Wyrok NSA oz. w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1191/99
NSA oz. w Krakowie
Data orzeczenia: 1999-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Organizacje społeczne
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Przepis art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa należy odnosić również do organizacji społecznych, mogących się ubiegać o status podmiotów na prawach strony, które zostały pozbawione możliwości uczestniczenia w postępowaniu przez to, że zignorowano ich wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i nie wydano żadnego postanowienia w sprawie tego dopuszczenia.

Inna interpretacja art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa godziłaby w istotę instytucji podmiotów na prawach strony, które mają prawo do otrzymania zaskarżalnego postanowienia w sprawie ich dopuszczenia do udziału w postępowaniu, byłaby sprzeczna z zasadą ochrony interesu społecznego i całkowicie uniemożliwiałaby organizacji społecznej obronę i argumentację.

TEZY

Przepis art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa należy odnosić również do organizacji społecznych, mogących się ubiegać o status podmiotów na prawach strony, które zostały pozbawione możliwości uczestniczenia w postępowaniu przez to, że zignorowano ich wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i nie wydano żadnego postanowienia w sprawie tego dopuszczenia.

Inna interpretacja art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa godziłaby w istotę instytucji podmiotów na prawach strony, które mają prawo do otrzymania zaskarżalnego postanowienia w sprawie ich dopuszczenia do udziału w postępowaniu, byłaby sprzeczna z zasadą ochrony interesu społecznego i całkowicie uniemożliwiałaby organizacji społecznej obronę i argumentację.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. Magdaleny G.-K. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Komitetu Ochrony Sikornika na decyzję Wojewody M. z dnia 19 maja 1999 r. (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 25 czerwca 1998 r. (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę:

I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 20 stycznia 1999 r. (...),

II. uchyla decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 25 czerwca 1998 r. (...), (...).


UZASADNIENIE

W dniu 14 kwietnia 1998 r. Stanisław K., zamieszkały w K., ul. F. N. 14/36 skierował do Urzędu Miasta K. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę domu mieszkalnego - jednorodzinnego, na działce Nr 496/1, obr. 11, położonej przy ul. F. w K.

Do wniosku została załączona m. in. decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 12 listopada 1997 r., ustalająca dla ww. działki warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. "dom mieszkalny z infrastrukturą techniczną". Z decyzji tej wynika, że inwestycja jest zgodna z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. uchwalonym przez Radę Miasta K. w dniu 16 listopada 1994 r. Należy zauważyć, że uchwała ta nie wprowadziła nowego planu, ale zmieniła obowiązującą poprzednio uchwałę z dnia 25 kwietnia 1988 r. Pierwotna wersja tego planu przeznaczała teren, na którym leży działka Nr 496/1 pod zieleń publiczną w strefie ochrony krajobrazu (...). Uchwałą z dnia 30 kwietnia 1993 r. wprowadzono dla tego terenu symbol M-4 oznaczający jego przeznaczenie pod budownictwo jednorodzinne. Jednakże na skutek skarg Wojewody K. i Komitetu Ochrony Sikornika, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 1994 r. /SA/Kr 1441/94/ stwierdził niezgodność tego zapisu z prawem. Kolejna zmiana planu, na którą powołano się w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a która nastąpiła po wydaniu cyt. wyroku NSA, pozostawiła przeznaczenie terenu działki pod budownictwo jednorodzinne.

Decyzją z dnia 20 kwietnia 1998 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło wszczęcia postępowania a sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzając, że wnioskodawca - Komitet Ochrony Sikornika, nie był stroną ani osobą na prawach strony w sprawie. Decyzja ta została utrzymana w mocy po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 lipca 1998 r.

Decyzja ustalająca dla działki Nr 496/1 warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, oprócz stwierdzenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem zakwestionowanym przez NSA, określa również szczegółowe zasady, według których możliwe będzie wykonanie tej inwestycji. Z decyzji tej wynika m. in., że intensywność zabudowy liczona w granicach planu zagospodarowania działki ma wynosić 0,4, udział powierzchni zabudowy nie powinien przekraczać 25 procent, a minimalna szerokość działki ma wynosić 20 m. Napisano tu również, że "teren powinien posiadać miejski lub lokalny system kanalizacji" a "obiekty posiadać będą zdalaczynne lub lokalne źródło ogrzewania na paliwo płynne, gazowe lub zasilane z sieci elektrycznej". Zawarto również m. in. wymóg, aby "z uwagi na położenie działki w granicach parku krajobrazowego projekt architektoniczno-techniczny uzgodnić w Zarządzie Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych" oraz, aby planowaną budowę zaopatrzyć w wodę z wodociągu miejskiego przebiegającego w ul. S., w gaz z gazociągu niskoprężnego przebiegającego wzdłuż ul. F. a odprowadzanie ścieków rozwiązać w oparciu o miejski kanał ogólnospławny, przebiegający w ul. S.

Wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę i wraz z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Stanisław K. przedstawił projekt budowlany. Jest to standardowy projekt domu jednorodzinnego "JURA 23", opracowany na zlecenie Zarządu Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w K. w lutym 1995 r., w którym dokonano adaptacji do istniejących warunków terenowych i przyłączy instalacyjnych. Projektant mgr inż., arch. Eugeniusz S. znajdującym się w aktach pismem /bez daty/ wyraził zgodę na tę adaptację, a w tym na: adaptację projektu do stoku, wykonanie garażu w piwnicy i inne zmiany. W projekcie tym przewidziano m. in. instalację wodociągową doprowadzającą wodę ze studni gruntowej. Ustalono też, że kanalizacja będzie odprowadzana "do lokalnego dołu szczelnego" /szambo/. Osobno, poza projektem "JURA 23", zaprojektowano przyłącze gazowe oraz wewnętrzną instalację gazową.

W oparciu o przedstawioną dokumentację, w dniu 15 kwietnia 1998 r. wszczęto postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce Nr 496/1, zawiadamiając o tym fakcie strony, ale pomijając skarżący Komitet Ochrony Sikornika. W toku tego postępowania, a także wcześniej, Komitet ten występował z wnioskami o dopuszczenie go na prawach strony do postępowań związanych ze sprawą zabudowy południowej strony ul. F. Wnioski te nie doczekały się odpowiedzi organu I instancji.

Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta K. wydał w dniu 25 czerwca 1998 r. decyzję (...), mocą której zatwierdził projekt budowlany i udzielił Annie i Stanisławowi K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce Nr 496/1 obr. 11 przy ul. F. w K. Jako podstawę prawną tej decyzji podano art. 28 i art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/, art. 104 Kpa oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych /Dz.U. nr 141 poz. 692/. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że wniosek o wydanie pozwolenia został wniesiony w terminie ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt jest wykonany przez osobę uprawnioną i jest zgodny z przepisami prawa budowlanego. Napisano tu również, że projekt jest typowym projektem ZJPK. Decyzja została doręczona stronom z pominięciem Komitetu Ochrony Sikornika.

W dniu 14 września 1998 r. Komitet Ochrony Sikornika, mający siedzibę  przy ul. F. 13 w K., złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Prezydenta Miasta K., o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także, ponownie, o dopuszczenie Komitetu do udziału w postępowaniu na prawach strony.

W uzasadnieniu napisano, że Komitet zwracał się wielokrotnie o dopuszczenie go do udziału w postępowaniach dotyczących zabudowy działek położonych na południowej stronie ul. F., jednak wnioski te pozostały bez odpowiedzi. Tym razem Komitet powziął wiadomość o wydanej decyzji od jednego z radnych. Komitet podniósł również, że pozwolenie wydano pomimo trwających prac nad zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, mającą przywrócić dawne przeznaczenie terenu południowej strony ul. F.

Wojewoda K. wydał w dniu 20 października 1998 r. postanowienie o niedopuszczalności powyższego odwołania i o odmowie przywrócenia terminu do jego wniesienia, jednak wniosek Komitetu Ochrony Sikornika potraktował jako podanie o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i przesłał je według właściwości organowi I instancji z uwagą, że "właściwy organ administracji zgodnie z art. 32 par. 2 Kpa był zobligowany zająć stanowisko o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia do postępowania -w formie postanowienia, co nie zostało dopełnione". Prezydent Miasta K. wydał w dniu 16 listopada 1998 r. postanowienie o wznowieniu tego postępowania. W konsekwencji w dniu 9 grudnia 1998 r., odrębnym postanowieniem dopuszczono Komitet do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania Prezydent Miasta K. wydał w dniu 20 stycznia 1999 r. decyzję (...), mocą której odmówił uchylenia poprzedniej decyzji z dnia 25 czerwca 1998 r. W uzasadnieniu napisano, że po ponownym przeanalizowaniu sprawy stwierdzono, że przedstawiony projekt spełnia warunki przewidziane prawem, a decyzja została wydana w oparciu o prawomocną decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na decyzję Prezydenta Miasta K. o odmowie uchylenia poprzedniej decyzji odwołanie złożył w dniu 1 lutego 1999 r. Komitet Ochrony Sikornika. Komitet zarzucił, że w toku postępowania nie uzgodniono inwestycji z Wydziałem Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w K., z Państwową Służbą Ochrony Zabytków oraz z Konserwatorem Miejskim, a także nie uzyskano ekspertyzy krajobrazowej oraz ekspertyzy dotyczącej możliwości zwiększenia ruchu na ul. F., a także parametrów tej ulicy w związku z projektowaną budową szamba. Komitet zawarł tu obszerną argumentację, mającą uzasadnić powyższe wnioski.

W dalszej części odwołania wskazano, że zdaniem Komitetu, nadal obowiązuje cyt. wyżej wyrok NSA stwierdzający niezgodność z prawem części planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącej terenu inwestycji.

Powołano się tu na dwukrotne oficjalne stwierdzenia dwóch kolejnych Wojewodów Krakowskich o niedopuszczalności wprowadzenia zabudowy na tereny po południowej stronie ul. F. oraz zacytowano 20 opinii różnych instytucji i ekspertów dowodzących, że budowa w tym miejscu jest sprzeczna z wymaganiami ochrony środowiska. Powołano tu m. in. negatywne opinie: Zarządu Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych, Komisji Urbanistyki R.M. K., Wydziału Ochrony Zabytków Miasta K., Polskiego Klubu Ekologicznego, Głównego Geologa Województwa i Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Działający w drugiej instancji Wojewoda M. wydał w dniu 19 maja 1999 r. decyzję (...) z dopisanym ręcznie numerem (...), mocą której utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną tej decyzji powołano art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 cyt. prawa budowlanego oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa. W uzasadnieniu tej decyzji podano jednak argumentację odmienną od uzasadnienia decyzji I instancji. Wyjaśniono najpierw powody dopuszczenia Komitetu Ochrony Sikornika o udziału w postępowaniu i stwierdzono, że w poprzednim postępowaniu Komitet nie był dopuszczony do, udziału, nie można więc twierdzić, że odbyło się ono bez udziału strony. Napisano tu dalej, że uzgodnienie decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody nie było konieczne, gdyż zagadnienia związane z ochroną przyrody są przedmiotem uzgodnień na etapie tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego. Budowa domu jednorodzinnego nie jest też inwestycją mogącą pogorszyć stan środowiska. Wojewoda uznał więc, że nie potwierdziły się przyczyny wznowienia postępowania i z tego powodu decyzja I instancji nie narusza prawa.

Komitet Ochrony Sikornika wniósł jeszcze raz o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, ale uzyskał w dniu 28 czerwca 1999 r. odmowną decyzję Prezydenta Miasta K. Równolegle, w dniu 11 czerwca 1999 r. Komitet Ochrony Sikornika skierował na tę decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej "uchylenie na mocy art. 156 pkt 2 Kpa, gdyż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa".

W uzasadnieniu skargi napisano, że skoro uchwała Rady Miasta K. o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej Sikornika jest identyczna, jak poprzednia, to również do niej odnosi się wyrok NSA stwierdzający jej niezgodność z prawem. Dlatego skarżący uważają, że pozwolenie na budowę zostało wydane w oparciu o plan niezgodny z prawem. Zarzucono również, że organy administracyjne nie uwzględniły rozporządzenia Wojewody K. Nr 28 z dnia 15 października 1998 r., zatwierdzającego plan ochrony Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych. Plan ten wyklucza zabudowę południowej strony ul. F. Komitet wniósł także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zaznaczając, że trwają prace nad kolejną zmianą planu uniemożliwiającą budowę na przedmiotowym terenie, a wydane pozwolenia wynikają z polityki faktów dokonanych.

W uzupełnieniu skargi Komitet Ochrony Sikornika skierował do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo z dnia 26 lipca 1999 r., w którym podniesiono, że:

1/ Skarżący uważają, że bezsprzeczne jest zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, gdyż Komitet wielokrotnie wnioskował o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony, a postanowienie z dnia 9 grudnia 1998 r. w tej sprawie należy traktować jako deklaratoryjne. Fakt, że organy wcześniej nie wydały postanowienia o dopuszczeniu Komitetu do udziału, w postępowaniu stanowi naruszenie prawa. Skarżący uważają za paradoks to, że pomimo wznowienia postępowania na ich wniosek, dopiero po pewnym czasie dopuszczono ich do udziału w postępowaniu, a co do okresu wcześniejszego odmówiono mu statusu osoby na prawach strony,

2/ Istnienie niewątpliwej przesłanki wznowienia postępowania obligowało organy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czego nie uczyniono. W szczególności nie zajęto się tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z 1994 r. uznał za niezgodny z prawem plan zagospodarowania przestrzennego dotyczący rejonu ul. F. Skarżący powołują tu również treść art. 35 prawa budowlanego i stwierdzają, że organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę winien dokonać szeregu analiz, czego nie uczynił, pomijając znajdującą się w aktach sprawy opinię Głównego Geologa Wojewódzkiego, z której wynika, że teren planowanej inwestycji jest narażony na zjawiska osuwowe i sufozyjne z uwagi na nachylenie stoku i charakter utworów geologicznych. Teren ten nie ma również uregulowanej gospodarki wodno-ściekowej. Pominięto również inne opinie i ekspertyzy, a także rozporządzenie Nr 28 Wojewody K. z dnia 15 października 1998 r. zatwierdzającego Plan Ochrony Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych. Skarżący zauważają, że zaskarżona decyzja w ogóle nie rozwija merytorycznego aspektu sprawy i koncentruje się na wątkach procesowych, tu zresztą również popełniając błędy, które skarżący przedstawiają w oparciu o literaturę postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie. Napisano tu, że już po wznowieniu postępowania na wniosek strony skarżącej nie potwierdziły się przesłanki wznowienia postępowania, gdyż w chwili wydania decyzji ostatecznej Komitet Ochrony Sikornika nie posiadał przymiotu strony. Podkreślono, że organy wydające pozwolenie na budowę działały zgodnie z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 września 1999 r. (...) wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza kontrolę zaskarżonego aktu i aktów poprzednich według kryterium ich zgodności z prawem i według stanu rzeczy istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Sąd nie może zatem brać pod uwagę zmian stanu faktycznego lub prawnego, które miały miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji, dokumentów, które powstały po jej wydaniu itp. Sąd nie może również wypowiadać się na temat celowości, czy słuszności rozwiązań zawartych w decyzji, a także kierować się przyszłymi faktycznymi lub ekonomicznymi skutkami własnego rozstrzygnięcia.

Badając według powyższych kryteriów zaskarżoną decyzję i decyzje ją poprzedzające, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

I. Zaskarżona decyzja powstała w niezwykle zawiłej sytuacji procesowej, której rozważenie jest niezbędne w pierwszej kolejności. Decydująca w tej mierze musi być odpowiedź na pytanie, czy istniały przesłanki dla wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną już decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 25 czerwca 1998 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu państwu A. S. K. pozwolenia na budowę. Jeżeli bowiem, jak twierdzi strona przeciwna, przesłanki takie nie istniały, Wojewoda M. mógł, zgodnie z art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa odmówić uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z tego właśnie powodu. Okoliczność ta zwalniałaby go z obowiązku przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Jeżeli jednak istniały przesłanki wznowienia postępowania, to odmowa uchylenia decyzji ostatecznej mogłaby nastąpić tylko ze względów merytorycznych, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Obraz zaciemnia tu błędne i niekonsekwentne postępowanie Prezydenta Miasta K., który najpierw wznowił postępowanie na wniosek Komitetu Ochrony Sikornika, uznając go za podmiot legitymowany do wniesienia takiego wniosku, a dopiero następnie dopuścił, Komitet do udziału we wznowionym postępowaniu na prawach strony tak, jak gdyby postępowanie było wznowione z urzędu, a nie na wniosek tegoż Komitetu.

W omawianej sprawie wchodziły - w grę dwie ewentualne przyczyny wznowienia postępowania. Jedną z nich, opartą o art. 145 par. 1 pkt 6 Kpa należy pominąć, gdyż rację ma strona przeciwna twierdząc, że prawo nie uzależniało wydania decyzji od zajęcia stanowiska przez organ zajmujący się ochroną środowiska - budowa domu jednorodzinnego nie należy do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska.

Pozostaje druga przyczyna, oparta o art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, który mówi o sytuacji, w jakiej strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Rozważenie tej przyczyny wymaga analizy sytuacji procesowej w jakiej znalazł się od początku postępowania w sprawie Komitet Ochrony Sikornika będący organizacją społeczną. Ze zgromadzonego materiału wynika bezsprzecznie, że Komitet ten pięciokrotnie, w dniach: 20 października 1997 r., 3 lutego 1998 r., 1 maja 1998 r., 10 września 1998 r. i 1 maja 1999 r. /w tym trzy razy w czasie trwania postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na działce Nr 496/1 i w związku z tym właśnie pozwoleniem/ kierował do organu I instancji wnioski o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony. Prawo złożenia takiego wniosku przez każdą organizację społeczną, której cel statutowy to uzasadnia, wynika wprost z art. 31 par. 1 Kpa. Wypadku wpłynięcia takiego wniosku organ administracyjny ma obowiązek wydania postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu lub o odmowie jej dopuszczenia przy czym na postanowienie odmowne organizacji służy zażalenie /art. 31 par. 2 Kpa/. Dowody zebrane w sprawie i oświadczenie złożone przez stronę przeciwną na rozprawie wskazują bez wątpliwości, że Komitet Ochrony Sikornika nie otrzymał jakiegokolwiek /nawet negatywnego/ postanowienia w sprawie dopuszczenia go do udziału w postępowaniu. Tym samym organ prowadzący postępowanie rażąco naruszył cyt. art. 31 Kpa, jak również zasadę ochrony interesu społecznego /art. 7 in fine Kpa/, a Komitet Ochrony Sikornika został pozbawiony dostępu do postępowania lub przynajmniej możliwości zaskarżenia negatywnego postanowienia w tej sprawie. Organ prowadzący postępowanie nie skorzystał również z art. 31 par. 4 Kpa, choć było mu wiadome, że ze względu na cel statutowy Komitet Ochrony Sikornika jest zainteresowany udziałem w postępowaniu. Dlatego należy uznać, że Komitet ten nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy i zachodziła przesłanka wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa. Przepis art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa należy odnosić również do organizacji społecznych, mogących się ubiegać o status podmiotów na prawach strony, które zostały pozbawione możliwości uczestniczenia w postępowaniu przez to, że zignorowano ich wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i nie wydano żadnego postanowienia w sprawie tego dopuszczenia. Inna interpretacja art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa godziłaby w istotę instytucji podmiotów na prawach strony, które mają prawo do otrzymania zaskarżalnego postanowienia w sprawie ich dopuszczenia do udziału w postępowaniu, byłaby sprzeczna z zasadą ochrony interesu społecznego i całkowicie uniemożliwiałaby organizacji społecznej obronę i argumentację.

Jeżeli zatem istniała przesłanka wznowienia postępowania, to obowiązkiem organów działających w postępowaniu wznowionym było przeprowadzić od początku postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy /art. 149 par. 2 Kpa/. Po wznowieniu postępowania organ I instancji wydał decyzję o odmowie uchylenia poprzedniej decyzji, powołując się na pewne względy merytoryczne. Jednak działający w drugiej instancji Wojewoda M. nie wziął tego pod uwagę, odmawiając uchylenia poprzedniej decyzji wyłącznie z tego powodu, że uznał brak przesłanek wznowienia postępowania. Tym samym Wojewoda naruszył art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 2 i art. 151 par. 1 Kpa, a w konsekwencji, skoro nie przeprowadził wymaganego postępowania wyjaśniającego i nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, naruszył również art. 7, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1 i art. 136 Kpa.

II. Zaskarżona decyzja Wojewody M. utrzymała w mocy decyzję pierwszej instancji, wydaną przez Prezydenta Miasta K., mocą której również odmówiono uchylenia decyzji poprzedniej. W pierwszej instancji odmowa uchylenia nastąpiła jednak ze względów merytorycznych i dlatego decyzja ta jest od strony prawa materialnego równoważna z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę. Z tego punktu widzenia powinna być ona oceniana równolegle z decyzją wydaną w poprzednim postępowaniu. Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ma możliwość kontroli obu tych decyzji, gdyż są to decyzje wydane co prawda w innym postępowaniu, ale toczącym się w granicach tej samej sprawy administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, badając obie te decyzje na podstawie decydującego o jego kompetencji kryterium zgodności z prawem, stwierdził, co następuje.

1. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie państwu A. S. K. pozwolenia na budowę nastąpiło w sytuacji, w której obowiązuje wersja Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K., uchwalona w dniu 16 listopada 1994 r., przewidująca dla połowy terenu działki Nr 496/1 przeznaczenie M-4 - budownictwo jednorodzinne, a dla drugiej połowy tej działki przeznaczenie ZP-6 - zieleń parkowa. Prawdą jest, że przeznaczenie to jest identyczne z poprzednią wersją planu, w stosunku do której Naczelny Sąd Administracyjny orzekł niezgodność z prawem. Jednakże wyrok NSA z dnia 22 listopada 1994 r. nie pozbawiał tamtej wersji mocy obowiązującej, a nowa wersja planu nie została zaskarżona. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie może obecnie oceniać obowiązujących zapisów planu i uznaje, że zarówno decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, jak i poprzedzająca ją decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki Nr 496/1, są zgodne z przeznaczeniem terenu, wynikającym z tego planu. Naczelny Sąd Administracyjny nie działa z urzędu, toteż nie podlega kontroli Sądu to, że Rada Miasta K. pomimo wyroku Sądu z dnia 22 listopada 1994 r. utrzymała poprzednie przeznaczenie działki.

Wypowiadając się na temat obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego należy wszakże zauważyć, że plan ten oprócz zapisu dotyczącego przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne, zawiera także ustalenia dotyczące sposobu zagospodarowania poszczególnych stref, które mają wpływ na ustalenia inwestycyjne.

2. Z tych samych względów w niniejszym postępowaniu nie może podlegać ocenie Sądu prawomocna już decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 12 listopada 1997 r., ustalająca dla działki Nr 496/1 warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta wiąże organy działające na podstawie prawa budowlanego i stanowi element podstawy prawnej analizowanych tu decyzji, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Między innymi przenosi ona wspominane ustalenia strefowe planu zagospodarowania przestrzennego na działkę Nr 496/1. Należy podkreślić, że, co prawda toczy się postępowanie w sprawie wznowienia , postępowania zakończonego tą decyzją, jednak fakt ten nie może mieć wpływu na niniejsze postępowanie sądowe, nie stanowiąc w nim zagadnienia wstępnego.

3. Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenia na budowę, a art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "b" prawa budowlanego nakazuje temu organowi badanie zgodności przedstawionego projektu zagospodarowania działki z tą właśnie decyzją. Wynika stąd, że w pozwoleniu na budowę nie można zawierać ustaleń sprzecznych z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, ani też ustaleń rozszerzających zapisy tych warunków. Dostrzeżone w tym zakresie sprzeczności powinny być usunięte w trybie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. Tymczasem analizowane pozwolenie na budowę zawiera elementy sprzeczne z decyzją określającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a analiza zebranego materiału dowodzi, że niektóre z wymogów tej decyzji nie zostały dochowane.

a/ W decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przewidziano, wymóg uzgodnienia projektu architektoniczno-technicznego w Zarządzie Jurajskich Parków Krajobrazowych. Co prawda standardowy projekt "JURA 23" został sporządzony właśnie na zlecenie tego Zarządu, jednak został on w sposób istotny zmieniony i zaadaptowany do warunków działki Nr 496/1 /nachylenie stoku, brak kanalizacji, odwodnienie itp./. Strony zgodnie stwierdziły, że po tej adaptacji projekt nie był już uzgadniany, przy czym strona przeciwna podniosła, że nie było takiej potrzeby, skoro jest to projekt ZJPK. Powołano się przy tym na znajdujące się w aktach pismo wyrażające zgodę na adaptację projektu. Należy jednak zauważyć, że nie jest to oświadczenie Zarządu Jurajskich Parków Krajobrazowych, a jedynie stwierdzenie indywidualnego projektanta - E. S., nie zawierające daty i nie określające szczegółów adaptacji.

Interpretacja tej kwestii dokonana przez stronę przeciwną nie jest prawidłowa. Organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, dla konkretnej działki, o konkretnym położeniu i warunkach geologicznych i topograficznych, formułując wymóg uzgodnienia projektu z ZJPK nie mógł się bowiem odnosić do projektu standardowego, przyjętego dla wszelkich terenów, położonych w obrębie jurajskich parków krajobrazowych. Chodzi o wymóg uzgodnienia "projektu", czyli tego właśnie, konkretnego, zaadaptowanego projektu. Wymóg ten nie został dotrzymany.

b/ W decyzji w.z. i z.t. napisano również, w ślad za planem obowiązującym dla poszczególnych stref, że teren powinien posiadać miejski lub lokalny system kanalizacji, a odprowadzenie ścieków ma być rozwiązane w oparciu o miejski kanał ogólnospławny, przebiegający w ul. S. Projekt i pozwolenie nie honorują tego wymogu wprowadzając odprowadzanie kanalizacji do lokalnego dołu szczelnego /szamba/ i są w tym zakresie wyraźnie sprzeczne z decyzją, o w.z.i z.t.

c/ Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala również, że planowana budowa ma być zaopatrzona w wodę z wodociągu miejskiego, przebiegającego w ul. S. Projekt i pozwolenie przewidują zamiast tego instalację wodociągową doprowadzającą wodę ze studni gruntowej i są w tym zakresie również sprzeczne z decyzją ustalającą w.z.i z.t.

Należy zauważyć, że w kwestiach kanalizacji i doprowadzenia wody, projekt i pozwolenie dopuszczają rozwiązania nazwane w uzasadnieniu decyzji "tymczasowymi". Mają one istnieć do czasu wykonania projektowanej przebudowy ul. F. Prawo budowlane nie przewiduje jednak możliwości tymczasowego regulowania elementów pozwolenia na budowę ani tymczasowych odstępstw od reguł przyjętych w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 16 kwietnia 1999 r., odmawiająca zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na przebudowę ulicy F. Znajduje tu się również pismo. Wodociągów i Kanalizacji w K. z dnia 19 października 1998 r. stwierdzające, że w najbliższym czasie nie planuje się na przedmiotowym terenie rozbudowy miejskiego uzbrojenia. W poprzednim piśmie z dnia 8 maja 1997 r. Przedsiębiorstwo oświadczyło, że "budowa miejskiego uzbrojenia wodno-kanalizacyjnego może nastąpić po złożeniu przez zainteresowanych inwestorów oświadczenia o wybudowaniu sieci wodno-kanalizacyjnej na własny rachunek i nieodpłatnym przekazaniu tego uzbrojenia do eksploatacji MPWiK S.A.". Organ prowadzący postępowanie pominął treść ww. dokumentów, w świetle których tym bardziej wątpliwa jest "tymczasowość" przyjętych rozwiązań.

W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że treść zatwierdzonego projektu budowlanego i treść samego pozwolenia na budowę odbiega w kilku zasadniczych kwestiach od treści decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Naruszono zatem cyt. przepis art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również - przez pozostawienie sprzeczności z decyzją, o w.z. i z.t. - nie dopełniono obowiązków wynikających Z art. 35 prawa budowlanego.

4. Art. 7 Kpa wymaga, aby organ prowadzący postępowanie administracyjne podejmował wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasada ta /zasada prawdy obiektywnej/ jest uzupełniona regułą, według której organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy /art. 77 par. 1 Kpa/. Istotą administracyjnego postępowania dowodowego jest przy tym to, że to organ prowadzący postępowanie ma obowiązek kompletować materiał pomocny do wydania decyzji, samodzielnie wyjaśniać poszczególne wątpliwości i dowody, nie czekając na inicjatywę strony w tym względzie. Można więc zarzucić organowi administracyjnemu naruszenie powyższych zasad nie tylko wtedy, gdy pominął istotną okoliczność lub dowód przedstawiony przez stronę, ale także wtedy, gdy sam nie zadbał o znalezienie i wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

Ten właśnie zarzut należy postawić Prezydentowi Miasta K., który ani w postępowaniu zwyczajnym, ani tym bardziej w postępowaniu wznowionym nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy.

W szczególności organy te nie wzięły pod uwagę przewijającej się w toku postępowania kwestii uzgodnienia odwodnienia terenu inwestycji i dojazdu do budynku objętego pozwoleniem. Dostarczony organowi egzemplarz projektu budowlanego zawiera dokumenty dotyczące tych kwestii. Wśród nich znajduje się uzgodnienie rozwiązań technicznych wjazdu z Miejskim Zarządem Dróg w Krakowie z dnia 19 maja 1998 r., jednak uzgodnienie to wskazywało na konieczność spełnienia kilku warunków. Jeden z nich dotyczył akceptacji zarządcy ulicy dla projektowanego odwodnienia działki poprzez korytka ściekowe wraz z odprowadzeniem do projektowanej w pasie drogowym ul. F. studni chłonnej. W dniu 3 lipca 1998 r. wydano w tej kwestii opinię negatywna ale nie uwzględniono jej w treści decyzji. Kwestia odwodnienia była również podnoszona w postępowaniu przez Komitet Ochrony Sikornika. Inny warunek dotyczył uzgodnienia parametrów wjazdu i również został pominięty przez organy prowadzące postępowanie. Nie wzięto też pod uwagę argumentacji zaprezentowanej przez Komitet Ochrony Sikornika, który w szeregu pismach sygnalizował organowi poszczególne zagadnienia i przedstawiał dokumenty i dowody na poparcie swoich stwierdzeń. Oczywiście, zgodnie z art. 80 Kpa, ocena materiału dowodowego należy do organu, ale jednocześnie organ ten ma obowiązek uwzględniać dowody zgłaszane przez stronę /w tym przez osoby na prawach strony/, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy /art. 78 Kpa/. Analiza zebranego materiału pokazuje, że postępowanie w sprawie miało charakter jednostronny, a argumentacja Komitetu Ochrony Sikornika była pomijana. Ta wada postępowania jest najwyraźniej widoczna w postępowaniu odwoławczym, w którym Wojewoda M. nie wziął pod uwagę poszczególnych elementów odwołania wniesionego przez Komitet Ochrony Sikornika. W odwołaniu tym wskazano m.in. na kwestię potrzeby dokonania niezbędnych uzgodnień, a także powołano się na szereg ekspertyz i opinii sprzecznych z tymi, które dostarczył inwestor. Obowiązkiem organu było wyważenie racji obu stron.

5. Sprawa wymagała od organów prowadzących postępowanie szczególnej staranności również z uwagi na występującą tu wyraźnie kolizję interesu społecznego i interesu indywidualnego. Inwestycja znajduje się na terenie Jurajskiego Parku Krajobrazowego, który ze względu na bliskość miasta i niezaprzeczalne walory przyrodnicze i widokowe podlega szczególnej ochronie. Należało zatem zadbać o należyte wyważenie interesów zgodnie z treścią art. 7 in fine Kpa, który wymaga od organów prowadzących postępowanie działania z uwzględnieniem zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Analiza materiału sprawy dowodzi, że organy prowadzące postępowanie nie starały się zrealizować tej zasady.

6. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy wynika również z uzasadnień obu decyzji. Zgodnie z art. 107 par. 4 Kpa decyzja, która rozstrzyga sporne interesy stron oraz decyzja wydana na skutek odwołania powinna zawierać uzasadnienie, które kodeks nazywa "uzasadnieniem faktycznym i prawnym" /art. 107 par. 1/. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa /art. 107 par. 3 Kpa/. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a także uzasadnień decyzji poprzednich dowodzi, że powyższe przepisy zostały naruszone.

Uzasadnienie pierwszej decyzji wydanej w sprawie, tj. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 25 czerwca 1998 r., zawiera zaledwie 4 zdania stwierdzające tylko, wniosek został złożony w czasie obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, że lokalizacja obiektu jest zgodna z prawem, projekt budowlany został wykonany przez osobę uprawnioną i jest zgodny z przepisami prawa budowlanego i jest to typowy projekt "JURA 23". Nie przedstawiono tu jakichkolwiek dowodów, ani nie przytoczono jakichkolwiek przepisów prawa, nie mówiąc już o ich wyjaśnieniu. Uzasadnienie to jest po prostu standardowym /wadliwym zresztą/ drukiem uzasadnień, w którym dopisano tylko daty decyzji o w.z. i z.t. Tymczasem jest rzeczą oczywistą wynikającą wprost z całego materiału sprawy, że w dacie wydania tej decyzji był organowi znany fakt, że sprawa dotyczy spornych interesów stron. Zignorowanie przez organ wniosków Komitetu Ochrony Sikornika niczego w tej mierze nie zmienia. Istnienie spornych interesów stron obliguje, jak była o tym mowa, do umieszczenia w decyzji pełnego - faktycznego i prawnego uzasadnienia.

Uzasadnienie drugiej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, wydanej po wznowieniu postępowania, również nie jest prawidłowe. Także i tutaj podano jedynie ogólną informację o tym, że "po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że zatwierdzony projekt spełnia warunki zawarte w decyzji w.z. i z.t. oraz przepisy ustawy prawo budowlane" i podano parametry działki. Nie napisano nic o samym postępowaniu wyjaśniającym, o zebranych dowodach, o ich analizie ani nie wyjaśniono przepisów prawa. Co więcej: sformułowanie "zatwierdzony projekt", użyte w tym uzasadnieniu dowodzi, że Autor decyzji nie rozumie istoty wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie tego postępowania polega na ponownym jego przeprowadzeniu od początku co do istoty sprawy /art. 149 par. 2 Kpa/. Należało zatem od początku badać, przedstawiony projekt budowlany, a me tylko opierać się o jego wcześniejsze zatwierdzenie. Uzasadnienie, o którym mowa, zostało zredagowane w sytuacji, a której Komitet Ochrony Sikornika został już dopuszczony do udziału w postępowaniu i biorąc w nim czynny udział, przedstawił organowi szereg dowodów i argumentów. Zostały one całkowicie pominięte w uzasadnieniu, choć sporny charakter sprawy ujawnił się tu ze szczególną mocą. Brak omówienia tych kwestii w uzasadnieniu dowodzi, że postępowanie wyjaśniające nie było prawidłowo przeprowadzone.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody M. jest o tyle prawidłowe, że próbuje ono tłumaczyć rzekomy brak przesłanek do wznowienia postępowania w sprawie. Jeżeli jednak organ drugiej instancji, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, twierdzi, że przesłanek tych nie było, należało poddać tę kwestię szerszej analizie.

W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że:

1. Zaskarżona decyzja Wojewody M. z dnia 19 maja 1999 r. narusza art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 2 i art. 151 par. 1 Kpa, a także art. 7, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1 i art. 136 Kpa - w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tego powodu Sąd uchylił tę decyzję na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

2. Utrzymana w mocy przez Wojewodę M. decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 20 stycznia 1999 r. narusza art. 47 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i ust. 4 cyt. ustawy - prawo budowlane - w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz narusza art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa - w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tego powodu Sąd uchylił tę decyzję na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 2 pkt 1 i pkt 3. w zw. z art. 29 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

3. Wydana w postępowaniu zwyczajnym decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 25 czerwca 1998 r. narusza art. 47 cyt. ustawy- o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust 4 cyt. ustawy - prawo budowlane - w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz narusza art. 7, art. 8, art. 31 par. 1, par. 2 i par. 4, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa - w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tego powodu Sąd uchylił tę decyzję na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 29 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

4. O kosztach Sąd postanowi na podstawie art. 55 ust. 1 i ust. 3 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.