Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 422/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 § 1 pkt 1lit. a-c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi R. B. i M. B. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki łazienki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących R. B. i M. B. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23. ze zm.) – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako PINB) z dnia [...] lutego 2017r. [...], nakazującą R.B. i M.B. rozbiórkę pomieszczenia łazienki o wymiarach

2,50 m x -2,30 m dobudowanego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] położonej w miejscowości [...].

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. [...], wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2 w związku z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Państwa M. i R.B. obowiązek dostarczenia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia oceny technicznej robót budowlanych polegających na przebudowie dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] położonej w [...]. W przedstawionej przez inwestorów opinii jej autor potwierdził fakt, że po przebudowie część dachu wychodzi poza granicę z sąsiednią działką nr [...], nadto stwierdził że po wymianie pokrycia dachowego budynek jest w dobrym stanie technicznym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. [...], działając na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, organ powiatowy nałożył na R.B. i M.B. obowiązek usunięcia części dachu przedmiotowego budynku, wysuniętą poza granicę działki nr [...].

Na mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., [...] powyższa decyzja organu pierwszej instancji została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zauważył, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie dokonano oceny zgodności z prawem robót budowlanych polegających na dobudowie do budynku pomieszczenia łazienki. W toku czynności wyjaśniających ustalono, że roboty budowlane polegające na dobudowie pomieszczenia łazienki przeprowadzone zostały bez uzyskania prawem wymacanego pozwolenia na budowę, nie dokonano również ich zgłoszenia. Zdaniem organu powyższa okoliczność oznacza, że dobudowa łazienki zrealizowana została z naruszeniem prawa budowlanego, a ponieważ przy przedmiotowym pomieszczeniu kontynuowano roboty budowlane poprzez przebudowę dachu – po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - w postępowaniu nie będzie miał zastosowania przepis art. 103 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, co w konsekwencji oznacza, że do legalizacji obiektu będą miały zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej ustawy.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, PINB nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz aktualnym zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał M.B. i R.B. rozbiórkę pomieszczenia łazienki o wymiarach 2,50 x 2,30 dobudowanego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ opisał przebieg postępowania wskazując, że przeprowadzona w dniu [...] lipca 2009 r. kontrola budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] położonej w [...], wykazała że jego właściciele – M.B. i R.B., dobudowali do budynku pomieszczenie łazienki o wymiarach 2,50 x 2,30m, które wiosną 2003 r. następnie przebudowali w następstwie przeprowadzenia robót budowlanych polegających na wymianie dachówki na nową, wymianie łat i kontrłat, montażu folii przepuszczalnej, montażu rynien i rur przepustowych oraz wykonaniu podbitek z paneli plastikowych przy nawisach i okapach dachu. W wyniku przeprowadzonych robót powiększony został nawis połaci dachowej od strony działki nr [...]. Stwierdzono również, że połacie dachu wystają poza budynek, który w części usytuowany jest bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...], a zatem część połaci dachowej znajduje się nad terenem tej działki, stanowiącej własność Państwa P. i P.K.. Dalej organ stwierdził, że opisany stan narusza obowiązujące przepisy techniczno-budowlane dotyczące sytuowania budynków na działce budowlanej, jakie zostały określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Z 2015 r., poz. 1422). Jednocześnie organ stwierdził, że analiza przedłożonych przez inwestorów dokumentów w celu legalizacji dobudowy wykazała niezgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącą lokalizacji omawianej rozbudowy. Powyższa niezgodność polega na naruszeniu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem przedmiotowa rozbudowa przy granicy z działką nr [...] nie spełnia warunków, o jakich mowa we wskazanym przepisie rozporządzenia. Od powyższej decyzji Państwo M. i R.B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli odwołanie. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję rozbiórkową organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 05 września 2013 r. sygn. akt II SA/Go 578/13, uchylił zaskarżoną decyzję WINB z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję rozbiórkową PINB z dnia [...] marca 2013r. znak: [...]. Zdaniem Sądu błędne było stanowisko organów nadzoru budowlanego obydwu instancji, zgodnie z którym proces inwestycyjny związany ze wzniesieniem przedmiotowej dobudowy zakończony został wraz z przebudową dachu, a zatem w 2003 r. W analizowanej sprawie zastosowanie ma przepis art. 103 ust. 2 ustawy. Wobec powyższego w ocenie Sądu do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych przy wzniesieniu pomieszczenia łazienki zastosowanie mieć winien przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974., Nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej pr. bud.), natomiast legalizacja robót budowlanych polegających na przebudowie budynku poprzez wymianę dachu winna być przeprowadzona według aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, w oparciu o przepis art. 50 i następne tej ustawy.

Powyższe stanowisko WSA w Gorzowie Wlkp. podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który ostatecznym wyrokiem z dnia 03 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2747/13 oddalił skargę kasacyjną WINB od wyroku z dnia 05 września 2013 r. sygn. akt II SA/Go 578/13.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lutego 2017r. wydał decyzję [...], którą powołując się na art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nakazał M.B. i R.B. rozbiórkę pomieszczenia łazienki o wymiarach -2,50 m x -2,30 m dobudowanego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] położonej w [...]. Uzasadniając nakaz rozbiórki, wskazując na treść art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, organ powiatowy stwierdził, że działka numer [...], na której zlokalizowana jest rozpatrywana dobudowa, nie jest objęta "regulacją" obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast do organu wpłynęła ostateczna decyzja Wójta Gminy z dnia [...].05.2012r. znak: [...], którą ustalono dla Państwa M. i R.B. warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] polegającej na rozbudowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Przy czym w decyzji tej "w kwestii lokalizacji inwestycji" zawarto odesłanie do przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z tym PINB wskazał, że przepisy te - zawarte w § 12 w/w rozporządzenia - określają, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z działka sąsiednią budowlaną nie mniejszej niż: 4 m — w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Przepisy te dopuszczają również sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej, a także rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż 3 m (ściana bez otworów) i 4 m (ściana z otworami) od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych.

Mając powyższe na względzie organ powiatowy stwierdził, że omawiana rozbudowa przy granicy z działką sąsiednią nie spełnia powyższych warunków.

Pismem z dnia [...] marca 2017 r. odwołanie od decyzji rozbiórkowej PINB z dnia [...].02.2017r. znak: [...] wnieśli M.B. i R.B., reprezentowani przez adwokata M.W.-P.. W odwołaniu podniesiono, że postępowanie winno zostać umorzone albowiem na mocy wydanych w sprawie wyroków: NSA z dnia 3 czerwca 2015 r. oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2013r. sygn. akt II SA/Go 578/13 "działania organu administracji zostały ocenione za wadliwe, a decyzje uchylone i nie podlegały wykonaniu". Skarżący zarzucili również, że nie można zgodzić się z ustaleniami PINB w zakresie dotyczącym przebudowy dachu, gdyż "roboty budowlane polegały wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego dachu, bez powiększania nawisu połaci dachowej od strony działki [...]". Ponadto organ powiatowy nie rozważył możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r., zaś podane w sentencji decyzji wymiary dobudowy są niezgodne z wymiarami ustalonymi przez organ w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 2 marca 2016 r.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust 2 pr. bud. z 1974 r. Organ stwierdził, że jeśli organ nie stwierdzi przesłanek orzeczenia przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1, obowiązany jest zbadać, czy w sprawie zachodzi konieczność wydania rozstrzygnięcia (decyzji) w oparciu o art. 40, tj. czy istnieje konieczność wykonania w wyznaczonym terminie określonych zmian lub przeróbek (w znaczeniu techniczno-budowlanym) w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu, co do którego wydano decyzję na podstawie art. 40, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie (art. 42 ust. 1), natomiast jeśli co do tego obiektu nie wydano nakazu na podstawie w/w przepisu, podstawę wydania pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie zdatności do użytku wybudowanego obiektu. Przepis art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r., który stanowi podstawę prawną zaskarżonej decyzji rozbiórkowej PINB, przewiduje wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki jeżeli jest to uzasadnione ważnymi przyczynami, innymi niż wymienione w art. 37 ust. 1. Decyzja o rozbiórce wydana w oparciu o art. 37 ust. 2 ma charakter uznaniowy, co zobowiązuje organ do podania przyczyn wyboru określonego w/w przepisem rozstrzygnięcia ze wskazaniem istnienia wymaganej przez ten przepis "ważnej przyczyny" czy "ważnych przyczyn". Przez "ważne przyczyny", o których mowa w w/w przepisie należy rozumieć zdaniem organu II Instancji konsekwencje powstałe w następstwie naruszenia zasad ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy, w tym zasad wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów techniczno- budowlanych. Organ podkreślił, ze orzekając orzekanie na podstawie art. 37 ust. 2 pr. Bud. z 1974 r. należy mieć na uwadze przyczyny występujące w dacie orzekania, trudno bowiem sobie wyobrazić nakaz rozbiórki z ważnej przyczyny, która występowała w czasie budowy, ale już jej nie ma w czasie orzekania. Wykładnia językowa art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. prowadzi bowiem do wniosku, że wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego (albo też przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej) określone w tych przepisach należy odnosić do stanu prawnego istniejącego w dacie orzekania przez organ administracji.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji wyrażone w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o konieczności wydania nakazu rozbiórki omawianej części obiektu budowlanego. Poczynione ustalenia dotyczące usytuowania rozpatrywanej dobudowy jednoznacznie wskazują, że ze względu na swoje usytuowanie względem granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...] narusza w sposób nie dający możliwości naprawy wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wymagania zawarte w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące sytuowania na działce budowlanej budynków. Przy czym uzasadnienie zaskarżonej decyzji rozbiórkowej PINB zawiera wyczerpujące i prawidłowe stanowisko odnośnie zastosowanych przepisów techniczno-budowlanych w kontekście oceny zgodności z prawem przedmiotowej budowy, jak również analizy treści ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2012 r. [...] wydanej przez Wójta Gminy na rzecz Państwa M. i R.B. dla inwestycji na działce nr [...] polegającej na rozbudowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Zdaniem organu II Instancji brak jest możliwości ewentualnego doprowadzenia przedmiotowej dobudowy pomieszczenia łazienki do stanu odpowiadającego przepisom techniczno-budowlanym w drodze decyzji na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazującej inwestorom wykonanie określonych zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Ewentualne roboty zmierzające do uzyskania odpowiedniej odległości dobudowanego pomieszczenia łazienki, którego budowa została już ukończona, od granicy sąsiedniej, stanowiłyby działania inwestycyjne polegające na wykonaniu robót mających na celu dokończenie podjętego w warunkach samowoli zamierzenia. Przy czym ze względu na zastosowane rozwiązania konstrukcyjne ewentualna rozbiórka przegród ściennych zwróconych do granicy z działką sąsiednią bez wątpienia spowodowałaby powstanie zagrożenia dla pozostałych części dobudowy, chociażby poprzez utratę oparcia dla konstrukcji dachu. Natomiast w ramach działań administracyjnych w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do wydania odrębnych nakazów o wykonaniu robót o charakterze inwestycyjnym.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołania o nieprawidłowym określeniu w sentencji zaskarżonej decyzji rozbiórkowej wymiarów dobudowy. Wynikają one bowiem wprost z ustaleń poczynionych przez organ w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2010 r. (szkic — załącznik nr 2 do protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.), których prawidłowości nie zanegowały orzekające w sprawie sądy administracyjne. Natomiast ewentualne nieścisłości wynikające z kolejnych pomiarów, przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...] marca 2016 r. w trakcie kontroli, nie rodzą wątpliwości co do przedmiotu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostają również zarzuty Skarżących w kwestii robót budowlanych związanych z dachem budynku mieszkalnego, do którego dobudowano rozpatrywane pomieszczenie łazienki. Kwestie te mogą stanowić przedmiot odrębnego postępowania prowadzonego przez organ powiatowy na podstawie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co jednoznacznie wskazał WSA w Gorzowie Wlkp. w uzasadnieniu wyroku z dnia 05 września 2013 r. sygn. akt II SA/Go 578/13. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu tym należy uwzględnić skutek prawno-faktyczny w postaci nakazu rozbiórki przedmiotowego pomieszczenia łazienki wraz z częścią dachu, który przykrywa to pomieszczenie.

Skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r, nr [...] zarzucając:

a) naruszenie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. 1974.38.229 ) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a polegające na przyjęciu, iż zachodzą przesłanki do wydania decyzji o przymusowej rozbiórce, w sytuacji gdy brak jest innych uzasadnionych ważnych przyczyn i nie występują przesłanki określone w art. 37 ust. 1 ww. ustawy, tj. obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia,

b) błędne zakwalifikowanie wymiany pokrycia dachu, istniejącej od 1978 roku łazienki wykonanej przez skarżących, w 2003 roku jako przebudowy, a w dalszej konsekwencji przyjęcie, iż należy nakazać rozbiórkę łazienki, gdy wykonanie pomieszczenia łazienki nastąpiło poprzez dodanie dwóch ścian zewnętrznych (dobudówka) do istniejących ścian zewnętrznych budynku, a łazienka odpowiada warunkom technicznym określonym w Zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, ustalonych w wykonaniu rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. nr 26, poz. 157), przy czym organ I instancji nie zobowiązywał skarżących do dokonania postępowania legalizacyjnego, co stanowi naruszenia art. 48 prawa budowlanego,

c) nieuwzględnienie okoliczności, iż w odniesieniu do nieruchomości odwołujących zostało przeprowadzone postępowanie rozgraniczające - [...] (postanowienie Sądu Okręgowego) co w istotnym stopniu doprowadziło do zmiany przebiegu granicy, na co skarżący nie ma wpływu, a prawidłowym punktem odniesienia jest usytuowanie budynku skarżącego, który jest odnotowany na mapach ewidencyjnych w niezmienionym położeniu od ponad 40 lat,

d) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego naruszenie art. 7 oraz 77 i 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu w rozstrzygnięciu argumentacji skarżących i przedłożonych wraz z odwołaniem dowodów z dokumentów powodujące, iż nie ustalono stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący, a jedynie oparto zaskarżone rozstrzygnięcie na dowolnym uznaniu organu, bez weryfikacji tej opinii ze stanowiskiem skarżących, przez co zagrożony został słuszny interes obywateli, a w konsekwencji doszło do wydania decyzji w sposób sprzeczny z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej.

Wskazując na powyższe podstawy skargi pełnomocnik skarżących wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Sąd może również stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zważyć trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 37 ust. 2 pr. bud. z 1974 r. Należy wskazać, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę na podstawie art. 153 p.p.s.a związany jest ocena prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2013 r., II SA/Go 578/13. W powołanym wyroku WSA wskazał, że "w analizowanej sprawie, której przedmiotem są samowolnie wykonane roboty budowlane, będzie miał zastosowanie przytoczony powyżej przepis art. 103 ust. 2 ustawy. Wobec powyższego do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych przy wzniesieniu pomieszczenia łazienki zastosowanie mieć będzie przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, natomiast legalizacja robót budowlanych polegających na przebudowie budynku poprzez wymianę dachu winna być przeprowadzona według aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, w oparciu o przepis art. 50 i nast. tej ustawy. Analiza przepisów regulujących proces legalizacji samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych, zamieszczonych w poszczególnych ustawach Prawo budowlane (tj. w ustawie z 24 października 1974 r. i ustawie z 7 lipca 1994 r.) dowodzi występowania istotnych różnic pomiędzy poszczególnymi rozwiązaniami prawnymi w nich zamieszczonymi. Aktualnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane zasadnie uważana jest za bardziej restrykcyjną w tym względzie. Wykładnia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. uzasadnia wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce wyłącznie w sytuacji, gdy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, mającym charakter prawa miejscowego, nie jest\ przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Natomiast przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy wymaga wykazania, że obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia".

