Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2005/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 145  1 pkt 1 lit. c), art. 141 par. 4, art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7-9, art. 75, art. 77 par. 1,  art. 84,  art. 107  par. 3, art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 13,  art. 57,  par. 60
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olszynie z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 286/21 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2021 r., nr P.7721.3.2021 04.DP w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego - wznowienie postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 14 grudnia 2020 r., nr 38/2020, 2. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. K. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 286/21, oddalił skargę J. K. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2021 r., nr P.7721.3.2021 04.DP, w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego - wznowienie postępowania.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) w dniu 27 listopada 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia 11 października 2007 r., nr 470/07, udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na cele mieszkalne i gospodarcze, na działce nr [...] położonej przy ul. B. [...] w [...]. Następnie, decyzją z dnia 11 grudnia 2017 r., nr 66/2017, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), umorzył wskazane postępowanie administracyjne. Decyzja została doręczona wyłącznie inwestorom G. i B. R.

J. K. wnioskiem z dnia 2 stycznia 2018 r. zwrócił się do PINB o wznowienie postępowania administracyjnego wszczętego przez ten organ w dniu 27 listopada 2017 r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

PINB postanowieniem z dnia 26 marca 2018 r. wznowił postępowanie administracyjnej, a następnie decyzją z dnia 17 kwietnia 2018 r., nr 18/2018, odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 11 grudnia 2017 r. Powyższa decyzja została wyeliminowana z obiegu prawnego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., mocą decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 24 października 2018 r.

PINB decyzją z dnia 12 grudnia 2018 r., nr 51/2018, ponownie odmówił uchylenia decyzji z dnia 11 grudnia 2017 r. WINB decyzją z dnia 14 lutego 2019 r., nr P.7721.16.2019 04.DP, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 344/19, uchylił obie ww. decyzje.

PINB decyzją z dnia 10 lutego 2020 r., nr 8/2020, odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 11 grudnia 2017 r. Powyższa decyzja została także wyeliminowana z obiegu prawnego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., mocą decyzji WINB z dnia 9 lipca 2020 r., znak: P.7721.69.2020 04.DP.

