Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 808/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2008-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.7, 77 par. 1, 80, 145 par. 1 pkt 4, 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5, ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, 9
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Teza: Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych

okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi,  powinny wynikać przede wszystkim

z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania adinistracyjnego (tekst jedn.

Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 ze zm. ), której integralną częścią jest załącznik składający się z części graficznej (mapy z zaznaczonymi granicami

obszaru analizowanego) oraz części tekstowej. Załącznik ten stanowi niezbędny składnik przedmiotowej decyzji w rozumieniu art. 107 § 2 Kpa. Z kolei

ustalenia przedstawione w uzasadnieniu bezwzględnie winny wynikać z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Dopiero spełnienie w/w

warunków umożliwia ocenę, czy ustalenie warunków zabudowy jest zgodne z przepisami prawa.

TEZY

Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych

okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi,  powinny wynikać przede wszystkim

z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania adinistracyjnego (tekst jedn.

Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 ze zm. ), której integralną częścią jest załącznik składający się z części graficznej (mapy z zaznaczonymi granicami

obszaru analizowanego) oraz części tekstowej. Załącznik ten stanowi niezbędny składnik przedmiotowej decyzji w rozumieniu art. 107 § 2 Kpa. Z kolei

ustalenia przedstawione w uzasadnieniu bezwzględnie winny wynikać z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Dopiero spełnienie w/w

warunków umożliwia ocenę, czy ustalenie warunków zabudowy jest zgodne z przepisami prawa.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Z. P. i S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, ze zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących Z. P. i S. P. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

II SA/Bk 808/07

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] Wójt miejscowości S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy zagrodowej w postaci – budowy budynku gospodarczego o pow. zabudowy ok. 220 m2 na maszyny i sprzęt rolniczy, rozbudowy budynku składowego – stodoły, budowy budynku inwentarskiego – obory, o wielkości obsady 30 DJP z płytą gnojową o pow. ok. 110 m2 i zamkniętego zbiornika na gnojówkę o poj. 90 m3, na terenie obejmującym działki o nr [...], położonym w miejscowości S. gm. S.

W decyzji ustalił nieprzekraczalną przednią linię zabudowy dla zamierzonych obiektów – przednia ściana szczytowa istniejącego budynku gospodarczego oraz tylną linię zabudowy – 45 m od granicy działki nr [...] z ul. Ż. stanowiącą drogę gminną, jak również ustalił ogólne parametry dotyczące szerokości elewacji frontowej, wysokości ściany frontowej oraz długości i nachylenia dachu dla każdego z planowanych obiektów. Wskazał, iż w przypadku przekroczenia obsady inwentarza ponad 39 DJP konieczne będzie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, natomiast z uwagi na położenie inwestycji na terenie objętym ochroną konserwatorską wymagane jest uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Organ podkreślił również konieczność zachowania warunków budowy bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe oraz innych wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) mających zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazał też na obowiązek spełnienia warunków wynikających z przepisu art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w zakresie zakazu zmiany stanu wody na gruncie.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wywiódł, iż działki nr [...] są położone na obszarze nie posiadającym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem niezbędne było wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tym celu przeprowadzono analizę warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ustalono, iż realizacja inwestycji będzie uzupełnieniem istniejącej zabudowy zagrodowej, posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, jest w części objęty ochroną konserwatorską oraz uzyskano wymagane uzgodnienia organów właściwych w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, melioracji wodnych, ochrony zabytków i zarządu dróg.

