Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 298/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 141 par 4, art 145 par 1 pkt 1 lit a, art 185 par 1, art 190, art 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 5 ust 1 pkt 2, art 35 ust 1 pkt 1 lit b i pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par 49
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 140
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny  odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: par 5 ust 2, par 6 ust 3, par 7, par 13 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1975 nr 8 poz 46
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1505/11 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E.S. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 października 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 1505/11, oddalił skargę E.y S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 czerwca 2009r. nr skargę [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2011r., sygn. akt II OSK 791/10, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2009 r., o sygn. akt VII SA/Wa 1486/09 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że opisanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.y S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 czerwca 2009 r., znak [...] w przedmiocie nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji podano, że decyzją z dnia 26 lutego 2009 r. Wojewoda Pomorski na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, z urzędu stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatowego w Nowym Dworze Gdańskim z dnia 4 listopada 2002r, nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr 13 w [...].

Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8 czerwca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ stwierdził, że zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z decyzją Burmistrza Miasta Krynica Morska z dnia 1 października 2002 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji, gdyż pomimo nałożenia na inwestora obowiązku zabezpieczenia możliwości całorocznego funkcjonowania obiektu nie przewiduje on wyposażenia budynku w instancje (urządzenia) do ogrzewania pomieszczeń. Z tego względu jest również niezgodny z § 49 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 140 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatwierdzony projekt budowlany narusza więc art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, zdaniem organu, dokumentację projektową opracował R.K. nie dysponujący w tym zakresie uprawnieniami zawodowymi. Autor projektu posiadał bowiem, zgodnie z decyzją Wojewody Elbląskiego z dnia 30 sierpnia 1976r., uprawnienia do wykonywania samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót specjalności konstrukcyjno-budowlanej, nie miał uprawnień architektonicznych. W świetle uprawnień budowlanych, uzyskanych na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.) z uwzględnieniem wszystkich późniejszych zmian tego rozporządzenia, w tym zmiany rozporządzenia z 1991 roku (Dz. U. Nr 69, poz. 299) projektant nie mógł sporządzać projektów budowlanych. Dokumentacja projektowa zawiera bowiem rozwiązania architektoniczne i konstrukcyjne, co wymagało posiadania uprawnień architektonicznych i konstrukcyjnych. Powyższe naruszenia w ocenie organu prowadzą do stwierdzenia, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty Powiatowego w Nowym Dworze Gdańskim wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust.1 pkt 1 lit. b i c oraz ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a stwierdzone naruszenia nie pozwalają traktować wskazanej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Po rozpoznaniu skargi E.y S. na ww. decyzje zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2009 r., oddalający jej skargę. W jego uzasadnieniu, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, w świetle obowiązujących w dacie jej wydania przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ( Dz. U. Nr 69, poz. 299) rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Autor projektu R. K., zgodnie z treścią decyzji Wojewody Elbląskiego z dnia 30 sierpnia 1976 r. o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych, jako technik budowlany posiada uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w zakresie wynikającym z § 5 ust. 2, § 6 ust. 3, § 7 i § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1974 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniło przepisy ww. rozporządzenia z 1974 r., przy czym zgodnie z § 2 tego rozporządzenia osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym w tym rozporządzeniu. Zgodnie z nowym brzmieniem § 6 ust. 2 osoby posiadające przygotowanie zawodowe wymagane do pełnienia funkcji obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej były uprawnione również do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planu zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków. W świetle tych przepisów dokumentacja projektowa przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego została sporządzona przez osobę nie posiadającą stosownych uprawnień budowlanych, co stanowi rażące naruszenie prawa. Projektant posiadał wyłącznie uprawnienia kierownika budowy i robót, nie mógł więc sporządzać projektów budowlanych w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych. Dokumentacja projektowa zawiera rozwiązania architektoniczne i konstrukcyjne, a to wymagało posiadania uprawnień architektonicznych i konstrukcyjnych.

