Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 50/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Rausz (spr.) Sędziowie NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Leszek Włoskiewicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2005 r. sygn. akt II SAB/Kr 36/05 w sprawie ze skargi P. B. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od P. B. na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 120zł (sto dwadzieścia złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 września 2005 r. sygn. akt II SAB/Kr 36/05 zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia 23 czerwca 2004 r. i do wydania w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy decyzji o odmowie udzielenia P. B. informacji publicznej lub do jej udzielenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że 23 czerwca 2004 r. P. B. złożył do Prezydenta [...] wniosek o udzielenie mu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji z zakresu przygotowania odpowiedzi na jego wnioski o udzielenie mu informacji publicznej, złożone w 2004 r. Chodziło o podanie wszystkich decyzji, poleceń służbowych (wydawanych także ustnie), pism okólnych itp. dotyczących przygotowania lub udzielenia mu informacji publicznej, a także o nazwiska, imiona oraz funkcje osób przygotowujących lub zabierających stanowisko w kwestii przygotowania lub udzielenia mu informacji publicznej.

W szczególności prosił o umożliwienie mu wglądu do:

1) Dokumentów lub materiałów, o których mowa wyżej.

2) Wszelkich pism lub pisemnych poleceń związanych z przygotowywaniem lub udzielaniem mu informacji publicznej.

3) Opinii prawnych związanych z przygotowywaniem lub udzielaniem informacji publicznej (także tych, które bezpośrednio nie dotyczyły jego osoby).

4) Wersji "uzgodnieniowych" lub poprawnie "uzgodnionych" pism związanych z przygotowaniem lub udzieleniem mu informacji publicznej.

5) Wersji "uzgodnieniowych" pism związanych z przygotowaniem lub udzieleniem mu informacji publicznej, które zostały odrzucone, lub których nie uzgodniono.

6) Wersji pism posiadających parafę aprobującą, a także parafę osoby przygotowującej w myśl regulaminów organizacyjnych Urzędu Miasta [...] lub zarządzenia 929/2003 PM.

Wniósł o umożliwienie mu skopiowania wybranych udostępnionych materiałów w formie kserokopii oraz zapisu na nośniku cyfrowym (płyta CD). W dniu 27 września 2004 r. P. B. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w związku z udzieleniem mu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 23 czerwca 2004 r. Powołał się na to, że w terminie, o którym mowa w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej Prezydent Miasta [...] nie wydał decyzji. Pismem z 2 lipca 2004 r. (nr [...]) Dyrektor Magistratu w odpowiedzi na pismo z 23 czerwca 2004 r. stwierdził, że informacje, których żąda P. B. nie są informacjami o sprawach publicznych, tym samym nie stanowią informacji publicznej. Powołano się na art. 73 § 1 k.p.a. czyli na przysługujące stronie prawo przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia sporządzonych odpisów z akt sprawy lub uzyskania uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem (art. 73 § 2 k.p.a.). Poinformowano, że uwierzytelnienia podlegają opłacie skarbowej, zgodnie z ustawą z 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz nadesłanym piśmie z 25 kwietnia 2005 r. P. B. wniósł o stwierdzenie bezczynności Prezydenta Miasta [...] i nakazanie mu realizacji wniosku z 23 czerwca 2004 r. o udostępnienie mu informacji publicznej w terminie 7 dni. Wniósł także o stwierdzenie, że wnioskowane do wglądu we wniosku z 23 czerwca 2004 r. dokumenty osobowe stanowią informację publiczną (art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz, iż stanowiska zajmowane przez funkcjonariuszy publicznych, o których mowa we wniosku stanowią informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b i c oraz pkt 3 lit. d i e ustawy o dostępie do informacji publicznej).

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] podniósł, że P. B. został poinformowany pismem Dyrektora Magistratu z 2 sierpnia 2004 r., że informacje, o które wnosi nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie są informacjami o sprawach publicznych, co zdaniem organu stanowiło załatwienie wniosku strony.

Dla poparcia słuszności tego stanowiska powołano się na wyrok NSA sygn. akt II SA 4059/02 oraz II SA 2867/02, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy chodzi o informację publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną.

Bezsporne jest – zdaniem Sądu – że pismo Dyrektora Magistratu A. K. z 2 lipca 2004 r. nie jest decyzją administracyjną. Jakkolwiek z treści tego pisma wyraźnie wynika rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, a mianowicie uznanie, że informacje, o które P. B. wnosi, "nie są informacjami o sprawach publicznych, tym samym nie stanowią informacji publicznej (...) podlegającej udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". Pismo to jednak nie zostało podpisane przez Prezydenta Miasta [...], a zatem przez organ administracji publicznej, ale przez Dyrektora Magistratu, nie spełnia zatem podstawowego wymogu uznania go za decyzję w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. (pismo to nie spełnia także innych koniecznych wymogów decyzji).

Sąd rozpatrujący skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w zakresie nieudostępnienia skarżącemu decyzji, poleceń i pism, o których mowa w jego wniosku z dnia 23 czerwca 2004 r. nie wypowiada się ani nie przesądza, czy stanowią one, czy też nie informację publiczną. Sąd zauważył, że zarówno wniosek skarżącego został sformułowany bardzo ogólnie, jak i wspomniane pismo z 2 lipca 2004 r. zawierało równie ogólną odpowiedź. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd zajmuje stanowisko, iż organ powinien wniosek skarżącego załatwić zgodnie z procedurą administracyjną, tzn. udzielić informacji albo wydać decyzję odmowną, a nie załatwiać sprawy przy pomocy pisma. Co prawda przywołano w odpowiedzi na skargę sygnatury orzeczeń NSA na poparcie tezy organu, iż wniosek skarżącego w tym przypadku nie wymagał wydania decyzji, jednak należy stwierdzić, że stanowisko zawarte w tych orzeczeniach było krytykowane w literaturze, np. R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004, nr 2, s.102 a także Prawo mediów, Warszawa 2005, s. 249, a nadto nie jest ono powszechnie przyjmowane w orzecznictwie. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie sprecyzował o jakie konkretnie materiały mu chodziło (stwierdzając ogólnie, że chodzi o informacje z zakresu przygotowania odpowiedzi na jego wnioski o udzielenie mu informacji publicznej, złożone w 2004 r.), a organ nie próbował zwrócić się do skarżącego o doprecyzowanie złożonego wniosku, jednocześnie poinformowano skarżącego w piśmie z 2 lipca 2004 r., iż sprawa nie mieści się w zakresie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Informując skarżącego nadto o treści art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. Dyrektor Magistratu tym samym zasugerował, iż chodzić może o dostęp do akt sprawy znajdujących się w urzędzie, których P. B. jest stroną. Pojawił się zatem w ocenie Sądu nowy wątek sprawy (co do którego nie ma jednolitości w orzecznictwie) czy akta sprawy administracyjnej podlegają, czy nie regulacji ustawy z 6 września 2001 r.

Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie istnieje spór między skarżącym i organem o to, czy żądana przez niego informacja jest informacją publiczną, a nie to, czy znajduje tu zastosowanie ustawa z 6 września 2001 r. (taki był niewątpliwie temat rozstrzygnięcia w wyroku NSA z 11 grudnia 2002 r. II SA 2867/02). Według Sądu wydanie decyzji administracyjnej pozwoli dopiero wdrożyć kontrolę administracyjną i sądową. Odmowa udostępnienia dokumentów dokonana w drodze pisma powoduje przedłużenie sprawy ewentualnego udzielenia informacji o wiele miesięcy po to, by Sąd dopiero musiał uznać, że w danym przypadku należy zastosować instrumenty prawne, o których mowa w ustawie z 6 września 2001 r. Zdaniem Sądu pozostaje to w sprzeczności z duchem tej ustawy, której ideą przewodnią jest jak najszybsze uzyskanie informacji publicznej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest zdania, że wydanie od razu decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji w sprawie takiej, jak rozpatrywana, nie stoi w sprzeczności z treścią art. 16 ustawy. W przeciwnym bowiem razie organ naraża się na zarzut niezałatwienia wniosku strony, gdyż odpowiedź w postaci pisma nie jest ani udzieleniem żądanej informacji, ani też władczym, jednostronnym aktem organu rozstrzygającym konkretną sprawę. W prawie administracyjnym nie uznaje się bowiem pisma za rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, a co najwyżej informację dla strony.

W rozpatrywanym przypadku strona składająca wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie zwraca się o udzielenie jej pouczenia, gdzie się zwrócić z jakąś sprawą (co uzasadniałoby np. wystosowanie do niej odpowiedzi w formie pisma), ale wszczyna postępowanie administracyjne, które musi zakończyć się jakimś aktem lub czynnością kończącą wszczęte postępowanie.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta [...] reprezentowany przez radcę prawnego I. G. zaskarżając ten wyrok w części dotyczącej pkt I (zobowiązującego prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku z 23 czerwca 2004 r. i do wydania w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy decyzji o odmowie udzielenia P. B. informacji publicznej lub do jej udzielenia).

Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) polegającą na przyjęciu, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej (tj. wszystkich decyzji, poleceń służbowych – w tym wydanych ustnie – pism okólnych, nazwisk i funkcji osób przygotowujących lub zbierających stanowisko w kwestii przygotowania lub udzielenia informacji publicznej) następuje w drodze decyzji administracyjnej przy równoczesnym nie wypowiadaniu się ani nie przesądzaniu czy stanowi ona czy też nie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy co tym samym stanowi także naruszenie przez Sąd prawa procesowego przez błędną wykładnię art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającą na zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...] do wydania w zakreślonym terminie decyzji o odmowie udzielenia P. B. informacji publicznej lub do jej udzielenia, a tym samym, przyjęcie, że wszystkie decyzje, polecenia służbowe, pisma okólne np. dotyczące przygotowania lub udzielenia (...) informacji publicznej a także (...), nazwiska, imiona oraz funkcje osób przygotowujących lub zbierających stanowisko w kwestii przygotowania lub udzielenia (...) informacji publicznej są informacją publiczną, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że Sąd (...) nie wypowiada się ani nie przesądza, czy stanowią one, czy też nie informację publiczną", do tego przy stwierdzeniu przez Sąd, że "wniosek skarżącego został sformułowany bardzo ogólnie".

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że żądanie zawarte we wniosku P. B. z 23 czerwca 2004 r. nie ma charakteru informacji publicznej, bowiem nie dotyczy faktów lecz stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie można więc było w tym wypadku wydać w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzji administracyjnej. Natomiast o możliwościach wynikających z art. 73 kpa P. B. poinformowany został w piśmie Dyrektora Magistratu z 2 lipca 2002 r. Organ podkreślił, że kwestia formy procesowej w jakiej należy załatwić wniosek o udostępnienie informacji niestanowiącej w rzeczywistości informacji publicznej została już rozstrzygnięta w orzecznictwie NSA. I tak w wyroku z 11 grudnia 2002 r. II SA 2867/02 ("Wokanda" 2003/6/93) NSA stwierdził: "Odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy z 16 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". Podobne stanowisko zajął ten Sąd w wyroku z 25 marca 2003 r. II SA 4059/02 (M.Prawn. 2003/10/436) stwierdzając, że "decyzja wydawana jest więc gdy istnieje możliwość zastosowania ustawy. W przeciwnym razie, jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa". Tak więc zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną fakt braku podstawy do wydania w takim przypadku decyzji administracyjnej wydaje się być bezsporny. Prezydent Miasta [...] odpowiadając na wniosek o udostępnienie informacji publicznej zastosował prawidłową formę. Gdyby wydał w tej sprawie decyzję administracyjną byłaby ona obarczona wadą nieważności jako wydana bez podstawy prawnej. Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na specyfikę trybu udostępniania informacji publicznej. W świetle przeważających w doktrynie i literaturze poglądów postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest szczególnym typem quasi-postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne sensu stricte, uregulowane przepisami kpa, rozpoczyna się dopiero z chwilą, gdy zaistnieją przesłanki wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 omawianej ustawy, a nie jak to wynika z zaskarżonego wyroku z chwilą złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Do tego momentu procesowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma charakter czynności materialno-technicznej. Nie można też nakładać obowiązku udostępnienia "informacji publicznej" mając jednocześnie wątpliwość czy to do czego zobowiązuje się podmiot, do którego jest skierowane orzeczenie – jest czy nie jest informacją publiczną. Sąd winien jednoznacznie wypowiedzieć się w przedmiocie zakwalifikowania określonych "danych" jako informacji publicznej bądź też nie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Prezydenta Miasta [...] skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 września 2005 r., o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjnie nie podziela poglądu Sądu I instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że – co do zasady – złożenie wniosku o udzielenie informacji publicznej (nawet przy istniejącej wątpliwości co do charakteru informacji) wszczyna postępowanie administracyjne ze wszystkimi jego konsekwencjami. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postępowanie to ma dać odpowiedź czy żądanie dotyczy lub nie informacji publicznej. Zdaniem NSA pogląd ten nie znajduje oparcia w przepisach ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Z przepisów art. 16 omawianej ustawy wynika, że postępowanie administracyjne podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wszczyna wówczas gdy chce wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, bądź o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Zważyć przy tym należy, że przedmiotowa ustawa ma zastosowanie wtedy tylko gdy sprawa dotyczy informacji publicznej. Zatem decyzja może być wydana wówczas gdy w grę wchodzi w ogóle zastosowanie omawianej ustawy a podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej odmawia jej udostępnienia.

Konsekwencją tego stanowiska jest to, że Sąd Administracyjny może uznać, iż podmiot obowiązany do udostępnienia informacji pozostaje w bezczynności, jeśli nie udostępnia jej wnioskodawcy w terminie zakreślonym powołaną ustawą a przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie wiadomo czy ten ostatni warunek – czy chodzi o informację publiczną – został spełniony. Ogólnikowość bowiem wniosku P. B. z 23 czerwca 2004 r. nie pozwala – co zauważa również Sąd I instancji – na przyjęcie lub nie, że chodzi tu o informację publiczną. W razie sporu – jak w tej sprawie – między stroną wnioskującą o udostępnienie informacji a podmiotem, od którego żąda ona tej informacji czy informacja ta jest czy nie informacją publiczną o jakiej stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej, Sąd Administracyjny, do którego strona zwróciła się o ochronę przed bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia żądanej informacji może stwierdzić bezczynność i zobowiązać podmiot obowiązany do udostępnienia informacji do określonego działania tylko wówczas gdy dotyczy to informacji publicznej.

Oznacza to, że Sąd aby móc stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności musi rozstrzygnąć czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie Sąd zobowiązując organ do określonego działania bezpodstawnie uznał, że kwestia czy żądane przez P. B. informacje są czy nie informacjami publicznymi winna zostać rozstrzygnięta przez organ administracyjny w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy zarzut bezczynności w sprawie o udostępnienie informacji publicznej mógł Sąd postawić Prezydentowi Miasta [...] wówczas gdyby było niesporne, że żądane informacje są informacją publiczną.

Powyższe wskazuje, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 1 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Z tego względu na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.