Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 359/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5a i 5b
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Sejmiku Województwa D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich, w części dotyczącej załącznika nr 3 oraz skargi Powiatu J. na tę samą uchwałę w części dotyczącej pkt 7 załącznika nr 3 I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie załącznika nr 3; II. zasądza od Sejmiku Województwa D. na rzecz Wojewody D. kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania oraz zasądza od Sejmiku Województwa D. na rzecz Powiatu J. kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa D.

z dnia [...] r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich (dalej: uchwała), podjęta na podstawie art. 18 ust. 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.) oraz art. 10 ust. 5a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.; dalej: ustawa o drogach publicznych) w związku z art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870; dalej: ustawa zmieniająca).

W § 1 przedmiotowej uchwały postanowiono, że pozbawia się kategorii dróg wojewódzkich drogi i odcinki dróg określone w jej załącznikach. § 2 uchwały dotyczy powierzenia jej wykonania Zarządowi Województwa D., natomiast § 3 stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia

w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, z wyjątkiem załącznika nr 2, który wchodzi w życie z dniem [...] r.

Mocą tej uchwały Sejmik Województwa D. pozbawił wymienione w jej treści drogi kategorii drogi wojewódzkiej. Na podstawie załącznika Nr 1 do uchwały Sejmik pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej [...] odcinków dróg na rzecz Powiatu W., Powiatu Dz., Powiatu O. oraz Powiatu B. o łącznej długości [...] m. Z kolei zgodnie z załącznikiem Nr 2 do uchwały pozbawiono kategorii drogi wojewódzkiej [...] odcinki dróg na rzecz Powiatu O. oraz Powiatu L. o łącznej długości [...] m. Natomiast w myśl załącznika nr 3 do uchwały pozbawiono kategorii drogi wojewódzkiej [...] odcinków dróg na rzecz Powiatu P., Powiatu G., Powiatu G., Powiatu Z., Powiatu L., Powiatu J., Powiatu Ś. i Powiatu W. o łącznej długości [...] m. Na podstawie niniejszej uchwały Sejmik Województwa D. pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej łącznie [...] m dróg.

Przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez Wojewodę [...] - została zarejestrowana pod sygnaturą akt III SA/Wr 455/16 oraz przez Powiat J., zarejestrowana pod sygnaturą akt. III SA/Wr 359/16.

Na rozprawie w dniu [...] r. Sąd zarządził: połączyć sprawy o sygnaturze akt. III SA/Wr 455/16 i III SA/Wr 359/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnatura akt III SA/Wr 359/16.

Wojewoda D. w skardze, na podstawie art. 82c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), przedmiotowej uchwale zarzucił podjęcie:

- załącznika Nr 3 do uchwały z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 5a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w powyższym zakresie oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że uchwała została podjęta w konsekwencji dokonanej przez ustawodawcę nowelizacji ustawy o drogach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej otrzymał nowe brzmienie oraz dodano ust. 5a- 5f. W myśl aktualnego brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych (obowiązującego w dacie podjęcia uchwały) odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.

Zgodnie z ust. 5a, Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (ust. 5b).

Jednocześnie ustawodawca w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej wprowadził przepis, w myśl którego rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy (od dnia 9 lipca 2015 r.), mogła, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu dotychczasowym. Z kolei w art. 2 ust. 2 tej ustawy zmieniającej postanowił, że odcinek drogi, o którym mowa powyżej, zostaje automatycznie zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, natomiast przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się odpowiednio.

Zdaniem Wojewody zmiany ustawy o drogach publicznych w zakresie możliwości pozbawiania drogi kategorii drogi wojewódzkiej prowadzą do wniosku, że w dacie podejmowania uchwały przez Sejmik Województwa D. istniały dwie sytuacje umożliwiające organowi stanowiącemu województwa zastosowanie procedury uregulowanej w art. 10 ust. 5a i 5b ustawy o drogach publicznych.

Pierwsza, zgodnie z nowym brzmieniem ust. 5 tego artykułu, ust. 5a może zostać zastosowany w sytuacji, gdy po dacie wejścia w życie nowelizacji ustawy (a więc po 9 lipca 2015 r.) odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.

Druga, w sytuacji skorzystania przez rady gmin z kompetencji ustalonej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. W takim bowiem przypadku, w myśl ust. 2 tego artykułu przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się odpowiednio.

