Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2975/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80,74,66
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art.7
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 3 sierpnia 2017 r. D. B. zwrócił się do Wójta Gminy S. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Budowa 10 kurników o liczbie stanowisk do 77000 sztuk w każdym wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, położonych na działkach o nr ew.[...] i [...] w miejscowości R., gmina S.". [...] sierpnia 2017 r. działająca w imieniu Wójta Sekretarz Gminy S. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o wyłączenie Wójta Gminy S. od załatwienia przedmiotowej sprawy i wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowieniem z [...] sierpnia 2017r., znak [...], SKO w [...] wyznaczyło Wójta Gminy B. do załatwienia sprawy z wniosku D. B.

Rozpatrując wniosek, Wójt Gminy B. zwrócił się z prośbą o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. oraz do Marszałka Województwa [...].

Opinią z [...] marca 2018 r. Marszałek Województwa [...] zaopiniował pozytywnie planowane przedsięwzięcie na etapie jego eksploatacji w zakresie kryteriów dotyczących pozwoleń zintegrowanych.

Opinią z [...] maja 2018 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P,, wyraził negatywną opinię w sprawie lokalizacji ww. przedsięwzięcia.

Postanowieniem z [...] maja 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił jej warunki.

Decyzją z [...] lipca 2018 r. Wójt Gminy B. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Budowa 10 kurników o liczbie stanowisk do 77000 sztuk w każdym wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, położonych na działkach o nr ew. [...] i [...] w miejscowości R., gmina S.".

W uzasadnieniu organ wskazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy ooś oraz § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71, zwanego dalej "rozporządzeniem RM").

Powierzchnia działki o nr ew. [...] wynosi ok. 5,62 ha i stanowi ją częściowo użytek rolny, a częściowo teren zabudowany — siedlisko mieszkalne Inwestora, składające się z budynku mieszkalnego oraz z budynków gospodarczo-magazynowych i garażowych. Powierzchnia działki o nr ew. [...] wynosi ok. 5,97 ha i stanowi ją w całości teren niezabudowany - użytek rolny wykorzystywany pod zasiewy.

W ramach przedmiotowej inwestycji planowana jest budowa 10 kurników o powierzchni maksymalnej 3900 m2 każdy i liczbie stanowisk w każdym z ww. budynków do 77000 sztuk kurcząt (308 DJP). W każdym z kurników planowanych jest sześć cykli sześciotygodniowych na rok. Łączna ilość stanowisk w ww. obiektach inwentarskich wyniesie 770000 sztuk kurcząt na cykl (tj. 308 DJP). Planowane obiekty inwentarskie wykonane zostaną jako murowane, jednokondygnacyjne, o wysokości ok. 8,0 m w kalenicy, z dachami dwuspadowymi o konstrukcji stalowej, krytymi płytą warstwową. Dodatkowo, w ramach przedmiotowej inwestycji planowane jest wykonanie:

a) budynku administracyjno-biurowego z częścią socjalną i kotłownią;

b) budynku techniczno-magazynowego z kotłownią i dwupłaszczowym zbiornikiem na olej napędowy o pojemności do 2500 dm3;

c) 20 silosów paszowych o pojemności maksymalnej 30 Mg każdy;

d) wolnostojącego, zamkniętego, klimatyzowanego budynku, ze szczelną posadzką, stanowiącego konfiskator zwierząt padłych i ubitych z konieczności;

e) 12 zbiorników na gaz propan o pojemności do 6400 dm3 każdy;

f) ujęcia własnego (studni głębinowej) o maksymalnej wydajności eksploatacyjnej — 23,0 m3/h;

g) zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe o pojemności ok. 10,0 m3;

h) 80 zbiorników bezodpływowych na ścieki z mycia i dezynfekcji pomieszczeń inwentarskich o pojemności ok. 2,0 m3 każdy (po 8 zbiorników na każdy z budynków inwentarskich).

Przedmiotowe przedsięwzięcie zlokalizowane będzie poza obszarami objętymi prawną ochroną na mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 142, ze zm., zwanej dalej "ustawą o ochronie przyrody"), a także poza korytarzami ekologicznymi, w myśl definicji ustawy o ochronie przyrody.

Najbliżej położone obszary Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 względem terenu inwestycyjnego znajdują się w odległości:

a) ok. 20,7 km — obszar mający znaczenie dla [...];

b) ok. 25 km — obszar mający znaczenie dla [...];

c) ok. 26 km — obszar specjalnej ochrony ptaków [...].

