Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1288/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 93 ust 5 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 11 art 2
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: at 2,32 ust 1, art 64 ust 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Zbigniewa Pierzyńskiego skargi kasacyjnej I. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 1003/10 co do pkt I w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań-Nowe Miasto na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1003/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skarg Prokuratora Rejonowego Poznań – Nowe Miasto, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oraz na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] umarzające postępowanie w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości

1. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...],

2. stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] i poprzedzającego je postanowienie Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w Poznaniu z dnia[...] lipca 2010 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 nr 261, poz. 2603 ze zm.) – dalej: u.g.n. - w postępowaniu wszczętym z urzędu zaopiniował pozytywnie proponowany podział nieruchomości położonych w Poznaniu oznaczonych:

– obręb [...], ark. [...], działka nr [...] zapisanej w KW nr [...] jako własność I. T.,

– obręb [...], ark. [...], działka nr [...] zapisanej w KW nr [...] jako własność I. T.,

jako zgodny z planem miejscowym.

W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 97 ust 3 pkt 1 u.g.n. oraz, że dla części opisanych w rozstrzygnięciu nieruchomości obowiązuje Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Rataje Łacina część A", uchwalony przez Radę Miasta Poznania uchwałą nr CI/1149/IV/2006 z dnia 29 sierpnia 2006 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego nr 153, poz. 3365 z dnia 29 października 2007 r., zgodnie z którym projektowane działki, oznaczone na wstępnym projekcie podziału numerami: [...] i [...] – znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 06KD-Z – teren dróg publicznych – ulica klasy zbiorczej; działki nr [...] i [...]– znajdują się na terenie nie objętym ustaleniami planu. Organ uznał, że skoro proponowany podział jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, to w jego ocenie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 93 ust 1 u.g.n.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła I. T. oświadczając, iż składa protest przeciwko podziałowi jej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie w sprawie.

Zdaniem Kolegium zażalenie zasługiwało na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w nim podniesione, bowiem zdaniem SKO w Poznaniu organ I instancji powinien wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, Nr 23, poz. 136 i Nr 192, poz. 1381 raz z 2008 r. Nr 54, poz. 326), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Ponieważ podział nieruchomości ma nastąpić w celu wydzielenia publicznej drogi gminnej, to postępowanie w tej sprawie winno się toczyć na zasadach określonych w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z tą ustawą organem właściwym do rozpatrzenia wniosku zarządcy drogi o realizację inwestycji drogowej jest starosta. Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisami tej ustawy zarządca drogi powinien zaproponować podział nieruchomości, a decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji, zatwierdzony zostanie podział nieruchomości, gdyż - w ocenie Kolegium - w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W dniu [...] lipca 2010 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu ponownie, tym razem postanowieniem nr [...], w postępowaniu wszczętym z urzędu, na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. zaopiniował pozytywnie proponowany podział tych samych nieruchomości położonych w Poznaniu, będących własnością I. T., jako zgodny z planem miejscowym.

Uzasadniając wydane powtórnie postanowienie organ pierwszej instancji przytoczył argumentację powołaną już wcześniej w swoim postanowieniu z dnia [...] września 2009 r.

Zażalenie na powyższe postanowienie ponownie złożyła I. T., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie w sprawie, wywodząc jak swoim postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2010 r. o niedopuszczalności przyjętego trybu postępowania.

Skargi na powyższe postanowienia do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy Poznań – Nowe Miasto w Poznaniu, zaskarżając je w całości. Skargę na postanowienie Kolegium z dnia [...] kwietnia 2010 r. złożoną 2 listopada 2010 r. zarejestrowano pod sygnaturą IV SA/Po 1003/10. Skargę na postanowienie Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010 r. zarejestrowano pod sygnaturą IV SA/Po 74/11. Prokurator zarzucił wskazanym postanowieniom, iż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 11 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2008, nr 193, poz. 1194, ze zm.), poprzez przyjęcie, iż przepisy te w ogóle wyłączają stosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jakimkolwiek procesie realizacji inwestycji drogowej, podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż wyłączone jest stosowanie tejże ustawy tylko w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Stawiając powyższy zarzut na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. Prokurator w obu przypadkach wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień w całości. W uzasadnieniu skarg wskazano, że organ odwoławczy wadliwie interpretuje przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych gdyż prawidłowa interpretacja naruszonych przepisów prowadzi do wniosku, że norma prawna tam zawarta nie wyłącza generalnie stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a czyni to jedynie w zakresie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i to tylko w sytuacji, gdy w ogóle znajdzie zastosowanie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. Natomiast, jak zauważono, z uzasadnień zaskarżonych postanowień płynie konstatacja, iż budowa dróg publicznych może odbywać się wyłącznie w oparciu o specjalistyczną ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co z kolei ma oznaczać, iż przy wszelkich inwestycjach drogowych nie mają zastosowania przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że nawet gdyby przyjąć jednoznacznie, że do dnia 10 września 2008 r., tj. do dnia uchylenia art. 10 ustawy, stosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie było możliwe, to od tego dnia pogląd ten nie jest już aktualny. Przede wszystkim, jak podkreślono, taki wniosek płynie z samego faktu uchylenia tegoż przepisu, co oznacza, że ustawodawca chciał dokonać zmiany w zakresie tam uregulowanym. Skoro przy obowiązywaniu art. 10, będącego językowo dość jednoznacznym, nie stosowano przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to po jego uchyleniu wnioskować należy o takiej dopuszczalności. W chwili obecnej pozostaje tylko art. 11 "i" ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., który jednakże odnosi się tylko do zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Prokurator zwrócił uwagę, że przepisów "specustawy" nie można interpretować w oderwaniu od innych przepisów aktualnie obowiązujących. Żadna z nowelizacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie uchylała art. 6 pkt 1 u.g.n., który mówi, iż celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielenie gruntu pod drogi publiczne. Z kolei art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. stanowi o podziale nieruchomości z urzędu, jeżeli jest to niezbędne dla realizacji celów publicznych. Nadal zatem obowiązują przepisy, które dopuszczają podział nieruchomości w tym trybie dla realizacji celu jakim jest budowa drogi publicznej.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wnosiło o ich oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonych postanowieniach.

Postanowieniem z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. IV SA/Po 1003/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył sprawy o sygn. IV SA/Po 1003/10 i IV SA/Po 74/11 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sprawę prowadzono dalej pod sygnaturą IV SA/Po 1003/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uchylając postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz stwierdzając nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. i poprzedzającego je postanowienie Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2010 r. wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2011 r. uznał, że skargi zasługiwały na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do wad, które przesądziły o uchyleniu w pkt. 1 niniejszego wyroku postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] wyjaśnił, że w wyniku zmiany ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ustawą z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958 ze zm.) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie rozstrzyganie o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowanie nieruchomości na własność publiczną wreszcie zatwierdzenie projektu budowlanego stanowiące pozwolenie na budowę. Art. 11 "i" ust. 2 ustawy stanowi "że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Toteż jeżeli inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw zarówno on jak i organ wydający zezwolenie nie dokonują ocen przez pryzmat obowiązków wynikających z ustawy o planowani i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także z pierwszeństwem wobec ustaleń planu miejscowego. Powyższe nie oznacza, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może dotyczyć planowanej drogi w planie miejscowym. Jednak w takim przypadku inwestor musi załączyć do wniosku całą dokumentację planistyczno-projektową, bowiem nie może w tym względzie odwołać się do ustaleń planu miejscowego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji obecne brzmienie art. 11 "i" ust. 2 ustawy nie oznacza jednak, że przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wykluczają budowę dróg publicznych w oparciu o inne przepisy. Do 10 września 2008 r. ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw zawierała art. 10, który stanowił, że w sprawach dotyczących lokalizacji dróg, przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym się nie stosuje. Obecnie wykluczenie tych przepisów odnosi się wyłącznie do zezwolenia. Gdyby twierdzić, że ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach wyłącza inne normatywne uregulowania dotyczące lokalizacji, budowy, rozbudowy dróg to winny w jej treści znaleźć się takie normy, które wykluczałyby to wprost. Według art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 1 u.g.n. przeznaczenie terenów pod drogi publiczne i ich rozmieszczenie, jako inwestycji celu publicznego, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z woli ustawodawcy obowiązuje art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w akcie prawa miejscowego jakim jest plan określa się obowiązkowo "zasady modernizacji, rozbudowy budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Ustalenia w tym zakresie powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, a także określenie powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym (§ 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Ustawodawca musi być racjonalny. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma zakres czasowy. Obowiązywać ma do 31 grudnia 2020 r. I gdyby na czas od jej uchwalenia do końca obowiązywania wykluczono możliwość funkcjonowania innych ustaw z zakresu wytyczania i budowy dróg, wówczas to wykluczenie winno przybrać postać normy prawnej tak jak to uczyniono w art. 44, gdzie w okresie obowiązywania ustawy niemożliwym jest stosowanie art. 21–37 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U. z 2004 Nr 256, poz. 2571 ze zm.). Powyższe okoliczności pozwalają w ocenie Sądu pierwszej instancji na stwierdzenie, że w sytuacji kiedy inwestor wybiera konkretną procedurę i zamierza realizować inwestycję zgodnie z uregulowaniami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wówczas z mocy art. 11 "i" ust. 2 tejże ustawy nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli natomiast lokalizacja i budowa drogi miałaby być realizowana na dotychczasowych zasadach wówczas konsekwencją określenia przeznaczenia terenu pod drogę publiczną w planie miejscowym (tak jak to ma miejsce w kontrolowanej przez Sąd sprawie) jest możliwość dokonywania (także z urzędu) podziałów nieruchomości w celu wydzielenia części przeznaczonych pod drogę, nabywania wydzielonych części w drodze umów cywilnoprawnych, wywłaszczeń, wreszcie uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie powodem wydania aktu normatywnego w postaci ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych było wprowadzenie do systemu prawnego rozwiązań pozwalających na uproszczenie i przyspieszenie prac związanych z budową dróg. Funkcjonowanie tzw. "specustawy" pozwala inwestorowi na wybór metody inwestycyjnej. Nie można jednak – bo brzmienie przepisów ustawy na to nie pozwala – na wykładnię nakazującą inwestorowi skorzystania z uproszczonej procedury skoro obowiązujące ustawodawstwo przewiduje również inną możliwość budowy, rozbudowy czy modernizacji dróg publicznych. Tym samym w ocenie Sądu skarga Prokuratora, który zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wadliwą wykładnię przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest uzasadniona. Jednak zdaniem Sądu tę wadliwą wykładnię nie można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, gdyż o rażącym przypadku naruszenia prawa można mówić tylko wówczas, gdy treść przepisu bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu przepisu. Taka sytuacja w kontrolowanej sprawie nie występuje.

