Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 498/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi D. K. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 3 grudnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] we W. oddala skargę.


UZASADNIENIE

D. K. (dalej zwany skarżącym) w dniu 9 lipca 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej W. z 3 grudnia 2009 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] we W.. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej powoływanej jako: "u.p.z.p."), art. 10 k.p.a. i 81 k.p.a. oraz art. 140 k.c.

Formułując powyższe zarzuty autor skargi wniósł o stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej § 21 ust. 4 we fragmencie: "dojazd do terenu, o którym mowa w ust. 1 dopuszcza się wyłącznie od terenów 2KDD/1 i 2KDD/3" oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej w skrócie u.s.g.) pismem z dnia 14 maja 2014 r. (data złożenia pisma) wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa do którego doszło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały. Rada Miejska uchwałą z dnia 26 czerwca 2014 r., nr [...] nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, uchwałą nr [...]. Rada Miejska pismem z dnia 1 lipca 2014 r. przesłała swoje negatywne stanowisko.

Odnosząc się zarzutów skargi jej autor wyjaśnił, że szczegółowy opis istniejących zjazdów dla działek leżących przy ul. A. - zawiera dołączony do skargi plan ich rozmieszczenia (załącznik 4). Wskazał, że po prawej stronie tej ulicy działka nr [...] posiada zjazd o szer. 6m wybudowany naprzeciwko wyjazdu z ul. P.. Posiada ona też zjazd od ul. S.. W przypadku działki nr [...] stanowiącej własność Gminy W. istnieje możliwość skorzystania ze zjazdu od drogi nr [...], która ma zjazd od ul. S.. Z kolei działka nr [...] stanowiąca również własność Gminy W. - posiada dwa zjazdy z ul. S. do drogi nr [...] i [...]. Natomiast należąca do skarżącego działka nr [...] jest pozbawiona całkowicie dostępu do jakiegokolwiek zjazdu, co powoduje, że nastąpiło zamrożenie nieruchomości o charakterze rolniczym i nie może ona być wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem, a przez to wartość jej spadła do zera. Według skarżącego realizacja zapisu w § 21 ust. 4 m.p.z.p. jest nie do wykonania z przyczyn ekonomicznych, finansowych i szkodliwych zarówno dla jego działki, ale przede wszystkim dla działki [...], dla której w późniejszym czasie przy ewentualnej zmianie charakteru tej działki stanie się przeszkodą w uzyskaniu pozwolenia na budowę. Dalej skarżący zauważył, że działka nr [...] stanowiąca własność Skarbu Państwa - posiada dwa zjazdy po 6m, a pośrodku tych zjazdów, po przeciwnej stronie jezdni jest zjazd 7m na działką nr [...], oraz dodatkowy zjazd z drogi nr [...]. Działka nr [...] należąca do Skarbu Państwa - posiada zjazd o szer. 6m. Również należąca do Gminy działka nr [...] posiada zjazd o szer. 6m. Natomiast znajdująca się po stronie lewej ulicy działka nr [...], stanowiąca własność Gminy W. – posiada dwa zjazdy o szerokości ponad 7m każdy i jeden od ul. P..

Według skarżącego z powyższego wynika, że Rada Miejska naruszyła konstytucyjną zasadę równości poprzez zróżnicowanie przeznaczenia nieruchomości objętych planem posiadających analogiczne uwarunkowania - art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Naruszenie przepisów niższych rangą pozwoliło na ustalenie sposobu wykorzystania prawa własności względem działki skarżącego w sposób naruszający prawo własności ponad potrzebę wynikającą z racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego jak też ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne. Dalej skarżący zauważył, że działka nr [...] (poprzednio nr [...]) posiadała zjazd z ul. A. od "zawsze", co potwierdzają: pismo Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia 19 stycznia 1973 r.; odpis księgi wieczystej nr [...] przed podziałem i po podziale działki; zapis w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzonym uchwałą z dnia 10 czerwca 1988 r. nr [...] o treści cyt.: "teren działki [...] (obecnie nr [...]) AM 20 obręb [...] we W., zlokalizowany jest w kompleksie terenów przewidzianych na ogrody działkowe - dopuszczalne prace polowe".

Konkludując autor skargi zauważył, że w sprawie nasuwa się podejrzenie, że likwidacja zjazdu z ul. A. na działkę skarżącego jest zamierzona i celowa. Wszystkie działki gminne i Skarbu Państwa posiadają minimum po dwa zjazdy, a jego własność została zablokowana.

Wiceprezydent Miasta W. działając w imieniu Rady Miejskiej W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi w obszernej odpowiedzi wyjaśnił, że projekt m.p.z.p. obszaru [...] we W. został opracowany na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 5 października 2006 r. oraz zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., przyjętego uchwałą nr [...]. Granice planu obejmowały obszar położony w Studium w zespołach urbanistycznych: aktywności gospodarczej [...] oraz [...]. Jest to teren zawarty pomiędzy ulicami: A., T., K. i linią kolejową. Dnia 14 października 2008 r. w prasie oraz na tablicach ogłoszeń podano do publicznej wiadomości ogłoszenia i obwieszczenia Prezydenta o przystąpieniu do sporządzenia planu i terminie składania wniosków do planu - do dnia 4 listopada 2008 r. Wnioski złożone do planu w wyznaczonym terminie zostały rozpatrzone przez Prezydenta w zarządzeniu nr [...] z dnia 24 listopada 2008 r. Wzywający nie złożył wniosku do przedmiotowego projektu planu. Projekt planu został pozytywnie zaopiniowany przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a następnie uzgodniony z właściwymi instytucjami i organami. W dniu 28 września 2009 r. w prasie oraz na tablicach ogłoszeń podano do publicznej wiadomości ogłoszenie i obwieszczenie Prezydenta o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w terminie od 5 października 2009 r. do 2 listopada 2009 r., a także o terminie dyskusji publicznej, wyznaczonej na dzień 27 października 2009 r. oraz o możliwości składania uwag do planu w nieprzekraczalnym terminie do dnia 16 listopada 2009 r. Do projektu planu w wyznaczonym terminie wniesiono jedną uwagę. Skarżący nie wniósł uwag do przedmiotowego projektu planu. Po rozpatrzeniu uwagi Prezydent wydał zarządzenie nr [...] z dnia 19 listopada 2009 r. Plan został przyjęty na sesji Rady Miejskiej w dniu 3 grudnia 2009 r. uchwałą nr [...]. Następnie uchwała wraz z dokumentacją planistyczną została przekazana do Wojewody D. w celu zbadania jej zgodności z przepisami prawnymi. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z 18 stycznia 2010 r. Nr 8 poz. 143 i weszła w życie 18 lutego 2010 r.

