Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 6/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 40 par. 2, art. 75 par. 1 i par. 2, art. 76 par.  1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 189a par. 2, art. 189f
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 1, art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 24 ust. 6, ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: par. 9, par. 10,  par. 11
journal: Dz.U. 2016 poz 1742
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. F. i B. F. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno - Skarbowego w O. z dnia [...],nr [...], 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. na rzecz skarżących W. F. i B. F. solidarnie kwotę 4034 (cztery tysiące trzydzieści cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez W. F. i B. F. (zwanych dalej też "skarżącymi"), reprezentowanych przez pełnomocnika – adwokata D. K., jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. (zwanego dalej też "organem odwoławczym") z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w O. z dnia [...], nr [...], którą nałożono na skarżących karę pieniężną w wysokości 10.600 zł z tytułu naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 18 marca 2021 r., o godzinie 22:45, na drodze wojewódzkiej nr [...] w miejscowości C. funkcjonariusze służby celno-skarbowej zatrzymali do kontroli drogowej A. O., kierującego zestawem pojazdów nr rej.: [...], który wykonywał przewóz drogowy rzeczy w imieniu i na rzecz W. F. i B. F., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "A Spółka Cywilna". Kontrola utrwalona została w protokole kontroli nr [...], z którego wynika, że kierowca okazał wypisy z zezwoleń na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego - 2 szt., dowody rejestracyjne, prawo jazdy, kartę pobytu, dokumenty przewozowe i kartę kierowcy. W wyniku analizy zapisów zawartych na okazanych dokumentach przewozowych stwierdzono, że kierujący przewozi odpady (paliwo alternatywne). Ustalono, że pojazd nie posiadał oznakowania na jego zewnętrznej powierzchni. Wewnątrz pojazdu "za szybą" znajdowała się tabliczka z napisem "odpady" o mniejszych rozmiarach. Ponadto analiza danych zawartych na okazanej karcie kierowcy wykazała, że w dniu 9 marca 2021 r. A. O. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 8 min. Prowadząc pojazd przez 4 godz. i 38 min, w okresie od 09:16 do 16:43, kierowca odebrał tylko 2 przerwy 15-minutowe: 13:22-13:53 i 15:55-14:10. Podczas kontroli nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Analiza danych zawartych na karcie kierowcy, wykazała również brak okresów aktywności na karcie w okresach:

- od 4.03.2021 r. godz. 17:49 do 5.03.2021 r. godz. 9:12,

- od 5.03.2021 r. godz. 21:23 do 8.03.2021 r. godz. 10:03,

- od 8.03.2021 r. godz. 21:33 do 9.03.2021 r. godz. 9:07,

- od 9.03.2021 r. godz. 23:58 do 10:03.2021 r. godz. 13:04,

- od 10.03.2021 r. godz.22:56 do 11.03.2021 r. godz. 11:06,

- od 12.03.2021 r. godz. 1:35 do 12.03.2021 r. godz. 17:04,

- od 13.03.2021 r. godz. 5:38 do 15.03.2021 r. godz. 17:02,

- od 15.03.2021 r. godz. 23:19 do 16.03.2021 r. godz. 15:18,

- od 17.03.2021 r. godz. 3:39 do 17.03.2021 r. godz. 13:26,

- od 18.03.2021 r. godz. 3:49 do 18.03.2021 r. godz. 18:07.

Pismem z dnia 11 czerwca 2021 r. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w O., zawiadomił skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania w związku z naruszeniami stwierdzonymi podczas powyższej kontroli. Wezwał też do złożenia, w terminie 7 dni, dokumentów i wyjaśnień wskazujących na możliwość zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za naruszenia stwierdzone podczas kontroli, na podstawie art. 92b oraz art. 92c ustawy.

W odpowiedzi, skarżący złożyli pismo z dnia 21 czerwca 2021 r., w którym wnieśli o umorzenie postępowania. Podnieśli, że:

- kierowca nie miał obowiązku dokumentowania zaświadczeniami swoich odpoczynków, jak również nie musiały one być rejestrowane za pomocą tachografu lub poprzez dokonanie wpisów manualnych na karcie kierowcy;

- dopełnili wszystkich wymogów z art. 33 rozporządzenia (UE) 165/2014, tj. kierowca został odpowiednio przeszkolony w zakresie użytkowania tachografów, dane cyfrowe są regularnie odczytywane i poddawane analizie, każde naruszenie przepisów jest omówione z kierowcą, a naruszenie norm czasu jazdy bez przerwy w nieznacznym stopniu nie wynikają z niewłaściwej organizacji pracy, lecz tylko z nieuwagi kierowcy, przy czym nie miały one wpływu na naruszenie zasad uczciwej konkurencji oraz bezpieczeństwa;

- kontrolowany zestaw pojazdów został wyposażony w odpowiednią tablicę z napisem "odpady", która była przymocowana z przodu pojazdu. Podczas realizacji transportu została ona zdjęta przez kierowcę w celach bezpieczeństwa, albowiem z powodu niskiej temperatury i śniegu tablica odpadła z pojazdu. Zmusiło to kierowcę do jej ściągnięcia. W trakcie rozpoczęcia przewozu wszystkie wymagania były spełnione, a wskazana okoliczność wyłącza odpowiedzialność na podstawie art. 92c ust. 1 ustawy;

- przewożony towar był produktem powstałym z odzysku odpadów, z którego wytwarza się energię i w myśl zapisów ustawy o odpadach nie jest już odpadem.

Postanowieniem z dnia [...] Naczelnik [...] Urzędu Celno- Skarbowego w O. zawiadomił skarżących o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia w terminie 7 dni, zgodnie z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w O. nałożył na skarżących karę pieniężną w kwocie 10.600 zł w związku z naruszeniami ustawy o transporcie drogowym określonymi w załączniku nr 3 ustawy, pod l.p. 4.8 (Wykonywanie przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach), Ip. 5.11 ww. załącznika nr 3 (przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy) oraz Ip. 6.3.8 ww. załącznika (niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówce lub karcie kierowcy).

W decyzji jako jej adresata wskazano A spółka cywilna, a decyzja została doręczona osobno każdemu ze skarżących. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 92a ust. 1, ust. 7 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 919), art. 23 ust.1, art. 32 ust. 1, ust. 3, art. 33 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE. L 60/1 z dnia 28 lutego 2014 r.) zwanego dalej rozporządzeniem 165/2014, art. 8 ust. 6 i ust. 9, art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE. L 102 z dnia 11 kwietnia 2006 r.) zwanego dalej rozporządzeniem nr 561/2006, art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) zwanej dalej K.p.a. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że paliwo alternatywne (wtórne, zastępcze) - są to odpady palne, rozdrobnione, o jednorodnym stopniu wymieszania, powstałe w wyniku zmieszania odpadów innych niż niebezpieczne, z udziałem lub bez udziału paliwa stałego, ciekłego lub biomasy, które w wyniku przekształcenia termicznego nie powodują przekroczenia poziomów emisji określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie standardów emisyjnych z instalacji odnoszących się do procesu współspalania odpadów. Paliwo alternatywne - kod 19 12 10 (wg katalogu odpadów) - w dalszym ciągu jest odpadem. Szczegółowe wymagania dla transportu odpadów, w tym dla środków transportu i sposobu transportowania oraz oznakowania tych środków transportu określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. z 2016 r. poz. 1742).

Wskazując na uregulowania § 9 i § 10 rozporządzenia jako określające odpowiednio sposób oznakowania środków transportu oraz dopuszczalne oznakowanie środków transportu przeznaczonych do transgranicznego transportu odpadów organ zaznaczył, że problematykę transportu odpadów reguluje art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779). Ponadto, ustawodawca przewidział sankcje administracyjnoprawne w postaci administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie przepisów o przewozie odpadów. Sankcje te zostały wskazane w załączniku nr 3 pkt 4 do ustawy o transporcie drogowym i nie ma możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za stwierdzone naruszenie. Biorąc pod uwagę okoliczności wykonywanego przewozu oraz przedstawione przez skarżących wyjaśnienia organ uznał, że tablica, która odpadła z pojazdu ze względu na niską temperaturę czy opady atmosferyczne nie spełnia wymogów określonych w § 9 ust. 2 pkt. 4 rozporządzenia ponieważ nie jest oznakowaniem trwałym i odpornym na warunki atmosferyczne (np. niska temperatura, opady atmosferyczne). Z kolei naruszenie ujęte w Ip. 5.11 załącznika nr 3 ustawy, czyli "przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas poniżej 30 min.", sankcjonowane jest karą 100 zł i stanowi naruszenie art. 7 rozporządzenia 561/2006.

