Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1624/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 171
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M. i K.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1278/14 w sprawie ze skargi K.M. i K.N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 5 listopada 2012 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 września 1992 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z 18 lipca 1950 r. Tym ostatnim orzeczeniem uznano, że nieruchomość ziemska [...], stanowiąca hipoteczną własność N. podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13).

K.M. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 listopada 2012 r. zarzucając jej:

1. niewykonanie wyroku WSA z 24 maja 2011 r., IV SA/Wa 367/11, poprzez nierozpatrzenie okoliczności wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z 17 września 1992 r., których nie dotyczył wyrok NSA z 28 stycznia 1994 r., II SA 2264/92;

2. błędne ustalenie stanu faktycznego, ponieważ orzeczenie PWRN w Lublinie z 18 lipca 1950 r. zostało skierowane tylko i wyłącznie do N., czyli do osoby zmarłej i nieistniejącej;

3. błędne ustalenie, że nieruchomość Wójtostwo i Młyn w Z. nie została podzielona prawnie przed 1 września 1939 r.

Uzasadniając swoje stanowisko strona wskazała, że ani kwestionowana decyzja Ministra z 1992 r., ani też wyrok NSA z 28 stycznia 1994 r. nie dokonały oceny, czy nieruchomość będąca przedmiotem postępowania stanowiła 13 września 1944 r., tzn. w dniu wejścia w życie dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nieruchomość o charakterze rolniczym. A stan faktyczny właśnie z tego dnia jest miarodajny w okolicznościach sprawy. Skoro wydano rozstrzygnięcia w oparciu o nieobowiązujące na ten dzień przepisy, to ocena prawna zawarta w wyroku NSA nie wiąże organu naczelnego w niniejszym postępowaniu. Strona podkreśliła, że przejęta orzeczeniem PWRN w 1950 r. nieruchomość nie była w całości nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym – w jej skład wchodziły: dwór z parkiem, ogród warzywny, sad, jak również kopalnie gliny, żwiru, młyn i las. Tak więc, w świetle obowiązującego orzecznictwa i poglądów dominujących w nauce prawa, decyzja Ministra z 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, że podstawą ustaleń zarówno kwestionowanej decyzji Ministra z 1992 r., jak i wyroku NSA z 1994 r., na 19.11.1919 r. była mapa z 1844 r. A odpowiedni pomiar, o którym mowa w § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.), został wykonany dopiero na mocy wyroku NSA z 1996 r. Z ekspertyzy IUNG wynika zaś, że użytki rolne nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem nie przekraczały 50 ha. Ponadto Ministra obarcza także wskazany w wyroku NSA z 1994 r. fakt , iż nie zebrał odpowiednich dowodów przed wydaniem kwestionowanej decyzji z 1992 r., zwłaszcza nie ustalił powierzchni użytków rolnych. Strona wskazała, iż protokół z badania nieruchomości z 1950 r. powołujący się na pomiary z 1919 r. oraz mapę folwarku z 1864 r. był wadliwy i naruszał rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem. Podniosła okoliczność nieuwzględnienia w wyroku NSA z 1994 r., jak również decyzji Ministra z 1992 r., faktu, że wzmiankowanej nieruchomości brak było w spisach obszarów nieruchomości podlegających przejęciu na własność Skarbu Państwa zgodnie z art. 7 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, na co wskazują dowody: pismo Komisarza Ziemskiego z 24 stycznia 1945 r. z Powiatowego Urzędu Miejskiego i dokumenty ewidencyjne nieruchomości podlegających przejęciu. Nie dokonano w tymże wyroku NSA, zdaniem strony, oceny zawartej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, że istniały dokumenty dotyczące wymiaru podatku gruntowego za rok 1947 wskazujące, że w majątku było 48 ha użytków rolnych. Sąd nie rozpatrzył także wykazu rodzin zatrudnionych w gospodarstwach prywatnych z 21 grudnia 1948 r., z którego wynika, że w majątku znajduje się jedynie 37,5 ha ziemi ornej. Nie wyjaśnił różnicy 20 ha między powołanymi wyżej dokumentami, a protokołem z 19 maja 1950 r. Nie dokonał oceny prawnej, o której mowa we wniosku, dotyczącej braku protokołu przejęcia nieruchomości, o którym mowa w § 10 i 11 powołanego rozporządzenia wykonawczego do dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W oparciu o art. 75 rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r. strona kwestionuje ustalenia Ministra odnośnie skierowania decyzji do N., a nie skierowania jej do spadkobierców – B.N. i A.S. Dodatkowo, K.M. podtrzymuje, iż nieruchomość ta była przed 1939 r. prawnie podzielona, powołując się na § 8 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z 1 września 1919 r. (Dz. U. Nr 73 poz. 428) i wskazując, iż podział ten nastąpił jeszcze przed wejściem w życie tegoż aktu prawnego.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 5 lutego 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 5 listopada 2012 r.

W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. –Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1271) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Decyzją z 17 września 1992 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z 18 lipca 1950 r. Decyzja z 17 września 1992 r. została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 28 stycznia 1994 r., II SA 2264/92 oddalił skargę. Biorąc pod uwagę powołany wyżej przepis ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Minister związany jest wyrokiem sądu, który stwierdził, że w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia PWRN w Lublinie z 18 lipca 1950 r. podstawowe znaczenie ma ustalenie obszarów rolnych nieruchomości. W wyroku tym Sąd ustalił, że z rejestru pomiarowego z 21 listopada 1919 r. wynika, że obszar tych użytków przy uwzględnieniu postanowień § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w każdym przypadku przekraczał wymagania 50 ha. Sąd stwierdził, że podczas przejmowania nieruchomości ustalono, że użytki rolne wynosiły 66,59 ha, a twierdzenia pełnomocnika skarżącej, że nieruchomość nie posiadała 50 ha użytków rolnych uznał za nie poparte żadnymi miarodajnymi dowodami. Dalej Sąd wskazał, iż stosownie do § 6 rozporządzenia strona ubiegająca się o uznanie, że nieruchomość nie podlega przejęciu na cele reformy rolnej powinna przedłożyć dowody, stwierdzające dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków rolnych, a z braku takich dowodów zwrócić się do organu prowadzącego ewidencję gruntów o sporządzenie pomiarów na własny koszt. Sąd stwierdził też, że w związku z powyższym chybiony jest zarzut skargi, że organ orzekający nie dokonał ekspertyzy pomiaru nieruchomości. W wyroku tym Sąd uznał, że w aktach znajduje się pełny materiał dowodowy zgromadzony w 1950 r. celem wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z 18 lipca 1950 r. i dowody te pozwalały dokonać oceny zgodności tego orzeczenia z prawem. Sąd oceniał również ewentualne uchybienia proceduralne, związane z zarzutem uniemożliwienia stronom wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Zdaniem Sądu takie uchybienia miały miejsce, lecz nie skutkowały koniecznością uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 września 1992 r.

W takiej sytuacji rozpoznane mogą być tylko te zarzuty pod adresem orzeczenia PWRN z 18 lipca 1950 r., które dotyczą okoliczności, w stosunku do których nie wypowiadał się Sąd w wyroku z dnia 28 stycznia 1994 r. Chodzi przy tym zasadniczo o takie okoliczności, które nie zostały wzięte pod uwagę przez Sąd z racji obiektywnego braku wiedzy o nich. Przekładając to na uwarunkowania przedmiotowej sprawy uznać należy, że merytorycznemu rozpatrzeniu nie mogą podlegać szczegółowe kwestie dotyczące powierzchni majątku "[...]", w tym: ustalenie rolniczego lub pozarolniczego charakteru poszczególnych rodzajów użytków, ustalenie istnienia związku funkcjonalnego między poszczególnymi nierolniczymi częściami majątku, a częścią rolniczą, możliwość przeznaczenia poszczególnych rodzajów użytków na cele reformy rolnej, prawidłowość zastosowanych przez Sąd przepisów, wyjaśnienie różnic w powierzchni majątku wynikających z różnych dokumentów, a także wartości materiału dowodowego (w tym: nieprzedstawienie dowodów pomiarowych w rozumieniu § 6 rozporządzenia wykonawczego do dekretu z 6.09.1944 r., zgodność z prawem protokołu pomiarowego z maja 1950 r., ocena spisów nieruchomości podlegających reformie rolnej, ocena dokumentów dotyczących wymiaru podatku gruntowego za rok 1947, moc prawna protokołu przejęcia majątku) oraz uchybień proceduralnych przed wydaniem decyzji z 17.09.1992 r.

W odniesieniu do podnoszonych obecnie przez strony postępowania zarzutów, że orzeczenie PWRN w Lublinie z dnia 18 lipca 1950 r. zostało skierowane do osoby nieżyjącej (M.N.) oraz do osoby nieistniejącej (A.N.) Minister wskazał, że sformułowanie użyte w sentencji orzeczenia –"nieruchomość ziemska [...]położona w gminie Prawda powiatu łukowskiego o ogólnym obszarze 88,70 ha, stanowiąca hipoteczną własność M. i A. małż. N. podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – nie oznacza, że organ skierował decyzję do, czy też przejął przedmiotową nieruchomość od ww. osób. Sformułowanie to należy uznać za określenie nieruchomości, która w tamtym czasie w księgach hipotecznych była zapisana na te właśnie osoby (co znajduje potwierdzenie w wypisach z ksiąg hipotecznych). Wprawdzie nie zachował się rozdzielnik przedmiotowego orzeczenia, jednak w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru tegoż orzeczenia, podpisane przez A.S. Z akt sprawy wynika również, że orzeczenie nie zostało zaskarżone. Wobec tego trudno uznać za słuszne twierdzenia stron, że A.N. to osoba nieistniejąca, gdyż osoba o takich imionach została wpisana do księgi hipotecznej na podstawie aktu notarialnego z 25 września 1917 r., na którym widnieje podpis osoby o imionach A.N. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie A.S. (A.N.) z 19 maja 1950 r., iż w księdze hipotecznej błędnie wpisano jej imiona A.N. zamiast A.N.. Potwierdza to tylko fakt, iż organ przejmując nieruchomość wobec braku nowych wpisów w księdze hipotecznej opisał ją poprzez podanie wpisów istniejących na dzień wydania orzeczenia.

Nie można uwzględnić argumentu, że dokonanie w powyższy sposób opisu przejmowanej nieruchomości prowadzi do rażącego naruszenia art. 75 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Art. 75 ust. 1 nakazywał zawarcie w decyzji podstawy prawnej, daty, osnowy decyzji i jej rodzaju, podpisu władzy oraz pouczenia o środku zaskarżenia. Pozostałe ustępy art. 75 regulowały zagadnienia związane z uzasadnieniem decyzji. Brak wyraźnego wskazania strony rozstrzygnięcia nie może być kwalifikowany jako rażące naruszenie wyraźnie brzmiącego przepisu prawa, jako że żaden przepis nie wprowadzał wprost takiego wymogu.

Minister odniósł się także do zarzutu, że przedmiotowa nieruchomość została podzielona prawnie i fizycznie przed 1 września 1939 r. Jak wynika z odpisu skróconego aktu zejścia M.N. zmarł 7 lutego 1920 r., a więc po 1 stycznia 1919 r. Działy spadkowe dokonywane po osobie zmarłej po tej dacie, zgodnie z obowiązującym wówczas rozporządzeniem tymczasowym Rady Ministrów z 1 września 1919 r. normującym przenoszenie własności nieruchomości ziemskich (Dz. U. z 1919 r. Nr 73 poz.428), mogły nastąpić jedynie za zgodą urzędu ziemskiego. Odniesienie się do tej regulacji nie ma na celu zakwestionowania przez organ administracji żadnej czynności prawnej z pominięciem § 8 ww. rozporządzenia tymczasowego. Chodzi jedynie o podkreślenie, że w aktach sprawy nie ma dowodów (takich jak np. zgoda urzędu ziemskiego) choćby pośrednio dokumentujących fakt podziału prawnego. Z postanowienia spadkowego Sądu Rejonowego w Łukowie z 30 stycznia 2002 r., Ns 21/02 wynika, że spadek po M.N. na podstawie ustawy nabyły dzieci B.N. i A.N. po 1/2 części każde z nich. Na 1/3 części spadku powstało prawo użytkowania dożywotniego tej części na rzecz żony spadkodawcy A.S., które to prawo wygasło z dniem 2 sierpnia 1954 r. Natomiast jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w Łukowie I Wydział Cywilny z 29 lutego 2000 r., I Ns 48/00, po zmarłym Adamie Nenckim na podstawie ustawy spadek nabyły A.S. w 1/4 części oraz siostra B.N. w 3/4 części, z tym że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne dziedziczy z mocy ustawy siostra B.N. w całości. Ponadto wobec twierdzeń strony, iż "władza" wiedziała, że nieruchomość została podzielona należy wskazać, że nie można uznać zaświadczenia z 22 maja 1950 r. Zarządu Gminy Stoczka- Łukowskiego gminy Prawda za dokument, którym uznano podział przedmiotowej nieruchomości, gdyż w zaświadczeniu tym wskazano jedynie, że po zmarłym Marcelim Nenckim pozostali spadkobiercy: syn A.N., który zmarł 5 sierpnia 1945 r. i córka B.N..

W aktach sprawy znajduje się także akt notarialny z 10 marca 1950 r. repertorium Nr [...] sporządzony przed H.T. notariuszem w Siedlcach, w którym B.N. i A.S. oświadczyły, że są właścicielkami gospodarstwa rolnego z zabudowaniami wraz z młynem pierwsza w 2/3 częściach, druga w 1/3 części. W aktach sprawy znajduje się też oświadczenie z 19 maja 1950 r. złożone przed kierownikiem Referatu Urządzeń Rolnych Starostwa Łukowskiego, w którym strony oświadczyły, że A.S. jest właścicielem 2/3 części majtku "[...]", a B.N., że jest właścicielem 1/3 części majątku. Oświadczenie to jest sprzeczne w wyżej wskazanym oświadczeniem notarialnym. Wyżej wskazane oświadczenia dowodzą tylko, że strony składały sprzeczne deklaracje co do wielkości przypadających im udziałów w nieruchomości. W każdym jednak razie mowa była jedynie o ułamkowych (idealnych) udziałach w nieruchomości, co nie wystarcza do przyjęcia, iż nastąpił prawny podział w rozumieniu art. 2 ust. 2 dekretu o reformie rolnej w pierwotnym brzmieniu. Podział prawny musiałby być udokumentowany wyrokiem sądowym, ugodą sądową lub aktem notarialnym sporządzonym przed notariuszem zgodnie z zezwoleniem właściwej władzy ziemskiej – art. 2 ust. 3 dekretu. W aktach sprawy brak jest jednak tego rodzaju dokumentów. Nie ma również dowodu, aby rzekomy podział prawny uzupełniony był przed wojną podziałem fizycznym majątku.

Minister uznał więc, że kwestionowanej przez stronę decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 17 września 1992 r. nie można zarzucić oczywistego oraz ciężkiego naruszenia prawa, wypełniającego przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 lutego 2014 r. wnieśli K.M. i K.N., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji i nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione wskazujących, że decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 września 1992 r. została podjęta bez rażącego naruszenia prawa;

2. nierozpoznanie sprawy zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i z zaleceniami wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2011 r., IV SA/WA 367/11;

3. bezpodstawne powołanie się na związanie w niniejszej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 1994 r., II SA 2264/92, ponieważ wyrok ten nie był tożsamy z niniejszą sprawą, ani co do podstawy prawnej, ani co do stanu faktycznego sprawy, a ponadto został wycofany z obrotu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2003 r. IV SA 2149/03 w przedmiocie uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 września 1992 r. w postępowaniu wznowieniowym, które nie zostało zakończone.

W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumenty przytoczone wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodano przy tym, że zaskarżona decyzja z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśnia podstawy prawnej, to jest nie wyjaśnia, dlaczego ocena prawna zawarta w wyroku NSA z 28 stycznia 1994 r., II SA 2264/92, która nie jest oparta na przepisach dekretu o reformie rolnej obowiązujących w dniu 13 września 1944 r. (Dz. U. Nr 4, poz. 17) jest tożsama z przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1992 r.

Ocena NSA zawarta w wyroku z 1994 r. została dokonana na podstawie zmienionej treści art. 2(1) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z 1945 r., czyli na podstawie prawa, które nie obowiązywało w dacie przeprowadzenia reformy rolnej, to jest w dniu 13 września 1944 r. W uzasadnieniu do skarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. brak jest wyjaśnienia, na jakiej podstawie Minister ustalił, że ocena prawna i faktyczna zawarta w wyroku NSA z 1994 r. jest tożsama z przedmiotem wniosku o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. przez decyzję Ministra z 1992 r.

Decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 września 1992 nie rozpoznała kwestii, czy 1 września 1939 r. majątek "[...]" należał do rodziny podzielonej co do praw majątkowych prawnie i fizycznie, w rozumieniu art. 2 (1) lit. e oraz (2) i (3) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej obowiązującego w dniu 13 września 1944 r., gdyż właścicielami tego majątku w dniu 1 września 1939 r. była B.N., A.N. i ich matka A.N.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji z 5 lutego 2014 r. pominął fakt, że wyrok NSA z 1994 r. nie istnieje już w obrocie prawnym, ponieważ został z niego usunięty wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2003 r., IV SA 2149/03, który wznowił postępowanie w przedmiocie uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej dnia 17 września 1992 r. i zalecił w uzasadnieniu do wyroku zbadanie, czy majątek "[...]" miał rzeczywiście obszar powyżej 50 użytków rolnych. Postępowanie wznowieniowe nie zostało kończone.

Ponadto Minister uznał, że decyzja o przejęciu nieruchomości na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformie rolnej bez rażącego naruszenia prawa nie musiała wskazać osoby fizycznej lub prawnej, która traciła prawo własności nieruchomości. Minister w skarżonej decyzji nie wskazał podstawy prawnej tego ustalenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2014 r. o sygn. akt I SA/Wa 1278/14 oddalił skargę.

W jego ocenie argumentacja sprowadzała się do czterech kwestii.

Po pierwsze, skarżący uważają, że ocena prawna odnosząca się do zgodności z prawem decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 września 1992 r., zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 1994 r., II SA 2264/92, nie wiąże w niniejszej sprawie, ponieważ w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w oparciu o treść art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ogłoszoną w Dzienniku Ustaw z 1945 r. Nr 3, poz. 13, czyli na podstawie prawa, które nie obowiązywało w dacie przeprowadzenia reformy rolnej, to jest w dniu 13 września 1944 r.

Odpowiadając na ten zarzut Sąd stwierdził, że wskazanym wyrokiem z dnia 28 stycznia 1994 r., II SA 2264/92, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 września 1992 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z 18 lipca 1950 r. Tym ostatnim orzeczeniem uznano zaś, że nieruchomość ziemska "[...]" położona w gminie Prawda powiatu łukowskiego podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Przedmiotem niniejszej sprawy był natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 września 1992 r. Niewątpliwie jest to odrębna sprawa od postępowania zakończonego tą właśnie decyzją z 17 września 1992 r., gdyż jest to nadzór nad decyzją wydaną już w trybie nadzoru. Kontrolowana obecnie w trybie nadzoru decyzja z 17 września 1992 r. teoretycznie mogła zawierać wady uzasadniające stwierdzenie jej nieważności. Jeżeli jednak decyzja ta orzekała o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności orzeczenia PWRN w Lublinie z 18 lipca 1950 r. – wydanej na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – i ocenę tę podzielił w prawomocnym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, to wyrażenie odmiennej oceny możliwe będzie tylko wówczas, gdy oparte zostanie na przesłankach nie uwzględnionych podczas kontroli przez sąd administracyjny w prawomocnym wyroku. Inaczej bowiem "kolejne" orzeczenie nadzorcze wkraczałoby w powagę rzeczy osądzonej (art. 170 i art. 171 p.p.s.a.). W uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził między innymi, że "akt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko »w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego« (...). Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji)" (ONSAiWSA 2010/2/18).

W powyższym znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 1994 r., II SA 2264/92, wyraził już ocenę co do tego, czy na gruncie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej orzeczenie PWRN w Lublinie z 18 lipca 1950 r. rażąco naruszało prawo, czy też nie (na podstawie znanych mu okoliczności) niezależnie od tego, jak NSA interpretował art. 2 ust. 1 lit e dekretu. To ostatnie zagadnienie nie podlega już bowiem dalszej ocenie.

Wątpliwości skarżących wiążą się w ocenie Sądu pierwszej instancji zapewne z tym, co wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10, stwierdzając między innymi, że "należy uwzględnić, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia). Z tym dniem nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu, przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret zatem nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. Tego stanu rzeczy nie mógł zmienić dekret z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9), który wszedł w życie dnia 19 stycznia 1945 r. (z dniem ogłoszenia). W szczególności tego stanu rzeczy nie mogło zmienić skreślenie w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944 r. wyrazów »o charakterze rolniczym« (art. 1 ust 5 dekretu nowelizującego). Skoro bowiem określone nieruchomości przeszły już na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia dekretu z dnia 6 września 1944 r.), to późniejsza zmiana tego dekretu nie mogła spowodować ponownego przejścia tych samych nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Nie można również przyjąć, że z dniem 13 września 1944 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości o charakterze rolniczym, a z dniem 19 stycznia 1945 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. Oznaczałoby to bowiem, że na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej najpierw przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomości o charakterze rolniczym (z dniem 13 września 1944 r.), a następnie na podstawie tego samego dekretu przejęto na własność Skarbu Państwa (z dniem 19 stycznia 1945 r.) jeszcze inne nieruchomości ziemskie. Takie rozumowanie jest niedopuszczalne, gdyż prowadzi do wniosku, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidywał przeprowadzenie »dwóch reform rolnych« w zakresie pozyskania nieruchomości na cele reformy rolnej: jednej, która dotyczyła nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, oraz drugiej, która dotyczyła innych nieruchomości o charakterze nierolniczym. Należy zatem dojść do wniosku, że zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., polegająca na skreśleniu wyrazów »o charakterze rolniczym« w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944 r., nie zmieniała istoty postanowień tego dekretu co do tego, jakie nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r." (ONSAiWSA 2011/2/23).

Zakładając, że chodzi o te same okoliczności, nie można zdaniem WSA w Warszawie stwierdzić przy badaniu tej samej przesłanki materialnoprawnej, ale tym razem w odniesieniu do decyzji z 17 września 1992 r., że tylko z tego powodu, iż skarżący inaczej niż ówcześnie sąd interpretują art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o reformie rolnej (w szczególności to, w jakim brzmieniu był on stosowany), mamy do czynienia z oceną prawną niewiążącą, wyrażoną w innej sprawie, czy też w innym zakresie. Innymi słowy, wykładnia art. 2 ust. 1 lit e dekretu o reformie rolnej dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 1994 r., II SA 2264/92, nie może być powodem do uznania, że obecnie, w odniesieniu do decyzji z 17 września 1992 r., na gruncie art. 156 § 1 k.p.a. możliwa jest inna ocena orzeczenia PWRN w Lublinie z 18 lipca 1950 r., niż dokonana w prawomocnym wyroku (przy założeniu rozważenia przez sąd administracyjny okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do wzruszenia orzeczenia – art. 156 § 1 k.p.a.).

Jeśli zaś chodzi o inne ewentualne przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia PWRN w Lublinie z 18 lipca 1950 r., podnoszone obecnie we wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego, których nie rozważał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 1994 r., II SA 2264/92, a których weryfikację względem treści wyroku nakazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 maja 2011 r., IV SA/Wa 367/11, uchylającym wcześniejszą decyzję Ministra z dnia 13 stycznia 2011 r. o umorzeniu postępowania nadzorczego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nadzoru prawidłowo je zweryfikował i ocenił. W szczególności organ nadzoru prawidłowo wskazał, że chodzi o takie okoliczności, które nie zostały wzięte pod uwagę przez NSA z racji obiektywnego braku wiedzy o nich. A zatem merytorycznemu rozpatrzeniu w niniejszej sprawie nie mogły podlegać szczegółowe kwestie dotyczące powierzchni majątku "[...]", w tym ustalenie rolniczego lub pozarolniczego charakteru poszczególnych rodzajów użytków, ustalenie istnienia związku funkcjonalnego między poszczególnymi nierolniczymi częściami majątku, a częścią rolniczą, możliwość przeznaczenia poszczególnych rodzajów użytków na cele reformy rolnej oraz wyjaśnienie różnic w powierzchni majątku wynikających z różnych dokumentów.

Jeśli natomiast chodzi o pozostałe przesłanki, dotychczas nie rozważane – a zatem po drugie w odniesieniu do zarzutów skargi – WSA w Warszawie stwierdził, że orzeczenie PWRN w Lublinie z 18 lipca 1950 r., jak słusznie stwierdził organ nadzoru, nie zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie albo do osoby nieżyjącej, co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do stwierdzenia jego nieważności, odpowiednio w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 i 2 k.p.a. Orzeczenie to nie miało w swojej treści wymienionego adresata, a doręczone zostało Alinie Sławińskiej, która niewątpliwie była stroną w sprawie. Przywołanie w treści orzeczenia, że podpadająca pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomość ziemska "[...]" stanowiąca hipoteczną własność Marcelego i A. małż. N. – nie było wskazaniem adresata decyzji, lecz opisem nieruchomości wynikającym z księgi hipotecznej. W księdze hipotecznej figurowały bowiem te dwa nazwiska – M/ i A. małż. N. Z akt sprawy wynika również, że A.N. została wpisana do księgi hipotecznej na podstawie aktu notarialnego z 25 września 1917 r., na którym widnieje podpis osoby o imionach A.N.. W aktach znajduje się również oświadczenie A.S. (A.N.) z 19 maja 1950 r., iż w księdze hipotecznej błędnie wpisano jej imiona A.N. zamiast A.N..

Po trzecie wreszcie, wbrew zarzutom skargi, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 1994 r., II SA 2264/92, nie został – jak to ujęto w skardze – usunięty z obrotu prawnego na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2003 r., IV SA 2149/03, a wszystko to w kontekście związania oceną prawną zawartą w wyroku z 28 stycznia 1994 r., o czym była już mowa wyżej. Otóż wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2003 r., IV SA 2149/03, Naczelny Sąd Administracyjny wznowił postępowanie sądowe zakończone wyrokiem tego sądu z dnia 11 marca 1998 r., IV SA 2212/96, i zmienił ten ostatni wyrok w ten sposób, że uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 30 października 1996 r. odmawiającą uchylenia decyzji z dnia 17 września 1992 r. Do dziś nie doszło też do ostatecznego uchylenia decyzji z dnia 17 września 1992 r., gdyż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 kwietnia 2007 r. uchylająca po wznowieniu postępowania decyzję z 17 września 1992 r., została następnie uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2008 r., IV SA/Wa 1149/07, od którego skargę kasacyjną oddalił NSA wyrokiem z dnia 22 lipca 2009 r., I OSK 889/08. Tak więc w obrocie prawnym pozostają dalej i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 1994 r., II SA 2264/92, i decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 września 1992 r.

Na koniec wreszcie – i to po czwarte – nie polega na prawdzie w ocenie WSA w Warszawie zarzut skargi, że majątek "[...]" został podzielony prawnie i fizycznie przed dniem 1 września 1939 r., a wobec tego nie podlegał reformie rolnej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o reformie rolnej na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (w pierwotnym brzmieniu) stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Zgodnie natomiast z ust. 2 w pierwotnej wersji "rodzina podzielona co do praw majątkowych prawnie i fizycznie przed dniem 1 września 1939 r. nie będzie uważana za jednostkę w rozumieniu części 1 p. e niniejszego artykułu", co ostatecznie przybrało postać taką, że "nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2-im ust. (1) pkt e), dokonane po dniu 1 września 1939 r." Z akt wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie tylko na dzień 1 września 1939 r., ale i do chwili wejścia w życie dekretu pozostawała we współwłasności A.S., A.N. (który zmarł 5 sierpnia 1945 r.) i B.N. (zob. np. postanowienia spadkowe po M.N. i A.N. oraz akt notarialny z dnia 10 marca 1950 r., rep. Nr N/09). Współwłasność nieruchomości ziemskiej, w szczególności powstała na skutek dziedziczenia po M.N., nie oznacza jej podziału prawnego i fizycznego w rozumieniu art. 2 ust. 2 dekretu, a dowody na taki podział powinna przedstawić strona ubiegająca się o uznanie, że nieruchomość nie podlega reformie rolnej (zob. § 6 rozporządzenia wykonawczego), gdyż podział mógłby świadczyć o zmianie charakteru nieruchomości ziemskiej z rolnej na inną lub o zmianie powierzchni rolnej nieruchomości ziemskiej. Z ust. 1 wynika bowiem, że także współwłasność nieruchomości ziemskiej w częściach ułamkowych stanowi "jednostkę", jak ujmował to ust. 2, podlegającą przejęciu na cele reformy rolnej.

Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 września 1992 r. nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K.M. i K.N.. Postawili w niej cztery zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ wyrok nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jego wyjaśnienia co utrudnia złożenie skargi kasacyjnej i kontrolę instancyjną wyroku.

Po drugie, naruszenia art. 1 § 1 i 2 oraz 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ ze skarżonego wyroku i jego uzasadnienia nie wynika, że odnosi się on do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a w szczególności dekretem PKWN z dnia 6 września 1944 r. w brzmieniu obowiązującymi w dniu 13 września 1944 r. i zgodności działania Ministra Rolnictwa z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.

Po trzecie, naruszenie art. 153 p.p.s.a. ponieważ wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1994 r. o sygn. akt II SA 2264/92 kontrolujący decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z września 1992 r. nie stanowi przeszkody do rozpoznania wniosku stron o stwierdzenie nieważności tej decyzji ponieważ został oparty wbrew art. 6 k.p.a. na nieistniejących w dniu wydania wyroku podstawach prawnych i stanie faktycznym ustalonym w sprzeczności z art. 7 i art. 77 k.p.a., przez co nie dotyczy przesłanek stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji administracyjnej Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z września 1992 r. zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po czwarte, naruszenie art. 171 p.p.s.a., ponieważ wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1994 r. o sygn. akt II SA 2264/92 nie ma powagi rzeczy osądzonej w stosunku do ustalenia obszaru przejętej nieruchomości, ponieważ przedmiotem rozstrzygnięcia tego wyroku nie był obszar nieruchomości ustalony zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a., to jest przepisami obowiązującymi w dniu wydania decyzji administracyjnej z września 1992 r. przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie wiadomo jaka jest podstawa prawna decyzji z 1992 r.

Na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. reprezentująca skarżących pełnomocnik złożyła pismo procesowe jako załącznik do protokołu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł wyjść poza te granice.

Analizowana pod tym kątem wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 lutego 2014 r., która utrzymała w mocy decyzję tegoż organu z 5 listopada 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 września 1992 r. nr [...]. Z kolei wskazana decyzja z dnia 17 września 1992 r. odmawiała stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 18 lipca 1950 r. nr [...]. Tym samym przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola decyzja wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym – nieważnościowym – względem decyzji wydanej również w postępowaniu nadzwyczajnym – tj. nieważnościowym. Oznacza to, że przedmiotem postępowania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w analizowanej sprawie nie była powtórna weryfikacja legalności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 18 lipca 1950 r. nr [...], lecz to, czy decyzja odmawiająca w 1992 r. stwierdzenia nieważności tego orzeczenia jest obarczona wadą skutkującą nieważnością, określoną w przepisach art. 156 § 1 k.p.a. Konstatacja ta ma istotne znaczenie z perspektywy oceny działania Sądu pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności nie może stwierdzić, aby doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., z tej przyczyny, że wyrok nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jego wyjaśnienia, co miałoby utrudniać złożenie skargi kasacyjnej i kontrolę instancyjną wyroku. Lektura uzasadnienia unaocznia bowiem, że Sąd wprost podał podstawę prawną wydanego wyroku w ostatnim zdaniu jego uzasadnienia, stwierdzając, "że zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 września 1992 r. nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę." Tym samym wprost przepis art. 151 p.p.s.a. został podany jako podstawa oddalenia skargi. Jest to zabieg prawidłowy, wszak przepis ten stanowi, że "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części." Ponadto Sąd wyjaśnił przyczyny zastosowania tego przepisu, a mianowicie dlaczego w ocenie tego Sądu nie ma podstaw do uwzględnienia skargi, o czym świadczy lektura jego uzasadnienia (k. 61-64 akt sądowych). Wyjaśnić przy tym należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest właściwym wzorcem kontroli poglądu prawnego Sądu. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia powinna umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności lub braku zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny. Przy tym wada uzasadnienia musi mieć wpływ na sentencję orzeczenia (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1174/14). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w sposób wyczerpujący wskazał przyczyny, dla których uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, odnosząc się do zarzutów strony skarżącej. Warto też dodać, że zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie rozwinięto wprost w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Kolejno również drugi zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwiony, tj. zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 oraz 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., do czego miało dojść w ten sposób, że ze skarżonego wyroku i jego uzasadnienia miałoby nie wynikać, że odnosi się on do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a w szczególności dekretem PKWN z dnia 6 września 1944 r. w brzmieniu obowiązującymi w dniu 13 września 1944 r. i zgodności działania Ministra Rolnictwa z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Jak bowiem wyżej wskazano, przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie jest orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 18 lipca 1950 r. nr [...] ani decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 września 1992 r. nr [...], lecz decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 lutego 2014 r. nr [...]. Przedmiotem sprawy nie była zatem prawidłowość orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 18 lipca 1950 r. nr [...], lecz to, czy prawidłowo organ stwierdził, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 września 1992 r. nr [...] nie zawiera wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym to ten przepis wyznaczał również zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała takich okoliczności, których wyjaśnienie mogłoby rzutować na treść zaskarżonej decyzji z perspektywy art. 156 § 1 k.p.a. Przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. nie stanowiły zaś podstawy rozstrzygnięcia w poddanej kontroli sprawie nieważnościowej, zatem Sąd pierwszej instancji nie mógł uchybić przepisom dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. przez niedokonanie kontroli zaskarżonej decyzji co do zgodności z przepisami tego dekretu. W myśl art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych wzorcem kontroli sądu administracyjnego jest legalność – i zgodnie z tym wzorcem przeprowadzona została przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie relewantnych norm prawnych. Normy te wyznaczały przepisy k.p.a. regulujące postępowanie nadzwyczajne, nie zaś – normy postępowania zwykłego, w którym zapadła decyzja, której odmówiono stwierdzenia nieważności i względem której to odmowy stwierdzenia nieważności również odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, jak w sprawie niniejszej.

Również trzeci zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a., nie jest usprawiedliwiony. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji poddanej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który skargę oddalił, nie jest środkiem do kwestionowania jego wyroku. Zarzut w tym zakresie, formułowany w skardze kasacyjnej, stanowi w istocie kontestowanie wyroku NSA z dnia 28 stycznia 1994 r. o sygn. akt II SA 2264/92 i dokonanej w nim kontroli decyzji administracyjnej Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 września 1992 r., nie zaś decyzji zaskarżonej w sprawie niniejszej. Powtórzyć należy, że decyzja ta nie stanowiła decyzji wydanej w ramach toku instancji i postępowania zwykłego względem orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 18 lipca 1950 r. nr [...], lecz decyzję zapadłą w postępowaniu nieważnościowym, co do której istnienia Kodeksie postępowania administracyjnego podstaw prawnych wydania nie ma wątpliwości. Jednocześnie wady postępowania administracyjnego stanowić mogą ewentualnie przesłanki wznowieniowe, nie zaś stwierdzenia nieważności, gdyż przesłanki nieważnościowe z art. 156 § 1 k.p.a. odnoszą się do wad decyzji, a nie postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r., I OSK 237/13). Jednocześnie skarżąca kasacyjnie nie wskazała takich dowodów, których pominięcie na etapie postępowania nieważnościowego zakończonego ostatecznie decyzją organu z dnia 5 lutego 2014 r., świadczyłoby o wadliwej kontroli zaistnienia przesłanek nieważnościowych w sprawie względem decyzji z dnia 17 września 1992 r. w takim stopniu, że wymagałoby uchylenia tej zaskarżonej decyzji. Jednocześnie powtórzyć należy, że istniały podstawy prawne wydania wyroku z dnia 28 stycznia 1994 r. o sygn. akt II SA 2264/92, zaś skarżąca kasacyjnie zdaje się błędnie określać tym mianem przepisy, które stanowiły wzorzec kontroli Sądu. W takim jednak przypadku zarzuty skargi kasacyjnej stanowią jedynie polemikę z tym wyrokiem NSA z dnia 28 stycznia 1994, która wobec jego prawomocności pozostaje bezskuteczna.

Wreszcie nieusprawiedliwiony okazał się też z powyższych względów zarzut naruszenia art. 171 p.p.s.a., ponieważ wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1994 r. o sygn. akt II SA 2264/92. Wskazany przepis stanowi, że prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, w jaki sposób przyjęcie, że wskazany wyrok nie odnosił się do określonego obszaru nieruchomości, rzutuje na wadliwość orzeczenia Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Innymi słowy, skarżąca kasacyjnie nie podała, którą przesłankę stwierdzenia nieważności wypełnia decyzja z dnia 17 września 1992 r. w kontekście uwag skarżącej kasacyjnie dotyczących powierzchni nieruchomości, której niedostrzeżenie świadczy o naruszenie przepisów prawa wymagającego uchylenia zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny, pozostając związany zarzutami skargi kasacyjnej, nie może w tym zakresie wyręczać podmiot skarżący kasacyjnie. Skoro zatem w skardze kasacyjnej nie wskazano, w jaki sposób miałoby ewentualne naruszenie art. 171 p.p.s.a. mieć w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny był zmuszony uznać za wadliwie skonstruowany.

Mając na uwadze powyższe, żaden z czterech zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się usprawiedliwiony. W myśl art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skoro zatem skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, to na podstawie tego przepisu podlegała ona oddaleniu, co uczyniono w sentencji wyroku.