Autor odpowiedzi na skargę zauważył, że podstawowym celem planu było stworzenie regulacji prawnych, które umożliwią uporządkowanie struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz stworzą warunki do realizacji infrastruktury technicznej. Plan wyeliminował konflikty przestrzenne związane z realizacją nowych inwestycji w sąsiedztwie istniejącej zabudowy. Pismem złożonym w dniu 14 maja 2014 r., skarżący wezwał do usunięcia naruszenia prawa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] we W. zarzucając, że plan nie uwzględnia wjazdu na działkę [...] AM 20 obręb [...]. Działka ma charakter rolniczy, bo zgodnie z planem ogólnym z 1988 r., była zlokalizowana w kompleksie ogrodów działkowych, z dopuszczalnymi pracami polowymi. Wobec powyższego wjazd był akceptowalny. Skarżący wskazywał, że zapisy planu uniemożliwiły korzystanie z wjazdu na działkę [...]. Dla potwierdzenia, że wjazd na działkę istnieje, załączył do pisma szkic wjazdu na działkę wykonany osobiście oraz powołał się na księgę wieczystą nr [...]. Natomiast w skardze podał szczegółowy opis istniejących wjazdów, zarzucając, że brak wjazdu na jego nieruchomość stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości. Analiza dokumentów, map zasadniczych będących w posiadaniu Zarządu Geodezji Kartografii i Katastru Miejskiego we W. oraz inwentaryzacja w terenie potwierdziła zasadność wcześniejszych analiz. Działka nr [...] nie posiada faktycznie wykształconego zjazdu od strony ul. A.. W narożniku ogrodzenia nieruchomości znajduje się brama wjazdowa, ale jest ona nieużywana i nie posiada utwardzonego połączenia z ul. A.. Dodatkowo w świetle bramy na terenie działki rosną drzewa, co uniemożliwia przejazd. Księga wieczysta, na którą powołuje się skarżący, nie zawiera wpisów dotyczących sposobów obsługi komunikacyjnej działki, a w Dziale III dotyczącym praw, roszczeń i ograniczeń brak jest jakichkolwiek zapisów. W 1973 r. działka była przeznaczona w planie miejscowym na zieleń izolacyjną. Następnie ustalenia planu ogólnego lokalizowały ją w kompleksie ogrodów działkowych, z dopuszczeniem prac polowych. Dopiero ustalenia m.p.z.p. obszaru [...] we W. pozwalają na realizację zabudowy. Działka nr [...] w planie znajduje się na terenie 6U, a niewielka jej część została przeznaczona na poszerzenie ulicy A. (1KDZ/3). Poszerzenie ulicy zajmuje około 106 m² działki o powierzchni 0,2490 ha.

Działka [...] tworzyła w przeszłości, z działką [...], jedną nieruchomość, a wjazd był zorganizowany od strony ul. S.. Obecnie od ul. S. istnieje fizycznie wykształcony zjazd poprzez obniżony krawężnik i bramę w ogrodzeniu działki [...]. Autor odpowiedzi na skargę dodał, że przed podziałem nieruchomości zawsze musi być ustalony sposób obsługi komunikacyjnej nowo wydzielanych działek. Bardzo często korzysta się z istniejącego zjazdu poprzez drogę wewnętrzną na działce, która posiada taki zjazd lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. Dodatkowo wyjaśnił, że w latach 2006 - 2010 realizowana była inwestycja [...] - A., w ramach której wykonano między innymi remont ulicy A. na odcinku od ul. P. do przejazdu kolejowego PKP. Roboty drogowe zostały zakończone w grudniu 2008 roku i obejmowały: budowę kanału deszczowego i sanitarnego, modernizację wodociągu, modernizację oświetlenia, wykonanie jezdni asfaltowej oraz chodników betonowych. Remont uwzględniał budowę zjazdów, które fizycznie istniały lub właściciel posesji sąsiadującej z ul. A., po uzyskaniu uzgodnienia z zarządcą drogi, złożył taki wniosek. Remont nie obejmował zjazdu na nieruchomość oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...], AM - 20, obręb [...], ponieważ w momencie przystępowania do inwestycji działka ta nie posiadała wykształconego zjazdu z ul. A., a właściciel nieruchomości nie zabiegał o jego usankcjonowanie.

Według autora odpowiedzi na skargę podczas sporządzania zaskarżonego planu miejscowego dokonano szczegółowej analizy wydanych decyzji administracyjnych. Stwierdzono wówczas, że dnia 5 października 2007 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie placu utwardzonego z wiatami i parkingiem. Inwestycja przewidziana była do realizacji przy ul. A. na działkach [...] i [...], traktując ten teren jako jedną działkę budowlaną. Decyzja wskazywała, że obsługa komunikacyjna powinna odbywać się poprzez istniejący zjazd i nie przewidywała realizacji nowych zjazdów. W momencie wydawania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, jedynym istniejącym zjazdem w obrębie decyzji był zjazd w obrębie działki [...], bezpośrednio z pasa drogowego ul. A..

Zarówno inwestycja polegająca na remoncie ul. A., jak również decyzja warunkach zabudowy, w kwestii obsługi działki [...], spełniają zapisy art. 2 pkt 14 u.p.z.p., w którym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej na działkach sąsiednich, do dróg ustalonych zgodnie z zapisami w miejscowym planie. W tym przypadku od ul. S. lub nowo projektowanej drogi łączącej ul. S. z A.. Dostęp do drogi publicznej to również dojazd poprzez drogi wewnętrzne dopuszczone na terenie 6U.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów wyżej przytoczonych, skarżony organ wskazał, że prawo własności jest wartością chronioną przepisami zawartymi w Konstytucji RP zgodnie z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, jednak może być ono ograniczone przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z art. 64 ust. 3, gdzie określono zarówno ramy swobodnej zabudowy nieruchomości w granicach prawa jak i uprawnienia do ochrony interesu prawnego innych osób. Podobnie, ochronę taką zapewnia przepis art. 140 k.c., a w tym przypadku stwierdzić można, że nie doszło do naruszenia istoty prawa własności skarżącego. W tym zakresie ustalone jest orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym ograniczenie prawa własności może nastąpić na podstawie ustawy, a w tym przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie interesu prawnego może nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, wyznacza tereny inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Wykazanie, że przewidziane w planie rozwiązania naruszają interes prawny skarżącego nie jest wystarczającą przesłanką do uwzględnienia skargi, gdyż uwzględnienie jej wymaga nadto wykazania, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Według autora odpowiedzi na skargę, ani Konstytucja, ani żaden inny akt prawny nie zakłada prymatu zasady swobody działalności gospodarczej w stosunku do innych wartości chronionych prawem. Ustawodawca przyznał gminie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo ingerencji w sposób wykonywania własności i uchwalania powszechnie obowiązujących na terenie gminy aktów prawa miejscowego, w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Nadmienić należy, że w procesie przygotowania planu miejscowego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, stąd chybiony jest zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. i 81 k.p.a.

W dalszej części odpowiedzi na skargę Wiceprezydent zauważył, że ustalenia zaskarżonego miejscowego planu dopuszczają dojazd do terenu 6U z terenów 2KDD/1 i 2KDD/3. W kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), a w szczególności § 9 ust. 1 pkt 5 na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Wyżej wymienione ograniczenie liczby zjazdów, jest również zasadne w kontekście bliskiej lokalizacji istniejącego zjazdu do - sąsiadującej nieruchomości. Dopuszczenie obsługi od ulic wysokich klas nie powinno być wprowadzane, jeśli istnieje możliwość dojazdu od dróg wewnętrznych, które mogą w przyszłości stanowić dojazd do poszczególnych nieruchomości w obrębie terenu lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności, wypełniając tym samym art. 2 pkt 14 u.p.z.p., który definiuje dostęp do drogi publicznej jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Dodatkowo, szczególnie istotnym w przyjęciu takiego rozstrzygnięcia było wprowadzenie nowego, intensywnego zagospodarowania w postaci zabudowy usługowej (handel detaliczny małopowierzchniowy A i B, gastronomia, biura, obiekty kongresowe i konferencyjne, wystawy i ekspozycje, usługi drobne, sport i rekreacja, rozrywka, drobne usługi rozrywki, obiekty hotelowe, poradnie medyczne, pracownie medyczne, obiekty lecznictwa zwierząt, usługi edukacji, produkcja drobna), które w odróżnieniu od zagospodarowania dotychczasowego generują obciążenie ruchem, szczególnie w godzinach szczytu. Taka obsługa jest akceptowalna jedynie przy obecnym stanie zagospodarowania. Wprowadzone nowe ustalenia planu musiały także dostosować do nich nowe zasady obsługi komunikacyjnej oraz powiązań z terenami sąsiednimi. Ma to poważne znaczenie także ze względu na możliwość realizacji zabudowy usługowej oraz możliwość wznoszenia obiektów o znacznej kubaturze i wysokości (do 20m). Za zasadne autor odpowiedzi na skargę uznał zwrócenie przy tym uwagi na fakt, że obsługa istniejących nieruchomości wraz z ich dotychczasowym zagospodarowaniem może się odbywać na istniejących zasadach do czasu zmiany sposobu zagospodarowania i wprowadzenia nowych przeznaczeń wynikających z ustaleń planu.

Zaistnienie drogi wewnętrznej w terenie 6U uzależnione jest tylko i wyłącznie od ustaleń pomiędzy właścicielem terenu, dla którego ma służyć jako dojazd, a właścicielem terenu przez który przechodzi. Powstanie drogi wewnętrznej i zasady jej funkcjonowania powinny być przedmiotem wspólnych ustaleń pomiędzy właścicielami poszczególnych nieruchomości, a ustalenia te powinny zapewnić m.in. stosowne roszczenia finansowe pomiędzy nimi. Jest to tym bardziej uzasadnione, że omawiana droga wewnętrzna nie ma znaczenia dla funkcjonowania układu miejskiego. Jest istotna wyłącznie dla zapewnienia dojazdu kilku nieruchomościom prywatnym.

Nadto zauważono, że ustawa Kodeks cywilny stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, jednak właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa w granicach określonych przez ustawę. Organ sporządzający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wykonuje czynności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast Rada Miejska uchwalając plan ma prawo aktem normatywnym jakim jest plan miejscowy ingerować w prawo własności w celu realizacji tych wymagań w zgodzie z przepisami prawa. Z art. 35 u.p.z.p. wynika, że jeśli plan miejscowy zmienia przeznaczenie, tereny mogą być użytkowane w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, do czasu jego zagospodarowania zgodnie z planem.

Autor odpowiedzi na skargę zauważył również, że w uzasadnieniu do uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia 26 czerwca 2014 r. dokładnie wyjaśniono dlaczego wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego nie zostało uwzględnione. Skarżący mógł wystąpić o przedmiotowe uzasadnienie. Wskazał także, że skarżący nie wykazał, jak ustalenia planu mogą mieć wpływ na naruszenie Jego interesu prawnego bądź uprawnienia. Zdaniem strony przeciwnej, nie nastąpiło naruszenie prawa podmiotowego skarżącego, a także naruszenia przepisów sporządzania planu miejscowego, które miałoby skutkować stwierdzeniem nieważności obowiązującego planu.

Po zapoznaniu się ze stanowiskiem Rady Miejskiej zawartym w odpowiedzi na skargę D. K. w piśmie z 4 sierpnia 2014 r. oświadczył, że podtrzymuje swoją skargę. Zdaniem skarżącego jest nieprawdą, że tu cyt.: "w momencie przystępowania do inwestycji, działka ta nie posiadała wykształconego zjazdu z ul. A." (...) "Działka nr [...] tworzyła w przeszłości, z działką nr [...], jedną nieruchomość, a wjazd był zorganizowany z ul. S.". Według skarżącego, działki nr [...] i nr [...] stanowiły w przeszłości jedną nieruchomość jako działka nr [...] i miały wykształcony zjazd w "starej" szosie ul. A.. Powyższe potwierdza: a) wpis w Dziale I księgi wieczystej nr [...] cyt. "działka nr [...], [...], rej. gr [...] — o powierzchni 4990m2 - nieruchomość rolna bez zabudowań.— położona we W. ul. A., obręb [...]" (załącznik nr 6 w skardze); b) brak wpisu w Dziale III w/w księgi wieczystej potwierdza, że obsługa komunikacyjna działki nr [...] (poprzednio nr [...]) odbywa się z ul. A.. Wobec powyższego stanowisko Rady wskazujące na brak wpisu w Dziale III księgi wieczystej jest nietrafione. Skarżący wskazał, że wszystkie dziatki Gminy i Skarbu Państwa mające zjazd z ul. A. nie posiadają wpisu obsługi komunikacyjnej w Dziale III ksiąg wieczystych. Zjazd od ul. S. powstał dla działki nr [...], dopiero po podziale działki nr [...] na dwie części - nr [...] i nr [...]. Dalej zauważył, że Rada stwierdziła, że przy projektowaniu zjazdów na działki uwzględniono rozporządzenie Ministra Komunikacji i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a w szczególności § 9 ust. 1 pkt 5, z godnie z którym na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów oraz dopuszczenie obsługi od ulic wysokich klas nie powinno być wprowadzane, jeśli istnieje możliwość dojazdu z dróg wewnętrznych. Wobec powyższego skarżący postawił pytanie dotyczące powodów, dla których w/w przepisu nie zastosowano do działki nr [...], która ma zjazd od drogi wewnętrznej, a jednocześnie ma dwa zjazdy od ul. A., działka nr [...] ma zjazd od ul. A. i ul. S. i działka nr 16 posiada dwa zjazdy od ul. A. i jeden od ul. P.. Działka nr [...] nie ma żadnego dostępu do dróg wewnętrznych, a nie posiada zjazdu od ul. A. - jest całkowicie zablokowana - zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 Konstytucji RP naruszono zasadę równości. W myśl § 21 ust. 1 skarżonej uchwały została przeznaczona pod zabudowę usługową (handel detaliczny małopowierzchniowy A i B, gastronomia, biura, obiekty kongresowe i konferencyjne, wystawy i ekspozycje, pracownie artystyczna, usługi drobne, sport i rekreacja, rozrywka, drobne usługi rozrywki, obiekty hotelowe, poradnie medyczne, pracownie medyczne, obiekty lecznictwa zwierząt, usługi edukacji, produkcja drobna). Określając zasady obsługi komunikacyjnej Rada ustaliła dostępność komunikacyjną dla terenu 6U od ul. S. 2KDD/1 i w przyszłości z drogi łączącej ul. Stanisławowską z ul. A. 2KDD3 (§ 21 ust. 4 m.p.z.p.). Tak dokonanym ustaleniem przekroczyła tzw. władztwo planistyczne wynikające z powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sposób bowiem nieuprawniony wpłynęła na uprawnienia skarżącego do korzystania z należącej do niego nieruchomości, naruszając tym samym jego interes prawny wynikający z prawa własności tej nieruchomości. Zapisy obowiązującego m.p.z.p. choć dopuszczają na tej działce zabudowę w myśl § 21 ust. 1, to nie zapewniają koniecznego do niej bezpośredniego dostępu komunikacyjnego od ul. A.. Z rysunku m.p.z.p. wyraźnie wynika, że działka skarżącego ma bezpośredni dostęp do ul. A., zaś nie ma bezpośredniego dostępu do ul. S.. Ustalenie zatem obsługi komunikacyjnej wyłącznie od ul. S., nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Według skarżącego za trafnością przedstawianego stanowiska przemawia fakt, że przy tym samym przeznaczeniu terenu, dla sąsiednich działek, działka nr [...] ma dwa wjazdy od ul S. i w przyszłości od ul. A. 2KDD/3, działka nr [...] posiada wjazd od ul. S., działka nr [...] ma dwa wjazdy od ul. A. i jeden od drogi wewnętrznej. Skarżący zauważył wobec powyższego, że dopuszczenie możliwości ograniczenia prawa własności przez Radę przy uchwalaniu m.p.z.p. musi jednak odbywać się w zgodzie z przepisami Konstytucji, a w szczególności z jej art. 64 ust. 3, tj. ograniczenie to nie może naruszać istoty prawa własności. Dalej autor skargi podniósł, że według niego stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że wybudowane zjazdy na działkach nr : [...], [...], [...], [...] i [...] nie zagrażają na ul. A. funkcjom takim jak organizacja, bezpieczeństwo, płynność i swoboda ruchu drogowego, jak też przepustowość drogi, natomiast wybudowanie i zaplanowanie jednego zjazdu na jego działkę takim funkcjom zagraża, narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto rada w odpowiedzi na skargę twierdzi, że przy projektowaniu m.p.z.p. zastosowano, tu cyt.: "ograniczenia liczby zjazdów jest również zasadne w kontekście bliskiej lokalizacji istniejącego zjazdu do sąsiedniej nieruchomości". Niezgadzając się z tym twierdzeniem skarżący zadał pytanie, jak się ono odnosi do działki nr [...], której zjazd jest naprzeciwko wyjazdu z ul. P. i działki nr [...], gdzie pomiędzy jej dwoma zjazdami o szer. 6m jest naprzeciwko jeden ze zjazdów o szer. 7m na działkę nr [...]. Dalej zauważył, że Rada stwierdziła, że skarżący przesłał szkic własnoręcznie wykonany celem potwierdzenia, tu cyt.: "że wjazd na działkę istnieje". Wobec tego wskazał, że szkic (załącznik nr 4 w skardze) stwierdza, że w całej aglomeracji działek leżących przy ul. A., jedynie działka nr [...] nie posiada zjazdu. Rada i założenia planistyczne proponują służebność drogi, lub drogę konieczną. Jedno i drugie rozwiązanie nie gwarantuje w przyszłości stałego ich użytkowania. Skarżący proponuje inne rozwiązanie, polegające na tym, aby z siedmiu istniejących zjazdów z ul. A., przenieść jeden ze zjazdów z działki nr [...] na rzecz działki nr [...].

Ponadto skarżący wyjaśnił, że obecnie działka nr [...] ma w rogu furtkę, a nie bramę. Brama wjazdowa została przesunięta, ponieważ naprzeciwko - jako blokadę, postawiono słup oświetleniowy (zdjęcie - załącznik nr 1). Według skarżącego m.p.z.p. opracowywany jest w oparciu o stan prawny, faktyczny i przyszłościowy. Nie ma tu żadnego znaczenia, czy działka jest w użytkowaniu, czy tez leży odłogiem zarośnięta. Wniosek Rady zawiera następujące zdanie: "że w uzasadnieniu do uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 26 czerwca 2014r. dokładnie wyjaśniono, dlaczego wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego nie zostało uwzględnione. Skarżący mógł wystąpić do Rady Miejskiej o przedmiotowe uzasadnienie". Skarżący wskazał, że nic nie było mu wiadomym o uzasadnieniu. W uchwale i piśmie przewodnim które otrzymał, brak jakichkolwiek informacji w tym zakresie. Również postępowanie w sprawie wydanych warunków zabudowy dla działki nr: [...] i [...] o jakie wystąpił użytkownik wieczysty działki nr [...], nie ma żadnego wpływu na wynik postępowania prowadzonego przed sądem w przedmiocie zjazdu na działkę. Zgodnie bowiem z treścią art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nadto zauważył, że Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta jako organ administracji samorządowej współuczestniczył w swoim zakresie zgodnie z prawem, przy tworzeniu m.p.z.p., a jednocześnie pośrednio był likwidatorem zjazdu na działkę nr [...]. Precedens ten spowodował, że skarżący powołał w skardze art. 10 k.p.a. i 84 k.p.a.

Przy piśmie z dnia 12 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego poinformował o tym, ze w dniu 9 sierpnia 2014 r. stwierdził, że zjazd z drogi nr [...] na działkę nr [...] został zlikwidowany poprzez zagrodzenie siatką. Na dowód czego przedłożono zdjęcie.

W piśmie z dnia 19 września 2014 r. pełnomocnik Rady Miejskiej W. odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wyjaśnił, że w ramach procesu projektowego sporządzania miejscowego planu wykonywana była inwentaryzacja urbanistyczna weryfikująca aktualne zainwestowanie na obszarze objętym planem. Podczas jej sporządzania stwierdzono brak wykształconego zjazdu na działkę [...], zgodnego z warunkami technicznymi, jakim odpowiadają drogi publiczne i ich usytuowanie. Sytuację tą przedstawia dokumentacja fotograficzna - w załączeniu pisma. W świetle zamontowanej istniejącej bramy wjazdowej rosną drzewa uniemożliwiające przejazd, co świadczy o braku użytkowania rzekomego wjazdu. Analiza map zasadniczych, będących w posiadaniu Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W., potwierdziła brak formalnego zjazdu z ul. A.. Księga wieczysta, na którą powołuje się skarżący nie określa formalnego dojazdu od strony ul. A., oznacza jedynie położenie i adres nieruchomości. Podczas remontu ul. A. w roku 2008 zarządca drogi uznał, że nie zostanie wykonane powiązanie drogi publicznej z działką nr [...] poprzez zjazd, ze względu na stwierdzenie braku funkcjonującego takiego połączenia.

Zgodnie z załącznikiem nr 6 do skargi - odpisem z księgi wieczystej kw [...] z 6 maja 1995 r. działka nr [...] tworzyła z działką [...] jedną działkę. Była to działka [...], której właścicielką była W. K.. Podział działki nr [...] na dwie działki nastąpił w trybie podziału rolnego. Rzeczywiście w księdze wieczystej zaznaczono, że działka [...] jest położona przy ul. A. ale jest to "nieruchomość rolna bez zabudowań", co całkowicie zmienia stan faktyczny. Dla takiego rodzaju działek zapisane jest położenie, a nie dojazd. W przypadku działki rolnej to dojazd do pola, a nie nieruchomości, na której możliwa jest zabudowa. Podkreślono również, że zgodnie z załącznikiem nr [...] do skargi - pisma z 1973 r. skierowanego do S. K., właściciel działki nr [...] nie mógł wybudować na niej domu mieszkalnego, ponieważ w planie szczegółowym działka była położona w kompleksie terenów przeznaczonych na zieleń izolacyjną. Działki przy ul. A. były przeznaczone między innymi na: przemysł, składy, magazyny i uzyskały decyzję zarządcy drogi (ZDIUM dawniej ZDiK) na zjazd publiczny na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, ogrody działkowe i dla tej funkcji uzyskały zgodę (ZDIUM dawniej ZDiK) na zjazd publiczny do ogrodów w czasie remontu ulicy. Działki zabudowane przed sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] we W., musiały uzyskać zgodę na zjazd publiczny lub dojazd na etapie uzyskiwania decyzji na lokalizację zjazdu dla realizowanego przedsięwzięcia. Pozostałe mogły uzyskać taką możliwość poprzez zapisy planów miejscowych. Skarżący nie uzyskał wcześniej pozwolenia na budowę dla działki [...], nie wystąpił też do zarządcy o zjazd na etapie przebudowy ul. A., nie złożył również wniosku ani uwagi w trakcie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik Rady stwierdził, że zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie zmieniają ustalenia planu miejscowego, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Z powyższego wynika, że gdyby zjazd czy też dostęp do drogi publicznej istniał, to mógłby być wykorzystywany w ramach dotychczasowej funkcji. Skarżący, na żadnym z formalnych etapów przekształceń przestrzeni w rejonie działki nr [...] (procedura budowy drogi, procedura wydania decyzji, procedura m.p.z.p.), nie wskazał na potrzebę wprowadzenia obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości od ul. A.. Sąsiednia działka nr [...] do grudnia 2003 r. była położona w kompleksie terenów przemysłowych i w momencie sporządzania planu była działką budowlaną Bp - działką zabudowaną która otrzymała decyzję na zjazd publiczny związany z projektowaną ówcześnie inwestycją. Niezbędne dla funkcjonowania firmy było połączenie zjazdem działki [...] z ul. A.. Działka ta jest kilkukrotnie szersza od działki [...]. Zarządca drogi usankcjonował zjazd na etapie wydawania pozwolenia na zabudowę kubaturową zrealizowaną przed przystąpieniem do sporządzenia przedmiotowego planu. Podobnie działka nr [...], zabudowana przed przystąpieniem do sporządzenia planu, uzyskała zgodę zarządcy drogi na zjazdy publiczne, na etapie realizacji inwestycji - zakładu elektronicznego. Działka [...], o powierzchni około 0,6 ha, znajdująca się na terenie 7UO skarżonego planu, przy wdrażaniu nowego, ustalonego planem zagospodarowania, zostanie pozbawiona dojazdu od ul. A., choć zjazd drogą betonową jest jeszcze widoczny w terenie (inwentaryzacja fotograficzna). Zgodnie z paragrafem 22 ust. 3 uchwały dojazd dopuszcza się wyłącznie od ulic: S. (2KDD/1) i nowoprojektowanej ulicy (2KDD/3). Działka nr 16 - po przeciwnej stronie ul. A. - znajduje się w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] Wypoczynkowy we W.) w obrębie terenu 9ZP/4. Działka ta obecnie posiada dwa zjazdy do ogrodów działkowych. Otrzymała je za zgodą zarządcy drogi. W momencie realizacji ustaleń planu, dojazd do działki będzie możliwy od dróg lokalnych, dojazdowych lub wewnętrznych. Ulica A. jest ulicą zbiorczą i dojazd do terenu 9ZP/4 nie będzie możliwy od strony tej ulicy.

Odnosząc się kolejnych zarzutów skargi pełnomocnik Rady Miejskiej stwierdził, że zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przedmiotowa działka znajduje się zespole urbanistycznym aktywności gospodarczej. Fakt ten znajduje odzwierciedlenie w ustaleniach planu miejscowego poprzez określenie przeznaczeń terenu dopuszczonych w Studium, odpowiednich dla zespołów aktywności gospodarczej. Biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotowa działka do momentu uchwalenia planu nie miała dopuszczonej możliwości realizacji obiektów kubaturowych, w planie ograniczono bezpośrednią obsługę od strony ulicy A. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Nowe przeznaczenia dla działki [...] dopuszczone w planie oraz uwarunkowania takie jak: szerokość działki i jej powierzchnia, były czynnikami wpływającymi na rozstrzygnięcia planistyczne. Wprowadzenie możliwości nowego, intensywnego zagospodarowania w postaci zabudowy, które w odróżnieniu od zagospodarowania dotychczasowego generować będzie obciążenie ruchem spowodowało, że dojazd do terenu, w obrębie którego położona jest przedmiotowa nieruchomość, wskazano od ulic lokalnych, dojazdowych i wewnętrznych, a nie od ulicy zbiorczej - ul. A.. Zwrócono przy tym uwagę, że obsługa nieruchomości wraz z ich dotychczasowym zagospodarowaniem może się odbywać na istniejących zasadach, do czasu zmiany sposobu zagospodarowania i wprowadzenia nowych przeznaczeń wynikających z ustaleń planu. Analizowana, podczas sporządzania planu decyzja o warunkach zabudowy z dnia 5 października 2007 r., nie przewidywała także obsługi ze wskazanego rzekomego wjazdu i jest jedynym śladem intencji inwestorów, którzy w ten sposób wyrazili swoje potrzeby dotyczące zagospodarowania działki nr [...]. Działka nr [...], jako ogród, ma wjazdy od ul. S., a w momencie realizacji ulicy 2KDD/3 będzie mogła mieć dojazd od drogi zaprojektowanej w całości na tej działce (2KDD/3) lub od ul. S.. Działka nr [...] ma dostęp od ul. S. - klasy dojazdowej, na której nie ma potrzeby ograniczania liczby zjazdów. Działka nr [...] została zabudowana przed wszczęciem procedury sporządzania planu miejscowego, ma dużą powierzchnię, nieporównywalną z działką skarżącego i uzyskała zgodę ZDiUM na takie wjazdy dla prowadzonej od kilku lat działalności, jaką jest handel hurtowy. Zgodnie z wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 771/11: "urządzenie drogi zapewniającej dostęp jednej nieruchomości do ulicy, nie stanowiłoby celu realizacji publicznego", a "zapewnienie dostępu nieruchomości do ulicy, w żaden sposób nie mogło decydować o uznaniu kwestionowanych ustaleń uchwały za niezgodne z prawem". Wobec powyższego żądania skarżącego można uznać za bezzasadne. Należy jeszcze raz podkreślić, że zgodnie z art. 36 ust.1 u.p.zp.. - w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy: odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Skarżący wszczął procedurę odszkodowawczą ale nie dopełnił formalności tzn. nie sporządził operatu szacunkowego, o czym został poinformowany pismem z dnia 1 sierpnia 2011 r.

Odnosząc się do problemu zjazdów publicznych dla wskazanych przez skarżącego działek, działalność prowadzona na działce [...] nie zmieniła się od czasu wszczęcia procedury sporządzenia planu. Z kolei działki nr [...] ([...]) i nr [...] były działkami zabudowanymi przed wszczęciem procedury sporządzenia planu miejscowego. Działka nr [...] ma dwa zjazdy ze względu na swój profil działalności i w momencie zmiany tej działalności na inną zarządca drogi (ZDiUM) ponownie przeanalizuje możliwość obsługi z ul. A.. Może okazać się, że dla innej działalności obsługa komunikacyjna będzie możliwa tylko od ul. S. lub od ul. A., lecz w ograniczonym zakresie. Działka nr [...] jest działką położoną na terenie 5AG, dla którego plan dopuszcza taką obsługę.

Dalej zauważono, że w procesie projektowym mają znaczenie: użytkowanie, stan faktyczny, szerokość działki, istniejące zagospodarowanie i nabyte prawa. Działka nr [...] była działką rolną a nowe możliwości stworzone planem miejscowym wymagały ustalenia zasad obsługi komunikacyjnej, niekoniecznie bezpośrednio od ul. A.. Możliwość wybudowania 20 m budynku o znacznej kubaturze, wysokości do 6 kondygnacji nadziemnych - to nowa jakość dla działki nr [...]. Plan wymaga więc nowych zasad dojazdu.

W końcowej części pisma pełnomocnik Rady Miejskiej zaznaczył, że zarządca drogi, czyli ZDIUM, posiadając od inwestora dane o charakterze inwestycji, rozstrzyga, czy planowany dojazd do nieruchomości powinien mieć charakter zjazdu indywidualnego, czy publicznego. Przepisy szczególne, czyli warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, określają że zjazd publiczny to zjazd do co najmniej jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. Zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z zapisami planu miejscowego możliwe jest wprowadzenie na przedmiotowej działce wielu różnorodnych funkcji. Dlatego ostateczne rozstrzygnięcie o formie dojazdu może być dokonane na etapie planowania przez inwestora konkretnej inwestycji. Ponadto skarżący, w oparciu o ustalenia planu uzyskał możliwość zabudowy działki pod warunkiem uzyskania dostępu do drogi wewnętrznej lub dojazdu poprzez inną działkę od ul. S.. Dla działki [...], znajdującej się na terenie 7UO w zaskarżonym planie miejscowym, dojazd od ul. A. będzie również niemożliwy dla nowych funkcji. Wskazano, że skarżący nie odwołał się do decyzji Prezydenta, która ustaliła, że w wyniku uchwalenia planu miejscowego wartość nieruchomości nie ulega podwyższeniu, a także odstąpił od kontynuacji procedury odszkodowawczej, o której mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (kopia decyzji w załączeniu). Dodatkowo zauważył, że bezpodstawność zarzutów wynika również z faktu, że na całym terenie, na którym usytuowana jest nieruchomość skarżącego dopuszczono drogi wewnętrzne, które mogą w przyszłości stanowić dojazd do poszczególnych nieruchomości w obrębie terenu, wypełniając tym samym art. 2 pkt 14 u.p.z.p., który definiuje dostęp do drogi publicznej jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W dniu 2 października 2014 r. skarżący przedłożył kolejne pismo procesowe, w którym podtrzymał swoją skargę w całości z wnioskiem o nieuwzględnienie stanowiska procesowego strony przeciwnej zawartego w piśmie z dnia 19 września 2014 r. W ocenie skarżącego powołanie się na wyrok WSA z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 771/11 w kontekście jego sprawy jest nieadekwatne, ponieważ w przypadku tej sprawy nastąpiło rażące naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP i przepisów niższych rangą. Według skarżącego – S. K. nigdy nie był właścicielem działki [...], lecz właścicielem nieruchomości rolnej nr [...] o pow. 1.97 ha, leżącej przy ul. A. i z ulicy tej na pole zjeżdżał wykształconym (na tamte czasy) zjazdem. Nieruchomość położona była w kompleksie własnościowych terenów rolniczych, a zatem nieprawdą jest, że nieruchomość ta przeznaczona była na zieleń izolacyjną. Dokładne wyjaśnienie tego faktu znajduje się w załączonej decyzji z dnia 27 sierpnia 1991 r. nr [...] oraz piśmie z dnia 26 września 1991 r. skierowanym do Państwowego Biura Notarialnego wraz z mapką geodezyjną.

Również załączone zdjęcia do pisma procesowego Rady Miejskiej nie dają pełnego obrazu rozmieszczenia zjazdów wybudowanych w jezdni ul. A.. Na potwierdzenie powyższego skarżący opisu poszczególnych zdjęć skarżący dokonał na ich odwrocie. Podkreślił, że rzeczywisty stan usytuowania zjazdów przedstawia "szkic" z dnia 5 lipca 2014r. (załącznik nr [...] do skargi), jak też opis tych zjazdów dokonany w piśmie z dnia 4 sierpnia 2014 r. Wobec powyższego, według skarżącego, nasuwa się proste rozwiązanie zaistniałej sytuacji, polegającej na likwidacji jednego ze zjazdów z działki nr [...] lub działki nr [...] albo działki nr [...] na rzecz działki nr [...]. Takie rozwiązanie nie spowoduje żadnych zmian, ani zakłóceń na ul. A. oraz nastąpi zachowanie zasady proporcjonalności. Ponadto skarżący oświadczył, że nie zajmuje stanowiska do argumentów podniesionych w piśmie procesowym Rady Miejskiej z dnia 19 września 2014 r., ponieważ nie mają one związku z niniejszą sprawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "u.p.p.s.a."), obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu nadzoru poprzez jego uchylenie (art. 148 u.p.p.s.a). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a ).

Przedmiotowa skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą wydaną z zakresu administracji publicznej. Spełniona również została przesłanka wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiadając na wezwanie skarżącego z dnia 14 maja 2014 r. Rada Miejska uchwałą z dnia 26 czerwca 2014 r. nie uwzględniła tego wezwania. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w terminie, bowiem o treści podjętej uchwały skarżący został zawiadomiony w dniu 2 lipca 2014 r., a skarga za pośrednictwem organu została złożona do sądu w dniu 9 lipca 2014 r.

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). A zatem, gdy skarżący złożył skargę na § 21 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej W. nr [...] z 3 grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] we W. należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia nie jest cała uchwała, lecz ta jej część, która dotyczy przeznaczenia terenu stanowiącego własność skarżącego, tj. działka nr ewid. [...] oznaczona symbolem 6U w kwestionowanym planie miejscowym.

Kolejną kwestią było ustalenie, czy skarżący posiada interes prawny w żądaniu zbadania przez sąd administracyjny legalności zaskarżonej uchwały. Przymiot strony w postępowaniu planistycznym kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przez Kodeks postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 101 u.s.g. wnoszący skargę muszą się wykazać nie tylko interesem prawnym, ale także jego naruszeniem.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g. powinno być obiektywne, tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, który obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125).

Jednocześnie nie jest wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Na mocy przepisów tej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarach tej gminy. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide: Z. Niewiadomski, "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2006, s. 197-198, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008 r., II SA/Lu 342/08, Lex nr 463507, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r., II SA/Bk 370/12).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że skarżący, jako właściciel działki nr [...] położonej na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 6U niewątpliwie wykazał się interesem prawnym w kwestionowaniu objętej skargą uchwały. Plan miejscowy, przez określone w nim przeznaczenie terenu wraz z określeniem dopuszczalnych zjazdów, wyznaczył zakres wykonywania przez stronę skarżącą prawa własności na powyższej nieruchomości. W tym sensie plan miejscowy narusza jego interes prawny jako właściciela.

Jednak naruszenie tegoż interesu przez uchwalenie zaskarżonego planu mieści się, zdaniem Sądu, w granicach władztwa planistycznego gminy. Organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125).

Nie ulega wątpliwości, że prawo własności jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponad ustawowych (art. 21 Konstytucji RP). Zaznaczyć jednak trzeba, że wszystkie przepisy ustanawiające te gwarancje nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Tak więc ustawowe granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Mogą to być zarówno przepisy prawa cywilnego (art. 140 k.c.), jak i administracyjnego (regulujące wymagania urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, ład przestrzenny, interes publiczny, czy zrównoważony rozwój).

Nie budzi wątpliwości, iż takimi przepisami są również przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o które organy planistyczne, uchwalając plan, nie naruszają norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r., II OSK 1575/12, wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00). W konsekwencji należy stwierdzić, że ograniczenia prawa własności, które mogą pojawiać się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2001 r., II SA/Kr 376/01, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r., II SA/Kr 157/08, Lex nr 496199).

Zaprezentowany powyżej pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Dlatego też nie zasługuje na uwzględnienie i aprobatę stanowisko skarżącego, która upatruje, w ograniczeniu dojazdu do jego działki nr [...] tylko drogami o charakterze wewnętrznym, naruszenia przez Gminę art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości polegające na zróżnicowaniu przeznaczenia nieruchomości objętych planem, a posiadających analogiczne uwarunkowania co jego działka.

Odpowiadając na powyższe zarzuty w pierwszym rzędzie należy wskazać, że Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała Rady Miejskiej W. nr [...] z 3 grudnia 2009 r. została sporządzona i uchwalona z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu. Nadto w ocenie Sądu w zakresie obszaru stanowiącego nieruchomość skarżącego organ działając zgodnie z przysługującym mu władztwem planistycznym - nie naruszył zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Jedną z podstawowych zasad sporządzania planów miejscowych jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium wynika wprost z dyspozycji art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do treści art. 20 ust. 1 wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z ustaleniami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

Dostęp do nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] z ul. A. został ograniczony terenem oznaczonym na planie symbolem 2 KDD/1 i 2KDD/3. Działka skarżącego położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 6U. Zgodnie z § 21 ust. 1 uchwały przeznaczenie: usługi I i II, sport i rekreacja, rozrywka, drobne usługi rozrywki, obiekty hotelowe, poradnie medyczne, pracownie medyczne, obiekty lecznictwa zwierząt, usługi edukacyjne, policja i służba ochrony, straż pożarna, produkcja drobna, telekomunikacja, place, infrastruktura drogowa, urządzenia infrastruktury technicznej. W tej sytuacji określenie treścią planu, że obsługa tego terenu nastąpi terenami ulic dojazdowych nie narusza ani zasady proporcjonalności, ani ochrony własności.

W tym miejscu warto przywołać treść art. 2 ust. 14 u.p.z.p. stanowiącego, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzna lub przez ustanowienie służebności drogowe.

W tej sytuacji należy przyjąć, że ustalenia planu nie pozbawiły skarżącego możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich w związku z faktem, że dla działki nr [...] przewidziano dojazd wyłącznie od terenów 2KDD/1 i 2KDD/3. Jakkolwiek ustalenie planu nie pozostają bez wpływu na sposób zagospodarowania tej działki, to należy stwierdzić, że ustalenie § 21 ust. 4 przedmiotowego planu w zakresie kwestionowanym przez skarżącego nie ma charakteru dowolnego.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że sądowa kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności) czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak słusznie akcentuje się w orzecznictwie, żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 194[...]0; z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 834/100).

A zatem ze względu na brak naruszenia istoty konstytucyjnie chronionego prawa własności należało na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. oddalić skargę.