Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 130/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
odrzucono skargę AOWM
Powołane przepisy: article: m.in. art. 12 , 35 , 37
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2012 r. sprawy ze skargi E.S. i Asocjacji [...] z siedzibą w K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. - Powiat Grodzki do wydania aktu w sprawie z wniosku skarżącej dotyczącego robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w K. w terminie 1 miesiąca; II. stwierdza, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki na rzecz skarżącej E.S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. odrzuca skargę Asocjacji [...] z siedzibą w K. .


UZASADNIENIE

W dniu 3 września 2010 r. E.S. oraz Asocjacja [...] wniosły do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność w postępowaniu znak [...] , w której domagały się wezwania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki do wstrzymania toczących się prac w pomieszczeniach [...] i [...] , skompletowania dowodów żądanych przez strony skarżące, zaprzestania rozdzielania spraw i gromadzonego materiału, a także połączenia różnych spraw w jedno postępowanie. W tym ostatnim zakresie wskazywały, że poza postępowaniem w sprawie znak [...] , pojawiają się nowe sygnatury nieznanych skarżącym postępowań w sprawach znak: [...] ,[...] ,[...] .

Do skargi załączono, jako podlegające wykorzystaniu pisma, które miały zostać złożone uprzednio przez skarżące w innych postępowaniach sądowych, ze skarg na bezczynność organu pierwszej i drugiej instancji w sprawach dotyczących budynku przy ul. [...] w K. znak : [...] ,[...] ,[...] . . W pismach tych sygnalizowano okoliczność braku wiedzy skarżących co do przedmiotu nowego postępowania znak[...] . Zarzucano nielegalność adaptacja strychy na trzy dwupoziomowe mieszkania, adaptacja tzw. pomieszczenia 4B oraz reszty piwnic tzw. lokalu P1 , fałszowanie dokumentacji budowlanej, a w następstwie tego ksiąg wieczystych. Wskazywano na zaskarżenie przez E.S. bezczynności organu pierwszej i drugiej instancji .

Składając odpowiedź na skargę w piśmie z dnia 27 września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki powołał sprawy znak : [...] ,[...] ,[...] wskazując, że skarżące nie podają precyzyjnie w skardze, którego postępowania ona dotyczy. Oświadczył także, że podtrzymuje stanowisko zawarte uprzednio w odpowiedzi na skargę stron skarżących z dnia 13 sierpnia 2010 r., gdzie zawarł niżej podane wyjaśnienia oraz wnioski.

I tak podawał ówcześnie, że w sprawie znak[...] , , na wniosek E.S. z dnia 23 lutego 2009 r. wszczęto postępowanie dotyczące legalności wykonanej w latach 2001/2002 adaptacji strychu na lokale mieszkalne w budynku przy ul. [...] w K. . Postępowanie to zostało zakończone w pierwszej instancji wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak [...] . Niniejszą skargę na bezczynność strona wniosła w toku postępowania odwoławczego, które zostało zakończone decyzją [,...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2010r., znak[...] . W tym stanie faktycznym nie zachodzi bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki, co uzasadnia wniosek o oddalenie skargi. Nadto, rozważanie wymaga także, czy wniesienie przez stronę skarżącą zażalenia z dnia 3 czerwca 2009 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie, rozstrzygnięte przez organ nadrzędny postanowieniem z dnia 7 września 2009 r., znak[...] , spełnia w stosunku do niniejszej skargi wymogi określone w art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Co do postępowania w sprawie znak [...] wskazywał, że ma ono za przedmiot sprawdzenie prawidłowości robót budowlanych realizowanych w budynku przy ul. [...] w K. , polegających na połączeniu lokalu mieszkalnego nr 1 ( parter ) z piwnicą . Nadto, w dnia 6 lipca 2009 r. organowi nadzoru budowlanego zostało przekazane przez Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. pismo skarżącej z dnia 3 czerwca 2009 r., oznaczone sygnaturą[...] , którego żądania pokrywają się z zakresem przedmiotowym i podmiotowym postępowania administracyjnego znak [...] . . Pismo powyższe zostało do tego postępowania włączone, o czym skarżąca została zawiadomiona pismem z 16 lipca 2010r. , znak [...] Nadto, E.S. realizując swoje uprawnienia do przeglądania akt w dniach 21 sierpnia 2010r. , 24 sierpnia 2010r. i 26 sierpnia [...] . Postępowanie znak [...] w sprawie robót budowlanych realizowanych w budynku przy ul. [...] w K. , polegających na połączeniu lokalu mieszkalnego nr 1 ( parter ) z piwnicą, zostało zaś wszczęte na wniosek E.S. z dnia 25 czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki przeprowadził w tym postępowaniu szereg czynności dowodowych mających na celu zebranie materiału pozwalającego na wydanie decyzji kończącej sprawę co do istoty – m. in. kontrolę dnia 13 marca 2009r. - w której E.S. brała udział, i oględziny dnia 23 lutego 2010r. - o których była zawiadomiona. W aktualnym stanie sprawy organ pierwszej instancji uznał, że zebrany został wyczerpująco materiał dowodowy i zgodnie z art. 10 k.p.a. skierował do stron przedmiotowego postępowania zawiadomienie z dnia 13 sierpnia 2010r., znak [...]. . Po upływie zakreślonego w zawiadomieni terminu zostanie wydana w sprawie decyzja.

