Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 469/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 189 d i f
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 58, 59, 153
journal: Dz.U. 2010 nr 46 poz 276
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędzia WSA Jarosław Szulc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi I. G. Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia 21 lutego 2022 r. nr 0401-CKB.4040.67.2021 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy na rzecz I. G. Sp. z o.o. w B. kwotę 2.217 zł (słownie: dwa tysiące dwieście siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. decyzją z [...] r. nałożył na I. Sp. z o. o. (Skarżąca) karę pieniężną w wysokość [...] zł w związku z niedopełnieniem przez Spółkę obowiązku zgłoszenia w terminie informacji, o których mowa w art. 59 ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (t. j. Dz. U z 2021 r., poz. 1132 ze zm.), dalej: ustawa.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem pismem z [...] r. Spółka złożyła w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Spółka wniosła o uchylenie ww. decyzji w całości, odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej i pouczenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu, tj. odstąpieniu od nałożenia kary pieniężnej i poprzestaniu jedynie na pouczeniu w sytuacji, gdy Spółka wykonała ciążący na niej obowiązek przed wydaniem decyzji, a waga naruszenia prawa jest znikoma. W ocenie Spółki, organ błędnie ocenił wagę naruszenia prawa przez stronę uznając, że jest ona znaczna. Ponadto nie odniósł się do indywidulanych okoliczności przedmiotowej sprawy i poprzestał jedynie na ogólnych stwierdzeniach co do celów prowadzenia Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych (dalej też: CRBR, Rejestr). Dodała, że swoim działaniem nie doprowadziła do uszczuplenia mienia Skarbu Państwa oraz nie uzyskała żadnych korzyści.

Dyrektor Izby Skarbowej decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ stwierdził, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności oraz dowodów, które mogłyby stanowić podstawę do jej zmiany, zaś argumenty podniesione we wniosku sprowadzają się jedynie do polemiki skarżącej z prawidłowymi ustaleniami poczynionymi w toku postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że I. Sp. z o.o. nie dopełniła w ustawowym terminie – do [...] r. - ciążącego na niej obowiązku wynikającego z art. 58 ustawy, tj. nie zgłosiła do CRBR beneficjenta i reprezentanta Spółki. Z uwagi zatem na fakt, że Spółka nie dopełniła w ustawowym terminie obowiązku zgłoszenia do Rejestru informacji, o których mowa w art. 59 ustawy, Dyrektor Izby Skarbowej zawiadomieniem z [...] r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 153 ust. 1 ustawy. Następnie postanowieniem z [...] r. wyznaczył Spółce termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. P. z [...] r. I. Sp. z o. o. poinformowała o dokonanym zgłoszeniu do Rejestru [...] r., wyjaśniając jednocześnie, że opóźnienie wynikało z powstałych w 2020 r. trudności organizacyjno-finansowych związanych z pandemią COVID-19, koniecznością zmiany profilu działalności Spółki oraz brakiem osoby zajmującej się sprawami administracyjno-prawnymi i niekorzystaniu z profesjonalnej obsługi prawnej. W toku prowadzonego postępowania Dyrektor Izby Skarbowej zweryfikował i potwierdził, że [...] r. Spółka dokonała zgłoszenia do CRBR.

Ustosunkowując się do wyjaśnień zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podał, że w przypadku spółek, które zostały wpisane do Krajowego Rejestru Sądowego przed dniem wejścia w życie przepisów dotyczących CRBR, tj. przed [...] r. – obowiązek zgłaszania informacji do CRBR, zgodnie z art. 195 ustawy, upłynął [...] r. Z uwagi jednak na występujące zakłócenia systemu, ostateczny termin zgłoszenia danych do CRBR dla spółek zarejestrowanych w KRS przed [...] r., upłynął [...] r. Natomiast z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że I. Sp. z o.o. została wpisana do Rejestru Przedsiębiorców [...] r., a zatem ustawowy termin do dokonania zgłoszenia do CRBR dla Spółki upłynął [...] r. Organ ustalił, że Spółka nie dokonała w ustawowym terminie zgłoszenia do Rejestru informacji, o których mowa w art. 59 ustawy. Przedmiotowe zgłoszenie zostało dokonane dopiero [...] r., tj. po wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Stosownie zaś do art. 153 ust. 1 ustawy, podmioty wymienione w art. 58, które nie dopełniły obowiązku zgłoszenia informacji, o których mowa w art. 59, w terminie wskazanym w ustawie, podlegają karze pieniężnej do wysokości [...] zł. W związku z powyższym, w ocenie organu zaistniały podstawy do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości [...] zł wynikającej z art. 153 ust. 1 ustawy. Organ wskazał, że dokładnie rozważył i przeanalizował, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary określone w art. 189f 1 k.p.a., wykluczając wystąpienie negatywnych przesłanek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, w tym opisując szeroko wpływ dokonanego przez stronę naruszenia prawa na interes publiczny.

W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiotowej sprawie nie można przyjąć, że waga naruszenia jest znikoma – organ podkreślił znaczenie i rangę oraz cel regulacji przepisów dotyczących CRBR zawartych w ustawie. Podał, że rzetelność i wiarygodność rzeczonego Rejestru wpisuje się w cele ustawodawstwa krajowego i unijnego mającego za zadanie skuteczne eliminowanie przywołanych zjawisk, za pomocą ustanowionych środków prawnych. Dlatego też ponowna analiza stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy uniemożliwia przyjęcie stanowiska, że waga naruszenia jest znikoma i tym samym ma zastosowanie art.189f § 1pkt 1 k.p.a. Faktem jest, że Spółka dokonała zgłoszenia do CRBR [...] r., jednakże ustawowy termin do dokonania zgłoszenia dla Spółki upłynął [...] r., a przepisy nakładające obowiązek dokonania zgłoszenia obowiązywały od października 2019 r., dlatego w ocenie organu nie można przyjąć argumentów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jako usprawiedliwiających tak znaczne opóźnienie w dokonaniu zgłoszenia przez Spółkę, gdyż dotyczą one w głównej mierze sytuacji organizacyjnej i finansowej podmiotu oraz trwającego stanu epidemii. Zdaniem organu, strona miała możliwości oraz odpowiednio dużo czasu, aby dokonać terminowej rejestracji, tym bardziej że zgłoszenie do CRBR składane jest w formie dokumentu elektronicznego, nieodpłatnie za pomocą środków komunikacji elektronicznej i nie wymaga specjalistycznej wiedzy prawniczej ani dużego zaangażowania ze strony Spółki.

Ponadto organ podkreślił, że Rejestr jest jawny, a jego zadaniem jest umożliwienie wyszukiwania informacji w nim zawartych m.in. wg zgłoszonych danych beneficjenta rzeczywistego. Takiej funkcjonalności nie posiada Wyszukiwarka KRS, udostępniana przez Ministerstwo Sprawiedliwości. Tym samym brak wpisu uniemożliwia dokonywanie wyszukiwania m.in. wg danych beneficjenta rzeczywistego danego podmiotu, w szczególności przez właściwe organy oraz jednostki analityki finansowej, a także podmioty zobowiązane. Dokonanie rejestracji przez Spółkę wywołuje efekt dopiero od daty wpisu i nie zniwelował faktu, że przez ponad 16 miesięcy nie było możliwe powyższe wyszukiwanie. Również wskazany wyżej międzynarodowy charakter Rejestru i jego znaczenie dla kontroli powiązań pomiędzy podmiotami i beneficjentami uniemożliwia organowi przyjęcie twierdzenia, że waga naruszenia prawa w tym przypadku jest znikoma w szczególności, iż celem przepisów Unii Europejskiej, regulujących tematykę zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, jest zobowiązanie państw członkowskich do przechowywania informacji na temat beneficjentów rzeczywistych w centralnym rejestrze oraz do udostępniania tych informacji. Dla zrealizowania tego zobowiązania konieczna jest jak największa kompletność danych w rejestrze.

Dyrektor podał, że w sprawie nie znalazła również zastosowania przesłanka wymieniona w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. dotycząca uprzedniego prawomocnego ukarania Spółki. Z art. 189f § 2 k.p.a. nie wynika obowiązek każdorazowego wyznaczania przez organ terminu do usunięcia naruszenia prawa, nawet przy spełnieniu warunków przewidzianych w przepisie. Dyrektor uznał, że z uwagi na tak zdefiniowane cele administracyjnej kary pieniężnej nie było podstaw do wdrożenia procedury określonej w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., ponieważ odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie pozwoliłoby na spełnienie celów, dla których kara ta miałaby być nałożona.

W ocenie organu biorąc pod uwagę stan faktyczny przedmiotowej sprawy należy uznać przedstawioną argumentację za nieuzasadnioną, a przytoczone okoliczności nie mogą stanowić przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary. Skarżąca jest bowiem osobą prawną, od której należy oczekiwać szczególnej staranności w podejmowaniu działań wynikających z realizacji obowiązków nałożonych przepisami prawa. Zwłaszcza, że przepisy ustawy regulujące obowiązek dokonywania zgłoszeń do CRBR obowiązywały od [...] r., natomiast ostateczny termin na dokonanie zgłoszenia przez Spółkę upłynął [...] r. Zatem wskazany czas był wystarczający, aby umożliwić Spółce, mimo zaistniałych trudności, realizację obowiązku zgłoszenia w przewidzianym ustawą terminie. Ponadto skarżąca ma status czynnego podmiotu, co powinno być jednoznaczne z posiadaniem świadomości w zakresie obowiązujących przepisów i regulacji związanych z funkcjonowaniem spółek, w tym przepisów ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, normujących obowiązek dokonywania zgłoszeń do CRBR. Ponadto problemy finansowe, reorganizacja oraz brak osoby zajmującej się sprawami administracyjnymi, na które powołuje się skarżąca nie zwalniają Spółki z obowiązku dokonania rejestracji i nie mogą stanowić przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary, w szczególności, że dokonanie zgłoszenia nie wymaga udziału osób posiadających specjalistyczną wiedzę i dokonywane jest przez osobę uprawnioną do reprezentacji.

W odniesieniu natomiast do wysokości administracyjnej kary pieniężnej organ wskazał art. 189d k.p.a. i uznał, że wymierzona kara odpowiada przesłankom, o których mowa w poszczególnych punktach w/w przepisu. Podał, że waga niedopełnionego obowiązku jest znacząca. Wskazując na art. 189d pkt 2 k.p.a. przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej, organ nie stwierdził, aby przed datą wszczęcia postępowania w sprawie, Spółka nie wypełniła podobnego obowiązku, a tym samym uwzględnił przy określaniu wymiaru kary te okoliczności. Wskazując na art. 189d pkt 3 k.p.a. organ uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak zgłoszenia do CRBR nie podlega odpowiedzialności karnej czy karnej skarbowej. Przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej organ bierze pod uwagę również stopień przyczynienie się strony do powstania naruszenia prawa oraz działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa (art. 189d pkt 4 oraz pkt 5 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organ stwierdził, że I. Sp. z o.o. wprawdzie dokonała rejestracji po wszczęciu przedmiotowego postępowania, jednakże podjęła działania celem ograniczenia skutków naruszenia prawa. Tym samym jak wskazał Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miało to wpływ na obniżenie kary. Wymierzając karę organ administracji publicznej zgodnie z art. 189d pkt 6 k.p.a. bierze również pod uwagę korzyści, które strona osiągnęła lub straty, których uniknęła wskutek niedopełnienia obowiązku lub naruszenia zakazu. W przedmiotowej sprawie nie można wskazać na realną korzyść lub realną stratę, której wysokość można wskazać lub oszacować. Tym samym organ nie podwyższył wymiaru kary proporcjonalnie do wielkości osiągniętej korzyści lub unikniętej straty. Wymiar kary uwzględnia brak ich osiągnięcia. Zatem rozważania zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczące braku jakichkolwiek negatywnych konsekwencji spowodowanych brakiem terminowego zgłoszenia do CRBR pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 189d pkt 7 k.p.a. warunki osobiste są uwzględniane tylko w przypadku osoby fizycznej.

