Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1140/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 12b
journal: Dz.U. 2020 poz 276
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c  w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 5 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 26 czerwca 2020 r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego M. F. kwotę 200 (dwustu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 10 marca 2020 r. do Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego został złożony operat techniczny "Mapa z projektem podziału nieruchomości do celów sądowych - zasiedzenie nieruchomości", powstały w wyniku wykonania pracy geodezyjnej dotyczącej podziału działki nr [...] położonej w obrębie R., zgłoszonej w Starostwie Powiatowym w [...] pod numerem [...]. Jako cel opracowania, wykonawca M. F., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Usług Geodezyjno-Projektowych [...] sp. z o. o. (zwany dalej "wykonawcą" lub "skarżącym"), wskazał wykonanie mapy z projektem podziału nieruchomości oraz wznowienie znaków granicznych/wyznaczenie punktów/ustalenie przebiegu granic działek.

W dniu 16 marca 2020 r. organ sporządził negatywny protokół weryfikacji. PO jego doręczeniu, wykonawca w dniu 3 kwietnia 2020 r. złożył operat do ponownej weryfikacji. Wraz z operatem złożone zostało pismo z 30 marca 2020 r. z wyjaśnieniami do protokołu, wskazujące na uwzględnienie części uwag.

Organ 8 kwietnia 2020 r. sporządził kolejny negatywny protokół weryfikacji. Wykonawca w dniu 27 kwietnia 2020 r. złożył operat do ponownej weryfikacji wraz z wyjaśnieniami z dnia 20 kwietnia 2020 r. do protokołu.

W trakcie ponownej weryfikacji w protokole z dnia 4 maja 2020 r. organ stwierdził, że w dokumentacji nadal występują braki i nieprawidłowości. Opracowanie wraz z negatywnym protokołem weryfikacji zostało wysłane wykonawcy.

W dniu 28 maja 2020 r. wykonawca zawiadomił organ o wykonaniu prac, załączając pismo z 15 maja 2020 r., w którym odniósł się do uwag zawartych w protokole weryfikacji z dnia 4 maja 2020 r.

Dnia 29 maja 2020 r. organ dokonał kolejnej weryfikacji operatu i stwierdził, że nadal występują w nim braki i nieprawidłowości. Wynik weryfikacji nie został M. F. przesłany.

Decyzją z dnia 26 czerwca 2020 r. Starosta [...] odmówił przyjęcia do Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] zbiorów danych, sporządzonych przez wykonawcę prac geodezyjnych, będących wynikiem wykonania pracy zgłoszonej pod numerem [...].

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 104 § 1, art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – dalej zwanej "k.p.a.", art. 12b ust. 8, w związku z art. 12a, art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. c, art. 40 ust. 3 pkt 3, art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 276) – dalej powoływanej jako "p.g.i.k.", art. 97 ust. 1a pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) – dalej powoływanej jako "u.g.n.", § 9 ust. 1 pkt 11, ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663) – zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie podziałów nieruchomości", § 4, § 29 ust. 3, § 30, § 34 ust. 3, § 65 pkt 3, § 71 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572) – zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie standardów technicznych", § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 393) – zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków".

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał na trzy braki i nieprawidłowości w operacie stanowiące naruszenie prawa. Po pierwsze organ zaznaczył, że w ramach poprawy sporządzono dodatkowe dokumenty, jednak podczas numeracji tych dokumentów, nie zachowano ciągłości numeracji stron - ponumerowano strony z przyrostkiem, nie zaktualizowano numeracji stron w spisie dokumentów, nie jest on zgodny ze składem operatu.

Po drugie organ wskazał, że obecnie w składzie operatu znajdują się dwa wykazy zmian danych ewidencyjnych "WZDE". WZDE ze str. 36 wprowadza na dzielonej działce użytki zgodne z faktycznym stanem użytkowania wykazanym w bieżącym opracowaniu. Natomiast WZDE ze str. 36a dotyczy podziału działki nr [...], podczas gdy podział nieruchomości, wykonany na mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami, wykazuje się w innym dokumencie wykazie zmian gruntowych, zwanym "WZG". W przedmiotowym opracowaniu należy zatem sporządzić dwa dokumenty: WZDE dotyczący zmiany sposobu użytkowania w zakresie wydzielanej działki oraz WZG dotyczący podziału przedmiotowej nieruchomości.

Po trzecie - organ wskazał na brak pomiaru nowych punktów granicznych (punkty nr 14, 17, 18) w oparciu o punkty osnowy. Współrzędne nowych punktów granicznych obliczono w oparciu o współrzędne innych punktów granicznych (punkty 17 i 18) lub innych szczegółów I grupy (punkt 14). Organ stwierdził, że rozporządzenie w sprawie standardów technicznych nie dopuszcza pomiarów szczegółów I grupy w oparciu o inne szczegóły I grupy. W taki sposób możliwy jest jedynie pomiar szczegółów II i III grupy (§ 34 ust. 3). Zgodnie z § 61 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w bazie danych należy ujawniać punkty, których położenie zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych wykonanych z określoną dokładnością. Organ zaznaczył, że przedmiotowe opracowanie jest wykonywane w związku z postępowaniem sądowym, w celu zasiedzenia nieruchomości. Po uprawomocnieniu się postanowienia sądu, Starosta będzie zobowiązany do ujawnienia w bazie ewidencji gruntów i budynków przedmiotowego podziału w drodze czynności materialno-technicznej (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. c p.g.i.k.). Zawartość niniejszego opracowania uniemożliwi wykonanie takiej czynności, z powodu braku pomiaru punktów granicznych z odpowiednią dokładnością.

Wnioskodawca odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc zarzuty naruszenia art. 12 § 1 i 2 , art. 35 k.p.a. oraz art. 12b ust. 1 i ust. 8 p.g.i.k. oraz art. 107 § 6 k.p.a.

Powołał się on nadto na treść § 75 pkt 1 lit. d rozporządzenia w sprawie standardów, wskazując, że wymieniona w tym przepisie "mapa do zasiedzenia" nie jest wykonywana w celu podziału nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a stanowi dokument określający zakres/granice prawa własności.

Wnioskodawca podkreślił, że od chwili złożenia po raz pierwszy operatu technicznego organ sporządził trzy protokoły weryfikacji - z dnia 16 marca 2020 r., z dnia 8 kwietnia 2020 r. oraz z dnia 4 maja 2020 r., do których za każdym się on ustosunkował.

Wnioskodawca zarzucił, że przepisy prawa nie zabraniają stosowania przyrostków przy numerach stron, gdyż akty prawne - ustawy posiadają przyrostki, czego przykładem jest art. 12 p.g.i.k.

Wskazał on, że podział nieruchomości do celów sądowych nie jest wykonywany w oparciu o art. 97 u.g.n. Podział nieruchomości nie jest sporządzany w celu podziału nieruchomości w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami tylko w celu określenia prawa własności (granic posiadania) nieruchomości nabytej przez zasiedzenie.

Wnioskodawca stwierdził, że nie znalazł przepisu określającego sposób pozyskiwania danych projektowanych punktów granicznych ani dokładności z jaką mają być obliczone. Weryfikator traktuje te punkty jako nowe, zapominając, że z wyniesienia punktów granicznych na grunt sporządza się protokół i dokonuje pomiaru. Powoływanie się na § 61 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie jest w tym przypadku adekwatne.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 5 października 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło na podstawie stanu prawnego obowiązującego do dnia 30 lipca 2020 r. Organ powołał treść art. 12b ust. 1 p.g.i.k., art. 12b ust. 6 p.g.i.k. i art. 12b ust. 8 p.g.i.k.