Przechodząc z kolei do kontroli legalności postanowienia Kolegium z [...] sierpnia 2010 r. Sąd pierwszej instancji podniósł, wszczęte przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego Geopoz z urzędu postępowanie w sprawie [...], zakończone następnie wydaniem postanowienia Kolegium z [...] sierpnia 2010 r. było nowym postępowaniem, a nie stanowiło kontynuacji wszczętego przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego Geopoz z urzędu postępowania w sprawie [...]. Ponad wszelką wątpliwość faktu tego dowodzą znajdujące się w aktach administracyjnych (k. 17 i 48) zawiadomienia Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego Geopoz odpowiednio z: 24 sierpnia 2009 r. oraz z 14 czerwca 2010 r. informujące o wszczęciu z urzędu postępowań w sprawie podziału nieruchomości położonych w Poznaniu, obręb [...], ark. [...] działka zapisanej w KW nr [...] oraz działka nr [...] zapisanej w KW nr [...] stanowiących własność I. T. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż postępowanie w sprawie [...] oraz postępowanie w sprawie w sprawie [...] pozostawały tożsame. O tożsamości sprawy, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., można mówić, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie zakończonej wydaniem postanowieniem Kolegium z [...] sierpnia 2010 r. zachodziły przyczyny określone w art. 156 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności tego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego, bowiem organy obu instancji orzekły in meriti w sprawie wcześniej już rozstrzygniętej.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2011 r. IV SA/Po 1003/10 wniosła I. T., zaskarżając go w pkt 1. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie:

- przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i art. 11 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.) oraz art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. oraz 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. oraz art. 4 ust. 1 z zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.,

- przepisów postępowania art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu oddalenia skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Poznań – Nowe Miasto w Poznaniu z dnia 2 listopada 2011 r. pomimo braku jej zasadności i prawidłowości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b p.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] pomimo braku naruszenia w tym postanowieniu prawa materialnego i art. 151 p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania i zaniechanie oddalenia skargi, która nie zasługiwała na uwzględnienie,

- art. 2, 32 ust. 1 i 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez zaprzeczenie podstawowym zasadom legislacyjnym obowiązującym w państwie prawnym, zróżnicowanie sytuacji podmiotów prawa znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej oraz naruszenie zasady równej dla wszystkich ochrony prawa własności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro w systemie prawa obowiązuje ustawa o szczególnym, wyjątkowym charakterze, która w sposób pozytywny określa zakres swojego zastosowania, a ponadto w swoich postanowieniach wprost wyłącza przepisy innej ustawy w zakresie dotyczącym tego samego zagadnienia, to nie może być wątpliwości, co do konieczności jej zastosowania w procesie inwestycyjnym w zakresie budowy dróg publicznych. Zdaniem kasatora błąd rozumowania Sądu pierwszej instancji polega na nienależytej wykładni przepisów ustawy, co przekłada się na sprzeczne wnioski zawarte w uzasadnieniu wyroku. Ponadto kasator zaznaczył, że wbrew twierdzeniu Sądu nie może być tak, że funkcjonowanie tzw. "specustawy" pozwala inwestorowi na wybór ścieżki inwestycyjnej. Jest to sprzeczne z obowiązującą w polskim systemie prawa zasadą lex specialis derogat legi generali, która stanowi prostą i zrozumiałą wskazówkę dla wykładni przepisów prawa. Ponadto autor skargi kasacyjnej powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 984/10, w którym skład orzekający nieprawidłowo wywiódł, że w obowiązującym porządku prawnym budowa drogi możliwa jest zarówno na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych uzasadniając to tym, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie wyłączają prawnej możliwości ustalenia przeznaczenia terenów pod drogi publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Należy odróżnić etap planowania od etapu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do którego pełne zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Oznacza to, że co prawda gmina może w planie określić jakie przeznaczenie określonych terenów pod drogi, jednakże będzie to miało wyłącznie walor planistyczny. Realizacja zamierzenia musi natomiast opierać się na przepisach "specustawy" do czasu utraty przez nią mocy obowiązującej.

W związku z powyższym autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniósł też o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci dokumentacji fotograficznej, na okoliczność możliwości innej lokalizacji drogi.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Istota zarzutów kasacyjnych sprowadza się do tego, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2008, Nr 193, poz. 1194 ze zm.), jako akt szczególny, wyłącza podział nieruchomości na ogólnych zasadach, jeśli jest on elementem procesu inwestycyjnego w zakresie budowy dróg publicznych.

Na wstępie należy więc stwierdzić, iż ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiera wyjątkowe wobec zasad ogólnych rozwiązania prawne, dlatego nie jest aktem bezterminowym. Ustawodawca wyznaczył okres jej obowiązywania – do dnia 31 grudnia 2020 r. Oznacza to, że wykładnia przepisów tej ustawy nie może prowadzić do wyłączenia stosowania innych ustaw, jeżeli nie wynika to z treści tej ustawy, czemu dano wyraz w art. 44 wyłączając stosowanie art. 21–37 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, jak również w art. 11i ust. 2 wyłączając stosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale tylko w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie zaś wobec innych działań podejmowanych na podstawie innych ustaw dotyczących inwestycji drogowych.

O ile więc ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wprowadzona została dla uproszczenia i przyśpieszenia realizacji inwestycji dróg publicznych, to jednak nie pozbawiła dopuszczalności stosowania – jak w niniejszej sprawie – innych ustaw do takich działań, które wprawdzie prowadzą w konsekwencji do zrealizowania inwestycji drogowej, lecz ich przedmiotem nie jest budowa drogi, a tylko wydzielenie działek gruntu przeznaczonych pod takie drogi w planie miejscowym.

Podział nieruchomości pod budowę drogi publicznej normowany jest przede wszystkim przepisami u.g.n. Z treści ustawy nie wynika zaś wyłączenie stosowania przepisów u.g.n. Wręcz przeciwnie, według art. 23 ustawy, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (tj. w "Rozdziale 3 Nabywanie nieruchomości pod drogi") stosuje się przepisy u.g.n. Ustawodawca wprost zatem odesłał do stosowania u.g.n. w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi w takim zakresie, w którym sprawy te nie zostały uregulowane w ustawie. Jeżeli więc przedmiotem nabycia pod drogę publiczną miałaby być jedynie niewydzielona dotychczas część nieruchomości, to takie nabycie musi być poprzedzone wydzieleniem tej części dokonywanym w procedurze podziałowej, który to podział może być zatwierdzony decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy, albo odrębną decyzją wydawaną na podstawie art. 96 ust. 1 u.g.n., której wydanie poprzedzone jest opiniowaniem wstępnego projektu podziału w trybie określonym w art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. – jak w niniejszej sprawie.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, dokonywanie podziału nieruchomości na podstawie "specustawy" albo na podstawie u.g.n. nie wprowadza dla strony niepewności, co do jej sytuacji prawnej, skoro podział nieruchomości dokonywany jest na podstawach wynikających z tych ustaw, a rozstrzygnięcie wydawane jest adekwatnie do zastosowanej podstawy prawnej. Należy przy tym podkreślić, iż w przypadku podziału zatwierdzanego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji tej - poza inwestorem - nie doręcza się pozostałym stronom, lecz jedynie informuje o jej wydaniu w drodze publicznych obwieszczeń oraz indywidualnych zawiadomień o miejscu zapoznania się z treścią tej decyzji - zgodnie z art. 11 f ust. 3 i 4 "specustawy". Natomiast decyzję o zatwierdzeniu podziału wydawaną na podstawie u.g.n. doręcza się wszystkim stronom, w tym właścicielowi nieruchomości.

Podkreślona w skardze kasacyjnej arbitralność organów administracji w kwestii trybu i stosowanych przepisów podziałowych, mająca prowadzić do braku wiedzy właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi, na podstawie których przepisów nieruchomość zostanie podzielona, nie oznacza działań niezgodnych z prawem, lecz jest wynikiem stosowania przez organ orzekający określonych podstaw prawnych. Brak wiedzy właściciela o zastosowanej podstawie prawnej podziału nieruchomości mógłby wynikać z zaniechań organu, a nie zastosowanej podstawy prawnej. Aczkolwiek przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, właścicielowi nieruchomości nie doręcza się tej decyzji, dlatego zarzut braku wiedzy właściciela o dokonanym podziale jego nieruchomości można odnieść przede wszystkim do postępowania prowadzonego na podstawie "specustawy", a nie na podstawie u.g.n.

Jeżeli więc w rozpatrywanej sprawie zastosowano procedurę podziału nieruchomości określoną w u.g.n., której to ustawy nie wyłącza "specustawa", to wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, to właśnie w tej procedurze właściciel nieruchomości ma zapewniony osobisty udział w podejmowanych czynnościach i otrzymuje decyzję o zatwierdzeniu podziału, dlatego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał za naruszające prawo wykluczenie przez organ zażaleniowy dopuszczalności dokonywania podziału nieruchomości w rozpatrywanej sprawie na podstawie u.g.n.

Nie jest więc zasadny zarzut kasacyjny naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11 i ust 2 "specustawy" oraz art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. i art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. oraz art. 4 ust. 1 z zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu, skoro "specustawa" w zakresie podziału nieruchomości, nie wyłącza stosowania u.g.n., jak wyżej to przedstawiono.

Zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a. jest o tyle niezrozumiały, iż przepis ten ma charakter jedynie wynikowy, określa bowiem kształt rozstrzygnięcia Sądu jako efekt jego ustaleń i ocen. Naruszenie tego przepisu mogłoby zatem być wynikiem błędnych ustaleń lub ocen Sądu naruszających inne przepisy, ale takiego zarzutu w związku z powołanym przepisem w skardze kasacyjnej nie zgłoszono, a naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził. Ponadto lit. b) odnosi się do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, o czym w skardze kasacyjnej w ogóle nie było mowy. To samo dotyczy art. 151 p.p.s.a., który również ma charakter wynikowy. Powiązanie go w innym zarzucie z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i z art. 3 § 1 p.p.s.a. także nie znajduje uzasadnienia, gdyż art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem ustrojowym i określa zakres jurysdykcji sądu administracyjnego oraz kryterium kontroli działań administracji publicznej. Nie może być więc naruszony w związku z przepisem wynikowym, a kontrola aktu poddanego ocenie sądu (art. 3 § 1 p.p.s.a.) miała miejsce w granicach sprawy administracyjnej, tyle że ze skutkiem odmiennym od oczekiwanego przez kasatora.

Nie może też być mowy o naruszeniu art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, gdyż naruszenie zasady równości może mieć miejsce tylko wówczas, gdy cechy istotne w określonej sytuacji prawnej podmiotu są identyczne, a dochodzi do zróżnicowania jego praw podmiotowych, bez uzasadnienia mającego oparcie w innych zasadach konstytucyjnych. W niniejszej sprawie kształtowanie praw podmiotowych skarżącej kasacyjnie odbywało się w oparciu o przepisy u.g.n., więc jej cechy istotne z punktu widzenia tej regulacji prawnej były różne od tych, jakie mają znaczenie z punktu widzenia "specustawy". Innymi słowy, sytuacji prawnej kształtowanej przez dwa różne akty prawne nie można porównywać, w odniesieniu do zasady równości, a tym samym równej ochrony praw majątkowych. W konsekwencji nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.