Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1711/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 26 ust. 2, art. 30 a ust. 3, art. 30 b ust. 1, ust. 4, ust. 6 pkt 4, art. 30 c ust. 1, art. 30 e, art. 30 i pkt 1, art. 31
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 3 § 3, art. 106 § 3, art. 174 pkt 1, art. 176
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej V. Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 kwietnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 696/14 w sprawie ze skargi V. Spółki z o.o. w Ł. na informację o negatywnej ocenie projektu zawartą w piśmie Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowana realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od V. Spółki z o.o. w Ł. na rzecz Ministra Gospodarki 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 696/14 oddalił skargę V. Sp. z o.o. w na rozstrzygnięcie [...] z dn. [...] przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia:

Wnioskiem z dnia [...] r. nr skarżąca spółka wystąpiła o dofinansowanie projektu pt. "Wdrożenie innowacyjnej technologii wytwarzania funkcjonalnych wafli zbożowych z dodatkami prozdrowotnymi" w ramach Osi priorytetowej 4 - działania 4.4 Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013.

Wnioskodawczyni wskazała, że w ramach projektu zamierza wdrożyć innowacyjną technologię produkcji funkcjonalnych wafli ryżowych z dodatkami prozdrowotnymi. Nowa innowacyjna technologia produkcji wafli miała odbywać się z zastosowaniem specjalnego mieszania składników oraz dwufazowego procesu naświetlania ziaren i gotowych wafli promieniami UV, co miało pozwolić na równomierne wymieszanie wafli i utrwalenie ich barwy oraz zastosowanie w produkcji suszonych owoców i warzyw równomierne rozłożonych w produkcie. Zastosowanie natryskiwarki miało natomiast pozwolić na natryskiwanie produktu dodatkami funkcjonalnymi takimi jak witaminy, stanole czy prebiotyki.

Pismem z dnia [...] P., pełniąca funkcję Instytucji Wdrażającej poinformowała skarżącą o negatywnym wyniku oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie w ramach kryteriów merytorycznych obligatoryjnych:

1. Nr 3: Inwestycja polega na zakupie lub wdrożeniu rozwiązania technologicznego, które jest stosowane na świecie przez okres nie dłuższy niż 3 lata bądź technologii, która jest stosowana dłużej niż 3 lata pod warunkiem, że stopień rozprzestrzenienia tej technologii na świecie w danej branży nie przekracza 15%;

2. nr 4: W wyniku realizacji projektu zostanie wprowadzony na rynek nowy lub zasadniczo ulepszony produkt (kryterium nie dotyczy projektów prowadzących do powstania produktów nie posiadających desygnatu materialnego);

3. nr 5: Nowy lub zasadniczo ulepszony produkt będący wynikiem realizacji projektu wykazuje użyteczność dla potencjalnych odbiorców oraz posiada przewagi konkurencyjne w stosunku do oferty innych podmiotów działających w branży.

Pismem z dnia [...] r. skarżąca spółka złożyła - za pośrednictwem - do Ministra Gospodarki, pełniącego funkcję Instytucji Pośredniczącej, protest od negatywnego wyniku oceny wniosku o dofinansowanie.

Pismem z dnia [...] Minister Gospodarki poinformował skarżącą spółkę o negatywnym wyniku rozpatrzenia protestu z udziałem powołanego eksperta. Minister wskazał, że projekt nie spełnił kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 3, natomiast w zakresie kryterium obligatoryjnego nr 4 i 5 protest został uwzględniony.

Organ odnosząc się do niespełnienia kryterium nr 3 wyjaśnił, że firma V. Sp. z o.o. istnieje od roku i zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie powołana została do zrealizowania przedsięwzięcia polegającego na wdrożeniu nowej technologii produkcji funkcjonalnych wafli zbożowych z dodatkami prozdrowotnymi. Do sfinalizowania tego celu służyć miał przedmiotowy projekt.

Organ wskazał, iż firma V. zamierza wdrożyć innowacyjną technologię produkcji funkcjonalnych wafli ryżowych z dodatkami prozdrowotnymi. Technologia ta miała być wdrożona w toku realizacji projektu. Została ona zgłoszona do ochrony praw własności przemysłowej w Urzędzie Patentowym RP pod postacią zgłoszenia patentowego pn. "". Organ podniósł, iż skarżąca spółka we wniosku o dofinansowanie i proteście powoływała się na informacje zawarte jej zdaniem w dołączonej do dokumentacji aplikacyjnej Opinii o innowacyjności wydanej przez S. Organ stwierdził jednak, iż skarżąca spółka takiej Opinii nie dołączyła do wniosku o dofinansowanie, ani do protestu. Organ podkreślił przy tym, iż wnioskodawczyni nie miała obowiązku dołączania do dokumentacji aplikacyjnej wspomnianej "Opinii o innowacyjności". Wyjaśnił również, że zgodnie z opisem przedmiotowego kryterium zawartym w Przewodniku ocena kryterium dokonywana jest przede wszystkim na podstawie opisu zawartego we wniosku o dofinansowanie oraz wiedzy eksperta oceniającego. Organ podniósł jednak, że we wniosku o dofinansowanie przedsiębiorca powinien podać konkretne dane umożliwiające dokonanie oceny kryterium. Wskazał, że brak takiej Opinii sprawił, że ocena została dokonana na podstawie informacji zawartych we wniosku zgodnie z wymogami Przewodnika. Zdaniem organu ponieważ dokument ten nie został dołączony do dokumentacji aplikacyjnej, nie można potwierdzić faktu, iż technologia opisana we wniosku jest innowacyjna. Podkreślił, iż nie wiadomo w jaki sposób wymieniony dokument charakteryzował cechy i parametry technologii i czy znajduje się w nim zdanie wyrażone przez specjalistów z danej dziedziny, dotyczące pozytywnego ustosunkowania się do parametrów maszyn, urządzeń, jak również samej technologii.

Organ powołał się również na zdanie eksperta, który wskazał, iż we wniosku o dofinansowanie brak jest informacji odnośnie maszyn, konstrukcji linii technologicznych, wykorzystywanych na świecie do produkcji tego typu artykułów spożywczych. Podkreślił, że nie opisano także różnic, które świadczyłyby, iż proponowana przez skarżącą spółkę do wprowadzenia technologia jest innowacyjna, a nie stanowi jedynie zmian konstrukcyjnych w maszynach już istniejących na rynku służących do wytwarzania wafli zbożowych.

Organ powołał się również na opinie eksperta, który zauważył, że z danych zawartych w pkt 25 wniosku wynika, że zastosowana przez skarżącą technologia stosowana jest w standardowych urządzeniach do wypieku wafli, a "innowacyjność" będzie sprowadzała się wyłącznie do jej wzbogacenia, rozbudowy, czy też dodania elementów konstrukcyjnych do istniejących już na rynku maszyn, urządzeń. Zdaniem eksperta modyfikacje dokonane w samym procesie produkcji nie mogą być nazwane "nową technologią", a jedynie stanowią wzbogacenie technologii wytwarzania, która jest powszechnie stosowana przy produkcji wafli od wielu lat. Elementy "innowacyjne" zgłoszone przez wnioskodawcę jako "innowacyjna technologia" stanowiły, w ocenie eksperta, jedynie człon ulepszeń, zespół zmian wprowadzonych w celu produkcji wafli ryżowych.

Organ wskazał również, iż w przedmiotowym wniosku nie zawarto analizy, z której wynikałoby, że wdrażana technologia jest innowacyjna pod względem ofert już istniejących na rynku. Skarżąca nie dokonała porównania stopnia innowacyjności proponowanego rozwiązania z innymi stosowanymi na rynku.

