Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 274/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie Sędzia WSA Marzena Łozowska Asesor sądowy Anna Komorowska-Kaczkowska (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi R. Spółki z o.o. w O. na uchwałę Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 21 kwietnia 2022 r., nr XXXVII/448/2022 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez R. O. Sp. z .o.o. (dalej jako: Skarżący, Strona, Spółką) jest uchwała nr XXXVII/448/2022 Rady Miejskiej w Krapkowicach z 21 kwietnia 2022 r. w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązaniu do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, za usługi w zakresie obierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

Ww. uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z 26 kwietnia 2022, pod pozycja 1280 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, tj. 11 maja 2022 r.

Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, jej materia dotyczy określenia górnych stawek opłat w zakresie odbierania odpadów komunalnych, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

Z uzasadnienia projektu ww. uchwały wynika, że 16 marca 2022 r. do Rady Miejskiej w Krapkowicach wpłynął wniosek Skarżącej o zmianę uchwały w sprawie określenia górnych stawek opłat w związku ze znaczną zmianą kosztów w okresie od podjęcia ostatniej uchwały tj. od VI 2018 r. W uzasadnieniu wniosku o zmianę uchwały Spółka R. podnosiła, że nastąpił wzrost cen za energię elektryczną, kosztów pracowniczych, które przekładają się na wzrost kosztów związanych z funkcjonowaniem oczyszczalni. Ponadto Spółka podniosła, że w związku z rozbudową infrastruktury wodno – kanalizacyjnej zmniejsza się ilość nieruchomości wyposażonych w zbiorniki bezodpływowe. Nieruchomości, na których nie ma technicznych możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej są bardzo rozporoszone, co również ma wpływ na wysokość usługi.

Jednocześnie z uzasadnienia projektu wynika, iż mają na uwadze wniosek Skarżącej, Gmina Krapkowice zwróciła się z zapytaniem do pozostałych podmiotów świadczących przedmiotowe usługi na terenie Gminy Krapkowice, z zapytaniem czy istnieje konieczność zmiany obowiązujących obecnie górnych stawek. Jak wynika z uzasadnienia uchwały wskazane w projekcie stawki za odbiór 1 m3 ścieków, zostały podniesione o 5, 00 zł netto, co uwzględnia wszystkie propozycje otrzymane od do pozostałych podmiotów świadczących przedmiotowe usługi na terenie Gminy Krapkowice. Wskazano, że przedstawiony projekt jest ujednoliceniem wcześniejszej uchwały wraz z jej zamianą i nie wprowadza zmian stawki w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów z nieruchomości niezamieszkałych.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Skarżąca zarzuciła, iż ustalona wysokość górnych stawek opłat jest zbyt niska i nie odpowiada rzeczywistym kosztom świadczenia przedmiotowych usług. Mając na względzie powyższe Skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała narusza przepisy prawa materialnego, tj. :

1. art. 6 ust. 2 i 4 w zw. z ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r.o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości") poprzez ustalenie wysokości górnych stawek opłat w wysokości nieuzasadnionej, nieodpowiadającej rzeczywistym kosztom świadczenia przedmiotowych usług, poprzez określenie jej na zbyt niskim poziomie, nieuwzględniającym okoliczności cenotwórczych, tj. na poziomie nieodpowiadającym, co najmniej cenie faktycznie świadczonej usługi w odniesieniu do odbieranych odpadów komunalnych, a przez to:

- ustalenie stawki na poziomie, który powoduje, że odbiór odpadów jest nieopłacalny,

- niezapewnienie przez Gminę właściwej organizacji systemu odbioru odpadów z terenu gminy Krapkowice,

2. art. 20 oraz 22 Konstytucji RP polegające na ograniczeniu swobody gospodarczej poprzez ustalenie wysokości górnych stawek opłat z przekroczeniem ustawowego upoważnienia do ustalania ich wysokości poprzez ustalenie wysokości górnych stawek opłat w wysokości nieuzasadnionej, nieodpowiadającej rzeczywistym kosztom świadczenia przedmiotowych usług,