W kwestii braku okazania dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków i braku zaświadczenia o działalności, o którym mowa w art. art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1412) organ uznał, że przez czas wolny od pracy, o którym mowa w art. 31 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, rozumie się okresy inne niż przerwy i odpoczynek kierowcy, o których mowa w rozporządzeniu (UE) nr 165/2014, oraz okresy inne niż wymienione w ust. 1 pkt 1, 2 i 4-6, w których kierowca nie wykonywał pracy. Zgodnie z Ip. 6.3.8 załącznika nr 3 ustawy za "niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy" należna jest kara w wysokości 50 zł za każdy wpis. Wysokość kary za naruszenie ujęte pod Ip. 6.3.8 zał. 3 ustawy obliczono więc w następujący sposób: 10 x 50 PLN = 500 PLN.

Odnosząc się do wyjaśnień skarżących, że kierujący nie miał obowiązku dokumentować okresów nieprowadzenia pojazdu, stosownie do art. 34 ust. 3 lit. b, art. 36 ust. 3 rozporządzenia 165/2014 organ wywiódł, że wykładnia proponowana przez skarżących naruszałaby cele realizowane między innymi przez rozporządzenia nr 561/2006 i nr 165/2014, a w szczególności cele dotyczące bezpieczeństwa drogowego i poprawy warunków pracy kierowców. Nie tylko pozbawiałaby służby kontrolne państw członkowskich możliwości zapewnienia przestrzegania w szczególności czasów prowadzenia pojazdu, przerw i odpoczynku kierowców, które przewidziano w rozporządzeniu nr 561/2006, w sytuacji gdy istotne dane nie mogły zostać zapisane w tachografie cyfrowym, lecz również mogłaby ewentualnie usprawiedliwiać celowe zaniechanie zapisywania tych danych.

Odnosząc się do możliwości zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za stwierdzone w czasie kontroli naruszenia, na podstawie w art. 92b oraz art. 92c ustawy organ uznał, że pierwsza ze wskazanych regulacji ograniczona jest wyłącznie do tych przypadków, w których deliktem administracyjnym jest naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku. Naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu nie mieści się w tym zakresie. W związku z tym art. 92b ustawy nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Przepis art. 92c ust. 1 ustawy stanowi natomiast przepis szczególny, odnoszący się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. W art. 24 ustawy o odpadach określone zostały z kolei obowiązki związane z transportem obciążające transportującego odpady, do których należy przestrzeganie przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie art. 24 ust. 7. Pojazd skarżących przewożący odpady nie został oznakowany zgodnie z rozporządzeniem, a kontrolowany kierowca nie wniósł żadnych zastrzeżeń do protokołu kontroli, ani uwag dotyczących stwierdzonych w protokole naruszeń. W konsekwencji zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Fakt umieszczenia tabliczki, która nie spełniała wymogów (nie była odporna na warunki atmosferyczne) na pojeździe przed wyjazdem nie może stanowić okoliczności uwalniającej od nałożenia kary pieniężnej poprzez zastosowanie art. 92c ustawy.

Od powyższej decyzji W. F. wniosła odwołanie i domagając się jej uchylenia zarzuciła naruszenie:

- art. 29 i art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że spółka cywilna może posiadać przymiot strony w postępowaniu administracyjnym;

- art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014, poprzez błędne jego zastosowanie wynikające z niewłaściwej interpretacji, przejawiające się uznaniem, że kierowca winien wprowadzać własną kartę odpoczynku odbieraną po zakończeniu dziennego okresu pracy i przed rozpoczęciem kolejnego okresu pracy;

- art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez niezastosowanie w sprawie, jak i towarzyszące mu naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, poprzez błędne jej zastosowanie wynikające z niewłaściwie przeprowadzonej wykładni, przejawiające się uznaniem, że przewożone w dniu kontroli paliwo alternatywne wypełniało zapisaną tam definicję formalną i stanowiło odpad, podczas gdy przewoźnik od pierwszej chwili podjęcia ładunku do przewozu nie miał zamiaru pozbywać się go ani też do jego pozbycia się nie był zobowiązany.

Ponadto skarżąca powtórzyła stanowisko przedstawione w piśmie wyjaśniającym z dnia 21 czerwca 2021 r.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpatrując zarzut naruszenia art. 29 i art. 28 K.p.a. wskazał, że stosownie do przepisów art. 431 i art. 331 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.) zwanej dalej K.c. oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) w rozumieniu tej ostatniej ustawy wspólników spółki cywilnej uważa się za odrębnych przedsiębiorców, chyba że odrębna ustawa przyzna takiej spółce zdolność prawną.

Na podstawie art. 4 pkt 3 w zw. z pkt 1 oraz art. 5 ustawy zezwolenia (licencje) na wykonywanie transportu drogowego udzielane są poszczególnym wspólnikom spółki cywilnej, jako odrębnym podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą. Dalej, powołując się na poglądy orzecznictwa organ odwoławczy wyjaśnił, że choć każdy ze wspólników spółki cywilnej jest samodzielnym przedsiębiorcą i jako taki, uzyskuje odrębną licencję, to na potrzeby realizacji wspólnie określonego celu gospodarczego przyjmuje się, że wspólnie wykonują jeden transport drogowy, realizowany przez kierowcę. W związku z tym przepis art. 92a ust. 1 ustawy, w przypadku spółki cywilnej winien być odczytywany jako dotyczący naruszenia dokonanego przez spółkę, a nie przez każdego ze wspólników z osobna. Przyjąć należy, że kara pieniężna stanowi jedno zobowiązanie, za które odpowiedzialni są wspólnie wszyscy wspólnicy spółki cywilnej. To oznacza, że jest to odpowiedzialność solidarna wspólników spółki cywilnej, a z tego należy wywodzić, że można to zobowiązanie traktować jako zobowiązanie spółki. Tylko bowiem za zobowiązanie spółki cywilnej jej wspólnicy odpowiadają solidarnie na mocy art. 864 K.c. Tym samym, to spółce cywilnej, a nie poszczególnym jej wspólnikom należy nadać przymiot podmiotu wykonującego jeden transport drogowy. Jeżeli ustawodawca wyposaża danego rodzaju jednostki organizacyjne w zdolność prawną w określonej dziedzinie materialnego prawa administracyjnego, to przepisy prawa procesowego nie mogą ograniczać zdolności jednostki organizacyjnej do bycia podmiotem praw i obowiązków w tej sferze prawa administracyjnego. Stroną postępowania administracyjnego może być zatem również spółka cywilna reprezentowana w obrocie cywilnoprawnym przez wspólników, jeżeli przepisy szczególne przyznają jej status strony. Na gruncie stosowanej ustawy, w zakresie nakładania kar pieniężnych, spółce cywilnej należy zatem nadać przymiot podmiotu będącego stroną stosunków administracyjnoprawnych, a tym samym uznać za stronę postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W niniejszej sprawie wszyscy wspólnicy zostali wymienieni jako adresaci wydanej decyzji i każdemu ze wspólników decyzje doręczono, co czyni postawione zarzuty za niezasadne.

Odnosząc się do naruszeń stwierdzonych podczas kontroli drogowej organ odwoławczy rozważył, że wykonywanie przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu zgodnie z § 9 rozporządzenia jest naruszeniem wymienionym pod poz. Lp. 4.8 załącznika nr 3 do ustawy i obarczone jest karą pieniężną w wysokości 10.000 zł. Odnosząc się do zarzutu błędnej interpretacji przepisu art. 3 ust.1 pkt 6 ustawy o odpadach dostrzegł, że zgodnie z protokołem, czego nie kwestionował kierowca, przewożone były odpady określone jako "paliwo alternatywne". Ponadto Spółka w wyjaśnieniach potwierdziła, że przedmiotem przewozu były odpady, skoro jak wskazała pojazd stosownie oznakowała (pojazd został wyposażony w odpowiednią tablicę z napisem "ODPADY" która była przymocowana z przodu pojazdu, lecz odpadła z powodu niskiej temperatury i opadów atmosferycznych). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego uznania przewożonego paliwa alternatywnego za odpad organ odwoławczy wyjaśnił, że katalog odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych określa rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów. Paliwo alternatywne sklasyfikowano w załączniku do tego rozporządzenia: "KATALOG ODPADÓW ZE WSKAZANIEM ODPADÓW NIEBEZPIECZNYCH" pod kodem 19 12 10 - Odpady palne (paliwo alternatywne).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W przepisie tym chodzi zatem o właściciela substancji lub przedmiotu, a nie jego przewoźnika, co oznacza, że kwalifikacja danej substancji lub przedmiotu do kategorii odpadu następuje już na etapie jego "pozbycia się" przez dotychczasowego posiadacza, niezależnie od dalszego przeznaczenia takiego odpadu. Pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko. Taka okoliczność miała miejsce w tej sprawie. To bowiem już na wcześniejszym etapie obrotu doszło do odzysku odpadu. Skoro też w momencie rozpoczęcia przewozu w dniu kontroli zestaw pojazdów był wyposażony w tabliczkę z napisem "ODPADY", która ze względu na trudne warunki atmosferyczne (niska temperatura, padający śnieg) odpadła z pojazdu, to oznacza to, że nie spełniała wymogów określonych w § 9 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia ponieważ nie była oznakowaniem trwałym i odpornym na warunki atmosferyczne (np. niska temperatura, opady atmosferyczne).

W zakresie kolejnego ujawnionego naruszenia, polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy organ wskazał, że zostało ono określone pod poz. Lp. 5.11 załącznika nr 3 ustawy i związane jest z naruszeniem art. 7 rozporządzenia nr 561/2006, za które kara wynosi 100 zł, co powodowało nałożenie kary w tej właśnie kwocie. Niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy zostało natomiast ujęte w Lp. 6.3.8 załącznika nr 3 ustawy i związane jest z naruszeniem norm określonych w art. 34 ust. 3 rozporządzenia nr 165/2014. Organ odwoławczy wywodził, że w myśl art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców: w przypadku braku możliwości wprowadzenia danych, zgodnie z art. 34 rozporządzenia (UE) nr 1 65/2014 lub Umową AETR, przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy jest obowiązany wystawić kierowcy wykonującemu przewóz drogowy zatrudnionemu u tego przedsiębiorcy zaświadczenie, jeżeli kierowca: przebywał na zwolnieniu lekarskim od pracy z powodu choroby, przebywał na urlopie wypoczynkowym, miał czas wolny od pracy, prowadził pojazd wyłączony z zakresu stosowania rozporządzenia (WE) nr 561/2006 lub Umowy AETR, wykonywał inną pracę niż prowadzenie pojazdu, pozostawał w gotowości do wykonywania pracy w rozumieniu art. 9 ust. 1 - w przypadku przewozu drogowego, do którego ma zastosowanie rozporządzenie (WE) nr 561/2006, lub w rozumieniu art. 12 ust. 3 lit. c zał. do Umowy AETR - w przypadku przewozu drogowego, do którego ma zastosowanie Umowa AETR. Przez czas wolny od pracy, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, rozumie się przy tym okresy inne niż przerwy i odpoczynek kierowcy, o których mowa w rozporządzeniu nr 165/2014 oraz okresy inne niż wymienione w ust. 1 pkt 1, 2 i 4-6, w których kierowca nie wykonywał pracy. Ponieważ kierowca nie wykazał braku możliwości wprowadzenia danych zgodnie z art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 lub Umową AETR, jak również nie okazał zaświadczenia o działalności, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców, należało uznać, że doszło do naruszenia określonego w Lp. 6.3.8 załącznika nr 3 ustawy, za co należna jest kara w wysokości 50 zł za każdy brakujący wpis (10 x 50 zł).

Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut odwołania, że kierowca nie miał obowiązku uzupełniania wpisów manualnych dokumentujących jego odpoczynki, w sytuacji, gdy zakończył dzienny okres pracy wskazując, że przy wykładni art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 nie można pomijać reguły wykładni systemowej wewnętrznej, nie zauważając unormowania wynikającego z art. 34 ust. 3 lit. b i ust. 5 lit. b ppkt (iv) tego rozporządzenia.

Z przepisów tych wynika, że jeżeli w wyniku oddalenia się od pojazdu kierowca nie jest w stanie używać tachografu cyfrowego zainstalowanego w pojeździe, to okresy, o których mowa m.in. w ust. 5 lit. b ppkt (iv), a więc okresy przerwy lub odpoczynku, wprowadza się na kartę kierowcy przy użyciu urządzenia do manualnego wprowadzania danych, w jakie wyposażony jest tachograf. Stosowanie karty kierowcy w rozumieniu art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 165/2014 obejmuje zatem również obowiązek wprowadzenia na niej (automatycznie lub przy użyciu urządzenia do manualnego wprowadzania danych) okresów odpoczynku. I nie chodzi w tej sytuacji wyłącznie o oddalenie się od pojazdu w czasie dziennego okresu pracy, ale również o sytuację wyjęcia karty kierowcy i wykresówki na okres odpoczynku. Zasada jest taka, że jeśli kierowca nie wprowadził na kartę kierowcy okresu odpoczynku (nawet po zakończeniu dziennego okresu pracy), wówczas jest obowiązany posiadać odpowiednie zaświadczenie wydane przez swojego przedsiębiorcę. Błędne jest przy tym twierdzenie, że w sprawie ma zastosowanie art. 34 rozporządzenia nr 1 65/2014 o treści, cyt. "Państwa członkowskie nie nakładają na kierowców obowiązku przedkładania formularzy potwierdzających ich czynności w trakcie oddalenia się od pojazdu". Zgodnie z interpretacją art. 34 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 165/2014, dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 7.05.2020 r. w sprawie C-96/19, zawartą w pkt 41 tego wyroku, zakres stosowania przewidzianego w tym przepisie zakazu nie obejmuje uregulowania krajowego nakładającego na kierowcę pojazdu wyposażonego w tachograf cyfrowy obowiązek okazania jako pomocniczego dowodu wykonywanych przezeń czynności, jeżeli brak jest automatycznych i odręcznych zapisów w tachografie, zaświadczenia o działalności wystawionego przez jego pracodawcę, zgodnie z formularzem znajdującym się w załączniku do decyzji 2009/959.

Podsumowując organ uznał, że na kierowcy skontrolowanego pojazdu ciążył obowiązek zarejestrowania okresu odpoczynku na karcie kierowcy bądź okazania zaświadczenia, o którym mowa w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców. W konsekwencji ujawnione w toku kontroli i potwierdzone w postępowaniu administracyjnym naruszenia, wymagają nałożenia kary pieniężnej w łącznej kwocie 10.600 zł. Wskazując na art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1 rozporządzenia 165/2014 organ uznał, że za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi i to na niej spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (a więc również kierowców).

Zakres przedmiotowy przesłanek z art. 92b ustawy, zwalniających z odpowiedzialności przedsiębiorcę, został z kolei ograniczony wyłącznie do tych przypadków, w których deliktem administracyjnym jest naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, które to naruszenia określone zostały w poz. Lp. 5 Załącznika nr 3 ustawy. Ewentualne wyłączenie odpowiedzialności strony na podstawie ww. przepisu może dotyczyć wyłącznie ujawnionych naruszeń w postaci przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (kara w kwocie 100 zł) oraz niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy (kara w łącznej kwocie 500 zł).

W toku postępowania, pomimo wskazania przez organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 11 czerwca 2021 r. katalogu dokumentów, których przedstawienie pozwoli na wyłączenie odpowiedzialności za poszczególne naruszenia, strona nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających zapewnienie właściwej organizacji i dyscypliny pracy, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów oraz zapewnienie prawidłowych zasad wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Stąd uznano, że nie zachodzą przesłanki uwalniające od odpowiedzialności w tym zakresie. Zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy wymaga natomiast zaistnienia obydwu wymienionych w nim przesłanek, tj. braku wpływu na naruszenie przy jednoczesnym wystąpieniu szczególnych okoliczności.