PINB decyzją z dnia 14 grudnia 2020 r., nr 38/2020, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., po raz kolejny odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 11 grudnia 2017 r. Podstawą odmowy był "brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Stwierdza się ponadto brak podstaw do uznania wnoszącego odwołanie jako strony w postępowaniu w myśl art. 28 Kpa". WINB powołaną na wstępie decyzją z dnia 26 stycznia 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, zwana dalej: "Pr.bud."), po rozpatrzeniu odwołania J. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że "aby skarżący mógł skutecznie podnosić zarzut dotyczący zacienienia całej nieruchomości, musiałby wskazać na konkretny przepis prawa, z którego wynikałoby prawo zapewnienia światła słonecznego na nieruchomości gruntowej. Tymczasem obowiązujące przepisy regulują jedynie kwestię zapewnienia dopływu światła dziennego tylko do pomieszczeń w budynku przeznaczonych na pobyt ludzi, a nie nieruchomości gruntowej". W kwestii zarzutów dotyczących możliwości wykorzystania analizy zacienienia przedłożonej przez inwestora w toczącym się postępowaniu, organ stwierdził, że analiza została sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane o specjalności konstrukcyjno-budowlanej, która dyscyplinarnie oraz karnie odpowiada za jej treść. Z analizy tej wynika, że "nie ma podstaw do uznania, że budynek przy ul. B. [...] w [...] zacienia budynek przy ul. B. [...] w [...]". Wspomniany dokument według organu w sposób prawidłowy uznany został jako dowód i nie sposób odmówić mu wiarygodności. Co więcej, odwołujący pomimo kwestionowania prawidłowości sporządzonej ekspertyzy, nie przedłożył kontrdowodu w tej sprawie. Organ wojewódzki podkreślił także, że ze względu na brak statusu strony nie ma obowiązku odnosić się do zarzutów merytorycznych dotyczących naruszenia art. 36a Pr.bud. oraz przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł J. K., zarzucając: 1) obrazę art. 153 p.p.s.a., poprzez niewykonanie przez organ wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 26 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Ol 344/19), poprzez nie dokonanie własnych ustaleń i obliczeń w kwestii zacienienia działki skarżącego przez rozbudowę nieruchomości sąsiedniej; 2) obrazę art. 78 § 1 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a., poprzez nie rozpoznanie, pominięcie wniosku dowodowego skarżącego o przeprowadzenie dowodu z niezależnej opinii biegłego i w konsekwencji oparcie przez organ rozstrzygnięcia na podstawie prywatnej ekspertyzy, która nie jest dowodem z opinii biegłego; 2) obrazę art. 7 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ, wbrew treści wyroku WSA w Olsztynie, samodzielnego postępowania dowodowego w kierunku ustalenia czy zachodzi zacienienie nieruchomości przy ul. B. [...] w [...]; 4) obrazę art. 75 k.p.a., przez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów przesyłanych przez skarżącego do organów administracyjnych w kwestii zacienienia budynku i oparcie rozstrzygnięcia jedynie na prywatnej opinii sporządzonej na zlecenie uczestników postępowania zainteresowanych rozstrzygnięciem sprawy; 5) obrazę prawa materialnego, a to przepisów określonych w § 13, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwane dalej: "rozporządzeniem"), poprzez oparcie rozstrzygnięcia w tej kwestii na opinii prywatnej, która w swojej treści nie odnosi się do całej nieruchomości (działki) skarżącego i z pominięciem (w oderwaniu) od pozostałego materiału dowodowego; 6) obrazę prawa materialnego, a to przepisu § 60 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, iż nieruchomość skarżącego ma zapewniony dostęp do promieni słonecznych, pomimo iż, jak wynika z prywatnej opinii, promienie słoneczne oświetlają nieruchomość skarżącego jedynie przez 2 godziny dziennie, a nie 3 godziny; 7) braki w ustaleniach faktycznych, polegające na nie ustaleniu czy dokonana rozbudowa nie powoduje zacieniania działki skarżącego oraz czy w inny pośredni lub bezpośredni sposób nie narusza prawa własności skarżącego, w konsekwencji naruszenia przepisów o ochronie własności wskazanych w Kodeksie cywilnym, tj. art. od 140 k.c. do 154 k.c.; 8) braki w ustaleniach faktycznych poprzez nie odniesienie się do kwestii merytorycznych podnoszonych przez skarżącego w sprawie na etapie sprzed wydania wyroku z dnia 26 września 2019 r., a polegające na pominięciu kwestii faktycznych mogących mieć wpływ na oddziaływanie nieruchomości położonej na działce nr [...] na działkę skarżącego, tj.: poprzez przyjęcie, iż zmiany dokonane w projekcie budowlanym nie są istotne, pomimo iż dokonane zmiany przez projektanta spowodowały niezgodność rozbudowy z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, niezgodność z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie w sprawie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy ds. konstrukcyjno-budowlanych celem ustalenia czy rozbudowa budynku na działce nr [...] przy ul. B. [...] doprowadziła do zacienienia działki przy ul. B. [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W piśmie procesowym z dnia 22 kwietnia 2021 r. uczestnicy postępowania G. i B. R. poparli stanowisko i rozstrzygnięcia organów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę stwierdził, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zastosował się do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 26 września 2019 r. i słusznie przyjął, że skarżący nie posiada w sprawie przymiotu strony. Wskazał, że w wyroku tym Sąd powiązał przymiot strony z naruszeniem przepisów prawa materialnego w szczególności ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących przesłaniania i zacieniania w odniesieniu do dokonanych przez projektanta zmian w projekcie budowlanym, w kontekście oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich istniejących budynków, nie zaś całej nieruchomości obejmującej również działkę budowlaną. Sąd wskazał również, że same przepisy Kodeksu cywilnego statuujące prawo własności, nie są wystarczające do wyznaczenia obszaru oddziaływania. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zasadnie organ odwoławczy przyjął, że przedłożona przez uczestników postępowania analiza nasłonecznienia (zacienienia) wykazała, że nie ma podstaw do uznania, że budynek przy ul. B. [...] w [...] zacienia budynek przy ul. B. [...]. w [...]. Ze złożonej do akt sprawy opinii wynika, że między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego znajduje się przesłaniający inny obiekt o maksymalnej wysokości przesłaniania 7,10 m. Odległość między budynkami wynosi 7,60 m. Analizy przesłaniania dokonano dla najniższego okna parteru w osi budynku skarżącego przy ul. B. [...] w [...], jest to bowiem założenie najbardziej niekorzystne. W analizie wyjaśniono ponadto, że w przypadku mieszkań wielopokojowych wymagania o których mowa w § 60 ust. 1 rozporządzenia (nasłonecznienie przez 3 godziny) winny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju. Warunek ten jest spełniony dla południowej ściany budynku skarżącego. Przeprowadzona analiza wykazała brak naruszenia warunków technicznych dot. zacienienia budynków. Sąd I instancji podkreślił, że dokonana z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego rozbudowa budynku i kwestia zacieniania nie stanowią szczególnie skomplikowanego stanu faktycznego, tym bardziej organy nadzoru budowlanego, które są organami specjalistycznymi mogły przyjąć dane płynące z analizy za prawidłowe. Nie bez znaczenia jest i to, że analiza została sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, która dyscyplinarnie odpowiada za jej treść. Osoba sporządzająca analizę posiada także wiadomości specjalne i w istocie dowód z analizy odpowiada opinii biegłego. Analiza ta mogła i powinna być przedmiotem oceny dokonanej przez organ, która w sprawie miała miejsce. Brak było podstaw do zlecenia biegłemu sporządzenia nowej ekspertyzy tylko z tego powodu, iż skarżący nie podziela wniosków ekspertyzy przedłożonej przez inwestora. Sąd Wojewódzki zauważył, że w sprawie nie może być także wątpliwości, że okno od strony działki skarżącego, które znajdowało się w odległości poniżej 4 m, tj. naruszało odległość wynikającą z przepisów rozporządzenia zostało zamurowane, w związku z powyższym, w tym zakresie rozbudowa budynku nie narusza w żadnym razie interesu prawnego skarżącego. Zdaniem Sądu I instancji, skoro prowadzone w trybie wznowieniowym postępowanie w sprawie istotnych odstępstw wykazało, że rozbudowa budynku nie oddziałuje w sposób negatywny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego na nieruchomość skarżącego, to zasadnie organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, z powodu braku stwierdzenia podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył J. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z:

