Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1704/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 a, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Anna Wesołowska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych na realizację projektu badawczego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]1; 2. uchyla decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz P. S. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Na podstawie komunikatu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 października 2011 r. o ustanowieniu programu pod nazwą "Diamentowy Grant" (M.P. Nr 98, poz.999) w dniu 4 listopada 2011 r. został ogłoszony konkurs o finansowanie projektów badawczych w ramach tego programu.

Do konkursu przystąpił W. składając wniosek o finansowanie projektu badawczego pt. "[...], który miał być realizowany przez P. S. - studenta tego wydziału.

W wyniku przeprowadzonej procedury konkursowej Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, zwany dalej "Ministrem", wydał decyzję, nr [...], z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmawiającą wnioskodawcy – W. przyznania środków finansowych na realizację ww. projektu badawczego. W dniu [...] maja 2012 r., P. S., działając na podstawie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postepowania administracyjnego ( obecnie j.t. zawarty w Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją.

Rozpatrując powyższy wniosek, Minister wydał na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdzające niedopuszczalność wniesienia przez P. S. wniosku z dnia [...] maja 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra, nr [...], z dnia [...] kwietnia 2012 r., odmawiającą wnioskodawcy – W. przyznania środków finansowych na realizację ww. projektu badawczego.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że stroną postępowania administracyjnego (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w ramach programu Ministra "Diamentowy Grant" jest W., bowiem ten podmiot jest uprawniony do wystąpienia do Ministra z wnioskiem o przyznanie środków. Natomiast P. S., jako wykonawca projektu, niewątpliwie ma interes faktyczny, jednak nie może być stroną w tym postępowaniu, a tym samym nie znajduje w stosunku do niego zastosowania art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96 poz.615 z późn. zm., dalej u.z.f.n.), z którego wynika prawo strony do zaskarżania decyzji Ministra w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych. P.S. w dniu [...] sierpnia 2012 r. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2088/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. postanowienie Ministra z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdzające niedopuszczalność wniesienia przez P. S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra, nr [...], z dnia [...] kwietnia 2012 r.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie kwestii braku interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. przez wnoszącego skargę, a tym samym braku legitymacji procesowej powinno nastąpić, w drodze decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Sąd wskazał, że podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 lipca 1999 r. podjętej w składzie siedmiu sędziów w sprawie o sygn. akt OPS 16/98 (opublikowanej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W uzasadnieniu ww. uchwały NSA zauważył m.in., iż wydanie rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. następuje w drodze niezaskarżalnego postanowienia, a zatem nie będzie miało doń zastosowania odesłanie z art. 126 k.p.a. w szczególności nie będzie podstaw do eliminacji takiego postanowienia w trybie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych określonych przepisami art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a. W konsekwencji podważenie decyzji organu w tym zakresie możliwe będzie wyłącznie poprzez wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Podzielając stanowisko zajęte w ww. uchwale, Sąd orzekający w sprawie stwierdził, iż orzeczenie przez organ w kwestii legitymacji procesowej skarżącego powinno przyjąć formę decyzji i w konsekwencji poddane być w pierwszej kolejności kontroli instancyjnej i pozainstancyjnej przed kontrolą sądową.

Sąd podniósł, iż rozstrzyganie legitymacji procesowej na podstawie art.134 k.p.a. jest niemożliwe, bowiem przepis ten nie przewiduje sytuacji w której organ rozstrzyga kwestię "dopuszczalności do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy"..

Kierując zaleceniami Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku, Minister - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - wydał w dniu [...] lutego 2014 r. decyzję, nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie wniosku P. S. z dnia [...] maja 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra, nr [..], z dnia [...] kwietnia 2012 r., odmawiającą przyznania środków finansowych W. na realizację projektu badawczego Nr [...] pt. [...], złożonego przez Wnioskodawcę – W. na konkurs ogłoszony w ramach programu Ministra "Diamentowy Grant".

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister stwierdził, że przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym, w przedmiocie przyznania środków finansowych w ramach programu "Diamentowy Grant" ma jednostka naukowa określona w art. 2 ust. 9 ustawy o zasadach finansowania nauki, czyli w tym przypadku W., bowiem ten podmiot jest uprawniony do uzyskania środków finansowych na podstawie ww. ustawy, a przekazanie środków uwarunkowane jest zawarciem umowy pomiędzy jednostką a Ministrem, określającej szczegółowe warunki realizacji i rozliczenia projektu. P. S., jako osoba prowadząca badania naukowe (pod kierunkiem opiekuna lub promotora) ma interes faktyczny związany z tym postępowaniem, który jednak nie jest tożsamy z interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Tym samym postępowanie odwoławcze wszczęte przez P. S. winno ulec umorzeniu.

Decyzja, o której wyżej mowa została P. S. doręczona w dniu [...] marca 2014 r.

W dniu [...] marca 2014 r. P. S., za pośrednictwem [...]), złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra, nr [...], z dnia [...] lutego 2014 r. stwierdzając, że jest niezadowolony z rozstrzygnięcia.

Równolegle z postępowaniem administracyjnosądowym, zakończonym ww. prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2088/12, toczyło się drugie postępowanie ze skargi P. S. na bezczynność Ministra polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie rozpatrzenia Jego wniosku z dnia [...] maja 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra, nr [...], z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmawiającą przyznania środków finansowych W. na realizację projektu badawczego, nr [...], pt. [...], złożonego przez Wnioskodawcę — W. na konkurs ogłoszony w ramach programu Ministra pod nazwą "Diamentowy Grant".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt. V SAB/Wa 26/12, odrzucił skargę P. S., uznając, iż sprawa, w której zarzuca organowi bezczynność nie dotyczy jego interesu prawnego, ale interesu prawnego U.. Sąd uznał, że P. S. ma jedynie interes faktyczny w pozytywnym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej dotyczącej programu badawczego, ewentualnych przywilejów, jakie wynikają dla aplikującego, jednak nie może uzasadniać legitymacji do bycia stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Postanowienie, o którym wyżej mowa zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zwanego dalej "NSA") z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 9/13. NSA, odmiennie, niż sąd pierwszej instancji, uznał, że P.S. od chwili wszczęcia przez U. postępowania o przyznanie środków finansowych w ramach programu "Diamentowy Grant" miał, w rozumieniu art. 28 k.p.a., własny interes prawny w tym postępowaniu, wywodzący się z tzw. prawa refleksowego. Postanowienie to jest ostateczne i niezaskarżalne. Postanowienie wydane zostało na posiedzeniu niejawnym i doręczone Ministrowi w dniu [...] lutego 2014 r.

Wyrażony w powyższym postanowieniu pogląd NSA, co do posiadania przez P. S. interesu prawnego, a tym samym przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym w ramach programu Ministra "Diamentowy Grant", miał wpływ na sposób załatwienia niniejszej sprawy tj. rozpoznania wniosku P.S. z dnia [...] marca 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra, nr [...], z dnia [...] lutego 2014 r. umarzającą postępowanie w sprawie wniosku P. S. z dnia [...] maja 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra, nr [...], z dnia [...] kwietnia 2012 r., odmawiającą przyznania środków finansowych W. w konkursie ogłoszonym w ramach programu Ministra "Diamentowy Grant".

Pogląd NSA przesądził o celowości uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenia, że wniosek P. S. z dnia [...] maja 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra, nr [...], z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmawiającą przyznania środków finansowych W. na realizację projektu badawczego, nr [...], pt. [...] złożonego przez Wnioskodawcę – W. na konkurs ogłoszony w ramach programu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego pod nazwą "Diamentowy Grant" był w świetle art. 127 § 3 k.p.a. uprawniony i podlega rozpatrzeniu.

Decyzją, nr [...], z dnia [...] maja 2014 r. Minister uchylił zaskarżoną decyzję, nr [...], z dnia [...] lutego 2014 r. i jednocześnie orzekł, że wniosek P. S. z dnia [...] maja 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, nr [...], z dnia [...] kwietnia 2012 r., odmawiającą przyznania środków finansowych na realizację projektu badawczego, nr [...] pt. [...] podlega rozpatrzeniu. Decyzja, o której wyżej mowa została P. S. doręczona w dniu [...] maja 2014 r.

Konsekwentnie, wobec postanowień zawartych w powyższej decyzji, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o zasadach finansowania nauki, wniosek P. S. z dnia [...] maja 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją, nr [...], z dnia [...] kwietnia 2012 r. został skierowany do ponownego rozpatrzenia przez Zespół Odwoławczy, powołany zarządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, nr [...], z dnia [...] lutego 2011 r.

Zespół Odwoławczy na posiedzeniu w dniu [...] czerwca 2014 r. po rozpoznaniu sprawy wyraził opinię, że projekt powinien być skierowany do ponownej oceny przez właściwy Zespół specjalistyczny ds. projektów zgłoszonych do konkursu w ramach programu pod nazwą "Diamentowy Grant".

Ponowna ocena wniosku przez Zespół specjalistyczny dokonana została na posiedzeniu w dniu [...] sierpnia 2014 r. Oceny wniosku dokonał ekspert powołany przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy o zasadach finansowania nauki, który nie uczestniczył w procesie oceny wniosku skutkującej wydaniem zaskarżonej decyzji. Przy ocenie wniosku stosowano metodę punktową za poszczególne kryteria, zgodnie z uchwałą Zespołu z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie zasad oceny zgłoszonych wniosków do ww. konkursu.

W wyniku ponownej oceny projekt uzyskał następującą punktację za poszczególne kryteria:

W kryterium 1 - Wartość naukowa projektu - projekt został uznany jako ciekawy i interesujący z punktu widzenia prawa administracyjnego, ale w porównaniu z innymi wnioskami przedłożonymi w konkursie, w tym z dziedziny prawa, projekt posiada umiarkowaną wartość naukową i na tle innych wniosków nie można go uznać za wybitny. Z tych względów w tym kryterium przyznano [...] możliwych do uzyskania punktów.

W kryterium 2 - Zasadność planowanych kosztów projektu badawczego w stosunku do przedmiotu i zakresu badań - przyznano [...] możliwych do uzyskania punktów. Zdaniem Zespołu koszt zadania Nr 3 [...] na kwotę [...] zł jest zbyt wysoki, i nieadekwatny do zakresu badań.

W kryterium 3 - Wybitne osiągnięcia naukowe osoby prowadzącej badania - przyznano maksymalną liczbę punktów – [...] możliwych do uzyskania punktów.

W kryterium 4 - Możliwość wykonania projektu w tym dorobek naukowy i kwalifikacje wykonawców oraz wyposażenie jednostki - przyznano również maksymalną liczbę [...] możliwych do uzyskania punktów.

W kryterium 5 - Udział w programach międzynarodowych realizowanych w ramach międzynarodowej współpracy naukowej łub dydaktycznej- we wniosku nie wykazano udziału w programach międzynarodowych. Z tych względów projekt w tym kryterium uzyskał [...] możliwych do uzyskania punktów .

W kryterium 6 - Udział w praktykach zagranicznych - we wniosku nie wykazano uczestnictwa w praktykach zagranicznych, dlatego też w tym kryterium przyznano [...] możliwych do uzyskania punktów.

W wyniku ponownej oceny wniosku za poszczególne kryteria, projekt, nr [...], pt. [...] uzyskał ocenę końcową [...] możliwych do uzyskania punktów. Po ponownej analizie wniosku Zespół uznał, że punkty przydzielone wnioskowi w każdej z poszczególnych kategorii ocen w sposób właściwy pozycjonują ten wniosek na liście rankingowej ([...] pozycja), w stosunku do innych rozpatrywanych w tym konkursie wniosków.

Podnoszony zarzut zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczący braku uwzględnienia przez Zespół specyfiki dziedziny nauki w ocenie osiągnięć naukowych studenta, został uznany przez Zespół za niezrozumiały i bezpodstawny. Zespół dokonywał oceny wniosków w panelach według dyscyplin naukowych, a poszczególne projekty oceniane były w odniesieniu do innych projektów z danego obszaru nauki. Podczas analizy innych wniosków z nauk prawnych studenci posiadali wśród wykazanych osiągnięć, także uczestnictwo w programach międzynarodowych, czy też udział w praktykach zagranicznych.

Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowani nauki, akta sprawy wniosku (po ponownej ocenie przez Zespół specjalistyczny) zostały przekazane do ponownego rozpatrzenia przez Zespół Odwoławczy. Zespół Odwoławczy na posiedzeniu w dniu [...] września 2014 r. po rozpoznaniu sprawy wyraził opinię, że ponowna ocena wniosku dokonana przez Zespół specjalistyczny jest prawidłowa i brak jest uzasadnienia do zmiany decyzji w sprawie odmowy przyznania środków na realizację ww. projektu.

Pismem z dnia [...] października 2014 r., nr [...], [...] powiadomił skarżącego, iż postępowanie opiniodawcze zostało zakończone i poinformował o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w siedzibie organu oraz zajęcia stanowiska w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma, po uzgodnieniu terminu wizyty.

Dnia [...] października 2014 r. skarżący za pośrednictwem [...] wniósł do organu prośbę o umożliwienie zapoznania się z aktami sprawy i zajęcie stanowiska w sprawie. Skarżący skorzystał z możliwości zapoznania się z aktami sprawy w dniu [...] października 2014 r., jednocześnie zastrzegając, że ostateczne stanowisko w sprawie przedstawi za pośrednictwem platformy [...].

W piśmie z dnia [...] października 2014 r. skarżący działając na podstawie art. 10 § 1 w zw. z art. 136 oraz art. 127 § 3 K.p.a. skorygował wniosek o finansowanie projektu badawczego z uwagi na znaczny upływ czasu od chwili jego złożenia i wykonanie części kwerend, a także załączył nowe dowody w sprawie: 1) zaświadczenie [...]. Skarżący wniósł o wzięcie pod uwagę wymienionych wyżej dokumentów jako dowodów w sprawie, włączenie ich do jej akt i ocenę wniosku o "Diamentowy Grant" — w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego utrzymał w mocy swoją decyzję, nr [...], z dnia [...] kwietnia 2012 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 13 ust. 1 i art. 26 ust. 1 u.z.f.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wskazał na powyższy stan faktyczny sprawy a następnie zaznaczył, że osiągnięcia naukowe osoby prowadzącej badania podlegają ocenie w kryterium 3 (wybitne osiągnięcia naukowe), a dorobek naukowy opiekuna naukowego jest elementem oceny w kryterium 4 (możliwość wykonania projektu w tym kwalifikacje pozostałych wykonawców projektu). Zaznaczył również, że w postępowaniu konkursowym ocena osiągnięć kandydata, jak i opiekuna naukowego dotyczy stanu faktycznego na dzień składania wniosku i nie może obejmować okresów późniejszych, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadą konkursu i nieobiektywne w stosunku do pozostałych uczestników programu. Powyższa zasada dotyczyła wszystkich ocenianych wniosków.

Organ wyjaśnił, że niezależnie od powyższych wyjaśnień dosłane materiały nie mogą mieć wpływu na zmianę przyznanej punktacji, ponieważ zarówno w kryterium osiągnięcia naukowe osoby prowadzącej badania, jak również w kryterium możliwość wykonania projektu, w tym kwalifikacje pozostałych wykonawców projektu, wniosek uzyskał maksymalne liczby punktów.

Dalej organ wskazał, że w pismem z dnia [...] października 2014 r., przesłanym za pośrednictwem [...], P. S. jako stanowisko strony wniósł o:

• modyfikację projektu polegającą na skróceniu czasu trwania projektu [...] miesięcy oraz obniżenie kosztów [...] zł, z uwagi na fakt, że część zadań, zwłaszcza w części dotyczącej kwerend literaturowych, została już wykonana;

• uwzględnienie w ponownej ocenie wniosku współuczestnictwa (pełniona funkcja koordynatora ds. kontaktów ze stroną [...]) [...], która odbyła się w [...];

• uwzględnienie w ponownej ocenie wniosku [...].

Do pisma zostały dołączone dokumenty potwierdzające ww. osiągnięcia, jak również nowy kosztorys projektu.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego zaznaczył, że przy ocenie wniosków w ramach programu "Diamentowy Grant" brane pod uwagę były osiągnięcia naukowe uzyskane i udokumentowane na podstawie złożonych do konkursu wniosków, wraz z załącznikami potwierdzającymi uzyskane osiągnięcia. Minister wyjaśnił, że nie brał pod uwagę osiągnięć, które były tylko wykazane we wniosku, a nie zawierały dokumentów potwierdzających ich uzyskanie, jak również nie uwzględniał w ocenie osiągnięć deklarowanych, dotyczących okresu przyszłego np. prac w przygotowaniu do druku, w opracowaniu czy też deklarowanego uczestnictwa w przyszłej konferencji. W przypadku uczestnictwa w konferencjach naukowych przy ocenie wniosku brany pod uwagę był przede wszystkim naukowy charakter tego uczestnictwa tj. wygłoszenie referatu czy prezentacja posterów. Powyższa zasada dotyczyła wszystkich ocenianych wniosków.

Organ podkreślił, że w przedstawionym do konkursu wniosku P. S. nie było informacji dotyczącej jakiegokolwiek uczestnictwa zarówno w konferencjach/programach międzynarodowych, jak i praktykach zagranicznych.

Mając na uwadze powyższe zasady, Minister nie uznał w ponownej ocenie wniosku dosłanych dokumentów dotyczących współuczestnictwa w [...].

Organ reasumując stwierdził, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy ocena wniosku nie zmieniła się - projekt uzyskał ocenę końcową [...] pkt. W I edycji konkursu finansowane były projekty, które uzyskały co najmniej [...] punktów. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu, kwestia aktualizacji projektu, co do czasu jego trwania oraz kosztorysu, staje się bezprzedmiotowa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], P. S. wniósł o:

1) uwzględnienie skargi poprzez:

• uchylenie w całości decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.,

• stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nr [...] z dnia [...] maja 2014 r.

• uchylenie w całości decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r.

2) zasądzenie od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o:

- oddalenie skargi w części dotyczącej decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], odmawiającą przyznania W. środków finansowych na realizację projektu pt. [...];

- odrzucenie skargi w części dotyczącej decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], uchylającej w całości decyzję własną z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie wniosku P. S. z dnia [...] maja 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], odmawiającą przyznania W. środków finansowych na realizację projektu pt. [...];

- odrzucenie skargi w części odnoszącej się do decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie wniosku P. S. z dnia [...] maja 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], odmawiającą przyznania W. środków finansowych na realizację projektu pt. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organ administracji publicznej naruszył przede wszystkim w stopniu istotnym przepisy postępowania.

Przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne w myśl art. 15 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej ( § 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji ( § 2 ). Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji ( art. 127 § 1 k.p.a.). Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 k.p.a.). Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji ( art.127 § 3 k.p.a.). Oznacza to, że minister wydając pierwszą decyzję działa jako organ I instancji, a jego rozstrzygnięcie oparte jest proceduralnie na art. 104 k.p.a. Wydając natomiast decyzję, mocą której rozstrzyga wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, działa jak organ II instancji (stosuje odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji ). Taka decyzja jest oparta na art. 138 k.p.a. odnoszącym się do możliwości wydania decyzji przez organ odwoławczy. Zarówno decyzja pierwszoinstancyjna, jak i decyzja wydana ( odpowiednio) w ramach organu odwoławczego, kończą postępowania, każde traktowane jako odrębne postępowanie w danej instancji ( art. 104 § 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 k.p.a.). Przy czym decyzja wydana w oparciu o art. 138 k.p.a. jest decyzją ostateczną - decyzją organu odwoławczego wydaną w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Z racji dwuinstancyjności postępowania nie służy od niej środek odwoławczy ( wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy). Bowiem w myśl art. 16 § 1 k.p.a., decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych ( art. 16 § 1 zdanie drugie). Wymienione zdanie drugie art. 16 § 1 k.p.a. i dalsze regulacje tej ustawy stanowią, że taka decyzja ( oparta na proceduralnym przepisie art. 138 k.p.a.) może być ewentualnie wzruszana przez organ administracyjny tylko w trybie odrębnego postępowania nadzwyczajnego, jeżeli zachodzą przesłanki je regulujące.

Przekładając to na warunki przedmiotowej sprawy wskazać należy, że decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lutego 2014 r. umarzająca postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ( czyli "odpowiednio" postępowanie odwoławcze), oparta na przepisie art. 138 § 1 pkt.3 k.p.a. była decyzją ostateczną wydaną w trybie zwykłym. Nie przysługiwał od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (odpowiednik odwołania), tylko skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego w myśl art. 3 § 2 pkt.1 i art. 52 § 1i 2 p.p.s.a. Podkreślić też należy, że kodeks postępowania administracyjnego w zależności od stopnia instancyjności postępowania przewiduje możliwość wydania decyzji umarzającej. W ramach działania organu I instancji umorzenie postępowania w sprawie jest możliwe na podstawie art. 105 k.p.a., jeżeli zachodzą przesłanki opisane w tym przepisie. Organ odwoławczy (organ II instancji lub minister rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) może umorzyć postępowanie odwoławcze ( postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. albo może uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i umorzyć postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt.2 k.p.a., o ile zachodzą przesłanki opisane w tych przepisach. Decyzja organu odwoławczego kończy postępowanie w tej instancji. Umorzenie postępowania odwoławczego ( z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na podstawie art. 138 § 1 pkt.3 k.p.a., bez względu na przyczynę umorzenia i jej charakter ( podmiotowy czy przedmiotowy), nie powoduje powstania dodatkowego trybu ponownego rozstrzygania sprawy w drugiej instancji. Kodeks postępowania administracyjnego, stosowany w przedmiotowej sprawie, nie przewiduje możliwości zmiany decyzji organu odwoławczego w trybie zwykłym. Zatem organ działający w sprawie nie powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt.2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. wydać decyzji z dnia [...] maja 2014r. uchylającej decyzję własną z dnia [...] lutego 2014r. ( umarzającą postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) i orzekającej, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podlega rozpatrzeniu. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] lutego 2014r. bez zastosowania nadzwyczajnego trybu administracyjnego nie było możliwe.

W tym miejscu wskazać należy, że wydanie decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lutego 2014r. poprzedzone było wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2088/12, uchylającym postanowienie Ministra z dnia [...] lipca 2012r. o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesienia przez P. S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra, nr. [...], z dnia [...] kwietnia 2012r. Zgodnie z treścią art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Stwierdzić należy, że uzasadnienie ww. wyroku może budzić wątpliwości co do dalszych wskazań. Zawiera ono twierdzenie, podzielane przez sąd orzekający w niniejszej sprawie, że badanie strony podmiotowej i interesu prawnego skarżącego do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] kwietnia 2012r. odmawiającą wnioskodawcy – W. przyznania środków finansowych na realizację projektu badawczego, powinno zostać zakończone decyzją wydana w trybie art. 138 k.p.a. Sąd wówczas orzekający wskazał, że badanie to nie powinno, w przypadku negatywnych ustaleń dla skarżącego, zakończyć się wydaniem postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 k.p.a. Na potwierdzenie swoich poglądów Sąd przywołał wówczas, tak stanowiącą, uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. podjętą w składzie siedmiu sędziów w sprawie o sygn. akt OPS 16/98 (opublikowaną w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wskazał, że w uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zauważył m.in., iż wydanie rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. następuje w drodze niezaskarżalnego postanowienia, a zatem nie będzie miało doń zastosowania odesłanie z art. 126 k.p.a. w szczególności nie będzie podstaw do eliminacji takiego postanowienia w trybie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych określonych przepisami art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a.

Podnieść należy, że przywołane rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego, aczkolwiek wydane w innym stanie prawnym niż obecnie ( w 1999 r. do kontroli postanowień wydanych na podstawie art. 134 k.p.a. nie można było stosować trybu nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, obecnie od 11 kwietnia 2011r. jest to możliwe – po zmianie art. 126 k.p.a. dokonanej nowelą k.p.a. z dnia 10 grudnia 2010r. Dz. u. z 2011r. nr.6 poz. 18), nadal zachowują swoją trafność na okoliczność, iż tylko w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym można dokonać zmiany decyzji organu odwoławczego ( obecnie także postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a.).

Sąd w wyroku VSA/Wa 2088/12 podzielił ustalenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w ww. uchwale ale jednocześnie wyjaśnił, że wydanie orzeczenia przez organ w odniesieniu do legitymacji procesowej skarżącego powinno przyjąć formę decyzji i w konsekwencji poddane być w pierwszej kolejności kontroli instancyjnej i pozainstancyjnej przed kontrolą sądową. To twierdzenie o możliwości kontroli instancyjnej i pozainstancyjnej przed kontrolą sądową może budzić wątpliwości. Kontrola administracyjna pozainstancyjna to niewątpliwie kontrola dokonywana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Skoro zatem wskazania sądu mogły budzić wątpliwości, to obowiązkiem organu było rozwianie tych wątpliwości poprzez wystąpienie do tego sądu o wykładnię wyroku w trybie art. 159 p.p.s.a. Drugim, prawidłowym rozwiązaniem było zastosowanie właściwego, odrębnego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] lutego 2014r., gdyż taką możliwość sąd wówczas orzekający przewidywał wskazując na kontrolę pozainstancyjną poprzedzającą kontrolę sądową. Żadnego z tych postępowań organ nie zastosował. Zatem organ nie może skutecznie, zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie, uzasadniać wydania decyzji z dnia [...] maja 2014r. powołując się na związanie wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 24 września 2013r., sygn. akt. VSA/Wa 2088/12, w myśl art. 153 p.p.s.a.

Decyzja z dnia [...] maja 2014r. została wydana w sposób rażąco naruszający przepisy art. 138 § 1 pkt.3 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 104 § 2 oraz art. 15 i art. 16 § 1 k.p.a. Kolejna decyzja organu – zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2014r. zawiera rażące naruszenie art. 15 i art. 16 § 1 k.p.a. gdyż została wydana na skutek wydania wcześniejszej nieprawidłowej decyzji z dnia [...] maja 2014r. W tych warunkach należało stwierdzić nieważność powyższych decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt.2 i art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a.

Jednocześnie sąd uchylił decyzję organu z dnia [...] lutego 2012r. umarzającą postępowanie z wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] kwietnia 2012r. odmawiającą wnioskodawcy – W. przyznania środków finansowych na realizację projektu badawczego. Uchylenie tej decyzji jest konieczne z uwagi na naruszenie przez organ przepisu prawa materialnego z art. 28 k.p.a. w zw. art. 187a ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym ( Dz. U z 2012r. poz. 572 j.t., ze zm., dalej p.s.w.) poprzez odmowę uznania interesu prawnego skarżącego w popieraniu wniosku U. o przyznanie środków finansowych na realizację projektu badawczego.

Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 lutego 2014r., sygn. akt. II GSK 9/13, iż skarżącemu przysługuje interes prawny wywodzony z tzw. prawa refleksowego. Powtórzyć należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że aczkolwiek skarżący nie dysponował własnym prawem dla wszczęcia postępowania o udział w programie "Diamentowy Grant", gdyż mogła to uczynić tylko określona jednostka naukowa , jak też nie mógł być adresatem decyzji przyznającej stosowne środki finansowe, to jednak ewentualna decyzja mogłaby kształtować jego prawa i obowiązki w sposób pośredni. Zgodnie z warunkami programu "Diamentowy Grant", wszczęte postępowanie administracyjne było ukierunkowane na ukształtowanie stosunków prawnych między U. a skarżącym, tak aby w razie uzyskania decyzji przyznającej wnioskowane świadczenie U. mógł zawrzeć ze skarżącym odpowiednią umowę i przekazać mu stosowne środki finansowe na badania naukowe, finansowane ze środków przewidzianych w budżecie państwa na naukę, objętych programem "Diamentowy Grant", stosownie do art. 187a p.s.w. Zatem skarżący swój interes prawny wywodzi z tzw. prawa refleksowego opartego na art. 187a p.s.w. Prawo refleksowe kształtuje specyficzną więź prawną między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym. Związek ten ma charakter materialny i formalny. Materialny wyraża się w tym, że wykonywanie (przyznanie) uprawnień pierwszemu z nich powoduje pewien skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny z kolei wiąże się z koniecznością ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że decyzja organu z dnia [...] lutego 2012r.oparta na odmowie uznania interesu prawnego skarżącego w przedmiotowej sprawie, narusza powyższe przepisy prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy, przez co podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Stwierdzone uchybienia organu przesadziły o treści niniejszego rozstrzygnięcia. Jednocześnie sąd uznał, za przedwczesne rozpoznawanie pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe wskazanie sądu.

Z tych względów sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.