Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 621/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 4 pkt 1, art. 40
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Molczyk WSA Maria Zawadzka Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 sprawy ze skargi A Spółka Akcyjna Oddział w Polsce w W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 3 marca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 11, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn., Dz. U z 2013 r., poz. 260 ze zm., zwanej dalej ustawą o drogach publicznych), § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] 2008 r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu na terenie Miasta T (Dz. Urz. Woj. Nr 807, poz. 5844), utrzymało w mocy decyzję Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014r., znak: [...], zezwalającą A Spółce Akcyjnej Oddział w Polsce w W na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - ulicy K w T (działek nr: [...] i [...] obręb [...] oraz działki nr [...] obręb [...]) w celu wykonania robót, tj. rozbiórki wiaduktu kolejowego w pasie drogowym drogi powiatowej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Wnioskiem z dnia 8 stycznia 2014 r. A Spółka Akcyjna Oddział w Polsce w W (dalej jako Spółka) wystąpiła do Prezydenta Miasta o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (ulicy K w T) na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w okresie od 8 stycznia 2014 r. do 15 marca 2014 r., według załączonego harmonogramu. We wniosku tym wskazano, że zajęcie pasa drogowego ma nastąpić celem rozbiórki wiaduktu kolejowego. Do wniosku załączono decyzję Nr [...] Wojewody z dnia [...] 2013 r., udzielającą B S.A. w W, pozwolenia na rozbiórkę m.in. wiaduktu kolejowego w km 77,085 (nad ulicą K).

W rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją Nr [...] z dnia [...] 2014 r., znak: [...] Prezydent Miasta zezwolił A Spółce Akcyjnej Oddział w Polsce w W, na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - ulicy K w T (działek nr: [...], [...] obręb [...] oraz działki nr [...] obręb [...]) w celu wykonania robót, tj. rozbiórki wiaduktu kolejowego w pasie drogowym drogi powiatowej, co do wykazanej w decyzji powierzchni oraz terminów zajęcia, podzielonych zgodnie z wnioskiem, na cztery czasokresy. W pkt 5 decyzji wskazano, że za zajęcie pasa drogowego wnioskodawca winien dokonać opłaty w łącznej wysokości 78.228,00 zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od decyzji tej odwołanie złożyła A S. A. Oddział w Polsce w W, zarzucając naruszenie art. 40 ustawy o drogach publicznych. Spółka podniosła, że decyzja została wydana w sprawie zajęcia pasa drogowego na cele związane z budową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, które jak wynika z art. 40 ust. 1 ww. ustawy, nie wymagają zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem strony odwołującej, rozbiórka wiaduktu kolejowego nad ulicą K jest jednym z etapów inwestycji "Zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych na linii kolejowej K - M - granica państwa, na odcinku B - T w km 61,300 – 80,200, w ramach projektu modernizacji linii kolejowej na odcinku K - R, której inwestorem jest B S.A. i które w znacznej części finansowane są przez Unię Europejską ze środków Funduszu Spójności w ramach programu operacyjnego Infrastruktura i Środowisko.

Odwołanie to uzupełnione następnie zostało pismem z 21 lutego 2014 r., do którego załączono kserokopię decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na przebudowę linii kolejowej na stacji T w km B 76,200 - 80,200.

Opisaną na wstępie, kwestionowaną skargą, decyzją z dnia 3 marca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Na wstępie uzasadnienia ww. decyzji, działające jako organ odwoławczy SKO przywołało podstawy prawne rozstrzygnięcia organu I instancji, po czym stwierdziło, że nie budzi wątpliwości, że objęte wnioskiem A. S. A. Oddział w Polsce w W zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej (ulicy K w T), nastąpić ma - jak wskazano we wniosku - celem "rozbiórki wiaduktu kolejowego", a więc "na cele niezwiązane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg" (w rozumieniu definicji legalnej drogi sformułowanej w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Wiadukt kolejowy, bezspornie stanowi element nie drogi publicznej, a drogi kolejowej, o której mowa w art. 4 pkt 1a ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 1594).

Wobec argumentów zawartych w odwołaniu, że w ramach modernizacji linii kolejowej na odcinku K - R, której inwestorem jest B S.A. zostanie przebudowana część ulicy K, Kolegium wyjaśniło, że powyższy obowiązek wynika z art. 28 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym, to do zarządów kolei należy przebudowa skrzyżowań dróg publicznych z torami kolejowymi w różnych poziomach w razie budowy nowej lub zmiany trasy istniejącej linii kolejowej, zwiększenia ilości torów, elektryfikacji linii, czy zwiększenia szybkości ruchu pociągów, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanym przypadku.

