Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 825/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 130 ust. 2a, art. 130a ust. 6, ust. 6b, ust. 6c
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 27 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 27 października 2017 r. Rada Powiatu podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia na rok 2018 wysokości opłat za usuniecie i parkowanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu.

W podstawie prawnej uchwały Rada wskazała art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 814 ze zm.) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.).

W § 1 uchwały - poprzez odesłanie do załącznika do przedmiotowej uchwały - ustalono wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdu z drogi w następujący sposób:

- rower lub motorower - 100 zł;

- motocykl – 200 zł;

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – 410 zł;

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t – 550 zł;

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – 720 zł;

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t –1050 zł;

- pojazd przewożący materiały niebezpieczne –1400 zł;

Następnie, wysokość stawek kwotowych opłat za każdą dobę przechowywania pojazdu usuniętego z drogi:

- rower lub motorower – 10 zł;

- motocykl – 10 zł;

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – 30 zł;

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t – 40 zł;

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – 50 zł;

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – 70 zł;

- pojazd przewożący materiały niebezpieczne – 180 zł;

W § 1 uchwały - również poprzez odesłanie do załącznika do przedmiotowej uchwały - określono koszty spowodowane wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi w wypadku odstąpienia od tej dyspozycji z powodu ustania przyczyn usunięcia pojazdu, jeżeli po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu ustały przyczyny jego usunięcia:

- rower lub motorower – 50 zł;

- motocykl – 100 zł;

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – 205 zł;

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t – 275 zł;

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – 359 zł;

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16t – 525 zł;

- pojazd przewożący materiały niebezpieczne – 700 zł;

W § 2 uchylono uchwałę nr [...] Rady Powiatu z dnia 28 października 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuniecie i parkowanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia a następnie dostąpienia do usunięcia pojazdu.

Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu (§ 3 uchwały).

W § 4 uchwały zapisano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nie wcześniej jednak niż z dniem 1 stycznia 2018 r.

W dniu 14 listopada 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez organ skarga Prokuratora Rejonowego w W. na wyżej wskazaną uchwałę.

Zaskarżając powyżej opisaną uchwałę w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości Prokurator podniósł zarzut naruszenia art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym polegającego na zawarciu przez Powiat [...] umowy z przedsiębiorcą realizującym usługę usuwania pojazdu w stawkach niższych niż te, które wynikają z podjętej w tym przedmiocie uchwały nr [...] oraz ustaleniu kosztów w wysokości 50 % opłat stawek w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi w trakcie jego usuwania, czym przekroczono upoważnienie ustawowe.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w dniu 29 grudnia 2017 r. powiat zawarł umowę nr [...] o usuwanie pojazdów z dróg publicznych na terenie powiatu [...] z M. B., prowadzącym działalność gospodarcza pod firmą [...] M. B. ul. [...] G. Ceny brutto za odholowanie jednego pojazdu i jego dobowe przechowywanie na parkingu określone przedmiotową umową odbiegają w znacznym stopniu od wysokości stawek ustalonych w uchwale Rady Powiatu z dnia 27 października 2017 r. i wynoszą:

- rower lub motorower – 90 zł za usuniecie, 8,50 zł za parkowanie

- motocykl – 180 zł za usuniecie, 8,50 zł za parkowanie;

- pojazd o masie całkowitej do 3,5 t – 380 zł za usunięcie, 23 zł za parkowanie;

- pojazd o masie całkowitej do 7,5 t – 450 z. za usunięcie, 25 zł za parkowanie;

- pojazd o masie całkowitej powyżej 16t – 1050 zł za usunięcie, 50 zł za parkowanie.

W ocenie Prokuratora rzeczywiste koszy odholowania pojazdów ustalone w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie niższym aniżeli te przyjęte za zaskarżonej uchwale, określone co do zasady w maksymalnej wysokości, wynikającej z właściwego obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów. Porównanie to prowadzi do wniosku, że samorząd powiatu [...] osiąga dochód z tytułu tych opłat. W ocenie skarżącego uchwała wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Ustawodawca nie upoważnił bowiem rady powiatu do ustalenia stawek opłat w taki sposób, aby generować w ten sposób zyski dla powiatu, poprzez zawarcie umowy z przedsiębiorcą realizującym usługę usuwania pojazdu w stawkach niższych niż te które wynikają z podjętej w tym przedmiocie uchwały.

Ponadto przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym , w tym art. 130 a ust. 6 nie dają podstaw do ustalenia kosztów w wysokości 50 % opłat stawek określonych w ust. 1 pkt 1, z uwzględnieniem rodzaju pojazdu – w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi w trakcie jego usuwania, co zostało uregulowane w tabeli nr 2 zawartej w załączniku do zaskarżonej uchwały. W ocenie skarżącego rada powiatu nie może obciążać właścicieli pojazdów opłatami w wysokości wyższej, aniżeli te wynikające faktycznie z poniesionych przez jednostkę samorządu terytorialnego kosztów i tych na których egzekwowanie pozwalają obowiązujące przepisy.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł, że organ nie wykroczył poza delegację ustawową określoną w art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten jest tak skonstruowany, że w dacie procedowania uchwały określającej corocznie stawki i koszty nie są jeszcze znane rzeczywiste koszty jakie będzie ponosił powiat z tego tytułu. Dlatego ustawodawca nakazuje radzie powiatu brać pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu – a nie koszty jakie faktycznie będą ponoszone przez powiat z tytułu usuwania pojazdów i ich przechowywania. W ocenie organu koszty faktycznie ponoszone przez powiat na podstawie umowy zawartej w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych (gdzie najważniejszym kryterium wyboru ofert jest cena) mogą różnić się od kosztów ustalonych w uchwale będącej podstawą wydawania późniejszych decyzji o obowiązku ich ponoszenia przez właścicieli pojazdów. Na etapie procedowania zaskarżonej uchwały nie były jeszcze znane stawki, które faktycznie będą stosowane w umowie z wykonawcą, który wygra przetarg. Rada powiatu w zaskarżonej uchwale oparła się na danych pozyskanych przy szacowaniu wartości zamówienia (powiat [...] i powiat [...], inne miasta w Polsce) w postępowaniu zakończonym zawarciem umowy z określonym przedsiębiorcą. Na podkreślenie zasługuje również to, że określone przez radę stawki w sposób bardzo nieznaczny różnią się od tych ustalonych w umowie z przedsiębiorcą. Stawki te nie przekraczają również stawek maksymalnych wynikających z ogłoszonego obwieszczenia.

Odnosząc się do wysokości kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu organ wskazał, że określono je w sposób ryczałtowy a punktem odniesienia dla ustalenia kwoty ryczałtu były koszty usunięcia pojazdu. Ustalenie na etapie procedowania uchwały rzeczywistych (mających zostać poniesionych w przyszłości) kosztów związanych z odstąpieniem od wydania dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu jest niemożliwe. Tym samym jak najbardziej uzasadnione jest określenie tych kosztów w formie ryczałtowej. Ryczałt w wysokości 50 % stawek obowiązujących na terenie powiatu jest w ocenie organu stawką rozsądną i wyważoną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1868; dalej w skrócie jako "u.s.p."), zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

Zdaniem Sądu z sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Nie budzi wątpliwości, że stanowiąca przedmiot zaskarżenia uchwała Rady Powiatu z dnia 27 października 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia na rok 2018 wysokości opłat za usuniecie i parkowanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu, jest aktem prawa miejscowego. Uchwała ta bowiem wraz z ustawą, na podstawie której została wydana, określa zakres obowiązku ponoszenia opłat i kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie powiatu, dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych mających miejsce na terenie powiatu, przy tym adresatami tej uchwały są osoby – określone generalnie, a nie imiennie - objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia tych opłat i kosztów. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.r.d."), zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.

Jak wynika z art. 130a ust. 6b p.r.d., maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Art. 130a ust. 6c p.r.d. stanowi z kolei, iż na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych.

Wskazać należy, że wysokość stawek na rok 2018 określona została w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 3 sierpnia 2017 r., poz. 772).

Analiza zapisów zawartych w zaskarżonej uchwale w kontekście postanowień obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. wykazała, że Rada Powiatu przyjęła w każdym przypadku za usunięcie pojazdu z drogi stawkę na poziomie niższym do stawek maksymalnych wskazanych w powyższym obwieszczeniu. W okolicznościach przedmiotowej sprawy powyższe ustalenie nie jest jednak wystarczające do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d., przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść przedmiotowej uchwały są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Należy wskazać, że sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest obowiązkiem wzięcia pod uwagę przez organ uchwałodawczy powiatu powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 p.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Wykracza zaś poza wskazane przesłanki materialne wynikające z art. 130a ust. 6 p.r.d. wzięcie pod uwagę warunku zapewnienia wpływu dochodu do budżetu powiatu (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r.; sygn. akt I OSK 1916/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy, weekendy, święta itp. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Należy więc uwzględnić rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty świadczące tego typu usługi na terenie powiatu (zob. w tej materii m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 690/17 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym kontekście należy wskazać, że w dniu 29 grudnia 2017 r. Powiat [...] zawarł umowę z firmą zewnętrzną dotyczącą usuwania pojazdów z dróg publicznych na terenie powiatu [...], prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych oraz przekazywania na wniosek powiatu usuniętych pojazdów do demontażu w okresie do 31 grudnia 2019 r. oraz określającą wynagrodzenie z tytułu wykonywania tych czynności. Zestawienie wielkości stawek w zawartej umowie i zaskarżonej uchwale wykazuje określone różnice. Uchwała koszt usunięcia roweru i motoroweru określa na kwotę 100 zł, a umowa przewiduje 90 zł, w przypadku motocykli są to odpowiednio kwoty 200 zł i 180 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t odpowiednio kwoty 410 zł i 380 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t odpowiednio kwoty 550 zł i 450 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t odpowiednio kwoty 720 zł i 550 zł. Jedynie dla pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t w umowie zastosowano stawkę 1050 zł przyjętą wcześniej w uchwale. W umowie nie określono odrębnej stawki dotyczącej usuwania pojazdów przewożących materiały niebezpieczne, którą w uchwale przyjęto w wysokości 1400 zł. Różnice pomiędzy kwotami określonymi w uchwale, a przewidzianymi w umowie dotyczą także opłat za parkowanie usuniętego z drogi pojazdu. Uchwała za dobowe parkowanie roweru, motoroweru i motocykla przewiduje kwotę 10 zł, a umowa 8,50 zł. w przypadku pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t są to odpowiednio kwoty 30 zł i 23 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t odpowiednio kwoty 40 zł i 25 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t odpowiednio kwoty 50 zł i 25 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t odpowiednio kwoty 70 zł i 50 zł.

Porównując zapisy uchwały i umowy różnice stawek ujawniają się również w zakresie dotyczącym ustalonych kosztów dotyczących odstąpienia od usuwania pojazdu po wydaniu dyspozycji. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej zawartym w odpowiedzi na skargę w zaskarżonej uchwale nie zawarto jednak bezpośredniego zapisu, że wysokość tych kosztów ustala się na poziomie 50 % w zależności od rodzaju pojazdu, lecz w zawartej w załączniku tabeli nr 2 przedstawiono odrębnie wysokość każdej ze stawek. Okoliczność, że wskazane w tabeli nr 2 stawki co do zasady stanowią ½ stawek określonych w tabeli nr 1 załącznika pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. W ocenie Sądu określając w ten sposób wysokość kosztów dotyczących sytuacji wydania i odstąpienia od dyspozycji usunięcia pojazdu, organ nie przekroczył dopuszczalnych wartości. Przepis art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym stanowi wprost, że rada powiatu ustala w drodze uchwały również wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a – a więc kosztów powstałych w przypadku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu. Ustawodawca wskazał, że wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a, które corocznie są waloryzowane w drodze obwieszenia. W przedmiotowej sprawie nie jest jednak kwestionowane, że organ ustalił stawki z zachowaniem progów określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r., lecz to, i dotyczy to w konsekwencji również kosztów powstałych w sytuacji odstąpienia od usunięcia pojazdu, że stawki te, do zapłaty których zobowiązany jest właściciel pojazdu na rzecz powiatu, są wyższe od wynagrodzenia przyznanego przez powiat wykonawcy usług usuwania i przechowywania pojazdu, na postawie umowy zawartej już po uchwaleniu przez powiat zaskarżonej uchwały. W świetle przytoczonych wyżej danych nie ulega wątpliwości, że dysproporcje pomiędzy kwotami określonymi w uchwale, a kosztami przewidzianymi w przedłożonej do akt umowie są w ujęciu procentowym znaczne. Gdyby przyjąć, że określona w tabeli nr 2 załącznika do uchwały ryczałtowa wysokość kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów została rzeczywiście zdeterminowana regulacją odnoszącą się do wysokości stawek opłat za usunięcie pojazdu, to uznana ona być musi za wadliwą skoro stawki opłat określone w tabeli nr 1 do załącznika do zostały określone z wadą. Stawki określone w uchwale i następnie przyjęte w zawartej przez powiat umowie powinny być bowiem kompatybilne.

W ocenie Sądu zasadnym jest wskazanie, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie oraz wysokości kosztów, o których mowa w art. 130 ust. 2a p.r.d., będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie wskazanymi kryteriami materialnoprawnymi, to jest koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a - 6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" - jak nakazano w ustawie - wyłącznie powyższych przesłanek. Oznacza to, że z jednej strony prawodawca lokalny zobligowany jest uwzględnić przedmiotowe kryteria, a z drugiej strony nie może kierować się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, niż te dwa kryteria wymienione przez ustawodawcę w art. 130a ust. 6 p.r.d.

