Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2751/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pa. 1, 134 pa. 1,145 par. 1pkt 1 lit. c, 151, 183, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 31 par. 1 i 2, 77, 80, 156 pa. 1, 157 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 par. 1, 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 5
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 721/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r. o sygn. akt I SA/Wa 721/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] lutego 2012 r. o numerze [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu, na wniosek organizacji społecznej, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. o numerze [...], Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków zezwolił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na realizację prac związanych z budową odcinka "E" autostrady A2 oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. o numerze [...], Minister stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez Stowarzyszenie Zielone Mazowsze od powyższej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Pismem z 25 lutego 2011 r. Stowarzyszenie wniosło – na podstawie art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; zwanej dalej: "k.p.a.") – o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie wskazało na wartości zabytkowe zespołu architektoniczno-produkcyjnego w [...], potwierdzone w wielu opiniach dotyczących jego walorów przyrodniczych, kulturowych i historycznych (m.in. w opinii KOBiDZ z 7 lipca 2008 r. oraz opinii wykonanej na zlecenie KOBIDZ przez dr hab. J. D. z 21 września 2010 r.).

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. o numerze [...], Minister odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że za wszczęciem tego postępowania nie przemawia interes społeczny. W ocenie Ministra, tak ogólne sformułowania, jakie zostały zawarte we wniosku Stowarzyszenia, nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego we wszczęciu postępowania, tym bardziej, że ewentualna zmiana korytarza autostrady A2 na odcinku od węzła "Pruszków" do węzła "Konotopa", wiązałaby się z przerwaniem zaawansowanych prac budowlanych, a także z przeprojektowaniem jej przebiegu na odcinku tych węzłów.

Organ wskazał nadto, iż wprowadzenie takiej zmiany wiązałoby się z koniecznością wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości właścicieli przyległych terenów, wyburzeniem budynków mieszkalnych oraz zbliżeniem trasy autostrady do obszarów zwartej zabudowy mieszkaniowej w miejscowości Konotopa, co mogłoby spowodować naruszenie społeczno-gospodarczego dobra jakim jest bezpieczeństwo zdrowia i życia mieszkańców terenów sąsiadujących z autostradą.

Minister wyjaśnił przy tym, iż wybudowanie autostrady A2, leży w interesie społeczno-gospodarczym kraju stanowiąc istotny element układu drogowego. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału, na całym odcinku autostrady od Łodzi do Warszawy o długości 91 km jest już zaprojektowana i prowadzone są na niej roboty budowlane. Ewentualne przerwanie zaawansowanych już z w tej chwili prac budowlanych oraz zmiana korytarza autostrady wiązałaby się z koniecznością odstąpienia przez Skarb Państwa od umów z wykonawcami robót budowlanych na całym odcinku co skutkowałoby koniecznością zapłaty przez Skarb Państwa kar umownych sięgających setek milionów złotych. Dodatkowo Skarb Państwa musiałby ponieść olbrzymie koszty związane z rekultywacją terenów obecnej budowy, które nie znalazłyby się w ewentualnym nowym korytarzu autostrady A2. Ponadto ewentualnie nowy przebieg autostrady musiałby zostać zlokalizowany w rejonie cmentarza parafialnego w [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] lutego 1991r.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Minister utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r., podtrzymując w całości stanowisko o braku przesłanki interesu społecznego we wszczęciu postępowania nieważnościowego.

Odnosząc się do zarzutów Stowarzyszenia o nieuwzględnieniu specjalistycznych opinii, dotyczących wartości zabytkowego zespołu ogrodowego P. H. w [...] organ odwoławczy stwierdził, że w orzecznictwie sądowym i nauce prawa administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie może oznaczać ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Oznacza to, że nie można stwierdzić nieważności z powodów merytorycznych, a wniosek Stowarzyszenia zawiera pod adresem przedmiotowej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków tego rodzaju zarzuty.

Powyższą decyzję Stowarzyszenie zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 31 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że brak jest interesu społecznego we wszczęciu i udziale Stowarzyszenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, mimo wykazania w wystarczającym stopniu, że Stowarzyszenie działa w celu ocalenia unikatowego w skali Polski zabytku.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż celem statutowym działalności Stowarzyszenia [...] jest ochrona obiektów i zespołów cennych ze względów przyrodniczych, kulturowych bądź historycznych. Wszczęcie postepowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nieodzowne w celu wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego i uniemożliwienia w ten sposób zniszczenia zabytku w znacznej części, a w pozostałej części narażenia na uszczerbek spowodowany drganiami i immisjami generowanymi przez autostradę. Uznanie zatem, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu nie leży w interesie społecznym ma na celu uniemożliwienie jego działań statutowych i kontroli tego postępowania.

Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, organ winien dopuścić jako dowód powoływane opinie oraz zlecić opinię na okoliczność wpływu robót budowlanych i autostrady na przedmiotowy zabytek.

W ocenie Stowarzyszenia, używanie przez Ministra argumentów w postaci konieczności przerwania prac budowlanych, przeprojektowania przebiegu autostrady, wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości licznych mieszkańców przyległych terenów, kosztów z tym związanych jest sprzeczne z dyrektywami i celem, którym jest ochrona zabytków, a nie budowanie autostrad. Wskazano przy tym, iż w ten sposób Minister przeciwstawia sobie dwa interesy społeczne – w postaci ochrony zabytku oraz wybudowania autostrady, uznając ten ostatni za ważniejszy. Natomiast jako organ ochrony zabytków winien kierować się zasadami określonymi w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie jest uprawniony do kierowania się innymi interesami.

Stowarzyszenie podniosło nadto, iż bierze udział we wszystkich sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych dotyczących zespołu architektoniczno-produkcyjnego H. i ani organy administracji, ani sądy nie odmawiały mu dopuszczenia do udziału w sprawie

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego.

Oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na wstępie, iż zasadnicze w sprawie znaczenie ma ocena tego, czy wskazany przez skarżące Stowarzyszenie interes stanowi interes społeczny. Ocena ta ma charakter indywidualny i następuje każdorazowo w odniesieniu do przedmiotu postępowania, z uwzględnieniem jego etapów, a także tego, czy żądanie wszczęcia dotyczy postępowania zwykłego, czy wzruszenia wykonanej decyzji ostatecznej.

Sąd pierwszej instancji uznał za nieuprawnione stanowisko skargi, że skoro w dotychczas prowadzonych postępowaniach dotyczących przedmiotowego zabytku Stowarzyszenie brało udział, to powinno również brać udział w każdym następnym postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Sądu, w sprawie nie można abstrahować od tego, że wojewódzki konserwator zabytków, jako organ ochrony zabytków, najpełniej realizuje interes publiczny i społeczny w tym zakresie. Jest organem wyspecjalizowanym i samodzielnie, bez potrzeby odwoływania się w każdym prowadzonym przez niego postępowaniu do opinii specjalistów (których opiniami nie jest związany), jest uprawniony do oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż wprawdzie decyzja, której dotyczy żądanie Stowarzyszenia, wydana została na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to jednakże dokonując badania przesłanki interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania na żądanie organizacji społecznej, konieczne jest wzięcie pod uwagę wartości wynikających z całego systemu prawnego w tym Konstytucji, a nie tylko ograniczać się do zachowania zabytku w stanie nienaruszonym. Konieczne jest w takich przypadkach wzajemne harmonizowanie ochrony zabytków z innymi zasadami, normami i wartościami prawnymi.

W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organu, iż wybudowanie autostrady A2 leży w interesie społecznym i gospodarczym kraju i stanowi istotny element układu drogowego. Nie bez znaczenia jest to, że inna lokalizacja autostrady, omijająca w całości przedmiotowy zabytek wiązałaby się z ogromnymi kosztami społecznymi, w tym wywłaszczeniem wielu mieszkańców, zbliżeniem przebiegu autostrady do obszarów zwartej zabudowy mieszkaniowej, co z kolei skutkowałoby narażeniem mieszkańców bezpośrednio sąsiadujących z autostradą na hałas, zanieczyszczenie spalinami. Biorąc pod uwagę wartości takie jak zdrowie, bezpieczeństwo i porządek publiczny, a także ograniczoną ingerencję w zabytek oraz mając na względzie, że inwestycja już została oddana do użytku, uznać należy, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, że interes społeczny przemawia za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, pełnomocnik Stowarzyszenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 134 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 31 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak należytego skontrolowania przez Sąd zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem i błędne nieuwzględnienie zarzutów skarżącego Stowarzyszenia w zakresie naruszeń powyższych przepisów postępowania administracyjnego i bezpodstawne uznanie, że brak jest interesu społecznego we wszczęciu i udziale Stowarzyszenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, mimo wykazania przez Stowarzyszenie w wystarczającym stopniu, że działa w celu ocalenia unikatowego w skali Polski zabytku, i mimo obowiązku wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu w przypadku uprawdopodobnienia podstaw nieważności, także przez uznanie, że decyzja nie była dotknięta wadami nieważności określonymi w art. 156 §1 k.p.a., choć zagadnienie to na etapie orzekania o zasadności odmowy wszczęcie postępowania nie było objęte kognicją Sądu i Sąd tym samym rozstrzygnął w zakresie merytorycznym, który winien być najpierw przedmiotem orzeczenia organów administracyjnych;

Rozwijając zarzuty skargi kasacyjnej podniesiono, iż dokonane przez Sąd pierwszej instancji rozważanie, które z konkurujących ze sobą dóbr (interesów społecznych) jest większe nie ma uzasadnienia na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. W jej ocenie, organ winien ocenić, czy w danej sprawie istnieje jakiś interes społeczny, który przemawia za wszczęciem konkretnego postępowania. Bez znaczenia jest czy istnieje inny interes społeczny czy indywidualny, który z tym pierwszym interesem społecznym koliduje. Niezasadne są w tym kontekście poglądy Sądu o konieczności wzajemnego harmonizowania ochrony zabytków z innymi zasadami, normami i wartościami prawnymi.

Stowarzyszenie nie zgodziło się również ze stanowiskiem Sądu w zakresie braku potrzeby odwoływania się przez konserwatora zabytków do opinii specjalistów. Zauważono przy tym, iż mimo, że jest to organ rzeczywiście wyspecjalizowany, to nie zwalnia go to z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy zabytku.

Pozostałe zarzuty zostały rozwinięte w dalszej części uzasadnienia i stanowią one powielenie dotychczasowego stanowiska prezentowanego przez Stowarzyszenie w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła również Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, działająca jako uczestnik postępowania, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

. Merytoryczne badanie zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej rozpocząć należy od przywołania treści przepisu art. 31 § 1 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem wymienionego przepisu organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1). Wszczęcia postepowania, 2).dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, w myśl zapisu art. 31§ 2 k.p.a., uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postepowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.

Zatem z treści wymienionej regulacji prawnej wynikają przesłanki inicjatywy procesowej organizacji społecznej. Przesłanki podlegające ocenie organu administracji publicznej co do ich zasadności. Ocena zasadności żądania dotyczy ustalenia czy udział organizacji w danym postępowaniu znajduje uzasadnienie w jej postanowieniach statutowych oraz czy za tym udziałem przemawia interes społeczny. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej takie badanie organu administracji publicznej jest przewidziane przed wydaniem postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania,. Argumentacja skarżącej kasacyjnie, że samo wskazanie jakiegokolwiek interesu społecznego , przy spełnieniu przesłanki działalności statutowej, oznacza konieczność wszczęcia postępowania bez badania kryteriów konkurujących ze sobą dóbr , jako różnych interesów społecznych, nie znajduje uzasadnienia w wymienionym przepisie.

Przede wszystkim wskazać należy, że użyte w art. 31 § 1 pojęcie interesu społecznego jest niedookreślone ustawowo ale jest to pojęcie odnoszące się do zaistnienia jednej przesłanki jako wartości wymienionej ustawą. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, przywołując twierdzenia doktryny, że pojęcie to mieści w sobie zmieniającą się kompozycję różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Prawidłowo też uznał, że ocena tej przesłanki ( uznania określonego interesu za społeczny) należy każdorazowo do organu administracyjnego. Ocena ta sprowadza się do ustalenia, skonkretyzowania interesu społecznego w odniesieniu do przedmiotu postępowania i stadium tego postępowania ( postępowania zwykłego, postępowania nadzwyczajnego). Na tę ocenę, zaistnienia interesu społecznego, koniecznego do wszczęcia postępowania, składać się będą rozważania dotyczące wszystkich elementów cząstkowych przedstawiających różne występujące w sprawie wartości i dobra oraz ich zbilansowanie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej różne wartości składające się na pojęcie jednego interesu publicznego występującego w danej sprawie, nie stanowią o istnieniu konkurujących ze sobą interesów społecznych. To nie kwestia konkurencji interesów tylko zbilansowanie różnych występujących w danej sprawie wartości składa się na pojęcie ogólne wystąpienia interesu publicznego koniecznego do uwzględnienia w rozpoznawanej sprawie.

W przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie żądała wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2010r., Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zezwalającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na realizację prac związanych z budową odcinka "E" autostrady A2. Wskazała, że interes społeczny odnosi się do zachowania, w nienaruszonym stanie, zabytku - zespołu architektoniczno-produkcyjnego gospodarstwa ogrodniczego P. H. w [...], który to zespół jest zagrożony budową autostrady i wszelkie pozwolenia na tę budowę nie powinny być wydawane mimo istnienia decyzji lokalizacyjnych, środowiskowych, budowlanych.

