Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1681/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 44
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 złotych (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Sanitarny (dalej także: "GIS") decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (uprzednio: M. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...]), zwanej dalej również "skarżącą", utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] odmawiającą uchylenia własnej decyzji z [...] września 2014 r. znak: [...] w sprawie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 28 sierpnia 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: "PPIS") przesłał M. K. zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszeń wymagań higieniczno-sanitarnych stwierdzonych w trakcie kontroli sanitarnej w zakładzie konfekcjonowania środków spożywczych specjalnego przeznaczenia mieszczącym się w [...] przy ul. [...].

Kolejno, 18 października 2013 r. PPIS skierował na ww. adres decyzję nakazującą usunięcie z etykiet wskazanych produktów określeń i informacji oraz zamieszczenie na etykietach innych informacji.

Z uwagi na niewykonanie w ustalonych terminach obowiązków nałożonych przez PPIS, organ ten w dniu 8 maja 2014 r. wystąpił do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z wnioskiem o zastosowania wobec ww. przedsiębiorcy odpowiedniej kary pieniężnej, a organ wojewódzki decyzją z [...] września 2014 r., nałożył na stronę postępowania karę w wysokości 10.000 zł. Decyzja organu została przesłana do strony na adres w [...], ul. [...] lok. [...].

3. Pismem z 4 listopada 2014 r. skarżąca zwróciła się do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "[...] PWIS") z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] września 2014 r.

We wniosku skarżąca stwierdziła, że o przedmiotowej decyzji [...] PWIS dowiedziała się dopiero w dniu 27 października 2014 r., gdy odebrała przesyłkę zawierającą upomnienie nr [...] wraz z wezwaniem do zapłaty kary pieniężnej. Skarżąca podnosiła też, że nie otrzymała również wcześniejszej korespondencji tj. zawiadomienia z dnia 30 maja 2014 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej oraz zawiadomienia z dnia 3 lipca 2014 r. o zakończeniu czynności dowodowych. Zdaniem skarżącej, przyczyną nieotrzymania przedmiotowej korespondencji było zaniedbanie organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który poprzez naruszenie art. 44 k.p.a., regulującego zasady doręczania korespondencji, uniemożliwił stronie wzięcie udziału w sprawie. W związku z tym – zdanie skarżącej – zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania.

4. Po otrzymaniu wniosku skarżącej [...] PWIS postanowieniem z [...] listopada 2014 r. wznowił postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

W związku z tym, że podstawą wniosku o wznowienie postępowania było sugerowane niedoręczanie korespondencji skarżącej, [...] PWIS skierował do Urzędu Pocztowego [...] w [...] pismo z prośbą o udzielenie informacji na temat zakwestionowanych przez skarżącą przesyłek listowych.

W dniu 19 grudnia 2014 r. [...] PWIS otrzymał pismo P. z 16 grudnia 2014 r, w którym przedstawiono historię przebiegu pocztowego przesyłek listowych kierowanych do skarżącej w przedmiotowej sprawie, a mianowicie:

a) przesyłka rejestrowana numer [...], włączona do obrotu pocztowego 30 maja 2014 r., została skierowana do doręczenia pod adres [...], ul. [...] lok. [...], [...] w dniu 3 czerwca 2014 r. Wobec braku możliwości doręczenia jej adresatowi, w tym samym dniu pozostawiono zawiadomienie o nadejściu przesyłki. Przesyłkę powtórnie awizowano 11 czerwca 2014 r., a zwrot do nadawcy nastąpił po upływie 14 dni, czyli 18 czerwca 2014 r.;

b) przesyłka rejestrowana numer [...], włączona do obrotu pocztowego 4 lipca 2014 r. została awizowana dwukrotnie w dniach 8 lipca 2014 r. oraz 16 lipca 2014 r. Zwrot do nadawcy nastąpił 23 lipca 2014 r.;

c) przesyłka rejestrowana numer [...] została włączona do obrotu pocztowego 16 września 2014 r., została po raz pierwszy awizowana 18 września 2014 r., a powtórnie awizowana 26 września 2014 r. Następnie przesyłka ta, jako niepodjęta w terminie, została zwrócona do nadawcy 3 października 2014 r.

