Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 980/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 19  ust. 1 i 2, ust. 3, ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy P." stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 19 ust. 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r.

o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 328 ze zm., dalej: u.z.z.w.), podjęła uchwałę nr [...] z [...] maja 2019 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy [...] (dalej: Regulamin, uchwała).

Pismem z [...] października 2021 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.:

1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy ż dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zapatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków

(Dz.U.2020.2028 t.j., dalej u.z.z.w.) poprzez określenie w § 29 ust. 2 regulaminu, że reklamację dotyczącą sposobu wykonania przez przedsiębiorstwo umowy składa się w formie pisemnej, podczas gdy ustawodawca nie określił szczegółowej formy złożenia reklamacji;

2. istotne naruszenie przepisów art. 19 ust. 5 u.z.z.w., poprzez wprowadzenie w § 23 ust. 1 regulaminu obowiązku dostarczania przedsiębiorstwu geodezyjnej inwentaryzacji podwykonawczej przed sporządzeniem protokołu odbioru końcowego przyłącza, podczas gdy przepisy do tego nie upoważniają;

3. istotne naruszenie przepisów art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. poprzez zobowiązanie w § 17 ust. 4 regulaminu do dołączenia do wniosku mapy sytuacyjno- wysokościowej, podczas gdy ustawodawca nie zobowiązuje do przedkładania wraz

z wnioskiem jakichkolwiek dokumentów, wskazując że do zwarcica umowy wystarczy fizyczne połączenie z siecią oraz wniosek.

Prokurator na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że uchwała jest aktem prawa miejscowego, a prokurator działa w interesie obywateli, tj. wtedy, jeśli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela.

Odnośnie zarzutu stawianego zaskarżonej uchwale wskazał, iż ustawodawca w art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w., wskazując sposób załatwienia reklamacji, nie określił szczegółowo formy w jakiej reklamacja może zostać przez odbiorcę usługi złożona. Ograniczenie wyłącznie do formy pisemnej stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego.

W sposób naruszający materię ustawową wprowadzono również w § 23 ust. 1 regulaminu obowiązek dostarczenia przedsiębiorstwu geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przyłącza, podczas gdy brak ku temu upoważnienia w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Stwierdził nadto, że zasady sporządzenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, i wyjątki od jej sporządzenia, określają normy Prawa budowlanego (art. 43). Jak wskazano w sprawie II SA/Wr 863/13, skoro ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia w regulaminie sposobu dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, to chodzi tu

o czynności techniczne, a dostarczenie inwentaryzacji geodezyjnej nie mieści się

w delegacji ustawowej. Zdaniem Prokuratora nieuprawniona jest również regulacja zawarta w § 17 ust. 4 regulaminu w zakresie dołączenia do wniosku mapy sytuacyjno wysokościowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o wskazanie, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, a nie stwierdzenie nieważności, w razie zaś nieuwzględnienia pozytywnego żądania wniosła o uwzględnienie skargi w zakresie

§ 29 ust.2, § 23 ust.1, § 17 ust. 4 powołanej uchwały w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy [...]. Organ dodał jednocześnie, że Uchwałą Rady Gminy [...][...] z dnia [...] października 2021 r. określono Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]. Na podstawie nowo uchwalonej uchwały zaskarżona uchwała wygasła i nie obowiązuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 j.t., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie

z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice danej sprawy wyznacza przy tym jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy", jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza bowiem, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze.

Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu.

Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne

z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy

z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa).

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 3 u.z.z.w., z którego wynika, Rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody

i odprowadzania ścieków. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, stwierdzając zasadność skargi.

Wobec stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę dodać należy, że zmiana lub uchylenie uchwały, stanowiąca o utracie mocy obowiązującej, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania (ex tunc). Takie rozstrzygnięcie w konsekwencji prowadzi do sytuacji, jak gdyby dany akt administracyjny nie wszedł do systemu prawnego. Z tej perspektywy utrata mocy obowiązującej, czyli niewywoływanie skutków na przyszłość, nie wyklucza stwierdzenia nieważności oddziałującego na przeszłość (por. wyrok WSA w Łodzi

z 28 lipca 2020 r., II SA/Łd 967/19). Uchwała będąca aktem prawa miejscowego mogła bowiem być w czasie jej obowiązywania stosowana i stanowić podstawę nakładania obowiązków na określone podmioty.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 zasad techniki prawodawczej – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż zasady techniki prawodawczej nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).

Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług

i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody

i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Brzmienie art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. wskazuje, że regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Sformułowanie "regulamin określa" oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają

o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części.

W pierwszej kolejności Sąd zaznacza, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, art. 19 u.z.z.w. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w cytowanym przepisie ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź

w części (por. np.: wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19).

Przede wszystkim zaskarżony regulamin nie realizuje w sposób oczekiwany postanowień art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Przepis ten stanowi: regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Analiza postanowień regulaminu potwierdza, że wbrew unormowaniu zawartemu w art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. regulamin ten nie zawiera żadnych regulacji odnoszących się do praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie odprowadzania ścieków. Pominięcie to powoduje, że już tylko z tego względu zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości.

Ustalenia uchwały podejmowanej w przedmiocie dostarczania wody

i odprowadzania ścieków winny regulować kwestię, o której mowa w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., z uwzględnieniem obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, LEX, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2018 r., sygn. II SA/Wr 118/18). Tymczasem w zaskarżonym regulaminie, nie wyrażono tych koniecznych z punktu widzenia minimalnego poziomu usług zbiorowego w zakresie odprowadzania ścieków.

Brak zatem zawarcia w Regulaminie określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody i minimalna ilość odprowadzanych ścieków, prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Brak wypełnienia delegacji ustawowej wobec pominięcia w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów, należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06). Takie naruszenie samo w sobie dyskwalifikuje zaskarżony akt. Brak zatem wypełnienia delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., wobec pominięcia w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów, uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Jak podniesiono powyżej w regulaminie należy unikać powtórzeń przepisów, czy odsyłania do konkretnych ustaw czy rozporządzeń, co nie zostało uwzględnione w kontrolowanym przez Sąd akcie. Przykładowo w § 1, § 2, § 4, § 13, § 14 regulaminu przywoływano ustawę z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu

w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, bądź rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, do czego Rada Gminy nie była uprawniona i co stanowi istotne naruszenie prawa.

Zamieszczenie w § 6 Regulaminu uchwały obowiązku i praw odbiorcy wody – postanowień w tym zakresie stanowi istotne naruszenie prawa. Należy bowiem zauważyć, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług (art. 6 ust. 1 ustawy). Na podstawie art. 6 ust. 3 pkt 3, umowa ta zawiera

w szczególności postanowienia dotyczące praw i obowiązków stron. Ustawodawca zdecydował zatem, że to wola stron umowy ma kluczowe znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. (vide: Wyrok WSA w Gliwicach z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1569/19; orzeczenie dostępne w CBOIS).

Przechodząc do § 7, § 8, § 9, § 10, § 11 Regulaminu, który dotyczy Szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, należy zauważyć, że delegacji do określenia w regulaminie wskazanych kwestii nie można wywodzić z treści art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy. Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy, w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy. Takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, a przez to nie mogły znaleźć się w zaskarżonych przepisach Regulaminu. Taką wykładnię potwierdza treść art. 6 u.z.z.w, w którym ustawodawca określił między innymi, jakie postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Przepis art. 6 ust. 3 stanowi natomiast, że umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości

i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Ustawodawca zdecydował zatem, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu postanowień umowy, w tym "praw

