Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1969/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant starszy asystent Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 139/11 w sprawie ze skargi A.D. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 139/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A.D. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Na skutek dwukrotnie przeprowadzonej kontroli przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...], położonej w miejscowości Z., stanowiącej własność A.D. stwierdzono, że inwestor wykonał roboty budowlane przy budynku mieszkalnym polegające na jego dociepleniu oraz wymianie pokrycia dachowego z eternitu na blachodachówkę, a także dokonał poszerzenia dotychczas istniejących schodów i przygotował je do dokonania rozbudowy budynku o wymiarach 2,90 m x 2,15 m bez wymaganego pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego. Strona złożyła jedynie zgłoszenie zamiaru wykonania ocieplenia oraz wymiany pokrycia dachowego.

W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. organ I instancji wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych, a także zobowiązał go do przedłożenia w terminie do 30 października 2009 r., celem podjęcia procedury legalizacyjnej, stosownych dokumentów. Obowiązek ten nie został przez inwestora wykonany. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.), nakazał dokonanie rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego o wymiarach 2,90 x 2,15 m dokonanej na opisanej wyżej działce.

Na skutek wniesionego przez inwestora odwołania Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w związku z nieprzedłożeniem żądanych dokumentów przez stronę w wyznaczonym terminie organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do wydania decyzji nakazującej usunięcie skutków samowoli budowlanej w postaci nakazania ich rozbiórki. Zaznaczył również, że materiał zdjęciowy, sprawa karna i mapa inwentaryzacyjna wskazująca schody, a nie ganek – świadczą o popełnieniu tejże samowoli. Organ II instancji stwierdził również, że organ I instancji nie naruszył art. 10 K.p.a., bowiem strona odwołująca się była, stosownie do treści powyższego artykułu, powiadomiona.

Następnie po rozpoznaniu skargi inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 381/10, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd wskazał że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, gdyż nie odniósł się do zeznań przesłuchanych w sprawie świadków.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z uwzględnieniem uwag zawartych w przywołanym wyżej prawomocnym wyroku Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2010 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że inwestor dokonał samowolnej realizacji rozbudowy budynku o ganek, a tym samym należało zastosować art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż rozbudowa musi być wykonana w oparciu o pozwolenie na budowę (art. 29 ww. ustawy). Zaznaczono także, że znaczenie w niniejszej sprawie ma wyrok Sądu Rejonowego w L. Sąd Grodzki VIII Zamiejscowy Wydział Grodzki w K., sygn. akt [...], uznający A.D. za winnego popełnienia zarzuconego mu czynu, tj. że w okresie od kwietnia 2009 r. do 2 czerwca 2009 r. na przedmiotowej działce dokonał rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego o ganek. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że skoro inwestor został skazany za przestępstwo w rozumieniu art. 90 ustawy Prawo budowlane, to organy nadzoru budowlanego nie mogą przyjąć innej interpretacji prawnej, a także zmieniać ustaleń faktycznych. Nadto, zdaniem organu odwoławczego, zeznania świadków nie podważają dokonanych w sprawie ustaleń.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł A.D., wnosząc o uchylenie zarówno jej jak i decyzji ją poprzedzającej. Zakwestionowanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 48 ust. 1 i art. 50 ustawy Prawo budowlane oraz prawa postępowania, tj. art. 76 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wskazano, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę zastosował się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu wyartykułowanych w wyroku z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 381/10 i słusznie stwierdził, że zeznania przesłuchanych w sprawie świadków nie podważają ustaleń organów nadzoru budowlanego. Jak zaznaczył organ II instancji przesłuchani w sprawie świadkowie, tj. A.G., W.G. i M.N., zgodnie zeznali, że w miejscu obecnej przybudówki był wcześniej daszek na podpórkach, obity pilśnią. Organ stwierdził również, że w dużej części zeznań świadkowie zasłaniają się niepamięcią, tylko szwagier inwestora – A.G. podał, że wcześniej na obecnym miejscu inwestycji był ganek z drzwiami i oknami. Jednakże - jak słusznie stwierdził organ odwoławczy - z uwagi na fakt, że świadek jest szwagrem inwestora, zeznania te nie mogą być wiążące w sprawie, tym bardziej, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika coś zupełnie innego.

Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że skarżący wykonał roboty budowlane przy budynku mieszkalnym polegające na ociepleniu budynku oraz wymianie pokrycia dachowego z eternitu na blachodachówkę, a także poszerzenia dotychczas istniejących schodów i przygotował je do dokonania rozbudowy budynku o wymiarach 2,90 m x 2,15 m bez wymaganego pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego. Z akt sprawy wynika również, że skarżący nie wywiązał się z nałożonych na niego, celem zalegalizowania wykonanych robót, obowiązków.

W tej sytuacji Sąd uznał, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy przedmiotowa inwestycja była rozbudową budynku mieszkalnego wykonaną w ramach samowoli budowlanej, czy był to remont budynku mieszkalnego, niewymagający pozwolenia na budowę.

W dalszej części uzasadnienia Sąd zacytował przepis art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że rozbudową jest powiększenie istniejącego obiektu budowlanego, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie, tj. pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczona przybudówka. Skoro w przedmiotowej sprawie inwestor dobudował do istniejącego budynku ganek o wymiarach 21,90 m x 2,15 m, a postępy w trakcie realizacji inwestycji zostały utrwalone na zdjęciach, to niewątpliwie jest to rozbudowa budynku mieszkalnego, a nie jak twierdzi skarżący jego remont. W myśl definicji "remontu" zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, nie jest remontem wykonywanie robót budowlanych, jeśli odtwarzany obiekt nie istnieje i efektem wykonania tych robót jest powstanie nowego obiektu, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu.

Tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżący wybudował ściany ganku na wysokość dziesięciu warstw pustaków z otworem okiennym i drzwiowym, więźbę dachową nad gankiem i przystąpił do jej ocieplenia styropianem. Jak słusznie zaznaczył organ odwoławczy nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym argument, że w miejscu obecnej rozbudowy był już ganek. Na mapie inwentaryzacyjnej przedłożonej przez skarżącego naniesione są bowiem schody, a nie ganek. Zdaniem Sądu nie do przyjęcia jest teza o remoncie, który polegał na budowie nowych ścian i zadaszenia. Cechą charakterystyczną remontu wynikającą z ww. definicji ustawowej jest odtworzenie stanu pierwotnego, stąd nie mogą być uznane za remont roboty budowlane, w wyniku których powstają nowe elementy.

W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały właściwej oceny, że rozbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego o ganek powstała w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Takim pozwoleniem skarżący się nie legitymował, co jest bezsporne, a co musiało mieć przełożenie na konieczność poddania samowolnie zrealizowanej części obiektu budowlanego procedurze legalizacyjnej przewidzianej brzmieniem przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane z daty stosowania tego przepisu.

W związku z tym, że skarżący w wyznaczonym terminie nie wykonał nałożonych obowiązków, zdaniem Sądu, skutkować to musiało decyzją o nakazie rozbiórki stosownie do treści art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zatem bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i art. 50 ww. ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie pierwszego z tych przepisów przy pominięciu konieczności stosowania przepisu art. 50, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych, m.in. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

W ocenie Sądu również nieuzasadniony jest zarzut niewykonalności zaskarżonej decyzji, poprzez niewskazanie czego ma dotyczyć rozbiórka. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego wyraźnie wskazują, iż rozbiórką objęta jest rozbudowana część budynku mieszkalnego o wymiarach 2,9 m x 2,15 m, w co wchodzi również zadaszenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 76 § 1 i 3 K.p.a. poprzez oparcie ustaleń jedynie na wyroku Sądu, który jest sprzeczny z prawem, gdyż przypisany skarżącemu czyn dotyczy okresu od kwietnia do 2 czerwca 2009 r., kiedy wstrzymanie robót budowlanych nastąpiło dopiero [...] czerwca 2009 r., a wyrok został wydany kiedy mógł on przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, Sąd uznał go za bezzasadny. Z akt sprawy wynika również, że ww. wyrok uprawomocnił się z dniem 29 września 2009 r.

