Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1702/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 143,  art. 144
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego P. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. O. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrosty wartości nieruchomości, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przedstawiło następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Kierownik Biura Obrotu Nieruchomościami Gminy Urzędu Miasta P. – działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P. – ustalił od P. O. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł naliczoną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha spowodowanego wybudowaniem drogi ul. [...] (protokół odbioru końcowego z dnia [...] września 2013 r.). Decyzję niniejszą uzasadniono tym, że z udziałem środków Gminy Miasto P. wybudowano ulicę wraz z chodnikami z obu stron i zjazdami do posesji, która została wybudowana i dopuszczona do eksploatacji na podstawie odrębnych przepisów w ramach inwestycji "Budowa docelowej nawierzchni brakującego odcinka ul. [...] – etap II wraz z sięgaczem oraz brakującą infrastrukturą techniczną w ramach zadania inwestycyjnego Budowa ulicy [...],[...] i [...] wraz z brakującą infrastrukturą na osiedlu [...] zakończonej we wrześniu 2013 r., co spowodowało wzrost wartości nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność P. O. Według sporządzonego na zlecenie organu pierwszej instancji w dniu [...] marca 2015 r. operatu szacunkowego, wartość ww. nieruchomości przed wybudowaniem drogi wyniosła [...] zł, a po jej wybudowaniu [...] zł. – a zatem wybudowanie drogi spowodowało wzrost wartości nieruchomości o [...] zł.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. powiadomiono stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, w tym z ww. operatem szacunkowym. W dniu [...] kwietnia 2015 r. P. O. zapoznał się z aktami sprawy poprosił o wyjaśnienie dlaczego rzeczoznawca przyjęła do oszacowania powierzchnię nieruchomości [...] m2, a nie tylko powierzchnię zabudowy. W związku z powyższym w piśmie z dnia 6 maja 2015 r. biegła przedstawiła swoje wyjaśnienia wskazując, że do ustalenia opłaty przyjęła powierzchnię działki pomniejszoną o obszar lasów i gruntów leśnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. O. przedstawił szereg zarzutów wobec operatu szacunkowego, który według niego został wykonany z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim błędnie przyjęto, że wybudowano ulice [...] wraz z chodnikami z obu stron, podczas gdy chodnik przy działce nr [...] został wybudowany tylko z jednej strony. Ponadto nieprawidłowo została określona wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi, gdyż wartości te są niespójne z wartością nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji. Ponadto w jego ocenie rzeczoznawca nie dokonał prawidłowej, pełnej analizy rynku nieruchomości i wybrał nieodpowiednie nieruchomości porównawcze.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy i wskazało, że po analizie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie nie stwierdziło nieprawidłowości, które mogłyby skutkować zmianą zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium w sprawie zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, gdyż zebrany materiał dowodowy wskazuje, że nastąpił wzrost wartości należącej do P. O. nieruchomości wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, a organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Kolegium wskazało, że mając na uwadze zawarte w odwołaniu zarzuty wobec sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, dokonało jego wnikliwej analizy uznając, że został on sporządzony w sposób prawidłowy, zgodny z powołanymi przepisami i dlatego Kolegium nie znalazło podstaw do jego zakwestionowania. Rzeczoznawca w operacie z dnia [...] marca 2015 . wskazała, że działka nr [...] ma kształt nieregularny, w części zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w trakcie budowy. Posiada dostęp do nowo wybudowanej drogi osiedlowej ul. [...]. Ze względu na cel wyceny, rodzaj nieruchomości, stan rynku oraz wystarczającą ilość transakcji porównawczych, biegła dla określenia wartości rynkowej nieruchomości zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Na potrzeby wyceny zbadała rynek lokalny działek niezabudowanych z lat 2012-2014. Określając wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi biegła przeanalizowała 11 transakcji sprzedaży działek podobnych przeznaczonych pod budowę zabudowę jednorodzinną bez dostępu do urządzonej drogi, a dla określenia wartości po wybudowaniu drogi – 16 transakcji działek z dostępem do urządzonej drogi. W poszczególnych tabelach biegła szczegółowo scharakteryzowała działki przyjęte do porównań pod kątem posiadanych cech. Wskazała daty transakcji, powierzchnię działek, ocenę sprzedaży, cenę 1 m2, a także określiła lokalizację poszczególnych działek podając nazwę ulic przy których są położone.