3. art. 20 oraz 22 Konstytucji RP, tj. naruszenie zasad równości poprzez podjęcie uchwały zawierającej nierynkowe stawki zagospodarowania odpadów, a w konsekwencji faworyzowanie właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie gminy Krapkowice kosztem przedsiębiorców działających na rynku

4. art. 2, art. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców, polegające na ograniczeniu swobody gospodarczej poprzez ustalenie wysokości górnych stawek opłat z przekroczeniem ustawowego upoważnienia do ustalania ich wysokości poprzez ustalenie wysokości górnych stawek opłat w wysokości nieuzasadnionej, nieodpowiadającej rzeczywistym kosztom świadczenia przedmiotowych usług i pozbawienie Skarżącej możliwość zarobkowych.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że 1 czerwca 2022 r. wystąpiła z wnioskiem o zmianę zaskarżonej uchwały. Podała, że przedmiotowy wniosek był pierwszym wnioskiem skierowanym przy pomocy profesjonalnego pełnomocnika, jednakże nie był to pierwszy wniosek w przedmiotowej sprawie, albowiem Spółka między innymi już pismem z dnia 31 stycznia 2022 r. i 28 marca 2022r. dążyła do podwyższenia górnych stawek za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a mimo to władze gminy Krapkowice dokonały zmiany pozostawiając w niezmienionej wysokości górne stawki opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi.

W dniu 25 lipca 2022 r. Skarżąca zaskarżyła przedmiotową Uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Natomiast w dniu 17 sierpnia 2022 r. Rada Miejska w Krapkowicach przyjęła kolejną uchwałę w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Skarżąca podnosiła, iż pomimo, że w nowej uchwale organ podniósł górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usług odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, mimo to przyjęte stawki nadal odbiegają od standardów rynkowych oraz godzą w interes prawny Skarżącej. Spółka podnosiła, że zaskarżona Uchwała negatywnie wpłynęła na jej sferę prawno- materialną pozbawiając ją prawem gwarantowanych uprawnień. Gmina bowiem poprzez ustalenie wysokości górnych stawek opłat w wysokości nieuzasadnionej, nieodpowiadającej rzeczywistym kosztom świadczenia przedmiotowych usług - pozbawiła działalność Skarżącej charakteru zarobkowego, podczas gdy działalność gospodarcza ma przymiot zarobkowy i organy administracji winny wspierać rozwój działalności gospodarczej, zaś wykonując swoje uprawnienia winny działać z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy. Rada gminy ustalając górne stawki opłat za wywóz odpadów komunalnych usuwanie nieczystości płynnych i ich transport musi respektować zarówno uzasadnione interesy przedsiębiorców wykonujących usługi wymienione w art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jak i interesy właścicieli i użytkowników nieruchomości, którzy są obowiązani uiszczać należność za wywóz tych odpadów.

Spółka podkreślała oczywistą potrzebę uwzględniania ekonomicznych uwarunkowań świadczenia usług przy ustalaniu stawek za odbiór i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, zwracając uwagę po raz kolejny, iż stawki określone w zaskarżonej uchwale nie mają żadnego związku z realiami. Spółka zarzucała, że realizacja usług zgodnie z założeniami cenowymi, wskazanymi w zaskarżonej Uchwale prowadzić mogłaby do generowania strat finansowych, z uwagi na fakt, że koszty związane z świadczeniem usług w zakresie gospodarki odpadami na terenie Gminy Krapkowice są wyższe niż stawki przewidziane w aktualnie zaskarżonej Uchwale. Wskazywała, że na drastyczny wzrost kosztów wpływ ma wiele okoliczności, które były już podnoszone przez Spółkę. Po pierwsze, od roku 2020, opłata związana z zagospodarowaniem odpadów w instalacjach do tego przeznaczonych wzrosła znacząco do kwoty 517,00 - 580,00 zł/Mg. Ponadto, na rynku pracy obserwuje się znaczący wzrost wynagrodzenia, tak średniego jak i minimalnego, a także ogromne problemy z dostępnością pracowników. Ograniczone zasoby pracownicze mają ogromny wpływ na koszty prowadzenie działalności oraz koszty wykonania usług przez Spółkę oraz powodują wzrost wynagrodzenia w branżach, w których od kilku lat brakuje pracowników. Jedną z takich branż są kierowcy pojazdów specjalistycznych, którzy de facto kształtują rynek wynagrodzeń, a pracodawcy chcący realizować usługi muszą dostosowywać się do znacząco wyższych żądań pracowników. W tym zakresie Spółka podkreślała, że przedstawiała już organowi argumentację pismem z dnia 28 marca 2022 r, a także z dnia 31 stycznia 2022 r. Skarżąca wskazywała również, że podnoszone przez nią zastrzeżenia pozostają nadal aktualne także w przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt, że w uchwale w kolejnej uchwale z dnia 17 sierpnia 2022 r. nadal zastosowane stawki są zbyt niskie i nie odzwierciedlają one zmian, które zaistniały na rynku odpadowym. Spółka wskazywała, że w związku z nagłą ponadplanową i nie do przewidzenia ceną paliw, odczuwa coraz mocniejsze skutki o charakterze ekonomicznym. Dostępność i cena paliwa są obecnie jednym z najistotniejszych wyzwań nadchodzących miesięcy dla Spółki, a w konsekwencji także dla samych gmin i całego kraju. Koszty paliwa należą do jednych z najistotniejszych składników ceny za usługę świadczoną przez Spółkę.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał na brak interesu prawnego Skarżącej, co skutkować winno odrzuceniem skargi, ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pełnomocnik organu wskazywał, że Skarżąca nie świadczy na terenie Gminy Krapkowice usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W ślad za tym Spółka nie jest adresatem tych zapisów uchwały, które określają stawki górne za opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Podał również, że Spółka świadczy na terenie gminy Krapkowice usługi w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, niemniej jednak w ocenie pełnomocnika organu nie oznacza to, że Skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu zapisów uchwały rady miejskiej odnoszących się do stawek za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, bowiem do wniesienia skargi nie legitymuje sam stan zagrożenia naruszeniem, a zatem w skardze należało wskazać, w jaki sposób doszło do naruszenia chronionego prawem interesu lub uprawnienia.

W dalszej części odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu podkreślał, że podnoszone przez Spółkę zarzuty sprowadzają się w istocie do kwestionowania zasad funkcjonowania stawki górnej. Podkreślał, że istnieje umocowanie ustawowe do określenia stawki górnej. Wskazywał, że art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości tworzy taką podstawę, a uchwała rady gminy stanowi realizację przepisu ustawy (przepis ma charakter normy iuris cogentis, zobowiązując organ stanowiący gminy do ustalenia maksymalnego poziomu stawek, a nie jedynie uprawniający). Jeżeli więc jak twierdzi Skarżąca – od momentu wejścia w życie zaskarżonej uchwały została naruszona swoboda działalności gospodarczej, gdyż powstał skutek tego rodzaju, że przedsiębiorca nie może korzystać z zasady swobody umów, w szczególności nie może ustalać swoich stawek i nie może ich różnicować w zależności od ilości odbieranych odpadów to winien kwestionować zapis ustawy, a nie zapis uchwały.

Ze względu na fakt, iż zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą nr XXXIX/478/2022 z 17 sierpnia 2022 r., która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z 18 sierpnia 2022 r., poz. 2246, Sąd zwrócił się do pełnomocnika Skarżącej z zapytaniem czy podtrzymuje wniesioną skargę oraz wskazanie, w przypadku podtrzymania żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, wskazania czy wywołało ona skutki prawne.

W piśmie z 24 października 2022 r. pełnomocnik Skarżącej wskazał, iż podtrzymuje w całości zarzuty zawarte w skardze, wnosi o ich uwzględnienie i stwierdzenie nieważności uchwały XXXVII/448/2022 z 21 kwietnia 2022 r. Nadto podał, że uchwała ta wywołała skutki prawne. W piśmie tym przedstawiono również argumentację odnosząca się do indywidualnego interesu prawnego Skarżącej.

Również pełnomocnik organu w piśmie z 10 października 2022 r. wskazał, że zaskarżona uchwała nr XXXVIII/448/2022 Rady Miejskiej w Krapkowicach z 21 kwietnia 2022 r. wywołała skutki prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zawierała uzasadnionych podstaw.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej jako "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa (verba legis: "sprzeczności z prawem"), które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. Należy również podkreślić, że akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Materia będąca przedmiotem regulacji prawnej w drodze uchwały rady gminy nie może być regulowana w odrębnych przepisach prawa powszechnie obowiązujących, a organy samorządowe (rada gminy) są zobowiązane do przestrzegania udzielonego im ustawowo upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego oraz że nie mogą one w podejmowanych przez nie działaniach wkraczać w materię ustawową.

Przedmiotem tak rozumianej oceny jest w niniejszym postępowaniu sądowym uchwała nr XXXVIII/448/10 Rady Miejskiej w Krapkowicach z 21 kwietnia 2022 r. w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

Mając na uwadze stanowisko organu, co niedopuszczalności skargi i braku interesu prawnego Skarżących w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, przed przystąpieniem do kwestii merytorycznych, Sąd wyjaśnia, iż uznał skargę za dopuszczalną przyjmując, iż po stronie Skarżącej wystąpił interes prawny. W tym miejscu należy wyjaśnić, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką, którą można wskazać jako jego podstawę i, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych. Zastosowanie w art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2022, poz. 559 z poźn. zm.) konstrukcji interesu prawnego, znajdującego umocowanie w prawie stwarza podstawę do sprecyzowania cech tego interesu. Jego istotą jest naruszenie istniejącego interesu prawnego lub uprawnienia w wyniku uchwały podjętej przez organ gminy. Interes prawny powinien być więc aktualny, realny, osobisty oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (Andrzej Matan, Komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Innymi słowy kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis. Oznacza to, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę skarżący musi wskazać na normę materialnego prawa, z której swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego – por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej – por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może, więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424.

Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy, podkreślić należy, iż strona Skarżąca Spółka posiada interes prawny w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym na terenie Gminy Krapkowice, a zawarte w niej przepisy wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości, ale również tych, którzy wykonują zadania tej Gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku na jej terenie. Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości). Realizując to zadanie, gminy m.in. tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na ich terenie lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych (art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy). Celowi temu służy w szczególności określanie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości), czy też udzielanie zezwoleń na świadczenie tych usług (art. 7 – 8a), a także kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy w zakresie zgodności wykonywanej działalności z udzielonym zezwoleniem (art. 8b ustawy o utrzymaniu czystości) pod rygorem cofnięcia zezwolenia, jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie nie wypełnia określonych w nim warunków (art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości). Z umiejscowienia go w rozdziale 3 ustawy, zatytułowanym: "Obowiązki właścicieli nieruchomości" nie można wyprowadzać wniosku, że zaskarżony akt, który określa górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, dotyczy jedynie tych podmiotów, a nie dotyczy przedsiębiorców wykonujących usługi zbierania odpadów. Należy mieć na względzie fakt, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym na terenie Gminy Krapkowice, a więc zawarte w niej przepisy wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości, ale również tych, którzy wykonują zadania tej Gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku na jej terenie. Skutki wywodzone z tego interesu prawnego opartego na przepisach prawa cywilnego są wywoływane w obrębie obowiązków przedsiębiorcy wynikających z prawa administracyjnego, tj. w tym przypadku z uchwały nr XXXVIII/448/10 Rady Miejskiej w Krapkowicach z 21 kwietnia 2022 r.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie istnieje zatem bezpośredni związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków Skarżącej, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą, niemniej jednak, w ocenie Sądy, powyższe nie oznacza, że skutecznym zarzutem może zostać objęta sama wysokość stawki maksymalnej sensu stricte, o czym będzie mowa poniżej. W pierwszej kolejności należy bowiem przypomnieć, że unormowanie zawarte w art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, które upoważnia radę gminy do określenia w drodze uchwały górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi wymienione w ust. 1 tego artykułu, zawiera odniesienie, z którego wynika, iż ustalenie stawek górnych, odbywa się, z zachowaniem warunków wskazanych w ust. 4 i 4a tego przepisu. Nie budzi zatem wątpliwości, że ustalenie stawek górnych, w kwestii spełnienia warunków określonych w ust. 4 i 4a, podlega kontroli sądów administracyjnych pod względem legalności, tj. zgodności z ww. przepisami ustawowymi.

