Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 363/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: zrt. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 134 ust  1 i 2, art. 151 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu S. B. od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju i Technologii decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzja Ministra Rozwoju i Technologii wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy:

Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] lutego 2002 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie drogi krajowej nr [...], którą to decyzją objęto część stanowiącej własność S. B. zabudowanej działki nr [...], położonej w [...] w obrębie [...]. Objęta decyzją część działki nr [...] stanowi obecnie działkę nr [...]o pow. [...] ha oraz część działki nr [...] pow. [...] ha, które z kolei odpowiadają działce nr [...] (pow. [...]ha), powstałej z podziału działki nr [...].

Przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod inwestycje drogową nastąpiło w oparciu o decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r. nr [...]. Przy czym w następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego decyzja ta w części orzekającej o ustaleniu odszkodowania została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2012 r., utrzymaną w mocy decyzją własną z [...] kwietnia 2013 r. nr. [...].

W tym stanie rzeczy sprawa odszkodowania za wywłaszczenie stanowiła przedmiot ponownie prowadzonego przed Wojewoda [...] postępowania, w następstwie którego organ ów decyzją z [...] września 2020 r. orzekł o ustaleniu na rzecz S. B. odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł za odjęte prawo własności położonej w [...] nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz część działki nr [...] o pow. [...] ha (pkt 1) oraz o wypłacie na rzecz wyżej wymienionego odszkodowania w wysokości [...] zł stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą odszkodowania ustalonego w pkt 1 niniejszej decyzji a kwotą zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r. wynoszącą [...] zł (pkt 2), jak również zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna (pkt 3).

Odwołanie od ww. decyzji złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, oraz Prokurator Okręgowy Prokuratury Okręgowej w [...].

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił decyzji naruszenie przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niezgromadzanie i nierozpoznanie całości materiału dowodowego jak również nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie operatów szacunkowych sporządzonych na wcześniejszych etapach postępowania przez osoby uprawnione, których wnioski odbiegają od wniosków zawartych w operacie autorstwa D. W.. Prokurator Okręgowy Prokuratury Okręgowej w [...] w złożonym odwołaniu zarzuciła jej z kolei naruszenie art. 157 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dalej "u.g.n." poprzez bezzasadne odstąpienie od przeprowadzenia oceny prawidłowości sporządzonego na potrzeby ustalenia odszkodowania operatu szacunkowego z [...] lipca 2020 r. autorstwa D. W..

W efekcie rozpoznania tych odwołań Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] kwietnia 2021 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na nieprawidłową analizę rynku nieruchomości w zakresie ustalenia wysokości stawek czynszów, jak również przyjętych do ostatecznych wyliczeń stawek czynszów dla lokali usługowo-biurowych i gruntów o charakterze komercyjnym. Podkreślono, iż analiza rynku nieruchomości dotyczyła wyłącznie stawek czynszowych pochodzących z ofert internetowych co nie odpowiada regułom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Ponadto szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji uchybienia i niespójności operatu szacunkowego w zakresie stanu zagospodarowania nieruchomości, charakteru znajdujących się na nieruchomości budynków oraz istotnych cech rynkowych w ocenie organu odwoławczego dyskwalifikowały opracowanie rzeczoznawcy D. W. jako wiarygodny dowód w sprawie. Od decyzji tej S. B. wniósł sprzeciw, w następstwie rozpoznania którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 903/21 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] kwietnia 2021 r. uznając, że organ odwoławczy naruszył art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, przez co przedwcześnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a.. w ocenie Sądu tylko bezsporne wykazanie, iż przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu I instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w znacznej części, uzasadniało zastosowanie ww. przepisu. Natomiast krytyka organu II instancji miała charakter polemiczny a tym samym nie została poddana weryfikacji przez podmioty posiadające wiedzę specjalistyczną. W konsekwencji Sąd nie miał możliwości dokonania oceny czy uchybienia merytoryczne podnoszone przez organ odwoławczy prowadziły do konieczności całkowitego odrzucenia tego dowodu. Wskazał przy tym, że taka ocena była by możliwa gdyby w aktach sprawy znajdowała się odmienna opinia innego biegłego bądź opinia zespołu oceniającego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Przyznał tym samym rację skarżącemu, że organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności umożliwiających fachowe zweryfikowanie wskazanych wątpliwości dotyczących poprawności sporządzonego w dniu [...] lipca 2020 r. operatu szacunkowego .

Zauważał ponadto, że jeżeli organ II instancji powziął wątpliwości dotyczące poprawności merytorycznej sporządzonego operatu szacunkowego winien w pierwszej kolejności zwrócić się do biegłego o ich szczegółowe wyjaśnienie, względnie gdyby udzielone wyjaśnienia nie były wystarczające, winien rozważyć konieczność skorzystania z dyspozycji art. 157 § 1 u.g.n.

W tym stanie rzeczy w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym - mając na uwadze stanowisko Sądu – Minister Rozwoju, Pracy i Technologii pismem z [...] czerwca 2021 r. zwrócił się do biegłego o udzielenie wyjaśnień dotyczących zastrzeżeń merytorycznych wskazanych w uzasadnieniu uchylonej decyzji z [...] kwietnia 2021 r.. Do wątpliwości tych rzeczoznawca ustosunkował się w piśmie z [...] lipca 2021 r. Wobec uznania ich za niewystarczające pismem z [...] lipca 2021 r. organ ponownie zwrócił się do rzeczoznawcy o udzielenie dodatkowych wyjaśnień oraz przesłanie potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. Aktualność operatu rzeczoznawca potwierdził w piśmie datowanym na [...] lipca 2021 r., jak również ustosunkował się do dodatkowych zastrzeżeń.

Uznając te wyjaśnienia za niewystarczające Minister wystąpił do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z prośbą o rozważenie możliwości przeprowadzenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z [...] lipca 2020 r W wyniku przeanalizowania owego operatu Zespól Opiniujący działającej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych Komisji Arbitrażowej ocenił, że zawiera on uchybienia naruszające przepisy art. 4 pkt 17 u.g.n. oraz § 3 ust. 2, § 6, § 7 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2004 r., przez co nie powinien stanowić podstawy do wydania decyzji odszkodowawczej.

W oparciu o tak poszerzony materiał dowodowy i ponownej analizy akt sprawy Minister Rozwoju i Technologii, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Uzasadniając wydanie w sprawie po raz kolejny decyzji kastoryjnej , Minister wskazywał na wadliwości stanowiącego w sprawie kluczowy dowód operatu szacunkowego, które potwierdzone zostały w opinii Zespołu Opiniującego Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych sporządzonej w dniu [...] grudnia 2021 r. Minister przedstawił w sposób szczegółowy przyjęte przez rzeczoznawcę założenia i zastosowaną w procesie wyceny nieruchomości metodologię, wskazując m.in. na zastosowanie przez rzeczoznawcę podejścia dochodowego, które służy określaniu wartości rynkowej nieruchomości (art. 152 ust. 3 u.g.n.). Zwracał przy tym uwagę, że przy zastosowaniu tego podejścia, stosownie do art. 153 ust. 2 u.g.n., jak i treści § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. konieczna jest znajomość dochodu uzyskiwanego lub możliwego do uzyskania z nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Celem określenia wysokości stawek czynszowych, a także mając na uwadze sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości, biegły przeprowadził analizę trzech odrębnych rynków, posługując się ofertami ze stron internetowych. W składanych zaś wyjaśnieniach rzeczoznawca nie wskazał podstawy prawnej oraz przekonującego uzasadnienia dla możliwości posługiwania się w procesie wyceny stawkami czynszowymi pochodzącymi z ofert internetowych. Z tego miedzy innymi powodu zwrócił się Minister do stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych o wykonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Wykonana w tym zakresie opinia z [...] grudnia 2021 r. potwierdziła wadliwości operatu. W opinii tej zakwestionowano poprawność ustalenie stanu nieruchomości oraz sposobu jej użytkowania co w konsekwencji miało wpływ na proces wyceny poprzez wybór nieprawidłowych nieruchomości podobnych (w tym porównawczych), które mogą być nieporównywalne z nieruchomością wycenianą, przez co doszło do naruszenia art. 4 pkt 17 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2004 r. Odnosząc się do analizy i charakterystyki rynku oraz wyboru nieruchomości porównawczych Zespół Opiniujący na stronach 18-20 przedmiotowej opinii stwierdził liczne nieprawidłowości jakich miał się dopuścić rzeczoznawca. Przede wszystkim wskazano, że dla potrzeb wyceny znajdującego się na gruncie budynku mieszkalnego wykorzystywanego po części pod prowadzenie działalności gospodarczej poszukiwano informacji o stawkach czynszu na rynku budynków o charakterze biurowo-usługowym, a tym samym obiektów, które nie stanowią w żadnym zakresie obiektów podobnych do budynku wycenianego. Równocześnie zwrócono uwagę na fakt, że w analizowanych segmentach rynku nieruchomości stawki najmu i dzierżawy zestawiono w oparciu o dane ofertowe zaczerpnięte ze stron internetowych. Powyższe jak wskazano na stronie 19 ww. opinii nie znajduje umocowania w przepisach prawa. Zespół Opiniujący, wskazując na brzmienie § 3 ust. 2, § 6 i § 7 ust. 2 rozporządzenia, wyjaśnił, że treść ww. przepisów jednoznacznie wskazuje, że przy zastosowaniu podejścia dochodowego i metody inwestycyjnej podstawę wyceny stanowią rynkowe stawki czynszów z umów najmu lub dzierżawy jako transakcji zawartych na rynku nieruchomości. Ponadto konieczna jest znajomość nie tylko wysokości rynkowych stawek czynszowych, ale także znajomość warunków zawarcia umów najmu (dzierżawy). Zatem zdaniem członków Zespołu Opiniującego przyjęte przez biegłego stawki nie spełniały wymogów rozporządzenia. Ponadto wskazano, że w toku wyceny dane o czynszach ofertowych zostały skorygowane "współczynnikiem negocjacyjnym", którego nie przewidują zarówno przepisy prawa jak i literatura przedmiotu.

W świetle tych nieprawidłowości związanych z naruszeniem § 3 ust. 2, § 6 i § 7 ust. 2 rozporządzenia Zespół ów odstąpił od analizy dalszego procesu wyceny, gdyż jego dalsze etapy stanowiły już pochodną niewłaściwe przyjętych założeń w zakresie źródeł dochodu z nieruchomości. Oznaczało to, że przyjęte obliczenia są niewłaściwe i w konsekwencji niewłaściwie wyliczono wartość szacowanej nieruchomości.

Zastrzeżenie formułowane w ww. opinii podzielił Minister, wskazując ponadto na naruszenie w procesie wyceny unormowania art. 4 pkt 17 u.g.n, zawierającego definicję stanu nieruchomości, mającego istotne znaczenie w procesie wyceny. W operacie szacunkowym bowiem rzeczoznawca przedstawił nie miarodajne dane o charakterze budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości. Uchybienia te zostały dostrzeżone już w uprzednio wydanej decyzji jak i przez Zespół Opi`niujący. W tym kontekście Minister zwracał uwagę, że w pkt 5.3 operatu rzeczoznawca podał, że na gruncie znajduje się budynek mieszkalno-biurowy, częściowo podpiwniczony o powierzchni użytkowej [...] m2. Natomiast jako podstawę wyceny dla ww. obiektu biegły przyjął stawki czynszowe dla budynków biurowo-usługowych. Taki zaś sposób wyceny, co dostrzegł również ww. Zespół, nie może zostać uznany za prawidłowy. Nadto analiza załączonych do operatu szacunkowego dokumentów wykazuje rozbieżności w przyjętej charakterystyce wycenianego obiektu. Zarówno z decyzji w sprawie podatku od nieruchomości na 2004 r., jak i z ustaleń firmy [...] stanowiącej załącznik do operatu szacunkowego B. B. - które również załączył biegły D. W. - wynika bowiem niejednorodna funkcja wycenianego budynku. Ponadto w ww. dokumentach wskazane zostały parametry powierzchni z rozdzieleniem dla każdej z funkcji. Różnice dotyczące określenia charakteru budynku, tj. obiektu wskazanego w operacie szacunkowym jako budynek mieszkalno-biurowy są na tyle istotne, że poddają w wątpliwość poprawność poczynionych ustaleń. Zgodnie bowiem z załączonymi dokumentami sporządzonymi przez firmę [...] powierzchnia użytkowa budynku to [...] m2 , która stanowi jednocześnie sumę powierzchni piwnicy i parteru, z kolei z decyzji podatkowej za 2004 r. można wysnuć wniosek, iż powierzchnia przeznaczona pod działalność gospodarczą wynosiła [...] m2, natomiast część mieszkalna wynosiła [...] m2.

D. W. do wyceny przyjął zaś łączną powierzchnię wynoszącą [...] m2, pomijając w zupełności analizę informacji zawartych w ww. dokumentach. Jednocześnie zauważenia wymaga, że w dokumencie sporządzonym przez firmę [...] wskazano, że budynek mieszkalny położony na ww. nieruchomości w części wykorzystywany był na działalność magazynową i biurową. Z zapisów decyzji o podatku od nieruchomości za 2004 r. wynika, że był to budynek mieszkalny, w którego części prowadzona była działalność gospodarcza. W operacie szacunkowym uznał on przy tym, iż budynek ten stanowi obiekt mieszkano - usługowy, natomiast do dalszej wyceny przyjął jego biurowo-usługowy charakter i stawki czynszów odpowiadające temu segmentowi rynku nieruchomości. Błędy polegające na braku zróżnicowania wycenianych powierzchni jak i brak poprawnego określenia charakteru budynku miały wpływ na wynik wyceny. Prowadziły bowiem do dokonania w procesie szacowania analizy wadliwie przyjętego segmentu nieruchomości i nieprawidłowo wytypowania nieruchomości stanowiące podstawę do dalszych obliczeń. Dla potrzeb wyceny budynku mieszkalnego wykorzystywanego po części pod prowadzenie działalności gospodarczej poszukiwano informacji o stawkach czynszu na rynku budynków o charakterze biurowo-usługowym a tym samym obiektów, które nie stanowią w żadnym zakresie obiektów podobnych do budynku wycenianego. Powyższe zatem stanowi także naruszenie art. 4 ust. 16 u.g.n. i wypływa na końcowy wynik wyceny. Minister zwracała także uwagę na niespójność ustaleń rzeczoznawcy co do powierzchni szacowanej nieruchomości, która była utwardzonego tłuczniem. Wskazywano bowiem w operacie z jednej strony, że teren pod działalność gospodarczą (parking, handel butlami z gazem) wynosił ok [...] m2 i był utwardzony tłuczeniem w kształcie foremnym. Natomiast charakteryzując zagospodarowanie terenu podano, iż nawierzchnie wjazdów i placów wewnętrznych pokryte tłuczniem wynoszą [...] m2.

Jednakże najistotniejszym uchybieniem dostrzeżonym przez organ odwoławczy w operacie szacunkowym jest przyjęcie do wyceny przez biegłego stawek czynszowych pochodzących z ofert internetowych. Nie ulega zaś wątpliwości, iż ceny ofertowe niejednokrotnie mogą znacznie różnić się od cen transakcyjnych zawartych w umowach najmu czy dzierżawy. Oferta w warunkach rynkowych podlega bowiem negocjacjom. Ceny ofertowe odzwierciedlają oczekiwania wyłącznie sprzedających. Sprzedający liczą się z tym, iż w toku negocjacji będą musieli obniżyć cenę, więc bardzo często uwzględniają tę różnicę w cenie wywoławczej.

Decydując się na zastosowanie metody inwestycyjnej rzeczoznawca w ocenie organu powinien był opierać się na stawkach rynkowych czynszów. Zgodnie bowiem z § 3 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza analiza danych segmentów rynku w szczególności uzyskiwanych cen, stawek czynów oraz warunków zawierania transakcji. Tym samym z powyższego zapisu bezsprzecznie wynika, że przy dokonywaniu wyceny nieruchomości zawsze należy przeprowadzić badanie rynku nieruchomości na podstawie transakcji zawartych na tym rynku. Nie bez znaczenia jest również dyspozycja § 6 rozporządzenia, który to stanowi, że przy stosowaniu podejścia dochodowego konieczna jest znajomość dochodu uzyskiwanego, bądź możliwego do uzyskania z czynszów lub innych dochodów z nieruchomości stanowiących przedmiot wyceny oraz-z nieruchomości podobnych. Podobnie stanowi § 7 ust. 2 rozporządzenia, który wskazuje wprost, iż metodę inwestycyjną stosuje się przy określaniu wartości nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód z czynszów najmu lub dzierżawy, którego wysokość można ustalić na podstawie analizy kształtowania się stawek rynkowych tych czynszów.

Reasumując, zdaniem Ministra, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. W. operat szacunkowy zawiera błędy, które dyskwalifikują go jako wiarygodny dowód w przedmiotowej sprawie. Wskazane okoliczności nie zostały dostatecznie wyjaśnione przez organ I instancji. Oznacza to tym samym naruszenie przez organ wojewódzki art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niezgromadzenie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, jak również niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Od powyższej decyzji S. B. wniósł sprzeciw. Uzasadniając go w odrębnym piśmie procesowym z [...] lutego 2022 r. Zwracał uwagę, że kwestionowana przez niego decyzja został w znacznej części oparta na ocenie sformułowanej przez Zespół Opiniujący Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych. Tymczasem po zmianie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutkiem której było uchylenie jej art. 157 ust. 1a u.g.n. (przewidującego, że od dnia wydania tej oceny operat traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1), ocena organizacji rzeczoznawców zawodowych stanowi wyłącznie jeden z dowodów w sprawie i podlega kontroli organu administracji publicznej (a w dalszej kolejności sądu administracyjnego). Skarżący poddał przy tym krytycznej ocenie tę opinię, podważając jej konkluzje. Wywodził mianowicie, że oparta została na nieprawdziwych stwierdzeniach, które z kolei posłużyły do zanegowania operatu D. W.. Wskazywał przy tym, ze Zespół Opiniujący, w odróżnieniu od rzeczoznawcy sporządzającego operat, formułując swoje wnioski nie zapoznał się on z całością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Podważał także jego stanowisko (powielone przez organ), iż obowiązujące przepisy nie dopuszczają analizy stawek czynszów ofertowych, a następnie ich korygowania w celu ustalenia czynszu możliwego do uzyskania. W tym aspekcie zarzucała Zespołowi Opiniującemu, że błędnie utożsamia pojęcie "rynkowych czynszów", o którym mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r., ze stawką określoną w konkretnej indywidulanej umowie najmu. Zważywszy zatem na to że opinia owego Zespołu stanowiła podstawę wydania decyzji kasatoryjnej , a w świetle wykazywanych przez niego jej wadliwości nie mogła być uznana za wiarygodną, decyzja Ministra winna podlegać uchyleniu.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Jego przedmiotem jest decyzja Ministra Rozwoju i Technologii, którą uchylił on decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r. o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną w celu realizacji inwestycji drogowej nieruchomość i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Zasadnicze znaczenie dla oceny jej legalności pozostaje ustalenie czy podejmując tej treści rozstrzygnięcie Minister prawidłowo skorzystał z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a., a wskazując okoliczności jakie winien organ wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrywaniu nie uczynił tego wbrew dyspozycji normy prawnej zawartej w powyższym przepisie.

Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. - miarodajnym w sprawie, ze względu na datę wszczęcie postępowania (a to w związku z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r.) - stanowił, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Ten rodzaj decyzji, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy, jest dopuszczalny wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a. w szczególności będzie to dopuszczalne wówczas, gdy kluczowy dowód w sprawie okazał się niewiarygodny, co wymusza ponowne jego przeprowadzenie. Podjęcie bowiem w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., godziłoby w ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadę instancyjności postępowania, gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2012 r. I SA/Wa 1811/12; lex nr 1240187). Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, ustawowo określany jako operat szacunkowy. Wynika to wprost z art. 130 ust. 2 u.g.n., stanowiącego, ze "ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości." Wartością tą jest co do zasady wartość rynkowa, a więc szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art. 134 ust.1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.); przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Sam natomiast sporządzony na potrzeby postępowania odszkodowania odszkodowawczego operat, jak każdy dowód, podlega ocenie organów administracji publicznej pod względem jego przydatności w tym postępowaniu, z tym jednak zastrzeżeniem, że ocena ta nie może co do zasady obejmować wiadomości specjalnych. W tym bowiem obszarze kompetencje do dokonywania poprawności sporządzonej wyceny ma jedynie organizacja rzeczoznawców majątkowych, co wynika z art. 157 ust. 1 u.g.n., na co zwrócił już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 903/2, wydanym w sprawie uprzednio podjętej decyzji kasatoryjnej. Opinia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych jakkolwiek w aktualnym stanie prawnym nie oznacza automatycznego zdezawuowania wartości dowodowej operatu, jednakże nie może być przy ocenie jego przydatności pomijana.

W rozpoznawanej sprawie podstawą ustalenia odszkodowania była wycena nieruchomości wykonana przez rzeczoznawcę majątkowego D. W.. Merytoryczna poprawność sporządzonego przez niego operatu z [...] lipca 2020 r., którego aktualność potwierdził on [...] lipca 2021 r., została zakwestionowana w sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Co przy tym znamienne wobec dostrzeżenia błędu w sporządzonym operacie (w zakresie wartości ustalonej według alternatywnego sposobu użytkowania) rzeczoznawca ów sporządził drugą wersję owego operatu, opatrzoną takimi sami datami i taką samą finalnie wyliczoną wartością odtworzeniową nieruchomości (z tym, że zawierającym odmiennie wyliczoną wartość nieruchomości według jej alternatywnego sposobu użytkowania, nie braną pod uwagę przy ustalaniu odszkodowania), bez zaznaczenie faktu zastąpienia pierwotnego operatu, operatem "nowym". Wyjaśnienia w tej mierze zawarł dopiero w piśmie wyjaśniającym z [...] lipca 2021 r. Już taki tylko sposób postępowania rzeczoznawcy powodował, że trudno uznać wykonany przez niego operat (a w zasadzie operaty) za sporządzone zgodnie ze sztuką kompletne opracowanie stanowiące przewidzianą w art. 130 ust. 2 u.g.n. opinię o wartości nieruchomości. Zwłaszcza, że ów "poprawiony" operatu nie zawierał załączników, które były istotne przy sporządzeniu wyceny, przez co jego forma nie spełniała standardu wyznaczonego § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r.. To z kolei powodowało, że analizę jego treści należało przeprowadzić niejako zakładając, że zarówno pierwotny jak i poprawiony operat stanowią jedną całość. Niezależnie jednak od powyższego, złożenia i sposób prowadzenia przez rzeczoznawcę wyceny przedmiotowej nieruchomości w podejściu dochodowym, przy wykorzystaniu metody inwestycyjnej, okazały się - jak ocenił to weryfikujący merytoryczną poprawność operatu Zespół Opiniujący stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych - wadliwe i naruszające reguły szacowania określone w § 3 ust. 2, § 6 i § 7 ust. 2 rozporządzenia, a to wobec posłużenia się w ramach ww. metodologii stawkami czynszów z umów najmu lub dzierżawy ustalonymi w oparciu o stawki ofertowe z ogłoszeń internetowych. Kwestia poprawności takiego postępowania rzeczoznawcy i prawidłowości wyprowadzonych przez Zespół Opiniujący operat konkluzji, należy niewątpliwie do sfery wiadomości specjalnych, których ani rozpoznający sprawę organ, ani sąd administracyjny nie posiadają. Zatem także polemika z ustaleniami owego Zespołu, na czym w głównej mierze skupił się skarżący w piśmie procesowym z [...] lutego 2022 r. stanowiącym uzasadnienie do sprzeciwu, nie mogła doprowadzić do zdezawuowania tych ustaleń. Aczkolwiek warto w tym miejscu zaznaczyć, że nawet nie mając wiedzy fachowej oczywistym jest, ze oferta w warunkach rynkowych podlega negocjacjom i jak słusznie zauważał Minister, cena uwidoczniona w ofercie odzwierciedla wyłącznie oczekiwania sprzedających. Nie sposób zatem li tylko na jej podstawie wysnuwać wniosku o rynkowej wartości określonego towaru lub usługi. Skoro zatem sposób obliczania wartości nieruchomości , z uwagi na przejęte w nim założenia wyjściowe został zakwestionowany, to także wynik końcowy obliczony na podstawie tych założeń nie mógł być uznany za prawidłowy. Już tylko z tych względów niezależnie od innych dostrzeżonych w nim uchybień (jak choćby w zakresie ustalonego stanu nieruchomości), uniemożliwiał przyjęcie tego operatu za wiarygodny dowód w sprawie.

Podważenia przez uprawniony do tego podmiot na etapie postępowania odwoławczego poprawności sporządzonej wyceny, w oparciu o którą możliwe jest ustalenie na rzecz skarżącego należnego odszkodowanie, powoduje konieczność wykonania nowej wyceny, a następnie przeprowadzenie z niej dowodu, co – jak zaznaczono już wyżej - obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania odszkodowawczego – tj. podmiotów uprawnionych do uzyskania odszkodowania jak i zobowiązanych do jego wypłaty. To zaś powoduje, że strony te (mające skądinąd sprzeczne interesy) muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dokonania jego weryfikacji w toku kontroli instancyjnej, a więc zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej jak i drugiej instancji. Pozyskanie takiego dowodu na etapie postępowania odwoławczego wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., w których mieści się wprawdzie uzupełnienie opinii biegłego względnie jej aktualizacja, ale nie sporządzenia jej od nowa.

Prawidłowo zatem w tych uwarunkowaniach Minister, korzystając z kompetencji do wydania decyzji kasacyjnej przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję odszkodowawczą i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w ramach którego koniecznym będzie zlecenie wykonania nowej wyceny nieruchomości . To zaś oznacza, że podjęta przezeń decyzja nie narusza ww. przepisu, a tym samym wniesiony od niej sprzeciw podlegać musi oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.