Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3444/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ordynacje wyborcze
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 h ust. 5a
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 56/18 w sprawie ze skargi H.H. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [..] listopada 2017 r., nr [..] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od H. H. na rzecz Gminy B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 56/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę H. H. na uchwałę Rady Miejskiej [..] z dnia [..] listopada 2017 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Uchwałą z dnia [..].11.2017 r. nr [..] Rada Miejska w [..], działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 7 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 15) w zw. z art. 24k ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. - dalej u.s.g.), w jej paragrafie pierwszym punkcie pierwszym, stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego H. H., wybranego w Okręgu Wyborczym Nr [..] z listy Komitetu Wyborczego Wyborców "[..]", w związku z niezłożeniem oświadczenia o swoim stanie majątkowym za rok 2016, w terminie określonym art. 24 h ust. 4, a także po doręczeniu wezwania, o którym mowa w ust. 5 a tego artykułu ustawy o samorządzie gminnym. W punkcie drugim wskazano, że radnego poinformowano pisemnie o możliwości złożenia wyjaśnienia.

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że zgodnie z art. 24h ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.s.g., radny H.H.zobowiązany był złożyć przewodniczącemu Rady Miejskiej do 30 kwietnia oświadczenie majątkowe dotyczące stanu na dzień 31 grudnia 2016 r. O takim obowiązku przypomniał radnym Przewodniczący na sesji Rady Miejskiej dnia 29 marca 2017 r., informując również o udostępnianiu stosownych druków oświadczeń. Radny H. H. był na obradach obecny, co potwierdza lista obecności. Wobec braku oświadczenia radnego w ustawowym terminie Przewodniczący Rady Miejskiej, pismem z 10 maja 2017 r., wezwał radnego do niezwłocznego złożenia oświadczenia najpóźniej w ciągu 14 dni od daty odbioru wezwania. W dniu 11 maja 2017 r. adresowane do radnego pismo odebrał i pokwitował H. H. zgodnie z danymi ewidencji ludności - dorosły syn radnego, mieszkający we wspólnym gospodarstwie domowym i zameldowany pod wspólnym adresem. Radny mógł zapoznać się z treścią wezwania oraz podjąć świadomie działanie - złożenia lub zaniechania złożenia oświadczenia. Organ uznał, że upłynął dodatkowy termin na złożenie oświadczenia majątkowego przez radnego, co - zgodnie z art. 24k ust. 1 pkt 1 u.s.g. - już spowodowało wygaśnięcie jego mandatu.

H. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [..] z dnia [..].11.2017 r., nr XXV/204/17.

Przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że pismem z dnia 10 maja 2017 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w [..], na podstawie art. 24h ust. 5a u.s.g., wezwał H. H., radnego Rady Miejskiej w [..], do złożenia, w terminie 14 dni od dnia dostarczenia wezwania, oświadczenia majątkowego za rok 2016. Wezwanie zostało wysłane listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru i odebrane przez H.H. - syna skarżącego. Czternastodniowy termin dla dokonania czynności złożenia oświadczenia majątkowego upłynął w dniu 25 maja 2017 r.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, iż spór w przedmiotowej sprawie dotyczy wyjaśnienia, czy można mówić o "skutecznym dostarczeniu wezwania", o którym stanowi art. 24 h ust. 5a u.s.g., w przypadku odebrania przesyłki przez dorosłego domownika, który nie przekazał korespondencji do rąk adresata.

Art. 24h ust. 5a, ani też inny przepis ustawy o samorządzie gminnym, nie precyzuje, na czym polega "skuteczność dostarczenia wezwania". W przepisach ustawy o samorządzie gminnym brak jest odesłania do odpowiedniego stosowania w tym zakresie innych aktów prawnych regulujących zagadnienia związane z doręczeniami, w tym Kodeksu postępowania administracyjnego.

W doktrynie oraz w orzecznictwie "skuteczne dostarczenie wezwania" wiązane jest z dotarciem korespondencji do zobowiązanego w taki sposób, żeby adresat mógł się zapoznać z jej treścią i podjąć jakieś działanie – czy to w postaci złożenia oświadczenia w nowym zakreślonym terminie, czy też świadomego (celowego) jego niezłożenia. Dostarczenie ma być tak zrealizowane, aby zobowiązany nie mógł w żaden sposób zasłaniać się niewiedzą, zapomnieniem czy innymi okolicznościami niezależnymi od jego woli. W sytuacji gdy kwestie sposobu dostarczenia wezwania do złożenia oświadczenia majątkowego w dodatkowym terminie nie są ustawowo określone, dostarczenie wezwania wójtowi może nastąpić na adres urzędu gminy, bezpośrednio na ręce wójta lub upoważnionego do odbioru jego korespondencji pracownika, ale także na adres domowy, z tym że musi ono być skuteczne. Do skutecznego dostarczenia radnemu wezwania do złożenia oświadczenia majątkowego zgodnie z art. 24h ust. 5a u.s.g. mają zastosowanie przepisy rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Właściwym dowodem, z którym wiąże się domniemanie doręczenia przesyłki przez pocztę jest zwrotne potwierdzenie odbioru (tzw. zwrotka). Pocztowy dowód doręczenia przesyłki stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Taki charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości. Domniemanie to może zostać obalone przeciwdowodem. Nie można jednak przyjąć, by do obalenia tego domniemania wystarczyło twierdzenie strony, że doręczenie przesyłki było nieskuteczne. Ciężar obalenia domniemania prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia pisma spoczywa na zainteresowanym (ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne). W postępowaniu administracyjnym, prawne skutki są związane z doręczeniem pisma, natomiast nie jest istotne, z punktu widzenia poprawności czynności procesowych i biegu postępowania, czy adresat zapoznał się z treścią pisma.

W ocenie Sądu I instancji, w celu wyjaśnienia zagadnienia "skuteczności dostarczenia wezwania" konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz.U.2017.1481), ponieważ doręczenie wezwania Przewodniczącego Rady Miejskiej, zawartego w piśmie z dnia 10 maja 2017 r., odbyło się przy pomocy operatora pocztowego. Korespondencja została wysłana do adresata listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru.

W art. 3 pkt 4 ustawy Prawo pocztowe zdefiniowane zostało pojęcie doręczenia, które oznacza wydanie przesyłki pocztowej lub wypłacenie kwoty pieniężnej określonej w przekazie pocztowym adresatowi, a w przypadkach określonych prawem także innej osobie, lub przekazanie druku bezadresowego zgodnie z umową o świadczenie usługi pocztowej. Według art. 37 ust. 2 pkt 3, przesyłka pocztowa, jeżeli nie jest nadana na poste restante, może być także wydana ze skutkiem doręczenia osobie pełnoletniej zamieszkałej razem z adresatem, jeżeli adresat nie złożył w placówce pocztowej zastrzeżenia w zakresie doręczenia przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego: a) pod adresem wskazanym na przesyłce pocztowej, przekazie pocztowym lub w umowie o świadczenie usługi pocztowej, b) w placówce pocztowej, po złożeniu na piśmie oświadczenia o zamieszkiwaniu razem z adresatem. Warunkiem zatem jest zamieszkiwanie razem z adresatem oraz brak zastrzeżenia w zakresie doręczenia pisma.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w kontrolowanej sprawie dostarczenie wezwania o złożenie przez radnego oświadczenia majątkowego nastąpiło na wskazany adres. W dniu rozprawy skarżący do protokołu potwierdził, że syn jest zameldowany pod wspólnym z nim adresem i jest pełnoletni. Skarżący nie wykazał, że złożył zastrzeżenia do doręczania przesyłek pocztowych. Zgodnie z prawem pocztowym, obalenie dowodu z doręczenia przesyłki osobie pełnoletniej zamieszkującej z adresatem spoczywało na skarżącym. Nie jest wystarczające do podważenia skuteczności doręczenia przesyłki oświadczenie, że pełnoletnia osoba zamieszkując razem z adresatem zapomniała przekazać korespondencję.

Zgodnie z art. 17 ustawy Prawo pocztowe potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej wydane przez placówkę pocztową ma moc dokumentu urzędowego.

Powyższe potwierdza, że do skutecznego dostarczenia radnemu wezwania do złożenia oświadczenia majątkowego, zgodnie z art. 24h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym, mają zastosowanie przepisy rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 43 K.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Przepis ten nie pozostaje w kolizji z przepisem art. 37 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo pocztowe, który dopuszcza doręczenie przesyłki osobie pełnoletniej zamieszkałej razem z adresatem. Stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy potwierdza, że radnemu dostarczono skutecznie wezwanie przez operatora pocztowego. Za powyższym stanowiskiem przemawia wykładnia systemowa.

W tym stanie rzeczy należało zgodzić się z organem, że mimo skutecznego dostarczenia wezwania pełnoletniemu domownikowi, przez operatora pocztowego za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, radny nie złożył oświadczenia majątkowego w terminie ustawowym. Zaistniała zatem przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego wyrażona w art. 383 § 1 pkt 7 Kodeksu wyborczego.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł H.H., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

- art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego w zakresie istotnych okoliczności sprawy oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy,

- art. 24 h ust. 1 i ust. 5 a oraz art. 24k ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że radny nie złożył oświadczenia majątkowego w terminie ustawowym i zaistniały przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego,

- art. 383 § 1 pkt 7 i § 2 ustawy - Kodeks wyborczy przez błędne jego zastosowanie do sytuacji skarżącego, mimo niezaistnienia przesłanki ustawowej niezłożenia oświadczenia majątkowego w terminie ustawowym oraz z ostrożności procesowej podjęcie uchwały po upływie terminu do jej uchwalenia

- art. 43 K.p.a. w zw. z art. 24k ust. 5a u.s.g. poprzez przyjęcie domniemania skutecznego doręczenia wezwania skarżącemu.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Rada Miejska w [..], domagając się jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie okazał się zasadny.

Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.) oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd I instancji. Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Sąd I instancji, analizując i oceniając znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Natomiast prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego w zakresie istotnych okoliczności sprawy, zaś taka argumentacja, zgodnie z zaprezentowanym wyżej wywodem, nie może stanowić podstawy skutecznego zarzutu naruszenia tego przepisu.

Zarzuty naruszenia art. 43 K.p.a. w zw. z art. 24 k ust. 5 a u.s.g. w zw. z art. 24h ust. 1 oraz art. 24k ust. 1 u.s.g. nie okazały się skuteczne.

Problematyka istotna dla rozstrzygnięcia tej sprawy była już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2420/15, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wygaśnięcie mandatu radnego, będące skutkiem niezłożenia przez niego oświadczenia majątkowego w terminie, dotyka zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. Dzieje się tak dlatego, że wyniki przeprowadzonych wyborów ulegają przekreśleniu, w ich aspekcie czynnym i biernym. Należy mieć na uwadze, że do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych i bezpośrednich. Co do zasady są to zdarzenia, które następują po wyborach (po objęciu mandatu). Zasadą jest, że im bardziej restrykcyjne, (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie organów władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych (prawa wyborczego), to procedura tej ingerencji powinna podlegać jednoznacznym i czytelnym przesłankom normatywnym gwarantujących przedstawicielski charakter mandatu radnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU 2007, nr 3A, poz. 26).

Nie oznacza to jednak, że argumentacja skarżącego kasacyjnie, jakoby zasada proporcjonalności, którą skarżący w kontekście mandatu radnego rozumie jako ograniczenie przypadków wygaszania mandatu radnego i "przekreślenia" wyników wyborów, nakazywała automatycznie niezastosowanie w tej sprawie przez Radę Gminy sankcji z art. 383 § 1 ust. 7 Kodeksu wyborczego. Obowiązek złożenia przez radnych oświadczenia w przedmiocie stanu majątkowego służy zapewnianiu przejrzystości procesów politycznych towarzyszących sprawowaniu władzy na szczeblu lokalnym. Daje możliwość zweryfikowania czy procesy te nie są poddawane korupcji. Zapobiegają sytuacji, która może narażać na określony konflikt interesów. Ustawa przewiduje rygor w postaci wygaszenia mandatu radnego w przypadku uchybienia terminowi dla złożenia powyższego oświadczenia, lecz rozwiązanie to nie stanowi niedopuszczalnej i ponadwymiarowej ingerencji w treść uprawnień skarżącego jako radnego.

Radny rady gminy składa - przewodniczącemu rady - oświadczenie majątkowe w dwóch egzemplarzach wraz z kopią swojego zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT) za rok poprzedni i jego korektą (art. 24h ust. 3 u.s.g.). Pierwsze oświadczenie majątkowe radny składa w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. Do pierwszego oświadczenia majątkowego radny jest obowiązany dołączyć informację o sposobie i terminie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządowej, w której uzyskał mandat, jeżeli taką działalność prowadził przed dniem wyboru. Kolejne oświadczenia majątkowe są składane przez radnego, co roku do dnia 30 kwietnia, według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego, oraz na 2 miesiące przed upływem kadencji (art. 24h ust. 4 u.s.g.). Jeżeli te terminy nie zostaną dotrzymane, przewodniczący rady gminy, w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia niedotrzymania terminu, wzywa osobę, która nie złożyła oświadczenia, do jego niezwłocznego złożenia, wyznaczając dodatkowy 14-dniowy termin. Termin ten liczy się od dnia skutecznego dostarczenia wezwania (art. 24h ust. 5a u.s.g.).

Wobec niezłożenia, w wymaganym terminie, oświadczenia majątkowego przez radnego H.H., Rada Gminy W [..], stosownie do art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego i art. 24k ust. 1 pkt 1 u.s.g., zobowiązana była do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu najpóźniej w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Zgodnie z art. 24 h ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.s.g. radny H.H. zobowiązany był złożyć Przewodniczącemu Rady Miejskiej do 30 kwietnia 2017 r. oświadczenie majątkowe. O tym obowiązku przypomniał Przewodniczący Rady Miejskiej radnym na sesji dnia 29 marca 2017 r., na której obecny był H. H., co potwierdza lista obecności. Wobec braku oświadczenia radnego w ustawowym terminie Przewodniczący Rady Miejskiej pismem z dnia 10 maja 2017 r. wezwał radnego do niezwłocznego złożenia oświadczenia najpóźniej w ciągu 14 dni od otrzymania wezwania. W dniu 11 maja 2017 r. adresowane do radnego pismo odebrał i pokwitował H. H., dorosły syn radnego, mieszkający we wspólnym gospodarstwie domowym i zameldowany pod wspólnym gospodarstwie domowym.

Zgodnie z art. 43 K.p.a., W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Doręczenie wywołuje skutek prawny, jeżeli jest dokonane za pokwitowaniem do rąk dorosłego domownika. Dorosły domownik skarżącego odebrał kierowaną do skarżącego przesyłkę w dniu 11 maja 2017 r., pokwitowując jej odbiór, co oznacza, że warunki doręczenia adresatowi pisma, o których mowa w art. 43 K.p.a., zostały spełnione. Czternastodniowy termin dla dokonania czynności złożenia oświadczenia majątkowego upłynął bezskutecznie, powodując zaistnienie skutku prawnego, o jakim mowa w art. 383 § 1 pkt 7 Kodeksu wyborczego.

Przewodniczący rady gminy, w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia niedotrzymania terminu 30 dniowego, wzywa osobę, która nie złożyła oświadczenia, do jego niezwłocznego złożenia, wyznaczając dodatkowy czternastodniowy termin. Termin ten liczy się od dnia skutecznego dostarczenia wezwania (art. 24h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym).

Ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje jednak procedury skutecznego dostarczania wezwania i konsekwencji prawnych związanych z nieodebraniem wezwania przez adresata. Można zatem uznać, że mamy tu do czynienia z konstrukcyjną luką ustawową, która winna być uzupełniona w drodze analogii legis, czyli zastosowaniem norm regulujących podobną sytuację. Analogia legis stanowi jedną z technicznych metod wykładni prawa sensu largo. Zachodzi ona wówczas, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia ma być stan faktyczny nieprzewidziany w ustawie, lecz zawierający elementy podobne do innego stanu faktycznego, uregulowanego ustawą. W takich wypadkach mamy prawo zastosować ustawę do podobnego stanu faktycznego zgodnie z zasadą ubi eadem legis ratio, ibi eadem legis dispositio (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 września 1995 r., sygn. akt III CZP 119/95, OSNC 1995 r., nr 12, poz. 180). Skoro ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym zrębowo unormował procedurę składania oświadczeń majątkowych przez radnych wskazując jedynie termin, od którego liczy się skuteczne dostarczenie wezwania, to biorąc pod uwagę zarówno konsekwencje natury aksjologicznej, jak i sankcje z tytułu zaniechania temu obowiązkowi, należy przyjąć, na zasadzie analogii legis, że do tej procedury mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniach, jako bliskie specyfice i celom regulacji materialnoprawnej zawartej w art. 24h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, w realiach sprawy, dokonał prawidłowej wykładni art. 39 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Należy zauważyć, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Zatem organ może skorzystać z doręczenia za pośrednictwem: poczty, swoich pracowników, upoważnione osoby lub organy. Zarówno przepis art. 39 K.p.a., jak i inne przepisy z rozdziału 8 ("Doręczenia") nie ograniczają organu administracji w wyborze podmiotu doręczającego pisma. Należy przy tym nadmienić, że właściwym dowodem, z którym wiąże się domniemanie doręczenia przesyłki przez pocztę jest zwrotne potwierdzenie odbioru (tzw. zwrotka). Zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. 2012, poz. 1529 z późń. zm.) potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej wydane przez placówkę pocztową ma moc dokumentu urzędowego. Przesyłką rejestrowaną jest przesyłka pocztowa przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczenia za pokwitowaniem odbioru (art. 3 pkt 23 Prawa pocztowego). Potwierdzenie nadania, jako dokument urzędowy zgodnie z art. 76 § 2 K.p.a., stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Pogląd ten należy uznać za ugruntowany w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 555/08, LEX nr 52569). Taki charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości. Domniemanie to może zostać obalone przeciwdowodem. Nie można jednak przyjąć, by do obalenia tego domniemania wystarczyło twierdzenie strony, że doręczenie przesyłki było nieskuteczne. Ciężar obalenia domniemania prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia pisma spoczywa na zainteresowanym.

Do skutecznego dostarczenia radnemu wezwania do złożenia oświadczenia majątkowego zgodnie z art. 24h ust. 5a u.s.g., mają zastosowanie przepisy rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie się do wykładni systemowej nie jest w tej sprawie przypadkowe. Rolą sądu jest bowiem dokonywanie, w ramach wykładni operacyjnej, takich zabiegów interpretacyjnych, które w rezultacie doprowadzą do usunięcia istniejących konstrukcyjnych luk w prawie i pozwolą ustalić właściwy stan prawny sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2821/13, [w:] CBOSA).

Ustawodawca, w przepisie art. 24h ust. 5a ustawy o samorządzie gminnym, posługuje się pojęciem normatywnym: "dostarczenie". Według znaczenia językowego zawartego w Słowniku języka polskiego PWN, "dostarczyć – dostarczać" oznacza «sprowadzić coś komuś dokądś»; zaś "doręczyć – doręczać" to «przekazać komuś coś osobiście». Wynika z tego, że "dostarczenie" jest pojęciem, w którym zawiera się "doręczenie", ponieważ zakłada sprowadzenie czegoś (np. dokumentów) komuś (np. radnemu) dokądś (np. na adres wskazany przez radnego) niezależnie czy musi to nastąpić osobiście. Nie wyklucza to tym bardziej, że "dostarczenie" może odbyć się także za pomocą operatora pocztowego skoro nie wymaga wyraźnie elementu osobistego dostarczenia. Według znaczenia językowego "skutecznie" oznacza zaś: 1. «dający pożądane wyniki», 2. «taki, którego działalność przynosi efekty». Obowiązujące prawo zaś ze skutecznym doręczeniem zasadniczo wiąże doręczenie korespondencji za pomocą operatora pocztowego, w tym w trybie doręczenia zastępczego z art. 44 K.p.a. Wobec dwukrotnego awizowania przesyłki urzędowej przez pracownika operatora pocztowego i wobec upływu terminu jej podjęcia u tego operatora, doręczenie przesyłki korzysta z domniemania jej doręczenia. Źródłem owego domniemania jest konieczność zapewnienia skutecznego dostarczenia przesyłki, w sytuacji, gdy pomimo pozostawionej przez pracownika operatora pocztowego informacji o awizacji przesyłki skarżący miał możliwość zapoznania się z treścią przesyłki, jednak tego nie uczynił. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 39 K.p.a. nie zawiera zatem usprawiedliwionych podstaw (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2015 r., sygn. II OSK 2277/15, [w:] CBOSA).

Skoro ustawa o samorządzie gminnym nakazuje liczyć termin 14 dni od dnia skutecznego dostarczenia wezwania, to oznacza, że należy jednoznacznie ustalić termin tego skutecznego dostarczenia. Przepis art. 43 K.p.a. kreuje bowiem fikcję doręczenia pisma, którą w skutkach zrównuje z faktycznym doręczeniem pisma. Zatem w przypadku dostarczenia wezwania do złożenia oświadczenia majątkowego, jedynym wymogiem jest jego skuteczne dostarczenie. Do przewodniczącego rady gminy i obsługującego go urzędu należy zagwarantowanie wypełnienia normy z art. 24h ust. 5a u.s.g. Zaznaczyć trzeba, że termin podstawowy na złożenie oświadczenia majątkowego oraz termin dodatkowy wyznaczony przez przewodniczącego rady są wprawdzie terminami prawa materialnego, jednak ich spełnienie jest uzależnione od regulacji proceduralnych mających charakter “gwarancyjny" wobec wykonania ustawowego obowiązku. Decydując się na dostarczenie wezwania do złożenia oświadczenia majątkowego za pomocą operatora pocztowego, w trybie K.p.a., przewodniczący rady w istocie umożliwia radnemu skuteczne wypełnienie wezwania (zakładając sytuację, może on podjąć wiadomość w ostatnim dniu upływu 14-dniowego okresu złożenia pisma w placówce pocztowej), gwarantując by te działania z jednej strony nie okazały się iluzoryczne, z drugiej zaś faktycznie prolongując in favorem o kolejne 14 dni, czas na wypełnienie ustawowego obowiązku złożenia oświadczenia. Zastosowana przez ustawodawcę w art. 43 K.p.a. fikcja prawna doręczenia sprawia, że skuteczność doręczenia zastępczego, jest równa skuteczności doręczenia faktycznego.

Niewątpliwie racje ma skarżący kasacyjnie, że adresat pisma może obalić domniemanie doręczenia mu pisma w dniu odbioru tego pisma przez domownika, jeżeli udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Obalenie domniemania o doręczeniu pisma rodzi prawo do przywrócenia stronie terminu do dokonania określonej czynności prawnej. Niemniej jednak wykazanie tych okoliczności spoczywało na skarżącym kasacyjnie, ten zaś nie przedstawił żadnej wiarygodnej argumentacji, ani nie przedstawił żadnych dowodów, które wskazywałaby, że w sposób niezależny od skarżącego rzeczywiście nie doszło do doręczenia przesyłki. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, nieobecność adresata w domu nie wiąże się z brakiem realnej możliwości doręczenia przesyłki, o czym wprost stanowi art. 43 K.p.a.

Z tych powodów również zarzut naruszenia art. 383 § 1 pkt 7 oraz § 2 Kodeksu wyborczego nie okazał się zasadny, bowiem z powodów wyżej opisanych Rada Gminy w [..] była zobowiązana do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radego z uwagi na niezłożenie w ustawowym terminie oświadczenia majątkowego przez radnego H. H. Oświadczenie majątkowe za 2016 r. H. H. złożył dopiero w dniu 1 czerwca 2017 r., zaś w dniu 4 czerwca jego korektę. Nie ulega zatem wątpliwości, że oświadczenie to zostało złożone po upływie ustawowego terminu.

Nie okazał się także trafny zarzut naruszenia § 2 ustawy - Kodeks wyborczy poprzez podjęcie uchwały po upływie terminu do jej uchwalenia.

Wprawdzie przepis powyższy stanowi, iż uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego powinna być podjęta w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, a postanowienie komisarza wyborczego – w terminie 14 dni, to jednak stwierdzić należy iż terminy te mają charakter instrukcyjny. Ich upływ nie pozbawia zatem rady (komisarza wyborczego) prawa do podjęcia rozstrzygnięcia. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym na przykład w zachowującej aktualność w zakresie przedstawionej w niej argumentacji uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r., sygn. OPS 13/00, gdzie wskazano, że upływ trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 190 ust. 2 z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.), nie pozbawia rady możliwości podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 4/12. Odpowiedz na skargę kasacyjną sporządzona została w terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. przez profesjonalnego pełnomocnika, który reprezentował organ w postępowaniu przed Sądem I instancji.