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pr. bud. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania), gdy właściwy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, że obiekt lub jego część:

1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę lub

2. gdy powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Artykuł 37 ust. 2 pr. bud. z kolei upoważnia właściwy terenowy organ administracji państwowej do nakazania przymusowej rozbiórki (przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania) obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że środki przewidziane w ust. 1 stosuje się obligatoryjnie, gdy wystąpią skutki przewidziane w tym przepisie. Do zastosowania środków w trybie przepisu ust. 2 organ administracji państwowej natomiast jest uprawniony, jeżeli wykaże, że jest to uzasadnione ważnymi przyczynami, innymi aniżeli wymienione w ust. 1.

NSA w uzasadnieniu uchwały z dnia 16 grudnia 2013r., II OPS 2/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że "wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. prowadzi więc do wniosku, że wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego (a rozumując a contrario - przesłanki legalizacji samowoli budowlanej) określone w tych przepisach należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji".

Ne jest zatem trafny zarzut skargi wskazujący, że organy winny wziąć pod uwagę przepisy wykonawcze do rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. nr 26, poz. 157).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że przepis art. 37 ust. 2 pr. bud. należy stosować w ostateczności, kiedy nie ma miejsca żadna z przesłanek wymienionych w ust. 1 tego przepisu. Czyli przed zastosowaniem w konkretnej sprawie ust. 2 art. 37 pr. bud., organy powinny sprawdzić, czy nie mają miejsca żadne z przesłanek wymienionych w ust. 1 tego przepisu (wyrok NSA z 30 listopada 2007 r., II OSK 1599/06, wyrok NSA z 30 kwietnia 2010 r., II OSK 205/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten daje bowiem organowi orzekającemu dużą swobodę działania, gdyż dopuszcza wszelkie przyczyny poza naruszeniem przepisów o planowaniu przestrzennym (art. 37 ust. 1 pkt 1) lub spowodowaniem niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2), pod warunkiem, że zostały one wykazane jako ważne.

Wskazać trzeba, że przepisy prawa budowlanego nie zawierają ustaleń, co należy rozumieć przez ważne przyczyny. Biorąc jednak pod uwagę cele prawa budowlanego, można przyjąć, że przez ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 prawa budowlanego należy rozumieć skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczne inne aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Do skutków tych należy w szczególności naruszenie wartości chronionych prawem, jak elementy przyrodnicze środowiska, zabytki itp. Ważne przyczyny w takim rozumieniu muszą wynikać z przepisów powszechnie obowiązujących (wyrok NSA z 30 listopada 2007 r., II OSK 1599/06, wyrok WSA w Opolu z dnia 21 grudnia 2011 r., II SA/Op 433/11, ww.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy należy wskazać, że orzekające w sprawie organy nie rozważyły w szczególności możliwości zastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud. Odnośnie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 pr. bud. organy wskazały, że obiekt budowlany znajduje się na działce o nr ewidencyjnym [...], która nie jest objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Nadto organy wskazały, że decyzja z [...] maja 2012 r. [...] wydana przez Wójta Gminy o warunkach zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] polegającej na rozbudowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego, odsyła do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Należy zauważyć pewną sprzeczność zachodząca w decyzji organu I instancji. W sentencji decyzji tegoż organu został powołany art. 37 ust. 2 pr. bud., zaś w jej uzasadnieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 pr. bud. Również organ odwoławczy poza powołaniem w uzasadnieniu decyzji art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 pr. bud. nie poczynił jakichkolwiek ustaleń faktycznych w kontekście okoliczności ujętych w art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud.

Nie przesądzając w tym miejscu kwestii, czy w sprawie zachodzą podstawy do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud. należy zwrócić uwagę, że możliwość nałożenia nakazu przymusowej rozbiórki na podstawie powyższego przepisu aktualizuje się wyłącznie w przypadkach, gdy stwierdzone zostanie, że popełniona samowola budowlana pogarsza warunki użytkowe dla otoczenia, a owo pogorszenie ma charakter niedopuszczalny. Dla zastosowania omawianego przepisu konieczne jest dokładne ustalenie, czy wzniesiony samowolnie obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie korzystania z działki sąsiedniej (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., II OSK 2267/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze kwalifikowany charakter niekorzystnej zmiany warunków użytkowych rozumiany jest jako pogorszenie znaczne, istotne, w stopniu nie dającym się pogodzić z obowiązującymi przepisami prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1318/15; z 23 października 2013 r., sygn. II OSK 1185/12). Samo naruszenie warunków technicznych, dotyczących usytuowania budynków, nie może być "utożsamiane" z "niebezpieczeństwem, które automatycznie powoduje rozbiórkę (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., II OSK 1318/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organy uzasadniły nakaz rozbiórki łazienki faktem, że obiekt budowlany narusza przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ odwoławczy dodał, że nie istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowej dobudowy pomieszczenia łazienki do stanu odpowiadającego przepisom techniczno-budowlanym w drodze decyzji na podstawie art. 40 pr. bud. W ocenie organu II Instancji ewentualne roboty zmierzające do uzyskania odpowiedniej odległości dobudowanego pomieszczenia łazienki, którego budowa została już ukończona, od granicy sąsiedniej, stanowiłyby działania inwestycyjne polegające na wykonaniu robót mających na celu dokończenie podjętego w warunkach samowoli zamierzenia. Nadto ewentualna rozbiórka przegród ściennych zwróconych do granicy z działką sąsiednią bez wątpienia spowodowałaby powstanie zagrożenia dla pozostałych części dobudowy, chociażby poprzez utratę oparcia dla konstrukcji dachu.

Z uwagi na fakt, że organy zastosowały przepis art. 37 ust. 2 pr. bud. przedwcześnie, tj. bez uprzedniego rozpatrzenia okoliczności wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud. nie jest konieczne zajęcia stanowiska co do tego, czy są to ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 pr. bud. Organy winny mieć jednak na uwadze, że najbardziej dolegliwa sankcja w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, jaka wynika z przepisów Prawa budowlanego, powinna być oparta na jasnych przesłankach, których istnienie powinno być łatwo sprawdzalne i proste do wykazania ich istnienia, tak aby pozostawić organowi jak najwęższy zakres uznaniowości (zob. wyrok NSA z dnia wyrok NSA z 30 listopada 2007 r., II OSK 1599/06). Jak już wyżej wskazano, przez ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 prawa budowlanego należy rozumieć skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczne inne aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Do skutków tych należy w szczególności naruszenie wartości chronionych prawem, jak elementy przyrodnicze środowiska, zabytki itp. Ważne przyczyny w takim rozumieniu muszą wynikać z przepisów powszechnie obowiązujących.

Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy wadliwie zastosowały art. 37 ust. 2 pr. bud. oraz naruszyły art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nie dokonanie ustaleń odnośnie przesłanki wymienionej w art. 37 ust. 1 pkt 2 pr. bud.

Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały (w odniesieniu do przepisów prawa materialnego) lub mogły mieć istotny wpływ (w odniesieniu do przepisów prawa procesowego) na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (pkt I wyroku).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonej na rzecz strony skarżącej z tego tytułu kwoty 997 zł złożyły się:

- wpis sądowy od skargi wynoszący 500 zł (§ 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 221, poz. 2193),

- równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od złożonego do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł,

- zwrot kosztów zastępstwa procesowego strony przez profesjonalnego pełnomocnika wynoszących 480 zł, zgodnie z § 2 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).