Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 921/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy: article: art. 25 pkt 2 w zw z art. 15 ust 4 pkt 2, art.30b
journal: Dz.U. 2014 poz 1649
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 921/16 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 grudnia 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Waldemar Michaldo, Sędzia: WSA Maja Chodacka, Sędzia: WSA Urszula Zięba (spr.), Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r., sprawy ze skarg P. K., na odrzucenie wniosków przez Wojewódzką Komisję do spraw oceny wniosków o dofinansowanie projektów, z dnia 26 listopada 2015 r., w przedmiocie dofinansowania projektów, , I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie, II. zasądza od Wojewody M. na rzecz strony skarżącej koszty, postępowania w kwocie 1 594 zł (tysiąc pięćset dziewięćdziesiąt cztery, złote).,


UZASADNIENIE

Wobec ogłoszonego przez Wojewodę M. naboru na składanie przez jednostki samorządu terytorialnego wniosków o dofinansowanie budowy (rozbudowy)/przebudowy/remontu dróg lokalnych na 2016r. w ramach "Programu Rozwoju Gminnej i Powiatowej Infrastruktury Drogowej na lata 2016-2019", Powiat K. złożył w dniu 28 października 2015r. wnioski o dofinansowanie w ramach ww. Programu. Pierwszy projekt nosił nazwę: "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] relacji O.-K.-S. w km 0+000-5+300, polegająca na modernizacji nawierzchni drogi i poboczy oraz odcinkowej przebudowie części poboczy", natomiast drugi był pod nazwą: "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] T.-C. w km 13+160-14+095, 15+669-16+074, 16+439-16+932, 17+531-17+566 w miejscowościach P. D., P. N. i C. oraz remont drogi powiatowej nr [...] T.-C. w km 16+932-17+531, 17+566-18+091 w miejscowościach P. N., C.".

Pismem z dnia 26 listopada 2015r. M. Urząd Wojewódzki w K. – Wojewódzka Komisja do spraw oceny wniosków o dofinansowanie projektów (zadań) w ramach [...], odrzuciła ww. wnioski Powiatu K. o dofinansowanie projektów, z uwagi na niespełnienie warunków formalnych, w oparciu o "Instrukcję oceny przez Komisję wniosków o dofinansowanie zadań w ramach programu wieloletniego pod nazwą [...], będącą dokumentem wykonawczym do ww. Programu, ustanowionego Uchwałą Nr 154/2015 z dnia 8 września 2015r. W uzasadnieniu wskazano, w odniesieniu do zadania pn.: "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] relacji O.- K.-S. w km 0+000-5+300, polegająca na modernizacji nawierzchni drogi i poboczy oraz odcinkowej przebudowie części poboczy", że zgodnie z dyspozycją Instrukcji:

- pkt. 2.3 lit. b - wniosek nie spełniał wymogów formalnych, gdyż wnioskodawca nie zastosował się do zapisów i wytycznych zawartych w ww. Instrukcji i nieprawidłowo wypełnił wniosek o dofinansowanie zadania,

- pkt. 2.3 lit. c - wniosek nie spełniał wymogów formalnych, gdyż nie zawierał wszystkich wymaganych danych lub nie dołączono do niego wszystkich wymaganych załączników: korekta zgłoszenia inwestora o zamiarze budowy nie zawierała daty złożenia tego zgłoszenia, brak było załączników do zgłoszeń robót budowlanych.

Natomiast w odniesieniu do zadania pn.: "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] T.-C. w km 13+160-14+095, 15+669-16+074, 16+439-16+932, 17+531-17+566 w miejscowościach P. D., P. N. i C. oraz remont drogi powiatowej nr [...] T.-C. w km 16+932-17+531, 17+566-18+091 w miejscowości P. N., C.", wskazano, że zgodnie z dyspozycją Instrukcji:

- pkt. 2.3 lit. b – wnioskodawca nieprawidłowo wypełnił wniosek o dofinansowanie zadania,

- pkt. 2.3 lit. c – odnotowano brak mapy poglądowej, brak załączników do zgłoszeń robót budowlanych.

