Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2747/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 7, art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 21 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.
article: art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 15 ust. 5, art. 16 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 34
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Joanna Tarno (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 924/14 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. L. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 924/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Z. L. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. producent rolny ubiegał się o przyznanie płatności ONW dla 32 działek rolnych oznaczonych: A, AA, B, C, D, E, F, G, H, l, J, JJ, K, L, M, N, O, P, PP, R, S, T, U, V, VA, W, WA, X, Y, YY, Z, Ł - do powierzchni 39,99 ha.

Podczas kontroli na miejscu w dniach pomiędzy [...] sierpnia 2013 r. a [...] października 2013 r. organ pierwszej instancji stwierdził rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną w kontroli. W związku z tym ustalił powierzchnię stwierdzoną (użytkowaną rolniczo) na 31,10 ha, przy deklaracji 39,99 ha.

Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. na podstawie z art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011 odmówił przyznania stronie pomocy finansowej z tego tytułu na 2013 r. Organ wyjaśnił, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności ONW a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% (8,89 ha, co stanowi 28,5852%).

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji podał art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173), dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju", § 3 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), dalej: "rozporządzenie ONW", art. 16 ust. 5 akapit drugi, art. 22 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28.01.2011r., str. 8), dalej: "rozporządzenie nr 65/2011", art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316, z 2.12.2009 r., str. 1, ze zm.), dalej: "rozporządzenie nr 1122/2009", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "K.p.a.".

Decyzję tę utrzymał w mocy Dyrektor ARiMR w Olsztynie decyzją z dnia [...] października 2014 r. Organ odwoławczy wskazał, że w związku z wniesionym odwołaniem kwestionującym wyniki przeprowadzonych kontroli na miejscu w gospodarstwie strony, Biuro Kontroli na Miejscu (dalej BKM) zweryfikowało ponownie raporty z kontroli. W odpowiedzi na zarzuty skarżącego Biuro pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., [...] września 2014 r. oraz pismem z dnia [...] września 2014 r. potwierdziło poprawność przeprowadzenia ww. kontroli i nie znalazło podstaw do przeprowadzenia ponownej kontroli. Dokonano szczegółowej analizy wyników kontroli, tj. zapisów w raportach pokontrolnych, szkiców pomiarowych oraz zdjęć. Ponadto BKM podało, że na działkach rolnych B i VA producent rolny miał obowiązek przestrzegania wymogu pozostawienia 5-10% powierzchni nieskoszonej, a w przypadku występowania wodniczki - 30-50%. Na działce B inspektorzy stwierdzili niewykoszenie na powierzchni 0,26 ha (18,71 % powierzchni stwierdzonej działki rolnej B), norma N.04 nie została spełniona na powierzchni 0,12 ha. Analogiczna sytuacja wystąpiła w przypadku działki VA, gdzie niewykoszenie stwierdzono na powierzchni 0,35 ha (57,38% powierzchni stwierdzonej działki rolnej VA). Norma N.04 nie została spełniona na powierzchni 0,29 ha. Ponieważ działki B i VA deklarowane są w programie rolnośrodowiskowym - wariant 4.1, producent rolny miał obowiązek dokonania pokosu tych działek do dnia 30 września 2013 r. Zdjęcia nr 95, 96, 97 działki B oraz nr 182, 183, 184, 185 działki rolnej VA, wykonane przez inspektorów terenowych w czasie realizowania czynności kontrolnych w dniu 18 października 2013 r. wskazują jednoznacznie, że działki te nie zostały wykoszone w obowiązującym terminie. Informacje o ww. dokumentacji fotograficznej zostały zapisane zarówno w raporcie w zakresie kwalifikowalności powierzchni, jak i w raporcie z kontroli w zakresie programu rolnośrodowiskowego.

Organ II instancji powołał się na § 1 ust. 1 i § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. nr 39, poz. 211), wskazując, że wieloletnie plantacje trwałe są zachwaszczone na powierzchni 0,29 ha, a ponadto rolnik nie przeprowadzał na łąkach i pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie, lub też nie były na nich wypasane zwierzęta. Stąd zasadnie stwierdzono nieprawidłowości o kodach N.11.2 i N.04.1.

Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko BKM co do braku podstaw do przeprowadzenia ponownej kontroli, a odnośnie przeprowadzonej kontroli zauważył, że strona nie wniosła zastrzeżeń i dopiero w odwołaniu nie zgodziła się z wynikami kontroli. Powołał się na § 2 ww. rozporządzenia ONW, art. 10 rozporządzenia nr 65/2011, art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1122/2009.

Organ uznał, że nie ma miejsca naruszenie art. 7, 77 § 4, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. Organ nie dał wiary oświadczeniom czterem świadków, złożonym przez stronę w dniu [...] lipca 2014 r., których treść ma identyczne brzmienie. Organ stwierdził, że nie może uwzględnić tych oświadczeń jako rzetelnych dowodów w sprawie, gdy stan gruntów rolnych został oceniony faktycznie w roku 2013 przez inspektorów terenowych BKM.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 924/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że pomoc finansowa w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" przysługuje rolnikowi, który spełnia przesłanki wskazane w § 2 rozporządzenia ONW. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni tego gruntu kwalifikującej się do płatności ONW, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009.

W rozpoznawanej sprawie do wariantu 4.1. ochrona siedlisk lęgowych ptaków miało również zastosowanie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2013.361). Zostały postawione wymogi dodatkowe, które nie zostały spełnione przez producenta rolnego, co szczegółowo omówiono w zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postępowanie przed organami ARiMR zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w K.p.a. (art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju). Na mocy tych zmian, organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Przyjęto też zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Tym samym w obowiązującym obecnie stanie prawnym strona jest zmuszona do większej aktywności.

Następnie WSA w Olsztynie zauważył, że raport z czynności kontrolnych jest - co do zasady - dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 K.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Wyniki przeprowadzonej kontroli utrwalone zostały w raporcie kontroli, spełniającym warunki formalne określone w art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009.

W razie przeprowadzenia kontroli to właśnie protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. W sytuacji gdy protokół z kontroli nie budzi wątpliwości, organom administracji publicznej rozpatrującym wniosek nie można postawić zarzutu ograniczenia postępowania dowodowego.

W treści raportu z kontroli działek skarżącego, wskazane zostały działki objęte kontrolą, metody przeprowadzonych pomiarów, ich wyniki, powierzchnie stwierdzonych upraw oraz opis nieprawidłowości. Zawarte w raporcie informacje udokumentowane zostały w dołączonym do niego materiale graficznym i fotograficznym. Sąd za chybiony uznał także zarzut błędnego pomiaru działek rolnych. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011 określenie obszarów i teledetekcję przeprowadza się w oparciu o przepisy art. 34 ust. 1- 5 rozporządzenia nr 1122/2009. W myśl ust. 1 powołanego przepisu powierzchnię działek określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne.

W niniejszej sprawie pomiar powierzchni działek skarżącego został przeprowadzony przy wykorzystaniu odbiornika GPS. Na dołączonym do raportu kontroli szkicu z pomiaru powierzchni działki, inspektorzy terenowi wykazali granice działki oraz oznaczyli tereny wyłączone z płatności (nieużytki oraz obszary nieużytkowane rolniczo porośnięte drzewami, krzewami, wieloletnimi chwastami). Powyższe potwierdza sporządzona dokumentacja graficzna i fotograficzna załączona do akt sprawy na płycie CD.

Z powyższych przyczyn Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego, że zachodzi potrzeba wizytacji terenowej i ponownego pomiaru zgłoszonych działek. Stan faktyczny ustala się bowiem na podstawie danych terenowych, utrwalonych w dokumentacji graficznej i fotograficznej oraz udokumentowanych w protokole kontroli. Kopie raportu z czynności kontrolnych z załącznikami skarżący otrzymał 18 grudnia 2013 r. W protokole zostało zawarte pouczenie, że skarżący może po otrzymaniu raportu kontroli zgłosić umotywowane zastrzeżenie w terminie 14 dni. Natomiast odnośnie gruntów zgłoszonych do programu rolnośrodowiskowego termin do zgłoszenia uwag wynosi 7 dni.

Skarżący nie zgłosił umotywowanych zastrzeżeń, względnie uwag, w zakreślonym terminie, przez co z uwagi na upływ czasu nie mogą one już być uwzględnione.

Sąd zauważył również, że w rozpoznawanej sprawie do wariantu 4.1. ochrona siedlisk lęgowych ptaków miało również zastosowanie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361). Zostały tam postawione wymogi dodatkowe, których producent rolny nie spełnił, co szczegółowo omówiono w zaskarżonej decyzji. Te wymogi zostały skonfrontowane z ustaleniami faktycznymi, które wynikają z treści zebranego materiału dowodowego. Organ odwoławczy powołując się na powołane przepisy prawne i na zebrane dowody wskazał, że na działkach rolnych B i VA producent rolny miał obowiązek przestrzegania wymogu pozostawienia 5-10% powierzchni nieskoszonej, a w przypadku występowania wodniczki - 30-50%. Na działce B inspektorzy stwierdzili niewykoszenie na powierzchni 0,26 ha (18,71 % powierzchni stwierdzonej działki rolnej B), norma N.04 nie została spełniona na powierzchni 0,12 ha. Analogiczna sytuacja wystąpiła w przypadku działki VA, gdzie niewykoszenie stwierdzono na powierzchni 0,35 ha (57,38% powierzchni stwierdzonej działki rolnej VA). Norma N.04 nie została spełniona na powierzchni 0,29 ha. Ponieważ działki B i VA deklarowane są w programie rolnośrodowiskowym - wariant 4.1 producent rolny miał obowiązek dokonania pokosu tych działek do dnia 30 września 2013 r. Organ odwoławczy wskazał, że zdjęcia nr 95, 96, 97 działki B oraz nr 182, 183, 184, 185 działki rolnej VA, wykonane przez inspektorów terenowych w czasie realizowania czynności kontrolnych w dniu [...] października 2013 r. wskazują jednoznacznie, że działki te nie zostały wykoszone w obowiązującym terminie. Informacje o ww. dokumentacji fotograficznej zostały zapisane zarówno w raporcie w zakresie kwalifikowalności powierzchni, jak i w raporcie z kontroli w zakresie programu rolnośrodowiskowego.

Organ II instancji powołał się ponadto na § 1 ust. 1 i § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm i wskazał, że wieloletnie plantacje są trwałe zachwaszczone na powierzchni 0,29 ha, a ponadto rolnik nie przeprowadzał na łąkach i pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie, lub też nie były na nich wypasane zwierzęta. Stąd zasadnie – zdaniem WSA – stwierdzono nieprawidłowości o kodach N.11.2 i N.04.1.

Wnioski dowodowe zostały przez Sąd oddalone. Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez Sąd w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest bowiem ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej.

W skardze kasacyjnej Z. L. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) dalej: "P.u.s.a.") w zw. z art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 2, ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U z 2012 r. poz. 1164 ze zm.) dalej: "ustawa o płatnościach") w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przejawiającej się w uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi potrzeba wizytacji terenowej i ponownego pomiaru zgłoszonych działek, podczas gdy skarżący wyraźnie wskazywał na nieprawidłowości w kontroli dokonanej przez organ niższego stopnia, w szczególności w pomiarach powierzchni działek i zastosowanej metodzie wyliczenia, domagając się powtórnej wizytacji terenu, co doprowadziło do bezzasadnego nieuwzględnienia wniosku dowodowego skarżącego i nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a w efekcie do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu niższego stopnia;

2) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 2, ust. 3 ustany o płatnościach w zw. z art. 78 § 1 i art. 136 K.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przejawiającej się w uznaniu, że organ wyższego stopnia w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy i podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji organu niższego stopnia, podczas gdy nie przeprowadzono powtórnej wizytacji terenu celem dokonania ponownych pomiarów powierzchni, które umożliwiłyby zweryfikowanie zarzucanych przez skarżącego nieprawidłowości, mimo złożenia przez skarżącego takiego wniosku;

3) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 1 ust. 7 ustawy o płatnościach poprzez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie dostrzegając, że organ wyższego stopnia w znacznej mierze oparł się na okoliczności, że wnioskujący rolnik nie wnosił zastrzeżeń do doręczanych mu raportów, a zarzuty do nich sformułował dopiero w odwołaniu, podczas gdy pismem przewodnim z dnia [...] stycznia 2014 r. organ niższego stopnia doręczył stronie raport z czynności kontrolnych, nie dokonując pouczenia o możliwości wniesienia zastrzeżeń do jego treści, a ponadto w treści decyzji pierwszo instancyjnej odwoływał się do raportu o nr [...], który nigdy stronie nie został doręczony;

4) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 2, ust. 3 ustawy o płatnościach poprzez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przejawiającej się w uznaniu, że organ wyższego stopnia w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy rozpatrzył materiał dowodowy w sposób niewyczerpujący, a w szczególności zdjęcia działek, które zostały wykonane podczas kontroli nie w tym miejscu, w którym dana działka rolna faktycznie występuje, działek, które nie były zgłaszane do dopłat, a zostały uwzględnione jako obszar niekwalifikujący się do płatności, a nadto organ uznał jako niekwalifikujące się do płatności powierzchnie, które nie były wykoszone do 31 lipca, ignorując okoliczność, że na tych działkach prowadzony jest wariant 4.1., który przewiduje odmienne terminy koszenia, co w efekcie doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu niższego stopnia;

5) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 15 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 oraz art. 34 ust. 1-5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przejawiającej się w uznaniu, że dokonane pomiary spełniają wymogi wyrażone w przywołanych aktach prawa wspólnotowego, podczas gdy powierzchnia działek rolnych m.in. AA, PP, VA, YY została ustalona w wyniku działania matematycznego (porównywanie powierzchni scalonej działki z powierzchnią działek wytyczonych na potrzeby postępowania o przyznanie płatności), a nie poprzez dokonanie fizycznego pomiaru, co wiąże się z wysokim ryzykiem błędu rachunkowego i co stanowiło przyczynę powstania różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną;

6) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przejawiającej się w uznaniu, że zarzut naruszenia art. 107 K.p.a. jest bezzasadny, podczas gdy organ nie wyjaśnił w sposób należyty i przekonujący dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedstawionym przez skarżącego, a w szczególności nie odniósł się do różnic wynikających między ustaleniem powierzchni stwierdzonych podczas kontroli na miejscu, a powierzchni stwierdzonych po kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej, w szczególności co do działek rolnych B, G,0,R, S,T, U, VA, W;

7) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przejawiającej się w uznaniu, że organ odwoławczy zasadnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podczas gdy zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy;

8) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "P.p.s.a." poprzez oddalenie skargi i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt) 1 lit. a) i c) P.p.s.a.;

9) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez oddalenie zawnioskowanych dowodów z dokumentów, znając, że miały one na celu kwestionowanie ustaleń i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy dokumenty te potwierdzają, że wskazane przez skarżącego powierzchnie są zgodne ze stanem faktycznym oraz z powierzchniami uprzednio ustalonymi przez ten sam organ i potwierdzają zasadność podnoszonych przez skarżącego zastrzeżeń do przeprowadzonej kontroli i jednocześnie zasadność wnioskowanej przez skarżącego ponownej wizytacji w terenie;

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj.:

10) art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach poprzez oddalenie skargi, podczas gdy decyzja na organu odwoławczego była przedwczesna i powinna zostać poprzedzona uzupełniającym postępowaniem dowodowym.

Powołując się na powyższe podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikacji powierzchni działek nr [...] i [...] z roku 2009, decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. wraz z załącznikami na okoliczność, że wskazane przez skarżącego powierzchnie są zgodne ze stanem faktycznym oraz z powierzchniami uprzednio ustalonymi przez ten sam organ i potwierdzają zasadność podnoszonych przez skarżącego zastrzeżeń do przeprowadzonej w sprawie kontroli i jednocześnie zasadność wnioskowanej przez skarżącego ponownej wizytacji w terenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis ten w pkt. 1 przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy o płatnościach w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej.

Zgodnie z art. 1 P.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( § 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Natomiast przepisy art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy o płatnościach mają następującą treść:

Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1);

W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (ust. 2 pkt 1 i 2).

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3).

Zaś w myśl art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Olsztynie mógłby naruszyć wymienione przepisy P.u.s.a. gdyby dokonał kontroli innej niż kontrola działalności administracji lub też, gdyby zastosował środki inne niż określone ustawą. Natomiast ewentualne naruszenie przez Sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego, nie oznacza, że Sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Odnośnie pozostałych przepisów, które zdaniem skarżącego naruszył Sąd I instancji i które pozostają w związku z w.w. przepisami P.u.s.a., należy stwierdzić, że zarówno WSA w Olsztynie, jak i organ odwoławczy ustosunkował się do wniosków dowodowych strony, natomiast odmienna ocena czy zachodziła konieczność ich przeprowadzenia, nie oznacza naruszenia tych przepisów - o czym szerzej będzie przy omawianiu zarzutu drugiego. Koncentruje się on bowiem wokół tej samej kwestii, a dotyczy naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 2, ust. 3 ustawy o płatnościach w zw. z art. 78 § 1 i art. 136 K.p.a.

Zgodnie z art. 78 § 1 K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu, który powinien zgromadzić dowody w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jeżeli więc na podstawie dowodów zebranych w toku postępowania, organ może dokonać ustalenia stanu faktycznego niebudzącego wątpliwości, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne. Tym samym organ nie jest zobowiązany do uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych strony postępowania, zgłoszonych na podstawie art. 78 § 1 K.p.a., jeżeli okoliczności mające znaczenie dla sprawy zostały stwierdzone wystarczająco innymi dowodami.

Skład orzekający w dniu dzisiejszym podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 1 lipca 2016 r. II GSK 470/15, zgodnie z którym "Choć strona - zgodnie z art. 78 k.p.a. - posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, to jednak uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń.".

W niniejszej sprawie organ ustosunkował się do wniosku strony o dokonanie ponownego pomiaru działek, co szczegółowo wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, zaś argumentację tam zawartą zaakceptował Sąd I instancji. Sąd uznał za wiarygodny pomiar powierzchni działek skarżącego przeprowadzony przy wykorzystaniu odbiornika GPS. WSA zwrócił uwagę, że do raportu kontroli został załączony szkic z pomiaru powierzchni wskazujący granice działek, na którym oznaczono tereny wyłączone z płatności (nieużytki oraz obszary nieużytkowane rolniczo porośnięte drzewami, krzewami, wieloletnimi chwastami). Powyższe potwierdza sporządzona dokumentacja graficzna i fotograficzna załączona do akt sprawy na płycie CD. Ocenę WSA w Olsztynie podziela również Naczelny Sąd Administracyjny.

Z omawianym zarzutem bezpośrednio koresponduje również zarzut wymieniony w pkt. 5) petitum skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 1 ust. 7 ustawy o płatnościach poprzez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przejawiającej się w uznaniu, że dokonane w przedmiotowej sprawie pomiary spełniają wymogi wyrażone w przywołanych aktach prawa wspólnotowego.

Zgodnie z art. 15 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011 określanie obszarów i teledetekcję przeprowadza się zgodnie z art. 34 ust. 1-5 oraz art. 35 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009. W odniesieniu do środków przewidzianych w art. 36 lit. b) ppkt (III), (IV) oraz (V) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 państwa członkowskie mogą jednak określić odpowiednie tolerancje, które w żadnym przypadku nie mogą być większe niż podwójne tolerancje określone w art. 34 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009.

Natomiast artykuł 34 rozporządzenia nr 1122/2009 dotyczy określania powierzchni. Zgodnie z ust. 1 zd. 1 powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne.

Z przepisu tego nie wynika zatem obowiązek dokonania fizycznego pomiaru działek rolnych – jak tego oczekuje skarżący. Przyjęta metoda musi jednak być wiarygodna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego określenie powierzchni za pomocą odbiornika GPS, utrwalone w dokumentacji graficznej i fotograficznej, spełnia wymogi wynikające z art. 34 rozporządzenia nr 1122/2009, gdyż zapewnia dobrą jakość pomiaru. Pozostaje w zgodzie również z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 maja 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć wykonywanie czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2007 Nr 101 poz. 685), dalej: "rozporządzenie w sprawie czynności kontrolnych", zgodnie z którym wykonująca czynności kontrolne jednostka organizacyjna zobowiązana jest zapewnić sprzęt pomiarowy i informatyczny w ilości zapewniającej sprawne wykonywanie czynności kontrolnych, w tym pomiarów geodezyjnych i budowlanych, umożliwiający spełnienie wymagań, o których mowa w art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Zarzut trzeci skargi kasacyjnej dotyczy możliwości zakwestionowania danych zawartych w raportach z czynności kontrolnych. Wnoszący skargę kasacyjną podnosi, że organ odwoławczy w znacznej mierze oparł się na okoliczności, że skarżący nie wnosił zastrzeżeń do doręczanych mu raportów, a zarzuty do nich sformułował dopiero w odwołaniu, podczas gdy organ niższego stopnia doręczył mu raport z czynności kontrolnych pismem przewodnim z dnia [...] stycznia 2014 r., nie dokonując pouczenia o możliwości wniesienia zastrzeżeń do jego treści, a ponadto w treści decyzji pierwszej instancji odwoływał się do raportu o nr [...], który nigdy stronie nie został doręczony.

Dokonując oceny tego zarzutu należy zauważyć, że pouczenia o możliwości wniesienia zastrzeżeń zawierają formularze przeznaczone do sporządzania raportów z czynności kontrolnych (tak właśnie było w omawianym przypadku), stąd też powielanie tej samej treści w piśmie przewodnim, do którego organ załączył taki raport, nie jest wymagane żadnym przepisem prawa. Wprawdzie w decyzji organu pierwszej instancji organ podał wadliwy numer raportu, nie ulega jednak wątpliwości o jaki raport chodzi, gdyż określają go daty kontroli przeprowadzonej na miejscu ([...].08.2013-[...].10.2013). Na tej podstawie oraz w oparciu o dane wynikające z raportu zawarte w tej decyzji, można stwierdzić, że końcówka numeru raportu to [...], nie zaś [...] – jak wskazał organ.

W tej sytuacji zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 1 ust. 7 ustawy o płatnościach należy uznać za niezasadny, zwłaszcza, że art. 1 ustawy o płatnościach nigdy nie zawierał ust. 7.

Natomiast z art. 3 ust. 3 tej ustawy wynika, że "ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne".

Należy dodać, że na okoliczność ustalenia czy producenci spełniają warunki do przyznania wnioskowanej pomocy, ustawodawca przewidział kontrole na miejscu i wizytacje w miejscu, stanowiąc jednocześnie, że z czynności kontrolnych osoba je przeprowadzająca sporządza raport. Świadczą o tym przepisy art. 30 ust. 1 i art. 31 ustawy o wspieraniu rozwoju. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 2 tej ustawy, Agencja płatnicza może powierzyć przeprowadzanie kontroli jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi. Do określenia w drodze rozporządzenia tych warunków ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 32 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy).

Wydane na tej podstawie w.w. rozporządzenie w sprawie czynności kontrolnych, szczegółowo określa warunki organizacyjne, kadrowe i techniczne jednostek organizacyjnych, którym przeprowadzanie kontroli może być powierzone.

Z powyższych przepisów wynika, że kontrola na miejscu w niniejszej sprawie była prawnie możliwa i musiała być przeprowadzona przez osoby do tego fachowo przygotowane - tj. posiadające odpowiedni sprzęt i niezbędną wiedzę. Przepis art. 31 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju przewiduje, że w przypadku, gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń osobie, która sporządziła raport. W omawianej sprawie skarżący nie składał takich zastrzeżeń, mimo prawidłowego pouczenia zawartego w raporcie, co niewątpliwie osłabia jego argumentację podniesioną w późniejszym okresie.

W wyroku z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności. Wskazał, iż o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności.

Należy zwrócić uwagę, że przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju, nieco inaczej niż zasady procedury administracyjnej określone w K.p.a., statuują pozycję strony w postępowaniu o przyznanie pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem. Art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju stanowi, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Jednakże w tym postępowaniu Agencja nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu. Na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju, to na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W toku postępowania przed organami skarżący nie przedłożył żadnego dowodu, który skutecznie mógłby obalić domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego (art. 76 § 3 K.p.a.) w postaci raportu z przeprowadzonych czynności kontrolnych. Nie stanowią takiego dowodu bowiem oświadczenia czterech świadków o identycznej treści (złożone przez stronę w dniu [...] lipca 2014 r.), w sytuacji gdy w roku 2013 stan gruntów rolnych został oceniony przez inspektorów terenowych w oparciu o pomiary dokonane przy pomocy specjalistycznego sprzętu.

Powyższe argumenty wskazują również na bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej z pkt 9 (dotyczącego naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez oddalenie zawnioskowanych dowodów z dokumentów) oraz pkt 4 (dotyczącego naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 2, ust. 3 ustawy o płatnościach) i z pkt 6 (dotyczącego naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.) poprzez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej.

Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Jednak z samej istoty postępowania dowodowego wynika, że odnosi się ono do ustaleń faktycznych, a nie podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W związku z tym dopuszczalność wyjaśnienia istotnych wątpliwości musi być oceniana na tle konkretnej sprawy i w aspekcie okoliczności, które mają wpływ na treść jej rozstrzygnięcia.

Sąd nie ma jednak obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 12 maja 2006 r., I OSK 1124/05, CBOSA). Dopuszczenie wniosku dowodowego wymaga bowiem, co najmniej przekonania sądu o wystąpieniu istotnej wątpliwości co do określonego faktu, mieszczącego się w granicach rozpatrywanej sprawy i wskazania konkretnego dokumentu, który miałby być przedmiotem oceny sądu. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów, ma charakter wyjątkowy, czyli podlega ścisłej wykładni.

Skoro zatem w niniejszej sprawie WSA w Olsztynie nie powziął istotnych wątpliwości, które wymagały wyjaśnienia – nie można skutecznie czynić temu Sądowi zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Na marginesie należy zauważyć, że dowód z dokumentu urzędowego w postaci raportu z kontroli przeprowadzonej w 2013 r. skarżący chciał podważyć raportem z kontroli przeprowadzonej cztery lata wcześniej (w 2009 r.), zaś stan działek w ciągu tak długiego okresu mógł ulec zasadniczej zmianie.

Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Olsztynie prawidłowo uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia tego przepisu, gdyż wniosek skarżącego o przyznanie płatności został rozpatrzony na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego, co znajduje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Natomiast okoliczność, że skarżący nie zgadza się z dokonaną tam oceną, nie oznacza naruszenia prawa w tym zakresie.

Odnośnie zarzutów z pkt 7 i 8 petitum skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. – należy stwierdzić, że zarówno art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (dający podstawę organowi odwoławczemu do wydania decyzji, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję), jak i art 151 P.p.s.a. (wskazujący na oddalenie skargi w razie jej nieuwzględnienia) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. (nakazujące uchylenie decyzji w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ewentualnie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), są tzw. przepisami wynikowymi, regulującymi sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty sformułowane w tym zakresie nie można uznać za trafne.

Nieuzasadniony również jest ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach, poprzez oddalenie skargi, podczas gdy – zdaniem skarżącego – zaskarżona decyzja była przedwczesna i powinna zostać poprzedzona uzupełniającym postępowaniem dowodowym.

Z art. 16 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011 wynika bowiem, że jeśli różnica między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy. Tak właśnie było w rozpoznawanej sprawie, gdzie różnica ta wynosiła ponad 28%.

Skoro zatem skarżący nie spełnił warunków do przyznania płatności, nie doszło też do naruszenia również art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach, z którego wynika, że rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku dowodowego, należy wskazać, że art. 106 § 3 P.p.s.a. nie ma zastosowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, co oznacza, że Sąd ten nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie, a jedynie dokonuje kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, w granicach wyznaczonych środkiem zaskarżenia. Stąd też co do zasady, mimo treści art. 193 P.p.s.a., wykluczone jest prowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowania dowodowego.

Z powyższych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach NSA orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 P.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z ust. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz.U. z 2013, poz. 490 ze zm.).