W powyższym piśmie P. S.A. poinformowała jednocześnie, że od listopada 2013 r. zaniechano nanoszenia pisemnych informacji o drugiej awizacji przesyłek pocztowych. Jednak nie zmienia to faktu, że nadal są sporządzane przedmiotowe zawiadomienia i umieszczane w oznaczonych miejscach.

Następnie, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej i zebraniu materiału dowodowego [...] PWIS wydał decyzję z [...] maja 2015 r. odmawiającą uchylenia własnej wcześniejszej decyzji z [...] września 2014 r., którą wymierzono skarżącej karę pieniężna w wysokości 10.000 zł za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania suplementów diety oraz środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego.

Wymieniona decyzja stanowi w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Została ona wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) dalej "k.p.a." w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.).

Organ pierwszej instancji stwierdził, że wszystkie pisma kierowane do strony były adresowane na adres: M. K. prowadzący firmę [...], ul. [...] lok. [...], [...], co było zgodne z adresem podanym w wydruku Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej z dnia 30 maja 2014 r., a także z skutecznym wcześniej adresem strony.

Ponadto organ wskazał, że przesyłki zostały skutecznie doręczone ze skutkami prawnymi na podstawie art. 42-44 k.p.a., a strona miała możliwość zapoznania się z pismami organu, w tym zawierającymi informacje i rozstrzygnięcia w sprawie toczącego się uprzednio postępowania administracyjnego

Organ pierwsze instancji wskazał, że nie zaistniała przyczyna w sprawie, o której mowa w art. 145 § i pkt 4 k.p.a., a tym samym nie było podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

5. Od decyzji [...] PWIS odwołanie złożyła skarżąca w dniu 5 czerwca 2015 r. twierdząc, że organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób wyczerpujący prawidłowości dokonania doręczeń w sprawie administracyjnej i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Ponadto skarżąca w odwołaniu wskazała, że organ nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz nie umożliwił zapoznania się z materiałem dowodowym.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie przez organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący prawidłowości dokonania doręczeń w przedmiotowej sprawie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego;

art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji w przedmiotowej sprawie pomimo naruszenia w postępowaniu art. 40 § 2 k.p.a., art. 42 § 1 k.p.a. i art. 44 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu oraz niezapoznaniu skarżącej przed wydaniem decyzji z materiałem dowodowym.

6. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej na decyzję organu pierwszej instancji Główny Inspektor Sanitarny decyzją z [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 59).

Organ drugiej instancji stwierdził, że materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący i wystarczający do rozstrzygnięcia spraw.

GIS wskazał przy tym, że organ wojewódzki dysponował przesyłkami pocztowymi, które zostały zwrócone do nadawcy oraz pismem Poczty Polskiej, które w sposób szczegółowy i wyczerpujący opisuje historię przebiegu pocztowego kwestionowanych przesyłek. Dodatkowo zdaniem organu skarżąca nie przedstawiła jakie jeszcze konkretnie dowody miałby przeprowadzić organ pierwszej instancji, a których nie przeprowadził.

Organ pierwszej instancji, ustalając adres doręczeń dla strony skorzystał z informacji zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Zgodnie z zawartymi tam informacjami adresem do korespondencji był adres: ul. [...] lok. [...], [...] i na ten adres organ pierwszej instancji właściwie kierował przesyłki. W związku z powyższym uznano, że organ pierwszej instancji zgodnie z prawem właściwie doręczał stronie przesyłki pocztowe.

GIS stwierdził także, że pisma do strony, że kierowane były na adres w [...], ul. [...] lok. [...], i pisma te były przez stronę odbierane. Dotyczy to m.in. pisma PPIS z 31 stycznia 2014 r. odebranego 3 lutego 2014 r. Ponadto skarżąca w pismach do organów inspekcji sanitarnej używała pieczątki z ww. adresem w [...] np. w podaniu z 20 stycznia 2014 r.

W konsekwencji GIS uznał, że postępowanie dowodowe prowadzone było przez [...] PWIS w sposób prawidłowy. W trakcie postępowania ocenione zostały wszystkie informacje zebrane w trakcie postępowania wyjaśniającego oraz umożliwiono stronie ustosunkowanie się do poszczególnych twierdzeń. Tym samym organ działał zgodnie z dyspozycją art. 7 w związku z art. 77 k.p.a.

