Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2168/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. A. S.A. z siedzibą w P. - zwana dalej skarżącą, wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. B. w rejonie A. w celu umieszczenia obiektu reklamowego o pow. [...] m2 na okres od [...] czerwca 2007 r. do [...] grudnia 2008 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. organ poinformował skarżącą, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna zajęcia ww. terenu oraz, że złożenie przedmiotowego wniosku nie upoważnia strony do umieszczania nośnika reklamowego, natomiast jego funkcjonowanie pomimo braku rozstrzygnięć rodzi ryzyko wnioskodawcy związane z nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W ww. piśmie organ poinformował skarżącą, iż stosownie do art. 10 k.p.a. ma ona prawo zapoznać się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz wypowiedzieć się w tym zakresie.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] W. przez Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich odmówiono skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazanej we wniosku ulicy w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego (jednostronnego) o łącznej powierzchni reklamowej [...] m2. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się następujące dokumenty: "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską, przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikającymi z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W. opracowana przez I., wyniki badania natężenia ruchu w porannym i południowym szczycie (pojazd/godzinę) opracowane przez B. S.A, pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia [...] października 2006 r., pismo Wydziału Ruchu Drogowego [...] Policji z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy, statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005. 2006. Powołując się na statystyki Policji, organ zaznaczył, iż w 2006 r. w W. zaistniało 1694 wypadków drogowych, w których zginęło 109 osób, a 2076 osoby zostały ranne. Ponadto, przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 założył dążenie do wyeliminowania ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym, a dla realizacji tego celu konieczne jest utrzymanie bezpiecznej infrastruktury drogowej, a w ramach tego działania wyeliminowanie mankamentów drogi przyczyniających się do zwiększenia ryzyka popełnienia błędu przez kierowcę lub pieszego.

W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowym, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię I. organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Organ wskazał też na orzeczenie NSA z dnia 2 lutego 2005 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1026/04.

Organ podał, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, natomiast pas drogowy ul. B., którego dotyczy wniosek, pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, dlatego też w ocenie organu kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Organ zaznaczył, iż reklama, której wniosek dotyczy, usytuowana jest w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 2000 pojazdów, a w szczycie popołudniowym 1860. Organ decyzji podkreślił, iż w przypadku konieczności zatrzymania pojazdu (stosownie do cytowanych wyżej wyników badań I.) w czasie, kiedy oko kierowcy spoczywa na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 51,7 m do 79,2 m. Dodatkowo organ wskazał, iż odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jedni wynosi [...] m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w artykule 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 2086, ze zm.; dalej jako: u.d.p.).

Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. Organ ocenił, iż lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony określony w art. 39 ust 3 u.d.p. i w związku z tym odmówił wydania stosownego zezwolenia na lokalizację reklamy w okresie wskazanym we wniosku.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 u.d.p. przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie,

2. art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzone postępowanie dowodowe,

3. art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji bezpośrednio skarżącej z pominięciem pełnomocnika, którego pełnomocnictwo znajduje się w aktach sprawy;

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części wykazania prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 u.d.p. skarżąca podniosła, iż od dnia [...] września 2002 r. do dnia [...] maja 2007 r. posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy, o którym mowa we wniosku dlatego też w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 u.d.p. a nie jak błędnie uznał organ art. 39 ust. 3 u.d.p. Wskazując na treść art. 39 ust. 3 u.d.p. zaznaczono, iż użyte w nim przez ustawodawcę słowo "lokalizowanie" oznacza, że inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca ubiega się o zezwolenie na umieszczenie (po raz pierwszy) reklamy w pasie drogowym, a inaczej gdy obiekt budowlany wnioskodawcy już istnieje w pasie drogowym, ponieważ został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej". Zdaniem skarżącej, skoro nośnik reklamowy został już raz "zlokalizowany" na podstawie zezwolenia zarządcy drogi, to oznacza, że nie da się jeszcze raz zlokalizować tego samego nośnika w tym samym miejscu bez jego demontażu i ponownego montażu. Tak więc do dalszych decyzji w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w pasie drogowym (po tym jak wygaśnie decyzja "lokalizacyjna" wydana w trybie art. 39 ust. 3 ustawy) mają zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 i art. 40 u.d.p.

Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na fakt, iż wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 udp. zarządca drogi winien zbadać, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". Gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to zdaniem skarżącej przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 u.d.p. (w niniejszej sprawie będzie to wyjaśnienie, czy nośnik powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi). Brak negatywnych przesłanek powoduje, że skarżąca ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie zezwoli na lokalizację. W ocenie skarżącej art. 39 ust. 3 u.d.p. dotyczy uznania administracyjnego, a art. 38 ust. 1 u.d.p. tzw. decyzji związanej.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. skarżąca podniosła, że znajdująca się w aktach sprawy opinia L. K. nie może być uznana za zasadną, gdyż przedstawione w niej tezy budzą wątpliwość co do ich prawdziwości. Skarżąca podała, że brak jest opublikowanych badań firmy P., na które powołuje się L. K.; trend ilości wypadków w W. w ostatnich latach ma charakter spadkowy, a nie wzrostowy; badania amerykańskie wskazują, że nie ma zasadniczych zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego przez funkcjonowanie nośników reklamowych.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2007 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ powołał się na art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. oraz na wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt I OSK 1026/04, Lex Nr 171170), w świetle którego to orzeczenia argument skarżącej o konieczności wykazania negatywnego wpływu nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zostać uwzględniony. W ocenie organu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, iż w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 u.d.p. z uwagi na fakt, że skarżąca od dnia [...] września 2002 r. do dnia [...] maja 2007 r. posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o pow. [...] m2. Organ wskazał na art. 38 ust. 1 u.d.p. i podał, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy, po upływie okresu wskazanego w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego skarżąca ma obowiązek zdemontowania nośnika reklamowego. Według organu odwoławczego nie można organowi pierwszej instancji zarzucić dowolności podjętej decyzji, gdyż organ precyzyjnie wskazał na motywy podjętego rozstrzygnięcia i stwierdził, iż nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. oraz że dalsze funkcjonowanie reklamy w miejscu wskazanym we wniosku skarżącej zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Odnosząc się do zarzutu, iż znajdująca się w aktach opinia L. K. (I.) nie może być merytorycznie uznana za zasadną oraz opinii sporządzonej przez mgr W. K., organ wyjaśnił, iż oprócz ww. opinii organ I instancji wskazał również inne dowody uzasadniające tezę iż funkcjonowanie reklam w pasie drogowym powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, min. statystykę stanu bezpieczeństwa drogowego w [...] W. w latach 2004, 2005, 2006 z której wynika, iż z każdym rokiem wzrasta liczba wypadków.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca A. S.A. zarzuciła naruszenie:

- art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez błędną wykładnię w szczególności pojęć "umieszczanie", "zajęcie" oraz "usytuowane" oraz art. 38 i 39 cyt. ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ I i II instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi, czyli przesłanek wynikających z art. 38 ust. 1 u.d.p., zaniechanie przeprowadzenia rzetelnie postępowania dowodowego, do czego miał uzasadniać wyrok NSA z 2 lutego 2005 r., sygn. akt I OSK 1026/04; skarżąca wskazała na wydanie w bardzo podobnej sytuacji wyroku przez NSA w dniu 22 maja 2007 r. (sygn. akt I OSK 889/06);

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się na znaczenie słowa "lokalizacja" i "lokalizować" oraz podała, że umieszczanie nośnika reklamowego dotyczy przypadku, gdy tego nośnika w pasie drogowym jeszcze nie było, ale ma zostać w nim umieszczony na podstawie decyzji lokalizacyjnej, wydanej w trybie art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p.; w tym zakresie skarżąca wskazała na orzecznictwo NSA.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżąca wskazała, że organ I instancji faktycznie nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu stwierdzenia czy nośnik reklamowy powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządcy drogi. Skarżący zwrócił uwagę, że wskazane w decyzji dokumenty, na których organ się oparł nie mogą być uznane za dowody. Skarżąca wskazała też, że zezwolenia w oparciu o art. 39 ust. 3 u.d.p. udziela się jako decyzji uznaniowej, natomiast w oparciu o art. 38 ust. 1 tej ustawy jako decyzji związanej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie zaś pod względem słuszności.

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać że skarga jest niezasadna.

Kontroli sądowej poddana została decyzja SKO w W. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] W. odmawiającą dalszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. B. Skarżąca zarzuciła organowi, że nie zastosował wobec niej przepisu art. 38 udp., zaś art. 39 ust. 3 tej ustawy błędnie zinterpretował.

Z zarzutem takim, w ocenie Sądu, zgodzić się nie można. Jak stanowi art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 udp. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Norma ta określa sam zakaz oraz służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Ustawodawca, kierując się powyższymi kluczowymi dla utrzymania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, wyjątkowo dopuścił możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego. Art. 39 ust. 3 u.d.p. wyraźnie stanowi o szczególnie uzasadnionych przypadkach i o zezwoleniu właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta, mająca uznaniowy charakter, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Przepis ten obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego warunkuje obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. Przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., wprowadzając obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, wskazuje, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 u.d.p. Należy zauważyć, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. i art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. jest konsekwencją uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania wskazanych w art. 39 ust. 3 u.d.p. jako "szczególnie uzasadnione przypadki".

Zakaz o którym mowa w art. 39 ust. 1 u.d.p.. dotyczący lokalizacji w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, powoduje brak możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego samego obiektu.

Skarżąca posiadała wcześniej decyzję zezwalającą we wskazanej lokalizacji na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o podanych w decyzji danych, która wygasała w dniu [...] maja 2007 r. a więc w dniu poprzedzającym pierwszy dzień wskazany we wniosku z dnia [...] lutego 2007 r. o wydanie zezwolenia. Jak wynika z przepisów u.d.p., decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy dłuższe – miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne, a także dłuższe. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym będzie zmuszony do uzyskania kolejnego zezwolenia i każdorazowo organ będzie badał, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego. Ze względu na charakter wydawanego zezwolenia, które w razie jeśli zostanie udzielone, stanowi odstępstwo od zasady, że w pasie drogowym nie wolno sytuować żadnych nie związanych z drogą budowli czy urządzeń, nie znajduje oparcia w przepisach oczekiwanie, iż w przypadku jednorazowego udzielenia przez właściwy organ zezwolenia, następne jest wydawane automatycznie.

W niniejszej sprawie organ należycie dokonał oceny warunków bezpieczeństwa na drogach [...] W. i realizując politykę wdrożenia działań mających przeciwdziałać zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego na ulicach W., przyjął iż reklama o powierzchni [...] m2 może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Działanie takie zdaniem Sądu, w świetle obowiązujących przepisów, nie narusza prawa. W sytuacji gdy obiekt, na który kiedyś wydano decyzję lokalizacyjną i następnie decyzję zezwoleniową na zajęcie pasa drogowego, mógłby spowodować wymienione na wstępie art. 39 ust. 1 u.d.p. zagrożenia niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, to organ do którego obowiązków należy ochrona drogi (art. 20 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.), uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 udp. jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego.

Decyzja taka powinna zostać wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 3 u.d.p. i ze względu na jej uznaniowy charakter winna ona znajdować oparcie w zebranej przez organ dokumentacji. Oznacza to, że zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony obiektu budowlanego, który uzyskał na dane miejsce pasa drogowego zezwolenie lokalizacyjne, a następnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, musi realnie powodować niebezpieczeństwo dla prawidłowego funkcjonowania ruchu drogowego.

W przedmiotowej sprawie skarżąca domagała się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia wolnostojącego, jednostronnego nośnika reklamowego o wymiarach [...] m2, zaś decyzji odmawiającej wydania takiego zezwolenia zarzuciła naruszenie art. 38 ust. 1 u.d.p. przez niezastosowanie. Znaczenia art. 38 ust. 1 u.d.p. nie można ustalać przy wykorzystaniu podstawowej wykładni interpretacyjnej jaką jest wykładnia językowa, gdyż zastosowanie takiej wykładni prowadziłoby do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa oraz mimo zmiany warunków, nie wymagają uzyskania kolejnego zezwolenia. Taka wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 u.d.p. zaprzeczyłaby treści ustawy o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony.

Mając więc na uwadze metodę wykładni celowościowej, a więc uwzględniając cel ww. normy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 u.d.p., należy stwierdzić, że art. 38 ust. 1 u.d.p. nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. Przepis ten można zastosować wyłącznie w sytuacji, w której określone obiekty budowlane czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi. Korzystanie z decyzji zezwalającej na okresowe zajęcie pasa drogowego nie pozwala na zastosowanie, po wygaśnięciu takiej decyzji, możliwości wskazanej w art. 38 ust. 1 u.d.p. i uznania tym samym obiektu, którego zezwolenie dotyczy za "obiekt istniejący w pasie drogowym i mogący w nim pozostać".

Skutkiem korzystania z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest to, iż wygaśnięcie kolejnego zezwolenia, przy braku następnego, powoduje obowiązek usunięcia takiego obiektu. Brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza, iż zarządca drogi uznał dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy i brak jest podstaw, by oceniał on możliwość ponownego zezwolenia przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 u.d.p. Należy wskazać, że na tle rozumienia art. 38 ust. 1 u.d.p. wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 1151/06; I OSK 811/06; I OSK 919/05), który jednoznacznie ocenił, iż uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej – zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Należy więc stwierdzić, że organ prawidłowo nie zastosował wobec skarżącej art. 38 ust. 1 u.d.p., zaś przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy zinterpretowany został w sposób właściwy, choć wyłączne zastosowanie go w decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego nie jest wystarczające. Niedostatek rozstrzygnięcia w tej części nie może jednak, w ocenie Sądu prowadzić do uchylenia decyzji, bowiem podstawa prawna rozstrzygnięcia, która istnieje, a nie została przywołana nie stanowi o istotnej tzn. mającej wpływ na wynik sprawy wadzie.

Jeśli natomiast chodzi o zarzuty natury procesowej, to organ odniósł się do wszystkich zasadniczych zarzutów odwołania, wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia i przywołując aktualne orzecznictwo NSA. W świetle takiego stanu rzeczy zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jest niezasadny. Chybiony jest również zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 7 k.p.a. oraz 77 k.p.a. Otóż, powoływane w rozpatrywanej sprawie przez organy zarówno I jak też II instancji takie dokumenty jak wyniki badania natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez B. oraz opinia w sprawie zagrożeń wynikających z umieszczenia reklam opracowana w I. przez mgr inż. L. K. trudno nazwać dowodami w indywidualnej sprawie, do których musi ustosunkować się strona postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia. Zebrane i powołane w decyzji I instancji dokumenty są za to z pewnością materiałem, który dla zarządcy drogi stanowią wytyczną działań związanych z polityką udzielania ewentualnych zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym budowli i urządzeń nie związanych z celami, jakim pas drogowy służy. To do zarządcy drogi należy ocena, czy sytuacja na danym odcinku drogi jest aktualnie tzn. na datę rozstrzygania wniosku podmiotu zainteresowanego zajęciem pasa drogowego, taka że można dopuścić zlokalizowanie tam np. nośnika reklamowego.

Odnosząc się do zarzutu doręczenia decyzji samej skarżącej, nie zaś ustanowionemu pełnomocnikowi, Sąd podziela pogląd wskazany w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 136/06): w sytuacji, gdy nie pociągnęło to dla strony negatywnych konsekwencji prawnych – odwołanie zostało wniesione w terminie – to naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. nie jest naruszeniem wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Doręczenie decyzji pierwszej instancji jest w ocenie Sądu skuteczne, gdyż nie spowodowało ujemnych skutków procesowych (podobnie: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2005 r., sygn. akt I SA/Bd 130/05; wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA/Wr 2995/98).

Wymaga podkreślenia, że wykazanie, iż dany przypadek jest szczególny należy do wnioskującego o wydanie zezwolenia, nie zaś do zarządcy drogi. W niniejszej sprawie skarżąca nie uzasadniła, że zachodzi taki właśnie uzasadniony przypadek. Skarżąca powołała się jedynie na fakt uzyskania poprzednio decyzji zezwalającej na lokalizację reklamy i oczekiwała na kolejne już zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przy wykorzystaniu art. 38 ust. 1 u.d.p. co – jak wskazano powyżej – nie mogło skutkować przychyleniem się przez organ do tak sformułowanego wniosku.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.