Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 956/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art.1,2, 34 § 1 i 2 pkt 5-6, art.133 § 1, art.134, 141 § 4, art. 147 § 1, art.151, 183 § 1 i 2, art.184, art.207 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art.2 ust 1-3, art.4 ust 1 pkt 3, art.32 ust 2 pkt 5, art. 77, 79 ust 1 i 4
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 578
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art.2, art.45 ust 1, art. 77, art.165
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (v.s. dot. pkt 2) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 1 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E.Z. i Zarządu Powiatu w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1103/15 w sprawie ze skargi E.Z. na uchwałę Zarządu Powiatu w [...] z dnia 30 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę z zachowaniem okresu wypowiedzenia z dyrektorem Domu Pomocy Społecznej [...] 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia od E.Z. na rzecz Zarządu Powiatu w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015r., sygn. akt III SA/Kr 1103/15, stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu w [...] z dnia 30 czerwca 2015 r. w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę z zachowaniem okresu wypowiedzenia z E.Z. – dyrektorem Domu Pomocy Społecznej [...].

Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:

Zarząd Powiatu w [...], uchwałą z dnia 30 czerwca 2015 r., rozwiązał z E.Z. − dyrektorem DPS w [...] umowę o pracę z zachowaniem trzymiesięcznego terminu wypowiedzenia. Podniesiono, że przyczynami rozwiązania stosunku pracy był brak umiejętności ułożenia prawidłowych relacji służbowych z podległymi pracownikami oraz konfliktowy sposób wykonywania pracy, prowadzący do powstania sporu z większością załogi, w wyniku czego od 2013 r. do Starosty [...] i Rady Powiatu kierowane były skargi pracowników dotyczące pracy Dyrektora DPS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi E.Z., uznał, że jest ona zasadna. W wyroku wskazano, że ustawodawca w art. 35 ust. 1-2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2016 r. poz. 814, dalej: u.s.p) posługuje się pojęciem zadań organu powiatu, jednocześnie wskazując na zadania samej jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest powiat, a więc oznacza to, że zarząd powiatu upoważniony jest do podejmowania aktów w zakresie zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Norma wynikająca z art. 35 ust. 2 pkt 5 u.s.p. ma zatem charakter normy kompetencyjnej. Zauważono jednak, że brak jest normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Oznacza to, że w procesie badania legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny bada czy organ nie przekroczył granic swojej kompetencji administracyjnej i czy zrealizowane tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny. Nie bada natomiast kwestii uregulowanych normami prawa pracy, do których oceny właściwy jest sąd pracy.

Sąd I instancji stwierdził, że z art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p. wynika, iż przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem, tj. naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego (wadliwa wykładnia) oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zaskarżona uchwała nie została wydana z naruszeniem prawa E.Z. do udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie tej uchwały. Do jej podjęcia doszło w wyniku postępowania wyjaśniającego, w którym zapewniono jej prawo do wysłuchania, miała też pełną informację o zastrzeżeniach pod jej adresem kierowanych do organów powiatu i miała możliwości ustosunkowania się do nich. Zaprezentowała swoje stanowisko w piśmie do Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu [...], w którym ustosunkowała się do skargi Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność", brała też udział w posiedzeniu tej komisji. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana w granicach kompetencji administracyjnej Zarządu Powiatu [...], jednak analiza jej uzasadnienia wskazuje, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa. W systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, ale uzasadnienie takie spełnia zasadniczą rolę w procesie sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, wynika również z zasad: demokratycznego państwa prawnego, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz "dobrej legislacji". Sądy administracyjne i organy nadzoru sprawujące kontrolę muszą znać motywy jakimi kierował się organ samorządu terytorialnego. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest jednak na tyle ogólne, że nie daje podstaw do przyjęcia, iż organ działał prawidłowo, w ramach swojego władztwa administracyjnego. Wynika z niego, że organ przyjął – jako kryterium zwolnienia E.Z. z zajmowanego stanowiska – "utratę zaufania". Nie znajduje to podstaw normatywnych, a podstawy takie również nie zostały przez organ wskazane. Ponadto, przyjmując takie wartościujące kryterium, organ nie wskazał podstaw dla przyjęcia stanowiska, że konflikt trwający od dłuższego czasu w DPS uzasadnia utratę zaufania do jednej strony tego konfliktu, tj. dyrektora tej jednostki. Z treści uzasadnienia uchwały nie wynika z jakich konkretnie udokumentowanych powodów organ przyjął, że zaistniały stan rzeczy jest okolicznością uzasadniającą wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do jednej ze stron konfliktu. Nie podano powodów, dla których zarzuty kierowane pod adresem E.Z. organ uznał za wiarygodne. Skoncentrowano się na wymienieniu przypisywanych jej uchybień, jednakże bez wskazania dat określonych pism, skarg, informacji i stanowisk, które to uzasadniają. Podniesiono, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, jak i odpowiedzi na skargę wynika, iż o ile okoliczność konfliktu nie jest kwestionowana przez jego strony, to każda z nich prezentuje własne racje co do jego przyczyn. Przyjęcie, że konflikt w DPS rozwiąże zwolnienie E.Z. z funkcji dyrektora, bez zaprezentowania w tym zakresie szczegółowych i udokumentowanych motywów, było niedopuszczalne.

