Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 704/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska- Szary Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy W. i Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 637/14 w sprawie ze skargi B.W. i P.W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. umarza postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej Gminy W.; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 4. zwraca Gminie W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 637/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi B.W. i P.W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2014 nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] znak: [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał B. i P. małżonkom W. rozbiórkę samowolnie wykonanego ogrodzenia z płyt betonowych o wysokości 2 m i długości ok. 25 m z bramą stalową o szerokości 4,20 m, znajdującego się w miejscowości W., na działce nr ewid. [...], stanowiącej własność ww. osób.

Z materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji wynika, że inwestorem ww. obiektu była Gmina W., na podstawie zawartej pomiędzy Gminą, a małżonkami W. umową zamiany nieruchomości, na mocy której Gmina zobowiązała się do wykonania na rzecz ww. osób m.in. ogrodzenia z części płyt betonowych o wysokości 1,80 – 2,00 m na słupkach metalowych bez podmurówki na wysokość 1,5 wraz z dwiema bramami wjazdowymi: jedna od frontu działki, przy drodze gminnej nr [...], a druga od strony drogi gminnej prowadzące do B. w części betonowej ogrodzenia wraz z furtką usytuowaną od frontu działki. Na działce od strony tylnej wybudowano ogrodzenie z płyt betonowych o wysokości 2 m i długości ok. 25 m wraz z bramą stalową o szerokości 4,20 m. Na wykonanie ww. robót budowlanych przedstawiono zgłoszenie znak: [...] przyjęte do Starostwa Powiatowego w W. w dniu 21 maja 2013 r., dotyczące wykonania: ogrodzenia o wysokości 150 cm, wykonanego z metalowej siatki o długości 14 m wraz z furtką metalową o szer. 110 cm i bramą 410 cm; ogrodzenia z płyt betonowych o wysokości 200 cm wraz z bramą metalową o szerokości 420 cm. Do tego zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu.

Pismem z dnia 16 października 2013 r. Burmistrz [...] poinformował, że od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 14 stycznia 2013 r. Gmina W. nie posiadała obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość. Natomiast zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w mieście W. w rejonie terenu wzdłuż torów kolejowych oraz strugi [...] i ulicy [...] cz. II (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 31.12.2012 r., poz. 4746), działka nr ewid. [...] oznaczona symbolem 7UR przeznaczona jest pod zabudowę usług rzemiosła jako podstawowe przeznaczenie terenu, usług o uciążliwości nieprzekraczających granic działki, jako podstawowe dopuszczalne przeznaczenie terenu, urządzenia obsługi technicznej jako dopuszczalne przeznaczenie terenu. W planie tym dla spornego terenu określono szczegółowe warunki zagospodarowania, w tym wskazano na obowiązującą maksymalną wysokość ogrodzenia 1,80 m oraz na wprowadzony zakaz stosowania prefabrykowanych ogrodzeń z przęsłami z płyt betonowych, dopuszczając wyłącznie użycie słupów i cokołów ogrodzenia jako prefabrykowanych elementów betonowych i żelbetonowych. Jednocześnie poinformowano, że dla przedmiotowej nieruchomości nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe zdecydowało o wydaniu nakazu rozbiórki.

Odwołanie od powyższej decyzji wywiedli B. i P.W. i zarzucili wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego.

Na skutek tego odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o nakazaniu B. i P. małżonkom W. rozbiórki ogrodzenia z płyt betonowych o wysokości 2 m i długości ok. 25 m z bramą stalową o szerokości 4,20 m, zlokalizowanego na działce nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż omawiana inwestycja jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jego zdaniem miejscowy plan zakazuje stosowania prefabrykowanych ogrodzeń z przęsłami z płyt betonowych, dopuszczając wyłącznie użycie słupów i cokołu ogrodzenia jako prefabrykowanych elementów betonowych i żelbetowych (§ 16 ust. 2 pkt 4 lit. c-e miejscowego planu). Podniósł także, że w jego ocenie, odwołujący się jako aktualni współwłaściciele nieruchomości zostali prawidłowo wskazani jako adresaci nakazu rozbiórki, a decyzja organu pierwszej instancji została uchylona, gdyż redakcja sentencji poddawała w wątpliwość możliwość ewentualnej przymusowej realizacji nałożonego obowiązku. Dlatego zaszła konieczność orzeczenia o obowiązku rozbiórki w należyty sposób.

