Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 302/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy z dnia 2 sierpnia 2010 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. L. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 26 marca 2007 r. S. L. zwrócił się do Urzędu Gminy Ż. z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położona w miejscowości Ch. Wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla budowy pawilonu usługowego (drukarni) i budynku biurowego z pracownią komputerową.

Burmistrz Gminy Ż. decyzją z dnia 11 marca 2009 r. ustalił warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji, które w toku procedury odwoławczej uchylono decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Burmistrz Gminy Ż. decyzją z dnia 2 grudnia 2009 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W wyniku kontroli instancyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na brak prawidłowego przeprowadzenia i udokumentowania analizy funkcji. Stwierdzono, że obszar analizowany został wyznaczony z naruszeniem przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Uznano nadto, że nie określono funkcji zabudowy na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Podkreślono, że analiza nie wyjaśnia, w jaki sposób ustalono kontynuację funkcji zabudowy przy tej samej drodze publicznej. W analizie wskazano, że na działkach sąsiednich występuje zabudowa usługowa i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ale nie wyjaśniono dokładnie, na jakich działkach taka zabudowa istnieje i jaki jest jej rodzaj. Kolegium stanęło na stanowisku, że nie ma kontynuacji funkcji, gdy w sąsiedztwie znajdują się obiekty użyteczności publicznej, tj. cmentarz i budynek Ochotniczej Straży Pożarnej oraz gdy obiekty usługowe znajdują się na działkach dostępnych z innej drogi publicznej.

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz Gminy Ż. decyzją z dnia 2 sierpnia 2010 r., Nr [...], działając w oparciu o art. 59 i art. 61 ust. pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu usługowego (drukarni) i budynku biurowego z pracownią komputerową na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości Ch., gmina Ż. Organ pierwszej instancji uznał, że działka nr [...] w Ch. nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa". Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy - polegającej na budowie pawilonu usługowego (drukarni) i budynku biurowego z pracownią komputerowa. Droga publiczną, która została ustalona w niniejszej sprawie jest działka nr [...] i nr [...]. Na działkach, do których zapewniony jest dojazd z tych samych dróg publicznych występuje jedynie zabudowa mieszkaniowa. Objęty wnioskiem pawilon (drukarnia) nie jest usługą towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej. W bezpośrednim sąsiedztwie istnieje jedynie zabudowa będąca budynkiem Ochotniczej Straży Pożarnej oraz cmentarza. W przekonaniu organu nie są to jednak obiekty usługowe.

Organ uznając, że istniejąca zabudowa sąsiednich działek realizuje jedynie funkcję mieszkaniową stwierdził, że towarzyszyć jej mogą jedynie obiekty mieszkaniowe lub, co najwyżej, obiekty pełniące funkcję usługi podstawowej, jakimi są np.: sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, gabinety kosmetyczne, urządzenia rekreacyjne oraz inne nieuciążliwe usługi związane z zaspokajaniem podstawowych potrzeb mieszkańców. Wnioskowany obiekt nie spełnia funkcji towarzyszącej w stosunku do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy czysto mieszkaniowej. Na działkach sąsiadujących, oprócz tej na której znajduje się cmentarz, znajdują się domy jednorodzinne. Wszystkie działki dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Pawilon mający powstać nie odzwierciedla charakteru zabudowy osiedla.

