Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 653/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Inne
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 4, art. 29 ust. 6
journal: Dz.U. 2009 nr 26 poz 157
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia WSA del. Dorota Jadwiszczok Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1627/12 w sprawie ze skargi K.W.-K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 lipca 2012 r. nr DSO-VIII-1621-6/12 w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1627/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K.W.-K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia 18 czerwca 2012 r. i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 24 lipca 2012 r., działając na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. nr 26, poz.157 ze zm.) w związku z art. 104 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia 18 czerwca 2012 r., w przedmiocie odmowy przyjęcia K.W.-K.na aplikację sędziowską.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że K.W.-K.ukończyła aplikację ogólną w dniu 30 listopada 2010 r. i złożyła wniosek o przyjęcie na aplikację sędziowską.

Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury decyzją z dnia 29 grudnia 2010 r. odmówił przyjęcia zainteresowanej na aplikację sędziowską, wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż na liście klasyfikacyjnej aplikantów, ogłoszonej dnia 13 grudnia 2010 r., zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, K.W.-K.została umieszczona na 205 miejscu. O kolejności miejsc na liście zadecydowała suma punktów, na którą złożyły się suma punktów uzyskanych przez aplikantów z zaliczonych sprawdzianów oraz łączna ocena przebiegu praktyk. Wystawiona przez patrona koordynatora łączna ocena stanowiła średnią arytmetyczną ocen przyznanych przez patronów poszczególnych praktyk. Ponieważ Minister Sprawiedliwości zarządzeniem z dnia 31 marca 2010 r. ustalił limit 75 miejsc na aplikacji sędziowskiej, zainteresowana znalazła się poza tym limitem.

Minister Sprawiedliwości po rozpatrzeniu odwołania K.W.-K., decyzją z dnia 22 lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 817/11 oddalił skargę K.W.-K..

K.W.-K.złożyła skargę kasacyjną od tego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2092/11, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz wyżej wskazane decyzje administracyjne obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepis art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury - w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 18 sierpnia 2011 r. (Dz. U. nr 203, poz. 1192) należy interpretować zgodnie z regułami wykładni językowej, w świetle których przepis ten stanowi, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i ze wszystkich praktyk odbytych w czasie trwania aplikacji ogólnej.

K.W.-K.w piśmie z dnia 4 czerwca 2012 r. podtrzymała w całości swój wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej, ponadto oświadczyła, że nadal spełnia kryteria określone w art. 22 pkt 1-4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.

W dniu 18 czerwca 2012 r. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury ponownie wydał decyzję odmawiającą przyjęcia K.W.-K.na aplikację sędziowską.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż aby wykonać wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało sporządzić listę symulacyjną i w ten sposób ustalić miejsce, które K.W.-K.mogłaby zająć na liście klasyfikacyjnej aplikantów, gdyby została ona sporządzona zgodnie z takim rozumieniem art. 26 ust. 3, jak zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny - o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej decydowałaby suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz z wszystkich praktyk odbytych w czasie trwania aplikacji ogólnej. Symulacja listy klasyfikacyjnej aplikantów pierwszego rocznika aplikacji ogólnej opracowana dnia 27 kwietnia 2012 r. wykazała, że K.W.-K.uzyskałaby łącznie 109,5 punktów i zajęłaby 173 miejsce. W oparciu o tak skonstruowaną listę klasyfikacyjną oraz wnioski aplikantów pierwszego rocznika aplikacji ogólnej złożone w trybie art. 28 ust. 1 przedmiotowej ustawy, zostały opracowane w dniu 27 kwietnia 2012 r. dwie listy kandydatów, którzy zostaliby przyjęci na aplikację sędziowską i aplikację prokuratorską. Na aplikację sędziowską mogłyby zostać przyjęte osoby, które na symulacji listy klasyfikacyjnej znalazły się na miejscach do 90. z liczbą 111,5 punktów. Osiągnięta przez K.W.-K. 173 pozycja na symulacji listy klasyfikacyjnej, nie pozwoliła na umieszczenie jej na opracowanej na potrzeby niniejszej sprawy liście kandydatów przyjętych na pierwszy rocznik aplikacji sędziowskiej.

K.W.-K.od powyższej decyzji wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 23 ust. 4 w zw. z art. 29 ust. 6 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.

Minister Sprawiedliwości po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 24 lipca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając w całości jego motywy. Wskazał w tym zakresie, iż zainteresowana uzyskałaby (według symulacji listy kawalifikacyjnej aplikantów pierwszego rocznika aplikacji ogólnej) 75 punktów z praktyk i 34,5 punktu z zaliczonych sprawdzianów, co daje łącznie 109,5 punktów i jest niewystarczające do przyjęcia na pierwszy rok aplikacji sędzowskiej. Organ wskazał tu, że K.W.-K.zaliczyła wszystkie sprawdziany w pierwszym terminie i nie pisała sprawdzianów poprawkowych.

Ustosunkowując się do zarzutu odwołania Minister Sprawiedliwości wskazał, iż przepis art. 29 ust. 6 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury stanowi, że w przypadku uwzględnienia skargi, o której mowa w ust. 5 tego artykułu, przepis art. 23 ust 4 nie jest stosowany wprost, lecz "odpowiednio". Określenie "odpowiednio" oznacza stosowanie unormowania przewidzianego w art. 23 ust. 4 powołanej powyżej ustawy w sposób uwzględniający specyfikę unormowań regulujących tryb postępowania Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury przy wydawaniu decyzji o przyjęciu na aplikację sędziowską albo prokuratorską, zawartych w art. 29 omawianej ustawy. Decydująca jest tu nadal kolejności umieszczenia kandydatów na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2, do miejsca wyczerpania limitu przyjęć na aplikację (art. 29 ust. 2). "Odpowiednie" stosowanie regulacji zawartych w art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w ramach unormowań zawartych w art. 29, polega zatem na tym, że Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury przy ponownym rozpoznaniu wniosku kandydata o przyjęcie na aplikację specjalistyczną (w następstwie uchylenia decyzji o odmowie przyjęcia na aplikację specjalistyczną przez sąd administracyjny) jest obowiązany do stworzenia listy klasyfikacyjnej kandydatów w oparciu o sposób liczenia punktów wskazany w wiążącym Dyrektora Krajowej Szkoły wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2092/11. Odpowiednie stosowanie art. 23 ust. 4 nakazuje Dyrektorowi Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury (w następstwie uwzględnienia skargi aplikanta przez sąd administracyjny) niezwłoczne wydanie decyzji o przyjęciu na aplikację, niemniej jednak jest on obowiązany uczynić to z zachowaniem zasad przyjmowania na aplikację specjalistyczną przewidzianych w art. 29, tj. z zachowaniem obowiązujących wówczas limitów przyjęć na te aplikacje oraz z uwzględnieniem sposobu liczenia punktów decydujących o miejscu aplikanta na liście klasyfikacyjnej oraz złożonych w powyższym przedmiocie wniosków aplikantów.

K.W.-K.wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości zarzucając jej naruszenie przepisów art. 23 ust. 4 w zw. z art. 29 ust. 6 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, poprzez niezastosowanie tych przepisów oraz podniosła zarzut braku określenia co to jest lista symulacyjna, którą posłużyły się oba organy podczas rozpoznawania niniejszej sprawy, na ile lista ta jest dokładna i czy w ogóle można było stworzyć taką listę bacząc na treść wyżej wskazanych przepisów.

Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż zgodnie z treścią art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decydujące dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2092/11. Po pierwsze sąd ten wykazał dlaczego sposób liczenia punktów, zastosowany przez organ w rezultacie błędnej wykładni art. 26 ust. 3 zd. 1 był wadliwy. Powyższe wynika z następującej argumentacji:

Decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 lutego 2011 r. jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia 29 grudnia 2010 r. wydane zostały na podstawie przepisów ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 203, poz. 1192) oraz w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. nr 107, poz. 895). To według tych uregulowań należy oceniać prawidłowość wykładni przepisu art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. W szczególności ustalenia wymaga określony w art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy sposób ustalenia liczby punktów, jakie uzyskał aplikant po zakończeniu aplikacji ogólnej, decydujących o jego miejscu na liście klasyfikacyjnej.

Analiza treści art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy prowadzi do wniosku, iż znaczenie tego przepisu, uzyskane na gruncie wykładni językowej, nie budzi najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Sformułowanie jest jasne i jednoznaczne: o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Użyta w redakcji tego przepisu koniunkcja przesłanek, jakie ma spełnić aplikant ("suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk"), nie może być inaczej rozumiana na gruncie reguł wykładni językowej. Nie było więc potrzeby dokonywania wykładni systemowej i celowościowej omawianego przepisu.

W dalszej części niniejszego wywodu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż dokonując wykładni niniejszego przepisu nie należy kierować się ani treścią § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. - ponieważ przepisy rozporządzenia nie mogą zmieniać znaczenia przepisów ustawowych, co nie budzi najmniejszych wątpliwości zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani treścią art. 52 pkt 2 ustawy.

Reasumując ten wywód Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż nie ulega wątpliwości, że przyczyną nowelizacji ustawy dokonanej nowelą z dnia 18 sierpnia 2011 r. była chęć zmiany kryteriów decydujących o kolejności miejsc na liście klasyfikacyjnej aplikantów. Gdyby zasady liczenia punktów przyjęte przez Sąd I instancji wynikały z pierwotnego brzmienia art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy, to nie byłoby potrzeby nowelizowania tego przepisu.

Po drugie Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na wcześniejszy wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2010/11, podkreślił, że "W praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od samego początku jego istnienia, obowiązku obciążającego stronę lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia nie można domniemywać, gdyż godzi to w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych winien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku, jeżeli obowiązek wprost wypływający z przepisu prawa – w tym wypadku z art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole – został sformułowany inaczej. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym.". Powyższe uwagi w całości odnoszą się do niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zestawiając treść i motywy zaskarżonej decyzji z dnia 24 lipca 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z dnia 18 czerwca 2012 r. stwierdził niewłaściwe odczytanie przez oba organy wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2092/11.

Sąd podkreślił, iż wbrew stanowisku organów obu instancji, Naczelny Sąd Administracyjny bardzo dokładnie argumentując z jakich przyczyn prezentowany poprzednio przez organ sposób wyliczania punktów, a w dalszej kolejności określania miejsca danego aplikanta na liście kandydatów przyjętych na pierwszy rocznik aplikacji sędziowskiej, był wadliwy, w żaden sposób nie nakazał organowi dokonywania jakichkolwiek nowych wyliczeń, tworzenia list symulacyjnych itp.

Sąd I instancji uznał za trafny pogląd prezentowany w skardze, iż stworzona na potrzeby postępowania symulacja listy kwalifikacyjnej aplikantów pierwszego rocznika aplikacji ogólnej, w wyniku którego wydano zaskarżoną i poprzedzająca ją decyzję, nie ma dla niniejszej sprawy żadnego znaczenia. Nadto brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do tworzenia takich list. Podkreślił, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w uzasadnieniu swojego wyroku, żadnych przesłanek do tworzenia takich list symulacyjnych i wyliczania w oparciu o nie rankingu aplikantów pierwszego rocznika aplikacji ogólnej, by następnie w zależności od wyniku takiego wyliczenia podjąć decyzję merytoryczną.

Następnie Sąd I instancji wskazał, iż w treści art. 23 ust. 4 oraz art. 29 ust. 6 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury ustawodawca zawarł jasne i czytelne rozwiązanie, które organ powinien bezzwłocznie zastosować w przypadku uwzględnienia skargi – niezwłoczne wydanie decyzji o przyjęciu na określoną aplikację. Zatem, w ocenie Sądu, uchylenie decyzji organu (a tak właśnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2092/11) implikuje niezwłoczne wydanie przez Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury decyzji o przyjęciu skarżącej na określoną aplikację.

Zdaniem Sądu, nie jest trafna argumentacja organu, upatrująca w sformułowaniu zawartym w art. 29 ust. 6 ustawy - "stosuje się odpowiednio" - obowiązku organu ponownego wyliczania pozycji danego aplikanta na liście. Takie rozumowanie mijałoby się z celem tego przepisu, nakazującym wprost niezwłoczne wydanie decyzji o przyjęciu na określona aplikację. Takie rozumowanie nie wynika także z treści tego przepisu, a dalsze tworzenie list kandydatów, w oparciu o inne kryteria, prowadzi wprost do niepewności prawa.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż oba wyżej wskazane przepisy stanową normy szczególne (lex specialis), co do sposobu umieszczenia aplikantów, którzy ukończyli aplikację ogólną na listach osób przyjętych na aplikację sędziowską ewentualnie prokuratorską, zatem wykładnia tych norm nie może być dokonywana poprzez analizę norm zwykłych przedmiotowej ustawy. Taka właśnie niedopuszczalna wykładnia przepisów szczególnych została dokonana przez organ. Organ rozpatrując powyższy aspekt sprawy w ogóle nie wziął pod uwagę istotnego wywodu zawartego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2092/11, gdy wyraźnie Sąd ten wskazuje, iż " System obowiązujących przepisów prawnych winien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku, jeżeli obowiązek wprost wypływający z przepisu prawa – w tym wypadku z art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole – został sformułowany inaczej. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym. Powyższe uwagi w całości odnoszą się do niniejszej sprawy."

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Sprawiedliwości, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 153 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy administracyjne

nie były związane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oceną prawną zawartą

w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt

I OSK 2092/11;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 29

ust. 6 i art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole

Sądownictwa i Prokuratury (dalej: u.k.s.s.p.) oraz w zw. z art. 20 i 22 ust. 1-4

u.k.s.s.p. poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku uwzględnienia przez sąd

administracyjny skargi kandydata na decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację

specjalistyczną, organy administracyjne mają obowiązek niezwłocznego wydania

decyzji "o przyjęciu na aplikację", nie zaś - po ponownym przeprowadzeniu

postępowania wyjaśniającego - decyzji "w sprawie przyjęcia na aplikację".

Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (dalej: u.u.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 6 u.k.s.s.p w zw. z art. 23 ust. 4 u.k.s.s.p., skutkującą przekroczeniem granic kognicji przez Sąd I instancji i merytorycznym załatwieniem sprawy przyjęcia K.W.-K. na aplikację sędziowską.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 P.p.s.a., rozumie się wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a więc nie tylko samą wykładnię w ścisłym tego słowa znaczeniu. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za wadliwe. Z kolei wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania w sprawie stanowią konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Mają one wytyczać kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy i określają sposób ich postępowania w przyszłości. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi więc ścisły związek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że dokonanie przez sąd administracyjny oceny prawnej oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym już wcześniej przez sąd poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu poglądowi. Organ podniósł, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji organy administracyjne nie dokonały "swoistej nadinterpretacji" wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 2092/11, lecz zastosowały się do wyrażonej w tym orzeczeniu oceny prawnej dotyczącej stosowania przepisu art. 26 ust. 3 u.k.s.s.p. Teza Sądu I instancji o tym, jakoby pogląd prawny dotyczący stosowania przepisu art. 26 ust. 3 u.k.s.s.p., zawarty w przywołanym wyżej orzeczeniu Sądu kasacyjnego, nie wiązał organów administracyjnych jest zatem błędna i mogła wywrzeć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku.

Następnie organ podkreślił, iż w jego ocenie, pogląd Sądu I instancji o konieczności językowego rozumienia dyspozycji art. 23 ust. 4 u.k.s.s.p., stosowanego "odpowiednio" z mocy art. 29 ust. 6 u.k.s.s.p. uznać i w tej mierze należy za nietrafny, albowiem jego akceptacja prowadzi do absurdalnych rezultatów.

Po pierwsze dlatego, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, podstawy uwzględnienia skargi, o której mowa w art. 29 ust. 5 u.k.s.s.p. mają znaczenie w ponownie prowadzonym przez organy postępowaniu. Trudno bowiem przyjąć, zważywszy na przyczyny i rodzaje możliwych rozstrzygnięć sądu administracyjnego, aby w wypadku uchylenia decyzji organów obu instancji wyłącznie z powodów proceduralnych, jak na przykład brak właściwego umocowania osoby podpisującej decyzję, Dyrektor Krajowej Szkoły zobowiązany byłby do przyjęcia danej osoby na aplikację specjalistyczną, pomimo zajęcia przez nią odległej i nie umożliwiającej kontynuowania szkolenia pozycji na liście klasyfikacyjnej. Należy zatem przyjąć, że nie każde naruszenie prawa przez organy administracyjne, skutkujące uwzględnieniem skargi, o której mowa w art. 29 ust. 5 u.k.s.s.p. będzie tego rodzaju naruszeniem, które w każdym wypadku winno skutkować wydaniem decyzji o przyjęciu na aplikację specjalistyczną.

Po drugie nie sposób uznać za prawidłowy poglądu, zgodnie z którym organy administracyjne w ponownie prowadzonym postępowaniu nie mogą badać, czy kandydat nadal spełnia wszystkie przesłanki determinujące rozpoczęcie aplikacji specjalistycznej, takie jak: posiadanie obywatelstwa polskiego i korzystanie z pełni praw cywilnych i obywatelskich (art. 22 pkt 1 u.k.s.s.p), posiadanie nieposzlakowanej opinii (art. 22 pkt 2 u.k.s.s.p.), brak skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo lub przestępstwo skarbowego (art. 22 pkt 3 u.k.s.s.p.), brak prowadzenia przeciwko kandydatowi postępowania karnego o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe (art. 22 pkt 4 u.k.s.s.p.), czy wreszcie posiadanie zdolności do pełnienia obowiązków sędziego lub prokuratora (art. 28 ust. 2 u.k.s.s.p.). Argument o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wzmacniany jest upływem czasu, jaki dzieli złożenie przez kandydata wniosku o kontynuowanie szkolenia (w niniejszej sprawie wniosek ten został złożony przez K.W.-K. w dniu 20 grudnia 2010 r.) od dnia "uwzględnienia skargi" przez sąd administracyjny (w niniejszej sprawie wyrok NSA z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2092/11), w okresie którego kandydat może przestać spełniać w/w przesłanki przyjęcia na aplikację specjalistyczną.

Reasumując organ podniósł, że stosowanie jedynie językowej wykładni art. 23 ust. 4 w zw. z art. 29 ust. 6 u.k.s.s.p. w postępowaniu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 tej ustawy prowadzi do niemożliwych do zaakceptowania rezultatów w postaci wniosku, iż aplikantem aplikacji specjalistycznej może zostać osoba, której wynik punktowy osiągnięty w trakcie odbywania aplikacji ogólnej nie mieści się w wyznaczonych limitach przyjęć (a wyniku tego nie zmienia uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny), która nie posiada obywatelstwa polskiego lub nie korzysta z pełni praw cywilnych i obywatelskich, która nie posiada nieposzlakowanej opinii, która została skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, czy wreszcie która nie posiada zdolności do pełnienia obowiązków sędziego lub prokuratora.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.W.-K.wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, chociaż niektóre podniesione w jej uzasadnieniu argumenty są jak najbardziej trafne.

Oceniając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 153 Ppsa, należy stwierdzić, że zarzut ten jest nieuzasadniony. Analiza uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2012r. I OSK 2092/11 wskazuje, że Sąd ten zajmował się wyłącznie wykładnią art. 26 ust. 3, zdanie pierwsze ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, w brzmieniu sprzed nowelizacji i wywiódł, że "treść w/wym. przepisu nie budzi najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Znaczenie tego przepisu uzyskane na gruncie wykładni językowej jest jasne i jednoznaczne: o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Wszak występująca w tym przepisie koniunkcja przesłanek, jakie ma spełnić aplikant nie może być inaczej rozumiana na gruncie reguł wykładni językowej."

Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiadał się co do przebiegu postępowania administracyjnego po uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, choć powinien był ocenić skutki swojego wyroku, uwzględniając art. 29 ust. 6 w zw. z art. 23 ust. 4 i ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.

Zgodnie z art. 29 ustawy Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską albo prokuratorską ( ust. 1 ).

Od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Rozpoznanie odwołania następuje w terminie 14 dni od dnia jego wniesienia ( ust. 4 ).Od decyzji Ministra Sprawiedliwości, o której mowa w ust. 4, przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji ( ust. 6 ) W przypadku uwzględnienia skargi, o której mowa w ust. 5, przepis art. 23 ust. 4 stosuje się odpowiednio ( ust. 6 ).

Przepis do którego odsyła art. 29 ust. 6 tj. art. 23 ust. 4 ustawy stanowi natomiast, że w przypadku uwzględnienia skargi, o której mowa w ust. 3, Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje niezwłocznie decyzję o przyjęciu na aplikację ogólną, którą aplikant odbywa zgodnie z indywidualnym programem ustalonym przez Dyrektora Krajowej Szkoły.

Przytoczone uregulowania prawne nakładają na sąd administracyjny obowiązek nadzwyczaj starannego i dogłębnego rozważenia sprawy, gdyż w przypadku uwzględnienia skargi Dyrektor Krajowej Szkoły zobowiązany jest wydać decyzję o przyjęciu na aplikację. Sąd powinien więc ocenić, czy w stanie faktycznym sprawy, nawet przy założeniu że nie wystąpiłyby uchybienia stwierdzone przez sąd administracyjny, zapadłaby decyzja tej samej treści. Innymi słowy w sytuacji gdy organ, po uwzględnieniu skargi ma wydać tzw. decyzję związaną ( nie ma wyboru co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy ), konieczne jest zbadanie, czy dana osoba spełnia wszystkie warunki do przyjęcia jej na aplikację. Decyzja związana stanowi bowiem przeciwieństwo swobodnego uznania. Jej treść jest ściśle określona przepisami prawa i z góry znana.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżąca, nawet przy zastosowaniu się przez organ do zaprezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 26 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, nie uzyskałby miejsca na liście kwalifikującej ją do odbywania aplikacji sądowej, w ramach limitu miejsc przyznanego przez Ministra Sprawiedliwości. Okoliczność powyższa, wobec brzmienia art. 23 ust. 4, do którego odsyła art. 29 ust. 6 ustawy, nie może mieć jednak znaczenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ, po wcześniejszy uwzględnieniu skargi przez sąd administracyjny.

Ma rację Sąd I instancji twierdząc, że wykładnia językowa w/wym. uregulowań nie budzi żadnych wątpliwości. W takiej sytuacji stosowanie innych reguł wykładni prawa nie znajduje uzasadnienia, nie istnieje bowiem potrzeba odczytania przepisu jasnego i oczywistego w swej treści. W przypadku wykładni naczelną zasadę pełni zasada clara non sunt interpretanda, zgodnie z którą to co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji. Jedną z dyrektyw wykładni językowej jest dyrektywa, w myśl której gdy w systemie prawnym wiążąco ustalono znaczenie określonych zwrotów prawnych, to należy używać ich właśnie w tym znaczeniu. Dyrektywa ta związana jest z tzw. definicją legalną - występującą w tekstach prawnych, wprowadzoną przez prawodawcę w celu ustalenia wiążącego rozumienia poszczególnych terminów.

W orzecznictwie i w piśmiennictwie powszechnie jest akceptowana zasada pierwszeństwa wykładni językowej i subsydiarności wykładni systemowej i funkcjonalnej.

Zasada pierwszeństwa wykładni językowej, choć nie ustala absolutnego porządku preferencji, to jednak dopuszcza odstępstwa od wyniku jej zastosowania tylko wówczas, gdy wynik ten prowadzi albo do absurdu, albo rażąco

niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Nie zawsze więc zachodzi

konieczność posłużenia się kolejno wszystkimi rodzajami wykładni; nie ma w

szczególności potrzeby sięgania po dyrektywy celowościowe wówczas, gdy już po

zastosowaniu dyrektyw językowych albo językowych i systemowych uda się

uzyskać właściwy wynik wykładni, tj. ustalić pozbawione cech absurdalności

znaczenie interpretowanej normy ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7). Innymi słowy, odstępstwo od jasnego i

oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą

uzasadniać tylko szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne,

ekonomiczne lub moralne; jeśli takie racje nie zachodzą, należy oprzeć się na

wykładni językowej (por. uzasadnienie uchwały Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu

Najwyższego z dnia 14 października 2004 r., III CZP 37/04, OSNC 2005, nr 3, poz.

42, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 2004 r., V CK 21/04, OSNC 2005, nr

7-8, poz. 137 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 lipca 2005 r., I KZP 18/05,

OSNKW 2005, nr 9, poz. 74).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sądy administracyjne nie powinny poprawiać z założenia racjonalnego prawodawcy. Skoro przy ustanawianiu regulacji art. 29 ust. 6 ustawy odesłał on do art. 23 ust. 4 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, to chciał aby w każdym przypadku uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny ( bez względu na przyczynę ), Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury wydawał automatycznie decyzję o przyjęciu na aplikację sędziowską lub prokuratorską, bez potrzeby ponownego badania wniosku kandydata i prowadzenia postępowania administracyjnego.

Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny widzi poważne zagrożenia wynikające ze stosowania powyższych regulacji, o których wspomina też skarga kasacyjna. W obecnym jednak brzmieniu analizowanych przepisów odmienna ich wykładnia, stanowiłaby o tworzeniu przez Sąd prawa, a nie jego stosowaniu. Niezależnie od tego organ z mocy art. 41 ustawy jest uprawniony do usunięcia niektórych skutków wynikłych ze stosowania jej art. 29 ust. 6.

Należy zgodzić się z poglądem prezentowanym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2013r. II SA/Wa 321/13 Lex nr. 1334265, że sformułowanie "wydaje niezwłocznie decyzję o przyjęciu na aplikację" jest jednoznaczne i w żadnym wypadku nie dopuszcza wykładni wydania decyzji "w sprawie" przyjęcia na aplikację, tak jak stanowi się w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znany jest projekt ustawy zmieniającej ustawę o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, w którym w art. 25 ust. 7 przewiduje się, że w przypadku uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską, Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje niezwłocznie decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację. Proponowana zmiana w przekonaniu Sądu świadczy o tym, że dotychczasowe brzmienie omawianych regulacji choć jednoznaczne, niosło za sobą poważne i nie zawsze uzasadnione skutki prawne, na wyeliminowanie których prawodawca zdecydował się poprzez nowelizację ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się w całości z wykładnią przepisów prawa przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co czyni nietrafnymi zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni art. 29 ust. 6 w zw, z art. 23 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.

Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 20 i art. 22 w/wym. ustawy, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie nie mógł i nie stosował tych przepisów.

Mając na uwadze powyższe rozważania prawne Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.