Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 514/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi B. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia[...] nr [...] w przedmiocie środowiskowego uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do przetwarzania odpadów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz skarżącej B. Ś. kwotę 440,00 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. \


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]wójt gminy M.na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, 75 ust. 1 pkt 4, 82 i 85 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do przetwarzania odpadów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr[...]. Charakteryzując planowane przedsięwzięcie organ ten wskazał, że polega ono na przetwarzaniu odpadów poprzez obróbkę mechaniczną na frakcje przeznaczone do wykorzystania w innych instalacjach i na frakcje ulegające biodegradacji, przeznaczone do przetwarzania biologicznego w przedmiotowej instalacji. Powstaną obiekty związane z funkcjonowaniem instalacji tj. budynek do przygotowania wsadu do biologicznego przetwarzania odpadów biodegradowalnych o powierzchni 2200 m² oraz instalacja do tego przetwarzania. Odpady będą dostarczane do hali i kierowane do przesiewacza bębnowego, gdzie nastąpi podział na frakcję podsitową i nadsitową. Frakcja podsitowa oraz selektywnie zebrane odpady biodegradowalne zostaną poddane procesowi kompostowania. Proces kompostowania będzie dwustopniowy tj. najpierw w reaktorze zamkniętym z napowietrzaniem wymuszonym i oczyszczaniem powietrza procesowego, a następnie w otwartych pryzmach z mechanicznym przerzucaniem. Wydajność instalacji wyniesienie 105000 Mg/rok (część mechaniczna) oraz 50 000 Mg/rok (część biologiczna instalacji). Instalacja będzie funkcjonowała w systemie 24 godzinnym. Powstaną odpady tj. nieprzekompostowane frakcje odpadów komunalnych i podobnych w ilości 5000 Mg/rok, kompost nienadający się do wykorzystania w ilości 35000 Mg/rok oraz produkt – kompost w ilości 10000 Mg/rok, do wykorzystania jako nawóz lub odpad przeznaczony do rekultywacji składowisk. Określono warunki wykorzystania terenu z uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartość przyrodniczych oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, w tym dokonanie od strony południowo – wschodniej i północno – wschodniej nasadzeń drzew i krzewów w formie zwartych pasów zieleni wysokiej pełniącej funkcję izolacyjną, utrzymywanie urządzeń, maszyn i pojazdów w dobrym stanie technicznym, minimalizowanie emisji odorów poprzez przestrzeganie reżimu technologicznego, hermetyzację istotnych węzłów instalacji, otwieranie zasobni odpadów tylko w czasie rozładunku oraz oczyszczanie gazów odlotowych w biofiltrach w części mechanicznej i biologicznej. Nakazano wysegregowane odpady magazynować selektywnie w szczelnym, utwardzonym podłożu i przekazywać do odzysku lub unieszkodliwiania uprawnionym podmiotom, a ponadto określono inne szczegółowe warunki. Kolejno decyzja określa wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-13 ustawy, w tym wymóg odprowadzania ścieków do zbiornika z odstojnikiem i wykorzystania ich do zraszania kompostu lub wywożenia do oczyszczalni ścieków, nakazano wentylatory do napowietrzania modułów kompostowych szczelnie zabudować w osłony dźwiękoszczelne, wentylatory dachowe wyposażyć w tłumiki hałasu, do oczyszczania powietrza wyprowadzonego z zamkniętych modułów kompostowych zastosować biofiltr, zaś urządzenia biofiltra umieścić w zamkniętym pomieszczeniu. Kolejno określono działania dotyczące zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W załączniku określono charakterystykę przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji wójt na wstępie stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem terenu przewidzianym w planie miejscowym. Inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (przepis § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r. Dz. U. Nr 123, poz. 1397). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Skarżąca złożyła raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Przeprowadzono procedurę udziału społeczeństwa. W oparciu o Raport wójt ustalił, że działka skarżącej o powierzchni 9,1994 ha (w tym około 3 ha nieużytek, 6 ha grunt rolny klasy V) stanowi teren zrekultywowany, obecnie niezagospodarowany, z brakiem zieleni wysokiej. W sąsiedztwie znajdują się, po stronie północnej grunty orne i nieużytek, po południowej droga nr[...], po wschodniej wytwórnia mas bitumicznych i po zachodniej droga nr[...]. Najbliższy budynek mieszkalny znajduje się w odległości około 800 m w kierunku północnym. Zgodnie z planem miejscowym (uchwała z dnia 11 lipca 2008 r. Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 217, poz. 2446) teren oznaczony został symbolem 1P co oznacza przeznaczenie podstawowe pod zabudowę produkcyjną, bazy, magazyny i składy oraz dopuszczalne pod zabudowę usługową i handel, sport i rekreację, zieleń urządzoną, obiekty i urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, komunikacja. Nie wystąpi oddziaływanie transgraniczne. Wójt opisał przedstawione w Raporcie warianty technologiczne planowanego przedsięwzięcia, z których do realizacji wybrano wariant proponowany przez inwestora, opisany w załączniku do decyzji. Wójt omówił przesłanki wyboru (maksymalny odzysk odpadów następujący w jednym miejscu, zmniejszenie objętości odpadów w około 30-50%, spełnianie wymagań najlepszej dostępnej techniki BAT dla składowisk odpadów według ustawy o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.) oraz szczegółowo je przedstawił. Dalej w decyzji wskazano, że na terenie gminy znajduje się Główny Zbiornik Wód Podziemnych, dobrze izolowany nadległymi iłami i glinami o różnej miąższości. Woda na potrzeby instalacji będzie dostarczana z sieci wodociągowej. W bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji nie występują stałe cieki powierzchniowe. Kolejno omówiono źródła hałasu (wentylatory, urządzenia sortowni i kompostowni, ruch pojazdów). Najbliższy teren podlegający ochronie znajduje się w odległości 800 m. Hałas nie spowoduje przekroczenia wartości dopuszczalnych i nie przekroczy granicy działki nr[...]. Wskazano, że funkcjonowanie instalacji wiąże się z emisją zanieczyszczeń do powietrza oraz odorów. Skuteczność oczyszczania gazów w biofiltrze wynosi około 98%. Emisja zanieczyszczeń nie naruszy standardów jakości powietrza określonych rozporządzeniu MŚ z 26 stycznia 2010 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 87). W oparciu o materiał dowodowy wójt stwierdził, że instalacja nie będzie wywierać znaczącego wpływu na środowisko. Instalacja spełnia wymagania określone w art. 143 POŚ (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Realizacja inwestycji nie spowoduje naruszenia standardów jakości środowiska poza terenem inwestora. Przestrzeganie ustalonych w decyzji warunków umożliwi uniknięcie konfliktów społecznych związanych z hałasem i uciążliwościami odorowymi. W trakcie postępowania nie zostały wniesione żadne uwagi i wnioski. Opinię pozytywną wydał Powiatowy Inspektor Sanitarny, zaś decyzja uwzględnia warunki podane w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uzgadniającym realizację przedsięwzięcia. W zakończeniu wójt ponownie omówił kwestie zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, dobrego izolowania zbiornika wód podziemnych, gospodarki ściekami na terenie instalacji. Powstające odpady zostaną zagospodarowane zgodnie z warunkami pozwolenia zintegrowanego.

Od powyższej decyzji wniesione zostały liczne, ale jednobrzmiące odwołania, w tym odwołanie uczestników postępowania. Według przyjętego szablonu odwołujący się kwestionowali dochowanie wymogów procedowania z udziałem społeczeństwa oraz wskazali, że przysługujący im interes prawny wywodzą z przysługującego im prawa własności nieruchomości położonych w sąsiedztwie działki inwestora. Odwołujący się nie uczestniczyli w postępowaniu I instancji w charakterze stron. W tej sytuacji organ zarządził przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dla wyjaśnienia, czy odwołujący się są stronami w sprawie, poprzez udokumentowanie ich prawa własności, dołączenie wypisów z rejestru gruntów oraz mapy ewidencyjnej umożliwiającej ustalenie położenia tych nieruchomości względem terenu zainwestowania. W odpowiedzi wpłynęły jednobrzmiące wyjaśnienia, w tym uczestników postępowania, że są właścicielami – w ich przypadku – działki nr[...], zaś instalacja będzie niekorzystnie oddziaływać na tę nieruchomość poprzez emisję hałasu, pyłów i odorów, dlatego wywodzą swój interes prawny z art. 140 k.c. w związku z art. 28 k.p.a. Organ odniósł się do odwołań w sposób zróżnicowany, bowiem część z nich pozostawił bez rozpoznania, do części zastosował art. 134 lub art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zaś odwołanie uczestników rozpatrzył merytorycznie.

Zaskarżoną decyzją organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na wstępie uzasadnienia organ wyraził pogląd prawny, że naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) stanowi o kwalifikowanej wadzie procesowej podejmowanego rozstrzygnięcia i przesądza o konieczności jego uchylenia.

Obowiązkiem organu I instancji było wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym określenie kręgu stron postępowania.

W ocenie organu krąg podmiotów posiadających interes prawny w przypadku inwestycji mającej istotny wpływ na środowisko jest szerszy niż w przypadku innych inwestycji. Decyduje o tym zasięg oddziaływania inwestycji na środowisko (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2005 r. IV SA 2586/03), poprzez oddziaływanie faktyczne (wyrok IV SA/Wa 183/05 z 8 września 2006 r.). Stronami będą właściciele nieruchomości mieszczących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Obszar oddziaływania musi być określony we wniosku inwestora, co w nin. sprawie miało miejsce. W dołączonym do wniosku wypisie z rejestru gruntów ujęto nieruchomości położone za drogami otaczającymi teren inwestora. Wnioskowana instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów będzie służyła do przygotowania wsadu do części biologicznej instalacji (część mechaniczna) i unieszkodliwiania części odpadów w procesie kompostowania (część biologiczna). Zatrudnionych będzie około 20 osób do pracy w systemie trzyzmianowym, codziennie przez całą dobę. Dla ustalenia zasięgu uciążliwości dla środowiska należało przeanalizować wpływ na powietrze (emisję zanieczyszczeń) oraz oddziaływanie akustyczne, przede wszystkim w oparciu o raport (art. 66 ust. 1 pkt 12 i 13 oraz art. 80 ust. 1 ustawy). Z graficznie przestawionych w nim wyników obliczeń rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu (izolinii stężeń maksymalnych i średniorocznych) oraz modelu propagacji hałasu jednoznacznie wynika, że uciążliwości te będą wykraczać poza granice nieruchomości, których właściciele brali udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Rozkład emisji zanieczyszczeń (rys. 6-17 i 20-31) uzasadnia przyjęcie, że uciążliwości, chociaż nieprzekraczające poziomów normatywnych, obejmą działkę odwołujących się nr[...]. Dotyczy to również działek położonych na południu i zachodzie wzdłuż działek drogowych nr [...] i nr [...]. Za istotne dla nieruchomości odwołujących się trzeba uznać oddziaływanie akustyczne planowanego zakładu. Według rys. 18-19 poziom dźwięku na północnej granicy działki wyniesie 50 dB w porze dnia i blisko 45 dB w porze nocy. Wartości te obliczono uwzględniając pas izolacyjny zieleni i tłumiki hałasu, więc w stanie wyjściowym poziom emisji hałasu będzie wyższy. Materialnoprawny element interesu prawnego wyraża się w ochronie uprawnień prawnorzeczowych. Zakres regulacji ustanowiony w art. 82 ustawy ma wpływ na wykonywanie prawa własności. Właściciele działek sąsiednich znajdujących się w strefie oddziaływania inwestycji są bezpośrednio zainteresowani postępowaniem, w którym będzie dokonana ocena raportu oraz zostaną określone warunki ograniczające negatywne oddziaływania. Warunkiem sine qua non legitymowania się statusem strony w tym postępowaniu jest wykazywanie się bezpośrednimi doznaniami prawnymi potencjalnie (co podkreślił organ) wpływającymi na sytuację prawną właściciela nieruchomości w obszarze oddziaływania. Nie decyduje więc ponadnormatywne oddziaływanie, lecz faktyczne. Skoro według przedłożonej przez inwestora dokumentacji przedsięwzięcie spełnia pod względem emisji dźwięku czy zanieczyszczeń obowiązujące standardy, to warunkuje to wydanie decyzji pozytywnej. Dotrzymanie standardów ochrony środowiska nie ogranicza obszaru oddziaływania przedsięwzięcia. W nin. sprawie sam inwestor przedłożył dokumenty świadczące o tym, że obszar oddziaływania nie ogranicza się do terenu działek bezpośrednio przyległych do działki inwestora. Nie wiadomo dlaczego organ I instancji zawęził ten obszar. Wobec pominięcia stron istnieje konieczności uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (wyrok IV Wa 67/10 z 24 lutego 2010 r.), gdyż brak ten nie może być konwalidowany przez uzupełniające postępowanie dowodowe (wyrok NSA

IV SA 595/99 z 1 lipca 1999 r.) bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien zwrócić uwagę na powyższe okoliczności, ale ponadto i przede wszystkim rozważyć istnienie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego. Organ I instancji jedynie powołał te ustalenia, bez wykazania wymaganej zgodności. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenów i zawiera symbol literowy danego przeznaczenia. Rozporządzanie z dnia

24 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) wymienia odrębnie oznaczenia literowe dla terenów P (obiekty produkcyjne) oraz terenów O (gospodarowanie odpadami). Organ uzgadniający zwrócił uwagę, że lokalizacja inwestycji obejmujących gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna być w sposób szczegółowy określana w planie zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na element istotny ale nienormowany, jakim są odory towarzyszące takiej działalności (s. 8 postanowienia o uzgodnieniu).

Organ szeroko omówił okoliczności świadczące o bezzasadności zarzutów odwołujących się uczestników postępowania, dotyczących zapewnienia udziału społeczeństwa. Nie zostały naruszone przepisy art. 33 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy.

O ile organ I instancji nadal uzna inwestycję za zgodną z planem miejscowym, to powinien kolejno odnieść się do wniosku dowodowego odwołujących się. Wnieśli oni o przeprowadzenie dowodu z oględzin terenu zainwestowania oraz nieruchomości przyległych na okoliczność faktycznej izolacji zbiornika wód podziemnych iłami i glinami oraz występowania w bezpośrednim sąsiedztwie stałych cieków powierzchniowych połączonych z obszarem chronionym ,,Rezerwat Zabór Wielki".

Skarżący inwestor w skardze do sądu administracyjnego zarzucił naruszenie

art. 10 i 28 k.p.a. przez przyznanie odwołującym się statusu strony, naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. przez przyjęcie, że organ I instancji błędnie zinterpretował raport i nie wziął pod uwagę ustaleń planu miejscowego oraz naruszenie art. 80 ust. 1 i 2 ustawy przez uznanie, że organ ten nie wziął pod uwagę ustaleń Raportu. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z opracowania dr inż. P. S. na temat oceny wpływu instalacji na działkę nr[...]. W rozwinięciu zarzutów wskazano, że organ przeprowadził błędną analizę raportu i wyprowadził zeń wnioski sprzeczne z jego ustaleniami. Działki nr [...]nie znajduje się w strefie oddziaływania instalacji. Zapewnią to nowoczesne rozwiązania technologiczne. Inwestycja nie będzie powodować przekroczenia dopuszczalnych norm jakości środowiska.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. O tym, że wyznaczając obszar oddziaływania należy uwzględnić uciążliwości mieszczące się w granicach norm świadczą tezy nauki (K. Gruszecki) i orzecznictwa (wyroki II SA/Kr 1729/09 i II SA/Wr 108/12). Pogląd ten zapewnia realizację zasady przezorności (art. 6 POŚ). Przewidziane w Raporcie rozwiązania mające zminimalizować oddziaływanie wskazują, że w stanie wyjściowym będzie ono większe. Istnienie przeważających wiatrów od strony działki uczestników postępowania nie oznacza, że wiatry z innych kierunków nie występują.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

