Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 767/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [....] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Na skutek zawiadomienia Gminy K. dotyczącego niesprawnych hydrantów na polecenie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w M. przeprowadzono w dniu [...] listopada 2018 r. czynności kontrolne w miejscowościach S. i O. stwierdzając uchybienia w zakresie:

1. przeglądów hydrantów zewnętrznych - brak badania, przeglądu i konserwacji w nakazanym prawem czasie,

2. oznakowania miejsca lokalizacji hydrantów zewnętrznych - brak znaków zgodnych z Polskimi Normami, w sposób dostarczający informacji niezbędnych do prawidłowego, szybkiego przeprowadzenia ewentualnej akcji ratowniczo-gaśniczej.

W związku z poczynionymi ustaleniami decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w M. nakazał M. Sp. z o.o. w M. (dalej jako Skarżąca, Spółka):

Obowiązek nr 1:

Dokonać udokumentowanego przeglądu oraz czynności konserwacyjnych hydrantów zewnętrznych zlokalizowanych na sieci wodociągowej na terenie gminy K., w miejscowościach S. i O., uwzględniający w szczególności ciśnienie nominalne oraz wydajność nominalną.

Podstawa prawna obowiązku nr 1:

1) art. 4 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 620 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1372 ze zm.),

2) § 10 ust. 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124 poz. 1030 - dalej jako rozporządzenie)

Termin wykonania obowiązku nr 1 ustalono na [...] maja 2019 r.

Obowiązek nr 2:

Oznakować miejsca lokalizacji hydrantów zewnętrznych na sieci wodociągowej na terenie gminy K., w miejscowościach S. i O. znakami zgodnymi z Polskimi Normami, w sposób dostarczający informacji niezbędnych do prawidłowego, szybkiego przeprowadzenia ewentualnej akcji ratowniczo-gaśniczej.

Podstawa prawna obowiązku nr 2:

1) art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej;

2) § 10 ust. 12 rozporządzenia w sprawie zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych.

Termin wykonania obowiązku nr 2 ustalono na [...] maja 2019 r.

II.

Po rozparzeniu odwołania Spółki, [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Jak wyjaśnił, z protokołu kontroli niewątpliwie wynika, że odrębna umowa cywilno-prawna dotycząca kwestii władania przedmiotową siecią wodociągową nie została zawarta. Natomiast odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej określono na podstawie Decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2018 r. znak [...], w której Gmina na wniosek Strony Skarżącej udzieliła zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy K. począwszy od dnia [...] maja 2018 r. na czas nieokreślony. W związku z tym do zakresu obowiązków Spółki należy także dostarczanie wody do celów przeciwpożarowych. Jednocześnie, z powyższym obowiązkiem wiąże się ściśle konieczność zachowania sieci wodociągowej w stanie, który umożliwia dostarczenie wody dla tych celów w wymaganej ilości. Biorąc powyższe pod uwagę zarządcą przedmiotowej sieci wodociągowej jest Spółka.

Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego zapewnienie odpowiedniej ilości wody do celów przeciwpożarowych dla jednostki osadniczej spoczywa na władzach danej gminy, której jednym z zadań własnych wskazanych w art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm. - dalej jako u.s.g.) Za dostarczenie odpowiedniej ilości wody zgodnie z ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1437) ustawodawca odpowiedzialnym uczynił radę gminy, która aktem prawa miejscowego tzw. regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinna określić między innymi warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe (art. 19 ust. 2 pkt 9). Ustalenia tego regulaminu są wiążące dla przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zarządzającego siecią wodociągową. Taka wykładnia, znajduje swoje potwierdzenie także w § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia.

W konsekwencji organ odwoławczy zauważył, że decyzja organu I instancji nie jest niewykonalna w związku z nieprecyzyjnym określeniem przedmiotu rozstrzygnięcia. Przedmiotowa decyzja precyzyjnie określa obowiązki polegające na dokonaniu udokumentowanego przeglądu oraz czynności konserwacyjnych hydrantów zewnętrznych zlokalizowanych na terenie gminy K. w miejscowościach S. i O., a także na oznakowaniu miejsc usytuowania hydrantów zewnętrznych. Sformułowane w ten sposób obowiązki dotyczą wszystkich hydrantów zewnętrznych zainstalowanych na przedmiotowej sieci wodociągowej na terenie gminy K. w miejscowościach S. i O.. Z analizy akt sprawy wynika, że żaden z hydrantów zlokalizowanych na rozpatrywanym terenie nie był poddany przeglądom technicznym i czynnościom konserwacyjnym czy też oznakowany zgodnie z Polskimi Normami.

Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego wskazane w zaskarżonej decyzji terminy realizacji obowiązków uwzględniają z jednej strony istniejący stan zagrożenia, z drugiej zaś niezbędny okres dla jego usunięcia.

W identycznej sprawie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1388/15.

Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem, że organ I instancji nie ustalił, które zaniechania w utrzymaniu sieci przeciwpożarowej są zaniechaniami podmiotu dotychczas odpowiedzialnego za stan sieci, a także dlaczego nie wyegzekwowano poprzednich decyzji jej dotyczących. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego, Strona przejęła zarząd nad siecią wodociągową na swój wniosek, na podstawie decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2018 r. Decyzja ta nie zwalnia więc jej z obowiązku usuwania nieprawidłowości, nawet jeżeli związane są one ze stanem zastanym, a Strona, zgodnie z przysługującym jej prawem, nie odwoływała się od decyzji.

Prawidłowo i adekwatnie do art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej organ I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie podmiotem zarządzającym przedmiotową siecią wodociągową jest Spółka.

III.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła Spółka kwestionując ją w całości i zarzucając:

1. niezastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g., który na Gminę K. nakłada obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej;

2. art. 4 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej polegając na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu i w konsekwencji błędnym przyjęciu) że obowiązek w tym przepisie wskazany dotyczy Skarżącej, niebędącej posiadaczem części sieci wodociągowej, na którą składają się hydranty i niewykonującej w tym zakresie zadania własnego, podczas gdy obowiązek ten kierowany jest do poszczególnych właścicieli nieruchomości, przez które sieć przebiega i którzy są zobowiązani zapewnić im ochronę przeciwpożarową;

3. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 oraz art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej w zw. z § 10 ust. 12 i 13 rozporządzenia poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Spółka jest stroną postępowania w zakresie nakazów nałożonych na nią zaskarżoną decyzją, podczas gdy za adresata powinna być uznana gmina K.;

4. § 9 ust. 1 rozporządzenia przez błędne przyjęcie, że sieć wodociągowa znajdująca się na terenie gminy K. w miejscowościach S. i O., stanowi sieć wodociągową przeciwpożarową w rozumieniu wskazanego przepisu i w konsekwencji obciążenie Spółki obowiązkami określonymi w zaskarżonej decyzji;

5. § 10 ust. 12 rozporządzenia poprzez bezpodstawne przyjęcie, że adresatem wskazanego w tym przepisie obowiązku jest Skarżąca, w sytuacji gdy powołany przepis rozporządzenia nie określa podmiotu zobowiązanego do wykonania wynikającego z niego obowiązku oznaczenia hydrantów zewnętrznych zgodnie z Polskimi Normami;

6. § 10 ust. 13 rozporządzenia poprzez nałożenie obowiązku dokonania przeglądu hydrantów zewnętrznych położonych na terenie gminy we wskazanych w decyzji obrębach, w sytuacji gdy Skarżąca nie jest właścicielem sieci wodociągowej przeciwpożarowej na tych obszarach;

7. przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez:

a) nieustalenie podmiotu odpowiedzialnego za zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpożarowego w Gminie K.,

b) nieustalenie podmiotu, który dotychczas był odpowiedzialny za stan hydrantów w Gminie K., jego zaniechań oraz okoliczności, które doprowadziły do jego zmiany i przypisania tej odpowiedzialności Skarżącej,

c) brak ustalenia które zaniechania w utrzymaniu sieci p.poż. są zaniechaniami podmiotu dotychczas odpowiedzialnego za jej stan, a także dlaczego nie wyegzekwowano poprzednich decyzji dotyczących przedmiotowej sieci.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie należy zauważyć, iż spór w niniejszej sprawie nie dotyczy charakteru nałożonego obowiązku, jego elementów istotnych, czy też wskazanego przez organy sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Osią sporu jest prawidłowe określenie adresata tego obowiązku, co wyraźnie eksponuje Skarżąca.

Za chybiony w okolicznościach niniejszej sprawy należy w ocenie Sądu uznać główny zarzut Spółki podkreślający brak jej legitymacji materialnej a w konsekwencji brak możliwości nałożenia właśnie na nią obowiązków związanych z zapewnieniem ochrony przeciwpożarowej na trenie części gminy K. (zob. zarzut nr 3 podnoszący naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 oraz art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej i w zw. z § 10 ust. 12 i 13 rozporządzenia).

W kontekście tego Sąd zauważa, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany m.in.:

- przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych (pkt 1),

- wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice (pkt 2),

- zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie (pkt 3),

- przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej (pkt 5).

Sąd nie ma przy tym wątpliwości, iż w przypadku każdej gminy, a więc także i gminy K., to na niej co do zasady spoczywa, w myśl art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g., obowiązek zapewnienia na jej terenie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Realizacja tej ogólnej w swej wymowie powinności może jednak następować w różny sposób, niekoniecznie przy bezpośrednim udziale gminy. Istotne jest jednak to, aby osiągnąć skutek, jakim jest wspomniane bezpieczeństwo przeciwpożarowe.

W niniejszej sprawie Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] maja 2018 r. znak [...], działając na wniosek Skarżącej udzielił jej zezwolenia na prowadzenie na terenie Gminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (od dnia [...] maja 2018 r.). Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż procedura wyrażenia zgody na tego rodzaju działalność wymaga przede wszystkim złożenia wniosku, którego elementem obligatoryjnym jest projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 17 ust. 1 pkt 9). Następnie, rada gminy w drodze uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, przyjmuje ów regulamin. Jego obligatoryjnym elementem jest m.in. określenie zasad dostawy wody na cele przeciwpożarowe (art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Wynika z tego zatem, że udzielona zgoda na dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków jest w tym przypadku kompleksowa i obejmuje swym zakresem także dostarczanie wody na cele przeciwpożarowe, co jest od dnia podjęcia działalności obowiązkiem Skarżącej Spółki. Wyraźnie na spełnienie przez wniosek Skarżącej warunków określonych w art. 17 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazuje także decyzja Wójta.

Powyższe uwagi należy zatem zestawić z prawnym charakterem sieci wodociągowej, której nie można utożsamiać wyłącznie z infrastrukturą związaną z dostawą mieszkańcom gminy wody na cele bytowe i odprowadzania nieczystości płynnych, ale także jako infrastrukturę z nią ściśle funkcjonalnie powiązaną, a więc także przeciwpożarową. Z aktualnej definicji obiektu liniowego (zob. art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. dalej jako P.b.) wynika, że należy pod tym pojęciem rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane oraz kable zainstalowane w kanale technologicznym nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego.

Sporna sieć wodociągowa mieści się zatem w pojęciu obiektu liniowego, który jest obiektem budowlanym, do którego należy zatem stosować wymagania z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

Mając to na uwadze Sąd zauważa, iż kluczową okolicznością prawną przesądzającą o prawidłowym skierowaniu w niniejszej sprawie przez organy Państwowej Straży Pożarnej obowiązku względem Spółki jest art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. W myśl tego unormowania, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Skarżąca faktycznie włada siecią wodociągową na terenie gminy K., co wynika z faktu uzyskania w drodze decyzji administracyjnej zgody na zbiorowe zaopatrywanie w wodę i odprowadzanie ścieków. W tym uprawnieniu, będącym zarazem zobowiązaniem, mieści się również powinność dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Z tego względu, na podstawie art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej to właśnie Spółka włada całą siecią wodociągową a zatem na niej ciąży obowiązek, o których mowa w art. 4 ust. 1 m.in. konserwacji oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie (art. 4 ust. 1 pkt 3). Realizacja tego obowiązku wymaga zatem zagwarantowania sprawnego i niezawodnego funkcjonowania urządzeń przeciwpożarowych, stanowiących w tym przypadku element całej sieci wodociągowej. To bowiem Skarżąca jest aktualnie odpowiedzialna za ów obiekt liniowy, który winien spełniać wymagania przeciwpożarowe zgodnie z rozporządzeniem w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

Idąc dalej należy zauważyć że zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia woda do celów przeciwpożarowych dla obiektów, o których mowa w § 3, powinna być dostępna w szczególności z urządzeń zaopatrujących w wodę ludność, zgodnie z regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W myśl zaś § 4 pkt 4 wodę do celów przeciwpożarowych w wymaganej ilości określonej w sposób, o którym mowa w ust. 1 i 2, powinna zapewniać sieć wodociągowa doprowadzająca wodę do jednostki osadniczej.

Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, że w realiach niniejszej sprawy to Skarżąca jest stroną postępowania i w związku z tym adresatem decyzji nakazowej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 3 i art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Zaskarżona decyzja nie narusza również § 9 ust. 1, § 10 ust. 12 i 13 rozporządzenia.

Przede wszystkim obowiązki nałożone na Spółkę mają swoje umocowanie wprost w regulacjach ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Nadto, § 10 pkt 12 i 13 rozporządzenia również nie zostały naruszone.

Oznakowanie hydrantów jak również obowiązek ich corocznego przeglądu mieści się w zakresie obowiązków nałożonych w rozporządzeniu.

Niezasadne jest także wskazywanie na naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Obie decyzje zapadły po przeprowadzeniu szczegółowego postępowania (jak wskazano kwestie merytoryczne dotyczące stwierdzonych uchybień nie były kwestionowane). Rozstrzygnięcie w sposób precyzyjny określa obowiązki i termin ich wykonania, który nie może zostać uznany za ustalony w sposób dowolny (uwzględnia tak potrzebę zorganizowania odpowiednich przeglądów jak również konieczność zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego).

Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje podnoszona w skardze okoliczność braku wyjaśnienia ewentualnych poprzednich nakazów powinnego działania względem spornej sieci, w tym powodów, dla których Gmina K. w istocie doprowadziła do stwierdzonych zaniedbań i nie dokonała niezbędnych napraw. Z punktu widzenia rozstrzygnięcia tej sprawy istotne jest to, kto aktualnie sprawuje faktyczny zarząd ową siecią, a podmiotem tym jest Skarżąca. W konsekwencji chybione są zarzuty wskazujące na naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.

Jeżeli natomiast Skarżąca Spółka uznaje, że została przez Gminę K. wprowadzona w tym zakresie w błąd (co do technicznej sprawności przejmowanej sieci wodociągowej, w tym składającej się na nią i z niej zasilanej sieci przeciwpożarowej), stosowne roszczenia może kierować na drogę postępowania cywilnego. Nadto, działalność Spółki w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie Gminy K. nie jest prowadzona przez nią po pierwsze w sposób przymusowy, po drugie nieodpłatny. Spółka pobiera z tego tytułu opłaty (od mieszkańców i Gminy). Nie jest też "zmuszana" do prowadzenia na tym terenie wskazanej działalności gospodarczej, może więc z niej zrezygnować, przestając być tym samym podmiotem faktycznie władającym ową siecią. Nie jest jednak rzeczą Sądu udzielanie Spółce prawa handlowego porad co do sposobu prowadzenia jej spraw i osiągania dodatnich wyników finansowych z tej działalności.

W powyższej sytuacji Sąd, uznając wszystkie zarzuty za chybione, oddalił skargę orzekając o tym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z zm.)