Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 578/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Jednostki badawczo-rozwojowe
Pomoc publiczna
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30b, art. 30c.
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie WSA Teresa Cisyk – spr. WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na negatywne rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa Opolskiego z dnia 14 listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez M. K., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [...] w [...], jest rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 14 listopada 2012 r., nr [...], którym negatywnie rozpatrzono protest strony wniesiony na pismo Dyrektora Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki z dnia 25 września 2012 r. dotyczące dofinansowania projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.

Wydanie zaskarżonego aktu poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu 25 kwietnia 2012 r. M. K., prowadząca działalność gospodarczą [...], złożyła w Opolskim Centrum Rozwoju Gospodarki (zwanym dalej OCRG) w Opolu wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Wdrożenie nowej technologii wykrajania tkanin we współpracy z jednostką B+R", w ramach V naboru wniosków do Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego (dalej RPO WO) na lata 2007-2013, nr osi priorytetowej 1 (Wzmocnienie atrakcyjności gospodarczej regionu), nr poddziałania 1.3.2 "Inwestycje w innowacje w przedsiębiorstwach".

W wyniku przeprowadzonej oceny formalnej wniosku, w związku ze stwierdzeniem uchybień i braków, pismem z dnia 11 maja 2012 r. OCRG wezwało wnioskodawczynię o dostarczenie skorygowanego i uzupełnionego wniosku oraz dostarczenie brakujących załączników, w tym o dostarczenie dokumentu poświadczającego współpracę z jednostką B+R, w odniesieniu do szczegółowego kryterium merytorycznego II stopnia "Doświadczenie we współpracy z jednostką B+R lub posiadanie własnej jednostki B+R".

W wykonaniu powyższego wezwania M. K., przy piśmie z dnia 17 maja 2012 r., złożyła skorygowaną i brakującą dokumentację.

Kolejnym pismem z dnia 18 lipca 2012 r. OCRG poinformowało M. K., że złożony przez nią wniosek przeszedł pozytywnie ocenę formalną, jednak podczas oceny merytorycznej I stopnia stwierdzono uchybienia/braki wniosku. Stosownie do tego, wskazując na dostrzeżone braki, wezwało stronę o dostarczenie skorygowanego wniosku i brakujących załączników.

Korekty dokumentacji projektowej M. K. dokonała przy piśmie z dnia 20 lipca 2012 r.

W piśmie z dnia 31 lipca 2012 r. poinformowano M. K. o pozytywnej ocenie merytorycznej I stopnia złożonego wniosku, przeprowadzonej przez członków Zespołu oceniającego, z zaznaczeniem, iż umożliwia to, przekazanie wniosku do kolejnego etapu procesu oceny i wyboru projektów.

Następnie, pismem z dnia 25 września 2012 r., OCRG poinformowało M. K., że jej wniosek został pozytywnie oceniony podczas oceny merytorycznej II stopnia, a złożony przez nią projekt znalazł się na 29 miejscu listy rezerwowej projektów złożonych do dofinansowania w ramach V naboru do poddziałania 1.3.2 Inwestycje w innowacje w przedsiębiorstwach RPO WO na lata 2007-2013, przyjętej przez Zarząd Województwa Opolskiego uchwałą z dnia 11 września 2012 r., nr 2731/2012. Dofinansowanie tego projektu będzie możliwe w wypadku pojawienia się oszczędności poprzetargowych lub przesunięcia środków z innych działań RPO WO 2007-2013.

Na powyższe rozstrzygnięcie M. K. wniosła protest formułując w nim zarzuty co do kryteriów dokonanej oceny merytorycznej II stopnia, dotyczących wdrożenia innowacji powstałej dzięki współpracy z sektorem B+R oraz doświadczenia we współpracy z jednostką B+R lub posiadania własnej jednostki B+R. W tym zakresie podniosła, że w odniesieniu do kryterium nr 4 "Wdrożenie innowacji powstałej dzięki współpracy z sektorem B+R" oraz nr 5 "Doświadczenie we współpracy z jednostką B+R lub posiadanie własnej jednostki B+R" nie została uwzględniona argumentacja z dokumentacji projektowej. Dodała, że rozszerzony został zakres oceny w kryterium nr 4, który nie występował w dniu ogłoszenia naboru nr V do poddziałania 1.3.2 RPO WO 2007-2013, co oznacza złamanie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze. zm.). Wskazała także, że oceniający w kryterium nr 4 nie przyznali żadnych punktów uzasadniając to tym, że planowana do wdrożenia innowacja nie powstała w wyniku współpracy z jednostką B+R, natomiast w kryterium nr 5 przyznali 3 punkty (1pkt x waga 3) uznając, że doświadczenie we współpracy z jednostką B+R trwało krócej niż 6 miesięcy. Domagając się przyznania wyższej liczby punktów wyjaśniła, że współpraca z jednostką B+R z regionu miała wymiar praktyczny. Oświadczyła również, że nie posiada zlecenia badań oraz zamówienia dotyczącego "wykonania prac B+R", co wynika z faktu, że strona wykonawcza ([...], [...]) nie zaproponowała złożenia jakiegokolwiek zlecenia do wcześniej podpisanych umów o współpracy B+R. Nie wskazała na konieczność przedłożenia takiego zlecenia jako elementu koniecznego i niezbędnego z punktu widzenia procedur uczelnianych. Podpisana umowa o współpracę reguluje wykonanie badań. Strona podniosła, że działała w dobrej wierze w zakresie nawiązywania współpracy z jednostką B+R oraz podczas odbioru wyników prac B+R. Zdaniem strony, uzyskaniem badań "powinny być same wyniki badań", a nie dokumenty stanowiące wyłącznie element procedury, która może nie zakończyć się faktyczną współpracą badawczą. W odniesieniu do kryterium nr 5 strona podniosła, że nie zostało ono uszczegółowione w dniu ogłoszenia naboru V, do poddziałania 1.3.2 RPO WO 2007-2013, nie podano co należy rozumieć przez współpracę z jednostką B+R. Tym samym należy przyjąć, że każda współpraca z jednostką B+R spełnia to kryterium.

Zarząd Województwa Opolskiego - Instytucja Zarządzająca, rozstrzygnięciem z dnia 14 listopada 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 30b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 84, poz. 712 ze zm. - zwanej dalej też ustawą), w zw. z art. 6 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370) oraz na zasadzie znowelizowanych "Wytycznych Instytucji Zarządzającej w zakresie procedury odwoławczej w ramach RPO WO 2007-2013", przyjętych uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 3162/2009 z dnia 7 kwietnia 2009 r., rozpatrzyła protest negatywnie. Uzasadniając swoje stanowisko, w odniesieniu do kryterium "Wdrożenie innowacji powstałej dzięki współpracy z sektorem B+R" organ wskazał na zasady punktacji, podając, że nadawana jest ona w skali od 0 do 3, a przyznane punkty mnożone są przez 4. Następnie wyjaśniając, że ocena powinna być dokonywana w oparciu o dane wynikające z wniosku oraz załączników wskazał na informacje podane przez wnioskodawczynię w pkt 3.5, 3.6, 3.7 wniosku, w pkt C.2 i C.3 biznesplanu, a także na informacje wynikające z dostarczonych dokumentów w postaci: umowy o doradztwo zawartej w dniu 23 lutego 2012 r. pomiędzy A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (doradca), a firmą [...] M. K. (zamawiający); koncepcji wdrożenia innowacyjnego systemu komputerowo - maszynowego usprawniającego przygotowanie wykroju surowca w procesie produkcji artykułów tekstylnych, opracowanej przez dr inż. D. M. i konsultowaną przez dr inż. I. H. z 2012 r.; opinii o innowacyjności z dnia 15 marca 2012 r. dotyczącej technologii koncepcji wdrożenia innowacyjnego systemu komputerowo - maszynowego usprawniającego przygotowanie wykroju surowca w procesie produkcji artykułów tekstylnych, sporządzonej przez dr inż. D. M.; umowy o współpracy zawartej dnia 4 kwietnia 2012 r. pomiędzy B a M. K. [...] oraz A Sp. z o.o.

Dokonując analizy wskazanych wyżej informacji organ stwierdził, że w umowie o współpracy z dnia 4 kwietnia 2012 r. brak jest zapisów potwierdzających, że prowadzone były badania w zakresie wprowadzanej przez wnioskodawcę innowacji produkcyjnej, a także, że innowacyjne rozwiązanie, jakie zamierza wprowadzić wnioskodawca powstało we współpracy z B. Ponadto, koncepcja sporządzona przez dr inż. D. M. i konsultowana przez dr inż. I. H. oraz opinia o innowacyjności nie zostały podpisane przez osoby upoważnione do reprezentowania B, jak również przez osoby upoważnione do reprezentowania A Sp. z o.o. W oparciu o wskazane okoliczności organ uznał, że nie można stwierdzić, aby przedłożona koncepcja wdrożenia innowacyjnego systemu (...) sporządzona została przez jednostkę B+R i tym samym, że wdrożenie innowacyjnego rozwiązania wypracowane było we współpracy z jednostką naukową. Wyjaśnił, że z załączonych dokumentów, tj. koncepcji i opinii o innowacyjności nie wynika, że zostały one sporządzone lub potwierdzone przez jednostkę B+R, tj. B. Organ dodał, że w tej sprawie statusu jednostki B+R nie posiada A Sp. z o.o., co jednoznacznie wynika m.in. z zapisów umowy o doradztwo. Stąd, przyjmując nawet, że powstanie opinii mogło nastąpić w oparciu o nawiązaną umowę o doradztwo, nie potwierdza to jednak realizacji współpracy z jednostką B+R, skoro w tym przypadku jednostką taką jest B. Ponieważ odwołująca nie posiada dokumentów potwierdzających realizację praktycznej współpracy z jednostka B+R, nie ma podstaw do podważania w tym zakresie przyznanej punktacji.

Odnosząc się do kryterium "Doświadczenia we współpracy z jednostką B+R lub posiadania własnej jednostki B+R" organ również wskazał na zasady punktacji podając, że nadawana jest ona w skali od 0 do 4, a przyznane punkty mnożone są przez 3. Uwzględniając informacje podane przez wnioskodawczynię w pkt 3.7 wniosku oraz w pkt C.1 biznesplanu, a także informacje wynikające z dostarczonych dokumentów w postaci: opinii z dnia 3 czerwca 2009 r., nr [...], wydanej przez Instytut [...] oraz Świadectw Jakości Zdrowotnej z dnia 27 lutego 2009 r., nr [...] i z dnia 22 kwietnia 2010 r., nr [...], wydanych przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego - Państwowy Zakład Higieny Zakład Badania Żywności i Przedmiotów Użytku, organ podzielił stanowisko oceniających (przedstawione w uzasadnieniu przyznanej punktacji), że wymagana współpraca skarżącej trwała krócej niż 6 miesięcy. Na tę okoliczność, jako dowód należało przyjąć jedynie przywołaną umowę o współpracy z dnia 4 kwietnia 2012 r. Organ wyjaśnił, że dołączone przez wnioskodawczynię świadectwa Jakości Zdrowotnej (z roku 2009 i 2010) potwierdzają, że wyprodukowane przez stronę wyroby tekstylne nie stanowią zagrożenia dla zdrowia. Natomiast opinia nr [...] jest dokumentem niezależnej instytucji naukowej potwierdzającym pozytywną ocenę wprowadzonego produktu. Powyższych dokumentów nie można nazwać doświadczeniem we współpracy obopólnej w przedsięwzięciu objętym wnioskowanym projektem. Produkty nie powstały bowiem we współpracy z tymi jednostkami, lecz przekazując gotowy produkt do badania wnioskodawczyni uzyskała jedynie świadectwo jakości.

Reasumując organ wskazał, że przystępując do konkursu obowiązkiem wnioskodawców jest przygotowanie dokumentacji w sposób niebudzący wątpliwości, że projekt wpisuje się w konkretne działanie/poddziałanie. Współpraca z jednostkami naukowymi nie może z kolei polegać wyłącznie na uzyskaniu pozytywnej opinii i świadectw jakości produkowanych dotychczas przez wnioskodawcę wyrobów, tylko na faktycznej współpracy, której wynikiem jest dany produkt projektu.

Zaskarżając rozstrzygnięcie protestu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu M. K. wniosła o: 1) stwierdzenie, że ocena projektu skarżącej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo; 2) przekazanie sprawy Marszałkowi Województwa Opolskiego do ponownego rozpatrzenia; 3) przeprowadzenie dowodu z załączonej do skargi Informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z KRS dla Spółki A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - na okoliczność prowadzonej przez tę spółkę działalności, w tym w zakresie prac badawczo-rozwojowych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia protestu, polegający na przyjęciu, że:

- wdrożenie innowacyjnego rozwiązania nie było wypracowane we współpracy z jednostką naukową, podczas gdy organ jednocześnie stwierdził, że zarówno koncepcja, jak i opinia o innowacyjności powstały w oparciu o umowę zawartą ze Spółką A Sp. z o.o. w dniu 23 lutego 2012 r. (§ 1 ust. 1 umowy);

- "Koncepcja wdrożenia innowacyjnego systemu (...)" oraz opinia o innowacyjności nie zostały podpisane przez osoby upoważnione do reprezentowania B, podczas gdy z treści tej koncepcji oraz opinii wynika, że zostały one sporządzone przez pracowników jednostki badawczo-rozwojowej. Nie były przy tym oświadczeniami woli składanymi w sferze reprezentacji jednostki B+R;

- "Koncepcja wdrożenia innowacyjnego systemu (...)" oraz opinia o innowacyjności nie zostały podpisane przez osoby upoważnione do reprezentowania Spółki A Sp. z o.o., podczas gdy jednocześnie organ orzekający przyjął, że Spółka ta nie ma charakteru jednostki badawczo-rozwojowej;

- w zakresie kryterium pn. "Wdrożenie innowacji powstałej dzięki współpracy z sektorem B+R" nie należało przyznać wnioskodawczyni żadnego punktu, podczas gdy w kryterium 5, pn. "Doświadczenie we współpracy z jednostką B+R lub posiadanie własnej jednostki B+R" organ zaaprobował przyznanie 3 punktów.

Ponadto, skarżąca podniosła sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez przyjęcie, że:

- z zapisów umowy o doradztwo zawartej ze Spółką A Sp. z o.o. wynika, iż Spółka ta nie posiada statusu jednostki B+R, podczas gdy żaden z zapisów tej umowy nie wyklucza statusu tej Spółki jako powiązanej z sektorem badawczo-rozwojowym, o którym mowa w słowniku pojęć szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO WO 2007-2013 (wersja nr 36), a z wpisu do KRS wynika, że Spółka ta prowadzi m.in. działalność badawczo-rozwojową w dziedzinie nauk technicznych oraz ekonomicznych;

- planowane przez skarżącą do produkcji wyroby nie były konsultowane z jednostką B+R, podczas gdy z treści złożonego wniosku o dofinansowanie i jego załączników wynika, że jednostka B+R przeprowadziła badania w zakresie składu produktu w celu zweryfikowania ewentualnego zagrożenia dla zdrowia człowieka, co niewątpliwie ma charakter konsultacyjny;

- dowodem, na współpracę z jednostką B+R jest jedynie umowa o współpracy z dnia 4 kwietnia 2012 r. zawarta z B, z pominięciem współpracy skarżącej z Instytutem [...] oraz z Zakładem Badań Żywności i Przedmiotów Użytku Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Zakładu Higieny, a także umowy z dnia 23 lutego 2012 r. z A Sp. z o.o.;

Skarżąca wskazała również, na naruszenie art. 2 Konstytucji RP i wypływającej z niego zasady zaufania obywateli do państwa oraz art. 29 ust. 4 ustawy poprzez:

- dokonanie wykładni pojęcia "współpraca" w sprzeczności z zasadą swobody umów i z pominięciem tego, że współpraca z jednostką B+R może się odbywać na podstawie porozumienia zawartego w dowolnej formie;

- dokonanie wykładni zwrotu "Doświadczenie we współpracy z jednostką B+R" w sposób dowolny i w konsekwencji przyjęcie, że doświadczenie we współpracy obopólnej oznacza powstanie produktów wyłącznie w oparciu o wspólnie wypracowane rozwiązania, podczas gdy współpraca może przybierać różne formy i być prowadzona na każdym szczeblu procesu wytwarzania produktu, w tym również bezpośrednio przed wprowadzeniem go do obrotu.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca zakwestionowała prawidłowość oceny projektu i dokonania jego punktacji.

W odpowiedzi na skargę, opierając się na argumentacji przedstawionej w rozstrzygnięciu protestu, organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi dodatkowo wskazał, że umowa o współpracy z dnia 4 kwietnia 2012 r. określa ogólne warunki współpracy i zawiera informację, że realizacja praktycznej współpracy między stronami będzie przebiegać w ramach odrębnych umów, zleceń i porozumień. Brak jest w niej przy tym zapisów potwierdzających, że prowadzone były badania w zakresie wprowadzanej przez skarżącą innowacji produkcyjnej oraz, że innowacyjne rozwiązanie powstało we współpracy z B, dzięki niej. Opinia została podpisana przez sporządzającą ją dr inż. M. M., w dniu 15 marca 2012 r. Nie została zatem podpisana przez osoby upoważnione do reprezentowania B. Powyższe wskazuje z kolei na to, że dr inż. M. M. mogła wystawić ją na zasadzie umowy zlecenia (lub o dzieło) zawartej bezpośrednio ze skarżącą. Ponadto przedstawiona koncepcja, pochodząca sprzed daty sporządzenia opinii została podpisana przez opracowującą ją - dr inż. M. M. oraz przez konsultanta, dr inż. I. H. Organ stwierdził, że skarżąca nie wykazała, aby innowacyjna "Koncepcja (...)," stanowiąca przedmiot projektu powstała we współpracy z jednostką B+R. W świetle zapisów umowy, za jednostkę taką nie można uznać A Sp. z o.o., gdyż miała ona wyłącznie za zadanie - w tej sprawie - wykonać czynności zmierzające do nawiązania współpracy właśnie z jednostką B+R, czyli B. Podkreślił organ, że znaczenia przy tym nie ma przedmiot działalności tej spółki (A), skoro nie podjęła się ona opracowania koncepcji czy sporządzenia opinii. Uznając jako dowód współpracy jedynie umowę z dnia 4 kwietnia 2012 r. organ zaakcentował, że za współpracę skarżącej z jednostkami B+R w celu uzyskania innowacyjnego produktu w tym programie nie można uznać uzyskania świadectw jakości, gdyż w tym wypadku skarżąca przekazała tylko gotowe produkty do oceny.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i zarzuty zawarte w skardze. Ponownie zaakcentował wadliwe dokonanie oceny w kwestii współpracy z jednostką "BR", pojęcia nowego produktu, oświadczenia woli i oświadczenia wiedzy, którym jest opinia. Opinia została zlecona na podstawie współpracy "A" i B, natomiast formalne podpisanie umowy zostało dokonane później. Według wiedzy pełnomocnika, najpierw została sporządzona koncepcja, a później dopiero opinia. Nie wie natomiast z jakich przyczyn osoba sporządzająca opinię użyła loga Bi oraz "A".

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko procesowe wyrażone w odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że nie godzi się z zarzutami skargi, iż wkład pracy jednostki BR mógł dotyczyć jedynie opiniowania produktu, który już istniał lecz winien wiązać się z nakładem pracy i czynności tejże jednostki na etapie wprowadzania i wdrażania tego produktu. Takie jest bowiem znaczenie kryterium 4. Nie zgodził się także z zarzutami związanymi z rozbieżnościami (niekonsekwencją organu) co do przyznania skarżącej punktów na podstawie kryterium 5, gdyż istotą oceny dokonanej na podstawie tego punktu jest tylko fakt współpracy z jednostką BR. Oświadczył również, że kryteria punktu 4 i 5 są od siebie niezależne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej.

Na zasadzie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - zwanej w skrócie P.p.s.a), sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową i stosują środki określone w tych przepisach. Przykładem takiej regulacji szczególnej jest przepis art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) dalej zwaną "ustawą".

Według regulacji art. 30c ust. 1 ustawy, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 tej ustawy, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. Przy czym zauważyć też trzeba, że przywołany wyżej przepis omawianej ustawy wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011r. w sprawie o sygn. akt P 1/11 (Dz. U. Nr 279, poz. 1644) uznany został za niezgodny z art. 87 Konstytucji w zakresie w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych, przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Za niezgodne z art. 87 Konstytucji uznane zostały również przepisy: art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 powołanej ustawy w zakresie w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa oraz art. 5 pkt 11 ustawy przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie wyrokiem Trybunału, wymienione wyżej przepisy tracą moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. W praktyce powoduje to możliwość utrzymania - w drodze wyjątku - dotychczasowych zasad w odniesieniu do wszystkich wdrażanych obecnie regionalnych programów operacyjnych na lata 2007-2013. Powyższe odnosi się również do wojewódzkich sądów administracyjnych, które rozpatrując skargę złożoną na podstawie art. 30c ust. 1 ustawy, mogą wydać wyłącznie orzeczenia wymienione w art. 30c ust. 3 tej ustawy. Na zasadzie art. 30c ust. 3 ustawy, w wyniku rozpatrzenia skargi Sąd może:

1) uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą,

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia,

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakiegokolwiek względu jest ono bezprzedmiotowe.

Ocena zatem działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Sąd, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania (proceduralnymi). Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy, do zadań instytucji zarządzającej należy wybór projektów - w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt 3 tego przepisu - które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego. Na zasadzie art. 26 ust. 2 ustawy, instytucja zarządzająca wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Natomiast w myśl art. 29 ust. 2 tej ustawy, ogłoszenie o konkursie - w celu wyłonienia projektów do dofinansowania - zawiera informacje obejmujące m.in. termin, miejsce i sposób składania wniosków o dofinansowanie projektu oraz kryteria wyboru projektów (pkt 6). Odnotować też można, że według art. 25 ust. 1 ustawy, za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca. Jest nią odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa. Do zadań tej instytucji należy w szczególności określenie systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy). Jako system realizacji należy rozumieć zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji. System realizacji określa również środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów. Dodać trzeba, że przy rozpatrywaniu wniosków o dofinansowanie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wydaje się bowiem decyzji administracyjnej. Dlatego też, procedura dotycząca naboru projektów określona jest w dokumentach wewnętrznych, w tym przypadku: Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego.

Dostrzec przyjdzie, że funkcje każdej instytucji zarządzającej określone zostały w art. 60 pkt a - f rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. Zgodnie z art. 60 pkt a) rozporządzenia, instytucja ta odpowiada za zapewnienie, że operacje wybierane są do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz, że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji.

Postępowanie w rozpatrywanej sprawie prowadzone było w trybie przepisów omawianej ustawy oraz w oparciu o dane zawarte w dokumentacji dołączonej do wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013, nr Osi priorytetowej 1 (Wzmocnienie atrakcyjności gospodarczej regionu), nr poddziałania 1.3.2. "Inwestycje w innowacje w przedsiębiorstwach". Wnioskowany przez skarżącą projekt to: "Wdrożenie nowej technologii wykrawania tkanin przy współpracy z jednostką B+R". Przedmiotem natomiast skargi wniesionej przez M. K. jest rozstrzygnięcie protestu z dnia 14 listopada 2012 r., dokonane przez Zarząd Województwa Opolskiego jako Instytucję Zarządzającą, którym rozpatrzył negatywnie protest skarżącej na pismo Dyrektora Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki z dnia 25 września 2012 r., zawierające informację o pozytywnym zaopiniowaniu złożonego przez skarżącą wniosku, w wyniku czego jej projekt znalazł się na 29 miejscu listy rezerwowej.

Ponieważ istota sporu, zdaniem Sądu, sprowadza się do dokonanej oceny złożonego przez skarżącą projektu w zakresie "współpracy z jednostkami B+R", w kryterium nr 4 i 5, stąd w pierwszej kolejności wskazać należy podstawy do takiej oceny, a następnie przywołać analizowaną dokumentację. Sporne "kryteria merytoryczne II stopnia - w L.p 4 i 5" ujęte zostały w załączniku nr 5 do "Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych RPO WO 2007-2013", wersja nr 36. W tym miejscu podkreślić przyjdzie, że kryteria te są rozłączne, posiadają oddzielną (samoistną) nazwę, oceniane we wskazanych swoistych wagach i punktach, przy komentarzu/uzasadnieniu do każdego z tych kryteriów. Dlatego też, przyznanie punktów w jednym z nich, nie powoduje automatycznie, czy też nie stwarza obowiązku przyznania odpowiednio punktów w tym kolejnym, drugim kryterium. W kryterium 4 pn. "Wdrożenie innowacji powstałej dzięki współpracy z sektorem B+R" oraz w kryterium 5 pn. "Doświadczenie we współpracy z jednostką B+R lub posiadanie własnej jednostki B+R" źródłem informacji dla dokonania oceny tych kryteriów merytorycznych II stopnia jest wniosek wraz z załącznikami. Kryteria te mają charakter punktowy. Ich wielkości przedstawiają się następująco: dla kryterium 4 - skala pkt od 0-3, waga 4; dla kryterium 5 - skala pkt od 0-4, waga 3. Z kolei odnośnie komentarzy/uzasadnienia dla tych kryteriów określone zostały wartości punktów. W 4 kryterium: 0 pkt - brak współpracy z jednostkami B+R; 1 pkt - wdrożenie rozwiązań innowacyjnych powstałych w jednostce B+R spoza regionu; 2 pkt - wdrożenie rozwiązań innowacyjnych przez własne B+R lub przez instytucję B+R z regionu. Natomiast w kryterium 5 "Doświadczenie we współpracy z jednostką B+R..." wielkości punktów uzależnione zostały od długości (stażu) współpracy: 0 pkt - brak współpracy; 1 pkt - współpraca trwa krócej niż 6 m-cy; 2 pkt - współpraca trwa co najmniej 6 m-cy, ale krócej niż 1 rok; 3 pkt - współpraca trwa co najmniej 1 rok, ale krócej niż 2 lata; 4 pkt - współpraca trwa co najmniej 2 lata.

Przechodząc do analizy w zakresie kryterium 4, tj. "Wdrożenie innowacji powstałej dzięki współpracy z sektorem B+R", wspomnieć też należy, że w "Szczegółowym opisie osi priorytetowych ..." w pkt 13 zwraca się uwagę na inwestycje związane z wdrożeniem rozwiązań innowacyjnych. Przedłożona przez skarżącą "Koncepcja wdrożenia innowacyjnego systemu komputerowo – maszynowego przygotowania wykroju surowca w procesie produkcji artykułów tekstylnych", zwanej dalej w skrócie "Koncepcją" - opracowana została w 2012 r. przez dr inż. D. M. i konsultowana przez dr inż. I. H. Z treści tej Koncepcji nie wynika, że jest ona efektem współpracy z sektorem B+R, że powstała dzięki (w wyniku) takiej współpracy, czy też, że były prowadzone badania w zakresie wprowadzanej przez skarżącą innowacji produkcyjnej. Pod tą Koncepcją nie widnieją żadne inne podpisy składane przez osoby reprezentujące jednostkę B+R. Punktacja w tym kryterium, jak wskazano wyżej, odnosi się do wdrożenia rozwiązań innowacyjnych powstałych w jednostkach B+R (np. z regionu - 2 pkt), a w sytuacji innowacji bez współpracy (wypracowania) brak jest punktów (0 - pkt). Załączona natomiast do wniosku dwustronicowa "Opinia o innowacji" z dnia 15 marca 2012 r. została własnoręcznie podpisana przez osobę ją sporządzającą, tj. dr inż. D. M. Z żadnego zapisu tej opinii nie wynika również, że dokument ten nie pochodzi od osoby ją sporządzającej, lecz od jednostki B+R.

Skarżąca z kolei upatruje wnioskowanego wdrożenia innowacyjnego rozwiązania, jako wypracowanego we współpracy z jednostką B+R. Na tę okoliczność wskazuje umowę o doradztwo zawartą w dniu 23 lutego 2012 r. pomiędzy A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] ([...]), a firmą [...] M. K. (skarżącą) oraz na umowę o współpracy z dnia 4 kwietnia 2012 r. zawartą pomiędzy B (jednostką B+R) a skarżącą oraz A.

Przy czym organ trafnie zwrócił uwagę na postanowienia załączonej umowy o doradztwo, z której wynika, że skarżąca powierzyła A ogół czynności zmierzających do nawiązania współpracy z jednostką B+R w celu uzyskania przez skarżącą ekspertyzy naukowej w zakresie koncepcji wdrożenia innowacyjnego systemu komputerowo-maszynowego przygotowania wykroju surowca w procesie produkcji artykułów tekstylnych (§ 1). Zakres tej umowy po stronie A obejmuje: doprowadzenie do zawarcia umowy pomiędzy skarżącą a osobą trzecią, mającą status jednostki naukowo-badawczej, posiadającą prawo weryfikacji innowacyjności technologicznej (§ 2).

Natomiast umowa o współpracę zawarta w dniu 4 kwietnia 2012 r., której celem jest nawiązanie bliskiej współpracy (§ 1.1), określa ogólne warunki tej współpracy, w tym także postanawia, że jej realizacja praktyczna - współpracy - będzie przebiegać w ramach odrębnych umów, zleceń i porozumień oraz wspólnych projektów "na warunkach szczegółowo tam uzgodnionych" (§ 7).

Wobec przedstawienia opisanej wyżej Koncepcji oraz braku zapisów w ww. umowach potwierdzających, że prowadzone były badania w zakresie wprowadzonej przez skarżącą innowacji produkcyjnej, jak również brak zapisów, że innowacyjne rozwiązania, jakie zamierza wprowadzić skarżąca powstało we współpracy z B (jednostką B+R), zasadnie organ poprosił skarżącą o dodatkowe dokumenty potwierdzające opracowanie wnioskowanej Koncepcji przez jednostkę B+R. Koncepcja bowiem pochodzi sprzed 15 marca 2012 r., tj. dnia sporządzenia opinii i została podpisana przez sporządzającą ją osobę, a zatem powstała jeszcze przed podpisaniem umowy o współpracę, a ponadto sporna Koncepcja nie została podpisana przez osoby upoważnione do reprezentowania B, czy też chociażby osoby upoważnione do reprezentowania A. W tym stanie faktycznym, oświadczenie skarżącej o powstaniu Koncepcji we współpracy z jednostką B+R , nie daje podstaw do przyznania punktów w kryterium 4. Podzielić należy stanowisko organu, że na podstawie przedstawionego przez skarżąca wniosku i załączników nie można stwierdzić, iż Koncepcja sporządzana została przez jednostkę B+R lub, że wdrożenie innowacyjnego rozwiązania wypracowane było we współpracy z jednostką naukową. Jak wynika z przywołanej wyżej treści kryterium 4, dla uzyskania punktów wymagano wdrożenia rozwiązań innowacyjnych powstałych bądź wypracowanych w jednostce B+R, a zatem brak we wniosku i załącznikach dokumentu w tej kwestii uniemożliwiło organowi przyznanie punktów.

Poczynione rozważania odnoszą się również do opinii, sporządzonej i podpisanej przez osobę ją sporządzającą - dr inż. D. M., która nie jest osobą uprawnioną do reprezentowania jednostki B+R, czy też A, o czym już była mowa wyżej, pomimo że na pierwszej stronie tej dwustronicowej opinii użyła loga A i B (jednostki B+R). Również okoliczność, że ww. wymiona jest pracownikiem jednostki B+R nie przesądza, że opinia ta pochodzi od tej jednostki. Z treści opinii wynika, że podpisująca ją osoba wytworzyła ten dokument (sporządziła), który osobiście podpisała imieniem własnym. Raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że na etapie oceny dokonywanej przez organ, przedłożony przez skarżącą wniosek wraz z załącznikami, w tym zapisy ww. umów nie pozwalają uznać, że sporządzona i podpisana przez tę samą osobę Koncepcja i opinia (przed umową o współpracę z jednostką B+R), stanowią dowód realnie powstałych lub wypracowanych innowacji w tej jednostce. Umowa o współpracy deklaruje przyszłą współpracę, od dnia jej podpisania, tj. 4 kwietnia 2012 r., nie zawiera ona postanowień świadczących o trwającej lub prowadzonej już współpracy. Ponadto zasygnalizować trzeba, że z umowy o doradztwo oraz z umowy o współpracy wynika, iż w niniejszej sprawie, na użytek właśnie wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu pn. "Wdrożenie nowej technologii wykrajania..", wskazano B jako jednostkę B+R. Stąd, bez wyraźnego odesłania do innej jednostki B+R, a zatem wbrew postanowieniom umowy czy też jednoznacznego upoważnienia do występowania w jej imieniu w tej sprawie, jest bezpodstawne. Sporne dokumenty w postaci Koncepcji i opinii nie pochodzą od B, nie zostały one podpisane przez osoby upoważnione do reprezentowania tej jednostki B+R. Brak jest również jakiegokolwiek dokumentu pochodzącego od tej jednostki, że innowacje powstały lub wypracowane zostały właśnie w tej jednostce B+R lub z jej upoważnienia czy też zlecenia, porozumienia. Nie zostały sporne dokumenty sporządzone lub potwierdzone przez jednostkę B+R, tj B. Okoliczności tych nie potwierdza sama treść spornych dokumentów. Jak wykazał organ, przedłożony przez skarżącą materiał nie uprawniał do przyjęcia, że sporządzona opinia pochodzi od jednostki B+R. Zauważyć też przyjdzie, że organ nie wykluczył możliwości przedstawienia w formie dokumentu prywatnego rozwiązań innowacyjnych we wniosku, jednakże w kryterium 4 przewidziano punkty za innowacje powstałe lub wypracowane w jednostkach B+R oraz innowacje w formie wynalazku, który jednak pozostaje poza niniejszą sprawą i rozważaniami. W tym stanie rzeczy trudno uznać za zasadny zarzut skrżącej o sprzeczności istotnych ustaleń faktycznych z oceną materiału dowodowego na dzień przeprowadzonej przez organ oceny wniosku w zakresie punktacji w kryterium 4, według Szczegółowego opisu osi – zał Nr 5, tj. zamieszczonego komentarza /uzasadnia do tego kryterium.

Sąd nie dostrzega również podstaw, aby zakwestionować prawidłowość oceny wniosku skarżącej przez organ w zakresie odrębnego (niezwiązanego) kryterium 5 pn. "Doświadczenie we współpracy z jednostką B+R lub posiadanie własnej jednostki B+R".

W kryterium tym punktację nadaje się według opisanych wyżej zasad. Ocena w tym kryterium w sposób oczywisty związana jest ze złożonym projektem przez skarżącą w klasyfikacji kategorii inwestycji funduszy strukturalnych 07, tj. Inwestycje w przedsiębiorstwa bezpośrednio związane z dziedziną badań i innowacji (innowacyjne technologie, tworzenie przedsiębiorstw przez uczelnie, ośrodki itp.). Doświadczenie we współpracy z jednostką B+R dotyczy zatem współpracy wnioskodawców w zakresie przedmiotowego projektu w ww. kategorii - innowacyjnego produktu - objętego wnioskiem skarżącej. W dniu 25 kwietnia 2012 r. skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Wdrożenie nowej technologii wykrajania tkanin we współpracy z jednostką B+R". Zasadnie organ przyjął, że dowodem na współpracę skarżącej w tym projekcie, w tej kategorii jest dołączona do wniosku umowa o współpracę z dnia 4 kwietnia 2012 r. Umowa ta, w kontekście chronologii dokonanych czynności w ww. datach, umożliwiła potwierdzenie współpracy trwającej krócej niż 6 miesięcy, na użytek tego kryterium, stąd przyznana punktacja w kryterium 5, wynosi 3 punkty. Dołączone przez skarżącą do wniosku Świadectwa Jakości Zdrowotnej z roku 2009 i 2010, wydane przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego-PZHZBŻiPU są dokumentami potwierdzającymi gotowe produkty przekazane do badania przez skarżącą, czyli już wyprodukowane wyroby tekstylne o zadeklarowanym składzie, nie stanowiące zagrożenia dla zdrowia. Zgodzić należy się także z podobnym stanowiskiem organu co do Opinii z 2009 r. wydanej przez Instytut [...], że jest to dokument instytucji naukowej potwierdzający pozytywną opinię zbadanego produktu, który został już wyprodukowany i dostarczony przez skarżącą. Z powyższego wynika, że skarżąca nie współpracowała z jednostkami B+R w celu uzyskania (opracowania) innowacyjnego produktu, tylko przekazywała gotowy produkt do oceny. Wynikiem tej oceny były ww. świadectwa jakości i opinia. Powtórzyć przyjdzie za organem, że skarżąca nie wykazała, iż produkowała wyroby na podstawie uzyskanych opinii, ekspertyz naukowych i badań - współpracy - lecz w świetle przywołanych dokumentów przekazywała gotowy już produkt do badania, w wyniku czego uzyskała świadectwo jakości (opinię). Dlatego też, wbrew twierdzeniu skarżącej, organ nie dokonał oceny jej wniosku w kryterium 5 w sposób dowolny, pogarszając zasady konkursu i naruszając art. 29 ust. 4 ustawy.

Ponadto zasygnalizować trzeba, że w tak sformalizowanym postępowaniu konkursowym na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie spoczywa obowiązek przedstawienia takiej dokumentacji, która w sposób niebudzący wątpliwości będzie świadczyć o spełnieniu wszystkich warunków do uzyskania odpowiedniej liczby punktów w ramach danego kryterium.

Z przedstawionych i opisanych wyżej względów, nie można podzielić zarzutów skarżącej, że ocena w zakresie kryterium 4 i 5 została dokonana przez organ w sposób niezgodny z prawem. Zaakcentować należy, że niezależnie od argumentów podniesionych w skardze, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie znalazł innych uchybień w tej materii, które mogłyby skutkować uznaniem, że ocena projektu skarżącej w zakresie współpracy nastąpiła w sposób naruszający prawo.

W tym stanie rzeczy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy.