Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 696/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3 i 4, art. 34 ust. 1, art. 49 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 56 poz 357
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - t.jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Asesor WSA - Ewa Kamieniecka Asesor WSA - Alojzy Wyszkowski /sprawozdawca/ Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miasta Ś. – Z. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania i wypłacania składników wynagrodzenia oraz dodatku mieszkaniowego nauczycielom I. stwierdza nieważność powyższej uchwały w zakresie zaskarżonej części odnoszącej się do § 12, § 16 ust. 2, 20, 22, 24, 27, 28, 29, 43, 45, 46, 49, II. zasądza od Gminy Ś. – Z. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. stwierdza, że powyższa uchwała w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. - na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jako organ nadzoru wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu o:

1.stwierdzenie nieważności § 12, 16 ust. 2, 20, 22, 24, 27, 28, 29, 43, 45, 46, 49 uchwały nr [...]Rady Miasta Ś. – Z. z dnia [...]r. w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania i wypłacania składników wynagrodzenia oraz dodatku mieszkaniowego nauczycielom zatrudnionym w jednostkach organizacyjnych Gminy Miejskiej Ś. – Z. działających w zakresie oświaty,

2. obciążenia Gminy Ś. – Z.kosztami postępowania.

W uzasadnieniu podał, że w toku prowadzonego postępowania nadzorczego i badania legalności uchwały stwierdził, że :

- § 12, 20, 24, 29 uchwały narusza § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) oraz art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997 r., Nr 56, poz. 357 ze zm.)

- § 16 został podjęty z naruszeniem art. 39 ust. 1 i 3 ustawy Karta Nauczyciela w związku z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia sprawie "Zasad techniki prawodawczej,

- § 22 ust. 1 i 2 został podjęty z naruszeniem art. 34 ust. 1 ustawa Karta Nauczyciela,

- § 27 został podjęty z naruszeniem art. 80 kodeksu pracy,

- § 43 został podjęty z naruszeniem art. 23² ust. 1 kodeksu pracy w związku z art. 7 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.),

- § 45 i 46 został podjęty z naruszeniem art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela,

- § 49 został podjęty bez podstawy prawnej.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda podał, że uchwała w § 12, 20, 24 29 określa sposób (termin - "z dołu") wypłacania poszczególnych składników wynagrodzenia - odpowiednio dodatku motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Art. 39 ust. 3 i 4 ustawy stanowi, że wynagrodzenie wypłacane jest nauczycielowi miesięcznie z góry w pierwszym dniu miesiąca. Jeżeli pierwszy dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu następnym (ust. 3). Składniki wynagrodzenia, których wysokość może być ustalona jedynie na podstawie już wykonanych prac, wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca. Jeżeli ostatni dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu poprzedzającym ten dzień, a w wypadkach szczególnie uzasadnionych wynagrodzenie może być wypłacone w jednym z ostatnich pięciu dni miesiąca lub w dniu wypłaty wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 3 (ust. 4).

Następnie Wojewoda przyjął, iż to pracodawca, stosując przepisy ustawy oraz wewnątrzzakładowe ustalenia dotyczące organizacji pracy (np. arkusz organizacyjny) będzie ustalał indywidualnie termin wypłaty wynagrodzeń.

Ustawa w sposób jednoznaczny reguluje kwestię terminu wypłaty wynagrodzenia zasadniczego, w związku z czym nie można tego zagadnienia uznać za powierzone przez ustawodawcę do unormowania w ramach regulaminu wynagradzania nauczycieli. Wskazane postanowienia uchwały stanowią jedynie powtórzenie regulacji ustawowej.

W § 16 ust. 2 uchwały przyjęto, iż " Prawo do dodatku funkcyjnego powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powierzenie stanowiska kierowniczego, a jeżeli powierzenie to nastąpiło pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia."

Zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w aktach prawa miejscowego nie można stosować powtórzeń postanowień zawartych w ustawie upoważniającej oraz innych aktach prawnych.

Wskazane postanowienia uchwały stanowią powtórzenie i modyfikację art. 39 ust. 1 ustawy, który stanowi, że "zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po roku szkolnym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego. Stosownie do art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy rozdziału III Konstytucji wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Oznacza to, że akty prawa miejscowego nie mogą być sprzeczne z postanowieniami ustawowymi. Uchwały organów samorządu terytorialnego mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to również, że w powyższych uchwałach nie mogą znaleźć się materie regulowane już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Innymi słowy nie dopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach uregulowań ustawowych.

Dalej Wojewoda powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.08.1994 r. (SA/Gd 1260/94, OSS 1996/2/47), który przyjął, że powtórzenie za ustawą określonej regulacji stanowi istotne naruszenie prawa oraz wyrok NSA we Wrocławiu, że "Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy" (wyrok NSA 1999.10.14, 11 SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17)

Także SN w uzasadnieniu do wyroku z dnia 6 kwietnia 2001 r. (II RN 87/00, OSN z 2001 r., nr 24, poz.704) podkreślił: "iż rada gminy nie może w statucie (gminy) powtarzać rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych".