Przesłanki określone w przepisie art. 92c należą do sytuacji wyjątkowych, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć, np. będących rezultatem działania siły wyższej (klęski żywiołowe, katastrofy), bądź działań osoby trzeciej, za której winę przedsiębiorca nie może odpowiadać. Nie dotyczą natomiast przypadków, gdy naruszenie przepisów jest wynikiem działania lub zaniedbania osób (w tym kierowców), którymi przedsiębiorca ten posługuje się przy prowadzeniu działalności.

Stwierdzając, że Spółka nie powołała żadnych nadzwyczajnych, nieoczekiwanych okoliczności, które mogłyby odpowiedzialność tę wyłączyć organ wskazał, że nie dał wiary wyjaśnieniom, jakoby tablica była prawidłowo zamontowana na pojeździe, lecz oderwała się ze względu na trudne warunki atmosferyczne (niska temperatura, padający śnieg). Powołując się na analizę ogólnodostępnych pogodowych danych historycznych podał, że w dniu kontroli minimalna temperatura wynosiła -2°C, a dokumentacja fotograficzna potwierdza, że nie było opadów śniegu. Jeśli zatem przy takich warunkach atmosferycznych tablica została zniszczona to oznacza, że była nieprawidłowo zamontowana, co nie stanowi okoliczności wyłączającej odpowiedzialność przedsiębiorcy.

Decyzja odwoławcza została wysłana do skarżących osobnymi przesyłkami pocztowymi w dniu 16 listopada 2021 r. i doręczona w dniu 18 listopada 2021 r.

W dniu [...] do organu wpłynęło pełnomocnictwo udzielone przez skarżących adwokatowi D. K. do reprezentowania ich w postępowaniu wraz z wnioskiem o przesyłanie pełnomocnikowi korespondencji.

Pismem z dnia 19 listopada 2021 r. organ odwoławczy poinformował pełnomocnika skarżących o wydaniu w sprawie decyzji i zakończeniu postępowania, a także o tym, że decyzja została przesłana bezpośrednio skarżącym. Do pisma załączona została uwierzytelniona kopia wydanego rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 8 grudnia 2021 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika – adwokata D. K., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Domagając się uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji i ewentualnie także umorzenia postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania sformułowali zarzuty naruszenia:

- art. 40 § 2 K.p.a. poprzez doręczenie oryginału decyzji stronie, w sytuacji gdy ustanowiła ona pełnomocnika, a tym samym brak prawidłowego doręczenia decyzji stronie, przez co nie weszła ona do obrotu prawnego;

- art. 92a ust. 1, 3, 7 i 11 ustawy w zw. z Ip. 4.8 załącznika nr 3 do ustawy w zw. z art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (dalej: P.p.) oraz art. 8 ust. 1 K.p.a. (K.p.a.) i wyrażonej w tych przepisach zasady proporcjonalności poprzez nałożenie surowej kary pieniężnej w kwocie 10.000,00 zł za naruszenie, które nie stwarzało żadnego, chociażby hipotetycznego, zagrożenia dobra prawnego, któremu ma służyć przepis wprowadzający obowiązek oznakowywania pojazdów tablicą "odpady" i przewidziana wysoka kara pieniężna za naruszenie tego obowiązku;

- art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez przypisanie wykonującemu przewóz odpowiedzialności za naruszenia, za które wyłączną odpowiedzialność ponosi kierowca i na które przewoźnik nie miał wpływu i któremu nie mógł zapobiec i nie mógł go przewidzieć, bowiem pojazd był wyposażony w tablicę "odpady", a to kierowca zmienił jej położenie. Przewoźnik nie miał wpływu także na naruszenia związane z czasem pracy kierowcy, a jedyną odpowiedzialność w tym zakresie ponosi kierowca;

- art. 189a § 2 pkt 1-3, art. 189d, art. 189e oraz art. 189f K.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o transporcie drogowym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych (dział IVA) pomimo, że przepisy ustawy stosowanie kar pieniężnych regulują w sposób częściowy, nieuwzględniający wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1- 6 art. 189a § 2 K.p.a., przez co koniecznym jest odwołanie do uregulowań działu IVA K.p.a.

Uzasadniając zarzuty skargi pełnomocnik skarżących wywodził, że z literalnego brzmienia naruszenia sklasyfikowanego pod numerem 4.8 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym wynika, iż naruszenie stanowi transport odpadów wykonywany bez całkowitego oznakowania środka transportu. W przedmiotowej sprawie pojazd posiadał natomiast oznakowanie w postaci tablicy, która z powodu niskiej temperatury i śniegu odpadła z przodu pojazdu i dlatego kierowca przełożył ją za szybę pojazdu. Była ona jednak wciąż widoczna. Nie można więc w takiej sytuacji zarzucić transportu bez oznakowania. Przewoźnik, który posiada tabliczkę w innym miejscu niż z przodu pojazdu, nie powinien zostać ukarany tak samo jak przewoźnik, który w ogóle nie wyposażył pojazdu w tabliczkę. Naruszenie 4.8 dotyczy wykonywania przewozu bez oznakowania środków transportu. Jednocześnie ustawodawca "nie zrównał" nieoznakowania pojazdów z jego błędnym oznakowaniem, jak to miało miejsce np. w sytuacji błędnego wypełnienia blankietu zezwolenia.

Ponadto, w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, którą zostało dodane naruszenie sklasyfikowane pod numerem 4.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wskazano, że zmiany w ustawie o odpadach i innych ustawach stanowią "realizację postulatów samorządów województw o rozwiązanie problemu porzucania odpadów, w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych, jak również w miejscach, w których zakończono działalność w zakresie gospodarki odpadami niezgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w tym również nasilającego się zwłaszcza w maju 2018 r. zjawiska pożarów nagromadzonych odpadów". Zaznaczono też, że dopisanie kolejnej kompetencji umożliwi służbom, które kontrolują transport drogowy, sprawdzanie spełniania przez transportujących odpady wymagań określonych w ustawie o odpadach. W uzasadnieniu projektu nie wskazano dlaczego wprowadza się konkretne typy naruszeń i dlaczego zagrożone są one karami w określonej wysokości. Należy natomiast zwrócić uwagę, że wszystkie wprowadzone naruszenia Ip. 4.7 - 4.13 zagrożone są jednakową karą w wysokości 10.000,00 zł, bez względu na wagę i szkodliwość naruszenia pomimo, że waga poszczególnych naruszeń faktycznie jest różna. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy nie można uznać skarżących za działających w sposób nielegalny, który powinien spotkać się z reakcją ze strony państwa w sytuacji, gdy kierowca posiadał wszystkie wymagane dokumenty oraz tabliczkę "odpady", która była widoczna. Odwołując się na zasadzie analogii do poglądów orzecznictwa dotyczących ustawy SENT (monitorowanie transportu towarów wrażliwych) skarżący zakwestionowali nakładanie wysokich kar tylko i wyłącznie za formalne naruszenia, które nie stwarzały żadnych realnych ryzyk dla dobra prawnie chronionego.

Zwracając uwagę na art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy pełnomocnik podniósł z kolei, że skarżący nie mogli przewidzieć, że śnieg i niska temperatura spowodują odpadnięcie tabliczki przymocowanej do przodu pojazdu ani, że kierowca przeniesie ją za szybę pojazdu. Taka okoliczność wyłącza zaś ich odpowiedzialność albowiem w momencie rozpoczęcia przewozu wszystkie wymagania były spełnione i przewóz był tak zaplanowany i zorganizowany, że powinien odbyć się bez żadnych naruszeń. Ponadto, analiza przedmiotowego przewozu pozwala stwierdzić, że mógł on zostać wykonany bez jakichkolwiek naruszeń. Przewoźnik zaplanował więc trasę tak, aby nie dopuścić do jakichkolwiek naruszeń dotyczących przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówce lub karcie kierowcy. Trasa była tak zaplanowana, że na kierowcy nie była wywierana żadna presja i mogła ona zostać wykonana bez jakiegokolwiek naruszania norm czasu pracy. Wyłączną odpowiedzialność w tym zakresie ponosi więc kierowca.

Powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r. (sygn. akt U 7/93), pełnomocnik skarżących odwołał się do pojęcia "winy obiektywnej" wywodząc, że należy ją stosować w rozsądnych i proporcjonalnych do szkodliwości czynu granicach i przy zagwarantowaniu możliwości uwolnienia się od winy przez wskazanie okoliczności uniewinniających. W dalszej części, powołując się na regulacje prawne dotyczące doręczania pism w postępowaniu administracyjnym (art. 40 § 2 K.p.a.) i kwestionując prawidłowość doręczenia zaskarżonej decyzji skarżącym, zamiast ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi podniósł też, że wobec braku skutecznego doręczenia decyzji nie weszła ona do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy potrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wyjaśnił kolejno, że w momencie wydania zaskarżonej decyzji i jej wysyłki organ nie wiedział o zgłoszeniu udziału pełnomocnika do sprawy. Zgodnie z zapisami systemu informatycznego Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (SZD), decyzja została zaakceptowana i podpisana [...] o godz. 11:35 (zob. wydruk z SZD: Metryka sprawy, k.67-68). Po jej podpisaniu i spakowaniu do koperty, w tym samym dniu została przekazana do kancelarii Izby celem wyekspediowania za pośrednictwem operatora pocztowego. Z uwagi na obowiązujące przepisy sanitarne i sytuację epidemiologiczną, w Izbie Administracji Skarbowej w O. wprowadzono procedurę, według której zarówno przesyłki wychodzące, jak i przychodzące, przez kilkanaście godzin są poddawane tzw. "kwarantannie". Zgodnie z zapisami systemu SZD, 16 listopada 2021 r. decyzja została przekazana pracownikowi Poczty Polskiej o godz. 11:18, zaś w systemie elektronicznym Poczty Polskiej przesyłka została zarejestrowana o godz. 16:03. Z kolei wg systemu Poczty Polskiej, pismo pełnomocnika o wstąpieniu do sprawy doręczono organowi [...] o godz. 13:28. Z uwagi na wspomniane procedury, wynikające z sytuacji epidemiologicznej, przesyłka została w kancelarii organu zarejestrowana dopiero 16 listopada 2021 r. o godz. 14:03, a o godz. 15:07 została zadekretowana przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. do właściwej komórki organizacyjnej. Tym samym należy przyjąć, że organ odwoławczy powziął wiedzę o udzieleniu w sprawie pełnomocnictwa dopiero po wydaniu i wyekspediowaniu decyzji stronie postępowania. Oryginał pełnomocnictwa do akt tej sprawy został złożony z chwilą jego otrzymania przez pracownika obsługującego sprawę, co nastąpiło 17 listopada 2021 r. o godz. 8:52, kiedy to pracownik odczytał zadekretowane w systemie SZD pismo. W związku z otrzymanym pełnomocnictwem przesłano pełnomocnikowi informację o zakończeniu postępowania i wydaniu przedmiotowej decyzji, załączając uwierzytelnioną kopię zaskarżonej decyzji. Jednocześnie strona skarżąca w związku z doręczeniem decyzji nie doznała żadnej szkody ani nie zostały naruszone jej prawa dotyczące środków zaskarżenia, o czym świadczy złożenie skargi w ustawowym terminie. Uznając jako niezasadny zarzut naruszenia art. 92a ust. 1, 3, 7 i 11 ustawy w zw. z lp. 4.8 załącznika nr 3 ustawy w zw. z art. 12 P.p. oraz art. 8 ust. 1 K.p.a. i wyrażonej w tych przepisach zasady proporcjonalności organ, nie zgadzając się z argumentami skarżących stwierdził, że naruszenie sklasyfikowane pod nr. 4.8. załącznika nr 3 ustawy należy odczytywać w całości, a zatem wraz z odwołaniem do oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Inne niż określone w powyższych przepisach oznakowanie nie jest oznakowaniem, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, wobec czego transport taki należy więc uznać za transport bez oznakowania, o którym mowa w tych przepisach. Ponadto, naruszeń związanych z przewozem odpadów, w tym bez oznakowania zgodnego z przepisami ustawy o odpadach, nie należy porównywać z uchybieniami formalnymi z ustawy SENT, pozwalającymi na odstąpienie od nakładania kary. Organ nie ma bowiem możliwości miarkowania kary ani dowolności w ustalaniu jej wysokości. Art. 92a ust. 4 i 8 w zw. z załącznikiem nr 3 ustawy określają ją w sposób sztywny. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy albowiem przepis ten nie dotyczy przypadków, gdy naruszenie przepisów jest wynikiem działania lub zaniedbania osób (w tym kierowców), którymi przedsiębiorca posługuje się przy prowadzeniu działalności. Ponadto strona nie powołała żadnych nadzwyczajnych, nieoczekiwanych okoliczności, które mogłyby odpowiedzialność tę wyłączyć. Jeśli przy ustalonych warunkach atmosferycznych (temperatura -2ºC i brak opadów śniegu) tablica została zniszczona, to oznacza to, że była nieprawidłowo zamontowana, co nie stanowi okoliczności wyłączającej odpowiedzialność przedsiębiorcy. W odniesieniu do naruszeń związanych z czasem pracy kierowcy organ odwoławczy podkreślił z kolei, że zgodnie z zasadą ryzyka pracodawcy, to przedsiębiorstwo transportowe obciążone jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników (kierowców) i ponosi straty wynikłe na skutek ich działań bądź zaniechań. W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 189a § 2 pkt 1-3, art. 189d, art. 189e oraz art. 189f K.p.a. stwierdził natomiast, że nie mogą one znaleźć zastosowania z uwagi na brzmienie art. 189a § 2 K.p.a. Ponieważ ustawa w sposób kompleksowy reguluje zarówno kwestie wymiaru kary pieniężnej, jak i kwestie odstąpienia od jej nałożenia, zgodnie z tym przepisem nie stosuje się przepisów działu IVA K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych powyżej zasad kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a – decyzji utrzymanej nią w mocy wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zdaniem Sądu organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a., polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych organy nie ustaliły w sposób prawidłowy, czy rzeczywiście zaistniały podstawy faktyczne do nałożenia na skarżących administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 10.600 zł.

II. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było nałożenie na skarżących, jako wykonujących przewóz drogowy rzeczy, kary pieniężnej za naruszenie przepisów regulujących transport drogowy, które to naruszenia zostały stwierdzone podczas kontroli drogowej dokonanej w dniu 18 marca 2021 r.

Materialnoprawną podstawę ustalenia odpowiedzialności skarżących stanowił art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, z późn. zm.) zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem (w jego brzmieniu obowiązującym na dzień przeprowadzenia kontroli) podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie. Na zasadzie art. 92a ust. 3 ustawy suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych.

Odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 ustawy ma charakter obiektywny, co oznacza, że nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara nie jest zatem konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Jej istotą jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Nakładana jest niezależnie od winy kierowcy oraz jego ewentualnej odpowiedzialności wynikającej z innych przepisów prawa. Ustawodawca określił bowiem odrębnie odpowiedzialność zarówno dla kierowcy - na podstawie art. 92 ustawy, jak i dla podmiotu wykonującego przewóz drogowy - stosownie do art. 92a ust. 1 ustawy, czy też dla zarządzającego transportem - na zasadzie art. 92a ust. 2 ustawy.

Na podstawie art. 4 pkt 22 ustawy odpowiedzialność z art. 92a ust. 1 ustawy dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków wynikających zarówno z ustawy, jak i podanych w tym przepisie aktów, w tym m.in. z przepisów cyt. wyżej rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE L. 2014.60.1), zwanego w skrócie "rozporządzeniem nr 165/2014" oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE L. 2006. 102.1 z późn. zm.), zwanego w skrócie "rozporządzeniem nr 561/2006".

Zgodnie z art. 92a ust. 7 pkt 1 ustawy, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy. Przewidziane w tym załączniku kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów i kara nie może być nałożona w innym rozmiarze.

Powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ, co do zasady, zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 3 i 5 ustawy. Odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz z odpowiedzialności możliwe jest jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c ustawy.

III. Stosownie do zarzutów skargi podkreślić też trzeba, że jakkolwiek postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie znajdują przepisy K.p.a., to na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut skargi dotyczący braku zastosowania przez organy w niniejszej sprawie przepisów działu IVA K.p.a., w tym art. 189f K.p.a. dotyczącego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Dostrzec należy, że kwestie przesłanek wymiaru kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, jak i jej wysokości oraz odstąpienia od jej nałożenia zostały kompleksowo uregulowane w przepisach ustawy o transporcie drogowym (art. 92 – art. 92c). Zgodnie zaś z art. 189a § 2 K.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów działu IVA K.p.a. w tym zakresie nie stosuje się. Oznacza to, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień określonych w art. 189f § 2 K.p.a. powoduje, że przepisy działu IVA K.p.a. w tym zakresie nie mają zastosowania. Wówczas przepisy odrębne mają pierwszeństwo przed unormowaniami K.p.a., przy czym dotyczy to również sytuacji, gdy zagadnienia te zostaną uregulowane w odmienny sposób. Inaczej mówiąc, przepisy działu IVA K.p.a. mają zastosowanie jedynie wówczas, gdy dana kwestia w przepisach odrębnych w ogóle nie została uregulowana. Taka sytuacja w niniejszej sprawie natomiast nie występuje.

