Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 26/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: par. 4 ust. 2 pkt 2, par. 38 ust. 8, par. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 3 grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 października 2014 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Brzegu z siedzibą w Lewinie Brzeskim, zwany także Kierownikiem Biura Powiatowego Agencji, odmówił S. W. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 30 i art. 31 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), zwanej dalej "ustawą", art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r., poz. 86), § 2, § 3, § 4, § 5, § 6, § 9, § 10, § 11, § 12, § 13, §14, §15, §18, § 20, § 21, § 23, § 26, § 37, § 38 i § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, z późn. zm. - zwane dalej "rozporządzeniem") w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, z późn. zm.), art. 4 ust. 6 i 8, art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 5, 6 i 7, art. 17 ust. 5 i 7 oraz art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE z 2011 r., L 25, s. 8, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 65/2011 r., art. 15 ust. 1, art. 17 i art. 26 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE z 2009 r., L 30, s. 16, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 73/2009, art. 12 ust. 1 lit. d i ust. 3, art. 23, art. 72 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE z 2009 r., L 316, s. 65, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1122/2009, § 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej lub płatności do pomidorów (Dz. U. z 2010 r., nr 67, poz. 434, z późn. zm.), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm. - dalej K.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji podał, że wniosek strony w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. wpłynął w dniu 7 maja 2013 r. Po zmianach wniosku, strona zadeklarowała w wariancie 1.1 (zrównoważony system gospodarowania) - 37 działek rolnych od A do Z, o łącznej powierzchni 118,60 ha, oraz w wariancie 8.3.1 (międzyplon ścierniskowy) - 2 działki: AH i D, o łącznej powierzchni 3,32 ha. W dniach od 13 do 31 grudnia 2013 r. w gospodarstwie rolnym strony przeprowadzone zostały kontrole, których ustalenia utrwalono w formie raportów o numerach [...] i [...]. W trakcie kontroli ujawniono, że pomiar powierzchni niektórych działek rolnych deklarowanych we wniosku różni się od powierzchni stwierdzonej podczas kontroli (kody pokontrolne DR13-, DR13+ oraz DR50). Raporty z kontroli zostały przesłane stronie, a ta poinformowała m.in., że wbrew ustaleniom kontroli w gospodarstwie jest prowadzony rejestr działalności rolnośrodowiskowej na wszystkie działki rolne oraz posiada aktualny plan nawozowy i analizę chemiczną gleby (w czasie kontroli zostały okazane niewłaściwe i niekompletne dokumenty). Do kolejnego pisma strona dołączyła kopie nieokazanych wcześniej dokumentów, tj. rejestr działalności rolnośrodowiskowej na działki C, L, U, UUU, Z, F i J oraz analizę gleby. Organ przypomniał, że pierwsza decyzja w sprawie przedmiotowego wniosku została uchylona przez organ odwoławczy. W ponownie prowadzonym postępowaniu S. W. oświadczył, że prowadził rejestr działalności na działkach ewidencyjnych, a nie na działkach rolnych, i uważa, że osoby kontrolujące powinny były umożliwić mu poprawę rejestru co do zakwestionowanych działek. Odnośnie pomiaru działek uznał (w szczególności działek ewidencyjnych o numerach a, b i działki rolnej AF), że pomiar został wykonany nierzetelnie, ponieważ działki są uprawiane w kompleksie z działką, do której nie występuje o dopłaty. Organ zauważył, że podczas powiadomienia producenta o kontroli pracownik Biura Kontroli na Miejscu przedstawił zakres oraz cel kontroli, poinformował o konieczności przygotowania dokumentacji, czyli planu działalności rolnośrodowiskowej, rejestru zabiegów agrotechnicznych, bilansu azotu, planu nawozowego, analizy gleby; zwrócił szczególną uwagę na kompletność dokumentacji. Następnie, w ujęciu tabelarycznym, przedstawił wykryte nieprawidłowości dla poszczególnych działek rolnych. Na tej podstawie wyliczył, że łączna powierzchnia wykluczonych z płatności gruntów wyniosła 1,51 ha - dla wariantu 1.1, oraz 0,10 ha - dla wariantu 8.2.1, po czym przedstawił sposób wyliczenia (dla obu wariantów) kwoty stosownych zmniejszeń kwoty podstawowej. Podkreślił, że podczas kontroli na miejscu stwierdzono również nieprawidłowość O3, co oznacza, że rolnik nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej. W związku z tą nieprawidłowością, która dotyczy działek rolnych: C, L, U, UU, UUU, Z i F, została nałożona sankcja 100%, w wysokości 38.847,03 zł i 1.268,40 zł. Natomiast, po dokonaniu analizy zdjęć rejestru działalności rolnośrodowiskowej, organ ustalił, że dla działek rolnych "łąk trwałych" oraz "sadu" rolnik nie prowadził rejestru działań agrotechnicznych. Ponadto rolnik nie prowadził rejestru działań rolnośrodowiskowych na formularzu udostępnionym przez Agencję, co jest niezgodne z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. W podsumowaniu Kierownik Biura Powiatowego Agencji stwierdził, że z uwagi na nieprawidłowość O3 (rolnik nie prowadził rejestru działalności dla działek rolnych: C, L, U, UU, UUU, Z i F), odmawia przyznania wnioskowanej płatności.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. W. oświadczył ogólnie, że nie zgadza się z negatywnym rozstrzygnięciem, uznając, że jest ono bardzo krzywdzące.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu, zwany też Dyrektorem Oddziału Regionalnego Agencji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zrelacjonował stan faktyczny sprawy, w tym odnotował, że z raportu nr [...] wynika, iż powierzchnie niektórych działek rolnych deklarowanych we wniosku różnią się od powierzchni stwierdzonej podczas kontroli (kody pokontrolne DR13-, DR13+ oraz DR50). Kontrola ujawniła też nieprawidłowości w zakresie przestrzegania norm oraz wymogów przy realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (kod S7 - dot. bilansu azotu lub aktualnej chemicznej analizy gleby z określeniem zawartości P, K, Mg oraz potrzebami wapnowania gleby; dla działek rolnych AF, AG, AJ, C, F, K, L, UU, UUU, Z). Ponadto podmiot kontrolny nadał na formularzu kontroli wymogów wspólnych dla wszystkich pakietów i wariantów kod O3 (rolnik nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej - wariant 1.1). Załącznikiem do niniejszego raportu jest płyta CD zawierająca dokumentację fotograficzną. Organ odwoławczy podkreślił, że najważniejszym aspektem sprawy, skutkującym wydaniem odmownej decyzji, jest zagadnienie prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Sankcja za uchybienia w powyższym zakresie jest tak daleko idąca, że na dalszy plan odsuwa pozostałe wątki sprawy, w tym przestrzeganie zakazu stosowania osadów ściekowych, posiadania aktualnych wyników analiz gleby oraz zagadnienie rozbieżności pomiędzy powierzchniami deklarowanymi we wniosku a powierzchniami stwierdzonymi w trakcie wizytacji terenowej. Wyjaśnił organ, że prowadzenie rejestru działalności rolnośrodowiskowej jest jednym z głównych wymogów, jakie producenci rolni realizujący program rolnośrodowiskowy zobowiązani są spełniać (§ 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Wpisów w rejestrze należy dokonywać na bieżąco, jednak nie później niż w ciągu 15 dni od wykonania czynności agrotechnicznej związanej z danym pakietem/wariantem, zastosowania nawozów oraz środków ochrony roślin. W odniesieniu do zastosowania nawozów rejestr prowadzi się dla całego gospodarstwa. O znaczeniu tego dokumentu świadczy zdaniem organu fakt, iż za brak jego prowadzenia przewidziano sankcję w postaci odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na dany rok (§ 38 ust. 8 rozporządzenia). Wzór formularza rejestru przekazywany jest rolnikom corocznie podczas składania wniosków, dostępny jest również w biurach powiatowych oraz na stronach internetowych Agencji. W przypadku braku stron w rejestrze, dopuszcza się także jego prowadzenie na dowolnych kartach, z tym jednak zastrzeżeniem, iż zakres informacji musi być identyczny z zakresem informacji zawartych we wzorze. Organ stwierdził, że sposób prowadzenia dokumentacji przez S. W. nie pozwala na uznanie, iż jest to rejestr działalności rolnośrodowiskowej spełniający wszystkie wymogi. Nie jest bowiem prowadzony dla działek rolnych, do których przysługują płatności rolnośrodowiskowe (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Działka ewidencyjna służy jedynie określeniu lokalizacji działki rolnej w terenie, więc prowadzenie rejestru dla działek ewidencyjnych w sposób zasadniczy utrudnia weryfikację, czy określone zabiegi agrotechniczne zostały wykonane na danej działce rolnej. Powierzchnia działki ewidencyjnej nie musi być bowiem w całości wykorzystywana rolniczo, nie musi być w całości objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Co więcej, w przypadku wielu kart okazanego przez S. W. rejestru, wpisy dotyczyły kilku działek ewidencyjnych, co dodatkowo czyni ten dokument nieczytelnym z punktu widzenia deklaracji określonych działek rolnych i zabiegów tam wykonywanych. Poza tym okazany rejestr nie zawierał wpisów dla działek rolnych C, L, U, UU, UUU i Z, choć z lektury planu działalności rolnośrodowiskowej wynika, że dla wskazanych wyżej działek rolnik zaplanował wapnowanie w ramach nawożenia. Uzupełnione karty rejestru dla tych działek zostały złożone dopiero po dniu przeprowadzenia kontroli na miejscu. Organ uznał, że stwierdzone uchybienia w prowadzeniu dokumentacji nie pozwalają na zakwalifikowanie okazanych dokumentów jako dokumentacji rzetelnej, pozwalającej na zweryfikowanie podjętych przez stronę zobowiązań, dlatego płatności na rok 2013 nie mogły być wnioskodawcy przyznane. Dalej wywodził, że nie wystarczy prowadzić rejestr w ogóle, lecz wnioskodawca winien okazać do kontroli dokumentację kompletną i czytelną, a brak takowej zrównany musi być z sankcją jak dla nieprowadzenia rejestru, wynikającą z § 38 ust. 8 rozporządzenia. Organ nie podzielił stanowiska S. W. co do możliwości uzupełniania dokumentacji, czy to w toku kontroli, czy też po przeprowadzonych czynnościach sprawdzających w gospodarstwie. Takie działanie byłoby bowiem sprzeczne z celem kontroli. Końcowo zaznaczył, że nie widzi potrzeby badania pozostałych uchybień stwierdzonych w toku kontroli, ponieważ stronie nie naliczono ostatecznie płatności, więc bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są powierzchnie działek rolnych ustalonych w trakcie kontroli oraz konsekwencje prawne braku okazania wyników analizy gleby i stosowania osadów ściekowych w gospodarstwie.

