Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 474/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 1 pkt 1,  art. 105 pkt 10
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 42 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz NSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1156/10 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1156/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...], nr [...], wydaną w przedmiocie zwolnienia ze służby. Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktyczne sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu wszczął postępowanie dotyczące zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego B. S. w związku z upływem 12 miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych.

Następnie, organ ten decyzją z dnia 16 grudnia 2009 r. (nr...) - wydaną na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2009 r., Nr 168, poz. 1323 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o Służbie Celnej - zwolnił B. S. ze Służby Celnej z dniem doręczenia decyzji, które nastąpiło w dniu [...].

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że na skutek prowadzenia przeciwko funkcjonariuszowi śledztwa o popełnienie przestępstwa z art. 258 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks Karny (Dz. U. z 1997 r., Nr 88, poz. 553 ze zm.) powoływanej dalej jako k.k. oraz art. 228 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k. w zw. z art. 65 § 1 k.k. został on zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji z dnia [...], nr [...] na okres 3 miesięcy, który to okres zawieszenia został następnie decyzją z dnia [...] przedłużony do czasu zakończenia trwającego postępowania karnego. Dwunastomiesięczny okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych upłynął, a prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne, które było przyczyną zawieszenia, nadal było w toku.

W ocenie organu I instancji, zastosowanie wobec B. S. art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nastąpiło z uwagi na negatywne konsekwencje dla Służby Celnej długotrwałego zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych.

W wyniku postępowania odwoławczego Szef Służby Celnej - decyzją z dnia [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że przyczyną zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych było wszczęcie postępowania karnego o przestępstwo umyślne, popełnione w związku z pełnieniem służby i ścigane z urzędu. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Przemyślu postanowieniem z dnia [...] zastosował wobec niego, oprócz innych środków zapobiegawczych, zawieszenie w czynnościach służbowych jako funkcjonariusza celnego. Postępowanie karne prowadzone przeciwko B. S. nie zostało zakończone. W przedstawionym stanie faktycznym bezspornym jest, iż przyczyna zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, trwająca ponad 12 miesięcy, nie ustała, a zatem przesłanki określone w przepisie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej zostały spełnione.

W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja uznaniowa nie nosiła cech dowolności. Organ I instancji wykazał, że zawieszenie funkcjonariusza w obowiązkach służbowych, poprzez "blokadę etatu" związaną z jednoczesnym odsunięciem od wykonywania czynności służbowych, powoduje utrudnienie w organizacji pracy w Izbie Celnej w Przemyślu. Planowana obsada kadrowa w Izbie Celnej w P. na dzień [...] wynosiła [...] etatów, faktyczne zaś wykorzystanie etatów wynosiło [...] etatów. Do liczby wskazanych faktycznie wykorzystywanych etatów zostały zaliczone etaty osób zawieszonych, których w izbie na koniec 2008 r. było 50 (w tej liczbie mieścił się również etat B. S.). Taka sytuacja spowodowała konieczność zlecania dodatkowych zadań, przypisanych do etatów funkcjonariuszy zawieszonych, innym osobom pełniącym służbę. Ponadto przez cały okres zawieszenia funkcjonariusz otrzymuje 50% uposażenia nie wykonując żadnych obowiązków służbowych.

Decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...], została zaskarżona przez B. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze podnoszono m. in., że skoro organ uznał, że wszczęcie wobec skarżącego postępowania karnego, będące wynikiem popełnienia przestępstwa umyślnego pozostającego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, nie gwarantuje dalszego należytego wykonywania tych obowiązków, to organ powinien niezwłocznie podjąć decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 105 pkt 9 ustawy, bez potrzeby zawieszania go w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy art. 103 ust. 1 ustawy o służbie celnej. Ponadto - zdaniem skarżącego - istniała realna możliwość zatrudnienia go na innym stanowisku w Izbie Celnej, pomimo prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego. Nie można bowiem pominąć, iż skarżący był pracownikiem z wieloletnim doświadczeniem w Służbie Celnej, wielokrotnie docenianym za swoją rzetelną i merytorycznie prawidłową pracę (funkcjonariuszem wnioskowanym w 2006 r. do awansu oraz rok później wyróżnionym).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przekazał skargę, według właściwości, do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Sąd ten oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę B. S. wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia 16 grudnia 2009 r. o zwolnieniu skarżącego - starszego kontrolera celnego w Urzędzie Celnym w Przemyślu ze Służby Celnej - stanowił art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione. Okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych rozpoczął się w dniu [...], kiedy to doręczona została mu decyzja Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego na okres 3 miesięcy, zaś kolejną decyzją tego organu z dnia [...] okres zawieszenia został przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego.

