Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1663/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52  ust. 2 i 3,  art. 61  ust. 1,  art. 64  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 3  ust. 1, § 3-8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1062/14 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 1062/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w B. (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy.

Pismem z dnia 19 grudnia 2013 r., uzupełnionym dnia 12 czerwca 2014 r. J. Z.-G. wniosła do Prezydenta Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie w B. przy ulicy [...], na działce nr [...] i części działki [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową i garażem wbudowanym z niezbędną infrastrukturą techniczną przy granicy z działką [...] oraz zjazdem z ulicy [...].

Do załatwienia sprawy wyznaczony został Prezydent Miasta Ł., który decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło jednak tę decyzję decyzją

z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powodem tego rozstrzygnięcia była ocena, że wniosek inwestora jest niekompletny i zawiera istotne braki.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy Prezydent Miasta Ł. zażądał od inwestora uzupełnienia wniosku o dane dotyczące m.in. zaopatrzenia w wodę

i energię, odprowadzania ścieków oraz faktycznego wpływu inwestycji na środowisko, po czym, po uzyskaniu odpowiedzi udzielonej wspomnianym pismem

z dnia 12 czerwca 2014 r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] po raz kolejny ustalił warunki zabudowy dla inwestycji. Zastrzegł, że budynek powinien być zaprojektowany przy zachowaniu wymogów odpowiadających następujących parametrom: odległość linii zabudowy od linii rozgraniczającej ulicę [...] – 5,2 m, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy – 58%-76% powierzchni działki nr [...], powierzchnia terenu biologicznie czynnego – 25% powierzchni terenu inwestycji, maksymalna wysokość budynku – 6 kondygnacji z możliwością podpiwniczenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej –

15-21 m nie wyższa niż sąsiedniego budynku na działce nr [...], szerokość elewacji frontowej – 29,9 m, kąt nachylenia połaci dachowych – do 150 oraz powierzchnia sprzedaży do 100 m2.

Organ odnotował, że teren inwestycji położony jest poza obszarami objętymi ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, i wskazał akty prawne określające warunki w zakresie odprowadzenia wód opadowych i gromadzenia odpadów komunalnych. Ustalił również, że należy urządzić miejsca postojowe dla samochodów w ilości minimum jedno miejsce na jeden lokal mieszkalny i minimum dwóch miejsc na 100m2 powierzchni użytkowej projektowanych usług, w tym dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zastrzegł, iż zaopatrzenie w energię elektryczną, w wodę, w gaz i w ciepło oraz odprowadzanie ścieków i wód opadowych ma się obywać na zasadach uzgodnionych lub ustalonych przez stosowne podmioty świadczące usługi w danej dziedzinie.

Parametry powyższe są zgodne z analizą dotyczącą ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, będącą załącznikiem do decyzji. Analiza została sporządzona w formie opisowej i graficznej. Wskazano w niej na wstępie, że obszar analizowany wyznaczono stosownie do reguł rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanej jako rozporządzenie), przyjmując w tym zakresie odcinek równy trzykrotności szerokości frontu działki, na której ma być wzniesiony planowany budynek. Zaznaczono, że w obszarze tym znajduje się zróżnicowana zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, tj. zabudowa: mieszkaniowa wielorodzinna, wielorodzinna z usługami, jednorodzinna, handlowo-usługowa oraz przemysłowa. Według analizy możliwa jest lokalizacja budynków

w granicy jako charakterystyczna dla obszaru analizowanego, mimo niejednolitości linii zabudowy. Chaotyczność zabudowy uznano za czynnik nakazujący uwzględnienie cech zabudowy na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji i dlatego parametry usytuowanej tam zabudowy, szczególnie podobnego budynku wzniesionego na działce nr [...], stanowiły punkt odniesienia dla określenia podstawowych wskaźników dla planowanej inwestycji.

Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając w całości wyrażone w niej stanowisko.

Skarżąca złożyła na tę ostatnią decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, formułując w niej liczne zarzuty odniesione do art. 52 ust. 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, 2 i 4, art. 61, art. 63 ust. 1, 2 i 4-5, art. 64

w związku z art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., obecnie

Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), z § 1, § 3-§ 9 rozporządzenia oraz z art. 6, art. 7, art. 8, art. 35 § 1 i 3, art. 75 i art. 77 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2013 r., poz. 267, obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej powoływanej jako K.p.a.). Skarżąca stwierdziła, że planowana inwestycja może naruszyć jej interes jako zarządzającego sąsiednią nieruchomością, m.in. poprzez zaciemnienie działki. Zakwestionowała też precyzję i poprawność parametrów wskazanych we wniosku

i ustalonych w decyzji, m.in. odstąpienie od występujących na obszarze analizowanym wartości średnich oraz nieścisłość i sprzeczność pomiędzy wartościami powierzchni zabudowy (58%-76%) i terenów zielonych (minimum 25%), które łącznie dają 101% powierzchni działki. Zarzuciła brak decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, przyjęcie odległości linii zabudowy od drogi publicznej z naruszeniem art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 460), niewystarczające uregulowanie zapotrzebowania w tzw. media oraz niedokładne określenie ilości miejsc postojowych, pozostawiające tę kwestię do rozstrzygnięcia w pozwoleniu na budowę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku

z dnia 24 lutego 2014 r. zwrócił uwagę, że kontrolę sądowoadministracyjną przeprowadza się pod względem zgodności z prawem i przytoczył art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, przewidujący przesłanki, których łącznie spełnienie uprawnia do wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do określonego terenu. Przypomniał też unormowane w rozporządzeniu odrębne reguły postępowania w tym przedmiocie, m.in. obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wynikającym z tego przepisu.

Sąd stwierdził, że zachodziły podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności zachowana została zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa", gdyż planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji mieszkaniowej, która przeważa na terenie analizowanym. Zaznaczył zarazem, że analiza terenu została sporządzona przez uprawnionego architekta w sposób prawidłowy zarówno w części opisowej, jak i graficznej. Za niezasadne uznał zarzuty kwestionujące czytelność analizy oraz brak jej zmiany po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji uchylającej poprzednie rozstrzygniecie wydane w sprawie, skoro powody uchylenia nie dotyczyły analizy, lecz wniosku. Ten ostatni zaś w jego ocenie spełnia wymogi art. 52 ust. 2 ustawy po jego uzupełnieniu, m.in. o uzgodnienia z podmiotami zarządzającymi sieciami wodnokanalizacyjną, gazową, elektryczną, a także o pismo wskazujące na sposób odprowadzania wód opadowych.

Sąd zauważył, że planowany budynek wielomieszkaniowy ma powstać

w ścisłym śródmieściu, na którym występuje zabudowa mieszkaniowa, w tym wielkoblokowa, oraz usługowa. Podkreślił, iż zasadnicza część skargi podważa ustalone przez organ wskaźniki mające charakteryzować ten budynek, które wedle skargi powinny przybrać wartość średnią dla obszaru analizowanego. Sąd nie podzielił tego stanowiska. Zwrócił uwagę, że rozporządzenie dopuszcza

w rozpatrywanym zakresie pewne odstępstwa, gdyż nowa zabudowa nie musi być identyczna z już istniejącą, by zapewnić zachowanie ładu przestrzennego.

Rozwijając tę myśl Sąd podniósł, że niewielkie odstępstwo w wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej określonej na 15-21 m w stosunku do średniej na obszarze analizowanym, wynoszącej dla budynków wielomieszkaniowych 20 m, zostało logicznie uzasadnione w analizie urbanistycznej potrzebą stworzenia architektonicznej całości przez budynek planowany i budynek przyległy, już znajdujący się na działce nr [...]. Jego zdaniem ten istniejący budynek powinien być punktem odniesienia w omawianej materii stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia,

w świetle którego górna krawędź elewacji frontowej ma być wyznaczona jako przedłużenie istniejącej zabudowy, nie wymaga zaś dopasowania do średniej na obszarze analizowanym.

Sąd zaakcentował, że również wskaźnik zabudowy powierzchni działki może być wedle § 5 rozporządzenia określony w wysokości innej niż średnia dla obszaru analizowanego, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Wyraził pogląd, że analiza ta wyjaśniła przyczyny określenia tego wskaźnika na poziomie 58% - 78% przy średniej 38%, a dla zabudowy blokowej – 58%, mianowicie: lokalizację w ścisłym centrum miasta, podobieństwo wielkości zabudowy do budownictwa wielomieszkaniowego oraz bezpośrednie sąsiedztwo działki nr [...], gdzie wskaźnik ten wynosi 76%.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przychylił się też do zarzutu eksponującego matematyczną niekonsekwencję pomiędzy powyższym składnikiem

a wskaźnikiem powierzchni terenu biologicznie czynnego w wysokości co najmniej 25% powierzchni działki. Skonstatował, że ten pierwszy wskaźnik został określony

w granicach od 58% do 76 % oraz że przy zachowaniu wymaganej powierzchni terenu biologicznie czynnego powierzchnia zabudowy będzie niższa niż ta górna granica 76%.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 43 ustawy o drogach publicznych Sąd stwierdził, że w ust. 1 tego przepisu mowa o odległości 6 m, jaka powinna dzielić obiekt budowlany od krawędzi jezdni drogi gminnej, podczas gdy w decyzji wyznaczono linię zabudowy na 5,2 m od linii rozgraniczającej ulicę [...]. Dodał, że w myśl § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia linię taką ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku sąsiedniego, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego w sytuacji, gdy linia zabudowy tworzy uskok na sąsiednich działkach. W konsekwencji w niniejszej sprawie wyznaczono linię nowej zabudowy

w sposób odpowiadający temu przepisowi, gdyż jeden budynek sąsiedni względem niej został zlokalizowany na działce nr [...] w odległości 2 metrów od pasa drogowego, a odległość drugiego takiego budynku, na działce nr [...], od tego pasa wynosi dokładnie 5,2 m. W tym kontekście Sąd nawiązał do zamieszczonych w art. 4 pkt. 1 i 5 ustawy o drogach publicznych definicji pasa drogowego oraz jezdni,

w świetle których chodzi o różne pojęcia, a jezdnią jest jedynie część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów. Tym samym jeżeli planowany budynek ma być oddalony o 5,2 m od pasa drogowego, to jego odległość od krawędzi jezdni będzie większa i wedle wyliczeń autora analizy terenu będzie wynosić około 7 m.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd nie podzielił zarzutu, według którego decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna być poprzedzona decyzją

o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, wskazując, iż planowany budynek nie należy do przedsięwzięć wymagających oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 71).

Analogicznie ocenił zarzut podważający sposób określenia ilości miejsc parkingowych, powołując się na orzecznictwo, w świetle którego dokładne rozstrzygnięcie tej kwestii powinno nastąpić dopiero w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

W podobny sposób Sąd ustosunkował się do zarzutu eksponującego możliwość zaciemnienia przez planowany budynek zarządzanej przez skarżącą działki nr [...], na której znajdują się budynki usługowy oraz – w jej głębi – mieszkalny. Zaznaczył mianowicie, że lokalizacja budynku, a co za tym idzie również jego odległość od granic działki sąsiedniej, jego wpływ na możliwość zabudowy innych nieruchomości i problem ich zacienienia może być badany na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, a nie w decyzji ustalającej warunki zabudowy. W efekcie inwestor dysponujący taką decyzją może nie uzyskać pozwolenia na budowę, jeżeli nie zostaną spełnione obowiązujące w tym zakresie budowlane warunki techniczne. Zdaniem Sądu nie pozostaje to w sprzeczności z powołanym w skardze wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1503/12 (LEX nr 1274529), w którym mowa jedynie o ochronie interesów osób trzecich w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy poprzez przyznanie im statusu strony tego postępowania. Decyzja kończąca to postępowanie nie wywołuje zaś skutków materialnoprawnych i nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych, określając wyłącznie dopuszczalność realizacji inwestycji o określonym charakterze w sytuacji, gdy na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 24 lutego 2015 r., zaskarżając go

w całości.

Skarga kasacyjna formułuje liczne zarzuty, najpierw materialnoprawne,

a następnie procesowe.

Pierwszy zarzut podnosił błędną wykładnię art. 61 ust. 1-5 ustawy polegającą na uznaniu, że zachodziły wszystkie przewidziane tym przepisem przesłanki uprawniające do wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy nie zachowano zasady "tzw. "dobrego sąsiedztwa", przyjęto nieprawidłowe wskaźniki przyszłej zabudowy, niewłaściwie określono linię zabudowy, nieprecyzyjnie ustalono liczbę miejsc parkingowych, nie wzięto pod uwagę konieczności uzyskania decyzji środowiskowej oraz znacznego zaciemnienia działki zarządzanej przez skarżącą

i ograniczenia możliwości jej zagospodarowania.

Kolejny zarzut został odniesiony do art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy

w związku z § 1 i § 3 - 9 rozporządzenia. Również w tym przypadku pełnomocnik stwierdził, że Sąd bezpodstawnie przyjął, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie przesłanki, tym razem te określone w pierwszym z przywołanych przepisów, mimo iż przepisy te nakazują określić charakterystykę inwestycji poprzez wskazanie jej parametrów technicznych, danych obrazujących jej wpływ na środowisko, sposobu zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawionych w formie opisowej i graficznej. Podkreślił zarazem, iż w sprawie nieprawidłowo ustalono obszar analizowany.

Pełnomocnik zarzucił następnie błędną wykładnię art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy sprowadzającą się do poglądu, że nie jest konieczne określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej.

Sformułował też zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 (w skardze kasacyjnej pominięto tę jednostkę redakcyjną) lit. b ustawy poprzez przyjęcie, że nie była konieczna ocena wpływu planowanej inwestycji na środowisko, w tym określenie granic oddziaływania emisji zanieczyszczeń, nadmierności hałasu czy "utrudnienia nasłonecznienia" na budynki mieszkalne przy ulicy [...] w B.

Zarzucił jednocześnie błędne zastosowanie art. 52 ust. 1 lit. b ustawy polegające na uznaniu, że część opisowa wniosku zawiera precyzyjne oznaczenie parametrów projektowanego budynku, a wniosek po jego uzupełnieniu spełnia wymogi tego przepisu, mimo iż załącznik nr 1 do projektu decyzji jest taki sam jak załącznik do decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., która została uchylona przez organ odwoławczy.

Przedmiotem kolejnego zarzutu uczynił pełnomocnik art. 52 ust. 1 pkt (bez wskazania numeru tej jednostki redakcyjnej) lit. c ustawy w związku z § 9 rozporządzenia. Stwierdził, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował te przepisy, przyjmując, że planowana inwestycja nie ma wpływu na środowisko, wobec czego nie trzeba badać, czy zachodzi wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 52 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy. Pełnomocnik wyraził pogląd, że przepisy te zostały niewłaściwie zastosowane, ponieważ Sąd ocenił, iż decyzja precyzyjnie określa zapotrzebowanie na energię elektryczną, gaz i wodę oraz ilość odprowadzonych ścieków, podczas gdy jedynie wskazuje w tym zakresie sieć miejską jako źródło pokrycia tego zapotrzebowania.

Podniósł także niewłaściwe zastosowanie art. 55 w związku z art. 64 ustawy, podważając stanowisko Sądu pierwszej instancji, że decyzja o warunkach zabudowy nie wiąże organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.

Dalszy zarzut został odniesiony do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 2 pkt 2 i 3, § 5 ust. 2 i § 7 ust. 1 rozporządzenia. Pełnomocnik skonstatował, że dokonano błędnej wykładni tych przepisów, uznając, iż planowana inwestycja stanowi "kontynuację cechy zabudowy w obszarze analizowanym – linii zabudowy",

a co za tym idzie, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy spełnia wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w tym dotyczące linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji środkowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Pełnomocnik zarzucił również błędną wykładnię art. 64 ustawy, sprowadzającą się do poglądu, że planowana inwestycja "precyzyjnie określa powierzchnię sprzedaży", a w efekcie, że inwestor mógł uzyskać decyzję ustalającą warunki zabudowy.

Sformułował również zarzut niewłaściwego zastosowania art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia. W tym zakresie zakwestionował wniosek Sądu pierwszej instancji, że usytuowanie planowanej inwestycji jest prawidłowe, mimo iż "decyzja określa linię zabudowy na mniejszą niż przewiduje ustawa o drogach publicznych".

Ostatni zarzut materialnoprawny dotyczył z kolei § 1 w związku z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

(Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji naruszył te przepisy, uznając, że liczby

i sposobu urządzenia miejsc postojowych nie należy dostosowywać do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem potrzebnej ilości miejsc, z których korzystać mogą osoby niepełnosprawne, chociaż kwestia ta nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.

Pierwszy zarzut procesowy został natomiast odniesiony do art. 1 § 1 i art. 2

w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. i z art. 6, art. 7, art. 11, art. 64 ust. 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W tym zakresie pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż w toku postępowania administracyjnego wyjaśniono wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, podczas gdy nie uwzględniono słusznego interesu mieszkańców budynku zarządzanego przez skarżącą, zaniechano wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nie uwzględniono słusznego interesu obywatela, nie pogłębiono zaufania do organów, a w szczególności w sposób niezgodny z prawem ustalono obszar analizowany oraz wszelkie parametry planowanej inwestycji, nie odniesiono się do wszystkich zarzutów odwołania, nie wskazano w uzasadnieniu decyzji faktów, które uznano za udowodnione, przyczyn, z powodu których dowodom i zarzutom skarżącej odmówiono wiarygodności, oraz motywów wydania decyzji pozytywnej, mimo iż organ pierwszej instancji "nie zastosował się do uchybień wykazanych w decyzji" Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2014 r., a wnioskodawca nie przedłożył decyzji środowiskowej, która powinna być sporządzona celem określenia wpływu planowanej inwestycji na środowisko, np. emisji zanieczyszczeń, hałasu czy "utrudnienia nasłonecznienia".

Wreszcie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 141 P.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie

z rzeczywistością, w szczególności "sprzeczność istotnych ustaleń Sądu odnoszących się do braku dostatecznego wyjaśnienia przez organ drugiej instancji kwestii spełniania przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy".

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przypomniał krótko dotychczasowy przebieg postępowania i treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia i wyraził pogląd, że w niniejszej sprawie nie wzięto pod uwagę przewidzianych w tych przepisach wymogów dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu. Podtrzymał wcześniejsze zastrzeżenia, że planowany budynek, mający liczyć sześć kondygnacji, około 28 m, może negatywnie oddziaływać na zarządzaną przez skarżącą nieruchomość stanowiącą działkę

nr [...], na której znajduje się jednokondygnacyjny budynek gospodarczy (około 3 m) oraz trzykondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny (około 14 m). Jak podniósł, może on zacienić 2/3 powierzchni działki, narzucając mieszkańcom uwarunkowania architektoniczne i techniczne, np. uniemożliwiając pozyskanie energii słonecznej za pomocą solarów. Jego zdaniem organy administracyjne, oceniając zamierzenie inwestycyjne z tego punktu widzenia bez uwzględnienia interesu wspomnianych mieszkańców, przekroczyły granice uznania administracyjnego. Rozwijając ten wątek pełnomocnik nawiązał do poglądów literatury i orzecznictwa na temat ważnego interesu oraz zasad przeprowadzania sądowoadministracyjnej kontroli decyzji uznaniowych.

Następnie pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę, toteż pozwoli ubiegać się o udzielenie takiego pozwolenia na wzniesienie budynku, o którym w tej decyzji mowa. W tym kontekście ponownie przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1503/12, przytaczając tezę, że właściciele nieruchomości, na które oddziałuje planowana inwestycja, mają prawo do ochrony swoich interesów już na etapie ustalania dla tej inwestycji warunków zabudowy

i w efekcie mają status stron postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Dlatego kwestia zacienienia działki nr [...] powinna być poddana analizie na tym wstępnym etapie procesu inwestycyjnego celem ustalenia łączących się z nią ewentualnych ograniczeń czy uciążliwości.

Pełnomocnik podtrzymał też pogląd o potrzebie wydania w sprawie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Zaakcentował, że również organ "lokalizacyjny" musi zbadać, czy zachodzi wymóg uzyskania tej decyzji,

i powinien tego dokonać na podstawie danych technicznych inwestycji określonych

w sposób dostatecznie precyzyjny już na tym jej etapie. Zaznaczył, iż zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy (w skardze kasacyjnej błędnie oznaczono ten przepis) wniosek o ustalenie warunków zabudowy danej inwestycji musi zawierać dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko także w sytuacji, gdy "inwestycja ta nie ma wpływu na środowisko".

Dalej pełnomocnik zauważył, że decyzja organu pierwszej instancji wbrew § 9 ust. 2 rozporządzenia nie zawiera załącznika w postaci wyników analizy w formie opisowej i graficznej. W innym miejscu uzasadnienia wytknął jednak, że załącznik ten jest identyczny z załącznikiem decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., która została uchylona. Powołując się na orzecznictwo powtórzył również, iż w decyzji tej nie ustalono precyzyjnie ilości miejsc parkingowych, co było konieczne już na tym etapie procesu inwestycyjnego, skoro decyzja ta wiąże przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Po raz kolejny odnotował brak jednoznacznego stwierdzenia, czy zamierzenie budowlane czyni zadość zasadzie dobrego sąsiedztwa.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor zwrócił uwagę, że w części opisowej wniosku nie oznaczono precyzyjnie parametrów projektowanego budynku, podał jednak ich przykłady wynikające z decyzji, nie

z wniosku o jej wydanie. Zakwestionował fakt, że wskaźnik powierzchni zabudowy jest dwukrotnie wyższy niż przewidziany rozporządzeniem wskaźnik średni na terenie analizowanym. Ponownie podniósł sprzeczność pomiędzy tym wskaźnikiem

a wskaźnikiem terenu biologicznie czynnego, wyrażającą się tym, iż suma tych parametrów daje 101% powierzchni nieruchomości. Wyeksponował zarazem niebezpieczeństwo negatywnego oddziaływania projektowanego budynku na sposób użytkowania działki nr [...] ze względu na jego wysokość, przekraczającą znacznie wysokość budynków znajdujących się na tej działce, oraz "możliwość posadowienia budynku po granicy działki o nr geodezyjnym [...]". Podtrzymał pogląd o naruszeniu art. 43 ustawy o drogach publicznych ze wskazanych wcześniej powodów. Analogicznie uznał, że w decyzji nie określono dostatecznie dokładnie zapotrzebowania na energię elektryczną, gaz, wodę oraz ilości odprowadzanych ścieków.

Pełnomocnik stwierdził, że "zaskarżona decyzja jest niezgodna z przepisami postępowania". Nawiązując do orzecznictwa i literatury omówił zasady, którymi winien kierować się organ w postępowaniu administracyjnym, szczególnie wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji, a także powinności w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Podkreślić zaś wypada, że zgodnie

z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością prawidłowego ich wskazania w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). Jak często podkreśla się w orzecznictwie, nie jest on natomiast uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez czy domyślania się, czego te zarzuty dotyczą (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/12, LEX nr 1219134).

Skarga kasacyjna dotknięta jest w tym zakresie pewnymi mankamentami. Przedmiotem zarzutów kasacyjnej są nierzadko przepisy, które zostały nieprecyzyjnie oznaczone, np. z pominięciem niektórych jednostek redakcyjnych.

W kilku przypadkach przywołano natomiast wręcz przepisy, które w ogóle nie istnieją, jak np. art. 1 § 1 P.p.s.a., choć art. 1 P.p.s.a. nie dzieli się na paragrafy. Dwa zarzuty odniesiono do art. 52 ust. 1 ustawy ze wskazaniem jego dalszych jednostek, mimo iż w przepisie tym takich jednostek nie wydzielono. To ostatnie uchybienie jest poważne na tyle, że całkowicie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do obu zarzutów, które nie pozwalają ustalić wiążących ten Sąd granic skargi kasacyjnej.

Granice te są zresztą zakreślone w sposób niekonsekwentny. Z jednej strony obejmują one przepisy, które nie pozostają w związku ze sprawą, jak art. 61 ust. 2-4 ustawy. Unormowanie to wskazuje wszak rodzaje inwestycji innych niż zamierzenie budowlane kwestionowane przez skarżącą, w stosunku do których wyłączono część wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy przesłanek ustalenia warunków zabudowy, mianowicie: niektóre inwestycje produkcyjne (ust. 2), linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej (ust. 3) oraz zabudowę zagrodową (ust. 4).

Zarzuty skargi kasacyjnej pomijają jednak zarazem przepisy regulujące kwestie, które są w niej poruszone, stanowiąc istotny element stanowiska prezentowanego w jej uzasadnieniu. Przykładem ilustrującym to spostrzeżenie są wywody pełnomocnika skarżącej na temat konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Pełnomocnik nie przywołał bowiem żadnego przepisu, z którego konieczność taka mogłaby wynikać. Jest zaś poza sporem, że nie każda inwestycja, choćby wywierała wpływ na środowisko, wymaga przeprowadzenia oceny przeprowadzonej w tym zakresie

w odrębnym postępowaniu zakończonym wspomnianą decyzją. Obowiązek oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zachodzi jedynie w okolicznościach określonych w przepisach, których ani w podstawach skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie uwzględniono. Stosownie do art. 59 ust. 1 oraz art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353) rozpatrywanej oceny wymaga realizacja planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, i tylko dla tych przedsięwzięć wymagane jest uzyskanie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach. Trafnie zauważył to Sąd pierwszej instancji, odwołując się do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymieniającego listę tych przedsięwzięć. Pełnomocnik nie nawiązał jednak i do tego rozporządzenia, toteż jedynie na marginesie zaznaczyć trzeba, że cechy inwestycji,

o którą chodzi w sprawie, w szczególności jej rodzaj, skala i możliwość oddziaływania na środowisko, nie odpowiadają w najmniejszym stopniu właściwościom przedsięwzięć wyliczonych w tym akcie prawnym.

Uwagi te dowodzą, że pełnomocnik skarżącej ograniczył się do powtórzenia zarzutów i argumentów zawartych już w skardze, nie odnosząc się wcale do stanowiska, jakie w ich przedmiocie zajął Sąd pierwszej instancji, i nie podejmując tym samym rzeczowej polemiki ze sposobem, w jaki zostały one rozpatrzone. Co więcej, w uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się on bardziej na podważaniu prawidłowości zaskarżonej decyzji niż wyroku, którym dokonano jej kontroli.

Autor skargi kasacyjnej nie przywiązuje również należytej wagi do rozróżnienia dwóch przewidzianych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. postaci naruszenia prawa materialnego. Niejednokrotnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie przepisu, kwestionując w istocie jego interpretację dokonaną przez Sąd (zob. np. zarzut nr 1) lub podnosi błędną wykładnię, gdy podważa proces subsumcji (zob. np. zarzut numer 8). Ponadto te same naruszenia prawa czyni przedmiotem kilku zarzutów, tak materialnoprawnych, jak procesowych, w tym takich, które te naruszenia ujęto zbiorczo. W efekcie zakresy wszystkich zarzutów kasacyjnych bądź się krzyżują, bądź się ze sobą pokrywają, nie tworząc jednolitej i usystematyzowanej całości.

Te wszystkie względy uzasadniają rozpoznanie skargi kasacyjnej według porządku wyznaczanego nie przez kolejność, w jakie formułowane są jej zarzuty, lecz z przyjęciem kryterium odwołującego się do poruszonych w niej problemów. Rozważania te rozpocząć wypada od wyjaśnienia kwestii ogólnych, gdyż ich niewystarczające uwzględnienie zdaje się być źródłem nieścisłości leżących

u podstaw wielu zarzutów rozpatrywanej skargi kasacyjnej.

Rozwijając tę myśl podkreślić trzeba, że połowa zarzutów materialnych, podważająca przecież ustalone w sprawie warunki zabudowy, odniesiona została

w różnym zakresie do art. 52 ust. 2 ustawy określającego wymogi, jakim powinien odpowiadać wniosek o ustalenie tych warunków. Tym samym pełnomocnik w istocie kontrolę sądową podjętego przez organ rozstrzygnięcia merytorycznego zwalcza eksponując braki formalne wniosku o podjęcie tego rozstrzygnięcia, nie zaś poprzez zarzut podnoszący naruszenie przepisów stanowiących niejako bezpośrednio podstawę działania organów i Sądu pierwszej instancji. Decyzja wydawana na skutek takiego wniosku ma ustalić warunki zabudowy, a nie tylko zatwierdzić warunki, które zostały w nim wskazane. Wniosek musi być więc dokładny na tyle, by można było zindywidualizować inwestycję, ponieważ wiąże organ co do jej rodzaju, zakresu, jak

i charakteru oraz wielkości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 101/13, LEX nr 1519243). Nie zmienia to faktu, że parametry tej inwestycji będą ustalone wspomnianą decyzją, a na większym poziomie szczegółowości w pozwoleniu na budowę, w obu przypadkach po przeprowadzeniu przez organy postępowania dowodowego. Nie można negować rezultatów tego postępowania i treści decyzji, eksponując jedynie niekompletność wniosku, zwłaszcza że w niniejszej sprawie wniosek ten został uzupełniony po tym, jak organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. właśnie z tego powodu uchylił pierwszą wydaną w sprawie decyzję, z dnia [...] kwietnia 2014 r. Pełnomocnik nie podnosił jednak, że inwestor nie zastosował się do wskazań organu odwoławczego, lecz zwrócił uwagę, że to analiza funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu nie uległa zmianie, chociaż Sąd pierwszej instancji zasadnie wyjaśnił, iż prawidłowość analizy nie została podważona w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. Swoiste utożsamienie decyzji ustalającej warunki zabudowy

z wnioskiem o jej wydanie doprowadziło do niezgodnego z rzeczywistością twierdzenia, iż analiza nie została do tej decyzji załączona. Decyzja znajdująca się

w aktach zawiera wszak załącznik w postaci analizy w formie opisowej i graficznej.

Omówienia wymaga również kwestia charakteru prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy i jej roli w procesie inwestycyjnym.

W pierwszej kolejności wypada skorygować te kategoryczne spostrzeżenia pełnomocnika skarżącej, które nie znajdują potwierdzenia w stanie faktycznym. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził przecież w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie wiąże organu wydającego pozwolenie na budowę, co wytyka się mu w ramach zarzutu naruszenia art. 55 w związku z art. 64 ustawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wyraźnie uznał natomiast, że w niniejszej sprawie zachowana została zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" (s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) i należycie uargumentował tę tezę.

W tym ostatnim kontekście nie można podzielić poglądu pełnomocnika skarżącej, że Sąd powinien w rozpatrywanym zakresie przestrzegać zasad, jakie obowiązują podczas sądowoadministracyjnej kontroli decyzji uznaniowych. Ustawa

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z przepisami wykonującego ją rozporządzenia wyznaczają nieprzekraczalne granice ustalenia warunków zabudowy, determinując treść decyzji w tym przedmiocie, stanowiącej przez to typowy przykład aktu administracyjnego związanego (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz,

red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2014, s. 449 oraz

K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, Ł. Złakowski, Planowanie

i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2013, s. 466). Decyzja ta konkretyzuje przepisy tej ustawy i ustaw szczególnych

w odniesieniu do przestrzeni nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc o możliwości realizacji w tej przestrzeni inwestycji wskazanej we wniosku (K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, Ł. Złakowski, Planowanie..., s. 465). Gwarantuje ona zatem zasadę "dobrego sąsiedztwa", która służy zachowaniu ładu przestrzennego poprzez określenie dla planowanej zabudowy charakterystyki urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy

i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) w sposób odpowiadający zabudowie już istniejącej, pozwalający stworzyć z nią całość spójną z tego punktu widzenia (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt

II OSK 646/06, LEX nr 322329 i z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 305/12, LEX nr 1352904). Ładem przestrzennym w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy jest wszak takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia

w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Nie ulega wątpliwości, że to ukształtowanie przestrzeni nie pozostaje bez wpływu dla interesu prawnego podmiotów władających nieruchomościami sąsiednimi w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana planowana inwestycja. Sąd pierwszej instancji przyznał jednak ten fakt, podzielając stanowisko wyrażone

w powołanym w skardze, a następnie w skardze kasacyjnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1503/12, iż uzasadnia on przyznanie tym podmiotom statusu strony postępowania

w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, pozwalającym im bronić tego interesu za pomocą środków procesowych. Skądinąd skarżącej jako tego rodzaju podmiotowi wspomnianego statusu nie odmówiono w postępowaniu w niniejszej sprawie. Stąd nieadekwatnie nawiązuje ona do powyższego wyroku z dnia 22 stycznia 2013 r. Podnosząc swój interes prawny nie dostrzega przy tym omówionych celów postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Cele te sprowadzają się do zbadania, czy planowane zmierzenie wpisuje się w całość urbanistyczną istniejącą na obszarze analizowanym, toteż i ochrona osób trzecich może być rozważana wyłącznie w tych granicach. Na tym etapie procesu inwestycyjnego nie może być ona zapewniona całościowo i przejmować tak konkretnych i szczegółowych postaci, jakie może przyjąć w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, gdyż zakres ochrony przysługującej w postępowaniu nie może być szerszy niż jego przedmiot, który przecież jest wiążący dla rozstrzygnięcia, jakie może być w tym postępowaniu wydane (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3038/13, LEX nr 1796273). Tymczasem pełnomocnik skarżącej akcentuje możliwość naruszenia tego interesu w takich aspektach, które są rozstrzygane nie na etapie ustalania warunków zabudowy, lecz dopiero w pozwoleniu na budowę.

Podczas analizy poprzedzającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy należy ustalić wszystkie elementy ładu przestrzennego istniejącego na danym obszarze analizowanym w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzyskując w efekcie obraz rzeczywistości urbanistycznej zastanej na obszarze, dającej podstawę dla określenia warunków nowej zabudowy. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te kwestie rozważane w analizie powinny być zamieszczone w decyzji

o warunkach zabudowy jako warunki niezbędne dla podjęcia dalszego procesu inwestycyjnego, skoro część spośród nich może podlegać ocenie, jaką dokonać mogą tylko organy administracji architektoniczno-budowlanej (tak A. Plucińska-Filipowicz, glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., II OSK 503/08 LEX 2012, nr 150342). Przepisy ustawy ograniczają bowiem stopień dokładności czy szczegółowości, jaki należy zachować w tej materii, i uniemożliwiają określenie warunków nie wynikających wprost z przepisu prawa. Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt

II OSK 2448/10, LEX nr 1420305). Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Autor tego projektu musi mieć pewną swobodę w dobrze rozwiązań konstrukcyjnych czy projektowych, które będą się w tych ramach mieściły. Projekt budowlany może przecież powstać dopiero po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż musi być dostosowany do tych warunków, które wszelako są jedynie zasadniczymi wytycznymi, jakich należy przestrzegać, i nie mogą się sprowadzać do szczegółowego wskazania wszystkich parametrów. Stosownie do art. 34 ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) powinien on wprawdzie spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 1), lecz jednocześnie jego zakres i treść winny być dostosowane do specyfiki

i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych (ust. 2). W art. 34 ust. 3 ustawy-Prawo budowlane zastrzeżono, że projekt budowlany powinien zawierać w szczególności projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny

i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (pkt 1), projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne,

a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia (pkt 2), a także informację o obszarze oddziaływania obiektu (pkt 5). Dokument ten jest załączany do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane),

w którym podlega on zatwierdzeniu po stwierdzeniu jego zgodności nie tylko

z decyzją o warunkach zabudowy, ale i innymi przepisami, w tych techniczno-budowlanymi lub określającymi wymogi ochrony środowiska (art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy-Prawo budowlane).

W konsekwencji nie można stracić z pola widzenia, że zgodnie z art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy ma określać wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji, nie zaś wskazywać precyzyjnie usytuowanie projektowanego obiektu w terenie. Ta ostatnia materia należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, także wtedy, jeżeli umiejscowienie budynków przy granicy z działką sąsiednią stanowi, jak w niniejszej sprawie, element ładu przestrzennego na danym terenie. Tym samym określenie dokładnego położenia planowanej inwestycji jako jednego z warunków zabudowy byłoby równoznaczne z wkroczeniem w sferę zastrzeżoną dla właściwości organu zatwierdzającego projekt budowlany, a przez to z ograniczeniem jego kompetencji przewidzianych w ustawie. Jeżeli zważyć wszak, że organ ten jest związany decyzją o warunkach zabudowy (art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy), to stwierdzić trzeba, że kompetencje te odnośnie do lokalizacji obiektu budowlanego sprowadzałyby się wówczas do porównania treści projektu budowlanego z wydaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy, bez możliwości odmiennego ukształtowania parametrów inwestycji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1740/13, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dowodzi to, że również wszelkie następstwa takiej lokalizacji, w tym łączące się z ewentualnym oddziaływaniem na interesy władających nieruchomościami sąsiednimi, np. poprzez ograniczenie dostępu do światła dziennego w budynkach z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi czy możliwości zabudowy działki ze względu na nadmierną bliskość projektowanej zabudowy, mogą być rozstrzygane

w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w którym mowa właśnie o usytuowaniu obiektu budowlanego w określonej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. Niezależnie jednak od tego, podkreślić trzeba, że pełnomocnik podtrzymał ten zarzut formułowany już w skardze, przechodząc do porządku nad trafnym spostrzeżeniem Sądu pierwszej instancji, który zwrócił uwagę, iż występujące w tym przepisie pojęcie "jezdnia" jest znacznie węższe od pojęcia "pasa drogowego", jakim posłużono się

w § 4 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z art. 4 pkt 5 ustawy o drogach publicznych jezdnia stanowi jedynie część drogi przeznaczoną dla ruchu pojazdów, wobec czego odległość liczona od jej krawędzi zawsze jest większa niż odległość liczona od krawędzi samej drogi. Fakt, że art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się wyłącznie do tej części drogi, pozwala przy tym przyjąć, że przewidziane w nim wymogi służą zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego, odbywającego się przecież na jezdni, a nie ładu przestrzennego czy warunków technicznych obiektów budowlanych.

Chybiony jest zatem również zarzut dotyczący § 1 i § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie to jest aktem wykonawczym nie do ustawy

o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, lecz do ustawy-Prawo budowlane, wobec czego znajduje zastosowanie na tym dalszym etapie procesu inwestycyjnego, w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca

2016 r., sygn. akt II OSK 635/15, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). To do tych organów adresowany jest ustanowiony

w przywołanym § 18 ust. 2 obowiązek dostosowania liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy. Bezsprzecznie przecież obowiązek ten aktualizuje się dopiero po wydaniu tej ostatniej decyzji przez co nie może odnosić się do organu, który tą decyzją określił warunki zabudowy. Polega on przy tym na dostosowaniu rozstrzygnięcia do wymagań ustalonych tą decyzją, co oznacza, że organowi administracji architektoniczno-budowlanej, tak jak w pozostałych przypadkach, pozostawiono rozstrzygnięcie szczegółów omawianej kwestii, z zachowaniem ram wynikających

z warunków zabudowy.

Ustawodawca nie sprecyzował natomiast sposobu, w jaki te warunki należy ustalić w odniesieniu do miejsc parkingowych. W art. 54 pkt 2 lit. c w związku z art. 64 ust. 1 ustawy zastrzeżono jedynie, że organ musi określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy odnośnie do obsługi

w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Ta pojemna formuła umożliwia wskazanie minimalnej ilości miejsc przypadającej na lokal czy na wielkość powierzchni użytkowej, co zobowiązuje do przestrzegania tej proporcji w projekcie budowlanym i w postępowaniu, w którym ten projekt jest zatwierdzany, umożliwiając zachowanie pewnego marginesu swobody, niezbędnego na tym etapie procesu inwestycyjnego (por. przywołany już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 10 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 635/15).

Nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są jednak przedwczesne w tym sensie, że podnoszą zastrzeżenia, które można zgłosić dopiero w postępowaniu

w sprawie pozwolenia na budowę.

I tak pełnomocnik kwestionuje sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, czyli czynność otwierającą w istocie postępowanie, w którym ustala się warunki zabudowy, i determinującą jego prawidłowy przebieg. W myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu należy wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek

o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zasady obowiązujące w tym zakresie przewidziano w § 3 ust. 2 rozporządzenia, a do jego treści nawiązano wprost

w analizie sporządzonej w niniejszej sprawie, podając względy, jakie przemawiały na rzecz wytyczenia granic obszaru poddanego analizie. Pełnomocnik poprzestał jednak na zanegowaniu tej czynności, bez uzasadnienia swojego stanowiska. Nie wyjaśnił

w szczególności, czy jego zdaniem granice obszaru zostały zakreślone za wąsko, czy za szeroko i dlaczego obejmują one nieruchomości, które z jakiś nieujawnionych przez niego powodów są niemiarodajne czy niereprezentacyjne dla całości urbanistycznej, z jaką można zestawić planowaną inwestycję. Wyklucza to uwzględnienie zarzutu, zwłaszcza że analiza w rozpatrywanej sprawie została sporządzona rzetelnie, z uwzględnieniem zróżnicowanego charakteru zabudowy występującej na obszarze analizowanym i z dokładnym umotywowaniem wszystkich wyrażonych w niej wniosków. Bezsprzecznie odpowiada ona wymogom, jakie tego rodzaju opracowaniom stawia się w orzecznictwie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1252/11, LEX nr 1291874). Zawiera wszak precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach w stopniu pozwalającym ustalić planowane funkcje zabudowy na tle cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocenić ten dowód zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W świetle tych spostrzeżeń nie można przychylić się do zarzutów kasacyjnych podważających parametry planowanej inwestycji ustalone przecież w oparciu

o analizę urbanistyczno-architektoniczną. Pełnomocnik skarżącej ponownie ograniczył się do negowania tych ustaleń, nie dostrzegając argumentów, jakie w tym zakresie zostały przywołane w analizie, a następnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, i tym samym nie podejmując z nimi jakiejkolwiek polemiki mogącej przemawiać na rzecz skargi kasacyjnej.

I tak podtrzymuje pogląd, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy

w stosunku do powierzchni działki powinien odpowiadać średniej wielkości tego wskaźnika dla obszaru analizowanego, konsekwentnie ignorując treść § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczającą wyznaczenie wskaźnika w innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy. W analizie zaś przekonująco uzasadniono, że z uwagi na zróżnicowanie zabudowy na obszarze analizowanym zasadne jest przyjęcie maksymalnego wskaźnika dopasowanego do wskaźnika występującego na działce bezpośrednio sąsiedniej, na której zlokalizowany jest już budynek o cechach

i funkcjach analogicznych do budynku planowanego. Wprawdzie przyznać wypada, że osiągnięcie tego wskaźnika w maksymalnej wysokości (76%) będzie niemożliwe

z powodu konieczności zachowanie wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnego (co najmniej 25%), lecz nieprawidłowość ta nie uniemożliwia łącznego zastosowania obu wskaźników, skoro pierwszy z nich również nie został wyznaczony w sposób sztywny.

Działka bezpośrednio sąsiednia stała się też zasadnie punktem odniesienia przy wyznaczaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Pełnomocnik

i w tym przypadku poprzestał na powtórzeniu kategorycznej tezy o potrzebie przyjęcia w tej materii wartości średniej, nie próbując nawet podważyć wskazanych przez Sąd pierwszej instancji argumentów, które zostały sformułowane w tej materii w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Odwołują się one zaś wprost do treści § 7 ust. 1 rozporządzenia, w myśl którego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Trafnie zwrócono przy tym uwagę w analizie na znaczne zróżnicowanie wielkości rozpatrywanego wskaźnika na obszarze analizowanym, podyktowane niejednolitością występującej tam zabudowy. Parametr ten powinno się bowiem ustalić jako przedłużenie krawędzi sąsiedniego budynku o identycznych funkcjach, niezależnie od tego, jaką wartość przybrał on w wypadku pozostałych budynków

o odmiennej formie architektonicznej.

Pełnomocnik skarżącej pominął też fakt, że w analizie wykazano, iż szerokość elewacji frontowej wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że podstawą w tym zakresie jest średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Kwestionując zaskarżone rozstrzygnięcie w tym aspekcie, pełnomocnik powinien więc udowodnić, iż średnią, a także dopuszczalne od niej odstępstwo, z jakiś powodów obliczono błędnie, np. wskutek pomyłki rachunkowej lub nieuwzględniania którejś z działek na obszarze analizowanym.

Autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wyjaśnił, dlaczego podważa sposób ustalenia geometrii dachu. Ograniczyć się zatem można do spostrzeżenia, że § 8 rozporządzenia przewiduje w odniesieniu do tego parametru jedynie ogólny wymóg, by dopasować go do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W analizie urbanistyczno-architektonicznej szczegółowo zbadano typy dachów pokrywających budynki na obszarze analizowanym, dochodząc do przekonującego wniosku, że są one różne, co oznacza, iż nie dominuje na nim jeden rodzaj dachów, do którego trzeba dostosować nową zabudowę.

Wreszcie całkowicie bezzasadnie pełnomocnik podnosi, że organy niedostatecznie określiły zapotrzebowanie planowanej inwestycji z punktu widzenia dostaw wody, gazu, energii cieplnej i elektrycznej oraz odprowadzania ścieków.

Z art. 61 ust. 5 ustawy, powołanego zresztą pośród podstaw kasacyjnych, wynika przecież wprost, że warunek dotyczący tej kwestii uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, skargę kasacyjną oddalił, stosownie do art. 184 P.p.s.a.