Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 482/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Powiatu Kędzierzyńsko - Kozielskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 7 października 2005 r. nr PN.III-PK-0911-2-21/2005 w przedmiocie statutu oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego przez Powiat Kędzierzyńsko - Kozielski jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 7 października 2005 r., nr PN. III – PK – 0911 – 2 – 21/2005, którym na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) stwierdzono nieważność § 1 pkt 3 uchwały Rady Powiatu w Kędzierzynie - Koźlu nr XXXI/254/2005 z dnia 1 września 2005 r. w sprawie zmian w statucie Powiatu Kędzierzyńsko - Kozielskiego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego podniesiono, że wskazany przepis § 1 pkt 3 uchwały wprowadził w zakresie porządku głosowania rady regułę, w myśl której wszystkie głosowania jawne są głosowaniami imiennymi, a ponadto wskazał, że wyjątek od zasady głosowania jawnego wynikać może z obowiązujących przepisów. Narusza to przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, która dopuszcza wyjątki od głosowania jawnego jedynie na podstawie przepisów ustaw. W ocenie organu nadzorczego organ stanowiący samorządu powiatowego nie może tak dalece zmieniać treści przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, że wprowadza wszystkie głosowania jawne jako głosowania imienne.

W skardze zarzucono, że opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem przepisu art. 13 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) i w oparciu o powyższe domagano się jego uchylenia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego aktu nadzoru nie wprowadza w § 39 pkt 1 statutu obligatoryjnego sposobu głosowania jawnego imiennego, a jedynie wskazuje w pkt 3 na konieczność odnotowywania w protokole sesji nazwisk głosujących radnych oraz treści ich głosu. Głosowanie imienne jest jedynie rodzajem głosowania jawnego i nawet, gdyby takowe zostało wprowadzone, nie naruszałoby to ustawowej zasady głosowania jawnego.

Organ wnosił o odrzucenie skargi z powodu jej wniesienia bez uprzedniej uchwały w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego lub ewentualnie o oddalenie skargi i podtrzymał w tym zakresie dotychczasową argumentację, podkreślając, że Rada Powiatu w Kędzierzynie – Koźlu dopuszczając możliwość wprowadzania głosowania tajnego na podstawie ogólnie ujętych przepisów prawa, zmieniła sens regulacji ustawowej, która dopuszcza jedynie takie głosowanie z mocy przepisów ustaw, a nie np. na podstawie przepisów prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. Po myśli art. 77 ustawy nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej PPSA, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego.

Organem nadzoru w przedmiotowej sprawie jest wojewoda (art. 76 ustawy) i on też zakwestionował zgodność z prawem przedmiotowej uchwały.

W pierwszym rzędzie należało się odnieść do wniosku organu nadzoru o odrzucenie skargi, w związku z brakiem uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego, podjętej w ciągu 30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Po myśli art. 85 ust. 1 ustawy rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 83 ust. 2 i art. 84 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 77b, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Jednocześnie ust. 3 ustawy zawiera tego rodzaju unormowanie, że do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone oraz że podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Powiat Kędzierzyńsko – Kozielski był niewątpliwie uprawniony do wniesienia skargi, gdyż rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy wprost materii regulującej ustrój tej jednostki samorządu terytorialnego. Wątpliwości budzić mogło natomiast uprawnienie do wniesienia skargi w sytuacji braku uprzedniej uchwały Rady Powiatu w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

W orzecznictwie sądowym i w doktrynie przyjmowane są dwa kierunki wykładni art. 85 ust. 3 ustawy.

Wedle pierwszego poglądu wymóg podjęcia uchwały jest swego rodzaju formalną przesłanką, od spełnienia której warunkowana być powinna dopuszczalność wniesienia skargi w sensie formalnym. Brak jej spełnienia w terminie przewidzianym dla wniesienia skargi wyklucza możliwość późniejszej konwalidacji tego warunku i powoduje po stronie sądu administracyjnego obowiązek odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej z powodu albo nie uzupełnienia braków formalnych w zakreślonym terminie (art. 58 § 1 pkt 3 PPSA) albo jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 PPSA). W tym kierunku wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w orzeczeniach z dnia 20 marca 1991 r., nr I SA 139/91 (ONSA z 1991 r., nr 3-4, poz. 54), z 13 sierpnia 1991 r., nr SA/Wr 673/91 (OSP z 1992 r., nr 11, poz. 234), z dnia 19 maja 1999 r., nr II SA/Wr 1499/98 (OSS z 1999 r., nr 4, poz. 116), z 16 lutego 1996 r., nr SA/Wr 3040/93 (OSS z 1997 r., nr 2, poz. 51) i in. Podobnie ku temu poglądowi skłaniają się komentatorzy ustawy o samorządzie gminnym, zaznaczając wszakże iż jest to sprawa sporna w doktrynie i orzecznictwie (zob. komentarz K. Bandarzewskiego i innych, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 572-573, komentarz A. Szewca i innych, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005, str. 585).

Na nieco inny sposób rozumienia przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, którego odpowiednikiem jest mający zastosowanie w sprawie art. 85 ust. 3 ustawy, wskazywał w szeregu orzeczeń Sąd Najwyższy. Są to m. in. uchwała siedmiu sędziów z dnia 27 lutego 1992 r., nr III AZP 8/91 (nie publ.), postanowienie z dnia 5 października 1994 r., nr ARN 53/94 (OSNIAPiUS z 1994 r., nr 12, poz. 186), postanowienie z dnia 21 września 1994 r., nr III ARN 43/94 (OSNIAPiUS z 1994 r., nr 12, poz. 185), postanowienie z dnia 7 lipca 1994 r., nr III ARN 42/94 (OSNIAPiUS z 1994 r., nr 9, poz. 138) i inne. W tym miejscu zacytować można fragment uzasadnienia tego ostatniego postanowienia jako reprezentatywny dla tej grupy poglądów:

Przyjmując za trafne zapatrywanie wyrażone w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 1992 r., III AZP 8/91, że czynność organu gminy, polegająca na podjęciu uchwały o wniesieniu skargi, ma wyłącznie odniesienie wewnętrzne, należy dodatkowo wskazać także i na to, że daty podjęcia tej uchwały nie można rozpatrywać jako ewentualnej samoistnej przesłanki wykluczającej w ogóle prawo do wniesienia skargi. Do takiego poglądu nie uprawnia odwołanie się do ogólnych zasad ustanawiających wymogi, jakim powinny odpowiadać pisma procesowe składane w postępowaniu cywilnym przed sądami cywilnymi, gdyż taki kierunek wykładni zaciera w ogóle oczywiste i konieczne różnice między pismem inicjującym postępowanie sądowe w sprawach cywilnych, a prawem skargi gminy na bezprawną, w jej przekonaniu, ingerencję nadzorczą administracji rządowej w sferę jej praw samorządowych. Art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym wiąże prawo skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wyłącznie z faktem podjęcia takiej uchwały, a nie z datą, w jakiej została ona podjęta. I tylko w tym szczególnym znaczeniu przepis ten uzupełnia ogólne warunki ustawowe dotyczące skargi gminy, wynikające z przepisów art. 196, 204, 216a k.p.a. Zawarty w powołanym art. 98 ust. 3 zwrot, że podstawą wniesienia skargi jest uchwała organów gminy, należy rozumieć w ten sposób, że podstawą rozpoznania skargi przez sąd administracyjny musi być - jako jedna z przesłanek prawnomaterialnych - przedstawiona uchwała właściwych jej organów, która właśnie ze względów prawnomaterialnych, a nie tylko procesowych, może być przedłożona aż do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi. Tylko w tym kontekście właściwego znaczenia nabierają te normy ustawy samorządowej, które kształtują ustrój samorządu, m.in. prawo gminy do wykonywania zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, prawo do posiadania osobowości prawnej, prawo do ochrony sądowej przed działaniami ograniczającymi samodzielność gminy itp. Nieprzedłożenie uchwały organów gminy, o której wspomina art. 98 ust. 3 ustawy samorządowej, w dniu wniesienia skargi, nie upoważnia sądu administracyjnego do jej odrzucenia na podstawie art. 204 § 1 k.p.a. Po pierwsze - okoliczności tej nie należy traktować jako brak "formalny" skargi w rozumieniu cyt. przepisu prawa, skoro uchwała ta - zarówno w ujęciu czynnościowym jak i funkcjonalnym - stanowi zdarzenie odrębne od samego aktu wniesienia skargi. Uchwała ta, także wbrew intuicji językowej wynikającej z tekstu art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., stanowi w istocie rzeczy upoważnienie do działania w jednej indywidualnej sprawie, tzn. do podejmowania wielu czynności prawnych zmierzających do uchylenia lub pozbawienia znaczenia prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego, a nie element skargi jako jednej z wielu czynności procesowych. Takie upoważnienie do działania, wobec braku jednoznacznych ograniczeń ustawowych w czasie, gmina może przedstawić już w okresie postępowania przed sądem administracyjnym, aż do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi. Po drugie - granice wstępnej kontroli skargi w trybie art. 204 § 1 k.p.a. nie mogą być dowolnie rozszerzone, gdyż oznaczałoby to ograniczenie prawa skargi do sądu, a zatem także ograniczenie ochrony sądowej. Po trzecie - brak uchwały organów gminy w dniu wniesienia skargi nie czyni ją "niedopuszczalną" w rozumieniu art. 204 § 1 k.p.a., skoro uchwała taka stanowi "podstawę wniesienia skargi", tzn. akt o wewnętrznym odniesieniu do podmiotu składającego skargę, a nie element wymagań odnoszących się do jej formy lub treści. Po czwarte wreszcie, wstępna kontrola dopuszczalności skargi uregulowana została całościowo w art. 204 k.p.a. i nie jest możliwe konstruowanie innych - nie przewidzianych w tym przepisie - metod i form tej kontroli.

Pogląd ten co do zasady zasługuje w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie na aprobatę także na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy regulującej procedurę sądowoadministracyjną.

Przepis art. 58 § 1 PPSA, podobnie jak powoływany przez Sąd Najwyższy, nieobowiązujący już przepis art. 204 § 1 KPA, odnosi się przede wszystkim do wymogów formalnych skargi (z reguły usuwalnych) oraz tzw. braków nieusuwalnych skargi, które w toku postępowania sądowo – administracyjnego nie będą możliwe do usunięcia. Uchwała rady gminy lub powiatu o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego jest niewątpliwie aktem o charakterze w dużej mierze wewnętrznym, chociaż trudno wywodzić, iż jej celem jest wyłącznie upoważnienie dla upoważnionego podmiotu do podjęcia działań o charakterze procesowym, a idąc za tym że jej adresatem jest wyłącznie podmiot uprawniony do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Przyjmując, iż istnienie po stronie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego woli (podstawy) zaskarżenia wyrażane jest w formie wspomnianej uchwały i wola ta nie stanowi przesłanki formalnej dopuszczalności skargi, można pokusić się o zrównanie istnienia takiej woli (podstawy) zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego z istnieniem np. interesu prawnego w rozumieniu art. 85 ust. 3 zd. 1 i art. 87 § 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który to interes prawny stanowi wprawdzie warunek sine quo non możliwości uwzględnienia skargi, ale w żadnym wypadku jego brak nie może być powodem odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Przyjęcie za trafną pierwszej grupy poglądów, o których wspomniano na wstępie, powodowałby sytuację, w której dopuszczalne byłoby rozstrzyganie na posiedzeniu niejawnym o niedopuszczalności skargi z przyczyny formalnej – braku załączenia do skargi uchwały, o której mowa jest w art. 85 ust. 3 ustawy w sytuacji, gdy żaden przepis prawa materialnego i żaden przepis proceduralny nie przewiduje warunku uprzedniego podjęcia przez organ stanowiący samorządu terytorialnego uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Za przyjęciem stanowiska, iż unormowanie wynikające z art. 85 ust. 3 zd. 2 ustawy nie ma znaczenia proceduralnego przemawia i to, że zamieszczone zostało w jednym przepisie prawa obok unormowania dotyczącego interesu prawnego, uprawnienia i kompetencji, a więc bezspornie elementów materialnoprawnych. Z reguły intencją racjonalnego ustawodawcy formułującego w jednym przepisie prawnym dwie równorzędne normy prawne nie jest nadawanie im różnego znaczenia prawnego. W szczególności nie jest uprawnione wydobywanie w drodze wykładni z jednej z tych norm wyłącznie znaczenia materialnoprawnego a z drugiej li tylko proceduralnego (formalnego). W przepisie art. 85 ust. 3 zd. drugie brak jest przy tym wyróżnika gramatycznego, typowego dla unormowań formalnoprawnych w rodzaju: do skargi należy załączyć, przed wniesieniem skargi należy podjąć, może po bezskutecznym wezwaniu zaskarżyć uchwałę itp.

Nieuprawnione wydaje się przy tym stosowanie analogii w zakresie konieczności przedstawienia przez skarżącego uprzedniej uchwały, tak jak ma to miejsce w przypadku np. uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa czy uprzedniego wyczerpania środków odwoławczych. Tego rodzaju wywód opiera się na założeniu, iż uchwała w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody inicjuje akt zaskarżenia i stanowi jego element (por. T. Woś i inni "PPSA Komentarz" Wyd. Prawn. LexisNexis, W-wa 2005, str. 279). Skoro bowiem przepis art. 85 ust. 3 ustawy w sposób wyraźny nie formułuje wymogu jej uprzedniości ani nie sprowadza roli uchwały do pełnienia funkcji przesłanki formalnej w rozumieniu art. 58 PPSA, nie jest możliwe przypisanie jej wyłącznie roli inicjującej. Prawo zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przysługuje z mocy art. 85 ust. 1 ustawy powiatowi, za który działa zarząd powiatu (starosta) upoważniony m. in. do wykonywania zadań powiatu określonych przepisami prawa, a podjęte w tym zakresie czynności zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego pozostają procesowo skuteczne lub nie skuteczne (np. w zakresie dotrzymania 30 dniowego terminu do wniesienia skargi) bez względu na to czy mają one oparcie w uprzedniej uchwale właściwej rady powiatu, czy też podejmowane są jeszcze przed podjęciem takiej uchwały. Rada powiatu z woli ustawodawcy wyposażona zostało w prawo udzielenia materialnoprawnej podstawy tego rodzaju działaniom zarządu, możliwej do utożsamienia z wyrażeniem woli zaskarżenia, która m. in. ze względu na konstytucyjną samodzielność jednostek samorządu terytorialnego i wynikającą z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP sądową ochronę takiej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, nie może być ograniczana w drodze wykładni stosującej zasady analogii czy daleko idącego pragmatyzmu funkcjonalnego. Innymi słowy brak wyraźnego przepisu ustawowego, nakazującego podjęcie uchwały, o której mowa w art. 85 § 3 ustawy o samorządzie powiatowym, przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze organu nadzoru, nie pozwala na odrzucenie skargi z tej tylko przyczyny, że nie została ona podjęta w terminie przewidzianym dla wniesienia środka zaskarżenia, bądź też w terminie zakreślonym przez sąd dla jej przedstawienia.

Nie przydanie przez ustawodawcę uchwale w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego waloru przesłanki formalnej wyklucza możliwość wezwania podmiotu skarżącego do jej przedłożenia w określonym terminie pod rygorem skutków przewidzianych dla nie usunięcia braków formalnych skargi. Wezwanie skarżącego, który do skargi nie załączył uchwały, do przedstawienia uchwały jest jednak obligatoryjne przed rozpoznaniem sprawy czy to na posiedzeniu niejawnym czy to na rozprawie, tak jak wezwanie strony, która skarżąc uchwałę w trybie art. 87 ust. 1 ustawy nie wskazuje swojego interesu prawnego. Wynika to z następującej przyczyny. Wbrew cytowanemu poglądowi Sądu Najwyższego uchwale takiej przydać należy nie tylko znaczenie wewnętrzne, ale również zewnętrzne w zakresie skutków, jakie powoduje jej brak dla możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. Skutki te wynikają z art. 58 § pkt 6 PPSA, a brak uchwały w chwili rozstrzygania sprawy prowadzić winien do bezwzględnego odrzucenia skargi na podstawie tej ostatniej normy. Zauważyć bowiem należy, iż ustawodawca nakazuje by akt woli rady gminy o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu przybrał formę uchwały, a zatem formę pisemną, możliwą i konieczną do przedłożenia w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Kontrola istnienia takowej uchwały możliwa jest przy tym zarówno na etapie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym jak i na rozprawie. W obu tych przypadkach decydująca będzie chwila rozpoznania sprawy, a nie chwila upływu instrukcyjnego terminu zawartego w piśmie wzywającym o jej przedłożenie, który w żadnym wypadku nie może być utożsamiany z terminem ustawowym do usunięcia braków formalnych pisma strony.

Jako swego rodzaju rekapitulację powyższych wywodów powtórzyć w tym miejscu należy, iż unormowania zawarte w art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym w powiązaniu z normami proceduralnymi, regulującymi postępowanie przed sądami administracyjnymi, wykluczają możliwość odrzucenia skargi z tego tylko powodu, że uchwałę w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego podjęto po upływie terminu do wniesienia skargi, lub z tego powodu, że upłynął termin zakreślony przez sąd do przedłożenia takiej uchwały. Przedłożenie uchwały jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy (do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi na rozprawie lub na posiedzeniu niejawnym) wyłącza możliwość odrzucenia skargi przez sąd administracyjny ze wspomnianych przyczyn.

Wracając na grunt sprawy stwierdzić należało, iż skarżący przedłożył wymaganą uchwałę w dniu rozprawy i nie było przeszkód do merytorycznego rozpoznania skargi.

Według art. 79 ustawy uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Powołana ustawa o samorządzie powiatowym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał lub zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów organów gminy. Powołana ustawa nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa.

Ze stanowiskiem organu nadzoru w rozpoznawanej sprawie można się zgodzić.

Zasadniczy zarzut, jaki przedstawiono pod adresem § 1 pkt 3 uchwały z dnia 1 września 2005 r., wprowadzającego nowe brzmienie § 39 Statutu Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego, sprowadzał się do sprzecznego z art. 13 ustawy brzmienia tego przepisu, a w szczególności zastąpienia ustawowego określenia "chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej" zwrotem "chyba że obowiązujące przepisy stanowią inaczej".

Zarzut ten jest oczywiście uzasadniony. Pomijając poboczną kwestię transponowania do aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązujących przepisów ustawowych, powszechnie w orzecznictwie i doktrynie krytykowaną (np. K. Bandarzewski i inni "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym", Wyd. Prawn. LexisNexis, W-wa 2004, str. 285), zauważyć należało, iż zwrot użyty przez Radę Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego nie jest tożsamy, pod względem treści znaczeniowej, ze zwrotem zawartym w ustawie o samorządzie powiatowym. Desygnat okoliczności prawnych, mogących wprowadzać odstępstwo od obowiązującej na tle przepisu art. 13 ustawy zasady głosowania jawnego, jest w zakwestionowanym przez Wojewodę Opolskiego przepisie statutu znacznie szerszy, niż wynikało to z woli ustawodawcy i obejmuje nie tylko przepisy ustawy ale również wszelkie inne przepisy prawa, w tym przepisy rangi podustawowej, przepisy lokalne, regulaminy itp. Sprzeczność wprowadzonej regulacji z przepisami ustawy upoważniała organ nadzoru do ingerencji w kierunku wyeliminowania takiego przepisu z porządku prawnego, a w związku z tym nie sposób dopatrzyć się zarzucanego przez skarżącego naruszenia przez ten organ przepisu art. 13 ustawy o samorządzie powiatowym. W wyroku NSA z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. I SA/Lu 882/02 (Wspólnota z 2003 r., nr 12str. 52) trafnie wskazano, iż "rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (...), nawet bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych". Pogląd powyższy ma zastosowanie także na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym w stosunku do aktów prawa miejscowego stanowionych przez radę powiatu.

W takim stanie rzeczy tracą na znaczeniu pozostałe zarzuty jakie sformułowano w rozstrzygnięciu nadzorczym, aczkolwiek zgodzić się należało ze skarżącym, iż wybór technicznej metody rejestrowania głosów w głosowaniu jawnym pozostawiony został poza regulacją ustawową.

Uwzględniając powyższe, należy uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) należało orzec jak na wstępie.