Ponadto, zdaniem Wojewody, zgodnie z stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zajętym w wyroku z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt Kp 2/13, jedną z przesłanek warunkujących możliwość pozbawienia drogi kategorii drogi wojewódzkiej w trybie przepisów art. 10 ust. 5a i 5b ustawy o drogach publicznych, jest brak spełniania przez te drogi definicji drogi wojewódzkiej zawartej w art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych

W świetle powyższego, zdaniem organu nadzoru, możliwość podjęcia kwestionowanej uchwały przez Sejmik Województwa D. wymagała spełnienia łącznie następujących przesłanek:

po dacie wejścia w życie nowelizacji ustawy (a więc po 9 lipca 2015 r.) odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej albo droga została zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej,

droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi wojewódzkiej (art. 6 ust. 1 ustawy),

odcinek drogi wojewódzkiej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez Samorząd Województwa i zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich,

poinformowania zarządu powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

W tym kontekście podniesiono w uzasadnieniu, że w zakresie odcinków dróg wymienionych w załączniku Nr 1 i 2 do uchwały zostały spełnione wskazane powyżej przesłanki warunkujące możliwość pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej. Bowiem: Zarząd Województwa D. poinformował zarządy powiatów o zamiarze podjęcia uchwały na co najmniej 30 dni przed jej podjęciem; pozbawiane drogi stanowią drogi zaliczone do kategorii dróg wojewódzkiej na podstawie uchwał rad gmin podjętych w myśl art. 2 ustawy zmieniającej; wykazano wobec nich brak spełniania definicji dróg wojewódzkich; zachowano przesłankę proporcjonalności przy pozbawianiu ich kategorii (tożsamość odcinków otrzymanych przez Samorząd Województwa oraz pozbawionych kategorii dróg wojewódzkich przez Sejmik).

Odnośnie dróg wymienionych w załączniku Nr 3 do uchwały, podniesiono w uzasadnieniu skargi, że jedną z nierozłącznych przesłanek warunkujących możliwość pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich w trybie art. 10 ust. 5a i 5b w związku z art. 2 ustawy zmieniającej jest zachowanie proporcjonalności pomiędzy długością dróg otrzymanych przez Województwo D. na podstawie uchwał rad gmin, a długością dróg pozbawionych kategorii dróg wojewódzkich. Tymczasem, w przypadku dróg wymienionych w załączniku Nr 3 do uchwały przesłanka ta nie została spełniona. Bowiem, poza przekazanymi powiatom drogami wymienionymi w załącznikach Nr 1 i 2 o łącznej długości ok. [...] km (z łącznej długości ok. [...] km otrzymanych na podstawie uchwał rad gmin) w Zarządzie Województwa pozostało ok. [...] km dróg. Zatem w ramach trybu określonego w art. 10 ust. 5a i 5b ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 ustawy zmieniającej, Sejmik mógł na zasadzie proporcjonalności pozbawić kategorii dróg wojewódzkich ok. [...] km dróg, natomiast łączna długość dróg wymienionych w załączniku Nr 3 to ok. [...] km.

Podniesiono w uzasadnieniu, że przepis art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych, zawiera przesłankę proporcjonalności odnoszącą się tylko i wyłącznie do długości drogi. Taka interpretacji znaczenia pojęciowego "proporcjonalności" wynika wprost z językowej wykładni treści tego przepisu, który w tej części brzmi: "pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej".

Tym samym nawet droga składająca się z dwóch jezdni dwupasmowych oddzielonych pasem rozdzielającym (2x2), stanowi nadal w rozumieniu ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), jedną drogę o długości kilometrażowej liczonej zgodnie z jej przebiegiem faktycznym (analogicznie jak przy drodze o przekroju 1x2 - droga jednojezdniowa).

Tak więc, w przedmiotowej sprawie, Sejmik był upoważniony do pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich o łącznej długości nie większej niż ok. [...] km, a nie ok. [...] km, jak to zrobiono na mocy załącznika Nr 3 do uchwały.

W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru, z uwagi na wadliwość realizacji przepisu upoważniającego w zakresie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinków drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinków dróg otrzymanych przez Samorząd Województwa na podstawie uchwał rad gmin oraz braku możliwości ustalenia, które konkretnie odcinki dróg spośród wymienionych w załączniku Nr 3 do uchwały stanowią drogi pozbawione swojej kategorii na zasadzie proporcjonalności, zasadnym jest stwierdzenie nieważności załącznika Nr 3 do uchwały w całości.

Ponadto podniesiono w uzasadnieniu, że wątpliwości organu nadzoru budzi termin podjęcia uchwały, a więc [...] r. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Z kolei ust. 3 tego artykułu stanowi, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Ustawodawca w związku z podjęciem uchwały przez radę gminy na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, daje możliwość dalszego kontynuowania specyficznej procedury "kaskadowego" pozbawiania kategorii dróg przez samorząd województwa i powiatu. Jednak w tym zakresie prawodawca poza odesłaniem do odpowiedniego stosowania przepisów umiejscowionych w ramach art. 10 ustawy o drogach publicznych zawierającego w swojej treści również ogólne zasady pozbawiania i zaliczania dróg do odpowiednich kategorii, nie wskazał na zakres czasowy ewentualnego podejmowania uchwał przez sejmik województwa, czy też radę powiatu.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa D. wniósł o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego (zmieniona) uchwałą Sejmiku Województwa D. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich. W związku z częściowym uwzględnieniem argumentacji Wojewody D. w zakresie naruszenia zasady "proporcjonalności", Sejmik uchwałą nr [...] uchylił w załączniku Nr 3 do uchwały nr [...] pozycję czwartą i dziesiątą. Uchylenie tych pozycji, stanowiących sumaryczną długość [...] km dróg wojewódzkich, spowodowało pozbawienia kategorii dróg wojewódzkich, zgodnie z przewidzianą ustawowo "proporcjonalnością", ok [...] km dróg.

Podniesiono w odpowiedzi na skargę, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej - w odniesieniu do odcinka drogi wojewódzkiej, pozbawionego wcześniej w drodze uchwały rady gminy kategorii drogi gminnej, przepisy art. 10 ust. 5a - 5d ustawy stosuje się odpowiednio. Zatem obowiązujące przepisy nie wskazują, że tzw. "kaskadowy" sposób "przekazywania" dróg w trybie przewidzianym art. 10 ust. 5a - 5d ustawy o drogach publicznych, ma zastosowanie wyłącznie do odcinków dróg zastąpionych przez odcinki nowo wybudowane, umożliwiając tym samym w ramach przewidzianej ustawowo "proporcjonalności" pozbawienie dotychczasowej kategorii również inne odcinki dróg na obszarze władania danego zarządcy drogi, np. zarząd województwa w granicach administracyjnych swojego województwa.

Odnośnie terminu podjęcia przedmiotowej uchwały, podniesiono w odpowiedzi, że drogi wskazane w załącznikach do uchwały pozbawione zostały swojej kategorii w trybie art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych na podstawie podjętej przez Sejmik Województwa D. uchwały. Zatem nie można mówić o III kwartale w rozumieniu art. 10 ust 2 i 3 ustawy o drogach publicznych.

W zakończeniu podniesiono, że w związku uchylenie pozycji czwartej i dziesiątej w złączniku Nr 3 do uchwały, stało się możliwe jednoznaczne ustalenie, które konkretnie odcinki dróg spośród wymienionych w tym załączniku stanowią drogi pozbawione swojej kategorii w ramach przewidzianej ustawowo "proporcjonalności". Zatem bezzasadnym staje się żądanie stwierdzenia nieważności załącznika Nr 3 do uchwały w całości.

Jak już podniesiono, niezależnie od powyższej skargi, pismem z dnia [...] r., po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skargę na uchwałę Sejmiku Województwa [...] r., nr [...], w części dotyczącej pozbawienia kategorii dróg wojewódzkich drogi wojewódzkiej nr [...] o długości [...] m (pozycja nr 7 w załączniku nr 3), wniósł Powiat J.

Uchwale tej zarzucił naruszenie:

1) art. 10 ust. 5a w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż przepis ten stanowi podstawę prawną pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej drogi wojewódzkiej nr [...], podczas gdy na terenie Powiatu J. nie wybudowano nowego odcinka drogi krajowej czy wojewódzkiej, co stanowiłoby wyłączną podstawę do zastosowania przywołanego przepisu;

2) art. 2 ust. 2a ustawy zmieniającej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się przyjęciem, że przepis ten stanowi podstawę prawną pozbawienia drogi wojewódzkiej nr [...] kategorii drogi wojewódzkiej, w sytuacji, w której gmina K. ani inna gmina Powiatu J. nie znalazła się wśród gmin, które przekazały samorządowi Województwa D. odcinek drogi gminnej, uprzednio zaliczonej do kategorii dróg gminnych w miejsce nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej czy wojewódzkiej;

3) art. 6a i 7 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że droga wojewódzka nr [...] spełnia kryteria drogi powiatowej czy gminnej;

a z ostrożności procesowej naruszenie przepisu:

4) art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że uchwała w sprawie pozbawienia kategorii drogi podjęta w dniu [...] r. wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym, podczas gdy przepis stanowi, że pozbawienie i zaliczenie dotychczasowej kategorii dróg nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Podnosząc powyższe Powiat wniósł o

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej pozbawienia kategorii dróg wojewódzkich drogi wojewódzkiej nr [...] o długości [...] m i przekazania jej Powiatowi J., wykazanej w załączniku nr 3 do uchwały pod pozycją 7, podjętej z rażącym naruszeniem prawa,

2) obciążenie Sejmiku Województwa kosztami niniejszego postępowania,

a ponadto z ostrożności procesowej wniósł o:

3) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej wejścia jej w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym, podjętej z rażącym naruszeniem prawa.

W obszernym uzasadnieniu podniósł, że przepisy art. 10 ust. 5a u ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowią podstawę do pozbawienia kategorii dróg wojewódzkich wyłącznie odcinków dróg wojewódzkich zastąpionych nowo wybudowanymi odcinkami dróg krajowych lub wojewódzkich, bądź takich dróg, które zostały uprzednio pozbawione kategorii dróg gminnych, na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej.

Droga wojewódzka nr [...] nie została natomiast przekazana samorządowi Województwa D. w trybie ustawy zmieniającej, nie stanowi również odcinka drogi zastąpionego nowo wybudowanym odcinkiem drogi krajowej czy wojewódzkiej. Wskazano, że w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt Kp 2/13 Trybunał orzekł, że ustawa nowelizująca ustawę o drogach publicznych jest zgodna z Konstytucją, jednak jedynie jako podstawa prawna uchwał jednostek samorządu terytorialnego o charakterze wykonawczym do ustawy o drogach publicznych, podejmowanych wyłącznie w stosunku do dróg spełniających przesłanki ustawowe - dróg zastąpionych drogami nowo wybudowanymi - nie zaś do dróg dowolnie wybranych przez organy jednostek samorządu terytorialnego.

Powiat podniósł również, że w zaskarżonej uchwale Sejmik Województwa D. nie wskazał, ustawowych przesłanek umożliwiających pozbawienie kategorii drogi wojewódzkiej nr [...]. Uzasadnienie uchwały powinno zawierać, co najmniej wykaz odcinków dróg krajowych i ich długości, pozbawionych kategorii drogi krajowej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych bądź wskazanie odcinków dróg gminnych pozbawionych kategorii dróg gminnych na podstawie art. 2 ustawy zmieniającej. Uzasadnienie do spornej uchwały nie zawiera bilansu dróg, zmieniających kategorię, co uniemożliwia ocenę ich proporcjonalności, o której mowa art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych.

Dalej skarżący wskazał, że pozbawienie drogi wojewódzkiej nr [...] kategorii drogi wojewódzkiej pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 6a ustawy o drogach publicznych. Przedmiotowa droga stanowi bowiem drogę dojazdową do ogólnodostępnego przejścia granicznego obsługującego ruch osobowy na Przełęczy O. i z tej przyczyny nie powinna być pozbawiana kategorii drogi wojewódzkiej. Poza tym droga wojewódzka nr [...], zgodnie z ustawą o drogach publicznych, nie odpowiada kryteriom dróg powiatowych, do których zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 (drogi krajowe) i art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (drogi wojewódzkie), stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Nie znajduje również żadnego połączenia z istniejącą siecią dróg powiatowych Powiatu J. a odległość od najbliższej drogi powiatowej wynosi ok. [..] km. Tym bardziej niezasadne jest twierdzenie Zarządu Województwa D., że Powiat J. może "kaskadowo" pozbawić przedmiotową drogę kategorii drogi powiatowej i tym samym zaliczyć ją do kategorii dróg gminnych. Droga wojewódzka nr [...] nie jest drogą o znaczeniu wyłącznie lokalnym czy o charakterze uzupełniającym sieć dróg służących miejscowym potrzebom, która mogłaby zostać zaliczona do kategorii dróg gminnych. Co więcej ma ona znaczenie obronne - po stronie czeskiej w pobliżu drogi nr [...] usytuowany jest system umocnień obronnych - jak również turystyczne dla całego regionu j., a nawet Województwa, stanowiąc drogę dojazdową do czeskich miejscowości turystycznych i kurortów narciarskich oraz bazy noclegowej znajdującej się na Przełęczy O. Wreszcie nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że droga ta posiada klasę techniczną G - czyli główną.

Powiat podniósł również, że kwestionowana uchwała Sejmiku została podjęta z naruszeniem przepisu art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych Zgodnie z nim, pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii i zaliczenie do nowej nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Tym samym, zgodnie z przepisem art. 10 ust. 3 zd. 2 ustawy o drogach publicznych, podjęcie przedmiotowej uchwały powinno nastąpić najpóźniej do końca trzeciego kwartału [...] r., gdyby miała ona obowiązywać od [...] r.

Na koniec Powiat zauważył, że w jego ocenie pozbawienie odcinka drogi dotychczasowej kategorii, dokonane na podstawie art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych, powinno zostać poprzedzone uregulowaniem kwestii prawa własności nieruchomości zajętych pod przedmiotowym odcinkiem drogi.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa D. wniósł o jej oddalenie w całości argumentując, że art. 10 ust. 5a - 5d ustawy o drogach publicznych przewiduje automatyzm w zmianie kategorii odcinka drogi. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej w trybie art. 2 ustawy zmieniającej, zaliczając go w ten sposób do kategorii drogi powiatowej.

Wskazał, że obowiązujące przepisy nie stanowią, że przekazywanie dróg w trybie przewidzianym art. 10 ust. 5a - 5d ustawy o drogach publicznych ma zastosowanie wyłącznie do odcinków dróg zastąpionych przez odcinki nowo wybudowane, umożliwiając w ramach przewidzianej ustawowo "proporcjonalności" pozbawienie dotychczasowej kategorii również inne odcinki dróg na obszarze władania danego zarządcy drogi.

Sejmik podniósł ponadto, że przekazywany odcinek drogi nie spełnia wymagań technicznych i użytkowych określonych dla drogi klasy głównej - G, ponieważ jej szerokość jezdni jest nienormatywna. Nie ma ona również charakteru drogi obronnej. W rzeczywistości nie spełnia on nawet wymogów dla kategorii dróg powiatowych, o których mowa w art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Sejmik zauważył również, że droga wojewódzka nr [...] została pozbawiona swojej kategorii w trybie art. 1 pkt. 2 ustawy zmieniającej, zatem nie musiał zostać zatem zachowywany termin krańcowy wynikającego z art. 10 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych (III kwartału).

Sejmik podniósł, że jego zadaniem jest dbałość o równomierny rozwój województwa co oznacza, że w niektórych przypadkach może uznać, czy przyjęcie danych dróg jest konieczne ze względu na rozwój województwa, czy też nie. Ponadto w załączniku Nr 1 i 2 zaskarżonej uchwały zostały wskazane zostały długości dróg /odcinków dróg byłych gminnych (dawnych dróg krajowych i wojewódzkich) pozbawianych kategorii dróg wojewódzkich, zatem nie można twierdzić, że nie przedstawiono bilansu dróg zmieniających kategorię.

Przebieg całej drogi wojewódzkiej nr [...] ma swój początek od skrzyżowania z drogą [...] (Przełęcz K.), skąd biegnie przez Rozdroże K. (skrzyżowanie z początkiem [...]) i kończy się na granicy państwa PL-CR Przełęcz O. / P. B. ([...]). Natomiast zaskarżoną uchwałą objęty jest tylko odcinek tej drogi, przebiegającej przez teren Gminy K. (powiat j.).

Zdaniem Sejmiku drogi, które pozbawione zostały kategorii dróg wojewódzkich - stanowią własność właściwego powiatu (nowego zarządcy), a wszystkie obowiązki związane z utrzymaniem drogi oraz bezpieczeństwem, zawarte w ustawie o drogach publicznych, przechodzą na właściwego zarządcę, w tym przypadku Powiat J. Uregulowanie zaś prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę następuje po stosownie przygotowanym wniosku do Ksiąg Wieczystych przez nowego właściciela drogi. Co więcej zgodnie z art. 20 pkt 4) w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy m.in. utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, nawet w przypadku, gdy prawa właścicielskie do nieruchomości stanowiącej pas drogowy (w tym drogę) posiada inny podmiot.

Jednocześnie ustawodawca nie przewidział przekazania środków finansowych na letnie i zimowe utrzymanie dróg w przypadku zmiany ich kategorii. Samorząd Województwa D. podniósł, że w ramach analogicznej procedury "otrzymał" od jedenastu gmin na terenie Województwa D. łącznie ok. [...] km byłych dróg gminnych (dawnych krajowych i wojewódzkich) bez środków finansowych na ich utrzymanie.

Na koniec Sejmik wskazał, że w związku z uwzględnieniem skargi Wojewody D. na uchwałę nr [...], uchwałą nr [...] w sprawie zmiany uchwały [...] uchylił w załączniku Nr 3 uchwały pozycję czwartą i dziesiątą, przeto została zachowania ustawowa zasada proporcjonalności.

Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik Wojewody D. oświadczył, "że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] stwierdzono nieważność w całości uchwały Sejmiku Województwa D. z dnia [...] r (nr [...], zmieniającej zaskarżoną uchwałę Sejmiku Województwa D., a tym samym wyeliminowano tę uchwałę z obrotu prawnego z mocą wsteczna, gdyż nie zostało ono zaskarżone" Pełnomocnik Sejmiku województwa D. oświadczył, że znane jest mu rozstrzygniecie nadzorcze o numerze [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014 r. poz. 11647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 1139 ze zm.) "Uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81". W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 82 ust. 5 powyższej ustawy).

Stosownie natomiast do art. 82c ust. 1 powołanej ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 82 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu samorządu województwa. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy "Nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego". W takiej sytuacji, jeżeli istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności – jak w rozpatrywanej sprawie - sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem (art. 83 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa).

Stosownie do art. 90 ust.1 ustawy o samorządzie województwa, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanka uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc także naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w tych przepisach przesłanek pojęcia stosownej uchwały.

Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich – załącznik Nr 3 do uchwały. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz art. 10 ust. 5a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych) w związku z art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870; dalej: ustawa zmieniająca). Jej podjęcie było konsekwencją tego, że na terenie Województwa D. do dnia [...] r. jedenaście gmin podjęło 12 uchwał w trybie art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy (od dnia 9 lipca 2015 r.), mogła, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z brzmienie dotychczasowym tego przepisu, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się odpowiednio.

Z powyższego wynika, że odcinki dróg, które zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 ustawy w brzmieniu przed zmianą, mogły w trybie ustawy zmieniające zostać pozbawione kategorii drogi gminnej i zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich, w drodze stosownej uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei do tych dróg mogły zostać zastosowane odpowiednio przepisy art. 5 ust. 5a-5d ustawy o drogach publicznych.

Natomiast, zgodnie z art. 10 ust. 5a – 5d ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu podjęcia zaskarżonej uchwały, Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a). Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5b).

Z kolei Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (art. 10 ust. 5c) Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5d)

Celem dokonanej zmiany ustawy o drogach publicznych w powyższym kształcie, jak to już podniesiono w skardze, było przede wszystkim uchylenie dotychczasowego brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Ustawa zmieniająca wprowadziła możliwość przekazania tych dróg zaliczonych z mocy prawa do dróg gminnych i zaliczenia ich do kategorii dróg wojewódzkich. Ponadto wprowadziła swego rodzaju mechanizm "kaskadowego" przekazywania dróg nabytych z mocy prawa i zaliczonych do kategorii dróg wojewódzkich oparty na rozstrzygnięciach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wyższych szczebli, na mocy których wskazany odcinek drogi może zostać zaliczony do kategorii drogi powiatowej lub gminnej.

Wskazuje to, że odcinki dróg, które zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu przed zmianą, mogły w trybie ustawy zmieniającej zostać pozbawione kategorii drogi gminnej i zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Następnie drogi te, w ramach "mechanizmu kaskadowego", w drodze stosownej uchwały Sejmiku województwa mogły zostać pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej i przekazane do właściwego Powiatu.

Niewątpliwie, przy zastosowaniu powyższego mechanizmu, to pozbawienie dróg kategorii drogi wojewódzkiej możliwe było w ramach kręgu dróg wcześniej przekazanych, w konsekwencji stosowanej uchwały rady gminy. Ustawa zmieniająca stwarzała podstawę do uchwał jednostek samorządu terytorialnego o charakterze wykonawczym do ustawy o drogach publicznych, podejmowanych wyłącznie w stosunku do dróg spełniających przesłanki ustawowe - dróg zastąpionych drogami nowo wybudowanymi, przekazanych przez gminy, nie zaś dróg dowolnie wybranych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015r,, sygn.. akt Kp 2/13, w którym Trybunał rozpatrywał konstytucyjność art. 1 pkt 2 oraz art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej).

Nie trafne jest wiec stanowisko Sejmiku Województwa o możliwości pozbawienie dotychczasowej kategorii również inne odcinki dróg na obszarze władania danego zarządcy drogi.

Wskazać należy, że w wskazanym wyżej wyroku Trybunał stwierdził, że Sejmik województwa nie może podjąć zgodnej z prawem uchwały o pozbawieniu odcinka dotychczasowej kategorii drogi wojewódzkiej, jeśli odcinek ten nadal spełnia definicją drogi wojewódzkiej.

W tym stanie, mając wcześniejsze ustalenia na względzie, uznać należy, że zastosowanie tryby pozbawiania drogi kategorii drogi wojewódzkiej określonego w art. 10 ust. 5a - 5d ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 ustawy zmieniającej, tak jak w sprawie, wymagało spełnienia łącznie następujących przesłanek:

1. droga została zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej,

2. droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi wojewódzkiej (art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych),

3. odcinek drogi wojewódzkiej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez Samorząd Województwa i zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich,

4. poinformowania zarządu powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

Ustawodawca dając więc możliwość Sejmikowi pozbawienia drogi kategorii drogi wojewódzkiej, wyznaczył w tej materii pewne granice, wskazał przesłanki dokonania takiego działania. Tym samym wykazania, czy faktyczne wystąpiły zdarzenia umożlwiające w drodze uchwały pozbawianie drogi kategorii wojewódzkiej. Pozbawiając więc wskazane drogi kategorii drogi wojewódzkiej, Sejmik winień wykazać zaistnienie powyższych przesłanek zawartych w prawie materialnym, że wystąpiły one w odniesieniu do każdej z dróg zawartej w załączniku Nr 3 do zaskarżonej uchwały. Stanowisko w tym zakresie winno znaleźć się w zaskarżonej uchwale, jej uzasadnieniu.

Jak wskazano w orzecznictwie, w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, iż władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego - zasadą zaufania do państwa (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał organów samorządowych jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, Wokanda 2006/11/37).

Brak więc wykazania spełnienia wskazany przesłanek, uniemożliwia ocenę legalności zaskarżonej uchwały.

W rozpatrywanej sprawie uchwała postanawia, że drogi i odcinki dróg określone w załącznikach pozbawione zostają kategorii dróg wojewódzki. Natomiast załączniki, w tym załącznik Nr 3, wymienia drogi/odcinki dróg wskazane do pozbawienia kategorii, gminę na terenie której są usytuowane, numer drogi/ odcinka, przebiegł i długość drogi/ odcinka, powiat na który zostaje przekazana droga/odcinek. Z akt sprawy nie wynika aby przedmiotowa uchwała zawierała szczegółowe uzasadnienie spełnienia powyższych przesłanek, potwierdzające zasadność przyjętego rozwiązania.

W zaskarżonej uchwale, brak wykazania i udokumentowania, czy drogi (odcinki drogi) pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej - wyszczególniony w załączniku Nr 3 - został wcześniej zastąpione drogami nowo wybudowanymi i zaliczone do kategorii drogi gminnej, zgodnie z art.10 ust. 5 w wersji przed zmianą ustawy o drogach publicznych, a następnie pozbawione kategorii drogi gminnej w trybie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej.

Wskazać należy, że w skardze Powiat J. podniósł, że droga wojewódzka nr [...] (poz. 7 w załączniku Nr 3), nie została przekazana samorządowi Województwa D., nie stanowi również odcinaka drogi zastąpionego nowo wybudowanym odcinkiem drogi krajowej czy wojewódzkiej. Wobec treści uchwały nie sposób ocenić spełnienia powyższej ustawowej przesłanki.

Inną przesłanką warunkującą możliwość pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich w trybie art. 10 ust. 5a i 5b ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 ustawy zmieniającej, jest zachowanie proporcjonalności pomiędzy długością dróg otrzymanych przez Województwo D. na podstawie uchwał rad gmin, a długością dróg pozbawionych kategorii dróg wojewódzkich.

Z wskazanych przepisów wynika, że ustawodawca łączy przesłankę proporcjonalności z długością drogi. Zdaniem Sądu, zasadnie organu nadzoru przyjął, że przez proporcjonalną długość drogi, o której mowa w art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych, należy rozumieć drogę o długości kilometrażowej (normalny, faktyczny przebieg w terenie) zbliżonej, takiej samej, lecz nie większej niż długość drogi otrzymanej przez Samorząd Województwa.

Artykuł 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych, mówi jedynie o proporcjonalności w wymiarze długości konkretnego odcinka drogi. Ustawodawca w tym przepisie nie posługuje się żadnym innym sformułowaniem wskazującym na inne znaczenie proporcjonalności niż odnoszące się tylko i wyłącznie do długości drogi. Zatem przyjęcie przesłanki proporcjonalności w odniesieniu do zajętości terenu przez drogi o przekroju 2x2 (dwujezdniowej w każdym kierunku) większe niż 1x2) oraz względów ekonomicznych (letnie, zimowe utrzymanie oraz koszty zarządu) należy uznać za pozbawione podstawy prawnej i stanowiące nieuprawnioną interpretację rozszerzającą przepisu upoważniającego.

Przy tak rozumianej przesłance proporcjonalności, należy zauważyć, że Sejmik był - jak to wskazał Wojewoda - upoważniony do pozbawienia kategorii dróg wojewódzkich nie większej niż [...] km, a nie około [...] km, jak to wynika z załącznika Nr 3 do uchwały.

Wskazać należy, że w odpowiedzi na skargę Sejmik podniósł, że przychylając się do się do argumentacji Wojewody D. w zakresie naruszenie przewidzianej ustawowo "proporcjonalności" w załączniku Nr 3 uchwały, uchwałą nr [...] z dnia [...] r. uchylił w załączniku Nr 3 do uchwały nr [...] pozycję czwartą i dziesiątą, tak aby uczynić zadość zasadzie proporcjonalności. Tym samym przyznał nie zachowanie zasady proporcjonalności w zaskarżonej uchwale nr [...] w załączniku Nr 3.

W tym miejscu podnieść należy, że jak wynika z informacji uzyskanych na rozprawie, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. (nr [...]) stwierdzono nieważność w całości uchwały Sejmiku Województwa D. z dnia [...] r (nr [...], zmieniającej zaskarżoną uchwałę, tym samym wyeliminowano uchwałę zmieniającą z obrotu prawnego z mocą wsteczną, gdyż nie zostało ono zaskarżone. Pełnomocnik Sejmiku, potwierdził powyższą informację

W tej sytuacji, nie można uznać za udokumentowane spełnienie ustawowej przesłanki proporcjonalności, przez wskazane w załączniku nr 3 do uchwały, odcinki dróg wojewódzkich pozbawiane kategorii drogi wojewódzkiej i przekazane określonym powiatom.

Odnośnie pozostałych ustawowych przesłanek: droga znajdująca się w wykazie do pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej, nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi wojewódzkiej; poinformowania zarządu powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

Z treści zaskarżonej uchwały, dołączonych załączników nie wynika w sposób jednoznaczny, czy i kiedy właściwe powiaty zostały poinformowane o zamiarze podjęcia zaskarżonej uchwały. Nie sposób także ocenić, czy wskazane w załączniku Nr 3 drogi, nie opowiadają kategorii drogi wojewódzkiej (art. 6 ust.1 ustawy o drogach publicznych).

Wskazać należy w tym miejscu, że w skardze Powiat J. podniósł, że pozbawienie drogi nr [...] kategorii wojewódzkiej pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 6a ustawy o drogach publicznych. Przedmiotowa droga stanowi bowiem drogę dojazdową do ogólnodostępnego przejścia granicznego obsługującego ruch osobowy na Przełęczy O. i z tej przyczyny nie powinna być pozbawiana kategorii drogi wojewódzkiej. Poza tym droga wojewódzka nr [...], zgodnie z ustawą o drogach publicznych, nie odpowiada kryteriom dróg powiatowych, do których zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 (drogi krajowe) i art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (drogi wojewódzkie), stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą.

W tym stanie nie można jednoznacznie ocenić, czy Sejmik Województwa D. zgodnie z wymogami prawa skorzystał z kompetencji przysługującej mu na podstawie art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 ustawy zmieniającej.

Jak już wskazano, podjęcie uchwały w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg wojewódzkich, może nastąpić w sytuacji łącznego spełnienia wskazanych ustawowych przesłanek. W sprawie, nie sposób uznać za udokumentowane zaistnienia wszystkich przesłanek, czy ich uzasadnienia w sposób umożliwiający podanie ich spełnienia kontroli.

Odnośnie terminu podjęcia przedmiotowej uchwały, podzielić należy stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargi, że skoro przedmiotem uchwały jest pozbawienie kategorii dróg w trybie szczególnym, nie sposób mówić o III kwartale w rozumieniu art. 10 ust 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, jako granicznym czasie podjęcia uchwały.

Przedmiotowa uchwał podlega ocenie pod względem legalności (art. 82 ustawy o samorządzie województwa związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych) – to jest zgodności z prawem w zakresie zarówno podstaw prawnych - przepisów materialnych warunkujących jej podjęcie jak i faktycznych, które powinny być znane, a nie domniemywane. Brak tak rozumianego uzasadnienia uchwały stanowi więc istotne naruszenie prawa.

Z powołanych powyżej względów na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie w pkt II znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a.