Podsumowując powyższe, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdził, że nałożona na skarżącą kara jest adekwatna do popełnionego naruszenia. Organ wymierzając karę pieniężną w kwocie [...]zł przeanalizował i wskazał czynniki uzasadniające wysokość wymierzonej kary, a przy jej nakładaniu wzięto pod uwagę wszystkie przesłanki wymienione w art. 189d k.p.a.

Podsumowując, w kontekście długotrwałego pozostawania w stanie naruszenia prawa, które trwało ponad 16 miesięcy, w ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, wbrew opinii Spółki, zaistniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej wynikającej z art. 153 ust. 1 ustawy.

W skardze do tut. Sądu, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na niezastosowaniu, w sytuacji spełnienia przez stronę przesłanek wskazanych w tym przepisie, obligujących organ do rozstrzygnięcia zgodnie z jego treścią, a dotyczących faktu zaprzestania naruszania prawa i wykonania ciążącego obowiązku przed wydaniem decyzji przez organ i jednoczesnej znikomej wagi naruszenia prawa; podkreśliła, że organ nienależycie ocenił, iż waga naruszenia prawa była więcej niż znikoma;

2) art. 7 w zw. z art. 189d pkt 1, 2, 5 i 6 k.p.a. przez niewłaściwe przeprowadzenie procesu miarkowania kary w ramach procedury jej wymierzania wynikające z pominięcia następujących okoliczności:

- naruszenie prawa dokonane przez skarżącą w żaden sposób nie stanowiło zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia, mienia w znacznych rozmiarach, ważnego interesu publicznego, a czas trwania tego naruszenia nie był długi,

- skarżąca w przeszłości nie dopuszczała się niedopełniania obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju,

- skarżąca dobrowolnie i bez nakazu określonego zachowania podjęła działania w celu uniknięcia naruszenia prawa, tj. w dniu [...] r. (omyłkowo podano [...] r.) dokonała zgłoszenia wymaganych informacji do Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych,

- skarżąca z tytułu naruszenia prawa i braku spełnienia przez określony czas obowiązku zgłoszenia informacji zgodnie z ustawą AML nie osiągnęła żadnej korzyści, ani nie uniknęła żadnej straty, które to okoliczności powinny skutkować przyjęciem przez organ, że właściwą i w pełni spełniającą swą rolę będzie kara pieniężna w wysokości maksymalnie [...] zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy podać, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: "ustawa COVID-19"). W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia [...] (k. 42 akt sądowych) skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...]. Skarżąca została poinformowana o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, o dostępie do informacji o sprawie w wykazie spraw sądowych e-Wokanda pod wskazanym adresem internetowym oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie w terminie 10 dni od dnia doręczenia pisma.

Stan faktyczny ustalony przez organ nie jest sporny. Skarżąca nie dopełniła ciążącego na niej, na podstawie art. 58 ustawy, obowiązku zgłoszenia do Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych (CRBR) informacji, o których mowa w art. 59 tej ustawy, w terminie wskazanym w art. 60 ustawy. Ostateczny termin dokonania zgłoszenia przez Spółkę upłynął [...] r., a obowiązku dopełniła [...] r. Te ustalenia są niesporne. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wobec stwierdzenia powyższego naruszenia obowiązku terminowego zgłoszenia, nałożył na Spółkę karę pieniężną, przewidzianą w art. 153 ust. 1 ustawy. W. kary wyniosła [...] zł. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki umożliwiające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, określone w art. 189f k.p.a. zarówno w trybie obligatoryjnym (art. 189 f § 1 k.p.a.), jak i fakultatywnym (art. 189f § 2 k.p.a.).

W świetle zarzutów skargi, w sprawie sporne jest w pierwszej kolejności niezastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, określone w art. 189f k.p.a. - w trybie obligatoryjnym (art. 189f § 1 k.p.a.) lub fakultatywnym (art. 189f § 2 i 3 k.p.a.). Strona skarżąca kwestionuje też samą wysokość kary, uważając ją za wygórowaną w świetle – w szczególności - kryteriów określonych w art. 189d k.p.a.

W tym miejscu Sąd zauważa, że w sprawie nałożenia kary pieniężnej tut. Sąd wypowiedział się już w wyroku z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 96/22. Wobec czego w niniejsze sprawie odwoła się do argumentacji przywołanej we wskazanym orzeczeniu.

W pierwszej kolejności należy ocenić zaskarżoną decyzję przez pryzmat niezastosowania art. 189f k.p.a., tj. odstąpienia od wymierzenia kary.

Z zaskarżonej decyzji wynika, że Dyrektor Izby Skarbowej przed nałożeniem kary administracyjnej rozważył, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary określone w art. 189f k.p.a. i po rozważeniu tej kwestii wykluczył wystąpienie negatywnych przesłanek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem tut. Sądu, stanowisko organu w tym względzie obarczone jest wadliwością tego rodzaju, że zaskarżoną decyzję należało uchylić. Zastrzec przy tym należy od razu, że Sąd dostrzega istotne uchybienia popełnione przez organ przy dochodzeniu do tej konkluzji (co do braku przesłanek zastosowania art. 189f § 1 lub § 2 i 3 k.p.a.), nie oznacza to jednak, że Sąd stwierdza, iż naruszenie prawa było znikome lub że należało poprzestać na pouczeniu. Dokonanie oceny w tym względzie nie leży w gestii Sądu, lecz organu.

Zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (...). Strona skarżąca wskazując na art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. twierdzi, że organ nie miał podstaw do przesądzenia, że waga (charakter) naruszonych przez skarżącą przepisów jest tego rodzaju, iż niemożliwym jest uznanie popełnionego przez skarżącą naruszenia prawa za znikome, co z kolei zamyka drogę do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (nie jest sporne, że pkt 2 zastosowania mieć nie mógł). To, że strona zaprzestała naruszania prawa, jest bezsporne. Pozostaje rozważyć, czy organ prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie można przyjąć, iż waga naruszenia jest znikoma.

Organ – co do zasady słusznie zdaniem Sądu - wskazał, że badając, czy mamy do czynienia ze znikomą wagą naruszenia "należy bowiem badać rodzaj i charakter naruszenia, rozmiar szkody, sposób popełnienia czynu oraz jego intensywność". Zdaniem organu uwzględnić należy również czas trwania naruszenia prawa. Organ wyraził pogląd, że "Długotrwałe pozostawanie w stanie zaniechania może wpływać na uznanie, iż w danym przypadku nie może być mowy o znikomej wadze naruszenia w kontekście istoty uchybionego obowiązku odczytanego przez pryzmat wykładni celowościowej, która go nałożyła." Ponadto, zdaniem organu, "znikomość wagi naruszenia należy postrzegać także przez pryzmat skutków jakie owo naruszenie wywołało lub wywołuje w przestrzeni publicznej, społecznej lub prywatnej" i ten element zdaniem organu "ma szczególne znaczenie przy wymierzaniu kary na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy" (str. 4 zaskarżonej decyzji).

Analizując sprawę w kontekście wskazanych przez organ kryteriów, Sąd nie znalazł w treści decyzji argumentów przemawiających za uznaniem, że "rodzaj i charakter naruszenia, rozmiar szkody, sposób popełnienia czynu oraz jego intensywność" były przez organ rozważone i że ustalenia w tym względzie doprowadziły organ do uznania, iż o znikomości naruszenia nie może być mowy. Organ nie wskazuje, co rozumie przez "rodzaj i charakter naruszenia", trudno zatem spekulować, co dokładnie miał na myśli. W każdym razie, skoro organ napisał o rodzaju i charakterze "naruszenia", to nie może chodzić tu o rodzaj i charakter naruszanych norm, lecz o "rodzaj i charakter" działania podmiotu naruszającego prawo, cokolwiek miałoby to oznaczać. Organ w zasadzie nie analizuje "rodzaju i charakteru naruszenia", przez co Sąd rozumie brak wskazania na – przykładowo - stopień umyślności, czy też winy, celowość działania itp. Organ nie wypowiada się też o innych wymienionych przez siebie kryteriach, tj. ani o "intensywności" naruszenia, ani też nie wskazuje na zaistnienie jakiejkolwiek szkody. Organ koncentruje się na znaczeniu i randze przepisów dotyczących Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych oraz wskazuje, że oceniając sprawę w kontekście art. 189f k.p.a. należy "mieć na uwadze cel regulacji ustawy". Należy zgodzić się z wywodami organu co do celu i znaczenia CRBR. Zdaniem Sądu cel wprowadzenia Rejestru i jego znaczenie same w sobie nie wykluczają uznania, że waga naruszenia prawa miała charakter znikomy. Organ nie wskazuje na to, że skarżąca Spółka jest podmiotem stwarzającym jakiekolwiek zagrożenie w kontekście prania pieniędzy, terroryzmu czy też że – ostatecznie – beneficjentem rzeczywistym okazał się ktoś ukryty za fasadą tego podmiotu, a zagrożenie takie stwarzający. Nie ma zatem w decyzji odniesienia do tej konkretnej sprawy w kontekście ewentualnych, potencjalnych choćby zagrożeń płynących ze strony skarżącej. Ogólne stwierdzenie, że rzetelność i wiarygodność Rejestru wpisuje się w cele ustawodawstwa krajowego i unijnego, mającego za zadanie skuteczne eliminowanie przywołanych zjawisk, za pomocą ustanowionych środków prawnych – nie zastępuje wskazania, czy ze strony skarżącej jakiekolwiek zagrożenia płynęły. Jeśli nie płynęły – organ powinien był rozważyć ten konkretny przypadek, jaki w sprawie wystąpił, i mimo niewątpliwie istotnej rangi przepisów o Rejestrze, rozważyć indywidualnie to, czy okoliczności i charakter popełnionego przez skarżącą naruszenia w istocie wykluczają uznanie go za znikomy.

Zatem, stanowisko organu co do apriorycznie przyjmowanej niemożności uznania naruszenia popełnionego przez skarżącą za "znikome", Sąd uznaje za naruszające art. 77 § 1 k.p.a., przy czym naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. dotyczy nie tyle zbierania, ile rozpatrzenia materiału dowodowego. Naruszenie polega na tym, że organ swoje rozważania w tym względzie prowadzi na wysokim stopniu ogólności, nie indywidualizując ich. Jedyną okolicznością indywidualnie rozpatrywaną jest długotrwałość opóźnienia w zgłoszeniu danych do rejestru (od [...] r. do [...].). Opóźnienie z całą pewnością nie było krótkotrwałe, jednak zdaniem Sądu organ powinien wziąć pod uwagę nie samą długość opóźnienia, lecz zarówno skutki naruszenia, jak i towarzyszące temu naruszeniu okoliczności. Spółka wskazuje na: dobrowolne dopełnienie obowiązku po uzyskaniu wiedzy o popełnionym naruszeniu, ale przed wydaniem decyzji w sprawie, okoliczność, że naruszenie prawa w żaden sposób nie stanowiło zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia, mienia w znacznych rozmiarach, ważnego interesu publicznego, skarżąca w przeszłości nie dopuszczała się niedopełniania obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju, z tytułu naruszenia prawa i braku spełnienia przez określony czas obowiązku zgłoszenia informacji nie osiągnęła żadnej korzyści, ani nie uniknęła żadnej straty, jest niewielkim podmiotem z jednym udziałowcem Spółki (jej Prezesem), wreszcie powołała się na okres pandemii itp. Z decyzji nie wynika, aby organ te okoliczności rozpatrywał w kontekście oceny, czy naruszenie prawa miało charakter "znikomy".