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji podzielił zastosowaną przez organ potrzebę ustalenia i porównania wszystkich wartości społecznych związanych z realizacją przedmiotowego odcinka autostrady, na którą to realizację, jako jedna z kilku decyzji związanych, pozwalała decyzja przedstawiona do weryfikacji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Analiza i ocena tych wartości składała się na ustalenie czy występuje w sprawie interes społeczny w rozumieniu wyżej przedstawionej przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. Analiza ta i ustalenia z niej wynikające, wbrew zarzutom kasacyjnym, nie naruszały przez organ administracyjny wymienionego przepisu w związku z art. 7, art.77 i art. 80 k.p.a., ani nie naruszały przez Sąd pierwszej instancji wymienionych przepisów w związku z art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ustalenie dokonane przez Sąd pierwszej instancji, iż suma przedstawionych wartości, dóbr związanych z przedmiotem sprawy nie składa się na zaistnienie interesu społecznego do wszczęcia postępowania administracyjnego. W sposób uprawniony Sąd pierwszej instancji wskazał, że na tę ocenę składa się ważenie wartości związanych ze szczególnym znaczeniem społecznym i gospodarczym budowanej autostrady jako elementu układu drogowego, przy uwzględnieniu złej jakości dróg polskich, uwzględnieniu stanu ich odpowiedników europejskich, liczby wypadków drogowych w kraju i ich przyczyny wynikającej ze stanu dróg, potrzeby dobrej komunikacji drogowej z Europą, ewentualnych skutków zmiany lokalizacji autostrady w zakresie ekonomicznym, społecznym, zdrowotnym. W tym skutków wynikających z konieczności zbliżenia przebiegu autostrady do obszarów zwartej zabudowy mieszkaniowej i zagrożeń dla zdrowia, i życia ludzi z uwagi na hałas i zanieczyszczenia spalinami , skutków związanych z faktem, że na datę orzekania Sądu inwestycja została oddana do użytkowania, a okolicznością dotyczącą ograniczonej ingerencji w zabytek (we fragment muru i ogrodu). Przy czym w odniesieniu do tej ostatniej okoliczności słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że przy ocenie tej wartości uwzględnienia wymagał fakt, iż w istniejących regulacjach prawnych ochrona zabytków nie jest wartością absolutną. W określonych sytuacjach podlega ograniczeniu, jak inne wartości, czego dowodem jest treść art. 36ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwalająca, za zgodą wojewódzkiego konserwatora zabytków, na działania np. dotyczące podziału zabytku nieruchomego, zmiany jego przeznaczenia, sposobu korzystania, umieszczania na nim urządzeń technicznych, tablic reklamowych, czyli pozwalająca na czynności powodujące zmiany w zabytku. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż wymieniony przepis jest spójny z regulacją art. 5 Konstytucji RP stanowiącą, że Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Oznacza to, że konieczne jest wzajemne harmonizowanie ochrony zabytków z innymi zasadami, normami i wartościami.

Zatem nieuprawnione jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, iż przeciwstawianie potrzeby zachowania zabytku w nienaruszonym stanie potrzebą budowy autostrady jest nieporozumieniem. Obie wartości są ważne i obie wymagają należytego wyważenia w kontekście określonej sprawy. Tak też zostało to uczynione w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji uwzględnił wszystkie okoliczności w sprawie. Dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem. Przy ocenie tej nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten zawiera normy o charakterze ustrojowym, które określają funkcję sądów administracyjnych polegającą na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanego przepisu mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę, z uwzględnieniem innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem, co jednak nie miało miejsca.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia art.156 § 1 k.p.a. w sposób wpływający na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie Ministra odmawiające, w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a., wszczęcia z urzędu, na wniosek organizacji społecznej, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nie stanowił podstawy orzekania w sprawie. Wymieniony przepis reguluje materialnoprawne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i jest stosowany w postępowaniu wszczętym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, do czego w przedmiotowej sprawie nie doszło. W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 157§ 2 k.p.a. stanowiącego o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony lub z urzędu. Skarżąca kasacyjnie nie była stroną postepowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2010 r. o numerze [...], Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego mającego na cele zweryfikowanie wskazanej decyzji wystąpiła jako organizacja społeczna w trybie art. 31 § 1 k.p.a. W tym też trybie rozpoznano sprawę. Analiza akt wykazuje prawidłowość ustaleń Sądu pierwszej instancji, brak istnienia interesu społecznego do wszczęcia żądanego postępowania, przez co nie było podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. Nieuprawniony jest zarzut kasacyjny naruszenia wskazanego przepisu przez brak jego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 184 p.p.s.a.