Ponadto organ podkreślił, że skarżąca we wniosku nie zawarła spisu podstaw/źródeł danych, na podstawie których określono stopień innowacyjności technologii, z podaniem tytułów raportów, roczników statystycznych i dat ich wydania, adresów stron internetowych, roczników publikacji itp. oraz wskazaniem miejsca ich dostępności, w celu zweryfikowania z informacjami przedstawionymi w opinii. Stwierdził, że podstawą opinii nie mogą być jedynie ogólne teksty reklamowo-opisowe dotyczące wdrażanej/zakupywanej technologii. Instytucja Pośrednicząca podkreśliła, że w dokumentacji brak było opinii o innowacyjności, a pozostałe dokumenty wymienione we wniosku, nie były dokumentami, mogącymi potwierdzić stopień innowacyjności technologii. W związku z powyższym, w ocenie organu skarżąca nie spełniła wymogu Przewodnika co do podania podstaw/źródeł danych, na podstawie których określono stopień innowacyjności technologii.

Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że protest od oceny kryterium nr 3 był niezasadny. Następnie wyjaśnił powody, dla których uznał za zasadny protest w zakresie kryterium obligatoryjnego nr 4 i 5.

V. sp. z o.o. w złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W skardze wniosła o stwierdzenie, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy, że ocena Projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Gospodarki i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego - według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. pełnomocnik organu wskazał, że dokumenty złożone wraz ze skargą do Sądu nie są w całości tożsame z tymi, którymi dysponował organ w toku oceny wniosku i rozstrzygnięcia protestu. Zakwestionował ponadto twierdzenie strony co do tego, że złożona wraz ze skargą Opinia rzecznika patentowego z dnia r. została złożona wraz z protestem, jako że rozstrzygnięcia protestu dokonano w [...][...] r., a więc wcześniej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2014 r. oddalił skargę. Zdaniem Sądu ocena wniosku w zakresie spornego kryterium została dokonana właściwie, co potwierdzała również treść pisma rozstrzygającego protest.

Sąd podkreślił, że spełnienie spornego kryterium musi być ocenione zgodnie z treścią zapisów wniosku dokonanych zgodnie z Instrukcją poprzez przesłanki określone w Przewodniku po kryteriach wyboru dotyczącego działania 4.4.

Jak wskazał Sąd, w treści pisma z oceny wniosku w odniesieniu do tego kryterium zawarto stanowisko przedstawione przez dwóch oceniających. Oceniający 1 wskazał, że według skarżącego wskazane we wniosku rozwiązanie technologiczne jest stosowane na świecie dłużej niż 3 lata zaś jej rozprzestrzenienie jest większe niż 15%, jako, że "przemysłowa produkcja ziaren takich zbóż jak kukurydza, ryż, pszenica, owies, jęczmień, groch czy soja na zasadzie ekspandowania odbywa się na wyspecjalizowanych liniach, a wszystkie procesy takie jak czyszczenie surowca oraz wyrównanie pod względem wielkości, kondycjonowanie, obróbka cieplna (w aparatach, tzw. armatkach do ekspandowania), chłodzenie, wprowadzenie dodatków na ekspandowane ziarno, sortowanie i kontrola jest w pełni wykorzystywane. Natomiast oceniający 2 wskazał, że zgłoszony do ochrony patentowej wynalazek opisuje rozwiązanie nowe. Wnioskodawca, jednakże nie dokonał analizy informującej, że wdrażana technologia jest innowacyjna pod względem ofert już istniejących na rynku, nie dokonał również porównania stopnia innowacyjności proponowanego rozwiązania z innymi stosowanymi na rynku. Nadto opiniujący nr 2 wniósł zastrzeżenia co do tego, że w jego ocenie skarżąca nie posiada wyłącznych praw do zgłoszenia patentowego, co czyni zgłoszenie kosztów zakupu niezrozumiałym. Ta ostatnia kwestia została uznana przez Ministra Gospodarki za trafnie zakwestionowaną w proteście, w związku z czym ten element oceny kryterium dokonany przez Oceniającego 2 określono jako nieprawidłowy. Jak zaznaczył Sąd, Minister słusznie nie uznał jednak stanowiska skarżącej wskazującej na uznanie za zasadne jej stanowiska co do spełnienia kryterium nr 3" nowości technologii" przez wspomnianego Oceniającego, które to stanowisko zdaniem skarżącej miało stać w opozycji do stanowiska Oceniającego 1. Wynika to z faktu, że skarżąca wskazując na błędne jej zdaniem uzasadnienie niespełnienia tego kryterium przez Oceniającego 2, odwołała się jedynie do okoliczności związanych z posiadaniem prawa wyłączności do własności przemysłowej objętej zgłoszeniem patentowym, pomijając zastrzeżenie dotyczące braku analizy, która miała wskazać na innowacyjność proponowanej technologii w porównaniu z już stosowanymi na rynku w zakresie produkcji wafli ryżowych z dodatkami prozdrowotnymi (prebiotykami, witaminami). Sąd podkreślił, że wykazanie innowacyjności "nowej technologii" jest niezbędne dla uznania spełnienia kryterium zatem zastrzeżenie poczynione przez Oceniającego 2 jest decydujące dla oceny. W oparciu o treść Przewodnika po kryteriach wyboru projektów Sąd wskazał, że słusznie Minister Gospodarki uznał, że dokumenty wymienione we wniosku, na co powoływała się skarżąca w proteście, nie mogły dowodzić spełnienia spornego kryterium nr 3 i jakkolwiek wspomniana lakoniczność w rozstrzygnięciu protestu w tym zakresie stanowi uchybienie, nie ma ona wpływu na zasadność tego stanowiska. Nie był zatem trafny zarzut skargi, że Minister nie odniósł się w proteście do zarzutu dotyczącego znaczenia wspomnianych dokumentów dla oceny spornego kryterium. Sąd podkreślił również, że fakt, że przy użyciu zakupionej linii technologicznej zawierającej pewną modernizację w procesie mieszania surowca, jego natryskiwania i napromieniowania promieniami UV, uzyska się bez wątpienia nowy produkt (wafel zawierający właściwie rozłożony dodatek w postaci suszonych owoców, warzyw, czy też ziół), jednak ta okoliczność nie dowodzi bezapelacyjnie jak twierdzi skarżąca w skardze spełnienia kryterium nr 3.

Sąd zaznaczył również, że kryterium nr 3, nie jest zależne od oceny kryterium nr 4 i każde z nich podlega oddzielnej ocenie zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach wyboru. Tak więc okoliczność, że inni przedsiębiorcy działający w tym segmencie rynku, nie są w stanie wyprodukować takiego produktu, nie stanowiła skutecznego argumentu.

Ponadto Sąd podkreślił, że skarżąca, mimo takiego wymogu, nie przedstawiła we wniosku porównania przedstawionej przez siebie "nowej technologii" w zestawieniu z innymi występującymi na rynku i nie wykazała, że jest ona innowacyjna w stosunku do nich oraz na czym ta innowacyjność polega. W skardze spółka pośrednio przyznała ten fakt wskazując, że stosowana technologia stanowi tajemnicę przedsiębiorców zatem trudno jest przedstawić takie dane i porównać parametry techniczne stosowane przez konkurencję. Podniosła również, że wywiązała się z tego obowiązku wskazując skład produktów (wafli) występujących na rynku. Stanowisko skarżącej w tym zakresie, nie mogło jednak, zdaniem Sądu, zostać uznane za prawidłowe, gdyż przystępując do konkursu skarżąca zapoznała się z jego wymogami i mimo trudności powinna się do nich dostosować, ponieważ wymagania te dotyczą wszystkich potencjalnych beneficjentów. Ponadto Sąd zaznaczył, że porównania rozwiązań technologicznych nie można dokonywać poprzez produkt, bo on jest jedynie efektem ich zastosowania i sam w sobie nie stanowi rozwiązania technologicznego.

W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom skarżącej rozstrzygnięcie protestu zawiera odniesienie się do jego wszystkich zarzutów, przy czym nie można zgodzić się z argumentami skargi, z których wynika, iż niektóre motywy uzasadnienia braku spełnienia kryterium nr 3 pojawiły się dopiero w rozstrzygnięciu protestu, co miałoby dowodzić jego nieprawidłowości. Zdaniem Sądu, stwierdzić należało, że rozwinięcie wcześniej przedstawionych w ocenie projektu zastrzeżeń, przy ocenie określonego kryterium, które dokonywane jest w powiązaniu z treścią wniosku i innych dokumentów, nie mogło budzić zastrzeżeń Sądu. Nie można było również uznać, że uwzględnienie zarzutów protestu w zakresie części kryteriów. tj. kryterium nr 4 i 5 stanowiło dowód na nieprawidłowe, nierzetelne ocenienie wniosku oraz na brak jasno określonych, precyzyjnych kryteriów oceny projektów, a więc stanowiło o naruszeniu treści art. 26 ust. 2 w zw. z art. 30b ust. 1 i 4 w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (u.z.p.p.r.). Jak wskazał Sąd, uwzględnienie zarzutów protestu przez Instytucję Pośredniczącą, która skorzystała z oceny dokonanej przez powołanego przez siebie eksperta, dowodziło właśnie zapoznania się z dokumentacją i skrupulatnej oceny wszystkich elementów dokumentacji jak również argumentacji uzasadniającej zaskarżone stanowisko IP. Sąd podkreślił również, że z żadnego zapisu dokumentacji konkursowej nie wynikał obowiązek eksperta do wskazywania przesłanek, jakimi kierował się przy ocenie, a w szczególności wskazania czy dokonał analizy danych zawartych w dostępnych informacjach patentowych, czy też danych technicznych i konstrukcji urządzeń przeznaczonych do realizacji technologii.

Zdaniem Sądu nie można było również uznać za trafne argumentów skargi w zakresie, w jakim skarżąca wskazywała na okoliczność, że nawet przy zakwestionowaniu stosowania przedstawionej technologii dłużej niż 3 lata, kryterium nr 3 należało uznać za spełnione, ponieważ możliwe byłoby przyjęcie, że "Inwestycja polega na zakupie lub wdrożeniu technologii, której stopień rozprzestrzenienia na świecie w danej branży nie przekracza 15%", ponieważ warunki oceniane w ramach tego kryterium są rozdzielne. W związku z powyższym Sąd podkreślił, że wskazanie przez wnioskodawcę warunku podlegającego ocenie w ramach pkt. 16 jest wiążące dla organu.

Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd uznał, że ocena wniosku w zakresie kryterium nr 3 została dokonana prawidłowo w zgodzie z dokumentami obowiązującymi w konkursie w ramach Działania 4.4 jak również z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006 r.(Dz. U z 2009 r. poz. 712 ze zm.). W ocenie Sądu, również prawidłowo Minister Gospodarki, na podstawie art. 30b zdanie drugie ustawy, rozstrzygnął protest, w związku z czym nie doszło do naruszenia zarówno tych przepisów, jak również pozostałych wskazanych w skardze.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony skargą kasacyjną wniesioną w imieniu V. sp. z o.o. w. W skardze kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia:

1. art. 26 ust. 1 pkt 4 i art. 26 ust. 2 i art. 31 ust. 1 ustawy - poprzez niedokonanie wyboru w oparciu o kryteria merytoryczne obligatoryjne oceny wniosków w systemie realizacji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 w ramach Działania 4.4 Nowe Inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym, poprzez oczywiście błędne uznanie niespełnienia kryterium obligatoryjnego merytorycznego nr 3, a tym samym również - naruszenie zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu i rzetelności oceny projektu,

2. art. 26 ust. 2 w zw. z art. 30b ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 30b ust. 4 i art. 31 ust. 1 ustawy, poprzez oddalenie skargi, pomimo, że Instytucja zaniechała stworzenia jasnych i niebudzących wątpliwości, pozbawionych uznaniowości kryteriów oceny formalnej i merytorycznej dla wniosków o dofinansowanie projektów do konkursu w ramach którego skarżąca składała wniosek, dokonanie oceny w sposób powierzchowny i dowolny, stawianie beneficjentom wymagań niemożliwych do spełnienia, przy jednoczesnym zaniechaniu odniesienia się przez Instytucję do wszystkich zarzutów podniesionych w proteście skarżącej, a tym samym poprzez złamanie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów oraz przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów,

