Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1071/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA del. Jacek Hyla (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 734/09 w sprawie ze skargi H. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. II SA/Po 734/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości.

Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2009r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2009 r. (sprostowane postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r.) w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału działki nr [...] obr. K., zgodnie z mapą stanowiącą załącznik do opiniowanego projektu podziału.

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi K., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] października 2002 r. nowo wydzielone działki leżą na terenach ogrodnictwa z prawem zabudowy "RO", dla których wprowadza się zakaz dalszych podziałów geodezyjnych oraz częściowo na terenach łąk i pastwisk "RZ". Tym samym, w ocenie organu, proponowany podział stoi w sprzeczności z zapisami przywołanego planu.

Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniosła H. L. zarzucając, iż zostało ono wydane niezgodnie z przepisami prawa. W uzasadnieniu podała, iż teren działki nr [...] określono na rysunku i w części opisowej planu (§ 2 pkt 10), jako grunty rolne z przeznaczeniem pod tereny ogrodnictw z prawem zabudowy (oznaczone w planie RO), a tym samym tereny te nie podlegają ustawie o gospodarce nieruchomościami w zakresie podziału nieruchomości. Odwołująca podniosła również, iż przedmiotowa działka nie podlegała dotychczas podziałowi geodezyjnemu, stąd też nie może jej dotyczyć zakaz wtórnego podziału nieruchomości.

W podstawie prawnej postanowienia wydanego w instancji odwoławczej powołano art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu, przytaczając treść powyższego przepisu, organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a wątpliwości budzi jedynie kwestia interpretacji zapisów tegoż planu, odnoszących się do przedmiotowej nieruchomości. Kolegium podniosło, iż zgodnie z § 2 pkt 10 planu wyznacza się tereny ogrodnictw z prawem zabudowy oznaczone symbolem RO, wprowadza się zakaz dalszych podziałów geodezyjnych; lokalizacja ewentualnych obiektów budowlanych poza granicami stref wynikających z przepisów szczególnych. Dalej organ zwrócił uwagę na to, że tereny rolne i leśne oznaczone są w § 2 pkt 11 planu, zatem tereny oznaczone symbolem RO nie podlegają wyłączeniu spod stosowania przepisów działu III rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego powołany przepis § 2 pkt 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy interpretować w taki sposób, jak to przedstawił organ I instancji - zakaz dalszych podziałów geodezyjnych oznacza, że nie można dokonać innych podziałów nieruchomości niż oznaczone w załączniku graficznym do tego planu.

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, którą wniosła H. L. Skarżąca podtrzymała zarzuty wyrażone w zażaleniu, a ponadto stwierdziła, iż nie zgadza się z interpretacją Kolegium odnoszącą się do definicji terenów rolnych. W jej ocenie działka nr [...] znajduje się na terenach, które w planie miejscowym oznaczono "RO", czyli tereny rolne z przeznaczeniem pod uprawy ogrodnicze z prawem zabudowy, a charakter tej działki jako gruntu rolnego znajduje potwierdzenie w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w Poznaniu. Skarżąca podała również, iż nie jest znane ograniczenie obszarowe działki przeznaczonej pod uprawy ogrodnicze wyłącznie w wysokości około 1 ha, jak przedstawiono to graficznie w planie miejscowym. Skarżąca podtrzymała pogląd, iż działka nr [...] nie podlega przepisom działu III rozdziału 1ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał w uzasadnieniu wyroku, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przepisów rozdziału 1, który w dziale III tej ustawy reguluje zasady podziałów nieruchomości, nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg nie będących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Ustawa ta w art. 93 ust. 1 stanowi, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego.

Stosownie do treści art. 93 ust. 2a podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.

Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 tej ustawy). Działka nr [...], której dotyczy wniosek o zatwierdzenie projektu podziału, leży na obszarze objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi K., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] października 2002 r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2002 r. Nr [...], poz. [...]), na co wskazuje wprost treść § 2 ust. 1 planu ("ustalenia ogólne"). Objęta wnioskiem działka nr [...] leży na obszarze oznaczonym symbolem "RO", a także częściowo na terenach łąk i pastwisk "RZ". Teren "RO" został w planie miejscowym przeznaczony pod "tereny ogrodnictw z prawem zabudowy", dla których "wprowadza się zakaz dalszych podziałów geodezyjnych.", jak postanowiono w § 2 ust. 10 ("ustalenia szczegółowe"). Z kolei w ust. 11 ustaleń szczegółowych § 2 planu wyznaczono "tereny rolne i leśne bez prawa zabudowy", oznaczone symbolami: R - tereny upraw polowych (pkt 1), RZ - tereny łąk i pastwisk (pkt 2) i LS - tereny lasów (pkt 3). Wobec faktu, że w planie miejscowym określono przeznaczenie terenów, na których znajduje się działka objęta wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału, nie jest dopuszczalne odwoływanie się do danych z ewidencji gruntów, co byłoby uzasadnione, gdyby przy braku planu miejscowego należało ustalić faktyczne wykorzystywanie nieruchomości na cele rolne i leśne. Wniosek taki wynika z analizy treści wyżej powołanego art. 92 ustawy. Stąd też zarzut skarżącej, jakoby nieruchomość objęta wnioskiem o podział nie podlegała zasadom podziału określonym w rozdziale 1 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami jest nietrafny. Dalej zauważyć należy, iż jedna z nowo wydzielanych działek (nr [...]), oznaczona w załączonym do wniosku wstępnym projekcie podziału, będzie miała powierzchnię mniejszą niż 0,3000 ha, co również uzasadnia stosowanie do nieruchomości objętej wnioskiem o podział art. 93 powołanej ustawy .

Zgodnie z zapisami obowiązującego planu miejscowego przedmiotowa działka stanowi grunty przeznaczone pod ogrodnictwo z prawem zabudowy (§ 2 ust. 10 ustaleń szczegółowych), które to tereny są objęte zakazem dalszych podziałów geodezyjnych, oraz tylko częściowo tereny rolne bez prawa zabudowy - łąki i pastwiska (§ 2 ust. 11 ustaleń szczegółowych). W takiej sytuacji właściwy organ wykonawczy gminy obowiązany był zaopiniować zgodność proponowanego przez wnioskodawcę skonkretyzowanego sposobu podziału nieruchomości - wyrażonego w formie wstępnego projektu podziału - z ustaleniami planu miejscowego. Skoro przedmiotowy plan wprowadza zakaz dalszych podziałów geodezyjnych dla terenu, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem o podział nieruchomości w sposób określony we wstępnym projekcie podziału, to trafnie organy obydwu instancji uznały, że proponowany podział nie jest zgodny z planem. Sąd podzielił sposób interpretacji zapisu planu dotyczącego zakazu dalszych podziałów, jako zakazu dzielenia po dniu wejścia w życie planu nieruchomości położonych na obszarze oznaczonym w tym planie (w części tekstowej i w załączniku graficznym) symbolem "RO". Zakaz dalszych podziałów dotyczy dzielenia nieruchomości w kształcie "uchwyconym" na dzień wprowadzenia przepisów planu do obrotu prawnego.

Zarzuty skargi, będące powieleniem zarzutów zażalenia, w zakresie, w jakim formułują zarzuty co do zapisów planu (§ 2 ust. 4 ustaleń ogólnych) nie mają dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia, bowiem w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie art. 93 ust. 4 powołanej ustawy nie chodzi o zaopiniowanie przez organ gminy zgodności obowiązującego planu miejscowego z prawem, lecz zgodności podziału nieruchomości z przepisami tego planu. Organ I instancji, opiniując w niniejszej sprawie projekt podziału nieruchomości był obowiązany do oceny wyłącznie zgodności konkretnego, przedstawionego wraz z wnioskiem projektu podziału nieruchomości z obowiązującymi zapisami prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego gminy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów powołanych w zaskarżonym orzeczeniu jako podstawa rozstrzygnięcia, w szczególności art. 92 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) poprzez niezasadne przyjęcie, że ma on zastosowanie do stwierdzonego w sprawie stanu faktycznego, co skutkowało wydaniem wyroku oddalającego skargę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od odpowiedzi na pytanie czy znajdą w niej zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestie te reguluje art. 92 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym jej przepisów nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg nie będących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha.

W ocenie skarżącej, odnośnie spornej nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem w celu uzyskania odpowiedzi na postawione zagadnienie należy ustalić czy nieruchomość przeznaczona jest na cele rolne i leśne. Punkt 10 ustaleń szczegółowych uchwały nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. reguluje tę kwestię, stwierdzając, że sporna nieruchomość leży na terenach przeznaczonych pod ogrodnictwo, oznaczonych symbolem RO. Nie budzi wątpliwości, że tego typu oznaczenie wskazuje na przeznaczenie nieruchomości na cele rolno - ogrodnicze, zatem wyczerpuje warunki o których mowa w cytowanym przepisie. Tym bardziej, że zgodnie z art. 93 ust. 2 za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - sporna nieruchomość posiada charakter użytków oznaczony literą R (rola). W takiej sytuacji konieczne jest ustalenie, czy oceniany w niniejszej sprawie podział spowoduje wydzielenie nowych dróg nie będących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo czy mają zostać wydzielone działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha. Odpowiedź w obu przypadkach jest negatywna. Powstała wątpliwość co do powierzchni jednej z mających powstać działek, wobec jej połączenia z inną projektowaną działką gruntu została rozwiązana - żadna z mających powstać działek nie posiada powierzchni mniejszej niż wyżej wskazana. Skarżąca podniosła, iż do spornego podziału nie mogą zostać zastosowane przepisy zawarte w Rozdziale l Działu III wyżej wskazanej ustawy, a zatem nie może znaleźć zastosowania również przepis nakazujący uzyskanie opinii mającego nastąpić podziału.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która jednakże w niniejszej sprawie nie występuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.

Jedyny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut był zarzutem naruszenia prawa materialnego – art. 92 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Przepis ten wyklucza zastosowanie przepisów rozdziału I działu VIII ustawy do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg nie będących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha.

Skarżąca w istocie twierdziła, że orzekające w sprawie organy dokonały wadliwej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uznając, że teren oznaczony w planie miejscowym symbolem RO – ogrodnictwo z prawem zabudowy nie jest w istocie przeznaczony na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, wadliwie zastosowano ten przepis, gdyż wyłącza on zastosowanie przepisów ustawy w odniesieniu do zamiaru podziału jej nieruchomości - przeznaczonej w planie na cele w istocie rolne.

Zarzutu tego nie można uznać za uzasadniony. Ustalenie przeznaczenia rolnego i leśnego określonego terenu stanowi bowiem prerogatywę rady gminy uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ ten uwzględniać musi przy kształtowaniu treści planu wszystkie stosowne regulacje prawne – zwłaszcza te które odnoszą się do szeroko rozumianego gospodarowania przestrzenią. Jeśli plan wyznacza ściśle określony teren, ustalając, że jest on przeznaczony na cele rolne i leśne – to używając takiego sformułowania – korespondującego z brzmieniem art. 92 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyduje zarazem o wyłączeniu gruntów położonych w obrębie tego terenu z reżimu procedury podziałowej określonej w rozdziale 1 działu VIII tej ustawy. Jeśli inny zaś teren, w kolejnej, odrębnej jednostce redakcyjnej, określa się jako teren ogrodnictwa z prawem zabudowy – to oznacza, że z woli rady teren ten nie należy do obszarów, których przeznaczenie określono w planie jako rolne i leśne, a co za tym idzie podział nieruchomości położonych na tym terenie podlega przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Trafnie podniosły orzekające w sprawie organy administracji, że wpis w rejestrze gruntów ma znaczenie jedynie w odniesieniu do nieruchomości położonych na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wykorzystywanych na cele rolne i leśne – z mocy art. 92 ust. 2 ustawy. Jakikolwiek zapis w rejestrze gruntów, dotyczący przeznaczenia gruntu, pozbawiony jest znaczenia z punktu widzenia procedury podziałowej, w przypadku objęcia gruntu regulacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej stan faktyczny wynikający z akt administracyjnych obejmował projekt podziału nieruchomości w ramach którego miała powstać między innymi działka o powierzchni 0,1826 ha – czyli mniej niż limit 3000 m² określony w art. 92 ust. 1 ustawy. Nie znajduje bynajmniej potwierdzenia w aktach sprawy twierdzenie skarżącej jakoby ".. żadna z mających powstać działek nie posiada powierzchni mniejszej niż w/w wskazana (0,3 ha)". Zatem, nawet gdyby nieruchomość skarżącej była w istocie przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne lub leśne to i tak w stanie faktycznym wynikającym z akt administracyjnych należałoby z mocy art. 92 ust. 1 ustawy stosować do jej podziału przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uznając zatem podniesiony przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej zarzut za pozbawiony podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.