Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 648/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Tuszyńska SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w 15 października dniu 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. D. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki decyzją nr [...] z dnia 28 kwietnia 2020 r., znak: ROIK [...] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) nakazał inwestorowi I. D. - właścicielowi działki [...] obr. 29 Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie rozbiórkę garażu o powierzchni zabudowy równej 56,00 m2, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. 29 Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie, zrealizowanego bez decyzji pozwolenia na budowę organu administracji architektoniczno-budowlanej, niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa Zachód" przyjętego Uchwałą Rady Miasta Kraków Nr CXW1283/06 z dnia 25.10.2006 r.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez I. D. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 22 marca 2020 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: Kpa) w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej upb).

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez PINB uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja prawidłowości nałożenia przez organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, obowiązku rozbiórki garażu o powierzchni zabudowy równej 56,00 m2 zlokalizowanego na działce nr [...] obr. 29 Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w świetle ogólnej zasady, wyrażonej w art. 28 ust. 1 upb: Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 upb). Budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Pb). W niniejszej sprawie zrealizowane roboty budowlane polegały na budowie garażu o wymiarach 7,00 m x 5,95 m i wysokości 4,05 m. Powierzchnia zabudowy przedmiotowego garażu na działce nr [...] obr. 29 Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie wynosi 56,00 m2.

Zatem w niniejszym stanie faktycznym, PINB prawidłowo zakwalifikował przedmiot niniejszego postępowania jako obiekt przed którego budową wymagane jest uzyskanie decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę, którą inwestor ww. obiektu nie legitymował się. Tym samym należy stwierdzić, że zrealizowane przez inwestora roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. W związku z powyższym MWINB potwierdza zasadność prowadzenia przez PINB postępowania w sprawie likwidacji skutków stwierdzonej samowoli w oparciu o tryb określony w art. 48 upb, którego treść przytoczono.

Przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Legalizacja obiektu budowlanego przebiega dwustopniowo. Wstępnie o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, który musi zbadać, czy w ogóle zachodzą przesłanki wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 upb. Jeśli takie przesłanki zachodzą, organ musi stwierdzić, że legalizacja jest dopuszczalna, i wydać postanowienie nakładające określone obowiązki na inwestora. W dalszej kolejności inicjatywę przejmuje inwestor, który musi wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków, pod rygorem nakazania rozbiórki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2011 r., II SA/Po 571/10).

Zgodnie z art. 48 ust 2 upb, gdy na terenie, na którym doszło do wzniesienia obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowanej, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to on stanowi o ewentualnej możliwości doprowadzenia budowy do zgodności z przepisami prawa miejscowego. W świetle zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa Zachód", przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CXIX/1283/06 z dnia 26 października 2006 r., działka nr [...] obr. 29 Krowodrza, znajduje się na terenie oznaczonym symbolami: 1 ZO - tereny otwarte przewidziane na tereny rolnicze, zieleń urządzona, zadrzewienia oraz odbudowę biologiczną cieków wodnych. Jednocześnie zgodnie z § 22 ust. 3 pkt 2 tej uchwały cyt.: " W granicach terenów wyznaczonych według ust. 1 w zakresie przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania obowiązują przepisy § 5 do § 10 oraz(...) 2) Zakaz lokalizacji nowej zabudowy", co oznacza brak możliwości na terenach oznaczonych symbolami ZO prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych w wyniku których powstaje nowa substancja budowlana z zastrzeżeniem ust. 1 i 2. Przewidziane jest prowadzenie robót budowlanych związanych z obiektami już istniejącymi przy zachowaniu określonych warunków wskazanych w § 22 ust. 4 cyt.: "Istniejąca zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana na terenach ZO pozostaje z możliwością remontów i rozbudowy istniejących budynków z uwzględnieniem przepisów § 5 do § 10 i § 11 ust. 3 z obsługą komunikacyjną w sposób dotychczasowy.".

Nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że Skarżąca budując garaż na dz. nr [...] obr. 29 Krowodrza dopuścił się samowoli budowlanej nie stosując się do obowiązującego na mocy ww. uchwały Rady Miasta Kraków prawa miejscowego, zatem prawidłowo została przyjęta podstawa materialnoprawna przez PINB, który na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 nakazał rozbiórkę garażu.

Kolejno co do uwag zawartych w odwołaniu wyjaśniono, że stosownie do zapisów art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, ( Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Tym samym ww. ustawa zawiesiła wstecznie bieg terminów od dnia 14 marca 2020 r. (stanowiącego początek ogłoszenia stanu zagrożenia epidemiologicznego na terenie Polski). Odnosi się to przede wszystkim do terminów ustanowionych dla stron postępowania do zdziałania określonych czynności. Nie należy go więc wprost odnosić do terminów rozpoznawania spraw administracyjnych, przewidzianych Kodeksem postępowania administracyjnego czy przepisami szczególnymi.

Z akt PINB (k: 24 akt PINB znak: ROIK [...]) wynika, iż zawiadomienie z dnia 14 lutego 2020 r. wydane przez PINB w K. - Powiat Grodzki na podstawie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa zostało skutecznie doręczone stronie ww. postępowania w dniu 19 lutego 2020 r., umożliwiając zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w niniejszej sprawie oraz wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów, jak również przedłożenie dowodów na potwierdzenie zgodności wykonanych robót budowlanych na działce nr [...] obr. 29 Krowodrza zlokalizowanej przy ul. [...] w Krakowie z przepisami prawa w dacie ich wykonania.

Podkreślić należ, iż zachowanie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. wymaga m.in. prawidłowego zawiadomienia stron o przeprowadzonych czynnościach dowodowych. Zgodnie z powyższym w ocenie MWINB gwarancje procesowe w postępowaniu poprzedzającym wydanie skarżonej decyzji były spełnione, bowiem Skarżąca była uczestnikiem kontroli oraz miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji.

Skarżąca zrzuciła w odwołaniu naruszenie art. 7a k.p.a., § 22 ust. 3 pkt 2 Uchwały Rady Miasta Krakowa Nr CXIX/1283/06 z dnia 25 października 2006 r. Przy objaśnianiu pojęcia "zabudowy" należy odwołać się do wykładni językowej, albowiem brak w przepisach ogólnych legalnej definicji. W języku potocznym "zabudowa" opisywana jest jako: zabudowanie lub zabudowywanie jakiegoś terenu lub powierzchni (zob. Słownik PWN, http://sjp.pwn.pl). Mamy więc do czynienia z "zabudową" w momencie gdy na dowolnym terenie powstaje obiekt budowlany. Zgodnie z treścią §22 ust. 3 pkt 2 ww. uchwały na terenach oznaczonych 1 ZO - 5 ZO obowiązuje Zakaz lokalizacji nowej zabudowy co jednoznacznie wskazuje na bezpośredni zakaz wykonywania robót budowlanych prowadzących do powstawania nowych obiektów budowlanych. Oznacza to, iż powstanie nowej substancji budowlanej w postaci altany na terenie działki [...] obr. 29 Krowodrza zlokalizowanej przy ul. [...] w Krakowie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Stwierdzenie w odwołaniu, iż "Organ powołuje się na wyrwany z kontekstu pojedynczy zapis, w oderwaniu zapisów Planu, w tym m.in. chociażby ust. 4 tego samego § 22 Planu " nie można uznać za zgodne z prawdą. Treść § 22 ust. 4 stanowi cyt. "Istniejąca zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana w terenach ZO pozostaje z możliwością remontów i rozbudowy istniejących budynków z uwzględnieniem przepisów § 5 do § 10 i § 11 ust. 3 z obsługą komunikacyjną w sposób dotychczasowy." Budynki już istniejące stanowiące zabudowę mieszkaniową - jednorodzinną lub wielorodzinną pozostają z możliwością realizacji robót budowlanych w postaci remontu i rozbudowy z uwzględnieniem przepisów zawartych w § 5 do § 10 i § 11 ust. 3. Art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane definiuje pojęcie remontu- należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym zgodnie z art. 3 pkt 6 upb rozbudowa mieści się w zakresie pojęcia budowy. Zarówno w wyniku remontu jak i rozbudowy nie powstaje nowy niezależny obiekt budowlany tym samym treść § 22 ust. 3 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Górka Narodowa Zachód" przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXIX/1283/06 z dnia 25 października 2006 r. nie pozostawia wątpliwości, iż na terenie oznaczonym ZO obowiązuje bezwzględny zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych z wyłączeniem § 22 ust. 2 ww. uchwały bez względu na to czy obszar jest już w jakiś sposób zabudowany.

