Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2227/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr[...].


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 stycznia 2006 roku J. S. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej ZUS) z prośbą o umorzenie odsetek od zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. We wniosku wskazał, że prowadził działalność gospodarczą w latach 1995 - 1998. Brak zamówień doprowadził go do zadłużenia, zawieszenia działalności i naliczenia odsetek od zaległości w kwocie 1500 zł. Ponadto ciężko zachorował na [...], powoduje to bolesność przy poruszaniu się i brak możliwości podjęcia zatrudnienia. Jest osobą samotną i wszystkie czynności wykonuje sam. Otrzymuje emeryturę w kwocie 672 zł, z czego potrącana jest kwota 196 zł na ZUS, zatem pobiera kwotę tylko 478 zł. Opłaca czynsz za mieszkanie w kwocie 150 zł, pozostałą kwotę przeznacza na żywność, lekarstwa i opłatę za energię elektryczną, nie wystarcza mu pieniędzy na zakup węgla. Zapłacił dotychczas na rzecz ZUS 3200 zł, zaś zaległość główna wynosiła 1500 zł.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. ZUS odmówił umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenia.

W uzasadnieniu podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi możliwość umorzenia samych odsetek za zwłokę. Stosownie do art. 28 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 137, poz. 887 z późn. zm., zwanej dalej u.s.u.s.), odsetki za zwłokę podlegają umorzeniu jedynie w przypadku umorzenia składek.

W odpowiedzi na powyższą decyzję J. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pismem z dnia 1 maja 2006 r., w którym to podniósł, że dalsze potrącanie odsetek jest niesprawiedliwe, gdyż zapłacił już na rzecz ZUS 4000 zł a zaległość główna wynosiła 1500 zł. Dodatkowo stwierdził, iż jest osobą schorowaną, samotną, ma 67 lat, nie może podjąć żadnej pracy. Kwota emerytury po potrąceniu wynosi 500 zł i otrzymanych pieniędzy nie wystarcza mu na życie.

Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono argumenty przytoczone w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2006 roku. Podkreślając, iż przepisy o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewidują umorzenia samych odsetek za zwłokę.

J. S. wniósł pismem z dnia 7 czerwca 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. W uzasadnieniu przytoczył argumentację dotyczącą jego trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej, będącą powtórzeniem argumentacji ze wcześniejszych pism.

W odpowiedzi na skargę z 30 czerwca 2006 r. roku organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w wydanych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd zauważa na wstępie, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działań podejmowanych przez administrację publiczną, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest bowiem na zasadzie kryterium zgodności z prawem.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego (uchylić) akt wydany przez organ administracyjny, wystarczające jest stwierdzenie przez Sąd, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Sąd, na mocy art. 135 P.p.s.a., podejmuje też środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, dopatrzył się naruszeń prawa materialnego jak i procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały usunięciem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a.

Sąd zauważa, że art. 180 § 1 K.p.a. stanowi, iż w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się między innymi sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych (art. 180 § 2 K.p.a.). Według zaś art. 1 pkt 1 K.p.a. Kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej, jak stanowi art. 5 § 2 K.p.a., są między innymi centralne organy administracji rządowej, w tym także ZUS i Prezes ZUS.

Oznacza to, iż zarówno organ wydający decyzję w pierwszej instancji, jak też organ, do którego w sposób prawidłowy złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (wydający decyzję o charakterze odwoławczym), obowiązane są przestrzegać zasad postępowania administracyjnego, do których należą: podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), wydanie decyzji zawierającej, poza elementami formalnymi, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, przyczyn, z powodu których, innym dowodom odmówił wiarygodności, jak też sporządzenie uzasadnienia prawnego z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.).

Przestrzeganie powyższych norm jest szczególnie istotne, gdy decyzje wydawane są w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Kontrola sądowa decyzji uznaniowej sprowadza się bowiem do zbadania, co wielokrotnie podnoszono w judykaturze, czy w sprawie nastąpiło wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego, czy dokładnie wyjaśniono okoliczności faktyczne oraz czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie przepisów materialnoprawnych, w których unormowano kwestię przesłanek do umorzenia należności.

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, doszło do naruszenia wyżej przytoczonych przepisów K.p.a. ze względu na to, iż organ ponownie rozpatrujący sprawę nie rozważał sytuacji zdrowotnej i materialnej strony i nie dostrzegł, iż organ pierwszej instancji nie przedstawił w uzasadnieniu swej decyzji pełnego stanu faktycznego sprawy, który pozwalałby na dokonanie oceny, czy wzięto pod uwagę całokształt materiału dowodowego sprawy i czy uczyniono to w sposób zgodny z obowiązującymi unormowaniami prawnymi.

Przeczy to zarówno dyspozycji art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 K.p.a., jak również treści art. 11 K.p.a., który odwołuje się do zasady przekonywania stron o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, jak również jednej z naczelnych zasad procedury administracyjnej, wyrażonej w art. 8 K.p.a. - pozyskiwania zaufania do organów administracji publicznej. Uchybienia te w ocenie Sądu miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zwraca uwagę, iż znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy ma przyczynić się do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie uwzględniono podstawowych informacji dotyczących sytuacji materialnej i zdrowotnej Skarżącego.

Zdaniem składu orzekającego błędne jest ponadto stanowisko organu pierwszej instancji, iż niemożliwe jest umorzenie samych odsetek bez jednoczesnego umorzenia należności głównej. Przeczy temu treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s., który zawiera definicję "należności z tytułu składek", o których mowa w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Z przepisu art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wynika, iż "należności z tytułu składek" to zarówno składki, jak i odsetki za zwłokę, oraz koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkowa opłata. Natomiast przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. stanowi ogólnie, iż ZUS może umarzać należności z tytułu składek w całości lub w części.

W związku z tym, gdy strona zwraca się do organu administracyjnego o umorzenie samych odsetek od zaległości z tytułu składek, niewystarczające jest wskazanie treści art. 28 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, ustanawiał bowiem zasadę, iż obligatoryjne jest umorzenie odsetek za zwłokę, jak też kosztów upomnienia oraz dodatkowej opłaty, gdy umarzane są składki. Nie oznacza to jednak, iż ZUS nie ma podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia w zakresie umorzenie odsetek za zwłokę z tytułu nieuiszczonych w terminie składek, a tak wynika z uzasadnienia decyzji ZUS z dnia [...] kwietnia 2006 r. i Prezesa ZUS z dnia [...] maja 2006 r. Podstawę do umorzenia ww. należności z tytułu odsetek stwarza art. 28 ust. 1 u.s.u.s. w związku z art. 24 ust. 2 u.s.u.s.

Ważne jest więc, aby organ, który wydaje rozstrzygnięcie o umorzeniu lub o odmowie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rozważył przesłanki wynikające z ustawy w odniesieniu do konkretnej strony postępowania.

Organy obu instancji w żadnej z decyzji nie wyjaśniły, w stopniu wymaganym przez prawo, przesłanek, którymi kierowały się wydając decyzje, będące przedmiotem kontroli Sądu. Nie odniesiono się w żaden sposób do art 28 u.s.u.s. jak i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 136). Nie przywołano powołanych przepisów nawet w podstawach prawnych rozstrzygnięć.

Sąd podkreśla dodatkowo, iż okoliczność faktyczna może być - zgodnie z art. 81 K.p.a. - uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W rozpoznawanej sprawie przed ZUS i Prezesem ZUS strona Skarżąca takiej możliwości nie miała, ponieważ organy nie wyznaczyły jej odpowiedniego terminu do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Tym samym nie uczyniły zadość treści art. 10 K.p.a. Uchybienie to, jednak, choć ma znaczenie dla rozstrzygnięcia, ale z uwagi na wcześnie wskazane nieprawidłowości nie miało decydującego znaczenia przy eliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Wezwanie przez ZUS i Prezesa ZUS do ustosunkowania się w sprawie zebranych dowodów stronę postępowania toczącego się w trybie uznania administracyjnego mogło doprowadzić do uzyskania informacji koniecznych do przeprowadzenia prawidłowej analizy sytuacji materialnej i osobistej ubiegającego się o ulgę.

Takie działania organów administracji państwowej nie wypełniają w sposób należyty jednej z naczelnych zasad procedury administracyjnej - pozyskiwania zaufania do organów administracji państwowej (art. 8 K.p.a.). Naruszają również wymienione wyżej przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 11 K.p.a. oraz art. 24 ust. 4 u.s.u.s.

Z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi odwoławczemu wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej.

Mając powyższe okoliczności na względzie zasadne było, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a., wydanie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie pierwszym sentencji. Skarżący nie poniósł kosztów sądowych, gdyż z mocy prawa był z nich zwolniony, na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) P.p.s.a., w związku z tym nie zapadło rozstrzygnięcie w tym przedmiocie.