3. art. 31 ust. 1 ustawy- poprzez przyjęcie, że sposób procedowania przyjęty przez Instytucję nie wpłynął na rozstrzygnięcie sprawy, pomimo, że nie dokonano wnikliwego zebrania materiału w sprawie, w szczególności zaś Instytucja odmówiła uznania protestu w całości, gdyż materiał zebrany w sprawie nie pozwalał na ustalenie, że opisane przez skarżącą we wniosku rozwiązanie ma charakter innowacyjny- co stanowiło istotne naruszenie warunku rzetelności w ocenie projektu,

4. art. 31 ustawy, poprzez przyjęcie, że sposób procedowania przyjęty przez Ministra Gospodarki nie wpłynął na rozstrzygnięcie sprawy, pomimo, iż nie dokonano wnikliwej oceny zebranego materiału w sprawie, w szczególności zaś odmówiono uznania zasadności protestu w sytuacji, gdy materiał zebrany w sprawie pozwalał na ustalenie, że rozwiązanie techniczne spełnia wymagania Przewodnika po kryteriach wyboru dotyczącego działania 4.4,

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci naruszenia:

1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie sprowadzające się do dokonania w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie oceny projektu, którego negatywna ocena na podstawie przepisów ustawy była przyczyną skargi, podczas gdy w ramach postępowania sądowoadministracyjnego, w tym również postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy, sąd nie dokonuje oceny merytorycznej projektu, a jedynie kontroluje zgodność sposobu przeprowadzenia oceny projektu z obowiązującym prawem.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik spółki wniósł w jej imieniu o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zaś w przypadku uwzględnienia tylko zarzutów naruszenia prawa materialnego o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi zgodnie z jej wnioskiem.

Ponadto, na podstawie art. 30e ustawy w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci rozstrzygnięcia Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia r. nr oraz wniosku o dofinansowanie z dnia r. nr zawierającego analogiczne dane, jak wniosek oceniany w niniejszej sprawie, który jednak został oceniony pozytywnie w zakresie kryterium nr 3. W ocenie kasatora dowód ten jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jednocześnie, strona wskazała, że z uwagi na datę uzyskania tego dokumentu, która przypada już po wydaniu rozstrzygnięcia w tym względzie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. powołanie się na przedmiotowy dokument w postępowaniu przed tym Sądem nie było możliwe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, a także oddalenie wniosku skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci rozstrzygnięcia P. z dnia r. oraz wniosku o dofinansowanie z dnia r. oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Przystępując do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wypada odnieść się do wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z dokumentu (rozstrzygnięcia z dnia r. oraz wniosku o dofinansowanie z dnia r. nr), który został oddalony. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wskazane przez stronę dokumenty dotyczą innej sprawy, a co za tym idzie brak było podstaw do uznania ich za niezbędne do załatwienia tej sprawy.

Natomiast, jeśli chodzi o podniesione w skardze kasacyjnej naruszenie prawa materialnego i procesowego, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostało ono wykazane.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wnosząca skargę kasacyjną podniosła zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez błędne jego zastosowanie.

Zgodnie z art. 30e u.z.p.p.r. w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy.

Zatem powołanie w art. 30 e u.z.p.p.r. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazuje jedynie na kontrolną funkcję sądu administracyjnego w obszarze prawa polityki rozwoju, która powinna przebiegać jak dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Artykuł 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie stanowi natomiast podstawy prawnej wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją oraz w przypadku, o którym mowa w art. 30i pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Powyższe oznacza, że chcąc postawić Sądowi I instancji zarzut dokonania kontroli z naruszeniem kognicji (dokonania merytorycznej oceny projektu zamiast procedur wyboru projektu) wnosząca skargę kasacyjną powinna była podnieść zarzut oparty na innych przepisach regulujących procedurę sądowoadministracyjną w powiązaniu z przepisami u.z.p.p.r. Brak wskazania właściwych przepisów czyni skargę kasacyjną w tym zakresie nieskuteczną. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, nie jest bowiem uprawniony do poszukiwania podstaw kasacyjnych.

Natomiast, jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, to należy przede wszystkim zauważyć, że nie odpowiada on w pełni ustawowym wymogom.

Wnosząca skargę kasacyjną zrzuciła naruszenie przepisów u.z.p.p.r., tj. art. 26 ust. 1 pkt 4 (regulującego zagadnienia z zakresu kompetencji i obowiązków instytucji zarządzającej), art. 26 ust. 2 i art. 31 ust. 1 (wyrażającego zasady polityki rozwoju: równego dostępu do pomocy oraz przejrzystości reguł oceny, a także rzetelnej oceny i zasadę bezstronności) oraz art. 30b ust. 1 i 4 (określającego termin i podmiot uprawniony do wniesienia protestu) bez wskazania formy tego naruszenia.

Stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Stawiając zarzut błędnej wykładni prawa wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać konkretny przepis oraz wykazać, na czym miałoby polegać jego naruszenie (art. 176 p.p.s.a.), a więc jak należy rozumieć ten przepis i na czym polegał błąd w rozumowaniu Sądu I instancji. Natomiast, podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania prawa, wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać, jaki przepis należało zastosować do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Z reguły niewłaściwe zastosowanie prawa jest konsekwencją błędnej jego wykładni. W każdym jednak przypadku rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego powinno odnosić się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Oznacza to, że w ramach tego zarzutu nieskuteczne jest podnoszenie argumentacji zmierzającej w istocie do podważenia ustalonego sprawie stanu faktycznego. Okoliczność, że przy ocenie projektu doszło do naruszenia ustalonych kryteriów należy do sfery faktów, co powinno być zwalczane w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wyraźny podział podstaw kasacyjnych wynika z art. 174 p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej wykazał się też pewną niekonsekwencją, ponieważ z jednej strony uznał, że ocenia projektu w części "kryterium obligatoryjne merytoryczne nr 3" narusza zasady prowadzenia polityki rozwoju, co by wskazywało raczej na to, że ustalone w sprawie kryterium spełnia wymogi ustawowe. Z drugiej jednak strony, podniósł, że powodem naruszenia powołanych zasad było zaniechanie stworzenia jasnych, pozbawionych uznaniowości kryteriów oceny formalnej i merytorycznej wniosków o dofinansowanie projektów. Zatem albo w sprawie mamy do czynienia z prawidłowo określonymi kryteriami, pozwalającymi na dokonanie oceny projektu, albo też nie. Wyjaśnienie tej kwestii należy jednak do wnoszącego skargę kasacyjną a nie sądu odwoławczego. Można jedynie zauważyć, iż spełnienie albo niespełnienie określonych w danym programie operacyjnym kryteriów decyduje o wyniku oceny danego projektu (art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r.) i stanowi zasadniczą podstawę wniesienia protestu (art. 30b ust. 6 pkt 4 u.z.p.p.r.). Tym samym istotne jest, aby sposób ich sformułowania odpowiadał wymogom ustawowym i celom ustawy, co wymaga również wykazania przez stronę.

Trzeba też wskazać, iż wnosząca skargę kasacyjną podniosła zarzut naruszenia art. 31 u.z.p.p.r., który składa się z kilku jednostek redakcyjnych, nie podając, o jaką jednostkę redakcyjną tego przepisu chodzi. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany do wskazania konkretnego przepisu z podaniem artykułu, ustępu, paragrafu itp. oraz wykazania, na czym naruszenie to miałoby polegać. Brak tych elementów nie pozwala na merytoryczne jego rozpoznanie.

Mając jednak na uwadze treść uchwały z dnia 26 października 2009 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OPS 10/09; opubl. w ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1), w której Sąd wyraził pogląd, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, mimo niespełnienia ustawowych wymogów, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, wypada zauważyć, co następuje:

Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przepis ten stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Analiza przepisów u.z.p.p.r. wskazuje, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest prawidłowość zastosowania procedur właściwych dla danego programu operacyjnego, a nie ponowna merytoryczna ocena projektu. Co dla Sądu I instancji oznacza konieczność ustalenia czy prawidłowo organ uznał, że treść wniosku w części zakwestionowanej nie odpowiada wskazanym kryteriom oceny, a także czy kryteria te odpowiadają wyznaczonym w ustawie standardom.

Ustawodawca w u.z.p.p.r., dla zapewnienia prawidłowego przebiegu programów operacyjnych, wprowadził kilka podstawowych zasad, w tym zasadę równego dostępu do pomocy oraz zasadę przejrzystości reguł oceny (art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.), a także dwie zasady proceduralne dotyczące oceny projektu, tj. zasadę rzetelnej oceny oraz zasadę bezstronności.

Zasada równego dostępu do pomocy, do której m.in. odwołuje się autor skargi kasacyjnej, nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Natomiast, z zasady przejrzystości reguł oceny projektów, która ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, wynika wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Strona nie wskazuje jednak, na czym miałoby polegać naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej zasad. Z podniesionej argumentacji można jedynie wywnioskować, iż nie zgadza się z dokonaną przez Instytucję oceną projektu w części "kryterium merytoryczne obligatoryjne nr 3". W istocie jednak podniesiona w ramach tego zarzutu argumentacja stanowi polemikę z zajętym przez Sąd I instancji w tym zakresie stanowiskiem. Spór de facto nie dotyczy tego, jak podnosi strona, czy zgłoszona we wniosku o dofinansowanie technologia spełnia kryterium nowości i innowacyjności, lecz tego czy wniosek zawierał braki, które nie pozwoliły powołanym ekspertom dokonać merytorycznej oceny projektu według wskazanego kryterium. Wniosek ten nie zawierał bowiem żądanych przez Instytucję danych. Trafnie więc Sąd I instancji zauważył, że nie wystarczy powołać się na element nowości czy innowacyjności, ale trzeba to wykazać i temu celowi miały służyć informacje, które wnioskodawca powinien był przedstawić we wniosku. Dokonanej przez Sąd kontrola nie można jednak utożsamiać, jak podnosi strona, z merytoryczną oceną projektu. Sąd uzasadnił jedynie, dlaczego dane w zakwestionowanej części projektu nie mogły zostać uznane za spełniające kryterium nr 3. Sąd I instancji wskazał, że wnioskodawca na potwierdzenie innowacyjności i okresu stosowania planowanej do wdrożenia technologii wskazał dokument (w postaci), który na żadnym etapie postępowania nie został dołączony do dokumentacji aplikacyjnej, co uniemożliwiło ekspertowi potwierdzenie faktu, że technologia jest innowacyjna. Wnioskodawca we wniosku nie przedstawił też danych dotyczących maszyn, konstrukcji linii technologicznej wykorzystywanych w świecie do produkcji tego typu artykułu, nie opisał też różnic, które potwierdzałyby innowacyjność technologii proponowanej przez wnioskodawcę. We wniosku zabrakło też analizy, która potwierdzałaby, że proponowane rozwiązanie jest innowacyjne w porównaniu z innymi stosowanymi już na rynku, a także - spisu podstaw/ źródeł danych, na podstawie których określono stopień innowacyjności technologii. Natomiast, przedstawione przez wnioskodawcę we wniosku pozostałe dokumenty, tj. zgłoszenie patentowe oraz sprawozdanie ze stanu techniki potwierdzały jedynie fakt ubiegania się o udzielenie patentu i nie mogły zastąpić wymaganych informacji. Wnioskodawca składając wniosek o dofinansowanie w ramach działu 4.4. "Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym" był zobowiązany do wykazania, że przedstawiany przez niego projekt posiada cechy kwalifikujące go do dofinansowania. Natomiast zadaniem eksperta było jedynie, na podstawie przedstawionych przez przedsiębiorcę we wniosku informacji, dokonanie oceny i weryfikacji racjonalności uzasadnienia, a nie poszukiwania za wnioskodawcę podstaw do uznania, że przedłożony projekt spełnia kryterium "nowości" i "innowacyjności". Powołanie eksperta, mimo posiadanej przez niego wiedzy, nie miało na celu zastąpienia wnioskodawcy w wykazaniu spełnienia kryteriów. Innymi słowy wnioskodawca nie mógł oczekiwać ze strony Instytucji i ekspertów takich zachowań, które naruszałyby podstawowe założenia u.z.p.p.r., a mianowicie udzielania finansowego wsparcia przedsiębiorcom dla ich nowatorskich przedsięwzięć.

Z podanych wyżej względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.