Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1148/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 51 ust 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151 a par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu J. C. i A. C. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] solidarnie na rzecz skarżących J. C. i A. C. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 lipca 2018 r., nr [...] (znak: [...]), na podstawie:

- art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz

- art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.),

po rozpatrzeniu odwołania J. C. i A. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 30 września 2016 r. (znak: [...]), którą zatwierdzono przedłożony przez Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej w C. projekt budowlany zamienny obejmujący "budowę sieci kanalizacji sanitarnej w B. – rejon ulic [...] w zakresie sieci kanalizacyjnej w B. , ul. [...] na działkach o nr [...], [...], [...] zaliczanej do XXVI kategorii obiektów budowlanych (...)" opracowany przez mgr inż. J. D.,

uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 30 września 2016 r. (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., zatwierdził projekt budowlany zamienny obejmujący budowę sieci kanalizacji sanitarnej w B. – rejon ulic [...] w zakresie sieci kanalizacyjnej w B. , ul. [...] na działkach o nr [...], [...], [...] zaliczanej do XXVI kategorii obiektów budowlanych.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli J. C. i A. C..

Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2017 r., nr [...] (znak: [...]), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w trybie art. 136 k.p.a., zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego w terminie do dnia 28 lutego 2018 r., m.in. o dotyczące przedmiotowej sprawy akta Starosty [...] oraz 4 egzemplarze opieczętowanego projektu budowlanego zamiennego. Podano, że uzupełniony materiał dowodowy wpłynął na dziennik podawczy organu odwoławczego w dniu 1 marca 2018 r. Następnie w dniu 22 czerwca 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zawiadomienie (znak: [...]), którym na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. powiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań.

Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2018 r. (znak: [...]), na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego termin załatwienia sprawy do dnia 25 lipca 2018 r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wskazał na wstępie, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), z uwagi na wszczęcie przedmiotowego postępowania przed datą wejścia w życie ww. nowelizacji, w sprawie zastosowanie miały przepisy k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Następnie organ odwoławczy podał, że rozpoznawana sprawa dotyczy zatwierdzenia przedłożonego przez Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej w C. projektu budowlanego zamiennego obejmującego "budowę sieci kanalizacji sanitarnej w B. – rejon ulic [...] w zakresie sieci kanalizacyjnej w B. , ul. [...] na działkach o nr [...], [...], [...] zaliczanej do XXVI kategorii obiektów budowlanych (...)" opracowanego przez mgr inż. J. D.. W dalszej kolejności organ II instancji przytoczył treść art. 51 ust. 4 u.p.b. oraz przedstawił stan faktyczny sprawy wynikający z analizy akt postępowania, wyliczając, że:

- decyzją z dnia 24 listopada 2003 r. (znak: [...]), Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił: "pozwolenia na budowę na rzecz Gminy C. z siedzibą w C. przy ul. [...], na inwestycję obejmującą: budowę kanalizacji sanitarnej w B. , projektowaną w rejonie ulic: [...], na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] miasto O., obręb D., [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] gmina C., obręb B. (...). Charakterystyka inwestycji: inwestycja polega na budowie kanalizacji sanitarnej o średnicach 250, 200mm i łącznej długości ok. 2125m, przyłączy o średnicy 160mm, czterech pompowni ścieków wraz z rurociągami tłocznymi o średnicach 160mm i 90mm oraz zasilania energetycznego do tych pompowni (...)" (k. nr [...] akt znak: [...], k. ozn. nr [...] akt znak: [...], k. ozn. nr 1.5a akt znak: [...]).

- decyzją z dnia 1 sierpnia 2011 r. (znak: [...]), Starosta [...] orzekł o przeniesieniu ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 24 listopada 2003 r., Nr [...] (znak: [...]) z dotychczasowego inwestora: Gminy C. na rzecz nowego inwestora: Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w C. Sp. z o.o. (k. w aktach opisanych jako teczka nr [...] "kopia decyzji [...] z 01.08.2011 r." oraz k. ozn. nr [...] akt znak: [...], k. ozn. nr 1.5c akt znak: [...]).

- decyzją z dnia 20 września 2011 r. (znak: [...]), Starosta [...] orzekł o zmianie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 24 listopada 2003 r., Nr [...] (znak: [...]), wydanej na rzecz Gminy C., a następnie przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia 1 sierpnia 2011 r. (znak: [...]) z dotychczasowego inwestora na rzecz nowego, tj. Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej w C. w części dotyczącej projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu – zgodnie ze złożonym zamiennym projektem budowlanym oraz zatwierdził projekt budowlany obejmujący ww. zmiany. Wskazano przy tym, że rozwiązania projektowe zawarte w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia 24 listopada 2003 r., Nr [...] (znak: [...]), przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia 1 sierpnia 2011 r. (znak: [...]) na nowego inwestora, w części objętej rozwiązaniami zamiennymi zawartymi w zamiennym projekcie budowlanym załączonym do decyzji – przestają obowiązywać (w ich miejsce wchodzą rozwiązania zamienne). Pozostałe elementy decyzji Starosty [...] z dnia 24 listopada 2003 r., Nr [...] (znak: [...]) oraz decyzji Starosty [...] o przeniesieniu decyzji z dnia 1 sierpnia 2011 r. (znak: [...]) – pozostają bez zmian. Zwrócono również uwagę na charakterystykę inwestycji wskazując, że zmiana w zakresie projektu architektoniczno-budowlanego polega na odcinkowej zmianie trasy rurociągu tłocznego ścieków z pompowni P1, zmianie lokalizacji pompowni ścieków P3 wraz ze zmianą odcinka rurociągu tłocznego, odcinkowej zmianie tras kanałów oraz zmianie odcinków przyłączy kanalizacyjnych w ramach działek drogowych, pozostała część przyłączy objęta będzie osobnym opracowaniem. Dodano też, że projektowane w zmienionej trasie odcinku kanalizacji sanitarnej dostosowano do aktualnego zagospodarowania terenu, gdyż działki inwestycyjne o nr [...], [...], [...] uległy podziałowi – zgodnie decyzją o podziale nieruchomości z dnia 14 grudnia 2010 r. (znak: [...]) wydanej przez Burmistrza C., a działka o nr ewid. [...] zmieniła numerację na [...] Podano także, że nowopowstałe działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] stają się działkami inwestycyjnymi, jak również zakres działek inwestycyjnych zostaje powiększony o nowe działki o nr ewid. [...], [...]. 10-11 akt opisanych jako teczka nr [...] do postępowania znak: [...] oraz k. ozn. nr [...] akt znak: [...], k. ozn. nr 1.5b akt znak: [...]).

- w dniu 31 sierpnia 2012 r. zawarte zostało porozumienie pomiędzy J. C. i A. C. a Miejskim Zakładem Gospodarki Komunalnej w C. Sp. z o.o., w wyniku którego właściciel dz. nr [...] w B. po zapoznaniu się z zakresem robót budowlanych przedstawionych na fragmencie mapy zasadniczej stanowiącej Załącznik Nr 1 do porozumienia oświadczył, że "wyraża zgodę na czasowe wejście w teren nieruchomości określonej w § 1 w celu wykonania robót określonych w § 2", przy czym w § 1 wskazano działkę "nr [...] obręb B.", natomiast w § 2 inwestor oświadczył, że "zamierza wykonać na nieruchomości określonej w § 1, roboty budowlane polegające na budowie sieci kanalizacji sanitarnej" (k. ozn. nr [...] akt znak: [...]).

