Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1596/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 183, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 58, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska ( spr. ) Protokolant Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 64/11 w sprawie ze skargi A.J. i J.J. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz A.J. i J.J. solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 64/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uwzględniając skargę A. J. i J. J., uchylił zaskarżone postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w Dzierżoniowie wymierzył A. J. i J. J. karę z tytułu stwierdzenia niezgodności wykonanego obiektu z projektem architektoniczno-budowlanym, w wysokości 2000 zł.

Postanowienie to zostało nadane za pośrednictwem poczty w dniu 18 sierpnia 2010 r. Z uwagi na nieobecność adresatów A. J. i J. J. przesyłki do nich skierowane zostały awizowane w dniu 23 sierpnia 2010 r. oraz powtórnie w dniu 30 sierpnia 2010 r.

Pismem z dnia 11 października 2010 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] października 2010 r., A. i J. J. złożyli zażalenie na postanowienie nr [...], składając jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia tego zażalenia. We wniosku tym podano, że powyższe postanowienie nie zostało doręczone stronom bezpośrednio, lecz było "rzekomo dwukrotnie awizowane" w dniach 23 i 30 sierpnia 2010 r. Skarżący oświadczyli, że o fakcie wydania wyżej wymienionego postanowienia dowiedzieli się dopiero w dniu 4 października 2010 r., z chwilą doręczenia im upomnienia wydanego w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem skarżących, do uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia doszło wskutek niezawinionych przez nich okoliczności, bowiem w dniu "rzekomo pierwszego awiza", to jest 23 sierpnia 2010 r., strony wyjechały do Wrocławia w związku z planowaną hospitalizacją A. J., która przebywała w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym we Wrocławiu do dnia [...] sierpnia 2010 r., a wraz z nią stale przebywał we Wrocławiu jej mąż J. J. Po powrocie do domu strony nie znalazły w pocztowej skrzynce oddawczej żadnego awiza. Z uwagi na trwający sezon urlopowy skarżący w dniu 28 sierpnia 2010 r. wyjechali na planowany urlop do Grecji i po powrocie z urlopu we wrześniu 2010 r. także nie znaleźli w skrzynce pocztowej żadnego awiza. A. i J. J. oświadczyli, że w konsekwencji powyższego do dnia 4 października 2010 r. nie byli świadomi (bez swej winy), że zostało wydane postanowienie nr [...].

Zaskarżonym postanowieniem Dolnośląski WINB, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, na podstawie art. 59 § 1 i 2 w związku z art. 144 k.p.a., odmówił A. i J. J. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.

W uzasadnieniu organ II instancji, powołując się na treść art. 58 § 1 i 2 k.p.a., stwierdził, że z ww. przepisów wynikają cztery przesłanki do przywrócenia terminu, które muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie choćby jednej z nich, przy równoczesnym dopełnieniu innych, przesądza o niedopuszczalności przywrócenia terminu. Pierwszą przesłanką jest uprawdopodobnienie przez zainteresowanego braku swojej winy. Kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonaniu czynności procesowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o braku winy w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy strona działała z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 1998 r., I SA/Lu 727/97; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2000 r., SA/Sz 2125/98), przy czym dopuszczenie się przez osobę zainteresowaną nawet najmniejszego niedbalstwa wyklucza możliwość przywrócenia terminu (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1998 r., III SA 1259/98; wyrok NSA z dnia 13 października 1999 r., III SA 1436/98). Przywołując dalsze wyroki sądów administracyjnych i poglądy wyrażane w doktrynie prawa administracyjnego, Dolnośląski WINB podniósł, że doręczenie skarżącym postanowienia nr [...] nastąpiło w formie tzw. doręczenia zastępczego w dniu 6 września 2010 r., to jest z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., o czym świadczą zawarte na drukach potwierdzeń odbioru oraz kopertach adnotacje, pieczęci i parafki dokonane przez doręczyciela przesyłki. Dlatego też – w ocenie organu – za bezzasadne i niekonsekwentne (wnioskodawcy z jednej strony piszą o "rzekomym" awizowaniu, z drugiej zaś sami przyznają, że uchybili terminowi, potwierdzając prawidłowość doręczenia zastępczego) należy uznać zawarte we wniosku uwagi kwestionujące prawidłowość doręczenia przedmiotowej przesyłki, gdyż zawiadomienie o nadejściu przesyłki (postanowienia) pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej Adresatów, a pomimo dwukrotnego jej awizowania nie została ona podjęta w terminie określonym w art. 44 § 2 k.p.a. Ponadto, zdaniem organu, skarżący w żaden sposób nie wykazali, że nie mogli odebrać przesyłki ani w dniu doręczenia ani do momentu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia z przyczyn od siebie niezależnych. W szczególności sam fakt nieobecności w miejscu zamieszkania w dniach pozostawienia zawiadomień o nadejściu przesyłki z powodu "zaplanowanych" wcześniej wyjazdów (nie mamy więc do czynienia z okolicznością nagłą, niespodziewaną) nie może obalić domniemania doręczenia Wnioskodawcom postanowienia nr [...]. Organ zaznaczył, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się z wniosku skarżących, którzy bardzo aktywnie brali w nim udział. Wywodził przy tym, że strona należycie dbająca o własne interesy, mając zamiar z powodów zdrowotnych czy też wypoczynkowych przez jakiś czas nie przebywać pod adresem wskazanym jako adres korespondencyjny, winna była w takiej sytuacji ustanowić choćby pełnomocnika do doręczeń. Organ podał, że przedmiotowa inwestycja nie jest jedyną prowadzoną przez skarżących i skarżący bazując na poprzednich doświadczeniach z nadzorem budowlanym stopnia powiatowego winien był spodziewać się, że prędzej czy później otrzyma postanowienie w przedmiocie kary.

