Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 129/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 4,  art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 5a ust. 4
journal: Dz.U. 2014 poz 1118
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta K. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie "Wieloletniego programu współpracy miasta K. z organizacjami pozarządowymi na lata 2016 - 2020" - w części określonej w:

- § 13 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 załącznika do uchwały - jako niezgodnej z art. 5a ust. 4 pkt 11 w związku z art. 5a ust. 2 w związku z art. 15 ust. 2b - 2f ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (t.j Dz. U. z 2014r., poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej "ustawą"),

- § 8 ust. 4 i ust. 5 załącznika do uchwały - jako niezgodnej z art. 5a ust. 4 w związku z art. 5a ust. 2 ustawy,

-§ 2 ust. 1 załącznika do uchwały, w zakresie wyrazów: "w szczególności" - jako niezgodnej z art. 5a ust. 4 pkt 1 ustawy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że w dniu [...]r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie "Wieloletniego programu współpracy miasta K. z organizacjami pozarządowymi na 2016 rok".

Podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowi art. 5a ust. 2 ustawy, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uchwalić, w sposób określony w ust. 1, wieloletni program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy.

W przekonaniu organu nadzoru, kwestionowany w rozstrzygnięciu § 13 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 Programu jest niezgodny z art. 5a ust. 4 pkt 11 w związku z art. 15 ust. 2b - 2f ustawy. W zakresie upoważnienia ustawowego, określonego w art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy, do określenia "trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowej" nie da się pomieścić postanowień, dotyczących dopuszczalnego składu komisji konkursowych (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 162/14 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tej kwestii poświęcono bowiem unormowania zawarte wart. 15 ust. 2b - 2f ustawy. Przywołane regulacje nie dają organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wkraczania w ustawowo oznaczoną sferę członkostwa w komisji konkursowej, co wyklucza jakąkolwiek modyfikację, czy też powielanie tych przepisów w akcie lokalnym (§ 13 ust. 2 i ust. 3 Programu). Dostrzeżone uchybienia wskazują na modyfikację oraz na nieuzasadnione powtórzenie w akcie wykonawczym postanowień ustawowych, co także kwalifikowane jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym jako istotne naruszenie prawa. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Z tego względu powyższa kwestia nie powinna podlegać unormowaniu w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

Wojewoda [...] wskazał, że przedmiotowa uchwała stanowi o wieloletnim programie współpracy miasta K. z organizacjami pozarządowymi. W związku z tym nie istnieje możliwość uregulowania kwestii dotyczących rocznego programu w przedmiotowej uchwale (§ 8 ust. 4 i ust. 5 Programu). Powyższe regulacje nie mieszczą się w delegacji ustawowej zawartej w art. 5a ust. 4 w związku z art. 5a ust. 2 ustawy.

Nadto podniósł, że z przepisu art. 5a ust. 4 ustawy wynika, iż obowiązkiem rady gminy jest sporządzenie programu określającego m. in. cel główny programu. Rada Miasta K., realizując powyższą delegację, w § 2 Programu określiła cel główny Programu, jednakże określając go jako wzmocnienie współpracy Miasta K. z organizacjami pozarządowymi oraz roli organizacji w realizacji zadań publicznych posłużyła się zwrotem: "w szczególności" w odniesieniu do zadań publicznych. Zdaniem organu nadzoru wskazana regulacja pozostaje w sprzeczności z art. 5a ust. 4 pkt 5 ustawy. Zadaniem rady gminy jest bowiem przyjęcie programu, rozumianego jako zbiór zasad regulujących - w sposób kompleksowy - praktykę współdziałania władz samorządowych z ww. podmiotami na dany rok (lub na kilka lat). Rada powinna w niniejszym akcie zawrzeć pełny opis celu głównego. Tymczasem przyjmując powyższą regulację Rada nadała jej charakter otwarty. Takie rozwiązanie należy ocenić jako sprzeczne z prawem.

W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...]r. w sprawie "Wieloletniego programu współpracy miasta K. z organizacjami pozarządowymi na lata 2016" została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności we wskazanych częściach uzasadnionym i koniecznym.

W skardze z dnia 30 grudnia 2015 r. Miasto K. kwestionuje rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]z dnia [...]r., nr [...], stwierdzające nieważność części uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...]r.oku w sprawie "Wieloletniego programu współpracy miasta K. z organizacjami pozarządowymi na lata 2016- 2020" w części określonej w § 2 ust. załącznika do uchwały w zakresie wyrazów "w szczególności" jako niezgodnej z art. 5a ust. 4 pkt 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. z 2014r. poz. 1118 z późn. zm.) podnosząc następujące zarzuty:

1) art. 171 ust. 1 w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 art. kodeksu postępowania administracyjnego i art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525 z późn. zm.) w ten sposób, że organ nadzorczy rozstrzygał o nieważności przedmiotowej uchwały stosując unormowania prawne nie mające zastosowania do treści zapisów uchwały,

2) błędne zastosowanie art. 5 ust. 4 pkt 1 ustawy w ten sposób, iż ocena zawartości wieloletniego programu współpracy miasta K. z organizacjami pozarządowymi na lata 2016 - 2020 została dokonana na podstawie przepisu dotyczącego treści obligatoryjnego rocznego programu współpracy, podczas gdy treść fakultatywnego wieloletniego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi określona jest w art. 5a ust. 5 ustawy,

3) błędne uznanie, że Rada Miasta K. określając w § 2 ust. 1 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miasta K. cel główny wieloletniego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi nie mogła przyjąć zapisu , który wprowadza priorytety dotyczące współpracy miasta K. z organizacjami pozarządowymi w zakresie realizacji zadań publicznych, podczas gdy regulacja zawarta w art. 5a ust. 5 ustawy w jakimkolwiek zakresie nie ogranicza uprawnień organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do dowolnego, w granicach prawa, określenia celu głównego wieloletniego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi

4) art. 10 § 1 kpa w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym , polegające na faktycznym pozbawieniu organów skarżącego udziału we wszczętym postępowaniu nadzorczym poprzez uniemożliwienie złożenia wyjaśnień i dodatkowych informacji

5) art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta K. jest w zaskarżonym zakresie sprzeczna z prawem, podczas gdy organ nadzoru zastosował w zakresie oceny zgodność z prawem tejże uchwały przepisy prawa nie mogące być podstawą do stwierdzenia nieważności kwestionowanego zapisu § 2 ust. 1 załącznika do uchwały.

W uzasadnieniu podkreślono, że skarżący nie kwestionuje stanowiska Wojewody [...] odnośnie niezgodności z prawem zapisów § 13 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz § 8 ust. 4 i 5 załącznika do przedmiotowej uchwały. Zdaniem skarżącego stanowisko organu nadzoru, kwestionujące legalność zapisu § 2 ust. 1 załącznika do uchwały nie może się ostać. Wojewoda, wbrew zasadzie określonej tak Konstytucją Rzeczypospolitej Polski w art. 171 ust. 1 i art. 7, jak i w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, miast stać na straży legalności prawa stanowionego przez organ samorządu terytorialnego przekroczył granice prawa oceniając zapisy § 2 ust. 2 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miasta K. w sprawie "Wieloletniego programu współpracy miasta K. z organizacjami pozarządowymi na lata 2016 - 2020" na podstawie przepisów prawa nie odnoszących się do zapisów zakwestionowanych w rozstrzygnięciu nadzorczym. Kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze odnosi się do § 2 ust. 1 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...]r. w sprawie "Wieloletniego programu współpracy miasta K. z organizacjami pozarządowymi, który stanowi: "§ 2 cel główny i cele szczegółowe programu. 1. Celem głównym Programu jest wzmocnienie współpracy Miasta K. z organizacjami pozarządowymi oraz roli organizacji zadań publicznych w szczególności w realizacji zadań obligatoryjnych z zakresu polityki społecznej, które podniosą ich skuteczność i efektywność oraz jakość prowadzonych przez nie działania długoterminowych "Wojewoda bez jakiegokolwiek uzasadnienia zastosował do powyższej regulacji przepis art. 5a ust. 4 pkt 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, który określa jakie elementy może zawierać program współpracy jednostki samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. Organ nadzoru nie zważył jednakże, iż art. 4a ust. 4 pkt 1 odnosi się do rocznych obligatoryjnych programów współpracy, zaś uchwała której przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy, przyjęła wieloletni program współpracy z organizacjami pozarządowymi, który to program regulowany jest przepisem art. 5a ust. 2 i 5 ustawy o działalności pożytku publicznego . Tylko ta konstatacja wystarcza, by uznać, iż organ nadzoru działał w przedmiotowej sprawie wbrew zasadom legitymizmu i sam rażąco naruszył obowiązujące przepisy prawa i porządek prawny.

Abstrahując od powyższego wniosku, Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym odniósł się do treści zapisu § 2 ust. 1 uchwały, wskazując, iż Rada Miasta K., określając cel główny Programu, opisany w tymże przepisie, w nieuprawniony sposób posłużył się określeniem "w szczególności" w odniesieniu do zadań publicznych, podczas gdy, zdaniem organu nadzoru powyższa regulacja pozostaje w sprzeczności z art. 5a ust. 4 pkt 5 ustawy. Niezależnie od wyżej przedstawionych argumentów, przemawiających za tym, że organ nadzoru rozstrzygał w tym zakresie bez podstawy prawnej, art. 5a ust. 5 ustawy w jego brzmieniu nie odnosi się bezpośrednio do zadań publicznych, tak jak brzmienie art. 5a ust. 4 pkt 5 ustawy, które odnosi się do programu rocznego. Zawartość programu wieloletniego ma charakter otwarty, o czym świadczy umieszczenie w dyspozycji art. 5a ust. 5 ustawy zwrotu " w szczególności", zaś zapis § 2 ust. 1 przedmiotowej uchwały, określający cel główny Programu nie narusza delegacji ustawowej wynikającej z art. 5a ust. 2 ustawy, ani też nie narusza treści art. 5a ust. 5 ustawy. Nie są poparte jakimikolwiek argumentami prawnymi wywody wynikające z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, dotyczące kompleksowej regulacji, współpracy władz samorządowych z organizacjami pozarządowymi. Taki pogląd nie wynika z ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zaś w ramach posiadanej delegacji ustawowej Rada Miasta K., określając cel główny Programu miała uprawnienie do wskazania w ramach tego celu szczególnie istotnych zagadnień.

Bezzasadne, w ocenie skarżącego, są twierdzenia rozstrzygnięcia, które odnoszą się do przyjętego w programie celu głównego, a odnoszącego się w szczególności do zadań publicznych. Organ nadzoru odnosił się w tym zakresie do zawartości programu rocznego, który w istocie zawiera w art. 5a ust. 4 u.d.p.p. obok celu głównego normę określoną w pkt 5 tj. priorytetowe zadania publiczne. Gdyby taki lub podobny zapis znajdował się w dyspozycji art. 5a ust. 5 u.d.p.p., istotnie można by twierdzić, iż zawarcie w § 2 ust. 1 uchwały normy odwołującej się w zakresie celu głównego do zadań publicznych byłby sprzeczny z ustawą. Jednakże dyspozycja art. 5a ust. 5 u.d.p.p. takiego zapisu nie posiada, wobec czego Rada Miasta K. bez naruszenia prawa zapis taki uchwaliła.

Poza powyższymi zarzutami skargi, skarżący podniósł, że pismo Wojewody [...] w K. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta K. zostało skierowane do Urzędu Miasta K. w dniu 1 grudnia 2015 r., co uniemożliwiło zajęcia stanowiska wobec stwierdzeń zawartych w powyższym piśmie, w tym udzielenia wyjaśnień i dodatkowych informacji przed dniem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a nadto we wskazanym piśmie nie wskazano, iż Rada Miasta K. naruszyła prawo w części objętej niniejszą skargą.

Skarżący uważa, iż przytoczone wyżej argumenty w sposób jednoznaczny wskazują, iż organ nadzoru wykroczył poza określone Konstytucją, kodeksem postępowania administracyjnego oraz ustawą o wojewodzie i administracji rządowej w województwie granice badania legalności aktów prawnych jednostki samorządu terytorialnego.

Wykazane w zarzutach skargi i jej uzasadnieniu stwierdzenia pozwalają na uznanie, że w zaskarżonej części rozstrzygnięcia nadzorcze nie może się ostać.

Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Ustosunkowując się do uzasadnienia sformułowanego w skardze zauważył, że uchwała Nr [...] Rady Miasta K. w sprawie "Wieloletniego programu współpracy miasta K. z organizacjami pozarządowymi na lata 2016 - 2020" została podjęta na sesji w dniu [...]r. W § 3 uchwały określono, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Zatem organ nadzoru musiał dokonać oceny legalności przedmiotowej uchwały w oparciu o obowiązujące na dzień jej podjęcia przepisy prawa. Na dzień [...]r. art. 5a ustawy posiadał tylko 4 ustępy, tak więc uchwała dotycząca wieloletniego programu współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi musiała zostać podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 w związku z ust. 4 ustawy. Artykuł 5a ust. 5 ustawy, na który powołuje się skarżąca w swej skardze, dodany został ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz ustawy o fundacjach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1339), która weszła w życie dopiero dnia 9 listopada 2015 r.

W rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru powołał się na obowiązujące, w dniu podjęcia uchwały przez Radę Miasta K., przepisy ustawy, stąd też stwierdził nieważność § 2 ust. 1 załącznika do uchwały, w zakresie wyrazów: "w szczególności" - jako niezgodnego z art. 5a ust. 4 pkt 1 ustawy.

Wojewoda [...] uznał za nietrafny zarzut skarżącej, że organ nadzorczy rozstrzygał o nieważności przedmiotowej uchwały stosując unormowania prawne nie mające zastosowania do treści zapisów uchwały, gdyż treść fakultatywnego wieloletniego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi określona jest w art. 5a ust. 5 ustawy. W dniu podejmowania uchwały nie obowiązywał jeszcze przepis szczególny stanowiący o treści wieloletniego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi, uchwały w tym przedmiocie były podejmowanie na podstawie art. 5a ust. 2 i 4 ustawy.

Z treści art. 5a ust. 4 u.d.p.p., w brzmieniu obowiązującym na dzień podejmowania uchwały wynika, że na określa on katalog spraw, które powinny zostać uregulowane w każdym "programie współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3". Również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w swym wyroku z dnia 10 czerwca 2014 r. (sygn. akt III SA/Wr 232/14, pul. CBOSA) stwierdził, że "Należy podkreślić że zakres przedmiotowy pojęcia "program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3" użyty w komentowanej normie prawnej jest szeroki, co oznacza, że odnosi się ona do programów’ współpracy, o których mowa w art. 5a ust. 1 i 2 ustawy, a zatem nie tylko rocznych, lecz wieloletnich. Wskazuje na to również fakt zamieszczenia przez ustawodawcę w jednym artykule normy kompetencyjnej do działania w sprawie przez organ stanowiący, odnoszącej się do obu rodzajów> programów (ust. 1 i 2), łącznie z ustaleniem zakresu normatywnego uchwal podejmowanych w tej materii (ust. 4). Przepis ust. 4 niewątpliwie wprowadza elementy obligatoryjne do treści uchwały - konieczne do uznania legalności tego aktu. Muszą one być zredagowane w części normatywnej uchwały (przepisach prawnych), nie zaś w jej uzasadnieniu, gdyż uzasadnienie akt u prawnego nie pełni funkcji normatywnej."

Na marginesie Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że sama skarżąca w swej skardze stwierdza: "organ nadzoru odniósł się w tym zakresie do zawartości programu rocznego, który w istocie zawiera w art. 5a ust. 4 ustawy obok celu głównego normę określoną w pkt 5 tj. priorytetowe zadania publiczne. Gdyby taki lub podobny zapis znajdował się w dyspozycji art. 5a ust. 5 ustawy, istotnie można by twierdzić, iż zawarcie w § 2 ust. 1 uchwały normy odwołującej się w zakresie celu głównego do zadań publicznych byłoby sprzeczny z ustawą."

Nie sposób zgodzić się również z zarzutem Skarżącej dotyczącym naruszenia przez organ nadzoru art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23) w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r. poz. 1515 z późn. zm.), co miałoby polegać na faktycznym pozbawieniu organów Skarżącej udziału we wszczętym postępowaniu nadzorczym poprzez uniemożliwienie złożenia wyjaśnień i dodatkowych informacji. Skarżąca podniosła, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta K. zostało skierowane do Urzędu Miasta K. w dniu 1 grudnia 2015 roku, co uniemożliwiło zajęcie stanowiska wobec stwierdzeń zawartych w powyższym piśmie, w tym udzielenia wyjaśnień i dodatkowych informacji przez dniem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarzucono ponadto, że we wskazanym piśmie nie wskazano, iż Rada Miasta K. naruszyła prawo w części objętej niniejszą skargą. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, iż zarzut naruszenia art. 10 kpa może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych wpływających na wynik sprawy (por. wyroki NSA z dnia 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 831/05, publ. ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157 i z dnia 16 października 2007 r. sygn. I OSK 1192/06, publ. Lex nr 427561. z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. II OSK 881/10, LEX nr 746920, z dnia 2 września 2009 r., sygn. II OSK 1317/08, LEX nr 597191). W uchwale z dnia 21 października 2002r. (sygn. akt OPS 9/02; ONSA 2003/2/43) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego będzie należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Naruszenie zasady zawartej w art. 10 § 1 kpa nie stanowi zatem automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Aby taka sytuacja miała miejsce, wskazanemu uchybieniu towarzyszyć musi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 kpa strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, iż miało ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Do niej należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (wyrok NSA z dnia 15 maja 2003r. sygn. akt I SA/Gd 199/00, "Przegląd Podatkowy" 2004, nr 1, s. 43, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04, ONSA i WSA 2005, z. 4, poz. 66). Innymi słowy, strona powinna wykazać, że zawiadomienie jej w niewłaściwym czasie o wszczęciu postępowania nadzorczego, uniemożliwiło jej dokonanie w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenie dokumentu, czy wyjaśnień co do faktów nie znanych organowi nadzoru) - która to dodatkowo miałaby jeszcze wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Tymczasem skarżąca wnosząc skargę - nie uczyniła zadość powyższym wymogom. Nie wykazała ona w żaden sposób, że ewentualne uchybienie ze strony organu nadzoru w zakresie wszczęcia postępowania, przesądziło o innym wyniku sprawy. Poza twierdzeniem, że "naruszenie" takie miało miejsce nie potrafiła ona należycie dowieść, że było ono przyczyną odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Spór bowiem - jak wynika z wniesionej skargi - dotyczy jedynie interpretacji przepisu prawnego i nie zachodzi przy tym potrzeba wyjaśnienia spornych faktów. Wywody skarżącej sprowadzają się bowiem tylko do zarzutów wobec organu nadzoru co do błędnego zastosowania art. 5a ust. 4 ustawy. Zdaniem Wojewody [...] nie sposób wywodzić, że złożenie przez Gminę K. wyjaśnień sprowadzających się jedynie do odmiennej interpretacji przepisów miałoby wpływ na stanowisko organu nadzoru, a tym samym na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz.1467 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt.

Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W piśmiennictwie zarysowały się dwa stanowiska w tej kwestii. Wedle pierwszego z nich, przy ocenie legalności rozstrzygnięć nadzorczych należy stosować art. 145 p.p.s.a. (K.Defecińska-Tomczak (w:) W. Chróścielewski [i in.], Polskie sądownictwo administracyjne, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2006, s. 137–138; R. Sawuła, glosa do wyroku NSA z dnia 14 maja 2009 r. , II GSK 929/08 OSP 2010, s. 509–510). Oznaczałoby to, iż sąd powinien badać wpływ naruszenia prawa na wynik sprawy. Aby uchylić rozstrzygnięcie nadzorcze, sąd musi stwierdzić naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albo naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając powyższy pogląd, autorzy powołują przepisy ustaw samorządowych (art. 98 ust. 4 u.s.g.), które przewidują odpowiednie stosowanie w sprawach skarg na akty nadzoru przepisów o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych. Wedle drugiego stanowiska podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk., M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, wyd. 4, s. 679; A.Kabat, w:B.Dauter,B.Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, wyd. 4, s. 421).

Nie rozstrzygając jeszcze tej kwestii, należy zauważyć iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostają w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie pojawia się pogląd, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma celu ustalenie czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały uczynił to zgodnie z prawem.

W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakowoż ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia organu gminy kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.- dalej "u.s.g."). Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" (zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa).

Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.11.2006 r. , I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007 , IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813).

Zatem zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody [...] będzie można postawić zarzut niezgodności z prawem tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięciem tym stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta K. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie "Wieloletniego programu współpracy miasta K. z organizacjami pozarządowymi na lata 2016 - 2020" (dalej: Program) nie noszącej znamion sprzeczności z prawem, rozumianej jako istotne naruszenie prawa .

Skarga została złożona przez Miasto K. której dotyczyło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia z dnia [...]r. nr [...], w trybie art. 98 u.s.g.. Ogólne wymogi zaskarżania aktów nadzoru określają przepisy ust. 1 – 3 wskazanego przepisu.

Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

Do złożenia skargi uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przedmiotowa skarga wymogom tym odpowiada. Jej przedmiotem jest rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte na podstawie art. 91 u.s.g. Została wniesiona z zachowaniem 30 dniowego terminu, przez legitymowaną Gminę, której interes prawny w wyniku unieważnienia uchwały w części określonej w § 2 ust. 1 załącznika do uchwały, w zakresie wyrazów: "w szczególności" - jako niezgodnej z art. 5a ust. 4 pkt 1 ustawy został niewątpliwie naruszony.

. Podstawą wniesienia skargi była stosowna uchwała nr [...] Miasta K. z dnia [...]r.

Należy zauważyć Miasto K. nie kwestionowało rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] w zakresie § 13 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 załącznika do uchwały i § 8 ust. 4 i ust. 5 załącznika do uchwały.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w skardze w pierwszym rzędzie należy wyjaśnić, że fakt wydania rozstrzygnięcia w dniu [...]r., a więc 3 dni po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, które zostało doręczone w formie elektronicznej 1 grudnia 2015 r. nie uzasadnia, w ocenie Sądu, uchylenia zaskarżonego aktu. Należy bowiem wskazać, że brak skutecznego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego stanowi naruszenie przepisów postępowania, jednak sam w sobie nie musi jeszcze przesądzać o wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z tej przyczyny. To do sądu administracyjnego należy bowiem ocena, czy omawiana okoliczność pozbawiła stronę możliwości potrzebnego uczestnictwa w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stanowisko takie zostało wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r. - sygn. akt OPS 9/02, publ.: ONSA 2003/2/43, prezentowane jest również w innych wyrokach. Wystarczającym jest powołanie się na wyrok WSA w Gliwicach z 27 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 1295/11 publ:. LEX nr 1121724. Ponadto podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 Kpa strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, iż miało ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Do niej należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (wyrok NSA z dnia 15 maja 2003r. sygn. akt I SA/Gd 199/00, "Przegląd Podatkowy" 2004, nr 1, s. 43, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04, ONSA i WSA 2005, z. 4, poz. 66), co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.

Zważywszy charakter uchybień, jakimi obarczony jest § 2 ust 1 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie "Wieloletniego programu współpracy miasta K. z organizacjami pozarządowymi na lata 2016 - 2020" unieważniony tym rozstrzygnięciem, jak również uwzględniwszy treść wywodów zawartych w skardze, brak jest przesłanek mogących świadczyć o tym, aby ewentualne wnioski czy wyjaśnienia złożone w trybie art. 10 K.p.a. mogły spowodować odmienną ocenę istotnych dla sprawy aspektów, które sprowadzają się generalnie do interpretacji przepisów prawa.

Przystępując do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, co, jak zasygnalizowano powinno zostać poprzedzone oceną zgodności z prawem unieważnionej uchwały, należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że z przepisu art. 18 ust. 1 pkt 15) u.s.g. wynika norma kompetencyjna upoważniająca Radę Gminy do "stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Jednym z przepisów ustawy zastrzegającym kompetencję na rzecz rady gminy jest – będący materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały - przepis art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2001r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1118 – dalej "u.d.p.p."), upoważniający organ stanowiący do uchwalenia wieloletniego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z art. 5a ust. 4 u.d.p.p. program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności:

1) cel główny i cele szczegółowe programu;

2) zasady współpracy;

3) zakres przedmiotowy;

4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2;

5) priorytetowe zadania publiczne;

6) okres realizacji programu;

7) sposób realizacji programu;

8) wysokość środków przeznaczanych na realizację programu;

9) sposób oceny realizacji programu;

10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji;

11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.

Jak słusznie podniósł organ nadzoru, w kontekście brzmienia cytowanego przepisu, zadaniem rady gminy jest przyjęcie programu, rozumianego jako zbiór zasad regulujących - w sposób kompleksowy - praktykę współdziałania władz samorządowych z wyżej wymienionymi podmiotami na dany rok (lub na kilka lat). Rada powinna w niniejszym akcie zawrzeć pełny opis celu głównego. Tymczasem przyjmując powyższą regulację Rada nadała jej charakter otwarty poprzez użycie w § 2 ust. 1 załącznika do uchwały, w zakresie wyrazów: "w szczególności". Takie rozwiązanie należy ocenić jako sprzeczne z prawem.

Trzeba podkreślić, że użycie w normie kompetencyjnej art. 5a ust. 4 u.d.p.p. zwrotu "w szczególności" nie może skutkować prawem Rady do rozszerzania zakresu regulacji danego aktu.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy w zauważyć, iż organ nadzoru zasadnie dokonał oceny legalności uchwały w oparciu o obowiązujące na dzień jej podjęcia przepisy prawa. Na dzień [...]r. art. 5a u.d.p.p. posiadał tylko cztery ustępy, tak więc uchwała dotycząca wieloletniego programu współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi musiała zostać podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 w związku z ust. 4 u.d.p.. Artykuł 5a ust. 5 u.d.p.p., na który powołuje się skarżąca w swej skardze, dodany został ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz ustawy o fundacjach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1339), która weszła w życie dopiero dnia 9 listopada 2015 r.

W świetle powyższego za chybione należy uznać pozostałe zarzuty skargi. Należy bowiem zauważyć, że Konstytucja RP w art. 171 ust. 1 stanowi, że jedynym kryterium nadzoru nad samorządem terytorialnym jest kryterium legalności (zgodności z prawem). Nadzór nad samorządem terytorialnym jest efektem zawartej w art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu, stanowiącej, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Natomiast z art. 6 K.p.a. wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Wojewoda [...] jako organ nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego nie naruszył wskazanych przez Miasto K. przepisów, a nadto zastosował w zakresie oceny zgodności z prawem zakwestionowanej uchwały przepisy prawa mogące być podstawą do stwierdzenia nieważności kwestionowanego zapisu § 2 ust. 1 załącznika do uchwały.

W tym stanie rzeczy Sąd badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie stwierdził, by Wojewoda [...] dopuścił się naruszenia przepisów prawa (materialnego bądź postępowania).

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.