Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 36/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 zd. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 260/13 w sprawie ze skargi P. K. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

P. K. pismem z 15 kwietnia 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z 6 grudnia 2005 r. o ustalenie i przyznanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną ul. [...] stanowiącą działkę ewid. nr [...] z obr. [...] o pow. 239 m2.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że pomimo wydania przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu [...] sierpnia 2010 r. decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę – Miasto Wesoła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności przedmiotowej nieruchomości, Prezydent m.st. Warszawy do dnia dzisiejszego nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia i wypłaty na rzecz byłych właścicieli odszkodowania za przejętą nieruchomość. Organ wprawdzie wskazywał nowe terminy załatwienia sprawy, żadnego jednak nie dotrzymał.

W związku z bezczynnością organu złożył do Wojewody Mazowieckiego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Zażalenie to zostało uznane za zasadne i postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. nr [...] Wojewoda wyznaczył Prezydentowi m.st. Warszawy termin na załatwienie sprawy do dnia 31 marca 2013 r. Termin ten również przez organ nie został dotrzymany.

W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że pismem z dnia 6 grudnia 2005 r. P. K., P. K. i T. S. wystąpili w trybie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, położony w dzielnicy Wesoła przy ul. [...], z nieruchomości objętej KW nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ew. nr [...] z obr. [...] o pow. 5360 m2. Następnie do pisma stron z 11 stycznia 2006 r., został dołączony wniosek A. K. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Wojewoda Mazowiecki ostateczną decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. stwierdził nabycie przez Gminę – Miasto Wesoła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ew. nr [...] z obr. [...] o pow. 239 m2 w trybie art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., co pozwoliło na uruchomienie procedury odszkodowawczej na rzecz jej byłych właścicieli.

Organ wskazał, że kolejność rozpatrywania wniosków o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w Wydziale Skarbu Państwa Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy jest uzależniona od kilku czynników. Czynnikiem mającym podstawowy wpływ na kolejność rozpatrywania wniosków jest data wydania decyzji deklaratoryjnej przez Wojewodę Mazowieckiego potwierdzającej nabycie nieruchomości drogowej na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Decyzja ta musi stać się ostateczna. Następnym czynnikiem jest data zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia odszkodowania.

W przedmiotowej sprawie na podstawie odpisu sporządzonego dnia [...] czerwca 2009 r. z działu II księgi hipotecznej "[...]" znajdującego się w Zbiorze Archiwum Państwowego w Siedlcach, postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi Wydział II Cywilny sygn. akt [...] z [...] czerwca 1991 r., postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi Wydział II Cywilny sygn. akt [...] z [...] grudnia 1992 r. oraz aktu poświadczenia dziedziczenia Repertorium A nr [...] z [...] września 2009 r. ustalono, że nieruchomość zajęta pod część ul. [...] stanowiła w dniu [...] grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych. Wojewoda Mazowiecki za stronę postępowania zakończonego powyższą decyzją uznał P. K., P. K. i T. S.

Prezydent podkreślił, że na potrzeby postępowania sporządzony został w dniu [...] stycznia 2013 r. operat szacunkowy. Następnie w dniu 25 marca 2013 r. odbyła się rozprawa administracyjna. Strony postępowania zaakceptowały wartość wyceny określoną w ww. operacie szacunkowym.

Organ wskazał ponadto, że w przedmiotowej sprawie przygotowany został projekt decyzji administracyjnej, który obecnie podlega procedurze i kontroli wewnętrznej. Jednocześnie Prezydent zaznaczył, że pod koniec 2012 r. i na początku 2013 r. nastąpiło znaczne spiętrzenie się podobnych spraw, co spowodowało, że wydanie wszystkich przygotowanych decyzji w krótkim czasie nie było możliwe. Organ dołoży jednak wszelkich starań, aby przedmiotowe postępowanie zostało zakończone w terminie podanym w piśmie z dnia 24 kwietnia 2013 r., tj. do 30 czerwca 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 października 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 60/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania:

1) zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z 6 grudnia 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną – cześć ul. [...] w Warszawie, oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] – w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2) stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysięcy) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się z kolei, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma zatem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia.

W przedmiotowej sprawie skarżący oraz pozostali współwłaściciele spornej nieruchomości, pismem z 6 grudnia 2005 r. wystąpili do Prezydenta m.st. Warszawy w oparciu o art. 73 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęta pod drogę nieruchomość.

Jak wynika z akt sprawy, z nieruchomości objętej wnioskiem z 6 grudnia 2006 r. pod drogę stanowiącą część ul. [...], zajęta została nieruchomość wnioskodawców o pow. 239 m2 ozn. jako działka ewid. nr [...] z obr. [...].

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest fakt, że od dnia złożenia przez stronę skarżącą wniosku o ustalenie odszkodowania do dnia wyrokowania, organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie.

Sąd oceniając aktywność organu w prowadzeniu postępowania (w szczególności z uwzględnieniem okresu po dniu 17 maja 2011 r., czyli dacie wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), doszedł do przekonania, że wprawdzie Prezydent podejmował czynności mające na celu zakończenie postępowania, jednakże działania te przebiegały niezwykle opieszale i nie doprowadziły do zakończenia postępowania.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pierwszą czynnością jaką organ podjął po otrzymaniu wniosku odszkodowawczego było wydanie postanowienia z 15 lutego 2006 r. o zawieszeniu prowadzonego postępowania do czasu stwierdzenia przez Wojewodę Mazowieckiego nabycia własności przedmiotowego gruntu przez gminę w trybie art. 73 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną.

Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Gminę – Miasto Wesoła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ew. nr [...].

Pismami z 6 i 7 września 2010 r. strony wezwały organ do wypłaty wnioskowanego odszkodowania.

W odpowiedzi organ pismem z 30 listopada 2010 r. wezwał strony do nadesłania m.in. potwierdzenia złożonego przez A. K. wniosku odszkodowawczego oraz do nadesłania prawomocnej decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2010 r.

W tym samym dniu skarżący przesłał do organu decyzję z [...] sierpnia 2010 r., na której widniała adnotacja, iż decyzja ta stała się ostateczna z dniem 30 sierpnia 2010 r.

W dniu [...] marca 2011 r. Prezydent wezwał dodatkowo wnioskodawców do nadesłania dokumentu potwierdzającego, że na dzień [...] grudnia 1998 r. sporna nieruchomość stanowiła ich własność.

Postanowieniem z [...] października 2011 r. nr [...], Prezydent m.st. Warszawy podjął zawieszone postępowanie, informując jednocześnie wnioskodawców, że wniosek odszkodowawczy rozpatrzony zostanie do końca pierwszego kwartału 2012 r.

Jak wynika z akt sprawy termin ten nie został dotrzymany, a jakiekolwiek działania organu w sprawie zostały podjęte dopiero w drugim kwartale 2012 r. Pismami z 18 kwietnia 2012 r. Prezydent zwrócił się bowiem do podległych sobie jednostek organizacyjnych o nadesłanie dokumentacji inwestycyjnej nieruchomości oraz tej związanej z ewentualnym wywłaszczeniem i wypłatą odszkodowania.

Wobec braku rozstrzygnięcia sprawy, P. K. złożył do Wojewody Mazowieckiego zażalenie na przewlekłość postępowania oraz nierozpoznanie sprawy w terminie.

Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. nr [...] powyższe zażalenie zostało uwzględnione i Wojewoda Mazowiecki zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozstrzygnięcia sprawy do dnia 31 marca 2013 r.

Wyznaczony termin nie został jednak przez Prezydenta zachowany.

W dniu [...] stycznia 2013 r. sporządzony został na zlecenie Prezydenta m.st. Warszawy operat szacunkowy spornej nieruchomości. Z kolei w dniu 25 marca 2013 r. odbyła się rozprawa administracyjna.

Pismem z 24 października 2013 r. organ powiadomił strony o przyczynach uniemożliwiających rozpoznanie sprawy oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy.

Do dnia wyrokowania w sprawie nie zostało jednak wydane jakiekolwiek rozstrzygnięcie.

W świetle powyższych okoliczności Sąd stwierdził, że złożona skarga jest w pełni zasadna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu Prezydent m.st. Warszawy nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można przyjąć, że wskazany organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki, oraz że na bieżąco prowadził sprawę.

Ponadto Sąd wskazał, że organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a. i każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., powiadamiał o tym fakcie strony. Jeżeli już to robił, wyznaczał terminy, z których wynikało, że góry zakładał możliwość przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu praktyki takie są niedopuszalne. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 k.p.a., nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 k.p.a., nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Ponadto mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności oraz wprowadzenie, z dniem 17 maja 2011 r. restrykcyjnych przepisów dotyczących bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej, co związane jest z wejściem w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 134), a konkretnie jej art. 14 pkt 2, Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 35 oraz art. 36 k.p.a. oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych wynikających z art. 7, 8, 9, 12 k.p.a. W szczególności z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie sporządzony już został operat szacunkowy ([...] stycznia 2013 r.), a wyliczona w nim wysokość odszkodowania została zaakceptowana przez strony. Zdaniem Sądu, nic nie stało zatem na przeszkodzie w wydaniu przez Prezydenta rozstrzygnięcia w przedmiocie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość.

Wobec powyższego Sąd uznał za zasadne ukaranie organu grzywną w wysokości 1.000 zł w oparciu o treść art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Prezydent m.st. Warszawy wniósł od wyroku skargę kasacyjną w części odnoszącej się do pkt 2 i 3, tj. stwierdzenia, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości 1.000 zł (jednego tysiąca złotych) płatnej w terminie miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 zdanie 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności w sprawie i w efekcie wymierzenie Prezydentowi grzywny.

Wnosił na podstawie art. 185 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego wyroku w części odnoszącej się do pkt 2 i 3 oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania ww. Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które stanowi: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy nie jest zasadny. Wywiedzione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności faktyczne obejmujące czynności podejmowane przez Prezydenta m.st. Warszawy nie dają podstaw do wyprowadzenia zasadności czynności dowodowych podejmowanych dla załatwienia sprawy odszkodowania. Przesądzając zbędność podejmowanych czynności przy ustaleniu odszkodowania jest regulacja art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Według art. 73 ust. 1 "Nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem". W sprawie jest bezsporne, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] sierpnia 2010 r. stwierdził nabycie przez Gminę – Miasto Wesoła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. ew. nr [...]. Wydanie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...], czyni zbędnym podejmowanie czynności dowodowych w tym zakresie przez organ wydający decyzję o odszkodowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyprowadzono takich okoliczności faktycznych, które nie dały podstaw do ustalenia odszkodowania, poza wartości nieruchomości, które nie były ustalone w decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa, prawa własności. W pełni zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł rażące naruszenie prawa. Podejmowanie czynności co do faktów znanych organowi z urzędu, do jakich należy zaliczyć wezwanie stron do nadesłania prawomocnej decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2010 r., podejmowanie czynności pozornych, zapewniających stronom czynny udział w postępowaniu, pomimo że strona czynnie uczestniczyła w czynnościach dowodowych postępowania wyjaśniającego prowadzonego w formie rozprawy (rozprawy z 25 marca 2013 r.), przesądza o rażącym naruszeniu prawa w zakresie prawa strony do szybkiego załatwienia sprawy. Nierozstrzygnięcie sprawy po bezspornym ustaleniu wartości nieruchomości, zaakceptowanej przez strony – od 25 marca 2013 r. do dnia wydania wyroku 10 października 2013 r. przesądza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.