Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 84/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant: Sekretarz Sądowy Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2007 r. sprawy ze skargi M. K. – Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 września 2006r., nr [...], 2. zasądza od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz radcy prawnego W. M. kwotę 294 zł (dwieście dziewięćdziesiąt cztery) tytułem zwrotu kosztów pomocy przyznanej z urzędu.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 11 września 2006r. nr [...], wydaną na podstawie art. 3 pkt 21, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992) odmówił M. K.-Ł. świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz jej syna P. Ł.

Organ uzasadnił odmowę wskazując, że przedmiotowe świadczenie nie przysługuje wnioskodawczyni, ponieważ nie rezygnuje ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na to, iż jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, to jest całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji.

Od powyższej decyzji M. K.-Ł. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jak wskazała, z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika niemożność sprawowania opieki nad dzieckiem przez osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, iż może podjąć zatrudnienie w zakładzie pracy chronionej. Ponadto została zarejestrowana w Urzędzie Pracy w S. jako osoba bezrobotna, a zatrudnienia nie podejmowała z uwagi na brak ofert pracy i z konieczności opieki nad synem Patrycjuszem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną wyżej zaskarżoną decyzją na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego w ocenie organu II instancji wynika, iż dla zaistnienia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nieodzowne jest istnienie związku przyczynowego między rezygnacją z pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Oprócz konieczności sprawowania opieki musi występować możliwość jej sprawowania. Jak oceniło SKO, ze złożonego przez stronę odwołująca się orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 05 października 2005 r. Nr [...] wynika, iż M. K.-Ł. sama wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej, które w myśl art. 4 ust. 1 do znacznego stopnia niepełnosprawności nakazuje zaliczyć osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającej, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zdaniem SKO po stronie odwołującej się istnieją ograniczenia zdrowotne uniemożliwiające przyjęcie, iż spełnione zostały przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Na powyższą decyzję M. K.-Ł. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazując, iż w chwili w chwili składania wniosku o świadczenie pielęgnacyjne była zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna z możliwością pracy w warunkach pracy chronionej, co w jej ocenie świadczy, iż jest zdolna do pracy. Ponadto orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności miało charakter okresowy - było wydane do dnia 31 października 2006r. W dacie wydania decyzji przez SKO przedmiotowe orzeczenie straciło ważność i nie mogło już stanowić dowodu. Według skarżącej w ustawie brak jest przeciwwskazań, aby osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie mogła się opiekować dzieckiem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. W ocenie organu odwoławczego rezygnacja z zatrudnienia nie jest spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, lecz możliwością podjęcia pracy wyłącznie w warunkach pracy chronionej, a ten rodzaj zatrudnienia nie jest dostępny.

M. K.-Ł. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika uzupełniając skargę w piśmie procesowym z dnia 29 marca 2007r. wskazała, że składając wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia spełniała wymogi określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - syn skarżącej miał orzeczoną niepełnosprawność ze wskazaniem konieczności stałej opieki lub długotrwałej opieki innej osoby; skarżąca zadeklarowała się, że nie podejmie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i będzie sprawować opiekę nad synem. Według skarżącej naruszenie powyższego przepisu nastąpiło poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ rozpatrując przedmiotowy wniosek może posługiwać się instytucją uznania administracyjnego. Konsekwencją tego było przekroczenie kompetencji w zakresie oceny uprawnień skarżącej poprzez przyjęcie, iż M. K.-Ł. jest osobą niepełnosprawną i tym samym nie będzie w stanie opiekować się własnym dzieckiem w sposób zaspokajający jego potrzeby życiowe. Zarzuciła ponadto pominięcie treści art. 17 ust. 5 omawianej ustawy, w którym zostały enumeratywnie wymienione osoby, którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Skarżąca nie spełnia żadnej z przesłanek pozbawiających ją prawa do przedmiotowego świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga M. K.-Ł. zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Sąd administracyjny sprawuje zaś, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem,

Rozpoznając skargę Sąd miał również na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jak wynika z akt sprawy administracyjnej i ustaleń obu organów, M. K.-Ł. zwróciła się w dniu 7 marca 2006r. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem P. Ł., dołączając orzeczenie o niepełnosprawności dziecka wydane przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie w dniu 8 grudnia 2003r. Skarżąca natomiast posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w dniu 5 października 2005r. Nr [...] (vide: fotokopia orzeczenia k.14 akt administracyjnych I instancji). Z treści tego ostatniego orzeczenia wynika, jak słusznie podnosi skarżąca, iż zostało wydane na okres do dnia 31 października 2006r.

Stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć obu organów art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992) stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przesłanki negatywne dla ustalenia przedmiotowego świadczenia przewidziano w ustępie 5 omawianego przepisu, zgodnie z którym świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego;

2) osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim,

b) została umieszczona w rodzinie zastępczej albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej;

3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko;

4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie.

Omawiane świadczenie przewidziane w przytoczonym wyżej art. 17 ust. 1 zastąpiło funkcjonujący dotychczas w pomocy społecznej zasiłek stały, regulowany przepisem art. 27 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r., Nr 64, poz. 414, ze zm.). Przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. przewidywał, że zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, ze zm.) lub ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności.

W art. 2a ustawy z dnia 29 listopada 1991r. o pomocy społecznej zawarta została definicja pojęcia "całkowitej niezdolności do pracy", opisanego jako całkowita niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo posiadanie znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych,

Tymczasem świadczenie pielęgnacyjne uregulowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych, przeznaczone jest dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej, by opiekować się dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności, o którym mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy. Ustawodawca nie powtórzył w odniesieniu do osoby sprawującej opiekę poprzedniego sformułowania "zdolnej do pracy". Nie zdefiniował również w wymienionej ustawie pojęcia "niezdolności do pracy". Zawarł definicję znacznego stopnia niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych), przy czym pojęcie przy zastosowaniu art. 17 ust. 1 odnieść należy do sytuacji dziecka, a nie jego rodzica (opiekuna faktycznego). Sytuacja osoby sprawującej opiekę wyłączająca możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia wymieniona została enumeratywnie w ust. 5 art. 17 omawianej ustawy i przepis ten nie obejmuje wyłączenia z uwagi na orzeczenie o niepełnosprawności rodzica (opiekuna). Natomiast zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 22 tej ustawy pod pojęciem zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej;

Istotą przedmiotowego świadczenia jest wspieranie takich osób, które rezygnują z aktywności zawodowej opisanej w przytoczonym wyżej przepisie, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem wymagającym szczególnego traktowania stosownie do treści posiadanego orzeczenia o niepełnosprawności. Ustawodawca nie ograniczył pojęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej) przez pryzmat "zdolności do pracy". Natomiast odwołując się do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wskazać należy, że przewidziano nim możliwość zatrudnienia osoby zaliczonej do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności w warunkach pracy chronionej (art. 4 ust. 1), jak również nie wykluczono możliwości zatrudnienia takiej osoby u pracodawcy niezapewniającego warunków pracy chronionej, przy zachowaniu warunku określonego w art. 4 ust. 5 tej ustawy.

W kontekście powyższego, zdaniem Sądu, rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej według przepisu art. 17 ust. 1 i w rozumieniu art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych obejmuje również zatrudnienie w warunkach pracy chronionej.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy administracji nie dokonały właściwej analizy sytuacji skarżącej pod kątem wymienionych wyżej przesłanek określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a przez to zaniechanie naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, mającymi zastosowanie na podstawie art. 32 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że na organie administracji spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy.

Zatem niniejsze postępowanie w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinno mieć na celu przede wszystkim ustalenie, czy skarżąca, jak sama twierdzi, opiekuje się swoim niepełnosprawnym dzieckiem, w sposób zgodny ze wskazaniami, o których mowa w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka z dnia 8 grudnia 2003r., a polegającymi na konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia i rehabilitacji. Wskazać bowiem należy, że organ odwoławczy przyjął wadliwie niemożność sprawowania osobistej opieki przez skarżącą wyłącznie na podstawie posiadanego przez nią orzeczenia o niepełnosprawności, co w ocenie Sądu nie jest wystarczające.

Nie ustalił organ i nie ocenił, czy skarżąca rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem. Podkreślić trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję w dniu 7 listopada 2006r. opierało się na wyłącznie na treści orzeczenia o niepełnosprawności skarżącej, które niespornie utraciło już ważność, nie wynika zaś z akt administracyjnych, że wydano kolejne orzeczenie. Tym samym organ II instancji powielił ustalenia faktyczne organu I instancji, które uległy zmianie w toku postępowania odwoławczego. SKO nie uwzględniło nowych okoliczności faktycznych w postępowaniu odwoławczym, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Decyzje wydawane przez organ odwoławczy i enumeratywnie wymienione w art. 138 kpa mają przede wszystkim charakter merytoryczno-reformatoryjny. Organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające i nie może ograniczyć się do ustalenia stanu faktycznego sprawy na dzień wydania decyzji przez organ I instancji. Zatem nieprzeprowadzenie przez SKO postępowania wyjaśniającego sytuację skarżącej pod kątem sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem oraz jej rezygnacji z zatrudnienia powoduje brak możliwości skontrolowania prawidłowości zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie narusza przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Również decyzja organu I instancji jest wadliwa. Prezydent Miasta nie poczynił własnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, naruszając wymienione wyżej przepisy postępowania administracyjnego, koncentrując się jedynie na treści orzeczenia o niepełnosprawności skarżącej i jego interpretacji w odniesieniu do jej zdolności do pracy i samodzielnej egzystencji.

Ustalenia obu organów i ich ocena co do całkowitej niezdolności do pracy, opierające się o orzeczony w stosunku do skarżącej przez właściwy organ i wygasły w toku postępowania administracyjnego znaczny stopień niepełnosprawności, wydany na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 19974r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, ze zm.), należy uznać za wadliwe. Opisane wyżej naruszenia przepisów postępowania doprowadziły do naruszenia prawa materialnego – art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi wszechstronną analizę sytuacji osobistej i rodzinnej wnioskodawczyni oraz wyjaśni, czy mimo niespornej niepełnosprawności skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem P. Ł., czy opieka ta obejmuje wskazania wymienione w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka oraz czy rezygnacja z aktywności zawodowej skarżącej pozostaje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem. Organ I instancji sprawdzi, czy istnieją konieczne przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawarte w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mając na uwadze również treść ustępu 5 tego przepisu.

Z uwagi na powyższe uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, stosownie do art. 145 § 1 pkt a i c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany, z uwagi na negatywny charakter kontrolowanej decyzji.

Wobec uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 203 oraz art. 205 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku rzecz radcy prawnego W. M. kwotę 294 zł obejmującą podatek od towarów i usług VAT, tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej przyznanej z urzędu.