Kolegium wyjaśniło, że mając na uwadze liczne zarzuty odwołania pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. zwróciło się do organu pierwszej instancji o uzyskanie od biegłej rzeczoznawcy wyjaśnień w zakresie przedstawionych zarzutów dotyczących określenia wartości działki nr [...]. W odpowiedzi biegła szczegółowo ustosunkowała się do zarzutów strony i przedstawiła swoje wyjaśnienia. Dokonując wnikliwej analizy sporządzonego w sprawie operatu oraz złożonych przez rzeczoznawcę wyjaśnień SKO uznało, że przedłożony operat jest poprawny i nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia wiarygodności i mocy dowodowej. Został sporządzony przez osobę posiadająca specjalistyczną wiedzę, w sposób rzetelny, logiczny, bez wad merytorycznych, spełnia wymogi zawarte zarówno w ustawie o gospodarce nieruchomościami jak i rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Kolegium stwierdziło ponadto, że zarzuty wobec operatu podnoszone w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Operat zawiera dokładną charakterystykę zarówno działki wycenianej, jak i nieruchomości podobnych, przyjętych do porównań. Wbrew twierdzeniom odwołania uwzględnione zostało również ukształtowanie terenu, a biegła określiła lokalizację poszczególnych działek – podając nazwę ulic, przy których są położone. Odnosząc się zarzutu przyjęcia do wyceny niewłaściwej powierzchni działki, organ wskazał na przepis art. 143 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyjaśnił., że opłata adiacencka nie może zostać ustalona w stosunku do nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne. Zatem tylko takie nieruchomości (bądź ich części) podlegają wyłączeniu z ustalenia opłaty adiacenckiej. Wskazana zatem przez stronę powierzchnia terenu zabudowy mieszkalnej [...] m2 nie może zostać przyjęta do wyliczenia opłaty. Do określenia wartości nieruchomości przyjmuje się bowiem powierzchnię całej nieruchomości bez względu na sposób zagospodarowania działki przez jej właściciela. Prawidłowo więc, zdaniem SKO, biegła pomniejszyła powierzchnię wycenianej nieruchomości o powierzchnię [...] ha przeznczoną w planie jako tereny zieleni (cele leśne) i przyjęła do wyliczeń powierzchnię [...] ha. Odpowiadając na zarzut wydania przez organ dwóch odrębnych decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej (odrębnie na kanalizację i odrębnie na drogę) Kolegium wskazało na art. 145 ust. 1 ww. ustawy i wyjaśniło, że w ramach jednej inwestycji wybudowano zarówno drogę, jak i sieć kanalizacji sanitarnej. Organ pierwszej instancji miał więc prawo nałożyć na właściciela nieruchomości dwie opłaty. Ilość wydanych decyzji w tym przypadku wynika z ilości urządzeń infrastruktury wybudowanych w ramach inwestycji. Organ podkreślił, że dla każdego urządzenia ustalono odrębnie wzrost wartości nieruchomości i sporządzono dwa odrębne operaty. Wyjaśniło ponadto, że wartość końcowa nieruchomości jest wartością końcową dla nieruchomości zarówno z dostępem do urządzonej drogi, jak i z dostępem do kanalizacji. Inne natomiast były wartości działki przed wybudowaniem poszczególnych urządzeń (kanalizacja i droga) i dlatego wartość działki na skutek ich wybudowania wzrosła w każdym przypadku w innym stopniu.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze P. O. zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego i wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym oraz przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przy czym, zgodnie art. 134 § 1usatwy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna, gdyż orzeczenia organów I i II instancji naruszają przepisy prawa.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518) powoływana – dalej jako "ugn"/"ustawa"). Zgodnie z art. 144 tej ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie z kolei z art. 143 ugn powyższe unormowanie stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przy czym przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (ust. 2 ww. art.).

Ponadto należy wskazać, że w myśl art. 146 ust. 1a ustawy, ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego - art. 156 ust. 1 ustawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość nieruchomość miała przed oraz po podziale i w konsekwencji różnica tych wartości stanowi podstawę określenia opłaty adiacenckiej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania. Powinien więc spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i ustaleniu współczynników korygujących.

Organ rozpoznający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową przedłożonego operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, iż może on działać w sposób dowolny, nie uzasadniając swojego wyboru. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również zobowiązany jest ocenić, czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

W niniejszej sprawie organy obu instancji stwierdziły, iż sporządzony w dniu 25 marca 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.R., operat szacunkowy stanowi wiarygodny dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania drogi. Stanowisko to, zdaniem Sądu, nie jest prawidłowe. Operat posiada, co prawda wszystkie niezbędne elementy przewidziane przepisami prawa jednakże, co umknęło organom orzekającym w sprawie, wyceniając przedmiotową nieruchomość rzeczoznawca majątkowy w dwóch operatach sporządzonych tego samego dnia, dotyczących tej samej nieruchomości podała dwie różne jej wartości. Jak wiadomo bowiem Sądowi z urzędu i na co wskazywało zresztą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w stosunku do nieruchomości skarżącego wydane zostały dwie odrębne decyzje. Jedna dotycząca opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem drogi a druga w związku z wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej. Przed wydaniem obu tych decyzji rzeczoznawca majątkowy J. R. sporządziła na zlecenie organu pierwszej instancji operaty szacunkowe. Jak wynika z akt niniejszej sprawy działka skarżącego, przed wybudowaniem urządzeń została wyceniona w jednym operacie na kwotę [...] zł a w drugim na kwotę [...] zł Co prawda są to dwie odrębne opinie sporządzone do dwóch odrębnie prowadzonych postępowań, niemniej jednak obie opinie dotyczą tej samej nieruchomości i sporządzone zostały w tym samym dniu. Zaznaczyć w ty miejscu należy, że wartość nieruchomości nie można być różna na ten sam dzień.

Podkreślenia ponadto wymaga, że sporządzając ww. wycenę biegła przyjęła stan nieruchomości na dzień sporządzania protokołu jej odbioru, co jest nieprawidłowe. Do szacowania wartości nieruchomości biegła winna przyjąć datę oddania nieruchomości do użytkowania lub zgłoszenia zakończenia budowy w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowalne (Dz. U. 2013.1409 j.t)

Brak tak podstawowej analizy opinii powoduje zatem konieczność uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Przedłożony przez rzeczoznawcę operat zawiera nieścisłości, które mogły rzutować na prawidłowość dokonanej oceny.

Mając na powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku