Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 728/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Agnieszka Dauter po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta W. reprezentowanej przez Prezydenta W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] umorzyło postępowanie w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 259/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] października 2003 r. nr [...] - obu wydanych w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1971 r. nr [...] odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ulicy [...], o pow. [...] m kw. (nr hip. [...]). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że objęta wnioskiem nadzorczym decyzja z 1971 r., choć została skierowana do osoby prawnej: "Z. ul. [...]" w rzeczywistości została odebrana – jak wynika z treści pokwitowania odbioru korespondencji - przez podmiot o nazwie "W. Zakłady [...], ul. [...] skr. poczt. [...]". Rozbieżność w nazwie i co do miejsca siedziby obu tych podmiotów nie została przez Kolegium w ogóle wyjaśniona, a budzi ona wątpliwości odnośnie skuteczności doręczenia decyzji o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd zobowiązał organ do ustalenia prawidłowości doręczenia stronie decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej oraz zbadania tej decyzji pod kątem jej zgodności z przesłankami warunkującymi ustanowienie prawa własności czasowej, a następnie ocenienie dokonanych ustaleń w kontekście przepisu art. 156 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1971 r., [...] odmawiającego przyznania użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej w W. przy ul. [...] (ozn. nr hip. [...]).

Podstawą do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej było przyjęcie przez organ, że skoro decyzja z dnia [...] lutego 1971 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej nie została doręczona podmiotowi będącemu stroną postępowania tj. Z. S.A., to wskazuje, iż nie została ta decyzja wprowadzona do obrotu prawnego, a wobec tego rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, której nie ma w obrocie prawnym jest bezprzedmiotowe. Skutkowało to umorzeniem postępowania nadzorczego.

Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2005 r. Kierownik Działu Nieruchomości Dekretowych Skarbu Państwa, działający w imieniu Miasta W., skierował żądanie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1971 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...].

W dniu 23 grudnia 2005 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Kolegium złożyły również Z. S. A. z siedzibą w W. przy ul. [...]. Pismem z dnia 27 stycznia 2006 r. Z. S.A. cofnęły ww. wniosek Spółki z dnia 23 grudnia 2005 r.

We wniosku Miasta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono szereg zarzutów dotyczących zasadności umorzenia postępowania nadzorczego, a mianowicie kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1971 r. została doręczona podmiotowi o nazwie "W. Zakłady [...] ul. [...] skr. poczt. [...]", a Kolegium nie poczyniło żadnych ustaleń, co do związku tego podmiotu z adresatem decyzji. Ponadto według wnioskującego o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium nie zgromadziło niezbędnego materiału dowodowego, nie uwzględniło powojennych regulacji nacjonalizacyjnych w kierunku ustalenia następstwa prawnego podmiotu będącego adresatem decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej, nie skorzystało z dokumentacji archiwalnej w Archiwum [...] w W. przy ul. [...]. Wnioskujący wskazał także, że w Ministerstwie Finansów toczy się aktualnie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych, a dokumentacja archiwalna dotycząca planów zagospodarowania przestrzennego znajduje się w Archiwum W. przy ul. [...]. W ocenie składającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., a decyzja o umorzeniu postępowania nadzorczego jest przedwczesna. Ponadto odwołujący się kwestionował pogląd wyrażony przez Kolegium, iż nie doręczenie decyzji skutkuje uznaniem, że decyzja nie istnieje i nie rodzi skutków prawnych, jest to według odwołującego się uproszczone podejście do kwestii doręczenia decyzji. We wniosku powołano też orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2003 r. ( sygn. akt I SA 2496/02), według którego wadliwie doręczone decyzje nie powodują ich nieistnienia w obrocie prawnym. Podniesiono także, że organ nie wyjaśnił, jakie zadania miała zapisane spółka Z. w swoim statucie, w brzmieniu aktualnym na dzień wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W., bowiem jeśli były to jedynie zadania związane z produkcją [...], a przedmiotowa nieruchomość nie była związana z tym zadaniem, to zachodziła negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Zarzucono również organowi, że nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie uzyskania wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydania decyzji Prezydium, bowiem w przypadku obowiązywania na tym terenie przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne zachodziłaby również negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium. W konsekwencji decyzja zaskarżona, w ocenie odwołującego, jest dotknięta wadami, niesłuszna i mogąca przynieść Miastu W. znaczne szkody.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyło postępowanie z powyższego wniosku Miasta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. została doręczona Prezydentowi W. jako organowi będącemu następcą prawnym Prezydium Rady Narodowej w W.. Decyzja ta nie była kierowana do Gminy W., która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Kierownik Działu Nieruchomości Dekretowych Skarbu Państwa - Pan K. R. - złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Kolegium, podpisując go jako osoba zajmująca określone stanowisko służbowe i działająca z upoważnienia Prezydenta W. A zatem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył pracownik organu działający z upoważnienia Prezydenta W. (organu administracji publicznej). Gdyby zaś występował w imieniu Gminy W. złożyłby odpowiednie pełnomocnictwo udzielone w trybie cywilnoprawnym, z którego wynikałby zakres udzielonego pełnomocnictwa – uprawnienie do reprezentowania Gminy w tej sprawie. Zdaniem Kolegium organ administracji publicznej – Prezydent W. nie jest uprawniony do składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, może on jedynie działać w trybie art. 157 § 2 k.p.a. albo w trybie art. 184 k.p.a.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto W., jako właściciel nieruchomości, której dotyczy postępowanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...].

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Miasto W., jako gmina o statusie miasta na prawach powiatu, ma prawo złożyć skargę na każde orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylające lub zmieniające orzeczenie Prezydenta W., działającego jako organ pierwszej instancji w sprawach, których przedmiotem jest majątek tego miasta. Prawa gminy do sądu mogą być ograniczone tylko i wyłącznie w drodze ustawy i w sposób bezpośrednio z niej wynikający. Skarżąca zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, iż nieprawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania, bowiem w sytuacji powzięcia wątpliwości co do zakresu pełnomocnictwa osoby podpisującej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium było obowiązane do wezwania strony do uzupełnienia wniosku poprzez nadesłanie prawidłowego pełnomocnictwa.

Ponadto skarżąca zarzuciła obu decyzjom wydanym w przedmiotowej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. naruszenie przepisów art. art. 7, 28, 61 § 4, 77, 80 i 105 § 1 k.p.a. przez wadliwe zgromadzenie materiału dowodowego, w szczególności polegające na braku wyczerpujących ustaleń odnoszących się do doręczenia decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1971 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej, braku ustaleń odnoszących się do zadań statutowych spółki Z. S.A. oraz braku ustaleń, co do przeznaczenia przedmiotowego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu [...] lutego 1971 r.

Skarżąca podniosła także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zawiadomiło jej o toczącym się postępowaniu przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., chociaż zgodnie a z art. 61 § 4 kpa, było do tego zobowiązane.

Dodatkowo w skardze podniesione zostały zarzuty wcześniej już podane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Z. S.A. w piśmie z dnia 8 maja 2006 r. wnosił o odrzucenie skargi ewentualne jej oddalenie i zasądzenia kosztów postępowania. Uczestnik podzielił pogląd wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dotyczący nienależytego umocowania dyr. I. O. oraz braku umocowania po stronie Prezydenta W. Uczestnik podniósł, że skargę złożyła nieuprawniona osoba, gdyż pełnomocnik skarżącego jest nienależycie umocowany - nie legitymuje się pełnomocnictwem udzielonym przez Prezydenta W., lecz p.o. Prezydenta W. Upoważnienie dyr. I. O. do działania w imieniu Prezydenta W. przez komisarza (osobę pełniącą funkcję prezydenta miasta) byłoby wydane z przekroczeniem uprawnień i jako takie nie może być skuteczne.

W piśmie ponadto podniesiono, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło ponad wszelką wątpliwość, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1971 r. nie zostało doręczone adresatowi decyzji, to prawidłowo też przyjęto, że decyzja taka nie weszła do obrotu prawnego, co tym samym skutkowało umorzeniem postępowania. Podkreślono także, że przedmiotowe orzeczenie doręczono W. Zakładom [...] w W., ul. [...].

