Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 398/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 2 pkt 3, ust. 3a
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję D. Kuratora Oświaty z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych szkoły o nazwie [...] Policealna Szkoła Zawodowa I. uchyla decyzję I i II instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji; III. zasądza od D. Kuratora Oświaty na rzecz K. T. kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów procesu.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja D. Kuratora Oświaty z dnia [...] r. nr [...], wydana na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1, pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie odmowy wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych szkoły o nazwie [...].

Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2008 r. K. T., jako osoba prowadząca szkołę, złożył zgłoszenie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta Miasta W. szkoły o nazwie [...] we W.. W zgłoszeniu wskazał m.in., że:

- siedzibą szkoły (sekretariatem) i jednocześnie miejscem prowadzenia zajęć edukacyjnych przez szkołę będzie Zespół Szkolno-Przedszkolny Nr [...] we W. przy ul. [...];

- szkoła rozpocznie działalność edukacyjną z dniem 1 września 2008 r.;

- szkoła ubiega się o nadanie uprawnień szkoły publicznej z dniem rozpoczęcia działalności.

W dniu 16 kwietnia 2008 r. organ ewidencyjny, pismem nr [...], wystąpił do K. T. o uzupełnienie w/w dokumentów o umowę zawartą z Zespołem Szkolno-Przedszkolnym Nr [...] we W. przy ul. [...] oraz o opinię w tej sprawie właściwego kuratora oświaty.

Pismem z dnia 15 maja 2008 r. K. T. złożył w organie ewidencyjnym żądaną umowę oraz poprawiony statut szkoły. Ponadto poinformował organ ewidencyjny, że opinię kuratora złoży po jej wydaniu przez właściwy organ. Pismem z dnia 25 sierpnia 2008 r. adw. W. Z., reprezentujący K. T., działając zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 82 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), wystąpił do organu ewidencyjnego o zmianę danych zawartych w zgłoszeniu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, dotyczących daty rozpoczęcia funkcjonowania szkoły z dnia 1 września 2008 r. na dzień 1 września 2009 r. W dniu 2 września 2008 r. organ ewidencyjny, w związku z tym, że z uwagi na braki formalne wniosku szkoła nie została wpisana jeszcze do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, wystąpił do pełnomocnika o niezwłoczne zaktualizowanie złożonej wcześniej w sprawie dokumentacji oraz ponownie o dostarczenie pozytywnej opinii kuratora oświaty dotyczącej nadania szkole uprawnień szkoły publicznej.

W dniu 23 września 2008 r. do organu ewidencyjnego wpłynęło pismo adw. W. Z., które w swojej treści dotyczyło innych zakładanych przez K. T. na terenie Gminy W. szkół, a nie [...]. W dniu 7 października 2008 r. organ ewidencyjny, w związku z tym, że z uwagi na braki formalne wniosku, szkoła nie została wpisana jeszcze do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, ponownie wystąpił do adw. W. Z. o niezwłoczne zaktualizowanie złożonej dokumentacji oraz o dostarczenie pozytywnej opinii kuratora oświaty dotyczącej nadania szkole uprawnień szkoły publicznej.

W dniu 5 listopada 2008 r. adw. W. Z. poinformował organ ewidencyjny, że umowy najmu pomieszczeń od 1 września 2009 r. zostaną dostarczone przed rozpoczęciem działalności szkoły, ponieważ na 10 miesięcy przed planowanym rozpoczęciem działalności nie ma obowiązku wykazywania tego, że już w chwili obecnej zawarł umowy najmu na okres obejmujący działalność, która zostanie rozpoczęta dopiero w przyszłym roku. Ponadto ponownie poinformował o tym, że pozytywną opinię kuratora oświaty dotyczącą nadania szkole uprawnień szkoły publicznej dostarczy niezwłocznie po jej otrzymaniu.

W dniu 9 grudnia 2009 r. adw. W. Z. dostarczył organowi ewidencyjnemu postanowienie Nr [...] z dnia [...] r. D. Kuratora Oświaty, pozytywnie opiniujące nadanie uprawnień szkoły publicznej [...].

Pismem z dnia 7 stycznia 2009 r. organ ewidencyjny poinformował pełnomocnika o braku spójności w części dotyczącej adresu szkoły pomiędzy złożonym w dniu 3 kwietnia 2008 r. przez stronę zgłoszeniem do ewidencji, a w/w postanowieniem D. Kuratora Oświaty. Ponadto poprosił o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji oraz przedłożenie na rok szkolny 2009/2010 tytułów prawnych do lokali wskazanych w w/w postanowieniu D. Kuratora Oświaty i przedłożenie statutu szkoły zawierającego aktualne adresy.

