Wyrok NSA oz. w Katowicach, sygn. akt II SAB/Ka 83/02
NSA oz. w Katowicach
Data orzeczenia: 2002-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61 par. 3, art. 233
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126
law: Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo budowlane.
Teza: 1. Unormowanie art. 233 Kpa, mimo zamieszczenia w Dziale VIII Kpa, dotyczącym skarg i wniosków dotyczy kwestii procesowych i wskazuje na możliwość wszczęcia przez organ postępowania z urzędu, gdy skarga /zawiadomienie/ pochodzi od osoby trzeciej nie będącej stroną. Użycie w dyspozycji słowa "może" wyraźnie stanowi, iż nie mamy do czynienia z obowiązkiem organu, czy też z wszczęciem postępowania w rozumieniu art. 61 par. 3 Kpa.

2. Sprawowanie opieki nad chorym najemcą lokalu i uczestniczenie w kosztach utrzymania lokalu, nie rodzi po stronie opiekuna praw i obowiązków, wynikających z prawa materialnego, świadczących o możliwości uczestniczenia jako strona w postępowaniu dotyczących robót remontowych prowadzonych w budynku wielorodzinnym w którym lokal jest położony /art. 28 Kpa/.

TEZY

1. Unormowanie art. 233 Kpa, mimo zamieszczenia w Dziale VIII Kpa, dotyczącym skarg i wniosków dotyczy kwestii procesowych i wskazuje na możliwość wszczęcia przez organ postępowania z urzędu, gdy skarga /zawiadomienie/ pochodzi od osoby trzeciej nie będącej stroną. Użycie w dyspozycji słowa "może" wyraźnie stanowi, iż nie mamy do czynienia z obowiązkiem organu, czy też z wszczęciem postępowania w rozumieniu art. 61 par. 3 Kpa.

2. Sprawowanie opieki nad chorym najemcą lokalu i uczestniczenie w kosztach utrzymania lokalu, nie rodzi po stronie opiekuna praw i obowiązków, wynikających z prawa materialnego, świadczących o możliwości uczestniczenia jako strona w postępowaniu dotyczących robót remontowych prowadzonych w budynku wielorodzinnym w którym lokal jest położony /art. 28 Kpa/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Jana R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w przedmiocie niewydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 maja 2002 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G., Jan R. wniósł o dokonanie czynności kontrolnych, w zakresie przestrzegania przepisów Prawa budowlanego, przy rozpoczętym w dniu 13 maja 2002 r. remoncie budynku mieszkalnego przy ul. T. 14 w G. S., którego właścicielem jest Gmina G. i protokolarne ustalenie nieprawidłowości. Domagał się wstrzymania robót remontowych w przypadku stwierdzenia wykonywania robót w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisach i Polskich Normach. Wniósł także o wydanie stosownej decyzji w celu usunięcia braków. Jako podstawę pisma Jan R. przywołał przepisy art. 80 ust. 2, art. 81, art. 83, art. 84 ust. 1 i art. 84a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W uzasadnieniu Jan R. podniósł, że remont budynku rażąco odbiega od warunków określonych przepisami prawa i powszechnie stosowanych zasad. Zaniechano zastosowania poszycia dachu folią wiatrochronną zaniechano całkowitej wymiany około sześćdziesięcioletniej dachówki, zaniechano osuszenia fundamentów budynku, wykonania prawidłowej drogi dojazdowej do budynku itp.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uzyskał od Zarządu Budynków Miejskich I Towarzystwa Budownictwa Społecznego w G. informację na temat prowadzonych robót oraz przeprowadził oględziny. W dniu 24 czerwca 2002 r. udzielił Janowi R. pisemnej odpowiedzi. Stwierdził, że w przedmiotowym budynku prowadzone są roboty budowlane związane z remontem dachu. Remont prowadzony jest zgodnie z wcześniej ustalonym przez zarządcę budynku harmonogramem robót, wynikającym z dokonanego przeglądu stanu technicznego budynku oraz decyzji z dnia 17 września 2001 r. wydanej przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w wyniku prowadzonego, na wniosek Jana R., postępowania odwoławczego. Zakres robót i warunki ich prowadzenia zostały określone w przyjętym przez Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego zgłoszeniu, nr AU-7354/74/2002 EZ, w dniu 28 marca 2002 r. Inspektor wskazał zakres remontu:

przełożenie dachówki ceramicznej /karpiówka/ z odzyskiem 50 procent, przemurowanie kominów, wymiana rynien i rur spustowych, wymiana obróbek blacharskich na dachu. Zauważył, iż roboty prowadzone są pod nadzorem osoby posiadającej wymagane przepisem ustawy przygotowanie zawodowe. Stwierdził nadto, że właściciel obiektu, zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego, ma obowiązek utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym, do czego nie jest wymagane wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego.

W dniu 8 lipca 2002 r. Jan R. wniósł do (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G., polegającą na niezałatwieniu sprawy administracyjnej żalącego się, w formie i terminie przewidzianym prawem. Powołując się na art. 37 par. 1 Kpa w związku z art. 35 i 36 Kpa sprecyzował, iż nie załatwiono sprawy będącej przedmiotem wniosku z dnia 27 maja 2002 r. Jan R. zarzucił organowi pierwszej instancji nieuwzględnienie wszystkich żądań zawartych w ww. piśmie:

- niewykonanie czynności kontrolnych,

- niepodjęcie wszystkich czynności proceduralnych w przedmiocie wniosku, wynikających z przepisów art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. "b", "c", "e" Prawa budowlanego,

- niewydanie rozstrzygnięcia o istocie wniosku, mimo obowiązku wynikającego z art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował Jana R., pismem z dnia 26 lipca 2002 r., że nie znajduje podstaw do podjęcia interwencji. Stwierdził, iż żądanie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych jest nieuzasadnione. Wobec bowiem dokonania zgłoszenia robót remontowych, nie zachodzą przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jan R. wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G., do załatwienia sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 27 maja 2002 r., przez wydanie decyzji administracyjnej. Zażądał przeprowadzenia przez Sąd kontroli zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego pierwszoinstancyjnego i zażaleniowego. Zarzucił bezczynność polegającą na zaniechaniu zakończenia postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem z dnia 27 maja 2002 r. wydaniem decyzji administracyjnej. Nadto zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 35 i art. 36 Kpa. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe wywody zawarte w zażaleniu. Zasygnalizował bezskuteczność zażalenia, wynikającą z nieusunięcia naruszenia prawa przez organ zażaleniowy.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. wniósł o oddalenie skargi. Przypomniał o udzieleniu skarżącemu odpowiedzi w dniu 24 czerwca 2002 r., a więc w określonym ustawowo terminie. Stwierdził, że nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie mogła być uwzględniona. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta G. nie można zarzucić bezczynności, w rozumieniu art. 17 ustawy o NSA, w rozpatrywaniu pisma Jana R. z dnia 27 maja 2002 r.

Od razu uściślić należy przedmiot postępowania zakreślony treścią żądań zawartych w tym piśmie. Niewątpliwie przedmiot ten określają nie wymienione w piśmie przepisy kompetencyjne /art. 80 ust. 2 i wstępne Prawa budowlanego z 1994 r./, ale normy prawa materialnego i procesowego znajdujące zastosowanie we wskazanym stanie faktycznym i żądaniach wnoszącego pismo. Do tego stanu faktycznego, tj. robót remontowych prowadzonych w budynku nr 14, przy ul. T. w G. oraz żądania przeprowadzenia czynności kontrolnych, wstrzymania robót budowlanych i wydania decyzji w celu usunięcia braków, odnieść należy normy zawarte w przepisach art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./. Przepis art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadkach innych, niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1/ bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub,

2/ w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub,

3/ w sposób istotnie odbiegający od ustaleń lub warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach.

Brzmienie tego przepisu wskazuje, że postanowienie to wydawane jest przez właściwy organ z urzędu. Jeśli do organu wpłynie zawiadomienie osoby trzeciej, zawierające żądanie wszczęcia postępowania opartego o art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, dalsze losy takiego zawiadomienia zależą od tego czy osoba trzecia ma przymiot strony. Zgodnie bowiem z art. 233 Kpa skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Unormowanie to, mimo zamieszczenia w Dziale VIII Kpa, dotyczącym skarg wniosków wprost dotyczy kwestii procesowych i wskazuje na możliwość wszczęcia przez organ postępowania z urzędu, gdy skarga /zawiadomienie/ pochodzi od osoby trzeciej nie będącej stroną. Użycie w dyspozycji słowa "może" wyraźnie stanowi, iż nie mamy do czynienia z obowiązkiem organu, czy też z wszczęciem postępowania w rozumieniu art. 61 par. 3 Kpa.

Jan R. nie miał przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym robót remontowych prowadzonych w budynku nr 14 przy ul. T. w G. Z akt administracyjnych wynika, że budynek jest własnością Gminy G., zaś zarządcą tego budynku wielorodzinnego jest Zarząd Budynków Miejskich I Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. w G. Jan R. zamieszkuje w jednym z lokali tego budynku /lokal nr 4/, którego najemcą jest jego matka Maria R. Nie odnosząc się do ewentualnego interesu prawnego Marii R. odnotować trzeba, iż remont dotyczył wspólnych części budynku /dachu, kominów, rynien, rur spustowych i obróbek blacharskich/ a Jan R. nie występował jako pełnomocnik matki.

Sprawowanie opieki nad najemcą lokalu i uczestniczenie w kosztach utrzymania lokalu, nie rodzi stronie praw i obowiązków, wynikających z prawa materialnego, świadczących o możliwości uczestniczenia jako strona w postępowaniu dotyczących robót remontowych prowadzonych w budynku wielorodzinnym w którym lokal jest położony /art. 28 Kpa/.

Organ nadzoru budowlanego mógł więc wszcząć z urzędu postępowanie na skutek zawiadomienia Jana R. z dnia 27 maja 2002 r. Jeśli jednak organ na skutek postępowania wyjaśniającego ustalił, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania, to nie można przyjąć, iż niewszczęcie postępowania było bezzasadne. Wybór ten podlegał kontroli Sądu, podobnie jak kontroli podlegają wszelkie sytuacje, w których przepisy prawne pozostawiają organowi administracyjnemu wybór określonego zachowania, np. decyzje tzw. uznaniowe. Ocena organu o niewydawaniu w sprawie jakiegokolwiek aktu administracyjnego nie została podjęta w sposób dowolny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. przeprowadził postępowanie wyjaśniające uprawniające go do podjęcia umotywowanego wyboru o niewszczynaniu postępowania. Organ dysponował dokumentem zgłoszenia robót remontowych i przeprowadził oględziny na miejscu robót remontowych. Nie stwierdził nieprawidłowości w prowadzonych robotach. W tej sytuacji miał prawo ocenić, iż nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu i wydania aktów administracyjnych przewidzianych w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Dodać warto, że swoje stanowisko przedstawił skarżącemu w piśmie informującym o stanie sprawy.

W efekcie przyjąć należało, iż zaskarżony organ nie miał obowiązku wydania żadnego z aktów określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o NSA, a zatem nie zachodzą warunki bezczynności wymienione w art. 17 tej ustawy.

Na zakończenie odnotować jeszcze można, że skarga nie podlega oddaleniu z powodu braku po stronie skarżącego legitymacji sądowoadministracyjnej. Skarga została rozpatrzona, gdyż Jan R., który nie był stroną w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym remontu budynku, miał interes prawny, w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o NSA, w rozpatrzeniu skargi kwestionującej stanowisko organu administracyjnego w tym zakresie. Jest to sytuacja podobna do tej, w której organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze /art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa/, na skutek braku legitymacji procesowej odwołującego się.

Wobec jednak wskazanego wyżej braku przesłanek z art. 17 ustawy o NSA należało, na mocy art. 27 ust. 1 ustawy o NSA, oddalić skargę.