Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 399/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 51 UST 2, UST 2C
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: ART. 54
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 kwietnia 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2013 r. Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku z [...] września 2012 r., złożonego przez [...] S.A. z siedzibą w [...], Oddział w [...], zwaną dalej "inwestorem", wydał decyzję Nr [...], znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kablowej linii energetycznej nN 0,4 kV wraz ze złączem kablowo-pomiarowym na działkach nr [...],[...] w obrębie geodezyjnym [...] i na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], do zasilenia budynków mieszkalnych położonych na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w miejscowości [...], obręb geodezyjny [...] i działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] obręb geodezyjny [...], gmina [...].

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2015 r., znak: [...] wymierzył Wójtowi Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 12.500 zł za wydanie ww. decyzji z [...] stycznia 2013 r., z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej "u.p.z.p.").

W zażaleniu na powyższe postanowienie Wójt Gminy [...] wniósł o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

- art. 61 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że dokonana przez inwestora w dniu [...] października 2012 r. zmiana wniosku nie stanowi nowego wniosku w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a tym samym nie wpływa na rozpoczęcie biegu terminu załatwienia sprawy;

- art. 51 ust. 2 u.p.z.p. poprzez obliczenie terminu załatwienia sprawy od daty wpływu pierwszego wniosku inwestora, tj. od [...] października 2012 r., podczas gdy termin załatwienia sprawy winien być liczony od daty wpływu nowego wniosku, tj. od [...]października 2012 r.;

- art. 51 ust. 2 w zw. z ust. 2c u.p.z.p. poprzez przyjęcie czasu trwania postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego bez wyłączenia wszystkich zaistniałych w sprawie terminów przewidzianych w przepisach prawa do

dokonania określonych czynności, względnie okresu opóźnienia powstałego z przyczyn niezależnych od organu;

- art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., wskutek braku wszechstronnego rozważenia i uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które należycie rozpatrzone przemawiają za odstąpieniem od nałożenia kary.

Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] listopada 2017 r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania postanowienia Wojewody [...] stanowił art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki..

Wojewoda [...] ustalił, iż postępowanie prowadzone przez Skarżącego toczyło się przez 114 dni. Organ wojewódzki, po odliczeniu od czasu trwania postępowania, tj. od 114 dni, ustawowych 65 dni oraz 24 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, orzekł, że decyzja lokalizacyjna została wydana z 25-dniową zwłoką.

Organ II instancji wskazał, że termin 65 dni rozpoczął swój bieg w dniu [...] października 2012 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek inwestora z dnia [...] września 2012 r. o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Termin ten natomiast zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] stycznia 2013 r., który to dzień jest ostatnim dniem podlegającym uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. Minister podkreślił, że do okresu 65 dni, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W analizowanej sprawie pismem z [...] listopada 2012 r., Wójt Gminy [...] wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu

publicznego do Starosty Powiatu [...], Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowego Oddziału w [...] oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] Wydziału Spraw Terenowych w [...].

Powyższe pismo, jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru oraz wyjaśnień Wójta Gminy [...] zawartych w piśmie z [...] kwietnia 2015 r., zostało doręczone do Starosty Powiatu [...] oraz Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowego Oddziału w [...] bezpośrednio przez pracownika Urzędu Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2012 r. Tak więc ustawowy termin przysługujący ww. podmiotom na zajęcie stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji upływał w dniu [...] grudnia 2012 r.

Z kolei do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] wniosek o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej został nadany w dniu [...] grudnia 2012 r. w placówce pocztowej operatora publicznego, o czym świadczy załączone do powyższego pisma zwrotne potwierdzenie odbioru. Ww. pismo zostało doręczone adresatowi w dniu [...] grudnia 2012 r. Ustawowy termin na dokonanie uzgodnienia przez powyższy organ uzgadniający upływał zatem w dniu [...] grudnia 2012 r.

W dniu [...] grudnia 2012 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęło pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowego Oddziału w [...] z [...] grudnia 2012 r., informujące, iż projekt decyzji lokalizacyjnej został uzgodniony.

Brak zajęcia stanowiska w niniejszej sprawie przez Starostę Powiatu [...] w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oznacza, że uzgodnienie to zostało dokonane "milczącą zgodą" ww. organu uzgadniającego w ostatnim dniu przewidzianego prawem terminu, tj. w dniu [...] grudnia 2012 r. Podobnie, rzecz się ma jeśli chodzi o Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Uzgodnienie projektu decyzji należało uznać za dokonane w trybie tzw. "milczącej zgody" w ostatnim dniu przewidzianego terminu, tj. w dniu [...] grudnia 2012 r.

Organ II instancji stwierdził, że w sprawie wyłączeniu z biegu ustawowego terminu podlega okres 24 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, liczonych od dnia następującego po dniu nadania do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] pisma z [...] listopada 2012 r. zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu decyzji, tj. od [...] grudnia 2012 r., do dnia, w którym powyższy

projekt został uzgodniony przez ww. organ współdziałający w trybie tzw. "milczącej zgody", tj. do [...] grudnia 2012 r. Zdaniem organu odwoławczego w postępowaniu lokalizacyjnym przeprowadzonym przez Skarżącego nie miały miejsca, poza wskazaną powyżej okolicznością, żadne inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

Rację zatem miał organ I instancji odliczając od okresu trwania całego postępowania, tj. od 114 dni, ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji lokalizacyjnej oraz 24 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji. W konsekwencji zwłoka organu w wydaniu przedmiotowej decyzj wynosi 25 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w wysokości 12.500 zł.

Odnosząc się natomiast do argumentacji Skarżącego, zawartej w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...], organ II instancji wskazał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Twierdzenie Wójta Gminy [...] , iż dokonana przez inwestora w dniu [...] października 2012 r. zmiana podania stanowi nowy wniosek o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, a zatem od tego dnia winien być liczony termin na załatwienie sprawy, pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa regulującymi datę wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61 § 3 k.p.a.) oraz termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej (art. 51 ust. 2 u.p.z.p.).

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, w dniu [...] października 2012 r. inwestor skorzystał z przysługującego mu uprawnienia kształtowania własnego żądania i dokonał modyfikacji wniosku z [...] września 2012 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskiem z [...] września 2012 r. inwestor wystąpił o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przyłączenie do sieci elektroenergetycznej zespołu budynków mieszkalnych położonych na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] Obręb [...] gmina [...]", przewidzianego do realizacji na działkach nr [...],[...] w obrębie geodezyjnym [...] i na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym [...]. W dniu [...] października 2012 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęło kolejne pismo inwestora dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na "rozbudowie istniejącej sieci kablowej nN w celu przyłączenia do sieci elektroenergetycznej zespołu budynków mieszkalnych położonych na działkach nr [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...] i [...][...] Obręb [...] gm [...] i na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] Obręb [...] gm [...]", przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...] w obrębie geodezyjnym [...] i na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym [...]. Modyfikacja wniosku dotyczyła zatem działek, na których położone były budynki mieszkalne podlegające przyłączeniu do projektowanej sieci elektroenergetycznej i polegała na wykreśleniu działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], obręb [...] oraz dopisaniu działek nr [...] i [...] w miejscowości [...], obręb geodezyjny [...] oraz działek nr [...],[...], [...], [...] i [...] obręb geodezyjny [...], gm. [...]. Powyższa zmiana nie miała więc większego znaczenia dla ustalenia ostatecznego przebiegu inwestycji, gdyż nie dotyczyła nieruchomości, które wchodziły w zakres obszaru projektowanej inwestycji. Ponadto organ zaznaczył, że działka nr [...] dodana przez inwestora w dniu [...] października 2012 r. nie została uwzględniona przez Wójta Gminy [...] przy podejmowaniu kolejnych czynności w sprawie, w tym przy wydaniu przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej. Skoro wolą inwestora była zmiana złożonego w dniu [...] października 2012 r. wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie działek, na których położone były budynki mieszkalne podlegające przyłączeniu do projektowanej sieci elektroenergetycznej, to modyfikacja wniosku dokonana przez inwestora w dniu [...] października 2012 r. nie stanowiła, zdaniem Ministra, nowego wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej i nie uruchomiła przed Wójtem Gminy [...] nowego postępowania administracyjnego.

Minister wyjaśnił również, że czynności związane ze sporządzeniem projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego również nie wstrzymują biegu 65-dniowego terminu. Opracowanie projektu decyzji przez osobę posiadającą stosowne uprawienia z zakresu planowania przestrzennego, tj. osobę wskazaną w art. 50 ust. 4 u.p.z.p., ma stałe miejsce w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i bez wątpienia nie ma charakteru nadzwyczajnego. Powyższe nie dotyczy jednak sytuacji, w której inwestor modyfikuje żądanie co do przedmiotu prowadzonego przez organ postępowania, a wójt (burmistrz, prezydent miasta) ponawia czynności proceduralne niezbędne do rozpatrzenia zmienionego wniosku. Dopuszczenie możliwości korekty wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i wiążąca się z tym konieczność powtórzenia czynności w postępowaniu w niezbędnym zakresie, nie pozwalają na bezrefleksyjne założenie, że w każdym przypadku standardowe czynności procesowe nie podlegają wyłączeniu z biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Uwzględnienie – przy odliczeniach dokonywanych na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. – okresów, w których na skutek korekty wniosku podejmowano czynności zasadniczo uznawane za "zwykłe" czynności postępowania, stanowi prawidłowe zastosowanie normy prawnej zawartej w ww. przepisie. Ponowienie przez organ czynności zmierzających do załatwienia sprawy, takich jak np.: przygotowanie kolejnego projektu decyzji, powtórne zawiadomienie stron o prowadzonym postępowaniu czy też ponowne zredagowanie i wysłanie pism zawierających prośbę o uzgodnienie projektu decyzji, jako mające istotny wpływ na ostateczną datę wydania decyzji, należałoby uznać za okoliczności spowodowane działaniem inwestora, a zatem za powstałe z przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2185/14). Tak więc czasu potrzebnego na realizację czynności związanych z załatwieniem zmienionego wniosku (tj. ponownych czynności) nie powinno wliczać się do terminu 65-dniowego, ponieważ termin ten przeznaczony jest – co do zasady – na rozpatrzenie wniosku bez jego istotnych modyfikacji, będących źródłem powtarzania szeregu czynności.

Minister dokonał wnikliwej analizy akt sprawy prowadzonej przez Skarżącego pod kątem ustalenia, jakie czynności w sprawie Wójt Gminy [...] podejmował przed wprowadzeniem przez inwestora zmian we wniosku oraz czy jakiekolwiek czynności procesowe zostały w takiej sytuacji przez organ ponowione i z tego względu czas ich trwania mógłby zostać odliczony od 65-dniowego terminu, jako okres opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu, o którym mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. W wyniku dokonanej analizy organ odwoławczy ustalił, iż zmiana wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie skutkowała koniecznością powtórzenia przez skarżącego czynności procesowych w kontrolowanym postępowaniu lokalizacyjnym. Czynności polegające na zawiadomieniu stron o prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, sporządzeniu projektu decyzji i jego uzgodnieniu zostały przeprowadzone przez Wójta Gminy [...] tylko jeden raz i to już po dokonanej przez inwestora zmianie wniosku.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący podniósł, że pierwotny wniosek przekazany urbaniście w dniu [...] października 2012 r. (jak wynika z odręcznej adnotacji na wniosku), będący podstawą opracowania pierwszego projektu decyzji, nie był dalej procedowany, a w następstwie dokonanej przez wnioskodawcę zmiany pierwotnego żądania urbanista sporządził nowy projekt decyzji, w oparciu o który została przeprowadzona procedura uzgadniająca i wydana decyzja lokalizacyjna. W związku z tym, że w aktach sprawy przekazanych organowi II instancji przy piśmie Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r., brak było "pierwotnego" projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, opracowanego przed dokonaną przez inwestora korektą wniosku, jak również dokumentów potwierdzających wystąpienie Wójta Gminy [...] do uprawnionego urbanisty o przygotowanie takiego projektu decyzji (na pierwszej stronie przedmiotowego wniosku z dnia [...] września 2012 r. znajdowała się jedynie wpisana ołówkiem adnotacja o treści: "urbanista [...].10.2012 R.", nieopatrzona żadnym podpisem), pismem z [...] maja 2017 r., Minister wezwał organ lokalizacyjny do wypowiedzenia się, czy przed zmianą wniosku zwrócono się do urbanisty o przygotowanie projektu decyzji i czy taki projekt został wykonany przed omawianą modyfikacją podania inicjującego postępowanie lokalizacyjne, i przedstawienia stosownych dokumentów na potwierdzenie powyższych okoliczności. W odpowiedzi wyjaśniono, że w oparciu o złożony w dniu [...] października 2012 r wniosek organ zwrócił się do urbanisty o przygotowanie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w dniu [...] października 2012 r., przy czym wniosek ten został dostarczony do urbanisty w dniu [...] października 2012 r. Jednocześnie Wójt Gminy [...] wskazał, że po wysłaniu w dniu [...] października 2012 r. wniosku do urbanisty nastąpiła jego zmiana, co w konsekwencji skutkowało przygotowaniem projektu decyzji lokalizacyjnej w oparciu o "nowo złożony wniosek z dnia [...] października 2012 r." Do opisanych wyjaśnień zostały załączone uwierzytelnione kopie: pocztowej książki nadawczej Urzędu Gminy [...] oraz protokołu zdawczo-odbiorczego, mające potwierdzić datę wysłania wniosku do urbanisty w celu przygotowania projektu decyzji lokalizacyjnej oraz datę jego odbioru przez adresata.

Zdaniem organu II instancji wyjaśnienia złożone przez Wójta Gminy [...] potwierdzają okoliczności uwidocznione w aktach sprawy lokalizacyjnej, w szczególności, iż w toku postępowania iokalizacyjnego sporządzono jeden projekt decyzji, co miało miejsce po skorygowaniu w dniu [...] października 2012 r. wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ podkreślił, że w aktach sprawy zakończonej decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znajduje się tylko jeden projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, sporządzony przez osobę, o której mowa w art. 50 ust. 4 u.p.z.p., uwzględniający wprowadzone w dniu [...] października 2012 r. zmiany we wniosku. Zatem w badanym przypadku sporządzenie projektu decyzji należy uznać za zwykłą czynność procesową, niepodlegającą odliczeniu od 65-dniowego terminu wyznaczonego przez ustawodawcę na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zwłoki w załatwieniu sprawy Wójt Gminy [...] nie może także tłumaczyć tym, że "dopiero w dniu [...] listopada 2012 r. inwestor dostarczył nowy załącznik graficzny". W pierwszej kolejności organ zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących na dostarczenie w dniu [...] listopada 2012 r. nowego załącznika graficznego, na który powołuje się skarżący w zażaleniu. Akta sprawy wskazują jedynie, że część graficzną decyzji Nr [...] z [...] stycznia 2013 r., stanowi mapa uwzględniająca zmiany dotyczące planowanej inwestycji wprowadzone przez inwestora w dniu [...] października 2012 r. (w tym zawierająca oznaczenie działki nr [...] w miejscowości [...], obręb geodezyjny [...]). W związku z tym, pismem z [...] maja 2017 r., organ II instancji wezwał skarżącego do przedstawienia dokumentów potwierdzających złożenie przez inwestora w toku prowadzonego przez Wójta Gminy [...] postępowania lokalizacyjnego nowego załącznika graficznego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z [...] maja 2017 r., Wójt Gminy [...] poinformował organ odwoławczy, że "jedynym dowodem potwierdzającym złożenie przez Inwestora nowego załącznika graficznego, którym dysponuje Wójt Gminy [...] jest kserokopia mapy do celów projektowych z pieczątką, podpisem wnioskodawcy oraz datą (...)", i wskazał, że nie dysponuje oryginałem ww. mapy, gdyż akta sprawy zostały przesłane do Wojewody [...]. Powyższa kopia mapy przedstawiająca koncepcję "Budowy sieci uzbrojenia terenu urządzeń elektroenergetycznych nN 0,4 kV na działkach nr [...],[...]obręb nr [...][...] i działkach nr [...] obręb nr [...][...] do zasilania zespołu budynków mieszkalnych lokalizowanych na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonej obręb nr [...][...] i działkach nr [...], [...],[...] i [...] położonych obręb nr [...][...] gmina [...]" została przesłana Ministrowi przy piśmie Skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...]. Widnieje na niej pieczęć Biura Rachunkowo- Projektowego inż. Z. P. i podpis Pana Z. P. wraz z datą "[...].11.2012". Na powyższej kserokopii mapy brak jest jednak pieczęci wpływu czy też jakiejkolwiek innej adnotacji potwierdzającej, że mapa - w wersji przedstawionej przez Skarżącego przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. - wpłynęła do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] listopada 2012 r. W aktach sprawy zaś brak jest oryginału przedmiotowej mapy.

Niezależnie od powyższego Minister wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że w dniu [...] listopada 2012 r. inwestor dostarczył organowi prowadzącemu postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nowy załącznik graficzny, to omawiana okoliczność i tak nie może stanowić podstawy do dokonania odliczeń w trybie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. W sytuacji, gdy po wprowadzeniu przez inwestora w dniu [...] października 2012 r. zmian we wniosku, do wydania przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej potrzebna była mapa przedstawiająca zmodyfikowany kształt planowanej inwestycji (stanowiąca jeden z elementów, jakie powinien zawierać wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, wymienionych w art. 52 ust. 2 u.p.z.p.), organ lokalizacyjny obowiązany był wezwać wnioskodawcę do jej uzupełnienia, wskazując podstawę prawną swojego żądania, wyznaczając stronie odpowiedni termin na dostarczenie niezbędnych dokumentów oraz określając konsekwencje niezastosowania się do treści wezwania (art. 54 k.p.a.). Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby Wójt Gminy [...] wystosował do wnioskodawcy jakiekolwiek wezwanie. W aktach sprawy zakończonej decyzją lokalizacyjną nie ma nawet wzmianki o tym, że organ dostrzegł brak odpowiedniej mapy na etapie składania przez inwestora pisma modyfikującego wniosek.

Organ wskazał ponadto, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania wszczętego wnioskiem inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ właściwy w sprawie wymierzenia kary dokonuje ustaleń na podstawie akt sprawy lokalizacyjnej, ale tylko w takim zakresie, jaki wynika z regulacji odnoszących się do tego szczególnego postępowania. Powyższe oznacza, że organ gminny w trakcie prowadzenia postępowania związanego z ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zadbać o należyte udokumentowanie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Niedochowanie przewidzianego przez przepisy prawa procesowego trybu i formy podejmowania czynności powoduje, że organowi można postawić zarzut popadnięcia w zwłokę, która w świetle art. 51 ust. 2 u.p.z.p. skutkuje nałożeniem kary pieniężnej.

Bierne oczekiwanie organu na złożenie przez stronę załącznika graficznego do zmodyfikowanego wniosku nie pozwala na przyjęcie, że to właśnie inwestor ponosi winę za opóźnienie w załatwieniu niniejszej sprawy i że to jego opieszałość była powodem przekroczenia terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. W kwestii pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], kierowanego do Wojewody [...], w którym organ gminny zwracał uwagę na okoliczność dostarczenia nowego załącznika graficznego, wypada zauważyć, że pismo to nie zostało wniesione do akt sprawy w toku postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego prowadzonego przez organ wojewódzki od [...] kwietnia 2015 r. (wszczęcia postępowania) do [...] maja 2015 r. (wydania postanowienia o nałożeniu kary). Tym samym organ I instancji wydając zaskarżone postanowienie, nie był zobligowany do ustosunkowania się do wyjaśnień Wójta Gminy [...] zawartych w piśmie z [...] lutego 2013 r.

W nawiązaniu do zarzutu dotyczącego nieodliczenia przez organ I instancji wyznaczonego stronom pismem z [...] grudnia 2012r. 7-dniowego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy (wraz z okresem na doręczenie korespondencji), organ odwoławczy zaznaczył, iż do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p., nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z k.p.a., to stanowią zwykłe działania organu składające się na postępowanie administracyjne i nie wymagają dodatkowych, nadzwyczajnych starań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Ponadto uwypuklenia wymaga także, że samo nadanie korespondencji jest zwykłą czynnością organu, charakterystyczną dla postępowania administracyjnego, a oczekiwanie na jej skuteczne doręczenie mieści się w ustawowym terminie przewidzianym na wydanie decyzji. Reasumując, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zawiadomienie stron postępowania pismem z [...] grudnia 2012 r., o zebraniu całego materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, należy do kategorii zwykłych działań organu administracji publicznej, a tym samym nie można uznać tego zawiadomienia za okoliczność przerywającą bieg terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu, podobnie jak w zażaleniu zarzucił:

- naruszenie art. 51 ust. 2 w związku z ust. 2c u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie czasu trwania postępowania przed organem I instancji, bez wyłączenia wszystkich terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz okresu opóźnienia niezależnego od organu tj.:

- 7-dniowego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem na doręczenie korespondencji;

- okresu od [...] października 2012 r. do [...] listopada 2012r., w którym to inwestor uzupełniał brak wniosku w postaci załącznika graficznego,

- naruszenie przepisu art. 61 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że dokonana przez inwestora w dniu [...] października 2012 r. zmiana wniosku nie stanowi nowego wniosku w sprawie, a w konsekwencji:

- błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia, polegający na wadliwym ustaleniu, że czas trwania postępowania lokalizacyjnego, zakończonego decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. wyniósł 114 dni, podczas gdy termin załatwienia sprawy winien być liczony z wyłączeniem terminów do dokonania czynności i okresu opóźnienia niezależnego od organu oraz z uwzględnieniem daty zmiany złożonego wniosku tj. od dnia [...] października 2012r., tym samym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z zachowaniem ustawowego terminu;

- naruszenie przepisu art. 51 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie w sprawie, pomimo, że nie zachodził przypadek niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji;

- naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia i uwzględnienia istotnych dla sprawy okoliczności, które należycie rozpatrzone doprowadziłyby do odstąpienia od nałożenia kary.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu była prawidłowość zastosowania wobec Skarżącego przepisu art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do terminu, o którym mowa w cytowanym przepisie nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c ustawy).

W ocenie Sądu organ II instancji trafnie uznał, podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji, tj. Wojewody [...], że Wójt pozostawał w nieuzasadnionej zwłoce z wydaniem decyzji lokalizacyjnej łącznie przez okres 25 dni, co musiało skutkować wymierzeniem Wójtowi kary w kwocie 12 500 zł. Zarzuty skargi nie zasługują w tej sytuacji na uwzględnienie.

Istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia czy bieg terminu do wydania decyzji rozpoczął się w dniu [...] października 2012 r. czy też po zmodyfikowaniu przez inwestora wniosku, tj. w dniu [...] października 2012 r. oraz właściwego określenia ilości dni, które powinny zostać odliczone od 65 dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c upzp.

Zdaniem Sądu ocena pierwszej kwestii spornej dokonana w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowa, przez co nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie Wójta Gminy [...], iż dokonana przez inwestora w dniu [...] października 2012 r. zmiana podania stanowi nowy wniosek o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, a zatem od tego dnia winien być liczony termin na załatwienie sprawy. Sąd w pełni podziela argumentację podniesioną w tym zakresie przez organ odwoławczy.

W oparciu o akta sprawy, organ prawidłowo ustalił, że dniu [...] października 2012 r. inwestor skorzystał z przysługującego mu uprawnienia kształtowania własnego żądania i dokonał modyfikacji wniosku z [...] września 2012 r. Treść obydwu tych pism wskazuje jednoznacznie, że modyfikacja wniosku dotyczyła działek, na których położone były budynki mieszkalne podlegające przyłączeniu do projektowanej sieci elektroenergetycznej i polegała na wykreśleniu działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], obręb [...] oraz dopisaniu działek nr [...] i [...] w miejscowości [...], obręb geodezyjny [...] oraz działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] obręb geodezyjny [...], gm. [...]. Powyższa zmiana nie miała więc – jak słusznie podnosi Minister – większego znaczenia dla ustalenia ostatecznego przebiegu inwestycji, gdyż nie dotyczyła nieruchomości, które wchodziły w zakres obszaru projektowanej inwestycji. Działka nr [...] dodana zaś przez inwestora w dniu [...] października 2012 r. nie została uwzględniona przez Wójta Gminy [...] przy podejmowaniu kolejnych czynności w sprawie, w tym przy wydaniu przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej.

Treść wniosków i podejmowane w sprawie czynności świadczą, że wolą inwestora była zmiana złożonego w dniu [...] października 2012 r. wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie działek, na których położone były budynki mieszkalne podlegające przyłączeniu do projektowanej sieci elektroenergetycznej. To zaś przesądza o prawidłowości stanowiska, że modyfikacja wniosku dokonana przez inwestora w dniu [...] października 2012 r. nie stanowiła, nowego wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej i nie uruchomiła przed Wójtem Gminy [...] nowego postępowania administracyjnego. Tym bardziej, że w wyniku modyfikacji wniosku, nie było konieczne ponowienie czynności proceduralnych niezbędnych do rozpatrzenia zmienionego wniosku, co mogłoby uzasadniać odliczenia dokonywaneh na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Sąd bowiem podziela stanowisko, że w przypadku dokonania takiej modyfikacji wniosku, która wymagałaby powtórzenia przez organ czynności zmierzających do załatwienia sprawy, takich jak: przygotowanie kolejnego projektu decyzji, powtórne zawiadomienie stron o prowadzonym postępowaniu czy też ponowne zredagowanie i wysłanie pism zawierających prośbę o uzgodnienie projektu decyzji, jako mające istotny wpływ na ostateczną datę wydania decyzji, należałoby uznać, że w sprawie wystąpiły okoliczności spowodowane działaniem inwestora, a zatem za powstałe z przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. W rozpoznanej jednak sprawie nie mamy do czynienia z opisaną wyżej sytuacją. Stąd brak było podstaw dla uznania, że bieg terminu dla rozstrzygnięcia sprawy rozpoczął się w dniu [...] października 2012 r.

Kolejną kwestię sporną stanowi zasadność odliczenia od terminu ustawowego terminów na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem doręczenia korespondencji. W tym zakresie również, zdaniem Sądu, rację ma Minister. Wyznaczenie takich terminów, stanowi bowiem zwykłą czynność procesową, zmierzającą do załatwienia sprawy, która nie podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust 2 upzp nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych które, jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z przepisów kpa, stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07), podzielanym również przez skład orzekający w niniejszej sprawie, do okresu usprawiedliwionych opóźnień nie można zaliczyć zwykłych działań organu składających się na to postępowanie i nie wymagających dodatkowych nadzwyczajnych działań. A właśnie do takich działań zaliczyć należy realizację obowiązku wynikającego z art. 10 kpa. Tym bardziej, że termin do załatwienia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wynosi 65 dni, a więc jako termin dłuższy od ogólnie określonych przepisami k.p.a. terminów, uwzględnia specyfikę i złożoność tego postępowania, w tym wielość podmiotów, którym przysługuje przymiot strony. Tym samym obowiązkiem organu właściwego dla rozpatrzenia takiego wniosku, jest takie zorganizowanie pracy i postępowania, aby obowiązki kodeksowe (w tym obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, zawiadomienia o jego wszczęciu) wypełnione zostały w terminie przewidzianym w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu. Przy tym w razie wystąpienia szczególnych utrudnień w realizacji obowiązków nałożonych na organ przepisami regulującymi postępowanie administracyjne, uzasadnione będzie odliczenie okresu koniecznego na ich przezwyciężenie, od ustawowego okresu przewidzianego na rozpatrzenie sprawy. Jednak z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, aby takie szczególne utrudnienia wystąpiły. Samo nadanie korespondencji jest również zwykłą czynnością organu, charakterystyczną dla postępowania administracyjnego, a oczekiwanie na jej skuteczne doręczenie mieści się w ustawowym terminie przewidzianym na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Nie można zgodzić się ze skargą, iż w analizowanej sprawie 65-dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej winien zostać wydłużony w związku z uzupełnieniem przez inwestora braku w postaci załącznika graficznego, który to został złożony dopiero w dniu [...] listopada 2012 r. Sąd podziela stanowisko, iż złożenie nowego załącznika graficznego nie stanowi okoliczność uzasadniającej dokonywanie odliczeń w trybie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Jak słusznie bowiem zauważył organ, w sytuacji, gdy po wprowadzeniu przez inwestora w dniu [...] października 2012 r. zmian we wniosku, do wydania przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej potrzebna była mapa przedstawiająca zmodyfikowany kształt planowanej inwestycji (stanowiąca jeden z elementów, jakie powinien zawierać wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, wymienionych w art. 52 ust. 2 u.p.z.p.), organ prowadzący postępowanie obowiązany był wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, wskazując podstawę prawną swojego żądania, wyznaczając stronie odpowiedni termin na dostarczenie niezbędnych dokumentów oraz określając konsekwencje niezastosowania się do treści wezwania (art. 54 k.p.a.). Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby Wójt Gminy [...] wystosował do wnioskodawcy jakiekolwiek wezwanie. W aktach sprawy zakończonej decyzją lokalizacyjną nie ma nawet wzmianki o tym, że organ dostrzegł brak odpowiedniej mapy na etapie składania przez inwestora pisma modyfikującego wniosek. Dodać należy, że uzupełnienie braków podania przez wnioskodawcę pozostają bez wpływu na początek biegu 65-dniowego terminu, albowiem zgodnie z literalnym brzmieniem art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, termin na wydanie decyzji w sprawia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest liczony "od dnia złożenia wniosku", bez względu na jego kompletność. Ewentualne zaś odliczenia okresów uzasadniających opóźnienie w wydaniu decyzji lokalizacyjnej, winny być należycie udokumentowane, celem umożliwienia dokonania oceny czy były one powodowane z winy inwestora. Należy bowiem podkreślić, że celem ustawodawcy przy wprowadzeniu ww. regulacji było przyśpieszenie postępowań w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i skrócenie procesu inwestycyjnego. Stanowisko takie zostało zaprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapadłym na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 127/16, i z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 55/1| wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. al IV SA/Wa 3092/16, z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1976/16, z dnia 2 grudnia 2015 § sygn. akt IV SA/Wa 3257/15, i z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1182/15). Stąd przy ocenie przyczynienia się inwestora do opóźnienia, okoliczności uzasadniające to opóźnienia, muszą zostać wykazane ponad wszelką wątpliwość.

Z powyższych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie postanowień, bowiem w rozpoznawanej sprawie, organy wydając zaskarżone postanowienia, dokonały prawidłowej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ustalone okoliczności faktyczne sprawy znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) , Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

15