Postępowanie w sprawie znak [...] dotyczyło obiektu budowlanego położnego przy ul. [...] w K . Nie miało ono żadnego związku z postępowaniami, w których jako strona występowała E.S.

Jak ustalono, powyższa odpowiedź na skargę, do której odwołał się organ w niniejszej sprawie została założona uprzednio do sprawy sygn. akt SAB/Kr 102 /10, zaś jej kserokopia stanowi załącznik do skargi w niniejszej sprawie

W odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie z dnia 27 września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki wyjaśniał dodatkowo, że powołane w niej jako nowe sygnatury postępowań administracyjnych dotyczą :

- postępowanie znak [...] ma za przedmiot roboty budowlane realizowane w poziomie piwnic w pomieszczeniu P1 w budynku przy ul. [...] w K. bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, gdzie skarżące nie są stronami postępowania;

- do oznaczenia [...] zarejestrowano dwa pisma E.S. z 9 marca 2009 r. i 27 września 2009 r., oraz dwa protokoły przyjęć wyżej wymienionej dnia 30 sierpnia 2012r. i dnia 1 września 2012r.;

- pod sygnaturą [...] nie jest i nigdy nie było prowadzone postępowanie administracyjne.

W dwóch pismach z dnia 12 października 2010 r. poza kwestiami formalnymi, tj. w zakresie zarzutów merytorycznych skarżące ponawiały wątek zatruwania tlenkiem węgla, opadania budynku i innych szkód związanych z nielegalnym powstaniem trzech lokali w budynku przy ul. [...] w K. ( adaptacja strychy na trzy dwupoziomowe mieszkania, adaptacja tzw. pomieszczenia 4B oraz reszty piwnic tzw. lokalu P1 ), fałszowania dokumentacji budowlanej, a w następstwie tego ksiąg wieczystych. Wskazywały na zaskarżenie przez E.S. bezczynności organu pierwszej i drugiej instancji oraz różnych decyzji, a także niekompletności akt administracyjnych .

Postanowieniem z dnia 25 października 2010 r. , sygn. akt II SAB/Kr 130/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę złożoną w niniejszej sprawie przez Asocjację [...] uznając, że pełnomocnik skarżących –P.S. , pomimo wezwania i pouczenia, w wyznaczonym terminie, nie usunęła braków formalnych skargi przez przedłożenie pełnomocnictwa zwierającego umocowanie do działania w tym charakterze za skarżące Stowarzyszenie .

W związku z zażaleniem Asocjacji [...] , Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 597/11 uchylił powyższe postanowienie. Orzekając w ten sposób zwrócił po pierwsze uwagę na fakt, że w skardze inicjującej postępowanie w niniejszej sprawie nie określono jednoznacznie, czy obaj skarżący są reprezentowani przez tego samego pełnomocnika, czy też Stowarzyszenie działa w sprawie osobiście. Uznał ponadto, że w opisanej w zaskarżonym postanowieniu sytuacji wykładnia art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obligowała do wezwania strony o zatwierdzenie zdziałanej bez umocowania czynności polegającej na wniesieniu skargi.

Wydawane następnie - po zwrocie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie przez Naczelny Sąd Administracyjny akt - w sprawie niniejszej zarządzenia oraz będące ich następstwem czynności skarżących skutkowały usunięciem wszelkich braków formalnych skargi, opłaconej należycie, zaś ich efektem jest stwierdzenie, że skarżące działają w sprawie osobiście, wobec niewykazania dokumentami skuteczności umocowania P.S. jako pełnomocnika zarówno. E.S. , jak i Asocjacji[...] , zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 35 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

P.S. została natomiast ustanowiona skutecznie przez E.S. pełnomocnikiem dla doręczeń.

W dniu 15 lipca 2011r. skarżące złożyły pismo oznaczone jako dotyczące postępowań II SAB/Kr 130/10/PINB ( NSA sygn. II OSK 597/11), w którym przypomniały, że skarga w niniejszej sprawie dotyczy braku inspekcji budynku od dnia 16 września 2008 r. na skutek zatruwania tlenkiem. Zarzucały nadto fałszowanie procedur administracyjnych przez różne organy, w tym Prezydenta Miasta K. i Wojewodę . Przejawem takich działań ma być zdaniem skarżących załączona do pisma decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K,. - Powiat Grodzki z dnia 21 czerwca 2011 r. , znak [...] o umorzeniu postępowania. Skarżące zarzucały nadto niezawiadomienie prokuratury przez nadzór budowlany o przestępstwie ściganym z urzędu oraz brak wstrzymania ostatniej budowy mimo wyraźnej wiedzy, że projekt nie odpowiadał realnej sytuacji techniczno-budowlanej kamienicy.

Po wydaniu w sprawie niniejszej w dniu 9 stycznia 2012 r. zarządzenia o wyznaczeniu rozprawy na dzień 22 lutego 2012 r. , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki złożył w dniu 25 stycznia 2012 r. pismo z daty 24 stycznia 2012 r. , w którym zawiadomił o wydaniu decyzji nr [...] z dnia 21 czerwca 2011 r., znak [...], doręczonej. ES. . Uwierzytelniony odpis tej decyzji oraz dowodu doręczenia stanowią załącznik do pisma. Wyjaśniał także przyczyny nieprzedstawienia kompletnych akt administracyjnych, które pozostają w dyspozycji organu drugiej instancji w związku z odwołaniem od decyzji nr [...],z dnia 21 czerwca 2011r., znak [...] .

W dniu 30 stycznia 2012 r. skarżące złożyły w sprawie niniejszej pismo zawierające wniosek o odroczenie rozprawy na czas nieokreślony, powołanie biegłego z urzędu i powiadomienia Prokuratora Generalnego sygn. akt PG II Ko 126/10. Oświadczyły , że zastrzegają sobie zwrot kosztów i skarg kasacyjnych. W piśmie tym informowały również o innych złożonych z ostrożności procesowej skargach oraz uznawały, że względy ekonomii procesowej uzasadniają przed rozstrzygnięciem sprawy niniejszej uprzednie zakończenie postępowania w stosunku do Prezydenta Miasta K. sygn. akt II SAB/Kr 63/11.

W kolejnym piśmie - z dnia 21 lutego 2012r. skarżące ponowiły wniosek o odroczenie rozprawy do momentu powołania biegłego, w którejkolwiek z wymienionych przez nie spraw sądowych, na okoliczność fałszowania dokumentacji budowlanej z narażeniem na niebezpieczeństwo utraty zdrowia, życia i mienia. Podnosiły, że aktualnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie toczy się równocześnie szereg spraw dotyczących tej samej nieruchomości, co w ich ocenie stanowi matactwo procesowe. Skarżące od dawna bowiem starają się o ich połączenie na podstawie art. 111 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Jak podały - takie żądanie ponawiają również w niniejszej sprawie.

Odnośnie pisma złożonego w sprawie niniejszej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z daty. 24 stycznia 2012 r., E.S. oraz Asocjacja [...] potwierdziły fakt, zaskarżenia decyzji nr [...] z dnia 21 czerwca 2011 r., znak[...] . Informowały też o wydaniu kolejnej decyzji - nr [...] z dnia 29 lipca 2011 r., znak [...], jak również decyzji nr [...] z dnia 31 stycznia 2012 r., którą zaskarżono do Sądu, sprzeciwiając się by Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uczynił przedmiotem własnego rozpoznania nieważność decyzji Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [...] Skarżące wnosiły , aby wziąć pod uwagę fakt gróźb kierowanych pod adresem E.S. podpalenia kamienicy, niewstrzymania budowy, niedokonania inspekcji budynku w związku z zatruwaniem tlenkiem węgla, współorganizowania fałszowania przeglądów technicznych, opinii kominiarskich, opinii gazowych fałszowania oświadczeń inwestora, korupcji funkcjonariuszy.

Wśród licznych załączników do tego pisma znajduje się decyzja Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 29 lipca 2011r., znak [...] , o umorzeniu postępowania wszczętego z urzędu w związku z wnioskiem Prokuratury Rejonowej [...] w sprawie nieprawidłowości instalacji gazowej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. W rozdzielniku do decyzji skarżące nie figurują jako strony.

Z innego załącznika do pisma skarżących z dnia 21 lutego 2012r., a to pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 stycznia 2012r., znak [...], skierowanego do E.S. i Asocjacji [...] wynika, że uczynił on przedmiotem własnego rozpoznania sprawę dotyczącą żądania stwierdzenia nieważności decyzji decyzja Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki Nr [...] z dnia 29 lipca 2011r., znak [...] zawiadamiając , że żądanie wznowienia postępowania w tej sprawie należy złożyć w odrębnym podaniu organowi właściwemu do jego rozpatrzenia tj. Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki

W kolejnych pismach skarżące wskazały na uchybienia proceduralne zaistniałe postępowaniach administracyjnych, sądowoadmonistracyjnych - w tym mającym za przedmiot rozpoznanie niniejszej skargi. W pismach skarżących pojawiały się liczne sygnatury spraw sądowych.

Sprawy te uwzględniono w niniejszym postępowaniu jedynie w celu wyjaśnienia dopuszczalności orzekania , nie stwierdzając ku temu przeszkód.

W szczególności, postępowanie wszczęte uprzednio w przedmiotowej sprawie , zarejestrowane do sygn. akt II SAB/Kr 102/10 , zostało zakończone postanowieniem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2010 r. o odrzuceniu skargi, które jest prawomocne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kontrola ta - w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje obecnie między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. w przypadkach : niewydania decyzji administracyjnej ( pkt 1 ); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty ( pkt 2 ); postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3); innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4);pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach ( pkt 4a).

Przed zmianą stanu prawnego dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2011 Nr 6, poz.18 ) przedmiotem zaskarżenia mogła być wyłącznie bezczynność organu w wyżej wymienionych sprawach.

Rozpoznanie spraw na bezczynność organu ma swoją specyfikę, która wynika z przedmiotu zaskarżenia .

Artykuł 35 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed wniesienie skargi stanowiła stanowił :

§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

§ 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

§ 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

§ 4. Organy wyższego stopnia mogą określać rodzaje spraw, które załatwiane są w terminach krótszych niż określone w § 3.

§ 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Po nowelizacji dokonanej powołaną uprzednio ustawą , powyższy przepis uległ zmianie o tyle, że § 4 art. 35 k.p.a. otrzymał brzmienie - "Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3."

Cytowana regulacja zawiera w art. 35 § 1 k.p.a. ogólną dyrektywą , w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W dalszej części tj. w § 2 i § 3 wprowadzono zróżnicowanie terminów załatwiania spraw w pierwszej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 k.p.a. W doktrynie wskazuje się słusznie, że sformułowanie zawarte w art. 35 §1 k.p.a. oznacza , że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia ( komentarze do art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. oraz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II ). Takie podejście odpowiada też wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania, obowiązującej również do kwestii incydentalnych. Poglądy te pozostają aktualne po zmianie przepisów. W związku z nowelizacją dokonaną ustawą

W doktrynie podnosi się też trafnie, że bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie , ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności kończącej postępowanie. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 skutkowało w dacie wniesienia skargi zgodnie z treścią art. 149 p.p.s.a . zobowiązaniem organu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Obowiązujący aktualnie w dacie orzekania w niniejszej sprawi art. 149 p.p.s.a. stanowi :

§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Istotą rozstrzygania przy uwzględnieni skargi na bezczynność jest zatem nadal zobowiązanie organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Wymaga jednak podkreślenia, że uwzględniając skargę na bezczynność sąd nie może określić w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa w postępowaniu administracyjnym, w którym organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji albo postanowienia określonej treści. Nie może również wpływać w inny sposób na bieg postępowania administracyjnego, w tym co do istnienia albo braku przesłanek do zastosowania art. 62 k.p.a. Uchybienia w zakresie łączenia spraw mogą bowiem przekładać się na kwestie meterialnoprawne ( np. ustalenia co do kręgu stron ), a te podlegają kontroli w przypadku zaskarżenia decyzji ostatecznej.

Także kontrola innych czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania, zaś winna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem.

Skarga na bezczynność organów administracji publicznej podlegała uprzednio oraz podlega nadal oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. w przypadku jej bezzasadności.

Merytoryczne rozpoznanie skargi oraz wydanie będącego następstwem powyższego wyroku na podstawie art. 149 p.p.s.a albo art. 151 p.p.s.a. było i jest obecnie warunkowane spełnieniem analogicznych przesłanek.

I tak, warunkiem wniesienie skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich ( art. 52 § 1 p.p.s.a.) . Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie ( art. 52§ 2 p.p.s.a.) . I tak, skuteczne wniesienie skargi w niniejszej uzależnione jest od uprzedniego zaskarżenia bezczynności organu w postępowaniu rozpoznawczym zażaleniem, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Niewyczerpanie trybu przesądowego prowadzi do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Specyficzna sytuacja uniemożliwiająca wydanie wyroku co do istoty sprawy ma miejsce także wówczas, gdy w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji postanowienia lub też innego aktu, albo podjęcia stosownej czynności - choćby z przekroczeniem terminów ustawowych. W przypadku wydania decyzji czy zaskarżalnego w toku instancji postanowienia o charakterze materialnoprawnym organ w dacie orzekania nie pozostaje w bezczynności. Nadto związany jest takim aktem administracyjnym, o prawidłowości którego nie można orzekać w ramach skargi na bezczynność. W sytuacji wydania aktu administracyjnego nie istnieje zatem przedmiot postępowania administracyjnego wywołanego wniesieniem skargi, którym jest bezczynność organu. Merytoryczne orzekanie w tym przypadku jest bezprzedmiotowe, zaś postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. ( tak zachowująca nadal aktualność uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. , sygn. akt I OPS 6/08, publ. ONSAiWSA 2009/4/63, Prok.i Pr.-wkł. 2009/6/62, oraz w niej powołane i późniejsze orzecznictwo).

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy, stwierdzić, skarga została oznaczona jednoznacznie jako dotycząca bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki w postępowaniu znak [.,..] . . Tak zatem został zakreślony przedmiot niniejszego postępowania, zaś nawiązują do niego również zawarte w skardze wnioski.

Co do skargi złożonej przez Asocjację [...] podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na niewyczerpanie przesądowego trybu zaskarżenia bezczynności organu , o czym orzeczono w pkt IV. Sentencji wyroku. W tym zakresie dodatkowo można też zauważyć, że skarżące Stowarzyszenie nie było stroną postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, jak również nie przedstawiło dokumentów dowodzących by działało w nim w innym charakterze.

W sprawie niniejszej zostały natomiast spełnione przesłanki formalne do rozpoznania skargi wniesionej przez E.S. .

Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie znak [...] zostało wszczęte w związku z pismem E.S. z dnia 16 września 2008 r., w którym żądała dokonania inspekcji prac budowlanych w mieszkaniu nr 1 na parterze należącym do K.G. jak też w podpiwniczeniu budynku. W tym piśmie wyrażała obawę wykorzystania piwnic na inne niż dotąd cele podkreślając, że nikt z właścicieli nie wyraził zgody notarialnej na to, aby w piwnicy powstały jakieś lokale.

Późniejsze pisma E.S. sygnalizują fakt prowadzenia w lokalu mieszkalnym nr 1 na parterze oraz w piwnicach budynku przy ul[...] w K. – pomieszczenia [...] i [...] , robót budowlanych, które są nielegalne zaś dodatkowo z różnych powodów ( naruszenie fundamentów, instalacji, uszkodzenie sklepienia piwnicy oraz zapadanie i pochylanie się zabytkowej kamienicy, itp.) zagrażają zarówno samemu budynkowi, jak i życiu zdrowiu oraz mieniu ludzi). Wynika nich również , że już uprzednio w latach 2001- 2002 zrealizowano nielegalnie roboty budowlane polegające na adaptacji strychu na cele mieszkalne.

W dniu 13 marca 2009 r. , w obecności między innymi E.S. (jako właścicielki lokalu nr 2) przeprowadzono kontrolę w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul [...] w K. co do robót budowlanych związanych z adaptacją poddasza na cele mieszkalne, pracami prowadzonymi w lokalu mieszkalnym nr 1 oraz w piwnicach przedmiotowego budynku, z której sporządzono protokół nr [...] Protokół nie odzwierciedla jednak robót budowlanych w piwnicach odnoszące się do lokalu [...] .

