Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 89/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 2 pkt 14 , art 61 ust 1 pkt 2 , 63 ust 1 i ust  3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 4 , par    5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art 106 par 1 , 2 i 5 , art 85
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 43 , art 19 ust 5 , art 21 ust 1 i 1 a
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] kwotę [...]( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 6 czerwca 2017 r. nr [...], znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami oraz z garażami w przyziemiu zlokalizowanego na działce nr [...] obr[...] w granicy z działką [...] obsługiwanego komunikacyjnie przez działki [...], [...], [...], [...] wraz z przebudową wjazdu z działki [...] oraz infrastrukturą techniczną na działkach [...], [...], [...] obr. [...] oraz [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

Była to trzecia decyzja wydana w tej sprawie przez organ I instancji, bowiem dwie poprzednie zostały uchylone w postępowaniu odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]", zarzucając zaskarżonej decyzji:

• naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej;

• naruszenie art. 61 ust 1. u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie warunki określone w wymienionych powyżej przepisach;

• naruszenie art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, które nie wyjaśnia, na jakich motywach organ I instancji oparł twierdzenie, że istnieją przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. [...] - działając na podstawie art. 17 pkt 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 59 ust. 1, 60 ust. 1, 61 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: u.p.z.p.) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istniały przesłanki do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. Dalej przytoczono treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przywołano rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej: rozp.Min.Inf.).

Zdaniem Kolegium, wykonana w ramach niniejszego postępowania analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom obowiązującego prawa. Z załącznika graficznego zawartego w analizie urbanistyczno-architektonicznej wynika, że w niniejszej sprawie front terenu inwestycji od ul. [...] ma szerokość 24 m. Trzykrotna jego wartość wynosi zatem 72 m. Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu I instancji, który uznał za prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości mierzonej od granic działki, na której ma być realizowana inwestycja kubaturowa. Nadto zwrócić należy uwagę, że użycie w treści przywołanego przepisu rozp.Min.Inf sformułowania "w odległości nie mniejszej niż" wskazuje na możliwość poszerzenia granic obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Z tej możliwości skorzystano przy tworzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej wyznaczając granice obszaru analizowanego na 100 m od granic działki stanowiącej teren inwestycji kubaturowej. Podniesiony został argument, że wyznaczenie granic w taki sposób pozwoliło na uwzględnienie w analizie budynków o zróżnicowanych parametrach, istotnych i reprezentatywnych dla zabudowy terenu otaczającego działkę. W ocenie Kolegium poszerzenie granic obszaru analizowanego było uzasadnione, a tym samym Kolegium nie znajduje podstaw prawnych do negowania prawidłowości ustalenia tego obszaru przez organ I instancji.

W części tekstowej omawianego dokumentu, obok odniesień do zastrzeżeń sformułowanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 24 października 2016 r. (znak: [...]), zostało opisane zarówno obecne przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy. Podano, że teren inwestycji znajduje się w północnej części K., na obszarze osiedla [...] Wskazano również, że na terenie tym znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z zabudową gospodarczą (tj. blaszanym garażem). W obszarze analizowanym występują zróżnicowane kubaturowo obiekty. Ponadto, obszar ten posiada niejednorodny charakter sposobu zagospodarowania. W obszarze tym występuje: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (istniejący budynek na działce objętej wnioskiem), zabudowa usługowa (wolnostojąca oraz wbudowana w przestrzeń parteru), drogi wewnętrzne oraz obiekty infrastruktury technicznej. Teren inwestycji sąsiaduje z działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi pięciokondygnacyjnymi. Co do zabudowy usługowej wskazano, że występuje ona w formie: niskich budynków usługowych w luźnej zabudowie zlokalizowanych wzdłuż ul. [...] i [...] (północna część obszaru analizowanego), pawilonów handlowych po przeciwnej stronie ul. [...] (wschodnia część obszaru analizowanego) oraz wolnostojących budynków garażowych i zabudowy usługowej zlokalizowanych wzdłuż ul. [...] i [...] (południowa i wschodnia część obszaru analizowanego).

W obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Są to m.in. działki nr [...] [...], [...] i [...] obr. [...]. Kolegium uznało, że wywiedzione w oparciu o dokument analizy stwierdzenie decyzji pierwszoinstancyjnej, co do kontynuacji przez nową inwestycję funkcji istniejącej w obszarze analizowanym zasługuje na uwzględnienie, jako że znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Dalsze przepisy rozp.Min.Inf. stanowią, że zabudowa znajdująca się na tym terenie jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji - odnośnie linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jego gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Kolegium po ich omówieniu uznało, że organ I instancji ustalił te wskaźniki prawidłowo. Zasadnym jest zatem ustalenie przez organ I instancji kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, ponieważ wnioskowana zabudowa mieści się w parametrach istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Kolegium przyjęło, że w przypadku przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego spełniony został wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wbrew twierdzeniom strony odwołującej - w zakresie spełnienia wymagań określonych art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...] poprzez drogi wewnętrzne zlokalizowane na działkach nr [...] i [...]. Takie ustalenia zostały poczynione zarówno przez autora analizy urbanistyczno-architektonicznej, zarządca drogi publicznej, organ I instancji, a także Samorządowe Kolegium Odwoławcze już w decyzji z dnia 24 października 2016 r. (znak: [...]) oraz skład Kolegium obecnie badający niniejszą sprawę. Nadto okoliczności tej dowodzi też pośrednio wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2015 r. (sygn. akt: II OSK 1681/13) oraz poprzedzający go wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2013 r. (sygn. akt: II SA/Kr 129/13). W wyrokach tych sądy nie zanegowały faktu istnienia drogi wewnętrznej na działkach [...] i [...] W związku z powyższym istnienie drogi wewnętrznej na tych działkach nie budzi wątpliwości tut. Kolegium. Wyjaśnić należy również, że zagwarantowanie prawnego dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej już na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagane, na co wskazuje również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. przywołany wcześniej wyrok NSA). Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi jednak praw do terenu, nie narusza również prawa własności i uprawnień osób trzecich. Jakkolwiek zatem inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do całego wnioskowanego do zainwestowania terenu, tak nie oznacza to, że inwestor nie będzie musiał wylegitymować się prawem (sygn. akt: II SA/Kr 129/13). W wyrokach tych sądy nie zanegowały faktu istnienia drogi wewnętrznej na działkach [...] i [...]. W związku z powyższym istnienie drogi wewnętrznej na tych działkach nie budzi wątpliwości tut. Kolegium. Wyjaśnić należy również, że zagwarantowanie prawnego dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej już na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagane, na co wskazuje również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. przywołany wcześniej wyrok NSA). Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi jednak praw do terenu, nie narusza również prawa własności i uprawnień osób trzecich. Jakkolwiek zatem inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do całego wnioskowanego do zainwestowania terenu, tak nie oznacza to, że inwestor nie będzie musiał wylegitymować się prawem do dysponowania działkami nr [...] i [...] na potrzeby obsługi komunikacyjnej na kolejnym etapie inwestycyjnym.

Zastrzeżeń Kolegium nie budzą ustalenia, czy istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (wymóg sformułowany w art. 61. ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.).

Istniejące uzbrojenie terenu - w tym w zakresie obsługi komunikacyjnej od ul. [...] - jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji ma odbywać się przez drogę wewnętrzną na działkach [...] i [...] obr. [...] oraz istniejący wjazd (do przebudowy), pod warunkiem uzyskania prawa do dysponowania wymienionymi powyżej działkami od ich właścicieli. Nie budzi również wątpliwości, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie z treścią art. lOa ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, sama zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W treści odwołania strona Odwołująca podniosła, że w analizie urbanistyczno-architektonicznej nie uwzględniono budynków na działkach nr [...], co nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Parametry budynków zlokalizowanych na tych działkach zostały ujawnione w analizie urbanistyczno-architektonicznej i były brane pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Podobne zarzuty zostały sformułowane w związku z brakiem uwzględnienia w analizie urbanistyczno-architektonicznej zabudowań zlokalizowanych na działkach nr [...] [...] i [...]. Również te zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Pominięcie budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w zakresie wyznaczania wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zostało uzasadnione w Załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji. Na działce [...] zlokalizowane są "budki" niezwiązane trwale z gruntem, co potwierdziła wizja w terenie przeprowadzona przez organ I instancji. Natomiast parametry budynku znajdującego się na działce [...] zostały opisane w analizie architektoniczno-urbanistycznej i były brane pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K., zarzucając jej naruszenie

I. przepisów postępowania:

1. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ I i II instancji w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, a w szczególności naruszający zasadę bezstronności i równego traktowania stron postępowania;

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i nie podjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nie wyjaśnienie dlaczego planowana inwestycja nie może mieć dostępu do drogi publicznej od strony ul. [...] i [...] i oparcie swojego rozstrzygnięcia na piśmie ZIKITu z dnia 4.11.2013 r., które w żaden sposób nie wyjaśnia zasadności dostępu do drogi publicznej tylko i wyłącznie po terenie parkingu od strony ul. [...] i nie wzięcie pod uwagę, że ustanowiony w ten sposób szlak komunikacyjny dostępu do drogi publicznej nie będzie wystarczający do obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji;

3. art. 106 § 1, 2 i 5 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej o zwróceniu się do ZKITu o zajęcie stanowiska w sprawie i nie doręczeniu postanowienia skarżącej zawierającego stanowisko ZIKITU, a także przyjęcie, że pismo ZIKITu z dnia 4.11.2013 r. jest opinią w zakresie obsługi komunikacyjnej i możliwości połączenia planowanej inwestycji z drogą publiczną;

4. art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego w ocenie organu II instancji istnieją przesłanki do wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności nie wyjaśnienie dlaczego zasadnym jest odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy od ul. [...] i wyznaczenie linii zabudowy w odległości 22 m od krawędzi jezdni ul. [...];

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ II instancji w mocy decyzji organu I instancji, mimo jej wadliwości oraz pomimo, iż organ I instancji naruszył postanowienia art. 10 k.p.a. nie zawiadamiając uczestników postępowania o wizji lokalnej w terenie, która to stanowiła podstawę ustalenia stanu faktycznego i wydania decyzji;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy tj.;

1. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż nieruchomość na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja, czyli "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami oraz z garażami w przyziemiu zlokalizowanego na dz[...] obr. [...] w granicy z działką [...] obsługiwanego komunikacyjnie przez działki [...], [...] [...], [...] wraz z przebudową wjazdu z dz. [...] oraz infrastrukturą techniczną na dz. [...], [...], [...] obr. [...] oraz [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ teren objęty wnioskiem inwestora jest połączony drogą publiczną, a to ul. [...], przez parking położony na działkach nr [...] i [...] obr. [...]

2. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w. zw. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez przyjęcie, iż przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie warunki określone w w/w przepisach;

3. art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie, że swoboda zagospodarowania terenu podlega ograniczeniu, narusza prawa osób trzecich co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie, jest ocena legalności decyzji organów administracji, ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami oraz z garażami w przyziemiu.

W myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; zm.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1566)- zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o planowaniu, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.

Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Jednym z warunków wydania decyzji jest spełnienie wymogu o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 2 tj. dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej.

Kwestia dostępności planowanej inwestycji do drogi publicznej jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Termin ten definiuje ustawa w art. 2 pkt 14 ustawy o panowaniu stanowiąc, że ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Rozbieżności o których mowa wyżej, dotyczą kwestii tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej przez którą ma odbywać się skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną tj. czy inwestor musi się legitymować tytułem prawnym do tej drogi czy też tytułu tego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie musi wykazywać ani też go posiadać.

Dla przykładu można wskazać stanowisko jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2015 r. II OSK 2199/13 w którym to wyroku orzeczono, iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. To na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w zakresie jak wyżej, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób. Podobne stanowisko było wyrażane wielokrotnie tak w orzecznictwie NSA jak i sądów wojewódzkich. Zasadniczym argumentem, jaki był przedstawiany przy przyjęciu tego poglądu było to, iż zgodnie z art. art. 63 ust 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z kolei przepis art. 62 ust 1 stanowi, iż w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zgodnie z wyżej przedstawionym poglądem, to dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany wykazać się prawnie zagwarantowanym dostępem terenu inwestycji do drogi publicznej. Skoro wnioskodawca sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek tytułem prawym do terenu objętego wnioskiem, to nie musi mieć także prawnie zagwarantowanej drogi wewnętrznej przez którą teren ten uzyskuje dostępność do drogi publicznej (por. wyroki NSA z 23 listopada 2016 r. II OSK 370/15, z dnia z dnia 23 listopada 2016 r. II OSK 370/15, z dnia 17 kwietnia 2015 r. II OSK 2199/13).

Przeciwny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. II OSK 2078/11 wskazując, iż normatywne pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. II OSK 2078/11 a także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r. IV SA/Wa 2374/16, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r. II SA/Po 1009/15 oraz WSA w Krakowie w wyrokach z dnia 4 października 2017 r. II SA/Kr 230/17 oraz z dnia 11 lutego 2014 r. II SA/Kr 988/13).

Występuje także linia orzecznicza, przyjmująca, iż inwestor (wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy) musi legitymować się co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową), na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną (wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 9/10, z dnia 13 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1625/09, z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 184/08, z 8 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1102/08).

W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, stanowisko to najpełniej odczytuje intencje ustawodawcy wyrażone w art. 61 ust 1 oraz 63 ust 1 oraz ust 3 ustawy. Z jednej strony wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek prawem do nieruchomości objętej wnioskiem, a decyzja nie rodzi praw do terenu dla którego organ warunki te ustala, z drugiej strony warunek dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej jest wyraźnie w ustawie wyartykułowany. Zwrócić przy tym uwagę należy, iż ustawodawca nie posługuje się tu określeniem (jak czyni to w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy przy stanowieniu wymogu uzbrojenie terenu przyszłej inwestycji) o istniejącym lub projektowanym dostępie do drogi publicznej. Dostęp ten musi zatem istnieć w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Musi być to też dostęp realny tj. inwestor ma prawną (jest właścicielem terenu lub ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej) lub faktyczną (zgoda zarządcy lub właściciela drogi) możliwość korzystania z tego terenu jako drogi wewnętrznej komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną.

Analizując kwestię spełnienia przez zamierzenie inwestycyjne warunków koniecznych do ustalenia warunków zabudowy nie można tracić z pola widzenia tego, że (co jeszcze raz należy podkreślić) zgodnie z wolą ustawodawcy jednym warunków jest to, że teren inwestycji musi mieć zapewniony choćby pośredni, przez drogę wewnętrzną lub ustanowioną służebność, dostęp do drogi publicznej. Tak więc jeżeli teren inwestycji nie posiada bezpośredniego skomunikowania z drogą publiczną to inwestor musi wykazać, że komunikacja ta może się odbywać drogą wewnętrzną tj. istniejącą już drogą wewnętrzną przez którą inwestor ma możliwość przechodu i przejazdu i w tym sensie musi to być możliwość prawnie lub faktycznie zagwarantowana lub też ma ustanowioną służebność drogi koniecznej przez którą nieruchomość objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Trudno bronić poglądu, iż organ nie jest uprawniony do badania jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości przez którą ma się odbywać skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną tj. czy inwestorowi przysługuje prawo do korzystania z tego trenu (drogi wewnętrznej)j lub czy służebność drogowa jest już ustanowiona, skoro dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej jest jednym z warunków od zaistnienia których uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy a zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W ocenie sądu, o ile na dzień złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, teren na którym zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane, nie jest dostępny bezpośrednio do drogi publicznej, inwestor musi się wykazać prawem do dysponowania istniejącą już drogą wewnętrzną czy choćby zgodą zarządcy tej drogi lub ustanowioną służebnością drogi koniecznej – w tym ostatnim przypadku droga może być nie urządzona w sensie fizycznym, gdyż taką możliwość ustawodawca przewidział w art. 2 pkt 14 ustawy tj. wystarczającym warunkiem jest istnienie służebność drogowej jako prawa rzeczowego na nieruchomości a niekoniecznie na terenie objętym służebnością ma być urządzona (wybudowana) droga.

Nie do przyjęcia jest pogląd, iż jeżeli działka nie posiada bezpośredniego ani też pośredniego dostępu do drogi publicznej to organ nie ma obowiązku zbadania czy inwestor dysponuje prawną możliwością realizacji tej drogi po terenie wskazanym we wniosku. Zaakceptowanie takiego poglądu prowadziłoby to tego, że przepis art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy miałby charakter czysto iluzoryczny. Zawsze bowiem w stosunku do działki nieskomunikowanej w żaden sposób z drogą publiczną inwestor mógłby wnioskować o objęcie decyzją ustalającą warunki zabudowy także urządzenie drogi wewnętrznej (jej budowę) po dowolnej nieruchomości, także takiej którą nie ma prawa rozporządzać. Dostępność do drogi publicznej nie byłaby zatem warunkiem uzyskania decyzji WZ skoro zawsze dostęp taki można "wykazać".

Jak wynika z pism (w tym odwołania) składanych w toku całego postępowania przez skarżącą spółdzielnię, działki [...] oraz [...] stanowią parking dla mieszkańców bloków położnych przy ul. [...] i dla żadnych położnych tam budynków nie stanowią drogi dojazdowej a właściciele działek nie wyrazili zgody na wykorzystywanie działek jako ciągu komunikacyjnego. Wskazać przy tym należy, że z map znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, że na działkach [...] oraz [...] znajduje się jakakolwiek droga i że ma ona charakter drogi wewnętrznej.

W przedmiotowej sprawie kwestia dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej określona została przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w opinii z dnia 6 listopada 2013 r. (tom I k. 47) w następujący sposób: "zakres terenu inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. [...]". Stwierdzenie to jest wprost sprzeczne z mapą – załącznikiem do wydanej przez organ decyzji. Z mapy tej wyraźnie wynika, że od ul. [...] dzieli inwestycję działka [...] i [...].

W analizie architektoniczno – urbanistycznej wskazano jedynie, że "teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną na dz. Nr [...] i [...] obr. [...]"

Organ I Instancji w swojej decyzji wskazuje, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji od drogi publicznej, którą stanowi ul. [...] odbywać się będzie poprzez drogę wewnętrzną na działkach nr [...] i [...], pod warunkiem uzyskania prawa do dysponowania ww. działkami na potrzeby obsługi komunikacyjnej inwestycji od właścicieli działek. (pkt. 2.f załącznika nr [...] do decyzji organu i instancji).

Organ II Instancji odnosząc się do tej kwestii wskazuje natomiast, że "teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej -ul. [...] poprzez drogi wewnętrzne zlokalizowane na działkach nr [...] i [...]. Takie ustalenia zostały poczynione zarówno przez autora analizy urbanistyczno-architektonicznej, zarządca drogi publicznej, organ I instancji, a także Samorządowe Kolegium Odwoławcze już w decyzji z dnia 24 października 2016 r. (znak: [...]) oraz skład Kolegium obecnie badający niniejszą sprawę. Nadto okoliczności tej dowodzi też pośrednio wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2015 r. (sygn. akt: II OSK 1681/13) oraz poprzedzający go wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2013 r. (sygn. akt: II SA/Kr 129/13). W wyrokach tych sądy nie zanegowały faktu istnienia drogi wewnętrznej na działkach [...] i [...] W związku z powyższym istnienie drogi wewnętrznej na tych działkach nie budzi wątpliwości tut. Kolegium. Wyjaśnić należy również, że zagwarantowanie prawnego dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej już na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagane, na co wskazuje również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. przywołany wcześniej wyrok NSA). Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi jednak praw do terenu, nie narusza również prawa własności i uprawnień osób trzecich."

Natomiast skarżąca Spółdzielnia konsekwentnie w całym postępowaniu wyraża swoje stanowisko w zakresie kategorycznego braku zgodny na używanie jej nieruchomości dla celów komunikacyjnych planowanej inwestycji.

Nie jest prawdą, jak twierdzi organ II Instancji, że ustalenia co do dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej zostały poczynione zarówno przez autora analizy urbanistyczno-architektonicznej (analiza nie zawiera w tym zakresie żadnych ustaleń a jedynie stwierdza fakt nie wyjaśniając nic w tym zakresie), zarządcę drogi publicznej (zarządca twierdzi że dostęp jest bezpośredni, co jest nieprawdą), organ I instancji (podobnie jak w analizie nie ma w decyzji żadnych wyjaśnień w tym zakresie, poza wskazaniem że dostęp ma miejsce przez drogę wewnętrzną. Natomiast ustaleniami SKO w K. zawartymi w decyzji z dnia 24 października 2016 r. (znak: [...]) Sąd związany nie jest.

Jak już była mowa powyżej, poglądy zaprezentowane przez Kolegium nie są jedynymi poglądami na tę kwestię, a sąd rozpoznający niniejszą sprawę prezentuje pogląd odmienny.

Jest okolicznością w sprawie niesporną, że inwestor nie ma zgody właściciela działek nr [...] oraz [...] na korzystanie z nich jako z drogi wewnętrznej do terenu inwestycji, na nieruchomościach tych nie została również ustanowiona służebność drogi koniecznej. Nie wykazano zatem spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy o planowaniu tj. okoliczności, że teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej. W sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, gdzie inwestor jest właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem, celem realizacji jakiejkolwiek inwestycji, winien rozważyć uzyskanie dostępu do terenu inwestycji od drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowej, jeśli stanowisko skarżącej będzie niezmienne w zakresie zezwolenia (w jakiejkolwiek bądź formie) na korzystanie z własnych nieruchomości.

Nie są natomiast uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 106 § 1, 2 i 5 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej o zwróceniu się do ZKITu o zajęcie stanowiska w sprawie i nie doręczeniu postanowienia skarżącej zawierającego stanowisko ZIKITU, a także przyjęcie, że pismo ZIKITu z dnia 4.11.2013 r. jest opinią w zakresie obsługi komunikacyjnej i możliwości połączenia planowanej inwestycji z drogą publiczną; oraz naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia uczestników postępowania o wizji lokalnej w terenie, która stanowiła podstawę ustalenia stanu faktycznego i wydania decyzji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.), w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zatem organem właściwym zarówno do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i do dokonania uzgodnień jako zarządca drogi jest Prezydent Miasta K., który jest zarządcą drogi. Natomiast Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. jest - zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - jednostką organizacyjną będącą zarządem drogi, utworzoną przez radę gminy. Jeśli zaś jednostka taka nie zostałaby utworzona, zadania zarządu drogi wykonywałby zarządca. Zgodnie z art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi może upoważnić pracowników urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Z powyższego wynika, że zarząd drogi nie jest organem administracji publicznej, lecz jednostką organizacyjną powołaną do obsługi takiego organu administracji, którym zawsze pozostaje zarządca drogi.

Wskazać zatem należy, że w przypadku utworzenia wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej, będącej zarządem drogi, załatwianie spraw z zakresu zarządu, a w szczególności wydawanie aktów administracyjnych następuje z upoważnienia zarządcy drogi, którym w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta K.. Zarząd drogi stanowi zaś jednostkę organizacyjną, podlegającą i znajdującą się w strukturach organu administracji jakim jest prezydent miasta i nie może być on traktowany jako odrębny organ. W sytuacji zatem, gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zarządca drogi, który ma tę decyzję uzgodnić, to jeden i ten sam organ, brak jest potrzeby dokonania uzgodnienia. Natomiast znajdujące się w aktach sprawy pismo ZIKIT jest jedynie informacją udzieloną właściwemu wydziałowi Urzędu Miasta K. w ramach prowadzonego postępowania.

Jeśli zaś chodzi o brak zawiadomienia uczestników postępowania o wizji lokalnej w terenie, to wskazać należy, że zgodnie z art. 85 § 1 KPA, organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Sporządzanie analizy architektoniczno – urbanistycznej (proces przygotowywania dowodu w sprawie) nie jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie k.p.a. Tym samym nie jest konieczne, aby strony postępowania były zawiadamiane o ewentualnym terminie i miejscu badania uwarunkowań urbanistycznych i architektonicznych prowadzonego przez analizatora w terenie. Jest to jedna z czynności poprzedzających sporządzenie analizy, która to analiza jest dowodem w sprawie, a nie sam proces badania istniejących uwarunkowań.

Nie są również uzasadnione zarzuty skargi dotyczące braku kontynuacji funkcji usługowej jak i niewłaściwego ustalenia parametrów projektowanej zabudowy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że z analizy architektoniczno – urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości na których realizowana jest funkcja usługowa. Nadto jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. II OSK 390/16 przyjęte i dopuszczalne w myśl zasady dobrego sąsiedztwa uzupełnianie funkcji mieszkaniowej funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową będą jedynie właśnie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować. Dobre sąsiedztwo oznacza bowiem albo sąsiedztwo zabudowy o takiej samej funkcji, albo sąsiedztwo zabudowy o różnych funkcjach ale nie kolidujących ze sobą, uzupełniających się wzajemnie.

Dalej wskazać należy, że sporządzona w sprawie analiza architektoniczo – urbanistyczna jest wyjątkowo rzetelna i szczegółowa. Dokładnie wyjaśniono w niej podstawy dokonanych ustaleń dla poszczególnych parametrów w tym w szczególności powody i okoliczności związane ze sposobem wyznaczeniem wskaźnika intensywności zabudowy jak i linii zabudowy ( parametry kwestionowane przez skarżącą).

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ust. 2 tego przepisu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Z analizy wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 40%, i co do zasady taki został przyjęty w decyzji. Analizator szczegółowo wyjaśnił dlaczego nie uwzględnił w obliczeniach działki nr [...] oraz działek [...] i [...] – wyjaśnienia te są przekonywujące i logiczne.

Odnośnie natomiast linii zabudowy, która wyznaczona została w niniejszej sprawie nie od frontu działki (od strony ul. [...]), ale od strony dominującej arterii komunikacyjnej w tym obszarze tj. ul. [...], wskazać należy co następuje. W § 4 rozporządzenia, odnośnie "linii zabudowy" wskazuje się, że zasadą podstawową jest, by nowa zabudowa stanowiła przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich – jeśli ta istniejąca linia zabudowy zgodna jest z odrębnymi przepisami i pozbawiona jest uskoków (§ 4 ustęp 1 i 2 rozporządzenia). O ile istniejąca linia zabudowy przebiega z uskokiem - to linię nowej zabudowy dostosowuje się do linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Przepis § 4 ust. 3 dopuszcza, na zasadzie wyjątku, inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, ale powoduje wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa, bez wejścia w kolizję z przepisami ustawy o drogach publicznych określającymi warunki położenia obiektów budowlanych od granic drogi publicznej (art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.). Linia zabudowy wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji. Sporządzona w sprawie analiza logicznie wyjaśnia powody ustalenia linii zabudowy na zasadzie § 4 ust. 4 rozporządzenia, czyli na zasadzie wyjątku: działka objęta wnioskiem oddalona jest od ul [...] o około 45,5 metra, podczas gdy pozostałe budynki do których można byłoby nawiązać znajdują się w odległości od 6 do 10 metrów od tej ulicy. Natomiast od ul. [...] teren inwestycji zlokalizowany jest w odległości około 17 metrów a pozostałe budynki do których można nawiązać w odległości 20 -22 m.

Także pozostałe parametry nowej zabudowy, niekwestionowane przez skarżącą, nie budzą wątpliwości Sądu. Jednak wobec naruszenia przepisów prawa materialnego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a p.p.s.a. Decyzja organu I instancji uchylona została na zasadzie art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się kwota tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu.