Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 834/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 183, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1638/15 w sprawie ze skargi A na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] września 2012 r. Województwo Dolnośląskie - Dolnośląski Wojewódzki Urząd Pracy w W. zawarł umowę z A o dofinansowanie projektu pn. "Ośrodek Wspierania Ekonomii Społecznej we W.". Umowa została zmieniona aneksem z [...] września 2014 r. Projekt, na który przyznano dofinansowanie w kwocie 1.656.135 zł. realizowany był w okresie od [...].01.2013 r. do [...].04.2015 r. w ramach Priorytetu VII - Promocja Integracji Społecznej Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Działanie 7.2 - Przeciwdziałanie wykluczeniu i wzmocnienie sektora ekonomii społecznej. Głównym celem projektu było wzmocnienie potencjału instytucji otoczenia sektora ekonomii społecznej w regionie wrocławskim, zapewniającej w sposób komplementarny i łączny usługi dla podmiotów ekonomii społecznej, osób fizycznych i osób prawnych wymienionych w ustawie o spółdzielniach socjalnych w okresie 28 miesięcy. W rzeczywistości chodziło o świadczenie usług w ramach Ośrodka Wsparcia Ekonomii Społecznej. Projekt realizowany był w ramach partnerstwa zawiązanego na podstawie umowy partnerskiej z [...] sierpnia 2012 r. między A (Beneficjentem), która była jego Liderem i partnerami L. Stowarzyszenia Inicjatyw Obywatelskich z siedzibą w L. (Partner I) i Fundacją M. z/s w W. (Partner II). Podmioty te w zawartej umowie partnerskiej określiły zasady funkcjonowania partnerstwa, zasady współpracy Lidera i Partnerów. W § 3 wskazanej umowy zastrzeżono, że Lider odpowiedzialny jest m.in. za reprezentowanie Partnerów I i II wobec Instytucji Pośredniczącej, koordynowanie prawidłowości działań partnerów w realizacji projektu, jak również za reprezentowanie ich wobec osób trzecich. Ponadto Lider był odpowiedzialny za zawarcie w swoim imieniu i na swoją rzecz umowy z Instytucją Wdrażającą (I i II stopnia). W § 7 pkt 3 umowy partnerskiej przewidziano, że Lider odpowiedzialny jest za oficjalną reprezentację partnerstwa we wszelkich działaniach zewnętrznych związanych z realizacją obiektu, w tym za kontakty z instytucjami publicznymi.

Dolnośląski WUP we W. jako Instytucja Pośrednicząca II stopnia w dniach 12-14 lutego 2014 r. przeprowadził kontrolę planową projektu pt. "W pełni sprawni w pełni przygotowani" realizowanego przez Fundację M. będącą Partnerem II w projekcie realizowanym przez A (Beneficjenta). Wobec faktu, że poza wspomnianym projektem Fundacja realizowała również inne projekty, przeprowadzono ich kontrolę krzyżową i w jej efekcie ustalono, że nie wszystkie osoby zatrudnione przy ich realizacji zostały zatrudnione prawidłowo w zgodzie z obowiązującymi Wytycznymi. Stwierdzono bowiem, że S. W., który zatrudniony był w oparciu o umowę o pracę z Fundacją M. - Partner II jako koordynator projektu nr [...], był również zatrudniony w ramach umów o pracę w dwóch innych projektach oraz w oparciu o umowę cywilno-prawną świadczył usługi trenerskie w ramach projektu nr [...].

Decyzją z [...] października 2014 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy (WUP) filia we W. zobowiązał Beneficjenta do zwrotu części dofinansowania, które wypłacono na podstawie umowy zlecenia z [...] maja 2014 r. na świadczenie usług trenerskich w okresie [...]-[...] maja 2013 r. w kwocie 3000 zł, do której doliczono proporcjonalnie kwotę 210 zł kosztów pośrednich.

Organ wskazał, że w związku z wypłaceniem S. W. powyższego wynagrodzenia doszło do naruszenia zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach POKL z [...] sierpnia 2012 r. Zgodnie z Wytycznymi, wszystkie zadania i obowiązki realizowane przez pracownika Beneficjenta w ramach jednego lub więcej projektów powinny być ujęte w jednej umowie o pracę, co oznacza zakaz zatrudniania własnych pracowników będących personelem projektu do realizacji innych zadań na podstawie umów cywilnoprawnych.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] października 2014 r.

Wskazał, że nie ulega wątpliwości, że na podstawie umowy o pracę zawartej [...] grudnia 2012 r. Fundacja M. - Partner II zatrudnił S. W. na stanowisku doradcy w wymiarze ¼ etatu w ramach Projektu "Ośrodek Wspierania Ekonomii Społecznej w W." oraz również na podstawie umowy cywilnoprawnej powierzył mu obowiązki trenera w projekcie będącym przedmiotem sprawy. Organ wskazał na zakres obowiązków wspomnianej osoby wynikający z zawartej umowy i uznał, że wynagrodzenie wypłacone w oparciu o umowę zlecenia było wydatkiem niekwalifikowalnym w związku z treścią zapisów Wytycznych z [...] sierpnia 2012 r. (a nie jak błędnie wskazał Beneficjent z dnia [...] września 2012 r.) w postaci przytoczonych w decyzji zapisów rozdz. 4.5.1 i 4.5.2, które trzeba odczytywać łącznie.

Strona naruszyła zatem procedury, o których mowa w art. 184 i art. 207 ustawy o finansach publicznych oraz § 3 pkt 4 umowy o dofinansowanie poprzez niedopełnienie warunków kwalifikowalności wydatków wynikających (z Podrozdziału 3.1 pkt 11) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z [...] sierpnia 2012 r.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania.

Stwierdził, że przedmiotem sprawy jest rozstrzygnięcie, czy wydatki poniesione na wynagrodzenie osoby wykonującej zadania wynikające z zawartej z Partnerem Beneficjenta umowy cywilnoprawnej w ramach wspólnie realizowanego projektu POKL w sytuacji, gdy osoba ta jest jednocześnie pracownikiem tego Partnera zatrudnionym w oparciu o umowę o pracę, wykonującą w zakresie tej umowy określone nią obowiązki w ramach innych projektów, stanowią wydatki kwalifikowane, czy też nimi nie są - jak twierdzi organ.

Przy wymogu spełnienia Wytycznych - angażowanie personelu - rozdział 4.5 - dotyczącym personelu projektu zatrudnionego na podstawie umowy o pracę przez Beneficjenta, zapis dotyczący możliwości zatrudniania jego pracowników zatrudnionych w oparciu o umowę o pracę na podstawie umowy, czy też umów cywilnoprawnych celem wykonywania zadań w projekcie, dotyczy wprawdzie pracowników Beneficjenta ale tylko tych, których umowy o pracę i powierzone w ramach tych umów zadania, nie dotyczą zadań projektu. Istnieją sytuacje, w których Beneficjent (w tym przypadku chodzi o Partnera) zatrudnia personel projektu a zarazem zatrudnione są u niego osoby będące jego pracownikami, które nie stanowią personelu projektu wykonując na jego rzecz obowiązki wynikające z jego poza projektowej działalności. W takim przypadku w odniesieniu do tych osób możliwe jest ich zatrudnienie na podstawie umowy cywilnoprawnej do wykonania zadań związanych z realizacją projektu lub projektów pod warunkiem, że spełnione będą warunki o jakich mowa jest w podrozdziale 4.5.2 sekcja 2 pkt 1 i 2 Wytycznych.

Odmienne rozumienie przytoczonych zapisów 4.5.1 i 4.5.2 Wytycznych, które należy odczytywać łącznie, czyniłoby niezrozumiałym wyraźny zapis dotyczący konieczności wykonywania przez pracowników Beneficjenta zatrudnionych jako personel projektu na podstawie umowy o pracę celem wykonywania zadań projektu - wszystkich tych zadań w ramach tej umowy.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zasady zatrudnienia przyjęte przez Partnera II - co ma skutek dla odpowiedzialności Beneficjenta - przy realizacji projektu pn. "Ośrodek Wspierania Ekonomii Społecznej we W." w odniesieniu do pracownika personelu S. W. zatrudnionego przy innych projektach w oparciu o umowy o pracę jak i umowę cywilnoprawną przy przedmiotowym projekcie, stanowią naruszenie zasad określonych w Wytycznych. Powoduje to, że wydatki poniesione w ramach umowy cywilnoprawnej są niekwalifikowane w myśl rozdziału 3 podrozdziału 3.1 pkt 1 podstawowe zasady kwalifikowania wydatków, w którym pod literą I ppkt II wskazano, że wydatki są kwalifikowane o ile zostały poniesione zgodnie z zasadami określonymi w Wytycznych.

Obowiązek stosowania zapisów Wytycznych został wprost zapisany w umowie z [...] września 2012 r., a zatem brak ich właściwego zastosowania stanowi naruszenie umowy, co powoduje, że zgodnie z jej § 13 ust. 1 pkt 2 należy uznać środki przekazane na wynagrodzenie z tytułu umowy cywilnoprawnej za niekwalifikowane.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak również poprzedzających go decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z regulacją rozdz. 4.5.2 pkt 2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach POKL z [...] sierpnia 2012 r. (w wersji obowiązującej od 14.08.2012 r. do 14.07.2013 r.) polegającym na nieprawidłowej wykładni regulacji rozdz. 4.5.2 pkt 2 ww. Wytycznych, tzn., że Beneficjent nie może kwalifikować wydatków z tytułu umowy cywilnoprawnej zawartej z osobą, która jest jednocześnie jego pracownikiem zatrudnionym na umowę o pracę w ramach innego projektu, pomimo że możliwość taka została, po spełnieniu określonych warunków wymienionych enumeratywnie w pkt 2 rozdz. 4.5.2, wyraźnie przewidziana przez ustawodawcę, a które to błędne założenie doprowadziło w rezultacie do wydania decyzji nakazującej skarżącej zwrot środków poniesionych na umowę cywilnoprawną zawartą z pracownikiem skarżącej, jako środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Oznacza to, że NSA jako Sąd II instancji związany jest podstawami oraz wnioskami zawartymi w skardze kasacyjnej. Związanie to sprowadza się do możliwości badania naruszenia tylko tych przepisów, które zostały przez stronę skarżącą kasacyjnie wyraźnie wskazane.

Z uwagi na rozdzielenie w art. 174 ppsa podstaw kasacyjnych, zarzut naruszenia prawa materialnego może być oparty wyłącznie na normach o charakterze materialnym, a więc takich, które określają wzajemne prawa i obowiązki podmiotów stosunku prawnego, natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania - na normach o charakterze procesowym, a więc takich, które służą zabezpieczeniu realizacji norm materialnych oraz ich egzekwowania.

Ów formalizm wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia.

Skarga kasacyjna została oparta jedynie na materialnoprawnym zarzucie naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z regulacją rozdz. 4.5.2 pkt 2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach POKL z [...] sierpnia 2012 r., w związku z nieprawidłową wykładnią regulacji z rozdz. 4.5.2 pkt 2 ww. Wytycznych, tzn. przyjęciem, że Beneficjent nie może kwalifikować wydatków z tytułu umowy cywilnoprawnej zawartej z osobą, która jest jednocześnie jego pracownikiem zatrudnionym na umowę o pracę w ramach innego projektu.

Sąd I instancji uznał, że wykładnia przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ufp była prawidłowa, a ich zastosowanie w związku z treścią 4.5 Wytycznych i umowy zostało dokonane właściwie. Zwrócił uwagę, że projekt był realizowany w oparciu o umowę o dofinansowanie z dnia [...] września 2012 r., której postanowienia były wiążące dla realizujących tę umowę stron, zobligowanych do stosowania obowiązujących uregulowań prawnych, w tym aktualnych Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach POKL - za co odpowiadał Beneficjent.

W podrozdziale 2.3 - Słowniczek Wytycznych z dnia [...] sierpnia 2012 r. w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach POKL w pkt 13 określono, że wydatek kwalifikowalny - to wydatek spełniający warunki umożliwiające jego całkowite lub częściowe pokrycie środkami przeznaczonymi na realizację POKL.

Wytyczne mają zastosowanie w sprawie zgodnie z treścią § 1 pkt 6 i § 3 pkt 4 wskazanej wyżej umowy, odnoszącej się m.in. do wydatkowania środków przyznanych Beneficjentowi na realizację projektu. Z treści Wytycznych, w powiązaniu z uregulowaniami umowy, w nie budzący wątpliwości sposób wynika, że w sytuacji pracownika Beneficjenta zatrudnionego na podstawie umowy o pracę (niezależnie od tego czy został zatrudniony dla potrzeb projektu, czy też będąc uprzednio pracownikiem został do niego oddelegowany), który ma wykonywać w ramach projektu jako jego personel powierzone mu zadania, wszystkie te zadania bez względu na to, czy dotyczą jednego czy też większej ilości projektów Beneficjenta, muszą być wykonywane wyłącznie na podstawie tej umowy a ograniczeniem będzie jedynie to, że obciążenie z tego wynikające, nie wyklucza możliwości prawidłowej i efektywnej realizacji wszystkich zadań powierzonych danej osobie oraz to, że łączne zaangażowanie w realizację zadań we wszystkich projektach nie przekracza 240 godzin miesięcznie - zgodnie z zapisem rozdziału 4.5 Wytycznych - angażowanie personelu.

Trafnie w tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że wskazany zapis dotyczący możliwości zatrudniania pracowników zatrudnionych w oparciu o umowę o pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej, celem wykonywania zadań w projekcie, dotyczy wprawdzie pracowników Beneficjenta, ale tylko tych, których umowy o pracę i powierzone w ramach tych umów zadania, nie dotyczą zadań projektu. W odniesieniu do tych osób możliwe jest ich zatrudnienie na podstawie umowy cywilnoprawnej do wykonania zadań związanych z realizacją projektu lub projektów pod warunkiem, że spełnione będą warunki o jakich mowa jest w podrozdziale 4.5.2 sekcja 2 pkt 1 i 2 Wytycznych.

Odmienne rozumienie przytoczonych zapisów 4.5.1 i 4.5.2 Wytycznych, które należy odczytywać łącznie, czyniłoby niezrozumiałym wyraźny zapis dotyczący konieczności wykonywania przez pracowników Beneficjenta zatrudnionych jako personel projektu na podstawie umowy o pracę celem wykonywania zadań projektu - wszystkich tych zadań w ramach tej umowy.

Argument skarżącego kasacyjnie, że te same Wytyczne pozwalają na kwalifikowanie wydatków poniesionych w związku z zawarciem umowy cywilnoprawnej z pracownikiem jako kosztów projektu, bowiem przewidział sytuację, iż pracownik wykonuje na rzecz swojego pracodawcy poza umową o pracę jednorazowe zadanie, które jest przedmiotowo różne od pracy świadczonej przez niego stale w ramach umowy o pracę i które tym samym nie ma charakteru powtarzalnego, jest chybiony.

Pracownik S. W. był zatrudniony w wymiarze ¼ etatu na stanowisku doradcy w projekcie realizowanym przez kasatora, a ponadto zlecono mu na podstawie odrębnej umowy - cywilnoprawnej, przeprowadzenie cyklu szkoleń. Zgodnie z Wytycznymi strona skarżąca powinna wszystkie zadania wykonywane przez pracownika objąć jedną umową o pracę. W sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające dopuszczalność zawarcia umowy cywilnoprawnej, wskazane w 4.5.2 pkt 2 lit. a-d Wytycznych. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że charakter zadań powierzonych S. W. wykluczał możliwość ich realizacji w ramach obowiązującej umowy o pracę.

W konsekwencji należy uznać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu 4.5.2 pkt 2 Wytycznych, tym samym strona skarżąca naruszyła procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków otrzymanego dofinansowania, o których mowa w art. 184 ust. 1 ufp, a także nie doszło do naruszenia wskazanego w środku prawnym art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp.

Rozstrzygnięcia organów dotyczące zwrotu wypłaconych środków wraz z odsetkami w kwocie wskazanej w decyzji organu I instancji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w tej sytuacji okazały się zasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).