W dniu 18 lutego 2009 r. adw. W. Z., zgodnie z w/w prośbą organu ewidencyjnego, złożył wyjaśnienie w sprawie oraz poinformował o dostarczeniu do dnia 20 lutego 2009 r. w/w tytułów prawnych do lokali. W dniu 18 lutego 2009 r. (wraz z pismem z dnia 17 lutego 2009 r.) M. S.-J. - Dyrektor Oddziału, działając w imieniu adw. W. Z. dostarczyła organowi ewidencyjnemu w/w umowy najmu lokali.

Pismem z dnia 24 lutego 2009 r. organ ewidencyjny ponownie poinformował pełnomocnika o braku spójności w przedłożonej przez stronę dokumentacji w części dotyczącej adresu szkoły. Ponadto ponownie poprosił o przedłożenie tytułów prawnych do lokali wskazanych w postanowieniu D. Kuratora Oświaty lub o dostarczenie pozytywnej opinii D. Kuratora Oświaty zawierającej zmieniony adres szkoły.

W dniu [...] r. Prezydent W. wydał decyzję nr [...] o odmowie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych [...]. W uzasadnieniu organ podał, że wniosek wymaga uzupełnienia, albowiem istnieją rozbieżności w zakresie adresu szkoły pomiędzy postanowieniem D. Kuratora Oświaty nr [...] a zgłoszeniem do ewidencji szkół, których to rozbieżności strona nie wyjaśniła.

Od tej decyzji adw. W. Z. złożył odwołanie. Strona odwołująca się zarzuciła przeprowadzonemu postępowaniu, którego wynikiem była przedmiotowa decyzja oraz samej decyzji:

1) błędną interpretację przepisów art. 82 ust. 2 pkt. 3 ustawy o systemie oświaty, dotyczącą konieczności zgłaszania do ewidencji wszystkich miejsc prowadzenia szkoły, nie zaś tylko miejsca głównego tej działalności;

2) niezgodne ze stanem faktycznym twierdzenie organu I instancji, iż skarżący w treści zgłoszenia do ewidencji podał dane sprzeczne z dyspozycją art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty dane, tj. nie podał adresu miejsca prowadzenia szkoły;

3) kwestionowanie spełnienia przez szkołę wymogów określonych w art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty;

4) opieszałość w postępowaniu, która doprowadziła do uchybienia postanowieniom art. 82 ust. 3 w zw. z ust. 5 ustawy o systemie oświaty;

5) błędne doręczenie decyzji.

Strona odwołująca się wniosła o rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji w przedmiocie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych szkoły o nazwie [...], ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po analizie materiału dowodowego i stanu prawnego w przedmiotowym zakresie organ II instancji stwierdził, że decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. spełnia wymogi formalnoprawne określone w art. 107 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i jest zasadna merytorycznie.

