Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 631/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 10
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Teza: Ustawodawca w żadnym z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga, by rozstrzygnięcie dotyczące terenu objętego planem było zawarte zarówno w planie, jak i w rysunku planu. Zgodne z prawem jest zatem zawarcie rozstrzygnięcia tylko w rysunku planu. Istotne jest natomiast, by miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie pozostawiał wątpliwości co do przeznaczenia objętych nim terenów, by był czytelny i spójny.

TEZY

Ustawodawca w żadnym z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga, by rozstrzygnięcie dotyczące terenu objętego planem było zawarte zarówno w planie, jak i w rysunku planu. Zgodne z prawem jest zatem zawarcie rozstrzygnięcia tylko w rysunku planu. Istotne jest natomiast, by miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie pozostawiał wątpliwości co do przeznaczenia objętych nim terenów, by był czytelny i spójny.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 24 kwietnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy usługowo-mieszkaniowej [...] w rejonie ulicy [...] i [...] w S. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w § 5 pkt 1 lit. t, a w pozostałej części skargę oddala, 2. stwierdza, że opisana wyżej uchwała nie może być wykonana co do punktu postanowienia § 5 pkt 1 lit. t.


UZASADNIENIE

Rada Miejska uchwałą nr [...] z dnia 24 kwietnia 2002 r., określając ją jako "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...]". uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulic [...] i [...] w S. W dniu 29 lipca 2005 r. Prokurator Okręgowy, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na tę uchwałę w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały prokurator zarzucił, że została ona podjęta z naruszeniem prawa, a w szczególności art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 8 ust 1 tej ustawy w związku z § 8 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez niezawarcie w części tekstowej planu w § 1 pkt 3 uchwały dotyczącej przedmiotu ustaleń zmiany dotychczasowego planu oraz § 5 pkt 1 i 2 uchwały ustalającej zasady zagospodarowania i zabudowy terenu postanowień o przeznaczeniu terenu pod budowę obiektu handlowego o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2 i odesłanie w tym zakresie do oznaczeń zawartych w rysunku planu. Ponadto prokurator zarzucił zawarcie w treści uchwały postanowień określających warunki finansowania przebudowy układu drogowego przewidzianego w zmienionym planie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia 29 lipca 2005 r. Prokurator Okręgowy, działając na podstawie art. 5 ustawy z 20 marca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U z 2002 r. Nr 21 poz. 206) zwrócił się do Rady Miejskiej o zmianę opisanej wyżej uchwały poprzez zastąpienie:

- w § 1 pkt 3 uchwały wyrazów "Centrum Handlowe" wyrazami "obiekt handlowy o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2 pod nazwą Centrum Handlowe" oraz

- w § 5 pkt 2 uchwały w tabeli określającej treść ustaleń wyrazów "Centrum Handlowe" wyrazami "obiekt handlowy o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2 pod nazwą Centrum Handlowe".

Ponadto wniesiono o zmianę uchwały poprzez:

Wykreślenie z niej § 5 pkt 1 lit. t stanowiącego, że "niezbędne prace drogowe związane z przebudową układu drogowego powinny być wykonane na koszt inwestora budującego "Centrum Handlowe", ponieważ zawarcie w treści uchwały postanowień dotyczących warunków finansowania przebudowy układu drogowego nie należy do zakresu zagospodarowania przestrzennego określonego w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zdaniem Prokuratora treść przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obligowała Radę Miejską do zawarcia w części tekstowej planu w § 1 pkt 3 uchwały dotyczącym przedmiotu ustaleń zmiany dotychczasowego planu oraz w § 5 pkt 1 i 2 uchwały ustalającym zasady zagospodarowania i zabudowy terenu informacji o przeznaczeniu określonego terenu pod budowę obiektu handlowego o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2. W kwestionowanych zapisach planu określono natomiast, że "przedmiotem ustaleń zmiany dotychczasowego planu jest ustalenie nowych warunków architektoniczno - budowlanych dla terenu projektowanego w obowiązującym planie na cele funkcji usługowej z podziałem terenu dla realizacji inwestycji i zagospodarowania różnych inwestorów i w różnym czasie, na cele realizacji kompleksowego zagospodarowania usługowego przez jednego inwestora (lub grupy inwestorów realizujących wspólne przedsięwzięcia "Centrum Handlowe") z niezbędnym uzbrojeniem w zakresie infrastruktury technicznej, komunikacji oraz zielenią izolacyjną". O tym, że na terenie objętym zmianą planu może powstać obiekt handlowy o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2 stanowi natomiast część graficzna planu. Taka nieprawidłowość i odesłanie w tekście uchwały do załącznika graficznego w zakresie określenia funkcji dla terenu objętego zmianą planu stanowi, zdaniem skarżącego, naruszenie przepisów art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 8 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2002 r. Nr 1 poz. 12).

Rysunek planu stanowi ilustrację graficzną do poszczególnych zapisów zawartych w uchwale rady gminy zawierającej ustalenia planu. Nie może się w nim znaleźć zasadnicza część aktu prawa miejscowego, a jedynie treść o charakterze uzupełniającym w postaci wykazów, wykresów, wzorów, tabel i opisów o charakterze specjalistycznym.

Zatem uchwała, zdaniem Prokuratora, winna odwoływać się do części graficznej tylko wówczas, gdy pewne ustalenia prościej i precyzyjniej wyrazić można graficznie, niż w formie słownej.

W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, gdyż sam ustawodawca zmieniając ustawę i wprowadzając zmianę do art. 10 ust. 1 pkt 1 użył słownych, oczywistych określeń, które nie wymagają ich precyzowania w formie graficznej, co więcej użycie matematycznego znaku większości w legendzie rysunku odbiega od zapisu zawartego w ustawie.

Ponadto w skardze wskazano, że wprowadzenie uchwałą ustaleń w zakresie dotyczącym warunków finansowania przebudowy układu drogowego nie należy do zakresu przedmiotowego zagospodarowania przestrzennego określonego zarówno w art. 10 ust. 1, jak również w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustalając w § 5 pkt 1 lit. s konieczność przebudowy układu komunikacyjnego "poprzez wykonanie dwóch wjazdów" nie może jednocześnie zawierać nakazów, które wyznaczają warunki i sposób finansowania tego przedsięwzięcia.

Uchwała Rady Miejskiej wprowadzając wskazane ograniczenie co do sposobu finansowania obu wjazdów pozostaje w tej części w sprzeczności z przepisami ustawowymi, w tym z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, ze sprawy gminnych dróg należą do zadań własnych gminy. Ograniczenia te nie mogą stanowić podstawy wydania rozstrzygnięcia w zakresie zagospodarowania i wykorzystania gruntu. Prokurator stwierdził też, że opisane w nich naruszenia prawa są jednocześnie naruszeniem zasad techniki prawodawczej wynikających z uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. (M.P. nr 44), które powinny znaleźć zastosowanie także na gruncie stanowienia przepisów innych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wyjaśniła, że z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika wprost konieczność zawarcia w części tekstowej planu zapisów tożsamych z zapisami występującymi w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten składa się z dwóch części: tekstowej i graficznej, i przy interpretacji jego treści należy brać pod uwagę obie te części. Z interpretacji treści kwestionowanego planu wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że na obszarze objętym tym planem ma powstać obiekt handlowy o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2 o nazwie Centrum Handlowe. Rada Miasta wskazała także, że zobowiązanie inwestora do pokrycia kosztów związanych z przebudową układu drogowego nie stanowi naruszenia prawa. Z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika jedynie zakaz obciążania inwestora kosztami sporządzenia planu. W związku z tym Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi Prokuratora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 944/05 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W motywach wyroku stwierdzono, że skargę należało uznać za uzasadnioną w zakresie, w jakim zarzucała naruszenie podstawowych warunków i zasad racjonalnego tworzenia przepisów prawnych oraz zamieszczenie w planie nieprzewidzianych prawem regulacji dotyczącej ponoszenia kosztów realizacji przewidzianych w nim zadań inwestycyjnych przez określone podmioty. W ocenie Sądu przy tworzeniu planu miejscowego, który zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest przepisem gminnym, należy kierować się tymi samymi zasadami dobrej legislacji, jakie obowiązują w stosunku do wszystkich aktów prawa. Powołując się na poglądy doktryny Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że akt prawotwórczy powinien czynić zadość określonym wymaganiom języka, stylu, przejrzystości, klarowności kolejnych przepisów prawnych. Spełnienie tych postulatów - nazywanych umownie zasadami (dyrektywami, regułami) techniczno-legislacyjnymi, zasadami formułowania (redagowania) prawa itp. - czyni akt prawotwórczy zrozumiałym, ułatwia jego wykładnię i stosowanie, a więc w rezultacie sprzyja skutecznemu działaniu prawa i praworządności. W tym też zakresie podlega on ocenie sądu pod kątem zgodności z prawem (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).

W literaturze i orzecznictwie wskazywano ponadto na możliwość odpowiedniego stosowania w procedurze tworzenia aktów prawa miejscowego obowiązującej wówczas uchwały Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. nr 147 w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. z 1991 r. Nr 44 poz. 310).

Plan miejscowy jest szczególnym rodzajem aktu prawnego, dlatego przy jego tworzeniu winna być zapewniona współpraca prawników i osób posiadających uprawnienia planistyczne. Stosowanie zatem zasad techniki legislacyjnej nie mogło więc następować wprost, lecz tylko odpowiednio.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy do szczególnej kategorii aktów normatywnych, to jest aktów zawierających normy planowe. Normy planowe określają cele, które powinny być osiągnięte, nie przesądzając środków, które mogą być zastosowane dla osiągnięcia danego celu.

Natomiast niedopuszczalność regulowania prawem miejscowym spraw nieprzewidzianych przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, m.in. spraw dotyczących ponoszenia przez konkretne podmioty kosztów realizacji określonych w planie inwestycji, wynika z treści art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2005 r. sygn. akt III SA/Kr 318/05.

Analizując treść tego przepisu Sąd I instancji stwierdził, że przepis ten nie przewiduje możliwości regulacji w planie miejscowym zagadnień dotyczących ponoszenia przez określonego inwestora kosztów związanych z realizacją przewidzianych w planie inwestycji.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że oceniana w niniejszej sprawie pod kątem zgodności z prawem uchwała Rady Miejskiej z dnia 24 kwietnia 2002 r. nie odpowiada omówionym wyżej warunkom wymaganym dla aktów prawa miejscowego.

Przedmiotowy plan dotyczy fragmentu zabudowy przewidzianej w rejonie ul. [...] i [...] w S., przy czym zmiany te w istocie miały polegać na wprowadzeniu możliwości realizacji na tym terenie obiektu handlowego o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2. Konieczność zachowania odrębnej procedury w przypadku planowania takiego obiektu wprowadzona została ustawą z 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 14 poz. 124). Ustawa ta wprowadziła bowiem konieczność jednoznacznego wskazania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów, które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców do 20000, oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20000.

Konsekwencją tej zmiany było również wprowadzenie obowiązku załączenia do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze oraz w przypadku ustalenia w planie terenów, które mogą być przeznaczone pod budową obiektów handlowych, o których mowa w ust. 1 pkt 1, prognozę skutków budowy tych obiektów dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów, a także opinię zarządu powiatu, zarządów gmin sąsiednich i powiatowego (miejskiego) rzecznika konsumentów, dotyczącą budowy tego obiektu.

Oceniana przez Sąd uchwała w części opisowej - § 1 pkt 3 będącej ustaleniem przeznaczenia terenów na określony cel w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy, nie zawiera jakiejkolwiek wzmianki o przeznaczeniu tego terenu pod obiekt handlowy o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2 , a znaczna część tej normy prawnej poświęcona jest dotychczasowemu przeznaczeniu tego terenu.

Natomiast w części graficznej planu teren, którego dotyczą jego ustalenia, oznaczony jest tylko dwoma symbolami UH, UG, którego przeznaczenie oznaczono w legendzie rysunku jako "Teren zabudowy usług handlu i gastronomii przeznaczonym pod zabudowę obiektu handlowego o powierzchni sprzedażowej > 2000 m2".

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego proste porównanie normy prawnej zawartej w ustaleniach planu, będących treścią uchwały oraz w jego części graficznej pokazują na trudności interpretacyjne oraz brak zgodności części graficznej z częścią opisową, a w szczególności fakt braku w części opisowej planu ustalenia podstawowej funkcji dla tego terenu, jaką miała być możliwość realizacji na nim obiektu handlowego o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2. Mając to na względzie Sąd I instancji na podstawie art. 147 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżyła skargą kasacyjną Gmina Miejska zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) poprzez dokonanie kontroli zaskarżonej uchwały nie pod kątem jej zgodności z prawem, a pod kątem bliżej nieokreślonych zasad, niebędących normami prawnymi i odwołanie się w tym zakresie do publikacji, a nie aktów prawnych oraz poprzez dokonanie kontroli jednej jednostki redakcyjnej uchwały, a nie całego zaskarżonego aktu,

art. 141 § 4 poprzez brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku,

art. 147 § 1 poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji braku stwierdzenia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą.

