Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 125/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Joanna Piątek - Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie z dróg pojazdów i ich parkowanie stwierdza nieważność zaskarżanej uchwały w części § 1 wraz z załącznikiem nr 1 do niniejszej uchwały


UZASADNIENIE

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] grudnia 2016 r. Rada Powiatu Z. podjęła Uchwałę nr [...], w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie z dróg pojazdów i ich parkowanie na terenie Powiatu Z. na rok 2017 (Dz. Urz. Woj. M. poz. [...]).

W powyższym akcie, wydanym na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.) ustalono stawki na rok 2017 za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie (§1) różnicując wysokość tych stawek w zależności od rodzaju pojazdu lub jego dopuszczalnej masy całkowitej w wysokości określonej w załączniku nr 1 lit. a i b do uchwały. Ustalono także wysokość kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdów a następnie odstąpienia od ich usunięcia (§1), w wysokości określonej w załączniku nr 1 lit. c do uchwały.

Stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz z tytułu przechowywania pojazdu na parkingu zostały ustalone na najwyższym dopuszczalnym poziomie wynikającym z postanowień obwieszczenia Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. poz.778). Także stawki opłat za przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym ustalono na poziomie maksymalnym.

Skargę na wskazaną uchwałę, w części dotyczącej jej § 1, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. ("[...]"). Zaskarżonemu aktowi zarzucił wydanie go z naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

W uzasadnieniu R. sprecyzował, że zaskarżona uchwała zapadła z przekroczeniem dyspozycji wskazanego wyżej przepisu. Rada Powiatu Z. nie poczyniła bowiem ustaleń w zakresie faktycznych kosztów usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania na obszarze Powiatu, o czym świadczy treść projektu uchwały oraz treść protokołu z sesji Rady odbytej w dniu [...] grudnia 2016 r., na której sporną uchwałę podjęto. W ocenie R. okoliczność ta dowodzi, że Rada Powiatu Z. podejmując sporną uchwałę nie uwzględniła jednego z kryteriów zamieszczonych w przepisie ustawy stanowiącym podstawę zaskarżonego aktu.

Dalej skarżący wskazał, że w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r., będącym odpowiedzią na wystąpienie R., Sekretarz Powiatu Z. poinformował, że przy ustalaniu wysokości opłat za usunięcie pojazdów z dróg publicznych i przechowywanie ich na parkingach na rok 2017 brano pod uwagę: ceny za usługi holowania i przechowywania pojazdów na parkingach określone w umowie zawartej z przedsiębiorcą, któremu Powiat Z. powierzył wykonywanie zadań określonych w art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym, liczbę pojazdów usuniętych z dróg publicznych w latach 2015-2016 oraz wysokość rocznych przychodów z tytułu opłat za odholowanie i przechowywania pojazdów i wysokość rocznych kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem tych zadań publicznych. Jak podniósł skarżący, jeżeli informacje przekazane przez Sekretarza Powiatu Z. są zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym (w ocenie R. nie znajdują one potwierdzenia w uzasadnieniu projektu uchwały i protokole z sesji Rady Powiatu Z.), to przyjąć należy, że ustalając wysokość opłat za odholowanie pojazdów z drogi i przechowywanie ich na parkingach Rada Powiatu Z. kierowała się pozaustawowymi kryteriami tj. kosztami, które powiat faktycznie poniósł w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z dróg i przechowywania ich na parkingach oraz cenami za usługi odholowania i przechowywania pojazdów określonymi w umowie zawartej przez Powiat Z. z prywatnym przedsiębiorcą, której przedmiotem jest świadczenie tych usług. Wspomniane koszty i ceny nie zostały bowiem wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym jako przesłanki materialne, które rada powiatu obowiązana jest wziąć pod uwagę przy ustalaniu wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie ich na parkingach strzeżonych. W przypadku odwołania się przez Radę Powiatu Z. do przesłanek pozaustawowych, doszłoby zatem do nieprawidłowego skorzystania przez ten organ z upoważnienia ustawowego.

W konsekwencji R. stwierdził, że ustalenia dotyczące stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i przechowywanie go na parkingu należy uznać za arbitralne, a uchwałę Rady Powiatu Z. za wydaną z istotnym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Z. wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wskazała, że nie są trafne zarzuty skarżącego, jakoby organ podejmując uchwałę nie uwzględnił kryteriów ustawowych zawartych w art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Jednym z kryteriów wynikających z art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, w oparciu, o który ustalana jest wysokość opłat, jest koszt usuwania i przechowywania pojazdów na terenie danego powiatu. Drugim z kryteriów określonych w ustawie Prawo o ruchu drogowym jest sprawna realizacja zadań związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów na parkingu depozytowym, które wiąże się z zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Powiat podniósł, że przesłanka "sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z drogi i ich przechowywaniem na parkingu" nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. Przy tym pojęcie "sprawna realizacja zadania" jest pojęciem nieścisłym. W tym zakresie więc radzie powiatu pozostawił ustawodawca pewien luz decyzyjny, pozwalający na skonkretyzowanie w okolicznościach konkretnego powiatu co należy rozumieć pod tym pojęciem. W ocenie Rady Powiatu Z. w ramach przesłanki "sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z drogi i ich przechowywaniem na parkingu" w okolicznościach dotyczących Powiatu Z. mieszczą się wydatki, które ponosi Powiat Z. za przechowanie pojazdów usuniętych z dróg i nieodebranych przez właścicieli, co do których to pojazdów następnie sąd cywilny wydał postanowienie o ich przepadku na rzecz Powiatu Z. Przy tym zważyć trzeba, jak wskazano w piśmie do R. z dnia [...] listopada 2017 r., że Rada Powiatu Z. opierała wyliczenie wydatków w tym zakresie na umowie z przedsiębiorcą (koszt przechowania takiego pojazdu na parkingu depozytowym wynosił zgodnie z umową nr [...] z [...] marac 2016 r. [...] zł). Nawet jeśli zaś przyjąć, że wydatki Powiatu Z. przeznaczone na zapłatę wynagrodzenia przedsiębiorcy prowadzącemu parking strzeżony za pojazdy nie odebrane przez właściciela, których przepadek orzeka następnie sąd na rzecz powiatu, mieszczą się jednak w przesłance "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" a nie w przesłance "sprawnej realizacji zadania", to i tak zostały one ustalone prawidłowo. Następnie Powiat podniósł, że wybór podmiotu dokonującego usuwania pojazdów z dróg oraz przechowywania pojazdów usuniętych z dróg Powiatu Z. odbywa się na zasadach określonych w ustawie Prawo zamówień publicznych. Procedura wyboru przedsiębiorcy dokonującego usuwania i przechowywania pojazdów przeprowadzana jest corocznie. Przedsiębiorca wykonujący ww. usługi musi dysponować odpowiednią ilością pojazdów oraz zatrudniać odpowiednią liczbę pracowników do pełnienia stałych dyżurów i pilnowania pojazdów na parkingu. W związku z czym na terenie powiatu z. występuje ograniczona liczba przedsiębiorców, którzy są w stanie wykonywać usługi holowania i przechowywania pojazdów, inaczej niż na terenie dużych miast gdzie występuje większa konkurencja, a w związku z czym występują niższe ceny.

Ponadto przedsiębiorca wykonujący usługi usuwania pojazdów, zobowiązany jest przyjmować dyspozycje usuwania pojazdów siedem dni w tygodniu 24 godziny na dobę oraz dojechać w każde miejsce na terenie powiatu w ciągu 30 minut od wydania dyspozycji usunięcia pojazdu bez względu na porę dnia lub nocy i warunki atmosferyczne. Powiat wskazał, że w 2016 r. i 2017 r. zapytania ofertowe, dotyczące świadczenia usług w zakresie usuwania pojazdów z drogi (w tym pojazdów przewożących materiały niebezpieczne) w granicach Powiatu Z. i prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z drogi na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów przewożących materiały niebezpieczne, zostały skierowane do pięciu przedsiębiorców. Zarówno w 2016 r. jak i w 2017 r. wpłynęła tylko jedna oferta na przesłane zapytania, a w zakresie prowadzenia parkingu dla pojazdów przewożących materiały niebezpieczne nie zgłosił się żaden przedsiębiorca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2018, poz. 1302) sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Przesłanki nieważności aktów organów powiatów, nie pokrywają się z przyczynami nieważności opisanymi w art. 156 § 1 k.p.a. i na podstawie argumentacji a contrario należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa aktu organów powiatów oznacza ich nieważność.

Jako trafny Sąd ocenia pogląd, zgodnie z którym do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały zalicza się "naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał" (B. Adamiak, Wyroki..., s. 31; podobnie Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru..., s. 101–102).

Sformułowanie "nieistotne naruszenie prawa" stanowi pojęcie nieostre i obejmuje wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały (np. błędne powołanie podstawy prawnej w sytuacji, gdy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia), czy też drobne wady niedotyczące istoty regulowanego zagadnienia (np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały) oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru..., s. 101–103).

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała dotknięta jest istotnymi w ww. rozumieniu naruszeniami, które uzasadniają stwierdzenie jej nieważności, w zakresie jej § 1 wraz z załącznikiem nr 1.

Na wstępie zaznaczyć należy, że nie ma ustawowego wymogu sporządzania uzasadnienia uchwały. Sąd badając sporną uchwałę odwoływał się do uzasadnienia jej projektu. Dokument ten ma bowiem szczególny walor dowodowy. Służy ujawnieniu i zrozumieniu intencji prawodawcy, tu Rady Powiatu Z. i stanowi tym samym jeden z elementów mechanizmu kontroli uchwały.

Zasada rzetelnej legislacji wymaga, żeby w sytuacji gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody w ustanawianiu regulacji prawnych w uzasadnieniu projektu tej regulacji wskazane były argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań. Jak wskazywał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny oraz sądy administracyjne - interpretacja przepisów zawierających upoważnienie ustawowe nie może być dokonywana przy zastosowaniu wykładni rozszerzającej i celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn.: U 4/12, U 12/13).

Przepis art. 130 a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, że Rada powiatu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.

W ww. przepisie ustawodawca zamieścił tzw. szczegółowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego, w którym wskazał dwa czynniki, jakimi powinien kierować się organ stanowiący gminy przy ustalaniu opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym. Pierwszym z tych czynników jest konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów, drugim zaś są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Z uchwały oraz z postępowania poprzedzającego jej podjęcie, w szczególności uzasadnienia projektu uchwały nie wynika żeby Rada Powiatu Z. analizowała, a następnie uwzględniała ww. ustawowe nakazy związane z przyznaną jej kompetencją prawodawczą.

Jak zasadnie podniósł R. szczegółowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego wymusza stanowienie przepisów prawa miejscowego tak, żeby między tymi przepisami a ustawą istniała więź materialna, czyli aby akt ten stanowił dopełnienie postanowień ustawy i w swej treści był zgodny z ustawą. Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w zakresie uregulowań zawartych w § 1 oraz w § 2 i stosownie w załącznikach do tych przepisów.

Rada Powiatu Z. nie poczyniła ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie Powiatu. W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały brak jest bowiem jakichkolwiek informacji na temat wysokości kosztów dotyczących odholowania pojazdów i parkowania ich na parkingach strzeżonych. Z akt sprawy nie wynika także aby wskazane informacje były przedmiotem sesji Rady na której przedmiotowa uchwała była podjęta.

Sąd podzielił zatem stanowisko R., że skoro Rada Powiatu nie dysponowała informacjami dotyczącymi wysokości kosztów usług usuwania pojazdów z dróg publicznych oraz kosztów parkowania pojazdów na parkingach strzeżonych w Powiecie, to podejmując zaskarżoną uchwałę nie mogła uwzględnić przedmiotowych kosztów przy ustalaniu wysokości opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym.

Bezsprzecznie Rada Powiatu posiadała pewną swobodę w określaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg, jednak jej zakres wyznacza przepis art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zawiera on przesłanki, jakimi powinien kierować się organ przy podejmowaniu uchwały, ustalając przedmiotowe stawki. Należy podkreślić, że przesłankami tymi Rada jest związana na mocy art. 2 Konstytucji , który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Z treści uzasadnienia projektu uchwały nie wynikają żadne kalkulacje Powiatu. Ograniczono się jedynie do wskazania przepisu prawa materialnego oraz odniesiono się do obwieszczenia Ministra Finansów w sprawie ogłoszenia maksymalnych stawek. Z kolei z protokołu z posiedzenia Rady Powiatu wynika jedynie, że Uchwała została odczytana i jednomyślnie przyjęta.

Trudno więc zaprzeczyć, że ustalając stawki opłat Rada Powiatu Z. kierowała się względami fiskalnymi. Tymczasem zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu miasta/powiatu, jednoznacznie wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym (por. także ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16).

W uchwale przyjęto stawki opłat na maksymalnym poziomie, dopuszczalnych przez prawo stawek, określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów, z pominięciem jakichkolwiek argumentów, przyczyn czy też okoliczności, które uzasadniają przyjęcie takiego rozwiązania. Nie wyjaśniono w szczególności, czy tak określone wysokie stawki są konieczne dla zapewnienia sprawnego wykonywania zadań usuwania pojazdów, jaka jest relacja tych stawek do faktycznych kosztów usuwania pojazdów na terenie Powiatu.

Sąd miał na uwadze i to, że w art. 130 a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym ustawodawca posłużył się zwrotem "koszty usuwania pojazdu na obszarze danego powiatu" a nie "koszty usuwania pojazdu ponoszone przez powiat". Wbrew stanowisku organu - Rady Powiatu, przedmiotowe w sprawie koszty nie mogą obejmować kosztów obsługi zadania usuwania pojazdów. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było żeby stawki opłat były ustalane przy uwzględnianiu kosztów administracyjnych, to takie unormowanie zawarte byłoby w ustawie.

Reasumując, w związku z powyższymi rozważaniami Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu Z. została podjęta z pominięciem kryteriów zawartych w upoważnieniu ustawowym. Wydana została z istotnym naruszeniem prawa skutkującym nieważność uchwały we wskazanym zakresie.

Sąd nie podzielił także pozostałych argumentów organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę, a uzasadniających w jego ocenie żądanie jej oddalenia .

Orzekając w niniejszej sprawie Sąd miał na uwadze, że kontrolowana uchwała obarczona jest istotnym naruszeniem prawa materialnego, narusza zasadę prawidłowej legislacji, zasadę zaufania obywatela do stanowionego prawa, co zgodnie z art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w zakresie opisanym w sentencji wyroku.

Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak na wstępie.