Swoim stanowiskiem, że sam charakter i waga naruszonych przepisów wyklucza uznanie naruszenia prawa za znikome, organ w ocenie Sądu dopuścił się także błędnej wykładni art. 189f § 1 k.p.a. Nie daje on podstaw do tego, aby sam charakter przepisów uznać za przeszkodę do uznania "znikomości" naruszenia prawa. Każdy przypadek zdaniem Sądu należy rozpatrywać indywidualnie, nie tylko przez pryzmat naruszonych przepisów, lecz przez pryzmat postawy podmiotu dopuszczającego się naruszenia prawa i przede wszystkim skutków, jakie to konkretne naruszenie prawa wywołało. Podkreślić w tym miejscu należy, że Sąd nie stwierdza, że naruszenie prawa miało charakter znikomy. Dokonanie oceny charakteru naruszenia leży w gestii organu, który będzie ponownie rozpatrywał sprawę. Sąd wskazuje jedynie uchybienia, jakie organ popełnił i których powinien uniknąć przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podsumowując tę część rozważań Sąd aprobująco powołuje pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaprezentowany w prawomocnym wyroku z 16 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1889/20. Sąd ten stwierdził, że istnieje pewne podobieństwo pomiędzy pojęciem znikomości wagi naruszenia prawa i znikomą społeczną szkodliwością czynu, znaną z prawa karnego. Wspólną cechą obu pojęć jest przede wszystkim małe negatywne oddziaływanie czynu przez prawo zakazanego na sferę publiczną i społeczną. Znikomości wagi naruszenia, o którym traktuje art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie można przy tym postrzegać jedynie z punktu widzenia samego faktu zaistnienia deliktu administracyjnego (który w niniejszej sprawie jest niewątpliwy), ale skutków, jakie owo naruszenie wywołało lub wywołuje w przestrzeni publicznej, społecznej czy prywatnej. Sąd przyjmuje również za własny pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 973/20: "Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń) jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego". Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien też wziąć pod uwagę stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowane w tezie wyroku z dnia 27 lipca 2021r., V SA/Wa 566/21: "W świetle art. 189f § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Wartości te wskazuje art. 189d pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego."

Oprócz przewidzianego w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. obligatoryjnego przypadku odstąpienia od nałożenia kary, organ powinien był też rozważyć zasadność zastosowania art. 189f § 2 k.p.a., który stanowi, że w przypadkach innych niż wymienione w § 1 (a zatem także gdy waga naruszenia nie jest znikoma – przyp. Sądu), jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia, i wówczas ma zastosowanie art. 189f § 3 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

Organ rozważył sprawę pod kątem możliwości zastosowania art. 189f § 2 i 3 k.p.a., lecz zdaniem Sądu również i w tym względzie dopuścił się uchybień mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analizę pod kątem potencjalnego zastosowania ostatnio wymienionych przepisów organ przeprowadził pobieżnie. Stwierdził w nawiązaniu do art. 189f § 2 k.p.a., że z wymienionego przepisu nie wynika obowiązek każdorazowego wyznaczania przez organ terminu do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem organu nawet przy spełnieniu warunków określonych w tym przepisie, organ nie ma obowiązku wyznaczenia stronie terminu na dopełnienie obowiązku, lecz decyzja w tym względzie zależy od uznania organu. Sąd nie zaprzecza, że organ korzysta tu ze znacznej sfery luzu decyzyjnego, lecz mimo to powinien kierować się jasnymi kryteriami, jego postępowanie nie może być całkowicie dowolne. Nadto, w tej konkretnej sprawie podkreślić należy, że Strona co prawda po wszczęciu postępowania, ale jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji dobrowolnie dopełniła obowiązku zgłoszenia do rejestru.

W kontekście potencjalnego zastosowania art. 189 § 2 i 3 k.p.a. organ zauważa ponadto, że przepis ten – co organ uważa za najistotniejsze - dotyczy przypadków, gdy odstąpienie od nałożenia kary pozwoliłoby na spełnienie celów kary. Organ nie wskazuje jednak, jakie cele kary nie zostałyby spełnione przy zastosowaniu fakultatywnego odstąpienia od jej wymierzenia i poprzestaniu na pouczeniu. Organ powołując się na wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1345/20 wskazuje, że administracyjne kary pieniężne mają na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa, gdyż mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Poprzez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zauważa, że jest to nawiązanie do orzecznictwa na dość wysokim stopniu ogólności. W tej konkretnej sprawie kara administracyjna nie miała już do spełnienia funkcji motywującej, ponieważ obowiązek został wykonany. Organ ogólnie wskazuje: "Wymierzenie kary w tej sprawie jest również niezbędne dla ochrony interesu publicznego" i konkluduje, że "z uwagi na tak zdefiniowane cele administracyjnej kary pieniężnej nie było podstaw do wdrożenia procedury określonej w art. 189f § 2 i 3 Kpa, ponieważ odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie pozwoliłoby na spełnienie celów, dla których kara ta miałaby być nałożona." Zdaniem Sądu te ogólnikowe stwierdzenia nie wyjaśniają, dlaczego – wobec uprzedniego wykonania obowiązku przed wydaniem decyzji wobec Spółki – organ mimo wszystko uznał nałożenie kary za konieczne, i to w kwocie, która bynajmniej nie jest niska ([...] zł). Organ nie wskazuje, dlaczego w sprawie zasadnym było zastosowanie represji.

Konstrukcja art. 189f § 2 i 3 k.p.a. zdaniem Sądu wskazuje na to, że ważną, o ile nie podstawową funkcją kary administracyjnej nie jest ślepa i automatyczna represja jako odpowiedź na naruszenie prawa, lecz raczej skłonienie adresata normy do usunięcia naruszenia prawa (§ 2 pkt 1), tj. w tym przypadku wykonanie obowiązku zgłoszenia do CRBR. Taka funkcja kary (doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem) jawi się jako bardzo istotna – przynajmniej w tych przypadkach, gdzie nie mamy do czynienia z uporczywością, powtarzalnością naruszeń itd. Skoro zaś obowiązek wcześniej został wypełniony, to powstaje pytanie, jaki cel miało zrealizować nałożenie kary i dlaczego było to konieczne.

Sąd ma istotne wątpliwości, czy na gruncie tej indywidualnej sprawy, organ właściwie odczytuje funkcję art. 189f § 2 i 3 k.p.a. pisząc: "Obowiązkiem każdego jest przestrzeganie norm prawnych, a konsekwencją ich naruszenia jest właśnie nałożenie kary. Należy podkreślić, iż odstąpienie od nałożenia kary jest wyjątkiem i powinno być uzasadnione szczególnymi okolicznościami." Zdaniem Sądu nałożenie kary administracyjnej nie jest prostą i automatyczną konsekwencją stwierdzonego uchybienia. Takiego automatyzmu nie ma nawet w prawie karnym, a o tym, że nie powinno go być w prawie administracyjnym, dobitnie świadczy stosunkowo niedawno (z dniem 1 czerwca 2017 r.) wprowadzony do Kodeksu postępowania administracyjnego Dział IVa – "Administracyjne kary pieniężne" (ustawa z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 935; ). W uzasadnieniu projektu nowelizacji negatywnie oceniono to, że dotychczas nakładanie kar administracyjnych niejednokrotnie cechował automatyzm oraz nieuwzględnianie przyczyn i okoliczności dopuszczenia się naruszenia prawa. Jak słusznie wskazuje się w literaturze przedmiotu, "Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym." – tak A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 189(f).

W literaturze przypomina się, że dla zrozumienia wprowadzonych regulacji Działu IVa i prawidłowego ich stosowania w praktyce należy mieć na względzie orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczące kar administracyjnych, w którym występuje tendencja do traktowania postępowań mających za swój przedmiot wymierzanie tego typu sankcji jako szeroko rozumianych "spraw karnych" i to niezależnie od tego, jak są one kwalifikowane w prawie krajowym (por. S. Dudziak, Zasady wymiaru administracyjnych kar pieniężnych po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, ST 2018, nr 6, s. 23-32). Trybunał dąży tym samym do szerokiego stosowania do nich gwarancji procesowych zawartych w art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. S. Dudziak przypomina również, że na konieczność uwzględniania poglądów Trybunału, wyrażonych w oparciu o art. 6 Konwencji, a co z tym się wiąże – potrzebę dokonywania weryfikacji prawidłowości decyzji administracyjnej nakładającej karę administracyjną wedle wymogów zbliżonym do tych, jakie obowiązują w sprawie karnej, zwracał w Polsce również uwagę Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny oraz Rzecznik Praw Obywatelskich. Autor ten konkluduje, że ustawodawca – co wprost zaakcentowano w uzasadnieniu projektu nowelizacji – uznał uwagi powyższych podmiotów za zasadne, w rezultacie czego całość regulacji poświęconych karom administracyjnym posiada bardzo ścisłe konotacje karne, a niektóre z uchwalonych instytucji prawnych stanowią wręcz dosłowne powtórzenie przepisów zawartych w części ogólnej Kodeksu karnego. S. Dudziak w cytowanym opracowaniu wskazuje też trafnie, że ustawodawca niestety nigdzie nie wskazał okoliczności, którymi organ powinien kierować się przy wartościowaniu stopnia kwantyfikacji naruszenia prawa. Autor ten uważa w tej sytuacji, i Sąd to przekonanie podziela, że można w tym względzie (oczywiście z pewną ostrożnością) odwołać się do rozwiązań obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień ciężkości naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tzw. stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego. Zgodnie zaś z art. 115 § 1 k.k. – przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, a także postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia. Podobieństwo kar administracyjnych i sankcji karnoprawnych jest na tyle duże, że posiłkowanie się przez organ administracji publicznej przy ocenie "wagi naruszenia prawa" standardami wyznaczonymi przez prawo karne jawi się jako w pełni uprawnione, a ponadto całkowicie zbieżne z ratio legis zmian wprowadzonych w 2017 r.

Zdaniem Sądu kontekst ten powinien mieć na względzie organ ponownie rozpatrujący sprawę. Zatem, konieczne na poziomie argumentacyjnym będzie odstąpienie od paradygmatu automatycznego ukarania podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, któremu zaskarżona decyzja hołduje. Zamiast tego organ będzie zobowiązany pochylić się nad okolicznościami popełnienia naruszenia, jego skutkami, postawą skarżącej oraz tym, czy jej ukaranie jest konieczne, względnie z określonych względów choćby wskazane.

Reasumując należy stwierdzić, że również ocena co do braku przesłanek zastosowania pouczenia w miejsce kary, tj. możliwości zastosowania art. 189f § 3 k.p.a., zdaniem Sądu zapadła z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że organ był w posiadaniu dowodów, że strona dobrowolnie (choć z opóźnieniem) dopełniła obowiązku zgłoszenia do CRBR, a decyzja nie wyjaśnia klarownie i przekonująco powodów, dla których nie było wystarczające pouczenie, lecz niezbędne było zastosowanie kary. Organ nie wskazuje przekonująco, dlaczego w sprawie zasadnym było od razu przejście do zastosowania sankcji, represji. Wprawdzie upłynął określony czas między terminem, do którego należało dokonać zgłoszenia a wykonaniem tego obowiązku, jednakże jego wykonanie miało miejsce przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary.

Na marginesie Sąd zauważa, że skoro kodeks przewiduje możliwość pouczenia (w miejsce ukarania) nawet wówczas, gdy to organ wykryje naruszenie prawa i wyznaczy stronie termin na jego usunięcie (art. 189f § 2 i 3 k.p.a.), to rozumując a fortiori należy przyjąć, że tym bardziej możliwe jest zastosowanie dobrodziejstwa § 3, gdy strona sama (a nie na wezwanie organu) usunęła naruszenie prawa, tj. dopełniła obowiązku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ponownie dokona oceny możliwości zastosowania art. 189f § 3 k.p.a. uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko Sądu.

Kończąc wątek dotyczący art. 189f k.p.a., Sąd zaleca, aby organ przedstawił jasną i jednoznaczną ocenę, dlaczego w ustalonych okolicznościach sprawy, sam fakt niezgłoszenia danych do Rejestru w wymaganym terminie musi pociągnąć za sobą wymierzenie kary, tj. dlaczego zdaniem organu zachodzi niemożność zastosowania przepisów art. 189f k.p.a. Zdaniem Sądu wymaga szczegółowego wyjaśnienia z jakich przyczyn zachodzi potrzeba i konieczność takiego właśnie represyjnego oddziaływania, jakie w sprawie zastosowano (dlaczego naruszenie obowiązku organ uznał za tak znaczne). Na tym należy zamknąć analizę decyzji pod kątem prawidłowości niezastosowania art. 189f § 1 lub § 3 k.p.a.

Pozostaje na koniec odnieść się do zarzutów skargi skierowanych przeciwko samemu wymiarowi kary administracyjnej, która zdaniem strony skarżącej jest zbyt wysoka. Zgodnie z art. 189d k.p.a., wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła.

W ustawie jest też pkt 7, jednak należy go pominąć, gdyż dotyczy wyłącznie osób fizycznych, nie ma więc zastosowania w tej sprawie.

Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1781/19, że przesłanki z pkt 1-6 opisane w art. 189d k.p.a. powinny być szczegółowo omówione w kontekście wymierzania określonej wysokości kary. I tak w szczególności istotna okazać się może przesłanka wagi i okoliczności naruszenia prawa (pkt 1). Badania wymaga też częstotliwość naruszeń w przeszłości (pkt 2).

Organ w zaskarżonej decyzji wyraził pogląd, że w świetle górnej granicy kary (1 mln zł), wymierzoną karę w kwocie [...] zł należy uznać na niską, ponieważ wynosi [...] % górnego limitu (1 mln zł). Organ odniósł się w decyzji do poszczególnych kryteriów wynikających z cytowanego wyżej art. 189d pkt 1-6 k.p.a. Wziął przede wszystkim pod uwagę cel omawianych regulacji ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Wskazał, że Centralny Rejestr Beneficjentów Rzeczywistych to system, w którym są gromadzone i przetwarzane informacje o beneficjentach rzeczywistych, tj. osobach fizycznych sprawujących bezpośrednią lub pośrednią kontrolę nad spółką. Jednym z głównych zadań CRBR jest przeciwdziałanie praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu. Posiadanie dokładnych i aktualnych danych o beneficjentach rzeczywistych ma kluczowe znaczenie dla zwalczania tych zjawisk, ponieważ uniemożliwia przestępcom ukrycie swojej tożsamości w skomplikowanej strukturze korporacyjnej. Niewątpliwie zwalczanie i zapobieganie tym zjawiskom służy ochronie ważnego interesu publicznego. Organ zwrócił też uwagę na publiczny charakter rejestru, umożliwiający każdemu nieodpłatny dostęp do informacji o beneficjentach rzeczywistych, zapewnia również większą kontrolę informacji przez społeczeństwo obywatelskie oraz przyczynia się do zwiększenia zaufania do rynku finansowego i uczestników obrotu gospodarczego. Z powyższego zdaniem organu wynika, że zarówno waga niedopełnionego obowiązku, jak i waga jego niedopełnienia jest znacząca. Długość trwania opóźnienia w zgłoszeniu danych (od [...] r. do [...] r.) organ uznał za znaczącą. W nawiązaniu do art. 189d pkt 2 k.p.a. organ wskazał, że nie stwierdzono, aby Spółka przed datą wszczęcia postępowania nie wypełniła podobnego obowiązku. Tym samym, organ uznał, że ta przesłanka ma wpływ na wymiar kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie.

Oceniając stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa oraz działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa (art. 189d pkt 4 oraz pkt 5 k.p.a.) organ stwierdził, że naruszenie prawa było związane z brakiem działania strony, lecz Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...] wziął pod uwagę trwający w Polsce stan pandemii, który mógł utrudnić wykonanie ustawowego obowiązku dokonania rejestracji w Centralnym Rejestrze Beneficjentów Rzeczywistych. Ta okoliczność – jak wskazał organ – wpłynęła na określenie wysokości kary "na tak niskim poziomie w porównaniu do jej wymiaru maksymalnego".

W kontekście art. 189d pkt 5 k.p.a. organ stwierdził, że Sp. z o.o. wykonała obowiązek zgłoszenia do CRBR co prawda po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ale przed wydaniem decyzji w sprawie, i okoliczność ta miała wpływ na obniżenie kary. W nawiązaniu do 189d pkt 6 k.p.a. organ stwierdził, że naruszenie prawa nie przyniosło Spółce korzyści ani nie umożliwiło uniknięcia strat, co doprowadziło organ do konkluzji, że nie ma podstaw do podwyższenia wymiaru kary proporcjonalnie do wielkości osiągniętej korzyści lub unikniętej straty. Zdaniem Sądu, raczej należałoby uznać, że brak korzyści wyniesionych z naruszenia prawa jest okolicznością łagodzącą, a nie pozbawioną znaczenia o tyle, że nie podwyższa się kary.

W świetle powyższego przyjąć należy, że organ odniósł się w decyzji do kryteriów wynikających z art. 189d pkt 1-6 k.p.a., mimo to Sąd wyraża daleko idącą wątpliwość, czy wymierzona skarżącej kara ([...] zł) jest proporcjonalna do okoliczności. Niedostatki decyzji w tym zakresie każą stwierdzić, że doszło do istotnego naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania. Wymierzając karę administracyjną organ powinien zatem kierować się w szczególności zasadą proporcjonalności. Zasada proporcjonalności wiąże się z miarkowaniem działań organów władzy publicznej i minimalizacją ich ingerencji w sferę praw i wolności. Zasada proporcjonalności zwana bywa też zasadą współmierności, miarkowania oraz adekwatności. Wyrażona jest w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Kara pieniężna to ingerencja w prawo własności, dlatego istnieje tu przestrzeń prawna do odwołania się do zasady proporcjonalności.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 145/21: "Zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Bezsprzecznie zasada ta musi być odnoszona również - a nawet w szczególności - do wymierzania sankcji administracyjnych, jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa". Nie ulega zatem wątpliwości, że kara administracyjna musi być proporcjonalna. Tzw. test proporcjonalności składa się z trzech kryteriów: przydatności, konieczności oraz proporcjonalności sensu stricto. Kryterium przydatności jest spełnione wówczas, gdy dany środek jest przydatny do realizacji danego celu, tj. za pomocą tego środka możliwe jest osiągnięcie wyznaczonego celu. Kryterium konieczności jest spełnione wówczas, gdy dany środek jest konieczny do realizacji danego celu, tj. nie istnieje taki środek, który mógłby osiągnąć wyznaczony mu cel z równą skutecznością, a który jednocześnie byłby łagodniejszy dla prawnie chronionych wartości, zasad czy celów (por. A. Mudrecki, Zasada proporcjonalności w prawie podatkowym, Warszawa 2020, LEX). Kryterium konieczności (najłagodniejszego środka) nakazuje spośród dostępnych środków wybrać ten, który jest najmniej uciążliwy dla jednostki. Kryterium proporcjonalności sensu stricto jest zaś spełnione wówczas, gdy liczba i ciężar gatunkowy zalet danego środka przekracza liczbę wad (A. Mudrecki, tamże). Kryterium to wymaga pozostawanie stopnia uciążliwości danego środka w odpowiedniej proporcji do wartości dobra, którego ochronie służy (przeprowadzenie tzw. ważenia dóbr in concreto), por. J. Bojke, Rola zasady proporcjonalności w wykładni przepisów prawa karnego materialnego, "Internetowy Przegląd Prawniczy TBSP UJ" 2015/1, "Z zagadnień prawa karnego", s. 108–109.

Zdaniem Sądu, organ nie wykazał, aby nałożenie kary w takiej wysokości było konieczne do realizacji celu, jakiemu kara ta ma służyć. Słusznie wskazano w skardze, że obowiązek został spełniony dobrowolnie przed wydaniem decyzji w sprawie. W związku z tym kara nie pełni już funkcji przynaglającej, dyscyplinującej. Zdaniem Sądu zachodzi przypuszczenie, że na plan pierwszy wysunął się element represyjny, ponieważ – w ocenie Sądu - kwota [...]zł jest znaczna. Organ nie wypowiada się co do potencjału finansowego i dochodów skarżącej, nie wiadomo zatem, jak dalece dolegliwa jest ta kara dla skarżącej, w jej indywidualnym przypadku. Wysokość kary powinna być zindywidualizowana do sytuacji pod względem przedmiotowym, ale i podmiotowym. Wskazanie, że kara wymierzona jest na poziomie "jedynie" [...] % kwoty górnego ustawowego zagrożenia, niczego nie wyjaśnia. Z ustalonego stanu faktycznego nie wynika, aby naruszeniu prawa towarzyszyła uporczywość lub jakikolwiek godny napiętnowania cel. Organ także wskazuje, że skarżąca nie odniosła żadnej korzyści z popełnionego naruszenia.

Ponownie rozpatrując sprawę, w razie stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f § 1 lub 2 i 3 k.p.a., organ zobowiązany będzie odnieść wysokość kary do ustalonych okoliczności popełnienia naruszenia prawa oraz postawy i finansowej zasobności skarżącej, mając na względzie zasadę proporcjonalności. Luz decyzyjny, z jakiego korzysta organ wymierzający karę w ramach bardzo w tym przypadku rozległych ustawowych granic, nie oznacza bowiem całkowitej dowolności dokonywanych ocen i musi być limitowany wartościami płynącymi z zasad praworządności, sprawiedliwości, proporcjonalności czy zaufania obywateli do państwa (M. Śliwa-Wajda, 5. Dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w świetle art. 189d k.p.a. [w:] Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, red. Z. Duniewska, A. Rabiega-Przyłęcka, M. Stahl, Warszawa 2019, LEX). Zdaniem Sądu sankcja nie powinna być nadmiernie surowa. Sąd administracyjny oczywiście nie może zastąpić organu w ustaleniu wysokości kary. Może jednak i powinien badać nie tylko, czy miało miejsce naruszenie prawa i czy ogólne reguły proceduralne Kodeksu postępowania administracyjnego zostały zachowane, ale także to, czy organ administracji, rozpoznając sprawę, rozważył wszystkie wskazane okoliczności indywidualizujące wymiar kary i czy jego ustalenia są proporcjonalne, nie naruszają zasady bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.), por. M. Stahl, Sankcje administracyjne po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Prawo administracyjne wobec współczesnych wyzwań. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Markowi Wierzbowskiemu, red. J. Jagielski, D. Kijowski, M. Grzywacz, Warszawa 2018, s. 91. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, o ile nadal uzna wymierzenie kary za konieczne, będzie się kierował powyżej sformułowanymi wytycznymi.

Z podanych wyżej powodów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (na kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania złożyły się: wpis – [...] zł; wynagrodzenie pełnomocnika – [...] zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa -17 zł).