Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 733/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
Hasła tematyczne: Obywatelstwo
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 56 ust. 1 w zw z art. 13ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 161
law: Ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2467/13 w sprawie ze skargi G. S. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz G. S. B. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2467/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. S. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. G. S. B. wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, podając we wniosku, że urodziła się [...].11.1953 r. w B. A., jako córka J. (J.) B. ur. [...].06.1925 r. w K. i H. (A.) z d. Z., ur. [...].01.1927 r. w Ł. We wniosku stwierdzono, że zainteresowana posiada polskie i izraelskie obywatelstwo, jest rozwiedziona, nie nadano jej numeru PESEL. Ojciec jej był synem M. B. i R. L. (nazwisko rodowe J.), a matka córką S. E. Z. i L. P. (nazwisko rodowe G.). Rodzice wnioskodawczyni posiadali obywatelstwo polskie, pozostawali w związku małżeńskim i nie nadano im numerów Pesel. Wnioskodawczyni nie zna pełnych danych osobowych swych dziadków, nie ma wiedzy odnośnie innych danych ich dotyczących oraz opisanych we wniosku osób wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim. Nie posiada innych dokumentów, poza załączonymi, ponieważ nie zachowały się. Z tej przyczyny wniosła o zwrócenie się do USC w Ł i [...] W. oraz innych właściwych archiwów i instytucji o pozyskanie wszelkich dokumentów wskazujących na fakt urodzenia, zamieszkiwania i posiadania przez rodziców wnioskodawczyni obywatelstwa polskiego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ odmówił potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez wnioskodawczynię. Organ I instancji wskazał, że przez pełnomocnika wnioskodawczyni złożone zostały jedynie uwierzytelnione przez niego kopie tłumaczenia na język polski książeczki rodzinnej wnioskodawczyni oraz jej wyciągu z rejestru ludności, a także polski paszport ojca – J. B. Nie zostało jednak wykazane, czy ojciec nie utracił polskiego obywatelstwa przed 19 stycznia 1951 r. Pełnomocnik wnioskodawczyni podał, iż ojciec zainteresowanej w 1979 r. wyjechał na stałe do I. Do akt sprawy nie został jednakże dołączony argentyński akt naturalizacji ojca wnioskodawczyni. Nie zostały zatem wykluczone przesłanki utraty przez niego obywatelstwa polskiego z mocy prawa na zasadzie art. 11 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego - przez nabycie obywatelstwa obcego, czy w myśl art. 11 pkt 2 tej ustawy - przez przyjęcie urzędu publicznego lub przez wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu. Wojewoda Mazowiecki uznał zatem, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozawalał na stwierdzenie, że ojciec wnioskodawczyni posiadał obywatelstwo polskie w dacie jej urodzin. Na temat obywatelstwa matki brak natomiast informacji mających oparcie w dokumentach, co musiało prowadzić do wydania decyzji odmownej

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Minister Spraw Wewnętrznych uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty skarżoną decyzją przez Wojewodę Mazowieckiego było przedwczesne i jako takie naruszyło przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wskazał, że oprócz warunków przewidzianych w przepisach art. 63 k.p.a., których spełnienie w niniejszym przypadku nie budzi wątpliwości - art. 63 § 2 in fine nakazuje, by podanie czyniło zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Przepisami szczególnymi w niniejszej sprawie są przepisy ustawy o obywatelstwie polskim, tj. art. 56 ust. 1, stosownie do którego winien on zawierać dane osoby, której potwierdzenie dotyczy, i jej wstępnych do drugiego stopnia oraz informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego oraz art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, który wymienia szczegółowo dane, które należy podać we wniosku. Dokonana przez organ odwoławczy analiza wniosku wskazuje, że podanie to nie czyni zadość wymogom wynikającym z obowiązującej ustawy o obywatelstwie polskim, nie zawiera bowiem dokumentów zawierających pełne dane osobowe dziadków ze strony ojca i matki wnioskodawczyni.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie wniosła G. S. B., podnosząc zarzuty naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 i w zw. z art. 13 ustawy o obywatelstwie polskim, poprzez uznanie, jakoby złożony przez skarżącą wniosek o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nie spełniał wymogów formalnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż stanowisko Ministra jest prawidłowe.

Sąd nie podzielił jednak dokonanej przez organ odwoławczy interpretacji przepisów ustawy z dnia 2 kwietnia obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r., poz. 161 ze zm.). Minister Spraw Wewnętrznych wskazał, że szczególne unormowanie, rozszerzające katalog wymogów formalnych wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego ponad wymogi wynikające z k.p.a., zawierają art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 powołanej ustawy. Stosownie do treści art. 56 ust. 1 ustawy o obywatelstwie wniosek o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego zawiera dane osoby, której potwierdzenie dotyczy, i jej wstępnych do drugiego stopnia oraz informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie z 2009 r. dane cudzoziemca, małoletniego, wnioskodawcy, osoby lub wstępnych wymagane na podstawie art. 56 ust. 1 obejmują: imię (imiona) i nazwisko, nazwisko rodowe, datę i miejsce urodzenia, imię i nazwisko ojca, imię i nazwisko rodowe matki, płeć, obywatelstwo, stan cywilny, numer PESEL, jeżeli został nadany.

W ocenie Sądu, możliwa jest sytuacja, gdy w określonych okolicznościach faktycznych sprawy, niektóre z danych wymaganych przez art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 cyt. ustawy (np. dane dotyczące dziadków wnioskodawcy) nie będą konieczne do potwierdzenia posiadania, bądź utraty obywatelstwa. W sytuacji natomiast, gdy wydanie prawidłowej decyzji w przedmiocie potwierdzenia posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego możliwe jest bez podania przez wnioskodawcę wszystkich danych wynikających z treści art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie, nie sposób przyjąć, że niezamieszczenie zbędnych danych we wniosku stanowi brak uniemożliwiający nadanie podaniu prawidłowego biegu, a w konsekwencji, że istnieje prawna podstawa do wezwania do uzupełniania braków (do uzupełniania tych danych) w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Z drugiej jednak strony nie można zaakceptować takiego rozumienia analizowanych przepisów, które prowadziłoby do wniosku, że wymogi formalne wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego różnią się w zależności od koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, a organ administracji ustala zakres wymogów formalnych, odnosząc się do kwestii merytorycznych, które w jego ocenie wymagają wyjaśnienia w postępowaniu.

W ocenie Sądu, przepisy art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie określają zatem nie tyle wymogi formalne wniosku, konieczne do nadania mu prawidłowego biegu, co treść tego wniosku niezbędną do należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy o potwierdzenie nabycia lub utraty obywatelstwa polskiego, inaczej mówiąc - "dane" konieczne do wydania prawidłowej decyzji co do istoty sprawy. Spełnienie zatem wymogów stawianych wnioskowi o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego w art. 56 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, a także wymogu udokumentowania danych zawartych we wniosku (art. 56 ust. 2) może być zatem oceniane przez organ administracji dopiero na etapie prowadzenia postępowania co do istoty sprawy, a nie na etapie wstępnej kontroli wniosku, w momencie, gdy organ administracji weryfikuje spełnienie wymogów formalnych podania. Wymogi formalne wniosku składanego w trybie Rozdziału 7 ustawy o obywatelstwie z 2009 r., których wypełnienie podlega ocenie na wstępnym etapie badania takiego wniosku przez organ administracji, wynikają natomiast wyłącznie z właściwych przepisów k.p.a. Ocena spełnienia wymogów wniosku o stwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa wynikających z art. 56 ust. 1 podlega zatem ocenie nie w stadium wstępnej, formalnej oceny podania, ale podczas rozpatrywania sprawy co do meritum. Za taką interpretacją przemawia także analiza treści drugiego członu tego przepisu, który zobowiązuje do zawarcia we wniosku "informacji o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego".

Sąd podkreślił ponadto, że osoba wnioskująca o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego może po prostu nie znać wszystkich danych dotyczących jej bliskich, wymaganych przez art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie z 2009 r. Może także dojść do sytuacji, w której strona nie dotrze do tych danych, nawet jeżeli przed złożeniem wniosku podejmie działania zmierzające do ich uzyskania. Mając to na uwadze, nie sposób zaakceptować stanowiska, aby w praworządnym państwie dopuszczalne było zobowiązanie strony do uzupełnienia tych danych pod rygorem pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania.

W ocenie Sądu I instancji, wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2013 r. nie spełniał wymogów wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, wynikających z art. 56 ust. 1 cyt. ustawy. Nie zawierał bowiem informacji o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego tj. potwierdzających posiadanie obywatelstwa polskiego przez ojca skarżącej w dacie jej urodzenia, w kontekście przesłanek wynikających z ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego z 1920 r. (czy przed jej narodzinami jej ojciec nabył obywatelstwo obce lub przyjął urząd publiczny albo wstąpił do służby wojskowej w wojsku obcym bez zgody odpowiedniego organu). Uprzednio jednak wykazania wymaga, czy rodzice skarżącej zawarli ważny związek małżeński (czy urodziła się jako dziecko ślubne, czy nie, ewentualnie kiedy, gdzie i w jakiej formie jej rodzice zawarli związek małżeński lub go nie zawierali). W razie niepotwierdzenia okoliczności bycia dzieckiem pochodzącym z małżeństwa, uzupełnienia stosownymi dokumentami wymagałyby informacje dotyczące obywatelstwa matki skarżącej.

Wobec wskazanych okoliczności, pomimo błędnej wykładni przepisów ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r. przez Ministra, Sąd doszedł do przekonania, iż z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawczynię wymogów formalnych z art. 56 ust. 1 cyt. ustawy, rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych jest prawidłowe. Należy jednocześnie zauważyć, iż w myśl wskazanego przepisu stwierdzenie braku możliwości przedłożenia koniecznych dokumentów i informacji nie może ograniczać się tylko do takiej deklaracji strony. Wnioskodawca (jego pełnomocnik) musi dowieść, udokumentować, że podjęte przez niego, właściwie ukierunkowane działania prowadzące do zdobycia koniecznych dokumentów, nie mogły przynieść zamierzonego efektu. Wykazania wymaga zatem, że rzeczywiście nastąpiły trudne do przezwyciężenia przeszkody w ich pozyskaniu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła G. S. B., podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż:

a) "informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego" należą do wymogów formalnych wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego,

b) wniosek skarżącej nie zawierał informacji o istotnych okolicznościach niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego, tj. potwierdzających posiadanie obywatelstwa polskiego przez ojca skarżącej w dacie jej urodzenia i zawarcia przez rodziców uprzednio związku małżeńskiego,

2) niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego polegające na uznaniu, iż istotną dla rozstrzygnięcia sprawy okolicznością jest ustalenie czy rodzice skarżącej zawarli związek małżeński,

3) art. 3 § 1 i 2 , art. 134, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim poprzez:

a) logiczną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku sprowadzającą się z jednej strony do uznania, iż art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy nie określa wymogów formalnych wniosku oraz że wymogi formalne wniosku składanego w trybie przepisów rozdziału 7 ustawy o obywatelstwie polskim wynikają wyłącznie z przepisów k.p.a., a z drugiej strony na stwierdzeniu, iż wniosek skarżącej nie spełniał wymogów formalnych z art. 56 ust. 1 ustawy z powodu braku informacji o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego,

b) nieuwzględnienie zarzutu skargi i niezakwestionowanie nieuzasadnionego uchylenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych w całości decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania pomimo tego, iż brak było podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji kasatoryjnej.

Na podstawie art. 176 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w tej sprawie przede wszystkim istnieje wyraźna logiczna sprzeczność w treści uzasadnienia wyroku. W jednym bowiem fragmencie uzasadnienia Sąd stwierdził, że wymogi formalne wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego wynikają wyłącznie z przepisów k.p.a., a w innym stwierdził, iż wniosek skarżącej nie spełniał wymogów formalnych z art. 56 ust. 1 ustawy z powodu braku informacji o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego, co ostatecznie doprowadziło do oddalenia skargi.

Zdaniem strony skarżącej, w tej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Minister dysponował bowiem kompletem informacji i dokumentów pozwalającym na ustalenie nabycia przez ojca skarżącej obywatelstwa polskiego. Wymagało jeszcze jedynie udowodnienia, iż w okresie późniejszym, do dnia narodzin skarżącej nie doszło do utraty przez niego obywatelstwa polskiego. Organ odwoławczy powinien więc przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do wydania decyzji reformatoryjnej.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podniósł ponadto, że urodziła się ona w 1953 r., a więc pod rządami ustawy z 8 stycznia 1951 r. Zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy do nabycia przez nią obywatelstwa polskiego wystarczało posiadanie przez jednego z jej rodziców w chwili jej urodzenia obywatelstwa polskiego. Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, w tej sprawie okolicznością nieistotną było pochodzenie dziecka ze związku małżeńskiego, gdyż okoliczność ta miała znaczenie jedynie na gruncie przepisów ustawy z 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego. Niezależnie od tego we wniosku skarżąca wskazała, iż jej rodzice posiadali polskie obywatelstwo i pozostawiali w związku małżeńskim, załączając argentyńską książeczkę rodzinną potwierdzającą te twierdzenia. Ponadto skarżąca wskazała we wniosku wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy informacje, w tym w szczególności dane swojego ojca, miejsce jego zamieszkania przed wyjazdem z Polski oraz datę przybycia do A., jednocześnie skutecznie dokumentując fakt posiadania przez niego w chwili wyjazdu z Polski obywatelstwa polskiego. Treść wniosku i załączone dokumenty pozwalały na ustalenie, iż skarżąca ubiega się o poświadczenie obywatelstwa polskiego po ojcu.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podkreślił, że okoliczności istotne dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego nie mogą stanowić wymogów formalnych wniosku, gdyż zależą od stanu faktycznego sprawy, a wymogi formalne muszą być jednakowe i jasne dla każdego składanego wniosku. Stwierdził także, że analiza drugiego członu art. 56 ustawy wskazuje, że ocena spełnienia wymogów wniosku nie może następować w stadium wstępnej, formalnej oceny podania, ale podczas rozpatrywania sprawy co do meritum.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, kierunek wykładni przyjęty przez Sąd I instancji, zakładający wyłączenie przez nową ustawę ogólnych zasad postępowania administracyjnego, prowadzi do konstatacji, że rola organu administracji sprowadzałaby się do roli moderatora i arbitra, a to na stronie spoczywałby faktycznie obowiązek wyjaśnienia sprawy. Końcowo podniósł, że ustawa w zakresie spraw o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nie zawiera szczególnych przepisów regulujących wymogi formalne wniosku. Na organie administracji w dalszym ciągu spoczywa obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego z urzędu ograniczony do przeprowadzenia czynności zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego bądź weryfikacji dokumentów przedstawionych przez stronę celem ustalenia prawdy obiektywnej. Dopiero w sytuacji, gdy informacje przekazane przez stronę, a mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy, nie znajdują potwierdzenia w zebranym w ten sposób materiale dowodowym istnieje podstawa prawna do wydania decyzji niezgodnej ze sformułowanym żądaniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy niepodanie przez wnioskodawcę we wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego wszystkich danych jego wstępnych do drugiego stopnia wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy stanowi brak formalny wniosku uniemożliwiający nadanie mu dalszego biegu w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Rozstrzygając tę kwestię na wstępie wskazać należy, iż postępowanie administracyjne o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego regulują przepisy art. 55-58 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r., poz. 161 ze zm.). Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o obywatelstwie polskim w sprawach innych niż wymienione w ust. 1 i 2 (m.in. w sprawach o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Przepis art. 63 § 2 k.p.a. stanowi, iż podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Natomiast - w myśl art. 64 § 2 k.p.a. - jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Do innych wymagań, o których mowa w tym przepisie należy zaliczyć określenie żądania (art. 63 § 2 k.p.a.), podpis strony (art. 63 § 3 k.p.a.), dołączenie pełnomocnictwa, jeżeli strona działa przez pełnomocnika (art. 33 § 3 k.p.a.), a także wymagania przewidziane w przepisach szczególnych. W orzecznictwie wskazuje się, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyrok. NSA z dnia 3 sierpnia 2012 r., II OSK 826/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wezwanie, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. musi dotyczyć braków formalnych, które mogą być z łatwością usunięte i które warunkują nadanie sprawie dalszego biegu.

Przepis art. 56 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż wniosek o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego zawiera dane osoby, której potwierdzenie dotyczy i jej wstępnych do drugiego stopnia oraz informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Przepis art. 13 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, iż dane cudzoziemca, małoletniego, wnioskodawcy, osoby lub wstępnych wymagane na podstawie m.in. art. 56 ust. 1 obejmują: 1) imię (imiona) i nazwisko; 2) nazwisko rodowe; 3) datę i miejsce urodzenia; 4) imię i nazwisko ojca; 5) imię i nazwisko rodowe matki; 6) płeć; 7) obywatelstwo; 8) stan cywilny; 9) numer PESEL, jeżeli został nadany.

Powołane przepisy należy interpretować w ten sposób, że wniosek o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego musi spełniać warunki formalne podania wynikające z przepisów ogólnych k.p.a., bez których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte i podaniu nie może być nadany dalszy bieg, tj. powinien zawierać imię i nazwisko wnioskodawcy, wskazanie żądania wniosku, w tym imienia i nazwiska osoby, której dotyczy wniosek, jeżeli jest to inna osoba niż wnioskodawca (art. 63 § 2 k.p.a.), podpis strony (art. 63 § 3 k.p.a.), pełnomocnictwo (art. 33 § 3 k.p.a.). Brak tych elementów obliguje organ do podjęcia czynności w trybie art. 64 § 1 i 2 k.p.a.

Uznać należy również, iż dodatkowe wymogi formalne wniosku w odniesieniu do wnioskodawcy i ewentualnie innej osoby, której dotyczy wniosek, jeżeli nie jest to wnioskodawca wynikają z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, który w tym zakresie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a. Sprawy o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego są sprawami, w których stosunek publicznoprawny obywatelstwa jest pochodną stanu cywilnego i stanu rodzinnego danej osoby, zatem podstawowe dane personalne wnioskodawcy (osoby, której dotyczy wniosek) muszą zostać w tym wniosku podane, aby organ mógł nadać mu dalszy bieg. Wnioskodawca powinien więc oprócz swojego imienia i nazwiska podać nazwisko rodowe, datę i miejsce urodzenia, imię i nazwisko ojca, imię i nazwisko rodowe matki, płeć, obywatelstwo, stan cywilny, numer PESEL, jeżeli został nadany.

Pozostałe elementy wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego wskazane w art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim (szczegółowe dane personalne wstępnych osoby, której wniosek dotyczy i pozostałe informacje) nie stanowią warunków formalnych wniosku w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., lecz informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego i wydania decyzji merytorycznej. Należy bowiem odróżnić warunki formalne wniosku od elementów materialnoprawnych stanowiących potwierdzenie przesłanek merytorycznych do przyznania lub potwierdzenia określonego prawa wnioskodawcy. Ocena spełnienia wymogów materialnoprawnych wniosku powinna być dokonywana już podczas merytorycznego rozpatrywania sprawy, w przeciwnym razie etap rozpoznania sprawy przeniósłby się do fazy wszczęcia postępowania, a pozostawienie bez rozpatrzenia zastępowałoby merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie.

Podkreślenia wymaga, iż przepisy art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim wskazują na obowiązek wnioskodawcy zebrania wymienionych w nich danych i informacji z należytą starannością i przedstawienia ich organowi we wniosku celem potwierdzenia swojego żądania. Z przepisów tych wynika, że wnioskodawca powinien podać we wniosku wszystkie znane mu dane i informacje, niezależnie od tego czy - w jego ocenie - są one istotne dla rozpoznania sprawy czy nie. To organ w oparciu o dane i informacje podane we wniosku ustala stan faktyczny sprawy i ocenia czy przedstawione dane personalne i informacje wraz z dokumentami potwierdzającymi je są wystarczające do wydania decyzji o potwierdzeniu posiadania obywatelstwa polskiego. Przepisy art. 56 ust. 1 i 2 ustawy o obywatelstwie polskim nakładają na wnioskodawcę obowiązek wskazania określonych danych i informacji oraz przedstawienia dokumentów potwierdzających te dane i informacje. Przepisy te nie znoszą jednak nałożonego na organ obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Zarówno wnioskodawca, jak i organ powinni więc współdziałać w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W przypadku, gdy wnioskodawca nie poda we wniosku wszystkich wymaganych przez art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim danych i informacji, organ ma prawo wezwać go do uzupełnienia materiału dowodowego, chyba, że wnioskodawca podał, że nie zna i – pomimo podjętych starań - nie jest w stanie ustalić tych danych (np. wszystkich danych dalszych wstępnych). W takim wypadku organ powinien rozpatrzyć merytorycznie wniosek po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie i wydać decyzję. W przypadku, gdy wnioskodawca podał, że nie zna i – pomimo podjętych starań - nie jest w stanie ustalić wszystkich danych dotyczących jego wstępnych, organ nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. Żądanie uzupełnienia danych nieznanych stronie, których nie zdołała ona pozyskać pomimo dołożenia należytej staranności jest niedopuszczalne. Zobowiązanie organu naruszałoby w takiej sytuacji akcentowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadę impossibilium nulla obligatio, w świetle której prawo, jak i jego wykładnia nie może nakładać na obywateli obowiązków niemożliwych do spełnienia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 51/12). Za takim poglądem przemawia również redakcja formularza wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 58 ustawy o obywatelstwie polskim Minister Spraw Wewnętrznych wydał rozporządzenie z dnia 7 sierpnia 2012 r. w sprawie wzoru formularza wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego (Dz. U. z 2012 r., poz. 925), w którym szczegółowo wskazano dane i informacje, które należy podać we wniosku. W punkcie nr 5 pouczenia zamieszczonego na str. 12 formularza wniosku wskazano, że "Należy wypełnić wszystkie wymagane rubryki. W razie braku wiedzy co do określonych faktów należy wpisać "nieznane" (...). Zatem, nawet redagując formularz wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, Minister Spraw Wewnętrznych przewidział, że wnioskodawca może nie posiadać wiedzy o wszystkich danych wymaganych w formularzu i nie wszystkie dane są niezbędne do nadania sprawie biegu.

W świetle tych rozważań stwierdzić należy, iż dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim jest co do zasady prawidłowa (z tym, że oprócz danych wymaganych przez k.p.a. za wymogi formalne wniosku należy uznać również podstawowe informacje o wnioskodawcy lub osobie, której wniosek dotyczy wymienione w art. 13 ust. 1 ustawy). Natomiast sprzeczna z tą wykładnią i niezrozumiała jest konkluzja Sądu, iż wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2013 r. nie spełniał wymogów wniosku o stwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa wynikających z art. 56 ust. 1 cyt. ustawy, bowiem nie zawierał informacji o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego tj. potwierdzających nabycie obywatelstwa polskiego przez ojca skarżącej w dacie jej urodzenia. Kwestia czy te informacje zostały podane przez stronę i czy mają wpływ na rozstrzygnięcie sprawy powinna być oceniana przez organ już na etapie jej merytorycznego rozstrzygania, a nie na etapie wstępnej kontroli wniosku. Na uwzględnienie zasługuje więc zarzut skargi kasacyjnej błędnego zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 i 58 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim.

Zasadny jest ponadto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku sprzecznych twierdzeń, że - z jednej strony art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy nie określa wymogów formalnych wniosku oraz że wymogi formalne wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego wynikają wyłącznie z przepisów k.p.a., a z drugiej strony na stwierdzeniu, iż wniosek skarżącej nie spełniał wymogów formalnych z art. 56 ust. 1 ustawy z powodu braku informacji o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Ze wskazanych wyżej względów Sąd doszedł do przekonania, że dokonana przez Ministra Spraw Wewnętrznych wykładnia art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim jest błędna, w konsekwencji czego organ ten błędnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uchylając decyzję organu I instancji i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia celem zastosowania trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2013 r. W tej sprawie uznać należy, iż wniosek skarżącej zawierał wszystkie podstawowe elementy o charakterze formalnym i możliwe było nadanie mu biegu, co też uczynił organ I instancji i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Organ odwoławczy powinien więc rozpoznać odwołanie i dokonać oceny kompletności przedstawionych dowodów i zasadności żądania wniosku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.