W wyniku kontroli ornitologicznej stwierdzono występowanie 47 gatunków ptaków, w tym 5 gatunków wymienionych w Załączniku I Dyrektywy. W położonych w pobliżu planowanej inwestycji zadrzewieniach parkowych stwierdzono: ziębę, szpaka, piecuszka, zaganiacza, słowika szarego, grzywacza, wilgę i pokrzewki. Krzewiaste formacje roślinne stanowią optymalne siedlisko jarzębatki i gąsiorka. Ponadto, stwierdzono obecność błotniaka stawowego i żurawia.

W bliskim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji znajduje się obiekt archeologiczny — groby rzędowo-kamienne. Jest to obiekt punktowy — kurhan, znajdujący się poza działkami inwestycyjnymi, w stosunku do którego nie będzie ingerencji związanej z realizacją przedmiotowej inwestycji.

Działki, na których ma być zlokalizowane przedsięwzięcie, nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym do [...] grudnia 2003 r. planem miejscowym, przedmiotowe działki położone są na terenach upraw rolnych z istniejącą zabudową zagrodową rozproszoną i ograniczonym prawem zabudowy oraz zabudowy zagrodowej z możliwością budownictwa mieszkaniowego ludności nierolniczej, usługowego i rzemiosła produkcyjnego.

Zdaniem organu odmowę uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody dla planowanej inwestycji uzasadnia okoliczność, że przedłożony przez Inwestora raport nie spełnia wymogów określonych w art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy ooś. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 tej ustawy, raport powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru oraz określenie przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko.

Tymczasem w przedłożonym raporcie brak jest racjonalnego wariantu alternatywnego wraz z określeniem przewidywanego oddziaływania na środowisko tego wariantu. W raporcie wskazano, że wariantem alternatywnym dla planowanego przedsięwzięcia jest wariant polegający na zastąpieniu nieosłoniętych wentylatorów szczytowych wentylatorami szczytowymi obudowanymi. W przedmiotowej sprawie, przedstawiona w raporcie wariantowość proponowanych rozwiązań ma taki właśnie charakter. To co inwestor wskazał, jako wariant alternatywny dla proponowanego przez siebie wariantu jest w istocie inną wersją wariantu inwestorskiego, różniącą się jedynie rozwiązaniem z zakresu systemu wentylacyjnego. W wariancie alternatywnym proponuje się bowiem realizację przedsięwzięcia w tym samym miejscu i skali co w wariancie inwestorskim, a nadto oba warianty nie różnią się praktycznie pod względem technologicznym. W konsekwencji, w raporcie nie określono również przewidywanego oddziaływania na środowisko racjonalnego wariantu alternatywnego. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy ooś wymaga, aby raport zawierał określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko wszystkich analizowanych wariantów. Wielkość emisji substancji z technologii chowu kurcząt jest analogiczna w wariancie inwestorskim i alternatywnym. W wariancie alternatywnym zmienione są natomiast parametry wyrzutu zanieczyszczeń z wentylatorów szczytowych do powietrza atmosferycznego.

Organ podkreślił także, że tak duża inwestycja będzie stanowić uciążliwość dla okolicznych mieszkańców. Mieszkańcy obawiają się pogorszenia warunków środowiskowych oraz konieczności znoszenia emisji odorowych. Organ wyjaśnił, że w obecnej chwili w Polsce brak jest możliwości oceny uciążliwości odorowej, ponieważ nie ma odpowiednich aktów prawnych regulujących te kwestie. Niemniej, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. wyraził negatywna opinię w sprawie lokalizacji ww. przedsięwzięcia, wskazując że przemysłowe fermy generują do środowiska duże ilości związków chemicznych w postaci złowonnych gazów, które działając drażniąco na organizm ludzki (poprzez drogi oddechowe, śluzówki i skórę) mogą być przyczyną pogorszenia stanu zdrowia i dyskomfortu zamieszkania ludzi narażonych na te czynniki.

W przedmiotowej sprawie organ uznał, że przedstawione uzgodnienia i opinie nie mogą być uwzględnione w sprawie, gdyż dołączony przez inwestora raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, pomimo jego uzupełniania w toku postępowania jest niekompletny i brak jest uzupełnienia o racjonalny wariant alternatywny przedsięwzięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor – D. B. reprezentowany przez radcę prawnego P. O., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy co do istoty poprzez wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia. Odwołujący zarzucił organowi I instancji dokonanie błędnej, dowolnej oceny dowodów, wykraczającej poza zakres przyznanej organowi swobody, błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 uioś, co spowodowało uznanie raportu za niespełniającego wymogów w zakresie wskazania racjonalnego wariantu alternatywnego, naruszenie art. 71 ust. 1 uioś poprzez bezpodstawne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności umożliwiające wydanie decyzji pozytywnej uwzględniającej wniosek inwestora.

W obszernym uzasadnieniu swojego odwołania pełnomocnik podniósł, że RDOŚ przeprowadził bardzo szczegółową analizę sprawy, uwzględniając wszystkie złożone protesty społeczności lokalnej oraz zastrzeżenia stron i uznał, że przedłożony raport jest rzetelny i kompletny, spełniający wymogi art. 66 ust. 1 uioś. RDOŚ nie zakwestionował bowiem żadnego z jego elementów: ani sposobu opisu wariantu alternatywnego, ani planowanego sposobu zaopatrzenia inwestycji w wodę, ani też stopnia oddziaływania inwestycji w zakresie emisji odorowej. Również Marszałek Województwa pozytywnie zaopiniował planowane przedsięwzięcie. Natomiast PPIS zaopiniował je negatywnie, jednak w swojej opinii odwołał się głównie do uciążliwości odorowej pomijając przy tym fakt, iż w polskim porządku prawnym brak jest obecnie przepisów regulujących kwestię odorową, a inwestor nie może ponosić negatywnych konsekwencji braku działań ustawodawcy.

Ponadto odwołujący zarzucił, iż organ pominął fakt, że decyzja środowiska ma charakter związany, a katalog podstaw do wydania decyzji odmownej jest zamknięty i wydanie takiej decyzji jest możliwe wyłącznie w przypadku wystąpienia konkretnych, określonych w ustawie okoliczności - a w spornej sprawie żadna z tych okoliczności nie wystąpiła, wobec czego brak było podstaw do wydania decyzji negatywnej. W szczególności sprzeciw mieszkańców nie może stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji. Przepisy uioś nakazują zapewnienie udziału społeczeństwa, jednak nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie Kolegium przedstawiony przez inwestora raport sporządzony w czerwcu 2017r. przez A. K. wraz z dokonanym uzupełnieniem nie spełnia wszystkich obowiązkowych wymogów określonych w art. 66 ustawy i tym samym uniemożliwia pełną analizę planowanego przedsięwzięcia pod kątem zagrożeń i uciążliwości dla środowiska. Przedstawiony w raporcie wariant alternatywny nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 uioś. W wariancie inwestorskim proponuje się realizację przedsięwzięcia w tym samym miejscu, co w wariancie inwestorskim. Ponadto, jak wynika z treści raportu (s. 67-70), wielkość emisji substancji z technologii chowu kurcząt jest analogiczna w wariancie inwestorskim i alternatywnym. W wariancie alternatywnym zmienione są parametry wyrzutu zanieczyszczeń z wentylatorów szczytowych do powietrza atmosferycznego, co spowoduje jedynie zmianę sposobu ich dyspersji w powietrzu. Zdaniem SKO nie stanowi to wypełnienia dyspozycji określonej w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. SKO wyjaśniło, że celem wariantowania jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie konkretnego przedsięwzięcia, uzależniona jest w dużej mierze od jakości opracowanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej ich oceny przez organ wydający decyzję środowiskową. Zasada prewencji w ocenie oddziaływania na środowisko wymaga stosowania odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, które powinny znaleźć się w opisie wariantów.

