Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 993/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1048
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 977/18 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 977/18, oddalił skargę M. O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nałożył karę pieniężną w wysokości 200.000 zł na M. O., jako odbiorcę odpadów w postaci uszkodzonych pojazdów o kodzie 16 01 04, przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Jako podstawę wydania ww. decyzji organ powołał art. 104 i art. 107 K.p.a. oraz art. 32 ust. 1, art. 34 i art. 35 ust. 1-3 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów - dalej: "ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów", w związku z art. 2 pkt 35 lit. a oraz art. 3 ust. 1 lit. b tiret iii rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. WE L 190 z 12 lipca 2006 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie w sprawie przemieszczania odpadów". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z uwagi na sprzedaż przez skarżącego dwóch z ww. pojazdów na teren Ukrainy wraz ze wszystkimi dokumentami, w tym z jednym dowodem rejestracyjnym, organ nie był w stanie stwierdzić, do którego pojazdu był on przypisany, a tym samym nie mógł ocenić, który z ww. dwóch pojazdów stanowił odpad w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) – dalej: "ustawa o odpadach". W związku z powyższym, rozstrzygając na korzyść strony, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odstąpił od wymierzenia kary za 7 spośród 45 przemieszczonych przez stronę pojazdów, klasyfikując jako odpady pozostałe 38 pojazdów.

Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji, zaskarżając ją w całości i wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania I instancji w całości, ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydał decyzję z dnia [...] października 2016 r. uchylającą zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Biorąc pod uwagę wskazania organu II instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nałożył karę pieniężną w wysokości 200.000 zł na osobę skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] w [...], jako odbiorcę odpadów w postaci 38 sztuk uszkodzonych pojazdów o kodzie 16 01 04, przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

Skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. W ocenie organu odwoławczego, stan faktyczny przedmiotowej sprawy jednoznacznie wskazuje, że z uwagi na status 38 spornych pojazdów, jako odpadów o kodzie 16 01 04, w dacie ich międzynarodowego przemieszczenia, który został wyczerpująco uzasadniony w zaskarżonej decyzji organ I instancji prawidłowo zastosował ww. przepisy i w drodze zaskarżonej decyzji nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 200.000 zł, jako odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie z Wielkiej Brytanii do Polski, tj. bez dokonania zgłoszenia. Organ podkreślił, że odwołujący działał umyślnie dokonując zakupu ww. uszkodzonych pojazdów stanowiących odpady i sprowadzając je z Wielkiej Brytanii na terytorium Polski. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na wszystkich fakturach sprzedający - [...], umieścił następującą adnotację: "Sprzedaż pojazdów uszkodzonych: niniejszy pojazd jest sprzedawany w stanie, w jakim był w dniu oględzin, bez gwarancji, co do jego zdatności do użytku". Co więcej, w toku przesłuchania do protokołu kontroli M. O. zeznał, że sam wybierał samochody wystawiane na aukcjach i je licytował, samochody były sprowadzane w różnym stanie technicznym, najczęściej pokolizyjne i wszystkie wymagały naprawy. Tym samym należało stwierdzić, że miał on świadomość, że sprowadza do Polski uszkodzone pojazdy i był świadomy, że pojazdy te sprowadzane są bez dokumentów. W ocenie organu odwoławczego brak było zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umorzenia postępowania I instancji w całości albo w części, w trybie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a.

W skardze na powyższą decyzję M. O. zaskarżył ją w całości, zarzucając m. in. naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało, że interes prawny skarżącego doznał uszczerbku, w szczególności naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy z pominięciem interesu społecznego i interesu skarżącego, pominięcie obowiązku zebrania w sprawie materiału dowodowego i jego rozpatrzenia, brak wskazania w uzasadnieniu wydanej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł - co w sposób rażący naruszyło interes skarżącego oraz naruszyło zaufanie do organu administracji, a także poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, poprzez ich zastosowanie i nałożenie na odwołującego kary pieniężnej, jako na odbiorcę odpadów w postaci uszkodzonych pojazdów o kodzie 16 01 04, w sytuacji gdy nie można uznać go za "odbiorcą odpadów sprowadzonych nielegalnie", a sprowadzonych przez niego pojazdów nie można uznać za "odpady".

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie tego Sądu, kwestia uznania za odpady 38 spośród 45 pojazdów, sprowadzonych przez skarżącego z terytorium Wielkiej Brytanii do Polski, została prawidłowo rozstrzygnięta. W zaskarżonej decyzji prawidłowo wykazano, że międzynarodowemu przemieszczeniu spornych pojazdów nie towarzyszyły ich dokumenty rejestracyjne, co uniemożliwiało użytkowanie ww. pojazdów na drogach publicznych, jak również ich ewentualne zarejestrowanie po sprowadzeniu na terytorium RP, a więc użytkowanie tych pojazdów zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem. Zgodnie z adnotacjami na fakturach sprzedaży, omawiane pojazdy zostały sprzedane skarżącemu w stanie uszkodzonym, jako pojazdy powypadkowe.

Zdaniem Sądu meriti organy słusznie przyjęły, że stan prawny i faktyczny spornych pojazdów w dacie ich międzynarodowego przemieszczenia nie pozwalał na ich użytkowanie zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem, co przekłada się wprost na zaistnienie w niniejszej sprawie przesłanki "pozbycia się" ww. pojazdów. Z uwagi na brak dowodów rejestracyjnych oraz uszkodzenia, stały się one w danym miejscu i czasie nieprzydatne dla ich dotychczasowego posiadacza, w związku z brakiem możliwości użytkowania zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu, że użyteczność (możliwość i bezpieczeństwo użytkowania) pojazdu zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem jest uzależniona od jego odpowiedniego stanu technicznego oraz możliwości użytkowania na drogach publicznych, których to warunków pojazdy będące przedmiotem niniejszego postępowania nie spełniały. Świadczy to zatem o prawidłowym zakwalifikowaniu przez organy spornych pojazdów jako odpadów.

W ocenie Sądu pierwszej instancji stan faktyczny sprawy wskazuje, że 28 spośród 38 pojazdów objętych niniejszym postępowaniem (a w sumie 33 pojazdy) zostały przez niego sprzedane na rzecz stacji demontażu z adnotacjami na fakturach sprzedaży: "Odwrotne obciążenie" "Pojazdy przeznaczone na złom". Sprzedaż ta nastąpiła w okresie niecałego miesiąca od daty zakupu spornych pojazdów na terenie Wielkiej Brytanii. W tym okresie skarżący nie naprawił ww. pojazdów, jak również nie uzyskał dla tych z nich, które nie posiadały dowodów rejestracyjnych, dokumentów "Certificate of permanent export" [...] (zostały one wystawione na terenie Wielkiej Brytanii dopiero w okresie od [...] lutego do [...] lipca 2016 r.). Powyższe okoliczności świadczą zatem o tym, że pojazdy objęte niniejszym postępowaniem, w części, w której zostały sprzedane na rzecz [...] Sp. z o.o., zostały przez stronę przeznaczone na złom.

Sąd meriti zwrócił również uwagę, że przywołany przez skarżącego dokument pt. "Wskazówki metodyczne z dnia 3 kwietnia 2008 r. z korektami pkt. 2 z dnia 15 lipca 2008 r. oraz 21 marca 2013 r. ws. uznawania pojazdów za odpad w transgranicznym przemieszczaniu odpadów", zgodnie z jego tytułem, stanowi wskazówki metodyczne i został wydany przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w celu zapewnienia jednolitej interpretacji przepisów prawa krajowego, wspólnotowego i międzynarodowego w zakresie dotyczącym transgranicznego przemieszczania odpadów. Tym niemniej, nie wyczerpuje on jednak wszystkich możliwych przypadków, w których pojazd może stanowić transgranicznie przemieszczany odpad, a ponadto część przytoczonych przez skarżącego wskazówek metodycznych (pkt. 2), dotycząca procentowego ubytku wartości pojazdu uszkodzonego - jest już nieaktualna i nie była aktualna w dacie sprowadzenia pojazdów do kraju.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z Wytycznymi Korespondentów Unijnych nr 9 do rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów, pojazd używany klasyfikowany jest zazwyczaj jako odpad m.in., gdy jest przeznaczony do demontażu i ponownego użycia części zamiennych lub do strzępienia/złomowania (pkt 8 ppkt c Wytycznych). Zgodnie z oświadczeniem skarżącego sporne pojazdy zostały transgranicznie przemieszczone w celu naprawy i odsprzedaży, tym niemniej stan faktyczny sprawy wskazuje, że omawiane pojazdy - w stanie uszkodzonym i bez dokumentów umożliwiających rejestrację - zostały przemieszczone z Wielkiej Brytanii na terytorium Polski, a następnie większość z nich została przekazana do demontażu, co stanowi dodatkową przesłankę przemawiającą za "pozbyciem się" tych pojazdów, które zostały przez skarżącego przekazane do stacji demontażu, z adnotacją na fakturach: "Pojazd przeznaczony na złom". Wprawdzie jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji powołane Wytyczne Korespondentów nie są prawnie wiążące, ale biorąc pod uwagę wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 13 grudnia 1989 r. w sprawie C-322/88 należy wskazać, że w świetle akapitu piątego art. 189 Traktatu EWG, sądy krajowe są zobowiązane do uwzględnienia zaleceń (w tym wypadku - ww. Wytycznych), w celu rozstrzygania wniesionych do nich sporów zwłaszcza, gdy rzucają one światło na interpretację środków krajowych przyjętych w celu ich wdrożenia lub, gdy są one przeznaczone do uzupełnienia wiążących przepisów wspólnotowych.

Zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, wymierzenie kary pieniężnej następuje wówczas, gdy spełnione są dwie przesłanki - doszło do przemieszczenia odpadów i przemieszczenie to było nielegalne, tj. bez uprzedniego zgłoszenia. Analiza zaskarżonej decyzji wykazała, że organ I instancji na podstawie zgromadzonych dowodów wyczerpująco wykazał, że 38 spornych pojazdów, z uwagi na brak dowodów rejestracyjnych oraz uszkodzenia, stało się w danym miejscu i czasie nieprzydatnym dla jego dotychczasowego posiadacza, z uwagi na nieużyteczność zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Tym samym stanowiły one odpady przemieszczone nielegalnie, tj. bez dokonania zgłoszenia.

Sąd Wojewódzki uznał, że w przedmiotowej sprawie zasadnie miał zastosowanie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, który obligował wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do nałożenia na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji, kary pieniężnej w wysokości od 50.000 zł do 300.000 zł. Ustalając wysokość kary organy zastosowały kryteria określone w art. 34 ww. ustawy, a jako główne kryterium wskazano rodzaj i charakter przemieszczonych odpadów (odpady niebezpieczne o kodzie 16 01 04 w postaci uszkodzonych pojazdów zawierających elementy i substancje niebezpieczne) oraz wzięto pod uwagę ilość tych odpadów, tj. 38 sztuk. Ponadto organy wyjaśniły, że z uwagi na brak udokumentowanego zanieczyszczenia środowiska oraz niestwierdzenie wcześniejszych naruszeń przepisów w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów, wysokość nałożonej na skarżącego kary pieniężnej nie uległa podwyższeniu w oparciu o ww. przesłanki.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. O. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy z pominięciem interesu społecznego i interesu skarżącego, a także poprzez powielenie dokonanej przez organy, nieprawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poprzez:

- przyjęcie, że przedmiotowe pojazdy były niezdatne do wykorzystania zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem, podczas gdy po przeprowadzeniu drobnych napraw pojazdy mogły zostać wykorzystane zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem,

- zaniechanie dokonania analizy stanu technicznego każdego z pojazdów, co doprowadziło do wydania generalnej i całościowej kwalifikacji przedmiotowych pojazdów, jako odpadów,

- niezastosowanie Wskazówek metodycznych w sprawie uznawania uszkodzonych pojazdów za odpad w transgranicznym przemieszczaniu odpadów, wydanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 3 kwietnia 2008 r. wraz z korektami z dnia 15 lipca 2008 r. i z dnia 21 marca 2013 r., co skutkowało błędnym zakwalifikowaniem pojazdów, objętych postępowaniem, jako odpadów (w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak odniesienia do ww. Wskazówek, na które powołuje się skarżący, a które są dostępne dla obywateli na stronie internetowej GIOŚ).

2) przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. wyrażające się w odmowie uchylenia decyzji organu II instancji w sytuacji, w której organ II instancji zaniechał ustosunkowania się do wszystkich zarzutów, zawartych w odwołaniu, a także zaniechał wyjaśnienia, dlaczego definicja odpadów zawarta w znajdujących się na stronie internetowej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska Wskazówkach metodycznych w sprawie uznawania uszkodzonych pojazdów za odpad w transgranicznym przemieszczaniu odpadów (wydanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 3 kwietnia 2008 r. wraz z korektami z dnia 15 lipca 2008 r. i z dnia 21 marca 2013 r.), nie ma zastosowania w niniejszej sprawie mimo faktu, że sprowadzone przez skarżącego pojazdy nie spełniają przesłanek, określonych w ww. wskazówkach i na ich podstawie nie mogą zostać uznane, za odpady.

3) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, poprzez ich zastosowanie i nałożenie na skarżącego kary pieniężnej, jako na odbiorcę odpadów w postaci uszkodzonych pojazdów o kodzie 16 01 04, w sytuacji gdy skarżącego się nie można uznać za odbiorcę odpadów, sprowadzonych nielegalnie, a sprowadzonych przez niego pojazdów nie można uznać za odpady,

- art. 34 ustawy o przemieszczaniu odpadów, skutkujące nałożeniem na Skarżącego kary pieniężnej w wysokości aż 200 000,00 zł, przy niedostatecznym uwzględnieniu okoliczności łagodzących wymiar kary pieniężnej, podczas gdy brak jest w sprawie udokumentowanego zanieczyszczenia środowiska, spowodowanego przez przedmiotowe pojazdy, co mogłoby skutkować zagrożeniem dla ludzi i środowiska, Skarżący wcześniej nie naruszył żadnych przepisów w tym zakresie, a rodzaj i charakter pojazdów - uznanych przez organ za odpady - nie stanowi zagrożenia dla ludzi i środowiska, ponieważ podczas oględzin organ nie stwierdził śladów wycieków olejów i innych płynów eksploatacyjnych z tych pojazdów,

- art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach w zw. z przepisami ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów i rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów poprzez przyjęcie, że sprowadzone przez skarżącego pojazdy stanowiły odpady w rozumieniu ww. przepisów.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r.; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) – dalej: "ustawa COVID-19", Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządzeniem z dnia 4 listopada 2021 r. skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie było możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, jak i na naruszenie materialnego. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, których niewłaściwe zastosowanie, doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, bądź dotyczy bezczynności, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza to przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że granice orzekania sądu administracyjnego pierwszej instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (a nie procesowym), a skoro skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt, czynność bądź bezczynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części, to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1739/09).

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić generalnej podstawy zwalczania dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Przepis ten jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ Sąd pierwszej instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że Sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tymczasem zarzut naruszenia omawianego przepisu i jego uzasadnienie takich wymogów nie spełniają. Argumentacja strony wnoszącej skargę kasacyjną w tym zakresie w istocie stanowi jedynie powtórzenie wywodów już podniesionych w zwykłym środku zaskarżenia. Zaznaczyć należy, że co do zasady podstawą orzekania przez sąd wojewódzki jest materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego i przekazany w formie akt sprawy przez organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Zgodnie bowiem z przepisem art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub, do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten stanowi implementację art. 3 pkt 1 dyrektywy nr 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz. UE L z 2008 r. poz. 312, s. 3) – dalej: "dyrektywa 2008/98/WE".

Nabycie przez pojazd statusu odpadu uzależnione jest od tego, czy w momencie przekroczenia granicy może on być wykorzystywany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, a zatem, czy może on poruszać się po drogach. Z tej przyczyny, w postępowaniu w sprawie dotyczącej międzynarodowego przemieszczania odpadów nie bada się możliwości przywrócenia pojazdowi stanu technicznego umożliwiającego dopuszczenie do ruchu drogowego. To, co stanie się w przyszłości z pojazdem, nie ma wpływu na uzyskany przez niego status odpadu. Dopiero przyjęcie, że pojazd jest odpadem w rozumieniu powyższych przepisów pozwalało organom na zastosowanie procedury w sprawie przemieszczania odpadów. Pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko.

Z definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach wynika dwoista natura odpadu. Odpadem zatem pod pewnymi warunkami może stać się substancja lub przedmiot. Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów ustawy o odpadach, którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez substancję lub przedmiot, które mogą stać się odpadami oraz w świetle celów szczegółowych wynikających zasad gospodarki odpadami. Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia "odpad", nie może zatem być interpretowany wąsko. Przy interpretacji pojęcia "pozbywać się" należy brać pod uwagę przede wszystkim obowiązujące normy prawne dotyczące procesów ponownego użycia, przetwarzania, recyklingu oraz odzysku poszczególnych rodzajów odpadów. Istotne znaczenie mają także standardy dotyczące bezpieczeństwa używania substancji lub przedmiotów. Pozbycie się substancji lub przedmiotu, które stają się odpadem powinno być także oceniane przez pryzmat zasad: zapobiegania odpadom oraz przezorności i materialnej odpowiedzialności sprawcy zanieczyszczającego środowisko. Nabycie przez pojazd statusu odpadu uzależnione jest od tego, czy w momencie przekroczenia granicy może on być wykorzystywany zgodnie z jego pierwotnym przeznaczeniem, a zatem czy może on poruszać się po drogach. Z tej przyczyny w postępowaniu w sprawie dotyczącej międzynarodowego przemieszczania odpadów nie bada się możliwości przywrócenia pojazdowi stanu technicznego umożliwiającego dopuszczenie do ruchu drogowego. To, co stanie się w przyszłości z pojazdem, nie ma wpływu na uzyskany przez niego status odpadu. Decydujące znaczenie dla uznania danego przedmiotu za "odpad" ma jego stan w chwili sprowadzenia na terytorium Polski, który w przypadku pojazdów wycofanych z eksploatacji, wynika ze statusu prawnego oraz stanu technicznego danego pojazdu oraz woli jego poprzedniego posiadacza.

O kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka pozbycia się, stanowiąca działanie faktyczne, zamierzone lub nakazane (animus). Przesłankę tę można, więc ocenić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru, jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu. Chodzi tu o zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać, zwłaszcza gdy zmiana ta może spowodować negatywne następstwa dla człowieka lub środowiska (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r., sygn. II OSK 2920/13, LEX nr 1987184).

W świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się". Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy 2008/98, którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 26 października 2012 r. (Dz.Urz.UE.C Nr 326, s. 47), który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że sensu largo pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i 19 dyrektywy. Z orzecznictwa TSUE wynika także, że to, czy są to "odpady" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, należy potwierdzić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Pewne okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą 2008/98 ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których ich właściciel się pozbywa, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (zob. wyroki: z dnia 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C 188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z dnia 3 października 2013 r., Brady, C 113/12, EU:C:2013:627, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).

Odnosząc się do stanowiska skarżącego kasacyjnie, że sporne pojazdy były naprawialne i po przeglądzie technicznym mogły zostać zarejestrowane, jak również miały określoną wartość rynkową, zaś fakt zakupu ich z rynku wtórnego spowodował, że nie mogły być one objęte jakąkolwiek gwarancją, tym niemniej fakt ten nie świadczy o wyzbyciu się omawianych pojazdów jako odpadów, bowiem po naprawie i zarejestrowaniu, mogły one być użytkowane zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem, trzeba mieć na uwadze, że "pozbycie się", które stanowi konieczną przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko. Zmiana sposobu użytkowania spornych pojazdów - w dacie ich międzynarodowego przemieszczenia - pozostaje w niniejszej sprawie bezsporna, z uwagi na brak dowodów rejestracyjnych. Należy wyjaśnić, że w kategorii odpadów nie mogą być traktowane jedynie przedmioty, które posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się pozbyć, ale też przedmioty podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku. Jak podniesiono wyżej ewentualna naprawa i rejestracja pojazdu nie wyklucza zakwalifikowania naprawionego pojazdu jako odpadu.

W świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że sformułowana wyżej definicja odpadu jest definicją szeroką i musi ulegać doprecyzowaniu na gruncie poszczególnych stanów faktycznych. W odniesieniu do sprowadzanych z zagranicy pojazdów, doprecyzowanie to nastąpiło między innymi w formie wskazówek metodycznych Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 3 kwietnia 2008 r. z korektami pkt 2 z dnia 15 lipca 2008 r. oraz z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie uznawania pojazdów za odpad w transgranicznym przemieszczaniu odpadów. Wskazówki te zostały sporządzone przez wyspecjalizowany organ i wydane na podstawie § 1 ust. 2 pkt 4 porozumienia z dnia 7 lutego 2007 r. pomiędzy Ministrem Finansów, Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska oraz Komendantem Głównym Straży Granicznej w sprawie współdziałania w zakresie transgranicznego przemieszczania odpadów oraz biorąc pod uwagę porozumienie z 26 lipca 2006 r. pomiędzy Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska, a Głównym Inspektorem Transportu Drogowego o współdziałaniu Inspekcji Ochrony Środowiska i Inspekcji Transportu Drogowego, w celu zapewnienia jednolitej interpretacji przepisów prawa krajowego, wspólnotowego i międzynarodowego w zakresie dotyczącym transgranicznego przemieszczania odpadów. Wskazówki te uwzględniają ponadto wspólną interpretację wszystkich państw członkowskich rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów. Stąd też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazówki metodologiczne, jako sof law mają zasadniczą wartość przy wykładni definicji odpadu w związku z transgranicznym przemieszczaniem pojazdu.

W przedmiotowej sprawie, wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, Sąd Wojewódzki zasadnie zaaprobował stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z Wytycznymi Korespondentów Unijnych nr 9 do Rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów, pojazd używany klasyfikowany jest zazwyczaj jako odpad m.in., gdy jest przeznaczony do demontażu i ponownego użycia części zamiennych lub do strzępienia/złomowania (pkt 8 ppkt c Wytycznych). Zgodnie z oświadczeniem skarżącego sporne pojazdy zostały transgranicznie przemieszczone w celu naprawy i odsprzedaży, tym niemniej stan faktyczny sprawy wskazuje, że omawiane pojazdy - w stanie uszkodzonym i bez dokumentów umożliwiających rejestrację - zostały przemieszczone z Wielkiej Brytanii na terytorium Polski, a następnie większość z nich została przekazana do demontażu, co stanowi dodatkową przesłankę przemawiającą za "pozbyciem się" tych pojazdów, które zostały przez skarżącego przekazane do stacji demontażu, z adnotacją na fakturach: "Pojazd przeznaczony na złom".

W świetle powyższych rozważań nie można podzielić zarzutu kasacji naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia uznając, że organy podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Sąd Wojewódzki zasadnie ocenił, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., wyczerpująco uzasadnił wydane rozstrzygnięcie, wskazując przesłanki faktyczne i prawne, jakie legły u podstaw jego wydania. Wniosek organu, że przedmiotem wysyłki 38 uszkodzonych pojazdów o kodzie 16 01 04 były odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, oparty został na szczegółowej i wnikliwej analizie materiału dowodowego.

Biorąc pod uwagę ustalenia faktyczne i prawne dokonane podczas kontroli ostatecznej decyzji przez Sąd pierwszej instancji, nie są również zasadne zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie są zasadne zarzuty, które podnoszą w stanie faktycznym tej sprawy, niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust.1 i art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Jak wynika z treści art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, karę pieniężną nakłada na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji, w wysokości od 50.000 zł do 300.000 zł. Z kolei art. 34 tej ustawy, przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 32 i art. 33, należy uwzględnić w szczególności ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów.

W świetle art. 32 ust. 1 wymierzenie kary pieniężnej następuje wówczas, gdy spełnione są dwie przesłanki - doszło do przemieszczenia odpadów i przemieszczenie to było nielegalne, tj. bez uprzedniego zgłoszenia. Sąd Wojewódzki, na podstawie analizy materiału aktowego prawidłowo ocenił, że 38 spornych pojazdów, z uwagi na brak dowodów rejestracyjnych oraz uszkodzenia, stało się w danym miejscu i czasie nieprzydatnych dla jego dotychczasowego posiadacza, z uwagi na nieużyteczność zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Tym samym, sporne pojazdy stanowiły odpady przemieszczone nielegalnie, tj. bez dokonania zgłoszenia, którego odbiorcą, zgodnie z treścią faktur wystawionych przez [...], był skarżący. Trzeba przy tym zaznaczyć, że w myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, przez odbiorcę odpadów sprowadzonych nielegalnie rozumie się każdą osobę fizyczną, prawną lub jednostkę organizacyjną, do której zostały przemieszczone nielegalnie odpady. Ponadto domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi, na której znajdują się nielegalnie przemieszczone odpady, jest odbiorcą odpadów sprowadzonych nielegalnie.

Ustalając wysokość kary, należało zastosować kryteria określone w art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, tj. uwzględnić w szczególności ilość, rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów.

Nakładając karę pieniężną organ, jako główne kryterium, wskazał rodzaj i charakter przemieszczonych odpadów oraz wziął pod uwagę ich ilość - 38 ich sztuk. Ponadto wyjaśnił, że z uwagi na brak udokumentowanego zanieczyszczenia środowiska oraz niestwierdzenie wcześniejszych naruszeń przepisów w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów, wysokość nałożonej na skarżącego kary pieniężnej nie uległa podwyższeniu w oparciu o ww. przesłankę. Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że przyjęta wysokość kary w kwocie 200.000 zł jest adekwatna i proporcjonalna w stosunku do stwierdzonych naruszeń. Zwrócił przy tym uwagę na fakt, że wysokość kary, nakładanej nawet przy przemieszczeniu 1 sztuki pojazdu będącego odpadem, wynosi 50.000 zł. Oznacza to, że wysokość kary ustalona w wysokości 200.000 zł w odniesieniu do odpadów w ilości 38 sztuk uszkodzonych pojazdów, została odpowiednio wyważona.

Wobec powyższego uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw orzeczono o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 P.p.s.a.