Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 42/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i art. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit b, akrt 53 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 822/20 oddalającego sprzeciw M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 822/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Kielcach oddalił sprzeciw M. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium lub SKO) z [...] lipca 2020 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, zaskarżoną decyzją SKO po rozpatrzeniu odwołania M. C. i R. C., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.), uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (organ I instancji) z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], ustalającą M. W. (inwestor) warunki zabudowy działek nr [...] i [...] położonych w W. dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego z częścią przeznaczoną na sklep z artykułami lakierniczymi z zamiarem dokończenia rozpoczętej budowy.

W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji podjęta została przedwcześnie bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Kolegium podało, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony w dniu 25 października 2019 r. przez M. W. dotyczył rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego z częścią przeznaczoną na sklep z artykułami lakierniczymi z zamiarem dokończenia budowy wstrzymanej przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], na skutek rozbieżności w wymiarach zewnętrznych tego budynku. Obecnie budynek jest nieużytkowany, wykonano roboty wykończeniowe i instalacje.

Sąd przywołał ocenę organu odwoławczego, wedle którego wniosek inwestora należało uzupełnić o podanie powierzchni sprzedaży, gdyż nie określono w sposób prawidłowy obszaru oddziaływania inwestycji. Zdaniem Kolegium, nie sposób zaakceptować stanowiska inwestora, jak to przyjął organ I instancji, że oddziaływanie planowanej inwestycji zamknie się w granicach działki nr [...], ponieważ budynek ten znajduje się w granicy z działką sąsiednią. Kolegium podniosło, że przy ponownym badaniu sprawy organ I instancji powinien wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku w tym zakresie.

Organ odwoławczy eksponował, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczył obiektu już istniejącego, wybudowanego niezgodnie z uzyskaną decyzją o pozwoleniu na budowę, jednak organ I instancji nie ustalił, czy dla tej inwestycji zostało wydane postanowienie przez PINB na podstawie art. 48 lub art. 49 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm., uPb). W aktach sprawy Kolegium stwierdziło brak takiego postanowienia. Załączono postanowienie PINB w [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...], wydane w trybie art. 51 ust. 5 uPb, o nakazaniu zaniechania dalszych robót budowlanych przy rozbudowie budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w W. Kolegium zaleciło zatem, aby przy ponownym badaniu sprawy organ I instancji wezwał inwestora do przedłożenia postanowienia organu nadzoru budowlanego zobowiązującego do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Konieczne jest bowiem ustalenie, czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla ww. budynku prowadzi do legalizacji samowoli budowlanej, we wskazanym powyżej trybie, gdyż okoliczność ta będzie determinowała sposób postępowania w postępowaniu o warunki zabudowy. Nadto do akt winny zostać przedłożone w ocenie Kolegium również decyzje o warunkach zabudowy dla budynku gospodarczego i o pozwoleniu na budowę, w celu udokumentowania stanu prawnego inwestycji.

Kolegium oceniło, że w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno- architektoniczna nie została sporządzona prawidłowo. Analiza załącznika graficznego nr 2 do decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że wbrew twierdzeniom w niej zamieszczonych, obszar analizowany nie został wyznaczony w odległości 60 m od granic działki objętej wnioskiem w każdą stronę, tj. jeśli chodzi o nieruchomości znajdujące się po przeciwnej stronie drogi wojewódzkiej. Organ odwoławczy podkreślił, że obszar analizowany wyznacza się "wokół działki", co oznacza m. in., że co do zasady granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone w takiej samej odległości z każdej strony tej działki, co w niniejszej sprawie nie zachodziło. Ponadto obszar analizowany nie został należycie scharakteryzowany, gdyż nie zawiera parametrów zabudowy znajdującej się w jego granicach, co stanowi istotne naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588, rozp. MI 2003) oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. Z analizy nie wynika, jak dokładnie przedstawiają się poszczególne parametry i cechy istniejącej zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Zdaniem Kolegium, sporządzona analiza jest ogólna i nie może stanowić podstawy ustalenia, czy budynek o wskazanych parametrach wpisuje się w zastany ład przestrzenny. Przy ponownym badaniu sprawy organ odwoławczy zalecił, by organ I instancji uzupełnił analizę o szczegółową charakterystykę zabudowy znajdującą się w obszarze analizowanym obejmującą zarówno budynki mieszkalne, gospodarcze, jak i inne. Autor analizy winien zawrzeć w niej stosowną ocenę w aspekcie kontynuacji funkcji i usytuowania inwestycji w granicy z działką sąsiednią. Warunek usytuowania w granicy winien mieć swoje odzwierciedlenie wraz ze stosownym uzasadnieniem w analizie, czego również zabrakło.

Z powyższych względów Kolegium uznało, że analiza urbanistyczna sporządzona w niniejszej sprawie jest wadliwa, co stanowiło podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno z analizy, jak i z decyzji powinno wynikać: po pierwsze, jakie wymagania winna spełniać nowa zabudowa na danej działce odnośnie parametrów wskazanych w rozp. MI 2003, a po drugie, czy ten konkretny budynek tym parametrom odpowiada. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie można było twierdzić, że budynek spełnia wszystkie parametry określone zgodnie z zasadami wskazanymi w cyt. rozporządzeniu, będące kontynuacją parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy.

Nadto Kolegium przyznało rację odwołującym się, że w decyzji o warunkach zabudowy nie zawarto informacji o sposobie obsługi komunikacyjnej inwestycji, do czego zobowiązuje art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293 ze zm., Upzp), co również nakazało uzupełnić

W ocenie Kolegium, organ I instancji winien uwzględnić jako stronę w toczącym się postępowaniu również właściciela działki nr [...], sąsiadującej z terenem inwestycji oraz okoliczność, że przedmiotowy wniosek złożył inwestor reprezentowany przez pełnomocnika. Organ odwoławczy wskazał nadto, że zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie dotyczącym terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, naruszając tym samym art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

Końcowo Kolegium podniosło, że przeprowadzenie w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania, na podstawie art. 136 K.p.a., stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W wyroku II SA/Ke 822/20 przytoczono dalej, że sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego wywiódł M. W., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. W sprzeciwie wniesiono o uchylenie decyzji Kolegium.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że Kolegium nie wykazało, aby decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, nie wykazano też w stopniu przekonującym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie wnoszącego sprzeciw, Kolegium uchyliło się od merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem w sytuacji, gdy stwierdziło, że analiza urbanistyczna zawiera braki, mogło na podstawie art. 136 K.p.a. dokonać ich uzupełnienia.

Sprzeciwiający się podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. wstrzymał użytkowanie zachodniej części budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] w W. gm. [...] jako pomieszczenia handlowego - sprzedaż artykułów lakierniczych zobowiązując go jednocześnie do dostarczenia w terminie do 30 września 2020 r. dokumentów w postaci: opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych budynków na tej nieruchomości oraz sąsiedniej nieruchomości, zwięzłego opisu technicznego określającego rodzaj i charakterystykę obiektu, oświadczenia o prawie własności do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania, ekspertyzę techniczną o możliwości dokonania zmiany sposobu użytkowania oraz stosowne uzgodnienia i pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami, w tym decyzję o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Kielcach oddalił sprzeciw.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że słusznie podniósł organ odwoławczy, iż ustalenie decyzją warunków zabudowy dotyczyć ma inwestycji zamierzonych, a wyjątkowo decyzja taka może być wydana także dla inwestycji faktycznie już zrealizowanej – gdy jest niezbędna dla legalizacji obiektu zrealizowanego w warunkach "samowoli budowlanej". Badanie podstawy wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej należy do organu, do którego wpłynął wniosek o wydanie takiej decyzji.

Zdaniem sądu pierwszej instancji kluczowe zatem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego budynku gospodarczego było ustalenie, na jakiej podstawie toczy się postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w sprawie tego budynku oraz czy skarżący został zobowiązany do przedłożenia w ramach tego postępowania dokumentu potwierdzającego zgodność obiektu z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (decyzji o ustaleniu warunków zabudowy). Ze znajdujących się w aktach administracyjnych orzeczeń PINB, tj. postanowienia z [...] marca 2016 r., znak: [...], decyzji z [...] lipca 2016 r. oraz decyzji z dnia [...] marca 2016 r., na które to powołał się organ I instancji nie wynika taki obowiązek.

W ocenie WSA w Kielcach rację ma Kolegium, że niezbędnych ustaleń w powyższym zakresie organ I instancji nie poczynił, a z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby przed datą wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydane zostało orzeczenie organu nadzoru budowlanego nakazujące inwestorowi przedłożenie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Sąd wojewódzki podzielił ocenę organu odwoławczego związaną z przeprowadzoną w sprawie na etapie pierwszoinstancyjnym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania działek inwestycyjnych, afirmując wywód, że nie mogła ona stanowić podstawy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego obiektu budowlanego na ww. działkach, skoro nie spełniała wymogów, jakie dla tego typu dowodu stawiają przepisy rozp. MI 2003.

Zdaniem tegoż sądu w niniejszej sprawie obszar analizowany, na którym przeprowadzić należało analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Upzp, oznaczony został w sposób dowolny. Choć autor analizy wskazuje, że obszar ten powinien wynosi ok. 60 m, to jednak trudno uznać – ze względu na sposób wyznaczenia tego obszaru na załączniku graficznym dołączonym do tej analizy – aby spełniony został warunek wyznaczenia tego obszaru w sposób, o którym mowa w ww. rozporządzeniu. Dodatkowo w wyroku wywodzi się, że na obszarze analizowanym nie dokonano (ani w części opisowej ani graficznej) analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Rację – zdaniem sądu pierwszej instancji – ma również organ odwoławczy w pozostałych kwestiach skutkujących wydaniem decyzji kasacyjnej, tj. braku ustalenia wymagań w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c Upzp) oraz braku wskazania powierzchni sprzedaży w części przeznaczonej na sklep z artykułami lakierniczymi (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 1 Upzp).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie:

1/ prawa materialnego tj.: art. 61 ust. 1 Upzp, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie spełnia wymogów z art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. b, art. 53 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy, w sytuacji gdy wniosek ten spełnia wymogi formalne.

2/ przepisów postępowania, tj.: art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i przyjęcie przez sąd pierwszej instancji za własne ustalenia w zakresie stanu faktycznego poczynione przez SKO, co do wadliwie sporządzonej analizy urbanistycznej oraz wymogów jakie powinna spełniać nowa zabudowa na danej działce, które to naruszenie przepisów miało wpływ na treść wydanego orzeczenia.

Podnosząc powyższe skarżący kasacyjnie wnosi o:

1. dopuszczenie dowodu z dokumentu pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (ŚWINB) z [...] października 2020 r., znak: [...], na okoliczność przedwczesnego prowadzenia przez PINB w [...] postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, skoro budowa tego obiektu nie została formalnie zakończona.

2. uchylenie wyroku WSA w Kielcach i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu sądowi.

3. rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

4. zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił warunki zabudowy działek oznaczonych nr ewid. [...] i [...] położonych w W. dla zabudowy usługowo - gospodarczej na rzecz M. W. Skarżący kasacyjnie szczegółowo przywołuje ustalenia warunków zabudowy sformułowane w decyzji organu I instancji, podkreślając że jej projekt, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 53 ust. 4 Upzp, został pozytywnie uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...], Ministrem Zdrowia, [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich oraz Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w [...]. Mając powyższe na uwadze zamierzenie inwestycyjne rozbudowa istniejącego budynku gospodarczego z częścią przeznaczoną na sklep z artykułami lakierniczymi z zamiarem dokończenia rozpoczętej budowy ma być zgodne z przepisami odrębnymi i spełnia wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp, czego sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę.

Nadto strona skarżąca kasacyjnie wywodzi, że przyjęcie, iż ustalenie warunków zabudowy prowadzi do legalizacji samowoli budowlanej w trybie prawa budowlanego jest bezzasadne, gdyż budowa nie została formalnie zakończona, a decyzja o warunkach zabudowy rodzaj inwestycji określa jako rozbudowę istniejącego budynku gospodarczego z częścią przeznaczoną na sklep z artykułami lakierniczymi z zamiarem dokończenia rozpoczętej budowy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie fakt, że analiza urbanistyczna dotknięta jest brakami nie oznacza, iż organ odwoławczy zmuszony jest przekazać sprawę do ponownego rozpoznania i nie może posiłkować się art. 136 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisów art. 182 § 2a i § 3 Ppsa skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2 (w przypadku zrzeczenia się rozprawy, gdy pozostałe strony nie zażądały rozprawy) w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego – SKO w [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Wobec powyższego ocena sądu pierwszej instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie przepisów art. 136 K.p.a.

B. Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i przyjęcie przez sąd pierwszej instancji za własne ustalenia w zakresie stanu faktycznego poczynione przez SKO w [...] co do wadliwie sporządzonej analizy urbanistycznej oraz wymogów, jakie powinna spełniać nowa zabudowa, które to naruszenie przepisów miało mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia.

Podkreślić należy, że sąd pierwszej instancji nie stosował, bo nie miał ku temu podstaw, przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa. Powołany przepis zawiera przesłanki uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, umknęło uwadze autorowi skargi kasacyjnej, że przedmiotem rozpoznania sądu pierwszej instancji nie była skarga, lecz sprzeciw od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Przesłanki uwzględnienia sprzeciwu od decyzji zawiera zaś art. 151a § 1 Ppsa. Sąd uwzględnia sprzeciw, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., uchylając w całości decyzję organu odwoławczego Z podanych względów nie mógł zatem odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, kierowany pod adresem sądu pierwszej instancji.

C. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Omawiany przepis zawiera regulację wskazującą elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić zatem przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 Ppsa jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. W kontekście powyższego należy stwierdzić, że sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy umożliwiające kontrolę kasacyjną, pozostając spójne, logiczne, poparte rzeczową argumentacją. Wskazano też w nim na podstawę prawną wyroku oraz zawarto jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji jasno wynika, dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Uzasadnienie to zawiera również odniesienie się do zarzutów sprzeciwu, zaś okoliczność, iż nie w stopniu satysfakcjonującym skarżącego czy bez odniesienia się do wszystkich powołanych w nim kwestii, pozostaje bez wpływu dla oceny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, z. 3, poz. 39), że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Takiego zarzutu skutecznie wyrokowi II SA/Ke 822/20 postawić nie można. Uzasadnienie sądu pierwszej instancji spełnia wszystkie wymogi z art. 141 § 4 Ppsa i odnosi do istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy. Wobec niepodważenia ustaleń stanu faktycznego, należy przyjąć, że wszelkie okoliczności faktyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Fakt, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem sądu, nie świadczy o naruszeniu przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 Ppsa. Reasumując sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował ten przepis.

D. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisu art. 3 § 1 Ppsa, z którego wynika odpowiednio, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprzeciw na decyzję administracyjną, zatem jego wyrok jest elementem kontroli działalności administracji publicznej, a oddalając sprzeciw zastosował środek przewidziany w ustawie, określony w art. 151a § 2 Ppsa.

E. Nie mogła odnieść skutku argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, a dotycząca art. 136 K.p.a. Wedle stanowiska autora skargi kasacyjnej, Kolegium powinno samodzielnie dokonać w niniejszej sprawie czynności dowodowych niezbędnych do załatwienia sprawy, tj. przeprowadzić analizę urbanistyczną przez ten organ i wydać decyzję co do meritum sprawy. Rzecz w tym, że art. 136 K.p.a. składa się z kilku paragrafów, w skardze kasacyjnej brak wyłuszczenia, którego z przepisów art. 136 K.p.a. dotyczy zarzut ujęty wyłącznie w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego.

F. Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 Upzp, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie spełnia wymogów z art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. b oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy zauważyć należy, że Kolegium nie przesądziło przyszłego rozstrzygnięcia w sprawie przez organy administracji publicznej, lecz wytknęło istotne uchybienia, jakich dopuścił się organ I instancji, które to uchybienia powinien usunąć w toku ponownego postępowania, a takie działanie organu II instancji zaaprobował skarżonym wyrokiem sąd wojewódzki. Dopóki zaś nie jest wyczerpująco ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można dokonać prawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego. Wskazany powyżej zarzut na tym etapie postępowania również nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował przy tym zarzutów odnośnie art. 61 ust. 1 Upzp nie dostrzegając, że cyt. przepis dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne – punkty, a przy złożonej strukturze wewnętrznej przepisu konieczna jest precyzja sformułowania zarzutu, skoro Naczelny Sąd Administracyjny będąc nim związany, nie jest uprawniony do konkretyzowania sformułowanej przez stronę podstawy kasacyjnej. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.

G. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił także wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. pisma ŚWINB z [...] października 2020 r. Podkreślić należy przede wszystkim, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, o jakich mowa w art. 106 § 3 Ppsa. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że sądy administracyjne dokonują kontroli decyzji wydanych przez organy administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego z daty ich wydania. Tymczasem przedstawiony przez skarżącego dokument powstał już po zakończeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a także po wydaniu wyroku będącego przedmiotem skargi kasacyjnej.

H. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 Ppsa, orzekł jak w sentencji, oddalając skargę kasacyjną.

-----------------------

1