W skardze kasacyjnej wskazano ponadto na naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i ograniczenie gwarantowanego tym przepisem władztwa planistycznego gminy oraz art. 8 ust. 1 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie przy ocenie zakresu obowiązywania rysunku planu i art. 10 ust. 1 powołanej ustawy poprzez jego niezastosowanie przy ocenie ustaleń zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 219/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z przepisem art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 wymienionej ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa. Przepis ten jest związany z przepisami prawa materialnego, które wskazują istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności. I tak art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skutku nieważności nie powoduje jednak nieistotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 4 tej ustawy). Zaskarżony wyrok nie określił w sentencji, czy stwierdza nieważność części, czy całości zaskarżonej uchwały, lecz z jego uzasadnienia wynika, że Sąd I instancji orzekł o nieważności całej tej uchwały. Uwzględniając żądanie Prokuratora wskazał, iż zaskarżona uchwała narusza zasady poprawnej legislacji określone w szczególności w treści uchwały Rady Ministrów Nr 147 z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. z 1991 r. nr 44 poz. 310). Uchybienia te podlegają, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a, również kontroli sądu administracyjnego w ramach postępowania sądowoadministracyjnego. Dokonując takich ustaleń Sąd pierwszej instancji pominął jednak to, że zgodnie z wyraźnym brzmieniem § 2 wymienionej wyżej uchwały Rady Ministrów z 5 listopada 1991 r. wskazane nią zasady techniki prawodawczej stosuje się przy opracowaniu i rozpatrywaniu projektów ustaw, aktów wykonawczych centralnych organów administracji państwowej i projektów innych aktów normatywnych Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów, ministrów lub centralnych organów administracji państwowej. Nie mają one natomiast zastosowania przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Całość problematyki związanej zarówno z tworzeniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jak i z ich zmianami regulowała w dacie wydania spornej uchwały częściowo wyczerpująco ustawa z dnia 17 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), i to – przede wszystkim - naruszenie przepisów tej ustawy mogło stanowić podstawę stwierdzenia nieważności spornej uchwały (por. art. 27 ust. 1 wym. ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził wprawdzie, iż zaskarżona uchwała naruszyła również przepisy wskazanej ustawy przez brak zgodności części opisowej z graficzną, spowodowane tym trudności interpretacyjne treści planu oraz brak wyszczególnienia w części opisowej podstawowej funkcji terenu wskazanej przepisem art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz wniosek co do zaistnienia tych uchybień oraz ich kwalifikacji jako "istotne naruszenie prawa" nie został przekonywająco uzasadniony. Strona skarżąca trafnie podniosła bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że analiza całości skarżonej uchwały, której Sąd nie dokonał, doprowadziłaby go do przekonania, że przeznacza ona teren objęty planem pod budowę obiektu handlowego o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2, a więc w pełnej zgodności z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Trafny jest też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Jako podstawę stwierdzenia nieważności Sąd pierwszej instancji wskazał przepis art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, mimo iż stanowi on o wypadkach niestwierdzenia nieważności aktów administracyjnych czy uchwał. Stwierdzając więc na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważność uchwały Rady Gminy Sąd pierwszej instancji nie wskazał właściwej podstawy prawnej i nie wykazał, jaki przepis został naruszony w sposób na tyle istotny, by stwierdzić nieważność całej zaskarżonej uchwały. Zasadnie bowiem skarga kasacyjna podnosi, że plan zagospodarowania przestrzennego składa się z części opisowej i graficznej stanowiących integralną całość (art. 8 ust. 1 ustawy) i analiza treści tego planu winna odnosić się do obu jego części. Sąd I instancji nie wykazał przy tym, że zamieszczenie ustawowej formuły z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w części graficznej planu, a nie w części opisowej stanowi uchybienie na tyle istotne, że skutkuje nieważnością całej zaskarżonej uchwały.

Trafne są natomiast wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do niedopuszczalności zamieszczania w treści planu postanowień co do sposobu finansowania przyszłych inwestycji na terenie objętym planem. Postanowienia takie są niezgodne z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która określa granice regulacji prawnej zawartej w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a także z charakterem norm prawnych, do jakich należą takie plany. Normy te określają cele, które winny być osiągnięte, lecz nie wskazują środków koniecznych do ich realizacji. Wskazane uchybienie dotyczy jednak tylko części zaskarżonej uchwały (§ 5 ust. 1 pkt t) i mogło skutkować stwierdzeniem nieważności tylko tej części. Zgodnie bowiem z art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę organu samorządu Sąd stwierdza jej nieważność w całości lub części, biorąc pod uwagę rodzaj i zakres naruszeń prawa. Zaskarżony wyrok nie uzasadniał istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zaskarżona uchwała w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy fragmentu zabudowy przewidzianej w rejonie ul. [...] i [...] w S., przy czym zmiany te w istocie miały polegać na wprowadzeniu możliwości realizacji na tym terenie obiektu handlowego o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2. Konieczność zachowania odrębnej procedury w przypadku planowania takiego obiektu wprowadzona została ustawą z 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2001 r. nr 14 poz. 124). Ustawa ta wprowadziła bowiem konieczność jednoznacznego wskazania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów, które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1000 m2 – w gminach o liczbie mieszkańców do 20000, oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2 - w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20000.

Zarzuty skargi Prokuratora Okręgowego w istocie sprowadzić można do dwóch kwestii: określenia wyłącznie w rysunku planu wielkości obiektu handlowego oraz zawarcia w uchwale zapisu, zgodnie z którym niezbędne prace drogowe powinny być wykonane na koszt inwestora.

Rada Miejska w rozdziale 1 § 1 pkt 2 uchwały postanowiła, że granice zmiany planu obejmują obszar określony na rysunku planu (części graficznej planu). Równocześnie, nie określając w części tekstowej planu powierzchni obiektu handlowego, organ administracji w rozdziale 2 § 4 pkt 1 uchwalił, że ustala się funkcję zgodną z ustalonym na rysunku planu przeznaczeniem podstawowym terenów w granicach opracowania, według oznaczeń użytych na rysunku planu. Oznaczenia te (UH, UG), zawarte w rysunku planu, określają expressis verbis przeznaczenie terenu jako teren zabudowy usług, handlu i gastronomii przeznaczony pod zabudowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej większej niż 2000 m2.

Stosownie do obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 ze zm.) integralną częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Jest częścią integralną, a więc stanowi z nim całość, która nie powinna być interpretowana w oderwaniu od niego. Przy wykładni treści planu należy zatem łącznie analizować zarówno tekst planu, jak i rysunek planu. Tak dokonana interpretacja przedmiotowego planu nie pozostawia wątpliwości, że jego przedmiotem jest obiekt handlowy o powierzchni sprzedażowej większej niż 2000 m2. Co więcej, ustawodawca w żadnym z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga, by rozstrzygnięcie dotyczące terenu objętego planem były zawarte zarówno w planie, jak i w rysunku planu. Zgodne z prawem jest zatem zawarcie rozstrzygnięcia tylko w rysunku planu. Istotne jest natomiast, by miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie pozostawiał wątpliwości co do przeznaczenia objętych nim terenów, by był czytelny i spójny. Zaskarżona uchwała wymogi te – w ocenie Sądu - spełnia, wobec czego skarga w tym przedmiocie nie jest zasadna.

Przyznać natomiast należy rację zarzutowi skargi dotyczącemu niezgodności z prawem zawarcia w zaskarżonej uchwale zobowiązania do ponoszenia kosztów realizacji określonych w niej inwestycji. Zapis § 5 pkt 1 lit. t przedmiotowego planu, zgodnie z którym niezbędne prace drogowe związane z przebudową układu drogowego powinny być wykonane na koszt inwestora budującego centrum handlowe jest niezgodny z art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z którego treści należy wnioskować o niedopuszczalności regulowania prawem miejscowym spraw w nim nieprzewidzianych. Niedopuszczalność zawarcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zobowiązania do ponoszenia kosztów realizacji inwestycji wynika również z tego, że należy on do kategorii aktów zawierających normy planowe. Normy planowe określają cele, które powinny być osiągnięte, nie przesądzając o środkach, które mogą być podjęte dla osiągnięcia danego celu.

Wobec stwierdzenia niezgodności z prawem części zaskarżonej uchwały Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność w części opisanej w § 5 pkt 1 lit. t, natomiast w pozostałej części stosownie do art. 151 powołanej ustawy skargę oddalił.