Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 806/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a, art. 145 ust. 2, art. 92 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 1, art. 4 ust. 3,
journal: Dz.U. 2017 poz 1509
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Referent stażysta Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 806/17

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (powoływane dalej także jako "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] r. znak: [...], orzekającą o ustaleniu A. Ż. opłaty adiacenckiej w wysokości 17.520,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości M., składającej się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr: [...], powstałych w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej wówczas w ewidencji gruntów nr [...] o powierzchni 4,2616 ha, zatwierdzonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 1 kwietnia 2016 r. znak: [...], stanowiącej własność A. Ż. oraz orzekającą, że opłatę ustaloną w pkt 1 decyzji A. Ż. zobowiązany jest wnieść w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, na wskazane w decyzji konto lub w kasie Urzędu Miasta i Gminy w B..

W motywach powyższej decyzji, wydanej na skutek odwołania A. Ż., Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). Organ II instancji wskazał na definicję opłaty adiacenckiej w rozumieniu art. 4 pkt 11 tej ustawy oraz na treść art. 98a ww. ustawy. Podkreślił, że od dnia 23 sierpnia 2017 r. w ustawie o gospodarce nieruchomościami art. 98a ust. 1b został dodany przez art. 1 pkt 20 lit. b) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509). Przepis ten stanowi, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Z powyższych przepisów wynika, jak wskazało Kolegium, że na potrzeby przedmiotowego postępowania rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Wycena nieruchomości po podziale jedynie w części objętej ww. decyzją podziałową Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 1 kwietnia 2016 r. jest także uzasadniona tym, że pozostała część działki nr ewid. [...] nie została podzielona, a więc nie można badać, czy wzrosła jej wartość w trybie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, w ocenie organu II instancji, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy B. zatwierdzająca podział działki nr ewid. [...] stanowiącej własność A. Ż. była ostateczna w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Podział nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela nieruchomości, a stawka procentowa opłaty adiacenckiej została określona w uchwale Nr XX/235/08 Rady Miejskiej w B. z dnia 30 października 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2008 r., Nr 253, poz. 3437) i wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem musi być niewątpliwy i na organie ciąży obowiązek wykazania bezpośredniego związku między dokonanym podziałem nieruchomości a wzrostem jej wartości. Określenia wzrostu wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej dokonuje uprawniony rzeczoznawca majątkowy, którego opinia w postaci operatu szacunkowego ma kluczowe znaczenie w postępowaniu. Sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.). Opinia ta podlega ocenie ze strony organów administracji, przede wszystkim z punktu widzenia zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, jak obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownym przepisem, ale również skontrolować to, czy operat ten jest logiczny i zupełny.

W niniejszej sprawie, jak wskazało Kolegium, w wyniku podziału ww. decyzją Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 1 kwietnia 2016 r. zatwierdzającą podział przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] o pow. 4,2616 ha, stanowiącej własność A. Ż. powstały działki ewidencyjne oznaczone nr: [...] o pow. 0,1050 ha, [...] /6 o pow. 0.1059 ha, [...] /7 o pow. 0.1051 ha, [...] /8 o pow. 0,1057 ha, [...] /9 o pow. 0,1051 ha i [...] /11 o pow. 0,1038 ha.

Wobec tego, dokonując wyceny przedmiotowych nieruchomości, rzeczoznawca pogrupował transakcje na dwie różne bazy. Pierwsza baza transakcji dotyczyła działek, których wielkość kształtowała się od 1603 m2 do 4525 m2, natomiast cena tych działek zawierała się w granicach 19,89 - 40,55 zł/m2. Baza ta przeznaczona została do określenia wartości działki nr ewid. [...] przed podziałem. Druga baza transakcji dotyczyła działek, których wielkość kształtowała się w okolicach 800 – 1502 m2, cena tych działek zawiera się w granicach 22,85 - 45,67 zł/m2. Bazę tą wykorzystano do określenia wartości działek powstałych po podziale działki nr ewid. [...] . Rzeczoznawca majątkowy wykazał, że wielkość działek powstałych w wyniku podziału działki nr ewid. [...] jest najbardziej preferowana wśród działek przeznaczonych pod zabudowę, w związku z czym nastąpił wzrost wartości tej działki. Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie określił wartość działki nr ewid. [...] przed podziałem na kwotę 289.100,00 zł. Następnie określił wartość nieruchomości powstałych w wyniku podziału działki nr ewid. [...] na kwotę 347.500,00 zł. Rzeczoznawca, na potrzeby ustalenia wartości prawa własności działki nr ewid. [...] nie wziął pod uwagę jej w całości, lecz jedynie tę część, która została objęta decyzją o podziale nieruchomości, co wynika z decyzji z dnia 1 kwietnia 2016 r. Wzrost wartości nastąpił bowiem, jak podniósł organ II instancji, tylko w stosunku do części nieruchomości, co właśnie związane było z podziałem.

Różnica między wartością nieruchomości nr [...] przed podziałem, a wartością nieruchomości po podziale wyniosła 58.400,00 zł. Opłata adiacencka została zatem ustalona na kwotę 17.520,00 zł.

Kolegium wyjaśniło nadto, że rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej. Ponieważ operat został sporządzony w celu ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości, zatem czy na skutek podziału faktycznie zwiększyła się wartość nieruchomości, przy przyjętej przez rzeczoznawcę metodzie korygowania ceny średniej niezbędna była znajomość cen przynajmniej 22 transakcji: 11 transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości podobnych do nieruchomości przed podziałem oraz minimum 11 transakcji dotyczących sprzedaży nieruchomości podobnych do nieruchomości powstałych na skutek podziału. Rzeczoznawca zaś przyjął do bazy transakcji przed podziałem 17 pozycji, zaś po podziale 19 transakcji. Inne transakcje posłużyły do ustalenia metra kwadratowego nieruchomości przed podziałem jak i po podziale nieruchomości. Ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej przed podziałem przedstawiały niższą wartość średnią niż ceny średnie nieruchomości przyjęte do porównania z wycenianymi działkami po podziale. Z operatu szacunkowego wynika również, że inny jest zakres współczynników korygujących dla poszczególnych cech rynkowych nieruchomości przed podziałem i po podziale.

Organ odwoławczy zauważył przy tym, że A. Ż., po zapoznaniu się z aktami sprawy, w tym z operatem szacunkowym, nie zgłosił żadnych uwag, ani zastrzeżeń.

Kolegium oceniło, że operat szacunkowy, stanowiący dowód w niniejszej sprawie, nie budzi zastrzeżeń, jest wykonany starannie i zgodnie z przepisami prawa. Wątpliwości nie budzi także wybór podejścia i metody szacowania, a przeprowadzone w operacie wyliczenia są prawidłowe. Okoliczność wzrostu wartości nieruchomości i jej wysokość została udowodniona w sposób wyczerpujący i dokładny.

Z powyższych przyczyn Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zasadnie i w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami dokonał ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność A. Ż., oznaczonej nr [...] na skutek jej podziału, opierając się na ustaleniach rzeczoznawcy majątkowego. Przedstawiony przez biegłego operat szacunkowy jest zgodny z przepisami prawa i zawiera wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania ustaleń w nim zawartych, podkreślając, że kwestia nieruchomości podobnych, jak i znajomość rynku nieruchomości w zakresie uzyskiwanych cen i istniejącego w danym okresie popytu i podaży na danego rodzaju nieruchomości to wiedza specjalna rzeczoznawcy majątkowego, którego nie posiadają organy administracji. Właściciel nieruchomości ma możliwość przedłożenia wyceny sporządzonej na własne zlecenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego, a nadto w trybie art. 157 § 1 ustawy o gospodarce neiruchomościami, wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę. W sytuacji, gdy strona nie dokonała tych czynności, jej argumenty podniesione przeciw operatowi mają zatem jedynie walor polemiki z ustaleniami biegłego i jako takie nie mogą stanowić dowodu w sprawie.

Kolegium końcowo podniosło, że zgodnie z treścią art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat, z kolei z wnioskiem o umorzenie naliczonej opłaty strona winna zwrócić się do Burmistrza Miasta i Gminy B..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. Ż., zaskarżając powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach w całości, zarzucił:

- naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego w postaci przyjęcia, iż operat szacunkowy, na podstawie którego została wydana decyzja przez Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 26 maja 2017 r. znak [...], został sporządzony w sposób prawidłowy, podczas gdy operat ten obarczony jest następującymi błędami:

a) sporządzenie wyceny nieruchomości należących do A. Ż. zostało dokonane bez uwzględniania działek o numerach [...] /1 i [...] /10, które powstały na skutek dokonanego podziału, a przez to dokonano wyceny dla części nieruchomości, nie zaś dla całości nieruchomości,

b) przyjęto różne cechy nieruchomości dla części nieruchomości przed i po jej podziale, podczas gdy wycena w obu przypadkach powinna dotyczyć nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (powoływanej dalej w skardze jako "u.g.n."), a następnie ustalono opłatę adiacencką w oparciu o taki wadliwy operat;

- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez brak uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy B. została wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu dowodowym, a sprawa wymagała wykonania prawidłowego i rzetelnego operatu szacunkowego, na podstawie którego możliwe byłoby ustalenie w prawidłowy sposób odpowiedniej kwoty stanowiącej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości M.,

- naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie art. 98a ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy przepis ten został wprowadzony na podstawie art. 1 pkt 20 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 poz. 1509), który obowiązuje dopiero od dnia 23 sierpnia 2017 r., a art. 4 pkt 3 tejże ustawy wyraźnie wskazuje, że do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości także decyzji organu I instancji ze względu na wydanie obu decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a które miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do naruszenia przez obie decyzje prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydana została z naruszeniem prawa, tj. w oparciu o błędnie sporządzony operat szacunkowy, który został wykonany w sposób nieodzwierciedlający faktycznego wzrostu nieruchomości skarżącego.

W ocenie strony, zastosowanie art. 98a ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami w niniejszej sprawie jest niewłaściwe, gdyż zgodnie z przepisami przejściowymi, a dokładnie z art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., rozpatrując odwołanie, nie powinno zastosować art. 98a ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem postępowanie w sprawie było wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zmiana przepisów, która nastąpiła w dniu 23 sierpnia 2017 r., nie dotyczy skarżącego i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Tezy zawarte w orzecznictwie, które powinno znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, wskazują, że operat został sporządzony w sposób wadliwy, co miało bezpośrednie przełożenie na wydanie wadliwej decyzji, która powinna zostać zmieniona.

Jak wyjaśnił nadto skarżący, nieruchomość pierwotnie składała się z jednej działki o numerze [...] , zaś aktualnie składa się z działek nr:[...] /1, [...] /2, [...] /3, [...] /4, [...] /5, [...] /6, [...] /7, [...] /8, [...] /9, [...] /10 i [...] /11. Sporządzony w sprawie operat dotyczy jedynie części nieruchomości działek, tj. nr: [...] /2, [...] /3, [...] /4, [...] /5, [...] /6, [...] /7, [...] /8, [...] /9 i [...] /11. Decyzja ta nie obejmuje działek o numerach [...] /1 oraz [...] /10. Tymczasem zarówno przed podziałem na 11 działek jak i po jego dokonaniu cała nieruchomość ma powierzchnię 4,2616 ha. Operat szacunkowy dotyczy tylko działek, które uzyskały w toku działań skarżącego charakter budowlany tj. o łącznej powierzchni [...] m2. Działki o numerach [...] /1 i [...] /10, które posiadają rolny charakter, stanowiąc razem większą część nieruchomości, nie zostały w ogóle uwzględnione w operacie, być może ze względu na fakt, iż ich podział nie podlegał zatwierdzeniu decyzją o zatwierdzeniu podziału, co nie wyklucza, iż są one częścią nieruchomości. Dlatego też ze względu na pomięcie w sporządzonym operacie szacunkowym przeważającej części nieruchomości, w ocenie strony, nie można uznać, że dokument ten ustala wartość nieruchomości w rozumieniu art. 146 ust. 1a w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jest jedynie wyceną wybranych działek geodezyjnych składających się na nieruchomość.

Skarżący zwrócił uwagę na argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1169/15, która wyraźnie wskazuje, że przedmiotem wyceny, zarówno przed podziałem i po nim, winna być tylko i wyłącznie nieruchomość zapisana w księdze wieczystej. Zatem zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową.

Strona wskazała także na problematykę sporządzania operatów szacunkowych na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej i poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie. W szczególności skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1146/15.

Jak stwierdził autor skargi, wydany w niniejsze sprawie operat szacunkowy opiera się na założeniu, że różnice w wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej ustala się, porównując wartość działki sprzed podziału z sumą wartości działek geodezyjnych uzyskanych w toku podziału, dokonując ich wyceny, jak gdyby stanowiły one samodzielne nieruchomości, a zatem przedmiotowy operat szacunkowy poza tym, iż nie obejmuje całości nieruchomości, powiela nieprawidłowy schemat działania opisany w przytoczonym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2017 r. (I OSK 1146/15).

W konsekwencji zarzucanego naruszenia prawa procesowego polegającego na odniesieniu operatu szacunkowego tylko do części działek wchodzących w skład nieruchomości, organ wydający decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej naruszył prawo materialne, tj. art. 98a ust. 1 w zw. art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej z uwzględnieniem jedynie części powstałych w trakcie podziału działek geodezyjnych, co nie może zostać uznane za ustalenie opłaty od nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami i prawa cywilnego tj. gruntu stanowiącego odrębny przedmiot własności.

Strona podniosła, że operat szacunkowy jest opracowaniem specjalistycznym, co nie może pozbawiać go możliwości oceny przy wykorzystaniu zgodnie z celem, dla którego został sporządzony. Dane przyjęte przez biegłego i sposób ich analizy oraz wykorzystania, a także przeprowadzone działania matematyczne i otrzymane wyniki winny poddawać się sprawdzeniu, zarówno przez stronę, tak organy administracji, jak i sąd kontrolujący. Wprawdzie organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną i nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, jednakże jego obowiązkiem jest przede wszystkim zweryfikowanie treści operatu szacunkowego i ustalenie, czy jest on jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów (także rachunkowych), niejasności, pomyłek czy braków.

W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niejasności, błędów bądź braków organ winien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości powinien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii. Organy nie zweryfikowały przedmiotowego operatu we właściwy sposób. Dokonały w niniejszej sprawie błędnego ustalenia stanu faktycznego odnosząc się do nierzetelnego operatu, naruszając w ten sposób przepisy postępowania dowodowego, co stanowi inne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do naruszenia przez obie decyzje prawa materialnego. Brak dokonania w ramach postępowania administracyjnego prawidłowej oceny kluczowego dowodu doprowadził bowiem do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzji utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B., która narusza prawo materialne, przez co również powiela to naruszenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując ponownej kontroli zaskarżonej decyzji, kierując się powyższymi przepisami prawa, w ocenie Sądu, skarga A.a Ż.ego nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r., na mocy art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509, dalej jako "ustawa nowelizująca"). Stosownie do art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przy czym w artykule 98a ww. ustawy dodany został, na mocy art. 1 pkt 20 ustawy nowelizującej, ustęp 1b stanowiący, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Nadto zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej, do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Wynika z tego, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, że do postępowań niezakończonych przed dniem wejścia w życie art. 98a w nowym brzmieniu, przepisy tego artykułu w dotychczasowym brzmieniu będą miały zastosowanie wyłącznie w zakresie terminów i poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu projektu powyższej zmiany ustawy (druk VIII.1560) wskazuje się, że zaproponowana zmiana ma na celu ujednolicenie terminu określania opłat adiacenckich w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Projektowana zmiana w zakresie cen z kolei została uzasadniona tym, aby wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określać według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przyjęcie nowego brzmienia ma być bowiem spójne z pozostałymi przypadkami określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłat adiacenckich (np. w sprawach scalania i podziału nieruchomości).

Zatem w postępowaniach niezakończonych przed wejściem w życie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w nowym brzmieniu, prowadzonym na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie zasad określania wartości nieruchomości przy ustalaniu opłaty adiacenckiej będą miały zastosowanie przepisy art. 98a ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym po dniu 23 sierpnia 2017 r.

Jak wyjaśniono bowiem także w ww. uzasadnieniu projektu zmiany ustawy, doprecyzowanie zasad określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej ma na celu wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych oraz rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych występujących w tym zakresie. Wycena nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości powinna odzwierciedlać ratio legis instytucji opłaty adiacenckiej. Wzrost wartości w tym przypadku wynika z dokonania podziału nieruchomości (w postępowaniu administracyjnym lub sądowym), którego skutkiem jest wydzielenie działek mogących stanowić odrębne nieruchomości. Niektóre sądy w sytuacjach, kiedy rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek, nie dopuszczają tej metody, powołując się na kodeksową definicję nieruchomości. Taka interpretacja ogranicza możliwość wykonania rzetelnej wyceny nieruchomości w związku z niedostateczną liczbą nieruchomości podobnych do nieruchomości po podziale. Obserwacja rynku wskazuje bowiem, że właściciele nieruchomości tylko sporadycznie zbywają po podziale nieruchomość w całości (wszystkie wydzielone działki gruntu łącznie). Doprecyzowanie zasad wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości wyeliminuje przypadki niewłaściwej praktyki wyceny nieruchomości.

W związku z powyższym, odnośnie podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, w tym art. 98a ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, podnieść należy, że w stanie prawnym obowiązującym po dniu 23 sierpnia 2017 r., a na podstawie takiego wydana została zaskarżona decyzja, zarzut ten nie mógł prowadzić do wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zarzutów skargi zasadza się na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1146/15, który jednak uwzględnia brzmienie przepisów art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzed ich zmiany powołaną na wstępie ustawą nowelizującą. Pogląd, na który powołuje się skarżący, stracił bowiem na aktualności, skoro po dniu 23 sierpnia 2017 r. wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

W okolicznościach niniejszej sprawy ustalenie wartości nieruchomości po podziale przyjęto jako sumę wartości rynkowej wszystkich działek wydzielonych z nieruchomości nr ewid. [...] , a objętych decyzją podziałową z dnia 1 kwietnia 2016 roku. W konsekwencji ustalenie wartości nieruchomości po podziale nastąpiło z zachowaniem dyspozycji art. 98a ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, już obowiązującym w dacie orzekania przez organ II instancji.

Sąd nie podziela argumentacji skarżącego w zakresie zasadności uwzględnienia powierzchni działek nr [...] /1 i [...] /przy określeniu wartości nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale. Po pierwsze należy podnieść, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości skarżącego oznaczonej jako działka nr [...] nie dotyczyła tych dwóch wskazanych działek i strona taki podział zaakceptowała. Strona nie złożyła odwołania od decyzji zatwierdzającej podział. Po drugie, autor skargi nie dostrzega dyspozycji art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 tej ustawy (zamieszczonym w Rozdziale 1 "Podziały nieruchomości"), przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 ww. ustawy).

Z akt sprawy wynika, że działki nr [...] /1 i [...] /10 użytkowane są rolniczo, co potwierdza decyzja zatwierdzająca podział, czego też skarżący nie kwestionował. Zasadnie więc powierzchnia tych działek nie została uwzględniona przy określeniu wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego zarówno przed podziałem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] , jak i po jej podziale. Opłata adiacencka jest pochodną wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Przedmiot wyceny przed podziałem jak i po podziale powinien być tożsamy. Wartość nieruchomości po podziale (w niniejszej sprawie - działek nr: [...] /2, [...] /3, [...] /4, [...] /5, [...] /6, [...] /7, [...] /8, [...] /9 i [...] /11), czyli bez uwzględnienia działek nr [...] /1 i [...] /10, nie korelowałaby z wartością nieruchomości sprzed podziału, gdyby przyjąć, że do jej określenia powierzchnia tych dwóch działek zostałaby uwzględniona. Wynik porównania tych wartości nie oddawałby rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości przed i po podziale.

Z tych przyczyn jako chybione należy ocenić zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego na podstawie operatu szacunkowego, który, w opinii strony, obarczony jest błędami. Organy dokonały oceny tego dowodu z uwzględnieniem powyższych przepisów postępowania, w szczególności art. 80 k.p.a. i doprowadziła ona do wniosku, że dowód ten nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia fachowości, zgodności z prawem, staranności i przeprowadzonych wyliczeń. W oparciu o taki dowód zasadnym było dokonanie kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności w zakresie wysokości wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, poza niespornymi ustaleniami co do tego, że podział nastąpił na wniosek jej właściciela, decyzja podziałowa stała się ostateczna przed wydaniem decyzji w I instancji, a stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

W konsekwencji również jako niezasadny Sąd ocenił zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez brak uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji, skoro w świetle znowelizowanych przepisów prawa spełnione zostały w sprawie określone w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, jak również sposób jej ustalenia na datę orzekania przez organ odwoławczy odpowiadał prawu.

Reasumując, ponieważ Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w wyroku.