Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 104/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi W. O. Syndyka Masy Upadłości [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], ustalił W. O. - syndykowi masy upadłości F. Sp. z o.o w upadłości likwidacyjnej, jednorazową opłatę planistyczną, w wysokości 53 181,48 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w obrębie O., gm. J., oznaczonej jako działki numer geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o pow. 14,6723 ha, wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi O. - obszar planistyczny O.

Od decyzji tej odwołanie złożył syndyk – W. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi O. (obszar planistyczny O.). Zgodnie z zapisami tego planu przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią. Natomiast przed uchwaleniem nowego planu nieruchomość ta była położona na terenie nieobjętym obowiązującym planem miejscowym, a zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w J. z dnia [...] kwietnia 2006 r., obszar ten był oznaczony jako tereny wielofunkcyjnego rozwoju i tereny rolne. W rejestrze ewidencji gruntów nieruchomość ta oznaczona była jako użytek gruntowy grunty orne klasy bonitacyjnej RIVa, RV, RIV łąki trwałe o klasie bonitacyjnej Łli, ŁV, V, pastwiska trwałe klasy bonitacyjnej PsV, klasy bonitacyjnej Ls oraz rowy W.

Organ odwoławczy podał, że przedmiotowa nieruchomość, ma kształt zwarty, zbliżony do trapezu. W momencie sprzedaży była niezagospodarowanym, zachwaszczonym gruntem, porośniętym samosiewem liściastym o dotychczasowym sposobie użytkowania rolniczym, a częściowo porośniętym zadrzewieniem mieszanym, położonym na peryferyjnym terenie rolno-leśnym, w odległości ponad 0,5 km od skupiska zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wsi O., skupionej przy południowej granicy administracyjnej miasta B. Na północy i zachodzie nieruchomość przylega do pozbawionej uzbrojenia, gruntowej drogi polnej, a na południe do rowu melioracyjnego i w tej części jest położona w obniżeniu terenu.

Nieruchomość ta została w dniu [...] marca 2016 r. sprzedana aktem notarialnym Rep. [...], przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan stał się obowiązujący. Rzeczoznawca majątkowy, któremu gmina zleciła określenie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu - przy zastosowaniu podejścia porównawczego przy zastosowaniu metody porównywania parami - ustalił wzrost wartości nieruchomości, przyjmując jako parametr porównawczy wartość 1 m2 powierzchni gruntu nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości porównawczych. Ceny porównawcze zostały skorygowane za pomocą zespołu poprawek z tytułu różnic w cechach nieruchomości, mających wpływ na ich wartości rynkowe.

Przed dokonaniem wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, rzeczoznawca majątkowy zgromadził dane o transakcjach wolnorynkowych, zanotowanych w okresie bezpośrednio poprzedzającym datę sprzedaży wycenianej nieruchomości na rynku lokalnym. Dla oszacowania wartości nieruchomości przed wejściem w życie postanowień planu rynek lokalny został zdefiniowany jako obszar obrębu O. oraz sąsiednich obrębów zlokalizowanych w północnej części gminy J., w pobliżu granic administracyjnych miasta B.

Źródłem danych wykorzystanych do wyceny przedmiotowej nieruchomości była dokumentacja w postaci tzw. dowodów zmian, wchodząca w skład operatu ewidencji gruntów dla obrębów H., I., K., S. i O. jednostki ewidencyjnej gmina J. Przy obliczaniu wartości przedmiotowej nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego biegły rozszerzył rynek o obręby: J., Z., T., Ch., W., D. i S. Okres porównawczy wydłużył też do 5 lat, ze względu na bardzo niewielką ilość transakcji dotyczących nieruchomości o podobnej do wycenianej wielkości i przeznaczeniu oraz na fakt, że w latach 2010-2015 na rynku lokalnym nieruchomości niezabudowanych notowana była względna stabilizacja cen. Dane odnośnie transakcji sprzedaży niezabudowanych działek na tym terenie zaczerpnięto z odpisów aktów notarialnych.

