Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1855/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi G. C. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy według właściwości oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] marca 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej (zwany dalej "Ministrem") przekazał wniosek G. C. (zwanej dalej "Skarżącą") o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpatrzenia jako organowi właściwemu.

W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że wyrokiem z 28 września 2005 r. w/s II GSK 190/05 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2005 r. w/s III SA/Wa 710/05, stwierdzającego nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z [...] stycznia 2005 r., o odmowie umorzenia należności z tytułu składek z powodu jej wydania przez organ niewłaściwy tj. Prezesa ZUS, który rozpatrzył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wyjaśnił, że sądy administracyjne obu instancji uznały, że na podstawie art. 17 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako "Kpa") w związku z art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137 poz. 887 ze zm., dalej jako "uosus") organem właściwym do ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu składek i wydania w tym przedmiocie decyzji w II instancji jest Minister Polityki Społecznej. Jednakże w dniu 24 stycznia 2005 r. zmianie uległa treść art. 83 ust. 4 uosus. Na jego podstawie stronie niezadowolonej z decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z powyższym Minister Pracy i Polityki Społecznej jako organ niewłaściwy do rozpatrywania wniosku przekazał sprawę Prezesowi Zakładu do rozpatrzenia.

Pismem z 12 marca 2006 r. Skarżąca zwróciła się do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc że skoro wyroki sądów administracyjnych są ostateczne i prawomocne jej składki powinny być już umorzone. Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o umorzenie składek z powoływanymi wyrokami

Postanowieniem z [...] kwietnia 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] marca 2006 r.

W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że zgodnie z art. 6 i art. 19 Kpa - organy administracji publicznej, działając na podstawie przepisów prawa, mają obowiązek z urzędu dokonywać kontroli swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Oznacza to, że postępowanie administracyjne może prowadzić wyłącznie organ właściwy w sprawie (miejscowo, rzeczowo i instancyjnie) oraz, że w trakcie całego postępowania organ ten winien dokonywać czynności, które zapewnią przestrzeganie prawa. Organ podkreślił, iż zdolność ogólna organu administracji, w tym przypadku ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, konkretnego adresata. Mieści się ona bowiem w kręgu zadań wyznaczonych danemu organowi przez odpowiednie przepisy o charakterze organizacyjnym (ustrojowym), jednakże przepisy te nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do uznania tego organu za zdolnego do prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie. Do tego trzeba bowiem posiadać kompetencję szczególną, wynikającą z konkretnej normy materialnego prawa administracyjnego.

Obowiązek przestrzegania swojej właściwości z urzędu spoczywa na organie administracji publicznej w każdym stadium postępowania, aż do jego zakończenia decyzją ostateczną. Jeżeli więc w toku postępowania administracyjnego wejdą w życie nowe przepisy, to organ prowadzący postępowanie obowiązany jest się do nich zastosować, także wówczas, gdy regulują one odmiennie właściwość organu, chyba że przepisy intertemporalne stanowią inaczej. Ustawa z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248), która weszła w życie 24 sierpnia 2005 r., zmieniła dotychczasowy art. 83 ust. 4 uosus. Ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych, co oznacza, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne właściwy jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Stosownie do art. 65 § 1 Kpa jeżeli organ, do którego trafia podanie uzna, że jest niewłaściwy w sprawie powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Minister Pracy i Polityki Społecznej, stwierdzając brak swej właściwości, przekazał sprawę do rozpatrzenia Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu i poinformował o tym stronę. Nadto Minister wyjaśnił, że gdyby uznał swoją właściwość do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy i wydał stosowną decyzję, to taka decyzja byłaby nieważna, ze względu na wydanie jej przez organ niewłaściwy w sprawie.

W skardze na powyższe postanowienie Skarżąca wskazała, że jako osoba bezrobotna nie jest w stanie zapewnić sobie obsługi prawnej. Zwróciła się o wyjaśnienie treści zaskarżonego postanowienia, ponieważ niezrozumiały jest dla niej fakt rozpatrywania sprawy przez Ministra. Zdaniem Skarżącej zaskarżone postanowienie jest wadliwe, ponieważ wniosek o umorzenie składek składała w marcu i kwietniu 2004 r. jeśli zatem prawo nie działa wstecz to nie można powoływać się na przepisy z 2005 r. Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uznanie wyroków sądowych i ostateczne pozytywne załatwienie sprawy umorzenia zaległych składek i odsetek lub wskazanie źródła zaspokojenia roszczeń wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż w dacie otrzymania wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy organem właściwym do jej rozpoznania oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym był Prezes Zakładu.

Skarżąca, powiadomiona o powyższym wniosku, zażądała przeprowadzenia rozprawy i powiadomienia o jej terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "ppsa") lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa).Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione, jak również ma prawo uwzględnić jedynie część wniosków skargi.

Sąd oceniając legalności zaskarżonego postanowienia, wydanego we wskazanym wyżej przedmiocie, brał pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili jego wydania.

Jak już wspomniano, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zakres rozstrzygnięcia sądu wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz działania na niekorzyść strony (art. 133 i 134 § 1 i 2 ppsa).

Z tego względu przedmiotem rozważań Sądu mogła być wyłącznie sprawa właściwości organu do rozpoznania środka odwoławczego złożonego przez Skarżącą od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek oceniana według prawa obowiązującego w dacie rozpatrywania odwołania.

W związku z tym, Sąd w tym postępowaniu nie mógł odnieść się do wniosków skargi o pozytywne załatwienie sprawy przez umorzenie zaległych składek i odsetek lub wskazanie źródła zaspokojenia roszczeń wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Tym niemniej skład orzekający miał nie tylko prawo, ale i obowiązek rozważenia wniosku zawartego w skardze, a dotyczącego wyjaśnienia treści zaskarżonego postanowienia.

W tej materii należało stwierdzić, że z mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 150, poz.1248; zwana dalej "ustawą nowelizującą") art. 83 ust. 4 uosus z dniem 24 sierpnia 2005 r. otrzymał brzmienie:

"Od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego."

Ustawodawca w przepisach przejściowych i końcowych ustawy nowelizującej nie wypowiedział się na temat skutków wejścia w życie nowego unormowania dotyczącego właściwości i zasad wnoszenia środków zaskarżenia dla postępowań wszczętych przed zmianą art. 83 ust.4 uosus. Milczenie ustawodawcy w tym względzie uznać jednakże należy za założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa, bowiem w przypadku przepisów proceduralnych regulujących sposób działania organu i jego kompetencje do podejmowania określonych działań - w przypadku braku przepisów przejściowych - zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące w dacie podejmowania tych czynności. (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2005 r. w/s OSK 994/04). Nie oznacza to naruszenia zasady lex retro non agit (prawo nie działa wstecz), ponieważ przedmiotowe regulacje dotyczą procedury, czynności i kompetencji organu dokonywanych pod rządami nowego prawa i nie wpływają na odmienne ukształtowanie wcześniej powstałych praw i obowiązków strony.

Także Trybunał Konstytucyjny uznał, że fakt, iż w jakimś zakresie ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie co do kwestii intertemporalnej (stosowania ustawy do sytuacji zapoczątkowanych przed jej wejściem w życie) nie oznacza istnienia luki w prawie. Ustawodawca nie regulując wyraźnie kwestii intertemporalnej, otwiera drogę do tego, aby w danej sytuacji stosować zasadę tempus regit actum (czas wyznacza podstawę działania). Oznacza to, że mimo braku wyraźnej regulacji w tym względzie, kwestia intertemporalna i tak będzie rozstrzygnięta, tyle, że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, od momentu wejścia jej w życie, do stosunków nowo powstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy - nawiązały się wcześniej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. w/s SK 39/03; OTK ZU Nr 5/A/2004, s. 561). Innymi słowy, że do czynności stosuje się przepisy prawa obowiązujące w czasie jej dokonania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Minister nie naruszył przepisów prawa przekazując wniosek Skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej umorzenia należności składkowych, Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu w sprawie.

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 83 ust. 4 uosus do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy o umorzenie należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych właściwy jest - jak trafnie orzekł Minister - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Nie ma przy tym znaczenia dla ustalenia właściwości organu, stwierdzenia znajdujące się w uzasadnieniach powoływanych wyżej wyroków sądów administracyjnych, wskazujące na właściwość Ministra Pracy i Polityki Społecznej do rozpatrzenia środka zaskarżenia, albowiem wyrok ten odnosił się do decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej w dniu 25 stycznia 2005 r. a więc pod rządami starych przepisów.

W obowiązującym wówczas stanie prawnym, to Minister nie Prezes właściwy był do rozpatrzenia wniosku.

Dodatkowo należy wskazać, że wynikająca z art. 153 ppsa zasada związania sądu oraz organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu przestaje obowiązywać, gdy zmianie ulegają przepisy na podstawie których ocena ta i wytyczne zostały sformułowane, a nowe przepisy zastosowanie mają w postępowaniu prowadzonym po wyroku sądu.

Z tego względu, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.