Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 528/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Teza: 1. Uzgodnienie o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o godpodarce nieruchomościami. Przepis ten ma szerszy zakres zastosowania niż art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, który dotyczy tych gruntów, których zmiana przeznaczenia następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga uzyskania zgody właściwego organu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

2. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obejmuje swym działaniem wszelkie grunty rolne. Ochrona. o której mowa w art. 3 ust. 1ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dotyczy wszystkich gruntów rolnych, w rozumieniu tej ustawy, jak również gruntów (nieruchomości) wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o godpodarce nieruchomościami.

TEZY

1. Uzgodnienie o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o godpodarce nieruchomościami. Przepis ten ma szerszy zakres zastosowania niż art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, który dotyczy tych gruntów, których zmiana przeznaczenia następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga uzyskania zgody właściwego organu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

2. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obejmuje swym działaniem wszelkie grunty rolne. Ochrona. o której mowa w art. 3 ust. 1ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dotyczy wszystkich gruntów rolnych, w rozumieniu tej ustawy, jak również gruntów (nieruchomości) wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o godpodarce nieruchomościami.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska del. Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 948/17 w sprawie ze skargi S.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 948/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302], ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę S.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy.

Starosta K. (dalej: Starosta, organ I instancji; organ) – w wyniku rozpatrzenia wniosku Burmistrza P. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji S.W. (dalej również: inwestor; skarżący) na działce nr [...], obręb K., gmina P., polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz sześciu budynków gospodarczo-garażowych wraz z warunkami podziału – postanowieniem z dnia [...] 2017 r. znak [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ze względu na rolny charakter tego terenu. Postanowienie to Starosta wydał na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.) – dalej: u.p.z.p. oraz art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909, z późn. zm.) – dalej: u.o.g.r.

W uzasadnieniu swego stanowiska Starosta wyjaśnił, że przedstawiony do uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] o pow. [...] ha dotyczy inwestycji na gruntach rolnych klas bonitacyjnych: [...] (pow. [...]ha), [...] ([...]ha) i [...] (pow. [...]ha). Stwierdził, że grunty orne na przedmiotowej działce są zwartą całością produkcyjną, stanowiącą kompleks użytków rolnych sklasyfikowany jako żytni dobry i częściowo żytni słaby, czyli są typowe dla gminy P.. Organ wziął również pod uwagę, że na analizowanym obszarze nie występuje jakakolwiek zabudowa. Ponadto powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazujące na potrzebę uwzględnienia w tego rodzaju sprawach również postanowień obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Starosta podniósł, że zgodnie z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Polanów (uchwała nr XXI11/119/16 Rady Miejskiej w Polanowie z dnia 28 kwietnia 2016 r. – dalej również: studium; studium gminne) działka nr [...]oznaczona jest jako grunt rolny i studium nie zakłada zmiany przeznaczenia przedmiotowych gruntów rolnych na inne cele, co może wynikać z faktu, iż Gmina posiada stosunkowo niski udział użytków rolnych oraz ogólnie średnio korzystne warunki glebowe do funkcji rolniczej. Ponadto zaznaczył, że do najważniejszych zawartych w studium kierunków w zakresie rolnictwa i gospodarki leśnej należą poszanowanie i właściwe wykorzystanie zasobów glebowych oraz utrzymanie produktywności rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Końcowo Starosta stwierdził, że obszar, na którym położona jest przedmiotowa działka, wyraźnie przeznaczono na cele rolnicze, wobec czego jedyną dopuszczalną formą jej zabudowy, zgodną z dyspozycją art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r., jest zabudowa zagrodowa.

Po rozpatrzeniu zażalenia inwestora na powyżej opisane rozstrzygnięcie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia [...]2017 r., wydanym na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 2a u.o.g.r. oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, w ślad za organem I instancji, stwierdził, że przedmiotowa działka nr [...]przeznaczona jest na cele rolnicze, a zamierzona budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz sześciu budynków gospodarczo-garażowych wymagałaby uprzedniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ II instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., więc Starosta jako organ współdziałający zasadnie przyjął, że planowane przedsięwzięcie jest nie do pogodzenia z rolnym charakterem działki nr [...] i odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (dalej: WSA w Szczecinie, Sąd I instancji, Sąd) inwestor zarzucił rozstrzygnięciu Kolegium przede wszystkim naruszenie art. 7 ust. 2 u.o.g.r. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja wymaga uprzedniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w sytuacji, gdy zgoda właściwego organu wymagana jest jedynie dla gruntów rolnych stanowiących użytki klas I-III, a grunty stanowiące przedmiot postępowania obejmują użytki klas IV-V.

WSA w Szczecinie, motywując swoje rozstrzygnięcie, stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zauważył, że organ wydający rozstrzygnięcie w sprawie powinien wyważyć wartości, na straży których stoi ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czyli interes społeczny i indywidualne interesy właściciela gruntu. Sąd uznał, że w zaskarżonym postanowieniu wskazano przekonujące przesłanki przyjętego rozstrzygnięcia.

Wyjściowo Sąd podniósł, że stanowisko skarżącego, iż przedmiotowe grunty, jako grunty o klasie bonitacyjnej IV i V nie podlegają ochronie, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r., nie jest trafne, gdyż uzgodnienia decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. nie można utożsamiać ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 u.o.g.r., związanej ze zmianą przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd zaznaczył, że przepis ten, a w szczególności jego ust. 2, rzeczywiście odnosi się do ochrony gruntów rolnych klas I-III, nie oznacza to jednak, że tylko grunty podlegają ochronie przed zmianą ich przeznaczenia na nierolne. W tym zakresie wyjaśnił, że w świetle art. 3 ust. 1 u.o.g.r. wobec wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagane jest uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Zarazem Sąd, powołując się na art. 92 ust. 2 ustawy [z dnia 21 sierpnia 1997 r.] o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), zaznaczył, że gruntem rolnym jest także grunt klasy V.

Idąc dalej, Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie niesporne jest, iż grunty, które skarżący zamierza zabudować domami jednorodzinnymi i budynkami garażowymi, stanowią zwarty obszar gruntów rolnych o klasie typowej dla Gminy P. i jako grunty o takim właśnie charakterze są ujęte w gminnym rejestrze. Dodał, że taki ich charakter został wskazany w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P.. Sąd uznał, że w takiej sytuacji przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należało przeprowadzić jej uzgodnienie ze starostą, który w każdej tego typu sprawie winien wyważyć wartości, na straży których stoi ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych (co należy uznać za interes społeczny), jak i indywidualne interesy właściciela gruntu. Sąd I instancji wyjaśnił również, że "uzgodnienie – zgoda organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych na zmianę wykorzystania danego gruntu na cele nierolnicze" ma wprawdzie charakter uznaniowy, jednak wymaga wskazania przekonujących przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie spełnia ten warunek, gdyż organ uzgadniający przyznał priorytet interesowi społecznemu, polegającemu na ochronie zwartego gruntu rolnego przed pozbawieniem go tego charakteru, a nadto odwołał się do jego przeznaczenia określonego w studium gminnym.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku inwestor, zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucił na podstawie art. 174 ust. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6-9 i art. 77 [w uzasadnieniu doprecyzowano ten zarzut, wskazując na naruszenie art. 77 § 1] k.p.a., co miało nastąpić "w szczególności poprzez niewyważenie przez organ interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela w trakcie podejmowania rozstrzygnięć w sprawie", a także poprzez nierozważenie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony.

Inwestor w rozwinięciu przywołanego zarzutu podniósł, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ nie rozważył faktu, iż powierzchnia przeznaczona zgodnie z zamierzeniem inwestora na zabudowę budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz budynkami gospodarczo-garażowymi stanowi ok. 10% powierzchni wszystkich gruntów, jakie posiada skarżący na spornym terenie. Ponadto dodał, że "ingerencja w zwarte grunty rolne jest w istocie niewielka i nie zagraża w żaden sposób spójności tych terenów".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej inwestor podniósł, że Sąd nie wyjaśnił, dlaczego uznał za słuszne odmówienie skarżącemu uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że organy ograniczyły się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że planowana budowa jest nie do pogodzenia z rolnym charakterem działki. Skarżący stwierdził, że organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie podał dostatecznych podstaw do odmowy uzgodnienia planowanej zabudowy, gdyż nie wskazał na żadne zagrożenia wynikające z realizacji inwestycji na tym terenie. Ponadto skarżący podniósł, że zasadę wyrażoną w art. 3 ust. 1 u.o.g.r. należy interpretować raczej jako obowiązek organu uzgadniającego polegający na wnikliwej i rozważnej ocenie planowanej inwestycji pod względem jej charakteru, rozmiarów, otoczenia i usytuowania na konkretnej nieruchomości rolnej.

W ocenie skarżącego, zarówno WSA w Szczecinie, jak i organy uzgadniające niedostatecznie rozważyły całokształt okoliczności w sprawie. W tym względzie skarżący argumentował, że organy nie wzięły pod uwagę powierzchni planowanej inwestycji, jej znikomego znaczenia dla integralności pozostałych gruntów rolnych na spornym terenie oraz niskiej jakości gleb. Podniósł również, że uzasadnienia obydwu postanowień nie stanowią kompleksowego ustosunkowania się do zarzutów zgłaszanych przez skarżącego.

Przy tak sformułowanych zarzutach, które zostały umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowień organów obydwu instancji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a która to sytuacja w tym przypadku nie zachodziła. Granice te determinują kierunek postępowania kasacyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutów sformułowanych w ramach powołanej podstawy kasacyjnej, w kontekście argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania (procedury administracyjnej), opierając go na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zaś, że w sprawie do naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania nie doszło. Podkreślić przy tym trzeba, że sąd administracyjny bezpośrednio nie stosuje przepisów normujących procedurę administracyjną. Wobec tego uchybienie przypisane w tym zakresie sądowi wojewódzkiemu należy powiązać z odpowiednim przepisem procedury sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1012/07 – orzeczenie dostępne w Internecie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie miało to miejsca, a zatem przy konstruowaniu zarzutu zgłoszonego w ramach przytoczonej podstawy kasacyjnej, jak również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej popełniono zasadniczy błąd metodologiczny. W istocie bowiem sąd administracyjny nie mógł w sprawie zastosować przepisów art. 6-9 i art. 77 § 1 k.p.a., lecz jedynie skontrolować ich stosowanie przez właściwe organy. W skardze kasacyjnej zabrakło zaś chociażby zarzucenia Sądowi I instancji, w powiazaniu z powołanymi przepisami procedury administracyjnej, naruszenia zastosowanego końcowo w sprawie przepisu art. 151 p.p.s.a.

Co więcej, zarzuty skargi kasacyjnej nie obejmowały naruszenia prawa materialnego, jakkolwiek w jej uzasadnieniu strona wypowiedziała się co do rozumienia art. 3 ust. 1 u.o.g.r. W konsekwencji, przy ocenie prawidłowości rozstrzygnięcia organu właściwego w zakresie uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do badania, czy w sprawie doszło do naruszenia materialnoprawnych przepisów o ochronie gruntów rolnych i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mimo dostrzeżonych uchybień w zakresie konstrukcji zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał merytorycznie skargę kasacyjną, mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 1/2010/1/1, uchwała dostępna jw.) oraz zasadę falsa demonstratio non nocet (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 391/15, dostępny jw.).

Rozpatrywane en bloc stanowisko inwestora (zawarte w przytoczonej podstawie kasacyjnej i rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) okazało się chybione i z tego względu zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wnioski Sądu zawarte w zaskarżonym wyroku są prawidłowe.

Na wstępie dalszych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgadza się ze skarżącym co do tego, że z przepisów prawa nie wynika generalny zakaz wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na terenie o przeznaczeniu rolnym. Niemniej jednak warunkiem koniecznym do tego jest brak kolizji z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Właściciel gruntu rolnego w razie braku planu miejscowego może zatem dążyć do zmiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa własności, jednak tylko w takich granicach, w jakich prawa własności do tego gruntu nie ograniczają ustawy. Ograniczenia takie w odniesieniu do gruntów rolnych przewiduje zaś tak ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i ustawa planistyczna. Z kolei organ uzgadniający, wyrażając wiążące w sprawie stanowisko, nie może tracić z pola widzenia przedmiotu i celu uzgodnienia, który z jednej strony wyznaczają przepisy kompetencyjne, z drugiej zaś przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem wniosku inwestora, a także posiadana wiedza urzędowa. Dokonywana przez starostę w ramach uzgodnienia ocena stanu faktycznego, wynikającego z ustaleń sprawy głównej, nie opiera się jedynie na przepisach prawa, lecz również na stanie wiedzy zawartej np. w prowadzonych ewidencjach i innej dokumentacji, którą dysponuje organ w ramach przyznanych mu kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 113/08, dostępny jw.).

Uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n. Nie zastępuje ono zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych wskazanych w art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r. na cele nierolnicze, która to zmiana następuje w drodze sporządzenia planu miejscowego. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. ma szerszy zakres zastosowania niż art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Natomiast ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Obejmuje swym działaniem wszelkie grunty rolne w rozumieniu art. 2 ust. 1 tej ustawy. Z kolei przepis art. 3 ust. 1 u.o.g.r. wyznacza kierunki ochrony gruntów rolnych, stanowiąc, że ochrona ta polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (pkt 1) i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi (pkt 2). Z przepisem tym koresponduje art. 6 ust. 1 u.o.g.r., który przewiduje, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Ochrona, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.o.g.r., dotyczy wszystkich gruntów rolnych, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Celem uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest zaś ochrona rolnego charakteru gruntów, która nie ogranicza się wyłącznie do samego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Realizacja przedsięwzięcia nie może bowiem prowadzić do naruszenia wartości chronionych przepisami ustawy szczególnej, która to ochrona polega na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jak i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.g.r.). Wymaga to ustalenia, że planowana inwestycja będzie służyć rolniczemu wykorzystaniu terenu lub że, pomimo odmiennego charakteru, da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu. Warto też w tym miejscu ponownie odwołać się do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 113/08, w którym celnie zauważono, że jeśli właściciel dokonuje podziału gruntu rolnego na działki, których wielkość nie uzasadnia racjonalnego wykorzystania rolniczego tych działek, ustając przez to podstawy do innego niż rolniczy sposób użytkowania takich gruntów, to skutki podziału całego dzielonego gruntu, w zależności od sposobu jego wykorzystania, winny podlegać ocenie w kategoriach wyznaczanych ujętą w art. 4 pkt 6 u.o.g.r. definicją zmiany przeznaczenia gruntów rolnych.

Zgodnie z niekwestionowanym stanem faktycznym, teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi grunty rolne klasy IVa i IVb oraz V. Przedmiotowa działka nr [...]przeznaczona jest na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n. Zamierzona na takich gruntach inwestycja polega na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz sześciu budynków gospodarczo-garażowych. Nie jest to w sposób oczywisty zabudowa zagrodowa, związana z rolniczym wykorzystaniem działki. Stąd też okoliczności sprawy wymagały odpowiedniej analizy ze strony organu uzgadniającego i zdaniem Sądu kasacyjnego – analiza taka została przeprowadzona. Stanowisko organów wyjaśniało motywy odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie błędem organów było powołanie się na art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. zamiast art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., to jednak nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób określony w podstawie kasacyjnej. Organy uzgadniające nie dopuściły się takich uchybień proceduralnych, których mogłyby mieć istotny wpływ na ocenę ich rozstrzygnięć pod kątem zgodności z prawem.

Wskazując na uwarunkowania rolnicze terenu gminy, organy w sposób przekonujący stwierdziły, że planowane przedsięwzięcie jest nie do pogodzenia z rolnym charakterem działki nr [...]. Starosta podniósł, że gmina posiada stosunkowo niski udział użytków rolnych oraz ogólnie średnio korzystne warunki glebowe do funkcji rolniczej. Ponadto stwierdził, że według studium do najważniejszych kierunków w zakresie rolnictwa należą poszanowanie i właściwe wykorzystanie zasobów glebowych, utrzymanie produktywności rolniczej przestrzeni produkcyjnej. W ten sposób organ wyjaśnił, jakie wziął pod uwagę okoliczności związane z ochroną gruntów rolnych przed zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Stwierdzenie Starosty co od tego, że jedyną dopuszczalną formą zabudowy terenu inwestycji mogłaby być zabudowa zagrodowa, w ocenie Sądu kasacyjnego było zbyt daleko idące. Mając jednak na uwadze charakter i rozmiar planowanej inwestycji, stanowisko organu okazało się finalnie uprawnione. Odmawiając uzgodnienia, organ ten kierował się potrzebą zapewnienia ochrony ustawowej terenom o przeznaczeniu rolniczym, w tym treścią art. 6 ust. 1 u.o.g.r., jak również miał na względzie kierunki polityki przestrzennej wskazane w studium gminnym.

Wobec powyższego nie zasługiwał na uwzględnienie przedstawiony w skardze kasacyjnej argument, że powierzchnia przeznaczona zgodnie z zamierzeniem inwestora na zabudowę mieszkalną stanowi ok. 10% powierzchni gruntów posiadanych przez inwestora na tym obszarze, wobec czego ingerencja w zwarte grunty rolne o niskiej jakości gleb jest w istocie niewielka i z uwagi na znikome znaczenie dla integralności pozostałych gruntów rolnych – nie zagraża w żaden sposób spójności tych terenów.

Odpowiadając na taki zarzut, należy po pierwsze zauważyć, że wartość ok. 10% z blisko 6 ha gruntów rolnych nie jest wielkością znikomą, skoro wiąże się z usytuowaniem sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz sześciu budynków gospodarczo-garażowych. Po drugie, organ współdziałający wskazał jako jeden z motywów odmowy właśnie stosunkowo niski udział użytków rolnych oraz ogólnie średnio korzystne warunki glebowe do funkcji rolniczej na terenie gminy. W takich warunkach wprowadzenie na przedmiotowym terenie funkcji zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej) – która miałaby przy tym charakter mini osiedla, bardzo odległy w swym rodzaju od zabudowy zagrodowej – niewątpliwe nie służyłoby właściwemu wykorzystaniu i tak dość niskich zasobów glebowych, jak i utrzymaniu produktywności rolniczej przestrzeni cechującej się średnio korzystnymi warunkami glebowymi. Po trzecie, w takiej sytuacji przyznanie przez organ uzgadniający priorytetu interesowi społecznemu, polegającemu na ochronie zwartego gruntu rolnego przed pozbawieniem go tego charakteru, nie mogło być uznane za niewyważenie interesu publicznego i słusznego interesu strony. Ze stanowiska organów należało bowiem wyprowadzić wniosek, że zaakceptowanie w ramach postępowania wpadkowego (uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych) przedsięwzięcia, w kształcie wynikającym z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, prowadziłoby do naruszenia dóbr chronionych przepisami szczególnymi.

Na koniec warto jeszcze raz podkreślić, że skarżący nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, które mogłoby mieć wpływ na ocenę prawidłowości kontroli, jaką zrealizował ten Sąd względem zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego.

Wobec powyższego, Sąd kasacyjny nie znalazł podstaw do przypisania Sądowi I instancji niedostrzeżenia naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania wskazanych w podstawie kasacyjnej, tj. art. 6 i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. – zasady legalności (na podstawie i w granicach przepisów prawa) oraz zasady prawdy obiektywnej (której rozwinięcie stanowi art. 77 § 1 k.p.a.) i słusznego interesu obywateli; 2) art. 8 i art. 9 k.p.a. – zasady bezstronności i proporcjonalności (zasady zaufania) oraz zasady informowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.