Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 543/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
659
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Zobowiązano ...i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1) zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. S. z dnia [...] sierpnia 2017 r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 1000 (słownie: tysiąc) złotych; 4) przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego J. S. sumę pieniężną w wysokości 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. J. S. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego i niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w przedmiocie wyłączenia - na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy") - stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Skarżący J. S. - działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w przedmiocie wyłączeniu stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W piśmie z dnia [...] września 2017 r. Dyrektor Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji MSWiA informował skarżącego, że rozpatrzenie jego wniosku powinno nastąpić do dnia [...] marca 2018 r.

Następnie pismami z dnia [...] lutego 2018 r., a więc po pięciu miesiącach od złożenia wniosku, skarżący został poinformowany przez organ, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpił z zapytaniem do Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej także: "Instytut Pamięci Narodowej" lub "IPN") o przebieg jej służby w Straży Granicznej, z uwagi na konieczność zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie.

Z akt sprawy wynika, że ustosunkowując się do powyższego pisma organu, Instytut Pamięci Narodowej udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. (wpłynęło do MSWiA w dniu [...] kwietnia 2018 r.), natomiast Komendant Główny Straży Granicznej w piśmie z dnia [...] września 2018 r. (wpłynęło do MSWiA w dniu [...] września 2018 r.).

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. Zastępca Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji MSWiA poinformował skarżącego, iż rozpatrzenie jego wniosku powinno nastąpić do dnia [...] stycznia 2019 r.

Z uwagi na brak korespondencji ze strony Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, skarżący po wyznaczonym powyżej terminie wydania decyzji, pod koniec kwietnia 2019 r. telefonicznie skontaktowałem się z Biurem Kadr, Szkolenia i Organizacji MSWiA i uzyskał informację, że na początku maja 2019 r. otrzyma pismo informujące o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Z uwagi na brak otrzymania wspomnianego pisma, skarżący na początku listopada 2019 r. ponownie telefonicznie skontaktował się z Biurem Kadr, Szkolenia i Organizacji MSWiA i w konsekwencji w dniu [...] listopada 2019 r. zapoznał się z całością zgromadzonej dokumentacji w toku prowadzonego postępowania.

Jednocześnie, korzystając z przysługującego mu prawa przesłania do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w formie pisemnej oraz w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od dnia zapoznania się z materiałem dowodowym, w dniu [...] listopada 2019 r. przesłał do organu (pismo wpłynęło do MSWiA w dniu [...] listopada 2019 r.) pismo, w którym przedstawił swoje stanowisko istotne dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Z uwagi na brak odpowiedzi ze strony organu, w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. skarżący, powołując się na przepisy art. 37 § 1 pkt 1 oraz § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: "k.p.a."), zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem, w którym wezwał organ do niezwłocznego rozpoznania jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r.

W uzasadnieniu ponaglenia skarżący zwrócił uwagę, że ostatni dokument, stanowiący materiał dowodowy, który włączony został do akt sprawy (według stanu na dzień zapoznania się z dokumentacją, tj. na dzień [...] listopada 2019 r.), datowany jest na dzień [...] września 2018 r. W tej sytuacji, skarżący stwierdził, iż oznacza to, że organ w terminie od dnia [...] września 2018 r. do dnia [...] listopada 2019 r. nie podjął żadnych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący wskazał, że mimo upływu zarówno ustawowych, jak i tych wyznaczanych przez organ terminów załatwienia sprawy, do dnia dzisiejszego nie otrzymał on decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Zarzucając Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o wyłączenie - na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - przepisów art. 15c i art. 22a tej ustawy, skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji w terminie miesiąca, a także o zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych, jak również o przyznanie - na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - na jego rzecz od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że postępowanie administracyjne w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. winno być zakończone w dniu [...] września 2017 r., a najpóźniej w dniu [...] października 2017r., tj. w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Ponadto, skarżący zauważył, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w toku postępowania dokonał mało znaczących czynności, polegających głównie na wymianie korespondencji, które - w ocenie skarżącego - należy potraktować, jako działania, które z perspektywy czasu można nazwać pozornymi i które nie zmierzały do załatwienia sprawy skarżącego.

Skarżący zauważył jednocześnie, że organ, pomimo wyznaczania kolejnych terminów na załatwienie sprawy, do dnia wniesienia skargi nie wydał stosownej decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie z uwagi na jej bezzasadność.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, na wstępie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że w przedmiotowej sprawie, z uwagi na wymogi przewidziane w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ zobowiązany jest do podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Organ wskazał, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających.

Minister podniósł, że w pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach, a następnie ustalenia wymaga, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a).

W związku z powyższym, organ wskazał, że w przypadku potwierdzenia powyższego konieczne jest wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w alt. 13b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto, organ zauważył, że niezbędne jest wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Ponadto, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt I SAB 72/00, LEX nr 54526 - stwierdził, że sam fakt toczenia się od szeregu miesięcy postępowania nie świadczy jeszcze o bezczynności organu.

Organ zwrócił również uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Poznaniu z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 55/16, LEX nr 2123351, w którym sąd ten stwierdził, że: "W ramach badania, czy w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania, ocenie sądu podlega w szczególności to, czy przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy było w okolicznościach danej sprawy uzasadnione. Ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Z unormowania art. 38 k.p.a. można jedynie pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione". Posiłkując się regulacją art. 35 S 3 k.p.a. można wskazać, iż dłuższy termin załatwienia sprawy może zwłaszcza wynikać ze szczególnego skomplikowania sprawy lub potrzeby prowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. W każdym przypadku może chodzić tylko o przyczyny pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem danej sprawy, tj. mające znaczenie dla wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych w sprawie lub dla możliwości bądź sposobu jej końcowego załatwienia".

Wskazując z kolei na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 65/16, LEX nr 2085523, organ stwierdził, że należy przyjąć, iż użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", albowiem organ powinien dysponować realnym - w konkretnych okolicznościach - czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ stwierdził, że powinien jedynie wydać rozstrzygnięcie bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności.

Mając na względzie powyższe, organ stwierdził, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem organu, właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Organ zauważył jednocześnie, że konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, art. 22a, czy też art. 24a cyt. ustawy.

Minister uznał, że w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające go z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r. Il SAB/Lu 105/13, LEX nr 1333599).

Minister podkreślił jednak na marginesie, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4.900 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W tym miejscu, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, LEX nr 2158457, organ zauważył wprawdzie, że okoliczności takie, jak znaczna ilość spraw, jakie wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności, gdyż sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej jednak, jak stwierdził jednocześnie, są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności. Organ zauważył jednocześnie, że w uzasadnieniu ww. wyroku Sąd podniósł, iż dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy, stwierdzić trzeba, że z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postepowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania.

W tej sytuacji, Minister uznał, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postepowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają [pic]na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji.

Z posiadanych przez Sąd na dzień wyrokowania informacji nie wynika, aby Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozstrzygnął wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r. i wydał stosowną decyzję w przedmiocie wyłączenia wobec skarżącego zastosowania przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w świetle przepisu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Jednocześnie, warto podkreślić, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności. Oznacza to, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, zaskarżalnego do sądu administracyjnego postanowienia, interpretacji, czy też innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W konsekwencji, uznać należy, że sąd administracyjny nie może zobowiązać organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, jeżeli obowiązek ten nie wynika z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość.

Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 69-70). Również w dotychczasowym orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; podobnie: postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12).

Środkiem zwalczania przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach administracyjnych wszczętych do dnia [...] maja 2017 r. było zażalenie wniesione do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie było takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Obecnie, takim środkiem jest ponaglenie.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).

W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia przewlekłości. Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że "przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ" polega na niepodejmowaniu przez organ skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). W przypadku przewlekłości postępowania, czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu [...] sierpnia 2017 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako organu właściwego, o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie przepisu art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Powyżej przytoczony przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r.

W tym miejscu, należy wskazać, że decyzje wydawane przez organ na podstawie powyżej przytoczonego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Jednocześnie, przyjmuje się, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas - stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. - organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba jednocześnie, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.

Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia [...] sierpnia 2020 r., tj. do dnia wniesienia skargi na przewlekłość, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji, a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. W tej sytuacji, zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, działania organu mieszczą się w zakresie pojęcia przewlekłości, zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami oraz ich pozorność.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom k.p.a. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów).

W aktach sprawy znajdują się co prawda zawiadomienia skierowane do strony skarżącej, w których organ informował, że sprawa zostanie załatwiona w późniejszym terminie, jednakże sprawa w kolejnych terminach wskazywanych przez Ministra nie została załatwiona. W ocenie Sądu, czynności podjęte po tym terminie świadczą w oczywisty sposób o przewlekłym prowadzeniu przez organ postępowania.

Ponadto, należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie podejmowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji czynności nie zmierzały do jej szybkiego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym, nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

Warto również zauważyć, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została wykonana. Obojętne jest więc, czy przekroczenie przez organ ustawowego terminu odnoszącego się do podjęcia lub wykonania czynności jest zawinione czy też niezawinione.

Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania.

W tej sytuacji, skoro z posiadanych przez Sąd na dzień wyrokowania informacji nie wynikało, aby Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - załatwiając sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r. - wydał stosowną decyzję administracyjną w przedmiocie wyłączenia wobec skarżącego zastosowania przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - zobowiązał Ministra do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku skarżącego w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia temu organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

Jednocześnie, należy zauważyć, że - w świetle przepisu art. 149 § 1a P.p.s.a. - uznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ za zasadną, Sąd zobowiązany jest stwierdzić, czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W judykaturze przyjmuje się jednocześnie, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. można uznać, ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (vide: Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).

W ocenie Sądu, zarówno dotychczasowy czas trwania postępowania z wniosku J. S. w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że Minister faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Według Sądu, trzeba wskazać, iż skarżący na dzień wniesienia w niniejszej sprawie skargi oczekiwał już ponad 3 (trzy) lata na rozstrzygnięcie przez Ministra jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. Nie bez znaczenia jest również to, że skarżący od wielu już miesięcy otrzymuje świadczenie emerytalne w obniżonej wysokości, a przedłużający się brak rozstrzygnięcia jego wniosku skutkował - niedopuszczalnym w demokratycznym państwa prawa - brakiem pewności co do nabytych już wcześniej uprawnień emerytalnych.

Ponadto, Sąd uznał, że czas prowadzenia postępowania oraz wspomniane wyżej okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia uzasadniały wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.

Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco-represyjny. W związku z tym, ustalając wysokość nałożonej grzywny, Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony skarżącej do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy.

Wymierzona w wyroku grzywna w wysokości 1.000 (jednego tysiąca) złotych mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a jej wysokość miarkuje rozmiar uchybień organu.

W ocenie Sądu, wymierzona grzywna powinna zrealizować założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufanie strony skarżącej do władzy publicznej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości (tak również: postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OZ 521/15).

Sąd uznał jednocześnie, powołując się w tym zakresie na regulację prawną określoną w przepisie art. 149 § 2 P.p.s.a., że z uwagi na rażącą przewlekłość postępowania, zasadne jest przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 2.000 (dwóch tysięcy) złotych. Wskazać należy, iż wspomniana suma pieniężna stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla strony skarżącej za przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Należy zauważyć, że zarówno instytucja grzywny, jak i instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te, w połączeniu z odszkodowaniem z ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną.

W ocenie Sądu, trzeba wskazać, iż skarżący na dzień wniesienia w niniejszej sprawie skargi oczekiwał już ponad 3 (trzy) lata na rozstrzygnięcie przez Ministra jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. Nie bez znaczenia jest również to, że skarżący od połowy 2017 r. otrzymuje świadczenie emerytalne w obniżonej wysokości, a przedłużający się brak rozstrzygnięcia jego wniosku skutkuje - niedopuszczalnym w demokratycznym państwa prawa - brakiem pewności co do nabytych już wcześniej uprawnień emerytalnych. Sąd uznał jednak, że - wbrew żądaniom strony skarżącej - wystarczające będzie przyznanie przedmiotowej sumy pieniężnej w wysokości 2.000 złotych, zamiast żądanej kwoty pieniężnej w maksymalnej wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.