Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 84/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1,11, 80, 7, 107 par. 3, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1962 nr 64 poz 303
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania.
article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach oraz Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 407/12 w sprawie ze skargi J. R.i Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uznania nieruchomości za mienie gromadzkie oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 407/12 w sprawie ze skargi J. R. i Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2012r. znak: [...] w przedmiocie uznania nieruchomości za mienie gromadzkie uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy decyzję Starosty Staszowskiego z dnia [...] września 2011 r. orzekającą o uznaniu za mienie gromadzkie nieruchomości położonej na terenie gminy [...], obręb [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,8 ha na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek Wójta Gminy i ustalono, że teren działki jest obecnie podzielony na kilka mniejszych części za pomocą prowizorycznego drewnianego ogrodzenia, a przez działkę przebiega linia energetyczna wysokiego napięcia. Działka wykorzystywana była jako działka szkolna przez kierowników szkoły od lat powojennych. Od roku 1946 do 1970 r. kierownik szkoły przez cały ten okres samodzielnie korzystał z ww. działki zbierając z niej siano dla krowy. W roku 1970 kolejny dyrektor przejął do użytkowania ww. działkę, ale nie korzystał z niej samodzielnie. Łąkę oddał do użytkowania, a około 1975 r. połowę działki przekazał do użytkowania innej osobie, jednak faktycznie z całej działki korzystał dotychczasowy użytkownik. W 1978 r. działkę przejął w całości nowy dyrektor szkoły, jednak nadal użytkował ją dotychczasowy użytkownik. Stan taki trwał do 1994 r. kiedy to niektórzy mieszkańcy [...] podzielili działkę między siebie, a dyrektor szkoły zrzekł się jej użytkowania. SKO zaznaczyło, że organ I instancji nie odnalazł dokumentu własności dla objętej wnioskiem nieruchomości. Dokumentu takiego nie przedłożyli również uczestnicy roszczący sobie prawa do nieruchomości. Organ podniósł również, że nie było w sprawie kwestionowane, w tym również przez skarżących, że działka była do roku 1963 działką szkolną, a przedmiotem zarzutów uczestników są zdarzenia, które miały miejsce już po roku 1963. Nieruchomość była wykorzystywana na cele miejscowej użyteczności publicznej do wspólnego użytkowania mieszkańców wsi, a zatem posiada charakter ogólnospołeczny. W dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 r., Nr 28, poz. 169 ze zm.), zwanej dalej ustawą, tj. w dniu 5 lipca 1963 r., nieruchomość stanowiła mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów tej ustawy. W tej sytuacji organ I instancji orzekł, że w świetle przepisów art. 3 i 8 ustawy, nieruchomość stanowi mienie gromadzkie.

W odwołaniu uczestnicy postępowania zarzucili organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 i art. 8 ust. 5 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, naruszenie art. 1 ust. 2 ww. ustawy w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim i trybu jego zbywania (Dz. U. z 1962 r., Nr 64, poz. 303 ze zm.) poprzez błędną rozszerzającą wykładnię pojęcia mienia gromadzkiego z pominięciem stanu faktycznego i przeprowadzonych dowodów oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 8 i 9 kpa oraz art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 81 kpa, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, art. 28, 75 § 1, 80 i 107 § 3 kpa.

