Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1257/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 153, art. 145 y 1 pkt 1 lit a i c, art. 151, art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 a § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1396/18 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1396/18 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 6 czerwca 2018 r. nr DLK2.1124.77.2018 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 30 marca 2018 r.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie pismem z dnia [...] 2017 r. działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej: przepisy wprowadzające), złożył A. B. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie.

Pozwem z dnia [...] 2017 r. wniesionym do Sądu Rejonowego w Rzeszowie - IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, skierowanym przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie, skarżąca wniosła o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia [...] 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno - Skarbowej od tego dnia na poprzednich warunkach służby i uposażenia.

Sąd Rejonowy w Rzeszowie Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia [...] 2017 r. sygn. akt [...] stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i przekazał sprawę do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie. Zdaniem Sądu droga sądowa w zakresie roszczenia powódki jest niedopuszczalna. Przedmiotem postępowania nie jest bowiem roszczenie oparte na stosunku pracy, lecz na stosunku służbowym.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z 6 czerwca 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 30 marca 2018 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby. W ocenie organu brak jest materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania A. B. w trybie administracyjnym. W sprawie z pozwu A. B. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby, uznano, że nie jest zatem możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a. zmierzającego do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku stwierdził, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i tożsame z nim co do argumentacji postanowienie utrzymane w mocy, naruszają prawo.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że jednym z elementów wpływających na zapewnienie funkcjonariuszom służb stabilizacji zawodowej, jest zasada, iż ich sytuacja służbowa kształtowana jest w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna kształtuje bowiem zarówno sytuację funkcjonariusza przyjmowanego do służby, funkcjonariusza awansowanego czy degradowanego, oraz funkcjonariusza kończącego służbę. Dzięki rozstrzyganiu w/w materii w formie decyzji administracyjnych, zapewnia się funkcjonariuszom pełną jasność i czytelność przysługujących im uprawnień i ciążących na nich obowiązków. Poprzez to funkcjonariusze w mniejszym stopniu są narażeni na bezprawną lub pozamerytoryczną ingerencję w ich stosunek służbowy. Każda decyzja podlega bowiem kontroli zarówno w toku instancyjnym jak i w drodze skargi do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu I instancji, powyższe wnioski pozostają w zgodności z prezentowanymi już od lat poglądami Trybunału Konstytucyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 45/02 w sposób jednoznaczny stwierdził, że stosunek służbowy funkcjonariuszy, objęty jest dalej idącymi gwarancjami trwałości, niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby, powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby.

Dla podkreślenia słuszności swoich tez, Sąd I instancji wskazał również przepis art. 60 Konstytucji RP, w myśl którego obywatele polscy, korzystający z pełni praw publicznych, mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Odnosząc się do w/przywołanej regulacji Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2014r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 51/12 podkreślił, iż nie należy jej stosować wyłącznie do etapu naboru do służb publicznych, ale także do etapu zwalniania ze służby. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają bowiem to, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z organem, nie może działać w sposób arbitralny.

Przenosząc powyższe uwagi na realia niniejszej sprawy wskazano, że okolicznością niesporną było bowiem to, że strona pełniła służbę w Służbie Celnej. Poza sporem pozostawało również to, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie, złożył skarżącej propozycję pracy, którą strona przyjęła. Powyższe, w ocenie WSA, świadczyło o tym, że stosunek służby strony został przerwany, lecz nie wydano w odniesieniu do skarżącej decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby.

W podsumowaniu swoich twierdzeń Sąd I instancji podniósł, że w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalną jest sytuacja automatycznego przekształcania stosunku służby w stosunek pracy. Obydwie w/w podstawy zatrudnienia wynikają przecież z odrębnych reżimów prawnych. Mamy tu do czynienia z odrębnymi i nie pokrywającymi się stosunkami o charakterze administracyjno–prawnym i cywilno–prawnym.

Wobec powyższego jako uzasadnioną Sąd uznał konkluzję, iż do skutecznego i prawnego zakończenia stosunku służby, może dojść wyłącznie w drodze wydania przez organ stosownej decyzji administracyjnej. Przyjęcie zaś poglądu prezentowanego w skarżonym postanowieniu prowadziłoby do dyskryminacji skarżącej, która zostałaby pozbawiona możliwości zbadania poprawności rozwiązania stosunku służbowego. Skoro nie wydano wobec niej decyzji administracyjnej regulującej omawianą kwestię, nie mogła ona poddać jej badaniu w drodze instancyjnej a później w drodze skargi do sądu administracyjnego. Taki zaś stan rzeczy, prowadzący de facto do pozbawienia funkcjonariusza prawa do sądu, także świadczył o sprzeczności z podstawowymi zasadami jakie powinny być stosowane w demokratycznym państwie prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Szef Krajowej Administracji Skarbowej, zaskarżając go w całości.

Powyższemu wyrokowi Szef Krajowej Administracji Skarbowej zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., albowiem organ II Instancji po analizie pisemnego uzasadnienia nie wie, czym dokładnie naruszył art. 61a § 1 k.p.a. oraz na jakiej podstawie Sąd I Instancji dostrzega konieczność wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego w warunkach z art. 171 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających w niniejszej indywidulanej sprawie. Sąd zarazem nie wskazał charakteru prawnego przedmiotowego aktu administracyjnego, a więc, czy ma to być ewentualnie decyzja o zwolnieniu ze służby, czy też decyzja w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego, co ma istotne znaczenie przez pryzmat unormowania z art. 153 p.p.s.a. i związania dokonaną przez Sąd wykładnią przepisów organów administracji. Ponadto dokonana wykładnia prawa, w szczególności prawa procesowego, zdaniem organu nie jest jasna, organ wskazuje również na brak podania w wytycznych jakie przepisy organ naruszył, w efekcie brak jest możliwości prawidłowego wykonania wyroku na skutek błędnych wytycznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył przepis mający charakter procesowy, tj. art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając postanowieniem wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przy prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, w szczególności o czym szerzej niżej, Sąd I Instancji powinien przyjąć, że zostały spełnione przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a., a więc nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż zaistniała inna przyczyna w której sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak jest przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

c. art 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, gdyż Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uznając, iż zaistniały podstawy do uwzględniania skargi, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zaistniała inna uzasadniona przyczyna z art. 61a § 1 kpa w związku z art. 171 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających, a więc sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak jest przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających przez nieprawidłową wykładnię tych przepisów, tj. błędne ustalenie przez Sąd rzeczywistego znaczenia normy prawnej zawartej w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających i przez to nieuprawnione przyjęcie, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia złożona A. B. w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie jest aktem administracyjnym, który podlega ocenie administracyjnej w postępowaniu odnoszącym się do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. Ten błąd wykładni prawa polega na mylnym rozumieniu konstrukcji normatywnej pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Mylne przyjęcie przez Sąd, że pisemna propozycja o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających musi być postrzegana jako akt administracyjny z tego powodu już samo jej złożenie - jest równoznaczne - ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby w sytuacji "ucywilnienia" i kontynuacji przekształconego stosunku prawnego przewidzianej przez art. 171 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, albowiem w ocenie Sądu na pojęcie "przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy" z art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających składają się dwa zdarzenia: po pierwsze wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie nawiązanie stosunku pracy";

b. art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających w zw. z art. 153 p.p.s.a. wyrażające się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Sąd - uznał właściwość administracyjną do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji - nieprawidłowo przy tym przyjmując, że pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających - jako akt - wymaga uzupełnienia jej ustawowego brzmienia o element obligatoryjnego pisemnego uzasadnienia, w którym organ wyjaśni, stosując kryteria, o których mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, dlaczego niniejszej sprawie w przypadku A. B. złożył propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, zamiast propozycji nowych warunków pełnienia służby.

Wobec powyższego organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych, a także o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. B. podniosła, że przedstawiona jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie propozycja nie doprowadziła do przekształcenia jej stosunku służbowego funkcjonariusza (stosunku administracyjnoprawnego) w stosunek pracy (stosunek cywilnoprawny). Z przywołanego przez skarżącą ustawodawstwa oraz orzecznictwa wynika, że reguły zmiany charakteru zatrudniania funkcjonariuszy oraz pracowników cywilnych zostały już w sposób jednoznaczny określone i niejednokrotnie zastosowane. Z dotychczasowego ustawodawstwa i judykatury wynika podstawowa zasada, że przekształcenie stosunku pracy w stosunek służbowy funkcjonariusza może nastąpić wyłącznie w wyniku wyrażenia na to zgody przez zainteresowanego oraz mianowania do służby w drodze aktu mianowania, a nie wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego. Zdaniem skarżącej, nie ma tu mowy o mianowaniu do służby (w przeciwieństwie do ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r.), lecz o decyzji ustalającej warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających), ponadto ustawodawca w art. 170 ust. 3 uznał, że nie znajdują tu zastosowania przepisy dotyczące składania ślubowania, co potwierdza, że w tym trybie nie przewidział przyjmowania do służby osób, które dotychczas nie były funkcjonariuszami i nic miały okazji składania stosownego ślubowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej w Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 4 stycznia 2022 r., zwrócono się do stron z pismem o wyrażenie zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej w sprawie o sygn. akt III OSK 1257/21 na posiedzeniu niejawnym - na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 poz. 1842 z późn. zm.). W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie pismem z 13 stycznia 2022 r., a strona przeciwna pismem z 26 stycznia 2022 r. wyraziły zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Na wstępie stwierdzić należy, że podstawowym z punktu widzenia wniesionej skargi kasacyjnej jest zarzut błędnego zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uznając, iż zaistniały podstawy do uwzględniania skargi, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zaistniała inna uzasadniona przyczyna z art. 61a § 1 kpa w związku z art. 171 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (ta przesłanka nie miała w tej sprawie zastosowania). Drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Innymi słowy, muszą być one oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem takie, których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Do przyczyn tych należą w szczególności okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia postępowania (art. 145-145b k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. Tym samym z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zbadania wymagało, czy w obowiązującym stanie prawnym rzeczywiście brak jest – jak przyjęły organy administracyjne – podstaw normatywnych do merytorycznego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej wniosku A. B. [...] 2017 r. (data pozwu, który jest traktowany jako wniosek) w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyjaśnić należy, iż z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie reforma struktury administracji skarbowej, która na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji wprowadziła Krajową Administrację Skarbową. W jej wyniku doszło do konsolidacji administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy Krajowej Administracji Skarbowej wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby (art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających). Przy czym użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowywało pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Przy czym podał, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Ustawodawca w ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Trafność powyższego stwierdzenia potwierdza także treść art. 169 ust. 3 przepisów wprowadzających, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.

Jednocześnie zauważyć należy, iż ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 przepisów wprowadzających). W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest traktowane jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia z mocy prawa stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o Służbie cywilnej (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających).

Analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wskazuje, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.

Pierwsze rozwiązanie przewiduje możliwość kontynuacji stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 przepisów wprowadzających).

Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w nowy stosunek pracy (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających). Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz przekształcony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.

Trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 1-3 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy Krajowej Administracji Skarbowej, tj. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech przedstawionych wyżej rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które jest określane mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem, a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających). Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie nie podjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) skutkujące przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji. Ustawodawca przyznał organom Krajowej Administracji Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celno-Skarbowej.

Odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4-7 przepisów wprowadzających).

Przedstawione regulacje wskazują, że dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ustawodawca przewidział jedynie określone konsekwencje występujące w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza tego rodzaju propozycji, poprzez wprowadzenie instytucji ustawowej o charakterze przejściowym – przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2), a w przypadku odmowy jej przyjęcia w określonym terminie (art. 170 ust. 2) – wygaśnięcia stosunku służbowego po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2). Przy czym w tym przypadku, zgodnie z art. 170 ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Naczelny Sąd Administracyjny również w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 uznał, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko zawarte w powołanej uchwale.

Powyższe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że skoro art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających nie stanowi, że przekształcenie stosunku służby jest równoznaczne z wygaśnięciem stosunku służbowego, to brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, czego domaga się skarżąca. A. B. - na mocy w oświadczenia z dnia [...] 2017 r. – przyjęła złożoną jej w piśmie z dnia [...] 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, propozycję zatrudnienia. W konsekwencji stosunek służby skarżącej został przekształcony z mocy prawa w stosunek pracy. Oznacza to, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, w świetle art. 61a § 1 k.p.a., zachodziła przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego co do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby A. B. ze służby – z powodu braku podstawy materialnoprawnej w tym zakresie. Czyni to wskazany na wstępie rozważań zarzut skargi kasacyjnej zasadnym, a w konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu.

Ubocznie jedynie stwierdzić należy, że oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie. Przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji w wystarczający sposób uzasadnił swoje stanowisko. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu i uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego na podstawie art. 151 p.p.s.a. do oddalenia skargi.

Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.