Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 414/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 67 lit. a
journal: Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2011 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak [...] na podstawie art. 67 a § 1 pkt 2 i 3, art. 57 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa - t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm. (dalej: Ordynacja podatkowa) w związku z art. 59 g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane – t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. (dalej: Prawo budowlane) po rozpatrzeniu wniosku B. M. o umorzenie całości, części lub rozłożenie na raty należności stanowiącej opłatę legalizacyjną nałożoną postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w kwocie 25.000,00 zł z tytułu samowolnej budowy "domku letniskowego"

1. odmówił umorzenia opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej budowy "domku letniskowego" we wsi B. gmina W.,

2. rozłożył nałożoną opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000,00 zł na 60 rat płatnych wraz z ustaloną opłatą prolongacyjną w kwocie 3.553,00 zł w określonych w decyzji terminach.

W uzasadnieniu organ wskazał, że B. M. zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o umorzenie całości, części lub rozłożenie na raty należności stanowiącej opłatę legalizacyjną nałożoną postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: PINB w C.) z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w kwocie 25.000,00 zł z tytułu samowolnej budowy "domku letniskowego" we wsi B. gmina W. Wnioskodawczyni swój wniosek uzasadniła m.in. tym, iż nie posiada środków finansowych umożliwiających jednorazowo spłatę nałożonej opłaty legalizacyjnej. Jest osobą samotną. Od kilku lat jest na emeryturze (otrzymuje 1.530,49 zł emerytury). W 1955 r. przeszła chorobę Heinego-Medina (porażenie lewej nogi), posiada III grupę inwalidzką. Kosztem wielu wyrzeczeń starała się utrzymać działkę z domkiem we wsi B., która jest nie tylko miejscem na odpoczynek, ale również miejscem do bieżącej rehabilitacji. We wniosku zaznaczyła także, iż ma poważne problemy zdrowotne i jest pod stałą opieką Wojewódzkiego Szpitala Onkologicznego.

Organ podał, że zgodnie z art. 49 b ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio art. 59 g powołanej ustawy. Stwierdził, iż art. 59 g ust. 5 ustawy Prawo budowlane stanowi, że do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60 ze zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują Wojewodzie. Natomiast zgodnie z art. 67 a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa - organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67 b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym, może:

1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty;

2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53 a;

3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

Organ stwierdził, że za "ważny interes podatnika" uznaje się sytuację, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków podatnik nie jest w stanie uregulować zaległości podatkowych. Z kolei pod pojęciem "interesu publicznego" rozumie się takie sytuacje, gdy zapłata lub przymusowe wykonanie obowiązku doprowadzą do skutków niekorzystnych z punktu widzenia zbiorowości, których nie zbilansują uzyskane w ten sposób korzyści, np. gdy zapłata nałożonej opłaty legalizacyjnej spowoduje konieczność sięgania przez stronę do środków pomocy państwa.

Zauważył, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Odpowiedni charakter stosowania przepisów dotyczących kary, o której mowa w art. 59 f Prawa budowlanego uwidacznia się m.in. w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o nakazie rozbiórki całego lub części obiektu budowlanego. Opłata legalizacyjna w świetle przepisów Prawa budowlanego ma określony cel, umożliwiając inwestorowi zalegalizowanie prowadzonej budowy. Sankcją za jej nieuiszczenie jest rozbiórka obiektu. Umorzenie należności publicznoprawnej jest instytucją wyjątkową, stanowiącą odstępstwo od powszechnej zasady ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przez podmioty prawa.

Organ stwierdził, iż umorzenie jest instytucją prawną o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest płacenie podatków, nie zaś zwalnianie podatników od tego obowiązku Ulga w postaci umorzenia należności jest najszerzej zakrojoną formą pomocy stronie, bowiem zakłada zrzeczenie się należnego prawem świadczenia. Jako że umorzenie należności jest wyjątkiem od zasady ponoszenia prawem przewidzianych świadczeń, to i przypadki zastosowania tej instytucji powinny mieć charakter zdarzeń nadzwyczajnych. Zdaniem organu orzekającego, w przedmiotowym postępowaniu okoliczności o tak wyjątkowym i nadzwyczajnym charakterze nie występują. W rozpatrywanej sprawie nie doszło do sytuacji, w której z powodów nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych lub losowych przypadków lub okoliczności wnioskodawczyni utraciła majątek, czy też możliwość stałych dochodów. B. M. otrzymuje stałe i pewne dochody; świadczenia emerytalne w wysokości 1.530,49 zł. Do 30 czerwca 2010 r. pracowała dodatkowo na umowę zlecenie osiągając miesięcznie 1.200,00 zł brutto. Osiągane przychody pozwalają na regulowanie należności i ponoszenie bieżących opłat i kosztów utrzymania. Wprawdzie konieczność uregulowania ustalonej opłaty legalizacyjnej, rozłożonej na raty, może pogorszyć, w pewnym stopniu i w określonym czasie, warunki egzystencji strony, ale należy zwrócić uwagę, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej było konsekwencją jej działania. Skoro zaistniała sytuacja powstała w wyniku nieprzestrzegania przepisów prawa, to wnioskodawczym nie powinna skutkami błędnie podjętej decyzji obciążać budżetu państwa, wnosząc o umorzenie należnej do spłaty kwoty.

Zdaniem organu, za umorzeniem należności nie przemawia także interes publiczny. Interes publiczny to dyrektywa postępowania nakazująca mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak np. sprawiedliwość, zaś ulga w postaci umorzenia należności stanowi wyjątek od powszechnie obowiązującej zasady płacenia danin publicznych. Umorzenie należności wskazywałoby na przyzwolenie na działania naruszające przepisy budowlane i godziłoby w interes społeczny. Rezygnacja z należnego prawem świadczenia świadczyłaby o potraktowaniu wnioskodawczym w sposób preferencyjny w stosunku do podmiotów przestrzegających prawo. W ocenie organu, w interesie publicznym leży, by ustalane przez organy administracji publicznej należności były realizowane, a uczestnicy procesu budowlanego nie byli pochopnie zwalniani z obowiązku ich zapłaty.

Organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do umorzenia należności, natomiast przychylił się do wniosku w przedmiocie rozłożenia opłaty legalizacyjnej na raty. Z przedłożonych dokumentów wynika bowiem, że sytuacja finansowa wnioskodawczyni jest trudna i dużym obciążeniem byłoby jednorazowe uregulowanie opłaty legalizacyjnej. Dlatego też organ orzekający postanowił rozłożyć opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000,00 zł na 60 rat płatnych miesięcznie. Jednocześnie organ ustalił opłatę prolongacyjną w kwocie 3.553,00 zł.

Od powyższej decyzji wniosła odwołanie B. M.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła sprzeczność w dokonanych w decyzji ustaleń z zebranym materiałem dowodowym. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie części opłaty oraz rozłożeniu pozostałej kwoty na raty nie przekraczające kwoty 200,00 zł miesięcznie.

Odwołująca się podała, że nałożona opłata w wysokości 25.000,00 zł jest dla niej bardzo wysoka nawet w przypadku rozłożenia na 60 rat z ustawową opłatą prolongacyjną w kwocie 3.553,00 zł. Zauważyła, że nie będzie w stanie zapłacić kolejnych rat, skoro już pierwsza rata jest dla niej przekraczającą możliwości zapłaty. Nie chodzi o pogorszenie warunków egzystencji przez okres 5 lat, lecz o to, że odwołująca się nie ma środków na spłacenie rat przy skromnym poziomie życia. Na dzienne wyżywienie wydaje tylko 11,50 zł, ubrania nosi przez wiele sezonów, a Spółdzielnia Mieszkaniowa poinformowała ją o podwyżce czynszu i innych opłat.

Wyjaśniła, że pracowała tylko przez okres 17 miesięcy i to pozwoliło jej spłacić zaciągnięte długi. W czerwcu 2010 r. musiała zrezygnować z pracy na skutek pogarszającego się stanu zdrowia. Zaznaczyła, że jest pod stałą opieką w Poradni Chirurgii Onkologicznej, a z uwagi na dolegliwości i wiek 57 lat nie może podjąć pracy, bowiem nie pozwala jej na to stan zdrowia.

