Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 848/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 163 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3art. 181
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 104 par. 1, art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 70 ust. 4, art. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art.33 ust. 1 - ust 3
journal: Dz.U. 2007 nr 65 poz 437
law: Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaleceń dostosowania działalności do wymagań prawa oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 163 ust. 2 pkt 2 i art. 181 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. - dalej także: "ustawa o świadczeniach") oraz art. 104 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], na mocy której Minister Zdrowia wydał zalecenia dotyczące Zarządzenia Nr 37/2011/ZAW Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie zasad realizacji kontroli zarządczej w NFZ oraz stwierdzającą nieważność § 6 ust. 2 ww. zarządzenia - utrzymał w mocy w całości swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r.

Powyższe decyzje Ministra Zdrowia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 6 grudnia 2010 r. Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), zobowiązał Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do sporządzenia:

1) rocznego planu działalności Narodowego Funduszu Zdrowia;

2) sprawozdania z wykonania rocznego planu działalności Narodowego Funduszu Zdrowia;

3) składania oświadczenia o stanie kontroli zarządczej w Narodowym Funduszu Zdrowia.

Jednocześnie Minister Zdrowia w powyższym piśmie poinformował Prezesa NFZ, iż plan działalności Narodowego Funduszu Zdrowia na rok następny sporządzany jest w terminie do dnia 30 listopada każdego roku. Minister wskazał, że Plan działalności NFZ na rok 2011 sporządzony jest w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r., zaś sprawozdanie z wykonania planu działalności Narodowego Funduszu Zdrowia sporządzane jest w terminie do dnia 15 marca każdego roku. Ponadto Minister poinformował Prezesa NFZ, że oświadczenie o stanie kontroli zarządczej w Narodowym Funduszu Zdrowia za poprzedni rok składane jest przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w terminie do dnia 15 marca każdego roku. Oświadczenie o stanie kontroli zarządczej w Narodowym Funduszu Zdrowia za rok 2010 składane jest w terminie do dnia 31 marca 2011 r. Minister wskazał, że złożenie oświadczenia powinno zostać poprzedzone dokonaniem oceny funkcjonowania kontroli zarządczej w Narodowym Funduszu Zdrowia. Oświadczenie o stanie kontroli zarządczej w NFZ za rok poprzedni przekazywane jest Ministrowi Zdrowia wraz z informacją o dokonanej ocenie jej funkcjonowania zawierającą: sposób dokonania oceny, termin jej przeprowadzenia i najważniejsze wyniki oceny.

Prezes NFZ został ponadto poinformowany, iż powyższe dokumenty przekazywane są Ministrowi Zdrowia najpóźniej następnego dnia roboczego po ich sporządzeniu.

Pismem z dnia 30 grudnia 2010 r. Prezes NFZ przekazał plan działalności Narodowego Funduszu Zdrowia na rok 2011 przygotowany zgodnie z zarządzeniem Ministra Finansów z dnia 29 września 2010 r. w sprawie planu działalności i sprawozdania z jego wykonania (Dz. U. z 2010 r. Nr 187, poz. 1254).

Pismem z dnia 13 kwietnia 2011 r. Prezes NFZ poinformował Ministra Zdrowia, że z przepisu art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych wynika, iż Minister Zdrowia może zobowiązać do sporządzenia określonych w tym przepisie dokumentów oraz do złożenia oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok kierowników jednostek w dziale administracji rządowej, którzy zostaną do tego zobowiązani przez ministra kierującego danym działem administracji. Prezes NFZ stwierdził jednak, że Narodowy Fundusz Zdrowia nie ma statusu jednostki w dziale administracji rządowej, a zatem - jak wskazał Prezes NFZ - nie może zostać nałożony na niego obowiązek przekazywania dokumentów Ministrowi Zdrowia na podstawie art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Prezes NFZ uznał w tej sytuacji, że wytyczne Ministra Zdrowia zawarte w piśmie z dnia 6 grudnia 2010 r. są pozbawione podstaw prawnych.

Minister Zdrowia pismem z dnia 3 czerwca 2011 r., nr [...], wyjaśnił m. in., że definicję "jednostki w dziale" określa art. 2 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym, przez jednostkę w dziale - rozumie się jednostkę sektora finansów publicznych podległą ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej lub przez niego nadzorowaną lub jednostkę sektora finansów publicznych obsługują organ podległy ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej. Minister Zdrowia stanowczo stwierdził, że stosownie do art. 9 pkt 9 cyt. ustawy, Narodowy Fundusz Zdrowia jest jednostką sektora finansów publicznych. Minister wskazał ponadto, że NFZ jest także wymieniony w wykazie jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Zdrowia, stanowiącym załącznik do obwieszczenia Ministra Zdrowia z dnia 2 kwietnia 2010 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Zdrowia (M.P. Nr 21, poz. 205). Minister wyjaśnił, że nadzór nad działalnością Funduszu sprawuje minister właściwy do spraw zdrowia, zgodnie z art. 162 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zdaniem Ministra Zdrowia, wbrew stanowisku Prezesa Funduszu, Narodowy Fundusz Zdrowia spełnia wszystkie przesłanki, aby uznać go za jednostkę w dziale, w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, a zatem Minister Finansów jest uprawniony do zobowiązania Prezesa NFZ do sporządzenia planu działalności i składania oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok w zakresie kierowanej przez niego jednostki. Minister jednocześnie zauważył, że zobowiązanie oraz wytyczne nałożone na Prezesa NFZ w piśmie z dnia 6 grudnia 2010 r. mają dla Prezesa NFZ moc wiążącą.

Pismem z dnia 13 lipca 2011 r. Prezes NFZ poinformował Ministra Zdrowia, że nie może zgodzić się z jego stanowiskiem, jakoby Narodowy Fundusz Zdrowia miał status jednostki w dziale administracji rządowej, w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, a zatem - jak wskazał Prezes NFZ - nie ciąży na nim obowiązek złożenia oświadczenia o stanie kontroli zarządczej określonej w art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Prezes NFZ wyjaśnił, że art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej określa zakres spraw, jaki znajduje się w "dziale zdrowie". W powyższym artykule zostały wymienione podmioty, nad którymi kontrolę sprawuje Minister Zdrowia. Zdaniem Prezesa, wśród podmiotów wymienionych w ww. przepisie nie został wymieniony Narodowy Fundusz Zdrowia, ani też Prezes NFZ, bowiem zasada, że nadzór nad Funduszem sprawowany jest przez Ministra Zdrowia, jak i jego kompetencje w tym zakresie, sposób sprawowania tego nadzoru – celowo zostały określone w ustawie o finansach publicznych. Prezesa NFZ uznał w konsekwencji, że wyłącznie podmioty wymienione w ustawie o działach administracji rządowej mogą być uznane za jednostkę w dziale, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych.

W dniu 21 lipca 2011 r. Prezes NFZ wydał Zarządzenie Nr 37/2011/ZAW w sprawie zasad realizacji kontroli zarządczej w Narodowym Funduszu Zdrowia, które zostało przekazane do badania Ministrowi Zdrowia.

W piśmie z dnia 19 sierpnia 2011 r. Minister Zdrowia wskazał na niezgodność niektórych postanowień ww. zarządzenia z nałożonym na Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia obowiązkiem przekazania Ministrowi Zdrowia dokumentów wymienionych w art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych we wskazanych w ww. zobowiązaniach terminach (Minister powołał się na stosowne pisma z dnia 6 grudnia 2010 r. oraz z dnia 3 czerwca 2011 r.). Minister Zdrowia stwierdził, że w spornym zarządzeniu brak postanowień dotyczących przekazania przez Prezesa NFZ Ministrowi Zdrowia planu działalności NFZ na rok następny, sprawozdania z jego wykonania oraz oświadczenia o stanie kontroli zarządczej w NFZ za rok poprzedni, do czego Prezes NFZ, na podstawie art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych zobowiązany został przez Ministra Zdrowia. Minister Zdrowia wskazał ponadto, że § 6 ust. 2 ww. zarządzenia nie jest zgodny z terminem wskazanym w ww. pismach Ministra Zdrowia. Jednocześnie Minister Zdrowia zobowiązał Prezesa NFZ do wyjaśnienia powyższych rozbieżności.

W odpowiedzi na powyższe pismo Ministra Zdrowia, Prezes NFZ w piśmie z dnia 3 listopada 2011 r. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko zawarte w piśmie z dnia 13 lipca 2011 r. Jednocześnie Prezes NFZ wyjaśnił, że w treści zarządzenia nr 37/2011/ZAW nie znalazły się zapisy dotyczące obowiązku przekazywania Ministrowi Zdrowia dokumentów wymienionych w art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych za zasadach określonych w tym przepisie.

Pismem z dnia 28 listopada 2011 r., nr [...], Minister Zdrowia, działając na podstawie przepisu art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomił Prezesa NFZ o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania zalecenia mającego na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i dostosowanie działalności Narodowego Funduszu Zdrowia do przepisów prawa, przewidzianego w art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Minister stwierdził, że zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy świadczeniach, Minister Zdrowia, w przypadku stwierdzenia, na podstawie uzyskanych informacji, wyjaśnień i dokumentów, o których mowa w ust. 1 przywołanego artykułu, przypadków naruszenia prawa, statutu NFZ lub interesów świadczeniobiorców, wydaje zalecenie mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i dostosowanie działalności Narodowego Funduszu Zdrowia do przepisów prawa. Minister Zdrowia zaznaczył, że zgodnie z art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, minister kierujący działem może zobowiązać kierownika jednostki w dziale do sporządzania planu działalności na rok następny dla tej jednostki oraz sporządzania sprawozdania z wykonania planu działalności i składania oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok w zakresie kierowanej przez niego jednostki. Minister Zdrowia, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko – stwierdził, że w świetle m.in. przepisów art. 2 pkt 7 i art. 9 pkt 9 ustawy o finansach publicznych, należy uznać, iż Narodowy Fundusz Zdrowia spełnia wszelkie przesłanki, aby uznać go za jednostkę w dziale w rozumieniu przepisów cyt. ustawy. W konsekwencji Minister Zdrowia uznał, że na podstawie art. 70 ust. 4 ww. ustawy o finansach publicznych jest uprawniony do zobowiązania Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do sporządzania planu działalności na rok następny dla tej jednostki oraz sporządzania sprawozdania z wykonania planu działalności i składania oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok w zakresie kierowanej przez niego jednostki.

Ustosunkowując się do zawiadomienia o wszczęciu postępowania, Prezes NFZ w piśmie z dnia 6 grudnia 2011 r. wyjaśnił, że zgodnie ze zobowiązaniem sporządził i przedstawił w terminie Ministrowi Zdrowia roczny plan działalności Narodowego Funduszu Zdrowia oraz sprawozdanie z wykonania rocznego planu działalności. Jednocześnie Prezes NFZ wyjaśnił, że wraz z wykonaniem tych obowiązków, pismem z dnia 13 kwietnia 2011 r. poinformował Ministra, iż nie mógł przekazać oświadczenia o stanie kontroli zarządczej, w trybie art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, albowiem Narodowy Fundusz Zdrowia nie ma statusu jednostki w dziale administracji rządowej. Prezes NFZ wyjaśnił ponadto, że obowiązek sporządzenia określonych w art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych dokumentów, a także obowiązek złożenia oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok, dotyczy wyłącznie kierowników jednostek w dziale administracji rządowej, którzy zostaną do tego zobowiązani przez ministra kierującego danym działem administracji. Prezes NFZ podkreślił, że NFZ jest jednostką sektora finansów publicznych na podstawie art. 9 pkt 9 ustawy o finansach publicznych, a nadzór nad nim sprawuje Minister Zdrowia, co wynika z art. 162 ustawy o świadczeniach. Prezes NFZ podkreślił, że zakres tego nadzoru oraz kompetencje Ministra Zdrowia w tym zakresie zostały szczegółowo określone w przepisach ustawy o świadczeniach, w szczególności w art. 165 określającym zasady żądania przez Ministra Zdrowia udostępnienia dokumentów, informacji i wyjaśnień przez organy Funduszu, a zatem nie tylko od Prezesa Funduszu. Jednocześnie Prezes NFZ zwrócił uwagę, że wyłącznie przepisy ustawy o świadczeniach stanowią podstawę do sprawowania nadzoru i kontroli Funduszu przez Ministra Zdrowia, określając jednocześnie zakres tego nadzoru i kontroli. Zdaniem Prezesa NFZ. za powyższym stanowiskiem przemawia również okoliczność, że NFZ nie ma statusu jednostki w dziale administracji rządowej, w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Prezes NFZ, powołując się ponadto na przepis 33 ust. 1-3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, stwierdził, że wyłącznie jednostki wskazane expressis verbis w tych przepisach, nad którymi minister właściwy do spraw zdrowia sprawuje nadzór (a więc Główny Inspektor Farmaceutyczny oraz Główny Inspektor Sanitarny, Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych oraz Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych) mogą być traktowane, jako jednostki w dziale administracji rządowej, natomiast Narodowy Fundusz Zdrowia oraz Prezes Funduszu, jako jednostki, które nie zostały wymienione w przywołanym art. 33 ust. 2 i 3 cyt. ustawy, nie mogą być traktowane, jako jednostki w dziale. Zdaniem Prezesa NFZ, okoliczność, która została powołana przez Ministra Zdrowia w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, że NFZ figuruje w wykazie jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Zdrowia w załączniku do obwieszczenia z dnia 2 kwietnia 2010 r., stanowi wyłącznie potwierdzenie faktu sprawowania takiego nadzoru przez Ministra, w żadnym razie nie przesądza jednak o zakresie kontroli i nadzoru, ani statusie Funduszu. Zdaniem Prezesa NFZ, zarówno zasada, że nadzór nad Funduszem sprawowany jest przez Ministra Zdrowia, jak i jego kompetencje w tym zakresie, sposób sprawowania tego nadzoru - celowo zostały określone w ustawie odrębnej. Prezes NFZ zwrócił ponadto uwagę, że Fundusz nie jest organem administracji państwowej ani rządowej, ale posiada nadany na mocy ustawy o świadczeniach opieki status jednostki organizacyjnej posiadającej osobowość prawną. Wobec powyższego, w opinii Prezesa NFZ, wyłącznie podmioty wymienione w ustawie o działach administracji rządowej mogą być uznane za jednostki w dziale, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, jako że albo Ministrowi Zdrowia podlegają albo są przez niego nadzorowane, co wprost wynika z przepisów ustawy o działach administracji rządowej. Prezes NFZ wyraził pogląd, że ponieważ przepisy obejmujące sferę prawa administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco, nie jest uzasadnione twierdzenie, że Fundusz może zostać zakwalifikowany do jednostek w dziale administracji rządowej, a w konsekwencji tego, przepis art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych może być podstawą do żądania przez Ministra Zdrowia złożenia przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oświadczenia o stanie kontroli zarządczej.

Mając powyższe na względzie, Prezes NFZ stwierdził, że w treści wydanego przez niego zarządzenia nr 37/2011/ZAW nie znalazły się zapisy dotyczące obowiązku przekazywania Ministrowi Zdrowia dokumentów wymienionych w art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych na zasadach określonych w tym przepisie. Prezes NFZ stanowczo podkreślił, że skoro Fundusz nie należy do jednostek działu administracji rządowej, to brak jest podstaw prawnych, by uznać, że Prezes NFZ naruszył prawo i uniemożliwił Ministrowi Zdrowia sprawowanie kontroli zarządczej w dziale.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 163 ust. 2 pkt 1 i art. 165 ust. 3 oraz art. 181 ustawy o świadczeniach, a także art. 104 § 1 k.p.a. –

1) zalecił Prezesowi NFZ wprowadzenie do treści Zarządzenia Nr 37/2011/ZAW Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie zasad realizacji kontroli zarządczej w Narodowym Funduszu Zdrowia następujących postanowień:

I. "1) Plan działalności Narodowego Funduszu Zdrowia,

2) Sprawozdanie z wykonania planu działalności Narodowego Funduszu Zdrowia,

3) Oświadczenie o stanie kontroli zastępczej w Narodowym Funduszu Zdrowia;

- przekazywane są Ministrowi Zdrowia najpóźniej następnego dnia roboczego po sporządzeniu."

II. "Oświadczenie o stanie kontroli zarządczej w Narodowym Funduszu Zdrowia za poprzedni rok składane jest przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w terminie do dnia 15 marca każdego roku."

2) stwierdził nieważność § 6 ust. 2 Zarządzenia nr 37/2011/ZAW Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie zasad realizacji kontroli zarządczej w Narodowym Funduszu Zdrowia i w związku z powyższym zalecił nadanie § 6 ust. 2 ww. Zarządzenia następującej treści:

"Sprawozdanie z wykonania planu działalności Narodowego Funduszu Zdrowia sporządzane jest w terminie do dnia 15 marca każdego roku."

Ponadto Minister Zdrowia zalecił realizację niniejszej decyzji w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania (pkt 3 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji Minister Zdrowia, mając na uwadze całokształt dotychczas zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału - uznał, że do dnia 5 stycznia 2012 r. nie zostały podjęte przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia działania mające na celu wykonanie przedmiotowego zobowiązania, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem Ministra Zdrowia, powyższe zaniechanie ze strony Prezesa NFZ należy uznać za zachowanie naruszające prawo, które uniemożliwia Ministrowi sprawowanie kontroli zarządczej w dziale. W konsekwencji Minister Zdrowia uznał, że zaszły podstawy do zastosowania przepisu art. 165 ust. 3 ustawy o świadczeniach i wydania w tym trybie stosownych zaleceń mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i dostosowanie działalności Narodowego Funduszu Zdrowia do przepisów prawa.

Pismem z dnia 24 stycznia 2012 r. Prezes NFZ złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wnosząc o uchylenie w całości w/w decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r., Prezes NFZ zarzucił Ministrowi Zdrowia:

1) naruszenie przepisów art. 165 ust. 3 ustawy o świadczeniach w związku z art. 2 pkt 7 i art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, które to naruszenia w ocenie Prezesa NFZ doprowadziły do błędnych ustaleń przedmiotowej decyzji przyjmujących, że Narodowy Fundusz Zdrowia spełnia wszelkie przesłanki do uznawania go za jednostkę w dziale, w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, a w konsekwencji do przyjęcia, że art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych jest podstawą prawną dla Ministra Zdrowia do zobowiązania Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do sporządzania planu działalności NFZ na rok następny, sprawozdania z jego wykonania oraz składania oświadczenia o stanie kontroli zarządczej w Narodowym Funduszu Zdrowia;

2) naruszenie przepisów art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 163 ust. 2 pkt 1 i art. 165 ust. 3 ustawy o świadczeniach - poprzez brak wskazania powodów, stanowiących usprawiedliwioną podstawę do stwierdzenia nieważności § 6 ust. 2 ww. Zarządzenia Nr 37/2011/ZAW Prezesa Narodowego Fundusz Zdrowia z dnia 21 lipca 2011 r., a tym samym uchybienie wymogom uzasadnienia decyzji w sposób wyczerpujący, uwzględniający wszystkie aspekty faktyczne i prawne dotyczące rozstrzyganej sprawy.

W uzasadnieniu Prezes NFZ podkreślił, że Minister Zdrowia niewłaściwie i bez dostatecznej podstawy prawnej utożsamił nadzór nad działalnością Funduszu wynikający z przepisów ustawy o świadczeniach z nadzorem jednostki wynikającym z przepisów ustawy o finansach publicznych, tj. co jest wynikiem błędnej interpretacji przepisu art. 2 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem Prezesa NFZ, taka argumentacja określająca status Narodowego Funduszu Zdrowia w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych nie jest właściwa. Prezes Funduszu wskazał, że Narodowy Fundusz Zdrowia, zgodnie z art. 96 ustawy o świadczeniach jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Nie jest zatem organem administracji państwowej, ani rządowej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Prezes NFZ przytoczył orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 21 grudnia 2004 r., I CK 320/04, w którym SN stwierdził, że błędem jest utożsamianie władzy publicznej z instytucją kasy chorych (obecnie NFZ). W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy uznał, że kasa chorych była instytucją ubezpieczenia zdrowotnego – podmiotem prawnie niezależnym od władzy publicznej, która w celu zapewnienia ubezpieczonym świadczeń określonych ustawą gromadziła środki finansowe wnoszone przez ubezpieczonych, zarządzała nimi i zawierała umowy ze świadczeniodawcami o udzielenia ubezpieczonym świadczeń zdrowotnych. Zdaniem Prezesa NFZ, Fundusz działając w formie państwowej jednostki organizacyjnej pełni rolę organizatora opieki zdrowotnej świadczeń zdrowotnych ubezpieczonych, które realizuje przez m.in. zarządzanie środkami finansowymi publicznymi. Prezesa Funduszu wskazał ponadto, że Narodowemu Funduszowi Zdrowia na mocy przepisów ustawy o świadczeniach został powierzony pewien zakres działania ze sfery publicznej, nie nakładając statusu organu administracji publicznej, a tym samym jednostki w dziale, w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem Prezesa NFZ, wyłącznie podmioty wymienione w ustawie o działach administracji rządowej mogą być uznane za jednostki w dziale, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. W ocenie Prezesa NFZ, niewłaściwe uznanie Narodowego Funduszu Zdrowia za jednostkę w dziale, w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, spowodowało w konsekwencji błędną wykładnię przepisu art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, na podstawie którego Minister Zdrowia uznał, że jest uprawniony do zobowiązania Prezesa NFZ do sporządzenia planu działalności i składania oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok w zakresie kierowanej przez niego jednostki. Zdaniem Prezesa NFZ, przepisy obejmujące sferę prawa administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco, zatem nie jest uzasadnione twierdzenie Ministra, że Fundusz może zostać zakwalifikowany do jednostek w dziale administracji rządowej. W konsekwencji Prezes NFZ uznał, że przepis art. 70 ust. 4 nie może być podstawą do żądania złożenia oświadczenia o stanie kontroli zarządczej. Ponadto, zdaniem Prezesa NFZ, okoliczność, która została przedstawiona w decyzji Ministra Zdrowia, że Narodowy Fundusz Zdrowia figuruje w wykazie jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Zdrowia w załączniku do obwieszczenia dnia 2 kwietnia 2010 r., stanowi wyłącznie potwierdzenie faktu sprawowania takiego nadzoru przez ministra. W żadnym razie - zdaniem Prezesa NFZ - nie przesadza to jednak o statusie Funduszu, jako jednostki w dziale administracji rządowej. Z uwagi na powyższe, w opinii Prezesa NFZ, nieuzasadnione jest, aby w treści zarządzenia Nr 37/2011/ZAW w sprawie zasad realizacji kontroli zarządczej w Narodowym Funduszu Zdrowia dokonać zmiany przepisów, które polegałby na dodaniu zasad dotyczących obowiązku przekazywania Ministrowi Zdrowia dokumentów wymienionych w art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych na zasadach określonych w tym przepisie.

Nadto Prezes NFZ zarzucił, iż w spornej decyzji Ministra Zdrowia z dnia 10 stycznia 2012 r. organ ten nie wykazał naruszenia prawa, czy jakiejkolwiek innej nieprawidłowości występującej w przepisie § 6 ust. 2 zarządzenia Nr 37/2011/ZAW Prezesa NFZ z dnia 21 lipca 2011 r., które miałyby uzasadniać unieważnienie § 6 ust. 2 cyt. zarządzenia. Prezes NFZ podkreślił, że Minister Zdrowia całkowicie pominął w uzasadnieniu decyzji, na czym polega nieważność przepisu § 6 ust. 2 zarządzenia. Organ tym samym uchybił wymogowi uzasadnienia decyzji w sposób wyczerpujący, uwzględniający wszystkie aspekty faktyczne i prawne rozstrzyganej sprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Zdrowia, działając na podstawie przepisów art. 163 ust. 2 pkt 2 i art. 181 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 104 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. - decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Zdrowia, ustosunkowując się do zarzutów Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, zwrócił uwagę na postanowienia ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Minister powołał się przede wszystkim na przepis art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, a następnie w oparciu o definicję "jednostki w dziale", określoną w art. 2 pkt 7, a także wskazując na przepis art. 9 pkt 9 cyt. ustawy – stwierdził, iż zachodzą wszelkie przesłanki, aby uznać Narodowy Fundusz Zdrowia za jednostkę w dziale, w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, a w konsekwencji tego ustalenia – przyjąć należy, że Minister Zdrowia uprawniony jest na podstawie art. 70 ust. 4 cyt. ustawy do zobowiązania Prezesa NFZ do sporządzania stosownych dokumentów, o których mowa w tym przepisie.

Odnosząc się z kolei do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu Prezesa NFZ wskazującego, iż Narodowy Fundusz Zdrowia nie jest jednostką w dziale, co wynikać ma z przepisu art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, Minister Zdrowia podkreślił, że zgodnie z tym przepisem "dział zdrowie" obejmuje sprawy ochrony zdrowia i zasad organizacji opieki zdrowotnej. Według Ministra, Narodowy Fundusz Zdrowia jest podmiotem odpowiedzialnym na gruncie przepisów ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych do zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej, a zatem jest ustawowym gwarantem świadczeń opieki zdrowotnej. Minister wyjaśnił, że powyższy przepis dotyczy przedmiotu działalności. W tej sytuacji, zdaniem organu, nie ma wątpliwości, że Narodowy Fundusz Zdrowia, jako jednostka wykonująca zadania w zakresie działu zdrowie, jest adresatem normy prawnej określonej w przepisie art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Minister Zdrowia odniósł się również do argumentów Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, który wskazywał, iż przepis art. 33 ust. 2 ustawy o działach administracji rządowej nie wymienia Funduszu, jako podmiotu, nad którym nadzór sprawuje Minister Zdrowia. W tym zakresie Minister Zdrowia stwierdził, że przepis art. 33 ust. 2 cyt. ustawy odnosi się do odmiennej kwestii - nadzoru Ministra Zdrowia nad niektórymi jednostkami w dziale. Zdaniem Ministra Zdrowia, nie można zakwestionować faktu, iż na gruncie odrębnych regulacji Minister Zdrowia może sprawować - i rzeczywiście sprawuje - nadzór nad innymi jednostkami, aniżeli wskazane w art. 33 ust. 2 ww. ustawy o działach administracji rządowej. Minister Zdrowia stwierdził, że nie sprawuje nadzoru nad jednostkami, które nie należą do działu zdrowie. Organ dodał ponadto, że nadzór Ministra Zdrowia nad Narodowym Funduszem Zdrowia wynika wprost z przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Minister Zdrowia wskazał, że w chwili, gdy ustawa o działach administracji rządowej weszła w życie, tj. w dniu 1 kwietnia 1999 r., ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (przewidująca nadzór Ministra Zdrowia nad Funduszem) - nie obowiązywała. W tym czasie obowiązywała bowiem ustawa z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153, ze zm.), która przewidywała nadzór Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych nad publicznym płatnikiem świadczeń opieki zdrowotnej. Minister wyjaśnił, że z powyższych względów wynika, iż regulacja z art. 33 ust. 2 ustawy o działach administracji rządowej nie jest wyczerpująca we wskazanym zakresie. W opinii Ministra Zdrowia, nadzór nad działalnością Funduszu niewątpliwie sprawuje minister właściwy do spraw zdrowia, zgodnie z art. 162 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Minister ponownie wskazał również, że Narodowy Fundusz Zdrowia jest wymieniony także w wykazie jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Zdrowia, stanowiącym załącznik do obwieszczenia Ministra Zdrowia z dnia 2 kwietnia 2010 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Zdrowia. Minister podkreślił, że przedmiotowe obwieszczenie zostało ogłoszone na podstawie art. 33 ust. 1d ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.), zgodnie z którym minister kierujący określonym działem administracji rządowej ustala, w drodze obwieszczenia, wykaz jednostek organizacyjnych jemu podległych lub przez niego nadzorowanych. Obwieszczenie ogłasza się Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski.

Minister Zdrowia stanął na stanowisku, że Narodowy Fundusz Zdrowia spełnia wszelkie przesłanki, aby uznać go za jednostkę w dziale, w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, a co się z tym wiąże Minister Zdrowia, na podstawie art. 70 ust 4 cyt. ustawy, jest uprawniony do zobowiązania Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do sporządzania planu działalności na rok następny dla tej jednostki oraz sporządzania sprawozdania z wykonania planu działalności i składania oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok w zakresie kierowanej przez niego jednostki.

Odnosząc się do drugiego zarzutu strony skarżącej, Minister Zdrowia zwrócił uwagę na niezgodność postanowień § 6 ust. 2 ww. Zarządzenia Nr 37/2011/ZAW Prezesa NFZ z nałożonym na podstawie art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych na Prezesa NFZ w dniu 6 grudnia 2010 r. zobowiązaniem, o czym strona została informowana wielokrotnie w kierowanych do niej pismach (Minister powołał się na pisma: z dnia 19 sierpnia 2011 r., z dnia 26 października 2011 r., z dnia 28 listopada 2011 r.). Minister Zdrowia wskazał, iż stwierdził nieważność spornego przepisu § 6 ust. 2 ww. Zarządzenia Prezesa NFZ Nr 37/2011/ZAW i zalecił zmianę jego treści, kierując się nałożonym na Prezesa NFZ w dniu 6 grudnia 2010 r. zobowiązaniem, które - zdaniem Ministra Zdrowia - zgodnie z art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, ma dla Prezesa NFZ moc wiążącą. W związku z powyższym Minister Zdrowia uznał, że niezgodność § 6 ust. 2 ww. Zarządzenia Prezesa NFZ z nałożonym na niego zobowiązaniem jest działaniem naruszającym prawo, co w konsekwencji doprowadziło Ministra Zdrowia do wydania przedmiotowego fragmentu decyzji, w którym Minister Zdrowia stwierdził nieważność § 6 ust. 2 ww. Zarządzenia Prezesa NFZ i zalecił dostosowanie jego treści do zobowiązania nałożonego na Prezesa Funduszu w dniu 6 grudnia 2010 r.

Pismem z dnia 21 marca 2012 r. Prezes NFZ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r.

Wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia, jak i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2012 r., Prezes NFZ zarzucił organowi:

1) naruszenie przepisów prawa, poprzez oparcie rozstrzygnięcia decyzji na art. 163 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, który to przepis - zdaniem strony skarżącej - nie ma w niniejszej sprawie żadnego zastosowania,

2) naruszenie przepisów art. 165 ust. 3 ustawy o świadczeniach w związku z art. 2 pkt 7 i art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, które to naruszenia doprowadziły do błędnych ustaleń zaskarżonej decyzji przyjmujących, że Narodowy Fundusz Zdrowia spełnia wszelkie przesłanki, aby uznać go za jednostkę w dziale, w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, a w konsekwencji do przyjęcia, iż art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych może być podstawą prawną dla Minister Zdrowia do zobowiązania Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do sporządzania planu działalności na rok następny dla tej jednostki oraz sporządzania sprawozdania z wykonania planu działalności i składania oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok w zakresie kierowanej przez siebie jednostki,

3) naruszenie przepisów art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 163 ust. 2 pkt 1 i art. 165 ust. 3 ustawy o świadczeniach - poprzez brak wskazania powodów, stanowiących usprawiedliwioną podstawę do stwierdzenia nieważności § 6 ust. 2 Zarządzenia Prezesa NFZ Nr 37/2011/ZAW z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie zasad realizacji kontroli zarządczej w Narodowym Funduszu Zdrowia, a tym samym uchybienie wymogom uzasadnienia decyzji w sposób wyczerpujący, uwzględniający wszystkie aspekty faktyczne i prawne dotyczące rozstrzyganej sprawy.

W uzasadnieniu skargi Prezes NFZ stwierdził, że ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji nie może się zgodzić, bowiem obowiązek sporządzenia określonych w art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych dokumentów oraz obowiązek złożenia oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok dotyczy wyłącznie kierowników jednostek w dziale administracji rządowej, którzy zostaną do tego zobowiązani przez ministra kierującego danym działem administracji. Zdaniem strony skarżącej, Narodowy Fundusz Zdrowia niewątpliwie jest jednostką sektora finansów publicznych na podstawie art. 9 pkt 9 ustawy o finansach publicznych, a nadzór nad nim sprawuje Minister Zdrowia, co wynika z art. 162 ustawy o świadczeniach, nie ma jednakże statusu jednostki w dziale administracji rządowej, w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem skarżącego, przepisy ustawy o świadczeniach stanowią wyłączną podstawę do sprawowania nadzoru i kontroli Funduszu przez Ministra Zdrowia. Zakres tego nadzoru oraz kompetencje Ministra Zdrowia w tym zakresie zostały szczegółowo określone w przepisach ustawy o świadczeniach, w szczególności w art. 165 określającym zasady żądania udostępnienia dokumentów, informacji i wyjaśnień przez organy Funduszu, a zatem nie tylko od Prezesa Funduszu. W ocenie strony skarżącej, za powyższym stanowiskiem przemawia również brzmienie przepisu art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, który wskazuje, jakie sprawy obejmuje dział zdrowie. W ocenie skarżącego, sprawy wymienione w dziale wiążą się w sposób oczywisty z działalnością Narodowego Funduszu Zdrowia. W ust. 2 i 3 ww. artykułu wymienione zostały podmioty, nad którymi minister właściwy do spraw zdrowia sprawuje nadzór i jakie jednostki mu podlegają. Są to: Główny Inspektor Farmaceutyczny oraz Główny Inspektor Sanitarny, Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych oraz Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Skarżący zauważył, że wśród tych podmiotów nie został jednak wymieniony Narodowy Fundusz Zdrowia, ani też Prezes Funduszu. W opinii skarżącego, nieuprawnione jest zatem twierdzenie Ministra Zdrowia, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia posiada status jednostki w dziale w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych. W ocenie Prezesa NFZ, Minister Zdrowia bez dostatecznej podstawy utożsamił nadzór nad działalnością Funduszu wynikający z przepisów ustawy o świadczeniach z nadzorem jednostki wynikającym z przepisów ustawy o finansach publicznych, co było ewidentnym wynikiem błędnej interpretacji art. 2 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem skarżącego, taka argumentacja określająca status Narodowego Funduszu Zdrowia w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych nie jest właściwa. Zdaniem strony skarżącej, Narodowy Fundusz Zdrowia, zgodnie z art. 96 ustawy o świadczeniach, jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Nie jest zatem, jak stwierdził skarżący, organem administracji państwowej, ani rządowej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Prezes Funduszu stwierdził, że Narodowy Fundusz Zdrowia bez wątpienia jest podmiotem o charakterze publicznym, jednakże stanowisko takie wynika wyłącznie z realizacji zadań o charakterze publicznym, finansowanych ze środków publicznych. Prezes NFZ ponownie przytoczył stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 grudnia 2004 r., I CK 320/04, z którego wynika, że błędem jest utożsamianie władzy publicznej z instytucją kasy chorych (obecnie Narodowym Funduszem Zdrowia). Prezes NFZ wyjaśnił, że Narodowy Fundusz Zdrowia, działając w formie państwowej jednostki organizacyjnej, pełni rolę organizatora opieki zdrowotnej poprzez zabezpieczanie świadczeń zdrowotnych ubezpieczonych, które realizuje przez m.in. zarządzanie środkami finansowymi publicznymi. Narodowemu Funduszowi Zdrowia na mocy przepisów ustawy o świadczeniach został powierzony pewien zakres działania ze sfery publicznej, nie nakładając jednocześnie statusu organu administracji publicznej, a tym samym jednostki w dziale, w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem strony skarżącej, wszystkie organy wykonujące nawet w powiązaniach funkcjonalnych zadania administracji publicznej w szerokim rozumieniu, mogą bowiem działać jedynie na obszarze i w sposób określony prawem, z powołaniem się na takie umocowania. Wobec powyższego, zdaniem strony skarżącej, wyłącznie podmioty wymienione w ustawie o działach administracji rządowej mogą być uznane za jednostki w dziale w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, jako, że albo Ministrowi Zdrowia podlegają albo są przez niego nadzorowane, co wprost wynika z przepisów ustawy o działach administracji rządowej. Według skarżącego - niewłaściwe uznanie Narodowego Funduszu Zdrowia za jednostkę w dziale w rozumieniu art. 2 pkt 7 ww. ustawy o finansach publicznych spowodowało w konsekwencji błędną wykładnię przepisu art. 70 ust. 4 ww. ustawy o finansach publicznych, na podstawie którego Minister Zdrowia błędnie uznał, iż jest uprawniony do zobowiązania Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do sporządzania planu działalności na rok następny dla tej jednostki oraz sporządzania sprawozdania z wykonania planu działalności i składania oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok w zakresie kierowanej przez niego jednostki.

Skarżący stanowczo podtrzymał swoje stanowisko, że przepisy obejmujące sferę prawa administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a co za tym idzie nie jest uzasadnione twierdzenie Ministra Zdrowia, że Fundusz może zostać zakwalifikowany do jednostek w dziale administracji rządowej, a w konsekwencji przepis art. 70 ust. 4 nie może być podstawą do żądania złożenia oświadczenia o stanie kontroli zarządczej. Zdaniem skarżącego, przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia okoliczność, że Narodowy Fundusz Zdrowia figuruje w wykazie jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Zdrowia, znajdującym się w załączniku do obwieszczenia dnia 2 kwietnia 2010 r., stanowi wyłącznie potwierdzenie faktu sprawowania takiego nadzoru przez ministra, w żadnym razie nie przesadza jednak o statusie Funduszu, jako jednostki w dziale administracji rządowej.

Z uwagi na powyższe, skarżący uznał, że nieuzasadnione jest, aby w treści zarządzenia Nr 37/2011/ZAW w sprawie zasad realizacji kontroli zarządczej w Narodowym Funduszu Zdrowia dokonać zmiany przepisów, które polegałyby na dodaniu zasad dotyczących obowiązku przekazywania Ministrowi Zdrowia dokumentów wymienionych w art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych na zasadach określonych w tym przepisie. Prezes NFZ stanowczo podkreślił, iż brak jest podstaw prawnych by uznać, iż naruszył on prawo i uniemożliwił Ministrowi Zdrowia sprawowanie kontroli zarządczej w dziale, skoro Fundusz nie należy do jednostek działu administracji rządowej.

Ponadto skarżący zauważył, że organ nie wykazał naruszenia prawa, czy też jakiejkolwiek innej nieprawidłowości występującej w przepisie § 6 ust. 2 zarządzenia Nr 37/2011/ZAW Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie zasad realizacji kontroli zarządczej w Narodowym Funduszu Zdrowia, które miałyby uzasadniać unieważnienie § 6 ust. 2 zarządzenia. Zdaniem skarżącego Prezesa NFZ, uzasadnienie obu spornych decyzji Ministra Zdrowia nie spełnia w konsekwencji wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący wskazał, iż obowiązek sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Zdaniem skarżącego, Minister Zdrowia całkowicie pominął w uzasadnieniu obu spornych decyzji, na czym w jego ocenie polega nieważność przepisu § 6 ust. 2 zarządzenia. W opinii Prezesa NFZ, Minister Zdrowia nie wykazał naruszenia prawa, a także innej nieprawidłowości, czym uchybił wymogowi uzasadnienia decyzji w sposób i wyczerpujący, uwzględniający wszystkie aspekty faktyczne i prawne dotyczące rozstrzyganej sprawy.

Prezes NFZ zarzucił jednocześnie, iż zaskarżona decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. wydana została na błędnej podstawie prawnej, tj. art. 163 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach. W opinii skarżącego, przepis ten nie mógł być podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji, bowiem zgodnie z jego treścią minister właściwy do spraw zdrowia bada m.in. decyzje podejmowane przez Prezesa NFZ i stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, w przypadku, gdy prowadzi ona do niewłaściwego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej. W opinii skarżącego, w przedmiotowym przypadku wydane przez Prezesa Funduszu zarządzenie w sprawie kontroli zarządczej z całą pewnością nie przyczyniło się w żaden sposób do niewłaściwego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej, bowiem pomiędzy nimi nie występuje żaden związek przyczynowo-skutkowy.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. Nr 270).

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga Prezesa NFZ nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Na wstępie zaznaczyć należy, że stan faktyczny nie budzi żadnych wątpliwości, nie jest też przedmiotem zarzutów strony skarżącej.

Skarga opiera się w głównej mierze na zarzucie błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego, tj. błędnego uznania przez Ministra Zdrowia, że Prezes NFZ jest "jednostką w dziale", w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, a w konsekwencji na niezasadnym przyjęciu przez Ministra Zdrowia, iż w świetle przepisu art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych przysługuje mu prawo do zobowiązania Prezesa NFZ do sporządzenia planu działalności na rok następny dla tej jednostki w dziale oraz sporządzania sprawozdania z wykonania planu działalności i składania oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok w zakresie kierowanej przez Prezesa NFZ jednostki.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, kluczowym problemem w niniejszej sprawie, koniecznym do rozstrzygnięcia w ramach oceny legalności obu spornych decyzji Ministra Zdrowia jest rozważanie, czy Narodowy Fundusz Zdrowia jest "jednostką w dziale", w rozumieniu przepisów art. 70 ust. 4 w związku z art. 2 pkt 7 oraz art. 9 pkt 9 ustawy o finansach publicznych.

Zgodnie z przepisem art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, minister kierujący działem może zobowiązać kierownika jednostki w dziale do sporządzania planu działalności na rok następny dla tej jednostki oraz sporządzania sprawozdania z wykonania planu działalności i składania oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok w zakresie kierowanej przez niego jednostki.

Przepis art. 9 pkt 9 ustawy o finansach publicznych stanowi, iż sektor finansów publicznych tworzy między innymi Narodowy Fundusz Zdrowia, a zatem skarżący jest jednostką sektora finansów publicznych.

Definicja "jednostki w dziale" określona została w art. 2 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w tej ustawie jest mowa o jednostce w dziale - rozumie się przez to jednostkę sektora finansów publicznych podległą ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej lub przez niego nadzorowaną lub jednostkę sektora finansów publicznych obsługującą organ podległy ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej.

Należy zauważyć, iż zakres działów administracji rządowej oraz właściwość ministra kierującego danym działem określa ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 tej ustawy, dział zdrowie obejmuje sprawy ochrony zdrowia i zasad organizacji opieki zdrowotnej.

W ocenie Sadu, należy uznać, iż przepisy art. 33 ust. 2 i ust. 3 ustawy o działach administracji rządowej, są przepisami szczególnymi, które precyzują regulację ust. 1 i wskazują, że minister właściwy do spraw zdrowia sprawuje (w szczególności) nadzór nad Głównym Inspektorem Farmaceutycznym oraz Głównym Inspektorem Sanitarnym, Prezesem Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, a także Agencją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

Według Sądu, strona skarżąca słusznie zauważyła, że w ustawie o działach administracji rządowej nie ma expressis verbis wskazanego uprawnienia Ministra Zdrowia do sprawowania nadzoru nad NFZ, czy też nad Prezesem NFZ. Jednakże Sąd nie może zgodzić się z argumentem strony skarżącej, jakoby brak powołania wprost w cyt. ustawie Prezesa NFZ, jako jednostki, nad którą nadzór sprawuje minister do spraw zdrowia, może stanowić podstawę do przyjęcia tezy, że minister właściwy do spraw zdrowia nie dysponuje uprawnieniem określonym w art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych w stosunku do Prezesa NFZ.

Należy zauważyć, że uprawnienie nadzorcze dla Ministra Zdrowia nad działaniem Prezesa NFZ wynika wprost z przepisu art. 162 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym nadzór nad działalnością Funduszu sprawuje minister właściwy do spraw zdrowia.

W konsekwencji Sąd, uznając za bezzasadny zarzut strony skarżącej - stwierdził, że - wbrew stanowisku Prezesa Funduszu - Narodowy Fundusz Zdrowia spełnia wszelkie przesłanki, aby uznać go za "jednostkę w dziale", w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, a co za tym idzie - Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, był uprawniony do zobowiązania Prezesa NFZ do sporządzania planu działalności na rok następny dla tej jednostki oraz sporządzania sprawozdania z wykonania planu działalności i składania oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok w zakresie kierowanej przez niego jednostki.

W ocenie Sądu, należy podkreślić, iż Narodowy Fundusz Zdrowia jest wymieniony w wykazie jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Zdrowia, stanowiącym załącznik do obwieszczenia Ministra Zdrowia z dnia 2 kwietnia 2010 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Zdrowia. Obwieszczenie to zostało ogłoszone na podstawie art. 33 ust. 1d ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, zgodnie z którym, minister kierujący określonym działem administracji rządowej ustala, w drodze obwieszczenia, wykaz jednostek organizacyjnych jemu podległych lub przez niego nadzorowanych.

W doktrynie przyjmuje się, iż nadzór jest zawsze skonkretyzowany i ograniczony poprzez środki nadzorcze. Oznacza to, że organ nadzorujący nie może wykraczać poza środki enumeratywnie wskazane w przepisach prawa. Ustawodawca w art. 163-168 ustawy o świadczeniach szczegółowo wymienia środki nadzorcze, które mogą stosować organy nadzoru. Środki te uszeregowane zostały w kolejności, od środków najmniej wkraczających w sferę samodzielności Funduszu, aż po środki dolegliwe, z karami finansowymi włącznie.

Zgodnie z brzmieniem art. 163 ust. 1 ustawy o świadczeniach, minister właściwy do spraw zdrowia sprawuje nadzór, stosując kryterium legalności, rzetelności i celowości, nad działalnością Funduszu. Niewątpliwie kryterium legalności polega na badaniu zgodności działania organów Funduszu z obowiązującymi w danym czasie, w określonej dziedzinie przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisami wewnętrznymi instytucji. Z kolei kryterium rzetelności służy znalezieniu odpowiedzi na pytanie, czy osoby zobowiązane do wykonania danych czynności wykonywały je w sposób staranny, sumienny i we właściwym czasie, czy przestrzegano wewnętrznych zasad funkcjonowania instytucji oraz badania skrupulatności i dokładności prowadzonej dokumentacji, w tym jej zgodności z prawdą. Natomiast kryterium celowości, polega na badaniu merytorycznej zasadności podejmowanych przez organy Funduszu działań z uwzględnieniem, czy mieściły się one w celach określonych przez akty normatywne regulujące działania instytucji oraz czy cele zostały osiągnięte.

Art. 163 ust. 2 ustawy o świadczeniach stanowi, że minister właściwy do spraw zdrowia bada uchwały przyjmowane przez Radę Funduszu oraz decyzje podejmowane przez Prezesa Funduszu i stwierdza nieważność uchwały lub decyzji, w całości lub w części, w przypadku, gdy narusza ona prawo.

Ustawowym obowiązkiem ministra właściwego do spraw zdrowia jest badanie uchwał przyjmowanych przez Radę Funduszu oraz decyzji podejmowanych przez Prezesa NFZ. Ten ostatni ma obowiązek przekazywania ministrowi uchwał Rady i swoich decyzji nie później niż w ciągu 3 dni roboczych od dnia ich podjęcia. Minister bada przedłożone dokumenty.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy o świadczeniach Minister, w ramach wykonywania nadzoru nad Funduszem, w przypadku, gdy stwierdzi on przypadki naruszenia przez Prezesa NFZ prawa, powiadamia Fundusz o stwierdzonych naruszeniach oraz wydaje zalecenia mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i dostosowanie działalności powiadamianego podmiotu do przepisów prawa. Powiadomienie takie i zalecenia mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i dostosowanie działalności Funduszu do przepisów prawa, które minister ma obowiązek włączyć do powiadomienia, wydawane są w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 181 ust. 2. Minister wyznacza także termin usunięcia nieprawidłowości i dostosowania działalności do przepisów prawa.

W ocenie Sądu, Minister Zdrowia, działając w niniejszej sprawie jako organ nadzoru, zastosował prawidłowe środki nadzorcze.

Strona skarżąca słusznie zarzuciła wprawdzie, iż Minister, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., wadliwie wskazał w podstawie prawnej przepis art. 163 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, zamiast art. 163 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, który w tej sprawie miał zastosowanie, jednakże należy jednocześnie - zdaniem Sądu – wyraźnie stwierdzić, że powyższe uchybienie nie miało jakiegokolwiek istotnego wpływu na wynik wydanego rozstrzygnięcia. Sąd uznał powyższe uchybienie, jako zwykłą omyłkę pisarską organu, co potwierdza przede wszystkim treści uzasadnienia decyzji, z której jasno wynika, że Minister Zdrowia oparł swoje rozstrzygnięcie o normę prawną wyrażoną w przepisie art. 163 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu strony dotyczącego rzekomego niewskazania przez Ministra Zdrowia powodów stanowiących usprawiedliwioną podstawę do stwierdzenia nieważności § 6 ust. 2 zarządzenia Nr 37/2011/ZAW Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie zasad realizacji kontroli zarządczej w Narodowym Funduszu Zdrowia, Sąd uznał, że zarzut ten jest niezasadny. Otóż, zdaniem Sądu, organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazał, że powodem stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności spornego przepisu § 6 ust. 2 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 21 lipca 2011 r. było nienależyte wykonanie wyraźnego zobowiązania nałożonego na Prezesa Funduszu przez Ministra Zdrowia w dniu 6 grudnia 2010 r.

Sąd uznał w konsekwencji, że Minister Zdrowia odniósł się do wszystkich zarzutów i argumentów strony skarżącej, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko w uzasadnieniu obu spornych decyzjach administracyjnych.

Zdaniem Sądu, należy stanowczo podkreślić, iż organ, wydając przedmiotowe decyzje, uwzględnił wszelkie rygory procedury administracyjnej, określające jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że Minister Zdrowia obowiązany był m. in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu, organ administracji publicznej, uwzględniając powyższą zasadę, zobowiązany jest dokładnie wyjaśnić okoliczności sprawy, konkretnie ustosunkować się do żądań i twierdzeń strony skarżącej oraz uwzględnić w wydanej decyzji zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań formalnych określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, iż w zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r., a także w poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2012 r. brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, których organ ten dopuściłby się w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi dokonanie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do legalności podjętego przez Ministra rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej spełniają wymogi stawiane przez normę prawną wyrażoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w swych rozstrzygnięciach Minister Zdrowia wyraźnie wskazał, dlaczego uznał, że Narodowy Fundusz Zdrowia spełnia wszelkie przesłanki, aby uznać go za "jednostkę w dziale", w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, a w konsekwencji, dlaczego zachodzi podstawa do zastosowania przez Ministra Zdrowia przepisu art. 70 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, celem zobowiązania Prezesa NFZ do sporządzania stosownych dokumentów, o których mowa w tym przepisie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.