Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2416/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 145 lit. a i c i  art. 152 i 200,  art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [..]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego A. U. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]. listopada 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę krajową – ul. [...], położonej w R., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności części nieruchomości położonej w R. obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, jako zajętej pod drogę publiczną.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Minister Infrastruktury uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznej części.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. ponownie orzekł o nabyciu przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności działki nr [...] o pow. [...] ha.

Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. uchylił w całości ww. decyzję organu wojewódzkiego i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia - z uwagi na potrzebę wyjaśnienia, czy cała nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. orzekł o stwierdzeniu nabycia przez Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności działki nr [...] o pow. [...] ha (powstałej z działki nr [...]) jako zajętej pod drogę publiczną – ul. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zmieniono zakres przedmiotowego postępowania ograniczając go jedynie do tej części nieruchomości, na której wylany jest asfalt.

Ta decyzja została ponownie uchylona decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2008r. sygn. akt I SA/Wa 977/07 oddalił skargę A. I. na ww. decyzję Ministra Budownictwa.

Natomiast Wojewoda [...], po ponownym rozparzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2008 r. stwierdził, że Skarb Państwa nabył z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności działki nr [...] jako zajętej pod drogę publiczną krajową - ul. [...].

Minister Infrastruktury decyzją z dnia z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż pod drogę – ulicę [...] została zajęta część działki nr [...], która to część została wydzielona i oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Część ta pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym, zaś ul. [...] na dzień [...] grudnia 1998 r. stanowiła drogę publiczną, bowiem znajdowała się w ciągu drogi, która na podstawie uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z [...] r. Nr [...], poz. [...]) została zaliczona do kategorii dróg krajowych jako droga [...]. Droga ta została również wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) jako droga krajowa Nr [...].

Minister podniósł również, że część zajęta pod drogę została wydzielona geodezyjnie i oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przy czym ustalając granicę faktycznego zajęcia części działki nr [...] pod drogę, przyjęto przepis art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W ocenie Ministra z przedłożonych przez Prezydenta Miasta [...] kopii map zasadniczych z lat 1996 r. i 2000 wynika, że granica nawierzchni asfaltowej jezdni ul. Lwowskiej zarówno w roku 1996, jak i 2000 przebiegała w tym samym miejscu.

Skargę na powyższą decyzję wniósł A. U.

Po jej rozpatrzeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 454/09 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r.

W uzasadnieniu wskazał na brak jakichkolwiek ustaleń, na czym miało polegać władanie przedmiotową nieruchomością. Zwrócił też uwagę na obowiązek organów dotyczący zweryfikowania twierdzeń skarżącego, iż droga asfaltowa była remontowana i poszerzona po 1999 r. Zdaniem Sądu wyjaśnienie tej kwestii - w świetle twierdzeń skarżącego i treści protokołu z dnia 21 listopada 2005 r. - ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki nabycia nieruchomości określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Kwestia ta została w praktyce przez organy obu instancji pominięta. Przy czym Sąd zauważył, iż niniejsza sprawa ma już swoją "historię", zaś organ odwoławczy kilkakrotnie uchylał decyzję organu wojewódzkiego z powodu nie wyjaśnienia kwestii władania przedmiotową nieruchomością, jak i nie ustalenia obszaru działki pokrytej asfaltem na dzień 31 grudnia 1998 r.

W związku z powyższym Sąd wskazał, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie, w celu wyjaśnienia kwestii stanu zagospodarowania przedmiotowej działki na dzień 31 grudnia 1998 r. i w oparciu o poczynione ustalenia dokonanie oceny, czy nieruchomość mogła być uznana za znajdującą się w granicach pasa drogowego.

Wojewoda [...] - po raz kolejny rozpatrując sprawę - decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa, prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę krajową - ul. [...], położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Odwołania od powyższego orzeczenia wnieśli M. L. oraz A. U. wskazując, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Po rozpatrzeniu odwołań Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na skutek skargi wniesionej przez A. U. na ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. - wyrokiem z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1575/11 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy wynika, iż uczestniczka postępowania administracyjnego K. U. zmarła w dniu [...] lutego 2011 r., zaś Minister Infrastruktury skierował decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. do osoby zmarłej, czym rażąco naruszył prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę krajową – ul. [...], położonej w R., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

W uzasadnieniu orzeczenia podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Dodał, że przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością.

