Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1678/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Grzesik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1142/17 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1142/17 oddalił skargę E. B. (dalej także jako: "skarżąca") na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Burmistrz Gminy [...] pismem z [...] lipca 2012 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem - w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: "ustawa") - o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako działka nr [...] - część dz.ew.[...] oraz działka nr [...] - część dz.ew.[...].

Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu położonego w [...] obręb 16 oznaczonego jako projektowana działka nr [...] pow. [...] ha zajętego pod część drogi publicznej gminnej - ulicy [...] w [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły E. B. oraz M. M.. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie i błędne zastosowanie przepisu art. 73 ustawy, przez błędne uznanie, iż przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oraz, że była zajęta pod drogę publiczną 1 stycznia 1999 r.

Po rozpoznaniu odwołania, Minister Infrastruktury Budownictwa decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy następuje, jeżeli 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie podniósł, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. Przy czym art. 73 ust. 1 ustawy ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władania nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na 31 grudnia 1998 r.

Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła 31 grudnia 1998 r. własność Z i K. K. na podstawie aktu własności ziemi z [...] czerwca 1978 r. Powyższe potwierdza znajdująca się w aktach sprawy mapa sytuacyjna, wykonana przez uprawnionego geodetę M. B., przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego [...] września 2011 r. - zgodnie z którą działka nr [...] jest objęta ww. aktem własności ziemi. Natomiast obecnymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości są E. B. i M. M. - spadkobierczynie Z i K. K.. A zatem przedmiotowa nieruchomość 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego.

Zwrócił uwagę, że art. 73 ustawy dotyczy jedynie tych nieruchomości, które zostały zajęte pod drogi publiczne. W niniejszej sprawie - na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...]) - ulica [...] w [...] uzyskała status drogi lokalnej miejskiej na odcinku [...] m. Mapa przekazana przy piśmie z 14 maja 2014 r. przez Urząd Gminy [...] potwierdza, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest w ciągu ulicy [...] na odcinku o długości [...] metrów. Ponadto w aktach sprawy znajduje się mapa sytuacyjna części nieruchomości, w tym nieruchomości oznaczonej katastralnie jako działka nr [...], będąca projektem podziału m. in. działki nr [...] na działkę nr [...], sporządzona według stanu na 31 grudnia 1998 r. przez uprawnionego geodetę M. B., w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy, która potwierdza zajęcie działki nr [...] pod drogę ul. [...] 31 grudnia 1998 r.

Odnosząc się do kolejnej z przesłanek, o której mowa w art. 73 ustawy, organ podał, że dla udowodnienia władania poblicznoprawnego należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem - przy czym udokumentowanie władania winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności pokazujące na czym ono polega.

Podał, że ze znajdującego się w aktach sprawy kosztorysu instalacyjno-montażowego wynika, że Gmina [...] zleciła Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "[...]" Sp. z o.o. prace na ulicy [...], polegające na równaniu i profilowaniu drogi, zgodnie z harmonogramem równania dróg gruntowych na terenie gminy [...]. Roboty zostały rozpoczęte [...] kwietnia 1996 r., a zakończone [...] kwietnia 1996 r. (protokołu końcowego odbioru robót). Ponadto - zgodnie z treścią oświadczenia Burmistrza Gminy [...] A. K. - Gmina [...] odśnieżała ulicę [...] w okresie zimowym - w czasie intensywnych opadów śniegu na długości objętej opracowaniem geodezyjnym służącym regulacji stanu prawnego na podstawie ww. art. 73 ustawy. W konsekwencji organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość zajęta pod ulicę [...], znajdowała się we władaniu publicznoprawnym, zgodnie ze stanem na 31 grudnia 1998 r.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu, uznać należy, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wymienione art. 73 ust. 1 ustawy.

Końcowo organ wskazał, że brak jest podstaw do podważenia wiarygodności sporządzonej przez uprawnionego geodetę mapy sytuacyjnej nieruchomości na potrzeby niniejszego postępowania. Podkreślił, iż mapa do celów prawnych sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę. Poza tym organ zauważył, że odwołujący się nie przedstawili dowodów, które mogłyby podważać powyższe ustalenia geodety.

Organ podkreślił jednocześnie, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, iż istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek.

Na powyższą decyzję E. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, gdyż w jego ocenie z akt niniejszej sprawy ewidentnie wynika, że zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 73 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że skarga skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w ww. art. 73 ustawy.

Sąd wskazał, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostawała kwestia, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła 31 grudnia 1998 r. własność Z i K. K.. Tym samym skoro prawo własności do przedmiotowej nieruchomości przysługiwało osobom fizycznym, a nie Skarbowi Państwa, bądź jednostce samorządu terytorialnego – przyjąć należy, że pierwsza z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 została spełniona.

Badając kolejną przesłankę warunkującą zajście skutku wywłaszczeniowego, Sąd wyjaśnił, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. Dlatego też w tym względzie odniósł się do definicji zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.). Podał, że w rozumieniu art. 1 tej ustawy, za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Sąd podał, że w niniejszej sprawie, na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, ulica [...] w [...] uzyskała status drogi lokalnej miejskiej na odcinku [...] m od ulicy [...], zaś z 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Mapa znajdująca się w aktach sprawy (dołączona do pisma z 14 maja 2014 r.) potwierdza, iż działka nr [...] w całości położona jest w ciągu ulicy [...] na tym właśnie odcinku o długości [...] metrów. W aktach sprawy znajduje się także mapa sytuacyjna nieruchomości, w tym nieruchomości oznaczonej katastralnie jako działka nr [...], będąca projektem podziału m. in. działki nr [...] na działkę nr [...], sporządzona według stanu z 31 grudnia 1998 r. przez uprawnionego geodetę, w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy, która potwierdza zajęcie działki nr [...] pod drogę ul. [...] 31 grudnia 1998 r.

W ocenie Sądu ww. dokumenty potwierdzają w sposób bezsporny, iż przedmiotowa nieruchomość została zajęta 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Tym samym w niniejszej sprawie spełniona jest przesłanka zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r.

Za prawidłowe Sąd uznał także stanowisko organów, iż w niniejszej sprawie została spełniona ostatnia z przesłanek wymieniona w art. 73 ust. 1 ustawy dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego 31 grudnia 1981 r. Sąd wskazał, że dla jej spełnienia istotne jest jedynie to, aby jednostka samorządu terytorialnego wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, związane m.in., z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami. Nie jest zaś istotne posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Przy czym, w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. przez jego ogrodzenie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Zdaniem Sądu wykonywanie przez zarządcę drogi czynności potwierdzających publicznoprawne władanie nieruchomością w realiach niniejszej sprawy znajduje odzwierciedlenie w znajdującym się w aktach sprawy oświadczeniu Burmistrza Gminy [...] - opis stanu zagospodarowania, zainwestowania i uzbrojenia ulicy [...] na 1 stycznia 1999 r. - z którego wynika, iż ulica [...] w [...] w tym dniu była drogą gruntową i nie posiadała chodnika. Na tej ulicy wykonywane było corocznie równanie i profilowanie nawierzchni po sezonie zimowym. W tamtym okresie - zgodnie z przeprowadzoną inwentaryzacją oświetlenia ulicznego i drogowego na terenie Gminy [...] - na ul. [...] ([...] lutego 1996 r.) znajdowało się dwanaście latarni ulicznych. W okresie zimowym ulica była odśnieżana przez gminę na długości objętej opracowaniem geodezyjnym służącym regulacji stanu prawnego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy. Ponadto w aktach sprawy znajduje się kosztorys instalacyjno-montażowy, z który stanowi, że Gmina [...] zleciła Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "[...]" Sp. z o.o. prace na ulicy [...], polegające na równaniu i profilowaniu drogi, zgodnie z harmonogramem równania dróg gruntowych na terenie gminy [...]. Roboty te zostały rozpoczęte [...] kwietnia 1996 r. a zakończone [...] kwietnia1996 r. (protokół końcowego odbioru robót). Tym samym, w ocenie Sądu, zasadne jest uznanie, że zarządca drogi wykonywał czynności jakie należą do tego podmiotu, wynikające z art. 20 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zaś działka nie znajdowała się we władaniu właścicieli. Nie ulega zatem wątpliwości, iż to podmiot publiczny, a nie były właściciel nieruchomości, był odpowiedzialny i zobowiązany - w myśl ustawy o drogach publicznych - za prawidłowe utrzymywanie drogi. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zostało wykazane, iż projektowana działka nr [...] znajdowała się 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym.

Zdaniem Sądu, skoro przedmiotowa działka, stanowiąca 31 grudnia 1989 r. własność osób fizycznych, zajęta była w tej dacie pod drogę publiczną, która 1 stycznia 1999 r. uzyskała kategorię drogi gminnej i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy stała się ona z mocy prawa 1 stycznia 1999 r. własnością gminy, na obszarze której jest położona.

Sąd podał, że na jego na stanowisko nie ma wpływu okoliczność, iż w sprawie karnej Sąd Rejonowy w [...] w uzasadnieniu wyroku z [...] kwietnia 2013 r., sygn. akt. [...] stwierdził - na podstawie informacji ze Starostwa Powiatowego w [...] - że ul. [...] położona pomiędzy działkami nr [...], nr [...] a nr [...] jest drogą wewnętrzną i nie posiada statusu drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z art. 11 k.p.c. wynika tylko, że ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd w postępowaniu cywilnym. Analogicznie żadne inne ustalenia sądu karnego nie są wiążące zarówno w sprawie cywilnej, jak i w sprawie sądowoadministracyjnej.

Skarżąca w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

przepisów prawa materialnego w postaci:

1. art. 73 ustawy, przez błędne uznanie, iż nieruchomość położona w [...] obręb 16 oznaczona jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha pozostawała 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oraz, że zajęta została pod drogę publiczną z 1 stycznia 1999 r.;

przepisów postępowania w postaci:

1. art. 151 p.p.s.a., z uwagi na oddalenie skargi podczas, gdy zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa naruszała art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy przez niezasadne oddalenie wniesionej skargi.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ rozpoznając odwołanie oparł się wyłącznie na ustaleniach przyjętych przez organ pierwszej instancji. Tym samym naruszył m.in. art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 8, art. 10 i art. 80 k.p.a. Skarżąca stwierdziła, że organ nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał wszechstronnego materiału dowodowego w sprawie oraz wydał uzasadnienia postanowienia z brakami umożliwiającymi jej prawną i merytoryczną kontrolę.

Następnie skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej subsumcji art. 73 ustawy. Podała, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody, która nie istniała na chwilę składania przez Gminę [...] wniosku w sprawie. Sąd błędnie przyjął, iż nieruchomość o nr [...] o pow. [...] ha stanowiła w 1999 r. własność prywatną i znajduje się obecnie we władaniu Gminy [...]. Zdaniem skarżącej tak opisana działka nie istniała w 1999 r., obecnie również nie istnieje, jest wytyczona przez biegłego geodetę jako działka planowana. Nie jest wyznaczony właściciel tej nieruchomości i jej przebieg, a w szczególności jej długość.

Skarżąca zwróciła również uwagę, że organy administracji, jak również Sąd błędnie oraz bez należytego wyjaśnienia błędnie przyjęły, iż działka [...] w [...] znajduje się w drodze określonej przez Uchwałę nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r., która to nie precyzowała w szczególny sposób przebiegu tej drogi, a o jej przebiegu można jedynie domniemywać. Organ oraz Sąd nie uwzględniły przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz wyroku, iż ww. uchwała nie była poprzedzona pracami geodezyjnymi, ulica [...] w [...] nie została wytyczona, nie informowano właścicieli działek o zmianie przeznaczenia ich własności oraz nie wypłacono im odszkodowań. Postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji w żadnej mierze nie doprowadziło do zbadania powyższych istotnych kwestii.

Skarżąca podniosła także, że wniosek Gminy [...] zawierał również inne działki, które nie zostały uwzględnione w decyzjach. Organy nie wyjaśniły natomiast czemu działki te nie zostały objęte zaskarżonymi decyzjami. Także Sąd nie wyjaśnił tej kwestii.

Wobec powyższego, w ocenie skarżącej, zaskarżone decyzje administracyjne oraz wyrok Sądu pierwszej instancji dotyczyły nieistniejącej działki i nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym.

Końcowo skarżąca zwróciła uwagę, że wydając zaskarżoną decyzję organ całkowicie pominął przedstawiany dowód z wyroku Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt. [...] potwierdzający, iż ul. [...] na odcinku pomiędzy działkami [...], [...], a [...] nie ma charakteru drogi publicznej oraz nie pozostaje we władaniu Gminy [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczane przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważnościowych. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Dokładne wskazanie naruszonych przepisów przynależy właśnie do podstawy kasacyjnej, a nie jej uzasadnienia (tak m.in. A. Skoczylas, Glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04, OSP z 2005 r. Nr 3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Należycie skonstruowane uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej powinno być logicznie powiązane z przepisami podanymi jako podstawy tej skargi. Jak wskazał NSA w wyroku z 12 października 2005 r. (I FSK 155/05) "uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowano w zaskarżonym orzeczeniu, lub – uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Od prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej zależy nie tylko jej skuteczność, a także możliwość poddania kontroli instancyjnej wyroku pierwszej instancji. Należy również przypomnieć, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym, równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II GSK 2751/15). Ważne jest nadto zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z: 19 marca 2014 r., II GSK 16/13; 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Przyjęcie dopuszczalności rozpoznania przez sąd odwoławczy zarzutu naruszenia prawa powołanego przez skarżącego wyłącznie w ramach uzasadnienia podstaw kasacyjnych oznaczałoby obejście rygoru sformułowania podstaw kasacyjnych w terminie zawitym do wniesienia tego środka odwoławczego (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Komentarz Orzecznictwo, LexisNexis, s. 320-321).

Poczynienie powyższych uwag było o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający w pełni wskazanych wyżej wymogów.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wytknięto w niej, iż Sąd pierwszej instancji oddalił skargę kasacyjna pomimo naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. Tak sformułowany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zauważając, iż art. 8 i art. 10 k.p.a. nie stanowią jednej zamkniętej całości redakcyjnej, a składają się z paragrafów, wskazać należy, że w ramach powyższego zarzutu przywołano przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego formułujące zasady ogólne postępowania prowadzonego przed organem administracji publicznej. Stanowią one wymaganie, by w postępowaniu organ administracji działał na podstawie przepisów prawa, stał na straży praworządności, czynił zadość zasadzie prawdy obiektywnej, a także nakazują wyważanie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przy czym podejmowane przez organ działania powinny zawsze budzić zaufanie tychże obywateli do władzy publicznej. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu (por. wyrok NSA z 26 września 2012 r., I OSK 1094/11). Przyjmuje się, że wymagania te stanowią wyraz obowiązywania zasady rzetelnej procedury, która musi być respektowana w państwie prawa. Nie może budzić wątpliwości normatywny charakter kodeksowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, co oznacza, że kreują one konkretne obowiązki prawne, których dochowanie przez organ jest wyznacznikiem prawidłowości decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Powyższa okoliczność nie zmienia jednakże tego, że zasady ogólne znajdują swoje rozwinięcie i uszczegółowienie w dalszych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Ich zasadnicze znaczenie wyraża się przede wszystkim w oddziaływaniu na proces wykładni tychże przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd też zarzut naruszenia określonej zasady postępowania administracyjnego powinien być zasadniczo powiązany ze wskazaniem jako naruszonych tych przepisów procesowych, które stanowią rozwinięcie i dopełnienie tejże zasady.

Zaakcentowanie powyższego jest tym istotniejsze, gdy zarzutem skargi kasacyjnej jest objęte naruszenie zasady ogólnej, która swoim przedmiotem odnosi się do kwestii procesowych, które ze względu na swoją doniosłość, jak i zarazem złożoność zostały szczegółowo unormowane przez ustawodawcę w rozbudowanej regulacji prawnej. Taką ocenę odnieść zaś przede wszystkim należy do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), która opierając się na zwięźle ujętym wymaganiu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, odsyła do przepisów rozdziału 4 Działu II Kodeksu. Stwierdzenie, że działania podjęte przez organ pozostają w sprzeczności ze wskazaną zasadą ogólną uzależnione powinno być tym samym od wykazania, że organ prowadzący postępowanie odstąpił od zastosowania się do przepisów normujących przebieg postępowania wyjaśniającego (dowodowego) regulujących proces ustalania faktów relewantnych z punktu widzenia stosowanej normy administracyjnego prawa materialnego. Przepisy te określają, z jakich źródeł dowodowych może korzystać organ administracji, moc określonych dowodów, sposób ich przeprowadzania, a także kryteria oceny materiału dowodowego i warunki uznania określonych okoliczności faktycznych za udowodnione. Zespół przepisów zamieszczonych w rozdziale 4 Działu II Kodeksu w sposób wiążący określa zatem proces subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, co pozwala organowi doprowadzić do ustalenia konsekwencji prawnych tychże faktów.

W podstawach skargi kasacyjnej nie zostały ujęte żadne przepisy, które stanowiłyby rozwinięcie, czy doprecyzowanie określonych powyżej zasad ogólnych, nie określono również postaci naruszenia przywołanych przepisów, jak i nie wykazano możliwości istotnego wpływu uchybienia na wynik sprawy, co w konsekwencji oznacza, że tak skonstruowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako dopełnienie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. wskazane zostały art. 77 i art. 80 k.p.a., przy czym w odniesieniu do art. 77 k.p.a. dzielącego się na mniejsze jednostki redakcyjne – paragrafy – nie określono precyzyjnie, której z nich dotyczą sformułowane zarzuty. Zarzucono jedynie, że organ nie zebrał w sprawie wszechstronnego materiału dowodowego. Jak wskazano powyżej taka konstrukcja skargi kasacyjnej nie pozwala na merytoryczne rozpatrzenie podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – poza wyodrębnionymi w jej podstawach - zarzutów naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a. Dodatkowo zauważyć jednak można, że skarżąca kasacyjnie mimo zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a. nie podaje jakie konkretnie dowody zostały przez organ pominięte i na jaką okoliczność oraz jakie fakty nie zostały ustalone. Nie wystarczy w tym zakresie ogólnikowe stwierdzenie, że "organ nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał wszechstronnego materiału dowodowego w sprawie". Zauważyć zatem należy, że w toku postępowania wyjaśniającego organ zgromadził wszystkie te dowody i informacje, które były istotne z punktu widzenia normy prawa materialnego znajdującej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, zaś w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można podważać ani wykładni ani zastosowania przepisów prawa materialnego. Organ ustalił zatem, że sporna nieruchomość na datę 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność osób fizycznych, że była zajęta pod drogę publiczną, a władała nią jednostka samorządu terytorialnego. Te ustalenia faktyczne nie zostały w skardze kasacyjnej skutecznie podważone. Nie została też podważona ocena materiału dowodowego dokonana przez organ i przyjęta jako prawidłowa przez Sąd pierwszej instancji. Art. 80 k.p.a., który jak wskazano wcześniej nie został podany w podstawach skargi kasacyjnej, statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowe. Skarżąca kasacyjnie oprócz błędnej konstrukcji omawianego zarzutu nie wyjaśniła, które z powyższych reguł nie zostały przez organ dochowane. Nie podważyła również skutecznie mocy dowodowej mapy sytuacyjnej nieruchomości sporządzonej przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną, przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym mapy i szkice sporządzone przez uprawnionego geodetę, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są dokumentami urzędowymi, których moc dowodowa nie może być kwestionowana przez organ, bowiem zgodnie z art. 76 k.p.a. to co zostało w tym dokumencie stwierdzone stanowi dowód w sprawie (por. wyroki NSA z: 28 marca 2018 r., I OSK 2173/12; 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2505/12; 7 listopada 2019 r., I OSK 314/19). Skarżąca nie przedstawiła żadnego równorzędnego do przedmiotowej dokumentacji kartograficznej przeciwdowodu.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. I po raz kolejny przyjdzie zauważyć, że również wytyk naruszenia tego przepisu nie został opracowany w sposób poprawny. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, jak to ma miejsce w przypadku powyższego przepisu, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze (por. wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12).

Niezależnie od powyższego można jedynie wskazać, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przesłankami, od których kumulatywnego spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie tym gruntem 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do nieruchomości zajętej pod drogę. Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten winien mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Nie można utożsamiać tego pojęcia wyłącznie z jezdnią (asfaltową lub inną), ani z drogą w rozumieniu określonej budowli. Pojęcie "nieruchomości zajętej pod drogę publiczną" w rozumieniu art. 73 ust. 1 cyt. ustawy należy rozumieć bowiem szeroko. Przesłanką uznania, że nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną jest to, aby dana nieruchomość pozostawała funkcjonalnie powiązana z drogą publiczną (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 30 października 2018 r., I ACa 41/18). Natomiast do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. Chodzi bowiem o faktyczne władztwo. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z zarządzaniem drogą publiczną. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła 31 grudnia 1998 r. własności publicznej (tak w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r., P 5/99). Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że 31 grudnia 1998 r. na objętej postępowaniem nieruchomości urządzona była ul. [...], która zaliczona została uchwałą Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r., nr [...], na odcinku [...] m do kategorii dróg lokalnych miejskich. Następnie droga ta, zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy, stała się drogą gminną. Ponadto gmina sprawowała również władztwo nad tą nieruchomością, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty szczegółowo omówione w zaskarżonym wyroku, a wcześniej ocenione jako wiarygodny materiał dowodowy w postępowaniu przed organami administracji. Ich wiarygodności i skuteczności dla sprawy skarżąca kasacyjnie nie zanegowała. Należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie zostały wypełnione wszystkie przesłanki uregulowane w przepisie art. 73 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. w stosunku do projektowanej działki nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...], zajętej pod ulicę [...]. Nie ma tutaj znaczenia, czy droga publiczna została urządzona na całości, czy też na części nieruchomości. Dla zastosowania przepisu art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dana nieruchomość (lub jej część) musi pozostawać we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie będąc jednak ich własnością, jak również musi być na tej nieruchomości (lub na jej części) urządzona droga publiczna. Tylko wówczas można stwierdzić, że z 1 stycznia 1999 r. nieruchomość taka stała się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia 31 grudnia 1998 r. Ustawodawca nie przyjął tutaj rozróżnienia na całość nieruchomości lub tylko na jej część, należy zatem uznać, że jeżeli chociażby część nieruchomości zajęta jest pod drogę publiczną, to wówczas nieruchomość ta staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego, oczywiście przy spełnieniu pozostałych przesłanek z art. 73 ust. 1 cytowanej ustawy (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2016 r., I OSK 2154/14). Godzi się też podkreślić, że dopiero w razie przejścia prawa własności części nieruchomości, dochodzi do jej wydzielenia i wpisów w odpowiednich ewidencjach i księgach wieczystych. Brak wcześniejszego wydzielenia działki nie jest przeszkodą do nabycia własności w tym trybie, bo kwestie ewidencyjne czy podziałowe czy wieczystoksięgowe, mają w tym przypadku charakter następczy. Po myśli art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia prawa własności jest ostateczna decyzja wojewody. Natomiast wedle brzmienia art. 73 ust. 3a tej ustawy jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o przejściu na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości (por. wyrok NSA z 8 maja 2014 r., I OSK 2671/12).

Konkludując, skoro w rozpoznawanej sprawie nie został skutecznie zakwestionowany ustalony przez organy i przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny niniejszej sprawy, to zarzut błędnej subsumcji art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie mógł zostać uznany za uprawniony.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.