Wobec powyższego, Powiat K. pismem z dnia 4 grudnia 2015r. (data prezentaty) wniósł o ponowne przeanalizowanie złożonej dokumentacji oraz o ponowne dokonanie oceny formalnej wniosków. Do pisma dołączono załączniki, a ponadto w odniesieniu do zadania dot. przebudowy drogi relacji O.-K.-S., wskazano, że wniosek został wypełniony rzetelnie i z należytą starannością w oparciu o Instrukcję wypełniania wniosków. Wyjaśniono także, iż wbrew stanowisku Komisji, zgłoszenie inwestora o zamiarze budowy, dołączone do wniosku, zawierało datę. Natomiast w załączniku do wniosku o dofinansowanie, jakim było zaświadczenie o skutecznym przyjęciu zgłoszenia z dnia 31 października 2014r., wydane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, potwierdzało skuteczność złożenia zgłoszenia w terminie, a uzasadnienie zaświadczenia opisywało, że zgłoszenie było korygowane w dniu 17 października 2014r. wraz z przedstawieniem niezbędnych załączników. Podkreślono także, iż w zakresie kompletności zgłoszeń, przedłożonych do wniosku o dofinansowanie, Instrukcja wypełniania nie narzucała konieczności dołączania załączników do zgłoszenia, bowiem załączniki te są wymagane na etapie zatwierdzania w organie architektoniczno-budowlanym.

Natomiast w odniesieniu do inwestycji dot. przebudowy drogi powiatowej Tenczynek-Czernichów również wskazano na rzetelność i staranność wypełnienia wniosku oraz na fakt, że mapa poglądowa została dołączona na etapie składania dokumentacji w przedmiocie dofinansowania, została bowiem wymieniona, jako załącznik, a jeśli organ miał wątpliwości, co do kompletności dokumentacji, to Komisja powinna go wezwać do jej uzupełnienia. Za niesłuszny uznano również zarzut Komisji odnośnie braku załączników do zgłoszeń robót budowlanych, bowiem Instrukcja wypełniania nie narzucała konieczności dołączania załączników do zgłoszenia robót budowlanych, takiego wymogu nie stawiał również przy naborze wojewoda. Natomiast uzyskane i przedłożone zaświadczenie o skutecznym przyjęciu zgłoszenia, potwierdzało, zdaniem wnioskodawcy, skuteczność i celowość postępowania na etapie przygotowywania inwestycji.

W odpowiedzi na powyższe pismo, organ poinformował stronę skarżącą, że od oceny formalnej ww. wniosków nie przysługuje odwołanie. Natomiast informacje wraz ze wskazaniem przyczyn odrzucenia formalnego wniosków zostały zdaniem organu wystarczająco przekazane pismem z dnia 26 listopada 2015r., wobec czego, żądania strony pozostawił bez rozpoznania.

Następnie wnioskodawca wystosował do organu kolejne pisma z dnia 21 grudnia 2015r. (data prezentaty), w których wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, poprzez dokonanie ponownej oceny formalnej wniosków, wskazując, że nie składał on w przedmiotowej sprawie odwołań, a jedynie wnosił o ponowne dokonanie ocen formalnych. Jego zdaniem, organ postąpił niezgodnie z prawem, rozpatrując pisma Powiatu K., jako odwołania, bowiem Komisja powinna rozważyć, czy podniesione przez wnioskodawcę argumenty, uzasadniają potrzebę dokonania autorewizji pierwotnego stanowiska dotyczącego obu wniosków. Zarzucono, że ocena formalna wniosków została dokonana z naruszeniem regulacji prawnych dotyczących trybu rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, do czego w ogóle nie odniósł się organ. Zdaniem wnioskodawcy, Komisja nie wskazała, na czym konkretnie polegało nieprawidłowe wypełnienie wniosków. W pozostałym zakresie, powielono argumentację zawartą w pierwszym piśmie, skierowanym do organu w dniu 4 grudnia 2015r.

Wobec powyższego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, strona skarżąca wniosła skargi, zaskarżając w całości: "czynność materialno-techniczną" organu dotyczącą obu wniosków, zarzucając naruszenie przepisów regulujących zasady dokonywania oceny formalnej wniosków o dofinansowanie w ramach przedmiotowego Programu, tj.:

- postanowień pkt 2.3. lit b i c Instrukcji, poprzez dokonanie niezgodnej z tymi przepisami i stanem faktycznym oceny formalnej, złożonych wniosków,

- postanowień pkt 2.4 i pkt 2.5 Instrukcji w zw. z postanowieniami Dz. IX.1. "Nabór i ocena wniosków o dofinansowanie zadań Programu", poprzez niewyjaśnienie, co do części przesłanek formalnych zastosowanego odrzucenia wniosków oraz przyczyn, z powodu których uznano, że wnioski nie spełniały wymogów formalnych,

- postanowień pkt 2.8 Instrukcji, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy były ku temu przesłanki, co miało istotne znaczenie dla oceny kompletności części dokumentacji związanej ze złożonym wnioskiem.

