o innej funkcji, ale mogącego stanowić podobną barierę dla korytarza jak obecnie budynek mieszkalny. Dyrektor [...]PN winien wykazać jaką barierę stanowi przedmiotowy obiekt, a jak wynika z uzasadnienia do negatywnego uzgodnienia, monitorowanie tego korytarza wskazuje, że przedmiotowy budynek nie ma negatywnego wpływu na przemieszczanie się zwierząt.

Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Ministra Środowiska z [...] października 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] lutego 2018 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości [...] położonej w otulinie [...] Parku Narodowego.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagane jest uzgodnienie z dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. o czym mówi ust. 5 art. 53 cyt. ustawy.

W rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy znajdują zastosowanie, albowiem działka nr [...] w miejscowości [...] położona jest w granicach otuliny [...] Parku Narodowego.

Podstawą wydania przez Dyrektora [...] Parku Narodowego oraz Ministra Środowiska postanowień były przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1614).

Stosownie do treści art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody otulina stanowi strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Formą ochrony przyrody, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie jest park narodowy (art. 6 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy) - [...] Park Narodowy. Park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Tworzy się go w celu zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów (art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody). Na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę parku narodowego, która ma na celu jego ochronę.

Faktem jest, iż w ustawie o ochronie przyrody nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych. Ustawodawca uczynił to w odniesieniu do obszaru samego parku narodowego w art. 15 tej ustawy. Nie oznacza to jednak braku w tym względzie jakichkolwiek ograniczeń, ponieważ sam ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. Mając na uwadze cel otuliny, wynikający z definicji legalnej otuliny, przyjąć należy że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 590/08 dostępny w CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już wyżej wskazano, celem otuliny jest zabezpieczenie danej formy ochrony przyrody przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Zagrożenia zewnętrzne to czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikających z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody). Mając na uwadze cel otuliny, wynikający z definicji legalnej otuliny, przyjąć należy, że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Natomiast o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny.

Organ powinien zbadać, czy przedsięwzięcie planowane na terenie otuliny wpływa i w jaki sposób na walory obszaru chronionego przez otulinę i czy w związku z tym konieczne jest określone ograniczenie, co do jej zagospodarowania.

Zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności jego art. 7, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do jej załatwienia mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nadto art. 107 k.p.a. wskazuje na elementy, jakie powinny znaleźć się w postanowieniu aby można było uznać je za prawidłowe. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności.

Zgodnie natomiast z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

W ocenie Sądu, organ I instancji oraz Minister Środowiska nie uchybili wyżej wskazanym przepisom.

Uzgodnienia, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z właściwym dyrektorem parku narodowego (pkt 7) dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. i ze względu na ochronę przyrody mają charakter uznania administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 19 lipca 1982 r., sygn. II SA 883/82 (Pip z 1983, z. 6, s. 141).

Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał fakty na jakich oparł swoje rozstrzygnięcie, wyjaśnił i ocenił ustalony stan faktyczny i działaniom tym nie można przypisać cech dowolności. W ocenie organów obu instancji uzgodnienia przedłożonego projektu należało odmówić, albowiem realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do istotnych utrudnień w funkcjonowaniu przebiegającego przez teren inwestycji korytarza ekologicznego, umożliwiającego migrację organizmów żywych, co stałoby w sprzeczności z celami, dla których park narodowy, chroniony przez otulinę, został utworzony. W ocenie Sadu, organy w toku postępowania wykazały, że charakter planowanej inwestycji jest sprzeczny z ustawowym celem dla którego utworzono [...] Park Narodowy i wyznaczono jego otulinę, jako strefę lokalizowania tylko tych inwestycji, które nie stwarzają zagrożenia zewnętrznego wynikającego z działalności człowieka. Stanowi to podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie, poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dla zapobieżenia zniweczenia ustawowego celu otuliny.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że dopuszczenie na terenie otuliny planowanej zabudowy, utrudniającej funkcjonowanie znajdującego się tam korytarza ekologicznego (tj. istotnie pogarszającej jego drożność), zagroziłoby cennym przyrodniczym zasobom Parku. Presję urbanizacyjną na tereny otuliny Parku należy w tej sytuacji traktować – z punktu widzenia potrzeb prawidłowego działania Parku - jako istotne zagrożenie zewnętrzne w rozumieniu art.5 pkt 29, któremu to zagrożeniu należy skutecznie zapobiegać. W ocenie Sądu, w toku postępowania administracyjnego skarżący nie przedłożył przekonujących dowodów, które podważałyby ustalenia faktyczne organów.

Wbrew zarzutom skargi, organ w zaskarżonym postanowieniu odniósł się do zarzutów i twierdzeń podnoszonych przez skarżącego, zatem zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. należy uznać za niezasadny.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Ministra Środowiska, że powołanie się przez Dyrektora [...]PN na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] nie jest rozstrzygnięciem w oparciu o zapisy tego Studium, które nie jest aktem prawa miejscowego. Dyrektor [...]PN w toku procedury planistycznej uzgadniał projekt Studium w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej [...]PN i jego otuliny. W wyniku tego uzgodnienia w zapisach Studium znalazły się ograniczenia związane z zabudową korytarzy ekologicznych. Nie może budzić wątpliwości, że samo postanowienie Dyrektora [...]PN z [...] października 2011 r. w przedmiocie uzgodnienia Studium, jak i zapisy Studium są materiałem dowodowym w sprawie. Zapisy Studium nie są odrębnymi przepisami w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie w takim znaczeniu były powoływane w postanowieniach obu instancji.

Organy w toku postępowania wykazały, że charakter planowanej inwestycji jest sprzeczny z ustawowym celem dla którego utworzono [...] Park Narodowy i wyznaczono jego otulinę, jako strefę lokalizowania tylko tych inwestycji, które nie stwarzają zagrożenia zewnętrznego wynikającego z działalności człowieka. Stanowi to podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie, poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dla zapobieżenia zniweczenia ustawowego celu otuliny. Stąd też, Sąd nie podziela argumentacji skargi co do naruszenia zaskarżonym postanowieniem norm konstytucyjnych. Art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Regulacją ograniczającą, w dozwolonym zakresie, chronione konstytucyjnie, prawo własności jest między innymi ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąc w art. 6 ust. 2 pkt 1, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ograniczenie prawa własności w zakresie prawa do jej swobodnej zabudowy nie ma prymatu nad prawem korzystania z nieruchomości sąsiednich. A organ orzekający w sprawie warunków zabudowy musi mieć na uwadze nie tylko prawo własności przysługujące wnioskodawcy, ale także ochronę interesu publicznego. Takie rozumienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności.

Podkreślić należy, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnie zagwarantowanej ochrony własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) mogą być ustanawiane w ustawie, między innymi wtedy, gdy jest to konieczne dla ochrony środowiska (art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. A władze publiczne winny prowadzić politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Ta zasada konstytucyjna doznaje konkretyzacji w przepisach ustawowych. Przepis art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (DZ.U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.) nakazuje uwzględniać w decyzji o warunkach zabudowy ograniczenia wynikające z ustanowienia parku narodowego w trybie ustawy o ochronie przyrody. Ustawa o ochronie przyrody zawiera więc normy, które wyznaczają granice korzystania z rzeczy w rozumieniu art. 140 k.c.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.