Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 798/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 34 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151 w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7,  art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego K. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Ś. decyzją z dnia [...] r., nr [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekty architektoniczno-budowlane dla budowy budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] i udzielił Spółce A pozwolenia na budowę: realizację I etapu budowy budynku mieszkalno-usługowego wraz z przyłączem wodno-kanalizacyjnym przy ul. [...] obr. [...].

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) zwanej dalej: "k.p.a.", Prezydent Miasta Ś. zmienił własną decyzję z dnia [...] r. w ten sposób, że zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił Spółce A pozwolenia na wykonanie robót budowlanych wg zamiennego projektu budowlanego. Objęta zakresem zmian została:

- przebudowa budynku polegająca na zmianie aranżacji wnętrza budynku (bez zmiany funkcji), poprzez zaprojektowanie ogółem trzech lokali użytkowych w parterze i 28 lokali mieszkalnych na pozostałych czterech kondygnacjach oraz wprowadzeniu w bryle budynku szybu wewnętrznej windy osobowej,

- w południowej (tylnej) elewacji, poprzez wprowadzenie logii i zmianę części okien

na pustaki szklane,

- wykonanie wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej dla potrzeb lokali użytkowych w parterze budynku. Organ stwierdził, że pozostałe ustalenia i warunki zawarte w decyzji z dnia [...] r. pozostają bez zmian. Za obszarem oddziaływania obiektu (-ów), o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ uznał obszar działek nr [...] obr. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że inwestor wnioskiem z dnia [...] r. wystąpił o zmianę pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] r. i zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego.

Wskazał, że pierwotny projekt I etapu obejmował 3 lokale użytkowe

z zapleczami, klatką schodową, pomieszczeniem technicznym i boksem na śmieci

w parterze oraz 24 lokale mieszkalne (po 8 lokali na kondygnacji) na wyższych kondygnacjach 4,5 kondygnacyjnego budynku (przy czym 4 kondygnacja zawierała lokale dwupoziomowe).

Jak wskazał organ, przed wszczęciem postępowania w sprawie, w związku

z planowanym przez inwestora wystąpieniem o zmianę pozwolenia na budowę, organ zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.

(dalej w skrócie: "PINB w Ś.") o udzielenie informacji pozwalającej

na dokonanie oceny ważności wydanego inwestorowi w 2000 r. pozwolenia na budowę W piśmie z dnia 13 października 2015 r. PINB w Ś. poinformował, że w związku z realizacją inwestycji, nie jest prowadzone postępowanie przez organ nadzoru budowlanego. Poinformował też, że w 2002 r. było prowadzone postępowanie, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] r., o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. PINB w Ś. podał, że ostatnia kontrola budowy, która miała miejsce w dniu [...] r., nie wykazała zmian w warunkach udzielonego pozwolenia na budowę.

W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji wskazał, iż z protokołu kontroli i z protokołu oględzin nieruchomości wynika, że w 2012 r. budynek był już zrealizowany jako obiekt pięciokondygnacyjny w stanie surowym zamkniętym, co do realizacji którego ustalono, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie

z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto organ wskazał,

iż z oświadczenia kierownika budowy z dnia [...] r. wynika, że realizacja inwestycji była prowadzona bez przerw przekraczających 24 miesiące.

W świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów i dokonanych czynności organu nadzoru budowlanego, Prezydent Miasta Ś. uznał, że decyzja

o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. jest decyzją ważną, a budynek

w 2012 r. był w stanie surowym zamkniętym.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę była wydana zgodnie z ustaleniami decyzji z dnia [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie nieobowiązującego już Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Ś. Wskazał, że inwestycja zgodnie z pierwotnym pozwoleniem na budowę była inwestycją etapowaną. Dodał, że w trakcie realizacji inwestycji, decyzja o pozwoleniu na budowę została, w części obejmującej nieruchomość przy ul. [...] (II etap), przeniesiona decyzją z dnia [...] r. na rzecz innego podmiotu oraz zmieniona decyzją z dnia [...] r. i decyzją z dnia [...] r. Inwestycja w zakresie II etapu została już przyjęta do użytkowania – decyzjami PINB w Ś. z dnia [...] r. i z dnia [...] r.

Organ uznał, że zakres zmian objęty projektem budowlanym zamiennym nie wymaga wydawania nowej decyzji o warunkach zabudowy (teren nie jest objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), gdyż nie dotyczy zmian

w zagospodarowaniu terenu, nie obejmuje zmiany sposobu użytkowania obiektu

lub jego części, a planowane roboty (wykonanie wewnętrznej windy osobowej, wykonanie przebudowy elewacji tylnej, poprzez wprowadzenie loggii i zmianę części okien na pustaki szklane oraz wykonanie wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej dla potrzeb lokali użytkowych w parterze budynku) mieszczą się w granicach ustalonych w wydanej decyzji o warunkach zabudowy i co istotne, w przedmiotowym postępowaniu, dotyczą niezakończonego procesu budowlanego budynku, co do którego organ nadzoru budowlanego stwierdził zgodność realizacji z udzielonym pozwoleniem na budowę.

Organ stwierdził, że obszar oddziaływania obiektu, według projektu budowlanego zamiennego, zamyka się w granicach działek będących we władaniu inwestora. Uznał, że w związku z zaprojektowaniem w południowej elewacji logii zamkniętych pustakami szklanymi, usytuowanymi w odległości wynoszącej min. 4 m od granicy z działką sąsiednią nr [...], obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje tej działki i zamyka się w granicach ustalonych przez projektanta i organ.

Odwołanie od powyższej decyzji organu z dnia [...] r. wniósł K. K. W odwołaniu zarzucił, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy

Prawo budowlane, poprzez nieuwzględnienie, że działki nr [...] i [...] (będące własnością odwołującego się), położone przy ul. [...] w Ś., znajdują się obszarze oddziaływania inwestycji, objętej decyzją Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r., nr [...] oraz przedmiotową decyzją zmieniającą Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r.

Odwołujący się zgłosił sprzeciw wobec ustaleń organu, w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji i podniósł, że warunki ujawnione w projekcie budowalnym

są niezgodne ze stanem faktycznym i przepisami prawa. Wskazał, że pełne ściany budynku znajdują się w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z jego działkami. Uważa, że samo cofnięcie otworów okiennych, o których mowa w projekcie zamiennym nie powoduje przesunięcia ścian na wymaganą odległość. Stwierdził, że w projekcie zamiennym nie jest podana odległość ścian budynku od granic działki. Odwołujący się uważa, iż brak tej informacji spowodował, że nie został uznany za stronę postępowania budowlanego i że obszar oddziaływania obiektu nie objął jego działki.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda umorzył postępowanie wywołane ww. odwołaniem K. K. uznając, że wprowadzone kwestionowaną decyzją organu pierwszej instancji zmiany, w stosunku do rozwiązań przewidzianych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r.,

nr [...], nie powodują objęcia obszarem oddziaływania działek odwołującego się nr [...] i nr [...] oraz innych działek sąsiednich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyniku rozpatrzenia skargi K. K., wyrokiem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II SA/Sz [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] r. Zdaniem Sądu, działki Skarżącego nr [...] i nr [...] znajdują się w strefie oddziaływania projektowanej inwestycji. Sąd, powołując się na § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 – j.t.) stwierdził, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że budynek, którego dotyczy zmieniane pozwolenie na budowę został zlokalizowany bez zachowania odległości, o których mowa w tym przepisie, od granicy działki Skarżącego, tj. ściana z otworami okiennymi została wybudowana w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działek Skarżącego (w tym jednej zabudowanej). Sąd zauważył, że Skarżący został uznany za stronę w pierwotnym postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z przyłączem wod.-kan. przy ul. [...] w Ś. Według Sądu, nie do zaakceptowania jest pogląd, że podmiot, któremu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę może zostać pominięty w postępowaniu o zmianę tego pozwolenia.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podał, że odwołujący się jest właścicielem działek nr [...] (powierzchnia 19 m2) i nr [...] (powierzchnia

4 m2) położonych w Ś. przy ul. [...]. Organ stwierdził, że odwołujący się zachował termin do wniesienia odwołania.

Organ odwoławczy wskazał, że zaprojektowane przez inwestora zmiany obejmują:

- wprowadzenie wewnętrznej windy osobowej,

- utworzenie V niezależnej kondygnacji nadziemnej, poprzez funkcjonalne rozdzielenie dwupoziomowych lokali mieszkalnych zaprojektowanych pierwotnie na poziomie IV kondygnacji nadziemnej,

- zmianę struktury lokali mieszkalnych wynikających z wprowadzenia windy,

- przebudowę południowej tylnej elewacji.

Wskazał, że budynek objęty projektem zamiennym znajduje się na działkach

nr: [...]. Stwierdził, że większość wprowadzonych zmian dotyczy konstrukcji wewnętrznej budynku. Natomiast zewnętrzne zmiany polegają na wprowadzeniu logii oraz pustaków szklanych w elewacji południowej ściany budynku.

Organ odwoławczy wskazał brzmienie § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 16, poz. 240). Zauważył, że § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P 11/00, w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, został uznany za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Jak zauważył organ, ww. wyrok zapadł po wydaniu pierwotnej decyzji z dnia

[...] r. Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy dotyczących decyzji z dnia [...] r. znajduje się dokument z dnia 5 lutego 1999 r. o wyrażeniu zgody przez K. K. właściciela budynku przy ul. [...] na dobudowanie (zblokowanie) przez Spółkę A, do jego budynku na całej jego długości nowego budynku usługowo-mieszkalnego, a w pozostałej części nieruchomości dobudowanie w odległości 3 m

od początku garażu do istniejącej klatki schodowej, która to odległość ma zabezpieczyć dojazd do zaplecza budynku K. K.

Dalej organ podał, iż inwestor wskazuje, że odległość od istniejącej ściany południowej przedmiotowego budynku wynosi 2,87 m do 2,85 m do działek nr [...]

i [...], a odwołujący się wskazał odpowiednio odległości 2,71 m do 2,98 m – zgodnie z załączonym rysunkiem.

Organ odwoławczy stwierdził, że kwestia ścian wzniesionego już obiektu budowlanego od granic sąsiednich była przedmiotem oceny w postępowaniu

o udzielenie pierwotnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] r. Zauważył, że na projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę, brak jest zwymiarowania odległości ściany południowej projektowanego budynku, do działek sąsiednich. Organ stwierdził, że uzgodnienie odległości 3 m wynika natomiast z porozumienia pomiędzy inwestorem a odwołującym się.

W zakresie analizy projektu budowalnego dołączonego do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, organ odwoławczy wskazał na zastąpienie części otworów okiennych w elewacji południowej pustakami szklanymi i wprowadzenia loggii, w miejsce dotychczasowych otworów okiennych, stwierdzając, iż wprowadzone zmiany spowodują, że projektowana ściana z otworami skierowanymi do działki nr [...] i nr [...], będzie znajdowała się w odległości odpowiednio 4,00 m - 4,06 m (dla otworów loggii) i 3 m (dla pustaków szklanych).

Wskazując brzmienie § 12 ust. 1 obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, organ drugiej instancji stwierdził, że wprowadzone zmiany spowodują spełnienie wymogów dotyczących sytuowania budynków, o których mowa w tym przepisie i doprowadzą do uporządkowania istniejącego stanu budynku, pod względem zgodności z przepisami dotyczącymi sytuowania obiektów budowlanych.

Jak stwierdził organ, przyjęte w projekcie zamiennym rozwiązania nie wpłyną na zmianę podstawowych parametrów zabudowy działek, na których realizowany jest przedmiotowy budynek, jak zwiększenie powierzchni zabudowy działek, liczby kondygnacji, parametrów dachu lub wysokości budynku. Uznał, że zmiany nie spowodują zwiększenia przesłaniania budynków na sąsiednich działkach w rozumieniu § 13 i § 60 ww. rozporządzenia, a projekt budowlany został uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw ochrony przeciwpożarowej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wprowadzone projektem zamiennym zmiany, uwzględniając usytuowanie i wielkość działek odwołującego się nr [...] i nr [...], nie wpłyną w żaden sposób na możliwość ich zabudowy (pierwsza działka ma powierzchnię 19 m2, a druga powierzchnię 4 m2 i całkowicie zabudowana jest murem).

Odnosząc się do wskazanego przez odwołującego orzeczenia Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Ś., wnoszącego sprzeciw wobec użytkowania budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...]

w Ś., organ wskazał, że odnosi się ono do istniejącego stanu budynku, nie dotyczy natomiast zmian zawartych w projekcie budowalnym zamiennym, zatwierdzonym przez organ pierwszej instancji.

Według organu odwoławczego, w postępowaniu nie uchybiono przepisom

art. 7, art. 10, art. 77 k.p.a., a zebrany materiał dowodowy był wystarczający

do załatwienia sprawy. Zdaniem organu drugiej instancji, organ pierwszej instancji podjął kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a decyzja tego organu posiada uzasadnienie stanu faktycznego i prawnego wymagane przepisem z art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewoda podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany. Zauważył też, że ograniczenie zabudowy działki może wynikać z przepisu prawa materialnego, tj. przepisów Prawa budowlanego, przepisów techniczno-budowlanych dotyczących projektowania i sytuowania obiektów budowlanych oraz przepisów prawa miejscowego i wyjaśnił, że oznacza to, iż jeżeli inwestor spełnił określone prawem wymogi, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę.

K. K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w S. ze skargą na decyzję Wojewody z dnia [...] r. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Nadto Skarżący wniósł o orzeczenie o kosztach niniejszego postępowania.

Kwestionowanym decyzjom Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że bezwzględnie obowiązujące przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie odległości określonych § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, można zmieniać w oparciu o oświadczenie projektantów oraz zgody lub porozumienia zawartego z właścicielami działek sąsiednich,

- § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że projektowane zmiany

w zakresie otworów okiennych i drzwiowych w ścianie południowej budowanego budynku położonego w Ś. przy ul. [...] "powodują wyraz spełnienia wymogów dotyczących usytuowania budynków wynikających z ww. przepisu", pomimo że budowana ściana budynku jest usytuowana w odległości mniejszej niż 3 m od działek nr [...] i nr [...].

W uzasadnieniu skargi Skarżący podnosił, że zgodnie z operatem sporządzonym w dniu [...] r. przez uprawnionego geodetę, którym dysponował zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji, odległości pomiędzy budowanym przez Spółkę A budynkiem a działkami Skarżącego wynoszą: od działki nr [...] od 2,71 m do 2,73 m (działka zabudowana w 100%), od działki nr [...] od 2,73 m do 2,98 m (działka niezabudowana).

Skarżący stwierdził, że całkowicie niezrozumiałe są wywody organu odwoławczego, w zakresie następstwa prawnego i zgody K. K. wyrażonej w dniu 5 lutego 1999 r. do projektu pierwotnego – w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P 11/00. Podniósł,

że K. K. nie wyraził zgody na usytuowanie ściany budynku w odległości mniej niż 3 m i w tym zakresie poprzednik prawny nie zawarł żadnego porozumienia.

Zdaniem Skarżącego, niezgodne z prawem budowlanym są wnioski organu odwoławczego, bowiem nie odnoszą się one do odległości między ścianą południową realizowanego budynku, a odległości te są mniejsze niż 3 m od granicy działek nr [...] i nr [...]. W związku w tym projekt zamienny nie doprowadza do zgodności z przepisami budowlanymi, ponieważ w dalszym ciągu odległość pomiędzy ścianą południową budowanego budynku, a ww. działkami jest mniejsza niż 3 m

Skarżący oświadczył, że nie kwestionuje odległości związanych z cofnięciem otworów okiennych i drzwiowych w ścianie południowej. Kwestionuje usytuowanie ściany w odległości mniejszej niż 3 m, ponieważ jej lokalizacja się nie zmienia. Uważa, że akceptowanie tego stanu stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdził, że zmiana usytuowania otworów okiennych i drzwiowych nie załatwia całości tematu i nie jest wyrazem spełnienia wymogów dotyczących usytuowania budynków, wynikających z § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Podniósł, że usytuowanie budynku (ściana południowa) stoi w jawnej sprzeczności z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określonych w rozporządzeniu z 2002 r., jak również z 1994 r., a projekt budowlany zamienny jest próbą obejścia przepisów.

Zdaniem Skarżącego § 12 ww. rozporządzenia jest jasny i nie wymaga interpretacji, ani wykładni. Uważa, że usytuowanie budynku w jawnej sprzeczności

z ww. przepisami kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa. Wskazał

na charakter bezwzględnie obowiązujący i ścisłe stosowanie przepisów, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję.

Końcowo Skarżący stwierdził, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane z oczywistym i niewątpliwym naruszeniem przepisów bezwzględnie obowiązujących i naruszenie to wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe

do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, z uwagi na naruszenie praw właściciela sąsiednich działek oraz zagrożenie bezpieczeństwa pożarowego właścicieli sąsiedniej nieruchomości.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 9 września 2017 r. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z notatki uzgadniającej wzajemne warunki przy budowie budynku mieszkalnego z dnia 5 lutego 1999 r., tj. § 3 ust. 2 o treści: "W pozostałej części nieruchomości dobudowa w odległości 3 m od początku garażu do istniejącej klatki schodowej" (kopię dokumentu dołączył do pisma).

Ponadto podniósł, że w odpowiedzi na skargę organ powołał się wybiórczo

na treść notatki uzgadniającej pomiędzy Spółką A

a poprzednim właścicielem prawnym nieruchomości. Stwierdził, że ww. Spółka nie spełniła powyższego wymogu i wybudowała ścianę w odległości mniejszej niż uzgodnione 3 m. Dodał, że w projekcie pierwotnym ani w projektach zamiennych

z 2016 r. nigdzie nie ma wskazania, aby południowa ściana budynku miała być usytuowana w odległości mniejszej niż 3 m od działek sąsiednich. Wskazał na operat pomiarowy sporządzony przez biegłego geodetę z dnia [...] r. (kopię dołączył do pisma). Stwierdził, że Inwestor wykonał południową ścianę budowanego budynku niezgodnie z uzgodnieniami, w oparciu o które został zatwierdzony projekt budowlany i wydane pozwolenie na budowę. Uważa, że Inwestor powinien doprowadzić budowę do stanu, w którym będzie ona spełniała wymogi zarówno notatki z uzgodnień z dnia 5 lutego 1999 r. oraz przepisów budowlanych, które są bezwzględnie obowiązujące. Nadmienił, że organ odwoławczy myli jego osobę ze zmarłym K. K., który podpisał ww. notatkę.

Na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe zawarte w piśmie z dnia 19 września 2017 r. z uwagi na fakt, iż dowody, na które powoływał się Skarżący znajdują się w aktach sprawy i nie ma potrzeby dodatkowego przeprowadzania dowodów z tych dokumentów.

Skarżący poparł skargę. Dodatkowo wskazał na wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2983/15, który jego zdaniem ma odniesienie do jego sprawy. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik uczestnika postępowania, będący adwokatem, wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że uważa zarzuty Skarżącego co do odległości usytuowania przedmiotowych inwestycji za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Sądowa kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r., zmieniającą własną decyzję z dnia [...] r. i zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na budowę.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, zmiany w zatwierdzonym projekcie budowlanym polegać miały na zmianie aranżacji wnętrza budynku (bez zmiany funkcji) oraz przebudowie południowej (tylnej) elewacji, poprzez wprowadzenie logii i zmianę części okien na pustaki szklane. W ocenie organów przebudowa południowej ściany budynku, w sposób określony w projekcie zamiennym, doprowadzi do zgodności planowanej inwestycji z aktualnie obowiązującym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Spowoduje bowiem odsunięcie tej części ściany w której znajdują się okna na odległość 4 metrów od granicy działki Skarżącego, natomiast w tej części ściany, która znajduje się w odległości 3 metrów od granicy działki okna zostaną zastąpione pustakami szklanymi.

Ze stanowiskiem organów nie zgadza się Skarżący wywodząc, że wybudowana ściana znajduje się w odległości bliższej od granicy jego działek, aniżeli przewidywała to decyzja Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r., to jest bliżej aniżeli 3 metry. Zatem, z punktu widzenia Skarżącego, zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie doprowadzi do zgodności inwestycji z przepisami techniczno – budowlanymi, bowiem w dalszym ciągu południowa ściana budynku będzie się znajdowała w odległości mniejszej, aniżeli przewidywała to pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Osią sporu w niniejszej sprawie pozostaje zatem, czy dopuszczalne było zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do zgodności realizowanej inwestycji z projektem budowlanym, a przede wszystkim, czy taka wątpliwość w ogóle istnieje

Odnosząc się do tak postawionego problemu wskazać należy, że sporna inwestycja jest realizowana na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r., udzielającej Spółka A pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy decyzja ta została wydana w oparciu o ówcześnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 – j.t. ze zm.), które dopuszczały możliwość sytuowania budynku w odległości mniejszej od granicy działki, aniżeli przewidziana w § 12 ust. 4 tego rozporządzenia, między innymi, za pisemną zgodą właściciela działki sąsiedniej. Jednocześnie decyzja z dnia [...] r. została wydana przed stwierdzeniem przez Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P 11/2000 (Dz. U. z 2001 r. Nr 17, poz. 207), niezgodności § 12 ust. 6 z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.1994.89.414), w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej.

Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a zatem ocena zgodności realizowanej inwestycji z projektem budowlanym powinna być odnoszona do jej ustaleń. Z akt postępowania wynika, że poprzednik prawny Skarżącego – K. K. wyraził zgodę na przybliżenie planowanej inwestycji do granic jego działek, w tym dobudowanie do jego budynku na całej jego długości nowego budynku usługowo-mieszkalnego, a w pozostałej części na "dobudowę w odległości 3,0 m od początku garażu do istniejącej klatki schodowej", w celu zabezpieczenia dojazdu do zaplecza budynku K. K. Odległość, o której mowa dotyczyć miała południowej ściany planowanego budynku.

Z kolei projekt budowlany zamienny przewiduje przebudowę tej ściany w ten sposób, że ta część, w której znajdują się okna została cofnięta na odległość 4 metrów od granicy działkami Skarżącego poprzez umieszczenie tych okien w loggiach, a w tej części, która pozostanie w odległości 3 metrów od granicy z działkami Skarżącego, zamiast okien zostaną wstawione pustaki szklane. Przebudowa ściany we wskazany sposób ma zadośćuczynić wymaganiom, o których mowa w § 12 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Dokonując oceny dopuszczalności wprowadzenia tego rodzaju zmian, nie sposób jednak tracić z pola widzenia wywodów Skarżącego, zmierzających do wykazania, że południowa ściana budynku, objęta projektem budowlanym zamiennym, została już wybudowana, niezgodnie z zatwierdzonym decyzją z dnia [...] r. projektem budowlanym. Skarżący na potwierdzenie swojego stanowiska przedłożył do akt sprawy szkic z pomiarów geodezyjnych, z których wynika, że odległość pomiędzy południową ścianą budynku usytuowanego na działkach nr [...] i [...] i granicami działek nr [...] i [...] wynosi od 2,71 do 2,98 m. odległość ta, jak podnosi Skarżący jest mniejsza niż odległość przewidziana w projekcie budowlanym, to jest 3m.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na powyższą okoliczność, ale uznał, że kwestia odległości nowej zabudowy od działek Skarżącego była przedmiotem badania na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że odległość ta nie została zwymiarowana w projekcie pierwotnym, a określenie jej na poziomie 3 m wynika z uzgodnień pomiędzy inwestorem i poprzednim właścicielem sąsiednich działek, a następnie przeszedł do oceny zgodności z prawem przedłożonego projektu zamiennego.

Zdaniem Sądu było to działanie nieprawidłowe, bowiem organ odwoławczy posiadając informację o istniejącym prawdopodobieństwie wybudowania południowej ściany budynku niezgodnie z zatwierdzonym projektem, niewłaściwie ocenił wpływ tej okoliczności na możliwość i dopuszczalność zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Wskazać bowiem należy, ze zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego może nastąpić w toku dwóch różnych postępowań toczących się w odrębnych trybach i na podstawie różnych przepisów ustawy Prawo budowlane.

Wniosek o zmianę decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego może zostać złożony w trakcie procesu inwestycyjnego, na podstawie art. 36a ustawy prawo budowlane. Przy czym możliwość wykonania robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu może nastąpić dopiero po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego może mieć również miejsce w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i nast. ustawy Prawo budowlane, między innymi, w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Podkreślenia wymaga przy tym, że w pierwszym z opisanych przypadków właściwym do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego jest organ administracji architektoniczno – budowlanej, w drugim – organ nadzoru budowlanego.

W ocenie Sądu, z regulacji, o których mowa wyżej wynika wprost, że zatwierdzenie projektu zamiennego w trybie, o którym mowa w art. 36a ustawy Prawo budowlanego jest możliwe tylko wówczas, gdy wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę został złożony przed wykonaniem robót budowlanych, których dotyczy planowane odstępstwo. Zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie może bowiem prowadzić do legalizacji samowoli budowlanej. "W sytuacji bowiem, gdy inwestor narusza prawo, dokonując istotnego odstąpienia bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, kompetencje organu nadzoru budowlanego określone w art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane mają pierwszeństwo w stosunku do kompetencji organu administracji architektoniczno – budowlanej, rozpoznającego wniosek o zmianę pozwolenia na budowę" (Prawo budowlane – komentarz pod redakcją Andrzeja Glinieckiego, LexisNexis, wyd. 2, str. 515).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać zatem należy, że w sytuacji, gdy Skarżący konsekwentnie podnosi, że sporna południowa ściana budynku została wybudowana niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i przedkłada na tę okoliczność dowód w postaci pomiarów geodezyjnych, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było zwrócenie się do organów nadzoru budowlanego o zweryfikowanie tej okoliczności. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym informacje uzyskane od PINB w Ś. nie dawały bowiem odpowiedzi na pytanie, czy proces inwestycyjny przebiega zgodnie z zatwierdzonym projektem w kwestionowanym przez Skarżącego zakresie. Organ pierwszej instancji zwrócił się bowiem o udzielenie informacji, czy aktualnie PINB w Ś. nie prowadzi postępowania administracyjnego związanego z budową budynku mieszkalno - usługowego przy ul. [...] w Ś. W odpowiedzi na tak postawione pytanie organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że obecnie nie prowadzi postępowania, a ostatnia kontrola budowy została przeprowadzona w dniu [...] r. i wówczas nie stwierdzono odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego,. Jednocześnie organ ten wskazał, że w 2002 r. prowadził postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] r. Do odpowiedzi załączono kopię protokołu kontroli oraz kopie postanowienia z dnia [...] r. o wstrzymaniu robót budowlanych, decyzji z dnia [...] r. nakładającej na inwestora obowiązek doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem oraz kopię decyzji z dnia [...] r., udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Treść załączonych do pisma PINB w Ś. dokumentów wskazuje na to, że inwestycja w początkowej fazie realizowana była z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednak z uzasadnień wydanych w 2002 r. postanowienia i obu decyzji nie wynika na czym owe odstępstwa polegały. Z kolei w protokole kontroli obiektu budowlanego z dnia [...] r. w pkt 13 wskazano, że obiekt znajduje się w stanie surowym zamkniętym, przy czym z protokołu tego nie wynika, poza ogólnymi wskazaniami, że nie dokonano zmian w zakresie warunków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę. W dacie kontroli roboty budowlane nie były prowadzone. Jednocześnie w protokole wskazano, że stan zaawansowania robót nie pozwala na stwierdzenie zgodności z projektem zagospodarowania działki, nie dokonano również pomiarów charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego.

W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, zachodziły wątpliwości, co do realizacji południowej ściany budynku zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Nie sposób podzielić przy tym wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądu, iż odległość południowej ściany planowanego budynku, określona w notatce z dnia 5 lutego 1999 r. z notarialnie poświadczonymi podpisami nie została zwymiarowana. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której południowa ściana budynku mogłaby zostać usytuowana w dowolnym miejscu, co z punktu widzenia przepisów techniczno – budowlanych byłoby niedopuszczalne. Podkreślenia wymaga, że zarówno przepisy techniczno - budowlane obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i przepisy aktualnie obowiązujące określają sytuowanie budynków względem granic działki budowlanej, a nie względem znajdujących się na niej obiektów. Wyjątek stanowił wspomniany wyżej § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który dopuszczał możliwość usytuowania budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela.

Niezależnie jednak od tego, czy pozwolenie na budowę zostało udzielone przy zastosowaniu § 12 ust. 6 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, projekt budowlany, stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w brzemieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Jak wynika z akt postępowania załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. jest mapa w skali 1:500, na której zaznaczono planowane i istniejące obiekty, w szczególności możliwe jest ustalenie odległości planowanej inwestycji od granicy z działką Skarżącego. Jakkolwiek rzeczywiście na mapie nie zwymiarowano odległości, o której mowa w notatce z 5 lutego 1999 r., to jednak zatwierdzony projekt budowlany określa usytuowanie budynku względem granicy z działką Skarżącego, w szczególności odległość od tej granicy. W realiach niniejszej sprawy badanie zgodności budowy z zatwierdzonym projektem w zakresie jego południowej ściany winno zatem odnosić się do odległości od granicy działki Skarżącego uwidocznionej na załączniku graficznym do decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skoro Skarżący kwestionuje zachowanie tej odległości, przedkładając dowody na potwierdzenie tego faktu, to obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie pełnej analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i szczegółowe rozważenie wszystkich podniesionych w sprawie zarzutów. W przypadku gdy, jak w niniejszej sprawie, zachodziło przypuszczenie, że południowa ściana budynku została wybudowana zbyt blisko granicy z działką Skarżącego, organ architektoniczno – budowlany winien zwrócić się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. o zweryfikowanie tej okoliczności.

W zależności bowiem od tych ustaleń możliwe będzie podjęcie w sprawie dalszych czynności. W przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego nie stwierdzi odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ I instancji będzie mógł kontynuować postępowanie zainicjowane wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie, przeprowadzenie postępowania w sprawie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym i przepisami prawa, będzie należało do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.

W tym stanie rzeczy ocena dopuszczalności zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę była, zdaniem Sądu, przedwczesna, bowiem nie wyjaśniono wszystkich, mających istotne znaczenie okoliczności. Doszło zatem do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o art. 151 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – j.t.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.