Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 122/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Kodeks wyborczy
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 383 par. 1 pkt 5 i par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1319
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.
article: art. 24 F ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. H. na uchwałę Rady Miejskiej w A. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w A. na rzecz skarżącego R. H. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Rada Miejska w A. w dniu [...] kwietnia 2021 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego R. H. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Uchwała została podjęta na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1319 – dalej jako "k.w.") w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, poz. 1378 - dalej jako "u.s.g.").

W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wskazała, że w okresie sprawowania mandatu radnego R. H. korzystał z mienia komunalnego gminy w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą pod nazwą H., które polegało na korzystaniu z pływalni miejskiej oraz dzierżawieniu płyty piłkarskiej na podstawie umów zawieranych z C. w A., co stanowić miało naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g. W ocenie organu, korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych powinno być rozumiane wąsko i nie powinno dotyczyć takich przypadków, gdy korzystanie z mienia komunalnego umożliwia czerpanie przez radnego korzyści z tego mienia w sposób i w czasie, w którym nie jest jednocześnie możliwe korzystanie z tego mienia przez inne podmioty. W okresie zawarcia takiej umowy przez radnego, inne podmioty nie miały możliwości korzystania z mienia komunalnego. Na tej podstawie organ uznał, że zawarta na czas określony umowa najmu/dzierżawy części obiektów Gminy Miasta A. w celu organizacji zajęć w ramach własnej działalności gospodarczej, nie może być więc zakwalifikowana jako umowa zawarta w warunkach powszechnej dostępności tego mienia i na warunkach powszechnie ustalonych. Ponadto organ powołał się na okoliczność, że nawet okazjonalność takich działań czy też jednorazowe korzystanie z mienia komunalnego stanowi o naruszeniu w/w zakazu.

Skarżący R. H. uchwałę powyższą otrzymał w dniu [...] maja 2021 r. (k.73), zaś skarga na nią została nadana w Urzędzie Pocztowym w dniu [...] maja 2021 r. (k.39). W złożonej do tutejszego Sądu skardze skarżący R. H. zarzucił, że organ gminy błędnie przyjął, iż w ramach prowadzonej działalności pod nazwą H. korzystając z pływalni miejskiej oraz wydzierżawiając płytę piłkarską, stanowiących mienie komunalne Gminy Miasta A., skarżący naruszył art. 24 f ust. 1 u.s.g. przez wykorzystywanie ich do prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego na zasadach powszechnej dostępności jest prowadzeniem działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, podczas gdy radny prowadząc w ten sposób działalność gospodarczą nie korzystał z mienia komunalnego w sposób uprzywilejowany;

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 383 § 1 pkt 5 k.w. poprzez stwierdzenie, że radny naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach działalności, podczas gdy radny nie prowadził działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g.

W uzasadnieniu skarżący przedłożył szereg dokumentów na okoliczność incydentalnego charakteru prowadzonej działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, stawek za najem/dzierżawę ustalonych odgórnie, regulowania należności wynikających z zawartych umów na nieuprzywilejowanych zasadach i na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym, kosztów zastępstwa procesowego.

Przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że przepis wyłącza spod zakazu korzystanie przez radnego z mienia gminnego na zasadach pełnej powszechności. W tym znaczeniu analizowane przepisy normujące wygaszanie mandatu radnego nie mają charakteru bezwzględnego, albowiem służą zapobieganiu jedynie takiej sytuacji, w której występuje rzeczywiste zagrożenie angażowania się radnego w sytuacje mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (por. wyrok NSA z 18.02.2016 r., 11 OSK 2759/15, LEX nr 2037476, wyrok WSA w Warszawie z 10.07.2014 r., II SA/Wa 521/14, LEX nr 1493233). Co więcej, "z wykładni celowościowej art. 24f ust. 1 u.s.g. wynika, iż o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Natomiast w przypadkach korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia gminy na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy, nie dochodzi do naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g." (por. wyrok NSA z 02.12.2015 r., II OSK 2727/15, LEX nr 2000018). Dodatkowo powołał się na stanowisko, że nie narusza zakazu radny, który w związku z prowadzona działalnością gospodarcza korzysta z mienia komunalnego jednorazowo i incydentalnie, jak w niniejszej sprawie na krótkie okresy czasu: 11 dni i 6 dni, tym bardziej, że obiekty przy tym nie były wyłączone dla innych podmiotów przez całe okresy trwania umów, a jedynie 1,5-3 h w ciągu dnia.

Mając powyższe na uwadze skarżący podkreśli, że nie doszło do naruszenia ustawowego zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g., bowiem nie uzyskał nieuprawnionej korzyści dla siebie czy bliskich. Co więcej, poprzez najem obiektów C. w A. przez skarżącego nie doszło do faworyzowania interesu indywidualnego, skoro korzystał z urządzeń, które mogły być zarezerwowane również przez innych mieszkańców A.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w A. w pierwszej kolejności wniosła o jej odrzucenie, z uwagi na wniesienie po terminie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego bądź ewentualnie oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów merytorycznych organ wskazał, że skarżący nie kwestionuje faktu prowadzenia działalności gospodarczej oraz korzystania z mienia gminnego do prowadzonej działalności podnosząc, że jest to marginalna część aktywności radnego, a korzystanie z obiektów odbywało się na podstawie umów, które mógł zawrzeć każdy, a więc brak było waloru uprzywilejowania osoby radnego w tym zakresie.

W ocenie organu użyte w art. 24f ust. 1 u.s.g. sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to jest stałe bądź jednorazowe. Z punktu widzenia zakresu zastosowania normy wynikającej z art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ma więc znaczenia czy umowa była zawarta na 11 albo 6 dni, na co zwraca uwagę skarżący (str. 7 skargi) albowiem ustawodawca nie wskazuje dopuszczalnego, minimalnego okresu w którym takie prowadzenie działalności może nastąpić. Podobnie bez znaczenia pozostaje fakt podnoszony przez radnego, jakoby nie odniósł korzyści z zawarcia takiej umowy (strona 9 skargi) twierdzenie takie jest niezrozumiałe i pozostaje poza zakresem art. 24f ust. 1 u.s.g. albowiem gdyby taką korzyść uzyskał należałoby rozważyć prawnokarne sankcjonowanie, a przecież ustawa nie wymaga, aby do takich czynów doszło. Równie bezzasadne jest twierdzenie skarżącego odnośnie do tego, że korzystanie z mienia przez radnego miało charakter ogólnodostępny i każdy mógł taką umowę zawrzeć, a fakt wyłącznego korzystania z boiska miał miejsce tylko w okresie trwania umowy najmu. Zdaniem organu to właśnie ten ostatni element w postaci korzystania wyłącza ogólnodostępność. Korzystanie z terenu na podstawie umowy najmu, w trakcie wykonania której, inne podmioty są zobowiązane do znoszenia ograniczeń wynikających z wyłącznego korzystania z mienia przez radnego, jest tym co przeczy przesłance ogólnodostępnego korzystania, na którą powołuje się skarżący.

W dniu [...] lipca 2021 r. skarżący złożył pismo procesowe w którym ustosunkował się do argumentów przedstawionych w odpowiedzi na skargę, min. w zakresie wnioskowanego odrzucenia skargi podnosząc, że stosuje się przepisy ogólne i nadanie w Urzędzie Pocztowym wskazuje na zachowanie terminu. Na tej podstawie wniósł o rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej uchwały.

Postanowieniem z dnia 16 września 2021 r. w sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę R. H. na uchwałę Rady Miejskiej w A. z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, z uwagi na przekroczenie terminu do wniesienia skargi, uwzględniając w tym zakresie argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący w dniu 28 września 2021 r., jednocześnie składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

Postanowieniem z dnia 15 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Białymstoku przywrócił termin do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, z uwagi na błędne pouczenie organu w zakresie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Rada Miejska w A.

Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt III OZ 1263/21 NSA oddalił zażalenie skarżącego na odrzucenie skargi, zaś postanowieniem z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt III OZ 1264/21 NSA oddalił zażalenie Rady Miasta A. na przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W związku z powyższym skarga podlegała rozpoznaniu merytorycznemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest uchwała Rady Miejskiej w A. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego R. H. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Uchwała została podjęta na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1319, dalej k.w.) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1378 - dalej jako "u.s.g.").

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały sąd doszedł do wniosku, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym nie zaistniały przesłanki wynikające z norm prawa materialnego nakazujące stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego skarżącemu, określone w art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 k.w.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 k.w. wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego z tej przyczyny stwierdza rada w drodze uchwały w terminie miesiąca od dnia wstąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu – art. 383 § 2 k.w. Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania - art. 383 § 5 k.w. Stosownie natomiast do § 6 art. 383 k.w. w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w § 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, w ciągu miesiąca od upływu tego terminu.

Zakaz, o którym mowa w art. 383 § 1 pkt 5 k.w., ustanowiony został w art. 24f ust. 1 u.s.g., w myśl którego radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził tego rodzaju działalność gospodarczą, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w trybie art. 383 k.w. (art. 24f ust. 1a u.s.g.).

Z powyższych przepisów w sposób jednoznaczny wynika zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, czy też jego zarządzaniem w jakiejkolwiek formie. Natomiast w stosunku do osób, które uzyskały mandat radnego, a przed rozpoczęciem jego wykonywania prowadziły działalność gospodarczą, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., tj. z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ustawodawca w art. 24f ust. 1a u.s.g. wprowadził obowiązek zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie powyższego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 k.w.

Celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym radnego, jest zapobieżenie angażowania się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 1999 r. sygn. akt K 30/98, OTK ZU 1999, Nr 5, poz. 103 oraz uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 13 kwietnia 1994 r. sygn. akt W 2/94, OTK 1994, nr I, poz. 21, uchwała z 13 kwietnia 1994 r., sygn. W 2/94, OTK 1994/1/21). Ideą przyświecającą rozwiązaniom antykorupcyjnym zawartą w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym w wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 530/15, LEX nr 1780636; wyrok NSA z 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 132/07, LEX nr 341083). Zakaz z art. 24f u.s.g. ma na celu z jednej strony ochronę mienia publicznego przed jego wykorzystaniem przez osoby, które sprawując mandat mają m.in. dbać o to mienie, a z drugiej strony, praw innych członków tworzących wspólnotę gminną, którzy nie mają tak ułatwionego dostępu do korzystania z tego mienia (por. uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007/3/62). Celem wprowadzenia regulacji określonej w art. 24f ust. 1 u.s.g. było zapobieganie powstawaniu sytuacji sprzyjających korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Regulacja ta ma charakter antykorupcyjny i to w takim znaczeniu, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć - choćby mylnie - takie wrażenie (por. wyrok NSA z 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 935/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").

Pomimo braku obowiązku stosowania przepisów k.p.a., mając na uwadze przywoływany konstytucyjny obowiązek władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) oraz zasadę zaufania do Państwa wywodzoną z demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), w orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie wyjaśniające w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego powinno być przeprowadzone w sposób wszechstronny i dogłębny. Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego, dotyczy praw chronionych konstytucyjnie, jakim jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym i przejrzystym przesłankom powinna podlegać procedura tej ingerencji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., K 8/07, OTK ZU 2007, nr 3A, poz. 26). W procedurze wygaszania mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych, stosując normy określające przesłanki jego wygaśnięcia w określonym stanie faktycznym, trzeba zawsze mieć na uwadze, że wykładnia tych norm prowadząca w efekcie do utraty mandatu, a zwłaszcza swoisty rygoryzm procedury wygaszania mandatu, dotyczą nie tylko biernego prawa wyborczego radnego, ale również czynnego prawa wyborczego mieszkańców, gdyż akt wyborczy jest unicestwiany, w tym wypadku, uchwałą rady. Instytucja wygaśnięcia mandatu nie może zatem prowadzić do pochopnego i niezgodnego z prawem zniweczenia wartości podstawowej dla funkcjonowania społeczności lokalnej, jaką jest wybór członków organu stanowiącego w wyborach powszechnych, bezpośrednich i tajnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 listopada 1998 r., sygn. K. 39/97, OTK ZU nr 6/1998, poz. 99, wyrok NSA z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 3229/14, dostępny w CBOSA). Skoro tak to zaskarżona uchwała narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, orzekając o pozbawieniu radnego mandatu w oparciu o art. 383 § 1 pkt 5 k.w., a tym samym przekreślając wyniki wyborów powszechnych na to stanowisko, bez wykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący faktycznie wykorzystał mienie gminy do prowadzenia działalności gospodarczej.

Przechodząc do meritum należy wskazać, że zasadnicze elementy stanu faktycznego sprawy są w zasadzie niekwestionowane przez strony, a jedynie skutki podejmowanych przez skarżącego czynności związanych z prowadzeniem przez niego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy są sporne. Organ w tym zakresie wskazał, że skarżący prowadząc działalność gospodarczą pod nazwą H. (główny zakres działalności to agroturystka i najem lokali oraz zajęcia sportowe dla młodzieży) korzystał z pływalni miejskiej oraz dzierżawił płytę piłkarską na podstawie umów zawieranych z C. w A., co stanowić miało naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g. Organ przy tym podkreślał, że nie ma znaczenie czy korzystanie to było stałe, czy jednorazowe oraz czy z tego tytułu radny uzyskała korzyść majątkową. Organ kwestionował również powszechność i ogólnodostępność korzystania z tego mienia. Korzystanie bowiem z płyty piłkarskiej – boiska na podstawie umowy najmu wykluczało korzystanie z tego boiska przez inne osoby. Korzystanie zaś z mienia na powszechnych zasadach oznacza korzystania przykładowo z parkingów czy biblioteki gminnej.

Skarżący natomiast podkreślał, że przedmiotowe obiekty C. udostępniane są, na podstawie cennika, ustalonego zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta A. z dnia [...].10.2019 r. w sprawie wprowadzenia opłat za korzystanie z usług, najmu obiektów i urządzeń zarządzanych przez C. w A., a następnie zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta A. z dnia [...].07.2020 r. w sprawie wprowadzenia opłat za korzystanie z usług, najmu obiektów i urządzeń zarządzanych przez C. w A.. Obiekty te są udostępniane stronom, które zawrą stosowne umowy, za wynagrodzeniem. Skarżący zaakcentował przy tym, że umowy z wykorzystaniem urządzeń i obiektów należące do C. w A. zawierane były przez niego na krótkie okresy czasu, tj. m.in. 11 dni, 6 dni.

Jak wynika z dokumentów dołączonych do skargi, które na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. zostały dopuszczone jako dowód w sprawie tj. Zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta A. z dnia [...].10.2019 r. w sprawie wprowadzenia cennika opłat za korzystanie z usług, najmu obiektów i urządzeń zarządzanych przez C. w A., Zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta A. z dnia [...].07.2020 r. w sprawie wprowadzenia cennika opłat za korzystanie z usług, najmu obiektów i urządzeń zarządzanych przez C. w A., umowy nr [...] z dnia [...].01.2020 r., załącznika nr 1 do umowy najmu z dnia [...].01.2021 r., umowy nr [...] z dnia [...].01.2021 r., załącznika nr 1 do umowy najmu z dnia [...].01.2021 r., załącznika nr 2 do umowy najmu z dnia [...].01.2021 r., faktury VAT [...] z dnia [...].08.2020 r., faktury VAT [...] z dnia [...].01.2021 r., faktury [...] z dnia [...].01.2020 r., faktury VAT [...] z dnia [...].01.2020 r., faktury VAT [...] z dnia [...].01.2020 r. skarżący prowadząc działalność gospodarczą zawierał z Gminą Miasta A. reprezentowaną przez Kierownika Obiektów Sportowych C. w A. umowy najmu stadionu, a dokładniej płyty piłkarskiej ze sztuczną nawierzchnią przy ul. [...] w celu prowadzenia zajęć sportowych w określonych dniach, jak i najmu pływalni miejskiej (bez umowy), za wynagrodzeniem. Jak słusznie podniósł skarżący, co istotne w realiach niniejszej sprawy, zawierał takie umowy z C. w A. na odgórnie ustalonych zasadach, za wynagrodzeniem wynikającym z ww. zarządzeń Burmistrza Miasta A. Z uwagi na to, nie sposób przyjąć, by korzystał z mienia gminy w jakikolwiek sposób uprzywilejowany, w stosunku do innych potencjalnych najemców boiska. Nadto jak wyjaśnił na rozprawie, w trakcie najmu boiska jeszcze inne boiska, w tym drugie pełnowymiarowe było dostępne dla innych osób. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie argument organu, że w czasie najmu boiska nikt inny nie mógł korzystać z tego boiska. Okoliczności tych nie zmienia zawarta umowa najmu, bowiem podnosząc argumenty organu o niekorzystaniu na zasadach powszechnym należałoby przyjąć, że wypożyczenie 1 egzemplarza dostępnej książki, która znajduje się w bibliotece, powoduje brak możliwości wypożyczenia tej książki przez kogoś innego, a zatem dochodzi również do naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. Skoro zasady najmu obiektów były takie same zarówno dla radnego R. H., jak i innych najemców, co potwierdzając przedłożone umowy i dołączone cenniki za najem, zaś stawki zastosowane w przypadku umów zawartych przez radnego R. H. nie różniły się od powszechnie stosowanych cen z uwagi na osobę radnego, nie można mówić o naruszeniu zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g.

Odnosząc się natomiast do kwestii korzystania przez skarżącego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej z pływalni, podkreślić należy, że korzystanie to niewątpliwie odbywało się na zasadach powszechnych i ogólnych. W tym zakresie nawet skarżący nie dokonywał żadnej rezerwacji, czy też nie zawierał umowy najmu, a po prostu przychodził do pływalni i kupował bilety, na takich samych zasadach jak każdy inny klient pływalni, tyle że dla większej grupy (wyjaśnienia na rozprawie k. 405-406). Okoliczności te jednoznacznie potwierdzają wystawione faktury na k. 38, przy czym każdy klient na życzenie może wnioskować o wystawienie takiej faktury i to od strony zależy, czy jest wystawiany paragon czy faktura. W tym samym czasie ponadto basen nie był wyłączony od korzystania na ogólnych zasadach dla innych osób, zaś inne osoby korzystały z basenu na zasadach ogólnych.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że w przypadku korzystania przez radnego dla celów prowadzonej działalności gospodarczej z mienia komunalnego na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla ogółu społeczeństwa nie dochodzi do naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g. Nie zachodzi wówczas uprzywilejowanie radnego z powodu pełnienia określonej funkcji, gdyż nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści aniżeli tych, które są dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Przy stosowaniu art. 24 f ust. 1 u.s.g. w każdej sprawie należy bowiem uwzględniać to, aby ingerencja w prawo wykonywania mandatu rannego pozostawała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla których ustanowiono zakaz wprowadzony tym przepisem.

Podkreślenia wymaga, że pozbawienie w takiej sytuacji skarżącego sprawowanej przez niego funkcji publicznej, zważywszy na wskazywany powyżej aspekt chronionej konstytucyjnie wartości, jaką jest uzyskany wolą wyborców mandat radnego, wydaje się być w okolicznościach niniejszej sprawy dolegliwością niewspółmierną (nieproporcjonalną) w stosunku do ochrony wartości, jakiej służyć ma wprowadzona w art. 24f ust. 1 u.s.g. "antykorupcyjna" regulacja prawna czyli ochrony przed uprzywilejowaniem osób pełniących funkcje publiczne w korzystaniu z mienia komunalnego dla własnych (prywatnych) celów. Przy wykładni zatem przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. należy mieć na uwadze, że instytucje represyjne, sankcje, mogą być stosowane tylko w granicach dopuszczalnych prawem, przy wyłączeniu wykładni rozszerzającej. Ten zakaz rozszerzającej wykładni przepisów ustanawiających sankcje wobec jednostki, ma szczególne znaczenie w przypadku stosowania sankcji wygaśnięcia mandatu radnego, a to z uwagi na pierwszeństwo członków wspólnoty samorządowej w tworzeniu składu osobowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Norma ta, stanowiąca wyjątek od konstytucyjnej zasady wolności wyboru i wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP), nie może być interpretowana rozszerzająco (zob. LEX/el – podobnie komentarz do art. 25b u.s.p. [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, WKP 2020)(podobnie wyrok WSA w Gdańsku w sprawie sygn. akt III SA/Gd 948/20, CBOSA).

Zwrócić należy także uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentowany jest pogląd, iż wprowadzony w ustawach samorządowych zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji czy też prowadzeniem działalności gospodarczej (zob. art. 24f ust. 1 u.s.g., czy też art. 25b ust. 1 u.s.p.) nie ma charakteru bezwzględnego, a więc nie oznacza, że jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego pozostające w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą powoduje skutek w postaci wygaśnięcia jego mandatu. O prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia komunalnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie (powiecie). Natomiast w przypadkach korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia komunalnego na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych nie dochodzi do naruszenia omawianego zakazu (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2683/17, LEX nr 2441403).

Nie każdy zatem przypadek korzystania przez radnego z mienia samorządu, w którym wykonuje on mandat, jest zakazany. Słusznie bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27.11.2014 r., II OSK 2843/14, LEX nr 1658290, że w świetle art. 24 f ust. 1 u.s.g. dopuszczalne jest korzystanie przez radnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej z mienia gminy, które jest powszechnie dostępne (CBOSA). W przedmiotowej sprawie każdy mógł korzystać z pływalni miejskiej kupując bilet czy z wynajęcia bądź dzierżawienia płyty piłkarskiej na podstawie umowy zawieranej z C. w A.. Umowa w tym zakresie została zawarta przez skarżącego na takim samych zasadach i cenach jak dostępne dla ogółu społeczeństwa. Skarżący zatem w żaden sposób nie został uprzywilejowany z powodu tego, że jest radnym.

Zdaniem Sądu w każdej sprawie należy uwzględniać to, aby ingerencja w prawo wykonywania mandatu radnego pozostawała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla których ustanowiono zakaz wprowadzony tym przepisem.

W niniejszej sprawie, z uwagi na specyficzne okoliczności stanu faktycznego, Sąd uznał, że w przypadku radnego R. H. nieprawidłowo zastosowano art. 24f u.s.g. Podkreślić przy tym należy, że sprawy o sygn. akt II SA/Bk 483/21 (radna była pełnomocnikiem spółki i zawierała umowy z wykorzystaniem mienia komunalnego, dostarczając usługi gminie), II SA/Bk 698/21 (radny prowadząc działalność gospodarczą dostarczał paliwo jednostkom organizacyjnym gminy), II SA/Bk 728/21 (radny prowadząc działalność gospodarczą dostarczał usługi i towary na rzecz gminy i jednostek organizacyjnych gminy), które dotyczyły mandatów radnych z tej samej rady dotyczyły zupełnie innych stanów faktycznych i podzielenie restrykcyjnej linii orzeczniczej wpisywało się w aktualną linię orzeczniczą sądów administracyjnych. W każdym z tych przypadków radni uzyskiwali dochody z tytułu umów zawartych z gminą. Natomiast skarżący ani nie świadczył żadnych usług, ani nie dostarczał żadnych towarów, ani nie uzyskał z tego tytułu jakichkolwiek korzyści. Przypadki, gdzie występuje przypuszczenie naruszenia art. 24f u.s.g. przez radnych, należy zatem rozpoznawać indywidualnie w każdej sprawie, co też Sąd uczynił w niniejszej sprawie.

Z opisanych w niniejszym uzasadnieniu względów skargę jako zasadną należało uwzględnić i na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały podjętej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego (punkt I wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 t.j.)., do których należało zaliczyć wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłatę kancelaryjną za pełnomocnictwo w kwocie 17 zł.