Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 606/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Zrzeszenia [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015r., nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. oraz Z. L. od decyzji Starosty L. z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej uprzednio jako działka nr [...] o pow. 0,2120 ha położonej w L. przy ul. [...], uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie I, III, IV, V, VI, VII, VIII, dotyczącym zwrotu projektowanych działek: nr [...] o pow. 0,0876 ha i nr [...] o pow. 0,1120 ha, położonych w L. przy ul. [...] (obręb 28-[...], ark. 3) i odmówił zwrotu ww. działek nr [...] i nr [...], zaś w części dotyczącej pkt II utrzymał tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że aktem notarialnym z dnia [...] września 1965 r. [...] w L. sprzedało - w trybie art. 6 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 z późn. zm.) na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość opisaną w księdze wieczystej KW Nr [...], położoną w L. przy ul. [...], o pow. 0,2120 ha, z przeznaczeniem pod budowę przez L. Spółdzielnię Mieszkaniową, osiedla mieszkaniowego pod nazwą "[...]".

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. skierowanym do Prezydenta Miasta L., poprzedni właściciel – od 2000r. pod nazwą Z. L. – wystąpił o zwrot nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako część działki nr [...], podnosząc, że nieruchomość, będąca aktualnie własnością Gminy L., nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, gdyż usytuowana jest na niej [...] sportowa, którą zarządza Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji [...]" w L..

Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. Wojewoda na podstawie art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 k.p.a. wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę L..

W toku postępowania sporządzona została przez uprawnionego geodetę J. Ć., dokumentacja geodezyjno-prawna, zarejestrowana w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr [...]. Wynika z niej, że wywłaszczona nieruchomość oznaczona dawniej nr [...] o pow. 0.2120 ha, wchodzi obecnie w skład aktualnych działek ewidencyjnych: nr [...] (własność Skarbu Państwa) oraz nr [...] (własność Gminy L., zarządzanej przez Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji [...]" w L.).Teren wchodzący w skład działki nr [...] oznaczony został w dokumentacji jako działka nr [...] o pow. 0,0124 ha zaś część wywłaszczonej nieruchomości wchodząca w skład działki [...] została oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0876 ha (projektowany nr [...]) i działka nr [...] o pow. 0,1120 ha (projektowany nr [...]).

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2008 r., ustalono, iż część nieruchomości oznaczona jako działka nr [...], zajęta jest pod chodnik położony w pasie drogowym ul. [...], część nieruchomości oznaczona jako działka nr [...] zajęta jest pod budynek [...] sportowej, plac utwardzony pod [...], parking i zaplecze gospodarcze, a pozostała część nieruchomości oznaczona jako działka nr [...] zajęta jest pod [...] sportową, schody, taras i urządzenia towarzyszące.

W ramach prowadzonego postępowania został sporządzony w dniu [...] listopada 2009r. operat szacunkowy, zastąpiony następnie operatem z dnia [...] stycznia 2010 r., w którym określono wartość nieruchomości na dzień wywłaszczenia na kwotę w wysokości [...] zł, zaś na dzień zwrotu na kwotę w wysokości [...] zł. Organ uznał, że operat został sporządzony zgodnie z regułami zawartymi w ustawie z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej "u.g.n." oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. LI. z 2004 r. Nr [...], poz. 2109 z późn. zm.)

W związku z powyższymi ustaleniami organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. orzekł zwrot na rzecz Z. L., nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako projektowane działki nr [...] i nr [...], odmówił natomiast zwrotu działki nr [...], zobowiązując wnioskodawcę do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, waloryzowanej według wskaźników wzrostu cen i usług konsumpcyjnych, powiększonej o kwotę stanowiącą wzrost wartości nieruchomości po wywłaszczeniu w związku z poczynionymi na niej nakładami.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Wojewoda uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Następnie Starosta L. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. ponownie orzekł o zwrocie przedmiotowych działek nr [...] i nr [...] o pow. 0,1120 ha, stwierdzając, że ta część wywłaszczonej nieruchomości nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, tj. pod budowę przez L. Spółdzielnię Mieszkaniową, osiedla mieszkaniowego pod nazwą "[...]" oraz umorzył postępowanie o zwrot w pozostałej części, oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej nr [...] o pow. 0,0124 ha, stanowiącej część działki oznaczonej w obecnej ewidencji gruntów nr [...] ze względu na to, że działka ta nie była objęta wnioskiem o zwrot.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda utrzymał w mocy tę decyzję, a wyrokiem z dnia [...] czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 306/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargi Gminy L. oraz Z. L. na tę decyzję.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, uchylił powyższy wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody.

NSA stwierdził, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 136 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., gdyż wyrokiem z dnia [...] marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 156 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z tego względu odmienna wykładnia przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. dokonana przez Sąd I instancji doprowadziła do wadliwego przyjęcia, że nieruchomość należało uznać za zbędną na cel, na jaki została wywłaszczona. WSA przyjął bowiem, że zrealizowanie celu wywłaszczenia po upływie 10 lat, od kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, jest podstawą zastosowania dyspozycji art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy, a więc orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, przesłanka upływu określonego okresu czasu od wywłaszczenia do realizacji celu wywłaszczenia, co najmniej w zakresie wskazanym w sentencji wyroku TK nie może natomiast stanowić wyłącznej podstawy zakwalifikowania nieruchomości jako zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

NSA stwierdził ponadto, że konsekwencje wyroku TK z dnia [...] marca 2014 r. dla niniejszej sprawy nie są wyłączone z powodu przyjęcia, że [...] sportowo-widowiskowa została wybudowana w latach 2000-2006. Jak ustalił Sąd I instancji, pozwolenie na budowę wydano dnia [...] października 2000 r., pozwolenia na użytkowanie udzielono dnia [...] października 2006 r, a decyzją o pozwoleniu na użytkowanie zobowiązano do urządzenia, w terminie do [...] czerwca 2007 r. terenów zielonych oraz wykonania ciągu pieszego wzdłuż [...], zaś zakończenie realizacji [...] nastąpiło w 2007 r. Zdaniem NSA, realizacji celu nie można utożsamiać z pozwoleniem na użytkowanie obiektu budowlanego. Zakończenie budowy zawsze poprzedza przystąpienie do użytkowania obiektu, czy to na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy, czy też na podstawie pozwolenia na użytkowanie (art. 54 i 55 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane). Ponadto uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze.

NSA podkreślił, że przesądzające znaczenie w niniejszej sprawie może mieć wspomniane orzeczenie TK, gdyby okazało się, że budowa [...] sportowo-widowiskowej w sensie techniczno-budowlanym została zakończona przed dniem [...] września 2004 r. NSA zauważył, że stanowisko Trybunału opiera się na tezie niedopuszczalności wstecznego działania przepisów prawa, które pogorszyłyby sytuację tych jednostek samorządu terytorialnego, które po dniu [...] maja 1990 r. przejęły wywłaszczone nieruchomości w toku procesu komunalizacji mienia państwowego i które zrealizowały cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie wywłaszczeniowej. W okresie 1990-2004 jednostki samorządu terytorialnego dostosowywały swoje postępowanie do obowiązującej poprzednio sądowej wykładni ustawowych zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, dla której obecne ramy czasowe nie były obowiązujące. Odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeżeli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywny jest niedopuszczalne. Jeżeli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. To dostosowanie w niniejszej sprawie jest tym ważniejsze, że proces realizacji [...] sportowej rozpoczął się w latach 1981-1985, kiedy wybudowano budynek techniczny. Zarówno przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.),, zwanej dalej "u.g.g.", jak i art. 137 u.g.n. pozwalały na przyjęcie, że w przypadku realizacji celu wywłaszczenia nie jest możliwy zwrot nieruchomości, niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła.

NSA nie podzielił również stanowiska Sądu I instancji, że budowa [...] sportowej zaspakajającej potrzeby szerszej grupy osób, niż tylko mieszkańcy O. [...] nie stanowiła realizacji celu wywłaszczenia. Zdaniem NSA, za budowę osiedla mieszkaniowego należy uznać nie tylko wznoszenie budynków mieszkalnych, ale także obiektów i urządzeń technicznych stanowiących infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Do takich obiektów należą także obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy, ale służą mieszkańcom osiedla mieszkaniowego np. sklepy osiedlowe, szkoły, przedszkola, domy kultury. Obiekty tego typu mają charakter ogólnodostępny, czyli mogą z nich korzystać nie tylko mieszkańcy określonego zespołu budynków mieszkalnych w przeciwieństwie do zamkniętych osiedli mieszkaniowych. Mimo tej ogólnodostępności stanowią jednak część zespołu urbanistycznego określonego jako osiedle mieszkaniowe. NSA wskazał, że w planie zagospodarowania przestrzennego z 1972 r. przewidziano na przedmiotowym terenie budowę obiektów sportowych, a więc nie jest wykluczone, że celem wywłaszczenia było pozyskanie terenu dla realizacji zabudowy miejskiej typu osiedlowego, głównie mieszkaniowej, uwzględniającej obiekty towarzyszące, w tym przypadku sportowe. Przedwczesne było zatem przyjęcie, że celem wywłaszczenia było uzyskanie terenu do zabudowy wyłącznie mieszkaniowej. Natomiast fakt, że L. Spółdzielnia Mieszkaniowa nie była inwestorem [...] sportowo-widowiskowej, a sama [...] nie jest obiektem będącym własnością Spółdzielni nie oznacza, że w sensie urbanistycznym nie jest ona częścią zespołu osiedli mieszkaniowych otaczających [...].

Rozpatrując ponownie sprawę i uwzględniając zalecenia zawarte w wyroku NSA, Wojewoda działając na podstawie art. 136 k.p.a., przekazał organowi I instancji akta sprawy, celem ustalenia kiedy rozpoczęto i zakończono budowę [...], w tym również budynku technicznego z lat 80-tych, obsługującego tę [...] oraz innych urządzeń towarzyszących tej inwestycji znajdujących się na wnioskowanym do zwrotu gruncie (utwardzenie terenu wokół tego budynku).

Pismem z dnia [...] września 2014 r. organ I instancji wystąpił do Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji [...]" w L. Sp. z o.o. o nadesłanie oryginałów lub uwierzytelnionych kopii dokumentów potwierdzających kiedy rozpoczęto i zakończono budowę [...] oraz obiektów towarzyszących, w tym budynku technicznego z lat 80-tych, a pismami z dnia [...] października 2014 r. także do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. o nadesłanie planów realizacyjnych (decyzji zatwierdzających plany wraz z załącznikami graficznymi) obejmujących wnioskowany do zwrotu teren oraz do Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. o przesłanie uwierzytelnionej kopii miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1972 r. obejmującego przedmiotowy teren.

W dniu [...] października 2014 r. do Starostwa Powiatowego w L. wpłynęło pismo Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji [...]" w L. Sp. z o.o. wraz z kserokopiami decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] października 2006 r., udzielającej MOSiR [...]" w L. pozwolenia na użytkowanie wielofunkcyjnej [...] sportowo-widowiskowej na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] w L. w zakresie objętym projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...].10.2000 r. udzielającej pozwolenia na budowę na rzecz MOSiR [...]" oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. udzielającej pozwolenia MOSiR [...]" na użytkowanie obiektów budowlanych związanych z zagospodarowaniem działki ew. nr [...] w L. tj. drogi dojazdowe, chodniki i place przed wejściem do budynku [...], chodniki przy budynku [...] pod ciągami pieszymi, parking dla autokarów, parkingi i place manewrowe, małą architekturę, mur oporowy i ogrodzenie, urządzenie energetyczne, oświetlenie terenu, infrastrukturę techniczną podziemną, zieleń, a także protokół z dnia [...] grudnia 1985 r. odbioru i przekazania do użytkowania inwestycji - otwartego sztucznego lodowiska w L. przy ul. [...]. Ponadto Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji [...]" w L. nadesłał przy piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. kopie pierwszych stron dziennika budowy dotyczących rozpoczęcia robót przy budowie zadaszenia i obudowy sztucznego lodowiska z dniem [...] lipca 1999 r., protokół odbioru końcowego wielofunkcyjnej [...] sportowo-widowiskowej w L. przy ul. [...], sporządzony w dniu [...] grudnia 2005 r. Wskazał przy tym, że w trakcie budowy w roku 2000, obiekt został przeprojektowany z zadaszenia i obudowy sztucznego lodowiska na wielofunkcyjną [...] sportowo-widowiskową.

Z kolei Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. przekazał uwierzytelnione kopie decyzji Prezydenta Miasta L. z lutego 1978 r. zatwierdzającej plan realizacyjny sztucznego lodowiska przy ul. [...] w L. oraz decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1979 r. zatwierdzającej projekt techniczny sztucznego lodowiska (budynek techniczny, elementy małej architektury, plan realizacyjny), a także pismo z dnia [...] lutego 2011r., z którego wynika, że budynek zaplecza technicznego mógł stanowić zaplecze sztucznego lodowiska i jego realizacja mogła być dokonana łącznie z lodowiskiem.

Natomiast Wydział Planowania Urzędu Miasta L. w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. stwierdził, że w 1972 r. obowiązywał - Ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta L. [...]". Plan ten zatwierdzony był uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady N. w L. Nr [...], z dnia [...].10.1969 r. poz. 109), z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr [...] PWRN w L. z dnia [...] lipca 1972 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. WRN w L. Nr [...], z dnia [...].08.1972r" poz. 152). Wyjaśnił ponadto, że w planie przedmiotowy teren nie był objęty zmianami. Sporna nieruchomość położona była w Dzielnicy "E" - [...] w rejonie XXII-LSM - rejon mieszkaniowy mieszczący ośrodek usługowy (dzielnicowy). Objęty wnioskiem o zwrot teren w 1972 r. objęty był również Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Dzielnicowego [...] w L., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...].05.1965 r. Do pisma załączono archiwalne dokumenty planistyczne: kopię fragmentu rysunku Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta L. [...] wraz z kopiami wybranych kart odpisu tekstu tego planu, kopie fragmentu rysunku wraz z objaśnieniami - plansza B.2-[...] D.O.U. Plan szczegółowy [...] schemat funkcji oraz kopię odpisu uzgodnienia lokalizacji ośrodka dzielnicowego [...] wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady N. w L. Wydział Budownictwa i Architektury [...] z dnia [...] stycznia 1963 r.

MOSiR [...]" w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. poinformował ponadto, że dziennik budowy z [...] lipca 1999 r. był pierwszym dziennikiem, w którym rejestrowano postęp budowy [...], a ostatni jaki posiadają jest z 2005 r. i z tego dziennika nadesłano kopie ostatnich stron.

Natomiast L. Spółdzielnia Mieszkaniowa w piśmie z dnia [...] maja 2015r. oświadczyła, że jest w posiadaniu planu realizacyjnego osiedla "[...]" z 1969 r., lecz plan ten nie obejmuje terenu pod [...] [...].

Na podstawie zgromadzonych materiałów dowodowych Wojewoda stwierdził, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość już w dacie nabycia (30 września 1965 r.) przeznaczona była w obowiązującym Planie Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Dzielnicowego [...] w L., zatwierdzonym uchwalą Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] maja 1965 r. (rysunek tego planu - plansza B2) pod Park Sportowy - symbol C2 - Grupa usług kultury fizycznej itp., a jak wynika z ww. planu oraz Ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. [...]" zatwierdzonego uchwałą PWRN w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. przedmiotowa nieruchomość również przeznaczona była pod ośrodek usługowy, dzielnicowy - Dzielnicy "E" - [...] w rejonie XXII - [...]

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Wojewoda stwierdził, że faktycznym celem nabycia była budowa dzielnicowego ośrodka sportowego tj. dzielnicy [...], znajdującego się pomiędzy osiedlami (w ich bezpośrednim otoczeniu m.in. O. [...], budowanymi przez [...] i ośrodek ten miał służyć mieszkańcom tych osiedli, jako tereny sportowo-rekreacyjne. O powyższym świadczy fakt budowy pod koniec lat 70-tych i początkach lat 80-tych ub. wieku sztucznego lodowiska wraz z budynkiem technicznym i zespołem parkingów związanych z tymi obiektami (ukończono [...] grudnia 1985 r.), a następnie zadaszenia i obudowy sztucznego lodowiska (rozpoczęcie w dniu [...] lipca 1999 r.), która to inwestycja przekształciła się w budowę wielofunkcyjnej [...] sportowo-widowiskowej, przeprojektowanej w 2000r. (pismo MOSiR z [...].11.2014 r.), której budowa została zakończona w 2005 r. (ostanie wpisy w dzienniku budowy [...] z [...] sierpnia 2005 r.).

Zdaniem Wojewody - cel określonym w akcie notarialnym jako budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" został skonkretyzowany już w wówczas obowiązującym Planie Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Dzielnicowego [...] w L., zatwierdzonym uchwałą Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] maja 1965 r. jako ośrodek dzielnicowy [...], nie zaś jako ogólnomiejski. Wprawdzie wywłaszczona nieruchomość, jak ustalił organ I instancji i potwierdziła to L. Spółdzielnia Mieszkaniowa - administrator "Osiedla [...]", znajduje się poza obrębem tegoż osiedla i nie jest przedmiotem użytkowania [...], jednakże należy uznać, że nieruchomość ta po wywłaszczeniu, jak i obecnie służy przede wszystkim mieszkańcom pobliskich osiedli, w tym mieszkańcom najbliżej położonego osiedla mieszkaniowego "[...]" w zaspokajaniu ich potrzeb sportowych, kulturalnych itp. Zagospodarowanie przedmiotowego terenu pod ośrodek dzielnicowy – sportowy, w ramach którego wybudowano pierwotnie sztuczne lodowisko, z czasem pod [...] [...] mieści się więc w pojęciu celu nabycia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, które to osiedle oprócz domów mieszkalnych winno posiadać również infrastrukturę, w tym tereny sportowo-rekreacyjne, ośrodki kultury itp., co ponadto wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1965 r., obowiązującego w dacie wywłaszczenia. Wprawdzie, jak wykazało postępowanie, nie wybudowano na przedmiotowej nieruchomości budynków mieszkalnych O. [...], lecz dzielnicowy ośrodek sportowy tj. pierwotnie sztuczne lodowisko z budynkiem technicznym, przeprojektowanym na wielofunkcyjną [...] sportowo-widowiskową, to jednak nie oznacza to, że nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia. Wojewoda podkreślił, że czym innym jest "zmiana" celu wywłaszczenia, a czym innym "modyfikacja lokalizacji inwestycji". Zmiana celu wywłaszczenia to jakościowa zmiana lokalizacji, polegająca na zmianie charakteru celu, a o modyfikacji lokalizacji można mówić wtedy, kiedy mieści się ona w celu uzasadniającym wywłaszczenie (którym w niniejszej sprawie była budowa osiedla mieszkaniowego). O zmianie celu wywłaszczenia można zatem mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały np. wywłaszczenie pod budowę obwodnicy drogowej ze zmianą następnie pod budowę domków jednorodzinnych (wyroki: NSA z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 180/07; NSA z dnia [...] listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2052/10; NSA z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 998/13; WSA w Lublinie z dnia [...] stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 623/12).

W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako projektowane działki nr [...] o pow. 0,0876 ha i nr [...] o pow. 0,1120 ha, nie stała się zbędna na cel określony w akcie nabycia.

Odnosząc się do terminów realizacji celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości - obiektów sportowo-rekreacyjnych w ramach dzielnicowego ośrodka sportowego, których realizacja nastąpiła w 1985 r. poprzez budowę sztucznego lodowiska wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a następnie jedynie zmodyfikowana (ulepszona) poprzez zadaszenie tego lodowiska i przeprojektowanie tego obiektu na [...] sportowo-widowiskową ukończoną w 2005 r., to jest po upływie terminów zawartych w art. 137 u.g.n., Wojewoda, mając na uwadze stanowisko NSA w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku z dnia [...] czerwca 2014 r. i wyrok TK z dnia [...] marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 uznał, że niedopuszczalny jest obecnie zwrot przedmiotowej nieruchomości, gdyż w świetle tych wyroków niedopuszczalne jest wsteczne działanie przepisów prawa, które pogorszyłyby sytuację tych jednostek samorządu terytorialnego, które po dniu [...] maja 1990 r. przejęły wywłaszczone nieruchomości w toku procesu komunalizacji mienia państwowego i które zrealizowały cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie wywłaszczeniowej.

Z tego względu, wskazaną na wstępie decyzją Wojewoda uchylił decyzję Starosty L. orzekającą o zwrocie projektowanych działek: nr [...] o pow. 0,0876 ha i nr [...] o pow. 0,1120 ha, położonych w L. przy ul. [...] (obręb 28-[...], ark. 3) i odmówił ich zwrotu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. L. domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt u.g.n. poprzez wadliwe przyjęcie, że na objętych zwrotem działkach zrealizowano cel wywłaszczenia.

Zrzeszenie podniosło, że fakt wybudowania po wywłaszczeniu na tych działkach obiektów sportowych i ich zgodność z planami zagospodarowania przestrzennego nie były od początku postępowania sporne, jednak to nie treść planów zagospodarowania przestrzennego decyduje o celach wywłaszczenia, a zatem nie można określać rzeczywistego celu wywłaszczenia nieruchomości na podstawie treści planu zagospodarowania przestrzennego, abstrahując od charakteru podmiotu, na wniosek którego następowało wywłaszczenie i celów tego wywłaszczenia określonych wprost w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie.

Zdaniem skarżącego cel wywłaszczenia został wyraźnie określony w umowie z dnia [...] września 1965r. jako budowa osiedla mieszkaniowego i cel ten nie został zrealizowany, a w piśmie z dnia [...] maja 2015r. [...] w L. wprost oświadczyła, że teren pod [...] [...] nie był objęty planem realizacyjnym O. [...] i teren ten nie został nigdy przekazany tej Spółdzielni.

Z tego względu, zdaniem skarżącego Zrzeszenia, wywłaszczone nieruchomości były od początku zbędne na cel określony w umowie "wywłaszczającej", a więc nigdy nie zaistniały warunki dla zrealizowania celu określonego w umowie "wywłaszczającej ".

Nie może być również w takiej sytuacji mowy o modyfikacji celu wywłaszczenia, ale o określeniu całkiem nowego celu zagospodarowania wywłaszczonych nieruchomości. Nie ma w związku z tym znaczenia czy powstałe na nieruchomości obiekt mogłyby stanowić elementy szeroko rozumianej infrastruktury osiedla mieszkaniowego.

Zdaniem skarżącego, organ wadliwie przyjął, że nieruchomość po wywłaszczeniu, jak i obecnie służy przede wszystkim zaspokajaniu potrzeb sportowych i kulturalnych mieszkańców pobliskich osiedli, w tym mieszkańców położonego najbliżej O. [...]. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że korzystającymi z obiektów na wywłaszczonych nieruchomościach byli i są przede wszystkim mieszkańcy pobliskich osiedli. Rodzaj i rozmiary obiektów powstałych na wywłaszczonych nieruchomościach przesądza, że nie są to obiekty o znaczeniu lokalnym, osiedlowym. Oddane w 1985r. do użytkowania lodowisko było jedynym sztucznym lodowiskiem w mieście, zaś obecna [...] także nie jest obiektem wyłącznie na skalę pobliskich osiedli, a więc nie mogła być planowana jako element infrastruktury danego osiedla mieszkaniowego (tym bardziej w latach 60-tych) i stanowić uzasadnienia dla wywłaszczenia nieruchomości pod budowę osiedla.

Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku Wojewody, nie zachowano również terminów, o których mowa w art. 137 u.g.n.

S. lodowisko, którego realizację rozpoczęto w 1981r. zostało oddane do użytkowania w dniu [...] grudnia 1985r. Wynika to z protokołu przekazania tego obiektu dla MOSIR [...] Zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta L. z dnia [...] października 2006r. udzielono MOSiR [...] w L. pozwolenia na użytkowanie [...] widowiskowo sportowej (Hali [...], pomimo niewykonania wszystkich robót budowlanych. Budowa tej [...] nie zakończyła się więc przed dniem [...] września 2004r. (tj. przed dniem wejścia w życie nowego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. wprowadzonego ustawą z dnia [...] listopada 2003r. o zmianie stawy o gospodarce nieruchomościami).

Budowa [...] w sensie techniczno - budowlanym nie zakończyła się również przed dniem złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Wniosek taki został złożony w dniu [...] grudnia 2005r., a ze wskazanych decyzji PINB wynika, że jeszcze w 2006r. nie ukończono wszystkich robót budowlanych. Zdaniem skarżącego, nie podważają tego twierdzenia dowody z dokumentów w postaci dziennika budowy [...] założonego w dniu [...] sierpnia 2005r., w którym ostatnie wpisy zostały dokonane w dniu [...] grudnia 2005r i protokołu z przyjęcia [...] przez MOSiR [...] z dnia [...] grudnia 2005r. Skarżący podniósł, że decyzja PINB z dnia [...] października 2006r. to dokument urzędowy, w którym stwierdzono niewykonanie wszystkich robót budowlanych, natomiast protokół odbioru [...] przez MOSiR [...] z dnia [...] grudnia 2005r. to dokument, którego treść powinna wzbudzić uzasadnione wątpliwości organu, co do charakteru czynności jakie dokumentuje. Dokument ten nie jest bowiem protokółem zdawczo - odbiorczym sporządzonym z udziałem wykonawcy, który na jego podstawie przekazuje obiekt inwestorowi. Znajdują się tam tylko podpisy członków komisji powołanych przez Inwestora - MOSiR [...], nie ma na nim również podpisów reprezentantów wykonawcy. Poza tym przejęcie tak dużego obiektu bez szczegółowej inwentaryzacji, w tym samym dniu, w którym - zgodnie z treścią dziennika budowy - zakończono prace budowlane jest niezgodne z doświadczeniem wynikającym z praktyki realizowania podobnych obiektów, która wskazuje, że zgłoszenie zakończenia robót i gotowości do przekazania obiektu inwestorowi następuje zazwyczaj z kilkudniowym wyprzedzeniem terminu odbioru, a protokół na podstawie którego inwestor przejmuje obiekt w swojej treści zawiera odniesienia do poszczególnych jego elementów, instalacji itp. Tych cech powołany protokół nie posiada i nie jest wiarygodnym dokumentem, na podstawie którego można ustalić faktyczny termin zakończenia robót budowalnych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać także to, że termin zakończenia budowy [...] nie ma decydującego znaczenia, bo wcześniej cel wywłaszczenia został zrealizowany w postaci otwartego i sztucznego lodowiska.

Ponadto skarżące Zrzeszenie podniosło, że dla określenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie mają znaczenia terminy zakończenia budowy tych obiektów, gdyż obiekty zrealizowane na tej nieruchomości nie zaliczają się do obiektów stanowiących szeroko rozumianą infrastrukturę osiedla mieszkaniowego tj. sportowych, usługowych oświatowych itp., gdyż nie pozostają one wyłącznie do potrzeb mieszkańców takiego osiedla.

Skarżący podkreślił również, że wszystkie ustawy dotyczące wywłaszczania nieruchomości, obowiązujące od [...] września 1965r. zabraniały wykorzystywania nieruchomości na cele niezgodne z celami określonymi w decyzji o wywłaszczeniu, a przy tym celu wywłaszczenia nie można ustalać w sposób odmienny od celu deklarowanego w akcie wywłaszczeniowym. Skoro zatem celem w niniejszej sprawie była realizacja osiedla mieszkaniowego, to nie można przyjmować, że wybudowanie dzielnicowego ośrodka sportowego było realizacją tego celu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w sprawie został wydany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2014r., sygn. akt I OSK 2768/12 i na podstawie art. 153 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." - zarówno organy, jak i obecnie Sąd, są związane tym wyrokiem. Zgodnie bowiem z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował stanowisko zarówno organów administracji publicznej obu instancji, jak i następnie tut. Sądu o zbędności przedmiotowej inwestycji na cel wywłaszczenia, co uzasadniałoby orzeczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przepisy te mają również zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych w trybie art. 6 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 z późn. zm.), co wynika z art. 216 u.g.n.

W wydanym w niniejszej sprawie wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że nie można podzielić stanowiska, że budowa [...] sportowej zaspakajającej potrzeby szerszej grupy osób, niż tylko mieszkańcy O. [...], nie stanowiła realizacji celu wywłaszczenia. Zdaniem NSA, za budowę osiedla mieszkaniowego należy bowiem uznać nie tylko wznoszenie budynków mieszkalnych, ale także obiektów i urządzeń technicznych stanowiących infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Do takich obiektów należą także obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy, ale służą mieszkańcom osiedla mieszkaniowego np. sklepy osiedlowe, szkoły, przedszkola, domy kultury. Obiekty tego typu mają charakter ogólnodostępny, czyli mogą z nich korzystać nie tylko mieszkańcy określonego zespołu budynków mieszkalnych w przeciwieństwie do zamkniętych osiedli mieszkaniowych, a więc mimo tej ogólnodostępności stanowią część zespołu urbanistycznego określonego jako osiedle mieszkaniowe.

NSA wskazał jednocześnie na potrzebę uwzględniania – wbrew zarzutom skargi - przy ocenie ogólnie sformułowanego celu wywłaszczenia spornej nieruchomości jako budowa osiedla mieszkaniowego – zapisów planu miejscowego. Nie jest bowiem wykluczone, że celem wywłaszczenia było uzyskanie terenu dla realizacji zabudowy miejskiej typu osiedlowego, głównie mieszkaniowej, uwzględniającej obiekty towarzyszące, w tym przypadku sportowe. Wskazując na plan miejscowy z 1972r. przewidujący w tym terenie budowę obiektów sportowych, NSA stwierdził, że przedwczesne było przyjęcie przez Sąd I instancji i organ, że celem wywłaszczenia było uzyskanie terenu wyłącznie dla zabudowy mieszkaniowej. NSA dopuszczając tak szeroką wykładnię celu wywłaszczenia określonego jako budowa osiedla mieszkaniowego, obejmującą również [...] sportowo-widowiskową miał na uwadze, że w latach 60 - 70-tych ubiegłego wieku wykorzystywanie niezabudowanej przestrzeni miejskiej pod budownictwo mieszkaniowe było realizowane głównie w formie budownictwa spółdzielczego kredytowanego w znacznej części przez budżet państwa i obejmowało realizację zróżnicowanych obiektów zabudowy miejskiej.

NSA przyjął więc, że [...] sportowa, choć nie stanowi typowej infrastruktury osiedla, takiej jak zieleń, drogi, sklepy, boiska, może być uznana za część osiedla mieszkaniowego, bowiem służy przede wszystkim jego mieszkańcom. Jej realizacja może więc stanowić cel wywłaszczenia w ramach "budowy osiedla mieszkaniowego", o ile została przewidziana w terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod taką zabudowę.

Jak ustalił Wojewoda, objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość już w dacie nabycia (30 września 1965 r.) przeznaczona była w obowiązującym Planie Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Dzielnicowego [...] w L., zatwierdzonym uchwalą Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] maja 1965 r. (rysunek tego planu - plansza B2) pod Park Sportowy - symbol C2 - Grupa usług kultury fizycznej itp., a jak wynika z ww. planu oraz Ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. [...]" zatwierdzonego uchwałą PWRN w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. przedmiotowa nieruchomość również przeznaczona była pod ośrodek usługowy, dzielnicowy - Dzielnicy "E" - [...] w rejonie XXII - [...]. W konsekwencji ustaleń planów, decyzją Prezydenta Miasta L. z lutego 1978 r. zatwierdzono plan realizacyjny sztucznego lodowiska przy ul. [...] w L., a decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1979 r. zatwierdzono projekt techniczny sztucznego lodowiska (budynek techniczny, elementy małej architektury, plan realizacyjny).

Mając zatem na uwadze powyższe oraz wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego w wydanym w niniejszej sprawie wyroku, Wojewoda zasadnie uznał, że celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego w szerokim rozumieniu, a więc obejmującego również [...] sportową, jako element infrastruktury osiedla mieszkaniowego, budowanego w latach 60 – 80-tych. Nie jest więc tak, jak podnosi skarżący, że wywłaszczona nieruchomość od początku była zbędna na cel określony w umowie wywłaszczającej, a dopiero następnie określono całkiem nowy cel zagospodarowania wywłaszczonych nieruchomości - w świetle wyroku NSA cel ten należało bowiem interpretować z uwzględnieniem postanowień planu miejscowego, gdyż w ówczesnym okresie taka była specyfika budowy osiedli mieszkaniowych.

Stwierdzić również należy, że cel ten został zrealizowany niezależnie od dokonanych na przestrzeni wielu lat zmian tego obiektu. Od początku był on bowiem obiektem sportowym tj. sztucznym lodowiskiem wraz z budynkami towarzyszącymi (co nie jest kwestionowane), a więc elementem infrastruktury osiedlowej w szerokim rozumieniu, przyjętym przez NSA w niniejszej sprawie, przekształconym następnie na [...] sportowo – widowiskową. W tej sytuacji nie ma znaczenia to, że następnie lodowisko wraz z budynkami towarzyszącymi zostało przekształcone w [...] sportowo – widowiskową, skoro od początku obiekt ten spełniał podobną funkcję sportowo – usługową. Prawidłowo zatem Wojewoda stwierdził, że w tej sytuacji nie można mówić o zmianie celu wywłaszczenia, jak podnosi skarżący, gdyż taka zachodzi tylko w razie trwałej zmiany funkcji wywłaszczonego terenu.

Realizacja tak rozumianego celu wywłaszczenia nastąpiła przy tym przed dniem [...] września 2004r., a więc przed wejściem z życie ustawy z dnia [...] listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004r., Nr 141, poz.1492) i jednocześnie przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości.

Jak bowiem stwierdził NSA, proces realizacji [...] sportowej rozpoczął się w latach 1981-1985, kiedy wybudowano budynek techniczny, lodowisko zostało oddane do użytkowania w dniu [...] grudnia 1985r., zaś z dniem [...] lipca 1999r. rozpoczęto roboty związane z jego zadaszeniem i obudową (których nie zrealizowano na skutek przeprojektowania inwestycji w 2000r. na [...] sportowo – widowiskową), co nie jest kwestionowane. Z uwagi na to, że – jak wyżej wskazano - od początku przedmiotowy obiekt pełnił podobną funkcję sportowo – usługową, nie ma znaczenia to, kiedy [...] w obecnym kształcie została ukończona. Zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługują więc na uwzględnienie.

Niezależnie zatem od tego, że cel ten (budowa obiektu sportowego w ramach budowy osiedla mieszkaniowego) został zrealizowany po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia z powodu (ewentualnego) upływu tego terminu zgodnie z art. 137 u.g.n.

W świetle bowiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] marca 2014r., sygn. akt P 38/11 - przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 156 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skoro więc wywłaszczenie zostało dokonane decyzją ostateczną z dnia [...] września 1965 r. tj. przed [...] maja 1990r., a cel wywłaszczenia spornej nieruchomości został zrealizowany w latach 80-90-tych, a więc przed dniem [...] września 2004r., to niezależnie od tego czy realizacja tego celu nastąpiła z zachowaniem czy uchybieniem 7 (10) letniego terminu, o którym mowa w art. 137 u.g.n., nie można mówić o zbędności wywłaszczenia.

Z tych względów skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a., dlatego Sąd orzekł, jak w sentencji.