O ile wywody prawne organu w sferze teoretycznej nie budziły zastrzeżeń, o tyle jego konkretne oceny albo nie znajdowały oparcia w zgromadzonym materiale procesowym sprawy, albo sformułowane zostały przy pominięciu istotnych okoliczności. Jak zawsze przy dokonywaniu kontroli legalności decyzji o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia podstawowe znaczenie miało zbadanie zgodności tego rozstrzygnięcia z przesłankami ustanowionymi w art. 138 § 2 k.p.a., w powiązaniu z art. 136 k.p.a. Z uwagi na problematykę prawną poruszoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wymagało rozważenia, czy organ prawidłowo stosował art. 28 k.p.a. w związku z materialnoprawną podstawą interesu prawnego, a następnie wysnuł prawidłowe skutki procesowe związane z naruszeniem art. 10 k.p.a. Zarzuty przedstawione w skardze wymagały stwierdzenia, czy organ prawidłowo wykorzystał ustalenia wynikające z Raportu. W końcu należało przeprowadzić kontrolę legalności zaskarżonej decyzji niezależną od wywodów stron (art. 134 § 1 p.p.s.a.), która nie wykazała innych naruszeń prawa, poza omówionymi poniżej.

Niedawna nowelizacja art. 138 § 2 k.p.a. miała zapewne doprowadzić do określonej zmiany przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Jak zwykle, organom stosującym prawo pozostawiono zadanie nadania ustawie racjonalnego sensu, któremu to zadaniu nie zawsze potrafi sprostać ustawodawca przy okazji formułowania przepisu prawnego. O stopniu klarowności nowelizacji świadczą pojawiające się rozbieżne interpretacje bądź wykładnie negujące sens gramatyczny przepisu. Nie podejmując się próby pełnego i usuwającego wszelkie wątpliwości objaśnienia Sąd zauważa, że nadal istotą omawianych przesłanek jest istnienie potrzeby (konieczności) wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (tak treść przepisu). Musi więc ujawnić się w instancji odwoławczej zagadnienie, dla którego wyjaśnienia nie będzie wystarczające uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.). Musi być to zagadnienie pozostające poza dotychczasowym materiałem procesowym sprawy, nie będące przedmiotem postępowania wyjaśniającego organu I instancji. Można tutaj dostrzec pewną niekonsekwencję w czynnościach procesowych organu, bowiem najpierw zagadnienie bycia stroną przez właścicieli sąsiednich nieruchomości wyjaśnił w nawiązaniu do przesłanki dopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.) przy wykorzystaniu art. 136 k.p.a. (dowody dodatkowe). Następnie dokonał samodzielnie ustalenia o przysługiwaniu odwołującym się statusu strony, a nie jedynie wstępnie ocenił, że zagadnienie bycia stroną nadaje się do merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Organ nie stwierdził zatem, że w sprawie występuje istotne zagadnienie niewyjaśnione w pierwszej instancji w postaci przesłanek bycia stroną przez odwołujących się. Organ nie uznał zatem, aby posiadanie przez odwołujących się przymiotu strony stanowiło ,,zakres sprawy mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie". Jednak nadal organ ocenił, że naruszenie art. 10 k.p.a. stwierdzone niewątpliwie w instancji odwoławczej, zobowiązuje go do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przekazania zapewne nie w celu wyjaśnienia tej kwestii, skoro organ jej istnienie przesądził. Był to rozstrzygniecie naruszające art. 138 § 2 k.p.a. Nie ma racji organ, że naruszenie art. 10 k.p.a. (w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) stanowi bezwzględną przesłankę przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak wskazano, organ nie powiązał tego naruszenia z koniecznością wyjaśnienia istotnego zakresu sprawy. Zagadnienie strony wiąże się jak wiadomo z aspektem materialnoprawnym, jak i procesowym sprawy. Zakładając na moment, że odwołujący się byli stronami można dostrzec, że ich udział w postępowaniu odwoławczym zapewnił im pełnię ochrony ich sfery prawnej. Naruszenie art. 10 k.p.a. ma charakter względny, gdyż skutecznie powołać może to uchybienie procesowe jedynie strona, której gwarancje prawne uległy naruszeniu, a ponadto oceny wymagają skutki procesowe tego naruszenia sprowadzające się do stwierdzenia, czy strona ta wykazała aby istotny wpływ na rozstrzygnięcie miało zapewnienie jej udziału w postępowaniu. Strona powinna więc podać konkretnie, w jaki sposób zamierzała wykorzystać przysługującą jej możność udziału w postępowaniu. Dlatego chybione było powołanie się przez organ na orzecznictwo sądowe na tle art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a, gdyż w postępowaniu sądowym stwierdzenie naruszenia art. 10 k.p.a. z reguły nie wywołuje wpływu na rozstrzygniecie, zaś w postępowaniu administracyjnym nadal pozostaje kwestią ocenną. Będzie wymagało natomiast rozważenia, czy zgłoszony w postępowaniu odwoławczym wniosek dowodowy, zakładając że miał być lub byłby zgłoszony w I instancji, uzasadniał stosowanie art. 138 § 2 k.p.a., o czym w dalszej części rozważań. Kwestia ta ma bowiem związek z zagadnieniem oceny dowodu z Raportu.

Pozostając na gruncie kontroli stosowania art. 138 § 2 k.p.a. należało dostrzec, że organ nie wykazał, aby zagadnienie zgodności zamierzenia inwestora z ustaleniami planu miejscowego wymagało czynności wyjaśniających. Kwestia wykładni aktu normatywnego nie należy do zakresu sprawy podlegającego ustaleniom faktycznym. Odnosząc się do wywodu organu w tym zakresie należy wskazać, że teren inwestora jest przeznaczony m.in. pod obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej. Zgodnie z powołanym rozporządzeniem wykonawczym (§ 9 ust. 1 i 4) w rysunku planu należy stosować podstawowe oznaczenia graficzne, natomiast dopuszcza się stosowanie oznaczeń uzupełniających i mieszanych. W załączniku nr 1 do rozporządzenia wymieniono te podstawowe oznaczenia, w tym dla terenów infrastruktury technicznej oznaczenie ,,O" (gospodarowanie odpadami). Uzasadnia to wykładnię, że dla terenów o przeważającym lub jedynym przeznaczeniu pod gospodarkę odpadami, uzasadnione byłoby stosowanie oznaczenia ,,O". Nie jest ono jednak konieczne, gdy przeznaczenie to jest jedynie uzupełniające, jak w nin. sprawie. Wystarczające będzie wówczas stosowanie w rysunku planu oznaczenia dla przeznaczenia podstawowego, w tym przypadku ,,P" (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów). Dlatego nie miał racji organ, że kwestia zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym budzi wątpliwości, a tym bardziej, aby jej rozstrzygnięcie wymagało postępowania wyjaśniającego. Nie były też uzasadnione spostrzeżenia, że wójt nie rozważył tej kwestii w uzasadnieniu.

Zwraca uwagę, że organ nie przesądził o konieczności uwzględnienia wniosku dowodowego uczestników postępowania, a zatem nie stwierdził że okoliczności w nim podane wymagają wyjaśnienia. Nie było wszak przeszkód, aby organ zawarł w uzasadnieniu decyzji pewne oceny związane w tym przypadku z art. 78 k.p.a.

Jak wynika z powyższego, organ nie przedstawił argumentacji świadczącej o zaistnieniu podstaw do stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Była to zasadnicza wada procesowa kontrolowanej decyzji uzasadniająca jej uchylenie (art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1c p.p.s.a.).

Dodatkowych uwag wymagają, jak zaznaczono, wywody prawne stron. Odnośnie zagadnienia strony (art. 28 k.p.a.) należy poruszyć dwie kwestie. Po pierwsze, w każdym przypadku przyznanie przez organ danemu podmiotowi przymiotu strony wymaga poczynienia ocen. Niekiedy zakres ocen będzie niewielki, kiedy sam ustawodawca oznacza pewne podmioty (bądź jednostki organizacyjne lub same ich organy) jako strony. Niekiedy jednak materia ocenna będzie obszerna, zaś wątpliwości lub margines swobody (albo błędu) przy wyznaczaniu statusu strony będą ogromne.

Z pewnością ma to miejsce przy wyznaczaniu pozycji strony ze względu na ,,oddziaływania". Wiąże się to z drugą kwestią. Materialnoprawny przepis art. 28 k.p.a. nie ma znaczenia samodzielnie, lecz zawsze stosowany jest z innym, ustawowym źródłem interesu prawnego. Zazwyczaj wymaga się, aby ta podstawa interesu prawnego była materialnoprawna i jeszcze przy tym przynależała chociaż w części do materii prawa materialnego administracyjnego. Dlatego budzą wątpliwości poglądy, jakoby wzgląd na ochronę uprawnień cywilnoprawnych, a przy tym hipotetycznych, bo organ nie stosuje nigdy prawa cywilnego, miał wyłącznie decydować o przyznaniu uprawnionemu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku decyzji środowiskowej owo powiązanie z prawem administracyjnym następuje przez analizę ,,oddziaływań". Jak zaznaczono, jest to kwestia wysoce ocenna, co wymaga przy jej rozstrzyganiu rozważenia wszelkich wchodzących w rachubę okoliczności sprawy (art. 7 i art. 80 k.p.a.). Organ temu zadaniu nie sprostał. Ogólnie ujmując wymagało rozważenia, że otoczenie działki inwestora obejmuje z jednej strony obszerne tereny o charakterze przemysłowym, z drugiej zaś niezabudowane tereny rolne. Za fakt notoryjny uznać można, że tereny użytkowane rolniczo podlegają okresowo oddziaływaniom zapachowym związanym z rolnictwem, dodatkowo zaś z racji sąsiedztwa z terenami przemysłowymi oddziaływaniom związanym z produkcją. W nin. sprawie przymiot strony u odwołujących się nie był oczywisty. Zawsze podkreśla się, że to podmiot, który chce być uznany za stronę powinien przedstawić zespół okoliczności faktycznych i prawnych wykazujący ten przymiot. W nin. sprawie uczestnicy postępowania takich twierdzeń nie przedstawili. Byli jednymi z kilkudziesięciu odwołujących się mieszkańców, którzy podpisali przygotowane przez kogoś druki odwołań i wyjaśnień statusu. Organ wyręczył w tym przypadku uczestników postępowania od trudu samodzielnego wyjaśnienia swej sytuacji, obiektywnie uzasadniającej ich pozycję strony. Uczynił tak z powołaniem się na treść Raportu. Istotnie na s. 154 Raportu zauważyć można nieznaczne przekroczenie granicy działki inwestora przez niewielką emisję dwutlenku azotu, na s. 157 tlenku węgla i na

s. 161-162 węglowodorów. Raport na s. 165 stwierdza brak jakichkolwiek zagrożeń z tym związanych. Byłoby to stwierdzenie tym bardziej uzasadnione, że oddziaływania dotyczą pustego pola, oddalonego od zabudowań. Organ ustala usytuowanie najbliższych zabudowań w odległość 800 m. O ile organ stwierdził, że pomimo to właścicielom tej nieruchomości należy przyznać status strony, to jak zaznaczył niewątpliwie zasięg i natężenie emisji na nią uzasadnia jedynie wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora. Ocena taka z pewnością nie uzasadniała wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Najpierw jednak należało ocenić status strony w oderwaniu od schematycznych ocen. Powołując także źródło poglądu prawnego organu można wskazać (Komentarz do ustawy K. Gruszeckiego teza 5), że ,,oddziaływania w zależności od sytuacji i ich rodzaju mogą naruszać prawa rzeczowe lub nie". Autor wskazuje na kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu (art. 143 k.c.)

i pisze ,,przymioty strony w postępowaniu administracyjnym będą posiadały tylko te podmioty, w których prawa wynikające z dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości, planu zagospodarowania przestrzennego lub innych przepisów prawa ewentualnie będą godziły oddziaływania powstałe na skutek realizacji przedsięwzięcia wymagającego określenia środowiskowych uwarunkowań jego realizacji. Jeżeli zatem oddziaływania będą występowały powyższej lub poniżej zakresu wykonywania praw rzeczowych, to podmiotowi, który je realizuje, uprawnienia strony nie będą przysługiwały". Organ zagadnienia tego w ogóle nie rozważył. Komentator podkreśla jeszcze ,,ustalenia te nie mogą mieć jednak charakteru rutynowego, ale będą musiały być one mocno zindywidualizowane". Podobne oceny występują w orzecznictwie sądowym (wyrok II OSK 2331/10 odnoszący się do zbliżonej sytuacji w przypadku postępowania lokalizacyjnego). Należy przypomnieć, że uczestnicy postępowania akcentowali jedynie swój interes faktyczny, polegający na obawie spadku wartości ich nieruchomości z uwagi na sąsiedztwo z instalacją.

Nie było prawdziwe stwierdzenie organu, że to sam inwestor oznaczył uczestników postępowania jako strony. Wynika to wprost z treści wniosku i dołączonej dokumentacji. Samo dołączenie wypisów z ewidencji gruntów dla wszystkich okolicznych działek nie przeczy wyraźnemu stwierdzeniu we wniosku i Raporcie, że nie są to strony.

Przedstawione w nin. wyroku poglądy prawne wcale nie są sprzeczne z wyrażonymi w wyroku II SA/Wr 108/12 (w wyroku tym oceniono, że organ prawidłowo stosował

art. 138 § 2 k.p.a. w stosunku do decyzji nieważnej, odnoszącej się do inwestycji w centrum miasta dla której w ogóle nie wyznaczono zasięgu oddziaływań wobec części budynków mieszkalnych, czyli zachodziły zasadnicze wady raportu). Trafny jest pogląd, że organ powinien dokonać oceny mocy dowodowej Raportu (wyrok II OSK 925/09), jednak nie wystarcza samo gołosłowne podważenie tego dokumentu – ekspertyzy (wyroki II OSK 383/08, II OSK 149/05). W nin. sprawie organ nie wyjaśnił dlaczego wniosek dowodowy odwołujących się, oparty na prostym zanegowaniu ustaleń zawartych w Raporcie ma zostać w ogóle rozważony. Być może organ dostrzegł, że stosując art. 138 § 2 k.p.a. należy jednak wskazać na okoliczności wymagające wyjaśnienia.

W podsumowaniu Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja podjęta została z istotnym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto przedwczesna była ocena o przysługiwaniu odwołującym się przymiotu strony. Oceny tej organ dokona ponownie w oparciu o konkretne okoliczności nin. sprawy. W przypadku uznania ich za strony, ocena taka sama przez się, jako okoliczność jedyna, nie uzasadnia stosowania art. 138 § 2 k.p.a.

O ile zajdzie konieczność oceny mocy dowodowej Raportu, podważenie zawartych w nim ustaleń będzie dopuszczalne wyłącznie w oparciu o kontrekspertyzę opracowaną przez odwołujących się lub na ich koszt. Organ może podjąć próbę uzyskania od odwołujących się (czyli osoby, która za nich formułuje zastrzeżenia wobec przedsięwzięcia) szerszego naświetlenia przesłanek przysługiwania im interesu prawnego oraz ekspertyzy podważającej ustalenia Raportu. W przypadku ich bezczynności przyznanie im przymiotu strony byłoby wątpliwe, zaś wniosek dowodowy byłby bezpodstawny.

Wymaga wzmianki, że dowód dołączony do skargi był w postępowaniu sądowym niedopuszczalny i dlatego został pominięty.

Dlatego i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. (Dz. U. 2012 r., poz. 270), orzeczono jak w sentencji.

PM 2.11.2012 r.