Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1701/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  1  par.  1 ,  art.  3  par.  1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.  96  ust.  1 ,   art.  98  ust.  1  pkt  2,   art.  33  ust.  2,  art.  154  ust.  6,  art.  146 ,  art.  134 w zw z  art.  148  pkt  1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art.  106  par.  3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2013 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. z 2008 Nr 164, poz. 1027 ze zm.) - zwaną dalej ustawą o świadczeniach lub ustawą, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz wskazując na przepisy ustawy o świadczeniach powołane w uzasadnieniu decyzji, po rozpoznaniu odwołania [...] ""P." sp. z o.o. [...] W. (dalej jako P. lub spółka), od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2012 r., oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie: świadczenia w zakresie otolaryngologii, na obszarze: [...]–[...], o kodzie postępowania nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzje wydano w następujących ustaleniach:

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako [...]OW NFZ) ogłoszeniem z dniu [...] kwietnia 2012 r. zaprosił do składania ofert w postępowaniu konkursowym w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od dnia [...] września 2012 r. do dnia [...] czerwca 2015 r w rodzaju wskazanym wcześniej. W ogłoszeniu wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż [...] PLN podając informację, że oferta powinna być sporządzona na formularzu ofertowym, który wraz z materiałami można było pobrać od dnia [...] kwietnia 2012 r. w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ([...]OW NFZ). W ogłoszeniu określono wymagania na podstawie następujących przepisów mających zastosowanie w postępowaniu:

1. zarządzenie nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ze zm.,

2. zarządzenie nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej ze zm.,

3. zarządzenie nr 81/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna ze zm.,

4. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 maja 2011 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. Nr 111, poz. 653 ze. zm.).

Ponadto ogłoszenie zawierało informację: w jaki sposób, do kiedy i gdzie należy składać oferty, podano termin i tryb ogłoszenia ofert, termin i tryb rozstrzygnięcia konkursu, zastrzeżono prawo do odwołania konkursu ofert w całości lub w części oraz przedłużenia terminu składania ofert i terminu ogłoszenia rozstrzygnięcia konkursu, określono zasady przeprowadzenia negocjacji cenowych zastrzegając ich przeprowadzenia z wybranymi oferentami, których oferty uzyskają wysokie oceny na podstawie kryteriów niecelowych.

W części jawnej postępowania Komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu podając liczbę złożonych ofert, które spełniły warunki z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach przyjmując do dalszego postępowania 49 ofert w tym ofertę P. W toku postępowania przeprowadzono m.in. w spółce P. kontrolę, w wyniku której nie stwierdzono uchybień co do niezgodności z danymi podanymi w ofercie.

W rankingu otwarcia oferta złożona przez stronę zajęła 46 pozycję uzyskując łączną liczbę punktów 42,977, przy punktacji za kompleksowość – 5,00 pkt, za jakość – 18,977 pkt, i za dostępność – 9,000 pkt.

Następnie Komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje cenowe z oferentami, którzy przeszli do części niejawnej postępowania. Protokołem końcowym z negocjacji z dnia [...] lipca 2012 r. spółka określiła się, co do ilości świadczeń i ceny jednostkowej. W protokole tym zawarto klauzulę "Protokół końcowy zawiera ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny. Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy". W protokole z negocjacji skarżąca zamieściła swoje oświadczenie o treści: "Oświadczam, że propozycje zawarte w protokole są wyłączną i nienegocjowaną propozycją NFZ. Odmowa przyjęcia warunków zawartych w protokole byłaby równoznaczna z pozbawieniem pacjentów dostępu do świadczeń finansowanych ze środków publicznych". W negocjacjach cenowych spółka zaproponowała 4781 świadczeń o wartości 43029,00 przy cenie jednostkowej – 9,00.

W wyniku uszeregowania ofert w rankingu końcowym z dnia [...] lipca 2012 r. oferta P. zajęła 55 pozycję, z liczbą punktów 45,151, za cenę – 12,174 pkt, za kompleksowość – 5,000 pkt, za jakość – 18,977 pkt i za dostępność – 9,000 pkt. Na pierwszym miejscu uplasował się oferent z liczbą punktów – 83,967 oraz ostatni z oferentów, którego ofertę wybrano z 52,318 punktami.

Na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zamieszczano informację o zmianie terminu rozstrzygnięcia postępowań podając dzień [...] lipca 2012 r. W tym dniu podano informację o rozstrzygnięciu postępowania wnioskując o zawarcie umów z 36 oferentami, wśród których nie znalazła się spółka P..

Następnie, również w dniu [...] lipca 2012 r., Komisja konkursowa wybrała 31 ofert, które zajęły pozycje od 1 do 36, nie wybierając po przeprowadzonych negocjacjach 17 ofert, wśród których znalazła się oferta spółki P.