Wskazując, że pozostałe przesłanki to: dochowanie przez zainteresowanego nieprzywracalnego 7-dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, wniesienie wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienie, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin, organ stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do przywrócenia zainteresowanym terminu do wniesienia zażalenia.

Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. i J. J., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, wg norm przepisanych.

Skarżący zarzucili temu postanowieniu naruszenie prawa procesowego, to jest art. 58 § 1 k.p.a. – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, mimo istnienia ku temu ustawowych przesłanek oraz art. 77 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. – mogące mieć wpływ na wynik postępowania. Polemizując z zaskarżonym postanowieniem skarżący podkreślili, że nie mieli obowiązku swych twierdzeń wykazywać (dowodzić), a jedynie uprawdopodobnić. Oświadczyli, że skoro do dnia 4 października 2010 r. nie otrzymali postanowienia z dnia [...] sierpnia 2010 r. ani innego dokumentu, z którego wynikałoby wydanie tego orzeczenia, nie byli świadomi, że postanowienie to zostało wydane. Nie wiedząc o jego istnieniu nie składali zażalenia. Podkreślając, że przy ocenie istnienia lub braku winy w uchybieniu terminu istotne jest to, czy ponoszą winę za to, że nie odebrali przesyłki, skarżący wywiedli, że rozważania organu na temat tego, że skoro brali udział w postępowaniu, powinni byli spodziewać się, że w przyszłości otrzymają orzeczenie organu, uznać należy za "całkowicie chybione i zbyt daleko idące". A. i J. J. zarzucili, że organ w ogóle nie rozważył, czy wskazane przez nich okoliczności uprawdopodabniają brak winy w niepodjęciu przesyłki. Ponadto organ w ogóle nie poddał własnej ocenie i analizie okoliczności, że w skrzynce pocztowej skarżących nie było awiza. Organ nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń, chociaż są one kluczowe dla rozstrzygnięcia, czy ich wniosek zasługuje na uwzględnienie, czy nie. Skarżący podali, że skoro zamierzali przebywać we Wrocławiu jedynie kilka dni, przy spodziewanym 14-dniowym czasie awizowania przesyłki, nie było obiektywnej konieczności ustanawiania pełnomocnika do spraw doręczeń. Również powrót z zagranicy miał nastąpić przed upływem ewentualnego 14-dniowego terminu, stąd skarżący zakładali, że jeśli doszłoby w międzyczasie do próby doręczenia im przesyłki i powzięliby o tym wiedzę poprzez awizo, mieliby dostateczny czas na odebranie przesyłki.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 64/11, uchylając zaskarżone postanowienie, w pierwszej kolejności przytoczył treść przepisów prawa, tj. art. 42 § 1, 2 i 3, art. 43, art. 44 § 1, 2, 3 i 4 oraz art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Następnie Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie skarżący w skierowanym do organu odwoławczego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia podnosili, że w czasie, w którym skierowano do nich przedmiotowe postanowienie, nie przebywali w domu, gdyż najpierw skarżąca przebywała w szpitalu we Wrocławiu i jej mąż w tym czasie również był we Wrocławiu, a następnie oboje wyjechali za granicę. Niezależnie od powyższego oświadczyli, że nie znaleźli w skrzynce pocztowej żadnego awiza. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1754/09; z dnia 3 kwietnia 1996 r., SA/Ka 1312/95), Sąd I instancji wskazał, że przewidziane w art. 43 i 44 k.p.a. zastępcze formy doręczenia pism rodzą domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Tak więc argumenty strony skarżącej dotyczące braku zawiadomień o przesyłce w jej skrzynce pocztowej mogłyby ewentualnie służyć przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, a nie podważaniu prawidłowego postanowienia Dolnośląskiego WINB stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W realiach niniejszej sprawy skarżący nie podważają postanowienia Dolnośląskiego WINB stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, lecz uważają, że uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy, skoro nie znaleźli w skrzynce pocztowej żadnego awiza.

