Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 305/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4(1) ust. 1-2, art. 4(1) ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2137
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1, art. 4, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 27 grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gminie [...] na 2019 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy S. w dniu 27 grudnia 2018 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gminie S. na 2019 rok.

W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U z 2018 r. poz. 994 ze zm.), powołanej dalej jako "u.s.g." oraz art. 4¹ ust. 2 i 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2137).

W § 1 uchwały określono, że uchwala się Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych Gminy S. na 2019 rok w brzmieniu, jak w załączniku stanowiącym integralną część uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy S. (§ 2 uchwały) oraz wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia (§ 3 uchwały).

Prokurator Rejonowy w K. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g., polegające na braku publikacji uchwały w dzienniku urzędowym.

W ocenie skarżącego, przedmiotowa uchwała wykazuje cechy aktu prawa miejscowego. Jeżeli bowiem akt prawotwórczy zawiera, co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest to akt prawa miejscowego.

Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego o zróżnicowanym charakterze normatywnym, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała może być zaliczona jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego, może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.

Jednakże do istotnych cech programu należy zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca zawiera wprawdzie postanowienia konkretne i jednostkowe, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa.

Skarżący wskazał, że uchwała ma charakter dychotomiczny, z jednej strony posiada ona wszystkie cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego, gdyż zasadniczo adresaci przedmiotowej uchwały określeni zostali generalnie, a nałożone obowiązki (również uprawnienia) mają charakter abstrakcyjny, a nie konkretny jednorazowy. Zaskarżoną uchwałę cechuje zatem normatywność i abstrakcyjno-generalny charakter. Z drugiej strony niektóre normy skarżonej uchwały mają charakter indywidualny (powierzenie realizacji Programu konkretnym instytucjom w Rozdziale 3, ustalenie zasad wynagradzania członków Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Rozdziale 4), jednak w większości przypadków adresaci zostali określeni w sposób generalny (wszyscy mieszkańcy Gminy S., dzieci, młodzież, rodzina).

Skarżący stwierdził, że zgodnie z obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych zaskarżona uchwała – jako akt prawa miejscowego – podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powoływanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S., działając w imieniu Rady Gminy S., wniósł o oddalenie skargi.

Zdaniem organu, podnoszone w skardze argumenty nie wskazują, aby w zaskarżonej uchwale występowały normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym kwalifikujące do uznania jej za akt prawa miejscowego podlegający obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaznaczono przy tym, że uchwały w tej materii, w kwestionowanej przez skarżącego formie prawnej, są podejmowane corocznie nie tylko przez Radę Gminy S. Podejmowane były one od chwili powstania w Państwie instytucji samorządu terytorialnego, tzn. od 30 lat, a ważność uchwał Rady Gminy, które w sposób trwały ukształtowały porządek stanowienia prawa w tym zakresie, nie była nigdy kwestionowana.

Wójt dodatkowo nadmienił, że zaskarżona uchwała nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, gdyż regulowała kwestie zawarte w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych tylko w 2019 r. W tym obszarze prawnym w roku 2020 funkcjonuje już nowa uchwała Rady Gminy, która nie jest przedmiotem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego oraz w sprawach kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaznaczenia wymaga, że sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia.

Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że sygnalizowany w odpowiedzi na skargę fakt upływu okresu, na jaki została podjęta zaskarżona uchwała i związana z tym utrata jej mocy obowiązującej nie oznacza, że postępowanie, w którym wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, jest bezprzedmiotowe.

Stwierdzenie nieważności uchwały następuje z powodu wad kwalifikowanych powodujących, że cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Takiego skutku nie wywiera utrata mocy obowiązującej kwestionowanej uchwały wobec upływu okresu, na który została podjęta. Okoliczność ta nie czyni skargi bezprzedmiotową - z uwagi na odmienność skutków związanych z utratą mocy i stwierdzeniem nieważności uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza bowiem, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. Ma ono zatem skutek wsteczny - ex tunc. Natomiast uchylenie uchwały, lub utrata jej mocy z uwagi na upływ okresu na jaki została podjęta powoduje skutki ex tunc, a więc od daty uchylenia lub utraty mocy uchwały.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Do wad takich zalicza się także brak ogłoszenia uchwały stanowiącej prawo miejscowe.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 4¹ ust.2 i 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach (aniżeli wymienione w punktach 1-14a), zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 u.s.g.).

Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.s.g. na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych; 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych; 3) zasad zarządu mieniem gminy; 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 42 ust. 1 u.s.g.).

Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 tej ustawy).

Z kolei art. 13 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Zgodnie z art. 4¹ ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin. W szczególności zadania te obejmują:

1) zwiększanie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu;

2) udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie;

3) prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii, w szczególności dla dzieci i młodzieży, w tym prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych, a także działań na rzecz dożywiania dzieci uczestniczących w pozalekcyjnych programach opiekuńczo-wychowawczych i socjoterapeutycznych;

4) (uchylony);

5) wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych;

6) podejmowanie interwencji w związku z naruszeniem przepisów określonych w art. 131 i 15 ustawy oraz występowanie przed sądem w charakterze oskarżyciela publicznego;

7) wspieranie zatrudnienia socjalnego poprzez organizowanie i finansowanie centrów integracji społecznej.

W myśl zaś art. 4¹ ust. 2 ww. ustawy realizacja zadań, o których mowa w ust. 1, jest prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych, uchwalanego corocznie przez radę gminy, uwzględniającego cele operacyjne dotyczące profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, określone w Narodowym Programie Zdrowia. Gminny program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej, o którym mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w tym programie. W celu realizacji gminnego programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika.

Wykładnia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4¹ ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prowadzi do wniosku, że gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych stanowi uchwalany corocznie akt mający adresatów wewnętrznych, nie ma zatem waloru aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g.

Przyjęcie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych nie jest tym samym stanowieniem aktu prawa miejscowego, czyli źródła prawa powszechnie obowiązującego, wykonawczego do ustawy i wiążącego na zewnątrz, lecz aktu wewnętrznego, o czasowo ograniczonym obowiązywaniu, wiążącym tylko w ramach struktury administracji i to w specyficzny sposób, charakterystyczny dla aktów planowania.

Program ten stanowi jedynie akt kierownictwa wewnętrznego, dotyczący wyłącznie działalności organu, do którego został skierowany. Określa wyłącznie sposób realizacji zadań w zakresie zwiększania dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu, udzielania pomocy psychospołecznej i prawnej rodzinom z problemem alkoholowym, prowadzenia profilaktycznej działalności edukacyjnej i informacyjnej, w szczególności wśród dzieci i młodzieży itp. oraz osoby i jednostki odpowiedzialne za wykonanie nałożonych zadań.

Podmiotami, do których adresowana jest uchwała nie są mieszkańcy gminy, a osoby powiązane więzami podległości z organem, który akt wydał.

Program jest aktem prawnym wiążącym organ gminy i określającym sposoby działania gminy w zakresie realizacji zadań określonych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Sam fakt, że ustawa daje radzie gminy prawo do podjęcia w sprawie gminnego programu specjalnej uchwały nie oznacza, że będzie ona miała formę przepisów powszechnie obowiązujących.

Stanowisko takie, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, wyrażone zostało zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie prawa (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2108/15; z dnia 4 grudnia 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 535/97; z 23 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Po 502/03; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 9 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 567/02; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 16 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 914/15; także I. Skrzydło-Niżnik, w: I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002).

Wbrew stanowisku zajętemu w uzasadnieniu skargi zaskarżona uchwała nie zawiera norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Generalny charakter mają te normy, które określają adresatów poprzez wskazanie ich cech rodzajowych, nie zaś poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Oficyna Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75).

Z postanowień Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na 2019 rok stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały wynika jednoznacznie, że Program ten ma charakter aktu wewnętrznego kierowania, zawiera normy zaadresowane do podmiotów znajdujących się w administracyjnej strukturze gminy, albowiem określa działania zaplanowane do realizacji przez Gminę S. w 2019 roku z jednoczesnym wskazaniem podmiotów odpowiadających za ich wykonanie.

Z cytowanego już wyżej art. 4¹ ust. 2 zd. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika, że gminny program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o których mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w tym programie. W celu realizacji gminnego programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika.

Zgodnie zaś z art. 4¹ ust. 3 ww. ustawy wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) powołują gminne komisje rozwiązywania problemów alkoholowych, w szczególności inicjujące działania w zakresie określonym w ust. 1 oraz podejmujące czynności zmierzające do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego.

Z powyższych regulacji wynika, że podmioty realizujące zadania własne gminy z zakresu określonego w art. 4¹ ust. 1 ww. ustawy pozostają wewnątrz administracyjnej struktury gminy.

W konsekwencji przyjąć należy, że adresatami norm zawartych w gminnym programie, który jest zbiorem norm planowania, są jednostki odpowiedzialne za wykonanie planu, a więc np. organy samorządu terytorialnego lub jego jednostki organizacyjne, a nie członkowie lokalnej wspólnoty samorządowej.

Określenie w Programie pewnych grup obywateli w sposób generalny, a mianowicie - jako to wskazał skarżący w uzasadnieniu skargi, poprzez określenia: "rodzina", " wszyscy mieszkańcy Gminy S.", "dzieci", "młodzież" nie oznacza, że grupy te zostały w zaskarżonej uchwale ujęte jako adresaci zapisów tejże uchwały.

W treści uchwały i stanowiącego załącznik do niej Programu brak jest jakichkolwiek przepisów, które nakładałyby na ww. grupy podmiotów jakiekolwiek obowiązki lub nadawałyby im jakiekolwiek uprawnienia. Adresatem normy jest podmiot, któremu norma nakazuje lub zakazuje określone działanie.

Podmioty pozostające poza strukturą administracyjną gminy nie stanowią adresatów zaskarżonej uchwały.

Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono, z woli ustawodawcy gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych wskazuje jedynie podmioty zobowiązane do realizacji zadań określonych w programie, a podmioty te pozostają w strukturze gminy, stąd też brak jest podstaw, aby tego rodzaju akt, który ma wyłącznie adresatów wewnętrznych, traktować jako akt normatywny powszechnie obowiązujący na obszarze działania gminy, zawierający normy generalno-abstrakcyjne, a w konsekwencji jako akt prawa miejscowego, który wymagałby ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Odnieść się nadto należy do ujętej w treści zaskarżonej uchwały kwestii zasad wynagradzania członków Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w S.

Jak wynika z art. 4¹ ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zasady wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych określa rada gminy w gminnych programach rozwiązywania problemów alkoholowych.

Zdaniem Sądu, ustalenie w zaskarżonej uchwale wynagrodzenia za pracę w Komisji w określonej wysokości nie stanowi normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, której zawarcie w zaskarżonej uchwale czyniłoby z niej akt prawa miejscowego. Wobec programowego charakteru gminnego programu, stanowiącego nienormatywny akt kierownictwa wewnętrznego należy uznać, że zasady wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych również stanowią normy o takim samym charakterze i cechach. Po pierwsze określenie tychże zasad w gminnym programie jest z woli ustawodawcy obligatoryjne. Po drugie gminną komisję powołuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), co skutkuje powstaniem stosunku podległości służbowej członków gminnej komisji wobec organu gminy. Po trzecie przejawem podporządkowania członków gminnej komisji władztwu gminy jest finansowanie ich wynagrodzeń ze środków budżetowych gminy. Należy zatem stwierdzić, że kwestia zasad wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych przystaje do regulacji w akcie zaadresowania wewnętrznego, jakim jest gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Zaznaczyć należy, że powyższe stanowisko Sądu znajduje pośrednio oparcie w przywołanym już powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2108/15, w którym Naczelny Sąd Administracyjny, zajmując się kwestią wynagradzania członków gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, ujętą w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania programów alkoholowych wyraził pogląd, że program ten nie jest aktem prawa miejscowego.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała rady gminy w sprawie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych nie stanowi aktu prawa miejscowego, o którym jest mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji brak jest podstaw do stosowania trybu ogłoszenia tego rodzaju uchwały określonego w art. 42 ust. 1 u.s.g. oraz przepisach art. 2 ust. 1, art. 4 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Rada Gminy S. podejmując zaskarżoną uchwałę, w której postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, nie dopuściła się zatem naruszenia przepisów prawa, w tym również tych, których istotne naruszenie zarzucał w skardze Prokurator Rejonowy w K.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).