Sąd I instancji wskazał, że nie można przy tym kwestionować zasadności przedłużenia zawieszenia funkcjonariusza w obowiązkach służbowych ze względu na "szczególnie uzasadniony przypadek" w sytuacji, gdy Prokurator Okręgowy w Przemyślu postanowieniem z dnia [...], sygn. akt [...] orzekł o zastosowaniu wobec skarżącego środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych jako funkcjonariusza Urzędu Celnego w Przemyślu. W tej sytuacji organ Służby Celnej nie tylko był uprawniony, lecz nawet zobowiązany prawomocnym orzeczeniem prokuratorskim do odsunięcia skarżącego od wykonywania czynności służbowych.

W zaskarżonym wyroku zwrócono również uwagę na to, iż w dacie wszczęcia postępowania dotyczącego zwolnienia skarżącego ze służby, łączny okres zawieszenia wyniósł półtora roku. W dalszym ciągu trwały też przyczyny zawieszenia, a przed podjęciem decyzji o zwolnieniu organ ustalił, że śledztwo przeciwko skarżącemu nie zostało zakończone i przedstawione mu zarzuty pozostają aktualne.

W ocenie Sądu I instancji, podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby w warunkach uznania administracyjnego, organ w należyty sposób wyważył interes społeczny i słuszny interes strony. Wskazał na trudności w wykonaniu zadań nałożonych na administrację celną, wynikające z braków kadrowych, spowodowanych m. in. przez długotrwałe zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariuszy celnych.

Skargą kasacyjną z dnia 2 lutego 2011 r. zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2010 r. w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na naruszeniu:

1. art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, na podstawie którego skarżącego zwolniono ze służby z powodu upływu 12 miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków mimo nie ustąpienia przyczyn będących podstawą zawieszenia, w szczególności niezakończenia wobec skarżącego postępowania karnego, które było decydującą podstawą zawieszenia, a które stoi w sprzeczności z wywiedzionym w pismach stanowiskiem organu, w którym utrzymuje, że funkcjonariusza zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Ponadto błędne uznanie, że upływ 12 miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków stanowi dostateczną podstawy zwolnienia funkcjonariusza ze służby,

2. art. 103 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, który stanowi, że funkcjonariusza zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych z przyczyn określonych w tym przepisie na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, gdy tymczasem organ przekroczył dopuszczalne normy wynikające z tego przepisu, stosując okres zawieszenia wynoszący 13 miesięcy,

3. art. 97 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako k.p.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki

uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na brak rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnych przez inny organ lub sąd, podczas gdy od tego rozstrzygnięcia zależy prawidłowość wydanej decyzji dotyczącej zwolnienia funkcjonariusza ze służby,

4. art. 7 k.p.a., przejawiające się naruszeniem zasady praworządności, poprzez

zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przejawiające się nierzetelnym wyjaśnieniem sprawy,

5. art. 9 k.p.a., poprzez nienależyte poinformowanie strony o wszelkich

okolicznościach faktycznych i prawnych mających znaczenie w sprawie, przez co strona poniosła szkodę, w szczególności wprowadzenie skarżącego w błąd co do faktu utrzymania go w służbie do czasu zakończenia postępowania karnego, przez co strona utraciła realną możliwość poszukiwania nowego miejsca pracy.

Z uwagi na powyższe wniesiono o:

1. zmianę wyroku poprzez przywrócenie skarżącego na zajmowane stanowisko,

2. ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania skargowego za obie instancje według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono m in., że w przypadku fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza wymagana jest wszechstronna ocena zaistniałych okoliczności. Wskazano, że skoro zwolnienie ze służby ma charakter uznania administracyjnego, a przesłanka ta jest fakultatywna, to w praktyce oznacza, że organ nie jest takim kryterium bezwzględnie związany i ma możliwość wyboru innego alternatywnego rozwiązania.

Zdaniem kasatora powyższe oznacza, że w pozostałych przypadkach funkcjonariusze powinni być przywróceni do służby. Dodano, że żaden przepis nie eliminuje możliwości zastosowania przez organ zadań, które funkcjonariusz będzie mógł wykonywać bez zagrożenia dla dobra prowadzonego postępowania karnego lub dla zachowania stosownych środków ostrożności.

Zdaniem pełnomocnika B. S., powołany jako podstawa zwolnienia ze służby art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie ma zastosowania w tej sprawie, bowiem organy obu instancji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego w celu ustalenia istnienia przesłanek określonych w tym przepisie i uzasadniających zwolnienie funkcjonariusza celnego, a ograniczyły się jedynie do faktu upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych.

Dodano również, że samo wszczęcie postępowania karnego nie jest podstawą do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w świetle cytowanego przepisu, a zastosowanej przesłanki zwolnienia organ w żaden sposób nie uzasadnił. Podstawa zwolnienia powinna być przy tym wyczerpująco uzasadniona, a nie sprowadzać się do lakonicznych sformułowań.

Skoro organ administracji uznał, że wszczęcie wobec B. S. postępowania karnego będące wynikiem popełnienia przestępstwa umyślnego, pozostającego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych nie gwarantuje dalszego, należytego wykonywania tych obowiązków, to powinien niezwłocznie podjąć decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby na podstawie art. 105 pkt 9 ustawy, bez potrzeby zawieszania skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy art. 103 ust. 1 cytowanej ustawy. To poprzez niefrasobliwe działanie organów następuje zaburzona organizacja pracy i niepotrzebne obciążanie budżetu państwa.

W konkluzji wskazano, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby nie może wynikać wyłącznie z zastosowania jednej przesłanki, jaką w tym przypadku jest upływ 12 miesięcznego okresu zawieszenia, a powinna raczej wskazywać dlaczego funkcjonariusz nie daje rękojmi należytego wykonywania obowiązków. Sam fakt wszczęcia postępowania karnego, w świetle nie do końca potwierdzonych zarzutów, nie może świadczyć o tym, że funkcjonariusz dopuścił się zarzucanego mu czynu. Narusza to bowiem konstytucyjną zasadę domniemania niewinności. Organy celne zrezygnowały przy tym z przeprowadzania postępowania dowodowego we własnym zakresie, powołując się jedynie na informacje prokuratury o przedstawieniu B. S. zarzutu popełniania określonego przestępstwa oraz zastosowania wobec niego środka zabezpieczającego.

Szef Służby Celnej nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionej podstawy.

Zarzuty te sprawdzają się w istocie do kwestionowania prawidłowości zastosowania przez organy celne przepisu art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. 2009 r., Nr 168, poz. 1323 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o Służbie Celnej, na podstawie którego B. S. został zwolniony ze służby.

Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

Wydanie przez właściwy organ celny decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza celnego ze służby jest zatem po pierwsze ograniczone ustawową przesłanką upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, po drugie zaś okolicznością trwania w dalszym ciągu przyczyny zawieszenia. Obowiązkiem organu jest zatem ustalenie, czy wystąpiły okoliczności składające się na wspomnianą ustawową przesłankę zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych tej sprawy wynika, że do dnia, w którym Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu wydał decyzję o zwolnieniu ze służby, a więc do dnia [...], upłynął 12 miesięczny okres zawieszenia B. S. w pełnieniu obowiązków służbowych. Został on bowiem zawieszony z dniem doręczenia decyzji z dnia [...], tj. z dniem [...]. Przeprowadzone zaś przez ten organ postępowanie wyjaśniające wykazało, że postępowanie karne stanowiące przyczynę zawieszenia nadal pozostaje w toku.

Ustalenia te nie były jednak - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - jedynym powodem zwolnienia B. S. ze służby w formacji celnej. To, że uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 105 pkt. 10 ustawy Służbie Celnej daje organowi celnemu pewien zakres swobody decyzyjnej (tzw. władzy dyskrecjonalnej) nie oznacza, że decyzja może posiadać cechy dowolności. Organ wydający decyzję w przedmiocie zwolnienia B. S. ze służby rozważał względy interesu społecznego przejawiającego się w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której skarżący pełnił służbę, kiedy to przedłużająca się absencja funkcjonariusza dezorganizowała pracę w jednostce. W uzasadnieniu decyzji dnia [...] wyraźnie wskazano, że wschodnia granica Polski stanowi obecnie zewnętrzną granicę Unii Europejskiej, co wydatnie wpływa na zwiększenie obowiązków szeroko rozumianej służby celnej. Zwiększeniu uległ zarówno zakres kontroli towarów celnych na zewnętrznej granicy europejskiego obszaru celnego wykonywanych przez funkcjonariuszy celnych, jak też zakres obowiązków dotyczących nadzoru wykonywanego nad funkcjonariuszami przez określone organy służby celnej. Działania te polegają także na planowaniu i organizowaniu obowiązków służbowych w sposób wpływający na efektywne wykorzystanie etatów. Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy jest długotrwałe zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych niektórych funkcjonariuszy blokujących etaty i uniemożliwiających w konsekwencji zatrudnienie na ich miejscach innych osób. Wymusza to ponadto dodatkowe obciążenie pracą innych funkcjonariuszy i w znacznym stopniu wpływa na dezorganizacje pracy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tego typu sprawach aktualność zachowuje pogląd funkcjonujący w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m. in. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 327/11, publ. na stronie www.nsa.gov.pl) zgodnie z którym, dobro Służby Celnej wymaga, aby w gronie funkcjonariuszy celnych znajdowały się osoby wolne od jakichkolwiek podejrzeń, czemu ustawodawca dał wyraz w art. 76 ustawy o Służbie Celnej, ustanawiając wymóg, aby funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię. Skoro skarżącemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko Służbie Celnej, której jest on funkcjonariuszem, to waga i rodzaj zarzucanego mu czynu (przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego dotyczące udziału zorganizowanej grupie przestępczej mającej na celu popełnianie przestępstw o charakterze korupcyjnym) dają podstawy do powzięcia wątpliwości co do dochowania wymogu nieposzlakowanej opinii.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu B. S. ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a jego słusznym interesem. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 k.p.a. W przepisie tym nie określono hierarchii wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. We wcześniejszym okresie, w orzecznictwie sądowym uznawano - co do zasady - dominację interesu społecznego nad słusznym interesem strony (np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81 z glosą J. Łętowskiego, ONSA 1981/1/57, OSP 1982/1-2/22, w którym wskazano, że "obrona interesu indywidualnego i jej zakres sięgają do granic kolizji z interesem społecznym - jako wartością nadrzędną w państwie socjalistycznym"). W wyroku SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdzono, natomiast że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.".

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06 (tekst dostępny na stronie www.nsa.gov.pl), zgodnie z którym przy rozstrzyganiu sprawy decyzją posiadająca cechy uznania administracyjnego za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania.

Oceniając w tych kategoriach rozstrzygnięcie wydane przez organy celne orzekające o zwolnieniu ze służby B. S. należy wziąć pod uwagę przede wszystkim treść i charakter stosunku prawnego, którego dotyczyła zaskarżona decyzja oraz wynikające z treści tego stosunku prawnego obowiązki i uprawnienia stron. Stosunki służbowe, jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Specyfika statusu pracowniczego funkcjonariuszy tzw. służb mundurowych była niejednokrotnie tematem rozważań Trybunału Konstytucyjnego (por. m. in. wyroki z 23 września 1997 r., sygn. K. 25/96, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 36 oraz z 27 stycznia 2003 r., sygn. SK 27/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 2). Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach swoich orzeczeń, kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania musi się poddać regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełniania szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty statusu pracowniczego (np. wyroki TK: z dnia 14 grudnia 1999 r. sygn. SK 14/98, OTK ZU 1999/7/163, z dnia 19 października 2004 r. sygn. K 1/04, OTK-A 2004/9/93), z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. K 46/05, OTK-A 2007/2/10).

Naczelny Sąd Administracyjny przypomina dodatkowo, że przepis art. 1 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej stanowi, że Służba Celna jest jednolitą formacją umundurowaną utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier. Przepis art. 76 ustawy od osoby, która może pełnić służbę w Służbie Celnej wymaga m. in., by posiadała nieposzlakowaną opinię. Ta szczególna cecha stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celnej ma istotne znaczenie przy ocenie zasadności podjęcia uznaniowej decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, wobec którego zastosowano zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (art. 23 poprzednio obowiązującej ustawy), a następnie zwolniono ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 tej ustawy.

W tym stanie rzeczy nie mogą zostać uznane przez Naczelny Sąd Administracyjny za trafne zarzuty naruszania przez Sąd I instancji przepisów art. 105 pkt 10 oraz art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy celne orzekające o zwolnieniu ze służby B. S. prawidłowo uznały w świetle okoliczności faktycznych tej sprawy, że interes skarżącego wyrażający się w pozostawieniu go w Służbie Celnej, nie mógł zyskać przewagi nad interesem i dobrem służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielając w zaskarżonym wyroku stanowisko przyjęte przez organy Służby Celnej dokonał prawidłowej oceny prawnej sprawy. Należy jednocześnie przypomnieć, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest kontrolą ograniczoną, nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu jest kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji nie tracąc z pola widzenia zasad przewidzianych na gruncie art. 7 i art. 9 k.p.a. Biorąc pod uwagę niesporne okoliczności sprawy, Sąd zasadnie uznał, że przy wydaniu decyzji w sprawie zwolnienia B. S. ze służby nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a postępowanie spełniało standardy procesowe wynikające z ogólnego postępowania administracyjnego. Stąd za chybione należy uznać zarzuty naruszenia art. 7 i art. 9 k.p.a.

Odnosząc się kolejno do zarzutu naruszania przez Sąd I instancji art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (prejudykatu) przez inny organ lub sąd, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepis ten nie znajduje zastosowania w odniesieniu do postępowania przeprowadzonego w rozpatrywanej sprawie. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że tego rodzaju postępowanie prowadzone jest na podstawie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego, ale ze szczególnym uwzględnieniem przepisów ustawy o Służbie Celnej. Przepisy te stanowią normy procesowe o charakterze szczególnym (lex specialis) w stosunku to przepisów wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Obie decyzje, tj. decyzja Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z dnia [...] wydana w przedmiocie zawieszenia B. S.w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego oraz decyzja z dnia 1[...] dotycząca przedłużenia okresu zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych - zostały wydane na podstawie wówczas obowiązującego przepisu art. 23 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 156, poz. 1641 ze zm.) dającego możliwość przedłużenia zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, o ile w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Taka regulacja uwzględnia procesową i ustrojową odrębność postępowania znajdującego zastosowanie w odniesieniu do funkcjonariuszy celnych. Należy podkreślić, że w tego rodzaju sprawach organ nie ma obowiązku utrzymywania stanu zawieszania postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy karnej. Samo wszczęcie przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego skutkuje wydaniem decyzji w zakresie stosunku służbowego (zawieszeniem w pełnieniu obowiązków służbowych). Dodatkowo ustawodawca, poprzez treść art. 105 pkt 10 w powiązaniu z art. 103 ustawy o Służbie Celnej (art. 23 poprzednio obowiązującej ustawy) dał organom Służby Celnej możliwość zwolnienia tych funkcjonariuszy celnych, którzy z uwagi na wyjątkowo długi okres zawieszenia (trwający ponad 1 rok) i toczące się w dalszym ciągu postępowanie karne, nie mogą pełnić służby.

W tym świetle nie za chybiony należy uznać również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.

W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że działania podjęte przez organy celne w stosunku do B. S. nie naruszały wynikającej z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) zasady domniemania niewinności, co podnoszono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie można bowiem nie zauważyć, że to nie wina skarżącego lub jej brak legły u podstaw decyzji dotyczącej zwolnienia go ze służby, co przewiduje art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, lecz długość okresu zawieszenia zależna od okresu prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego (art. 105 pkt 10 tej ustawy).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a, jak w sentencji wyroku.