Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1260/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 169 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Szef Krajowej Administracji Skarbowej (Szef KAS) postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez D. D.

Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U., poz. 1948, z późn. zm.), dalej "Przepisy wprowadzające ustawę o KAS", złożył D. D. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W dniu 6 czerwca 2017 r. D. D. złożyła oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji pracy.

Pozwem z dnia [...] września 2017 r. wniesionym do Sądu Rejonowego [...],[...] Wydział [...], skierowanym przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...], D. D. wniosła o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia [...] czerwca 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od tego dnia na poprzednich warunkach służby i uposażenia. W uzasadnieniu pozwu wskazała, że w dniu [...] czerwca 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia, w związku z czym jej stosunek służbowy wygasł z dniem [...] maja 2017 r. i tym samym została zwolniona ze służby.

D. D. podniosła, że jej zdaniem, w świetle przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał obowiązek złożenia jej propozycji służby. Wskazała, że użyty przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy otrzymują propozycję pracy, a funkcjonariusze - propozycję służby. Podniosła, że zwolnienie ze służby w takim trybie, jest niezgodne z Konstytucją poprzez fakt, że zastosowany proces nieprzedstawienia propozycji służby i w konsekwencji zwolnienia ze służby, jest niezgodny z zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Brak przedstawienia propozycji służby jest również oznaką dyskryminacji, gdyż inni funkcjonariusze propozycje służby otrzymali. Zdaniem odwołującej pozwany jako pracodawca łamiąc zasady wynikające min. z art. 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 60 Konstytucji, nie wydał żadnej decyzji administracyjnej, uniemożliwiając tym samym złożenie odwołania do Szefa KAS i również dalsze dochodzenie swoich praw przed sądem administracyjnym. Wskazała także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że stosunek służby na podstawie aktu mianowania jest stosunkiem, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. W związku z tym, skoro nie otrzymała decyzji o zwolnieniu ze służby, to jej stosunek służbowy na podstawie aktu mianowania nadal istnieje pomimo, że otrzymała propozycję pracy.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy dla [...] w [...], [...] Wydział [...] uznał się niewłaściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej sprawy i przekazał ją do rozpoznania jako właściwemu Szefowi KAS. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że złożona D. D., w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia była w istocie aktem, tj. decyzją zwalniającą funkcjonariusza ze służby, przy czym bez znaczenia w tym zakresie pozostaje okoliczność, czy funkcjonariusz przyjął złożoną mu propozycję czy nie, bowiem i tak przestawał być funkcjonariuszem i był faktycznie zwalniany ze służby. Powyższa ocena, jak wskazał Sąd, jest zgodna z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 października 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 897/17, w którym wskazano, że "pisemna propozycja nowych warunków zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi i przedstawiona skarżącej stanowi decyzję administracyjną". Sąd podniósł, że zgodnie z treścią art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 6 ww. ustawy, od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji powyższych regulacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy, że pragmatyka służbowa funkcjonariuszy wprost reguluje tryb odwoławczy w sytuacji zwolnienia ze służby. Wobec powyższego niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu pracy, gdyż właściwym do jej rozpoznania jest Szef KAS.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w [...][...] Wydział [...], oddalił zażalenie Izby Administracji Skarbowej w [...] na powyższe postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Sąd Rejonowy dla [...] w [...] przekazał akta sprawy z powództwa D. D. według właściwości Szefowi KAS.

Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. Szef KAS stwierdził niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia Szef KAS nawiązując do postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...][...] Wydział [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...], oraz odwołując się do poglądów zaprezentowanych w doktrynie wskazał, że sąd ma obowiązek przekazać sprawę właściwemu organowi bez badania zasadności zgłaszanego roszczenia. W rozpoznawanej sprawie Szef KAS został uznany przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] za organ właściwy do rozpatrzenia odwołania (pozwu) D. D. o ustalenie istnienia stosunku służby i o przywrócenie do służby, lecz to we właściwości organu mieści się podjęcie decyzji (innego aktu prawnego) w zakresie oceny prawnej przedmiotowego odwołania.

Dalej organ wyjaśnił, że aby można było zastosować w danej dziedzinie procedurę administracyjną, uregulowaną przez Kodeks postępowania administracyjnego, postępowanie musi dotyczyć sprawy administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Oznacza to, że przepis prawa materialnego (normujący dane uprawnienie) musi wskazywać, że w tym zakresie organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo, że do rozpoznania sprawy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji publicznej do rozstrzygania sprawy, np. "przyznaje", "zezwala". W sytuacji, gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.

Szef KAS podniósł, że zagadnienia stanowiące przedmiot odwołania Doroty Dymacz nie stanowią indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 i 2 K.p.a.).

Organ w dalszej części uzasadnienia postanowienia przytoczył poglądy prezentowane w orzecznictwie dotyczące sprawy administracyjnej i decyzji administracyjnej. Wskazał m. in., na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję:

po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca swoje stanowisko;

po wtóre decyzja musi wyraźnie wskazać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego,

po trzecie decyzja rozstrzyga konkretną sprawę osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności.

Wskazał także, że również w doktrynie postępowania administracyjnego podkreśla się, iż decyzja administracyjna stanowi jednostronne, władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych.

Szef KAS podniósł, że D. D. otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...],i w tej sytuacji ocenę możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym również dopuszczalności jego badania merytorycznego przez Szefa KAS, jako organu II instancji, należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS

i stosownych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 165 ust. 3 ww. ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. W myśl postanowień art. 170 ust. 2 ustawy funkcjonariusz, któremu przedłożono propozycję zatrudnienia składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku natomiast przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, o czym stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W ocenie organu analiza przytoczonych wyżej przepisów wskazuje jednoznacznie, że postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składa pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo z przywołanych przepisów wynika, że w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia, jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej nie wygasa ani też nie ulega rozwiązaniu, lecz przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę.

Ponadto organ podniósł, że złożona funkcjonariuszowi propozycja pracy nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków D. D. wynikających z przepisów prawa. Proponuje ona jedynie nowe warunki zatrudnienia. Odwołująca miała możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jej woli zależało, czy złożona propozycja zostanie przyjęta czy też nie. Nie jest to akt potwierdzający jej uprawnienia lub obowiązki lecz proponujący jedynie nowe warunki zatrudnienia w przyszłości. W przypadku przedłożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy nie dochodzi do jego zwolnienia ze służby. W sytuacji bowiem przyjęcia propozycji, stosunek służbowy funkcjonariusza przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, natomiast w przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia - stosunek służbowy wygasa w oznaczonej dacie z mocy prawa, bez potrzeby wydawania w tym przedmiocie odrębnego aktu, w tym decyzji administracyjnej.

Szef KAS wskazał, że z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 K.p.a. wynika jednoznacznie, iż nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna z okoliczności sprawy lub samego przepisu art. 104 K.p.a. czy też art. 127 K.p.a. Podstawę prawną do wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Organ zaznaczył, że art. 165 ust. 7 oraz 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej KAS nie wynika prawny nakaz postępowania adresata owej propozycji. Co więcej osoba, do której zostaje skierowana propozycja ma swobodną wolę, zachowuje autonomię i niezależność przy podejmowaniu decyzji. To od podmiotu, do którego pisemna propozycja jest skierowana, zależy czy ją przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. W ocenie organu już samo odkodowanie znaczenia słowa "propozycja" jako sugestii, petycji, oferty sugeruje, że nie jest to nic wiążącego, nic do czego adresat owej propozycji byłby zobowiązany. Ponadto fakt, że decyzja administracyjna, jak wskazano powyżej, w doktrynie jak i orzecznictwie, uznawana jest za władcze rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach, również przesądza, iż omawiana propozycja nie może być za taką uznawana. Przede wszystkim, z tego powodu, że nie rodzi ona żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedyne słuszne. Samo jej skierowanie do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania.

Zdaniem Szefa KAS powyższe wskazuje w sposób jednoznaczny, że w przypadku złożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy, jak również jej przyjęcia bądź też odmowy przyjęcia, nie dochodzi do zwolnienia funkcjonariusza ze służby, lecz jego stosunek służbowy odpowiednio albo przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, albo wygasa z mocy prawa. W żadnym z wymienionych przypadków nie mamy zatem do czynienia z decyzją administracyjną podlegającą kontroli instancyjnej, od której przysługiwałoby prawo wniesienia odwołania a następnie skargi do sądu administracyjnego. Przedłożenie funkcjonariuszowi propozycji pracy nie jest aktem dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, poddanym kontroli przez sądy administracyjne. Tego rodzaju akt nie ma charakteru publicznoprawnego. Nie zmienia tego okoliczność, że propozycję składa dyrektor izby administracji skarbowej, powszechnie utożsamiany z organem władzy publicznej. Rolę pracodawcy pełni bowiem izba administracji skarbowej jako samodzielnie finansująca się jednostka budżetowa, kierowana przez dyrektora. W zakresie spraw organizacyjno-finansowych obejmujących obsługę finansową i kadrową reprezentujący daną jednostkę dyrektor nie działa więc jako organ władzy publicznej. W ocenie Szefa KAS nie budzi wątpliwości, że złożenie propozycji zatrudnienia pracownikowi będzie oceniane jako akt o charakterze cywilnoprawnym. Identycznie należy więc traktować analogiczne propozycje składane funkcjonariuszom. O zakwalifikowaniu tego rodzaju aktu do określonego zbioru nie przesądza bowiem status adresata w chwili otrzymania propozycji, lecz jej treść i wynikające stąd konsekwencje polegające na możliwości przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Wzmocnienie powyższego poglądu wynika a contrario z brzmienia art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Zgodnie z nim propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, a w terminie 14 dni od dnia doręczenia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustawodawca przewidział również, że złożenie takiego wniosku nie wstrzymuje wykonania decyzji. Nadto do tego rodzaju postępowań stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Wreszcie od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem organu z analizy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że drogę postępowania administracyjnego (w tym zwłaszcza możliwość rozstrzygnięcia w sposób władczy o prawach i obowiązkach funkcjonariusza w formie decyzji administracyjnej), a także możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego zastrzeżono wyłącznie w stosunku do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, a nie propozycji pracy. Postępowanie natomiast, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składa pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego

Dodatkowo organ zaznaczył, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS ma charakter szczególny wobec przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Zawiera szereg norm o charakterze przejściowym (niejednokrotnie jednorazowym), nadzwyczajnym, podczas gdy druga z nich stanowi kompleksową regulację ustrojową o uniwersalnym zastosowaniu, np. w typowych przypadkach rozpoczęcia bądź zakończenia służby w Służbie Celno-Skarbowej, innych niż związane z wprowadzeniem reformy KAS w życie. Wynikają z tego faktu określone konsekwencje. Przykładowo przyjęcie propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza nie powoduje wygaśnięcia, czy rozwiązania stosunku służbowego, lecz jego przekształcenie w stosunek pracy. Z kolei w przypadku braku pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, bądź też jej nieprzyjęcia w określonym terminie, następuje wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza.

Organ podkreślił, że z analizy przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej wynika, iż ustawodawca wyraźnie wskazał katalog spraw ze stosunku służbowego, w których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i które podlegają kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 276 ustawy o KAS są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. W katalogu tym nie znalazły się sprawy dotyczące składanych funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, jak również sytuacje dotyczące przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

W dalszej części uzasadnienia postanowienia organ wyjaśnił, że regulacja zawarta w art. 134 K.p.a. wyznacza zakres postępowania organu II instancji, określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie.

Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, albowiem prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, tj. rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Szef KAS podniósł, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zdaniem Szefa KAS w rozpatrywanej sprawie w zaistniały oba ww. przypadki.

W ocenie organu, skoro kwestii związanych z procesem składania propozycji zatrudnienia uregulowanych w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poza sytuacją uregulowaną w art. 169 ust. 4 tejże ustawy nie mającą zastosowania w niniejszym stanie faktycznym sprawy, nie można rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej, to nie można również wnieść w takiej sprawie odwołania w trybie przewidzianym w art. 127 K.p.a.

W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czyli gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 K.p.a., a więc aktem indywidualnym rozstrzygającym władczo o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu, lecz stanowi np. czynność materialno-techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym.

Zdaniem Szefa KAS sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy złożone zostanie żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która według przepisów prawa materialnego nie może być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, że organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej, tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego. Dlatego też w ocenie organu odwołanie D. D. od otrzymanej propozycji pracy jest niedopuszczalne.

D. D. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zrzuciła naruszenie:

1) art. 134 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w jej sprawie zachodzą przyczyny o charakterze podmiotowym i przedmiotowym uniemożliwiające rozpoznanie jej odwołania (pozwu) z dnia [...] września 2017 r. i tym samym brak rozpoznania tego odwołania, pomimo iż jest to sprawa administracyjna i Szef KAS miał obowiązek ją rozpoznać, w tym również z uwagi na fakt wiążącego przekazania sprawy temu organowi przez sąd powszechny do rozpoznania;

2) art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 3 i art. 171 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS poprzez błędne przyjęcie, iż propozycja pracy nie stanowi w swej istocie decyzji o zwolnieniu z służby, w sytuacji gdy taki jest dokładnie jej prawny skutek;

3) naruszenie art. 60 w zw. z art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez pozbawienie prawa do rozpatrzenia sprawy (do rozpatrzenia odwołania) i to pomimo faktu, że sąd powszechny przekazał je do rozpoznania Szefowi KAS w sposób wiążący oraz poprzez naruszenie w ten sposób zasady równego dostępu do służby publicznej (która obejmuje swym zakresem również procedury zwalniania z takiej służby).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie zgadza się z argumentacją Szefa KAS, ponieważ przekazanie sprawy przez sąd powszechny powinno zobowiązać do merytorycznego rozpoznania sprawy, a ponadto propozycja pracy z uwagi niezależnie od tego, czy jest przyjęta, czy nie, zawsze wywołuje efekt prawny w postaci zwolnienia ze służby, który powinien być poparty decyzją administracyjna. W ocenie skarżącej, jej sprawa ma charakter administracyjny zarówno w wymiarze podmiotowym, jak i przedmiotowym.

Skarżąca wskazała, że otrzymała mianowanie do służby i podstawa tego stosunku ma charakter administracyjnoprawny. W związku z tym również rozwiązanie stosunku służbowego powinno następować w drodze decyzji administracyjnej. Podkreśliła, że w doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie prezentowano stanowisko, zgodnie z którym o tym czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza nie jego nazwa lecz charakter sprawy oraz treść przepisu, na mocy którego został podjęty. O istocie aktu prawnego przesadza jego treść, a nie forma lub nazwa. Podniosła również, odwołując się do orzecznictwa, że w przypadku gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny, o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania, obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.

Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302); zwanej dalej "P.p.s.a." sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W związku z powyższym Sąd rozpoznał sprawę w trybie postępowania uproszczonego.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że przekazanie Szefowi KAS do rozpoznania i rozstrzygnięcia przez sąd powszechny odwołania skarżącej – pozwu z dnia [...] września 2017 r. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby, stworzyło podstawę prawną uznania właściwości tego organu administracji do rozpatrzenia tego odwołania. Podkreślić należy, że postanowienie o przekazaniu sprawy sądy powszechne dokonują bez badania zasadności roszczenia. W tej sytuacji istota sprawy sprowadza się do ustalenia czy przepisy prawa administracyjnego (zarówno materialne, jak i procesowe) dopuszczają możliwość merytorycznej kontroli przedmiotu odwołania.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest ustalenie, czy przedłożenie skarżącej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w organach KAS może stanowić podstawę do odwołania się funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, a ponadto czy propozycja ta jest decyzją administracyjną, czy też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, od której przysługują dalsze środki odwoławcze.

Odpowiedzi na to pytanie należy poszukiwać w administracyjnym prawie materialnym dotyczącym KAS, a zwłaszcza w preambule ustawy o KAS, określającej cele tej regulacji prawnej oraz w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Mocą ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, z późn. zm.); zwanej dalej "ustawą o KAS" w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – KAS, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych. W rozumieniu art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z art. 160 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że zniesiono m. in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy KAS określono m. in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym należy wskazać, że użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.

Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do [...] maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.

Przepisy te nie wskazują możliwości weryfikacji powyższych działań organu w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym, w przeciwieństwie do sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 ustawy i odnoszącej się do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, i od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wskazać również należy, że ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w art. 169 ust. 4-7 ustawy, który przewiduje, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Zatem analiza przepisów prawa materialnego nie przewiduje możliwości odwołania od propozycji służby/pracy, jak również od braku złożenia przez organ którejkolwiek z tych propozycji.

Takie stanowisko potwierdza również aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z dnia 17 maja 2018 r., sygn. I OSK 1556/18), w którym przyjęto, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym.

Podobnie argumentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 października 2018 r., sygn. I OSK 960/18.

Zatem w niniejszej sprawie, przekazanej Szefowi KAS przez sąd powszechny (w trybie art. 464 § 1 K.p.c.), w fazie wstępnej jej rozpatrzenia ujawniły się przyczyny wskazujące na niedopuszczalność wniesionego odwołania, o których mowa w art. 134 K.p.a. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia przez organ nie było możliwe, bowiem prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, tj. z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i dlatego organ był zobligowany wydać postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.

Reasumując, skoro wszystkie zarzuty skargi, zarówno dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego okazały się chybione oraz brak jest podstaw do uznania, że organ dopuścił się innych naruszeń prawa, które mogłyby stanowić o uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności zaskarżonego postanowienia Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.