Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 822/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 30 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Opatówek z dnia 24 kwietnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżącego [...] kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 822/17

Uzasadnienie

Burmistrz Gminy Opatówek decyzją z dnia 24.04.2017r. nr [...] wydaną na podstawie art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 oraz na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 778 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks Postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 ze zm., dalej k.p.a.) na wniosek [...] z dnia 30.11.2016r., zmieniony pismem z dnia 02.03.2017 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku kotłowni z pomieszczeniami gospodarczymi (z możliwością połączenia tego budynku z budynkiem kotłowni dla którego wydano pozwolenie na budowę - decyzja Starosty Kaliskiego nr [...], z dnia 03.08.2016r.) oraz budowie komina murowanego, w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym i ogrodniczym, na terenie położonym w Michałowie Drugim oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] (obręb Michałów Drugi).

W uzasadnieniu wyjaśniono, że obszar objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji warunki zabudowy w myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustala się w trybie postępowania administracyjnego, które zmierza do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego właściciel nieruchomości sąsiedniej zakwestionował realizację wnioskowanej inwestycji w szczególności z uwagi na degradację i zanieczyszczenie środowiska, straty w uprawach rolnych, wpływ na zdrowie ludzi, a także brak określenia mocy grzewczej kotłowni.

Burmistrz Gminy Opatówek uznał, że nie ma podstaw prawnych do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na przedmiotowym terenie, gdyż według art. 56, w związku z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Żaden przepis nie ogranicza możliwości realizacji planowanej inwestycji w sposób zaproponowany przez wnioskodawców. Tym samym Burmistrz Gminy Opatówek zobowiązany był do określenia warunków na jakich może zostać zrealizowana projektowana budowa kotłowni na terenie przedmiotowej nieruchomości.

W toku prowadzonego postępowania inwestorzy odnieśli się do złożonych zastrzeżeń strony postępowania, wyjaśniając, że projektowana inwestycja będzie obsługiwana z kotła grzewczego o nominalnej mocy cieplnej 4,0 MG.

Odnosząc się do zgłoszonych zastrzeżeń podkreślono, iż organ I instancji w niniejszej decyzji ustalił szereg obostrzeń dotyczących możliwości funkcjonowania projektowanej inwestycji, w szczególności w zakresie zabezpieczenia przed hałasem i uzyskania stosownych zgód na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza przed eksploatacją kotłowni, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Ponadto wyjaśniono, iż uwagi dotyczące w szczególności funkcjonowania inwestycji będą mogły być przedmiotem weryfikacji na etapie postępowania administracyjnego, którego celem będzie uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Wtedy to będą znane szczegółowe rozwiązania techniczne projektowanego budynku, a w szczególności jego rozwiązania projektowe, dotyczące zabezpieczeń dla sąsiadującego otoczenia. Projekt budowlany dla projektowanej inwestycji będzie musiał spełnić wymogi określone przede wszystkim w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po przedłożeniu przez inwestora projektu budowlanego będzie możliwe rozpatrzenie podniesionych kwestii przez strony postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej decyzji zawarto zapisy mające na celu zagwarantowanie prawidłowego funkcjonowania projektowanej zabudowy i zagwarantowanie ochrony - przed ewentualnymi uciążliwościami - sąsiedniej zabudowy zagrodowej.

W trakcie prowadzonej procedury administracyjnej uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł [...] (dalej skarżący) wnosząc o jej uchylenie.

Skarżący zarzucił iż organ I instancji powinien wyjaśnić, czy zamierzona inwestycja faktycznie ma charakter zabudowy zagrodowej (jako element zabudowy już istniejącej albo jako nowa, odrębna zagroda). Przyjęcie przez organ, że inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej powoduje, że nie wymaga się zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czyli dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 4 przepisów art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zaskarżoną decyzją organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji w zabudowie zagrodowej jednakże nie wykazał, czy planowana zabudowa ma taki charakter.

