Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2343/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 a, art. 15 c, art. 22 e i art. 24 e
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga R. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. (data wpływu do organu) R. J. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") z wnioskiem o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

W uzasadnieniu podania wnioskodawca wskazał, iż w okresie od dnia [...] lipca 1972 r. do dnia [...] lipca 1990 r. nie sprawował żadnej funkcji związanej z przestępczą działalnością przeciwko obywatelom i Państwu Polskiemu. Do dnia dzisiejszego nie popiera działań - utrwalanej w ówczesnych czasach przez Polską Zjednoczoną Partię Robotniczą - dyktatury, nie działał również w opozycji. Nigdy nie popadł w konflikt z prawem, wykonywał swoje obowiązki służbowe w sposób nienaruszający praw i godności obywateli, nie wykorzystywał uzyskanych uprawnień do celów pozasłużbowych. Obniżenie świadczeń emerytalnych świadczy o niedotrzymaniu zobowiązań ze strony Państwa wobec funkcjonariuszy. Podkreślił również, że mimo pozytywnego zweryfikowania został zrównany z funkcjonariuszami, którzy nie poddali się weryfikacji, bądź jej nie przeszli, a generalizowanie wszystkich jednostek zmierza do tego, że czuje się potraktowany w sposób krzywdzący.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż jak wynika z akt sprawy wnioskodawca został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w S. w dniu [...] kwietnia 2005 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Ponadto Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN"), uznał służbę wnioskodawcy w okresie od dnia [...] lipca 1978 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 12 lat i 1 miesiąca, za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy (pismo z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]). Natomiast całkowity okres służby skarżącego wynosi 30 lat, 10 miesięcy i 26 dni, tj. od dnia [...] czerwca 1974 r. do dnia [...] kwietnia 2005 r. (do służby zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej od dnia [...] kwietnia 1972 r. do dnia [...] kwietnia 1974 r., tj. 2 lata).

Z kopii akt osobowych, przekazanych przez IPN (sygn. [...]) nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby. Nadto z informacji dotyczącej przebiegu służby wnioskodawcy przekazanej przez Komendanta Głównego Policji wynika, że były funkcjonariusz po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wnioskodawcy wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz wyróżniano nagrodą pieniężną. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskodawcy karach dyscyplinarnych. Wśród materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie brak jest natomiast dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Organ wskazał, iż zgodnie z regulacją art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Zaznaczył także, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ww. ustawy, istotne znaczenie ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Analizując drugą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "rzetelność" wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" powinna być również każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową stwierdził, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

W świetle powyższego, zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Odnosząc się do "szczególnie uzasadnionego przypadku", uzasadniającego wyłączenie względem skarżącego stosowania przepisów ogólnych - art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, Minister stwierdził, że spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch ww. przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zatem uprawnienie z art. 8a ww. ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy organ stwierdził, iż całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 30 lat, 10 miesięcy i 26 dni, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 12 lat i 1 miesiąca, co stanowi 39% całego okresu służby. Okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z informacji Komendanta Głównego Policji wynika, iż skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość tę ocenę. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, by służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Organ zaznaczył przy tym, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Zdaniem Ministra, skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle innych funkcjonariuszy. Zarówno charakter, jak i warunki pełnienia służby nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ww. ustawy, skutkujących wyłączeniem stosowania ogólnie obowiązujących przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wydanej decyzji skarżący zarzucił:

1) rażącą obrazę art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż:

- krótkotrwała służba obejmuje okres wyłącznie do kilku miesięcy, podczas gdy w rzeczywistości przesłanka krótkotrwałości może obejmować okres kilku lat w zależności od okoliczności sprawy oraz należy rozpatrywać ją indywidualnie, mając na uwadze okres całej służby skarżącego, ale również okres życia skarżącego i przyczyny odejścia skarżącego ze służby;

- rzetelnie wykonywanie zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia oznacza wykonywanie ich w sposób wzorowy, ponadprzeciętny, związany z wykazywaniem inicjatywy w realizowaniu obowiązków dodatkowych, zaś zwrot w szczególności z narażeniem zdrowia i życia określa kolejny warunek spełnienia tej przesłanki, podczas gdy prawidłowa wykładnia systemowa definiuje pojęcie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jako wykonywanie ich w sposób odpowiadający wymaganiom, sumiennie, zaś określenie "w szczególności" oznacza najistotniejszy lub jeden z najistotniejszych przykładów, który nie determinuje, a jedynie może wpływać na wypełnienie przesłanki z art. 8a ust. 1 ust. 2 ww. ustawy;

2) obrazę art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez:

- nie przeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, w tym dokonanie nieprawidłowej oceny informacji Komendanta Głównego Policji dotyczącego przebiegu służby, z której to wynika, iż skarżący wykonywał służbę rzetelnie, z wielkim zaangażowaniem;

- nie uwzględnienie okoliczności powoływania skarżącego na coraz wyższe stanowiska służbowe oraz przyznawania dodatków służbowych uzasadniających spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego warunku";

- nie uwzględnienie utraty zdrowia przez skarżącego wskutek służby wskazującej, iż skarżący wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia;

- ustalenie, iż okres 12 lat i 1 miesiąca służby w totalitarnym państwie jest okresem długotrwałym, podczas gdy w skali całego życia skarżącego, jak i w skali okresu całej jego służby, okres ten jest krótkotrwały.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Minister błędnie pojmuje pojęcie krótkotrwałości, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wywodzi wprawdzie, iż krótkotrwałość musi być oceniania każdorazowo indywidualnie, jednak wskazuje, iż jest ona tożsama z nietrwałością, przelotnością i winna być rozumiana jako okres obejmujący tygodnie, ewentualnie miesiące. Skarżący przedstawił szczegółowy przebieg swojej kariery zawodowej poczynając od lipca 1972 r. do kwietnia 2005 r., gdy w wieku 53 lat ze względu na stan zdrowia odszedł ze służby w Policji. Jego służba na rzecz totalitarnego państwa winna zostać uznana za krótkotrwałą w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całego okresu służby. Służba na rzecz totalitarnego państwa wykonywana była bowiem przez okres 12 lat i 1 miesiąca, zatem w skali całego życia skarżącego, a także całej jego służby, okres ten jest krótkotrwały.

W odniesieniu do przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej podniesiono, iż według Słownika PWN słowo "rzetelny" oznacza wypełniający należycie swe obowiązki, odpowiadający wymaganiom, zgodny z prawdą, wiarygodny. Natomiast "wzorowy" oznacza robiący coś lub zrobiony w sposób doskonały (por. L. Drabik, E. Sobol, Słownik języka polskiego PWN, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa, 2018 r.). Zatem organ błędnie zinterpretował pojęcie rzetelności, przypisując mu znamiona właściwie wzorcowości.

Podkreślono, iż z kopii akt osobowych o sygn. [...] nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Potwierdził to Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] wskazując, iż skarżącemu wielokrotnie przyznawano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia.

Podniesiono nadto, że wbrew stanowisku organu, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowi dodatkowego czynnika wpływającego na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Określnie to ma na celu jedynie wyróżnienie, zaprezentowanie przykładowej okoliczności, która może wpływać na wypełnienie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Niezależnie od powyższego wskazano, że skarżący wykonywał swoje zadania i obowiązki rzetelnie, z narażeniem zdrowia i życia. Skarżący jest człowiekiem schorowanym, służba ojczyźnie i co oczywiste stres z tym związany, spowodował u niego wystąpienie szeregu dolegliwości i chorób, z którymi do dziś musi się borykać.

Stwierdzono, iż przedmiotowej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", bowiem skarżący jest przykładem ilustrującym nienaganną, wręcz wybitną służbę. Skarżący dążył do podwyższania kwalifikacji poprzez udział w różnego rodzaju szkoleniach. Był funkcjonariuszem sumiennym, w pełni zaangażowanym w pełnione obowiązki. Pełniona przez niego służba w organach Policji cechowała się nienormowanym czasem pracy oraz ciężkimi warunkami, które miały znaczny wpływ na stan jego zdrowia. Zajmował szereg odpowiedzialnych i samodzielnych stanowisk uzyskując wysokie efekty w zakresie realizowania zadań służbowych.

Podniesiono, iż organ orzekający dopuścił się naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., bowiem wybiórczo rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Jedynym dokumentem, na podstawie którego zastosowano art. 15c ustawy zaopatrzeniowej było pismo IPN z dnia [...] maja 2017 r. - informacja o przebiegu służby. Organ całkowicie pominął w swojej ocenie informację KGP, która wskazuje jak przykładnie i rzetelnie skarżący pełnił służbę. Podkreślono w niej, iż skarżący był wielokrotnie wyróżniany dodatkami służbowymi do uposażenia. Dodatkowo podejmował interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury, czyli takie, które wiążą się z ich wykonywaniem w sytuacjach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] października 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec R. J. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC 2007, nr 7- 8, poz. 95; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II CSK 518/14, publ. LEX nr 1754050). Jednocześnie organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ze sporządzonej przez IPN informacji o przebiegu służby z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] wynika, że skarżący w okresie od dnia [...] lipca 1978 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 12 lat i 1 miesiąca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w S. w dniu [...] kwietnia 2005 r.

Biorąc zatem pod uwagę fakt, że całkowity okres służby skarżącego wyniósł 30 lat, 10 miesięcy i 26 dni (od dnia [...] czerwca 1974 r. do dnia [...] kwietnia 2005 r.), z czego okres 12 lat i 1 miesiąca to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, należy podzielić stanowisko organu, że skarżący nie spełnia ww. przesłanki koniecznej do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. przesłanki krótkotrwałej służby, o której mowa w art. 13b ustawy, przed dniem 31 lipca 1990 r.

Według "Słownika przypomnień" Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1992 r.) "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei według "Słownika wyrazów bliskoznacznych" (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1988 r.) "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, (...) nietrwały, tymczasowy, przejściowy (...). Ma zatem rację organ twierdząc, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji natomiast, w której z okresu 30 lat, 10 miesięcy i 26 dni ogólnego stażu służby, 39% pełnione było na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ww. ustawy, nie można mówić o "krótkotrwałości" służby przed dniem 31 lipca 1990 r.

Trafnie zatem organ uznał w niniejszej sprawie, że przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona.

Dokonując interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy Minister prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków. W tym kontekście organ zasadnie podzielił stanowisko Komendanta Głównego Policji, zawarte w informacji z dnia [...] stycznia 2018 r., iż skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Jednocześnie organ stwierdził, iż w zgromadzonym materiale brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, że służba skarżącego pełniona była z narażeniem życia i zdrowia.

Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. Zgodnie bowiem z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Innymi słowy, narażanie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, powoływany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona zwłaszcza, że organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Błędne stanowisko organu w ww. zakresie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem w przypadku skarżącego nie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, tj. krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1990 r. Tylko łączne spełnienie przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy stanowi podstawę do podjęcia przez organ rozważań, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Przy czym zgodzić należy się z organem, że "szczególnie uzasadniony przypadek", to sytuacja w której osoba wnioskująca - spełniająca przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, że organ dopuścił się naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Nie można również przyjąć, że doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Organ zebrał bowiem materiał dowodowy oraz wyjaśnił stan faktyczny sprawy w stopniu adekwatnym do podjęcia rozstrzygnięcia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia, jakkolwiek zawierające uchybienia w zakresie wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu kwalifikującym zaskarżoną decyzję do eliminacji z obrotu prawnego.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.