Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1315/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: wznowiono postępowanie sądowoadministracyjne
Powołane przepisy: article: Art. 135, art. 272, art. 279, art. 280, art. 281, art. 282
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 145 a par. 1, art. 126
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 15 ust. 2 pkt 3, ust. 6
journal: Dz.U. 2006 nr 96 poz 667
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jedn.
article: Art. 190 ust. 2, ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Janusz Bociąga Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi W. K. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2013r., sygn. akt III SA/Kr 1080/12 I. wznawia postępowanie sądowoadministracyjne, II. zmienia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2013r. sygn. III SA/Kr 1080/12 w ten sposób, że uchyla postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [ ] z dnia [ ] 2012r. oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w N. nr [ ] z dnia [ ] 2012r.


UZASADNIENIE

W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 4 sierpnia 2014 r. skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1080/12 - na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 272 § 1 i 2 P.p.s.a.

Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd stwierdził, że przyczyną takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, gdyż jest oparte na § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, w którym wymagano dla podwyższenia emerytury pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariusza.

Trybunał Konstytucyjny w dniu 27 maja 2014 r. wydał wyrok o sygn. U 12/13 o treści: § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjnego, Straży Granicznej Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 oraz z 2012 r. poz. 1205) w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667, 675, 1623 i 1717) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK-A 2014/5/56, Dz.U. z 2014 r., poz. 736).

A zatem skoro ww. orzeczeniem Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok oddalający skargę, istnieją przesłanki do wznowienia postępowania, na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 272 § 1 i 2 P.p.s.a.

Zważywszy na dzień wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, zachowany został trzymiesięczny termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 272 § 2 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę o wznowienie postępowania sądowego Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie.

Podniósł, że zgodnie ze wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego utracił moc § 4 pkt 1 rozporządzenia w zakresie jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia funkcjonariusza. Natomiast wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sentencji nie odnosił się do zgodności z Konstytucją RP art.15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). W oparciu o niego emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Pełnienie służby jako takiej nie jest równoznaczne z ciągłym istnieniem zagrożenia. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia, zwrot: szczególnie zagrażający życiu lub zdrowiu - "odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy".

W realiach sprawy nie było możliwe wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego nie tylko w oparciu o § 4 pkt 1 rozporządzenia, lecz także w oparciu o art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Zresztą przy rozpatrywaniu sprawy zarówno przez organy Policji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie był brany pod uwagę ten ostatni przepis. Więc nawet modyfikacja § 4 pkt 1 rozporządzenia w kierunku korzystnym dla funkcjonariuszy nie umożliwiła wydania zaświadczenia satysfakcjonującego skarżącego.

Zatem - nawet jeżeli zachodzi w sprawie przyczyna restytucyjna, to nie miała ona wpływu na treść uprzednio wydanego orzeczenia (wyrok NSA z 15.04.08 r., sygn. ll OSK 406/07, wyrok WSA w Gliwicach z 11.06.08 r. sygn. l Gl 122/08).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1080/12 oddalił skargę W. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 25 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że W. K. zwrócił się do z prośbą o wydanie zaświadczenia w trybie § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin, zwanego dalej "rozporządzeniem MSWiA", potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury.

W. K., były funkcjonariusz Policji, wskazał, że przy rozpatrywaniu jego wniosku o wydanie zaświadczenia dotyczącego pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, nie powinno mieć zastosowania kryterium wprowadzone w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, zwanego dalej "rozporządzeniem Rady Ministrów", dotyczące "bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia".

Komendant Miejski Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2012 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 219 K.p.a. oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) w związku z § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia MSWiA, odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1994-2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że akta osobowe W. K. nie zawierają informacji w postaci dokumentów lub jakichkolwiek innych materiałów potwierdzających fakt pełnienia przez niego służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, uzasadniających podwyższenie emerytury.

Odnośnie stanowiska W. K., że przy rozpatrywaniu jego wniosku nie powinno mieć zastosowania kryterium wprowadzone w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów dotyczące "bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia" organ I instancji odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wyjaśnił, że służba w Policji wiąże się ze stałym niebezpieczeństwem dla danego funkcjonariusza, a niejednokrotnie jest pełniona z narażeniem życia i zdrowia, jednakże nie można a priori zaliczyć jej do sytuacji określonej w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów bez spełnienia przesłanki odnośnie minimalnej liczby zdarzeń (co najmniej 6 razy w ciągu roku), w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia, co zostało potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zatem w sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł W. K.

Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem nr [...] z dnia 25 czerwca 2012r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie, ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji oraz treść przepisów mających zastosowanie przy rozpatrywaniu wniosku W. K. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że powołany w zażaleniu wyrok WSA w Opolu, kwestionujący zasadność stosowania kryterium "bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia", został wydany w indywidualnej sprawie i ma charakter odosobniony. Natomiast organ zobowiązany jest do stosowania procedur prawa materialnego i procesowego, w tym rozporządzenia Rady Ministrów.

Skargę na powyższe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji wniósł W. K., zarzucając mu:

1. błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy polegający na stwierdzeniu braku podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury;

2. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy przez wydanie zaskarżonego postanowienia na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów niezgodnego z ustawą i Konstytucją;

3) naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4) naruszenie art. 80 K.p.a. przez pobieżną i wybiórczą, a tym samym dowolną ocenę dowodów.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd uznał, że działania organów obu instancji podjęte w celu załatwienia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia były prawidłowe.

Z akt administracyjnych wynika bowiem, że zbadane zostały akta osobowe skarżącego, a także zwrócono się o udzielenie potrzebnych informacji do odpowiednich jednostek organizacyjnych Policji, w których skarżący pełnił służbę. W wyniku podjętych czynności ustalono, że jednostki te nie posiadają dokumentów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Także z Zespołu do spraw Kontroli KMP, jako komórki prowadzącej rejestr wydarzeń nadzwyczajnych w jednostce, nie uzyskano stosownych danych umożliwiających wydanie skarżącemu żądanego zaświadczenia. Również sam skarżący po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oświadczył, że nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Nie można, zatem postawić organom zarzutu, że nie zostały dokładnie sprawdzone posiadane dokumenty, zwłaszcza że organy podjęły działania zmierzające do uzyskania potrzebnych danych z innych możliwych źródeł. Dlatego w ocenie Sądu wydanie zaskarżonego postanowienia było poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym w koniecznym zakresie. Nie są zatem zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 80 K.p.a., gdyż stan faktyczny potrzebny do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie żądanego zaświadczenia został przez organy prawidłowo ustalony, a następnie przedstawiony w uzasadnieniu. Dlatego też niezasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd uznał za niezasadny uznał także zarzut naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo - śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Natomiast § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA stanowi, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji (...).

Sąd podzielił stanowisko organów, że warunkiem koniecznym uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia policjanta. Trafnie, zatem przyjęły organy, że istnieje oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie niesie ze sobą służba w Policji dla każdego policjanta, a z realnym i bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji - i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym określonym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów.

Odpowiednie komórki policyjne, w których znajdują się dokumenty dotyczące okresu służby skarżącego, nie posiadają dokumentacji, która by potwierdzała, że skarżący w trakcie pełnienia służby, co najmniej 6 razy w ciągu roku, podejmował czynności dochodzeniowo - śledcze w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia, to zasadnym było wydanie postanowienia o odmowie wydania żądanego zaświadczenia.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że regulacja zawarta § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów przekracza delegację ustawową i tym samym jest sprzeczna z Konstytucją RP.

Zdaniem Sądu, upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), zostało sformułowane przez ustawodawcę w taki sposób, że w rozporządzeniu dopuszczalne było sprecyzowanie szczegółowych warunków podwyższania emerytury z uwzględnieniem specyfiki służby poszczególnych rodzajów funkcjonariuszy. Przyjęcie stanowiska, że takie doprecyzowanie w rozporządzeniu nie było dopuszczalne, prowadziłoby w konsekwencji do stwierdzenia, że samo pełnienie służby w Policji powoduje stan zagrożenia zdrowia i życia, a więc uprawnia do podwyższenia emerytury. Nie taka była intencja ustawodawcy, ponieważ art. 15 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy wyraźnie mówi o "warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" i w ust. 6 odsyła do szczegółowej regulacji zawartej w rozporządzeniu.

Skoro zaś unormowanie zawarte w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, nie wykracza poza upoważnienie ustawowe, to ten przepis rozporządzenia musi być rozumiany wprost i niedopuszczalna jest jakakolwiek interpretacja rozszerzająca zawartych w przepisach rozporządzenia przesłanek warunkujących wzrost wymiaru emerytury.

W świetle przytoczonych regulacji, nie jest również zasadne stanowisko skarżącego wyrażone na rozprawie, że podwyższenie podstawy wymiaru emerytury stanowi rekompensatę za lata służby. Takie podwyższenie wymaga bowiem spełnienia przesłanek opisanych w rozporządzeniu precyzujących termin "warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu".

Podsumowując, zdaniem Sądu nie można zasadnie postawić organom zarzutu pobieżnego badania dostępnej dokumentacji. Przeciwnie, organy wyczerpały wszystkie możliwości poszukiwania istotnych dla sprawy faktów opartych na dokumentach, a skoro dokumentacja ta nie dawała podstaw do wydanie żądanego przez skarżącego zaświadczenia, zasadnym było zastosowanie art. 219 K.p.a. i wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.

Skoro zaś zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. U 12/13 została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 3 czerwca 2014 r., poz. 736).

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny zważył m.in., co następuje.

3.2. Przechodząc do oceny konstytucyjności zaskarżonego przepisu Trybunał przypomniał, że mocą art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ustawodawca przekazał organowi władzy wykonawczej kompetencję do określenia "szczegółowych warunków podwyższania emerytury". Zarazem kompetencję tę ograniczył z jednej strony - odesłaniem do art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, z drugiej zaś - wytycznymi, które należy uwzględnić wydając rozporządzenie, a mianowicie: a) technicznymi normami rocznymi właściwymi dla różnych grup funkcjonariuszy; b) okresami pełnienia służby na jednostkach pływających; c) liczbą dni spędzonych przez funkcjonariuszy na wykonywaniu właściwych im zadań i obowiązków; d) okresami pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych.

TK stwierdził, że treścią normy kompetencyjnej wynikającej z art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zatem nie tyle określenie "szczegółowych warunków podwyższania emerytury" ile określenie szczegółów istotnych dla realizacji "warunków podwyższania emerytury", o których mowa w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Przyjęcie odmiennego rozumowania podważałoby sens ustawowego odesłania oraz pozostawiałoby organowi władzy wykonawczej niedozwoloną konstytucyjnie możliwość regulowania spraw zastrzeżonych dla materii ustawowej (tj. zawężania merytorycznego warunków podwyższania świadczeń emerytalnych stanowiących operacjonalizację prawa podmiotowego z art. 67 ust. 1 Konstytucji).

Dookreślający kompetencję Rady Ministrów, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera wskaźniki liczbowe i przyporządkowuje im trzy grupy (typów) stanów faktycznych, uzasadniających - w ocenie ustawodawcy - podwyższenie emerytury. Pierwszą grupę tworzy pełnienie służby bezpośrednio: a) w charakterze nurków i płetwonurków; b) w zwalczaniu fizycznym terroryzmu; c) w składzie personelu latającego na samolotach i śmigłowcach; d) w składzie załóg nawodnych jednostek pływających; e) w charakterze skoczków spadochronowych i saperów; f) w służbie wywiadowczej za granicą (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Drugą grupę stanów faktycznych tworzy pełnienie służby "na froncie w czasie wojny" oraz "w strefie działań wojennych" (art. 15 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Trzecią grupę stanów faktycznych uzasadniających podwyższanie emerytury tworzy pełnienie służby "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" (art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym).

Służba pełniona "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jest zatem jednym z ustawowych desygnatów pojęcia "warunki podwyższania emerytury", o którym mowa w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Wydając rozporządzenie Rada Ministrów zobowiązana jest zatem uwzględnić wszystkie wymienione przez ustawodawcę warunki uzasadniające podwyższenie emerytury, nie rozrywając przy tym ustawowo określonego związku między wskaźnikiem liczbowym a typem stanu faktycznego. Należy jednak zwrócić uwagę, że definiując warunek z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ustawodawca przyporządkował wskaźnikowi liczbowemu stan "zagrożenia życia i zdrowia", formułując zarazem wypowiedź preferencyjną, o czym świadczy użycie słowa "szczególnie".

Podstawowe znaczenie dla rekonstrukcji treści kompetencji upoważnionego organu władzy wykonawczej, w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy, ma zatem rozstrzygnięcie czy zwrot "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" ma charakter ustawowo zdefiniowany, a jego sens możliwy jest do odtworzenia na podstawie innych przepisów ustawy oraz przepisów ustaw właściwych dla każdej ze służb objętej przedmiotowo istotnym zaopatrzeniem emerytalnym, czy też Rada Ministrów jest uprawniona do określenia w rozporządzeniu szczegółów realizacji ustawowego warunku podwyższenia emerytury.

3.4. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. Interpretując zaskarżony przepis niektóre z sądów administracyjnych przyjmowały bowiem, że "bezpośrednie" zagrożenie to takie, które jest zarazem "konkretne", "obiektywne" i "rzeczywiste" oraz dotyczy bezpośrednio funkcjonariusza (zob. cyt. wyroki o: sygn. akt II SA/Wa 1493/10; sygn. akt III SA/Lu 173/12; sygn. akt I OSK 2563/12). Organy uprawnione do wydawania zaświadczeń o okresie służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury (na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji (...), przyjmowały, że z uwagi na wymóg "bezpośredniości", o którym mowa w zaskarżonym przepisie, samo zakwalifikowanie czynności jako szczególnie zagrażającej życiu i zdrowiu (...) nie daje jeszcze podstawy do podwyższenia emerytury w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...).

Należy tymczasem podkreślić, że prawodawca formułując warunki podwyższenia emerytury różnicuje znaczenie słów: "szczególnie" i "bezpośrednie". Drugie zostało wyraźnie zastrzeżone na określenie relacji kauzalnej (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Zakładając racjonalność prawodawcy nie ma podstaw do zacierania różnicy między art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 a pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W tym zaś kontekście istotne jest również to, że z uwagi na przedmiot ustawowej regulacji, której celem jest zagwarantowanie czytelnych kryteriów podwyższenia emerytury, a tym samym operacjonalizacja art. 67 ust. 1 Konstytucji, nie może ona podlegać wykładni zawężającej.

3.5. Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżony przepis został wydany z przekroczeniem ustawowej normy upoważniającej do wydania aktu wykonawczego i tym samym narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji.

4. Skutki wyroku.

Niniejszy wyrok odnosi się wyłącznie do niekonstytucyjności przekroczenia przez Radę Ministrów upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego. Orzekając o zakresowej niekonstytucyjności § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. Trybunał Konstytucyjny nie wypowiedział się co do zgodności obowiązujących ustawowych kryteriów podwyższenia emerytury. Niniejszy wyrok nie stoi na przeszkodzie ewentualnej zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i wprowadzeniu kryterium "bezpośredniości" lub wprowadzeniu kryteriów przyjmowanych w orzeczeniach sądów administracyjnych. Wprowadzając stosowne zmiany prawodawca zobowiązany jest przestrzegać wszystkich norm konstytucyjnych i musi liczyć się z możliwością merytorycznej kontroli nowej regulacji.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że organ władzy wykonawczej nie może wykraczać poza ustawowe upoważnienie i wprowadzać dodatkowych, nieznanych ustawie kryteriów realizacji praw i wolności, niezależnie od ich racjonalności lub operatywności dla konkretnego wypadku. Zawężenie kryteriów podwyższania emerytury, tak jak w niniejszej sprawie, leży w wyłącznej kompetencji ustawodawcy.

Niekonstytucyjna norma traci moc obowiązującą zgodnie z art. 190 ust. 2 i 3 Konstytucji. Podmioty, o których prawach i wolnościach rozstrzygnięto na podstawie niekonstytucyjnej normy mają prawo do przywrócenia stanu konstytucyjności na zasadach określonych w art. 190 ust. 4 Konstytucji i przepisach właściwych dla danego postępowania.

Zakresowa formuła niekonstytucyjności pozwala organom i sądom administracyjnym stosować § 4 rozporządzenia z 2005 r. zgodnie z konstytucyjnym standardem ochrony praw i wolności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga o wznowienie postępowania sądowego zasługuje na uwzględnienie.

Instytucja wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem sądu uregulowana została w przepisach art. 270-285 P.p.s.a. Przepisy te określają przesłanki wznowienia postępowania wskazując na przypadki, w których można żądać jego wznowienia. Są to tzw. podstawy wznowienia, które muszą być wskazane przez wnoszącego w skardze o wznowienie (art. 279 P.p.s.a.).

Stosownie do art. 280 § 1 P.p.s.a., sąd w pierwszej kolejności dokonuje weryfikacji formalnej skargi, badając na posiedzeniu niejawnym, czy skarga wniesiona jest w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Oparcie skargi na ustawowej podstawie wznowienia w rozumieniu powyższego przepisu oznacza powołanie jednej lub kilku podstaw wznowienia, wymienionych w przepisach art. 271-274 P.p.s.a.

W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 4 sierpnia 2014 r. skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1080/12. Skarżący wnosząc skargę o wznowienie postępowania wskazał na podstawę określoną w art. 272 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem można żądać wznowienia postępowania, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art. 272 § 2 P.p.s.a.

W sprawie skarga o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1080/12 - została oparta na wskazanej wyżej przesłance. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 11 lipca 2013 r.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stało się wyjaśnienie użytego w art. 272 § 1 P.p.s.a. wyrażenia "na podstawie którego zostało wydane orzeczenie". Należyte odczytanie tego wyrażenia wymagało bowiem, wobec rozbieżności w orzecznictwie, odpowiedzi na pytanie, jakie przepisy prawa stanowią podstawę do orzekania przez sąd administracyjny. Kwestię tę wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów NSA z dnia 28 czerwca 2010 r., II GPS 1/10 (LEX nr 580451), stwierdzając, że: "Przepis art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowi podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w każdym przypadku, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą obejmuje akt normatywny, jaki stosował lub powinien zastosować sąd administracyjny lub organ administracji publicznej w danej sprawie".

W świetle przedstawionego w uchwale NSA stanowiska art. 272 § 1 P.p.s.a. nie zawiera ograniczeń w podstawie do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego i stanowi niejako przepis wykonawczy do art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2005, s. 641).

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1080/12 było ostateczne postanowienie Komendanta Wojewódzki Policji nr [...] z dnia 25 czerwca 2012 r. znak: [...], oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji nr [...] z dnia [...] 2012 r. znak: [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury.

Zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przewidziane zostało w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi policji.

W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Przyznając funkcjonariuszom w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin, którego zapisy jako obowiązujące w dniu wydania postanowienia winny być zastosowane przez organy administracji publicznej.

Podstawę odmowy wydania zaświadczenia w sprawie stanowił również § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, który określa, że emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

W następstwie wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. sygn. U 12/13 orzekł, że ww. § 4 pkt 1 rozporządzenia w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis z dniem 3 czerwca 2014 r. utracił moc w zakresie, w jakim nakłada na funkcjonariuszy konieczność wykazania okresów służby w warunkach "bezpośrednio" zagrażających życiu lub zdrowiu.

Skarga o wznowienie postępowania wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 4 sierpnia 2014 r., a zatem w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zgodnie z dyspozycją art. 272 § 2 P.p.s.a.

W tej sytuacji, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzić należy, że skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, jest dopuszczalna i zasadna, zatem na podstawie art. 281 P.p.s.a. podlega uwzględnieniu, o czym orzeczono w pkt I wyroku.

Zgodnie z treścią art. 282 § 1 P.p.s.a. Sąd rozpoznaje sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia.

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji wydając postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia dotyczącego pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, oparły swoje rozstrzygnięcia także na § 4 pkt 1 rozporządzenia.

Z wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że Trybunał stwierdził wprost niekonstytucyjność § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Konsekwencją wyroku jest pozbawienie mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał bowiem, że niekonstytucyjna norma traci moc obowiązującą zgodnie z art. 190 ust. 2 i 3 Konstytucji. Podmioty, o których prawach i wolnościach rozstrzygnięto na podstawie niekonstytucyjnej normy mają prawo do przywrócenia stanu konstytucyjności na zasadach określonych w art. 190 ust. 4 Konstytucji i przepisach właściwych dla danego postępowania.

W związku z powyższym, skoro zaskarżone wniesioną skargą postanowienie Komendanta Wojewódzki Policji nr [...] z dnia 25 czerwca 2012 r. znak: [...], oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji nr [...] z dnia [...] 2012 r. znak: [...] zostały wydane na podstawie niekonstytucyjnego § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, to oznacza że zostały wydane w okolicznościach braku materialnoprawnej podstawy do orzekania.

Taka sytuacja zobowiązuje Sąd do przywrócenia stanu konstytucyjności orzeczenia. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach o właściwości dla danego postępowania. Pojęcie "wznowienia postępowania", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ma szersze znaczenie niż pojęcie "wznowienia" w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach regulowanych w ustawach i obejmuje wszelkie instrumenty proceduralne stojące do dyspozycji stron i sądów, wykorzystanie których umożliwia przywrócenie stanu konstytucyjności orzeczeń (postanowienie TK z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. SK 32/01, OTK-A 2004/4/35).

Instrumentem, o którym mowa wyżej jest uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny powinien uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Niekonstytucyjność przepisu będącego podstawą prawną postanowienia jest takim naruszeniem prawa skoro w świetle art. 145a § 1 w związku z art. 126 K.p.a. można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane postanowienie.

Nie ma przy tym znaczenia przywołana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji argumentacja, że w realiach niniejszej sprawy nie było możliwe wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego nie tylko w oparciu o § 4 pkt 1 rozporządzenia, lecz także w oparciu o art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), który przy rozpatrywaniu sprawy zarówno przez organy Policji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie był brany pod uwagę. Więc nawet modyfikacja § 4 pkt 1 rozporządzenia w kierunku korzystnym dla funkcjonariuszy nie umożliwiła wydania zaświadczenia satysfakcjonującego skarżącego. Zatem - nawet jeżeli zachodzi w niniejszej sprawie przyczyna restytucyjna, to nie miała ona wpływu na treść uprzednio wydanego orzeczenia.

Niewątpliwie orzekając o zakresowej niekonstytucyjności § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów Trybunał Konstytucyjny nie wypowiedział się co do zgodności obowiązujących ustawowych kryteriów podwyższenia emerytury. Zdaniem Sądu nie można jednak pominąć tego, że jak wskazał Trybunał - zakresowa formuła niekonstytucyjności pozwala organom i sądom administracyjnym stosować § 4 rozporządzenia zgodnie z konstytucyjnym standardem ochrony praw i wolności.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 282 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 152 oraz art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt II wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia dotyczącego pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ orzekający, mając na uwadze art. 153 P.p.s.a. uwzględni, że § 4 pkt 1 rozporządzenia utracił moc w zakresie, w jakim nakłada na funkcjonariuszy konieczność wykazania okresów służby w warunkach "bezpośrednio" zagrażających życiu lub zdrowiu.