Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1492/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt  lit. a w zw. z  art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1  ust. 2  pkt 2  lit. d
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2016 r. sprawy ze skargi R. T. przy udziale Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania R. T., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania odwołującej się świadczeń wychowawczych na pierwsze i kolejne dzieci w rodzinie.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wnioskiem z [...] kwietnia 2016 r. R.T. wystąpiła do Prezydenta [...] o przyznanie przewidzianych ustawą z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195) przywoływanej dalej jako:"u.p.p.", świadczeń wychowawczych na dzieci – S. E. (ur. [...] grudnia 1999 r.), S. E. (ur. [...] maja 2001 r.), I. E. (ur. [...] stycznia 2004 r.) i I. E. ([...] marca 2008 r.). Wnioskodawczyni, wraz z mężem i dziećmi posiadają obywatelstwo [...], są narodowości [...]. Na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przebywają legalnie, w związku z udzieloną im ochroną uzupełniającą. W związku z objęciem tą ochroną wydane zostały im karty pobytu, w których nie zawarto adnotacji o dostępie do rynku pracy.

W tym stanie rzeczy, odwołując się do literalnego brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit d powołanej wyżej ustawy, stanowiącego o prawie do świadczeń wychowawczych cudzoziemca o ile posiada on kartę pobytu z adnotacja "dostęp do rynku pracy", Prezydent [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2016 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia, wskazując że nie spełnia ona kryterium podmiotowego określonego w tym przepisie.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] R. T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia w całości, zarzucając jej naruszenie art. 2, art. 7, art. 9 i art. 91 ust. 1 -3 Konstytucji RP, a także art. 23 i 24 ust. 1 lit. b Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z dnia 28 lipca 1958 r. (Dz.U. z 1991 r., Nr 119, poz. 515) wraz z Protokołem dotyczącym statusu uchodźców z dnia 31 stycznia 1967 r. (Dz.U. z 1991 r., Nr 119, poz. 517) oraz art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz.U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526) w zw. z art. 2, art. 3 i art. 22 ust. 1 tejże Konwencji, poprzez ich niezastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy. Skarżąca podkreślała, że świadczenie wychowawcze mieści się w pojęciu zabezpieczenia społecznego zawartego w art. 26 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka. W konsekwencji, jako osoba objęta ochroną uzupełniającą, powinna mieć prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego na prawach tożsamych z prawami stawianymi obywatelom polskim. Zwracała przy tym uwagę, że na mocy art. 24 ust. 1 lit. b Konwencji dotyczącej statusu uchodźców umawiające się państwa przyznały uchodźcom legalnie przebywającym na ich terytorium takie samo traktowanie, jak własnym obywatelom odnośnie świadczeń na rzecz rodziny. Podkreślała także, iż w identycznej sytuacji w zakresie dostępu do rynku pracy w Rzeczypospolitej Polskiej są cudzoziemcy, których karta pobytu zawiera adnotację "dostęp do rynku pracy", jak też ci którzy takiej adnotacji nie posiadają, ale mają do tego rynku dostęp z mocy prawa, na podstawie przepisów szczególnych lub na podstawie zezwolenia na pracę udzielonego na podstawie przepisów szczególnych. W tym kontekście zwracała uwagę na art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U z 2016 r., poz. 645 zm.), stanowiący, iż cudzoziemiec, któremu udzielono ochrony uzupełniającej w Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniony do wykonywania pracy na jej terytorium. W związku z czym sam brak wspomnianej adnotacji w karcie nie powinien jej zdaniem stanowić przeszkody w uzyskaniu świadczenia wychowawczego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z [...] listopada 2016 r. udział w postępowaniu sądowym w niniejszej sprawie zgłosił Rzecznik Praw Dziecka, zarzucając decyzji Kolegium naruszeniem prawa materialnego poprzez ograniczenie się przy rozstrzyganiu sprawy do wykładni językowej art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p., a niedokonanie jego wykładni systemowej z uwzględnieniem art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. poz. 1650 ze zm.) oraz z art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prowadzącym do naruszenia:

a) art. 32 Konstytucji RP wyrażającego nakaz równego traktowania przez władze publiczne podmiotów podobnych (tu: cudzoziemców, którzy uzyskali dostęp do polskiego rynku pracy), przy zastosowaniu nieuzasadnionego i nieadekwatnego kryterium różnicującego (tu: umieszczenia albo nieumieszczenia w karcie pobytu cudzoziemca stosownej adnotacji o posiadanym dostępie do rynku pracy),

b) art. 2 oraz art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, nakazujących władzom publicznym kierowanie się zasadami sprawiedliwości społecznej, m.in. poprzez zapewnienie rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji społecznej (tu: cudzoziemcom, którzy ze względu na uzasadnioną obawę przed doznaniem poważnej krzywdy zmuszeni byli opuścić swój kraj pochodzenia i z tego powodu uzyskali w Polsce ochronę uzupełniającą) szczególnej pomocy ze strony władz,

c) art. 72 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji RP w zw. z art. 2, art. 26 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka, w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP, nakazujących uznanie prawa każdego dziecka do korzystania z systemu zabezpieczenia społecznego oraz zakazujących dyskryminacji dzieci w zakresie realizacji ich praw konwencyjnych,

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach wystąpienia, Rzecznik Praw Dziecka wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o rozważenie uchylenia w całości także decyzji organu pierwszej instancji.

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2016 r. swój udział w rozprawie w charakterze uczestnika zgłosiło [...], które Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu. Stowarzyszenie, podzielając argumentację Rzecznika Praw Dziecka, wniosło o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest zasadna.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest niesporny i znajduje odzwierciedlenie w dokumentach zgromadzonych w aktach. Poza sporem bowiem pozostaje, że skarżąca jest cudzoziemką, która wraz z rodziną objęta została na terenie Rzeczypospolitej Polskiej ochroną uzupełniającą, o której mowa w art. 15 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1836). Niesporne pozostaje także, iż w wydanej jej karcie pobytu nie zawarto adnotacji o "dostępie do rynku pracy". Niekwestionowaną przy tym okolicznością jest, że wraz z mężem wychowuje czwórkę małoletnich dzieci.

Istota sporu sprowadza się natomiast do wykładni art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, stanowiącym, iż prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy.

Podejmując bowiem decyzję w sprawie organy obydwu instancji, kierując się regułami wykładni językowej powyższego przepisu, stanęły na stanowisku, że brak adnotacji w karcie pobytu cudzoziemca o dostępie do rynku pracy, wyklucza możliwość uzyskania przez niego świadczenia wychowawczego.

Zauważyć jednak należy, że nie zawsze wykładnia językowa jest wystarczająca dla zdekodowania w sposób poprawny zawartej w przepisie prawa normy prawnej. Uzyskany w ten sposób rezultat winien być więc co do zasady skonfrontowany z regułami wykładni systemowej czy celowościowej. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który się wydaje językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy zostanie on skonfrontowany z innymi przepisami lub gdy uwzględni się cel regulacji prawnej.

Taka też sytuacja zachodzi w przypadku przepisu art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p. O ile bowiem jego literalne brzmienia faktycznie może prowadzić do wniosku, że adnotacja "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu jest ustawowym warunkiem uzyskania przez cudzoziemca świadczenia wychowawczego. To jednak takie rozumienie przepisu nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w założonym przez ustawodawcę celu jaki chciał osiągnąć, wprowadzając do sytemu prawnego instytucję świadczenia wychowawczego - a więc udzielenia przez Państwo rodzicom (opiekunom) pomocy w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 u.p.p.). Z drugiej zaś strony prowadzi do niedopuszczalnego różnicowania pod względem dostępności do świadczenia grupę legalnie przebywających na ternie Polski cudzoziemców (a przez to także ich dzieci), w oparciu o li tylko formalne kryterium odnoszące się do posiadania zapisu w karcie pobytu o dostępności do rynku pracy, mimo że ten, w przypadku cudzoziemców objętych ochroną uzupełniającą w ich uprawnieniach w zakresie dostępu do rynku pracy nic nie zmienia. Przynależą im one bowiem z mocy prawa na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Posiadają je zatem niezależnie od tego, czy potwierdzone to zostało wspomnianą adnotacją. Jak bowiem trafnie zauważał Rzecznik Praw Dziecka, jest ona wtórna wobec uprawnień materialnoprawnych, określonych w przywołanym przepisie ustawy.

W ocenie Sądu umieszczenie w redakcji warunku posiadania na karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" miało zapewne na celu uproszczenie postępowania przed właściwym organem, który co do zasady nie ma kompetencji do badania uprawnień cudzoziemców do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawca nie przewidział jednak sytuacji, w której praktyka stosowania art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach w zbiegu z przepisami Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. doprowadziła do powstania kategorii osób, których uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie zostało przez właściwy organ ujawnione na wydanych im kartach pobytu. Art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p. wykładany w związku z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 87 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia (...) nie upoważnia jednak w takiej sytuacji do zróżnicowania cudzoziemców i do wykluczenia tych osób z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia wychowawczego, tym bardziej, że nie mają one w praktyce żadnego wpływu na treść wydawanych im dokumentów, a ich uprawnienie do wykonywania pracy wynika wprost z przepisu rangi ustawowej, a więc z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Przyjęcie odmiennego złożenia godziłoby w tym wypadku w ustanowiony w art. 32 Konstytucji RP nakaz równego traktowania przez władze publiczne podmiotów podobnych oraz zakaz dyskryminowania w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Stąd ów przepis interpretować należy w ten sposób, że prawo do świadczenia przysługuje zamieszkującemu wraz z rodziną na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemcowi posiadającemu kartę pobytu, jeżeli ma on uprawnienie do wykonywania na tym terytorium pracy, bez względu jednak na to czy owo uprawnienie zostało w tej karcie ujawnione. Za przyjęciem takiej wykładni przemawia również fakt, że żaden przepis ustawy z 11 lutego 2016 r. nie wyłącza spod jej działania dzieci cudzoziemców (w tym osób objętych ochroną uzupełniającą) posiadających prawo pobytu i uprawnienie do pracy w Polsce.

Dlatego też rację przyznać należy Rzecznikowi Praw Dziecka, że odmienna wykładania omawianego przepisu (prezentowana przez organy) prowadzi do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej zarówno samych cudzoziemców (na tych, którym właściwy organ wydał kartę pobytu z adnotacją i tych, którzy otrzymali karty pobytu bez adnotacji) jak i samych dzieci ze względu na ich pochodzenie i narodowość. Takie zaś postępowanie w oczywisty sposób prowadzi do naruszenia przepisów Konstytucji (art. 2, art. 32, art. 71 ust. 1, a przede wszystkim art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze), jak również art. 2 ust. 1, art. 3 oraz art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka.

Z tych też przyczyn zarówno zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydent [...] nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu, o czym Sad orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszej wyroku, sprowadzającej się do konkluzji, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, treść normatywna art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p. nie stanowi przeszkody przyznania skarżącej przewidzianego tą ustawą świadczenia.