Skargę kasacyjną wniósł Zarząd Powiatu w [...], żądając uchylenia wyroku WSA w Krakowie i oddalenia skargi albo uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania albo też uchylenia wyroku w części oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie:

• art. 32 ust. 2 u.s.p., ponieważ niewłaściwie przyjęto, że z tego przepisu, stanowiącego normę kompetencyjną do podejmowania przez zarząd powiatu uchwał w zakresie określonym w tym przepisie wynikają również obowiązek uzasadniania tych uchwał;

• art. 79 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., poprzez błędną wykładnię pojęcia "istotne naruszenie prawa", gdyż uznano, że każde naruszenie prawa powoduje nieważność zaskarżonego aktu. Ponadto dwie jednostki redakcyjne art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p. dotyczą dwóch różnych stanów (naruszeń prawa) i wiążą się z innymi skutkami prawnymi;

• art. 13 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2, art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., ponieważ błędnie przyjęto, że choć przepisy nie nakładają obowiązku uzasadniania uchwał zarządu powiatu, to brak takiego uzasadnienia może powodować nieważność samej uchwały;

• art. 43 ust. 1-2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 902, dalej: u.p.s) w zw. art. 112 ust. 7, art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 930, ze zm.), gdyż ani przepisy ustawy o pomocy społecznej ani przepisy ustawy o pracownikach samorządowych nie regulują zagadnień dotyczących rozwiązania umowy o pracę z kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu, a więc w tym zakresie stosuje się przepisy Kodeksu pracy;

• art. 43 ust. 1-2 u.p.s., ponieważ niewłaściwie uznano, że "utrata zaufania", jako jedna z przyczyn wypowiedzenia, nie ma normatywnych podstaw, podczas gdy art. 43 ust. u.p.s. wskazuje na Kodeks pracy, gdzie nie wymieniono wprawdzie szczegółowych przyczyn, ale w art. 30 § 4 w zw. z art. 45 K.p. wskazano, że muszą być one zasadne, a samo wypowiedzenie może nie naruszać przepisów o wypowiadaniu umów o pracę;

• art. 2, art. 7 Konstytucji RP, poprzez ich błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż uzasadnienie uchwały Zarządu Powiatu w [...] oparte było na przepisach prawa, ponadto Sąd I instancji orzekł w zakresie nieleżącym w jego kompetencji;

• art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i § 2 pkt 5-6 P.p.s.a., ponieważ WSA w Krakowie orzekał w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę z dyrektorem DPS, podczas gdy kwestię przyczyn wypowiedzenia umowy o pracę regulują przepisy Kodeksu pracy i tym samym są przedmiotem badania przez sąd pracy. Błędnie więc zastosowano art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p.;

• art. 133 § 1, art. 134, art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż pominięto całość uzasadnienia uchwały z dnia 30 czerwca 2015 r., gdzie wskazano szereg przyczyn wypowiedzenia E.Z. umowy o pracę, a więc niewłaściwie przyjęto, że wyłączną przyczyną wypowiedzenia jest utrata zaufania. Nie wyjaśniono także czy naruszenie art. 79 u.s.p. było istotne, co implikuje możliwość stwierdzania ewentualnej nieważności zaskarżonego aktu. Ponadto uzasadnienie orzeczenia jest wewnętrznie sprzeczne, ponieważ stwierdzono, że choć nie ma ustawowego obowiązku uzasadnienia uchwał, ani podstaw prawnych wyznaczających treść takiego uzasadnienia, to i tak uzasadnienie uchwały Zarządu Powiatu w [...] jest nieprawidłowe i powoduje nieważność samej uchwały. WSA w Krakowie wskazał, że nie badał kwestii uregulowanych normami prawa pracy, faktycznie wypowiedział się jednak w zakresie uregulowanym tymi przepisami, tj. w zakresie przyczyn wypowiedzenia umowy o pracę;

• art. 147 § 1 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a., ponieważ błędnie uznano, że okoliczności sprawy wskazują na nieważność uchwały Zarządu Powiatu w [...].

Skargę kasacyjną wniosła także E.Z., żądając uchylenia wyroku WSA w Krakowie i odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

• art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 7-10 K.p.a. w zakresie, w jakim zasada demokratycznego państwa prawa wymaga zapewnienia adresatom uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, w sprawach z zakresu administracji publicznej, gwarancji proceduralnych, obejmujących prawo do czynnego udziału w postępowaniu w każdym jego stadium, prawo do złożenia wyjaśnień, prawo do wglądu do akt sprawy oraz prawo do zgłoszenia stosownych wniosków dowodowych;

• art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji przyjął, że nieprawidłowości proceduralne popełnione przez komisję rewizyjną Powiatu nie miały rozstrzygającego znaczenia dla zapewnienia E.Z. czynnego udziału w postępowaniu. Ocena ta nie zawierała uzasadnienia prawnego ani faktycznego, a w szczególności nie została poparta analizą istotnych okoliczności faktycznych sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.Z. Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i została złożona jedynie z przyczyn taktyki procesowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu E.Z. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że argumentacja wyroku zawarta w uzasadnieniu, w zakresie w jakim dotyczy uzasadnienia uchwały, jest prawidłowa. Ponadto złożyła pismo procesowe, w którym przesłał dokumenty uprzednio przedstawione podczas postępowania kontrolnego, prowadzonego przez komisję rewizyjną Powiatu, z których – jej zdaniem – wynika, że zarzuty postawione jej w związku z wykonywaniem funkcji dyrektora DPS są bezpodstawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd i uzasadnić swoje twierdzenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi jaka powinna być prawidłowa wykładnia zastosowanego przepis prawa, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Zarzut naruszenia art. 1, art. 2, art. 3 § 1 i § 2 pkt 5-6 P.p.s.a., zawarty w skardze kasacyjnej Zarządu Powiatu, nie zasługuje na uwzględnienie. W istocie kwestionowane jest uprawnienie sądu administracyjnego do kontroli aktu administracyjnego wywierającego równocześnie skutki w zakresie prawa pracy. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości fakt, że akt administracyjny wywierający skutki w sferze prawa pracy, nie powoduje, że z tego powodu przestaje on być aktem administracyjnym (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. 2016 r. poz. 814, dalej: u.s.p), podlegającym kontroli pod względem zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.). Należy bowiem mieć na uwadze, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują – poprzez swoje organy – nałożone na nie zadania w sferze publicznej. W wykonywaniu tych zadań jednostki te są samodzielne (por art. 2 ust. 1-3 u.s.p.). Są one jednak zobowiązane do bezwzględnego przestrzegania zasady praworządności, ponieważ ochrona sądowa samodzielności jednostki samorządu terytorialnego nie obejmuje działań bezprawnych. Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa jest nieistotne (art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p.). Z tego względu legalność działalności administracji publicznej stanowi kryterium kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm., dalej: P.u.s.a.). Podstawę prawną zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego stanowi art. 165 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm.). Zasada ta oznacza m.in. nadanie jednostkom samorządu terytorialnego osobowości prawnej i wyposażenie ich w prawo własności (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Z kolei art. 165 ust. 2 Konstytucji ustanawia sądowe gwarancje tej samodzielności. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że jednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność, natomiast gmina korzysta ze swych praw w celu realizacji zadań publicznych. Ochrona samodzielności sądowej, wyrażona w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, nie jest tożsama z prawem do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 Konstytucji. Sądowa ochrona gminy ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki (postanowienie TK z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt Ts 35/04).

Uchwała, której nieważność stwierdził Sąd I instancji, została wydana na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., który ma charakter przepisu ustrojowego, określającego wykonawczy charakter funkcji zarządu powiatu i przykładowo wskazuje formy realizacji tej funkcji, m.in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Organizowanie i prowadzenie działalności z zakresu opieki społecznej jest zadaniem administracji publicznej, w tym samorządu terytorialnego, wykonywanym w formach i na zasadach określonych ustawowo. Uchwała z dnia 30 stycznia 2015 r. niewątpliwie ma charakter aktu, w którym przeważają elementy publicznoprawne (choć wywołuje ona także skutki w sferze prawa pracy) a przedmiotem kontroli WSA w Krakowie było wykonywanie funkcji publicznoprawnej przez Zarząd Powiatu, a nie kwestie związane ze stosowaniem prawa pracy, dlatego też nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 902). Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do podstaw związanych ze zwolnieniem dyrektora DPS, a jedynie do skutków publicznoprawnych przedmiotowej uchwały.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 134, art. 141 § 4 P.p.s.a., zawarty w skardze kasacyjnej Zarządu Powiatu, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego a sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Oznacza to, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 391-392). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że nie można skutecznie zarzucić WSA w Krakowie naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., ponieważ wydał on wyrok na podstawie całości akt sprawy. Zauważyć trzeba, że dokumenty, na które powołuje się strona wnosząca skargę kasacyjną, znajdują się w aktach sprawy, a zatem podlegają ocenie w ramach kontroli legalności aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego, a ich nieuwzględnienie bądź nieuprawniona ocena może − w zależności od sytuacji − stanowić podstawę do skonstruowania zarzutu naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Sąd I instancji uwzględnił zarówno dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, jak i dokumenty złożone przez E.Z., dotyczące nieprawidłowości w postępowaniu kontrolnym. Wszystkie przedstawione dowody zostały opisane w obszernej części uzasadnienia przedstawiającej ustalony stan faktyczny. WSA w Krakowie wskazał przesłanki, którymi kierował przy wydaniu rozstrzygnięcia, stwierdzając, że treść kontrolowanej uchwały nie pozwala na uznanie, iż organ podjęte rozstrzygnięcie uzasadnił w sposób prawidłowy.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone tak, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu będzie skuteczny, jeśli wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05). Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy nie odpowiada ono wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ – wskazując jako podstawę prawną wyroku art. 151 P.p.s.a. – wyjaśnił w sposób dostateczny przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego. Fakt, że stanowisko WSA w Krakowie jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Zarzut ten sprowadza się w zasadzie do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji co do prawidłowości uzasadnienia uchwały w sprawie odwołania E.Z. ze stanowiska dyrektora DPS. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu nie może jednak uzasadniać zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, zawarte w skardze kasacyjnej Zarządu Powiatu w [...], w istocie zmierzają do zakwestionowania obowiązku jednostki samorządu terytorialnego w zakresie uzasadniania uchwał. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 P.u.s.a., podstawowym celem kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny jest wyeliminowanie z obrotu prawnego aktów i czynności niezgodnych z prawem. Do aktów niezgodnych z prawem zaliczają się również te akty pochodzące od organów administracji publicznej, które nie są wynikiem szerokiej i bardzo starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, ale zostały wydane w sposób dowolny, bez odniesienia się do zaistniałych w sprawie dowodów. Eliminacja aktów wydanych bez uprzedniej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego jest więc obowiązkiem sądu administracyjnego. W innym przypadku w obrocie prawnym pozostawałyby akty wydane w sposób woluntarystyczny, niepoddający się kontroli, co w pozostawałoby w jawnej sprzeczności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą praworządności. Dlatego tak ważnym elementem aktu prawnego (w tym również uchwały jednostki samorządu terytorialnego) jest jego uzasadnienie. Sporządzenia uzasadnienia umożliwia kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji publicznej również swego rodzaju dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia – poprzez wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie uchwały pozwala zatem na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przekonanie to dotyczy zrywno podmiotów dokonujących kontroli, jak i adresatów. Sama treść uchwały z dnia 30 czerwca 2015 r., ze względu na jej oczywistą lakoniczność, nie pozwala na skuteczną kontrolę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Dodać także należy, że ważną częścią uzasadnienia uchwały jest jej uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które organ jednostki samorządu terytorialnego uznał za decydujące dla jej podjęcia. WSA w Krakowie słusznie zatem uznał, że nie do pogodzenia z zasadą praworządności jest sposób sformułowania uzasadnienia przedmiotowej uchwały, ponieważ jest ono ogólnikowe, a Zarząd Powiatu w [...] nie wykazał w sposób niekwestionowany dlaczego zaistniały przesłanki do zwolnienia E.Z. ze stanowiska dyrektora DPS.

Skarga kasacyjna E.Z. również nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych. Tymczasem zarzut taki można byłoby postawić jedynie wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwalałoby jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwalałaby na kontrolę kasacyjną orzeczenia, albo brakłoby uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo też uzasadnienie obejmowałoby rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, w uzasadnieniu zaskarżonego WSA w Krakowie nie pominął jej argumentacji, a jedynie jej nie podzielił. W przedmiotowej sprawie nie doszło więc do niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Pomimo zgłoszonych w skardze kasacyjnej żądań Zarządu Powiatu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono od tego. Skoro obie skargi kasacyjne (Zarządu Powiatu w [...] i E.Z.) zostały oddalone – to każda ze stron powinna ponieść koszty postępowania we własnym zakresie, pomimo, że E.Z. nie wystąpiła o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W takiej sytuacji można − na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. − uznać, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem, gdyby E.Z. wystąpiła o zwrot kosztów, doszłoby do ich kompensacji.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

Stosownie do art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepis ten określa podstawową regułę orzekania o kosztach postępowania, zgodnie z którą koszty związane z poszczególnymi czynnościami procesowymi ponosi osoba, która ich dokonała. Strona (art. 12) jest obowiązana ponosić koszty spowodowane swoim działaniem, w tym uiszczać należne opłaty sądowe – bez prawa domagania się ich zwrotu. Wyjątkami od zasady ponoszenia kosztów postępowania są przepisy regulujące zwolnienie od kosztów (art. 239–263) oraz przepisy o zwrocie kosztów postępowania (art. 200–204). Jak dobitnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23) zasada ta odnosi się do postępowania sądowoadministracyjnego, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i kasacyjnym.

Zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Skoro Zarząd Powiatu w Wadowicach wniósł skargę kasacyjną na wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę, to w świetle przywołanego przepisu nie przysługiwał mu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, a zatem jego żądanie zwrotu kosztów powinno zostać oddalone.

Oznacza to, że przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ reguluje on zasady odstąpienia od zasądzenia zwrotu należnych kosztów postępowania kasacyjnego.