Organ podał, iż w toku postępowania administracyjnego złożono dwa wnioski o jego zawieszenie. S. P. podstawę zawieszenia upatrywał w związku niniejszego postępowania z innym postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy, zainicjowanym wnioskiem A. P., obejmującym, zdaniem w/w, identyczną inwestycję. S. i Z. P. w złożonym wspólnie żądaniu zawieszenia wskazali na złożenie przez nich wniosku o ustalenie warunków zabudowy na działkach o nr [...], w związku z czym celowe, ich zdaniem, było łączne rozpoznanie obydwu w/w spraw tj. niniejszej i wszczętej ich żądaniem. Odnośnie w/w pism procesowych organ wskazał, iż postępowanie z wcześniejszego wniosku A. P. zostało umorzone postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. i dotyczyło innego zakresu inwestycji, zaś wniosek małżonków P. o ustalenie warunków zabudowy jest rozpoznawany w odrębnym postępowaniu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Z. i S. P. zarzucając: brak wyczerpującej analizy obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, w szczególności uchybienie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe ustalenie charakteru zabudowy działek sąsiednich jako działek zagrodowych. Podnieśli, iż utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej uniemożliwi zabudowanie w przyszłości ich działki inaczej niż w sposób zagrodowy. Oświadczyli, że decyzja narusza nie tylko ich interes, ale również interes właścicieli innych nieruchomości położonych w miejscowości S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] września 2007 r. znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy służy sprawdzeniu, czy inwestor wypełnił wszystkie wymagania wskazane przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w tym określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 tej ustawy. W ocenie organów wymagania te zostały spełnione, w szczególności zachowana została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, albowiem w analizowanym obszarze istnieje zabudowa zagrodowa. Nadto projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Z tych też powodów organ II instancji ocenił zakwestionowaną w odwołaniu decyzję jako zgodną z prawem.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego Z. i S. P.

Podnieśli zarzuty dotyczące przeprowadzenia nieprawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu między innymi w zakresie zapewniającym uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, w tym niezastosowanie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem działki sąsiednie, w stosunku do tej, na której realizowana ma być inwestycja i dostępne z tej samej drogi publicznej, nie mają charakteru działki zagrodowej. Według skarżących na analizowanym terenie znajduje się zabytkowy kościół wraz z zagospodarowanym otoczeniem oraz kompleks budynków szkolnych, co przyszłościowo wyklucza możliwość budowy obiektów uciążliwych.

Nadto podali, iż organ II instancji posługiwał się nieaktualnym załącznikiem graficznym, albowiem widoczne na nim budynki gospodarcze już od dawna nie istnieją, zatem analizowany obszar utracił charakter zabudowy zagrodowej. Świadczy o tym również pismo Wójta Gminy S. z dnia 05 września 2007 r., z którego wynika, że mieszkańcy miejscowości S. nie prowadzą działalności rolniczej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, iż argumentacja przytoczona w skardze była już przedmiotem oceny w postępowaniu odwoławczym, nadto stanowi jedynie polemikę z oceną organów wyrażoną w zakwestionowanych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty podniesione w skardze są zasadne. Sąd dokonując kontroli w oparciu o przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., a więc nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja pierwszoinstancyjna zapadły również z uchybieniem przepisów nie wskazanych w skardze, a które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniały uchylenie obydwu rozstrzygnięć administracyjnych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Podstawowym obowiązkiem organu jest zebranie całokształtu materiału dowodowego i dokonanie na jego podstawie ustalenia stanu faktycznego sprawy przy zastosowaniu zasady swobodnej oceny dowodów (art. 7, 77 § 1, 80 Kpa). Przedstawienie toku rozumowania prowadzącego do przyjętych wniosków i konkluzji powinno nastąpić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia końcowego, co ma umożliwić poznanie motywów, jakimi kierował się organ rozpoznając sprawę oraz ocenę prawidłowości zastosowania przepisów przyjętych jako podstawa rozstrzygnięcia. Stosownie do treści przepisu art. 107 § 1 i 3 Kpa niezbędnym elementem decyzji jest uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie dowodów, na których organ się oparł i przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Zgodnie z treścią art. 107 § 2 Kpa przepisy szczególne mogą określać także inne niż wymienione w art. 107 § 1 Kpa składniki decyzji.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna.

Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest tylko wówczas, gdy zostaną łącznie spełnione wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa z 27 marca 2003 r. Należą do nich: kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, czyli tzw. zasada dobrego sąsiedztwa (pkt 1 powołanego przepisu), dostęp do drogi publicznej (pkt 2), zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3), brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze (pkt 4), zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Podstawowe znaczenie ma prawidłowe ustalenie, iż spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa, a więc, że planowana zabudowa uwzględni charakterystyczne cechy zabudowy dotychczasowej i utworzy z nią harmonijną, przestrzenną całość. Wymaga to, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyznaczenia wokół działki budowlanej tzw. obszaru analizowanego i przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech znajdującej się na nim zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Wyniki tej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w części tekstowej (analiza tekstowa) i graficznej (mapa), stanowiących załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (§ 9 rozporządzenia).

