Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1108/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 5
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. B., S. B. i J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 4 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2009r., znak [...]działając na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 i art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednol. tekst Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z p. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S.B. od decyzji Nr [...] Starosty N. z dnia [...] marca 2009 r., znak [...] , utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżoną odwołaniem decyzją, po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty N. Nr [...] z dnia 23 października 2008 r., znak[...] , o zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S.B. pozwolenia na budowę budynku hodowlanego ze zbiornikami szczelnymi na wodę gnojową, gnojówkę oraz ścieki bytowe wraz z budową płyty gnojowej na działce nr [...] w N. , a także po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., Starosta N. uchylił tę decyzję własną na podstawie art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. oraz odmówił S.B. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla tej inwestycji.

Orzekając w ten sposób Wojewoda i wskazał, że 1 grudnia 2008 r. W.B. (osoba nie będąca stroną w mniejszym postępowaniu) dostarczył do organu pierwszej instancji kserokopie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N, z dnia [...] grudnia 2006 r. i [...] lutego 2007 r., które zostały podjęte w trybie art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w stosunku do obiektów budowlanych usytuowanych na terenie działki nr [...] w N. , będącej przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Starosty N. Nr [...] z dnia [...] października 2008 r., znak [...]. Równocześnie złożył on wniosek o ponowne sprawdzenie dokumentacji przedłożonej przez S.B. w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Na okoliczność powyższego sporządzona została stosowna notatka służbowa.

W konsekwencji tego zdarzenia, pismem z dnia 1 grudnia 2008r. Starostwo Powiatowe w N. zwróciło się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. - Powiat N. o udzielenie informacji, czy powołane wyżej decyzje stały się ostateczne i podlegają wykonaniu, oraz czy nakazy wynikające z tych decyzji zostały przez zobowiązanego wykonane.

W odpowiedzi na to pismo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował Starostwo, że działając w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane orzekł nakaz rozbiórki w stosunku do 5 obiektów (lub części obiektów) zrealizowanych na działce nr [...] w N. z naruszeniem przepisów (samowolnie). Wszystkie orzeczenia nakazujące rozbiórkę tych obiektów zostały zaskarżone w trybie odwoławczym i sprawy pozostają obecnie w toku postępowania instancyjnego. Stwierdził też, że nie posiada informacji o wykonaniu przez zobowiązanego któregokolwiek z nakazów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że w sprawie zakończonej powołaną wyżej decyzją Starosty z dnia 23 października 2008 r., znak [...] , zaistniało naruszenie przepisu art. 35 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, iż właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Zasygnalizował też zaistniałą obrazę § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a to w związku z zatwierdzeniem projektu zagospodarowania działki dla przedmiotowej inwestycji na nieaktualnej mapie, gdzie brak obiektów stanowiących przedmiot postępowania przed organem nadzoru budowlanego.

Wojewoda wskazał dalej, że fakty, o których mowa wyżej nie były znane organowi administracji architektoniczno-budowlanej właściwemu do rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, zaś mogły mieć istotny wpływ na jego ocenę. Wobec treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydal decyzję - podjęcie przez Starostę N. postanowienia z dnia [...] stycznia 2009r., znak [...]o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego jego ostateczną decyzją Nr [...] z dnia 23 października 2008 r., znak[...] , należy uznać za w pełni uzasadnione.

Po wznowieni postępowania inwestor S.B. zgłosił szereg zastrzeżeń i uwag do sprawy.

W konsekwencji, decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., znak [...], Starosta N. uchylił własną decyzję o pozwoleniu na budowę, oraz działając na podstawie art. 35 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, odmówił S.B. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku hodowlanego ze zbiornikami szczelnymi na wodę gnojową, gnojówkę oraz ścieki bytowe wraz z budową płyty gnojowej na działce nr [...] w N.

Wojewoda zaznaczył, że działając w trybie odwoławczym, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Z tego względu przeprowadził analizę akt przedstawionych przez ten organ i dokonał oceny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do obowiązującego stanu prawnego, zebranego materiału dowodowego oraz zarzutów zawartych w odwołaniu. Uznając już wyżej zasadność przesłanek do wznowienia w pierwszej instancji postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty N. Nr [... z dnia 23 października 2008 r., stwierdził także prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu wznowionym.

Zdaniem organu odwoławczego, konsekwencje, o których mowa w art. 35 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, wiążą organy administracji architektoniczno-budowlanej z dniem podjęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stosownego orzeczenia . Skoro ustawodawca nie wiąże działania powyższego przepisu z postępowaniem instancyjnym jak np. w art. 28 ustawy – Prawa budowlane - należy przyjąć, że już samo wydanie orzeczenia przez właściwy organ w trybie art. 48 spełnia przesłanki do stosowania w art. 35 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, związanych z rozpatrywaniem wniosków o udzielenie pozwolenia na budowę na terenie , na którym znajduje się obiekt objęty takim orzeczeniem. Przepis art. 35 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane nie wiąże też kwestii, których dotyczy z osobą inwestora. Nie ma w tym przypadku jakiegokolwiek znaczenia, kto zrealizował dany obiekt budowlany. Przepis dotyczy wyłącznie obszaru (działki), tj. miejsca usytuowania obiektu objętego nakazem rozbiórki i obiektu projektowanego. Tak więc orzeczenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nakazu rozbiórki 5 obiektów budowlanych ( lub ich części), znajdujących się na działce nr [...] w N. , zobowiązuje do rozstrzygnięcia wniosku inwestora o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji na tej działce jak w podjętej w trybie wznowieniowym , obecnie zaskarżonej decyzji.

Kolejna przesłanka sygnalizowana w powołanym wyżej piśmie Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego, dotycząca aktualności mapy geodezyjnej do celów projektowych, jest w tym wypadku mniej istotna, jako że usterka ta w postępowaniu zwyczajnym związanym z zatwierdzeniem w pierwszej instancji projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę mogła być naprawiona w trybie, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane. Wskazana wada w pełni uzasadnia wznowienie postępowania, niemniej nie jest przesądzająca dla ponownej oceny wniosku inwestora. To jednoznaczność ustaleń wynikających z treści art. 35 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane wyklucza inne rozpatrzenie sprawy niż zgodnie z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji. Stąd też było bezcelowym podejmowanie w postępowaniu wznowieniowym jakichkolwiek czynności zmierzających do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym.

Wojewoda wskazał dalej na zaistniały błąd w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, gdzie organ pierwszej instancji nie podał konkretnego przepisu prawa materialnego legitymującego do podjecie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy jakie wydał, tj. art. 35 ust. 3 i ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. W świetle treści uzasadnienia decyzji - gdzie wskazano odnośny przepis - należy stwierdzić, że błąd ten nie miał wpływu na zrozumienie intencji organu, jak i treści samego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego kwestii Wojewoda wyjaśnił, że zarzuty pod adresem służb Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogą być przedmiotem oceny ze strony organów administracji architektoniczno-budowlanej. Artykuł 35 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane stanowi o konsekwencji orzeczenia nakazu rozbiórki na określonej działce, nie wiążąc ich z osobą inwestora, czy też właściciela. Nie jest więc istotnym w sprawie oceny wniosku o pozwolenie na budowę w takim przypadku fakt, że inwestorem obiektów objętych postępowaniem w trybie art. 48 prawa budowlanego są inne osoby (współwłaściciele działki), a nie sam wnioskodawca. Podobnie należy ocenić kwestie nazewnictwa związane z przedmiotowym obiektem. Przesłanki, jaki stanowią podstawę zaskarżonej obecnie decyzji w żaden sposób nie dotyczą funkcji obiektu, tym bardziej jego nazwy, choć istotnie - co podnosi skarżący - przedmiotem projektowanej inwestycji jest obiekt o funkcji inwentarskiej. Skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji, że ten w dacie rozpatrywania jego wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę wiedział o orzeczonych nakazach rozbiórki, co w jego ocenie wynika z faktu otrzymania "do wiadomości" stosownych decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a co w efekcie eliminuje przesłankę do podjęcia postępowania wznowieniowego w przyjętym trybie. Zarzut ten Wojewoda uznała za bezzasadny, gdyż z faktu podjęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji w trybie art. 48 prawa budowlanego nie wynika czy orzeczenie to zostało wykonane przed datą złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Otrzymanie decyzji do wiadomości na rok lub dwa lata przed rozpatrywaniem wniosku o pozwolenie na budowę wymaga jednoznacznego wyjaśnienia kwestii, o której mowa wyżej. Natomiast pominięcie przez inwestora w jego wniosku informacji o niewykonaniu orzeczonego obowiązku (projekt zagospodarowania działki dla potrzeb projektowanej inwestycji winien odzwierciedlać wszystkie obiekty istniejące na działce, ze wskazaniem ich sytuacji formalno-prawnej) rodzi skutki, jak w niniejszej sprawie. Odpowiedzialność za nierzetelność przedstawionego do zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki obciąża bezpośrednio i wyłącznie inwestora. Dla Starosty , działającego jako właściwy organ pierwszej instancji w sprawie rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, jedynym dowodem w zakresie warunków usytuowania projektowanego obiektu jest mapa geodezyjna opracowana przez uprawnioną jednostkę wykonawstwa geodezyjnego, posiadająca klauzulę Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości jakiejkolwiek weryfikacji treści map, o których mowa w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno-budowlanej.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2009 r., znak[...] , S.B. zarzucał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący wskazywał, że zastrzeżenia wzbudza wznowienie postępowania z urzędu, skoro takie wznowienie jest tylko uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu. Nadto, brak było przesłanek wzruszenia decyzji albowiem Starosta posiadał stosowne dokumenty odnośnie czynności podejmowanych w stosunku do właścicieli działki [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. w latach 2006 i 2007, z kolej zaś o czynnościach czynnościach podejmowanych w sprawie o pozwolenie na budowę był informowany Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego.

Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie okoliczności uznane za nowe były znane aż dwóm organom w czasie prowadzenia przez ponad dwa miesiące czynności zakończonych wydanie pozwolenia na budowę w formie decyzji ostatecznej. Natomiast fakt nierzetelnej analizy akt sprawy ujawniony po wydaniu decyzji ostatecznej nie oznacza, ze okoliczność wadliwie ustalona, a wynikająca z posiadanego przez organ materiału dowodowego nie może być traktowana jako nie znana, pozwalająca na wznowienie postępowania administracyjnego. Błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym, co brak wiedzy o tej okoliczności.

S.B. podnosił, że z konstrukcji decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż wiadomo mu było o orzeczonych nakazach rozbiórki na działce [...] w N. , ale że nie były one prawomocne dlatego zgodnie z prawem wydał decyzję Nr [...]. Natomiast w decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Nr[...] , znak[...] , Starosta N. jako uzasadnienie uchylenia poprzedniej decyzji podaje fakt uostatecznienia się jednej z decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu na działce [...] w N. . Organowi pierwszej instancji był przecież jednak znany fakt o orzeczeniu rozbiórek na tej działce, w czasie gdy wydał decyzję o pozwoleniu na budowę Nr [...] .

Skarżący podkreślał dalej, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2009 r .Nr [...] organ nie miał prawa do stwierdzenia faktu, jakoby w jedna decyzji nadzoru budowlanego, nakazująca rozbiórkę stała się ostateczna. Decyzja ta się nie uprawomocniła się w związku z postanowieniem z dnia 12 marca 2009 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. znak ;[...] , które z urzędu wstrzymuje wykonanie własnej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. znak, [...], utrzymującej w mocy decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - Powiat N. z dnia [...] grudni 2006 r., znak [...]. Natomiast organ drugiej instancji w swojej decyzji tego faktu w ogóle nie uwzględnił, jednocześnie nie ustosunkowując się do odwołania.

