Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 743/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 39 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 699/07 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 699/07 oddalił skargę M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności: Prezydent Miasta Słupska decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku M. W. przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy w kwocie 70 zł na zakup leku Zyllt.

Odwołując się od powyższej decyzji M. W. domagał się zasiłku w kwocie 300 zł na zakup niezbędnego dla niego leku, gdyż przyznane świadczenie nie pokrywa w całości kosztu lekarstw.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku nie uwzględniło odwołania i decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, iż strona spełnia warunki do uzyskania świadczenia na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), gdyż dochód na osobę w rodzinie wynosi 191,50 zł, zaś w toku postępowania przedstawiła zaświadczenie lekarskie o konieczności przyjmowania leku. Zasiłek celowy, będący świadczeniem fakultatywnym winien uwzględniać m.in. możliwości finansowe konkretnego ośrodka pomocy społecznej oraz sytuację materialną osoby ubiegającej się o tę pomoc.

W ocenie organu na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie mogą być pokrywane wszelkie koszty utrzymania osób i rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, a przyznawane środki mają pomóc w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych. Zasiłek ten ma charakter uzupełniający i nie zaspokaja wszystkich potrzeb osób ubiegających się i dlatego organy winny uwzględniać posiadane środki oraz liczbę i sytuację osób ubiegających się o tego rodzaju pomoc.

Organ odwoławczy ustalił, iż w czerwcu 2007 r. na zasiłki celowe wydatkowano 198 205 zł dla 1211 gospodarstw domowych. Kwota najniższego zasiłku celowego wynosiła 45 zł, zaś średni zasiłek 163,67 zł. Strona – jak wynika z akt – objęta jest wszechstronną pomocą, gdyż otrzymuje zasiłek stały oraz celowe, których wartość w maju 2007 r. wynosiła 520 zł, w czerwcu – 800 zł, w tym 180 zł na lekarstwa. W lipcu 2007 r. M. W. otrzymał świadczenie w kwocie 800 zł w tym na leki i leczenie 180 zł.

Z powyższych względów, mimo iż przyznany zasiłek celowy nie pokrywa całego kosztu nabycia leku Zyllt organ uznał, iż żądanie strony przekracza możliwości pomocy społecznej, która winna uwzględniać również potrzeby innych osób, znajdujących się w podobnej, lub trudniejszej sytuacji materialnej. Nie uznano za trafny zarzutu przewlekłego załatwiania sprawy skoro wniosek o zasiłek M. W. złożył w dniu 21 maja 2007 r., zaś po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego decyzja została wydana [...] czerwca 2007 r.

W skardze do Sądu na powyższą decyzję M. W. zarzucił organom, iż nie przyznano mu zasiłku pokrywającego koszty zakupu wszystkich leków jakie zapisują mu lekarze.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołał się na przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w myśl którego zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości wydatków na zakup żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Z treści tej normy prawnej wynika, że jest to świadczenie o charakterze fakultatywnym, które może być przyznane na wskazane wyżej potrzeby. Oznacza to, że organ administracji rozpatrujący wniosek strony o przyznanie zasiłku celowego na zakup leku nie jest związany żądaniem strony co do wysokości tego świadczenia i to niezależnie od celu na jaki może być przyznany.

W tym zakresie Sąd podzielił w całości wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wyjaśnił skarżącemu, że ustawa w rozdziale pierwszym określa, że:

– rodzaj, formę i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 7 ust. 3 ustawy),

– potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Ta ostatnia norma prawna jednoznacznie zdaniem Sądu wskazuje, że organy administracji nie posiadają całkowitej swobody w zakresie przyznania zasiłków celowych, gdyż zasadniczym ograniczeniem są opisane wyżej możliwości konkretnego ośrodka pomocy społecznej. Oznacza to, że w przypadku braku odpowiednich środków finansowych na przyznawanie zasiłków celowych organy administracji winny dzielić posiadane środki pomiędzy wszystkie osoby ubiegające się o tę formę pomocy pieniężnej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób precyzyjny i jednoznaczny wskazano, że w czerwcu 2007 r. MOPR w Słupsku dysponował kwotą 198 205 zł na przyznanie zasiłków celowych, o które ubiegało się 1211 osób. Średni zasiłek wyniósł 163,67 zł, a najniższy 45 zł. Ponadto skarżący w tym samym miesiącu oraz w lipcu 2007 r. otrzymał zasiłki celowe odpowiednio w kwotach 800 zł i 830 zł, w tym 200 zł na zakup leków.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. W., reprezentowany przez radcę prawnego S. B., ustanowionego z urzędu i zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, przy jednoczesnym niewykazaniu, iż zachodzą warunki zastosowania art. 39 ust. 2 tej ustawy.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów udzielonej z urzędu pomocy prawnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznając uznaniowy charakter decyzji autor skargi kasacyjnej stwierdza, że nie może być mowy, aby przy wydawaniu takiej decyzji organ był zupełnie samodzielny.

Artykuł 39 ust. 1 stanowi o "zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej". Statuuje on ogólną zasadę pełnego zaspokojenia uzasadnionych potrzeb wnioskodawców. Kolejna norma zawarta w treści art. 39 ust. 2 relatywizuje wprawdzie powyższą, ogólną zasadę i stanowi typowy przykład normy lex specialis; organ winien jednak dążyć do tego, by realizacja potrzeb wnioskodawców była jak najbardziej pełna, a każde rozstrzygnięcie o odmiennej treści winno być szczegółowo uzasadnione. Autor zauważa, iż norma prawna zawarta w art. 39 ust. 1 koresponduje w pełni z prawami obywatelskimi zawartymi w art. 67 ust. 2, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc ich ustawową, praktyczną realizację.

Dalej kasator zauważa, iż w realiach sprawy skarżącego M. W. – cierpiącego na poważną chorobę układu krążenia, wymagającą ciągłego leczenia oraz praktycznie uniemożliwiającą wykonywanie pracy zarobkowej – wywód uprzedniego akapitu oznacza prawną potrzebę refundacji całej kwoty, wydatkowanej na zakup niezbędnego do przeżycia i dalszego funkcjonowania leku, tak aby uczynić zadość ustawowej przesłance "zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej". Organ pomocy społecznej – planując swój budżet roczny, budżety miesięczne, plany podziału wydatków oraz rozpoznając podania wszystkich wnioskodawców winien dokonywać gradacji ich potrzeb i dopiero na tej podstawie podejmować swoje decyzje. W przedmiotowej sprawie brak tymczasem jakiegokolwiek dowodu na to, by organ I instancji w ogóle realnie badał i ważył potrzeby swoich wnioskodawców, z uwzględnieniem gradacji ważności ich potrzeb oraz sytuacji życiowej, w której się znajdują. Umknęło to uwadze tak jak Kolegium jak i WSA w Gdańsku przy rozpoznawaniu skargi skarżącego; w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprzestano na milczącym przyjęciu do wiadomości, iż Prezydent Miasta Słupska nie posiadał w czerwcu 2007 r. wystarczających środków finansowych po temu, by przyznać skarżącemu M. W. zasiłek celowy na zakup leków w wyższej wysokości niż ta, którą faktycznie wskazano w decyzji. Organ, którego decyzję zaskarżył wnioskodawca (tj. Prezydent Miasta Słupska) nie wykazał jednak, iż potrzeby innych osób były pilniejsze, a jeżeli tak, to jakich konkretnie osób i z jakich przyczyn. W zakresie tym konieczne byłoby wnikliwe postępowanie dowodowe, które ze swej istoty winno być – zgodnie z art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przeprowadzone przez organ administracji publicznej, po uchyleniu przez sąd administracyjny jego rozstrzygnięcia. Bez autorytatywnego ustalenia tej kwestii – w ocenie pełnomocnika skarżącego – nie jest możliwym wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia administracyjnego w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego należało uznać w ocenie skarżącego, że zaskarżony na wstępie wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędne wyinterpretowanie z niego normy prawnej o charakterze całkowicie uznaniowym, przy jednoczesnym niewykazaniu przez organy obu instancji w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym, iż zachodziła niemożność przyznania świadczenia w pełnej, dochodzonej przez wnioskodawcę wysokości. Wskutek błędnej interpretacji stworzono normę prawną, której subsumcja do ustalonego stanu faktycznego spowodowała wydanie orzeczenia o błędnym kierunku, niekorzystnego w treści dla skarżącego M. W. Przesłanka taka stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a., uzasadniającą wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 185 ustawy orzeczenia o charakterze kasatoryjnym. Zaniechanie ustalenia tego, czy zachodzą przesłanki zastosowania art. 39 ust. 2 zmusza – zdaniem autora skargi kasacyjnej – do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy w tym zakresie, stąd niemożliwym jest wydanie orzeczenia merytorycznego w trybie art. 188 ustawy P.p.s.a., a nie zachodzą jednocześnie przesłanki wymienione w art. 183 § 2.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wymienione w art. 183 § 2 w tej sprawie nie wystąpiły.

Rozpoznając sprawę w granicy postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej Sąd odwoławczy uznał go za niezasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zinterpretował powyższy przepis akcentując jego uznaniowy charakter, odnosząc się do sytuacji materialnej strony oraz ocenił prawidłowo miarkowanie przez organ rozmiaru udzielonej pomocy z uwzględnieniem możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej. Błędnie kasator w przepisie art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej dopatruje się regulacji nakazującej uwzględnienie w całości potrzeb osoby ubiegającej się o pomoc skoro przepis ten w sposób wyraźny stwarza możliwość przyznawania zasiłków "w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu... leków i leczenia". Wykładając ten przepis w połączeniu z normą art. 3 ust. 4, która nakazuje uwzględniać potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej, "jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej" nie sposób nie brać pod uwagę okoliczności, iż rozmiary udzielanej pomocy determinowane są wielkością posiadanych przez organ środków finansowych oraz ilością osób, które o takie środki ubiegają się. W stanie faktycznym tej sprawy wobec szczegółowego odniesienia się przez organ odwoławczy zarówno do sytuacji materialnej strony, jej potrzeb, rozmiarów udzielonego jej wsparcia finansowego oraz możliwości i obciążeń finansowych ośrodka świadczeniami dla innych osób zarzut błędnej interpretacji normy prawnej jako "całkowicie uznaniowej" postawiony Sądowi I instancji jest pozbawiony trafności.

Powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego nie nakładają na Sąd, który kontroluje legalność tylko zaskarżonych decyzji, badania prawidłowości planowania przez organy pomocy budżetów rocznych, miesięcznych oraz zasadności rozdziału środków finansowych na rzecz innych osób. Taki zakres orzekania przekracza nie tylko granice danej sprawy, lecz także kompetencje sądu administracyjnego. Szczegółowe odniesienie się do wywodów skargi kasacyjnej zamieszczonych w jej uzasadnieniu jest niemożliwe, gdyż wniesiony środek zaskarżenia nie powołuje jako podstawy kasacyjnej przepisów naruszenia przepisów postępowania.

Wspomniany zaś przepis art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. przewiduje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez Sąd I instancji dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to przedłużenia postępowania w sprawie, lecz kasator powołując ten przepis postulat przeprowadzenia postępowania dowodowego adresuje do organów, nakazując im rozszerzenie granic rozpoznania wniosku skarżącego o "badanie i ważenie potrzeb swoich wnioskodawców z uwzględnieniem gradacji ważności ich potrzeb oraz sytuacji życiowej".

Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wniesiony środek zaskarżenia nie podważył ustalonego w sprawie stanu faktycznego zaś zarzut naruszenia prawa materialnego jest całkowicie chybiony i skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.

Sąd odwoławczy nie orzekł o kwestii wynagrodzenia dla pełnomocnika, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie (art. 250 ustawy P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258–261 powołanej ustawy. Pełnomocnik skarżącego winien złożyć WSA stosowne oświadczenie, o jakim mowa w § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).