Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 759/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 36a ust.  5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 1 i 2, art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia NSA del. Wiesław Morys /spr./ Protokolant: Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 492/09 w sprawie ze skargi H. i R. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych zapewniających właściwe odprowadzanie wód opadowych z dachu nad wejściem do budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od H. D. i R. D. solidarnie na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Wr 492/09, w sprawie ze skargi H. i R. D. uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworze i umarzającą postępowanie tej instancji w przedmiocie skierowanego do H. L. nakazu wykonania robót budowlanych zapewniających właściwe odprowadzenie wód opadowych z dachu nad wejściem do jego budynku mieszkalnego.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd Wojewódzki wskazał, iż organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), decyzją z dnia 17 kwietnia 2009 r. nakazał wykonanie robót budowlanych, zapewniających właściwe odprowadzanie wód opadowych z dachu nad wejściem do budynku mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...], poprzez wpięcie do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej. Organ ten stwierdził, iż w trakcie realizacji robót prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę Jaworskiego doszło do odstępstwa od dokumentacji technicznej, polegającego na wydłużeniu okapów dachowych. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworze odstąpienie to ma charakter nieistotnego odstępstwa w rozumieniu art. 36 a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, a inwestor posiada stosowną zgodę autora projektu budowlanego i rysunki zamienne wprowadzonych zmian. Nieprawidłowości występują jednakże w zakresie właściwego odprowadzania wód opadowych z wydłużonego dachu nad wejściem do budynku inwestora, który znajduje się w odległości 0,5 m od granicy z sąsiednią nieruchomością stanowiącą własność skarżących. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, działka budowlana, na której posadowione są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, a w przypadku braku możliwości przyłączenia do takiej sieci należy zapewnić odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione po myśli § 29 cytowanego rozporządzenia. Po ustaleniu faktu, iż Gmina Bolków posiada miejską sieć kanalizacji deszczowej w sąsiedniej ulicy [...], a budynek nr [...] przed nadbudową realizowaną na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] posiadał przyłącze do tejże sieci, organ nadzoru budowlanego wydał nakaz sprecyzowany w osnowie decyzji.

Odwołanie od niej złożyli H. i R. D. wnosząc o jej uchylenie i nakazanie inwestorowi rozbiórki okapów dachowych wykonanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Odwołujący się podnieśli, iż w ich ocenie samowolne wydłużenie okapów dachowych stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Okap dachowy wykonany został w taki sposób, że jego krawędź znajduje się w świetle działki skarżących, co prowadzi do spadania wód opadowych oraz śniegu z dachu domu H. L. na ich grunt. W zaistniałej sytuacji jedynie rozbiórka wykonanych niezgodnie z projektem okapów dachowych doprowadzi do ograniczenia szkodliwych immisji na grunt odwołujących się, bo nawet wykonanie nałożonego na inwestora obowiązku, nie doprowadzi do rozwiązania zaistniałego problemu, gdyż w przypadku większych opadów deszczu z krawędzi okapu dachowego woda z pewnością będzie spływać na ich grunt. Natomiast śnieg nie może zostać usunięty przez rynnę, a więc również będzie opadał z okapu wprost na działkę skarżących.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie jaworskim w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Brzmienie tego przepisu wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych, jakim winny odpowiadać budynki. W konsekwencji zastosowania tego przepisu właściwy organ po upływie terminu lub na wniosek inwestora sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust.1 pkt 2 i wydaje decyzję: o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania go – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie organu drugiej instancji obowiązek nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykracza poza dyspozycję przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem charakter nałożonego zaskarżoną decyzją obowiązku wskazuje, że ma on na celu zakończenie przedmiotowej inwestycji, a nie doprowadzenie już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Sprawę przyłącza nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej regulują przepisy ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku m.in. przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. W myśl natomiast art. 5 ust. 7 powołanej ustawy w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Wobec powyższego w prawną możliwość decyzyjnego nakazania przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej wyposażony został właściwy organ wykonawczy gminy, nie zaś organ nadzoru budowlanego. Poza tym inwestor wykonał nałożony zaskarżoną decyzją obowiązek, dokonując montażu rury spustowej z daszka nad wejściem do budynku mieszkalnego, a następnie stosownego wpięcia do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej. Przedłożony przez inwestora protokół odbioru końcowego przyłącza kanalizacyjnego potwierdza prawidłowe wykonanie robót budowlanych zgodnie ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi. W dalszych wywodach organ wyjaśnił, że celem postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego nie jest karanie inwestora za wykonywanie robót budowlanych w sposób określony przez art. 50, lecz doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z przepisami prawa, przede wszystkim z przepisami techniczno-budowlanymi. Zatem, jeżeli w toku postępowania zostanie ustalone w oparciu o dowody zebrane w sprawie, w tym w szczególności ekspertyzy technicznej, iż roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do stosowania przepisów art. 51 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji organ nadzoru nie ma podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w sprawie. Tym samym dalsze prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego staje się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że jeżeli wykonane roboty budowlane są poprawne pod względem techniczno-budowlanym, to nie ma podstaw do wydawania przez organ nadzoru budowlanego jakichkolwiek nakazów, w tym rozbiórki wykonanych niezgodnie z projektem okapów dachowych. W obecnym stanie obiekt jest wyposażony w kanalizację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacyjnej, a wody opadowe, tj. deszczowe oraz powstałe z topniejącego śniegu usuwane są poprzez zamontowaną rynnę.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu H. i R. D. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez uznanie, że stwierdzone odstępstwo od dokumentacji technicznej ma charakter nieistotny;

2) przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy nie było prawnych przesłanek do umorzenia postępowania;

3) przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie odpowiednich działań w celu zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, przejawiające się w przyjęciu na podstawie niepełnego materiału dowodowego, że stwierdzone odstępstwo od dokumentacji ma charakter nieistotny.

Zdaniem skarżących wydłużone okapy dachowe powodują zmianę parametrów obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego szerokości, zatem nie można uznać ich za nieistotne odstąpienie w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W dalszej części skargi zarzucili organowi odwoławczemu, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skupił się jedynie na ocenie nałożonego obowiązku, natomiast nie odniósł się do zarzutów odwołania. Organ II instancji nie wypowiedział się w zaskarżonym orzeczeniu, czy nastąpiły odstępstwa od dokumentacji, czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Nie poczynił w tym zakresie również żadnych ustaleń faktycznych, a więc nie rozpoznał istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż dokonane odstępstwo w żaden sposób nie zmienia charakterystycznych parametrów przedmiotowego obiektu, tj. jego gabarytów (rozmiarów). Jak bowiem wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, obecnie okap dachowy nad schodami jest równy z balustradą schodów. W trakcie oględzin z udziałem skarżących jednoznacznie ustalono, że odległość budynku od granicy działki wynosi 0,5 m, a więc jest zgodna z projektem budowlanym. Nadto inwestor posiadał akceptację autora projektu na dokonanie zmiany i stosowne rysunki zamienne, a wykonane roboty budowlane odpowiadają sztuce budowlanej i warunkom technicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił w części stanowisko zawarte w skardze dostrzegając uchybienia przepisom procesowym, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentował, iż podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność, która oznacza rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez dwa niezależne od siebie organy administracji publicznej. Decyzja kasacyjna, w tym uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania w tej instancji powoduje, że organ odwoławczy nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Nie ma on jednak swobody w wyborze takiego sposobu zakończenia postępowania, a ograniczenie to związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed pierwszą instancją. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawiera przesłanek umorzenia postępowania, wobec czego należy ich poszukiwać w treści art. 105 k.p.a. Trzeba zatem uznać, że bezprzedmiotowość postępowania wystąpi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i fatycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję organu I instancji co do nałożonego obowiązku wyjaśnił przesłanki, którymi się kierował w tym zakresie (brak kompetencji organu do nałożenia wskazanego w decyzji obowiązku), natomiast odnośnie tej części osnowy decyzji, która dotyczy umorzenia postępowania organu I instancji, organ odwoławczy nie wyjaśnił, z jakiego to powodu uznał, że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe już na etapie postępowania organu pierwszej instancji. Powoływanie się bowiem przez organ odwoławczy w motywach swojej decyzji, na fakt wykonania przez inwestora zaskarżonej decyzji organu I instancji, którą zresztą uchylił stwierdzając jej wadliwość, a jednocześnie przyjmując za prawidłowe skutki wykonania tej decyzji, jest nielogiczne i zawiera wewnętrzną sprzeczność. Organ odwoławczy jest organem merytorycznym, a więc winien niniejszą sprawę ocenić od początku w jej całokształcie, a nie ograniczyć się tylko do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Uwadze organu odwoławczego uszedł również fakt, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek właścicieli działki sąsiedniej legitymujących się przymiotem strony (skarżących). Wnioskodawcy konsekwentnie wnosili w toku postępowania o uznanie wydłużenia dachu za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, a tym samym nakazanie rozbiórki tej części dachu. Wyraźnie więc żądali od organu wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, a nie formalnego. To zaś, jaki przepis Prawa budowlanego będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie winien ustalić organ na podstawie żądania skarżących zawartego we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji z powodu braku kompetencji do nałożenia określonego w niej obowiązku, winien jednocześnie ocenić i wyraźnie stwierdzić, czy powołana podstawa prawna decyzji była prawidłowa, a jeśli nie, to wówczas winien wskazać, jaki przepis prawa budowlanego należało zastosować do załatwienia sprawy z wniosku skarżących. Tych ustaleń jednakże Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie poczynił. Przypomnieć należy, że tylko wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej, w zależności od okoliczności sprawy, jest załatwieniem sprawy co do istoty. Powołując się na orzecznictwo Sąd ten stwierdził, iż w sprawie, w której strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym, nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania w takim przypadku jest uchyleniem się organu od rozstrzygnięcia sprawy. Żądanie skarżących może bowiem okazać się bezzasadne, ale nie jest to równoznaczne z bezprzedmiotowością postępowania. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie powinna prowadzić do umorzenia postępowania. W zaskarżonej decyzji motywy umorzenia postępowania zostały przedstawione zbyt ogólnikowo, organ odwoławczy przywołał przepisy techniczno-budowlane, nie wskazując, które konkretnie przepisy ma na uwadze, abstrakcyjnie określił dowody w sprawie, w tym ekspertyzę techniczną, której brak w aktach sprawy. W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd ten uznał, że organ II instancji nie wykazał, aby zachodziła podstawa do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo Sąd wskazał, że organ odwoławczy przeprowadził (w trybie art. 136 k.p.a.) postępowanie uzupełniające na okoliczność odbioru końcowego przyłącza kanalizacyjnego, poprzez dopuszczenie dowodu z protokołu odbioru końcowego z dnia 25 maja 2009 r. nie informując skarżących o możliwości zapoznania się z materiałem uzupełniającym, czym naruszył przepis art. 10 k.p.a. Dlatego na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c (winno być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od tegoż wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że zebrane w sprawie dowody nie dają podstawy do uznania, że postępowanie w sprawie nakazu wykonania robót budowlanych stało się bezprzedmiotowe. Na tej podstawie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 493/04, stwierdził, iż organ nadzoru budowlanego uznając, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakie winny spełniać budynki i ich usytuowanie powinien umorzyć swoje postępowanie. Zdaniem kasatora w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wykazał, iż przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie. Nadto zarzucił Sądowi I instancji błędne przyjęcie, iż skarżący dążyli do merytorycznego rozpoznania skargi. Na poparcie swojego stanowiska podniósł, iż w skardze skierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego skarżący wnieśli jedynie o uchylenie zaskarżonej decyzji, nie domagając się przy tym merytorycznego rozpoznania sprawy. W ocenie kasatora takie stanowisko skarżących daje podstawę do stwierdzenia, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

H. i R. D. odpowiadając na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podnieśli, iż uznanie, że w sprawie doszło do nieistotnego odstępstwa od dokumentacji technicznej nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania, lecz wymaga wydania orzeczenia merytorycznego. Ustosunkowując się do zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzili, iż w skardze do sądu administracyjnego wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż zgodnie z przepisami regulującymi postępowanie sądowoadministracyjne sądy te posiadają jedynie uprawnienia kasatoryjne i nie rozstrzygają spraw merytorycznie. Samo wniesienie skargi do sądu jest jednoznaczne z zakwestionowaniem rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracyjny. Nadto zaakcentowano, iż samo naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a. może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego, aczkolwiek jako naruszone przepisy podaje przepisy procesowe, do jakich niewątpliwie należą art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. Jednakowoż uzasadnienie skargi kasacyjnej oraz wniosek o rozpoznanie sprawy, który może być skuteczny jedynie wówczas, gdy nie ma naruszeń procesowych, przekonują do poglądu, wedle którego w istocie skarga kasacyjna kwestionuje zastosowanie prawa materialnego. Jest to też konkluzja uzasadniona faktem, że wskazane w niej zarzuty procesowe w okolicznościach sprawy winny zostać zbadane na gruncie przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę umorzenia postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania oceniana tu jako brak jednej z podstaw do orzekania (podstawy materialnoprawnej) wynika w ocenie autorki skargi kasacyjnej z naruszenia art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zarzut ten okazał się trafny. Na mocy przywołanego przepisu właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy jako organ merytoryczny winien rozpoznać sprawę merytorycznie, a skoro w zaistniałym stanie faktycznym nie znajduje zastosowania przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, winien wskazać inny przepis, który ze względu na żądanie wnioskodawców winien mieć zastosowanie w sprawie. Odnosząc się zaś do przyczyn umorzenia postępowania zawartych w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd I instancji uznał, iż jedyną przesłanką umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość, która zachodzi wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia co do istoty. Jeżeli natomiast w sprawie występują strony zainteresowane wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Pogląd ten nie może się ostać, bo neguje w ogóle możliwość umorzenia postępowania administracyjnego. Nie zawsze wszak istnieją powody dla merytorycznej ingerencji organu nadzoru budowlanego, który zresztą nie jest związany wnioskami stron. Przy czym w takiej sytuacji decyzja tego rodzaju wymaga uprzedniego poczynienia pewnych ustaleń, przeto jakkolwiek nie jest decyzją merytoryczną, to jednak zapada po przeprowadzeniu ograniczonego postępowania dowodowego. Nadto trzeba wskazać, że ewentualne odstępstwa nie dotyczą warunków technicznych, a projektu budowlanego i innych wymogów pozwolenia na budowę.

W noweli dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364) uchylone zostały punkty 3 i 4 art. 36a ust. 5 tej ustawy. Ustawodawca zrezygnował z kwalifikowania jako istotnych odstępstw od projektu budowlanego zmian dotyczących elewacji, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), a także niezbędnych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Opisana ustawa nowelizująca wprowadziła także istotną zmianę do przepisu art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego stanowiąc, że kwalifikacji zamierzonego odstąpienia dokonuje projektant zamieszczając w projekcie budowlanym odpowiednie informacje. Innymi słowy w aktualnym stanie prawnym to projektant rozstrzyga, czy zamierzone odstępstwo od projektu jest istotne, czy też nie jest istotne. Realizujący inwestycję pod nazwą nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz wykonanie wewnętrznej instalacji gazu H. L. posiada stosowną zgodę autora projektu i rysunki zamienne w zakresie wprowadzonych zmian.

W świetle przywołanych regulacji oraz biorąc pod uwagę, że przepisy techniczno-budowlane nie zakazują wydłużenia okapu dachu, nie ulega wątpliwości, że dokonane przez inwestorów odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego nie miało charakteru istotnego. Tak też przyjął w podobnej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 117/08 (LEX 518829), które to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela. Należy zatem uznać, że w sprawie brak było podstaw do prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego dalszego postępowania przewidzianego przepisami art. 51 ust. 1 i ust. 3 mającego na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49 b Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 7 ustawy przepisy te stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty takie zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Tym samym skoro inwestorzy zrealizowali przedmiotowe roboty budowlane w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę, a nie powodują one zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska oraz w sposób istotny nie odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, to zasadnie organy nadzoru budowlanego uznały dalsze prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie (poprawności i legalności budowy) za bezprzedmiotowe. Z uwagi zaś na brak przedmiotu postępowania, na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a., wszczęte postępowanie podlegało umorzeniu. Pogląd o bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego stwierdzają, iż inwestor nie naruszył obowiązujących przepisów budowlanych jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podobnie orzekały: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 22 maja 2009 r., sygn. II SA/Op 585/08 (LEX 504230), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. II SA/Ke 689/10 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. II SA/Wr 542/10 (j.w.) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 973/07 (j.w.), z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. II SA/Gl 901/10 (j.w.).

Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących zagrożeń związanych z osuwaniem się śniegu czy spadaniem sopli z dachu inwestorów na teren ich działki, wskazać należy, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 680 ze zm.) nie regulują tych kwestii, ograniczając się jedynie do określenia sposobu odprowadzania wód opadowych z dachu budynku (§ 28 i § 126 rozporządzenia). Na koniec godzi się podkreślić, że kierunek żądania zgłoszonego przez stronę w toku postępowania administracyjnego oraz postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, skoro w rozpoznawanej materii zarówno organy, jak i sąd mają obowiązek działania z urzędu. Nadto, że Sąd kwestionując zastosowanie przepisów prawa procesowego przez organy nie wyjaśnił dostatecznie, jaki miały one wpływ na wynik sprawy. Wreszcie przyszło dostrzec brak w motywach zaskarżonego wyroku wskazań dla organu co do dalszego przebiegu postępowania.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 188 P.p.s.a., był władny rozpoznać skargę. W jego wyniku zaskarżoną decyzję uznał za odpowiadającą prawu, mimo lakonicznego uzasadnienia, dlatego skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zatem, mimo pobieżnego umotywowania i nieprecyzyjnego sformułowania zarzutu skarga kasacyjna musiała odnieść skutek, bo zaskarżony wyrok nie nadawał się od obrony. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 P.p.s.a.