Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 81/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 63 ust. 1, ust. 4, art. 64 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 4, art. 65, art. 66
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Dnia 10 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki komandytowej z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] roku, znak [...]. A. P.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia A Spółki komandytowej z siedzibą w W., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza P. z dnia [...], znak: [...], stwierdzające potrzebę przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Burmistrz P. postanowieniem z dnia [...] nałożył na inwestora – A Spółki komandytowej z siedzibą w W. (dalej jako: "Spółka") obowiązek przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Budowa na działce 1162 w miejscowości S., obręb geodezyjny [...]. w gminie P. elektrowni fotowoltaicznej składającej się z wolnostojących paneli fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym przyłączem energetycznym i stacją transformatorową" określając jednocześnie zakres raportu w pełnym zakresie określonym w art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1405 ze zm., dalej jako: "ustawa"), ze szczególnym uwzględnieniem wskazanych elementów. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 63 ust. 1 i ust. 4, art. 64 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4, art. 65 oraz art. 66 ustawy, art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") oraz § 3 ust. 1 pkt 52 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 71, dalej jako: "rozporządzenie").

W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka wnosząc o jego uchylenie i odstąpienie od konieczności sporządzenia raportu lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, wskazała na naruszenie:

a) art. 124 § 2 K.p.a., poprzez niewskazanie podstaw faktycznych i prawnych dla konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko;

b) art. 7 K.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń;

c) art. 12 § 1 K.p.a., poprzez nieuzasadnione skomplikowanie postępowania;

d) art. 63 i art. 66 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. "b" rozporządzenia, poprzez nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołanym na wstępie postanowieniem, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i cytując treść art. 59 ust. 1 ustawy wskazał, iż Spółka planuje realizację inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej składającej się z wolnostojących paneli fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym przyłączem energetycznym i stacją transformatorową. W tym celu Spółka wystąpiła do Burmistrza P. o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Do wniosku Spółka dołączyła m.in. kartę informacyjną przedsięwzięcia. Następnie Kolegium sięgając do treści § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia wskazało, że planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zawiadomieniem z dnia 22 maja 2018 roku, organ poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. o zaopiniowanie potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. w opinii z dnia 4 czerwca 2018 roku, podtrzymanej po uzupełnieniu przez inwestora karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. w opinii z dnia 30 lipca 2018 roku, stwierdziły brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. w opinii z dnia 18 lipca 2018 roku, stwierdził potrzebę przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres raportu dostrzegając, iż inwestycja zlokalizowana będzie na terenie obecnie użytkowanym rolniczo (klasy gruntu: Ps IV, R IVa, R IVb, RV i R VI). Powierzchnia zajęta przez farmę fotowoltaiczną wynosić będzie do 4,13 ha. Na inwestowanym terenie dominuje roślinność upraw rolnych oraz zbiorowiska roślin segetalnych. W sąsiedztwie inwestycji znajdują się grunty rolne, elektroenergetyczna linia SN oraz zabudowa jednorodzinna (najbliższa w odległości 30 m). W ramach budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW zaplanowano montaż: wolnostojących konstrukcji nośnych modułów fotowoltaicznych składających się z ocynkowanej stalowej ramy wraz z aluminiowymi (poziomymi i pionowymi) profilami nośnymi i elementami mocującymi, ogniw fotowoltaicznych do 5.000 sztuk o łącznej mocy nominalnej do 1 MW, inwerterów, stacji transformatorowej wraz z transformatorem suchym bezolejowym, tras i linii kablowych oraz ogrodzenia, oświetlenia i monitoringu. Podczas realizacji i eksploatacji inwestycji zmianie ulegnie rolnicze wykorzystanie terenu na obszarze ok. 4,13 ha. Panele fotowoltaiczne zostaną umieszczone w rzędach, między którymi pozostawiony zostanie odstęp. Przestrzeń pomiędzy panelami fotowoltaicznymi nie będzie przekształcana i pozostanie biologicznie czynna. W ramach jednego rzędu, panele zostaną połączone za pomocą stalowych konstrukcji i posadowione na podporach – słupkach wkręconych (lub wbitych) w grunt. Średnia wysokość, na której usytuowany jest panel fotowoltaiczny wynosi ok. 0,5 m nad gruntem. Wysokość panelu w rzucie bocznym wraz ze słupkiem wynosić będzie do 4 m. Wnioskodawca planuje przyłączyć farmę do napowietrznej linii średniego napięcia (SN) lokalnego operatora energetycznego zlokalizowanej na terenie inwestycji. Z informacji zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że oddziaływania na środowisko wystąpią zarówno na etapie prowadzonych prac budowlanych, eksploatacji przedsięwzięcia, jak i ewentualnych prac rozbiórkowych. Na etapie budowy wystąpi emisja hałasu związana z posadowieniem w gruncie konstrukcji stołów pod moduły fotowoltaiczne, wykonaniem wykopów pod instalacje elektryczne (wykopanie rowu, wysypaniem podsypki, ułożenie systemu kabli, zasypanie kabli rodzimym gruntem oraz rekultywacja terenu), posadowieniem transformatora, wykonaniem ogrodzenia. Hałas powstawać będzie głównie przez pracujący sprzęt budowlany oraz środki transportu dowożące materiały budowlane. Prace budowlane oraz konieczność podłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej będą wiązały się z ingerencją w wierzchnią warstwę powierzchni ziemi, z częściowym utwardzeniem gruntu na potrzeby wjazdu pojazdów budowlanych oraz powstawaniem odpadów budowlanych. Użycie ciężkiego sprzętu powodować będzie występowanie emisji zanieczyszczeń emitowanych przez silniki spalinowe: samochodów ciężarowych do transportu mas ziemnych, gotowych elementów prefabrykowanych, innych potrzebnych materiałów budowlanych oraz wywozu wytworzonych odpadów. Prace realizacyjne związane będą z zapotrzebowaniem na typowe materiały budowlane: kruszywo, cement, beton, stal konstrukcyjna, profile aluminiowe oraz szereg elementów instalacyjnych (łączniki, kable, elementy montażowe paneli itp.). W trakcie budowy farmy fotowoltaicznej powstawać będą ścieki socjalno-bytowe oraz wytwarzane będą odpady, które powinny być gromadzone w obrębie placu budowy, na wyznaczonym do tego celu terenie, w specjalnie oznaczonych, szczelnych workach i kontenerach. Likwidacja przedsięwzięcia będzie wiązała się z pracami rozbiórkowymi elementów farmy fotowoltaicznej i ogrodzenia. Po demontażu instalacji teren powinien zostać wyrównany i przywrócony dotychczasowy sposób użytkowania. W raporcie oddziaływania na środowisko powinien być nie tylko opisany sposób utrzymania gruntów pod i między panelami w "dobrej kulturze rolnej", ale także zaproponowany sposób przywrócenie środowiska glebowego do stanu przed realizacyjnego – rolnego po zakończeniu inwestycji. Na etapie eksploatacji farma fotowoltaiczna oddziaływać będzie na środowisko w sposób ciągły, w zakresie emisji pól elektromagnetycznych oraz emisji hałasu. Na terenie farmy zaplanowano instalację inwerterów prawdopodobnie w systemie rozproszonym oraz posadowienie stacji transformatorowej. Z uwagi na bardzo bliskie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej (ok. 30 m), w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia należy przeprowadzić analizę oddziaływania, w zakresie emisji hałasu planowanej farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW. Funkcjonowanie elektrowni fotowoltaicznej (czas trwania przedsięwzięcia ok. 25-30 lat) nie będzie związane z wykorzystaniem wody, z powstawaniem ścieków technologicznych oraz ścieków bytowych. Ustawienie paneli fotowoltaicznych pod odpowiednim kątem spowoduje, że wody opadowe będą odprowadzane bezpośrednio do gruntu. W przypadku dużego zabrudzenia do mycia paneli fotowoltaicznych stosowane będzie woda zdemineralizowana, co nie powinno stanowić niebezpieczeństwa dla środowiska gruntowo-wodnego, ponieważ będzie to mieszanina wody oraz kurzu osadzonego na panelach, jednak z ogólnodostępnych map wynika, że wschodnia granica działki nr ewid. 1162 graniczy z ciekiem, wobec tego w dokumentacji należy przedstawić zakres prac budowalnych, ewentualnych prac rozbiórkowych prowadzonych w sąsiedztwie cieku oraz w jaki sposób chronione będzie środowisko w obrębie tego cieku, skoro (z uwagi na sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej) inwestor planuje odsunąć maksymalnie panele fotowoltaiczne od budynków mieszkalnych znajdujących się w zachodniej części działki. Przedmiotowe przedsięwzięcie zlokalizowane jest poza obszarami chronionymi na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 142 ze zm., dalej jako: "u.o.p"). Planowana inwestycja nie sąsiaduje bezpośrednio z obszarami Natura 2000. Z uwagi na rodzaj i charakterystykę, skalę inwestycji oraz odległość nie będzie miała znaczącego negatywnego oddziaływania na cele ochrony, przedmioty ochrony, integralność obszarów i spójność Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 oraz nie będzie przecinać się z żadnym z korytarzy ekologicznych. Teren inwestycji nie jest obszarem wodno-błotnym, ani terenem o płytkim zaleganiu wód podziemnych. Nie znajduje się na terenie siedlisk łęgowych, w ujściu rzek oraz w strefie ochronnej ujęć wód i obszarach ochronnych zbiorników wód śródlądowych. W otoczeniu terenu inwestycji brak obszarów o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne. Teren inwestycji nie jest obszarem przylegającym do jezior, a także nie jest obszarem uzdrowiska i obszarem ochrony uzdrowiskowej. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia nie wynika także, aby inwestycja realizowana była na obszarach, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone. Brak jednak danych, które wykazywałby, że zasięg oddziaływania przedsięwzięcia pokrywać się będzie przede wszystkim z terenem realizacji inwestycji i nie będzie w znaczący sposób oddziaływać na tereny przylegające do działek. Nie przedstawiono konkretnych rozwiązań techniczno-budowlanych, które pozwoliłyby ocenić zasięg oddziaływania (m.in. w zakresie emisji hałasu) przedsięwzięcia po zrealizowaniu budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW i powierzchni do 4,1 ha.

Podsumowując RDOŚ w Ł. wskazał, że oddziaływania na środowisko wystąpią zarówno na etapie prowadzonych prac budowlanych, jak i eksploatacji inwestycji oraz ewentualnych prac rozbiórkowych. Prace budowlane oraz konieczność podłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej wiązały się będą z ingerencją w wierzchnią warstwę powierzchni ziemi, z częściowym utwardzeniem gruntów na potrzeby wjazdu pojazdów budowlanych oraz powstawaniem odpadów budowlanych. Etap eksploatacji inwestycji związany będzie m.in. z zajętością dużej powierzchni ziemi na długi okres czasu, z emisją hałasu, powstawaniem odpadów, oddziaływaniem elektromagnetycznym. Przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko pozwoli ustalić zasięg oddziaływania przedsięwzięcia. Na podstawie przedstawionych informacji nie można ocenić wielkości i złożoności oddziaływania w związku z obciążeniem infrastruktury technicznej. Przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykaże, czy oddziaływania te nie będą przekraczały standardów środowiskowych, co w chwili obecnej nie jest możliwe do określenia. W przypadku możliwości przekraczania standardów środowiskowych na etapie oceny oddziaływania na środowisko należy zaproponować środki ograniczające oddziaływania.

Mając na względzie ww. opinię Burmistrz P. postanowieniem z dnia [...], stwierdził potrzebę przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres raportu w sposób wskazany przez RDOŚ w Ł.

Spółka kwestionuje potrzebę sporządzenia raportu środowiskowego argumentując, że organ dokonał pobieżnej analizy informacji zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz w jej uzupełnieniu. Wskazuje dodatkowo, że większość informacji w karcie została przedstawiona w taki sam sposób, jak w sprawie dotyczącej realizacji elektrowni fotowoltaicznej w "obrębie [...] i wówczas organ nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń.

Odnosząc się do powyższego Kolegium wyjaśniło, że kwestia prowadzenia postępowania dotyczącego wydania decyzji środowiskowej dla tożsamego przedsięwzięcia w "obrębie [...]" pozostaje bez wpływu na przedmiotowe postępowanie. Burmistrz P. jest zobowiązany do uwzględnienia okoliczności faktycznych dotyczących wyłącznie tej sprawy, a wynikających z analizy zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego.

Nadto, przez oddziaływanie planowanej inwestycji należy rozumieć każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Brak jest podstaw do uznania, że oddziaływanie przedsięwzięcia sprowadza się wyłącznie do granic nieruchomości objętej inwestycją, do której inwestor posiada tytuł prawny. Skoro inwestor planuje realizację określonego przedsięwzięcia w określonym otoczeniu, to musi liczyć się z obowiązkiem uwzględnienia jej wpływu na tereny sąsiednie. Istotą postępowania środowiskowego jest bowiem ustalenie wpływu planowanej inwestycji na istniejące środowisko.

Zdaniem Kolegium, analiza informacji zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, jak i w jej uzupełnieniu wskazuje na konieczność wyjaśnienia kwestii rzutujących na zakres i charakter oddziaływania inwestycji na środowisko. Nie można przy tym pominąć faktu, że przedsięwzięcie jest planowane na znacznej powierzchni, tj. 4,13 ha. Informacje zawarte w ww. dokumentach mają w dużej mierze ogólny charakter, brak jest konkretnych wyliczeń, autor karty posługuje się pojęciami nieostrymi, tj. niewielkie oddziaływanie, niemierzalne, pomijalnie małe, opiera swoje twierdzenia na "obserwacjach dotychczasowych inwestycji" (np. odnośnie wzrostu roślinności pod panelami) i literaturze przedmiotu, co uniemożliwia weryfikację dokonanych ustaleń.

W zakresie skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, inwestor został zobowiązany:

a) przedstawić szczegółowy opis planowanego przedsięwzięcia, w szczególności charakterystykę całego przedsięwzięcia uwzględniającą opis i wskazanie maksymalnej mocy i liczby paneli słonecznych dla przedmiotowej farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW;

b) opisać sposób przyłączenia elektrowni fotowoltaicznych do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego poprzez przedstawienie wykazu działek, na których inwestor planuje usytuować infrastrukturę przyłączeniową wraz ze wskazaniem miejsca przyłączenia do sieci dla poszczególnych farm fotowoltaicznych (wskazane jest tu podać kilka możliwych miejsc przyłączenia wraz z nr ewid. działki), lokalizację transformatora, napięcie robocze linii elektroenergetycznej, do której będzie dostarczana wytwarzana w elektrowni energia elektryczna oraz sposób realizacji przewodów przyłączeniowych – linie kablowe napowietrzne, podziemne (długość trasy przebiegu linii wraz z prezentacją jej na mapie w skali umożliwiającej odczytanie numerów ewidencyjnych działek);

c) w przypadku braku możliwości (tylko w przypadku przeszkód systemowo-prawnych wynikających z braku możliwości określenia przez operatora miejsca przyłączenia) jednoznacznego określenia miejsca przyłączenia do Krajowego Systemu Elektroenergetycznego oraz lokalizacji/miejsca przebiegu przewodów przyłączeniowych (linie napowietrzne, podziemne), należy dokonać wariantowania przyłączenia do KSE i przebiegu przewodów przyłączeniowych oraz przeprowadzić analizę oddziaływania poszczególnych wariantów na pole i promieniowanie elektromagnetyczne;

d) w przypadku, gdy planowane miejsce podłączenia zlokalizowane ma być poza terenem inwestycji należy wskazać, czy planowana trasa przebiegu linii kablowych do miejsca przyłączenia będzie wiązała się z wycinką zadrzewień. Jeśli tak, to należy podać ilość, skład gatunkowy drzew, obwód pnia na wysokości 1,30 m od podłoża terenu oraz stan zasiedlenia planowanych do wycięcia drzew w ramach planowanej inwestycji. Podać działania minimalizujące;

e) w przypadku, gdy ww. kable elektroenergetyczne będą przechodziły przez cieki wodne, rowy melioracyjne w ramach podłączenia do KSE, to należy wskazać te miejsca na mapie w skali umożliwiającej odczytanie numerów ewidencyjnych działek, a następnie opisać metodę prowadzenia prac związanych z ułożeniem ww. kabli przez cieki wodne, rowy melioracyjne, wskazać terminy oraz działania minimalizujące;

f) wskazać, czy elektrownia fotowoltaiczną będzie wyposażona w moduł automatycznego naprowadzania. W przypadku istnienia takiego mechanizmu podać jego źródło zasilania, moc akustyczną modułu oraz wziąć te elementy pod uwagę w analizach podanych poniżej;

g) należy wskazać długość, szerokość, sposób utwardzenia dróg dojazdowych do przedsięwzięcia oraz dróg wewnętrznych obsługujących (placów manewrowych) elektrownię fotowoltaiczną (podać materiały z jakich będzie utworzony system dróg, z jednoznacznym określeniem, czy będą to drogi o nawierzchni twardej w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia, na terenie poszczególnych instalacji fotowoltaicznych;

h) w przypadku planowania ogrodzenia elektrowni fotowoltaicznej należy wskazać długość, wysokość oraz materiał, z którego będzie wykonane (podać, czy elektrownia będzie ogradzana elektronicznym systemem przewodowym bądź bezprzewodowym, np. system płoszenia zwierząt).

Jak zauważyło Kolegium, z karty informacyjnej przedsięwzięcia i jej uzupełnienia nie wynika w sposób jednoznaczny jakie parametry będzie miała inwestycja. Przede wszystkim inwestor wskazuje, że nie może wskazać liczby planowanych paneli, jak i inwerterów. Jako miejsce przyłączenia do sieci elektroenergetycznej została podana działka nr 1162, jednak inwestor nie wskazał konkretnego miejsca na ww. nieruchomości, w którym nastąpi przyłączenie. W uzupełnieniu karty informacyjnej przedsięwzięcia inwestor jednoznacznie wskazał, że nie może określić miejsca lokalizacji transformatora, nie może oszacować długości linii kablowej. Pomimo zobowiązania ze strony RDOŚ w Ł. inwestor nie przedstawił rozmieszczenia poszczególnych elementów elektrowni w formie graficznej. W uzupełnieniu karty zostało wskazane, że w ramach inwestycji nie planuje się wykonania parkingów, chodników, placów budowy, składowych, podjazdów, ramp, ani żadnych powierzchni utwardzonych. W tym ścieżki techniczne nie będą utwardzane. Inwestor nie wskazał jednak jakie parametry będą miały ścieżki techniczne (pasy techniczne) i w jakich miejscach są planowane. W karcie istnieją zapisy dotyczące ogrodzenia jednak nie wynika z nich w sposób jednoznaczny jego wysokość, długość, czy materiał, z którego będzie wykonane. Jeżeli organ nie dysponuje konkretnymi parametrami inwestycji, to nie ma możliwości przeprowadzenia w sposób prawidłowy oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

W zakresie wpływu na powierzchnię ziemi inwestor został zobowiązany:

a) przeanalizować wpływ przedsięwzięcia na wartości przyrodnicze gleby, utrzymanie jakości gleby i ziemi powyżej lub co najmniej na poziomie wymaganych standardów, jej możliwości produkcyjnego wykorzystania po likwidacji przedsięwzięcia. W analizach należy wziąć pod uwagę wpływu przedsięwzięcia na utrzymanie powierzchni ziemi, gleb w tzw. "dobrej kulturze rolnej", wpływ przedsięwzięcia na procesy erozji gleb oraz przydatności gruntów po likwidacji przedsięwzięcia;

b) podać substancje jakie są planowane do czyszczenia i konserwacji paneli wraz z opisem wpływu tych substancji na powierzchnię ziemi;

c) opisać w jaki sposób inwestor planuje ograniczyć przerastanie roślinnością powierzchnie ziemi pod i między modułami paneli fotowoltaicznych poprzez wskazanie planowanych środków mechanicznych, chemicznych lub biologicznych, z jednoczesnym podaniem intensywności stosowania takich środków oraz ryzykiem wpływu na środowisko wodno-gruntowe na terenie inwestycji oraz możliwość wpływu na działki sąsiednie.

W zakresie ochrony przyrody inwestor został zobowiązany:

a) opisać środowisko przyrodnicze występujące na terenie zajętym przez planowaną farmę fotowoltaiczną wraz z infrastrukturą oraz na terenach sąsiadujących;

b) przeanalizować oddziaływania przedsięwzięcia w trakcie jego realizacji na siedliska przyrodnicze, siedliska gatunków roślin, zwierząt i grzybów chronionych prawem krajowym i wspólnotowym, w tym opisać działania minimalizujące i kompensujące przewidywane oddziaływania na środowisko przyrodnicze.

Jak dostrzegło Kolegium, powyższe kwestie w karcie informacyjnej przedsięwzięcia i jej uzupełnieniu również zostały przedstawione w ogólny sposób. Z ww. dokumentów nie wynika w sposób jednoznaczny czym się charakteryzuje środowisko przyrodnicze na terenie inwestycji i w jego otoczeniu. Inwestor nie wypowiada się, co do występujących w terenie gatunków roślin i zwierząt stwierdzając, że teren inwestycji stanowi grunt rolny. W uzupełnieniu karty zostało wskazane, że "w ocenie sporządzającego dokumentację nie jest celowe obarczanie wnioskodawcy sporządzaniem kosztownej inwentaryzacji gatunków na obszarze inwestycji a treść karty informacyjnej i uzupełnienia pozwala na ocenę potencjalnych zagrożeń". Inwestor nie analizuje kwestii erozji gleby. Nie dostrzega możliwości oddziaływania inwestycji na faunę i florę nie tylko na terenie inwestycji, ale również w jej sąsiedztwie. Nie widzi potrzeby odnoszenia się do terenów sąsiednich. Wskazuje, że będzie "ewentualnie" prowadził mechaniczne wykaszanie roślinności, ale nie wskazał przy użyciu jakich urządzeń i w jakich terminach (jedyna data to "po 1 sierpnia"). Nie zostało wskazane, czy będą stosowane biologiczne środki ograniczające wzrost roślin (chemiczne nie będą).

W zakresie ochrony przed hałasem inwestor został zobowiązany do wykonania analizy akustycznej określającej zasięg oddziaływania przedsięwzięcia na tereny podlegające ochronie akustycznej określone w art. 113 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 799 ze zm.) uwzględniającej ilość oraz poziom mocy akustycznej inwerterów (falowników) oraz stacji transformatorowej. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia i jej uzasadnienia nie wynika, aby inwestor badał kwestię oddziaływania akustycznego, na względzie należy mieć w szczególności fakt, że na działce objętej inwestycją istnieje zabudowa mieszkaniowa (w odległości 30 m). Nie ulega wątpliwości, że stacja transformatorowa, jak i inwertery będą źródłem hałasu niezależnie od przyjętego sposobu chłodzenia.

W zakresie ochrony przed polami elektromagnetycznymi inwestor został zobowiązany do podania lokalizacji kontenerowej stacji transformatorowej (jego napięcia roboczego na uzwojeniu pierwotnym oraz wtórnym), kontenerowej stacji przekaźników i falowników, napięcia roboczego linii elektroenergetycznej, do której będzie dostarczana wytwarzana w elektrowni energia elektryczna oraz sposobu realizacji przewodów przyłączeniowych - linie kablowe napowietrzne, podziemne, a także wpływu ww. urządzeń i sieci na rozkład pól elektromagnetycznych wokół planowanego przedsięwzięcia z uwzględnieniem przepisów prawa w tym zakresie w tym zapisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Ponadto należy przeprowadzić analizę oddziaływania przedsięwzięcia w zakresie pól i promieniowania elektromagnetycznego (również linii elektroenergetycznych).

W powyższym aspekcie w karcie informacyjnej przedsięwzięcia zostało wskazane, że oddziaływanie elektromagnetyczne farmy fotowoltaicznej i linii kablowych pozostanie na poziomie minimalnym, a w większości przypadków (w odległości kilku metrów od tych elementów), nawet niemierzalnym. Weryfikacja powyższego, mając na względzie brak wskazania umiejscowienia elementów elektrowni (transformator, linia kablowa) generujących ww. oddziaływanie i ich parametrów jest niemożliwa. Z karty tymczasem – zdaniem Kolegium – powinno jednoznacznie wynikać jakie urządzenia, w jaki sposób, o jakim natężeniu i gdzie posadowione będą generować pole elektromagnetyczne i czy przekracza ono dopuszczalne normy.

W zakresie gospodarki odpadami i gospodarki wodno-ściekowej:

a) w przypadku, gdy przedsięwzięcie planowane jest do usytuowania w miejscach objętych systemem melioracji, należy zawrzeć analizę oddziaływania przedsięwzięcia na system melioracyjny, ze wskazaniem, czy oddziaływanie to doprowadzi do konieczności przebudowy systemu melioracyjnego. W tym zakresie należy przeprowadzić stosowną analizę wpływu na wody powierzchniowe i gruntowe;

b) odnieść się do wpływu planowanego przedsięwzięcia na etapie realizacji, eksploatacji i likwidacji na zbiorniki wodne wód stojących i płynących, w tym wartości hydrobiologiczne i fizykochemiczne;

c) należy przedstawić wszystkie rodzaje odpadów możliwe do wytworzenia na etapach realizacji, eksploatacji i likwidacji inwestycji sklasyfikowane zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz sposób postępowania z odpadami powstającymi na etapie realizacji i inwestycji oraz jej likwidacji.

Tymczasem, jak wskazało Kolegium, w karcie informacyjnej przedsięwzięcia zostały wymienione odpady powstawanie, których przewiduje inwestor na etapie realizacji i eksploatacji elektrowni fotowoltaicznej. Odpady te zostały sklasyfikowane. Natomiast w przypadku odpadów mających powstawać na etapie likwidacji inwestycji zostało jedynie wskazane, że będą "powstawać odpady z grupy 16 i 17. W największej ilości mają powstać odpady o kodzie 17 04 05 i kable przyłączeniowe". Powyższe ogólne wskazanie nie stanowi wyczerpującej analizy tej kwestii, a koniecznym jest wymienienie i sklasyfikowanie wszystkich odpadów powstających na każdym z etapów inwestycji zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 roku w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 1923). Powołane przez inwestora rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 roku w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. nr 112, poz. 1206) utraciło moc z dniem 1 stycznia 2015 roku. Wyczerpująco powinna zostać omówiona kwestia postępowania z poszczególnymi odpadami.

Z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że teren inwestycji jest położony na obszarze jednolitej części wód powierzchniowych "Dopływ spod T.", który wchodzi w skład dorzecza rzeki O. Zgodnie z charakterystyką Jednolitych Części Wód Rzecznych stanowiącą załącznik do Planu gospodarowania wodami na obszarze Dorzecza O. teren razem z wymienionym obszarem wchodzi w skład [...], który jest obarczony ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych zapisanych w Programie ochrony dorzecza O. Inwestor odniósł się do położenia terenu inwestycji w ww. obszarze, jednak nie dokonał tego w wyczerpujący sposób. W szczególności nie zostało jednoznacznie przedstawione oddziaływanie inwestycji na każdym z poszczególnych etapów realizacji, eksploatacji i likwidacji przedsięwzięcia na zbiorniki wodne wód stojących i płynących, w tym wartości hydrobiologiczne i fizykochemiczne. Uzasadnia to – zdaniem Kolegium – ponowne odniesienie się do art. 81 ust. 3 ustawy, w tym wyjaśnienie wraz ze szczegółowym uzasadnieniem i odwołaniem do przepisów ustawy - Prawo wodne, czy przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 roku w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza O. (Dz. U. poz. 1967).

W zakresie analizy wariantowej inwestor został zobowiązany:

a) szczegółowo opisać i uzasadnić warianty lokalizacyjne przedsięwzięcia, w tym wariant najkorzystniejszy dla środowiska oraz wariant "0" polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia. W tym należy wskazać wybrany do realizacji wariant przedsięwzięcia z dokładną lokalizacją miejsca jego realizacji. Uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu powinno wskazywać jego oddziaływanie na środowisko, w tym na krajobraz, a także oddziaływanie inwestycji na ludzi. W szczególności należy uwzględnić tzw. "efekt olśnienia", tzw. efekt "lustra wody" oraz efekt bariery. Należy podać minimalne odległości od istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej. Uwzględnić w analizie obszar, który jest konieczny do utrzymania w stanie wolnym od elementów zacieniających przedsięwzięcie;

b) przedstawić wariant alternatywny inwestycji, tj. wariant lokalizacyjny polegający na usytuowaniu wszystkich elementów przedsięwzięcia poza formami ochrony przyrody i otulinami form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody;

c) w zakresie opisu analizowanych wariantów, należy zawrzeć opis racjonalnego wariantu alternatywnego sytuujący przedsięwzięcie poza powierzchnią ziemi kwalifikowaną jako grunty rolne o klasach bonitacyjnych l-IV.

Opis wariantów przedsięwzięcia zawarty w karcie informacyjnej przedsięwzięcia – zdaniem Kolegium – ma charakter ogólny i obejmuje wyłącznie wariant zerowy, alternatywny i realizacyjny. W uzasadnieniu wariantu realizacyjnego inwestor poprzestał na wskazaniu, że zaistnieje "nieznaczne oddziaływanie krajobrazowe", brak jest natomiast oddziaływania akustycznego i znanych oddziaływań na zdrowie ludzi. Inwestor nie odniósł się jednoznacznie do "efektu olśnienia", tzw. efektu "lustra wody" oraz efektu bariery. Inwestor opisując wariant realizacyjny zasygnalizował wystąpienie zacienienia gruntu. Wskazał także na stosowanie powłok antyrefleksyjnych zapobiegających oślepianiu awifauny. W uzasadnieniu wariantu brak jest również wskazania dokładnej lokalizacji przedsięwzięcia i odległości od zabudowy mieszkaniowej istniejącej i planowanej. Tymczasem, warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W zakresie oddziaływania wariantów na krajobraz zasadne jest określenie wpływu przedsięwzięcia na krajobraz w miejscu lokalizacji inwestycji i terenów bezpośrednio do niego przyległych. W analizie krajobrazowej koniecznym jest określenie charakteru i typów krajobrazu, wyodrębnienie i przedstawienie charakterystycznych cech krajobrazu, na które inwestycja może wpłynąć, pokazanie punktów widokowych i potencjalnych obserwatorów krajobrazu. Jak wskazało Kolegium, opis krajobrazu zawarty w karcie informacyjnej przedsięwzięcia i jej uzasadnieniu ma charakter ogólny.

Z opisanych powodów Kolegium uznało, iż Burmistrz P. dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym zasadnie uwzględnił opinię RDOŚ w Ł., co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

W skierowanej do sądu administracyjnego skardze A Spółka komandytowa z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji wskazała na naruszenie:

1. art. 124 § 2 K.p.a., poprzez niewskazania podstaw faktycznych i prawnych dla konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko;

2. art. 7 K.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń;

3. art. 63 i 66 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. "b" rozporządzenia, poprzez nałożenie obowiązku przeprowadzenia oddziaływania na środowisko i sporządzenie raportu środowiskowego.

W motywach skargi jej autor napisał, iż zarówno organ wyspecjalizowany w zakresie analizy oddziaływań w zakresie zdrowia ludzi (Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny) jak i organ wyspecjalizowany w zakresie gospodarki wodnej (Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich), nie zgłaszały zastrzeżeń w odniesieniu do treści karty informacyjnej. Z kolei organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony przyrody (Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska) wezwał do uzupełnienia treści karty informacyjnej, co Spółka uczyniła.

Niezwykle istotnym jest fakt, że Spółka odniosła się szczegółowo do poszczególnych punktów postanowienia Burmistrza P., wskazując iż informacje wymagane w raporcie oddziaływania na środowisko, w rzeczywistości organy już posiadają w dokumentacji zgromadzonej w sprawie (karcie informacyjnej oraz jej uzupełnieniu).

Jednocześnie z treści decyzji II instancji wynika, że głównym powodem nałożenia obowiązku oceny oddziaływania miałby być fakt (str. 4), że "na etapie eksploatacji farma fotowoltaiczną oddziaływać będzie na środowisko w sposób ciągły, w zakresie emisji pól elektromagnetycznych oraz emisji hałasu". Jak wskazała Spółka, inwestycja, ponad wszelką wątpliwość, nie będzie źródłem oddziaływań akustycznych, gdyż jej elementy nie będą chłodzone aktywnie poprzez zastosowanie wentylatorów, a jedynie poprzez zastosowanie elementów chłodzenia pasywnego, takich jak radiatory. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wspomniało o tym w uzasadnieniu, jak również konsekwentnie nie uznało informacji przedkładanych przez Spółkę w tym zakresie (wskazuje jedynie na str. 8, że "nie ulega wątpliwości, że stacja transformatorowa, jak i inwertery będą źródłem hałasu niezależnie od przyjętego sposobu chłodzenia"). Tego typu rozbieżność w oczywisty sposób godzi w interes Spółki, a ustalenie stanu faktycznego jest sprzeczne ze złożoną w postępowaniu dokumentacją.

Z kolei w odniesieniu do emisji pól elektromagnetycznych Spółka w treści karty informacyjnej w obszerny sposób wskazała, że nie będą to oddziaływania ponadnormatywne, co uznał wyspecjalizowany organ w tym zakresie (Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny), odstępując od obowiązku oceny oddziaływania. W tym wypadku wystarczające jest, że wszelkie elementy związane z oddziaływaniem elektromagnetycznym będą zrealizowane na obszarze inwestycji (czyli minimum 30 m od zabudowy). W związku z tym nie wiadomo na jakiej podstawie (str. 9 uzasadnienia decyzji) Kolegium uznało, że brak jest możliwości weryfikacji w zakresie oddziaływania pól elektromagnetycznych.

Powyższe błędne tezy, które nie znajdują umocowania w dokumentacji zgromadzonej w sprawie, legły u podstaw kolejnych, błędnych wniosków formułowanych przez Kolegium, w szczególności, iż "brak danych, które wskazywałyby, że zasiąg oddziaływania przedsięwzięcia pokrywać się będzie przede wszystkim z terenem realizacji inwestycji i nie będzie w znaczący sposób oddziaływać na tereny przylegające" (str. 5).

Dla prowadzonego postępowania sformułowanie to jest o tyle istotne, że Kolegium wskazuje na rzekomy brak formalny dokumentacji, gdyż niezbędnym składnikiem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest mapa wskazująca lokalizację inwestycji wraz z zaznaczonym obszarem oddziaływania. Żaden z organów opiniujących, nie kwestionował tegoż załącznika.

Strona kwestionuje pogląd Kolegium (str. 5), iż "kwestia prowadzenia postępowania dotyczącego wydania decyzji środowiskowej dla tożsamego przedsięwzięcia w obrębie [...] pozostawała bez wpływu na przedmiotowe postępowanie". Faktycznie postępowanie prowadzone równolegle ma dla przedmiotowego postępowania kluczowe znaczenie, gdyż obszar oddziaływania inwestycji był w nim wyznaczany w identyczny sposób, również żaden z organów (organ prowadzący i organy opiniujące, w tym w szczególności Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska) nie kwestionowały tegoż faktu.

W odniesieniu do zarzutu Kolegium dotyczącego posługiwaniem się w treści dokumentacji "pojęciami nieostrymi" Spółka wyjaśniła, że praktyką w postępowaniach środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia jest wskazywanie parametrów inwestycji w taki sposób aby określić maksymalne możliwe (w tym uwzględniające możliwości kumulacji) oddziaływanie. Ma to również swoje umocowanie w treści ustawy, zgodnie z którą dopiero opis maksymalnych możliwych oddziaływań inwestycji, w tym z uwzględnieniem oddziaływań skumulowanych może być podstawą do prawidłowego zaklasyfikowania inwestycji. W sprawie jest to maksymalna powierzchnia przeznaczona do przekształcenia pod inwestycję. Została ona w treści dokumentacji wskazana, co Kolegium zauważyło. W ostatnich nowelizacjach ustawy, ustawodawca wydłużył termin ważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 4 do 6 lat. Okres ten jest wystarczający dla zauważalnej poprawy efektywności ogniw fotowoltaicznych. W przypadku inwestycji, której powierzchnię szacuje się na maksymalnie 4,13 ha, zastosowanie nowszych, bardziej wydajnych ogniw oznacza wymierną oszczędność powierzchni (nawet kilkuset metrów kwadratowych). W związku z tym, wskazywanie na etapie postępowania środowiskowego konkretnej liczby paneli fotowoltaicznych wywarłoby skutek przeciwny do zamierzonego, gdyż w trakcie opracowywania projektu budowlanego projektant byłby ograniczony do zastosowania mniej wydajnych konstrukcji (czyli nie miałby możliwości zaprojektowania instalacji na mniejszej powierzchni).

Spółka w treści zażalenia odniosła się w konkretny sposób do poszczególnych punktów postanowienia organu I instancji wyjaśniając, bądź wskazując zapisy w karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz uzupełnieniu, które zawierają wymagane w raporcie oddziaływania na środowisko informacje. Organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu, z jakiego powodu nie dał im wiary.

Konstrukcja uzasadnienia kontestowanego postanowienia stanowi oczywiste naruszenie zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza P. stwierdzające potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Tytułem wstępu należy wskazać, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Ustalenia organów administracji powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych, a ponadto wynik postępowania wyjaśniającego powinien być przedstawiony w uzasadnieniu decyzji skonstruowanym zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy powołanej wcześniej ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Z treści przywołanego przepisu wynika, iż obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może wynikać wprost z przepisów prawa materialnego (przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko), albo może zostać stwierdzony przez uprawniony organ na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy (przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko). Rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest obligatoryjne lub fakultatywne określa powołanej wcześniej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Poza sporem pozostaje fakt, iż planowane przedsięwzięcie zostało zaliczone na podstawie § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b) rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem stanowi zabudowę systemami fotowoltaicznymi wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a), tj. nieobjętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 ustawy.

Poza sporem pozostać musi również fakt, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. ach w opinii z dnia 4 czerwca 2018 roku, podtrzymanej po uzupełnieniu przez inwestora karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. w opinii z dnia 30 sierpnia 2018 roku, stwierdziły brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. w opinii z dnia 18 lipca 2018 roku, stwierdził potrzebę przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Opierając się na opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Burmistrz P. nałożył na stronę skarżącą obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji i określił zakres raportu jako pełny zgodnie z art. 66 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało w zaskarżonym postanowieniu zarówno zasadność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, jak i zakres wymaganego raportu.

W ocenie Sądu, pogląd organów obu instancji nie znajduje uzasadnienia w kontekście zgromadzonych w sprawie dokumentów, czyli przede wszystkim złożonej przez inwestora karty informacyjnej przedsięwzięcia, jej uzupełnienia i argumentacji przedstawionej przez stronę w treści zażalenia. Skoro przedstawiana przez inwestora karta informacyjna przedsięwzięcia powinna odnosić do konkretnego planowanego przedsięwzięcia, również organ, nakładający obowiązek oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko winien tak sformułować zakres tego obowiązku, aby nie ulegało wątpliwości, że wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne dotyczące inwestycji będącej przedmiotem analizy. Stąd też zastrzeżenia Sądu budzi nakładanie na inwestora konieczności zamieszczania w raporcie informacji, które nie dotyczą planowanego przedsięwzięcia, co wynika już z przedłożonej karty informacyjnej. Z taką sytuacją w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia, a co w ocenie tut. Sądu jest wynikiem nierozpatrzenia przez organy sprawy z poszanowaniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 K.p.a.

I tak, organ I instancji – w przypadku, gdy przedmiotowe przedsięwzięcie planowane jest do usytuowania w miejscach objętych systemem melioracji – nałożył obowiązek analizy oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na system melioracyjny, ze wskazaniem, czy oddziaływanie to doprowadzi do konieczności przebudowy systemu melioracyjnego. W tym zakresie organ I instancji nakazał przeprowadzić stosowną analizę wpływu na wody powierzchniowe i gruntowe, odnieść się do wpływu planowanego przedsięwzięcia na etapie realizacji, eksploatacji i likwidacji na zbiorniki wodne wód stojących i płynących, w tym wartości hydrobiologiczne i fizykochemiczne. W przypadku zaś, gdy kable elektroenergetyczne będą przechodziły przez cieki wodne, rowy melioracyjne w ramach podłączenia do KSE, organ nakazał wskazać te miejsca na mapie w skali umożliwiającej odczytanie numerów ewidencyjnych działek, a następnie opisać metodę prowadzenia prac związanych z ułożeniem kabli przez cieki wodne, rowy melioracyjne, wskazać terminy oraz działania minimalizujące. Tymczasem – co należy zaakcentować – w karcie informacyjnej przedsięwzięcia jej autor wskazał, że na obszarze inwestycji brak jest jakichkolwiek terenów wodno-błotnych, a sama inwestycja nie będzie ingerować w zbiorniki i cieki wodne. W obliczu tych twierdzeń kontestować można nałożenie na inwestora obowiązku wyjaśnienia w raporcie wszystkich kwestii związanych z wpływem planowanej inwestycji na system melioracji wodnych. Natomiast, gdy organ kwestionuje w tym zakresie zapisy zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, powinien w motywach swojego rozstrzygnięcia wskazać powody ku temu, czego niewątpliwie żaden z organów nie uczynił.

Organ I instancji nakazał również wskazać długość, szerokość, sposób utwardzenia dróg dojazdowych do przedmiotowego przedsięwzięcia oraz dróg wewnętrznych obsługujących (placów manewrowych) elektrownię fotowoltaiczna (podać materiały z jakich będzie utworzony system dróg, z jednoznacznym określeniem, czy będą to drogi o nawierzchni twardej w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia, na terenie poszczególnych instalacji fotowoltaicznych. Podczas gdy, w karcie informacyjnej przedsięwzięcia wyraźnie wskazano, że rezygnuje się z budowy utwardzonych dróg i placów wewnętrznych na terenie inwestycji.

Podobnie Burmistrz nałożył obowiązek wskazania, czy elektrownia fotowoltaiczna będzie wyposażona w moduł automatycznego naprowadzania (mechanizm zmieniający kąt nachylenia ogniw w celu zwiększenia wydajności urządzenia), a w przypadku istnienia takiego mechanizmu podać jego źródło zasilania, moc akustyczną modułu oraz wziąć te elementy pod uwagę w analizach podanych poniżej. Konkretne zarzuty odnoszące się do tej kwestii inwestor przedstawił w zażaleniu, a mimo to Kolegium w tym zakresie obowiązek ten podtrzymało, nie odnosząc się do argumentów zażalenia, że sposób montażu paneli wyklucza możliwość zastosowania modułu automatycznego naprowadzania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób szczegółowy nie odniosło się również do kwestii oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia. W zakresie ochrony przed hałasem organ I instancji zobowiązał inwestora do wykonania analizy akustycznej określającej zasięg oddziaływania przedsięwzięcia na tereny podlegające ochronie akustycznej określone w art. 113 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska, uwzględniającej ilość oraz poziom mocy akustycznej inwerterów (falowników) oraz stacji transformatorowej. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia i jej uzasadnienia nie wynika, aby inwestor badał kwestię oddziaływania akustycznego, a na względzie należy mieć w szczególności fakt, że na działce objętej inwestycją istnieje zabudowa mieszkaniowa (w odległości 30 m). Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że stacja transformatorowa, jak i inwertery będą źródłem hałasu niezależnie od przyjętego sposobu chłodzenia. W ocenie Sądu, wymaga jednak pogłębionego uzasadnienia, dlaczego organ przyjmuje, że inwestycja będzie źródłem hałasu i abstrahuje od przyjętego sposobu chłodzenia, które jak twierdzi inwestor nie jest źródłem hałasu. Jak wskazała strona skarżąca, inwestycja będzie chłodzona poprzez radiator, który – jak wiadomo – nie wytwarza hałasu, bowiem nie jest urządzeniem mechanicznym, a ukształtowaną bryłą z metalu (lub jego stopów) dobrze przewodzącego ciepło.

W kontekście wskazanych uchybień Sąd uznał, iż organy obu instancji naruszyły art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 K.p.a. Nałożenie na inwestora obowiązku opracowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie określonym w sprawie, w kontekście dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, nie znajduje uzasadnienia. Nie przesądzając ostatecznie kwestii zobowiązania inwestora do przygotowania raportu środowiskowego, Sąd ocenił, że żaden z organów orzekając w sprawie nie dokonał całościowej analizy dokumentów załączonych do akt administracyjnych.

W kontekście powyższego należy ponadto zarzucić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie art. 15 K.p.a., czyli zasady dwuinstancyjności postępowania, która zobowiązuje organ odwoławczy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie, przy czym organ ten dodatkowo winien ustosunkować się do treści i zarzutów odwołania (zażalenia). Realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie zapewnia wydanie w sprawie dwóch rozstrzygnięć przez dwa organy różnych stopni. Nieodzowne jest również, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Wszak, organowi odwoławczemu przysługują zarówno kompetencje kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że powinien on sprawę rozpatrzyć nie tylko z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale nadto powinien rozpoznać sprawę merytorycznie.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podołało temu obowiązkowi. Dostrzec bowiem należy, iż inwestor w treści skierowanego do organu II instancji zażalenia przedstawił konkretne argumenty kwestionujące nałożenie na niego obowiązku sporządzenia raportu w zakresie określonym w postanowieniu organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do tych zarzutów, czym niewątpliwie naruszyło art. 15 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie.

Reasumując, kontrolując zaskarżone postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że zostały one wydane z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a., jak i art. 15 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało ich uchylenie. W ocenie Sądu, Burmistrz P. opierając się na opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sposób automatyczny nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie uwzględniając okoliczności, które winny mieć wpływ na zakres ewentualnego raportu. Niewątpliwie, opinie organów uzgadniających nie mają charakteru wiążącego, choć pochodzą od organów wyspecjalizowanych.

W tej sytuacji ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji samodzielnie oceni, czy zasadnym jest nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, a w razie uznania, że taki obowiązek powinien zostać nałożony – rozważy jego zakres z odniesieniem się nie tylko do danych wynikających z karty informacyjnej przedsięwzięcia, ale i argumentów podnoszonych przez stronę w toku postępowania. W kontekście tego zwrócić należy uwagę, iż w razie uznania, że karta informacyjna przedsięwzięcia nie odpowiada na wszystkie pytania i nie rozwiewa wszelkich wątpliwości, organ powinien zobowiązać inwestora do jej uzupełnienia lub poprawienia wskazując kwestie tego wymagające.

Na marginesie warto natomiast wyjaśnić, że nie znajduje uzasadnienia odwoływanie się przez Spółkę do dokumentacji składanej w związku z budową inwestycji w obrębie [...], gdyż organy administracji są zobowiązane do uwzględnienia okoliczności faktycznych i dowodów dotyczących wyłącznie przedsięwzięcia będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

Konkludując Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające ją postanowienie organu I instancji orzekając jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.).

IB