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]

Skarżąca zarzuciła decyzji organu drugiej instancji naruszenie:

I. przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego sprawy oraz jego dowolną, a nie swobodną ocenę, prowadzące do błędnego uznania, że dokonanie doręczeń skarżącemu w sprawie było prawidłowe i skuteczne, podczas gdy dowody które zebrał i na które powołał się organ pierwszej i drugiej instancji tj. adnotacje na przesyłkach pocztowych zwróconych do nadawcy oraz pismo Poczty Polskiej z dnia 16 grudnia 2014 r. nie potwierdzają:

a) faktu i daty pozostawienia skarżącej przez doręczyciela zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w placówce pocztowej,

b) miejsca pozostawienia zawiadomienia, o którym mowa w punkcie (a) powyżej, tj. czy zawiadomienie zostało umieszczone w skrzynce pocztowej skarżącej, drzwiach mieszkania, biura lub innego pomieszczenia skarżącej bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję skarżącej,

c) podjęcia próby ponownego doręczenia pisma skarżącej,

d) faktu i daty pozostawienia skarżącej przez doręczyciela powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia,

e) miejsca pozostawienia zawiadomienia, o którym mowa w punkcie (d) powyżej, tj. czy zawiadomienie zostało umieszczone w skrzynce pocztowej skarżącej, drzwiach mieszkania, biura lub innego pomieszczenia skarżącej bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję skarżącej,

f) powodu ponownego niedoręczenia pisma skarżącej.

2) art. 44 § 2-4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że doręczenie zastępcze decyzji [...] PWIS z [...] września 2014 r. i poprzedzających ją pism w ww. sprawie tj. pism z 30 maja 2014 r. oraz z 4 lipca 2014 r. nastąpiło w sposób skuteczny i prawidłowy, pomimo braku udowodnienia okoliczności wskazanych w pkt. 1 zarzutów, wobec czego należało przyjąć, że doręczenie było niezgodnie z ww. przepisami k.p.a. i nieskuteczne,

3) art. 42 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że organ pierwszej instancji zgodnie z prawem i właściwie doręczał skarżącej przesyłki pocztowe na adres wskazany w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, podczas gdy z treści ww. przepisu jasno wynika, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, a organ pierwszej instancji nie ustalił adresu zamieszkania skarżącej lub miejsca pracy i nie podjął prób doręczenia korespondencji w ww. miejscach, wobec czego należało przyjąć, że doręczenie było niezgodnie z ww. przepisem k.p.a.,

4) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w szczególności wyjaśnienia okoliczności w wskazanych w pkt 1 podpkt. a) - f) zarzutów lub zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, a w konsekwencji nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy z uwagi na błędne uznanie, że materiał dowodowy zebrany przez organ i instancji jest wyczerpujący i wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy,

5) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sposób, który nie buduje zaufania do organów administracji publicznej, lecz wskazuje na wydanie decyzji w oparciu o własne przekonania, z odstąpieniem bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. rozstrzygania wątpliwości odnośnie dochowania procedury doręczenia zastępczego w kierunku jego bezskuteczności,

6) art. 138 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej uchylenia decyzji z [...] września 2014 r., pomimo wadliwego zawiadomienia skarżącej o wszczęciu ww. postępowania administracyjnego i wadliwego zawiadomienia o prawie przejrzenia oraz wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i uniemożliwieniu tym samym stronie czynnego udziału w całym postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z [...] września 2014 r.(bez winy skarżącej), z uwagi na błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy organ drugiej instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzec do istoty sprawy lub, w przypadku stwierdzenia że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpoznania.

II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 103 ust. 2 pkt 1 i art. 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez brak uwzględnienia przy rozstrzygnięciu, naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, polegającego na nieustaleniu przy wydawaniu decyzji z dnia [...] września 2014 r. wartości brutto zakwestionowanego produktu, stopnia szkodliwości czynu, zawinienia i zakresu naruszenia oraz dotychczasowej działalności podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkości produkcji zakładu, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 103 ust. 2 pkt 1 i art. 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez brak uwzględnienia przy rozstrzygnięciu, naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, polegającego na braku uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2014 r. w zakresie wysokości wymierzonej kary w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.

8. Odpowiadając w dniu 23 lipca 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Ponadto organ wyjaśnił, że art. 44 k.p.a. w żaden sposób nie reguluje kwestii konieczności umieszczenia informacji o powtórnym awizowaniu na przesyłce pocztowej. W ocenie GIS jest to czynność techniczna, która nie ma wpływu na prawidłowość doręczenia przesyłki. Kluczowe w sprawie jest rzeczywiste dokonanie awizacji. Należy stwierdzić, że gdyby ustawodawca chciał, aby operator pocztowy umieszczał obligatoryjnie informacje o awizacji na przesyłce pocztowej lub potwierdzeniu odbioru to doprecyzowałby przepisy w tym zakresie. Obowiązek umieszczania informacji o awizowaniu na przesyłce lub potwierdzeniu obioru nie wynika także z rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r. poz. 545, ze zm.), który określa w sposób następujący obowiązki operatora pocztowego: "Jeżeli w chwili doręczenia przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 ustawy, zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową".

Odnosząc się do zarzutu braku prawidłowej awizacji, organ wyjaśnił, że skarżąca ograniczyła się wyłącznie do oświadczenia, że awiz nie otrzymał. W żadnym stopniu jednakże tego nie uprawdopodobnił, np.: przez przedłożenie dowodu reklamacji złożonej w urzędzie pocztowym w celu wyjaśnienia zaistniałej sytuacji oraz odpowiedzi urzędu pocztowego. Sam zatem ogólny zarzut, że awiza nie otrzymał nie mógł zostać uznany za wystarczającą podstawę podważenia skuteczności doręczenia.

Odnosząc się zarzutów z punktu II skargi organ odwoławczy wyjaśnił, że toczące się postępowanie dotyczyło wznowienia ostatecznie zakończonego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z tym bezzasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego w decyzji z [...] września 2014 r. w sytuacji, gdy w postępowaniu są badane tylko kwestie formalne wynikające z podstawy prawnej do wznowienia postępowania, czyli czy skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

9. W dniu 13 stycznia 2020 r. do akt sprawy wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej wyjaśniające, że w wyniku zmian formy prowadzenia działalności gospodarczej osoba skarżąca występuje obecnie pod firmą [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (KRS: [...]). Przekształcenie nastąpiło z dniem 31 grudnia 2019 r., co nie stoi na przeszkodzie kontynuowaniu postępowania sądowoadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie chociaż nie wszystkie argumenty skarżącej można uznać za trafne.

10. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

11. Sąd zdecydował się uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uznając, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

Naruszenie prawa polegało na bezrefleksyjnym przyjęciu, że adresem dla doręczeń jest siedziba przedsiębiorcy wskazana na pieczęci, tj. [...], ul. [...], lok. [...]. Ten sam adres był również odnotowany w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. [...] PWIS nie wziął jednak pod uwagę trzech istotnych okoliczności. Po pierwsze nie uwzględniono faktu, że na pieczęci, którą posługiwała się strona wskazane były dwa adresy. Pieczęć ta miała bowiem następującą treść: "[...], ul. [...], lok. [...], [...], Polska, NIP: ..., REGON: ..., ZAKŁAD:

[...]" (patrz np. k. 13, 22,24, 27, 30-31 i 34 akt admin.). Przyjęcie adresu siedziby podmiotu gospodarczego jako adresu dla doręczeń nie było więc ani oczywiste, ani bezalternatywne.

Po drugie, na adres w [...], ul. [...] była kierowana korespondencja w postępowaniu prowadzonym przez PPIS, między innymi pisma z 28 sierpnia 2013 r. (k. 15) oraz 18 października 2013 r. (k. 17). W tym okresie adres okazywał się skuteczny, doręczenia nie były kwestionowane, a strona współpracowała z organem inspekcji sanitarnej mimo że postępowanie kontrolne nie przebiegało po myśli strony. Dopiero pismo PPIS z 30 stycznia 2014 r. zostało skierowane na adres siedziby przedsiębiorcy w [...], ul. [...] i zostało odebrane przez adresata z poświadczeniem własnoręcznym podpisem tzw. zwrotki, czyli zwrotnego potwierdzenia odbioru (patrz k. 36).

Po trzecie i najważniejsze, pisma w sprawie o ukaranie karą pieniężną wysyłane przez [...] PWIS kierowane były już wyłącznie na adres siedziby podmiotu: [...], ul. [...]. Żadne z tych pism nie zostało (aż do 27 października 2014 r.) odebrane przez adresata bezpośrednio, ani przez upoważnioną przez niego osobę. Do trzech najważniejszych pism w postępowaniu w sprawie o ukaranie przyjęto fikcję tzw. doręczenia zastępczego uregulowaną w art. 44 k.p.a.

[...] PWIS błędnie przyjął jednak że z takim doręczeniem zastępczym mieliśmy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Art. 44 § 3 k.p.a. stanowi bowiem, że "[W] przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2 [tj. w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia po raz pierwszy zawiadomienia w miejscu określonym w § 1], pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia" (podkreślenie Sądu). Tymczasem na zwrotkach (ZPO) dołączonych do trzech kolejnych pism pracownik operatora pocztowego potwierdził, fakt jedynie pierwszego zawiadomienia, ale nie potwierdził powtórnego zawiadomienia. I tak:

a) przesyłka zawierająca zawiadomienie [...] PWIS z 30 maja 2014 r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia kary (numer [...]), została skierowana do doręczenia pod adres [...], ul. [...] lok. [...], [...] awizowano w dniu 3 czerwca 2014 r., co wynika z pieczęci i podpisu na kopercie, ale wskazano daty powtórnego zawiadomienia (k. 59-60 akt adm.);

b) przesyłka zawierająca zawiadomienie [...] PWIS z 3 lipca 2014 r. o zakończeniu czynności w postępowaniu i możliwości zapoznania się z aktami sprawy (numer [...]) skierowana również na adres [...], ul. [...], została awizowana w dniu 8 lipca 2014 r. , ale nie zaznaczono drugiego zawiadomienia (k. 63-64);

c) wreszcie, kluczowa przesyłka o numerze [...], zawierająca decyzję [...] PWIS z [...] września 2014 r. o wymierzeniu kary pieniężnej w wymiarze 10.000 zł została awizowana w dniu 18 września 2014 r., podobnie jak w poprzednich przypadkach bez potwierdzenia zawiadomienia po raz drugi (k. 67-68 akt adm.).

Nieprawidłowe, tzn. niepełne powiadomienia adresata o przesłanych pismach (zawiadomieniach i decyzji organu) powinny zwrócić uwagę [...] PWIS. Tak się jednak nie stało.

[...] PWIS zażądał od operatora pocztowego informacji o dacie przyjęcia do obrotu pocztowego i o datach pozostawienia w skrzynkach odbiorczych lub w drzwiach lokalu nr [...] kolejnych zawiadomień. Takie informacje, zwane "Danymi przesyłki" lub potocznie "śledzeniem przesyłek" zostały organowi przekazane przez Pocztę Polską S.A. i we wszystkich trzech przypadkach podano daty drugiego doręczenia. Organ nie wziął jednak pod uwagę, że wskazane "Dane przesyłki" nie były dotychczas i nie mogą być traktowane jako dowód doręczenia przesyłki.

Z tego względu należało przyjąć, że nie nastąpiło skuteczne zastępcze doręczenie trzech kluczowych przesyłek w trybie określonym w art. 44 § 1 – 3 k.p.a. Konsekwentnie po wniosku skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie decyzji [...] PWIS z [...] września 2014 r. należało przyjąć, że wystąpiła przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W gruncie rzeczy, [...] PWIS powinien jeszcze wcześniej, przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2014 r. sprawdzić przyczyny braku skutecznego doręczenia przesyłek, a także skierować pismo do strony postępowania na adres Zakładu, tj. [...] ul. [...], tak jak czynił to PPIS prowadząc czynności kontrolne. Dopiero po całkowitym wykluczeniu możliwości skutecznego doręczenia zawiadomień o toczącym się postępowaniu, organ byłby upoważniony do polegania na doręczeniu zastępczym.

