Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1056/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137, art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 6, art. 16 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2009r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Wojewody W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...]r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącej kwotę [...] (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka /-/ W.Batorowicz


UZASADNIENIE

Na wniosek W. R. z dnia [...] czerwca 2006 r. Starosta Powiatu W. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej we W., przy ulicy P. (dawniej O. S. [...], obecnie J.P.), stanowiącej działkę nr [...]. W uzasadnieniu wniosku o zwrot wskazano, iż w oparciu o uchwałę Prezydium Miejskiej Rady Narodowej we W. z dnia [...] 1973 r. nr [...], w dniu [...] 1974 r., w trybie art. 6 ustawy z 12 marca1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zawarta została umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, a stroną zbywającą była wnioskodawczyni, jako spadkobierca nieżyjącej babci - B. W.. Wnioskodawczyni podniosła, iż celem decyzji o wywłaszczeniu była realizacja zadań o charakterze ogólno-miejskim, wskazana w §3 pkt b aktu notarialnego – budowa pomnika "D. W.". Do dnia dzisiejszego inwestycja ta nie została zrealizowana, tym samym nieruchomość stała się zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Decyzją z dnia [...]czerwca 2008 r. nr [...] Starosta W. , na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 136 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż aktem notarialnym z dnia [...] 1974 r. Skarb Państwa nabył od W. R., występującej wówczas pod panieńskim nazwiskiem C. - na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) - nieruchomość położoną we W.- obecnie przy ulicy J.P. , oznaczonej jako działka nr [...] obręb W., dla której Sąd Rejonowy we W. prowadzi księgę wieczystą KW [...], stanowiącą obecnie własność Gminy W. Wskazano, iż wcześniejsza decyzja Starosty w tej sprawie (decyzja z dnia [...] 2006 r. nr [...]) została uchylona przez Wojewodę W. (decyzja z dnia [...] 2007 r. nr [...], a rozpoznając ponownie sprawę Starosta zastosował się do wskazań organ odwoławczego. W trakcie prowadzonego postępowania poczyniono ustalenia na okoliczność zmiany nazwiska wnioskodawczyni, treści wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości (Kw nr [...]) oraz zmian w numeracji geodezyjnej odnośnie przedmiotowej nieruchomości. Ustalono, iż działka nr [...] odpowiada dawnej działce nr [...]. W wyniku oględzin wywłaszczonej nieruchomości, przeprowadzonych w dniu [...] 2007 r. ustalono, że na działce znajdują się kwiaty i krzewy oraz mała alejka łącząca ulicę L. z ulicą J.P., z kolistym centrum, wyłożona kostka brukową. W centrum alejki stoją dwie stylowe ławki, a wśród krzewów znajduje się cokół – pozostałość po dawnej fontannie.

Organ I instancji stwierdził, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna, w rozumieniu art. 137 ustawy, na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wskazany przepis stanowi, iż nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, bądź też nie zrealizowano tego celu w ciągu 10 lat.

Zgodnie z art. 216 ust. 1 powyższej ustawy przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się również do nieruchomości nabytych przez państwo na mocy art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Starosta wskazał, że z uwagi na datę zawarcia umowy sprzedaży w aspekcie realizacji celu wywłaszczenia rozpatrzeniu podlega okres od [...] 1974 r. do [...] 1984 r. Ponieważ dokumenty dotyczące realizacji celu wywłaszczenia nie zachowały się, kwestię zbędności nieruchomości oceniono na podstawie zeznań pięciu świadków. Na podstawie tych zeznań ustalono, iż pomnik D. W.ch powstał w innym miejscu w 1975 r., natomiast teren wywłaszczony tym aktem stanowił tylko jeden z wariantów, jakie ówczesne władze rozpatrywały do realizacji. W latach 70-tych XX wieku powstał w tym miejscy skwer miejski na którym była czynna fontanna, ławeczki, wymurowane murki, urządzono zieleń. Powyższe ustalenia pozwalały uznać, że terminy określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały zachowane. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawczyni, iż celem wywłaszczenia była budowa pomnika. Zdaniem organu cel wywłaszczenia określa umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego oraz poprzedzająca ją uchwała Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] 1973 r. w sprawie konieczności nabycia przedmiotowej nieruchomości dla realizacji zadań o charakterze ogólno-miejskim w trybie ustawy z 12 marca 1958 r., a sformułowanie to zostało powtórzone w akcie notarialnym, który określa cel wywłaszczenia. Analizując znaczenie pojęcia "cel ogólno-miejskim" Starosta uznał, iż jest ono zbliżone do pojęcia "cel użyteczności publicznej" o jakim stanowił przepis art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Natomiast jakie znaczenia miało to pojęcie dla władz miasta wyjaśniły zeznania świadka Z. R., który w latach 70-tych był przewodniczącym Miejskiej Rady Narodowej we W. i stawał w jej imieniu do aktu notarialnego. Świadek ten zeznał, iż władze miasta postanowiły uporządkować teren skweru w centrum W., znajdujący się blisko ratusza, a zabudowany niszczejącym budynkiem mieszkalnym, lecz przede wszystkim wyeksponować i odsłonić budynek Muzeum Regionalnego im. D. W. Radni chcieli zwiększyć walory estetyczne tego miejsca i na skwerze wybudować fontannę – podobną do tej, którą widzieli podczas wycieczki w Berlinie. Po rozebraniu budynku zrealizowano na tym terenie zieleń miejską wraz z fontanną, zatem ogólnodostępne miejsce publiczne mające podwyższyć walory estetyczne miasta. Wskazano, iż z dokumentów pozyskanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej we W. wynika, iż w 1979 r. fontanna istniała. Odnosząc się do podnoszonej przez wnioskodawczynię okoliczności w postaci przywołanej w akcie notarialnym decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej Przestrzennej i Ochrony Środowiska Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia [...] 1973 r. nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny budowy pomnika D. W. na przedmiotowej nieruchomości jako precyzującej cel wywłaszczenia, Starosta wskazał, iż na podstawie materiału dowodowego można stwierdzić, że lokalizacja budowy pomnika na przedmiotowej nieruchomości była jednym z wielu wariantów branych wówczas pod uwagę, na co wskazują zeznania świadków, a w szczególności byłego przewodniczącego Miejskiej Rady Narodowej we W.. Organ wskazał, że decyzja o lokalizacji pomnika była o trzy miesiące wcześniejsza niż uchwała w sprawie wywłaszczenia. Decyzja nie stanowiła więc konkretyzacji zamiaru wywłaszczenia, a świadczy o tym, że rozważano taką możliwość, zaś samą decyzję można porównać do decyzji o warunkach zabudowy, która określa tylko możliwość realizacji określonej inwestycji na konkretnej działce. Wskazano, że zeznania świadków złożone w postępowaniu były spójne, logiczne i niesprzeczne ze sobą, stąd organ dał im wiarę. Zdaniem Starosty jeżeli decyzja lokalizacyjna miałaby stanowić wyłączny cel wywłaszczenia, to nie było żadnych przeszkód, aby w uchwale z dnia [...] 1973 r. wprost to wyrazić – zgodnie z tą decyzją. Zdaniem Starosty potwierdzają to zeznania przewodniczącego Miejskiej Rady Narodowej, iż zamysł usytuowania pomnika na spornej nieruchomości również istniał, ale nie był on wiążący. Jeżeli decyzja lokalizacyjna miałaby stanowić wyłączny cel wywłaszczenia, to sformułowanie "na cele ogólno-miejskie", które zostało użyte w uchwale z dnia [...] 1973 r. i w akcie notarialnym nie byłyby uzasadnione i logiczne. Oceniając zatem całość zebranych dowodów organ uznał, że nie zachodzi sprzeczność celu wywłaszczenia z dokonaną zabudową. W tej sytuacji żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest nieuzasadnione.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik W. R. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez błędne przyjęcie, ze celem wywłaszczenia było pozyskanie nieruchomości na "cele ogólno-miejskie", błędną ocenę materiału dowodowego w sprawie oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oraz o rozłożenie na raty wierzytelności Gminy W. z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wbrew twierdzeniom organu I instancji celem wywłaszczenia było w tym przypadku pozyskanie nieruchomości pod budowę pomnika "D. W.", a cel ten – co jest bezsporne – nie został zrealizowany. Podstawa do wywłaszczenia była bowiem decyzja właściwej rady narodowej w przedmiocie lokalizacji Pomnika D. W. i na tak określony cel wywłaszczenia wnioskodawczyni wyraził zgodę, skutkiem czego było przystąpienie przez nią do zawarcia umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego. Wskazała, iż w decyzji zatwierdzono plan realizacji pomnika, a decyzja ta była jednym z dokumentów przedłożonych przy umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego, a powołanej jako podstawa odmownej decyzji Starosty uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej we W. z dnia [...] 1973 r. organ nie posiada w formie posiadającej moc dowodową, bowiem w aktach sprawy znajduje się jedynie kopia tej uchwały, nie potwierdzona za zgodność z oryginałem przez uprawniony organ, dokument ten nie ma więc mocy dowodowej. Tym samym brak jest dowodów wskazujących na to, że podstawą wywłaszczenia były cele ogólno-miejskie. Wskazała, iż celu wywłaszczenia nie można ustalać w oparciu o zeznania świadków, które złożone zostały po ponad trzydziestu latach, tym samym są niewiarygodne. O ile można zgodzić się z twierdzeniem, iż w latach 70-tych istniało kilka koncepcji co do lokalizacji pomnika, to z akt sprawy wynika, iż przyjęto konkretną lokalizację – na spornej nieruchomości. Gdyby budowa pomnika nie była celem wywłaszczenia, to decyzji realizacyjnej nie zastałaby przedłożona do aktu notarialnego. Również z chronologii zdarzeń wynika, iż celem wywłaszczenia była budowa pomnika, tym bardziej, że brak jest dowodów, aby wydano decyzje realizacyjne budowy pomnika co do innych miejsc jego lokalizacji. Wbrew twierdzeniom organu następstwo czasowe wskazuje, że decyzja realizacyjna zainicjowała postępowanie wywłaszczeniowe. Zdaniem autora odwołania budowa skweru nie mogłaby stanowić celu wywłaszczenia, nie jest cel to bowiem cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, jak również nie jest to cel użyteczności publicznej. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2003 r. sygn. I SA 1505/03 wskazała, iż stosownie do treści art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. wskazano, iż niezbędność wywłaszczenia to sytuacja, kiedy przedmiot wywłaszczenia jest koniecznie potrzebny do realizacji określonego celu – dopuszczającego wywłaszczenie – bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia. Organ I instancji nie rozważył, czy budowa skweru miejskiego odpowiada tym warunkom i czy może stanowić podstawę wywłaszczenia, jak również, czy możliwe było zrealizowanie tej inwestycji w innym miejscu, czy tez jedynym dostępnym miejscem dla fragmentu zieleni była nieruchomość wnioskodawczyni. Przepis art. 3 ustawy z 1958 r. należy rozpatrywać porównując prawo własności odbierane właścicielowi oraz zrealizowany cel publiczny. Realizacja skweru miała charakter estetyczny, ale nie jest istotnym celem, który uzasadniałby wywłaszczenie, a więc odebranie prawa własności –prawa chronionego przepisami rangi konstytucyjnej. Zaskarżonej decyzji zarzucono także naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez brak wskazania z jakich przyczyn pominięto zapisy w decyzji o lokalizacji pomnika oraz okoliczność rodzaju dokumentu przedłożonego przy akcie notarialnym, a nadto, które z pozyskanych materiałów geodezyjnych uwzględniono.

Wojewoda W. decyzją z dnia [...] 2008 r. nr [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, iż zdaniem organu odwoławczego Starosta trafnie uznał, iż zrealizowano cel wywłaszczenia w terminie określonym w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe ustalono w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy uznał, na podstawie materiału dowodowego, iż celem wywłaszczenia była w tym przypadku realizacja zadań o charakterze ogólno-miejskim, co wynika z aktu notarialnego, którym sfinalizowano procedurę wywłaszczenia. Wskazał, iż przedłożenie decyzji realizacyjnej do aktu nie stanowi jeszcze o celu wywłaszczenia. Z uwagi na to, że w akcie podano, że celem wywłaszczenia była realizacja zadań o charakterze ogólno-miejskim, a w dokumentach wymienionych w akcie notarialnym cel wywłaszczenia został określony jako budowa pomnika oraz realizacja zadań o charakterze ogólno-miejskim, należy uznać, że celem wywłaszczenia była w tym przypadku realizacja zadań o charakterze ogólno-miejskim, w tym również ewentualna budowa pomnika. W tym przypadku w akcie notarialnym obok decyzji realizacji pomnika powołano także uchwałę MPRN z [...]1973 r., a w aktach sprawy znajduje się prawidłowo uwierzytelniona kopia tej decyzji. Organ odwołał się do zeznań świadka Z. R. – przewodniczącego Miejskiej Rady Narodowej we W. w latach 70 - tych, którym dał wiarę. Wskazano, iż na wywłaszczonej nieruchomości w okresie 10 lat od wywłaszczenia powstała zabudowa ogólno-miejska w postaci skweru z fontanną i zieleń miejska, a takie przeznaczeniu wywłaszczonej działki ustalono po naradach z udziałem mieszkańców. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy uznał, iż budowa skweru, a więc inwestycji o charakterze estetycznym może być traktowana jako cel uzasadniający wywłaszczenie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia, wywłaszczenie było dopuszczalne m. in. Na cele użyteczności publicznej, który to cel jest pojęciem szerszym niż cel publiczny w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie pojęcie celu użyteczności publicznej musi łączyć się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Organ odwołał się w tym zakresie do stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Kielcach z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 690/07. Zdaniem organu odwoławczego niesłuszny jest także zarzut naruszenia art. 107 k.p.a., bowiem zaskarżona decyzja wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jego motywy, odnosi się także do decyzji realizacyjnej pomnika z dnia [...] 1973 r. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, iż celem postępowania zwrotowego nie jest weryfikowanie aktu wywłaszczenia lecz kwestia orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w aspekcie przesłanek określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła W. R., działając przez swojego pełnomocnika, będącego radcą prawnym. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, pełnomocnik skarżącej zrzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pomimo spełnienia ustawowych przesłanek uprawniających do żądania zwrotu, naruszenie art. 137 wskazanej ustawy poprzez niezasadne przyjęcie, iż celem wywłaszczenia była budowa skweru i fontanny (cele ogólno-miejskie), co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, naruszenie art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez uznanie, iż budowa skweru i fontanny jest celem użyteczności publicznej w rozumieniu tej ustawy i tym samym mogło stanowić podstawę wywłaszczenia, błędną ocenę materiału dowodowego poprzez uznanie, iż celem wywłaszczenia była realizacja zadań o charakterze ogólno-miejskim, co w świetle zeznań świadków oraz treści aktu notarialnego nie mogło prowadzić do takiego wniosku, a także oparcie rozstrzygnięcia na dokumencie co do którego istnieje uzasadnione podejrzenie, iż jest przedmiotem czynu zabronionego. Przytaczając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżącej podkreśliła, iż cel wywłaszczenia powinien zostać określony na podstawie treści aktu notarialnego i dołączonych do niego dokumentów. Chociaż w tym przypadku w treści aktu notarialnego nie wskazano wprost, jaki jest cel wywłaszczenia, to w świetle zeznań świadków oraz załączonych do aktu dokumentów oczywistym jest, iż celem tym była budowa pomnika. Uchwała z [...] 1973 r. jedynie sankcjonowała powyższy cel wywłaszczenia, a samo wskazanie celu wywłaszczenia jako "potrzeby ogólno-miejskiej" byłoby niewystarczające i dawałoby organom Państwa prawo do pozyskiwania nieruchomości na cele o trzeciorzędnym znaczeniu. Zdaniem skarżącej przedmiot decyzji dot. zatwierdzenia projektu pomnika jak i uchwały dotyczącej potrzeby wywłaszczenia był tożsamy i dotyczył pozyskania działki pod budowę pomnika, a organy Państwa zaczęły stosować inną interpretację treści uchwały z dnia [...] 1973 r. dopiero w momencie, gdy pomnik został posadowiony na innej działce i należało uzasadnić niejako wstecz potrzebę uzyskania spornej nieruchomości. Załączenie do aktu decyzji realizacyjnej pomnika wskazuje na cel wywłaszczenia, w przeciwnym wypadku przedłożenie tego dokumentu byłoby zbędne. Stanowisko organu odwoławczego, iż ewentualnym celem wywłaszczenia była budowa pomnika, a celem podstawowym realizacja zadań o charakterze ogólno-miejskim jest nieuprawnione bowiem pogląd ten mógłby się ostać, gdyby do aktu notarialnego załączone zostały inne projekty zagospodarowania spornej działki. Tymczasem konkretny cel wywłaszczenia został wskazany tylko jeden – budowa pomnika, a w toku postępowania nie udało się pozyskać jakichkolwiek dokumentów związanych z budową skweru i fontanny. Tym samym doszło do przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów. W sprawie istotnym jest, iż wywłaszczona została nieruchomość zabudowana, następnie dokonano jej rozbiórki i zagospodarowano. W tej sytuacji organ I instancji winien rozważyć, czy możliwe było zrealizowanie inwestycji – skweru miejskiego – w innym miejscu, czy też jedynym dostępnym miejscem dla fragmentu zieleni była nieruchomość wnioskodawczyni. Zdaniem skarżącej w ten sposób doszło do naruszenia prawa własności, bowiem aspekt użyteczności publicznej zależy także od normatywnie przyznanej cechy publiczności. Skwer takiej cechy nie posiada. Zarzucając organowi I instancji oparcie rozstrzygnięcia o dokument, co do którego nie uzyskano stosownego uwierzytelnienia, skarżąca wskazała, iż poczyniła stosowne kroki prawne w celu wyjaśnienia, w jakich okolicznościach doszło do uwierzytelnienia kopii uchwały z dnia [...] 1973 r., której na etapie postępowania w aktach sprawy nie było. Podkreśliła, iż nawet w świetle ówczesnego prawa cel wywłaszczenia nie mógł być tak bagatelny jak budowa ławeczek, klombu i fontanny. Wywłaszczona została nieruchomość zabudowana, będąca dorobkiem kilku pokoleń rodziny wnioskodawczyni, a ona sama była zapewniana przez władze i urzędników, iż celem wywłaszczenia jest budowa pomnika "D. W.".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania – Gmina W. wniosła o oddalenie skargi.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 5 maja 2009 r. na pytani Sądu pełnomocnik Gminy wyjaśniła, iż nie dały rezultatu poszukiwania innych dokumentów, aniżeli zgromadzone w aktach sprawy, a związanych z wywłaszczeniem spornej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna (w rozumieniu art. 137 cytowanej ustawy) na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dana nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia w ciągu 10 lat od tego momentu (art. 137 ust. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 216 ust. 1 powyższej ustawy przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się odpowiednio również m.in. do nieruchomości nabytych przez Państwo na mocy art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79). W niniejszej sprawie nie wydano decyzji o wywłaszczeniu, w toku postępowania wywłaszczeniowego zawarta została umowa sprzedaży nieruchomości objętej tym postępowaniem, a okoliczność ta jest w sprawie bezsporna. Sporna nieruchomość została nabyta od skarżącej W. R. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] 1974 r. w trybie art. 6 powołanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Była to działka zabudowana, położona w ścisłym centrum W., a po wywłaszczeniu istniejąca na nieruchomości zabudowę rozebrano, a samą działkę po wywłaszczeniu zagospodarowano w latach 70-tych XX wieku jako skwer miejski z fontanną.

Zważyć należy, iż w toku postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości właściwy organ winien zbadać, czy dana wywłaszczona nieruchomość została faktycznie wykorzystana zgodnie z celem wskazanym w umowie (zob. m.in. wyrok NSA z 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt I SA 2374/01, LEX nr 148971 - teza 1). Ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości, jest bowiem podstawowym zadaniem postępowania administracyjnego przy rozpoznaniu żądania zwrotu nieruchomości.

Odnosząc się do kwestii badania zrealizowania celu wywłaszczenia określonego w przedmiotowym akcie notarialnym, Sąd nie podziela argumentacji organów administracyjnych obu instancji, iż przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia, za jaki uznano urządzenie skweru jako celu ogólno-miejskiego, należy uwzględnić treść powołanej w akcie notarialnym uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej we W. z dnia [...] 1973 r. Nr [...]. Zważyć należy, iż odjęcie prawa własności w drodze wywłaszczenia ma charakter wyjątkowy, może mieć ono zastosowanie dopiero wówczas, kiedy w inny sposób nie można uzyskać nieruchomości, niezbędnej dla realizacji określonych ustawą celów. Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w trybie której nastąpiło nabycie w dniu [...] 1974 r. nieruchomości stanowiącej własność skarżącej na rzecz Skarbu Państwa, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Procedura wywłaszczeniowa była przy tym ściśle sformalizowana. I tak zgodnie z art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w jej brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia aktu notarialnego nabycia przez Skarb Państwa spornej nieruchomości (tekst jednolity ustawy: Dz.U. 1974 r. Nr 10 poz. 64), do wniosku o wywłaszczenie organ ubiegający się o wywłaszczenie zobowiązany był załączyć dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. W rozpatrywanym przypadku z akt sprawy wynika, iż decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej Przestrzennej i Ochrony Środowiska Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia [...] 1973 r. nr [...], zatwierdzono plan realizacyjny budowy pomnika D. W.ch na przedmiotowej nieruchomości. Wskazana decyzja wymieniona została w treści aktu notarialnego zawartego w dniu [...] 1974 r., którym sfinalizowano procedurę wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy nakazuje uznać, iż w świetle treści art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy, w trybie której nastąpiło przejście własności spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, decyzja ta była wynikiem wcześniejszego uzgodnienia o jakim przepis ten stanowi. W konsekwencji wyłącznie w oparciu o treść tej decyzji – stanowiącej dowód uzgodnienia miejsca realizacji pomnika, ustalać należy cel wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie. Późniejsza uchwała Prezydium Miejskiej Rady Narodowej we W. z dnia [...] 1973 r., która stanowi o konieczności nabycia spornej nieruchomości na cele ogólno-miejskie, wobec braku jakiejkolwiek dokumentacji na okoliczność uzgodnienia miejsca realizacji w tym miejscu inwestycji innej, aniżeli wspomniany pomnik, nie pozwala uznać, iż konkretyzowała cel wywłaszczenia. Zdaniem Sądu w dacie wszczęcia procedury wywłaszczeniowej oraz w dacie zawarcia aktu notarialnego nie istniały podstawy do nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. na inny cel, aniżeli realizacja pomnika.

W świetle regulacji art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. celu wywłaszczenia w rozpatrywanej sprawie nie można również ustalać na podstawie zeznań świadka Z. R., który wyjaśniał, iż zamiarem władz było poprawienie estetyki centrum miasta poprzez odsłonięcie zabudowań muzeum oraz założenie zieleni miejskiej. Ogólnikowe brzmienie uchwały z dnia [...] 1973 r., która w §1 stanowi, iż niezbędne było nabycie spornej nieruchomości "dla realizacji zadań o charakterze ogólno-miejskim", przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek dokumentacji świadczącej, iż w odniesieniu do tak określonego celu wywłaszczenia spełnione zostały wymogi określone w art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nakazuje uznać, iż w tym przypadku mamy do czynienia z określeniem jednego zadania o charakterze ogólno-miejskim, a zadaniem tym była budowa pomnika "D. W.". Dla oceny tych zeznań w aspekcie ustalenia celu wywłaszczenia spornej nieruchomości istotny jest także brak decyzji zatwierdzających plan budowy pomnika w innych miejscach miasta W., co pozwala uznać, iż w dacie zawarcia aktu notarialnego istniała tylko decyzja z dnia [...] 1973 r. W konsekwencji należało przyjąć, iż w tym przypadku nie można ustalać celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wyłącznie w oparciu o uchwałę z dnia [...] 1973 r., w oderwaniu od wskazanej decyzji z dnia [...] 1973 r. Na marginesie Sąd w tym miejscu zauważa, iż nie podziela argumentacji strony skarżącej odnośnie braku mocy dowodowej dokumentu w postaci uchwały z dnia [...] 1973 r., nie można bowiem skutecznie kwestionować faktu istnienia tej uchwały, skoro powołano się na nią w akcie notarialnym z dnia [...] 1974 r., w którym przytoczono jej treść w części istotnej dla niniejszej sprawy. Kwestia ta nie ma jednakże wpływu na wynik sprawy, bowiem jak wyżej wskazano, podstawowe znaczenie dla ustalenia celu wywłaszczenia miała w ocenie Sądu decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny budowy pomnika.

W świetle powyższego za zbędne uznać należy prowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia celu wywłaszczenia w aspekcie wspomnianej uchwały z dnia [...] 1973 r. Skoro bowiem sporną nieruchomość przejęto z przeznaczeniem na konkretny cel - budowę pomnika "D. W." i jednocześnie pomnik w tym miejscu nie został zrealizowany, w sprawie występuje przesłanka zbędności wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odmienna ocena materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy nakazuje uznać, iż zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz prawa procesowego – art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] 2008 r. nr [...]. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na mocy art. 200 tej ustawy, a na podstawie art. 152 orzeczono o zakazie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocności wyroku.

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji zobligowany jest dokonać oceny materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy z uwzględnieniem oceny zawartej w niniejszym uzasadnieniu wyroku, w wyniku której stwierdzi istnienie przesłanki zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia.

/-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka W. Batorowicz

Za nieobecnego sędziego korzystającego z urlopu

uzasadnienie podpisał

sędzia /-/ J. Szaniecka