W uzasadnieniu skarg, strona powieliła argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto powołała orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii dopuszczalności dokonania sądowej kontroli rozstrzygnięć w zakresie przyznania dofinasowania. Strona podniosła, że przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1649 z późn. zm., dalej jako: u.z.p.p.r.) nie tylko nie wykluczają drogi sądowej dla zakwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również nie zakładają modyfikacji w odniesieniu do procedury przed sądem. Podkreślono również, że odrzucenie przedmiotowych wniosków nie pozostaje bez wpływu na sytuację strony skarżącej, pozbawia ją bowiem uprawnienia do oceny merytorycznej wniosków, a docelowo być może również szans na dofinansowanie wnioskowanych zadań, zatem ma ona interes prawny do wniesienia skarg. Strona skarżąca wskazała, iż zachowała termin do wniesienia skarg, ponieważ jej pierwsze pismo datowane na dzień 30 listopada 2015r., złożone osobiście do organu w dniu 4 grudnia 2015r. (data prezentaty), powinno być potraktowane przez organ, jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Bez znaczenia była bowiem nazwa pisma, gdyż podstawowym elementem kwalifikującym pismo, jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, powinno być zakwestionowanie zaskarżonego aktu. Strona podała, że wysłała dwa pisma kierowane do Komisji, w których wniosła zastrzeżenia w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie – zdaniem strony, jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, traktowane powinno być już pierwsze z nich, niezależnie od jego nazwy. Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie dokonanych ocen w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda M. wniósł o ich odrzucenie, ewentualnie o ich oddalenie. Zdaniem organu, wezwania do usunięcia naruszenia prawa zostały złożone przez stronę skarżącą z uchybieniem 14 dniowego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.). Zdaniem organu dopiero drugie pismo Powiatu K. z dnia 21 grudnia 2015r. stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Według organu, pismo strony skarżącej nie stanowiło wezwania do usunięcia naruszenia prawa, lecz próbę osiągnięcia poza proceduralnym trybem, faktycznego skutku w postaci zakwalifikowania przez Wojewodę M., wnioskowanych zadań do dalszego merytorycznego etapu ich rozpoznawania, skoro dodatkowo zawierało również załączniki dla uzupełnienia wniosków oraz nie zarzucało żadnego naruszenia prawa. W odniesieniu do kolejnego zarzutu, zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie brak było kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skarg. Według Wojewody M., odrzucenie wniosków strony skarżącej o dofinansowanie zadania nastąpiło z przyczyn formalnych i było jedynie czynnością techniczną. Stanowiło ono informację o niemożności nadania wnioskom o dofinansowanie dalszego biegu, z przyczyn tkwiących w samych wnioskach. Samo odrzucenie wniosków nie nastąpiło na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz na podstawie aktu wewnętrznego. Czynność taka nie mogła zatem zostać zakwalifikowana, jako spełniająca wymogi z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na co powołano orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Natomiast w odniesieniu do zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia przepisów regulujących zasady dokonywania oceny formalnej wniosków o dofinansowanie, organ podał, że nie doszło po jego stronie do jakichkolwiek uchybień proceduralnych, zakreślonych Instrukcją. Ponadto spełnione zostały wszelkie wymogi formalne przy dokonywaniu