Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1681/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji
Powołane przepisy: article: art 49 ust.1 i ust. 2 , art 59 f ust. 1 , art 80 ust.2 pkt 2 oraz art 83 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Sygn. akt II SA/Kr 1681717 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Andrzej Irla SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi B. G., S. G. i R. G. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2017 roku, znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie, poprzedzające je postanowienie organu l instancji oraz postanowienia organu l instancji: Nr [...] z dnia 23 maja 2017 roku, znak: ROIK [...] i z dnia 26 listopada 2015 roku, znak: ROIK [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz R. G. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki postanowieniem nr [...] z dnia 20 lipca 2017 r. znak: [...], na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na właścicieli budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce [...] obręb [...] w K.: B. G., S. G. oraz R. G. obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł w związku ze zrealizowaniem rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce [...] obręb [...] przy ul. [...] w K. bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę właściwego organu administracji architektoniczna – budowlanego.

W zażaleniu na to postanowienie B. G., S. G. oraz R. G. zarzucili naruszenie art. 49b ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wobec okoliczności, iż opłata legalizacyjna winna być ustalona od budowy garażu, a nie budynku mieszkalnego. Podnieśli także, iż nowelizacja art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zniosła obowiązek pozwolenia na budowę co do garaży o odpowiednich parametrach.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 27 października 2017r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 kpa, art. 49 ust. 1 i ust. 2, art. 59f ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, iż z uwagi na obowiązujące od dnia 1 stycznia 2017 r. zmiany w zakresie procedur dotyczących prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, na mocy art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 30 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U.z 2016 r., poz 2255) - w tym zmieniającej w/w ustawę Prawo budowlane w sprawach, o których mowa w art. 36a, art 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art, 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art, 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało podjęte przed terminem określonym w art. 35 w/w ustawy w związku z powyższym należy w chwili obecnej zastosować w niniejszej sprawie przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po wspomnianej nowelizacji, co zdaniem MWINB w K. powoduje, że w niniejszym przypadku należy również dokonać ponowną analizę wymaganych zezwoleń dla wykonania obiektu będącego przedmiotem niniejszej sprawy w odniesieniu do przepisów art.29 i art.30 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji.

Stosowanie trybu naprawczego odnośnie samowoli budowlanej, określonego w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane winno mieć miejsce w przypadku wybudowanego lub będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części. Jednym z warunków koniecznych, jakie muszą zostać spełnione by zastosowanie mógł mieć wspomniany artykuł jest zaistnienie budowy w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, odbudowę, rozbudowę czy też jego nadbudowę. W rezultacie dokonanych w dniu 26 sierpnia 2015 r. czynności kontrolnych organ I instancji ustalił, iż wykonane roboty budowlane zakwalifikowane winny być jako "rozbudowa", o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu: Organ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Analiza materiału dowodowego, a w szczególności opis z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 26 sierpnia 2015r. oraz materiał fotograficzny potwierdzają, że garaż jest powiązany funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym (widoczne drzwi łączące garaż z budynkiem). W protokole tym zapisano również, że "widoczne jedynie ściągi dachu". Natomiast fotografie przedstawiające garaż wewnątrz przedstawiają belkę poprzeczn wspierającą się z jednej strony na ścianie zewnętrznej garażu a z drugiej strony na ścianie budynku mieszkalnego (karta 1-2 akt PINB znak: [...]). Dodatkowo zalegająca w aktach 'inwentaryzacja architektoniczne - budowlana, a w szczególności przekrój A-A oraz rzut piętra wskazują na wzajemne powiązanie konstrukcyjne budynku mieszkalnego z garażem, bowiem belki dachowe nad garażem z jednej strony wspierają się na ścianie budynku mieszkalnego co świadczy o tym, że garaż stanowi całość funkcjonalno-konstrukcyjną z budynkiem powodując jego rozbudowę. Ponadto garaż nie może istnieć jako samodzielny obiekt. Nie posiada bowiem samodzielnej oddylatowanej czwartej ściany od strony budynku mieszkalnego (karta 15 i 17 akt znak: [...]

Według oświadczenia stron niniejszego postępowania uczestniczących w w/w czynnościach kontrolnych inwestorem powyższych robót budowlanych była poprzednia właścicielka przedmiotowej nieruchomości W. D.. W myśl przepisów prawa budowlanego rozbudowa, odbudowa, nadbudowa, a także przebudowa stanowią roboty budowlane, które stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skutkiem niedopełnienia przez Inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę było wdrożenie przez PINB trybu określonego w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz nałożenie na aktualnych właścicieli przedmiotowego budynku obowiązku przedłożenia w określonym terminie wymaganych w art. 48 ust. 3 dokumentów. Organ I instancji w dniu 26 listopada 2015 r. wydał postanowienie znak: [...] (k. 8-9 akt PINB znak[...] którym m.in. zobowiązał B. G., S. G. oraz R. G. do przedłożenia wymienionych w nim dokumentów w terminie do dnia 30 marca 2016 r. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż zobowiązani przedłożyli wymagane w w/w postanowieniu dokumenty. W związku z powyższym kolejnym etapem postępowania legalizacyjnego dotyczącego rozbudowanej części przedmiotowego budynku było ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Taka kolejność procedowania przez PINB była prawidłowa. PINB zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 lipca 2017 r. znak: [...] ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej dla właścicieli przedmiotowego budynku mieszkalnego na kwotę [...]zł. Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno wysokość opłaty legalizacyjnej jak i adresaci obowiązku jej uiszczenia zostali ustaleni prawidłowo, bowiem w myśl art. 52 ustawy Prawo budowlane obowiązki nakazane w decyzjach wymienionych przepisami art. 48, 49b, 50a i 51 mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Jak wynika z zapisu w elektronicznej księdze wieczystej o numerze [...] obejmującej działkę o nr ewid. [...] w K. właścicielami przedmiotowego budynku jednorodzinnego są: B. G., S. G. oraz R. G.. W związku z powyższym w/w właściciele jako jedyni uprawnieni do władania przedmiotową nieruchomością w dacie wydania skarżonego postanowienia słusznie zostali uznani jako adresaci obowiązku wynikającego z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Okolicznością warunkującą wydanie postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej jest wykonanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Analizując przedłożone dokumenty należy stwierdzić, iż spełniają one warunki zawarte w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zatem PINB prawidłowo wydał zaskarżone postanowienie. Organ co do wysokości nałożonej opłaty legalizacyjnej stwierdził, że została ona nałożona prawidłowo. Dla obiektu budowlanego będącego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (kategoria I) współczynnik "k" równy jest 2,0. Natomiast współczynnik wielkości obiektu "w" wynosi 1,0. Odnosząc się do zarzutów skarżących podkreślono, iż w/w obiekt budowlany powstał na skutek robót budowlanych polegających na dobudowaniu obiektu zawierającego trzy ściany i dach do istniejącego już budynku mieszkalnego co w istocie doprowadziło do powstania przestrzeni zamkniętej jako osłony przed szkodliwym wpływem czynników klimatycznych, zabezpieczeniem przed wejściem niepowołanych osób, a także przed innymi czynnikami niszczącymi. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że garaż w istocie stanowi integralną całość z budynkiem mieszkalnym zarówno konstrukcyjną jak i funkcjonalną. Powyższe wskazuje, że doszło do powiększenia powierzchni zabudowy i kubatury istniejącego budynku mieszkalnego, a tym samym do jego rozbudowy. Takie działania inwestycyjne wymagały uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Z kolei kwestia przeznaczenia rozbudowanej części przedmiotowego budynku nie może być powodem mającym wpływ na wynik postępowania legalizacyjnego. Kategoryczne brzmienie przepisów prawa budowlanego normujących kwestie samowoli budowlanej (art. 48) nie pozwala organowi na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, organ nie może zatem brać pod uwagę sytuacji rodzinnej inwestora, powodów dla których popełnił samowolę budowlaną, czy szkód związanych z rozbiórką.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli B. G., S. G. oraz R. G. zarzucając naruszenie art. 7 i 77 kpa, powtarzając argumentację zawartą w zażaleniu co do kwestii opłaty legalizacyjnej od garażu, a nie budynku mieszkalnego. Nadto skarżący podnieśli, iż [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podzielił zdanie Powiatowego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., że niniejszej sprawie należy mówić o rozbudowie budynku mieszkalnego a nie o budowie garażu i powołał się na czynności kontrolne dokonane w 2015r.. na podstawie których stwierdził, że garaż jest powiązany funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym z uwagi na m. in. nie posiadanie samodzielnej oddylatowanej 4 ściany od strony budynku mieszkalnego. Nigdy jednak ten fakt nie został w czasie stwierdzony. Organ oparł się tylko na zdjęciach, które nie pozwalały w żaden sposób na stwierdzenie istnienia lub nie istnienia dylatacji. Skarżący podkreślili, iż spornego garażu nie wybudowali, a dom w takim stanie jak obecnie został zakupiony przez nich prawie 20 lat temu. Nie byli świadomi, że poprzedni właściciele nie dopełnili jakiś formalności związanych z jego budową. Szczególnie, że została im przekazana prawomocna decyzja o pozwoleniu na rozbudowę. Dobudowany przez poprzednich właścicieli garaż nigdy nie był wykorzystywany jako część budynku mieszkalnego - ponieważ nie posiadają samochodu - wykorzystywany jest jako skład na narzędzie, produkty spożywcze - np. ziemniaki, czy przetwór. Dlatego też został ocieplony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że z akt sprawy nie wynika aby przedmiotowa rozbudowa miała charakter samowoli budowlanej, co jest bezwzględnym warunkiem wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Materiał zebrany w aktach administracyjnych daje wręcz podstawę do przypuszczeń, że przedmiotowy garaż powstał legalnie. Z ustaleń organu i aktu notarialnego wynika, że skarżący zakupili działkę [...] zabudowaną domem jednorodzinnym w lutym 2001 roku, a przedmiotowy garaż już istniał, a został wybudowany przez ich poprzednika prawnego. Poprzednicy prawni skarżących, złożyli w akcie notarialnym oświadczenie, że dom na działce [...] przy ul. [...] w K. został wybudowany około 1920 roku, a przebudowany w 1986 roku (k. 29 akt organu I instancji oznaczonych jako [...] Co najistotniejsze, w aktach tych (k.11) znajduje się też decyzja z 1986 roku o pozwoleniu na budowę obejmującą rozbudowę i przebudowę domu mieszkalnego na dz. [...] obr. [...] przy ul. [...]. W tym stanie rzeczy, w pierwszej kolejności organ powinien zatem ustalić jakich dokładnie robót dotyczy wskazane pozwolenie. Niewykluczone bowiem, że pozwolenie dotyczy robót, co do których organ wszczął postępowanie legalizacyjne, a które należałoby uznać za zrealizowane legalnie. Dlatego w ponownym postępowaniu w pierwszej kolejności organ ustali, czy rozbudowa co do której wszczął postępowanie legalizacyjne nie powstała legalnie, a jeśli legalnie, umorzy przedmiotowe postępowanie.

W przypadku ustalenia, że rozbudowa dokonana została nielegalnie, organ ustali, kiedy ją zrealizowano. Okoliczność ta ma bowiem znaczenie dla zastosowania właściwych przepisów prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 aktualnie obowiązującego prawa budowlanego, które weszło w życie 1 stycznia 1995 roku, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W sytuacji jeśli rozbudowa została dokonana wcześniej niż 1 stycznia 1995 roku (co nie jest wykluczone, skoro w styczniu 2001 roku, czyli 6 lat po wejściu w życie aktualnego prawa budowlanego, rozbudowa już istniała) przepis art. 48 aktualnie obowiązującego prawa budowlanego w ogóle nie mógł być zastosowany.

Ponadto należy podkreślić, że nawet przy hipotetycznym założeniu, że przedmiotowa rozbudowa jest samowolą budowlaną i powstała po 1 stycznia 1995 roku, ustalenia organu wskazują, że nie było podstaw do zastosowania art. 48 prawa budowlanego, lecz należało przeprowadzić tzw. postępowanie naprawcze w trybie art. 51 prawa budowlanego. Jak bowiem wynika ze wskazań organu dokonanych na podstawie inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej z listopada 2002 roku (k. 33 w zw. z k.12-27 akt organu I instancji oznaczonych jako [...]) przedmiotowy garaż bezpośrednio przylega do budynku mieszkalnego i posiada wspólną konstrukcję z budynkiem (podkreślenie własne).

Tymczasem art. 48 ust. 1 pkt. 1 ustawy stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl poglądów utrwalonych w orzecznictwie (m.in.: wyrok wsa w Warszawie z 20.03.2014, VII SA/Wa 2066/13, LEX nr 1466121; wyrok wsa w Opolu z 26.09.2013, II SA/Op 166/13, LEX nr 1504859, uzasadnienie wyroku wsa w Gdańsku z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 428/14, LEX nr 1534133), które tutejszy Sąd również prezentuje, użyte w art. 48 ust. 1 p.b. sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu budowlanego, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego. W sytuacji, gdy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 48 ust. 1 p.b. Wówczas zasadnym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie przepisów art. 50 oraz art. 51 p.b., który dotyczy przypadków innych, niż określone w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 p.b. Postępowanie określone przepisami art. 50 i 51 p.b., dotyczy przypadków innych niż określone w art. 48 ustawy, lecz może dotyczyć również robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 p.b.

Jeśli zatem w wyniku przedmiotowej rozbudowy nie powstała samodzielna i niezależna nowa część istniejącego obiektu budowlanego, o jakiej stanowi art. 48 ustawy, a powstała cześć bezpośrednio przylega do budynku mieszkalnego i posiada wspólną konstrukcje z tym budynkiem, to przy założeniu, że powstała nielegalnie i po 1 stycznia 1995 roku, odnośnie tej części robót budowlanych, zachodzą podstawy do przeprowadzenia postępowania naprawczego tj. w trybie art. 51 ustawy.

W ponownym postępowaniu organ przeprowadzi zatem uzupełniające ustalenia stanu faktycznego we wskazanym powyżej zakresie i zastosuje się do przedstawionych w uzasadnieniu poglądów i wytycznych sądu. Ponadto w ponownym postępowaniu wnikliwie rozważy, czy uczestniczce E.. M. przysługuje w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony. Postępowanie to dotyczy bowiem rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce [...] obręb [...] o garaż, który usytuowany jest ok. 16-17 metrów od granic działki uczestniczki E.. M..

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a. Uchylone w tym trybie postanowienia organu I instancji, wydane zostały bowiem co najmniej przedwcześnie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy, zasadzając na rzecz skarżącego R. G. zwrot wpisu od skargi w kwocie [...]zł.