Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 405/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2 pkt 14, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 2 lit. 2, art. 55, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 3 pkt 20, art. 5, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs4 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) – powoływanej jako: "u.p.z.p." – utrzymało w mocy własną decyzję z [...] r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami i towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi, wjazdu z ulicy A, budowie kanału deszczowego oraz przebudowie sieci wodociągowej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 174, na działkach nr 29/6 i 29/5 oraz fragmencie działki drogowej nr 54/86, w obrębie [...].

Kolegium w pierwszej kolejności przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że decyzją z [...] r., nr [...], Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku B. Sp. z o.o. sp.k z siedzibą w Ł., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami i towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi, wjazdu z ulicy A, budowie kanału deszczowego oraz przebudowie sieci wodociągowej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 174, na działkach nr 29/6 i 29/5 oraz fragmencie działki drogowej nr 54/86, w obrębie [...]. Integralną częścią tej decyzji jest postanowienie o jej uzupełnieniu z [...] r., nr [...].

Pełnomocnik M.N. złożył 23 listopada 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy.

W wyniku rozpatrzeniu powyższego wniosku Kolegium decyzją z [...] r., nr [...], odmówiło stwierdzenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...].

We wniosku o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy pełnomocnik M.N. zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 k.p.a. polegające na braku należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wydanie decyzji pomimo braku rozpatrzenia wszystkich argumentów prezentowanych przez wnioskodawczynię, w szczególności poprzez:

̶ brak zbadania okoliczności związanych z oddziaływaniem inwestycji na nieruchomość sąsiednią położoną przy ul. A 172 w Ł., pomimo że oddziaływanie takie, zgodnie z art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane było niewątpliwe, w świetle planowanej i ostatecznie zrealizowanej zmiany położenia działki inwestycyjnej przy ul. A 174 w Ł. tj. poprzez jej znaczne podniesienie oraz wobec oddziaływania inwestycji na nasłonecznienie nieruchomości sąsiedniej;

̶ brak dokonania oceny prawidłowości projektu architektoniczno-budowlanego dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w Ł. przedłożonego przez inwestora pomimo, że projekt ten zakładał z góry przesunięcie granic nieruchomości położonej przy ul. A 174 w Ł., na nieruchomość położoną przy ul. A 172 w Ł.;

̶ brak porównania projektu architektoniczno-budowlanego dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w Ł. przedłożonego przez inwestora z projektem budowlanym zamiennym budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. A. 172 w Ł., pomimo że projekt ten został w pełni zatwierdzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a inwestycja wykonana zgodnie z tym projektem, odległość pomiędzy budynkiem na działce przy ul. A 172, a granicą działki od strony zachodniej tj. ul. A 174 wynosi 4 m, a co zostało zmienione w projekcie przedłożonym przez inwestora;

̶ brak przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez wnioskodawczynię, w szczególności opinii biegłych, które miałby istotny wpływ na wynik sprawy;

̶ pominięcie, że Sąd Rejonowy dla [...] w Ł. w postanowieniu z 12 listopada 2020 roku, sygn. akt [...] zabezpieczył roszczenie M.N. o wydanie części nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w Ł. przy ul. A 172, stanowiącej działkę o nr 34/1 poprzez nakazanie Spółce B. Sp. z o.o. sp. k. wstrzymania robót budowlanych na terenie pasa gruntu znajdującego się między ogrodzeniem wykonanym przez pozwanego w celu oddzielenia działek o nr 29/6 i 34/1 położonych przy ul A w Ł. a linią, na której znajduje się fragment starego ogrodzenia między wymienionymi działkami, po którym zachował się metalowy słup, przebiegającą między pkt 3/142 - 2/142 - 159, a co oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem prawa;

̶ pominięcie okoliczności, że przed Wojewodą [...] toczy się sprawa o nr [...], o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. wydanej w sprawie dotyczącej nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną (drogę gminną - ul. A) położonych przy ul. A, w obrębie [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako: działka nr 54/86 o pow. 2229 m2, działka nr 85/20 o pow. 46 m2 oraz działka nr 85/21 o pow. 282 m2, a jej wynik ma istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania, w zakresie dostępu nieruchomości przy ul. A 174 do drogi publicznej, a więc zgodności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...], z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.;

̶ brak rozważenia, czy w sprawie w sprawie prowadzonej przez Prezydenta Miasta Ł. nr [...] o wydanie Spółce B. Sp. z o.o. sp. k. warunków zabudowy nie doszło do pozbawienia strony możności działania tj. H.N. i J.N. poprzednich właścicieli nieruchomości sąsiedniej przy ul. A 172 w Ł. - nieruchomości, pomimo że byli oni stroną postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które to okoliczności miały wpływ na ocenę prawidłowości decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...], o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami i towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi, wjazdu z ulicy A., budowie kanały deszczowego oraz przebudowie sieci wodociągowej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 174 na działkach 29/6 i 29/5 oraz fragmencie dz. drogowej nr 54/86, w obrębie [...], zawartych w liniach rozgraniczających teren inwestycji, przedstawionych na załączniku graficznym decyzji, a co za tym idzie na poprawność decyzji wnioskodawczyni;

II. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne ich zastosowanie i nieprawidłowe określenie obszaru oddziaływania zamierzonej inwestycji, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania w przedmiocie uzyskania warunków zabudowy dla nieruchomości przy ul. A 174 w Ł. przez inwestora, co doprowadziło do pozbawienia możności działania w sprawie wydania warunków zabudowy przez stronę – właścicieli nieruchomości położonej przy ul. A 172 w Ł., tj. ówcześnie H. i J.N., a co stanowi nieważność postępowania w świetle art. 156 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium podzieliło stanowisko, że w przedmiotowej sprawie nie występuje żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności, o których mowa w treści art.156 § 1 k.p.a, a w szczególności przesłanka rażącego naruszenia prawa, na którą powołuje się strona.

Organ II instancji wyjaśnił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera jedynie określenie ogólnych warunków pod jakimi możliwa jest lokalizacja projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wynikają one głównie z istniejących uwarunkowań architektoniczno-urbanistycznych w obszarze sąsiedzkim w stosunku do terenu planowanej inwestycji. Decyzja ta określa tylko podstawowe - wymienione w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisach do niej wykonawczych - parametry i wskaźniki wnioskowanego zamierzenia. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości, o czym stanowi art. 63 ust. 1 u.p.z.p. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje tylko ogólną informację, że możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce, co nie oznacza jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. Dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę - inwestor obowiązany jest przedstawić konkretny projekt budowlany, który jest oceniany przez organ architektoniczne - budowlany m.in. pod kątem jego zgodności z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa i budowlanego i przepisami wykonawczymi do tego aktu, w tym m. in. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Szczegółowe okoliczności planowanej inwestycji, w tym jej lokalizacja na gruncie, odległość względem granic działki czy innych obiektów, jako wynikające z samego projektu budowlanego, rozstrzygają się zatem na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego -postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji okoliczności takie nie mogą być przedmiotem postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy bowiem prowadziłoby to w istocie do przekształcenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, co nie jest dopuszczalne.

W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że podnoszone przez M.N. we wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy okoliczności, dotyczące:

̶ oceny prawidłowości projektu architektoniczno-budowlanego dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w Ł. przedłożonego przez inwestora – B. Sp. z o.o. sp. k., czy jego porównania z projektem budowlanym zamiennym budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. A. 172 w Ł., pod kątem zachowania odległości wynikających z przepisów techniczno-budowlanych;

̶ oceny negatywnego oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomość sąsiednią, w świetle definicji obszaru oddziaływania uregulowanej w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a które to oddziaływanie zdaniem wnioskodawczyni, polegać ma na ograniczeniu dopływu naturalnego światła do pomieszczeń mieszkalnych sąsiedniego budynku oraz zmiany stanu wody - nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 174 ze szkodą dla gruntu sąsiedniego - działki nr 34/1

jako wykraczające poza ramy postępowania w sprawie warunków zabudowy, nie mogą być w skutecznie podnoszone nawet w postępowaniu zwykłym, dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, a tym bardziej w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności. Tym samym nie mogło dojść do wskazanych we wniosku naruszeń, ani poprzez pominięcie okoliczności, które nie są oceniane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ani poprzez pominięcie przepisów prawa, które na tym etapie nie znajdują zastosowania.

Według organu II instancji opisane we wniosku postępowania, zainicjowane przez M.N.:

̶ postępowanie przed Prezydentem Miasta Ł., nr sprawy [...], dotyczące rozgraniczenia nieruchomości położonej przy ul. A 172 z granicą nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 174 i 174A oraz nieruchomości przy ul. A 183, złożonej z działek o nr 29/4, 33 z sąsiednią nieruchomością położoną przy ul. A 185, złożoną z działki o nr 29/3;

̶ postępowanie przygotowawcze przed Prokuraturą Rejonową [...] pod sygn. akt [...], w którego toku biegła geodeta stwierdziła wady dokumentacji projektowej;

̶ postępowanie przed Sądem Rejonowym dla [...] w Ł., pod sygn. akt [...] w przedmiocie m.in. zwrotu zawłaszczonej przez [...] Sp. z o.o. sp. k. części nieruchomości należącej do M.N., w którym Sąd wydał postanowienie z 12 listopada 2020 r. w przedmiocie zabezpieczenia roszczenia poprzez nakazanie wstrzymania robót budowlanych na części nieruchomości przy ul. A 174 i 174A w Ł.;

̶ postępowanie przed Wojewodą [...] o sygn. nr [...], o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] roku, dotyczącej nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną (drogę gminną - ul. A) położonych przy ul. A, w obrębie [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako: działka nr 54/86 o pow. 2229 m2, działka nr 85/20 o pow. 46 m2 oraz działka nr 85/21 o pow. 282 m2

mają na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości należącej do M.N., a które w stanie istniejącym obecnie są kwestionowane przez wnioskodawczynię. Dla potrzeb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] r. o warunkach zabudowy, postępowania te zostały powołane jako mające wykazać, że granice nieruchomości należące do wnioskodawczyni nie były ustalone na dzień wydania ww. decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium zaznaczyło jednak, że ubieganie się o decyzję o warunkach zabudowy na wskazanym terenie nie jest uwarunkowane posiadaniem prawa własności do tej nieruchomości. Oznacza, to brak konieczności badania przez organ rozstrzygający w przedmiocie warunków zabudowy stanu prawnego terenu objętego wnioskiem inwestora wskazanego przy tym niekoniecznie jako granice działki (działek ewidencyjnych).

Zdaniem Kolegium nie można wykluczyć, iż w wyników wskazanych wyżej postępowań dojdzie do zmiany przebiegu granic nieruchomości należącej do M.N. z nieruchomościami sąsiednimi, w tym w sposób uwzględniający jej roszczenia względem fragmentu pasa drogowego ul. A. Jednak ani w stanie prawnym na dzień wydania decyzji nr [...] z [...] r. ani na dzień dzisiejszy (co podkreśla sama wnioskodawczyni), granice jej nieruchomości nie zostały ustalone w sposób wpływający na własność fragmentu działki drogowej ul. A.

Organ II instancji podkreślił, że teren inwestycji objętej kwestionowaną decyzją obejmuje działki nr 29/6 i 29/5 oraz fragment działki drogowej nr 54/86, w obrębie [...], przy czym działka nr 29/5 przylega do działki drogowej nr 54/86, przez którą teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej. Zarówno w dacie wydania decyzji nr [...] jak i aktualnie, wypis z ewidencji dla działki nr 54/86, wskazuje, iż jest ona działką drogową - drogą wewnętrzną, stanowiącą fragment ul. A, o nieustalonym stanie własności, pozostającą we władaniu Gminy Ł. - Zarządu Dróg i Transportu. Co też istotne, ww. działka drogowa jest wykorzystywana jest jako droga dojazdowa do nieruchomości przy ul. A: nr 162 - 172 i nr 141-183. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych okoliczność taka jak opisana powyżej oceniana jest jako wypełniająca dyspozycję dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty zamiarem inwestycyjnym od drogi publicznej. Bezpośredni dostęp do drogi publicznej wynika z takiego dostępu w ramach tytułu do działki, np. prawa własności. Natomiast w ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. Przy czym w orzecznictwie dominuje pogląd, że dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, nie wymaga wykazywania przez podmiot ubiegający się o ustalenie warunków zabudowy tytułu prawnego do korzystania z tej drogi. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość, dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Przyjęcie odmiennej wykładni, tzn. że nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie tytułu prawnego do tej drogi (np. służebności, dzierżawy) oznaczałoby, że wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch kategorii w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej byłoby nieuzasadnione. Nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca dokonując tego rodzaju rozróżnienia w istocie w obydwu przypadkach miał na myśli pośredni dostęp do drogi publicznej opierający się na tytule prawnym. W takim wypadku wyróżnienie kategorii drogi wewnętrznej byłoby zbędne. Dodatkowo nie można wymagać, aby dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości wnioskowanej do ustalenia warunków zabudowy musiał być zapewniony poprzez przysługiwanie inwestorowi tytułu prawnego do działki gruntu, przez który dostęp ten ma być zapewniony, skoro ustalenie warunków zabudowy może być dokonane na wniosek inwestora, który nie musi legitymować się tytułem prawnym do terenu planowanej inwestycji. Dlatego w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ administracji publicznej nie powinien żądać od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji, bowiem uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, dotyczącej braku wymogu legitymowania się jakimkolwiek tytułem prawnym do terenu planowanej inwestycji. Taka sytuacja mogłaby też narażać inwestora na znaczne koszty, przy braku gwarancji uzyskania warunków zabudowy.

Kolegium podkreśliło także, że rolą organów administracji oraz sądu administracyjnego nie jest rozstrzyganie sporów między właścicielami sąsiednich nieruchomości a inwestorami, związanych z wykorzystywaniem należącej do tych osób nieruchomości, to jest wykorzystywaniem jej jako dojazd do drogi publicznej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem jednoznacznie, że na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy wykazać, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Może to być dostęp pośredni, w przypadku gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę, lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to bowiem zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. To właśnie na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w powyższym zakresie, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób.

W świetle powyższego nie można zdaniem organu II instancji uznać, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, polegającą na wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy inwestycja objęta tą decyzją nie spełnia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w tym wypadku warunku dostępu do drogi publicznej - art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy).

Kolegium podkreśliło także, że przeszkodą uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności tej decyzji jest istniejąca w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność orzecznicza, co do rozumienia warunku dostępu do drogi publicznej. Aczkolwiek bowiem przeważająca cześć orzecznictwa uznaje za wystarczające istnienie jedynie faktycznego dostępu do drogi publicznej to jednak prezentowany jest również pogląd, iż taki dostęp należy utożsamiać zarówno z dostępem faktycznym jaki i prawnym.

W odniesieniu do zarzutu błędnego ustalenia kręgu stron postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy organ II instancji stwierdził, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy legitymacja stron oceniana jest na zasadach określonych art. 28 k.p.a. w powiązaniu z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych a także art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy nakładającym obowiązek określenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że źródłem interesu prawnego jest konkretna norma prawa materialnego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy interes prawny co do zasady mają właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji. Stronami w takim postępowaniu mogą też właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów położonych dalej, w zależności od zasięgu i stopnia uciążliwości oddziaływania planowanej inwestycji na ich grunty. Na ustalenie kręgu stron postępowania rzutują okoliczności konkretnej sprawy - charakter projektowanej inwestycji, a co za tym idzie rodzaj, stopień i zakres jej oddziaływania na otoczenie (przy czym warto podkreślić, iż w przeciwieństwie do ustawy Prawo budowlane, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje obszaru oddziaływania).

Zdaniem Kolegium w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją organ prawidłowo ocenił, że budowa dwóch budynków wielorodzinnych nie powoduje uciążliwości, która może negatywnie oddziaływać na działki sąsiednie, niegraniczące z terenem inwestycji. Powyższe wpłynęło na ustalenie kręgu stron postępowania w przedmiotowej sprawie, do których zaliczono właścicieli działek graniczących z terenem inwestycji. Stronom tym zapewniono czynny udział w toczącym się postępowaniu. Dotyczy do również J.N. i H.N., którzy brali czynny udział w postępowaniu (m.in. zapoznając się z materiałem dowodowym) oraz którym 18 sierpnia 2017 r. doręczono decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy. Czyni to zarzuty w tym zakresie bezpodstawnymi.

Na marginesie organ II instancji wskazał, że pominięcie w postępowaniu strony postępowania nie stanowi określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki nieważności. Wskazana wada postępowania może stanowić wyłącznie określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania, przy czym tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wskazanej wyżej przesłanki wznowieniowej, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać.

Kolegium dodało, że tryby nadzwyczajne - a do takich należą tryb nieważnościowy i wznowieniowy - nie są konkurencyjne. Poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. To zaś oznacza, iż kwalifikowane wadliwości procesowe wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej tak jak przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a nie mogą stanowić podstawy trybu wznowieniowego.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył pełnomocnik M.N. powtarzając zarzuty powołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uzupełnieniem o zarzut rażącego naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że istnienie faktycznego dostępu do drogi publicznej, pomimo korzystania bez podstawy prawnej z drogi prywatnej, wystarczy do spełnienia przymiotu posiadania przez nieruchomość dostępu do drogi publicznej i uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy, co doprowadziło do wydania błędnej decyzji przez organ.

W związku z powyższym, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej: "p.p.s.a." – pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie w w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. wnoszę o uchylenie decyzji organów obydwu instancji w całości wobec naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Nadto pełnomocnik skarżącej wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania od Organu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że naruszenie przepisów postępowania polegało na braku należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wydaniu decyzji pomimo nierozpatrzenia wszystkich argumentów prezentowanych przez wnioskodawczynię. Organ nie zbadał okoliczności związanych z oddziaływaniem inwestycji na nieruchomość sąsiednią położoną przy ul. A 172 w Ł., pomimo że oddziaływanie takie, zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane było niewątpliwe, w świetle planowanej i ostatecznie zrealizowanej zmiany położenia działki inwestycyjnej przy ul. A 174 w Ł. tj. poprzez jej znaczne podniesienie oraz wobec oddziaływania inwestycji na nasłonecznienie nieruchomości sąsiedniej.

Pełnomocnik skarżącej wskazał, że przed Prezydentem Miasta Ł. toczy się postępowanie w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie – nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 174 ze szkodą dla gruntu sąsiedniego – działki ew. 34/1, ob. [...], zlokalizowanej przy ul. A 172. Oddziaływanie jest więc niewątpliwe.

W ocenie pełnomocnika skarżącej organ nie dokonał również oceny prawidłowości projektu architektoniczno-budowlanego dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w Ł. przedłożonego przez inwestora pomimo, że projekt ten zakładał z góry przesunięcie granic nieruchomości położonej przy ul. A 174 w Ł., na nieruchomość położoną przy ul. A 172 w Ł. Granice nieruchomości nie są i nie były na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy ustalone. Aktualnie toczy się postępowanie przed Prezydentem Miasta Ł., nr sprawy [...], dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości położonej przy ul. A 172, dla której Sąd Rejonowy dla [...] w Ł., XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], z granicą nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 174 i 174A, dla której Sąd Rejonowy dla [...] w Ł., XVI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] oraz nieruchomości przy ul. A 183, złożonej z działek o nr 29/4, 33 w obrębie [...], uregulowanych w księdze wieczystej nr [...], z sąsiednią nieruchomością położoną przy ul. A 185, złożoną z działki o nr 29/3 w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W sprawie nie została jeszcze wydana decyzja.

Nadto pełnomocnik skarżącej wskazał również, że przed Sądem Rejonowym dla [...] w Ł., pod sygn. akt [...], toczy się postępowanie w przedmiocie m.in. zwrotu zawłaszczonej przez B. Sp. z o.o. sp. k. części nieruchomości należącej do M.N., w którym Sąd wydał postanowienie z 12 listopada 2020 r. w przedmiocie zabezpieczenia roszczenia poprzez nakazanie wstrzymania robót budowlanych na części nieruchomości przy ul. A 174 i 174A w Ł. PINB jest zobligowany do wykonania przedmiotowego postanowienia. Natomiast Prokuraturą Rejonową [...] pod sygn. akt [...] toczy się postępowanie przygotowawcze, w toku którego biegła geodeta stwierdziła wady dokumentacji projektowej (opinia biegłej w aktach sprawy).

Pełnomocnik skarżącej powołał się także na kopię dokumentacji projektowej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, rozbiórki zabudowań gospodarczych na działce nr 34/1, obręb [...], przy ul. A 172 w Ł. Inwestycja została zakończona oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał decyzję na użytkowanie budynku. W pkt 3.8 tomu drugiego - s. 8 wskazano odległości między budynkiem a granicą działki inwestora - poprzednika prawnego M.N. Od strony zachodniej, która jest sporna odległość ta wynosi 4 m, a więc więcej niż aktualnie wynikająca z planów przedłożonych przez Dewelopera oraz wyliczeń geodetów zrobionych na jego zlecenie. W stanie prawnym nieruchomości do zmian nie doszło. Z powyższego wynika, że geodeci wyznaczyli punkty graniczne w sposób nieprawidłowy i dowolny, naruszający zasady sztuki, aczkolwiek w sposób odpowiadający zleceniu Dewelopera.

Podczas czynności z 23 listopada 2020 r. geodeta upoważniony – M.C. wyznaczył 3 warianty granic dla nieruchomości przy ul. A 172 oraz 174/174A oraz trzy warianty granic dla nieruchomości przy ul. A 183 i 185. Nie doszło do zawarcia ugody przed geodetą, ani wyznaczenia granic. Doszło zatem do naruszenia art. 31 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż geodeta nie wziął pod uwagę szeregu dokumentów np. wyrysu z mapy ewidencji gruntów z 31 sierpnia 1974 r., mapy do celów projektowych, z 17 listopada 1994 r., które były mu przedstawiane. Mapy te wskazują przebieg granic zbliżony do prawidłowych. Ich pominięcie wyłącznie na podstawie stwierdzenia, że są nieistotne było nieprawidłowe. Co więcej geodeta nie wskazał w protokole stanu ostatniego spokojnego posiadania. Od kilkudziesięciu lat do lutego 2020 r. stan ten przebiegał wzdłuż starego ogrodzenia, które zostało bezprawnie zniszczone przez właściciela nieruchomości przy ul. A 174 – B. Sp. z o.o. sp. k. Geodeta otrzymał do zapoznania się dokumentację zdjęciową, prezentującą stare ogrodzenie i jego przebieg. Brak wskazania w protokole rozgraniczenia tych okoliczności nie jest uzasadniony. Samo zaś wyznaczenie firmy C. s.c. do przeprowadzenia rozgraniczenia było wadliwe, wobec przeprowadzania przez firmę tą prac związanych z podziałem nieruchomości sąsiednich oraz wznowieniem znaków granicznych na zlecenie właścicieli nieruchomości przy ul. A 174, które to czynności były i są kwestionowane przez skarżącą, gdyż mógł zaistnieć konflikt interesów. Również długość prowadzonego postępowania nie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Po pierwsze w chwili złożenia wniosku o rozgraniczenie stare ogrodzenie oraz prawdopodobnie stare znaki graniczne istniały. Nieuzasadniona zwłoka organu - Prezydenta Miasta Ł. [...] Ośrodka Geodezji spowodowała zniszczenie, tych znaków oraz ogrodzenia, przez co nie jest możliwe pełne odtworzenie śladu starej granicy.

Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości budynków usytuowanych na nieruchomości położonej przy ul. A 174 i 174a względem nieruchomości sąsiedniej przy ul. A 172.

Niezależnie od powyższego, pełnomocnik skarżącej wskazał, że nieruchomość przy ul. A 174 nie posiada dostępu do drogi publicznej, gdyż fragment pasa drogowego przy ul A 172 stanowi własność prywatną.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej za błąd organu należy uznać również brak porównania projektu architektoniczno-budowlanego dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w Ł. przedłożonego przez inwestora z projektem budowlanym zamiennym budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. A 172 w Ł., pomimo że projekt ten został w pełni zatwierdzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a inwestycja wykonana zgodnie z tym projektem, odległość pomiędzy budynkiem na działce przy ul. A 172, a granicą działki od strony zachodniej tj. ul. A 174 wynosi 4 m, a co zostało zmienione w projekcie przedłożonym przez inwestora. Zgodnie z przedłożoną, a pominiętą przez organ, opinią biegłej sądowej V.W. wynika, że granica nieruchomości przebiega w innym miejscu niż wskazywane przez inwestora. Niezrozumiały jest zatem brak przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez wnioskodawczynię, w szczególności opinii biegłych, które miałby istotny wpływ na wynik sprawy.

Według pełnomocnika skarżącej niewątpliwie również na wynik sprawy miało wpływ pominięcie przez organ faktu, że Sąd Rejonowy dla [...] w Ł. w postanowieniu z 12 listopada 2020 r., sygn. akt [...] zabezpieczył roszczenie M.N. o wydanie części nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w Ł. przy ul. A 172, stanowiącej działkę o nr 34/1 poprzez nakazanie Spółce B. Sp. z o.o. sp. k. wstrzymania robót budowlanych na terenie pasa gruntu znajdującego się między ogrodzeniem wykonanym przez pozwanego w celu oddzielenia działek o nr 29/6 i 34/1 położonych przy ul A w Ł. a linią, na której znajduje się fragment starego ogrodzenia między wymienionymi działkami, po którym zachował się metalowy słup, przebiegającą między pkt 3/142 - 2/142 - 159, a co oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem prawa, a zatem w sprawie zachodzi nieważność.

Dodatkowo pełnomocnik skarżącej wskazał, że przed Wojewodą [...] toczy się sprawa o nr [...], o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. wydanej w tej sprawie dotyczącej nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną (drogę gminną- ul. A) położonych przy ul. A, w obrębie [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako: działka nr 54/86 o pow. 2229 m2, działka nr 85/20 o pow. 46 m2 oraz działka nr 85/21 o pow. 282 m2, a jej wynik ma istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania, w zakresie dostępu nieruchomości przy ul. A 174 do drogi publicznej, a więc zgodności decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] r. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W tym zakresie organ winien ewentualnie rozważyć możliwość zawieszenia postępowania do czasu zakończenia ww. procedury.

Pełnomocnik skarżącej wskazał zatem, że organ winien rozważyć czy w sprawie prowadzonej przez Prezydenta Miasta Ł. nr [...] o wydanie Spółce [...] Sp. z o.o. sp. k. warunków zabudowy nie doszło do pozbawienia strony możności działania tj. H.N. i J.N. poprzednich właścicieli nieruchomości sąsiedniej przy ul. A 172 w Ł. - nieruchomości, pomimo że byli oni stroną postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. To na organie ciąży obowiązek oznaczenia i wskazania stron postępowania, czego zdaniem skarżącej Prezydent Miasta Ł. nie uczynił, a co pominęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszym postępowaniu.

Wobec powyższego pełnomocnik skarżącej stwierdził, że organ niewszechstronnie wyjaśnił okoliczności faktyczne sprawy i wydał decyzję pomimo braku spełnienia warunków do jej wydania. Jednym z warunków wydania decyzji w niniejszej sprawie było uzyskanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, pomimo obowiązku jej uzyskania w niniejszej sprawie. Doszło więc do naruszenia art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wydanie decyzji pomimo braku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Organ działa z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie organ tego zaniechał, co naruszyło słuszny interes skarżącej.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej organ dopuścił się również naruszenia przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i wadliwość wydanej decyzji. Stroną postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujący bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie przymiot strony należy oceniać przez pryzmat oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, co już wskazywano. W ocenie wnioskodawczyni doszło więc do rażącego naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne ich zastosowanie i nieprawidłowe określenie obszaru oddziaływania zamierzonej inwestycji. W konsekwencji powyższego doszło do nieprawidłowego ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania, gdyż oddziaływanie inwestycji na nieruchomość wnioskodawczyni jest niewątpliwe. To na organie spoczywa obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu osób zainteresowanych w toczącym się postępowaniu. Zaniechanie organu stanowi poważne zaniechanie rzutujące na wadliwość wydanej decyzji, a co najistotniejsze na prawidłowość i zgodność z prawem decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] r. o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami i towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi, wjazdu z ulicy A, budowie kanały deszczowego oraz przebudowie sieci wodociągowej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 174 na działkach 29/6 i 29/5 oraz fragmencie dz. drogowej nr 54/86, w obrębie [...], zawartych w liniach rozgraniczających teren inwestycji, przedstawionych na załączniku graficznym decyzji i całego postępowania w tym przedmiocie. Doszło więc do naruszenia art. 156 k.p.a., gdyż zaistniała nieważność postępowania w przedmiocie uzyskania przez Spółkę B. Sp. z o.o. decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie pełnomocnika skarżącej wyżej wskazane okoliczności miały wpływ na ocenę dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie prawidłowości decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] r. o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami i towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi, wjazdu z ulicy A, budowie kanały deszczowego oraz przebudowie sieci wodociągowej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 174 na działkach 29/6 i 29/5 oraz fragmencie dz. drogowej m- 54/86, w obrębie [...], zawartych w liniach rozgraniczających teren inwestycji, przedstawionych na załączniku graficznym decyzji, a co za tym idzie na poprawność decyzji zaskarżonej.

Na koniec pełnomocnik skarżącej wskazał, że doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a co polegało na dokonanie błędnej wykładni przepisu. Organ uznał, że dla spełnienia przymiotu posiadania przez nieruchomość dostępu do drogi publicznej wystarczające jest korzystanie z istniejącego przejazdu, niezależnie, czy inwestor posiada tytuł prawny do korzystania z takiej nieruchomości czy nie. W stanie faktycznym rzeczywiście istnieje przejazd pomiędzy nieruchomością położoną przy ul. A 172 i 183, jednakże nie oznacza to, że jest to fragment drogi publicznej - gminnej czy wewnętrznej. Historycznie obie nieruchomości stanowiły ciągły pas ziemi i były oznaczone adresem ul. D 59, formalnie nigdy nie doszło do wywłaszczenia właścicieli nieruchomości z własności części nieruchomości uznanej za organ przez drogę. Co więcej działka drogowa nr 54/86 nie została formalnie wyodrębniona, nie ma zakreślonych granic, nie posiada również księgi wieczystej. Błędne jest więc uznanie przez organ, że istnienie faktycznego dostępu, a w zasadzie przejazdu do drogi publicznej, pomimo korzystania bez podstawy prawnej z drogi prywatnej, wystarczy do i uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Powyższe doprowadziło organ do błędnych wniosków i w konsekwencji do wydania błędnej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżone decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Na wstępnie należy jednak wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 28 października 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 14 września 2021r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że nie wszystkie strony postępowania potwierdziły, że posiadają możliwości techniczne w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 28 października 2021r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 14 września 2021r.).

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Zaskarżona decyzja została podjęta w ramach postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami i towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi, wjazdu z ulicy A, budowie kanału deszczowego oraz przebudowie sieci wodociągowej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 174, na działkach nr 29/6 i 29/5 oraz fragmencie działki drogowej nr 54/86, w obrębie [...]. Celem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co przekłada się niewątpliwie na zakres procedowania przez organ administracyjny. Mianowicie, w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie - nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważność. Postępowanie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji stanowi nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiący wyjątek od zasady trwałości decyzji, zawartej w art. 16 k.p.a. Wobec tego przedmiotem rozważanego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane przewidziane w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego.

Innymi słowy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się, jak w postępowaniu zwyczajnym, oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwyczajnym i powinno być nastawione wyłącznie na poszukiwanie wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. a to oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. W związku z tym organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem i nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności będzie następnie wpływał na zakres działania organu wyższego stopnia, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3095/17 – dostępny w CBOSA).

Jak wynika z akt sprawy, jako podstawę żądania stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy pełnomocnik skarżącej zdaje się wskazywać w pierwszej kolejności na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z nieuwzględnieniem przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji okoliczności związanych z oddziaływaniem inwestycji na nieruchomość skarżącej wynikającym z kolejnego już etapu inwestycyjnego, jakim jest realizacja inwestycji w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę. Zarzuty w tym zakresie nie mogą być jednak uwzględnione. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje co prawda w art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 rozważenie ochrony interesu osób trzecich, jednakże nie można zapominać, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją stanowiąca jedynie o możliwości zagospodarowania terenu i z tego względu zagrożenie praw osób trzecich na tym etapie procesu inwestycyjnego może mieć charakter jedynie potencjalny. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Ochrona osób trzecich w tym postępowaniu nie może być zatem oceniana tak, jak w kolejnym etapie inwestycyjnym tj. postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Ocena czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego należy bowiem, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Z kolei organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę. Z drugiej strony pamiętać należy o określonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadzie swobodnego zagospodarowania własnego terenu w granicach obowiązującego prawa. Zapewnienie ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, będzie zatem miało miejsce tylko w przypadku, gdy zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie będzie niezgodne z prawem – art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Owszem, zgodnie z przepisami art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, jednakże decyzja ta determinuje tylko w ograniczonym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, a mianowicie tylko w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie obejmuje, ani przepisów ustawy Prawo budowlane, ani wydanych na jej podstawie przepisów techniczno-budowlanych. Innymi słowy, zgodność z wymogami określonymi w ustawie Prawo budowlane i w przepisach techniczno-budowlanych nie jest wymagana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy.

W konsekwencji, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, jednak ich konkretyzacja nastąpić powinna dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Dlatego np. kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, nasłonecznienia i dostępu do naturalnego oświetlenia, czy opracowania projektu zagospodarowania terenu i usytuowania danego budynku na działce – analizowane są dopiero na etapie pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym podzielić należy stanowisko Kolegium, że podnoszone przez pełnomocnika skarżącej zarzuty dotyczące oceny prawidłowości projektu architektoniczno-budowlanego spornej inwestycji, czy jego porównania z projektem budowlanym zamiennym pod kątem zachowania odległości wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, jak również oceny negatywnego oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomość sąsiednią, w świetle definicji obszaru oddziaływania uregulowanej w art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, czy dotyczące zmiany stanu wody na terenie inwestycji ze szkodą dla gruntu będącego własnością skarżącej wykraczają poza ramy postępowania nadzwyczajnego. Skoro bowiem nie mogą być one skutecznie podnoszone w postępowaniu zwyczajnym, dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, to tym bardziej nie mogą być podnoszone w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenie nieważności. Tym samym nie mogło dojść do wskazanych w skardze naruszeń, ani poprzez pominięcie okoliczności, które nie są oceniane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ani poprzez pominięcie przepisów prawa, które na tym etapie nie znajdują zastosowania.

W następnej kolejności wyjaśnić należy, że weryfikacja wadliwości decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym następuje tylko z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W związku z tym, ze względu na specyfikę postępowania nieważnościowego, o kwalifikowanej wadliwości decyzji nie mogą świadczyć okoliczności zarówno o charakterze prawnym, jak i formalnym, które nastąpiły już po jej wydaniu. To z kolei świadczy o tym, że wszelkie zarzuty dotyczące pominięcia przez organ okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji należy ocenić za całkowicie bezzasadne. Zatem fakt, że przed Prezydentem Miasta Ł. toczy się postępowanie dotyczące rozgraniczenia nieruchomości położonej przy ul. A 172 z granicą nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 174 i 174A oraz nieruchomości przy ul. A 183 z sąsiednią nieruchomością położoną przy ul. A 185, jak również postępowanie przygotowawcze przed Prokuraturą Rejonową [...], w którym stwierdzono wady dokumentacji projektowej, czy też postępowanie przed Sądem Rejonowym dla [...] w Ł. w przedmiocie m.in. zwrotu zawłaszczonej przez inwestora części nieruchomości należącej do skarżącej, czy wreszcie postępowanie przed Wojewodą [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] roku, dotyczącej nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną (drogę gminną - ul. A) położonych przy ul. A, w obrębie [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako: działka nr 54/86 o pow. 2229 m2, działka nr 85/20 o pow. 46 m2 oraz działka nr 85/21 o pow. 282 m2 - nie może mieć żadnego wpływu na ocenę, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy dla spornej inwestycji dotknięta jest wadą nieważności.

Również zarzuty sprowadzające się do oceny, czy w sprawie ustalenia warunków zabudowy doszło do pozbawienia byłych właścicieli nieruchomości przy ulicy A 172 nie mogą być oceniane w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak słusznie zauważyło Kolegium pominięcie strony należy do wad postępowania, które mogą uruchomić odrębny tryb nadzwyczajnej kontroli decyzji ostatecznie jakim jest wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z uwagi na niekonkurencyjność obu ww. trybów nadzwyczajnych określone w nich przesłanki wadliwości decyzji ostatecznych nie mogą być stosowane zamiennie. Już tylko na marginesie wskazać wypada, że z akt administracyjny sprawy wynika, że zarówno J.N., jak i H.N., brali czynny udział w postępowaniu (m.in. zapoznając się z materiałem dowodowym), a decyzja Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy została im doręczona 18 sierpnia 2017 r.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., w zakresie w jakim ten przepis wymaga, aby teren inwestycji miał dostęp do drogi publicznej wskazać należy, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy działka nr 29/5, która objęta została wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, przylega bezpośrednio do działki drogowej nr 54/86. Zarówno w dacie wydania decyzji nr [...] jak i aktualnie, wypis z ewidencji dla działki nr 54/86, wskazuje, iż jest ona działką drogową - drogą wewnętrzną, stanowiącą fragment ul. A, o nieustalonym stanie własności, pozostającą we władaniu Gminy Ł. - Zarządu Dróg i Transportu. Wskazana działka drogowa jest ogólnodostępna i wykorzystywana jest jako droga dojazdowa również do innych nieruchomości przy (ul. A nr 162 - 172 i nr 141-183).

Z kolei dostęp działki nr 29/6, na której zlokalizowane miały być budynki, posiada pośredni dostęp do drogi publicznej przez ww. działkę nr 29/5. Jak wynika bowiem ze znajdujących się w aktach sprawy wydruków z ksiąg wieczystych dla wskazanych wyżej działek (KW [...] i KW [...]) każdoczesnemu właścicielowi działki nr 29/6 przysługuje służebność gruntowa polegająca na prawie przejścia i przejazdu oraz przeprowadzenia mediów przez działkę nr 29/5. Z tego wniosek, że teren inwestycji ma zapewniony faktyczny dostęp do drogi publicznej, co wypełnia dyspozycję dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

Co prawda nie ma jednolitości w orzecznictwie, że dostęp do drogi publicznej ma mieć charakter wyłącznie faktyczny, bowiem prezentowany jest również pogląd, że taki dostęp należy utożsamiać zarówno z dostępem faktycznym jaki i prawnym, to jednak przy ocenie rażącego naruszenia prawa kwestia rozbieżności orzeczniczej i odmiennej wykładni prawa materialnego nie może być brana pod uwagę, albowiem chociaż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "rażącego naruszenia prawa", to w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. przepisu zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa to zastosowanie normy prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w normie prawa materialnego, jak i odmowa zastosowania normy prawa materialnego do stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, który wystąpił w sprawie rozstrzygniętej decyzją będącą przedmiotem weryfikacji w nadzwyczajnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jak już wyżej wskazano nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

is