Ponadto Sąd ten stwierdził, że sporządzony projekt nie przewiduje instalacji grzewczej, zatem jest niezgodny z decyzją Burmistrza Miasta Krynica Morska z dnia 1 października 2002 r. o warunkach zabudowy, w której nałożono na inwestora obowiązek zabezpieczenia możliwości całorocznego funkcjonowania obiektu, tym samym jest niezgody z § 49 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak wskazano na wstępie, uchylił opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Wskazał, że rzeczą Sądu pierwszej instancji było dokonanie kontroli, tego czy organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, pod kątem istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd Wojewódzki, podzielił stanowisko organów, że projektant R. K. w świetle decyzji określającej zakres jego uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie nie był uprawniony do sporządzenia projektu budowlanego w przedmiocie rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego. Jednak, Sąd pierwszej instancji w ogóle nie wziął pod uwagę art. 104 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ( Dz. U. Nr 69, poz. 299 ) wprowadzono nowe brzmienie § 2 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym osoby posiadające średnie wykształcenie techniczne mogą wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie jedynie w specjalności techniczno-budowlanej zgodnie z posiadanym wykształceniem, wyłącznie w specjalności architektonicznej - w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze 1000 m³. Zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia z 1991 r., osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym tym rozporządzeniem. Dokonana zatem nowelizacja rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie zastąpiła pojęcie "budownictwo osób fizycznych" pojęciem "w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³ ". Należało zatem wnikliwie rozważyć w związku z tą zmianą pojęć, uwzględniając przy tym treść art. 104 Prawa budowlanego, czy projektant w dacie wydania decyzji Starosty Powiatowego w Nowym Dworze Gdańskim był uprawniony do wykonania przedmiotowego projektu budowlanego, czy też nie, czego Sąd pierwszej instancji w istocie nie uczynił.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał analizy prawidłowości stanowiska organów nadzoru budowlanego w zakresie stwierdzenia, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę jest niezgodna z warunkami wynikającymi z decyzji Burmistrza Miasta Krynica Morska z dnia 1 października 2002 r., jak również nie odniósł się do argumentów skargi wskazujących, iż z uwagi na sezonowe funkcjonowanie obiektu nie było konieczne projektowanie i wykonanie urządzeń służących do jego ogrzewania. Tymczasem rzeczą Sądu pierwszej instancji było wnikliwie rozważyć, czy brak w projekcie budowlanym instalacji do ogrzewania budynku może być kwalifikowane jako rażące naruszenia obowiązku zabezpieczenia możliwości całorocznego funkcjonowania obiektu" nałożonego w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji, w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jak również ze względu na to, że przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie nie stosuje do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uznał, że decyzja Starosty Powiatowego w Nowym Dworze Gdańskim z dnia 4 listopada 2002r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr 13 w Krynicy Morskiej dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Istotną przesłanką stwierdzenia nieważności ww. decyzji jest brak uprawnień zawodowych autora projektu, zatwierdzonego tą decyzją. Zatwierdzony projekt budowlany opracowany przez technika budowlanego R.a K.a legitymującego się uprawnieniami nabytymi decyzją Wojewody Elbląskiego z dnia 30 sierpnia 1076r, nr [...]. Zgodnie z tą decyzją, posiadał on uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno budowlanej w zakresie wynikającym z § 5 ust. 2, § 6 ust. 3, § 7 i § 13 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1974 r., w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. To rozporządzenie zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r., przy czym zgodnie z § 2 tego rozporządzenia osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym w tym rozporządzeniu. Zgodnie z art. 104 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, który powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1192/07, dla prawidłowego określenia uprawnień autora sporządzonego w sprawie projektu niezbędne jest przyjęcie założenia, że zakres posiadanych uprawnień należy odczytywać zgodnie z treścią decyzji o ich nadaniu i w oparciu o przepisy będące podstawą ich nadania. Nabycie uprawnień budowlanych wprawdzie pod rządami "starego prawa" tworzy stan, w którym te uprawnienia funkcjonują pod rządami "nowego prawa", zatem jest zdarzeniem "ciągłym", sytuacją trwająca także po wejściu w życie nowych regulacji prawnych. Analiza uprawnień zawodowych autora przedmiotowego projektu prowadzi do wniosku, że nie miał on uprawnień do sporządzenia projektu architektonicznego, w szczególności w przedmiotowym zakresie. Uprawnienia zawodowe autora projektu sporządzonego pod rządem ww. przepisów, ale w świetle uprawnień nadanych w roku 1976 trzeba czytać tak -uprawnienie wg decyzji o ich nabyciu z § 5 ust. 2, § 6 ust. 3, § 7 i § 13 ust. 1 pkt 2, ale w wersji tych przepisów nadanych opisanym wyżej rozporządzeniem 1991 r. Na datę uzyskania uprawnień tj. na dzień 30 sierpnia 1976r., § 5 ust. 2 stanowił, że osoby ze średnim wykształceniem technicznym mogą pełnić funkcje techniczne, o których mowa w ust. 1, wyłącznie przy budowie budynków, budowli i instalacji o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, objętych daną specjalnością techniczno-budowlaną, a osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 3 i 4 - wyłącznie przy wykonywaniu robót budowlanych objętych danym rzemiosłem.

Dla zbadania uprawnień projektanta przedmiotowego projektu, szczególne znaczenie ma dyspozycja przepisu § 6 ust 3. Tu Sąd podkreślił, że w decyzji o uprawnieniach zawodowych nie nadano uprawnień z § 6 w innym zakresie niż tylko z ust 3. W dacie sporządzania projektu, określone w ww. przepisie uprawnienia brzmiały tak, że osoby posiadające przygotowanie zawodowe wymagane do pełnienia funkcji obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy lub robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej są uprawnione również do: sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków.

Powyższa analiza zakresu uprawnień autora projektu, nadanych opisaną wyżej decyzją Wojewody Elbląskiego z dnia 30 sierpnia 1976r, doprowadziła sąd Wojewódzki do wniosku, że nie dysponował on uprawnieniami budowlanymi obejmującymi opracowanie projektu w zakresie rozwiązań architektonicznych w odniesieniu do rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego. Zatwierdzenie, niniejszą decyzją pozwolenia na budowę, projektu budowlanego, sporządzonego przez osobę, która nie dysponowała w tym zakresie uprawnieniami zawodowymi, stanowi zdaniem tego Sądu o rażącym naruszeniu prawa jakim dotknięta jest ta decyzja. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w wersji obowiązującej na datę wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Kontrola wykonania projektu przez uprawnione osoby ma istotne skutki nie tylko dla ochrony praworządności w procesie inwestycyjnym, ale także dla stworzenia gwarancji bezpieczeństwa inwestycji dopuszczonych do budowy. Dopuszczenie do realizacji projektu architektonicznego, sporządzonego przez nieuprawnioną osobę, może nieść za sobą niedopuszczalne w praworządnym państwie, skutki społecznie i gospodarcze. Stwarza realne niebezpieczeństwo dla najwyższych wartości takich jak życie i zdrowie ludzkie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zasadny był także zarzut rażącego naruszenia prawa jakim obarczona jest decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, wobec jej niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla przedmiotowej inwestycji decyzją Burmistrza Miasta Krynica Morska z dnia 1 października 2002r., nr [...]określone zostały warunki zabudowy. Jednoznacznie zawarto postanowienie, że należy przewidzieć możliwość całorocznego funkcjonowania obiektu, a tym samym wyposażenia go w stosowną instalację grzewczą. Tymczasem analiza projektu jednoznacznie wskazuje, że taka instalacja nie został przewidziana. Jak stanowił przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b w wersji obowiązującej na datę wydania decyzji udzielającej pozwolenie na budowę przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto, zgodnie z przepisem § 49 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm. ) - budynek i pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz inne budynki, jeżeli wynika to z ich przeznaczenia, powinny być wyposażone w instalacje (urządzenia) do ogrzewania pomieszczeń w okresie obniżonych temperatur, umożliwiające utrzymanie temperatury powietrza wewnętrznego odpowiedniej do ich przeznaczenia. Wymaganie to nie dotyczy budynków rekreacyjnych, użytkowanych wyłącznie w sezonie letnim. Przedmiotowa decyzja udzielająca pozwolenia na budowę - dotyczyła budynku mieszkalnego. Wymóg zaprojektowania instalacji grzewczej był zatem oczywisty i niezbędny w świetle ww. regulacji prawa. Aktualne deklaracje skarżącej, co do faktycznego sezonowego wykorzystania obiektu, nie mały wpływu na ocenę powyższego wymogu.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego brak instalacji grzewczej w projekcie, zatwierdzonym decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, stanowi o rażącym, bowiem oczywistym i niedopuszczalnym z punktu widzenia praworządności naruszeniu prawa jakim dotknięta jest ta decyzja. Skutki społeczne jakie wywołuje tak wadliwa decyzja są nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Dopuszczenie do realizacji budynku mieszkalnego, pozbawionego instalacji grzewczej, w naszych warunkach klimatycznych, nie tylko nie zapewnia komfortu mieszkańcom, ale także stwarza warunki nietypowej dla budynków mieszkalnych swoistej "erozji" jego substancji podczas eksploatacji. Stan taki może sprzyjać nietypowemu i wzmożonemu niszczeniu jego konstrukcji, stwarzającemu niebezpieczeństwo dla ludzkiego życia i zdrowia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E.a S. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 35 ust 1 pkt l lit b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Starosty Powiatowego w Nowym Dworze Gdańskim z dnia 4 listopada 2002r. nr 24/57/2002 poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zawarty w decyzji Burmistrza Miasta Krynica Morska z dnia 1 października 2002 nr 32/2002 o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zwrot "zabezpieczenia możliwości całorocznego funkcjonowania obiektu" odnośnie instalacji grzewczej jest wskazaniem bezwzględnie wiążącym, podczas gdy decyzja ta wytycza ogólne, podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w zależności od tego czy obiekt jest użytkowany sezonowo czy też całorocznie;

