Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 382/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 29, art. 37,
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz G. C. kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) , po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wybudowania budynku gospodarczego, nakazał T. i G., małżonkom C. – inwestorom i właścicielom budynku – rozebrać budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej, zlokalizowany na działce nr A przy ulicy [...] w O.

Decyzja organu pierwszej instancji zapadła w następującym stanie faktycznym:

Organ nadzoru budowlanego, z pisma J. S., powziął w dniu 23 sierpnia 2004 r. informację o naruszeniu przepisów budowlanych, do którego doszło przy wykonywaniu obiektów i urządzeń budowlanych na posesji T. i G. C., w O. przy ul. [...]. Interweniujący podniósł, że w 1988 r. wyraził sąsiadowi zgodę na wybudowanie garażu i domu mieszkalnego, podczas gdy ten zorganizował bazę samochodów ciężarowych i stację paliw. Tym samym działalność prowadzona przez G. C. jest uciążliwa dla funkcji mieszkalnej terenów przyległych, zważywszy, że na terenie bazy transportowej zlokalizowano następujące inwestycje: kontenerową stację paliw, budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej, utwardzoną nawierzchnię, odwodnienie terenu z odprowadzeniem ze zbiornika.

Organ wskazał, że w sprawie wykonania wymienionych obiektów prowadził jedno postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia 30 listopada 2005 r., nakazano inwestorom rozbiórkę obiektów budowlanych znajdujących się na terenie działek A i B k.m. [...] obręb [...] przy ulicy [...] w O. oraz zaniechania użytkowania tych działek dla potrzeb bazy samochodowego transportu towarowego. W wyniku odwołania wniesionego przez inwestorów, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżony nakaz rozbiórki oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na braki postępowania wyjaśniającego w zakresie daty wybudowania poszczególnych obiektów. Decyzja kasacyjna organu odwoławczego została zaskarżona do Sądu przez J. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 21 września 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Op 152/06, w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddalił skargę J. S. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że bez ustalenia daty zrealizowania obiektu nie jest możliwe określenie, z którym planem zagospodarowania przestrzennego obiekt ten jest zgodny bądź niezgodny. Brak zaś ustaleń w powyższym zakresie wątpliwą czyni możliwość oparcia się na zapisach obowiązującego do 31 grudnia 2002 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. – objętego uchwałą Rady Miasta z dnia 17 czerwca 1993 r. Nr [...], i wywodzenie z jego postanowień skutków prawnych, podczas gdy plan ten został ogłoszony w dniu 15 listopada 1993 r. Nadto Sąd wyraził pogląd, iż prawdopodobnym było, że niektóre obiekty powstały przed tą datą. Dodatkowo Sąd podniósł, iż nie można wykluczyć, aby któryś z obiektów został wykonany legalnie, bowiem materiał dowodowy nie jest w tej sprawie jednoznaczny.

Mając na uwadze stanowisko Sądu wyrażone w sprawie II SA/Op 152/06, oraz zważywszy, iż sporne obiekty były realizowane w różnych przedziałach czasu, organ nadzoru budowlanego uznał za konieczne oddzielne rozpatrzenie sprawy w odniesieniu do poszczególnych obiektów i urządzeń budowlanych.

W przedmiotowej sprawie decyzja organu inspekcji budowlanej dotyczy wyłącznie budynku gospodarczego o konstrukcji stalowej. Sporny obiekt to budynek parterowy, niepodpiwniczony o konstrukcji lekkiej stalowej, o ścianach z blachy trapezowej mocowanej do elementów konstrukcyjnych.

Organ podał, że wewnątrz budynku wydzielono dwa pomieszczenia, oddzielone ścianą murowaną. W elewacji frontowej zainstalowano cztery bramy wjazdowe, a w elewacji bocznej znajdują się okna oraz drzwi wejściowe. Wymiary budynku wynoszą: długość – 16,15 m, szerokość – 9,05 m, powierzchnia zabudowy to 145m², kubatura 556,8m³. Obiekt został usytuowany w południowo-wschodniej części działki w odległości 5,2 m od ogrodzenia nieruchomości od strony południowej i 3,05 m od ogrodzenia nieruchomości od strony wschodniej. Budynek został wyposażony w instalację elektryczną (bez podłączenia zasilania z zewnątrz), nie posiada wentylacji ani ogrzewania. Na wprost drugiej bramy, od strony północnej, znajduje się kanał naprawczy o głębokości 1,4m, wykonany z bloczków betonowych.

Organ I instancji wyjaśnił, opierając się na niezakwestionowanych wyjaśnieniach inwestorów, że budowa przedmiotowego budynku była prowadzona w latach 1991-1993, przyznając jednocześnie, że w okolicznościach sprawy takie określenie czasu zakończenia budowy było niewystarczające. Mając bowiem na uwadze wytyczne zawarte w zapadłym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu oraz zważywszy, że w 1993 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 19 marca 1986 r. Nr [...] (ogłoszony w dniu 15 września 1986 r.) został zastąpiony miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 17 czerwca 1993 r. nr [...] (ogłoszonym w dniu 15 listopada 1993 r.) organ podkreślił, że konieczne było precyzyjne zakończenie daty budowy. W ocenie organu dowodem, w oparciu o który możliwe było dokładne ustalenie daty zakończenia budowy jest mapa sporządzona przez geodetę w dniu 17 lutego 1993 r. Na mapie tej przedmiotowy budynek został już przedstawiony jako istniejący ( linia konturowa).

Organ uznał, że przedmiotowy budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów art. 2 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., wywodząc, iż zgodnie z ust. 2 przywołanego przepisu wykonywanie obiektu budowlanego jest budową, a ta z kolei stanowi roboty budowlane. Stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że szczegółowa wymagalność pozwolenia na budowę regulowana była przepisami wykonawczymi, wydanymi na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 28 ust 4 Prawa budowlanego z 1974 r., dodając, że przepis § 44 obowiązującego w okresie budowy wyraźnie stanowił, iż każde wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, co oznaczało konieczność uzyskania przez T. i G. C. stosownego pozwolenia.

W ocenie organu I instancji, inwestorzy nie uzyskali wymaganego pozwolenia, mimo ciążącego na nich obowiązku, bowiem nie przedłożyli stosownej decyzji, nie posiadają także dokumentów związanych z oddaniem obiektu do użytku, co również przemawia za nielegalnym charakterem ich inwestycji. Organ inspekcji budowlanej podniósł, że w rejestrach decyzji wydanych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej brak jest adnotacji o decyzji udzielającej T. i G. C. pozwolenia na budowę spornego obiektu. Organ wywodził, iż kserokopia wniosku o pozwoleniu na budowę nie ma rangi dokumentu i nie mogła stanowić wystarczającego dowodu, że stosowne pozwolenie zostało wydane.

Mając na uwadze przepis art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, organ stwierdził, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, regulujące kwestię samowolnej budowy obiektu budowlanego i umożliwiające w pewnych warunkach legalizację obiektu budowlanego, bez opłat legalizacyjnych. Przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. przewidywał bowiem nakazanie zmian lub przeróbek samowolnie wzniesionego obiektu dopiero po wykluczeniu przesłanek przymusowej jego rozbiórki, określonych w art. 37 ust. 1 ww aktu. Stosownie do art. 37 ustawy z 1974 r. przymusowa rozbiórka obiektu budowlanego, wybudowanego pod rządami tego prawa z naruszeniem przepisów obowiązujących w okresie budowy musiała być orzeczona w razie stwierdzenia, że sporny obiekt lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju, albo powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Organ zdecydował, iż w świetle oceny sądowej zawartej w wyroku z 21 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Op 152/06) oraz przy przyjęciu, że inwestorzy nie dysponowali pozwoleniem na budowę, legalizacja przedmiotowego budynku była wykluczona. Budynek ten znajduje się bowiem na terenach, które zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie zakończenia budowy były przeznaczone pod innego rodzaju zabudowę (teren oznaczony B-10 MN – teren istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej i niskiej intensywności, modernizacja istniejącej zabudowy zagrodowej)) lub nie były w ogóle przeznaczone pod zabudowę (teren oznaczony B5 RP/RZ – teren przewidziany dla upraw polowych i łąk).

Zdaniem organu I instancji, na omawianym terenie nie zachodziła więc możliwość legalizacji zabudowy działki obiektami innymi niż budynki mieszkalne, skoro przedmiotowy budynek nie jest budynkiem mieszkalnym, ani też nie jest budynkiem gospodarczym stanowiącym przynależność do budynku mieszkalnego. Organ podkreślił, że parametry spornego budynku, 145 m², 556 m³, cztery bramy wjazdowe, kanał naprawczy przemawiają za tym, że był on budowany w innym celu niż uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Wobec powyższego, organ skonstatował, że przepis art. 37 "starego Prawa budowlanego" nie tylko uprawnia ale wręcz obliguje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego w razie stwierdzenia, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju. Organ podsumował, że nakaz przymusowej rozbiórki musi być zastosowany pomimo niestwierdzenia, aby przedmiotowy obiekt budowlany powodował bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, czyli mimo braku spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., wyjaśniając, że przesłanki wymienione w pkt 1 i pkt 2 art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy, nie muszą być wyczerpane łącznie, za czym przemawia użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" wyrażającego możliwą wymienność lub wzajemne wyłączanie się zdań lub ich części.

Z rozstrzygnięciem organu I instancji nie zgodzili się inwestorzy wnosząc odwołanie i żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Wskazali, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, do czego był zobligowany decyzją organu odwoławczego z 30 marca 2009 r., zarzucając, że organ ograniczył się do ponownej analizy materiału dowodowego, a zaskarżona decyzja jest niemal identyczna z poprzednim rozstrzygnięciem. Odwołujący dodali, że organ nie wykazał dlaczego na terenie stanowiącym rolę była niedopuszczalna zabudowa, podnosząc, że jako strona nie mieli możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, decyzją z dnia [...], nr [...], znak [...], po rozpatrzeniu odwołania T. i G. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny zbieżnie z ustaleniami pierwszoinstancyjnymi po czym zważył, że przedmiotem badanej sprawy jest samowolna budowa budynku gospodarczego dokonana przez T. i G. C. w latach 1991 -1993, przyjmując, że zgodnie z przepisami przejściowymi, art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy z zastrzeżeniem ust. 2. Wyjaśniając, że przepisu art. 48 przywołanej wyżej ustawy z 1994 r., nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia ustawy w życie lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza, że dla zbadania prawidłowości wykonanych przez inwestorów robót konieczne było sięgnięcia do ustawy obowiązującej w dacie popełnienia samowoli budowlanej, tj. Prawa budowlanego z 1974 r. Organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r.). Organ odwoławczy ponownie wskazał, że obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji stwierdzi, że obiekt ten znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest przeznaczony pod zabudowę. Prowadzenie zaś postępowania legalizacyjnego jest możliwe, po uprzednim wykazaniu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego. Organ II instancji zaakcentował, że w przedmiotowej sprawie przesłanką warunkującą możliwość legalizacji spornego budynku była jego zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych organ przyznał, że inwestorzy byli uprawnieni jedynie do przeznaczenia swej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Natomiast wykonany budynek nie spełnia wymagań budynku mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62 ze zm.). W konsekwencji dokonanych ustaleń stanu faktycznego, organ odwoławczy potwierdził, że wybudowanie spornego obiektu na działce inwestorów nie odpowiadało obowiązującym w dacie jego wykonania przepisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie zatem z przytoczonymi przepisami art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., budynek taki podlega obowiązkowi rozbiórki i to niezależnie od stanu technicznego, w jakim się znajduje. Organ II instancji zaznaczył, że w jego ocenie, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego w sposób niebudzący wątpliwości ustalił przeznaczenie terenu, na którym znajduje się sporny obiekt oraz prawidłowo ustalił, czy spełnia wymagania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd brak jest podstaw do podważenia ustaleń Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, tym bardziej, że są one odzwierciedleniem wskazówek organu II instancji zawartych w decyzji kasacyjnej tegoż organu z dnia 1 lipca 2008 r.

W skardze do Sądu G. C, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności: art. 7, art. 77, art. 8, art. 10 § 1 i art. 80. Podnosząc, iż organy nie wyjaśniły całkowicie stanu faktycznego sprawy, poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, nie zagwarantowały stronom postępowania równości wobec prawa, oraz uniemożliwiły wypowiedzenie się, co do zebranego materiału dowodowego, jak i nie wskazano dlaczego organ jednym dowodom przyznał wiarygodność, innym zaś tej wiarygodności odmówił. Dodatkowo skarżący zarzucił, że organ w sposób nierzetelny ustalił strony postępowania, ograniczając ich krąg do tylko do jednego z sąsiadów. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że inwestor starał się działać zgodnie z prawem i jest absolutną nieprawdą, iż posiada bazę transportową. Skarżący podsumował, że działania sąsiada doprowadziły w konieczności do rozebrania, legalnego w jego przekonaniu, obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje przy tym rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona kontrola w niniejszej sprawie przez Sąd, według wskazanych zasad wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a .

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy budynek gospodarczy o konstrukcji stalowej, zlokalizowany na działce nr A, przy ul. [...] w O., został wybudowany bez pozwolenia na budowę.

Od razu jednak zauważyć trzeba, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie, była już przedmiotem oceny sądowej. W sprawie oceny legalności spornej budowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt II SA/Op 152/06, mocą którego oddalono skargę J. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych, których inwestorami byli T. i G. C., a znajdujących się na terenie działek nr A i B km [...] obręb [...], przy ul. [...].

Oddalając skargę na decyzję kasacyjną organu nadzoru budowlanego, wniesioną przez właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości inwestorów, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ II instancji prawidłowo uznał, iż istnieją przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wywodząc, że dla możliwości zastosowania regulacji ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm) istotną okolicznością było ustalenie daty zakończenia budowy, a tym samym określenie, z którym planem zagospodarowania przestrzennego obiekt jest zgodny lub niezgodny. Zdaniem Sądu, dokładnego wyjaśnienia wymagało także, czy któryś ze spornych obiektów nie został zrealizowany legalnie, bowiem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest w tej materii jednoznaczny. Sąd zwrócił uwagę, że zarówno J. S. (skarżący w sprawie II SA/Op 152/06), jak i małżonkowie C. oświadczyli w toczącym się postępowaniu przed organem nadzoru, że prowadzone były działania zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy, w sprawie II SA/Op 152/06, Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że poznanie faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego, w tym precyzyjne określenie charakteru obiektów i wyrażenie poglądu, czy do wykonania tychże obiektów wymagane było pozwolenie na budowę, czy też zgłoszenie zamiaru ich budowy do właściwego organu uzasadniało wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W konsekwencji, Sąd przyjął, że przedstawione przez organ odwoławczy braki w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz ich rozmiar, jak i wiele innych nieprawidłowości związanych z uzasadnieniem decyzji pierwszoinstancyjnej, które nie tłumaczyło zastosowanych norm prawnych, uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i determinowało oddalenie skargi na taką decyzję.

Stosownie do tych okoliczności dostrzec trzeba, iż ocena prawna wyrażona we wcześniejszym wyroku miała wpływ zarówno na treść zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organu administracji, jak i ocenę Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Jak stanowi bowiem art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, o której mowa w powołanym przepisie, wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Wykładnia ta zmierza przede wszystkim do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ, a także do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania, co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Związanie oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania samego sądu oznacza z kolei to, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu w orzeczeniu poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnemu reagowaniu w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przez organ administracji publicznej ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 401/05, System Informacji Prawnej LEX nr 191319).

W wyniku ponownego prowadzenia postępowania, orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że przedmiotowa inwestycja była prowadzona w latach 1991 – 1993 i została zakończona w lutym 1993 r.

Mając na uwadze powyższe, w zakresie oceny zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że materialną podstawę prawną w niniejszej sprawie dotyczącej oceny legalności wykonanych przez T. i G. C. robót stanowić winny przepisy nieobowiązującej już ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), skoro udowodniona została w trakcie ponownego postępowania wyjaśniającego okoliczność, iż przedmiotowe roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego zostały rozpoczęte w 1991 r i zakończone w 1993 r., a więc przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane, z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Jak stanowi zatem art. 103 ust. 2 ustawy obowiązującej, przepisu art. 48 tej ustawy, odnoszącego się do samowoli budowlanej, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów, w myśl tej regulacji, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów, że przedmiotowy obiekt jest obiektem budowlanym, wymagającymi pozwolenia na budowę, wskazując, iż dacie realizacji tej inwestycji przepisy art. 2 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. pozwalały na rozpoczęcie robót budowlanych związanych ze wzniesieniem trwale lub nietrwale związanego z gruntem obiektu budowlanego wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę i tylko na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Powtórzyć przyjdzie, w świetle art. 28 ustawy z 1974 r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Idąc dalej, uwzględniając regulacje ustawy z 1974 r., godzi się zauważyć, iż do samowoli budowlanej, tj. naruszenia określonego w art. 29 cyt. wyżej ustawy, obowiązku rozpoczęcia i wykonania robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, zastosowanie znajdują regulacje art. 37 i art. 40, określające sposoby jej zwalczania, w drodze władczych działań organów administracji

Organy przyjęły, za wykazaną okoliczność, iż skarżący zrealizował przedmiotowy obiekt w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadniało wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Przepis art. 37 ust. 1 ustawy stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Samowola budowlana będąca przedmiotem niniejszego postępowania oceniana była przez organy nadzoru budowlanego w kontekście zastosowania do niej przywołanego wyżej przepisu art. 37 ustawy.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w ocenie tut. Sądu, nie stwierdzono jednakże przesłanek zastosowania powołanej regulacji, na tym etapie sprawy.

Zauważyć bowiem przyjdzie, że w dniu 18 grudnia 1991 r., skarżący zwrócił się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w O. o wydanie pozwolenia na budowę tymczasowej wiaty stalowej, obudowanej oraz ogrodzenia parceli stanowiącej jego własność przy ul. [...] w O., natomiast akta administracyjne sprawy, wywołanej złożonym wnioskiem z 18.12.1991 r., nie zachowały się w zasobach archiwalnych organu administracji architektoniczno-budowlanej. Równocześnie zwrócić uwagę należy, że wśród dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych znajduje się pismo Architekta Miejskiego w O. z 26 września 1986 r. informujące o możliwości zagospodarowania nieruchomości przy ulicy [...] w O. zabudową garażu na samochód ciężarowy

W sprawie niesporne jest, że skarżący nie okazał stosownego pozwolenia na budowę, utrzymywał jednak, iż obiekt wykonał legalnie.

Dlatego, skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 10 lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Taki wniosek byłby przedwczesny również w obecnym stanie prawnym, bowiem nawet gdyby z jakiś przyczyn nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego zrealizowanego pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., dopuszczalne byłoby dowodzenie wszelkimi innymi dowodami, że obiekt ten nie został samowolnie wzniesiony. Nie można przecież wykluczyć, że dokumentacja dotycząca danego obiektu została utracona na przykład wskutek pożaru, powodzi lub innych podobnych zdarzeń. Zarówno w świetle przepisów Prawa budowlanego 1974 r., jak i Prawa budowlanego z 1994 r., zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie spowoduje, że stanie się on samowolą budowlaną, jeżeli w rzeczywistości wzniesiono go na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 45/08, LEX 485810).

W tym miejscu podnieść przyjdzie, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, jako najsurowszy sposób likwidacji samowoli budowlanej powinien mieć zastosowanie jedynie w sytuacji zgodnej z prawem i w pełni uzasadnionej.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 K.p.a. w zw. z art. 28 i 29 oraz art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy nie wyjaśniły bowiem w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i materiału dowodowego, nie dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa.

Zważywszy na przedstawione przez skarżącego dokumenty, (wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, plan realizacyjny zabudowy warsztatu samochodowego, garażu na działce nr C, pisma Urzędu Miejskiego Wydziału Urbanistyki i Architektury z 26 września 1986 r.) w odniesieniu do przedmiotowej sprawy nie można wykluczyć, że decyzja o pozwoleniu na budowę spornego budynku została wydana, zaś to rolą organów było przeprowadzenie innych dowodów, aby potwierdzić nielegalność inwestycji. W tym celu organy mogły ustalić, czy w sprawie wydany został dziennik budowy, przeprowadzić dowód z zeznań świadków, w tym kierownika budowy i ewentualnych wykonawców przedmiotowego budynku.

Podsumowując powyższe uwagi, podkreślenia wymaga, że istotne jest, aby okoliczności faktyczne będące podstawą zastosowania przepisów nakazujących tak daleko idącą ingerencję organu administracji publicznej, jaką jest rozbiórka określonego obiektu budowlanego, były analizowane i oceniane przez organ w każdym indywidualnym przypadku ze szczególną wnikliwością oraz przy zachowaniu bezwzględnie obowiązujących reguł proceduralnych. Ewentualne uchybienia zarówno w procesie gromadzenia materiału dowodowego, jak i oceny wszystkich elementów tego materiału mogą bowiem mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu, którego wykonanie powoduje trudne do odwrócenia skutki.

Zdaniem Sądu, zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu., jak i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszyli przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., dokonując błędnych ustaleń i niewłaściwie interpretując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W rezultacie zaskarżona decyzja oraz decyzja organu II instancji z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem prawa, co obliguje Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec, jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 przedmiotowej ustawy.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań, a sprowadzają się do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, tak aby bezsprzecznie wykluczyć możliwość legalnej realizacji spornego budynku.