Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 872/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1398 par. 1 w zw. z art. 144 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi A. D. i Z. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] po rozpatrzeniu zażalenia A. D. oraz Z. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] odmawiające wszczęcia na wniosek A. D. oraz Z. D. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], przeniesionej na rzecz [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...]decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]– utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowienie zostało wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa.

2. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia na wniosek A. i Z. D. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], przeniesionej na rzecz [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...]decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...].

Na postanowienia to A. D. i Z. D. wnieśli zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

3. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Stosownie do art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2007 r. I OSK 1559/06). W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), który jako przepis szczególny wobec art. 28 kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Organ stwierdził, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1496/07). Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Go 708/07).

Zdaniem organu, należy również zwrócić uwagę na stwierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r. II OSK 598/06, że chociaż sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa.

Organ wskazał, że z dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia wynika, że obejmuje ono swym zakresem realizację budynku wielorodzinnego, 14-sto lokalowego, 4-kondygnacyjnego (w tym 1 kondygnacja podziemna z przeznaczeniem na garaż wielostanowiskowy), o maksymalnej wysokości 10,83 m, natomiast z akt sprawy wynika, że A. D. i Z. D. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]. Skarżący wywodzą swój interes prawny w kwestionowaniu powyższego rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego z faktu bycia właścicielami działki o numerze ew. [...], położonej w [...], przy ul. [...], objętej księgą wieczystą, która to działka graniczy z nieruchomością inwestycyjną.

Organ podkreślił, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowo-administracyjnego (wyroki WSA w Warszawie z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 588/10, z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 940/09), jak i poglądem nauki prawa (J. Dessoulavy- Śliwiński [w] Z. Niewiadomski (red.) – Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2007, s. 326), sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ wskazał, że analiza projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]wykazała, że planowany budynek został usytuowany w odległości 8,05 m od granicy działki należącej do skarżących, i stwierdził, biorąc pod uwagę przedstawione wyżej usytuowanie projektowanego budynku, jak również jego wysokość, że nieruchomość należąca do skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działki nr ew. [...]. A. i Z. D. mogą bez przeszkód zagospodarować działkę będącą ich własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania.

Organ podkreślił, że inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działce nr ew. [...]- § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), i nieruchomość należąca do A. i Z. D. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 12 - odległość budynku od granicy z sąsiednia działką budowlaną).

Ponadto dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomość należącą do skarżących - § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., jak również nie pozbawia powyższej nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów - woda, ciepło, prąd, telekomunikacja. Sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych - § 314 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883).

Organ odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 157 § 2 kpa poprzez niepodjęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] wyjaśnił, że organem właściwym do rozważenia zasadności wszczęcia z urzędu ww. postępowania jest w omawianej sprawie, stosownie do treści art. 157 § 1 kpa, Wojewoda [...]. Kwestia wszczęcia postępowania z urzędu nie była i być nie mogła przedmiotem oceny. W niniejszym postępowaniu ocenie poddano wyłącznie kwestię posiadania przez A. i Z. D. interesu prawnego w kwestionowaniu ważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]. Organ podkreślił, że w uzasadnieniu postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]stwierdzono, iż "Niezależnie od powyższego Wojewoda [...] informuje, iż sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...]z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], będzie analizowana z urzędu".

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, organ wyjaśnił, że ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) do art. 28 Prawa budowlanego zostały dodane ust. 2 i 3 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wprowadzający pojęcie obszaru oddziaływania obiektu. Powyższe zmiany weszły w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Dodając ust. 2, ograniczono krąg podmiotów, które mogą zostać uznane za strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Dotychczas tę kwestię regulował art. 28 kpa. Od 11 lipca 2003 r. interes prawny określony w art. 28 kpa został zawężony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W tym znaczeniu przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa. Oczywiście stronami postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji mogą być podmioty, które nie zostały uznane za stronę w postępowaniu zwyczajnym. Stanie się tak wtedy, gdy w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę błędnie został określony obszar oddziaływania obiektu, a tym samym krąg podmiotów, które powinny zostać uznane za strony postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę. Analiza taka dokonywana jest jednak w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Obszar oddziaływania obiektu wyznaczają z kolei przepisy odrębne wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu np. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Organ wskazał również, że liczne orzeczenia, które skarżący powołują w zażaleniu odnoszą się do oceny pozwoleń na budowę wydanych przed dniem 11 lipca 2003 r., a więc przed dodaniem ust. 2 do art. 28 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, kiedy podstawą do określenia kręgu podmiotów, które należało uznać za stronę był wyłącznie art. 28 kpa.

Organ przywołał uzasadnienie wyroku WSA z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1137/06, na który również powoływali się skarżący, iż "(...) interes prawny należy wykazać i w tym znaczeniu przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, znowelizowany ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) odnosi się nie tylko do postępowania zwyczajnego w sprawie pozwolenia na budowę ale również do postępowań nadzwyczajnych określonych w rozdziale 13 kodeksu postępowania administracyjnego dot. uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę." Z powyższego, zdaniem organu, jednoznacznie wynika, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie do postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania zwyczajnego, nie zmienia to jednak zasadniczego problemu obu postępowań, tj. udzielenia pozwolenia na budowę.

Aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, iż w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę, prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. II OSK 508/11, z dnia 27 marca 2012 r. II OSK 40/11, z dnia 18 września 2009 r. II OSK 1425/08, z dnia 17 kwietnia 2009 r. II OSK 551/08, z dnia 17 kwietnia 2009 r. II OSK 550/08, z dnia 16 marca 2009 r. II OSK 1540/08, z dnia 17 listopada 2008 r. II OSK 1387/07).

Odnosząc się do zarzutów prowadzenia postępowania w sposób "wybiórczy i wyrywkowy", a zatem niebudzący zaufania do władzy publicznej, oraz naruszenia [zasady] prawdy obiektywnej, poprzez pobieżną i wybiórczą analizę materiału dowodowego, organ wskazał, że przedmiotem analizy organu było ustalenie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], znak: [...], czego skutkiem była odmowa wszczęcia postępowania na wniosek A. i Z. D.. Analizie poddano obszar oddziaływania obiektu w zakresie ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących w oparciu o obowiązujące przepisy, zwłaszcza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Przeprowadzona powyżej analiza wykazała, zdaniem organu, że skarżona inwestycja nie rodzi takich ograniczeń po stronie A. i Z. D., dlatego odmówiono wszczęcia postępowania nieważnościowego, a tym samym nie analizowano sprawy pod kątem merytorycznym.

Analizując zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, organ wyjaśnił, że przepis ten stanowi dyrektywę, która wskazuje, w jaki sposób mają być projektowane i budowane obiekty budowlane. Rozwinięcie tej zasady następuje w przepisach szczególnych np. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sam zarzut naruszenia pewnej ogólnej zasady, bez wykazania, jakie uzasadnione interesy osób trzecich występujące w obszarze oddziaływania obiektu zostały naruszone, jest niewystarczający do tego, żeby stwierdzić, że skarżący mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...].

Ustosunkowując się do zarzutu Skarżących, że źródłem ich interesu prawnego jest art. 4171 Kodeksu cywilnego, organ wyjaśnił, że przepis ten dotyczy możliwości domagania się naprawienia szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, które w odrębnym postępowaniu zostały uznane za niezgodne z prawem. Kwestia ewentualnego odszkodowania na podstawie tego przepisu dochodzona jest w postępowaniu przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Z brzmienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę pojęcie interesu prawnego opiera się na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 132/10). Jakkolwiek można upatrywać interesu prawnego w przepisach prawa cywilnego, to jednak w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę jest to możliwe pod warunkiem stwierdzenia ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, co, jak wykazano wyżej, w analizowanym przypadku nie ma miejsca. Kwestia ewentualnego spadku wartości nieruchomości skarżących nie może podlegać ocenie w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Do dochodzenia roszczeń w powyższym zakresie właściwy jest sąd powszechny. Zdaniem organu, przepis art. 4171 Kc nie stanowi materialnoprawnej podstawy interesu prawnego A. i Z. D. do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], zaś inwestycja na działce nr ew. [...] nie wpływa na możliwości zagospodarowania działki nr ew. [...].

Reasumując organ stwierdził, że A. i Z. D. nie wykazali, natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się, aby skarżący mieli interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...].

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 14 października 2010 r. II OSK 1572/09, to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nawet w przypadku nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem, na którym planowana jest inwestycja, właściciel działki ma obowiązek wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1022/10).

4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron

1. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. D. i Z. D.; zarzucając naruszenie przepisów:

1) art. 157 § 2 kpa poprzez niepodjęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]z urzędu, pomimo powzięcia przez organ wiadomości o przyczynie nieważności ww. indywidualnego aktu administracyjnego;

2) art. 157 § 2 kpa oraz art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że skarżący nie mają legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz odstąpienie w wyniku powyższego od merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r.;

3) art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, iż znajdzie on, jako przepis szczególny, który nie podlega wykładni rozszerzającej, zastosowanie w postępowaniach innych niż postępowanie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji;

4) art. 28 kpa poprzez jego niezastosowanie skutkujące wydaniem decyzji o odmowie przyznania przymiotu strony skarżącym i braku legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego;

5) art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, iż nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, z uwagi na fakt, iż inwestycja objęta decyzją nr [...] o pozwoleniu na budowę nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

6) art. 107 § 3 kpa w z w. z art. 11 kpa poprzez wydanie postanowienia, które nie uzasadnia w należyty sposób procesu decyzyjnego organu z uwagi wybiórcze w wskazanie przepisów, które powinny zostać uwzględnione przy dokonywaniu oceny usytuowania nieruchomości skarżących w obszarze oddziaływania inwestycji;

7) art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz pobieżną i wybiórczą analizę materiału dowodowego, prowadzącą organ administracyjny do pozbawionego logiki i oparcia na prawie wniosku, iż skarżący, jako osoby nie będące stronami w postępowaniu o wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], zatwierdzającej projekt i zezwalającej na budowę budynku wielorodzinnego na działce [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...], nie mogą być stronami postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji –

- domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia w całości.

2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] odmawiające wszczęcia na wniosek A. D. oraz Z. D. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], przeniesionej na rzecz [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...]decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...].

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie nie narusza prawa.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

3.1. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 2 grudnia 2013 r. A. i Z. D. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], przeniesionej na rzecz [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...]decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...].

3.2. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeśli zaś żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania stosownie do art. 61a § 1 kpa.

Stosownie do art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny, to ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jak w sprawie niniejszej, interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten jest przepisem szczególnym wobec art. 28 kpa, i ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy zaś rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć.

Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Podkreślić należy, że zarówno w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, czyli w sprawie prowadzonej w trybie zwykłym, jak również w sprawie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, czyli w trybie nadzwyczajnym, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis jest normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa.

Z akt sprawy wynika, że sporne przedsięwzięcie dotyczy realizacji budynku wielorodzinnego, 14-sto lokalowego, 4-kondygnacyjnego, w tym 1 kondygnacja podziemna z przeznaczeniem na garaż wielostanowiskowy, o maksymalnej wysokości 10,83 m, oraz, że A. D. i Z. D. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]. Skarżący wywodzą swój interes prawny w niniejszej sprawie z faktu bycia właścicielami działki graniczącej z nieruchomością inwestycyjną.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowo-administracyjnego i poglądem nauki prawa, a niniejszy skład orzekający poglądy te podziela w zupełności, sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Słusznie organ uznał, że z analizy projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]wynika, że planowany budynek został usytuowany w odległości 8,05 m od granicy działki należącej do skarżących, co oznacza, wziąwszy również pod uwagę wysokość tego budynku, że nieruchomość należąca do skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Budynek ten nie powoduje żadnych ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działki skarżących, co szczegółowo i właściwie, w oparciu o stosowne przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883), zostało wyjaśnione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3.3. Słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, mając na uwadze art. 19 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, że organem właściwym do rozważenia zasadności wszczęcia z urzędu postępowania w niniejszej sprawie jest, stosownie do art. 157 § 1 kpa, Wojewoda [...], który zresztą w uzasadnieniu swojej decyzji – pierwszoinstancyjnej – poinformował, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]będzie analizowana z urzędu. Słusznie więc kwestia wszczęcia postępowania z urzędu nie była przedmiotem oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie niniejszej, w której mogła być oceniana wyłącznie kwestia posiadania przez A. i Z. D. interesu prawnego w kwestionowaniu ważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...].

3.4. Sąd podziela w zupełności rozważania organu dotyczące art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w kontekście orzecznictwa przywołanego przez skarżących, w związku z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), które to zmiany weszły w życie w dniu 11 lipca 2003 r.

3.5. Prawidłowo również organ, ustosunkowując się do zarzutu skarżących, że źródłem ich interesu prawnego jest art. 4171 Kodeksu cywilnego, wyjaśnił, że przepis ten dotyczy możliwości domagania się naprawienia szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, które w odrębnym postępowaniu zostały uznane za niezgodne z prawem. Kwestia ewentualnego odszkodowania na podstawie tego przepisu dochodzona być może w postępowaniu przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu administracyjnym.

Kwestia ewentualnego spadku wartości nieruchomości skarżących również nie podlega ocenie w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę; do dochodzenia roszczeń w tym zakresie właściwy jest sąd powszechny.

Sąd podziela stanowisko organu, że art. 4171 Kc nie stanowi materialnoprawnej podstawy interesu prawnego A. i Z. D. do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], zaś inwestycja na działce nr ew. [...] nie wpływa na możliwości zagospodarowania działki nr ew. [...].

Słusznie organ stwierdził, że A. i Z. D. nie wykazali, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się, aby skarżący mieli interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]. To na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nawet w przypadku nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem, na którym planowana jest inwestycja, właściciel działki ma obowiązek wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego.

IV. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne.

V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.

VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.