Zarzucił ponadto, że nie wyjaśniono, czy zamierzona inwestycja - kotłownia i komin murowany spełnia kryteria dla uznania, czy może znacząco oddziaływać na środowisko (zawsze albo potencjalnie) czy też nie. Podniósł, iż w przypadku gdyby okazało się, że inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko powstałby obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Ponadto zdaniem skarżącego dotychczasowe działania inwestorów zmierzają do obejścia prawa, aby zrealizować inwestycję. Decyzją Starosty Kaliskiego nr [...] z dnia 3 sierpnia 2016 roku uprzednio uzyskując warunki zabudowy dla tej inwestycji (decyzją z dnia 8 października 2014 nr [...]r.) uzyskali oni zgodę na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku kotłowni, pomieszczenia kotłowni i pomieszczenia gospodarczego, oraz budowę budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym ogrodniczym na terenie położonym w Michałowie Drugim oznaczonym ewidencyjnie jako działka nr [...]. Tymczasem inwestorzy mimo, że uzyskali zgodę na rozbudową i nadbudowę istniejącego budynku kotłowni posadowili od podstaw kotłownię z kotłem grzewczym i podłączyli do istniejącego komina, a obecnie ubiegają się o uzyskanie warunków zabudowy polegającej na budowie kotłowni z pomieszczeniami gospodarczymi z możliwością połączenia tego budynku z budynkiem kotłowni dla którego wydano pozwolenie na budowę (decyzja Starosty Kaliskiego nr [...] z dnia 3 sierpnia 2016 roku ) oraz budowie komina murowanego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym o ogrodniczym na terenie położonym w Michałowie Drugim oznaczonym ewidencyjnie jako działka nr [...].

Zarzucono, że inwestorzy ubiegają się o warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Wskazano, że ten sam właściciel nieruchomości może ubiegać się o więcej niż raz o wydanie decyzji dla tego samego obszaru, jednakże w sprawie innej budowy. Dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej inwestycji tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla legalizacji samowoli budowlanej. Zaskarżona decyzja została wydana dla inwestycji już zrealizowanej, co uniemożliwia jej wydanie.

Ponadto umknęła uwadze organu ocena ewentualnej konieczności przeprowadzenia w sprawie uzgodnień uwagi na charakter inwestycji (komina).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia 30.06.2017r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że w ocenie organu I instancji planowana inwestycja ma zostać zrealizowana w ramach tzw. zabudowy zagrodowej, a zatem nie stosuje się przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a planowana inwestycja spełnia wszystkie przesłanki i dlatego ustalono warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem.

Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Jak wynika z akt sprawy inwestorzy wystąpili o warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Powierzchnia ich gospodarstwa rolnego, związanego z planowaną inwestycją, wynosi 5,33 ha (łącznie z dzierżawą - 15,71 ha), zaś średnia wielkość powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie Opatówek wynosi 4,96 ha, co wynika z pisma Urzędu Miejskiego Gminy Opatówek z dnia 17 marca 2017 r. Ponieważ powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestorów przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie Opatówek, organ I instancji zastosował odstępstwo zawarte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ustawy i odstąpił od szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie jest wystarczające do zamierzenia budowlanego oraz teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Organ I instancji nie stwierdził również niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi

Odnosząc się do zarzutów odwołującego stwierdzono, że postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy organ rozpoczyna od dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje realizację inwestycji. Jeżeli są spełnione przesłanki z art. 61 u.p.z.p., organ administracyjny nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zarzuty związane z pogorszeniem warunków życia, zwiększeniem hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu nie mogą być skuteczne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zarzuty te mogą być zbadane dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. (vide: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn.. akt OSK 1048/15). Nadto w zaskarżonej decyzji organ I instancji wziął pod uwagę charakter planowanej inwestycji i zawarł szereg obostrzeń dotyczących możliwości funkcjonowania planowanej inwestycji, w tym w szczególności w zakresie zabezpieczenia przed hałasem i nałożył obowiązek uzyskania stosownych zgód na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza przed rozpoczęciem eksploatacji kotłowni, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Z wniosku inwestorów wynika, że planowana inwestycja będzie realizowana w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Poza tym inwestorzy pismem z dnia 2 marca 2017 r. sprecyzowali wniosek o ustalenie warunków zabudowy, z którego wynika, że wnoszą o ustalenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji polegającej na budowie kotłowni z pomieszczeniami gospodarczymi, która może zostać połączona z budynkiem kotłowni, dla którego wydano pozwolenie na budowę - decyzja Starosty Kaliskiego [...] z dnia 3 sierpnia 2016 r. oraz budowie komina murowanego, a zatem w przedmiotowej sprawie nie ma mowy o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej.

Jak wynika z treści art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa:

1. rodzaj inwestycji;

2.warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Zgodnie z powyższym przepisem nie ma konieczności zawarcia w decyzji o warunkach zabudowy informacji, czy planowana inwestycja wymaga oceny oddziaływania na środowisko. Nadto planowane przedsięwzięcie nie należy do mogących znacząco albo potencjalnie oddziaływać na środowisko zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71).

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniósł [...] wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

1. naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 7, 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niezgromadzenie odpowiedniego materiału dowodowego,

2. naruszenie wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania o słuszności wydanego rozstrzygnięcia,

3. naruszenie zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Zdaniem skarżącego organ II instancji nie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do zastosowania w niniejszej sprawie odstępstwa od ustalenia warunków zabudowy polegającego na możliwości pominięcia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa. Normy wynikające z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., wprowadzają tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która nakazuje dostosowanie planowanej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym oraz architektonicznym, przy czym zasada ta odnosi się wyłącznie do zabudowy nowej.

Wyjątek przewidziany w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przewiduje możliwość odstąpienia od analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem zasady dobrego sąsiedztwa, w przypadku, gdy chodzi o zabudowę zagrodową i gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zgodnie § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Z kolei stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego za rolnika indywidualnego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika czy inwestor udokumentował w prowadzonym postępowaniu, że posiada kwalifikacje rolnicze oraz zagrodę rolniczą na terenie gminy Opatówek przy jednoczesnym spełnieniu wymogu zamieszkiwania na terenie gminy bądź gminy sąsiedniej. Nie sposób utożsamiać z zabudową zagrodową, o jakiej mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., każdej zabudowy realizowanej przez podmiot będący posiadaczem zlokalizowanego na terenie danej gminy gospodarstwa rolnego o określonych parametrach. W ocenie skarżącego ustalenia poczynione w tym zakresie są nie wystarczające.

Według skarżącego organ II instancji uchylił się od wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do zastosowania w niniejszej sprawie odstępstwa od ustalenia warunków zabudowy polegającego na możliwości pominięcia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż oparł się wyłącznie na oświadczeniu wnioskodawcy zawartym we wniosku, które nie zostało zweryfikowane innymi dowodami. Kwestia ta jest kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej tego, czy zachodzą warunki do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., stanowiącego wyjątek od - wyrażonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - zasady dobrego sąsiedztwa.

Organ II Instancji w zasadzie powielił stanowisko organu I instancji w tym zakresie przyjmując za wystarczające, że powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Opatówku. Według skarżącego nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań, poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji (zob. wyrok WSA z 28.08.2014 r., II SA/Go 441/14, CBOSA). Organ odwoławczy ma obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, tj. zastosować art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. Jego rozstrzygnięcie jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2005 r., s. 96-97, por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.). Dlatego właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

Dla przyjęcia, że inwestycja stanowi zabudowę zagrodową nie wystarczy stwierdzenie, że powierzchnia gospodarstwa przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie gminy i powołanie się na dane będące w posiadaniu Urzędu Gminy w Opatówku. Informacje te powinny wynikać z dokumentów i powinny być weryfikowalne. W niniejszej sprawie organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej, a powierzchnia gospodarstwa przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie gminy. Organ odwoławczy wskazał to samo. Na tej podstawie nie sposób ustalić, co organy rozumieją pod pojęciem "zabudowy zagrodowej". Brak analizy pojęcia "zabudowy zagrodowej" stanowi naruszenie przez organy obu instancji przepisów procesowych określonych m. in. w art. 7, art. 11, art. 77 § oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego sprawy dokonać subsumcji obowiązujących przepisów prawa materialnego. Artykuł 8 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a rozstrzygnięcie organów powinno być uzasadnione w wyczerpujący sposób, który umożliwi przekonanie strony do zasadności rozstrzygnięcia (art. 11 i 107 § 3 k.p.a.)

Organ I instancji winien wykazać, czy na pozytywność decyzji mają wpływ przepisy odrębne i odnieść się do tych przepisów, które potraktował generalnie jako normy z zakresu ochrony przyrody.

Zdaniem skarżącego Kolegium pominęło w okolicznościach niniejszej sprawy, że inwestor dąży do obejścia prawa, aby zrealizować inwestycję wykorzystując luki prawne. W tym zakresie powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu i wskazano, że organ w tym kierunku nie poczynił żadnych ustaleń. Tym samym nie wyjaśnił czy wnioskowana przez inwestora inwestycja stanowi rozbudowę jego siedliska dla prowadzonego gospodarstwa rolnego, czy obejmuje zabudowę już istniejącą.

Organ odwoławczy pomijając zarzuty w tym względzie nieprawidłowo rozpoznał sprawę i utrzymał w mocy dwie sprzeczne wzajemnie decyzje. Niemożliwe do pogodzenia jest bowiem twierdzenie, że sporna inwestycja ma powstać w ramach budowy zagrodowej, skoro już jest ona wybudowana. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czyli nie w pełni rozpatrzonym. Obowiązkiem organu jest przedstawienie w uzasadnieniu decyzji ustalonego stanu faktycznego i wskazanie przepisów prawa. Obowiązek sporządzenia należytego uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania i wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów i okoliczności, które strona uważa za decydujące dla rozstrzygnięcia sprawy (tak NSA w wyroku w sprawie IV SA 703/99, LEX nr 51234 i WSA w wyroku w sprawie VI SA/ WA 1132/07 LEX nr 501315).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wskazano też, że postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest wszczynane na wniosek, który jest wiążący dla organu właściwego w sprawie. Jak wynika z wniosku inwestorów planowana inwestycja ma być zrealizowana w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Z akt sprawy, m.in. z aktu notarialnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. oraz zaświadczenia Urzędu Gminy w Opatówku wynika, że [...] posiadają gospodarstwo rolne. Jego powierzchnia przekracza wartość średniej powierzchni gospodarstw rolnych w gminie Opatówek. Planowana inwestycja ma związek z prowadzonym gospodarstwem rolnym. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja dotyczy nowej inwestycji, a nie już zrealizowanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji/postanowienia. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej zwanej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 30.06.2017r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy Opatówek z dnia 24.04.2017r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku kotłowni z pomieszczeniami gospodarczymi (z możliwością połączenia tego budynku z budynkiem kotłowni dla którego wydano pozwolenie na budowę - decyzja Starosty Kaliskiego nr [...], z dnia 03.08.2016r.) oraz budowie komina murowanego, w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym i ogrodniczym, na terenie położonym w Michałowie Drugim oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] (obręb Michałów Drugi).

Należy wyjaśnić, iż przepisy prawa materialnego właściwe w zawisłej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm., zwaną dalej także p.b.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z utrwalonej pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych (por. wyrok z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, LEX nr 48740). Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy powinny określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. O tym rozstrzyga organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, który stanowi, że :

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość.

Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z przepisem § 3 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (ust. 1). Wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa w aspekcie naczelnej zasady zachowania ładu przestrzennego, gdyż celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienia już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p..

Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, dostępny na stronie https:// orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania istniejącego.

Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. co do zasady wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Obowiązywanie w polskim systemie prawnym zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy.

Zasada ta - zgodnie z którą ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy planowana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa - nie ma jednak charakteru absolutnego i przewidziany jest od niej wyjątek. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

W kontrolowanej sprawie zasadniczą kwestią sporną było to, czy planowana zabudowa stanowi zabudowę zagrodową, czy też jej nie stanowi, a w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie ustalenie, czy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Niewątpliwie ratio legis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania. W konsekwencji ustalenie warunków zabudowy dla więcej niż jednego siedliska byłoby możliwe jedynie w sytuacjach wyjątkowych, przykładowo uzasadnionych względami rodzinnymi (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18.01.2017 r., sygn. akt IV SA/Po 971/16).

Trudności z wykładnią art. 61 ust. 4 u.p.z.p. sprowadzają się do problemów ze zdefiniowaniem pojęcia "zabudowy zagrodowej". Przepisy prawa nie zawierają bowiem definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej".

Normodawca definiując to pojęcie posłużył się określeniem "w szczególności", a to oznacza, że wyliczenie budynków przy definiowaniu tego pojęcia ma charakter przykładowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórza (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., II OSK 1100/09, [w:] CBOSA). Często pojawia się również rozumienie tego pojęcia przy przyjęciu odniesienia do definicji zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). W rozumieniu tego przepisu zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). Podkreśla się jednak, że powyższe rozumienie zabudowy zagrodowej nie może zostać uznane za definicję legalną tego pojęcia (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06, [w:] CBOSA).

Należy więc wskazać na rozumienie pojęcia "zabudowa zagrodowa" przyjmowane w języku powszechnym. Na podstawie definicji zamieszczonych w słownikach języka polskiego przyjmuje się, że "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, [w:] CBOSA). Sądy administracyjne wiążą pojęcie "zabudowy zagrodowej" z "siedliskiem" jako wyodrębnioną częścią gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa to taka działka, na której rolnik mieszka i pracuje, a zabudowa zagrodowa to zespół zabudowań na tej działce składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerze). Zabudowa ta może być zwarta lub wolnostojąca, jednak musi znajdować się w tzw. jednym obejściu, ogrodzeniu, na zwartym obszarze (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2010 r., II SA/Gd 455/09, [w:] CBOSA). Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r. (III CZP 12/69, OSN 1970, nr 3, poz. 39) za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego (uchwała SN z dnia 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSN 1985, nr 1, poz. 8).

Zdarzają się sytuacje, że utożsamia się siedlisko z zabudową zagrodową, używając tych pojęć zamiennie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 16 listopada 2011 r., II SA/Sz 917/11, [w:] CBOSA). Zgodnie z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1173/11, siedliskiem jest działka gruntu, na której znajdują się, a więc istnieją, użytkowane zabudowania, w szczególności budynek mieszkalny, zabudowania gospodarcze, budynki rolnicze czy też sam budynek mieszkalny. Jest to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony pod zabudowania zabezpieczające działalność rolniczą. Istniejącym siedliskiem rolnym jest miejsce stanowiące zaplecze gospodarstwa, zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz innymi budynkami gospodarczymi i rolnymi, czy też samymi zabudowaniami gospodarczymi i inwentarskimi, służące do racjonalnego prowadzenia gospodarstwa. Siedliskiem nie są natomiast same grunty, nawet wykorzystywane rolniczo.

Na podstawie powyższego należałoby stwierdzić, że "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej". Inaczej rzecz ujmując, chodzi o zabudowę tworzącą zagrodę, a więc o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Zabudowa w postaci zagrody prowadzi do powstania siedliska. W rezultacie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie dotyczy możliwości posadowienia obiektu budowlanego w jakiejkolwiek części gruntów należących do gospodarstwa rolnego, lecz dotyczy zagospodarowania siedliska jako zaplecza mieszkaniowego i gospodarczego dla gospodarstwa rolnego.

Tak więc zgodnie z utrwalonymi w judykaturze poglądami, które skład orzekający również podziela, na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, siedlisko, czyli zabudowa zagrodowa musi służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu.

W judykaturze utrwalono pogląd, że jedno gospodarstwo rolne może mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową, by mogła ona korzystać z przywileju wynikającego z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (Wyrok WSA w Szczecinie z 14 listopada 2012 r. II SA/Sz 866/12, Lex, nr 1241500).

W judykaturze funkcjonuje też pogląd, że nie można pomijać, iż współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności powyższego, tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. (por. wyrok WSA w Lublinie z 28 września 2010 r., II SA/Lu 340/10, [w:] CBOSA). Według tego poglądu nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). (tak NSA w wyroku z dnia 08.11.2017r. o sygn. II OSK 2860/16, publ. CBOSA)

W każdym przypadku konieczne jest jednak dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach. Dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2007 r., II OSK 1723/06, [w:] CBOSA, por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1649/15).

Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, który odróżnia ją od np. zabudowy jedno lub wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej wyklucza wprowadzenie na ten teren zabudowy jednorodzinnej (por. np. wyrok NSA z dnia 04 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07 oraz wyroki WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 396/13 oraz z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 504/10.

Cywilistyczne rozumienie gospodarstwa rolnego powoduje, iż jednym z jego istotnych elementów jest to, że stanowi ono zorganizowaną całość gospodarczą.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organy administracji przedwcześnie przyjęły, że planowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej z wszelkimi tego konsekwencjami, gdyż w istocie rzeczy organy w ogóle nie oceniły, czy planowane zamierzenie będzie realizowane w ramach zabudowy zagrodowej. Sąd orzekający w żaden sposób nie przesądza, czy planowana inwestycja dotyczy budowy zagrodowej, gdyż nie sposób prawidłowo dokonać takiej oceny na podstawie akt sprawy, a w szczególności uzasadnień zaskarżonych decyzji organów obu instancji. Oczywistym jest, że organy administracji mogą wydać prawidłowe i trafne decyzje jedynie na podstawie pełnego i prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W kontrolowanej sprawie Burmistrz i Kolegium prowadząc niniejsze postępowanie powinni byli wydać właściwe decyzje i ocenić, czy planowane zamierzenie dotyczy zabudowy zagrodowej, dopiero po uprzednim ustaleniu (czego w pełni nie uczynili) m.in., czy inwestorzy prowadzą (są właścicielami, użytkownikami wieczystymi, samoistnymi posiadaczami lub dzierżawcami nieruchomości rolnych) gospodarstwo rolne na terenie gminy Opatówek, a jeżeli tak to o jakiej powierzchni, czy posiadają status rolnika indywidualnego, od ilu lat zamieszkują na terenie gminy Opatówek bądź gminy sąsiedniej, czy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie Opatówek.

W razie ustalenia, że inwestorzy prowadzą gospodarstwo rolne, należało ustalić, czy istnieje realny i funkcjonalny związek pomiędzy zabudowaniami planowanymi do zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej, a prowadzonym przez inwestorów gospodarstwem rolnym na terenie gminy. Podkreślić należy, że w kontrolowanej sprawie nawet nie usiłowano wykazać owego funkcjonalnego związku.

Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wszczynanym na wniosek inwestora i organ je rozpatruje w zakresie tego wniosku, na podstawie informacji i danych tam zawartych. Niemniej, w przypadku wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy zagrodowej organ lokalizacyjny jest wręcz zobowiązany badać, czy stan faktyczny wypełnia normę prawną z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Organ administracji publicznej związany jest żądaniem, ale czy spełnione są w sprawie przesłanki stanu faktycznego zapisane w normie prawa materialnego jest przedmiotem jego ustaleń w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 16.11.2010 r., II OSK 1092/09 - LEX nr 746406)

Dopiero na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, który znajduje wyraz w prawidłowym uzasadnieniu decyzji, organy administracji mogą trafnie ocenić, czy w kontrolowanym przypadku realizowana ma być budowa zagrodowa, co na mocy art.61 ust.4 u.p.z.p. wyłączyłoby zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa (art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.), a co za tym idzie wyłączyłoby konieczność wyznaczenia obszaru analizowanego i sporządzenia analizy urbanistyczno – architektonicznej (analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu). I dopiero tak prawidłowo przeprowadzone postępowanie poddaje się pełnej kontroli sądu administracyjnego.

Wprawdzie z akt sprawy można wywieść pewne wnioski istotne dla rozstrzygnięcia, lecz nie wszystkie. Przede wszystkim zaś organy w uzasadnieniach swych decyzji nie przedstawiły swego toku rozumowania i argumentów przesądzających o przyjęciu, iż planowane zamierzenie dotyczy zabudowy zagrodowej. A ta właśnie kwestia ma pierwszorzędne znaczenie w sprawie i determinuje tryb dalszego postępowania (przesądza o konieczności sporządzenia analizy urbanistyczno – architektonicznej lub o możliwości odstąpienie od niej).

Burmistrz w sentencji swej decyzji z dnia 24.04.2017r. wskazał jedynie w pkt I.2, iż rodzaj zabudowy to zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym ogrodniczym. Jednak w uzasadnieniu tej decyzji w ogóle nie wyjaśnił na podstawie jakich przesłanek wywiódł taki wniosek.

Kolegium nie dostrzegło wyżej wskazanego uchybienia decyzji organu I instancji i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 30.06.2017r. skupiło się na kwestii tego, czy gospodarstwo rolne inwestorów ma większą powierzchnię od średniej wielkości gospodarstwa rolnego w gminie Opatówek. Kolegium także nie wskazało żadnych przesłanek na podstawie których przyjęło, że planowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej.

W ocenie Sądu orzekającego decyzje organów obu instancji naruszają dyspozycję art.107 § 3 k.p.a. i nie spełniły przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Decyzje te nie zawierają bowiem uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom cytowanego wyżej przepisu - art. 107 § 3 k.p.a.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego.

Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r., Sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zasadzie tej nie odpowiadać będzie takie postępowanie, w którym występują sprzeczne interesy stron, a organy prowadzące postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.

Tak więc uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Wprawdzie z akt sprawy wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy gospodarstwa rolnego (wynika to z wypisu z rejestru gruntów, aktu notarialnego, umowy dzierżawy gruntów rolnych oraz zaświadczenia z 16 sierpnia 2017 r. ), to jednak kwestii tej nie oceniono w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Przede wszystkim jednak w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie wskazano w żaden sposób, dlaczego teren objęty wnioskiem został uznany za teren z zabudową zagrodową. A ta kwestia jest najważniejsza w niniejszej sprawie. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że wnioskodawcy posiadają grunty rolne ([...] o pow. 4,4416 ha, ponadto [...] jako władająca gruntami [...]o pow. 10.3800 ha). Ponadto w aktach sprawy znajduje się umowa darowizny i umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego. W uzasadnieniu organ I instancji nie odniósł się do tych kwestii. Z uzasadnień obu decyzji nie wynika też, czy planowanym zamierzeniem objęte są działki zabudowane i w jaki sposób. Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy organ jest obowiązany w wyczerpujący sposób wyjaśnić na jakiej podstawie uznał, że wnioskowane tereny dotyczą gruntów rolnych.

W aktach sprawy znajduje się informacja z Urzędu Gminy w Opatówku z dnia 18 lutego 2016 r., z której wynika, że na dzień 18 lutego 2016 r. średnia wielkość gospodarstwa rolnego położonego w gminie Opatówek wynosi 4,9644 ha. Jest to istotne, ponieważ art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wskazuje, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się, do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Burmistrz nie wyjaśnił tej kwestii w uzasadnieniu. Również organ II instancji w swojej decyzji nie wyjaśnił prawidłowo ww. kwestii. Organ odwoławczy błędnie wskazał, że z informacji z Urzędu Miasta Gminy Opatówek z 17 marca 2017 r. wynika, że średnia wielkość powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie wynosi 4,96 ha. Taka informacja wynika z pisma z dnia 18 lutego 2016 r., natomiast z pisma z 17 marca 2017 r. wynika, że średnia wielkość powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie wynosi 4,9294 ha. Organ w tym zakresie błędnie ustalił stan faktyczny sprawy. Poza tym Kolegium wskazało w zaskarżonej decyzji, że powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestorów wynosi 5,33 ha (łącznie z dzierżawą - 15,71 ha) i uznał, że powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora przekracza średnią wielkość powierzchni gospodarstwa rolnego. Organ nie wyjaśnił na podstawie jakich danych przyjął sprawy powyższe powierzchnie. Zwłaszcza, że z wypisu rejestru gruntów wynika, że wnioskodawcy posiadają grunty rolne ([...] o pow. 4,4416 ha, ponadto [...]jako władająca gruntami [...] o pow. 10.3800 ha). Co więcej w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z Urzędu Gminy Opatówek z dnia 16 sierpnia 2017 r., które nie mogło zostać wzięte pod uwagę przez organy z uwagi na to, że jego data to 16 sierpnia 2017 r., czyli półtora miesiąca po wydaniu decyzji przez organ II instancji. Niemniej wynika z tego zaświadczenia, że wnioskodawcy posiadają gospodarstwo rolne o pow. 4,4416ha oraz 9,3200 ha gruntów rolnych dzierżawionych.

Zasadny był zarzut skargi, że Kolegium nie dokonało ustaleń faktycznych i oceny prawnej w zakresie zarzutu odwołania, iż przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy zmierza do obejścia prawa, gdyż dotyczy inwestycji zrealizowanej. Z akt sprawy wynika, że wniosek dotyczy budowy pomieszczeń gospodarczych i kotłowni oraz ich połączenia z budynkiem na budowę, którego wnioskodawcy otrzymali już pozwolenie. Wydaje się, że nie ma podstaw, by uważać, że inwestycja dotyczy inwestycji zrealizowanej. Niemniej skoro takie zarzuty się pojawiły na etapie postępowania administracyjnego, to organy powinny w ramach oględzin (wizji lokalnej) przedmiotowej nieruchomości ustalić jej stan faktyczny i zająć jednoznaczne stanowisko, czy wniosek inicjujący niniejsze postępowanie dotyczy planowanej inwestycji, czy już zrealizowanej.

Organy nie odniosły się także do zastrzeżeń skarżącego dotyczących wpływu inwestycji na środowisko. Skarżący podnosił je przed wydaniem decyzji I instancji oraz w odwołaniu. Wskazać należy, że w myśl art.72 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej u.i.o.ś.) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ocena, czy inwestor ma obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należy do organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20.04.2017r., o sygn. VIII SA/Wa 763/16, publ. LEX nr 2283647). Organy nie ustaliły, czy planowana inwestycja to przedsięwzięcie mogące zawsze/potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. (art. 71 ust. 2 u.i.o.ś. ) Organ odwoławczy jedynie przytoczył treść art.54 w zw. z art.64 u.p.z.p. i stwierdził ogólnikowo, że zgodnie z powyższym przepisem nie ma konieczności zawarcia w decyzji o warunkach zabudowy informacji, czy planowana inwestycja wymaga oceny oddziaływania na środowisko, a planowane przedsięwzięcie nie należy do mogących znacząco albo potencjalnie oddziaływać na środowisko zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71).

Reasumując powyższe uwagi zauważyć należy, że obydwie decyzje, w szczególności organu I instancji, ale również organu odwoławczego, nie spełniły przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Nie zawierają bowiem uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję należało uchylić.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu oraz dokonają kompleksowych i pełnych ustaleń faktycznych na podstawie których ocenią, czy spełnione zostały przesłanki określone w art.61 ust.1 i ust.4 u.p.z.p. odnosząc się także do wszystkich zarzutów wskazanych przez skarżącego w jego odwołaniu i skardze. Decyzje powinny zostać uzasadniona zgodnie z zasadami unormowanymi w art.107 § 3 k.p.a.