Oszacowanie wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu rzeczoznawca poprzedził analizą rynku nieruchomości o faktycznym sposobie wykorzystania rolniczym, nieobjętych ani obowiązującym planem, ani decyzją o warunkach zabudowy. Do analizy biegły przyjął 8 transakcji. Biegły uznał, że w oparciu o zebraną bazę cen rynkowych możliwe jest oszacowanie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu. Biegły ustalił cechy nieruchomości, które mają wpływ na poziom cen uzyskiwanych na rynku lokalnym. Do cech tych należą: położenie nieruchomości, powierzchnia i kształt nieruchomości i przydatność do produkcji rolnej. Biorąc pod uwagę ceny kupna-sprzedaży trzech nieruchomości podobnych o faktycznym sposobie użytkowania rolniczym, po skorygowaniu cen o sumę poprawek porównawczych, rzeczoznawca - w ocenie Kolegium - prawidłowo obliczył wartość jednostki powierzchni wycenianej nieruchomości jako średnią arytmetyczną skorygowanych cen, ustalając tym samym wartość oszacowania na 4,94 zł/m2.

Z kolei oszacowanie wartości nieruchomości po uchwaleniu planu rzeczoznawca poprzedził analizą rynku nieruchomości przeznaczonych w obowiązującym miejscowym planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Do analizy przyjęto 12 transakcji. Biegły uznał, że w oparciu o zebraną bazę cen rynkowych możliwe jest oszacowanie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości po uchwaleniu planu. W ocenie Kolegium, biegły prawidłowo ustalił cechy nieruchomości, które mają wpływ na poziom cen uzyskiwanych na rynku lokalnym.

W operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 9 maja 2016 r. biegły wskazał, że wartość przedmiotowej działki, położonej w obrębie O., gm. J. przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, wynosi 338 096 zł /7,58 zł/m2. Natomiast wartość tej samej działki przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, wynosi 252 928,00 zł.

Różnica pomiędzy wartością nieruchomości, określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu, wynosi 135 168,00 zł.

Kolegium stwierdziło, że w operacie szacunkowym, przedstawionym jako dowód w sprawie, biegły rzetelnie wykazał skalę wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W złożonej do akt opinii rzeczoznawca majątkowy zawarł wszelkie informacje niezbędne do ustalenia sposobu postępowania i wniosków, dotyczących określenia wartości nieruchomości. W ocenie Kolegium operat został sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności, w szczególności w zakresie wskazania podstaw prawnych dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń, wyniku końcowego, zawartych w operacie wniosków oraz ich uzasadnienia. W operacie szacunkowym biegły uwzględnił wszystkie cechy przedmiotowej nieruchomości mające wpływ na jej wartość. Operat szacunkowy zawiera również wyjaśnienia, co do wyboru metody szacowania nieruchomości. Poszczególne części operatu szacunkowego zawierają wyjaśnienia, co do dokonanych w operacie obliczeń i ich wyniku. Przedłożona w przedmiotowej sprawie opinia rzeczoznawcy majątkowego całkowicie, zdaniem Kolegium, uzasadnia wzrost wartości nieruchomości, w kwocie w niej wykazanej. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, a zebrany materiał dowodowy uprawniał do ustalenia stronie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył syndyk – W. O. i zarzucił naruszenie:

- art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w postaci zaniechania przeprowadzenia przez organ drugiej instancji dowodu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla terenu działek nr [...] i [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w J. z dnia [...] grudnia 1988 r. (Dz.Urz. Woj. Białostockiego nr 2, poz. 16)., który z mocy prawa utracił moc z końcem 2003 r., który to akt prawa miejscowego mógł mieć wpływ na ustalenie ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości;

- art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w postaci błędnego uznania przez organ drugiej instancji, że operat szacunkowy sporządzony przez biegłego na potrzeby niniejszej sprawy jest logiczny, spójny i pozwala ustalić bezsprzecznie fakt wzrostu wartości działek nr [...] i [...] w związku z uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji kiedy biegły sporządzając operat oparł się na dokumentach, które nie rozstrzygają jakie było rzeczywiste przeznaczenie tych działek przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co było skutkiem błędnego uznania przez organ pierwszej instancji, że doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie od organy na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że w niniejszej sprawie w celu bezsprzecznego rozstrzygnięcia, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości należało ustalić, w zależności co jest bardziej korzystne dla zbywającego nieruchomość albo faktyczny sposób wykorzystania działki, albo jakie przeznaczenie dla działki było określone w starym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z końcem 2003 r. Jako, że zdaniem skarżącego, przeznaczenie przedmiotowej działki przed dniem wejścia w życie aktualnie obowiązującego planu nie zostało jasno i klarownie określone prawnie, należało skupić się na tym w jaki sposób skarżący ją wykorzystywał bądź też w jaki sposób mógł ją potencjalnie zagospodarować, przed dniem jej zbycia. Skarżący podniósł, że organy obu instancji stoją na stanowisku, że zbyta nieruchomość była przeznaczona pod działalność rolniczą. Stanowisko to opierają na szeregu aktów prawnych i dokumentach złożonych w zasobie geodezyjnym. Dokumenty te został w całości wykorzystane przez biegłego przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Tymczasem zdaniem skarżącego dokumenty te, nie mogły stanowić podstawy do bezsprzecznego ustalenia zakresu faktycznego korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo sądowe, skarżący wywiódł że zapisy studium nie mają znaczenia dla oszacowania wartości nieruchomości, z kolei dane z ewidencji gruntów nie są wystarczające do oceny faktycznego wykorzystania nieruchomości. Skarżący wywiódł przy tym, że o rolniczym przeznaczeniu terenu nie decyduje to, czy faktycznie jest on uprawiany rolniczo, ale to czy wykorzystywanie rolnicze tego terenu jest dopuszczalne, nawet jeżeli teren ten w rzeczywistości leży odłogiem. Tak samo o możliwości przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową nie decyduje to, czy zabudowa taka faktycznie istnieje lub jest realizowana, jak też czy wydano decyzję o warunkach zabudowy, ale to, czy taka zabudowa na określonym terenie jest dopuszczalna. Jeżeli więc przed wejściem w życie planu ustalającego, że dana nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na tej nieruchomości istniała możliwość wzniesienia takiej zabudowy, np. po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, to przewidziane w nowym planie przeznaczenie – w istocie potwierdzające przeznaczenie dotychczasowe – w rzeczywistości nie miało wpływu na wartość takiej nieruchomości, skoro zarówno przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu na tym terenie można było wznosić zabudowę mieszkaniową. W takiej sytuacji dotychczasowy faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości nie uległ zmianie, a zatem nie zachodzi żadna z okoliczności, o jakich mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucono, że organ drugiej instancji nie odniósł się do tego stanowiska. W szczególności nie podjął żadnych czynności, które rozwiałyby wątpliwości, czy na ternie przedmiotowej działki możliwa byłaby zabudowa jednorodzinna, czyli taka jak wskazuje przeznaczenie terenu w aktualnie obowiązującym planie, na przykład w trybie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego jest to okoliczność o bardzo dużym znaczeniu z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ pozwoliłaby jednoznacznie i bezsprzecznie stwierdzić, że faktyczne przeznaczenie przedmiotowej działki uległo rzeczywiście zmianie na korzyść jej właściciela. Jeżeli by się okazało, że jeszcze przed uchwaleniem planu dla przedmiotowej działki istniała możliwość jej wykorzystania na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to uchwalenie planu nie spowoduje wzrostu jej wartości rynkowej, gdyż nie zmieni się faktyczny sposób jej wykorzystywania, o którym mowa w art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto skarżący podniósł, że organu obu instancji zgodnie z art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, były obowiązane dokonać porównania wartości przedmiotowej nieruchomości w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. Cytowana norma prawna stanowi bowiem, że jeśli wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania jest niższa niż jej wartość wynikająca ze "starego" i nieobowiązującego już planu, to ten stary plan będzie stanowić punkt odniesienia przy obliczaniu ewentualnego wzrostu jej wartości. Aby można było ustalić opłatę planistyczną, uchwalenie nowego planu musiałoby zatem spowodować zwiększenie jej atrakcyjności rynkowej, w porównaniu do tego obowiązującego do końca 2003 r. Powyższych okoliczności organy nie rozstrzygnęły a to uniemożliwiło bezsprzeczne rozstrzygnięcie, czy w związku z uchwaleniem nowego planu doszło do obiektywnego wzrostu wartości przedmiotowej działki.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem skargi jest decyzja ustalająca jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem prawa własności nieruchomości przed upływem 5 lat od uchwalenia planu. W pierwszej kolejności należało zatem zbadać, czy ziściły się przesłanki warunkujące ustalenie opłaty planistycznej.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Przesłankami ustalenia opłaty planistycznej są zatem:

1) uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo zmiana planu już istniejącego;

2) wzrost wartości nieruchomości pozostający w związku z uchwaleniem bądź zmianą planu;

3) zbycie nieruchomości, której wartość na skutek uchwalenia lub zmiany planu wzrosła.

Dla ustalenia opłaty planistycznej przesłanki, o których mowa wyżej muszą zostać spełnione łącznie.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy Rada Gminy J. podjęła w dniu [...] maja 2011 r. uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części wsi O. – obszar planistyczny O. (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z dnia 24 czerwca 2011 r. nr 168). W uchwale tej ustalono stawkę procentową, służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych planem w terenach oznaczonych symbolem MN - w wysokości 30% (§ 47 ust. 7).

Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 2015 r. (Repertorium A nr [...]) nieruchomość niezabudowana oznaczona jako działki o numerach geodezyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o powierzchni 14,6723 ha, położona w obrębie 28 O., gmina J., powiat b., województwo p., została sprzedana przez syndyka – W. O.

Z powyższych okoliczności wynika zatem jednoznacznie, że zostały spełnione dwie z trzech przesłanek do wydania przez organy decyzji - w myśl art. 36 ust. 4 ustawy - o ustaleniu renty planistycznej, tj. nastąpiło uchwalenie planu miejscowego oraz nastąpiło zbycie przedmiotowej nieruchomości. Sporna jest natomiast kwestia wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem tego planu.

W myśl art. 37 ust. 1 ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży w oparciu o różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Powyższa regulacja wskazuje, że przy ustalaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jako czynnik kształtujący jej wysokość do porównania ma być wzięta pod rozwagę bądź wartość wynikająca z przeznaczenia terenu w dotychczasowym planie miejscowym, bądź wartość wynikająca z faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości. Pierwsza norma znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy w wyniku zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo uchwalenia nowego, zastępującego dotychczasowy, danej nieruchomości przyporządkowane zostanie inne przeznaczenie. Hipoteza drugiej normy zostanie wypełniona wówczas, gdy dojdzie do uchwalenia planu miejscowego dla obszaru, na którym przed jego wejściem w życie plan miejscowy nie obowiązywał. Analiza faktycznego wykorzystywania nieruchomości będzie zasadna tylko w drugiej z przedstawionych sytuacji.

W sprawie niniejszej przy ustalaniu wysokości opłaty należało wziąć pod uwagę faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości oraz przeznaczenie wynikające z obowiązującego planu miejscowego. W okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie uchwały przez Radę Gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części wsi O. – obszar planistyczny O. w dniu [...] maja 2011 r., obszar na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość nie był bowiem objęty żadnym planem miejscowym. Poprzedni akt tej rangi - miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy J., zatwierdzony uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w J. z dnia [...] grudnia 1988 r. wygasł bowiem z mocy prawa i utracił moc od 1 stycznia 2004 r. (art. 87 ust. 3 ustawy).