IV. Oceniając z kolei na gruncie K.p.a. legalność doręczenia zaskarżonej decyzji skarżącym Sąd uznał, że także zarzut naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. jest nieuzasadniony, a organ w tym zakresie nie dopuścił się naruszenia prawa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkującym brakiem wejściem zaskarżonej decyzji do obrotu prawnego oraz brakiem wywołania przez decyzję wynikających z niej skutków prawnych.

Zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W świetle tego zgodzić się należy z twierdzeniem, że w przypadku ustanowienia pełnomocnika organ zobowiązany jest zapewnić mu czynny udział w postępowaniu administracyjnym, tak samo jak stronie, a pominięcie go w czynnościach procesowych jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu i wywołuje te same skutki prawne. Podkreślić jednak należy, że ustanowienie pełnomocnika wiąże organ nie od dnia ustanowienia pełnomocnika, lecz od dnia powiadomienia organu o tym fakcie, przez co rozumieć należy realną możliwość zapoznania się przez organ z treścią pełnomocnictwa.

W konsekwencji w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy przyjąć należy, że pełnomocnictwo przesłane przesyłką pocztową zostaje złożone z chwilą, gdy organ w zwykłym biegu zdarzeń uzyskał realną możliwość zapoznania się z treścią przesłanego dokumentu pełnomocnictwa.

W tym zakresie uwzględnić natomiast należy czynności związane z biurowością i obiegiem dokumentów w realiach funkcjonowania organu administracji. Dlatego rozstrzygające znaczenie mają konsekwencje obowiązującego w całym kraju od 20 marca 2020 r. stanu epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2 ( por. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r., poz. 491), która to okoliczność pozostaje w sprawie bezsporna, a która wpływa istotnie na obieg dokumentów w organach. Na podstawie zarządzeń kierowników poszczególnych organów administracji publicznej wprowadzono powszechnie tzw. kwarantannę wpływającej korespondencji (podobne rozwiązania obowiązywały w sądownictwie w tym w NSA i WSA w Opolu, vide: zarządzenie nr 21 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2021 r. i zarządzenie nr 8/21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 maja 2021 r.).

W niniejszej sprawie skarżący w toku postępowania odwoławczego nie byli reprezentowani przez pełnomocnika, a pełnomocnictwo udzielone przez nich adwokatowi D. K. w dniu 8 listopada 2021 r. przesłane zostało do organu odwoławczego przesyłką pocztową i wpłynęło do Izby Administracji Skarbowej w O. w dniu [...], tj. w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Z załączonej do akt administracyjnych metryki sprawy oraz wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, spójnych z zapisami w metryce wynika, że w momencie wydania decyzji (pkt 17 metryki) i jej wysłania skarżącym (pkt 18 i 19 metryki) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. nie wiedział o złożeniu pełnomocnictwa i nie miał możliwości zapoznania się z jego treścią. Decyzja została zaakceptowana i podpisana [...] o godz. 11:35 (pkt 17 metryki). Z uwagi jednak na obowiązujące przepisy sanitarne i sytuację epidemiologiczną oraz wprowadzoną w związku z tym w Izbie Administracji Skarbowej w O. specjalną procedurę, przesyłki wychodzące, jak i przychodzące, poddawane zostały tzw. "kwarantannie". Stąd przesyłki zawierające decyzję, adresowane do skarżących, zostały wysłane w dniu 16 listopada 2021 r. o godz. 11:18. Jednocześnie, ze względu na kwarantannę korespondencji przychodzącej pełnomocnictwo doręczone do organu w dniu [...], zostało zarejestrowane jako korespondencja przychodząca w kancelarii organu w dniu 16 listopada 2021 r. o godz. 14:03, a o godz. 15:07 zostało zadekretowane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. do właściwej komórki organizacyjnej. Tym samym organ odwoławczy powziął wiedzę o udzieleniu w sprawie pełnomocnictwa dopiero po wydaniu i wyekspediowaniu decyzji do skarżących.

W tych okolicznościach Sąd jako prawidłowe i skuteczne uznał doręczenie zaskarżonej decyzji bezpośrednio każdemu ze skarżących, jako wykonującym wspólnie sporny przewóz drogowy, w ramach umowy spółki cywilnej i podlegającym w związku z tym zasadom odpowiedzialności na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy. Sąd uwzględnił przy tym, że działając z wymaganą starannością i mając na względzie słuszny interes skarżących organ odwoławczy po zapoznaniu się z pełnomocnictwem, w dniu 19 listopada 2021 r. poinformował pełnomocnika o wydaniu decyzji i o jej przesłaniu skarżącym, a także doręczył pełnomocnikowi jej uwierzytelnioną kopię. Czyniąc zadość w tym zakresie zasadzie z art. 9 K.p.a. nie naruszył tym samym zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Słusznie przy tym organy uznały za stronę postępowania skarżących, jako prowadzących działalność gospodarczą, w tym wykonujących sporny przewóz drogowy, na podstawie umowy spółki cywilnej. W tym zakresie wywody zawarte w zaskarżanej decyzji w ocenie Sądu uznać należy za prawidłowe i prowadzące do prawidłowych ustaleń.

W konsekwencji mimo uchwały 7 sędziów NSA z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt I FPS 4/21 nie można było uznać, że zaskarżona decyzja jest niewiążąca.

V. Dokonując natomiast oceny stanowiska organów w zakresie ustaleń faktycznych i kwalifikacji prawnej, dotyczących naruszeń stwierdzonych podczas kontroli Sąd uznał, że postępowanie wyjaśniające w tym zakresie nie zostało przeprowadzone prawidłowo, a organy odpuściły się naruszenia przepisów proceduralnych.

Art. 7 K.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny w tym, w zakresie postępowania odwoławczego, także w odniesieniu do okoliczności powoływanych w dowołaniu. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a. doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i powinno dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ oceny. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Realizacja ww. obowiązków w praktyce polega na wyczerpującym ustaleniu a następnie rozważeniu okoliczności faktycznych.

Rozpoznając niniejszą sprawę organy uznały, że w zakresie przewozu drogowego wykonywanego przez skarżących doszło do naruszenia obowiązków lub warunków tego przewozu określonych w załączniku nr 3 do ustawy, polegających na: wykonywaniu przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (lp. 4.8), przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (lp. 5.11) o 8 minut, niespełnieniu wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy (lp. 6.3.8) co do 10 wpisów.

Powyższe ustalenia zostały dokonane na podstawie protokołu z kontroli drogowej. Protokół ten niewątpliwie jest podstawowym dowodem w sprawie o stwierdzenie naruszenia przepisów dotyczących transportu drogowego. Jako dokument urzędowy – w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. - sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, niewątpliwie stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania zgodności z prawdą. Niemniej jednak w celu wyczerpującego rozpoznania sprawy i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego organy powinny w razie potrzeby sięgać także po inne dowody. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ponadto, jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, na podstawie art. 75 § 2 K.p.a., organ może odebrać od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania.

Powstały w niniejszej sprawie zasadniczy spór dotyczy ustaleń i stwierdzenia naruszenia dotyczących wykonywania przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (w niniejszej sprawie wg stanu prawnego na dzień kontroli, tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 797, z późn. zm.), za co ustawodawca przewidział karę w wysokości 10.000 zł (lp. 4.8 załącznika nr 3 do ustawy).

Tak określone naruszenie jest konsekwencją rozwiązań prawnych związanych z obowiązkami i warunkami transportu odpadów ustalonymi w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W szczególności odnosi się ono do określonego w art. 24 ust. 6 tej ustawy obowiązku oznakowania środka transportu odpadów w sposób zgodny z przepisami wydanymi na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach.

Zgodnie z art. 24 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 ustawy o odpadach, transport odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7. Środki transportu odpadów są oznakowane w sposób zgodny z przepisami wydanymi na podstawie ust. 7, tj.: rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów (Dz. U. poz. 1742), zwanego dalej rozporządzeniem.

W uzasadnieniu do projektu ustawy o odpadach wskazano, że wprowadzenie upoważnienia do wydania przez ministra właściwego do spraw środowiska rozporządzenia, w którym będzie mógł określić szczegółowe wymagania dla transportu odpadów, w tym dla środków transportu i sposobu transportowania wynika z rezygnacji w projektowanych przepisach z obowiązku uzyskania zezwolenia na transport odpadów. Wprowadzenie obowiązku w zakresie oznakowania środków transportu ma natomiast poprawić możliwości kontroli obrotu odpadami w Polsce (druk sejmowy VII.456).

Uwzględniając założenia wprowadzenia tej regulacji przyjąć należy, że odpowiednie oznaczenie pojazdu ma na celu ujawnienie pojazdu objętego kontrolą na podstawie przepisów o transporcie drogowym, jako przewożącego odpady. Istotą obowiązku przewoźnika jest zatem sam fakt oznaczenia pojazdu - z uwagi na właściwości odpadów i ich wpływ na środowisko oraz bezpieczeństwo życia i zdrowia ludzi, a samo jego zrealizowanie wyłącza możliwość uznania, że zaistniało naruszenie określone pod lp. 4.8 złącznika 3 do ustawy.

W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji, że fakt umieszczenia przed wyjazdem na pojeździe tabliczki, która nie była odporna na warunki atmosferyczne nie może stanowić okoliczności uwalniającej od nałożenia kary pieniężnej poprzez zastosowanie art. 92c ustawy. Wykładnia i stosowanie przepisów rozporządzenia w danym stanie faktycznym powinno bowiem zmierzać nie do zwiększania nakładania kar na podmioty działające w sposób legalny w zakresie obrotu odpadami, lecz do zwiększenia skuteczności kontroli w tym obszarze.

W § 9 i § 10 rozporządzenia określono wymiary i wygląd tablicy z napisem "ODPADY" oraz postanowiono, że oznakowanie umieszcza się w widocznym miejscu z przodu środka transportu, na jego zewnętrznej powierzchni. Ustalono też, że oznakowanie powinno być czytelne i trwałe, w tym odporne na warunki atmosferyczne. Przepis § 11 rozporządzenia stanowi z kolei, że wymogi te nie mają zastosowania, gdy nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów, zgodnie z art. 66 ust. 4 ustawy o odpadach oraz, gdy środkiem transportu transportuje się odpady inne niż niebezpieczne, w ilości nieprzekraczającej 100 kg.

Mając na uwadze powyższe podkreślić trzeba, że dla stwierdzenia naruszenia określonego pod lp. 4.8 załącznika nr 3 do ustawy, konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie obowiązku wynikającego z art. 24 ust. 6 ustawy o odpadach, a w tym zakresie bezsporne ustalenie, że przewóz dotyczył transportu odpadów objętego obowiązkiem oznaczenia środka transportu oraz, że przewoźnik pomimo obowiązku nie oznaczył środka transportu w sposób określony w rozporządzeniu.

Dokonując ustaleń w tym zakresie w niniejszej sprawie, na podstawie protokołu z kontroli, organy przyjęły, że sporny przewóz obejmował odpady określone jako "paliwo alternatywne", które zostały sklasyfikowane pod kodem 19 12 10, w załączniku do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 10). Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił również na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach - ustalającego legalną definicję odpadów, że kwalifikacja substancji lub przedmiotu do kategorii odpadów następuje już na etapie jego pozbycia się przez dotychczasowego posiadacza, niezależnie od dalszego przeznaczenia takiego odpadu.

Organy uwzględniły również, że w badanym stanie faktycznym oznakowanie pojazdu tablicą z napisem "ODPADY" zostało umieszczone za szybą, wewnątrz pojazdu. Nie zaakceptowały przy tym wyjaśnień strony skarżącej, że pojazd był wyposażony w wymaganą tablicę z napisem "ODPADY", która ze względu na trudne warunki atmosferyczne odpadła. Uznały, że skoro tablica odpadła, to nie spełniała wymogu rozporządzenia, albowiem nie była oznakowaniem trwałym i odpornym na warunki atmosferyczne.

Zdaniem Sądu tak dokonane ustalenia i ocena nie były jednak prawidłowe i wystarczające do rozpoznania sprawy oraz stwierdzenia, że zaistniało omawiane naruszenie. Stan faktyczny sprawy nie został bowiem dokładnie wyjaśniony na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego.

Oceniając okoliczności dotyczące stwierdzenia omawianego naruszenia w pierwszej kolejności dostrzec należy, że uznając wykonywany przewóz drogowy za transport odpadów organy dokonały klasyfikacji ładunku jako odpadu wyłącznie na podstawie lakonicznego zapisu w protokole kontroli, że przewożony ładunek stanowiło paliwo alternatywne. W aktach administracyjnych brak jest listów przewozowych, jak również jakichkolwiek innych dowodów, na podstawie których można określić rodzaj przewożonego ładunku, jego wagę, dane nadawcy, odbiorcy i właściciela, czy także przeznaczenie przewożonego towaru. W świetle twierdzeń skarżących, że przewożony towar nie stanowił odpadu nie można zatem przyjąć, że ustalenia organu są wystarczające. W tym zakresie nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie wyjaśniające, a ocena nie została dokonana na podstawie prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych. W szczególności organy nie dokonały ustaleń na podstawie dokumentów potwierdzających rodzaj transportowanych odpadów. Z materiału dowodowego nie wynika też jaki rodzaj działalności prowadzą skarżący i czy jest to działalność gospodarcza w zakresie gospodarowania odpadami, czy też usługi transportu odpadów. Sam fakt umieszczenia w pojeździe tabliczki nie może, jak przyjęły organy, stanowić obiektywnej okoliczności potwierdzającej przewożenie odpadów i uzasadniającej dokonaną ocenę. Rozpoznając sprawę organy administracji powinny w sposób bezsporny i obiektywny, a nie hipotetyczny, ustalić istotne okoliczności na podstawie zebranych dowodów.

Również okoliczności wyposażenia pojazdu w wymaganą tablicę z napisem "ODPADY" nie zostały w niniejszej sprawie prawidłowo wyjaśnione.

W odniesieniu do tej kwestii nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające na podnoszoną przez skarżących okoliczność oznakowania pojazdu tablicą w chwili rozpoczęcia przewozu oraz na okoliczność jej odpadnięcia w trakcie transportu. W szczególności nie został przeprowadzony dowód z przesłuchania kierowcy oraz skarżących. Można było też skonfrontować twierdzenia przedsiębiorcy np. z zapisami monitoringu wyjeżdżającego samochodu u załadowcy ładunku B. Nie jest przy tym obowiązkiem Sądu wskazywanie na dowody możliwe do przeprowadzenia czy wręcz prowadzenie za organ i stronę postępowania dowodowego. W okolicznościach sprawy sam protokół i fakt podpisania protokołu przez kierowcę bez zastrzeżeń nie mógł być natomiast uznany za wystarczający do stwierdzenia, że skarżący jako przewoźnicy nie dopełnili obowiązku z § 9 rozporządzenia.

Kierowca zatrzymany do kontroli nie był narodowości polskiej na co wskazuje utrwalony w protokole fakt okazania karty pobytu. Nie ustalono, czy władał językiem polskim na tyle dobrze, że był w stanie zapoznać się z protokołem, który podpisał, a w konsekwencji czy miał możliwość złożenia do protokołu ewentualnych wyjaśnień i zastrzeżeń.

Ponadto, w protokole wskazany został jedynie fakt umieszczenia tablicy "ODPADY" za przednią szybą, wewnątrz pojazdu. Choć wskazano w nim, że tablica miała mniejsze rozmiary, którą to okoliczność uwzględnił organ pierwszej instancji, to jednak nie określono tych rozmiarów. Brak więc jakichkolwiek dowodów pozwalających ustalić czy spełniała wymogi dotyczące jej wielkości określone w § 9 ust. 1 lub ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Z załączonych do protokołu zdjęć wynika też, że tablica znajdująca się za przednią szybą mogła być umocowana w prowadnicach, które są wyrażnie widoczne na jej krótszych bokach . Nie zostało też ustalone, czy tablica ta była zamontowana trwale wewnątrz pojazdu, czy też jej forma, sposób mocowania, ewentualne ślady na karoserii zewnątrz pojazdu mogły wskazywać na to, że pierwotnie była umocowana prawidłowo na zewnętrznej części pojazdu. Z protokołu kontroli nie wynika również, aby funkcjonariusze podejmowali podczas kontroli jakiekolwiek czynności w zakresie ustalenia, czy był możliwy prawidłowy montaż tablicy na dalszy czas dokonywania przewozu, w miejscu na zewnątrz pojazdu z którego, jak twierdzą skarżący, odpadła.

Powyższe okoliczności nie zostały też wyjaśnione w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej. Tymczasem poza środkami dowodowymi osobowowymi mógł wystąpić o wspomniane wyżej udostępnienie nagrań z monitoringu w miejscu rozpoczęcia przewozu jeśli takie istniały. Brak postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie powoduje, że nie można jednoznacznie stwierdzić, czy skarżący nie dokonali wymaganego oznakowania środka transportu. W szczególności z materiału dowodowego nie wynika czy środek transportu nosił jakiekolwiek ślady mogące wskazywać na prawidłowy montaż tablicy. Organy powinny natomiast na podstawie prawidłowo i wyczerpująco ustalonych okoliczności faktycznych ustalić, czy skarżący wykonali obowiązek prawidłowego oznakowania środka transportu w chwili rozpoczęcia przewozu.

Faktem powszechnie znanym jest, że nawet trwale umocowany element może zostać oddzielony od miejsca umocowania, czy to w wyniku bezpośredniego, zamierzonego działania człowieka, czy też warunków od człowieka niezależnych np. zużycie materiału, warunki pogodowe np. silny, huraganowy wiatr jakże w ostatnim okresie pogodowym częsty. Dotyczy to także tablic montowanych na pojazdach w tym np. tablic rejestracyjnych, które – jak wykazuje doświadczenie życiowe – czasami w czasie jazdy odpadają wskutek drgań lub są przedmiotem kradzieży. Nie można tym samym wykluczyć, że nawet trwale przymocowana tablica z napisem "ODPADY" może również odpaść. W sytuacji jednak, gdy faktycznie tablica znajdowała się w pojeździe, za przednią jego szybą, gdzie została umieszczona po odpadnięciu w trakcie realizowanego transportu, okoliczność taka, w ocenie Sądu, nie powinna prowadzić do uznania braku realizacji obowiązku z art. 24 ust. 6 ustawy o odpadach. W konsekwencji nie powinna też być sankcjonowana karą, o której mowa pod lp. 4.8 złącznika nr 3 do ustawy.

VI. W przedstawionym stanie faktycznym, dokonując wykładni celowościowej i funkcjonalnej na gruncie przepisów ustawy o odpadach i ustawy o transporcie drogowym należy uwzględnić, że sankcjonowany w tym zakresie brak realizacji obowiązku ustawowego związany jest z nielegalnym działaniem podmiotu transportującego odpady i utrudnieniem właściwym organom kontroli w obszarze obrotu odpadami. Należy też mieć na uwadze, że zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W kontekście tego nie do zaakceptowania jest więc taka wykładnia, która prowadzi do nałożenia kary na podmiot wykonujący legalnie przewóz odpadów, który dopełnił obowiązków w zakresie tego przewozu - w tym przypadku oznakował pojazd w odpowiedni sposób i tylko w wyniku następczych, niezależnych od niego zdarzeń zaistniała okoliczność wyczerpująca znamiona naruszenia z lp. 4.8 załącznika 3 do ustawy.

Stosownie do powyższego zauważyć również należy, że w art. 7a K.p.a. ustalona została ogólna zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. Jeżeli zatem przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te należy rozstrzygać na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Inaczej mówiąc, niejednoznaczność przepisów prawa nie może zasadniczo, poza wskazanymi wyjątkami, rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku, np. administracyjnej kary pieniężnej.

W niniejszej sprawie, norma prawna odpowiedzialności skarżących, ustalona na podstawie art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 7 i lp. 4.8 załącznika nr 3 ustawy oraz art. 24 ust. 6 i § 9 oraz § 10 rozporządzenia, może rodzić wątpliwości interpretacyjne w związku z zaistnieniem okoliczności w postaci odpadnięcia tablicy. Może tym samym prowadzić do uznania różnych rezultatów za prawidłowe. W świetle art. 7a § 1 K.p.a., w przypadku ustalenia tej okoliczności, organy powinny uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie. To wymaga jednak dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych i uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

VII. Reasumując Sąd uznał, że ustalenia i ocena organów co do zaistnienia wskazanego naruszenia oraz odpowiedzialności skarżących za jego zaistnienie, nie zostały dokonane prawidłowo. Nie przeprowadzono w tym zakresie wystarczającego postępowania wyjaśniającego i nie ustalono istotnych okoliczności, co skutkowało naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd orzekł w pkt 1 wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Odnośnie dalszych naruszeń, za które na skarżących również została nałożona kara pieniężna, tj. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (lp. 5.11) o 8 minut oraz niespełnienie co do 10 wpisów wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy (lp. 6.3.8), to wskazane powyżej wadliwości spowodowały konieczność wyeliminowania wydanych w sprawie decyzji w całości.

Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do właściwego zastosowania prawa materialnego. W niniejszej sprawie stan faktyczny w istotnej części nie został wyjaśniony, stąd brak było podstaw do zaakceptowania decyzji w jakimkolwiek zakresie.

Dlatego decyzje obu instancji oparte na nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, jako co najmniej przedwczesne dla dwóch dalszych naruszeń, nie mogły być uznane za legalne. Nie może być tak, że te same czynności a w zasadzie braki postępowania dowodowego, nie mogą być podstawą przypisania odpowiedzialności za jedno naruszenie (oznakowanie pojazdu tablicą), a nie stałyby na przeszkodzie nałożeniu kary za inne zarzucone w czasie tej samej nieprawidłowej – co do przebiegu – kontroli drogowej. Trzeba zważyć, że kontrolujący powołali się na 6 dokumentów skontrolowanych podczas czynności na drodze a do akt załączyli tylko 2 wypisy z zezwolenia dla przedsiębiorców (błędnie zresztą określone jako zaświadczenie). Pominęli natomiast tak istotne w sprawie, jak dokumenty przewozowe, które rzekomo poddali kontroli. Nie można też nie zauważyć, iż jako dowód naruszeń odnoszących się do przekroczenia czasu pracy i ręcznego wprowadzania danych na wykresówce lub karcie kierowcy organ zaoferował nieuwierzytelnione dokumenty (k. 4-9 akt adm.), które nota bene zawierały klauzulę, że są "wersją kontrolną przeznaczoną do użytku tylko dla służb kontrolnych". Tymczasem z akt nie wynika, czy mimo takiej klauzuli, dokumenty te okazano stronie (kierowcy) oraz jaką moc dowodową im nadano.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., w pkt 2 wyroku, Sąd postanowił o zasądzeniu na rzecz skarżących, solidarnie kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi ustalony w kwocie 400 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 3600 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictw w kwocie 34 zł (17 zł x 2 pełnomocnictwa).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań. Sprowadzają się do konieczności przeprowadzenia w pierwszej kolejności prawidłowego postępowania dowodowego ustalającego istotne okoliczności faktyczne sprawy, w tym dokonania prawidłowej oceny co do tego, czy przewóz dotyczył transportu odpadów. Następnie, w przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie także dokonania ustaleń co do zrealizowania przez skarżących obowiązku prawidłowego oznaczenia środka transportu tablicą "ODPADY" i okoliczności odpadnięcia tej tablicy. W przypadku potwierdzenia tych okoliczności należy uwzględnić taką wykładnię, która nie prowadzi do nałożenia kary określonej w lp. 4.8 załącznika nr 3 do ustawy na podmiot wykonujący legalnie przewóz odpadów w sytuacji, gdy dopełnił obowiązków w zakresie tego przewozu - w tym oznakował pojazd w odpowiedni sposób i tylko w wyniku następczych, niezależnych od niego zdarzeń zaistniała okoliczność wyczerpująca znamiona naruszenia z lp. 4.8 załącznika nr 3 do ustawy.