Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2044/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2 art. 229
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 256/16 w sprawie ze skargi J. J., H. W., J. L., H. J., M. K. i H. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 256/16 oddalił skargę J. J., H. W., J. L., H. J., M. K. i H. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 7 maja 2015 r. J. J., H. W., J. L., H. J., M. K. i H. G. (wystąpili o zwrot części nieruchomości położonej w Warszawie Dzielnicy Bemowo przy ul. [...], oznaczonej na mapie ewidencyjnej jako dawne działki nr [...] oraz [...] z obrębu [...], stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] i działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy, orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie w rejonie ul. [...], stanowiącej dawne działki nr [...] oraz [...] z obrębu [...], obecnie wchodzącej w skład aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] (KW Nr [...]) oraz nr [...] z obrębu [...] (KW Nr [...]), objętej aktem notarialnym z dnia 9 czerwca 1975 r. Rep. Nr [...], jako bezprzedmiotowego.

W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, że nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] ozn. jako dawna działka [...] z dawnego obrębu [...] o powierzchni [...]m2, objęta księgą wieczystą KW Nr [...] została wykupiona na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 9 czerwca 1975 r. - nabycie nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10 z 1974 r. poz. 64).

Zgodnie z decyzją wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy dnia [...] kwietnia 1973 r. nr [...] ustalona została lokalizacja bazy warsztatowo - remontowej na terenie położonym w Warszawie w dzielnicy Wola przy ul. [...] o powierzchni ca [...]ha w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym [...] stanowiącym załącznik do tej decyzji. W skład terenu objętego tą lokalizacją wchodziła działka o powierzchni [...]arów [...]m2, stanowiąca część nieruchomości objętej księga wieczystą KW Nr [...]. Działka ta wykazana była w rejestrze pomiarowym wpisanym do ewidencji w Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych Warszawskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjnego dnia 20 grudnia 1974 r. za nr [...] i oznaczona nr [...] na mapie sporządzonej dla celów wywłaszczeniowych wpisanej do ewidencji dnia 20 grudnia 1974 r. pod podanym wyżej oznaczeniem. Natomiast działka o powierzchni [...]ary [...]m2, leżąca poza wymienioną wyżej lokalizacją bazy warsztatowo - remontowej oznaczona była na tej mapie numerem [...].

Zgodnie z treścią § 1 umowy sprzedaży z dnia 9 czerwca 1975 r. właścicielami niezabudowanej działki rolnej o powierzchni [...]m2, położonej w Warszawie przy ul. [...] (KW Nr [...]) byli H. i Z. małżonkowie J. na zasadach wspólności ustawowej. H. i Z. małżonkowie J. oświadczyli, że powyższą nieruchomość nabyli na podstawie aktu własności ziemi wydanego przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Dzielnicowego Warszawa Wola dnia [...] września 1974 r. nr [...], wydanego na nazwisko H. J.

Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, organ I instancji potwierdził, że wnioskodawcy niniejszego postępowania są spadkobiercami byłych właścicieli wykupionej aktem notarialnym z dnia 9 czerwca 1975 r. nieruchomości.

Prezydent wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (KW Nr [...]) oraz działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] (KW nr [...]). Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], opisana w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowi własność Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu Z. sp. z o.o. Natomiast działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], opisana w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Z. - droga publiczna - wojewódzka - nr [...]. Powyższe ustalenia potwierdzają informacje z rejestru gruntów z dnia 15 czerwca 2015 r.

Organ I instancji podkreślił, że wniosek byłego właściciela nieruchomości H. J. oraz spadkobierców Z. J. o zwrot nieruchomości wchodzącej w skład działek o nr [...] (dawna działka [...]) oraz nr [...] (dawna działka [...]), objętej aktem notarialnym z dnia 9 czerwca 1975 r. był przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostę Powiatu Warszawskiego (obecnie Prezydent m.st. Warszawy). Starosta Powiatu Warszawskiego oraz Prezydent m.st. Warszawy ustalili, że:

- na terenie obejmującym m.in. dawną działkę nr [...] wchodzącą w skład działki ewidencyjnej nr [...] zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz Z. SA - zgodnie z decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...] postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. G., wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] stało się bezprzedmiotowe wobec utraty władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa;