W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 Kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). W decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy WINB podzielił argumentację rozstrzygnięcia organu I instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnym w tym przedmiocie.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie I. D., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego (postępowania) mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę garażu o powierzchni zabudowy równej 56,00 m2 i umorzenie postępowania I instancji w całości, a tym samym zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania I instancji w całości;

2) art. 15zzr ust. 1 pkt. 1, 2 i 5 oraz art. 15zzs ust. 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez wykonanie przez organ I instancji czynności terminowej o charakterze procesowym i wydanie decyzji na niekorzyść strony w okresie obowiązywania stanu epidemii, a w konsekwencji wydanie decyzji pomimo braku podstaw prawnych w aktualnym stanie sprawy do jej wydania, co oznacza, iż decyzji wydana została z rażącym naruszeniem przepisów;

3) art. 7a k.p.a. poprzez nałożenie na stronę obowiązku rozbiórki, podczas gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej tj. zapisu §22 ust. 3 pkt. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Górka Narodowa Zachód", wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ, ponadto wątpliwości budzi zasadność uznania budowy altany, jako wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

4) art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez działanie organów administracyjnych z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej;

Zarzucono też naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

5) art. art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020.1333 z późn. zm.) poprzez jego niezasadne zastosowanie i wydanie nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy do jego wydania,;

6) art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020.1333 z późn. zm.) poprzez niezastosowanie tego przepisu nadmierną ingerencję i ograniczenie w prawo własności Skarżącej;

7) § 22 ust. 3 pkt. 2 Uchwały Rady Miasta Krakowa Nr CXIX/1283/06 z dnia 25 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Górka Narodowa Zachód i art. 3 pkt. 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013.1409 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnie tych przepisu, polegającą na przyjęciu, iż słowo "budowa" jest tożsame z pojęciem "zabudowa", a w konsekwencji mylnym uznaniu, iż na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w strefie oznaczonej symbolem "IZO", a tym samym i na działce nr [...] obowiązuje całkowity zakaz budowy garażu.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Wobec braku możliwości technicznych przeprowadzenia rozprawy zdalnej, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 23 sierpnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, Sąd podziela argumenty zawarte w jej uzasadnieniu, nie ma zatem potrzeby przytaczania ich w tym miejscu ponownie.

Odnosząc się do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w znacznym stopniu kwestionowanie zaskarżonej decyzji oparte zostało na tezie, że organ błędnie zinterpretował postanowienia Uchwały Rady Miasta Krakowa Nr CXIX/1283/06 z dnia 25 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Górka Narodowa Zachód", dalej zwanego planem, przyjmując, że słowo "budowa" jest tożsame z pojęciem "zabudowa", a w konsekwencji mylnie uznał, iż na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w strefie oznaczonej symbolem "1ZO", a tym samym i na działce nr [...] obowiązuje całkowity zakaz budowy garażu, co uniemożliwia jego legalizację.

W tym miejscu należy więc ponownie przytoczyć brzmienie § 22 planu, regulującego ustalenia dla obszarów oznaczonych symbolami ZO, o numerach od 1 do 5:

"§ 22.

1.Wyznacza się na rysunku planu tereny oznaczone symbolami 1 ZO do 5 ZO ustalając podstawowe przeznaczenie tych terenów jako tereny otwarte przewidziane na tereny rolnicze, zieleń nieurządzoną, zadrzewienia oraz obudowę biologiczną cieków wodnych.

2.Na wyznaczonych terenach dopuszcza się przeznaczenie gruntów pod:

1) dojścia piesze i dojazdy,

2) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunalnej z wyłączeniem obiektów znacząco oddziałujących na środowisko.

3.W granicach terenów wyznaczonych według ust. 1 w zakresie przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania obowiązują przepisy § 5 do § 10 oraz:

1) Nakazy:

a) ochrony terenów przed zainwestowaniem,

b) ochrony istniejących drzew i grup zieleni wysokiej,

c) ochrony cieków wodnych i rowów;

2) Zakaz lokalizacji nowej zabudowy.

4. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana w terenach ZO pozostaje z możliwością remontów i rozbudowy istniejących budynków z uwzględnieniem przepisów § 5 do § 10 i § 11 ust. 3 z obsługą komunikacyjną w sposób dotychczasowy."

Jednakże nie jest to jedyna regulacja zawarta w planie, dotycząca terenu 1ZO, na którym położona jest działka [...] obr. 29 Krowodrza, na której skarżąca zbudowała garaż objęty nakazem rozbiórki.

Kwestie te uregulowane zostały również w § 5 planu, zawartym w rozdziale 1 pt. "Przepisy ogólne". Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 pkt. 8:

"Określa się następujące, podstawowe elementy zagospodarowania przestrzennego, charakterystyczne z punktu widzenia ochrony i kształtowania ładu przestrzennego na obszarze objętym planem, wraz ze wskazaniem podstawowych wymagań dla tych elementów: przestrzeń terenów otwartych 1 ZO, 2 ZO, 3 ZO, 4 ZO, 5ZO i 1 ZL, położonych w zachodniej części obszaru - wymaga ochrony przed zabudową."

Natomiast § 5 ust. 2 pkt. 2 lit. b, stanowi, że:

"W odniesieniu do elementów zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w ust. 1 ustala się zakazy lokalizacji na terenach wyznaczonych w planie pod symbolem ZO jakiejkolwiek zabudowy i urządzeń poza urządzeniami infrastruktury technicznej".

Zdaniem Sądu łączne odczytanie wszystkich wyżej przytoczonych postanowień planu odnoszących się do terenów ZO, nie pozostawia żadnych wątpliwości, że lokalny ustawodawca przez zakaz lokalizacji nowej zabudowy (§ 22 ust. 3 pkt. 2 ) rozumiał nie tylko zakaz zabudowywania działek jeszcze niezainwestowanych, ale ustanowił zakaz lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy w ogóle (poza urządzeniami infrastruktury technicznej, do których z pewnością nie należy sporny garaż), niezależnie

od tego czy dotyczy to już działek w jakikolwiek sposób zabudowanych, czy też od zabudowy wolnych. Tym samym bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 7a k.p.a., podczas gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej tj. zapisu §22 ust. 3 pkt. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Górka Narodowa Zachód". Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości co do treści normy prawnej kreującej zakaz lokalizacji nowej zabudowy na terenach oznaczonych symbolem ZO, co z kolei uzasadnia tezę, że budowa garażu (w skardze mylnie określonego jako altana, lecz sprawa budowy altany rozpoznawana jest pod sygnaturą II SA/Kr 640/21) nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie naruszył zatem również organ art. 4 ustawy prawo budowlane, poprzez nadmierne ograniczenia prawa własności skarżącej, bo zgodnie z tym przepisem co prawda każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, do których należy także akt prawa miejscowego – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, postępowanie dotyczące legalizacji samowoli budowlanej, toczące się w oparciu o art. 48 ustawy prawo budowlane jest wieloetapowe, a pierwszym etapem jest po myśli art. 48 ust. 2 ustawy, wstępna ocena, czy samowolnie wzniesiony budynek (garaż) jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Jeżeli weryfikacja tej okoliczności jest jednoznacznie negatywna – jak w niniejszej sprawie – to dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego nie znajduje już uzasadnienia, albowiem już na tym etapie wiadomo, że obiektywnie legalizacja nie będzie możliwa. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego nie miał już innego sposobu zakończenia postępowania jak tylko poprzez wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego garażu.

Dopiero w kontekście tych ustaleń musi zostać oceniony zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15zzr ust. 1 pkt. 1, 2 i 5 oraz art. 15zzs ust. 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.) poprzez wykonanie przez organ I instancji czynności terminowej o charakterze procesowym i wydanie decyzji na niekorzyść strony w okresie obowiązywania stanu epidemii, a w konsekwencji wydanie decyzji pomimo braku podstaw prawnych w aktualnym stanie sprawy do jej wydania, co oznacza, iż decyzji wydana została z rażącym naruszeniem przepisów. Zdaniem skarżącej, naruszenie tych przepisów stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w 2018 r., toczyło się zaś z urzędu, a nie na wniosek, taki jest bowiem charakter spraw prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego w zakresie legalizacji samowoli budowlanych. Decyzja organu I Instancji wydana została w dniu 28 kwietnia 2020 r., doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 5 maja 2020 r. Odwołanie złożone zostało w terminie tj. nadane w urzędzie pocztowym w dniu 18 maja 2020 r. Natomiast decyzja organu II instancji po upływie niemal roku tj. w dniu 22 marca 2021 r.

Wskazane przepisy obowiązywały (jak się powszechnie wskazuje: z mocą wsteczną tj. od dnia wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego) od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2020 r.

Zgodnie z art. 15zzr ust. 1 pkt. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.), dalej zwana ustawą, czyli w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ I Instancji, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

- nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Przepis ten zdaniem Sadu w ogóle nie został naruszony, co więcej skarżąca nawet nie skorzystała z niego np. częściowo w zakresie terminu do wniesienia odwołania (które zostało złożone już po utracie mocy obowiązującej tego przepisu).

Zgodnie natomiast z art. 15zzs ust. 1 pkt. 6 tej ustawy, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Równocześnie jednak zgodnie z art. 15zzs ust. 7 tej ustawy, czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach i kontrolach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne; a zgodnie z ust. 9, w okresie, o którym mowa w ust. 1, organ lub podmiot może z urzędu wydać odpowiednio decyzję w całości uwzględniającą żądanie strony lub uczestnika postępowania, zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, wyrazić stanowisko albo wydać interpretację indywidualną.

Z zestawienia zatem treści przepisów art. 15 zzs ust. 1, ust. 7 i ust. 9 wynika, że ustawodawca nie wprowadził definitywnego zakazu wydawania orzeczeń przez organy administracyjne w okresie od 14 marca do 16 maja 2020 r. Z jednej strony wskazano bowiem, że terminy procesowe w postępowaniu administracyjnym nie rozpoczynają się, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu, ale równocześnie wskazano, że czynności dokonane w tym czasie w postępowaniach administracyjnych pozostają skuteczne. Tak ogólne określenie sugeruje, że "czynności dokonane" odnoszą się zarówno do tych dokonanych przez organy, jak i przez strony postępowania administracyjnego. Nie jest zatem tak, że przepisy cytowanej ustawy są tak jednoznaczne i niewątpliwe, aby można było stwierdzić, że wskazywane przez skarżąca naruszenie – choć dostrzeżone przez Sąd – ma charakter rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa. Poza sporem bowiem pozostaje, że powszechne rozumienie rażącego naruszenia prawa to oczywiste naruszenie nie wymagającego interpretacji i jasnego przepisu, w dodatku wywołujące skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Jeśli zaś idzie o możliwość wydania decyzji wyłącznie "w całości uwzględniającej żądanie strony lub uczestnika postępowania", to ten przepis z kolei również zezwalał na wydanie decyzji administracyjnej w spornym okresie, jednak wyłącznie w tych postępowaniach, które toczyły się na wniosek, a nie z urzędu. Przykładowo dotyczyć to może rozpoznawania wniosku podatnika o stwierdzenie nadpłaty w podatku, gdyby organ w miejsce nadpłaty chciał ustalić wysokość zobowiązania podatkowego. Trzeba mieć bowiem na względzie, że co do zasady przepisy tej ustawy miały na celu ochronę interesów stron, co stan epidemii często ograniczał. W niniejszej jednak sprawie postępowanie toczyło się z urzędu, więc przepis ten w ogóle nie ma tu zastosowania.

Powtórzenia przy tym wymaga, że Sąd uchyla zaskarżoną decyzję tylko wówczas, gdy naruszenie przepisów prawa materialnego lub procesowego miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, w tym konkretnie stanie prawnym i faktycznym, związanym zarówno z przebiegiem postępowania administracyjnego jak i materialnoprawnymi podstawami wydania zaskarżonej decyzji, niewątpliwe naruszenie przez organ I Instancji art. 15 zzs ust. 1 pkt. 6 ustawy, nie miało wpływu na wynik sprawy. Oceniając sprawę w ten sposób Sąd wziął po uwagę, że decyzja organu I Instancji została odebrana przez pełnomocnika bez przeszkód, nawet bez potrzeby awizowania przesyłki; odwołanie zostało złożone w terminie 14 dniowym, bez potrzeby jego przywracania czy korzystania z regulacji dotyczącej zawieszenia terminu do wniesienia odwołania; przed organem II Instancji przez okres prawie roku skarżąca nie dokonywała żadnych czynności. Spór bowiem dotyczył wyłącznie prawa, a nie ustalenia stanu faktycznego.

Wobec powyższego orzeczono o oddaleniu skargi jako bezpodstawnej na podstawie art. 151 p.p.s.a.