Bezsporne przy tym w sprawie niniejszej jest to, że w planie z dnia [...] grudnia 1988 r. przedmiotowe działki położone były na obszarze przeznaczonym pod tereny rolne. W aktualnie w obowiązującym planie z dnia [...] maja 2011 r.:

- działka nr geod. [...] została przeznaczona na ok. 30 % powierzchni pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol 3.7 MN), na ok. 20 % powierzchni pod tereny zabudowy mieszkaniowej oraz pod zieleń urządzoną jako ogrody przydomowe w dolinie dopływu rzeki Horodnianki (symbol 3.19 MN,ZP), na ok. 35% powierzchni pod tereny zieleni naturalnej łąk, lasów i zadrzewień w dolinie dopływu rzeki Horodnianki, tworzące podstawowy system przyrodniczy obszaru objętego planem (symbol 5.4. Zn,Ws,ZL), na ok. 5% powierzchni pod istniejące lasy do zachowania do dalszego leśnego użytkowania (symbol 5.12 ZL), na ok. 5% powierzchni do dalszego rolniczego wykorzystania jako uprawy polowe lub zalesienia jako grunty rolne i leśne (symbol 5.7 RZL) a na pozostałych ok. 5 % powierzchni – pod drogi (symbol 17 KD-D);

- działka nr geod. [...] została przeznaczona na ok. 35 % powierzchni pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol 3.7 MN), na ok. 30 % powierzchni pod tereny zabudowy mieszkaniowej oraz pod zieleń urządzoną jako ogrody przydomowe w dolinie dopływu rzeki Horodnianki (symbol 3.19 MN,ZP), na ok. 20% powierzchni pod tereny zieleni naturalnej łąk, lasów i zadrzewień w dolinie dopływu rzeki Horodnianki, tworzące podstawowy system przyrodniczy obszaru objętego planem (symbol 5.4. Zn,Ws,ZL), na ok. 5% powierzchni pod istniejące lasy do zachowania do dalszego leśnego użytkowania (symbol 5.12 ZL), na ok. 5% powierzchni do dalszego rolniczego wykorzystania jako uprawy polowe lub zalesienia jako grunty rolne i leśne (symbol 5.7 RZL) a na pozostałych ok. 5 % powierzchni – pod drogi (symbol 3 KD-DW i 17 KD-D);

Spór dotyczy faktycznego wykorzystania ww. działek w okresie "luki planistycznej". Organy przyjęły, że w okresie tym przedmiotowe działki były niezagospodarowane i przeznaczone pod tereny rolne (częściowo zachwaszczone i porośnięte). Uzasadnienie organów w tym zakresie zostało oparte na zapisach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w J. z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wynika z nich, że przedmiotowe działki położone były na obszarze oznaczonym w części jako tereny wielofunkcyjnego rozwoju, a w części jako tereny rolne. Nadto organy wskazały, że w rejestrze gruntów:

- działka nr [...] oznaczona była jako użytek gruntowy - grunty orne klas bonitacyjnych RIVa o pow. 1,93 ha, RV o pow. 0,71 ha i RIV o pow. 1,13 ha, łąki trwałe klasy bonitacyjnej ŁIV o pow. 0,15 ha ŁV o pow. 1,02 ha, pastwiska trwałe klasy bonitacyjnej PsV o pow. 0,51 ha, lasy klasy bonitacyjnej LsV o pow. 0,86 ha oraz rowy W o pow. 0,08 ha;

- działka nr [...] oznaczona była jako użytek gruntowy - grunty orne klas bonitacyjnych RIVa o pow. 0,97 ha, RIVb o pow. 0,28 ha, RV o pow. 0,71 ha i RVI o pow. 1,91 ha, łąki trwałe klasy bonitacyjnej ŁV o pow. 0,66 ha, pastwiska trwałe klasy bonitacyjnej PsV o pow. 0,22 ha, lasy klasy bonitacyjnej LsV o pow. 0,36 ha oraz rowy W o pow. 0,01 ha;

Wskazano także, że dla terenu przedmiotowych działek nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy. Podstawę ustaleń organów w tym zakresie stanowił także operat szacunkowy. Biegły sporządzając ten operat, tak jak podnosi skarżący, istotnie oparł się na ww. dokumentacji. Dokumentacja ta nie stanowiła jednak jedynego materiału źródłowego. Rzeczoznawca majątkowy w dniu 6 maja 2016 r. przeprowadził oględziny nieruchomości wycenianej. W wyniku tych oględzin ustalił, że przedmiotowe działki mają kształt zwarty, zbliżony do prostokąta i są niezagospodarowanym, zachwaszczonym i w znacznej części zakrzaczonym i porośniętym kilkuletnim samosiewem liściastym gruntem o dotychczasowym sposobie użytkowania rolniczym, a częściowo porośniętym lasem mieszanym, położonym na peryferyjnym terenie rolno - leśnym, w odległości ponad 0,5 km na południe od skupiska zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wsi O., skupionej przy południowej granicy administracyjnej miasta B. Na północy i zachodzie nieruchomość przylega do pozbawionej uzbrojenia, gruntowej drogi polnej, a na południu do rowu melioracyjnego i w tej części jest położona w obniżeniu terenu.

Zdaniem skarżącego w sprawie nie ustalono jednoznacznie, że doszło do wzrostu wartości działek na skutek uchwalenia planu. Nie wykazano bowiem, że działki te przed uchwaleniem planu były przeznaczone pod działalność rolniczą. Podstawy takich ustaleń nie mogły stanowić zapisy studium. Z kolei dane z ewidencji gruntów nie są wystarczające. Organy zaś powinny ustalić czy na terenie działek możliwa byłaby zabudowa jednorodzinna na przykład w trybie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący wywiódł, że o możliwość przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową nie decyduje to, czy zabudowa faktycznie istnieje lub jest realizowana, jak też czy wydano decyzję o warunkach zabudowy, ale to czy taka zabudowa na określonym terenie jest dopuszczalna.

W ocenie Sądu w okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej stanowisko organów zasługuje na uwzględnienie. Istotnie jak wywodzi skarżący przeznaczenie gruntów według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie jest miarodajne do ustalenia przeznaczenia gruntów dla celów ustalenia opłaty planistycznej albowiem studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem określającym politykę przestrzenną gminy i przez to nie zmienia przeznaczenia nieruchomości (vide: wyroki NSA z 15 grudnia 2008 r., II OSK 1600/07, z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1496/11, jak i wskazywany przez skarżącego wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 maja 2015 r., II SA/Go 151/15, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie niniejszej zapisy studium nie były jednak jedynym i wyłącznym dowodem faktycznego wykorzystania działki przed uchwaleniem planu. Również wyłączonego dowodu w sprawie w tym zakresie nie stanowiły dane z ewidencji gruntów.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut pominięcia w postępowaniu możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości w okresie "luki planistycznej". W ocenie Sądu w świetle art. 37 ust. 1 ustawy przez faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Za takim stanowiskiem przemawia nie tylko literalne brzmienie cytowanej wyżej frazy, z podkreśleniem słowa "faktyczny", ale także treść art. 63 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Powyższe oznacza, że wolą ustawodawcy jest, aby opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pobierano zarówno wtedy, gdy jest to spowodowane uchwaleniem planu, jak i wtedy, gdy wzrost taki następuje w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy. Istotą opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest zatem konieczność każdorazowego odprowadzenia przez dotychczasowego właściciela nieruchomości części zysku, jaki uzyskał z jej sprzedaży dzięki jej administracyjnemu przeznaczeniu (w planie, decyzji) na cele bardziej korzystne rynkowo. Zysk ten wyraża się w różnicy wartości ustalonej przez rzeczoznawcę dla nieruchomości z uwzględnieniem nowo nadanego administracyjnego przeznaczenia oraz wartości ustalonej dla dotychczasowego administracyjnego przeznaczenia, a w braku takiego przeznaczenia - według faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości, względnie z zastosowaniem art. 87 ust. 3a ustawy - według przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przez dniem 1 stycznia 1995 r.

Prezentowany przez skarżącego sposób rozumienia art. 37 ust. 1 ustawy prowadziłby zatem do obejścia, a w każdym razie wypaczenia, istoty opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Skarżący zmierza bowiem do wykazania, że potencjalne możliwości inwestycyjne nieruchomości mają takie znaczenie z punktu widzenia wyceny, jak gdyby nieruchomość takie przeznaczenie już miała. Oznacza to, że w wielu przypadkach właściciele nieruchomości, które znalazły się na obszarze planów ustalających korzystne warunki inwestowania, uniknęliby obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wykazując, że takie warunki inwestowania i tak byłyby osiągalne w drodze decyzji o warunkach zabudowy, chociażby o wydanie takiej decyzji wcale nie występowali. Byliby oni zatem w znacznie lepszej sytuacji od osób, które uzyskały warunki zabudowy i w stosunku do których znalazł zastosowanie art. 63 ust. 3 ustawy. Powyższe stanowisko było już wyrażone w orzecznictwie NSA w wyroku z 27 listopada 2014 r., II OSK 1146/13, z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1496/11, w wyroku z 7 maja 2013 r., II OSK 2688/11, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Trzeba jednak zwrócić uwagę, że w orzecznictwie prezentowane jest odmienne stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2012 r., II SA/Wr 816/11 (Lex nr 1139034) stwierdził: "Jeżeli więc przed wejściem w życie planu ustalającego, że dana nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na nieruchomości tej istniała możliwość wzniesienia takiej zabudowy np. po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, to przewidziane w nowym planie przeznaczenie - w istocie potwierdzające przeznaczenie dotychczasowe - w rzeczywistości nie miało wpływu na wartość takiej nieruchomości, skoro zarówno przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu, na tym terenie można było wznosić zabudowę mieszkaniową. W takiej sytuacji dotychczasowy faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości nie uległ zmianie, a zatem nie zachodzi żadna z okoliczności, o jakich mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Takie same stanowisko zajął między innymi WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., II SA/Wr 815/11 wskazanym przez skarżącego jak i w wyroku z 28 marca 2012 r., II SA/Wr 62/12. W stanie faktycznym tych spraw plan miejscowy, który stracił ważność stanowił, że działki będące przedmiotem sporu znajdowały się częściowo na terenie upraw polowych oznaczonych ze wskazaniem rozwoju miasta na kierunek mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności. Wskazanie rozwoju miasta na kierunek mieszkalnictwa rodzinnego było wyjaśnione w sposób następujący: "Użytkowanie terenu bez zmian. Na okres perspektywiczny rezerwa terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne". Okoliczności te zdaniem Sądu uzasadniały stwierdzenie, że przed wejściem w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego istniała możliwość przeznaczenia jej nieruchomości pod zabudowę, po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że gdyby nawet podzielić to stanowisko, to wyjaśnienia wymagałoby, czy istniała rzeczywista, a nie tylko teoretyczna możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej na tym terenie. W sprawie niniejszej przed uchwaleniem planu nie zachodziła nawet potencjalna możliwość wykorzystania przedmiotowych działek pod zabudowę. Taka możliwość nie wynikała ani z zapisów planu z 1988 r. w którym były one przeznaczone pod tereny rolne ani z ich położenia na peryferyjnym terenie rolno – leśnym.

W świetle powyższego za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez nie rozstrzygnięcie jakie było rzeczywiste przeznaczenie działek przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy stwierdzić, że organy przeprowadziły pełne postępowanie w tym zakresie i właściwie oceniły zgromadzony materiał dowodowy. Słusznie przyjęto, że w sprawie zaistniały wszystkie trzy przesłanki uzasadniające wydanie decyzji w przedmiocie opłaty planistycznej. W szczególności prawidłowo przyjęto, że w związku z uchwaleniem planu nastąpił wzrost wartości działki nr [...] i [...]. Działki te bowiem przed uchwaleniem planu były faktycznie wykorzystywane rolniczo a po uchwaleniu planu uzyskały między innymi przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W sprawie niniejszej brak było podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczności faktyczne sprawy wykluczały bowiem potencjalną możliwość uzyskania takiej decyzji.

Zdaniem Sądu, pozytywna ocena operatu szacunkowego, przeprowadzona przez organy orzekające w sprawie na podstawie art. 80 K.p.a., nie budzi zastrzeżeń pod względem merytorycznym i formalnym. Należy podkreślić, że doboru nieruchomości do porównania dokonuje rzeczoznawca, kierując się własnym uznaniem, wiedzą i przyjętymi standardami, z tym że ma obowiązek swój wybór odpowiednio uzasadnić. Wyjaśnienia zawarte w opinii rzeczoznawcy pozwalają zaś w sposób jednoznaczny ocenić sposób szacowania nieruchomości i metodę dojścia do ustalonej w opinii wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu. Uzasadnienie autora operatu dla przyjętej metody i sposobu szacowania uznać należało za wystarczające dla uznania wyceny nieruchomości za wiarygodną. Operat szacunkowy sporządzony został przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami oraz wiedzą fachową i pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń, nadto został przygotowany zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W rezultacie opisany operat szacunkowy nie budzi zastrzeżeń w zakresie poprawności metodologicznej, rzetelności sporządzenia i zgodności z obowiązującymi przepisami; nie budzi również wątpliwości wyliczenie przez organy na jego podstawie wysokości opłaty planistycznej. Skarżący właściwie nie kwestionował operatu, jedyny zarzut dotyczył błędnego ustalenie rzeczywistego przeznaczenia przedmiotowych działek przed uchwaleniem planu. Zarzut ten jak uzasadniono powyżej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 87 ust. 3a ustawy w zw. z art. 75 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1988 r. podać należy, że przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie niniejszej. Regulacja ta wyłącza stosowanie art. 37 ust. 1 zdanie drugie ustawy tylko w sytuacji, gdy wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. Stanowi on, że jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Z akt sprawy niniejszej jednoznacznie wynika, że przeznaczenie działek [...] i [...] przed 31 grudnia 2003 r. jak i sposób ich wykorzystywania po tej dacie było takie same - wykorzystywane były rolniczo. Zatem wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jak i wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu byłaby taka sama. Powyższa kwestia została zresztą wyjaśniona w operacie z którego wynika, że rzeczoznawca majątkowy brał pod uwagę zarówno przeznaczenie nieruchomości w planach jak i faktyczny sposób korzystania w dniu wejścia w życie nowego planu.

Końcowo podać należy, że wynikającym wprost z przepisu art. 36 ust. 4 ustawy warunkiem nałożenia opłaty jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości. Taki związek przyczynowy w ustalonym stanie faktycznym niewątpliwie powstał. W planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc sporne działki znajdowały się na obszarze upraw polowych. Działki te nie były wykorzystywane rolniczo o czym świadczy ich stan stwierdzony w trakcie oględzin w dniu 6 maja 2016 r. Natomiast w aktualnie obowiązującym planie przedmiotowa nieruchomość, położona jest na terenie przewidzianym pod zabudowę jednorodzinną. Wobec tego nie może budzić wątpliwości, że przyjęcie nowego planu stworzyło korzystne warunki dla zbycia nieruchomości, z czego skorzystano zawierając w dniu 26 marca 2015 r. umowę sprzedaży, o czym świadczy także cena jaką uzyskano za przedmiotową nieruchomość, była to bowiem kwota 1.400.000 zł.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2016 r., poz. 718 ze zm.).