W odniesieniu do skargi uczestnik podał także, że wplatanie do sprawy wątków dotyczących nacjonalizacji przedsiębiorstwa spółki " H." S. A. jest zupełnie niezrozumiałe, a ponadto, że dysponuje ekspertyzą biegłych powołanych przez Główną Komisję do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw, w której jednoznacznie stwierdza się, że nieruchomość przy ul. [...] była składnikiem majątkowym Spółki, nie była natomiast składnikiem jej przedsiębiorstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności Sąd rozpatrywał dopuszczalność skargi w związku z podnoszonym przez uczestnika postępowania zarzutem złożenia jej przez podmiot nieuprawniony. Uczestnik argumentował powyższe stanowisko faktem, iż składająca skargę, w imieniu Miasta W., nie była należycie umocowana, gdyż nie była upoważniona do samodzielnego działania w imieniu Prezydenta W. Wskazać należy, że w dniu [...] lutego 2006r. Prezes Rady Ministrów wyznaczył do pełnienia funkcji Prezydenta W. M. K. Podstawę prawną wyznaczenia M. K. do pełnienia funkcji Prezydenta W. stanowił art. 28 f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do tego przepisu - " W przypadku wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem kadencji jego funkcję, do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta, pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów". Ilekroć w powołanej ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także prezydenta miasta (art. 11 a ust.3 ustawy o samorządzie gminnym). W przedmiotowej sprawie skarga została złożona do Sądu w dniu 23 marca 2006 r., podpisana przez I. O. pełniąca obowiązki Zastępcy Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami W. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z dnia [...] marca 2006 r. podpisane przez M. K. dla I. O. do samodzielnego działania w imieniu Prezydenta W. we wszystkich sprawach z zakresu gospodarowania nieruchomościami Miasta W. oraz Skarbu Państwa, do składania wniosków, oświadczeń, pism procesowych, kierowanych do sądów i organów administracji. Skarga została wniesiona po dniu 9 lutego 2006 r. tj. po dniu wyznaczenia M. K. do pełnienia funkcji Prezydenta W. W ocenie Sądu pogląd prezentowany przez uczestnika, iż osoba pełniąca funkcję Prezydenta W., nie będąc prezydentem z mandatu wyborców nie może skutecznie upoważniać do występowania w imieniu prezydenta miasta, jest nietrafny. Gdyby bowiem podzielić ten pogląd bezprzedmiotowy byłby zapis art. 28 f ustawy o samorządzie gminnym. Tymczasem ustawodawca wprowadził ten przepis do omawianej ustawy, po to, aby zapobiec sytuacji, iż w okresie między wygaśnięciem mandatu dotychczasowego prezydenta a powołaniem nowego prezydenta jednostka samorządu terytorialnego nie mogłaby funkcjonować, nie mając organu wykonawczego powołanego do jej reprezentacji. Według Sądu orzekającego osoba pełniąca funkcje prezydenta miasta, wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów, pełni obowiązki wymienione w ustawie o samorządzie gminy, w tym również kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym), wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej oraz może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników do wydawania decyzji, w imieniu prezydenta (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym). W tym stanie rzeczy wniosek uczestnika postępowania o odrzucenie skargi jest niezasadny.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego wydana przez organ właściwy do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Kierując się powyższą regułą sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

Z nadesłanej sądowi skargi wynika, że właścicielem nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] jest Miasto W. W postępowaniu administracyjnym uczestniczyła zaś Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "H." z siedzibą w W. PI. [...]. Pełnomocnik uczestnika postępowania na rozprawie oświadczył, że obecnie Spółka ta nie posiada użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] położonej przy ul.[...], ponieważ prawo to zostało zbyte na rzecz dwóch podmiotów: "H." Sp. z o.o. i "Y." Sp. z o.o. Natomiast w stosunku do nieruchomości położonej przy ul. [...], pełnomocnik uczestnika, oświadczył, że Spółka nigdy nie była użytkownikiem wieczystym.

W świetle powyższego należy wytknąć Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. braki w zgromadzonym materiale dowodowym, poprzez nieustalenie podmiotu, który dysponuje prawem do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Ustalenie powyższe jest niezbędne ze względu na konieczność zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niewątpliwie takimi osobami są właściciele nieruchomości albo użytkownicy wieczyści nieruchomości. Postępowanie takie może toczyć się jedynie z udziałem wszystkich podmiotów, których interesów prawnych dotyczy to postępowanie, bowiem muszą mieć oni możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłaszać żądania i wnioski (art. 10 § 1 kpa).

Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. O ile jednakże chodzi o uchybienie przez organ orzekający zasadom określonym w art. 10 § 1 kpa, to jest ono jednoznaczne. Poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym (np. poprzez niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania), powoduje zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak możliwości wzięcia udziału w postępowaniu przez stronę, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa, obejmuje zatem zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 kpa taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej.

W świetle powyższego należy wskazać, iż zadaniem organu orzekającego było jednoznaczne ustalenie stron postępowania - w zależności od tego czy przedmiotowa nieruchomość pozostaje własnością Gminy W., czy została oddana w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi. Tymczasem z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja nie została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Umarzając postępowanie bez dokonania niezbędnych ustaleń co do stron postępowania Kolegium naruszyło przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i art. 77 kpa - nakazujące organowi administracji podejmowanie wszelkich środków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Sąd nie rozpatrywał zarzutów skarżącej dotyczących decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2005 r., gdyż nie został rozpoznany wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem rozstrzygnięcie Sądu dotyczące tej decyzji byłoby przedwczesne i naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.