a) art. 7, 8, 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że organ przyjął jako wiadomości specjalne - niezbędne dla oceny tego czy rozbudowa nieruchomości na działce nr [...] położonej przy ul. B. [...] w [...] oddziałuje na nieruchomość skarżącego - wiadomości, które nie zostały przedstawione przez biegłego, a przez inżyniera budownictwa, który wykonał prywatną opinię na zlecenie uczestników postępowania zainteresowanych wynikiem sprawy;

b) art. 153 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organ nie wykonał zaleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 344/19;

2) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej (nieustosunkowania się przez Sąd) odnośnie podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów:

a) obrazy art. 7, 75, 78 § 1 k.p.a. i 84 § 1 k.p.a., polegającego na pominięciu przez organy wniosku dowodowego skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, nieprzeprowadzeniu dowodu z dokumentów i fotografii przesyłanych przez skarżącego do organów administracyjnych dotyczących zacienienia budynku oraz wadliwych wyliczeń zawartych w prywatnej ekspertyzie (zarzuty nr 2, 3, 4);

b) obrazy przepisów określonych w § 13, 57 i 60 rozporządzenia (zarzuty nr 5 i 6);

3) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono czy dokonana rozbudowa tarasu i dobudowane zadaszenie nie zacieniają nieruchomości skarżącego, co skutkowało nienależytym i nie wyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na poszanowanie prawa własności skarżącego;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) "art. 3 ust. 20" Pr.bud., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu wystarczające jest spełnienie norm technicznych wskazanych w przepisach rozporządzenia z pominięciem przepisów prawa cywilnego dotyczących ochrony prawa własności oraz przepisów aktów prawa miejscowego oraz przyjęcie, że oddziaływanie obiektu nie rozciąga się na całą nieruchomość skarżącego;

2) art. 28 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżący nie wykazał interesu prawnego pozwalającego na nadanie skarżącemu statusu strony we wznowionym postępowaniu, pomimo iż dokonana rozbudowa na nieruchomości sąsiedniej skarżącego oddziałuje na jego nieruchomość;

3) § 60 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w wyniku rozbudowy dokonanej na nieruchomości sąsiedniej warunek nasłonecznienia nieruchomości skarżącego jest spełniony, pomimo iż, jak wynika z prywatnej ekspertyzy znajdującej się w aktach sprawy, ściana budynku jest nasłoneczniona tylko przez 2 godziny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania G. i B. R. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie odnosząc się do redakcji podstaw kasacyjnych zaakcentować należy, że ich autor całkowicie bezpodstawnie łączy naruszenie wskazanych przez niego przepisów postępowania z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) i art. 3 § 1 p.p.s.a. Z przywołanych przepisów wynika, że: "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" (art. 1 § 1 p.u.s.a.); "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 p.u.s.a.); "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie" (art. 3 § 1 p.p.s.a.). O naruszeniu ww. przepisów można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, względnie zastosował środek nie przewidziany ustawą. W niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności. To, że wnoszący skargę kasacyjną nie zgadza się z wynikami kontroli sądowej nie świadczy o naruszeniu ww. przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu z punktu I.2) opisanej wyżej skargi kasacyjnej, opartego na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Nie stanowi zaś właściwej płaszczyzny do zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach zarzutu jego naruszenia nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Sąd I instancji w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli instancyjnej. Nie sposób jest zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki naruszył analizowany przepis poprzez całkowity brak rozpoznania i oceny prawnej odnośnie podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów. Sąd odniósł się, wprawdzie pośrednio, zarówno do kwestii zasadności powołania biegłego, w kontekście przedłożonej przez inwestora analizy ("dowód z analizy opowiada opinii biegłego") i możliwości przedłożenia przez skarżącego kontropinii, a także poprzez odwołanie się do niej, w zakresie spełnienia warunków zawartych w rozporządzeniu. Czy innym jest natomiast to, czy stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku zasługuje na aprobatę. Autor skargi kasacyjnej w gruncie rzeczy poprzez zarzut w tym przedmiocie zmierza do wykazania wadliwości w działaniach organu administracji publicznej (zaniechanie), czego nie może z powodzeniem uczynić.

Sąd w składzie obecnie orzekającym za nieusprawiedliwiony uznaje także zarzut zawarty w punkcie I.1) a) skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie podnosi, że organ przyjął jako wiadomości specjalne - niezbędne dla oceny tego czy rozbudowa nieruchomości na działce nr [...] położonej przy ul. B. [...] w [...] oddziałuje na nieruchomość skarżącego - wiadomości, które nie zostały przedstawione przez biegłego, a przez inżyniera budownictwa, który wykonał prywatną opinię na zlecenie uczestników postępowania zainteresowanych wynikiem sprawy. W tym względzie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Analiza przesłaniania i zacieniania sporządzana w toku postępowania administracyjnego przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami stanowi dowód w sprawie i podlega ocenie organów jak każdy zgromadzony dowód. Organu nadzoru budowlanego nie obciąża dowód powołania biegłego dla wyjaśnienia tej kwestii, tym bardziej, że jest on wyspecjalizowanym organem, który jest w stanie samodzielnie ocenić (sprawdzić) projekt zagospodarowania terenu, opracowanie jakim jest "linijka słońca", pod kątem zgodności z prawem. Jeśli zaistniałyby wątpliwości odnośnie określonych zagadnień w tym przedmiocie, to wówczas organ może zwrócić się do inwestora, bądź osoby sporządzającej analizę (np. w trybie art. 50 § 1 k.p.a.) o jej uzupełnienie, bądź sporządzenie analizy obejmującej wyjaśnienie kwestii wskazanych przez organ. Strona przeciwna zaś jeśli się nie zgadza z przedłożonym opracowaniem może przedstawić dokument sporządzony we własnym zakresie, który także będzie podlegał ocenie.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny natomiast uznaje zarzut z punktu I.3) środka zaskarżenia. W tym miejscu należy się odwołać do wydanego w sprawie prawomocnego wyroku WSA w Olsztynie z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 344/19. W wyroku tym Sąd wskazał, że "rolą organu było dokonanie stosownej analizy i obliczeń w zakresie zacieniania nieruchomości skarżącego, w wyniku wykonania przedmiotowej przebudowy polegającej na wykonaniu zadaszenia tarasu, a następnie odniesienie ich do konkretnych przepisów prawa materialnego regulujących tę kwestię oraz dokonanie oceny ich potencjalnego naruszenia w kontekście interesu prawnego skarżącego". W ocenie tutejszego Sądu, organy obu instancji w niniejszej sprawie ponownie nie odniosły się w sposób należyty do kwestii związanych z "przesłanianiem i zacienieniem", określonych w § 13, 57 i 60 rozporządzenia. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, obowiązkiem właściwego organu, a następnie organu odwoławczego jest zweryfikowanie, czy rzeczywiście na podstawie istniejących materiałów i zmian dokonanych przez projektanta można dokonać oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich, istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych obliczeń, które ewentualnie twierdzenia inwestora pozwalają aprobować, bądź merytorycznie zakwestionować (zob. wyroki NSA: z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 398/20; z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 191/15, a także ww. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 344/19). Organ I instancji w decyzji z dnia 14 grudnia 2020 r. ograniczył się do wskazania, że "W odpowiedzi na zagadnienie G. i B. R. przedłożyli w dniu 23.10.2020 r. dokument (uzupełnienie do przeprowadzonej analizy nasłonecznienia) opracowany przez mgr inż. J. J. (upr. bud. Nr [...] do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej), będący uzupełnieniem do przeprowadzonej wcześniej własnej analizy nasłonecznienia - zacienienia budynku mieszkalnego przy ul. B. [...] w [...]. Dokument przedłożony w dniu 23.10.2020 r. uwzględnia zalecenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji z dnia 9.07.2020 r. Autor dokumentu przedkłada stosowne wyliczenia i rysunki i stwierdza we wnioskach końcowych, iż nie ma podstaw do uznania, że budynek przy ul. B. nr [...] w [...] przesłania budynek przy ul. B. nr [...] w [...]. W oparciu o dokument można stwierdzić, że rozbudowa zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę Starosty [...] nr 470/07 z dnia 11.10.2007 r. jest zgodna z warunkiem określonym § 13, § 57 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2020 r.". Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji poprzestał natomiast na zacytowaniu fragmentu uzupełnionego opracowania "między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego znajduje się przesłaniający inny obiekt przesłaniający o maksymalnej wysokości przesłaniania 7,10 m. Odległość między budynkami wynosi 7,60 m. (...) Dla pomieszczeń części rozbudowanej przy ścianie szczytowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. B. [...] w [...] zapewniono oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13. Pozostała część budynku to fragment istniejący, który nie był objęty opracowaniem na które wydano pozwolenie na budowę nr 470/07 z dnia 11 października 2007 r." oraz konstatacji, że "przeprowadzenie dowodu w/w analizy nie wykazało naruszenia warunków technicznych dot. zacienienia budynków". Powyższe nie czyni zadość prawidłowemu wyjaśnieniu przesłanek jakimi kierowały się organy administracji podejmując swoje rozstrzygnięcia. Tym bardziej, że skarżący w toku postępowania administracyjnego podnosił, że budynek jest nasłoneczniony nie przez 3 godziny lecz 2 godziny od 7:00 do 17:00, a także, że analiza nie obejmuje swoim przedmiotem dokonanej rozbudowy tarasu wraz z przedłużeniem połaci dachowej.

W związku z powyższym przedwczesne jest rozpoznawanie zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. i § 60 ust. 1 rozporządzenia. Co zaś tyczy się naruszenia art. 3 pkt 20 Pr.bud. to aktualne pozostają rozważania przedstawione w przywołanym wyżej prawomocnym wyroku WSA w Olsztynie zapadłym w niniejszej sprawie, że "interes prawny musi wynikać z przepisów prawa, a więc trzeba, aby istniała konkretna norma prawna, która gwarantuje podmiotowi określone prawa, albo była źródłem ograniczeń w związku z realizacją zamierzenia budowlanego. Same przepisy Kodeksu cywilnego statuujące prawo własności (art. 140 i 143 k.c.), czy wprowadzające ogólny zakaz zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.), nie są wystarczające do wyznaczenia obszaru oddziaływania. Zastosowanie art. 144 k.c. nie jest zależne od odległości występującej pomiędzy nieruchomościami. Immisje mogą dotykać nieruchomości nawet znacznie oddalonych od źródła oddziaływań (tak: S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości. Problematyka prawna, Kraków 1998, s. 23, także Anna Sylwestrzak Sąsiedztwo nieruchomości, Komentarz, publ. WK 2014). Istotnym jest natomiast dla oceny legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, aby te immisje były określone normami prawnymi, gdyż oddziaływanie musi być sprawdzalne. Tylko wówczas możliwe jest obiektywne ustalenie kręgu stron postępowania. Dlatego w celu wykazania interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., prawo własności musi zostać powiązane z odrębną normą prawną przyznającą właścicielowi określone prawa, czy rodzącą obowiązki, w związku z planowaną zabudową sąsiedniego terenu. W kontekście ustalenia przymiotu strony postępowania zwrócić należy uwagę również na art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który wskazuje, że obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych. Odesłanie niewyraźne, zawarte w tym przepisie, wskazuje na wszystkie obowiązujące przepisy prawa, inne niż wynikające z Prawa budowlanego - zawarte w innych ustawach i przepisach doń wykonawczych i aktów wykonawczych do Prawa budowlanego - w tym przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz" oddk 2007 s. 30 uw. 1, s. 36 uw. 1; red. Z. Niewiadomski – op. cit. s. 84 nb 18). Organ rozstrzygający o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją w przedmiocie istotnych (nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego), obowiązany jest zatem ocenić czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w kontekście możliwego naruszenia przepisów prawa materialnego, ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".

W tym stanie rzeczy, uznając zasadność skargi kasacyjnej oraz to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 14 grudnia 2020 r., nr 38/2020. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wyda stosowne rozstrzygnięcie. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.