Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1011/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 13, art. 19 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Kaźmierz z dnia 23 maja 2016 r. nr XXIII/156/16 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Kopanina rej. Przylesie III Gmina Kaźmierz 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej przepisy § 9 pkt 13 lit. a i lit. c oraz § 17 tej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego od Gminy Kaźmierz kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

W dniu 23 maja 2016 r. Rada Gminy Kaźmierz podjęła Uchwałę nr XXIII/156/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Kopanina rej. "Przylesie III", Gmina Kaźmierz (dalej też jako: "Uchwała" lub "Plan").

Pismem z 28 października 2016 r., znak: KN-I.0552.35.2016.7, Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika, r.pr. Bożenę Grośty, zaskarżył ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i wniósł o stwierdzenie jej nieważności, a także o zasądzenie od Gminy Kaźmierz (dalej też jako: "Gmina") na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącego podał, że zaskarżona uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu 06 czerwca 2016 r. oraz uzupełniona przez Wójta Gminy Kaźmierz (zwanego też dalej "Wójtem") dokumentacją prac planistycznych w dniu 14 października 2016 r.

Dalej pełnomocnik wyjaśnił, że jako podstawę prawną kwestionowanej uchwały Rada Gminy Kaźmierz (dalej też jako "Rada Gminy") wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.; w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.").

Zgodnie z art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p. wójt rozpatruje uwagi dotyczące projektu planu, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania, wprowadza zmiany do projektu planu wynikające z rozpatrzenia tych uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Do 7 sierpnia 2015 r., w wyznaczonym przez Wójta terminie, do projektu Planu wpłynęły uwagi osób fizycznych, z których część Wójt postanowił uwzględnić. Uwzględnione uwagi, odnoszące się do konkretnych terenów bądź nieruchomości, dotyczyły m.in. zwiększenia powierzchni działek, gdzie dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolami 1MN, 9MN, 12MN i 13MN zwiększono minimalną powierzchnię działki budowlanej z 1200 m2 na 1800 m2, dla terenu 2MN – z 800 m2 na 1800 m2, a dla terenów 7MN, 8MN, 10MN, 11 MN, 14MN, 15MN i 18MN – z 800 m2 na 1000 m2.

Dodatkowo – jak podkreślił pełnomocnik Skarżącego – analiza porównawcza projektu przedmiotowego planu, wyłożonego do publicznego wglądu w dniach 22 czerwca–20 lipca 2015 r., i Planu w wersji uchwalonej przez Radę Gminy w dniu 23 maja 2016 r. wykazuje, że w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu nie określono wysokości stawki procentowej tzw. renty planistycznej (pozostawiając puste miejsce w § 17 projektu uchwały), natomiast w uchwalonym Planie ustalono tę wysokość na 15% od wzrostu wartości nieruchomości.

W kontekście powyższych przypadków autor skargi – przywoławszy treść art. 17 pkt 13 u.p.z.p. – wskazał, że Wójt winien także dopełnić wymogu wynikającego z pkt 10 i ponownie wyłożyć zmieniony projekt planu do publicznego wglądu. W związku z tym, że Wójt tego nie uczynił, to – w ocenie Skarżącego – naruszył tryb sporządzenia planu w zakresie art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Wprowadzenie ww. zmian do uchwały, w zasadniczy sposób wpływających na zakres praw i obowiązków odbiorców planu, bez ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Skarżący zaznaczył, że to charakter i rozmiar dokonanych zmian jest decydujący dla ewentualnej konieczności ponawiania procedury planistycznej. W sytuacji gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, nie wywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne. Zatem oceniając konieczność zastosowania w danym przypadku art. 17 pkt 13 u.p.z.p., jako kryterium oceny należy przyjąć stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian.

W konkluzji pełnomocnik Skarżącego stwierdził, że wprowadzenie wymienionych na wstępie zmian, w zasadniczy sposób wpływających na wykonywanie prawa własności, możliwości zagospodarowania oraz wartość nieruchomości objętych planem (zwiększenie minimalnych powierzchni działek skutkować może mniejszą ich liczbą możliwą do wydzielenia, a co za tym idzie spadkiem ich wartości) – bez ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w zakresie odnoszącym się do tych zmian – stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu w zakresie przepisu art. 17 pkt 13 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kaźmierz wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu Wójt zgodził się ze Skarżącym, że to charakter i rozmiar dokonywanych zmian jest decydujący dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej. W związku z tym wskazał, że wprowadzone zmiany dotyczyły: zwiększenia powierzchni działek, przede wszystkim na obrzeżach terenu objętego planem miejscowym, oraz ograniczenia zabudowy bliźniaczej i szeregowej, pozostałe ustalenia – parametry zabudowy, tj.: linia zabudowy, powierzchnie biologicznie czynne, liczba kondygnacji, intensywność zabudowy, rodzaje budynków (garaże, gospodarcze itp. obiekty), spadki dachów, kolorystyka elewacji, miejsca postojowe, rodzaj i wysokość ogrodzeń. Dokonane zmiany nie wpłynęły na zmianę układów komunikacyjnych, nie uległy zmianie poszczególne oznaczenia oraz przeznaczanie i funkcje terenu, istniejące zagospodarowanie, tj. istniejący las. Powyższe, zdaniem Wójta, wskazuje, że dokonane przez Radę Gminy zmiany miały charakter jednostkowy. Wprowadzenie wymienionych zmian nastąpiło na skutek uwzględnienia uwag wniesionych przez osoby fizyczne – właścicieli działek sąsiednich – podczas wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Organ podkreślił, że zaskarżony plan miejscowy kontynuuje sąsiednie przeznaczenie terenu, tj. zabudowę mieszkaniową, i jest zgodny z założeniami polityki przestrzennej Gminy zapisanymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kaźmierz, zatwierdzonym uchwałą nr XXXV/210/01 Rady Gminy Kaźmierz z dnia 12 listopada 2001 r., z póżn. zm. Dokonane zmiany mają charakter jednostkowy, nie wywierają wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, dlatego też mogły zostać wprowadzone bez konieczności ponawiania procedury planistycznej.

W ocenie Wójta nieuzasadnione jest stanowisko Skarżącego, iż zmiany wprowadzone na skutek uwzględnienia uwag mieszkańców w zasadniczy sposób wpłynęły na wykonywanie prawa własności, możliwości zagospodarowania oraz wartość nieruchomości objętych Planem. Jak wskazano powyżej, zmiana wielkości działek nie wpłynęła na parametry zabudowy, a więc możliwości zagospodarowania działek objętych Planem. Nieuprawnione jest również stanowisko, iż dokonana przez Radę Gminy zmiana ma zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Rynek nieruchomości wskazuje na zainteresowanie nabyciem działek różnej wielkości, a przedmiotowa zmiana spowodowała, iż na terenie objętym Planem powstaną działki o różnej wielkości, co zwiększa ofertę na rynku. Zatem, przeciwnie niż twierdzi Skarżący, właściciele działek objętych Planem mogą uzyskać za nie wyższą cenę niż przed zmianą dokonaną przez Radę Gminy.

W konkluzji Wójt stwierdził, że wytknięte naruszenie prawa nie ma istotnego charakteru i nie powinno skutkować nieważnością zaskarżanej uchwały, a tym samym jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. pełnomocnik Skarżącego, r.pr. M. K., podtrzymał wnioski i wywody skargi, z tym że – na pytanie Sądu –sprecyzował, iż przedmiotem skargi są wadliwe, w ocenie Wojewody, postanowienia § 9 pkt 13 lit. a i lit. c oraz § 17 Uchwały, dotknięte uchybieniami opisanymi w uzasadnieniu skargi, jednakże z uwagi na zakres i charakter stwierdzonych naruszeń (naruszenie procedury planistycznej) zasadny jest, w ocenie Skarżącego, wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Z kolei pełnomocnik Organu, B. J., wniosła jak w odpowiedzi na skargę. Na pytanie Sądu wyjaśniła, że uwzględnione uwagi do Planu zostały wniesiona przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie nie objętym Planem. Ponadto wyjaśniła, że faktycznie w wyłożonym projekcie Planu nie została podana stawka opłaty planistycznej, ale było to uchybienie jednorazowe, a nie stała praktyka planistyczna Organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy Kaźmierz wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.).

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały (tj. od 06 czerwca 2016 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć Uchwałę później w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr XXIII/156/16 Rady Gminy Kaźmierz z dnia 23 maja 2016 r. Należy zauważyć, że w petitum skargi nie określono wyraźnie, czy została ona zaskarżona przez Wojewodę w całości, czy w części. Natomiast z uzasadnienia skargi można wywnioskować, że zarzucane naruszenia procedury, w postaci braku ponownego wyłożenia projektu planu po wprowadzeniu zmian w jego pierwotnie wyłożonej wersji, dotyczą wprost przepisów § 9 pkt 13 lit. a i lit. c oraz § 17 Uchwały, zawierających owe – zdaniem Wojewody w nieprawidłowym trybie dokonane – zmiany. Potwierdza to stanowisko pełnomocnika Wojewody, który na rozprawie sądowej doprecyzował, że przedmiotem skargi są postanowienia § 9 pkt 13 lit. a i lit. c oraz § 17 Uchwały, dotknięte uchybieniami opisanymi w uzasadnieniu skargi, jednakże zakres i charakter tych uchybień uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wobec tego Sąd – co do zasady związany przedmiotem zaskarżenia – poddał kontroli Uchwałę w ww. zaskarżonej części, tj. co do jej przepisów § 9 pkt 13 lit. a i lit. c oraz § 17. Natomiast odrębną kwestią pozostaje ocena, czy zarzucane naruszenia są tej rangi, iż mogą skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 08 czerwca 2016 r. (poz. 3734).

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "m.p.z.p."), jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę Wojewody z 28 października 2016 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz swej kognicji.

Oceny, czy zaskarżony m.p.z.p. jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od 18.11.2015 r.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA).

W rozpoznawanej skardze jej autor podniósł wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. W ocenie Skarżącego zmiany wprowadzone do uchwalanego Planu po wyłożeniu jego projektu – które polegały na zwiększeniu minimalnej powierzchni działek budowlanych dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolami: 1MN, 9MN, 12MN i 13MN (z 1200 m2 na 1800 m2), 2MN (z 800 m2 na 1800 m2) oraz 7MN, 8MN, 10MN, 11 MN, 14MN, 15MN i 18MN (z 800 m2 na 1000 m2), a także na ustaleniu konkretnej wysokości (15%) stawki procentowej służącej naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. – wymagały ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu na zasadach określonych w art. 17 pkt 9 (a nie pkt 10, jak omyłkowo podano w skardze – uw. Sądu) u.p.z.p.

Z takim stanowiskiem Skarżącego należy się zasadniczo zgodzić.

Nie ulega wątpliwości, że inkryminowane zmiany projektowanych unormowań planistycznych zostały wprowadzone w wyniku rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, o jakich mowa w art. 17 pkt 11 u.p.z.p. Zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. wójt wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Z kolei zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą (art. 19 ust. 2 u.p.z.p.)

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Jeżeli są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek, jako takie mogą być uwzględniane w trybie art. 17 pkt 13 u.p.z.p., tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci, którzy są w opozycji do zmian, tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan (zob. wyroki NSA: z 03.10.2008 r., II OSK 367/08; z 01.07.2010 r., II OSK 905/10; z 02.06.2016 r., II OSK 2360/14 – CBOSA).

W ocenie Sądu taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż – wbrew twierdzeniom skargi – uwagi zgłoszone do projektu wyłożonego Planu nie miały charakteru "jednostkowego" (indywidualnego, w powyższym rozumieniu), lecz były uwagami o charakterze ogólnym, dotyczącymi wszystkich nieruchomości położonych w obrębie kilkunastu jednostek strukturalnych objętych wprowadzonymi na skutek owych uwag zmianami unormowań planistycznych. Co do zasady bowiem z uwagami o charakterze "jednostkowym" (indywidualnym) mamy do czynienia w sytuacji uwag zgłaszanych przez właścicieli konkretnych nieruchomości (działek) znajdujących się na terenie objętym uchwalanym planem i odnoszących się tylko do tych nieruchomości, tak że ich ewentualne uwzględnienie nie oddziałuje na sytuację prawną innych nieruchomości położonych w granicach planu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zachodziła sytuacja zgoła odmienna: uwzględnione uwagi, dotyczące zmiany minimalnej powierzchni działek budowlanych, zostały zgłoszone przez właścicieli działek "sąsiednich" – czyli (jak wyjaśnił na rozprawie pełnomocnik Organu) właścicieli nieruchomości położonych poza terenem objętym projektem Planu – i dotyczyły nie pojedynczych działek (nieruchomości) położonych w granicach tego planu, lecz całych jednostek strukturalnych, w liczbie kilkunastu (oznaczonych symbolami: 1MN, 2MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10MN, 11 MN, 12MN, 13MN, 14MN, 15MN i 18MN). Nie ulega przy tym wątpliwości, że wprowadzone zmiany ingerowały w prawo własności nieruchomości położonych w obrębie ww. jednostek strukturalnych. Z punktu widzenia możliwości i zakresu korzystania z nieruchomości, w tym jej zagospodarowania, a także rozporządzania nią, nie jest bowiem obojętne, czy właściciel danej nieruchomości, o powierzchni np. 2400 m2, będzie mógł ją podzielić na dwie działki budowlane o powierzchni 1200 m2 każda, czy na trzy działki budowlane o powierzchni 800 m2 każda, a w konsekwencji – czy docelowo, po podziale będzie możliwe przeznaczenie terenu tej nieruchomości (i ewentualne zbycie, przynajmniej niektórych spośród wydzielonych działek) pod budowę, odpowiednio, tylko dwóch, czy jednak trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych (por. § 9 pkt 1 Uchwały, dopuszczający lokalizację tylko jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej). Z tych względów należy przyjąć, że uwzględnienie inkryminowanych uwag po wyłożeniu projektu Planu – skutkujące zmianą brzmienia jego § 9 pkt 13, w części oznaczonej literami "a" i "c" – wymagało ponownego wyłożenia tak zmienionej części projektu, przed uchwaleniem Planu przez Radę Gminy. Zaniechanie ponownego wyłożenia stanowiło istotne naruszenie procedury planistycznej (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), przede wszystkim przepisu art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 pkt 9 u.p.z.p.

Analogiczne uwagi należy odnieść do zmiany wprowadzonej w § 17 projektu Planu, polegającej na ustaleniu konkretnej wysokości stawki (15%) jednorazowej opłaty, tzw. renty planistycznej, dopiero na etapie uchwalania Planu przez Radę Gminy, bez uprzedniego podania tej stawki do publicznej wiadomości w wyłożonym projekcie Planu (w projekcie tym, co bezsporne, wysokość stawki była wykropkowana). Także ta zmiana miała charakter ogólny (nie-jednostkowy) – dotyczyła bowiem potencjalnie wszystkich właścicieli nieruchomości objętych Planem, których wartość mogła wzrosnąć na skutek uchwalenia Planu – i dotykała ich uprawnień właścicielskich, stanowiąc źródło obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty określonej w ustalonym stosunku procentowym (tj. według ustalonej stawki) do wzrostu wartości nieruchomości, w przypadku jej zbywania (art. 36 ust. 4 u.p.z.p.). Zatem także w tym zakresie, w odniesieniu do § 17 Uchwały, doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej (art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 pkt 9 oraz w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Sąd nie podzielił jednak stanowiska skarżącego Wojewody, iż zarzucone naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego skutkowały koniecznością stwierdzenia nieważności całej Uchwały. W ocenie Sądu skutki tej wadliwości ograniczały się bowiem tylko do postanowień Planu bezpośrednio nią dotkniętych, tj. do zaskarżonych postanowień § 9 pkt 13 lit. a i lit. c oraz § 17 Uchwały. Należy wszak zauważyć, że zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. określenie parametru "minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych" należy do fakultatywnych postanowień planistycznych, a więc jego ewentualny brak pozostaje bez wpływu na prawidłowość uchwały planistycznej. Z kolei określenie stawki tzw. renty planistycznej jest wprawdzie formalnie postanowieniem obligatoryjnym (art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.), ale w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się sytuacje, w których stawka ta może nie zostać określona w ogóle albo przyjmować wartość 0% (por. np. wyroki NSA: z 11.02.2014 r., II OSK 1208/13; z 14.09.2012 r., II OSK 1506/12; z 29.09.2010 r., II OSK 1430/10; z 22.06.2010 r., II OSK 545/10; z 23.04.2010 r., II OSK 311/10 – CBOSA).

Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona Uchwała może funkcjonować w obrocie prawnym bez postanowień § 9 pkt 13 lit. a i lit. c oraz § 17 Uchwały, których istotna wadliwość, skutkująca ich nieważnością, została wyżej wykazana. Oczywiście, to od woli organów Gminy zależeć będzie, czy zechcą lukę powstałą po wyeliminowaniu ww. postanowień Planu wypełnić postanowieniami nowymi – niewykluczone, że nawet o takiej samej treści – wprowadzonymi w trybie zmiany planu miejscowego, z zachowaniem wszystkich wymogów procedury planistycznej (art. 27 u.p.z.p.).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej jej § 9 pkt 13 lit. a i lit. c oraz § 17 (pkt 1 sentencji wyroku), a w pozostałym zakresie – tj. co do żądania Wojewody stwierdzenia nieważności także pozostałych przepisów Uchwały – skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach zastępstwa procesowego (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804, z późn. zm.), uwzględniając wynagrodzenie przysługujące pełnomocnikowi Skarżącego w wysokości równej stawce minimalnej (480 zł).