Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1782/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. S.K.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 1039/15 w sprawie ze skargi W. G. i R. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 8 kwietnia 2016 r. na skutek skarg wniesionych przez W. G. i R. G. uchylił zaskarżoną przez nich decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] września 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jednocześnie Sąd zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta P. decyzją z [...] września 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługą w parterze zlokalizowanego na działce nr [...] w S. przy ul. [...]. Następnie, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., organ ten zmienił ww. decyzję i zatwierdził zamienny projekt budowlany.

W dniu [...] kwietnia 2015 r. wpłynął wniosek W. i R. G. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją Starosty P. z [...] lutego 2015 r. Wnioskujący zawarli w nim obawy, iż pod pozorem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego powstaje duży obiekt handlowy, produkcyjny lub usługowy, którego eksploatacja będzie w sposób bezpośredni i poważny oddziaływać negatywnie na niezakłócone korzystanie z ich nieruchomości (działka nr [...]), jak i nieruchomości sąsiednich. Podniesiono również, że jako właściciele nieruchomości sąsiadujących z przedmiotową inwestycją nie brali udziału w postępowaniu, a o decyzji Starosty P. z [...] lutego 2015 r. dowiedzieli się z tablicy informacyjnej budowy w dniu [...] kwietnia 2015 r.

Starosta P. postanowieniem z [...] maja 2015 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 1 i 2 i 123 k.p.a., wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty P. z [...] lutego 2015 r. Następnie, decyzją z [...] czerwca 2015 r. organ ten na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 146 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z [...] lutego 2015 r. uznając, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz braku podstaw do uchylenia decyzji w myśl art. 151 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż decyzją z [...] lutego 2015 r. został zatwierdzony projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym w sposób jednoznaczny określona została lokalizowana w nim usługa - biuro (23,8 % pow. całkowitej budynku - rzut parteru rys. nr A2). Ponadto przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny z usługą w parterze został zlokalizowany w odległości 5,3 m od granicy z działką nr [...] będącą własnością wnioskodawców, która w myśl art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nie znajduje się w obszarze oddziaływania analizowanego obiektu. Zdaniem organu, wnioskodawcy nie wykazali swojego faktycznego interesu prawnego, ani obowiązku, który w tym postępowaniu mógłby być naruszony, a wynikałby z odpowiednich przepisów prawa materialnego. Starosta wyjaśnił, iż kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, pojęcie zaś obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowano w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w którym pojęcie obszaru oddziaływania obiektu ujęto poprzez odesłanie do licznych regulacji, do których należą m. in. przepisy rozporządzeń, określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Organ podkreślił zatem, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny z usługą w parterze został zlokalizowany w odległości 5,3 m od granicy z działką nr ew. [...] będącą własnością wnioskodawców, która w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie znajduje się w obszarze oddziaływania analizowanego obiektu. Ponadto, zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., nie wykazano swego faktycznego interesu prawnego, ani obowiązku, który w tym postępowaniu mógłby być naruszony, a wynikałby z odpowiednich przepisów prawa materialnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. G. oraz W. G.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] września 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części podstawy prawnej, tj. art. 146 § 2 k.p.a., utrzymując w pozostałej części decyzję w mocy. Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, iż termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został zachowany. W odniesieniu do przysługiwania wnioskującym statusu strony postępowania, Wojewoda podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie niezbędne było ustalenie, czy dotyczy ona interesu prawnego jednostek, które wnosiły o wznowienie postępowania. W oparciu o przedłożony projekt budowlany i materiały dowodowe w sprawie Starosta ustalił, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będzie obejmował nieruchomość oznaczoną nr [...] w S., czyli działkę należącą do inwestora. Odwołujący są właścicielami nieruchomości nr [...] w S. Odległość ściany projektowanego budynku na działce nr [...] od granicy działki nr [...] wynosi ok. 5,3 m. Odległość ściany projektowanego budynku na działce nr [...] od istniejącego budynku na działce nr [...] wynosi ponad 9 m. Projekt budowlany w granicy nieruchomości nr [...] nie zakłada żadnej "rampy wyładowczej", ani podwyższenia terenu jak sugerują skarżący. Obszar nieruchomości inwestora objęty jest ostateczną decyzją Wójta Gminy S. z [...] kwietnia 2014 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku jednorodzinnego przy ul. [...] na działce nr [...] w S. W pkt 2f ww. decyzji określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, tj. projektowane obiekty budowlane winny spełniać wymogi określone w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Z oświadczeń projektantów wynika, że dokumentacja projektowa zamienna w zakresie architektury, jest wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a zatem spełnia wymogi określone w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego.

