Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 424/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137, art. 216, art. 242
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 174, art. 183, art. 204, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "[...]" w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Po 481/07 w sprawie ze skargi A. K., I. K., K. J.-K., T. K., T. M., S. K., L. K., E. K., B. K., M. B., M. K., G. N., B. K., B. K.-W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "[...]" w P. na rzecz A. K. kwotę 39,06 (trzydzieści dziewięć 06/100) złotych i na rzecz B. K.-W. kwotę 62 (sześćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Po 481/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K., I. K., K. J.-K., T. K., T. M., S. K., L. K., E. K., B. K., M. K., M. B., M. K., G. N., B. K., B. K.-W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że nie podlega ona wykonaniu oraz zasądził solidarnie na rzecz skarżących kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Dnia [...] lipca 1991 r. A. K. złożyła wniosek o zwrot nieruchomości położonej w Poznaniu, oznaczonej jako działka nr [...]. Wniosek o jej zwrot złożyli także G. M., S. K., H. K., K. K., T. K., H. O., I. K., M. K., M. K., M. B., B. K.-W., B. K., G. N., T. M., M. K., B. K., E. K., L. K. Nieruchomość ta została wywłaszczona decyzją Wojewody Poznańskiego z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W dniu wywłaszczenia stanowiła ona współwłasność M. K., H. K.-O., L. K., E. K. i G. M. W miejsce zmarłych współwłaścicieli wstąpili jako uczestnicy postępowania ich spadkobiercy.

Decyzją z dnia [...] października 2000 r. nr [...] Prezydent Miasta Poznania odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Organ podał, iż wywłaszczona w 1976 r. nieruchomość składająca się z działek nr [...] i [...] została wykorzystana na cel wywłaszczenia określony planem realizacyjnym "[...]" pod budownictwo mieszkaniowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz pod komunikację. Nieruchomość ta nie stała się zatem zbędna na cel określony w wywłaszczeniu.

Od powyższej decyzji A. K., pełnomocnik wnioskodawców wniosła odwołanie w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości obejmującej działki nr [...],[...],[...],[...] podnosząc, iż plan realizacyjny osiedla "[...]" przewidywał powstanie miejsc parkingowych, a nie powstałych na tych działkach garaży. W dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości jej część pozostawała nie zagospodarowana, zaś działka nr [...] nie została zagospodarowana jeszcze w dacie złożenia środka odwoławczego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski uchylił decyzję Prezydenta Miasta Poznania i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] września 2002 r. nr [...] Prezydent Miasta Poznania odmówił zwrotu nieruchomości składającej się z części działek [...] i [...] oraz [...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Organ podał, iż szczegółowy plan realizacyjny zespołu budynków mieszkalnych "[...]" był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania. Zdaniem organu zgodnie z tym planem na nieruchomości z księgi wieczystej KW nr [...] przewidziano wybudowanie na ul. [...] (symbol NI) fragmentu wielkopłytowego budynku pięciokondygnacyjnego – obiekt 1a-1b, ciągów pieszych, wewnętrznych dróg dojazdowych, parkingów (symbol P), placyków gospodarczych (symbol PG) oraz śmietników. Wywłaszczona nieruchomość w części zabudowanej osiedlem mieszkaniowym "[...]" została wykorzystana zgodnie z celem i stanowi m.in. dojazd do całego osiedla, a garaże zostały wybudowane na podstawie uzyskanych pozwoleń na budowę, zgodnie z planem realizacyjnym oraz zarządzeniem Wojewody Poznańskiego z dnia [...] sierpnia 1975 r. – na miejscach przeznaczonych w planie na parkingi. Zdaniem organu działka nr [...] w całości znajduje się w liniach rozgraniczających ulice i w związku z tym nie podlega zwrotowi. Działka nr [...] stanowi asfaltowy dojazd do garaży i miejsc parkingowych, natomiast działki nr [...],[...],[...] w całości są zabudowane murowanymi boksami garażowymi. Na części działki [...] znajduje się fragment osiedlowej drogi wewnętrznej, zieleń osiedlowa, fragment bloku mieszkalnego, zaś na objętej wnioskiem części działki [...] znajduje się wewnętrzna droga osiedlowa. Z kolei działka nr [...] stanowi asfaltowy dojazd do garaży i miejsc parkingowych.

Od powyższej decyzji pełnomocnik wnioskodawców złożyła odwołanie w części dotyczącej działek [...],[...],[...],[...] i [...] podnosząc, iż plan realizacyjny przewidywał powstanie miejsc parkingowych a nie garaży. Nadto działka [...] nadal nie została zagospodarowana.

Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie organu drugiej instancji. Uzasadniając swoje orzeczenie organ podał, iż działki [...],[...] i [...] zostały w całości zabudowane murowanymi boksami garażowymi, a działka [...] w całości znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...]. Lokalizacja garaży pokrywa się z istniejącymi w planie realizacyjnym miejscami parkingowymi. Natomiast działka [...] znajduje się poza granicami osiedla [...] i zabudowana jest drogą miejską – ul. [...], a jak wynika z planu realizacyjnego konkretyzującego cel wywłaszczenia, na wywłaszczonej nieruchomości przewidywana była budowa drogi.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli

A. K., I. K., K. J.-K., T. K., T. M., S. K., L. K., E. K., B. K., M. K., M. B., M. K., G. N., B. K., B. K.-W. Podnieśli, iż cel wywłaszczenia nieruchomości został zmieniony niezgodnie z przepisami. Zrealizowany cel nie był celem publicznym, a nadto był niezgodny z celem wywłaszczenia. Niezagospodarowana część działki [...] winna być zwrócona, gdyż zdaniem skarżących zawiera infrastrukturę przynależną każdej działce miejskiej. To spadkobiercy wywłaszczonej nieruchomości a nie Spółdzielnia Mieszkaniowa winni czerpać zyski ze sprzedaży garaży posadowionych na działkach [...],[...] i [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodał, iż w orzecznictwie NSA budowa garaży uznawana jest za niezbędną infrastrukturę osiedla mieszkaniowego.

Uczestnik postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. również wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż budowa garaży pokrywa się z istniejącymi w planie realizacyjnym "[...]" miejscami parkingowymi i zrealizowana została na miejscu istniejących już wcześniej utwardzonych miejsc.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał m.in., iż organ odwoławczy wprawdzie prawidłowo ustalił cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, jednakże ustalając poszczególne etapy realizacji tego celu w odniesieniu do kwestionowanych działek odniósł się wyłącznie do decyzji zapadłych po dniu dokonania wywłaszczenia. W toku postępowania ustalając cel wywłaszczenia organy jednoznacznie wskazywały decyzję z dnia [...] listopada 1977 r. zatwierdzającą plan realizacyjny osiedla "[...]" jako decyzję uszczegółowiającą założenia planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. Na jednoznaczną ocenę celu wywłaszczenia w odniesieniu do spornej nieruchomości pozwoliłaby dopiero analiza innych aktów tj. wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej zatwierdzonego planu realizacyjnego z [...] września 1974 r., który z kolei został sporządzony na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego z 1966 r. Plan zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. jako ogólny nie mógł być sam w sobie podstawą wywłaszczenia. Był nią także plan realizacyjny z 1974 r., który należało rozpatrywać w powiązaniu z decyzją z [...] listopada 1977 r., wydaną dopiero po decyzji wywłaszczeniowej. Organ nie odniósł się do tych kwestii bazując jedynie na szczegółowym planie realizacyjnym zespołu budynków mieszkalnych "[...]" zatwierdzonym dopiero [...] listopada 1977 r.

Zdaniem Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, iż wybudowanie garaży zamiast parkingów oznacza realizację celu wywłaszczenia jako celu publicznego w sytuacji, gdy inwestorem występującym o pozwolenia na ich budowę była spółdzielnia mieszkaniowa nie dysponująca żadnym prawem rzeczowym do tej nieruchomości. W aktach sprawy brak jednoznacznych ustaleń, kto ostatecznie wybudował garaże – inwestor czy spółdzielcy oraz czy i jakie stosunki prawne łączą właścicieli garaży z właścicielem gruntu. Jest to istotne z punktu widzenia ewentualnego uczestnictwa w charakterze stron także właścicieli garaży. Po wyjaśnieniu tych spornych kwestii organ winien ponownie rozpatrzyć kwestię realizacji celu publicznego w aspekcie spornych działek.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dla weryfikacji twierdzeń organu o odmowie zwrotu nieruchomości nie wystarczy ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Należało jeszcze dokonać ustaleń, czy spełnione zostały przesłanki z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, tj. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia i po drugie, czy utraciła moc obowiązującą decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Nie rozstrzygnięta pozostała również kwestia podnoszona przez skarżących już w toku postępowania administracyjnego, iż miejsca garaży nie odpowiadają usytuowaniu miejsc parkingowych. Nadto nie ustalono dokładnego położenia oraz kwestii zagospodarowania działki [...], pomimo iż w aktach administracyjnych sprawy znajdują się dokumenty, których treść przeczy stanowisku organu o położeniu tej działki w liniach rozgraniczających ulicę [...] oraz zagospodarowaniu jej zgodnie z planem.

Organ powinien jednoznacznie ustalić, jaka część nieruchomości zajęta jest pod drogę publiczną. Dopiero wówczas będzie można jednoznacznie ustalić czy działka [...] stanowi część czy też całość drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i jako taka, pomimo zmiany celu, na jaki była przeznaczona, mogła zostać uznana za wykorzystaną zgodnie z celem publicznym, stosownie do przepisów ustawy obowiązującej w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik uczestnika postępowania, Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "[...]" w Poznaniu. Powyższy wyrok zaskarżył w całości zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 c) oraz art. 151 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy administracji publicznej nastąpiło z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy w rzeczywistości stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony przez organy administracji publicznej i szczegółowo rozpatrzony;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tzn. art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż "odpowiednie stosowanie", o którym mowa w pierwszym z przywołanych przepisów nakazuje uznanie nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

- pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

- pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami)

i nieruchomość taka winna podlegać zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. zwrotowi, gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie tych przepisów winno prowadzić do wniosku, iż "odpowiednie stosowanie", o którym mowa w art. 216 u.g.n. nakazuje uznanie nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

- pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie wcześniej jednak niż od upływu 7 lat od dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

- pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie wcześniej jednak niż od upływu 7 lat od dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, cel ten nie został zrealizowany

i w konsekwencji tylko takie nieruchomości winny podlegać zwrotowi zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n.

W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpatrzenie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, iż cel wywłaszczenia został już dostatecznie wyjaśniony w toku postępowania administracyjnego. Wbrew wytycznym Sądu nie ma zatem potrzeby prowadzenia ustaleń w tym przedmiocie. To samo dotyczy kwestii wyjaśnienia dokładnego położenia działki [...] oraz jej zagospodarowania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł w postępowaniu organu administracji błędy, które w rzeczywistości nie wystąpiły, zaś skargę należało oddalić.

Odnośnie nadanego przez Sąd kierunku postępowania dotyczącego ustalenia, kiedy zrealizowany został cel wywłaszczenia, podniesiono, iż takie określenie celu postępowania administracyjnego stanowiło rezultat błędnego odczytania treści art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 136 ust. 3 tej ustawy. Analogiczna sytuacja dotyczy wyjaśnienia okoliczności co do linii rozgraniczenia ulicy [...], czy też faktu, iż działka nr [...] stanowić miała nieużytek.

Dokonaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię art. 216 w związku z art. 137 u.g.n., według strony należy uznać za nieprawidłową z tego względu, iż ustawa ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r. Obowiązująca wcześniej ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w zakresie dotyczącym uznania nieruchomości za zbędną dla celu wywłaszczenia, nie przewidywała żadnego terminu, w którym realizacja celu wywłaszczenia musiała nastąpić. Zgodnie z wymogiem "odpowiedniego stosowania", o którym mowa w art. 216 u.g.n., należy dokonać odpowiednich modyfikacji przy interpretacji art. 137 ust. 1 u.g.n., co prowadziłoby do przyjęcia interpretacji przedstawionej na wstępie skargi kasacyjnej. Zdaniem jej autora "zbędność" nieruchomości dla celu wywłaszczenia w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogła nastąpić przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Stanowisko to potwierdza także argumentacja celowościowa przytoczonych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązkiem organów władzy publicznej jest bowiem dokonywanie takiej wykładni przepisów prawa, aby zachowana została konstytucyjna zasada lex retro non agit. Tymczasem sposób wykładni przywołanych przepisów prezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadę tę narusza. Dochodzi bowiem do sytuacji, w której bez wiedzy uczestników obrotu prawnego powstałby z mocą wsteczną niekorzystny skutek prawny w postaci wystąpienia przesłanek do zwrotu nieruchomości. Organy władzy publicznej realizujące cel wywłaszczenia w latach osiemdziesiątych działały ze świadomością, iż nie są ograniczone żadnym terminem. Skutkiem wykładni prezentowanej przez Sąd bez wiedzy uczestników obrotu prawnego oraz z naruszeniem ich zaufania do stanowionego prawa zaczyna się wiązać skutki prawne ze zdarzeniem (upływem 7 lub 10 lat od wywłaszczenia), które w chwili wystąpienia (w latach osiemdziesiątych) w żaden sposób nie było wobec nich sankcjonowane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sąd drugiej instancji rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych. Z uwagi jednak na przyjętą w skardze konstrukcję zarzutów należało w pierwszej kolejności odnieść się do zarzucanego naruszenia prawa materialnego. Jak bowiem wskazał autor skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w swych wytycznych zawartych w zaskarżonym wyroku nadał kierunek, w jakim powinno być prowadzone postępowanie wyjaśniające przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Stanowisko Sądu w tym zakresie było, w ocenie strony, rezultatem błędnego odczytania treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji – t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), dalej w skrócie u.g.n.

Odnosząc się do sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze). Pojęcie "zbędności" nieruchomości zostało zdefiniowane w art. 137 ust. 1 u.g.n. W myśl tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.

Z kolei zgodnie z art. 216 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79) oraz na podstawie innych aktów prawnych wymienionych w tym przepisie.

Zawarta w skardze kasacyjnej interpretacja art. 137 ust. 1 u.g.n., w myśl której nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie wcześniej jednak niż od upływu 7 lat od dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo,

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie wcześniej jednak niż od upływu 7 lat od dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, cel ten nie został zrealizowany,

nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy, gdyż art. 216 u.g.n. nie nakazuje stosować art. 137 w takich właśnie ramach czasowych. Przepis art. 216 u.g.n. jest przepisem przejściowym. Rozciąga zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy na przeszłe stany faktyczne i jako taki sam w sobie ma charakter wyjątku od zasady niedziałania prawa wstecz. Przepis ten nie może być zatem poddawany ani wykładni rozszerzającej, ani wykładni do tego stopnia zawężającej uprawnienia wynikające z niego dla osób, których nieruchomości zostały w przeszłości wywłaszczone na niezrealizowane cele publiczne, jak to zostało przedstawione w skardze kasacyjnej.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r. (art. 242 u.g.n.). Zgodnie z interpretacją zaprezentowaną przez autora skargi kasacyjnej zwrotowi podlegałaby nieruchomość zbędna dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, o ile prac związanych z realizacją tego celu nie rozpoczęto przed dniem 1 stycznia 2005 r. lub później (w zależności od daty wywłaszczenia). Interpretację taką należy uznać za zbyt daleko idącą, nie znajdującą odzwierciedlenia w przepisach ustawy. Ramy czasowe uznania nieruchomości za zbędną dla celów wywłaszczenia zostały w ustawie jasno określone i należy je odczytywać ściśle. Gdyby ustawodawca opowiadał się za rozumieniem art. 137 oraz art. 216 u.g.n. zaprezentowanym w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, niewątpliwie wyraźnie zaznaczyłby to w ustawie.

Zauważyć również należy, że orzecznictwo sądowe ukształtowało takie rozumienie art. 137 oraz 216 u.g.n., w jakim zastosował je Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok. Siedmioletni okres, z upływem którego nieruchomość może być uznana za zbędną dla celów wywłaszczenia, biegnie od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2001 r., I SA 1973/99, LEX nr 54188; wyrok Sądu Najwyższego z 6 marca 2002 r., III RN 11/01, OSNP 2002 nr 21, poz. 513, M. Prawn. 2002 nr 19, poz. 869; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2005 r., II SA/Rz 508/04, ONSAiWSA 2008 nr 3, poz. 49).

Również doktryna opowiada się za ścisłym rozumieniem wynikających z wymienionych przepisów ram czasowych uznania nieruchomości za zbędną dla celów wywłaszczenia. Dominuje w niej pogląd, iż termin 7 lat, o którym mowa w art. 137 u.g.n., biegnie od daty nabycia nieruchomości przez podmiot publiczny, tj. od daty zawarcia umowy, wejścia w życie aktu generalnego, na podstawie którego nastąpiło nabycie, albo też od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna (J. Parchomiuk, Zwrot nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych pod budowę dróg publicznych, Przegląd Prawa Publicznego 2008 nr 2, poz. 62; Ł. Strzępek, Przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (zagadnienia wybrane), Rejent 2003 z. 2, poz. 92).

Na marginesie należy zwrócić uwagę, iż rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej, sprowadzające się m.in. do kontroli prawidłowości zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów art. 137 i 216 u.g.n. mogło nastąpić jedynie w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji. Decyzja Wojewody Wielkopolskiego nr [...], będąca przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, została wydana dnia [...] lutego 2004 r. Tymczasem zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego został sformułowany w oparciu o późniejszy stan prawny. Warunek niezrealizowania celu wywłaszczenia pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, przewidziany w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., został wprowadzony dopiero na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie dnia 22 września 2004 r. Do tej daty moc obowiązującą miała wersja art. 137 u.g.n. podana na wstępie niniejszych rozważań. Powyższa wadliwość zarzutu kasacyjnego nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem o oddaleniu skargi kasacyjnej zadecydowało przede wszystkim uznanie za nietrafne stanowisko w zakresie interpretacji omawianych przepisów prawa materialnego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej prawidłowa wykładnia art. 136 i 216 u.g.n., przyjęta w zaskarżonym wyroku, zadecydowała o prawidłowej koncepcji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do zakresu postępowania wyjaśniającego, a w szczególności określenia istotnych okoliczności w sprawie. W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy pomocy którego autor skargi kasacyjnej starał się wykazać bezzasadność nakazania przez Sąd organowi uzupełnienia materiału dowodowego m.in. poprzez ustalenie daty realizacji celu wywłaszczenia.

Za niezasadny należało uznać również zarzut co do zbędności prowadzenia w pozostałym zakresie wskazanym przez Sąd dalszego postępowania wyjaśniającego przez organ administracji. W przeciwieństwie do konkretnej i przekonującej argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, autor skargi kasacyjnej w sposób ogólnikowy zakwestionował potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego i dokonania szeregu ustaleń faktycznych, nie uzasadniając należycie tego zarzutu, co w rezultacie uniemożliwiło jego merytoryczną ocenę..

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako niezasadna, podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.