Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1654/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie: Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Asesor WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2005 r. sprawy ze skargi Z. P. prowadzącego działalność pod nazwą Przedsiębiorstwo [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r., 2. stwierdza, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego Z. P. kwotę 7.546 (siedem tysięcy pięćset czterdzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. na podstawie art. 13 ust. 2a i 2b, tabeli z załącznika lp. 5 pkt 5 lit. d i e, lp. 6 pkt 1 lit. c art.18a ust. 5 i art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 z późn. zm.) oraz § 1-5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262) oraz na podstawie art.. 104 § 1 k.p.a. obciążył Z. P. – [...] Przedsiębiorstwo Transportowe w P. opłatą pieniężną w wysokości 98.640 złotych za przejazd w dniu 24 października 2003 r. pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu 24 października 2003 r. w trakcie przeprowadzonej kontroli pojazdu przedsiębiorcy, w miejscowości S., na drodze krajowej nr 2 stwierdzono przekroczenia dopuszczalnych parametrów pojazdu. Przekroczenia dotyczyły nacisków na osie oraz masy całkowitej pojazdu. Z zatrzymania i kontroli pojazdu został sporządzony protokół, który stanowił integralną część decyzji. Kierowca odmówił podpisania protokołu Przekroczenia parametrów dotyczących dopuszczalnej masy całkowitej i dopuszczalnych nacisków na osie stanowiły podstawę naliczenia wspomnianej kary.

Od powyższej decyzji Z. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc naruszenie procedury przez osoby dokonujące ważenia poprzez niedoinformowanie kierowcy samochodu o sposobie najeżdżania na wagę, nieudostępnienia świadectwa legalizacji przyrządów pomiarowych oraz protokołu z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdu. Podnosił, iż odmowa podpisania protokołu była spowodowana powyższymi uchybieniami. Zarzucił brak uzasadnienia co do wysokości nałożonej kary. Wskazywał na umowy łączące jego firmę z firmą [...] S.A. w W., na podstawie których wykonywał usługi przewozowe na rzecz tej spółki. Organ nie przeprowadził w tej sprawie postępowania dowodowego odsyłając stronę do rozstrzygnięcia sprawy na drodze postępowania sądowego. Wnioskodawca podpisując umowę i świadcząc usługi na rzecz [...] S.A. był zapewniany, iż firma ta posiada zezwolenie na przejazdy pojazdami nienormatywnymi. Zarzucił niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy przez co organ naruszył przepisy art. 7, 8 i 9 k.p.a.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że zarzuty podniesione we wniosku oparte są na treści oświadczenia kierowcy, które znajduje się na drugiej stronie protokołu. Według oświadczenia osób przeprowadzających ważenie, kierowca został poinformowany i pouczony o sposobie wjeżdżania na wagę i o przysługujących mu uprawnieniach. Wjechał na wagę prawidłowo, nie żądał świadectw legalizacyjnych wagi ani nie chciał ich porównać z numerami fabrycznymi wagi. Waga w miejscowości S. jest stacjonarną, elektroniczną wagą, funkcjonującą od kilku lat, posiada świadectwo legalizacyjne, a numery wagi tam umieszczone są zgodne z jej rzeczywistym numerem. Każdy samochód przed kontrolą ważenia zatrzymuje się przy sygnalizatorze z czerwonym światłem na którym umieszczona jest widoczna tablica informacyjna, na której opisana jest procedura przejazdu przez wagę (prędkość, sposób przejazdu). Skarżący wystąpił z zarzutami odnośnie nieprawidłowości ważenia dopiero we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a nie w swoim pierwszym piśmie wyjaśniającym z dnia 6 listopada 2003 r. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał sposób naliczenia nałożonej kary pieniężnej. Odnosząc się do zarzutu nie przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie ustalenia, czy firma [...] miała wydane zezwolenie na przejazdy pojazdów nienormatywnych, organ wskazał, iż zezwolenia takiego firma nie uzyskała, o czym posiada pełną wiedzę jako zarządca drogi bowiem wydaje takie zezwolenia. Organ wskazał ponadto, iż kara pieniężna została wyliczona zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wszczęcia postępowania w sprawie, co jest zgodne z art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953), który to przepis nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do postępowań administracyjnych wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego Z. P. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego W. K. wnosił o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 6, 7, 8, 9 i art. 61 § 4 k.p.a., naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie w sprawie przepisów, które zostały uchylone ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) a także naruszenie zasad współżycia społecznego z art. 5 k.c. Podnosił, iż organ nie poinformował o wszczęciu postępowania w związku z czym nie można z całą pewnością twierdzić, iż zostało ono wszczęte przed wydaniem nowych przepisów. Podnoszony w postępowaniu zarzut, iż kontrolowany kierowca nie był informowany o sposobie najeżdżania na wagę i utrzymania stałej prędkości nie zostały wzięte przez organ pod uwagę. Sam fakt odmowy podpisu kierowcy na protokole i danie wiary swoim funkcjonariuszom, którzy twierdzą, że pouczyli kierowcę jak i w jaki sposób ma wjeżdżać na wagę jak i o przysługujących mu uprawnieniach, w świetle faktu, że kierowca temu zaprzecza nie może być dowodem, na to, że funkcjonariusze faktycznie tak postąpili. Sam fakt, że przed wjazdem na wagę jest tablica na której opisana jest procedura przejazdu przez wagę nie wyczerpuje przesłanek obowiązku funkcjonariuszy z poinformowania o tych zasadach kierowcy. Nie jest również udostępnieniem przez organ powieszenie w lokalu organu świadectwa legalizacji przyrządów pomiarowych czy protokołu z pochylenia terenu. Podniósł, iż kierowca odmówił podpisania protokołu, gdyż nie mógł złożyć oświadczenia o treści zawartej na drugiej stronie protokołu. Zarzucił, iż wyniki ważenia nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu, bowiem niewłaściwy przejazd przez wagę może zmieniać naciski na osie. Podniósł, iż organ nie przeprowadził dowodu na okoliczność, iż firma [...] posiadała pozwolenie na przejazdy pojazdami nienormatywnymi. Zarzucił nie uwzględnienie w decyzji zasad współżycia społecznego, nałożona kara jest niewspółmiernie wysoka w stosunku do naruszenia przepisów i trzykrotnie przekracza wartość samochodu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie prezentując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutu o braku informowania kierowcy o technice wjeżdżania wskazał, iż procedura wjeżdżania na wagę umieszczana jest nie tylko na tablicy przy sygnalizatorze z czerwonym światłem ale ustnie przekazywana przez pracownika dokonującego kontroli. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie pracownika organu Pani A. C., która dokonywała ważenia, co do przeprowadzonych podczas ważenia czynności i przekazywanych kierowcy informacji, jak również odpis świadectwa legalizacji wagi oraz protokołu z badania pochylenia terenu. Kierowca ma prawo odmówić podpisania protokołu, może również zgłosić swoje uwagi i zastrzeżenia co do wszystkich okoliczności przeprowadzonej kontroli. Jeżeli tego nie uczyni to należy przyjąć, iż nie miał uwag i zastrzeżeń. Zgłaszanie ich dopiero we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zmniejsza w sposób znaczny ich wiarygodność. Niezasadny jest również, zdaniem organu, podnoszony w skardze zarzut o braku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie, w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z dnia 30 października 2003 r., którego odbiór strona poświadczyła w dniu 3 listopada 2003 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenie zasad współżycia społecznego wskazał, że jest on nie przekonywujący, przekroczenie nacisków na trzeciej i czwartej osi pojazdu wynosiło prawie połowę ich dopuszczalnych wartości i uzasadniało zastosowanie najwyższych wskaźników kar z tabeli – załącznika do ustawy o drogach publicznych. Rzadko zdarzają się takie przekroczenia a one powodują nieodwracalne zniszczenia struktury nawierzchni drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Analizując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego odnośnie naruszenia przez organ przepisu art. 61 § 4 k.p.a., jak wynika z akt sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo powiadomił stronę o wszczęciu postępowania, czego dowodem jest zwrotne potwierdzenie otrzymania tego zawiadomienia. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez organ zasad współżycia społecznego (art. 5 k.c.). W przypadku naruszenia przepisów ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) organ jest zobowiązany zastosować kary pieniężne przewidziane w załączniku do tej ustawy. Nie może odstąpić od nałożenia kary tylko dlatego, iż suma kar przewidzianych za określone naruszenia przekracza wartość pojazdu. Nietrafny jest także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie przepisów uchylonych. Przywołana przez skarżącego ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) wprowadziła na podstawie art. 13 g ust. 1 i 2 w załączniku nr 2 do niej nowe stawki kar pieniężnych za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu. Jak zasadnie podniósł organ do niniejszej sprawy nie odnosiły się przepisy wyżej wskazanej ustawy na podstawie art. 10, który do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, nakazywał stosowanie przepisów dotychczasowych.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania. W myśl art. 7 w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako organ administracji jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z ostatnim wskazanym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W rozpatrywanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dopuścił się naruszenia tych reguł procesowych, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji wydając pierwotną decyzję o nałożeniu kary pieniężnej oparł się wyłącznie o protokół sporządzony z zatrzymania i kontroli pojazdu.

Zasady sporządzania protokołu reguluje przepis art. 67 k.p.a., który określa wymogi stawiane protokołowi sporządzanemu przez organ. Protokół powinien być podpisany. Stanowi o tym art. 68 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu (drugie zdanie), odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole.

Protokół znajdujący się w sprawie nie został podpisany przez kierowcę, w protokole brak adnotacji o przyczynie odmowy podpisu, jak również brak adnotacji osób kontrolujących potwierdzających, iż kierowca został poinformowany o zasadach przejeżdżania przez pomost wagi oraz o przysługujących kierowcy prawach.

Na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, wskazanie w decyzji faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu.

Organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uzyskał oświadczenie zawarte w "Notatce służbowej", złożone przez jednego z inspektorów, którzy kontrolowali pojazd. Inspektor nie potwierdził w sposób jednoznaczny, że kontrolowany kierowca był pouczony o sposobie najeżdżania i prędkości przejazdu przez wagę, oświadczenie wskazuje o zatrzymywaniu się "każdego samochodu" przed przejazdem na wagę, informowaniu "każdego kierowcy" o możliwości sprawdzenia numeru fabrycznego wagi. Wbrew stwierdzeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji złożone oświadczenie jest jedynym oświadczeniem, w aktach sprawy brak oświadczenia drugiej osoby przeprowadzającej ważenie. Strona nie była informowana o tym dowodzie w sprawie, kierowca pojazdu nie został przesłuchany w charakterze świadka, organ nie uzasadnił, dlaczego dał wiarę inspektorowi a nie stronie, która twierdziła, iż kierowca nie był informowany ani o technice ważenia ani o przysługujących mu prawach. Uznanie za mało wiarygodne twierdzenie strony o zarzutach wobec przeprowadzonej kontroli tylko dlatego, że zostały podniesione dopiero we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy czyni dokonaną ocenę organu za dowolną. Wbrew twierdzeniu organu zawartemu w odpowiedzi na skargę, w aktach sprawy nadesłanych Sądowi brak jest odpisu legalizacji wagi oraz protokołu z badania pochylenia terenu. Brak tych dokumentów uniemożliwia Sądowi zbadanie podnoszonych w skardze zarzutów co do prawidłowości wyników pomiarów.

W związku z powyższym Sąd uznał, że organ dopuścił się obrazy wskazanych powyżej przepisów procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie dwóch decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 wyżej powołanej ustawy.