W ocenie Sądu I instancji, obowiązkiem organu odwoławczego było zatem rozważenie w ramach rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, czy twierdzenia o braku w skrzynce pocztowej awiza są uprawdopodobnione. Gdyby bowiem skarżący uprawdopodobnili, że żadnego awiza w ich skrzynce pocztowej nie było, to chociaż – z uwagi na prawidłowo sporządzone zwrotne potwierdzenia odbioru przedmiotowego postanowienia – nie byłoby podstaw do zakwestionowania twierdzenia organu, że skarżący uchybili terminowi do wniesienia zażalenia, zachodziłaby podstawa do przywrócenia terminu. Dolnośląski WINB nie rozważył w dostateczny sposób, czy brak awiza w skrzynce pocztowej skarżących był uprawdopodobniony. Sąd I instancji zauważył, że rozważania organu odwoławczego zawarte w motywach zaskarżonego postanowienia w istocie sprowadziły się do krytycznej oceny twierdzeń skarżących o ich pobycie poza miejscem zamieszkania (w szpitalu we Wrocławiu i za granicą). W odniesieniu do tej kwestii Dolnośląski WINB stwierdził, że sam fakt nieobecności w miejscu zamieszkania w dniach pozostawienia zawiadomień o nadejściu przesyłki z powodu "zaplanowanych" wcześniej wyjazdów (nie mamy więc do czynienia z okolicznością nagłą, niespodziewaną) nie może obalić domniemania doręczenia Wnioskodawcom postanowienia nr [...], i na tej podstawie uznał, że skarżący w żaden sposób nie wykazali, że nie mogli odebrać przesyłki ani w dniu doręczenia ani do momentu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia z przyczyn od siebie niezależnych. Tak więc organ administracyjny w sposób dość lakoniczny ustosunkował się do twierdzeń skarżących dotyczących przyczyn ich nieobecności w miejscu zamieszkania w czasie, w którym miały zostać doręczone im przesyłki zawierające postanowienie nr [...], uznając, że nie stanowią one uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do złożenia zażalenia. Natomiast w odniesieniu do oświadczenia skarżących, że nie znaleźli w skrzynce pocztowej żadnego awiza organ II instancji – poza lakonicznym zapisem, że za bezzasadne i niekonsekwentne (wnioskodawcy z jednej strony piszą o "rzekomym" awizowaniu, z drugiej zaś sami przyznają, że uchybili terminowi, potwierdzając prawidłowość doręczenia zastępczego) należy uznać zawarte we wniosku uwagi kwestionujące prawidłowość doręczenia przedmiotowej przesyłki, gdyż zawiadomienie o nadejściu przesyłki (postanowienia) pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej adresatów, a pomimo dwukrotnego jej awizowania nie została ona podjęta w terminie określonym w art. 44 § 2 k.p.a. – nie zajął się bliżej wspomnianą kwestią i w istocie przesądził, bez głębszej analizy omawianego zarzutu skarżących, że zawiadomienie o nadejściu przesyłki (postanowienia) pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej skarżących. Odnosząc się do powyższych wywodów organu II instancji, Sąd podkreślił, że przyznanie skarżących do uchybienia terminowi, nie jest równoznaczne z potwierdzeniem prawidłowości doręczenia przedmiotowej przesyłki w tym sensie, że prawidłowe wypełnienie druku zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki przez doręczyciela nie przesądza, że zawiadomienie o przesyłce faktycznie umieszczono w skrzynce adresata. Przyznanie zaś, że termin został uchybiony, nie pozbawia strony możliwości ubiegania się o jego przywrócenie. Przeciwnie –- przyznanie przez stronę, że doszło do uchybienia terminu uzasadnia ubieganie się o jego przywrócenie. Gdyby bowiem strona uważała, że dochowała terminu, to nie składałaby wniosku o przywrócenie terminu, gdyż nie można przywracać terminu, który został dochowany. Dlatego też, pomimo prawidłowego wypełnienia druku zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki przez doręczyciela, nie można z góry wykluczyć, że w skrzynce pocztowej skarżących w rzeczywistości nie umieszczono zawiadomień o przedmiotowej przesyłce. Kwestia ta powinna zostać należycie rozważona i wyjaśniona przez organ rozpatrujący wniosek o przywrócenie terminu, przy czym pamiętać należy, że stosownie do art. 58 § 1 k.p.a. strona ubiegająca się o przywrócenie terminu winna jedynie uprawdopodobnić, a nie udowodnić, że do uchybienia terminu doszło bez jej winy.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 58 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z istniejącymi dowodami, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji zarzucenie organowi naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., pomimo że organ ten zbadał wszechstronnie zasadność powołanych przez strony przesłanek przywrócenia terminu, w tym również przesłanki w postaci rzekomego braku awiza w skrzynce pocztowej. Ponadto zarzucono naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu pochodzącego od Poczty Polskiej, na okoliczność pozostawienia w skrzynce pocztowej stron awiza.

Uczestnicy postępowania A. J. i J. J. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej oparte zostały na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu, że organ administracji nie zbadał wszechstronnie zasadności powołanych przez A. i J. J. przesłanek przywrócenia terminu w tym nie wyjaśnił w sposób należyty kwestii ewentualnego braku awiza w skrzynce pocztowej stron oraz naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu pochodzącego od Poczty Polskiej, na okoliczność pozostawienia w skrzynce pocztowej stron awiza.

Uznając powyższe zarzuty za nieuzasadnione, w pierwszej kolejności wskazać należy, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, złożony przez zainteresowanego zgodnie z art. 58 k.p.a. (w tym przypadku strony postępowania administracyjnego) zawierać powinien ( poza potrzebą jego wniesienia w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu i potrzebą dopełnienia czynności, dla której określony był termin- w tym przypadku zażalenia) uzasadnienie, a mianowicie przytoczenie okoliczności świadczących o tym, że uchybienie nastąpiło bez winy stron. Kodeks wymaga tylko uprawdopodobnienia okoliczności, że uchybienie nastąpiło bez winy zainteresowanego. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności spoczywa na stronie, która występuje z wnioskiem o przywrócenie terminu. Na organie ciąży natomiast obowiązek oceny przedstawionych okoliczności w świetle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a.

W tym miejscu wskazać należy, że uprawdopodobnienie jest czynnością procesową stwarzającą w świadomości organu orzekającego mniejszy lub większy stopień przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu. Uprawdopodobnienie czyni istnienie jakiegoś faktu tylko prawdopodobnym w przeciwieństwie do udowodnienia, które czyni pewien fakt pewnym. Ocena organu czy zachodzą przesłanki zastosowania art. 58 k.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do wszystkich wskazanych okoliczności danego przypadku i uwzględniać fakt zwiększonego ryzyka ciążącego na zainteresowanym (przyjęcie obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy).

Przepis art. 58 § 1 k.p.a. zwalnia organ z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego sensu stricte ale nie zwalnia go z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie bądź nie przez wnioskodawców wiarygodności okoliczności, na które powołali się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonej czynności procesowej.

Odmowa przywrócenia terminu bez uprzedniego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy zawsze musi zostać oceniona przez pryzmat naruszenia zasady prawdy obiektywnej z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Analiza przedmiotowego wniosku oraz znajomość akt sprawy każe uznać za trafne uwagi Sądu I instancji.

Tak jak podkreślił Sąd I instancji organ nie zajął się bliżej kwestią dotyczącą zarzutu o braku awiza w skrzynce pocztowej.

Wbrew twierdzeniom organu nie jest taką analizą stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że za bezzasadne należy uznać uwagi kwestionujące prawidłowość doręczenia przesyłki, gdyż zawiadomienie o nadejściu przesyłki pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej adresatów.

Cała argumentacja zarzutu kasacyjnego naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. sprowadza się do twierdzenia, iż Sąd pominął fakt ustalenia przez organ doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. Organ podkreśla, że na zwrotnych potwierdzeniach odbioru przesyłek, jak również na kopertach, znajdują się adnotacje poczynione przez publicznego operatora usług pocztowych, poświadczone należnymi pieczęciami i parafkami, z których jednoznacznie wynika, że operator ten podjął w sposób prawem wymagany próbę doręczenia przesyłki wg art. 43 k.p.a., a w konsekwencji czego – wobec niepodjęcia przesyłki przez adresatów doszło do doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a.

Argumentacja ta w dalszym ciągu nie odnosi się do twierdzeń wnioskodawców o braku awiza w skrzynce oddawczej.

Uchodzi uwadze skarżącego, że Sąd I instancji odniósł się do wypełnionych druków zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki w kontekście okoliczności wskazywanych przez wnioskodawców występujących o przywrócenie terminu.

Podnieść należy, że prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że właściwe wypełnienie druku zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki przez doręczyciela nie przesądza, iż zawiadomienie o przesyłce faktycznie umieszczono w skrzynce adresata. Nie można wykluczyć, iż w rzeczywiści pomimo istnienia prawidłowo wypełnionych druków zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki w skrzynce pocztowej nie umieszczono zawiadomień o przesyłce.

Organ nie odniósł się do tej kwestii, mimo że była to jedna z głównych okoliczności, wskazywana przez wnioskodawców jako wpływająca na ich niewiedzę o przesyłce, a tym samym o biegnącym terminie do dochowania czynności złożenia zażalenia na postanowienie doręczane im tą przesyłką.

Stąd odwołanie Sądu I instancji do zasad zawartych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które nakazują w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Brak odniesienia się przez organ w uzasadnieniu decyzji do wskazywanej okoliczności dotyczącej awiza stanowił również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Wymienione zasady dały podstawę Sądowi I instancji do wskazania, że organ rozstrzygający powinien wnikliwie rozpatrzyć i wyjaśnić treść wniosku, w tym rozważyć, czy twierdzenia o braku awiza w skrzynce pocztowej są uprawdopodobnione.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zastosowanie tych zasad przez Sąd I instancji było prawidłowe.

Odnośnie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazać należy, że jest on nieuprawniony. Argumentacja organu, "że skoro zarzucane przez Sąd I instancji nierozpoznanie kwestii rzekomego braku awiza w kontekście uznania tej okoliczności za przesłankę przywrócenia terminu, stanowiło jedyną niejasność, od której wyjaśnienia zależy dalszy tok sprawy, Sąd I instancji winien był, działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzić z urzędu uzupełniający dowód z dokumentu pochodzącego od Poczty Polskiej, na okoliczność pozostawienia w skrzynce pocztowej stron awiza. Treść tego dokumentu z pewnością rozwiązałaby istniejącą wątpliwość Sądu i pozwoliłaby na jednoznaczną ocenę istnienia bądź nieistnienia przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia przez strony zażalenia" jest w rzeczywistości żądaniem poprowadzenia przez Sąd I instancji postępowania wyjaśniającego w sprawie, zamiast organu. Jest to nieuprawnione żądanie w świetle roli wojewódzkich sądów administracyjnych w kontroli działalności administracji publicznej.

Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem w myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W tym zakresie mieści się ocena wojewódzkiego sądu administracyjnego, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji (postanowienia) z obrotu prawnego. Co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżone rozstrzygnięcie. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów (tylko) jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki, jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Samo twierdzenie przepisu, iż ma być to dowód uzupełniający wskazuje, że celem przepisu nie jest ogólne uprawnienie do zastępowania przez Sąd działań organu.

W przedmiotowej sprawie jedną z głównych okoliczności, wskazywaną przez strony postępowania mającą świadczyć o tym, że uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy, była niewiedza o wydanym postanowieniu i biegnącym terminie do jego zażalenia wywołana brakiem awiza w skrzynce pocztowej o przesyłce zawierającej to postanowienie. Wnioskodawcy wskazywali, że w okresie objętym biegiem terminu do wniesienia zażalenia dwukrotnie wyjeżdżali poza miejsce zamieszkania w ramach wcześniej zaplanowanych wyjazdów, wracali i dwukrotnie stwierdzali brak awiza o przesyłce w skrzynce pocztowej.

Rzeczą organu było wyjaśnienie i przeanalizowanie powyższych twierdzeń wnioskodawców. Stwierdzone przez Sąd I instancji uchybienia w postępowaniu administracyjnym odnoszące się do powyższej kwestii (niewyjaśnienie i nierozważenie czy twierdzenie o braku awiza w skrzynce oddawczej jest uprawdopodobnione) nie uprawniały i nie obligowały Sądu do podjęcia z urzędu działań z postępowania dowodowego, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., celem niezbędnego wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Podnoszony zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. jest nieuprawniony.

W świetle powyższego, dokonując oceny zaskarżonego wyroku, stwierdzić trzeba, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji przeprowadził w sposób prawidłowy kontrolę postępowania administracyjnego, co oznacza, że nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.