i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak

i odbiorców jego usług, zaś elementy przedmiotowo istotne takiej umowy ustawodawca wprost określił w art. 6 ust. 3 ustawy. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy. Określenie tych elementów przez radę w regulaminie stanowi niedozwoloną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Tym samym postanowienia odnoszące się do treści umowy, w tym czasu jej obowiązywania, możliwość jej rozwiązania, sposobów rozwiązania, przypadków możliwości odstąpienia od umowy przez przedsiębiorstwo, skutków rozwiązania umowy, wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. Przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (wyroki: WSA w Poznaniu z 25 lipca 2018 r., IV SA/Po 556/18; WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VIII SA/Wa 470/19; WSA w Kielcach

z 14 października 2019 r., II SA/Ke 507/19; NSA z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1943/18 ). Podobnie rzecz dotyczy § 13 i § 14 Regulaminu, które niewątpliwie powinny zostać uregulowane w umowie a nie w regulaminie.

Za sprzeczny z przepisami u.z.z.w. należy uznać § 16 Regulaminu, który określał, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej może być osobą posiadającą tytuł prawny do nieruchomości lub osoba korzystająca z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W ocenie Sądu zapis § 16 Regulaminu stanowi powtórzenie art. 6 pkt 4 u.z.z.w.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem Prokuratora co do podniesionego

w skardze zarzutu w zakresie § 17 ust. 4 Regulaminu. Żaden przepis prawa nie upoważniał Rady do żądania załączenia do wniosku mapy sytuacyjno-wysokościowej. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga stosownie do art. 29 a ust. 1 Prawa budowlanego jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej.

W sposób naruszający materię ustawową wprowadzono również w § 23 ust. 1 Regulaminu obowiązek dostarczenia przedsiębiorstwu geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przyłącza, podczas gdy brak ku temu upoważnienia w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., nadto – zasady sporządzenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej,

i wyjątki od jej sporządzenia, określają normy Prawa budowlanego (art. 43). Jak wskazano w sprawie II SA/Wr 863/13, skoro ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia w regulaminie sposobu dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, to chodzi tu o czynności techniczne, a dostarczenie inwentaryzacji geodezyjnej nie mieści się w delegacji ustawowej.

W odniesieniu do przepisu § 29 załącznika do uchwały organ wskazał, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma określać sposoby załatwiania reklamacji. Natomiast ustalenie jakie poczyniła Rada, tj. wniesienie reklamacji wyłącznie na piśmie stanowi ograniczenie formy, w jakiej można dokonać takiej czynności. W ustawie brak jest delegacji do określenia, w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków tego typu ograniczeń. Brak jest zatem podstaw do wprowadzenia takiego ograniczenia w odniesieniu wyłącznie do formy listownej korespondencji, elektronicznie, bądź pisemnej osobiście. Taka regulacja niewątpliwie ogranicza prawa odbiorcy. W ocenie Sądu usługobiorca może złożyć reklamację ustnie (np. w siedzibie przedsiębiorstwa do protokołu, podpisując zgłoszenie reklamacji).

Reasumując, zakres stwierdzonych istotnych naruszeń prawa zobowiązuje sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest zobowiązany bowiem do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione

w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, w oparciu o delegację ustawową z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. i czy mógłby nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego. Kontrola ta w tym wypadku wykazała, że uzasadnione jest żądanie prokuratora stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Eliminacja bowiem

z zaskarżonej uchwały wymienionych wyżej przepisów, jak również brak jego obligatoryjnych elementów skutkuje tym, że regulamin nie spełnia wymogów wynikających z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15). W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli sąd stwierdza wadliwość znacznej liczby postanowień zaskarżonej uchwały, jako uprawnione należy ocenić wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego w całości. O nieważności takiej uchwały przede wszystkim przesądzać ma ilość i charakter stwierdzonych wad, których wyeliminowanie spowoduje, że niekompletna uchwała nie mogłaby dalej funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyroki NSA z 14 grudnia 2011 r., II OSK 2058/11 i z 18 lutego 2014 r., II OSK 1746/13).

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.