Następnie Wojewoda wskazał, że w określonych przypadkach postanowienia uchwały mogą doprowadzić do naruszenia art. 30 ust. 1 i 6, art. 38 ustawy oraz § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181), a także art. 80 Kodeksu Pracy tj. kiedy przed zatrudnieniem na stanowisku z dodatkiem funkcyjnym pracownik nie podlegał Karcie Nauczyciela. W takiej sytuacji dodatek funkcyjny należy się od pierwszego dnia zatrudnienia. Dodatek funkcyjny jest elementem wynagrodzenia, który przysługuje obligatoryjnie dla pracowników zajmujących stanowiska wyszczególnione w § 5 rozporządzenia. Zgodnie z art. 38 Karty Nauczyciela nauczyciel nabywa prawo do wynagrodzenia od dnia nawiązania stosunku pracy. W myśl art. 80 Kodeksu Pracy wynagrodzenie należy się za pracę wykonaną.

Rada nie ma zatem prawa wprowadzać uregulowań sprzecznych z ustawą. Skoro wynagrodzenie przysługuje za wykonaną pracę oraz od dnia nawiązania stosunku pracy, to jakiekolwiek uregulowania uszczuplające prawo pracownika do wynagrodzenia muszą mieć wyraźne upoważnienie ustawowe. Regulamin ma charakter przepisu wykonawczego i musi bezwzględnie odpowiadać wymogom wewnętrznej zgodności systemu źródeł prawa, w tym m.in. wynikających z art. 94 Konstytucji RP i art. 9 Kodeksu pracy. Chodzi w szczególności o ustanawianie aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a odnośnie do unormowań z zakresu prawa pracy - dodatkowo o rozwiązania nie mniej korzystne od postanowień wynikających dla pracowników z przepisów Kodeksu pracy oraz innych ustaw i aktów wykonawczych. Słusznie podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2002 roku: "Regulamin określający wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków i innych składników wynagrodzenia oraz dodatków mieszkaniowych nie może zawierać postanowień mniej korzystnych dla nauczyciela niż przepisy prawne powszechnie obowiązujące." (II SA 687/02, Pr. Pracy 2002/10/39).

Z treści art. 30 ust. 6 do ustalania szczegółowych warunków przyznawania dodatków nie istnieje możliwość odbierania elementów wynagrodzenia przyznanego ustawą. Dodatek funkcyjny przysługuje w okresie sprawowania funkcji i za ten okres powinien być nauczycielowi wypłacony.

Wyjątkiem od powyższej zasady są przepisy art. 39 ust. 1 i 3 Karty Nauczyciela. Nie mają one jednak zastosowania w przypadku zatrudnienia na stanowisku z dodatkiem funkcyjnym pracownika (nauczyciela), który przed zatrudnieniem nie pracował w jednostkach podlegających Karcie Nauczyciela.

Uchwała w § 22 ust. 1 i 2 reguluje kwestie związane z warunkami przyznawania dodatku za warunki pracy:

"1. Dodatek za warunki pracy przysługuje za faktycznie przepracowane godziny w wysokości proporcjonalnej do obowiązującego nauczyciela wymiaru godzin.

2. Dodatek za trudne warunki pracy wypłaca się w całości, jeżeli nauczyciel realizuje w tych warunkach cały obowiązujący go wymiar godzin oraz gdy nauczyciel, któremu powierzono stanowisko kierownicze w szkole realizuje w tych warunkach obowiązujący go wymiar godzin."

W świetle art. 34 ust. 1 Karty Nauczyciela "nauczycielom pracującym w trudnych, uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy". Dodatek za uciążliwe warunki pracy jest obligatoryjnym dodatkiem i stanowi element wynagrodzenia. Z mocy ustawy nauczycielowi należy się dodatek za każdą godzinę przepracowana w warunkach uciążliwych. Wynagrodzenie przysługuje za wykonaną pracę oraz od dnia nawiązania stosunku pracy i jakiekolwiek uregulowania uszczuplające prawo pracownika do wynagrodzenia musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe. Rada nie ma zatem prawa uzależniać przyznania dodatku za trudne lub uciążliwe warunki pracy od realizacji przez nauczyciela w tychże warunkach całego obowiązującego wymiaru godzin.

W § 27 uchwały przyjęto, iż "Za sprawowanie opieki nad uczniami wyjeżdżającymi na wycieczkę i do tzw. "zielonych szkół", nauczycielom przysługuje dodatkowe wynagrodzenie w wysokości 5 godzin ponadwymiarowych za każdą pełną dobę sprawowania opieki".

Powyższe postanowienie uchwały jest niezgodne z treścią art. 80 kodeksu pracy który stanowi, że "Wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną. Za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią." powołany przepis przyznaje pracownikowi w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości prawo do wynagrodzenia za wykonaną pracę.

W § 28 uchwały przyjęto, że :

"1. Wynagrodzenie za jedną godzinę doraźnego zastępstwa ustala się w sposób określony w § 25 ust. 1, o ile w czasie realizacji tego zastępstwa realizowane były zajęcia zgodnie z planem i programem nauczania danej klasy.

2. Dyrektor szkoły może realizować godziny doraźnych zastępstw tylko w wyjątkowych przypadkach.

3. Liczbę godzin ponadwymiarowych i godzin doraźnych zastępstw, zrealizowanych w danym miesiącu przez poszczególnych nauczycieli, zatwierdza dyrektor szkoły, z zastrzeżeniem ust. 4, a dla dyrektora szkoły - Burmistrz Miasta Ś. Z..