W ocenie Sądu nie ma znaczenia kiedy został wydany wyrok Sądu Rejonowego w L. Nie ulega wątpliwości, że dotyczy tej samej inwestycji, która została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy skoro inwestor został skazany za przestępstwo w rozumieniu art. 90 ustawy Prawo budowlane, to organy nadzoru nie mogą przyjąć innej interpretacji prawnej, a także zmieniać ustaleń faktycznych. Ponadto należy zauważyć, że skarżący nie przedstawił w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, co skutkować musiało decyzją o nakazie rozbiórki stosownie do treści art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i dlatego bezzasadny jest zarzut, że wyrok został wydany w okresie kiedy strona skarżąca mogła przeprowadzić postępowanie legalizacyjne.

W ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy i przeprowadzone postępowanie wyjaśniające jednoznacznie świadczą, że w niniejszej sprawie miały miejsce okoliczności, o których mowa w art. 48 ustawy. Jak już wyżej wskazano, konstrukcja przepisu art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczna i kategoryczna, nie dająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił argumentację rozstrzygnięć organów obu instancji, albowiem jest ona zgodna z obowiązującym prawem i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnym w tym przedmiocie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez brak w sentencji nakazu rozbiórki szczegółowego opisu przedmiotu rozbiórki, a jedynie wskazanie, że rozbiórka ma dotyczyć rozbudowy budynku mieszkalnego w wymiarach 2,90 x 2,15 m, bez wskazania miejsca usytuowania rozbudowy, jak również zakresu rozbiórki, co czyni decyzji niewykonalną, gdyż z samego uzasadnienia decyzji organu wyższego rzędu wynika, że z zeznań świadków wynika, że wcześniej w tym samym miejscu istniało zadaszenie i w chwili obecnej trudno jest ustalić czy decyzja obejmuje również rozbiórkę tego zadaszenia, a nadto nieuwzględnienie, iż budynek mieszkalny położony na działce nr [...] posiada dwa identyczne ganki z dwóch różnych stron budynku;

II. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez brak w uzasadnieniu orzeczenia wyjaśnienia na jakiej podstawie Sąd wbrew protokołowi oględzin z dnia 2 czerwca 2009 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. uznał, iż obecne zadaszenie jest murowane, a co za tym idzie doszło do rozbudowy zadaszenia, pomimo tego, iż "zadaszenie było zmienione zgodnie z dokonanym przez skarżącego zadaszeniem",

III. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów nadzoru budowlanego nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, szczególnie w zakresie ustaleń dotyczących istniejącego wcześniej zadaszenia nad schodami i sprzeczności ustaleń organów nadzoru budowlanego z przeprowadzonymi oględzinami;

Wskazując na powyższe zarzuty, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

W uzasadnieniu podniesiono, że bezspornym jest, iż nad schodami przed wykonaniem robót budowlanych istniało zadaszenie. Nadto ustalenie, że aktualnie zadaszenie jest murowane jest sprzeczne z protokołem kontroli z dnia 2 czerwca 2009 r., bowiem z protokołu tego wynika, że nad gankiem została wykonana drewniana więźba dachowa. Nadto nie bez znaczenia pozostaje fakt, że skarżący zgłosił zmianę pokrycia dachowego, również nad schodami, a mimo tego zobowiązany jest do rozbiórki całości rozbudowy, w tym także zadaszenia ganku.

Dalej skarżący kasacyjnie wskazał, że jego zdaniem, materiał zebrany w sprawie był niewystarczający i budzący wątpliwości, w szczególności w zakresie ustaleń dotyczących istniejącego wcześniej zadaszenia nad schodami i sprzeczności ustaleń organów nadzoru budowlanego z przeprowadzonymi oględzinami. Nadto zwrócono uwagę, że budynek mieszkalny, którego decyzja dotyczy posiada identyczne schody po przeciwnych stronach budynku, a zatem nie wiadomo z której strony budynku ma nastąpić rozbiórka dobudowanej części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjaśniając przesłanki takiego stanowiska przede wszystkim podkreślić należy, iż skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne rozumienie treści przepisu, zaś naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwie uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Uwagi powyższe zostały uczynione, albowiem skarga kasacyjna, mimo iż zarzuca naruszenie prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.) to jednak nie wskazuje formy tego naruszenia, a więc czy przepis powyższy naruszony został poprzez błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Natomiast skarżący podnosi, że naruszenie ww. normy polega na braku w rozstrzygnięciu decyzji szczegółowego opisu przedmiotu rozbiórki, które jedynie wskazuje, że rozbiórka ma dotyczyć rozbudowy budynku mieszkalnego o wymiarach 2,90 x 2,15 m bez oznaczenia miejsca usytuowania rozbudowy, jak również zakresu rozbiórki, co czyni decyzję niewykonalną. Taki sposób kwestionowania decyzji o nakazie rozbiórki nie pozwala uznać, że w tej sprawie należy wiązać przedmiotowy zarzut z jakąkolwiek formą zarzutu naruszenia prawa materialnego, lecz jest to wyłącznie zarzut naruszenia prawa procesowego odnoszący się do rozstrzygnięcia organu jako elementu decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 K.p.a.).

Tym samym mając na uwadze ten zarzut uznać należy, że nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjąć by skarżący zarzucił skutecznie Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dodatkowo zauważyć należy, iż zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być formułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia faktyczne były błędne (a taki pogląd wynika z uzasadnienia skargi i zarzutu naruszenia art. 48 ustawy Prawo budowlane) to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Co więcej, naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu ([w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 542-543). Zatem z tego względu przedstawiony wyżej zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należałoby za chybiony.

Natomiast uznając, że w skardze kasacyjnej wskazano wyłącznie na naruszenia przepisów prawa procesowego, to nie można uznać by do takiego naruszenia doszło w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.

Podkreślić należy, iż przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. określający zakres działania sądów administracyjnych stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W § 2 tego przepisu przyjęto, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w szczególności w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).

W świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1772/08, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego I instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty.

Wbrew bowiem stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i właściwie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w konsekwencji trafnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Tym samym nie było podstaw do zastosowania przepisu wskazanego w skardze kasacyjnej, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Norma ta może być zastosowana jedynie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie brak. Dlatego też nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie prawidłowo ustalony został stan faktyczny oraz w wystarczającym zakresie zgromadzono materiał dowodowy stanowiący podstawę do takiego ustalenia, co zasadnie przyznał Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku.

Skarżący zgłosił bowiem w organie architektoniczno-budowlanym roboty budowlane przy swoim budynku w miejscowości Z., gmina K. polegające jedynie na jego dociepleniu oraz wymianie pokrycia dachowego z eternitu na blachodachówkę. Jednakże w ramach realizacji tych robót zwiększył ich zakres i dodatkowo poszerzył dotychczas istniejące schody do budynku mieszkalnego oraz przeprowadził rozbudowę budynku o ganek o wymiarach 2,90 x 2,15 m. Rozbudowa budynku skarżącego o przedmiotowy ganek nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W sprawie tej skarżący powołuje się na okoliczność, iż w miejscu zrealizowanego ganku znajdowało się wcześniej zadaszenie nad schodami na podpórkach obite płytą pilśniową, co potwierdzają przesłuchani w sprawie świadkowie. Niezależnie od tego jakie to było zadaszenie, to ponad wszelką wątpliwość ustalono, że zostało ono rozebrane, a fakt ten bezspornie potwierdza prawidłowo zebrany i opisany materiał dowodowy (w tym dokumentacja zdjęciowa), zaś w jego miejsce zrealizowano murowany ganek o wymiarach 2, 90 x 2,15 m. Ganek ten następnie przykryto zadaszeniem.

Wobec faktu likwidacji poprzedniego ganku i wykonania nowego, w żadnym wypadku nie można wykonanych w tym zakresie prac uznać za remont, który nie wymagał pozwolenia na budowę. Remontem jest bowiem – zgodnie z ustawową definicją z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane – wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Aby więc można było mówić o remoncie obiektu budowlanego obiekt taki musi istnieć. Dlatego za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli odbudowa polega na odtworzeniu podobnego obiektu z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce dotychczasowego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane odbudowa obiektu budowlanego jest jedną z form budowy, a więc robót budowlanych (art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane), którą można realizować po wcześniejszym uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Tym samym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, na rozbudowę budynku skarżącego o przedmiotowy ganek należało uzyskać stosowne pozwolenie na budowę o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W tej sprawie wbrew temu co wskazuje skarżący nie doszło do "rozbudowy zadaszenia", lecz do już istniejącego budynku w miejsce rozebranego zadaszenia nad schodami dobudowano ganek o wskazanych wyżej wymiarach.

Skoro, jak ustalono, prace budowlane przy realizacji tego obiektu wykonane zostały w ramach samowoli budowlanej, to przede wszystkim wdrożono postępowanie legalizacyjne, aby umożliwić skarżącemu doprowadzenie tych prac do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał inwestorowi wykonanie określonych obowiązków w terminie do 30 października 2009 r. Skarżący w wyznaczonym czasie obowiązków tych nie wykonał - mimo przypomnienia organu pismem z dnia 24 listopada 2009 r.- stąd też zastosowano nakaz rozbiórki wobec tej rozbudowy budynku mieszkalnego o wymiarach 2,90 x 2,15 m.

Tym samym w rozpoznawanej sprawie zastosowano przepis art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane wobec niewykonania obowiązków nałożonych na skarżącego cytowanym wyżej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Norma art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustęp 3 tej normy określa jakie obowiązki w postępowaniu legalizacyjnym winny być nałożone na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Natomiast w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 cyt. ustawy).

Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Żaden przepis omawianej ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

Dotychczasowe rozważania wskazują jednoznacznie, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, skoro skarżący dopuścił się samowoli budowlanej w opisanym wyżej zakresie i mimo wdrożenia postępowania legalizacyjnego nie wypełnił obowiązków nałożonych na stronę postanowieniem organu nadzoru budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., to tym samym zasadnie orzeczono nakaz rozbiórki przedmiotowego ganku o wymiarach 2,90 x 2,15 m., w opisanym wyżej trybie.

Samo rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego, kwestionowane przez skarżącego określa precyzyjnie czego ten nakaz dotyczy. Rozstrzygnięcie organu jako element decyzji administracyjnej musi być zredagowane w sposób jasny i zrozumiały dla adresata decyzji i niewymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony organu np. w trybie sprostowania. Takie prawidłowe rozstrzygnięcie zostało wydane w tej sprawie, co zasadnie uznał Sąd I instancji. Rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego wyraźnie wskazują, iż rozbiórką objęta jest rozbudowana część budynku mieszkalnego o wymiarach 2,9 x 2,15 m, w co wchodzi również zadaszenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zbędne byłoby wymienianie poszczególnych elementów składających się na rozbudowaną część budynku mieszkalnego.

Poza tym dodać należy, iż za samowolną rozbudowę spornego ganku skarżący został wyrokiem Sądu Rejonowego w L. (Sąd Grodzki VIII Zamiejscowy Wydział Grodzki w K.) z dnia [...] września 2009 r., sygn. akt [...], uznany za winnego popełnienia przestępstwa z art. 90 ustawy Prawo budowlane. Tym samym podnoszone w motywach skargi kasacyjnej twierdzenie, iż nie wiadomo w tej sprawie, którego ganku dotyczy nakaz rozbiórki, nie może być uznane za uzasadnione.

Ponadto nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku oddalającego skargę powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Badanie skarżonego wyroku pod kątem spełnienia wymagań określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż Sąd I instancji wskazanego przepisu nie naruszył, a uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie, wymagane ww. przepisem, elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej w sprawie decyzji.

Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty jawią się w okolicznościach tej sprawy jako całkowicie nieusprawiedlione, a to nie pozwalało na eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.