Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 977/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. Z., P.Z., A.Z., T.Z., S. L.-D., T.Z., U. D., P. R., R. R., J. G., T.D., B. N., S.G., M.L., M.Ż., I.C., J.K., A.K., J.K., A.K., M.P. i E.F. na decyzję Wojewody z dnia 30 czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących J.Z., P. Z., A.Z., T.Z., S. L.-D., T.Z., U.D., P.R., R.R., J.G., T.D., B.N., S.G., M.L., M.Ż., I.C., J.K., A.K., J.K., A.K., M.P. i E. F. kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda [....] decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r. znak [....] na podstawie:

- art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.);

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23);

po rozpatrzeniu odwołania J.Z. i innych ...., , od decyzji Prezydenta Miasta K. z 27 kwietnia 2016 r. znak: [....] ,

utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z 27 kwietnia 2016 r. znak: [....] .

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 27 kwietnia 2016 r. znak: [....] Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za część parceli 1. kat. [....] o pow. 2185 m2, obj. Lwh [....] , stanowiącej własność J.M. , wywłaszczonej na cele budowy ośrodka produkcyjnego i internatu dla niewidomych Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej w m. K. z 20 grudnia 1957 r. znak: O[....] o utrzymaniu w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. z 4 kwietnia 1957 r. znak: [....] .

Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, iż pismem z 14 stycznia 2015 r. spadkobiercy J.M. wystąpili o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości - z uwagi na fakt, iż ostateczną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 26 listopada 2013 r. znak: [....] stwierdzono nieważność decyzji Komisji Odwoławczej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 20 marca 1969 r. znak: [....] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z 19 listopada 1968 r. znak: [....] o przyznaniu na rzecz spadkobierców J.M. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia części nieruchomości położonej w gminie katastralnej [....] , przy ul. [....] , oznaczonej jako parcela 1. kat. [....] o pow. 2304 m2, objętej Lwh 342 - co zdaniem wnioskodawców powoduje konieczność ponownego ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił, że wyrokiem z 14 stycznia 2015 r., sygn. I SA/Wa 301/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta K. , wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, na ww. decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 26 listopada 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z 14 stycznia 2013 r. znak: [....], stwierdzającą nieważność decyzji Komisji Odwoławczej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 20 marca 1969 r. znak: [....] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z 19 listopada 1968 r. znak: [....] o przyznaniu na rzecz spadkobierców J.M. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości.

Jak wskazał organ I instancji, powyższy wyrok nie jest prawomocny, gdyż został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Prezydenta Miasta K. , wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Niemniej, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń zostało zakończone ostateczną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 26 listopada 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z 14 stycznia 2013 r. znak: [....] , która jest wiążąca w zakresie, w jakim stwierdza, iż sprawa o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości została już ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w m. K. z 30 grudnia 1957 r., utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. K. z 11 czerwca 1957 r. o przyznaniu na rzecz spadkobierców J.M. odpowiedniej nieruchomości zamiennej, tytułem odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem z 4 kwietnia 1957 r.

Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta K. złożyli J.Z. i inni ....., , zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne umorzenie postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jako rzekomo zakończonego ostateczną decyzją o przyznaniu nieokreślonej nieruchomości zamiennej; art. 30 ust. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędne uznanie, że decyzja zobowiązująca [....] Spółdzielnię [....] do zaoferowania nieruchomości zamiennej, przy braku takich nieruchomości w dyspozycji tego podmiotu i niezaoferowania żadnej konkretnej nieruchomości wywłaszczonemu, kończyła ostatecznie procedurę ustalania odszkodowania; art. 105 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 16 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania jest bezprzedmiotowe.

Ponadto odwołujący zarzucili naruszenie przepisów procesowych, które w ich ocenie miało wpływ na wynik sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda [....] stwierdził, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek spadkobierców poprzedniego właściciela wywłaszczonej części parceli 1. kat. [....] o pow. 2185 m2, obj. Lwh [....] , J.M. Podstawę dla rozpatrzenia zgłoszonego we wniosku żądania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, wywłaszczoną przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej: "u.g.n.") stanowi przepis jej art. 129 ust. 5 pkt 3, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Organ podkreślił, iż w obrocie prawnym pozostaje wiążąca, ostateczna decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 26 listopada 2013r. znak: [....] , utrzymująca w mocy decyzję tego organu z 14 stycznia 2013 r. znak: [....] , stwierdzająca nieważność decyzji Komisji Odwoławczej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 20 marca 1969 r. znak: [....] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z 19 listopada 1968 r. znak: [....] o przyznaniu na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości, J.M. , odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia.

Jak wynika z uzasadnienia powołanej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 26 listopada 2013 r. znak [....] kwestionowana decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 20.03.1969 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie z dnia 19.11.1968 r. o przyznaniu odszkodowania pieniężnego zostały wydane w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej innym ostatecznym orzeczeniem, a zatem dotknięte są wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Powyższe stanowisko podzielono również w wydanym w tej sprawie wyroku WSA w Warszawie z 14 stycznia 2015 r., sygn.: I SA/Wa 301/14, w którym stwierdzono, iż "Jak wynika z akt sprawy, decyzją ostateczną z dnia 30 grudnia 1957 r. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w m. K. utrzymała w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 11 czerwca 1957 r. o przyznaniu na rzecz spadkobierców J.M. odpowiedniej nieruchomości zamiennej, tytułem odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem z dnia 4 kwietnia 1957 r. Podstawę prawną orzeczenia odszkodowawczego stanowiły przepisy art. 6 - 36 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.

Stwierdzić należy zatem, że w dniu 5 kwietnia 1958 r. postępowanie w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość było już ostatecznie zakończone. Tym samym, decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 20 marca 1969 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 19 listopada 1968 r. o przyznaniu odszkodowania pieniężnego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, obarczone są zarówno wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, jak również wadę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Jak wskazano powyżej, przepis ten znajdował zastosowanie wyłącznie w postępowaniach wywłaszczeniowych, które w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 5 kwietnia 1958 r., nie zostały zakończone. Sąd nie podzielił tym samym stanowiska strony skarżącej, zgodnie z którym decyzja o przyznaniu prawa do odpowiedniej działki zamiennej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie kończy w sposób definitywny kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, lecz przesądza tylko o formie odszkodowania i stanowi podstawę do dalszego postępowania w celu wydania decyzji nadającej własność konkretnej nieruchomości zamiennej na rzecz uprawnionych bądź w przypadku braku odpowiedniej działki zamiennej - decyzji o przyznaniu odszkodowania pieniężnego. Zdaniem Sądu, orzeczenie o przyznaniu prawa do odpowiedniej działki zamiennej nadającej się do natychmiastowego objęcia tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz o zobowiązaniu wskazanego w decyzji podmiotu do niezwłocznego zaofiarowania byłym właścicielom wywłaszczonej parceli nieruchomości zamiennej, należy traktować jako kończące postępowanie w sprawie".

Organ wskazał, iż jak wynika z akt sprawy, wykonanie ww., ostatecznej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 26 listopada 2013r. znak: [....] , nie zostało wstrzymane tak w toku zainicjowanego w związku z tym rozstrzygnięciem postępowania sądowoadministracyjnego, jak i w związku ze złożonym przez Prezydenta Miasta K. , wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Powyższe oznacza, iż omawiana decyzja, wydana przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w trybie nadzwyczajnym, pozostaje w obrocie i wiąże erga omnes. Do czasu ewentualnego jej uchylenia przez sąd administracyjny lub wyeliminowania w trybie innego postępowania administracyjnego, powołana decyzja wywiera skutek prawny w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Komisji Odwoławczej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 20 marca 1969 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z 19 listopada 1968 r.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż z uwagi na uregulowaną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, z której wynika bezwzględne związanie treścią takiego aktu wszystkich uczestników obrotu prawnego, odnoszące się tak do sentencji takiego aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej), jak i do przedstawionego w jego treści uzasadnienia faktycznego i prawnego, stanowiącymi wszak - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jego immanentne części, zasadnym było umorzenie przez organ I instancji postępowania w sprawie o ponowne ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną poprzednio jako część parceli 1. kat. [....] o pow. 2185 m2, obj. Lwh [....]. W ocenie organu odwoławczego ze stosownym wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania wystąpili spadkobiercy poprzedniego właściciela ww. nieruchomości, zaś podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania byłby nadal Skarb Państwa. Również stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie uległ zasadniczej zmianie, bowiem ww., ostateczne orzeczenie Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w m. K. z 30 grudnia 1957 r. funkcjonuje w obrocie prawnym, wywołując wszelkie skutki prawne określone w tej decyzji. Zdaniem organu II instancji, w omawianej sprawie nie można również uznać, iż zmianie uległ jej stan prawny.

Na gruncie niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma zatem okoliczność, iż obowiązujące obecnie przepisy prawa (u.g.n.) przewidują instytucję wywłaszczania nieruchomości, jak i statuują obowiązek ustalania z tego tytułu odszkodowania, zaś okoliczność, iż nowe przepisy nieco odmiennie regulują zasady i tryb ustalania odszkodowania, pozostaje bez wpływu na kwestię tożsamości obu omawianych spraw.

W ocenie organu postępowanie wszczęte obecnie w sprawie, która została już ostatecznie rozstrzygnięta, czyni takie postępowanie bezprzedmiotowym (art. 105 § 1 k.p.a.).

W świetle powyższego należy stwierdzić, iż wydanie ponownej decyzji merytorycznej w sprawie rozstrzygniętej już ww., ostateczną decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w m. K. z 30 grudnia 1957 r., naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., w związku z czym, poprzez wzgląd na regulację art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z 27 kwietnia 2016 r. znak: [....] .

W związku z powyższym, w ocenie organu, odpowiednie zarzuty odwołania należało uznać za niezasadne.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżących, J.Z. i innych ....,

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że organ jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu ostatecznej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 listopada 2013 r., znak [....] , jakoby sprawa przyznania odszkodowania pieniężnego za wywłaszczoną nieruchomość została już poprzednio rozstrzygnięta ostatecznym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 11 czerwca 1957 r., nr [....] o ustaleniu odszkodowania w postaci prawa do odpowiedniej działki zamiennej, którą miała zaoferować [....] Spółdzielnia [....] , podczas, gdy z przywołanych przepisów nie wynika, by organ rozpatrujący określoną sprawę administracyjną związany był poglądami prawnymi wyrażonymi przez inny organ w uzasadnieniu decyzji kończącej inną sprawę administracyjną;

b) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania jest bezprzedmiotowe, gdyż zostało już poprzednio rozstrzygnięte orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 11 czerwca 1957 r., nr [....] o ustaleniu odszkodowania w postaci prawa do odpowiedniej działki zamiennej, którą miała zaoferować [....] Spółdzielnia [....] , podczas, gdy orzeczenie tego rodzaju nie ustalało konkretnego odszkodowania, a jedynie określało formę takiego odszkodowania, które dopiero miało zostać przyznane w dalszym toku czynności (do czego nigdy nie doszło), a przy tym w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 11 lutego 1968 r., Nr [....], nakładająca obowiązek przyznania odszkodowania pieniężnego w miejsce niezaoferowanej nieruchomości zamiennej;

c) art. 7, 8, 75 § 1 i 77 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy pomimo zaniechania przeprowadzenia przez organy obu instancji dowodów z dokumentów zawnioskowanych przez skarżących we wniosku z dnia 15 grudnia 2014 r., w szczególności zaniechanie zgromadzenia decyzji administracyjnych, na które organy obu instancji powołują się w wydanych decyzjach (w tym decyzji o tak kardynalnym znaczeniu, jak decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 30 grudnia 1957 r., Nr [....] , mającej świadczyć o ostateczności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 11 czerwca 1957 r., nr [....] o ustaleniu odszkodowania w postaci prawa do odpowiedniej działki zamiennej), które to dowody mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie były sprzeczne z prawem, a przez to naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli;

d) art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 8, 9 i 11 k.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów argumentów skarżących podniesionych w odwołaniu, a w szczególności do:

* faktu zaniechania przeprowadzenia przez organ I instancji dowodów z dokumentów zawnioskowanych przez skarżących we wniosku z dnia 15 grudnia 2014 r., które miały istotne znaczenie dla sprawy (zarzut 2b odwołania);

* znaczenia dla rozstrzygnięcia, choćby w kontekście przywoływanej przez organy obu instancji zasady związania ostateczną decyzją na podstawie art. 16 § 1 k.p.a., decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 11 lutego 1968 r., nr [....] , nakładającej obowiązek przyznania odszkodowania pieniężnego w miejsce niezaoferowanej nieruchomości zamiennej (zarzut 1 b oraz 2c odwołania);

- znaczenia dla rozstrzygnięcia, zwłaszcza w kontekście twierdzenia o rzekomym ostatecznym zakończeniu sprawy odszkodowania orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 11 czerwca 1957 r., nr [....] o ustaleniu odszkodowania w postaci prawa do odpowiedniej działki zamiennej, obowiązujących wówczas przepisów art. 30 ust. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz art. 48 ust. 1 i ust. 2 Ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z których wynika, że w przypadku braku możliwości zaoferowania nieruchomości zamiennej, odpowiednio, obowiązek zaoferowania nieruchomości zamiennej przechodził na Skarb Państwa, lub w miejsce niezaoferowanej nieruchomości zamiennej należało zaoferować odszkodowanie w pieniądzu i taki obowiązek został nałożony ostatecznie decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 11 lutego 1968r., Nr [....], która to decyzja nie została zmieniona, uchylona ani unieważniona, a więc pozostaje w obrocie prawnym i wiąże Prezydenta Miasta K. ;

co stanowi naruszenie reguł sporządzania uzasadnienia decyzji administracyjnej, a także obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz obowiązku wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 233 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez umorzenie postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, jako rzekomo zakończonego ostatecznie decyzją o przyznaniu nieokreślonej nieruchomości zamiennej, którą miała zaoferować [....] Spółdzielnia [....] , pomimo iż faktycznie żadna nieruchomość nie została wywłaszczonemu zaoferowana ani przyznana, gdyż podmiot zobowiązany nie miał takowej w swych zasobach, a decyzja administracyjna przyznająca zamiast nieruchomości zamiennej odszkodowanie pieniężne została unieważniona, a w jej miejsce nie wydano nowej decyzji o ustaleniu odszkodowania pieniężnego, w efekcie czego doszło do pozbawienia wywłaszczonego prawa do nieruchomości bez ustalenia jakiegokolwiek odszkodowania, podczas gdy przepisy obowiązujące obecnie przewidują w takiej sytuacji jego ustalenie;

b) art. 30 ust. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz art. 48 ust. 1 i ust. 2 Ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez uznanie, że decyzja zobowiązująca [....] Spółdzielnię [....] do zaoferowania nieruchomości zamiennej, przy braku takich nieruchomości w dyspozycji tego podmiotu i niezaoferowania żadnej konkretnej nieruchomości wywłaszczonemu, kończyła ostatecznie procedurę ustalania odszkodowania, pomimo iż wedle przytoczonych przepisów postępowanie w tego rodzaju sytuacji trwało nadal i mogło polegać, odpowiednio, na przejęciu obowiązku zaoferowania nieruchomości zamiennej przez Skarb Państwa, lub na ustaleniu w miejsce niezaoferowanej nieruchomości zamiennej odszkodowania w pieniądzu, i taki obowiązek został nałożony ostatecznie decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 11 lutego 1968r., nr [....], która to decyzja nie została zmieniona, uchylona ani unieważniona, a więc pozostaje w obrocie prawnym i wiąże organy obu instancji.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [....] z dnia 30 czerwca 2016 r., a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 kwietnia 2016 r., oraz stwierdzenie, że decyzje j.w. nie podlegają wykonaniu.

Zdaniem skarżących rozstrzygnięcie Wojewody [....] sprowadza się w zasadzie do powielenia tezy organu I instancji, jakoby organy orzekające w tej sprawie były związane, na podstawie art. 16 k.p.a., poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu innej decyzji administracyjnej, wydanej w innej sprawie administracyjnej. Chodzi mianowicie o decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 listopada 2013 r., znak [....] .

Skarżący wskazali, iż pogląd prawny wyrażony przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, nie był w ogóle przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, a więc okolicznością determinującą tamto rozstrzygniecie. A skoro tak, to tym bardziej trudno uznać, aby ten pogląd był wiążący w przedmiotowej sprawie.

W ich ocenie organy obu instancji naruszyły przepis art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię.

W żadnym wypadku nie można mówić o tym, aby wykładnia przepisów prawa wyrażona w uzasadnieniu jednej decyzji wiązała organy administracyjne w innych sprawach. Powyższe uchybienie Wojewody [....] jest, w ocenie skarżących, wystarczającym powodem do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżących pojawiła się potrzeba orzeczenia o odszkodowaniu pieniężnym na nowo. Taka też była podstawa wniosku Skarżących.

Nie został określony przedmiot odszkodowania w postaci konkretnej nieruchomości, której własność przypadłaby wywłaszczonemu lub jego spadkobiercom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014.1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016.718) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ocena zaskarżonych decyzji w oparciu o przywołane kryteria doprowadziła do ich eliminacji z obrotu prawnego jako wadliwie wydanych.

Wniesiona skarga jako w pełni uzasadniona odnieść musiała zamierzony skutek prawny.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 27 kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość utrzymana następnie w mocy decyzją Wojewody [....] z dnia 30 czerwca 2016 r.

W pierwszej zatem kolejności należało zbadać czy w okolicznościach sprawy zaistniały przesłanki z art. 105 §1 kpa do odstąpienia przez organy administracyjne od merytorycznego rozpoznania wniosku skarżących o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Wypada więc przypomnieć, że zgodnie z treścią powołanego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Poglądy judykatury wskazują, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, który by podlegał konkretyzacji, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość może wynikać z okoliczności dotyczących podmiotów tego stosunku prawnego lub jego przedmiotu. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (por.wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., II GSK 467/11, LEX nr 1219036). Umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości jest obligatoryjne, zaś decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r., VIII SA/Wa 112/14, LEX nr 1468433).

W niniejszej sprawie organy administracyjne stoją na stanowisku, że przyczyna bezprzedmiotowości postępowania wynika z faktu, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 30 grudnia 1957 r. nr [....] o utrzymaniu w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 11 czerwca 1957 r. nr [....] . Przedmiotem decyzji organu I instancji było przyznanie spadkobiercom J.M. (byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości) "odpowiedniej nieruchomości zamiennej położonej w K. nadającej się do natychmiastowego objęcia na własność tytułem odszkodowania" za wywłaszczoną część parceli l. kat. [....] o pow. 2185 m². Jednocześnie organ zobowiązał [....] Spółdzielnię Niewidomych w K. do "niezwłocznego zaofiarowania" wskazanym spadkobiercom "na własność odpowiedniej nieruchomości zamiennej nadającej się do natychmiastowego objęcia".

Parcela l. kat. [....] o pow. 2185 m² została bowiem wywłaszczona orzeczeniem z dnia 4 kwietnia 1957 r. nr [....] Prezydium Rady Narodowej w m. K. na cele budowy ośrodka produkcyjnego i internatu dla niewidomych, na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U.R.P. nr 4 poz. 31 z 1952 r.), która została następnie utrzymana w mocy ostateczną decyzją z dnia 20 grudnia 1957 r. nr [....] Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej w m. K.

Ten sam akt prawny stanowił podstawę przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W stosunku do wyżej wskazanych decyzji o wywłaszczeniu i przyznaniu odszkodowania toczyły się w nadzwyczajnym trybie postępowania o stwierdzenie ich nieważności, które zakończyły się ostatecznymi decyzjami o odmowie stwierdzenia ich nieważności. Zatem pozostają w obrocie prawnym, wywołując skutki prawne z nich wynikające.

W tym stanie rzeczy w ocenie organów zachodzi tożsamość niniejszej sprawy ze sprawą rozstrzygniętą już ostateczną decyzją o odszkodowaniu i w związku z tym nie jest dopuszczalne ponowne orzekanie w tej sprawie. Organy uzasadniając powyższe stanowisko przywołały także wyrażony w wyroku z dnia 14 stycznia 2015r. Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sprawie do sygn. II Sa/Wa 301/14 oddalającym skargę na ostateczną decyzję Ministra Transportu , Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 listopada 2013 r. utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia 14 stycznia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu odszkodowania pieniężnego spadkobiercom J.M. za wywłaszczoną nieruchomość pogląd, że orzeczenie o przyznaniu prawa do odpowiedniej działki zamiennej nadającej się do natychmiastowego objęcia tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz o zobowiązaniu wskazanego w decyzji podmiotu do niezwłocznego zaofiarowania byłym właścicielom wywłaszczonej parceli nieruchomości zamiennej, w ocenie Sądu, należy traktować jako kończące postępowanie w sprawie.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Analiza akt postępowania administracyjnego przez Sąd prowadzić musi do przyjęcia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów skargi w zakresie naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania zwłaszcza w zakresie art. 7, 8, 75§1 i 77 kpa.

Organy, na co słusznie zwracają uwagę skarżący, nie przeprowadziły postępowania dowodowego z dokumentów wskazanych we wniosku wszczynającym niniejsze postępowanie, ani też nie wskazały przyczyn ich pominięcia. Zwłaszcza, że dowody te dotyczyły wykazania i ustalenia istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, której przedmiot dotyczył ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wszak organy administracji publicznej, przed którymi sprawa się toczy w myśl art. 7 k.p.a, , obowiązane są stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Tym przepisom w ocenie Sądu organy administracyjne w kontrolowanym postępowaniu uchybiły.

Zwrócić bowiem należy uwagę, że w zasadzie organy czyniąc ustalenia faktyczne w sprawie poprzestały na ustaleniu, że w obrocie prawnym pozostaje orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia 4 kwietnia 1957 r. i orzeczenie z dnia 11 czerwca 1957 r. o przyznaniu tytułem odszkodowania spadkobiercom J.M. nieruchomości zamiennej. Następnie skoncentrowały na fakcie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20 marca 1969 r. nr [....] Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 19 listopada 1968 r. nr [....] o przyznaniu odszkodowania pieniężnego spadkobiercom J.M. oraz uznały za własne poglądy wyrażone na uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia w decyzjach Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku wydanym w sprawie do sygn. II SA/Wa 301/14, o definitywnym charakterze orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 11 czerwca 1957 r. nr [....] o przyznaniu nieruchomości zamiennej, jako kończącego postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania.

Tymczasem lektura akt wskazuje na konieczność przeprowadzenia wnikliwej analizy akt całego postępowania opatrzonego znakiem [....] albowiem z przywołanych decyzji z roku 1957 r. i 1969 r. wynika, że opatrzone są tą samą sygnaturą, co pozwala wnioskować, że zostały wydane w toku jednego postępowania administracyjnego lecz na różnych jego etapach. Organy ograniczają się przy tym jedynie do wskazania wydania decyzji z dnia 11 lutego 1968 r. Nr [....] Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, którą w wyniku rozpoznania odwołania uchylono decyzję Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 31 marca 1962 r. nr [....] o odmowie przyznania odszkodowania pieniężnego z tytułu wywłaszczenia części parceli l.Kat. [....] , i którą to następnie zobowiązano Prezydium Rady Narodowej m. K. do ustalenia odszkodowania pieniężnego za wywłaszczoną orzeczeniem z dnia 4 kwietnia 1957 r. [....] nieruchomość, nie analizując faktu, że jest ona ostateczna i nadal pozostaje w obrocie prawnym oraz jaki może mieć wpływ na przedmiot niniejszego postępowania.

Rację przy tym należy przyznać skarżącym, że poglądy wyrażone w uzasadnieniu decyzji wydanej w innym postępowaniu nie wiążą organów w toczącym się postępowaniu. Art. 110 kpa wyraża bowiem zasadę związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją administracyjną. Nie daje natomiast podstawy do konstruowania zasady związania organu administracji publicznej decyzją wydaną przez inny organ administracji publicznej lub wyrokiem sądowym. Trafnie stwierdził NSA w Lublinie w wyroku z dnia 22 maja 1998 r., I SA/Lu 494/97, LEX nr 34172, że: "Art. 110 k.p.a. odnosi się do stabilizacji (trwałości) treści rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, kończącej wszelkie wahania co do jej załatwienia i uniemożliwia organowi zmianę własnego stanowiska wyrażonego w już doręczonej lub ogłoszonej decyzji, o ile przepisy tego kodeksu nie stanowią inaczej. Nie daje jednak podstaw do przyjęcia, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie, wiąże ten organ także w innych sprawach". Nie wyklucza to oczywiście możliwości akceptacji wyrażonego stanowiska w toczącym się postępowaniu, nie mniej należy uzasadnić dlaczego ów pogląd jest akceptowany, jakie racje przemawiają w kontekście okoliczności konkretnej sprawy za przyjęciem takiego stanowiska. W niniejszej sprawie natomiast prezentowane poglądy zostały przyjęty bezkrytycznie.

W ocenie Sądu bez przeprowadzenia analizy przepisów stanowiących podstawę wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 11 czerwca 1957 r. nr [....] , nie da się ustalić rzeczywistego charakteru tego orzeczenia. Tego zaś organy administracyjne w niniejszym postępowaniu w ogóle zaniechały.

Z wyżej naprowadzonych powodów umorzenie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należało uznać za przedwczesne.

Organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy wezmą więc pod uwagę wskazania Sądu przy ocenie istnienia przesłanek z art. 105 § 1 kpa albowiem przy braku ich wystąpienia nie będzie przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy. W pierwszej kolejności zatem organy zgromadzą archiwalne dokumenty i decyzje/orzeczenia wydane w sprawie prowadzonej do nr [....] , a następnie dokonają ich analizy w kontekście przepisów Rozdziału 4 zatytułowanego "Zasady odszkodowania" , w szczególności art. 30 i 31 przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U.R.P. nr 4 poz. 31 z 1952 r.) oraz wydanych na podstawie art. 31 przepisów wykonawczych w postaci Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie dostarczania nieruchomości zamiennych w zamian za nieruchomości niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1949 r. nr 47, poz.355) w tym § 9 do § 15 tego rozporządzenia.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.