Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 491/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Sandra Gołombek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi M. W.-P. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2012, poz.647 z późn. zm. – zwanej dalej: u.p.z.p.), Prezydent Miasta B. po rozpatrzeniu wniosku D. K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako "budowa max. sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr "1" obręb [...] przy ul. [...] w B.".

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588) wyznaczono wokół wnioskowanej nieruchomości obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy. Na podstawie ww. analizy stwierdzono, że spełnione są łącznie wynikające z art. 61 ust.1 u.p.z.p. warunki umożliwiające wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Organ wskazał następnie, że ustalił wskaźniki nowej zabudowy jako dolne i górne granice dopuszczalnego parametru. Średnia wielkość powierzchni zabudowy wyniosła 11%. Dolny próg powierzchni zabudowy (10%) ustalono jako licznie występujący na działkach sąsiednich (np. "2", "3", "4", "5"). Górny próg powierzchni zabudowy (15%) ustalono jako niższy od najwyższych w zabudowie sąsiedniej (18% na dz. "6", 20% na dz. "7", 19% na dz. "8"). Tylko wielkość powierzchni biologicznie czynnej określono wskaźnikiem minimalnie wymaganym, ponieważ przepisy art. 74 i 75 Prawa ochrony środowiska (Dz. U. 2008, Nr 25, poz.150 z późn. zm.) wymagają przekształcania elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne.

Organ zrelacjonował następnie przebieg postępowania administracyjnego, w którym wnioskodawca pierwotnie wyrażał chęć usytuowania na działce 8 budynków. Na skutek zastrzeżeń sąsiadów organ za zgodą wnioskodawcy zmniejszył ilość budynków do max. 6 oraz wielkość powierzchni zabudowy do 15%. Organ stwierdził, że warunki niniejszej decyzji nie powinny odbiegać znacząco od warunków w poprzednio wydanej decyzji [...] z dnia [...]r., gdzie wielkość powierzchni zabudowy ustalono na poziomie 14,4% pomimo, że decyzja ta obejmowała jeszcze działki nr "9", "10" i "11" i automatycznie obszar analizy był inny.

Organ I instancji podkreślił nadto, że zgodnie ze sporządzanym projektem planu miejscowego dla działki objętej wnioskiem planowane jest przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniowa o niskiej intensywności (MN). Wnioskowana inwestycja, jeżeli spełni warunki w pkt 2.1 decyzji, będzie zgodna z projektem planu. Ustalone w niniejszej decyzji warunki intensywności zabudowy nie przekraczają warunków w projekcie planu miejscowego.

Pismem z dnia [...]r. uwagi do projektu decyzji wniósł również wnioskodawca, proponując: zmniejszenie wielkości powierzchni biologicznie czynnej z 70 do 50%, dopuszczenie budowy drugiej kondygnacji jako tzw. pełnej zamiast w poddaszu, oraz zmniejszenie szerokości drogi wewnętrznej z 6 do 5 m.

Organ uwzględnił uwagę wnioskodawcy w zakresie dopuszczenia drugiej kondygnacji ponieważ nie wpłynie to na ustaloną wysokość w kalenicy (9,5 m). Uwzględnił również uwagę inwestora w zakresie szerokości drogi wewnętrznej, jako opartą o przepisy techniczno-budowlane. Organ nie uwzględnił uwagi w zakresie powierzchni biologicznie czynnej z powodu sprzeczności z projektem planu miejscowego.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli M. W.-P. oraz K. P., wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia Odwołujący się wnieśli:

o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na ww. nieruchomości,

względnie

o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy,

względnie

- o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej zarzucili naruszenie:

- art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji sprzecznej ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B.", a nadto sprzecznej ze sporządzanym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 63 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy w obiegu prawnym znajduje się inna ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej działki w zakresie tożsamej inwestycji,

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego.

W uzasadnieniu rozwinęli zarzuty zwracając uwagę na orzecznictwo sądowe i poglądy doktryny dotyczące wpływu studium uwarunkowań na decyzję o warunkach zabudowy oraz podali, iż budowa 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na wnioskowanym obszarze doprowadzi do powstania formy zabudowy o podwyższonej intensywności, która jest niezgodna z projektem planu przestrzennego. Podnieśli również, iż organ I instancji nie dokonał uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. Wskazali, iż inwestor uzyskał już decyzję z dnia [...]r. o warunkach zabudowy obejmującą przedmiotową działkę, w której Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla tożsamej inwestycji.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło odnośne przepisy u.p.z.p. stwierdzając następnie, że w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, iż spełnione zostały wszystkie warunki konieczne do wydania przedmiotowej decyzji. Istnieje tym samym możliwość realizacji planowanej inwestycji, gdyż sąsiednia zabudowa pozwala na określenie wymagań zabudowy i zagospodarowania terenu (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna); teren posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...]; istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze; występuje zgodność z przepisami odrębnymi. W aktach sprawy znajduje się stosowna analiza uwarunkowań przestrzennych w formie graficznej i opisowej przedstawiająca sposób zagospodarowania przedmiotowego obszaru.

Kolegium podkreśliło, że elementem ustawowej (art. 140 k.c.) definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Ustawowe granice prawa własności wyznacza całokształt obowiązującego ustawodawstwa, w tym przepisy prawa administracyjnego, np. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest decyzją szczególnego rodzaju, która ma charakter promesy, uprawniającej do uzyskania pozwolenia budowlanego na określonych w niej warunkach. Decyzja ta stwierdza dopuszczalność określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie przesądza natomiast możliwości realizacji inwestycji. Kwestia spełnienia określonych warunków techniczno-budowlanych stanowić będzie przedmiot szczegółowych rozważań na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, a mianowicie postępowania budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów skarżących co do braku zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z przepisem art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego. Studium jako akt planistyczny określa jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzaniu projektów planów miejscowych.

W kontekście zarzutów odwołujących się Kolegium podkreśliło nadto, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego inwestora. Organ administracji publicznej orzekający o warunkach zabudowy jest związany treścią wniosku i nie może go ani modyfikować, ani interpretować niezgodnie z intencjami wnioskodawcy. W myśl art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 powyższej ustawy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże nadto organ wydający pozwolenie na budowę. Z uwagi na powyższe twierdzenia skarżących o planowanej realizacji 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie zasługują na uwzględnienie, gdyż w zaskarżonej decyzji wyraźnie określono budowę max. sześciu budynków.

Organ zaakcentował też, iż w odwołaniu skarżący zarzucili, że Prezydent wydał przedmiotową decyzję, choć w obrocie prawnym znajduje się inna ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy dla wnioskowanej działki w zakresie tożsamej inwestycji. Jednakowoż wskazana w odwołaniu decyzja Prezydenta z dnia [...]r. wydana została z inicjatywy kilku wnioskodawców (m.in. D. K.), odmiennie określony został jej przedmiot (budowa max. 13 budynków mieszkalnych), jak również zakres terytorialny, gdyż oprócz obecnie wnioskowanej dz. "1" obejmował także dz. "9", "10", "11". Stwierdzić należy zatem, iż nie można mówić o ww. tożsamości, a tym samym za niezasadny uznać trzeba zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie pozostałych zarzutów organ wskazał, iż obowiązek uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie dotyczy sytuacji, gdy prezydent miasta jest właściwy zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do uzgodnienia tej decyzji.

Pismem z dnia [...]r. M. W.-P. oraz K. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wspólną skargę na decyzję organu II instancji wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy jedynie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na ww. nieruchomości, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego, a przede wszystkim poprzez wydanie decyzji nieuwzględniającej i naruszającej wymagania ładu przestrzennego, prowadzącej do całkowicie nieuzasadnionego podwyższenia intensywności wykorzystania terenu objętego decyzja a ponadto sprzeczną ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B." i ze sporządzanym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób powodujący utratę zaufania do władzy publicznej;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie mimo tego, że istniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na ww. nieruchomości;

- art. 1 ust. 2 pkt. 1, art. 59 i art. 61 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji nieuwzględniającej i naruszającej wymagania ładu przestrzennego, prowadzącej do całkowicie nieuzasadnionego podwyższenia intensywności wykorzystania terenu objętego wnioskiem a ponadto sprzecznej ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B." i ze sporządzanym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skarżący rozwinęli zarzuty przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące pojęcia ładu przestrzennego i wpływu ustaleń studium na kształt decyzji o warunkach zabudowy (w tej ostatniej kwestii powołując wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1250/08). Wskazali nadto, że zaskarżona decyzja pozwala na budowę sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce o łącznej powierzchni zaledwie 6082 m2. Z powyższego można więc wyprowadzić wniosek, że na jeden budynek mieszkalny będzie przypadała powierzchnia około 1013 m2, jednakże przy uwzględnieniu takich elementów wspólnych jak przykładowo drogi wewnętrzne (których szerokość nie powinna być mniejsza niż 5 m- zgodnie z przedmiotowa decyzją), ciągi pieszo-jezdne czy miejsca postojowe, powierzchnia ta zostanie de facto ograniczona do zaledwie 600-708 m2. Nie bez znaczenia jest również to, iż organ I instancji wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 13 m od granicy z drogą, co dodatkowo zmniejsza powierzchnię zabudowy. Co prawda decyzja o warunkach zabudowy przewiduje możliwość wydzielenia działek o powierzchni minimum 1500 m2, jednakże inwestor nie ma obowiązku przeprowadzenia podziału geodezyjnego. Nadto w projekcie planu dla przedmiotowej działki określono następujące przeznaczenie: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna ekstensywna wyłącznie wolnostojąca, zakaz zabudowy bliźniaczej, szeregowej, grupowej oraz innych form zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o podwyższonej intensywności [...]. Zaskarżona decyzja dopuszcza natomiast podwyższenie intensywności zabudowania nieruchomości, gdyż przewiduje powstanie małego osiedla z ogromnym nagromadzeniem budynków i ludzi na bardzo małej powierzchni.

Zdaniem skarżących budowa 6 domów jednorodzinnych na powierzchni 6082 m2 doprowadzi zatem do powstania formy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o podwyższonej intensywności, naruszającej wymagania ładu przestrzennego, sprzecznej ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B." i niedozwolonej na przedmiotowej działce zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

Sąd nie podziela bowiem przekonania skarżących, iż ustalając w decyzji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ winien uwzględniać założenia przyjęte w studium bądź w projekcie planu miejscowego. Składowi orzekającego znane jest przywoływane przez skarżących odmienne, odosobnione w orzecznictwie, stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1250/ 08, że decyzje administracyjne w przedmiocie warunków zabudowy wydawane dla terenów objętych studium nie mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Zdaniem składu orzekającego literalna wykładnia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wskazuje jednak na to, że ustalenia studium, będącego aktem kierownictwa wewnętrznego, mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący jedynie przy sporządzaniu projektów planów miejscowych, a dla organów stanowiących gminy - przy ich uchwalaniu, nie wiążą natomiast, podobnie jak projekt planu, przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślenia wymaga nadto, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. decyzja sprzeczna z uchwalonym następnie planem podlega wygaszeniu, chyba że została już wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Tym samym sam ustawodawca dopuścił sytuację, w której decyzja o ustaleniu warunków zabudowy sprzeczna jest zarówno ze studium jak i z projektem planu. Dopiero bowiem sprzeczność z uchwalonym planem powoduje konieczność, z ograniczeniem wskazanym wyżej, wygaszenia decyzji.

Odnosząc się z kolei do tezy skarżących, iż ewentualna pozytywna decyzja organu winna obejmować jedynie cztery budynki mieszkalne Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego inwestora. W konsekwencji organ administracji publicznej orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany treścią wniosku i nie może go ani modyfikować, ani interpretować niezgodnie z intencjami wnioskodawcy.

Nadto decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Stosownie bowiem do art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy jeśli zamierzenie jest zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi. Warunki zaś, których spełnienie obliguje organ do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wskazać też należy, że w celu zagwarantowania stosownej fachowości oceny uwarunkowań dotyczących ładu przestrzennego sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy, osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że rozpatrując wniosek D. K., rozstrzygające w sprawie organy uwzględniły wymogi proceduralne przewidziane w przytoczonych powyżej przepisach. W trakcie postępowania przed organem I instancji sporządzono bowiem, stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizę funkcji i cech zabudowy, a jej wyniki wraz z załącznikiem graficznym stanowią załącznik do wydanej przez organ I instancji decyzji. Organ prawidłowo ocenił też, iż działki znajdujące się obszarze analizowanym pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Pomimo wykazanej wyżej nietrafności argumentów skarżących i formalnie poprawnej przyjętej przez organ procedury decyzję pierwszoinstancyjną uznać należy za wadliwą. Została ona bowiem sformułowana w sposób nieprawidłowy, powodujący istotne wątpliwości co do zakresu i parametrów planowanej inwestycji, naruszając tym samym zarówno przywołane normy u.p.z.p., jak też art. 107 § 1 k.p.a.. Przyjęte przez organ ustalenia są bowiem wysoce nieprecyzyjne czyniąc w konsekwencji niejasnym o jakie pozwolenie na budowę wnioskodawca będzie mógł w przyszłości wystąpić i jakimi ustaleniami organ administracji architektonicznej będzie związany. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Organ ten nie może dokonać weryfikacji treści decyzji o warunkach zabudowy, nie wolno mu także postąpić wbrew ustaleniom takiej decyzji. W konsekwencji ustalenia zawarte w decyzji, o której mowa, muszą być wystarczająco jednoznaczne, a planowana inwestycja oznaczona w sposób nie pozostawiający pola do wątpliwości bądź nieuzasadnionej swobody interpretacyjnej.

Dokonując oceny osnowy wydanej w niniejszej sprawie decyzji pierwszoinstancyjnej wskazać należy w pierwszej kolejności, iż organ stwierdził, że ustala warunki zabudowy dla max. 6 budynków mieszkalnych. W kolejnym akapicie (pkt 1 osnowy) wskazał jednak, iż w istocie nie tylko budynki mieszkalne będą mogły na działce być ulokowane lecz także inne towarzyszące im obiekty, w nieznanej liczbie i o nieznanych gabarytach. Passus ten wskazuje bowiem, iż "w terenie MN ustala się funkcję podstawową zabudowy: mieszkaniową jednorodzinną. Dopuszcza się uzupełnienie funkcji podstawowej funkcją towarzyszącą: gospodarczą i garażową, pod warunkiem zachowania pozostałych ustaleń niniejszej decyzji". Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na to, iż w odróżnieniu od planu miejscowego nie jest zadaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy określanie funkcji (podstawowych i uzupełniających) i przeznaczenia poszczególnych terenów i oznaczanie ich określonymi symbolami lecz ustalenie warunków, w razie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy, usytuowania na danej nieruchomości wnioskowanej inwestycji. Nadto z tak sformułowanej osnowy absolutnie nie wynika budowa ilu i jakich garaży może towarzyszyć budowie budynków mieszkalnych i ile, o jakich gabarytach, budynków gospodarczych inwestor może dodatkowo wybudować.

Nadto w osnowie decyzji organ określił powierzchnię zabudowy każdego budynku podając znaczną jej, zależną od woli inwestora, rozpiętość : od 100 do 228 m2. Wskazał też, iż mogą to być budynki jedno- bądź dwupiętrowe. Taki sposób formułowania ustaleń, dopuszczający usytuowanie budynków zarówno niewielkich jak i znacznych, wraz z bliżej niedookreślonymi obiektami towarzyszącymi, czyni absolutnie niejasnym jaki ma być przyszły sposób zagospodarowania działki. Zdaniem Sądu uniemożliwi w konsekwencji organowi administracji architektoniczno-budowlanej ocenę przyszłego wniosku inwestora o pozwolenie na budowę.

Wskazana wyżej istotna wadliwość decyzji pierwszoinstancyjnej obligowała organ odwoławczy do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Kolegium nie uczyniło tego jednak, zaakceptowało decyzję ustalającej warunki zabudowy dla bliżej nie sprecyzowanej inwestycji, a tym samym decyzję organu II instancji uznać należy za dotkniętą tymi samymi wadami.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta B. jednoznacznie określi zakres wnioskowanej inwestycji, w razie potrzeby zwracając się do D. K. o stosowne doprecyzowanie, a następnie ponownie oceni wniosek wydając odpowiadające prawu rozstrzygnięcie.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargi i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach nie orzekano wobec braku stosownego wniosku.