Objęty wnioskiem pawilon usługowy (drukarnia) i budynek biurowy z pracownią komputerową mający prowadzić działalność wytwórczą - zgodnie z wnioskiem - polegającą na druku książek dla wydawnictw uniwersyteckich, na zlecenie urzędów i uczelni wyższych, a następnie transportowaniu ich do punktów skupu, odległych od miejsca wytworzenia, nie posiadający punktu sprzedaży detalicznej wytworzonych produktów, jest w istocie jedynie zakładem produkcyjnym, spełniającym funkcję produkcyjną, a nie usługową. Obiekt taki mimo, że zawierający w swojej bryle biuro z pracownią komputerową, nie spełnia funkcji towarzyszącej w stosunku do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Organ stanął na stanowisku, że planowanej zabudowy nie można pogodzić z funkcją terenu już istniejącą lub uznać ją za spełniającą funkcję towarzyszącą funkcji mieszkaniowej, czyli za funkcją usługową związaną z obsługą mieszkańców.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. L. wskazując, że organ pierwszej instancji po decyzji kasacyjnej Kolegium i wskazaniach co do dalszego procedowania zamiast naprawić wskazane uchybienia, uzupełnić materiał dowodowy i ponownie rozpoznać sprawę wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków. Odwołujący wyjaśnił, że planowany pawilon usługowy nie będzie pełnił wyłącznie funkcji produkcyjnej. Obok produkcji, opartej o technikę cyfrową, znajdować się tam będą również magazyn dla wyrobów papierniczych, introligatornia i pomieszczenia socjalne dla pracowników. Nie będzie to zakład przeznaczony do produkcji wielonakładowej i wielkoseryjnej. W odniesieniu do obaw właścicieli nieruchomości sąsiednich, że planowana inwestycja będzie emitować nadmierny hałas, spowoduje zacienienie działek, nadmierny ruch samochodowy i doprowadzi w efekcie do spadku wartości działek sąsiednich odwołujący wyjaśnił, że są to obawy nieuzasadnione. Zaznaczył, że właśnie usytuowanie działki nr [...] w sąsiedztwie cmentarza czyni planowany sposób jej zagospodarowania właściwym. Odwołujący wskazał, że w sąsiedztwie jego działki znajduje się budynek Ochotniczej Straży Pożarnej, który jego zdaniem pełni funkcję usługową.

Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 25 stycznia 2011 r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazano, że teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami towarzyszącymi (sklepy, przychodnia zdrowia). Na sąsiednich działkach znajduje się budynek Ochotniczej Straży Pożarnej i cmentarz. Po drugiej stronie ulicy znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne. Zarówno teren cmentarza, jak i działka, na której usytuowany jest budynek OSP nie są dostępne z tej samej drogi publicznej. Działka nr [...] stanowiąca własność Gminy Ż. położona jest przy ul. [...] a cmentarz znajdujący się na terenie Parafii Rzymsko- Katolickiej P.W. [...] dostępny jest z ulicy O.

W świetle powyższego organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy z uwagi na nie spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Proponowana przez wnioskodawcę inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji oraz wskaźników zabudowy w obszarze analizowanym i z tego powodu nie można ustalić warunków zabudowy przyjmując zasadę "dobrego sąsiedztwa". Kolegium uznało, że w tej sytuacji nie można w myśl § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalić linii nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu właściwych dla zabudowy sąsiedniej. Z akt sprawy nie wynika jednak by analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca podstawę wydania decyzji, stwarzała możliwość budowy pawilonu drukarni na działce nr [...] jako kontynuacji funkcji i cech wskazanych we wniosku. W ocenie Kolegium budynek Ochotniczej Straży Pożarnej znajdujący się na działce nr [...] przy ul. Ż. nie jest budynkiem usługowym. Straż pożarna stanowi bowiem organizację społeczną przeznaczoną do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami. Nie świadczy jednak usług dla ludności.

Kolegium uznało, że postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone prawidłowo, w sposób właściwy ustalone zostały strony postępowania i zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł S. L. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wniósł o jej uchylenie zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, § 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie. Zarzucił nadto rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na jego wynik i treść zaskarżonej decyzji tj. art. 7 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia przez organ administracji stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez przyjęcie, że budynek Ochotniczej Straży Pożarnej nie jest budynkiem usługowym bez dokładnego badania tego faktu, art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania strony do organów Państwa, art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy administracji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony skarżącej będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ administracji, przed wydaniem decyzji, umożliwienia skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.

W uzasadnieniu skargi powołano się na bogaty dorobek orzecznictwa i doktryny w zakresie oceny kontynuacji funkcji zabudowy w zagospodarowaniu przestrzennym. Między innymi przytoczono stanowisko prof. Z. Niewiadomskiego, który stwierdził, że nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. Nie można uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako braku tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie podzielając zarzutów skargi.