Kolegium zauważyło, że decyzja przewidziana w art. 8 ust. 1 ustawy ma charakter deklaratywny i poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie tej ustawy, który trwa nadal do czasu przewidzianej prawem ewentualnej zmiany, a termin zawarty w art. 8 ust. 5 ww. ustawy jest terminem instrukcyjnym, a nie materialnoprawnym. SKO uznało, że istotny dla ustalenia czy dana nieruchomość była w dniu [...] lipca 1963 r. mieniem gromadzkim był jej stan prawny w okresie poprzedzającym tę datę, a w szczególności czy nieruchomość należała do dawnych, czyli istniejących w okresie od 1933 r. do 1954 r., gromad jako jednostek samorządu terytorialnego, mających osobowość prawną i będących podmiotami praw i obowiązków oraz czy przed dniem wejścia w życie ustawy była faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi. Powołując się na art. 1 ust. 2 ustawy organ wskazał, że z przepisu tego wynika, że definicji mienia gromadzkiego, którego dotyczy ustawa, należy poszukiwać w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania, oraz wskazało na § 1 tego aktu. Kolegium podniosło, że mienie gromadzkie służyło i często nadal służy potrzebom ogółu mieszkańców byłej gromady, wchodzącej w jej skład wsi lub nawet okolicy, ale użytek ten ma charakter społeczny. Nieruchomościami takimi są grunty o charakterze użyteczności publicznej jak wójtówki, kowalówki, działki szkolne, place publiczne, piaskownice, cmentarzyska, wodopoje itp. W ocenie SKO, zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, iż użytkowanie spornej nieruchomości nie było wspólne, bowiem nie odbywało się w porozumieniu z innymi osobami faktycznie użytkującymi, a zasadzało się na zaspokajaniu indywidualnych potrzeb danego użytkownika. Następnie organ uznał, że w oparciu o zebrany materiał dowodowy można ustalić, iż nieruchomość będąca przedmiotem sprawy wykorzystywana była na cele miejscowej użyteczności publicznej, a zatem w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 5 lipca 1963r., stanowiła mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów tej ustawy.

Skargę na decyzję organu II instancji złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżący, zarzucając rozstrzygnięciu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 1 ust. 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w kontekście błędnie ustalonego stanu faktycznego, gdyż przed wejściem w życie ustawy tj. 5 lipca 1963 r. działka nie była faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi;

- § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania poprzez przyjęcie wprost definicji mienia gromadzkiego nieadekwatnej do stanu faktycznego i prawnego, gdyż działka nr ewid. [...] nigdy nie stanowiła majątku dawnych gromad jako majątek gromadzki, nie służyła potrzebom ogółu mieszkańców i użytek ten nie miał charakteru społecznego;

2) błąd w ustaleniach faktycznych służących za podstawę rozstrzygnięcia;

