Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2394/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1, art. art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 662/21 w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1/ uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2/ odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 662/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi A.R. (zwanego dalej "Skarżącym") na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 3, 8 i 14 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1380), zwanej dalej "specustawą lotniskową", po rozpatrzeniu wniosku inwestora [...] w W. zezwolił na realizację inwestycji w zakresie przebudowy lotniska użytku publicznego dla inwestycji pn.: "Przebudowa lotniska użytku publicznego - Budowa terminala pasażerskiego dla portu Lotniczego [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową przy ul. [...] w R.", na części dz. ewid. [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...],[...], stanowiące zamierzenie pn.: Terminal pasażerski w porcie lotniczym [...], uzupełnionej postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. oraz sprostowanej postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarżący.

Zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 12 ust. 1 specustawy lotniskowej, umorzył postępowanie odwoławcze.

Przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego było uznanie, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w sprawie udzielenia zezwolenia na realizacji inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Jak wskazał organ, Skarżący wywodzi swój interes prawny z założenia, że należąca do niego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Tymczasem, z akt przedmiotowej sprawy wynika, że działka Skarżącego znajduje się poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Nieruchomość ta zlokalizowana jest w znacznym od niej oddaleniu, tj. nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku terminala. Nieruchomość Skarżącego oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w R., jest oddzielona od terenu inwestycji m.in. nieruchomościami zabudowanymi, oznaczonymi jako działki nr [...] i nast. z obrębu [...] oraz ul. [...].

W ocenie Ministra, nieruchomość Skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego objętego decyzją Wojewody Mazowieckiego, tj. budynku terminala pasażerskiego. Zdaniem organu realizacja przedmiotowego obiektu nie będzie miała bezpośredniego wpływu na wykonywanie przez Skarżącego praw do nieruchomości, nie pogorszy warunków życia ani nie spowoduje ograniczeń w zakresie dysponowania należącej do Skarżącego nieruchomości, a w konsekwencji nie narusza prawa własności i nie utrudnia korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Stąd też nie można uznać, iż sam fakt zainteresowania przedmiotową inwestycją czyni ze Skarżącego stronę postępowania w sprawie decyzji Wojewody Mazowieckiego.

Organ zauważył także, że przedmiotowe postępowanie jest niezależne od postępowania dotyczącego inwestycji w zakresie przebudowy lotniska użytku publicznego, prowadzonego przez organy właściwe wskazane w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081, ze zm.). Organy orzekające o zezwoleniu na realizację inwestycji lotniskowej nie są związane ustaleniami tych organów, w zakresie ustalenia stron postępowania.

A zatem Skarżącemu nie przysługuje w tej sprawie przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze wniósł Skarżący, domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenia o kosztach postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 28; art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz przepisów Kodeksu cywilnego – art. 140 i 144.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Uczestnik postępowania [...] w W. w odpowiedzi na skargę w całości podzielił argumentację organu odwoławczego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Minister nieprawidłowo ocenił legitymację procesową Skarżącego. Podstawę uchylenia decyzji zaskarżonej stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie podlega ocenie to, czy generowane przez inwestycję immisje uzasadniają przyznanie Skarżącemu statusu strony. Następnie przypomniał, że organ odwoławczy oceniając interes prawny skarżącego za podstawę tej oceny przyjął w zasadzie dwie okoliczności: znaczne oddalenie od planowanego obiektu (ok 70 m) oraz fakt, że przedmiotem inwestycji w kwestionowanym postępowaniu jest budowa wyłącznie terminala wraz z niezbędną infrastrukturą. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego w obydwu kwestiach nie jest prawidłowe.

Zdaniem Sądu, przedmiotowa decyzja dotyczy pojedynczego obiektu jakim jest terminal, ale terminal ten jest jednym z elementów realizowanego zamierzenia inwestycyjnego w postaci przebudowy lotniska użytku publicznego – portu Lotniczego [...] w R. Świadczy o tym nie tylko decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] kwietnia 2013 r., ale również treść odpowiedzi na skargę inwestora, w której wprost wskazano na inne toczące się bądź zakończone postępowania administracyjne dotyczące poszczególnych obiektów z tego samego zamierzenia inwestycyjnego. W tej sytuacji, jakkolwiek specustawa lotniskowa nie odsyła do prawa budowlanego, Sąd uznał, że należy zastosować regułę odnoszącą się do etapowania zamierzenia budowlanego. Dalej zaznaczył, że w przypadku etapowania inwestycji w orzecznictwie wskazuje się, iż ocena czy projektowany obiekt oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, winna być dokonywana z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. Wynikający z art. 33 ust. 1 in fine ustawy Prawo budowlane obowiązek złożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego w przypadku etapowego realizowania inwestycji ma związek z potrzebą zagwarantowania wymogu zapewnienia przy projektowaniu i budowaniu obiektów budowlanych poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem Sądu, ten aspekt został całkowicie pominięty przy ocenie legitymacji Skarżącego, w sytuacji gdy powiązanie obiektów objętych zamierzeniem, charakter inwestycji (lotnisko), przewidywany dojazd do obiektów, przestrzenne oddziaływanie hałasu i emisja substancji rozprzestrzenianych przez urządzenia związane z funkcjonowaniem lotniska – przemawiały za stwierdzeniem, że nieruchomość Skarżącego mieści się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Dalej Sąd zaznaczył, że w sprawie organ powinien, przy badaniu legitymacji Skarżącego, uwzględnić uciążliwości dla zabudowy znajdującej się na jego nieruchomości, wynikające z przeznaczenia obiektów objętych etapowaną inwestycją oraz ich obsługą komunikacyjną. Punkt odniesienia do oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na otoczenie stanowią określone przepisami prawa normy jakości środowiska, w tym normy akustyczne. Sąd nie podzielił także stanowiska organu, że działka Skarżącego jest znacznie oddalona od inwestycji.

Sąd przypomniał również, że o interesie prawnym podmiotów świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 oraz 144 Kodeksu cywilnego. Zakłóceniem korzystania z nieruchomości może być każde oddziaływanie, nie zaś tylko przekraczające dopuszczalne normy. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności czy dopływu światła słonecznego. Zdaniem Sądu, wobec uregulowania przez ustawodawcę zagadnienia dopuszczalnego poziomu hałasu (ustawa Prawo ochrony środowiska), kwestia wpływu hałasu generowanego przez lotnisko na możliwość korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, musi być badana w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. W szczególności sprawdzeniu podlega czy emitowany na okoliczne nieruchomości hałas nie przekracza dopuszczalnych poziomów i czy przyjęte w tym zakresie rozwiązania projektowe są prawidłowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor – [...] w W., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1/ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że Skarżącemu przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym;

2/ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 105 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legitymacji czynnej Skarżącego uznał, że jest on stroną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji czego uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego;

3/ przepisów prawa materialnego – art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego polegające na ich błędnej wykładni, a w konsekwencji nieprawidłowym zastosowaniu i uznaniu, że Skarżący jest stroną postępowania administracyjnego ze względu na immisje pośrednie i bezpośrednie mogące oddziaływać na nieruchomość, której jest współwłaścicielem, w związku z inwestycją realizowaną przez skarżącego kasacyjnie, które to stanowią materialnoprawną podstawę do istnienia interesu prawnego ww. osoby.

W uzasadnieniu skarżące kasacyjnie [...] przedstawiło argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna, w ocenie Sądu odwoławczego, zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej należy zauważyć, iż przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Sądu pierwszej instancji, którym w uwzględnieniu skargi A.R. uchylono decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] stycznia 2021 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego, którą to organ odwoławczy nie uznał, by Skarżący posiadał interes prawny w zaskarżeniu decyzji Wojewody Mazowieckiego zezwalającej na realizację inwestycji w zakresie przebudowy lotniska użytku publicznego dla inwestycji pn.: "Przebudowa lotniska użytku publicznego – Budowa terminala pasażerskiego dla portu Lotniczego [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową przy ul. [...] w R.", na części dz. ewid. [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...],[...], stanowiące zamierzenie pn.: Terminal pasażerski w porcie lotniczym [...].

Organ odwoławczy przyznał bowiem, iż nieruchomość wnoszącego odwołanie oddalona jest w znacznej odległości od planowanego terminalu, zaś Skarżący nie wykazał przed tym organem posiadania indywidualnego interesu prawnego, który uprawniałby go do wniesienia odwołania, a także na wezwanie organu nie wskazał przepisu prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Tym samym przyjęto, że Skarżący nie legitymuje się interesem prawnym opartym na prawie materialnym.

Z kolei Sąd pierwszej instancji uznał, iż wprawdzie sporne zamierzenie faktycznie dotyczy pojedynczego obiektu jakim jest terminal, jednak nie ulega wątpliwości, iż terminal ten jest jednym z elementów realizowanego zamierzenia inwestycyjnego w postaci przebudowy lotniska użytku publicznego – Portu Lotniczego [...] w R. jako całości. Podkreślono, iż w przypadku etapowania inwestycji, jak w tej sprawie, ocena czy taka inwestycja oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, winna być dokonywana z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego. Dlatego też podnosząc, iż oceny interesu prawnego Skarżącego należy dokonać mając na uwadze inwestycje jako całość (lotnisko), przewidywany dojazd do obiektów, przestrzenne oddziaływanie i emisje substancji rozprzestrzenianych przez urządzenia związane z funkcjonowaniem lotniska, przyjęto w motywach kwestionowanego wyroku, iż nieruchomość Skarżącego mieści się w obszarze oddziaływania lotniska. Sąd pierwszej instancji oceniając interes prawny Skarżącego na kanwie art. 28 k.p.a. uznał, iż wynika on z art. 140 oraz art. 144 Kodeksu cywilnego, a dotyczy prawa do niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Przejawem zaś takiego oddziaływania, jak zaznaczono, są np. hałas, wibracje, zanieczyszczenie powietrza, a kwestia ponadnormatywnej emisji hałasu związanego z funkcjonowaniem lotniska jest niesporna. Dlatego też, eliminując z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wydana ona została z naruszeniem art. 28 i art. 105 § 1 k.p.a.

Stanowisko to jest kwestionowane we wniesionym środku odwoławczym zarzutami naruszenia prawa materialnego jak i procesowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 28 k.p.a. oraz art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, jak też naruszenia prawa procesowego art. 105 § 1 k.p.a., zasługują na uwzględnienie. Jedynie zauważyć w tym miejscu należy, iż błędnie oznaczono w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. jako zarzut naruszenia prawa procesowego, albowiem norma ta jest normą prawa materialnego zamieszczoną w przepisach procedury administracyjnej, niemniej jednak nie dyskwalifikuje to tak zgłoszonego zarzutu, który w konsekwencji należało rozpoznać jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Wyjaśnić trzeba, iż interes prawny stanowiący podstawę przyznania legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym jest kategorią materialnoprawną, a o jego charakterze (prawny czy faktyczny) przesądza treść przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z 22 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 705/16).

Przede wszystkim, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić zarzut skarżącego kasacyjnie inwestora, iż Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wadliwie zastosował art. 28 k.p.a. przyjmując, że Skarżącemu przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu ze względu na immisje pośrednie i bezpośrednie wynikające z realizacji lotniska jako całości, a przepisem prawa materialnego statuującym ten przymiot strony pozostaje norma art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego.

Nie budzi wątpliwości, iż ocena legitymacji procesowej Skarżącego winna być dokonywana w ramach prowadzonego postępowania w tej sprawie, a to dotyczy wyłącznie pozwolenia na budowę inwestycji określanej jako zamierzenie pn.: Terminal pasażerski w porcie lotniczym [...], a nie przebudowy portu lotniczego jako całości. Wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę tego zamierzenia podjęta została w oparciu o "specustawę lotniskową". Zauważyć należy, iż ta specustawa (której obowiązywanie przedłużono do 31 grudnia 2025 r.) ma charakter regulacji wyjątkowej.

Wyjątkowość regulacji specustawy lotniskowej wynika nie tylko z przepisu art. 12 ust. 3 tej ustawy, który wyłącza możliwość uchylenia całej decyzji czy też stwierdzenia jej nieważności w sytuacji gdy wadą dotknięta jest część decyzji, ale również z faktu, że określone przepisy tej ustawy wyłączają stosowanie innych ustaw (art. 19 ust. 1). W zakresie nieuregulowanym do postępowania w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego stosuje się przepisy k.p.a. (art. 19 ust. 2).

Konsekwencją szczególnego charakteru wielu przepisów specustawy lotniskowej jest to, że przepisy tej ustawy powinny być poddawane wykładni ścisłej, a nie rozszerzającej, choćby ta druga była korzystna dla interpretatora. W polskiej kulturze prawnej przyjmuje się bowiem powszechnie zasadę, że "wyjątków nie wolno interpretować rozszerzająco""(exceptiones non sunt extendendae).

Przepisy specustawy lotniskowej nie zawierają definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Z przepisów ustawy wynika jedynie, iż stroną tego postępowania jest z pewnością inwestor (wnioskodawca). Zatem katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji ustalany być musi w oparciu o art. 28 k.p.a. – mając na uwadze przywołany wyżej art. 19 ust. 2 specustawy lotniskowej.

Natomiast przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem do kręgu "pozostałych stron" zaliczyć z pewnością można, mając na uwadze treść ustawy, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz podmioty, którym przysługują inne ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren, jak również nieruchomości zajętych pod przebudowę sieci uzbrojenia terenu.

O przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym decyduje interes prawny danego podmiotu lub obowiązek, który upoważnia ten podmiot do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego oraz do brania w nim udziału. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny.

Od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosowanych czynności organu administracji.

W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zgodnie, iż pojęcie "interes prawny" należy rozpatrywać według norm prawa materialnego, czyli taki interes musi wynikać z obowiązujących przepisów prawa, nie może zaś wywodzić się tylko z subiektywnego przekonania podmiotu, że ów interes posiada (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 9/96; wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1563/04, z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1083/10). Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania – art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 2226/12).

Zatem zasadność stosowania art. 28 k.p.a. w przypadku określania legitymacji rozmaitych podmiotów do udziału w ww. postępowaniu na prawach strony należy przyjąć wówczas "jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji lotniczej powoduje ograniczenia lub utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli uregulowane w prawie materialnym". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego planowana budowa terminala takich ograniczeń nie powoduje dla nieruchomości Skarżącego oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w R.

Z lektury projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody Mazowieckiego wynika, iż obszar oddziaływania spornego obiektu terminala zamyka się w granicach działek przeznaczonych pod realizacje tego przedsięwzięcia – patrz: strona 10-12 tom I.II Projektu budowlanego - projekt zagospodarowania terenu. Nie jest sporne, iż działka Skarżącego, której jest współwłaścicielem znajduje się poza liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji. Nieruchomość ta zlokalizowana jest w znacznym od niej oddaleniu, tj. nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku terminala. Działka ta nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w R., jest bowiem oddzielona od terenu inwestycji (zlokalizowanej na części działek nr [...] z obrębu [...]) m.in. nieruchomościami zabudowanymi, oznaczonymi jako działki nr [...] i nast. z obrębu [...] oraz ul. [...]. Wskazana działka nie stanowi również terenu, w stosunku do którego przewidziano ograniczenia w korzystaniu dla realizacji obowiązków, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 8 litera e i f specustawy lotniskowej.

Z tych też powodów Skarżący nie został uznany za stronę postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Z kolei na wezwanie organu odwoławczego, w piśmie z dnia 6 marca 2020 r. Skarżący wyjaśnił, iż planowana inwestycja narusza rażąco jego interes prawny, bowiem przedsięwzięcie będzie oddziaływać ponadnormatywnie na sąsiadujące z lotniskiem nieruchomości, w tym dom, którego jest współwłaścicielem. Podniósł, iż oddziaływanie lotniska nie będzie zamykało się w granicach terenu. Tym samym Skarżący upatruje swój interes prawny do bycia stroną przedmiotowego postępowania odwołując się do całej inwestycji jako Port Lotniczy [...], gdy tymczasem roboty budowlane przewidziane do realizacji w tej sprawie dotyczyły części tego Portu Lotniczego – budowy terminala jako samodzielnego obiektu budowlanego, pomimo że jest on jednocześnie częścią tego portu lotniczego i faktycznie służy jego prawidłowemu funkcjonowaniu.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Skarżącego w zakresie potrzeby oceny czy projektowany obiekt oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich i przyjął, na kanwie art. 28 k.p.a., iż badania tego należy właśnie dokonywać z uwzględnieniem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko jednego z jego etapów, co ma znaczenie przy etapowaniu planowanej inwestycji. W takim przypadku mając na uwadze poziom hałasu w okolicy lotniska wyprowadzono, że źródłem tego interesu prawnego jest przepis art. 140 oraz art. 144 Kodeksu cywilnego. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Przede wszystkim, właściwie w skardze kasacyjnej zaznaczono, że w ramach przedmiotowego postępowania wydano decyzję o budowie terminala pasażerskiego, a więc przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie budowa terminala pasażerskiego w Porcie Lotniczym [...].

Wbrew stanowisku przyjętemu w zaskarżonym wyroku przedmiot decyzji o pozwoleniu na budowę nie mógł być wiązany z rozbudową całego lotniska, ale odnosił się on ściśle i wyłącznie do budowy terminala pasażerskiego dla portu Lotniczego [...]. Tym samym oceny interesu prawnego Skarżącego należało dokonać mając na uwadze skonkretyzowany obiekt budowlany objęty decyzją organu architektoniczno-budowlanego – podobne stanowisko w tożsamych sprawach zajął NSA w wyrokach: z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 497/06, z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2421/12. Natomiast to, że sporna inwestycja jest etapowana nakłada na właściwy organ każdorazowo konieczność analizy wszystkich okoliczności prowadzonej sprawy, w tym każdorazową analizę obszaru oddziaływania zgłoszonego we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.

Przede wszystkim w tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Tym samym inwestorowi przyznane zostało uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę wybranego obiektu większego zamierzenia inwestycyjnego, jeżeli może funkcjonować samodzielnie zgodnie z przeznaczeniem. Wybór, który obiekt ma być realizowany w pierwszym etapie, należy do inwestora. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zdaniem NSA, skoro dopuszczalne było etapowanie przedmiotowej inwestycji, to w takim przypadku krąg stron postępowania mógł być oceniany w odniesieniu do danego etapu. Tak też postąpiono prawidłowo w realiach tej sprawy. Natomiast ocena ta wskazuje, iż realizacja inwestycji objętej decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2019 r. nie będzie powodować negatywnych oddziaływań związanych z ponadnormatywnym hałasem, jak przyjął to Sąd w odniesieniu do lotniska jako całości. Z akt sprawy, w tym projektu budowlanego, w sposób niesporny wynika, że emisja hałasu w tym zakresie nie będzie miała znaczącego charakteru. Wskazano, że budynki zostały zaprojektowane w taki sposób, aby poziom hałasu i drgań przenikających do otoczenia z pomieszczeń budynków nie przekraczał dopuszczalnych wartości – patrz: Projekt budowlany Tom I.II, str. 12. Zatem okoliczności, które zostały uwzględnione przez Sąd pierwszej instancji w zakresie oddziaływania dotyczącego ponadnormatywnego hałasu nie stanowiły przedmiotu niniejszego postępowania. Dlatego też nie można wyprowadzać w takiej sytuacji interesu prawnego Skarżącego z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, a więc tym samym słusznie zarzucono Sądowi pierwszej instancji w skardze kasacyjnej, że wadliwie zastosował ww. przepisy w tym postępowaniu.

Niesporne jest, że interes prawny w przedmiotowym postępowaniu musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. Takiej normy Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wskazał. Przyznał natomiast, że swój interes prawny wywodzi z oddziaływań, które nie są związane z przedmiotową inwestycją. W takiej sytuacji interes Skarżącego może mieć jedynie charakter faktyczny. Nie jest nawet wystarczające powołanie się na ogólne normy konstytucyjne dotyczące ochrony własności czy przepisy Kodeksu cywilnego statuujące to prawo. Źródłem interesu prawnego nie mogą być również normy Kodeksu cywilnego zapewniające ochronę przed immisjami, bliżej przez Skarżącego nieokreślonymi (skoro ponadnormatywny hałas nie jest związany z budową terminala pasażerskiego). Podkreślić należy, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i nieograniczonym, immisje co do zasady są dozwolone. Zgodnie z przepisem art. 144 k.c. nie mogą one jedynie przekraczać "przeciętnej miary". Dopuszczalne są takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Zatem samo podniesienie argumentu, że inwestycja będzie powodowała immisje, nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 12/08; 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2011/11; 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1504/13; 21 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2562/13; 5 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1062/14; 25 września 2018 r. II OSK 2352/16; 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1662/19)).

W konsekwencji więc podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

W ocenie NSA w realiach tej sprawy organ odwoławczy prawidłowo odmówił Skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie przebudowy lotniska użytku publicznego, w tym zatwierdzenia projektu budowlanego w odniesieniu do budowy terminala pasażerskiego dla portu Lotniczego [...], a w konsekwencji prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Z art. 15 k.p.a. dla organu odwoławczego płynie obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 127 § 1 k.p.a., postępowanie odwoławcze może zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez podmiot będący stroną postępowania administracyjnego. Wobec tego, przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności organ odwoławczy zobligowany jest ustalić, czy podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, jest stroną postępowania. Brak po stronie wnoszącej odwołanie legitymacji do żądania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy powoduje, że organ odwoławczy nie może przystąpić do ponownego rozpoznania sprawy. W takiej sytuacji prowadzenie postępowania odwoławczego staje się bezprzedmiotowe, co oznacza konieczność podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż ponowne rozpoznanie sprawy przez ten organ może nastąpić jedynie w przypadku skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Przywołany art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. określa jeden z dopuszczalnych przez ustawodawcę sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Przepis ten przewiduje możliwość podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Regulacja ta nie określa wprost przesłanek tego umorzenia. Wobec tego wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. skonfrontować należy z przesłankami dotyczącymi umorzenia postępowania, o których mowa w art. 105 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie w każdym przypadku, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą wynikać tak z przyczyn podmiotowych, jak też przedmiotowych. Zaakcentować należy, iż w przypadku postępowania odwoławczego bezprzedmiotowość ze względów podmiotowych będzie zachodziła w sytuacji, gdy organ ustali w toku postępowania, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania. A tak właśnie prawidłowo ustalił organ odwoławczy. Przyjęcie zatem przez Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy naruszył art. 105 § 1 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach tej sprawy. Stąd też skuteczny i usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 105 § 1 k.p.a.

Reasumując przedstawione powyżej rozważania podnieść należy, iż skarga kasacyjna inwestora w pełni zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zawiera usprawiedliwione zarzuty, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie NSA stwierdza, że istota przedmiotowej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło na zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 188 p.p.s.a. W związku z powyższym, wobec zaistnienia w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także wniesioną skargę. W tym zakresie należało natomiast podzielić stanowisko organu odwoławczego o braku legitymacji procesowej Skarżącego do wniesienia odwołania, co w pełni uzasadniało zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Z tego też powodu zaskarżone rozstrzygnięcie uznać należało za prawidłowo.

Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę wniesioną do Sądu pierwszej instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.