W piśmie procesowym z dnia 29 kwietnia 2011 r. pełnomocnik skarżącego pogłębił uzasadnienie zarzutów skargi stwierdzając, że organy błędnie oceniły, iż nie ma kontynuacji funkcji zabudowy w odniesieniu do planowanej inwestycji. W najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się Budynek Ochotniczej Straży Pożarnej oraz cmentarz. W dalszym sąsiedztwie, w obrębie obszaru analizowanego znajdują się sklepy oraz przychodnia lekarska, czyli zabudowania spełniające funkcję usługową, towarzyszącą funkcji mieszkaniowej. W ocenie skarżącego powyższe ustalenia pozwalają na wniosek, że zarówno zabudowa najbliższej okolicy, jak i funkcje zabudowań w dalszym sąsiedztwie pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Stojąc na stanowisku, że straż pożarna realizuje w istocie funkcję usługową dla całego społeczeństwa, podobnie jak cmentarz, skarżący wywiedli, że w obszarze analizowanym znajdują się zabudowania, które spełniają funkcje mieszkaniowe, jak i usługowe. W konsekwencji, warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został spełniony. Przytoczono obowiązującą w orzecznictwie i doktrynie zasadę, zgodnie z którą wszelkie wątpliwości w odniesieniu do kwestii oceny funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy interpretować na korzyść obywatela, tj. na korzyść jego uprawnień właścicielskich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane.

Przedmiotem badania legalności w niniejszym postępowaniu jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy pawilonu usługowego (drukarni) i budynku biurowego z pracownią komputerową oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu drugiej instancji. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy był brak kontynuacji funkcji zabudowy, czyli niespełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) .

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa warunki konieczne do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, których jedynie łączne spełnienie umożliwia ich wydanie. Wśród tych warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przewiduje warunek zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z przepisu tego wynika konieczność dokonania analizy, czy na działkach sąsiednich z działką, na której planowana jest inwestycja, istnieje zabudowa, na podstawie której można by określić funkcję, parametry, cechy i wskaźniki nowej zabudowy. Sposób ustalania wymagań dla nowej zabudowy uregulowany został w, wydanym na podstawie ust. 6 art. 61 przywołanej ustawy, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, ze zm.).

Zgodnie z § 3 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Mapa, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to mapa zasadnicza lub, w przypadku jej braku, mapa katastralna, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000.

Wskazane regulacje nakładają na organy administracji obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego w rozmiarze nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Organ zatem w decyzji o dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., II OSK 919/07, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak takiego uzasadnienia stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, ustawodawca nałożył na organ obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego na ściśle określonych mapach. Ma to na celu zachowanie czytelności i precyzji dokonywanej analizy.

Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, iż z części tekstowej i graficznej analizy powinno jednoznacznie wynikać, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Część tekstowa i część graficzna analizy winny pozwalać na jednoznaczne stwierdzenie – bez konieczności dodatkowych porównań z innymi dokumentami – że obszar analizowany stanowi minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum, to winny pozwalać na jednoznaczne ustalenie przyjętej przez organ wielokrotności tego minimum.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wskazać należy, że w analizie warunków zabudowy dla działki nr [...], stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, nie ujęto istotnego parametru w postaci szerokości frontu działki przeznaczonej pod planowaną inwestycję. Na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji widnieje adnotacja "60 m" w miejscu, które sugerowałoby, że jest to szerokość frontu przedmiotowej działki. Część pisemna tego jednak nie potwierdza. Granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone wokół przedmiotowej nieruchomości w promieniu równym trzykrotności szerokości frontu działki, co dodatkowo pogłębia wątpliwości w zakresie rzeczywistych rozmiarów frontu działki, który jest najistotniejszym parametrem służącym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego. Wobec tego w odniesieniu do tej wielkości nie powinny pozostawać jakiekolwiek wątpliwości. W ocenie Sądu jest to uchybienie przepisom § 3 ust. 2 powoływanego rozporządzenia, które miało wpływ na błędne wyznaczenie obszaru analizowanego, a tym samym nieprawidłowe dokonanie analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych.

Jeśli nawet przyjąć, według załącznika graficznego, że szerokość frontu działki skarżącego wynosi 60 m, to obszar analizowany został wyznaczony błędnie, albowiem nie obejmuje on obszaru w promieniu trzykrotności szerokości frontu działki. W konsekwencji, obszar analizowany mógł nie objąć wszystkich działek, które należało poddać konfrontacji z planowaną zabudową pod kątem kontynuacji funkcji i cech zabudowy, w szczególności przy przyjęciu szerokiego znaczenia pojęcia sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Za nadaniem pojęciu sąsiedztwa takiego znaczenia opowiada się doktryna i orzecznictwo sądowoadministracyjne. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2009 r., II OSK 1/09, LEX nr 597087; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2008 r., II SA/Po 579/07).

W ocenie Sądu niewłaściwe, bo dowolne, wyznaczenie granic obszaru analizowanego spowodowało w niniejszej sprawie wadliwe ustalenie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Ocena kontynuacji funkcji przeprowadzana jest w oparciu o ustalenia dotyczące funkcji obiektów istniejących na terenie analizowanym. Dla jej poprawności istotne jest po pierwsze prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego oraz określenie funkcji obiektów tam zlokalizowanych. Co do uchybień zaistniałych przy wyznaczaniu obszaru analizowanego Sąd stanął na stanowisku, że miały one wpływ na wynik sprawy.

W zakresie ustaleń dotyczących funkcji obiektów istniejących na terenie analizowanym w analizie tekstowej dołączonej do kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy funkcje te określono wyłącznie symbolami literowymi, np. "U", "MN", "UK", "P" bez wyjaśnienia, co one oznaczają. Szczegółowe wyjaśnienie funkcji obiektów istniejących na terenie analizowanym, z uwzględnieniem rodzajów poszczególnych funkcji, jak np. funkcji usługowej, czy jest pomocnicza wobec mieszkaniowej czy samodzielna, jest niezbędne ze względu na możliwość współistnienia na określonym terenie różnych funkcji. Przyjęcie bowiem szerokiej interpretacji pojęcia "kontynuacji funkcji" uwzględniającej wymagania ładu przestrzennego, dopuszcza na danym obszarze budowę obiektów o funkcji, która nie jest tożsama z funkcją dotychczasowych budynków, lecz ma stanowić jej uzupełnienie (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2008 r., II SA/Gd 848/07, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Funkcja mieszkalna i usługowa mogą występować na obszarze analizowanym w różnych wariantach - jako wyłącznie mieszkalna, jako mieszkalna z usługami przeznaczonymi do obsługi funkcji mieszkalnej, jako mieszkalno – usługowa, gdzie obie funkcje są równorzędne, bądź wyłącznie jako funkcja usługowa. W przypadku terenów, na których funkcje mieszkalna i usługowa występują równorzędnie, możliwość budowy obiektów usługowych nie budzi wątpliwości, choć i w tym przypadku wprowadzane są z reguły ograniczenia w odniesieniu do tzw. usług uciążliwych dla otoczenia. Odmiennie wygląda natomiast sytuacja, w przypadku gdy na danym terenie występuje wyłącznie funkcja mieszkalna lub mieszkalna z usługami przeznaczonymi do obsługi funkcji mieszkalnej (np. przychodnia zdrowia, poczta, szkoła, sklep). Zasadność wprowadzenia obiektu o nowej funkcji, jako uzupełniającej, wymaga każdorazowo szczegółowej analizy i nie może następować automatycznie. Dla rzetelności takiej analizy i oceny kontynuacji funkcji planowanej zabudowy organ winien dysponować kompletnymi danymi w zakresie funkcji istniejących już obiektów.

Rzetelność i kompletność danych porównawczych w niniejszej sprawie miała szczególne znaczenie, gdy ustaleniu kontynuacji funkcji podlegała inwestycja o charakterze usługowym na terenie w przeważającej części zajętym przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z usługami o charakterze uzupełniającym oraz obiektem Ochotniczej Straży Pożarnej i cmentarzem. Podkreślić należy, iż organy nie ustaliły dokładnie charakteru działalności usługowej planowanej na przedmiotowej nieruchomości, w szczególności nie zbadały, czy w ramach planowanej działalności skarżący będzie świadczył usługi dla ludności. Na terenach bowiem zabudowanych wolnostojącymi domami mieszkalnymi, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, wprowadzenie funkcji usługowej może nastąpić pod warunkiem, że obiekty spełniające funkcje pomocnicze i uzupełniające względem funkcji podstawowej nie będą kolidowały z dotychczasową funkcją. Sytuacja istniejąca przedstawia się natomiast w ten sposób, że jedna strona ulicy Norwida zabudowana jest domami mieszkalnymi, a po drugiej stronie ulicy zlokalizowany jest budynek Ochotniczej Straży Pożarnej, cmentarz i działka skarżącego, na której planuje przedmiotową inwestycję.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu przed organami administracji wyjaśnić należy, iż organy administracji w myśl art. 10 § 1 k.p.a. obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od wskazanej zasady możliwe jest tylko wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Z taką sytuacją uzasadniającą odstąpienie od czynności czyniących zadość zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia. W konsekwencji, brak poinformowania skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałami zgromadzonymi w toku postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji i wypowiedzenia się co do nich stanowi naruszenie przepisów postępowania, które zwłaszcza w pierwszej instancji administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiej wagi nie można przypisać naruszeniom przed drugą instancją, albowiem postępowanie przed nią toczące się wskutek odwołania nie było uzupełniane o nowe dowody, nie przeprowadzano żadnych innych czynności, z których wynikami należałoby strony zapoznać, ażeby nie naruszyć ich uprawnień procesowych.

Realizacja zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym powinna być udokumentowana w aktach sprawy poprzez potwierdzenie, iż strona została pouczona o prawie zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach, a także poprzez zamieszczenie oświadczenia strony, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Istota uprawnienia strony, przewidzianego w art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., polegającego na końcowym zapoznaniu się z całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego (niezależnie od uprawnienia do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i składania dalszych wniosków dowodowych) polega na tym, że przed wydaniem decyzji ma ona możliwość dowiedzieć się, jakie okoliczności faktyczne, wynikające z zebranych dowodów, organ będzie uwzględniał przy wydaniu rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie istotność tego naruszenia wynika także z faktu, że decyzje administracyjne pierwszej instancji uprzednio wydane w odniesieniu do tego samego wniosku były dla strony pozytywne. Bez powiadomienia którym mowa w art. 10 k.p.a., z uwzględnieniem zasady wynikającej z art. 9 k.p.a., strona została pozbawiona na przykład ewentualnej możliwości zmodyfikowania swego wniosku, tak by dostosować się do wyników analizy urbanistycznej, który do dokument powinien być dostępny dla stron przed wydaniem decyzji przez właściwy organ administracji.

W przedstawionych okolicznościach brak w aktach dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia zarzut, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać także należy, iż zarzuty podnoszone przez uczestników postępowania dotyczące uciążliwości planowanej inwestycji dla mieszkańców pobliskich domów, wnioskodawcy mogą podnosić dopiero w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Organ prowadzący to postępowanie ma bowiem obowiązek, wynikający z art. 5 ust. 1 ustawy 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), ustalenia m.in. czy budowa przedmiotowego obiektu zapewnia poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Dokonywanie takiej analizy przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy stanowiłoby naruszenie kompetencji organów budowlanych.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie wyznaczyć obszar analizowany na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia. Przyjęcie granic obszaru analizowanego powinno zostać szczegółowo uzasadnione i znajdować swoje odzwierciedlenie zarówno w części tekstowej, jak i graficznej analizy funkcji i cech zabudowy. Okoliczności dotyczące charakteru zabudowy działek sąsiednich winny zostać szczegółowo wyjaśnione. Ocena zgodności planowanej inwestycji z punktu widzenia kontynuacji funkcji zabudowy winna być dokonana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, tak by nie prowadziła ona do wypaczenia sensu zasady dobrego sąsiedztwa, bez zbędnego ograniczania skarżącego w wykonywaniu jego prawa własności. Według Sądu nie bez znaczenia pozostaje dla tej oceny charakter planowanej działalności usługowej oraz zlokalizowanie jej na działce graniczącej bezpośrednio z cmentarzem, co w naturalny sposób oddzieli cmentarz od zabudowy mieszkaniowej. Organ winien ustalić rodzaj przewidywanej działalności usługowej, czy w jej ramach świadczone będą również usługi dla mieszkańców sąsiednich budynków i czy jej rodzaj będzie miał charakter pomocniczy w stosunku do funkcji mieszkaniowej. Organ winien również rozważyć, czy sąsiedztwo budynku Ochotniczej Straży Pożarnej oraz cmentarza na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie upoważnia do sformułowania wniosku, że usługi tam zlokalizowane nie muszą mieć wyłącznie charakteru usług pomocniczych wobec zabudowy mieszkaniowej, ale mogą mieć również charakter samodzielny, równorzędny z tą zabudową, z tymże nieuciążliwy.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.