Po dalszych monitach, w dniu 3 czerwca 2009 r. E.S. wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. pismo nazwane skargą, dotyczące bezczynności organu pierwszej instancji w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem z 16 września 2008 r., w którym jak podała, zwróciła się o kontrolę legalności powstania dodatkowych lokali w budynku. Wskazywała, że mimo składanych monitów o niebezpieczeństwie zawalenia się budynku oraz samowoli budowlanej dotyczącej adaptacji strychu i komórek piwnicznych ( w tym niszczenia ścian, ław fundamentowych, fasady, sklepienia podpiwniczenia, pozostałości ściany kominowej, uszkodzenie w piwnicach rury kanalizacyjnej w związku z obsunięciem się budynku o 30cm ) Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nie wstrzymał aktualnie prowadzonych robót , pomimo już osłabionej fasady budynku uprzednią samowolą budowlaną. Sygnalizowała w nim również okoliczność ujawnienia decyzji [...] nr [...] z dnia 27 czerwca 2007 r. o pozwoleniu na budowę dopiero przy okazji interwencji policji 26 lutego 2009 r.

Postanowieniem z dnia 7 września 2009 r., znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 123 k.p.a. w zw. z art. 37 § 2 k.p.a., uznał za uzasadnione powyższe zażalenie i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia 8 grudnia 2009 r. Ponadto, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz przedsięwzięcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. W uzasadnieniu nawiązał do powyższej skargi, uznanej za zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy prawidłowości wykonywanych robót budowlanych, polegających na połączeniu lokalu mieszkalnego nr 1 ( parter ) z piwnicą - znak [...] które jak ustalił nie zostało dotąd zakończone .

Następne pismo E.S. – z dnia 15 września 2009 r. , dotyczące bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. [...] w K. , zostało przekazane przez organ nadzoru do sprawy znak [...] pismem z dnia 21 września 2009r. znak [...] W piśmie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego w K. z dnia 18 września 2009 r., skierowanym do sprawy znak [...] nie zaś sprawy znak [...] ), E.S. zwróciła się z prośbą o poprawienie pomyłki. Wyjaśniała, że w piśmie z dnia 16 września 2008 r. prosiła o sprawdzenie legalności robót z lat 2001/2002, tj. adaptacji strychu, jak również pierwszej sutereny - nazwanej lokalem [...] ( od strony podwórka ). Dopiero powiadomienia skarżącej z okresu luty – marzec 2009 r. są związane z pozwoleniem na budowę z dnia 27 czerwca 2007r. nr [...] i dotyczą drugiej sutereny - nazwanej [...] ( komórki piwniczne od strony ulicy). W dalszej części pisma skarżąca wskazała na realizowane roboty budowlane będące przedmiotem kontroli dnia 13 marca 2009 r. – dotyczące lokalu mieszkalnego i pomieszczenia [...]. Opisała również te roboty budowlane, które zrealizowano w 2002 r., a dotyczyły lokalu [...] . Podkreślała, że nie wyraża zgodny na zmianę przeznaczenia piwnic, w tym na ich sprzedaż jako dwóch lokali.

Pismo powyższe zostało przekazane do rozpoznania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 231 k.p.a., pismem Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego w K. z dnia 28 września 2009 r., przesłanym również E.S. .

Podobnie jak pierwsze zażalenie na bezczynność, także w dniu 3 czerwca 2009 r. E.S. złożyła do Urzędu Miasta K. pismo o stwierdzenie nieważności zaświadczeń o samodzielności lokali oraz wszczęcie postępowania wyjaśniającego. W piśmie tym zawarła nie tylko twierdzenia dotyczące kwestionowanych zaświadczeń, ale również odnoszące się do samowolnej adaptacji strychu oraz związanych z nią w latach poprzednich szkód dla budynku przy ul. [...] w K. , wadliwości decyzji [...] nr [...] z dnia 27 czerwca 2007 r. ujawnionej interwencji policji 26 lutego 2009 r. Opisywała szkodliwe skutki robót budowlanych w piwnicach.

Powyższe pismo, uznane za podanie w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego mogącego powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, zostało przekazane przez Prezydenta Miasta K. - zgodnie z właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 2 lipca 2009r.

Pismem z dnia 8 stycznia 2010 r. organ pierwszej instancji, w związku z treścią postanowienia z dnia 7 września 2009 r., znak [...] , poinformował organ nadzoru, że nie zakończył postępowania znak [...] wszczętego na wniosek E.S. dotyczącego sprawdzenia prawidłowości robót budowlanych, polegających na połączeniu lokalu mieszkalnego nr [...] parter ) z piwnicą w budynku przy ul. [...] w K. , z uwagi na budzący wątpliwości oraz wymagający dalszego wyjaśnienia zakres zrealizowanych robót.

Analogicznie przedmiot postępowania został określony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki w piśmie do Komendanta Miejskiej Policji w K. z dnia 21 stycznia 2010 r., znak [...] przy czym wynika z niego również fakt zakończenia w pierwszej instancji decyzją nr [...] z dnia 31 lipca 2009 r. postępowania w sprawie znak [...] , dotyczącej legalności robót budowlanych przeprowadzonych w przedmiotowym budynku przy adaptacji poddasza na cele mieszkalne przez wydania , od której E.S. wniosła odwołanie.

W zawiadomieniu z dnia 2 lutego 2010 r. o oględzinach organ pierwszej instancji podał, że zostaną one przeprowadzone w sprawie robót budowlanych prowadzonych w poziomie piwnic oraz mieszkaniu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K.

W protokole oględzin dnia 23 lutego 2010 r., znak[...] , jako nazwę robót podano roboty budowlane polegające na połączeniu lokalu mieszkalnego nr 1 ( parter) z piwnicą w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w K. Opis w zakresie piwnic odnosi się do lokalu [...]

Dziennik budowy Nr [...]dla tych właśnie robót budowlanych, objętych decyzją Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę nr [...]z dnia 27 czerwca 2007r., znak [...] wydano dnia 25 marca 2009 r.

Kolejne monity E.S. do WINB, dotyczące spraw [...] i [...] , [...] ( odwołanie 28 sierpnia 2009 r.) oraz dwóch skarg z 3 czerwca 2009 r. – [...] i [...] , pochodzą z dat 15 i 17 lutego 2010 r.

W związku z ich treścią Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki, pismem z dnia 16 lipca 2010 r. znak [...] poinformował zarówno organ nadzoru, jak i E.S. , że w dnia 6 lipca 2009 r. organowi nadzoru budowlanego pierwszej instancji zostało przekazane przez Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. pismo skarżącej z dnia 3 czerwca 2009 r., oznaczone sygnaturą [...] dotyczących robót budowlanych prowadzonych w obiekcie budowlanym przy ul. [...] w K. . Po przeanalizowaniu treści żądań zgłaszanych w tym piśmie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki połączył postępowanie znak [...] z toczącym się równocześnie postępowaniem[...] – co odnotowano w odpowiednich rejestrach. Organ wyjaśnił, że aktualnie w toku pozostaje tylko jedno postępowanie - [...] toczące się z wniosku E.S. . Opisując podjęte w tej sprawie czynności wskazał, że zebrany dotąd materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne wypowiedzenie się w sprawie wniosku strony o " sprawdzenie legalności " robót budowlanych wykonywanych w poziomie piwnic przedmiotowego obiektu. W związku z powyższym, zgodnie z art. 77 k.p.a., dążąc do pełnego wyjaśnienia sprawy, organ podejmie kroki mające na celu usunięcie zaistniałych wątpliwości.

W piśmie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z daty 7 lipca 2010 r., złożonym za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego w K. , dotyczącym kamienicy przy. ul. [...]w K. ( Gminna ewidencja Zabytków [...]) i spraw [...],[...] , [...]\ ( odwołanie 28 sierpnia 2009r.) i[...],E.S. wezwała organ pierwszej instancji do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając w szczególności brak inspekcji budynku odnośnie samowoli budowlanej dotyczącej transformacji strychu oraz piwnic na lokale mieszkalne, której skutkiem jest ciągłe niebezpieczeństwo utraty zdrowia, życia i mienia.

W dniu 21 czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wydał decyzję nr [...], znak [...] , którą na podstawie art. 105 §1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie sprawdzenia legalności wykonywanych robót budowlanych polegających na połączeniu lokalu mieszkalnego nr 1 ( parter ) z piwnicą w budynku przy ul. [...] w K. . Na tak podany w osnowie przedmiot rozstrzygnięcia, który nie odnosi się do robót budowlanych zrealizowanych w części piwnic - lokalu [...] , wskazuje również uzasadnienie decyzji .

Uwzględniając przedmiot zaskarżenia, którym była bezczynność w sprawie znak [...] , wszczętej na wniosek E.S. z dnia 16 września 2008 r., należy uznać w świetle przedstawionych okoliczności, że brak podstaw do stwierdzenia bezczynności organu w postępowaniu dotyczącym legalności robót budowlanych polegających na połączeniu lokalu mieszkalnego nr 1 ( parter ) z piwnicą w budynku przy ul. [...] w K. . Co do takich robót została bowiem wydana decyzja, zaś postępowanie sądowoadministracyjne winno ulec umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a., gdyby nie fakty niżej podane.

Z wyjaśnień złożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki wynika, że sprawa, w której organ ten wydał decyzję dnia [...] czerwca 2011 r., znak[...] , miała obejmować swym przedmiotem także roboty budowlane zrealizowane w pomieszczeniu piwnic budynku przy ul. [...] w K. oznaczonym jako lokal [...]. Takie twierdzenia nie znajdują jednak uzasadnienia w treści wydanej decyzji, zaś zgromadzony materiał nie pozwala na uznanie, by podejmowane w tej sprawie czynności dotyczyły takich robót budowlanych, które jak wskazywała skarżąca miały zostać zrealizowane w piwnicach w latach 2001- 2002.

Z uwagi na powyższe należy uznać, że w sprawie robót budowlanych prowadzących do powstania lokalu nr [...] nie wydano dotąd decyzji, zaś organ pierwszej instancji pozostaje w bezczynności, co najmniej od 28 września 2009 r., tj. daty przekazania mu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. skargi E.S. z dnia 18 września 2009 r., z której już jednoznacznie wynika, że domaga się nie tylko kontroli legalności robót budowlanych polegających na połączeniu lokalu mieszkalnego nr 1 ( parter ) z piwnicą w budynku przy ul. [...] w K. – [...], podstawę realizacji których miała stanowić decyzja nr [...] z dnia 27 czerwca 2007r., znak [...] ale również wykonanych znacznie wcześniej w lokalu [...] Przyjąć należy przy tym, że E.S. przed wniesieniem skargi wyczerpała tryb przesądowy składając zażalenia na bezczynność do organu nadzoru w pismach z dat 3 czerwca 2009 r. , 15 września 2009 r. oraz z 18 września 2009 r.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. - II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a.

Orzekając w ten sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł jednakże podstaw do stwierdzenie, że bezczynność organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, a także zastosowania sankcji z art. 149 § 2 p.p.s.a. W tym zakresie uwzględniono, że wniosek inicjujący postępowanie z dnia 16 września 2008 r. co do robót budowlanych w piwnicach był ogólnikowy, jego treść mogła wskazywać, że dotyczy robót budowlanych w mieszkaniu nr 1 na parterze należącym do K.G. oraz pomieszczenia P1. Rzeczywiste intencje skarżącej ujawnia dopiero pismo z dnia 18 września 2009 r. , przy czym nie zostały one właściwie odczytane także przez organ nadzoru. Wielość poruszanych przez E.S. zagadnień może bowiem zaciemniać obraz sytuacji oraz rodzić wątpliwości. W tym zakresie uwzględniono również, że skarżąca nie żądał kontroli robót budowlanych zrealizowanych w pomieszczeniach piwnic w latach 2001 - 2002 przez kilka lat. Nie jest również tak, by organ pierwszej instancji ignorował wnioski skarżącej, o czym świadczy szereg wydanych decyzji .

O kosztach postępowania należnych E.S. orzeczono jak w pkt III. sentencji wyroku, stosownie do art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Zarządzenie dotyczące zwrotu Asocjacji [...] kwoty uiszczonego wpisu od skargi zostanie wydane na posiedzeniu niejawnym po uprawomocnieniu się postanowienia zawartego w wyroku o odrzuceniu skargi.

Pomimo licznych nawiązań w skardze i załącznikach, jak również późniejszych pismach E.S. do innych spraw prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, dotyczących robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w K. oraz z tym związanych zagrożeń, czy także nieprawidłowości w działaniach innych organów, w ramach rozpoznania niniejszej skargi nie jest możliwa ich ocena, jako przekraczająca granice sprawy.

Podobnie, w sprawie niniejszej nie można uwzględnić szeregu innych wniosków zawartych w skardze oraz późniejszych pismach E.S. albowiem brak podstaw prawnych ku powyższemu w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność organu. Specyfikę takich spraw scharakteryzowano na wstępie rozważań.