4. Godziny doraźnych zastępstw w pierwszej kolejności przydziela się nauczycielom posiadającym kwalifikacje do nauczania danego przedmiotu lub prowadzenia zajęć."

Zgodnie z art. 35 ust. 2a ustawy Karta Nauczyciela "przez godzinę doraźnego zastępstwa rozumie się przydzieloną nauczycielowi godzinę zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych powyżej tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych, której realizacja następuje w zastępstwie nieobecnego nauczyciela". Przepis ten nie zawiera wymogu, aby godzina doraźnego zastępstwa była zgodna ze specjalnością nauczyciela. Art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy Karta Nauczyciela nakłada na organ prowadzący szkołę obowiązek ustalenia jedynie warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnego zastępstwa, a nie ustanawiania warunków w jakich powyższe wynagrodzenie w ogóle przysługuje.

Wątpliwości budzi ponadto również przepis § 28 ust. 2 uchwały, w którym ustalono, że "dyrektor może realizować godziny doraźnych zastępstw tylko w wyjątkowych przypadkach". Art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela stanowi, że liczba godzin ponadwymiarowych nauczyciela nie może przekroczyć ¼ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin, a za jego zgodą może być większa ale nie może przekraczać ½ pensum. Brak jest odrębnej regulacji dotyczącej dyrektora szkoły, wobec czego zdaniem organu nadzoru należy przyjąć, że godziny ponadwymiarowe dla dyrektora ustalane są na takich samych zasadach. Regulacje § 28 ust. 3 i 4 są niedopuszczalne, gdyż zostały podjęte bez podstawy prawnej.

W § 43 uchwały przyjęto, że "wnioski o nagrody dla pracowników należących do związków zawodowych opiniują związki zawodowe reprezentujące danego pracownika".

Do zadań Dyrektora w świetle art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) należy m.in. pełnienie funkcji kierownika zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach:

1) zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki,

2) przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki,

3) występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki.

W świetle cytowanych przepisów nie budzi wątpliwości, iż wszystkie czynności z zakresu prawa pracy w szkole dokonuje dyrektor, a jakiekolwiek zmiany w tym zakresie mogą następować wyłącznie na skutek wyraźnej kompetencji ustawowej. Wprowadzenie obowiązku uzyskania opinii związku zawodowego jest uszczupleniem ustawowych kompetencji Dyrektora. Ustawa nie przewiduje bowiem współdziałania tychże podmiotów w indywidualnych sprawach dotyczących nagród. Nie ma też podstaw, aby takie współdziałanie wprowadzić w drodze aktu prawa miejscowego.

Należy także podkreślić, iż zakres indywidualnej ochrony pracownika przez działające w zakładzie pracy związki zawodowe określają przepisy kodeksu pracy, ustawa o związkach zawodowych oraz ustawa Karta nauczyciela. Tylko w tym zakresie związki zawodowe mają przyznane uprawnienia do indywidualnej ochrony pracownika. Artykuł 26 ustawy z dnia 23 maja 1991 roku (tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku, nr 79, poz. 854 ze zm.) ustanawia zakres działania związku zawodowego do którego należy:

1) zajmowanie stanowiska w indywidualnych sprawach pracowniczych w zakresie unormowanym w przepisach prawa pracy,

2) zajmowanie stanowiska wobec pracodawcy i organu samorządu załogi w sprawach dotyczących zbiorowych interesów i praw pracowników,

3) sprawowanie kontroli nad przestrzeganiem w zakładzie pracy przepisów prawa pracy, a w szczególności przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy,

4) kierowanie działalnością społecznej inspekcji pracy i współdziałanie z państwową inspekcją pracy,

5) zajmowanie się warunkami życia emerytów i rencistów.

Zgodnie z art. 232 ust. 1 kodeksu pracy "jeżeli przepisy prawa pracy przewidują współdziałanie pracodawcy z zakładową organizacją związkową w indywidualnych sprawach ze stosunku pracy, pracodawca ma obowiązek współdziałać w takich sprawach z zakładową organizacją związkową reprezentującą pracownika z tytułu jego członkostwa w związku zawodowym albo wyrażenia zgody na obronę praw pracownika nie zrzeszonego w związku -zgodnie z ustawą o związkach zawodowych". Artykuł 7 ustawy o związkach zawodowych natomiast stanowi: "1.W zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej. 2. W sprawach indywidualnych stosunków pracy związki zawodowe reprezentuj ą prawa i interesy swoich członków. Na wniosek pracownika niezrzeszonego związek zawodowy może podjąć się obrony jego praw i interesów wobec pracodawcy.".

A zatem opinie w indywidualnych sprawach w zakresie wynagrodzeń, wyróżnień i awansów mogą mieć miejsce tylko wtedy gdy ustawa tak stanowi. Przykładem jest art. 6a ust. 7 ustawy Karta Nauczyciela, zgodnie z którym: "Organy, o których mowa w ust. 6, dokonują oceny pracy dyrektora szkoły po zasięgnięciu opinii rady szkoły i zakładowych organizacji związkowych działających w tej szkole. Przy ocenie pracy dyrektora przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio".

§ 45 uchwały stanowi:

"W celu rozpatrzenia wniosków Burmistrz Miasta powołuje komisję w składzie:

1) przewodniczący komisji - przedstawiciel Burmistrza,

2) członek - przedstawiciel Komisji Oświaty i Kultury Rady Miasta,

3) członek- po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych, reprezentujących nauczycieli,

4) członek - Sekretarz Gminy,

5) przedstawiciel Rady Rodziców lub Rady Szkoły każdej placówki oświatowej."

§ 46 uchwały określa:

"1. Komisja ustala listę kandydatów rekomendowanych do nagrody Burmistrza Miasta

zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym w obecności co najmniej połowy składu

komisji. W przypadku równej ilości głosów "za" i "przeciw" rozstrzyga głos

przewodniczącego.

2. Z posiedzenia komisji sporządza się zwięzły protokół wraz z uzasadnieniem stanowiska

komisji oraz podaniem nazwisko osób rekomendowanych do nagrody, w terminie do 30

września."

Zgodnie z powołanym art. 49 ust. 2 ustawy rada gminy ustala kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli, uwzględniając warunki określone w tymże przepisie oraz sposób podziału środków na nagrody i tryb zgłaszania kandydatów do nagród.

Należy stwierdzić, iż w ramach tego upoważnienia rada gminy nie może powoływać komisji rozpatrującej wnioski o przyznanie nagród przyznawanych przez Burmistrza.

Katalog podmiotów czy organów podejmujących określone działania w zakresie organizacji i funkcjonowania oświaty zawierają przepisy ustawy oraz ustawy o systemie oświaty. Należą do nich m. in. organ prowadzący szkołę (organ wykonawczy lub stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego), dyrektor szkoły, rada pedagogiczna.

Utworzenie czy też powołanie odrębnego podmiotu realizującego określone zadania z zakresu oświaty czy obowiązków i uprawnień pracowniczych nauczycieli może mieć miejsce tylko w przypadku istnienia wyraźnej kompetencji przewidzianej powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Powołanie tego rodzaju komisji nie przewiduje żaden inny przepis ustawy.

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny Oddział Zamiejscowy we Wrocławiu w wyroku z dnia 4 kwietnia 2003 roku - sygn. akt II SA/Wr 1948/02.

Sąd Administracyjny podzielił pogląd Organu Nadzoru, iż utworzenie "komisji nagród" nie znajduje uzasadnienia czy oparcia w przepisach ustawy - Karta Nauczyciela, a uprawnienie do powołania takiego zespołu mającego wpływ i udział w określonym procesie decyzyjnym musi wynikać wprost z przepisu prawa powszechnie obowiązującego.

W § 49 uchwały określono szczegółowo o wysokości i warunkach wypłacania dodatków specjalistycznych. Przyznana radzie kompetencja ma dość szeroki zakres. Nie oznacza to jednak dowolności w zakresie ustalania warunków i trybu przyznawania dodatków i nagród.

Zdaniem organu nadzoru w kompetencji art. 30 ust. 6 do ustalania szczegółowych warunków przyznawania dodatków nie mieści się możliwość przyznania dodatku specjalistycznego. Realizując kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczy, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania

kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)."

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Gmina nie zgadza się z tymi zarzutami podniesionymi w skardze naruszenia :

- zasad techniki prawodawczej w § 12, 20, 24, 29 uchwały, ponieważ w uchwale sprecyzowano, które z dodatków są uzależnione od ilości wykonanej pracy i w związku z tym wypłacane są z dołu. W żadnym z paragrafów Gmina nie powtórzyła przepisu ustawowego i w związku z tym nie naruszyła zasad techniki prawodawczej,

- zasady techniki prawodawczej w § 16 ust. 2 uchwały z uwagi na powtórzenie uregulowań ustawowych. Zapis zaskarżanego paragrafu nie stanowi powtórzenia uregulowań ustawowych, gdyż dotyczy jedynie dodatku funkcyjnego a nie całego wynagrodzenia nauczyciela. Nie stanowi także naruszenia art. 30 ust. 6 Karty nauczyciela, gdyż przepis ten upoważnia Radę do określenia wysokości dodatków oraz szczegółowych zasad ich przyznawania. W pojęciu szczegółowych zasad przyznawania dodatków mieszczą się także terminy początkowe ich wypłaty. Zarzut naruszenia przez § 16 ust. Uchwały art. 80 kodeksu pracy jest całkowicie chybiony w zakresie w jakim rozważa skutki zatrudnienia na stanowisku nienauczyciela. Regulamin objęty zaskarżona uchwałą ustanowiony jest w oparciu o Kartę nauczyciela i dotyczy jedynie nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach, na których przysługuje dodatek funkcyjny. Nie ma natomiast zastosowania do pracowników nie będących nauczycielami. Zatem zaskarżony paragraf nie narusza powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto art. 30 ust. 6 w zakresie dotyczącym przyznawania dodatków odsyła jedynie do ograniczeń z art. 33 i art. 34 Karty nauczyciela pomija natomiast art. 38 Karty nauczyciela, naruszenie uregulowań tego przepisu zarzuca skarżący,

- § 22 ust. 1 i 2 uchwały nie narusza art. 34 ust 1 ustawy Karta Nauczyciela, ponieważ nie pozbawia nauczyciela dodatku za pracę w warunkach szkodliwych. § 22 ustala jedynie szczegółowe warunki jego przyznawania. Dla tego zapisu podstawę stanowi art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty nauczyciela. Gmina uważa, iż nie przekroczyła w § 22 ust. 2 uchwały ustawowego upoważnienia do uregulowania szczegółowych warunków przyznawania dodatków. Paragraf przyznaje prawo do dodatku za faktycznie przepracowany przez nauczyciela czas w wymienionych w przepisach warunkach. Uzależnia jedynie jego wysokość od wymiaru godzin danego nauczyciela. Żaden przepis ustawy Karta nauczyciela nie zakazuje takiego różnicowania,

- § 27 uchwały nie narusza art. 80 Kodeksu pracy. Regulamin wprowadzony zaskarżona uchwałą dotyczy i ma zastosowanie jedynie do nauczycieli. Nie dotyczy innych pracowników placówek oświatowych nie będących nauczycielami. Do nauczycieli zastosowanie ma w pierwszej kolejności ustawa Karta nauczyciela, a nie Kodeks pracy. Kodeksu pracy stosuje się jedynie w zakresie nieuregulowanym w Karcie nauczyciela. Ponieważ Karta nauczyciela w sposób wyczerpując reguluje kwestie związane w prawem do wynagrodzenia nauczycieli. Zatem w tym zakresie nie ma do nich zastosowania Kodeks pracy. Tym samym zapisy regulaminu nie mogą naruszać przepisów Kodeksu pracy,

§ 28 uchwały nie narusza art. 35 ust. 2 a ustawy Karta nauczyciela. Z treści § 28 ust. 1 nie wynika nakaz, by godziny doraźnych zastępstw realizowane były przez nauczyciela tej samej specjalności. § 28 ust. 1 stanowi jedynie, iż podczas godziny doraźnego zastępstwa były realizowane zajęcia zgodnie z planem i programem nauczania danej klasy. Brak jest natomiast jakiegokolwiek zapisu dotyczącego specjalności nauczyciela realizującego doraźne zastępstwo.

§ 43 uchwały nie narusza art. 232 kodeksu pracy, który nakazuje w przypadku, gdy przepisy prawa pracy przewidują współdziałanie pracodawcy ze związkami zawodowymi stosowanie pewnych zasad i przepisów. Gmina uważa, iż przepisem prawa pracy nie są jedynie ustawy, rozporządzenia, ale także ustalone przez pracodawcę regulaminy pracy, zakładowe i ponadzakładowe układy zbiorowe pracy. Zdaniem Gminy w pojęciu przepisów prawa pracy mieści się także ustalony zaskarżona uchwałą regulamin. Zapis § 43 uchwały, zdaniem gminy, nie pozbawia także dyrektora żadnych kompetencji, nakłada bowiem jedynie obowiązek uzyskania opinii związków zawodowych. Organ przyznający nagrodę nie jest nią związany. Jest to jedynie jeden ze składników procedury przyznawania nagród. Gmina ma prawo taką procedurę ustalić. Nie pozbawia ona dyrektora placówki jego kompetencji jako pracodawcy.

§ 45 i § 46 uchwały nie naruszyła prawo, gdyż komisja nie jest żadnym organem placówki. Jej kompetencje ograniczają się jedynie do rozpatrzenia wniosków o nagrodę Burmistrza Miasta. Burmistrz Miasta nie jest pracodawcą w stosunku do pracowników placówek oświatowych, z zastrzeżeniem jedynie co do dyrektora placówki. Zatem nie działa on jako pracodawca, lecz jako przedstawiciel organu prowadzącego placówkę. Nie tworzy on żadnego organu placówki, lecz ciało dla siebie pomocnicze w realizacji własnych zadań. Dlatego nie naruszą art. 7 ustawy o systemie oświaty. Ustalona komisja i tryb jej działania mieszczą się w pojęciu trybu przyznawania nagród Burmistrza, do czego Rada Miasta jest upoważniona. Komisja nie ma zajmować się zadaniami z zakresu awansu zawodowego, oceny dyrektora, lecz ma zajmować się jedynie rozpatrzeniem zgłoszonych wniosków o przyznanie nagrody Burmistrza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591/ nie wprowadza innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady gminy.

Według art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Wojewoda D. zakwestionował zgodność z prawem § 12, 16 ust. 2, 20, 22, 24, 27, 28, 29, 43, 45, 46, 49, uchwały Rady Miasta Ś. – Z. z dnia [...]r. nr [...]w przedmiocie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania i wypłacania składników wynagrodzenia oraz dodatku mieszkaniowego nauczycielom zatrudnionym w jednostkach organizacyjnych Gminy Miejskiej Ś. – Z. działających w zakresie oświaty.

Zasadnie Wojewoda zarzucił, iż w § 12, 20, 24 29 uchwały dokonano powtórzeń zapisów ustawowych. Zgodnie z § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie jest dopuszczalne powtarzanie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń w uchwale.

Sąd podzielił pogląd Wojewody, że terminy wypłaty wynagrodzenia określone w ustawie nie mogą być regulowane regulaminem wynagradzania nauczycieli. Uchwała w § 12, 20, 24 29 wskazuje zasady (termin - "z góry", "z dołu") wypłacania poszczególnych składników wynagrodzenia - odpowiednio dodatku motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy "wynagrodzenie wypłacane jest nauczycielowi miesięcznie z góry w pierwszym dniu miesiąca. Jeżeli pierwszy dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu następnym" (ust. 3). Zaś ust. 4 powyższego art. określa, że "składniki wynagrodzenia, których wysokość może być ustalona jedynie na podstawie już wykonanych prac, wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca. Jeżeli ostatni dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu poprzedzającym ten dzień, a w wypadkach szczególnie uzasadnionych wynagrodzenie może być wypłacone w jednym z ostatnich pięciu dni miesiąca lub w dniu wypłaty wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 3".

Nie można zatem przyjąć, iż kwestie dotyczące terminu wypłaty poszczególnych składników wynagrodzenia zostały pozostawione przez ustawodawcą do ustalenia w ramach regulaminu dotyczącego wynagradzania nauczycieli, skoro ustawa jednoznacznie reguluje te zagadnienia.. Przytoczone postanowienia uchwały są więc tylko powtórzeniem unormowań ustawowych.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.08.1994 r. (SA/Gd 1260/94, OSS 1996/2/47), który przyjął, że powtórzenie za ustawą określonej regulacji stanowi istotne naruszenie prawa oraz w wyroku NSA we Wrocławiu, że "Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy" (wyrok NSA 1999.10.14, 11 SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17)

Także SN w uzasadnieniu do wyroku z dnia 6 kwietnia 2001 r. (II RN 87/00, OSN z 2001 r., nr 24, poz.704) podkreślił: "iż rada gminy nie może w statucie (gminy) powtarzać rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych".

W § 16 ust. 2 zaskarżonej uchwały określono, że "Prawo do dodatku funkcyjnego powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powierzenie stanowiska kierowniczego, a jeżeli powierzenie to nastąpiło pierwszego dnia - od tego dnia".

Art. 39 ust. 1 powołanej ustawy stanowi "Zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po roku szkolnym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego", a ust. 2 "W razie zmiany miejsca pracy, pociągającej za sobą zmianę wysokości wynagrodzenia, prawo do wynagrodzenia odpowiadającego nowemu miejscu pracy przysługuje od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, następującego po objęciu obowiązków pracowniczych w nowym miejscu pracy, jeżeli objęcie tych obowiązków nie nastąpiło od dnia pierwszego danego miesiąca kalendarzowego".

W całości należy przyjąć argumenty wskazane w uzasadnieniu skargi co do naruszenia art. 30 ust. 1 i 6 i art. 38 powołanej ustawy, gdyż powyższy paragraf uchwały w przyjętej formie doprowadzić może do uregulowań sprzecznych z ustawą.

W kompetencji do ustalania szczegółowych warunków przyznawania dodatków z art. 30 ust. 6 powołanej ustawy niewątpliwie nie mieści się w ramach ustalania szczegółów warunków przyznawania dodatków uprawnienie do wyeliminowania z części należnego na mocy ustawy wynagrodzenia. Dodatek bowiem funkcyjny przysługuje jak wynika to z przepisów kodeksu pracy i Karty Nauczyciela powoływanych w uzasadnieniu skargi w okresie sprawowania funkcji przez nauczyciela i w tym okresie winien być wypłacony.

Należy podzielić stanowisko skarżącego, że wyjątkiem od powyższej zasady są przepisy art. 39 ust. 1 i 3 Karty Nauczyciela lecz nie mają one jednak zastosowania w przypadku zatrudnienia na stanowisku z dodatkiem funkcyjnym pracownika (nauczyciela), który przed zatrudnieniem nie pracował w jednostkach podlegających Karcie Nauczyciela. Powyższy pogląd znajduje odzwierciedlenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2002 r. stanowiącym, że "Regulamin określający wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków i innych składników wynagrodzenia oraz dodatków mieszkaniowych nie może zawierać postanowień mniej korzystnych dla nauczyciela niż przepisy prawne powszechnie obowiązujące." (II SA 687/02, Pr. Pracy 2002/10/39).

Uchwała w § 22 ust. 1 i 2 reguluje kwestie związane z warunkami przyznawania dodatku za warunki pracy w następujący sposób:

"1. Dodatek za warunki pracy przysługuje za faktycznie przepracowane godziny w wysokości proporcjonalnej do obowiązującego nauczyciela wymiaru godzin.

2. Dodatek za trudne warunki pracy wypłaca się w całości, jeżeli nauczyciel realizuje w tych warunkach cały obowiązujący go wymiar godzin oraz gdy nauczyciel, któremu powierzono stanowisko kierownicze w szkole realizuje w tych warunkach obowiązujący go wymiar godzin."

W świetle zaś art. 34 ust. 1 Karty Nauczyciela "nauczycielom pracującym w trudnych, uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia warunkach przysługuje z tego tytułu dodatek za warunki pracy". Wynika z niego wprost, że dodatek za uciążliwe warunki pracy jest obligatoryjnym dodatkiem i stanowi element wynagrodzenia, a więc nauczycielowi ustawowo należy się dodatek za każdą godzinę przepracowana w warunkach uciążliwych. Wynagrodzenie przysługuje za wykonaną pracę oraz od dnia nawiązania stosunku pracy i jakiekolwiek uregulowania uszczuplające prawo pracownika do wynagrodzenia musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe. Wobec tego Rada Gminy nie ma zatem prawa uzależniać przyznania dodatku za trudne lub uciążliwe warunki pracy od realizacji przez nauczyciela w tychże warunkach całego obowiązującego wymiaru godzin.

Rada Miejska w § 27 zaskarżonej uchwały ustaliła, że: "Za sprawowanie opieki nad uczniami wyjeżdżającymi na wycieczkę i do tzw. "zielonych szkół", nauczycielom przysługuje dodatkowe wynagrodzenie w wysokości 5 godzin ponadwymiarowych za każdą pełną dobę sprawowania opieki". co stanowi naruszenie § 10 rozporządzenia z dnia 31 stycznia 2005 r. Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22 poz. 181). Określa on, że "Nauczycielom, którzy w dniu wolnym od pracy realizują zajęcia dydaktyczne, wychowawcze lub opiekuńcze, a nie otrzymują za ten dzień innego dnia wolnego, przysługuje odrębne wynagrodzenia za każdą godziną pracy obliczane jak za godzinę ponadwymiarową". Postanowienie to pozostaje zatem w sprzeczności z przytoczoną regulacją rozporządzenia, który wyraźnie wskazuje, że wynagrodzenie za zajęcia dydaktyczne, wychowawcze lub opiekuńcze realizowane w dni wolne od pracy przysługuje za każdą godzinę pracy. Nie jest dopuszczalne więc ograniczanie w drodze uchwały rady miejskiej prawa do wynagrodzenia za te zajęcia do 5 godzin wbrew przepisowi § 10 rozporządzenia.

Regulacja § 28 uchwały tj. :

"1. Wynagrodzenie za jedną godzinę doraźnego zastępstwa ustala się w sposób określony w § 25 ust. 1, o ile w czasie realizacji tego zastępstwa realizowane były zajęcia zgodnie z planem i programem nauczania danej klasy.

2. Dyrektor szkoły może realizować godziny doraźnych zastępstw tylko w wyjątkowych przypadkach.

3. Liczbę godzin ponadwymiarowych i godzin doraźnych zastępstw, zrealizowanych w danym miesiącu przez poszczególnych nauczycieli, zatwierdza dyrektor szkoły, z zastrzeżeniem ust. 4, a dla dyrektora szkoły - Burmistrz Miasta Ś.Z..

4. Godziny doraźnych zastępstw w pierwszej kolejności przydziela się nauczycielom posiadającym kwalifikacje do nauczania danego przedmiotu lub prowadzenia zajęć" narusza przepisy ustawowe

Art. 35 ust. 2a ustawy Karta Nauczyciela definiuje, że "przez godzinę doraźnego zastępstwa rozumie się przydzieloną nauczycielowi godzinę zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych powyżej tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych, której realizacja następuje w zastępstwie nieobecnego nauczyciela" nie zawierając wymogu, aby godzina doraźnego zastępstwa była zgodna ze specjalnością nauczyciela. Art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy Karta Nauczyciela nakłada zaś na organ prowadzący szkołę obowiązek ustalenia jedynie warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnego zastępstwa, a nie określania warunków w jakich w/w wynagrodzenie w ogóle przysługuje.

Postanowienie § 28 ust. 2 uchwały ustalające, że "dyrektor może realizować godziny doraźnych zastępstw tylko w wyjątkowych przypadkach" pozostaje w sprzeczności z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela, który stanowi, że liczba godzin ponadwymiarowych nauczyciela nie może przekroczyć ¼ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin, a za jego zgodą może być większa ale nie może przekraczać ½ pensum. Nie istnieje w tym zakresie odrębna regulacja dotycząca dyrektora szkoły, należy zatem przyjąć, że godziny ponadwymiarowe dla dyrektora ustalane są na takich samych zasadach. Regulacje § 28 ust. 3 i 4 są niedopuszczalne, jako podjęte bez podstawy prawnej.

Odnosząc się do zarzutu skargi co do § 43 uchwały ustalającej, iż "wnioski o nagrody dla pracowników należących do związków zawodowych opiniują związki zawodowe reprezentujące danego pracownika" należy uznać go za zasadny.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty Dyrektor szkoły lub placówki pełni funkcję kierownika zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami w szczególności decyduje w sprawach:

1) zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki;

2) przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki;

3) występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki.

Szkoła, w świetle ustawy o systemie oświaty oraz Kodeksu Pracy jest pracodawcą dla zatrudnionych nauczycieli i innych pracowników. Zgodnie z art. 3 kodeksu pracy: "Pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników"; "Za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba".

W świetle cytowanych przepisów nie budzi wątpliwości, iż wszystkie czynności z zakresu prawa pracy w szkole dokonuje Dyrektor. Wprowadzenie obowiązku uzyskania opinii związku zawodowego, przy nagrodzie dla nauczyciela jest ograniczeniem ustawowych kompetencji Dyrektora. Zgodnie z art. 232 ust. 1 kodeksu pracy "jeżeli przepisy prawa pracy przewidują współdziałanie pracodawcy z zakładową organizacją związkową w indywidualnych sprawach ze stosunku pracy, pracodawca ma obowiązek współdziałać w takich sprawach z zakładową organizacją związkową reprezentującą pracownika z tytułu jego członkostwa w związku zawodowym albo wyrażenia zgody na obronę praw pracownika nie zrzeszonego w związku -zgodnie z ustawą o związkach zawodowych". Ustawa nie przewiduje jego współdziałania w indywidualnych sprawach w zakresie ustalania składników wynagrodzenia i ich wysokości. Nie ma też podstaw, aby takie współdziałanie wprowadzić w drodze aktu prawa miejscowego. Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dyrektor decyduje samodzielnie o przyznaniu nauczycielowi nagrody dyrektora (pkt 2), a co do nagrody wójta występuje z wnioskiem o jej przyznanie po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły (pkt 3).

§ 45 i 46 uchwały stanowiące o powołaniu przez Burmistrz Miasta komisji w celu rozpatrzenia wniosków o nagrody i trybu jej działania są podjęte bez podstawy prawnej.

Stosownie do art. 49 ust. 2 ustawy rada gminy ustala kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli, uwzględniając warunki określone w tymże przepisie oraz sposób podziału środków na nagrody i tryb zgłaszania kandydatów do nagród.

Zasadnie Wojewoda twierdzi, że w ramach tego upoważnienia rada gminy nie może powoływać komisji rozpatrującej wnioski o przyznanie nagród przyznawanych przez Burmistrza.

Wykaz podmiotów czy organów podejmujących określone działania w zakresie organizacji i funkcjonowania oświaty przewidują przepisy ustawy oraz ustawy o systemie oświaty. Wymieniono wśród nich m. in. organ prowadzący szkołę (organ wykonawczy lub stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego), dyrektor szkoły, rada pedagogiczna.

Wykreowanie odrębnego podmiotu realizującego określone zadania z zakresu oświaty czy obowiązków i uprawnień pracowniczych nauczycieli może zaistnieć wyłącznie wobec wyraźnej kompetencji przewidzianej powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a powołanie tego rodzaju komisji nie przewiduje żaden inny przepis ustawy.

Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy we Wrocławiu w wyroku z dnia 4 kwietnia 2003 roku - sygn. akt II SA/Wr 1948/02, że utworzenie "komisji nagród" nie znajduje uzasadnienia czy oparcia w przepisach ustawy - Karta Nauczyciela, a uprawnienie do powołania takiego zespołu mającego wpływ i udział w określonym procesie decyzyjnym musi wynikać wprost z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. W jego uzasadnieniu przyjęto, że powoływanie komisji rady poza ramami wykraczającymi poza strukturę ustrojową i proceduralną przewidzianą w ustawie o samorządzie gminnym może zachodzić wyłącznie na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia normatywnego, określającego ich zadania, kompetencje, skład, a w miarę potrzeby także tryb działania. Oznacza to, że ustawowe upoważnienie organu prowadzącego szkołę do ustalania kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli obejmuje kompetencję do wyznaczenia mierników służących za podstawę oceny oraz ustalenie porządku ich przyznawania rozumianego jako system działań uwzględniających ustaloną kolejność i hierarchię uzależnionych wzajemnie zdarzeń. W zakresie pojęciowym "kryteriów i trybu" nie mieści się natomiast kompetencja organu do powoływania komisji uczestniczącej w sformalizowany sposób w procedurze przyznawania świadczeń. Zabieg taki, polegający na utworzeniu dodatkowego ciała (zespołu), któremu bez upoważnienia ustawowego gwarantuje się formalny udział w procesie decyzyjnym, prowadziłby do konieczności rozszerzenia oceny prawidłowości procesu stosowania prawa o składniki nieobjęte delegacją ustawową.

W § 49 zaskarżonej uchwały określono szczegółowo o wysokości i warunkach wypłacania dodatków specjalistycznych. Wprawdzie przyznana radzie kompetencja ma dość szeroki zakres, lecz nie oznacza to swobody w zakresie ustalania warunków i trybu przyznawania dodatków i nagród.

Zdaniem Sądu w kompetencji z art. 30 ust. 6 ustawy do ustalania szczegółowych warunków przyznawania dodatków nie mieści się możliwość przyznania dodatku specjalistycznego. Realizując ją Rada Miejska winna ściśle brać pod uwagę wytyczne podane w upoważnieniu. Zmiana tej zasady prowadzi do naruszenia związku formalnego i materialnego między aktem wykonawczym, a ustawą, co jest istotnym naruszeniem prawa. Powszechnie przyjęty jest pogląd odnoszący się do dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym stanowiący o zakazie domniemania kompetencji. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i dosłowny, co zabrania dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Potwierdza to wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)."

Z tych względów, należało uznać, iż zaskarżona uchwała w § 12, 16 ust. 2, 20, 22, 24, 27, 28, 29, 43, 45, 46, 49 jest niezgodna z przepisami obowiązującymi w dniu jej podjęcia. Z tego powodu na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądza od Gminy Ś. – Z. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.