W odniesieniu do zarzutu błędnej interpretacji art. 82 ust. 2 pkt. 3 ustawy o systemie oświaty, zdaniem organu, literalne brzmienie przytoczonej podstawy prawnej faktycznie wskazuje na konieczność podania przez zgłaszającego szkołę do ewidencji miejsca (liczba pojedyncza), a nie miejsc (liczba mnoga) jej prowadzenia. Jednakże, jak wynika z art. 82 ust. 2 pkt. 3 w powiązaniu z art. 82 ust. 3a pkt. 5 ustawy, ustawodawca formułując w taki sposób ten przepis, przez miejsce prowadzenia szkoły rozumiał adres, pod którym szkoła będzie działać. Potwierdza to treść art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy, z której wynika, że we wskazanym w zgłoszeniu do ewidencji miejscu działania szkoły prowadzone będą przez nią zajęcia dydaktyczno-wychowawcze, inne zadania statutowe, a w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe odbywać się będzie także realizacja przez nią praktycznej nauki zawodu. Z powyższego jednoznacznie zatem wynika, że jeżeli szkoła prowadzi zajęcia dydaktyczne oraz inne zadania statutowe, a w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe realizuje także praktyczną naukę zawodu, nie tylko w jednym miejscu, to w zgłoszeniu do ewidencji zobowiązana jest wskazać wszystkie miejsca swej działalności. Nakaz wskazania w zgłoszeniu do ewidencji wszystkich miejsc prowadzenia działalności przez szkołę, związana jest z koniecznością spełnienia przez jej osobę prowadzącą dwóch obowiązków wynikających z art. 82 ust. 2 pkt. 3 ustawy. Po pierwsze obowiązku złożenia do organu ewidencyjnego informacji o warunkach lokalowych, w których prowadzone będą zajęcia dydaktyczno-wychowawcze, inne zadania statutowe szkoły, a w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe odbywać się będzie także realizacja przez nią praktycznej nauki zawodu. Po drugie natomiast z obowiązku złożenia do organu ewidencyjnego informacji o bezpiecznych i higienicznych warunkach nauki oraz pracy, jakie osoba prowadząca szkołę musi zagwarantować w tych miejscach zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 69). Zdaniem organu nie sposób zatem zgodzić się z subiektywną interpretacją przez skarżącego postanowień art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy, z której wynika, że któreś z trzech miejsc, w których szkoła miała prowadzić zajęcia dydaktyczno-wychowawcze, realizować inne zadania statutowe oraz realizować praktyczną naukę zawodu jest: "adresem najważniejszym, tj. adresem, pod którym szkoła koncentruje swoją działalność, pod którym znajdować się będzie jej sekretariat". Tym bardziej, nie sposób zgodzić się z powyższą interpretacją, biorąc pod uwagę fakt, że w pominiętych przez skarżącego, jako mniej ważnych, dwóch miejscach prowadzenia działalności, tj. przy ul. [...] i ul. [...], skoncentrowana miała być cała realizacja praktycznej nauki zawodu we wszystkich 15 zawodach, w jakich szkoła zamierzała prowadzić kształcenie.

Odnośnie przypisywanemu przez stronę skarżącą w odwołaniu twierdzeniu, jakoby organ I instancji zarzucał skarżącemu podanie w treści zgłoszenia do ewidencji danych sprzecznych z dyspozycją art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy, tj. nie podanie adresu miejsca prowadzenia szkoły, organ odwoławczy stwierdził, że żadne z pism organu I instancji w tej sprawie nie zawiera takiego stwierdzenia. Organ II instancji skonstatował natomiast, że organ I instancji w prowadzonej ze skarżącym w tej sprawie korespondencji wskazuje jedynie na brak spójności w części dotyczącej adresu szkoły pomiędzy złożonym w dniu 3 kwietnia 2008 r. przez skarżącego zgłoszeniem do ewidencji, a postanowieniem D. Kuratora Oświaty.

W ocenie organu odwoławczego nietrafiony jest zarzut kwestionowania przez organ I instancji spełnianie przez szkołę wymagań określonych w art. 7 ust. 3 ustawy. Organ I instancji nie czyni tego w żadnym z pism w tej sprawie. Spełnienie wymagań art. 7 ust. 3 ustawy związane jest z kwestią nadania szkole niepublicznej uprawnień szkoły publicznej. Natomiast organem upoważnionym do pozytywnego zaopiniowania nadania szkole takich uprawnień jest kurator oświaty. Natomiast organ ewidencyjny na podstawie dokumentów, o których mowa w art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy, dokonuje wpisu szkoły do prowadzonej przez siebie ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Co za tym idzie, uzyskanie wpisu do ewidencji w jednostce samorządu terytorialnego oraz uzyskanie pozytywnej opinii o spełnianiu przez szkołę wymagań określonych w art. 7 ust. 3 ustawy prowadzone jest przez dwa różne organy administracji, w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych.

W ocenie organu, w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma podstaw do postawienia Wydziałowi Edukacji Urzędu Miejskiego W. zarzutu opieszałości i uchybienia postanowień art. 82 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Organ odwoławczy stwierdza, że organ I instancji faktycznie nie podjął decyzji w sprawie w terminie, o którym mowa w art. 82 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Pomiędzy bowiem skierowanym do skarżącego w dniu 24 lutego 2009 r. pismem o zaktualizowanie dokumentacji, a wydaną w dniu 29 kwietnia 2009 r. w sprawie decyzją upłynął termin blisko 2-miesięczny, a nie 30-dniowy. Niemniej jednak przypomnieć należy, że przedłożone organowi ewidencyjnemu zgłoszenie do ewidencji podlega badaniu w zakresie określonym przywoływaną ustawą o systemie oświaty. Organ ten obowiązany jest zatem sprawdzić, czy zgłoszenie zawiera wszystkie wskazane elementy oraz czy są one zgodne z prawem. Jeżeli okaże się, że zgłoszenie do ewidencji zawiera elementy sprzeczne z prawem lub niekompletne, wówczas obowiązany jest wezwać wnioskodawcę do ich zmiany lub uzupełnienia.

W odniesieniu do zarzutu, błędnego doręczenia decyzji, skarżącemu można przyznać tylko o tyle rację, że decyzję faktycznie doręczono K. T., mimo, że ustanowioną przez niego osobą reprezentującą go w tej sprawie jest adw. W. Z.. Niemniej jednak, to błędne doręczenie nie wywołało dla strony skutków negatywnych i nie uniemożliwiło jej skutecznego odwołania się od decyzji, bowiem skarga wniesiona została w terminie i zaadresowana była poprawnie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik K. T. wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] D. Kuratora Oświaty we W. z dnia [...] r. Zaskarżonej decyzji zarzuca:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, polegające przyjęciu, iż niespójności pomiędzy zgłoszeniem do ewidencji szkół i placówek niepublicznych z dnia 3 kwietnia 2008 r., a treścią postanowienia D. Kuratora Oświaty nr [...] z dnia [...] r. (znak [...]) zawierającego pozytywną opinię w zakresie spełniania przez Szkołę wymogów do nadania jej uprawnień szkoły publicznej tzn. podanie przez wnioskodawcę (skarżącego) w zgłoszeniu jednego miejsca prowadzenia szkoły, podczas gdy w ww. postanowieniu widnieją trzy adresy prowadzenia zajęć, powoduje, iż zgłoszenie nie zawiera danych, o których mowa w art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 roku (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, dalej, jako ustawa o systemie oświaty.), co skutkowało odmową wpisania szkoły o nazwie [...] (dalej Szkoła) do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, tj. art. 82 ust. 3, w zw. art. 82 ust. 2 pkt 3, ustawy o systemie oświaty,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

a) nie rozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego polegające na nie uwzględnieniu faktu uzupełnienia przez wnioskodawcę (skarżącego) zgłoszenia o dokumenty, do których złożenia został wezwany przez Prezydenta W. (organ ewidencyjny) oraz złożenia wszelkich stosownych wyjaśnień, co doprowadziło do niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz odmowy wpisania Szkoły do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 82 ust. 4 pkt 1 ustawy o systemie oświaty,

b) nie podanie w uzasadnieniu skarżonej decyzji, dlaczego organ drugiej instancji nie uwzględnił faktu uzupełnienia przez wnioskodawcę (skarżącego) zgłoszenia do ewidencji szkół i placówek niepublicznych z dnia 3 kwietnia 2008 roku, mimo, że uznał go za udowodniony tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.,

c) błędne ustalenie faktyczne, że organ I instancji nie kwestionuje w żadnym piśmie spełnienia wymagań, o których mowa w art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] roku organ ten wyraźnie stwierdza, iż odmowa wpisania Szkoły do ewidencji szkół i placówek niepublicznych spowodowana jest tym, że "adres szkoły (...) wiąże się bezpośrednio ze spełnianiem przez nią art. 7 ust 3 ww ustawy (...)", tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podaje, że należy rozróżnić miejsce prowadzenia szkoły (tak jak miejsce prowadzenia każdej innej działalności gospodarczej) oraz miejsce, w których prowadzone mają być zajęcia (także praktycznej nauki zawodu). Zdaniem skarżącego, wynikający z art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty obowiązek wskazania w zgłoszeniu do ewidencji (jednego) miejsca prowadzenia szkoły nie oznacza, że osoba zakładająca szkołę nie ma obowiązku przedstawienia informacji o warunkach lokalowych w miejscach, w których mają być prowadzone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze, inne zadania statutowe szkoły, czy zajęcia obejmujące praktyczną naukę zawodu wraz z informacją, że miejsca te zapewniają bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami. Informacje te są niezbędne by wykazać, że szkoła spełnia warunki do wypełniania zadań oświatowych, jakie stawia przed nią ustawa i tego skarżący nie kwestionuje. Należy jednak odróżnić obowiązek ich podania od obowiązku wskazania w zgłoszeniu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych miejsca prowadzenia szkoły. Gdyby przyjąć, jak chce tego organ odwoławczy, że z przedmiotowego przepisu wynika obowiązek podania w zgłoszeniu do ewidencji adresów wszystkich miejsc, w których szkoła będzie prowadzić zajęcia (także praktyczne) oraz realizować inne zadania statutowe, to osoba, która chciałaby uzyskać z tego rejestru informację np. o miejscu, gdzie może się do tej szkoły zapisać, musiałaby odwiedzić po kolei wszystkie miejsca podane w takim zgłoszeniu by to ustalić. O ile, więc obowiązek wskazania w zgłoszeniu do ewidencji miejsca prowadzenia szkoły dotyczy miejsca, w którym koncentruje się jej działalność (najczęściej sekretariatu), o tyle obowiązek dołączenia do zgłoszenia informacji o warunkach lokalowych zapewniających możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, realizację innych zadań statutowych, możliwość realizacji praktycznej nauki zawodu oraz bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy dotyczy wszystkich miejsc, w których te działania oświatowe mają być prowadzone. Taka wykładania art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty wydaje się prawidłowa i zgodna z założeniami racjonalnego prawodawcy. W związku z tym nie można twierdzić, aby zgłoszenie skarżącego nie zawierało danych, o których mowa w tym przepisie. Twierdzenia takiego nie uzasadnia także wskazany przez organ ewidencyjny brak spójności między zgłoszeniem, a postanowieniem D. Kuratora Oświaty nr [...] tym bardziej, że opiniuje ono pozytywnie 3 adresy prowadzenia szkoły. Skoro zatem skarżący w treści zgłoszenia do ewidencji podaje jeden z tych 3 adresów (do czego był zobligowany treścią art. 82 ust.2 pkt. 3 ustawy) to rzeczą absurdalną jest twierdzenie, że przedstawione zgłoszenie jest niezgodne z opinią Kuratora. Z tego też powodu decyzji organu odwoławczego nie można uznać za wydaną na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.).

Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to skarżący podnosi, że zawarł w zgłoszeniu ewidencyjnym wszystkie wymagane prawem informacje, a także wyjaśnił wszystkie niespójności (w zakresie miejsca prowadzenia szkoły) wskazywane w toku postępowania przez Prezydenta W. W dniu 18 lutego 2009 roku dostarczył również organowi ewidencyjnemu tytuły prawne do lokali, w których szkoła miała prowadzić zajęcia i realizować inne zadania statutowe. Uznanie przez organ odwoławczy tych czynności za niewystarczające do uchylenia i zmiany decyzji organu I instancji świadczy o tym, że D. Kurator Oświaty nie rozpatrzył całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia o odmowie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych szkoły.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik D. Kuratora Oświaty wniosła i jej oddalenie, jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu podała, że nie sposób przyjąć za prawidłowe rozumowania skarżącego, gdy twierdzi, że miejsce prowadzenia szkoły, w rozumieniu, jaki temu pojęciu nadają przepisy ustawy o systemie oświaty, mają być wykładane zgodnie i w rozumieniu innej ustawy - Prawo działalności gospodarczej, co wydaje się być oczywiste wobec regulowania tymi przepisami odrębnych materii. Ma to być przecież miejsce prowadzenia placówki oświatowej a nie handlowej, produkcyjnej czy innej i dlatego winno posiadać właściwą, odpowiednią dla siebie bazę materialną, odpowiadającą standardom np. bezpieczeństwa i higieny warunków nauki i pracy, potwierdzoną opiniami właściwego inspektora sanitarnego czy Państwowej Straży Pożarnej. Nie jest więc obojętne jakie są i gdzie znajdują się owe miejsca a już na pewno ich wskazanie nie może być spełnianiem jedynie formalności "wyszczególnienia pozostałych dwóch adresów" dla zaspokojenia "prośby Kuratora Oświaty" (jak wskazano Prezydentowi W.).

Strona przeciwna twierdzi, że w zgodzie z zasadą wykładni autentycznej niezbędne jest wykazanie wszystkich miejsc prowadzenia działalności oświatowej. Wykładnię przepisu art. 82 ust. 2 pkt 3 w powiązaniu z art. 82 ust. 3a pkt 5, z uwzględnieniem użytej przez ustawodawcę liczby pojedynczej, do czego zdaje się także odwoływać skarżący, organ wyczerpująco przedstawił w swej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 24 września 2009 r., będącym repliką na odpowiedź na skargę, strona skarżąca podtrzymuje swoje stanowisko i wnioski wyrażone w skardze. Odnosząc się do tych twierdzeń strony przeciwnej, które zostały zawarte w odpowiedzi na skargę, skarżący po raz kolejny pragnie podkreślić, iż czym innym jest miejsce prowadzenia Szkoły a czym innym informacja o warunkach lokalowych w pomieszczeniach, w których mają się odbywać zajęcia organizowane przez tę szkołę w ramach jej działalności edukacyjnej. O ile miejsce prowadzenia Szkoły może być tylko jedno, o tyle kształcenie słuchaczy może się odbywać w wielu lokalach, które nie muszą się znajdować w tym właśnie miejscu. Z tego powodu ustawodawca na osoby lub podmiot zakładające szkołę lub placówkę niepubliczną nakłada obowiązek dołączenia do zgłoszenia do ewidencji informacji o warunkach lokalowych zapewniających możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, realizację innych zadań statutowych, możliwość realizacji praktycznej nauki zawodu, czy też bezpieczne i higieniczne warunki pracy, określone w odrębnych przepisach.

Zdaniem skarżącego poprawna jest wykładnia przedstawiona w skardze, która uwzględnia zarówno literalne brzmienie spornego przepisu ustawy (wykładnia literalna), jego umiejscowienie w ustawie o systemie oświaty oraz w całym systemie prawa (wykładnia systemowa), jak i cele jego wprowadzenia (wykładnia celowościowa zwana również teleologiczną lub funkcjonalną). Twierdzenia strony przeciwnej, iż wykładni tej nie można dokonywać w odniesieniu do innych ustaw, w tym w szczególności ustawy Prawo działalności gospodarczej z dnia 19 listopada 1999 roku (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, dalej Prawo działalności gospodarczej), ponieważ działalność Szkoły nie jest działalnością handlową, produkcyjną czy inną, zdaniem skarżącego są niczym nieuzasadnione. Ustawodawca dopuszczając możliwość prowadzenia szkół przez podmioty prywatne chciał bowiem wprowadzić konkurencję w zakresie działalności oświatowej, gdyż jest to jedna z kluczowych reguł społecznej gospodarki rynkowej, która stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej (art. 20 Konstytucji RP). Placówki tego typu, działając m.in. w oparciu o przepisy Prawa działalności gospodarczej oraz ustawy o systemie oświaty, prowadzą normalną działalność usługową, świadcząc usługi edukacyjne. Mieści się ona w definicji działalności gospodarczej zawartej w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 roku (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095), która uchylając przepisy ustawy Prawo działalności gospodarczej pozostawiła w mocy ich część dotyczącą ewidencji działalności gospodarczej. Odmienne twierdzenia strony przeciwnej w tym zakresie są zatem bezpodstawne.

W odpowiedzi na powyższe pismo procesowe, pismem procesowym z dnia 21 października 2009 r. pełnomocnik organu oświadcza, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji lub postanowienia, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu nakazującym jej eliminację z obrotu prawnego. Organy orzekające w sprawie wadliwie zinterpretowały przepis art. 82 ust. 2 pkt 3, w zw. z art. 82 ust. 3a pkt 5 i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) dalej zwana ustawą o systemie oświaty.

Istota sporu między stronami koncentruje się zasadniczo wokół interpretacji pojęcia: "miejsca prowadzenia szkoły", tj. jednego z elementów wymaganych w zgłoszeniu do ewidencji szkół, na podstawie art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty.

Zakładanie szkół niepublicznych zostało uregulowane w art. 82 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Wykładnia literalna przedstawionego uregulowania wskazuje wprost, że warunkiem sine quo non założenia szkoły niepublicznej jest wcześniejsze uzyskanie wpisu do ewidencji prowadzonej przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Do czasu uzyskania wpisu w ewidencji nikt nie ma prawa zakładać szkoły niepublicznej. Elementy, jakie powinno zwierać zgłoszenie do ewidencji zostały enumeratywnie wskazane w postanowieniach art. 82 ust. 2 pkt 1-6. W przepisie art. 82 ust. 2a ustawy o systemie oświaty wskazano natomiast, że wpis do ewidencji może nastąpić w przypadku szkoły ubiegającej się o nadanie uprawnień szkoły publicznej z dniem rozpoczęcia działalności pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty.

W wypadku wpisu do ewidencji szkół mamy do czynienia z czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się do zaewidencjonowania wymaganych ustawą danych. Wpis do ewidencji nie jest czynnością arbitralną, lecz jest uzależniony od treści wniosku osoby prawnej lub fizycznej zakładającej daną szkołę, czyli od tego, co zawiera "zgłoszenie do ewidencji", o którym stanowi art. 82 ust. 2 pkt 1-6 ustawy o systemie oświaty. Zaświadczenie o wpisie do ewidencji, które właściwy organ doręcza następnie zgłaszającemu, jest już prostą konsekwencją "zgłoszenia do ewidencji" i dotyczy takiego typu szkoły, który został podany w zgłoszeniu do ewidencji (art. 82 ust. 3 ustawy). Wpis do ewidencji szkół ma zatem znaczenie konstytutywne.

W myśl art. 82 ust. 2 pkt 3 zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać między innymi wskazanie "miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informacje o warunkach lokalowych zapewniających: a) możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, b) realizację innych zadań statutowych, c) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe – możliwość realizacji praktycznej nauki zawodu, d) bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy zgodnie z odrębnymi przepisami."

Zaświadczenie o wpisie do ewidencji, zgodnie z art. 82 ust. 3a pkt 5 ustawy o systemie oświaty, zawiera m. in. adres szkoły.

Zdaniem Sądu przepisy określające procedurę wpisu do ewidencji szkół i placówek oświatowych należy interpretować uwzględniając zarówno ich literalne brzmienie, jak i miejsce i w systemie prawa. Organ administracji jest bowiem zobowiązany w swoich działaniach interpretacyjnych dążyć do efektu znajdującego uzasadnienie zarówno na gruncie wykładni językowej, jak i wykładni systemowej. Poszczególne rodzaje wykładni należy traktować jako części składowe procesu interpretacji norm ustawy o systemie oświaty dotyczących procedury uzyskania wpisu do ewidencji szkół i placówek oświatowych.

Niewątpliwie normatywne elementy zgłoszenia do ewidencji szkół, o których mowa w art. 82 ust. 2 pkt 1-6 ustawy o systemie oświaty, podlegają ścisłej wykładni literalnej, jako reglamentujące wolność jednostki w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. Wykładnia przepisów i budowanie norm z postanowień prawa materialnego ograniczających prawa i wolności jednostki, zasadniczo powinno być ścisłe i w jak największym stopniu odpowiadać jego literalnemu brzmieniu i autentycznej treści. Treść przywołanych przepisów prawnych, dzięki takiej wykładni, pozwala bowiem jednoznacznie skonstruować obowiązującą normę, a ponadto wyraźna jest ratio legis tak ustalonej normy. Niedopuszczalne jest doszukiwanie się intencji ustawodawcy i stwarzanie na takiej podstawie norm wykraczających poza literalne brzmienie przepisu, w celu zwiększenia dolegliwości prawnych wobec jednostki.

W świetle powyższego, interpretacja postanowień art. 82 ust. 2 pkt. 3 w powiązaniu z art. 82 ust. 3a pkt. 5 ustawy prowadzi do rezultatu, że przez miejsce prowadzenia szkoły należy rozumieć adres, pod którym szkoła będzie działać. Potwierdza to treść art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy, z której wynika, że w zgłoszeniu do ewidencji w miejscu działania szkoły prowadzone będą przez zajęcia dydaktyczno-wychowawcze, inne zadania statutowe, a w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe odbywać się będzie także realizacja przez nią praktycznej nauki zawodu. Wskazanie miejsca prowadzenia szkoły kreuje także treść stosunków pracy w danej szkole. Jest bowiem miejscem świadczenia pracy przez pracowników szkoły. Należy zatem domniemywać, że miejscem wykonywania pracy jest, wskazana w zaświadczeniu o wpisie do ewidencji, pod określonym adresem siedziba szkoły w znaczeniu przestrzenno-podmiotowym.

Rezultat wykładni językowej przepisu art. 82 ust. 2 pkt 3 winien być uściślony i rozwinięty poprzez zastosowanie wykładni systemowej. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że należy rozróżnić miejsce prowadzenia szkoły (tak jak miejsce prowadzenia każdej innej działalności gospodarczej) oraz miejsce, w których prowadzone mają być zajęcia (także praktycznej nauki zawodu). Zgodnie z ogólną zasadą, że podmioty prowadzące działalność gospodarczą (w tym także szkoły niepubliczne) mogą mieć tylko jedną siedzibę lub jedno miejsce stałego wykonywania działalności gospodarczej, niedopuszczalne jest utożsamianie miejsca prowadzenia szkoły z miejscem, w którym mają być prowadzone zajęcia lub realizowane inne zadania statutowe tej szkoły i żądanie podania w zgłoszeniu do ewidencji adresów tych miejsc. Nie ulega przecież wątpliwości, że skarżący jest przedsiębiorcą edukacyjnym prowadzącym zarobkową działalność gospodarczą w zakresie świadczenia określonych usług edukacyjnych. Działalność ta mieści się w definicji działalności gospodarczej zawartej w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095). Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. akt V KK 330/08 (LEX nr 485044), stwierdził, że w przepisie art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zamieszczona jest definicja legalna działalności gospodarczej, co oznacza, że powinna być ona traktowana jako powszechnie obowiązujące rozumienie tego pojęcia w polskim systemie prawnym, wiążące zarówno dla ustawodawcy, jak i organów wykonawczych oraz sądowniczych.

W ocenie Sądu skarżący, jako podmiot zakładający szkołę nie miał obowiązku wskazania we wniosku o wpis do ewidencji wszystkich miejsc prowadzenia przez niego działalności oświatowej. O ile ustawowy obowiązek wskazania w zgłoszeniu do ewidencji miejsca prowadzenia szkoły dotyczy miejsca – siedziby szkoły o tyle obowiązek dołączenia do zgłoszenia informacji o warunkach lokalowych zapewniających możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, realizację innych zadań statutowych, możliwość realizacji praktycznej nauki zawodu oraz bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy dotyczy wszystkich miejsc, w których te działania oświatowe podmiotu realizującego mają być prowadzone. Taka wykładania art. 82 ust. 2 pkt 3 odpowiada ratio legis ustawy o systemie oświaty. W związku z tym nieuprawnione jest stanowisko organu o braku spójności między zgłoszeniem do ewidencji, a postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. D. Kuratora Oświaty, pozytywnie opiniującym nadanie uprawnień szkoły publicznej [...], tym bardziej, że opiniuje ono pozytywnie 3 adresy prowadzenia szkoły. Skoro skarżący w treści zgłoszenia do ewidencji podaje jeden z tych 3 adresów (do czego był zobligowany treścią art. 82 ust.2 pkt. 3 ustawy) to nieuprawnione jest podnoszenie zarzutu, w procedurze dokonywania wpisu do ewidencji szkół, że przedstawione zgłoszenie jest niezgodne z opinią Kuratora. Sąd raz jeszcze zwraca uwagę, że czynność organu ewidencyjnego dokonującego wpisu do ewidencji szkół i placówek oświatowych, to czynność o charakterze materialno-technicznym. Przemawia za tym fakt, iż czynność organu ewidencyjnego sprowadza się tu jedynie do zaewidencjonowania wymaganych ustawą danych.

Sąd podziela także zarzuty strony skarżącej naruszenia przepisów postępowania. Należy mieć na uwadze, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Organ odwoławczy ma bowiem ponownie rozstrzygnąć sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, a zatem powinien postępować zgodnie z regułami przyjętymi w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, nie zaś oceniać prawidłowość zaskarżonej decyzji. Mówiąc inaczej przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna, nie zaś prawidłowość zaskarżonej decyzji. Skoro przyjmuje się, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna, to jest oczywiste, że organ odwoławczy nie jest związany odwołaniem, lecz ma obowiązek dążenia z urzędu do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy w jej całokształcie.

Zdaniem Sądu skarżący zawarł w zgłoszeniu ewidencyjnym wszystkie wymagane prawem informacje, a także wyjaśnił wszystkie niespójności (w zakresie miejsca prowadzenia szkoły) wskazywane w toku postępowania przed organem I Instancji. Dostarczył również organowi ewidencyjnemu tytuły prawne do lokali, w których Szkoła miała prowadzić zajęcia i realizować inne zadania statutowe. Uznanie przez organ odwoławczy tych czynności za niewystarczające do uchylenia i zmiany decyzji organu I instancji świadczy o tym, że D.Kurator Oświaty nie rozpatrzył i nie ocenił obiektywnie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W istocie decyzja organu II instancji ma charakter kontrolny a nie merytoryczny. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do faktu uzupełnienia przez skarżącego zgłoszenia o dokumenty, do których złożenia został wezwany przez organ ewidencyjny oraz złożenia wszelkich stosownych wyjaśnień, co doprowadziło do niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz odmowy wpisania Szkoły do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 82 ust. 4 pkt 1 ustawy o systemie oświaty.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazania płynące wprost z rozważań zawartych w niniejszym wyroku, a w szczególności dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów art. 82 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 82 ust. 3a ustawy o systemie oświaty.

W pkt II sentencji, z uwagi na charakter sprawy Sąd, na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonalności decyzji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.