Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 452/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 137
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 2a,  art. 34
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. sprawy ze skargi F. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 28 lutego 2011 r. nr [...] Wojewoda Kujawsko – Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty I. z dnia 12 lipca 2010 r. nr [...] odmawiającą D. Z. w ½ części i skarżącemu F. Z. w ½ części, zwrotu nieruchomości położonej w I. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...].

Wydanie decyzji poprzedziło następujące postępowanie:

Aktem notarialnym z dnia 25 lipca 1975 r. J. Z. (poprzedniczka prawna wnioskujących o zwrot nieruchomości D. Z. i F. Z.) sprzedała Skarbowi Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) działkę nr [...] położoną w I. przy ul. [...] z przeznaczeniem pod budowę hotelu robotniczego. Po wykupie działki dokonano jej podziału na działki nr [...] i [...], przy czym tę ostatnią działkę podzielono następnie w 1996 r. na działki [...], [...] i [...], celem wyodrębnienia działki zajętej pod urządzoną drogę (działka nr [...]) oraz działek przeznaczonych do ewentualnego zwrotu (działki [...] i [...]).

Działki nr [...] i [...] zwrócone zostały następcom prawnym J. Z. – D. Z. i F. Z.

Decyzją z dnia 22 lipca 2005 r. Starosta I. odmówił D. Z. i F. Z. zwrotu działek nr [...] i [...] trwale zagospodarowanych jako chodnik i trawnik wchodzące w skład pasa drogowego ulicy [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603; z późn. zm, zwanej w skrócie "u.g.n.") roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeśli został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a nadto w świetle art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71, poz. 838; z późn. zm.) nie ma możliwości zwrotu nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski, decyzją z dnia 12 października 2005 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty I. z dnia 22 lipca 2005 r.

Wojewoda stwierdził, że mimo niezrealizowania celu, na jaki wywłaszczono nieruchomość, nie podlega ona zwrotowi z uwagi na urządzenie na niej części ulicy. Wg organu odwoławczego cel publiczny na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany już z chwilą zaliczenia ulicy [...] mocą rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r., (Dz. U. Nr 35, poz. 179) do kategorii dróg wojewódzkich. Charakter publiczny drogi nie uległ zmianie po przekwalifikowaniu jej z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) na drogę powiatową.

Uwzględniając skargę F. Z. i D. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9 marca 2006 r. sygn. II SA/Bd 1138/05 uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 12 października 2005 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty I.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną Wojewody wniesioną od tego wyroku.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy stwierdził, że jakkolwiek kluczowym w sprawie jest ustalenie, czy działki nr [...] i [...] wchodzą w skład pasa drogowego, pasa tego jako wydzielonego linami granicznymi gruntu zdefiniowanego w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie wskazano – nie porównano stanu faktycznego z ustawową definicją. Wyprowadzenie wniosku, że urządzone w postaci trawnika i chodnika dla pieszych działki wchodzą w skład pasa drogowego ulicy [...], zdaniem Sądu powinno być poparte konkretnym planem zwymiarowanym w nawiązaniu do definicji pasa drogowego.

Natomiast odmawiając zwrotu nieruchomości z uwagi na okoliczność, o jakiej mowa w art. 229a u.g.n., organ winien ustosunkować się do kwestii, czy zrealizowany na niej innej cel niż określony w decyzji, mógł stanowić podstawę wywłaszczenia w świetle ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w dniu wydania tej decyzji.

Nadto Sąd zwrócił uwagę na konieczność zajęcia przez organ stanowiska, czy odmowa zwrotu nieruchomości następuje z tego powodu, że wchodzi ona w skład drogi publicznej powiatowej, czy też ze względu na zrealizowanie na niej innego celu publicznego.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta I. decyzją z dnia 25 kwietnia 2008 r. nr [...] odmówił D. Z. i F. Z. zwrotu przedmiotowych działek z uwagi na to, że stanowią one część pasa drogowego ulicy [...].

Z uzasadnienia decyzji wynika, że wydzielenie w 1996 r. w wyniku podziału nieruchomości działek nr [...] i [...] miało na celu realizację roszczeń w zakresie zwrotu działek nr [...] i [...] niezagospodarowanych zgodnie z celem wywłaszczenia. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości działek [...] i [...] pod drogę publiczną rozstrzygnęło natomiast zakończenie najpóźniej w dniu 31 grudnia 1998 r. procesu inwestycyjnego dotyczącego ul. [...] i granice zajęcia pod tę drogę nieruchomości odpowiadającej granicom jej urządzenia obejmującego jezdnię z poboczami, zatokami chodnikami dla pieszych i pasem izolacyjnym.

Zdaniem organu będące przedmiotem postępowania działki to chodniki i przylegająca zieleń przyuliczna wchodzące w skład pasa drogowego, którego szerokość między ogrodzeniami po obydwu stronach ulicy wynosi na wysokości tychże działek od 31,94 m do 33,96 m. Według planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej I. z 25 marca 1999 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko – Pomorskiego z 1991 r., Nr 51, poz. 447) szerokość pasa drogowego tej ulicy może być zmienna, lecz nie mniejsza niż 25,5 m. W planie tym określono także pozostałe parametry ulicy uwzględniając między innymi chodniki i zieleń przyuliczną, istniejącą (adaptacja). Fakt, iż obydwie działki są częścią pasa drogowego potwierdzony został przez Zarząd Dróg Powiatowych w I., przy czym [...] stała się zgodnie z art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (Dz. U. Nr 133, poz. 872) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) drogą kategorii powiatowej. Zwężenie pasa ulicy o działki [...] i [...] stanowiłoby, wg organu, zagrożenie dla pieszych.

Decyzją z dnia 28 listopada 2008 r. (nr [...]) Wojewoda Kujawsko – Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty I. z dnia 25 kwietnia 2008 r.

Wojewoda uznał za prawidłowe stanowisko organu I instancji, że działki nr [...] i [...] wchodzą w skład pasa drogowego a zatem, mimo niezrealizowania celu wywłaszczenia w postaci budowy hotelu robotniczego, nie mogą zostać zwrócone spadkobiercom byłej właścicielki, gdyż drogi publiczne lub ich części nie mogą być własnością osób fizycznych, czyli własnością prywatną.

W wyniku skargi D. Z. i F. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 39/09) uchylił decyzję Wojewody z dnia 28 listopada 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 25 kwietnia 2008 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że bezsporne w sprawie jest, iż cel na jaki wykupiono aktem notarialnym z 25 lipca 1975 r. nieruchomość (tj. budowa hotelu robotniczego), nie został zrealizowany, a na niezwróconej skarżącym części nieruchomości, stanowiącej obecnie działki nr [...] i [...], znajduje się aktualnie trawnik i część chodnika [...].

W świetle art. 137 u.g.n. spełnione zostały zatem przesłanki zbędności wymienionych działek.

Wprawdzie art. 229a u.g.n. przewiduje odstąpienie od obowiązku zwrotu zbędnej nieruchomości lub jej części w rozumieniu art. 137 u.g.n., jeśli zrealizowany został na niej inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia i wcześniejsze decyzje wydane w przedmiotowej sprawie nawiązywały między innymi do tego przepisu, jednakże z dniem 9 kwietnia 2008 r. art. 228a u.g.n. utracił moc na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 6/05 z dnia 3 kwietnia 2008 r.

Zdaniem Sądu trafne jest stanowisko organów, że przeszkodą w zwrocie zbędnej nieruchomości będzie okoliczność usytuowania jej w obrębie pasa drogowego drogi - ulicy. Przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych wyklucza możliwość zwrotu nieruchomości prowadzącego do nabycia jej własności przez osobę fizyczną, gdyż wynika z niego zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów aniżeli Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Stąd też nawet jeśli wywłaszczona nieruchomość lub jej część objęta żądaniem zwrotu okaże się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie zawartej w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (Dz. U. z 1974 r., Nr 10 poz. 64 ze zm.), lecz stanowi w dacie orzekania drogę publiczną lub jej część stosownie do ustawy o drogach publicznych, nie podlega zwrotowi jej byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom.

Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Słowem chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części (art. 4 pkt 1,5, 6, 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.).

Wskazując na twierdzenia organów, iż wybudowanie ulicy nastąpiło zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją, Sąd stwierdził, że wynikające z dokumentacji rozmiary ulicy w linach rozgraniczających na odcinku działek [...] i [...] winny posłużyć do oceny, czy działki te w całości lub części znajdują się w pasie drogowym.

Nie ma przy tym znaczenia zmiana parametrów tejże ulicy w kolejnych planach zagospodarowania przestrzennego.

Nie można jednak pominąć podkreślanej w uzasadnieniu decyzji Wojewody okoliczności, że zgodnie z § 7 ust. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) szerokość ulicy zbiorczej dwujezdniowej, a taką klasę techniczną posiada, jak wynika z pisma Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 8 kwietnia 2008 r. (vide karta 181 akt I instancji), [...], nie powinna być mniejsza w liniach rozgraniczających niż 30 metrów. Dlatego zdaniem Sądu przyjąć należałoby szerokość ulicy zgodną z zatwierdzoną dokumentacją, lecz nie mniejszą niż owe 30 metrów.

Teren wykorzystywany jako trawnik między chodnikiem a parkanem byłego parkingu, znajdujący się poza ustalonym w powyższy sposób obszarem pasa drogowego (poza pasem o szerokości 30 metrów, jeśli w projekcie budowlanym ulica w liniach rozgraniczających była węższa niż 30 m) nie spełniałby, w ocenie Sądu kryterium zajęcia pod drogę publiczną zważywszy dodatkowo na funkcję, jaką zgodnie z art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych, winna spełniać zieleń przydrożna, a poza tym, wbrew twierdzeniom organu, likwidacja trawnika znajdującego się poza chodnikiem, licząc od strony jezdni, w żaden sposób nie mogłaby stanowić zagrożenia dla bezpieczeństwa pieszych poruszających się chodnikiem. Natomiast w przypadku tym, ze względu na wskazanie w § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., że 30 m jest szerokością minimalną dla dwujezdniowej ulicy zbiorczej, chodnik na wysokości spornych działek winien jako element niezbędny ulicy pozostać w niezmienionym stanie.

Sąd zauważył, że wbrew wskazaniom zawartym w poprzednim wyroku, w aktach sprawy nie udokumentowano czynności pomiaru pasa ulicy - nadal wymaga to zatem uzupełnienia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazaną na wstępie decyzją z dnia 12 lipca 2010 r. Starosta I. odmówił skarżącej D. Z. i F. Z. zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...].

Zdaniem Starosty przedmiotowa nieruchomość nie może zostać zwrócona, gdyż znajduje się w pasie drogowym [...], który nawet nie osiąga minimalnej szerokości 35 metrów, właściwej dla posiadanej przez ww. ulicę klasy technicznej G.

Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 28 lutego 2011 r. (nr [...]) Wojewoda Kujawsko – Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty I. z dnia 12 lipca 2010 r.

Wojewoda ustalił, że działka oznaczona nr [...] (obecnie nr [...] i [...]) w dniu nabycia przez Skarb Państwa miała być przeznaczona pod budowę hotelu robotniczego. Ten cel wywłaszczenia nieruchomości nie został zrealizowany.

Organ odwoławczy wskazał, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego miasta I. uchwalony w dniu 25 marca 1999 r. przez Radę Miejską I. uchwałą nr VII/89/99 ujmuje przedmiotową nieruchomość w jednostce bilansowej oznaczonej symbolem 301-KG, co w części opisowej określono jako powiązanie komunikacją kołową rejonów miasta, trasa podziemnej infrastruktury technicznej. Nadto we wcześniej obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Inowrocławia zatwierdzonego uchwałą Nr XLII/312/93 RM I. z dnia 28 października 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Bydg. Nr 17, poz. 213 z 29 grudnia 1993 r.) działki nr [...] i [...] położone były na terenie oznaczonym symbolem 05 KGo o zapisie w tekście planu "Ulica główna obszarowa".

Wojewoda wskazał, że zgodnie z zaleceniami Sądu Administracyjnego organ I instancji zwrócił się do Archiwum Państwowego w Bydgoszczy Oddział w I. w celu uzyskania dokumentacji dot. przebudowy drogi oraz planu budowlanego ulicy [...], obecnie [...], na odcinku od ulicy [...] do ul. [...], jednakże w archiwum nie odnaleziono dokumentacji w sprawie (pismo z dnia 30 marca 2010 r., znak: [...]).

Organ odwoławczy ustalił (na podstawie pisma Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 10 listopada 2009 r., znak: [...] oraz załącznika do uchwały Rady Powiatu I. z dnia 25 czerwca 2009 r. Nr XXXI/314/2009 w sprawie przyjęcia informacji Zarządu Dróg Powiatowych w I. o stanie technicznym dróg powiatowych), że ulica [...] jest drogą powiatową o klasie technicznej G (główna), która zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie powinna mieć w liniach rozgraniczających minimum 35 metrów. Sporządzony przez uprawnionego geodetę pomiar szerokości pasa drogowego wskazuje natomiast, iż w skrajnym najdalej wysuniętym punkcie granicznym działki nr [...] pas drogowy ma 34 m. szerokości, następnie ulega łagodnemu zwężeniu do 33/46 metrów, a na granicy z działką nr [...] osiąga 32,15 metrów.

Organ podniósł, że ustawa o drogach publicznych definiuje pojęcie drogi i pasa drogowego. Zgodnie z ustawą pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Definicja linii rozgraniczających grunt znalazła się w § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z definicją linii rozgraniczających drogę rozumie się przez to granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...); w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy (ulicy) mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi.

Organ podkreślił, że według wszelkiej dokumentacji zgromadzonej dla przedmiotowych działek w szczególności z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania, wypisem z ewidencji gruntów i odpisem z ksiąg wieczystych przedmiotowe działki są drogą, a co za tym idzie wchodzą w skład pasa drogowego. W pkt 6 art. 4 ustawy o drogach publicznych, wskazano jednoznacznie, że chodnik to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych. Natomiast w pkt 22 art. 4 zieleń przydrożna, to roślinność umieszczona w pasie drogowym (...). Powyższe definicje są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości. Nadto według planu zagospodarowania przestrzennego linia rozgraniczająca teren o różnym sposobie użytkowania obejmuje przedmiotowe działki.

W rezultacie Wojewoda stwierdził, iż działki nr [...] i [...] leżą w pasie drogowym [...], co ze względu na brzmienie art. 21 ustawy o drogach publicznych uniemożliwia ich zwrot.

W skardze do sądu administracyjnego F. Z., zarzucając naruszenie art. 137 u.g.n. oraz art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie – wniósł, o uchylenie decyzji Wojewody i przyznanie nieruchomości jemu oraz D. Z.

W uzasadnieniu dodatkowo skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja oparta jest na niekompletnym materiale dowodowym. Organ dokonał bowiem oceny, iż [...] jest drogą powiatową o klasie technicznej G, pomimo że nie udało mu się uzyskać dowodu w postaci planu budowy bądź przebudowy tej ulicy opartego na planie zagospodarowania przestrzennego oraz projektu budowlanego drogi, w którym została określona szerokość ulicy. Nie sposób tym samym wskazać pierwotnych parametrów ulicy i jej kategorii, a tym samym dokonać ustaleń, czy wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona pod budowę pasa drogowego. Brak możliwości uzyskania takiego dowodu nie może z kolei rodzić ujemnych konsekwencji dla wnioskujących o zwrot nieruchomości.

Skarżący zwrócił uwagę, iż przez okres ponad 3 lat Zarząd Dróg Powiatowych twierdził, że [...] jest ulicą powiatową o klasie technicznej Z (minimum 30 metrów szerokości), a nie jak obecnie wskazuje organ – o klasie technicznej G.

Skarżący podniósł także, że jak wynika z definicji drogi i pasa drogowego zawartych w ustawie o drogach publicznych, zakresy tych pojęć nie są tożsame. Pojęcie pasa drogowego jest szersze zakresowo niż pojęcie drogi. Przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią, że osoba fizyczna nie może nabyć drogi publicznej, tym niemniej nie stanowią, iż przedmiotem takiego nabycia nie może być element pasa drogowego (trawnik) niemieszczący się w kategorii drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy zaznaczyć, że stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie może zatem – jak wnosi o to skarżący – "przyznać nieruchomość" jemu oraz D. Z..

Badając natomiast postępowanie organów administracji w sposób, w jaki Sąd władny jest to uczynić, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu, tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa.

Dokonując w powyższy sposób kontroli Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Starosty, naruszają przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim należy podkreślić, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części z urzędu – konieczny jest w tym względzie wniosek poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy (art. 136 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli zatem to od woli poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy zależy czy w ogóle wywłaszczona nieruchomość lub jej część powinna ulec zwrotowi (o ile oczywiście zachodzą ku temu przesłanki ustawowe), to także od jego woli zależy, czy będzie żądał zwrotu całości czy tylko części wywłaszczonej nieruchomości. Organ rozstrzygający o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości jest wobec tego związany granicami żądania poprzedniego właściciela (jego spadkobiercy). W przedmiotowej sprawie uszło uwadze Wojewody, iż wnioskujący o zwrot nieruchomości D. Z. i F. Z. w toku postępowania odwoławczego, w piśmie z dnia 14 sierpnia 2010 r. (k. 18 akt II instancji) zrezygnowali z żądania zwrotu tych części działek nr [...] i [...], które są zajęte pod chodnik. W rezultacie orzekanie o zwrocie tej części, w jakiej ww. działki są zajęte pod chodnik stało się bezprzedmiotowe, co odnośnie tej części postępowania powinno skutkować orzeczeniem stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji utrzymywanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, które orzekało merytorycznie co do żądania zwrotu całej nieruchomości, na którą składają się działki nr [...] i [...], zapadło z uchybieniem wskazanego przepisu.

Oceniając merytoryczną poprawność zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zwrócić uwagę, iż stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wiążące zarówno dla organów jak też dla Sądu w obecnym składzie są zawarte w wyroku z dnia 5 marca 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 39/09), poglądy prawne i wskazania, stwierdzające, że:

1. art. 2a ustawy o drogach publicznych wyklucza możliwość zwrotu nieruchomości zajętej pod drogę publiczną,

2. zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu; chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części (art. 4 pkt 1,5, 6, 22 ustawy o drogach publicznych),

3. oceny, czy wywłaszczona nieruchomość (lub jej część) znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej należy dokonać w oparciu o dokumentację, na podstawie której wybudowano ulicę,

4. przy ocenie, czy wywłaszczona nieruchomość (lub jej część) znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publicznej - nie ma znaczenia zmiana parametrów tejże ulicy w kolejnych planach zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe skutkuje uznaniem, iż nie mają znaczenia dla sprawy ta część rozważań uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody, która odnosi się do treści obecnego i poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego właściwego dla przedmiotowej nieruchomości. Należy dodatkowo podkreślić, że przepisy planu zagospodarowania przestrzennego określają jak dana nieruchomość powinna być zagospodarowana. Plan zagospodarowania przestrzennego może zatem przewidywać przebieg drogi publicznej (w ściśle określonych liniach rozgraniczających) na terenie, który w momencie uchwalenia planu jest zajęty np. pod zabudowę mieszkaniową. Zapis w planie zagospodarowania przestrzennego nie powoduje w takim przypadku, że zabudowana nieruchomość staje się nieruchomością drogową, a jedynie, że jest możliwe przekształcenie nieruchomości zabudowanej w nieruchomość drogową – po ewentualnym przeprowadzeniu stosownej procedury wywłaszczeniowej i inwestycyjnej. Podobnie zmiana w planie zagospodarowania przestrzennego parametrów istniejącej drogi np. poprzez poszerzenie linii rozgraniczających drogę – samo przez się nie zmienia klasy drogi. W przypadku orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości istotne jest natomiast nie to co powinno być na nieruchomości (stosownie do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego), ale to co, faktycznie na nieruchomości istnieje – a więc także jaka faktycznie została wybudowana droga publiczna (a nie – jaka jest przewidziana w planie zagospodarowania przestrzennego).

Ww. wyrok z dnia 5 marca 2009 r. wskazuje ponadto, że przy ocenie, czy nieruchomość jest zajęta pod drogę publiczną należy uwzględnić, iż zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpadać drogi publiczne i ich usytuowanie szerokość ulicy zbiorczej dwujezdniowej, a taką klasę techniczną posiada [...], nie powinna być mniejsza w liniach rozgraniczających niż 30 metrów. Dlatego należałoby przyjąć szerokość ulicy zgodną z zatwierdzoną dokumentacją, lecz nie mniejszą niż owe 30 metrów. Ten pogląd prawny Sąd wyraził w związku z ustaleniem faktycznym, zawartym w piśmie Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 8 kwietnia 2008 r. (vide karta 181 akt I instancji), iż [...] jest drogą powiatową o klasie technicznej Z (zbiorczą).

Zdaniem Sądu w obecnym składzie rozważając cytowany pogląd należy mieć na uwadze, iż związanie oceną prawną i wskazaniami, o których mowa w art. 153 p.p.s.a. nie jest absolutne. Możliwe jest bowiem wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażoną w orzeczeniu sądowym, w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1015/09, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 745427). W opinii Sądu w przedmiotowej sprawie doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego, która powoduje, iż cytowanego poglądu zawartego w wyroku z dnia 5 marca 2009 r. nie można uznać za wiążący. Pogląd ten oparty był bowiem na ustaleniu, iż [...] jest drogą o klasie technicznej Z. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy po ww. wyroku Zarząd Dróg Powiatowych oświadczył, iż [...] jest drogą o klasie technicznej G (główną). Z akt sprawy nie wynika w żaden sposób, jak doszło do zmiany klasy technicznej ulicy [...], w szczególności brak jest jakiejkolwiek informacji, iż po wyroku z dnia 5 marca 2009 r. [...] objęta była robotami drogowymi, w wyniku których doszło do podwyższenia klasy technicznej drogi.

Zdaniem Sądu w obecnym składzie jest to okoliczność istotna dla sprawy. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż jak stwierdza § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpadać drogi publiczne i ich usytuowanie – rozporządzenie to stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Określone w tym rozporządzeniu wymogi odnośnie szerokości ulicy w liniach rozgraniczających dla poszczególnych klas drogi (§ 7 rozporządzenia) są zatem wiążące przy projektowaniu i wykonywaniu drogi publicznej. Innymi słowy – do zmiany klasy istniejącej drogi publicznej może dojść jedynie poprzez uzyskanie pozwolenia na budowę w oparciu o projekt uwzględniający wymogi § 7 ww. rozporządzenia, a następnie faktyczne wykonanie drogi stosownie do pozwolenia na budowę wskazującego konkretną klasę drogi publicznej. Plan zagospodarowania przestrzennego w tym względzie ma jedynie takie znaczenie, że z jego zapisów może wynikać dla inwestora (i organu orzekającego o pozwoleniu na budowę) obowiązek wyboru jednej z klas drogi, dopuszczalnej dla danej kategorii drogi, stosownie do § 4 i § 7 ww. rozporządzenia.

Dla rozwiązania wskazanego problemu klasy drogi, wbrew twierdzeniom Wojewody, nie ma natomiast znaczenia treść uchwały Rady Powiatu I. z dnia 25 czerwca 2009 r. Nr XXXI/314 /2009 w sprawie przyjęcia informacji Zarządu Dróg Powiatowych w I. o stanie technicznym dróg powiatowych. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6 i art. 12 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Żaden ze wskazanych przepisów nie stanowi o możliwości wiążącego ustalania klasy drogi publicznej czy jej szerokości w liniach rozgraniczających. Przepis art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi bowiem jedynie, że zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy; a jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Z kolei art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych, a art. 12 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy stanowienie o kierunkach działania zarządu powiatu oraz rozpatrywanie sprawozdań z działalności zarządu, w tym z działalności finansowej. Mając na uwadze treść cytowanych przepisów oraz treść ww. uchwały należy uznać ją za mającą wyłącznie charakter sprawozdawczy (informacyjny. Odrębną kwestią jest, czy podane w uchwale informacje zgodne są z obowiązującym stanem prawnym odnośnie [...] w I.

W konsekwencji, w obecnym stanie sprawy, w celu ustalenia szerokości drogi publicznej – [...] konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, z jaką w istocie mamy do czynienia drogą – o klasie technicznej Z czy G, ewentualnie innej klasy. Ustalenie to winno być oparte o treść dokumentacji, na podstawie której dokonano budowy lub przebudowy [...] na odcinku przyległym do przedmiotowej nieruchomości. W tym względzie zdaniem Sądu nie zostały wykonane wskazania wyroku z dnia 5 marca 2009 r. w zakresie zbadania, czy istnieje dokumentacja, na podstawie której możliwe jest ustalenie linii rozgraniczających ulicy (co równoznaczne jest z ustaleniem jej klasy technicznej). Odnośnie tej kwestii organy powołują się na pismo Archiwum Państwowego w Bydgoszczy Oddziału w I. z dnia 30 marca 2010 r. (k. 231 akt organu I instancji) w celu wykazania, że odnalezienie takowej dokumentacji jest niemożliwe. Należy jednakże dostrzec, iż jak w owym piśmie wskazano, poszukiwania dokumentacji dotyczącej drogi (ewentualnie jej części) zostały ograniczone do lat 1950 – 1973. Tymczasem wnioskujący o zwrot nieruchomości w piśmie z dnia 14 sierpnia 2010 r. (k. 18 akt organu odwoławczego) wskazują na roboty budowlane, jakie miały miejsce na wywłaszczonej nieruchomości, tj. budowę parkingu w roku 1989 (o tej budowie mowa było już wcześniej w toku postępowania administracyjnego m.in. w piśmie wnioskodawców z dnia 13 marca 2008 r. - k. 171 akt administracyjnych organu I instancji). Do pisma z dnia 14 sierpnia 2010 r. została dołączona przez wnioskodawców kopia decyzji z dnia 26 października 1988 r. o lokalizacji inwestycji polegającej na budowie parkingu pomiędzy ulicami [...] a [...]. Możliwe zatem, iż zachowała się dokumentacja budowy parkingu, która mogła obejmować także kwestię włączenia parkingu (wjazdu) do [...], a tym samym dokumentacja ta mogła określać granice pasa drogowego tej ulicy.

W przypadku niepowodzenia w poszukiwaniach stosownej dokumentacji określającej klasę techniczną [...] (a tym samym określającej jej szerokość) zdaniem Sądu przy określeniu szerokości ww. ulicy należy stosować zasady określone w art. 34 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do tego przepisu odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. Z dotychczasowych ustaleń w sprawie wynika, iż na [...] brak jest wykopu, nasypu czy rowu stanowiącego urządzenie będące częścią drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, do którego odwołuje się cytowany art. 34. W takim przypadku zdaniem Sądu punktem odniesienia dla dokonania pomiaru, o którym mowa w ww. art. 34 powinna być zewnętrzna (względem środka drogi) krawędź chodnika, będącego stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 6 częścią drogi. W przedmiotowej sprawie chodnik spełnia bowiem taką samą funkcję jak wykop, nasyp czy rów, tj. oddziela drogę od jej otoczenia.

Ze względu na powyższe, wobec naruszenia przepisów postępowania tj. art. 153 p.p.s.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W ponownym postępowaniu organ winien wydać rozstrzygnięcie stosownie do powyższych wskazań i poglądów Sądu, po uzupełnieniu materiału dowodowego w zakresie dokumentacji dotyczącej robót budowlanych dotyczących [...] na odcinku wnioskowanej do zwrotu części nieruchomości.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.

O kosztach (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348; z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wpisu i uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.