Organ ustalił, że nieruchomość położona w R. obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] stanowiła współwłasność A. U., F. U., Z. U., M. L., E. I., D. U., B. U., S. U., B. U., M. U. i G. U., a zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność osób fizycznych, nie zaś własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.

Natomiast z załącznika do uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych wynika, że droga nr [...] relacji granica państwa - [...] - granica państwa została zaliczona do kategorii dróg krajowych. Droga ta została również wymieniona w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) jako droga krajowa. Natomiast ul. [...] w R. leżąca w ciągu drogi krajowej nr [...], zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. z 115), posiada również kategorię drogi krajowej.

Z uwagi na wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 454/09 organ wskazał, iż fakt zajęcia ww. nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]) pod drogę, wskazują wyrysy z mapy zasadniczej z 1996 r. oraz 2000 r., jak również plan sytuacyjny drogi krajowej nr [...], a także mapa z projektem podziału nieruchomości wpisana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2006 r., pod nr [...]. Ponadto z pisma Zastępcy Dyrektora ds. Technicznych Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w R. z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz załączonego do niego planu sytuacyjnego wynika, że droga krajowa nr [...] na odcinku przebiegającym przez Miasto [...] km [...] została przebudowana w 2004 r., jednakże przebudowa ta w części obejmującej sporną nieruchomość nie polegała na poszerzeniu asfaltu tylko na przebudowie pobocza. Z kolei z protokołu rozprawy administracyjnej, która odbyła się dnia 15 września 2009 r. nie wynika, że droga została poszerzona poprzez wylanie asfaltu po 1998 r. Ponadto, ani współwłaściciel nieruchomości A. U., ani zeznający świadek G. W. nie byli w stanie wskazać, kiedy doszło do ewentualnego poszerzenia drogi publicznej - zatem organ uznał, iż przebudowa drogi miała miejsce dopiero w 2004 r., tak jak to zostało wykazane załączonymi do akt sprawy dokumentami.

Organ wskazał, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. W związku z powyższym poczynione ustalenia potwierdzają zajęcie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r.

Badając przesłankę władztwa określoną w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Minister podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych, m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007, LEX Polonica 1972653). Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia oraz okoliczności wskazujące, na czym ono polegało.

W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się umowa - zlecenie [...] zawarta w dniu 1 października 1996 r. obejmująca zimowe utrzymanie dróg krajowych, m.in. wymienionej w załączniku do tej umowy ul. [...], a także chodników w wydzielonym pasie tych dróg. Następnie na mocy aneksu nr [...] z dnia [...] października 1998 r. do ww. umowy - zlecenia [...] z dnia [...] października 1996 r. przedłużono obowiązywanie niniejszej umowy na okres od 15 października 1998 r. do 30 marca 1999 r.

Odnosząc się zaś do zarzutów A. U. organ wskazał, iż pojęcia "władania" nieruchomością - w rozumieniu art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie należy utożsamiać z instytucją "posiadania", uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie władania winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 375/09, LEX nr 563402).

Skargę na powyższą decyzję wniósł A. U.. Orzeczeniu temu zarzucił obrazę przepisu art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), poprzez zastosowanie tego przepisu, mimo braku przesłanek do stwierdzenia przejścia działki nr [...] na własność Skarbu Państwa z mocy prawa oraz naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 kpa, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie przedstawienie dokumentacji publiczno-prawnej zagospodarowania przedmiotowej działki oraz nie wyjaśnienie stanu władania Skarbu Państwa częścią działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r.

Wskazał także na naruszenie przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie zastosowanie się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wynikających z wyroku sygn. akt I SA/Wa 454/09 z dnia 15 stycznia 2010 r.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra i decyzji ją poprzedzającej oraz odmowę stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu skargi A. U. podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r. uznał za konieczne przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu zagospodarowania przedmiotowej działki na dzień 31 grudnia 1998 r. i w oparciu o to ocenę, czy nieruchomość mogła być uznana za znajdującą się w granicach pasa drogowego.

W opinii skarżącego organ tych wskazań nie wykonał i nie przedstawił dokumentacji publicznoprawnej zagospodarowania przedmiotowej działki na dzień 31 grudnia 1998 r. Wskazane przez organ mapy zasadnicze z lat 1996 r. i 2000 r. były przedmiotem badań Sądu i nie stanowiły dla Sądu wiarygodnego dowodu zagospodarowania przedmiotowej działki na ten dzień. Takim dowodem nie jest również plan sytuacyjny drogi krajowej nr [...], gdyż nie został on merytorycznie opisany i tak naprawdę nie wiadomo, czego on dowodzi. Posługując się tym planem Minister ustalił, że droga krajowa nr [...] na odcinku przebiegającym przez miasto [...] została przebudowana w 2004 r., jednakże przebudowa ta w części obejmującej sporną nieruchomość nie polegała na poszerzeniu asfaltu tylko na przebudowie pobocza. Zauważył jednak, iż nieruchomość nie miała i nie ma pobocza, a w żadnej dokumentacji nie ma śladów jego istnienia. Jednocześnie organ uprzednio twierdził, że takowego pobocza nie było na nieruchomości.

Skarżący dodał, że przesłuchany na rozprawie świadek G. W. potwierdził, iż w czasie przebudowy poszerzono asfalt, zaś organ nie odniósł się do części jego zeznań, z których wynika, że zarządca drogi na odcinku młyna na przedmiotowej nieruchomości nie wykonywał żadnych czynności w zakresie jej utrzymania i odśnieżania, pozostawiając tę czynność w gestii właściciela młyna. W tym kontekście dowody na władztwo spornego terenu w postaci umów zlecenia o oczyszczaniu na terenie miasta R. nie mają żadnego znaczenia dowodowego, bowiem nie uwzględniają sytuacji terenu placu [...]. Przy czym świadek potwierdził, że cały teren działki nr [...] był ściśle związany z działalnością [...]. Przy czym jego zeznania korelują z treścią pisma Z-cy Dyrektora ds. Technicznych Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w R. z dnia [...] września 2010 r., który stwierdził, że: "cześć działki odebranej niegdyś przodkom Pana U., a następnie mu zwróconej, nie była szczególnie utrzymywana, gdyż stanowiła rezerwę pod poszerzenie jezdni i ewentualnie budowę chodnika. Nie było też konieczności szczególnego o nią dbania, skoro robił to Pan U., aby utrzymać dojazd dla klientów do [...] (a więc w swoim interesie). Odśnieżanie tego fragmentu drogi przez Pana U. nie dawało mu przecież władztwa nad nieruchomością, ponieważ droga publiczna jest rzeczą wyłączoną z obrotu (res extra commercium), a więc nie mógł nabyć jej własności przez zasiedzenie".

Działka nr [...], wkomponowana w cały plac przymłyński podlegała, w sposób nie budzący najmniejszej wątpliwości, władaniu właściciela. Niezrozumiałe jest oparcie ustaleń organów, co do zajęcia przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie przepisu art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr. 19, poz. 115 ze zm.). Na spornej działce nigdy nie było i nie ma obecnie żadnych urządzeń drogowych typu - pobocze, chodnik, nasyp, rów i innych wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Nieruchomość, na terenie której nie ma żadnych urządzeń charakteryzujących drogę, o ustalonej od 1926 r. funkcji placu [...], granicząca tylko z jezdnią, a nie drogą, nie spełnia wymogów ulicy, określonych w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, ponieważ m.in. nie spełnia warunku "możliwości powszechnego korzystania z niej". Działka nr [...] nie będąca drogą publiczną graniczy z jezdnią, a nie drogą, jak tego wymaga ww. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Skarżący podniósł też, iż powoływanie się przez organ na przedstawione mapy z 1996 r. i 2000 r. jest bezprzedmiotowe, gdyż nie określają one "konkretnego" zasięgu asfaltu i zagospodarowania nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Mapa z 1996 r. operuje ponadto oznaczeniem działki nr [...], podczas, gdy takie oznaczenie pojawia się w obrocie prawnym dopiero w 1999 r. Na tę okoliczność Urząd Miasta R. przesłał sprostowanie, wraz z załączoną mapą, z której wynika, że uzyskanie kopii mapy ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. jest niemożliwe. Tym samym wcześniejsze poświadczenie powierzchni jezdni pokrytej asfaltem na dzień 31 grudnia 1998 r. było bezpodstawne.

Dodał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. w żadnym dokumencie nie figurowała działka nr [...] z obrębu [...]. Powstała ona z podziału działki nr [...] na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. Wymienioną decyzją Prezydent wykreślił wpis własności Skarbu Państwa wpisując w to miejsce osoby tam wymienione. Tą samą decyzją Prezydent wykreślił na mapie ewidencji przebieg granicy pomiędzy nowoutworzonymi działkami [...]. Tak więc formalnie rzecz biorąc w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem działki nr [...] (z której powstała działka nr [...]) był Skarb Państwa.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie wskazując, że podniesione w skardze zarzuty nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w przeprowadzanym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna - bowiem zaskarżone orzeczenie oraz decyzja je poprzedzająca, naruszają przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2010 r., stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę krajową – ul. [...], położonej w R., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha.

Decyzje zapadłe w toku kontrolowanego przez Sąd postępowania były już uprzednio przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten, m.in. wyrokiem z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 454/09 uchylił zapadłą w tej sprawie decyzję z dnia [...]stycznia 2009 r. oraz poprzedzające ją orzeczenie Wojewody [...]z dnia [...]września 2008 r. Dokonując oceny prowadzonego postępowania Sąd wskazał na fakt przedwczesnego uznania przez organ wielkości powierzchni gruntu zajętej pod drogę oraz brak jakichkolwiek ustaleń, na czym miało polegać władanie przedmiotową nieruchomością.

Organ, co prawda swoje ustalenia uzasadnił mapami zasadniczymi z lat 1996 i 2000, z których - w jego opinii - wynika, że nawierzchnia asfaltowa ulicy Lwowskiej przebiegała w tym samym miejscu, co obecnie, jednak Sąd zwrócił uwagę, że obowiązkiem organów było zweryfikowanie twierdzeń skarżącego, iż droga asfaltowa była remontowana po 1999 r. i poszerzona. Wyjaśnienie tej kwestii, w świetle twierdzeń skarżącego i treści protokołu z dnia 21 listopada 2005 r., ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki nabycia nieruchomości określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. To jednak organy prowadzące postępowanie pominęły. Sąd wskazał także na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania, w celu wyjaśnienia kwestii stanu zagospodarowania przedmiotowej działki na dzień 31 grudnia 1998 r. i w oparciu o to dokonania oceny, czy nieruchomość mogła być uznana za znajdującą się w granicach pasa drogowego.

Z kolei w kolejnym wyroku z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1575/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, z uwagi na skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, co stanowiło rażące naruszenie prawa oraz wskazał, że nie badał merytorycznie decyzji pod względem zgodności z prawem oraz pominął pozostałe zarzuty skargi, uznając ich rozpoznawanie za przedwczesne.

W tym miejscu wskazać należy, iż skoro sprawa była już kilkakrotnie prawomocnie rozpoznawana przez Sąd, to przy ponownym jej rozstrzyganiu ma zastosowanie regulacja z art. 153 ppsa. Zgodnie z tym przepisem wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zatem zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd jest z mocy tego przepisu związany powyższym stanowiskiem i nie może od niego odstąpić chyba, że wyjdą na jaw nowe okoliczności powodujące zmianę ustalonego stanu faktycznego lub prawnego, które skutkują brakiem aktualności zajętego przez Sąd stanowiska.

W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepis ten stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Jak słusznie wskazał zatem Sąd w ww. wyroku sygn. akt I SA/Wa 454/09 powołany powyżej przepis określa przesłanki, których tylko łączne wystąpienie powoduje przejście gruntu na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Przesłankami tymi są: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. gruntem przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego; zajęcie gruntu pod drogę publiczną i brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do zajętego gruntu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy i mając na uwadze treść zapadłych już w sprawie wyroków sądowych Sąd uznał, że organ nie wykonał wszystkich wcześniejszych zaleceń Sądu.

W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest, czy przedmiotowa działka była w dniu 31 grudnia 1998 r. i w jakiej części zajęta pod drogę publiczną oraz czy w związku z tym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władały tą działką. W wyniku postępowania uzupełniającego organ nadal nie wykazał w sposób precyzyjny, jak w dniu 31 grudnia 1998 r. przebiegała przedmiotowa droga i nie dokonał oceny zarzutu strony skarżącej dotyczącego jej poszerzenia. Co prawda wskazał, że fakt taki nie miał miejsca, jednak dodał, że w 2005 r. nastąpiła przebudowa pobocza drogi. Tej informacji nie można jednak uznać za wystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego we wskazanym przez Sąd zakresie.

Ponadto w materiale dowodowym nadal nie ma żadnej mapy obrazującej w sposób szczegółowy obszar zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowej działki pod ul. [...]. Mapy z 1996 r. oraz 2000 r., na które powołuje się organ, są bowiem zbyt ogólne - na co zwrócił już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyroku, uznając zgromadzone dowody za niewystarczające. Tymczasem w aktach sprawy nie znajduje się żadna inna mapa obrazująca dostatecznie precyzyjnie: aktualne zagospodarowanie tej nieruchomości, stan na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz przekształcenia, jakim w ww. okresie podlegała. Ma to o tyle znaczenie, że skarżący nadal konsekwentnie podtrzymuje swoje twierdzenie, iż droga ta w 2005 r. została poszerzona o ok 0,5 m - co wynika z protokołu rozprawy z dnia 21 listopada 2005 r. Ponadto w pismach znajdujących się w aktach sprawy skarżący podnosił (na co uwagę zwrócił także Minister Budownictwa w swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchylającej decyzję organu I instancji), że powierzchnia działki zajętej pod drogę wynosi tylko [...] m². Również z załączonych zdjęć - konkretnie ze zdjęcia oznaczonego literą "c" - ewidentnie wynika, że droga asfaltowa na odcinku przylegającym do młyna jest szersza od pozostałej części drogi.

W tym stanie rzeczy organ miał obowiązek precyzyjnie odnieść się twierdzeń skarżącego. Tymczasem załączone szkice i mapy znajdujące się w aktach sprawy nadal w żaden sposób tego faktu nie obrazują. Przy czym za chybione sąd uznał stanowisko organu II instancji, że to skarżący nie wskazał przesunięcia granic pasa drogowego i nie jest zasadne powoływanie tej okoliczności jako kontrargumentu dla jego twierdzeń o poszerzeniu drogi.

Zgromadzony materiał dowodowy w sprawie powinien pozwalać na dokonanie weryfikacji twierdzeń organu – a w niniejszej sprawie mapy obrazujące przebieg drogi nie pozwalają na jednoznaczną ocenę tego faktu przez Sąd. Jednocześnie skład orzekający w rozpoznawanej sprawie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku z dnia 15 stycznia 2010 r., że przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. daje podstawę do przyjęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r., bądź też sposób korzystania z niej.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy nie usunęły nadal wątpliwości, co do tej kwestii i de facto nie uzupełniły materiału dowodowego w taki sposób, który obrazowałby precyzyjnie i już bez żadnych wątpliwości, faktyczny sposób zagospodarowania spornej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., a także czy następnie ulegał on zmianom.

Dokąd zatem nie zostanie w sposób szczegółowy wykazane w materiale dowodowym sprawy, w jakich granicach przedmiotowy grunt zajęty był pod drogę w 1998 r., czy znajdował się we władaniu wskazanej w przepisie ww. art. 73 § 1 osoby prawnej oraz jakim przekształceniom podlegał - to nie można uznać, że przedmiotowa działka nr [...] odpowiada temu terenowi.

Reasumując nadal pozostaje aktualne stanowisko wyrażone we wskazanym już wyroku zapadłym w niniejszej sprawie w dniu 15 stycznia 2010 r., że obowiązkiem organów było zweryfikowanie twierdzeń skarżącego, iż droga asfaltowa była remontowana po 1999 r. i poszerzona, a wyjaśnienie tej kwestii - w świetle twierdzeń skarżącego oraz treści protokołu z dnia 21 listopada 2005 r. - ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki nabycia nieruchomości określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Prowadząc niniejsze postępowanie organ naruszył art. 7, 77 § 1, i 80 kpa, bowiem nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

Ponownie prowadząc postępowanie organ uwzględni wskazane tu stanowisko Sądu i przeprowadzi dodatkowe postępowanie, którego celem będzie szczegółowe wyjaśnienie kwestii stanu zagospodarowania przedmiotowej działki na dzień 31 grudnia 1998 r. i w oparciu o to oceni, czy nieruchomość mogła być uznana za znajdującą się w granicach pasa drogowego. Następnie podjęte rozstrzygnięcie uzasadni mając na względzie przepis art. 107 § 3 kpa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.),orzekł jak w sentencji wyroku