Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2223/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 14 i 17, art. 18 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 163
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 882/17 w sprawie ze skargi Gminy Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K. z dnia 12 czerwca 2017 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy Ł. na rzecz Wojewody K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 882/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K. z dnia 12 czerwca 2017 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze oraz zasądził od Wojewody K. na rzecz Gminy L. zwrot kosztów postępowania.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody K. (dalej Wojewoda) z dnia 12 czerwca 2017 r. stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy L. z dnia 10 maja 2017 r., nr ... w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce. Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody, że ww. uchwała w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce została podjęta bez podstawy prawnej.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g., chodzi o uchwałę w znaczeniu materialnoprawnym, czyli akt prawny zawierający oświadczenie woli, rozstrzygnięcie, akt normatywny (patrz. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcja Pawła Chmielnickiego, "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis" Warszawa 2004 r., art. 91, uwaga 3, str. 542). Rada podejmuje uchwały w znaczeniu materialnoprawnym w sprawach, które zostały jej powierzone w ustawie o samorządzie gminnym (art. 6 ust. 1 i 7 ust. 1 i art. 18 ust. 1 i 2 u.s.g.), a więc wtedy, gdy wykorzystuje swoje kompetencje władzy publicznej. Rada może podejmować też inne uchwały m.in. zajmując stanowisko w jakiejś kwestii, deklarując określone intencje, pozytywnie albo negatywnie oceniając jakieś zjawisko społeczne. W przypadku podjęcia takiej uchwały będzie ona jako forma wypowiedzi organu kolegialnego, także podlegała nadzorowi z punktu widzenia zgodności z prawem. Zdaniem Sądu nie ma podstaw, aby pojęcie uchwały, jakim posługuje się ustawodawca w art. 91 ust. 1 u.s.g., ograniczyć tylko do uchwał w znaczeniu materialnoprawnym. Nadzór obejmuje swoim zakresem działania również akty wewnętrzne o charakterze nienormatywnym.

Z powyższych względów Sąd zaakceptował stanowisko Wojewody, że uchwała podjęta w przedmiotowej sprawie, co do zasady podlegała jego kontroli, jako organowi nadzoru z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Nie oznacza to, że sam akt nadzoru, jakim jest rozstrzygniecie nadzorcze odpowiada przepisom prawa.

W ocenie Sądu analiza treści Rady Gminy z dnia 10 maja 2017 r. nr ... w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce potwierdza, że jest ona aktem niewładczym, wyrażającym stanowisko w sprawie. Zawiera intencje lub zapatrywania Rady w ramach powierzonego jej zakresu kompetencji. Jest ona dezaprobatą zapowiadanych zmian w dziedzinie prawa samorządowego oraz apelem o kierowanie się praworządnością i jej przestrzeganie przy zmianie tych przepisów. Uchwała nie zawiera nakazu określonego działania, które konkretyzowałoby się w powinności określonego zachowania np. organów gminy przy stosowaniu przepisów prawa, które na skutek przyszłej nowelizacji przepisów prawa samorządowego wejdą w życie, a nie będą zgodne z wolą Rady. W treści zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały użyto sformułowań: w § 1 ust. 1: "(...) wyraża zdecydowany sprzeciw wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce...". W ust. 2: "(...) stwierdza, że pojawiające się w przestrzeni publicznej kategoryczne zapowiedzi radykalnych zmian w samorządowym prawie wyborczym (...) godzą w prawa obywateli Rzeczypospolitej Polskiej". W ust. 3: "Wszelkie zmiany prawa samorządowego powinny być uprzednio poddane możliwie szerokim konsultacjom społecznym, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w szczególności z przedstawicielami organizacji zrzeszających jednostki samorządu terytorialnego". W § 2 ust. 1: "apeluje o respektowanie w toku prac nad zmianami prawa samorządowego w Polsce postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wiążącego Polskę prawa międzynarodowego, w tym Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (...)". W ust. 2: "(...) apeluje do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, parlamentu, rządu Rzeczypospolitej Polskiej i polityków o niepodejmowanie decyzji godzących w prawa wyborcze obywateli Rzeczypospolitej Polskiej". W ust. 3: "(...) apeluje o podjęcie rzetelnych prac zmierzających do systemowego przeglądu prawa samorządowego, w szczególności prawa ustrojowego, następnie wypracowania kompleksowej propozycji zmian w tym zakresie". Należy jednak zauważyć, że w § 3 ust. 2 tego aktu upoważniono osoby, o których mowa w ust. 1, a więc Wójta Gminy L. oraz Przewodniczącego Gminy L. do podejmowania wszelkich działań zmierzających do przedstawienia niniejszej uchwały właściwym organom władzy publicznej oraz jej przedstawicielom. Chodzi o przesłanie niniejszej uchwały wyłącznie właściwym organom władzy publicznej oraz jej przedstawicielom w znaczeniu obiegu korespondencji. W § 4 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, co ma wyłącznie znaczenie dla wykonania podjętego aktu o charakterze wewnętrznym pozostającego bez żadnego wpływu na sferę praw i obowiązków.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zakwestionowana przez Wojewodę uchwała nie ma charakteru zobowiązującego, dotyczy zapowiadanych zmian, które są zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Nie zawiera żadnych wytycznych stosowania prawa, nie jest aktem o charakterze władczym. Nie ma normatywnego charakteru, jest aktem wewnętrznym o charakterze stanowiska, apelu, manifestu. Akt ten uzewnętrznia wolę Rady. Intencje Rady zostały przedstawione w uzasadnieniu uchwały i w ocenie Sądu nie wynika z nich nic ponad to, że Rada apeluje o przestrzeganie przepisów prawa. Podjęta uchwała w swojej treści nie zawiera przymusu państwowego ukierunkowanego na konkretnego adresata i nie wymusza na nikim konkretnego zachowania. Sporny akt jest jedynie odezwą do określonych instytucji państwowych, prośbą, apelem Rady Gminy o rozważenie jej poglądów, ale pozostaje bez wyraźnego wpływu na adresatów, do których jest skierowana.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że art. 18 u.s.g. mógł stanowić w rozpoznawanej sprawie samodzielną podstawę do podjęcia uchwały. Przepis ten ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Nie daje możliwości wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2001 r. sygn. akt III SA 2622/00, opub. w ONSA 2002, nr 3, poz. 114). Nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego (wyrok WSA w Gliwicach z 6 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 487/08, opub. w LEX nr 464003). Natomiast w orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że art. 18 ust. 1 u.s.g. upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych, np. o charakterze programowym, intencyjnym (tak wyrok NSA z 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 269/11 oraz "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", B. Dolnicki (red.), M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, R. Marchaj, C. Martysz, A. Matan, T. Moll, A. Wierzbica, stan prawny 1 stycznia 2016 r., art. 18 ust. 1, Lex.).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego analiza treści uchwały nie potwierdza stanowiska organu nadzoru, że Rada Gminy dopuściła się w podjętym akcie recenzowania działań innych organów władzy publicznej. Akt ten nie pozostaje również w sprzeczności z ustawą z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 90, poz. 759). Uchwała, która tak jak Sąd wyżej wykazał jest odezwą, apelem powinna ewentualnie zostać przekazana pod rozwagę Komisji Wspólnej o ile dojdzie do wypracowywania wspólnego stanowiska Rządu i samorządu terytorialnego w zakresie projektowanych zmian przepisów samorządowych, jednak podjęta uchwała pozostaje bez wpływu na stanowisko tej Komisji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda dopuścił się naruszenia interesu prawnego, uprawnienia i kompetencji do wypowiadania się w sprawach wspólnoty samorządowej i także naruszenia prawa materialnego, art. 18 ust.1 w związku z art. 6 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że Rada Gminy wkroczyła w dziedzinę spraw ogólnokrajowych, podczas gdy wypowiedziała się w najważniejszych sprawach dotyczących wspólnoty samorządowej, takich, jak: zmiany w samorządowym prawie wyborczym w zakresie rewizji okręgów wyborczych, ograniczenie możliwości udziału w procesie wyborczym komitetów obywatelskich, podniesienie progów wyborczych czy ograniczenie kadencyjności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego; art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. - poprzez uznanie, że podjęcie ww. uchwały nie jest wspieraniem i upowszechnianiem idei samorządowej, które zostało uznane przez ustawodawcę za zadanie własne gminy oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego poprzez przyjęcie, że podjęcie ww. uchwały nie jest wypowiedzeniem się przez społeczność lokalną w sprawach bezpośrednio ją dotyczących.

Sąd stwierdził, że podejmując zakwestionowaną uchwałę Rada Gminy działała na podstawie i w granicach prawa. Nie naruszyła prawa, a tym bardziej nie w sposób istotny, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności uchwały. Organ stanowiący gminy nie wkroczył w dziedzinę spraw ogólnokrajowych sensu stricto, skoro wypowiedział się na temat zmian w samorządowym prawie wyborczym w zakresie rewizji zakresu okręgów wyborczych, ograniczenia możliwości udziału w procesie wyborczym komitetów obywatelskich, podniesienia progów wyborczych czy ograniczenia kadencyjności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego. Są to najważniejsze sprawy dotyczące wspólnoty samorządowej, jaką tworzą mieszkańcy L., sprawy publiczne o zasięgu ogólnokrajowym, mające jednak znaczenie dla społeczności lokalnej. Dotyczą tak ważnych dla niej spraw, jak choćby kształt przepisów określających sposób przeprowadzenia wyborów samorządowych. Zmiany legislacyjne, których dotyczy uchwała zakwestionowana przez organ nadzoru, mają charakter lokalny. Odnoszą się do przyszłego ustroju jednostek samorządu terytorialnego oraz praw wyborczych do ich organów. Zakaz wypowiadania się przez organ stanowiący gminy w sprawach zmian prawa samorządowego byłby nieuzasadnionym ograniczeniem samodzielności wspólnoty lokalnej.

W ocenie Sądu sporna uchwała nie miała jako rozstrzygnięcie, charakteru merytorycznego. Art. 91 ust. 1 u.s.g. daje prawo do kontroli tylko i wyłącznie uchwał oraz zarządzeń organów gminy, które to akty są rozstrzygnięciami o charakterze merytorycznym. W ocenie Sądu treść aktu, jak i jego uzasadnienie świadczą o tym, że uchwała jest uchwałą nienormatywną – nie zawiera norm powszechnie obowiązujących na terenie gminy i nie jest też uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Mając na uwadze dokonaną w niniejszej sprawie ocenę, na podstawie art. 148 P.p.s.a. orzeczono o uchyleniu w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody K.

W skardze kasacyjnej Wojewoda zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 1 i 4 oraz art. 148 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że zakwestionowana uchwała wyraża tylko "intencje i zapatrywania Rady" i nie zawiera "żadnych wytycznych stosowania prawa" oraz odnosi się do "zmian legislacyjnych", a także niezasadnie pomija znaczenie określenia jej adresatów (co skutkowało wadliwym wykazaniem przedmiotowości i pozytywnej legitymacji prawnej uchwały); natomiast przytaczając wykluczające się ustalenia wykładni przepisów, w tym w zakresie kwestionowania prawa kontroli nadzorczej uchwały oraz przyjęcia szerokich kompetencji rady gminy - nie pozwala na ustalenie przyjętych przez Sąd motywów rozstrzygnięcia;

II) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1) art. 18 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 14 i 17 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 163 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że rada gminy na ich podstawie może formułować apele dotyczące praworządnego działania w sprawach ustroju Państwa, skierowane do organów władzy publicznej znajdujących się poza właściwością organów gminy;

2) art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że zasada prawnej ochrony samodzielności gminy może być źródłem kompetencji rady gminy;

3) art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 oraz 2006 r. Nr 154, poz. 1107) poprzez przyjęcie samodzielnego, kompetencyjnego charakteru normatywnego tego przepisu;

4) art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 u.s.g. poprzez ustalenie, że przepisy te dają prawo do kontroli nadzorczej tylko uchwal "merytorycznych";

5) niezastosowanie przepisów, w szczególności: art. 2, art. 3 pkt 2, 4 i 5 oraz art. 5, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 i 9 ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej, które formułują warunki i tryb konsultowania z jednostkami samorządu terytorialnego warunków prawnych funkcjonowania samorządu terytorialnego oraz projektów aktów prawnych;

6) niezastosowanie art. 19 ust. 1, art. 31 i art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez uznanie zasadności formułowania upoważnienia do wykonania uchwały przez Wójta i Przewodniczącego Rady, w sytuacji gdy taka uchwala nie wymaga wykonania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina L. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W tej sprawie w skardze kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania skargi na rozprawie, a Gmina L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Istota sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach tej sprawy rada gminy miała prawo do podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce. Taki zarzut został zawarty w skardze kasacyjnej, w którym zarzucono Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 14 i 17 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Żaden z ww. przepisów nie może stanowić podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP każde działanie władzy publicznej (do której zalicza się także organy samorządu terytorialnego) musi opierać się na podstawie prawna i być podejmowane w granicach prawa. Tym samym także podjęcie przez Radę Gminy L. uchwały z dnia 10 maja 2017 r. nr ... w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce, musiało być podjęte na określonej podstawie prawnej i mieścić się w jej granicach.

Ustrojowa pozycja samorządu terytorialnego oparta jest o zasadę decentralizacji, zgodnie z którą jednostkom tego samorządu zapewnia się udział w wykonywaniu władzy publicznej i gwarantuje się udział w wykonywaniu zasadniczej części spraw publicznych wynikających z ustaw (art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Tym samym to ustawy kreują i definiują sprawy publiczne przekazywane jednostkom poszczególnych szczebli samorządu do wykonywania. Dopuszczenie organów jednostek samorządu terytorialnego do tworzenia nowych zadań publicznych do realizacji oznaczałoby przyznanie im autonomii w zakresie zastrzeżonym dla materii ustawowej (władzy ustawodawczej). Skoro to ustawy ustanawiają zadania publiczne, to nie jest zgodne z zasadą decentralizacji jako podstawy ustrojowej samorządu przyznanie organom samorządu prawa do podejmowania uchwał, które samoistnie wykreują nowe zadania publiczne. Rzeczpospolita Polska jest państwem unitarnym (art. 3 Konstytucji RP), a jednym z elementów konstruujących istotę państwa unitarnego jest jednolitość systemu prawnego. Oznacza to, że tylko władza ustawodawcza może wydawać ustawy i żaden inny organ nie może wydawać akty prawne równe randze ustawy (pomijając nie mające znaczenia w tej sprawie regulacje art. 234 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyznające w czasie stanu wojennego Prezydentowi RP prawo do wydania rozporządzeń z mocą ustawy).

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że ani art. 6 u.s.g. ani też art. 18 ust. 1 u.s.g. nie mogły stanowić podstawy do uzupełniania katalogu spraw publicznych wykonywanych przez samorząd. Art. 6 ust. 1 u.s.g. wprost bowiem stanowi, że zadania publiczne wykonuje gmina, o ile ustawa nie przypisała je innym organom. Zadanie uzyskuje charakter publiczny (staje się zadaniem publicznym) podlegającym wykonaniu przez organ administracji (także organy samorządu) jeżeli wynika to z ustaw. Sama władza wykonawcza nie ma prawa do swobodnego tworzenia dla siebie zadań publicznych. Natomiast art. 18 ust. 1 u.s.g. zawiera jedynie domniemanie kompetencji w przypadku, gdy ustawa przekazuje dane zadanie gminie ale nie wskazuje, który z organów gminy ma to zadanie wykonywać. Nie jest to podstawa do kreowania zadania publicznego. Wyraźnie ustawodawca uregulował to w art. 7 ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym przekazanie gminie w drodze ustawy nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację. Przepis ten nie budzi żadnych wątpliwości, że nowe zadania (czyli inne niż wynikające z dotychczasowych ustaw) także muszą wynikać z przepisów aktu rangi co najmniej ustawowej.

Także art. 7 i art. 163 Konstytucji RP nie są podstawą do tworzenia zadań publicznych (lub domniemania tych zadań) na rzecz samorządu. Art. 7 Konstytucji zawiera zasadę praworządności nakazującej, aby każdy organ władzy publicznej działał na podstawie i w granicach prawa. Ta zasada zakazuje domniemywania kompetencji i zadań publicznych na rzecz jakiegokolwiek organu. Z kolei art. 163 Konstytucji RP stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Przepis ten wprost sprowadza samorząd do roli podmiotu wykonującego (a nie tworzącego) zadania publiczne. Co najwyżej przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie wtedy, gdyby ustawodawca w ustawie wykreował zadanie publiczne bez wskazania, który organ to zadanie ma wykonywać. Jak już zostało to wskazane, w zdecentralizowanym państwie unitarnym zadania publiczne nie kreuje samorząd terytorialny, a jedynie ustawodawca. Tworząc zadania dla samorządu ustawodawca powinien określić pewien zakres swobody w ich wykonywaniu.

Również art. 7 ust. 1 pkt 14 i 17 u.s.g. nie mogły być podstawą do tworzenia zadania publicznego w postaci wyrażania apelu zawierającego sprzeciw wobec zamierzeń władzy ustawodawczej. Przepis ten zawiera przykładowy katalog spraw, przy czym użyte w tym przepisie pojęcie "sprawy" ma charakter ogólny i samo nie kreuje kompetencji do ich załatwiania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. jedną ze spraw przekazanych samorządowi do realizacji jest zapewnienie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenie i utrzymanie gminnego magazynu przeciwpowodziowego. Nie oznacza to, że wszystkie zadania objęte pojęciem porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli może realizować samorząd terytorialny. Samorząd realizuje tylko te zadania mieszczące się w pojęciu porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli, jakie wynikają z ustaw.

Uchwała Rady Gminy L. z dnia 10 maja 2017 r. nr ... w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce nie była uchwałą podjętą w sprawie zachowania porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Żadna bowiem ustawa regulująca zadania przyznawane przez ustawodawcę samorządowi w tym zakresie nie zawiera uprawnienia do podejmowania uchwał w sprawach sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce.

Z art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g. wynika zaś, że zadania własne gminy obejmują sprawy wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej nie może przybrać formy podjęcia uchwały zawierającej sprzeciw wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce. Jak wynika z treści uchwały Rady Gminy L. z 10 maja 2017 r. organ ten zaapelował do parlamentu (władzy ustawodawczej), Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Rady Ministrów oraz polityków o niepodejmowanie decyzji godzących w prawa wyborcze obywateli. Tym samym to właśnie te organy zostały wskazane jako adresaci tej uchwały. Koresponduje z tym § 3 ust. 2 tej uchwały, zgodnie z którym Wójt Gminy został zobowiązany do podejmowania wszelkich działań zmierzających do przedstawienia tej uchwały właściwym organom. Powyższe oznacza, że celem tej uchwały miało być wskazanie na sposób dokonywania w przyszłości zmian w prawie samorządowym, a w szczególności w samorządowym prawie wyborczym mimo, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają udziału w procesie ustawodawczym i instytucją zapewniającą przedstawienia stanowisk samorządu terytorialnego pozostałym organom władzy jest Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w zdecydowanej większości zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne. Uzasadnionym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 14 i 17 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 163 Konstytucji RP. Zasadnym jest także zarzut dokonania przez ten Sąd błędnej wykładni art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że zasada prawnej ochrony samodzielności gminy może być źródłem kompetencji rady gminy. Zasada samodzielności ma wiele aspektów (zakresów), ale w tej sprawie oznacza dyrektywę skierowaną do ustawodawcy nakazującą przyznawanie samodzielności w wykonywaniu zadania publicznego określonego ustawą. Skoro żadna ustawa nie przyznaje gminie zadania obejmującego prawo do apelowania o uchwalanie lub nieuchwalanie ustaw, to nie można w tym zakresie mówić o samodzielności.

Zasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.) poprzez przyjęcie samodzielnego, kompetencyjnego charakteru normatywnego tego przepisu.

Zgodnie z tym przepisem społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe we właściwym czasie i w odpowiednim trybie w trakcie opracowywania planów oraz podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących. Jest to przepis skierowany tak do organów samorządu terytorialnego jak i władzy ustawodawczej. Z jednej strony organy samorządu powinny przy podejmowaniu uchwał (zarządzeń) przeprowadzać konsultacje ze wspólnotą samorządową w sprawach bezpośrednio dotyczących członków takiej wspólnoty. Z drugiej strony także ustawodawca może uchwalać przepisy regulujące tryb i zakres konsultacji z mieszkańcami wspólnoty samorządowej.

W żadnym jednak przypadku przepis ten, co trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej, nie jest samoistnym źródłem kompetencji ani wspólnoty samorządowej, ani organów jednostki samorządu na poziomie lokalnym.

Zasadnym jest i kolejny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 u.s.g. jest podstawą do nadzorowania uchwał podejmowanych przez organy samorządu, a nie tylko tzw. uchwał "merytorycznych". Konstrukcja nadzoru nad samorządem, immamentnie wpisania w funkcjonowanie samorządu w unitarnym państwie zdecentralizowanym zakłada sprawowanie nadzoru nad wykonywaniem zadań publicznych. Wynika to wprost z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Koresponduje z tym przepisem art. 85 u.s.g. zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem oraz art. 90 ust. 1 i 2 u.s.g. stanowiący, że obowiązkiem wójta jest do przedłożenie właściwemu organowi nadzoru uchwał rady gminy.

Trafnie również podnosi strona skarżąca kasacyjnie brak zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 2, art. 3 pkt 2, 4 i 5 oraz art. 5, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 i 9 ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 90, poz. 759). Powołane przepisy określają funkcjonowanie Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego jako forum wypracowywania wspólnego stanowiska rządu i samorządu terytorialnego i miejsca rozpatrywania problemów związanych z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego i z polityką państwa wobec samorządu terytorialnego. Tym samym skoro ustawodawca w drodze ustawy tworzy określoną instytucję i przyznaje jej także prawo do opiniowania oraz konsultowania zamierzeń ustawodawczych, to kompetencji tej Komisji nie można przenosić na inne podmioty. Jeszcze raz należy bowiem stwierdzić, że oparcie samorządu o zasadę decentralizacji uniemożliwia jednostkom samorządu kreowanie zadań publicznych przez tenże samorząd. Gdyby ustawodawca chciał umożliwić także jednostkom samorządu opiniowanie, wyrażanie stanowisk, sprzeciwów lub apeli co do przyszłych zamierzeń ustawodawczych, to takie zadanie wpisałby do ustawy.

Zasadnym jest i kolejny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, w którym zarzuca się Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 1 i 4 oraz art. 148 P.p.s.a. Trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała wyraża nie tylko intencje i zapatrywania Rady Gminy, ale zawiera także wytyczne co do stanowienia w przyszłości prawa. Trafnie zarzucono Sądowi pierwszej instancji, że niezasadnie Sąd ten pominął znaczenie określenia jej adresatów, błędnie określił szeroki (w zasadzie autonomiczny) zakres kompetencji uchwałodawczych organu stanowiącego oraz nietrafnie zakwestionował uprawnienia wojewody do prowadzenia postępowania nadzorczego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jedynie jednego zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej, tj. zarzutu dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 19 ust. 1, art. 31 i art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez uznanie zasadności formułowania upoważnienia do wykonania uchwały przez Wójta i Przewodniczącego Rady, w sytuacji gdy taka uchwała nie wymaga wykonania. Tak sformułowany zarzut jest niezasadny dlatego, że podjęta w tej sprawie uchwała podlegała wykonaniu. Co do zasady każda uchwała podlega wykonaniu, a co najwyżej sposób jej wykonania (realizacji) może być zróżnicowany.

Wójt jest organem wykonawczym gminy i w ramach tej kompetencji ma obowiązek wykonywania uchwał. Jednakże obowiązek ten konkretyzuje się wówczas, gdy zostanie on wskazany jako organ wykonawczy. Jak wynika z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g., do zadań wójta należy określanie sposobu wykonywania uchwał. Zaskarżona uchwała nie sprecyzowała sposobu wykonania uchwały, a tym samym wójt miał możliwość doboru takiego sposobu, jaki winien zmierzać do jej realizacji. § 3 uchwały z 10 maja 2017 r. nie naruszył także art. 31 u.s.g. zgodnie z którym wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz.

Trafnie natomiast podnosi organ wnoszący skargę kasacyjną, że przewodniczący rady gminy nie jest organem wykonawczym, bowiem taka kompetencja nie przysługuje przewodniczącemy na podstawie ustawy o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę Gminy L. Skarga tej Gminy nie jest zasadna, a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny stosując art. 151 P.p.s.a. oddalił tę skargę na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody K. z 12 czerwca 2017 r. nr ...

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i oddalenia skargi, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zasądził od Gminy L. na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

-----------------------

13