Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 708/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziegoTomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 963/12 w sprawie ze skargi R.P. i M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zobowiązania do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 963/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę R.P. i M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy zobowiązania do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Przedstawiając stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie uchyliło decyzję wyznaczonego do rozpoznania sprawy Wójta Gminy Jasło z dnia [...]czerwca 2012 r., Nr [...], w całości i orzekło o odmowie zobowiązania Gminy Miasto Jasło, właściciela działki nr [...] w Jaśle, do wykonania na tej działce urządzeń zapobiegającym szkodom lub przywrócenia stanu poprzedniego.

Postępowanie w tej sprawie zostało zapoczątkowane w dniu 1 grudnia 2009r. wnioskiem R. P., który wystąpił do Burmistrza Jasła o wyrażenie zgody na nabycie w trybie bezprzetargowym działki nr. [...] graniczącej z jego działkami nr.[...]/2 i nr.[...], wskazując jednocześnie, że jeżeli nie zostanie wyrażona taka zgoda, to wnosi o odwodnienie tej działki, na której gromadzi się woda powodująca szkody na jego nieruchomości.

Wskazana decyzja organu odwoławczego została podjęta po wcześniejszym uchyleniu trzech decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., organ I instancji nakazał Gminie Miasto Jasło wykonanie na działce nr [...] w Jaśle określonych urządzeń zapobiegających szkodom na działkach sąsiednich. Organ ten w kolejnej czwartej decyzji w sprawie ( podjętej po wcześniejszych uwzględnieniach odwołań R. P. przez SKO) ustalił, że zarówno biegły w wydanej opinii, jak i inspektor Urzędu Gminy podczas oględzin, wskazali na szkodliwy wpływ stagnującej na przedmiotowej działce wody, która przesiąka do pomieszczeń piwnicznych budynków usytuowanych na działkach sąsiednich. Zmiana stanu wody na przedmiotowej działce, dotycząca zwiększenia jej ilości oraz obecnego wymuszonego kierunku spływu wody jest wynikiem pozostawienia działki w stanie rodzimym po podniesieniu przyległych terenów pod budowę bloków oraz braku wykonania jej odwodnienia. Ze sporządzonego przez biegłego rysunku "Kierunki spływu wód" zamieszczonego w opinii wynika, że jedyny racjonalnie możliwy odpływ wody z działki nr [...] został zablokowany przez lokalizację w jej północnej części czterech garaży. Rodzime ukształtowanie przedmiotowej działki nie jest natomiast naturalnym obniżeniem w stosunku do działek przyległych, gdyż działki sąsiednie zostały podniesione, w wyniku czego zagłębienie terenu w stosunku do działek sąsiednich zostało utworzone w sposób sztuczny. Równocześnie w wyniku podniesienia terenu działek sąsiednich przekształcona została część działki nr [...] od strony zachodniej, poprzez utworzenie skarpy przy granicy z działkami sąsiednimi. Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że na przedmiotowej działce dokonana została zmiana stanu wody szkodliwie wpływająca na grunty sąsiednie i nakazał Gminie Miasto Jasło wykonanie określonych urządzeń zapobiegających szkodom.

W odwołaniu Gmina Miasto Jasło, działając przez Burmistrza Miasta Jasło, reprezentowanego przez pełnomocnika wskazała, że budynki mieszkalne na pobliskich działkach zostały wybudowane w końcu lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku, natomiast właściciel działki nr [...]/2 wybudował swój dom po 2000 r. W związku z tym zjawisko stagnowania wody na działce sąsiedniej było mu znane przed przystąpieniem do budowy i wymagało wykonania na działce odpowiednich zabezpieczeń, w tym drenażu opaskowego oraz odpowiedniej izolacji przeciwwodnej budowanego budynku mieszkalnego, uniemożliwiających przesiąkanie wody przez fundamenty do piwnic. Z analizy mapy sytuacyjno-wysokościowej wynika, że usytuowanie garaży na niewielkiej części działki nr [...] nie miało znaczenia dla spływu wód powierzchniowych, ponieważ działka nr [...], po której miałaby spływać woda do ul. Lenartowicza, ma poziom wyższy o około 0,20 m od obniżenia działki nr [...], gdzie ma miejsce stagnowanie wody. Garaże nie zajmują całej szerokości działki nr [...], zatem przy odpowiednim poziomie działki nr [...] byłby możliwy spływ wody z działki nr [...]. Podniesiony został również zarzut, że zarówno biegły, jak i organ, pominęli fakt, że na działkę nr [...] są odprowadzane wody opadowe z działki nr [...]/2 na skutek jej ukształtowania i utwardzenia przez właściciela oraz dodatkowo wyprowadzenie odpływów z rur spustowych odwodnienia dachu, co w istotny sposób pogarsza stan wody na gruncie.