Organ stwierdził, że podział nieruchomości orzekany przez sąd jest podziałem prawnym. Postępowanie podziałowe prowadzone przez sąd różni się od podziału administracyjnego tym, że nie wydaje się decyzji administracyjnej zatwierdzającej podział nieruchomości, a tylko orzeczenie sądowe. Orzeczenie powinno być poprzedzone sporządzonym przez geodetę projektem podziału nieruchomości, który to projekt z całym operatem technicznym podlega weryfikacji przez starostę. Przyjęty, w ramach operatu podziałowego do zasobu, projekt podziału stanowi wtedy załącznik do orzeczenia sądu o podziale nieruchomości. Prawomocne orzeczenie sądowe stanowi podstawę do dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oraz do stosownego wpisu w księdze wieczystej w zakresie ujawnienia nowych działek ewidencyjnych.

Organ stwierdził, że przy realizacji pracy geodezyjnej ujętej w przedmiotowym opracowaniu znajduje zastosowanie art. 97 u.g.n. Ponadto tryb czynności podejmowanych w toku pracy polegającej na opracowaniu mapy z projektem podziału nieruchomości (konkretnie mapy do zasiedzenia) powinien odpowiadać procedurze uregulowanej w rozporządzeniu w sprawie podziałów nieruchomości.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie podziałów nieruchomości dokumenty określone w art. 97 ust. 1a pkt 5-8 u.g.n., zamieszcza się w operacie podziału nieruchomości, który zgodnie z ust. 2 ww. przepisu podlega przyjęciu do zasobu przed wydaniem orzeczenia sądu. Zatem dokumenty takie jak: protokół z przyjęcia granic nieruchomości; wykaz zmian gruntowych; wykaz synchronizacyjny, jeżeli oznaczenie działek gruntu w katastrze nieruchomości jest inne niż w księdze wieczystej oraz mapa z projektem podziału nieruchomości (mapa do zasiedzenia) powinny znaleźć się w składzie operatu technicznego wykonawcy.

Organ uznał za niezasadne stanowisko Starosty dotyczące braku WZG.

Wskazał on, że wykaz zmian gruntowych i wykaz zmian danych ewidencyjnych to dwa różne dokumenty, które służą zupełnie innym celom. Wykaz zmian gruntowych przedstawia zestawienie danych dotychczasowych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz danych projektowanych w celu wydania właściwego orzeczenia o podziale nieruchomości. Wykaz zmian danych ewidencyjnych to zestawienie dotychczasowych danych ewidencyjnych oraz danych faktycznych o gruntach i budynkach sporządzone w celu możliwości aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków. W związku z powyższym w składzie operatu technicznego powinny znaleźć się te dwa dokumenty.

Jednocześnie organ stwierdził, że uwagi organu niższej instancji nakazujące sporządzenie raz WZG a raz WZDE nie stanowiły jasnego komunikatu dla wykonawcy, który w efekcie zmieniał tytuł tego samego dokumentu i ostatecznie Starosta uznał, że przedmiotowy operat techniczny jest wadliwy, m.in. z powodu braku dokumentu o nazwie WZG.

Stanowisko to organ uznał za błędne, wskazałując, że znajdująca się na mapie do zasiedzenia tabela przedstawiająca "stan dotychczasowy" i "stan nowy" odpowiada formie WZG. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia w sprawie podziałów nieruchomości mapa z projektem podziału nieruchomości zawiera w szczególności WZG, natomiast ustawodawca w ust. 2 ww. przepisu dopuścił możliwość sporządzenia WZG jako odrębnego dokumentu. Organ odwoławczy zatem potraktował tabelę, znajdującą się na mapie z projektem podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], jako WZG.

Organ odwoławczy stwierdził, że w operacie brak jest protokołu z przyjęcia granic nieruchomości, na co organ pierwszej instancji nie zwrócił uwagi.

Natomiast w składzie przedmiotowego operatu technicznego znajduje się protokół z czynności wznowienia znaków granicznych sporządzony w dniu 21 lutego 2020 r., chociaż, jak wskazano w punkcie 6 i 7 protokołu geodeta w punktach granicznych nr [...], [...], [...] oraz [...] odszukał kamienie betonowe z krzyżem, a stabilizacji znaków granicznych nie uzupełniał, ponieważ nie zachodziła taka potrzeba. We wszystkich punktach granicznych wykonawca odnalazł znaki graniczne. Nie zachodziła zatem konieczność sporządzania protokołu z czynności wznowienia znaków granicznych.

Organ wskazał, że prawidłowym działaniem wykonawcy w przypadku odszukania znaków granicznych, powinno być sporządzenie mapy wywiadu terenowego zgodnie z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie standardów oraz opisanie tych czynności w sprawozdaniu technicznym, o czym stanowi § 71 ust. 7 pkt 6 ww. rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, sprawozdanie techniczne zawiera opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych. Informacje dotyczące poszczególnych punktów granicznych powinny być zawarte w sprawozdaniu technicznym, co wykonawca przedstawił, winien jedynie dodać informację o nowych punkach granicznych.

Organ stwierdził, że zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów, wykonawca powinien wyniki wywiadu terenowego uwidocznić kolorem czerwonym na kopii mapy zasadniczej lub ewidencyjnej, czego w opracowaniu zabrakło. Mapa wywiadu terenowego, znajdująca się w składzie operatu technicznego przedstawia zaktualizowane użytki gruntowe w dzielonej działce ewidencyjnej, wykonawca nie przedstawił jednak na niej wyników wywiadu terenowego odnośnie odszukanych znaków granicznych.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Starosty odnośnie konieczności pomiaru nowych punktów granicznych (dotyczy punktów 14, 17, 18) przed zatwierdzeniem podziału nieruchomości (w tym przypadku przed wydaniem orzeczenia sądu o zasiedzeniu nieruchomości). Wykonawca nowe punkty graniczne zaprojektował i przedstawił jako punkty usytuowane na dotychczasowej granicy nieruchomości pomiędzy punktami granicznymi nr [...] i [...] oraz [...] i [...] czyli są to tzw. "punkty na prostej" oraz usytuowany wzdłuż ściany budowli pomiędzy narożnikami 4 i 5 nowy punkt graniczny nr [...]. Nowoprojektowane punkty graniczne zostały odniesione względem szczegółów I grupy, co organ pierwszej instancji uznał jako niespełnienie wymogu określonego w § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów, który stanowi, że geodezyjne pomiary sytuacyjne i wysokościowe wykonuje się w oparciu o punkty poziomej i wysokościowej osnowy geodezyjnej.

Organ odwoławczy stwierdził, że w tym zakresie wykonawca postąpił prawidłowo, gdyż jest to etap projektowania usytuowania nowych punktów granicznych, które będą wyznaczały granice nowo wydzielanych działek ewidencyjnych. Wykonawca tak zaprojektował położenie nowych punktów granicznych (dotyczy punktów 14, 17, 18), by usytuowane były na liniach prostych i nie tworzyły załamań na tych liniach.

Organ powołał treść § 14 pkt 2 rozporządzenia w sprawie podziałów nieruchomości, zgodnie z którym ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości (w okolicznościach sprawy - orzeczenie sądu) stanowi podstawę do wyznaczenia i utrwalenia na gruncie nowych punktów granicznych znakami granicznymi według zasad określonych w przepisach dotyczących geodezji i kartografii, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Wykonawca zasadnie argumentował, że w tzw. I etapie podziału nieruchomości nie ma on obowiązku wynosić nowych punktów granicznych na grunt, dopiero decyzja lub orzeczenie sądu stanowią podstawę do wyznaczenia i utrwalenia na gruncie nowych punktów granicznych znakami granicznymi.