Z analizy przedmiotowego projektu budowlanego wynika, iż na parterze budynku znajdować się będzie lokal usługowy - biuro o powierzchni całkowitej części usługowej 129 m2, a nie lokal usługowo-handlowy typu market. Definicja budynku mieszkalnego zawarta w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego stanowi, że każdy budynek mieszkalny jednorodzinny może składać się z dwóch lokali mieszkalnych lub lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Mając zatem na uwadze powyższe zapisy, opis techniczny oraz załączone rysunki rzutów wszystkich kondygnacji, powierzchnia całkowita lokalu mieszkalnego w przedmiotowym budynku wyniesie łącznie 412,2 m2, a powierzchnia całkowita lokalu usługowego wyniesie łącznie 129 m2, co w efekcie nie przekroczy 30% powierzchni całkowitej budynku. Przedmiotowa inwestycja nie narusza zatem definicji budynku mieszkalnego określonej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego i jest zgodna z rodzajem zabudowy określonym w pkt 1 ww. decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast wykonanie lokalu usługowo-handlowego typu market w części usługowej przeznaczonej na biuro wiązałoby się bezpośrednio ze zmianą sposobu użytkowania części tego obiektu określoną w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na którą inwestor musiałby uzyskać odrębną zgodę.

Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że analiza planu zagospodarowania oraz projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji prowadzi do wniosku, iż obiekt zlokalizowany został z zachowaniem odległości określonych przepisami § 12 ust. 1 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz nie narusza ostatecznej decyzji Wójta Gminy S. z [...] kwietnia 2014 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] w S. Nadto przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). W związku z powyższym ww. przedsięwzięcie nie może powodować negatywnych skutków dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, np. poprzez ograniczenie możliwości zabudowy ich działek lub negatywne oddziaływanie na środowisko. Zdaniem Wojewody skarżący w żaden sposób nie wykazali, iż nastąpiło naruszenie ich interesów prawnych. Nie wskazali zatem żadnego konkretnego naruszenia przepisu prawa materialnego, który ograniczałby w sposób realny i konkretny korzystanie z nieruchomości. Skoro zatem inwestycja nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi przepisami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Podnoszone przez odwołujących okoliczności nasilenia hałasu, zanieczyszczeń, zapachu spalin oraz obniżenia komfortu życia itp. nie mogą być uznane za naruszenie ich interesu prawnego, a jedynie interesu faktycznego, ponieważ posadowienie spornego obiektu zrealizowane będzie w odległościach przewidzianych obowiązującymi przepisami, a inwestycja zgodna jest z decyzją o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2014 r., oraz wymaganiami ochrony środowiska. Kwestia uciążliwości odczuwanych w przyszłości przez skarżących związanych z ruchem pojazdów lub osób na terenie nieruchomości inwestora może być jedynie przedmiotem postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym, z uwagi na ich cywilny charakter. Tym samym, organ I instancji prawidłowo ustalił obszar oddziaływania inwestycji, a co za tym idzie krąg stron.

Odrębne skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli W. G. oraz R. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargi za uzasadnione.

Sąd podkreślił, że w realiach rozpoznawanej sprawy konieczne było ustalenie, czy nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a co za tym idzie, czy są mogli być oni uznani za stronę postępowania. Sąd podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, obszar oddziaływania obiektu musi być w każdym przypadku określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Do organów administracji architektoniczno - budowlanej należy w każdym przypadku zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. Włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych parametrów inwestycji będą się konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, sanitarne czy ochrony środowiska, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Ustalenie, czy mamy do czynienia z oddziaływaniem na sąsiednią nieruchomość w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wymaga przedstawienia konkretnych argumentów, które wskazywałyby, że takie oddziaływanie rzeczywiście będzie miało miejsce. W przypadku konkretnej inwestycji wymagane jest odniesienie się do indywidualnych parametrów inwestycji, w tym przewidzianych w projekcie budowlanym rozwiązań.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd podzielił stanowisko organów, że biorąc pod uwagę odległości projektowanego budynku od granicy z działką skarżących oraz ścianą ich budynku inwestycja nie spowoduje żadnych ograniczeń, co do możliwości korzystania z zabudowy na działce skarżących. Zachowane zostały wymogi w zakresie minimalnych odległości od granicy oraz warunki nasłonecznienia, wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z tego też samego powodu nie może być mowy o zmianie warunków i naruszeniu § 13 oraz § 60 i § 57 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ze względu na lokalizację wykonywanych robót budowlanych i ich charakter nie dojdzie także do zmian i naruszenia § 271 dotyczącego warunków przeciwpożarowych. Rozważenia natomiast wymagało, w świetle argumentów podnoszonych przez skarżącego w piśmie z [...] września 2015 r. ("uzupełnienie do odwołania"), czy spełnione zostały wymogi z § 29 warunków technicznych, dotyczącego stosunków wodnych, w świetle którego zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. O tym, że do takiej zmiany naturalnego spływu wód w tym przypadku mogło dojść, świadczą ustalenia poczynione w ramach postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. w ramach postępowania zakończonego decyzją z [...] stycznia 2016 r., której kserokopię skarżący R. G. złożył do akt sprawy na przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2016 r. rozprawie sądowoadministracyjnej.

W decyzji tej, zobowiązującej inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku na działce nr [...], nakazano zlikwidowanie naporu gruntów od strony ww. działki na ogrodzenie zlokalizowane na działce skarżących, a w uzasadnieniu podano, że podwyższono poziom posadowienia budynku o ok. 0,9-1,0m. Organy obu instancji nie odniosły się jednak do powyższej kwestii, ograniczając się do stwierdzenia, że projektowana lokalizacja budynku na działce nr [...] jest zgodna z odległościami wyznaczonymi w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Nie oceniono, czy podnoszona kwestia podwyższenia wynikała z dokumentacji projektowej, choć niezachowanie wymogów z § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) może świadczyć, iż działka skarżących znajduje się obszarze oddziaływania zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Powołując się na art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane Sąd wskazał, że obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę jest takie wyważenie interesów stron, aby inwestycja realizowana była z zachowaniem uprawnień inwestora, a jednocześnie w sposób nienaruszający uzasadnionego interesu właścicieli działek sąsiednich.

Sąd wskazał, iż - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - dla ustalenia, czy nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, dla którego udzielono pozwolenia na budowę, kluczowe znaczenie ma to, czy oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżącego będzie skutkowało ograniczeniami w możliwości zmiany sposobu zagospodarowania jego terenu. Oddziaływanie to może także polegać na wymuszeniu na właścicielu tej nieruchomości określonego sposobu zagospodarowania. Sąd stwierdził, że organy nie oceniły, w jaki sposób regulacja zawarta w § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) może ograniczać skarżących co do lokalizowania miejsc postojowych od strony granicy działki inwestora. Z dokumentacji projektowej wynika, że od strony działki skarżących sporny budynek na kondygnacji piętra ma okna. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, nie przeanalizowały bowiem wnikliwie wszystkich zgłaszanych przez skarżących w toku całego postępowania zastrzeżeń. Tym samym nie zweryfikowały w sposób prawidłowy, czy zasadnie przyjęto, że skarżący nie byli stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie nie mogli obecnie wnosić o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty P. z [...] lutego 2015 r.

Sąd uznał natomiast za zasadną argumentację organów, że podnoszone przez skarżących okoliczności dotyczące uciążliwości, jakie wiążą się z funkcjonowaniem marketu (hałas, wzmożony ruch samochodowy, spaliny), nie przesądzają o możliwości bycia stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Tego typu oddziaływanie, świadczące o przekroczeniu dopuszczalnych granic immisji, może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń, na podstawie art. 144 ustawy Kodeks cywilny.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z [...] czerwca 2015 r.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] Sp. z o.o. SKA z siedzibą w P. podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zastosowania tych przepisów przez Wojewodę Wielkopolskiego pod kątem weryfikacji tego, czy prawidłowo uznano, że W. G. i R. G. nie byli stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że napór gruntu od strony nieruchomości inwestora na ogrodzenie zlokalizowane na działce nr [...] jest skutkiem odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwa inwestora na etapie realizacji inwestycji nie może prowadzić do zmiany kręgu stron postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz wzruszenia decyzji wydanej w tym przedmiocie. Podkreślono, że Sąd błędnie przyjął, iż do ograniczenia uprawnień wnioskodawców może dojść poprzez ograniczenie lokalizowania miejsc postojowych od strony granicy działki inwestora. Jak zaznaczono, odległość ściany budynku na działce inwestora od granicy działki sąsiedniej wynosi 5,3 m, a odległość ścian budynków zlokalizowanych na obu tych działkach wynosi ponad 9 m. Błędne jest zatem stanowisko Sądu, jakoby wnioskodawcy mogliby być ograniczeni co do lokalizacji miejsc postojowych do 4 stanowisk włącznie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która stanowiłaby o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Wyjaśnić następnie należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, wymaga spełnienia wymogów określonych w art. 174 i art. 176 p.p.s.a., z tego też względu ustawodawca wprowadził wymóg sporządzania skargi kasacyjnej przez zawodowego pełnomocnika. Właściwe, odpowiadające wymogom formalnym sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej ma dla jej rozpoznania znaczenie istotne, przesądzające o granicach rozpoznawania sprawy.

W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli naruszenia prawa materialnego, podczas gdy Sąd I instancji dostrzegł wadliwość kontrolowanej decyzji w jej aspekcie proceduralnym. Dostrzeżone przez Sąd I instancji wady przeprowadzonego przez organy postępowania doprowadziły więc do oparcia zaskarżonego wyroku na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Powyższe nie pozwoliło Sądowi na dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, do których odwołuje się skarga kasacyjna. Pomimo jednakże wskazanego uchybienia, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego - mając na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1) - uznał, że zarzuty sformułowane w podstawach skargi kasacyjnej pozwalają na jej rozpoznanie.

Dokonując zatem oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu z pominięciem wskazanej wadliwości, należy zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącej kasacyjnie Spółki, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej oceny przesłanek przymiotu strony określonych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w kontekście definicji obszaru oddziaływania obiektu sformułowanej w art. 3 pkt 20 tej ustawy. Podkreślić trzeba, że stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję obszaru oddziaływania obiektu określa art. 3 pkt 20 ww. ustawy przyjmując, że należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Definicja ta koresponduje z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje projektować i budować obiekty budowlane w poszanowaniu, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Jakiekolwiek zatem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z uwagi na bliskość innego obiektu budowlanego, o ile znajdują swoje podstawy w przepisach obowiązującego prawa, stanowić będą o istotnych elementach składających się na rozumienie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które należy uwzględniać przy określaniu kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W doktrynie podkreśla się, że obszar oddziaływania obiektu wymaga konkretyzacji oraz indywidualizacji na podstawie znajdujących zastosowanie w sprawie szczególnych przepisów prawa administracyjnego oraz ustaleń faktycznych. Wyznaczenie tego obszaru powinno nastąpić przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu oraz innych jego cech charakterystycznych (por. W.Piątek, w: Prawo budowlane. Komentarz. pod red. A.Glinieckiego, LexisNexis, 2014, s. 70). Nie sposób jednakże podzielić poglądu Sądu I instancji, jakoby przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu na potrzeby postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę uwzględnieniu podlegały stwierdzone odstępstwa od zaakceptowanego projektu budowlanego, modyfikując tym samym krąg stron postępowania ustalony pierwotnie. Zauważyć trzeba, że kwestia odstępstw przy realizacji inwestycji prowadzona jest w odrębnym trybie uregulowanym w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Wydana zatem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z [...] stycznia 2016 r. nakazująca inwestorowi m.in. zlikwidowanie naporu gruntu na ogrodzenie zlokalizowane na działce sąsiedniej, nie mogła prowadzić do uznania za stronę w analizowanym postępowaniu właścicieli działki sąsiedniej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji uznając za niewystarczające podejmowane przez organy kroki zmierzające do ustalenia, czy W. G. i R. G., będący właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestora, powinni zostać ujęci w kręgu stron postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, sam dokonał powyższej oceny bez należytego odniesienia się do realiów tej sprawy. Sąd, stwierdzając naruszenie przez organ § 29 i § 19 rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie odwołał się do treści zaakceptowanego projektu budowlanego. Brak analizy ustaleń dokumentacji projektowej w zakresie poziomu posadowienia budynku uniemożliwia uznanie za wystarczające odwołanie się przez Sąd do wymogów określonych w § 29 ww. rozporządzenia. Podobnie należy ocenić argumentację Sądu w odniesieniu do warunków określonych w § 19 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia. Brak precyzyjnego wskazania, które z konkretnych rozwiązań projektowych oddziałują na sytuację właścicieli nieruchomości sąsiednich aktualizując ich interes prawny do występowania w sprawie jako strona postępowania, uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości dostrzeżonej przez Sąd I instancji wadliwości kontrolowanej decyzji.

Wykazane powyżej uchybienia czynią skutecznymi podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na naruszeniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dokonał adekwatnej do stwierdzonych uchybień analizy akt sprawy. Przywołana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja pozbawiona jest precyzyjnych odniesień do konkretnych rozwiązań godzących w uprawnienia właścicieli nieruchomości sąsiednich. Powyższe czyni co najmniej przedwczesne twierdzenie, jakoby organ dokonał niewłaściwej oceny wyznaczonego kręgu stron postępowania w kontekście uprawnienia W. G. i R. G. do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji Starosty P. z [...] lutego 2015 r.

Powyższe względy nakazują uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji skontroluje zaskarżoną decyzję przy uwzględnieniu konkretnych parametrów inwestycji objętej prowadzonym postępowaniem zakończonym decyzją Starosty P. z [...] lutego 2015 r., wynikających z dokumentacji projektowej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, mając na uwadze, że wyłączną przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej były uchybienia Sądu I instancji, o czym orzekł w myśl art. 207 § 2 p.p.s.a.