Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 217/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 836
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 7 i 77 par. 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] do Gminy Miasta S. wpłynął wniosek Spółki A. o przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie na parkingu strony przy ul. [...] w [...]pojazdów usuniętych z drogi na zlecenie organu. Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...], znak: [...]:

1. przyznał SpólCe A. wynagrodzenie za przechowanie [...] pojazdów, za okres po [...] w kwocie [...] zł, tj. za [...] dni po stawkach:

- [...] zł od [...] r. do dnia [...] r. łącznie [...] dni;

- [...] zł od [...] r. do [...] r. łącznie [...] dni;

- [...] zł od [...] r. do dnia odbioru, łącznie za [...] dni

- zgodnie z załącznikiem do postanowienia,

2. odmówił zwrotu wynagrodzenia po stawce wskazanej przez stronę w wysokości przewyższającej kwotę [...] zł za dobę przechowania pojazdów w poszczególnych okresach

Postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 130a ust. 10f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz.1137 ze zm.) oraz art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619), zwanej dalej "u.p.e.a.", w zw. z § 3 pkt 1 lit. a i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W toku postępowania organ I instancji podjął, jako zasadnicze ustalenie wysokości stawki wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów, posługując się w tej mierze ustaleniami odrębnego postępowania prowadzonego w stosunku do Wnioskodawcy w sprawie wynagrodzenia za dozór [...] pojazdów, w którym to przyjęte stawki uznane zostały przez organ wyższej instancji za uzasadnione, z tym że ich wysokość ([...] zł do końca [...];[...] zł za rok [...]) oceniona została jako zasadna wyłącznie do dnia [...]. Ograniczenie powyższe wskazane zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w postanowieniu wydanym w odniesieniu do równolegle toczącego się postępowania z zażalenia innego dozorcy.

Organ I instancji uzupełnił niniejsze postępowanie o materiał dowodowy potwierdzający stosowane stawki na parkingach depozytowych w 2012 r., uwzględniając wysokość stawek przyjętych w stosunkach między Izbą Celną a parkingiem [...] a Komendą Miejską Policji w S., Policją z parkingiem przy ul. [...], oceniając na ich podstawie, że do rozliczenia ze stroną za okres [...] do dnia odbioru pojazdów zostanie przyjęta stawka [...] zł za dobę przechowywania, obowiązująca w stosunkach miedzy Izbą Celną a [...].

Wprawdzie stawka ta jest niższa niż stawka przyjęta do rozliczeń w 2012 r. pomiędzy Policją a parkingiem strzeżonym przy ul. [...], jest jednak wyższa niż stawka za "pojazdodobę" ustalona przez organ na podstawie analizy stawek opłat stosowanych w 2012 r. przez podmioty prowadzące parkingi strzeżone na terenie miasta S. oraz wyższa niż stawka rozliczeń, w okresie [...], pomiędzy parkingiem [...] a Policją. Jednocześnie organ, przy ustalaniu stawki za 2012 r. wziął po uwagę, że stawka parkingu przy ul. [...] dotyczy pojazdów przyjętych na parking w 2012 r. i zgodnie z zapisami umowy ma obowiązywać przez 2 lata, natomiast pojazdy przechowywane przez stronę zostały umieszczone na parkingu w latach wcześniejszych, co przemawia za przyjęciem do rozliczenia za ich przechowanie w 2012 r. stawki [...] zł. za dobę. Za przyjęciem niższej stawki przemawia dodatkowo fakt, że porównanie opłat abonamentowych obowiązujących na parkingach strzeżonych w roku 2012 wykazało, że stawka "pojazdodoby" nie przekracza [...] zł brutto.

Dokonując analizy prawnej, organ I instancji podkreślił, że postawą zapłaty stronie wynagrodzenia za dozór pojazdów jest tylko i wyłącznie art. 102 u p.e.a., nie zaś umowa zawarta na okoliczność wyznaczenia jednostki. Tak więc, stawka żądana przez stronę, ustalona przez Radę Miasta S. i wynikająca z umowy sporządzonej ze stroną na okoliczność wyznaczenia, nie może mieć zastosowania do przedmiotowej sprawy. W okresie poprzedzającym organ wydawał zarządzenia, które mają zastosowanie jedynie do jednostek mu podległych i ich zastosowanie do wyznaczenia jednostki zewnętrznej jest niewłaściwe. Jednocześnie wobec braku w przepisach prawa wskazania, w jakiej formie następuje wyznaczenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuwanych z dróg, organ przyjął, że potwierdzeniem wyznaczenia parkingu będzie sporządzenie umowy, a przy braku po stronie organu obowiązku wynikającego z przepisów prawa, w kwestii rozliczenia się z podmiotem wyznaczonym do przechowania w umowie celowo zawarto zapis, że nie stanowi ona podstawy do dochodzenia od Gminy zapłaty opłat, za przechowanie pojazdów.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do przechowywania ruchomości stosuje się odpowiednio przepisy art. 100-103 u.p.e.a. Przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. daje dozorcy prawo wystąpienia do organu egzekucyjnego z żądaniem przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. W ocenie organu I instancji, to ww. przepisy, a nie umowa sporządzona na okoliczność wyznaczenia strony do prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z dróg, dają podstawę do żądania wynagrodzenia za dozór pojazdów.

Wobec faktu, że art. 102 u.p.e.a., ani żaden inny przepis cytowanej ustawy nie określa jak należność przedmiotową ustalić, organ I instancji przyjął uznaną w orzecznictwie sądów zasadę z art. 836 k.c, zgodnie z którą, jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach.

W przypadku, gdy żądanie wynagrodzenia zgłasza jednostka wyznaczona przez organ administracji publicznej, nie wchodzi w grę wynagrodzenie określone w umowie albo taryfie będącej urzędowo ustalonym wykazem stawek opłat za przechowanie. Nie jest taryfą w rozumieniu powołanych przepisów uchwała rady powiatu wydana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie dotyczy ona stawek stosowanych przez podmioty świadczące usługę przechowania na podstawie przepisów prawa cywilnego. W wyroku z dnia 17 listopada 2009r. (1 OSK 131/09, niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że stosowanie art. 836 k.c. można odnieść wyłącznie w zakresie, w którym stanowi on o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach. Wobec powyższego powinna być ona określona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców.

Na podstawie przeprowadzonej analizy cen stosowanych przez losowo wybrane podmioty prowadzące parkingi strzeżone na terenie miasta S., organ ustalił, że przy przechowaniu w systemie abonamentowym, najbardziej zbliżonym do długotrwałego przechowywania pojazdów, stawki opłat w abonamencie miesięcznym oscylują w przedziale [...]. Tak więc "pojazdoboba" przechowania takiego pojazdu kształtuje się w granicach [...] brutto, co daje średnio [...] zł brutto. Analiza ta pozwoliła wykazać, że stawka żądana przez stronę [...] zł znacznie odbiega od górnej granicy stawki ustalonej w wyniku analizy, a jednocześnie przekracza również wysokość stawek dobowych stosowanych przez parkingi w S., których średnia wysokość wynosi [...] zł. Jednocześnie analiza wykazała, że górna stawka ustalona w jej wyniku, tj. [...] zł brutto za "pojazdobobę", odpowiada stawkom pobieranym za przechowanie pojazdów zabezpieczonych przez Policję i izbę celną do prowadzonych postępowań.

Powyższe - w ocenie organu I instancji - daje podstawę do twierdzenia, że już stawka [...] zł netto (pobierana parking [...] w okresie od 2007 r. do końca 2011 r. od izby celnej) pozwalała na pokrycie kosztów przechowania depozytowego pojazdu i zapewniała parkingowi zarówno zwrot kosztów, jak i wynagrodzenie z tytułu przechowania.

Organ powołał się nadto na zasadę, że im dłuższy okres przechowania-parkowania pojazdu tym stawka za usługę jest niższa. Długotrwałe przechowanie przedmiotowych pojazdów po stawce ustalonej przez organ w wyniku przeprowadzonej analizy jest najbardziej optymalnym rozwiązaniem.

Mając nadto na uwadze, że zarówno parkingi strzeżone działające na terenie S., jak i parking świadczący usługi przechowania depozytowego ustalając stawki za parkowanie - przechowanie pojazdów nie dzielą ich na koszty przechowania i należne wynagrodzenie, tj. stawka dotyczy całości usługi z uwzględnieniem jej kosztów, nie sposób twierdzić, że stawki te dotyczą jedynie wynagrodzenia za usługę, a nie pokrywają kosztów powstałych przy jej świadczeniu.

Organ uznał, że wobec konieczności przyznania wynagrodzenia za pojazdy usunięte zarówno w poprzednim, jak i obecnym stanie prawnym, z zachowaniem obecnych przepisów i orzecznictwa w sprawach zwrotu kosztów dozorcom, ustalenie stawki do rozliczenia ze stroną w poszczególnych okresach na kwotę [...] zł za dobę przechowania jest uzasadnione.

Zażaleniem Spółka A. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając organowi naruszenie obowiązującego w stosunkach między organem a skarżącą cennika za usługi przechowywania pojazdów stanowiącego integralną część oferty zaakceptowanej przez Prezydenta Miasta S. w wyniku konkursu ofert na świadczenie usług przechowywania pojazdów, poprzez wyznaczenie skarżącego jako jednostki do prowadzenia parkingu strzeżonego. Wskazana podstawa spełnia nadto - w ocenie skarżącej - wymóg uwzględnienia wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach, do której to reguły odwołuje się utrwalone w sprawach, jak rozpatrywana, orzecznictwo sądów administracyjnych.

Za nieuprawnione uznała też skarżąca zastosowanie przez organ I instancji porównania stawek opłat stosowanych przez parkingi strzeżone dla ustalenia wynagrodzenia za świadczenie usług przechowania przez parkingi depozytowe, wskazując na odmienną specyfikę tych rodzajów parkingów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Spółki A. na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta S., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Przed podjęciem merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia, Kolegium zauważyło, iż wbrew prezentowanemu stanowisku o braku materialnoprawnych podstaw do rozpatrzenia wniosku skarżącej w trybie administracyjnoprawnym, na podstawie przepisu art. 102 § 2 u.p.e.a., pozostaje związane prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 1/13 wskazującym Prezydenta Miasta S., jako organ właściwy do rozpoznania wniosków Spółki A. dotyczących zwrotu kosztów dozoru i wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów, z uzasadnienia którego wynika, iż po myśli art. 102 § 2 u.p.e.a. przechowawcy pojazdu usuniętego z dróg w trybie art. 130 a ustawy Prawo o ruchu drogowym należy się wynagrodzenie i zwrot wydatków z tego tytułu.

W pierwszej kolejności Kolegium podkreśliło, iż dozwolone potraktowanie kosztów przechowywania pojazdów jako kosztów dozoru, o jakich mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a. wyklucza możliwość stosowania doń reguł cywilnoprawnych odwołujących się do ustalonych między stronami warunków zobowiązania, w tym ustalonych stawek należnego świadczenia.

W stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia przepisie art. 102 § 2 u.p.e.a. mowa jest o zwrocie koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzeniem za dozór. Reguły te, w przeciwieństwie do reguł postępowania cywilnego, które w pierwszej kolejności uwzględniałoby umówione między stronami warunki przechowywania pojazdów, nie odnoszą się do stawek wynagrodzenia wskazanych w umowie pomiędzy organem uprawnionym do wyznaczenia parkingu, a podmiotem prowadzącym parking wyznaczony, a nakazują w sposób odrębny ich ustalenie uwzględniające przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnym kryterium porównawcze odnoszące się do wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach, a zatem zasadnym jest uwzględnienie stawek obowiązujących na parkingach strzeżonych należących do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie parkowania pojazdów.

W ocenie Kolegium, organ I instancji dokonał stosownej analizy, uwzględniając powyższe kryterium, w oparciu o które ustalił zasadnie należne stronie wynagrodzenie za przechowywanie pojazdów wskazanych w decyzji, uzasadniając przekonywująco swoje stanowisko w sprawie.

Zdaniem Kolegium, z względów oczywistych nie może być uznany za zasadny wniosek skarżącej o koniecznym uwzględnieniu przy ustaleniu stosownego wynagrodzenia obowiązującego w stosunkach między organem a skarżącą cennika za usługi przechowywania pojazdów stanowiącego integralną część oferty zaakceptowanej przez Prezydenta Miasta S. w wyniku konkursu ofert na świadczenie usług przechowywania pojazdów, z uwagi na narzucony tryb rozpatrzenia wniosku Spółki A.

Przy obliczaniu należności wynikających z art. 102 § 2 u.p.e.a. należy odpowiednio i w ograniczonym zakresie stosować art. 836 k.c, wedle którego jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba że z umowy lub z okoliczności wynika, iż zobowiązał się przechować rzecz bez wynagrodzenia.

Zakres zastosowania zacytowanego przepisu ogranicza się wyłącznie do uznania za należne wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach, bez uprawnienia do uprzedniego odwoływania się do ewentualnej umowy określającej wysokość wynagrodzenia, wobec nakazanego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęcia administracyjnoprawnego charakteru stosunków wynikających z przechowywania pojazdów w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ustalenie zatem spornego wynagrodzenia wymaga analizy stawek parkowania pojazdów obowiązujących w konkretnym okresie czasu przez podmioty prowadzące parkingi strzeżone.

Uwzględniając poczynione przez organ I instancji ustalenia i przyjmując je za własne Kolegium uznało, iż zaskarżone postanowienie nie narusza przyjętych za podstawę prawną przepisów, ani też interesu strony, przyznając wynagrodzenie za przechowywanie pojazdów adekwatne do przyjętego w danych stosunkach. Stanowisko powyższe zyskuje podstawy także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 307/14 w analogicznej sprawie, mocą którego sąd oddalił skargę kasacyjną Spółki A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt IISA/Sz 853/13, oddalającego skargę Spółki A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] w przedmiocie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów. Wskazanym postanowieniem orzeczono o wynagrodzeniu za dozór pojazdów na rzecz skarżącej, przechowywanych w analogicznym okresie czasu, przy zastosowaniu tych samych reguł ustalenia wynagrodzenia, prowadzących do uwzględnienia takich samych stawek wynagrodzenia, jak w niniejszej sprawie.

Sąd uzasadnił, że "Poza sporem pozostaje fakt, że przepis art. 102 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia. (...). Mimo istnienia w okolicznościach niniejszej sprawy umowy zawartej między stronami, nie można tracić z pola widzenia faktu, że organ administracji publicznej jest obowiązany działać na podstawie i w granicach przepisów prawa. Wydając zatem w konkretnej sprawie administracyjnej rozstrzygnięcie musi stosować przepisy obowiązującego prawa, gdyż tylko tego rodzaju postępowanie może mieć przymiot postępowania legalnego. Wobec powyższego, organ wydający postanowienie o ustaleniu wynagrodzenia za dozór nad pojazdami, zobowiązany był do zastosowania właściwych, obowiązujących w tym zakresie przepisów. Istnienie stosunku administracyjnoprawnego wyłącza możliwość powołania się na umowę, w konsekwencji nie są zasadne zarzuty skarżącej kasacyjnie, że umowa nie tylko nie została wzięta pod uwagę przy ustalaniu kwot wynagrodzenia, ale nawet nie została włączona do materiału dowodowego. Nie znajduje również uzasadnienia odwoływanie się do stawek wynikających z uchwały Rady Miasta Szczecina nr XLI/1027/09 z dnia 23 listopada 2009 r., jako że uchwała ta została podjęta na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Uchwały podjęte w tym trybie odnoszą się zaś wyłącznie do opłat należnych od pierwotnych właścicieli pojazdów, a nie do opłat rozumianych jako wynagrodzenie podmiotów prowadzących parkingi (vide: wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 4/14). Wobec powyższego należy przyjąć, że w świetle art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. pominięcie istniejącej umowy, na którą powołuje się spółka nie stanowi o naruszeniu art. 8 k.p.a., w sposób, który czyniłby kwestionowane przed sądem administracyjnym postanowienie niezgodne z prawem.

Dlatego też organy zasadnie ustaliły wynagrodzenie w oparciu o art. 836 k.c. dotyczący umowy przechowania. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie (a te możliwości w sprawach z zakresu wynagrodzenia za dozór nad pojazdami zostały wyłączone), przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. Oznacza to, że wysokość wynagrodzenia powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie, w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Stąd uzasadnione było skoncentrowanie się przez organy na rynku lokalnym i uwzględnienie umów zawartych z Izbą Celną i Policją, mimo braku tożsamości usługi. Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się, że posłużenie się - przy obliczaniu wysokości wynagrodzenia za dozór - stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące parkingi depozytowe, pozwala na ustalenie wynagrodzenia za dozór konkretnego pojazdu w sposób bardziej precyzyjny i w większym stopniu odpowiadający istocie tego wynagrodzenia, niż posłużenie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące inne parkingi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2010 r., I OSK 1194/09 i z dnia 17 listopada 2009 r" I OSK 585/09). Również w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r., I OSK 2356/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie sposób odnosić bezpośrednio stawek opłat za parkingi, w tym parkingi strzeżone do opłat za dozorowanie pojazdów z uwagi na inną podstawę przechowania czy inny zakres odpowiedzialności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska skarżącej kasacyjnie, że brana pod uwagę przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia stawka nie powinna wynikać z przeliczenia opłaty abonamentowej, lecz winna odpowiadać stawce dobowej. Analiza okresów, za jakie należy się wynagrodzenie za dozór nad poszczególnymi pojazdami w sposób jednoznaczny wskazuje, że wbrew twierdzeniom spółki przechowywanie pojazdów zbliżone było do świadczenia usługi długoterminowej, gdyż pojazdy co do zasady nie były odbierane przez swych właścicieli, o czym świadczy ich przepadek. Skoro zaś pojazdy podlegały dozorowi przez dłuższy okres czasu, zasadnym było odwołanie się do stawek opłat miesięcznych (abonamentowych), których kalkulacja uwzględnia dłuższy czas przechowywania pojazdu. Stawki dobowe są właściwe wówczas, gdy umowa jest bardziej okazjonalna, trwająca przez krótki czas, a przez to opłata jest wyższa, bo nie gwarantuje stałego zysku. Zajmowanie miejsca przez dozorowany pojazd można uznać za równoznaczne ze stałym parkowaniem, podobnie jak wykupienie abonamentu na parkingu. W konsekwencji za nieuzasadnione należy uznać również zarzuty naruszenia art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 836 k.c."

Jednocześnie Kolegium przypomniało, iż konieczne wydatki, stanowiące odrębny składnik żądania formułowanego na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., muszą być przez wnioskodawcę ściśle skonkretyzowane i udowodnione. Strona nie tylko nie złożyła wniosku o ich przyznanie, ale konsekwentnie też nie wykazała takich wydatków.

Ustalona kwota [...] zł, tj. za [...] dni dozoru, stanowi wyłącznie przyznane wynagrodzenie, którego podstawy wyżej wykazane odwołują się do stawek obowiązujących w danych stosunkach i wbrew twierdzeniu organu I instancji nie pochłaniają koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru.

Powyższe postanowienie zostało przez Spółkę A. zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżąca Spółka zarzuciła, że postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa. Organ rozpatrując zażalenie naruszył art.7, 8 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej zwanego "K.p.a.".

Organ wydając postanowienie całkowicie pominął zarzut podniesiony w zażaleniu dotyczący ustalenia stawki dobowej za przechowanie pojazdu we wcześniejszym postępowaniu, w którym wybrano ofertę skarżącej. Brak włączenia dowodów z tamtego postępowania uniemożliwia stwierdzenie, czy Rada Miasta S. podejmując uchwałę o wysokości stawek za przechowanie pojazdów uwzględniła w niej kryteria przewidziane prawem. Nieuwzględnienie tamtego postępowania narusza także zasadę zaufania do organów Państwa. Wyrażając zgodę na wykonywanie przechowania pojazdów na potrzeby postępowania administracyjnego skarżąca opierała się na ustalonych i zaaprobowanych przez właściwy organ stawkach. Późniejsze ich ustalenie (po wykonaniu usługi) na znacznie niższym poziomie pozbawia skarżącą należnego jej wynagrodzenia i narusza jej słuszny interes. Organ realizując zasadę dokładnego wyjaśniania wszelkich okoliczności sprawy powinien był uwzględnić także wyniki postępowania administracyjnego, w którym skarżąca została wybrana do realizacji zadania przechowania pojazdów.

Także ustalenia Kolegium jakoby Prezydent Miasta S. dokonał rzetelnej analizy porównawczej dotyczącej poziomu cen za przechowanie pojazdów usuniętych z drogi są błędne. W rzeczywistości nie doszło bowiem do żadnego porównania. Organ oparł się na cenniku jednego podmiotu, który dodatkowo w tym okresie nie przechowywał pojazdów usuniętych z drogi. Podmiot ten prowadził usługi na podstawie umów cywilnych z organami Państwa zawieranych w wyniku przetargów, gdzie główną przesłankę wyboru stanowiła cena. Stosował on politykę zaniżania cen do poziomu utraty płynności finansowej. Prezydent Miasta S. powinien znać te fakty, ponieważ przedsiębiorca ten wypowiedział umowę na przechowanie pojazdów z powodu nieopłacalności także jemu. Przyjęcie stawki jednego podmiotu nie może być w żadnym stopniu uznane za porównanie. Orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyraźnie wskazują, że ustalając wysokość wynagrodzenia należnego jednostce przechowującej pojazdy organ powinien wziąć pod uwagę wynagrodzenia uzyskiwane przez inne podmioty prowadzące parkingi depozytowe dozorujące pojazdy usunięte z drogi. Kolegium błędnie także przyjmuje, że zakres obowiązków przechowawcy parkingu strzeżonego i dozorcy pojazdów usuniętych z drogi różni się nieznacznie. Jak organ sam wskazał, dozorca zobowiązany jest do przyjęcia każdego pojazdu usuniętego z drogi, co determinuje zachowanie znacznie większych przestrzeni parkingu. Zdarzały się bowiem sytuacje, kiedy występowała konieczność umieszczenia na parkingu kilku dużych samochodów ciężarowych jednocześnie. Pojazdy umieszczane na parkingu często były zamknięte, bez możliwości kierowania, wymagające dużo miejsca na rozładunek. Dużo większa musi być też powierzchnia przeznaczona na komunikację, ponieważ pojazdy dostarczane są przez pomoc drogową. Część pojazdów ze względu na uszkodzenia musi być rozładowywana i przemieszczana na parkingu za pomocą wózka widłowego. Powyższe powoduje, że zwykły parking strzeżony może mieć znacznie niższe ceny. Jednak żadna z tych okoliczności nie została w żaden sposób wyjaśniona. Żaden organ nie zwrócił się o wskazanie tych różnic. Oba organy bezpodstawnie, bez wskazania i udokumentowania swojego stanowiska wskazały, że nie widzą istotnych różnic w prowadzeniu tych dwóch rodzajów działalności. Także obowiązek wydania pojazdu na wezwanie organu bez wcześniejszego uiszczenia należności jest istotną przesłanką wyróżniająca parking depozytowy. Konieczność oczekiwania na wynagrodzenie po kilka lat także uzasadnia podniesienie jego wysokości. I w tym przypadku organy bezpodstawnie przyjęły, że ta okoliczność nie ma wpływu na wysokość wynagrodzenia.

Zdaniem skarżącej, zgodnie z obecnie obowiązującym stanem prawnym roszczenia dotyczące zapłaty za parkowanie pojazdów wywodzone są bezpośrednio z ustawy prawo o ruchu drogowym. Zgodnie ze stanowiskiem WSA w S. wyrażonym m.in. w wyroku o sygn. ll Sa/Sz 1278/14 i innych :" ze względu na zmianę ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. właściwości organu orzekającego w sprawie zapłaty wynagrodzenia i zwrotu wydatków z tytułu dozoru pojazdów usuniętych z drogi, nie jest właściwe, za wyjątkiem orzekania na podstawie art. 13 ustawy nowelizującej, rozstrzyganie tych kwestii na podstawie art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych. Kompletną i wystarczająca podstawę do prowadzenia postępowania pomiędzy starostą i podmiotem świadczącym usługi w zakresie usuwania pojazdów i ich parkowania, stanowi przepis art. 130a ustawy- Prawo o ruchu drogowym."

W związku z powyższym postanowienia zarówno Prezydenta Miasta S. jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. powinny zostać uchylone, jako naruszające prawo.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii wynagrodzenia za dozór pojazdów, szczególnie po zmianie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, która weszła w życie z dniem 4 września 2010 r.(Dz.U. Nr 152, poz. 1018), nie było stabilne. Stąd też, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. odnośnie do stosowania art. 102 u.p.e.a., zaprezentowane w wyroku przytoczonym w skardze – sygn. akt II SA/Sz 1278/14, nie może być brane pod uwagę, tym bardziej, że dotyczyło innego stanu faktycznego i przede wszystkim rozstrzygało inną kwestię.

Natomiast w sposób prawidłowy, wydając zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 307/14, który zapadł w sprawie ze skargi Spółki A. w analogicznym stanie faktycznym, jak w niniejszej sprawie i w którym zaprezentowana została aktualna linia orzecznictwa sądów administracyjnych i którego motywy rozstrzygnięcia skład sądu orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.) znajdujący zastosowanie na mocy § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237). Zgodnie z treścią art. 102 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny (starosta) przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedną z osób wymienionych w art. 101 § 1.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości sama zasadność żądania wynagrodzenia, natomiast spór budzi wysokość należnego wynagrodzenia w aspekcie kryterium przyjętego do ustalenia należności oraz zastosowanej metody porównawczej pozwalającej na określenie stawki dobowej opłaty. Strona skarżąca bowiem stanęła na stanowisku, że organy obu instancji w sposób nieuprawniony przyjęły do obliczenia tego wynagrodzenia stawki dobowe ustalone w oparciu o analizę rynku lokalnego, w sytuacji gdy powinny uwzględnić inną, wyższą stawkę wynikającą z zaakceptowanej przez organ oferty, której integralną częścią był cennik na usługi przechowywania pojazdów. Nadto skarżąca podważyła prawidłowość doboru parkingów jakie zostały uwzględnione do porównania stawek opłat istniejących w stosunkach danego rodzaju. Tak sformułowane zarzuty skargi przesądzają, że skarżąca de facto upatruje nie tylko naruszenia przepisów postępowania, ale również i przepisów prawa materialnego.

W ocenie sądu, wbrew twierdzeniom skargi, w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych oraz faktycznych do zakwestionowania ustalonej przez organy dobowej stawki za dozór sprawowany przez skarżącą co do pojazdów objętych żądaniem przyznania wynagrodzenia, a tym samym i prawidłowości wyliczonej kwoty przysługującej stronie z tytułu przechowywania pojazdów. W tym względzie należy w całej rozciągłości podzielić stanowisko organu odwoławczego i przytoczoną na jego poparcie argumentację.

W związku z całkowicie chybionymi wywodami skargi co do okoliczności warunkujących ustalenie przysługującego wynagrodzenia wyłania się tu potrzeba zaakcentowania, że przepis art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i żaden inny przepis tej ustawy nie określa kryteriów ustalenia wysokości wynagrodzenia przysługującego za dozór pojazdów usuniętych z drogi, które przeszły na własność powiatu. Z tego też powodu w orzecznictwie przyjęto, że w tym zakresie należy posiłkować się art. 836 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), zwanej dalej "K.c.", w myśl którego, jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba że z umowy lub z okoliczności wynika, iż zobowiązał się przechować rzecz bez wynagrodzenia. Stosowanie tego przepisu nie oznacza – jak przyjmuje to strona skarżąca - że wynagrodzenie za przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez organ administracji publicznej powinno być określane zgodnie z wykazem stawek opłat za przechowanie pojazdów (taryfa), czy też stawek przedstawionych w ofercie. Podkreślić należy, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie pojazdów usuniętych z drogi wobec, których orzeczono przepadek na rzecz powiatu jest stosunkiem administracyjnym. Powyższe wynika z całokształtu unormowania art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym., w którym mowa jest o przechowaniu pojazdu na parkingu w ramach władczych działań organu, a nie zobowiązania cywilnoprawnego.

Zgodnie z ust. 5f ww. przepisu: "usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych". Analiza cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że charakteru tego stosunku nie zmienia fakt, że pomiędzy podmiotem wyznaczonym do przechowywania takiego typu pojazdów, a organem administracji publicznej zostaje zawarta umowa cywilnoprawna, skoro administracyjne działania organów mogą być wykonywane w części przy pomocy podmiotów spoza administracji publicznej.

Skoro ustalenie wynagrodzenia następuje w drodze administracyjnej, a instytucja umowy, czy taryfy należy do materii prawa cywilnego, zatem przy przyznawaniu wynagrodzenia należy stosować art. 836 K.c. tylko w zakresie, w którym stanowi o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach. Odpowiednie stosowanie art. 836 K.c. wyłączone jest więc w zakresie, w jakim stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowywanie określone w umowie albo taryfie (por. wyrok NSA sygn. akt I OSK 2219/12, I OSK 307/14). Tak więc postanowienia umowy dotyczące stawek opłat oraz okoliczności towarzyszące jej zawarciu, tj. zaakceptowanie oferty i cennika nie wiążą organu przy ustaleniu wynagrodzenia za sprawowany dozór. Jak wyjaśnił ponadto organ I instancji w umowie zawarto zapis, że nie stanowi ona podstawy dochodzenia opłat za przechowywanie pojazdów. Skarżąca umowę tej treści podpisała.

Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać należy, że organy orzekające obu instancji nie popełniły błędu nie załączając do akt administracyjnych niniejszej sprawy, materiałów dowodowych z postępowania o wyznaczenie strony jako jednostki uprawnionej do parkowania pojazdów. Dowód w postaci akt takiego postępowania, przy odpowiednim stosowaniu art. 836 K.c., pozostaje bez znaczenia dla załatwienia sprawy o przyznanie wynagrodzenia.

Podkreślić należy, że organ prowadząc postępowanie w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdów zobowiązany jest do ustalenia okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni wpływ na przyznane w rozstrzygnięciu prawo. Wszelkie inne kwestie nie związane z tym prawem, nie mogą zostać uwzględnione przez organ. Zatem w przypadku, gdy o wysokości należności za przechowanie pojazdów nie przesądzają postanowienia umowy zawartej pomiędzy skarżącą a organem, ani postanowienia oferty przyjętej przez organ, czy cennika do tej ofert.

W ocenie sądu, chybiony jest także zarzut dotyczący doboru porównywalnych parkingów i adekwatności warunków ich funkcjonowania, jak i wymaganych starań przy strzeżeniu rzeczy. Ustalenie wynagrodzenia za dozór pojazdów w trybie administracyjnym - z uwagi na to, że odpowiadać ma kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego w danych stosunkach - wymaga niewątpliwie przeprowadzenia analizy rynku w celu ustalenia poziomu stawek funkcjonujących w rozliczeniach z przechowawcami pojazdów w okresie sprawowanego dozoru, co obliguje organ do odpowiedniego doboru parkingów do porównania. Z uzasadnienia decyzji organów i z zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwala na przyjęcie, że ta kwestia została należycie wyjaśniona i rozpatrzona, tj. z poszanowaniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

Po pierwsze, przy ustaleniu wynagrodzenia w przedmiotowej sprawie, organy słusznie objęły analizą stawki stosowane w latach 2010-2012 za przechowywanie pojazdów zabezpieczonych na potrzeby postępowań prowadzonych przez Izbę Celną w S., jak i Komendę Miejską Policji w S.. Takie parkingi aczkolwiek nie służą do przechowywania pojazdów w trybie wskazanym w art. 130a ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie mniej jednak, pozwalają na określenie wynagrodzenia dozorcy pojazdów usuniętych z drogi w sposób precyzyjny i miarodajny z uwagi na to, że obowiązki dozorcy pojazdów zabezpieczonych na potrzeby postępowań, jak i dozorcy pojazdów usuniętych z drogi, są w istocie porównywalne, zaś wymogi i standardy tych parkingów są co do zasady identyczne. Tak więc, organy były uprawnione do przyjęcia dla celów porównawczych parkingu prowadzonego w S. dla izby celnej i Policji, zaś argumentacja skarżącej w żaden sposób nie podważyła słuszności dokonanego wyboru.

Zwrócić należy uwagę, że przedmiotem porównania stanowiły stawki należne jednej firmie ale w relacji do dwóch odrębnych podmiotów. W rezultacie opłaty za postój na parkingu pojazdów zabezpieczonych na potrzeby postępowań były zindywidualizowane i odmiennie określone w stosunku do organu celnego, jak i Policji. Z powyższego wynika, że organ swoje ustalenia faktyczne co do obowiązujących stawek na rynku lokalnym parkingów depozytowych nie oparł na cenniku jednego podmiotu, lecz na stawkach wynikających z dwóch odmiennych stosunków prawnych, co wystarczające jest do dokonania porównania. Zauważyć należy, że organ I instancji dokonał także szerszej oceny cen związanych z przechowywaniem pojazdów na parkingach strzeżonych w dłuższych okresach ( pojazdodoba waha się [...], zaś średnia wynosi [...] zł ) lecz z korzyścią dla skarżącej uwzględnił maksymalne stawki dobowe, jakie otrzymywała firma [...] prowadząca parking depozytowy na terenie miasta S., tj. [...] zł za dobę w 2010 r., [...] zł za dobę w 2011 r. i [...] zł za dobę w 2012 r.

Skarżąca podnosi, że zakres obowiązków dozorcy pojazdu usuniętego z drogi różni się znacznie do obowiązków podmiotu prowadzącego parking strzeżony. Okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na wynik postępowania, skoro skarżąca opisanych w skardze przypadków związanych z opisanymi różnicami nie odniosła do okoliczności związanych z przyjęciem na parking pojazdów objętych wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia. Dodać należy też, że obowiązek ciążący na dozorcy przyjęcia każdego pojazdu usuniętego z drogi nie wpływa na wysokość wynagrodzenia, zwłaszcza, że z drugiej strony obowiązki, jak i ryzyko tego przechowawcy względem pojazdów mających niejednokrotnie wartość złomu. Z kolei fakt stosowania wózka widłowego przy rozładunku, czy przemieszczaniu na parkingu depozytowym nie ma żadnego wpływu na wysokość wynagrodzenia dozorcy, ponieważ związane z tym koszty stanowią konieczne wydatki, które przyznawane są odrębnie i niezależnie od wynagrodzenia, o ile przechowawca złoży stosowny wniosek, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W tym stanie rzeczy, zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a sąd działając z urzędu nie dopatrzył się żadnego innego naruszenia prawa, zatem przyznanie wynagrodzenia z uwzględnieniem niższych od wnioskowanych stawek dobowych było prawnie uzasadnione, dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.