Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2295/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi ,,[...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r.; 2. zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz ,,[...]’’ Sp. z o.o. z siedzibą we [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] grudnia 2006 r. Marszałek Województwa [...] (działający jako Instytucja Wdrażająca Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego – dalej: ZPORR) odrzucił, na etapie oceny formalnej, wniosek złożony przez "C. B. P." Sp. z o.o. we Wrocławiu (dalej: "Strona", "Skarżący") o dofinansowanie projektu szkoleniowego pt. Kurs "[...]", w ramach ZPORR. Strona ubiegała się o przyznanie dofinansowania na wyżej określone przedsięwzięcie na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 478), dalej: "ustawa o NPR", w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego Działanie 2.6 Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy.

Instytucja Zarządzająca ZPORR (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego) pismem z [...] kwietnia 2007 r. stwierdziła, że projekt pt. Kurs "[...]" nie jest zgodny z typami projektów określonymi w Uzupełnieniu ZPORR dla Działania 2.6. Instytucja Zarządzająca ZPORR stanęła na stanowisku, że Urząd Marszałkowski Województwa [...] postąpił zgodnie z postanowieniami Uzupełnienia ZPORR. Pismo podpisała A. S. – Dyrektor Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego. Pismo nie zawierało żadnego pouczenia o środkach odwoławczych. Zostało jedynie przesłane do wiadomości Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej i Funduszy Strukturalnych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego oraz do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...].

Pismem z [...] kwietnia 2017 r. Strona złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności "decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego" (tak określono pismo z [...] kwietnia 2007 r. podpisane przez A. S., ówczesnego Dyrektora Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego), lub też wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Strona wskazała, że pismo z [...] kwietnia 2007 r. stanowi decyzję administracyjną, bowiem ma ono cechy władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia sytuacji prawnej wnioskodawcy w przedmiocie dofinansowania projektu. Strona podniosła zarzuty oparte na art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej: "K.p.a.", wskazując, że A. S. nie była formalnie umocowana przez Ministra Rozwoju Regionalnego do podejmowania tego typu rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z ustawą o NPR, Instytucją Zarządzającą w Programie jest Minister Rozwoju Regionalnego. Zdaniem Strony, jeśli A. S. nie była umocowana do zastępowania Ministra, to wniosek jest uzasadniony, a zaskarżone pismo (decyzja) powinno zostać uznane za nieważne. Ponadto, pismo (decyzja) obarczone jest wadami merytorycznymi, gdyż nie odniesiono się w nim do zarzutów Strony. Zdaniem Strony, powyższe przemawia za koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z [...] kwietnia 2007 r.

Postanowieniem z [...] maja 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu, który decyzją administracyjną nie jest. W podstawie prawnej wydanego orzeczenia podano art. 61a § K.p.a. Zdaniem Ministra Rozwoju i Finansów, przepisem jednoznacznie wyłączającym stosowanie K.p.a. w przedmiotowym zakresie jest art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1376), dalej: "u.z.p.p.r.".

Po rozpoznaniu zażalenia, Minister Rozwoju i Finansów wydał postanowienie z [...] czerwca 2017 r., na mocy którego utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] maja 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ powtórzył pogląd, zgodnie z którym żaden z przepisów ustawy o NPR nie wskazuje na decyzję administracyjną jako formę rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania dofinansowania. Tym samym, skoro właściwe instytucje biorące udział we wdrażaniu programów operacyjnych (w tym przypadku - ZPORR) nie były zobowiązane do stosowania K.p.a. w przedmiotowym zakresie, za chybiony uznano zarzut braku zastosowania przepisów K.p.a. wskazanych w zażaleniu. Zdaniem Ministra, przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest m.in. skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności.

Organ uznał, że zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną, a w związku z tym nie sposób wszcząć postępowania w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności w trybie art. 156 § 1 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia z [...] czerwca 2017 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. brak zastosowania art. 26 ust.3 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o NPR w zw. z art. 6, 104 i 107 K.p.a. i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, iż decyzja Instytucji Zarządzającej o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie złożonego w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego nie jest decyzją administracyjną;

2. niewłaściwe zastosowanie art. 156 i art. 61a K.p.a. na skutek uznania, iż nie jest możliwym wyeliminowanie z obiegu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności lub też w sprawie wydania z naruszeniem prawa wymienionej w nagłówku decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego;

3. brak zastosowania treści oraz załącznika (strony 354-355, 468-470) Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia ZPORR 2004-2006 (Dz. U. nr 166, poz. 1745), wraz z treścią oraz załącznikiem (strony 137-145) Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia uzupełnienia ZPORR 2004-2006 (Dz.U. nr 200, poz.2051) oraz art. 6, 104 i 107 K.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego nie jest decyzją administracyjną.

W wyniku rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/WA 1402/17, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", uwzględnił skargę "C. B.P." Sp. z o.o. we W. i uchylił postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z [...] czerwca 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z [...] maja 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Uwzględniając skargę Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, pismo Instytucji Zarządzającej – Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z [...] kwietnia 2007 r., podpisane przez A. S., ówczesnego Dyrektora Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, jest decyzją administracyjną w rozumieniu K.p.a., czy nie. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma kluczowe znaczenie dla sprawy, bowiem odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego w postanowieniu z [...] czerwca 2017 r., Minister Rozwoju i Finansów (następca prawny Ministra Rozwoju Regionalnego) podniósł, że postępowanie to nie może dotyczyć "pisma", a jedynie decyzji administracyjnej. Sąd uznał, że zaskarżone pismo stanowi decyzję administracyjną, gdyż rozstrzyga w sposób wiążący, a także władczy i jednostronny o sytuacji prawnej Strony. Sąd wskazał, że sporne pismo pochodzące od Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, działającego jako Instytucja Zarządzająca w istocie zadecydowało o odmowie uprawnienia wnioskodawcy do dofinansowania, zamykając drogę do uzyskania wsparcia projektu. Nie jest to więc jedynie informacja o jakimkolwiek rozstrzygnięciu, lecz właśnie rozstrzygnięcie organu. Rozpatrywane pismo ma zatem cechy decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie niezgodnym z prawem było odmówienie wszczęcia postępowania nieważnościowego jedynie z tego powodu, że nie dotyczy ono aktu będącego decyzją. Uznać należy, że pismo faktycznie odmawiające Stronie dofinansowania projektu w istocie jest decyzją administracyjną i służy od niej wniosek o stwierdzenie jej nieważności.

Od powyższego wyroku Minister Inwestycji i Rozwoju złożył skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o NPR, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

a. wadliwym uznaniu, że przepis art. 26 ust. 3 stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania dofinansowania przez instytucję zarządzającą w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o NPR mimo, że przepis ten nie spełnia podstawowych wymogów w tym zakresie;

b. uznaniu, że pismo A. S., ówczesnego Dyrektora Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, z [...] kwietnia 2007r., niesłusznie określane przez stronę jako decyzja administracyjna, było pismem faktycznie odmawiającym przyznania dofinansowania, podczas gdy pismo to było wyłącznie informacją na temat wyniku etapu oceny formalnej wniosku o dofinasowanie;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 pkt 5 i art. 17 ust. 5 ustawy o NPR wraz z przepisami ZPORR, stanowiącego załącznik do wydanego, na podstawie art. 17 ust. 5 ustawy o NPR, rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz.U. Nr 166, poz. 1745), poprzez ich niezastosowanie, a w rezultacie pominięcie zasad, na których następowała realizacja i przyznawanie dofinansowania w ramach ZPORR, ze szczególnym uwzględnieniem jego systemu instytucjonalnego;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 pkt 5 i art. 11 ust. 7 ustawy o NPR, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. wzw. z art. 156 i art. 61a K.p.a., poprzez:

a) pominięcie, w granicach sprawy, kwestii nie objętych skargą, a bezpośrednio związanych z systemem realizacji i instytucjonalnym ZPORR, i w związku z tym o kluczowym znaczeniu dla sprawy, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w kompetencji instytucji zarządzającej ZPORR było przyznanie dofinansowania w ramach ZPORR,

b) błędne uznanie, że organ niezgodnie z prawem odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego jedynie z tego powodu, że nie dotyczy ono aktu będącego decyzją, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że organ naruszył przepis art. 156 K.p.a. i w konsekwencji do uchylenia postanowienia organu,

c) niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. i nieoddalenie skargi mimo, że były do tego podstawy, jako że Strona wnioskowała o stwierdzenie nieważności aktu niebędącego decyzją administracyjną i organ był uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, gdyż zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa;

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez niedołożenie należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz przy sporządzaniu pisemnych jego motywów, w tym pominięcie, istotnych dla oceny charakteru działań podejmowanych przez stronę, okoliczności takich jak wielokrotnie zajmowanie stanowiska w sprawie przez organy i sądy;

5. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie za wiążące, w przedmiotowej sprawie, ustalenia poczynione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06, pomimo, że uchwała ta zapadła w oparciu o odrębne przepisy właściwe dla tzw. programów rolnych wdrażających fundusze unijne, niemające zastosowania w przypadku ZPORR, i pomimo tego, że zarówno przed jej wydaniem, jak i po tym terminie wydawane były, i nadal są, rozbieżne orzeczenia, przy jednoczesnym ograniczeniu się Sądu pierwszej instancji do powtórzenia argumentów tam wskazanych bez przedstawienia w uzasadnieniu własnej analizy co do jego słuszności, co w konsekwencji doprowadziło do rozstrzygnięcia niekorzystnego dla organu.

Wyrokiem z 9 października 2019 r. sygn. akt I GSK 2522/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku NSA podkreślił, że kwestia charakteru prawnego pisma z [...] grudnia 2006 r. nie jest sporna. W postanowieniu z [...] czerwca 2017 r. organ określa bowiem pismo z [...] grudnia 2006 r. mianem decyzji. W sprawie sporne jest natomiast to, czy za decyzję można uznać pismo ówczesnego Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] kwietnia 2007 r.

Przyjęcie bowiem, że pismo z [...] grudnia 2006 r. Marszałka Województwa [...] ma charakter decyzji w rozumieniu K.p.a., wydanej na podstawie art. 26 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o NPR, obligowało do wyjaśnienia zasadniczej kwestii, a mianowicie, czym w tej sytuacji było pismo z 26 kwietnia 2007 r. Ministra Rozwoju Regionalnego (podpisane przez Dyrektora Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego). W piśmie tym organ potwierdził wprawdzie zasadność podjętego przez Marszałka Województwa [...] rozstrzygnięcia, niemniej ustalenia wymaga, czy ma to bezwzględnie oznaczać, że mamy do czynienia z decyzją w rozumieniu K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z [...] kwietnia 2007 r., które Strona uznała za decyzję w rozumieniu K.p.a. Sąd pierwszej instancji był więc zobowiązany w pierwszej kolejności ustalić charakter tego pisma, badając w szczególności, czy można uznać, że wydał je organ wyższego stopnia względem organu jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest Marszałek Województwa [...].

Ponadto w ocenie NSA kwestia, czy wskazane przez Stronę pismo jest decyzją powinna być zbadana w fazie wszczęcia postępowania nieważnościowego, a nie w późniejszym terminie – po wszczęciu postępowania. Wyjaśnienie w tym zakresie nie wymaga podjęcia skomplikowanych czynności, a jedynie ustalenia, w jakich warunkach zostało ono wydane.

Z powyższych względów wyrażony przez Sąd pierwszej instancji pogląd, że zaskarżone pismo z [...] kwietnia 2007 r. stanowi decyzję administracyjną, bowiem rozstrzyga w sposób wiążący, a także władczy i jednostronny o sytuacji prawnej Strony jest nieuzasadniony, a co najmniej przedwczesny, skoro poprawnie za pismo rozstrzygające o prawach Strony w postępowaniu o przyznanie dofinansowania w ramach ZPORR należało uznać pismo z [...] grudnia 2006 r. Marszałka Województwa [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przypomnieć należy, że ocena prawna o charakterze wiążącym dotyczy właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. B. Dauter (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LEX 2019 r., Teza 5 do art. 190).

Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wynikająca z art. 190 p.p.s.a. zasada związania sądu, któremu sprawa została przekazana do rozpoznania, wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, odnosi się wyłącznie do zakresu kontroli tego Sądu wyznaczonego granicami skargi kasacyjnej stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Wyrażona w art. 134 § 1 p.p.s.a. zasada niezwiązania sądu granicami skargi, oznaczająca nakaz dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony doznaje, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji, ograniczenia jedynie w zakresie wynikającym z art. 190 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przesądzone są zatem te kwestie materialnoprawne i procesowe, co do których wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku kasacyjnym, przez dokonanie samodzielnej oceny lub wyraźne zaaprobowanie stanowiska sądu pierwszej instancji. Uchylenie natomiast przez Naczelny Sąd Administracyjny w całości wyroku sądu pierwszej instancji oznacza, że odżywa skarga na akt ostateczny w zakresie, w jakim Sąd ten nie odniósł się do kwestii materialnoprawnych związanych z daną sprawą, a ocena zastosowania przez organ tych regulacji lub dokonania ich wykładni ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem Sąd II instancji uchylił w całości pierwotny wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, to Sąd ten ma obowiązek rozpoznać ją w całości uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez Sąd kasacyjny we wskazanym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II FSK 68/14).

Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2019 r., sygn. akt II GSK 2522/18, wydanym w następstwie skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju.

Badając zaskarżone postanowienie we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z [...] kwietnia 2007 r., które Strona uznała za decyzję w rozumieniu K.p.a.

Jak podkreślił NSA, bezspornym w sprawie jest to, że pismo z 14 grudnia 2006 r. Marszałka Województwa [...] ma charakter decyzji w rozumieniu K.p.a., wydanej na podstawie art. 26 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o NPR. Koniecznym natomiast pozostaje wyjaśnienie zasadniczej kwestii, a mianowicie, charakteru pisma z [...] kwietnia 2007 r. Ministra Rozwoju Regionalnego (podpisanego przez Dyrektora Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego). W piśmie tym organ potwierdził wprawdzie zasadność podjętego przez Marszałka Województwa [...] rozstrzygnięcia, niemniej jednak, czy może to bezwzględnie oznaczać, że mamy do czynienia z decyzją w rozumieniu K.p.a. To z kolei obliguje do zbadania, czy można uznać, że pismo z 26 kwietnia 2007 r. wydał organ wyższego stopnia względem organu jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest Marszałek Województwa [...].

Ustawa o NPR – odmiennie niż u.z.p.p.r. nie reguluje kwestii związanych ze stosowaniem K.p.a., w tym, w zakresie właściwości poszczególnych organów. Skoro więc sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności pisma z [...] kwietnia 2007 r., to stosownie do art. 1 pkt 1 K.p.a. zastosowanie powinny mieć przepisy K.p.a.

W myśl art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Powyższy przepis stanowi zasadę dla określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), o ile jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 K.p.a. i art. 20 K.p.a.).

Zgodnie z art. 15 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 512), dalej: "u.s.w." organami samorządu województwa są sejmik województwa i zarząd województwa. Decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 46 ust. 1 u.s.w.). Od tej decyzji służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, a w sprawach powierzonych na podstawie porozumienia z wojewodą - do właściwego ministra (art. 46 ust. 3 u.s.w.). Należy przy tym zauważyć, że w stanie prawnym właściwym dla sprawy nie było żadnego wyraźnego przepisu prawa, który jako lex specialis kwestię ustalenia organu wyższego stopnia regulowałby odmiennie niż wynika to, z art. 17 pkt 1 K.p.a., art. 46 ust. 3 u.s.w., czy art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570).

Z powyższych względów należy przyjąć, że samorządowe kolegium odwoławcze jest zarówno organem wyższego stopnia (art. 17 pkt 1 K.p.a.), jak i organem odwoławczym – art. 46 ust. 3 u.s.w. w stosunku do Marszałka Województwa.

Oznacza to, że w zwykłym trybie Strona chcąc zaskarżyć niekorzystną dla siebie decyzję z [...] grudnia 2006 r. Marszałka Województwa [...] powinna była wnieść odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego. Podobnie – w przypadku wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w tej sprawie.

Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W takim przypadku, zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.

Z art. 156 § 1 i art. 126 K.p.a. wynika, że przedmiotem postępowania nieważnościowego może być decyzja oraz postanowienie, a nie jakikolwiek akt.

W ocenie Sądu kwestia, czy wskazane przez Stronę pismo jest decyzją powinna być zbadana w fazie wszczęcia postępowania nieważnościowego, a nie w późniejszym terminie – po wszczęciu postępowania.

Należy zauważyć, że wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy: zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28, wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym, a także organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Ocena spełnienia powyższych przesłanek należy do organu, do którego wniesiono żądanie. Przepis art. 61a K.p.a. wskazuje na dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, tj. gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania oraz gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z "innych uzasadnionych przyczyn". Zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek, wyrażonej niedookreślonym zwrotem, podlega ocenie każdorazowo na podstawie zaistniałych w sprawie okoliczności. Przy czym przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego judykatura rozumie takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (v. wyrok NSA z 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1572/15, LEX nr 2277812), np. wniesiono żądanie w sprawie, która nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest bowiem uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat byłby obarczony wadą istotną.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a.