Skargę od powyższej decyzji wnieśli B. i P.W. zarzucając jej naruszenie art. 52 w zw. z art. 3 ust. 11 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z art. 49b ust. 1 tej ustawy oraz art. 7 i 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem obydwu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż zasadność orzeczenia nakazu rozbiórki nie budzi wątpliwości, gdyż ogrodzenie to zostało zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej i jest ewidentnie sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla przedmiotowej działki. Zakwestionował jednakże prawidłowość ustalenia adresata decyzji. W ocenie Sądu nakaz rozbiórki winien zostać skierowany do Gminy jako sprawcy samowoli budowlanej, mimo że w drodze umowy została zobowiązana do uzyskania niezbędnych pozwoleń i dokonania zgłoszeń wymaganych prawem. W dacie realizacji inwestycji nie obowiązywał jeszcze miejscowy plan, a zatem gdyby Gmina zrealizowała swoje zobowiązanie prawidłowo, istniejące już w dacie uchwalenia planu ogrodzenie nie straciłoby przymiotu legalności. Dalej Sąd zaznaczył, że Gmina dopuściła się samowoli budowlanej już po zawarciu umowy zamiany oraz iż miała świadomość bezprawności swojego działania, co zasługuje na absolutną dezaprobatę.

Zdaniem Sądu możliwość późniejszego uzyskania przez aktualnych właścicieli odszkodowania czy zwrotu kosztów, związanych z usunięciem samowoli nie usprawiedliwia w tej szczególnej sytuacji skierowania nakazu rozbiórki do skarżących z pominięciem inwestora. Byłaby to dla skarżących niewspółmierna do okoliczności uciążliwość, związana z dodatkowymi kosztami i być może koniecznością odzyskania poniesionych w związku z rozbiórką kosztów na drodze czasochłonnego postępowania sądowego. Uciążliwość ta w żaden sposób nie została wywołana ich zachowaniem.

Zdaniem Sądu okoliczność, iż Gmina nie dysponuje obecnie tytułem prawnym do nieruchomości nie przesądza o niemożności skierowania do niej nakazu rozbiórki. Także i w dacie realizacji inwestycji inwestor nie posiadał już tytułu prawnego do nieruchomości. Skarżący w toku postępowania konsekwentnie wskazują na Gminę W. jako podmiot, który winien zostać obciążony obowiązkiem usunięcia własnej samowoli budowlanej. Mają też świadomość, że sporne ogrodzenie nie może pozostać na ich nieruchomości. Z tego Sąd wywiódł, że skarżący są gotowi udostępnić nieruchomość w celu realizacji zobowiązań wynikających z decyzji. Wydaje się zatem wystarczające, że złożą stosowne oświadczenie o wyrażeniu zgody na wejście inwestora - Gminy na nieruchomość, czyli o udostępnieniu jej w celu usunięcia samowoli, co winno stanowić dostateczną gwarancję wykonalności decyzji nakazującej rozbiórkę. Tak więc obawa, że decyzja skierowana do sprawcy samowoli (Gminy [...]) byłaby niewykonalna jest bezzasadna, a co najmniej przedwczesna. Brak tytułu prawnego do nieruchomości nie zawsze musi oznaczać brak możliwości wykonania decyzji.

Zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy organ winien ponownie przeprowadzić postępowanie z udziałem inwestora – Gminy W., uzupełnić postępowanie wyjaśniające o oświadczenie skarżących o zgodzie na udostępnienie nieruchomości w celu usunięcia samowoli i prawidłowo zastosować normę art. 52 ustawy Prawo budowlane. Wspomniana konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, w ocenie Sądu, stanowi o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Powyższa wada postępowania jest konsekwencją naruszenia art. 52 ustawy Prawo budowlane polegającego na skierowaniu nakazu rozbiórki do niewłaściwego adresata. Jest to naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą jego wykładnię, mającą oczywisty wpływ na wynik postępowania, co stanowi przesłankę uchylenia decyzji. Zaś z uwagi na to, że zachodzi konieczność prowadzenia postępowania także z udziałem sprawcy samowoli, to w celu zachowania zasady dwuinstancyjności należało wyeliminować z obrotu prawnego również decyzję organu pierwszej instancji, stosownie do art. 135 p.p.s.a. Z akt postępowania nie wynika by Gmina brała udział w postępowaniu.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. i Gmina W., jednakże pismem z dnia 2 grudnia 2016 r. Gmina W. cofnęła złożoną skargę kasacyjną.

W złożonej skardze kasacyjnej Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. zaskarżył wydany wyrok w całości. Jednocześnie wyrokowi temu zarzucił:

1/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 49b ust. 1 w zw. z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że norma art. 52 powyższej ustawy, nie określając jakichkolwiek kryteriów wyboru adresatów obowiązku wynikającego z art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pozwala na skierowanie obowiązku do inwestora nieposiadającego w dniu wydania decyzji administracyjnej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas kiedy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do konkluzji, że w takiej sytuacji powinnym adresatem decyzji jest właściciel bądź zarządca nieruchomości, której dotyczy postępowanie;

b) art. 6 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organy nadzoru budowlanego mają możliwość uzyskiwania zgody właściciela nieruchomości na udostępnienie nieruchomości w celu usunięcia samowoli i w ten sposób uzależnienie od zgody osoby trzeciej adresata obowiązków, uwzględnienia w prowadzonym postępowaniu okoliczności irrelewantnych prawnie takich jak uciążliwość obowiązku, czasochłonność postępowań przed sądami powszechnymi, brak winy, podczas kiedy właściwa wykładnia tej normy prowadzi do wniosku, iż organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie prawa i nie mają możliwości elastycznej modyfikacji bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, kreatywnego prowadzenia postępowania, w oparciu o uznanie administracyjne i przejmowania kognicji sądów powszechnych, poprzez dokonywanie oceny nienależytego wykonania umowy zobowiązaniowej;

c) art. 8 k.p.a. poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że gmina działająca jako osoba prawna i podmiot prawa cywilnego, w stosunkach prawa prywatnego, występuje jako "organ administracji publicznej prowadzący postępowanie", do którego adresowana jest zasada ogólna pogłębiania zaufania uczestników postępowania, podczas kiedy właściwa wykładnia wskazanej normy prowadzi do konkluzji, że do oceny stosunków zobowiązaniowych między osobą prawną - gminą działającą jako podmiot prawa cywilnego nie mają zastosowania normy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisy prawa prywatnego;

2/ na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w wadliwej kontroli zgodności z prawem inkryminowanego rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędnym uznaniu, że decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszają prawo materialne i w konsekwencji uwzględnieniu skargi, mimo braku podstaw;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wadliwych wskazań co do dalszego trybu postępowania poprzez zobligowanie skarżącego organu do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego poprzez uzyskanie zgody właścicieli nieruchomości na udostępnienie nieruchomości w celu usunięcia samowoli i nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora niedysponującego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd pierwszej instancji sformułował dla organu zalecenia niezgodne z prawem, jako że zastosowanie się do wskazań Sądu pierwszej instancji doprowadzi do wydania decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną określoną normą art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie w przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne wywiedzione przez organ i Gminę W. B. i P.W. wnieśli o ich oddalenie jako pozbawionych usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego stosownie do normy § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., albowiem postępowanie ze skargi kasacyjnej Gminy W. wobec cofnięcia tego środka odwoławczego podlegało umorzeniu.

Dlatego też w tym przedmiocie podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 60 w zw. z art. 193 p.p.s.a., skarżący może cofnąć skargę kasacyjną. Sąd jest związany żądaniem strony, jeżeli stwierdzi jego dopuszczalność, tj. jeżeli cofnięcie skargi kasacyjnej nie zmierza do obejścia prawa lub nie spowodowałoby utrzymania w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.

Cofnięcie skargi kasacyjnej sprowadza się do rezygnacji przez skarżącą z dochodzenia na drodze sądowej ochrony sfery jej praw i interesów, a tym samym z kontynuowania postępowania sądowoadministracyjnego i realizacji uprawnień wynikających z zasady prawa do sądu.

W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby istniały przesłanki negatywne, określone w powołanym wyżej przepisie.

Stąd też, mając na uwadze skuteczny wniosek Gminy W. o cofnięciu wniesionej skargi kasacyjnej, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., umorzono postępowanie kasacyjne ze skargi tej strony postępowania, a o zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przystępując zaś do rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. podnieść należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

Wyjaśniając przesłanki uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej przez organ administracji zauważyć należy, iż na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 49b ust. 1 w zw. z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że norma art. 52 powyższej ustawy, nie określając jakichkolwiek kryteriów wyboru adresatów obowiązku wynikającego z art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pozwala na skierowanie obowiązku do inwestora nieposiadającego w dniu wydania decyzji administracyjnej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas kiedy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do konkluzji, że w takiej sytuacji adresatem decyzji jest właściciel bądź zarządca nieruchomości, której dotyczy postępowanie.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, co przyznał również w motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, iż sama zasadność orzeczenia nakazu rozbiórki nie budzi wątpliwości, gdyż przedmiotowe ogrodzenie z płyt betonowych o wysokości 2 m i długości ok. 25 m z bramą stalową o szerokości 4,20 m, zlokalizowane na działce nr [...] niewątpliwie zostało zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej i jest ewidentnie sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]) obowiązującego dla przedmiotowej działki. Niemniej jednak Sąd pierwszej instancji zakwestionował wyłącznie prawidłowość ustalenia adresata decyzji nakazującej przedmiotową rozbiórkę uznając, iż skierowanie jej do właścicieli działki, w okolicznościach tej sprawy, nie jest zasadne, skoro sprawcą samowoli była Gmina W., to i ona winna być adresatem decyzji o nakazie rozbiórki.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, co również nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, że do przedmiotowej samowoli budowlanej doszło na skutek wcześniej zawartej między skarżącymi a Gminą W. umowy zamiany. Niewątpliwie aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2011r. repertorium A nr [...] pomiędzy ww. stronami doszło do zamiany nieruchomości, przy czym Gmina W. została tą umową zobowiązana w wyznaczonym terminie (do 15 kwietnia 2012 r. - przypomnienie NSA) do odtworzenia zagospodarowania działki przejętej od skarżących poprzez realizację wymienionych w tej umowie obiektów, w tym w szczególności do wykonania ogrodzenie w części z płyt betonowych o wysokości 1,80 m - 2,00 m wraz z bramami wjazdowymi, w tym jednej od strony działki nr [...] wraz z furtką usytuowaną od strony frontu działki. Umową tą zobowiązano ponadto Gminę W. do jednoczesnego zgłoszenia wymienionych w niej prac i robót budowlanych w Wydziale Architektury Starostwa Powiatowego w W., a konsekwencją niewywiązania się z tak zawartych postanowień było zobowiązanie się wskazanej Gminy do wypłacenia rekompensaty skarżącym w wysokości 80 000 zł.

W tych okolicznościach sprawy, jak ustalono w toku postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego, sporne ogrodzenie powstało w zakreślonym umową terminie, zaś formalności związane z ich zgłoszeniem nastąpiły w 2013 r., a więc już po realizacji przedmiotowego ogrodzenia, co uzasadnia w pełni przyjęcie zaistnienia samowoli budowlanej. Jednocześnie sprzeczność wykonanych robót z przepisami prawa miejscowego nie pozwalała na wdrożenie procedury legalizacyjnej wobec tak samowolnie realizowanego ogrodzenia, dlatego też w tej sprawie zachodziła konieczność orzeczenia jego rozbiórki, jak to zasadnie uczyniono w tej sprawie na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co również nie jest kwestionowane w tej sprawie.

Podstawowe zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia ma w tych okolicznościach prawidłowa wykładnia art. 52 ustawy Prawo budowlane, który odnosi się do zasad ponoszenia kosztów wykonania decyzji. Przepis ten stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Ponieważ decyzje, o których mowa w powołanym wyżej przepisie dotyczą samowoli budowlanej co do zasady obowiązek wykonania wymienionych w tych decyzjach czynności winien w pierwszej kolejności być kierowany do inwestora jako sprawcy samowoli. Najczęściej bowiem inwestor jest jednocześnie właścicielem działki na której został usytuowany obiekt będący przedmiotem nakazu rozbiórki.

W sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, zarówno w chwili powstawania spornej samowoli kiedy Gmina W. realizując w 2012 r. postanowienia zawartej w dniu [...] grudnia 2011 r. umowy, jak i w czasie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, wskazana Gmina nie dysponowała prawem własności do spornego terenu na którym powstało przedmiotowe ogrodzenie. Dlatego też obowiązek ten winien zostać skierowany do właściciela nieruchomości, a więc w niniejszej sprawie do B. i P. małżonków W. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite uznać należy stanowisko zgodnie z którym nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723, wyrok NSA z 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 247/10, LEX nr 1071219, wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11, LEX nr 1219135).

Przeciwne stanowisko w zaskarżonym wyroku wskazujące jako podmiot zobowiązany do rozbiórki w opisanych wyżej okolicznościach inwestora - sprawcę samowoli Gminę W., która nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do spornej nieruchomości, uzasadnia w pełni przyjęcie stanowiska, iż Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 52 ustawy Prawo budowlane.

Należy bowiem podkreślić, iż przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Rz 597/00, LexPolonica 354876). Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu - patrz wyrok NSA z 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2319/14, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.

W rozpoznawanej sprawie żaden z przypadków o jakich wyżej mowa, a więc pozwalających skierować decyzję o nakazie rozbiórki również do inwestora, który nie jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, nie zaistniał. Po pierwsze w sposób niebudzący wątpliwości ustalono osoby będące właścicielem nieruchomości na której znajduje się samowola, a nadto nie można z akt sprawy w żaden sposób wyprowadzić wniosku, iż Gmina W. realizując sporne zamierzenie na gruncie skarżących wybudowała go samowolnie bez zgody i wiedzy właścicieli nieruchomości. Postanowienia umowne z dnia [...] grudnia 2011 r. przeczą temu albowiem w sposób bardzo precyzyjny wskazywały na obowiązek Gminy [...], w bardzo krótkim terminie, na zrealizowanie po uprzednim dokonaniu zgłoszenia organom architektoniczno-budowlanym na terenie stanowiącym własność skarżących szeregu obiektów w tym również i przedmiotowego ogrodzenia. Niezrealizowanie spornego ogrodzenia po uprzednim dokonaniu zgłoszenia i do tego w odpowiednim terminie, powodowało konieczność wypłacenia skarżącym stosownej rekompensaty, oznaczonej co do wysokości w zawartej umowie. Niemniej jednak nie jest sporne w tej sprawie, że za wiedzą i zgodą stron na działce małżonków W. realizowano sporne ogrodzenie a to, że niezgodnie z umową, to już jest inna kwestia, która nie może być oceniana w toku postępowania administracyjnego. Zarówno organy administracji jak i sąd administracyjny, nie są właściwi do oceny skutków niewłaściwego wykonania umowy cywilnej. W tym zakresie właściwy jest bowiem sąd powszechny. Pomimo tego, że to Gmina W. była sprawcą samowoli budowlanej, to jednak wszelkie skutki wynikające z tej samowoli obciążają jej obecnych właścicieli. Natomiast ewentualne roszczenia do inwestora z tytułu poniesionych kosztów rozbiórki będą mogły być dochodzone przez skarżących wyłącznie przed sądem powszechnym. Naczelny Sąd Administracyjny tym samym podziela w pełni stanowisko zawarte w zdaniu odrębnym złożonym do przedmiotowego wyroku, iż to aktualny właściciel winien być adresatem decyzji o nakazie rozbiórki.

Ponadto, mając na uwadze okoliczności tej sprawy, nie można zapominać również o potrzebie wykonalności decyzji o nakazie rozbiórki. Gdy inwestor jest jednocześnie właścicielem gruntu kwestia ta nie budzi żadnych wątpliwości. Jeżeli jednak inwestorowi, tak jak w tej sprawie, nie przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości i obowiązek rozbiórki nałożony byłyby na niego, to w takim momencie wykonalność takiej decyzji przez inwestora uzależniona jest od woli osoby trzeciej, a skoro tak, to w razie odmowy wejścia na teren nieruchomości celem wykonania rozbiórki, decyzja o nakazie rozbiórki będzie niewykonalna, gdyż nie można zastosować w stosunku do jej adresata środków przymusu. Jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż to, że skarżący aktualnie wyrażają zgodę na dokonanie przedmiotowej rozbiórki, nie zmienia powyższego stanowiska, gdyż zgoda ta w sytuacji toczącego się między stronami sporu może być w każdej chwili i bez podania wyraźnego powodu wycofana.

Dlatego też Sąd pierwszej instancji w opisanych okolicznościach sprawy przyjmując, iż obowiązek rozbiórki w trybie art. 52 ustawy Prawo budowlane obciąża inwestora Gminę W., nie posiadającą jakiegokolwiek tytułu do gruntu na którym wybudowano samowolnie sporne ogrodzenie, naruszył ww. przepis poprzez błędną jego wykładnię. Dlatego też przedstawiony w tym zakresie przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. zarzut należy uznać za w pełni usprawiedliwiony. W konsekwencji zasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w wadliwej kontroli zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędnym uznaniu, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszają prawo materialne i w konsekwencji uwzględnieniu skargi, mimo braku podstaw. Podzielenie tego stanowiska w powyższym zakresie spowodowało, iż należało uwzględnić wniesioną skargę kasacyjną i uchylić zaskarżony wyrok jako nie odpowiadający prawu. Natomiast pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej nie objęto zakresem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako pozbawionych doniosłości prawnej. Jedynie informacyjnie należy w tym miejscu zauważyć, iż w kasacji wadliwie oznaczono zarzuty naruszenia art. 6 i 8 k.p.a. jako naruszenie przepisów prawa materialnego, skoro są to przepisy regulujące procedurę administracyjną, a więc należy je kwalifikować jako przepisy prawa procesowego.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota tej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co w konsekwencji uzasadniało zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 188 p.p.s.a., a to po uchyleniu zaskarżonego wyroku rozpoznanie wniesionej skargi B.W. i P.W.

Rozpoznając więc wniesioną skargę w prawidłowo ustalonym i niekwestionowanym stanie faktycznym wskazać należy, że przedmiotowe ogrodzenie wybudowane samowolnie bez wymaganego zgłoszenia, nie może podlegać postępowaniu legalizacyjnemu albowiem pozostaje w sprzeczności z przepisami uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w mieście W. w rejonie terenu wzdłuż torów kolejowych oraz strugi [...] i ulicy [...] cz. II. W planie tym dla terenu gdzie zlokalizowano sporne ogrodzenie określono szczegółowe warunki zagospodarowania w tym wskazano na obowiązującą maksymalną wysokość ogrodzenia 1,80 m oraz na wprowadzony zakaz stosowania prefabrykowanych ogrodzeń z przęsłami z płyt betonowych, dopuszczając wyłącznie użycie słupów i cokołów ogrodzenia jako prefabrykowanych elementów betonowych i żelbetonowych (§ 16). To zaś oznacza, że przedmiotowe ogrodzenie nie spełnia kryteriów z art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane umożliwiających jego legalizację i dlatego na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane należało nakazać jego rozbiórkę. Zasadnie również przedmiotowy nakaz skierowano do małżonków W. jako właścicieli nieruchomości, albowiem takie określenie adresata decyzji umożliwi w przyszłości prawidłowe jej wykonanie. Z tych powodów zaskarżoną decyzję uznać należy za odpowiadającą prawu. To zaś uzasadniało przyjęcie stanowiska, iż wniesiona w tej sprawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co w konsekwencji pozwalało na jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych powodów, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., po uchyleniu zaskarżonego wyroku oddalono wniesioną skargę. Mając na uwadze okoliczności tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na zastosowanie przepisu art. 207 § 2 p.p.s.a., stąd też odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od B. i P. W. na rzecz Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w całości.

Dotąd powiedziane pozwalało orzec jak w sentencji.