- art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Starosty Powiatowego w Nowym Dworze Gdańskim z dnia 4 listopada 2002 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obiekt· budowlany musi posiadać instalację cieplną, podczas gdy przepis ten stanowi, że obiekt budowlany powinien być zaopatrzony "odpowiednio do potrzeb w energię cieplną i paliwa", co wyklucza konieczność tej instalacji przy użytkowaniu obiektu sezonowo;

- art. 35 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Starosty Powiatowego w Nowym Dworze Gdańskim z dnia 4 listopada 2002 r. poprzez uznanie, że R. K. w dacie wydania decyzji z dnia 4 listopada 2002 r. nie posiadał uprawnień do wykonania projektu budowlanego, podczas gdy z porównania uprawnień przyznanych R.owi K. decyzją o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia 30 sierpnia 1976 r. wydanej przez Urząd Wojewódzki w Elblągu z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8 poz. 46, z późn. zm.) oraz z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwa, jak również przy uwzględnieniu art. 104 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. wynika, że R. K. posiadał stosowne uprawnienia.

W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 190 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 791/10 a odnoszących się do zbadania czy w niniejszej sprawie decyzja Starosty Powiatowego w Nowym Dworze Gdańskim z 4 listopada 2002 r. w sposób "rażący" narusza prawo.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organ administracyjny naruszył przepisy prawa materialnego, a mianowicie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja Starosty Powiatowego w Nowym Dworze Gdańskim z 4 listopada 2002 r., nr [...] w sposób rażący narusza prawo, a co za tym idzie organ trafnie stwierdził nieważność wyżej wymienionej decyzji, podczas gdy decyzja ta nie może zostać uznana za rażąco naruszającą przepisy prawa.

- 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzenia, że decyzja Starosty Powiatowego w Nowym Dworze Gdańskim z dnia 4 listopada 2002 r. narusza prawo w sposób rażący, podczas gdy w przypadku przesłanki nieważności ,,rażącego naruszenia prawa" Sąd jest zobowiązany do szczegółowego odniesienia się do tej kwestii i przedstawienia pełnego toku rozumowania uzasadniającego to twierdzenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności podkreślono, że przepis art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane zobowiązuje do zapewnienia energii cieplnej dla obiektu budowlanego tylko wtedy gdy istnieje taka potrzeba. Obiekt budowlany skarżącej jest obiektem sezonowym i nie wymaga instalacji grzewczej. Ponadto do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stosuje się przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 140 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co oznacza że organy błędnie przyjęły, że skarżąca miała obowiązek zaopatrzenia obiektu w instalacje grzewczą. Jedynie 76 m² obiektu nie jest ogrzewane, reszta budynku posiada odpowiednią instalację grzewczą.

Odnośnie do uprawnień autora projektu, autor skargi kasacyjnej podniósł, że z § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1974 r., w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Które zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. w zw. z art. 104 Prawa budowlanego z 1994r. wynika, że autor projektu zachował uprawnienia do pełnienia funkcji obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy lub robót specjalności konstrukcyjno-budowlanej, również uprawnienie do sporządzania projektów tzw. indywidualnych budynków do których należy zakwalifikować obiekt zbudowany przez skarżącą. Pod uwagę należy także wziąć § 2 ust. 2 pkt 1 powyższego rozporządzenia po jego zmianie zgodnie z którym osoby posiadające średnie wykształcenie techniczne mogą wykonywać samodzielne funkcje projektanta w budownictwie jedynie w specjalności techniczno budowlanej zgodnie z posiadanym wykształceniem wyłącznie w specjalności architektonicznej w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000m². Kubatura obiektu skarżącej nie przekraczała tej wielkości.

Ponadto szeroko cytując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano na uchybienia w zakresie uzasadnienia zaskarżonego wyroku co do wykazania, że naruszenia prawa nawet gdyby uznać, że do nich doszło, są rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W ocenie skarżącej kasacyjnie wywody Sądu są w tej mierze bardzo pobieżne i jako takie nie spełniają przesłanek z art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym samym Sąd nie wykazał aby doszło w niniejszej sprawie do rażącego naruszenia prawa a co za tym idzie powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 190 p.p.s.a Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1, a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim wypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie bo zaskarżony wyrok został wydany po uchyleniu poprzedniego wyroku tego Sądu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Jednak Sąd Wojewódzki nie w pełni zastosował się do wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 11 maja 2011r. w sprawie II OSK 791/10, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA wskazał że, przy ocenie uprawnień autora projektu budowlanego sporządzonego w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze "że Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ( Dz. U. Nr 69, poz. 299 ) wprowadzono nowe brzmienie § 2 ust. 1 pkt 1( z dalszych wywodów wynika że chodziło o ust. 2 pkt 1), zgodnie z którym osoby posiadające średnie wykształcenie techniczne mogą wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie jedynie w specjalności techniczno-budowlanej zgodnie z posiadanym wykształceniem, wyłącznie w specjalności architektonicznej - w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze 1000 m³. Zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia z 1991 r., osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym tym rozporządzeniem. Dokonana zatem nowelizacja rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie zastąpiła pojęcie "budownictwo osób fizycznych" pojęciem "w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³ ". Należało zatem wnikliwie rozważyć w związku z tą zmianą pojęć, uwzględniając przy tym treść art. 104 Prawa budowlanego, czy projektant w dacie wydania decyzji Starosty Powiatowego w Nowym Dworze Gdańskim był uprawniony do wykonania przedmiotowego projektu budowlanego, czy też nie." Natomiast Sąd pierwszej instancji dokonując oceny uprawnień autora projektu przyjął koncepcje porównania uprawnień wynikających z przepisów wskazanych w decyzji o ich przyznaniu do uprawnień wynikających z tych przepisów po ich zmianie tj. w brzmieniu wynikającym z rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ( Dz. U. Nr 69, poz. 299 ) i przy uwzględnieniu treści art. 104 ustawy Prawo budowlane. Koncepcja ta w żaden sposób nie uwzględnia nowego brzmienia § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie po jego zmianie w 1991r. i treści § 2 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ( Dz. U. Nr 69, poz. 299 ) a które to przepisy nakazał uwzględnić NSA w wyroku z dnia 11 maja 2011r. Zatem Sąd pierwszej instancji nie zastosował się do wykładni prawa dokonanej przez NSA czym naruszył art. 190 p.p.s.a.

Drugą przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w Nowym Dworze Gdańskim z dnia 4 listopada 2002r, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego skarżącej była niezgodność tej decyzji z zawartym w decyzji Burmistrza Miasta Krynica Morska z dnia 1 października 2002 r. o warunkach zabudowy, obowiązkiem zabezpieczenia możliwości całorocznego funkcjonowania obiektu i tym samym niezgodność tej pierwszej decyzji z § 49 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Także tu Sąd Wojewódzki dokonując oceny tej okoliczności pod kątem zakwalifikowania jej jako rażącego naruszenia prawa nie uwzględnił wykładni dokonanej przez NSA naruszając art. 190 p.p.s.a. NSA wskazał, że Sąd powinien wziąć pod uwagę to, że przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie nie stosuje do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd wojewódzki co prawda nie zastosował tego aktu jak to zrobił Wojewoda i WINB ale co gorsze uznał, że przedmiotowe pozwolenie na budowę z dnia 4 listopada 2002r. narusza § 49 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.) które uchyliło rozporządzenie z 1994r. Jednak rozporządzenie to nie mogło mieć zastosowania do oceny przedmiotowego pozwolenia na budowę bowiem weszło w życie po wydaniu przedmiotowej decyzji tj. 16 grudnia 2002r. W tym miejscu należy też podnieść, że oceniając stosownie do art. 35 ust 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień 4 listopada 2002r. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co do obowiązku zabezpieczenia możliwości całorocznego funkcjonowania obiektu, należy mieć na uwadze treść art. 42. ust. 1. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jt. Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ), że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określała:

1) rodzaj inwestycji,

2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony,

3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych,

4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich,

6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali,

7) okres ważności decyzji.

Z uwagi na wskazany wyżej rodzaj uchybień Sądu, nieuprawnionym byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów kasacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, stosując się do treści art. 190 p.p.s.a., ustali czy doszło do wskazanych w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa i czy są one rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., oraz § 18 ust 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).