Ponadto, mając na uwadze, że w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, właściwy organ winien wskazać ustawowe argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań w uchwale, w tym przypadku wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i ich parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast należytego umotywowania uchwalenia wskazanych opłat (kosztów) na poziomie zbliżonym do stawek maksymalnych, a jednocześnie odbiegającym od rzeczywistych kosztów z tego tytułu ustalonych w umowie z podmiotem zewnętrznym nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. W aktach sprawy brak jest dokumentu pozwalającego na ustalenie jakimi rzeczywiście kryteriami kierowała się rada powiatu przyjmując w uchwale stawki w tak określonej wysokości. Takiego waloru nie ma bowiem nadesłane przez pełnomocnika organu uzasadnienie do projektu uchwały (k. 33 akt sądowych) . W dokumencie tym przytoczono jedynie treść określonych regulacji normatywnych oraz skonstatowano o konieczności podjęcie uchwały. Zdaniem Sądu usprawiedliwieniem dla przyjmowanych rozwiązań legislacyjnych nie może być na pewno bezpośrednio wskazywana lub dorozumiana konieczność liczenia się adresata takiej uchwały z tym, że skoro organ niejako wyręcza go w jego obowiązkach, to dany podmiot musi ponosić koszty w większej wysokości niż gdyby zlecił taką usługę w realiach rynkowych, ponieważ w związku z każdą dokonywaną czynnością ponoszone są przez powiat koszty. Usprawiedliwieniem takim nie mogą być także potencjalne problemy z realizacją wskazanych zadań czy to, że dochody powiatu uzyskiwane z opłat mogą być realnie niższe niż koszty ponoszone w związku z realizacją ustawowo nałożonych zadań.

Wynikające z ustawy ograniczenie górnej wysokości stawek nie oznacza, że rada powiatu ma dowolność w ich ustaleniu, o ile nie przekroczą one maksymalnego poziomu. Każdorazowo bowiem, oceniając prawidłowość wykonania przez radę powiatu upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. należy badać, czy uchwalone stawki, bez względu na ich wysokość, uwzględniają wskazane wyżej, co warte podkreślenia - wyłączne - kryteria: wymogu sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Przy ustalaniu wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu, organ winien uwzględnić więc rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, które w przedmiotowej sprawie obrazuje umowa z dnia 29 grudnia 2017 r. z pewnością zaś nie ma postaw do kształtowania treści przedmiotowej uchwały w oparciu o wysokość wszelkich kosztów związanych z realizacją zadań powiatu wynikających z treści art. 130a p.r.d. Intencje określenia przez radę powiatu stawek opłat na takim a nie innym poziomie są jednak trudne do odczytania, w związku z brakiem należytego uzasadnienia projektu uchwały. Nie zostały także jasno przedstawione w odpowiedzi na skargę, w której skupiono się na dwóch kwestiach: podkreśleniu istoty postępowania przetargowego i wynikających z tego postępowania skutkach oraz tego, że wysokość stawek nie przekroczyła górnej granicy wynikającej z obowiązującego na rok 2018 obwieszczenia.

W tym stanie rzeczy uwzględniając przytoczone okoliczności stwierdzić należy, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu w istocie pominęła przesłankę "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" Treść zaskarżonej uchwały jak i brak jej uzasadnienia wskazują na arbitralność ustalonych przez organ opłat i kosztów oraz na brak dokonania rzetelnej analizy kryteriów ustawowych przed podjęciem uchwały. Sąd podkreśla, że organ nie uzasadnił należycie swojego stanowiska zwłaszcza w kontekście kosztów usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tymczasem - na co słusznie zwrócił uwagę Prokurator - rzeczywiste koszy z tego tytułu określone w umowie zawartej przez powiat w dniu 29 grudnia 2017 r. z firmą zewnętrzną kształtują się na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek oraz niemalże w maksymalnej wysokości określonej w wskazanym wcześniej obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r.

Istotną w sprawie jest także okoliczność, że zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 27 października 2017 r., natomiast umowa z firmą zewnętrzną dotycząca usuwania pojazdów z dróg oraz umieszczania ich na parkingu strzeżonym oraz określająca wynagrodzenie z tego tytułu, zawarta została dopiero w dniu 29 grudnia 2017 r. Budzi to zatem istotną wątpliwość, czy organ dokonał przed podjęciem zakwestionowanej uchwały rzetelnej analizy kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu, zwłaszcza że w aktach sprawy nie ma innych dokumentów świadczących o przeprowadzeniu takiej analizy.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie został w sposób istotny naruszony przepis art. 130a ust. 6 p.r.d. To zaś daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.