Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2988/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1270
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 27/19 w sprawie ze skargi B.T. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury specjalnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 27/19, oddalił skargę B.T. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania emerytury specjalnej.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

B.T. pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie emerytury specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm.), w zamian za nieotrzymanie zasądzonego wynagrodzenia (123 608,54 zł oraz odsetki) za projekt racjonalizatorski skrótu trasy kolektora [...]odprowadzającego ścieki komunalne z części miasta do oczyszczalni w [...], który był realizowany przez [...] Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjnych Budownictwa Przemysłowego nr [...]. Uzasadniając złożony wniosek skarżący wskazał, że jest pomysłodawcą koncepcji powołania [...] przy Stowarzyszeniu [...] i encyklopedycznego dzieła pt. "[...]", wydanego w 2005 r. przez Wydawnictwo [...] w [...] oraz autorem zmian w heraldyce polskiej.

Prezes Rady Ministrów decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...], którą następnie utrzymał w mocy decyzją z [...] marca 2017 r., odmówił przyznania skarżącemu emerytury specjalnej.

Podejmując tę decyzję, Prezes Rady Ministrów wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o FUS, uzasadniający przyznanie świadczenia. Z okoliczności faktycznych sprawy nie wynika, aby wnioskodawca posiadał niepowtarzalne zasługi w dziedzinie (racjonalizatorstwa i wynalazczości) zasługujące na szczególne uhonorowanie. Prezes wyjaśnił przy tym, że Wojewoda [...], do którego wystąpił o informację, czy jego zdaniem dotychczasowa działalność skarżącego uzasadnia uhonorowanie go świadczeniem emerytalnym przyznawanym w szczególnym trybie, stwierdził, że nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu emerytury specjalnej.

Prezes zauważył przy tym, że kwota, której wypłaty domaga się skarżący w formie comiesięcznej emerytury specjalnej bądź jednorazowej wypłaty zadośćuczynienia (123 508,54 zł wraz z odsetkami) odpowiada wysokości wynagrodzenia za projekt zasądzonego od [...] Przedsiębiorstwa Robót Inżynieryjnych Budownictwa na rzecz skarżącego przez Sąd Okręgowy [...] w wyroku z [...] grudnia 2000 r., które nie zostało wyegzekwowane z uwagi na upadłość likwidacyjną przedsiębiorstwa i brak możliwości zaspokojenia wszystkich wierzycieli z kwot uzyskanych ze sprzedaży nieruchomości oraz środków trwałych i wierzytelności. Bezskuteczność egzekucji nie jest jednak, w ocenie Prezesa, przesłanką do przyjęcia, że w przypadku skarżącego miało miejsce szczególne (nadzwyczajne) zdarzenie losowe uzasadniające przyznanie świadczenia.

Jednocześnie, Prezes wskazał, że uzasadnienia dla przyznania skarżącemu świadczenia nie można również poszukiwać w wyroku Sądu [...] z [...] kwietnia 2006 r., oddalającym apelację skarżącego od wyroku Sądu Okręgowego [...] z [...] września 2005 r. o oddaleniu jego powództwa przeciwko Skarbowi Państwa - Sądowi Okręgowemu [...] o zapłatę należnego wynagrodzenia z ustawowymi odsetkami oraz odszkodowania za przewlekłość procesową (z uwagi na brak związku przyczynowego między przewlekłym prowadzeniem postępowania sądowego a szkodą rozumianą jako równowartość należności zasądzonej wyrokiem, którego egzekucja okazała się bezskuteczna, wobec ogłoszenia w kilka miesięcy po wyroku upadłości dłużnika). Emerytura w trybie specjalnym nie jest bowiem odszkodowaniem (zadośćuczynieniem czy rekompensatą) za doznaną krzywdę i nie jest "alternatywą" dla niekorzystnych wyroków sądowych.

Prezes podkreślił, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 22 sierpnia 2006 r. stwierdził naruszenie prawa skarżącego do rzetelnego procesu sądowego (art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności) z uwagi na przewlekłość postępowania sądowego z jego powództwa o odszkodowanie z tytułu wykorzystywania projektu i zasądził na jego rzecz kwotę 3.000 Euro tytułem zadośćuczynienia za szkodę moralną wyrządzoną stwierdzonym naruszeniem Konwencji. Rząd polski wypłacił skarżącemu zasądzone zadośćuczynienie.

Zdaniem organu, podnoszona zaś przez skarżącego trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającej przesłanki dla przyznania emerytury specjalnej, ponieważ nie jest to świadczenie socjalne i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te byłyby w pełni uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 marca 2018 r., sygn. akt Il SA/Wa 818/17, uwzględnił skargę skarżącego i uchylił decyzję Prezesa Rady Ministrów z [...] marca 2017 r., wskazując, że zaskarżona decyzja nie mieści się w granicach uznania administracyjnego i została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny dlaczego w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Organ nie dokonał samodzielnej oceny osiągnięć skarżącego, nie ocenił, czy wnioskodawca wyróżnia się z grona innych racjonalizatorów i wynalazców oraz nie ocenił znaczenia jego wniosku racjonalizatorskiego (na podstawie np. dokumentacji dotyczącej tego wniosku) i w sposób nieuzasadniony powołał się na pismo Wojewody [...] z [...] października 2016 r., w którym organ nie przedstawił żadnej argumentacji dotyczącej wniosku racjonalizatorskiego skarżącego (stwierdził, że obecnie nie jest możliwa ocena "skutków ekonomicznych i znaczenia dla miasta" wniosku racjonalizatorskiego skarżącego z 1978 r.) i podał, że "nie widzi przesłanek do przyznania przez Prezesa Rady Ministrów emerytury specjalnej". W zaleceniach co do dalszego postępowania Sąd zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do dokonania oceny, w oparciu o złożony do akt sprawy obszerny materiał dowodowy, czy wniosek racjonalizatorski skarżącego można potraktować jako wybitne, niepowtarzalne osiągnięcie. Sąd dodał, że to na skarżącym spoczywa zasadniczo obowiązek przedłożenia dokumentów i danych, które miałyby przemawiać za przyznaniem świadczenia specjalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1878/18, oddalił skargę kasacyjną Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 marca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji co do tego, że organ wydając decyzję opartą na tzw. uznaniu administracyjnym, nie dokonał wyczerpującej oceny zebranych w sprawie dowodów, jak również nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione i dowodów, na których oparł się wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Zgodził się również z Sądem I instancji, że nie było dopuszczalne powołanie się przez Prezesa Rady Ministrów na pismo Wojewody [...] z [...] października 2016 r., które nie zawiera żadnej argumentacji, a jedynie krótką informację o braku możliwości oceny skutków ekonomicznych i znaczenia wniosku racjonalizatorskiego zgłoszonego przez skarżącego oraz o niestwierdzeniu przesłanek do przyznania emerytury specjalnej z tytułu jego pozostałej działalności. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że organ rozstrzygający sprawę całkowicie pominął w swoich rozważaniach efekt ekonomiczny projektu skarżącego, udokumentowany przez znajdujący się w aktach administracyjnych dowód w postaci kopii prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego [...] z [...] grudnia 2000 r. o sygn. akt [...], zasądzającego wynagrodzenie od pozwanego przedsiębiorstwa m. in. na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd Okręgowy przedstawił szczegółowe wyliczenia, z których wynika, że efekty ekonomiczne oszczędności z tytułu zastosowania projektu wyniosły 6.489.541 zł. Okoliczność ta znajduje liczne odniesienia w obszernej korespondencji skarżącego, który wielokrotnie w toku postępowania podkreślał korzyści ekonomiczne, jakich przysporzył krajowi jego projekt.

Prezes Rady Ministrów, rozpoznając sprawę ponownie, w dniu [...] października 2018 r., zwrócił się do skarżącego o przedłożenie "dokumentów i danych" przemawiających za przyznaniem mu emerytury specjalnej.

Skarżący w odpowiedzi na to pismo, w piśmie z [...] października 2018 r. podniósł, że w toku postępowania w tej sprawie złożył kilkadziesiąt pism "dokumentujących w pełni fakt osiągnięcia ogromnego zawodowego sukcesu techniczno-ekonomicznego z zastosowania w Gospodarce Narodowej mojego projektu wynalazczego".

W konsekwencji, Prezes Rady Ministrów decyzją z [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2017 r. o odmowie przyznania skarżącemu emerytury specjalnej.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ przedstawił przebieg postępowania i podkreślił, że decyzja o przyznaniu emerytury specjalnej, o której mowa w art. 82 ustawy jest decyzją uznaniową. Emerytura specjalna jest przyznawana osobom o szczególnych, niepowtarzalnych zasługach w określonej dziedzinie i ma na celu ich uhonorowanie. Może być jednak przyznana tylko wówczas, gdy te wybitne, szczególne zasługi są jasno i dokładnie udokumentowane.

W ocenie organu, nie ma zaś podstaw do uznania osiągnięć wskazywanych przez skarżącego jako wybitnych i niepowtarzalnych. Zdaniem organu, z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby skrót trasy kolektora [...] był rozwiązaniem wyjątkowym, wyróżniającym się spośród innych świadectw racjonalizatorskich wydanych przez zakłady przemysłowe w minionym wieku, a przede wszystkim względem ogromnej ilości obiektów kanalizacyjnych w całym kraju. Także, sam skarżący nie wyjaśnił, co go wyróżnia z grona innych inżynierów, wynalazców, racjonalizatorów, nie wykazał doniosłości, wyjątkowości podnoszonego projektu dla kraju.

Organ zauważył jednocześnie, że z wyroku Sądu Okręgowego z 2000 r. wynika, że projekt skarżącego decyzją [...] Przedsiębiorstwa Robót Inżynieryjnych Budownictwa Przemysłowego nr [...] z [...] października 1979 r. został uznany za projekt racjonalizatorski, niemniej jednak według biegłych "projekt nie jest projektem racjonalizatorskim, gdyż polegał jedynie na załatwieniu zgody na przebieg kolektora przez tereny zajmowane prze wojska radzieckie, zaś sam projekt był plagiatem".

Podobnie, w ocenie organu, koncepcja wnioskodawcy w zakresie powołania [...] i jego twórczość dotycząca heraldyki nie posiada znamion działalności wybitnej i wyjątkowej.

Organ podkreślił, że z wniosku skarżącego wynika, że emerytura specjalna ma być zadośćuczynieniem za brak możliwości skutecznego wyegzekwowania kwoty zasądzonej od [...] Przedsiębiorstwa Robót Inżynieryjnych Budownictwa Przemysłowego nr [...] na jego rzecz przez Sąd Okręgowy [...] w wyroku z [...] grudnia 2000 r., sygn. akt [...]. Jednakże, niemożności wyegzekwowania zasądzonego wynagrodzenia nie można traktować jako szczególnego (nadzwyczajnego) zdarzenia losowego, uzasadniającego przyznanie emerytury specjalnej. Emerytura specjalna nie jest bowiem formą odszkodowania, zadośćuczynienia czy rekompensaty za doznane krzywdy i nie jest alternatywą dla niekorzystnych wyroków sądowych w tym zakresie. Podstawą przyznania emerytury specjalnej nie może być również podnoszona przewlekłość postępowania sądowego oraz wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka stwierdzający naruszenie prawa do rzetelnego procesu sądowego z uwagi na przewlekłość krajowego postępowania cywilnego. Natomiast, podnoszone przez wnioskodawcę problemy finansowe i zdrowotne, bez wykazania przesłanek uzasadniających uznanie jego sytuacji za szczególną w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy, nie daje podstawy do przyznania emerytury specjalnej. Emerytura specjalna nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te byłyby w pełni uzasadnione.

Na decyzję Prezesa Rady Ministrów skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej zmiany.

Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku oddalił powyższą skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a.

Uzasadniając wydany wyrok, Sąd wskazał, że skarżący we wniosku powoływał się na konieczność "rozliczenia" w ten sposób zasądzonego na jego rzecz wynagrodzenia za projekt racjonalizatorski. W odpowiedzi na pismo organu z 3 października 2018 r. powoływał się na dokumenty dotyczące zgłoszenia projektu wynalazczego, decyzje o jego wdrożeniu, orzeczenia Sądu Okręgowego, Apelacyjnego i ETPCz w Strasburgu oraz stan zdrowia i sytuację majątkową.

Sąd wyjaśnił, że decyzja o przyznaniu emerytury specjalnej jest decyzją uznaniową i brak jest podstaw do stwierdzenia, że kontrolowane rozstrzygnięcie nie mieści się w granicach uznania administracyjnego.

Sąd uznał, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, Prezes Rady Ministrów był uprawniony do wydania decyzji o odmowie przyznania skarżącemu emerytury specjalnej z uwagi na to, że nie uznał jego osiągnięć za wybitne, szczególne, niepowtarzalne. Takie szczególne osiągnięcia skarżącego nie wynikają z akt sprawy.

W ocenie Sądu, skrót kolektora Odra był jedynym z wielu świadectw racjonalizatorskich w ówczesnych czasach. Samo przekonanie skarżącego, o konieczności "naprawienia tej ogromnej krzywdy, uczynionej wysoce zasłużonemu obywatelowi kraju" jest gołosłowne i nie może prowadzić do uwzględnia jego wniosku. Wskazywany przez Naczelny Sąd Administracyjny "efekt ekonomiczny" projektu skarżącego tj. oszczędności z tego tytułu (wyliczony przez Sąd Okręgowy [...] z [...] grudnia 2000 r. dla celów ustalenia wysokości wynagrodzenia) również nie może przesądzać o przyznaniu skarżącemu emerytury. Oszczędności z wprowadzenia danego rozwiązania, które nie jest wybitne czy niepowtarzalne, nie są bowiem dostateczną podstawą do stwierdzenia, że spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 82 ust. 1 ustawy.

Sąd wyjaśnił przy tym, że jeżeli osiągnięcia (zasługi) wnioskodawcy świadczenia przyznawanego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS mają być wyjątkowe i niepowtarzalne, to nie można zakładać, że to na organie ciąży obowiązek "wyszukania" takich osiągnięć. Organ mógłby co najwyżej podjąć próbę udokumentowania zasług wskazanych przez wnioskodawcę, gdyby on sam napotkał w tym względzie trudności, ale nie może wnioskodawcy "zastąpić" w ujawnieniu, w czym przejawiają się jego wybitne i niepowtarzalne dla kraju zasługi. Przy tym, należy mieć na uwadze, że działalność wnioskodawcy zasługuje na uznanie, niemniej jednak jest ona niewystarczająca do przyznania świadczenia specjalnego. Jak już powiedziano, świadczenie specjalne nie może stanowić odszkodowania, rekompensaty czy zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje.

Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych i zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący postawił zarzut naruszenia:

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ nie wykonał zaleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 818/17;

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że w toku rozpoznawania sprawy organ administracji publicznej nie przeprowadził rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności dla sprawy, a co za tym idzie nie dokonał ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym; organ wbrew obowiązkowi, nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na treść decyzji wydanej w tym postępowaniu.

W piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. Prezes Rady Ministrów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Przede wszystkim jako nieskuteczny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a.

Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie, rozumieć należy wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast, wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345).

Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Ponadto, w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 3, poz. 101 oraz wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie ocenił, że Prezes Rady Ministrów, ponownie rozpoznając sprawę z wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r., wykonał wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 818/17, których potrzebę wykonania potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1878/18.

Prezes Rady Ministrów zwrócił się bowiem do skarżącego o przedłożenie dokumentów i danych przemawiających za przyznaniem mu emerytury specjalnej.

Ponadto, jak wynika z uzasadnienia decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2018 r., organ ten dokonał samodzielnej i wyczerpującej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle możliwości przyznania skarżącemu emerytury specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Dokonując tej oceny, organ uwzględnił zasługi skarżącego w zakresie projektu skrótu trasy kolektora [...] odprowadzającego ścieki komunalne z części miasta do oczyszczali w [...] oraz decyzję [...] Przedsiębiorstwa Robót Inżynieryjnych Budownictwa Przemysłowego nr [...] z dnia [...] października 1979 r. Organ uwzględnił także koncepcję skarżącego w zakresie powołania [...] i jego twórczość dotyczącą heraldyki, jak i podnoszone przez skarżącego problemy finansowe i zdrowotne. Co więcej, organ uwzględnił także wyrok Sądu Okręgowego z [...] grudnia 2000 r., sygn. akt [...], mocą którego zasądzono na rzecz skarżącego od [...] Przedsiębiorstwa Robót Inżynieryjnych Budownictwa Przemysłowego nr [...] kwotę 123508,54 zł tytułem wynagrodzenia za projekt, które to wynagrodzenie nie zostało wyegzekwowane z uwag na upadłość likwidacyjną przedsiębiorstwa i brak możliwości zaspokojenia wszystkich wierzycieli z kwot uzyskanych ze sprzedaży nieruchomości oraz środków trwałych i wierzytelności. Organ uwzględnił również podnoszoną przez skarżącego kwestię przewlekłości postępowania sądowego oraz wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, stwierdzający naruszenie prawa skarżącego do rzetelnego procesu sądowego z uwagi na przewlekłość krajowego postępowania cywilnego.

Słusznie Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę, że to nie na organie ciążył obowiązek udowodnienia, że skarżącemu należy się emerytura specjalna, o której mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W wydanym bowiem w sprawie i wiążącym tak organ jak i sądy w wyroku z dnia [...] marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że to na wnioskodawcy spoczywa zasadniczo obowiązek przedłożenia dokumentów i danych, które miałyby przemawiać za przyznaniem wnioskowanego świadczenia specjalnego.

W związku z tym prawidłowo Prezes Rady Ministrów w dniu [...] października 2018 r. zwrócił się do skarżącego o przedłożenie "dokumentów i danych" przemawiających za przyznaniem emerytury specjalnej. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] października 2018 r., skarżący stwierdził, że w toku postępowania w tej sprawie złożył już kilkadziesiąt pism dokumentujących w pełni fakt osiągnięcia ogromnego zawodowego sukcesu techniczno - ekonomicznego z zastosowania w Gospodarce Narodowej jego projektu wynalazczego. Zauważyć przy tym należy, że we wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżący wnosił o przyznanie emerytury specjalnej w zamian za nieotrzymanie zasądzonego wynagrodzenia za projekt racjonalizatorski skrótu trasy kolektora [...] odprowadzającego ścieki komunalne z części miasta do oczyszczalni w [...], który był realizowany przez [...] Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjnych Budownictwa Przemysłowego nr [...]. Uzasadniając złożony wniosek, skarżący wskazał także, że jest pomysłodawcą koncepcji powołania [...] przy Stowarzyszeniu [...] i encyklopedycznego dzieła pt. "[...]", wydanego w 2005 r. przez Wydawnictwo [...] w [...] oraz autorem zmian w heraldyce polskiej. W dalszym toku postępowania skarżący powoływał się na dokumenty dotyczące zgłoszenia projektu wynalazczego, decyzje o jego wdrożeniu, orzeczenia Sądu Okręgowego i Apelacyjnego a także Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Skarżący powoływał się także na stan swojego zdrowia i swoją sytuację majątkową.

Wszystkie te okoliczności zostały uwzględnione i wnikliwie rozpatrzone przez Prezesa Rady Ministrów w decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. a także przez Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku.

Dlatego też, jako nieuzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut skargi kasacyjnej wskakujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Jednocześnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie uznał, że Prezes Rady Ministrów w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego był uprawniony do wydania decyzji o odmowie przyznania skarżącemu emerytury specjalnej z uwagi na to, że nie uznał jego osiągnięć za wybitne.

Uprawnienie z art. 82 ust. 1 ustawy Prezesa Rady Ministrów do przyznawania emerytur i rent dotyczy sytuacji życiowych obywateli określanych przez ustawodawcę jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Ratio legis art. 82 ust. 1 to przede wszystkim stworzenie możliwości uhonorowania osób zasłużonych dla społeczeństwa. Zadaniem Prezesa Rady Ministrów nie jest udzielanie wsparcia osobom ciężko poszkodowanym przez los, tym bardziej że nie dysponuje on odpowiednimi instrumentami oceny sytuacji faktycznej. Rola art. 82 to zatem nadanie Prezesowi Rady Ministrów kompetencji do przyznania prawa do emerytury lub renty w szczególnie uzasadnionych przypadkach, przez co należy rozumieć sytuacje życiowe obywateli, które nie mogą zostać rozwiązane przy zastosowaniu obowiązujących przepisów, z powodu braku odpowiedniej regulacji albo ze względu na osobę beneficjenta, którego sytuacja życiowa znacznie odbiega od jego zasług dla społeczeństwa.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 października 2006 r., P 38/05, stwierdził, że art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Trybunał odniósł się przy tym do normy generalnej zawartej w kontrolowanym przepisie stwierdzając, że świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury/renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych itd. Chodzi bowiem o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność tego typu zasług użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni uzasadnione. Nie może być ono traktowane jako naruszenie zasad prawidłowej legislacji."

Zatem "szczególnie uzasadniony przypadek" należy wiązać z uhonorowaniem wyjątkowych osiągnięć indywidualnych w określonej dziedzinie aktywności, również w znaczeniu niepowtarzalnych. Świadczenie w drodze wyjątku nie może dotyczyć sytuacji wyłącznie trudnych pod względem bytowym i materialnym, ale które nie wyróżniają się owym szczególnym charakterem. Celem tego rodzaju świadczenia nie jest bowiem jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób, które zasłużyły się dla kraju w sposób szczególny, przez co należy rozumieć oddanie w sposób niepowtarzalny, wybitnych zasług w sferze artystycznej, zawodowej czy społecznej. Jak słusznie podkreślał to Sąd I instancji, samo powoływanie się na trudną sytuację materialną oraz związaną ze złym stanem zdrowia nie jest dostatecznym powodem do przyznania świadczenia specjalnego. Świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów są świadczeniami przyznawanymi w sytuacjach nadzwyczajnych (z uwagi na ściśle określone w art. 82 ust. 1 wypracowane w orzecznictwie okoliczności) a nie powszechnych. Świadczenia specjalne nie mogą bowiem stanowić odszkodowania, żadnej rekompensaty czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. Nie mają one charakteru roszczeniowego.

Jednakże, zauważyć należy, że to do kompetencji Prezesa Rady Ministrów należy określenie w sposób zindywidualizowany czy konkretny przypadek należy uznać za szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy. Konstrukcja art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oznacza, że po pierwsze do wyłącznego uznania uprawnionego organu administracji publicznej należy kwalifikacja przypadku jako szczególnie uzasadniającego przyznanie świadczenia, a po drugie - nawet, gdy przypadek wnioskującego o świadczenie może być uznany za "szczególnie uzasadniony", to w gestii organu leży wybór rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 434/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja wydana na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy ma bowiem charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zakres uznania administracyjnego wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a jego ramy określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem prawa, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Z kolei, sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Kontrolując decyzję uznaniową, sąd nie jest natomiast uprawniony do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2018 r. mieści się w granicach uznania administracyjnego.

Dokonując tej oceny, Sąd I instancji uwzględnił bowiem stan faktyczny sprawy, w tym ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2018 r. a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2018 r. Sąd I instancji uwzględnił także charakter wnioskowanego przez skarżącego świadczenia, w tym przede wszystkim jego uznaniowość i to, że świadczenie specjalne nie może stanowić odszkodowania, rekompensaty czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy. Sąd I instancji odniósł się również do osiągnięć skarżącego, wskazując, że jego działalność zasługuje na uznanie, jednakże jest ona niewystarczająca do przyznania świadczenia specjalnego.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej i orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku dotyczącego kosztów, wskazać należy, że o kosztach pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.)

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a, ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.