Podniosła, że jej emerytura wynosi 1.530,49 zł, jest osobą samotną, prowadzącą samodzielnie gospodarstwo domowe, sama opłaca wszystkie rachunki wobec czego już kwota pierwszej raty w wysokości 406,00 zł (rata najmniejsza) przerasta jej możliwości. Wnosząc o rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty rzędu 100 - 150 zł liczyła się z koniecznością ograniczenia wydatków. Przy bardzo wielkich wyrzeczeniach jest w stanie zaoszczędzić maksymalnie kwotę 200,00 zł miesięcznie. Wyjaśniła, że obuwie ortopedyczne jest jej niezbędne. Zdaniem odwołującej się, kara nie powinna pozbawić jej możliwości przemieszczania się.

W ocenie strony, wysokość opłaty legalizacyjnej jest niewspółmierna do przedmiotu tej opłaty - domku drewnianego zbudowanego w połowie 1999 r., nie związanego z gruntem, posadowionego na klockach betonowych. Odwołująca się podała, iż nie stać jej na postawienie domku od nowa. Ponadto, domek letniskowy nie jest zagrożeniem dla środowiska i nie przeszkadza innym.

Minister Finansów decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania B. M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustaw Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz Ordynacja podatkowa, albowiem zgodnie z art. 59g ust. 5, w związku z art. 49b ust. 5 Prawa budowlanego do opłat legalizacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

Zgodnie z art. 67a § 1 pkt 3 ustawy - Ordynacja podatkowa organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

Umorzenie należności publicznoprawnej jest instytucją nadzwyczajną. Co do zasady każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie - o czym stanowi art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro regułą jest ponoszenie ciężarów i świadczeń publicznych przez obywateli, to podmiot publiczny tylko w wyjątkowych sytuacjach może zrezygnować z należnego świadczenia. Taką sytuację przewiduje art. 67a § 1 pkt. 3 Ordynacji podatkowej, który dopuszcza możliwość całkowitego bądź częściowego umorzenia należności od zaistnienia przesłanek w postaci ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego.

Decyzja o udzieleniu ulgi w spłacie należności publicznoprawnej ma charakter uznaniowy, co nie oznacza, że organ wydając rozstrzygnięcie może zachowywać się w sposób dowolny. Istota uznania administracyjnego polega na tym, że poprzez wprowadzenie pojęć nieostrych, niedookreślonych, takich jak ważny interes podatnika lub interes publiczny, konieczność wypełnienia ich konkretną treścią zostaje przerzucona na organ stosujący prawo. Organ jest zatem obowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a więc do rozważenia istnienia ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego w kontekście wniosku strony.

Minister Finansów zauważył, że przesłanki ważnego interesu podatnika nie można utożsamiać z subiektywnym przekonaniem strony o potrzebie ulgi, albowiem o zastosowaniu ulgi w spłacie zobowiązania publicznoprawnego decydują przesłanki w formie zobiektywizowanych kryteriów. Podkreślił, iż nie można z instytucji umorzenia należności publicznoprawnej czynić środka prowadzącego generalnie do zwolnienia od jej zapłaty. Co do zasady przyjmuje się, iż udzielanie ulg, o których mowa w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej uzależnione jest od wystąpienia czynników, na które strona nie ma wpływu i które są niezależne od sposobu jego postępowania. Ulga w postaci choćby częściowego umorzenia należności jest najszerzej zakrojoną formą pomocy stronie, bowiem zakłada zrzeczenie się należnego prawem świadczenia. Jako że umorzenie należności jest wyjątkiem od zasady ponoszenia prawem przewidzianych świadczeń, to i przypadki zastosowania tej instytucji powinny mieć charakter zdarzeń nadzwyczajnych.

Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż B. M. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z oświadczenia złożonego przez stronę wynika, że nie posiada ona żadnych oszczędności, a także kredytów i pożyczek, natomiast jest właścicielką, mieszkania własnościowego w P. o powierzchni 46,80 m, działki rekreacyjnej o powierzchni 708,00 m2 (nr ewid. [...] i [...]) we wsi B. z domkiem letniskowym o pow. mieszkalnej 35,00 m2, będącym przedmiotem sprawy, samochodu marki Golf (rocznik 2002). Strona ma poważne kłopoty ze zdrowiem; jest inwalidką III grupy (noga porażona po chorobie Heine Medina, przebytej w 1955 r.) oraz jest pod stałą opieką Poradni Chirurgii Onkologicznej w P. z obowiązkiem przeprowadzania badań co pół roku (po operacji guza piersi w 2004 r.). B. M. jest emerytką od dnia 14 czerwca 2008 r. ze świadczeniem miesięcznym w kwocie 1.530,49 zł netto. Za 2009 rok strona osiągnęła dochód w kwocie 31.373,82 zł (29.887,50 zł po odliczeniu składek na ubezpieczenia społeczne), na który składa się emerytura w kwocie 20.516,56 zł i działalność wykonywana osobiście w kwocie 10.857,26 zł, a zatem w przeliczeniu na miesiąc dochód strony wyniósł 2.614,50 zł.

W okresie styczeń-czerwiec 2010 r. strona osiągnęła dochód w wysokości 15.105,08 zł (emerytura 9.182,94 zł i działalność wykonywana osobiście 5.922,14 zł), co w przeliczeniu na jeden miesiąc oznacza dochód w kwocie 2.517,51 zł. Strona przedłożyła również oświadczenie o miesięcznych wydatkach, na które składają się koszty stałe i zmienne z tytułu: utrzymania mieszkania w P., działki rekreacyjnej w B. i samochodu oraz wydatków na żywność, środki czystości, rehabilitację i obuwie ortopedyczne. W sumie są to wydatki w kwocie 1.535,98 zł miesięcznie.

Organ stwierdził, że po odliczeniu miesięcznych wydatków od miesięcznego dochodu w kwocie 2.517,51 zł uzyskanego w I półroczu 2010 r. wynika, że stronie pozostaje kwota wolna w wysokości ok. 980,00 zł miesięcznie, pod warunkiem osiągania miesięcznych dochodów w takiej wysokości, jak w okresie badanym w przedmiotowej sprawie, tj. w 2009 r. oraz w I półroczu 2010 r. Podał, że osiągane przez stronę przychody pozwalają na regulowanie należności i ponoszenie bieżących opłat i kosztów utrzymania, natomiast konieczność uregulowania ustalonej opłaty legalizacyjnej, rozłożonej na raty, może pogorszyć, w pewnym stopniu i w określonym czasie, warunki egzystencji strony, ale należy zwrócić uwagę, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej było konsekwencją jej działania.

Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, iż w sprawie nie zaistniały nadzwyczajne okoliczności, a ustalona sytuacja finansowa oraz życiowa strony nie daje podstaw do udzielenia wnioskowanej ulgi w postaci umorzenia całości lub części opłaty legalizacyjnej oraz rozłożenia pozostałej części na raty nieprzekraczające kwoty 200,00 zł miesięcznie, natomiast uzasadnia udzielenie ulgi w postaci rozłożenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000,00 zł wraz z ustaloną opłatą prolongacyjną w wysokości 3.553,00 zł, na 60 rat miesięcznych (1-sza rata: 406,00 zł, 60-ta rata: 631,00 zł), które zobowiązana jest w stanie ponieść.

Organ podał, że ulga w postaci umorzenia należności stanowi wyjątek od powszechnie obowiązującej zasady płacenia danin publicznych. Rezygnacja z należnego prawem świadczenia, w ocenie Ministra Finansów byłaby zbytnim uprzywilejowaniem strony w stosunku do innych podmiotów w zakresie równego traktowania pod względem praw i obowiązków. W szeroko rozumianym interesie publicznym leży więc także, by świadczenia publiczne były realizowane, a inwestorzy budowlani nie byli pochopnie zwalniani z obowiązku ich zapłaty.

Zdaniem organu, jakkolwiek sytuacja strony jest trudna, to jednak zapłata opłaty legalizacyjnej w ratach miesięcznych, których ilość i kwota zostały określone w decyzji organu I instancji, nie spowoduje konieczności sięgania do środków ze strony państwa. W ocenie Ministra Finansów, w analizowanej sprawie interes publiczny nie stanowi przesłanki do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem strony o umorzeniu w całości bądź części opłaty legalizacyjnej oraz rozłożeniu pozostałej kwoty na raty nieprzekraczające kwoty 200,00 zł miesięcznie. Ogół występujących w sprawie okoliczności uzasadnia natomiast podjęcie decyzji o zastosowaniu ulgi w formie rozłożenia opłaty legalizacyjnej na maksymalną ilość 60 rat przy uwzględnieniu możliwości płatniczych strony.

Organ podał, iż wskazywane w odwołaniu okoliczności, takie jak: działanie w nieświadomości z powodu podanych niepełnych informacji przez urzędników i niewspółmierność pomiędzy kwotą ustalonej opłaty legalizacyjnej a wartością samowoli budowlanej, zdaniem organu należy traktować jako pozostające poza zakresem niniejszego postępowania. Przedmiotem postępowania było rozważenie zasadności umorzenia w całości lub części należności, a nie badanie okoliczności w jakich doszło do naruszenia Prawa budowlanego.

Ponadto Minister Finansów wyjaśnił, iż procedura legalizacyjna nie ma charakteru obligatoryjnego. Inwestor nie musi uiścić opłaty legalizacyjnej, gdyż jej uiszczenie jest swojego rodzaju przywilejem - sposobem sanowania samowoli budowlanej. W przypadku nieuiszczenią opłaty właściwy organ, na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, wyda decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Ze względu na nieobowiązkowy charakter opłaty legalizacyjnej, niewykonanie postanowienia o ustaleniu opłaty nie może podlegać egzekucji administracyjnej, odmiennie niż w odniesieniu do kar administracyjnych, ustalanych na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja została oparta na odbiegającym od aktualnego stanie faktycznym, dotyczącym sytuacji finansowej skarżącej. Minister Finansów nie uzasadnił, dlaczego obecny stan finansów skarżącej nie stanowi podstawy rozstrzygnięcia wniosku. W ocenie skarżącej, ustalenia co do możliwości spłaty ustalonych w zaskarżonej decyzji rat zostały dokonane w sposób dowolny, wbrew przedłożonym dowodom.

Skarżąca podniosła, że w okresie od 2003 r. do czerwca 2008 r. osiągała przychody z tytułu świadczenia przedemerytalnego w wysokości około 900,00 zł. Jedynie w krótkim okresie 17 miesięcy - od lutego 2009 r. do czerwca 2010 r. - podjęła dodatkowe zatrudnienie, jednak pogarszający się stan zdrowia i zbyt duży wysiłek fizyczny uniemożliwiły skarżącej kontynuowanie pracy.

Zdaniem skarżącej, ustalona w zaskarżonej decyzji wysokość rat znacznie przewyższa jej możliwości finansowe. Skarżąca wskazała, że z dniem 1 stycznia 2011 r. podniesiono jej opłaty z tytułu czynszu do kwoty 274,22 zł oraz zobowiązano do spłaty zbyt nisko skalkulowanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową w 2010 r. należności za wodę oraz centralne ogrzewanie w wysokości 402,16 zł. Dodała, iż utrzymanie samochodu Golf rocznik 2002 jest dużym obciążeniem finansowym i ponosi coraz wyższe koszty utrzymania poprzez zwiększającą się ilość napraw, przy czym samochód zapewnia skarżącej bezpieczne poruszanie się.

W ocenie skarżącej, w wyniku ustalenia rat w wysokości znacznie przewyższających możliwości spłaty, został naruszony jej interes prawny. Ustalone raty uniemożliwiają jej zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych oraz możliwości odżywiana na poziomie minimum biologicznego. Zdaniem skarżącej, opłata legalizacyjna nie może być przeznaczona tylko dla osób posiadających przychody na odpowiednim wysokim poziomie, bowiem powodowałoby nierówne traktowanie obywateli w zależności od statusu materialnego. Skarżąca podkreśliła, że w momencie montażu domku letniskowego nie miała świadomości samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione.

W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ nie wyjaśnił bowiem podstawowej w tej sprawie kwestii, związanej z zastosowaniem instytucji umorzenia przewidzianej w przepisach działu III Ordynacji podatkowej do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 Prawa budowlanego.

Wydając zaskarżoną decyzję organ przyjął, że odesłania zawarte w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, dotyczące zastosowania w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej przepisów dotyczących kar przewidzianych za nieprawidłowości stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli obiektów budowlanych, mają pełne zastosowanie i obejmują nie tylko ustalenie ich wysokości, ale i zastosowania mechanizmów przewidzianych w dziale III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa – t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm. (dalej: Ordynacja podatkowa).

W tym miejscu Sąd zauważa, iż opłata legalizacyjna przewidziana w przepisach art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego stanowi warunek legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Spełnienie wymogów określony w art. 49 ust. 1 ww. ustawy otwiera możliwość legalizacji, ale do legalizacji może dojść dopiero po uiszczeniu stosownej opłaty legalizacyjnej, którą organ określa w postanowieniu podlegającym zaskarżeniu (v. art. 49 ust. 1). Stosownie do ust. 2 art. 49, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl z kolei art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, do kar, o których mowa w ust. 1 (tj. do kar, o których mowa w art. 59f ust. 1), stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie.

