Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 795/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 4, art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: § 11 ust. 4
journal: Dz.U. 1986 nr 6 poz 33
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych.
article: art. 141 § 4, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1698/17 w sprawie ze skargi [A.] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1698/17, oddalił skargę [A.] S.A. w P. (dalej: Spółka, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku (dalej: Kolegium, SKO) z [...] czerwca 2017 r. o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy, wydaną na podstawie m.in. art. 4 pkt 1 i 2, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 12 pkt 1 i pkt 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; dalej cyt. jako: u.d.p.), decyzję Prezydenta Miasta Płocka (dalej: organ pierwszej instancji) z [...] marca 2017 r. o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości

11 537,00 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] (droga kategorii gminnej) w Płocku przez umieszczenie części obiektu budowlanego o powierzchni 13,90 m2 za okres od 9 grudnia 2014 r. do 17 marca 2017 r., tj. przez 830 dni, bez zezwolenia zarządcy drogi. Wysokość kary ustalono na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz uchwały Nr 465/XXIII/04 Rady Miasta Płocka z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego na terenie miasta Płocka (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 100, poz. 2457 z 29 kwietnia 2004 r. ze zm.).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku działań Spółki nastąpiło bezprawne zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w Płocku, działka nr [1], przez część obiektu budowlanego powstałego na skutek dobudowania skrzydła południowego do istniejącego zespołu [...] Spółki. Za prawidłowe i zgodne z przepisami Kolegium uznało ustalenia organu pierwszej instancji, że Spółka dokonała zajęcia pasa drogowego bez odpowiednich zezwoleń zarządcy drogi, mimo że również w latach 2000-2001 były one wymagane. Strona miała pełną świadomość przebiegu granic własności, w związku z czym umieszczenie części obiektu budowlanego na działce nr [1] stanowi o nieprzestrzeganiu przepisów prawa wówczas obowiązującego i procedur wynikających z realizacji inwestycji jaką jest dobudowa skrzydła południowego do istniejącego zespołu. Decyzje wydane w związku z inwestycją, w tym trzy decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę oraz pozwolenie na użytkowanie dobudowanego skrzydła południowego wskazywały jednoznacznie, że realizacja inwestycji dozwolona jest na działkach ewidencyjnych nr [2] i [3], a zatem inwestor nie miał prawa lokalizować czegokolwiek na działce nr [1] bez zezwolenia zarządcy drogi. Ustalono ponadto, że na przestrzeni lat 1985-2016 działka ewidencyjna nr [1] obręb [...] – "[...]" nie zmieniła granic. Nie można tym samym uznać, iż zajęcie nastąpiło w sposób nieumyślny, bez winy inwestora, za przyzwoleniem zarządcy drogi. Wobec tego – skoro w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. – zasadnie na Spółkę, w oparciu o art. 39 ust. 3 i art. 40 u.d.p., nałożona została kara z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Organ wskazał, że prawidłowo również obliczona została wysokość kary.

SKO nie podzieliło stanowiska Spółki co do braku wydzielenia pasa drogowego (drogi) przy ul. [...] w Płocku. Kwestię tę przesądził WSA w Warszawie w wyroku z 21 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2290/15, wskazując, że fakt wydzielenia drogi wynika z dołączonej do akt sprawy uchwały nr 428/XIX/99 Rady Miasta Płocka z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie zaliczenia i przebiegu dróg publicznych do kategorii gminnych.

W ocenie SKO, wbrew twierdzeniom Spółki, organ pierwszej instancji wziął pod uwagę zalecenia wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z 21 grudnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2290/15 uchylającym decyzję SKO w Płocku z [...] lipca 2015 r. o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej za zajęcie od 19 października 2001 r. do 8 grudnia 2014 r. spornego pasa drogowego (ul. [...] w Płocku) bez zezwolenia zarządcy drogi. W ocenie organu WSA w Warszawie nie przesądził, że w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dniu zdarzenia, zalecił jedynie rozważenie tej kwestii i wykazanie, w sposób niebudzący najmniejszej wątpliwości, w oparciu o jakie przepisy doszło do wyliczenia nałożonej w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zdaniem Kolegium, prawidłowo za podstawę prawną rozstrzygnięcia uznano przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. SKO wskazało, że wprawdzie do zajęcia pasa drogowego doszło w 2000 roku, tj. pod rządami "starych przepisów", jednak zdarzenie to trwa nadal i dlatego w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy u.d.p. po nowelizacji. Zdaniem SKO organ pierwszej instancji nie naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.), gdyż prawidłowo ustalił istotne okoliczności stanu faktycznego oraz dokonał ich wyczerpującej analizy i oceny, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie SKO w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 68 w zw. z art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.; dalej cyt. jako: o.p.), bowiem nałożenie kary za zajęcia pasa drogowego nie należy do kategorii spraw podatkowych. W sprawie nie ma również możliwości zastosowania przepisu art. 40d ust. 3 u.d.p., bowiem przedawnienie w rozumieniu tego przepisu dotyczy terminu wykonania decyzji ostatecznej (terminu uiszczenia kary), a nie orzekania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem, Spółka wniosła skargę, w której domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę Spółki na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia. W ocenie sądu zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącą pasa drogowego, jak również okres zajęcia oraz powierzchnia zajętego pasa zostały w sprawie ustalone prawidłowo i znajdują pełne odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Powierzchnię wysuniętego fragmentu budynku w pas drogowy przyjęto zgodnie z pomiarem uprawnionego geodety. Powyższych ustaleń skarżąca nie podważa, kwestionując w istocie tylko ocenę prawną tego faktu, jako zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, samowolności tego działania i wynikających z tego konsekwencji w postaci nałożenia kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji tym samym podzielił ustalenia organu odwoławczego oraz uznał, że zostały wykonane wskazania wiążącego w sprawie, na podstawie art. 153 p.p.s.a., prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 21 grudnia 2015 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2290/15. W ocenie sądu związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku z 21 grudnia 2015 r. dotyczy również niniejszej sprawy, gdyż pomimo objęcia zaskarżoną decyzją innego okresu zajęcia pasa drogowego niż decyzją wcześniej uchyloną przez sąd wyrokiem z 21 grudnia 2015 r., materialny przedmiot sprawy pozostał ten sam – sankcja organu dotyczy bowiem zajęcia pasa przez ten sam obiekt, a postępowania dotyczą jedynie różnych (kolejno po sobie następujących) okresów zajęcia.

Jednocześnie sąd pierwszej instancji wskazał, że na skutek ponownego rozpoznania sprawy po uchylającym wyroku z 21 grudnia 2015 r., decyzją z [...] maja 2017 r. SKO utrzymało w mocy decyzję o wymierzeniu Spółce kary pieniężnej za zajęcie ww. pasa drogowego w okresie od 19 października 2001 r. do 8 grudnia 2014r. Decyzja ta stała się przedmiotem kontroli sądowej w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1697/17, w której WSA wyrokiem z 28 grudnia 2017 r. oddalił skargę Spółki. Sprawa ta została połączona ze sprawą niniejszą do wspólnego rozpoznania i oddzielnego rozstrzygnięcia, a w opisanych okolicznościach postępowania argumentacja sądu użyta w uzasadnieniu wyroku z 28 grudnia 2017 r. zachowuje w zasadniczej części walor aktualności co do ocen sądu czynionych w tej sprawie.

Wyrokiem z 21 grudnia 2015 r. WSA przesądził, że z dniem 19 października 2001 r. doszło do zajęcia (na obszarze działki ewidencyjnej nr [1]) wydzielonego pasa drogowego przy ul. [...] w Płocku, a do oceny tego zachowania należało zastosować przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia, jako że były one względniejsze, tj. art. 40 ust. 4 u.d.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (...) (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ze zm., dalej cyt. jako: ustawa nowelizująca u.d.p.), która weszła w życie 9 grudnia 2003 r. Przepis ten przewidywał, że za zajęcie pasa drogowego (...) pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków zezwolenia lub zajęcie pasa bez zezwolenia kary pieniężne, przy czym przepis ten mógł być stosowany wyłącznie w wypadku zawinionego zajęcia pasa. Stosownie bowiem do § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6 poz. 33; dalej cyt. jako: rozporządzenie z 24 stycznia 1986 r.), które obowiązywało do 10 grudnia 2004 r., przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się: samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu.

WSA wskazał, że realizując wytyczne zawarte w cyt. wyroku z 21 grudnia 2015r. organy zobowiązane byłyby zatem wykazać przesłankę samowolności zajęcia pasa drogowego, przy założeniu przesądzonej już kwestii wydzielenia tego pasa i faktu jego zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi. Natomiast, jak wynika z decyzji, organy obu instancji wprawdzie powołały się na przepisy obecnie obowiązującej ustawy o drogach publicznych, w szczególności na art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., jednak w rzeczywistości dokonały również oceny, że po stronie Spółki doszło do samowolności działania w rozumieniu art. 40 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 11 ust. 4 rozporządzenia z 24 stycznia 1986r., a zatem zrealizowały wskazania zawarte w wyroku WSA z 21 grudnia 2015 r., mimo formalnie zadeklarowanego w decyzjach rozpoznania sprawy według przepisów u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania o nałożeniu kary.

Reasumując, WSA podzielił stanowisko organów, że doszło do bezprawnego zajęcia pasa drogowego przez część obiektu budowlanego strony zlokalizowanego – mimo świadomości przebiegu granic własności – na działce nr [1], co oznacza nieprzestrzeganie przepisów prawa i procedur wynikających z realizacji inwestycji i wypełnia przesłankę samowolności działania w zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, co z kolei uzasadnia nałożenie na stronę kary pieniężnej z tego tytułu. W ocenie sądu, podnoszona w skardze wadliwość zaskarżonej decyzji wynikająca z faktu oparcia jej – a wcześniej decyzji pierwszoinstancyjnej – na przepisach u.d.p. w brzmieniu na dzień wydania decyzji, a nie zdarzenia, które inicjowało zajęcie pasa, nie zmienia oceny o prawidłowości nałożenia na Spółkę kary, bowiem organy de facto rozstrzygnęły (zasadnie) kwestię samowolności zajęcia pasa przez stronę w ujęciu przepisów u.d.p. sprzed nowelizacji. Argumentacja decyzji organów obu instancji na ten temat jest wyczerpująca i w analizowanych okolicznościach stanu faktycznego sprawy – w ocenie sądu – definitywnie wyjaśnia problem samowolności.

Skargą kasacyjną Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 6, art. 8, art.12 § 1, art. 61 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi będące następstwem wadliwego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że zgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasadą praworządności oraz zasadą szybkości postępowania jest wszczęcie postępowania administracyjnego po ponad 12 latach od zaistnienia okoliczności mających świadczyć o rzekomym zajęciu pasa drogowego, przez co wymiar kary wzrósł z przyczyn leżących po stronie organu, w stosunku do obiektu dla którego ten sam organ (Prezydent Miasta Płocka) bez zastrzeżeń wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, podczas gdy należało przyjąć, że powyższe jest sprzeczne z zasadami wyrażonymi w art. 6, art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a., i kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego nie może być wymierzona za okres poprzedzający wszczęcie postępowania, jeżeli strona użytkowała obiekt w zaufaniu do prawidłowości decyzji o pozwoleniu na użytkowanie uzyskanej od organu, a zastrzeżenia tego samego organu co do posadowienia obiektu, będące podstawą wymierzenia kary pieniężnej, ujawniły się wiele lat później - co powinno skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji;

1.2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi będące następstwem wadliwej kontroli akt sprawy administracyjnej i przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że organy w sprawie dostatecznie ustaliły stan faktyczny, podczas gdy należało przyjąć, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, w szczególności z uwagi na – niepozyskanie przez organy do akt sprawy dokumentacji geodezyjnej powykonawczej, o której mowa w art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.; dalej cyt. jako: Prawo budowlane), stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej części budynku Spółki, oraz dowolną i arbitralną ocenę sądu pierwszej instancji, nieopartą o akta sprawy, że uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części budynku Spółki nie zostało poprzedzone szczegółowymi pomiarami weryfikującymi faktyczne posadowienie obiektu oddawanego do użytku (s. 17-18 wyroku), podczas gdy dokumentacja geodezyjna powykonawcza była obowiązkowym elementem wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (art. 57 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego), i powinna być pozyskana do akt niniejszej sprawy; w związku z czym organy nie ustaliły istotnych okoliczności stanu faktycznego przed zakończeniem sprawy, zaskarżone rozstrzygnięcia były przedwczesne, oparte o niekompletny materiał dowodowy, i jako takie winny być uchylone przez sąd pierwszej instancji;

1.3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na pominięciu części zarzutów skargi, tj. zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. (pkt 2.6 skargi), i brak zawarcia w wyroku jakichkolwiek rozważań w tym zakresie, co uniemożliwia Spółce merytoryczną polemikę ze stanowiskiem WSA w Warszawie w powyższym zakresie oraz powoduje, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

2.1. § 11 ust. 4 rozporządzenia z 24 stycznia 1986 r. w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p. oraz w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania południowego skrzydła budynku spółki, poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że w sprawie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego, podczas gdy należało przyjąć, że wykonanie obiektu na podstawie ostatecznej i uzgodnionej przez zarządcę drogi decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz potwierdzone ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu, nie może być uznane za samowolne, a interpretacja sądu pierwszej instancji i organów obu instancji nie uwzględnia konieczności zastosowania w takiej sytuacji wykładni prokonstytucyjnej, zgodnej z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok TK z dnia 1 lipca 2014 r., SK 6/12, OTK-A 2014/7/68).

W obszernym uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

SKO w Płocku nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Spór w tej sprawie dotyczy zgodności z prawem dokonanej przez organy i zaakceptowanej przez sąd oceny, że po pierwsze, w okresie od 9 grudnia 2014 r. do [...] marca 2017 r., tj. przez 830 dni, doszło do naruszenia przez skarżącą przepisów u.d.p. poprzez zajęcie pasa drogowego ul. [...] (droga kategorii gminnej) w Płocku przez umieszczenie części obiektu budowlanego o powierzchni 13,90 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, a po drugie, że zasadne było nałożenie z tego tytułu na skarżącą kary w wysokości 11 537,00 zł.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo.

Nieuzasadniony jest najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 1.3 petitum skargi kasacyjnej). Powołany przepis określa elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie, umożliwiając przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA w kwestionowanym zakresie. Sąd pierwszej instancji zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżąca, stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazuje w pkt 5.3.3 uzasadnienia skargi kasacyjnej, że: "Rozbudowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania, z wyjątkiem zarzutu dotyczącego art. 153 p.p.s.a., zostały pominięte milczeniem. Dotyczy to zwłaszcza okoliczności wskazanych w pkt 5.1 niniejszej skargi kasacyjnej. (...) Wyrok sprawia więc wrażenie, że sąd pierwszej instancji nie przeprowadził własnych rozważań, tylko podzielił zapatrywanie organów administracji publicznej, pomijając znaczną część precyzyjnych i konkretnych zarzutów skargi." Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę odniósł się do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dotyczących niedokładnego zbadania stanu sprawy oraz błędnej oceny materiału dowodowego, w oparciu o który została wydana zaskarżona decyzja, i wskazał, że w jego ocenie "zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącą spółkę pasa drogowego, jak również czas/okres oraz powierzchnia zajętego pasa, zostały w sprawie ustalone prawidłowo i znajdują pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym wskazanym w części historycznej uzasadnienia". W tej kwestii sąd odwołał się także do wyroku z 21 grudnia 2015 r., którym WSA przesądził również (s. 15 i n. uzasadnienia), że z dniem 19 października 2001 r. doszło do zajęcia (na obszarze działki ewidencyjnej nr [1]) wydzielonego pasa drogowego przy ul. [...] w Płocku. Ponadto sąd pierwszej instancji jako prawidłowe ocenił oparcie zaskarżonej decyzji na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i wskazał, że wszystkie dowody, które organy włączyły do akt postępowania, m.in.: plan zagospodarowania działki przy ul. [...] w skali 1:250 (k. 24), dokumenty obrazujące cały proces budowlany, w tym projekt dobudowy skrzydła południowego (k. 26), decyzję z [...] czerwca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji (k. 31), decyzję z [...] lipca 2000 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w zakresie przełożenia uzbrojenia podziemnego na działce nr [3] przy ul. [...]w Płocku (k. 27), decyzję z [...] września 2000 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na dobudowę skrzydła południowego na działce nr [3] (k. 29), decyzję z [...] października 2000 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę sieci i przyłącza kanalizacji ogólnospławnej, przyłącza centralnego ogrzewania do nowobudowanego skrzydła południowego na działce nr [3] (k. 28), decyzję z [...] października 2001 r. o pozwoleniu na użytkowanie dobudowanego skrzydła południowego na dz. nr [3] (k. 30) – dotyczyły działki nr [2] objętej pozwoleniem na budowę (s. 16-17 uzasadnienia wyroku). W ocenie sądu pierwszej instancji, powyższe jasno wskazuje, że: "z powyższych dokumentów nie wynika – jak prawidłowo ustalono w sprawie – że przedmiotowy obiekt (dobudowa południowego skrzydła do istniejącego budynku) może znajdować się na działce sąsiedniej nr [1] stanowiącej pas drogowy ulicy [...]". Jak wskazał sąd pierwszej instancji, celem ustalenia (potwierdzenia) tego faktu przeprowadzono kolejne dowody, włączono do akt wypis i wyrys z rejestru gruntów dla działki o nr ewidencyjnym [1] obręb [...] – [...] oraz protokół oględzin z 26 stycznia 2016 r. podczas których stwierdzono, że od pomiaru geodezyjnego wznowienia znaków granicznych ul. [...] w Płocku dokonanego w dniu 17 czerwca 2014 r. budynek nie zmienił lokalizacji oraz że powierzchnię wysuniętego fragmentu budynku w pas drogowy przyjęto zgodnie z pomiarem geodety uprawnionego (k. 19). W związku z powyższym chybiony jest zarzut naruszenia przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez "pominięcie znacznej części precyzyjnych i konkretnych zarzutów skargi", gdyż wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej sąd przeprowadził własne rozważania w oparciu o zebrany w sprawie przez organy materiał dowodowy, a nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi, w tym naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., prawidłowo oddalił skargę stwierdzając, że brak jest podstaw do uznania, że organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podnosi również, że: "Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. nie został w ogóle omówiony". Należy w tym miejscu podkreślić, że okoliczność, iż autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z poglądem akceptowanym zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie – może je oceniać całościowo (por. np. wyroki NSA: z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 3251/17; z 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16; z 19 czerwca 2018 r., sygn. II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r. sygn. II GSK 2671/16). Najistotniejsze jest, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Ten wymóg uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to uzasadnienie pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności dokumenty obrazujące cały proces budowlany inwestycji polegającej na dobudowie skrzydła południowego do istniejącego kompleksu administracyjnego wyraźnie wskazywał, że wszystkie te dokumenty dotyczyły działki ewidencyjnej nr [3], a nie działki nr [1], która obejmuje pas drogowy ul. [...] w Płocku (s. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), czego Spółka – jako inwestor w postępowaniu budowlanym – miała świadomość. A zatem sąd wskazując, że wszystkie te dokumenty dotyczyły działki nr [3], a nie działki nr [1] – pośrednio odniósł się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Sąd wskazał mianowicie, że Spółka jako inwestor – mając świadomość, że na tej działce nie ma prawa lokalizować czegokolwiek bez zezwolenia zarządcy drogi – nie wykazała podstaw do zlokalizowania ww. dobudowanego obiektu częściowo na działce nr [1]/1.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny i wyczerpujący wyrażono też stanowisko sądu co do tego, które przepisy powinny były w sprawie stanowić podstawę prawną zaskarżonej decyzji, a także jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał mianowicie, że w tej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy u.d.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji, która nastąpiła na mocy ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 z późn. zm., dalej: ustawa nowelizacyjna) i te właśnie przepisy zostały zastosowane, a błędne wskazanie w podstawie prawnej decyzji przepisów w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania nie miało wpływu na wynik sprawy. Tego poglądu sądu skarżąca kasacyjnie zresztą nie kwestionuje.

W tych okolicznościach według Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw by uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia ustawowych wymagań. Wobec powyższego, zarzut z pkt 1.3 petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się chybiony.

Niezasadne są również zarzuty z pkt 1.2 petitum skargi kasacyjnej. Naruszenia wskazanych w nim przepisów postępowania skarżąca upatruje w wadliwym oddaleniu skargi przez sąd pierwszej instancji, pomimo że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, w szczególności z uwagi na: niepozyskanie przez organy do akt sprawy dokumentacji geodezyjnej powykonawczej, o której mowa w art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej części budynku Spółki, skutkiem czego zaskarżone rozstrzygnięcia były przedwczesne, oparte o niekompletny materiał dowodowy, i jako takie winny być uchylone przez WSA.

Po pierwsze, należy podkreślić, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego. Jak słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, "podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowo i niewątpliwy, czy w i jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia". Skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie dokonanej przez sąd oceny, że "sam fakt zajęcia przez skarżącą spółkę pasa drogowego, jak również czas/okres oraz powierzchnia zajętego pasa, zostały w sprawie ustalone prawidłowo i znajdują pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym wskazanym w części historycznej uzasadnienia". Zdaniem NSA zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i pozwalał na przyjęcie przez organy, że Spółka zajęła pas drogowy bez zezwolenia. Wskazana przez skarżącą dokumentacja geodezyjna powykonawcza nie była niezbędna do wyjaśnienia okoliczności sprawy. Wskazana przez Spółkę dokumentacja dotyczyła postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a zatem innego postępowania niż to, które było prowadzone w tej sprawie. Zgodnie z bowiem z art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dla budynku Spółki, "Do (...) wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć inwentaryzację geodezyjną powykonawczą". Skarżąca wskazuje, że "organ pierwszej instancji występował po akta archiwalne postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Płocka z [...] października 2001 r. o pozwoleniu na użytkowanie dobudowanego skrzydła budynku Spółki, jednak zaniechał pozyskania dokumentacji geodezyjnej powykonawczej, która powinna się znajdować w aktach tego postępowania i zgodnie z ww. decyzją, jest załącznikiem do niej (s. 2 decyzji, tiret 4 listy załączników). W tym zakresie organ nie wystąpił do właściwego archiwum o taką dokumentację, ani nie ustalił, że takiej dokumentacji nie ma".

Podkreślić należy, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 830/13). Wobec zatem ustalenia przez organ, na podstawie treści decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, że dotyczy ona obiektu zlokalizowanego na działce nr [3], a nie spornej w tej sprawie działce nr [1], organ nie miał podstaw do dalszego prowadzenia czynności dowodowych. Nadto zwrócić należy uwagę, że w toku ustalania stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym, strona nie jest zwolniona ze współdziałania z organem i przejawiania inicjatywy dowodowej (np. wyrok NSA z 2 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2078/17). Obowiązek ten wprawdzie nie wyłącza wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), niemniej jednak oznacza, że strona winna aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy (wyrok NSA z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1291/12), zwłaszcza jeśli kwestionuje dotychczasowe ustalenia organu. Jeżeli skarżąca uważała, że dokumentacja geodezyjna była niezbędna dla ustalenia faktu, czy do zajęcia pasa drogowego doszło i czy stanowiło to działanie samowolne Spółki, mogła sama o tę dokumentację wystąpić do właściwego organu, skoro była stroną tego postępowania, jeśli jej nie posiadała we własnych archiwach. W tym zakresie strona zachowała się pasywnie, ograniczając się jedynie do czynienia zarzutów organowi w skardze kasacyjnej.

Chybiony jest w związku z powyższym zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.

Art. 133 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, o czym była mowa powyżej, zarzut naruszenia tego przepisu przez sąd pierwszej instancji, sformułowany jako zarzut pominięcia całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W jego ramach skarżąca kwestionuje bowiem to, że organ odwoławczy ustalając stan faktyczny, pominął dokumentację geodezyjną powykonawczą oraz to, że sąd to pominął w wyroku. Sposób ustalenia stanu faktycznego nie może być kwestionowany zarzutem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a zależy od wykazania, że sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn. akt II FSK 629/08). Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem Spółka nie wykazała, że sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, w szczególności że odnosił się do innego stanu faktycznego niż wskazany przez Spółkę.

Nie jest również zasadny podniesiony w pkt 1.1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 § 1 i art. 61 § 1 k.p.a. Przywołane przepisy określają zasady prowadzenia postępowania i wynika z nich, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Jak wynika z powyższego, integralną częścią działania organów administracji publicznej na podstawie prawa jest jego stosowanie, w tym zatem także ustalanie, jaka norma prawna obowiązuje. Niezależnie od zmieniającego się stanu prawnego i faktycznego sprawy, organ powinien zmierzać do wykonania powierzonych mu zadań, uwzględniając zachodzące zmiany wyłącznie w zakresie mającym wpływ na rozpatrywaną sprawę (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 4075/18, LEX nr 2681833). Jednocześnie organ oprócz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) jest związany wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 920/17.) Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast o "sprawie" i terminach jej załatwienia – w rozumieniu powołanych przepisów – można jednak mówić dopiero od chwili wszczęcia postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 15 października 2019 r., sygn. akt II GSK 770/19).

Formułując zarzut naruszenia wyżej wskazanych przepisów skarżąca zmierza w istocie do zakwestionowania sytuacji, w której – jak twierdzi – organy najpierw wydały pozwolenie na użytkowanie dobudowanego, zgodnie z dokumentacją techniczną i projektową, skrzydła południowego budynku, a następnie, po prawie 13 latach, wszczęły postępowanie w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego – czym naruszyły wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadę, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów.

W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa" (wyrok NSA z 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984/2, poz. 117; a także A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2019, pkt 1 do art. 8). Podkreśla się również, że realizacja wynikającego z art. 8 k.p.a. wymagania prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa "jest szczególnie istotne w sprawie, w której uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej i wyroku sądu administracyjnego polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody" (wyrok SN z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994/1, poz. 2). Za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (władzy publicznej) uznaje się zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (wyrok NSA w Łodzi z 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1, poz. 27).

Wobec powyższego nieuzasadnione są twierdzenia skarżącej o naruszeniu zasady wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. Z niepodważonych przez skarżącą okoliczności faktycznych sprawy jasno wynika, że cała dokumentacja techniczna i projektowa związana z postępowaniem budowlanym dotyczącym rozbudowy skrzydła południowego budynku Spółki, dotyczy działki ewidencyjnej nr [3]. Dlatego powoływanie się przez Spółkę, że działała w zaufaniu do organów, nie może oznaczać zaakceptowania przez organy i sąd sytuacji, w której Spółka, jako inwestor, składa dokumentację dotyczącą działki nr [3], realizuje inwestycję częściowo na działce nr [1] i następnie, w postępowaniu w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego, twierdzi, że organ usankcjonował lokalizację dobudowanego skrzydła na działce nr [1], nieobjętej pozwoleniem na budowę, gdyż w protokole oględzin z 17 października

2001 r., poprzedzających wydanie pozwolenia na użytkowanie stwierdzono, że "budynek [...] został wykonany zgodnie z dokumentacją techniczną i projektem zagospodarowania działki" (pkt 5.1.3. uzasadnienia skargi kasacyjnej). Rację ma skarżąca kasacyjnie, że uchybienia organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze (wyrok SN z 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 46/94, OSNIAPiUS 1995, nr 5, poz. 58). Wyraźnie należy jednak podkreślić, że Spółka jako inwestor miała świadomość, że udzielone jej pozwolenia nie dotyczą działki nr [1]. Dlatego nie może skutecznie zarzucać, że organy nakładając karę za zajęcie pasa drogowego przez obiekt wybudowany na tej działce, naruszyły zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestnika do władzy publicznej. O wadliwości rozstrzygnięcia o nałożeniu kary pieniężnej nie świadczy też argument podniesiony w skardze kasacyjnej, że organ (Prezydent Miasta Płocka) zmienił własne stanowisko o legalnym wykonaniu skrzydła budynku na działce nr [3], wyrażone w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – i w sposób niedopuszczalny połączył tę zmianę z wymierzeniem kary Spółce. Skarżąca zmierza do rozciągnięcia skutków orzeczenia o pozwoleniu na użytkowanie na zupełnie inne postępowanie dotyczące naruszenia przepisów u.d.p. W postępowaniu o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie można oceniać legalności działań Spółki, która zrealizowała inwestycję niezgodnie z udzielonym pozwoleniem, a następnie – z przyczyn oczywistych – nie kwestionowała rozstrzygnięcia o pozwoleniu na użytkowanie.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. nie jest zasadny.

W konsekwencji, za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia prawa materialnego tj. § 11 ust. 4 rozporządzenia z 24 stycznia 1986 r. w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p. oraz w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania południowego skrzydła budynku Spółki (pkt 2.1 petitum skargi kasacyjnej) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego, podczas gdy należało przyjąć, że wykonanie obiektu na podstawie ostatecznej i uzgodnionej przez zarządcę drogi decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz potwierdzone ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu, nie może być uznane za samowolne.

Jak już wyżej zostało to podniesione, ani decyzja o pozwoleniu na budowę ani decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, nie dotyczyły wzniesienia obiektu na spornej działce nr [1], lecz na działce [3]. Argumentacja skarżącej kasacyjnie w tym zakresie jest zatem całkowicie chybiona.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, przywołane przepisy materialnoprawne zostały w tej sprawie prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Jak trafnie zauważył sąd pierwszej instancji, mimo że organy formalnie wskazały, że podstawą rozstrzygnięcia o nałożeniu kary były przepisy u.d.p. obowiązujące w dacie orzekania, to jednak rozstrzygając o nałożeniu kary, organy faktycznie zastosowały przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia, dokonując również oceny, że po stronie Spółki doszło do samowolności działania w rozumieniu art. 40 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 11 ust. 4 rozporządzenia z 24 stycznia 1986 r., a zatem zrealizowały wskazania zawarte w wyroku WSA z 21 grudnia 2015 r., mimo formalnie zadeklarowanego w decyzjach rozpoznania sprawy według przepisów u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania o nałożeniu kary. Organy obu instancji wskazały, że w wyniku działań skarżącej nastąpiło bezprawne zajęcie pasa drogowego na działce ewidencyjnej nr [1], przez część obiektu budowlanego strony (s. 8 i nast. decyzji z [...] marca 2017 r. oraz s. 13 i n. zaskarżonej decyzji). Prawidłowo dokonały analizy tej bezprawności, czyli de facto oceniły przesłankę "samowolnego zajęcia pasa drogowego", o jakim to zajęciu stanowił § 11 pkt 4 rozporządzenia z 24 stycznia 1986 r., który łączył to zajęcie z winą podmiotu zajmującego pas drogowy – strony postępowania.

Zawarty w skardze kasacyjnej argument jakoby jedno z największych polskich przedsiębiorstw nie dysponowało wiedzą o przebiegu granic własności działek, na których dokonuje procesu inwestycyjnego w postaci rozbudowy budynku (pkt 5.2.5 uzasadnienia skargi kasacyjnej), należy ocenić jako nieprzekonujący. Trafnie zatem za zgodną z prawem uznał sąd pierwszej instancji ocenę przez organy obu instancji, że "trudno zatem zajęcie działki drogowej o nr ewid. [1] o powierzchni 13,90 m2 określić jako błąd czy nieumyślne działanie (...)". Trafnie też organ odwoławczy stwierdził, że pozwolenia wydane w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane, nie zwalniają inwestora z obowiązku stosowania ustawy o drogach publicznych.

Słusznie zatem sąd pierwszej instancji podzielił też argumentację co do wydzielenia pasa drogowego ul. [...] w Płocku, o którego granicach decyduje granica własności, a nie lokalizacja urządzeń lub obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego oraz wynikającą z niej konkluzję o bezprawnym zajęciu pasa przez skarżącą. Trafnie też ocenił, że to te dwie przesłanki, a mianowicie wydzielenie pasa drogowego oraz fakt, że Spółka nie legitymuje się żadnym dokumentem potwierdzającym zgodę na zlokalizowanie części ww. obiektu w spornym odcinku pasa drogowego, decydują o uznaniu działania skarżącej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Wywodzenie przez skarżącą, że zrealizowała inwestycję zgodnie z pozwoleniem na budowę czy powoływanie się na pozwolenie na użytkowanie obiektu jest niezasadne, gdyż część obiektu znajduje się w innym miejscu niż to wynika z tych pozwoleń, tj. na działce gruntu nr [1], do której skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego i której nie dotyczyła dokumentacja inwestycji.

W związku z tym prawidłowe było nałożenie na Spółkę kary za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Płocku za okres od 9 grudnia 2014 r. do 17 marca

2017 r., tj. przez 830 dni, bez zezwolenia zarządcy drogi.

W tych okolicznościach, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.