Organ odwoławczy, po rozpoznaniu sprawy, stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145), zwanej dalej ustawą – Prawo wodne. Zauważył, iż niniejsza sprawa była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie, które ostatnio decyzją z dnia [...] marca 2012 r., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia wskazując uchybienia, które powinny być usunięte. Organ odwoławczy w tej ostatniej decyzji stwierdził, że organ I instancji nie wykazał, aby właściciel działki nr [...] dokonał jakiejkolwiek zmiany stanu wody na gruncie, szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie i nie wykazał także, jakie jego działania miałyby do tych zmian doprowadzić. Zauważył, iż na przedmiotowej działce występuje czasowe stagnowanie wody, która może przesiąkać do pomieszczeń piwnicznych budynków usytuowanych na działce nr [...]/2, jednakże nie jest to wynikiem działań dokonywanych przez właściciela działki nr [...]. Z ustaleń wynika, że podniesione i utwardzone zostały działki sąsiednie, na których wybudowano budynki mieszkalne, drogę i z których następuje spływ wody opadowej, dodatkowo działania samego skarżącego wpłynęły na ten stan. Organ odwoławczy stwierdził, że cztery garaże usytuowane w północnej części działki nr [...] nie blokują całkowicie jedynego racjonalnie możliwego odpływu wody z tej działki.

Wskazał, iż zakres przedmiotowy postępowania określony został wnioskiem odwołującego, który odnosił się do działki nr [...]. Skoro w niniejszej sprawie organ nie wszczynał postępowania z urzędu, to w takiej sytuacji żądanie zawarte we wniosku zakreśliło granice postępowania. Zauważył, iż skarżący w treści żądania wskazał na zawilgocenie budynku i przedostawanie się wód gruntowych do piwnic budynku znajdującego się na działce nr [...]/2, spowodowane gromadzeniem się wody na działce nr [...], wynikającym z jej naturalnego obniżenia w stosunku do działek sąsiednich i braku odwodnienia. Uznał, iż w tej sytuacji na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie mogą mieć wpływu zgłoszone w toku postępowania zarzuty dotyczące podniesienia działek graniczących z działką nr [...] i wybudowania tam bloków mieszkalnych, czego następstwem jest zmiana kierunku spływu wód opadowych, a następnie ich gromadzenia na przedmiotowej działce. Podkreślił, iż w niniejszej sprawie granice postępowania zostały zakreślone ściśle do żądania wniosku, stąd przedmiotem oceny była wyłącznie zmiana stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodą dla właściciela działki nr [...]/2. Obowiązkiem organów było więc ustalenie, czy doszło do zmian stanu wód na gruncie tej konkretnie oznaczonej nieruchomości i stwierdzenie występowania szkód na działkach sąsiednich oraz źródła ich powstania. Organ odwoławczy uznał, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia stanu wód, gdyż nie dokonano zmian na działce nr [...]. Stwierdził, iż nie budzi jego wątpliwości fakt, że na przedmiotowej działce występuje kumulowanie się wody, która spływa na nią z wyżej położonych działek sąsiednich zabudowanych obiektami mieszkalnymi. Naturalny odpływ gromadzącej się tam wody jest ograniczony natomiast w wyniku dokonanej zabudowy terenów okolicznych i istniejącego naturalnego obniżonego położenia tego gruntu w stosunku do działek sąsiednich, w tym wybudowania murku ogrodzenia działki nr [...]/2. Uznał jednocześnie, iż posadowienie kilku garaży na jednym z krańców działki nr [...], nie mogło spowodować negatywnych skutków, na które wskazuje wnioskodawca.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że na działce nr [...] nie doszło do żadnych ingerencji w naturalny stan wód, który byłby związany bezpośrednio z zaistniałym problemem w postaci podmakania obiektów budowlanych skarżącego. Tylko wykazanie związku między dokonanymi zmianami, a szkodą może natomiast stanowić podstawę do nakazania obowiązku określonego z art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne. Co więcej, to właściciel działki okresowo zalewanej wodą pochodzącą z terenów sąsiednich mógłby wnosić o ochronę, gdyż to stan zabudowy gruntów sąsiednich, w tym działki skarżącego, ma wpływ na ten stan.

W skardze na decyzję organu odwoławczego M.P. i R.P., wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucili naruszenie art. 29 ustawy – Prawo wodne oraz art. 9 i 10 § 1 w związku z art. 89 § 2; art. 13; art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie kpa. Uzasadniając poniesione zarzuty wskazali, iż uchybienia, jakich dopuścił się organ odwoławczy, skutkowały niewłaściwą oceną zebranego w sprawie materiału i wyciągnięciem wniosków dla nich krzywdzących, a preferujących Burmistrza Miasta Jasło, oraz wydaniem w konsekwencji nietrafnego rozstrzygnięcia. Skarżący podnieśli, iż organ odwoławczy dowolnie przyjął jakoby Gmina Miasto Jasło nie miała wpływu na to, że na działce nr [...] zaczęła stagnować woda, i nie wyjaśnił tej kwestii. Wskazali, iż gołym okiem widać, bez potrzeby przeprowadzenia ekspertyz, czy uzyskania opinii biegłego, że wody ze sztucznie uformowanego podwyższenia terenu spływają na działki niżej położone.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę, uznając ją za nieuzasadnioną. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, po uprzednim przedstawieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy, wskazał, iż materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 29 ustawy – Prawo wodne. Po przytoczeniu jego treści, stwierdził, iż z przepisu tego jednoznacznie wynika, że nakaz, o jakim mowa w art. 29 ust. 3, organ może wydać tylko wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: następuje naruszenie stosunków wodnych na gruncie (zmiany stanu wody na gruncie), wystąpi szkoda na działce sąsiedniej i wreszcie, istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stosunków wodnych, a szkodą. Brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek oznacza, że wskazany nakaz nie może być nałożony.

Przenosząc przedstawione regulacje na występujący w niniejszej sprawie stan faktyczny Sąd I instancji stwierdził, że brak było podstaw do nałożenia na właściciela działki nr [...] obowiązków na podstawie art. 29 ustawy – Prawo wodne. Wskazał, iż z niekwestionowanych ustaleń organów obu instancji, a także opinii biegłego wynika, że teren działki nr [...] to grunt rodzimy – właściciel nie wykonał żadnych czynności związanych ze zmianą tego terenu. Okoliczność tą stwierdził również sam skarżący we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie; fakt ten potwierdzają też kolejne protokoły z oględzin przedmiotowej działki. Z kolei ostatnie działania właściciela w sąsiedztwie, na innych niż działka nr [...] nieruchomościach, miały miejsce w 1966 r. przy okazji budowy bloków mieszkalnych przy ul. [...] 4 i 6. Natomiast zgromadzony materiał dowodowy pozwala ustalić, że to skarżący podwyższył teren swoich nieruchomości przed przystąpieniem do budowy domu mieszkalnego, a wysokość podwyższenia obrazuje załączony do protokołu z dnia 15 lutego 2011 r. materiał fotograficzny. Sąd I instancji uznał, iż w tym kontekście trafnie organ odwoławczy przyjął, że końcowe wnioski opinii biegłego nie odpowiadają części opisowej w niej zawartej. Biegły stwierdza bowiem, że skarżący dokonał niwelacji (podniesienia) terenu działki nr [...]/1 w stosunku do działki nr [...] o ok. 0,75 m, a kumulowanie się wody spowodowane jest spływem wód od strony działki skarżącego oraz od strony działek nr [...] których teren został przekształcony; pomimo takich ustaleń biegły wskazuje na właściciela działki nr [...], jako zobowiązanego do wykonania szczegółowo opisanych czynności. Sąd I instancji zgodził się więc ze stanowiskiem organu odwoławczego, że przy rodzimym gruncie działki nr [...] i braku jakichkolwiek działań właściciela na tej nieruchomości (brak zmiany stanu wody na tej działce), nie było podstaw do nakładania na Gminę Miasto Jasło obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne. Nie została bowiem spełniona jedna, zasadnicza przesłanka z tego przepisu – właściciel nie dokonał zmiany stanu wody na gruncie (nie podjął żadnych działań na działce). Okoliczność ta, przy uwzględnieniu wnioskowego charakteru postępowania, gdzie to skarżący, jako potencjalnego zobowiązanego, a zarazem stronę postępowania wskazał wyłącznie właściciela działki nr [...], trafnie została oceniona jako przeszkoda dla organu do rozszerzenia kręgu stron postępowania oraz poszukiwania innych, potencjalnych zobowiązanych – właścicieli innych działek, do nałożenia obowiązków w trybie art. 29 ustawy – Prawo wodne.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, iż analizując przebieg postępowania nie dopatrzył się naruszenia przepisów kpa, tak dotyczących zasad ogólnych, jak i odnoszących się do postępowania dowodowego. Zauważył, iż organ, będąc związany wnioskiem, procedował z udziałem skarżących oraz z właścicielem działki nr [...], każdorazowo zapewniając stronom czynny udział na każdym etapie postępowania, a dowodem tego są protokoły z oględzin i rozpraw, a także zawiadomienie organu I instancji w trybie art. 10 § 1 kpa z dnia 8 czerwca 2012 r. Sąd uznał, iż w konsekwencji prawidłowo przeprowadzonego postępowania, nie można mówić zatem o naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 29 ustawy – Prawo wodne wobec braku spełnienia przesłanek do zastosowania dyspozycji ustępu 3 tego artykułu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Jako podstawy kasacyjne wskazał:

1/ naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 29 ustawy – Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż bierne zachowanie właściciela gruntu polegające na tolerowaniu stagnowania wody na jego działce, wskutek czego nastąpiła szkoda na działce sąsiedniej, nie może być traktowane jako naruszenie stosunków wodnych oraz

2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 w związku z art. 61 § 1 kpa polegające na braku pouczenia strony postępowania administracyjnego o konieczności rozszerzenia przedmiotowego i podmiotowego wniosku w sytuacji, gdy było to konieczne dla rozstrzygnięcia kwestii zmiany stosunków wodnych.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniósł, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne. Wskazał, iż nawet gdyby przyjąć, co jest eksponowane w uzasadnieniu orzeczenia, iż we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne stwierdził brak wykonania jakichkolwiek prac związanych ze zmianą ukształtowania przez właściciela działki nr [...] to bezsporne w świetle opinii biegłego jest, iż woda z tej działki negatywnie oddziałuje na nieruchomość skarżących. W ocenie skarżącego, tolerowanie przez właściciela działki stanu rzeczy w postaci stagnowania wody na własnej działce może być również traktowane jako zmiana stosunków wodnych w rozumieniu przepisów art. 29 ustawy – Prawo wodne.

Skarżący wskazał ponadto, że Sąd I instancji błędnie przyjął też, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenie przepisów kpa. Wprawdzie bowiem postępowanie w niniejszej sprawie ma charakter wnioskowy, ale nie można zgodzić się z poglądem, iż wnioskowy charakter sprawy jest przeszkodą dla organu prowadzącego postępowanie do rozszerzenia kręgu stron postępowania i poszukiwania innych, potencjalnych zobowiązanych – właścicieli innych działek, do nałożenia obowiązków w trybie art. 29 ustawy – Prawo wodne. W niniejszej sprawie może okazać się, iż właścicielem działek, z których woda spływa na działkę miejską nr [...] i powoduje szkody u skarżącego jest również Gmina Miasto Jasło. Zgodnie zatem z treścią art. 9 kpa składający wniosek powinni zostać poinformowani o wszystkich aspektach rozpatrywanej sprawy, w tym również o konieczności rozszerzenia wniosku odnośnie innych działek, przyległych do działki nr [...]. Skarżący podniósł także, iż niezależnie od treści wniosku nie było żadnych przeszkód, aby organ administracyjny z urzędu wszczął takie postępowanie, dając tym samym dowód wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych z problemem stosunków wodnych w obrębie działki nr [...] oraz działki skarżących. W ocenie skarżącego, naruszenie przepisu art. 9 kpa jest ewidentne, bowiem składający wniosek wskutek nieudzielenia im przez organ administracyjny stosownych wskazówek co do konieczności rozszerzenia wniosku poniósł wymierną szkodę w postaci braku możliwości uzyskania od właściciela działki sąsiedniej zabezpieczenia w postaci wykonania urządzeń zapobiegających wystąpieniu szkód w budynku i na działce skarżących, a szkody te skarżący będą zmuszeni likwidować we własnym zakresie oraz na własny koszt.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Żadna z nich nie jest jednak usprawiedliwiona.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 29 ustawy – Prawo wodne, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1/ zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2/ odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3).

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że ustawodawca nie tylko zakazał właścicielowi gruntu zmieniać stan wody na jego gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać na te grunty wody i ścieki, ale obciążył go również obowiązkiem usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W konsekwencji, jeżeli zmiany stanu wody na gruncie spowodowane przez jego właściciela lub powstałe na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, właściwy organ może, na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Korzystanie z wód nie powinno bowiem wyrządzać szkód.

W warunkach niniejszej sprawy, nie jest kwestionowane to, że właściciel działki nr [...] nie spowodował zmian stanu wody na gruncie. Przedmiotowa działka jest działką rodzimą, na której właściciel nie podejmował jakichkolwiek działań ingerujących w stan wody. Zmiany w efekcie których dochodzi do stagnowania wody na tej działce nie powstały również na tej działce, lecz na działkach sąsiednich. W konsekwencji, wbrew stanowisku skarżącego, w stosunku do właściciela działki nr [...] nie może być wydany nakaz, o jakim mowa w art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne. Przyczyna stagnowania wody na działce nr [...] nie leży bowiem po stronie właściciela tej działki, a tym samym jego bierne zachowanie nie może być uznane za czynnik sprawczy zmian stanu wody.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż podstawa kasacyjna oparta, jak przyjąć należy na podstawie jej uzasadnienia, na zarzucie naruszenia art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nie jest w warunkach niniejszej sprawy usprawiedliwiona. Nieusprawiedliwiona jest również podstawa kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 9 w związku z art. 61 § 1 kpa.

Wskazać należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek skarżącego z dnia 1 grudnia 2009r, w którym wystąpił do Burmistrza Miasta o wyrażenie zgody na nabycie w trybie bezprzetargowym komunalnej działki nr. [...] w Jaśle. Jednocześnie wskazał, że jeżeli nie zostanie wyrażona taka zgoda, to zażądał podjęcie działań o odwodnienie tej działki, poprzez wykonanie prac, które doprowadzą do zmiany na niej dotychczasowego stanu wody, tak by nie ponosił szkody polegającej na niszczeniu jego budynku. Co do pierwszej części wniosku - Burmistrz Miasta poinformował, że przedmiotowa działka nie jest przeznaczona do sprzedaży. Natomiast w rozpoznawanej sprawie, mając na uwadze treść wskazanego wniosku zauważyć należy, iż w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne wszczęte zostało na żądanie strony (art. 61 § 1 kpa) wniosek strony wiąże organy administracji publicznej co do treści tego żądania, a tym samym pozbawione są one kompetencji do podejmowania czynności postępowania poza zakresem żądania. Żądanie to wyznacza również stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie miała znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji żądaniem tym jest związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania.

Zgodnie z art. 9 kpa, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Wynikający z art. 9 kpa obowiązek organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej nie stanowi jednak obowiązku ingerowania w zakres żądania strony, gdy ten jest wyraźnie we wniosku określony i takiego kierowania zakresem tego żądania, który mógłby objąć wszelkie związane ze sprawą aspekty, w sytuacji gdy ich wszechstronne rozpoznanie możliwe jest w drodze postępowania wszczętego z urzędu. Wbrew zatem stanowisku skarżącego, skoro postępowanie administracyjne prowadzone na jego żądanie nie wykazało zasadności nakazania właścicielowi działki nr [...], na podstawie art. 29 ustawy – Prawo wodne, przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, nie było konieczności ingerowania przez organy administracji publicznej w zakres tego żądania, lecz w sytuacji stwierdzenia zmian stanu wody na badanym obszarze i jego szkodliwego wpływu zasadne było, jak słusznie podniósł skarżący, wszczęcie przez właściwy organ z urzędu postępowania administracyjnego w celu usunięcia stanu, który prowadzi do wyrządzania szkód na działce skarżących.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.