Ostatnia z wybranych ofert do zawarcia umowy uzyskała łączną liczbę punktów w ilości 52,318 pkt.

Od rozstrzygnięcia konkursu skarżąca dnia [...] lipca 2012 r. złożyła w terminie odwołanie do Dyrektora [...]OW NFZ i zarzucając:

nadużycie normy art. 152 ust. 2 pkt 2) ustawy o świadczeniach przez:

1. naruszenie opisanej art. 134 ustawy zasady równego traktowania oferentów,

2. naruszenie art.142 ust. 6 ustawy a także naruszenie art. 72 § 1 Kodeksu cywilnego,

3. naruszenie przyjętych na podstawie art. 146 ustawy kryteriów oceny ofert.

W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o zmianę treści rozstrzygnięcia i dokonanie wyboru oferty odwołującej się oraz zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Dyrektor [...]OW NFZ ogłosił o wniesieniu odwołania oraz o prawach przysługujących spółce P., jako stronie postępowania, w tym o prawie zapoznania się z materiałem postępowania. Spółka [...] sierpnia 2012 r. zapoznała się z materiałem postępowania składając, pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. uwagi, w których stwierdziła, że w toku negocjacji Komisja nie zaproponowała spółce obniżenia ceny, a spółka była skłonna cenę podaną w formularzu ofertowym obniżyć.

W dniu [...] września 2012 r. Dyrektor [...]OW NFZ nr [...]. wydał decyzję oddalającą w całości odwołanie z uwagi na brak wykazania przez skarżącą naruszenia przez Komisję konkursową zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń z opieki zdrowotnej.

Podkreślono, że oferta spółki spełniła warunki formalne uzyskując w rankingu otwarcia 42,977 pkt. W wyniku negocjacji cenowych w rankingu końcowym skarżąca zajęła 55 miejsce uzyskując 45,151 pkt, w tym za cenę – 12,174 pkt, za kompleksowość – 5,000 pkt, za jakość – 18,977 i za dostępność – 9,000 pkt. Wyniki postępowania ogłoszono na stronie internetowej [...]OW NFZ [...] lipca 2012 r. i wywieszono w [...]OW NFZ podając, że wybrane zostały oferty, które uzyskały po negocjacjach cenowych ilość punktów od 83,967 do 52,318. W tej punktacji skarżąca się nie zmieściła.

Od tej decyzji Dyrektora [...]OW NFZ spółka P. w ustawowym terminie [...] września 2012 r. wniosła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, zarzucając naruszenie przepisów art. 107 k.p.a., art. 134, art. 142 ustawy o świadczeniach w związku z art. 72 kodeksu cywilnego oraz art. 148 pkt 1 ) ustawy o świadczeniach przez naruszenie zasady równego traktowania oferentów oraz zasady stosowania jednolitych kryteriów oceny w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń zdrowotnych poprzez umożliwienie wybranym oferentom modyfikację warunków wykonywania zawartych umów jeszcze przed rozpoczęciem ich wykonywania. Podnoszono naruszenie prawa strony odwołującej się do rzetelnego rozpatrzenia jej odwołania poprzez podpisanie umów z wybranymi oferentami przed rozpatrzeniem wniesionego odwołania jak i naruszenie art. 14 k.p.a. w zw. z art. 67 oraz 68 k.p.a. tj. pominięcia zasady pisemności przy dokumentowaniu działań Dyrektora [...]OW NFZ dotyczących podejmowania decyzji.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o uwzględnienie odwołania i zawarcie umowy, ewentualne o powtórzenie czynności rozstrzygnięcia konkursu ofert, w szczególności ponowne przeprowadzenie negocjacji oraz dokonanie wyboru jej oferty i zawarcie umowy, przeprowadzenie dowodu z pisma (komunikatu) Zastępcy Dyrektora [...]OW NFZ opublikowanego na stronie internetowej [...] OW NFZ w dniu [...] sierpnia 2012 r., wyznaczenie rozprawy administracyjnej i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków: A. B. – B. i B. G. na okoliczność przebiegu negocjacji oraz dowodu z akt postępowania – znajdujących się w dyspozycji [...] OW NFZ.

Zdaniem skarżącej spółki, uzyskując za kryterium jakości i dostępności 45,151 pkt jej oferta odpowiadała wymaganiom Funduszu, dlatego spółka uzyskała na wykonanie świadczeń 43.029 zł. Przystępując do negocjacji cenowych, które nie zostały przerwane, podpisała protokół razem z przedstawicielami Komisji, którzy oświadczyli, że ustalone warunki cenowe spełniają oczekiwania Funduszu. Dlatego na te okoliczności żądała przesłuchania zawnioskowanych świadków. Natomiast podejście do negocjacji wskazane przez Fundusz naruszał przepis art. 72 § 1 k.c. oraz art. 142 ustawy o świadczeniach. W rozumieniu spółki samo osiągnięcie porozumienia w negocjacji oznacza zawarcie umowy z oferentem, na co wskazuje także rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 kwietnia 2005 r. Komisja, co prawda, sugerowała w negocjacjach możliwość obniżenia ceny wskazując na jej wpływ dla rankingu końcowego. To stwierdzenie Komisji, w ocenie skarżącej, było podejrzane, gdyż wskazywało na wypowiadanie się Komisji o wynikach końcowych postępowania przed jego zakończeniem. W związku z tym postępowanie negocjacyjne naruszało przepisy ustawy o świadczeniach, a w tych warunkach spółka w trybie art. 84 k.c. ma prawo uchylić się od złożonego oświadczenia woli, gdyż zastała wprowadzona w błąd przez niepodanie w toku negocjacji, że uzgodnione warunki cenowe uniemożliwią zawarcie umowy. Tymczasem po negocjacjach Dyrektor [...]OW NFZ ogłosił w komunikacie z [...] sierpnia 2012 r. podpisanie umów z wybranymi oferentami rozdysponowując m.in. środki finansowe przyznane skarżącej bez przedstawienia stosownej dokumentacji, na jakiej podstawie zostało to zrobione. Zdaniem skarżącej jedyną odpowiedzią w tej kwestii może być stwierdzenie, że po zakończeniu negocjacji oraz po podpisaniu umów z wybranymi oferentami, Dyrektor [...]OW NFZ umożliwił im zmianę warunków wykonania umów przez ich aneksowanie, o czym nie poinformowano skarżącej spółki. Zmiana umów dotyczyła obniżenia kwalifikacji personelu, co radykalnie wpływało na obniżenie rankingu ofert.

Po poinformowaniu strony o prawie zapoznania się z materiałem sprawy Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Przedstawiając przebieg postępowania Prezes Funduszu stwierdził, iż spółka w rankingu końcowym zajęła 55 pozycją na 56 miejsc udzielania świadczeń uzyskując łącznie 45,151 pkt w tym za cenę – 12,174 pkt, za kompleksowość – 5,000 pkt, za jakość – 18,977 pkt i za dostępność – 9,000 pkt. Komisja, informując uprzednio w Internecie o terminach rozstrzygnięcia konkursu z podaniem terminu ostatecznego – [...] lipiec 2012 r., w tym dniu, po części niejawnej konkursu, wybrała 31 ofert, które zajęły z rankingu końcowego pozycje od 1 do 36. Ostatni z wybranych oferentów uzyskał 52,318 pkt. Zatem dokonując [...] lipca 2012 r. rozstrzygnięcia postępowania Komisja nie wybrała pozostałych ofert do zwarcia umów, w tym oferty skarżącej spółki, ponieważ wybrane oferty wyczerpały środki finansowe przeznaczone na finansowanie świadczeń z ogłoszonego konkursu.

Prezes Funduszu rozpatrując odwołanie poddał analizie, czy nie zostały naruszone przez Komisję przepisy postępowania dotyczące prowadzenia konkursu oraz, w związku z tym czy świadczeniodawca nie doznał uszczerbku w interesie prawnym. Rola Funduszu sprowadza się do zebrania ofert, a następnie do wynegocjowania z oferentami cen i ilości świadczeń, ponieważ wyboru ofert dokonuje się z uwzględnieniem zasad konkurencyjności, co oznacza, że do zawarcia umowy kwalifikuje się oferenta, który uzyskał najwyższą ilość punktów oceny.

W ocenie Prezesa Funduszu, zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. nie był zasadny, gdyż decyzja zawiera wszystkie wskazane w tym przepisie elementy. Podobnie nie naruszono zasady z art. 134 ustawy o równym traktowaniu wszystkich oferentów, ponieważ w stosunku do wszystkich oferentów stosowano jednolite kryteria wskazane w powołanych aktach prawnych i przepisach ustawy o świadczeniach, z którymi skarżąca, zgodnie ze złożonym oświadczeniem, się zapoznała i przyjęła do stosowania. Wszyscy oferenci przedłożyli ankiety z udzielonymi odpowiedziami, na podstawie których Komisja oceniła ich oferty. Zasady dokonywania tych ocen nie były zmieniane w toku postępowania. Komisja przeprowadziła kontrole u wszystkich oferentów stwierdzając, że wśród oferentów zakwalifikowanych do części niejawnej konkursu, podane w ofertach dane o personelu i posiadanym sprzęcie, były prawdziwe.

Negocjacje cenowe przeprowadzono zgodnie z art. 142 ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach. Prezes wskazując na art. 155 ustawy stwierdził, że podnoszony przez spółkę art. 72 § 1 k.c. na gruncie ustawy o świadczeniach doznaje pewnej modyfikacji, gdyż ustalenie cen i liczby świadczeń w trakcie negocjacji nie powoduje automatycznie zawarcia umowy z oferentem. Dlatego spółka przystępując do negocjacji powinna przeprowadzić kalkulację proponowanej ceny, gdyż cel negocjacji został wyraźnie określony przez [...]OW NFZ nie, jako przyznanie spółce określonej kwoty na finansowanie świadczeń, lecz jako określenie ilości i ceny jednostkowej za poszczególne świadczenia. W związku z tym podpisanie protokółu z negocjacji nie oznacza dokonanie wyboru oferty i przyrzeczenia zawarcia umowy.

Spółka miała możliwość zapoznania się z kryteriami oceny oferty i ocena jej oferty odbyła się zgodnie z tymi kryteriami wskazanym w zarządzeniu Prezesa Funduszu nr 54/2011/DSOZ, a oferta została porównana z innymi ofertami zgodnie z wymogami art. 148 ustawy. Skarżąca nie wskazała, w jakim miejscu jej oferta została oceniona niezgodnie z wymienionym zarządzeniem.

Odnosząc się do modyfikacji warunków, przez wskazanie na komunikat z [...] sierpnia 2012 r. dotyczący aneksów do umów Ambulatoryjnej Opieki Specjalistycznej, skutkujących dodaniem nowego personelu uprawnionego do wystawiania recept, Prezes Funduszu stwierdził, że komunikat ten dotyczył stanowisk personelu, nie personalnie lekarzy zgłoszonym w ofertach. Podkreślano w związku z tym, że chodziło o sytuację, w której w przypadku konieczności zmiany lekarza, następny lekarz musi spełniać warunku konkretnej specjalności z odpowiednim stopniem specjalizacji tak jak lekarz zgłoszony w ofercie. Nadto komunikat ten pojawił się po zakończeniu prac Komisji, a więc nie mógł mieć wpływu na jej czynności, gdyż nie odnosił się do zmiany warunków postępowania konkursowego.

Prezes Funduszu uznał, że zawarcie umów z wybranymi oferentami nastąpiło przed wydaniem decyzji przez [...]OW FZ, a więc z naruszeniem art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach. Jednakże, w ocenie Prezesa Funduszu, naruszenie to nie miało wpływu na prawidłowość wydania zaskarżonej decyzji i było uzasadnione tym, że w okresie od [...] września 2012 r. (dzień zawarcia umów) do [...] września 2012 r. (dzień wydania decyzji przez [...]OW NFZ), w przypadku braku umów ze świadczeniodawcami, pacjenci zostaliby pozbawieniu świadczeń medycznych, co mogło powodować zagrożenie dla ich zdrowia. Zatem, w ocenie Prezesa Funduszu, Dyrektor [...]OW NFZ, zawierając przedmiotowe umowy, działał w stanie wyższej konieczności chroniąc dobro najważniejsze, jak jest zdrowie i życie pacjentów. Jednocześnie podkreślono, że zawarcie tych umów nie miało żadnego wpływu na wynik postępowania konkursowego oraz nie naruszyło interesu prawnego spółki.

Zarzuty naruszenia art. 14 k.p.a. w zw. z art. 67 i 68 k.p.a. Prezes Funduszu uznał za nietrafne, ponieważ postępowanie przed Komisją konkursową nie jest postępowaniem administracyjnym i nie mają do niego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Od decyzji radca prawny [...] ""P." sp. z o.o. [...] W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń objętych konkursem, ewentualnie o nakazanie powtórzenia czynności konkursowych, w szczególności negocjacji cenowych oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze sformułowano także wnioski o przeprowadzenie dowodów:

1. z zeznań świadka A. B. i A. D. na okoliczności przebiegu negocjacji, treści oświadczeń Komisji konkursowej oraz dojścia stron do porozumienia w zakresie warunków umowy,

2. z listy rankingowej na okoliczność uzyskania przez skarżącą wysokiej punktacji, dopuszczenia skarżącej do negocjacji i uznania jej za spełniającą wymogi formalne oraz wymogi NFZ w zakresie jakości oraz dostępności świadczeń,

3. z protokołu negocjacji – na okoliczności uzgodnienia istotnych elementów umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, osiągnięcia porozumienia co do ustalenia liczby oraz ceny świadczeń,

4. z akt postępowania nr [...] prowadzonego przez [...] Odział Narodowego Funduszu Zdrowia a w szczególności z akt dotyczących oferty podmiotów z którymi zawarto umowy o wykonanie świadczeń w ramach w/w postępowania – na okoliczność wyjaśnienia, jakimi kryteriami posługiwano się przy ocenie ofert poszczególnych podmiotów w w/w postępowaniu,

5. z komunikatu z dnia [...].08.2012 r. – na okoliczności dopuszczenia modyfikacji ofert już po zakończeniu postępowania konkursowego przez wybranych oferentów,

6. z rozstrzygnięcia z dnia [...]07.2012r., odwołania od rozstrzygnięcia, decyzji nr [...] odwołania od decyzji nr [...], decyzja nr [...] – w aktach sprawy – na okoliczności wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących Skarżącej przed organem właściwym w sprawie.

Decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 7, art. 77 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. przejawiające się brakiem dostatecznego wyjaśnienia, czy nie doszło w toku postępowania do naruszenia reguł uczciwej konkurencji, nie wyjaśnieniem przez organy wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, dokonaniem dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącej, brakiem szczególnego uzasadnienia merytorycznego podjętej decyzji w zakresie dot. przedstawienia motywów, nie uznania pozytywnie zakończonych negocjacji za zawarcie umowy,

2. art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze

środków publicznych oraz jej art. 148 pkt 1) tj. zasady równego traktowania oferentów oraz zasady stosowania jednolitych kryteriów oceny w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń zdrowotnych poprzez umożliwienie wybranym oferentom modyfikacji warunków wykonania zawartych umów jeszcze przed rozpoczęciem ich wykonania,

3. art. 142 ustawy o świadczeniach w związku z art. 72 k.c. poprzez uznanie,

iż pozytywne zakończenie negocjacji – tzn. osiągnięcie konsensusu, co do ilości świadczeń i ich ceny nie stanowi zawarcia umowy,

4. art. 14 k.p.a. w zw. z art. 67 oraz 68 k.p.a. poprzez pominięcie zasady

pisemności przy dokumentowaniu działań Dyrektora [...]OW NFZ dotyczących podejmowania decyzji w sprawie wyboru ofert,

5. art. 7 k.p.a., w związku z art. 75 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu

z zeznań zawnioskowanych przez skarżącą świadków A. B. oraz A. D., których zeznania miały zasadnicze znaczenie dla ustalenia wyników prowadzonego postępowania,

6. art. 152 ustawy o świadczeniach tj. prawa strony do rzetelnego rozpatrzenia

odwołania poprzez podpisanie umów z wybranymi oferentami jeszcze przed rozpatrzeniem wniesionego przez skarżącego odwołania.

W skardze podkreślono, że doszło do naruszenia prawa ze względu na brak wystarczającego uzasadnienia przyczyn z powodu, których oferta skarżącej nie została wybrana. Przez brak konfrontacji z innymi ofertami, nie wyjaśniono skarżącej, dlaczego uzyskana przez nią liczba punktów była taka a nie inna.

Dodatkowo zdaniem skarżącej doszło do naruszenia zasad równego traktowania, ponieważ po zakończeniu negocjacji nie poinformowano jej, że zostały zmienione zasady ofertowe NFZ. Dotyczyły one informacji o możliwości natychmiastowego aneksowania umów, zasady dotyczące personelu zawierały rygorystyczne wymagania, co do stopnia specjalizacji lekarzy.

Ponadto zdaniem skarżącej naruszona została zasada prawdy obiektywnej ponieważ, nie ustosunkowano się do przedstawionych przez skarżącą spółkę dowodów.

Zgodnie z art. 152 ustawy o świadczeniach postępowanie konkursowe nie powinno zakończyć się zanim odwołanie skarżącej nie zostanie rozpatrzone, co w wyżej opisanej sprawie miało miejsce i jest sprzeczne z tym przepisem.

Z treści skargi wynika również, iż w trakcie negocjacji nie poinformowano skarżącej o wysokości ceny za świadczone usługi zdrowotne w przypadku wyrażenie przez Komisję opinii, że proponowana przez skarżącą cena jest zbyt wysoka (istota negocjacji), spółka byłaby skłonna do zmniejszenia zaproponowanej ceny, ale w trakcie negocjacji ta kwestia nie była poruszana.

Zdaniem skarżącej przyznana jej pula pieniędzy na wykonanie świadczeń została bez przedstawienia jakiejkolwiek dokumentacja rozdzielona pomiędzy oferentami wybranymi do zawarcia umów. Tymczasem w rozumieniu skarżącej Komisja konkursowa jednoznacznie stwierdziła, że przyznane fundusze poszczególnym oferentom nie mogą podlegać modyfikacji.

Podnoszono także nieprzeprowadzenie zawnioskowanych w odwołaniu dowodów z zeznań świadków na okoliczności dotyczące negocjacji cenowych.

W ocenie skarżącej naruszenie art. 154 ust. 2 ustawy, przez zawarcie umów z wybranymi świadczeniodawcami było istotnym naruszeniem, którego nie uzasadniały okoliczności podane w zaskarżonej decyzji. Fundusz, bowiem powinien tak dostosować terminu, aby umowy te można było zawrzeć po rozpatrzeniu wniesionych odwołań.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna.

Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 1012/09 (por. także postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2011 r. w sprawie III SA/Gd 57/11), Prezes NFZ jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach). Z kolei, sam NFZ jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (stanowi o tym art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Nie jest, zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych dla tych organów. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 powołanej ustawy, stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Stanowisko takie zostało wyrażone także w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 oraz z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08 (oba publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ i następnie przez Prezesa NFZ) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje (art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach). Przyjąć w związku z tym należy, że dopiero odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne. W ramach postępowania odwoławczego organ Funduszu bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania konkursowego, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo, tj. na podstawie i z uwzględnieniem kryteriów określonych w aktach prawnych wydanych na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach. Co wymaga natomiast podkreślenia, sądowa kontrola takiej decyzji odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium legalności, bowiem sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania o trafności merytorycznej oceny ofert dokonywanej przez Komisję konkursowa, która odbywa się z uwzględnieniem także elementów medycznych i ekonomicznych.

Postępowanie konkursowe Komisja przeprowadziła kierując się kryteriami wskazanymi w aktach prawnych powołanych w zaskarżonej decyzji, które to akty prawne zostały powołane także w ogłoszeniu konkursu ofert i były dla wszystkich oferentów dostępne, a o zapoznaniu się z nimi wszyscy oferenci, w tym skarżąca, złożyli stosowane oświadczenia.

Zdaniem skarżącej nie dokonano konfrontacji jej oferty z ofertami pozostałych oferentów, w szczególności z ofertami oferentów, z którymi zawarto umowy o świadczenie opieki zdrowotne. Jak już nadmieniono wcześniej, organy Funduszu w toku postępowania zainicjowanego odwołaniem, nie przeprowadzają ponownie postępowania konkursowego, lecz badają, czy w tym postępowaniu wymagane akty prawne faktycznie były uwzględniane. Oba organy Funduszu nie znalazły podstaw do postawienia Komisji konkursowej zarzutu przeprowadzenia postępowania w stosunku do wszystkich oferentów według innych kryteriów, niż wywodzących się właśnie z owych aktów prawnych wydanych na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach. Te ustalenia organów Funduszu znajdują potwierdzenie w materiale zgromadzonym w sprawie, w którym Komisja konkursowa wykazała, za które kryteria (wliczając w nie kryterium cenowe) poszczególni oferenci (w tym skarżąca) uzyskali podane tam ilości punktów. Ustalenie punktacji dla wszystkich oferentów zostało szczegółowo określone w zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. i kryteria te powinny być skarżącej znane, gdyż jak podała w swoim oświadczeniu m.in. z aktem tym się zapoznała.

W związku z tymi ustaleniami Prezesa Funduszu, wywodzącymi się z ustaleń Komisji konkursowej, zarzut skarżącej zawarty w pkt 1 skargi należało uznać za nietrafny. Także, co wymaga podkreślenia, wnioski skarżącej zawarte w pkt 2, 3, 4 i 6 były o tyle zbędne, że Sąd orzekający w sprawie przeprowadza postępowanie na podstawie akt sprawy, w których wnioskowane dokumenty się znajdują, a wymienione zarządzenie Prezesa Funduszu (określające ocenę za poszczególne kryteria w tym za kryterium cenowe) jest Sądowi znane z urzędu.

W ocenie skarżącej spółki doszło do naruszenia zasady równego traktowania skarżącej i zasady stosowania jednolitych kryteriów w stosunku do wszystkich oferentów (art. 134 w związku z art. 148 pkt 1 ustawy oświadczeniach) przez umożliwienie wybranym do zawarcia umowy oferentom modyfikacji warunków wykonania świadczeń jeszcze przed rozpoczęciem ich wykonywania. Zarzut ten, zawarty w pkt 2 łączy się z zarzutem zawartym w pkt 6 skargi – podpisania umów z wybranymi w toku postępowania konkursowego oferentami przed rozpatrzeniem odwołania skarżącej – oraz z wnioskiem z pkt 5 skargi.

Prezes Funduszu nie kwestionował tego (wniosek z pkt 5 skargi), że Dyrektor [...]OW NFZ wydał komunikat z [...] sierpnia 2012 r. dotyczący aneksów do umów Ambulatoryjnej Opieki Specjalistycznej, odnoszących się do personelu uprawnionego do wystawiania recept. Stąd wniosek o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu, jako niekwestionowanego przez organ Funduszu, nie został uwzględniony, gdyż w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. nie był niezbędny do wyjaśnienia okoliczności przyznanych przez Fundusz. Jak jednak podkreślano przedmiotowy komunikat dotyczył stanowisk personelu, a nie personalnie lekarzy zgłoszonych przez oferentów. Owe aneksowanie umów było podyktowane możliwością zaistnienia takich sytuacji, w których na przykład w trakcie wykonywania umowy, z różnych powodów, może dojść do zmiany lekarza z konkretną specjalnością i stopniem specjalizacji, a elementy te w stosunku do lekarzy podlegały ocenie w postępowaniu konkursowym. W takiej sytuacji koniecznym było wprowadzenie do umów warunku, by kolejny lekarz spełniał te same warunki specjalności i specjalizacji, jakie spełniał poprzedni lekarz, nie jako konkretna osoba, lecz jako podmiot podlegający według wymienionych kryteriów ocenie w ofercie. W związku z tym aneksowane umowy nie zmieniały warunków podanych przez oferentów w ich ofertach, a tym samym zawarto z nimi umowy na tych samych warunkach. Aneksowanie przedmiotowych umów w podanym zakresie nie prowadziło zatem do nieważności tych umów w rozumieniu art. 158 ustawy oświadczeniach. Przedmiotowy komunikat ukazał się po zakończeniu prac Komisji konkursowej i w ocenie składu orzekającego Sądu w niczym nie zmieniał warunków ani kryteriów odnoszących się do ustalonych w toku postępowania konkursowego ocen poszczególnych ofert. W świetle tych ustaleń organu Funduszu, zdaniem Sądu, zarzut z pkt 2 skargi nie mógł skutecznie podważyć zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zarzut z pkt 6 skargi w istocie sprowadzał się do zarzutu naruszenia art. 154 ust. 2 in fine ustawy o świadczeniach - wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia. Prezes Funduszu stwierdził, że faktycznie przepis ten został naruszony, jednak jego naruszenie nie miało żadnego wpływu na wynik postępowania konkursowego. Faktycznie przed dniem wydania decyzji w sprawie z odwołania skarżącej zawarto kontrakty z oferentami wybranymi w toku postępowania konkursowego. To działanie Dyrektora [...]OW NFZ było podyktowane koniecznością zapewnienia świadczeń opieki zdrowotnej pacjentom od [...] września 2012 r. Należy ten pogląd Funduszu podzielić, gdyż zawarcie umów dopiero po wydaniu decyzji z dnia [...] września 2012 r. w istocie skutkowałoby brakiem tych świadczeń we wskazanym okresie. Organ Funduszu słusznie więc, kierując się ze wszech miar niezaprzeczalnie ważnym interesem pacjentów, zawarł te umowy kontynuujące świadczenia opieki zdrowotnej. Należy równocześnie podkreślić, że zawarcie tych kontraktów nie mogło mieć żadnego odniesienia do zarzutów jakiegokolwiek naruszenia przepisów przez Komisję konkursową, a jak wskazano wcześniej, tylko w tym zakresie zbadanie sprawy przez organy Funduszu podlega ocenie Sądu w sferze legalności decyzji dotyczącej postępowania konkursowego. Należało w związku z tym stwierdzić, że także i ten zarzut nie mógł uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Skarżąca spółka wnioskowała w skardze (pkt 1 wniosków) przeprowadzenie dowodu ze wskazanych świadków na okoliczność przebiegu negocjacji cenowych i oświadczeń Komisji konkursowej. Ponownie, zatem należy zauważyć, że w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może jedynie przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów i to w sytuacji podanej w tym przepisie. Sąd administracyjny nie przeprowadza natomiast innego postępowania dowodowego, z tych przyczyn wniosek skarżącej nie został uwzględniony postanowieniem wydanym na rozprawie.

Skarżąca postawiła Funduszowi zarzut (pkt 5 zarzutów) nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na okoliczność przebiegu i wyniku postępowania negocjacyjnego, wiążący się z zarzutem z pkt 3, według którego, zdaniem skarżącej osiągnięcie konsensusu w postępowaniu negocjacji ceny, powoduje automatycznie po stronie Funduszu obowiązek zwarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej. Te zarzuty spółki należy uznać za niezasadne.

Zauważenia wymaga, że negocjacje cenowe odbywają się na etapie postępowania niejawnego. Uczestniczy w nich jedynie wybrany oferent i przedstawiciele Komisji konkursowej. Zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Takie negocjacje ze skarżącą zostały przeprowadzone, jak i z pozostałymi oferentami dopuszczonymi do postępowania niejawnego, zgodnie z art. 142 ust. 7 ustawy. Z przeprowadzonych negocjacji cenowych ze skarżącą został sporządzony protokół podpisany przez przedstawiciela spółki i członków Komisji konkursowej przeprowadzających te negocjacje. W protokóle tym przedstawiciel spółki wprowadził uwagę o treści: "Oświadczam, że propozycje zawarte w protokole są wyłączną i nienegocjowaną propozycją NFZ. Odmowa przyjęcia warunków zawartych w protokole byłaby równoznaczna z pozbawieniem pacjentów dostępu do świadczeń finansowanych ze środków publicznych.". Jednocześnie w odwołaniu od decyzji Dyrektora [...]OW NFZ spółka stwierdziła, że Komisja sugerowała w negocjacjach możliwość obniżenia proponowanej przez Fundusz ceny wskazując, iż może to mieć wpływ na wynik rankingu końcowego. W tych ustaleniach organu Funduszu, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, nie było ani podstaw, ani konieczności do przeprowadzenia w toku postępowania administracyjnego dowodu z zawnioskowanych świadków na okoliczność przebiegu i ustaleń oraz wyniku negocjacji cenowych. Spółka, poinformowana przez Komisję o możliwości obniżenia proponowanej przez Fundusz ceny, jednoznacznie określiła, jaką ilość świadczeń i po jakiej cenie jednostkowej zadeklarowała się wykonać. Natomiast to, że po zapoznaniu się z wynikami konkursu byłaby skłonna obniżyć zaproponowaną cenę, nie mogło stanowić powodu do ponowienia konkursu ofert w zakresie ponownego przeprowadzenia negocjacji cenowych. Takie postępowanie nie znajdowałoby żadnego uzasadnienia w przepisach ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Odwoływanie się przez wskazanie na art. 155 ust. 1 ustawy do obowiązywania w negocjacjach cenowych przepisów Kodeksu cywilnego nie było trafne. Zgodnie z tym przepisem do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Powracając, więc ponownie do art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach podkreślić należy, że przepis ten "stanowi inaczej", jak określa to art. 155 ust. 1, w stosunku do przepisów Kodeksu cywilnego. Z treści wcześniej cytowanego art. 142 ust. 6 ustawy oświadczeniach można wyprowadzić zasadnie jedynie taki wniosek, że w postępowaniu negocjacji cenowej strony ustalają wyłącznie – liczbę planowanych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej i ich cenę jednostkową. W związku z tym wynik tych ustaleń nie prowadzi automatycznie do obowiązku zawarcia umowy z danym oferentem, gdyż nie tylko z nim te negocjacje cenowe Komisja prowadzi. Ostatecznie kontrakt zawiera się z tym oferentem, który uzyskał największą ilość punktów za kryteria niecenowe i w negocjacjach cenowych określił najniższą cenę. Nie jest więc tak, jak podnosiła spółka w skardze, że nie zerwanie negocjacji powodowało po stronie Funduszu obowiązek zawarcia kontraktu ze spółka. Niejako świadomość spółki o celu negocjacji daje się wywieźć z jej oświadczenia cytowanego wcześniej, zawartego w protokóle z tej czynności. Według tego oświadczenia spółka miała wiedzę podczas negocjacji, że propozycje NFZ są do negocjacji a nie jedynie do przyjęcia, a więc przy sugestii Komisji o możliwości obniżenia ceny proponowanej przez Fundusz, powinna, kalkulując swoje możliwości wcześniej, podać cenę najniższą według niej możliwą do przyjęcia.

Należy także uznać, że twierdzenie skarżącej, jakoby określona przed przystąpieniem do negocjacji cenowych pula pieniędzy została już jej przyznana, nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o świadczeniach. Żaden, bowiem przepis ustawy nie wskazuje, by ta wartość świadczeń, z którą oferent przystępuje do negocjacji cenowych, już została mu przydzielona z możliwością dysponowania tymi środkami. Dopiero wynik negocjacji ostatecznie ustala, dla oferenta, który negocjacje wygrał, jakie ostatecznie środki dla wykonywania świadczeń opieki zdrowotnej, uzyska i jaką ilość tych świadczeń za otrzymane środki będzie obowiązany wykonywać.

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie zarzut zawarty w pkt 4 zarzutów wskazanych w skardze nie był trafny. Organy Funduszu w prowadzonym postępowaniu zachowały zasadę pisemności informowania spółki o przebiegu postępowania, także zachowując tę zasadę, co do samych rozstrzygnięć.

Nie znajdując, zatem podstaw do uwzględnienia skargi, przez stwierdzenie naruszenia przez organy Funduszu przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.