Okoliczności uznawania przesyłek za doręczone powinny być szczegółowo rozpatrzone przez Głównego Inspektora Sanitarnego w postępowaniu odwoławczym od decyzji [...] PWIS z [...] maja 2015 r. Organ odwoławczy chociaż prowadził postępowanie w tej niezbyt skomplikowanej sprawie niemal przez cztery lata, tj. od 5 czerwca 2015 r. do 29 kwietnia 2019 r., i dziewiętnastokrotnie zawiadamiał stronę o zmianie terminu zakończenia postępowania, nie rozpatrzył zarzutów odwołania odnoszących się do zasad stosowania art. 44 k.p.a. Takie działanie musi być uznane za naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., ale również w przypadku organów obu instancji za naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. Trudno bowiem uznać formalistyczne działanie organów za mogące budzić zaufanie obywatela do władzy publicznej.

Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego należy podkreślić trzy okoliczności istotne dla sprawy. Po pierwsze, jak wskazano wyżej informacje uzyskane przez organ ze śledzenia przesyłek nie mogą być dowodem, że powtórne zawiadomienie o przesyłce skierowanej do strony postępowania zostało rzeczywiście dokonane. Owo "śledzenie przesyłek" może być narzędziem pomocniczym wskazującym na prawdopodobieństwo biegu korespondencji. Nie jest to jednak dowód w postępowaniu administracyjnym.

Po drugie, informacja od operatora pocztowego, że praktykuje już potwierdzania na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (ZPO) powtórnego zawiadomienia, nie może być przyjęte przez organ za zwalniające z obowiązku przestrzegania zasad doręczania stronom korespondencji. Należy pamiętać, że praktyka ta nie ma żadnej podstawy prawnej w przepisach postępowania administracyjnego. Co więcej, art. 44 k.p.a. regulujący postępowanie zastępcze wyraża normę prawną mającą charakter wyjątku od ogólnych reguł doręczania stronom pism urzędowych (lex specialis). W związku z tym stosując ww. przepis należy przyjąć – w myśl powszechnie przyjętej paremii prawniczej – że rozszerzająca wykładnia przepisów formułujących normy wyjątku jest niedopuszczalna (exceptiones non sunt extendendae).

Po trzecie, powołane przez organ odwoławczy orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przyjmują - wbrew twierdzeniom GIS – zasady uproszczonego doręczania zastępczego. Nigdzie nie ma mowy o rezygnacji z powtórnego zawiadomienia strony o przesyłce, gdyż byłaby to wykładnia contra legem w stosunku do art. 44 § 2 i § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny ani powoływane przez GIS wojewódzkie sądy administracyjne nie sugerują, że w prowadząc postępowanie w zakresie uznawania określonych faktów za udowodnione, organ może wykorzystywać przeciwko obywatelowi swoją wiedzę (której w rzeczywistości nie ma) oraz "zasady życiowego doświadczenia", jeśli są sprzeczne z powszechnie przyjętymi regułami praktyki stosowania prawa (patrz str. 5 in fine decyzji GIS).

W omawianym zakresie, organy inspekcji sanitarnej zamiast skarżyć się na brak szczegółowej (kazuistycznej) regulacji powinny raczej zastosować wnioskowanie per analogiam i kierować się przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 października 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1222 ze zm.). Rozporządzenie to utraci moc w dniu 7 maja 2020 r., ale z pewnością obowiązywało w chwili wydawania zaskarżonej decyzji.

Przedstawione naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zasad prowadzenia postępowania dowodowego oraz zasad doręczania stronom pism i decyzji przez organy administracji miało też wpływ na zastosowanie art. 151 k.p.a. Sąd nie badał, czy nałożenie kary pieniężnej na skarżącą było zasadne, ale w świetle nieprawidłowości zastosowania art. 44 k.p.a., a przez to art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. rozstrzygnięcie przyjęte przez organ pierwszej instancji i utrzymane w mocy przez organ odwoławczy należy uznać za przedwczesne.

12. Rozpoznając ponownie sprawę we wznowionym postępowaniu właściwy organ inspekcji sanitarnej zapewni skarżącej możliwość pełnego udziału we wznowionym postępowaniu, prawo przedstawiania dowodów i zgłaszania uwag pod adresem zgromadzonego materiału. Następnie organ działając na podstawie odpowiednich przepisów prawa materialnego oceni zasadność wniosku Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o nałożenie na skarżącą kary pieniężnej z tytułu nieprzestrzegania wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych.

Przyjęte rozstrzygnięcie organu administracji znajdzie odpowiednie odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

13. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie I sentencji.

W uznaniu, że uchybienia procesowe wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji, Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).