Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 465/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka Sędziowie Anna Lech (spr.) NSA Leszek Włoskiewicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2005r. sygn. akt VI SA/Wa 1464/05 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego naruszonego pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1464/05 oddalił skargę S. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego naruszonego pasa drogowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: decyzją z dnia 27 sierpnia 1998 r. na wniosek S. G. wyrażono zgodę na wykonanie dojścia pieszego - chodnika do motelu od strony istniejącego parkingu usytuowanego w [...] przy drodze krajowej nr 95 Rabka - Zakopane. W decyzji określono warunki wykonania robót.

W wyniku wszczętego postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi krajowej nr 95 Rabka - Zakopane do motelu przy parkingu w miejscowości [...], Główny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia 26 stycznia 2000 r. orzekł o przywróceniu stanu pierwotnego naruszonego przez S. G. pasa drogowego poprzez częściowe rozebranie zjazdu z drogi krajowej nr 95 prowadzącego do motelu i pozostawienie dojścia pieszego o szerokości 2,5 m. W decyzji wskazano termin na jej wykonanie.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia 14 marca 2000 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i orzekł rozebranie zjazdu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

Na powyższą decyzję S. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 9 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 920/00 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję z dnia 26 stycznia 2000 r. uznając, iż w postępowaniu administracyjnym zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie dwóch decyzji.

Od tego wyroku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 848/04 skargę kasacyjną oddalił. Podzielił wyrażony w skardze pogląd Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, iż w sprawie, na etapie postępowania administracyjnego wyjaśniono okoliczności istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia, a zarzuty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uznał za niezasadne. Stwierdził, że postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad uzasadniających uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto uznał, że wyjaśniono istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, stronie zapewniono prawo czynnego udziału w postępowaniu.

Jednak Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił uznając, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchylający decyzje odpowiada prawu, bowiem ostateczna decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 14 marca 2000 r. uchylająca decyzję ją poprzedzającą i w przeciwieństwie do uchylonej decyzji, orzekająca w sprawie w sposób mogący wywołać wątpliwości co do orzeczonego obowiązku, nie może pozostać w obrocie prawnym. Sąd wskazał, iż z uzasadnienia decyzji z dnia 14 marca 2000 r. expressis verbis wynika, że utrzymuje w mocy wcześniej wydaną decyzję, z wyjątkiem tej części, która dotyczy terminu wykonania obowiązku, a więc orzeka się o częściowej rozbiórce przedmiotowego zjazdu do szerokości 2,5 m, ale z sentencji można wnosić, że orzeka o rozbiórce całego zjazdu, a nie jego części.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) oraz art. 104 kpa orzekł przywrócić stan poprzedni naruszonego przez S. G. pasa drogowego drogi krajowej nr 47 Rabka - Zakopane (dawne oznaczenie 93) w km 10+200 str. lewa (dawny km 10+250) w miejscowości [...] w następujący sposób: rozebrać częściowo zjazd z drogi krajowej prowadzący do zajazdu turystycznego, pozostawiając dojście piesze o szerokości 2,5 m zgodnie z planem realizacyjnym opracowanym dla potrzeb budowy zajazdu turystycznego w [...] w skali 1:500 z 11 listopada 1975 r. i decyzją z dnia 27 sierpnia 1998 r. znak [...] wyrażającą zgodę na wykonanie dojścia pieszego z pasa drogowego drogi krajowej na projektowane schody w kierunku wejścia do zajazdu.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku S. G. o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że bez zezwolenia wykonano podłączenie do drogi krajowej poprzez wykonanie zjazdu w miejscu, w którym miało powstać piesze dojście o szerokości 2,5 m w postaci chodnika i schodów. Natomiast w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego właściwy zarządca drogi orzeka o przywróceniu go do stanu pierwotnego. Organ odnosząc się do przedłożonego przez S. G. planu stwierdził, iż plan ten różni się od planu posiadanego przez organ i zatwierdzonego decyzją z dnia 27 sierpnia 1998 r., a wcześniej uzgodnionego przez Dyrekcję Okręgową, w związku z tym nie może on stanowić dowodu w sprawie. Znak uzgodnienia został naniesiony na planie realizacyjnym, na podstawie którego wydano później decyzję administracyjną, co jest potwierdzeniem, że uzgodnienie akceptowało plan realizacyjny w kształcie, jaki później był zatwierdzony decyzją administracyjną. Plan realizacyjny wykonany jest zgodnie z ogólnie stosowanymi zasadami rysunku technicznego i umożliwia jego prawidłowe odczytanie i realizację w terenie. Schody naniesione zostały w sposób jednoznaczny o jednolitej szerokości na całej długości. Stan faktyczny (pochylnia 3,10 m z poszerzeniem na wlocie do drogi krajowej do szerokości 8,70 m) wykonany w terenie odbiega od stanu na planie realizacyjnym. Organ przyznał, iż w decyzji z dnia 27 sierpnia 1998 r. nie ma sformułowania, że dojście piesze z pasa drogowego ma prowadzić na projektowane schody, jednakże z sentencji decyzji i planu realizacyjnego, do którego się ona odnosi, wynika to jednoznacznie. Lokalizacja dojścia z pasa drogowego jest odniesiona do planu realizacyjnego, na którym schody są zaznaczone. Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom S. G., schody są wrysowane czytelnie, zgodnie z przyjętymi regułami rysunku technicznego. Rodzaj nawierzchni na projektowanych schodach nie był przedmiotem sprawy. Wskazał ponadto, że plan realizacyjny przedłożony przez stronę ze względu na brak podpisu, daty i informacji pisemnej o naniesionych zmianach na rysunku nie stanowi dowodu w sprawie, zwłaszcza w konfrontacji z planem realizacyjnym będącym w posiadaniu organu. Przebieg granicy pasa drogowego w stosunku do dojścia do motelu jest oznaczony na mapach w aktach sprawy, do których dostęp umożliwiono stronie.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. G. wnosząc o jej uchylenie i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...]. Zarzucił naruszenie art. 7, 61 § 4, 77, 89 i 109 kpa oraz art. 36 ustawy o drogach publicznych. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa podniósł, iż organ nie uczynił ustaleń, kto jest właścicielem terenu, którego decyzja dotyczy i jakie osoby wykonały prace. Wskazał, iż drugim inwestorem i współwłaścicielem jest jego żona - Z. G. Zarzucił, iż w decyzji nie ustalono jaki był "stan poprzedni" pasa drogowego, a nadto błędy w postępowaniu dowodowym, takie jak niewyznaczenie rozprawy dla wyjaśnienia zarzutów, jakie zgłaszał w postępowaniu, ponowił argumenty, jakie zawarł we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Decyzje wydane w niniejszej sprawie były już przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i Naczelny Sąd Administracyjny.

Organ wydając zaskarżoną decyzję, związany orzeczeniem sądu, prawidłowo określił, w jaki sposób należy przywrócić stan pierwotny pasa drogowego. Odniósł się do nowego dowodu zgłoszonego przez skarżącego i uzasadnił, dlaczego nie może uznać go za dowód w sprawie.

Nowy zarzut, podniesiony dopiero na etapie skargi dotyczy niewłaściwego oznaczenia strony decyzji, jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, jest niezasadny, decyzja dotyczy przywrócenia stanu poprzedniego naruszonego pasa drogowego, a nie właścicieli nieruchomości. Adresatem decyzji jest osoba naruszająca pas drogowy, inwestor. Inwestorem jest skarżący, który składał wniosek o wyrażenie zgody na wykonanie dojścia pieszego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skargę kasacyjną S. G. zastąpiony przez pełnomocnika adwokata J. M. i zarzucił:

a) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania to jest ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

art. 6 w związku z art. 33 § 2 poprzez niepoinformowanie skarżącego działającego bez pełnomocnika o możliwości zgłoszenia w myśl art. 33 § 2 tej ustawy udziału w postępowaniu jego żony Z. G., która wspólnie z nim wykonywała przedmiotowy zjazd-dojście, a wynik sprawy ma również wpływ na jej prawa i obowiązki jako współwłaściciela terenu, którego dotyczy sprawa, a jej udział mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia,

art. 110 § 3 poprzez niezastosowanie tego artykułu i niezawiadomienie Z. G. o prowadzonym postępowaniu,

art. 141 § 4 poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów skargi i niewyjaśnienie dlaczego część z nich nie została uwzględniona,

art. 106 § 3 poprzez niepodjęcie przez Sąd z urzędu działań w celu przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów posiadanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych z rodzajem i zakresem zmian wynikających z uzgodnień Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Krakowie z 11 listopada 1975 r. i uwag jak w piśmie nr [...] oraz zmian naniesionych na plan kolorem czerwonym,

art. 153 poprzez uznanie, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego uprzednio przedmiotową sprawę, ale bez nowego istotnego dowodu jaki został zgłoszony podczas ponownego rozpatrywania sprawy wiążą w pełni ponownie rozpatrujący sprawę Sąd bez względu na treść i znaczenie nowego dowodu, to jest zmian wynikających z uzgodnień Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Krakowie z 11 listopada 1975 r. i uwag w piśmie nr [...] oraz zmian naniesionych na plan kolorem czerwonym - co nie było znane podczas poprzedniego rozpatrywania sprawy przez Sąd ani nie zostało poddane ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu, skutkiem czego naruszono też art. 134 poprzez nierozpoznanie sprawy w jej pełnych granicach,

b) naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, to jest art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że przepis ten dopuszczający wyłącznie przywrócenie stanu poprzedniego pasa drogowego może mieć zastosowanie w stanie faktycznym dotyczącym zaskarżonej decyzji jak i decyzji z [...], mimo że decyzja nie nakazuje przywrócenia stanu poprzedniego jaki kiedykolwiek istniał w terenie, tylko w wyniku decyzji wydanej na podstawie wskazanego art. 36 ustawy o drogach publicznych powstał zupełnie nowy stan pasa drogowego jaki nigdy nie występował i nie wynika z poprawionej dokumentacji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący na podstawie art. 173 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżył wyrok w całości i wniósł o:

1) uchylenie wyroku w całości lub zmianę poprzez orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji jak i wcześniejszej decyzji z dnia [...].

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 848/04 wskazał, że podziela pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, iż na etapie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia 14 maja 2000 r. Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych wyjaśniono okoliczności istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia, a zatem zarzuty podniesione w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 920/00 uchylającego zaskarżone decyzje organów obu instancji uznał w tej mierze za niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że powołany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchylający decyzje odpowiada prawu, gdyż zaskarżona decyzja mogła wywołać wątpliwości co do orzeczonego obowiązku rozbiórki zjazdu, a w szczególności czy dotyczy to całego zjazdu czy jego części.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że z protokółu wizji w terenie z dnia 19 kwietnia 1999 r. wynika, że szerokość spornego zjazdu (drogi) wynosi 3,10 m, a na jej wylocie 8,7 m i fakt ten nie budził zastrzeżeń inwestora uczestniczącego w wizji, zatem parametry te musiały pochodzić ze stosownych pomiarów. W tej sytuacji Sąd uwzględnił skargę, mimo że postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad uzasadniających uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Za chybiony zatem należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 i 153 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odnośnie zarzutu podniesionego już w skardze do tego Sądu i powtórzonego w skardze kasacyjnej, że niezasadny jest zarzut wadliwego oznaczenia stron postępowania w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżona decyzja dotyczy inwestora, który składał wniosek o wyrażenie zgody na wykonanie dojścia pieszego do zajazdu i naruszył to zezwolenie w obrębie pasa drogowego, a nie właścicieli nieruchomości, na której wybudowany został zajazd. Sąd zatem nie naruszył przepisów art. 6, 33 § 2 i 110 § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także argument przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji co do dwóch różniących się od siebie kopii planu realizacyjnego dotyczącego przejścia z pasa drogowego na działkę, na której znajduje się zajazd, że nie ma żadnych podstaw do uznania, iż poprawki na kopii planu realizacyjnego zostały naniesione przez zarządcę drogi, gdyż nie ma na tej kopii podpisu, daty i informacji pisemnej o naniesionych zmianach na planie. Zatem nie mogą być te zmiany wyrysowane czerwoną linią uznane za dowód w sprawie, który zmieniał ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2004 r.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za chybiony zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 9, poz. 17). Przepis ten w treści z dnia wydania zaskarżonej decyzji stanowił: "w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego".

W niniejszej sprawie połączenie drogi krajowej ze zjazdem wykonane zostało wbrew warunkom zezwolenia, a zatem przepis ten miał zastosowanie w niniejszej sprawie, a nadto został właściwie zinterpretowany.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.