Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 232/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92a
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant, po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz T. P. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania T. P. – utrzymano w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w L. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w łącznej wysokości 9 700 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie sprawy:

W dniach [...] marca 2019 r. do [...] kwietnia 2019 r. inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę w siedzibie przedsiębiorcy T. P. (dalej jako "skarżący"), prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. T. P.. Jak wynika z protokołu kontroli objęto okres od 3 września 2018 r. do 28 lutego 2019 r. Skarżący zatrudniał w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli 6 kierowców na podstawie umowy o pracę. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...]

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w L. (dalej jako "organ pierwszej instancji") nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 9 700 zł za następujące naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym:

1) niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie - za każdą zmianę (nałożono karę w kwocie 800 zł na podstawie lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140), dalej powoływanej jako "u.t.d.");

2) przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin (nałożono karę w kwocie 250 zł na podstawie lp. 5.1 złącznika nr 3 do ustawy);

3) przetoczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone (nałożono karę w kwocie 100 zł na podstawie lp. 5.2.1 złącznika nr 3 do ustawy);

4) skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego (nałożono karę w kwocie 300 zł na podstawie lp. 5.5 złącznika nr 3 do ustawy);

5) niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku (nałożono karę w kwocie 100 zł na podstawie lp. 5.6.1 złącznika nr 3 do ustawy);

6) skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej (nałożono karę w kwocie 150 zł na podstawie lp. 5.7.1 złącznika nr 3 do ustawy);

7) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (nałożono karę w kwocie 2 550 zł na podstawie lp. 5.11 złącznika nr 3 do ustawy);

8) niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówce lub kartę kierowcy - za każdy wpis (nałożono karę w kwocie 450 zł na podstawie lp. 6.3.8 złącznika nr 3 do ustawy);

9) niepoprawne operowanie przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy - za każdy dzień (nałożono karę w kwocie 1000 zł na podstawie lp. 6.3.11 złącznika nr 3 do ustawy);

10) naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę (nałożono karę w kwocie 3000 zł na podstawie lp. 6.3.17 złącznika nr 3 do ustawy);

11) naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z tachografu - za każdy pojazd (nałożono karę w kwocie 1000 zł na podstawie lp. 6.3.18 złącznika nr 3 do ustawy).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wyjaśnił, że w odpowiedzi do protokołu kontroli przekazał brakujące zaświadczenia o działaniu kierowcy M. K. i jednocześnie jego jako przedsiębiorcy i kierowcy. Skarżący wyjaśnił, że brak tych zaświadczeń wynikał z jego niedopatrzenia i przekonania, że on jako właściciel nie musi ich dostarczać.

Po rozpoznaniu odwołania zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako "organ odwoławczy") utrzymał w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy odnośnie naruszenia określonego w l.p. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dowodów w postaci kserokopii faktury VAT dokumentującej sprzedaż pojazdu, danych uzyskanych od organu udzielającego licencji oraz protokołu kontroli ustalono, że strona w wymaganym terminie nie zgłosiła organowi licencyjnemu aktualnych danych dotyczących taboru, którym wykonuje międzynarodowe przewozy drogowe. Kontrolujący na podstawie danych z Biura do spraw Transportu Międzynarodowego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego ustalili, że na dzień [...] marca 2019 r. do posiadanej licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy przedsiębiorca zgłosił dwa pojazdy, o numerach rejestracyjnych: [...] oraz [...]. Tymczasem z okazanej faktury VAT z dnia [...] grudnia 2016 r. wynikało, że pojazd o nr rej. [...] został sprzedany. Od dnia sprzedaży wyżej wymienionego pojazdu do dnia kontroli minął okres ponad jednego roku, w związku z tym organ stwierdził, że strona dopuściła się naruszenia określonego w lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym polegającego na niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie - za każdą zmianę i nałożył karę pieniężną w wysokości 800 zł.

Odnośnie naruszenia określonego w lp. 5.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy stwierdził na podstawie danych cyfrowych pobranych z karty kierowcy i wydruków oraz protokołu kontroli, że kierowcy Ł. K. i J. P. przekroczyli maksymalny dzienny czas prowadzenia pojazdu w stosunku do normy 9-cio godzinnej wynikającej z art.6 ust.1 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1), zwanego dalej "rozporządzeniem (WE) nr 561/2006";

Ł. K. w dniu 6 września 2018 r. prowadził pojazd przez 9 godzin i 23 minuty. Kierowca przekroczył w dniu 6 września 2018 r. maksymalny dzienny czas prowadzenia pojazdu o 23 minuty w stosunku do normy 9-cio godzinnej. Podczas kontroli okazano wydruk wykonany w dniu 16 marca 2019 r. z godz. 14:22 dotyczący dnia 6 września 2018 r. z wpisaną uwagą o treści "Art. 12/561 Brak bezpiecznego parkingu". Wydruku tego nie uznano jako uzasadniający odstąpienie od przestrzegania norm prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków, ponieważ został sporządzony niezgodnie z wymogami określonymi w art. 12 rozporządzenia nr 561/2009. Za stwierdzone naruszenie organ nałożył karę w wysokości 50 zł.

J. P.: prowadził w dniu 15 lutego 2019 r. pojazd przez 10 godzin i 15 minut. Kierowca przekroczył maksymalny dzienny czas prowadzenia pojazdu o 1 godzinę i 15 minut w stosunku do normy 9-cio godzinnej. Organ nie uwzględnił dwóch wydruków wykonanych w dniu 16 marca 2019 r., dotyczących dnia 15 lutego 2019 r. z wpisaną na jednym z nich uwagą o treści "Brak parkingu przekroczenie jazdy o 15 min". Za powyższe naruszenie organ nałożył karę w wysokości 200 zł.

W konsekwencji organ uznał, że zakres stwierdzonych naruszeń uzasadniał nałożenie kary w łącznej wysokości 250 zł z wynikającej z lp. 5.1 załącznika nr 3 do u.t.d.

Organ odwoławczy stwierdził zaistnienie podstaw do nałożenia kary w wysokości 100 zł za naruszenie polegające na przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin o czas do mniej niż 1 godziny (lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d.), którego to naruszenia dopuścił się kierowca J. M.. Kierowca w dniu 18 września 2018 r. przekroczył maksymalny dzienny czas prowadzenia pojazdu o 14 minut w stosunku do normy 10-cio godzinnej. Organ odwoławczy nie uwzględnił uwagi "Art. 12/561/2006 WG źle obliczyłem czas, przekroczony czas jazdy o 14 min". Organ uznał, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 12 rozporządzenia nr 561/2009.

Odnośnie naruszenia określonego w lp. 5.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, polegającego na skróceniu wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego 1) o czas do 1 godziny; 2) o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut, organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci danych cyfrowych pobranych z karty kierowcy i wydruków oraz protokołu kontroli ustalono, że kierowca Ł. K. w dniu 11 października 2018 r. o godzinie 07:12 rozpoczął nowy 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać minimum 11 godzin nieprzerwanego odpoczynku. Kierowca odebrał jedynie 9 godzin i 15 minut nieprzerwanego odpoczynku, co oznacza, że skrócił regularny dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 45 minut. Wydruk z uwagą "Wykonano 10 godzin jazdy w ciągu 12 godzin pauza skrócona 1 godz. 45 min." nie został uznany jako podstawa do uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków, ponieważ został sporządzony niezgodnie z wymogami określonymi w art. 12 rozporządzenia nr 561/2009. Organ wymierzył karę pieniężną w wysokości 300 zł, na podstawie lp. 5.5 pkt 1 i pkt 2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Na podstawie analizy danych cyfrowych pobranych z karty kierowcy i wydruków oraz protokołu kontroli organ ustalił, że kierowca K. D. o godzinie 06:31 dnia 22 listopada 2018 r. rozpoczął nowy 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać alternatywny regularny dzienny okres odpoczynku w dwóch częściach, z których pierwsza powinna nieprzerwanie trwać co najmniej 3 godziny, a druga co najmniej 9 godzin nieprzerwanego odpoczynku. Kierowca odebrał prawidłowo jedynie pierwszą część odpoczynku natomiast z drugiej części odpoczynku kierowca odebrał jedynie 8 godzin i 7 minut nieprzerwanego odpoczynku, a zatem kierowca skrócił drugą część dziennego czasu odpoczynku o 53 minuty. Wydruk z adnotacją o treści "Skrócenie przerwy o 53 minuty. Pomyliłem godziny zakończenia pracy" nie został uznany jako usprawiedliwione odstąpienie od przestrzegania norm prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków, ponieważ nie zostały spełnione warunki określone w art. 12 rozporządzenia nr 561/2009. Dlatego organ stwierdził naruszenie polegające na niespełnieniu wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku poprzez skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godziny (lp. 5.6 załącznika nr 3 do u.t.d.) i nałożył karę w wysokości 100 zł.

Kolejnym naruszeniem stwierdzonym przez organ na podstawie danych cyfrowych pobranych z karty kierowcy i wydruków oraz protokołu kontroli drogowej jest skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jedoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej, o czas do jednej godziny w (lp. 5.7. załącznika nr 3 do u. t. d.). Ustalono, że dnia 23 stycznia 2019 r. kierowca Ł. K. o godzinie 08:01 rozpoczął nowy 24-godzinny okres rozliczeniowy w ciągu którego powinien odebrać minimum 9-godzin nieprzerwanego odpoczynku. Kierowca odebrał tymczasem 8 godzin i 49 minut nieprzerwanego odpoczynku w okresie od godz. 23:12 dnia 23 stycznia 2019 r. do godz. 08:01 dnia 24 stycznia 2019 r. Świadczy to o skróceniu dziennego czasu odpoczynku o 11 minut. Podczas kontroli nie okazano dokumentu uzasadniającego odstępstwo od przestrzegania przepisów dotyczących maksymalnych okresów prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Z tego względu kara pieniężna za wskazane naruszenie wynosi 150 zł.

Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: 1) o czas do mniej niż 30 minut, 2) o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut oraz 3) za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut (lp. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d.) organ odwoławczy stwierdził, że kierowcy Ł. K., M. K., J. M. i J. P. przekroczyli maksymalny dzienny czas prowadzenia pojazdu. Zasadnie organ pierwszej instancji nałożył za stwierdzone naruszenia kary w łącznej wysokości 2550 zł.

Ł. K. w dniu 5 września 2018 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 29 minut. Kierowca prowadził pojazd przez 4 godziny i 59 minut od godziny 12:39 do godziny 19:50. Kierowca w wyżej wymienionym okresie odebrał cztery przerwy minimum 15 minutowe w okresach od godz. 14:23 do godz. 14:42; od godz. 14:52 do godz. 15:19; od godz. 16:51 do godz. 17:07; od godz. 17:09 do godz. 17:33. W dniu 26 października 2018 r. te sam kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 12 minut. Prowadził on pojazd przez 4 godziny i 42 minuty od godziny 09:29 do godziny 14:37. Kierowca w tym okresie odebrał jedną przerwę minimum 15 minutową od godz. 09:33 do godz. 09:57. Ponownie dniu 16 stycznia 2019 r. kierowca ten przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 9 minut. Kierowca prowadził pojazd przez 4 godziny i 39 minut od godziny 11:56 do godziny 17:51 dnia. Kierowca w wyżej wymienionym okresie odebrał dwie przerwy minimum 15 minutowe w okresach od godz. 12:03 do godz. 12:35; od godz. 12:43 do godz. 13:10.

Za powyższe trzy naruszenia organ nałożył karę pieniężną w wysokości po 100 zł za każde naruszenie.

Za naruszenia polegające na przekroczeniu przez kierowcę Ł. K.:

- w dniu 3 grudnia 2018 r. maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 58 minut, organ uznał, że kara pieniężna powinna wynosić 350 zł. Kierowca prowadził pojazd przez 5 godzin i 28 minut od godziny 14:07 do godziny 21:46. Kierowca w wyżej wymienionym okresie odebrał pięć przerw minimum 15 minutowych w okresach od godz. 17:06 do godz. 17:41; od godz. 18:32 do godz. 18:50; od godz. 18:51 do godz. 19:15; od godz. 19:32 do godz. 19:58; od godz. 20:03 do godz. 20:27;

- w dniu 15 stycznia 2019 r. maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 1 godzinę i 43 minuty. Kierowca prowadził pojazd przez 6 godzin i 13 minut od godziny 07:29 dnia do godziny 15:18. W okresie tym odebrał tylko cztery przerwy minimum 15 minutowe w okresach od godz. 08:27 do godz. 08:53; od godz. 09:47 do godz. 10:12; od godz. 10:21 do godz. 10:40; od godz. 13:22 do godz. 13:37.

Organ nałożył za powyższe naruszenie karę w wysokości 700 złotych.

Kierowca M. K. przekroczył w dniu 14 września 2018 r. maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 8 minut, za co została nałożona kara wysokości 100 zł. Kierowca prowadził pojazd przez 4 godziny i 38 minut od godziny 10:17 do godziny 15:25,Kierowca odebrał jedną przerwę minimum 15 minutową w okresie od godz. 12:35 do godz. 13:01.

Za przekroczenie przez kierowcę J. M. w dniu 17 września 2018 r. maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 13 minut organ nałożył karę w wysokości 100 zł. Kierowca prowadził pojazd przez 4 godziny i 43 minut od godziny 14:41 do godziny 19:32. i nie odebrał przerwy minimum 15 minutowej.

W przypadku kierowcy J. P. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy stwierdzono w dniach 5 listopada 2018 r., 7 listopada 2018 r. i 13 listopada 2018 r. Za powyższe naruszenia organ nałożył karę pieniężną w wysokości 100 zł za każde naruszenie.

W dniu 5 listopada 2018 r. kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 15 minut, prowadził on pojazd przez 4 godziny i 45 minut od godziny 08:42 do godziny 14:38. Kierowca odebrał dwie przerwy minimum 15 minutowe w okresach: od godz. 10:19 do godz. 10:34; od godz. 11:33 do godz. 11:50. W dniu 7 listopada 2018 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 11 minut gdyż prowadził pojazd przez 4 godziny i 41 minut od godziny 08:14 do godziny 14:31. Kierowca odebrał dwie przerwy minimum 15 minutowe w okresach: od godz. 10:04 do godz. 10:22; od godz. 13:44 do godz. 14:03. W dniu 13 listopada 2018 r. kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 11 minut, prowadził on pojazd przez 4 godziny i 41 minut od godziny 16:59 do godziny 22:41 Kierowca odebrał jedną przerwę minimum 15 minutową w okresie od godz. 21:11 do godz. 21:51.

W przypadku naruszenia polegającego na przekroczeniu przez kierowcę J. P. w dniu 25 stycznia 2019 r. maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 1 godzinę i 34 minuty, organ nałożył karę w wysokości 700 zł. Kierowca prowadził pojazd przez 6 godzin i 4 minuty od godziny 13:36 do godziny 21:46 i w okresie tym odebrał dwie przerwy minimum 15 minutowe: od godz. 15:36 do godz. 16:03; od godz. 20:04 do godz. 20:27.

Kolejne naruszenie polegało na niespełnieniu wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy (lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d.) organ odwoławczy stwierdził, że kierowcy M. K. w okresach od godz. 15:27 do godz. 19:23 dnia 30 października 2018 r.; od godz. 16:03 dnia 14 listopada 2018 r. do godz. 14:17 dnia 15 listopada 2018 r.; od godz. 11:57 dnia 7 lutego 2019 r. do godz. 18:03 dnia 7 lutego 2019 r. i T. P. w okresach: od godz. 10:44 dnia 22 października 2018 r. do godz. 13:55 dnia 11 listopada 2018 r.; od godz. 16:28 dnia 30 listopada 2018 r. do godz. 20:49 dnia 01.12.2018 r.; od godz. 06:08 dnia 3 grudnia 2018 r. do godz. 21:12 dnia 7 grudnia 2018 r.; od godz. 10:15 dnia 10 grudnia 2018 r. do godz. 15:15 dnia 4 stycznia 2019 r. od godz. 17:05 dnia 4 stycznia 2019 r. do godz. 16.09 dnia 5 lutego 2019 r.; od godz. 17:11 dnia 17 lutego 2019 r. do godz. 00:00 dnia 1 marca 2019 r. nie wprowadzali manualnie danych dotyczących aktywności kierowcy gdy karta kierowcy nie była zalogowana do tachografu. Organ nie uwzględnił wyjaśnień skarżącego oraz złożonych w trakcie prowadzonego postępowania zaświadczeń o działalności dokumentujących aktywność kierowców, gdy karty kierowców nie były zalogowane. Stwierdził, że zaświadczenia należało okazać w trakcie kontroli. Zaświadczenia złożone w toku postępowania będącego następstwem ujawnionych naruszeń nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od nałożenia kary za ujawnione powyższe naruszenia. Organ odwoławczy uznał za zasadne nałożenie kary w wysokości 450 zł.

W przypadku naruszenia określonego w lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., polegającego na niepoprawnym operowaniu przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy, organ odwoławczy ustalił na podstawie wydruków z kart kierowców i protokołu kontroli, że kierowca J. P. w okresie od 6 lutego 2019 r. 26 lutego 2019 r. przez 12 dni niepoprawnie operował selektorem tachografu, co uzasadniało nałożenie na skarżącego kary w wysokości 1000 zł.

Organ odwoławczy stwierdził również dopuszczenie się przez skarżącego naruszenia polegającego na odstąpieniu od obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy w przypadku kierowców: K. D., Ł. K., M. K., S. K., J. M. oraz J. P. (lp. 6.3.17 załącznika nr 3 do u.t.d.), co uzasadniało nałożenie na skarżącego kary w wysokości 3000 zł.

Na podstawie analizy danych pobranych z tachografów cyfrowych zainstalowanych w pojazdach, wydruków z tachografu oraz protokołu kontroli, organ stwierdził naruszenie polegającego na niewykonywaniu obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego (lp. 6.3.18 załącznika nr 3 do u.t.d.). Przedsiębiorca nie sczytywał danych cyfrowych z tachografów cyfrowych zainstalowanych w pojazdach o nr rej. LHR 25690, LHR 33722, w ustawowym terminie, tj. co 90 dni zarejestrowanej działalności od ostatniego sczytania. W związku z powyższym organ nałożył za naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd karę pieniężną w wysokości 1000 zł.

Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92b lub art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący T. P. zaskarżył powyższą decyzję w całości i wniósł o całkowite lub częściowe umorzenie nałożonej kary pieniężnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przekazał w odpowiedzi do protokołu kontroli brakujące zaświadczenia o aktywności kierowcy M. K. i jego jako jedocześnie przedsiębiorcy i kierowcy. Skarżący podkreślił, że na bieżąco śledzi i kontroluje kierowców. Dokłada wszelkich starań, aby transport odbywał się zgodnie z ustawą o czasie pracy kierowcy oraz ustawą o transporcie drogowym. Wielokrotnie przypomina o czasie przerw i prowadzenia pojazdu. Skarżący podniósł, że na powstanie części naruszeń nie miał wpływu, ponieważ nie może cały czas bezpośrednio przebywać z kierowcą.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn zupełnie innych niż podniesione w skardze. Tym niemniej jednak, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; (Dz. U. 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) i ma obowiązek dokonać kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, niezależnie od zarzutów podnoszonych przez skarżącego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu na skarżącego T. P. kary pieniężnej w łącznej wysokości 9 700 zł za następujące naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym:

1) niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie - za każdą zmianę (nałożono karę w kwocie 800 zł na podstawie lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym;

2) przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin (nałożono karę w kwocie 250 zł na podstawie lp. 5.1 złącznika nr 3 do ustawy);

3) przetoczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone (nałożono karę w kwocie 100 zł na podstawie lp. 5.2.1 złącznika nr 3 do ustawy);

4) skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego (nałożono karę w kwocie 300 zł na podstawie lp. 5.5 złącznika nr 3 do ustawy);

5) niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku (nałożono karę w kwocie 100 zł na podstawie lp. 5.6.1 złącznika nr 3 do ustawy);

6) skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej (nałożono karę w kwocie 150 zł na podstawie lp. 5.7.1 złącznika nr 3 do ustawy);

7) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (nałożono karę w kwocie 2 550 zł na podstawie lp. 5.11 złącznika nr 3 do ustawy);

8) niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówce lub kartę kierowcy - za każdy wpis (nałożono karę w kwocie 450 zł na podstawie lp. 6.3.8 złącznika nr 3 do ustawy);

9) niepoprawne operowanie przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy - za każdy dzień (nałożono karę w kwocie 1000 zł na podstawie lp. 6.3.11 złącznika nr 3 do ustawy);

10) naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę (nałożono karę w kwocie 3000 zł na podstawie lp. 6.3.17 złącznika nr 3 do ustawy);

11) naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z tachografu - za każdy pojazd (nałożono karę w kwocie 1000 zł na podstawie lp. 6.3.18 złącznika nr 3 do ustawy).

Istotą sporu prawnego w badanej sprawie jest zgodność z prawem nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenia przepisów o transporcie drogowym.

Należy zauważyć, że skarżący nie stawia konkretnych zarzutów wobec wszystkich poszczególnych naruszeń stwierdzonych przez organy.

Głównym zarzutem stawianym przez T. P. zaskarżonej decyzji jest nieuwzględnienie przez organy zaświadczeń o działalności dokumentujących aktywność kierowców, gdy karty kierowcy nie były zalogowane, złożonych przez skarżącego przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r.

W ocenie Sądu zarzut ten, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym, wyłącznie do momentu zakończenia kontroli przedsiębiorca może przedstawiać organowi dowody w postaci wykresówek, danych z kart kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za okres objęty kontrolą. Stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Zatem momentem zakończenia kontroli w przedsiębiorstwie jest sporządzenie przez kontrolujących protokołu kontroli. Kontrola rozpoczyna się z dniem okazania podmiotowi kontrolowanemu legitymacji służbowej kontrolującego i upoważnienia do jej przeprowadzenia wraz z podjęciem pierwszej czynności kontrolnej. Z kolei zakończenie kontroli następuje w dacie sporządzenia protokołu kontroli, jako ostatniej czynności kontrolnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1344/10; z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1593/11 oraz z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1433/12).

Protokół z przeprowadzonych czynności kontrolnych jest dokumentem urzędowym i zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. korzysta z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń. Datą końcową przedstawiania przez kontrolowanego jakichkolwiek dokumentów w toku kontroli w siedzibie przedsiębiorcy jest dzień zakończenia kontroli. W tych okolicznościach przesłanie organowi dopiero w dniu [...] kwietnia 2019 r. brakujących zaświadczeń dotyczących skarżącego i kierowcy M. K., już po wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń, należało uznać za dokonane z uchybieniem terminu, co uzasadniało dla strony przyjęcie negatywnych konsekwencji procesowych w toczącym się postępowaniu. Bezspornym przy tym jest, że skarżący przedsiębiorca został powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli, stosownie do treści art. 48 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm.). Zatem miał on możliwość przygotowania się do niej. Taka kontrola nie jest już zaskoczeniem dla przedsiębiorcy. Znajomość terminu jej przeprowadzenia pozwala na przyjęcie poglądu, że jest to kontrola planowana (wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r. o sygn. akt II GSK 218/16). Dokumenty podlegające kontroli winny znajdować się w siedzibie przedsiębiorcy i ich okazanie w dniu kontroli nie powinno sprawiać najmniejszej trudności (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2017 r. o sygn. akt II GSK 666/15).

Przechodząc do analizy naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140).

Organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem błędnie określiły łączną wysokość nałożonej na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej z tytułu naruszenia określonego w:

1) l.p. 5.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, polegającego na przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin;

2) lp. 5.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, polegającego skróceniu wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego,

3) lp. 5.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, polegającego na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu.

Stosownie do lp. 5.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin:

1) o czas powyżej 15 minut do mniej niż 1 godziny podlega karze pieniężnej w wysokości 50 zł;

2) o czas od 1 godziny do mniej niż 2 godzin podlega karze pieniężnej w wysokości 150 zł;

3) za każdą rozpoczętą godzinę od 2 godzin podlega karze pieniężnej w wysokości 200 zł

4) za każdą rozpoczętą godzinę od 13 godzin i 30 minut, w przypadku braku jakiejkolwiek przerwy lub odpoczynku trwającego co najmniej 4 godziny i 30 minut podlega karze pieniężnej w wysokości 550 zł.

Zgodnie z lp. 5.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego:

1) o czas do 1 godziny podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł;

2) o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut podlega karze pieniężnej w wysokości 200 zł;

3) za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin i 30 minut podlega karze pieniężnej w wysokości 350 zł.

Lp. 5.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym sankcjonuje przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu:

1) o czas do mniej niż 30 minut karą pieniężną w wysokości 100 złotych (lp. 5.11 pkt 1),

2) o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut karą pieniężną w wysokości 250 złotych (lp. 5.11 pkt 2),

3) za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut karą pieniężną w wysokości 350 złotych (lp. 5.11 pkt 3).

Przed szczegółowymi wyjaśnieniami w tym zakresie, zachodzi konieczność zwrócenia uwagi na kilka kwestii ogólnych i zasadniczych odnoszących się do sankcji w postaci administracyjnych kar pieniężnych, w tym wymierzanych przez inspekcję transportu drogowego. Jest zjawiskiem powszechnym, że obecnie widoczna jest trwała tendencja do rozszerzania podstaw prawnych wymierzania sankcji administracyjnych, w szczególności zaś stosowania kar pieniężnych za naruszenia nakazów i zakazów przewidzianych w aktach materialnego prawa administracyjnego. Ich zakres jest bardzo szeroki. W oparciu o kryterium przedmiotu ochrony prawnej wyodrębnić można m.in. grupy sankcji administracyjnych dotyczących szeregu dziedzin, w tym również dot. zasad prowadzenia działalności gospodarczej, dróg publicznych, czy bezpieczeństwa w ruchu i transporcie drogowym. Nie jest jednak dyskusyjne, że wymóg poprawnej legislacji stawiany w zakresie formułowania norm represyjnych jest szczególnie ważny z punktu widzenia ochrony praw jednostki. Określoność elementów oraz kryteriów stosowania sankcji w przepisach rangi ustawowej oznacza, że przepisy prawa muszą odpowiadać kryterium podstawowej zrozumiałości i precyzji językowej. Wskazaną zasadę określoności wywieść można z reguły konstytucyjnej wynikającej z art. 7 Konstytucji RP. Poprawność konstrukcji przepisu prawa to jego zgodność z regułami języka polskiego i logiki. Z kolei wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. W konsekwencji wymóg precyzyjności sprowadza się przede wszystkim do tego, aby przepisy prawa były pozbawione wieloznaczności językowych i formułowane przede wszystkim przy zastosowaniu zwrotów ostrych. Redakcja przepisów i stopień ich precyzji językowej powinny umożliwiać podmiotom – adresatom tych przepisów, jednoznaczne ustalenie znaczenia normy – praw i obowiązków z niej wynikających. Dlatego mając na względzie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r., sygn. akt U 7/93, dotyczące reguł wykładni prawa należy odnotować, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził w nim, że niesporne jest, iż w państwie prawnym przepisy karne winny precyzyjnie określać zarówno czyn, jak i karę ( tak samo; wyrok WSA w Lublinie z dnia 1 października 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 284/20). Dlatego okoliczność tę uwzględnić należało przy wykładni tych przepisów materialnoprawnych, które były podstawą wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w omawianym zakresie (za naruszenia określone w lp. 5.1, 5.5 i 5.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do naruszenia polegającego na przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu przez kierowcę Ł. K. w dniu 15 lutego 2019 r., stwierdzić należy, że organy w sposób nieuprawniony dokonały zakwalifikowania wyłącznie jednego ujawnionego naruszenia polegającego na przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu, w rozmiarze 1 godziny i 15 minut – do dwóch różnych naruszeń opisanych i sankcjonowanych odrębnie w czterech różnych jednostkach redakcyjnych lp. 5.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Oznaczało to w konsekwencji, że wymierzona skarżącemu kara pieniężna, pomimo stwierdzenia ewidentnie jednego naruszenia polegającego na przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin, o 1 godzinę i 15 minut, skutkowała nieuzasadnionym wymierzeniem stronie zsumowanych kar za przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu, zarówno: o czas powyżej 15 minut do mniej niż 1 godziny (50 zł), oraz o czas od 1 godziny do mniej niż 2 godzin (150 zł), co w efekcie spowodowało ustalenie wysokości kary w omawianym zakresie na poziomie 200 zł (50 + 150 zł), kiedy nie istniały ku temu podstawy.

Tego rodzaju wykładnia omawianej regulacji, wedle której dopuszczalne jest sumowanie kar za poszczególne naruszenia dotyczące przekroczenia czasu prowadzenia pojazdu, nie jest – w ocenie Sądu – obecnie dopuszczalna.

Na marginesie należy stwierdzić, że w tego typu sprawach jak niniejsza rola sądu administracyjnego w zakresie kar administracyjnych związanych z transportem drogowym, nie może sprowadzać się w istocie do roli audytora sprawdzającego jedynie arytmetyczną poprawność wymierzonej kary.

Nieproporcjonalny, stosowany w sposób "automatyczny" system kar w transporcie był również krytykowany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zob. wyrok z dnia 9 lutego 2012 r., w sprawie C-210/10, publ. www.curia.europa.eu). W wyroku wydanym przez TSUE na skutek pytania prawnego węgierskiego sądu krajowego, Trybunał wypowiedział się co do elementów systemu kar w transporcie drogowym, godzących w standardy wynikające z przepisów prawa europejskiego. Wprawdzie orzeczenie to, z materialnego punktu widzenia, dotyczy tzw. wykresówek, jednakże rozstrzygany nim problem prawny odnosi się do podstawowych zasad stosowania w ogóle kar administracyjnych - tj. zasady proporcjonalności i koniecznej w związku z tym elastyczności stosowanych sankcji administracyjnych.

Wspomniane orzeczenie przywołuje uniwersalne zasady, które powinny być stosowane przez organy administracji (także inspekcji transportu drogowego) w ramach nakładania kar, wskazując przede wszystkim na wspomnianą zasadę proporcjonalności. Z uwagi na uniwersalny charakter tej zasady, nie ma znaczenia - jak już podkreślono - czy jest to kara za brak wykresówki, czy za przekroczenie czasu pracy kierowcy jak w rozpatrywanej sprawie, czy za inne naruszenie w ramach prowadzenia tego rodzaju działalności gospodarczej. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej kładzie wyraźny nacisk na potrzebę zachowania proporcjonalności w tej dziedzinie. System nakładania kar administracyjnych o charakterze represyjnym musi być bowiem skonstruowany, a następnie stosowany przez odpowiednie organy administracji w taki sposób, aby eliminować elementy automatyzmu stosowania, wprowadzać jasne zasady odpowiedzialności poszczególnych podmiotów uczestniczących w procesie transportu oraz przewidywać możliwość miarkowania kar do stopnia zawinienia danego podmiotu i jego wpływu na naruszenie prawa.

Należy zwrócić uwagę, że omawiane naruszenie zostało popełnione w dniu 15 lutego 2019 r. i ujawnione w toku kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego w dniach [...] marca 2019 r. – [...] kwietnia 2019 r., a zatem doszło do niego już pod rządami istotnie znowelizowanej w tym zakresie ustawy o transporcie drogowym, która stanowiła podstawę prawną wymierzania stronie administracyjnej kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia. Treść omawianego naruszenia określonego w lp. 5.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, w znowelizowanym brzmieniu istotnie różni się od brzmienia obowiązującego przed dokonaniem nowelizacji na mocy ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481), która weszła w życie w dniu 3 września 2018 r. Wskazana nowelizacja ustawy o transporcie drogowym w załączniku nr 3, oprócz oznaczenia rodzaju poszczególnych naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, w przypadku niektórych naruszeń – co było istotnym novum – oznaczyła również numer grupy naruszeń oraz wagę danego naruszenia, jako: PN – poważne naruszenie, BPN – bardzo poważne naruszenie i NN – najpoważniejsze naruszenie, stosownie do postanowień wskazanych w załączniku I do Rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L nr 74 z dnia 19 marca 2016, str. 8 – dalej jako "rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403"). Należy przy tym zauważyć, że wskazana nowelizacja to zmiana jakościowa w stosunku do uprzednio obowiązującego stanu prawnego z tego względu, że zmodyfikowano nie tylko sposób opisu poszczególnych naruszeń i wysokość kar za poszczególne naruszenia, ale również wysokość kar powiązano bezpośrednio (w większości przypadków) z wagą danego naruszenia. Oznacza to, że ustawodawca wysokość kary połączył proporcjonalnie do wagi danego naruszenia.

Dlatego w chwili obecnej ustawodawca przewiduje dla przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin, kary w czterech różnych wysokościach, w zależności właśnie od stopnia wagi naruszenia. Wysokość tych kar, biorąc pod uwagę datę ujawnienia stwierdzonych w tej sprawie naruszeń, wynosiła:

a) w lp. 5.1. pkt 1 – o czas powyżej 15 minut do mniej niż 1 godziny – 50 zł;

b) w lp. 5.1. pkt 2 – o czas od 1 godziny do mniej niż 2 godzin – 150 zł;

c) w lp. 5.1. pkt 3 – za każdą rozpoczętą godzinę od 2 godzin – 200 zł;

d) w lp. 5.1. pkt 4– za każdą rozpoczętą godzinę od 13 godzin i 30 minut, w przypadku braku jakiejkolwiek przerwy lub odpoczynku trwającego co najmniej 4 godziny i 30 minut – 550 zł.

W tym miejscu wymaga przypomnienia, że wskazane wyżej naruszenia zawarte są w wykazie naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a opisane zostały szczegółowo w części obejmującej czas pracy kierowców (lp. 5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Źródłowo problematykę w tym zakresie co do wagi poszczególnych naruszeń regulują przepisy powołanego już rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403. Do problematyki wagi poszczególnych naruszeń odnoszą się też przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L z 2006 r. nr 102, str. 1, ze zm.). Jak stanowi pkt 26 preambuły rozporządzenia nr 561/2006, państwa członkowskie powinny ustanowić przepisy dotyczące kar stosowanych w przypadku naruszeń przepisów niniejszego rozporządzenia oraz zapewnić ich wykonanie. Kary te musza być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące. Wspólny zakres środków dostępnych Państwom Członkowskim powinien zawierać także możliwość unieruchomienia pojazdu w razie wykrycia poważnych naruszeń. Zawarte w niniejszym rozporządzeniu przepisy dotyczące kar lub postępowania nie powinny naruszać przepisów krajowych dotyczących ciężaru dowodu. Dlatego obowiązująca obecnie treść załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym uwzględnia postulaty zawarte w rozporządzeniu Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. Komisja rozporządzeniem tym dokonała kategoryzacji wagi naruszeń przepisów UE, w tym dotyczących czasu prowadzenia pojazdu i czasu odpoczynku, z uwzględnieniem także rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. UE L z 2009 r. nr 300, str. 51). Znamiennym jest także to, że również w rozporządzeniu nr 1071/2009 podkreślono w pkt 21 preambuły, że państwa członkowskie powinny przewidzieć sankcje za naruszenia niniejszego rozporządzenia, a sankcje te powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

W takich okolicznościach obecna treść lp. 5.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 września 2018 r. jest istotnie odmienna od poprzednio obowiązujących w tym zakresie uregulowań i jej wykładnia winna uwzględniać wskazane powyżej uwagi. Ubocznie Sąd zwraca też uwagę, że wprawdzie odmiennie od ustawodawcy krajowego prawodawca unijny w załączniku nr I do rozporządzenia 2016/403 kategoryzując wagę poszczególnych naruszeń określił przedziały czasowe przy użyciu symboli matematycznych (< i ?), to jednak przepisy krajowe pozbawione są wieloznaczności językowych. Czyniąc zatem zadość przepisom unijnym krajowy ustawodawca ustanowił, przy zastosowaniu zwrotów ostrych, cztery odrębne w omawianym zakresie kategorie naruszeń dotyczące rozmiaru przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu, poprzez określenie dwóch zamkniętych przedziałów czasowych w lp. 5.1. pkt 1 i lp. 5.1. pkt 2 oraz dwóch przedziałów czasowych półotwartych w lp. 5.1. pkt 3 i lp. 5.1 pkt 4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Systematyka tego przepisu wskazuje więc na to, że najsurowszej karze podlegają naruszenia o najcięższym charakterze (największej wadze). Dlatego w aktualnym brzmieniu lp. 5.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wyraźnie określono, ile wynosi kara pieniężna za przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu. W przypadku skrócenia tego okresu o 1 godzinę 15 minut prawidłowa kwalifikacja prawna naruszenia wskazuje wyłącznie na jedno naruszenie, określone w lp. 5.1. pkt 2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który przewiduje w takim wypadku jedną karę w wysokości 150 zł (o czas od 1 godziny do mniej niż 2 godzin). Skoro zaś ustawodawca czyniąc zadość wykazowi kategorii naruszeń z rozporządzenia 2016/403 ustanowił cztery odrębne grupy czasowe, przypisując do każdego z tych przedziałów czasowych odpowiednie kary (rosnące wraz z wagą naruszenia, czyli zgodnie z uregulowaniami rozporządzenia 2016/403), to tym samym prawidłowo nałożona może obecnie zostać tylko jedna kara, odpowiednia do stwierdzonego naruszenia.

Analogiczny, błędny schemat naliczenia kary pieniężnej polegający na sumowaniu kar za poszczególne naruszania organ zastosował w przypadku naruszenia dotyczącego skrócenia wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego (lp. 5.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) oraz naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (lp. 5.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym).

Odnośnie naruszenia polegającego na skróceniu wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego przez kierowcę Ł. K. w dniu 11 października 2018 r., organy w sposób nieuprawniony dokonały zakwalifikowania wyłącznie jednego ujawnionego naruszenia polegającego na skróceniu wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego, o 1 godzinę i 45 minut – do dwóch różnych naruszeń opisanych i sankcjonowanych odrębnie w trzech różnych jednostkach redakcyjnych lp. 5.5. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Wymierzona skarżącemu kara pieniężna, pomimo stwierdzenia ewidentnie jednego naruszenia polegającego na skróceniu wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego, skutkowała nieuzasadnionym wymierzeniem stronie zsumowanych kar za skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego, zarówno: o czas do 1 godziny (100 zł), oraz o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut (200 zł), co w efekcie spowodowało ustalenie wysokości kary w omawianym zakresie na poziomie 300 zł (100 + 200 zł), kiedy nie istniały ku temu podstawy. W świetle powyższych rozważań, w przypadku skrócenia wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego o 1 godzinę 45 minut prawidłowa kwalifikacja prawna naruszenia wskazuje wyłącznie na jedno naruszenie, określone w lp. 5.5. pkt 2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który przewiduje w takim wypadku jedną karę w wysokości 200 zł (o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut).

W przypadku naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy organ błędnie zsumował kary na naruszenia popełnione przez kierowcę Ł. K. w dniach 3 grudnia 2018 r. i 15 stycznia 2019 r. oraz przez kierowcę J. P. w dniu 25 stycznia 2019 r.

Lp. 5.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym sankcjonuje przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu:

1) o czas do mniej niż 30 minut karą pieniężną w wysokości 100 złotych (lp. 5.11 pkt 1),

2) o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut karą pieniężną w wysokości 250 złotych (lp. 5.11 pkt 2),

3) za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut karą pieniężną w wysokości 350 złotych (lp. 5.11 pkt 3),

4) w międzynarodowym okazjonalnym przewozie osób, w godzinach od 22:00 do 6:00, gdy pojazd obsługuje jeden kierowca (lp. 5.11 pkt 4):

a) o czas do mniej niż 1 godzina i 30 minut karą pieniężną w wysokości 250 złotych

b) o czas od 1 godziny i 30 minut karą pieniężną w wysokości 350 złotych.

Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przez kierowcę Ł. K. w dniu 3 grudnia 2018 r., organy w sposób nieuprawniony dokonały zakwalifikowania wyłącznie jednego ujawnionego naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, o 58 minut – do dwóch różnych naruszeń opisanych i sankcjonowanych odrębnie w czterech różnych jednostkach redakcyjnych lp. 5.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Wymierzona skarżącemu kara pieniężna, pomimo stwierdzenia ewidentnie jednego naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skutkowała nieuzasadnionym wymierzeniem stronie zsumowanych kar za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy zarówno: o czas do mniej niż 30 minut (100 zł) oraz o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut (250 zł), co w efekcie spowodowało ustalenie wysokości kary w omawianym zakresie na poziomie 350 zł (100 + 250 zł), kiedy nie istniały ku temu podstawy. W świetle powyższych rozważań, w przypadku przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 58 minut prawidłowa kwalifikacja prawna naruszenia wskazuje wyłącznie na jedno naruszenie, określone w lp. 5.11. pkt 2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który przewiduje w takim wypadku jedną karę w wysokości 250 zł (o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut).

Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przez kierowcę Ł. K. w dniu 15 stycznia 2019 r. oraz kierowcę J. P. w dniu 25 stycznia 2019 r., organy w sposób nieuprawniony dokonały zakwalifikowania wyłącznie jednego ujawnionego naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, odpowiednio o 1 godzinę i 43 minuty (Ł. K.) oraz 1 godzinę i 34 minuty (J. P.) – do trzech różnych naruszeń opisanych i sankcjonowanych odrębnie w czterech różnych jednostkach redakcyjnych lp. 5.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Wymierzona skarżącemu kara pieniężna, pomimo stwierdzenia ewidentnie jednego naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skutkowała nieuzasadnionym wymierzeniem stronie zsumowanych kar za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy zarówno: o czas do mniej niż 30 minut (100 zł), o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut (250 zł) oraz za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut (350 zł), co w efekcie spowodowało ustalenie wysokości kary w omawianym zakresie na poziomie 700 zł (100 + 250 + 350 zł), kiedy nie istniały ku temu podstawy. W świetle powyższych rozważań, w przypadku przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 1 godzinę i 43 minuty oraz o 1 godzinę i 34 minuty prawidłowa kwalifikacja prawna naruszenia wskazuje wyłącznie na jedno naruszenie, określone w lp. 5.11. pkt 3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który przewiduje w takim wypadku jedną karę w wysokości 350 zł (za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut).

Systematyka omawianego przepisu lp. 5.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wskazuje więc na to, że najsurowszej karze podlegają naruszenia o najcięższym charakterze (największej wadze). Dlatego w aktualnym brzmieniu lp. 5.11. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wyraźnie określono, ile wynosi kara pieniężna za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. W przypadku przekroczenia tego okresu o 1 godzinę i 43 minuty prawidłowa kwalifikacja prawna naruszenia wskazuje wyłącznie na jedno naruszenie, określone w lp. 5.11. pkt 3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który przewiduje w takim wypadku jedną karę w wysokości 350 zł (za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut). Skoro zaś ustawodawca czyniąc zadość wykazowi kategorii naruszeń z rozporządzenia 2016/403 ustanowił cztery odrębne grupy czasowe, przypisując do każdego z tych przedziałów czasowych odpowiednie kary (rosnące wraz z wagą naruszenia, czyli zgodnie z uregulowaniami rozporządzenia 2016/403), to tym samym prawidłowo nałożona może obecnie zostać tylko jedna kara, odpowiednia do stwierdzonego naruszenia. Przykładowo zatem, jeżeli stwierdzone naruszenie jest większe aniżeli naruszenia ujęte w lp. 5.11.1. i 5.11.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (jak w sprawie niniejszej), to prawidłowo określona kara wynosi wówczas 350 zł za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut. W tym przypadku wysokość kary nie może obejmować sumy kar określonych w pkt 1 i 2 lp. 5.11. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, bo przede wszystkim nie wynika to z treści obu tych jednostek redakcyjnych i sposobu redakcji całości tego uregulowania. Dwa pierwsze punkty tak opisanego naruszenia dotyczą bowiem dwóch odrębnych, bo zamkniętych przedziałów czasowych, co oznacza, że każde naruszenie czasu aktywności kierowcy (prowadzenia pojazdu, jak i skrócenia okresu odpoczynku), kwalifikować można jedynie do jednego odrębnego naruszenia. Jednocześnie z analizy treści lp. 5.11.3. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wynika, że tylko w przypadku bardzo poważnego naruszenia (BPN), możliwe jest sumowanie stawek za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut, gdzie wprost przewidziano w tym przypadku stawkę kary w wysokości 350 zł za każde kolejne rozpoczęte 30 minut.

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że kara pieniężna w wysokości po 700 zł za każde z wyżej omówionych naruszeń polegających na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przez kierowcę Ł. K. w dniu 15 stycznia 2019 r. oraz kierowcę J. P. w dniu 25 stycznia 2019 r., została nałożona w nieprawidłowej wysokości i bezpodstawnie.

W konsekwencji należało stwierdzić, że prawidłowa wykładnia obowiązujących przepisów ustawy o transporcie drogowym wskazuje, że nie jest dopuszczalne sumowanie administracyjnych kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym dotyczących przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu, skrócenia wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego i przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, jeżeli jedno stwierdzone naruszenie w tym zakresie podlega kwalifikacji wyłącznie do jednej pozycji załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Stanowisko to znajduje już aprobatę w judykaturze sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1386/19; WSA w Szczecinie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1046/19; WSA w Opolu z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 25/20).

Ubocznie wypada też zauważyć, że należy wyraźnie odróżnić problematykę zbiegu sankcji administracyjnoprawnych za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, ujętych w załącznikach nr 3 i nr 4 do ustawy o transporcie drogowym, uregulowanej w art. 92a ustawy o transporcie drogowym, od praktyki sumowania kar w stosunku do jednego (w rozumieniu rodzajowym) naruszenia określonego w jednym załączniku do ustawy, poprzez dodawanie do stawki naruszenia o największej wadze, także kar przewidzianych w ramach danego rodzaju naruszenia stawek kar o wadze mniejszej. Przepis art. 92a ustawy o transporcie drogowym określa też limit łącznej wysokości kar pieniężnych nakładanych w drodze decyzji administracyjnej w wyniku naruszeń stwierdzonych podczas jednej kontroli, w rozróżnieniu na kontrole drogowe i kontrole prowadzone w siedzibie przedsiębiorcy. Z art. 92a ust. 10 u.t.d. wynika ponadto, że w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie zarządzającym transportem, przy zbiegu naruszeń z załączników 3 i 4 do ustawy o transporcie drogowym, nakłada się jedną karę pieniężną za naruszenia określone w załączniku nr 3.

Mając powyższe rozważania na względzie należało uznać, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów materialnoprawnych, to jest art. 92a ust. 1, 7 i 11 u.t.d. w związku z lp. 5.1.1, lp. 5.5.1 oraz lp. 5.11.1 i lp. 5.11.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, poprzez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Niedopuszczalna jest w aktualnym stanie prawnym, praktyka prezentowana przez organy sumowania kar w stosunku do jednego naruszenia.

Zgodnie z art 92b i 92c u.t.d., podmiot wykonujący przewozy lub czynności związane z przewozem w sytuacji zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy, bądź też w sytuacji, gdy nie miał wpływu na powstałe naruszenia, może próbować uwolnić się od ponoszenia odpowiedzialności, o ile istnieją ku temu podstawy. Jednak skarżący nie wskazał nawet w tej sprawie żadnych okoliczności, które w świetle tych przepisów dawałyby podstawę do szczegółowych rozważań w tym zakresie.

Mając powyższe rozważania na względzie, wobec dopuszczenia się przez organy naruszenia przepisów prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. – obowiązany był uchylić w całości zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w pkt II sentencji wyroku uzasadnione jest treścią przepisów art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów złożył się wyłącznie uiszczony przez stronę wpis od wniesionej skargi w kwocie 242 zł.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosowny wniosek został złożony przez organ w piśmie z dnia 3 czerwca 2020 r. (k. 25). Strona skarżąca, mimo doręczenia odpisu wniosku (k. 27), nie żądała przeprowadzenia rozprawy.