W skardze na powyższą decyzję do WSA w Krakowie A S.A. Oddział w Polsce w W wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a.

W ocenie skarżącej, zajęcie pasa drogowego miało ścisły związek z przebudową drogi publicznej, bowiem inwestor – B S.A. nie prowadziłby prac rozbiórkowych wiaduktu, gdyby ich następstwem nie miały być dalsze roboty budowlane związane z przebudową ulicy K. Samo rozebranie wiaduktu nie miałoby sensu, bowiem ograniczałoby jedynie przepustowość istniejącej linii kolejowej.

Ponadto skarżąca Spółka podniosła, że organ administracji naruszył przepis art. 61a § 1 k.p.a. W sytuacji, w której wnioskodawcą w niniejszej sprawie był wykonawca, a nie inwestor – jako jedyny posiadający interes prawny w sprawie – obowiązkiem organu było wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Skarżąca Spółka wniosła także o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność ustalenia, czy rozbiórka wiaduktu, w odniesieniu do której wydana została decyzja, wpłynęła na parametry ulicy K w T, w szczególności na wysokość oraz szerokość skrajni tej drogi publicznej, oraz czy możliwe jest dokonanie przebudowy ul. K w sposób zgodny z decyzją Prezydenta Miasta nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 24 października 2012 r. bez rozbiórki wiaduktu nad tą ulicą.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącej Spółki cofnął wniosek dowodowy zawarty w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skargę należało oddalić, bowiem nie zawierała uzasadnionych podstaw.

Skarżąca Spółka kwestionowała kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzję o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, podnosząc w pierwszej kolejności, że organy administracji niezasadnie przyjęły brak związku przyczynowego między rozbiórką wiaduktu a przebudową drogi, co skutkowało – jej zdaniem – wydaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cel niezwiązany z budową dróg i ustaleniem opłaty. Ponadto, w ocenie Spółki, jedynie inwestor jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zatem organy winny były wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, skoro skarżąca jest wykonawcą, a nie inwestorem.

Ustalony w sprawie stan faktyczny uznał Sąd za bezsporny. W szczególności za udowodnione należało uznać, że wniosek o zajęcie pasa drogowego został złożony w dniu 8 stycznia 2014 r. przez skarżącą Spółkę. Ponadto strony sporu nie kwestionują, że celem zajęcia pasa, ujawnionym w treści wniosku i zgodnym z rzeczywistością, była rozbiórka wiaduktu kolejowego.

Organy administracji dokonały prawidłowej subsumcji stanu faktycznego do właściwych przepisów prawa, a tok postępowania wyjaśniającego oraz motywy rozstrzygnięcia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Stąd zarzuty naruszenia przepisów postępowania – artykułów 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 uznał Sąd za nieusprawiedliwione.

W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a., w którym określono zasadę informowania stron i innych uczestników postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustanowienie praw i obowiązków tych podmiotów, uznać należało, że jest on niezasadny. Obowiązek organów administracji informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych nie może się sprowadzać do porad prawnych, czy instruowania o wyborze optymalnego sposobu postępowania strony, a do tego sprowadzałby się w tym przypadku, w ocenie Sądu, postulat skarżącej Spółki informowania jej o skutkach decyzji z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Konsekwencje wydania decyzji z art. 40 ust. 1 ww. ustawy wynikają bowiem z obowiązujących przepisów (ust. 3 art. 40 ww. ustawy) i informowanie o nich stron nie może być utożsamiane z obowiązkiem wypływających z określonej w art. 9 k.p.a. zasady informowania stron i uczestników postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych.

Także zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest gołosłowny. Naruszenie postanowień tego przepisu nie następuje, gdy organ nie zawiadomił strony przed wydaniem decyzji o zebraniu całego materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wtedy, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych i, że ich nie przeprowadzenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego jednakże skarżąca Spółka nie wykazała. Zdaniem Sądu nie mogło się to wiązać także z żądaniem skarżącej Spółki, któremu nie zadośćuczynił organ, by przeprowadził on rozprawę administracyjną. Przypomnieć bowiem należy, że organ administracji postępowanie wyjaśniające prowadzi - co do zasady poza rozprawą, chyba, że zachodzą przesłanki przeprowadzenia rozprawy. Jeżeli jednak w ocenie organu rozprawa nie doprowadziłaby do uproszczenia i przyspieszenia postępowania, nie jest konieczna ze względu na ewentualny cel wychowawczy, a obowiązku jej przeprowadzenia nie przewiduje przepis prawa, postępowanie administracyjne może być przeprowadzone bez rozprawy, tak jak to miało miejsce w tej sprawie. Ustawodawca, co prawda, wskazuje na powinność przeprowadzenia rozprawy także w przypadkach, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, tj. gdy w sprawie biorą udział co najmniej dwie strony o sprzecznych interesach, które organ powinien uzgodnić (tak w E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 182). Z takim jednak przypadkiem nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Nie chodzi tu przecież o uzgodnienie interesów organu, reprezentującego władztwo administracyjne i indywidualnego podmiotu. Organ przeprowadza rozprawę, gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków i biegłych. Powinność ta nie jest równoznaczna z koniecznością przeprowadzenia rozprawy w każdym zatem przypadku przeprowadzenia wymienionych dowodów, gdyż jest to uzależnione jest od wyjaśnienia sprawy. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ zgromadził wyczerpujący materiał dowodowy poza rozprawą. Zarzut więc związany z nie przeprowadzeniem rozprawy jest nietrafny. Nie można również nie zauważyć w kontekście zarzucanego naruszenia przez organ art. 10 k.p.a., że skarżąca Spółka działa czynnie w toku postępowania wyjaśniającego, skoro złożyła pismo procesowe z dnia 21 lutego 2014 r. z załącznikami w postaci wskazanych w nim dokumentów (k. 11 akt administracyjnych organu odwoławczego).

Zgodzić się należy z orzekającymi organami, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zastosowanie winny znaleźć przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn., Dz. U z 2013 r., poz. 260 ze zm., zwanej dalej ustawą o drogach publicznych).

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

Stosownie zaś do treści art. 40 ust. 2 powołanej ustawy, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych

z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

Za tak uregulowane zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych).

Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, dołączonych do skargi, wniosku Spółki o wydanie zezwolenia wynika, że Spółka zamierzała zająć w trzech etapach odcinek pasa drogowego ulicy K (50% jezdni asfaltowej i 50% betonowego chodnika) w celu rozbiórki wiaduktu kolejowego. Z wniosku nie wynikał faktyczny sposób wykorzystania zajętego pasa drogowego poza wskazaniem, że jego celem jest rozbiórka budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Organ I instancji przyjął zatem, czemu dał wyraz w powołaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, że wniosek Spółki dotyczy zezwolenia w celu prowadzenia robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych), przy czym uznał te roboty za niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organu I instancji, podtrzymane zaskarżoną decyzją SKO, jest trafne. Nie sposób bowiem uznać za prawidłowe, by wiadukt kolejowy był częścią drogi, a jego rozbiórka stanowiła roboty budowlane związane z utrzymaniem bądź ochroną dróg.

Zgodnie z treścią art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych., przez "drogę" rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Wiadukt kolejowy, poprowadzony wprawdzie nad powierzchnią gruntu wydzielonego liniami granicznymi jako pas drogowy, oczywiście nie służy prowadzeniu ruchu drogowego, lecz jest elementem drogi kolejowej i wiąże się z organizacją ruchu kolejowego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm.).

Z tych względów uzasadnione było przyjęcie, że wnioskowane przez skarżącą Spółkę zajęcie pasa drogowego miało za cel prowadzenie robót niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, a zatem wymagało zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej oraz ustalenia opłaty z tym zajęciem związanej.

Powyższy wniosek znajduje także oparcie w treści dołączonej przez samą skarżącą do wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego decyzji Nr [...] Wojewody, znak: [...], z dnia [...] 2013 r. o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę, z której wynika, że rozbiórka wiaduktu kolejowego nad ulicą K w T następuje w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych na linii kolejowej K – M – granica państwa na odcinku B – T w km 61,300 – 80,200".

Nietrafne są przy tym argumenty, podniesione przez Spółkę w skardze, jakoby związek przebudowy linii kolejowej na stacji T z przebudową ul. K polegał na tym, że inwestor – B S.A. nie prowadziłby prac rozbiórkowych, gdyby ich następstwem nie miały być dalsze roboty budowlane związane z przebudową ulicy K.

Jak wynika choćby z dołączonej do akt administracyjnych sprawy decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] 2012 r., przedmiotem prowadzonej inwestycji jest przebudowa linii kolejowej, w ramach której zaplanowano rozbiórkę wiaduktu i przebudowę części ulicy K. Związek przyczynowo - skutkowy jest zatem zgoła odmienny od sugerowanego przez Spółkę: likwidacja wiaduktu w ramach powołanej inwestycji wymusza na inwestorze przebudowę ulicy K, natomiast celem, do którego prowadzić ma rozbiórka wiaduktu nie jest remont tej drogi publicznej, skoro zadanie inwestycyjne w ogólności dotyczy przebudowy linii kolejowej.

Ponadto, z treści powoływanego w skardze przez Spółkę art. 28 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych wynika jedynie, że do zarządu kolei należy budowa skrzyżowań dróg z torami kolejowymi w różnych poziomach w razie budowy nowej lub zmiany trasy istniejącej linii kolejowej, zwiększenia ilości torów, elektryfikacji linii, zwiększenia szybkości lub częstotliwości ruchu pociągów. Przepis ten ma charakter normy kompetencyjnej, wskazującej podmiot, do którego właściwości należy utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi. Takie sformułowanie przepisu nie upoważnia jednakże do wniosku, że w ramach budowy skrzyżowań dróg z torami kolejowymi zarządca kolei z mocy ustawy ma obowiązek prowadzenia działań mających na celu utrzymanie bądź ochronę dróg.

Niezależnie jednak od powyższych rozważań powtórzyć trzeba z naciskiem, że sama czynność przeprowadzenia robót budowlanych rozbiórki wiaduktu nie jest związana z utrzymaniem bądź ochroną drogi publicznej – ulicy K w T, stąd zaskarżoną decyzję należało uznać za prawidłową.

W odniesieniu do drugiego zarzutu Spółki, dotyczącego okoliczności skierowania decyzji do wykonawcy, którym jest skarżąca, a nie do inwestora - B S.A., Sąd stwierdza, że jest on również bezzasadny.

W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481), wydanego na podstawie art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych, wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed planowanym zajęciem, składa zajmujący pas drogowy. Przepisy powołanego rozporządzenia regulują też wymogi wniosku wskazując, że powinien on m.in. zawierać imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego (§ 1 ust. 2 pkt 1). Oznaczenie podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego powinno też zostać określone w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy aktu wykonawczego do tej ustawy, pozwalają więc na wyprowadzenie wniosku, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczyna się na wniosek zajmującego pas drogowy, nie precyzując konkretnie, kto może być zajmującym pas drogowy.

Skoro więc ustawa i przepisy wykonawcze nie określają kategorii osób uprawnionych do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to decyzja wydana na rzecz podmiotu, który złożył wniosek w tym zakresie i skierowana do niego, nie może być zakwalifikowana jako skierowana do osoby niebędącej stroną w rozumieniu art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.).

W ocenie Sądu, oczywistym jest, że w ramach tak znaczącej inwestycji jak w niniejszej sprawie prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zrealizowania jej fragmentu, inwestor może powierzyć innemu podmiotowi - wykonawcy. Niewątpliwie wykonawca prowadzi te roboty na rzecz inwestora i może w tym celu zajmować pas drogowy w ramach zezwolenia udzielonego inwestorowi, czyli działać w tym zakresie niejako w imieniu inwestora (taką możliwość przewiduje art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Wykonawca jest jednak odrębnym od inwestora podmiotem prawa, posiadającym w związku z wykonaniem inwestycji również własne interesy, prawnie zakotwiczone w łączącej strony umowie o wykonanie robót związanych z inwestycją. Realizacja tych interesów jest warunkowana uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli zatem inwestor nie ubiegał się o zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym, może o nie wystąpić wykonawca. Można wówczas powiedzieć, że wykonawca zajmuje pas drogowy również "dla siebie", w celu wykonania przyjętego na siebie zobowiązania. Zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia zarządcy drogi oznacza objęcie tego pasa we władanie w zakresie określonym w zezwoleniu. Zezwolenie dopuszcza więc pewne zachowania o charakterze faktycznym i przez to dotyczy przede wszystkim faktycznie zajmującego pas drogowy w celu wykonania robót w tym pasie. Wówczas, gdy to zajęcie (władanie) pasem drogowym przez wykonawcę ma mieć charakter samodzielny, niezależny od władania pasem drogowym przez inwestora, bowiem inwestor nie występował o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym przez wykonawcę, legitymowanym do ubiegania się o zezwolenie, ze względu na swój własny interes prawny w wykonaniu własnego zobowiązania, jest również wykonawca. W okolicznościach niniejszej sprawy z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wystąpił nie inwestor – B S.A., ale skarżąca Spółka jako wykonawca robót. Nie sposób zatem stwierdzić w świetle powyższych wywodów, aby uzasadnione było, jak tego żąda skarżąca Spółka, wydawanie przez organ administracji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Sąd podziela zatem w pełni w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone w wyroku z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 766/13; LEX nr 1490522.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.