S.B. podnosił następnie, że postanowienie o wznowieniu postępowania zapadło zbyt późno. Jego zdaniem, postępowanie powinno być wznowione na wniosek strony, tj. organu nadzoru budowlanego. Ponadto, wszczęte postępowanie w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu do złożenia wniosku, godzi w zasadę trwałości decyzji ostatecznych i stanowi rażące naruszenie prawa. W związku z tym postanowienie z dnia 23 stycznia 2009r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Posłużono się niewłaściwym trybem wzruszenia decyzji tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ bardziej właściwy by był tryb art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze wskazaniem w uzasadnieniu, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego zachodzi pytanie, jak decyzja nieprawomocna może rodzić skutki w formie uchylenia decyzji ostatecznej.

Skarżący zakwestionował również rozszerzającą interpretację zapisu art. 35 § 1 pkt. 5 Prawa budowlanego, który ustawodawca prowadził w celu zapobieżenia legalizacji samowoli budowlanych. W przedmiotowym przypadku nie mamy do czynienia z próba legalizacji samowoli budowlanej, ponieważ przed wydaniem decyzji pozwolenia na budowę. S.B. nie prowadził żadnych prac budowlanych związanych z rozpoczęciem robót budowlanych polegających na budowie budynku hodowlanego ze zbiornikami szczelnymi na wodę gnojową, gnojówkę oraz ścieki socjalno-bytowe wraz z płytą gnojową na działce nr [...] w N i po uzyskaniu pozwolenia na budowę również żadnych prac budowlanych nie podjął. Także Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - Powiat N. prowadzi żadnych czynności w związku z takimi pracami. Biorąc powyższe pod uwagę całkowicie bezprawnym działaniem jest uchylenie pozwolenia na budowę, ponieważ art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego nie został naruszony.

W związku z tym całkowicie bezprawnym działaniem jest powoływanie się na art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego . Inne nieprawomocne decyzje w sprawie orzeczonych rozbiórek nie mogą rodzić negatywnych skutków prawnych przed ich uprawomocnieniem i nawet w taki przypadku zostaną wykonane w czasie postępowania egzekucyjnego, ponieważ nie mają żadnego związku z pozwoleniem na budowę.

Co do oceny aktualności mapy geodezyjnej stanowiącej podstawę opracowania projektu zagospodarowania działki dla przedmiotowej inwestycji skarżący wskazywał, że skoro kwestia ta została podniesiona przez organ nadzoru budowlanego, to należało jego informację traktować jako wniosek uprawnionej strony, natomiast nie można było wznawiać postępowania z urzędu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wiósł o jej oddalenie, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W dniu 12 października 2010r. postanowieniem sygn. akt II SA/Kr 980/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe wobec śmierci skarżącego S.B

Postanowieniem z dnia 27 lipca 2012r., sygn. akt II SA/Kr 980/10, zawieszone postępowanie sądowe zostało podjęte z udziałem M.B. S.B i J.B następców prawnych zmarłego skarżącego S.B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych

w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Organy administracji publicznej uznały w sprawie niniejszej za uzasadnione wznowienie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Starosty N Nr [...]dnia 23 października 2008 r., znak [...]przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

Następnie, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, została wydana decyzja o uchyleniu powyższej decyzji oraz o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W zakresie prawa materialnego decyzja Nr [...] Starosty N. z dnia [...] marca 2009 r., znak [...] , nawiązuje do regulacji z art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej oznaczona jako Pb), w myśl którego właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki.

Analogiczne rozstrzygnięci sprawy uznał za uzasadnione organ odwoławczy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane przedwcześnie wobec uchybienia przepisom art. 7 k.p.a. i art. 77 §1 k.p.a., z także z naruszeniem art. 35 ust. 5 Pb

Organy administracji publicznej uznały, że w sprawie ujawniły się nowe okoliczności faktyczne, względnie nowe dowody, które nie były znane Staroście N. w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z ich uzasadnienia wynika, że za takie okoliczności, względnie dowody, uznano fakt wydania pięciu decyzji o nakazie rozbiórki, dotyczących różnych obiektów na terenie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę, nieaktualność mapy geodezyjnej stanowiącej podstawę opracowania projektu zagospodarowania działki dla przedmiotowej inwestycji oraz brak uwidocznienia na projekcie zagospodarowania terenu wszystkich obiektów budowlanych, które się na nim znajdowały. Tej ostatniej okoliczności organ pierwszej instancji nie eksponuje w uzasadnieniu wydanej decyzji, ale o niej wspomina. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyłącznie trzecia okoliczność, tj. brak naniesienia na projekt zagospodarowania działki wszystkich istniejących na niej obiektów budowlanych, bez względu na ich status prawny, stanowi w stanie faktycznym sprawy realizację przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie sposób się zgodzić natomiast ze stanowiskiem organów administracji publicznej co do uznania za podstawę wznowienia orzeczonych nakazów rozbiórki oraz nieaktualności mapy geodezyjnej.

Trzeba zwrócić uwagę, że podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy zaistnieją łącznie wszystkie przesłanki, wymienione w tym przepisie. Po pierwsze, ujawnione muszą zostać nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody. Po wtóre, musiały one istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie administracyjne. Po trzecie zaś, dowody te bądź okoliczności nie mogły być znane organowi administracji publicznej, wydającemu decyzję. Brak realizacji którejkolwiek przesłanki uniemożliwia oparcie wznowienia tak z urzędu, jak i na wniosek.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy decyzje o nakazach rozbiórki, wydane przez właściwe organy nadzoru budowlanego, nie mogły ani stwierdzać nowych okoliczności, ani być uznane za nowe dowody w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Taką kwalifikację wyklucza bowiem fakt uprzedniego otrzymywania tych decyzji przez Starostę N. do wiadomości w latach 2006-2007, sygnalizowany w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - Powiat N. z dnia 9 stycznia 2009 r. ( k.[...]), niekwestionowany przez organ pierwszej instancji, skarżącego, czy Wojewodę Fakt doręczania przez W.B. organowi administracji architektoniczno-budowlanej ponownie do wiadomości decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r., znak [...] oraz z dnia 1 lutego 2007r., znak [...], zawierających nakaz rozbiórki obiektów zlokalizowanych na działce nr [...] w N. [...]akt organu pierwszej instancji) nie ma tu znaczenia prawnego. Zarówno te decyzje, jak i inne wymienione w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. - Powiat N. z dnia 9 stycznia 2009 r. istniały w dacie wydania decyzji nr [...] z dnia 23 października 2008 r., znak [...], a więc fakt ich wydania był Staroście N. wiadomy. Okoliczność "ujawnienia" decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. - Powiat N. nie dawała zatem podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, zaś prezentowana w kontrolowanych decyzjach podejście stanowi o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Nie można również uznać, że okolicznością nieznaną organowi administracji architektoniczno – budowlanej wydającemu decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę była nieaktualność mapy geodezyjnej, na które sporządzono projekt zagospodarowania działki, skoro już ówcześnie była ona opatrzona pieczęcią Starosty N. i datą o aktualizacji na dzień 22 lutego 2005 r. Taki właśnie dokument podlegał już zatem ocenie jako element materiału dowodowego w sprawie o pozwolenie na budowę. Niedostrzeżenie braku aktualności mapy stanowiło uchybienie w toku postępowania administracyjnego, nie tworzy jednak przesłanki do jego wznowienia, ponieważ dowód ten był organowi znany ( podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 marca 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 21/04, Lex Omega nr 189037). Również w tym zakresie organy administracji publicznej błędnie uznały ten dowód za nowy i nie znany w chwili wydawania pozwolenia na budowę, czym naruszyły art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Odmiennie jednak należy ocenić kwestię nieuwidocznienia na projekcie zagospodarowania działki będącego elementem projektu budowlanego, jak również w opisie technicznym ( pkt 3. Opis stanu istniejącego) wszystkich obiektów budowlanych, które faktycznie na niej się znajdowały. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Pb, projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. W niniejszej sprawie na projekcie zagospodarowania działki oraz opisie stanu istniejącego nie uwidoczniono obiektów lub części takich obiektów, które – zgodnie z nieostatecznymi wówczas decyzjami organów nadzoru budowlanego – miały podlegać rozbiórce. Wskazać należy, że o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu stanowi element materiału sprawy i jako cześć projektu budowlanego –podlega zatwierdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, o tyle organ ten nie posiada obowiązku weryfikacji, czy autor projektu sporządził go rzetelnie i zgodnie ze stanem faktycznym oraz prawnym, o ile powyższe nie jest przedmiotem zarzutów zgłaszanych w toku postępowania. W wypadku braku informacji o istnieniu obiektów budowlanych innych, niż przedstawione na projekcie zagospodarowania, organ mógł nie posiadać wiedzy o tym, że projekt ten został sporządzony nierzetelnie, w sposób nie oddający stanu rzeczywistego, pozostając np. w przekonaniu o wykonaniu nakazu rozbiórki. Okoliczność ta była zaś w sprawie istotna z uwagi na treść art. 35 ust. 5 Pb, o czym mowa w dalszej części uzasadnienia. Nierzetelne sporządzenie projektu zagospodarowania działki, które nie było organowi znane przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie administracyjne, stanowiło zatem w niniejszej sprawie podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organy administracji publicznej miały podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Starosty N. nr [...] z dnia [...] października 2008 r., znak:[...]. Jednakże faktyczna podstawa wznowienia została w nieprawidłowy sposób zakreślona zbyt szeroko, poprzez uwzględnienie jako nowych okoliczności faktów wydania decyzji o nakazach rozbiórki oraz nieaktualności mapy geodezyjnej, do czego w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw. W istocie bowiem wznowienie postępowania, w świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadniało jedynie przedłożenie przez inwestora w postępowaniu o pozwolenie na budowę nierzetelnego planu zagospodarowania działki. Wznowienie postępowania, aczkolwiek z częściowo błędnym uzasadnieniem, odpowiadało zatem przepisom prawa.

Nie budzi przy tym zastrzeżeń wszczęcie postępowania z urzędu, skoro bodźcem do analizy wystąpienie przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego była sygnalizacji istnienie ku temu podstaw przez podmiot nie mające przymiotu strony w przedmiotowej sprawie po myśli art. 28 ust. 2 Pb w zw. z art. 3 pkt 20 Pb, tj. W.B. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. - Powiat N. . Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy zaś rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ administracji publicznej, który wznowił postępowanie, rozpatruje sprawę ponownie i po jej rozpatrzeniu wydaje jedną z decyzji, wymienionych w art. 151 k.p.a. Jednakże w tym wypadku winien ustalić stan faktyczny na dzień, w którym wydawana była decyzja pierwotna, tj. w sprawie niniejszej na datę 23 października 2008 r. Może to oczywiście uczynić z wykorzystaniem "nowych", tj. nieznanych mu wcześniej okoliczności lub dowodów. Natomiast poza zakresem rozpatrzenia pozostają te zdarzenia faktyczne oraz prawne, które miały miejsce już po wydaniu pierwotnego aktu administracyjnego.

W powiązaniu z tą zasadą ocenić należy zastosowanie przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie przepisu art. 35 ust. 5 Pb, w myśl którego – jak już wskazano- właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki.

Powyższa regulacja budzi wątpliwości zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie prawa administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie, rozpoznającym niniejszą sprawę podziela jednak taką interpretację art. 35 ust. 5 Pp, zgodnie z którą odnosi się on jedynie do tych terenów, na których znajduje się obiekt budowlany objęty ostateczną decyzję o jego rozbiórce (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 maja 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1026/04, Lex Omega nr 841966). Pogląd ten jest akceptowany również w nauce prawa (zob. Z. Niewiadomski, T. Asman, J. Dessoulavy-Śliwiński, E. Janiszewska-Kuropatwa, A. Plucińska-Filipowicz, Prawo budowlane. Komentarz. Uwagi do art. 35, numer brzegowy 8). Nie jest bowiem zasadne przyjęcie, aby nieostateczna decyzja o nakazie rozbiórki, która może nigdy nie podlegać wykonaniu i która nie nakłada jeszcze na inwestora żadnego obowiązku tamowała wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, który miałby być zlokalizowany na tej samej działce. Należy zatem przyjąć, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie miały podstaw, aby w wyniku wznowienia postępowania uchylić własną decyzję i odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę w oparciu o treść art. 35 ust. 5 Pb skoro w dacie wydawania decyzji pierwotnej, czyli w dniu 23 października 2008 r., żadna z decyzji o nakazie rozbiórki powoływanych w kontrolowanych decyzjach, dotyczących działki nr [...] w N. nie posiadała waloru ostateczności, co wynika także z twierdzeń zawartych na ostatniej stronie odwołania. Fakt uostatecznienia się decyzji nadzoru budowlanego w czasie późniejszym, po wydaniu decyzji pierwotnej, nie mógł być już uwzględniony przez organy orzekające w warunkach wznowionego postępowania. Nie mogły one zatem na tej podstawie odmówić wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Tym samym doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 5 Pb . Z tego powodu zarówno zaskarżona decyzja Wojewody , jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu.

Nie jest jednak tak, że w związku z zasadnym wznowieniem postępowania organy architektoniczno-budowlane nie były upoważnione do uchylenia pierwotnej decyzji oraz odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W tym przypadku, po ustaleniu gdzie zlokalizowane są obiekty budowlane objęte wydanymi decyzjami o nakazie rozbiórki, a także wyjaśnieniu, które z tych decyzji stały się ostateczne ( organ pierwszej instancji wymienia tylko jedna taką decyzję), należało ustalić czy projekty budowlany nie zmierza do legalizacji takich obiektów, a jeżeli nie, to czy od strony technicznej jest możliwa realizacja robót budowlanych, których dotyczy wniosek o pozwolenia na budowę bez jakiegokolwiek powiązania z obiektami podlegającymi rozbiórce - względnie taką ich częścią, albo czy realizacja tych robót budowlanych nie uniemożliwi wykonania nakazu rozbiórki. Tych okoliczności jednak nie wyjaśniono, co nakazuje uznać, że obie kontrolowane decyzje wydano z naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 §1 k.p.a.

Niektóre rozważania są częściowo zbieżne z argumentami podniesionymi w skardze, pozostałe zaś wskazują na bezzasadność niektórych zarzutów. Odnosząc się do innych zarzutów skargi należy wskazać te, które nie zostały omówione, zaś nie zasługują one na uwzględnienie.

Nie miał racji skarżący o ile uznawał wznowienie postępowania z urzędu za działanie nadzwyczajne, możliwe w szczególnych okolicznościach. Pomijając wyłączenia, przewidziane w art. 147 k.p.a., a dotyczące podstaw wznowienia, które mogą być uwzględnione jedynie na wniosek strony, przepisy prawa nie przewidują, aby któryś ze sposobów wznowienia postępowania administracyjnego, tj. wznowienie na wniosek strony i wznowienie z urzędu był trybem nadrzędnym wobec drugiego. Oba z nich są równoważne i organ administracji publicznej dostrzegając podstawy do wznowienia postępowania nie jest obligowany do oczekiwania na wniosek strony, chyba że chodzi o podstawy wznowienia, wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a.

Nie można się również zgodzić z tym, jakoby w niniejszej sytuacji właściwym trybem weryfikacji decyzji ostatecznej było postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kodeks nie przewiduje konkurencji obu trybów weryfikacji decyzji. Wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności opierają się na dwóch różnych, rozłącznych katalogach przesłanek. Uchybienia, dające podstawę do wznowienia postępowania, nie mogą być jednocześnie uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. wyroku, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c "p.p.s.a. Podstawę do uchylenie kontrolowanych decyzji stanowi bowiem zarówno stwierdzenie naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rzeczą organów administracji architektoniczno-budowlanej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.