Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1560/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 71 ust. 1-2, art. 80 ust. 2, art. 59 ust. 1 pkt 1-2
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 6, art. 7a par. 1, art. 11, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 35-36
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia NSA (del.) Anna Żak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 704/18 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od W. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. IV SA/Wa 704/18, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 697,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wnioskiem z [...] maja 2017r. W. K. wystąpiła do Burmistrza Gminy K.-J. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na przebudowie istniejącego budynku usługowego ze stanowiskiem stacji kontroli pojazdów o DMC do 3,5 Mg, na stację paliw płynnych, na działce nr [...] w obrębie [...]K.-J.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], Burmistrz Gminy K.-J. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji tego przedsięwzięcia z uwagi na sprzeczność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru S. północno-zachodniego - I etap, zatwierdzonym uchwałą nr [...]Rady Miejskiej K.-J. z dnia [...] kwietnia 2005 r. (dalej "m.p.z.p.").

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania W. K., opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że w świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej "ustawa środowiskowa"), planowane przedsięwzięcie należy zaliczyć do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 35 i 36), tj. przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Nieruchomość oznaczona nr ew. [...], na której planowana jest inwestycja mogąca potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru S. północno-zachodniego - I etap, zatwierdzonym uchwałą nr [...]Rady Miejskiej K.-J. z dnia 25 kwietnia 2005 r. (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 162, poz. 5141 z dnia 11 lipca 2005 r.). w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 5U - usługi o charakterze komercyjnym.

W § 3 ust. 2 m.p.z.p. prawodawca gminny zakazał lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, z wyłączeniem inwestycji infrastrukturalnych. Organ wskazał, że Dział VI ustawy Prawo ochrony środowiska ("p.o.ś"), regulujący postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko został uchylony z dniem 15 listopada 2008 r. Nowelizacja ww. ustawy związana była z wejściem w życie ustawy środowiskowej. W związku z powyższym zapisy planu miejscowego odnieść należy do obecnie obowiązujących przepisów regulujących postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto z § 1 ust. 3 pkt 7 m.p.z.p. wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o przedsięwzięciach mogących znacząco oddziaływać na środowisko, rozumie się przez to przedsięwzięcia wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz przedsięwzięcia, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany. Z powyższego w sposób logiczny wynika, że przepisy planu miejscowego wprowadzają konieczność dokonania oceny, czy planowana inwestycja nie jest inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów obowiązujących w dacie ubiegania się o wydanie decyzji.

Kolegium stwierdziło, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest sprzeczna z postanowieniami m.p.z.p. Planowane przedsięwzięcie, nie jest też inwestycją infrastrukturalną, do której zaliczyć należy m.in.: budynku użyteczności publicznej, urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne usługi dla określonej społeczności w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki i tym podobnych, sieci drogowe, kolejowe, i żeglugi śródlądowej, autostrady morskie, porty żeglugi morskiej i śródlądowej, porty lotnicze oraz inne punkty wzajemnego połączenia między sieciami transportu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W.K. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania tj.:

– art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozpoznania istoty sprawy oraz całkowite zaniechanie zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego koniecznego do wydania niniejszej decyzji, tj.: brak przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przede wszystkim poprzez zaniechanie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska;

– art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

W skardze zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.:

– art. 59 ust. 1, 63 oraz 77 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez zaniechanie przeprowadzenia rzeczywistej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności poprzez brak uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, w oparciu wyłącznie o wadliwą interpretację planu zagospodarowania przestrzennego;

– błędną interpretację zapisów tego planu polegającą na przyjęciu, iż plan ten zakazuje (w § 3 ust. 2) jakichkolwiek inwestycji mogących oddziaływać na środowisko, mimo iż w rzeczywistości plan zakazuje jedynie lokalizacji przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, nie zaś tylko potencjalnie oddziałujących;

– błędną interpretację planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej K. – J. z dnia [...] kwietnia 2005 r., polegającą na przyjęciu, iż plan ten nie przewiduje przeznaczenia działki należącej do strony pod przedmiotowe przedsięwzięcie, podczas gdy w rzeczywistości nieruchomość należąca do wnioskodawczym znajduje się na terenie przeznaczonym pod usługi o charakterze komercyjnym;

– pominięcie w ocenie zapisu w § 3 ust. m.p.z.p., iż zakaz powyższy nie dotyczy inwestycji infrastrukturalnych, jakim jest przedmiotowe przedsięwzięcie.

Zdaniem skarżącej organ wbrew przepisom ustawy odstąpił od przeprowadzenia uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Wnioskowane przedsięwzięcie z całą pewnością nie oddziałuje znacząco na środowisko, co potwierdza m.in. opinia z dnia [...] czerwca 2017 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. nr [...] (załączona do odwołania) wydana w sprawie dotyczącej identycznego przedsięwzięcia jak wnioskowane przez stronę. Kolegium ignoruje powyższą decyzję oraz jej przydatność dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawie, wskazując, iż została ona wydana w innym postępowaniu.

Zdaniem skarżącej, plan miejscowy nie zakazuje przedsięwzięć objętych jej wnioskiem. Zakaz ustanowiony w § 3 ust. 2 nie dotyczy inwestycji infrastrukturalnych, jaką jest wnioskowane przedsięwzięcie. Zakaz ten dotyczy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie zaś do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcie niniejsze zalicza się do mogących jedynie potencjalnie oddziaływać na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę z uwagi na uchybienie przepisom prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. tj. naruszenie art. art. 6, art. 7a § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazał, że obowiązująca w dacie uchwalania planu miejscowego ustawa Prawo ochrony środowiska nie znała pojęcia "przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko". Posługiwała się wyłącznie pojęciem "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", a czynnikiem mającym istotne znaczenie dla oceny danego przedsięwzięcia było kryterium związane z koniecznością sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Na podstawie tej ustawy wydane było rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu oddziaływania na środowisko. Na gruncie tych przepisów inwestycja powinna być zakwalifikowana z § 3 pkt 35, jako mogąca wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W związku z tym, zdaniem Sądu pierwszej instancji dopiero stwierdzenie przez organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej konieczności sporządzenia raportu dla danego przedsięwzięcia mogło, ale nie musiało zakwalifikować przedmiotową inwestycję jako tę, o której mowa w m.p.z.p. Oznacza to, że w planie tym, wbrew wywodom organu, nie doszło do zupełnego wykluczenia tego rodzaju inwestycji. Dopiero bowiem przesądzenie w stosownym postanowieniu organu ds. ochrony środowiska konieczności sporządzenia raportu dawało podstawy do stwierdzenia braku możliwości lokalizacji przedmiotowej inwestycji na terenie objętym ustaleniami planu miejscowego.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organ powinien dokonać wykładni postanowień m.p.z.p. w kontekście ówcześnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, przy uwzględnieniu treści rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w celu ustalenia czy zakaz o którym mowa w § 3 pkt 2 planu odnosi się do przedsięwzięć, które w obecnie obowiązującym stanie prawnym zaliczane są do przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko. Organ tymczasem odniósł użyte w planie sformułowanie o zakazie lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wprost do nowej regulacji prawnej, tj. ustawy środowiskowej i rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., podczas gdy nowa ustawa posługuje się dwoma pojęciami, tj. przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko i przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko (art. 60, 71 ustawy środowiskowej).

Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na wprowadzenie do polskiego systemu prawa, ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zasady przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro libertate), której wyrazem jest art. 7a § 1 k.p.a. Regulacja ta ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów i zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że przepisy, których treść nasuwa wątpliwości, powinny być interpretowane w taki sposób, żeby słuszny interes obywateli nie doznał uszczerbku. Z takimi wątpliwościami mamy zdaniem Sądu pierwszej instancji do czynienia w tej sprawie, co prowadzi do wniosku, że organ nie powinien dokonać wyłącznie oceny prawnej danego stanu faktycznego na tle obowiązujących obecnie przepisów prawa, ale w świetle zmian przepisów, do których odnosi się wprost akt prawa miejscowego, rozważyć czy zamiarem organu planistycznego był zupełny zakaz lokalizacji jakiejkolwiek inwestycji oddziałującej na środowisko czy też dopuszczalne było realizowanie przedsięwzięcia co do którego nie przewidziano konieczności sporządzenia raportu. W uzasadnieniu wyroku wskazano dodatkowo, że z uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynika, jakimi kryteriami kierował się przyjmując tożsamość pojęć użytych w planie i obecnie obowiązującej ustawie środowiskowej. Stanowi to o naruszeniu przez organ art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto organ przyjął, że inwestycja nie ma charakteru strukturalnego a tego rodzaje inwestycje, zgodnie, zgodnie z § 3 pkt 2 m.p.z.p. możliwe są do lokalizacji nawet gdy są przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko. Organ powinien więc, z powołaniem się na konkretne źródło językowe lub normę prawną, wskazać dlaczego uważa że tego rodzaju przedsięwzięcie nie da się zakwalifikować jako inwestycja strukturalna. W polskiej literaturze pod pojęciem infrastruktury rozumie się ogół podstawowych urządzeń oraz instytucji, które są konieczne do prawidłowego funkcjonowania gospodarki. Zazwyczaj są to inwestycje o charakterze publicznym (samorządowym) typu szkoły, drogi, muzea. Nie oznacza to jednak, że determinantem uznania danego przedsięwzięcia za inwestycję strukturalną jest rodzaj podmiotu, który dane przedsięwzięcie realizuje. Często bowiem w gospodarce rynkowej mamy do czynienia z inwestycjami, które służą ogółowi, a są realizowane przez podmiot zewnętrzny (choćby infrastruktura autostradowa, tzw. MOP). Oznacza to, że przy każdego rodzaju inwestycji konieczne jest ustalenie celów jakim dane przedsięwzięcie ma służyć. W związku z tym organ powinien wyjaśnić stronie, jakimi kryteriami kierował się definiując pojęcie inwestycji infrastrukturalnych.

Odnośnie nieuwzględnienia opinii GDOŚ w W. z dnia [...] czerwca 2017 r., to abstrahując od tego, że dotyczy ona innego przedsięwzięcia, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że planowane przedsięwzięcie nie znajdowało się na terenie objętym planem miejscowym z zakazem lokalizacji przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko. Tym samy stan faktyczny w tamtej sprawie znacząco różnił się od sprawy niniejszej.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zarzuciło powyższemu wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1) § 3 pkt 2 w zw. z § 1 ust. 3 pkt 8 m.p.z.p. w zw. z art. 51 ust. 1 p.o.ś., w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie planu miejscowego w zw. z § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. poprzez ich wadliwą wykładnię polegająca na przyjęciu, że dopiero przesądzenie w stosownym postanowieniu konieczności sporządzenia raportu dawało podstawę do uznania poglądu o braku możliwości lokalizacji takiej inwestycji na terenie objętym ustaleniami planu miejscowego, podczas gdy plan ten zakazuje lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 p.o.ś.;

2) § 1 ust. 3 pkt 8 m.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten zawiera definicję przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

II. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw poprzez niezasadne zarzucenie organowi odwoławczemu braku zastosowania zasady przyjaznej interpretacji przepisów prawa, podczas gdy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, tj. 1 czerwca 2017 r., ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu dotychczasowym;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez niezasadne zarzucenie organowi odwoławczemu naruszenia zasady legalizmu;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne zarzucenie organowi odwoławczemu braku wskazania, jakimi kryteriami kierował się przyjmując tożsamość pojęć użytych w planie miejscowym i obecnie obowiązującej ustawie środowiskowej, podczas gdy z definicji pojęcia "przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko", zawartej w § 1 ust. 3 pkt 8 m.p.z.p. wynika, że dotyczy ono przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany, a planowane przedsięwzięcie pod rządami Prawa ochrony środowiska kwalifikowane było jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obowiązek sporządzenia raportu ustalany był na podstawie art. 51 ust. 2 p.o.ś., a obecnie również kwalifikowane jest jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obowiązek sporządzenia raportu został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne zarzucenie organowi odwoławczemu braku powołania się na konkretne źródło językowe lub normę prawną wyjaśniające pojęcie inwestycji infrastrukturalnej i przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie nie ma takiego charakteru, podczas gdy Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, co należy zaliczyć do inwestycji infrastrukturalnych.

W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa inwestycja niewątpliwie należy do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 35 i 36 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., tj. przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Również uprzednio obowiązujące rozporządzenie z dni 9 listopada 2004 r. w § 3 ust. 1 pkt 35 kwalifikowało planowane przedsięwzięcie jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko i wymagać sporządzenia raportu. Regulacje te należy odnieść do przepisów m.p.z.p., które w § 3 ust. 2 zakazują lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów p.o.ś, a także do § 1 ust. 3 pkt 8 m.p.z.p., z którego wprost wynika, że ilekroć w uchwale mowa jest o przedsięwzięciach mogących znacząco oddziaływać na środowisko, rozumie się przez to przedsięwzięcia wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz przedsięwzięcia, dla których obowiązek ten może być wymagany. W konsekwencji, zdaniem Kolegium błędna jest przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów m.p.z.p. w zw. z przepisami p.o.ś., że dopiero stwierdzenie przez organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej konieczności sporządzenia raportu mogło, ale nie musiało zakwalifikować przedsięwzięcia do inwestycji, o której mowa w planie miejscowym, a nadto, że nie doszło w planie miejscowym do zupełnego wykluczenia tego rodzaju przedsięwzięć, bowiem dopiero przesądzenie w stosownym postanowieniu konieczności sporządzenia raportu dawało podstawy do uznania braku możliwości lokalizowania takiej inwestycji na terenie objętym ustaleniami m.p.z.p. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zaakceptowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji prowadzi do naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z § 1 ust. 3 pkt 8 m.p.z.p. poprzez brak zastosowania definicji pojęcia "przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko" zwartej w m.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stan sprawy i stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej pozwalają na odniesienie się do tych zarzutów w kolejności, w jakiej zostały one sformułowane, czyli na odwrócenie zasady przyjętej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą Sąd ten bada najpierw zarzuty procesowe, a następnie materialnoprawne. Z jednym wyjątkiem, mianowicie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne zarzucenie organowi odwoławczemu braku powołania się na konkretne źródło językowe lub normę prawną wyjaśniające pojęcie inwestycji infrastrukturalnej i przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie nie ma takiego charakteru (pkt II lit. d petitum). W odniesieniu do pozostałych zarzutów procesowych nie istnieje konieczność weryfikacji przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego przed rozpoznaniem podnoszonych naruszeń prawa materialnego. Okoliczności sprawy są tu bowiem bezsporne w tym sensie, że skarżący kasacyjnie kwestionuje nie proces ich ustalania, lecz ich ocenę w kontekście przepisów przywołanych w ramach zarzutów materialnoprawnych, mających dla sprawy znaczenie kluczowe. Zarzuty procesowe mają przy tym charakter wtórny o tyle, że ich skuteczność zależy w znacznym stopniu od trafności zarzutów wcześniejszych.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. jest zasadny. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że organ powinien wyjaśnić stronie, jakimi kryteriami kierował się definiując pojęcie inwestycji infrastrukturalnych, powinien, z powołaniem się na konkretne źródło językowe lub normę prawną wskazać, dlaczego uważa, że tego rodzaju przedsięwzięcia nie da się zakwalifikować jako inwestycji infrastrukturalnej. Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, na stronie 4 stwierdzając, że stacja paliw nie jest inwestycją infrastrukturalną , wymieniło przykładowo, jakie przedsięwzięcia zaliczają się do inwestycji infrastrukturalnej. Nawet jeśli organ potraktował tę kwestię mało wyczerpująco, to nie mogło to mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Pojęcie "inwestycji infrastrukturalnej" nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego infrastruktura to urządzenia i instytucje usługowe niezbędne do należytego funkcjonowania społeczeństwa i produkcyjnych działów gospodarki. W orzecznictwie sądów administracyjnych w kontekście "infrastruktury technicznej" wskazano, z powołaniem się na definicję encyklopedyczną, że podstawową cechą infrastruktury jest to, że nie może ona istnieć sama dla siebie. Jej przeznaczeniem jest zawsze obsługa określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Są to urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty, świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej, w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. Infrastruktura pełni więc funkcje usługowe w stosunku do np. działalności produkcyjnej (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2015r., sygn. II OSK 2657/13; dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Do inwestycji infrastrukturalnych należy więc zaliczyć urządzenia związane z: transportem ludzi i towarów (drogi, linie kolejowe i tramwajowe, mosty, porty lotnicze, przedsiębiorstwa transportowe wraz z posiadanym taborem, zajezdniami i warsztatami); siecią kanalizacyjną i wodociągową (urządzenia hydrotechniczne), melioracjami; energetyką (obejmującą proces produkcji i sprzedaży energii, elektryczności, gazu, czy ciepła); łącznością (usługi pocztowe, telefoniczne, telegraficzne); ochroną środowiska (oczyszczalnie ścieków, miejsca utylizacji odpadów). W świetle powyższego nie sposób zaliczyć stacji paliw do inwestycji infrastrukturalnych.

Przechodząc do oceny zarzutów materialnoprawnych wyjść należy od uregulowań ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.), dalej "ustawy środowiskowej". Zgodnie z art. 71 ust. 2 tej ustawy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć: mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1); mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2). Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 zd. pierwsze).

W dacie orzekania przez organ odwoławczy teren planowanej inwestycji znajdował się na obszarze, dla którego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru S. północno-zachodniego - I etap (dalej "m.p.z.p."), zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej K.-J. z dnia [...]kwietnia 2005 r. (Dz.Urz. Woj. Maz., Nr 162, poz. 5144 ze zm.).

Zgodnie z § 3 ust. 1 tej chwały, jako podstawowe funkcje obszaru objętego planem ustala się funkcje mieszkaniowe oraz ochrony środowiska przyrodniczego, z dopuszczeniem funkcji usługowych, z zastrzeżeniem wymienionym w ust. 2. Zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62 poz. 627), z wyłączeniem inwestycji infrastrukturalnych (ust. 2). Teren oznaczony symbolem 5 U (teren planowanej inwestycji) przeznacza się pod usługi o charakterze komercyjnym (§ 11 ust. 6). Plan adaptuje i dopuszcza rozbudowę i lokalizację obiektów o funkcji usługowej, których ponadnormatywny wpływ na środowisko nie wykracza poza granice terenu, do którego prowadzący przedsięwzięcie ma tytuł prawny (ust. 6.1).

Zgodnie z definicją legalną zawartą w § 1 ust. 3 pkt 8 m.p.z.p., ilekroć w uchwale jest mowa o przedsięwzięciach mogących znacząco oddziaływać na środowisko – rozumie się przez to przedsięwzięcia wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz przedsięwzięcia, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany. Z definicji tej wynika więc niewątpliwie, że również przedsięwzięcia, dla których sporządzenie raportu nie jest obligatoryjne (obowiązek ten może być wymagany) należy kwalifikować jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko i jako takie podlegające zakazowi lokalizacji na podstawie § 3 ust. 2 m.p.z.p. Na gruncie przywołanych przepisów za błędną należy uznać wykładnię Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że dopiero stwierdzenie przez organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej konieczności sporządzenia raportu dla danego przedsięwzięcia mogło, ale nie musiało zakwalifikować daną inwestycję jako niedopuszczalną w planie miejscowym. Z powyższej definicji przedsięwzięcia mogąco znacząco oddziaływać na środowisko ujętej w § 1 ust. 3 pkt 8 m.p.z.p., nie wynika, aby zakwalifikowanie przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko było uzależnione od kryterium w postaci nałożenia przez właściwy organ obowiązku sporządzenia raportu dla tego przedsięwzięcia. Za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko w świetle w/w przepisu planu rozumie się zarówno te, które wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz te przedsięwzięcia, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany, a nie przedsięwzięcia, co do których organ nałożył obowiązek sporządzenia raportu.

Sformułowana w planie miejscowym definicja przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko koresponduje jednak z przepisami obowiązującego w dacie orzekania przez organy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Niewątpliwie inwestycja polegająca na przebudowie istniejącego budynku usługowego ze stanowiskiem stacji kontroli pojazdów na stację paliw płynnych ujęta jest w ww. rozporządzeniu, jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia do takich przedsięwzięć należą: instalacje do dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, niebędących produktami spożywczymi, z wyłączeniem stacji paliw gazu płynnego (pkt 35); instalacje do podziemnego magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, niebędących produktami spożywczymi, gazów łatwopalnych oraz innych kopalnych surowców energetycznych, inne niż wymienione w pkt 36a i § 2 ust. 1 pkt 22, z wyłączeniem instalacji do magazynowania paliw wykorzystywanych na potrzeby gospodarstw domowych, zbiorników na gaz płynny o łącznej pojemności nie większej niż 20 m3 oraz zbiorników na olej o łącznej pojemności nie większej niż 3 m3 (pkt 36).

Istotnie, w dacie uchwalenia planu miejscowego ustawa Prawo ochrony środowiska posługiwała się pojęciem wyłącznie przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Obowiązek sporządzenia raportu dla takich przedsięwzięć ustalany był na podstawie art. 51 ust. 2 tej ustawy. W § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) przedmiotowe przedsięwzięcie wymienione było jako przedsięwzięcie znacząco oddziałujące na środowisko, co do którego sporządzenie raportu mogło być wymagane (instalacje do magazynowania lub dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 22, z wyłączeniem stacji paliw na gaz płynny).

Z treści art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej z dnia 3 października 2008 r. wynika, że przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1); planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 (pkt 2). Obowiązek sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko (raportu) nie jest więc konstytutywną cechą przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W przypadku takich przedsięwzięć raport może, ale nie musi być sporządzony, tak samo jak w przypadku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 1 ust. 3 pkt 8 m.p.z.p. Przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej oraz w § 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. to zatem przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko zdefiniowane w § 1 ust. 3 pkt 8 m.p.z.p. Rację ma więc skarżący kasacyjnie organ, że zaakceptowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji prowadziłoby wprost do naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z § 1 ust. 3 pkt 8 m.p.z.p. poprzez brak zastosowania w niniejszej sprawie definicji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko zawartej w prawie miejscowym, a w konsekwencji mogłoby doprowadzić do dopuszczenia lokalizacji przedsięwzięcia, którego lokalizacja jest z mocy ustaleń planu miejscowego niedopuszczalna.

W świetle powyższego za zasadne należy uznać również zarzuty procesowe, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz w zw. z art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ dokonując wykładni § 3 pkt 2 w zw. z § 1 ust. 3 pkt 8 m.p.z.p. nie dopuścił się bowiem naruszenia ww. przepisów k.p.a. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Zgodnie z ostatnim z przywołanych przepisów, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tj. k.p.a.), w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18). Dodany do k.p.a. przepis § 7a § 1 o treści: "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ", nie mógł więc znaleźć zastosowania do sprawy niniejszej, wszczętej wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r.

W świetle powyższego, Kolegium trafnie zarzuciło Sądowi pierwszej instancji naruszenie § 3 pkt 2 w zw. z § 1 ust. 3 pkt 8 m.p.z.p. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami k.p.a. Naruszenie to, przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiło podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 p.p.s.a.