- w dniu 24 lutego 2016 r. na dzienniku podawczym Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. został złożony wniosek Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w C. sp. z o.o. z dnia 19 lutego 2016 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego "kanalizacji sanitarnej w B. w rejonie ulic: [...], na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] miasto O., obręb D., [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] gmina C., obręb B." (k. 1 akt znak: [...]). Zaznaczono przy tym, że zgodnie z zaświadczeniem oznaczonym datą 26 lutego 2016 r. sporządzonym przez geodetę inż. A. J.: "obiekt budowlany, kanalizacja sanitarna w B. w rejonie ulic: [...], na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] miasto O., obręb D., [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] gmina C., obręb B. został wykonany zgodnie z planem zagospodarowania terenu. Art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo Budowlane, za wyjątkiem kanalizacji w działkach nr [...]" (k. ozn. nr [...] akt znak: [...]). Jednocześnie dodano, że w dniu 29 lutego 2016 r. na dziennik podawczy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. wpłynęło pismo Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w C. sp. z o.o. z dnia 29 lutego 2016 r., którym zwrócono się "o legalizację istotnych odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę wydaną przez Starostwo Powiatowe w O. z dnia 24 listopada 2003 r., znak: [...] oraz zmienioną decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia 20 sierpnia 2011 r. w zakresie działek nr [...] oraz [...]okalizowanych w B. , Gmina C." (k. 8 akt znak: [...]).

- decyzją z dnia 18 marca 2016 r. (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. udzielił "pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego kat. XXVI, tj. kanalizacji sanitarnej, lokalizacja inwestycji B. rejon ulic [...], na działki o nr [...], [...], [...], [...] (miasto O. obręb D.) oraz działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (gmina C. obręb B.) bez sięgacza w stronę działki o nr [...] B. , zrealizowanego w oparciu o pozwolenia na budowę z dnia: 24 listopada 2003 r. o symbolu: [...], z dnia 1 sierpnia 2011 r. o symbolu: [...] oraz z dnia 20 września 2011 r. o symbolu: [...]" (k. nr [...] akt znak: [...]).

- decyzją z dnia 13 kwietnia 2016 r. (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. orzekł: "o obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (...) uwzględniającego zmiany wynikające z dokonania istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia 24 listopada 2003 r. o symbolu: [...], z dnia 1 sierpnia 2011 r. o symbolu: [...] oraz z dnia 20 września 2011 r. Określa się termin wykonania w/w obowiązku do dnia 31 maja 2016 r." (k. 8 akt znak: [...]). Wyjaśniono też, że termin dostarczenia żądanego projektu budowlanego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 8 czerwca 2016 r. (znak: [...]) został zmieniony na dzień 15 sierpnia 2016 r. (k. 11 akt znak: [...]).

Mając na uwadze tak przedstawiony stan faktyczny, organ odwoławczy wskazał, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynikało, iż właścicielami dz. nr [...] i [...] w miejscowości B. są J. C. i A. C., natomiast z treści księgi wieczystej nr [...] wynikało, iż właścicielem dz. nr [...] w miejscowości B. jest Gmina C.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił przy tym, że zarówno w odwołaniu, jak i w pismach wnoszonych w toku postępowania J. C. i A. C. podnieśli, iż nie wyrażają zgody na sieć kanalizacji sanitarnej na własnych działkach. Stąd też w ocenie organu odwoławczego, decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 51 ust. 4 u.p.b. Zdaniem organu II instancji powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych, nie ulegało bowiem wątpliwości, że w celu dokonania legalizacji inwestor powinien posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ponadto organ odwoławczy wskazał na – w jego ocenie – skomplikowany charakter sprawy wymagający przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. W tym względzie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił w szczególności uwagę, że z analizy akt sprawy wynikało, iż:

- w dniu 24 września 2003 r. Gmina C. złożyła wniosek o pozwolenie na budowę kanalizacji sanitarnej w miejscowości B.. Podkreślono przy tym, że zarówno na stronie tytułowej projektu budowlanego zatwierdzanego decyzją Starosty [...] z dnia 24 listopada 2003 r. (znak: [...]), jak i na przedłożonym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, tj. dokumentach stanowiących załącznik do ww. wniosku o pozwolenie na budowę nie wskazano, aby kanalizacja sanitarna miała przebiegać na działkach o nr [...], [...], [...] w B. (projekt budowlany z czerwca 2002 r., k. 68, 76-77 akt znak: [...] – opisane jako teczka nr [...]).

- wniosek Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w C. Sp. z o.o. z dnia 8 sierpnia 2011 r. o zmianę decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 24 listopada 2003 r. (znak: [...]) przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia 1 sierpnia 2011 r. (znak: [...]) nie zawierał informacji, aby przedmiotowa kanalizacja miała przebiegać po działkach o nr [...], [...], [...] w B. (k. 1-2 akt znak: [...] – oznaczone jako teczka nr [...]).

- na rys. nr 5 projektu z maja 2011 r. zatwierdzonego decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 20 września 2011 r. (znak: [...]) na działkach o nr [...], [...] [...] w B. zgodnie z opisem legendy zaznaczono przyłącze kanalizacyjne.

- zgodnie z dokonaną inwentaryzacją wykonany odcinek kanalizacji stanowił odnogę (wysięgnik) o średnicy ? 200mm od kanalizacji objętej ww. pozwoleniami na budowę (projekt budowlany zamienny z dnia 12 lipca 2016 r.).

- decyzją z dnia 18 marca 2016 r. (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. udzielił "pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego kat. XXVI, tj. kanalizacji sanitarnej, lokalizacja inwestycji B. rejon ulic [...], (...) bez sięgacza w stronę działki o nr [...] B. " (k. nr [...] akt znak: [...]).

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, iż zakres działek, na których miały być wykonywane roboty budowlane polegające na budowie kanalizacji sanitarnej zgłoszony przez inwestora oraz zatwierdzony decyzjami Starosty [...] z dnia 24 listopada 2003 r. (znak: [...]) oraz z dnia 20 września 2011 r. (znak: [...]) oraz zakres działek, na których kanalizacja sanitarna została przyjęta do użytkowania nie obejmował działek o nr [...], [...], [...] w B. . Podkreślono również, że zgodnie z informacją telefoniczną uzyskaną ze Starostwa O. ww. decyzje o pozwoleniu na budowę w związku z prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. postępowaniem administracyjnym "w sprawie odstępstw" nie zostały uchylone. Wątpliwości organu odwoławczego budziła także kwalifikacja wykonanych robót i przyjęty tryb postępowania, co zdaniem organu odwoławczego wymagać będzie zweryfikowania w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Mając zatem na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego, w toku postępowania pierwszoinstancyjnego doszło do naruszenia art. 51 ust. 4 u.p.b., a zatem konieczne było podjęcie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nadmienił przy tym, że ewentualne roszczenia cywilno-prawne z tytułu niedotrzymania uzgodnień dokonywanych na etapie realizacji kanalizacji sanitarnej będą możliwe do dochodzenia przed właściwym sądem cywilnym, gdyż organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozstrzygania sporów o charakterze cywilnym w relacjach pomiędzy inwestorem a właścicielem działki. Dodano także, że przedstawione uzasadnienie decyzji stanowiło również odpowiedź na zarzuty zawarte w odwołaniu i pismach procesowych wniesionych w trakcie postępowania odwoławczego.

Skargę na ww. decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący J. C. i A. C., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zobowiązania organu II instancji do wydania decyzji orzekającej co do istoty sprawy, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 1 czerwca 2017 r., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji wskazówek, wytycznych i zaleceń, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podnieśli, że organ I instancji jest prawnie związany wskazanymi przez organ odwoławczy okolicznościami, które należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, natomiast organ ten wskazał jedynie, że ponownej weryfikacji wymagać będzie kwalifikacja wykonanych robót i przyjęty tryb postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wymaga podkreślenia, że z dniem 1 czerwca 2017 r., na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935 – dalej jako: ustawa nowelizująca), ustawodawca wprowadził do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.), w miejsce wnoszonej dotychczas na zasadach ogólnych skargi, nowy środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji, który – stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. – przysługuje wyłącznie od rozstrzygnięć organu II instancji o charakterze kasatoryjnym, podjętych na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Wykładnia a contrario przepisu art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, nakazuje przyjmować, że regulacje dotyczące sprzeciwu od decyzji mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy nowelizującej). Tym samym, podstawowe znaczenie dla ustalenia reżimu prawnego mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie ma określenie daty wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, którą wyznacza wniesienie środka zaskarżenia (sprzeciwu od decyzji lub skargi).

Jak wynika z akt administracyjnych zaskarżona decyzja została wydana w dniu 25 lipca 2018 r., a następnie została ona doręczona skarżącym w dniu 31 lipca 2018 r., którzy następnie w dniu 13 sierpnia 2018 (data stempla pocztowego na kopercie adresowanej do organu) wnieśli za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. sprzeciw od jego decyzji z dnia 25 lipca wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też należało przyjąć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 13 sierpnia 2018 r. wraz z wniesieniem przez skarżących środka zaskarżenia od ww. decyzji. Wobec powyższego, w kontrolowanej sprawie mają zastosowanie przepisy p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r., w następstwie czego od zaskarżonej decyzji, będącej przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie przysługiwał sprzeciw, o którym mowa w Dziale III Rozdziale 3a p.p.s.a. Prawidłowe ustalenie tej okoliczności ma istotne znaczenie, gdyż wpływać będzie m.in. na granice rozpoznania sprawy, które w przeciwieństwie do mających za przedmiot kontroli rozstrzygnięcia organów, na które przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w przypadku postępowań zainicjowanych wniesieniem sprzeciwu od decyzji zostały określone w sposób zawężony.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Wymaga jednak w tym miejscu podkreślenia, że w przypadku nowego środka zaskarżenia wprowadzonego do p.p.s.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy ustawy nowelizującej, tj. sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., odmiennie – w sposób ograniczony – w stosunku do skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym został przez ustawodawcę określony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Stosownie bowiem do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc – co do zasady – związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Tym samym, punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przepisie tym określono zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. W takim przypadku niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka będzie miała natomiast miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dlatego też należy przyjąć, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności, np. ze względu na konieczność przeprowadzenia dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający w danej sprawie, takich jak dowód z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 918/15, LEX nr 2032846).

Nie ulega zatem wątpliwości, że regulacja zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – co do zasady – w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu przedmiotowy sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanym poniżej. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył bowiem przepis art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadnia uwzględnienie wniesionego sprzeciwu i uchylenie kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 lipca 2018 r., uchylająca na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.) decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 30 września 2016 r. (znak: [...]), którą zatwierdzono przedłożony przez Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej w C. projekt budowlany zamienny obejmujący "budowę sieci kanalizacji sanitarnej w B. – rejon ulic [...] w zakresie sieci kanalizacyjnej w B. , ul. [...] na działkach o nr [...], [...], [...] zaliczanej do XXVI kategorii obiektów budowlanych (...)" opracowany przez mgr inż. J. D.. Decyzja ta została wydana przez skarżony organ w wyniku rozpatrzenia odwołania przez obecnie skarżących.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie uwzględniające sprzeciw w zakresie wskazanym poniżej Sąd wskazuje i podkreśla ratio legis tychże decyzji kasacyjnych. W zamierzeniu ustawodawcy decyzje te stanowią gwarancję dochodzenia do prawdy w zakresie stanu faktycznego z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania, a także zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Trzeba przy tym wziąć pod uwagę, że istota stosowania przez organ prawa administracyjnego polega na tym, że po zgodnym z zasadą prawdy materialnej ustaleniu stanu faktycznego - organ weryfikuje ten stan z adekwatnym stanem prawnym. Przepisy postępowania administracyjnego zawarte w k.p.a. są nastawione na zagwarantowanie organowi i stronom postępowania uzyskania, ustalenia zasadniczej wartości tego postępowania jaką jest prawda, zgodność ustalonego stanu faktycznego z rzeczywistością. W związku z tym ustalenia organu odwoławczego zaczynają się od badania zachowania w sprawie przez organ I instancji przepisów postępowania, gdyż ich naruszenie może stanowić uzasadnioną przesłankę błędnego ustalenia stanu faktycznego, co przenosi się na brak możliwości zweryfikowania prawidłowości zastosowania w sprawie określonych norm prawa materialnego. W konsekwencji organ odwoławczy powinien dokonać operacji myślowej polegającej na tym, czy stwierdzone przez niego konkretne naruszenie konkretnych przepisów postępowania ma takie konsekwencje w zakresie ustalenia stanu faktycznego, że przenosi się to na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem wykazane "udokumentowane" przez organ odwoławczy naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania skutkujące powstaniem koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uprawnia i jednocześnie zobowiązuje organ do wydania decyzji kasacyjnej. Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, że przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu I instancji, kontrolowana decyzja organu II instancji stanowi przykład decyzji kasacyjnej bankietowej, w której organ odwoławczy wykorzystując samą instytucję decyzji kasacyjnej wydaje taką decyzję, deklarując arbitralnie - bez żadnego szczegółowego rzeczywistego (a nie jedynie pozornego) prawnie-przyczynowo-skutkowego uzasadnienia proceduralnego i materialnego - istnienie przesłanek warunkujących uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym miejscu trzeba zauważyć, że decyzja kasacyjna teoretycznoprawnie ma wymiar formalny i materialny/merytoryczny. Nie może być formą bez merytorycznej treści. W ocenie Sądu nie jest wystarczające stwierdzenie - jak to uczynił kontrolowany organ II instancji - że skomplikowany charakter niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Organ nie powiązał tej swojej wypowiedzi z konkretnymi naruszeniami wyraźnie wskazanych przepisów postępowania w powiązaniu ze wzorcem materialnoprawnym służącym jako materialna płaszczyzna prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nie powiązał też tego wniosku, ze swoją tezą, że w celu dokonania legalizacji także w trybie art. 51 ust. 4 u.p.b., inwestor powinien posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Trzeba przy tym zauważyć, że z treści kontrowanej decyzji wynika zakres stanu faktycznego, który ustalił organ II instancji. W uzasadnieniu jest bowiem mowa o tym, iż analizy akt sprawy wynika bowiem, że:

"- W dniu 24.09.2003r. Gmina C. złożyła wniosek o pozwolenie na budowę kanalizacji sanitarnej w miejscowości B.. Zarówno na stronie tytułowej projektu budowlanego zatwierdzanego decyzją Starosty [...] z dnia 24.11.2003r. znak: [...] [...] jak i na przedłożonym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością t.j. dokumentach stanowiących załącznik do w/w wniosku o pozwolenie na budowę nie wskazano aby kanalizacja sanitarna miała przebiegać na działkach o nr [...], [...], [...] w B. (vide: projekt budowlany z czerwca 2002r., karty 68, 76-77 akt znak: [...] - opisane jako teczka nr [...]).

- Wniosek Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w C. Spółka z o.o. z dnia 08.08.2011 r. o zmianę decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 24.11.2003r. znak: [...] przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia 01.08.201 lr. znak: [...] nie zawiera informacji aby przedmiotowa kanalizacja miała przebiegać po działkach o nr [...], [...], [...] w B. (vide: karty 1-2 akt znak: [...] - oznaczone jako teczka nr [...]).

- Na rys. nr [...] projektu z maja 2011r. zatwierdzonego decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 20.09.2011r. znak: [...] na działkach o nr [...], [...], [...] w B. zgodnie z opisem legendy zaznaczono przyłącze kanalizacyjne.

- Zgodnie z wykonaną inwentaryzacją wykonany odcinek kanalizacji stanowi odnogę (wysięgnik) o średnicy < > 200mm od kanalizacji objętej w/w pozwoleniami na budowę (vide: projekt budowlany zamienny z dnia 12.07.2016r.).

- Decyzją z dnia 18.03.2016r. znak: [...], PINB w O. udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego kat. XXVI tj. kanalizacji sanitarnej, lokalizacja inwestycji B. rejon ulic [...], (...) bez sięgacza w stronę działki o nr [...] B. (...)" (vide: karta nr [...] akt znak: [...])".

W konsekwencji organ II instancji stawia wniosek, że "Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że zakres działek na których miały być wykonywane roboty budowlane polegające na budowie kanalizacji sanitarnej zgłoszony przez inwestora oraz zatwierdzony decyzjami Starosty [...] z dnia 24.11.2003r. znak: [...] oraz z dnia 20.09.201 lr. znak: [...] oraz zakres działek na których kanalizacja sanitarna została przyjęta do użytkowania nie obejmował działek o nr [...]. [...]. [...] w B. ". Sąd w tym miejscu zauważa, że organ odwoławczy nie wskazuje organowi I instancji jakie ustalenia w zakresie stanu faktycznego są jeszcze potrzebne, aby można było prawidłowo zastosować prawo. Wydaje się, że wyliczenie tych ww. ustaleń i końcowy wniosek w przedmiocie oceny stanu faktycznego przez organ II instancji ma egzemplifikować tezę organu II instancji, że sprawa jest skomplikowana. Sam skomplikowany charakter sprawy administracyjnej nie stanowi sam w sobie przesłanki uzasadniającej uchylenie decyzji w trybie 128 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie wyciąga uzasadnionych, jasno sprecyzowanych w treści kontrolowanej przez Sąd decyzji wniosków materialnoprawnych z ustalonego przez siebie stanu faktycznego, nie uzasadnia swoich wątpliwości w przedmiocie prawa materialnego, nie wskazuje jednoznacznie elementów stanu faktycznego do ustalenia przez organ I instancji. Organ II instancji pomija przy tym w zakresie stanu faktycznego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 08.06.2016r. wydal decyzję o symbolu [...] orzekającą o obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przez inwestora obejmującego działki nr [...], [...] [...] uwzględniającego zmiany wynikające z dokonania istotnych odstępstw od projektu budowlanego, a inwestor wypełniając ww. obowiązek w dniu 24.08.2016r. dostarczył do siedziby organu 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego - "Zadanie W2.1: - Budowa sieci kanalizacji sanitarnej w B. - rejon [...] w ramach zadania inwestycyjnego: Budowa kanalizacji sanitarnej w Gminie C. w zlewni oczyszczalni ścieków w O. - w zakresie zmian na sieci kanalizacyjnej na działkach nr [...], [...], [...]" autorstwa mgr inż. J. D. z daty 12 lipca 2016 roku. Organ II instancji nie ocenił dla potrzeb wydanej przez siebie decyzji, czy zatem inwestor wykonał ww. decyzję organu I instancji z dnia 08.06.2016r. Organ odwoławczy nie ustosunkował się wprost do zarzutu odwołania, że projekt zamienny w części, w której niewłaściwe wyniósł sięgacz na działkę [...], ponieważ sięgacz po tej działce nie prowadzi, jak również w części działek [...] gdzie inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością jest błędny, a w tych okolicznościach, o których organ zdaje sobie doskonale sprawę z urzędu - nie powinna, zdaniem odwołujących się, zostać wydana zaskarżona decyzja. Kwestie te, zdaniem Sądu, powinny być przez organ odwoławczy zweryfikowane przy ponownym rozpoznaniu sprawy, gdyż organ ich nie ocenił w kontekście zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego podkreślające, że zgodnie z informacją telefoniczną uzyskaną ze Starostwa O. w/w decyzje o pozwoleniu na budowę w związku z prowadzonym przez PINB w O. postępowaniem administracyjnym "w sprawie odstępstw" nie zostały uchylone - ma charakter arbitralny i nie uzasadnia, w myśl wymogów art.138 § 2 k.p.a., dlaczego organ II instancji ma wątpliwości w przedmiocie kwalifikacji wykonanych robót i przyjętego trybu postępowania art. 51 ust. 4 Pr. bud., a jest to zasadnicza okoliczność, którą organ podaje jako wymagającą zweryfikowania w ponownie prowadzonym postępowaniu. Sąd nie może akceptować arbitralnie wskazywanych przesłanek stosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż jest to sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Organ odwoławczy nie weryfikuje podnoszonej potencjalnie materialnoprawnej zmiany trybu postępowania z okolicznością braku tytułu prawnego do terenu inwestycji. Powstaje w tym miejscu pytanie, jak ma działać ponownie organ I instancji w sprawie wobec takich jak w kontrolowanej decyzji "skrótów myślowych", organu II instancji, które mają spełniać rolę ustawowego wskazania przez organ odwoławczy jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stopień ogólności, arbitralności tych rozważań organu odwoławczego, nie pozwala Sądowi na dokonanie oceny zaskarżonej decyzji w jej warstwie procesowej, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty wykorzystując niezgodnie z prawem art. 138 § 2 k.p.a. Kontrolowana decyzja z uwagi na arbitralność i ogólnikowość sformułowań w zasadzie nie poddaje się kontroli i z tego względu została uchylona jako naruszająca art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy. Jak to już było powiedziane kontrolowana decyzja ma wymiar formalny a nie materialny/merytoryczny(treściowy) w kontekście uzasadnienia przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Brak jest także szczegółowego uzasadnienia i wywodów, że potencjalnie w żadnym natomiast razie w realiach kontrolowanej sprawy organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Kontrolowany organ bowiem pominął, że przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 k.p.a. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.(zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1198/17). Kontrolowana decyzja nie zawiera szczegółowych i uzasadnionych realiami sprawy rozważań nawiązujących do treści eliminujących zastosowanie art. 136 k.p.a. w kwestiach dla organu wątpliwych.

Sąd I instancji nie przesądza z uwagi na zaakcentowany powyżej blankietowy charakter kontrolowanej decyzji odwoławczej, czy sprawa dojrzała od strony ustaleń dowodowych do rozstrzygnięcia, czy też kwalifikuje się do art. 138 § 2 k.p.a. gdyż w trybie sprzeciwu kontrolując wymogi zachowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może czynić wiążących ustaleń materialnoprawnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że: "Dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy, kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy" (tak: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 kwietnia 2018 r. , II SA/Bk 911/17 ). Jednak, w ocenie Sądu, decyzja organu odwoławczego w tej postaci jak jest obecnie kontrolowana - nie pozwala z uwagi na stopień ogólnikowości jej rozważań na kontrolę jej zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., nie spełnia też swojej roli procesowej i dlatego podległa uchyleniu. Instytucja sprzeciwu nie polega na tym, że organy odwoławcze w sposób blankietowy wykorzystują instytucję art. 138 § 2 k.p.a. po to, aby na wypadek ewentualnego, potencjalnego sprzeciwu sądy administracyjne zastępowały te organy i kontrolując je zarazem wypełniały treścią za organ odwoławczy merytoryczne wymogi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd ma bowiem oceniać sposób wypełnienia przez organ odwoławczy tych wymogów uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej, a nie uzasadniać stanem akt i sprawy za kontrolowany organ wydaną arbitralnie decyzję kasacyjną. W takim przypadku Sąd zacząłby administrować a nie kontrolować działalność administracji publicznej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ II instancji powinien mieć na uwadze powyżej wyrażone stanowisko Sądu I instancji, wyjątkowy charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 138§ 2 k.p.a., a także, iż uzasadnienie każdej decyzji administracyjnej powinno spełniać wymogi art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. w taki sposób, aby wydana przez organ decyzja nie posiadała atrybutów decyzji arbitralnej.

Mając zatem powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Jak w pkt II sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.