Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1916/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 74 ust. 1, art. 89c, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 w zw. z art. 92 ust. 4, art. 92 ust. 2, I.p. 11.4 Załącznika
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 77 ust. 1 i ust. 6, art. 79a ust. 6 pkt 7, art. 83 ust. 1 i 3, art. 83a ust. 1-4
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie Krystyna Anna Stec (spr.) NSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2174/10 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od J. C. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2850 (dwa tysiące osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2174/10 - po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej - uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w O. z dnia [...] czerwca 2010 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zawiadomieniem z [...] grudnia 2009 r. powiadomiono J. C. (dalej: skarżąca, przedsiębiorca) o zamiarze wszczęcia kontroli od dnia [...] grudnia 2009 r. i zobowiązano ją do przygotowania w przedsiębiorstwie wskazanych dokumentów. Na wniosek przedsiębiorcy termin rozpoczęcia kontroli przesunięto na dzień [...] grudnia 2009 r. Imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli - doręczone umocowanej do reprezentowania przedsiębiorcy A. M. - określało przedmiotowy zakres kontroli, okres kontroli ([...] grudnia 2008r. – [...] grudnia 2009 r.), termin rozpoczęcia ([...] grudnia 2009 r.) i zakończenia kontroli ([...] grudnia 2009 r.).

Wyjaśnieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. przedsiębiorca zobowiązał się do dnia [...] grudnia 2009 r. do dostarczenia dokumentów dotyczących zatrudnienia i wykonywania pracy przez kierowców.

Po przeprowadzeniu kontroli został sporządzony - w dniu [...] stycznia 2010 r. -protokół, w którym stwierdzono, że przedsiębiorca nie przedstawił dokumentów, do przedłożenia których został zobowiązany, m.in. wykresówek ani dokumentów potwierdzających dni wolne od pracy kierowców i dokumentów stwierdzających formę zatrudnienia kierowców. Protokół został podpisany przez kontrolującego i osobę upoważnioną przez kontrolowanego.

Skarżącą poinformowano o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o prawach strony i wezwano ją do przedłożenia dokumentów, których brak stwierdzono w protokole kontroli. Przedsiębiorca przedłożył dokumenty handlowe, listy płac i dokumenty określające formy zatrudnienia kierowców. Organ zażądał nadto złożenia na piśmie wyjaśnień dotyczących ewidencji czasu pracy kierowców za okres od [...] grudnia 2008 r. do [...] grudnia 2009 r. W odpowiedzi przedsiębiorca złożył wykaz kierowców zatrudnionych i niezatrudnionych w kontrolowanym okresie, którzy wykonywali usługi kierowania pojazdami, oraz umowy zawarte z tymi osobami. W sprawie przeprowadzono dowód z przesłuchania świadków.

Skarżąca - po powiadomieniu jej [...] marca 2010 r. o zakończeniu postępowania administracyjnego i po zapoznaniu się z aktami sprawy - wniosła o dokonanie analizy tarcz okazanych [...] stycznia 2010 r., których organ odmówił przyjęcia.

Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2010 r. wezwano przedsiębiorcę do przedłożenia wykresówek czterech kierowców. W dniu [...] marca 2010 r. pobrano wykresówki dotyczące pracy tych kierowców, zawiadamiając pismem z [...] kwietnia 2010 r. o zakończeniu postępowania, w związku z czym w dniu [...] maja 2010 r. pełnomocnik przedsiębiorcy ponownie zapoznał się z aktami sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. W.-M. Inspektor Transportu Drogowego nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 30.000 zł - za nieokazanie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 w związku z art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: u.t.d.) oraz lp. 11.4.1 załącznika do tej ustawy.

Organ I instancji ustalił, że łączna ilość brakujących wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu w kontrolowanym okresie wyniosła 1042 sztuki. W ocenie organu brak było podstaw do zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., gdyż kontrolowana nie wykazała zaistnienia przesłanek wskazanych tym przepisem.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z dnia [...] lipca 2010r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy ustalił, że ilość nieokazanych wykresówek faktycznie wynosiła 1031 sztuk, a nie jak stwierdził organ I instancji 1042 sztuki, jednak błąd ten nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do stwierdzeń skarżącej o przedstawieniu wykresówek i zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdów przez kierowców w okresie objętym kontrolą, GITD uznał, że odmowa uwzględnienia tych dokumentów była uzasadniona. Dokumenty te nie zostały bowiem przedłożone w czasie kontroli ani w terminie określonym przez organ kontrolujący, zatem dokumenty przedłożone po tym terminie należało uznać za niewiarygodne ze względu na możliwość ich późniejszego wystawienia czy też na możliwość późniejszego dokonania zapisów na okazanych wykresówkach. Podniesiono nadto, że zgodnie z lp. 11.4. ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym dokumenty te powinny zostać udostępnione w momencie kontroli, a złożone później są niewiarygodne, gdyż mogą być sfałszowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. - uchylając decyzje wydane w sprawie przez organy obu instancji - wskazał, że stosownie do art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednocześnie w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zdaniem Sądu I instancji nie bez znaczenia jest - także w świetle lp. 11.4. ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym - w jakim momencie skarżąca przedłożyła wykresówki i inne dokumenty, których brak stanowił podstawę naliczenia kary pieniężnej.

WSA przyjął - zgodnie z ustaleniami organu I instancji - że protokół kontroli okazano kontrolowanej w dniu [...] stycznia 2010 r. i w tej dacie został on podpisany przez kontrolującego i kontrolowaną. W tej samej dacie (tego samego dnia) i - co wynika z tego protokołu - przed jego podpisywaniem kontrolowana przedłożyła wykresówki.

Sąd I instancji wywiódł, że protokół kontroli kończy kontrolę, gdyż nie ma innego dokumentu, który wskazywałby na jej zakończenie. W konsekwencji Sąd stwierdził, że na chwilę przed podpisaniem protokółu kontroli, a więc przed zakończeniem kontroli, organowi kontrolującemu przedstawiono dokumenty, które były przedmiotem samej kontroli. Jak wynika z ustaleń organu administracji, przyjęcia tych dokumentów odmówiono, by następnie (po wszczęciu postępowania administracyjnego) ponownie zażądać od strony tych samych dokumentów, stwierdzając następnie w decyzjach, że zostały one przedłożone po terminie kontroli i mogą być niewiarygodne. Taki sposób procedowania - w ocenie Sądu - nie daje się pogodzić z wymaganiami określonymi przepisami art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., do których to naruszenia doszło w sprawie, w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podniósł też, że zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, że organ administracji publicznej powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ocena winna zostać oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego i wreszcie organ powinien, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 107 § 3 k.p.a., dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego się postępowania. Jeżeli więc przed podpisaniem protokółu kontroli (w chwili jego podpisywania) kontrolowana przedłożyła dokumenty objęte kontrolą, to nie było podstaw ani do odmowy ich przyjęcia i nieuwzględnienia jako materiału dowodowego w sprawie, ani do stwierdzenia w protokole kontroli, ze dokumentów tych nie okazano.

Skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 8, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji nie przeprowadziły postępowania zgodnie z zasadami wyrażonymi w powołanych przepisach k.p.a., gdyż nie uwzględniły dowodów przedłożonych przez stronę jeszcze w trakcie kontroli, a ponadto, że organy nie umotywowały swego stanowiska, podczas gdy postępowanie organów w kontekście nałożenia kary pieniężnej, przewidzianej art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 oraz l.p. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, było prawidłowe, doprowadziło do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a dokumenty istotne dla sprawy zostały przedłożone przez skarżącą już po kontroli, wobec czego zaskarżona decyzja odpowiadała prawu (art. 107 § 3 k.p.a.) zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego orzeczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej GITD podniósł, że do zastosowania przepisu lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym wystarczy, że podczas kontroli, na żądanie uprawnionego funkcjonariusza, kontrolowany nie okazał wymaganej dokumentacji.

Istotne jest zatem ustalenie, kiedy kontrola zostaje zakończona.

Według autora skargi kasacyjnej z art. 83 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U z 2007 r. nr 155, poz. 1095 ze zm.) wynika, że ustawodawca uznaje sporządzenie protokołu kontroli za jedną ze ściśle oznaczonych czynności kontrolnych, przy czym nie uznaje za takową samego doręczenia protokołu, a dnia jej doręczenia nie wlicza się do czasu trwania kontroli. Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła też, że stosownie do art. 77 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, inspektor sporządza protokół z przeprowadzonych czynności kontrolnych, protokół ten zamyka kontrolę i po jego sporządzeniu oraz podpisaniu przez kontrolującego niedopuszczalne jest podejmowanie jakichkolwiek innych czynności kontrolnych. Przepis art. 74 ust. 1 u.t.d. nie bez przyczyny wyraźnie wskazuje kolejność składnia podpisów pod protokołem, stanowiąc, że protokół podpisują: inspektor i kontrolowany. Protokół uznać należy zatem za sporządzony z chwilą podpisania przez kontrolującego. Uprawnienie wniesienia zastrzeżeń nie powoduje konieczności otwarcia kontroli. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że kontrola mogłaby się nie zakończyć w terminach określonych ustawą o swobodzie działalności gospodarczej (art. 83 ust. 1 powołanej ustawy). Podniesiono też, że możliwość przedłużenia kontroli reguluje art. 83 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z kolei art. 77 ust. 6 tej ustawy stanowi, że dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organy z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy (a więc również zgromadzone po upływie terminu kontroli) nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa stawianych zarzutów rozwijać.

Konsekwencją zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej jest wymóg prawidłowego ich określenia w środku odwoławczym. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazanie że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W petitum rozpoznawanej skargi kasacyjnej wskazano co prawda tylko na naruszenie przepisów prawa procesowego, jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił, że ustaleń faktycznych (czy wykresówki zostały okazane w toku kontroli) dokonano z pominięciem regulacji dotyczących zasad przeprowadzania kontroli, zawartych w przepisach ustawy o transporcie drogowym (art. 74 ust. 1) oraz w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (art. 77 ust.1 i 6, art. 83 ust. 1 i 3 oraz art. 83 a ust. 1 i 2). Tak więc uznać należy, że skargę kasacyjną oparto także na naruszeniu prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) wskazanych wyżej przepisów.

Wprawdzie takie formułowanie podstaw kasacyjnych nie jest poprawne – skład orzekający uznał jednak, że stwierdzona nieprawidłowość nie wyklucza możliwości odniesienia się do postawionych zarzutów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie, mimo iż nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów można uznać za zasadne.

Zgodnie z objętym podstawami skargi kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten niewątpliwie konkretyzuje zasadę prawdy obiektywnej - wyrażoną w art. 7 k.p.a. - zgodnie z którym na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Skład orzekający podziela pogląd, że w ramach tak określonych obowiązków, związanych z realizacją zasady prawdy obiektywnej, rzeczą organów w pierwszej kolejności jest rozważenie tego, jakie ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędne do jej merytorycznego załatwienia. Organ powinien się przy tym kierować przepisami prawa materialnego, mogącymi znaleźć zastosowanie w sprawie. O tym bowiem, jakie fakty mają w sprawie znaczenie, decydują normy materialnoprawne.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji kontrolował legalność decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 w związku z art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz l.p. 11.4 załącznika do tej ustawy.

Zgodnie z powołanymi przepisami, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów o czasie pracy kierowców czy przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych (art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 u.t.d). Suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 30.000 złotych - w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie (art. 92 ust. 2 u.t.d.) Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 art. 92 u.t.d., oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy (art. 92 ust. 4 u.t.d.). Z kolei stosownie do w l.p.11.4 powołanego załącznika, w przypadku nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie – kara pieniężna za każdy dzień wynosi 500 zł.

Z treści ostatniego z przytoczonych uregulowań wynika zatem, że odnośnie wymogu posiadania wykresówek (ewentualnie dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu) - zgodnie z wolą ustawodawcy - podlegającym karze naruszeniem tego obowiązku jest już fakt nieokazania tych dowodów w przewidzianym ustawą czasie – tj. podczas kontroli.

W tym stanie prawnym nie ulega kwestii, że w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie l.p. 11.4 załącznika do u.t.d. - okolicznością wymagającą ustalenia jest to, czy wykonujący przewóz drogowy okazał wykresówki lub stosowne dokumenty "podczas kontroli". Przytoczony przepis nie dookreśla tego zwrotu.

Sąd I instancji stwierdził, że "protokół kontroli kończy kontrolę, gdyż nie ma innego dokumentu, który wskazywałby na jej zakończenie". W konsekwencji tego uznał, że skoro kontrolowana przedłożyła dokumenty objęte kontrolą przed podpisaniem protokołu, to nie było podstaw do nieuwzględnienia tych dowodów.

Tak zaprezentowane stanowisko WSA nie poddaje się kontroli, nie wskazano bowiem przepisów, których wykładnia doprowadziła do postawienia tej tezy.

W ocenie NSA zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że zdefiniowanie czasu trwania kontroli (dla ustalenia, czy dowody okazano "podczas kontroli") wymaga odniesienia się do przepisów regulujących zasady przeprowadzania kontroli, zawartych w ustawie o transporcie drogowym oraz w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej – do stosowania rozdziału 5-go której odsyła wprost art. 89 c) u.t.d.

I tak, zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców prowadzona jest na zasadach określonych niniejsza ustawą, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo z ratyfikowanych umów międzynarodowych.

Art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wskazuje, że czas trwania kontroli nie może przekraczać ściśle określonego przepisem czasu. Przedłużenie czasu tej kontroli oraz przerwy kontroli są możliwe jedynie w sytuacjach prawem przewidzianych (art. 83 ust. 3 oraz art. 83 a ust. 1-4) – przy czym w doktrynie podnosi się, że regulacja art. 83 jest podyktowana ochroną interesu przedsiębiorcy.

Temu celowi służy też unormowanie zawarte w art. 77 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy.

Wymóg i zasady sporządzenia oraz doręczania protokołu kontroli przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy wynikają wprost z art. 74 ustawy o transporcie drogowym.

Treści przytoczonych przepisów wskazuje, że brak w nich jednoznacznego określenia momentu zakończenia kontroli. Wprawdzie w teorii i orzecznictwie sformułowano pogląd, że kontrola kończy się w dniu przedstawienia stronie kontrolowanej protokołu kontroli (v. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1344/10 – oraz powołane tam: M. Zirk - Sadowski Kontrola administracji publicznej [w:] J. Hausner Administracja publiczna, wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, str. 257 i nast.; J. Jagielski [w:] Kontrola administracji publicznej, LexisNexis 2007, wyd 2 str. 60; P. Szustakiewicz Kontrole GIODO [w:] Kontrola Państwowa nr 6 z 2007 r.).

Nie można jednak pomijać faktu, że protokół uznawany jest za dokument urzędowy art. 76 § 1 k.p.a. – a zatem stanowiący dowód tego, co zostało w nim urzędowo poświadczone (v. np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 256/10). Tymczasem na wymóg wskazania daty rozpoczęcia i zakończenia (przewidywanego) terminu kontroli wskazuje nie tylko treści art. 79 a ust. 6 pkt 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ale i regulacja zawarta we wzorze protokołu - określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego /Dz. U. z 2009 r. nr 145, poz. 1184/), zgodnie z którym konieczne jest wskazanie daty faktycznego rozpoczęcia i zakończenia kontroli oraz czasu jej trwania.

Biorąc pod uwagę, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie tych przepisów w ogólne nie było rozważane ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu przed sądem I instancji – skład orzekający uznał, że dokonywanie ich wykładni na etapie postępowania kasacyjnego naruszałoby zasadę dwuinstancyjnego postępowania.

Przed rozstrzygnięciem tych kwestii, jak i przed odniesieniem się do treści protokołu, co do dat rozpoczęcia i zakończenia kontroli, przedwczesna byłaby ocena, czy – wobec pominięcia dowodów przedstawionych przez skarżącą – Sąd I instancji miał podstawy stwierdzić naruszenie przez organy przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, a w konsekwencji także art. 80 k.p.a.).

Istotnie, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Według art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli - z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli - nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Tak więc i w tej materii, od wypowiedzenia się, czy dowody przedstawione przez skarżącą zostały okazane "podczas kontroli", zależy ocena, czy dowody te nie są "sprzeczne z prawem" – w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a.

Z podanych powyżej przyczyn zarzut niezastosowania wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów praw materialnego oraz wadliwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z podanymi przepisami k.p.a. - uznać należało za zasadny.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwiał natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 oraz 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na postawie akt sprawy (...). W rozpoznawanym przypadku nie tylko nie budzi wątpliwości, ale i nie jest zarzucane, że Sąd pierwszej instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy, a sprawę rozpoznał w oparciu o całość akt sprawy, nie pomijając dowodów w niej zgromadzonych, jak i nie korzystając z materiałów spoza akt. Prawidłowość oceny zgromadzonego materiału jest kwestią odrębną.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podzielić należy pogląd, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Tymczasem zarzut naruszenia wskazanego przepisu strona upatruje w mylnym przyjęciu, że organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów k.p.a.

Mając na uwadze całokształt rozważań, skarga kasacyjna zasługiwała jednak na uwzględnienie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.