Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 244/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145§ 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 152, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M.S. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących M.S. i J.S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] Wójt Gminy, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1 i art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717, ze zm., dalej: u.p.z.p), odmówił M. i J.S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach nr ewid. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów właścicielami działek na których planowana jest inwestycja są M. i J.S.. Działki stanowią grunty rolne: działka nr ewid. [...] o powierzchni 1,8776 ha grunty klasy RVI (0,2734ha), ŁIV (l,1103ha) i LV (0,493 9ha), a działka nr ewid. [...] o powierzchni 0,7774 ha grunty oznaczone symbolem PsIV. Planowana inwestycja zlokalizowana będzie na powierzchni ok. 0,90 ha we wschodniej części terenu objętego wnioskiem, pozostała część działek pozostanie bez zmian w użytkowaniu.

Teren objęty planowaną inwestycją jest niezabudowany, porośnięty roślinnością trawiastą. Poziom terenu jest obniżony w stosunku do działek zabudowanych. Wzdłuż południowej granicy działki przebiega działka drogowa gminna nr ewid. [...] stanowiąca własność Gminy, a wzdłuż wschodniej i północnej granicy działki działka drogowa gminna nr ewid. [...] stanowiąca własność Gminy. Działki te nr ewid. [...] faktycznie nie stanowią pasów drogowych, a porośnięte są trawą. Przez działki objęte wnioskiem o wydanie warunków zabudowy przebiegają liczne rowy melioracyjne gminne, a teren narażony jest na lokalne podtopienia. Przez południową część terenu pod planowaną inwestycję przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna SN.

Organ I instancji wskazał, że załącznikiem nr 2 do przedmiotowej decyzji jest Analiza Urbanistyczna. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588) granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Front całej działki objętej inwestycją, od strony drogi dojazdowej, wynosi ok. 540 m. Natomiast front terenu, na którym wnioskodawca planuje zabudowę od strony drogi dojazdowej wynosi ok. 190 m. Pozostałą część działki planuje się pozostawić bez zmian w użytkowaniu. Uwzględniając więc granice terenu, na którym planowana jest zabudowa obszar analizowany wokół działki powinien wynosić min. 3 x 190m = 570m wokół planowanej inwestycji. Mapa dołączona do wniosku o wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie obejmuje tak dużego terenu. Tutejszy organ przyjmując mapę którą złożył wnioskodawca dokonał na niej analizę urbanistyczną pomimo faktu, iż mapa nie spełniała ww. warunku.

Wójt Gminy wskazał jednoznacznie, że podstawą decyzji odmownej jest negatywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządca drogi dojazdowej, stanowiącej własność Gminy do terenu objętego wnioskiem. Organ zaznaczył, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p, co nie zostało zachowane, gdyż nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 2 " teren ma dostęp do drogi publicznej". Natomiast działki drogowe o nr ewid. [...] pomimo, iż w ewidencji oznaczone są symbolem "dr", to faktycznie stanowią grunty słabonośne i nienośne z bardzo wysokim stanem wód gruntowych, porośnięte roślinnością trawiastą, co zostało wykazane w "Opinii geotechnicznej o warunkach gruntowo wodnych podłoża dróg wewnętrznych i terenów przyległych położonych na północ od ul. [...] (dz. nr [...])" sporządzonej przez geologa H.K. - firmy "G" w kwietniu 2011 r.

W tej sytuacji, mimo uzyskania przez organ I instancji, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p w toku prowadzonego postępowania, pozytywnych opinii i uzgodnień: ze Starostwa Powiatowego w zakresie ochrony gruntów rolnych (Postanowienie z dnia [...].06.2012r. znak: [...]); od Marszałka Województwa w zakresie melioracji wodnych (Postanowienie z dnia [...].06.2012r. znak [...]); od Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - pismo z dnia [...].06.2012 r. znak [...] - informujące, iż działki nr ewid. [...] nie znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, o których mowa w art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 32, poz. 159) oraz art. 88d ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (tj. Dz.U. z 2012 r. 145), nie było podstaw do ustalenia warunków zabudowy. Ponadto, z uwagi na przebieg napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15kV przez teren działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy uzgodniono z zarządcą linii SN z E Sp. z o.o., - uzgodnienie pozytywne (pismo z dnia [...].06.2012r. znak: [...]) w zakresie kolizji z istniejącym i projektowanym uzbrojeniem z uwagą dotyczącą zachowania pasa ochronnego wzdłuż napowietrznej linii elektroenergetycznej.

W toku postępowania uzyskano także pozytywne wewnętrzne z dnia [...].06.2012r. znak: [...] w zakresie bezpośredniego sąsiedztwa z rowem melioracji szczegółowej z uwagami: 1) rów melioracyjny z uwagi na charakter terenu - dolina [...] zagrożona powodzią, odwzorowuje poziom wody na jej terenie (bardzo wysoki) i nie może stanowić odbiornika wód opadowych dla terenu przyległego; 2) wykonana przez uprawnionego geologa, w kwietniu 2011 r. Opinia Geotechniczna o warunkach gruntowo - wodnych podłoża dróg wewnętrznych i terenów przyległych, położonych na północ od ul. [...], stwierdza, że badany obszar jest obszarem zalewowym i obszarem bagienno - zastoiskowym, tj. obszarem o ograniczonej przydatności dla budownictwa.

Natomiast uzgodnienie wewnętrzne negatywne wydał właściwy zarządca drogi dojazdowej do działek nr ewid. [...], tj. Referat Infrastruktury Technicznej Urzędu Gminy (protokół z dnia [...].06.2012r. znak: [...]),ze względu na bardzo niekorzystne warunki wodne i gruntowe, opisane w opinii geotechnicznej wykonanej w m-cu kwietniu 2011 r. przez firmę "G" K.H..

Od powyższej decyzji odwołali się M. i J.S.. Decyzji organu I instancji zarzucili naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p poprzez przyjęcie, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie posiada dostępu do drogi publicznej. Zdaniem odwołujących wszystkie wskazane powyżej wymogi ustawowe zostały spełnione, przez co brak jest podstaw do przyjmowania, że w okolicznościach niniejszej sprawy występuje przesłanka negatywna w postaci braku dostępu do drogi publicznej.

Odwołujący zakwestionowali w tym zakresie stanowisko organu, wyrażone w treści uzasadnienia decyzji, zgodnie z którym działki drogowe nr ewid. [...] pomimo, iż w ewidencji oznaczone są symbolem "dr", to faktycznie stanowią grunty słabonośne i nienośne z bardzo wysokim stanem wód gruntowych, porośnięte roślinnością trawiastą. Jak bowiem wynika wprost z treści, jednolitego już w tym zakresie orzecznictwa administracyjnego, w obecnym stanie prawnym nie zasługuje na aprobatę pogląd, zgodnie z którym dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. niezbędnym jest aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. decydującego znaczenia (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 maja 2011 roku, IIOSK 833/10). Odwołujący w uzasadnieniu zasadności postawionego zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p, powołali się dodatkowo na ugruntowany już pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym oczywistym jest, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (tak, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 listopada 2009 roku, IV SA/Wa 1433/09).

Z uwagi na powyższe odwołujący wskazali nadto, iż działanie organu narusza prawa skarżących, w tym narusza i ogranicza ich w wykonywaniu przysługującego im prawa własności gruntów, które to działanie jako niezgodne z podstawowymi założeniami porządku prawnego, jak u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie przypadku łącznego spełnienia określonych w przepisie następujących warunków. Niespełnienie zatem choćby jednego z ww. warunków skutkuje koniecznością odmowy ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią przepisu art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W związku z treścią przywołanej definicji koniecznym jest dokonanie ustaleń faktycznych dotyczących położenia przedmiotowej działki objętej wnioskiem względem znajdujących się w jej pobliżu dróg publicznych.

Drogą publiczną zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: u.d.p) jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne. Kryterium powyższego podziału odnosi się do funkcji, jaką spełnia dana droga w sieci drogowej. Z kolei ze względu na dostępność, drogi publiczne dzielą się na drogi ogólnodostępne oraz na drogi o ograniczonej dostępności, w tym autostrady i drogi ekspresowe. Z kolei pod pojęciem drogi, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Działki oznaczone nr ewid. [...], opisane w ewidencji gruntów jako "dr" (drogi), nie spełniają żadnego z powyższych warunków, co znajduje również potwierdzenie w treści opinii geotechnicznej wykonanej, opracowanej przez firmę "G" K.H., z kwietnia 2011 r. (w aktach sprawy).

Zdaniem Kolegium, sam fakt oznaczenia w ewidencji gruntów działki nr [...] jako drogi, nie może stanowić wyłącznej podstawy ustalenia stanu jej zagospodarowania i pełnionej przez nią funkcji. Bowiem, jak stanowi przepis art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla całego kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Jako rejestr stale aktualizowany, ewidencja gruntów i budynków powinna zatem odzwierciedlać aktualny stan ewidencyjny, obejmujący także informacje o kategorii danego użytku gruntowego. Jednakże, co należy pamiętać, ewidencja gruntów ma znaczenie jedynie informacyjno-techniczne, odzwierciedlające określony stan faktyczny i prawny, który nierzadko ulega zmianom. Oznacza to, że dane zawarte w ewidencji, nie mogą być bezwzględnie wiążące w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w toku postępowania okaże się, że dane te nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego na gruncie, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

W ocenie Kolegium, z przedstawionych wyżej regulacji wynika, że warunek dostępu działki, dla której mają być ustalone warunki zabudowy do drogi publicznej, będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 u.d.p. Przy czym bez znaczenia jest, czy jest to dostęp bezpośredni czy pośredni. Zgodnie natomiast z art. 8 tej ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi.

Kolegium podkreśliło, że dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie działki, względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki, z wyłączeniem konieczności wykorzystania innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Natomiast dostęp pośredni do drogi publicznej polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki oddzielającej daną działkę od drogi publicznej. Przy czym ustawodawca uznał, iż możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej: poprzez ustanowienie służebności drogowej oraz poprzez drogę wewnętrzną. Kolegium wskazało, że dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, jest wystarczający sam w sobie. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać - w przeciwieństwie do służebności drogowej - dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej działki. Wystarczającym tytułem do korzystania z drogi wewnętrznej, w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej, jest sam fakt położenia nieruchomości przy tego typu drodze.

W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2010 r.

(sygn. akt II OSK 1467/09), NSA orzekł, że "dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Z tych przyczyn jest niedopuszczalnym, by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej, określać w sposób warunkowy". Natomiast w innym wyroku z 3 listopada 2010 r. (sygn. akt II OSK 1625/09) - NSA przypomniał, że dostęp do drogi publicznej może być także przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Ważne jest jednak to, by zarządca drogi wewnętrznej zgadzał się na korzystanie z niej.

W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że skoro przedmiotowa działka nie posiada bezpośredniego, ani pośredniego dostępu do jakiejkolwiek drogi publicznej, zasadnie organ I instancji uznał, iż niemożliwym jest ustalenie dla niej warunków zabudowy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. i J.S. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie prawa, art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p w zw. z art. 1 u.d.p – poprzez ich błędną wykładnie i w konsekwencji wadliwe ustalenie, że działki oznaczone numerem ewidencyjnym [...], położone w miejscowości [...], nie posiadają dostępu do drogi publicznej, a tym samym, że nie spełniają one ustawowych warunków niezbędnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji a także zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że zgodnie z definicją zawartą w art. 1 u.d.p "drogą publiczną" jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W art. 2 ust. 1 u.d.p wskazano, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na określone kategorie, w tym m.in. drogi gminne, to jest drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom (art. 7 u.d.p). Skarżący podkreślili, że stanowiące własność Gminy działki oznaczone numerami ew. [...], oznaczone zostały we właściwej ewidencji jako "drogi", co – zdaniem skarżących – determinuje fakt, że stanowią one drogę publiczną w rozumieniu ustawy. W szczególności bowiem w piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, że nie wszystkie wskazane w art. 1 u.d.p elementy definicji drogi publicznej mają jednakowe znaczenie. Podstawowymi wyróżnikami drogi publicznej są bowiem dwa elementy: 1) nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz 2) zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii (tak R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Warszawa 2008; wyrok WSA w Warszawie z 27.06.2008 r. sygn. akt I SA/Wa 383/08, wyrok SN z 30.05.2003 r. sygn. akt III CKN 1165/00). Inne okoliczności, jak na przykład spełnienie przez drogę określonych warunków technicznych, pozostają bez znaczenia dla posiadania przez określony grunt statusu drogi publicznej. Wskazywać na to może również treść art. 10 ust. 3 u.d.p, w myśl którego pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. W konsekwencji nie jest możliwe pozbawienie drogi, zakwalifikowanej administracyjnie do kategorii drogi gminnej, przynależnego jej statusu wyłącznie w oparciu o stwierdzenie, że nie spełnia ona parametrów technicznych.

Ponadto jak wskazali skarżący w art. 20 u.d.p nałożono na zarządcę drogi szereg obowiązków, w tym m.in. obowiązek utrzymania drogi w należytym stanie. Ustawodawca przewidział zatem, że okoliczność pogorszenia lub niespełnienia przez drogę publiczną stosownych parametrów technicznych powinno skutkować podjęciem przez zarządcę drogi stosownych działań, zmierzających do polepszenia jej jakości, a nie wykreślenia z rejestru gruntów jej oznaczenia.

Jedynie na marginesie skarżący wskazali, że z uwagi na brak aktywności zarządcy drogi we własnym zakresie przeprowadzili prace polegające na utwardzeniu i wygładzeniu powierzchni działek nr [...], tym samym dostosowując je do ruchu kołowego na potrzeby dojazdu do nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie warunków zabudowy.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Podstawą materialnoprawną decyzji były przepisy u.p.z.p. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 do 5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskanego dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele niewolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., skutkować powinien wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie organy orzekające uznały, że nie został spełniony warunek z pkt 2 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. tj. działki nr [...] na których ma być realizowana inwestycja budowlana nie mają dostępu do drogi publicznej.

W ocenie Sądu, ustalenia faktyczne i ich ocena oraz ocena prawna dokonana przez organy w zakresie niespełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jaką jest posiadanie przez nieruchomości, której dotyczy wniosek, dostępu do drogi publicznej, nie mogą być uznane za prawidłowe.

Ustawową definicję pojęcia dostępu do drogi publicznej, będącym jednym z warunków, które powinny być spełnione (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) zawiera art. 2 ust. 14 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej – należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności gruntowej. Przepis art. 2 ust. 14 u.p.z.p., przewiduje zatem dwa alternatywne sposoby zapewnienia nieruchomości pośredniego dostępu do drogi publicznej, poprzez inną działkę, na której zostanie ustanowiona służebność gruntowa lub przez drogę wewnętrzną.

Stosownie do art. 1 u.d.p drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Droga by uzyskała taki status, musi być zaliczona w trybie przewidzianym u.d.p do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 – 4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 2a u.d.p). W przypadku dróg gminnych zaliczenie do tej kategorii dróg następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Nie mają zatem racji skarżący wywodząc, że oznaczenie działek nr [...] w ewidencji gruntów jako "drogi" przesądza, że drogi ten mają charakter publiczny. Nie oznacza to jednak, że działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie mają dostępu do drogi publicznej. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 u.d.p drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Zewnętrznym wyrazem przynależności jakiegoś obszaru do użytku gruntowego o nazwie "drogi" jest oznaczenie go na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego symbolem "dr" (rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454). Zatem działki drogowe nr [...] będące własnością Gminy, stanowią drogi wewnętrzne. Poprzez te działki drogowe, działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy mają dostęp do drogi publicznej jaką jest ulica [...]. Ulica ta, na odcinku od skrzyżowania z drogą pow. Nr [...] do skrzyżowania z ul. [...], zaliczona została do kategorii dróg gminnych (§1 ust. 1 pkt 25 uchwały Rady Gminy z dnia 26 sierpnia 2009 r. Nr XXXIII/263/09 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych – Dz.Urz. Woj. Z 2009 r., nr 105, poz. 1406). W tych okolicznościach błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że działki nie posiadają pośredniego dostępu do drogi publicznej.

Jeżeli natomiast chodzi o podnoszony przez organy nieodpowiedni stan techniczny ww. działek drogowych, wskazać należy, że rozważając dostęp do drogi publicznej przez drogi wewnętrzne nie poddaje się ocenie parametrów tych dróg z tzw. przepisami techniczno – budowlanymi. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie stosuje się przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.) Przepisy tego rozporządzenia, zgodnie z § 2 ust. 1 stosuje się przy projektowaniu i budowie budynków; analogiczne z § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430), wynika, że przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i wykonywaniu (budowie) dróg publicznych.

W tych okolicznościach, Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., niezasadnie uznając, że działki skarżących nie mają dostępu do drogi publicznej.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ orzekający uwzględni powyższe rozważania Sądu, w szczególności w zakresie oceny, czy okoliczności sprawy wskazują na spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 § 2, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490), orzekł jak w sentencji.