Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 130/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c, art. 135, art. 200 , art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 96 ust. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2019 poz 1427
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - t.j.

SENTENCJA

Dnia 30 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2020 roku sprawy ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Służbie Więziennej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. na rzecz P. M. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. nr [...] Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Ł., na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. (t.j. Dz. U. z 2018 roku poz. 2096) w związku z art. 96 ust. 2 pkt 8 i art. 218 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2019 roku poz.1427 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania P. M. od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z dniem 31 stycznia 2019 r. ze służby w Służbie Więziennej, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji zwolnił kpt. P. M., starszego inspektora działu kwatermistrzowskiego Aresztu Śledczego w Ł., z dniem 31 stycznia 2019 r. ze służby w Służbie Więziennej w związku z dwukrotnym nieusprawiedliwionym niestawieniem się na badanie wyznaczone przez komisję lekarską.

W dniu 23 marca 2017 r. na skutek długotrwałej nieobecności w służbie z powodu choroby, trwającej od 13 lipca 2016 r. skarżący został skierowany do Ł. Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w Ł. w celu oceny stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Służbie Więziennej. Wobec faktu, że nieobecność w służbie w okresie od 25 lipca 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. została uznana za pozostającą w związku z wypadkiem w drodze do służby w dniu 14 grudnia 2017r. skarżący został również skierowany do Ł. Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w Ł. celem ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu doznanego wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby. W skierowaniu zawarta była również informacja o wcześniejszym kierowaniu na badania w celu ustalenia dalszej przydatności do służby.

W dniu 14 września 2018 r. do Aresztu Śledczego w Ł. wpłynęła decyzja nr [...]z dnia [...] r. Ł. Rejonowej Komisji Lekarskiej w Ł. o umorzeniu w całości postępowania mającego na celu ocenę stanu zdrowia skarżącego oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby. W uzasadnieniu decyzji Ł. Rejonowa Komisja Lekarska wskazała, że skarżący nie stawił się na wyznaczone w dniu 19 czerwca oraz 18 lipca 2018 r. terminy odebrania kart skierowania na badania lekarskie, niezbędne dla przeprowadzenia postępowania orzeczniczego, ustalającego dalszą przydatność do służby. Pismem z dnia 29 października 2018 r. Przewodniczący Ł. Rejonowej Komisji Lekarskiej poinformował, że w dniu 6 lipca 2017 r. wydał skarżącemu kartę obiegową dotyczącą ustalenia stanu zdrowia oraz zdolności fizycznej i psychicznej do służby, a z uwagi na fakt kilkumiesięcznego niezgłoszenie się na badanie komisyjne wyznaczono terminy badania na 19 czerwca i 18 lipca 2018 r. Wezwania na te badania zostały przez operatora pocztowego zwrócone wobec ich nie podjęcia przez adresata.

Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. działając na podstawie art. 96 ust 2 pkt 8 ustawy o Służbie Więziennej, który stanowi, że funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku dwukrotnego nieusprawiedliwionego niestawiennictwa na badania zlecone przez komisję lekarską, w tym również na badania specjalistyczne, psychologiczne i dodatkowe, zwolnił z dniem 31 stycznia 2019 r. skarżącego ze służby w Służbie Więziennej. Dyrektor Aresztu Śledczego w Ł. wskazał, że zgodnie z art. 38 ustawy o Służbie Więziennej służbę w Służbie Więziennej mogą pełnić osoby posiadające zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby, a zdolność tą ustalają komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Na podstawie art. 111 ust. 1 i 2 ustawy, funkcjonariusz może być z urzędu skierowany do komisji lekarskiej celem określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, a obowiązkiem funkcjonariusza jest poddanie się zleconym przez komisję badaniom. Przez dwukrotne niestawienie się na wyznaczone terminy badań, w dniu 19 czerwca i 18 lipca 2018 r., skarżący uniemożliwił weryfikację jego zdolności fizycznej i psychicznej do pełnienia służby.

W ocenie organu I instancji z punktu widzenia interesu społecznego istotne jest, aby służbę w Służbie Więziennej, w uwagi na wagę zadań ustawowych, pełniły osoby zdolne do tej służby, a zdolność fizyczna i psychiczna do służby jest podstawowym wymogiem stawianym funkcjonariuszom pełniącym służbę w formacji uzbrojonej. Nie może pozostawać w służbie funkcjonariusz, co do którego istnieje uzasadnione podejrzenie, iż jego stan zdrowia mógł ulec pogorszeniu. Biorąc pod uwagę nieobecność w służbie trwającą od 13 lipca 2016 r. do 30 czerwca 2017 r. oraz w 2018 r. poddanie weryfikacji stanu zdrowia i zdolności do służby przez komisję lekarską leżało również, w ocenie Dyrektora Aresztu Śledczego, w słusznym interesie strony, bowiem niezbędne jest, aby funkcjonariusz legitymował się pełną zdolnością do służby, która gwarantuje właściwe wywiązywanie się z nałożonych obowiązków, co z kolei ma istotny wpływ na stan psychofizyczny funkcjonariusza.

W odwołaniu skarżący zakwestionował zawiadomienie go przez Ł. Rejonową Komisję Lekarską o wyznaczonych terminach badań, podnosząc, że odwołał się od decyzji komisji lekarskiej. Podniósł również, że skierowanie go do komisji lekarskiej było nieuzasadnione, a zwolnienie go ze służby nie leży w interesie społecznym i narusza jego interes, bowiem pozbawia go źródła utrzymania i środków na leczenie.

W dniu 18 kwietnia 2019 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z dnia [...] r. wskazując w piśmie z dnia 3 czerwca 2019 roku, że w jego ocenie decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Organ II instancji uzupełnił postępowanie dowodowe i ponad ustalenia dokonane przez organ I instancji, które przyjął jako własne, ustalił, że z dokumentacji przekazanej przez Ł. Rejonową Komisję Lekarską podległą ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych Dyrektorowi Aresztu Śledczego w Ł. oraz bezpośrednio Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej w Ł. wynika, że decyzja Ł. Rejonowej Komisji Lekarskiej nr [...] z dnia [...] r. jest prawomocna.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] MF Centralna Komisja Lekarska postanowiła o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Ł. Rejonowej Komisji Lekarskiej nr [...] z dnia [...] r. W dniu 11 grudnia 2018 r. do Ł. Rejonowej Komisji Lekarskiej skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] r. Postępowanie w tej sprawie jest w toku. Dyrektorowi Aresztu Śledczego w Ł. został doręczony odpis skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez pełnomocnika skarżącego na postanowienie Centralnej Komisji Lekarskiej z [...] r. nr [...] MF utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydane w dniu [...] r. przez Ł. Rejonową Komisję Lekarską. Zdaniem organu II instancji okoliczność, że toczy się wszczęte na skutek wniosku o wznowienie postępowanie nadzwyczajne postępowanie administracyjne nie stanowi przeszkody do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący został skierowany przez właściwego przełożonego na badanie do Ł. Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w Ł. w celu oceny stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Służbie Więziennej.

Organ wskazał, że z dokumentacji Ł. Rejonowej Komisji Lekarskiej wynika, że prawidłowo powiadomiony dwukrotnie w dniach 19 czerwca i 18 lipca 2018 r. nie stawił się bez usprawiedliwienia na badania. Z treści art. 96 ust 2 pkt 8 ustawy wynika, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego. Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej wyjaśnił, że oznacza to, że rozstrzygając sprawę organ administracji musi mieć na uwadze i rozważyć interes społeczny, jak również słuszny interes strony. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie z powodu choroby rodzi uzasadnione wątpliwości co do jego stanu zdolności fizycznej i psychicznej do pełnienia służby. Wątpliwości takie może rozstrzygnąć jedynie powołany do tego organ - komisja lekarska podległa ministrowi do spraw wewnętrznych, dlatego skierowanie na takie badania w przypadku skarżącego było konieczne. Funkcjonariusz skierowany do komisji lekarskiej ma obowiązek poddania się zleconym badaniom. Rozważając interes społeczny i słuszny interes strony organ odwoławczy zaakceptował rozważania organu I instancji i wskazał, że należy przyznać w niniejszej sprawie pierwszeństwo interesowi społecznemu wyrażającemu się konieczność zapewnienia, aby służbę w Służbie Więziennej pełniły osoby zdolne do służby i wykonujące obowiązki wynikające z ustawy. Pozostawanie w służbie funkcjonariusza, którego stan zdrowia, a zatem zdolność fizyczna i psychiczna budzą wątpliwości i są niepewne, a nadto niemożność poddania tego stanu weryfikacji, z przyczyn dotyczących funkcjonariusza w przewidzianej przepisami prawa procedurze przez wyznaczone do tego kompetentne organy przesądza o potrzebie skorzystania z możliwości zwolnienia ze służby na podstawie art. 96 ust 2 pkt 8 ustawy. Funkcjonariusz Służby Więziennej, jako funkcjonariusz publiczny posiadający szczególne uprawnienia i obowiązki, na skutek własnego postępowania nie spełnił obowiązującej w formacji mundurowej procedurze poddania się badaniom w celu ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, a tym samym nie może on pozostawać w służbie.

Organ wskazał, że nie zasługuje również na uwzględnienie żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. z powodu podnoszonego wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji z dnia 28 grudnia 2018 r. nie narusza prawa, a tym bardziej nie narusza prawa w sposób rażący. Przedmiotem decyzji jest zwolnienie skarżącego, funkcjonariusza pełniącego służbę w Areszcie Śledczym w Ł. ze służby w Służbie Więziennej. Decyzja podjęta został przez właściwego przełożonego na podstawie przepisu ustawy o Służbie Więziennej, który na takie rozstrzygnięcie w ustalonym stanie faktycznym zezwala.

W skardze P. M. zarzucił :

1) naruszenie art. 96 ust. 2 pkt 8 ustawy o Służbie Więziennej przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy funkcjonariusz stawił się na badania lekarskie, czego potwierdzeniem jest załączona do odwołania karta skierowania z dnia 6 lipca 2017 r. wraz z wynikami badań wszystkich specjalistów wskazanych na karcie;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, a w szczególności:

a) art. 129 § 2, art. 40 § 1 k.p.a. oraz art. 44 § 4 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że doszło do uchybienia terminowi do wniesienia odwołania od decyzji, w sytuacji gdy decyzja ta została w rzeczywistości doręczona dnia xxx, a termin do wniesienia odwołania został zachowany,

b) art. 78 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych, co do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, to jest wniosków o przesłuchanie strony co do braku zawiadomień o nadaniu korespondencji oraz o skierowanie reklamacji do Poczty Polskiej celem wyjaśnienia wskazanej sytuacji, co skutkowało wydaniem postanowienia opartego na niepełnym materiale dowodowym,

c) art. 77 § 1 k.p.a. przez całkowite pominięcie w materiale dowodowym załączonego do odwołania dokumentu skierowania na badania lekarskie wypełnionego przez wszystkich specjalistów wskazanych na karcie,

d) art. 78 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych co do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, to jest wniosków o przesłuchanie strony co do braku zawiadomień o nadaniu korespondencji oraz o skierowanie reklamacji do Poczty Polskiej celem wyjaśnienia wskazanej sytuacji, co skutkowało wydaniem postanowienia opartego na niepełnym materiale dowodowym,

e) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygniecie wątpliwości co do skutecznego doręczenia wezwań na niekorzyść funkcjonariusza.

Skarżący wniósł o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie za sygnaturą akt II SA/Wa 1423/19 w przedmiocie skargi na postanowienie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych o utrzymaniu w mocy postanowienia Ł. Komisji Lekarskiej z dnia [...] r. odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. nr [...] o umorzeniu postępowania dotyczącego ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Służbie Więziennej - jako że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku tego postępowania sądowoadministracyjnego.

Strona wniosła o uchylenie decyzji I i II instancji oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 10 marca 2020 r. zatytułowanym "Wniosek dowodowy" pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie dowodu z wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1423/19 oraz o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego w sprawie postępowania zakończonego postanowieniem Rejonowej Komisji Lekarskiej w Ł. z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania dotyczącego oceny stanu zdrowia oraz zdolności fizycznej i psychicznej skarżącego do Służby Więziennej.

Na rozprawie 30 września 2020 r. Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Ł. z [...] r. w przedmiocie zwolnienia P. M. ze służby w Służbie Więziennej z dniem 31 stycznia 2019 r.

Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżący dwukrotnie w sposób nieusprawiedliwiony nie stawił się przed Ł. Rejonową Komisją Lekarską MSW, co mogłoby stanowić podstawę do zwolnienia ze służby.

Kontrolując zaskarżone decyzje Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu, który obligował do wyeliminowania rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 96 ust. 2 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. 2019 r. poz. 1427 ze zm.), dalej "u.s.w." funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadkach:

1) niewywiązywania się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, stwierdzonego w dwóch kolejnych opiniach, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy;

1a) braku postępów w nauce w służbie kandydackiej;

2) powołania do innej służby państwowej;

3) osiągnięcia 30-letniego stażu służby w Służbie Więziennej;

4) likwidacji jednostki organizacyjnej lub jej reorganizacji połączonej ze zmniejszeniem obsady etatowej, jeżeli przeniesienie funkcjonariusza do innej jednostki organizacyjnej lub na niższe stanowisko służbowe nie jest możliwe;

5) niewyrażenia zgody na przeniesienie na niższe stanowisko w przypadkach określonych w pkt 4 oraz w art. 85 ust. 2;

6) nieobecności w służbie spowodowanej chorobą, trwającej nieprzerwanie przez okres 12 miesięcy;

7) upływu 12-miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych;

8) dwukrotnego nieusprawiedliwionego niestawienia się na badania, o których mowa w art. 111 ust. 2, lub niepoddania się im, albo w przypadku dwukrotnego nieusprawiedliwionego niestawienia się na obserwację w podmiocie leczniczym, w przypadku wyrażenia zgody przez funkcjonariusza, chyba że skierowanie do komisji lekarskiej nastąpiło na wniosek funkcjonariusza;

9) prawomocnej odmowy wydania poświadczenia bezpieczeństwa osobowego w rozumieniu przepisów o ochronie informacji niejawnych;

10) gdy dalsze pozostawanie funkcjonariusza w służbie nie daje się pogodzić z dobrem służby.

Podstawą zwolnienia skarżącego ze służby był przepis art. 96 ust. 2 pkt 8 u.s.w.

W myśl art. 111 ust. 1 u.s.w. funkcjonariusz może być skierowany do komisji lekarskiej:

1) z urzędu lub na jego wniosek - w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze służbą;

2) z urzędu - w celu sprawdzenia prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby lub prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego.

Funkcjonariusz jest obowiązany poddać się badaniom zleconym przez komisję lekarską, w tym również badaniom specjalistycznym, psychologicznym i dodatkowym (ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie skarżący w związku z długotrwałą nieobecnością z powodu choroby trwającą od 13 lipca 2016 r. został skierowany do Ł. Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w Ł. w celu oceny stanu zdrowia i zdolności do służby. Prowadząc postępowanie organ stwierdził, że z decyzji Ł. Rejonowej Komisji Lekarskiej z [...] r. wynika, że postępowanie przed komisją umorzono, gdyż skarżący nie stawił się na wyznaczone terminy badań w dniach 19 czerwca 2018 r. i 18 lipca 2018 r. Komisja wyjaśniła, że wezwania na badania zostały zwrócone przez operatora pocztowego wobec niepodjęcia ich przez skarżącego.

Zdaniem organu przez dwukrotne nieusprawiedliwione niestawienie się skarżącego na wyznaczone terminy badań strona uniemożliwiła ocenę jej stanu fizycznego i psychicznego do pełnienia służby i rodzi wątpliwości co do zdolności pełnienia służby. Stanowiło to podstawę do zwolnienia ze służby na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 8 u.s.w., bowiem zdaniem organu pozostawanie w służbie funkcjonariusza, którego stan zdrowia jest niepewny godzi w słuszny interes społeczny.

Z takim stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić.

Przewidziana w przepisie art. 96 ust. 2 u.s.w. możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Ustawodawca użył bowiem zwrotu "można zwolnić". Uznanie administracyjne jest to samodzielność, której udziela organowi norma blankietowa, skonstruowana najczęściej w ten sposób, że przy rozwiniętej w pełni hipotezie, dyspozycja ma formę dysjunkcji, co oznacza, że w warunkach określonych w hipotezie, organ ma wybór między różnymi sposobami zachowania się, może samodzielnie określić kryteria rozstrzygnięcia i w oparciu o te kryteria ustalić treść rozstrzygnięcia (zob.: A. Błaś (w:) Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia, Wrocław 2005, s. 332 - 336). Uznanie administracyjne to forma władzy dyskrecjonalnej organu administracji publicznej w zakresie stosowania prawa. Przyjęta w art. 96 ust. 2 u.s.w. konstrukcja uznania administracyjnego pozwala organowi administracji (organowi służby więziennej) na wybór takiego rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze dla osiągnięcia celów funkcjonowania służby więziennej (w tym kreowanej przez ten organ polityki kadrowej), zarówno co do dalszego pozostawienia funkcjonariusza w służbie, mimo zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, jak i jego zwolnienia ze służby. Uznanie administracyjne daje organowi służby więziennej pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. O ile rozstrzygnięcie musi wynikać z okoliczności sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego, to zastosowana instytucja uznania administracyjnego powoduje, że organ nie jest zobowiązany spełniać każdego żądania strony w pełnym zakresie. Samodzielność organu w wyborze spośród dwóch lub większej ilości możliwych skutków prawnych nie jest bowiem zupełnie dowolna i swobodna, lecz jest ograniczona przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie, jak i w innych normach prawnych - w szczególności normach prawa procesowego, regulujących zakres i sposób prowadzenia postępowania dowodowego. Dlatego sprawowana przez sąd administracyjny kontrola decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego sprowadza się do badania, czy organy administracji publicznej nie przekroczyły granic tego uznania, a podjęta decyzja nie nosi cech dowolności. W takim przypadku kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 464/15, CBOSA). Nakaz ten posiada rangę zasady postępowania administracyjnego (zasada zupełności postępowania dowodowego) i stanowi logiczną konsekwencję zasady prawdy obiektywnej, unormowanej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej nadal "k.p.a.". Co więcej, w proces ustalania rzeczywistego stanu faktycznego angażowana jest zawsze strona postępowania. W myśl bowiem art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Przypomnieć jeszcze raz należy, że zgodnie z art. 96 ust. 2 pkt 8 u.s.w. funkcjonariusza można zwolnić w przypadku dwukrotnego nieusprawiedliwionego niestawienia się na badania, o których mowa w art. 111 ust. 2, lub niepoddania się im, albo w przypadku dwukrotnego nieusprawiedliwionego niestawienia się na obserwację w podmiocie leczniczym, w przypadku wyrażenia zgody przez funkcjonariusza, chyba że skierowanie do komisji lekarskiej nastąpiło na wniosek funkcjonariusza. W ocenie Sądu przepis ten obliguje organ administracji do oceny prawidłowości doręczenia skarżącemu zawiadomień o terminie wyznaczonych badań lekarskich przed komisją. Z nadesłanych przez Ł. Rejonową Komisję Lekarską w Ł. zawiadomień o terminie badań wyznaczonych na dzień 19 czerwca 2018 r. i 18 lipca 2018 r. (k. 12-16 akt admin.) wynika, że przesyłki skierowane do skarżącego nie zostały przez niego odebrane i wróciły do organu z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Uznano, że obydwie przesyłki doręczono z upływem ostatniego dnia terminu. Brak jest na nich informacji o miejscu pozostawienia przesyłki, o dacie powtórnego awizowania i brak jest na nich podpisu doręczyciela. Zauważyć należy, że w myśl art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.).

W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.).

Stosownie do treści art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanego unormowania, które tutejszy Sąd w pełni podziela, podkreśla się, że procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem jednak przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Takim dowodem dla organu nie jest zwrotne potwierdzenie odbioru zawierające pełną informację, że adresat został zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i o miejscu oraz terminie z datą i podpisem doręczyciela.

Zatem, aby uznać prawidłowość doręczenia decyzji w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest prawidłowe dokonanie wszystkich czynności przewidzianych w tym przepisie, tzn. pozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia w powyższym terminie przesyłki - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu awizowania, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Aby więc mówić o prawidłowym (skutecznym) doręczeniu zastępczym dokonanym w trybie art. 44 k.p.a., muszą zostać spełnione wszystkie powyższe warunki. W razie niedopełnienia jednej z tych czynności przez operatora pocztowego niemożliwe jest stwierdzenie, że decyzja została doręczona prawidłowo. O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 31 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2105/11 – Lex nr 1403125, 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2893/14 – Lex nr 1624414, 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1158/14 – Lex nr 2033967, 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 855/14 – Lex nr 1461905, 2 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 572/12 – Lex nr 1372126, 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1367/11 – Lex nr 1367240, 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 695/12 – Lex nr 1145634 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 820/16 – Lex nr 2178589, z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 470/16 – Lex nr 2113665, 23 maja 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 816/16 – Lex nr 2055989, Opolu z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Op 221/16 – Lex nr 2086483, Bydgoszczy z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 758/15 – Lex nr 1929988). W orzecznictwie przyjęto również, że w zawiadomieniu o przesyłce należy precyzyjnie podać miejsce poprzez określenie nazwy podmiotu, który przesyłkę przechowuje oraz jego adresu. Nie wystarczy w szczególności umieścić na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki. Niewskazanie w zawiadomieniu miejsca, w którym złożono przesyłkę do awiza, stanowi istotny brak tego dokumentu (zob. wyrok NSA z 3.02.2015 r., I OSK 1280/13, LEX nr 1808763). Zawiadomienie powinno zawierać także szczegółowe pouczenie o skutkach prawnych nieodebrania pisma w tak wyznaczonym terminie (zob. wyrok NSA z 23.06.2017 r., I OSK 1870/16, LEX nr 2339611).

Zarówno w przypadku pierwszego zawiadomienia o terminie badań jak i drugiego, ŁRKL w Ł. zastosowała tzw. "żółty" blankiet potwierdzenia odbioru, który uniemożliwia prześledzenie i rzeczywiste ustalenia kolejnych czynności, które zobligowany był wykonać doręczyciel w trybie art. 44 k.p.a., a niewątpliwie ich bezsporne ustalenie jest konieczne, ażeby przyjąć fikcję doręczenia zastępczego. Tymczasem sekwencja czynności doręczającego powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści zwrotnego potwierdzenia odbioru.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, nie można było uznać, że skarżący został skutecznie dwukrotnie powiadomiony o terminie wyznaczonych badań, a co za tym idzie stwierdzić, że dwukrotnie w sposób nieusprawiedliwiony nie stawił się na wyznaczone terminy badań. W ocenie Sądu, art. 96 ust. 2 pkt 8 u.s.w. nakłada na organ obowiązek analizy prawidłowości powiadomienia strony o terminie badań prowadzonych przez ŁRKL w Ł.. Ponadto zauważyć trzeba, że skarżący w trakcie pierwszego zawiadomienia o wyznaczeniu terminu badań przez ŁRKL w Ł. przebywał na zwolnieniu lekarskim (co organ sam przyznaje w decyzji I instancji – k. 42 akt admin.). Organ nie ustalił jakie były wskazania lekarskie (czy chory musi leżeć czy może chodzić) i czy w ogóle wysłanie zawiadomienia do skarżącego w tym okresie było dopuszczalne. Z kolei w trakcie drugiego zawiadomienia o terminie badań strona przebywała na urlopie wypoczynkowym. Powyższe świadczy również o naruszeniu przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W konsekwencji powyższego, skoro brak było warunków do zakwalifikowania nieobecności strony zarówno w pierwszym i drugim terminie badań, jako nieusprawiedliwionej, to brak było podstaw do zastosowania art. 96 ust. 2 pkt 8 u.s.w., jako podstawy do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Zdaniem Sądu, aby uznać, że zostały spełnione przesłanki z art. 96 ust. 2 pkt 8 u.s.w. organ powinien bezsprzecznie ustalić, że skarżący dwukrotnie nie stawił się na badania w sposób nieusprawiedliwiony, a następnie w ramach uznania administracyjnego rozważyć możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Sąd nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawa o sygn. akt II SA/Wa 1423/19, uznając, że rozpoznawana sprawa nie jest zależna od sprawy II SA/Wa 1423/19 (skoro organ sam w ramach własnych kompetencji powinien zbadać, czy niestawiennictwo było nieusprawiedliwione). Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lutego 2020 r., sygn. II SA/Wa 1423/19 uchylił postanowienie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Rejonowej Komisji Lekarskiej w Ł. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wyrok jest prawomocny od 19 czerwca 2020 r. (k. 71 akt sądowych).

Jednocześnie Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącego zawartego w piśmie procesowym z dnia 10 marca 2020 r. o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed organem administracji na skutek ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 1423/19 również uznając, że rozpoznawana sprawa nie jest zależna od ww. sprawy.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 orzekł o uchyleniu decyzji I i II instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 t.j. ze zm.) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.

eg