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, iż sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi, powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 107 § 3 Kpa), której integralną częścią jest załącznik składający się z części graficznej (mapy z zaznaczonymi granicami obszaru analizowanego) oraz części tekstowej. Załącznik ten stanowi niezbędny składnik przedmiotowej decyzji w rozumieniu art. 107 § 2 Kpa. Z kolei ustalenia przedstawione w uzasadnieniu bezwzględnie winny wynikać z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Dopiero spełnienie w/w warunków umożliwia ocenę, czy ustalenie warunków zabudowy jest zgodne z przepisami prawa.

W rozpoznawanej sprawie, jakkolwiek organy dokonały oceny, to faktycznie ocena taka nie była możliwa, albowiem z akt sprawy nie wynika, by na okoliczność spełnienia przez zamierzoną inwestycję warunku kontynuacji zabudowy w obszarze analizowanym (dobrego sąsiedztwa), wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., przeprowadzone zostało należyte postępowanie wyjaśniające.

Co prawda w uzasadnieniach decyzji stwierdzono, iż "realizacja zamierzenia (...) jest uzupełnieniem istniejącej zabudowy zagrodowej" (decyzja Wójta miejscowości S. z dnia [...] lipca 2007 r. k. 50 akt adm. I inst.). oraz że z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji wynika spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa, albowiem w analizowanym obszarze istnieje zabudowa zagrodowa na działkach nr [...], co pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2007 r. k. 8 akt adm. II inst.), jednak twierdzenia te są dowolne, gdyż w aktach sprawy brak dokumentów świadczących o dokonanej analizie, a właściciele nieruchomości sąsiedniej kwestionowali ustalenie zagrodowego charakteru ich działki oraz działek sąsiednich. Przedwcześnie zatem przyjęto, że na terenie obejmującym działki inwestora i działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie (tylko te, jak wynika z akt, brano pod uwagę) występuje zabudowa zagrodowa.

Przede wszystkim warunek kontynuacji zabudowy należy odnieść nie wyłącznie do terenu bezpośrednio sąsiadującego z działką inwestora, a do obszaru analizowanego, którego granice ustala się według zasad przewidzianych w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. jako nie mniejsze niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Również nie wskazano, jak organ rozumiał pojęcie zabudowa zagrodowa, której istnienie stwierdził zarówno na działce inwestora, jak i na działkach "sąsiednich". Brak jest oceny, czy zabudowa zagrodowa wskazana w decyzjach odpowiada normatywnej definicji zabudowy zagrodowej zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym stanowią ją w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

Wyjaśnienie tej okoliczności jest o tyle istotne, że w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. skarżący podnosili zarzut, iż na działkach sąsiednich w stosunku do działki inwestora nie ma zabudowy zagrodowej. Z urzędu sądowi wiadome było również, iż wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 764/06 oddalono skargę małżonków P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2006 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci dwóch budynków rekreacji indywidualnej na należących do nich działkach o nr [...]. Z odpowiedzi na skargę w tej sprawie wynika, iż organy stwierdziły brak spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa w postaci zabudowy rekreacyjnej na działkach sąsiednich. Okoliczność ta nie jest bez znaczenia w sprawie niniejszej, która dotyczy działek nr [...] bezpośrednio sąsiadujących z działkami [...] należącymi do skarżących.

Można tylko przypuszczać, iż powołując się na analizę organy miały na myśli "Informację" opatrzoną pieczątkami Urzędu Gminy w S. oraz Kierownika Referatu inż. B. P., w której wstępie wskazano, iż dotyczy analizy przewidzianej w art. 53 i art. 61 ust. 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (k. 12-14 akt adm. I inst.). Treść tego dokumentu nie zawiera jednak wszystkich danych, które powinny być uwzględnione w analizie, takich jak: parametry, wskaźniki i cechy zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym, dominującej formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu. Co prawda z pkt II "Informacji" zatytułowanego "Stan faktyczny terenu i otoczenia" wynika, iż charakteryzowany teren jest zabudowany, w tym na działkach nr [...] istnieją budynki gospodarcze i mieszkalne, a działka [...] jest użytkowana rolniczo, jednak informacje te są ogólne, nie wiadomo z jakiego źródła pochodzą i nie odpowiadają kryteriom wymaganym przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Dokument ten mógł być traktowany jedynie jako wstęp (szkic) do przeprowadzenia właściwej analizy, której faktycznie zabrakło.

Okoliczność, iż przedmiotem planowanej inwestycji była rozbudowa kompleksu obiektów na działce inwestora nie zwalniał organu od obowiązku wyznaczenia obszaru analizowanego, w skład którego powinny wchodzić zarówno obiekty budowlane należące do inwestora, jak i znajdujące się na innych działkach mieszczących się w granicach tego obszaru. Dopiero kompleksowa analiza charakterystycznych cech tych obiektów z punktu widzenia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. pozwala na ocenę dopuszczalności realizacji zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1872/06, nie publ.).

Dalej wskazać trzeba, iż kopia mapy zasadniczej stanowiącej załącznik graficzny do decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. nosi datę 30 listopada 2004 r. i jak wynika z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. nie odzwierciedla aktualnego stanu na gruncie, na którym część budynków fizycznie już nie istnieje. Niedopuszczalne było zatem ustalenie warunków zabudowy bez uprzedniego uzupełnienia materiału dowodowego o aktualne mapy przedstawiające stan na gruncie w dacie orzekania.

Zgodnie z § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyniki analizy, o której mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. powinny znaleźć odzwierciedlenie w części tekstowej i graficznej stanowiących załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w tym część graficzna (mapa w skali 1:500) powinna przedstawiać granice obszaru analizowanego.

W niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] lipca 2007 r. posiada tylko jeden załącznik w postaci mapy (k. 49 akt adm. I inst.), na której nie wskazano granic obszaru analizowanego. Brak jest również prawidłowej analizy tekstowej, albowiem – jak wyżej wywiedziono, nie można przyjąć, iż takową stanowi "Informacja" z k. 12 - 14 akt adm. I inst. Decyzja nie zawiera zatem wszystkich niezbędnych elementów (art. 107 § 2 Kpa w zw. z art. 54 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. w zw. z § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.)

Również w sentencji decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. nie wskazano jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., pomimo że faktycznie, jak wynika z uzasadnienia, przepis powyższy podstawę taką stanowił.

W niniejszej sprawie zwrócić też trzeba uwagę, iż wniosek inwestora dotyczy ustalenia warunków zabudowy zagrodowej. W takim przypadku przepis art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. zwalnia organ od obowiązku przeprowadzenia analizy w zakresie kontynuacji zabudowy (ust. 1 pkt 1 tej normy) o ile powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Z zaskarżonego w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia, jak i z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, aby brak analizy w zakresie spełnienia warunku kontynuacji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1) był skutkiem zastosowania ust. 4 tego przepisu. Akta sprawy nie dają podstaw do wniosku, że organ prowadził na tę okoliczność postępowanie wyjaśniające. Tym bardziej niezrozumiałym jest faktyczne odstąpienie od analizy, zwłaszcza wobec kwestionowania w odwołaniu oceny co do charakteru zabudowy działek sąsiednich w stosunku do działki inwestora, Organ II instancji pomimo prawnego obowiązku nie ustosunkował się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów i spornych kwestii nie wyjaśnił.

W sprawie niniejszej doszło również do uchybień innym niż wymienione powyżej przepisom.

Przede wszystkim organ nie rozpoznał dwóch wniosków o zawieszenie postępowania złożonych przez S. P. (k. 13 akt adm. I inst. - wniosek z dnia 14 marca 2007 r.) oraz skarżącego i jego żonę (k. 48 akt adm. I inst. - wniosek z dnia 06 lipca 2007 r.). Powyższe wnioski wskazywały na związek niniejszego postępowania o ustalenie warunków zabudowy z innymi postępowaniami lokalizacyjnymi: z wniosku A. P., które to postępowanie zakończyło się postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. o umorzeniu postępowania i z wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy dla budynku jednorodzinnego, który miałby zostać zrealizowany na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką A. P. Organ przed wydaniem decyzji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające na okoliczność przedmiotu tych postępowań (konkretnie ustalić, jakich inwestycji dotyczyły) oraz dać wyraz swojej ocenie w orzeczeniach wpadkowych wydanych na podstawie art. 98 § 1 Kpa, po uprzednim dołączeniu i przeanalizowaniu akt w/w spraw. Brak tej oceny stanowił naruszenie przepisu art. 98 § 1 Kpa.

W kontrolowanym postępowaniu organy nie ustaliły również prawidłowo wszystkich stron postępowania. Z wypisów z rejestru gruntów sporządzonych na datę 30 listopada 2004 r. wynika, iż właścicielem działki nr [...] jest E. P., a działek nr [...] – J. W., podczas gdy w "Informacji" na k. 12-14 akt adm. I inst. wskazano, iż osoby te nie żyją. W takiej sytuacji obowiązkiem organów było wyjaśnienie powyższej rozbieżności i ewentualne ustalenie wszystkich następców prawnych w/w osób oraz umożliwienie im udziału w postępowaniu w charakterze stron. Postępowanie wyjaśniające w tym kierunku nie było jednak prowadzone co uprawnia do wniosku, iż doszło również do naruszenia przepisów stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.

Powyżej opisane uchybienia zaistniałe na etapie rozpoznawania sprawy w I instancji administracyjnej niewątpliwie mają charakter istotny, mimo to zostały zaakceptowane w postępowaniu drugoinstancyjnym.

Zdaniem składu orzekającego niezupełny materiał dowodowy oraz brak przeprowadzenia wyczerpującej jego oceny w uzasadnieniach rozstrzygnięć nie dawały podstaw do przyjęcia, iż planowana inwestycja odpowiada warunkom zawartym w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., a w konsekwencji do ustalenia dla niej warunków zabudowy w oparciu o powołaną normę. Z tego też względu uzasadniony jest wniosek, iż zarówno zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów procesowych (art. 107 § 1, 2 i 3, art. 7, 77 § 1, 80 Kpa, w tym zaistniały podstawy do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa) oraz przepisów prawa materialnego (art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oraz § 3 i § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Jednocześnie ilość i zakres uchybień, które miały miejsce na etapie pierwszoinstancyjnym i wobec których organ odwoławczy wyraził bezkrytyczną ocenę uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego obydwu decyzji i powrót sprawy do etapu pierwszej instancji.

W ponownym postępowaniu na skutek niniejszego wyroku w pierwszej kolejności należy prawidłowo ustalić strony postępowania, skoro część osób nie żyje, zapewniając udział następcom prawnym zmarłych uczestników. Następnie ocenić należy, czy w sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., albowiem od ustalenia tej okoliczności zależy konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego spełnienie warunków dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy). W zależności od wyników powyższych ustaleń należy ocenić zamierzoną inwestycję (lub oceny tej zaniechać o ile spełniony zostanie warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4) z punktu widzenia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 i niezależnie z punktu widzenia innych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. W szczególności uwzględnić należy w takim przypadku konieczność zastosowania rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym konieczność wyznaczenia obszaru analizowanego, również w formie graficznej oraz przeprowadzenia stosownej analizy tekstowej. Analizę należy przeprowadzić na aktualnych dokumentach geodezyjnych.

Co prawda określenie warunków zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy nie może być ograniczone koniecznością jednoczesnego ustalenia takich warunków wobec innych nieruchomości, jednak celowe jest, w przypadku gdy postępowania lokalizacyjne dotyczą terenów bezpośrednio ze sobą sąsiadujących, łączne prowadzenie spraw, co może przyczynić się do bardziej wszechstronnego wyjaśnienia każdej z nich i służy harmonijnemu kształtowaniu przestrzeni. Dlatego też rozważyć należy połączenie do wspólnego prowadzenia niniejszej sprawy oraz sprawy z wniosku Z. i S. P. o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...] dla inwestycji w postaci budynku jednorodzinnego, o ile do chwili obecnej nie zostało ono zakończone. Wyjaśnić należy wolę zainteresowanych osób odnośnie złożonego wniosku o zawieszenie postępowania. O ile zostanie podtrzymana należy zająć w tym przedmiocie formalne stanowisko.

Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. a, b i c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I sentencji.

W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania postanowiono w oparciu o art. 200 cyt. ustawy.