Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 371/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30a ust. 1, art. 30b ust. 1, ust. 2, ust. 5 pkt 1-3, art. 30c ust. 1, ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Protokolant Beata Cisek po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 2054/09 w sprawie ze skargi Gminy K. na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nierozpatrzenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 2054/09, wydanym w sprawie skargi Gminy K. na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], dotyczącą wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał [...] Jednostce Wdrażania Programów Unijnych sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie rozpoznania protestu.

Sąd uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wyjaśnił, że pismem z dnia [...] października 2009 r. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej: Jednostka Wdrażania) poinformowała Gminę K. (dalej: Gmina), iż złożony przez nią wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Budowa Infrastruktury Społeczeństwa Informacyjnego na terenie Miasta K. - Etap I" przeszedł pomyślnie etap oceny merytorycznej. Wniosek uzyskał wynik 68,67% maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia. Ze względu na ustalony poziom alokacji w przedmiotowym konkursie, jak również liczbę przyznanych punktów, wniosek został umieszczony na liście projektów spełniających minimum punktowe, jednakże z uwagi na brak środków finansowych nie został przyjęty do dofinansowania. Organ wyjaśnił, że realizacja projektu uzależniona będzie zatem od ewentualnych oszczędności lub pozyskania dodatkowych środków na jego sfinansowanie. W piśmie pouczono również, że w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wnioskodawca może złożyć pisemny protest.

W odpowiedzi na złożony przez siebie protest Gmina uzyskała pisemną informację z dnia [...] grudnia 2009 r., z której wynikało, że zgodnie z zapisami obowiązującymi w Procedurze Odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013, nie podlega rozpatrzeniu protest, który został wniesiony od pozytywnej oceny projektu, a w rozpatrywanej sprawie strona uzyskała właśnie ocenę pozytywną. Organ wyjaśnił, że od rozstrzygnięcia w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia nie przysługuje dodatkowo żaden środek odwoławczy określony w Procedurze Odwoławczej i ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

W skardze do sądu administracyjnego Gmina zarzuciła naruszenie art. 30b ust. 5 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) oraz § 7 ust. 2 i 3 Procedury Odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że omawiany wniosek został złożony w ramach konkursu ogłoszonego przez Jednostkę Wdrażania o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (Priorytet II: Przyspieszenie e-Rozwoju [...], Działanie 2.1: Przeciwdziałanie wykluczeniu informacyjnemu), w oparciu o ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Konkurs realizowany jest z kolei w oparciu o kryteria ujęte w regulaminie konkursu ustalanym przez jednostkę wdrażającą, który to regulamin odsyła do Procedury Odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013. Z Procedury tej wynika, że w przypadku negatywnej oceny projektu, wnioskodawcy przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu wnoszonego do Jednostki Wdrażania w terminie 14 dni od daty powiadomienia o wyniku oceny. Przez negatywną ocenę projektu należy rozumieć taką ocenę (lub dany jej etap), której wyniki nie pozwalają na skierowanie do dalszego etapu oceny bądź do dofinansowania. Negatywnej oceny wniosku nie należy utożsamiać z sytuacją, w której projekt uzyskał wystarczającą ilość punktów, aby zakwalifikować się do dofinansowania, jednak nie jest to możliwe z uwagi na wyczerpanie alokacji, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W takim przypadku środek odwoławczy nie przysługuje (§ 7 ust. 2 i 3 Procedury). Złożony protest można uwzględnić, oddalić lub pozostawić bez rozpoznania.

Sąd uznał, że informacja o nieprzysługiwaniu środka odwoławczego wobec pozytywnej oceny wniosku została udzielona stronie z naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu, pismo Jednostki Wdrażania z dnia [...] października 2009 r. informujące stanowi o negatywnej ocenie wniosku, o czym świadczy niezakwalifikowanie projektu do dofinansowania w ramach konkursu. Ustawa nie definiuje wprost pojęcia pozytywnej ani negatywnej oceny, jednak z treści art. 30a ust. 1 ustawy wynika, że umowa o dofinansowanie jest zawierana w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania oraz którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Pozytywne przejście etapów oceny jest nierozerwalnie związane z zakwalifikowaniem projektu do dofinansowania – sformułowanie "przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania" oznacza, że pozytywna ocena obejmuje łącznie etapy i kwalifikację do dalszej procedury, tj. zawarcia stosownej umowy o dofinansowanie. Wykładnię tę potwierdzają Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r., wydane 11 sierpnia 2009 r. (Rozdział 2, 2.1.).

Przyjęcie, że wnioskodawcy, którego projekt w ramach konkursu nie został zakwalifikowany do dofinansowania, nie przysługiwałby środek odwoławczy, stanowiłyby naruszenie bezwzględnie obowiązującego przepisu z art. 30b ust. 2 ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem, system realizacji programu musi uwzględnić co najmniej jeden środek odwoławczy.

Sąd uznał więc, że strona prawidłowo zinterpretowała treść pisma z dnia [...] października 2009 r. jako negatywną ocenę złożonego przez nią wniosku i zgodnie z pouczeniem prawidłowo wniosła protest w celu weryfikacji wyników przeprowadzonej oceny projektu. Protest ten powinien zostać rozpatrzony przez Jednostkę Wdrażania zgodnie z wymogami § 7 – 16 Procedury Odwoławczej, wskutek czego powinno zapaść jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w § 13 Procedury.

W skardze kasacyjnej [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., względnie o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 30c ust. 3 pkt 1 w związku z art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju poprzez jego błędne zastosowanie, względnie art. 30c ust. 3 pkt 1 w związku z art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez przyjęcie, że ocena wniosku została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego Jednostka Wdrażania zarzuciła orzeczeniu naruszenie art. 30a ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten określa definicję pozytywnej oceny wniosku i w konsekwencji błędne jego zastosowanie w niniejszej sprawie, oraz art. 30b ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędne zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Jednostka Wdrażająca stwierdziła, że art. 30c ust. 1 ustawy znajduje zastosowanie, gdy strona wyczerpie środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego. Tymczasem w sprawie nie doszło do rozpatrzenia protestu. Ponadto wskazała, że powołany w uzasadnieniu wyroku art. 30a ust. 1 pkt 1 ustawy nie określa, jak należy rozumieć negatywną bądź pozytywną ocenę projektu, a jedynie kiedy można podpisać z wnioskodawcą umowę o dofinansowanie.

Za chybione uznała również powoływanie się przez Sąd na treść wydanych w dniu 11 sierpnia 2009 r., w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy, Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wymogów, jakie powinny spełniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r. Wytyczne są jedynie wskazówką interpretacyjną, z której właściwa instytucja zarządzająca może skorzystać, gdyż to na niej spoczywa odpowiedzialność za realizację programu operacyjnego, w tym ukształtowanie procedury odwoławczej (art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy). Obowiązek ich stosowania może natomiast wynikać z dobrowolnego zobowiązania się (Kontrakt Wojewódzki Województwa [...] z dnia [...] lutego 2008 r. ze zmianami, który jednak nie zawiera wytycznych w zakresie wymogów procedury odwoławczej).

Odnośnie art. 30b ust. 2 ustawy Jednostka Wdrażania stwierdziła, że nie mógł on być przez nią naruszony, ponieważ go nie stosowała. Przepis ten adresowany jest do instytucji zarządzającej, obligując ją do zapewnienia w tworzonym systemie realizacji programu operacyjnego co najmniej jednego środka odwoławczego przysługującego wnioskodawcy. Jednostka Wdrażania (jako instytucja pośrednicząca) jest tymczasem podmiotem oceniającym, a nie tworzącym system realizacji programu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej zaznaczając, że popiera wyrok wydany w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Ponieważ granice badania sprawy wyznaczają zarzuty kasacyjne, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, wskazania na czym to naruszenie polegało, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego pozostają z sobą w ścisłym związku, co czyni zasadnym w niniejszej sprawie odstąpienie od kolejnego rozpatrywania zarzutów procesowych i dopiero następnie zarzutów materialnych jako znajdujących zastosowanie w niewadliwie ustalonym stanie faktycznym. Skarga kasacyjna dotyczy w istocie rozumienia przepisu art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego. Kwestia sporna obejmuje w szczególności rozumienie pojęć negatywnej oceny projektu oraz negatywnego wyniku procedury odwoławczej, o którym mowa w art. 30c ust. 1 ustawy. Skarżąca Gmina złożyła bowiem protest od pisma (z dnia [...] października 2009 r.), którym poinformowano ją o pozytywnym wyniku merytorycznej oceny wniosku o dofinansowanie projektu, z jednoczesnym zastrzeżeniem, iż projekt nie został przyjęty do dofinansowania z uwagi na ograniczone środki finansowe pozostające w dyspozycji organu (ich brak). W następnym piśmie (z dnia [...] grudnia 2009 r.) poinformowano ją, że protest wniesiony od pozytywnej oceny projektu nie podlega rozpatrzeniu i tę informację Gmina zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Sąd ten stwierdził, że organ błędnie uznał pismo z dnia [...] października 2009 r. za pozytywną ocenę projektu, od której wnioskodawcy nie przysługuje środek odwoławczy i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ (Jednostka Wdrażania) w rozpatrywanej skardze kasacyjnej stwierdził, że strona nie wyczerpała środków odwoławczych, o których mowa w art. 30c ust. 1 ustawy, oraz że błędnie uznano ww. pismo za negatywną ocenę projektu, uprawniającą wnioskodawcę do uruchomienia procedury odwoławczej.

Należy wyjaśnić na wstępie, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wprowadza swoisty tryb odwoławczy, różniący się od trybu unormowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego czy Ordynacji podatkowej.

Stosownie do art. 30b ust. 1 ustawy, procedura odwoławcza jest uruchamiana w przypadku negatywnej oceny projektu. Treść tego przepisu brzmi: "W przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca (...) może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych (...)". Przewidziany "Procedurą odwoławczą dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013", stanowiącą załącznik do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., środek odwoławczy - protest - przysługuje w sytuacjach, gdy projekt został oceniony negatywnie w zakresie oceny zgodności złożonego projektu z kryteriami formalnymi (§ 7 ust. 1 w zw. z § 1 ust. 1). Przez negatywną ocenę projektu należy rozumieć taką ocenę, której wyniki nie pozwalają na skierowanie do dalszego etapu oceny bądź do dofinansowania (§ 7 ust. 2 Procedury).

Kolejnym etapem jest działanie podjęte zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przesłanki te zostały w niniejszej sprawie spełnione. Wprawdzie pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. organ pozostawił protest bez rozpoznania, powołując się na art. 30b ust. 5 ustawy, protest ten został jednak wniesiony, czyli strona wypełniła ciążący na niej obowiązek wyczerpania procedury odwoławczej w administracyjnym toku instancji. Informacja z dnia [...] grudnia 2009 r. stanowi bowiem niewątpliwie negatywny wynik procedury odwoławczej, gdyż za taki należy uznać rozstrzygniecie wydane na podstawie art. 30b ust. 5 pkt 1-3 ustawy. Na tego rodzaju rozstrzygnięcie przysługuje tymczasem skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, o której mowa w art. 30c ust. 1 ustawy.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z uwzględnieniem skargi (art. 30c ust. 3 pkt 1) wniesionej z naruszeniem trybu w nim określonego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w związku z dotychczasowymi wywodami, że zarzut ten jest nieuzasadniony. Sąd I instancji prawidłowo rozpatrzył skargę, która – wbrew wywodom skargi kasacyjnej – przysługiwała wnioskodawcy na danym etapie sprawy. Pozostawienie protestu bez rozpatrzenia (art. 30b ust. 5 ustawy) jest formalnym rozstrzygnięciem w sprawie pisma złożonego przez stronę postępowania. Wobec tego może być potraktowane jako negatywny wynik procedury odwoławczej i jako taki być zaskarżony do sądu (art. 30c ust. 1 ustawy). Należy bowiem odróżnić negatywną ocenę projektu, która jest przedmiotem odwołania, od negatywnego wyniku postępowania odwoławczego, który podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony również zarzut niewłaściwej interpretacji art. 30a ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Jak trafnie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie definiuje wprost pozytywnej oceny ani negatywnej oceny projektu. Posiłkując się jednak wykładnią gramatyczną oraz systemową Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przez "pozytywną ocenę projektu", uniemożliwiającą stronie wniesienie środków odwoławczych, należy rozumieć takie zakończenie procedury wyboru projektu, które jest równoznaczne ze skierowaniem projektu do dofinansowania. Ocena pozytywna będzie zatem przeciwieństwem negatywnej oceny, którą – jak sam Zarząd Województwa postanowił w uchwale – jest taka ocena (lub dany jej etap), której wyniki nie pozwalają na skierowanie do dalszego etapu oceny bądź do dofinansowania. Chodzi bowiem o negatywny charakter wyniku konkursu dla danego wnioskodawcy. Celem złożenia wniosku jest uzyskanie przez wnioskodawcę środków pieniężnych, a zatem w sytuacji, gdy wnioskodawca nic nie otrzymał, trudno jest oceniać końcowe rozstrzygnięcie jako pozytywne załatwienie sprawy. Można ująć to co najwyżej jako ocenę pozytywną z negatywnym skutkiem dla strony.

Za taką interpretacją pojęcia oceny pozytywnej przemawia także treść art. 30a ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z którego wynika wprost, że umowa o dofinansowanie projektu zawierana jest w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania oraz którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. "Pozytywna ocena" w rzeczywistości powinna być rozumiana jako pozytywne przejście etapów oceny, a uzyskanie pozytywnej oceny jako pozytywnego zakończenia procesu. Dopiero tak zweryfikowany wniosek daje stronie podstawy do ubiegania się o zawarcie umowy o dofinansowanie projektu, na podstawie której może następnie żądać wydania jej przydzielonych środków.

Na dwuetapowość postępowania o dofinansowanie projektu, z których każdy przewiduje odrębne przesłanki, wskazuje też Regulamin konkursu Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (dalej: RPO WM), wyróżniający etap wyboru projektu (w następstwie oceny formalnej, strategicznej, merytorycznej i oceny wykonalności § 8 ust. 1 wraz z zakwalifikowaniem do dofinansowania) oraz etap zawarcia umowy o dofinansowanie (§ 12 ust. 1). Przejście projektu do etapu postępowania o dofinansowanie uzależnione jest jednak od ostatecznego zakończenia etapu ocen projektu, w ramach którego wnioskodawca, wykorzystując przysługujące mu prawo do wniesienia protestu, ma możność uzyskania większej ilości punktów, a zatem znalezienia się na korzystniejszej pozycji w etapie zawierania umowy o dofinansowanie, na którym rozważana jest też przesłanka dostępności alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Czyli dopiero wówczas można mówić o pozytywnej (lub negatywnej) ocenie projektu jako takiego.

Przyjęcie innej wykładni art. 30a ust. 1 ustawy, tj. że uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej, w połączeniu z arbitralnym w istocie stwierdzeniem instytucji zarządzającej o braku możliwości dofinansowania w ramach dostępnej alokacji, pozbawiałoby wnioskodawcę możliwości kwestionowania w postępowaniu odwoławczym prawidłowości dokonanych ocen. W lepszej sytuacji znalazłby się więc uczestnik, którego projekt nie uzyskał minimalnej oceny merytorycznej, ale który w konsekwencji uwzględnienia protestu mógłby otrzymać ostateczną ocenę pozytywną na tyle dobrą, iż umożliwiającą dofinansowanie, niż wnioskodawca, którego projekt w pierwszej instancji pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny, ale którego dofinansowanie (z uwagi na ilość punktów) okazało się niemożliwe w ramach dostępnej alokacji.

Taka interpretacja byłaby dokonywana z naruszeniem przepisu z art. 30b ust. 2 ustawy stanowiącego, iż system realizacji programu musi uwzględnić co najmniej jeden środek odwoławczy. (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 248/10)

Podsumowując, istotą postępowania konkursowego jest uzyskanie przez wnioskodawcę pomocy finansowej, negatywna ocena jest zatem przeciwstawieństwem skierowania do dofinansowania. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w wersji sprzed tzw. noweli grudniowej (zmiana obowiązująca od dnia 20 grudnia 2008 r.) posługiwała się sformułowaniem "wyłonienie do dofinansowania" (art. 30 ust. 2). Wyłonienie oznaczało w tym przypadku przyznanie środków.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w związku z powyższym, że Sąd I instancji nie naruszył także art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wskazanego w petitum skargi kasacyjnej. Skoro przeprowadzenie przez instytucję zarządzającą regionalnym programem operacyjnym postępowania w przedmiocie wniosku o dofinansowanie projektu w ramach danego programu nie zakończyło się zakwalifikowaniem projektu do dofinansowania, mamy do czynienia – jak już zostało wyjaśnione – z negatywną oceną projektu w procedurze konkursowej. Sąd I instancji prawidłowo zatem zastosował normę wynikającą z ww. przepisu wywodząc, że nierozpatrzenie protestu wniesionego od negatywnej oceny projektu stanowi naruszenie postanowień tego artykułu.

Konsekwencją powyższych rozważań jest uznanie za chybiony także zarzutu naruszenia art. 30b ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. Skoro ocena projektu polegająca na stwierdzeniu, że projekt uzyskał pozytywną notę, lecz nie został zakwalifikowany do dofinansowania, jest oceną negatywną, to niewątpliwie stronie przysługiwał protest, wskazany jako środek odwoławczy w Procedurze Odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO WM 2007-2013. Twierdzenie Jednostki Wdrażania, że nie jest ona podmiotem odpowiedzialnym za konstruowanie obowiązującej procedury przeprowadzania konkursu nie ma wpływu na tę ocenę. Uchybienie przez nią art. 30b ust. 2 ustawy polegało bowiem na takim zastosowaniu pozostałych przepisów ustawy, które zamknęło wnioskodawcy drogę do instancyjnej kontroli spornej oceny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Jednostka Wdrażania wskazała ponadto na błędne powołanie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku na treść Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w kwestii wymogów, jakie powinny spełniać procedury odwoławcze ustalane dla programów operacyjnych dla konkursów ogłoszonych po 20 grudnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że istotnie wytycznym ministra nie można przypisać charakteru przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu Konstytucji RP, jednakże są one przykładem autentycznej wykładni prawa, która stanowi powszechnie obowiązującą interpretację przepisu, o znaczeniu porównywalnym z mocą obowiązującą samego przepisu. Należy podkreślić, że Sąd I instancji posługiwał się ww. postanowieniami jedynie posiłkowo, celem wzmocnienia argumentacji. Podstawą prawną wyroku były niewątpliwie przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.