Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 103/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98a ust 1 i art. 148 ust. 1-3, art. 156 ust. 3-4, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant St. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżących [...] i [...] kwotę 562,91 zł (pięćset sześćdziesiąt dwa złote i 91 groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 103/17

UZASADNIENIE

Na wniosek [...],[...] i [...], Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz decyzją z dnia 18.12.2014 r., nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Gortatowo, arkusz mapy 9, działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W wyniku podziału nieruchomości, zostały wydzielone geodezyjnie działki gruntu nr: [...] oraz [...]o powierzchni [...]ha, z przeznaczeniem pod tereny wewnętrznej drogi dojazdowej.

Rzeczoznawca majątkowy w operacie z dnia 15.03.2016 r. wykazał, że w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości jej wartość wzrosła o [...] zł, z czego 30%, jako stawka procentowa opłaty adiacenckiej (zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Swarzędzu nr XXXIII/197/2008 z dnia 9 grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości oraz z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej, zmieniona uchwałą z dnia 15 maja 2012 r., nr XXV/223/2012) i wynosi [...]zł.

W piśmie z 10.05.2016 r. [...] wniósł szereg uwag do operatu szacunkowego z 15.03.2016 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. Uwagi te dotyczyły prawidłowości zastosowania przez biegłego terminów w operacie szacunkowym oraz innych uwag dotyczących określenia funkcji działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości, dostępu do drogi publicznej i uzbrojenia terenu, doboru i podobieństwa transakcji nieruchomości porównawczych poprzez cechy nieruchomości przyjęte do wyceny, braku określenia wartości jako całej nieruchomości (a nie działek powstałych po podziale), braku uwzględnienia spadku wartości części gruntu koniecznego do zabezpieczenia dróg wewnętrznych (tzn. odrębnego określenia wartości części nieruchomości stanowiącej drogę), braku udowodnienia związku między wystąpieniem tzw. zdarzeń adiacenckich, a wzrostem wartości nieruchomości.

Rzeczoznawca majątkowy [...] w piśmie z 20.05.2016 r. odniósł się do uwag [...] zawartych w piśmie z 10.05.2016 r. Biegły wyjaśnił, że w operacie szacunkowym posługiwał się pojęciem działki budowlanej zarówno w ujęciu potocznym jako działki przeznaczonej do zabudowy, jak również zgodnie z definicją wynikającą z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rzeczoznawca wskazał, że dla przedmiotowego terenu ustalono warunki zabudowy wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca np. na umożliwieniu budowy obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W związku z czym, ponieważ decyzja taka rodzi skutki prawne analogicznie jak plan miejscowy, działki gruntu powstałe w wyniku podziału należy traktować jak działki pod zabudowę. Biegły w piśmie tym podkreślił także, że w obecnie obowiązujących przepisach, brak jest możliwości naliczenia opłaty planistycznej, jak ma to miejsce po wejściu w życie miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego, co nie oznacza, że właściciele nieruchomości nie powinni partycypować w innych daninach publicznych.

Wyjaśniając kwestię dostępu do drogi publicznej, biegły wykazał, że na podstawie analizy uwarunkowań nieruchomości oczywistym jest, iż działki gruntu posiadają dostęp do drogi publicznej i urządzeń infrastruktury technicznej poprzez drogę wewnętrzną, nawet jeśli ta droga fizycznie nie jest widoczna w terenie. Dalej wyjaśnił, że dla potrzeb wyceny dla ustalenia opłaty adiacenckiej, analiza jest dokonywana przez pryzmat całej nieruchomości, a nie poszczególnych działek po podziale, zatem właściwość pojedynczej działki nie ma znaczenia dla sprawy. Rzeczoznawca odniósł się także do kwestii podobieństwa nieruchomości przyjętych do wycenianej. Biegły wskazał, że strona prawidłowo zauważyła, iż istnieje oznaczenie przedmiotu wyceny jako nieruchomości jednodziałkowej przed podziałem i wielodziałkowej po podziale, lecz nie dostrzegła, że określenie wartości nastąpiło wyłącznie w oparciu o taką definicję nieruchomości. Jednocześnie strona w dalszej części pisma zwraca uwagę na konieczność odrębnego zbadania wartości działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Biegły podkreślił, że określanie wartości wszystkich działek oraz zsumowanie otrzymanych wyników, wiązałoby się z istotną szkodą i niekorzyścią dla współwłaściciel. Postępowanie takie nie obrazuje bowiem realnego wzrostu wartości nieruchomości mającego być skutkiem tylko i wyłącznie przeprowadzonego podziału oraz nie jest zgodne z wytycznymi zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Biegły zaznaczył, że poruszona przez stronę kwestia okresu analizy nie podlega dyskusji, gdyż określenie wartości na podstawie danych transakcyjnych wyłącznie z okresu maj - czerwiec 2015 jest praktycznie niemożliwe z uwagi na brak danych empirycznych w tak krótkim czasie. Wskazano, że skutkiem podziału nie jest zmiana kształtu i wielkości dzielonej nieruchomości. Przedmiotem podziału jest nieruchomość gruntowa, a sam podział nie narusza granic zewnętrznych dzielonej nieruchomości. Podział na szereg działek umożliwia prawidłową, separatywną zabudowę terenu zgodnie z zamierzeniem inwestorskim i właścicielskim w przyszłości. Takiej możliwość grunt nie posiadał przed podziałem. Zatem z pewnością nieuprawnione jest twierdzenie, jakoby wartość gruntu nie uległa zmianie na skutek podziału na mniejsze działki.

W piśmie z 08.06.2016 r. [...] ponownie odniósł się do materiału zgromadzonego w aktach sprawy, koncentrując się na elementach i zwrotach zawartych w piśmie rzeczoznawcy majątkowego z 20.05.2016 r., w części dotyczącej stwierdzenia o analogii między decyzją o warunkach zabudowy, a planem miejscowym, cytując przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art, 6 ust 1, art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 59 ust. 1 i art. 63 ust. 2. W związku z przytoczonymi argumentami [...] wniósł o unieważnienie operatu szacunkowego z 15.03.2016 r.

Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz decyzją z dnia 30.06.2016 r., nr [...] działając na podstawie art. 9, art. 10, art. 75, art. 80, art. 84 § 1 art. 104 § 1 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23,, dalej k.p.a.), art. 7, art. 98a ust. 1 i 1a oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej u.g.n.), art. 2 § 1 pkt 1, art. 207 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t.: Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) oraz w związku z § 1 uchwały Rady Miejskiej w Swarzędzu nr XXXIII/197/2008 z dnia 9 grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości oraz z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2008 r. nr 255, poz. 4674), zmienionej uchwałą nr XXV/223/2012 z dnia 15 maja 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r. poz. 2602), po rozpoznaniu z urzędu sprawy o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], jako współwłasność [...]na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej do 1/2 części oraz [...] na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej do 1/2 części, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Gortatowo, arkusz mapy 9, działka nr [...] o powierzchni [...]ha, w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z 18.12.2014 r., nr [...], która stała się ostateczna z dniem 06.01.2015 r. Organ wskazał, że opłatę adiacencką zobowiązani są wnieść [...] i [...] w kwocie [...] zł oraz [...] i [...] w kwocie [...] zł.

W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ stwierdził, że spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, a mianowicie:

1. podział nieruchomości na wniosek współwłaścicieli został zatwierdzony ostateczną decyzją administracyjną Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz,

2. nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek tego podziału,

3. w dniu wydania decyzji o podziale obowiązywała powołana w treści niniejszej decyzji uchwała Rady Miejskiej w Swarzędzu w przedmiocie wysokości stawek procentowych opłaty adiacenckiej,

4. nie upłynął okres 3 lat od dnia kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna.

W ocenie organu wycena nieruchomości została sporządzona prawidłowo w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w tym zakresie. Biegły w sposób logiczny i wiarygodny wykazał w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, że na skutek podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Operat szacunkowy z 15.03.2016 r. nie zawiera niejasności, pomyłek ani błędów. Jest logiczny, spójny i kompletny. W tych okolicznościach organ przyjął go za dowód w sprawie, na podstawie którego ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł.

Jednobrzmiące odwołania od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli [...] oraz [...], wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając:

1. naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie przy szacowaniu wartości nieruchomości, iż według stanu na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nr ewid. [...] stała się ostateczna, istniało [...] odrębnych nieruchomości oznaczonych jako działki nr ewid. [...], a nie jedna nieruchomość wielodziałowa składająca się z odpowiednio z 17 działek;

2. naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie do szacowania nieruchomości podejściem porównawczym, nieruchomości niebędących nieruchomościami podobnymi (działki przeznaczone pod rolę oraz w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną porównywane z działkami przeznaczonymi tylko pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną);

3. naruszenie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez niewykazanie, że przy szacowaniu wartości rynkowej nieruchomości przyjęto ceny transakcyjne odnoszące się do nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny, nieprzedstawienie opisu i sposobu analizy cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, nieprzedstawienie warunków zawarcia transakcji dotyczących nieruchomości podobnych;

4. naruszenie § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez niezamieszczenie w operacie istotnych informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, a w rezultacie umożliwiających jego weryfikację przez strony i organy procesowe;

5. błędną ocenę materiału dowodowego poprzez wadliwe przyjęcie, iż operat szacunkowy stanowiący podstawowy dowód w prowadzonym postępowaniu jest pełny, jasny i wewnętrznie niesprzeczny, a podnoszone zarzuty odnoszą się jedynie do metodologii wyceny, która pozostaje poza kontrolą organu postępowania;

6. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez biegłego wizji lokalnej poprzedzającej sporządzenie operatu szacunkowego pod nieobecność skarżącego;

7. brak udokumentowania posiadania uprawnień zawodowych oraz przynależności do stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych autora operatu szacunkowego [...], co podważa prawidłowość przygotowanego operatu szacunkowego;

8. brak opisania nieruchomości porównawczych w sposób umożliwiający ich identyfikację. W szczególności nie wskazano oznaczenia geodezyjnego działki oraz nr księgi wieczystej. Brak możliwości zapoznania się z cechami indywidualizującymi nieruchomości wytypowane jako podobne, podważa wiarygodność dokonanej wyceny i całego operatu szacunkowego, a także uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości sporządzonego operatu. Wobec braku opisów poszczególnych działek nie można stwierdzić, że przyjęte transakcje dotyczą rzeczywiście nieruchomości porównawczych, a nie bliżej nieokreślonego zbioru różnych transakcji;

9. brak udowodnienia, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił tylko z tytułu podziału nieruchomości. Jak podaje autor operatu w piśmie z dnia 20.05.2016 roku "segment nieruchomości o podobnych parametrach jest deficytowy" "dobór transakcji "został wymuszony rzadkością występowania nieruchomości w obszarze gminy", "określenie wartości na podstawie danych transakcyjnych wyłącznie z okresu maj/czerwiec 2015 jest praktycznie niemożliwe z uwagi na brak danych empirycznych w tak krótkim czasie". Wobec powyższego nie można w wiarygodny sposób udowodnić, że podział przedmiotowych nieruchomości spowodował wzrost ich ceny. Jest to w sprzeczności z treścią art. 7, 8, oraz 9 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 17.11.2016 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził, iż operat szacunkowy w niniejszej sprawie jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Stosownie do przyjętego podejścia i metody rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych pod budownictwo mieszkaniowe, wybierając po kilkanaście transakcji dotyczących nieruchomości podobnych. Próbka nieruchomości została dobrana przez rzeczoznawcę na podstawie transakcji z przedziału trzech lat poprzedzających sporządzenie operatu, co rzeczoznawca uzasadnił deficytem transakcji odpowiednich nieruchomości. Organ wskazał, że dokonując ustalenia wartości nieruchomości przed i po podziale geodezyjnym biegły przyjął do porównań odpowiednio 17 i 19 nieruchomości położonych na obszarze Powiatu Poznańskiego. Nieruchomości przyjęte do porównań przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową, co w kontekście podobieństwa do przedmiotu wyceny nie budzi wątpliwości w świetle treści decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz o ustaleniu warunków zabudowy dla wycenianej nieruchomości. Jeśli chodzi o atrybuty fizyczne nieruchomości, w procesie wyceny rzeczoznawca wykorzystał działki o powierzchniach w przedziale od 4012 m. kw. do 19009 m. kw., co jest zgodne z przyjętym założeniem badania rynku nieruchomości stanowiących duże działki. Ponieważ powierzchnia wycenianej nieruchomości stanowi 14395 m. kw., taki dobór materiału porównawczego nie budzi wątpliwości organu, co do jego trafności. W ocenie organu rozkład cen transakcyjnych nie budzi podejrzeń co do trafnego doboru nieruchomości. Po ustaleniu współczynnika korygującego o wartości 0,7354, rzeczoznawca majątkowy określił wartość 1 m. kw. nieruchomości przed podziałem geodezyjnym na kwotę 73,85 zł., co w rezultacie pozwoliło na określenie wartości nieruchomości na poziomie [...] złotych.

W ocenie Kolegium próba dobrana przez rzeczoznawcę również nie budzi wątpliwości. Porównywane są nieruchomości, które będąc przedmiotem obrotu uzyskały ceny transakcyjne - min. 66,24 zł/m. kw. i maks. 150,00 zł/m. kw. W rezultacie rzeczoznawca określił cenę średnią 1 m. kw. powierzchni gruntu na kwotę 106,66 zł. Po ustaleniu współczynnika korygującego o wartości 0,7739 rzeczoznawca majątkowy określił wartość 1 m. kw. nieruchomości na kwotę 82,54, co przełożyło się na określenie wartości nieruchomości na poziomie [...] zł.

Wycena poparta została uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Opisane zostały cechy nieruchomości mające wpływ na jej wartość. Rzeczoznawca ustalił także wagi poszczególnych cech. Wskazać należy także, iż dobrane przez biegłego transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości pod kątem ich możliwej oceny przez organ. Wyceny poparte zostały obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Brak przedstawienia operatu szacunkowego, z którego wynikałyby inne wartości, co mogłoby powodować wątpliwości, co do sporządzonej w sprawie opinii uprawnia organy do oparcia się na opracowaniach uznanych przez siebie za wiarygodne. Ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu.

Podnoszony przez skarżących zarzut braku udziału w oględzinach nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę organ II instancji uznał za bezzasadny, albowiem istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron i organu, przygotowanie i opracowanie opinii. Organ wyjaśnił w zakresie uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego, iż [...] figuruje w rejestrze rzeczoznawców majątkowych dostępnym na stronie internetowej ministerstwa budownictwa i infrastruktury.

[...] wnieśli w ustawowym terminie skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.138 § 1 pkt 1 i art. 6 k.p.a.

Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie uwag wniesionych w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z dnia 30 czerwca 2016 roku, Nr [...] i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed organami administracyjnymi oraz Sądem, ewentualnie o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący zarzucili Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zaniechanie w zakresie uwzględnienia aktualnego stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji. Wskazali przy tym na naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art 77 § 1k.p.a.).

Skarżący wnieśli, by sąd administracyjny zbadał, czy w trakcie postępowania administracyjnego:

1. zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydanej decyzji okoliczności;

2. zostały one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia;

3. został zgromadzony kompletny materiał dowodowy;

4. w jaki sposób zostały ocenione dowody i fakty;

W uzasadnieniu wskazano, że operat szacunkowy zawiera szereg wad i niejasności. Popełnione błędy uniemożliwiają prawidłową analizę rynku nieruchomości podobnych do badanej. Skutkuje to niewłaściwym ustaleniem cen porównawczych, co wiąże się z błędnym wyliczeniem wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a u.g.n. Zgodnie z ust. 1 powyższego artykułu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości.

W niniejszej sprawie stawka ta wynosi 30 % różnicy wartości nieruchomości, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Swarzędzu nr XXXIII/197/2008 z dnia 9 grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości oraz z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2008 r. nr 255, poz. 4674), zmienionej uchwałą nr XXV/223/2012 z dnia 15 maja 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r. poz. 2602).

Zgodnie z art. 98a ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Jednocześnie w ramach prowadzonego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia z dnia 17 listopada 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy Swarzędz z dnia 30 czerwca 2016 r., nr [...] ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 37527,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], jako współwłasność [...] na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej do 1/2 części oraz [...] na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej do 1/2 części, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Gortatowo, arkusz mapy 9, działka nr [...] o powierzchni [...] ha, w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z 18.12.2014 r., nr [...], która stała się ostateczna z dniem 06.01.2015 r.

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. Organ II instancji uchybił przepisom postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie skarżący przede wszystkim kwestionowali prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego zarzucając:

1. naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie przy szacowaniu wartości nieruchomości, iż według stanu na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nr ewid. [...] stała się ostateczna, istniało [...] odrębnych nieruchomości oznaczonych jako działki nr ewid. [...], a nie jedna nieruchomość wielodziałowa składająca się z odpowiednio z [...] działek;

2. naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie do szacowania nieruchomości podejściem porównawczym, nieruchomości niebędących nieruchomościami podobnymi (działki przeznaczone pod rolę oraz w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną porównywane z działkami przeznaczonymi tylko pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną);

3. naruszenie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez niewykazanie, że przy szacowaniu wartości rynkowej nieruchomości przyjęto ceny transakcyjne odnoszące się do nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny, nieprzedstawienie opisu i sposobu analizy cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, nieprzedstawienie warunków zawarcia transakcji dotyczących nieruchomości podobnych;

4. naruszenie § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez niezamieszczenie w operacie istotnych informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, a w rezultacie umożliwiających jego weryfikację przez strony i organy procesowe;

5. brak opisania nieruchomości porównawczych w sposób umożliwiający ich identyfikację;

6. brak udowodnienia, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił tylko z tytułu podziału nieruchomości.

Skoro skarżący kwestionowali w odwołaniu powyższe okoliczności dotyczące sporządzenia operatu, to rzeczoznawca powinien był wyjaśnić zgłoszone wątpliwości. Tymczasem z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi nie wynika, aby organ odwoławczy przedstawił rzeczoznawcy zarzuty skarżących odnośnie sporządzonego operatu szacunkowego i uzyskał w tym zakresie jego stanowisko. W niniejszej sprawie jedynie organ I instancji przedstawiał rzeczoznawcy majątkowemu wątpliwości strony skarżącej, co do sposobu sporządzenia operatu szacunkowego, jednak zarzuty zawarte w odwołaniu nie są tożsame z zarzutami przedstawionymi organowi I instancji w trakcie postępowania administracyjnego.

Zatem przed wydaniem decyzji organ odwoławczy powinien był zwrócić się do rzeczoznawcy, aby ten odniósł się do zarzutów strony. Rzeczoznawca mógł również złożyć wyjaśnienia odnośnie sporządzonego operatu w obecności stron postępowania. Wynika to z art. 79 §2 k.p.a., zgodnie z którym strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania biegłym i składać wyjaśnienia. Pisemna forma operatu szacunkowego nie wyklucza żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonego operatu w obecności stron postępowania. Prawo do udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, zagwarantowane w art. 79 §2 k.p.a., jest uszczegółowieniem ogólnej zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. II OSK 481/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2011r., sygn. II SA/Po 489/11, dostępne w CBOSA).

Mając na uwadze powyższe wywody oraz charakter i rodzaj zarzutów wobec operatu szacunkowego sformułowanych przez skarżących w odwołaniu zasadne było w kontrolowanej sprawie zobligowanie biegłego rzeczoznawcy przez organ odwoławczy do odniesienia się do tych zarzutów i wyjaśnienia kwestionowanych elementów operatu.

W tym miejscu wskazać należy, że jeżeli strona postępowania kwestionuje prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego dowód w przedmiotowej sprawie, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby zakwestionowała operat przed właściwym organem, tj. organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych posiada, bowiem kompetencje do weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. A zatem wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych leży także w gestii strony postępowania, gdy organ administracyjny nie wykrył w nim wad, stanowiących podstawę do skierowania wniosku do powyższej organizacji. Ponadto zaznaczyć należy, że organy ustalające opłatę adiacencką nie mają obowiązku występowania do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Dla zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania wystarczy sporządzenie jednego operatu - a następnie jego rzeczowa, wszechstronna i wnikliwa ocena pod kątem prawidłowości zastosowania przez rzeczoznawcę przepisów prawa, wybrania przez niego właściwej metody wyceny i dokonania prawidłowego wyliczenia wartości wzrostu nieruchomości.

Jednakże brak wniosku strony w zakresie zweryfikowania operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców nie wyklucza obowiązku zwrócenia się przez organ administracji do biegłego o odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przekaże rzeczoznawcy zarzuty skarżących odnośnie operatu i zobowiąże do udzielenia go w tym zakresie odpowiedzi.

Po uzyskaniu wyjaśnień od rzeczoznawcy organ dokona oceny operatu i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Ponadto organ weźmie pod uwagę kwestię aktualności operatu szacunkowego, ponieważ z akt sprawy wynika, że został on sporządzony 15 marca 2016 r. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania, aby przejść do oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego znajdującego się w aktach sprawy dłużej niż 12 miesięcy od daty jego sporządzenia należy uzyskać stanowisko autora operatu szacunkowego, co do jego aktualności. W sytuacji gdy rzeczoznawca majątkowy nie potwierdzi aktualności operatu szacunkowego, organ odwoławczy zmuszony jest na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Oparcie się przez organ odwoławczy na nieaktualnym operacie szacunkowym i ustalenie opłaty adiacenckiej na jego podstawie spowodowałoby naruszenie art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014r., sygn. II SA/Gd 34/14, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż uchybienia organu drugiej instancji są na tyle istotne, że skutkowały uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Wobec powyższego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.