Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 134/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Józef Maleszewski (spr.) WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 maja 2015 r. sprawy ze skargi Z. S., M. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 listopada 2014 r. nr NB.7355-42/09-14 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 83 ust. 1, w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej p.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2004 r., poz. 267 ze zm. dalej k.p.a.) rozpatrując sprawę przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego w miejscowości [...] nakazał inwestorom i następcom prawnym inwestorów: M. M., Z. S., R. W., B. S. i M. S. doprowadzenie obiektu, t. j. budynku mieszkalnego [...] – w zakresie wykonanej instalacji centralnego ogrzewania z kotłownią lokalną dla lokali [...] w tym budynku – do stanu poprzedniego, poprzez:

- likwidację wykonanej samowolnie kotłowni dla lokali nr [...] i nr [...],

- likwidacji wykonanej samowolnie przebudowy instalacji centralnego ogrzewania w budynku.

Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym:

Z uwagi na sygnalizację mieszkańców bloku [...], po sprawdzeniu przez pracowników PINB w [...] w dniu [...] w zakresie robót budowlanych wykonywanych przez[...] , PINB w [...] przeprowadził w dniu 1 września 2009 r. kontrolę, podczas której stwierdził wykonywanie kotłowni i instalacji c.o. dla lokali nr [...][...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przez wymienionych inwestorów (roboty podjęte od [...] sierpnia 2009 r.); ustalił, że w piwnicy przynależnej do lokalu nr [...] o wymiarach "3,57 x 5,58 – 1,56 x 1,58 wysokość ok. 2,28 m" został zamontowany kocioł c.o. (nieposiadający tabliczki znamionowej) na paliwo stałe o mocy do 25 kW; w pomieszczeniu tym znajduje się okno PVC, stalowe drzwi wejściowe, okienko zamykane stalową blachą o wymiarach "0,45 x 0,50", kratka na przewodzie wentylacyjnym oraz kratka studzienki schładzającej z blachy stalowej ryflowanej (obecni przy kontroli oświadczyli, że w budynku wcześniej nie było okienka w ścianie szczytowej na wysokości piwnicy przynależnej do lokalu nr [...] ani wentylacji oraz kotła z instalacją c.o. zamontowanego obecnie w tej piwnicy); instalacja c.o. jest wykonana z rur miedzianych z pompami obiegowymi i naczyniem zbiorczym; przewody zostały poprowadzone z pomieszczenia kotłowni poprzez dwie sąsiednie piwnice przynależne do lokali nr [...] i [...] a następnie przez dwa pomieszczenia suszarni, gdzie z drugiej wprowadzono je do lokalu mieszkalnego nr [...]. Dwa przewody, do których podłączono czopuch kotła c.o. i na których zamontowano kratkę wentylacyjną nie były dotychczas użytkowane (wcześniej wykorzystywane do pieców węglowych). M. M. podczas kontroli wyjaśniła, że złożyła wniosek o pozwolenie na budowę wraz z projektem (w czterech egzemplarzach) obejmujący wykonane i planowane roboty; obecni przy kontroli właściciele lokali nr 1, 2, 9 i 11 nie wyrażają zgody na roboty prowadzone przez właścicieli lokali nr [...] i [...]; do protokołu zostało dołączone oświadczenie – zgoda właścicieli W. W. i A. S. na przejście rurami c.o. przez piwnice będące ich własnością, a także opinia kominiarska nr [...].

W dniu [...] września 2009 r. PINB w [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 oraz art. 83 p.b. wydał postanowienie (znak [...]), którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu budowlanego w zakresie wykonania instalacji centralnego ogrzewania z kotłownią lokalną dla lokali nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w[...] – z powodu wykonania ich bez wymaganego pozwolenia na budowę, a ponadto ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń obiektu i nałożył na inwestorów: M. M. oraz Z. i F. S. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni ekspertyzy technicznej z inwentaryzacją samowolnie wykonanych robót budowlanych. Organ uznał, że zakres prowadzonych prac należy zakwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego, a same prace uznać za roboty budowlane, zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, które wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 tej ustawy.

Inwestorzy przedłożyli w terminie żądane opracowanie techniczne, które potwierdziło brak negatywnego wpływu wykonanych robót na konstrukcję budynku (układ dla kotła 25 kW został wykonany poprawnie), wobec czego organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne, jednak decyzja ta została uchylona przez Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) decyzją z dnia [...] marca 2010 r. (znak[...]), a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w konsekwencji czego PINB w [...], po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nakazał inwestorom doprowadzenie budynku w zakresie instalacji centralnego ogrzewania z kotłownia lokalną dla lokali nr [...][...] do stanu poprzedniego poprzez likwidację wykonanej samowolnie kotłowni i przebudowy instalacji centralnego ogrzewania w tym budynku.

WWINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. (znak[...]) utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie powiatowego organu nadzoru budowlanego, jednak Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. (znak [...]), utrzymaną następnie w mocy decyzją własną z dnia [...] marca 2011 r., stwierdził nieważność decyzji WINB z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w [...] z dnia [...] lipca 2010 r.

PINB w[...] , ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., umorzył postępowanie w sprawie przebudowy wyżej opisanego budynku, jednak i tę decyzję WWINB uchylił decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. (znak WOA-[...]) i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia. Z kolei GINB decyzją z dnia [...] marca 2012 r. (znak [...]) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji WWINB z dnia [...] listopada 2011 r.

W dniach [...] pracownicy PINB w [...] przeprowadzili kolejną kontrolę w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego[...] , a w dniu 9 sierpnia 2012 r. mgr inż. [...] przedłożył zaświadczenie dotyczące odcięcia instalacji c.o. dla mieszkania [...] . Wobec poczynionych ustaleń PINB w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie przebudowy przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu podniósł m.in., że samowolnie wykonywane roboty budowlane zostały zakończone i rozpoczęto eksploatację nowej kotłowni, zasilającej przebudowane instalacje centralnego ogrzewania w lokalach nr [...] i [...], co potwierdziła kontrola z dnia [...] lutego 2011 r., a stwierdzone uchybienia w zakresie wentylacji pomieszczenia nowej kotłowni zostały usunięte, zaś odcięcie i zabezpieczenie instalacji wykonano prawidłowo. W uzasadnieniu prawnym organ powołał się na treść przepisów art. 5 i 51 p.b., wyjaśniając, że w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę organ wydaje jedną z decyzji przewidzianych przepisami art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 tej ustawy. Podniósł, że wprawdzie upłynął okres 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót i postanowienie to straciło ważność, to jednakże w przypadku robót już wykonanych (zakończonych) zastosowanie ma przepis art. 51 ust. 7 p.b., zgodnie z którym przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio, które to stanowisko wynika również z uzasadnień decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2010 r., jak i decyzji WWINB z dnia [...] listopada 2011 r. PINB w [...] stwierdził, że organy nadrzędne nie zakwestionowały potrzeby kontynuowania postępowania w trybie przepisów art. 51 p.b., wobec czego obowiązkiem organu I instancji pozostawało merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Organ wyjaśnił następnie, że brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowi przeszkody do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem - z przepisami prawa administracyjnego, co zostało opisane i uzasadnione w przywołanych decyzjach WWINB i GINB. W konsekwencji organ uznał, że wykonane roboty budowlane podlegają procedurze legalizacyjnej w trybie przepisów art. 51 ust. 7 p.b. i organ może wydać decyzję nakazową na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 lub punkt 2 tej ustawy. Dalej stwierdził, że roboty budowlane zostały już zakończone, zatem nakazanie zaniechania dalszych robót byłoby bezprzedmiotowe, a przy tym roboty te zostały wykonane poprawnie i nie naruszają przepisów, ani nie zachodzi konieczność wykonania dodatkowych robót lub czynności mających na celu doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Podsumowując tę część rozważań, organ stwierdził, że stan obiektu w wyniku wykonania samowolnie robót nie narusza przepisów, to nie zachodzą przesłanki do wydania żadnej z decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7p.b. Powołując się na wybrane orzecznictwo, stwierdził, że w sytuacji, gdy wykonane roboty budowlane nie uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym organ winien po prostu umorzyć postępowanie, bowiem przepisy zawarte w art. 51 p.b. nie dają podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji. Wobec tego PINB w [...] uznał, że postępowanie należy umorzyć z powodu jego bezprzedmiotowości.

Odwołanie od decyzji PINB w [...] z dnia [...] maja 2013 r. wniósł J. M., reprezentowany przez J. R. (podanie z dnia 31 maja 2013 r.), który kwestionował prawidłowość przedmiotowego rozstrzygnięcia, gdyż organ pominął, że samowola budowlana wywoła trwały skutek dla nieruchomości oraz jej mieszkańców, a nielegalny inwestor nie mógłby uzyskać pozwolenia na budowę, gdyż uniemożliwia to kwestia prawa własności nieruchomości. Podniósł, że to nie Wspólnota Mieszkaniowa dopuściła się złamania prawa poprzez wykonanie samowoli budowlanej, a ponosi jej negatywne skutki.

W uzasadnieniu prawnym decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. WWINB, odwołując się do treści art. 28 oraz art. 29-art. 31 p.b., podniósł, że zakres przedmiotowych robót budowlanych, polegających na przebudowie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. (roboty te nie były budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 powołanej ustawy), wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, którego inwestor, wykonując te roboty, nie posiadał; w konsekwencji w tej sprawie należało zastosować tryb z art. 51 tej ustawy. Organ odwoławczy podniósł, że okolicznością przemawiająca za umorzeniem postępowania w przedmiotowej sprawie jest – jak już na to wskazał GINB w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz decyzji z dnia [...] marca 2012 r. – fakt, że do wydania decyzji merytorycznej nie doszło przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b. Odwołując się do stanowiska doktryny, WWINB stwierdził, że skoro w niniejszym postępowaniu termin określony w art. 50 ust. 4 powołanej ustawy został przekroczony, to postępowanie prowadzone w trybie art. 50-51 tej ustawy powinno zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że roboty zostały wykonane prawidłowo i nie naruszają przepisów, co potwierdza m.in. opracowanie techniczne mgr inż. [...] z września 2009 r. oraz opinia tej osoby z dnia [...] lipca 2012 r., jak również wyjaśnienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. kwestia – podniesiona w ocenie technicznej mgr inż. [...] – odcięcia instalacji w mieszkaniach nr [...] i [...] od ogólnego systemu grzewczego. Organ wyjaśnił również, że "ustalenia organów (fachowego pionu administracji, dysponującego wiedzą i doświadczeniem) poparte ustaleniami osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane pozwalają przyjąć, że nie zachodzi potrzeba dokonywania zmian".

Odnosząc się do kwestii braku zgody na wykonanie przedmiotowych robót, WWINB zauważył, że aktualnie orzecznictwo sądów administracyjnych (na skutek uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10) ukształtowało się i utrwaliło stanowisko, że w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 50-51 p.b., w odróżnieniu od postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 lub art. 49b tej ustawy, "ustawodawca nie uzależnił w sposób niedwuznaczny legalizacji robót budowlanych od wykazania się m.in. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Powołując się na wspomniane orzecznictwo, podzielające pogląd wyrażony w przedmiotowej uchwale NSA, organ II instancji podniósł, że "NSA podkreślił, iż w systemie prawa, zwłaszcza w razie sporów na tle prawa do terenu, jest możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne jako sprawy cywilne, bez potrzeby angażowania w ten spór organów administracji publicznej". jednocześnie organ podkreślił, że co do kotłowni tzw. głównej w przedmiotowym budynku mieszkalnym toczy się przez PINB w [...] odrębne postępowanie administracyjne.

Skargę na decyzję WWINB z dnia [...] lipca 2013 r., uzupełnioną o wyjaśnienie z dnia [...] sierpnia 2013 r., wniósł J. M., kwestionując prawidłowość działania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie i podnosząc, że "skutki społeczno-gospodarcze utrzymania w mocy tej decyzji są nie do pogodzenia z zasada praworządności", gdyż w ten sposób inwestorzy, świadomie łamiąc prawo, są bezkarni, zaś prywatny interes dwóch rodzin jest ważniejszy niż dobro i bezpieczeństwo dziesięciu rodzin i stan techniczny całej nieruchomości (kocioł nie pracuje prawidłowo, co naraża sąsiadów na niebezpieczeństwo wybuchu.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 918/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję PINB.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił swój pogląd na kwestię legalności decyzji i wytyczne co do dalszego postępowania.

W ocenie Sądu nie budziło wątpliwości, że w ustalonym przez organy nadzoru budowlanego miejscu i czasie doszło do samowolnego wykonania robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b. polegających na przebudowie (art. 3 pkt 7a powołanej ustawy) budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zakresie wykonania instalacji centralnego ogrzewania z kotłownią lokalną. Roboty te zostały bowiem podjęte, a następnie zakończone przez inwestorów bez wymaganego pozwolenia na budowę, wymaganego z uwagi na brzmienie art. 28 ust. 1 p.b. W przypadku dokonania przebudowy obiektu budowlanego lub jego części organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie według trybu uregulowanego w przepisach art. 50-51 p.b.. Tryb ten odnosi się m.in. do robót budowlanych wykonanych (wykonywanych) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.).

Zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych m.in. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 3) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4). W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3 p.b.). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (art. 50 ust. 4 p.b.).

Istotą postępowania unormowanego w art. 51 p.b. jest usunięcie stanu samowoli budowlanej i doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych (zakończonych) robót do stanu zgodnego z prawem. W myśl art. 51 p.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (ust. 1).

Z kolei w sytuacji, gdy samowolnie wykonane roboty zostały już wykonane organ nie wydaje postanowienia, o którym mowa w art. 50 p.b., bowiem w takim przypadku zastosowanie znajduje art. 51 ust 7 tej ustawy, który stanowi, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b. Postępowanie w trybie art. 51 p.b., jak wynika z jego brzmienia, zakończone może zostać w trojaki sposób. Gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1, wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (w stosunku do prac już wykonanych rozwiązanie to w praktyce nie znajdzie zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Natomiast jeżeli możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, co powinno być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. W tej sytuacji organ działając na podstawie art. 81c p.b. może zażądać od inwestora stosownego dokumentu związanego z prowadzeniem robót, a w szczególności ekspertyzy wskazującej, czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia lub niezagrażający środowisku, a zatem, czy wykonane zostały zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną. Po złożeniu odpowiedniej ekspertyzy i dokonaniu stosownych ustaleń organ jest uprawniony do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli zachodzi taka konieczność. Decyzja ta nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy, gdyż kończy zaledwie pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest zaś na podstawie art. 51 ust. 3 p.b., w której organ orzeka o wykonaniu obowiązku (pkt 1) albo w przypadku jego niewykonania nakazuje zaniechanie dalszych robót (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia) bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, lub też doprowadzenie do stanu poprzedniego (pkt 2).

Ustalenie, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowi podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. Zatem, jeżeli nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ również na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 (w zw. z art. 51 ust. 7) p.b. organ wydaje decyzję o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (stwierdzającą brak konieczności nałożenia takich obowiązków). Uprawnienie organów do zakończenia postępowania orzeczeniem o takiej treści potwierdza stanowisko sadów administracyjnych wyrażone m.in. w wyroku NSA z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1344/05, wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 684/07, a także wyroku NSA z 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1012/09 - orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczneia .nsa.gov.pl, powołane w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Go 18/13, LEX nr 1332735). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 138/11 (LEX nr 1410747) nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 p.b. nie można wydać decyzji orzekającej o braku podstaw do nałożenia obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego przepisu. Możliwość wydania decyzji odmownej, negatywnej, nie musi wynikać każdorazowo z konkretnego postanowienia przepisu, gdyż najczęściej to wynika z ratio legis danego przepisu, chyba że ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że organ nie może wydać decyzji odmownej albo wynika to z redakcji samego przepisu, np. art. 49 ust. 4 p.b.

Ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne z przepisami prawa i sztuką budowlaną i nie wymagają żadnych czynności ani robót, nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. W takiej sytuacji nie następuje ustanie przyczyny, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne. Wszczęte w trybie art. 51 p.b. postępowanie mogłoby zostać uznane za bezprzedmiotowe, gdyby przestał istnieć jego przedmiot, tj. budynek czy też jego element związany z wykonywanymi robotami budowlanymi - np. na skutek rozbiórki dokonanej przez inwestora lub przywrócenia stanu poprzedniego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 162/13, LEX nr 1321644).

Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do sytuacji, w której zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót na podstawie art. 50 ust. 1 p.b., które następnie straciło ważność wskutek upływu terminu, o którym mowa w ust. 4 tego przepisu. Wstrzymanie robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 p.b., nie jest odrębną sprawą administracyjną ani nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a ma jedynie charakter incydentalny i nie kończy sprawy. W konsekwencji upływ dwumiesięcznego terminu z art. 50 ust. 4 p.b. (powszechnie w orzecznictwie uznawanym za termin prawa materialnego), o ile nie została w tym terminie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 powołanej ustawy, ma ten skutek, że nie istnieje zakaz prowadzenia robót, wobec czego inwestor może je kontynuować bez potrzeby otrzymania dodatkowego aktu administracyjnego. Nie oznacza to jednak bezprzedmiotowości postępowania naprawczego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2003/10 (LEX nr 1121189).

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że niezależnie do tego, czy roboty budowlane byłyby kontynuowane i zakończone po upływie terminu ważności postanowienia PINB w [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania z przyczyn podanych przez organ I, jak i II instancji. Przy czym odnotować należy, że PINB w [...] kontynuował na podstawie art. 51 ust. 7 p.b. postępowanie w odniesieniu do całości wykonanych (zakończonych) robót budowlanych i merytorycznie ocenił wykonane roboty budowlane, uznając, że stan obiektu budowlanego w wyniku wykonanych robót nie narusza przepisów. W ocenie Sądu, samo prowadzenie postępowania w stosunku do wykonanych już robót było zasadne, niemniej jednak w sytuacji, gdy organ stwierdził brak możliwości lub podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem powinien był wydać na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 (w zw. z art. 51 ust. 7) p.b. merytoryczną decyzję stwierdzającą brak konieczności nałożenia na inwestora określonych obowiązków. Niewątpliwie bowiem przedmiot postępowania istniał i był objęty działaniem przepisu art. 51 p.b. Stąd też brak było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Natomiast organ II instancji nietrafnie uznał, że podstawową przeszkodą do wydania merytorycznej decyzji w sprawie jest brak wydania w terminie 2 miesięcy od daty postanowienia z art. 50 ust. 1 p.b. decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 tej ustawy i skoro termin tez został przekroczony, to postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Stanowiska takiego Sąd nie podzielił, gdyż nie znajduje ono oparcia ani w przepisach p.b., ani w wykładni przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa administracyjna rozpatrywana w kontrolowanym postępowaniu nie jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdyż nie odpadły podstawy brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W szczególności nie odpadły materialnoprawne podstawy do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, wobec czego rozstrzygnięcie merytoryczne (tak pozytywne, jak i negatywne) nie stało się prawnie niedopuszczalne.

WWINB swoje stanowisko co do kwestii nieuzależnienia przez ustawodawcę legalizacji robót budowlanych na podstawie art. 50 i art. 51 p.b. od wykazania się przez inwestora m.in. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w tym zakresie uzasadnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które opiera się na uchwale NSA z dnia 10 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 2/10. W ocenie Sądu taki pogląd jest nieuzasadniony. Przeciwnie, zdaniem Sądu, nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 p.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2183/11, LEX nr 1332676). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że zgodnie z art. 4 p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami i podniósł, że skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodne z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 p.b. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 p.b. wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny o nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje w myśl art. 35 ust. 4 p.b. (a contrario) - odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym - zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b.

Sąd podzielił przedstawione w sprawie o sygn. akt II OSK 2183/11 stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i stwierdzenie, że takie wnioskowanie jest zgodne z uchwałą NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy p.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodzić się należy z wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, że istotą powyższej uchwały jest stwierdzenie, że w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50 - art. 51 p.b. nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 755/11). W konsekwencji nie jest do zaakceptowania ten kierunek orzeczniczy, w ramach którego przywołana wyżej uchwała w sprawie sygn. akt II OPS (2)/10 odczytywana jest z konkluzją, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 p.b. organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji, że może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bowiem kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Nie oznacza to, że organy administracji orzekające w sprawach uregulowanych p.b. są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości, gdyż jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć o nim może tylko sąd powszechny. Wówczas jednak powstaje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Niemniej jednak w takiej sytuacji rzeczą organu administracji jest każdorazowo rozważenie, czy w okoliczności konkretnej sprawy rozstrzygnięcie sporu cywilnego rzeczywiście stanowi zagadnienie wstępne w sprawie budowlanej (patrz wyrok NSA z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 801/11).

Sąd zobowiązał, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy nadzoru budowlanego do uwzględnienia powyższych rozważań. Zwrócił również uwagę na potrzebę ustalenia przez organ I instancji, czy w aktualnym stanie faktycznym (już w trakcie trwania postępowania) właściciele lokali w budynku położonym w [...] na działkach nr 154 i 155, (skutecznie) powołali zarząd wspólnoty mieszkaniowej w trybie przepisów ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. nr 80, poz. 903, z późn. zm.) i rozważenia konsekwencji prawnych takiego stanu rzeczy dla ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego.

Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. PINB wskazał co następuje:

Budynek nr [...] stanowi współwłasność właścicieli wyodrębnionych w tym budynku 12-tu lokali mieszkalnych. Współinwestorami przebudowy tego budynku - w zakresie robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania z kotłownią lokalną dla lokali nr [...] i nr [...] byli właściciele tych dwóch lokali i jednocześnie współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości i członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej: [...] . Aktualnie [...] nie żyje, a jego następcami prawnymi - zgodnie z przedłożoną do organu informacją – są [...].

W prowadzonym przez organ odrębnym postępowaniu, dotyczącym tej samej nieruchomości, na podstawie przedłożonych dokumentów ustalono, że Wspólnota Mieszkaniowa nie powołała reprezentującego ją Zarządu Wspólnoty, natomiast uchwałą nr [...] z dnia [...].11.2009 r. określiła sposób zarządu nieruchomością wspólną, powierzając zarządzanie osobie fizycznej. Aneksem nr 3 do umowy powierzenia zarządu nieruchomością wspólną przedłużono obowiązywanie umowy na czas nieokreślony dla [...].

Wobec powyższego, PINB pismem z dnia [...].09.2014 r., na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. wezwał zarządcę do przedstawienia pisemnych informacji względnie innych dokumentów, wyjaśniających: czy został powołany Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] , reprezentujący Wspólnotę na zewnątrz, czy J. R. posiada pełnomocnictwo do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej (Zarządu), w szczególności w niniejszym postępowaniu administracyjnym i czy niezależnie od tego, jest pełnomocnikiem indywidualnie członków Wspólnoty oraz przedłożenia oryginału (lub uwierzytelnionej kopii) aktualnej umowy, na mocy której została umocowana do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej [...].

Jednocześnie wezwano inwestorów i następców prawnych inwestora: [...] - do przedłożenia w powyżej określonym terminie pisemnych informacji i wyjaśnień, oraz stosownych oryginałów lub uwierzytelnionych kopii dokumentów w celu udokumentowania posiadanego przez nich prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane (przebudowa obiektu) - pod rygorem rozpatrzenia sprawy przez organ na podstawie zebranych do tej pory materiałów dowodowych. Ponadto wezwano również wymienione strony (współwłaścicieli nieruchomości w [...] ) do przedłożenia pisemnych informacji i własnych wyjaśnień dotyczących opisanych wyżej kwestii, oraz pisemnych informacji o ewentualnych zaistniałych zmianach stanu formalnego-prawnego nieruchomości np. zmiana współwłaściciela, zmiana adresu do korespondencji, ustanowienie lub odwołanie pełnomocnictwa strony, dane personalne członków Zarządu Wspólnoty, itp.), z przedłożeniem uwierzytelnionych kopii stosownych dokumentów - pod rygorem rozpatrzenia sprawy przez organ na podstawie zebranych materiałów dowodowych.

Kwestie formalno-prawne związane z prawem własności nieruchomości i sposobem reprezentacji Wspólnoty zostały wyjaśnione. W odpowiedzi na dodatkowe wezwanie organu z dnia [...].10.2014 r. J. R. przedłożyła kopie uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej dotyczących powołania reprezentacji Wspólnoty. Ogół współwłaścicieli nieruchomości [...], stanowi Wspólnotę Mieszkaniową. Wspólnota utworzona jest z mocy ustawy i zarejestrowana pod nazwa "Wspólnota Mieszkaniowa [...]" z/s[...] . Na podstawie uchwał Wspólnoty nr [...] i nr [...] reprezentowana jest przez czteroosobowy Zarząd w składzie:

Pani [...]

Pan [...]

Pan [...]

Pani [...].

Pozostałe strony wezwane pismem z dnia [...].09.2014 r. do przedłożenia istotnych informacji wyjaśnień oraz dokumentów dotyczących wskazanych kwestii nie przedstawiły żadnych informacji ani nie wniosły zastrzeżeń.

Ponadto, pomimo równoczesnego poinformowania w piśmie, że aczkolwiek przymiot strony w postępowaniu ma Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez Zarząd to okoliczność ta nie pozbawia takiego przymiotu członków tej Wspólnoty, żaden z członków w Wspólnoty nie zgłosił swojego indywidualnego interesu prawnego w tym postępowaniu, w którym mógłby również wystąpić, pomimo udziału Wspólnoty.

Zatem stroną postępowania - oprócz inwestorów (i ich następców prawnych) jest Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez Zarząd. Przy czym należy wyjaśnić, że:

Chociaż pan [...] udzielił w dniu 1.12.2009 r. pełnomocnictwa [...] do reprezentowania go w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego w miejscowości[...] , to skoro uchwałą wspólnoty [...] został wybrany do Zarządu - w niniejszej sprawie występuje osobiście jako członek zarządu. Natomiast jako członek wspólnoty nie zgłosił (tak jak i pozostali członkowie wspólnoty) swojego indywidualnego interesu prawnego w tym postępowaniu.

Wobec śmierci jednego z inwestorów – F. S., do udziału w postępowaniu (pismem z dnia [...].09.2013 r.) zostali wezwani wskazani jego następcy prawni (spadkobiercy): [...]. W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...].09.2014 r. nie przedstawiono informacji i dokumentów świadczących o innym uregulowaniu tej kwestii.

Wezwani pismem z dnia [...].09.2014 r. inwestorzy i następcy prawni inwestorów nie przedłożyli pisemnych wyjaśnień i informacji oraz stosownych dokumentów w celu udokumentowania posiadania tytułu prawnego do nieruchomości wskazującego na uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Przedłożono jedynie (przedstawiane już wcześniej) kopie aktów notarialnych z [...].06.2000 r. nabycia własności lokali mieszkalnych [...] i. Wobec tego należy uznać, że inwestorzy (oraz następcy prawni) nie posiadali i nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu przepisów p.b., w zakresie wykonanych samowolnie robót.

Na marginesie można zauważyć, że gdyby nawet została podjęta uchwała zgodna z cytowanym wnioskiem inwestorów, to "zgoda na odłączenie lokali [...] oraz [...] od instalacji centralnego ogrzewania" nie wyczerpuje w przedmiotowej sprawie kwestii prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Samowola budowlana bowiem dotyczy przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Należy przypomnieć, że inwestorzy nie mogli wcześniej udokumentować swojego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem Wspólnota Mieszkaniowa w dniu [...].11.2009 r. podjęła uchwałę nr [...] o niewyrażeniu zgody na "przebudowę istniejącej instalacji centralnego ogrzewania poprzez wyodrębnienie lokali nr [...] i [...] i wyposażenie ich w samodzielne zasilanie", oraz o odmowie zgody na "wykorzystanie pomieszczeń wspólnych - suszarni do przeprowadzenia instalacji zasilającej w centralne ogrzewanie przedmiotowe lokale oraz podłączenia się do istniejących kominów".

Postępowanie prowadzone jest w trybie przepisów art. 50-51 p.b. Przebudowa obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością w częściach ułamkowych wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną; w takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W toku prowadzonego postępowania współinwestorzy - wzywani kilkakrotnie przez organ - nie udokumentowali swojego prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane związane ze zrealizowaną samowolnie przebudową obiektu. Inwestorzy nie legitymują się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż Wspólnota Mieszkaniowa w dniu [...] 11.2009 r. podjęła uchwałę nr [...] o niewyrażeniu zgody na "przebudowę istniejącej instalacji centralnego ogrzewania poprzez wyodrębnienie lokali nr [...] i [...] i wyposażenie ich w samodzielne zasilanie", oraz o niewyrażeniu zgody na "wykorzystanie pomieszczeń wspólnych - suszarni do przeprowadzenia instalacji zasilającej w centralne ogrzewanie przedmiotowe lokale oraz podłączenia się do istniejących kominów" - co wskazano już w toku wcześniejszego postępowania. Aktualnie współinwestorka poinformowała jedynie organ, że Wspólnota na zebraniu w dniu [...].10.2014 r. również nie wyraziła zgody na funkcjonowanie odrębnych instalacji centralnego ogrzewania, oprócz jednej głównej i wspólnie zasilanej z centralnej kotłowni.

W świetle powyższego organ uznał, że brak zgody wszystkich współwłaścicieli na dysponowanie przez inwestorów nieruchomością wspólną na cele budowlane wyklucza możliwość legalizacji wykonanych samowolnie robót, poprzez wydanie decyzji (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 p.b.) nakazującej inwestorom wykonanie czynności lub robót budowlanych koniecznych w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - gdyż wówczas roboty te byłyby również zrealizowane niezgodnie z prawem, wobec nieposiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na taki cel. Jedyną możliwością w tej sytuacji jest zatem wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 51 ust. 7 p.b., który stanowi, że organ w drodze decyzji "nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych lub rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego".

W ocenie organu, decyzja o "zaniechaniu dalszych robót" sankcjonowałaby zaistniały stan, co zważywszy na powyżej opisane ustalenia uwłaczałoby przepisom prawa. Brak zgody pozostałych współwłaścicieli budynku na wykonanie przedmiotowych prac przez inwestorów wyłącza możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Ponieważ samowola budowlana dotyczy wykonania robót budowlanych a nie budowy obiektu lub części, nie zachodzi okoliczność do wydania decyzji nakazującej "rozbiórkę obiektu lub jego części". Zatem jedyną możliwą do wydania decyzją jest w tym przypadku nakazanie "doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego", t.j. przywrócenia poprzedniego stanu techniczno - użytkowego obiektu. Wobec stanu prawnego nieruchomości organ uznał, że nie istnieje inna możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] listopada 2014 r. złożyły, reprezentowane przez fachowego pełnomocnika, M. M. i Z. S. (dalej: skarżące). W odwołaniu zawarto wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozpatrzenia przez Sąd Okręgowy w [...] powództwa skarżących o uchylenie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przebudowę istniejącej instalacji centralnego ogrzewania poprzez odłączenie lokali nr [...] i [...] i wyposażenie ich w samodzielne ogrzewanie oraz zgody na wykorzystanie pomieszczeń wspólnych – suszarni do przeprowadzenia instalacji zasilającej w centralne ogrzewanie przedmiotowe lokale i podłączenie się do istniejących kominów. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie prowadzonej przez Sąd Okręgowy w [...] zapadnie rozstrzygnięcie, czy brak zgody ogółu właścicieli na przebudowę był uzasadniony, a właśnie ten brak zgody oznaczać może, że brak jest prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością wspólna na cele budowlane. Do odwołania dołączono kopię pozwu o uchylenie uchwały wraz z potwierdzeniem nadania.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] WWINB odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego, stwierdzając w uzasadnieniu, że fakt wniesienia powództwa do Sądu Okręgowego w [...] o uchylenie uchwały wspólnoty mieszkaniowej z dnia [...].10.2014 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Decyzją z dnia z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] WWINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Inspektor podniósł, że ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że roboty budowlane wykonane są prawidłowo i nie naruszają przepisów. Ustalenia organów (fachowego pionu administracji dysponującego wiedzą i doświadczeniem) poparte ustaleniami osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane pozwalają przyjąć, że nie zachodzi potrzeba dokonywania zmian.

Przytaczając obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie II SA/Po 918/13, WWINB stwierdził, że o treści rozstrzygnięcia PINB przesądził brak prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na wykonanie robót. Skoro część członków Wspólnoty Mieszkaniowej w [...] nie wyraża zgody na przebudowę instalacji c.o., to rozstrzygniecie PINB nakazujące inwestorowi doprowadzenie obiektu t.j. budynku mieszkalnego nr [...] - w zakresie wykonanej instalacji centralnego ogrzewania z kotłownią lokalną dla lokali nr [...] i [...] w tym budynku do stanu poprzedniego poprzez likwidację wykonanej samowolnie kotłowni dla lokali nr [...] i [...] i likwidację wykonanej samowolnie przebudowy instalacji centralnego ogrzewania w budynku, jest prawidłowe. Ponieważ obydwie w/w uchwały są w obrocie prawnym, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje fakt wniesienia powództwa do Sądu Okręgowego w [...] o uchylenie uchwały wspólnoty mieszkaniowe [...] z powodu jej niezgodności z przepisami ustawy o własności lokali.

Decyzja WWINB zaskarżona została przez Z. S. i M. M., działające przez fachowego pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 50 i art. 51 p.b. poprzez przyjęcie poglądu, że tylko inwestor posiadający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane może dokonywać zmian lub ulepszeń, w sytuacji, gdy w świetle uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie II OPS 2/10 ukształtowało i utrwaliło się stanowisko, że w postępowaniu legalizacyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy art. 50-51 p.b. ustawodawca nie uzależnił w sposób jednoznaczny legalizacji robót budowlanych od wykazania się m. in. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odmowa pozostałych członków wspólnoty mieszkaniowej dokonana bez racjonalnych podstaw z pobudek osobistych nie może uniemożliwiać legalizacji w trybie przepisu art. 51 p.b. zmian dokonanych w ich instalacji grzewczej. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie zasadnego wniosku o zawieszenie postępowania. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wykonana przebudowa instalacji grzewczej jest zgodna z wszelkimi wymaganiami sztuki budowlanej, a pozostali członkowie wspólnoty nie mają żadnych racjonalnych podstaw do odmowy wyrażenia zgody na odłączenie tej instalacji od cieplika zaopatrującego w ciepło pozostałych członków wspólnoty. Skarżące powołały także orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie stanowiska o braku podstaw do żądania w toku postępowania naprawczego od inwestora złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi na skargę WWINB podtrzymał swe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie dnia 6 maja 2015 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że dnia 12 marca 2015 r. zapadł wyrok Sądu Okręgowego w [...] uchylający uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] października 2014 r. Okoliczność tę potwierdziła członek zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...], która wcześniej złożyła do akt odpis apelacji Wspólnoty złożonej od tego właśnie wyroku (w pierwszym wersie apelacji pojawia się wprawdzie data wyroku [...] marca 2015 r., lecz w ostatnim – zgodna z oświadczeniem pełnomocnika skarżących: [...] marca 2015 r.). Rozbieżność pojawiła się co do prawomocności tego wyroku. Według wiedzy pełnomocnika skarżących jest on prawomocny, wg członka zarządu Wspólnoty – wywiedziona została od niego apelacja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W orzecznictwie tak wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd o związaniu organu administracji i Sądu ponownie rozpoznającego sprawę ocena prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani Sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie Sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego Sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz Sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie.

W niniejszej sprawie nie zaszła żadna istotna zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby niewiążącą ocenę prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 918/13. Tak więc rozpoznając sprawę i wydając zaskarżoną decyzję organ administracji zobligowany był do uwzględnienia wskazań zawartych w tym orzeczeniu. W szczególności organ związany został interpretacją uchwały NSA w sprawie II OPS 2/10: " (...) nie jest do zaakceptowania ten kierunek orzeczniczy, w ramach którego przywołana wyżej uchwała w sprawie sygn. akt II OPS(2)/10 odczytywana jest z konkluzją, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 p.b. organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji, że może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich". Tym samym za chybiony uznany być musi zarzut skargi co do naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 50 i art. 51 p.b. (zarzut I).

W powołanym wyroku w sposób jasny sformułowano także zalecenie zastosowania przez organ sankcji nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego w wypadku nieprzedstawienia przez inwestorów dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujący na uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Nie ulega wątpliwości, że skarżący takich dokumentów nie przedstawili.

W ocenie Sądu niezasadny jest również zarzut nieuwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy cywilnej. Sąd podziela bowiem pogląd, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy, bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji jest niemożliwe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1387/13, LEX nr 1500386), tzn. gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 136/13, LEX nr 1458246).

Przedmiot postępowania toczącego się przed sądem cywilnym kryterium tego nie spełnia. Nie ma bowiem przeszkód do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1205/12 (LEX nr 1320910) toczące się postępowanie przed sądem cywilnym o wyrażenie zgody zastępczej za współwłaścicieli nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego warunkującego zawieszenie postępowania prowadzonego w przedmiocie pozwolenia na budowę. Niewykazanie prawa do dysponowania nieruchomością nie uniemożliwia nadania dalszego biegu sprawie o pozwolenie na budowę, lecz uniemożliwia jedynie uzyskanie pozwolenia na budowę. Brak orzeczenia sądu powszechnego zastępującego zgodę współwłaścicieli nie stanowi przeszkody do rozpoznania sprawy, co przesądza o tym, że pomiędzy postępowaniem administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę a postępowaniem prowadzonym przed sądem powszechnym o wyrażenie zgody zastępczej na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nie występuje bezpośredni związek przyczynowy, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela.

W takiej sytuacji Sąd uznał za zbędne czynienie ustaleń, czy sprawa z powództwa o uchylenie uchwały wspólnoty mieszkaniowej z dnia [...].10.2014 r. została już prawomocnie zakończona.

Należy także zauważyć, że na kwestię ewentualnego zagadnienia wstępnego zwrócił uwagę także WSA w Poznaniu w wyroku z 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 918/13, wskazując, że jeżeli pojawia się spór, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości, to rozstrzygnąć o tym może tylko sąd powszechny. Organ II instancji, odmawiając zawieszenia postępowania, słusznie przyjął, że w sprawie tego typu spór nie pojawił się. Do sądu powszechnego skierowano natomiast powództwo o uchylenie uchwały. Podkreślić tu trzeba, że nawet uprawomocnienie się orzeczenia uwzględniającego to powództwo nie będzie oznaczało zmiany sytuacji skarżących. Wyeliminowanie negatywnego dla skarżących rozstrzygnięcia nie będzie przecież równoznaczne z zaistnieniem rozstrzygnięcia pozytywnego – nie powstanie więc w ten sposób prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którego wcześniej nie było. Nadto pozostanie jeszcze w obrocie prawnym niezaskarżona uchwała nr 2/2009 z dnia 23 listopada 2009 r. o treści analogicznej do uchwały zaskarżonej.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.