Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1789/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: sekretarz sądowy Adrian Wawer po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 940/16 w sprawie ze skargi A. Z. na akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz A. Z. kwotę 800 (osiemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 940/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi A. Z. na akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty za udzielenie informacji publicznej uchylił zaskarżony akt (pkt 1 wyroku) oraz zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 712 złotych (słownie: siedemset dwanaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 wyroku).

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżący A. Z. wnioskiem z dnia 16 lutego 2016 r., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii pełnej ewidencji lub wglądu do dokumentów (rejestrów) decyzji i postanowień (pozbawionych danych osobowych jeżeli takowe się znajdują) z każdego oddziału za okres od dnia 1 kwietnia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. wydanych przez (ewentualnie z upoważnienia) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w ramach posiadanych kompetencji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej powoływany również jako "Powiatowy Inspektor) pismem z dnia [...] nr [...], w wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku A. Z. o udzielenie informacji publicznej, ustalił koszt związany z udostępnieniem żądanej informacji publicznej na kwotę 5799,49 zł i wezwał wnioskodawcę do jej wniesienia w terminie 7 dni. W uzasadnieniu organ podał, iż w dniu 17 lutego 2016 r. wpłynął opisany wyżej wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej i po zapoznaniu się z jego treścią organ doszedł do przekonania, że udostępnienie informacji publicznej w powyższym zakresie spowoduje poniesienie przez niego dodatkowych kosztów, bowiem żądane przez skarżącego rejestry zawierają dane wrażliwe. Wobec powyższego przed udostępnieniem kopii pełnej ewidencji decyzji i postanowień z każdego oddziału za wskazany okres, niezbędnym będzie wykonanie ich kserokopii, następnie dokonanie ich anonimizacji i ponowne skopiowanie zanonimizowanych rejestrów. Przy tak dużym zakresie żądanej informacji wykonanie tych czynności możliwe będzie jedynie w czasie niekolidującym z obowiązkami służbowymi po godzinach pracy i jako podstawę powyższego powołał przepis art. 15 ust. 1 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 922, dalej powoływanej również jako "u.d.i.p."). Ponadto zaznaczono, że o dokonaniu wpłaty należy powiadomić organ poprzez przekazanie potwierdzenia przelewu i wskazano, iż w przypadku braku uiszczenia ww. opłaty, będzie ona przedmiotem roszczenia wobec skarżącego.

Skarżący pismem z dnia 31 marca 2016 r., wezwał organ do zaprzestania naruszenia prawa, kwestionując w całości wysokość żądanej opłaty z uwagi na fakt, że – jego zdaniem – wnioskowana informacja publiczna powinna zostać udostępniona bezpłatnie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] pismem z dnia [...] nr [...], podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...], a następnie za pismem z dnia [...] nr [...], przesłał w załączeniu wnioskowaną informację publiczną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący A. Z. zarzucił zaskarżonemu aktowi naruszenie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że opisany powyżej akt organu, może być przedmiotem skargi i w dalszej części podał, że co do zasady dostęp do informacji publicznej, zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.i.p., jest bezpłatny z wyjątkami określonymi w art. 15 ust. 1 tej ustawy. Zastrzeżonymi wyjątkami są dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie organ określając wysokość opłaty uzasadnił ją koniecznością sporządzenia odpowiedzi na wniosek po godzinach pracy pracowników, jednakże taka konieczność – zdaniem skarżącego – nie zachodziła, bowiem czynności niezbędne do udzielenia informacji publicznej przez organ nie są na tyle czasochłonne. Organ nie wskazał również, ile wnioskowanych aktów jest w jego posiadaniu, zaś skarżący we wniosku wskazał także, że możliwą formą udostępnienia informacji jest jego osobisty wgląd do dokumentów. Organ nie dokonał dokładnego wyliczenia, z czego wskazane przez niego bardzo wysokie koszty będą wynikały. Wskazał jedynie, że udostępnienie informacji będzie wiązało się z wykonaniem kserokopii, anonimizacją oraz z ponownym ich skopiowaniem. Na tej podstawie określił, że wykonanie tych czynności będzie możliwe jedynie po godzinach pracy pracowników organu. Jednakże zakres ww. czynności nie uzasadnia stanowiska – w ocenie skarżącego - że są one na tyle czasochłonne, aby musiały być wykonywane po godzinach pracy. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy, podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. W ocenie skarżącego Powiatowy Inspektor stara się bezpodstawnie ograniczyć swoje obowiązki określone w powyższym przepisie poprzez nałożenie opłat za udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy owe udostępnienie dotyczy przygotowania kopii postanowień i decyzji oraz nie generuje żadnych kosztów po stronie podmiotu zobowiązanego. Dalej podkreślił, iż wskazana przez organ opłata w całości wynika z wliczenia do jej kosztów wynagrodzenia pracowników mających sporządzić odpowiedź, przy czym w żaden sposób nie zostało wyjaśnione, dlaczego akurat taka kwota jest konieczna do opłacenia ich pracy. Podniósł również, że pogląd, zaliczający koszty pracy pracownika sporządzającego po godzinach odpowiedź na wniosek do kosztów udzielenia informacji publicznej, jest poglądem odosobnionym i nie mającym szerszego poparcia w orzecznictwie. Natomiast jako koszty dodatkowe określone w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. można wymienić przykładowo koszty zakupu specjalnych nośników określonych we wniosku zawierających informacje publiczną np. płyty CD czy dyskietek, które w niniejszej sprawie nie są konieczne. W tym zaś przypadku zakres pracy koniecznej do wykonania nie jest na tyle szeroki aby uzasadnić fakt, że musi ona być wykonywania po godzinach pracy. Ponadto stanowisko organu nie zostało dostatecznie uzasadnione, zaś nałożenie opłaty na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter uznaniowy i tylko odpowiednie szerokie uzasadnienie pozwala na ocenę jej zasadności.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor wniósł o jej oddalenie wskazując, że rejestry wskazane we wniosku skarżącego z dnia 16 lutego 2016 r. są jedynie niewielką częścią żądań wnoszonych przez skarżącego do organu w trybie informacji publicznej i w latach 2014 – 2016 wpłynęło do organu 20 wniosków w zakresie udostępnienia rejestrów decyzji i postanowień. Zgodnie z zapisami art. 83 ustawy Prawo budowlane, do kompetencji organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowania w ramach nadzoru m. in. w takich kategoriach jak: stany techniczne, kontrole, legalizacje, samowole, samowolne zmiany sposobu użytkowania, katastrofy budowlane. Są również organem właściwym w zakresie zawiadamiania o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, zawiadomienia o zakończeniu budowy, czy też rozpatrywania wniosków o pozwolenie na użytkowanie. Łącznie w latach 2011 – 2015 tj. w okresie będącym przedmiotem zainteresowania skarżącego, Powiatowy Inspektorat wydał ok. 18.500 decyzji i 12.300 postanowień. Ponadto, tylko w roku 2015 przeprowadzono ok. 7.200 kontroli, a ilość nowych spraw, które wpłynęły w 2015 r. liczy ok. 6.000 i ma tendencję wzrostową. Dodatkowo organy nadzoru budowlanego są zobowiązywane do przeprowadzenia działań zleconych przez organy nadrzędne. Tylko w roku 2015 Powiatowy Inspektorat przeprowadził 7 takich akcji. Dalej podkreślono, że zważywszy na szeroki zakres informacji żądanych przez skarżącego w odrębnych wnioskach, ich udostępnienie stanowi duże obciążenie organizacyjne i finansowe dla Inspektoratu. Każdorazowe udzielenie odpowiedzi na wnioski skarżącego wymaga zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii żądanych dokumentów, a przy tym wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania Inspektoratu oraz utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Mając zaś na uwadze wskazaną przez skarżącego inną formę udostępnienia żądanej informacji organ wyjaśnił, że jest ona bez znaczenia dla zakresu wykonywanych czynności mających na celu przygotowanie żądanej informacji do udostępnienia. Wobec powyższego zasadnym było ustalenie opłaty za udostępnienie skarżącemu kolejnych kopii rejestrów. Pismem z dnia [...] organ na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy, ustalił wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej na wskazana w nim kwotę i wezwał skarżącego, do jej wniesienia na rachunek Inspektoratu w określonym terminie pod rygorem wniesienia roszczenia wobec wnioskodawcy, zaś w pozostałej części powtórzył treść owego pisma.

Na rozprawie przed WSA w Warszawie w dniu 2 lutego 2017 r. skarżący oświadczył, iż wraz z wezwaniem z dnia [...] do zapłaty kwoty 5.799,49 zł tytułem przygotowania wnioskowanej informacji, nie otrzymał kosztorysu. Ponadto podał, że żądana kwota została znacznie zawyżona, ponieważ otrzymał on od organu 69 kart formatu A3 i 16 kart formatu A4, co łącznie wynosiło 85 kart, zamiast 250 wskazanych w kosztorysie. Ponadto tylko na kilku kartkach użyto flamastrów, zaś korektory nie były wcale używane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżony akt.

WSA w Warszawie wskazał, że zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Stosownie zaś do brzmienia art. 15 ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, to może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Z kolei w myśl art. 15 ust. 2 ustawy, podmiot, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Zatem przepis art. 15 ust. 1 wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. ustawy, bowiem nakłada na podmiot udostępniający informację publiczną obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ma to na celu umożliwienie wnioskodawcy samodzielnego podjęcia decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji. Ze względu na wysokość opłaty może on zrezygnować ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty lub opłata jest znacznie niższa. Takie rozwiązanie gwarantuje prawidłową realizację prawa do informacji publicznej, ponieważ pozwala na uniknięcie sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji stanowiłaby wyłączną i bezpośrednią przeszkodę w dostępie do określonych informacji publicznych. Ustawodawca pozostawił wnioskodawcy kolejne 14 dni (licząc od dnia doręczenia wnioskodawcy wyżej wymienionego zawiadomienia) na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Bezczynność wnioskodawcy w tym okresie będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanych pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacenia przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym zawiadomieniu.

Sąd I instancji wskazał, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, która kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęta nazwa rozstrzygnięcia nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Zatem ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej ma charakter publicznoprawny. Wpływa ona bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa i dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przepisami prawa, z których mogą wypływać uprawnienia lub obowiązki, są przepisy ustawy, z których wynika obowiązek udostępnienia informacji publicznej, skierowany do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Z kolei art. 2 ust. 1 tej ustawy daje każdemu uprawnienie żądania udostępnienia tej informacji. Wobec tego, stwierdzenie istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przesądza o tym, że ustalenie w formie materialnej (pisemnym zobowiązaniu) wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Od takiego aktu nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ administracji publicznej, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/13).

W ocenie WSA w Warszawie w rozpoznawanej sprawie powyższy warunek został dopełniony, co nie jest kwestionowane. Sąd I instancji zaakcentował, że w przywołanym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że nie istnieje możliwość uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 u.d.i.p. Przepisy ustawy nie przewidują bowiem możliwości uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty. Wszczęcie tego postępowania następuje na wniosek w momencie doręczenia podmiotowi zobowiązanego stosownego pisma (lub złożenia wniosku w formie ustnej). Ponadto art. 15 ust. 2 powołanej ustawy przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji (czyli bez wniesienia opłaty). Oznacza to, że z powodu braku wniesienia opłaty podmiot zobowiązany nie będzie mógł ani odmówić udostępnienia informacji (wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji), ani też pozostawić sprawy (wniosku) bez rozpoznania (por. art. 14 u.d.i.p.). Co więcej, zdaniem Sądu I instancji, powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnia informacji i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty, powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przepisie art. 15 ust 2 u.d.i.p. Organ administracji publicznej nie może więc uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty. Rozwiązanie przyjęte w art. 15 ust 2 u.d.i.p. gwarantuje bowiem pewność działania podmiotu zobowiązanego, nie pozostawia go w niepewności co do konieczności i zakresu realizacji ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, a także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowany podmiot.

WSA w Warszawie zreasumował, że zasadą jest bezpłatność informacji publicznej, od której to zasady ustawodawca przewidział wyjątki określone w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Możliwość żądania opłaty za informację publiczną dotyczy tylko udzielenia takiej informacji na wniosek zainteresowanej osoby. Wysokość przedmiotowej opłaty odpowiadać ma kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat. Często również przekształcenie informacji wiąże się z usunięciem danych chronionych odrębną ustawą, co z kolei angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 266/14). Ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 65). Muszą to być bezwzględnie koszty rzeczywiste, a nie hipotetyczne, szacunkowe, dopiero przewidywane.

W ocenie WSA w Warszawie analiza akt sprawy nie wskazuje, aby koszty przygotowania żądanej przez skarżącego wnioskiem z dnia 16 lutego 2016 r. informacji, stanowiły koszty rzeczywiste jej przygotowania. Sąd I instancji podkreślił, że do wezwania skierowanego do wnioskodawcy nie załączono kosztorysu przedstawiającego wyliczenie tych kosztów, co uniemożliwiło zainteresowanemu ustalenie rzeczywistej ilości przygotowywanej informacji i ewentualnej modyfikacji swego wniosku. Z udostępnionego później kosztorysu nie wynika, dlaczego przewiduje się akurat zużycie 15 sztuk korektorów, skoro – jak podaje skarżący – w przesłanych mu dokumentach nie użyto ich wcale i to jeszcze dopisując "ok." (około). Ponadto w kosztorysie wskazano, że cena korektora i flamastra wynosi średnio 6,8 zł, a przecież oczywistym jest, że kwota ta musi być rzeczywista, a nie hipotetyczna. Nie podano również i w żaden sposób nie próbowano nawet uzasadnić, dlaczego wymagało to zaangażowania 16 osób w 4 Oddziałach Terenowych przez 6 godzin, 1 osoby w Oddziale Egzekucji przez 2 godziny i 1 osoba w Oddziale Kancelarii i Kontroli Wewnętrznej przez 0,5 godziny.

WSA w Warszawie dodał, że z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie wynika, iż otrzymał on znacznie mniej arkuszy dokumentów, aniżeli wskazano w kosztorysie, a mianowicie 16 kart formatu A3 i 59 kart formatu A4. Zatem istnieje również sprzeczność pomiędzy szacowaną, a rzeczywistą ilością kart udostępnionych skarżącemu. To z kolei poddaje w wątpliwość – w ocenie Sądu I instancji - potrzebę zaangażowania łącznie aż 18 pracowników w określonym wymiarze pracy.

Natomiast WSA w Warszawie nie podzielił zapatrywania skarżącego, iż organ nie może żądać zwrotu kosztów poniesionych na przygotowanie żądanej informacji na wniosek, jeżeli wiąże się to z kserowaniem znacznej ilości dokumentów wymagających dodatkowo przygotowania, poprzez niekiedy czasochłonny proces zabezpieczenia danych objętych ochroną prawną. Jednakże, aby móc zasadnie żądać zwrotu tych kosztów, podmiot udostępniający żądaną informację musi dokładnie wykazać poniesiony koszt wiążący się ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub wykazać koszty związane z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1266/14). W rozpoznawanej sprawie zatem - w ocenie Sądu I instancji - ustalona opłata nie jest kwotą rzeczywistą, odnoszącą się do realizacji wniosku skarżącego, lecz w świetle oświadczenia wymienionego kwotą zawyżoną, nie mającą pokrycia w sporządzonej kalkulacji, by nie powiedzieć zaporową, z uwagi na liczne wnioski kierowanie przez skarżącego do Powiatowego Inspektora. Ustalenie opłaty za udzielenie informacji publicznej w taki sposób w żadnym wypadku nie może zostać uznane za koszty rzeczywiste, a przecież opłata ta ma być równa poniesionym kosztom. W żadnym przypadku ustalenie takich kosztów nie może prowadzić do uzyskania gratyfikacji przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji.

WSA w Warszawie stwierdził, że żądane w zaskarżonym akcie z dnia 29 lutego 2016 r. koszty udostępnienia informacji publicznej nie zostały wyliczone zgodnie z zasadami określonymi w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., a zatem nie mogą rodzić dla strony żądającej udostępnienia informacji skutków, jakie przewiduje ten przepis. Żądanie to było zatem czynnością bezskuteczną.

Od opisanego wyroku skargę kasacyjną, na podstawie art. 173 p.p.s.a., złożył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok WSA w Warszawie w całości, wnosząc o jego uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, a także - na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. - o zasądzenie od skarżącego na rzecz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto - stosownie do wymogu z art. 176 § 2 p.p.s.a. - wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia

6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że nieprzedstawienie kalkulacji kosztów udostępnienia żądanej informacji w piśmie powiadamiającym wnioskodawcę o wysokości opłaty stanowiło naruszenie zasad określonych w powyższym przepisie, gdyż "uniemożliwiło zainteresowanemu ustalenie rzeczywistej ilości przygotowywanej informacji i ewentualnej modyfikacji wniosku" - co nie znajduje uzasadnienia zarówno w okolicznościach sprawy, jak również wobec wcześniejszego twierdzenia Sądu, że "Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 ustawy" (str. 6 akapit drugi).

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1

pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., polegające na uchyleniu zaskarżonego aktu, pomimo braku

wykazania, że przyjęte przez Sąd naruszenie prawa materialnego miało wpływ na

wynik sprawy.

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak

spełnienia wymogów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku, a w

szczególności niewyjaśnienie przyczyn uznania za wiarygodne oświadczenia

skarżącego złożonego na rozprawie w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej jedynie w części, pomimo braku przyznania tej okoliczności przez organ administracji oraz braku jej potwierdzenia w materiale dowodowym.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał, że wymóg przedstawienia wnioskodawcy kalkulacji kosztów nie wynika z treści art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Podkreślił również, że w okolicznościach niniejszej sprawy, brak jest podstaw do przyjęcia założenia, iż organ na żądanie wnioskodawcy nie przedstawiłby mu dokładnego wykazu kosztów, jednak wnioskodawca nie wystąpił o takie zestawienie.

Kasator nie podziela również poglądu Sądu I instancji, że na tym etapie postępowania o udzielenie informacji publicznej, aby zasadnie żądać zwrotu kosztów, organ musi dokładnie wykazać koszt poniesiony a nie przewidywany, szacunkowy, powołując postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 974/15, że choć w art. 15 ust. 1 ustawodawca upoważnił organ do pobrania opłaty w wysokości odpowiadającej rzeczywistości dodatkowych kosztów, to jednak w przepisie tym jest mowa o kosztach, które organ ma ponieść, a nie o kosztach, które poniósł.

Wobec zarzutu Sądu I instancji co do potrzeby zaangażowania do pracy dodatkowej 18 pracowników do skargi kasacyjnej załączono kosztorys wraz z potwierdzeniem wskazanego czasu pracy przez Kierowników poszczególnych komórek organizacyjnych.

Kasator zaakcentował także możliwość żądania przez organ zwrotu kosztów udzielenia informacji, gdy przekształcenie informacji poprzez usunięcie z niej danych chronionych angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany, powołując w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 266/14.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący kasacyjnie zakwestionował także ustalenia Sądu I instancji, jakoby organ udostępniający żądaną informację, doręczył wnioskodawcy jedynie 16 kart formatu A3 i 59 kart formatu A4. Wskazał, że ustalenie to dokonane zostało jedynie w oparciu o oświadczenie skarżącego złożone do protokołu rozprawy, które nie zostało przyznane przez organ, nie znajduje oparcia w aktach sprawy i do którego organ nie mógł się ustosunkować wobec braku jego przedstawiciela na rozprawie.

Na koniec skarżący kasacyjnie wskazał, że WSA w Warszawie, uwzględniając skargę na akt w trybie art. 146 § 1 p.p.s.a., stosuje odpowiednio art. 145 § 1 pkt p.p.s.a., a zatem musi wykazać, że stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, zaś rozważań w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumenty jak w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Wskazał ponadto, że kalkulacja kosztów udzielenia informacji publicznej określająca zaangażowanie aż 18 pracowników w wymiarze blisko 99 godzin do skopiowania i anonimizacji 85 kart rejestrów, które stanowią zwarty zbiór i są w posiadaniu organu zobowiązanego była niewiarygodna. Podkreślił, że kalkulacja załączona do akt administracyjnych nie została przekazana skarżącemu ani w żaden sposób później udokumentowana. Zaakcentował również sprzeczność pomiędzy szacowaną ilością kart wymagających przygotowania, a rzeczywistą ilością kart udostępnionych skarżącemu. Zauważył, że organ w żaden sposób nie wykazał, aby doręczył skarżącemu inną liczbę kopii wykazów niż wskazywana na rozprawie przez skarżącego faktycznie otrzymana liczba 85 stron.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty ujęte w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób pozwalający na ich łączne rozpoznanie, wynika z nich bowiem, że zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej.

Przechodząc do podniesionych w skardze kasacyjnej kwestii w pierwszej kolejności należy podkreślić, że w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca ustanowił jako zasadę bezpłatny dostęp do informacji publicznej. Przewidziany w art. 15 powołanej ustawy wyjątek od tej zasady dotyczy poniesienia przez podmiot zobowiązany dodatkowych kosztów i znajduje zastosowanie w dwóch przypadkach. Pierwszy z nich obejmuje koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji, innym niż jedna z form określonych w art. 12 ust 2 pkt 2 u.d.i.p., zaś drugi wiąże się z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stąd też NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że realizacja wniosku skarżącego uzasadniała żądanie zwrotu kosztów poniesionych na przygotowanie informacji ze względu na konieczność kserowania większej liczby dokumentów, wymagających ponadto dodatkowego opracowania. Kwestią wymagającą rozważenia jest natomiast wysokość opłaty naliczonej z tego tytułu przez organ.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że PINB [...] określił koszty związane z udostępnieniem żądanej informacji publicznej na kwotę 5799,49 zł, o czym zawiadomił wnioskodawcę pismem z dnia [...].

Z kolei liczba kart udostępnionych kopii dokumentów została ustalona przez Sąd I instancji na podstawie oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie. Wskazał on, iż otrzymał od organu 69 kart formatu A3 i 16 kart formatu A4, co łącznie wynosiło 85 kart, zamiast 250 wskazanych w kosztorysie, którego nota bene organ mu nie przekazał przy piśmie z dnia [...]. NSA zauważa w tym miejscu, że akta administracyjne nie zawierają żadnej informacji, ile kart kopii zostało faktycznie przesłanych wnioskodawcy. W szczególności nie wynika to z kosztorysu wykonania kopii rejestrów decyzji oraz postanowień za okres od dnia 1 kwietnia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. W pismach procesowych organu wnoszonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego również nie odniesiono się do tej kwestii. Ponadto organ nie podał, ile decyzji i postanowień zostało wydanych w okresie objętym wnioskiem. Stąd też nie jest jasne, z czego wynika wskazywana przez PINB konieczność zaangażowania aż 18 osób do kopiowania i anonimizacji wnioskowanych dokumentów. Na marginesie należy tu zauważyć, że zgodnie ze stanowiskiem reprezentowanym w doktrynie, dopuszczalne jest jedynie pobieranie opłat odpowiadających dodatkowym kosztom, które zmuszony jest ponieść podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Nie należy utożsamiać tego pojęcia z kosztami dodatkowej aktywności organu bądź jego pracowników np. koniecznością wykonania dodatkowej pracy, ale poniesieniem rzeczywistych kosztów np. kopiowania dokumentów (por. S. Szuster, Komentarz do art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, LEX 2003).

W ocenie Sądu odwoławczego powyższe okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że PINB [...] nie zakwestionował skutecznie stanowiska Sądu I instancji w odniesieniu do zawyżonej kwoty opłaty. Wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie trafnie zauważyła, że art. 15 u.d.i.p. nie nakłada na organ obowiązku przedstawienia wnioskodawcy kalkulacji kosztów związanych z udostępnieniem żądanej informacji, nie zmienia to jednak faktu, że z dołączonego do akt administracyjnych kosztorysu nie wynika, że wszystkie wymienione tam koszty były rzeczywiście niezbędne dla celu przygotowania zanonimizowanych kopii, w szczególności w odniesieniu do czasu poświęconego na wykonanie tego zadania przez pracowników organu oraz samej liczby osób zajmujących się realizacją wniosku. Jak bowiem wskazano wcześniej, organ nie podał w kosztorysie ani w żadnym innym piśmie na etapie postępowania jurysdykcyjnego, a następnie sądowego, ile kart udostępnił wnioskodawcy i ile decyzji oraz postanowień wydał w okresie objętym wnioskiem. W konsekwencji NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, że kwota dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej nie została udokumentowana w sposób pozwalający uznać, że odpowiada ona realnym wydatkom.

W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że opłata określona w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. musi wynikać z konieczności poniesienia kosztów realizacji wniosku, możliwych do zweryfikowania pod względem prawidłowości ich wyliczenia. Nie można bowiem zapominać, że przewidziany w powołanym przepisie wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej nie może służyć innym celom niż sfinansowanie sposobu jej udostępnienia w indywidualnym przypadku. Opłata nie powinna mieć zarazem charakteru zaporowego, co skutkowałoby faktycznym pozbawieniem strony prawa do uzyskania informacji o działalności organów publicznych. NSA dostrzega jednocześnie sygnalizowany przez organ w związku z niniejszą sprawą problem składania przez tego samego wnioskodawcę licznych wniosków o udzielenie informacji publicznej w szerokim zakresie. Jednakże tego rodzaju żądania, których realizacja zakłóca normalny tok funkcjonowania organu, należałoby rozpatrywać z uwzględnieniem przepisów regulujących zasady udostępniania informacji publicznej o charakterze przetworzonym.

Ze wskazanych wyżej przyczyn zarzuty ujęte w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.

Z kolei w punkcie 3 skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że powołany przepis określa elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, stanowiąc, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczny zarzut kasacyjny jedynie w sytuacji, gdy uzasadnienie zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia można uznać za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie NSA treść wydanego w rozpatrywanej sprawie orzeczenia i jego uzasadnienie pozwala jednoznacznie ustalić motywy, jakimi kierował się Sąd I instancji, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie i umożliwia poddanie go kontroli instancyjnej Sądu odwoławczego. Jednocześnie w nawiązaniu do powyższych uwag podkreślenia wymaga, że podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę orzeczenia lub dokonanej przez ten Sąd oceny prawnej rozpatrywanych zagadnień, do tego zaś w istocie zmierzała strona skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 311/15 – publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe zarzut zawarty w punkcie 3 skargi kasacyjnej również został uznany za nietrafny.

Reasumując, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne. Stąd też NSA, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

W przedmiocie kosztów postępowania NSA orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. ze względu na nieznaczny nakład pracy pełnomocnika przy sporządzaniu odpowiedzi na skargę kasacyjną w trzech jednorodnych sprawach tego samego skarżącego.