Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1841/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2013r. znak: [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków skargę oddala


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 6 ust 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków budynku pałacu w [...], wpisanego do ww. rejestru pod numerem [...] (obecnie [...]), decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1991 r., znak: [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji i wskazał, że choć Gmina [...] dochodzi skreślenia budynku Pałacu w [...] z rejestru zabytków z uwagi na jego bardzo zły stan techniczny oraz nieopłacalność ekonomiczną jego remontu, to dokumentacja zgromadzona w sprawie nie pozwala zgodzić się z tym stanowiskiem.

Opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego w [...] wskazuje, że wybudowany na początku XVIII wieku pałac w formach baroku klasycyzującego, typowy dla architektury wiejskich siedzib szlacheckich na terenie [...], przebudowany i rozbudowany w XIX wieku, jest w złym stanie technicznym grożąc dalszą destrukcją, która może doprowadzić do katastrofy budowlanej. Jednakże architektura pałacu zachowała elementy wystroju baroku klasycyzującego, a obiekt ten jest obecnie jedną z najstarszych zachowanych siedzib szlacheckich na [...]. Założenie pałacowo-parkowe zachowało czytelne ślady pierwotnego XVIII wiecznego regularnego rozplanowania przestrzennego, charakterystycznego dla epoki baroku - pałac usytuowany jest między dziedzińcem a ogrodem/parkiem ozdobnym.

W obecnym stanie zachowania budynku możliwy jest jego remont, w zakresie prac które nie spowodują utraty wartości historycznych budynku.

Powołując się na przepisy art. 13 ust. 5 i art. 3 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organ podsumował, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym także dokumentacja zdjęciowa pozwolił organowi na ocenę, że nie zachodzą żadne okoliczności dopuszczalności skreślenia omawianego zabytku z rejestru.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]maja 2013 r. złożyła Gmina [...]wnosząc o jej uchylenie, o uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

-art. 13 ust. 1 - 2 i ust. 6 , w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez bezzasadne i dowolne uznanie, że wskazany zabytek wraz z otoczeniem, mimo swojego "katastrofalnego stanu" kwalifikującego do "kapitalnego remontu" nadal ma cechy zabytku i nie może ulec wykreśleniu z rejestru zabytków, ani w całości ani nawet w części, mimo braku należytych ustaleń w tym zakresie i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego,

-art. 61 i art. 63 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., poprzez dokonanie niedopuszczalnego zawężenia wniosku skarżącego o wykreślenie z rejestru zabytków oraz dokonanie wykładni tego wniosku niezgodnie z intencją skarżącej i bez zażądania ewentualnych dodatkowych wyjaśnień od skarżącej, a w efekcie bezzasadne uznanie, iż wniosek o wykreślenie dotyczył wyłącznie pałacu w [...] bez otaczającego go parku, co doprowadziło do braku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy,

-art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 oraz art. 80 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia jako dowodu w sprawie, uzupełniającej opinii biegłych celem ustalenia jaki jest stan wnętrza zabytku, który był brany pod uwagę przy jego wpisaniu do rejestru zabytków oraz jaki jest stan otoczenia zabytku w postaci byłego parku, a także brak ustalenia pełnej oceny stopnia zniszczenia i ewentualnej faktycznej możliwości odtworzenia zabytku z zachowaniem jego walorów zabytkowych, tj. ustalenia czy konieczna jest pełna rekonstrukcja zabytku i na czym miałby polegać "remont kapitalny" zabytku,

-art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania w oparciu o jakie dowody organ ustalił, iż "można przypuszczać" że wnętrze zabytku "mogło" być zachowane w obrębie parteru, skoro biegli nie wchodzili do wewnątrz zabytku i nie wypowiadali się na ten temat, mimo stosownego wniosku skarżącej o dokonanie oględzin także wnętrza, a także poprzez brak wskazania w oparciu o jakie ustalenia i dowody organ stwierdził, że wnętrze zabytku "nie stanowiło głównej przesłanki" do wpisania zabytku do rejestru, skoro decyzja o wpisaniu zabytku i jej uzasadnienie nie dokonywały gradacji przesłanek wpisu zabytku na ważniejsze /"główne"/ i mniej ważne oraz stwierdzenie, że istnieje rzekomo możliwość odtworzenia układu pomieszczeń, skoro nie zostało ustalone jaki jest ich stan. Organ również "ustalił", bez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych w tym zakresie, że możliwy jest remont całego zabytku, nie wypowiadając się równocześnie, czy zakres proponowanych szerokich prac w ramach "remontu kapitalnego" sprowadzający się do niemal pełnej rekonstrukcji, nie doprowadzi do utraty wartości zabytkowej.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły co skutkowało oddaleniem skargi.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także art. 13 ust. 1 tej ustawy.

A zatem, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 ochronie i opiece podlegają m.in. dzieła architektury i budownictwa bez względu na stan ich zachowania. Stosownie zaś do treści art. 13 ust. 1 cyt. ustawy zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...], decyzją z dnia [...] lutego 1991 r., wpisał budynek pałacu w [...] z XVIII wieku do rejestru zabytków pod numerem [...] (obecnie [...]). Tego właśnie budynku dotyczy wniosek Gminy [...] o wykreślenie z rejestru zabytków. W uzasadnieniu decyzji o wpisie do rejestru zabytków opisano budynek jako "obiekt stanowiący cenny przykład XVIII wiecznego pałacu o czytelnych elementach baroku fryderycjańskiego, który zasługuje na pełną ochronę konserwatorską". Zaś decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wpisał park pałacowy wraz z dziedzińcem przedpałacowym i terenami dawnych ogrodów użytkowych w miejscowości [...], gm. [...], powiat [...]. W decyzji tej wpisano również adnotację, że w granicach przedmiotowej działki położony jest pałac, wpisany do rejestru zabytków. Tym sposobem -choć wpisane do rejestru osobnymi decyzjami- całe założenie pałacowo-parkowe w [...] znajduje się pod ochroną władz zajmujących się opieką nad zabytkami.

Z uwagi na decyzje wydane w sprawie remontu budynku pałacu oraz aktualnie złożony wniosek Gminy o wykreślenie budynku pałacu z rejestru zabytków (z dnia [...] września 2012 r.) organ przeprowadził szereg kontroli omawianego zabytku, w tym w dniach: [...] sierpnia 2006 r., [...] listopada 2007 r., [...] września 2009 r., [...] czerwca 2010 r., [...] stycznia 2012 r., [...] lipca 2012 r. W oparciu o przeprowadzone wizje w terenie, organ stwierdził, że budynek pałacu w [...] pomimo katastrofalnego stanu zachowania nie utracił, w pełni ani też trwale, wartości artystycznych,, historycznych oraz naukowych. Wartości te są trwale przynależne omawianemu obiektowi, dopóki istnieje w formie wskazanej w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1991 r. Z materiału dowodowego wynika, że monumentalna prosta bryła dwukondygnacyjnego korpusu głównego w większej części została zachowana, chociaż przekrywający ją dach mansardowy w 2/3 części uległ zniszczeniu. Niemniej zachowana część dachu daje możliwość odtworzenia go według istniejących, oryginalnych rozwiązań konstrukcyjnych oraz sposobu zastosowania pokrycia dachowego. Bryła skrzydła bocznego - parterowego, przykrytego dachem dwuspadowym - zachowana została w całości, pomimo uszkodzeń w poszyciu dachu. Nadal w wystroju elewacji wyróżniają się trójosiowe ryzality pozorne, widoczny jest prosty gzyms międzykondygnacyjny, częściowo zachował się również uskokowy gzyms koronujący. W znacznej części zabytku nie uległa zmianie też rytmiczna kompozycja otworów okiennych, ujętych w proste opaski okienne. Zachowały się również liczne płyciny podokienne, a także dekoracyjne boniowanie narożników oraz pseudoryzalitów. Jedynie w przypadku wnętrz - w układzie dwutraktowym, wobec braku aktualnych danych, można tylko przypuszczać, iż układ ten mógł zostać zachowany w obrębie parteru. Wnętrza jednakże nie stanowiły głównej przesłanki do objęcia ochroną konserwatorską omawianego zabytku, a odtworzenie układu pomieszczeń byłoby możliwe na podstawie materiału archiwalnego.

Sporządzono również dokumentację fotograficzną, która potwierdza zawarte w protokołach wnioski.

W niniejszym postępowaniu organ oparł się również na opinii wydanej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] ze stycznia 2013 r. po przeprowadzeniu oględzin przedmiotowego budynku pałacu w [...] w dniu [...] stycznia 2013 r. Instytut we wnioskach podał, że obiekt istnieje, pomimo złego stanu technicznego, jest obiektem o wybitnych wartościach artystycznych i przyrodniczych w skali regionu: rozplanowane przestrzenne założenia utrzymało czytelne nawarstwienia stylowe, architektura pałacu zachowała elementy wystroju baroku klasycyzującego, a na obszarze założenia i parku przetrwał cenny starodrzew. A zatem, założenie pałacowo-parkowe, zachowało czytelne ślady pierwotnego, XVIII wiecznego regularnego rozplanowania charakterystycznego dla epoki baroku, czyli nadal są czytelne historyczne granice założenia. Pałac w [...] jest obecnie jedną z najstarszych zachowanych siedzib szlacheckich na [...]. Wobec zniszczenia w ciągu ostatnich lat licznych pałaców w regionie zachodniopomorskim, zabytek [...] pozostał jedną z niewielu zachowanych tu rezydencji barokowych.

W ocenie Sądu - stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 1c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - zły stan techniczny obiektu nie przesądza o utracie przezeń wartości zabytkowej i nie stanowi wystarczającej podstawy do skreślenia obiektu z rejestru zabytków - trafnie zatem organ przyjął, że nie jest to wystarczająca podstawa do wykreślenia obiektu z rejestru. Fakt bardzo złego stanu technicznego obiektu nie spowodował utraty jego wartości historycznej o jakiej mowa w art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy. W świetle tego przepisu, przesłanką, która musi być spełniona, aby nastąpiło wykreślenie zabytku z rejestru jest bowiem nie tyle sam fakt zniszczenia zabytku, lecz jego zniszczenie w takim stopniu, który powoduje utratę wartości historycznej i naukowej, oraz brak możliwości odzyskania tych wartości w wyniku przeprowadzenia remontu, przy czym skreślenie z rejestru zabytków powinno być traktowane w kategoriach wyjątku. Analizie na etapie prowadzonego postępowania podlega zatem, zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 ww. ustawy, stopień zniszczenia obiektu powodujący utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, a nie sam stan techniczny budynku.

A zatem, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, za organem stwierdzić należy, że budynek pałacowy w [...] wciąż stanowi przykład XVIII wiecznego pałacu o czytelnych elementach baroku fryderycjańskiego, który cechuje się oszczędną monumentalną bryłą architektoniczną przy zdobniejszym potraktowaniu jedynie otworów okiennych oraz podkreśleniu boniowaniem naroży i środkowych, trójosiowych pseudoryzalitów. Jednocześnie nadal czytelne jest, charakterystyczne dla założeń barokowych, położenie omawianego obiektu w całym zespole pałacowo-parkowym.

W tej sytuacji, ponieważ przepis art. 13 ust. 1 cyt. ustawy nie wiąże wykreślenia z rejestru wpisanego zabytku od możliwości jego naprawy i usunięcia powstałych zniszczeń i bez znaczenia w postępowaniu opartym o wymieniony przepis jest kwestia, czy obiekt wymaga wykonania prac budowlanych polegających na remoncie, czy też wymaga robót rekonstrukcyjnych, a nadto, iż przy ocenie czy zachodzą przesłanki określone w art. 13 ust. 1 ustawy, pozwalające na skreślenie zabytku z rejestru nie bierze się pod uwagę również czynnika ekonomicznego, np. kosztów koniecznych prac -w ocenie Sądu- rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji odmawiające wykreślenia z rejestru zabytków budynku pałacu w [...] jest zgodne z prawem.

Stwierdzić również należy, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja, w oparciu o którą organy obu instancji orzekły o odmowie wykreślenia zabytku z rejestru jest kompletna i wystarczająca do wydania decyzji o takiej treści. Organy przeprowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 85 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a., a zarzuty stawiane pod tym kątem są bezpodstawne. Organ zebrał materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości (na tyle na ile umożliwił to dostęp do budynku, głównie od strony zewnętrznej, wewnętrzna jest bowiem zabezpieczona w celu ochrony życia i zdrowia osób wchodzących na teren budynku), przeprowadził wizję (art. 85 § 1 k.p.a.), tam gdzie wymagane są wiadomości specjalne (art. 84 § 1 k.p.a.) zwrócił się o wydanie opinii do jednostki uprawnionej – Narodowego Instytutu Dziedzictwa, jako dowód dopuścił także dokumentację fotograficzną (art. 75 § 1 k.p.a.), a następnie w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.) rozpatrzył tak zebrany materiał dowodowy, zaś wnioski, konkluzje oraz odniesienie do podstawy prawnej znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), któremu również nie można zarzucić uchybień.

Na marginesie jedynie wskazać należy, że wpis do rejestru następuje nie z uwagi na opłacalność tego dokonania (wpisu), a z uwagi na walory naukowe, historyczne i artystyczne danego obiektu architektoniczno-budowlanego. Dlatego też przesłanki ekonomiczne nie są brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o wykreśleniu zabytku z rejestru lub nie. Celem priorytetowym ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego, konserwacja i rewaloryzacja zabytków oraz udostępnianie zabytków na cele publiczne.

Konkludując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłowo zastosowaną podstawę prawną - przepisy prawa materialnego i prawidłową ich wykładnię oraz w zgodzie z głównym celem jakiemu służy ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sąd nie znalazł zatem podstaw do zakwestionowania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. W związku zaś z faktem, że budynek pałacu nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej i naukowej mimo złego stanu technicznego, a także -w świetle opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa- skoro całe założenie pałacowo-parkowe tych wartości nie utraciło, organ podjął prawidłową w świetle prawa decyzję o odmowie wykreślenia z rejestru zabytków omawianego budynku pałacu w [...].

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.