Przystępując do kontroli zaskarżonej części uchwały pod względem jej legalności ("zgodności z prawem") podkreślić należy, iż podejmując, akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w danej ustawie (art. 96 Konstytucji RP), a norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy oraz obowiązującego porządku prawnego. Mając powyższe na uwadze, należy wyjść od stwierdzenia, że ustalenie stawek górnych znajduje umocowanie ustawowe w art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. W tym kontekście uregulowania zaskarżonej uchwały dotyczące górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, odnoszą się usług, o których mowa w ust. 1. i znajdują umocowanie ustawowe. Nadto analiza zapisów przedmiotem uchwały prowadzi do wniosku, że unormowania w niej zawarte nie naruszają ust. 4 i 4 a. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa.

Przechodząc do dalszych rozważań odnoszących się do kwestionowanej przez Skarżącą wysokości stawek, Sąd wyjaśnia, iż nie neguje w żaden sposób, stanowiska Skarżącej Spółki, że z art. 20 Konstytucji (istota społecznej gospodarki rynkowej) wynika m.in. zasada wolności gospodarczej. Niemniej jednak, jak wynika z samej Konstytucji, zasada ta może być ona ograniczona tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Przykładem takiego ograniczenia jest właśnie unormowanie zawarte w art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, które upoważnia radę gminy do określenia w drodze uchwały górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi wymienione w ust. 1 tego artykułu, z zachowaniem warunków wskazanych w ust. 4 i 4a tego przepisu.

Przechodząc do rozważań merytorycznych w kwestii wysokości górnych stawek za ww. usługi, co do której Sąd podzielił stanowisko wyrażone, w cytowanym również przez pełnomocnika Skarżącej, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1675/10, w którym to Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 26 maja 2010 r., sygn. IV SA/Po 109/10, wskazując, że brak jest podstaw prawnych do orzekania przez Sąd I instancji w ramach jego kognicji (art. 3 § 1 cyt. ustawy p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych) w kwestii wysokości górnej stawki za odbiór odpadów komunalnych, co do której Sąd I instancji stwierdził, że jest ona zbyt niska. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym zakresie Sąd I instancji nie może bowiem orzekać na podstawie przepisów art. 2, 8 i 9 cyt. ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, biorąc pod uwagę jego ustawowo unormowaną kognicję. Nadto jak wskazuje się w doktrynie (Tarno Jan Paweł, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V – opublikowany w LEX) ograniczony zakres kontroli aktów normatywnych (art. 1 § 2 prawo o ustroju sądów administracyjnych) wyłącza możliwość badania celowości, czy potrzeby wydania zaskarżonego aktu. W aktualnym stanie prawnym można bronić jeszcze dalej idącego poglądu, a mianowicie, że organ uprawniony do stanowienia aktów prawa miejscowego nie został przez ustawodawcę zobowiązany do zasięgania opinii biegłych i ekspertyz. Tym samym sądy administracyjne, dokonując kontroli legalności aktów normatywnych, muszą ograniczyć się wyłącznie do zbadania zgodności aktu normatywnego z aktami wyższego rzędu, bez analizy celowości czy słuszności tego aktu, a także analizy środków dowodowych, które legły u podstaw jego podjęcia - wyr. NSA z 16 maja 2005 r., OSK 1497/04) Do takiego działania nie upoważnia bowiem do tego żaden przepis prawa. Hipotetycznie rzecz ujmując, nawet wówczas gdyby przeprowadzone ekspertyzy były wadliwe, lecz wydany akt normatywny byłby zgodny z prawem, wyłączona byłaby możliwość podważenia tego aktu przez sąd administracyjny. Być może rozwiązanie to jest niepełne, jednakże jak trafnie, jak wskazano w cytowanym wyroku NSA, kontrola legalności musi ograniczyć się do tego czy zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, jest zgodne z normami obowiązującego systemu prawa. Tym samym w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, wywody skargi w tym przedmiocie (aczkolwiek interesujące łącznie z tym, że zagadnienie ma szerszy aspekt ) można traktować wyłącznie jako postulat pod adresem ustawodawcy, natomiast w aktualnym stanie prawnym, zarzutu podniesione w skardze, nie podważają legalności zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie można też mówić o naruszeniu prawa przez organ z tego względu, iż przepisy prawa materialnego nie przewidują w przepisach ustawowych, w szczególności w samej ustawie o utrzymaniu czystości. Odnosząc się do samych zarzutów skargi, zauważyć jeszcze przyjdzie, iż wbrew twierdzeniom strony Skarżącej ustalenie stawki górnej nie miało, w ocenie Sądu, znamion dowolności. Jak wynika z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały, w związku z wnioskiem Skarżącej Spółki zwrócono się z zapytaniem do innych podmiotów świadczących przedmiotowy zakres usług na terenie Gminy Krapkowice, z zapytaniem, czy istnieje konieczność zmiany stawek wskazanych w obowiązującej wówczas uchwale. Z uzasadnienia projektu uchwały wynika, że stawki przyjęte przez organ były wynikiem przeprowadzonego przez organ rozeznania rynku, obecnie i w latach ubiegłych. Organ wyjaśnił przy tym, że wskazane w projekcie uchwały jednostkowe stawki za odbiór ścieków, zostały podniesione w stosunku do poprzednio obowiązujących o 5 zł netto i uwzględniają wszystkie otrzymane propozycje uzyskane od pozostałych przedsiębiorców prowadzących działalność na terenie Gminy Krapkowice. Wskazano, że przedstawiony projekt jest ujednoliceniem wcześniejszej uchwały wraz z jej zamianą i nie wprowadza zmian stawki w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów z nieruchomości niezamieszkałych. Nie można zatem przyjąć, że stawki wynikające z uchwały zostały ustalone w sposób dowolny, bowiem były one wynikiem pewnego rozeznania rynku przeprowadzonego przez organ. Co prawda rację ma Skarżąca, że samo uzasadnienie projektu nie zawiera wyliczenia czynników cenotwórczych, niemniej jednak dowolność w ustalaniu stawki winna być zawsze rozpatrywana w okolicznościach konkretnej sprawy. W przedmiotowej sprawie zaś organ utrzymał stawki wprowadzone w oparciu o przeprowadzoną analizę rynku i konsultacje przeprowadzone z przedsiębiorcami w 2020 r., przedstawiające kalkulacje cenowe z rekomendacją wprowadzania ich w II połowie 2021 r. Zaś rozeznanie rynku przeprowadzone w I połowie 2022 r. doprowadziło organ do wniosku o zasadności pozostawieniu stawek przyjętych w II połowie 2021 r., zaktualizowanych o 5 zł netto za 1m3 w odniesieniu do stawek dotyczących odbioru ścieków, co uwzględniało propozycję wszystkich pozostałych przedsiębiorców prowadzących działalność w tym obszarze.

Co do zarzutów dotyczących wzrostu cen paliwa, inflacji i skutków ekonomicznych wojny na Ukrainie, to w I połowie 2022 r., kiedy podejmowana była zaskarżona uchwała organ mógł jeszcze w sposób uzasadniony nie przewidzieć iż procesy te będą miały charakter trwały. Natomiast już na początku II połowy 2022 r., organ podjął działania, a w konsekwencji kolejną uchwałę w przedmiocie podwyższenia stawek. Powyższe w ocenie Sądu świadczy, że działania organu w zakresie ustalania stawek nie mają charakteru dowolnego, a Gmina monitoruje sytuację na rynku, mając przy tym na uwadze zabezpieczenie mieszkańców zarówno co do zapewnienia świadczenia usług na terenie Gminy Krapkowice, jak i kosztów przez nich ponoszonych.

Jednocześnie, co do samej wysokości stawek, zauważyć można, że istnieją istotne rozbieżności w zakresie także w zakresie stawek przyjmowanych przez poszczególne gminy w uchwałach omówionych w treści skargi, również różnice pomiędzy przytoczonymi przez Skarżącą stawkami sięgają kilkudziesięciu procent, zaś Gmina Krapkowice wskazała również na inne gminy, w których obowiązują stawki górne zbliżone do stawek obowiązujących w Gminie Krapkowice. W tym miejscu zdaniem Sądu należy podkreślić, że stawki górne pełnią w zasadzie rolę ceny maksymalnej. Rolą ceny maksymalnej jest ochrony interesów najuboższych nabywców, aby zapewnić im dostęp do danego towaru. Należy mieć również na uwadze, że cena maksymalna jest na ogół niższa od ceny równowagi rynkowej i wprowadzana jest w obszarach, w których wymaga tego ważny interes społeczny. Stąd też budzi ona, co do zasady, liczne zastrzeżenia ze strony przedsiębiorców, jednakże w tym przypadku dobrem chronionym pozostaje ważny interes społeczny, zaś przyjmowane rozwiązania legislacyjne mają na celu istotne ograniczanie stawek maksymalnych opłat w obszarze gospodarowania odpadami, co ma zapewnić efektywność i powszechność funkcjonowania systemu przy ochronie praw najuboższych. Natomiast okoliczność, że koszty funkcjonowania przedsiębiorstw na rynku są zróżnicowane i przewyższają cenę maksymalną, ustaloną poniżej równowagi rynkowej (co jest pewną cechą charakterystyczną ceny maksymalnej), nie może przesądzać o wadliwości ustalenia takiej ceny. Sąd nie jest natomiast władny ocenić, w tym postępowaniu, z czego wynika, iż przedsiębiorcy funkcjonujący na rynku lokalnym, nie wskazują na rażąco niski charakter stawek przyjętych przez Gminę (pisma będąca załącznikami do odpowiedzi na skargę m.in. pismo z 3 grudnia 2020 r., 8 czerwca 2022 r., 15 czerwca 2022 r.)

Na marginesie rozważań zaznaczyć można, że jeśli Skarżąca uważa, że ustalenie ceny maksymalnej wynika z niedozwolonych praktyk zaistniałych na terenie Gminy Krapkowice, które naruszają uczciwą konkurencję to organ właściwym w obszarze takich zagadnień pozostaje Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który po przeprowadzeniu postępowań wyjaśniających i ewentualnym uznaniu, że zagrożony jest lub naruszony interes publiczny, polegający na zapewnieniu właściwych warunków funkcjonowania rynku gospodarczego, może podjąć działania zmierzające do usunięcia praktyk zagrażających funkcjonowaniu rynku gospodarczego. W określonych sytuacjach może także oceniać działania podmiotów w zakresie, w jakim ustalają antykonkurencyjne zasady dostępu do rynku lokalnego. Natomiast sądy administracyjne nie posiadają kompetencji w tym zakresie.

Na zakończenie rozważań, wyjaśnić należy, że zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. Należy przy tym zauważyć, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia są bowiem dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko prezentowane m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2015 r., II FSK 1710/13, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, bowiem sąd administracyjny posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (wyrok NSA z 6 sierpnia 2015 r., II FSK 1710/13). Skoro bowiem nie można skutecznie cofnąć skargi, jeżeli to spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności, to tak samo nie można mówić o bezprzedmiotowości, jeżeli sąd dysponuje możliwością orzeczenia o wadliwości aktu (uchwały) od chwili jego podjęcia. W rozpatrywanej sprawie uchwała została podjęta 21 kwietnia 2022 r., a następie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, natomiast uchwała uchylająca ww. regulamin została podjęta 17 sierpnia 2022 r, i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego 18 września 2022 r. Jednakże jak wynika ze zgodnych oświadczeń organu i Skarżącej wywołała ona skutki prawem. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, pomimo iż doszło do uchylenia przedmiotowej uchwały mocą uchwały podjętej przed datą orzekania przez Sąd, przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne nie stało się bezprzedmiotowe i nie zaistniały przesłanki do jego umorzenia. Utrata mocy zaskarżonej uchwały nie stoi na przeszkodzie badaniu jej legalności. Istotą bowiem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (por. wyroki NSA: z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10, z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10, postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13)

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.

Końcowo Sąd wskazuje, że orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w treści niniejszego uzasadnienia, dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl