Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3499/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: par. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 60 poz 373
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły  lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 609/15 w sprawie ze skarg Wojewody Małopolskiego na § 1 pkt 2 i pkt 3 Zarządzenia Burmistrza A. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora samorządowej placówki oświatowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargi Wojewody Małopolskiego; 3. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Miasta A. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 609/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg Wojewody Małopolskiego, stwierdził, że § 1 pkt 2 i pkt 3 Zarządzenia Burmistrza A. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora samorządowej placówki oświatowej został wydany z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniach 2 czerwca 2014 r. i 4 czerwca 2014 r. przeprowadzono Konkursy na stanowiska: Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w R. i Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I. Zaskarżonym zarządzeniem Burmistrz A. zatwierdził te konkursy.

Skargi na powyższe zarządzenie wniósł Wojewoda Małopolski, kwestionując je w zakresie § 1 pkt 2 tj. zatwierdzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I., jak i w zakresie § 1 pkt 3, tj. zatwierdzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w R. Zarzucił on Burmistrzowi naruszenie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej u.s.o.) poprzez odmowę powierzenia stanowiska dyrektora szkoły kandydatowi, który otrzymał bezwzględną większość głosów; naruszenie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373 ze zm., dalej rozporządzenie) poprzez nierozstrzygniecie konkursu, w sytuacji gdy jeden z uczestników otrzymał bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji oraz naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez zatwierdzenie wadliwie przeprowadzonego konkursu.

W uzasadnieniach skarg organ nadzorczy wyjaśnił, że w toku konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I. w pierwszym głosowaniu udział brało dziewięciu członków komisji, z czego oddano pięć głosów nieważnych, trzy głosy na M.K. oraz jeden głos na K.B. W drugim głosowaniu oddano cztery głosy nieważne, cztery głosy na M.K. oraz jeden głos na K.B. Zatem komisja niezasadnie uznała, że żaden kandydat nie otrzymał bezwzględnej liczby głosów.

W toku konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w R. w głosowaniu udział brało dziewięciu członków komisji, z czego oddano pięć głosów nieważnych, cztery głosy na K.F. oraz zero głosów na J.M. Komisja również w tym konkursie niezasadnie uznała, że żaden kandydat nie otrzymał bezwzględnej liczby głosów.

Wojewoda wskazał, że przy ustalaniu bezwzględnej większości głosów powinno brać się pod uwagę ilość głosów prawidłowo oddanych, a nie ilość liczoną w odniesieniu do liczby obecnych członków komisji. Wojewoda podkreślił, że wykładnia pojęcia "większości bezwzględnej" dokonana została przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 1995 r. sygn. akt W 18/94. Stosownie do tego wyroku, bezwzględna większość głosów oznacza co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, to znaczy przeciwnych i wstrzymujących się. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Wojewody, uznać należy, że komisje w sposób niewłaściwy obliczyły głosy i bezpodstawnie uznały, że nie da się wyłonić kandydata w obu wskazanych konkursach, co powoduje konieczność stwierdzenia, że zaskarżone zarządzenie zatwierdzające wadliwe wyniki konkursów, wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa i winno być wyeliminowane z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz A. podniósł, że pojęcie bezwzględnej większości głosów w rozumieniu § 6 ust. 2 rozporządzenia to po prostu więcej niż połowa głosów za. Ponadto z treści omawianego przepisu wprost wynika, że wymagana jest bezwzględna większość obecnych członków komisji, czyli więcej głosów za niż połowa liczby członków komisji obecnych przy głosowaniu. Zdaniem Burmistrza, sugerowane przez Wojewodę Małopolskiego rozumienie tego przepisu nie mieści się w granicach wykładni literalnej. W konsekwencji Burmistrz uznał, że obie komisje prawidłowo dokonały obliczenie głosów i uznały, ze żaden kandydat nie uzyskał bezwzględnej większości głosów, o której mowa w art. 6 ust. 2 rozporządzenia. Zatem w sprawie nie doszło do naruszenia prawa.

Stwierdzając, że zaskarżone zarządzenie w zakresie § 1 pkt 2 i pkt 3 wydane zostało z naruszeniem prawa, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 i ust. 2 u.s.g., wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że dokonana przez Burmistrza A. interpretacja zawrotu "większość bezwzględna" jest nieprawidłowa. Sąd wyjaśnił, że § 6 ust. 2 rozporządzenia nie definiuje sposobu ustalania bezwzględnej większości lub jakiejkolwiek innej większości. Z tego przepisu nie wynika, jak należy obliczać głosy oddane za danym kandydatem, jak kwalifikować ewentualne głosy wstrzymujące się (jeżeli takowe byłyby) lub głosy nieważne. Nie wynika także, kiedy dany głos jest ważny, a kiedy nieważny. W szczególności z powołanego przepisu nie wynika czy głosy nieważne w ogóle powinny być wliczane do wyniku głosowania, a ta właśnie kwestia stanowi istotę sporu w sprawie. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, uznając że "bezwzględna większość głosów" oznacza co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, to znaczy przeciwnych i wstrzymujących się. Wskazał, że większość bezwzględna oddanych głosów ma miejsce wtedy, gdy kandydat otrzymuje więcej niż połowę ważnie oddanych głosów. Oddanie głosów nieważnych jedynie obniża limit pozwalający na uzyskanie bezwzględnej większości głosów. Osoba, która oddaje nieważny głos ani nie głosuje za daną osobą, ani nie głosuje przeciw danej osobie, ani też nie wstrzymuje się od głosu. Osoba, która oddaje nieważny głos nie bierze udziału w ustalaniu wyniku głosowania. W konsekwencji dla ustalenia bezwzględnej większości głosów liczyć należy tylko głosy ważnie oddane.

Tym samym Sąd uznał, że w obu kwestionowanych konkursach wyłoniony został kandydat, który otrzymał bezwzględną większość głosów, a w rezultacie zaskarżone zarządzenie w zakresie § 1 pkt 2 i pkt 3 wydane zostało z naruszeniem prawa, tj. § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Ponadto zdaniem Sądu Wojewódzkiego zaskarżone zarządzenie narusza także § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, ponieważ nie stwierdza istotnej nieprawidłowości jaką było zamieszczenie w protokołach z obu konkursów braku uzyskania przez któregokolwiek z kandydatów bezwzględnej większości głosów i to miało wpływ na przekazanie przez komisje konkursowe błędnych wyników konkursów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz A. zaskarżając go w całości, domagał się jego uchylenia i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie przewiduje stosunku, w jakim należy liczyć bezwzględną większość głosów, co doprowadziło do przyjęcia, że w konkursach na stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w R. i Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I. komisja konkursowa niesłusznie uznała, że żaden kandydat nie uzyskał bezwzględnej większości głosów i w wyniku konkursu nie został wyłoniony żaden kandydat na te stanowiska, skutkiem czego zaskarżone zarządzenie zatwierdzające powyższe konkursy zostało uznane za wydane z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że co do zasady bezwzględna liczba głosów oznacza co najmniej jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów. Jednakże § 6 ust. 2 rozporządzenia modyfikuje tę zasadę określając wymaganą bezwzględną większość głosów ale w stosunku do obecnych członków komisji, zatem przepis ten określa sposób w jaki należy tą większość liczyć. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, bezwzględna większość głosów w rozumieniu wskazanego przepisu to po prostu więcej niż połowa. Innymi słowy: głosów "za" musi być więcej niż połowa biorących udział w głosowaniu. Niezależnie od tego czy oddane głosy były ważne, czy też nie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi wyłącznie naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni § 6 ust. 2 rozporządzenia. Z zarzutem tym należy się zgodzić.

W powołanym przepisie wskazano, że kandydat na dyrektora wyłaniany jest, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji. Po pierwsze wskazać należy, że w doktrynie oraz w orzecznictwie ukształtowany został sposób rozumienia pojęcia "bezwzględna większość głosów". Definicja tego pojęcia zawarta została w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 1995 r. sygn. akt W 18/94. Warte podkreślenia jest, że chociaż uchwała ta nie jest obecnie wiążąca, to wciąż aktualnym pozostaje przedstawiony w niej proces wykładni i wciąż korzystać należy z jej walorów argumentacyjnych. W powołanej uchwale wskazano, że co do zasady "bezwzględna większość głosów" oznacza co najmniej oddany o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, to oznacza przeciwnych i wstrzymujących się. Przy tak rozumianej "bezwzględnej większości głosów" w celu jej ustalenia należy odnieść liczbę głosów oddanych za danym kandydatem do liczby wszystkich ważnie oddanych głosów. Kwestia ta pozostaje bezsporna, gdyż z zasada tą zgadza się zarówno Wojewoda Małopolski, jak i skarżący kasacyjnie Burmistrz.

Pamiętać jednakże należy, że od powyższej zasady ustawodawca może wprowadzić wyjątki. Modyfikacje takie zostały uregulowane między innymi w art. 20 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) gdzie bezwzględną liczbę głosów liczy się w stosunku do ustawowego składu rady czy w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2014 poz. 1852 ze zm.) zgodnie z którym bezwzględną liczbę oddanych głosów wiąże się z obecnością co najmniej połowy ogólnej liczby osób uprawnionych do głosownia. Taką modyfikację zawierał także przepis art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 3 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym ( Dz. U. Z 1990 r. Nr 16, poz. 95 ze zm.), którego to wykładni dokonał Trybunał Konstytucyjny także w przywoływanej przez Sąd pierwszej instancji i Wojewodę uchwale z 20 września 1995 r. W 18/94. Trybunał wskazał, że "Bezwzględna większość ustawowego składu rady w rozumieniu art. 28 ust. 5 ustawy o samorządzie terytorialnym, oznacza liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem przewyższająca połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą". Zatem z uwagi na odmienna treść przepisu art. 28 ust. 5 od przepisu art. 28 ust. 3 tej ustawy Trybunał dokonał także odmiennej wykładni pojęcia bezwzględnej większości w rozumieniu art. 28 ust. 5 od dokonanej wykładni pojęcia bezwzględnej większości w rozumieniu art. 28 ust. 3, bowiem bezwzględna większość w tym pierwszym przepisie została zmodyfikowana przez dodanie przez ustawodawcę zapisu "ustawowego składu rady".

Podobne do wyżej przedstawionych odstępstwo od ogólnej zasady rozumienia "bezwzględnej większości głosów", zastosowane zostało także w § 6 ust. 2 rozporządzenia, czego nie dostrzegł Sąd wydający zaskarżony wyrok. W przepisie tym ustawodawca użył bowiem stwierdzenia, że w konkursie wyłoniony zostaje kandydat, jeżeli jeden z uczestników otrzyma "bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji". Zatem w przypadku procedury konkursowej w celu ustalenia czy spełnione zostały przesłanki określone w powołanym przepisie należy bezwzględną liczbę głosów liczyć w stosunku do liczby obecnych członków komisji. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje czy oddane przez obecnych przy głosowaniu członków komisji głosy są ważne, bowiem ustawodawca z ważnością tych głosów nie wiąże żadnych konsekwencji. Zgodzić należy się zatem z zarzutem postanowionym w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dokonał w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Oceniając stanowisko sądu pierwszej instancji wskazać należy, że w toku procedury konkursowej na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w I. w pierwszym głosowaniu udział brało dziewięciu członków komisji, z czego oddano pięć głosów nieważnych, trzy głosy na M.K. oraz jeden głos na K.B. W drugim zaś głosowaniu oddano cztery głosy nieważne, cztery głosy na M.K. oraz jeden głos na K.B. W konsekwencji przedstawionego powyżej sposobu rozumienia § 6 ust. 2 rozporządzenia nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Małopolskiego zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji, że komisja błędnie uznała, iż żaden kandydat nie otrzymał bezwzględnej liczby głosów. Skoro wszyscy obecni członkowie oddali głosy tj. dziewięć głosów, a kandydat, który otrzymał najwięcej głosów za otrzymał ich cztery, to bezsprzecznie nie osiągnął on wymaganej przepisami bezwzględnej większości głosów obecnych członków komisji, bowiem musiałby otrzymać co najmniej 5 głosów za.

Podobnie w toku procedury konkursowej na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w R. żaden z kandydatów nie otrzymał wymaganej bezwzględnej większości głosów za. W głosowaniu tym również udział brało dziewięciu członków komisji, z czego oddano pięć głosów nieważnych, cztery głosy na K.F. oraz zero głosów na J.M. Zatem żaden z kandydatów nie uzyskał wymaganych co najmniej 5 głosów za. W efekcie ustalenia komisji, także w tym postępowaniu, uznać należy za prawidłowe.

Skoro więc komisje w przypadku obu omawianych postępowań konkursowych na stanowisko dyrektora prawidłowo przyjęły, że konkursy te nie zostały rozstrzygnięte, gdyż żaden z kandydatów nie otrzymał wymaganej przepisami bezwzględnej większości głosów obecnych członków komisji, to w konsekwencji uznać należy, że § 1 pkt 2 i pkt 3 Zarządzenia Burmistrza A. z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora samorządowej placówki oświatowej nie został wydany z naruszeniem prawa.

Mając powyższe wywody na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną, uchylając zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargi. Z uwagi na przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie interpretacji § 6 ust. 2 rozporządzenia, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi te należało oddalić.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.