Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 808/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 29 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 869/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 869/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy z [...] czerwca 2014 r., w punkcie drugim, umorzył postępowanie administracyjne, w punkcie trzecim, zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji stwierdził, że [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Bydgoszczy ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy - w pracowni mobilnej w okresie od [...] lipca 2014 r. do [...] czerwca 2017 r. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert dwóch oferentów, którzy w rankingu końcowym uzyskali najwyższą liczbę punktów, tj. B. w B. - 78,94 punktów oraz C. sp. z o.o. w W. - 78,94 punktów. Zwycięskie oferty w całości zaspokajały zapotrzebowanie na świadczenie usług objętych konkursem. Do zawarcia umowy nie została wytypowana m.in. oferta A. sp. z o.o., która w konkursie uzyskała 77,94 punktów.

Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Bydgoszczy decyzją z [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) oddalił odwołania skarżącej oraz D. sp. z o.o. w G. i E. sp. j. w B. od rozstrzygnięcia komisji konkursowej.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z [...] sierpnia 2014 r., organ utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Decyzja ta została uchylona przez WSA w Bydgoszczy wyrokiem z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1184/14, który przyjął, że wniesienie odwołania od decyzji przez kilka stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia. NSA uchylił ten wyrok 1 grudnia 2016 r., stwierdzając, że w przypadku wydania w pierwszej instancji jednej decyzji na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, nie ma przeszkód do odrębnego postępowania i odrębnego rozpoznania każdego z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 ust. 4 tej ustawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Bydgoszczy wyrokiem z 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 162/17, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. na skutek niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dokonania dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącej.

NSA wyrokiem z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Dyrektor OW NFZ, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z [...] stycznia 2019 r., utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2014 r., w części wydanej na skutek odwołania spółki A..

Wyrokiem z 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 350/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. sp. z o.o. na decyzję Dyrektora OW NFZ z [...] stycznia 2019 r.,

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach w związku z art. 152 tej ustawy jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie. Niedopuszczalne zwłaszcza jest kwestionowanie oceny ofert, które przez ich przyjęcie - zgodnie z zasadami nawiązywania stosunków obligacyjnych - doprowadziły do ukształtowania sytuacji prawnej podmiotów. Zdaniem WSA nie ma podstaw do ponownej oceny poprzednio złożonych ofert według reguł obowiązujących w postępowaniu konkursowym, gdy strona nie korzysta z obowiązujących instrumentów prawnych i podnosi zarzuty, do których komisja konkursowa nie ma możliwości się ustosunkować, ponieważ z chwilą rozstrzygnięcia konkursu przestała działać.

Sąd przyjął, że w wydanych w sprawie wyrokach NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18 oraz WSA w Bydgoszczy z 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 162/17, nie stwierdzono naruszenia zasad postępowania konkursowego. Ponadto Sąd uznał, że nie jest związany stanowiskiem wyrażonym w tych orzeczeniach, gdyż dotyczyły one decyzji wydanej w innym stanie faktycznym - w czasie trwania umowy. Obecnie przedmiotem oceny jest decyzja, która została wydana po zakończeniu kontraktu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 366/20, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że wyroki WSA i NSA, które zostały wydane do tej pory w sprawie, zostały wydane w wyniku kontroli decyzji z [...] czerwca 2014 r., która została wydana przed upływem okresu świadczeń, którego dotyczył konkurs. W rozpatrywanej sprawie, przed dniem wydania decyzji będącej przedmiotem kontroli sądowej umowy zawarte ze świadczeniodawcami, których oferty zostały wybrane, zostały wykonane i upłynął określony warunkami konkursu okres, w którym świadczenia opieki zdrowotnej na podstawie tych umów miały być realizowane.

Dalej, wyrażona w powołanych orzeczeniach ocena prawna i wskazania, co do prawidłowego sposobu prowadzenia postępowania wszczętego na skutek odwołania nie wyłączały zdaniem NSA obowiązku uwzględnienia przez organ i Sąd I instancji również okoliczności upływu okresu świadczeniowego w świetle przywołanych wyżej przepisów ustawy o świadczeniach.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, NSA zobowiązał WSA do uwzględnienia powyższego stanowiska i ponownej oceny skutków prawnych wskazanej zmiany w stanie faktycznym - wynikającej z upływu czasu, które powinien wziąć pod uwagę organ administracji.

Sąd I instancji uzasadniając swoje orzeczenie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością w rozumieniu art. 105 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.), uniemożliwiającą dalsze procedowanie, czego konsekwencją winno być umorzenie postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość ta wynikała z upływu okresu, jakiego dotyczyło sporne postępowanie konkursowe, tj. od lipca 2014 r. do czerwca 2017 r. Podpisane na ten okres umowy na wykonywanie świadczeń zostały już zrealizowane, a co się z tym wiąże, także przeznaczone na to środki zostały wydatkowane. Nie jest zatem już obecnie dopuszczalne merytoryczne rozpatrzenie odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia komisji konkursowej o wyborze oferentów. WSA stwierdził, że upływ okresu, którego dotyczyło postępowanie w sprawie, do czego doszło przed ponownym merytorycznym rozpatrzeniem odwołania spółki, spowodował też dezaktualizację wytycznych zawartych w wyrokach WSA i NSA, a tym samym odpadły podstawy do kontynuacji tego postępowania. Z uwagi na fakt upływu w toku postępowania okresu obejmującego wykonanie kontraktowanych świadczeń Sąd uznał również brak podstaw do podważania skuteczności umów zawartych przez NFZ z oferentami wybranymi w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach.

W konsekwencji, WSA ocenił, że Dyrektor OW NFZ nieprawidłowo orzekł, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, ponieważ nie istniał już przedmiot postępowania, zatem winien w oparciu o art. 105 k.p.a. umorzyć postępowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

Na podstawie art. 174 ust 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 105 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 3, 6 i 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania wskutek błędnego przyjęcia, że w związku z zakończeniem okresu kontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej objętych postępowaniem oraz wydatkowaniem wszystkich środków przeznaczonych na te świadczenia, w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość orzekania;

2. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji występowania przesłanki nieważności zaskarżonej decyzji określonej w przywołanym przepisie i niestwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa i nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności ze względu na to, że wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Wskazując na powyższy zarzut spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji, w sposób określony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej przejawia się bowiem w tym, że sąd ten nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. To na stronie wnoszącej skargę kasacyjną spoczywa obowiązek sformułowania podstaw kasacyjnych przewidzianych art. 174 p.p.s.a. - przez wskazanie przepisów prawa, do naruszenia których zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjna doszło - jak i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Brak uzasadnienia zarzutu kasacyjnego, a więc i argumentacji mającej wykazywać zasadność tego zarzutu, stanowi istotną wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej, która nie może być usunięta przez sąd kasacyjny w drodze domniemań, na czym naruszenie prawa mogło polegać.

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim za skuteczny nie mógł być uznany zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 3, 6 i 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Ze sformułowania omawianego zarzutu - przez wskazanie, że umorzenie postępowania /administracyjnego/ nastąpiło "wskutek błędnego przyjęcia, że w związku z zakończeniem okresu kontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej objętych postępowaniem oraz wydatkowaniem wszystkich środków przeznaczonych na te świadczenia, w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość orzekania" - wynika jednoznacznie, że kwestionowane jest zastosowanie art. 105 k.p.a. /jednostki redakcyjnej przepisu nie podano/.

Skargą kasacyjną nie jest natomiast podważana wykładnia bezprzedmiotowości postępowania - w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. - zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Tak więc nie jest sporne - jak trafnie wywiódł Sąd I instancji - że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania, przy czym przedmiotem postępowania jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, i postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła taki charakter w toku postępowania administracyjnego.

Stanowisko zaś, że w okolicznościach niniejszej sprawy przestały istnieć

materialnoprawne podstawy do władczej ingerencji organu administracyjnego Sąd I instancji wywiódł z treści regulacji zawartych w art. art. 154 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych.

Wprawdzie w podstawach kasacyjnych wskazano na naruszenie art. 154 ust. 3, 6 i 7 powołanej ustawy, ale ani w treści zarzutu ani też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono w czym przejawia się naruszenie tych przepisów, nie sprecyzowano czy Sąd I instancji dokonał błędnej ich wykładni czy też wadliwie je zastosował, nie przeprowadzono żadnego wywodu prawnego na temat powołanych regulacji. Tego typu wada konstrukcyjna podstawy kasacyjnej znacznie ogranicza zakres kontroli kasacyjnej.

Wskazać jednak należy, że zgodnie z art. 154 ust. 3 /zdanie pierwsze/ ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. W myśl ust. 6 powyższego artykułu Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy podlega natychmiastowemu wykonaniu. Z kolei stosownie do art. 154 ust. 7 powołanej ustawy, w przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. W takim przypadku dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy.

Treść przytoczonych przepisów uzasadnia zatem stanowisko Sądu I instancji - oparte na wyrażonym już w orzecznictwie NSA poglądzie - że przewidziane ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych odwołanie otwierać ma świadczeniodawcy - którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - drogę do zawarcia umowy w trybie rokowań (por. powołany przez Sąd I instancji wyrok NSA z 1 lipca 2020 r. II GSK 366/20).

Nie powinno przy tym budzić wątpliwości to, że w świetle powołanych przepisów nie ma możliwości zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sytuacji gdy upłynął okres, którego dotyczyło postępowanie i zostały w pełni wydatkowane środki finansowe przeznaczone na realizację świadczeń, których konkurs dotyczył.

Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji miał uzasadnione podstawy by uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy, zakończonej wydaniem kontrolowanej decyzji, przestały istnieć materialnoprawne podstawy do jej merytorycznego rozstrzygnięcia.

Kwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie umorzenie postępowania administracyjnego przez Sąd I instancji jest więc oczywistą konsekwencją przedstawionego wyżej stanowiska, że prawnie niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie przez organ co do meritum sprawy w przedmiocie konkursu ofert na zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej mimo zakończenia okresu kontraktowania świadczeń i wydatkowania środków przeznaczonych na ten cel.

Wobec powyższego Sąd I instancji - zasadnie stwierdzając wadliwość kontrolowanych decyzji i uchylając je (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zawiązku z art. 105 k.p.a.) - miał też podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. - zarzutu naruszenia którego przepisu w skardze kasacyjnej nie postawiono.

Zarzutu "błędnego przyjęcia, że /.../ w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość orzekania" nie usprawiedliwia też wskazanie w podstawach kasacyjnych art. 153 p.p.s.a.

Strona skarżąca kasacyjnie ogranicza się bowiem do zanegowania stanowiska Sądu I instancji, że upływ okresu, którego postępowania dotyczyło, spowodował dezaktualizację wytycznych zawartych w wydanych uprzednio w tej sprawie wyrokach przez sądy administracyjne obu instancji (II SA/Bd 162/17 i II GSK 289/18). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przeprowadzono żadnego wywodu prawnego na temat wykładni i stosowania art. 153 p.p.s.a. Nie przedstawiono żadnych argumentów, które podważałyby stanowisko Sądu I instancji o dezaktualizacji w niniejszej sprawie wytycznych zawartych w wyroku wydanym w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i które podważyłyby przedstawiony wyżej pogląd prawny Sądu I instancji, co do zaistniałego w tej sprawie przypadku bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.

Podkreślenia wymaga natomiast, że ustalenie istnienia przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego stwarza obowiązek zakończenia postępowania decyzją o charakterze procesowym - z uwagi na brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego stanowiłoby zaś o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej nie usprawiedliwiał wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. - w sposób sformułowany pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Nie ulega bowiem kwestii, że kontrola czy w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej prawidłowo oceniono oferty konkurentów i złożone przez nich dokumenty niewątpliwie stanowiłaby ocenę decyzji co do jej meritum.

W świetle dotychczasowych rozważań fakt, że wystąpiła przesłanka umorzenia postępowania administracyjnego wykluczał zaś rozpoznanie sprawy co do jej istoty i merytorycznie jej rozstrzygnięcie.

Wobec powyższego skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.