W ocenie organu odwoławczego racjonalnym wariantem alternatywnym dla planowanego przedsięwzięcia nie może być wariant polegający tylko na zmianie sposobu wentylacji kurników - polegający na obudowaniu każdej sekcji 5 wentylatorów szczytowych (po dwa emitory z wyrzutem pionowym wolnym w szczytach każdego kurnika, łącznie 20 emitorów o przekroju 10m x 1m i wysokości 3,5m). Rozwiązanie, które inwestor wskazał jako wariant alternatywny dla proponowanego przez siebie wariantu, jest w istocie inną wersją wariantu inwestorskiego, różniącą się jedynie rozwiązaniem w zakresie systemu wentylacji. W wariancie alternatywnym (s. 67-70) zaproponowano realizację przedsięwzięcia w tym samym miejscu i w tych samych rozmiarach, co w wariancie inwestorskim, a oba warianty praktycznie nie różnią się od siebie pod względem technologicznym. Z treści raportu wynika, że w wariancie inwestorskim zastosowane będą nieosłonięte wentylatory szczytowe, zaś w wariancie alternatywnym wentylatory te zostaną obudowane ekranami o wysokości 3,5m. Wielkość emisji substancji z technologii chowu kurcząt jest analogiczna zarówno w wariancie inwestorskim i alternatywnym. W wariancie alternatywnym zmieniony jest tylko sposób odprowadzania zanieczyszczeń pyłowo-gazowych, inne są parametry wyrzutu zanieczyszczeń z wentylatorów szczytowych do powietrza atmosferycznego - spowoduje to jedynie zmianę sposobu ich dyspersji w powietrzu.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wskazane w raporcie możliwości wariantowego wykonania niniejszego przedsięwzięcia, odnoszące się jedynie do wariantowości przedstawionych rozwiązań odnośnie sposobu wentylacji, nie stanowią wypełnienia dyspozycji określonej w art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy. W tym zakresie wariant alternatywny nie jest żadną alternatywą dla wariantu inwestorskiego i należy uznać, że ma on charakter pozorny. Kolegium również wyjaśniło, że pozytywne stanowisko organów uzgadniającego i opiniującego nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie główne od samodzielnej oceny kompletności raportu, a także weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to organ główny odpowiada za wydanie rozstrzygnięcia. Braki raportu mogą stanowić samoistną przesłankę do odmowy wydania pozytywnej decyzji środowiskowej. Stąd nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut odwołania dotyczący pominięcia przez organ I instancji pozytywnego postanowienia RDOŚ w [...].

Zdaniem Kolegium, organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia właśnie wtedy, gdy spełnione są wymogi wniosku i nie zachodzą podstawy do odmowy jego uwzględnienia. Skoro według art. 74 ust. 1 ustawy elementem koniecznym wniosku w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, poddawany jak wskazano już kompleksowej ocenie organu, nie może być wątpliwości, że wymagania określone w zakresie raportu są wymaganiami stawianymi wobec wniosku inwestora.

Kolegium podzieliło również ocenę organu I instancji, że w raporcie nie przedstawiono jednoznacznie oceny stopnia ogólnej uciążliwości zapachowej. Zdaniem Kolegium usytuowanie inwestycji polegającej na budowie 10 kurników w bliskiej odległości od zabudowań mieszkalnych (120 m) może być ogromnym obciążeniem odorogennym i w związku z tym, zgodnie z treścią zasady przezorności, zaistniała przesłanka warunkująca odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację ww. przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego kolegium Odwoławczego w [...] wniósł D. B., zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5) i 6) ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej "uioś"), poprzez jego błędne zastosowanie, co przyczyniło się do bezpodstawnego uznania, że załączony do wniosku o wydanie decyzji raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie spełnia wymogów w zakresie konieczności wskazania racjonalnego wariantu alternatywnego;

2. naruszenie art. 71 ust. 1 uioś, poprzez bezpodstawne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające wydanie decyzji pozytywnej, uwzględniającej wniosek Inwestora;

3. naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do załatwienia sprawy;

4. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 uioś, poprzez wydanie decyzji z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy dowodów, w szczególności z pominięciem postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] maja 2018 r., opinii Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2018 r. oraz z pominięciem ustaleń zawartych w przedłożonym przez Inwestora raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (zwanym "raportem ooś");

5. naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez dopuszczenie się przez organ I instancji błędnej i dowolnej oceny dowodów, wykraczającej poza zakres przyznanej organowi swobody;

6. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2018 r., Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy B. z [...] lipca 2018 r., Nr [...]. Jednocześnie - w trybie art. 200 p.p.s.a. - wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w treści raportu ooś przedstawiono wariant alternatywny polegający na zmianie sposobu wentylowania obiektów inwentarskich poprzez zastosowanie - w wariancie alternatywnym - obudowy wentylatorów szczytowych w postaci ekranów o wysokości 3,5 m. W ocenie Inwestora, powyższy wariant w żadnym razie nie ma charakteru pozornego. W jego ocenie organ II instancji pominął fakt, że zmiana sposobu wentylowania obiektów inwentarskich doprowadzi do zmiany sposobu wyrzutu zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego, co będzie z kolei skutkowało zmianą sposobu dyspresji tychże zanieczyszczeń w powietrzu. Wyjaśnił, że na etapie dokonywania modelowania dyspresji odorantów do powietrza atmosferycznego, poddaje się analizie wielkość emitowanego strumienia zapachowego, sposób wyrzutu gazów oraz zakres ich rozprzestrzeniania się. Skoro zatem w proponowanym wariancie alternatywnym zastosowanie ekranów, mających na celu obudowanie wentylatorów szczytowych, doprowadzi bezpośrednio do zmiany sposobu wyrzutu zanieczyszczeń oraz zmiany sposobu ich dyspresji w powietrzu, to wynik modelowania dyspresji odorantów w wariancie alternatywnym będzie zupełnie inny niż miałoby to miejsce w przypadku wariantu podstawowego. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, ocena że zmiana sposobu wentylacji obiektów inwentarskich nie będzie miała wpływu na zakres oddziaływania przedsięwzięcia na środowiska jest dalece chybione.

Skarżący podkreślił, że jakichkolwiek wątpliwości, co do proponowanych wariantów realizacji przedsięwzięcia nie miał ani Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], ani Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], ani też Marszałek Województwa [...].

W ocenie skarżącego, bezzasadne jest twierdzenie, jakoby wariant alternatywny, o którym mowa powyżej, nie posiadał przymiotu racjonalności oraz miał charakter pozorny. Nietrafiony w jego ocenie jest także zarzut, jakoby wariant alternatywny - z technologicznego punktu widzenia - niewiele różnił się od wariantu podstawowego. Technologia proponowanego wariantu alternatywnego, w sposób istotny różni się od technologii wariantu podstawowego. O różnicy tej świadczy sposób wentylacji budynków inwentarskich, odmienny rodzaj używanych w tym celu urządzeń oraz odmienne rozproszenie emitowanych zanieczyszczeń w powietrzu (dyspresja). Skarżący wskazał, że dla specjalisty ta odmienność jest oczywista.

Nieuzasadnione jest w ocenie Skarżącego także twierdzenie, jakoby w treści przedłożonego przez Inwestora raportu ooś nie dokonano w sposób należyty analizy stopnia ogólnej uciążliwości zapachowej. Powyższy zarzut pozostaje w oderwaniu do faktycznej treści raportu, a w szczególności od treści uzupełnień do tegoż raportu, które były dokonywane przez Inwestora na etapie uzgadniania warunków realizacji przedsięwzięcia przez RDOŚ. Planowane przez Inwestora przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem, które może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Sporządzony przez Inwestora raport o oddziaływaniu na środowisko określił możliwe oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko oraz wskazał środki, które będą stosowane celem wyłączenia negatywnych skutków funkcjonowania inwestycji. Analizy i badania przeprowadzane na etapie sporządzania raportu ooś wykluczyły możliwość negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na zdrowie i życie mieszkańców oraz na środowisko naturalne.

Organ II instancji dopuścił się błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co miało decydujący wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. SKO w [...] pominęło okoliczności, które w świetle obowiązujących przepisów prawa winny mieć istotne znaczenie przy wydawaniu decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych (m.in. treść złożonego przez Inwestora raportu oddziaływania na środowisko; treść postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]; treść opinii Marszałka Województwa [...]). Organ II instancji dopuścił się również dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów nie oznacza bowiem możliwości oparcia się jedynie na niektórych dowodach zgromadzonych w toku postępowania (sprzeciw społeczności lokalnej; negatywna opinia PPIS w [...]).

Organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak też utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy B. o nie naruszają przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do dwóch kwestii: po pierwsze czy wobec niezakwestionowania przez organ wyspecjalizowany, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] kompletności treści raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organy orzekające w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody miały prawo do uznania, że raport ten nie jest kompletny, a po drugie czy kwestionowanie kompletności raportu mogło stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej.

Rozstrzygając tak zakreślony spór należy przypomnieć, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (jedn. tekst Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.) zwanej dalej ustawą lub ustawą u.o.o.ś.

Nie jest sporne, że planowane przedsięwzięcie zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 2016 poz. 71), zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego ocena oddziaływania na środowisko jest wymagana. Kwalifikuje się więc ono do przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko jest obligatoryjny. W postępowaniu, ocena okoliczności faktycznych dokonywana jest w oparciu o przygotowany raport, który stanowi istotny środek dowodowy i który organ obowiązany jest uwzględnić przy wydawaniu decyzji. Stanowi o tym z resztą art. 80 ust. 1 ustawy u.o.o.ś. określający wymogi, jakie muszą być spełnione dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W myśl bowiem art. 80 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Według zatem wymagań określonych przez ustawodawcę w art. 80 ust. 1 pkt 2, organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach ma obowiązek wziąć pod uwagę m.in. ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zwrócić jednocześnie należy uwagę, że zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, chociaż jest dokumentem prywatnym oraz opracowanym przez osoby posiadające wiadomości specjalne, to musi być jednak kompleksowy, spójny i rzetelny. Oznacza to, że raport musi uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w świetle przepisu art. 66, ponieważ jest kluczowym dowodem w tym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 11 maja 2015r., sygn. akt II OSK 2313/13, z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2850/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe oznacza, że rolą organu właściwego w sprawie wydania decyzji środowiskowej jest ocena racjonalności, logiczności i obiektywizmu przedstawionego przez inwestora raportu wraz z jego oceną pod kątem zawartości wyszczególnionej w art. 66 ustawy. Raport powinien zatem zostać wszechstronnie przeanalizowany przez organ decyzyjny, a pojawienie się wątpliwości co do jego kompletności czy rzetelności ocen w nim przedstawionych, zobowiązuje organ prowadzący postępowanie w pierwszej kolejności do uzupełnienia materiału dowodowego w celu rozważenia wszelkich niejasności w stanie faktycznym sprawy. W przypadku zaś takim, jaki miał miejsce w przedmiotowej sprawie, a zatem nieuzupełnienia (pomimo wezwania) braków raportu przez wnioskodawcę i uznania przez organ że ustalenia raportu są niekompletne, zachodzi samoistna przesłanka – wbrew twierdzeniom skarżącego – do odmowy wydania pozytywnej decyzji środowiskowej.

Powyższe zdaniem Sądu pozwala stwierdzić, że organy orzekające w sprawie były uprawnione do zbadania kompletności raportu, nawet mimo brak zastrzeżeń w tym zakresie organu wyspecjalizowanego, tj. RDOŚ w [...]. Takie stanowisko jest również prezentowane w orzecznictwie, gdzie wskazuje się, że pozytywne stanowisko organów współdziałających (w tym RDOŚ), nie zwalnia organu wydającego decyzję środowiskową od własnej analizy treści stanowisk organów współdziałających. Co więcej, w przypadku wydania decyzji pozytywnej, organ powinien uzasadnić, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., dlaczego akceptuje ustalenia lub warunki określone w postanowieniu RDOŚ i opinii PPiS (patrz: wyrok NSA z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2850/16, dostępny j.w.). Do raportu stosuje się bowiem wszystkie zasady postępowania dowodowego, stąd nawet gdy nikt nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia raportu oraz danych w nim zawartych, organ musi samodzielnie ocenić raport (wyrok NSA z 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1341/16, dostępny j.w. oraz wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1488/15, LEX nr 2297855). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni to stanowisko oraz argumentację podaną jego potwierdzenie akceptuje.

Nadto, zdaniem sądu, w sprawie niniejszej organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny, że zachodziła podstawa do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właśnie ze względu na treść art. 80 ust. 1 pkt 2 u.o. o.ś., w sytuacji gdy raport nie był kompletny. Oceny tej nie zmienia, wyrażane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia wtedy, gdy spełnione są wymogi wniosku i nie zachodzą podstawy do odmowy jego uwzględnienia. Skoro bowiem – według art. 74 ust. 1 uo.o.ś. – elementem koniecznym wniosku w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, poddawany jak wskazano już powyżej kompleksowej ocenie organu, nie może być wątpliwości, że wymagania określone w zakresie raportu są wymaganiami stawianymi wobec wniosku inwestora. Dlatego też nie można mówić w niniejszej sprawie o wydaniu decyzji odmownej z naruszeniem art. 80 u.o.o.ś.

W tej sytuacji, rolą Sądu było dokonanie oceny, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że przedstawiony przez wnioskodawcę raport nie jest kompletny, albowiem nie zawiera opisu wymaganej prawem liczby wariantów realizacji inwestycji.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że przedstawiony przez wnioskodawcę raport wraz z dokonanymi uzupełnieniami nie spełnia wszystkich obowiązkowych wymogów określonych w art. 66 ustawy. Raport nie zawiera bowiem prawidłowego opisu wariantowania (art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.o.o.ś).

Treść art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ww. ustawy zakłada konieczność przedstawienia, jak też konieczność uzasadnienia wyboru i określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, a także racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy zatem – stosownie do postanowień ww. przepisów – od woli, uznania bądź oceny inwestora. Nadto w orzecznictwie (wyroki wskazane powyżej, szczególnie II OSK 1341/16, II OSK 2850/16) podkreśla się, że w opisie poszczególnych wariantów powinny być zachowane jednakowe proporcje. Nie jest zatem dopuszczalne, aby raport obejmował pełną analizę jednego wariantu, a marginalnie traktował pozostałe dwa warianty. Istotą bowiem wprowadzenia obowiązku przedstawienia różnych wariantów realizacji przedsięwzięcia było stworzenie organom orzekającym w sprawie warunków wyboru pomiędzy wariantami oddziałującymi w różny sposób na środowisko. Świadczy o tym zawarty w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś obowiązek opisu każdego wariantu wraz z uzasadnieniem ich wyboru, zawarty w art. 66 ust. 1 pkt 6 u.o.o.ś. obowiązek określenia przewidywanego oddziaływania analizowanych wariantów na środowisko, a także obowiązek porównania oddziaływań wszystkich analizowanych wariantów na elementy wymienione w art. 66 ust. 1 pkt 6a lit a) – g) u.o.o.ś. wypełnienie tych obowiązków oznacza, że organ wydający decyzję będzie dysponował materiałem do dokonania własnej analizy, który z tych wariantów jest możliwy do realizacji z punktu widzenia zagrożeń dla środowiska. W wyroku powołanym przez organ (II OSK 1871/17 z 2 lutego 2018 r., dostępny j.w. oraz wyroki tam powołane) wskazuje się wręcz, że przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie siatki porównawczej, na gruncie której organ weryfikuje proponowany przez inwestora wariant, pod kątem możliwości jego zaakceptowania. Jest to okoliczność o tyle istotna, że warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jedne z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Biorąc powyższe poglądy pod uwagę, Sąd podkreśla, że obowiązkiem inwestora w toku postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody dla takich inwestycji jak planowana, jest przedłożenie takiego raport o odziaływaniu na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś., stosownie do wymogów stawianych przez ustawodawcę w pkt 6 i 6a art. 66 ust. 1 u.o.o.ś. Inwestor nie może bowiem, poprzez przedstawienie szczegółowego opisu tylko tej wersji, której wybór jest dla niego najkorzystniejszy, z góry ograniczać możliwości analizy oddziaływań na środowisko wynikających z różnych wariantów planowanego przedsięwzięcia.

Należy zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że w kontekście tak rozumianych celów wariantowania oraz zasad sporządzania wariantów, inwestor nie przedstawił w raporcie alternatywnego wariantu przedsięwzięcia.

Zaproponowany w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko racjonalny wariant alternatywny, który wobec wariantu inwestorskiego, polega jedynie na zmianie sposobu wentylowania obiektów inwentarskich (kurników), nie może zostać uznany za racjonalny wariant alternatywny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy środowiskowej.

Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Faktem jest, co podnosił pełnomocnik skarżącego na rozprawie, że ustawodawca w żaden sposób nie definiuje racjonalnego wariantu alternatywnego. Jak wskazuje się jednak w orzecznictwie "racjonalność" wariantu oznacza, że wariant taki faktycznie mógłby zostać wybrany przez organ dokonujący oceny raportu zamiast wariantu zaproponowanego przez inwestora. Racjonalny wariant alternatywny nie może mieć więc charakteru abstrakcyjnego czy też teoretycznego. W konsekwencji nie należy przedstawiać wariantu, którego faktyczna realizacja jest technicznie lub faktycznie niemożliwa albo jego realizacja jest skazana na niepowodzenie (np. ze względów finansowych). Z kolei "alternatywność" oznacza, że wariant ten musi się różnić od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko. "Alternatywność" wymaga, co do zasady, zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji) lub technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, moc i produktywność zainstalowanych urządzeń, czy też zastosowanie urządzeń różnej generacji). Nie jest też wykluczone odwoływanie się do innych różnic, wynikających np. z kryteriów ekonomicznych i społecznych. Bezsprzecznie wariant racjonalny nie może mieć charakteru pozornego, tj. nie może się sprowadzać do zaproponowania realizacji przedsięwzięcia w tej samej lokalizacji przy niewielkich różnicach technologicznych (wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1871/17, także wyrok WSA w Warszawie z 18 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2235/18, dostępny j.w.).

W niniejszej zaś sprawie wariant alternatywny w porównaniu z inwestorskim różni się wyłącznie sposobem wentylacji, polegającym na zastosowaniu obudowy wentylatorów szczytowych ekranami o wysokości 3,5 m. Zdaniem Sądu, jakkolwiek brak jest podstaw by twierdzić, że zastosowanie ekranów nie wywoła skutków opisanych w skardze, tj. zmiany sposobu wyrzutu zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego, jednak rodzi się poważne pytanie czy jest to taka zmiana, że przesądza ona o możliwości uznania tego wariantu za racjonalny wariant alternatywny. Pełnomocnik skarżącego twierdzi, że tak, tymczasem z raportu takie wnioski nie wynikają. Brak bowiem takich informacji w opisie wariantu, a nadto przewidywane wielkości emisjach poszczególnych substancji do środowiska (str. 67-69 raportu) nie wskazują na znaczące różnice w oddziaływaniu poszczególnych wariantów na środowisko. Stąd w ocenie Sądu prawidłowo organy uznały, że racjonalnym wariantem alternatywnym dla planowanego przedsięwzięcia nie może być wariant polegający tylko na zmianie sposobu wentylacji kurników. Rozwiązanie, które inwestor wskazał jako wariant alternatywny dla proponowanego przez siebie wariantu, jest w istocie inną wersją wariantu inwestorskiego, różniącą się jedynie rozwiązaniem w zakresie sposobu wentylacji. W wariancie "alternatywnym" zaproponowano realizację przedsięwzięcia w tym samym miejscu i w tych samych rozmiarach, co w wariancie inwestorskim, a oba warianty – jak wyżej wskazano – nie różnią się znacznie od siebie pod względem oddziaływania na środowisko, szczególnie jeśli chodzi o emitowany hałas. Powyższe zatem wskazuje na pozorny charakter omawianego wariantu alternatywnego. Wariant "alternatywny" zmienia sposób oddziaływania inwestycji na środowisko jedynie w aspekcie dyspersji zanieczyszczeń w powietrzu atmosferycznym. Tymczasem trudno uznać, że w przypadku omawianej inwestycji sposób wentylowania jest jedynym i głównym emitentem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jak wynika z treści raportu i decyzji organów obu instancji źródłami emisji zanieczyszczeń będzie również emitowany hałas.

Z powyższych względów nie można zgodzić ze stanowiskiem Skarżącego, że inwestor przedstawił trzy warianty planowanego przedsięwzięcia. W istocie bowiem racjonalny wariant alternatywny jest modyfikacją wariantu inwestorskiego. W rezultacie nie było również możliwości dokonania rzeczywistej oceny, który z wariantów jest najkorzystniejszy dla środowiska, szczególnie jeżeli się zważy, że jednocześnie wariant alternatywny został uznany za wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Stanowisko takie zasadne jest tym bardziej, że skoro użycie ekranów dla wentylatorów, tak znacząco – jak dowodzi Skarżący – zmienia rozwiązania technologiczne, to powstaje pytanie, czy w wariancie inwestorskim zastosowane jakiekolwiek technologie osłony wentylatorów, a jeśli nie – to czy faktycznie w ogóle zasadnie rozważano taki wariant do realizacji. Z treść raportu bowiem nie wynika, aby wariant inwestorski przewidywał zastosowanie jakichkolwiek osłon wentylatorów.

Sąd podziela także ustalenia organu, że uciążliwości odorowe mogą stanowić podstawę odmowy wydania decyzji środowiskowej. Zwrócić należy uwagę na fakt, że ustalenia raportu w odniesieniu do emisji m.in. amoniaku, siarkowodoru i pyłu zawieszonego PM10 dotyczą tych substancji występujących pojedynczo. Natomiast w praktyce występują one łącznie, stąd też pomimo zachowania norm ich stężenia co do każdej z nich osobno nie oznacza, że występujące wspólnie nie będą powodować znacznych uciążliwości odorowych. Jest to o tyle istotne, że odległość terenu planowanej inwestycji od najbliższych zabudowań jest niewielka i wynosi niespełna 120 m.

Mając na uwadze powyższe, Sąd nie uwzględnił ani zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, ani zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż jak wyżej wskazano istniały przesłanki do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów postępowania w tym art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ odwoławczy dokonał niezbędnych w sprawie czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego i rozpoznania sprawy, dokonał jego wszechstronnej oceny i przedstawił logiczną argumentację wyjaśniającą wyrażone w sprawie stanowisko.

Z tych przyczyn sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.