Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1089/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 37  ust. 1  pkt 2 i  art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 7,  art. 77  par. 1 i  art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skargi B. W. i Z. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących B. W. i Z. W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nakazał B. W. oraz Z. W. rozbiórkę murowanego budynku garażowo-gospodarczego na nieruchomości przy ul. [...]w [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na pisemny wniosek M. K. przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], w dniu [...]sierpnia 2001 r. przeprowadził oględziny nieruchomości przy ul. [...] w [...].

Podczas kontroli stwierdzono, że na kontrolowanej nieruchomości, będącej własnością B. W. i Z. W. znajduje się murowany budynek garażowo-gospodarczy, który zgodnie z oświadczeniem właścicieli został wybudowany przez poprzedniego właściciela w latach 1960 - 1970.

Z informacji udzielonej przez Biuro Architektury i Urbanistyki Urzędu Gminy [...]z dnia [...] czerwca 2002 r. wynikało, że w okresie obowiązywania planu miejscowego z 1982 r. istniały podstawy prawne zezwalające na budowę tego typu obiektu na tym terenie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...]postanowieniem z dnia [...]. czerwca 2002 r. nałożył na B. W. i Z. W. obowiązek dostarczenia: inwentaryzacji murowanego budynku garażowo-gospodarczego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...]w [...], zawierającej ocenę w zakresie zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami, sporządzonej przez osobę uprawnioną oraz zawierającą aktualną odbitkę z mapy zasadniczej uwzględniającej ten budynek. Obowiązek należało wykonać w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania postanowienia.

W związku z tym, iż wskazana dokumentacja nie została przez zobowiązane złożona, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] zlecił jej wykonanie Naczelnej [...].

W dniu [...]lipca 2010 r. została złożona inwentaryzacja murowanego budynku garażowo-gospodarczego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...]zawierająca ocenę w zakresie zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami wraz z aktualną odbitką z mapy zasadniczej uwzględniającej ten budynek, opracowana przez mgr inż. R. D. posiadającego uprawnienia budowlane oraz legitymującego się przynależnością do [...]Izby Inżynierów Budownictwa.

Jak wynikało z opisu technicznego znajdującego się w przedłożonej dokumentacji, przedmiotowy budynek posiada wymiary w planie około 4 m x 7 m oraz wysokość około 2,2 m. Obiekt jest usytuowany w ostrej granicy z działką sąsiednią (przy ul. [...]w [...]) i we fragmencie na długości 2,5 m jest otwarty bez ścianki bocznej. Obiekt jest oddalony od budynku mieszkalnego na tej posesji o około 5 m. Obiekt wykonany jest sposobem gospodarczym, z wyglądu przypomina barak, częściowo murowany parterowy, dach pokryty prowizorycznie, niezamocowaną papą asfaltową bez lepiku, na której leżą luźno rozrzucone cegły utrzymujące papę.

W ocenie technicznej w zakresie zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami i polskimi normami znajdująca się w przedłożonej dokumentacji, stwierdzono zły stan techniczny budynku garażowo-gospodarczego, wynikający z:

- braku wymaganej ściany ogniowej murowanej przy ostrej granicy z sąsiadem. Obiekt na odcinku 2,5 m jest otwarty w formie wiaty, bez ściany przy ostrej granicy z sąsiadem. Obiekt usytuowany bezpośrednio przy granicy nie może mieć otworów;

- nieprawidłowego przykrycia dachu. Prowizoryczne przykrycie położoną swobodnie luźną papą nie zamocowaną do deskowania, a przytwierdzone leżącymi swobodnie na pokryciu cegłami stanowi niebezpieczeństwo dla życia i mienia; przy podmuchu wiatrem luźno poukładane cegły mogą pospadać z dachu narażając życie przebywające w pobliżu osoby;

- niezwieńczenia stężenia konstrukcyjnego muru z gazobetonu wieńcem żelbetowym, co świadczy o niezgodności pobudowania z normą [...] Konstrukcje betonowe, żelbetowe;

- nieużycia do budowy drewna konstrukcyjnego odpowiedniej klasy; istniejące jest bezklasowe i nie zabezpieczone ogniowo (norma [...]Konstrukcje z drewna wymagała stosowania drewna odpowiedniej klasy);

- niezapełnienia odpowiedniej wymiany powietrza poprzez brak otworów wentylacyjnych nawiewno-wywiewnych.

W ocenie technicznej przedstawiono rodzaj robót koniecznych do wykonania celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, poprzez: "pobudowanie granicznej ściany ogniowej np. z cegły pełnej. Ale pobudowanie ściany oddzielenia pożarowego wiązałoby się praktycznie z rozbiórką obiektu, ponieważ rozbiórka istniejącej nośnej ściany drewnianej, na której wspiera się dach, wiązałaby się jednoznacznie z rozbiórką całego obiektu."

