Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1016/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2004-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 października 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Jan Zimmermann / spr. / Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska AWSA Mariusz Kotulski Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2004r. sprawy ze skargi R.D. na uchwałę Rady Miasta Trzebinia z dnia 21 marca 2003r. Nr VII/ 94 / IV / 2003 w przedmiocie _ odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Trzebinia dla obszaru Śródmieście - Centrum - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1016/03

UZASADNIENIE

Na podstawie uchwały z dnia 24 kwietnia 1998 r. Nr LXV/II/528/98 przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Trzebinia dla obszaru "Śródmieście - centrum". Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 16 września 2002 r. do 14 października 2002 r.

Jedno z pism dotyczących powyższego projektu skierował w dniu [....] października 2002 r. R.D. , zam. w C., przy ul. [....] , właściciel działki nr [....]. Pismo zostało podzielone na część nazwaną "protestem" i na część nazwaną "zarzutem".

W "proteście" R. D. napisał, że:

a) w teren 32 MN włączono sztucznie wąski pas dwu działek [....] i [....] z grupy oznaczonej symbolem 4RL, mimo istniejącej i rozdzielającej je granicznej drogi polnej,

b) projekt uwzględnia głównie strategię i plany miejscowego studium i nie respektuje w tym samy stopniu wniosków właścicieli,

c) projekt jest sprzeczny z ustną deklaracją Burmistrza, że teren będzie przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne.

W "zarzucie" R.D. napisał, że od sierpnia 1998 r . składał wnioski o przekwalifikowanie działki nr [....] , ale w projekcie w 6/7 jej części pozostawiono ja na obszarze 4RL, przez co naruszono jego interes prawny. Prawo własności jest, zdaniem R. D., nadrzędne w stosunku do wszelkich ustaw.

Rada Miasta Trzebini uchwałą z dnia 21 marca 2003 r. Nr VII/94/IV/2003 odrzuciła powyższy zarzut.

W uzasadnieniu faktycznym tej uchwały napisano, że zgodnie z projektem planu działka nr [....] , położona jest częściowo na terenie mieszkalnictwa jednorodzinnego 32 MN i częściowo na terenie upraw rolnych i użytków zielonych z możliwością wykorzystania dla plantacji krzewów i drzew owocowych 4 RL. W aktualnie obowiązującym planie ogólnym miasta i gminy Trzebinia przedmiotowy teren położony jest na obszarze projektowanego ośrodka rekreacyjno-sportowego na kanwie wyrobiska poeksploatacyjnego, przy zachowaniu zagospodarowania według planu realizacyjnego ośrodka "[....] " oraz w niewielkiej części zieleni izolacyjnej wysokiej o charakterze przewietrzającym (Zip) i zabudowy mieszkaniowej (57 MN). Teren w znacznej części nie był więc przewidziany na cele zainwestowania kubaturowego. Zarzut nie został uwzględniony z uwagi na określoną politykę przestrzenną ustaloną dla tego obszaru w obowiązującym planie i w obowiązującym Studium.

Opracowany projekt planu miejscowego jest w zasadzie planem porządkowania zainwestowania miejskiego. Powyższe dotyczy szczególnie terenu głównego korytarza ekologicznego na kierunkach N-S i związanych z nim terenów rekreacyjnych w centralnym obszarze miasta.

Korekty linii rozgraniczających dokonane zostały wyłącznie w celu umożliwienia wykorzystania na cele budowlane działek, których tylko część (zbyt mała dla jakiegokolwiek zainwestowania obiektem kubaturowym mieszkalnym) została ujęta w obowiązującym planie. Przedmiotowa działka (za wyjątkiem części południowej, pozwalającej na realizację budynku mieszkalnego) w całości położona jest na terenach nie budowlanych, w związku z tym nie spełnia przyjętych zasad. Uzasadnieniem dla przyjętego stanowiska są również względy formalne tj. zapewnienie spójności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trzebinia.

W uzasadnieniu prawnym napisano, że generalną podstawą prawną rozstrzygnięcia złożonego zarzutu jest przepis art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Sposób rozstrzygnięcia zarzutu znajduje także uzasadnienie w obowiązujących przepisach ustawy o samorządzie gminnym, w innych przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i Prawa ochrony środowiska. Wytłumaczono znaczenie tych przepisów w omawianej sprawie.

Podkreślono, że plan miejscowy kształtuje wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości" (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) - może więc wprowadzać ograniczenia w tym zakresie. Poprzez opis stanu faktycznego i stanu prawnego oraz związków między nimi wykazano, że ograniczenia dla sposobu zagospodarowania działki wynikające z odrzucenia przedmiotowego zarzutu, chociaż naruszają interes prawny właściciela, nie powodują stanu naruszenia prawa, mogą zatem być skutecznie wprowadzone do ustaleń planu. Rada Miasta Trzebini odrzucając zarzut nie działała zatem w sposób dowolny ani nie nadużyła przysługującego jej na mocy przepisu art. 4 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "władztwa planistycznego". Rozważana była również ewentualność uwzględnienia przedmiotowego zarzutu. Uznano jednak, że skutki tej decyzji wiązałyby się z przekreśleniem celu, dla którego postanowiono o potrzebie sporządzenia planu, w związku z czym zarzutu nie można uwzględnić. Sposobem rozstrzygnięcia Rada nie naruszyła przepisów szczególnych.

W dniu [....] kwietnia 2003 r. R.D. zaskarżył powyższą uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W skardze tej zarzucił, że uzasadnienie prawne Uchwały Rady Miasta Trzebini jest niezgodne z art. 24 ust. l cvi. ustawy, gdyż projekt planu zamyka na przyszłość możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością i swobodnego z niej korzystania. Uchwała nie uwzględnia zasady specjalnej ochrony interesu prawnego, o którym przesądza prawo własności nieruchomości. Naruszenie interesu prawnego - zgodnie z wolą ustawodawcy - może spowodować sam projekt planu, a nie jego końcowy kształt.

Rada Miasta Trzebini swój ą uchwałą naruszyła również art.23 ust. l, art.24 ust. l, art.4 ust. l cyt. ustawy, gdyż art. 4 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie daje żadnego uprawnienia do wykonywania władztwa planistycznego wobec prawa własności obywatela, polegającego na arbitralnym i uznaniowym określeniu treści własności lub pozbawienia obywatela tej własności. Przepis ten jedynie wskazuje, że określenie przeznaczenia i zasad gospodarowania należy do zadań własnych gminy, których wykonywanie odbywać się jednak musi w granicach prawa oraz na podstawie tego prawa.

Skarżący podniósł, że Rada Miasta Trzebini na str. 3 swojego prawnego uzasadnienia stwierdza, że uchwała "...wprawdzie powoduje naruszenie interesu prawnego właściciela, ale nie stwarza stanu naruszenia prawa taką decyzją..." Orzecznictwo wskazuje, iż samo wniesienie zarzutu do projektu planu jest środkiem dającym podmiotom uprawnionym prawo żądania od właściwych organów gminy respektowania ich interesów prawnych ( uprawnień) służących im z mocy prawa, a naruszanych projektowanym planem miejscowym. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym i sama Konstytucja RP zobowiązuje do uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności. Podjęta więc uchwała i samo przyznanie się gminy do naruszenia mojego interesu prawnego jest dowodem, iż uchwała ta ogranicza wykonywanie prawa własności nieruchomości.

Grunt i działki skarżącego przylegają z jednej strony do osiedla mieszkaniowego przy ul. [....] , z pomocy i z południa bezpośrednio znajdują się działki budowlane. Argument, iż plan uwzględnia w zakresie zabudowy tzw. stan zastany i prawo nabyte jest nieprawdziwy. Argument, że gmina przekształciła na działki budowlane tereny "...zbyt małe na zainwestowanie obiektem kubaturowym mieszkalnym" jest niezrozumiały, ponieważ narusza pojęcie działki budowlanej i jest sprzeczny ze stanem faktycznym. Argumentacja gminy, iż będzie to pas zieleni, korytarz ekologiczny, tereny rekreacyjno-sportowe wskazuje jednoznacznie, że gmina jeszcze na tym etapie sama nie wie, co tam będzie, a już a priori - ograniczając prawo własności i interes prawny - eliminuje dokonywanie ewentualnych inwestycji. Nie przekwalifikowanie nieruchomości na działki budowlane w sposób istotny zaburza przestrzenny rytm zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Miasto Trzebinia wniosło o jej oddalenie.

Wyjaśniono, że podstawą dla przyjętego rozwiązania były ustalenia zawarte w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trzebinia". Dla terenu działki nr [....] i terenów sąsiednich w dolinie Rybnej "Studium" nie przewiduje zainwestowania kubaturowego pozostawiając tereny w użytkowaniu rolniczym (sady, ogrody) lub utrzymując jako tereny planowane pod zieleń z urządzeniami sportu i rekreacji określone w planie ogólnym miasta. Ten sposób zagospodarowania wchodzi w skład określonego w "Studium" ekologicznego systemu terenów chronionych. Przedmiotowy teren przeznaczony jest w studium pod tereny zieleni i wypoczynku. Przyjęto jako zasadę generalną uwzględnienia praw nabytych do zabudowy ustaleniami planu ogólnego z uwzględnieniem jego aktualizacji, przeprowadzonej w 1994 r. W sytuacjach, gdy zasięg linii rozgraniczającej tereny ustalone w planie ogólnym w skali 1:5000 obejmował część działek w sposób uniemożliwiający ich zabudowę, w ramach mniejszego planu miejscowego w skali 1: 1000 dokonano uściślenia linii rozgraniczających w sposób pozwalający na zabudowę tych działek, chcąc tym samym umożliwić realizację praw nabytych dla działek, które wcześniej zyskały atrybut działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Taka sytuacja dotyczyła powołanych w skardze działek nr [....] i [....].

Napisano dalej, że skarżący pominął to, że południowa część działki nr [....] stanowiącej jego własność wchodzi w teren ustalony dla zabudowy mieszkaniowej w wyniku aktualizacji planu ogólnego przeprowadzonej w roku 1994 r. łącznie z gruntami rolnymi jego siostry, tak więc zgłoszone zaskarżenie dotyczy nieuwzględnienia w ramach aktualizacji sporządzonego planu pozostałej części działki. Zarzucono, że R. D. nie zapoznał się szczegółowo z ustaleniami projektu. W odniesieniu do inwestycji celu publicznego priorytety zostały wskazane w w/w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trzebinia", a plan jest uściśleniem realizacji studium. Zarzut o braku priorytetu inwestycji celu publicznego jest nieuzasadniony.

Na końcu napisano, że powołanie się w zaskarżonej uchwale na art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest zasadne i prawidłowe. Interes prawny podmiotów jest szczegółowo badany w trakcie całej procedury rozpatrywania zarzutów składanych do projektu planu miejscowego. Nikt nie kwestionuje, że naruszenie interesu prawnego może spowodować wyłożony projekt planu a nie dopiero uchwalony plan miejscowy. Podkreślono jednak, że generalna zasada ochrony interesu prawnego nie oznacza, że w przypadkach uzasadnionych okolicznościami faktycznymi oraz obowiązującymi przepisami prawnymi - nie można ustaleniami projektu planu naruszyć interesu prawnego danego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego nie jest dopuszczalne wówczas, gdy byłoby związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. W przypadku zarzutu R.D. Rada Miasta Trzebini uznała, że Jego interes prawny został naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym, wobec czego nie może być naruszeniem prawa uchwałą odrzucającą zarzut.

Zgodzono się z twierdzeniem skarżącego, że Rada Miasta Trzebini podjętą uchwałą naruszyła przepisy art. 23 ust. l, art. 24 ust. l i art. 4 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miasta działała w zgodzie i na podstawie przepisów art. 24 i art. 4 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rada nie podjęła arbitralnego, uznaniowego rozstrzygnięcia przedmiotowego zarzutu. Wręcz przeciwnie, stan faktyczny i prawny został należycie i szczegółowo zbadany - co oznacza, że uchwała o odrzuceniu zarzutu została podjęta w ramach władztwa planistycznego. Opisane w uzasadnieniu okoliczności faktyczne i prawne uzasadniają sposób rozstrzygnięcia zarzutu wykazując równocześnie, że zakres uznaniowości został w świetle powyższym ograniczony do niezbędnego minimum, bez nadużycia uprawnień wynikających z cytowanych wyżej przepisów.

Podjętą uchwałą o odrzuceniu zarzutu Rada Miasta nie naruszyła też postanowień Konstytucji RP dotyczących ochrony prawa własności ani żadnych innych przepisów dotyczących ochrony prawa własności oraz innych przepisów dotyczących tego prawa, w tym ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która z jednej strony zawiera przepisy o konieczności ochrony prawa własności, z drugiej jednak jest podstawą do kształtowania tego prawa, w tym jego ograniczania. Ochrona prawa własności zapisana jako wymóg wynikający z art. l ust. 2 pkt. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest ważnym, ale nie jedynym kryterium jakie należy uwzględnić w planowaniu przestrzennym. Rada rozpatrując przedmiotowy zarzut musiała wziąć pod uwagę wszystkie wymogi określone w art. l ust. 2, w szczególności wymóg ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, jak również wymagań ochrony środowiska przyrodniczego. Uchwała o odrzuceniu zarzutu została podjęta po analizie wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych, w związku z czym wynikające z niej ograniczenia w stosunku do części działki są wprowadzone zgodnie z prawem w ramach uprawnień Rady Miasta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez sąd administracyjny, opierając się o obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej uchwały ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), gdyż te przepisy są miarodajne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Według cyt. ustawy proces planistyczny składał się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służyły odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne.

W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodziło do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organy gminy miały prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna była zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki analizy wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuację jego nieruchomości) a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowiła wyraz stanowiska organów gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywierała ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlegała zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w specjalnym trybie (art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie mogła jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (chodziło tu jeszcze o projekt planu, a nie o gotowy plan), ale jej przedmiotem mogło być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut.

Dopiero w drugim etapie dochodziło do sporządzenia planu i uchwała o planie podlegała i podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.

- prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłoszone zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej, Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe.

- faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działały dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania.

W kontekście, w jakim została wydana zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała, należy jeszcze wyjaśnić jedną ogólną kwestię. Chodzi o to, że regulacja prawna zawarta w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywała specjalnego trybu przekwalifikowania działek z rolnych na budowlane, pozostawiając to zmianom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że na gruncie tej ustawy można było osiągnąć przekwalifikowanie działki tylko przez zmianę planu a organy gminy (organy planistyczne) nie miały obowiązku wydawania osobnych aktów administracyjnych w przedmiocie tego przekwalifikowania. Składając wniosek o zmianę przeznaczenia działki nie można było zatem oczekiwać odrębnego aktu w tej sprawie (zwłaszcza decyzji administracyjnej) a nieuwzględnienie tego wniosku można kwestionować jedynie przy pomocy wskazanych wyżej środków dotyczących projektu planu lub samej uchwały o planie. Plan jest jednak przygotowywany na podstawie wspomnianego władztwa planistycznego gminy, w ramach którego ma ona dość szeroką swobodę wyboru konkretnych rozwiązań, które muszą godzić ze sobą różne interesy i uwzględniać interes publiczny, wymagania ochrony środowiska, kwestie gospodarcze i ekonomiczne itp.

W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę powyższe założenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

W szczególności uchwała ta zawiera obszerne i wyczerpujące uzasadnienie, z którego wynika, że organy planistyczne wzięły pod uwagę okoliczności podniesione w zarzucie i zbadały indywidualną sytuację wnoszącej zarzut. Wytłumaczono od strony faktycznej i prawnej powody takiego a nie innego, projektowanego rozwiązania planistycznego, posługując się rzeczowymi argumentami. Wyjaśniono dokładnie przeznaczenie wszystkich sąsiadujących ze sobą działek i powody, dla których teren, znajdujący się w miejscu wyrobiska poeksploatacyjnego nie nadaje się do zabudowy kubaturowej. Wytłumaczono także, dlaczego działka nr [....] nadaje się do zabudowy tylko w części południowej. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej uchwały przedstawia więc punkt widzenia organów planistycznych i bierze pod uwagę wszystkie elementy potrzebne dla wytłumaczenia odrzucenia zarzutu

Uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały jest również prawidłowe. Powołano tu stosowane przepisy prawne i wytłumaczono ich zastosowanie w sprawie.

W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i z tego powodu orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Sąd nie uznał pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego jego szwagrowi ze względu na treść art. 35 § l cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.