Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 882/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: *Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 38
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 882/14 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 20 maja 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, , Sędziowie, Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , , Protokolant, Paulina Szpakowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r., sprawy ze skargi T. S., na uchwałę Zarządu Powiatu W., z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora [...] Zespołu Szkół nr [...] w K., I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Powiatu W. na rzecz skarżącej T. S. kwotę 557 (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Zarząd Powiatu W., wskazując jako podstawę działania art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.z 2013 r., poz. 595 ze zm – dalej "u.s.p.") oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. Dalej "u.s.o."), po zasięgnięciu opinii D. Kuratora Oświaty, odwołał T. S. ze stanowiska Dyrektora [...] Zespołu Szkół nr [... ] w K.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w jego ocenie zachodzą przesłanki do odwołania dyrektora szkoły noszące znamiona szczególnie uzasadnionych przypadków o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Sposób pełnienia funkcji dyrektora oraz skutki nieprofesjonalnych działań stosowanych w kierowaniu placówką, stanowią – zdaniem organu - zagrożenie interesu publicznego oraz istotne zagrożenie dla osiągnięcia celów szkoły, obecnie jak i w przyszłości. Powyższe stwierdzenie uzasadniono zarzutami: 1/ bezpodstawnego rozpowszechniania nieprawdziwych informacji o likwidacji szkoły, wprowadzających niepokój wśród nauczycieli, uczniów i rodziców, wprowadzających w dalszej perspektywie zagrożenie prawidłowego funkcjonowania szkoły oraz realizacji jej zadań wychowawczych, dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych - czego bezpośrednim dowodem są pisma kierowane przez dyrektora szkoły do MEN, Wojewody D., D. Kuratora Oświaty, Rady Powiatu W. oraz Starosty Powiatu W. oraz bezpodstawne informowanie Rady Pedagogicznej i Rady Rodziców; 2/ rozpowszechniania nieprawdziwych informacji o "nie zatwierdzeniu arkusza organizacyjnego" – podczas, gdy został on zatwierdzony przez Starostę w dniu 23 maja 2014 r. i przekazany do jednostki w dniu 26 maja 2014 r, przy czym nie wprowadzono w nim żadnych zmian w zakresie zatrudnienia kadry pedagogicznej; 3/ nieprawidłowego gospodarowania mieniem Powiatu W., przez zawieranie umów na sprzedaż energii cieplnej dla odbiorców indywidualnych, które przez zawarte w nich postanowienia naruszające w sposób istotny przepisy prawa, nie zabezpieczają interesów powiatu; 4/ braku współpracy i utraty zaufania organu do dyrektora wyrażającej się w "karygodnie układającej się współpracy z organem prowadzącym, podważającej autorytet organu oraz kwestionującej jego kompetencje merytoryczne i formalnoprawne". Wskazano, że "niekonstruktywna, napastliwa i bezpodstawna krytyka organu prowadzącego przed innymi organami, zarzucająca między innymi, nieuprawnione wydawanie aktów prawnych, bezprawne działania powodujące dysfunkcję szkoły, indolencję, defraudację środków publicznych, dyskryminację nauczycieli mianowanych i dyplomowanych" – powoduje utratę zaufania organu do dyrektora. Taki brak możliwości współpracy skutkuje też brakiem możliwości sprawowania właściwego nadzoru nad działaniami szkoły.

Argumentując powody odwołania dyrektora, Zarząd Powiatu W. wskazał także na stwierdzone w wyniku audytu wewnętrznego naruszenia prawa polegające na: 1/ podejrzeniu podjęcia czynności przeciwko wiarygodności dokumentów z art. 270 i 271 k.k. w zakresie zawierania umów ubezpieczenia; 2/ nieefektywnym i niegospodarnym wydatkowaniu środków finansowych o których mowa w art. art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, w zakresie zawierania umów ubezpieczenia; 3/ wydatkowaniu środków z przekroczeniem roku budżetowego w ramach wyodrębnionego rachunku dochodów jednostek sytemu oświaty, co narusza art. 44 ust. 1, art. 46 ust. 1 ww. ustawy; 4/ dysponowaniu majątkiem powiatu niezgodnie z decyzją Zarządu dotyczącą formy likwidacji środków trwałych lub przez długotrwałą opieszałość w jej wykonaniu – co narusza art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p.; 5/ niejednolite ewidencjonowanie środków trwałych utrudniające a wręcz uniemożliwiające uzgodnienie stanu faktycznego ze stanem księgowym mienia powiatu - majątku jednostki oświatowej (naruszenie art. 27 ustawy o rachunkowości); 6/ niewypełnienie obowiązku skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej w zakresie ochrony zasobów, o czym świadczy "istniejący bałagan w ewidencji środków trwałych i innych składników mienia oraz swoboda w ich likwidacji (naruszenie art. 68 ust. 2 pkt 4 ustawy o finansach publicznych); 7/ przekraczanie uprawnień kierownika jednostki do samodzielnego decydowania o wydatkach z wyodrębnionego rachunku dochodów jednostek sytemu oświaty, do kwoty 5000 zł i 10000 zł.

Przedstawione wyniki audytu, zdaniem Zarządu, wskazują na działania lub zaniechania dyrektora o charakterze permanentnym, trwałym, wielokrotnym i powtarzającym się, co skutkuje destabilizacją zarówno finansów jak i gospodarki majątkiem szkoły, którym z ramienia powiatu dysponuje dyrektor.

Organ wyjaśnił także, że dla zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w dniu 20 sierpnia 2014 r. doręczono jej wyniki audytu zakreślając termin do ustosunkowania się. Skarżąca złożyła jedynie pismo, w którym wniosła o przesunięcie tego terminu, do czego jednak organ się nie przychylił. W związku z zamiarem odwołania T. S. z funkcji dyrektora szkoły, w dniu 6 sierpnia 2014 r. wystąpiono do D. Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii. Brak stanowiska Kuratora jednoznaczny jest z opinią pozytywną.

Reasumując, Zarząd Powiatu W. stwierdził, że przedstawione zdarzenia (działania lub zaniechania) mają charakter zupełnie wyjątkowy oraz nadzwyczajny (wykraczający poza działania rutynowe, codzienne). Mają charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem, przy czym uchybienia nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej szkoły. Istnieje konieczność natychmiastowego zaprzestania pełnienia funkcji dyrektora przez T. S., gdyż dalsze zajmowanie przez nią stanowiska godzi w interes szkoły jak również w interes powiatu.

T. S. po uprzednim wezwaniu Zarządu Powiatu W. do usunięcia naruszenia prawa – które pozostało bez odpowiedzi – wniosła, w terminie ustawowym, skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na powyższą uchwałę.

W skardze zarzucono:

1/ błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej uchwały, polegający na przyjęciu, że wobec skarżącej zachodził "przypadek szczególnie uzasadniony", umożliwiający odwołanie jej ze stanowiska dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, gdy tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy, powołany następnie w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały nie dawał podstaw do poczynienia takich ustaleń; 2/ obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 38 ust 1 pkt 2 u.s.o., poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w kategorii "przypadków szczególnie uzasadnionych", mieszczą się uchybienia o charakterze drobnym, nie związane z naruszeniem prawa.

Zarzucając powyższe, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Na uzasadnienie strona podała, że uchwała podjęta została z naruszeniem art. 34a oraz art. 38 ust 1 pkt 2 u.s.o. i jako taka jest nieważna. Odwołując się do orzecznictwa NSA stwierdziła, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" na tle art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., powinno być rozumiane wąsko. Musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków (sprawowanie funkcji kierowniczej), tym samym pozostawienie dyrektora na dotychczasowym stanowisku pozbawi placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwi jej funkcjonowanie. Przyjmuje się, że zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły czy organizacji jej pracy, nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoła w trybie ww. przepisu. Także wyrażona przez organ prowadzący, negatywna ocena działalności dyrektora w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, a zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy wreszcie konflikt z organem prowadzącym, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków.

Skarżąca odniosła się także szczegółowo do konkretnych zarzutów skargi wyjaśniając dlaczego są one nieuzasadnione. Niezależnie jednak od ich zasadności, w konkluzji skargi stwierdziła, że okoliczności wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały powinny raczej stanowić przesłankę negatywnej oceny pracy, czy też negatywnej oceny wykonywania zadań, które to okoliczności nie zaliczają się do szczególnie uzasadnionych przypadków odwołania ale stanowią podstawę do odwołania w innym trybie. Organ w uzasadnieniu uchwały nie udowodnił, że dalsze kierowanie placówką przez skarżącą jest niemożliwe ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Tak daleko idące wnioski nie wynikają także z audytu wewnętrznego.

Polemizując z zarzutami, że funkcję dyrektora szkoły pełniła w sposób nieprofesjonalny, skutkujący zagrożeniami dla interesu publicznego oraz istotnie zagrażającego celom szkoły, strona podniosła, że zarzut rozpowszechnia przez nią nieprawdziwych informacji o likwidacji szkoły i o niezatwierdzeniu arkusza organizacyjnego, jest gołosłowny i bezzasadny. Wyjaśniła w tym względzie, że nie informowała o likwidowaniu szkoły a tylko o tym, że działania organu polegające na wprowadzaniu zmian w arkuszu organizacyjnym – ingerujące w kompetencje i autonomię pracy kierownika jednostki - są bezprawne i uniemożliwiają prawidłowe funkcjonowanie szkoły, a w perspektywie czasu mogą doprowadzić do zaburzeń w jej funkcjonowaniu a także wręcz do jej likwidacji. W związku z brakiem możliwości współpracy i nie uzyskaniem zatwierdzenia projektu arkusza organizacyjnego na rok 2014/2015 w przedstawionej formie, wniosła do Rady Powiatu W. skargę na Starostę, którą przekazała do wiadomości Starosty, Wojewody D., D. Kuratora Oświaty oraz Ministra Edukacji Narodowej. Działanie to nie było bezpodstawne, gdyż prawo składania skargi w interesie publicznym wynika wprost z art. 63 Konstytucji, jak też z art. 227 k.p.a. – tym bardziej, że instytucji tych nie informowała o likwidacji szkoły.

W ocenie strony chybiony jest także zarzut nieprawidłowego gospodarowania mieniem powiatu w zakresie zawierania umów na sprzedaż energii cieplnej dla odbiorców indywidualnych. W czasie pełnienia przez nią obowiązków dyrektora szkoły, zawarto bowiem tylko jedną umowę na sprzedaż energii cieplnej dla odbiorców indywidualnych, która była identyczna do umów zawieranych wcześniej. Organ nie sprecyzował także, które z zawartych w umowie postanowień miałyby naruszać w istotny sposób przepisy prawa ani też jakie interesy powiatu nie zostały zabezpieczone przy zawieraniu tejże umowy. W uzasadnieniu uchwały poprzestano tylko na twierdzeniach o wysokim stopniu ogólności, bez jakiegokolwiek bliższego sprecyzowania o jakie konkretne naruszenia chodzi.

Zarzuty dotyczące braku współpracy z organem, zdaniem skarżącej są efektem polemiki ze stanowiskiem zajętym przeze nią w sprawie arkusza organizacyjnego. Jakość współpracy, w jej ocenie, wynikała z braku woli współdziałania ze strony Powiatu W. Zaistniała sytuacja stanowi pokłosie ingerowania w autonomię dyrektora szkoły - który jest organem samodzielnym decyzyjnie - co w konsekwencji powodowało utrudnienia w sprawnym organizowaniu pracy szkoły.

Niezasadne są zarzuty naruszenia prawa oparte na wynikach audytu zewnętrznego. Autor skargi zwrócił zwłaszcza uwagę na fakt, że audyt przeprowadzony był w czasie nieobecności skarżącej (w związku z urlopem) oraz z przekroczeniem terminu ustalonego przez organ. Podniósł także, że nie zapewniono stronie możliwości należytego ustosunkowania się do sprawozdania z audytu. Dokument ten znany był bowiem organowi już w dniu 31 lipca 2014r. Skarżącej przekazano zaś sprawozdanie – bez załączników - w dniu 20 sierpnia 2014r. o godz. 12.18, zakreślając termin na ustosunkowanie się do dnia 22 sierpnia 2014 r. do godziny 13.00. Wnosząc o prolongatę terminu w piśmie z dnia 21 sierpnia 2014 r. strona zwróciła uwagę, że stosowanie do treści § 25 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1 lutego 2010 r. w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego, termin dla złożenia umotywowanych zastrzeżeń do sprawozdania w przypadku audytu wewnętrznego, nie powinien być krótszy niż 7 dni. Nierealne było zatem oczekiwanie złożenia wyjaśnień w tak trudnej i złożonej materii w wyznaczonym przez organ terminie. Uwagi do audytu strona przedstawiła w piśmie z dnia 29 sierpnia 2014 r. Skarżąca dała też wyraz przekonaniu, że decyzja o jej odwołaniu została podjęta na długo przed umożliwieniem jej wypowiedzenia się co do sprawozdania z audytu, o czym świadczy fakt wystąpienia do Kuratora Oświaty o opinię co do jej odwołania już w dniu 6 sierpnia 2014 r. .

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie o czym świadczą okoliczności faktyczne i prawne przywołane w uzasadnieniu uchwały. Zarząd Powiatu W. nie zgadza się przede wszystkim, z zarzutem niewykazania nadzwyczajnych i szczególnych okoliczności mających uzasadnić odwołanie skarżącej przy zastosowaniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało bowiem jednoznacznie, że stwierdzono naruszenie szeregu przepisów prawnych do przestrzegania których skarżąca była zobowiązana. Przesłanki odwołania szczegółowo zostały przedstawione w uzasadnieniu uchwały i zdaniem organu, noszą one znamiona szczególnie uzasadnionych przypadków. Wobec braku profesjonalizmu skarżącej jako dyrektora placówki oświatowej, dalsze kierowanie przez nią tą placówką stanowiłoby zagrożenie interesu publicznego oraz istotne zagrożenie dla osiągnięcia celów szkoły. Strona przeciwna uważa, że skarżąca takim działaniem jak: rozpowszechnianie nieprawdziwych informacji zarówno ustnych jak i pisemnych w formie skarg kierowanych do różnych instytucji, mediów, kadry i uczniów, a także nieprawidłowościami w zakresie zarządzania placówką – wykazaną niegospodarnością, brakiem nadzoru księgowego, samowolnym przerabianiem dokumentów urzędowych mających znaczenie dla bezpieczeństwa powiatu – powodowała istotne zagrożenie dla dalszego funkcjonowania placówki oraz zatrudnionej tam kadry, a przede wszystkim stabilności w kształceniu uczniów. Zarząd Powiatu W. uznał, że zachowanie skarżącej powodowało destabilizację w funkcjonowaniu placówki i nosiło cechy działania o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym. W uchwale wykazane zostało, że skarżąca jako dyrektor placówki, swoim działaniem niedopełniła obowiązków i naruszyła obowiązujące ją przepisy. Stwierdzone uchybienia są zaś tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji szkoły i dlatego konieczne było natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez skarżącą funkcji dyrektora.

W szczegółowych wywodach odpowiedzi na skargę przedstawiona została argumentacja polemiczna do stanowiska skarżącej odnoszącego się do poszczególnych, stawianych jej w uzasadnieniu uchwały zarzutów. Między innymi, organ obszernie wykazywał, że starosta był uprawniony do dokonania zmiany w arkuszu organizacyjnym w zakresie etatyzacji pracowników administracyjno-obsługowych, polegającej jedynie na zmniejszeniu wymiaru etatów (z 31,15 do 30,15 - w tym referenta ds. promocji o 0,5 etatu i pracownika księgowości o jeden etat z jednoczesnym utworzeniem stanowiska referenta ds. parkingu w wymiarze 0,5 etatu). Starosta nie podjął natomiast żadnych decyzji kadrowych. Nie można więc przypisać mu samowolnej interwencji w kwestie zatrudniania pracowników niepedagogicznych. Na podstawie przeprowadzonej analizy, organ podjął tylko decyzję o poziomie etatyzacji –– co prawnie i formalnie jest dopuszczalne. Zdaniem strony przeciwnej, wbrew rozpowszechnianym przez skarżącą informacjom, zmniejszenie zatrudnienia pracowników niepedagogicznych w sumie o jeden etat, nie może doprowadzić w przyszłości do likwidacji szkoły.

Co do argumentów dotyczących zarzutów uchwały odnoszących się do nieprawidłowości związanych z zawieraniem umów na dostarczanie energii, strona przeciwna wskazała, że treść zawieranych wcześniej umów nie zwalnia dyrektora z obowiązku ich krytycznej oceny. Nie zwalnia go też z odpowiedzialności, jeżeli zawarte wcześniej umowy były nieprawidłowe i nie zabezpieczały interesu powiatu.

W odpowiedzi na skargę przytoczono także cały szereg pism, w których skarżąca w sposób nieuzasadniony – zdaniem autora tej odpowiedzi - krytykowała organ prowadzący (obecnego i poprzedniego starostę), co prowadzić musiało do utraty zaufania tego organu, a w konsekwencji skutkowało brakiem możliwości współpracy i utrudnieniem nadzoru.

Strona przeciwna nie zgodziła się także z argumentacją skargi odnoszącą się do przeprowadzonego audytu i jego wyników. Podkreślono, że skarżąca w czasie audytu oraz po jego zakończeniu bez żadnych ograniczeń miała możliwość bieżącego zaznajomienia się z jego przebiegiem oraz wystąpienia o udostępnienie wyników. Była bowiem w tym czasie osobiście obecna w szkole (o czym świadczą podpisane w tym okresie przez nią pisma) i posiadała wiedzę o trwającym audycie.

W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej złożył w dniu 29 kwietnia 2014 r. pismo procesowe (zgodnie z oświadczeniem przekazane też pełnomocnikowi strony przeciwnej), w którym podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko, wnosząc, twierdząc i wywodząc jak dotychczas. W uzupełnieniu przedstawiono dalszą obszerną, polemiczną argumentację dotyczącą stawianych stronie zarzutów, wykazującą na ich niezasadność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej u.p.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organ administracji publicznej nie naruszył prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena w tym zakresie dokonywana jest według stanu i na podstawie akt sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Według wynikającej z art. 134 § 1 u.p.p.s.a. zasady oficjalności, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną w skardze podstawą prawną.

Przedmiotem tak określonej kontroli, była w niniejszej sprawie legalność uchwały Zarządu Powiatu W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. o odwołaniu T. S. z funkcji dyrektora [...] Zespołu Szkół nr [...] w K.

Skarga na powyższą uchwałę wniesiona została w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U z 2013 r. poz. 595 ze zm. – dalej u.s.p.), co w pierwszym rzędzie obligowało Sąd, do skontrolowania określonych tym przepisem warunków dopuszczalności skargi. Stosownie do przywołanej normy, przesłanki skutecznego zaskarżenia aktu administracyjnego oparte są bowiem na następujących warunkach:

- zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej,

- akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego,

- skarga musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że zaskarżona uchwała zarządu powiatu, ze względu na jej przedmiot, zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z ugruntowaną już linią orzeczniczą, powołanie lub odwołanie dyrektora placówki oświatowej stanowi sprawę administracyjną, a wydawany w tym przedmiocie akt należy do tej kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 u.p.p.s.a. Jest to bowiem władcza wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu zadań publicznych (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 6/96 publ. ONSA 1997/2/48; wyrok NSA z dnia z dnia 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10, LEX nr 990169).

Stwierdzić także wypada, że w kontrolowanej sprawie spełniony został warunek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej, które to wezwanie nie zostało uwzględnione przez Zarząd Powiatu W. Skarżąca posiada także legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały o odwołaniu jej ze stanowiska dyrektora zespołu szkół. Z chwilą jej podjęcia strona została bowiem pozbawiona obowiązków i uprawnień. Tym samym kontrolowany akt narusza sferę interesu prawnego skarżącej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 marca 20011 r., sygn. akt III SA/Łd 27/11; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 986/10, dostępne w CBOSA).

Wobec spełnienia przesłanek formalnych do wniesienia przez skarżącego skargi, Sąd uprawniony był do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały, zauważyć należy, że przepisem prawa materialnego o podstawowym znaczeniu dla odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, jest art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty ( tj. Dz.U. 2004r., nr 256, poz. 2572 ze zm – dalej u.s.o. ). Przepis ten stanowi w ust.1, że: organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce:

1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia,

c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a;

2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Jako podstawą prawną odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora [...] Zespołu Szkół nr [...] w K. organ wskazał przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 przywołanej wyżej ustawy.

Oceniając legalność zastosowanej w niniejszej sprawie normy, podkreślenia wymaga, że przewidziana w ww. przepisie instytucja odwołania dyrektora w trakcie roku szkolnego ma charakter wyjątkowy. Może być zastosowana tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Z tego też względu w orzecznictwie zwraca się uwagę na znaczenie starannego uzasadnienia podjętego w tym przedmiocie aktu. Dokonanie oceny, czy w danym przypadku wystąpiły przesłanki do zastosowania omawianego przepisu wymaga bowiem zapoznania się przez Sąd z argumentacją organu, wskazującą jakie to "przypadki szczególnie uzasadnione" optowały w danej sprawie za skorzystaniem przez organ z tej szczególnej instytucji (por. np. NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2013r. I OSK 2412/12, z dnia 27 marca 2013r., I OSK 2942/12). Okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora i dowody na ich poparcie, muszą wprost wynikać z uzasadnienia uchwały. Sąd ocenia prawidłowość aktu jedynie na podstawie tych okoliczności (faktów), które zostały wskazane w jego uzasadnieniu (tak NSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r., I OSK 2597/12). Powołane tam okoliczności, muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały oraz muszą znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia. Tylko takie wywody, w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz na ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust.1 pkt 2 u.s.o.

Słusznie zwraca się również uwagę, że w przywołanym przepisie nie wprowadzono obowiązku odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, lecz pozostawiono decyzję w tym zakresie do uznania organu odwołującego (por. wyrok z dnia 17 grudnia 2009 r., IV SA/Gl 464/09). W związku z tym Sąd Najwyższy wskazuje, że: "Zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest ograniczony przepisami prawa oświatowego. Sfera uznania kompetentnego organu jest co prawda znaczna, jednak niepełna, bo musi on uwzględniać m.in. ograniczenia wyraźnie ustanowione w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten - jako stwarzający gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli - musi być zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie (także przez sąd pracy), traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te stały się rzeczywiście funkcjonujące w praktyce. Użyte w art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, swoistą klauzulą generalną, które winno być interpretowane wąsko.

Skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela utrwalony w judykaturze pogląd, że użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione", należy interpretować zawężająco. Szczególność przypadków należy rozumieć jako sytuacje wyjątkowe - "szczególnie" znaczy niezwykle, osobliwie - zob. M. Szymczak [red.], Słownik języka polskiego, t. 3, PWN, Warszawa 1981, s. 398). O ich wystąpieniu można więc mówić w sytuacji konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też przez niego zawinionych (np. gdy w sposób istotny zostały naruszone obowiązki pracownicze - art. 52 § 2 k.p.), gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez dyrektora funkcji, bowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że w zaskarżonej uchwale organ nie wykazał aby wystąpiła sytuacja wypełniająca kryterium szczególnie uzasadnionych przypadków. Wskazano wprawdzie okoliczności, które stanowiły podstawę odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, jednakże nie wykazano, że naruszenia – których zdaniem organu dopuściła się strona - uzasadniają zastosowanie pkt 2 ust. 1 art. 38 u.s.o. Należy bowiem podkreślić, że nie każde naruszenie prawa kwalifikować można jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Jak wskazuje orzecznictwo, pomimo, że jest to pojęcie niedookreślone i ogólne, to z pewnością nie obejmuje negatywnej oceny pracy i negatywnej oceny wykonywanych przez dyrektora zadań o których mowa w art. 34 ust. 2 a u.s.o. tj. prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; przestrzegania przepisów dot. bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów oraz przestrzegania przepisów dot. organizacji pracy szkoły. Kompetencje organu prowadzącego szkołę do odwołania dyrektora z powołaniem się na powyższe okoliczności, wynikają z nadzoru jaki organ ten sprawuje nad działaniem szkoły, tj. w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Co istotne, okoliczności powyższe stanowią podstawę do odwołania dyrektora przy zastosowaniu art. 34 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy – czyli innego przepisu niż został w niniejszej sprawie wykorzystany. W konsekwencji – według orzecznictwa - negatywna ocena działalności dyrektora w zakresie gospodarki finansowej szkoły, a także odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy konflikt z organem prowadzącym, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartych w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. i nie uzasadniają odwołania dyrektora w tym trybie (tak np. NSA w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn.akt I OSK 2473/13, czy też w wyroku z dnia 11 maja 2012 r., sygn.akt I OSK 1972/11).

W niniejszej sprawie, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, organ wskazuje na wiele różnych uchybień w pracy dyrektora dotyczących sfery organizacyjno-administracyjnej oraz gospodarki finansowej. Analizując szczegółowe zarzuty materialnoprawne dotyczące przede wszystkim niewłaściwej współpracy dyrektora szkoły z organem prowadzącym, sporu co do sporządzenia arkusza organizacyjnego a tym samym co do zakresu dopuszczalnej ingerencji organu w kwestie dotyczące etatyzacji - a w istocie zakresu ingerencji organu w sferę decyzyjną dyrektora - nagłaśniania tego sporu np. przez wnoszenie skarg publicznych lub w inny sposób, czy wreszcie braku zaufania ze strony organu prowadzącego do dyrektora, Sąd stwierdził, że o ile są one uzasadnione (to bowiem obecnie nie podlega badaniu), to mogłyby stanowić ewentualnie okoliczności skutkujące brak możliwości sprawowania właściwego nadzoru nad działaniem szkoły. Bezsprzecznie jednak nie stanowią przypadków szczególnie uzasadnionych o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Podobnie ocenić należało zarzuty dotyczące nieprawidłowości w gospodarce finansowej szkoły, nieprawidłowości w gospodarowaniu mieniem szkoły czy środkami finansowymi – postawionymi na podstawie wyników audytu wewnętrznego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się bowiem, że: "zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły - uchybienia w zakresie rachunkowości, nie mogą stanowić "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Takiego przypadku nie mogą stanowić także uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły." (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2003 r. sygn. I OSK 91/05, oraz wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 472/96). Uchybienia w tym zakresie z podanych wcześniej względów, nie dawały zatem podstaw do odwołania dyrektora w trybie natychmiastowym bez wypowiedzenia.

Zarząd powiatu akcentował w uzasadnieniu uchwały, że przedstawione wyżej okoliczności powodują sytuację wyjątkową, nadzwyczajną i nagłą – wymagającą zastosowania regulacji z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o – jednakże nie uzasadnił i nie udowodnił, w żaden przekonujący obiektywne i konkretny sposób, że dalsze kierowanie szkołą przez skarżącą stanowi istotne zagrożenie dla jej funkcjonowania. W szczególności – na tle zgromadzonego materiału i przedstawionej argumentacji – brak podstaw do przyjęcia, że na skutek konfliktu pomiędzy organem i skarżącą oraz nagłośnieniem przez nią tego konfliktu, szkoła nie może funkcjonować i nie może pełnić swoich funkcji. Nie przedstawiono żadnych dowodów, czy przekonującego uzasadnienia, że działania skarżącej powodują społeczny niepokój wśród nauczycieli, uczniów - że w ogóle powodują destabilizację pracy szkoły i realizacji jej funkcji - dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie pełnienia funkcji przez dyrektora. Oprócz ogólnie sformułowanych zarzutów, nie przytoczono faktów pozwalających na ich ocenę. Powyższe potwierdza, że organ nie wykazał aby działania skarżącej można było zakwalifikować jako przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu omawianego przepisu, co również nie znalazło odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Przedstawione wyżej a przywołane przez organ okoliczności, nie mają też charakteru nagłego, gdyż trwały już od pewnego czasu przed podjęciem uchwały (co najmniej kilka miesięcy). Nadto w przypadku zarzutów dotyczących gospodarki finansowej i gospodarki mieniem powiatu, organ wyraźnie wskazuje, że działania i zaniechania dyrektora (co wynika z audytu), miały charakter trwały i powtarzający się.

Uzasadniając zaskarżoną uchwałę, zarząd powiatu nie dokonał - zdaniem Sądu - logicznego i przekonywującego omówienia (choćby w dostatecznym zakresie), wystąpienia przesłanki o której mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. W szczególności nie wskazano na istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy stwierdzonymi i zarzucanymi skarżącej uchybieniami, a działalnością szkoły. Zrzuty postawione skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały dotyczyły negatywnej oceny jej pracy i negatywnej oceny wykonywanych przez nią zadań - ale nawet przy założeniu, że są one zgodne z rzeczywistością - nie uzasadniają odwołania z zajmowanego stanowisko bez wypowiedzenia. Organ nie wykazał, aby w sprawie faktycznie zachodziła pilna konieczność odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia, w związku z zagrożeniem interesu publicznego jakim jest realizacja funkcji szkoły. Tymczasem – jak wyjaśnił to już NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2015r. (I OSK 2624/14) - działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek wyważenia interesu publicznego z indywidualnym interesem strony, do czego zobowiązuje art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron – interesu obywatela z interesem publicznym, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 182/12; baza orzeczeń nsa.gov.pl). W państwie prawa nie ma bowiem miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, o ile ten ostatni można uznać za słuszny interes strony. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, ale także, że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. sygn. akt III ARN 49/93; OSNCP 1994/9/181). Takiego uzasadnienia po stronie organu w niniejszej sprawie zabrakło.

Nadto należy zauważyć, że charakter prawny uchwały o odwołaniu dyrektora szkoły ze stanowiska przemawia za koniecznością traktowania go na równi z decyzją administracyjną, co uzasadnia zastosowanie w takiej sprawie wymogów z art.107 § 3 k.p.a. oraz zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału na każdym etapie postępowania, tak aby przed podjęciem decyzji miała prawo do przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Wymogi te nie zostały zachowane w niniejszym postępowaniu, na co wskazuje, choćby zakreślenie skarżącej dwóch dni na ustosunkowanie się do wyników audytu.

Reasumując Sąd uznał, że w świetle przedstawionej przez organ argumentacji, w sprawie nie miał miejsca "szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Tym samym zastosowanie trybu określonego w ww. przepisie, skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, co orzeczono na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 u.p.p.s.a. Sąd w punkcie II sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 152 w/w ustawy, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Orzeczenie o kosztach natomiast (pkt III sentencji wyroku) podstawę znajduje w art. 200 ww. ustawy.