W tym kontekście organ wskazał, że jakkolwiek § 13 ust.1 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U z 1980r. Nr 17 poz. 62 - z późn. zm.) dopuszczał sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to jednak złożona opinia techniczna stwierdzała, że budynek garażowo-gospodarczy usytuowany przy granicy działki utrudnia prawidłową zabudowę działki sąsiedniej. Nie jest bowiem spełniony warunek odległości wynikający z § 14 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym minimalna odległość budynków gospodarczych od budynków nie zabezpieczonych ścianą oddzielenia przeciwpożarowego powinna wynosić 15 m. Tymczasem na sąsiedniej działce znajduje się budynek mieszkalny w odległości 5,5 m.

Ponadto przedstawiona opinia techniczna wskazywała, że budynek garażowo- gospodarczy nie posiada kanałów nawiewno - wywiewnych, co jest niezgodne z § 158 pkt 1 ww. rozporządzenia, nie posiada pokrycia z 3 warstw papy, co jest niezgodne z § 192 pkt 1 tego rozporządzenia oraz nie posiada oddzielenia pożarowego ścianą ogniową co jest niezgodne z § 202 wskazanego rozporządzenia.

W związku z tym, iż przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, w taki sposób, że jego usytuowanie narusza przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, a z przyczyn technicznych nakazanie wykonania określonych robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem jest bezzasadne, to zastosowanie miał art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., nakazujący w takim przypadku rozbiórkę.

Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nakazującej rozbiórkę, złożyły właścicielki obiektu B.W. oraz Z.W..

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]października 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Wyjaśnił, że stan techniczny przedmiotowego obiektu uniemożliwia doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Z dokumentacji inwentaryzacyjnej opracowanej przez mgr inż. R. D. wynika, że zbudowanie ściany granicznej oddzielenia pożarowego w murowanym budynku garażowo-gospodarczego wiązałoby się praktycznie z jego rozbiórką. Ponadto przedmiotowy obiekt budowlany usytuowany jest przy granicy działki i utrudnia prawidłową zabudowę działki sąsiedniej.

W związku z tym, że przedmiotowy murowany budynek garażowo-gospodarczy samowolnie zrealizowany na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]nie spełnia warunków przeciwpożarowych i jest w bardzo złym stanie technicznym grożącym zawaleniem, organ odwoławczy uznał decyzję nakazującą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy – Prawo budowlane dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego za prawidłową.

Skargę na ww. rozstrzygniecie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły B. W. i Z. W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu wadliwych ustaleń faktycznych oraz działania organu nadzoru budowlanego w interesie skonfliktowanego z nimi sąsiada.

W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2498/10 oddalił złożoną skargę. Wskazał na prawidłowe zastosowanie przez organy przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy i że do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Do zastosowania normy prawnej z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane niezbędne jest wykazanie przez organ, że spełnione zostały równocześnie dwie przesłanki:

1) naruszenie prawa obowiązującego w czasie budowy,

2) powstanie jako skutku budowy, niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, przy czym dla uznania wystąpienia drugiej przesłanki wystarczy stwierdzenie jednego z tych stanów.

Wystąpienie jednego z tych stanów musiało być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, zatem nie wystarczyło podać, że nastąpiło zagrożenie, a konieczne było wskazanie, w jakich okolicznościach organ zagrożenie to upatruje.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie wykazane i umotywowane zostały okoliczności dotyczące naruszenia prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołując się na ekspertyzę techniczną R. D. posiadającego uprawnienia budowlane oraz legitymującego się przynależnością do [...]Izby Inżynierów Budownictwa, wskazał zagrożenie dla ludzi lub mienia w postaci zagrożenia pożarem, zagrożenia zawalenia się budynku, jak też niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, związanego z usytuowaniem przedmiotowego obiektu bezpośrednio w granicy. Zdaniem Sądu organ wykazał w oparciu o ww. ekspertyzę, że mimo, iż przymusowa rozbiórka z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r., jest środkiem bardzo dolegliwym dla inwestora, to musiała być w sprawie zastosowana, gdyż brak było możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń i pogorszeń bez faktycznej rozbiórki obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w wypadku tej samowoli budowlanej, art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. znalazł zastosowanie nie dlatego, że zaszła tego możliwość, lecz dlatego, że wystąpiła taka konieczność. Podkreślił, że właścicielki nigdy nie deklarowały chęci wprowadzenia zmian lub przeróbek, aby doprowadzić obiekt do stanu, w którym ustałoby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W niniejszej sprawie możliwość wprowadzenia zmian lub przeróbek obiektu była przez organy administracji rozważana z urzędu i ze względów technicznych wykluczona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły B. W. i Z. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.:

– art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania nakazu rozbiórki pomimo możliwości usunięcia określonych zagrożeń w trybie art. 40;

– art. 7, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie za wiarygodne i wystarczające uzasadnienia organu opartego głównie na materiale dowodowym świadczącym na niekorzyść skarżących;

– art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy z jej zarzutów i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że skarga jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, przywołując wyrok NSA w sprawie sygn. akt IV SA 83/89, że nakaz rozbiórki, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40. Z dokumentacji R. D. wyraźnie wynika, jakie prace powinny być wykonane, aby doprowadzić budynek garażowo-gospodarczy do stanu zgodnego z prawem. Z dokonanych ustaleń wynika, że doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem jest możliwe, aczkolwiek wymaga znacznych nakładów pracy. Autor skargi kasacyjnej uznał za gołosłowne twierdzenia organu, jakoby skarżące nigdy nie deklarowały chęci wprowadzenia zmian lub przeróbek przedmiotowego budynku. Co więcej ani organy administracji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wzięły pod uwagę, że właściciel sąsiedniej nieruchomości M. K. swoimi celowymi działaniami przyczynił się do zniszczenia budynku garażowo-gospodarczego. Skarżące zamiast podejmować działania na rzecz modernizacji przedmiotowego budynku musiały angażować się w spory sądowe z sąsiadem na tle tej sprawy (o naruszenie posiadania, uszkodzenie garażu). Złożyły również dokumentację techniczną, która jednak zdaniem organu nie spełniała wszystkich wymogów wynikających z postanowienia.

W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że zarówno organy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczyły się do cytowania ekspertyzy technicznej bez weryfikacji stanu technicznego przez przedstawicieli organu. Tym samym rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Skarżące w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosiły kwestię wadliwych ustaleń faktycznych, nie rozważono również zastrzeżeń. co do rzetelności przedstawionej ekspertyzy.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2018/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut nieprawidłowego zastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Nakaz rozbiórki, o którym mowa w tym przepisie powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40. Z wykonanej w sprawie ekspertyzy wyraźnie zaś wynika, jakie prace powinny być wykonane, aby doprowadzić budynek garażowo-gospodarczy do stanu zgodnego z prawem. Doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem jest możliwe, aczkolwiek wymaga znacznych nakładów pracy.

NSA wskazał, że obowiązujące do dnia 31 grudnia 1994 r. Prawo budowlane z 1974 r., mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie w myśl art. 103 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), znało dwa sposoby usunięcia skutków samowoli budowlanej, mianowicie:

1) przymusową rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu, gdy zaistniały przesłanki wymienione w art. 37 tej ustawy;

2) legalizację obiektu w drodze wydania pozwolenia na użytkowanie (art. 42), po ewentualnym wykonaniu zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 40).

Treść powyższej regulacji oznacza, że rozbiórka powinna być nakazywana jedynie wówczas, gdy nie istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby niemożliwe było doprowadzenie budynku garażowo-gospodarczego do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Z podstawowego dowodu w tej sprawie - dokumentu, na którym oparły się organy administracji orzekając nakaz rozbiórki, tj. ekspertyzy mgr inż. R. D., wynika, że budynek ten jest w nienajlepszym stanie technicznym (choć wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie grozi zawaleniem), jednak istnieje możliwość doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami poprzez m.in. wybudowanie granicznej ściany ogniowej (np. z cegły pełnej). Biegły nie wykluczył zatem możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, jakkolwiek wskazał, że "w praktyce" wybudowanie ściany oddzielenia pożarowego wiązałoby się z rozbiórką obiektu, a to z tego powodu, że rozbiórka istniejącej nośnej ściany drewnianej, na której wspiera się dach, wiązałaby się z rozbiórką całego obiektu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ekspertyza tej treści nie uprawniała organów orzekających w niniejszej sprawie, a za nimi Sądu I instancji, do przyjęcia, że brak było możliwości usunięcia określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zagrożeń i pogorszeń bez faktycznej rozbiórki obiektu. Przewidziane w art. 40 ww. ustawy wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem należy interpretować możliwie szeroko. Może ono polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzenia do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych (por. wyroki NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. II OSK 775/05; z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1886/08).

W świetle powyższego w rozpoznawanej sprawie (odmiennie niż w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki komórki drewnianej należącej do skarżącej - sygn. akt. II OSK 2019/11) nie można stwierdzić, w oparciu o ekspertyzę mgr inż. R. D., że nie istnieje możliwość dokonania zmian i przeróbek budynku garażowo-gospodarczego, które doprowadziłyby go do zgodności z obowiązującymi przepisami. W ekspertyzie tej wyraźnie wskazano, jakie prace budowlane należy podjąć, by cel ten osiągnąć. Biegły nie stwierdził, aby dokonanie zmian i przeróbek, dzięki którym przedmiotowy obiekt byłby zgodny z prawem było niemożliwe. Wyraził jedynie przekonanie, że w praktyce konieczny zakres robót wiązałby się z rozbiórką całego budynku. Tymczasem wymiana ściany usytuowanej w granicy z nieruchomością sąsiednią, na ścianę ogniową (poza innymi czynnościami, które należy wykonać celem doprowadzenia obiektu do stanu z zgodnego z prawem) dotyczy jednego z elementów obiektu budowlanego i mieści się w zakresie robót, które mogą doprowadzić obiekt do zgodności z prawem.

Zatem w rozpoznawanej sprawie należy ponownie rozważyć, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, możliwość przywrócenia, poprzez zmiany i przeróbki, obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W tym kontekście należy również zgodzić się z zarzutami natury procesowej, dotyczącymi wadliwej oceny przez Sąd I instancji zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, przedmiotowa sprawa nakazania rozbiórki budynku garażowo-gospodarczego była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2498/10) - uchylając i przekazując temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania, w swoim wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2018/11 zawarł ocenę prawną.

W myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie oraz decyzji organu I instancji.

Prawo budowlane z 1974 r. znało dwa sposoby usunięcia skutków samowoli budowlanej, mianowicie:

1) przymusową rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu, gdy zaistniały przesłanki wymienione w art. 37 tej ustawy;

2) legalizację obiektu w drodze wydania pozwolenia na użytkowanie (art. 42), po ewentualnym wykonaniu zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 40).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnienie wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., treść powyższej regulacji oznacza, że rozbiórka powinna być nakazywana jedynie wówczas, gdy nie istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika natomiast, aby niemożliwe było doprowadzenie budynku garażowo-gospodarczego do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Z podstawowego dowodu w tej sprawie - dokumentu, na którym oparły się organy administracji orzekając nakaz rozbiórki, tj. ekspertyzy mgr inż. R. D., wynika, że budynek ten jest w nienajlepszym stanie technicznym (choć wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie grozi zawaleniem), jednak istnieje możliwość doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami poprzez m.in. wybudowanie granicznej ściany ogniowej (np. z cegły pełnej). Biegły nie wykluczył zatem możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, jakkolwiek wskazał, że "w praktyce" wybudowanie ściany oddzielenia pożarowego wiązałoby się z rozbiórką obiektu, a to z tego powodu, że rozbiórka istniejącej nośnej ściany drewnianej, na której wspiera się dach, wiązałaby się z rozbiórką całego obiektu.

Błędnie zatem organy uznały, że brak jest możliwości usunięcia określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zagrożeń i pogorszeń bez faktycznej rozbiórki obiektu. Należy powtórzyć za NSA, że przewidziane w art. 40 ww. ustawy wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem należy interpretować możliwie szeroko. Może ono polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzenia do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych.

W przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić, w oparciu o ekspertyzę mgr inż. R. D., że nie istnieje możliwość dokonania zmian i przeróbek budynku garażowo-gospodarczego, które doprowadziłyby go do zgodności z obowiązującymi przepisami. W ekspertyzie tej wyraźnie wskazano, jakie prace budowlane należy podjąć, by cel ten osiągnąć. Biegły nie stwierdził, aby dokonanie zmian i przeróbek, dzięki którym przedmiotowy obiekt byłby zgodny z prawem było niemożliwe. Wyraził jedynie przekonanie, że w praktyce konieczny zakres robót wiązałby się z rozbiórką całego budynku. Tymczasem wymiana ściany usytuowanej w granicy z nieruchomością sąsiednią, na ścianę ogniową (poza innymi czynnościami, które należy wykonać celem doprowadzenia obiektu do stanu z zgodnego z prawem) dotyczy jednego z elementów obiektu budowlanego i mieści się w zakresie robót, które mogą doprowadzić obiekt do zgodności z prawem.

W świetle powyższego, rozstrzygnięcie organu nakazujące rozbiórkę budynku garażowo-gospodarczego nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy ponownie rozważyć, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, możliwość przywrócenia, poprzez zmiany i przeróbki, obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Jednocześnie rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd oparł się na dyspozycji przepisu art. 152 p.p.s.a. a o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a.

Koszty postępowania w kwocie 757 zł, stanowił uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł, ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.) oraz 17 zł z tytułu opłaty skarbowej.