Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 784/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust.2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Gminy S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją GINB z [...] stycznia 2021 r., znak: [...] - utrzymał w mocy ww. własne rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB podał, że Wojewoda W. decyzją z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z [...] października 2019 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową na działce nr ew. [...], obręb P., gmina S..

GINB pismem z 28 września 2020 r., zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody W. z [...] grudnia 2019 r. Następnie, decyzją z [...] stycznia 2021 r., znak: [...], umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody W.. Gmina S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej ww. decyzją GINB.

GINB przytoczył treść art. 105 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki.

W myśl art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: "Pr. bud.") stronami w sprawach pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Pr. bud. (wg brzmienia na dzień wszczęcia postępowania tj. na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności), jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem art. 3 pkt 20 Pr. bud. przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zmiana art. 3 pkt 20 Pr. bud. została wprowadzona art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie 19 września 2020 r., jednak zgodnie z art. 25 ww. ustawy, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zatem w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał przepis art. 3 pkt 20 Pr. bud., w brzmieniu sprzed nowelizacji.

GINB powołał się na wyrok NSA z 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 246/16, w którym wskazano, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Pr. bud., który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa.

Gmina S. wywodzi swój interes prawny z faktu, że w pobliżu spornej inwestycji znajduje się Szkoła Podstawowa (na działce nr ew. [...]), która jest jednostką organizacyjną Gminy. Ponadto w piśmie z 11 sierpnia 2020 r., uzupełniającym wniosek Gminy o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji organu wojewódzkiego podano, że wniosek ten ma swoje źródło w dbałości o bezpieczeństwo i porządek na terenie gminy, a więc jedną z podstawowych powinności organów gminy wynikającą z ustawy o samorządzie gminnym. Gmina S. posiada prawo własności do działek nr ew. [...], [...] oraz [...], co potwierdzają księgi wieczyste nr [...] oraz nr [...], prowadzone przez Sąd Rejonowy w K., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że nieruchomości należące do Gminy S., nr ew. [...] i [...] oraz nr ew. [...], nie graniczą z działką inwestycyjną o nr ew. [...]. Projektowana stacja bazowa jest oddalona o ok. 180 m od granicy z działką nr ew. [...], o ok. 196 m od granicy z działką nr ew. [...] i ok. 216 m od granicy z działką nr ew. [...].

W ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud., nie obejmuje swym zakresem działek nr ew. [...] i [...] oraz nr ew. [...]. Położenie wskazanych działek względem projektowanej inwestycji wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania i korzystania z działek należących do Gminy S., które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Ponadto sporna inwestycja nie niesie za sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448).

Dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności określony w tabeli załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r., przy zakresie częstotliwości pola elektromagnetycznego od 2 GHz do 300 GHz, wynosi do 10 W/m². W dacie wydania decyzji Starosty P. z [...] września 2018 r. nr [...], znak: [...], dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych był uregulowany rozporządzeniem Ministra Środowiska z 30 października 2003 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). W związku z powyższym w dokumentacji projektowej zostały uwzględnione wartości określone w ww. rozporządzeniu.

Zgodnie z tabelą nr 2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, jeżeli zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego wynosi od 300 MHz do 300 GHz, dopuszczalny poziom gęstości mocy pól elektromagnetycznych wynosi 0,1 W/m². Pola elektromagnetyczne, których gęstość mocy nie przekracza 0,1 W/m², w świetle przepisów prawa nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, a tym samym taka emisja nie stanowi oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud.

Z akt sprawy wynika, że działki nr ew. [...], [...] oraz [...] nie znajdują się na obszarze, w którym promieniowanie elektromagnetyczne wytwarzane przez anteny projektowanej stacji przekracza wartość, która była dopuszczalną wg stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania kwestionowanej decyzji (S=0,1 W/m²) (Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - Zasięg promieniowania elektromagnetycznego przekraczającego wartość dopuszczalną S=0,1 W/m²-Nr rys. 11, s. 35). Maksymalny dopuszczalny poziom pól elekromagnetycznych jest obecnie znacznie wyższy niż określony w przepisach obowiązujących w dacie wydania decyzji, w aktualnym stanie prawnym wynosi bowiem od 2 do 10 W/m². Zatem jeżeli z dokumentacji projektowej wynika, że ww. działki należące do Gminy S. nie znajdują się w obszarze odziaływania przedmiotowej inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r., to tym bardziej nie mogą one się znaleźć w obszarze oddziaływania wyznaczonym na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r.

Ponadto żadna z anten zainstalowanych na wieży nie będzie skierowana w stronę ww. działek, będących własnością Gminy S., a więc wiązki promieniowania emitowane przez zainstalowane na wieży anteny nie będą przebiegać nad ww. działkami do których uprawniona jest Gmina S. (Projekt budowlany - Projekt zagospodarowania terenu - Osie głównych wiązek promieniowania elektromagnetycznego anten sektorowych - Nr rys. 9, str. 33).

Działki nr ew. [...], [...] oraz nr ew. [...] nie znajdują się w obszarze odziaływania przedmiotowej inwestycji, wyznaczonym w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych. Gmina S. może bez przeszkód zagospodarować należące do niej nieruchomości, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza jej w tym w najmniejszym stopniu.

GINB nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że jej interes prawny wynika z ustawy z 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.). W piśmie z 11 sierpnia 2020 r. wskazano, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ma swoje źródło w dbałości o bezpieczeństwo i porządek na terenie gminy, a więc jedną z podstawowych powinności organów gminy wynikającą ww. wyżej ustawy. Postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stronami są jedynie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a jak wykazano żadna z działek należących do Gminy S. nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Zatem skoro decyzja Wojewody W. z [...] grudnia 2019 r. nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku Gminy S., to stosownie do art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pr. bud., nie może być ona uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. Z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym zarzut dotyczący naruszenia art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy z 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (poprzez brak uzgodnienia spornej inwestycji z GDDKiA) - nie mogły zostać poddane ocenie. Przedmiotem oceny była jedynie formalnoprawna dopuszczalność prowadzenia postępowania nieważnościowego.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się Gmina S., wnosząc pismem datowanym na 23 marca 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

"1/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na odmowie zastosowania tego przepisu, wobec obowiązku z urzędu uwzględnienia argumentacji Gminy S., opartej na zarzucie naruszenia w decyzji Wojewody W. z dnia [...].12.2019r. (znak: [...]), a także poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia [...].10.2019r. (znak: [...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. SA pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową na działce nr ew. [...] obręb P., gmina S. - art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych, w związku z art. 4 pkt 21 tej ustawy; Naruszenie to polegało na niewykonaniu ustawowego obowiązku zwrócenia się inwestora do zarządcy drogi krajowej - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie w przedmiocie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej w S.u, wobec umiejscowienia tej stacji w pobliżu drogi krajowej nr [...],

2/ naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu tych przepisów w sprawie, przede wszystkich co do charakteru, w jakim Gmina S. występuje, poprzez stwierdzenie, że Gmina S. jako podmiot nieposiadający statusu strony w sprawie, nie może występować z wnioskiem o stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji".

Zdaniem skarżącej "inicjatywa w tym zakresie nie musi wiązać się z posiadaniem statusu strony, a Gmina S. z racji swoich uprawnień i obowiązków publicznoprawnych, działając w oparciu o szeroko pojęty interes publiczny, mogła takie postępowanie zainicjować oraz oczekiwać, że uprawnione organy rozpoznają stawiane zarzuty ex officio, działając pro publico bono, w szczególności w oparciu o zasadę praworządności".

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wyjaśniając, że wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. z [...] grudnia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z [...] października 2019 r., wskazując, że podstawę faktyczną stanowi niewypełnienie wymogu wynikającego z art. 35 ust. 3 i art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w związku z art. 4 pkt 21 tej ustawy, tj. niezwrócenie się inwestora i nieuzyskanie zgody do zarządcy drogi krajowej - GDDKiA o uzgodnienie w przedmiocie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej w S., będącej przedmiotem obu decyzji, wobec umiejscowienia tej stacji w pobliżu drogi krajowej nr [...]. Podstawę prawną wniosku oparto na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Gmina S. we wniosku wykazała, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji z urzędu, a także w szeroko pojętym interesie obywateli. Podstawę faktyczną wniosku stanowiły czynności postępowania dowodowego, w wyniku których bezkrytycznie i z ewidentnym naruszeniem w zakresie ustalenia prawdy obiektywnej, zarówno Starosta K., jak i Wojewoda W. oparł się przy rozpoznawaniu wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, na sprzecznej z prawem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wydanej przez Wójta Gminy W. z [...] października 2018 r., znak [...]. Starosta K. założył poprawność decyzji lokalizacyjnej, przyjmując m.in., że jej zgodność z prawem wynika z faktu, że była ona przedmiotem rozpoznania w II instancji przez SKO w K., które decyzją z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], utrzymało ją w mocy. Tymczasem jest to decyzja wadliwa, a jej sprzeczność z obowiązującym prawem wynika z niewypełnienia wymogu wynikającego z art. 35 ust. 3 i art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w związku z art. 4 pkt 21 tej ustawy.

W ocenie skarżącej, ani inwestor przed złożeniem wniosku do organu gminy, ani organ I instancji pomimo obowiązku, nie zwrócił się i nie uzyskał zgody zarządcy drogi krajowej - GDDKiA w przedmiocie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej w S.u, wobec umiejscowienia tej stacji w pobliżu drogi krajowej nr [...]. W niemal identycznym stanie faktycznym, odnoszącym się do wieży telefonii komórkowej na terenie Gminy S., w miejscowości L., co do której GDDKiA w postanowieniu z [...] lutego 2018 r., znak:[...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej z powodu zbyt małej odległości planowanego umiejscowienia wieży od drogi krajowej nr [...], decydujące znaczenie miała, wg GDDKiA nie tyle odległość wskazana w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ile art. 4 pkt 21 tej ustawy, w powiązaniu z utrwalonym orzecznictwem sądowo administracyjnym, nakazującym kierowanie się przede wszystkim zależnością wysokości wieży względem odległości od drogi krajowej. Według GDDKiA przepis art. 43 ust. 1 wskazuje na minimalną odległość od drogi, która w szczególnie uzasadnionych przypadkach może ulec zwiększeniu, co ma miejsce w przypadku wież telefonii komórkowej, ze względu na ich wysokość. Według GDDKiA odległość taka powinna wynosić około 94,5 metrów.

Wskazane okoliczności dowodzą o słuszności wniosku Gminy S., tym bardziej, że lokalizacja w m. S. jest na terenie tej samej gminy, co lokalizacja w m. L. i to przy tej samej drodze krajowej ok. 7 kilometrów od siebie. Nieuzyskanie zgody GDDKiA na posadowienie stacji telefonii komórkowej przez inwestora stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zważywszy, że decyzja lokalizacyjna wydana w I instancji przez Wójta Gminy W. jest wadliwa, a bezpośrednio na niej oparł się Starosta K. wydając  pozwolenie na budowę, zachodzą także podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. oraz decyzji Wojewody W. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wadliwością kwalifikowaną, wynikającą z oparcia się decyzji o pozwoleniu na budowę na sprzecznej z prawem decyzji lokalizacyjnej.

Skarżąca (powołując się na WSA w Warszawie z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 397/17) podniosła, że Sąd orzekł w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzącego od podmiotu niebędącego stroną postępowania zwykłego. Skarga została złożona na decyzję GINB w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Argumentacja organu była identyczna jak w niniejszej sprawie. "Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu /.../. wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji nie brali udziału w postępowaniu zwykłym, to jednak nie pozbawia ich prawa do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego". W dalszej części uzasadnienia WSA wskazał, że ostatecznie podmiot inicjujący postępowanie nadzwyczajne powinien posiadać status strony postępowania zwykłego, z czym należy się zgodzić w sytuacji, gdy podmiot ten dalej występuje in suo nomine. Jednak w przedmiotowej sprawie Gmina S. jedynie zainicjowała postępowanie nadzwyczajne, oczekując od uprawnionych (zobowiązanych) organów, jak GINB i jego służby, podjęcia działania z urzędu w celu wyeliminowania naruszenia prawa. Tym samym umorzenie postępowania w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a., zastosowany jako ustalenie bezprzedmiotowości postępowania po stronie podmiotowej, co ma wynikać z art. 28 k.p.a., nie powinno mieć miejsca, gdyż nawet przy założeniu, że Gmina S. nie miała statusu strony postępowania zwykłego, to postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji, o których mowa w petitum skargi, powinno być prowadzone dalej z urzędu w celu dokonania merytorycznych ustaleń, czy nastąpiło naruszenie prawa sygnalizowane przez Gminę S..

W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że istota niniejszej sprawy – wobec treści kwestionowanego rozstrzygnięcia organu I instancji i zaskarżonej decyzji GINB – wyraża się w zagadnieniu, czy skarżąca Gmina S. posiada indywidualny interes prawny, uprawniający ją do kwestionowania w trybie nadzwyczajnym decyzji Wojewody W. z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty K. z [...] października 2019 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową na działce nr ew. [...], obręb P., gmina S.. Z tej bowiem istoty sprawy wynika przedmiotowość lub bezprzedmiotowość podmiotowa sprawy rozpoznawanej w trybie nadzwyczajnym przez GINB w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a więc przepisu będącego prawną podstawą decyzji GINB z [...] stycznia 2021 r., znak: [...] o umorzeniu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody W., utrzymanej w mocy decyzją tego organu z [...] marca 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że postępowanie już wszczęte, ale przez podmiot nieposiadający przymiotu strony staje się – po dokonaniu takiego ustalenia przez organ po formalnym wszczęciu postępowania - w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. podmiotowo bezprzedmiotowe. Nie ma bowiem podstaw, aby prowadzić postępowanie na skutek żądania zgłoszonego przez podmiot do tego nieuprawniony (por. też wyrok WSA w Warszawie z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 160/21, CBOSA). Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się bowiem na żądanie strony lub z urzędu. Wniosek podmiotu może więc wyłącznie wówczas doprowadzić do przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy pochodzi od strony postępowania. Nawet jeżeli wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, to taka okoliczność nie pozbawia go prawa do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego wymaga bowiem od organu dokonania oceny interesu prawnego wnioskodawcy czy wnioskodawców.

W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, ustalenie interesu prawnego następuje przy uwzględnieniu kręgu podmiotowego określonego w art. 28 ust. 2 Pr. bud., jako przepisu o charakterze legis specialis do art. 28 k.p.a. Tryb nadzwyczajny nie zmienia bowiem tego, że nadal mamy w takiej sprawie do czynienia z "kontrolą" udzielonego pozwolenia na budowę (pro. Wyrok WSA w Warszawie z 30 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2170/20, CBOSA).

Jak słusznie stwierdził Sąd w ww. wyroku, co do zasady w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes taki "pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97)".

Tym niemniej, w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego (niezależnie od tego, czy chodzi o uzyskanie takiej decyzji, czy też o dokonanie jej kontroli w postepowaniu zwyczajnym lub nadzwyczajnym) interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Pr. bud. (tak też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06 i WSA w Warszawie w wyrokach z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 470/08 i z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08).Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" jest zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Pr. bud., jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Jak wynika z powyższego, tylko taka nieruchomość, która na skutek realizacji inwestycji może doznać ograniczeń w możliwości jej zabudowy lub zagospodarowania zgodnego z obowiązującymi przepisami jest objęta obszarem oddziaływania inwestycji.

Jak podkreśla się ponadto w orzecznictwie, interes prawny określonego podmiotu, wywodzony z przepisów wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie danego terenu, powinien być jednak przede wszystkim aktualny i realny w okolicznościach rozpatrywanej sprawy (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3290/20, CBOSA).

Skarżąca Gmina S. wywodziła swój interes prawny z faktu, że w pobliżu spornej inwestycji znajduje się Szkoła Podstawowa (na działce nr ew. [...]), która jest jednostką organizacyjną Gminy, a wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. wynika z dbałości o bezpieczeństwo i porządek na terenie gminy, a więc jednej z podstawowych powinności organów gminy, wynikającej z ustawy o samorządzie gminnym. Gmina S. jest też właścicielem działek nr ew. [...], [...] oraz [...].

Jak jednak ustalił organ nadzorczy, co potwierdza analiza akt sprawy, z projektu zagospodarowania terenu wynika, że nieruchomości Gminy S., nr ew. [...] i [...] oraz nr ew. [...], nie graniczą z działką inwestycyjną o nr ew. [...], a projektowana stacja bazowa jest oddalona o ok. 180 m od granicy z działką nr ew. [...], o ok. 196 m od granicy z działką nr ew. [...] i ok. 216 m od granicy z działką nr ew. [...]. Uwzględniając tak znaczną odległość inwestycji od zezwolonej kwestionowaną co ważności decyzją, GINB – słusznie zdaniem tut. Sądu – wyjaśnił, że "położenie wskazanych działek względem projektowanej inwestycji wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania i korzystania z działek należących do Gminy S., które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa".

Organ odniósł się też do kwestii związanej z potencjalnymi ograniczeniami w zagospodarowaniu nieruchomości Gminy, jakie mogłyby wynikać z przepisów odrębnych. W tym zakresie uwzględnił potencjalne ponadnormatywne uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (§ 314 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych), stwierdzając – zgodnie z ww. przepisami – że ograniczenia takowe nie dotyczą gruntów Gminy.

GINB zbadał też dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności, przy zakresie częstotliwości pola elektromagnetycznego od 2 GHz do 300 GHz, ustalając, że wynosi on do 10 W/m², zaś w dacie wydania decyzji Starosty P. z [...] września 2018 r. nr [...], dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych był uregulowany rozporządzeniem Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. – tym samym w dokumentacji projektowej zostały uwzględnione obowiązujące wartości. Skoro z dokumentacji projektowej wynika, że działki Gminy S. nie znajdowały się w obszarze odziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r., to tym bardziej nie mogą one się znaleźć w obszarze oddziaływania wyznaczonym na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r.

Z ustaleń GINB wynikało ponadto, że żadna z anten zainstalowanych na wieży nie będzie skierowana w stronę działek Gminy S., a więc wiązki promieniowania emitowane przez zainstalowane na wieży anteny nie będą przebiegać nad ww. działkami. Organ przywołał w tym miejscu dane z dokumentacji projektowej - projektu zagospodarowania terenu (Osie głównych wiązek promieniowania elektromagnetycznego anten sektorowych - Nr rys. 9, str. 33).

Dlatego też za poprawne należy uznać ustalenie organu, że działki nr ew. [...], [...] oraz nr ew. [...] stanowiące własność skarżącej Gminy nie znajdują się w obszarze odziaływania inwestycji, wyznaczonym w oparciu o przepisy odrębne, a Gmina S. może bez przeszkód zagospodarować należące do niej nieruchomości, gdyż projektowana inwestycja w najmniejszym stopniu nie ogranicza jakiegokolwiek zagospodarowaniu gruntów gminnych.

W kontekście powyższych ustaleń GINB Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że choć normy oddziaływania elektromagnetycznego nie muszą być przekroczone, żeby uznać określony podmiot za stronę postępowania, to jednak dla uznania interesu prawnego podmiotu żądającego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę decydujące jest powstałe na skutek takiej inwestycji ograniczenie w zagospodarowaniu działki na skutek planowanej inwestycji. Z akt sprawy – w tym dokumentacji budowlanej – takie ograniczenie Gminy S. nie wynika. Ponadto, wynika bezspornie z akt sprawy, że wiązki promieniowania nie są skierowane w kierunku nieruchomości Gminy S., a zatem nie oddziałują na nie.

Z ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372) nie wynika – wbrew stanowisku skarżącej – interes prawny (w rozumieniu powyżej określonym) do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w sprawie, w której Gmina nie była stroną. Ustawa ta określa bowiem zakres działania gmin (art. 6 ust. 1 i 2), stanowiąc, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a rozstrzyganie w takich sprawach należy do gminy. Ustawa określa również zadania własne i zlecone gminy, ale z jej przepisów nie wynika uprawnienie do działania w charakterze strony z pominięciem wymogów art. 28 ust. 2 Pr. bud. W tym też znaczeniu gminy nie zostały przez ustawodawcę wyposażone w przymiot stron w postępowaniu administracyjnym, wywodzący się z actio popularis – a więc nie w imieniu własnym ale w imieniu mieszkańców gminy, tworzących z mocy prawa wspólnotę samorządową. Przymiot zaś strony wynika z własnego interesu prawnego.

Tut. Sąd wyjaśnia ponadto, że to na podmiocie, który domaga się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno - prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. Takiego wykazania nie sposób doszukać się jednak w treści skargi (i wcześniejszych pism procesowych) skarżącej Gminy. W szczególności Gmina S. nie wykazała w żaden sposób potencjalnych ograniczeń w zagospodarowaniu stanowiących jej własność nieruchomości, a takie ograniczenie nie wynika z akt sprawy.

Analiza skargi prowadzi ponadto do wniosku, że skarżąca Gmina zdaje sobie z tego sprawę, wyróżniając na ostatnie stronie skargi stwierdzenie, że oczekiwała "od uprawnionych (zobowiązanych) organów, jak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i jego służby podjęcia działania z urzędu w celu wyeliminowania naruszenia prawa".

Wobec zaś ww. podmiotowej bezprzedmiotowości sprawy organ zobowiązany był do jej zakończenia w sposób przewidziany w art. 105 § 1 k.p.a., a tym samym nie został naruszony art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób opisany w skardze, gdyż nie mógł mieć w takiej sytuacji prawnej zastosowania.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.