Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 556/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt. 1, art. 61 ust. 5 i 7
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 2, par. 4 ust. 1, par. 5 ust. 1, par. 6 ust. 1 i 2, par. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 43
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c, art. 152, art. 190, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: 1. Na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gabaryty budynku (jego wymiary zewnętrzne) muszą stanowić kontynuację gabarytów znajdującej się w sąsiedztwie zabudowy istniejącej, choć może się zdarzyć, iż na podstawie analizy celowym będzie odstępstwo od kontynuacji jednego z parametrów składających się na gabaryty, w oparciu o przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy, oprócz ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, zgodnie z ww. rozporządzeniem, winien również ustalić czy nowa zabudowa będzie kontynuować gabaryty istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy sąsiedniej, a więc czy z uwagi na jej wymiary zewnętrzne nie dojdzie do powstania zabudowy, która będzie rażąco odbiegać od zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie.

2. W sytaucji gdy w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy strony sygnalizują, iż nowa zabudowa będzie znacząco odbiegać gabarytami od już istniejącej, organ winien dokonać takiej oceny np. poprzez porównanie brył planowanego budynku lub jego kubatury z budynkami już istniejąceymi. Jeżeli na skutek takiego badanai okaże się, że nowa inwestycja w zakresie bryły lub kubatury rażąco odbiega, np jest znacznie większa od największego budynku istniejącego już na terenie anlizowanym, to zaakceptowanie takiej inwestycji i uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, stanowiłoby naruszenie art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

TEZY

1. Na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gabaryty budynku (jego wymiary zewnętrzne) muszą stanowić kontynuację gabarytów znajdującej się w sąsiedztwie zabudowy istniejącej, choć może się zdarzyć, iż na podstawie analizy celowym będzie odstępstwo od kontynuacji jednego z parametrów składających się na gabaryty, w oparciu o przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy, oprócz ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, zgodnie z ww. rozporządzeniem, winien również ustalić czy nowa zabudowa będzie kontynuować gabaryty istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy sąsiedniej, a więc czy z uwagi na jej wymiary zewnętrzne nie dojdzie do powstania zabudowy, która będzie rażąco odbiegać od zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie.

2. W sytaucji gdy w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy strony sygnalizują, iż nowa zabudowa będzie znacząco odbiegać gabarytami od już istniejącej, organ winien dokonać takiej oceny np. poprzez porównanie brył planowanego budynku lub jego kubatury z budynkami już istniejąceymi. Jeżeli na skutek takiego badanai okaże się, że nowa inwestycja w zakresie bryły lub kubatury rażąco odbiega, np jest znacznie większa od największego budynku istniejącego już na terenie anlizowanym, to zaakceptowanie takiej inwestycji i uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, stanowiłoby naruszenie art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.


SENTENCJA

Dnia 18 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 września 2013 roku sprawy ze skargi A.M.R. R., J. M., Stowarzyszenia "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz: - A. M. kwotę 500,- zł (pięćset złotych), - R. R. kwotę 757,- zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), - J. M. kwotę 757,- zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), - Stowarzyszenia "A" kwotę 757,- zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2010 r., nr (...), Prezydent Miasta P., po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. z o.o. z (...) czerwca 2007 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażem podziemnym oraz wydzieloną częścią na działalność gospodarczą (pracownia projektowa), przewidzianej do realizacji na działkach nr (...) i (...), arkusz (...), obręb (...), położonej przy ul. (...) w P.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Stowarzyszenie "B", J. M., A. M. i R. R.

Po rozpoznaniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) lutego 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia (...) sierpnia 2010 r.

W ocenie organu odwoławczego Prezydent w sposób szczegółowy dokonał analizy działki objętej wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), także przywoływanego dalej w skrócie jako "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.". i ustalił, że planowana zabudowa spełnia warunki wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa i mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów.

Odnosząc się do zarzutów odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że obowiązującą linię zabudowy ustala się zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. jako kontynuację linii zabudowy wyznaczonej przez istniejące budynki zlokalizowane przy ul. (...) nr (...) i (...). Z uwagi na fakt, iż wnioskowana działka jest wycofana o około 4,0 m względem działek położonych przy tej ulicy, w celu kontynuacji linii zabudowy wyznaczonej przez najbliżej położone budynki bliźniacze przy ul. (...) nr (...) i (...), odmierzono odległość od zabudowy na tych działkach do granicy drogi (15,0 m), w wyniku czego wyznaczona linia zabudowy dla inwestycji na działkach nr (...) i (...) znajduje się we frontowej granicy tej nieruchomości. Planowana inwestycja kontynuuje linię zabudowy zlokalizowanej na działkach sąsiednich. W ocenie Kolegium ustalenie linii zabudowy w sposób wyżej opisany jest uzasadnione wynikami analizy, wyznaczona przez organ I instancji linia zabudowy stanowi przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Nadto zauważono, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy nawiązuje do procentu zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych w obszarze analizowanym, albowiem w obszarze tym średni wskaźnik intensywności zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi 37% i zawiera się w granicach od 11,5% (działka nr (...) przy ul. (...)) do 68% dla zabudowy atrialnej przy ul. (...). Na działkach usytuowanych przy tej samej drodze publicznej ul. (...), na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna bliźniacza i atrialna minimalny procent zabudowy wynosi 29%, a maksymalny 68%. Wyznaczony dla wnioskowanej inwestycji maksymalny procent zabudowy terenu wynosi 31% dla każdej z wnioskowanych działek, co nie przekracza średniego procenta zabudowy w obszarze analizowanym i nawiązuje do procenta zabudowy na działce przy ul. (...) i (...). Ponadto powierzchnia zabudowy budynków jednorodzinnych w obszarze analizowanym zawiera się w granicach od 59 m² (ul. (...)) do 283,0 m² (ul. (...)). Planowana inwestycja nawiązuje do powierzchni zabudowy w sąsiedztwie i kontynuuje wielkości powierzchni zabudowy charakterystycznej dla zabudowy jednorodzinnej występującej w obszarze analizowanym. Podniesiono, że organ I instancji wskazał, iż dopuszcza się wydzielenie jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku lub dwóch lokali mieszkalnych, a Kolegium nie znalazło podstaw by zakwestionować powyższe ustalenia. Za uzasadnione uznano także ustalenia dotyczące parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz szerokości elewacji frontowej. Średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze analizowanym wynosi 10,5 m i zawiera się w granicach od 6,0 m do 20,0 m. Szerokość elewacji dla wnioskowanej inwestycji została wyznaczona zgodnie z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. na maksymalnie 16,0 m dla każdego z segmentów bliźniaka. Szerokość ta jest wyższa niż średnia szerokość elewacji w obszarze analizowanym, ale kontynuuje szerokości elewacji zabudowy na działkach sąsiednich przy ul. (...) oraz ul. (...), (...), (...), (...). W ocenie organu odwoławczego, biorąc pod uwagę (na co zwrócił uwagę organ I instancji), że działki objęte wnioskiem są większe niż bezpośrednio z nimi sąsiadujące, uznać można, że zastosowanie przedmiotowego odstępstwa jest dopuszczalne. Działka nr (...) o powierzchni 731 m² jest większa od dwóch działek położonych przy ul. (...) nr (...) i (...) zabudowanych dwoma segmentami zabudowy bliźniaczej, których łączna powierzchnia zabudowy wynosi 683 m². Działka nr (...) ma nieznacznie mniejszą powierzchnię – 540 m² i ustalenie na niej warunków zabudowy dla budynku bliźniaczego o takich samych gabarytach i procencie zabudowy jak zabudowa bliźniacza na działkach sąsiednich nie zakłóci ładu przestrzennego w obszarze analizowanym przy zachowaniu takiej samej linii zabudowy, wysokości budynków, formy architektonicznej i procentu zabudowy.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zasadnie organ I instancji ustalił dla projektowanej zabudowy wysokość projektowanego lewego segmentu budynku bliźniaczego na dwie kondygnacje nadziemne oraz jedną kondygnację podziemną ustaloną w obowiązującej linii zabudowy, przy czym poziom usytuowania górnej krawędzi elewacji frontowej - 7,80 m do najwyższego punktu dachu w odniesieniu do rzędnej terenu 86,12 m n.p.m. znajdującej się w tej linii, jako kontynuację wysokości budynku przy ul. (...) oraz dopuścił budowę trzeciej kondygnacji nadziemnej od strony ogrodu, jak dla zabudowy bliźniaczej przy ul. (...). Wysokość projektowanego prawego segmentu budynku bliźniaczego ustalono na trzy kondygnacje nadziemne w obowiązującej linii zabudowy, przy czym poziom usytuowania górnej krawędzi elewacji frontowej - 7,80 m do najwyższego punktu dachu w odniesieniu do rzędnej terenu 85,74 znajdującej się w tej linii. Organ zaznaczył przy tym, że wysokość projektowanych budynków nie może przekroczyć wysokości budynków zlokalizowanych w najbliższym sąsiedztwie przy ul. (...) - (...). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, że organ I instancji wyjaśnił, iż przy ustalaniu tej samej wysokości projektowanego budynku co zabudowa istniejąca przy ul. (...), projektowana zabudowa znajdować się będzie - ze względu na spadek terenu - o około 1,5 m niżej niż obiekt zlokalizowany na działce nr (...). Gdyby odnieść wprost zapis wyżej wymienionego rozporządzenia dotyczący wyznaczania wysokości nowej zabudowy jako przedłużenia wysokości istniejących budynków, nowo projektowany budynek przewyższałby zabudowę na działce przy ul. (...) o około 1,5 m. Jednakże ze względu na "schodkowe" ukształtowanie zabudowy wzdłuż ul. (...) wysokość nowo projektowanego budynku nawiązuje do wysokości zabudowy przy ul. (...), z jednoczesnym uwzględnieniem spadku terenu.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji zasadnie stwierdził, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, działka posiada zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli A. J., J. M., R. R. i Stowarzyszenie "B".

Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", połączył wszystkie sprawy ze skarg ww. stron celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 410/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) r., nr (...) (pkt 1), określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (pkt 2) oraz orzekło o zwrocie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, iż z urzędu dostrzegł w sprawie uchybienie, które miało wpływ na wynik sprawy, a które polegało na błędzie w analizie urbanistycznej z (...) czerwca 2010 r., a to doprowadziło do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla budynków o zawyżonych gabarytach.

Podkreślono, iż skoro planowana inwestycja to budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażem podziemnym oraz wydzieloną częścią na działalność gospodarczą posadowionych wzdłuż wspólnej granicy obu wnioskowanych działek nr (...), (...), to wniosek dotyczy dwóch wydzielonych geodezyjnie działek budowlanych. Sąd powołując się na treść art. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz. U. z 2012, poz. 647), zwaną dalej również u.p.z.p., uznał, iż w sprawie mamy do czynienia z dwiema działkami budowlanymi o wskazanych wyżej numerach. Błąd w analizie urbanistycznej z (...) czerwca 2010 r. służącej do wydania zaskarżonych decyzji, polegał na przyjęciu, że obszar analizowany równy jest trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem w odległości 153 m od jej granic. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (3 x 51 m). Zgodnie zaś z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. granice obszaru analizowanego wyznacza się wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. W niniejszej sprawie opisując granice obszaru analizowanego nie podano w ogóle szerokości frontu poszczególnych działek budowlanych o nr (...) i (...) objętych wnioskiem, co - jak zaznaczono - nie pozwala na ocenę co do skali odstępstwa od granic prawem określonych. Nadto wskazano, że w analizie posłużono się określeniem trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji, a w rozporządzeniu mowa jest o trzykrotnej szerokości frontu działki budowlanej objętej wnioskiem. Oczywistym tym samym dla Sądu I instancji jest to, że ma to wpływ na wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Prawidłowe bowiem wyznaczenie tych granic jest podstawą do jakichkolwiek porównań w zakresie wytycznych rozporządzenia.

Ponadto Sąd wyjaśnił, iż organ administracyjny, mimo że inwestycja dotyczy zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej i to jednocześnie dwóch domów na dwóch działkach, bardzo odlegle oznaczył obszar analizowany, bo aż w promieniu 153 m. Organ nie uzasadnił dlaczego analizował gabaryty budynków posadowionych na ul. (...) poza rozległym pasem zieleni rozdzielającym tę ulicę.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że nowa zabudowa potrzebuje tzw. "dobrego sąsiedztwa", czyli co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. A więc granice obszaru analizowanego służyć mają poszukiwaniu "działki sąsiedniej". Skoro "obszar analizowany" służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa", interpretacja sposobu wyznaczenia tych granic przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. W ocenie Sądu teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski. Nie można zatem twierdzić, że za teren sąsiedni, czy działkę sąsiednią można uznać działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia nakazuje uznać, że określane w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. Jak dotychczas organ I instancji nie wyjaśnił zakresu odstępstwa od prawnie określonych granic, ani nie uzasadnił racjonalnie przyczyn takiego odstępstwa. Wiadomo bowiem, że w przypadku wzięcia pod uwagę jako frontu działki frontu "terenu," ten obszar analizowany będzie miał zupełnie inny zasięg. W uznaniu Sądu celem zapewnienia realnie ładu przestrzennego trzeba wziąć pod uwagę okolicę sąsiedztwa najbliższego, a spełniającego jednocześnie wymogi ustawy. Gdyby przyjąć jednak do porównania budynki z najbliższego sąsiedztwa, to - w uznaniu Sądu - istnieje wysokie prawdopodobieństwo naruszenia ładu przestrzennego przez dopuszczenie możliwości przyjęcia w tym przypadku elewacji frontowej o szerokości 16 m dla poszczególnych domów w zabudowie bliźniaczej (razem 32 m), przy jednoczesnej wysokości budynku 7,8 m. Zatem, zdaniem Sądu, trafny jest więc zarzut naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ocenie Sądu analiza niewłaściwie wyjaśnia odejście od średniej szerokości elewacji frontowej. W analizie nie napisano dlaczego dopuszczono poszerzenie na każdym segmencie elewacji frontowej jeszcze o jeden metr. Poza tym porównania dotyczą budynków o dwóch kondygnacjach nadziemnych o wysokości budynków 6,5 m, a nie z dopuszczeniem wybudowania trzech kondygnacji o wysokości 7,8 m. Dalej Sąd uznał, że nie jest trafne nawiązywanie do szerokości elewacji frontowej budynków przy ul. (...), szerokości (18 m), budynków przy ul. (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...), gdyż jest to zabudowa jednorodzinna atrialna. Organ administracji I i II instancji również nie odniósł się do tego problemu w sposób właściwy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odniósł się ponadto do zarzutów skarżących zawartych we wniesionych skargach. W motywach tych nie podzielił zarzutów dotyczących wadliwie wyznaczonej linii zabudowy jak i wadliwego ustalenia maksymalnej powierzchni zabudowy. Ponadto nie stwierdził naruszeń prawa procesowego w tym obrazy art. 35 ust. 1 i 3, art. 36 ust. 1 K.p.a. jak i art. 7, 9, 10 K.p.a. oraz art. 40 § 1 i 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. B.

Wyrokiem z 9 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II OSK 116/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Zdaniem Sądu II instancji celem przepisu art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji dotyczącym błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego. Sąd II instancji zwrócił uwagę, iż § 3 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. Z niniejszej regulacji natomiast nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" – wbrew poglądowi zaprezentowanemu przez Sąd I instancji – należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według którego decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, granice obszaru analizowanego dla spornej inwestycji zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Błędny jest pogląd Sądu I instancji, iż w przypadku, kiedy inwestor jako teren inwestycji wskazuje obszar dwóch przyległych do siebie działek, dla każdej z nich należy wyznaczyć odrębne obszary analizowane, a więc jak w tej sprawie dwa "obszary analizowane" odrębnie dla każdej z działek. Jak wynika z brzmienia art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku planowanej zmiany zagospodarowania "terenu", a nie "działek budowlanych". Powyższe spostrzeżenie należy uwzględnić przy prawidłowej wykładni przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i w konsekwencji przyjąć, że w przypadku inwestycji obejmującej dwie lub więcej działek, "trzykrotność szerokości frontu działki" powinna być rozumiana jako trzykrotność frontu wszystkich działek wchodzących w skład terenu objętego wnioskiem. W rozpoznawanej sprawie szerokość frontu działek nr (...) i (...) objętych wnioskiem wynosiła 51 m. Z tego względu obszar analizowany należało wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość sumy frontów obu wskazanych działek objętych wnioskiem. Tym samym prawidłowo organ I instancji ustalił w przedmiotowej sprawie promień obszaru analizowanego w minimalnej odległości 153 m, a jednocześnie nie mniej niż 50 m.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ponadto zarzuty skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. jak i wadliwej wykładni § 6 ust. 2 tegoż rozporządzenia.

W rozpoznawanej sprawie szerokość elewacji fontowej ustalono na maksimum 16 m dla każdego z segmentów zabudowy bliźniaczej od strony ul. (...), przy czym jak wynika z akt sprawy szerokość ta została wyznaczona zgodnie z § 6 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Natomiast Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał za trafny zarzut naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., mimo iż przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Dlatego też zdaniem Sądu II instancji prawidłowo wskazano w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powyższego przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie znajdował on zastosowania i dokonaniu kontroli zgodności decyzji organu I i II instancji z tym przepisem, podczas gdy podstawę wyznaczenia szerokości elewacji frontowej stanowił w tej sprawie § 6 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Przepis ten pozwala na określenie innego parametru w zakresie szerokości elewacji frontowej niż średnia szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w okolicznościach tej sprawy stosując powyższą normę organy administracji wyjaśniły, dlaczego ustalenie szerokości elewacji frontowej na wyższym poziomie od średniej w obszarze analizowanym jest uzasadnione. Przede wszystkim przedmiotowe odstępstwo uzasadniono dużą powierzchnią działek, jak też zaznaczono, iż ustalona szerokość kontynuuje szerokość elewacji frontowych na działkach sąsiednich w tym na działkach zabudowanych zabudową atrialną , która jest przecież zabudową mieszkaniową jednorodzinną, czyli tego samego rodzaju, co ta będąca przedmiotem wniosku inwestora. Zatem, zdaniem Sądu II instancji, należy uznać za usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni § 6 ust. 2 omawianego rozporządzenia dokonanej przez Sąd I instancji, który przyjął, iż tylko nawiązanie do parametrów identycznej zabudowy jednorodzinnej, co wnioskowana w tej sprawie zabudowa jednorodzinna bliźniacza, może uzasadniać odstępstwo od ogólnych zasad wyznaczania szerokości elewacji frontowej określonej w ust. 1 tej normy.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd I instancji zobowiązany będzie raz jeszcze przeprowadzić kontrolę legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu oceny zawartej w niniejszym wyroku i w oparciu o wyniki tej kontroli raz jeszcze ocenić czy zarzuty skarg zasługują na uwzględnienie czy też oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 17 czerwca 2013 r. A. M. zarzuciła, iż decyzje organu I i II instancji zawierają wskazane w tym piśmie błędy i w konsekwencji umożliwiając powstanie ponad dwukrotnie większego budynku niż domy znajdujące się w sąsiedztwie. W zakresie parametrów szerokości elewacji frontowej jak też i ilości kondygnacji planowany budynek nie kontynuuje cech, gabarytów i formy architektonicznej budynków znajdujących się w sąsiedztwie. W całym obszarze analizowanym nie ma ani jednego domu o tak dużych gabarytach występującego w zabudowie bliźniaczej.

W piśmie procesowym z dnia 21 czerwca 2013 r. pełnomocnik J. M. podniósł, iż analizując zabudowę w sąsiedztwie planowanej inwestycji podano niezgodne z stanem fatycznym wysokości elewacji. Budynki położne przy ul. (...) od nr (...) do nr (...) są jednokondygnacyjne, a nie dwukondygnacyjne jak podano w analizie będącej podstaw wydania zaskarżonych decyzji. Ponadto w wyniku przeprowadzonej analizy ustalono dla przedmiotowej inwestycji szerokość elewacji frontowej dwukrotnie większą od elewacji budynków znajdujących się w sąsiedztwie, czego w żaden sposób nie da się uzasadnić.

Pełnomocnik stowarzyszenia "B" w dniu 24 czerwca 2013 r. przedłożył ekspertyzę urbanistyczną z dnia 19 czerwca 2013 r. wykonaną przez Instytut Architektury i Planowania przestrzennego Politechniki oraz opinie architekta M. C. z dnia (...) czerwca 2013 r., które świadczą, iż planowana inwestycja rażąco odbiega od wymogów dobrego sąsiedztwa i popranej kompozycji i ładu przestrzennego.

Pełnomocnik procesowy J. B. pismem z 3 lipca 2013 r. odniósł się do pism ww. pism procesowych strony skarżącej kwestionując podniesione w nich zarzuty oraz stwierdzając, iż przedłożone przez pełnomocnika Stowarzyszenia "B" opinia i ekspertyza urbanistyczna nie mogą być przedmiotem postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Mając na względzie okoliczność, iż w sprawie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd I instancji związany jest wytycznymi Sądu odwoławczego w zakresie dalszego toku postepowania. W uzasadnieniu wyroku z 9 kwietnia 2013r. Naczelny sąd Administracyjny zobligował Sąd I instancji do ponownej analizy legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu oceny dokonanej przez Sąd odwoławczy i w oparciu o wyniki tej kontroli jeszcze raz ocenić czy zarzuty skarg zasługują na uwzględnienie czy też na oddalenie.

W oparciu o przepis art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną zarzutów dotyczących niewłaściwego wyznaczenia obszaru analizowanego oraz parametru szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy. Sąd ten, przesądził w uzasadnieniu wyroku z 9 kwietnia 2013r, iż granice obszaru analizowanego na spornej inwestycji zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnież ocenił Naczelny Sąd Administracyjny sposób określenia przez organy dla planowanej zabudowy parametru szerokości elewacji frontowej. Już z tego powodu zarzuty skarżących w tym zakresie nie mogły zostać uwzględnione.

Sąd zważył, iż organ II instancji w ogóle nie odniósł się do podniesionego w odwołaniu J. i A. M. zarzutu niezbadania czy planowana inwestycja kontynuuje parametry istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy w zakresie gabarytów istniejących budynków. Zarzut ten został zawarty następnie w skardze A. M. oraz w skardze J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z (...) lutego 2011r. Sąd uznał, iż zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. Analiza postępowania administracyjnego przeprowadzonego w niniejszej sprawie wskazuje, iż organy skupiły się na zbadaniu kontynuacji jedynie parametrów wskazanych w rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Została więc przeanalizowana kontynuacja planowanej zabudowy w zakresie wysokości, szerokości elewacji frontowej, powierzchni zabudowy, przy czym każdy z tych parametrów został przez organy przeanalizowany osobno, zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia. Na parametr szerokości elewacji frontowej istotny wpływ miała zabudowa składająca się z budynków jednorodzinnych bliźniaczych i atrialnych, których wysokość była niższa niż pozostałej zabudowy. Z kolei na ocenę parametru wysokości elewacji frontowej najistotniejszy wpływ miały budynku wolnostojące, znacznie wyższe, jednak o zdecydowanie mniejszej szerokości elewacji frontowej. Z przyczyn wskazanych w analizie organy ustaliły parametr szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia, określając ją na 16 metrów dla każdego z segmentów, (łączna szerokość elewacji frontowej obu segmentów budynku bliźniaczego przewidziana została na 32 m), w sytuacji gdy w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 10,5 m (maksymalna wynosi 20 metrów). Jednocześnie wysokość elewacji frontowej planowanej przez inwestora ustalono na 7,8 metra (budynki w obszarze analizowanym posiadają wysokość od 6,5 m do 9 m – w zaskarżonej decyzji błędnie przyjęto, iż wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi od 7,7m do 9 m).

Sąd zważył, iż w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęto elastyczne procedury ustalania poszczególnych parametrów składających się na gabaryty planowanej zabudowy, umożliwiając w zakresie każdego z parametrów odstępstwo od zasady, iż parametry ustala się na podstawie wartości średnich wynikających z analizy. Zdaniem Sądu przewidziana w rozporządzeniu możliwość takiego odstępstwa jest logicznym następstwem faktu, iż w wielu miejscach mamy do czynienia z różnorodną zabudową o całkowicie różnych parametrach, gdzie ścisłe przestrzeganie wyrażonej w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i w § 7 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia zasady wyznaczania parametrów nowej zabudowy na podstawie wynikającej z analizy średniej, w istocie wykluczyłoby powstawanie pewnych typów zabudowy, kontynuującej co prawda funkcję zabudowy już istniejącą na terenach, na których nie obowiązuje plan miejscowy, ale różniącą się od istniejącej zabudowy np. tylko jednym z parametrów składających się na gabaryty zabudowy. Ustawodawca przewidział taką możliwość wskazując w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., iż nowa zabudowa musi kontynuować gabaryty zabudowy już istniejącej. Jeśli przyjmiemy definicję "gabarytów" jako wymiarów zewnętrznych budynku, zdaniem Sądu ratio legis ww. przepisu polega na tym aby w obszarze analizowanym nie pojawiła się zabudowa, której gabaryty w sposób znaczący odbiegają od gabarytów zabudowy istniejącej. Ustawodawca nie wymaga bowiem, aby wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wszystkie budynki miały zbliżone parametry. Wskazując na kontynuację gabarytów ustawodawca wskazuje, iż gabaryty te nie mogą się drastycznie różnić. Może się zatem zdarzyć, iż na niezabudowanej działce o większej powierzchni w stosunku do działek już zabudowanych, powstanie zabudowa o znacznie większym parametrze szerokości elewacji frontowej, przy zmniejszonej wielkości pozostałych parametrów, co w konsekwencji pozwoli zachować podobieństwo gabarytów ("sumy" wymiarów zewnętrznych) zabudowy nowej i istniejącej. Tylko w takiej sytuacji będziemy mieli do czynienia z kontynuacją gabarytów. Zauważyć należy, iż nie jest dopuszczalna sytuacja aby organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, stosując wyjątki w ocenie poszczególnych parametrów wskazanych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, doprowadził do powstania w analizowanym terenie zabudowy całkowicie odbiegającej gabarytami (najczęściej znacząco większej) od zabudowy już istniejącej. Nie zezwala na to przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 wskazujący na obowiązek organu zachowania kontynuacji gabarytów. Taki proceder w krótkim czasie może bowiem doprowadzić do całkowitej zmiany parametrów zabudowy na danym terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, gdyż dla ustalania parametrów każdej nowej inwestycji bierze się pod uwagę parametry powstających coraz większych budynków. Widoczna jest przy tym dominująca wśród inwestorów tendencja by na terenach gdzie cena gruntu jest bardzo wysoka (do takich terenów bez wątpienia należą położone w ścisłym centrum miasta P. tereny tzw. (...)i) maksymalnie wykorzystać każdy metr kwadratowy gruntu i budować budynki o możliwie największych parametrach.

Zauważyć należy, iż akt niższej rangi – rozporządzenie nie może być sprzeczny z ustawą, na podstawie której został wydany. Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości, a ustawodawca nie zawarł w tym przepisie wyjątku, iż ustalając parametry nowej zabudowy można odstąpić od zasady kontynuacji gabarytów, gdy wynika to z analizy. Nawet gdyby z przeprowadzonej analizy wynikała celowość odstępstwa od kontynuacji gabarytów i posadowienia budynku wymiarach zewnętrznych (bryle), znacznie odbiegających od istniejących w obszarze analizowanym budynków, to ustawodawca na takie odstępstwo nie zezwala. Zdaniem Sądu tak interpretacja ww. przepisów jest również zbieżna z wykładnią systemową. Skoro ustawodawca założył, iż w zakresie planowania przestrzennego regułą jest uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których powinny być właśnie rozstrzygane na przykład – tak istotne z punktu widzenia społeczności lokalnej - kwestie lokalizacji inwestycji znacznie odbiegających gabarytami od zabudowy już istniejącej, to nie powinno się to odbywać przy pomocy procedury wskazanej w art. 61 u.p.z.p., która w zamyśle ustawodawcy ma charakter wyłącznie pomocniczy i stosuje się ją do czasu uchwalenia na danym terenie planu miejscowego.

Reasumując Sąd zważył, że na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gabaryty budynku (jego wymiary zewnętrzne) muszą stanowić kontynuację gabarytów znajdującej się w sąsiedztwie zabudowy istniejącej, choć może się zdarzyć, iż na podstawie analizy celowym będzie odstępstwo od kontynuacji jednego z parametrów składających się na gabaryty, w oparciu o przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy, oprócz ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, zgodnie z ww. rozporządzeniem, winien również ustalić czy nowa zabudowa będzie kontynuować gabaryty istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy sąsiedniej, a więc czy z uwagi na jej wymiary zewnętrzne nie dojdzie do powstania zabudowy, która będzie rażąco odbiegać od zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie. W sytuacji gdy w toku postępowania strony sygnalizują, iż nowa zabudowa będzie znacząco odbiegać gabarytami od już istniejącej, organ winien dokonać takiej oceny np. poprzez porównanie bryły planowanego budynku lub jego kubatury z budynkami już istniejącymi. Jeżeli na skutek takiego badania okaże się, że nowa inwestycja w zakresie bryły lub kubatury rażąco odbiega (jest znacznie większa) od największego budynku istniejącego już na terenie analizowanym, to zaakceptowanie takiej inwestycji i uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, stanowiłoby naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzając powyższe Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 15 grudnia 2011r. sygn.. II SA/Sz 885/11, (LEX nr 1153358).

W przedmiotowej sprawie ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie dokonały wskazanej powyżej analizy, zatem zasadnym okazał się zarzut podniesiony przez skarżącą A. M. naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy.

Opisane powyżej naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. niewątpliwie miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W sytuacji gdyby okazało się, że nowa zabudowa nie kontynuuje gabarytów zabudowy sąsiedniej, pozytywne załatwienie wniosku inwestora byłoby niemożliwe. Już powyższe uchybienie stanowiło w świetle art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżący R. R. zarzucił między innymi naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne uznanie przez organ odwoławczy prawidłowości wyznaczenia linii zabudowy. Sąd zważył, iż formułowanie naruszenia § 4 ust. 1 jest przedwczesne, jednak w ramach tego zarzutu, zważył, iż wyznaczenie linii zabudowy nastąpiło z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. Organy obu instancji nie wyjaśniły bowiem w żaden sposób wytyczenia dla działki nr (...) nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony drogi publicznej – ul (...). Już w tym miejscu zaznaczyć należy, iż wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul (...) nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym w dalszej części uzasadnienia. Nadmienić przy tym należy, iż w toku postępowania nie poczyniono żadnych ustaleń co do tego czy ulica (...) i ulica (...) są drogami publicznymi, w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985r o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 260), a w przypadku pozytywnego ustalenia w tym zakresie brak stwierdzenia do jakiej kategorii dróg publicznych ulice te należą. Zgromadzony materiał dowodowy pozwolił Sądowi na jednoznaczne stwierdzenie, iż obie ww. ulice stanowią drogi publiczne. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1.

Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji. Linię zabudowy określa się od strony frontu planowanej inwestycji. Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji wyznaczył obowiązującą linię zabudowy od strony frontu planowanej inwestycji na działkach (...) i (...). Jednocześnie jednak organ wyznaczył dla inwestycji planowanej na działce nr (...), od strony ulicy (...) nieprzekraczalną linię zabudowy, wskazując, iż jest ona sytuowana 5 metrów od ulicy (...), "jako kontynuacja linii zabudowy wyznaczonej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym przy ul (...)". Nie można wykluczyć, iż tak określona odległość planowanego na działce nr (...) budynku od ulicy (...) i brak jednoznacznego stwierdzenia jaka ma być odległość planowanej inwestycji od jezdni drogi publicznej, narusza dopuszczalne minimum wskazane w art. 43 Ustawy o drogach publicznych, abstrahując od braku ustalenia jednoznacznej kategorii tej drogi publicznej.

Art. 43 ust. 2 ww. ustawy przewiduje możliwość odstąpienia od zachowania minimalnych odległości zabudowy od jezdni, wskazując, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszczalne jest usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze publicznej, w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1. Odstąpienie to może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi. Brak precyzyjnych ustaleń organów w powyższym zakresie i to w sytuacji gdy działka o nr (...) graniczy z dwiema drogami publicznymi, uniemożliwia ocenę czy decyzja o warunkach zabudowy nie narusza przepisów odrębnych, (art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p.). Sąd podziela przy tym stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2010 r. (IV SA/Po 715/10), iż do przepisów odrębnych zalicza się ustawy regulujące kwestie dotyczące: ochrony środowiska, ochrony przyrody, ochrony zabytków, ochrony gruntów rolnych i leśnych, dróg publicznych, gospodarki wodnej. Natomiast do przepisów tych nie należy regulująca następny etap procesu inwestycyjnego ustawa prawo budowlane (LEX nr 758596, podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 964/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Niewątpliwie wyznaczenie w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy wiąże organ administracji publicznej w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W przedmiotowej kwestia ta jest o tyle istotna, iż – jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego - inwestor zamierza maksymalnie wykorzystać pod zabudowę szerokość działki nr (...). W tym kontekście opisane powyżej naruszenie przez orzekające w sprawie organy art. 7 i art. 77 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podzielić należy stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2010 r. (II SA/Kr 964/10), iż ustalenie w decyzji linii zabudowy ma istotne znaczenie nie tylko pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. dotyczy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc także ustawą z 1985 r. o drogach publicznych. Art. 43 ustawy o drogach publicznych normuje kwestie zbliżenia obiektów budowlanych do pasa drogowego, przy czym z zawartych w niej regulacji wynika, że ustawodawca nie wprowadza żadnych wymogów w stosunku do dróg innych niż drogi publiczne (tj. autostrady, drogi ekspresowe, czy ogólnodostępne drogi - krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne) w szczególności zaś co do dróg wewnętrznych. W takim zatem przypadku - podobnie jak w sytuacji, gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego - o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowania ładu przestrzennego, (LEX nr 753715).

Wyżej opisane wątpliwości i niespójności w decyzji organu I instancji i zaskarżonej decyzji wynikają zdaniem Sądu z faktu, iż organy błędnie wyznaczyły dla inwestycji planowanej na działce nr (...) nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul (...). Sąd podziela przy tym funkcjonujące w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, iż nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy w oparciu o przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), który mówiąc o "działkach sąsiednich" wymaga wielości tych działek, (por. wyrok Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 kwietnia 2009r, sygn. akt II SA/Łd 185/09, LEX nr 550506).

Również powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe naruszenia prawa Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien dokonać oceny czy gabaryty planowanej inwestycji stanowią kontynuację gabarytów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Dokonując tej oceny organ winien uwzględnić wytyczne Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Zważywszy, iż zaskarżona decyzja zawiera błąd co do zakresu wartości parametru wysokości elewacji frontowej istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć rzeczywiste wielkości tego parametru.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ II instancji winien również wyeliminować wyznaczoną przez organ I instancji nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul (...). Takie rozwiązanie pozostawi kwestię zgodności z przepisem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, odległości planowanej inwestycji od jezdni drogi publicznej – ul (...), ocenie organu, który będzie rozpoznawał sprawę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ będzie również zobligowany do jednoznacznego wskazania kategorii drogi publicznej - ul (...) i wypowiedzenia się co do zgodności wyznaczonej dla obu wskazanych przez inwestora działek obowiązującej linii zabudowy od strony ul (...) z przepisem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Dokonując oceny zarzutów podniesionych przez skarżących stwierdzić należy, iż bezzasadny jest zarzut A. M. i J. M., iż "dla potrzeb zaskarżonej decyzji Urząd Miasta P. podał inny stan faktyczny niż dla potrzeb opracowywanego i ogłoszonego publicznie Planu zagospodarowania Przestrzennego". Zarzut ten powiązany jest również z podniesionym przez skarżących: A. M., J. M., R. R. i Stowarzyszenie "B" zarzutem nieprawidłowego wyznaczenia powierzchni zabudowy, w stosunku do powierzchni działki. Zauważyć należy, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności działań organów w zakresie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Ocenę taką dokonuje się poprzez zbadanie działań organów z przepisami prawa, a nie poprzez ich porównywanie z działaniami organów podejmowanymi w innych postępowaniach. Nie mają racji skarżący, iż organ ustalając powierzchnię zabudowy dla nowej inwestycji musi ją dostosować do innych parametrów składających się na gabaryty zabudowy. Organ winien ustalić ww. parametr na podstawie rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gdyby jednak finalnie, w zestawieniu z pozostałymi parametrami, składającymi się na gabaryty nowej zabudowy, okazało się, że planowana zabudowa nie kontynuuje gabarytów zabudowy już istniejącej, organ winien odmówić ustalenia dla takiej inwestycji warunków zabudowy. Zdaniem Sądu organy mogły odstąpić od wyznaczenia parametru powierzchni zabudowy według średniej z obszaru analizowanego, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Jakkolwiek w analizie nie wyrażono tej okoliczności wprost, to organy zwróciły uwagę, iż działki na których planowana jest inwestycja różnią powierzchnią się od przeciętnej powierzchni działek na obszarze analizowanym, co uzasadniało określenie tego wielkości tego parametru poniżej średniej powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym.

Nie mają racji skarżący kwestionując prawidłowość wyznaczenia parametru górnej krawędzi elewacji frontowej. Parametr ten został wyznaczony w metrach, a więc zgodnie z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia. Bez znaczenia są dodatkowe sugestie organów, co do liczby kondygnacji planowanych budynków oraz to czy jest możliwe wybudowanie budynku o trzech kondygnacjach o wysokości 7,8 m. Decydująca w tym zakresie jest ustalona w metrach i centymetrach wysokość budynku a nie liczba kondygnacji.

Nie mogły zostać także uwzględnione podniesione w skardze R. R. i Stowarzyszenia "B" zarzuty: naruszenia art. 10, art. 35 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 36 ust. 1 i art. 40 ust. 1 i 2 k.p.a., albowiem nie miały one żadnego wpływu na wynik sprawy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz. 490), § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, (Dz.U. z 2013r. poz. 461), uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi oraz koszty związane z zastępstwem procesowym strony skarżącej (wynagrodzenie pełnomocnika i opłata skarbowa od pełnomocnictwa). O wykonalności zaskarżonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.