Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 264/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: _Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 20, art. 28, art. 19
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./, Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Magdalena Dworszczak, , po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2009r. sprawy ze skargi K. i M.C. na uchwałę Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich z dnia 9 listopada 2007r. Nr XII/76/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Ząbkowice Śląskie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich na rzecz skarżących K. i M. C. solidarnie kwotę 300 zł (słownie: trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Ząbkowicach Śląskich w dniu 9 listopada 2007 r. podjęła uchwalę Nr XII/76/2007 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Ząbkowice Śląskie. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej powoływana jako ,,p.z.p.") oraz w związku z uchwałą Nr IV/29/2005 Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich z dnia 29 kwietnia 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Ząbkowice Śląskie.

W podjętej uchwale Rada Miasta stwierdziła zgodność przyjętej uchwały z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ząbkowice Śląskie przyjętym uchwałą Nr I/1/2001 z dnia 26 stycznia 2001 r.

Integralną część miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią trzy załączniki: załącznik nr 1 zawierający rysunek planu w skali 1:2000; załącznik nr 2 zawierający rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu; załącznik nr 3 zawierający rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, po wcześniejszym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 22 lutego 2008 r., złożyli K. C. i M. C. zarzucając naruszenie:

- art. 20 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 1 pkt 4, art. 17 pkt 4, pkt 5 i pkt 6, art.18 ust. 1, art. 19 ust. 1, art. 27, art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- § 4 ust. 1 pkt. 2 i 3, § 7 pkt. 1 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

- zapisów uchwały z dnia 29 kwietnia 2005 r. nr IV/29/2005 Rady Miejskiej w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Ząbkowice Śląskie;

- § 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej Nr III/25/2007 z dnia 6 marca 2007 r. w sprawie Wieloletniego Programu Inwestycyjnego na lata 2007 -2009;

- § 2 ust. 1 uchwały nr I/1/2001 Rady Miejskiej Ząbkowice Śląskie z dnia 26 stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ząbkowice Śląskie;

- § 14 ust. 2 pkt. 4 i 5 uchwały Rady Miejskiej Nr VII/60/90 z dnia 20 grudnia 1990 r. w sprawie nadania statutu Osiedla Nr [...];

- § 1 pkt 2 i 3 § 2, § 3 i § 4 uchwały Rady Miejskiej Nr V/34/2005 z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy;

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 24 i art. 25 Kodeksu postępowania administracyjnego;

- art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i podstawowych wolności.

Skarżący wskazali, że w chwili przystąpienia do uchwalania planu miejscowego byli posiadaczami spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu przy ul. J. [...] na Osiedlu S. w Z. Ś., położonego na działce nr [...], która to działka bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...], dla której został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w dacie składania skargi skarżący na podstawie aktu notarialnego z dnia 6 listopada 2007 r. legitymują się już prawem własności do tego lokalu.

Uzasadniając zgłoszone zarzuty skarżący w pierwszej kolejności zwrócili uwagę na niezgodność zawartego w zaskarżonej uchwale zapisu dotyczącego stwierdzenia zgodności planu z ustaleniami studium. Niezgodność ta miała polegać na tym, że w studium nieruchomości znajdujące się w Strefie I - Miejskiej, Obszar 1 B miały być zagospodarowane zabudową mieszkaniową o wysokiej intensywności jako osiedle mieszkaniowe z funkcją podstawową i uzupełniającą funkcją usługową. Natomiast w przyjętym miejscowym planie zamiast terenu osiedla mieszkaniowego z funkcją "podstawową zabudową mieszkaniową wielorodzinną" teren ten stał się terenem usługowym. W ten sposób doszło zdaniem skarżących do naruszenia wyrażonego w art. 15 ust. 1 p.z.p. wymogu zgodności planu z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji naruszony został art. 20 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 , art.15 i art.18 ust. 1 p.z.p., a także § 2 uchwały nr I/1/2001 Rady Miejskiej Ząbkowice Śląskie z dnia 26 stycznia 2001 roku w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ząbkowice Śląskie. Zdaniem skarżących, biorąc pod uwagę, że podstawową funkcją zagospodarowania w studium jest zabudowa mieszkaniowa wysokiej intensywności, a usługi są funkcją uzupełniającą, uznać należało za błędne twierdzenie, że pawilon handlowy służy prowadzeniu działalności usługowej, wobec czego realizacja planowanej inwestycji nie pozostaje w sprzeczności z kierunkami wyznaczonymi w studium.

Skarżący zwrócili uwagę na brak dostosowania studium do art. 10 ust.2 p.z.p. w związku z § 4 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr. 118, poz,1233). Zarzucany brak polegać miał na tym, że w stadium nie określono granic obszarów, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, a taką inwestycją będzie właśnie budowa supermarketu, dla którego wydana została decyzja o warunkach zabudowy, a obecnie w planie miejscowym teren przeznaczony jest pod usługi. Dlatego też Rada Miejska przystępując do uchwalania planu w pierwszej kolejności powinna dokonać aktualizacji studium, określając w nich obszary o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt. 7 p.z.p.

Skarżący zarzucili także, że Rada Miasta Z. Ś. w żadnej wcześniejszej uchwale nie zajmowała stanowiska w sprawie zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisami studium, które zostało uchwalone pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem projekt uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania został opracowany zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku. Ustawa ta w art. 15 ust. 1 i art. 20 ust 1 zobowiązywała organy gminy do przestrzegania przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych zasady zgodności zapisów planu z ustaleniami studium. W tym stanie prawnym zdaniem skarżących w przypadku, w którym studium uchwalone pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. zawiera szczegółowe ustalenia niedostosowane do wymogów nowej ustawowych, to ustalenia te uznać należy za niezgodne z obecną ustawą i nie mogą stanowić podstawy do sporządzenia miejscowych planów, a co za tym idzie nie powinny być brane pod uwagę jako kryterium zgodności planu miejscowego ze studium.

Ponadto skarżący zwrócili uwagę na to, że zawarte w przepisach obecnej ustawy w art. 27 i 33 mechanizmy, dają możliwość, aby studium zmieniać i formułować zgodnie z obecnie obowiązującymi normami ustawowymi.

Zdaniem skarżących przy uwalaniu planu należało kierować się zasadą dobrego sąsiedztwa, planując tylko takie obiekty, których charakter jest zbliżony do tych postawionych w sąsiedztwie i jeżeli w pobliżu są tylko budynki mieszkalne wysokiej intensywności to tylko takie mogą być, a nie planować supermarket pomiędzy trzema blokami mieszkalnymi, czym naruszony został art. 61 p.z.p.

Uzasadniając zarzut naruszenia procedury obowiązującej przy uchwalaniu planu miejscowego, skarżący podnieśli okoliczność braku uznania przez Burmistrz Miasta i Gminy prawidłowo złożonych uwag przez 178 mieszkańców osiedla S., o czym zainteresowani nie zostali powiadomieni. Zgadnie z art.17 pkt.14 p.z.p. burmistrz winien przedstawić radzie projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, a w myśl art.20 ust. 1 p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Zdaniem skarżących zgłoszone uwagi nie zostały w ten sposób rozpatrzone. Dowodem na to jest brak rozstrzygnięć przez Radę w jakimkolwiek protokole sesji Rady, poza oświadczeniem Przewodniczącej Komisji Rozwoju Gospodarczego i Budżetu na sesji z dnia 14 września 2007 r., że: "Uchwała ta była omawiana na Komisji Gospodarczej. Komisja dobrze przyjrzała się informacjom zawartym w tej uchwale zwłaszcza załącznikowi nr 2 - rozstrzygnięcia o sposobie rozstrzygnięcia uwag wniesionych do projektu. (...) uwagi nr 4 i 5 w drodze głosowania zostały uznane za zasadne. Chodzi o uwagę Pani C. i Stowarzyszenia Kupców i Przedsiębiorców Ziemi Z.". W ocenie skarżących niezrozumiała jest zatem sytuacja, w której w przypadku gdy uwagi w poz.4 i 5 uznane zostały za zasadne, Przewodniczący Rady nie przedstawił zgłoszonych uwag pod dyskusję i głosowanie Rady. Zdaniem skarżących załącznik nr 2 Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich do projektu planu nie może być uznany za załącznik Rady, jest to bowiem rozstrzygnięcie Burmistrza, co narusza art. 20 ust. 1, art. 19 i art.17 p.z.p.

Kolejnym przykładem naruszenia procedury planistycznej skarżący wskazali na brak powtórzenia procedury planistycznej w sytuacji przyjęcia na sesji Rady Miasta w dniu 14 września 2007 r. poprawek do planu miejscowego. W związku z powyższym naruszony został przepis z art. 27 w związku z art. 17,18, 19 i 20 p.z.p., a także art.18 ust. 2 pkt.5, art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie, co daje zdaniem skarżących podstawy do unieważnienia uchwały.

Kolejnym istotnym zarzutem naruszenia procedury planistycznej jest zdaniem skarżących brak sporządzenia wraz z planem prognozy oddziaływania na szeroko rozumiane środowisko, ochronę zdrowia i życia ludzi, bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych oraz prognozy skutków finansowych w zakresie żądań odszkodowawczych 178 osób sprzeciwiających się budowie supermarketu z uwagi, że korzystanie z mieszkań z ich dotychczasowym przeznaczeniem stanie się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Zmiana skarżących spadek wartości nieruchomości spowoduje żądanie odszkodowania równemu obniżeniu wartości nieruchomości, czym naruszono przepis art. 17 pkt 4 i pkt 5 w zw. z art. 36 p.z.p. Skarżący podnieśli, że zgodnie z zapisem załącznika nr 3 do uchwały Rady Miejskiej sporządzona została jedynie prognoza oddziaływania na środowisko w zakresie norm hałasu, nie sporządzono natomiast prognozy emisji spalin, wibracji, ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, czyli prognozy na szeroko rozumiane środowisko.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący zarzucili brak uzyskania przy uchwalaniu planu opinii: Gminnej Komisji Urbanistyczno- Architektonicznej, czym naruszono art.17 pkt 6 lit a p.z.p., wójtów, burmistrzów gmin graniczących z objętym planem w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, czym złamano przepis art.17 pkt. 6 lit. b tej ustawy oraz ogólnego zebrania mieszkańców Osiedla Nr [...] w Z. Ś., czym złamano § 14 ust. 2 pkt 4 i 5 uchwały Rady Miejskiej Nr VII/60/90 z dnia 20 grudnia 1990 roku w sprawie nadania Statutu Osiedla [...] w Z. Ś..

Skarżący wskazali także na złamanie postanowień uchwały Rady Miejskiej Nr V/34/2005 w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Wprawdzie zostało zorganizowane spotkanie z mieszkańcami osiedla, ale odbyło się i toczyło wbrew regułom zawartym w tej uchwale.

Zdaniem skarżących w sprawie zachodzi również brak zgodności załącznika nr 3 do uchwały z § 2 i 2 uchwały w sprawie Wieloletniego Programu Inwestycyjnego ustalonego na lata 2007 - 2009, czym naruszona została uchwała Rady Miejskiej Nr III/25/2007 z dnia 6 marca 2007 r.

Ponadto skarżący zwrócili uwagę na występujący w sprawie ,,konflikt interesów’’. Polegać on miał na tym, że projekt planu zagospodarowania przestrzennego sporządzony został przez Pracownię Urbanistyczno-Architektoniczną A. s.c. z/s w D. w osobach A. K., Z. J., A. T.. Jednocześnie A. K. i Z. J. są członkami Gminnej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej i z tej racji opiniowały sporządzony przez siebie projekt.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich wniósł o jej oddalenie.

W trakcie postępowania sądowego pełnomocnik organu przedłożył do akt sprawy kserokopię graficznej części Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ząbkowice Śląskie - ,,Kierunki zagospodarowania i polityki przestrzennej" w skali 1 : 10000 z zaznaczeniem na mapie działek o nr [...]i [...](k. 167 – 175 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek nie można podzielić wszystkich podniesionych w niej zarzutów.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako ,,p.p.s.a."), kontroli sądów administracyjnych podlegają akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego. Akty prawa miejscowego mogą być zaskarżone na podstawie ustaw ustrojowych. W przypadku aktów prawa podejmowanych przez organy uchwałodawcze gminy zaskarżenie aktów prawa miejscowego może nastąpić na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności takiej skargi jest uprzednie wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie pozostało bezskutecznym. Z akt postępowania wynika, że skarżący dopełnili wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W wypadku ustalenia, że zaskarżony w ten sposób akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera skutek prawny z mocą ex tunc.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 20 ust. 1 p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz o sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Treść tego przepisu odczytywać należy łącznie z przepisem art. 9 ust 4 p.z.p., w którym ustawodawca zawarł istotną dla procedury planistycznej zasadę, zgodnie z którą ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Konsekwencją tego jest wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium. Dokonanie czynności stwierdzenia zgodności ze studium stanowi obligatoryjny element w procedurze uchwalania planu. Stwierdzenie zgodności ze studium, w istocie projektu planu a nie planu, następuje przed uchwaleniem planu. Forma prawna stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium nie jest na gruncie art. 20 ust. 1 oczywista, ważne jest aby rada gminy dokonała tej oceny przed uchwaleniem planu miejscowego. Dlatego też Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 1863/06 (ONSA/WSA 2008/1/14) mówiące , że "Stwierdzenie przez radę gminy zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) następuje zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium zostanie podjęta w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W kontrolowanym planie taka właśnie sytuacja zachodziła, albowiem zapis o treści zgodności planu ze studium znajdował się w części wstępnej uchwalonego planu miejscowego. Dlatego też, zdaniem Sądu, nie jest uchybieniem w niniejszej sprawie, iż stwierdzenie Rady o zgodności planu ze studium zawarte jest w części wstępnej uchwalonego planu.

Sąd badając natomiast kwestię zgodności uchwalonego planu ze studium, doszedł do innych ustaleń aniżeli Rada Miasta Ząbkowic Śląskich. Jak wynika bowiem z akt sprawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr XII/76/2007 wprowadził dla obszaru, na którym znajduje się działka o nr [...] funkcję usługową – U4. Taka funkcja dla wymienionego terenu nie została jednakże zapisana w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ząbkowice Śląskie przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Ząbkowice Śląskie Nr I/1/2001 z dnia 26 stycznia 2001 . Studium dla wskazanego terenu przewidywało tylko zabudowę mieszkaniową ( por. część graficzna Studium rys. nr 6 "Kierunki zagospodarowania i polityka przestrzenna obszaru miasta Ząbkowice Śląskie skala 1: 10 000). W oznaczeniach (legendzie) do rys. nr 6 części graficznej Studium (zaznaczonych odpowiednią kolorystyką) dla wskazanego terenu Rada bardzo dokładnie określiła przeznaczenie terenu, wskazując dla wymienionej działki nr [...] i działki sąsiedniej nr [...] - obecne zagospodarowanie terenu : "2 - tereny zabudowy mieszkaniowej", jak również przyjmując w kierunkach zagospodarowania przestrzennego – zainwestowanie to samo przeznaczenie oznaczając je cyfrą "2a - tereny zabudowy mieszkaniowej". Z prostego więc zestawienia treści uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położona jest działka nr [...] ( funkcja usługowa) z ustaleniami studium w zakresie przeznaczania tego samego obszaru (funkcja mieszkaniowa) wynika w ocenie Sądu, iż ustalenia obu aktów są ze sobą wyraźnie sprzeczne.

Podkreślić należy, że powyższej sprzeczności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium dotyczył główny zarzut skargi. Zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 9 ust. 4, art. 20 oraz art. 28 p.z.p. poprzez wprowadzenie innej funkcji do planu niż to wynikało ze studium należało uznać za zasadny. Jeżeli Rada Miejska Ząbkowic Śląskich w uchwalonym przez siebie w 2001r. studium zdecydowała się przeznaczyć przedmiotowy obszar pod zabudowę mieszkaniową to konsekwentnie takie samo powinno być przeznaczenie tych terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przy czym jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądowym, stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy (wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1028/07). W rozpoznawanej sprawie związanie organu ustaleniami studium należy określić jako silne, gdyż Rada Miejska Ząbkowic Śląskich ustaliła w nim szczegółowo przeznaczenie poszczególnych obszarów. Jest to zgodne z art. 10 ust. 2 pkt 1 p.z.p., który stanowi, że w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także z ust. 2 pkt 2 tego artykułu stanowiącym, iż w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy.

Ustalenia studium dotyczące tego obszaru powinny być zatem bezwzględnie uwzględnione w zapisach planu miejscowego. Przy czym związanie ustaleniami studium nie ma charakteru bezwzględnego samoograniczenia. To samoograniczenie może za sprawą rady gminy ulegać stosownym zmianom poprzez nowelizację treści studium, umożliwiającą realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu. Jedyną więc drogą umożliwiającą wprowadzenie stosownych zapisów do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi być uprzednia zmiana studium i dostosowanie go do wymogów obowiązujących przepisów. W sprawie będącej przedmiotem skargi takie działania nie zostały podjęte przez Radę, co w przypadku dostrzeżonej sprzeczności studium z zapisami miejscowego planu prowadzić musiało do uznania, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Ząbkowicach Śląskich naruszyła w sposób istotny wymienione już wcześniej art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 p.z.p.

Zasadnym okazał się także zarzut naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na braku powtórzenia procedury planistycznej w sytuacji przyjęcia na sesji Rady Miasta w dniu 14 września 2007 r. poprawek do uchwalonego planu miejscowego. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się zgodnie, że możliwość przyjmowania poprawek do przedstawionego radzie gminy projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzależniona jest od ,,powtórzenia" procedury planistycznej w zakresie tych poprawek. Powrót do określonego etapu tego postępowania jest równoznaczny z koniecznością podjęcia wszystkich czynności następujących po tym etapie, aż do powtórnego przedstawienia radzie do uchwalenia zmienionego projektu miejscowego planu. Zgodnie z art. 19 ust. 2 p.z.p. ponowione postępowanie powinno się ograniczać do tego fragmentu terenu objętego pracami planistycznymi, do którego odnoszą się przedmiotowe zmiany. Dopuszczając więc możliwość, że rada po analizie przedstawionego projektu, zmieni treść projektowanego planu, wówczas musi się to stać przyczyną rozpoczęcia prac planistycznych od nowa. Przyjęcie na sesji w dniu 14 września 2007r. poprawek do projektu planu, w sytuacji braku powtórzenia w niezbędnym zakresie postępowania planistycznego, a następnie przedłożenie tejże Radzie do uchwalenia projektu planu w pierwotnej wersji, stanowi naruszenie przepisu z art. 27 w związku z art. 17 p.z.p. i art. 19 p.z.p.

Odnośnie zarzutu skargi naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dotyczącego braku dostosowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalonego przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do wymogów tej ustawy, podkreślić należy, że przedmiotem badania Sądu jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zaś uchwała w sprawie studium uwarunkowań (...). zatem Sąd nie jest uprawniony do oceny legalności studium. Jednakże na marginesie tylko zaznaczyć należy, że odnośnie studium intencja ustawodawcy jest w tym zakresie czytelna. Wprawdzie zgodnie z art. 87 ust. 1 p.z.p. studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc, to nie oznacza jednak, że nie podlegają one zmianom lub aktualizacji. Przepis art. 32 p.z.p. nakłada na radę gminy obowiązek oceny (w formie uchwały) aktualności studium i planów miejscowych; przy podejmowaniu uchwał aktualizacyjnych rady mają obowiązek wzięcia pod uwagę zgodności studium z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 oraz art. 16 ust. 1 p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów skargi, w szczególności dotyczących naruszenia procedury planistycznej w zakresie sporządzenia prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze oraz prognozy skutków finansowych, pierwszym i zasadniczym stwierdzeniem, które należy tu przedstawić jest wskazanie, że prognozy te nie są częścią miejscowego planu, nie podlegają zatem procedurze planistycznej określonej w art. 17 p.z.p. Stanowisko takie wyraził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 1998 r. (IV SA 2261/97, LEX nr 43830), w którym stwierdził, że "Prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze" nie jest integralną częścią planu w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i nie ma charakteru normatywnego". Stanowisko to dotyczy także prognozy finansowej. Podzielić zatem trzeba pogląd T. Bąkowskiego (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004), zgodnie z którym ocena wpływu braku opracowania lub błędnego sporządzenia powyższych dokumentów na ważność planu musi zostać prowadzona na podstawie ustalenia zakresu wpływu tego uchybienia prawnego na ostateczną treść miejscowego planu, nie może być natomiast podstawą do automatycznego orzekania nieważności miejscowego planu, ponieważ w tym przypadku nie stosuje się art. 28 p.z.p.

Za całkowicie chybiony należy uznać również zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 24 i art. 25 k.p.a. W odniesieniu do procedury uchwalania planu miejscowego, została wypracowana linia orzecznictwa sprowadzająca się do konstatacji, że ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 cyt. ustawy), a nie decyzją administracyjną, tak więc procedura sporządzania planu jest szczególnym trybem legislacyjnym, a nie postępowaniem jurysdykcyjnym dotyczącym rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej załatwianej w formie decyzji (zob. wyrok NSA z 27 XI 1997 r., II SA/Wr 857/97, ONSA 1998/4/125). Tryb uchwalania planów miejscowych (tzw. procedura planistyczna) nie opiera się na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz jest uregulowany w odrębnej ustawie materialnoprawnej o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższych powodów nie można czynić organom zarzutu naruszenia przepisów k.p.a., albowiem nie mają one zastosowania do procedury tworzenia prawa jakim w niniejszej sprawie jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia uchwały Rady Miejskiej Ząbkowic Śląskich Nr III/25/2007 z dnia 6 marca 2007r. w sprawie Wieloletniego Programu Inwestycyjnego na lata 2007-2009, uchwały Rady Miejskiej Nr V/34/2005 w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji, uchwały Rady Miejskiej NrVII/60/90 w sprawie nadania statutu Osiedla nr [...] nie są słuszne, gdyż przepisy wskazanych uchwał nie mają zastosowania do tworzenia prawa miejscowego jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji powyższych ustaleń w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a Sąd obowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Jednocześnie wskazać należy, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a., w związku z czym na podstawie argumentacji a contrario należy przyjąć, że "(...) każde - istotne naruszenie prawa - aktem organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów oznacza ich nieważność" (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 464).

Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd oparł się na przepisie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.