Na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji skargę wniósł S. W., reprezentowany przez dwóch pełnomocników, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie przepisów procesowych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez poniechanie ustosunkowania się do wszystkich podniesionych zarzutów w kontekście przeprowadzonej kontroli, oraz przyjęcie, że prowadzony rejestr działalności rolnośrodowiskowej jest nierzetelny i niekompletny, bez wskazania kryteriów i środków dowodowych, na jakich wniosek ten został wyprowadzony; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez odmowę przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów. Zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; art. 21, art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 31 i art. 35 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich; § 1, § 2 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, § 4 ust. 2 pkt 2, § 17 i § 27 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. nr 33, poz. 262, z późn. zm.) w zw. z § 2 rozporządzenia zmieniającego Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. nr 55, poz. 289); § 8 i § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 maja 2008 r. w sprawie szkoleń dla podmiotów, których dotyczą działania objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, oraz doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy finansowej (Dz. U. z 2008 r. nr 89, poz. 545, z późn. zm.); art. 39 ust. 3 akapit 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) - Dz. Urz. UE L 277, s. 1, z późn. zm.; art. 4 i art. 7 rozporządzenia nr 65/2011; art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009; art. 31 rozporządzenia nr 73/2009 - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Skarżący domagał się również wstrzymania wykonania skarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi S. W. stwierdził, że organ nie dopełnił swych procesowych obowiązków warunkujących przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W toku postępowania skarżący wyjaśnił, że w czasie kontroli zostały okazane niewłaściwe i niekompletne dokumenty. Załączył też - pismem z dnia 3 marca 2014 r. - żądane dokumenty, tj. rejestr działań na działki C, L, UU, UUU, Z, F i J oraz analizę gleby. Tłumaczył, że umieszczenie jednej działki w kompleksie działek będących w jej bliskości i podlegających tym samym procedurom oraz zabiegom agrarnym nie daje podstaw do twierdzenia, że nie prowadzi działalności rolnośrodowiskowej. W tej sytuacji organ powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy. Zdaniem skarżącego, organ uchylił się od analizy raportu z kontroli i oceny jego rzetelności, również w kontekście informowania skarżącego o brakach stwierdzonych podczas kontroli, celem umożliwienia reakcji na spostrzeżone uchybienia. Wątpliwości budził również kwestia doręczenia kompletnego raportu stronie postępowania. Ustalenia organu odnośnie nieprowadzenia rejestru na odpowiednim formularzu i nieprowadzenia rejestru działań agrotechnicznych oparte zostały na materiale zdjęciowym, lecz ten nie został stronie doręczony. W ocenie skarżącego, prowadzenie rejestru działek ewidencyjnych, a nie rolnych, nie uniemożliwia weryfikacji, ponieważ w obu przypadkach powierzchnie te mogą być zbieżne. Dowodził skarżący, że skala wskazanych uchybień i brak ich należytego uzasadnienia w oparciu o kryteria zakreślone ramami postępowania administracyjnego nie przekonuje - w kontekście narzuconych rygoryzmów - o konieczności dokonania odmowy dopłat na 2013 r. Ponadto zarzucił, że organ nie doprowadził do ujawnienia okoliczności istotnych dla wydania decyzji i brak było podstaw do stwierdzenia, że wskazane braki były daleko idące i nie pozwalały na zakwalifikowanie okazanych dokumentów, jako dokumentacji rzetelnej, umożliwiającej weryfikację podjętych przez stronę zobowiązań. Następnie, S. W. zakwestionował zasadność powołania się przez organ na stanowisko wyrażone przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r. (sygn. akt III SA/Łd 1110/13), ponieważ wyrok ten zapadł w odmiennym stanie faktycznym. W niniejszej sprawie "plan był prowadzony, a jedynie jego fragmenty zostały udostępnione po kontroli. Nadto zapisy planu nie uniemożliwiały weryfikacji czynności agrotechnicznych".

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wsparte dodatkowo kolejnymi poglądami sądów administracyjnych. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji podkreślił, że nieuwzględnienie wyjaśnień skarżącego nie stanowi o naruszeniu wskazanych w skardze przepisów procesowych. Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego odnotował natomiast, że nie zostały one bliżej rozwinięte w uzasadnieniu skargi, w szczególności nie wskazano, na czym miało polegać naruszenie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Wyjaśnił również, że organy nie stosowały podanych w skardze przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. oraz przepisów rozporządzeń unijnych. W zakresie sankcji w postaci odmowy przyznania płatności na rok 2013 miał natomiast zastosowanie § 38 ust. 10 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r.

Na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. pełnomocnicy podtrzymali wnioski i wywody skargi, przedkładając dodatkową argumentację na piśmie. Pełnomocnik organu oświadczył, że nie dysponuje upoważnieniem dla Zastępcy Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji do wydawania decyzji.

We wskazanym wyżej piśmie strony skarżącej z dnia 28 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego sprostował podaną w skardze datę organu pierwszej instancji oraz wskazał na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. Zarzucił, że dodatkowo doszło do naruszenia:

- art. 107 § 1 K.p.a. przez brak właściwego podpisu zaskarżonej decyzji. Upoważnienie dla zastępcy do działania w imieniu Dyrektora Oddziału nie wynika z przepisów prawa materialnego, zaś w aktach brak jest dowodu spełnienia wymogu art. 268a K.p.a.,

- art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy przez niepowiadomienie strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszenia żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Poza tym w piśmie zarzucono, że w zaskarżonej decyzji wskazano błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a ponadto w decyzji i odpowiedzi na skargę powołano orzeczenia, które dotyczą odmiennych stanów faktycznych. Pełnomocnik akcentował, że pismo skarżącego o prowadzeniu rejestru zostało wysłane jeszcze przed przekazaniem mu raportu (i to bez płyty CD). Raport nie został też podpisany przez kontrolowanego. Nie wiadomo również, na podstawie jakich procedur został nadany kod O3. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, wszystkie te uchybienia są dowodem naruszenia prawa materialnego, a to art. 4 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W odpowiedzi na ww. pismo, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji, reprezentowany przez pełnomocnika, przesłał udzielone w dniu 5 sierpnia 2008 r. Markowi Wróblowi (Zastępcy Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR), na podstawie art. 268a K.p.a., pełnomocnictwo do wydawania decyzji. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. wyjaśnił, że w niniejszej sprawie - zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy - organ winien zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu na jej żądanie, a takiego żądania strona nie składała. Nie zgodził się nadto z zarzutem zastosowania niewłaściwej podstawy prawnej, wskazując w tym zakresie na § 2 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego z dnia 12 marca 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 324). Z kolei, w kwestii podpisania raportu przez kontrolowanego podał, że zgodnie z przyjętymi procedurami raport przesyła się pocztą rolnikowi, a ten odsyła podpisany egzemplarz. Skoro w rozpoznawanej sprawie strona złożyła zastrzeżenia do dokumentacji kontrolnej, to należy domniemywać, że zapoznała się z treścią raportu. Natomiast w toku postępowania strona nie wystąpiła o przesłanie płyty CD. Jeśli zaś chodzi o kod nieprawidłowości O3, to został on objaśniony na s. 40 raportu z czynności kontrolnych. Organ podkreślił też, że karty rejestru zostały uzupełnione dopiero po przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie.

W replice na pismo organu pełnomocnik skarżącego odnotował, że wzory formularza rejestru nie są łatwo dostępne, zaś S. W. prowadził rejestr na własnych kartach, przy czy zakres zawartych w nich informacji był znacznie obszerniejszy niż na kartach ze wzoru. Wywodził też, że w stosunku do skarżącego zastosowano najostrzejszą z możliwych sankcji, choć prowadzenie rejestru dla działek ewidencyjnych, a nie rolnych, nie utrudniało i nie uniemożliwiało weryfikacji działek przez osoby kontrolujące. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się określenie działek rolnych jako fragmentów działek ewidencyjnych. Odnośnie stwierdzenia o objaśnieniu zastosowanego kodu na stronie 40 raportu, pełnomocnik zauważył, że przesłany skarżącemu raport zawierał tylko 38 stron. Wprawdzie w aktach znajduje się 40 strona raportu, lecz jest to maszynowa wersja wskazanej 38 strony i brak jest na niej spornych objaśnień. Skarżący nie wie zatem, jaka jest procedura nadania kodu O3, nie zna uzasadnienia przyjęcia tego kodu, nie wie także, czy można było wnieść zastrzeżenie lub odwołanie. W decyzjach nie udzielono odpowiedzi na te pytania, a takie praktyki są niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa. Dopiero w Agencji skarżący uzyskał informację, że nadanie wspomnianego kodu było spowodowane użyciem wapna o innym składzie chemicznym i na innych działkach niż wskazane w planie nawozowym, jednak - zdaniem skarżącego - rolnik nie ma obowiązku ścisłego stosowania się do tego planu. Ponadto pełnomocnik dostrzegł, że na znajdującej się w aktach karcie weryfikacji raportu nie zostały wypełnione miejsca odnośnie personaliów, daty i podpisu weryfikującego, zatem protokołu nie poddano weryfikacji, co z kolei sugeruje, że osoba uprawniona do weryfikacji nie podzielała jego ustaleń lub wniosków. W tym stanie rzeczy pełnomocnik uznał, że raport z czynności kontrolnych pozbawiony jest mocy prawnej.

W odpowiedzi na powyższe (pismo z dnia 6 lipca 2015 r.) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji podkreślił, że rejestr został uzupełniony po dniu przeprowadzenia kontroli, i to na właściwych drukach, zatem rolnik mógł je pozyskać. Natomiast powołane przez pełnomocnika skarżącego orzecznictwo nie odnosi się do kwestii działki rolnej i ewidencyjnej w kontekście obowiązku prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Na poparcie stanowiska co do skutków nieprowadzenia przez stronę rejestru, organ powołał się na stanowisko wyrażone przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 18 marca 2015 r. (sygn. akt III SA/Po 1727/14). Organ wyjaśnił też, że w aktach znajdują się dwa egzemplarze raportu z czynności kontrolnych o nr [...] - wypełniony ręcznie i zweryfikowany formalnie (karta z wynikiem weryfikacji znajduje się w aktach), a także w wersji elektronicznej, do którego przeniesiono ustalenia z uwagami osoby weryfikującej. Organ podkreślił, że nie było potrzeby ponownej weryfikacji wersji elektronicznej raportu, zwłaszcza że formularz weryfikacji stanowi dokument wewnętrzny, zaś brak na nim podpisu nie pozbawia raportu waloru wiarygodności i rzetelności. Zdaniem organu, skarżący znał znaczenie stosowanych kodów nieprawidłowości, o czym świadczy kierowana do Agencji korespondencja.

Na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zgłoszone zarzuty w całości, natomiast pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko i dodał, że karta z wynikiem weryfikacji znajduje się na stronie 252 akt administracyjnych, przy czym została ona wszyta odwrotnie, stąd mogła powstać wątpliwość co do złożenia podpisu, który wyprzedzał ustalenia dotyczące wstępnej weryfikacji kontroli. Pełnomocnik skarżącego nie uznał tych wyjaśnień za wiarygodne i oświadczył, że z porównania karty 252, 276 i 277 wynika, że nie są to te same karty. Na ten zarzut pełnomocnik organu wyjaśnił, że karty 276 i 277 stanowią komputerową wersję oryginału, dlatego mogą różnić się szczegółach, lecz ustalenia i sens są tożsame.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie zaś do art. 151 P.p.s.a., w przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona przepisom prawa.

Na wstępie rozważań celowe jest przypomnienie, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, zostało wszczęte na podstawie wniosku skarżącego z dnia 7 maja 2013 r. (następnie dwukrotnie zmienianego) i dotyczyło przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w ramach programu Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013. Wnioskowana pomoc finansowa określona została w cyt. wyżej ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (nadal zwana "ustawą"), zaś tryb i warunki jej przyznawania, wypłaty oraz zwracania uregulowano w wydanym na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy - rozporządzeniu (cyt. wcześniej) w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (w dalszym ciągu zwane w skrócie "rozporządzeniem"). Uwzględniając wyniki przeprowadzonej w gospodarstwie rolnika kontroli na miejscu, Kierownik Biura Powiatowego Agencji stwierdził kilka nieprawidłowości skutkujących pomniejszeniem kwoty płatności, jednak z uwagi na nieprawidłowość o kodzie O3 (rolnik nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej dla wszystkich działek rolnych), odmówił stronie przyznania żądanej płatności. Stanowisko to podzielił Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji, przy czym wyraźnie zastrzegł, że w pierwszym rzędzie badał kwestię nieprowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej, ponieważ sankcja za uchybienia w tym zakresie skutkuje odmową wsparcia. Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że wobec ustalenia nieprawidłowości o kodzie O3, drugorzędne znaczenie mają te aspekty sprawy, które dotyczą przestrzegania zakazu stosowania osadów ściekowych, posiadania aktualnych wyników analizy gleby oraz rozbieżności pomiędzy powierzchniami deklarowanymi we wniosku a powierzchniami stwierdzonymi w trakcie kontroli. Odnotować trzeba, że S. W. nie zgodził ze stanowiskiem o nieprowadzeniu rejestru, ponieważ po kontroli udostępnił brakujące fragmenty rejestru oraz analizę gleby, zaś prowadzenie rejestru dla działek ewidencyjnych, a nie rolnych, nie utrudniało i nie uniemożliwiało weryfikacji działek przez osoby kontrolujące pod kątem dokonanych czynności agrotechnicznych.

Odnosząc się do tak zarysowanego sporu, wskazać w pierwszej kolejności należy, że stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy, pomoc jest przyznawana, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 (rozporządzenie nr 1698/2005 i przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie tego rozporządzenia), oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1. Z kolei, w § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia zawarto warunki przyznania płatności, stanowiąc, że płatność rolnośrodowiskowa przysługuje rolnikowi jeżeli:

- realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej,

- spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Wedle § 4 ust. 1 pkt 1 i 8 rozporządzenia, zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane w ramach co najmniej jednego z następujących pakietów: Pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone; Pakiet 8. Ochrona gleb i wód, natomiast ust. 2 pkt 2 i 3 tej regulacji przewiduje, że rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe:

- prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego;

- przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu, które - stosownie do ust. 3 § 4 rozporządzenia - są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia i obejmują m.in. niestosowanie osadów ściekowych.

Stosownie do § 10 pkt 1 rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 - jest przyznawana, jeżeli pakiet ten jest realizowany na obszarze całego gospodarstwa rolnego, a z § 11 pkt 1 rozporządzenia wynika, że płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych - w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1-6 i 8.

Zgodnie z § 38 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych - w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie. Wysokość tych zmniejszeń jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia (ust. 2 § 38). Po myśli § 38 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów określonych w części I. Pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone załącznika nr 3 do rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa dotycząca pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o tyle procent, ile odpowiada stosunkowi powierzchni gruntów ornych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów ornych, na których powinny być przestrzegane te wymogi w ramach tego pakietu. Ponadto, zgodnie z § 38 ust. 8 rozporządzenia, jeżeli rolnik nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2, rolnikowi temu nie przysługuje płatność rolnośrodowiskowa w danym roku.

W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że w zaskarżonej decyzji (s. 5) oraz odpowiedzi na skargę błędnie wskazano jako podstawę prawną rozstrzygnięcia § 38 ust. 10 rozporządzenia, czyli obowiązujący od dnia 15 marca 2014 r. przepis nakazujący zastosowanie sankcji z tytułu nieprowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej, polegającej na odmowie przyznania płatności. Zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 324), do przyznawania przedmiotowej pomocy finansowej w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego - stosuje się przepisy dotychczasowe. W świetle tego przepisu nie może być wątpliwości, że w odniesieniu do niniejszego postępowania zastosowanie znajdował § 38 ust. 8 rozporządzenia. Na ten właśnie przepis wskazał organ pierwszej instancji, a także organ odwoławczy na s. 7 zaskarżonej decyzji. Zauważenia wymaga, że obie komentowane regulacje przewidują tożsamą sankcję za nieprowadzenie rejestru, dlatego za zasadne należy uznać stanowisko Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji o braku wpływu popełnionej pomyłki na wynik postępowania.

Z przytoczonych wyżej przepisów ustawy i rozporządzenia wynika, że rolnik ubiegający się o pomoc finansową powinien spełnić szereg obowiązków, do których należy m.in. obowiązek prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Deklarując przystąpienie do programu rolnośrodowiskowego, producent rolny przyjmuje na siebie zobowiązania do spełnienia wszystkich prawnych wymogów otrzymania płatności, w tym także w zakresie konieczności prowadzenia stosownego rejestru. Jak słusznie wywodził organ odwoławczy, jest to wymóg o charakterze generalnym, a więc dotyczy wszystkich podmiotów realizujących program rolnośrodowiskowy, bez względu na pakiet, jaki jest realizowany w gospodarstwie. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że prawodawca wyraźnie wskazał w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, że obowiązek prowadzenia rejestru w zakresie stosowania nawozów dotyczy całego gospodarstwa rolnego, a nie tylko tej jego części, której dotyczy wniosek o przyznanie płatności. Oznacza to, że w rejestrze zamieszcza się dane dotyczące zastosowania wszelkich nawozów w całym gospodarstwie rolnym - zarówno na działkach zadeklarowanych do płatności, jak i na innych działkach należących do gospodarstwa beneficjenta. Rolnik ma obowiązek prowadzenia rejestru na bieżąco, przez cały okres uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, tak aby stosowne informacje mogły zostać zweryfikowane w dniu kontroli na miejscu. Przepis ten wprowadza również wymóg prowadzenia rejestru na wzorze formularza udostępnionego przez Agencję, jednak prawidłowo odnotował organ drugiej instancji, że w przypadku braku stron w rejestrze dopuszcza się jego prowadzenie na dowolnych kartach, o ile zakres informacji jest identyczny z zakresem informacji zawartych we wzorze. Dodatkowo odnotować trzeba, że celem prowadzenia rejestru jest możliwość oceny realizacji przez producenta programu i zweryfikowania działań agrotechnicznych wykonywanych w gospodarstwie rolnym na działkach zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 586/14, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Brak rejestru lub nieprawidłowe jego prowadzenie i związany z tym brak danych np. co do stosowanych nawozów, uniemożliwia realizację przyjętego celu i kontrolę należytego stosowania nawozów na gruntach rolnych, które mają znaczenie dla zdrowia. Uniemożliwia też dokonanie oceny w zakresie prawidłowej realizacji przez rolnika zobowiązania przyjętego przez niego w planie rolnośrodowiskowym. Za naruszenie obowiązku prowadzenia rejestru w zakresie stosowania nawozów w całym gospodarstwie, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w § 38 ust. 8 rozporządzenia przewidziano sankcję w postaci odmowy przyznania płatności. Przepis ten w jednoznaczny sposób formułuje skutek naruszenia obowiązku w zakresie prowadzenia rejestru, przewidując pozbawienie uprawnienia do uzyskania płatności w danym roku. Kategorycznie przy tym określa sankcję. Zatem, z woli ustawodawcy brak jest w tym zakresie możliwości jej miarkowania, przez pomniejszanie płatności w zależności od winy, przyczyny, czy okoliczności naruszenia oraz w zależności od jego charakteru i rozmiaru.

W okolicznościach sprawy materiał dokumentacyjny potwierdza, że okazany przez S. W. w trakcie kontroli formularz rejestru nie spełniał nakazanych przepisami wymogów, w tym nie zawierał wszystkich niezbędnych elementów. Prowadzony był bowiem dla działek ewidencyjnych, a nie dla działek rolnych, choć obowiązek w tym zakresie wynika z § 12 ust. 1 rozporządzenia oraz treści formularza rejestru, który należy wypełnić zgodnie z instrukcją. Wbrew stanowisku skarżącego, orzecznictwo sądowe nie przewiduje, by istniała możliwość stosowania odstępstw od powyższego wymogu. Celnie zauważył organ odwoławczy, że powołane przez niego orzecznictwo nie odnosi się do kwestii działki rolnej i ewidencyjnej w kontekście obowiązku prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej. W tym zakresie oczekiwanego przez skarżącego skutku nie może również odnieść powołanie się na art. 4 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zadania Prezesa Agencji, w tym wskazane przez skarżącego wspieranie: inwestycji w rolnictwie, poprawy struktury agrarnej czy rozwoju rolnictwa ekologicznego, nie stanowią podstawy do zwolnienia rolnika z ustawowych obowiązków, do przestrzegania których się zobowiązał. Słusznie argumentowano w zaskarżonej decyzji, że działka ewidencyjna służy jedynie określeniu lokalizacji działki rolnej w terenie, zaś prowadzenie rejestru dla działek ewidencyjnych znacznie utrudnia weryfikację, czy określone zabiegi agrotechniczne zostały wykonane na danej działce rolnej, bo powierzchnia działki ewidencyjnej nie musi być w całości wykorzystana rolniczo, nie musi być też w całości objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Rzeczą organów było ustalenie, czy rolnik wypełnił obowiązek prowadzenia rejestru na działkach rolnych, zaś przy ocenie realizacji tego obowiązku nie ma znaczenia to, czy istniała obiektywna możliwość przeprowadzenia wskazanej weryfikacji przez organy. W związku z postawionymi w tym kontekście zarzutami dotyczącymi braku aktywności organu we wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy, w czym dopatrzono się naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego i postępowania dowodowego, odnotować trzeba, że w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu, inaczej niż przewidziano to w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nie ma obowiązku podejmowania z urzędu czynności wyjaśniających, zmierzających do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w zakresie podnoszonych przez stronę okoliczności. W postępowaniu, o jakim mowa w art. 21 ustawy, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1443/13 i powołane tam orzecznictwo, LEX nr 15920150). Poza tym okazany przez skarżącego rejestr działalności rolnośrodowiskowej nie zawierał wpisów dla kilku działek rolnych, dla których rolnik zaplanował wapnowanie w ramach nawożenia, co wynika z planu działalności rolnośrodowiskowej. Tak więc, niewątpliwie działki te winny być ujęte w rejestrze. Powtórnie wskazać przyjdzie na ustanowiony w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia nakaz prowadzenia rejestru w zakresie stosowania nawozów dla całego gospodarstwa. W konsekwencji, Sąd zgodził się z zarzutem organów o niekompletnym i nierzetelnym prowadzeniu rejestru, czego skutkiem winno być odmowne załatwienie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2013 r.

Stwierdzonych przez osoby kontrolujące braków rejestru nie kwestionuje skarżący, ale uważa, że sankcja w postaci odmowy przyznania płatności nie powinna być zastosowana w jego przypadku, bo w trakcie postępowania administracyjnego złożył w organie brakujące dokumenty.

Powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela bowiem stanowisko wyrażone na tle § 38 ust. 8 rozporządzenia przez tut. Sąd w wyroku z dnia 26 marca 2015 r. o sygn. akt II SA/Op 632/14 (CBOSA), wedle którego nie tylko nieprowadzenie rejestru w ogóle, lecz także nieprowadzenie rejestru w wymaganej jego części, wyczerpuje przesłankę sankcjonowaną utratą prawa do płatności na dany rok. Z uwagi na generalny charakter obowiązku w zakresie prowadzenia rejestru, skutkiem wszelkich naruszeń w tym zakresie jest pozbawienie rolnika całości płatności w danym roku. Wskazać należy, że przystępując do programu rolnośrodowiskowego S. W. zobowiązał się do spełnienia wszystkich prawnych wymogów otrzymania płatności przez cały okres trwania programu. Składając wniosek kontynuacyjny na 2013 r., potwierdził również znajomość zasad przyznawania płatności rolnośrodowiskowej (rubryka IX wniosku), w tym dotyczących powinności odnotowywania na formularzu rejestru, w określonych terminach, podejmowanych i ujętych w planie działań, zgodnie z instrukcją wypełnienia formularza. Skoro podczas kontroli, a następnie w toku postępowania administracyjnego, stwierdzono, że w dniu kontroli brakowało wpisów w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej w zakresie wszystkich koniecznych danych, to uprawniony jest pogląd, że rolnik nie zrealizował przyjętego zobowiązania. Powyższa nieprawidłowość, oznaczona kodem pokontrolnym O3 (rolnik nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej), skutkowała koniecznością odmowy przyznania żądanej pomocy finansowej, na podstawie § 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 38 ust. 8 rozporządzenia. Oceny tej nie zmienia to, że skarżący uzupełnił brakujące wpisy, co nastąpiło dopiero po kontroli (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II GSK 1027/12 - CBOSA). Rozważany przypadek należy uznać za równoznaczny z nieprowadzeniem rejestru. Nie sposób nie dostrzec, że kontrola dotyczyła przestrzegania przez rolnika wymogów w 2013 r., zaś wskazanego uzupełnienia dokonano w 2014 r. Powiedziano już wcześniej, że wpisów należy dokonywać na bieżąco, jednak nie później niż w ciągu 15 dni od wykonania czynności agrotechnicznej związanej z danym pakietem/wariantem, zastosowania nawozów oraz środków ochrony roślin. Natomiast prowadzone kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności (art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009). Brak obligatoryjnych elementów rejestru uniemożliwia realizację przyjętego celu oraz kontroli należytego stosowania nawozów na gruntach rolnych. Uznanie za zasadne stanowiska o możliwości dokonywania wpisów w rejestrze w terminie dowolnym, późniejszym niż wymagany, spaczałoby sens kontroli w zakresie wykonania przez rolnika przyjętych obowiązków, czyniąc spóźnione wpisy mało wiarygodnymi.

Podsumowując powiedziane dotychczas, Sąd uznał, że stanowisko organów obu instancji co do nieprowadzenia przez S. W. rejestru działalności rolnośrodowiskowej jest prawidłowe, jako że znajduje umocowanie faktyczne i prawne. Wskazana nieprawidłowość determinowała sposób rozstrzygnięcia, dlatego organ odwoławczy prawidłowo ograniczył się do zbadania przesłanki § 38 ust. 8 rozporządzenia. Skoro bowiem rozstrzygnięcie podjęte na tej podstawie zasługuje na akceptację, to pozostałe stwierdzone przez organ pierwszej instancji naruszenia, skutkujące co najwyżej zmniejszeniem kwoty przyznanych płatności, nie mogły wpłynąć na wynik sprawy. W ocenie Sądu, organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy w zakresie potrzebnym do rozstrzygnięcia, stosownie do wymogów art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy. Natomiast nieuwzględnienie żądań i wyjaśnień skarżącego oraz dokonanie innej niż przedstawiona w skardze i pismach procesowych wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego, nie świadczy o naruszeniu wskazanych w skardze przepisów procesowych. Z kolei żądanie, by skarżącego informować w trakcie kontroli o stwierdzonych uchybieniach w celu stworzenia mu warunków do ich poprawienia, nie znajduje uzasadnienia w prawie.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skarżącego, Sąd za chybione uznał te z nich, które zmierzały do podważenia mocy dowodowej protokołu z czynności kontrolnych. Zdaniem Sądu, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji dostatecznie wyjaśnił powody (w piśmie z dnia 6 lipca 2015 r. oraz na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. - wcześniej opisane), dla których elektroniczny egzemplarz protokołu nieznacznie różni się od egzemplarza wypełnionego ręcznie. Istotnie, tak jak twierdzi organ, różnice te nie zmieniają jednak sensu ustaleń kontroli. Trafnie zauważył organ, że formularz weryfikacji stanowi dokument wewnętrzny, zaś brak na nim podpisu nie pozbawia raportu waloru wiarygodności i rzetelności, jednak w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, co potwierdza wskazana przez organ karta 252 (wszyta odwrotnie) nadesłanych akt. Sąd podkreśla, że nawet gdyby dokumentacja z kontroli nie została zatwierdzona, to i tak w postępowaniu administracyjnym podlegałaby ocenie, stanowiąc materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Niezasadny okazał się też zarzut związany z niepodpisaniem decyzji przez uprawnioną osobę. W toku postępowania sądowego organ nadesłał brakujące pełnomocnictwo, udzielone na podstawie art. 268a K.p.a. przez Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, do wydawania decyzji przez Marka Wróbla - Zastępcę Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR. Co do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. i niedostarczenia stronie wraz z raportem płyty CD zawierającej materiał zdjęciowy z kontroli, zauważenia wymaga, że w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności rolnośrodowiskowej wprowadzono odstępstwa od zasad ogólnych K.p.a. Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy organ, przed którym toczy się postępowanie udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3), oraz zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 K.p.a. nie stosuje się. Z akt sprawy nie wynika, by S. W. składał wnioski w powyższym zakresie, w tym nie zwrócił się o nadesłanie wskazanej płyty, którą organ - na żądanie - każdorazowo dostarcza zainteresowanemu rolnikowi. Nie domagał się również od organów pisemnych wyjaśnień odnośnie procedury nakładania i znaczenia kodu nieprawidłowości O3. Za gołosłowne należy uznać twierdzenie, że na przesłanym egzemplarzu protokołu z czynności kontrolnych zabrakło objaśnień kodów nieprawidłowości, lecz nawet gdyby taki fakt miał miejsce, to nie sposób uznać, że skarżący w tej kwestii nie posiadał dostatecznej wiedzy, skoro składał do raportu konkretne zastrzeżenia i wyjaśnienia oraz nadesłał organowi brakujące dokumenty. Poza tym w piśmie z dnia 26 czerwca 2015 r. oświadczył, że kontaktował się z organem, gdzie uzyskał interesujące go informacje. Chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Stosownie do wymogów tej regulacji, organ odwoławczy wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, prawidłowo odniósł się do istotnych argumentów odwołania. Ponadto Sąd za niezasadne uznał zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów wskazanych w podstawie prawnej decyzji, o czym była już mowa powyżej. Co do dalszych zarzutów dotyczących niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wskazać przyjdzie, że nie zostały one uzasadnione, a to uniemożliwia jakąkolwiek z nimi polemikę. W kwestii szczegółowych warunków i trybu przyznawania przedmiotowej pomocy finansowej organy prawidłowo powołały się na przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. Jak wcześniej wyjaśniono, podstawę prawną zastosowanej sankcji stanowił § 38 ust. 8 tego rozporządzenia, dlatego powołane przez skarżącego przepisy prawa unijnego (art. 39 ust. 3 akapit 2 rozporządzenia nr 1698/2005, art. 4 i art. 7 rozporządzenia nr 65/2011, art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009, art. 31 rozporządzenia nr 73/2009) nie miały w sprawie zastosowania.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego są niezasadne. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi. Odmawiając skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy finansowej, organ odwoławczy prawidłowo zinterpretował przepisy i trafnie uznał, że stwierdzony brak prowadzenia dla całego gospodarstwa rolnego rejestru stanowi przypadek mieszczący się w dyspozycji § 38 ust. 8 rozporządzenia. Prawidłowo też przyjął, że sankcję za to naruszenie stanowi odmowa przyznania całości płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r.

Końcowo, wyjaśnienia jeszcze wymaga, że Sąd, kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, nie rozpatrywał wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ termin wyznaczonej rozprawy nie był odległy, natomiast - po myśli art. 61 § 6 P.p.s.a. - wstrzymanie wykonania decyzji upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.