Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2830/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 4897 (cztery tysiące osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sądu") decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzja odwoławczą") Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "Skarżącej" albo "Spółki") od decyzji Starosty [...] (dalej "Starosty") z dnia [...] października 2017 r. nr [...], ustalającej na rzecz Skarżącej odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego gruntu wydzielonego pod poszerzenie dróg publicznych gminnych (ul. [...] i [...]) na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], znak: [...] oraz decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], znak: [...] – utrzymał decyzję Starosty w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Wojewodę zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:

1. Dwoma ostatecznymi decyzjami administracyjnymi z dnia [...] lipca 2014 r., tj. 1) decyzją nr [...] oraz 2) decyzją nr [...] Burmistrz Miasta [...] (dalej "Burmistrz"), po rozpatrzeniu wniosków Skarżącej, zatwierdził projekty podziału odpowiednio:

1) nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...] stanowiącej zgodnie z ewidencją gruntów miasta [...] działkę nr ewid. [...] w obrębie [...], położonej w [...] przy ul. [...] – w wyniku niniejszego podziału została wydzielona m. in. działka nr [...] o pow. 83 m2, przeznaczona pod poszerzenie ul. [...],

2) nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...] stanowiących zgodnie z ewidencją gruntów miasta [...] działki nr ewid. [...] i [...] w obrębie [...], położonych w [...] przy .ul. [...] – w wyniku niniejszego podziału zostały wydzielone m. in. działki nr [...] o pow. 66 m2 oraz [...] o pow. 144 m2, przeznaczone pod poszerzenie ul. [...] .

2. Na wniosek Skarżącej spółki z dnia 21 sierpnia 2014 r. wszczęte zostało, na postawie art.98 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz.. 121 z późn. zm.), dalej "u.g.n.", postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia na rzecz Skarżącej odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ustanowionego na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu.

3. Ostatecznie decyzją z dnia [...] października 2017 r. Starosta ustalił na rzecz Skarżącej odszkodowanie w wysokości 33 573,00 zł, należne z tytułu wygaśnięcia z dniem ustatecznienia się decyzji podziałowych prawa użytkowania wieczystego gruntu wydzielonego pod drogę, przyjmując za podstawę w/w ustaleń operat szacunkowy z dnia 21 sierpnia 2017 r., sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę T. J..

4. Skarżąca wniosła do Wojewody, za pośrednictwem Starosty, odwołanie od w/w decyzji pierwszo – instancyjnej, zarzucając wadliwość wykorzystanego w sprawie operatu szacunkowego, polegającą na:

1) zaniechaniu przez rzeczoznawcę uzasadnienia braku możliwości zastosowania sposobów wyceny wynikających z § 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r., dalej "rozporządzenia" i w to miejsce arbitralnym i błędnym zastosowaniu szczególnego sposobu (za pomocą wzoru) określenia wartości nieruchomości jako prawa użytkowania wieczystego wskazany w § 29 ust. 3 rozporządzenia,

2) naruszeniu § 55 pkt 2 rozporządzenia poprzez arbitralne przyjęcie cech (i wag) cenotwórczych w sposób nieczytelny a tym samym nie podlegający żadnej kontroli (tj. w sposób dowolny).

III. Jak już wskazano, zaskarżoną obecnie decyzją odwoławczą Wojewoda rozpoznał odwołanie Skarżącej od decyzji Starosty, utrzymując tę decyzję w mocy.

Obszernie uzasadniając w/w rozstrzygnięcie, organ odwoławczy stwierdził, iż ustalenie przedmiotowego odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony na zlecenie organu I instancji, było w pełni zasadne, albowiem operat ten, zgodny z właściwymi przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia, jest w pełni wiarygodny.

Wojewoda nie podzielił zarzutu odwołania Skarżącej co do nieuzasadnienia przez rzeczoznawcę konieczności zastosowania w sprawie § 29 ust.3 rozporządzenia. Organ wskazał w tym kontekście na zawarte w operacie stwierdzenie, że na terenie miasta [...] oraz całego powiatu [...] nie odnotowano żadnej transakcji sprzedaży nieruchomości będących w prawie użytkowania wieczystego, stąd nie ma możliwości określenia wartości tego prawa w oparciu o transakcje sprzedaży prawa użytkowania wieczystego ani też nie można określić wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności. W ocenie Wojewoda powyższe przesądza o dochowaniu przez rzeczoznawcę wymogu uzasadnienia odstępstwa od zasad przewidzianych w § 29 ust.1 i 2 rozporządzenia.

W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy operat zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz, że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Prawidłowe są także obliczenia rachunkowe. W związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

IV. Pismem z dnia 1 października 2018 r. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę decyzję odwoławczą Wojewody, podnosząc przeciwko temu aktowi zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

1) art. 6, art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie i nieuwzględnienie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego sprawy w szczególności poprzez brak sprawdzenia przez Wojewodę jak i również Starostę prawdziwości stwierdzenia biegłego rzeczoznawcy co do tego, że "na terenie miasta [...] oraz całego powiatu [...] nie odnotowano żadnej transakcji sprzedaży nieruchomości będących w prawie użytkowania wieczystego" co z kolei skutkowało przyjęciem sporządzonego przez niego operatu szacunkowego jako podstawę określenia odszkodowania w oparciu o błędnie przeprowadzony dowód,

2) art. 130, 134 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie operatu za sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i uznanie, że ustalenie wartości nieruchomości na dzień 9 grudnia 2011 r. jest prawidłowe pomimo tego, że:

- rzeczoznawca majątkowy nie uzasadnił braku możliwości zastosowania sposobów wyceny wynikających z §29 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004r. (z późn. zmianami) tylko arbitralnie i błędnie zastosował szczególny sposób (za pomocą wzoru) określenia wartości nieruchomości jako prawa użytkowania wieczystego wskazany w §29 ust. 3 ww. rozporządzenia,

- rzeczoznawca majątkowy naruszył § 55 pkt. 2 rozporządzenia poprzez arbitralne przyjęcie cech (i wag) cenotwórczych w sposób nieczytelny a tym samym nie podlegający żadnej kontroli (tj. w sposób dowolny).

Uzasadniając w/w zarzuty, skarga podnosi, co następuje:

(i) Orzekające w sprawie organy nie zweryfikowały twierdzenia biegłego, iż na obszarze powiatu [...] (obszar około 955 km2) nie wystąpiły transakcje prawem użytkowania wieczystego gruntu. Tego rodzaju ustalenie biegłego uznać należy za sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego a jego weryfikacja nie stanowiłaby ingerencji w wiadomości specjalne biegłego.

(ii) Nawet gdyby przyjąć, iż kwestionowane ustalenie rzeczoznawcy jest prawidłowe, to uznać należy, że rzeczoznawca był zobligowany do zastosowania § 29 ust 2 rozporządzenia.

(iii) Na stronie 17 operatu rzeczoznawca wskazał, że cechy (oraz ich wagi), na które się powołuje przyjęto "na podstawie analizy cen w obrocie nieruchomościami podobnego rodzaju, poprzez analogię do podobnych rodzajowo i obszarowo rynków lokalnych obejmujących teren powiatu [...], oraz na podstawie preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości. Przyjęto jako wynik kompilacji metod (matematycznej i analitycznej), cechy oraz ich wagi.". Rzeczoznawca nie wskazał jednakże w/w metod analitycznych i matematycznych, podobnie jak i nie dokonał niezbędnych obliczeń; nadto wątpliwości budzi także analiza preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości drogowych na obszarze powiatu [...] skoro drogi były nabywane głównie przez gminy.

Powyższe zaniechania biegłego stanowią naruszenie § 55 pkt 2 rozporządzenia zgodnie z którym operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Skarżąca nie ma możliwości sięgnięcia do analiz i obliczeń biegłego skoro ich nie ma w treści opracowania. Nie wymaga dodatkowego uzasadnienia stwierdzenie, że przyjęte w operacie szacunkowym cechy i ich wagi stanowią istotny element cenotwórczy, wpływający na określenie wartości wycenianego prawa i powinno znaleźć uzasadnienie merytoryczne - zarówno analityczne jak i matematyczne, które umożliwiłoby skontrolowanie prawidłowości sporządzenia dopuszczonego dowodu (operatu szacunkowego).

(iv) Rzeczoznawca nie wyjaśnił, w jakim trybie zawierane były transakcje zakupu nieruchomości przez gminy albowiem zgodnie z brzmieniem §5 rozporządzenia źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości a w ocenie skarżącej spółki umowy nabycia, na podstawie których autor operatu przyjął próbki - nie były zawarte w warunkach rynkowych.

Powyższe oznacza w stanie faktycznym niniejszej sprawy, że rzeczoznawca posiłkował się danymi o cenach transakcyjnych, które zostały wykreowane w sposób sztuczny w specyficznych okolicznościach faktycznych (np. zbycie części nieruchomości w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej (w celu budowy lub odsprzedaży nieruchomości)) poszczególnych spraw a nie w warunkach rynkowych określonych w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przepis § 5 ust. 3 rozporządzenia zawiera jedynie przykładowe szczególne warunki transakcji a nie stanowi katalogu zamkniętego, co nakłada na rzeczoznawców obowiązek dochowania szczególnej staranności przy badaniu tych okoliczności a nie jedynie poprzestanie na uzyskaniu informacji o dacie, cenie i parametrach nieruchomości z odnalezionej transakcji. Powyższe okoliczności nie zostały zbadane przez autora operatu, czym dopuścił się niedozwolonej swobody niezakwestionowanej przez organy administracji z czym nie można się zgodzić.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 11 października 2018 r., organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewody z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 15, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegającym na niedokonaniu przez Wojewodę dostatecznie wyczerpującej oceny prawidłowości i wiarygodności sporządzonego na potrzeby sprawy operatu szacunkowego. W/w naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzję odwoławczą należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania odszkodowawczego, prowadzonego przez organy obu instancji na podstawie 98 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, było ustalenie na rzecz Skarżącej odszkodowania z tytułu wygaśnięcia – na zasadzie art. 98 ust.1 ustawy - przysługującego Skarżącej prawa użytkowania wieczystego gruntu, wydzielonego pod drogi gminne stosownymi decyzjami podziałowymi.

Rozpatrzywszy odwołanie Skarżącej od decyzji Starosty, Wojewoda podzielił stanowisko tego organu co do pełnej prawidłowości i wiarygodności operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie Starosty, który posłużył za podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. W/w ocenę organu odwoławczego należy jednakże uznać ze przedwczesną, albowiem organ ten nie wyjaśnił w sposób dostateczny istotnych zastrzeżeń co do prawidłowości operatu, podniesionych w odwołaniu.

2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:

(i) Stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Ustęp 3 art. 98 u.g.n. stanowi zaś, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. "Ustalenie prawa do odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. uwarunkowane jest dwoma przesłankami: po pierwsze wydzieleniem działek gruntu pod drogi publiczne, w tym drogi gminne, w następstwie podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, a po drugie przejściem ich z mocy prawa na własność gminy - w przypadku drogi gminnej." – por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1267/16, publ. LEX.

(ii) Kluczowym dowodem w sprawie odszkodowawczej jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, określana jako operat szacunkowy, sporządzony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu wykonawczym. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym zidentyfikowaniu cech różniących nieruchomości podobne oraz nieruchomości wyceniane i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Organy administracji publicznej, podobnie jak sąd administracyjny, obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. jako opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego powinna być dokonywana z dużą ostrożnością. Organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego w ten sposób, że nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna, niż przyjął to biegły.

Organ administracji jest natomiast zobowiązany do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, w ramach której może domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (tak w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12; z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 364/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak przyjmuje się w orzecznictwie ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a.). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego w sporządzonym operacie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

(iii) Zgodnie z art.15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten stanowi ustawowy wyraz konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 78 zd. 1 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne i całościowe-rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie t ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt: SAM/r 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt: V SA 721/92, (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95), do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt: IV SA 385/87, por. także B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, 2012 r. System Informacji Prawnej Legalis).

3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy, prowadzi do następujących wniosków:

(i) Zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i obecnie w skardze Skarżąca spółka konsekwentnie kwestionuje prawidłowość operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie Starosty, wywodząc iż w opinii tej zaniżono wartość przejętej nieruchomości. Odnotować przy tym należy, że w toku postępowania odszkodowawczego Skarżąca nie skorzystała z dwóch zasadniczych sposobów kwestionowania wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu, tj.: a) przedłożenia kontroperatu, b) przedłożenia negatywnej dla operatu zleconego przez organ opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, wydanej w trybie uregulowanym w art.157 u.g.n. Stosownie do poczynionych wcześniej wywodów okoliczność ta nie zwalniała jednakże orzekających w sprawie organów od przeprowadzenia – w zakresie nie wkraczającym w zagadnienia natury ściśle specjalistycznej – oceny prawidłowości i wiarygodności operatu.

(ii) Rację należy przyznać skarżącej Spółce, iż orzekający w sprawie Wojewoda zaniechał dokonania wyczerpującej kontroli prawidłowości i wiarygodności sporządzonego na potrzeby ustalenia odszkodowania operatu szacunkowego w kontekście oparcia przez rzeczoznawcę wyceny o §29 ust.3 rozporządzenia wykonawczego w sprawie sporządzania operatów.

Przepis § 29 ust.1 rozporządzenia wskazuje, co następuje:

(ust.1) Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, z uwzględnieniem wysokości stawek procentowych opłat rocznych i niewykorzystanego okresu trwania prawa użytkowania wieczystego.

(ust.2) Jeżeli na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości.

(ust.3) Jeżeli przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego nie ma możliwości zastosowania sposobów wyceny, o których mowa w ust. 1 i 2, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego według wzoru (dalej przepis zamieszcza stosowny wzór). Zastosowanie tego sposobu wyceny wymaga szczegółowego uzasadnienia w operacie szacunkowym.

Z przytoczonego powyżej zadnia ostatniego §27 ust.3 rozporządzenia wynika jasno, że dopuszczony tam sposób wyceny stanowi odstępstwo o wyceny prawa użytkowania wieczystego gruntu, dokonywanej na podstawie §27 ust.1 i 2 rozporządzenia, w związku z czym wymaga szczegółowego uzasadnienia, tłumaczącego konieczność odstąpienia od zasad ogólnych. Odnotować w tym kontekście należy daleko idące stanowisko wyroku WSA w Łodzi z dnia [...] lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 313/09, publ. LEX, stwierdzające, że "Przed ustaleniem wartości nieruchomości w oparciu o § 29 ust. 3 rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), rzeczoznawca zobowiązany jest wykazać brak możliwości określenia tej wartości na podstawie § 29 ust. 1 i ust. 2 z uwzględnieniem przepisu § 26, czyli analizy rynku regionalnego, krajowego, a nawet zagranicznego.".

Przyjmując nawet, iż w/w stanowisko nie może być podstawą do formułowania oczywiście nieracjonalnych wniosków, iż zastosowanie przy wycenie prawa użytkowania wieczystego § 29 ust.3 rozporządzenia musi być obligatoryjnie, tj. w każdym przypadku, poprzedzone szczegółową analizą w szczególności rynku krajowego, czy też zagranicznego, o tyle rzeczoznawca powinien jednakże wykazać, iż zastosowanie procedury z § 29 ust.3 rozporządzenia jest konieczne z uwagi na niemożność ustalenia wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na "innych porównywalnych rynkach nieruchomości".

Ustawa o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie zawierają definicji legalnych pojęcia "rynek lokalny" i "rynek regionalny" odnoszących się do wszystkich celów, dla których szacowana jest wartość nieruchomości. Prawodawca w tych aktach prawnych posługuje się sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości". W związku z powyższym orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjęło pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590) – por. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 23/10 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ze wskazanych wyżej regulacji prawnych wyprowadzano wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. "Rynek regionalny" odnosi się zaś do obszaru województwa. Podobnie do omawianej problematyki odnosi się też piśmiennictwo, w którym droga uznawana jest za element przestrzennej struktury miasta i jest identyfikowana z konkretnym miastem (patrz Studia i Materiały Towarzystwa Naukowego Nieruchomości vol. 15 nr 3-4, Olsztyn 2007 r.).

Odnosząc w/w wymóg do stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy wskazać, iż na str.19 operatu rzeczoznawca stwierdził, co następuje: "Na terenie miasta [...] oraz całego powiatu [...] nie odnotowano żadnej transakcji sprzedaży nieruchomości będących w prawie użytkowania wieczystego, stąd nie ma możliwości określenia wartości tego prawa w oparciu o transakcje sprzedaży prawa użytkowania wieczystego ani też nie można określić wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności".".

Oznacza to, iż formułując wniosek o braku możliwości zastosowania w sprawie §29 ust.1 i 2 rozporządzenia, rzeczoznawca uwzględnił wyłącznie rynek transakcji w powiecie wołomińskim (który w świetle wskazanych wcześniej kryteriów należy traktować jako rynek lokalny), odstępując od próby ustalenia wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości. Powyższe uznać należy za oczywiste uchybienie operatu.

Odnotować w tym kontekście należy, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji Skarżąca podniosła, iż obowiązkiem biegłego było sięgnięcie w tej sytuacji do sąsiedniego rynku lokalnego, jakim jest rynek transakcji prawem własności oraz prawem użytkowania wieczystego gruntu, występujący na obszarze [...]. Stwierdzić należy, że obowiązkiem organu odwoławczego było w tej sytuacji zwrócenie się do rzeczoznawcy o szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutu odwołania i wyjaśnienie, czy sąsiadujący z rynkiem [...] [...] rynek nieruchomości należy traktować jako "porównywalny rynek nieruchomości" w rozumieniu art. §29 ust.2 rozporządzenia, co łączyłoby się z koniecznością jego zanalizowania na potrzeby wskazanych w tym przepisie relacji cenowych. Wykluczenie w/w rynku nakładałoby z kolei na rzeczoznawcę konieczność rozważenia zasadności poszukiwania innych rynków porównywalnych.

(iii) Na podobnych zasadach rzeczoznawca winien się odnieść do drugiej z podniesionej przez Skarżącą kwestii, tj. zarzucanego operatowi niewskazania wszystkich szczegółowych przesłanek, na których wycena została oparta.

4. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ odwoławczy rozpatrzy ponownie odwołanie Skarżącej od decyzji organu I instancji, uwzględniając oceny sformułowane powyżej, tj. w szczególności zwróci się do rzeczoznawcy o przedstawienie stosownych wyjaśnień. Podkreślenia wymaga, iż niezależnie od w/w obowiązku uzupełnienia przez Ministra postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz ponownej oceny wiarygodności operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawczynię, Skarżąca będzie miała możliwość ewentualnego przedłożenia w ponowionym postępowaniu odwoławczym stosownego kontroperatu albo opinii, o której mowa w art.157 u.g.n.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. Z 2018 r. poz. 265 ze zm.), Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżącej łącznie kwotę 4897 zł, jako sumę: 1) uiszczonego wpisu sadowego w kwocie 1279 zł, 2) wynagrodzenia pełnomocnika za postępowanie przed sądem I instancji w kwocie 3600 zł.