oceny wniosków, w oparciu o które doszło do ich odrzucenia. Organ uznał, że wywody i argumentacja strony skarżącej stanowiły nie tylko błędną interpretację wymogów wniosków, ale i nieuprawnioną polemikę z samymi zapisami Instrukcji. Organ nie zgodził się z zarzutem, jakoby nie wskazał, na czym konkretnie polegało nieprawidłowe wypełnienie wniosków przez stronę, a ponadto podał, że strona pominęła fakt, że odbyło się spotkanie, na którym szczegółowo zostały omówione wady wniesionych przez nią wniosków. Wbrew twierdzeniom, strony skarżącej, organ podkreślił, że nie została ona pozbawiona możliwości i uprawnienia do ponownego ubiegania się o dofinansowanie w oparciu o wskazany Program w latach następnych, w przypadku spełnienia wymogów formalnych dla złożenia wniosków, bowiem Program obejmuje lata 2016-2019. Ponadto organ wskazał, że powyższe dowiodło, iż po stronie Powiatu K. nie istniał interes prawny, lecz faktyczny. Podano także, że dokumenty wykonawcze do przedmiotowego Programu, przygotowywał nie Wojewoda, lecz Minister Infrastruktury i Rozwoju, a strona miała możliwość zapoznania się z nimi, poprzez informację i szkolenie. Zauważono również, że zarzuty strony zostały skierowane wyłącznie względem dokonanej przez Komisję oceny kompletności wniosków, a nie przyjętej procedury postępowania. Podsumowując organ podał, że strona wypełniła pkt 9 wniosku niezgodnie z pkt 7 Instrukcji, który wskazywał, że opis zadania powinien charakteryzować stan istniejący oraz stan docelowy, planowany do uzyskania w wyniku realizacji zadania. Wskazano, że zgromadzona w aktach dokumentacja potwierdziła fakt, że strona została poinformowana o powodach odrzucenia wniosków w formie pisemnej i ustnie w trakcie odbytego spotkania (kwestia ta dot. obu omawianych inwestycji). W pozostałym zakresie organ wskazał na braki wniosków, określone w pkt 2.3. lit. c Instrukcji, pkt 12 Instrukcji w zw. z pkt 14 wniosku o dofinansowanie, na które zwrócił uwagę już na wcześniejszym etapie postępowania, a które dotyczyły braku załącznika do wniosku w postaci mapy poglądowej, która powinna zawierać informacje i obrazować lokalizację odcinka drogi objętego zadaniem na tle sieci dróg i pokazywać istotne punkty, do których wnioskodawca odniósł się we wniosku w ramach poszczególnych kryteriów oceny (w odniesieniu do inwestycji dot. przebudowy drogi powiatowej Tenczynek-Czernichów) oraz braku załączników do zgłoszeń robót budowlanych, które powinny jednoznacznie wskazywać, iż dotyczą zadania realizowanego w ramach wniosku oraz zakresu prac przewidzianych do wykonania. Natomiast strona skarżąca posługiwała się w załączonych zgłoszeniach robót budowlanych numerami działek, co nie pozwalało, zdaniem organu na bezpośrednią identyfikację zakresu rzeczowego zadania, zadeklarowanego we wniosku o dofinansowanie zadania, gdzie zakres określono za pomocą kilometrażu (w odniesieniu do obu omawianych inwestycji). Organ wskazał również na brak potwierdzenia i daty złożenia korekty zgłoszenia, zgodnie z pkt 8 Instrukcji w zw. z pkt 10 wniosku o dofinansowanie zadania, bowiem w przypadku realizacji inwestycji na zgłoszenie robót budowlanych należało przedłożyć oświadczenie o braku sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej wobec zgłoszenia inwestora o zamiarze budowy wraz z kopią strony z datą złożenia tego zgłoszenia, co stanowiło wymagalny załącznik do wniosku, natomiast strona przedłożyła korektę zgłoszenia robót budowlanych z 15 października 2014r., która nie zawierała daty złożenia tego zgłoszenia oraz potwierdzenia przyjęcia korekty zgłoszenia (w odniesieniu do inwestycji dot. przebudowy drogi relacji O.-K.-S.).