3) naruszenie przepisów kpa w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, art. 8, 10 § 1, 15, 80 i 107 § 3 kpa.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Podtrzymali przy tym zarzuty przytoczone w odwołaniu. Istotne znaczenie dla sprawy ma, zdaniem skarżących, ustalenie kto faktycznie i w jakiej formie użytkował działkę do 5 lipca 1963 r., przekazaną na konkretny cel (budowa szkoły) przez ich właścicieli, który z przyczyn obiektywnych nie został zrealizowany, a więc odpadły przesłanki do uznania tej czynności za darowiznę. Działka ta powstała z dawnej działki stanowiącej własność W. S. oraz części nieruchomości stanowiących własność P. K. i K. Potwierdzeniem tytułu prawnego do tych nieruchomości jest dokument dostarczony przez skarżących, a następnie przetłumaczony na zlecenie organu. Skarżący podnieśli, że na działce nr [...] został zabezpieczony hipoteką dług zaciągnięty przez właściciela, a zabezpieczenie takie może być dokonane na nieruchomości będącej przedmiotem własności, co potwierdza tytuł prawny do tej nieruchomości. W ocenie skarżących ze stanu faktycznego sprawy wynika, że działka nr ewid. [...] nie była użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi, a organ dokonał nieuprawnionej nadinterpretacji słowa "wspólnie", które oznacza "wraz z kimś drugim, razem, łącznie z kimś innym. Wspólnie pracować. Działać wspólnie z kimś. Wspólnie prowadzić gospodarstwo, gospodarować". Również wykładnia gramatyczna i celowościowa tego słowa odpowiada przytoczonym pojęciom. Zatem literalne brzmienie art. 1 ust. 2 ustawy, posiłkując się przytoczonym pojęciem "wspólnie", oznacza, że działka nigdy nie stanowiła mienia gromadzkiego. Zdaniem autorów skargi postawa poprzedników prawnych skarżących, aprobująca wyłączne użytkowanie działki przez kolejnych kierowników szkoły, była zrozumiała w kontekście pozycji społecznej na wsi nauczycieli – kierowników szkoły. Nie bez znaczenia była również ich przychylność względem rodziców dzieci wyrażających zgodę na nieodpłatne korzystanie z nieruchomości. Przyjęcie definicji mienia gromadzkiego opartego na treści § 1 rozporządzenia z 29 listopada 1962 r. jest, jak stwierdzili skarżący, niedopuszczalnym nadużyciem organu II instancji. Wyrwana z kontekstu pozostałych przepisów definicja mienia gromadzkiego nie dotyczy spornej nieruchomości bowiem brak jest dokumentów, aby Gromadzka Rada Narodowa w [...], jako terenowy organ władzy państwowej, sprawowała zarząd jakimkolwiek mieniem gromadzkim w rozumieniu § 2 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia. Prezydium Rady, jako organ wykonawczo-zarządzający Radą i terenowy organ administracji państwowej, nie mogło sprawować zwykłego zarządu mieniem gromadzkim, o którym mowa w § 2 ust. 3 rozporządzenia. Zarówno kierownik J., jak też kierownik D., korzystali bezumownie ze spornego gruntu bez żadnego tytułu prawnego. Gromadzka Rada Narodowa w [...] nie przyjęła żadnej uchwały w sprawie oddania w dzierżawę opisanej nieruchomości, a tym bardziej nie ustanowiła opłaty za korzystanie z tego gruntu, gdyż nie było to mienie gromadzkie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest zasadna. Wskazał, że w niniejszej sprawie oba organy orzekały na podstawie przepisów ustawy z 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm.), zwanej dalej ustawą, uznając, że objęta wnioskiem Wójta nieruchomość stanowi mienie gromadzkie. Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach prawidłowo przytoczyło przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie, jednak niejednoznaczność i nieczytelność ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji rodzić musi zdaniem sądu uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ odwoławczy właściwie te przepisy rozumie i interpretuje. Zgodnie z art. 8 ust.1 ustawy, starosta ustala, stosownie do przepisów art. 1 i 3, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie, przy czym powyższe ustalenie powinno być dokonane w terminie 1 roku od dnia wejścia w życie ustawy (art. 8 ust. 5 ustawy). Słusznie w ocenie sądu organ uznał przy tym, że termin ten nie jest terminem materialnoprawnym lecz instrukcyjnym, dlatego po jego upływie możliwe jest wydanie decyzji wskazującej, iż nieruchomość stanowi mienie gromadzkie. Decyzję wydaje się biorąc pod uwagę stan nieruchomości istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 5 lipca 1963 r., dlatego ma ona charakter deklaratoryjny, co oznacza, że rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 8 ust.1 poświadcza jedynie stan prawny nieruchomości istniejący w dniu wejścia w życie ustawy. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 i 3 ustawy, za mienie gromadzkie można uznać jedynie te nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne położone na terenach wiejskich, które stanowią mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi. Z przepisu tego wynika, że definicji mienia gromadzkiego, którego dotyczy ustawa, należy poszukiwać w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania. W rozporządzeniu tym - w § 1 znajduje się legalna definicja zarówno mienia gromadzkiego, jak i dawnych gromad. Zgodnie z nią przez użyte w rozporządzeniu określenie mienie gromadzkie - rozumieć należy mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 191), stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe (pkt 1), a przez dawne gromady - rozumieć należy gromady istniejące do dnia wejścia w życie wskazanej ustawy z 25 września 1954 r. (pkt 3). Tym samym, dla ustalenia czy dana nieruchomość była w dniu 5 lipca 1963 r. mieniem gromadzkim, istotny jest jej stan prawny w okresie poprzedzającym tę datę, a w szczególności to, czy nieruchomość taka należała do istniejących w okresie od 1933 do 1954 r. gromad jako jednostek samorządu terytorialnego, mających osobowość prawną i będących podmiotami praw i obowiązków. Gdy uzyska się pozytywną odpowiedź na to pytanie, do zaliczenia takiej nieruchomości w poczet mienia gromadzkiego w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy, konieczne będzie jeszcze wyjaśnienie, czy przed dniem wejścia w życie ustawy była ona faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi. Obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji dopiero na ostatniej – 6 stronie zawiera własne rozważania organu odwoławczego dotyczące okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; w pozostałym zakresie powtarza jedynie ustalenia i czynności przeprowadzone przez organ I instancji. O ile można z nich wywnioskować, że organ odwoławczy – rozpatrujący sprawę merytorycznie po raz drugi zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 16 kpa – uznał przedmiotową działkę za mienie należące do gromady w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r., to już wniosku takiego nie można jednoznacznie wysnuć co do oceny organu w zakresie spełnienia drugiej przesłanki z art. 1 ust.2 ustawy. Sąd zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czytamy, iż "zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, iż użytkowanie spornej nieruchomości nie było wspólne, bowiem nie odbywało się w porozumieniu z innymi osobami faktycznie użytkującymi, a zasadzało się na zaspokajaniu indywidualnych potrzeb danego użytkownika". Takie ustalenie winno zatem skutkować odmową uwzględnienia wniosku, gdyż w świetle art. 1 ust.2 ustawy jedną z przesłanek uznania nieruchomości za mienie gromadzkie jest jej faktyczne użytkowanie wspólnie przez mieszkańców wsi przed dniem wejścia ustawy w życie. Tymczasem organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, co czyni rozstrzygnięcie organu II instancji niezrozumiałym i nieczytelnym, tym bardziej, że w kolejnym zdaniu znalazło się stwierdzenie, że "w oparciu o zebrany materiał dowodowy można ustalić, iż przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana była na cele miejscowej użyteczności publicznej. Zatem w dacie wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych tj. w dniu 5.07.1963r. nieruchomość ta stanowiła mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów tej ustawy". Z treści przytoczonych wyżej motywów trudno dociec, czy powołanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na fakt wykorzystywania nieruchomości na cele miejscowej użyteczności publicznej ma – w ocenie organu – świadczyć o jej statusie prawnym jako mienia gromadzkiego w rozumieniu § 1 rozporządzenia w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania, czy też o tym, że nieruchomość ta była użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi (w domyśle – skoro wykorzystywano ją "na cele miejscowej użyteczności publicznej"). W tym ostatnim przypadku jednak zacytowane stwierdzenie pozostaje w sprzeczności z przytoczonym już wyżej ustaleniem, że "użytkowanie spornej nieruchomości nie było wspólne". Tym samym uznać należało, że pisemne motywy zaskarżonej decyzji nie zawierają poddających się weryfikacji ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, które w sposób czytelny pozwoliłyby ocenić, czy organ uznał, że wymogi uznania nieruchomości za mienie gromadzkie w świetle art. 1 ust.2 ustawy zostały spełnione – na co wskazywałaby przede wszystkim sentencja rozstrzygnięcia - czy też nie – o czym może świadczyć końcowy, zacytowany wyżej fragment uzasadnienia. To z kolei rodzi w przekonaniu sądu wniosek, że organ odwoławczy naruszając art. 80 kpa nienależycie ocenił, czy istotne w sprawie okoliczności zostały udowodnione oraz nie ustalił jednoznacznie stanu faktycznego w sprawie z uchybieniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Ponieważ naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję należało zdaniem sądu uchylić.

Od tego wyroku SKO w Kielcach wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w związku z art. 1 i 11 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach nie ustaliło jednoznacznie stanu faktycznego, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na uznanie, że nieruchomość stanowi mienie gromadzkie. Ponadto sąd nie wskazał w uzasadnieniu okoliczności, które wymagają dodatkowych ustaleń, a które mają istotny wpływ na wynik sprawy i pozwalałyby na podjęcie odmiennego rozstrzygnięcia;

- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a poprzez przyjęcie przez sąd, że Kolegium nienależycie oceniło czy istotne w sprawie okoliczności zostały udowodnione, w sytuacji gdy zgromadzone w sprawie dowody pozwalały przyjąć nieruchomość stanowi mienie gromadzkie. Dodatkowo sąd w żaden sposób nie wskazał w uzasadnieniu na czym ta "nienależyta ocena Kolegium" polegała;

- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że częściowo błędne uzasadnienie stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji podczas gdy, częściowo błędne uzasadnienie w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na wydanie kwestionowanej decyzji nie dyskredytuje podjętego rozstrzygnięcia. Samo formalne naruszenie przepisów k.p.a., powstałe na etapie redagowania jej uzasadnienia, nie może być bowiem oceniane jako istotne;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie przez sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku wskazówek co do dalszego postępowania dowodowego, w sytuacji zarzucenia Kolegium naruszenia art. 7, 77 i art. 80 k.p.a.

Wniosło o uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazało, że decyzja z art. 8 ust. 1 ustawy ma charakter deklaratywny i poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie ustawy, który trwa nadal. Termin z art. 8 ust. 5 ww. ustawy jest natomiast terminem instrukcyjnym. Wskazało na definicję mienia gromadzkiego. Przedstawiło zmiany w gospodarowaniu przedmiotową nieruchomością. Wbrew niefortunnemu sformułowaniu uzasadnienia decyzji Kolegium oparło się na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym. Nie dyskredytuje to też uzasadnienia. SKO oceniło dowody zgodnie z treścią rozstrzygnięcia. Sąd powinien był ponadto wskazać prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej.

Od tego wyroku Gmina [...] wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

- par. 1 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz.U. Nr 64, poz. 303), poprzez kwestionowanie okoliczności, że nieruchomość należała do istniejących w okresie od 1933 r. do 1954 r. gromad jako jednostek samorządu terytorialnego;

- art. 1 ust 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28 poz. 169 ze zm.), zwanej dalej ustawą poprzez nietrafne przyjęcie, że tylko fizyczne użytkowanie przez wiele osób jest jedyną formą użytkowania zgodną z tym przepisem;

- art. 3 par. 1 i art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a i c)) p.p.s.a. w związku z art. 7,77 par. 1, art. 80 i 107 kpa poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy naruszając art. 80 kpa nienależycie ocenił, czy istotne w sprawie okoliczności zostały udowodnione oraz nie ustalił jednoznacznie stanu faktycznego w sprawie z uchybieniem art. 7, 77, i art. 107 kpa.

Wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że mienie gromadzkie po reformie w 1954 r. stanowiło własność ogólnonarodową. Oddanie działki w użytkowanie nie zmieniło jej pozostawania we władaniu szkoły. Zostało więc ustalone, że nieruchomość należała do gromad. Uzasadnione są twierdzenia SKO, że użytkowanie nieruchomości było wspólne, a działka była wykorzystywana na cele miejscowej użyteczności publicznej, gdyż była to działka szkolna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dotyczyły naruszenia prawa procesowego a konkretnie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1, 11, 80, 107 § 3 k.p.a., zarzuty te są bezzasadne. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, co do oceny poprawności wskazania przez organ stanu prawnego, który ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Również zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na niejednoznaczność treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej poczynionych przez organ ustaleń faktycznych i oceny prawnej stanu faktycznego w sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można bowiem jednoznacznie ustalić, czy zostały spełnione przesłanki ustawowe określone w art.1 ust.2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zgodnie z tym przepisem oprócz wspólnot gruntowych (ust.1) podlegają zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie także nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne, stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi. Szczególnie spełnienie drugiej z wymienionych przesłanek ustawowych, czyli ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość była faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi budzi zasadne wątpliwości w świetle treści uzasadnienia decyzji. Kwestii tej poświęcony jest w uzasadnieniu decyzji niewielki fragment składający się z następujących zdań, które pozostają wzajemnie sprzeczne. " Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, iż użytkowanie spornej nieruchomości nie było wspólne, bowiem nie odbywało się w porozumieniu z innymi osobami faktycznie użytkującymi, a zasadzało się na zaspokajaniu indywidualnych potrzeb danego użytkownika. W oparciu o zebrany materiał dowodowy można ustalić, iż przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana była na cele miejscowej użyteczności publicznej. Zatem w dacie wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych tj. w dniu 5 lipca 1963r. nieruchomość ta stanowiła mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów tej ustawy". Mając na uwadze tak sformułowaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ocenę materiału dowodowego, w której Kolegium stwierdza, że użytkowanie spornej nieruchomości nie było wspólne, ale równocześnie przyjmuje spełnienie przesłanki ustawowej, która wymaga aby nieruchomość była faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi, zasadnie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera poddających się weryfikacji ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, które pozwoliłyby jednoznacznie ocenić, czy organ uznał, że przesłanki nieruchomości za mienie gromadzkie w świetle art.1 ust.2 ustawy zostały spełnione, czy też nie zostały spełnione. Zasadnie tym samym Sąd I instancji wskazał na naruszenie przepisów art. 80, art.7, art.77 §1, art.107§3 k.p.a. podkreślając, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a , Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku jednoznacznie wskazał na powody uchylenia zaskarżonej decyzji podając równocześnie, że Kolegium rozpoznając ponownie sprawę powinno poczynić ustalenia eliminujące dotychczasowe naruszenia prawa, a następnie stosownie do tych ustaleń wydać decyzje odpowiadającą prawu.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez gminę [...] Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie. Odnosząc się do pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj § 1 pkt 1 rozporz. Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania , poprzez kwestionowanie okoliczności, że nieruchomość należała do istniejących w okresie od 1933r. do 1954r. gromad jako jednostek samorządu terytorialnego, przede wszystkim należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu. Sąd I instancji przytoczył w uzasadnieniu treść tego przepisu oraz na str.8 uzasadnienia stwierdził, że o ile z uzasadnienia decyzji można wnioskować, że organ odwoławczy uznał przedmiotową działką za mienie należące do gromady w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962r., to już wniosku takiego nie można jednoznacznie wysnuć co do oceny organu w zakresie spełnienia drugiej przesłanki z art.1 ust.2 ustawy. Stąd też podniesiony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Niezasadny jest również drugi zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego tj art.1 ust.2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, poprzez nietrafne przyjęcie, że tylko fizyczne użytkowanie przez wiele osób jest jedyną formą użytkowania zgodną z tym przepisem. Przede wszystkim, wbrew zarzutowi skargi, należy stwierdzić, że Sąd I instancji przytoczył treść tego przepisu natomiast nie dokonał jego wykładni. Sąd wskazał jedynie na niejasne, stanowisko organu co do ustaleń stanu faktycznego sprawy i dokonanej przez organ oceny prawnej tych ustaleń. Wykładnia tego przepisu nie była również przedmiotem rozważań organu w zaskarżonej decyzji, stąd też Sąd I instancji nie odnosił się do tej kwestii, braku tego nie może zastąpić podjęcie przez organ wykładni tego przepisu w skardze kasacyjnej. Stąd też zarzut ten nie jest zasadny. Z kolei zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania zbieżny jest z zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego zatem aktualność zachowują rozważania dotyczące skargi kasacyjnej Kolegium.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne