Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1152/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 563/14 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 563/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku [...] z siedzibą w K. z dnia [...] czerwca 2010 r., ustalił na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako: "ustawa" lub "u.p.z.p.") warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w U., dz. nr [...], obr. [...], gm. [...], określając m. in.: - linie zabudowy - nieprzekraczalne - oznaczone na załączniku graficznym w odległości 5,0 m od granicy działki z pasem drogowym ul. [...] (dz. nr [...]) oraz 3,0 m od granicy działki z pasem drogowym ul. [...] (dz. nr [...]); - wielkość zabudowy istniejącej i projektowanej w stosunku do powierzchni działki lub terenu: do 30%; - szerokość elewacji frontowej - do 16,0 m; - wysokość krawędzi elewacji frontowej (do: gzymsu, attyki lub okapu) - do 9,0 m; - wysokość zabudowy (do najwyżej położonej: części kalenicy lub attyki) - do 13,0 m; Obydwie wielkości mierzone od najniżej położonego wejścia do budynku; - geometria dachu: układ połaci: dwu- lub wielospadowy o kącie nachylenia od 30° do 45°, o równych kątach pochylenia połaci dachowych; dopuszcza się dach płaski w formie tarasu; główna kalenica - usytuowana równolegle lub prostopadle do frontu działki; powierzchnia biologicznie czynna: min. 10% pow. działki; - inwestycja powinna być zgodna z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232); - teren inwestycji zlokalizowany jest na terenie obszaru chronionego krajobrazu pod nazwą [...], którego celem jest ochrona wartości przyrodniczych, historycznych, kulturowych i krajobrazowych, na którym obowiązują zakazy wprowadzone uchwałą nr XXXll/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2009 r., Nr 66, poz. 1804 ze zm.). Odnośnie linii rozgraniczającej teren inwestycji organ wskazał, że teren objęty decyzją dotyczy działki nr [...] w obrębie [...], m. U. Granice terenu oznaczono na mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów opiniodawczych w skali 1:500 stanowiącej załącznik graficzny do niniejszej decyzji. Część graficzną decyzji stanowi załącznik nr 1 sporządzony na mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów opiniodawczych w skali 1:500.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania właściciela nieruchomości sąsiedniej – M.H., decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

SKO wskazało, że rozpatrując odwołanie od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2014 r. jest związane oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 114/13, a zatem odniosło się do treści zgłaszanych przez odwołującego się w toku postępowania w pismach z dnia [...] lipca 2012 r., z [...] listopada 2013 r. i z [...] grudnia 2013 r. zarzutów. Kolegium uznało, że argumenty odwołującego się nie podważają ustaleń poczynionych przez organ I instancji, ani zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji. Uznało za bezsporne, że na przedmiotowym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania wyjaśniającego w sprawie o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy jest zatem stwierdzenie czy planowana przez wnioskodawcę inwestycja, o określonej funkcji, architekturze i gabarytach jest możliwa do realizacji w odniesieniu do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy oraz czy inwestycja ta nie będzie naruszać przepisów odrębnych, do których zalicza się m. in. ustawę o ochronie przyrody, o odpadach, o drogach publicznych, o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej (...), Prawo ochrony środowiska, ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W istocie jest to decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, poprzez ustalenie lub odmowę ustalenia warunków zabudowy.

Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy ma charakter decyzji związanej, tzn. sposób rozstrzygnięcia sprawy nie został pozostawiony uznaniu organu administracji publicznej, organ nie ma uprawnień kształtujących, ale jest ściśle determinowany przepisami prawa. Wymóg łącznego spełnienia przesłanek określonych w u.p.z.p. wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o zrealizowaniu planowanej inwestycji, w odniesieniu do tego samego terenu można ją wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, ma ona przede wszystkim charakter informacyjny oraz kształtujący zagospodarowanie terenu z punktu widzenia obowiązujących przepisów szczególnych, uprawniającej co prawda do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych, ale dopiero, gdy spełnione zostaną warunki przewidziane przepisami Prawa budowlanego.

SKO stwierdziło, że planowana inwestycja spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wyczerpano procedurę poprzedzającą wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Projekt decyzji, stosownie do art. 60 ust. 4 ustawy, sporządził uprawniony urbanista członek [...] Okręgowej Izby Urbanistów - numer ewidencyjny uprawnień - [...]. Analiza urbanistyczna jednoznacznie wskazuje, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty odpowiadające przewidywanej funkcji i o parametrach jak w planowanej inwestycji. Zakres analizowanego obszaru (większy niż wyznaczony przez trzykrotną wielkość frontu działki i przekraczający 50 m - tu 70) został ustalony w związku z możliwością wyodrębnienia obszaru tworzącego całość urbanistyczną. Obszar wyznaczono uwzględniając zróżnicowaną zabudowę działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. [...]). Z analizy tego obszaru wynika, że na działkach sąsiednich dominuje zabudowa mieszkaniowa i jednorodzinna wolnostojąca (z pokojami na wynajem) i usługowa. W ocenie SKO słuszne było zatem uznanie, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pokojami na wynajem oraz infrastrukturą techniczną nie jest sprzeczna z charakterystyką urbanistyczną i architektoniczną istniejącej już zabudowy, nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji ładu przestrzennego. Zdaniem Kolegium nie są zasadne zarzuty, że organ nie uzasadnił w sposób wyczerpujący ustaleń, co do zasadności wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w przyjęty w decyzji sposób. W orzecznictwie przyjmuje się, że linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164, poz. 1588), dalej określanego jako: "rozporządzenie", określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekonieczna linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru odgraniczonego od drogi przez linię zabudowy. Wyznaczenie linii nowej zabudowy następuje według zasad określonych w § 4 rozporządzenia. Kwestię wyznaczenia linii zabudowy w innych przypadkach niż wskazanych w ust. 1, 2 i 3 tego paragrafu przewiduje ust. 4, w myśl którego dopuszcza się inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Powołany ust. 4 przewiduje więc sytuację, jaka występuje w sprawie, że położenie działek zabudowanych na obszarze analizowanym względem nowej działki planowanej do zabudowania jest takie, że nie jest możliwe wyznaczenie linii według zasad określonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustalenia odnoszące się do wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia - wbrew twierdzeniom odwołującego się - nie są dowolne i znajdują odzwierciedlenie w części graficznej analizy, której obszar wyznaczono, uwzględniając zróżnicowaną zabudowę działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. [...]). Rozważania co do ustalenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia nie są dowolne i znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zgodnie z zasadą kompozycji brył związaną z estetyką urbanistyczną w zakresie zabudowy wzdłuż dróg, zakładającą "domknięcie" osi widokowej ulicy, organ I instancji, ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy, wyznaczoną na załączniku graficznym, w odległości 5,0 m od granicy z pasem drogowym ul. [...] (dz. nr [...]) oraz 3-metrową linię zabudowy od granicy działki z pasem drogowym ul. [...] (dz. nr [...]). W analizowanym obszarze zachodnia pierzeja ul. [...] "domknięta" jest obiektem na działce nr [...], który w stosunku do budynków w tym ciągu (działki [...], [...], [...], [...], [...]) wysunięty jest o 3,5 m w kierunku drogi. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że wyznaczenie linii zabudowy w odległości 11,5 m od granicy działki (jak uczyniono to na działce [...]) stanowiłoby przykład burzenia harmonii kompozycji w analizowanym terenie i w sposób nieuprawniony ograniczyłoby wymiary projektowanego budynku do maks. 8,4x6,6 m, a tym samym nowoprojektowany obiekt znacząco odbiegałby w proporcjach od budynków na sąsiednich działkach, co pogorszyłoby odbiór ogólnej przestrzeni na skrzyżowaniu ulic [...] i [...]. SKO podkreśliło, że obowiązujące przepisy prawa nie nakazują wyznaczania linii zabudowy z każdej strony działki. Co do zasady ustalenie linii zabudowy ma istotne znaczenie pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego, jak też ze względu na przepis art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy, tj. zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, czyli w tym przypadku z ustawą o drogach publicznych. Przepisy rangi podustawowej (wykonawcze) muszą być interpretowane w taki sposób, ażeby ostateczny wynik ich wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. Dokonując wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w art. 1, a nie - ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy. Kolegium wskazało, że w dokonanej przez organ I instancji analizie odniesiono się do istotnych parametrów, gabarytów, formy architektonicznej obiektów zlokalizowanych w analizowanym terenie, zaś wyniki tej analizy stanowiły podstawę do ustalenia wymagań dla planowanej przez wnioskodawcę inwestycji. Po zbadaniu i ustaleniu średniego wskaźnika zabudowy w analizowanym obszarze, dla działki wskazanej we wniosku ustalono 30% wskaźnik powierzchni zabudowy terenu. Średnia wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 26%, przyjęto dopuszczalną przepisem ust. 2 § 5 rozporządzenia możliwość 4% tolerancji, z racji wyższego niż 30% wskaźnika na sąsiednich działkach (dz. nr [...], [...], [...] i [...] - 31%, [...] - 31%, [...] - 35%). Ustalając parametr odnoszący się do szerokości elewacji frontowej, przy wyliczeniu średniej szerokości w obszarze analizowanym zastosowano przewidzianą w § 6 ust.2 rozporządzenia możliwość przyjęcia odstępstwa i wyznaczono szerokość elewacji frontowej na 16 m. Uwzględniając zróżnicowanie wysokości budynków w analizowanym obszarze określając wysokość budynku ustalono ją na trzy kondygnacje, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: okap na wysokości do 9 m, całkowita wysokość budynku: kalenica na wysokości do 13 m. Z uwagi na kształt dachów obiektów usytuowanych w obszarze analizowanym, dla przedmiotowej zabudowy określono: dach stromy wielospadowy, o kącie nachylenia od 30 do 45 stopni. Działka posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...]; uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z uregulowaniem przepisu art. 53 ust. 4 ustawy - z uwagi na fakt usytuowania działki nr [...] w pobliżu pasa wybrzeża morskiego (dzieli ją od niego jedynie działka odwołującego się - nr [...]), projekt decyzji o warunkach zabudowy został przesłany do uzgodnienia Dyrektorowi Urzędu [...] w S. - postanowienie z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] i z uwagi na położenie terenu objętego inwestycją w obszarze chronionego krajobrazu pn. [...], dokonano uzgodnienia z RDOŚ w S., Wydział Spraw Terenowych w Z. Organ ten nie zajął stanowiska w terminie 21 dni, co w myśl art.53 ust. 5c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - oznacza, iż uzgodnienie uważa się za dokonane. Z uwagi na fakt, iż ul. [...] stanowi drogę gminną - nie dokonywano uzgodnienia z jej zarządcą, gdyż organem uprawnionym do wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz zarządcą drogi jest ten sam organ, tj. Wójt Gminy M.

W świetle powyższych ustaleń Kolegium uznało, że planowane zamierzenie polegające na budowie na działce nr [...] obr. [...] budynku jednorodzinnego nie stanowi ingerencji w ład przestrzenny, zaś zamierzenie inwestora nie będzie wpływać na interesy osób trzecich. Planowana inwestycja nie narusza też interesów skarżącego, ponieważ zamyka się w granicach działki należącej do inwestora. Okoliczność, że po zrealizowaniu projektowanej inwestycji powstaną dla odwołującego określone uciążliwości, nie podważa legalności zaskarżonej decyzji, a zatem nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż dotyczy jedynie hipotetycznego naruszenia interesu faktycznego odwołującego, a nie interesu prawnego rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. W przeciwnym razie naruszałby właścicielskie prawa wnioskodawców - firmy [...]. Za wykraczające poza zakres sprawy, jak i poza zakres swojej kognicji Kolegium uznało zarzuty odwołania dotyczące kwestii posadowienia budynku i przesłonięcia domu odwołującego. Zasada ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może być rozważana tylko w granicach, w jakich nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Ochrona ta znajdzie konkretyzację w postępowaniu w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, nakazującym projektowanie, budowanie i utrzymywanie obiektu budowlanego w sposób zapewniający m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy).

W ocenie Kolegium niezasadny jest zarzut niedołączenia do decyzji wymaganych prawem załączników i że nie zostały one podpisane przez Wójta Gminy M. Przeczą temu włączone do akt sprawy karty oznaczone nr 140 - 145. Na każdym z opisanych jako załącznik do decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. dokumencie widnieją pieczątka i podpis Wójta Gminy M. Wprawdzie w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. w części zawierającej Pouczenie - Załączniki, w punkcie 2 ponownie wpisano "w aktach sprawy", jednak z uwagi na fakt, iż decyzja wraz z załącznikami zostały odwołującemu się doręczone, naruszenie to pozostaje bez wpływu na prawa odwołującego i podnoszone naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu. Konkretyzacją zasad kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym oraz czynnego udziału strony w tym postępowaniu, wyrażonych w art. 7 i art. 10 k.p.a., jest przepis art. 73 § 1 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji do umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Organ prowadząc postępowanie zagwarantował stronom czynny w nim udział, zawiadamiając o jego wszczęciu oraz o uprawnieniach do zgłaszania uwag i wniosków i do zapoznania się z aktami po jego zakończeniu. Odwołujący miał zatem możliwość odniesienia się do tych dokumentów, doręczonych mu na jego wniosek; nie można zatem uznać, by został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu. Nadto dwukrotnie doręczano odwołującemu się kserokopie dokumentów zebranych w sprawie, w tym decyzji, analizy urbanistycznej.

W skardze na powyższą decyzję M. H. zarzucił: 1) naruszenie przepisów proceduralnych przez organ I i II instancji, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: - naruszenie 7, 77 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego co do wpływu na atrakcyjność nieruchomości skarżącego, - naruszenie art. 6, 7, 8 k.p.a. poprzez doręczenie stronom niekompletnej decyzji – bez wymienionych w decyzji załącznika nr 1, który nie został podpisany przez Wójta Gminy M., oraz załącznika nr 2, dotyczącego części graficznej i tekstowej wyników analizy, co uniemożliwiło stronie odniesienie się do wszystkich kwestii związanych z wydaniem zaskarżonej decyzji, - naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i zaniechanie odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie regulacji prawnych: - art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1,7,9, art. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 2 , art. 15 ust. 2 pkt 2 i 6, art. 52 ust. 1 i 2 , art. 53 , art. 54, art. 59, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt1 i ust. 6 i 7 pkt 1, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - § 3 ust. 1 i 2, § 4 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., - § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uwzględnienia podniesionych w skardze zarzutów naruszenia postępowania administracyjnego, ani zarzutu naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę oddalił.

Sąd I instancji przytaczając treść art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. wskazał, że niniejszy przepis statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wobec tego wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu został określony, stosownie do delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z regulacji tego aktu wykonawczego wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Analiza ta musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w formie pisemnej i graficznej, zaś waga analizy jest istotna, gdyż wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Część pisemna analizy powinna tworzyć spójną całość z jej częścią graficzną, zaś warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji powinny wynikać z załączonej analizy. Stwierdzenie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji jest podstawą do dokonania przez organ ustaleń w zakresie parametrów i wskaźników zabudowy, co następuje w oparciu o przepisy wskazanego rozporządzenia. Określenie w decyzji wskaźników zabudowy takich jak wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki musi znaleźć oparcie w przeprowadzonej analizie. Przy określaniu warunków zabudowy przepisy przewidują margines swobody w kształtowaniu nowego zagospodarowania, czego wyrazem jest przewidziana w przepisach rozporządzenia możliwość innego wyznaczenia określonych parametrów niż na podstawie średniej, ale tylko jeżeli wynika to z analizy, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, wykazując w uzasadnieniu swojej decyzji istnienie podstaw do ustalenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu, przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że spełnione zostały warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, w świetle których ustalenia wskazanych w decyzji warunków dla inwestycji objętej wnioskiem nie narusza prawa, wbrew odmiennym wywodom skargi, jest uzasadnione wynikami analizy i wobec wyczerpująco umotywowanego stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wymaga dodatkowego powtórzenia. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy, zgodnie z wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. zasadą związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartą w wyroku uchylającym decyzję, poddał analizie warunki ustalone przez organ I instancji w kontekście oceny prawnej i wskazań płynących z wyroku WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r., dochodząc do wniosku, że wytyczne te zostały wykonane. Zdaniem Sądu w kwestii tej nie można w pełni podzielić stanowiska organu odwoławczego, bowiem co do braku podpisu Wójta Gminy M. na załączniku Nr 1 do decyzji, trzeba przyznać rację skarżącemu. WSA w Szczecinie w wyżej przywołanym wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r., stwierdzając, że kontrolowana decyzja jest niezgodna z prawem podniósł m.in., że: "Zapis w decyzji organu I instancji, że załącznik do niej znajduje się "w aktach sprawy" jest więc niewłaściwy, na co organ odwoławczy nie zwrócił uwagi, podobnie jak na brak podpisania i opisania załączników". Odnosząc się do tej kwestii SKO ustaliło, powołując się na odpowiednie karty akt administracyjnych, że załączniki do decyzji są opisane i podpisane. W ocenie Sądu jest to ustalenie tylko częściowo zgodne ze stanem faktycznym wynikającym z akt administracyjnych. Decyzja organu I instancji (k. 147-145 akt administracyjnych) jest podpisana przez Wójta Gminy M., kartę 144 tych akt stanowi część graficzna decyzji - załącznik nr 1, sporządzony na mapie sytuacyjno-wysokościowej dla celów opiniodawczych w skali 1:500. Załącznik ten jest opisany, opatrzony datą [...] stycznia 2014 r. i czerwoną pieczęcią Wójta Gminy M., ale nie został opatrzony odręcznym podpisem Wójta. Obok tej pieczęci znajduje się inna pieczęć z podpisem Wójta, ale jest to kopia, gdyż załącznik nr 1 do decyzji sporządzony został na kopii wyżej wskazanej, wcześniej wydanej mapy. Załącznik nr 2 do decyzji stanowią wyniki analizy: tekstowy i graficzny (k. 142-139) są opisane i podpisane przez Wójta Gminy M. Podobnie - w świetle adnotacji zamieszczonej w pkt 2 pouczenia zawartego w decyzji - nie można zanegować zarzutu skarżącego, że stronie nie doręczono wraz z decyzją załącznika Nr 2, co dostrzegł organ odwoławczy. Analizując powyższe błędy organu I instancji w kontekście podnoszonego skargą zarzutu naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a oraz art. 153 p.p.s.a., Sąd uznał, że formalnie trzeba przyznać rację skarżącemu, gdyż takie postępowanie organu I instancji nie jest zgodne z prawem, co zostało wskazane w wyżej cytowanym wyroku WSA i nie zostało w pełni uwzględnione przez organ I instancji oraz częściowo przeoczone przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu, aczkolwiek doszło w powyższym zakresie do naruszenia przepisów postępowania, to z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zarzut ten nie może odnieść pożądanego skargą skutku. Nie ulega wątpliwości, co dostrzegło Kolegium, że organ I instancji przed wydaniem decyzji doręczył pełnomocnikowi skarżącego na jego wniosek projekt decyzji wraz z załącznikami (które nie uległy zmianie). Oznacza to, że ewentualny brak doręczenia skarżącemu załącznika nr 2 do decyzji, podobnie jak i brak podpisu Wójta Gminy M. na załączniku nr 1 nie miał żadnego istotnego, ujemnego - z punktu widzenia praw strony - wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu uchylenie zaskarżonej decyzji tylko z tego powodu stanowiłoby, zwłaszcza wobec braku innych istotnych naruszeń prawa, nadmierny formalizm prawny.

W ocenie Sądu lektura uzasadnień faktycznych i prawnych decyzji organów obu instancji nie potwierdza podnoszonego skargą zarzutu niedostatecznego odniesienia się przez organy orzekające w sprawie do podstawowych okoliczności stanu faktycznego. Przeciwnie, zwłaszcza SKO w K. rozpatrując i rozstrzygając sprawę ponownie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, niwelując wszelkie mankamenty uzasadnienia decyzji organu I instancji, rozważyło wszystkie elementy stanu faktycznego niezbędne dla dokonania prawidłowej oceny prawnej, dając temu wyraz w obszernych motywach pisemnych zawierających wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. elementy uzasadnienia decyzji. Kolegium dogłębnie odniosło się do zarzutów odwołania oraz argumentów podnoszonych w pismach procesowych strony, a wskazane przez organ odwoławczy przyczyny ich nieuwzględnienia zasługują na aprobatę, ponieważ znajdują oparcie w materiale zebranym w aktach administracyjnych i są zgodne z przepisami prawa mającymi w sprawie zastosowanie.

Zarzut skarżącego bezpodstawnego pominięcia przez organ kwestii wpływu inwestycji na atrakcyjność nieruchomości skarżącego jako miejsca jego wypoczynku, zamieszkania oraz uzyskiwania dochodów gwarantujących zaspokojenie potrzeb bytowych jest w świetle materialnej podstawy prawnej decyzji, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. bezprzedmiotowy, ponieważ zarzucane naruszenie wywodzi z okoliczności nieobjętych hipotezą tego przepisu. Ani atrakcyjność nieruchomości sąsiedniej, ani jej wartość ekonomiczna lub zdolność dochodowa nie mieszczą się w ustawowych przesłankach art. 61 ust. 1 u.p.z.p. determinujących wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na terenie, dla którego nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności, na które powołuje się skarżący, mają w tej sytuacji charakter pozaprawny, a zatem nie mogą być przedmiotem sądowej kontroli, która dokonywana jest stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.) według kryterium zgodności z prawem.

W ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. również nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowane w ramach tego zarzutu wyznaczenie linii zabudowy od granicy działki, w tym od pasa drogowego, było przedmiotem analizy Kolegium, które zasadnie nie dopatrzyło się tu naruszenia prawa. Uściślając sposób rozstrzygnięcia przez SKO zarzutu nadmiernego zbliżenia linii zabudowy do drogi Sąd wskazał, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) w art. 43 ust. 1 określając odległości, w jakich powinny być usytuowane obiekty budowlane od granicy jezdni drogi publicznej określonego rodzaju jednocześnie w ust. 2 przewiduje odstępstwo stanowiąc, że: "W szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych." W świetle cytowanego przepisu istnieje zatem możliwość ustalenia linii zabudowy w sposób określony w zaskarżonej decyzji.

Sąd nie podzielił też zarzutu naruszenia prawa materialnego. Ustalone w zaskarżonej decyzji warunki zabudowy stanowią bowiem logiczną konsekwencję prawidłowych ustaleń faktycznych i prawidłowego zastosowania wskazanych wyżej norma prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. H., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich okoliczności faktycznych podnoszonych w toku postępowania przez skarżącego, w tym: braku dokonania przez organ administracyjny dokładnej analizy wpływu posadowienia inwestycji na granicy działek stron, gdzie skarżący w toku postępowania niejednokrotnie akcentował, że spowoduje to ograniczenie naturalnego oświetlenia i zmniejszenie atrakcyjności jego działki jako miejsca wypoczynku, co z kolei wpłynie niekorzystnie na wysokość uzyskiwanych dochodów, gwarantujących mu stabilizację finansową, a tym samym narusza jego interes faktyczno-prawny;

- art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo oczywistego stwierdzenia przez WSA w Szczecinie naruszenia przez organ administracji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., przez niedoręczenie stronom wraz z decyzją Wójta Gminy M. załącznika nr 2 dotyczącego części graficznej i tekstowej wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji stanowiącego jej integralną część, jak i doręczenie niepodpisanego przez Wójta Gminy M. załącznika nr 1 stanowiącego część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, sporządzonego na mapie sytuacyjno - wysokościowej do celów opiniodawczych w skali 1:500, co z uwagi na fakt, że załączniki te stanowią integralną część decyzji powoduje, iż w świetle prawa nie ma do czynienia z decyzją administracyjną, lecz pismem będącym projektem - a tym samym naruszenie:

- art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej w/w zagadnienia dokonanej w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r., II SA/Sz 114/13, co skutkowało wydaniem dwóch odmiennych orzeczeń w zakresie tożsamej sytuacji faktyczno-prawnej, gdzie bezwzględnie narusza to zasadę stabilności i pewności prawa.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, przez wadliwą wykładnię i błędne zastosowanie:

- § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez:

a) niezastosowanie norm dotyczących dopuszczalnej odległości budynku na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną, gdzie gabaryty planowanego budynku, jego wysokość, kąt nachylenia dachu i inne parametry są nie do zaakceptowania biorąc pod uwagę bliskość jego posadowienia oraz negatywny wpływ na działkę skarżącego, w postaci zmniejszenia jej atrakcyjności dla turystów;

b) czynienie nieuzasadnionych odstępstw od ogólnych zasad dotyczących sytuowania linii zabudowy od granicy działki, w tym od pasa drogowego, tj. ul [...] - 3m (działka nr [...]), gdzie sam inwestor na żadnym etapie postępowania nie uzasadnił zastosowania w/w odstępstw przy realizacji jego inwestycji, gdzie nie wskazano również szczególnego interesu faktycznego i prawnego dla zastosowanego odstępstwa od 5 m (tym bardziej, że inwestor dokonując zakupu działki miał świadomość co do ograniczeń w jej zabudowie, jak i powierzchni); w szczególności że dopuszczenia, iż budynek będzie znajdował się bezpośrednio przy granicy działki mandanta, nie jest zasadą, ale wyjątkiem dokonanym przez organ I instancji, o czym świadczy treść § 12 w/w rozporządzenia oraz załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji, gdzie w § 12 ust. 4 w/w rozporządzenia w sposób jednoznaczny określono, iż usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3 § 12 w/w rozporządzenia, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w tym zakresie nie przeprowadzono szczegółowej analizy oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiadującą bezpośrednio działkę skarżącego):

- § 3 ust. 1 i 2, § 4 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe ustalenie "obszaru analizowanego", pomimo stawianych zarzutów nierzetelnego sporządzenia analizy urbanistyczno - architektonicznej, nieprawidłowego ustalenia i wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy dla planowanej inwestycji, gdyż w przypadku "uskoku", linię zabudowy wg poglądów doktryny, tworzy się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który się znajduje w większej odległości od pasa drogowego, jak też brak wyraźnego zaznaczenia obszaru przyjętego do analizy;

- art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 1,7,9, art. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 15 ust. 2 pkt 2 i 6, art. 52 ust. 1 i 2, art. 53, art. 54, art. 59, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6, ust. 7 pkt 1, art. 64 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, skutkująca wadliwym uznaniem, że zachodzą przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez orzeczenie zgodnie z żądaniem strony skarżącej, ewentualnie - uchylenie zaskarżanego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane niniejszym przepisem, w tym stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Sąd I instancji zasadnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kwestie dotyczące posadowienia budynku na działce, zapewnienia naturalnego oświetlenia dla działek sąsiednich stanowią przedmiot postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec tego brak jest podstaw prawnych, aby rozważane one były w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy zgodnie z zasadami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji dotyczącą uchybień organu przejawiających się w niedoręczeniu wraz z decyzją załącznika nr 2. Uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżącemu na jego wniosek doręczono projekt decyzji wraz z załącznikami, które nie uległy zmianie. Nie budzi natomiast wątpliwości fakt, że załącznik nr 2 stanowi element decyzji o warunkach zabudowy. Również brak podpisu wójta gminy na załączniku nr 1 nie stanowi naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w świetle akt administracyjnych nie zachodzą wątpliwości co do związku tego załącznika z decyzją.

Podsumowując, zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż niewątpliwie decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera wymagane załączniki. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Formułując zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. skarżący nie wskazał o jaką ocenę prawną zawartą w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 114/13 chodzi. Sam fakt oddalenia skargi zaskarżonym wyrokiem nie jest równoznaczny z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Wobec tego brak jest podstaw, aby omawiany zarzut mógł zostać uznany za zasadny.

Niezasadny jest zarzut naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis niniejszy dotyczy sytuowania budynków w odniesieniu do granicy działki z sąsiednią działką budowlaną. Przepis ten, jak wynika z § 2 ust. 1 niniejszego rozporządzenia, ma zastosowanie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Wobec tego nie znajduje on zastosowania na etapie określania warunków zabudowy.

Zarzut naruszenia § 3 ust. 1, § 4 i § 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi w istocie rzeczy polemikę skarżącego z wynikami analizy urbanistycznej. Odmienna ocena skarżącego co do możliwości zagospodarowania sąsiedniej działki nie oznacza jeszcze, że wyniki przeprowadzonej analizy nie dawały podstaw do ustalenia warunków zabudowy, a Sąd I instancji zaakceptował decyzję wydaną z naruszeniem prawa.

Niezasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 1,7,9, art. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 15 ust. 2 pkt 2 i 6, art. 52 ust. 1 i 2, art. 53, art. 54, art. 59, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6, ust. 7 pkt 1, art. 64 u.p.z.p. Błędna wykładnia przepisów polega na ich mylnym zrozumieniu. Dlatego formułując zarzut błędnej wykładni przepisów należy wskazać jakie ich rozumienie przez Sąd I instancji, w ocenie skarżącego, jest wadliwe i jakie rozumienie strona skarżąca uznaje za prawidłowe. Skarżący kasacyjnie formułując zarzut błędnej wykładni szeregu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uczynił zadość temu wymogowi. Dlatego tak ogólnikowo sformułowany zarzut nie mógł doprowadzić do skutecznego zakwestionowania zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.