Postanowieniami z dnia 4 marca 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargi Powiatu K., jako niedopuszczalne wskazując, że organ powinien rozpatrzeć pisma strony z dnia 4 grudnia 2015r. traktując je, jako protesty, o którym mowa w u.z.p.p.r. Sąd stanął na stanowisku, że dopiero od wydanych w rezultacie rozpatrzenia tych protestów rozstrzygnięć organu, stronie przysługiwać będą skargi do sądu administracyjnego. W przypadku natomiast braku wydania tych rozstrzygnięć, stronie przysługiwać będą skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dopiero więc wymienione wyżej działania procesowe otworzą stronie możliwość drogi sądowej.

W skargach kasacyjnych na powyższe postanowienie Powiat K., zaskarżając je w całości, wniósł o ich uchylenie i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowań kasacyjnych według norm przepisanych. Zaskarżonym postanowieniom zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik spraw oraz naruszenie przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu skarg kasacyjnych przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Wojewoda M. wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych wyjaśniając, że jakkolwiek podziela kierunek rozstrzygnięcia Sądu I instancji, to jednak nie podziela argumentacji prawnej zawartej w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniami z dnia 6 lipca 2016r., sygn. akt II GSK 2968/16 i II GSK 2969/16 uchylił zaskarżone postanowienia i przekazał sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Sąd II instancji podważył zasadność stanowiska Sądu I instancji i prezentowaną na jego gruncie tezę, że art. 30b u.z.p.p.r., gdy chodzi o zakres jego normowania, obejmuje klasę wszystkich sytuacji, w których dany projekt nie został zakwalifikowany do dofinansowania albo nie został skierowany do następnego etapu oceny, ze względu na reguły ocen, zawarte w danym systemie realizacji, i to bez względu na to, czy realizowany jest on w ramach programu operacyjnego, czy w ramach programu rozwoju. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w zakresie odnoszącym się do dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na zawiadomienie o odrzuceniu przez Komisję, wniosku Powiatu K. o dofinansowanie projektu przebudowy dróg powiatowych oraz oceny spełniania warunków dopuszczalności skargi na wymieniony akt, nie można było pominąć konsekwencji wynikających z przepisów art. 3 § 1 - zwłaszcza pkt 4 - w związku z art. 52 § 3 p.p.s.a. NSA zauważył, że z uzasadnienia zaskarżonych postanowień nie wynikało bowiem, aby kwestia ta stanowiła przedmiot oceny Sądu I instancji. Zdaniem NSA, wobec treści wynikającej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., rozważenia przez Sąd I instancji wymaga, czy przywołane zawiadomienie o odrzuceniu wniosku o cechach aktu indywidualnego, spełniało wymienione kryteria. Przy tym ocena ich spełniania, nie może również pomijać konsekwencji wynikających z art. 25 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 4 pkt 2 u.z.p.p.r., a w tym kontekście szczegółowych rozwiązań przyjętych na gruncie szeroko rozumianej dokumentacji konkursowej, w tym również na gruncie Instrukcji oceny przez Komisję wniosków o dofinansowanie zadań w ramach programu wieloletniego pn. [...]. Ocena dopuszczalności skargi na przywołane zawiadomienie o odrzuceniu wniosku nie może również pomijać oceny spełniania warunków określonych w art. 52 § 3 p.p.s.a. W podsumowaniu, NSA przypomniał, że to nie tytuł, czy też oznaczenie pisma, lecz treść zawartego w nim żądania ma decydujące znaczenie dla oceny, czy stanowiło ono środek prawny, o którym mowa w ww. przepisie, skorzystanie z którego stanowi określony tym przepisem warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając sprawy na rozprawie sądowej dniu 21 października 2016r., połączył je do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt I SA/Kr 921/16. Ze względu bowiem na występującego w nich tego samego skarżącego, tożsamy stan faktyczny oraz wydanie jednego rozstrzygnięcia dotyczącego obydwu spraw, sprawy te pozostawały ze sobą w związku, który uzasadniał zastosowanie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.) a nadto wnosiły o to obydwie strony postępowania.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie z mocy postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016r. sygn. akt II GSK 2968/16 i II GSK 2969/16, wydanych na skutek skarg kasacyjnych Powiatu K. od postanowień tut. Sądu z dnia 4 marca 2016r. sygn. akt I SA/Kr 209/16 i I SA/Kr 210/16, orzekających o odrzuceniu skarg jako przedwczesnych z uwagi na niewyczerpanie trybu odwoławczego, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednol. Dz. U. 2014r. poz. 1649 ze zm.)

Co istotne, rozważania na temat legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powołanych już postanowieniach z dnia 6 lipca 2016r., sygn. akt II GSK 2968/16 i II GSK 2969/16, mocą których uchylono poprzednie rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W takim przypadku zastosowanie znajduje art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak wynika z brzmienia tego przepisu Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przez wykładnię prawa, o której mowa w cytowanym wyżej art. 190 należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. ciągle aktualne tezy wyroku SN z 9 lipca 1998r., I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Interpretując uzasadnienia wspomnianych postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, iż przesądzone w nich zostało, że przewidziany przepisami ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, tryb odwoławczy od negatywnej oceny projektu, ma zastosowanie wyłącznie do projektów realizowanych w ramach programu operacyjnego, nie zaś w ramach programu rozwoju, którym w rozumieniu art. 15 ust. 4 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju są dokumenty realizujące cele zawarte w strategiach rozwoju, o których mowa w art. 9 pkt 3, oraz programy wieloletnie, o których mowa w przepisach o finansach publicznych. Nie jest więc zasadna teza jakoby art. 30b przywołanej ustawy, obejmował klasę wszystkich sytuacji, w których dany projekt nie został zakwalifikowany do dofinansowania albo nie został skierowany do następnego etapu oceny ze względu na reguły ocen zawarte w danym systemie realizacji, i to bez względu na to, czy realizowany jest on w ramach programu operacyjnego, czy w ramach programu rozwoju.

W konsekwencji, skoro wniosek Powiatu K. o dofinansowanie projektu przebudowy dróg powiatowych zgłoszony został w ramach programu wieloletniego, a mianowicie programu rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016 – 2019, tryb odwoławczy przewidziany w ustawie z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie ma w sprawie zastosowania.

Zdaniem NSA, powyższe nie oznacza jednak, że prawidłowe jest stanowisko Wojewody M., wedle którego stronie nie przysługuje żaden środek ochrony prawnej służący weryfikacji prawidłowości odrzucenia jej wniosku o dofinansowanie. Skoro bowiem w sprawach odnoszących się do negatywnej formalnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu zgłaszanego w ramach programu rozwoju ustawodawca nie przewidział stosowania trybu odwoławczego określonego w art. 30b (w związku z art. 30c) ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wyraźnie wyłączając jego stosowanie w odniesieniu do omawianej kategorii wniosków, co oznacza, że wymienione przepisy nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie, to z punktu widzenia konsekwencji wynikających z konstytucyjnej zasady prawa do sądu nie sposób wyobrazić sobie sytuacji, aby tak dokonanemu wyłączeniu trybu odwoławczego mogło również towarzyszyć wyłączenie drogi sądowej. Stąd też – w ocenie NSA – w zakresie odnoszącym się do dopuszczalności skarg do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie o odrzuceniu przez Wojewódzką Komisję do spraw oceny wniosków wniosku Powiatu K. o dofinansowanie projektu przebudowy dróg powiatowych oraz oceny spełniania warunków dopuszczalności skarg na wymieniony akt rozważyć należy zasadność zastosowania przepisów art. 3 § 1 - zwłaszcza pkt 4 - w związku z art. 52 § 3 p.p.s.a.

Rozstrzygając sprawę w tym zakresie stwierdzić należy, iż art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie natomiast § 2 przepisu statuuje zasadę wedle której, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg – między innymi na – inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

Taką "czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", jest - w ocenie składu orzekającego Sądu – zaskarżone rozstrzygnięcie o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie.

Powtarzając za NSA - akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. to takie, które:

1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;

2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;

3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co uzasadnia również twierdzenie, że "wynikanie", o którym mowa w tym przepisie obejmuje zarówno pośrednie, jak i bezpośrednie oparcie uprawnienia lub obowiązku na przepisie prawa;

4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania;

5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną,

Zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie spełnia powyższe kryteria bowiem nie jest ani decyzją ani postanowieniem, nosi cechy aktu indywidualnego gdyż określa wyraźnie uprawnienia o których rozstrzyga, wskazuje przepisy prawa na podstawie których zostało podjęte oraz zostało podjęte przez organ wykonujący administrację publiczną w zakresie wykonywanego przez niego szerokorozumianego administrowania. Jak wynika bowiem z "Instrukcji oceny przez komisję wniosków o dofinansowanie zadań w ramach programu wieloletniego pod nazwą Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016 - 2019", odrzucając wniosek niespełniający wymogów formalnych, Komisja jest zobowiązana niezwłocznie zawiadomić wnioskodawcę na piśmie o powodach odrzucenia wniosku (pkt 2.5.). Jest więc obowiązana do podania "powodu odrzucenia wniosku" czyli umotywowania adresowanego do wnioskodawcy ubiegającego się o przyznanie pomocy finansowej, swoistego rodzaju aktu (rozstrzygnięcia) o charakterze indywidualnym. Akt ten, stanowiący pisemne zawiadomienie o odrzuceniu wniosku, w jednostronny sposób kształtuje sytuację prawną wnioskodawcy w postępowaniu o dofinansowanie jego projektu, poprzez wyeliminowanie go z tego postępowania, do którego przystąpił składając wniosek o dofinansowanie projektu.

Fakt spełniania powyższych przesłanek w żaden sposób nie koliduje z regulacjami art. 25 pkt 2 w związku z art. 15 ust. 4 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, dotyczącymi kwestii ogólnych a mianowicie; definicji pojęcia "programy rozwoju" czy określenia podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych rodzajów programu. Nie koliduje też z rozwiązaniami przyjętymi na gruncie szeroko rozumianej dokumentacji konkursowej, w tym również na gruncie "Instrukcji oceny przez komisję wniosków o dofinansowanie zadań w ramach programu wieloletniego pod nazwą Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016 - 2019".

"Instrukcja oceny przez komisję wniosków o dofinansowanie zadań w ramach programu wieloletniego pod nazwą Program rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej na lata 2016 - 2019", nie przewiduje – co prawda – odwołania, jednakże – jak wcześniej wspomniano nie może być tak by tego rodzaju akt pozostawał poza jakąkolwiek kontrolą gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę

prawa do sądu.

Ocena dopuszczalności skargi na przywołane zawiadomienie o odrzuceniu wniosków o dofinansowanie połączona być musi ze zbadaniem czy spełnione zostały warunki w zakresie terminowości skargi, określone w art. 52 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę".

Badając powyższą kwestię pamiętać należy, że to nie tytuł, czy też oznaczenie pisma, lecz treść zawartego w nim żądania ma decydujące znaczenie dla oceny, czy stanowi ono środek prawny, o którym mowa w konkretnym przepisie ustawy, skorzystanie z którego stanowi określony tym przepisem warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego.

Jak wynika z przedłożonych dokumentów, składających się na akta postępowania, Powiat K. w konsekwencji zawiadomienia o odrzuceniu wniosków o dofinansowanie projektu (pismem z dnia 26 listopada 2015r., doręczonym 27 listopada 2017r.), kwestionując zasadność i zgodność z prawem tego aktu najpierw w dniu 30 listopada 2015r. (4 grudnia 2015r. data prezentaty) wystosował do organu pismo zawierające wniosek o ponowne przeanalizowanie złożonej dokumentacji oraz o ponowne dokonanie oceny formalnej wniosków. Do pisma dołączono załączniki, a ponadto w odniesieniu do zadania dot. przebudowy drogi relacji O.-K.-S., wskazano, że wniosek został wypełniony rzetelnie i z należytą starannością w oparciu o Instrukcję wypełniania wniosków. Wyjaśniono także, iż wbrew stanowisku Komisji, zgłoszenie inwestora o zamiarze budowy, dołączone do wniosku, zawierało datę. Natomiast w załączniku do wniosku o dofinansowanie, jakim było zaświadczenie o skutecznym przyjęciu zgłoszenia z dnia 31 października 2014r., wydane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, potwierdzało skuteczność złożenia zgłoszenia w terminie, a uzasadnienie zaświadczenia opisywało, że zgłoszenie było korygowane w dniu 17 października 2014r. wraz z przedstawieniem niezbędnych załączników. Podkreślono także, iż w zakresie kompletności zgłoszeń, przedłożonych do wniosku o dofinansowanie, Instrukcja wypełniania nie narzucała konieczności dołączania załączników do zgłoszenia, bowiem załączniki te są wymagane na etapie zatwierdzania w organie architektoniczno-budowlanym.

Natomiast w odniesieniu do inwestycji dot. przebudowy drogi powiatowej Tenczynek-Czernichów również wskazano na rzetelność i staranność wypełnienia wniosku oraz na fakt, że mapa poglądowa została dołączona na etapie składania dokumentacji w przedmiocie dofinansowania, została bowiem wymieniona, jako załącznik, a jeśli organ miał wątpliwości, co do kompletności dokumentacji, to Komisja powinna go wezwać do jej uzupełnienia. Za niesłuszny uznano również zarzut Komisji odnośnie braku załączników do zgłoszeń robót budowlanych, bowiem Instrukcja wypełniania nie narzucała konieczności dołączania załączników do zgłoszenia robót budowlanych, takiego wymogu nie stawiał również przy naborze wojewoda. Natomiast uzyskane i przedłożone zaświadczenie o skutecznym przyjęciu zgłoszenia, potwierdzało, zdaniem wnioskodawcy, skuteczność i celowość postępowania na etapie przygotowywania inwestycji.

W odpowiedzi – w dniu 11 grudnia 2015r. - organ poinformował stronę skarżącą, że od oceny formalnej ww. wniosków nie przysługuje odwołanie. Natomiast informacje wraz ze wskazaniem przyczyn odrzucenia formalnego wniosków zostały zdaniem organu wystarczająco przekazane pismem z dnia 26 listopada 2015r., wobec czego, żądania strony pozostawił bez rozpoznania. Równocześnie w dniu 11 grudnia 2015r. upływał 14-dniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, określony w art. 52 § 3 p.p.s.a.

Pismami z dnia 21 grudnia 2015r. (data prezentaty), Powiat K. formalnie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, poprzez dokonanie ponownej oceny formalnej wniosków, wskazując, że ocena formalna wniosków została dokonana z naruszeniem regulacji prawnych dotyczących trybu rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, do czego w ogóle nie odniósł się organ. Zdaniem wnioskodawcy, Komisja nie wskazała, na czym konkretnie polegało nieprawidłowe wypełnienie wniosków. W pozostałym zakresie, powielono argumentację zawartą w pierwszym piśmie, skierowanym do organu w dniu 4 grudnia 2015r.

Doszło więc w ocenie Sądu do sytuacji w której Powiat K. - w wynikającym z art. 52 § 3 p.p.s.a. 14-dniowym terminie - przesłał do organu pismo kwestionujące dokonane rozstrzygnięciem z dnia 26 listopada 2015r., odrzucenie wniosków o dofinansowanie, pisma tego jednak nie nazwał "wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa" gdyż prawdopodobnie liczył na reasumpcję stanowiska organu w ramach samokontroli. Do zastosowania trybu samokontroli jednak nie doszło. Tym niemniej przedmiotowe pismo – oceniane z punktu widzenia jego treści – posiada cechy pozwalające uznać je za trochę nieudolne ale jednak wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zawiera ono bowiem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co oznacza zakwestionowanie wydanego rozstrzygnięcia a także wskazanie na jego wady, mające być wynikiem błędnego przyjęcia, że wnioski o dofinansowanie zostały nieprawidłowo wypełnione, niezgodnie z instrukcją oraz, że jeśli organ miał wątpliwości, co do kompletności dokumentacji, to Komisja powinna wezwać wnioskodawcę do jej uzupełnienia. Wskazywano też, że wnioski zawierały niezbędne, zgodne z instrukcją załączniki. Drugie natomiast pismo strony skarżącej, mimo, iż formalnie oznaczone zostało, jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" powinno w okolicznościach sprawy być uznane za uzupełnienie braków pisma z 30 listopada 2015r. i przedstawienie jego sformalizowanej wersji. Było ono bowiem w swej treści merytorycznej jedynie powieleniem wcześniej sformułowanych argumentów.

Na marginesie należy też zwrócić uwagę na ostatnie zdanie art. 52 § 3 p.p.s.a., wskazujące, że "Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę". W ocenie Sądu, gdyby przedstawiona powyżej ocenia pisma strony z dnia 30 listopada 2015r. dała wynik negatywny i nie dałoby się uznać go za spełniające warunki wezwania do usunięcia naruszenia prawa to i tak – w opisanych okolicznościach sprawy - zastosowanie zacytowanej części przepisu byłoby zasadne. Wyłącznie trybu odwoławczego czy możliwości zastosowania kontroli sądowo-administracyjnej nasuwało bowiem w sprawie wątpliwości interpretacyjne, także pierwotnie dla Sądu, a nie można zapominać o tym, że strona skarżąca dopiero w 14-tym dniu terminu do złożenia wniosku o usunięcie naruszenia prawa otrzymała od organu informację o braku możliwości zweryfikowania kwestionowanego rozstrzygnięcia we własnym zakresie.

Skoro więc skutecznie złożone zostały skargi do sadu administracyjnego, ocenie poddane zostać musiało zaskarżone rozstrzygnięcie o odrzuceniu wniosków Powiatu K. w przedmiocie przyznania dofinansowania na budowę i remonty wskazanych we wnioskach odcinków dróg.

Zdaniem Sadu, powyższe rozstrzygnięcie nie dość, że wspólne dla obydwu spraw rozumianych jako sprawa związana z konkretnym wnioskiem o dofinansowanie określonego w nim zadania, to jeszcze na tyle nieprecyzyjne w swych sformułowaniach, że uniemożliwiające odczytanie faktycznej przyczyny odrzucenia danego wniosku. Rozstrzygając, w przypadku obydwu wniosków, że nastąpiło "nieprawidłowe wypełnienie wniosku o dofinansowanie zadania" organ nie łączy tego stwierdzenia z żadnym uzasadnieniem czy choćby wskazaniem jakie nieprawidłowości w tym zakresie wystąpiły a jedynie cytuje pkt 2.3 lit. b instrukcji określający, że "wniosek nie spełnia wymogów formalnych, gdy wnioskodawca nie zastosował się do zapisów i wytycznych zawartych w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie zadania w ramach Programu rozwoju gminnej i powiatowej infrastruktury drogowej".

Co do pkt. 2.3 lit. c Instrukcji także zacytowano, że "wniosek nie spełnia wymogów formalnych, gdy nie zawiera wszystkich wymaganych danych lub nie dołączono do niego wszystkich wymaganych załączników" i wskazano – co można potraktować jedynie za namiastkę uzasadnienia – że korekta zgłoszenia inwestora o zamiarze budowy nie zawierała daty złożenia tego zgłoszenia, brak było załączników do zgłoszeń robót budowlanych (odnośnie pierwszego zadania) oraz, że – brak mapy poglądowej, brak załączników do zgłoszeń robót budowlanych (co do drugiego zadania).

Taki sposób rozstrzygnięcia nie może zyskać aprobaty sądu administracyjnego gdyż po pierwsze strona nie zna przyczyny niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia a przynajmniej nie jest ono dla niej jasne a po drugie – Sad nie znając także tej przyczyny nie może stwierdzić czy dane akt wydany został prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi w zakresie jego wydania przepisami czy wewnętrznymi regulacjami.

Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy organ wyda rozstrzygnięcia w przedmiocie każdego z wniosków o dofinansowanie o precyzyjnej treści i z wyczerpującym uzasadnieniem przez co należy rozumieć uzasadnienie, które w konkretny i rzeczowy sposób wskaże i opisze konkretne uchybienia czy nieprawidłowości złożonych wniosków, chyba że okoliczności sprawy pozwolą na odmienną ocenę tych wniosków.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego aktu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.