Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 361/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg Z. H. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy P. z dnia 8 lutego 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. H. kwotę 1317 (jeden tysiąc trzysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Będące przedmiotem niniejszej sprawy skargi Z. H. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2017 r., nr SKO [..], wniesione zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 10 października 2012 r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek Z. L. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji: "budowa kurnika na 30 tys. sztuk (chów brojlerów), 2 silosy na pasze po 20 ton każdy, 2 zbiorniki LPG podziemne V=10 m3, zbiornik bezodpływowy na ścieki V=20 m3" na terenie działki nr [..] w K.

Pismem z 15 lipca 2013 r. Wójt Gminy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji.

W tym samym dniu Wójt wezwał Z. L., na podstawie

art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – w skrócie "k.p.a.", do usunięcia braków złożonego wniosku poprzez przedłożenie zapewnienia o dostępie działki nr [..] do drogi publicznej z Referatu Gospodarki Komunalnej Urzędu Gminy, które inwestor przedłożył przy piśmie z 24 lipca 2013 r.

Wójt Gminy - decyzją z dnia 6 sierpnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) – w skrócie "u.p.z.p.", ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, określając, że stanowi ona zabudowę zagrodową. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 października 2015 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji ze wskazaniem, że: stan faktyczny sprawy nie pozwala na stanowcze przyjęcie, że planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową, a także ustalenie komu przysługuje status strony w tym postępowaniu oraz czy zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. umożliwiające ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Dlatego też, jak wskazało Kolegium, rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji powinien wyczerpująco zebrać i wszechstronnie rozpatrzeć cały materiał dowodowy a stanowisko organu powinno znaleźć odzwierciedlanie w tym materiale i uzasadnieniu. W szczególności organ powinien odnieść się szczegółowo do zarzutów wniesionych przez wszystkie strony postępowania i wyjaśnić czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zabudową zagrodową. Kolegium wskazało bowiem, że dopiero prawidłowo sporządzone dokumenty tj. odpowiednia analiza urbanistyczna, projekt decyzji oraz sama decyzja ze wszystkimi wymaganymi załącznikami umożliwi merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy - decyzją z dnia 8 lutego 2016 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: budowa kurnika na 30 tys. sztuk (chów brojlerów), dwóch silosów na paszę po 20 ton każdy, dwóch zbiorników LPG podziemnych V=10 m3, zbiornika bezodpływowego na ścieki V=20 m3 w miejsce kurnika na 10 tys. sztuk, na działce nr [..] położonej w K. (obręb ewidencyjny P., gmina P.), określając, że stanowi ona zabudowę zagrodową - tereny obsługi produkcji w gospodarstwie hodowlanym.

W decyzji organ zawarł ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, wskazując m.in., że: należy zachować rezerwę terenu na poszerzenie drogi gminnej (działki nr [..]) oraz nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 8 m od granicy z tą drogą; należy wykonać dwie zatoki przy drodze gminnej; na terenie działki nr [..] należy zapewnić miejsca manewrowe dla obsługujących pojazdów; wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - maks. 2,2 %; wysokość zabudowy - maks. 10,0 m; geometria dachu - dach dwuspadowy o jednakowym kącie nachylenia głównych połaci dachu, kąt nachylenia połaci 5º+25º; wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - minimum 80 %.

W zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu organ stwierdził, że zmiana ukształtowania terenu wymaga w projekcie zagospodarowania działki przeanalizowania przepływu wód opadowych w celu wyeliminowania zalewania terenów sąsiednich, oraz że dla przedmiotowej inwestycji obowiązuje decyzja Wójta Gminy nr [..] z dnia 27 stycznia 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ określił także warunki dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, wskazując m.in., że: dojazd i dojście z drogi publicznej gminnej (działki nr [..]) od strony drogi powiatowej P. – C.; dla realizacji inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi gminnej relacji K. – B. obowiązują ustalenia umowy pomiędzy Gminą a Z. L. o wspólną realizację inwestycji drogowej z 31 maja 2014 r.; należy uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej gminnej; zjazd na drogę winien spełniać wymogi § 77 i 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; do terenu inwestycji oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd zgodnie z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; szerokość drogi dojazdowej wynosi 5 m, należy zachować rezerwę terenu na poszerzenie drogi dojazdowej - pas o szerokości 2 m (zgodnie z załącznikiem graficznym); dopuszcza się odprowadzenie ścieków sanitarnych do zbiornika bezodpływowego; na terenie działki należy przewidzieć miejsce na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadków stałych.

Ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich Wójt określił wskazując, że projekt budowlany powinien zapewnić ochronę interesów osób trzecich zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi, z uwzględnieniem ochrony przed: pozbawieniem - dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie; zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby.

W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.) - w skrócie "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.", wyznaczono wokół przedmiotowego terenu obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p., która potwierdziła, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki określone w tych przepisach. Projekt decyzji został uzgodniony z zarządcą drogi gminnej, Wydziałem Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego a także z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych.

Załącznikami do wydanej decyzji Wójt uczynił mapę zasadniczą w skali 1:1000 oraz część tekstową i część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Od decyzji Wójta Gminy odwołanie wnieśli A. i W.K. oraz Z. P., domagając się jej uchylenia. Odwołujący się podnieśli, że wnioskodawca nie uzupełnił wniosku zgodnie z żądaniem organu a wydana przez Wójta decyzja nie jest zgodna ze złożonym przez wnioskodawcę wnioskiem. Odwołujący się wskazali też, że zawiadomieniem z 4 lipca 2014 r. Wójt zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, nie powiadamiając ich jednocześnie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i złożenia końcowego oświadczenia. Odwołujący się zarzucili, że w decyzji Wójta nie przywołano danych z wydanej w dniu 27 stycznia 2012 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowej inwestycji oraz nie zastrzeżono, że wody opadowe z terenów utwardzonych powinny podlegać podczyszczaniu w separatorach ropopochodnych, jak również nie wyjaśniono, czy planowana inwestycja jest uznana za zabudowę zagrodową, ani też czy prawidłowo ustalono krąg podmiotów, którym przysługują prawa strony w niniejszym postępowaniu. Odwołujący się podnieśli także, że część działki przylegająca do drogi ma ok. 126 m a tym samym obszar analizowany wokół działki powinien wynosić 378 m a nie 216 m. Odwołujący się przedstawili nadto wątpliwości co do odpowiedniego dostępu nieruchomości inwestora do drogi publicznej, wskazując, że nie wyjaśniono dlaczego, skoro działka nr [..] ma dostęp do drogi publicznej, inwestor zobowiązany był podpisać umowę o wspólnej realizacji inwestycji drogowej. Zarzucili także, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

Od ww. decyzji Wójta odwołania wnieśli także A.A.-Z.Z. W jednobrzmiących odwołaniach zarzucili, że decyzja Wójta wydana została po przeprowadzeniu pobieżnej i błędnej analizy obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji oraz po przeprowadzeniu błędnej klasyfikacji projektowanego zamierzenia pod względem funkcji. Odwołujący się wskazali, że organ I instancji wydając decyzję oparł się na nieaktualnych materiałach a nieaktualne załączniki graficzne, stanowiące integralną część decyzji, nie obrazują istniejącego stanu prawnego terenów graniczących z przedmiotową inwestycją. W ocenie odwołujących się, ustalając warunki zabudowy dla kurnika, organ nie przeprowadził dogłębnej analizy dostępności komunikacyjnej dla ciężkiego specjalistycznego transportu oraz dojazdu do wydzielonych kilkudziesięciu działek budowlanych przez przyszłych mieszkańców. Nie uwzględniono dokonanego podziału i wydzielenia działek pod indywidualne budownictwo mieszkaniowe, usytuowane od strony północnej planowanego kurnika. Odwołujący się wskazali także, że zamiar budowy kurnika na 30 tys. sztuk wykracza poza definicję zabudowy zagrodowej, stanowi bowiem inwestycję o funkcji specjalistycznej, produkcyjnej. Co więcej, jak zauważyli, planowana inwestycja zaliczana jest do katalogu inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko a decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych straciła swoją aktualność. Wskazali także, iż konieczna jest analiza ukształtowania terenu związana z niebezpieczeństwem zalewania działek sąsiednich, która przesądziłaby o możliwości dużych robót makroniwelacyjnych. Zaznaczyli także, że projektowana wielkość zbiornika bezodpływowego na ścieki o pojemności 20 m3 wydaje się niewystarczająca przy takiej skali kurnika a planowana specjalistyczna produkcja zwierzęca będzie nie do pogodzenia z funkcją mieszkalną położoną w tak bliskiej odległości. Zarzucili również, że z decyzji nie wynika co będzie z odpadami poprodukcyjnymi, jak będą one utylizowane, gromadzone i wywożone.

Odwołanie wnieśli także B.B.-W.W. zarzucając, że decyzja Wójta wydana została z naruszeniem:

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w swojej decyzji z dnia 28 października 2015 r.;

- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie nieprawidłowego (szczątkowego) uzasadnienia decyzji oraz brak odniesienia się organu do zarzutów podnoszonych przez uczestników w toku postępowania oraz do sprzeciwu i protestów mieszkańców Kczewa przeciwko realizacji przedmiotowej inwestycji, co w konsekwencji uniemożliwia poznanie motywów wydanego przez organ rozstrzygnięcia;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez rezygnację z przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie analizy wpływu inwestycji na bezpieczeństwo i płynność ruchu na drodze gminnej (dz. nr [..]) od strony drogi powiatowej P.;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak prawidłowego ustalenia stron postępowania i uniemożliwienie im czynnego udziału w postępowaniu;

- art. 6, art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez brak samodzielnych ustaleń co od zakresu oddziaływania inwestycji;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja, nie ma obecnie wystarczającego dostępu do drogi publicznej, a nadto droga, z którą sąsiaduje, nie jest wystarczająca do jej obsługi;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że zamierzona inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej, w sytuacji, gdy nie wynika to z akt sprawy, w szczególności, gdy nie wynika z nich, że wnioskodawca jest rolnikiem indywidualnym, a planowana inwestycja będzie realizowana w ramach jego gospodarstwa rolnego;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459) – w skrócie "k.c.", poprzez nieposzanowanie uzasadnionych interesów skarżących, naruszenie ich prawa własności oraz zasady dobrego sąsiedztwa.

Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1

i art. 64 ust. 1 i 4 w zw. z art. 54 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 8 lutego 2016 r.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że z przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż ustalenie warunków zabudowy dla omawianej inwestycji jest możliwe z uwagi na spełnienie warunków wymienionych w art. 61 u.p.z.p. Wynika z niej także, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zabudową zagrodową, a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową wynosi 10,27 ha, czyli przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie (5,91 ha), zatem - stosownie do art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie stosuje się do przedmiotowej zabudowy zagrodowej.

Kolegium oceniło, że ustalony przez organ I instancji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, wysokość zabudowy i wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie budzą zastrzeżeń. Skoro bowiem w tej sprawie nie podlega badaniu przesłanka wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zatem brak jest szczególnych rygorów, wynikających z przepisów rozporządzenia

z 26 sierpnia 2003 r.

Kolegium oceniło także, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie obowiązkowe elementy określone w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę, który dokona ich uszczegółowienia. Planowana inwestycja spełnia również przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Kolegium zaznaczyło jednocześnie, że nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnym. Jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której ustalenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, obowiązkiem organu właściwego w sprawie jest wydanie decyzji pozytywnej. Dodało przy tym, że ratio legis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest umożliwienie rolnikom - posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy w użytkowanej rolniczo okolicy.

Jako niezasadne Kolegium oceniło odwołania, wyjaśniając, że nie ma kompetencji do wypowiadania się na temat prowadzonej polityki przestrzennej, czy też działań planistycznych Rady Gminy i Wójta Gminy dotyczących wymienionego obszaru. Wskazało także, że określonych dla planowanego przedsięwzięcia przez Wójta Gminy w decyzji z dnia 27 stycznia 2012 r. środowiskowych uwarunkowań nie należało powtarzać w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ustalenia te znajdą swój wyraz i zostaną doprecyzowane na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Podobnie inne szczegółowe rozwiązania techniczne, takie jak - sposób oczyszczania ścieków, odprowadzania wód opadowych itp. będą rozstrzygane na tym późniejszym etapie postępowania. Do akt sprawy załączono wypisy z ewidencji gruntów i budynków i na tej podstawie ustalono krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Wszystkie te osoby zostały powiadomione o toczącym się postępowaniu. Kolegium wskazało także, że przepisy obowiązującego prawa nie obligują organu do zawiadamiania strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Podkreśliło również, że w decyzji wyraźnie wskazano, że teren objęty instancją ma dostęp do drogi gminnej nr [..] i zawarto ustalenia dotyczące zachowania rezerwy terenu na poszerzenie drogi oraz obowiązek wykonania zatok przy tej drodze. Zastrzeżono też, że na działce inwestora należy zapewnić miejsca manewrowe dla obsługujących pojazdów. Kolegium nie stwierdziło, aby poprzez wydanie zaskarżonej decyzji naruszono przysługujące stronom prawo własności nieruchomości. Dodało przy tym, że wydzielenie działek z przeznaczeniem pod zabudowę na terenie rolnym nie zmienia przeznaczenia, ani charakteru tego gruntu.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Z. H.wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, która została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 361/17.

W skardze tej skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podnosząc, że wydane zostały one z naruszeniem:

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy, pomimo nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego w zakresie analizy wpływu inwestycji na bezpieczeństwo i płynność ruchu na drodze gminnej (działce nr [..]) od strony drogi powiatowej P. – C., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że zamierzona inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. poprzez nieposzanowanie uzasadnionych interesów skarżących, naruszenie ich prawa własności oraz naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 1 ust. 2 pkt 3, 5, 7, 9, 11 oraz ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu okoliczności istotnych dla planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie zasady ważenia interesu publicznego i prywatnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że wydane decyzje nie uwzględniają okoliczności wskazanych w decyzji Wójta Gminy z dnia 6 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy, wymagających uwzględnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy a dotyczących m.in.: dokonania ustaleń czy planowana inwestycja nie zakłóci panującego ładu przestrzennego, określając cechy, od których należy dostosować nową zabudowę; racjonalnego uzasadnienia przesłanek ustalenia granic analizowanego terenu opartych na wiedzy urbanistycznej i faktycznym stanie zabudowy i zagospodarowania terenu; odniesienia się szczegółowo do zarzutów podniesionych przez strony postępowania; odniesienia się do nieścisłości, na które wskazywano w pismach składanych do organów obu instancji. Skarżący podkreślił także, że w toku postępowania wielokrotnie zwracano organom uwagę na problem zagrożenia bezpieczeństwa dla osób korzystających z drogi gminnej, gdyż nie jest ona przystosowana do obsługiwania planowanej inwestycji, a organ nie przeprowadził analizy w tym zakresie. Skarżący zarzucił również, że wnioskodawca nie jest rolnikiem indywidualnym a planowana inwestycja nie ma charakteru zabudowy zagrodowej. Podkreślił przy tym, że w sąsiedztwie działki inwestycyjnej dominują pola uprawne oraz zabudowa jednorodzinna a tym samym planowana inwestycja nie spełnia wymogów kontynuacji zabudowy oraz funkcji. Zauważył także, iż Wójt Gminy w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazał, że największym problemem funkcjonowania planowanej inwestycji będą wytwarzane odry, których stężenia w aktualnym stanie prawnym nie są normowane, a tym samym, w ocenie skarżącego, uznać należy, że planowana inwestycja nie tylko narusza interes prywatny właścicieli sąsiadujących z nią nieruchomości ale także interes publiczny całej lokalnej społeczności.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł również A. K. Sprawa ta została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt II SA/Gd 362/17.

We wniesionej skardze skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając im, że wydane zostały z naruszeniem zasad ogólnych zawartych w art. od 6 do art. 11, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art 107 § 3 k.p.a. Jego zdaniem analiza faktyczna aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy powinna znaleźć się w decyzji a nie w załączniku do niej. Ponadto złożony przez inwestora wniosek nie był kompletny i nie zawierał m.in. przedstawienia projektowanych obiektów budowlanych w formie graficznej a treść złożonego przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest tożsama z wydaną decyzją. We wniosku nigdzie bowiem nie jest napisane, że budowa kurnika jest planowana "w miejsce kurnika na 10 tys. Sztuk",

a z żadnych dokumentów postępowania nie wynika kto naniósł tą zmianę i czy była ona zgodna z wolą inwestora.

W odpowiedziach na wniesione skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że w analizie stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji wykazano, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z zabudową zagrodową. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie obowiązkowe elementy określone w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Brak jest podstaw prawnych do żądania przeprowadzania analizy wpływu inwestycji na bezpieczeństwo i płynność ruchu na drodze gminnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 362/17, wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – w skrócie "p.p.s.a.", zarządził połączenie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2017 r., nr SKO [..], ze sprawą ze skargi Z. H. na tę samą decyzję, która została zarejestrowana w tutejszym Sądzie pod sygn. akt II SA/Gd [.] – do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i nakazał dalej prowadzić połączone sprawy pod sygn. akt II SA/Gd 361/17.

Rozpoznając wniesione skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przedmiotem złożonego przez Z. L. w dniu 10 października 2012 r. wniosku było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na "budowie kurnika na 30 tys. sztuk (chów brojlerów), dwóch silosów na paszę po 20 ton każdy, dwóch zbiorników LPG podziemnych V=10 m3, zbiornika bezodpływowego na ścieki V=20 m3 na terenie działki nr [..] w K.".

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że uregulowania zawartego

w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Zgodnie z tą zasadą, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10, LEX nr 992669). Nowa zabudowa musi mieścić się więc w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt

II OSK 509/11, LEX nr 1216737). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Od tak rozumianej zasady dobrego sąsiedztwa przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wprowadza wyjątek w przypadku, gdy chodzi o zabudowę zagrodową i gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zgodnie z tym przepisem, budowa inwestycji związanej z relatywnie dużym gospodarstwem rolnym (więcej niż średnim w danej gminie) nie wymaga sąsiedztwa zbudowanej działki ani ewentualnego dostosowania do istniejącej zabudowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1614/08, LEX nr 571865). Celem tego wyłączenia jest, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne wydzielenia obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji bowiem, gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy w użytkowanej rolniczo okolicy. Przepis ten ma na celu także umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie miejsca pracy, które ze względu na charakter działalności rolniczej jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 369/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać w tym miejscu należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają legalnej definicji zabudowy zagrodowej. W orzecznictwie wskazuje się, że o zabudowie zagrodowej możemy mówić wtedy, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3066/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnia się, że zabudowa zagrodowa to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt

II OSK 1100/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się, iż związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Cywilistyczne rozumienie gospodarstwa rolnego powoduje, że jednym z jego istotnych elementów jest to, iż stanowi ono zorganizowaną całość gospodarczą. W orzecznictwie przyjmuje się więc, że zabudowę zagrodową stanowi zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie działki siedliskowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2860/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Działka siedliskowa to zaś taka działka, na której rolnik mieszka i pracuje, a zatem zabudowa zagrodowa jest to zespół zabudowań na działce rolnika składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (typu stodoła, obora, spichlerz). Siedliskiem jest taka działka gruntu, na której znajdują się użytkowane zabudowania, w szczególności budynek mieszkalny, zabudowania gospodarcze, budynki rolnicze czy też sam budynek mieszkalny. Jest to zatem wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony pod zabudowania zabezpieczające działalność rolniczą. Istniejącym siedliskiem rolnym jest miejsce stanowiące zaplecze gospodarstwa, zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz innymi budynkami gospodarczymi i rolnymi, służące do racjonalnego prowadzenia gospodarstwa. Siedliskiem nie są natomiast same grunty, nawet wykorzystywane rolniczo (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1173/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2860/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przy tym podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2860/16, (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że współczesny charakter gospodarki rolnej pozwala przyjąć, iż stanowiące element zabudowy zagrodowej obiekty wielkogabarytowe, takie jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, mogą znajdować się w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej bezpośrednio przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają bowiem, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Powyższy pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Lublinie z 28 września 2010 r., II SA/Lu 340/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak słusznie przyjął NSA, nie istnieją zatem aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego, ograniczać tylko do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko).

Dla zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie wystarcza zatem stwierdzenie, że powierzchnia działki - użytku rolnego, na którym jest planowana inwestycja, opisana przez inwestora jako zabudowa zagrodowa, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W każdym przypadku bowiem konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek pomiędzy poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego, którego wniosek dotyczy. Dla tej oceny istotne znaczenie ma zatem zarówno rodzaj prowadzonej i planowanej produkcji rolnej, jak i odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007 r., II OSK 1723/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sama okoliczność posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie nie jest bowiem wystarczająca do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Wnioskodawca powinien zatem wykazać powiązanie planowanej inwestycji z posiadanym gospodarstwem rolnym. Jest to warunek konieczny, skoro uzyskanie warunków dla zabudowy siedliskowej ma służyć zorganizowaniu prawidłowej gospodarki rolnej. W każdej zatem sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego, jeżeli są one położone na różnych nieruchomościach (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 7 września 2017 r., sygn. II SA/Bk 428/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczne jest także ustalenie, kto składa wniosek, w szczególności czy pochodzi on od rolnika, skoro nie budzi żadnych wątpliwości, że wyjątek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ma na celu umożliwienie rolnikom - posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy z powyższego obowiązku się nie wywiązały. Mimo licznych zarzutów podnoszonych przez uczestników postępowania, nie ustaliły bowiem czy rzeczywiście wnioskodawca jest rolnikiem, nie odniosły się do zarzutów dotyczących produkcyjnego charakteru planowanej zabudowy, a także nie ustaliły, czy planowana zabudowa związana jest z gospodarstwem rolnym, a jeżeli tak, to jakim. Organ I instancji w ogóle tych kwestii nie wyjaśnił, wydając decyzję, z której uzasadnienia nie wynika, czy stosował wyjątek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Natomiast organ II instancji stwierdził jedynie, że zasadność zastosowania tego wyjątku potwierdza analiza sporządzona w tej sprawie, co w ocenie Sądu było twierdzeniem niezasadnym. Z analizy tej nie wynika bowiem w jakikolwiek sposób, na podstawie czego sporządzający ją urbanista przyjął, że wnioskodawca jest rolnikiem indywidualnym, jakie konkretnie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, a także nie ma w niej podstaw dla ustalenia, że planowana zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa.

Należy przy tym zgodzić się z organem odwoławczym, że wyłączenie zasady dobrego sąsiedztwa zawarte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oznacza, że w takiej sprawie nie stosuje się przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., a co za tym idzie, nie sporządza się analizy uregulowanej jego przepisami. Obowiązek dokonania analizy architektoniczno – urbanistycznej w takiej sprawie wynika jednak z art. 53 ust. 3

w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z tym, że dokonywana na podstawie tych przepisów analiza nie jest tożsama z analizą sporządzaną w oparciu o przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Celem tej analizy jest bowiem ustalenie czy teren, na którym inwestor planuje zrealizować inwestycję, nie podlega ograniczeniom w zakresie możliwości zabudowy wynikającym z przepisów szczególnych. Osobnym przedmiotem takiej analizy, obok obiektywnego porządku prawnego, jest stan faktyczny i prawny nieruchomości, na których inwestycja ma być realizowana. Chodzi więc o teren bezpośrednio zaangażowany w przedsięwzięcie, nie zaś o obszar oddziaływania czy sąsiedztwo. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że analiza sporządzana dla potrzeb takich spraw musi zawierać ustalenia pozwalające przyjąć, że w danej sprawie można zastosować dyspozycję przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

W tej sprawie organ I instancji - pomimo, że określił w wydanej decyzji rodzaj zaplanowanej przez Z. L. zabudowy jako "zabudowę zagrodową", w ogóle nie przedstawił oceny potwierdzającej, że zaplanowana na działce nr [..] zabudowa stanowi zabudowę zagrodową uzasadniającą zastosowanie wyjątku

z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Organ nie wskazał nawet, że wydana przez niego decyzja oparta jest na tym przepisie. Również przeprowadzona przed wydaniem tej decyzji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - pomimo, że wskazuje, iż planowana inwestycja jest inwestycją z zakresu zabudowy zagrodowej, do której zastosowanie ma art. 61 ust. 4 u.p.z.p., na poparcie tej tezy podaje jedynie, że: wnioskodawca jest rolnikiem posiadającym gospodarstwo rolne (przy czym ani w analizie, a tym bardziej w decyzji, nie wskazuje się jakichkolwiek dowodów, pozwalających przyjąć, że teza ta jest udowodniona), inwestycja polegająca na budowie kurnika na 30 tys. sztuk (chów brojlerów) wraz z infrastrukturą towarzyszącą dotyczyć będzie działalności w zakresie produkcji zwierzęcej w rodzinnym gospodarstwie hodowlanym (nie wiadomo jakie to jest gospodarstwo rolne, jak zorganizowane); średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie wynosi 5,91 ha a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z przedmiotową inwestycją wynosi 10,27 ha (brak ustaleń, pozwalających przyjąć, że planowana inwestycja jest związana z konkretnym gospodarstwem rolnym).

Mimo takich braków powyższej analizy, organ II instancji przyjął w wydanej decyzji, że w analizie tej wykazane zostało, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z wyjątkiem uwzględnionym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., powtarzając tezy podane w analizie. Organ odwoławczy nie dokonał samodzielnie oceny powyższych okoliczności, nie odniósł się także w żaden sposób do zarzutów odwołań, w których kwestionowano zarówno to, że wnioskodawca jest rolnikiem, jak i charakter planowanej inwestycji (zarzucając, że ma ona charakter zabudowy produkcyjnej, a nie zagrodowej), oraz jej powiązanie z gospodarstwem rolnym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zarówno w sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i w wydanych na jej podstawie przez orzekające w sprawie organy decyzjach, nie wykazano, że do zaplanowanej na terenie działki nr [..] w K. zabudowy można zastosować wyjątek przewidziany w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zabrakło bowiem konkretnych ustaleń, na podstawie potwierdzających te okoliczności dowodów, czy inwestor jest rolnikiem, a także czy prowadzi gospodarstwo rolne na terenie gminy lub poza jej granicami, a jeżeli tak to o jakiej powierzchni. Zabrakło także ustalenia, na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, czy istnieje realny i funkcjonalny związek pomiędzy zabudowaniami planowanymi przez inwestora a prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym.

Brak tych ustaleń uniemożliwiał prawidłowe określenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Inaczej bowiem warunki zabudowy ustala się z zastosowaniem wyjątku wynikającego z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a inaczej na zasadach ogólnych, uwzględniając zasadę dobrego sąsiedztwa.

Powyższe uchybienia - polegające na nieprawidłowym wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, należało zatem ocenić jako naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika natomiast, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do treści art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z kolei zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Dopiero na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, który znajdzie wyraz w prawidłowym uzasadnieniu decyzji, organy administracji mogą trafnie ocenić, czy w kontrolowanym przypadku realizowana ma być zabudowa pozwalająca na zastosowanie wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyłączającego zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa.

O naruszeniu przez orzekające w sprawie organy dyspozycji powyższych przepisów świadczy także ustalenie bez jakiegokolwiek uzasadnienia parametrów dla zaplanowanej zabudowy poprzez wskazanie konkretnych nieprzekraczalnych linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, a także ustalenie wysokości zabudowy i geometrii dachu. W materiale dowodowym sprawy a także wydanych w sprawie decyzjach brak jest uzasadnienia dla przyjęcia takich, a nie innych parametrów wskazanych w decyzji organu I instancji. Nie wiadomo w jaki sposób zostały one ustalone, a wbrew stanowisku Kolegium, nawet brak szczególnych rygorów, wynikających z przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., nie pozwala na nałożenie na inwestora obowiązków, które nie są należycie uzasadnione.

Sąd zauważa również, na co także zwracali uwagę uczestnicy postępowania, że przedmiot wydanej przez organ I instancji decyzji nie jest tożsamy z przedmiotem złożonego przez Z.L. wniosku. W złożonym w dniu 10 października 2012 r. wniosku inwestor domagał się ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji: "budowa kurnika na 30 tys. sztuk (chów brojlerów), 2 silosy na pasze po 20 ton każdy, 2 zbiorniki LPG podziemne V=10 m3, zbiornik bezodpływowy na ścieki V=20 m3" na terenie działki nr [..] w K. Wójt Gminy w decyzji z dnia 8 lutego 2016 r. ustalił zaś warunki zabudowy dla inwestycji: "budowa kurnika na 30 tys. sztuk (chów brojlerów), dwóch silosów na paszę po 20 ton każdy, dwóch zbiorników LPG podziemnych V=10 m3, zbiornika bezodpływowego na ścieki V=20 m3 w miejsce kurnika na 10 tys. sztuk, na działce nr [..] położonej w K. (obręb ewidencyjny P., gmina P.)". W złożonym wniosku inwestor nie wskazywał, że zaplanowana budowa ma nastąpić w miejscu istniejącego innego kurnika.

Wyjaśnić przy tym należy, że organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest związany złożonym w sprawie wnioskiem i nie może ustalić warunków zabudowy dla innej inwestycji niż wskazana przez wnioskodawcę (zob. A. Ostrowska, Kontrowersje wokół treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – określenie rodzaju inwestycji oraz konieczność uwzględnienia przepisów odrębnych, Lex/el 2014). Z treści art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 300/07, LEX nr 337783). Inaczej mówiąc, organ jest związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, a nie do oceny organu administracji.

W tej sprawie organy nie wyjaśniły dlaczego w rozstrzygnięciu dopisano, że budowa kurnika na 30 tys. sztuk (chów brojlerów), dwóch silosów na paszę po 20 ton każdy, dwóch zbiorników LPG podziemnych V=10 m3, zbiornika bezodpływowego na ścieki V=20 m3, ma być zrealizowana w miejsce kurnika na 10 tys. sztuk. Brak wyjaśnień w tym zakresie także stanowi naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania, w szczególności zaś art. 107 § 3 k.p.a. Jak słusznie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku

(sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106), jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

Należy również wyjaśnić, że jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie zawarte w jej sentencji. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę lub jakie prawo zostało jej tą decyzją przyznawane. Obowiązek lub prawo powinny być wyrażone precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 1999 roku, IV SA 1418/97, LEX nr 47875). Zawarcie w rozstrzygnięciu opisanego powyżej stwierdzenia "w miejsce kurnika na 10 tys. sztuk" w ocenie Sądu powoduje, że również tego warunku nie spełnia utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją rozstrzygnięcie organu I instancji, ponieważ nie wiadomo co organ chciał uzyskać dopisując tę frazę, czy chodziło o ustalenie lokalizacji planowanej inwestycji, czy też jedynie o stwierdzenie, że planowana inwestycja (cała, lub tylko kurnik – nie zostało to wyjaśnione) zastąpi kurnik, który już na tym terenie się znajduje.

Błędnie jest także stanowisko Kolegium zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że "przepisy obowiązującego prawa nie obligują organu do zawiadamiania strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia". Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 k.p.a., wszystkie organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Odnosząc się natomiast do podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących braku analizy wpływu inwestycji na bezpieczeństwo i płynność ruchu na drodze gminnej, Sąd wyjaśnia, że są one niezasadne. Organy nie miały bowiem obowiązku analizować w tym postępowaniu czy, a jeżeli tak, to w jaki sposób, planowana inwestycja wpłynie na bezpieczeństwo i płynność ruchu na tej drodze.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest posiadanie przez teren objęty inwestycją dostępu do drogi publicznej. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W tym postępowaniu organy musiały zatem zbadać czy działka nr [..] w K. ma dostęp do drogi publicznej zdefiniowany w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., a to jest w tej sprawie bezsporne. Działka ta graniczy bowiem bezpośrednio z drogą gminną – działką nr [..], ma zatem zapewniony do niej dostęp faktyczny i prawny.

Taki obowiązek nie wynika również z przepisów art. 54 pkt 2 lit. c

w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami, w decyzji o warunkach zabudowy winny znaleźć się zapisy dotyczące obsługi planowanej inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji i takie zapisy się w niej znalazły. W szczególności organ ustalił, że dojazd i dojście do nieruchomości inwestora będą odbywać się z drogi publicznej gminnej - działki nr [..], od strony drogi powiatowej P. – C. Wskazał na obowiązującą umowę pomiędzy Gminą a Z. L. o wspólnej realizacji inwestycji drogowej z dnia 31 maja 2014 r., a także na konieczność uzyskania zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu z drogi gminnej. Organ zaznaczył przy tym, że zjazd na drogę publiczną winien spełniać wymogi § 77 i 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a dojście i dojazd do terenu inwestycji oraz do budynku i urządzeń z nim związanych wymogi § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wskazał także na konieczność zachowania rezerwy terenu na poszerzenie drogi gminnej (działki nr [..]), wykonania dwóch zatok przy drodze gminnej, a także zapewnienia miejsc manewrowych dla obsługujących inwestycję pojazdów.

Organ ustalił więc, że objęta wnioskiem działka ma legalny i rzeczywisty dostęp do drogi publicznej, a zatem jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Mając natomiast na uwadze obowiązki wynikające z art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. zawarł w decyzji cały szereg warunków, jaki dostęp przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej ma spełniać. Brak było przy tym podstaw, z uwagi na zakres postępowania o ustalenie warunków zabudowy wyznaczony treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wymienionych w nim warunków, których spełnienie zobowiązuje organ do pozytywnego załatwienia sprawy, aby organ w tym postępowaniu badał rozwiązania komunikacyjne dla całego terenu sąsiedniego. Skoro bowiem wyznacznikiem ustalenia warunków zabudowy jest dostęp do drogi publicznej, zatem obsługę w zakresie komunikacji, do której określenia obliguje art. 54 pkt 2 lit. c. u.p.z.p., organ ma ustalać jedynie w relacji działka inwestora - najbliższa droga publiczna. Tak też obsługę tę wyznaczył organ I instancji.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia warunków nie należy powtarzać w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ustalenia te są bowiem wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę, a ich przepisywanie do decyzji o warunkach zabudowy jest zbędne. Kolegium miało jednak obowiązek zbadać, podobnie jak i organ I instancji, czy załączona do akt decyzja Wójta Gminy o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 27 stycznia 2012 r. dotyczy tego samego przedsięwzięcia co wnioskowane, czego nie uczyniło, również w tym zakresie naruszając art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.; w brzmieniu z daty złożenia wniosku, tj. z 10 października 2012 roku), wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 72 ust. 3 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, przy czym złożenie wniosku powinno nastąpić co do zasady w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna.

W tej sprawie było bezsporne, że planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem organy musiały zbadać, czy dla tej konkretnej inwestycji wnioskodawca uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, czego nie uczyniły. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest bowiem szczegółowych ustaleń poczynionych w tym zakresie, a stwierdzenie, że dla przedmiotowej inwestycji obowiązuje decyzja Wójta Gminy o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 27 stycznia 2012 r., nr [..] budzi wątpliwości Sądu, ponieważ z załączonej do akt organu I instancji kserokopii tej decyzji (k. 50 akt) wynika, że dotyczy ona inwestycji obejmującej m.in. budowę 4 silosów, podczas gdy wniosek inwestora i rozstrzygnięcia organów dotyczyły inwestycji obejmującej budowę jedynie 2 silosów.

Rację ma również Kolegium, że szczegółowe rozwiązania techniczne, takie jak - sposób oczyszczania ścieków, odprowadzanie wód opadowych, podobnie jak konkretne rozwiązania dotyczące zjazdu na drogę publiczną, są rozstrzygane na późniejszym etapie postępowania inwestorskiego, w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Uznając, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 marca 2017 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy z 8 lutego 2016 r. zostały wydane z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c

w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

Sąd orzekł o zwrocie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na rzecz skarżącego Z. H. kosztów postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 15 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Sąd zasądził od organu odwoławczego ma rzecz Z. H.zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 817 zł (wynagrodzenie – 800 zł i opłata od pełnomocnictwa 17zł). Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem Sąd ustalił uwzględniając niezbędny nakład pracy adwokata w tej sprawie, rodzaj przedmiotowej sprawy, a także fakt, że wymagała ona przeprowadzenia rozprawy.

O kosztach postępowania należnym A.K. Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz tego skarżącego zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł.

Sąd wskazuje, że podczas ponownego rozpoznawania wniosku Z. L. z dnia 10 października 2012 r. orzekające w sprawie organy zobowiązane są - z mocy art. 153 p.p.s.a., uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania przedstawione w niniejszym wyroku.