Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 616/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2019 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnego przystąpienia do prowadzenia robót budowlanych - oddala skargę. ał


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A.K. z dnia 20 marca 2019 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...], znak: [...], którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzono w całości postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego przystąpienia do prowadzenia robót budowlanych na terenie działek o nr ewid. 1844/1 i 1844/2 położonych w Ł. przy ul. A, przez Spółdzielnię Mieszkaniową "B" w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1269, dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 6 listopada 2018 r. A.K. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z prośbą o interwencję w sprawie samowolnego rozpoczęcia przez Spółdzielnię Mieszkaniową "B" robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działek o nr ewid. 1844/1 i 1844/2 zlokalizowanych w Ł.

W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 16 listopada 2018 r. przez organ stopnia powiatowego ustalono, że na terenie działek o nr ewid. 1844/1 i 1844/2 w Ł. znajduje się wykop o wymiarach 40 x 20m i głębokości około 3,0m. Teren wykopu jest ogrodzony i oznakowany. Obok składowany jest urobek z wykopu. Inwestor okazał kopię zgłoszenia z dnia 23 sierpnia 2018 r. do Starostwa Powiatowego w Ł. zamiaru rozbiórki fundamentów i piwnic na terenie działek 1844/1 i 1844/2. Nie wniesiono sprzeciwu w zakresie zgłoszenia. W dniu 27 września 2018 r. rozpoczęto rozbiórkę fundamentów i zakończono w dniu 6 listopada 2018 r. W wyniku opadów deszczu wystąpiło obsunięcie skarp wykopu, co zaniepokoiło właściciela sąsiedniej działki. I.P., pismem z dnia 26 września 2018 r., poprosiła o zabezpieczenie wykopu, by nie spowodowało to zniszczenia jej budynku mieszkalnego. Ze względu na zaistniałą sytuację zdecydowano o ustabilizowaniu dna wykopu mieszanką chudego betonu gr. około 7cm. Inwestor okazał decyzję z dnia [...] r. nr [...] Starosty [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi. Obecny podczas oględzin J.P. - Prezes Zarządu oświadczył, że wykop wykonano tylko pod rozbiórkę fundamentów. Kształt wykopu nie odpowiada wymiarom budynku, co świadczy o tym, że roboty nie wiążą się jednocześnie z rozpoczęciem budowy.

W dniu 4 grudnia 2018 r. do organu I instancji wpłynęło pismo A.K., którym w nawiązaniu do pisma z dnia 6 listopada 2018 r., wezwała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do niezwłocznego podjęcia postępowania w sprawie samowolnego rozpoczęcia przez Spółdzielnię Mieszkaniową "B" robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działek o nr ewid. 1844/1 i 1844/2 zlokalizowanych w Ł. i wydania stosownego rozstrzygnięcia w formie przepisanej prawem.

Następnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 61 a § 1 i 2 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie samowolnego przystąpienia do prowadzenia robót budowlanych na terenie działek o nr ewid. 1844/1 i 1844/2 położonych w Ł. przy ul A, przez Spółdzielnię Mieszkaniową "B" w Ł.

W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 23 stycznia 2019 r. organ stopnia powiatowego ustalił, że na terenie budowy ułożone zostały szalunki ław fundamentowych piwnic budynku i elementy ich zbrojenia. Ławy nie są zalane betonem. Przykryte są folią celem zabezpieczenia przed opadami. Na budowie zainstalowano tablicę informacyjną od strony południowej. Teren budowy jest ogrodzony i oznakowany. W trakcie kontroli kierownik budowy oświadczył, że nadzorował dotychczas wykonane roboty, które zostały wykonane w pierwszej połowie grudnia 2018 r. Dodał, że od tamtego czasu nie są prowadzone żadne roboty budowlane, a dziennik budowy nie został wydany przez Starostwo. Przedstawiciele inwestora oświadczyli, że w porozumieniu z wykonawcą postanowili ułożyć tymczasowo w wykopie elementy szalunków i zbrojenia, które następnie po dokonaniu geodezyjnego wytyczenia obiektu (dotychczas niewykonanego) zostanie zweryfikowane ich położenie, wykonane zostaną rozpory i kotwienia szalunków celem ich zabezpieczenia. Ponadto oświadczyli, że dalsze roboty budowlane związane z inwestycją będą prowadzone po uzyskaniu ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę. W ww. protokole odnotowano również, że inwestor oświadczył, że w związku z licznymi kradzieżami materiałów budowlanych zostały one ułożone w wykopie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., po rozpatrzeniu zażalenia A.K., uchylił w całości powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził postępowanie dowodowe mające na celu sprawdzenie, czy roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego zostały wykonane w sposób legalny. W tej sytuacji organ I instancji nie mógł odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego skoro prowadził je z urzędu. Nadto wskazano, że art. 61a § 1 k.p.a. nie zawiera delegacji do podejmowania rozważań merytorycznych co do istoty sprawy w postanowieniu wydanym na jego podstawie, a taka sytuacja miała miejsce w analizowanej sprawie.

W wyniku ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu [...] wydał decyzję Nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego przystąpienia do prowadzenia robót budowlanych na terenie działek o nr ewid. 1844/1 i 1844/2 położonych w Ł. przy ul. A, przez Spółdzielnię Mieszkaniową "B" w Ł.

Od powyższej decyzji odwołanie, uzupełnione pismem z dnia z dnia 20 marca 2019 r., w ustawowym terminie, złożyła A.K., nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem. Wyżej wymieniona podkreśliła, że co prawda inwestor legitymuje się zgłoszeniem z dnia 23 sierpnia 2018 r. przyjętym przez Starostę Powiatowego w Ł. na rozbiórkę pozostałości po istniejących budynkach, tj. fundamentów i piwnic na terenie działek 1844/1 i 1844/2, to jednak wykonany przez niego wykop ma 3 metry głębokości. Według odwołującej się niemożliwym jest, aby budynki wybudowane przed II wojną światową miały tak głębokie fundamenty. Ponadto A.K. podniosła, że absurdalnym jest twierdzenie, iż istniejący wykop jest tożsamy terenowo z terenem robót rozbiórkowych, bowiem ze zdjęcia, które wyżej wymieniona przesłała do organu I instancji przy piśmie z dnia 6 listopada 2018 r. wynika, że teren wykopu został wykonany w miejscu, w którym istnieje obecnie, a jego kształt i głębokość odpowiada projektowi budowlanemu poziomu -1 planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Dodatkowo wyżej wymieniona poddała w wątpliwość sposób zabezpieczenia wykopu przez wylanie w nim warstwy chudego betonu, który ma za zadanie zabezpieczyć wykop przed osuwaniem się warstw ziemi, przy czym żadna ze ścian wykopu nie jest w żaden sposób zabezpieczona. Natomiast, w piśmie z dnia 5 kwietnia 2019 r. A.K. wskazała, że stanowisko organu I instancji, jakoby nie była ona stroną przedmiotowego postępowania, jest błędne bowiem zgodnie z zapisami księgi wieczystej Nr [...] jest ona współwłaścicielką działki 511/2 zlokalizowanej w Ł.

W dniu 11 kwietnia 2019 r. w organie stawił się J.P. - Prezes Zarządu SM "B" i przedłożył do wglądu oryginał decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...]listopada 2018 r. o pozwoleniu na budowę oraz protokół przekazania terenu placu budowy.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...], znak: [...].

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż celem każdego postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.). Gdy z różnych przyczyn cel ten nie może być osiągnięty postępowanie administracyjne zostaje umorzone, co powoduje jego ostateczne zakończenie.

Dalej podniósł, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej przed organem administracji publicznej. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Przede wszystkim z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w wyniku prowadzonego postępowania wyjaśniającego i na podstawie przeprowadzonych w dniu 16 listopada 2018 r. oględzin oraz dokonanej w dniu 23 stycznia 2019 r. kontroli budowy budynku mieszkalnego przy ul. A w Ł. (działki o nr ewid. 1844/1 i 1844/2), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "B" w Ł. nie przystąpiła samowolnie do prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie ww. działek położonych w Ł. przy ul. A, dlatego też kwestionowaną decyzją umorzył w całości postępowanie administracyjne w tej sprawie.

Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z definicją legalną, zawartą w art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 1 ww. ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Wobec powyższego inwestor co do zasady ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym z aktualnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane nie wynika, że musi ona posiadać przymiot ostateczności. Oczywiste jest tym samym, że nie można już mówić o naruszeniu w takiej sytuacji art. 28 ust. 1, który wprost uprawnia do rozpoczęcia tych robót. Natomiast rozpoczynając roboty budowlane na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, inwestor naraża się na ryzyko, iż decyzja ta może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie można jednak tego rodzaju naruszenia prawa traktować jak rozpoczęcia budowy bez pozwolenia w ogóle (tzn. samowolę budowlaną). Inna jest bowiem sytuacja inwestora, który buduje lub wybudował obiekt budowlany, nie posiadając wymaganego pozwolenia na budowę, a inna inwestora, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie usunięta z obrotu prawnego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "B" legitymuje się zgłoszeniem z dnia 23 sierpnia 2018 r., przyjętym bez sprzeciwu przez Starostę [...], o zamiarze wykonania na działkach o nr ewid. 1844/1 i 1844/2 rozbiórki pozostałości po istniejących budynkach, tj. fundamentów i piwnic. Roboty te zostały wykonane w dniach 27 września 2018 r.-

6 listopada 2018 r., celem przygotowania terenu ww. działek pod budowę nowego budynku. Z wyciągu z protokołu ww. Spółdzielni Mieszkaniowej Nr [...] z dnia 8 listopada 2018 r. wynika, że zakończono prace wskazane w zgłoszeniu z dnia 23 sierpnia 2018 r. i podjęto decyzję o nie wywożeniu mas ziemi pozostałej po wykopie, zabezpieczono teren budowy oraz osuwające się skarpy i dno wykopu do czasu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego. Powyższe potwierdzają ustalenia poczynione przez organ stopnia powiatowego w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 16 listopada 2018 r. Mianowicie ustalono wtedy, że na terenie ww. działek znajduje się wykop o wymiarach 40 x 20m i głębokości około 3,0m. Teren wykopu jest ogrodzony i oznakowany. Obok składowany jest urobek z wykopu. W wyniku opadów deszczu wystąpiło obsunięcie skarp wykopu. Ze względu na zaistniałą sytuację zdecydowano o ustabilizowaniu dna wykopu mieszanką chudego betonu gr. około 7cm. Wykonanie ww. zabezpieczenia potwierdzają również zdjęcia z dnia 31 października 2018 r. i 29 listopada 2018 r. przedłożone przez A.K. w toku prowadzonego postępowania.

Następnie w dniu [...]listopada 2018 r. Starosta [...] wydał decyzję Nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. Spółdzielni Mieszkaniowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi na parterze wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą komunikacyjną w postaci dróg wewnętrznych, chodników i miejsc parkingowych oraz infrastrukturą instalacyjną i śmietnikiem, na działkach o nr ewid. 1844/1 i 1844/2 położonych w Ł. przy ul. A. Wobec powyższego inwestor w dniu 16 listopada 2018 r. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o przystąpieniu do robót budowlanych związanych z budową powyższego obiektu. Z ustaleń organu stopnia powiatowego dokonanych podczas kontroli budowy przeprowadzonej w dniu 23 stycznia 2019 r. wynika, że inwestor nie posiada jeszcze dziennika budowy, dlatego też w porozumieniu z wykonawcą postanowił ułożyć tymczasowo w wykopie elementy szalunków i zbrojenia, których położenie po dokonaniu geodezyjnego wytyczenia obiektu zostanie zweryfikowane, następnie wykonane zostaną rozpory i kotwienia szalunków celem ich zabezpieczenia.

Organ odwoławczy przytaczając treści art. 41 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wyjaśnił, że przed uzyskaniem w dniu 13 listopada 2018 r. przez Spółdzielnię Mieszkaniową decyzji Starosty [...] Nr [...], wykonała ona roboty budowlane polegające na wykonaniu wykopu o wymiarach 40 x 20m i głębokości około 3,0m, który powstał w związku z przeprowadzoną rozbiórką fundamentów i piwnic, wykonaną celem przygotowania terenu pod budowę nowego budynku. Następnie zabezpieczono dno ww. wykopu wylewając w nim 7cm chudego betonu. Pozostałe czynności związane z tymczasowym ułożeniem w wykopie elementy szalunków i zbrojenia (bez ich zakotwiczenia) wykonano po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w pierwszej połowie grudnia.

Wobec powyższego [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu stopnia powiatowego, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "B" nie przystąpiła samowolnie do prowadzenia robót budowlanych na terenie działek o nr ewid. 1844/1 i 1844/2 położonych w Ł. przy ul. A, przed uzyskaniem stosownego pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ II instancji wyjaśnił, że inwestor przed datą 13 listopada 2018 r. nie wykonał, żadnych działań wskazanych w art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Natomiast poruszaną przez A.K. w odwołaniu z dnia 20 marca 2019r., uzupełnionym pismem z dnia 5 kwietnia 2019r., kwestię wylania chudego betonu, organ odwoławczy zaliczył do robót zabezpieczających wykonanych po rozbiórce fundamentów i piwnic po wcześniejszych zabudowaniach. Działania takie, tj. zmierzające do zabezpieczenia terenu budowy nie stanowią rozpoczęcia, ani kontynuacji budowy. Te bowiem polegają na zwiększaniu rozmiarów substancji budowlanej prowadzącym do zrealizowania zamierzenia budowlanego w całości, podczas gdy czynności zabezpieczające mają na celu zachowanie w niezmienionym stanie tego, co w efekcie prowadzenia przedmiotowego procesu już powstało.

Odnosząc się natomiast do kwestii stron postępowania, organ II instancji wyjaśnił, że nie ulega wątpliwości, że A.K. jest stroną przedmiotowego postępowania, bowiem zgodnie z zapisami księgi wieczystej Nr [...]jest współwłaścicielką działki 511/2 zlokalizowanej w Ł., sąsiadującej bezpośrednio z działkami o nr ewid. 1844/1 i 1844/2, na których ma być zrealizowana sporna inwestycja.

Wobec powyższego, odnosząc się do odwołania A.K. organ odwoławczy stwierdził, że zawarte w nim argumenty nie miały znaczącego wpływu na podjęte przez organ rozstrzygnięcie. Zaznaczył, że zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy pozwolił na stwierdzenie braku podstaw do prowadzenia dalszego postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Zatem, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ stopnia powiatowego prawidłowo wydał decyzję Nr [...] z dnia [...], umarzającą w całości przedmiotowe postępowanie administracyjne, stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a.

Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do sądu administracyjnego złożyła A.K., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- przepisów postępowania tj.:

1) art 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedopuszczalną, dowolną ocenę materiału dowodowego;

2) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy istniejący w dacie wydania skarżonej decyzji stan faktyczno-prawny nie pozwalał na umorzenie postępowania przez organ I instancji, a tym samym utrzymaniem tego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy;

- prawa materialnego, tj.:

3) art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż okoliczności rzeczywistego stanu faktyczno-prawego sprawy, nakazywały jego zastosowanie.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego w Ł.

a także zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju kwalifikowane wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlega oddaleniu.

Kontroli Sądu poddana została decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], znak: [...] umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego przystąpienia do prowadzenia robót budowlanych na terenie działek o nr ewid. 1844/1 i 1844/2 położonych w Ł. przy ul. A, przez Spółdzielnię Mieszkaniową "B" w Ł.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu. Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Na gruncie z kolei aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815 ze zm.) postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów (tak m.in. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 945/18 i WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 823/14, Lex nr 1665542).

Konfrontując opisaną powyżej regulację z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania należy zgodzić ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, iż w zaistniałym stanie faktycznym sprawy, brak było podstaw prawnych do działania organów nadzoru budowlanego, co uzasadniało jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Jak słusznie bowiem przyjęły orzekające w sprawie organy Spółdzielnia w dniach 27 września 2018r.- 6 listopada 2018r. wykonała jedynie prace rozbiórkowe, zgodnie z treścią zgłoszenia z dnia 23 sierpnia 2018r., przyjętym bez sprzeciwu przez Starostę [...], o zamiarze wykonania na działkach o nr ewid. 1844/1 i 1844/2 rozbiórki pozostałości po istniejących budynkach, tj. fundamentów i piwnic, celem realizacji zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy budynku wielorodzinnego. Rozbiórką objęta została również końcówka instalacji kd. na terenie działki.

Ustalenia poczynione przez organ stopnia powiatowego potwierdziły oględziny przeprowadzone w dniu 16 listopada 2018 r., w trakcie których ustalono, że na terenie ww. działek znajdował się wykop o wymiarach 40 x 20m i głębokości około 3,0m. Teren wykopu był ogrodzony i oznakowany. Obok składowany był urobek z wykopu. W wyniku opadów deszczu wystąpiło obsunięcie skarp wykopu. Ze względu na zaistniałą sytuację zdecydowano o ustabilizowaniu dna wykopu mieszanką chudego betonu gr. około 7cm.

Nadmienić należy, że inwestor w opracowaniu, którego przedmiotem był projekt rozbiórki pozostałości po istniejących budynkach – fragmentów fundamentów i piwnic zaznaczył, że podczas realizacji należy liczyć się z możliwością rozbieżności istniejącego uzbrojenia w terenie w odniesieniu do danych podanych na mapie dołączonej do wniosku. Niewątpliwie zaś planowana rozbiórka związana była z koniecznością dokonania stosownego wykopu.

W ocenie Sądu, wobec powyższego zapisu należy przyjąć, iż zarzuty skarżącej w tym zakresie nie są zasadne. Przedmiotowe zgłoszenie, ani dołączone do niego opracowanie, nie określały kształtu wykopu, ani też jego ścisłych wymiarów a w związku z faktem, iż zgłoszona rozbiórka miała umożliwić realizację zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy budynku wielorodzinnego, kształt ten może przypominać kształt planowanej inwestycji. Niemniej jednak należy mieć na względzie, że w protokole z dnia 16 listopada 2018 r. znajduje się oświadczenie Prezesa Zarządu Spółdzielni, że wykop wykonano tylko pod rozbiórkę fundamentów, a jego kształt nie odpowiada wymiarom planowanego budynku. Powyższe znajduje potwierdzenie w wyciągu z protokołu posiedzenia Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej Nr [...] z dnia 8 listopada 2018 r. Również przywołany powyżej cel rozbiórki i stan opisany w opracowaniu dołączonym do zgłoszenia usprawiedliwia możliwość rozbieżności istniejącego uzbrojenia w terenie w odniesieniu do danych podanych na mapie, a tym samym

Trudno też wobec wskazania celu rozbiórki wywodzić faktu samowoli budowlanej z pozostawienia mas ziemnych obok wykopu i oczekiwać od inwestora zasypania pozostałości po fundamentach.

Nie mam również podstaw, aby podważać oświadczenia inwestora, o konieczności ustabilizowania dna wykopu mieszanką chudego betonu w sytuacji, gdy właściwy organ faktu tego nie zakwestionował. Potwierdza to także treść protokołu nr [...] z posiedzenia Zarządu Spółdzielni (strona 19 akt adm. organu I instancji).

Za chybione w całości uznać należy również twierdzenie skarżącej wskazujące, że inwestor nie mógł przystąpić do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 13 listopada 2018r.

Podkreślenia wymaga bowiem, że od dnia 28 czerwca 2015 r. (w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) przepis art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Powyższa nowelizacja wprowadziła istotną zmianę normatywną, albowiem przed jej wejściem w życie roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (z zastrzeżeniem art. 29-31).

W piśmiennictwie trafnie przyjmuje się, że aktualnie inwestor co do zasady ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. "Oczywiste jest tym samym, że nie można już mówić o naruszeniu w takiej sytuacji art. 28 ust. 1, który wprost uprawnia do rozpoczęcia tych robót. Natomiast rozpoczynając roboty budowlane na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, inwestor naraża się na ryzyko, iż decyzja ta może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie można jednak tego rodzaju naruszenia prawa traktować jak rozpoczęcia budowy bez pozwolenia w ogóle (tzn. samowolę budowlaną). Inna jest bowiem sytuacja inwestora, który buduje lub wybudował obiekt budowlany, nie posiadając wymaganego pozwolenia na budowę, a inna inwestora, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie usunięta z obrotu prawnego. Niewątpliwie inwestor, który w ogóle nie uzyskał pozwolenia na budowę, gdy jest ono wymagane, czyli dopuścił się samowoli budowlanej, jest w gorszej sytuacji prawnej niż ten inwestor, który rozpoczął roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, które w konsekwencji nie uzyskało przymiotu ostateczności (zostało usunięte z obrotu prawnego). Należy zatem uznać, że ustawodawca, dokonując zmiany komentowanej normy, nadaje działaniom inwestora realizującego roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przymiot legalności (Plucińska-Filipowicz A. (red.), Wierzbowski M. (red.), Buliński K., Despot-Mładanowicz A., Filipowicz T., Kosicki A., Rypina M., Wincenciak M., Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2017, komentarz aktualizowany do art. 28 Prawa budowlanego, teza nr 8).

W związku z przedmiotową nowelizacją utracił aktualność pogląd, zgodnie z którym wyklucza się dopuszczalność rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, gdy zachodzą przesłanki, o których mowa art. 130 § 4 k.p.a., tzn. gdy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron, gdyż wprowadzona nowelą z dnia 20 lutego 2015r. zmiana komentowanego przepisu, stanowi lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest, w obecnym stanie prawnym, natychmiastowo wykonalna z chwilą skutecznego zakomunikowania jej inwestorowi ((Plucińska-Filipowicz A. (red.), Wierzbowski M. (red.), Buliński K., Despot-Mładanowicz A., Filipowicz T., Kosicki A., Rypina M., Wincenciak M., Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2017, komentarz aktualizowany do art. 28 Prawa budowlanego, teza nr 7).

Zdaniem Sądu w świetle powyższych rozważań nie można było, w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym, przyjąć że doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który wprost uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych po uzyskaniu decyzji pozwoleniowej. Nota bene z akt sprawy wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę uzyskała przymiot ostateczności.

Sąd nie podziela również stanowiska skarżącej, aby w sprawie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy szczegółowo i w pełni wyjaśnił swoje stanowisko, tym samym nie naruszył art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, orzekł jak w sentencji wyroku. K.ż.