Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 503/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 27 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 908
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Wojewody O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...], Starosta N., działając na podstawie art. 27 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 908, z późn. zm.), zwanej ustawą, postanowił:

I. Zatwierdzić projekt scalenia gruntów wsi R. gm. K., o powierzchni 753.0931 ha, przedstawiony na mapie obszaru scalenia - projekt szczegółowy, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji, i w wykazie zmian działek przed i po scaleniu, stanowiącym załącznik nr 2 do decyzji.

II. Określić przebieg nowych granic nieruchomości wydzielonych w wyniku scalenia, który na mapie obszaru scalenia został oznaczony kolorem czerwonym.

III. Zobowiązać uczestników scalenia, którzy otrzymali grunty zamienne o wyższej wartości niż posiadali przed scaleniem, wyszczególnionych w załączniku nr 3 do decyzji, zatytułowanym "Wykaz dopłat za grunty wydzielone w wyniku scalenia gruntów", do dokonania należytych wpłat na wskazane konto bankowe Starostwa Powiatowego w N., w terminie dwóch miesięcy od daty, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

IV. Przyznać dopłaty z tytułu wydzielenia gruntów zamiennych o mniejszej wartości od gruntów posiadanych przed scaleniem uczestnikom scalenia wyszczególnionym w załączniku nr 4 do decyzji, zatytułowanym "Wykaz wypłat za grunty wydzielone w wyniku scalenia gruntów", które zostaną wypłacone w terminie dwóch miesięcy od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

V. Znieść współwłasność w nieruchomości złożonej z jednostek rejestrowych nr: a, b, c, wydzielając odrębne działki według udziału, zgodnie z "Wykazem zmian gruntowych zniesienia współwłasności", stanowiącym załącznik nr 5 do decyzji.

VI. Ustalić warunki i terminy objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, jak w załączniku nr 6 do decyzji, zatytułowanym "Warunki i terminy objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia".

VII. Zatwierdzić zagospodarowanie poscaleniowe gruntów położonych w obrębie R., zgodnie z załącznikiem nr 7 do decyzji, zatytułowanym "Zakres gospodarowania poscaleniowego wsi R., gm. K.".

VIII. Uwzględnić zastrzeżenia do projektu scalenia, które złożyli: J. L., U. K., B. P., D. W. i W. M. oraz zastrzeżenie rady uczestników scalenia.

IX. Uznać za bezzasadne zastrzeżenia do projektu scalenia, które złożyli: A. K., I. P., L. B., K. D., P. K., U. K., M. L., A. F.

X. O przejściu na własność Gminy K. gruntów wydzielonych na cele użyteczności publicznej, tj. dróg dojazdowych do pól, oznaczonych jako działki ewidencyjne nr: d, e, f, g, h, i, j, k, l, ł, m, n, o, p, r, s, t, u, w, x, y, z, o łącznej powierzchni 7.6855 ha oraz działki ewidencyjnej nr ź przeznaczonej na parking, nr ż przeznaczonej na zbiornik wodny, z chwilą kiedy decyzja stanie się ostateczna. Na wyżej wymienione nowo projektowane drogi oraz pozostałe działki ekwiwalent wartościowy pozyskano z gruntów Skarbu Państwa, Gminy K. oraz zbędnych dróg, które uległy likwidacji.

XI. O przeniesieniu obciążeń ujawnionych w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości położonych na obszarze scalenia, na grunty wydzielone w wyniku scalenia.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania, wskazując m.in., że przedmiotowe postępowanie scaleniowe zostało wszczęte na wniosek właścicieli gruntów położonych w obrębie ewidencyjnym R., gmina K., których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia - postanowieniem z dnia [...] ., nr [...], po spełnieniu obligatoryjnego kryterium przedmiotowego określonego w art. 3 ust. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy. Postanowienie o wszczęciu postępowania, zawierające wymagane elementy, określone w art. 7 ust. 2 ustawy, zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia w dniu 10 stycznia 2012 r. oraz upublicznione w trybie określonym w art. 7 ust. 3 ustawy. W dniu [...] organ wydał decyzję nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na scalaniu gruntów w obrębie wsi R., gmina K., powiat n. Rada uczestników scalenia została wybrana przez uczestników scalenia na zebraniu zwołanym przez Starostę w dniu 10 maja 2018 r., zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy. W skład rady weszło dwanaście osób. Na zebraniu zwołanym przez Starostę N. w dniu 9 kwietnia 2019 r. (drugi termin) uczestnicy scalenia podjęli uchwałę nr [...] w sprawie określenia zasad szacunku gruntów. Podjęcie ww. uchwały na zebraniu w pierwszym terminie w dniu [...] było niemożliwe wobec braku obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy. Zgodę na dokonany szacunek uczestnicy scalenia wyrazili w formie uchwały nr [...], podjętej na zebraniu zwołanym przez Starostę N. w dniu 9 lipca 2019 r. (drugi termin). Podjęcie ww. uchwały na zebraniu w pierwszym terminie w dniu 8 lipca 2019 r. było niemożliwe wobec braku obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy. O terminie i miejscu zebrania w pierwszym i drugim terminie uczestnicy scalenia zostali poinformowani w trybie art. 31 ustawy. Projekt scalenia, opracowany przez geodetę projektanta scalenia, został wyznaczony i okazany na gruncie uczestnikom scalenia, następnie wyłożony i udostępniony do wglądu uczestnikom postępowania scaleniowego w sali świetlicy wiejskiej w R. w dniach 28-30 lipca 2020 r. Podkreślił organ, że o wszystkich czynnościach podejmowanych w toku postępowania uczestnicy scalenia byli zawiadomieni w trybie art. 31 ustawy oraz poinformowani - zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy - o prawie zgłaszania pisemnych zastrzeżeń do projektu scalenia. Wskazał dalej, że podczas projektowania geodeta-projektant, w miarę możliwości, uwzględnił życzenia uczestników scalenia, które były złożone pisemnie do karty uczestnika scalenia. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 2 ustawy uczestnicy scalenia otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej. Podał również, że w okresie 14 dni po okazaniu projektu scalenia wsi R. wpłynęło 14 zastrzeżeń, z których 5 zostało uznanych za słuszne, 2 zostały wycofane, a 7 organ uznał za bezzasadne, w tym zastrzeżenie A. F. (zwanego dalej również skarżącym). Organ szczegółowo opisał treść poszczególnych zastrzeżeń i przedstawił argumentację uzasadniającą sposób ich rozpatrzenia. W zakresie zastrzeżenia skarżącego Starosta zaznaczył, że A. F. bardzo ogólnie opisał swoje niezadowolenie ze scalenia gruntów. Zarzucił też wykonawcy wrogie nastawienie do jego osoby oraz niesprawiedliwe potraktowanie. Po wnikliwej analizie projektu gospodarstwa oraz treści tego zastrzeżenia organ stwierdził, że skarżący w żaden sposób nie akceptował scalenia gruntów wsi R., a w szczególności swoich gruntów. W trakcie zbierania "życzeń" do projektu scalenia wnioskował, aby wszystkie działki pozostawić według starego stanu, nie godząc się na żadne przesunięcia granic. W starym stanie posiadał 10 działek, w tym dwie większe, a pozostałe nie przekraczały 1 ha powierzchni. Rozłóg tych mniejszych działek był bardzo niekorzystny. Trzy działki znajdowały się w dużej odległości od siedliska. W projekcie scalenia osiem działek zostało zaprojektowanych według starego stanu, jedynie dwie (stary numer ewidencyjny Aa, Ab), najbardziej oddalone złączono i wydzielono przy jednej z nich w racjonalnym kształcie, z dogodnym dojazdem. Największą nowo projektowaną działkę o numerze roboczym Ac (stary numer Ad, nowy numer Ae) zaprojektowano według starego stanu, dokonano jedynie minimalnej korekty od strony wschodniej, celem wydzielenia dogodnego dojazdu do sąsiedniej działki siedliskowej o numerze roboczym Ad (stary numer Ae, Af, nowy numer Ag) oraz swobodnego obejścia wokół zabudowań gospodarczych na tej działce. Zaprojektowano również krótki odcinek drogi o szerokości 3 m (nowy numer Ai), aby umożliwić systematyczne czyszczenie ważnego odcinka rowu, który jest bardzo zaniedbany, zamulony i wylewa nieczystości na sąsiednie działki siedliskowe. Organ podkreślił również, że ten fragment rowu nie był czyszczony przez lata ze względu na brak dostępu. Odcięty fragment gruntu na odcinku tej drogi to zaniedbana, zakrzaczona łąka, od lat odłogowana. Podniósł także, że w trakcie opiniowania zastrzeżeń przez komisję pełniącą funkcje doradcze można było wywnioskować, iż skarżący swoje niezadowolenie uzależnia od długotrwałego konfliktu z sąsiadem, właścicielem działki o numerze roboczym Ad (stary numer Af). Potwierdzeniem tego jest zapis w protokole z posiedzenia komisji pełniącej funkcje doradcze z dnia 9 września 2020 r. Zdaniem organu międzysąsiedzki konflikt nie może jednak stanowić przeszkody do racjonalnych rozwiązań projektowych. Odnosząc się z kolei do treści zrzutów podniesionych przez skarżącego, Starosta uznał je za niezasadne i wskazał, że jednym z podstawowych celów prowadzonego postępowania scaleniowego było zapewnienie dróg dojazdowych do działek, które takiego dojazdu nie posiadały. W dalszej kolejności odnotował, że dokumentacja techniczna powstała w wyniku scalenia gruntów na obszarze wsi R., gmina K., została w dniu 22 października 2020 r. przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem ewidencyjnym [...] (nr zgłoszenia [...]). Wyjaśnił, że w toku realizowanego postępowania scaleniowego nastąpiła zmiana powierzchni obszaru scalenia z 751.6244 ha na 753.0931 ha, a zaistniała zmiana jest efektem nowego sposobu określenia położenia punktów załamania granic działek ewidencyjnych. Wszystkie działki ewidencyjne w obszarze scalenia zostały na nowo zaprojektowane i wyznaczone w terenie, a punkty załamania granic tych działek otrzymały współrzędne określone z bardzo wysoką dokładnością, co przełożyło się na poprawność i dokładność określenia powierzchni wszystkich działek ewidencyjnych, a tym samym powierzchni całego obszaru scalenia. Natomiast realizując zasadę zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, Starosta zawiadomieniem z dnia 10 grudnia 2020 r. poinformował uczestników scalenia o prawie do zapoznania się z aktami prowadzonego postępowania scaleniowego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszonych żądań. Reasumując, stwierdził organ, że wydanie decyzji było uzasadnione, ponieważ:

- projekt scalenia wsi R. został opracowany racjonalnie pod względem gospodarczym,

- zgodnie z obowiązującymi przepisami uczestnicy scalenia otrzymali za grunty posiadane przed scaleniem, należne grunty zamienne, zaś w przypadkach różnicy wartości gruntów zostaną one wyrównane dopłatami, obliczonymi na podstawie szacunku gruntów, ustalonego w drodze uchwały przez uczestników scalenia,

- słuszne zastrzeżenia uczestników scalenia do projektu scalenia zostały uwzględnione,

- spełniony został warunek, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy, mówiący, że projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący nie zgodził się z "podziałem" jego działki o numerze Ad. Zarzucił, że przyjęte "rozwiązania podziałowe" są dla niego niekorzystne i krzywdzące, a ponadto ograniczają swobodny dostęp do części działki, gdzie wykorzystywana jest ona jako łąka, oraz pozbawiają możliwości wykorzystania części działki przeznaczonej pod zabudowę zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Podniósł również, że "nowy podział" wyłącza możliwość zabudowy oraz uniemożliwia wjazd na część działki użytkowanej jako łąka. Zdaniem skarżącego dojazdu nie zapewnia również projektowana droga przy rowie o szerokości 3 m, przez którą przejazd sprzętem rolniczym czy beczkowozem byłby niebezpieczny i groziłby zsunięciem pojazdów lub sprzętu do rowu. Zwrócił uwagę na podmokły teren łąkowy, który jest nieprzejezdny w większości dni w roku. Uważa, że obecnie istnieją duże trudności i ograniczenia w wykorzystaniu jego działki, co sugeruje, że nie uwzględniono występujących warunków terenowych. Dalej skarżący dostrzegł, że z uzasadnienia decyzji Starosty N. wynika, iż największą nowo projektowaną działkę - numer roboczy Ac (stary numer Ad, nowy numer Ae) zaprojektowano według starego stanu, dokonano jedynie minimalnej korekty od strony wschodniej, celem wydzielenia dogodnego dojazdu do sąsiedniej działki siedliskowej o numerze roboczym Ad (stary numer Ae, Af, nowy numer Ag) oraz swobodnego obejścia wokół zabudowań gospodarczych na tej działce. Tymczasem zajęcie około 0,06 ha działki nr Ad przeznaczonej w planie pod zabudowę oraz około 4 metrowych pasów działki wzdłuż wschodniej i południowej granicy działki nr Af nie stanowi jedynie minimalnej korekty. Stanowi to, w ocenie skarżącego, zabranie części działki przeznaczonej w miejscowym planie pod zabudowę oraz zabranie jedynego dogodnego dojazdu do części łąkowej działki. Czterometrowe pasy terenu wzdłuż działki nr Af, wydzielone kosztem działki należącej do skarżącego, które mają służyć swobodnemu obejściu wokół zabudowań gospodarczych, które były wzniesione przez właściciela działki nr Af na granicy tej działki lub przy tej granicy bez uzyskania zgody odwołującego, są zdecydowanie za szerokie i na taki stan nie wyraża on zgody. Skarżący wskazał nadto, że kosztem jego działki właściciel działki nr Af reguluje prowadzoną przez niego niekontrolowaną, nadmierną i przygraniczną zabudowę tej działki, która nie jest w pełni wykazana na mapach i w ewidencji. W odniesieniu do wydzielenia drogi wzdłuż rowu skarżący podniósł, że nie jest to działanie uzasadnione. Wykonanie drogi w tym miejscu wiąże się bowiem z koniecznością poniesienia niewspółmiernych kosztów i wydatków na jej przygotowanie oraz utrzymanie. Planowana droga nie rozwiązuje też problemu zamulonego i od wielu lat nieoczyszczonego rowu. W opinii skarżącego wprowadzony "podział" jest stronniczy, załatwiający interesy właściciela działek nr Af i Ae, będącego członkiem rady uczestników scalenia. Dodatkowo skarżący zauważył, że nie przedstawiono mu propozycji zamiennych, alternatywnych, choć zgłaszał sprzeciw i nie akceptował proponowanych rozwiązań, które szkodzą jego interesom, wprowadzają uciążliwości i ograniczenia w użytkowaniu jego gruntów. Z uwagi na powyższe nie zgodził się z "takim podziałem" i wniósł o "wprowadzenie zmian w podziale" działki Ad.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda O. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności wyjaśnił, w ślad za stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wyrażonym w wyroku z dnia 7 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Ke 1079/14), że postępowanie dotyczące scalenia określonej powierzchni gruntów dotyczy jednej sprawy, w której stronami jest wielu właścicieli czy posiadaczy gospodarstw (uczestników wymiany lub scalenia) i która powinna zostać załatwiona wydaniem jednej decyzji rozstrzygającej i konkretyzującej prawa oraz obowiązki wszystkich uczestników scalenia. W sprawach scalenia lub wymiany gruntów mamy do czynienia z "typowym" ("właściwym") współuczestnictwem materialnym, które występuje w sprawach, w których więź między dwiema lub więcej stronami wyprowadzana jest z istnienia tej samej podstawy prawnej i tego samego stanu faktycznego. W takich przypadkach uprawnienia (obowiązki) współuczestników nie są wspólne, ale pomiędzy interesami prawnymi poszczególnych podmiotów istnieją więzy wewnętrznej zależności i materialnego związku. Natomiast wniesienie odwołania od decyzji przez jednego ze współuczestników materialnych ma charakter zaskarżenia częściowego zarówno w aspekcie przedmiotowym, dotyczy bowiem sprawy sensu largo, jak i w płaszczyźnie podmiotowej. W związku z tym Wojewoda O. przyjął, że wniesienie odwołania od decyzji scaleniowej zapadłej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dotyczy jedynie tej części, która odnosi się bezpośrednio do gruntów wydzielonych skarżącemu. Rozpoznał zatem odwołanie w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wydzielonych A. F., z uwzględnieniem tej części prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania, która jest wspólna dla wszystkich uczestników scalenia (czynności postępowania poprzedzające wydanie decyzji wspólne dla wszystkich uczestników scalenia, tj. m.in. wszczęcie postępowania scaleniowego, wybór rady uczestników scalenia, uchwalenie zasad szacunku).

Następnie organ odwoławczy podzielił dokonane przez organ pierwszej instancji ustalenia faktyczne dotyczące chronologii czynności podejmowanych w ramach przeprowadzonego postępowania scaleniowego, dodatkowo podając, że w postanowieniu z dnia [...] o wszczęciu tego postępowania Starosta N. wyjaśnił, że grunty obrębu R. charakteryzuje niekorzystna struktura obszarowa gospodarstw rolnych, nieracjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz systemu urządzeń melioracji wodnych i dróg. Prowadzenie gospodarki rolnej w dotychczasowym stanie nie zapewnia też spodziewanych dochodów, stąd uzasadnione jest podjęcie postępowania scaleniowego. W postanowieniu tym wskazano ponadto, że prace scaleniowe koordynuje i wykonuje samorząd województwa o. przy pomocy jednostki organizacyjnej – [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych w K. Finansowanie prac scaleniowych i zagospodarowania poscaleniowego planuje się z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Rolnego w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, według działania 125 - "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalanie gruntów". Wskazane postanowienie zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia w dniu 10 stycznia 2012 r., a następnie wywieszone na okres 14 dni w Urzędzie Miasta i Gminy K., Starostwie Powiatowym w N. - Wydziale Geodezji, Kartografii i Gospodarki Gruntami, na tablicy ogłoszeniowej we wsi R. oraz umieszczone na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w N. W wydanej w dniu [...] decyzji Starosta N. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz ustalił rodzaj i miejsce przedsięwzięcia, podając, że planowane przedsięwzięcie obejmuje scalenie gruntów dla obrębu wsi R., gmina K., powiat n., zgodnie z charakterystyką stanowiącą załącznik nr 1 do decyzji. Starosta N. pismem z dnia 17 kwietnia 2018 r. zawiadomił (w odpowiednim trybie) o zebraniu uczestników scalenia w dniu 10 maja 2018 r., na którym wybrana została rada uczestników scalenia, zaś na mocy upoważnienia z dnia 15 czerwca 2018 r., stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy, upoważnił do szacowania gruntów oraz opracowania projektu scalenia gruntów geodetę-projektanta scalenia S. T. - pracownika [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych w K. Z kolei Komisja pełniąca funkcje doradcze przy szacowaniu i opracowaniu projektu scalenia gruntów została powołana postanowieniem Starosty N. z dnia [...], a na jej przewodniczącego został wybrany w dniu 28 maja 2019 r. sołtys R., członek rady uczestników scalenia. Następnie Wojewoda przypomniał, że na zebraniu w dniu 9 kwietnia 2021 r. (winno być: 2019 r. - dop. Sądu), które zostało zwołane w drodze obwieszczenia z dnia 12 marca 2019 r., uczestnicy scalenia gruntów wsi R. określili zasady szacunku porównawczego gruntów (uchwała nr [...]), zaś na zebraniu w dniu 3 czerwca 2019 r. przedstawione zostały wyniki oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych, objętych postępowaniem scaleniowym, a szacunek ten udostępniony został również do publicznego wglądu. Obwieszczeniem z dnia 13 czerwca 2019 r. (wywieszonym i udostępnionym w wymagany sposób) Starosta N. zawiadomił, że w dniach od 1 lipca 2019 r. do dnia 31 lipca 2019 r. w świetlicy wiejskiej w R. wykonawca prac przystąpi do zbierania "życzeń" odnośnie do nowo projektowanych działek od uczestników scalenia wsi R.. Uchwałą z dnia [...] nr [...], uczestnicy postępowania scaleniowego w miejscowości R. wyrazili zgodę na szacunek porównawczy gruntów wykonany przez upoważnionego geodetę w oparciu o zasady szacunku gruntów przyjęte przez uczestników scalenia uchwałą z dnia [...] nr [...]. W dalszej kolejności obwieszczeniem z dnia 18 listopada 2019 r. Starosta N. zawiadomił, że w dniach 10-12 grudnia 2019 r. w świetlicy wiejskiej w R. do publicznego wglądu wyłożony zostanie wstępny projekt rozmieszczenia gruntów objętych scaleniem oraz że podczas wyłożenia przedstawione zostaną m.in. mapy z projektowanym rozmieszczeniem gruntów każdego z uczestników scalenia. Obwieszczeniem z dnia 10 czerwca 2020 r. Starosta N. zawiadomił, że w dniach od 6 lipca 2020 r. do dnia 27 lipca 2020 r. na terenie wsi R. uczestnikom scalenia będą okazywane nowo projektowane działki na gruncie. W obwieszczeniu poinformowano również, że projekt scalenia gruntów udostępniony zostanie do wglądu uczestnikom scalenia w dniach od 28 lipca 2020 r. do dnia 30 lipca 2020 r. w świetlicy wiejskiej w R. Odnotował Wojewoda, że wymienione ostatnio obwieszczenia zostały prawidłowo upublicznione, a w dniu 11 sierpnia 2020 r. wpłynęło do Starosty N. pismo A. F. z dnia 7 sierpnia 2020 r., w którym "odmówił i nie wyraził zgody" na zaakceptowanie nowo zaprojektowanych działek w jego gospodarstwie. Swoją prośbę uzasadnił tym, że "wykonawca prac scaleniowych z [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych nie postąpił zgodnie z prawdą i sprawiedliwie. (...) Projektując za grunty bliskie kl. III w dobrej strukturze grunty moczadła, utwardzone drogi i mające powstać na nich nowe drogi". Zastrzeżenia te podtrzymał w dniu 9 września 2020 r. w trakcie posiedzenia komisji pełniącej funkcje doradcze przy szacowaniu i opracowaniu projektu scalenia gruntów w obrębie R., lecz nie zostały one uwzględnione zarówno przez Komisję, jak i Starostę.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w obwieszczeniu z dnia 10 grudnia 2020 r. Starosta N. poinformował o zamiarze wydania decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na terenie wsi R., gm. K., a także zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami prowadzonego postępowania scaleniowego, zaś kolejnym obwieszczeniem - z dnia 24 marca 2021 r. podał do publicznej wiadomości, że w dniu 28 kwietnia 2021 r. w świetlicy wiejskiej w R. odbędzie się zebranie uczestników scalenia gruntów, celem którego jest podanie do publicznej wiadomości decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Oba ww. obwieszczenia zostały upublicznione w wymagany sposób.

Przechodząc do rozważań związanych z rozpatrzeniem wniesionego odwołania, Wojewoda O. zauważył, że przed scaleniem skarżący posiadał:

- działkę nr Ah w jednostce rejestrowej gruntów [...],

- działki nr: Ai i Aa w jednostce rejestrowej gruntów [...],

- działki nr: Aj, Ak, Ał, Am, Ad, Ab, An w jednostce rejestrowej gruntów [...] Łączny obszar gruntów wynosił 9,4396 ha o wartości gruntu 842,52 pkt.

W wyniku scalenia gruntów jednostki rejestrowe gruntów [...] oraz [...] przyłączone zostały do jednostki rejestrowej gruntów [...], która objęła działki o numerach Ae, Ao, Ap, Ar, As, At, Au, Aw, Ax. Łączny obszar gruntu wynosi 9,2212 ha o wartości gruntu po zaprojektowaniu wynoszącej 837,25 pkt (różnica wartości wynosi -0,64% przy dopuszczalnej ±3%).

Podniósł organ odwoławczy, że znaczna większość "życzeń" skarżącego została spełniona, a zmiany nastąpiły w przypadku działki nr Aa (o powierzchni 0,6180 ha), która jako jedyna nie pozostała w dotychczasowym miejscu, natomiast łącznie z działką nr Ab (o powierzchni 0,7660 ha), która pozostała w miejscu, zaprojektowana została działka nr Aw (o powierzchni 1,2707 ha) o znacznie korzystniejszym kształcie. Dostrzegł organ odwoławczy, że zmiany budzące największy sprzeciw skarżącego nastąpiły w przypadku działki nr Ad (o powierzchni 4,8700 ha), w miejscu której zaprojektowana została działka o numerze Ae (o powierzchni 4,7481 ha). Odnośnie do działki nr Ad dokonano korekty w celu poprawy struktury sąsiedniego siedliska obejmującego działki nr Ae i Af, które w nowym stanie oznaczone zostały nr Ag. Do tej właśnie nowej, ostatnio wskazanej działki został włączony wąski pas gruntu należący do działki nr Ad. Wojewoda podzielił argumentację organu pierwszej instancji, że powyższe ma służyć zapewnieniu swobodnego dostępu do zabudowań gospodarczych. Zgodził się też ze Starostą, że zaprojektowano odcinek drogi o szerokości 3 m o numerze i, tak aby umożliwić systematyczne czyszczenie tego odcinka rowu, który jest zaniedbany, zamulony i wylewa nieczystości na sąsiednie działki siedliskowe. Natomiast fragment odciętej działki Ad na odcinku nowo utworzonej drogi to zaniedbana łąka, od lat odłogowana. Ponadto - wedle Wojewody - organ pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę, że konflikt sąsiedzki pomiędzy skarżącym a właścicielem działki nr Af nie może stanowić przeszkody do przyjęcia racjonalnych rozwiązań projektowych. Na konflikt ten wskazał sam skarżący, podnosząc, że dotyczy on głównie "zrujnowanej granicy" pomiędzy działką nr Ae i Af a działką Ad. W tym zakresie Wojewoda wskazał, w ślad za opinią geodety-projektanta scalenia, że pomimo olbrzymich zmian w układzie starych gruntów w całej wsi, dołożono jednocześnie starań, by większość działek A. F. pozostawić w starych miejscach, przychylając się tym samym do jego wniosków. Sporna działka nr Ae posiada zaś niezależny, swobodny dojazd na długości ok. 380 m istniejącą drogą gminną - nowy numer Az przeznaczoną do modernizacji po scaleniu. Jest to jedna z niewielu działek z tak dogodnym niezależnym dojazdem. Zmiana w projekcie scalenia tej działki pomiędzy starymi działkami nr Af i Ae spowodowana była ich połączeniem, tworząc po scaleniu jedną działkę - nowy numer Ag, będącą siedliskiem prawie w całości zabudowanym. Ponadto odwołał się Wojewoda do dalszej argumentacji geodety-projektanta scalenia, który akcentował, że polepszenie warunków gospodarowania, jak również dostępu do zabudowań gospodarczych to podstawowy cel scalenia gruntów, a poszerzenie działki siedliskowej 3 m wzdłuż ścian zabudowy oraz połączenie dwóch działek, likwidując przez to sporny od 25 lat przejazd przez siedlisko, to jedyne słuszne rozwiązanie. Geodeta-projektant słusznie również - w przekonaniu Wojewody - wywodził, że fragment odciętej działki Ad to w dużej części utwardzone od lat podwórko oraz kawałek zakrzaczonej podmokłej łąki od lat nieużytkowanej. Na tym odcinku obok sąsiednich zabudowań znajduje się ponadto rów, który jest mocno zanieczyszczony i który nie posiada odpływu. Rów ten jest od lat nieczyszczony, ponieważ brak jest możliwości wjazdu, aby dokonać jego udrożnienia i konserwacji. Stąd projektowana obok rowu droga jest niezbędna, bo umożliwia dostęp do niego, a przede wszystkim stanowi niezależny dojazd do kawałka zaniedbanej od lat łąki. Nadto zaakceptował organ odwoławczy stanowisko, że tego fragmentu terenu nie można określić jako teren do zabudowy ze względu na mały obszar, podmokły teren i gęstą zabudowę w sąsiedztwie, tym bardziej, że siedlisko skarżącego znajduje się w zupełnie innym miejscu, gdzie jest wystarczająco dużo miejsca na ewentualną rozbudowę. Podzielił również stanowisko, że zmiany dokonane w projekcie scalenia dotyczące działki o numerze Ad to niewielka korekta, która dotyka kilku procent powierzchni starej działki przed scaleniem. Z kolei ekwiwalent za fragment odciętej łąki został wydzielony w działkach o nowych numerach: Af i Ao. A. F. otrzymał należny ekwiwalent za dotychczasowe grunty, a różnica wartości wynosi -0,64% przy wartości dopuszczalnej ± 3%.

Biorąc pod uwagę przedstawione ustalenia i argumentację, Wojewoda zwrócił uwagę na określone w art. 1 ustawy cele scalenia i na tej podstawie uznał, że wniesione odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, że złożone "życzenia", udokumentowane w karcie uczestnika scalenia nr Ac, wskazują, że A. F. nie brał pod uwagę żadnych zmian w odniesieniu do posiadanych działek gruntu, formułując wprost żądanie pozostawienia ich w dotychczasowym miejscu, co zresztą w dużym zakresie zostało spełnione. W przekonaniu Wojewody pozostawienie działek Ae i Af w ich dotychczasowym miejscu i kształcie byłoby sprzeczne z podstawową ideą scalenia gruntów, czyli zmniejszenia liczby małych, rozproszonych działek składających się na gospodarstwo. Dodatkowo dokumentacja zdjęciowa obrazuje, że wydzieloną część działki o dotychczasowym numerze Ad, mającą powiększyć siedlisko utworzone przez działki nr Ae i Af, w żaden sposób nie można uznać jako optymalną do zabudowy. Zauważył też organ odwoławczy, że zarówno skarżący, jak i organ pierwszej instancji dostrzegają potrzebę poprawy warunków gruntowo-wodnych oraz sytuacji zamulonego i nieczyszczonego rowu, a w kwestii zarzucanego w odwołaniu ograniczonego dostępu do "części łąkowej" zaznaczył, że aktualny stan tej części gruntu, uwidoczniony na zdjęciach przedłożonych przez Starostę N., dowodzi, że jest to kawałek zakrzaczonej łąki od lat nieużytkowanej, a więc nieutrzymywanej w dobrej kulturze rolnej, mimo że najlepszy, zdaniem A. F., dostęp do niego nie był dotychczas ograniczony. Końcowo stwierdził Wojewoda, że prowadzący scalenie organ musi w miarę możliwości uwzględniać interesy wszystkich uczestników scalenia, zaś pełna realizacja tych interesów w takim postępowaniu nie jest zawsze możliwa. W realiach tej sprawy przyjął, że zgromadzony materiał dowodowy nie dostarcza argumentów podważających prawidłowość przeprowadzonego postępowania scaleniowego oraz mających wskazywać na słuszność twierdzeń skarżącego. Jeszcze raz podniósł, że zasady szacowania oraz wyniki szacowania zostały zaakceptowane przez uczestników scalenia, zgodnie z procedurą zawartą w ustawie. Dodał, że ustawa o scaleniu i wymianie gruntów reguluje scalenie jako proces zmierzający do globalnego uporządkowania stanu gruntów na danym terenie. Interesy tych uczestników scalenia, którzy takiego procesu nie akceptują co do zasady, chronione są odpowiednią procedurą, a wszystkie elementy tej procedury zostały zachowane w niniejszej sprawie.

W skardze na powyższą decyzję A. F. zakwestionował argumentację organu odwoławczego. Stwierdził, że nie wyraża zgody na połączenie działek o numerach Ae i Af. Wyjaśnił, że wjazd do posesji o tych numerach realizowany był od "niepamiętnych czasów" za zgodą jego pradziadków i ojca. Również skarżący nie ma w tej kwestii zastrzeżeń, jednak pod warunkiem, że nie będzie blokowany wjazd na działkę o numerze Ad. Ponadto sprzeciwił się wyznaczeniu czterometrowego pasa wokół działki nr Af, ponieważ rozwiązanie to służy "dalszej prowokacji przez sąsiada". Poza tym skarżący nie zgodził się na "wywłaszczenie gruntu pod zabudowę" na działce nr Ad, który został mu przyznany w 2004 r. Wnioskował też o to, by nie wytyczać drogi przy rowie w celu jego czyszczenia. Wedle skarżącego droga ta nie jest potrzebna, a głównym powodem braku dostępu do rowu są ogrodzenia sąsiadów. W końcu skarżący nie zgodził się z tym "co obrazują zdjęcia terenu" załączone do akt sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda O. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie skarżący podtrzymał argumentację skargi. Podkreślił, że został pokrzywdzony działaniami komisji pełniącej funkcje doradcze oraz samą decyzją. Zauważył, że sąsiad wzbogacił się "jego kosztem". Dodał, że jest osobą samotną i zaistniała sytuacja go "przerasta", a mimo to nadal prowadzi gospodarstwo rolne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu postępowanie poprzedzające wydanie decyzji scaleniowej w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, nadal zwanej w skrócie "ustawą". Ustawa ta określa m.in. tryb i zasady scalania gruntów, stanowiąc przy tym w art. 1 ust. 1, że celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 1998 r., sygn. akt II SA 941/98 (dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 41780), że scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem, rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. NSA dostrzegł również, że zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami, oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów zawierają jednak elementy uznania administracyjnego, zaś kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, a więc czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób (art. 7 K.p.a.). Dokonując oceny naruszenia interesu poszczególnych uczestników scalenia, trzeba mieć również na uwadze treść art. 27 ust. 1 ustawy, który stanowi, że projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Wprowadzenie przez ustawodawcę tego warunku dowodzi tego - jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie - że zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia subiektywnie czy nawet obiektywnie nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swych wniosków i zastrzeżeń. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy nie może bowiem dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Niekiedy kosztem jednej działki czy jednego uczestnika scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne i konieczne jest, aby cel scalenia, czyli stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu, został zrealizowany odnośnie do każdego z wydzielonych w wyniku scalenia gospodarstw rolnych. Ważne jest również to, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 1079/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 448/21; dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w wyroku z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt OSK 908/04 (dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 208951), Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie wywodził, że nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy, który stanowi, że uczestnik scalenia lub wymiany, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Odnotowania jeszcze wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 27/21 (dostępny ww. stronie internetowej), potwierdził wyrażany już wcześniej w orzecznictwie pogląd, że eliminacja z obrotu prawnego całej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, nawet gdyby była uzasadniona fragmentaryczną trafnością poszczególnych zarzutów wniesionych przez pojedynczych uczestników scalenia, pozostawałaby w sprzeczności z celami scalenia i utrwalała stan niepewności prawnej dla bardzo wielu podmiotów.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że Wojewoda O. prawidłowo przyjął, iż odwołanie skarżącego dotyczy tej części decyzji pierwszoinstancyjnej, która ma związek z sytuacją prawną skarżącego. Ponadto Sąd uznał, że przeprowadzone postępowanie scaleniowe oraz podjęte w jego wyniku decyzje nie naruszają przepisów ustawy, a dodatkowo organom nie można postawić skutecznego zarzutu przekroczenia granic przysługującego im uznania. W realiach tej sprawy postępowanie scaleniowe - obejmujące duży obszar (ponad 753 ha) i wiele gospodarstw rolnych (230) - zostało wszczęte przez Starostę N. postanowieniem z dnia [...] na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, co znajduje uzasadnienie w treści art. 3 ust. 2 ustawy. Przepisy ustawy przewidują kolejne czynności, jakie są podejmowane w ramach procedury scaleniowej. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że wszystkie wymagane czynności i etapy postępowania zostały przeprowadzone poprawnie, co zostało szczegółowo opisane w obszernych uzasadnieniach decyzji organów obu instancji i przedstawione przez Sąd w części wstępnej niniejszego uzasadnienia. Zauważyć należy, że skarżący nie kwestionuje prawidłowości toku formalno-prawnego przeprowadzonego scalenia. Nie ma też wątpliwości, że został spełniony warunek z art. 27 ust. 1 ustawy, ponieważ większość uczestników scalenia nie zgłosiła zastrzeżeń do opracowanego projektu scalenia gruntów. Do Starosty N. wpłynęło tylko 14 zastrzeżeń, przy czym dwa zostały wycofane. Poza tym orzekające organy obu instancji ustaliły - i potwierdza to materiał dokumentacyjny sprawy - że nie doszło do naruszenia podstawowej zasady wydzielenia gruntów, określonej w art. 8 ust. 1 ustawy, bowiem skarżący otrzymał należny ekwiwalent za dotychczasowe grunty, a różnica szacunkowa wartości tych gruntów przed i po scaleniu wynosi -0,64%, przy wartości dopuszczalnej ± 3%. Nie sposób zatem uznać za usprawiedliwiony zarzut skarżącego, że jego indywidualny interes został pominięty czy wręcz naruszony.

W związku z argumentacją skarżącego powtórzyć przyjdzie, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i oczekiwania wszystkich uczestników scalenia, co jednak nie w każdym przypadku jest możliwe. Z uwagi na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w ramach postępowania scaleniowego poza zakresem kompetencji orzeczniczych Sądu była ocena zaskarżonego aktu w oparciu o zarzuty poczucia niesprawiedliwości czy pokrzywdzenia wydaną decyzją, a głównie takie zarzuty podnosi skarżący, wyrażając przy tym w całym postępowaniu scaleniowym, jak i w skardze kategoryczne stanowisko, że nie godzi się na żadne zmiany. Zdaniem Sądu niezasadne jest stanowisko skarżącego o bezpodstawnej odmowie uwzględnienia jego żądań i w konsekwencji o pominięciu jego słusznych interesów przy dokonywaniu scalenia. Przypomnienia bowiem wymaga, że w toku postępowania scaleniowego skarżący domagał się pozostawienia nowo projektowanych działek w miejscu dotychczasowych działek i - co ważne - w znacznym zakresie żądania te zostały spełnione, choć nie sposób jednocześnie nie dostrzec, że oczekiwania skarżącego kłócą się z samą ideą scalania gruntów. W odwołaniu i w skardze skarżący nie zgodził się natomiast na zmiany, jakie dotyczą działki nr Ad o powierzchni 4,8700 ha, w miejsce której została zaprojektowana działka o numerze Ae o powierzchni 4,7481 ha. Z akt sprawy wynika, że pomniejszenie działki nr Ad wynika z tego, że jej część została włączona do sąsiedniego siedliska obejmującego działki o numerach Ae i Af, które w nowym stanie oznaczone zostały - po ich połączeniu - numerem Ag, a poza tym część wskazanej działki nr Ad przeznaczono na odcinek drogi dojazdowej. W ocenie Sądu nie można zarzucić organom dowolności przyjętego rozwiązania, które ukształtowało granice spornej działki w nowy sposób. Sąd w pełni akceptuje stanowisko, że zmiany jakich dokonano w odniesieniu do działki nr Ag podyktowane były celami ustawy. Mianowicie dotychczasowe działki nr Ae i Af, przedzielone wąskim pasem gruntu należącego do skarżącego, należało połączyć z kilku powodów, tj. z uwagi na dążenie do zmniejszenia liczby małych, rozproszonych działek składających się na jedno gospodarstwo rolne; w celu umożliwienia ich prawidłowego użytkowania; w celu zapewnienia nowo ukształtowanemu siedlisku (także wskutek jego poszerzenia o 3 m wzdłuż ścian zabudowy), które jest zabudowane prawie w całości, właściwego dojazdu oraz dostępu do zabudowań gospodarczych. Projektując omawiane siedlisko we wskazany sposób, dodatkowo zażegano wieloletni konflikt sąsiedzki związany z przejazdem na działkę nr Ad, na który to konflikt zwracał uwagę sam skarżący. Trzeba mieć także na uwadze to, że skarżący posiada niezależny, bardzo dogodny dojazd drogą gminną do nowo utworzonej działki nr Ae, zatem "zlikwidowanie" dotychczasowego dojazdu przez jego włączenie do sąsiedniego siedliska nie zakłóci w żaden sposób prawidłowości gospodarowania i uprawy gruntów na działce nr Ae. Poza tym Sąd zważył, że odcięty fragment działki nr Ad służył nadaniu nowej działce nr Ag foremnego, regularnego i dogodnego do użytkowania kształtu, pożądanego w procesie scalania. Wskazany fragment działki to utwardzone podwórko oraz zaniedbana, zakrzaczona, podmokła i nieużytkowana od lat łąka, a taki stan tego terenu potwierdza dołączona do akt sprawy dokumentacja zdjęciowa. Jest to niewielki teren położony w bezpośrednim sąsiedztwie gęstej zabudowy, więc trudno zgodzić się ze skarżącym, że posiada on istotny walor terenu budowlanego i że przez odcięcie omawianego fragmentu gruntu został pozbawiony możliwości dokonania zabudowy, zwłaszcza że na dzień obecny skarżący może swobodnie rozbudować swoje siedlisko, które położone jest w zupełnie innym miejscu. Pamiętać też trzeba, że celem przeprowadzonego scalenia była m.in. poprawa kształtu działek i do tego właśnie doszło w rozważanym przypadku, zaś za odcięty kawałek łąki skarżący otrzymał odpowiedni ekwiwalent w innym miejscu. Jest rzeczą naturalną, że w wyniku scalenia gruntów powstają nowe nieruchomości, o nowych granicach i często w nowych miejscach. Za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać jeszcze przyjdzie, że wydana decyzja o scaleniu jest wynikiem pewnego kompromisu, niekiedy bowiem kosztem jednej działki czy jednego uczestnika scalenia następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie (tak: NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 695/21, dostępny ww. stronie internetowej). Tak więc za nieskuteczny Sąd uznał zarzut skarżącego, że sąsiad wzbogacił się "jego kosztem". Z kolei zaprojektowanie w realiach sprawy drogi o szerokości 3 m na działce nr i stało się konieczne, po pierwsze, z uwagi na zapewnienie dostępu do rowu, który do tej pory - ze względu na brak prawidłowego dojazdu i związany z tym brak konserwacji - był zanieczyszczony, niedrożny i powodował wylewanie nieczystości na sąsiednie działki siedliskowe, po wtóre, aby stworzyć niezależny dojazd do łąki skarżącego. Kwestionując potrzebę utworzenia wspomnianej drogi, skarżący nie uwzględnił powyższych okoliczności oraz zapomniał, że planowane rozwiązania w tym zakresie, wynikające m.in. z założeń scalenia, służą zapewnieniu dróg dojazdowych do poszczególnych działek i - w konsekwencji - stworzeniu jak najbardziej korzystnych warunków gospodarowania (art. 1 ust. 1 ustawy). Dlatego wskazane okoliczności nie mogły zostać pominięte przez geodetę-projektanta, a następnie przez organy.

W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych Sąd za niezasadne uznał zarzuty i oczekiwania skarżącego. Niewątpliwie organy przeprowadziły postępowanie z zachowaniem trybu przewidzianego w przepisach ustawy. Zastrzeżenia skarżącego były przedmiotem analizy zarówno przez Starostę N., jak i przez Wojewodę O. Odnosząc się do argumentacji odwołania oraz wcześniejszych twierdzeń skarżącego, organ odwoławczy wyważył - stosownie do art. 7 K.p.a. - interes skarżącego w kontekście uzasadnionego interesu innego uczestnika scalenia (właściciela działki nr Ag), a także w kontekście interesu publicznego polegającego na skomunikowaniu wszystkich działek oraz stworzeniu korzystniejszych warunków do gospodarowania dla wszystkich uczestników scalenia. Ocena w tym zakresie znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto organy pierwszej i drugiej instancji przedstawiły w sposób jasny i wyczerpujący powody, dla których nie było możliwe zrealizowanie wszystkich żądań skarżącego, oraz wykazały, że kwestionowane rozwiązania projektowe są zgodne z celami ustawy, nakreślonymi w jej art. 1 ust. 1. W efekcie stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego. Nie doszło również do naruszenia przepisów prawa procesowego, ponieważ postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo i doprowadziło do dokładnego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia oraz jego oceny, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Natomiast podjęte przez organy decyzje w pełni tłumaczą zajęte stanowisko, stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.