Na podstawie odesłania zawartego w art. 49 ust. 2, a następnie w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego Minister Finansów uznał w niniejszej sprawie, że wniosek skarżącej o umorzenie opłaty legalizacyjnej podlega załatwieniu w oparciu o art. 67a Ordynacji podatkowej przewidziany w dziale III tej ustawy (a tym samym potwierdził także swoją właściwość w tej sprawie). Przy czym, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie podał swojego stanowiska w tym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestia związana z zastosowaniem do opłaty legalizacyjnej instytucji umorzenia przewidzianej w przepisach działu III Ordynacji podatkowej nie została dokładnie (a właściwie w ogóle) przez Ministra Finansów wyjaśniona. Organ wskazał jedynie na art. 59g ust. 5 w zw. z art. 49b ust. 5 Prawa budowlanego (chociaż ten ostatni w ogóle nie miał zastosowania w sprawie), nie wykazując przy tym zasadności takiego działania i nie analizując przywołanych regulacji prawnych.

Dlatego też Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna, bo nie wyjaśnia, czy do opłaty legalizacyjne w ogóle możliwe jest zastosowanie instytucji uregulowanej w art. 67a ordynacji podatkowej, a jeśli tak, to na jakiej podstawie. Stąd też za konieczne Sąd uznał uchylenie zaskarżonego orzeczenia jako naruszającego art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 tej ustawy i art. 67a Ordynacji podatkowej (tych ostatnich poprzez co najmniej przedwczesne ich zastosowanie). W ocenie Sądu, w sprawie zabrakło bowiem ustaleń dotyczących zakresu odesłania przewidzianego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, a braki w tym zakresie mogą mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy.

Rozwijając powyższe przede wszystkim trzeba podnieść, iż wątpliwości Sądu w sprawie (i na tle art. 49 ust. 5 oraz art. 59g ust. 5) wynikają z odrębności pomiędzy opłatą legalizacyjną przewidzianą w art. 49 (i art. 49b) Prawa budowlanego a karą administracyjną, o której mowa w art. 59f i nast. tej ustawy, co zaś niewątpliwe może mieć wpływ na zakres odesłania przewidzianego w ww. art. 49 ust. 2.

W tym miejscu dostrzec trzeba, iż ustawodawca -odstępując w nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r. od bezwzględnego stosowania rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów- postawił sprawcę samowoli budowlanej wobec alternatywy, obejmującej skutek wcześniejszego nierespektowania przez taki podmiot przepisów Prawa budowlanego. Może on bowiem podporządkować się wynikom postępowania legalizacyjnego, wnieść opłatę i zachować oraz użytkować wybudowany obiekt jako odpowiadający wymaganiom prawa albo też zakwestionować wynik takiego postępowania przez złożenie zażalenia na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, przy czym zażalenie może kwestionować nie tylko ustaloną wysokość opłaty, lecz również może dotyczyć materialnoprawnych ustaleń organu odnoszących się do przedmiotu postępowania w sprawie samowoli. Wynika to ze swoistego trybu przewidzianego w omawianych przepisach. Postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną jest bowiem pierwszym ze środków zaskarżenia przewidzianych w toku postępowania legalizacyjnego toczącego się w oparciu o art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Skutkiem takiego rozwiązania proceduralnego jest to, że dopiero wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej stwarza pierwszą procesową możliwość kwestionowania zarówno wcześniej dokonanych ustaleń prowadzących do nałożenia tej opłaty, jak i zgłaszania zastrzeżeń co do jej wysokości. Skorzystanie z tej drogi zaskarżenia postanowienia prowadzić zatem może zarówno do wyjaśnienia podstaw nałożenia opłaty, jak też ustalenia, czy jej wysokość została ustalona zgodnie z prawem. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza więc postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Opłata ta wiąże się więc z uzyskaniem pewnego uprawnienia, a realizacja tego uprawnienia zależy od dobrowolnego jej wniesienia.

Zatem, powyższe wskazuje na to, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Ustawa – Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki.

Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy.

Kontrola, o której mowa w art. 59a, obejmuje sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu (ust. 2 pkt 1) oraz zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie określonym w ust. 2 pkt 2 lit. a-f. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli organ stwierdzi nieprawidłowości w ww. zakresie, jest zobligowany na podstawie art. 59f ust. 1 wymierzyć karę (stanowiącą sankcję pieniężną), której podstawową funkcją jest represja. Z literalnego i jednoznacznego brzmienia art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wynika, iż organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wymierzenia kary w każdym przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 59a ust. 2 cytowanej ustawy, bez potrzeby ustalenia, czy stanowią one istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 712/08). Karę przewidzianą w omawianym przepisie cechuje zatem (w odróżnieniu od opłaty legalizacyjnej) przymusowość jej uiszczenia. W przypadku jej nie uiszczenia podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 59g ust. 3).

Z powyższego w ocenie Sądu jednoznacznie wynika, iż wskazane przepisy prawa budowlanego (art. 49 i art. 49b oraz art. 59a – 59g) przewidują dwie całkowicie odrębne instytucje prawne, pełniące zupełnie odmienne cele i funkcje w prawie budowlanym. W takiej zaś sytuacji za konieczne -dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy- należy uznać dokładne przeanalizowanie zakresu odesłania zawartego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego.

Przepis ten, dotyczący opłaty legalizacyjnej (pozbawionej charakteru przymusowości) odsyła do przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, przy czym przepis ten wskazuje, iż przepisy dotyczące ww. kar mają odpowiednie (a nie dosłowne) zastosowanie do opłaty legalizacyjnej. Nie wszystkie tym samym regulacje przewidziane w przepisach dotyczących kar będą więc miały zastosowanie na podstawie art. 49 ust. 2 do opłaty legalizacyjnej. Taką regulacją jest chociażby art. 59g ust. 3 Prawa budowlanego przewidujący, iż w przypadku nie uiszczenia kary w terminie podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten nie znajduje zastosowania do opłaty legalizacyjnej. Ustawodawca przewidział bowiem zupełnie inną sankcję (tj. nakaz rozbiórki) w przypadku jej nie uiszczenia, a nie do przyjęcia jest sytuacja, by racjonalny ustawodawca przewidział dwie różne sankcje z tego samego tytułu.

Niezależnie od powyższego wywodu, rozważeniu przez organ powinno podlegać również to, czy w odniesieniu do dobrowolnej opłaty legalizacyjnej można przyjąć, że opłata taka stanowi zobowiązanie podatkowe w rozumieniu ustawy – Ordynacja podatkowa, gdyż i ta okoliczność może równolegle doprowadzić do oceny, co do możliwości zastosowania przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Ponadto, analizę taką winno się przeprowadzić z uwzględnieniem obecnego brzmienia ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), która zawiera odesłanie do przepisów Ordynacji podatkowej.

Nie bez znaczenia w rozstrzyganej sprawie są także konsekwencje poddania opłaty legalizacyjnej regulacjom zawartym w Dziale III Ordynacji podatkowej. Należy zwrócić uwagę, że w niniejszym przypadku organ rozkładając opłatę legalizacyjną na raty naliczył jednocześnie opłatę prolongacyjną w wysokości 3.553,00 zł. Stan taki wywołuje daleko idące wątpliwości w zakresie celu i wysokości opłaty legalizacyjnej, której rozmiar powinien być przecież powiązany ściśle z rozmiarami popełnionej samowoli budowlanej. Celem zaś opłaty legalizacyjnej jest zalegalizowanie tej samowoli. Bez wątpienia opłata prolongacyjna, która – nota bene – może również zostać umorzona lub rozłożona na raty w odrębnym postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej nie jest w jakikolwiek sposób funkcjonalnie powiązana ze wskazanym wyżej celem.

Z tych też przyczyn, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy, Sąd uznał, iż w sprawie należy w szczególności rozważyć zakres odesłania przewidzianego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego (biorąc przy tym pod uwagę charakter obu ww. instytucji, tj. ich materialno prawną odmienność). Dopiero wyjaśnienie tej kwestii pozwoli bowiem na ustalenie, czy w sprawie będą miały zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a wobec tego czy instytucja umorzenia znajduje zastosowanie także do opłat legalizacyjnych.

Ponownie orzekając Minister Finansów obowiązany będzie uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji.