Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1712/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, 77 par. 1, 78, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 ust. 1, art. 148
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2013 r. o nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] listopada 2012 r. ogłosił konkurs ofert nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: rehabilitacja ogólnoustrojowa w warunkach stacjonarnych na obszarze powiatów: [...],[...], [...],[...],[...] oraz [...]. Ogłoszenie o postępowaniu zawierało obligatoryjne elementy określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2719), zwanym dalej "rozporządzeniem w sprawie postępowań konkursowych i rokowań". Publicznie zostały także opublikowane materiały i zarządzenia, na podstawie których przeprowadzono przedmiotowe postępowanie.

2. Do przedmiotowego postępowania zostało złożonych 11 ofert. W części jawnej konkursu komisja konkursowa, zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), zwana dalej "ustawą o świadczeniach", stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert.

3. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. – dalej: "Skarżącym" złożył w terminie ofertę nr [...].

4. Komisja konkursowa wezwała pięciu oferentów do uzupełniania braków formalnych, w tym również Skarżącego, który dokonał uzupełnienia braków formalnych w terminie przewidzianym do tego przez komisję konkursowa.

5. Następnie komisja konkursowa przeprowadziła kontrolę u trzech Oferentów, w tym u Skarżącego zakończoną protokołem kontroli z dnia [...] grudnia 2012 r. podpisanym przez członków komisji kontrolnej oraz przez B. G., Dyrektora Zarządzającego - Członka Zarządu P. z o.o. W dniu [...] grudnia 2012 r. komisja konkursowa sporządziła wynik kontroli przeprowadzonej u Skarżącego.

6. W części jawnej postępowania komisja konkursowa odrzuciła oferty dwóch świadczeniodawców, w tym ofertę Skarżącego. Przyczyną odrzucenia oferty było niespełnienie wymaganych warunków określonych przepisami prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Komisja konkursowa odrzuciła ofertę, gdyż prowadzona kontrola wykazała, że miejsca do udzielania zabiegów [...] i [...] oddzielone są od siebie "parawanem z tkaniny", w sytuacji gdy, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, zabiegi światłolecznictwa i elektrolecznictwa powinny być udzielane w osobnych pomieszczeniach (boksach), posiadających ściany o wysokości co najmniej 2,0 m., umożliwiających stosowanie wspólnej wentylacji mechanicznej.

7. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Skarżący złożył do komisji konkursowej protest na jej czynność związaną z odrzuceniem jego oferty. W proteście m.in. wskazała, że stwierdzenie, że stanowiska oddzielone zostały parawanami z tkaniny jest niezgodne ze stanem faktycznym i sprzeczne z ustaleniami poczynionymi podczas kontroli. Skarżący zaznaczył, że parawany te wykonane są z pływy meblowej i dodatkowo są przytwierdzone do ściany i wyposażone w kółka.

8. W dniu [...] grudnia 2012 r. komisja konkursowa powiadomiła Skarżącego o rozstrzygnięciu jego protestu. Komisja konkursowa oddaliła protest ponieważ "(...) podnoszone przez oferenta w proteście kwestie różnicy w zapisach w protokole sporządzonym w trakcie przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz w protokole wygenerowanym z systemu informatycznego używanego do obsługi postępowania konkursowego przez [...] NFZ faktycznie istnieje. Niemniej jednak osoby dokonujące kontroli oferenta po zakończeniu tych czynności złożyły na posiedzeniu komisji sprawozdanie ustne z jej przeprowadzenia. Przedstawiony przez nie stan był zgodny z zapisami w protokole " oficjalnym " (...) ".

Następnie komisja konkursowa sporządziła ranking otwarcia, w którym przyznano punkty i sklasyfikowano oferty świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym, a których oferty nie zostały odrzucone podczas przedmiotowego postępowania. Oferta Skarżącego nie została sklasyfikowana w rankingu otwarcia, ponieważ przed dniem jego sporządzenia została odrzucona przez komisję konkursową.

9. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Skarżący złożył do komisji konkursowej protest na jej rozstrzygnięcie w przedmiocie oddalenia protestu złożonego w dniu [...] grudnia 2012 r. W przytoczonym proteście Skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

10. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. K. P., Przewodnicząca komisji konkursowej poinformowała Skarżącego, że złożony przez niego protest z dnia [...] grudnia 2012 r. "(...) pozostaje bez rozpatrzenia, gdyż zgodnie z art. 153 ustawy o świadczeniach (...) forma odwoławcza w postaci kolejnego protestu nie przysługuje na protest oddalony (...) ".

11. W dniu [...] grudnia 2012 r. komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy, w którym przyznano punkty i sklasyfikowano oferty świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym, a których oferty nie zostały odrzucone podczas przedmiotowego postępowania. Oferta Skarżącego nie została sklasyfikowana w rankingu końcowym, ponieważ przed dniem jego sporządzenia została odrzucona przez komisję konkursową. W postępowaniu konkursowym wybrano oferty dziewięciu podmiotów.

12. W związku z odrzuceniem oferty Skarżącego złożył on do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zwanego "Dyrektorem [...] Oddziału Funduszu" odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert. W odwołaniu wniósł o zmianę ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania i wybór Skarżącego jako Świadczeniodawcy. Jednocześnie Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu postępowania, że wydane zostało z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, tj. art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach. Wskazał, że odrzucenie jego oferty nie ma uzasadnionych podstaw. Uznał, że jego oferta zasługuje na uwzględnienie wobec spełnienia wszelkich wymogów, określonych w ogłoszeniu o postępowaniu. W całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Stwierdził, że rozstrzygnięcie Komisji konkursowej oparte zostało o błędne ustalenia faktyczne, że stanowiska do realizacji zabiegów [...] i [...] są oddzielone parawanami z tkaniny, podczas gdy ustalenie takie nie znajduje oparcia ani w stanie rzeczywistym, ani w treści protokołu z kontroli oferenta. Ustalenia poczynione w dokumencie "Wyniki kontroli Oferenta" poczynione zostały bez oparcia w materiale zgromadzonym w trakcie postępowania konkursowego, w sposób dowolny, tj. sprzeczny z zasadami prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (...)".

Skarżący wniósł o dopuszczenie podczas postępowania administracyjnego dowodu z przesłuchania B. G. w celu ustalenia stanu faktycznego dotyczącego pomieszczeń do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej ze [...] i [...]. Skarżący nie podzielił również stanowiska Komisji konkursowej, jakoby na protest oddalony nie przysługiwał protest. Wskazał, że jest to sytuacja nieuregulowana wprost w przepisach ustawy, nie mniej przepis art. 153 ustawy o świadczeniach przewiduje środek odwoławczy w postaci protestu na wszelkie czynności, mające miejsce do czasu rozstrzygnięcia postępowania.

13. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu w dniu [...] lutego 2013 r. wydał decyzję Nr [...], w której nie uwzględnił odwołania wskazując w uzasadnieniu, że postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

14. Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] marca 2013 r. Skarżący złożył odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zwanego dalej "Prezesem Funduszu" wnosząc o uwzględnienie odwołania, uchylenie decyzji nr [...] i wybór Skarżącego jako Świadczeniodawcy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", poprzez brak wnikliwego ustalenia stanu faktycznego, za pomocą wszelkich środków dowodowych, mających znaczenie dla sprawy, w tym środków dowodowych, zaoferowanych przez stronę postępowania oraz

- art. 78 k.p.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego zgłoszonego przez Skarżącego (przesłuchanie B. G.) pomimo tego, że wniosek dowodowy dotyczył okoliczności mającej znaczenie dla sprawy, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i błędne przyjęcie, że oferta nie spełnia wymagań, określonych w przepisach prawa i warunkach określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach oraz

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zgłoszonego dowodu w postaci dokumentacji zdjęciowej z miejsca udzielania świadczeń oraz brak wyczerpującego uzasadnienia dla oddalenia wniosku dowodowego, wskazanego w pkt 2 powyżej (...) ".

15. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie uzasadnienia powołał się na treść art. 152, 153 i 154 ustawy o świadczeniach. W dalszej części uzasadnienia podkreślił, że Prezes Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach określił kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Wskazał, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś Skarżący w oświadczeniu z dnia [...] listopada 2012 r. załączanym do swojej oferty stwierdził, iż zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń, oraz że przyjmuje je do stosowania. Jednocześnie dodał, że w ogłoszeniu konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poinformowano, że materiały dotyczące przedmiotowego postępowania " można pobrać od dnia [...]. 11. 2012 roku w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, [...], ul. [...] w godz. 8-16 od poniedziałku do piątku lub ze strony internetowej www.nfz-[...].pl (...) ".

W przytoczonym ogłoszeniu wskazano także akty prawne będące podstawą prowadzenia postępowania oraz oceny ofert złożonych do przedmiotowego postępowania. Oznacza, to iż przystępując do postępowania Skarżący miał pełną wiedze o treści aktów prawnych mających zastosowanie podczas tego postępowania oraz sposobu oceny ofert, a przez okoliczność złożenia oświadczenia z dnia [...] listopada 2012 r., Skarżący nie zgłosił żadnych zastrzeżeń do sposobu prowadzenia przedmiotowego postępowania.

Organ odwoławczy wskazał, że Skarżący uznał, że podczas postępowania komisja konkursowa bezpodstawnie odrzuciła jego ofertę. Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy wyjaśnił, że Komisja konkursowa odrzuciła ofertę Skarżącego, gdyż prowadzona u niego kontrola wykazała, że miejsca do udzielania zabiegów [...] i [...] oddzielone są od siebie "parawanem z tkaniny", w sytuacji gdy, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, zabiegi światłolecznictwa i elektrolecznictwa powinny być udzielane w osobnych pomieszczeniach (boksach), posiadających ściany o wysokości co najmniej 2,0 m., umożliwiających stosowanie wspólnej wentylacji mechanicznej.

Organ odwoławczy wskazał na treść § 13 ust.1 zarządzenia 53/2010/DSOZ Prezesa Funduszu oraz załącznika nr 3 do zarządzenia 53/2010/DSOZ Prezesa Funduszu, który określa wymagania konieczne i dodatkowe do spełnienia przez świadczeniodawców udzielających świadczeń opieki zdrowotnej i wskazał, że warunkiem wymaganym podczas postępowania było posiadanie przez Oferenta, do udzielania zabiegów światłolecznictwa i elektrolecznictwa, osobnych pomieszczeń (boksów), posiadających ściany o wysokości co najmniej 2,0 m., umożliwiających stosowanie wspólnej wentylacji mechanicznej. Analiza akt sprawy wykazała, iż podczas postępowania stwierdzono u Skarżącego, że zabiegi [...] i [...] nie będą udzielane w osobnych pomieszczeniach (boksach), posiadających ściany o wysokości co najmniej 2,0 m., umożliwiających stosowanie wspólnej wentylacji mechanicznej, gdyż jak wykazano w protokole kontroli z dnia [...] grudnia 2012 r., prowadzonej u Skarżącego, miejsca do udzielania, przez Skarżącego, zabiegów [...] i [...] oddzielone są od siebie "parawanem z tkaniny". Wyjaśnił, iż w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. będącym protestem, na czynność związaną z rozpatrzeniem wcześniejszego protestu, Skarżący stwierdził, że "(...) Tkanina (jasna zasłona) oddziela natomiast pomieszczenie od reszty przestrzeni pokoju (...)".

Organ odwoławczy wskazał, że z przedstawionego opisu Skarżącego należy domniemywać, że posiada on jedne duże pomieszczenie do udzielania świadczeń rehabilitacji ogólnoustrojowej, które jest podzielone na obszary pooddzielane od siebie "Tkaniną (jasną zasłoną)". Tym samym analiza dokumentacji sprawy wskazuje, że Skarżący podczas postępowania nie spełniał warunku wymaganego, jakim było zapewnienie udzielania zabiegów [...] i [...] w ramach rehabilitacji ogólnoustrojowej, w osobnych pomieszczeniach (boksach), posiadających ściany o wysokości co najmniej 2,0 m. umożliwiających stosowanie wspólnej wentylacji mechanicznej.

W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że komisja konkursowa, prowadząca postępowanie odrzucając ofertę Skarżącego, działała zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ponieważ oferta nie spełniała wymaganych warunków określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu Skarżącego, że organ pierwszej instancji w trakcie postępowania administracyjnego nie przeprowadził dowodu z przesłuchania B. G. wskazał, że jako osoba działająca w imieniu Skarżącego, podczas postępowania administracyjnego prowadzonego przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, miała ona możliwość wypowiedzenia się poprzez złożenie wyjaśnień w sprawie np. w formie pisemnej, co stanowiłoby kolejny dowód w sprawie.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że znajdujący się w aktach sprawy protokół kontroli z dnia [...] grudnia 2012 r. jest dokumentem, który w wystarczający sposób przedstawia podjęte przez komisję konkursową prowadząca postępowanie czynności sprawdzające spełnienie przez Skarżącego warunków wymaganych. Przeprowadzanie dodatkowego dowodu z przesłuchania B. G., na potwierdzenie przebiegu postępowania konkursowego, jest działaniem niecelowym, gdyż nie jest w stanie wnieść nic nowego do sprawy, ponieważ w aktach sprawy znajduje się cały materiał dowodowy pozwalający na dokonanie prawidłowej oceny przebiegu przytoczonego postępowania konkursowego.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów art. 78 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, 77, i 80 k.p.a., poprzez nie przeprowadzenie dowodu z przesłuchania B. G..

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w ocenie Skarżącego na oddalony protest przysługuje mu prawo złożenia protestu na czynność oddalającą protest. Organ odwoławczy wskazał na treść art. 153 ust. 1 - 3 ustawy o świadczeniach i stwierdził, że nie przewiduje się trybu odwoławczego od rozstrzygnięcia protestu poprzez składanie protestu od protestu. Tym samym protest Skarżącego z dnia [...] grudnia 2012 r. złożony na rozstrzygnięcie komisji konkursowej w przedmiocie oddalenia protestu Skarżącego złożonego w dniu [...] grudnia 2012 r. jest bezzasadny, ponieważ wniesiono go, w sytuacji, kiedy nie przewiduje się trybu odwoławczego w formie protestu złożonego od rozstrzygnięcia wcześniejszego protestu przez komisję konkursową.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że Fundusz nie naruszył zasad postępowania określonych w ustawie o świadczeniach, gdyż z analizy zgromadzonej podczas postępowania dokumentacji wynika, iż komisja konkursowa stosowała szczegółowe warunki oceny ofert, w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert do omawianego rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej, oceniając w sposób obiektywny wszystkie złożone oferty. Warunki oceny oferty były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, w związku z czym nie doszło do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach.

16. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie:

a) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące i niewnikliwe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niepodjęcie czynności koniecznych do ustalenia stanu faktycznego sprawy,

b) art. 10 w związku z art. 78 k.p.a., tj. naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez nieuwzględnienie żądania Skarżącego przeprowadzenia dowodu na okoliczność, mającą istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (tj. dowodu w postaci przesłuchania B. G.) i poprzestanie na zgromadzonych w sprawie dowodach,

c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnośnie nieuwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania B. G., a także nieustosunkowanie się w żadnej mierze do powołanych przez Skarżącego dowodów w postaci dokumentacji fotograficznej - pomimo że dokumentacja ta potwierdza okoliczność, że pomieszczenia oddzielone są ściankami działowymi - zgodnie z treścią Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz.U. Nr 140, poz. 1145 z późn. zm.), nie zaś parawanami z tkaniny, prowadzące do:

- błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie, tj. ustalenia, że Skarżący nie spełnia warunków lokalowych dla realizacji zabiegów [...] i [...] poprzez brak ścianek działowych w pomieszczeniach, wobec faktu oddzielenia pomieszczeń parawanami z tkaniny; prowadzące do:

- błędnego przyjęcia, że oferta Skarżącego nie spełnia wymogów określonych w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej ( Dz.U. Nr 140, poz. 1145 z późn. zm.) i zasadnym jest jej odrzucenie w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie rehabilitacja ogólnoustrojowa w warunkach stacjonarnych.

Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

17. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując dotychczasową argumentację.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna.

4. Zdaniem Sądu uznać należy, iż wydając obie sporne decyzje organy dopuściły się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy przez niewskazanie konkretnych okoliczności faktycznych rzutujących na błędne przyjęcie przez organy, że oferta Skarżącej nie spełnia wymogów określonych w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz.U. Nr 140, poz. 1145 z późn. zm.) i zasadnym jest jej odrzucenie w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie rehabilitacja ogólnoustrojowa w warunkach stacjonarnych.

Według Sądu, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. W sprawie nie doszło do wyjaśnienia wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organy nie ustaliły również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach. Tym samym organy, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

5. Jak stanowi przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez Komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 cyt. ustawy.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Niewątpliwie wskazane kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie – na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach – przez Prezesa Funduszu, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla Komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia sprecyzował te pojęcia w Zarządzeniu nr 86/2010/DSOZ z dnia 23 grudnia 2010 r. zmieniające zarządzenie w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

6. W ocenie Sądu należy, zauważyć, że w obu spornych decyzjach wydanych w rozpatrywanej sprawie organy wskazywały na treść § 13 ust.1 zarządzenia 53/2010/DSOZ Prezesa Funduszu oraz załącznika nr 3 do zarządzenia 53/2010/DSOZ Prezesa Funduszu, który określa wymagania konieczne i dodatkowe do spełnienia przez świadczeniodawców udzielających świadczeń opieki zdrowotnej i wskazał, że warunkiem wymaganym podczas postępowania było posiadanie przez Oferenta, do udzielania zabiegów [...] i [...], osobnych pomieszczeń (boksów), posiadających ściany o wysokości co najmniej 2,0 m., umożliwiających stosowanie wspólnej wentylacji mechanicznej. W ocenie organów analiza akt sprawy wykazała, iż podczas postępowania stwierdzono u Skarżącego, że zabiegi [...] i [...] nie będą udzielane w osobnych pomieszczeniach (boksach), posiadających ściany o wysokości co najmniej 2,0 m., umożliwiających stosowanie wspólnej wentylacji mechanicznej, gdyż jak wykazano w protokole kontroli z dnia [...] grudnia 2012 r., prowadzonej u Skarżącego, miejsca do udzielania, przez Skarżącego, zabiegów [...] i [...] oddzielone są od siebie "parawanem z tkaniny".

7. Organy oparły swoje ustalenia na treści protokołu komisji konkursowej z dnia [...] grudnia 2012 r., w którym stwierdzono, iż zestaw do elektroterapii oraz zestaw do kriostymulacji, znajduje się w osobnym pomieszczeniu , a "stanowiska do ich realizacji oddzielone są między sobą parawanami z tkaniny". Tymczasem z akt sprawy wynika, że kontrola w budynku Skarżącej została przeprowadzona dnia [...] grudnia 2012 r. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych spisano protokół. Z treści protokołu wynika, iż "zestaw do elektroterapii, zestaw do krioterapii parami azotu oraz aparaty wykorzystujące prąd stały znajdują się w oddzielnym pomieszczeniu, oddzielone są między sobą parawanami". Wskazany protokół został podpisany przez członków komisji konkursowej oraz przedstawiciela skarżącej - panią Wiceprezes B. G..

Z niewiadomych jednak względów w dostarczonym następnie protokole "wygenerowanym z systemu" z dnia [...] grudnia 2012 r. sporządzonym przez osoby upoważnione przez komisję konkursową wskazano, iż stanowiska do realizacji zbiegów oddzielone są między sobą "parawanami z tkaniny". Organ wyjaśnił ww. rozbieżności poprzez odebranie wyjaśnień od pracowników [...]OW NFZ, biorących udział w czynnościach kontrolnych, pomijając oferowane przez skarżącą dowody, podważające ustalenia organu.

8. W ocenie Sądu powyższe postępowanie organu nie zasługuje na stwierdzenie jego zgodności z przepisami ustawy. Wszelkie rozbieżności w treści materiału dowodowego zebranego w sprawie wyjaśniane powinny być ze szczególną wnikliwością, przede wszystkim jednak z udziałem Skarżącej (zgodnie z zasadą, że załatwienie sprawy następować winno z uwzględnieniem nie tylko interesu społecznego, lecz również słusznego interesu obywateli - art. 7 k.p.a.).

Do Skarżącej nie zwrócono się o dodatkowe wyjaśnienia, dotyczące tego, z jakiego materiału wykonane zostały ściany oddzielające boksy, przyjmując w nieuprawniony sposób, że parawany oddzielające boksy są z tkaniny. Ustne wyjaśnienia, złożone przez osoby kontrolujące pomieszczenia nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu na przedmiotową okoliczność.

Skarżąca załączyła do akt postępowania administracyjnego dowód w postaci kserokopii zdjęć, które potwierdzać mają, że stanowiska do realizacji zbiegów oddzielone są między sobą parawanami z płyty meblowej, dodatkowo zaś są przytwierdzone do ściany i wyposażone w kółka. Do dowodu powyższego, w wydanych decyzjach, ani w odpowiedzi na skargę organy się nie odniosły.

Skarżąca wnioskowała również o przesłuchanie na powyższą okoliczność świadka, tj. pani B. G.. Organ nie uwzględnił żądania przeprowadzenia przesłuchania pani B. G., zaś do wniosku dowodowego w postaci dokumentacji fotograficznej w ogóle się nie odniósł. Organ w całości oparł swoje ustalenia na treści dokumentów, zgromadzonych w aktach sprawy oraz wyjaśnieniach pracowników [...]OW NFZ, dokonujących kontroli u skarżącej.

9. Ustosunkowując się do rozważań Prezesa NFZ zawartych w skarżonej decyzji, a dotyczącego sprawności i przewlekłości postępowania, zwrócić wypada uwagę, że art. 78 k.p.a. wyraźnie wskazuje przypadki, w których organ może nie uwzględnić zaoferowanego przez stronę dowodu. Brak w art. 78 k.p.a. dyspozycji, pozwalającej organowi na nieuwzględnienie żądania przeprowadzenia dowodu z uwagi na wpływ tego dowodu na długość trwania postępowania administracyjnego w sprawie. Wprawdzie pojawiają się w piśmiennictwie uwagi, że określone w art. 78 ust. 1 k.p.a. uprawnienie strony "podlega jednak pewnym ograniczeniom ze względów praktycznych, tj. ze względu na celowość i szybkość postępowania; tak więc nie podlegają przeprowadzeniu: a) dowód zgłoszony przez stronę na okoliczność nie mającą znaczenia dla sprawy i b) zgłoszony przez stronę dowód na okoliczność już dostatecznie wyjaśnioną innymi dowodami, jeżeli strona zgłosiła go po zakończeniu stadium postępowania dowodowego".

Organ może tym samym nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli ma to na celu przewleczenie sprawy (wyrok NSA z dnia 2 października 1998 r., I SA/Gd 1863/96, LEX nr 37600). Nie mniej pamiętać należy o nadrzędnej przesłance, nakładającej na organ obowiązek uwzględnienia zgłoszonego wniosku dowodowego - a mianowicie okoliczności, czy dowód, którego przeprowadzenia żąda strona dotyczy okoliczności, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć wniosek dowodowy zgłoszony nawet po zakończeniu "toku przeprowadzenia dowodów" lub po zamknięciu rozprawy, bowiem może się okazać, że spóźnione żądanie przeprowadzenia dowodów może dotyczyć okoliczności mających znaczenie dla sprawy, a wówczas żądanie takie należy uwzględnić.

10. W tej sytuacji, nie przesądzając na tym etapie postępowania zasadności zarzutów Skarżących - zgodzić się należy w pełni ze stroną, iż Prezes NFZ, jak również Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, wydając swoje decyzje, nie odnieśli się w ich uzasadnieniu w sposób rzeczowy i bezpośredni do wszystkich formalnoprawnych zastrzeżeń strony dotyczących procedury konkursowej i kontroli przeprowadzanej u Skarżącej, które strona podniosła w swoich środkach zaskarżenia składanych w toku całego postępowania.

Prawidłowość działania Komisji konkursowej, a następnie organów obu instancji budzi w tej sytuacji wątpliwości w kontekście przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach, albowiem brak jednoczesnego zestawienia dowodów spełnienia takich samych wymagań przez wszystkich oferentów, w sytuacji żądania tej prezentacji przez stronę skarżącą, świadczyć może o naruszeniu zasad rządzących postępowaniem konkursowym, w tym przede wszystkim zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji, o których mowa w art. 134 cyt. ustawy.

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

Ponadto zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy. Powyższe stanowisko można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych albowiem znajduje w znacznym zakresie oparcie w ocenach prawnych zawartych - między innymi - w wyrokach NSA w Warszawie: z 3 października 2012 r., II GSK 1169/11, czy też NSA z 28 września 2012 r., II GSK 1169/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczone wyżej poglądy sądów administracyjnych w pełni podziela WSA w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, a akceptacja tych poglądów oznacza równocześnie, że skarga i poglądy w niej sformułowane zasługują na uwzględnienie.

11. Zdaniem Sądu, wydając obie sporne decyzje, organy dopuściły się obrazy ww. norm postępowania, albowiem nie odniosły się w uzasadnieniu swych decyzji w sposób precyzyjny do wszystkich zarzutów strony skarżącej dotyczących wadliwości postępowania konkursowego przeprowadzonego przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ, a także nie wyjaśniły, jakie były podstawy odrzucenia oferty Skarżącej. W ocenie Sądu brak pełnego odniesienia się przez organy do przedstawionych przez Skarżącą wątpliwości zarówno w zakresie braku przestrzegania zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji, jak i w zakresie prawidłowości interpretacji kryteriów obowiązujących przy dokonaniu oceny ofert, a więc w zakresie okoliczności istotnych dla oceny zastosowania norm prawa materialnego, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji.

Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie wadliwości ustaleń Komisji konkursowej i wpływu tych ustaleń na końcowy wynik postępowania konkursowego, należałoby uznać, iż być może brak było jakichkolwiek podstaw do odrzucenia oferty skarżącej.

W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienia obu decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienia te nie zawierają pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o rozstrzygnięciu spornego konkursu i powodów odrzucenia oferty Skarżącej oraz składanych przez nią dowodów.

12. Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż w toku ponownego postępowania organy winny dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, przeprowadzić dowody wyjaśniające w sposób niebudzący wątpliwości z jakiego materiału zbudowane są sporne ścianki w boksach i czy odpowiadają warunkom określonym w ww. zarządzeniu Prezesa Funduszu.

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż organy nie zgromadziły należycie materiału dowodowego i nie odniosły się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez Skarżącą dowodów i argumentów na okoliczność braku podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść skarżącego. Mając na względzie powyższe uznać należy, że Prezes NFZ z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. nie rozważył należycie i wszechstronnie całokształtu zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem art. 80 k.p.a. ustalił, że nie zachodziły podstawy do wyboru oferty strony skarżącej.

13. Taka całościowa analiza jest konieczna, tym bardziej, jeśli zauważymy, że związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, iż organy obu instancji zobowiązane były m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań.

Mając powyższe na względzie należy uznać, iż w toku ponownego postępowania organy zobowiązane będą dokonać jeszcze raz pogłębionej analizy całego materiału dowodowego, która pozwoli na podjęcie właściwej decyzji, zgodnej z treścią przepisów ustawy o świadczeniach finansowanych ze środków publicznych, kierując się stosownymi wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

14. Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że obie sporne decyzje nie będą podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd, orzekając o zwrocie kosztów postępowania, oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a.