Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 649/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 18 ust. 1 i 2, art. 27
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 listopada 2013 r. sprawy ze skargi H.W. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo P. z dnia [...] lutego 2000 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy Tarnowo P. na rzecz skarżącej H.W. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Tarnowo Podgórne w dniu 15 lutego 2000 r. powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 1996r. nr 13, poz. 74 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 26, art. 28 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994r. nr 89 poz. 415 ze zm. – dalej u.z.p.), podjęła uchwałę nr XXVII/222/2000 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w Rumianku (zwanego dalej m.p.z.p.).

H.W. po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia 27 maja 2013r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. polegające na braku wyznaczenia linii rozgraniczających drogi publiczne. Zdaniem skarżącej § 9 ust. 2 lit. b skarżonej uchwały dopuścił bowiem dowolność w wyznaczeniu dróg gminnych na wszystkich terenach oznaczonych w przedmiotowym planie miejscowym symbolem "AG" (także na nieruchomościach Skarżącej), bowiem nie wyznaczono, wbrew obowiązkowi określonemu przywołanym przepisem art. 10 ust. 1 pkt 2 linii rozgraniczających drogi publiczne. Skarżąca wskazując na naruszenie art. 8 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. polegające na niespójności zapisu planu z legendą planu oraz na braku linii rozgraniczających drogi K-L wskazała, iż z § 10 skarżonej uchwały wynika, iż wyznacza się drogi układu komunikacyjnego dla rejonu objętego planem drogi krajowe oznaczone symbolem K-K, drogi wojewódzkie oznaczone symbolem K-W, drogi lokalne oznaczone symbolem K-L. Tymczasem brak ww. oznaczeń (K-K, K-W, K-L) w legendzie na rysunku planu. Na rysunku są oznaczenia 1 K-K lecz jedynie w części planu, nie objęto tym samym całego pasa drogowego, 1 K-W lecz ponownie plan obejmuje tylko część drogi, nie zaś cały pas 30m. Brak jest również na rysunku linii rozgraniczających drogi K-L, nie wiadomo zatem gdzie kończy się jedna droga, a gdzie zaczyna kolejna. Nadto, w § 5 ust. 2 lit d) uchwały wskazano na następujące oznaczenia graficzne będące obowiązującymi ustaleniami planu - oznaczenia określające podstawowe przeznaczenie terenu: AG, EE, GPZ. Oznaczeń tych brak na rysunku mapy.

Skarżąca zarzuciła również na art. 10 ust. 1 pkt 5 u.z.p. polegające na braku określenia linii rozgraniczających tereny infrastruktury technicznej. Uzasadniając powyższe wskazano na § 11 ust. 1.2 skarżonej uchwały, w którym stwierdzono, iż trasy dla przeprowadzenia nowych linii napowietrznych 110 kV zostaną zaplanowane w sporządzanym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne oraz w odrębnych planach miejscowych. Zdaniem skarżącej taka konstrukcja m.p.z.p. narusza powołany przepis albowiem ustawodawca określenie linii rozgraniczających tereny infrastruktury technicznej, do której niewątpliwie należą napowietrzne linie energetyczne, traktuje jako obligatoryjny element planu miejscowego i nie pozostawia możliwości odsyłania do aktów normatywnych, które zostaną sporządzone w bliżej nieokreślonej przyszłości. W skardze zarzucono również naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. polegające na braku określenia maksymalnego lub minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy oraz na braku określenia wskaźników i parametrów zagospodarowania terenu objętego planem. W przedmiotowym planie miejscowym dla żadnego z terenów nie wyznaczono maksymalnego lub minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy a jedynym określonym parametrem względem gabarytów obiektów jest maksymalna wysokość budynków na terenie aktywizacji gospodarczej. Skarżąca wskazała również, iż w przypadku terenu oznaczonego w przedmiotowym planie miejscowym symbolem "5ZO" określono jedynie przeznaczenie terenu, tj. teren zieleni ochronnej rowu melioracyjnego, nie oznaczając żadnych elementów zagospodarowania terenu.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2a w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 11 u.z.p. polegające na braku zbadania spójności pomiędzy rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego, a kierunkami wyznaczonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uzasadniając powyższy zarzut wskazano, iż Zarząd Gminy Tarnowo Podgórne wystąpił o opinie o projekcie skarżonego planu miejscowego dnia 10 września 1998 r., natomiast pierwsze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne zostało uchwalone dopiero dnia 7 grudnia 1999 r. Nie sposób więc przyjąć, by Zarząd Gminy Tarnowo Podgórne mógł dokonać badania spójności rzeczonego planu miejscowego ze studium którego jeszcze nie było. Rada Gminy Tarnowo Podgórne przed podejmowaniem uchwały w sprawie planu miejscowego nie została zapoznana również z efektem badania spójności pomiędzy rozwiązaniami określonymi w skarżonym planie miejscowym a kierunkami wyznaczonymi w studium, na co wskazywać może chociażby przepis § 11 ust. 1.2 skarżonej uchwały.

W skardze zarzucono ponadto naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p. polegające na braku zachowania wyłożenia projektu planu miejscowego i prognozy w zakresie ochrony środowiska przez okres co najmniej 21 dni. Uzasadniając powyższy zarzut wskazano, że zgodnie z ogłoszeniem zamieszczonym w prasie (udostępniona przez Urząd Gminy Tarnowo Podgórne dokumentacja prac planistycznych uniemożliwia określenie tytułu oraz daty zamieszczenia ogłoszenia) oraz obwieszczeniem zamieszczonym na tablicach ogłoszeń (nie wiadomo, gdzie ów tablice się znajdowały), projekt rzeczonego planu miejscowego wyłożony był do publicznego wglądu w dniach od 23 listopada 1998r. do 16 grudnia 1998r. Takie wyznaczenie terminu oznacza naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p. bowiem określony w/w przepisem termin ma charakter szczególny, nie jest to termin prawa procesowego, a jego istotą jest stworzenie możliwości obywatelom zapoznania się z projektowaną regulacją prawną. Cały zatem 21-dniowy okres ustalony przez Zarząd Gminy musi przypadać na dni "robocze" urzędu, kiedy to możliwy jest publiczny wgląd do wyłożonego dokumentu. Nie mogą zatem w okres 21 dni być wliczone dni wolne od pracy, kiedy wgląd ten nie jest możliwy.

Skarżąca wskazała również na naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 i 11 u.z.p. polegające na braku udokumentowania sposobu zamieszczenia ogłoszeń w zakresie informowania o terminie sesji na której będą rozpatrywane zarzuty i protesty nie uwzględnione przez Zarząd Gminy oraz w zakresie informowania o terminie sesji na której będzie podejmowana uchwała w sprawie planu miejscowego oba ww. w sposób zwyczajowo przyjęty.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 12 ust. 1 u.z.p. polegające na naruszeniu właściwości rzeczowej organu w zakresie określenia obszaru dla którego organ wykonawczy winien sporządzić plan miejscowy poprzez bezprawną zmianę granic obszaru objętego skarżoną uchwałą. Uzasadniając powyższy zarzut wskazano, iż w uchwale o nr LIII/492/98 z dnia 20 stycznia 1998 roku o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego obszar objęty planem wynosił 95 ha. W uchwale o nr LXI/537/98 z dnia 26 maja 1998 roku zmieniającej ww. uchwałę, obszar objęty planem wynosił już ok. 98 ha. W uchwale o nr XXVII/222/2000 z dnia 15 lutego 2000 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w Rumianku planem objęto obszar 91,16 ha.

W skardze wskazano też na naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 u.z.p. polegające na rozbieżności w zakresie prawnego i faktycznego określenia granic obszaru objętego skarżoną uchwałą. Zarówno uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (nr LIII/492/98), uchwała ją zmieniająca (o nr LXI/537/98) jak i uchwała o planie miejscowym (nr XVII/222/2000) obejmują swym zasięgiem jedynie miejscowość Rumianek, co wynika z nazwy miejscowości użytej w tytułach wszystkich 3 ww. uchwał. Tymczasem, faktycznym zasięgiem planu objęte są również działki znajdujące się w Jankowicach (działki o nr od 292). Jednocześnie dostępna dokumentacja nie pozwala ocenić na które grunty Gmina Tarnowo Podgórne uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia i na ewentualnie jakie powierzchnie tych działek. Nie wiadomo jaka powierzchnia została przeznaczona w programie rolnym wykonywanym na potrzeby planów uchwalonych przed 1994 rokiem, a jakie grunty klasy II, III, IV uzyskały zgody odpowiednio Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i Wojewody Wielkopolskiego. Ponadto, uchwała LIII/492/98 z 20 stycznia 1998 roku o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania w § 2 wskazuje na nieruchomości objęte planem. W wykazie tym jednak brak jest działek 133/2, 153, 204/1, 246/2, 156, 224/2. Mimo, iż - co wynika z dokumentacji - działki te faktycznie zostały objęte zasięgiem planu. Powyższe rodzi wątpliwości co do podstaw na jakich ustalano granice planu. Błąd ten został powielony w skarżonej niniejszą skargą uchwale.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 roku Prawo prasowe (Dz.U Nr 5, poz. 24 ze zm.) polegające na wadliwym ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a) i e) u.z.p. polegające na braku uzgodnienia projektu planu miejscowego z komendantem właściwej jednostki Straży Granicznej, Urzędem Wojewódzkim w Poznaniu - Wydział Ochrony Środowiska, Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w Poznaniu.

Zdaniem skarżącej zaskarżoną uchwałą naruszono również art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 98 ze zm.) polegające na braku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów objętych skarżoną uchwałą W uchwale XVII/222/2000 nie podano powierzchni gruntów w poszczególnych klasach bonitacyjnych, które zmieniają przeznaczenie z gruntów rolnych na grunty inwestycyjne. Grunty te powinny odpowiadać powierzchniom gruntom co do których uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia. Analiza zestawienia działek gruntów, które uzyskały zgody jest utrudniona ze względu na dość długi już okres obowiązywania planu miejscowego oraz ze względu na braki w dokumentacji działek jak i dokonane już podziały tychże. Niemniej jednak z poczynionych obliczeń zdaniem skarżącej wynika, iż odnośnie łącznie ok. 6,136 ha gruntów nie uzyskano nigdy zgody na zmianę przeznaczenia. Wartości te wynoszą odpowiednio:

a) 0,4195 ha gruntów klasy II,

b) 5,7165 ha gruntów klasy IV.

Jednocześnie analiza zestawienia gruntów będących w zasięgu rozpatrywanego mpzp oraz analiza mapy w skali 1:5000 - grunty objęte programem rolnym - wskazuje na to, iż względem działek o nr 303 i 302 jest wątpliwość czy działki te są gruntami o klasie III (co wynika z legendy do tejże mapy - kolor biały) czy też są działkami o klasie IVa (co wynika z pozostałej dokumentacji).

Rada Gminy Tarnowo Podgórne w odpowiedzi na powyższą skargę wniosła na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – daje P.p.s.a.) o odrzucenie skargi w zakresie dotyczącym naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 6, art. 18 ust. 2 pkt 2a w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 11, art. 18 ust. 2 pkt 6, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a) i e) w zakresie braku uzgodnienia z komendantem Właściwej Straży Granicznej i art. 18 ust. 2 pkt 9 i 11 u.z.p. Organ gminy wniósł również o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego uchwalenia przez Radę Gminy Tarnowo Podgórne zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w Rumianku, a po podjęciu postępowania, umorzenie niniejszego postępowania. Organ gminy względnie wniósł o oddalenie skargi w zakresie pozostałych zarzutów nie objętych wnioskiem o odrzucenie zarzutów.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi w zakresie części zarzutów w niej podniesionych wskazano, iż zgodnie z art.52 § 1 i § 3 P.p.s.a., warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, albo zwrócenie się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Podstawą do wniesienia skargi w niniejszej sprawie jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm. – dalej u.s.g.). Zdaniem Rady Gminy wymóg skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie został spełniony w odniesieniu do zarzutów objętych wnioskiem o ich odrzucenie.

Rada Gminy wskazała dalej, iż skarga w trybie art. 101 u.s.g. może skutecznie zostać wniesiona, gdy organ odmówi usunięcia naruszenia interesu lub uprawnienia skarżącego albo nie wypowiedział się w tej kwestii w terminie określonym w art. 35 i 36 k.p.a. Prawo do wniesienia skargi do Sądu przysługuje zatem podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Podstawą do wprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżąca, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną (wynikająca z konkretnego wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Obowiązek sądu administracyjnego uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie uprawnienia, w ramach którego rada gminy przyznaje prawa i nakłada obowiązki na określone podmioty. Nie można utożsamiać naruszenia interesu prawnego z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

W uchwale nr XXVII/222/2000 Rady Gminy Tarnowo Podgórne naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jeżeli nastąpiło, to tylko zgodnie z obowiązującym prawem. Istotne zdaniem organu jest również to, że w skardze dowodu naruszenia prawa mającego bezpośredni wpływ na indywidualną sytuację prawną, skarżąca skutecznie nie przeprowadziła. Podkreślenia wymaga też fakt, że procedura podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być źródłem interesu prawnego, a błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Naruszenie procedury uchwałodawczej może powodować stwierdzenie nieważności uchwały, jednak w sytuacji gdy dojdzie do jego badania po wykazaniu przez wnoszącego skargę, że jego interes prawny wywodzi się z prawa materialnego (por. wyr. NSA z dnia 23 października 2012r, sygn.akt II OSK 1847/12, LEX nr 1234178).

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ stwierdził, że nie potwierdza się zarzut naruszenia art.8 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt.2 u.z.p. Legenda rysunku planu zawiera m.in. oznaczenie "K" z wyjaśnieniem "ulice według klas". Poszczególne klasy dróg zostały określone poprzez dodanie oznaczeń literowych, co zostało sprecyzowane w § 10 uchwały. Linie rozgraniczające poszczególne drogi są zaznaczone na rysunku planu cienką czarną linią. Zdaniem organu nie potwierdza się zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt.5 u.z.p. Na rysunku planu oznaczono przeznaczenie terenu jak AG,EE,GPZ. Zarzut co do wad ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu też jest chybiony, gdyż uchwała nr LXI/537/98 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 26.05.1998r. a więc cała dokumentacja planistyczna została poddana kontroli Wojewody Wielkopolskiego, której rezultatem było opublikowanie aktu prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Jeśli natomiast chodzi o zarzut braku uzgodnień z Urzędem Wojewódzkim w Poznaniu Wydziałem Ochrony Środowiska i Wojewódzkim Sztabem Wojskowym, to tak jak wskazano w uzasadnieniu uchwały nr XLVII/599/2013 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 14 maja 2013r. organ twierdzi, że projekt planu został udostępniony do uzgodnień. Zarzut w przedmiocie zmiany granic obszaru objętego zaskarżoną uchwałą jest chybiony. Zakres przestrzenny opracowania planu został określony w § 2 uchwały nr LIII/492/98 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 20 stycznia 1998r. Uchwałą nr LXI/537/98 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 26 maja 1998r. rozszerzono zakres przestrzenny przedmiotowego planu. Zdaniem Rady zarzut w zakresie prawnego i faktycznego określenia granic obszaru objętego uchwałą nr LIII/492/98 z dnia 20 stycznia 1998r. jest również nieprawdziwy. W przedmiotowej uchwale wskazano powierzchnie orientacyjne, używając konsekwentnie określenia "około" ze względu na brak odpowiednich narzędzi dla określenia dokładnej powierzchni planu w danym okresie czasu. Wielkość powierzchni objętej opracowaniem planu została jednoznacznie określona w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania. Zdaniem Rady Gminy nietrafny jest również zarzut braku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Organ powołał się przy tym na uzasadnienie do uchwały nr XLVII/599/2013 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 14 maja 2013r. gdzie zawarto szczegółowe wyjaśnienie tej kwestii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana jest zatem pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm. - dalej jako P.p.s.a), kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Plan miejscowy zaś, jak stanowi art. 7 u.z.p. jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 15.02.2000r. nr XXVII/222/2000 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w Rumianku. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że jedną z pierwszych czynności w rozpoznaniu skargi jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne, jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu, zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a.

W tym miejscu odnosząc się do wniosku Rady Gminy o odrzucenie skargi w części dotyczącej zarzutów nieobjętych wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wskazać należy, iż niesformułowanie w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wszystkich zarzutów podnoszonych przeciwko uchwale zgodnie z art. 134 P.p.s.a. nie zwalnia sądu od rozpoznania sprawy co do zarzutów podniesionych w skardze (zob wyrok NSA z dnia 12.02.2013 sygn. akt II OSK 2485/12). Nie należy bowiem zapominać, że w toku kontroli sądowoadministracyjnej sąd, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a., stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarżąca, legitymując się w dniu uchwalania planu prawem własności działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...][...]w miejscowości R. oraz działek nr [...],[...],[...],[...] w miejscowości J, a oznaczonych w skarżonym planie symbolami "2AG’, 7AG-9AG, 5ZO, 2EE-3EE, 10EE-12EE, 22EE-23EE, 4KL posiada również interes prawny w kwestionowaniu ustaleń przyjętych w zaskarżonej uchwale.

Naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi na m.p.z.p. Nie zasługuje bowiem na uwzględnienie wniosek o zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w Rumianku. Zgodnie bowiem stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nawet uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011r. Sygn. akt I OSK 1719/11, LEX nr 114224 i orzeczenie tam przywołane). Stąd też należy rozpatrzyć przedmiotową sprawę merytorycznie

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Z uwagi na treść art. 27 u.z.p. obowiązującego w dacie uchwalenia uchwały, w myśl którego naruszenia trybu sporządzenia planu powodują nieważność uchwały w całości lub w części, Sąd w pierwszej kolejności ocenia tryb sporządzenia zaskarżonej Uchwały. W tym miejscu należy wskazać, że naruszenie tak określonego trybu prac nad projektem i właściwości organów, zgodnie z art. 27 u.z.p., powoduje nieważność uchwały rady gminy podjętej w sprawie planu miejscowego. Wykładnia art. 27 prowadzi do wniosku, że każde naruszenie trybu postępowania (np. zmiana kolejności, skrócenie terminu, pominięcie którejś z czynności) oraz właściwości organów w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego (jak też w procesie wprowadzania zmian do tego planu) powoduje sankcję w postaci nieważności uchwały. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 maja 1997 r., III RN 21/97 (OSNP 1997/22/492) stwierdził, że: "Ustawodawca zdawał sobie w pełni sprawę z tego, iż właściwe organy lokalne mogą w praktyce dążyć do omijania owych rygorystycznych wymogów, dlatego też zamieścił w ustawie klauzulę, że każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały rady w całości lub części. Jest to zatem rozwiązanie, w którym nie pozostawiono organom nadzorczym, a także sądom sfery uznania, nawet co do dokonywania oceny skali występującego naruszenia; wystarczające jest tylko stwierdzenie jego istnienia, by uchwała (lub odpowiednia jej część) ex lege stawała się w odpowiednim zakresie nieważna". Podobne stanowisko przyjęte zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że wobec kategorycznego brzmienia art. 27, należy uznać, że żadne względy celowościowe nie mogą naruszać wykładni gramatycznej oraz systemowej przywołanych wyżej przepisów (por. wyrok z dnia 16 listopada 2005 r., II OSK 229/05 i II OSK 230/05).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zgodnie z art. 18 u.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie przyjęcia zaskarżonej uchwały, organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zarząd gminy. Zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno:

1) ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu,

2) zawiadamia na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu,

2a) bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6,

3) występuje o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu,

4) uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, z:

a) organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych,

b) wojewodą, w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zadaniami rządowymi wpisanymi do wojewódzkiego rejestru, o którym mowa w art. 61 ust. 1,

b1) zarządem województwa, w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zadaniami samorządu województwa wpisanymi do rejestru, o którym mowa w art. 61 ust. 1,

c) zarządami gmin sąsiednich, jeżeli obszar objęty projektem planu przylega do granic tych gmin lub gdy ustalenia planu mogą naruszać ich interes prawny,

d) zarządem miasta, będącego obowiązkowym związkiem gmin, gdy plan dotyczy gminy położonej na jego obszarze, w zakresie zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego tego miasta,

e) właściwymi terytorialnie organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, w zakresie ich właściwości,

f) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani,

g) właściwym zarządem drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

5) zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu:

a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu,

b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3,

c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia,

6) wykłada projekt planu i prognozę, o której mowa w art. 10 ust. 2, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza w sposób określony w pkt 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnia informację o wyłożonym projekcie i umożliwia uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów,

7) przyjmuje protesty, o których mowa w art. 23 ust. 1, i zarzuty, o których mowa w art. 24 ust. 1,

8) po upływie terminów, o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2, rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu,

9) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nie uwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych,

10) doręcza zainteresowanym wyciąg z uchwały rady gminy rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego,

11) przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt planu, uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami, oraz informuje o wynikach badań, o których mowa w pkt 2a,

12) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której będzie rozpatrywany projekt planu,

13) przedstawia wojewodzie uchwałę rady gminy wraz z dokumentacją planistyczną w celu oceny zgodności z prawem,

14) kieruje, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, uchwałę rady gminy do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Jak wynika z akt sprawy, Rada Gminy Tarnowo Podgórne w dniu 20 stycznia 1998r. podjęła uchwałę nr LIII/492/98 w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w Rumianku. W piśmie Zarządu Gminy Tarnowo Podgórne z 2 lutego 1998r. zamieszczono komunikat o przystąpieniu do sporządzania m.p.z.p. terenów aktywizacji gospodarczej w Rumianku. Powyższy komunikat (obwieszczenie) wywieszono na tablicy ogłoszeń w dniach 02.02.-16.3.1998r. Stosowny komunikat został również ogłoszony w piśmie Gminy Tarnowo Podgórne "Sąsiadka – Czytaj" nr 84 luty 1998r. Oznacza to, iż informację o podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ogłoszono z zachowaniem 2 z 3 wymaganych form powiadomienia o jakich mowa w art. 18 ust. 2 pkt 1 u.z.p.

Oceniając tryb sporządzania zaskarżonej uchwały wskazać należy, iż organ wystąpił o wymagane opinie i uzgodnienia w tym m.in. z Wojskowym Sztabem Wojskowym w Poznaniu. W tym miejscu należy jednak wskazać, iż Rada Gminy Tarnowo Podgórne w dniu 26 maja 1998r. podjęła LXI/537/98 podjęła uchwałę w sprawie zmiany uchwały z dnia 20 stycznia 1998r. o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w Rumianku. Powyższa uchwala zmieniła obszar objętych uchwałą z dnia 20 stycznia 1998r. zwiększając obszar z ok. 95 ha na ok. 98 ha i dodała działkę o nr geodezyjnym 152/2. Oznacza to, iż organ miał obowiązek ponowić procedurę uzyskania wymaganych opinii i uzgodnień co też jak wynika z dokumentów planistycznych uczyniono. W tym miejscu należy jednak wskazać, iż z treści pisma Wojskowego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z dnia 7.10.1998 r. wynika, że do uzgodnienia przedłożono plan w pierwotnej wersji (pow. 95 ha) a nie w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą. Powyższe wynika wprost z treści pisma WSW, gdzie wyraźnie wskazuje się, że uznaje się za uzgodniony bez zastrzeżeń projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w Rumianku, obejmujących obszar ok. 95 ha w granicach zaznaczonych na załączniku graficznym dołączonym do pisma [...] z dnia [...] lutego 1998r., który nie uwzględniał działki [...] dołączonej do planu na mocy zmiany uchwały intencyjnej z dnia 26.05.1998r.

W tym miejscu należy wskazać, że ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na przesądzający (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie. Zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części. Brak uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwala również na jego uchwalenie w brzmieniu nieakceptowanym przez organ uzgadniający (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 09.07.2009r. sygn. akt II SA/Wr 189/09 LEX nr 553286). Ponadto o uzgodnieniu, o jakim mowa w art. 18 u.z.p. można mówić jedynie wówczas, gdy projekt planu (tekst i rysunek) przedstawiony do uzgodnienia - w danym zakresie - odpowiada tekstowi i rysunkowi uchwalonego planu ( zob. wyrok NSA z dnia 17.02.2009r. sygn. akt II OSK 1037/08 LEX nr 518295). Powyższe wskazuje, iż nie uzyskując uzgodnienia projektu planu w brzmieniu ostatecznym w właściwym terytorialnie organem wojskowym w trakcie procedury planistycznej naruszono art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. e u.z.p.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braku uzgodnienia z komendantem właściwej Straży Granicznej i Urzędem Wojewódzkim w Poznaniu – Wydziałem Ochrony Środowiska, wskazać należy, że na terenie objętym planem nie możemy mówić o granicy państwa, pasie drogi granicznej oraz strefie nadgranicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz.U. Nr 78, poz. 461 ze zm.). W ocenie Sądu zarząd gminy nie musiał więc występować do właściwego Komendanta Straży Granicznej o zaopiniowanie projektu planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony granicy lądowej i morskiej. Z treści art. 18 ust. 2 u.z.p. wynika bowiem wprost, że uzgadnia się projekt planu, stosownie do jego zakresu. Odnosząc się zaś do zarzutu braku uzgodnienia z Urzędem Wojewódzkim w Poznaniu – Wydziałem Ochrony Środowiska wskazać należy, iż dokumentacji planistycznej znajduje się pismo z dnia [...].10.1998r. nr [...] Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu Wydział Gospodarki Przestrzennej nie zgłaszające wniosków i uwag. Organ nakazał jednak uwzględnić uwagi zawarte w piśmie z dnia [...].10.1998r. nr [...] na który powołuje się skarżąca. Organ uzgodnił więc plan przy założeniu rozwiązania kwestii zaopatrzenia w wodę, rozwiązania sposobu odbioru i oczyszczania ścieków oraz kwestii ilości, odbioru i sposobu postępowania ze ściekami deszczowymi.

Za uzasadniony uznać należy również zarzut dotyczący wymogu wyłożenia projektu planu i prognozy na okres co najmniej 21 dni co stanowi naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p. Z treści art. 18 ust. 2 pkt 1 – 6 wynika, że organ wykonawczy gminy, na pewnym etapie procedury planistycznej obowiązany jest wyłożyć projekt planu i prognozę do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni, dokonując ogłoszeń i zapewniając o tym zdarzeniu informacje (ust. 2 pkt 6). Stosownych ogłoszeń dokonano w obwieszczeniu urzędu gminy z dnia 06.11.98 r. oraz w komunikacie umieszczonym w Głosie WLKP z dnia 12.11.1998, z których wynika, że projekt planu wraz z prognozą skutków ustaleń planu będzie wyłożony do wglądu w terminie od 23.11.1998 do 16.12.1998r. Do publicznego wglądu wykłada się projekt planu w wersji powstałej po uzyskaniu wcześniejszych opinii i uzgodnień właściwych organów (ust. 2 pkt 3 i 4). Jest to istotny etap tworzenia planu, gdyż umożliwia on – jeszcze w toku prac nad planem – poznanie przez wszystkie zainteresowane podmioty przewidywanych do uchwalenia funkcji i przeznaczenia terenu. Z wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu wiążą się również konkretne uprawnienia – możliwość wniesienia zarzutów i protestów. W rozwiązaniu prawnym obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. (w przeciwieństwie do aktualnego stanu prawnego) ustawodawca poddał bowiem ochronie prawnej interes prawny osób władających nieruchomościami objętymi projektem planu, jeszcze na etapie tworzenia planu. Jest to kolejny etap tworzenia planu (art. 18 ust. 2 pkt 7 oraz art. 23 i art. 24 u.z.p.), gdyż korzystając z omawianych środków obywatele mogą wpływać na treść planu, a jednocześnie mają prawo do obrony swoich interesów. Wniesione protesty i zarzuty podlegają rozpatrzeniu przez organ wykonawczy gminy, w wyniku czego mogą zostać uwzględnione w projekcie planu (art. 18 ust. 2 pkt 8). Istota i założenie ustawodawcy wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu i prognozy na okres co najmniej 21 dni oznacza, iż termin o jakim mowa w w/w przepisie winien być liczony jako dni robocze. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu i prognozy na okres od 23.11.1998r. do 16.12.1998r. stanowi naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p.

Oceniając tryb uchwalania zaskarżonej uchwały wskazać należy, że jak wynika z treści art. 18 u.z.p. ustawodawca określił kolejne etapy postępowania planistycznego. Zaznaczyć należy, że warunkiem formalnej ważności zaskarżonej uchwały organu samorządu terytorialnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było zachowanie w trakcie procesu uchwałodawczego wymogów proceduralnych określonych przepisem powyższym i szczegółowymi unormowaniami kolejnych etapów procedury. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 2a zarząd gminy był zobowiązany do badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy, określoną w jej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu. Gmina Tarnowo Podgórne na etapie prowadzenia prac planistycznych nie dysponowała uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatem etap badania spójności projektu planu (zmiany planu) ze studium nie miał miejsca. W dniu 7 grudnia 1999r. Rada Gminy uchwaliła jednak Studium, co rodziło obowiązek zbadania spójności projektu planu ze studium, czego jednak nie uczyniono. O braku zapoznania Rady Gminy z efektem badania spójności uchwały w sprawie m.p.z.p. z obowiązującym już w dniu podejmowania w/w uchwały studium świadczy również treść § 11 ust. 1.2 uchwały, gdzie zapisano, że trasy dla przeprowadzenia nowych linii napowietrznych zostaną dopiero zaplanowane w sporządzanym m.p.z.p. Taka treść świadczy o tym, że sporządzono ją jeszcze przed sporządzeniem studium. Tym samym nie mogło dojść do zbadania zgodności planu ze studium. W konsekwencji, stwierdzić należy, iż doszło w tym zakresie do rażącego naruszenia obowiązku, określonego w art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. Niezbadanie spójności projektu planu ze studium uniemożliwiało bowiem wykazanie, że przygotowywany projekt planu był spójny z polityką przestrzenną gminy. Nie ulega zatem wątpliwości, że naruszenie tak określonego trybu postępowania powoduje nieważność uchwały rady, z uwagi na obligatoryjną ustawową kolejność działań w trakcie procedury planistycznej, wynikającą z art. 18 u.z.p.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

W świetle prezentowanego wyżej stanowiska judykatury nie sposób przyjąć innego rozwiązania jak to, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa. Niesporny jest bowiem fakt naruszenia nakazanego ustawą i bezwzględnie obowiązującego trybu postępowania w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie to polegało na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Gminy Tarnowo Podgórne bez zbadania spójności projektu z obowiązującym studium (art. 18 ust. 3 ustawy). Uznać, więc należało, iż zaskarżona uchwała musi podlegać ocenie uwzględniającej sankcjonujący przepis art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co wyraża się w stwierdzeniu jej nieważności w całości.

Odnosząc się pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie są one uzasadnione.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.z.p integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Stosując powyższy przepis, przy sporządzaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można pominąć regulacji uchwały intencyjnej, zezwalającej organowi wykonawczemu na podjęcie działań zmierzających do przygotowania planu i przeprowadzenia określonej ustawowo procedury planistycznej. Uchwała ta stanowi podstawę do rozpoczęcia procedury planistycznej. To właśnie uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dokładniej załącznik graficzny stanowiący jej integralną część, w sposób jednoznaczny określa i przesądza o granicach obszaru jaki będzie objęty ustaleniami planu miejscowego. Zmiana takiego obszaru jest możliwa ale tylko wówczas, gdy działania w tym zakresie podjęte są przez właściwy organ i we właściwym trybie. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie określa które działania należą do rady gminy a które do organu wykonawczego. Oznacza to, że zmiany obszaru objętego projektowanym planem dokonuje wyłącznie rada gminy w formie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Takie działania nie mogą być natomiast podjęte przez organ wykonawczy gminy w trakcie realizacji procedury planistycznej, gdyż prowadziłyby one do istotnego naruszenia prawa, polegającego nie tylko na naruszeniu właściwości organu ale także na naruszeniu upoważnienia do uchwalania planu. Jeżeli zatem, w niniejszej sprawie wolą Rady Gminy było uchwalenie planu dla terenu mniejszego niż określony w uchwale o przystąpieniu do sporządzania tego planu, konieczna była uprzednia zmiana granic obszaru określonego w uchwale intencyjnej. Powyższe działanie nie jest wymagane w sytuacji, gdy uchwała intencyjna przewiduje możliwość częściowego uchwalania planu dla terenów wskazanych w uchwale intencyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2007r. sygn. akt II OSK 759/07). Mając powyższe na uwadze, uwzględniając listę nieruchomości objętych zakresem uchwał intencyjnych (z dnia 20 stycznia 1998r i 26 maja 1998r) oraz załączników graficznych do tych uchwał stwierdzić należy, iż uchwalona uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odpowiada zakresowi ustalonemu w uchwale intencyjnej. Wskazane w skardze działki 133/2, 153, 204/1 i 224/2 stanowią drogi, działki nr 246/2 i 156 rów melioracyjny. Ma to o tyle istotne znaczenie, iż uchwała intencyjna z 20.01.1998r. w § 2 uchwały wskazywała, iż plan poza wymienionymi działkami obejmuje także tereny dróg, skrzyżowań, węzłów i rowu melioracyjnego. Zarzut dotyczący oznaczenia w treści uchwały iż dotyczy on terenów aktywizacji gospodarczej w Rumianku, pomimo, że cześć nieruchomości objętych planem położonych jest w Jankowicach nie stanowi również o naruszeniu art. 2 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 u.z.p. Z treści uchwały intencyjnej oraz z samej uchwały (załącznika graficznego) wynika bowiem wprost jakich nieruchomości on dotyczy.

Nieuzasadniony jest również zarzut dotyczący braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Analiza decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki żywnościowej z dnia [...].04.1994r. wraz z załącznikami oraz decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...].02.1999r. nr [...] i Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...].06.1999r. nr [...] wskazuje, iż tereny rolne zostały wyłączone z produkcji rolnej zgodnie z przepisami. Wątpliwości skarżącej zawarte w skardze dotyczące działek nr 303 i 302 w zakresie wynikającym z klasy gruntu wynikają z częściowego objęcia tych działek decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...].04.1994r. W tym wypadku kolor biały na mapie dotyczący gruntów rolnych objętych programem rolnym w zakresie w/w dziełek oznacza, iż cześć tych działek oznaczona kolorem białym (a nie paskowanym czerwonym zgodnie z klasą gruntu) została już wyłączona z produkcji rolnej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku wyznaczenia linie rozgraniczające drogi publiczne stwierdzić należy, że jest on nieuzasadniony. Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 pkt. 2 u.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zaznaczało się m. in. linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Wynikał stąd ustawowy zakaz wyznaczania w danym planie jakichkolwiek dróg o charakterze wewnętrznym, niepublicznym - regulacje tego typu nie były bowiem przewidziane w wyczerpującym katalogu spraw wymienionych w art. 10 powyższej ustawy ( zob. m. in. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 07.02.2001 r., sygn. K 27/00, OTK 2001/2/29 ). Nie ulega zatem wątpliwości, iż granice władztwa planistycznego gminy wyznaczone są przez obowiązujące przepisy prawa, a treść ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego (jako aktu prawa miejscowego ) może być kształtowana wyłącznie na podstawie i w granicach właściwych ustaw ( zob. m. in. wyrok NSA z 22.12.1999 r., IV S.A. 1412/99, LEX nr 48218, teza 1 wyroku NSA z 16.03.2001 r., IV S.A. 385/99, LEX nr 53377 ). Jak wynika z treści §9 ust. 2 pkt b uchwały drogi dojazdowe opisane w tym przepisie miały charakter dróg wewnętrznych (prywatnych). Powyższe pośrednio wynika z treści §10 uchwały wyznaczającego układ komunikacyjny terenów objętych planem. Wyznaczenie w przedmiotowym planie linii rozgraniczających drogi wewnętrzne (ulice dojazdowe), mające w założeniu organu gminy stanowić drogi "prywatne", należało by więc uznać za przekroczenie dopuszczalnego ustawowo władztwa planistycznego gminy, ograniczonego w zasadzie wyłącznie do możliwości ustalania dróg publicznych wszelkiego rodzaju. Oznacza to, iż brak wyznaczenia linii rozgraniczających drogi dojazdowe mające charakter dróg wewnętrznych nie stanowi naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., a jest właśnie zgodne z w/w przepisem. Trudno mówić również o niespójności planu z legendą planu. Legenda pod symbolem K przewiduje drogi wg. klas. Powyższe klasy szczegółowo określone zostały w §10 ust. 2 i wyróżniono i opisano poszczególne klasy dróg w tym drogi 1K-L do 5 K-L drogi wyodrębniono na planie cienkimi czarnymi liniami. Nie jest również uzasadniony zarzut braku oznaczeń AG, EE i GPZ wszystkie oznaczenia terenów są bowiem widoczne na planie i oznaczenia ich SA zgodne z treścią uchwały.

W ocenie Sądu nie jest również uzasadniony zarzut dotyczący braku określenia linii rozgraniczających tereny infrastruktury technicznej. Uchwała w § 11 w zakresie infrastruktury technicznej co do zasady określa wyłącznie 23 działki pod budowę stacji transformatorowych (lokalizacja tych działek jest na mapie oznaczona jako 1EE do 23 EE). Uchwała w § 9 ust. 2 lit. b i c zawiera również maksymalny i minimalny wskaźnik intensywności zabudowy.

Niesporny fakt naruszenia nakazanego ustawą i bezwzględnie obowiązującego trybu postępowania w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powoduje jednak że Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji