Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1318/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska (spr.), Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary, Asesor WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2007 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych; I uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 10 marca 2006 r. wniesionej przez A. S. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2006 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu 5 lipca 2005 r. A. S. złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres prowadzenia działalności gospodarczej tj. od grudnia 2002 r. do stycznia 2005 r. We wniosku dłużnik przytoczył argumenty natury finansowej oraz zdrowotnej.

Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 12/2002 do 01/2005.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż A. S. prowadził działalność gospodarczą w okresie od 02.12.2002 r. do 31.01.2005 r. (wpis do ewidencji działalności gospodarczej nr [...] z dnia [...].11.2002 r. - Wójta Gminy [...]). W okresie od 12/2002 do 01/2005 płatnik nie wywiązywał się z zobowiązań względem ZUS, czym spowodował zadłużenie na łączną kwotę 16. 341, 76 zł plus należne odsetki za zwłokę w wysokości 3358,10 zł, liczone na dzień 5 lipca 2005 r. W dalszej części uzasadnienia Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że wniosek zobowiązanego dnia 5 lipca 2005 r. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek nie spełnia warunków zawartych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ I instancji podkreślił, że zobowiązany posiada majątek, z którego mogą być egzekwowane należności ZUS, brak jest więc przesłanek stwierdzających całkowitą nieściągalność należności.

Pismem z dnia 27 października 2005 r. A. S. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] lutego 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ II instancji uznał, że zobowiązany prowadząc działalność gospodarczą miał świadomość obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne.

Prezes ZUS wskazał, że odległy termin przedawnienia wierzytelności ZUS, hipoteka przymusowa Zakładu zabezpieczająca wierzytelności składkowe oraz wiek zobowiązanego, który umożliwia aktywność zawodową i uzyskiwanie z tego tytułu dochodów, a tym samym zmianę jego sytuacji majątkowej i osobistej w perspektywie najbliższych lat, są okolicznościami przemawiającymi za dalszym dochodzeniem należności ZUS z tytułu składek.

Następnie organ II instancji ustosunkowując się do podniesionej przez zobowiązanego kwestii trudnej sytuacji finansowej, w której się aktualnie znajduje, wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3 a, pozwalającego na umorzenie, w uzasadnionych przypadkach, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, również pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Prezes ZUS podkreślił, że przepis art. 28 ww. ustawy jest czytelny i nie budzi na tle wykładni gramatycznej wątpliwości interpretacyjnych. Jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tej ustawy, może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jednoznacznie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc że w takim przypadku Zakład może je umorzyć, co jest jego uprawnieniem, lecz nie obowiązkiem. Organ wskazał, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje również możliwość umarzania należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, do czego upoważnia art. 28 ust. 3 a ustawy systemowej i dotyczy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Dalej organ podkreślił, że sytuacje, w których możliwe jest umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, określone zostały w wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Również zgodnie z § 3 pkt 1 przedmiotowego rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Następnie Prezes ZUS uznał, iż dalsze dochodzenie należności od wnioskodawcy daje jeszcze możliwość jego uzyskania w przyszłości. Wskazał, że odległy termin przedawnienia wierzytelności składkowych, majątek który jest przedmiotem zabezpieczenia wierzytelności ZUS oraz wiek zobowiązanego, który pozwala na podjęcie zatrudnienia i uzyskanie dochodów, przemawiają za dalszym dochodzeniem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych swoich należności, których umorzenie, jest aktualnie zdecydowanie przedwczesne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2006 r. A. S. wniósł o uchylenie decyzji z [...] lutego 2006 r. Skarżący podkreślił, że jego zadłużenie wynikło, w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej od dnia 1.12.2002 r. do 31.01.2005 r. Wskazał, że nie osiągnął żadnych dochodów oraz nie miał środków na opłacenie składek. Skarżący podkreślił, że co miesiąc zadłużał się mając nadzieję, że zacznie osiągać dochody W dniu 31 stycznia 2005 r. zamknął działalność gospodarczą, żeby dalej się nie zadłużać. Dłużnik podkreślił, że w tym samym czasie bardzo ciężko zachorowała jego żona (wykryto u niej chorobę [...]). Wskazał, że żona przeszła dwie ciężkie operacje oraz długie leczenie na oddziale [...].

W dalszej części skargi A. S. podkreślił, że mimo chęci podjęcia zatrudnienia w jego wieku (47 lat) i z wykształceniem zawodowym nie jest w stanie znaleźć pracy. Podał, że obecnie utrzymuje się z renty żony i emerytury matki, która mieszka razem z nimi. Skarżący podkreślił również, że wszystkie zaoszczędzone pieniądze przeznaczane są na leczenie żony.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lipca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1196/06 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymującej nią w mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] oraz określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu ww. orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że kwestią kluczową, którą należało ustalić była ta, czy zastępca dyrektora ZUS w [...] - A. B. był osobą upoważnioną do wydania decyzji w imieniu tego Zakładu. W aktach sądowych sprawy znajduje się bowiem "pełnomocnictwo" nr [...] udzielone ww. przez dyrektora ZUS w [...], w którym A. B. został upoważniony m.in. do wydawania decyzji indywidualnych wynikających z ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

Sąd powołał się na treść art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., z którego wynika, że decyzje indywidualne w kwestii umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wydaje Zakład. Ponadto Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych w cytowanej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z wyjątkiem sytuacji, gdy ustawa stanowi inaczej. Sąd zauważył, że brak takiego wyłączenia w ustawie oznacza, że w zakresie upoważnienia do załatwiania spraw miał zastosowanie art. 268 a k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej w formie pisemnej może upoważniać, innych pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu organu, postanowień oraz zaświadczeń.

Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu przez podejmowanie czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Jest do tego wyznaczony któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun funkcji organu, czyli osoba, która powołaniem na to stanowisko jest umocowana do wykorzystania kompetencji. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji, wykonuje tylko kompetencje organu, lecz ich nie posiada.

Przy ocenie legalności wydanych decyzji nie można pominąć kwestii związanej z kontrolą aktu wykonawczego, na podstawie którego zostały udzielone przedmiotowe upoważnienia. Fakt, że Dyrektor ZUS Oddział w [...] posiadał pełnomocnictwo udzielone przez Prezesa ZUS w tym m.in. do udzielania dalszych pełnomocnictw nie oznacza jeszcze, że udzielone przez niego pełnomocnictwo dla swojego zastępcy było prawne dopuszczalne. Zdaniem Sądu zastosowanie w danej sprawie normy art. 268 a k.p.a. jest tym bardziej uzasadnione, że w ustawie o ubezpieczeniach społecznych nie ma innego, odrębnego uregulowania kwestii udzielania upoważnień pracownikom Zakładu przez Prezesa ZUS. Prezes ZUS uprawniony jest do jego reprezentowania i działania przez dyrektorów oddziałów, to decyzje o umorzeniu bądź odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wydane w pierwszej instancji przez Zakład de facto są decyzjami Prezesa, gdyż to on personifikuje organ administracji publicznej. Nie oznacza to, że Prezes nie może wyznaczyć pracownika Zakładu do wydawania decyzji administracyjnych z jego upoważnienia, ale musi być ono skuteczne w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów. Zdaniem Sądu ten warunek w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony, gdyż zastępca dyrektora ZUS Oddział w [...] posiadał co prawda upoważnienie, ale zostało ono udzielone przez dyrektora tego Zakładu a nie przez Prezesa ZUS.

Zdaniem Sądu § 3 ust. 1 i 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U Nr 80 poz. 914) pozostaje w sprzeczności z treścią art. 268a k.p.a.

Na tej podstawie Sąd przyjął, iż decyzja wydana w pierwszej instancji została podpisana przez osobę nie legitymującą się prawidłowym upoważnieniem i wobec tego dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2006 r. Prezes ZUS zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego i procesowego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 268a k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 5 u.s.u.s. i w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U z 1999 r. nr 80, poz. 914 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że przepisy u.s.u.s. przewidują możliwość odmiennego uregulowania kwestii udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień do wydawania i podpisywania decyzji, również przez udzielenia pełnomocnictwa do upoważniania innych pracowników w tym zakresie. W odniesieniu do zastępców dyrektorów ich upoważnienie do wydawania i podpisywania decyzji wynika z samej istoty zastępstwa, co jest podnoszone w doktrynie i orzecznictwie. W związku z tym na podstawie art. 268 a k.p.a. nie można stwierdzić, że zakazuje on Prezesowi ZUS upoważniania dyrektorów oddziałów do upoważniania zastępców dyrektorów do wydawania i podpisywania decyzji. Jest to uzasadnione dodatkowo faktem, że tryb udzielania dalszych upoważnień przyjęty Uchwałą Zarządu ZUS w sprawie umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności z tytułu składek jest właśnie ograniczony do zastępców dyrektorów. Ustawodawca w art. 74 ust. 5 u.s.u.s. powierzył Ministrowi kwestię określenia kompetencji organów Zakładu w drodze rozporządzenia z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U Nr 80 poz. 914), nie można mówić, że to akt niższego rzędu samodzielnie i niezgodnie z ustawa reguluje kwestię uregulowaną już w k.p.a. Zdaniem organu za jego stanowiskiem przemawia również okoliczność, że od ponad roku decyzje wydawane i podpisywane przez zastępców dyrektorów podlegały kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyniku wnoszonych kasacji i nie zarzucono im naruszenia przepisów prawa.

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2007 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 317/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu ww. orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie podziela stanowiska Sądu I instancji co do tego, że należało odmówić zastosowania w tej sprawie przepisu § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS, ponieważ przepis ten jest sprzeczny z art. 268a k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji przyjął błędną podstawę do badania legalności § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS. Przeprowadził jego ocenę wyłącznie z punktu widzenia zgodności z art. 268a k.p.a. Nie wziął natomiast pod uwagę tego, że statut ZUS mający rangę rozporządzenia, ma umocowanie ustawowe - został wydany na podstawie przepisu art. 74 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej u.s.u.s.). Każdy akt normatywny wykonawczy powinien być oczywiście niesprzeczny ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi.

Rozporządzenie, które znajduje bezpośrednio oparcie w ustawie i służy jej wykonaniu jest uzupełnieniem ustawy i może regulować takie same sprawy, w których stanowi się ustawy. Przepisu art. 268a k.p.a. nie można wobec tego traktować jako jedynego, powszechnie i bezwzględnie obowiązującego wzorca udzielania upoważnień do działania w imieniu organu administracji publicznej. Dopuszczalne są bowiem i istnieją w tym zakresie różne rozwiązania, pozwalające na dekoncentrację wykonywania kompetencji organów, szczególnie potrzebną w rozbudowanych strukturach administracji publicznej. Rzecz więc w tym, aby ta dekoncentracja mniej lub bardziej zinstytucjonalizowana, albo nawet oparta na doraźnych i jednostkowych aktach upoważniających, miała odpowiednie podstawy normatywne. Badając legalność (zgodność z ustawą) upoważnienia określonego w § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS należałoby odwołać się do jego relacji z treścią art. 74 ust. 5 u.s.u.s. Przepis art. 74 ust. 5 tej ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego nadaje, w drodze rozporządzenia, statut Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, w którym określa w szczególności:

1) strukturę organizacyjną Zakładu oraz zakres rzeczowy działania centrali i

terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu,

2) tryb funkcjonowania i kompetencje organów Zakładu.

W przepisie art. 92 ust. 2 Konstytucji RP określono wymagania, jakie powinno spełniać upoważnienie ustawowe: poza określeniem organu właściwego do wydania rozporządzenia i zakresu spraw przekazanych do uregulowania muszą się w nim znaleźć wytyczne dotyczące treści aktu.

Sąd II instancji podkreślił, że w art. 74 ust. 5 u.s.u.s. określono organ właściwy do wydania rozporządzenia i podstawowy zakres spraw przekazanych do uregulowania. Mieści się w nim określenie kompetencji organów Zakładu. Nie określono natomiast wprost wytycznych, wskazujących kierunki merytorycznych rozwiązań wchodzących w zakres aktu wykonawczego. W piśmiennictwie prawniczym, w szczególności zaś w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie budzi jednak wątpliwości teza, że ten ostatni element upoważnienia nie musi być zawarty w treści przepisu upoważniającego. Wystarczy, że istnieje możliwość jego zrekonstruowania na podstawie innych przepisów ustawy zawierającej przepis upoważniający do wydania rozporządzenia (np. wyrok TK z dnia 29 listopada 2004 r., K. 7/04, OTK ZU 2004, nr 10 (A), poz. 109). Wytyczne dotyczące treści rozporządzenia nie muszą być też nazbyt szczegółowe. Skoro bowiem rozporządzenie jest funkcjonalnym uzupełnieniem ustawy, to ustawa powinna pozostawić organowi upoważnionemu pewną samodzielność w unormowaniu materii, której rozporządzenie dotyczy. Istotne jest, aby podmiot wydający rozporządzeni potrafił prawidłowo odczytać intencje ustawodawcy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, regulujących ustrój, zadania i kompetencje ZUS (art. 66 - 79a) wynika, że jest to jednostka organizacyjna (osoba prawna), która jako całość jest organem administracji publicznej (art. 66 ust. 4). W roli samodzielnych organów administracyjnych nie występują więc jej wewnętrzne organy, ani terenowe jednostki organizacyjne, mające kompetencje do działania w jej imieniu. ZUS wykonuje swoje podstawowe zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych. W ramach prowadzonej działalności posługuje się środkami prawnymi właściwymi organom administracji publicznej, a więc przede wszystkim wydaje decyzje administracyjne (art. 66 ust. 4). Z przepisów ustawy określających podmiotowość publicznoprawną ZUS - u oraz zakres i sposób wykonywania podstawowych jego zadań wynika konieczność daleko posuniętej, wewnętrznej dekoncentracji kompetencji do działania w charakterze organu administracji publicznej. Jeżeli dodatkowo uwzględni się skalę działania ZUS mierzoną liczbą ubezpieczonych i liczbą pracowników zajmujących się załatwianiem ich spraw, to trudno byłoby uznać za racjonalne takie rozwiązanie, które wymaga aby Prezes ZUS udzielał bezpośrednio każdemu pracownikowi zajmującemu się załatwianiem spraw ubezpieczonych upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że przepis art. 74 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych spełnia wymagania określone w art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, a przepis § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r., w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Stanowi więc właściwą podstawę prawną do udzielania, w sposób w tym przepisie określony, pracownikom ZUS upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS nie jest też sprzeczny z art. 268a k.p.a. Sąd I instancji dopatrując się takiej sprzeczności wyszedł z błędnego założenia, że jedyną osobą personifikującą ZUS jako organ administracji publicznej jest Prezes ZUS. W konsekwencji w myśl art. 268a k.p.a., tylko Prezes ZUS może upoważnić pracowników do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu. Prezes ZUS kieruje działalnością Zakładu i

reprezentuje Zakład na zewnątrz (art. 73 ust. 1 u.s.u.s.). Z tego przepisu w ocenie NSA nie wynika jednak, że wyłącznie Prezes może udzielać innym pracownikom upoważnień do działania w imieniu Zakładu, ponieważ ustawa stanowi w art. 75 ust. 5, że kompetencje organów Zakładu określa statut Zakładu. Tym samym dopuszcza możliwość ograniczenia kompetencji Prezesa jako piastuna organu na rzecz innych pracowników Zakładu. Prezes ZUS udzielając Dyrektorowi Oddziału upoważnienia, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 2 statutu nie upoważnia go do działania w swoim imieniu (imieniu Prezesa) lecz w imieniu Zakładu jako organu. Nie zezwala więc Dyrektorowi Oddziału na udzielenie "subupoważnienia" niedopuszczalnego w świetle art. 268a k.p.a. Dyrektor Oddziału staje się, na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezesa, podmiotem personifikującym ZUS jako organ, a nie pełnomocnikiem Prezesa ZUS. Upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu ZUS udzielone pracownikowi przez Dyrektora Oddziału działającego w imieniu ZUS niewątpliwie nie jest sprzeczne z treścią art. 268a k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do kwestii dotyczącej określenia organu administracyjnego, wydającego decyzję w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4-6 u.s.u.s. uznał, że tym organem jest ZUS, a nie Prezes Zakładu. Zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Stanowisko to znajduje wyraźne potwierdzenie w treści art. 66 ust. 4 oraz 83 ust. 4, 6 i 7 ustawy. W szczególności w art. 83 ust. 6 i 7 u.s.u.s. kompetencje do rozpatrzenia "odwołania" czyli wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznano Zakładowi, a nie Prezesowi Zakładu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wypowiadając się w kwestii organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien zwrócić również uwagę na to, że w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. zastosowano taki właśnie środek odwoławczy, a nie odwołanie. Założono więc, że sprawa będzie ponowne rozpatrywana przez ten sam organ - ZUS. Inną natomiast sprawą jest, kto w imieniu Zakładu wydaje tę ponowną decyzję. Z przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wynikałoby, że powinien to być Prezes ZUS. Jednakże również i w tym zakresie dopuszczalna jest dekoncentracja kompetencji decyzyjnych na podstawie omawianego § 3 ust. 2 statutu ZUS.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje:

Podzielając w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA i będąc związanym jego wytycznymi Sąd przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy ze skargi dłużnika A. S..

Przed rozpoznaniem zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego art. 28 ust. 3a, u.s.u. s. oraz przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 5 lipca 2005 r. A. S. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w [...] o umorzenie jego zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za okres prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Wobec treści wniosku skarżącego, zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Oznacza to, iż w przypadku stwierdzenia przez organ rentowy, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności organ może w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych., zaś pkt. 3 cyt. przepisu odnosi się do przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodzin, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli."

Dalej, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego -w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych".

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów prawa materialnego art. 28 ust 3 a u.s.u.s oraz przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że możliwości zastosowania przepisów rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. istnieją wówczas gdy mamy do czynienia z brakiem całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust 3 u.s.u.s

Zaznaczyć należy, że uznaniowy charakter przepisu -jak już to Sąd powyżej wywodził- nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego. Fakultatywny charakter art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie usprawiedliwia więc odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Natomiast organ w niniejszej sprawie poza przywołaniem regulacji prawa materialnego, nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia określonych w wymienionych przepisach do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. konkretnych warunków skarżącego. Organ bowiem nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie ustalenia , czy faktycznie w sprawie zachodzi przesłanka o której mowa w § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki , Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na co skarżący wskazywał już we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc pogorszenie się jego warunków materialnych związane jest z ciężką chorobą żony. A jeżeli uznał jej istnienie nie uzasadnił swego stanowiska w zakresie jej nieuwzględnienia.

Na marginesie Sąd zauważa, że ani art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też wymienione rozporządzenie, nie uzależniają uwzględnienia wniosku o umorzenie należności od terminu przedawnienia tych należności. Wniosek o umorzenie należności nie jest bezprzedmiotowy tylko wtedy, gdy należności te nadal są wymagalne, a więc nie uległy przedawnieniu.

W konsekwencji, Sąd przyjął, iż uzasadnienie skarżonej decyzji świadczy o tym, iż skarżone orzeczenie zostało wydane przedwcześnie, albowiem w oparciu błędną ocenę okoliczności faktycznych występujących w sprawie.

Tak z wniosku o umorzenie powstałej zaległości, jak i z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, iż A. S. odwołuje się do podstawy umorzenia jaką są zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, które mogą wystąpić w przypadku spłaty zadłużenia. Wobec tego przeprowadzenie dodatkowego postępowania w tym dokładnie zakresie byłoby jak najbardziej pożądane i wskazane. Pozwoliłoby to w rzeczywistości na ustalenie stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej dłużnika celem ustalenia jego możliwości płatniczych, czego organ jak wynika z wydanego rozstrzygnięcia w ogóle nie uczynił Celem tego postępowania winno być bowiem zbadanie jakie są źródła utrzymania rodziny zobowiązanego i jaki jest jej dochód. Czy rzeczywiście konieczność ponoszenia dodatkowych i ewentualnie jakich wydatków na leczenie żony uzasadnia uznanie wyjątkowo ciężkiej sytuacji materialnej zobowiązanego uniemożliwiającej spłatę zobowiązań wobec ZUS.

Organ, rozpatrując sprawę ponownie, zupełnie pominął te okoliczności , kładąc nacisk jedynie na odległy termin przedawnienia wierzytelności składkowych, fakt zabezpieczenia wierzytelności hipoteką przymusową na nieruchomości dłużnika stanowiącej teren zabudowy mieszkalnej oraz wiek zobowiązanego, który w ocenie Prezesa ZUS pozwala na podjęcie zatrudnienia i uzyskiwanie dochodu. Zignorował tym samym argumenty strony przedstawione we wnioskach ( pierwszym, jak i o ponowne rozpatrzenie sprawy). Nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, uznając to za zbędne, skoro i tak pozytywne załatwienie wniosku należy do jego uprawnień, a nie obowiązków, na co zwraca uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej j decyzji. Wobec takiego podejścia organu do złożonego przez stronę wniosku i wskazywanych przez nią argumentów uzasadnionym jest twierdzenie, że decyzja Prezesa ZUS została wydana bez uwzględnienia trudnej sytuacji skarżącego i w sposób dowolny

Rozstrzygając ponownie ZUS winien więc uwzględnić całość zgromadzonego i uzupełnionego w sposób wyczerpujący w sprawie materiału dowodowego, a następnie na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Winien przy tym wziąć pod uwagę okoliczności przedstawiane przez stronę w kierowanej do organu korespondencji. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę.

Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego (zwłaszcza art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności.

Na koniec Sąd dostrzega, iż całkowicie chybione i niepotrzebne jest wskazanie "Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych" w nagłówku decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej w dniu [...] października 2005 r. Nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał bowiem tą decyzję a Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie zaś z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja winna zawierać oznaczenie organu, który ją wydał.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.