Organ powołując treść § 61 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i § 4 ust. 1 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów uznał, że wykonawcy nie można zarzucić, iż nowoprojektowane punkty graniczne nie zostały pomierzone z odpowiednią dokładnością. Punkty 14, 17, 18 zostały zaprojektowane w sposób, by były umiejscowione na linii prostej. Wykonawca nie miał innej możliwości by wyznaczyć ich usytuowanie, jak poprzez obliczenia metodą ortogonalną (§ 34 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów). Wykonawca dokonał pomiaru sytuacyjnego odszukanych znaków granicznych w punktach granicznych nr [...], [...], [...], [...], nowoprojektowanych punktów granicznych (nr 3, 4, 5, 6) oraz pozostałych pikiet sytuacyjnych. Pomiar wykonany był odbiornikiem LEICA CS 15z z wykorzystaniem poprawek RTN w oparciu o punkty poziomej osnowy geodezyjnej 3 klasy. Punkty graniczne oraz inne szczegóły terenowe I grupy, które wykonawca pomierzył metodą GPS RTN stanowią punkty pomiarowej osnowy sytuacyjnej, a zgodnie z § 34 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie standardów dopuszczalne jest określenie linii pomiarowej wyznaczonej przez dwa dowolne punkty, z których każdy jest punktem pomiarowej osnowy sytuacyjnej. Wynika z powyższego, że obliczenie analityczne współrzędnych nowych punktów granicznych w oparciu o dane spełniające kryterium wielkości błędu średniego wyznaczonego w § 61 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wypełnia założenia geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego.

Organ stwierdził, że istnieje możliwość ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków punktów granicznych, których położenie zaprojektowano podczas opracowywania mapy z projektem podziału nieruchomości poprzez matematyczne obliczanie ich współrzędnych i taka czynność nie stanowi naruszenia § 61 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a zarzuty organu pierwszej instancji w tym zakresie są zatem niezasadne.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa praca wymagała sporządzenia przez wykonawcę protokołu z przyjęcia granic (art. 97 ust. 1a pkt 5 u.g.n.) oraz wykazu zmian danych ewidencyjnych dla działki ewidencyjnej nr [...] (§ 46 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków), gdzie w stanie dotychczasowym będą dane ewidencyjne wynikające z ewidencji gruntów i budynków a w stanie nowym, nowoprojektowane działki ze zmianami wynikającymi z przedmiotowego opracowania.

Organ stwierdził, że mapa wywiadu terenowego powinna zawierać informację o identyfikacji znaków granicznych. Wykonawca powinien na tej mapie wskazać, że znaki graniczne zostały odszukane. Wówczas spełniony będzie wymóg określony w § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie standardów.

Organ stwierdził, że zmiana składu operatu wpłynie na numerację stron oraz spis dokumentów, co będzie wymagało aktualizacji wykazu dokumentów zgodnie z § 71 ust 3 rozporządzenia w sprawie standardów. Stosownie do tego przepisu spis dokumentów zawiera numery stron zawierających dokument. Za stronę podlegającą numeracji należy uznać każdą zapisaną stronę (dotyczy to również zwrotnych poświadczeń odbioru znajdujących się w składzie operatu). Organ wskazał, że numeracja stron operatu technicznego z dodaniem dla kilku stron litery "a" do numeru strony, nie jest niewłaściwa, wskazując, że informacja o składzie operatu i łączna liczba stron zanumerowanych i spiętych w operacie powinny być zgodne i spójne.

Organ odwoławczy uznał za wadliwą praktykę organu niższej instancji, który wskazywał nowe uwagi w kolejnych protokołach weryfikacji, wskazując, że takie działanie prowadzi do niekończących się weryfikacji dokumentacji technicznej i przedłuża postępowanie.

M. F. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku stwierdzając, że jest ona niespójna i zawiera szereg uchybień.

Skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie zajął stanowiska w kwestii naruszenia normy art. 12b p.g.i.k., który nakłada na Starostę obowiązek wydania decyzji odmawiającej przyjęcia opracowania do zasobu, po pierwszym protokole weryfikacji i nie upoważnia do wydania następnych dwóch protokołów weryfikacji, co zbytecznie przedłużyło postępowanie weryfikacyjne.

Skarżący zarzucił, że organ stwierdził w uzasadnieniu decyzji, iż po usunięciu usterek, nie będzie przeszkód do przyjęcia opracowania do zasobu, a następnie wskazał, że decyzja jest ostateczna, uniemożliwiając skarżącemu wykonanie swojego zalecenia. Organ odwoławczy wskazywał na liczne uchybienia w decyzji organu pierwszej instancji, co powinno skutkować skierowaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia i umożliwieniem wykonawcy zrealizowania zaleceń organu odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Niewątpliwie słusznie skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie normy art. 12b p.g.i.k., który nakłada na organ obowiązek wydania decyzji odmawiającej przyjęcia opracowania do zasobu po pierwszym protokole weryfikacji.

Zgodnie z art. 12b ust. 1 p.g.i.k., starosta zobowiązany był dokonać weryfikacji przekazywanych mu przez wykonawcę prac geodezyjnych lub kartograficznych zbiorów danych oraz dokumentów opracowanych w wyniku zgłoszonej pracy geodezyjnej lub kartograficznej pod względem ich kompletności oraz zgodności z obowiązującymi w dziedzinie geodezji i kartografii przepisami prawa, przed przyjęciem ich do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jeżeli organ administracji geodezyjnej i kartograficznej uznał, że przekazane zbiory danych oraz operat techniczny nie mogą zostać przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w myśl art. 12b ust. 6 p.g.i.k., winien sporządzić negatywny protokół weryfikacji i zwrócić wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych i inne materiały wraz z protokołem, w którym powinien zamieścić opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych miał prawo ustosunkować się na piśmie do negatywnego wyniku weryfikacji w terminie 14 dni od daty jego otrzymania. W takim przypadku organ administracji geodezyjnej i kartograficznej mógł uwzględnić stanowisko wykonawcy lub też, zgodnie z treścią art. 12b ust. 8 p.g.i.k., stanowiska tego nie uwzględnić i wydać decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych przez wykonawcę.

Działanie organu polegające na wielokrotnym wzywaniu wykonawcy do poprawienia błędów w dokumentacji było wadliwe i świadczy o przewlekłym prowadzeniu przez ten organ postępowania administracyjnego.

Jak wskazano w orzecznictwie sądów administracyjnych, brak jest jednak podstaw do uznania, że organ, który wezwał wykonawcę do uzupełnienia dokumentacji z pominięciem części braków, nie może wezwania tego ponowić i powinien przyjąć do zasobu dokumentację nieprawidłową, która zawiera braki lub jest niezgodna z przepisami prawa. Weryfikacja zgłoszonej pracy geodezyjnej lub kartograficznej może zatem nastąpić więcej niż raz w toku postępowania w sprawie przyjęcia do zasobu zbioru danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 311/19).

Zatem, mimo niewątpliwie wadliwego działania organu w niniejszej sprawie, ocenianego jako przewlekłe, nie jest możliwe uznanie, że organ miał obowiązek przyjąć do zasobu złożoną przez wykonawcę dokumentację bez możliwości sporządzenia protokołu weryfikacji wskazującego na istnienie nowych nieprawidłowości w tej dokumentacji.

Okoliczności związane z naruszeniem art. 12b ust. 8 p.g.i.k. nie mogły zatem skutkować uwzględnieniem skargi.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie z innego powodu.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę w oparciu o argumentację, która nie została zawarta w treści skargi. Oceniając wydaną decyzję w kontekście regulacji art. 12b p.g.i.k. Sąd stwierdził, że narusza ona prawo.

Stwierdzenie nieprawidłowości w dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, w świetle unormowania art. 12b ust. 1, ust. 6 i ust. 8 p.g.i.k., stanowi podstawę wydania decyzji o odmowie przyjęcia dokumentacji do zasobu jedynie wówczas, gdy wykonawca został właściwie wezwany do jej poprawienia.

Z przepisów art. 12b ust. 1, ust. 6 i ust. 8 p.g.i.k. wynika, że starosta zobowiązany jest dokonać weryfikacji przekazywanych zbiorów danych oraz dokumentów opracowanych w wyniku zgłoszonej pracy geodezyjnej lub kartograficznej pod względem ich kompletności oraz zgodności z obowiązującymi w dziedzinie geodezji i kartografii przepisami prawa, a w razie braków w tym zakresie, winien sporządzić negatywny protokół weryfikacji i zwrócić wykonawcy zbiory danych i inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Wykonawca ma prawo ustosunkować się na piśmie do wyniku weryfikacji w terminie 14 dni od daty jego otrzymania. Dopiero wówczas organ, nie podzielając stanowiska wykonawcy, może wydać decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów sporządzonych przez wykonawcę.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wskazał jako podstawę odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu zaniechanie uzupełnienia trzech braków w dokumentacji jakimi były: numerowanie stron z przyrostkiem, brak dokumentu WZG, dotyczącego podziału przedmiotowej nieruchomości oraz brak pomiaru punktów granicznych w oparciu o punkty osnowy.

Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy uznał za niezasadne stanowisko Starosty dotyczące wszystkich trzech kwestii.

Organ uznał bowiem, że brak jest podstaw do kwestionowania numerowania stron z przyrostkiem, wskazał, że dokument WZG, dotyczącego podziału przedmiotowej nieruchomości znajduje się w dokumentacji i uznał, że brak jest podstaw do żądania od wykonawcy prac geodezyjnych pomiaru punktów granicznych w oparciu o punkty osnowy.

W tej sytuacji decyzja organu pierwszej instancji, co do zasady, jako wadliwa powinna podlegać uchyleniu.

Natomiast organ drugiej instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, wskazując na inne braki dokumentacji. Skarżący nie był przez organ pierwszej instancji wzywany do uzupełnienia braków, których istnienie stwierdzono w decyzji organu odwoławczego. Nie było zatem możliwe odmówienie przyjęcia dokumentacji do zasobu geodezyjnego w związku z ich zaistnieniem.

Zaskarżona decyzja narusza przepis prawa – normy art. 12b ust. 6-8 p.g.i.k. Zgodnie z art. 12b ust. 7 p.g.i.k., w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Działając z pominięciem tej regulacji, organ odwoławczy pozbawił skarżącego uprawnienia do korekty stwierdzonych przez ten organ uchybień.

W okolicznościach sprawy, organ odwoławczy nie mógł utrzymać w mocy decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzając, że odpowiada ona prawu, mimo błędnego uzasadnienia i uznać, że wadliwe motywy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji mogły zostać zmienione w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.

Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji, w uwagi na naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podniesiony w skardze zarzut niekonsekwencji w argumentacji organu odwoławczego, jest zatem w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniony. Organ drugiej instancji stwierdził w uzasadnieniu, że po uzupełnieniu przez wykonawcę dokumentacji wskazanych braków, nie będzie przeszkód do przyjęcia opracowania do zasobu i jednocześnie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, co wyklucza możliwość przyjęcia dokumentacji do zasobu w ramach tego postępowania administracyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

Wskazania co do dalszego toku postępowania administracyjnego wynikają z powyższych rozważań. Organ I instancji winien sporządzić prawidłowo protokół weryfikacji wskazujący na wszystkie aktualnie istniejące nieprawidłowości, umożliwiając skarżącemu ich poprawienie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.

W związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta Gdańska obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758, ze zm.), na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) i § 1 pkt 2 zarządzenia nr 49 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2 - sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).