- teren obejmujący m.in. dawną działkę nr [...], wchodzący w skład działki ewidencyjnej nr [...] w dniu wykupu, tj. na dzień 9 czerwca 1975 r., znajdował się poza granicami wymienionej powyżej lokalizacji bazy warsztatowo-remontowej z dnia [...] kwietnia 1973 r. oraz leżał w liniach rozgraniczających ul. [...] (wybudowana ul. [...] wraz z infrastrukturą techniczną). W związku z faktem, że zwrotowi nie podlegała część nieruchomości znajdująca się w dniu wykupu w granicach konkretnej lokalizacji bazy warsztatowo-remontowej wobec zrealizowania celu wywłaszczenia (część opisana jako dawna działka nr [...]), w konsekwencji nie można było rozpatrywać kwestii pozostałej części nieruchomości opisanej jako dawna działka nr [...], znajdującej się w dniu wykupu poza granicami decyzji lokalizacyjnej wydanej w dniu [...] kwietnia 1973 r.

Prezydent wyjaśnił, że Starosta Powiatu Warszawskiego decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. jako dawna działka nr [...], a stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] jako bezprzedmiotowe.

Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Z kolei decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...] Starosta odmówił zwrotu części nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. jako dawna działka nr [...], a stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...].

Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt I SA 2374/01 oddalił skargę H. W., J. L., H. J., H. K. J., J. J., M. K., H. J. G. na ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2001 r.

Organ I instancji wskazał, że 25 stycznia 1993 r. dokonano wpisu prawa użytkowania wieczystego, do nieruchomości stanowiącej działkę [...], przysługującego Z. S.A. w księdze wieczystej KW Nr [...]. Następnie zawarta została umowa, w formie aktu notarialnego z dnia 13 grudnia 2000 r. Rep. A Nr [...], przenosząca prawo użytkowania wieczystego nieruchomości (m.in. działka [...]) ze spółki pod firmą "Z. S.A." na spółkę pod firmą "Z. sp. z o.o.". Prawa wynikające z aktu notarialnego z dnia 13 grudnia 2000 r. Rep. A Nr [...] zostały ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...] - co potwierdza odpis z tej księgi wieczystej wydany w dniu 3 grudnia 2003 r. [...] przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa VI Wydział Ksiąg Wieczystych. Powyższe potwierdza, że nastąpił obrót prawami rzeczowymi do nieruchomości na rzecz osób trzecich.

Prezydent wyjaśnił, powołując się na brzmienie art. 229 oraz art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej "u.g.n.", że zapisy księgi wieczystej KW Nr [...] potwierdzają, że prawo użytkowania wieczystego wynikające z decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] lipca 1992 r. zostało ujawnione w tej księdze wpisem z dnia 25 stycznia 1993 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zwrot nieruchomości wchodzącej w skład aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] na podstawie art. 136 u.g.n. jest zatem niedopuszczalny z uwagi na brak władztwa nad przedmiotową nieruchomością spowodowane ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego i obrót tym prawem do ww. nieruchomości.

Podkreślono także, że ponowne rozpatrzenie wniosku stron o zwrot wykupionej nieruchomości (cz. dz. ew. nr [...] z obrębu [...] i dz. ew. nr [...] z obrębu [...]), w tym przypadku objętej konkretnym aktem notarialnym z dnia 9 czerwca 1975 r., co do której zapadły już rozstrzygnięcia w tej kwestii i niezależnie od faktu, że były one negatywne dla stron, jest niedopuszczalne. Oznacza to, że organ rozpatrujący kolejny wniosek zwrot nieruchomości, wykupionej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 9 czerwca 1975 r., nie może dokonywać jego merytorycznej oceny. Stwierdzenie faktu rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną, w tym przypadku decyzją Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] i nr [...] powoduje bezprzedmiotowość dalszego postępowania wszczętego ponownym wnioskiem z dnia 7 maja 2015 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli skarżący.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że ponowne rozpatrzenie sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną jest dotknięte wadą skutkującą konieczność uznania takiej decyzji za nieważną. W związku z powyższym organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Wojewoda zaznaczył także, że zgodnie z brzmieniem art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. A zatem spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie ma ten skutek, że poprzedniemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Nie jest to negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości. Przepis ten wygasił roszczenia o zwrot w odniesieniu do nieruchomości sprzedanych lub oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy. Skutkiem tego jest bezprzedmiotowość postępowania o zwrot i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Reasumując, skoro decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] lipca 1992 r. na terenie obejmującym część przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz Z. S.A., z wpisem do księgi wieczystej w dniu 25 stycznia 1993 r. to w sprawie ma zastosowanie art. 229 u.g.n. Użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości jest obecnie osoba prawna (spółka z ograniczoną odpowiedzialnością), a nie Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego.

Organ odwoławczy podkreślił także, że z informacji z rejestru gruntów przekazanej przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy wynika, że użytki działki ewidencyjnej nr [...] oznaczone są jako "dr" - droga. Ww. działka stanowi drogę publiczną, tj. ul. [...] będącą częścią drogi wojewódzkiej nr [...]. A zatem zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości drogi publicznej, chociaż nie to było celem wywłaszczenia jest przesłanką negatywną zwrotu nieruchomości.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący, którzy złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając m.in. naruszenie art. 7, 9, 8, 11, 63, 66, 77 § 1, 78, 80, 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 417 § 1 k.c.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że z art. 229 u.g.n. jednoznacznie wynika, że nieruchomości wywłaszczone, jeżeli zostały sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste, nie podlegają zwrotowi i to niezależnie od tego, czy stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku ustalenia zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n., art. 136 i art. 137 u.g.n. nie mają zastosowania.

W ocenie Sądu, organy orzekające zasadnie zatem stwierdziły, że skoro przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. 1 stycznia 1998 r.) na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nieruchomości ustanowiono, a następnie ujawniono w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego, to wniosek o zwrot spornej nieruchomości nie mógł być rozstrzygnięty pozytywnie. W kontrolowanej sprawie istotne znaczenie ma wyłącznie przedstawiona okoliczność, stanowiąca negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stąd też nie mogą odnieść skutku twierdzenia skargi dotyczące ziszczenia się przesłanki żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu braku realizacji celu wywłaszczenia.

Sąd podzielił pogląd zaprezentowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, że w takiej sytuacji faktycznej, jaka została ustalona w sprawie, badanie tych okoliczności jest zbędne, ponieważ zwrot nieruchomości nie może nastąpić.

Podkreślono przy tym, że orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktryna nie są jednolite w kwestii sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej zwrotu nieruchomości po stwierdzeniu przez organ administracji wystąpienia warunków określonych w art. 229 u.g.n. Z jednej strony przyjmuje się bowiem, że w takiej sytuacji postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z drugiej jednak prezentowany jest pogląd odmienny, zgodnie z którym spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. oznacza bezzasadność żądania strony, a nie bezprzedmiotowości postępowania. W takim ujęciu prawidłowym rozstrzygnięciem jest merytoryczna decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Sąd rozstrzygając sprawę przychylił się do drugiego z poglądów uznając, że powinna być wydana decyzja merytoryczna, odmowna. Wskazano jednocześnie, że mimo rozbieżnych poglądów nie budzi wątpliwości, że w przypadku spełnienia hipotezy art. 229 u.g.n., zarówno wydanie decyzji umarzającej postępowanie zamiast odmownej, jak i wydanie decyzji odmownej zamiast umarzającej postępowanie, nie stanowi uchybienia powodującego konieczność uchylenia takich decyzji, z uwagi na skutki podjętego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia. Zarówno bowiem umorzenie postępowania, jak i decyzja odmowna sprowadzają się do tego, że nie może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania zamyka skarżącemu drogę do ewentualnego uzyskania odszkodowania, bowiem przesłanki odszkodowawcze, w tym ewentualna zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, mogą być badane samodzielnie przez właściwy sąd powszechny. Decyzja administracyjna o umorzeniu postępowania z powołaniem się na przesłanki z art. 229 u.g.n. nie tamuje uprawnień tego sądu we wskazanym zakresie.

Odnosząc się do żądania zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] Sąd stwierdził, że zasadnie organy orzekające uznały, iż zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości drogi publicznej, tj. ul. [...] będącej częścią drogi wojewódzkiej nr [...], chociaż nie to było celem wywłaszczenia jest przesłanką negatywną zwrotu nieruchomości. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nie przysługuje, gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną. Zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. J., zarzucając:

I) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi (a tym samym nieuzasadnione zastosowanie art. 151 P.p.s.a.), pomimo, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - co pozwala w dalszej kolejności postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia:

1) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie brak było spełnienia przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego (postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe), w związku z czym organy bezprawnie uchyliły się od merytorycznego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia jej co do istoty;

2) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 229 u.g.n. w zw. z art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji bezpodstawnie uchyliły się od obowiązku poczynienia ustaleń i podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, w okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n., co w konsekwencji może przyczynić się do znacznego utrudnienia, a nawet uniemożliwienia skarżącej dochodzenia przed sądem cywilnym odszkodowania względem Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej;

3) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 2 u.g.n. w zw. z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji bezpodstawnie uchyliły się od obowiązku poczynienia ustaleń i podjęcia rozstrzygnięcia w kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, z uwagi na zajęcie części nieruchomości pod drogę publiczną;

4) art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz zaniechały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło w konsekwencji do wadliwości uzasadnień wydawanych w niniejszej sprawie decyzji;

5) art. 2, art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie podstawowych zasad ochrony prawa własności oraz wykładnię przywoływanych wyżej przepisów w sposób, który tej ochrony nie gwarantuje;

6) art. 229 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez błędne uznanie, że spełniona jest negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości określona w art. 229 u.g.n. (błędna wykładnia i zastosowanie) w sytuacji, gdy do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nie doszło ze względu na prawa majątkowe osób trzecich (skarżącej), o których mowa w powołanym art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. (nieuzasadnione niezastosowanie), stanowiące negatywną przesłankę uwłaszczenia państwowej osoby prawnej z mocy prawa;

7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że w sprawie spełnione były przesłanki utrzymania w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji wydanej w I instancji.

W opraciu o powyższe zarzuty skarżaca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a.;

ewentualnie

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Dokonując oceny wniesionej w sprawie skargi kasacyjnej w granicach określonych w art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 wskazanego przepisu, stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów tak prawa materialnego, jak i również norm procesowych koncentrują się na dwóch zagadnieniach.

Pierwszym z nich jest sposób i zakres postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przy spełnieniu przesłanek z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 518).

Drugim zagadnieniem jest forma rozstrzygnięcia (umorzenie postępowania, czy odmowa zwrotu nieruchomości)w sytuacji, gdy między innymi ma zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przed odniesieniem się do powyższych zagadnień, należy wyraźnie pokreślić, że przedmiotem niniejszego postępowania wszczętego na wniosek z dnia 7 maja 2015 r. był zwrot nieruchomości, aktualnie wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (KW Nr [...]) oraz działki nr [...] z obrębu [...] (KW Nr [...]) objętej aktem notarialnym z dnia 9 czerwca 1975 r. Z akt administracyjnych wynika, że działka nr [...] nie znajduje się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa lub m.st. Warszawy albowiem była przedmiotem kilkakrotnego obrotu prawnego przed dniem 1 stycznia 1998 r., natomiast działka nr [...] została zajęta pod drogę publiczną. Organy administracyjne umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe co do obu wskazanych działek. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej i zasygnalizowanych wyżej dwóch spornych zagadnień, w tym zagadnień powstałych w związku z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaznaczyć należy, że będą one dotyczyć działki nr [...], albowiem do tej działki ma zastosowanie przepis art. 229.

Odnośnie do pierwszego ze wskazanych zagadnień ze sformułowania podstaw kasacji i uzasadnienia zarzutów wynika, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ich wzajemnych relacji. Strona skarżąca prezentuje stanowisko, że przepisy art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy interpretować w ten sposób, że nawet w sytuacji zaistnienia przesłanek wykluczających możliwość zwrotu określonych w art. 229 wymienionej ustawy organ administracji rozpoznający wniosek o zwrot nieruchomości ma obowiązek ustalenia, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a tym samym obowiązek zbadania przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy.

Zacząć należy od przypomnienia, że stosownie do art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy, nie przysługuje, jeżeli przed dniem jej wejścia w życie nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zgodnie zaś z powołanym wyżej art. 136 ust. 3 ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Celem przepisu art. 229 u.g.n. jest ochrona praw podmiotów - osób trzecich, które w dobrej wierze nabyły od Skarbu Państwa lub gminy prawo własności nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego, mająca na celu utrwalenie ujawnionych w drodze wpisów do księgi wieczystej stosunków prawnorzeczowych. Spełnienie przesłanek zawartych w tym przepisie wywiera ten skutek, że poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje roszczenie o jej zwrot (tak: M. Gdesz w: S. Kalus, G. Matusik, M. Gdesz, E. Mzyk, G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2012, s. 1064).

Do przyjęcia, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje niezbędne jest zatem łączne spełnienie trzech przesłanek: 1) nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego, 2) sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., 3) prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane do księgi wieczystej. W rozpoznawanej sprawie spełnienie przesłanek określonych w art. 229 u.g.n. nie jest kwestionowane, jest okolicznością bezsporną. Jak trafnie orzekły organy administracji i Sąd I instancji zaistnienie powyższych zdarzeń prawnych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r., stanowi przeszkodę do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Z art. 229 u.g.n. wynika w sposób nie nasuwający żadnych wątpliwości, że w sytuacji spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przysługuje. Skoro nie przysługuje roszczenie to nie ma żadnych podstaw prawnych do badania przesłanek dotyczących "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia. Badanie przesłanek określonych w art. 136 i 137 u.g.n. warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy istnieje formalna przeszkoda do zwrotu tej nieruchomości z art. 229 u.g.n., byłoby bezprzedmiotowe. Należy zwrócić uwagę na treść art. 229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Sformułowanie roszczenie nie przysługuje oznacza brak roszczenia, a skoro brak jest roszczenia to nie można badać i ustalać, czy spełnione byłyby ewentualne przesłanki gdyby to roszczenie istniało. Powyższy pogląd jest ugruntowany tak w orzecznictwie, jak również w literaturze przedmiotu. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. II CSK 275/08, publ. Lex nr 484702: "Prawidłowa wykładnia art. 229 u.g.n. prowadzi do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w powołanych przepisach. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości."

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, dopiero po ustaleniu, że nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania, z uwagi m.in. na spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n., następuje dokonywanie ustaleń co do celu wywłaszczenia i badanie przesłanki zbędności (por. wyroki NSA: z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. I OSK 648/08, publ. Lex nr 552324, z dnia 7 października 2010 r., sygn. I OSK 1673/09, publ. Lex nr 745124, z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 979/11, publ. Lex nr 1218906, z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 330/13 i z dnia 4 października 2013 r., sygn. I OSK 840/12, dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobny pogląd wyrażono w literaturze, wskazując, że wyłączenie w art. 229 u.g.n. roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wyłączającą konieczność badania merytorycznych przesłanek określonych w art. 136 i 137 u.g.n. (tak: A. Prusaczyk w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013, s. 1727). Powyżej przytoczone poglądy podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że zastosowanie normy z art. 229 u.g.n. powinno poprzedzać ustalenie, czy spełnione są przesłanki określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także zarzut naruszenia art. 2, art. 21 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie zasługuje na uwzględnienie. Konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, choć odjęcie własności w drodze wywłaszczenia zostało obwarowane przez ustrojodawcę istotnymi warunkami związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). W wyroku z 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny, tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n.

Zauważyć jednak należy, iż przepis art. 229 u.g.n. jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. I OSK 544/06, Lex nr 362099). Wejście w życie przepisu art. 229 u.g.n. nie miało wpływu na sytuację prawną skarżącej. Wprawdzie w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie było przepisu stanowiącego wprost, że poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej jak to stanowi obecnie przepis art. 229 u.g.n., to jednak zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie wielokrotnie wypowiadano się o kwestii zależności pomiędzy zwrotem nieruchomości, a prawem użytkowania wieczystego nieruchomości ustanowionym na rzecz osoby trzeciej. Wskazywano, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji sam fakt utraty władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa stanowił negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie, a zatem okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mogła mieć znaczenia dla wyniku sprawy.

Odnośnie drugiego zagadnienia, które wyłoniło się w sprawie, czyli formy rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą negatywne przesłanki z art. 229 u.g.n. nie ma jednolitości stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, choć dominują poglądy opowiadające się w takiej sytuacji za umorzeniem postępowania. Okoliczność ta nie ma istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż umorzenie postępowania, jak i odmowa zwrotu sprowadzają się do tego, że żądający zwrotu nieruchomości nie może jej otrzymać (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2009 r., sygn. I OSK 383/08).

Również Sąd Najwyższy podkreślił w wyroku z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. IV CSK 81/07 (OSNC-ZD 2008, nr B, poz. 40), że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wszczęte w okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. organ administracji umarza na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe (por. w szczególności wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2006 r., sygn. I OSK 651/05, nie publ., z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. I OSK 409/05, nie publ., z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. I SA 1539/99, nie publ. i z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. I SA 276/99, OSP 2001, Nr 5, poz. 80). W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi więc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości. Ze względu zatem na wskazany charakter omawianego orzeczenia, w razie jego podjęcia, wykluczone jest wydanie decyzji administracyjnej o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej. Mając powyższe na uwadze, niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej w części dotyczącej działki nr [...] i w tym zakresie skarga kasacyjna została oddalona. Dodatkowo należy jeszcze zwrócić uwagę, że Starosta Powiatu Warszawskiego decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] oznaczonej jako dawna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] uregulowanej w KW Nr [...], a stanowiącej obecnie fragment działki nr ew. [...] w obrębie [...], a Wojewoda Mazowiecki po rozpoznaniu odwołania J. L. decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powodem umorzenia postępowania było spełnienie normy zawartej w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Natomiast inna jest sytuacja prawna co do działki nr [...], co do której nie ma zastosowania przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak podkreśla organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 11), działka ta stanowi drogę publiczną, tj. ul [...] będącą częścią drogi wojewódzkiej nr [...]. Organ podkreśla, że zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości drogi publicznej, chociaż nie to było celem wywłaszczenia jest przesłanką negatywną zwrotu nieruchomości. Wskazuje na art. 2 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że drogi publiczne o określonej kategorii nie mogą należeć do innego podmiotu niż podmiot publicznoprawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podziela powyższe stanowisko, podnosząc że orzecznictwie sądów administracyjnych niekwestionowany jest pogląd, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną. Zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stąd też zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Sądu zasadne jest orzeczenie o umorzeniu postępowania co działki nr [...], a nie orzeczenie o odmowie zwrotu.

Odnosząc się do powyższej kwestii należy zgodzić się ze stanowiskiem, że zasadnie organ umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [...], jednak uzasadniając umorzenie postępowania należy przede wszystkim zwrócić uwagę na następujące argumenty. Mianowicie postępowanie dotyczące zwrotu tej działki było już prowadzone w 2001 r. i zakończyło się wydaniem przez Starostę Powiatu Warszawskiego decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] oznaczonej jako dawna działka nr [...] obrębu [...], uregulowanej w KW [...], będącej częścią działki nr ew. [...] obręb [...] o ogólnej pow. [...]m2 stanowiącej obecnie działkę ew. nr [...] w obrębie [...]. Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu odwołania J. L., decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja Wojewody Mazowieckiego była przedmiotem skarg wniesionych przez: H. W., J. L., H. J., H. J., J. J., M. K., H. J. G. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. I SA 2374/01, oddalił skargi. Tym samym w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2001 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2001 r. o odmowie zwrotu przedmiotowej działki. W takich okolicznościach faktycznych i prawnych niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a decyzja ta pozostaje nadal w obrocie prawnym. W takich okolicznościach ponowne rozstrzygnięcie sprawy, która już jest rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, spowodowałoby naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czyli wydana decyzja byłaby nieważna. Z tego powodu umorzenie postępowania co do zwrotu działki nr [...] było zasadne.

Mając powyższe na uwadze, niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej, albowiem w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w zarzutach przepisów i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.