Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1252/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 78/18 w sprawie ze skargi K.J. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 78/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu: 1. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia punktu 3 wniosku K.J. z dnia [...] maja 2015 r., 2. stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzył Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 500 zł, 4. zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz K.J. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] maja 2015 r. K.J., działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) - zwanej dalej u.d.i.p., wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. podmiotu, jakiemu Urząd Gminy [...] zlecił obsługę prawną urzędu (z pominięciem zatrudnionego na etat pracownika); 2. wysokości kosztów ponoszonych przez Urząd Gminy w [...] tytułem obsługi prawnej udzielanej przez podmiot zewnętrzny; 3. wysokości kosztów, jakie Urząd Gminy [...] poniósł w związku z reprezentowaniem przez pracownika z poza urzędu w sprawie o ustalenie własności Ratusza w [...]; 4. wysokości kosztów, jakie Urząd Gminy [...] poniósł za reprezentowanie przez adwokata P.W. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu w sprawach o sygn. akt II SAB/Po 18/15, sygn. akt II SAB/Po 19/15.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Wójt Gminy udzielił K.J.odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów 1, 2 i 4.

Następnie, decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 10, art. 16 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm.), Wójt Gminy odmówił udzielenia K.J. informacji publicznej w zakresie punktu 3 wniosku z dnia [...] maja 2015 r., albowiem M.S. nie wyraził zgody na udostępnienie tej informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa.

W wyniku wniesionego przez K.J. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] września 2016 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję złożył M.S. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1115/16, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r.

Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] września 2016 r., wskazując, że żądana informacja stanowi informację publiczną, która nie podlega ograniczeniom określonym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wobec czego Wójt Gminy jest zobowiązany udostępnić żądaną informację w formie czynności materialno-technicznej. Decyzja została doręczona Wójtowi w dniu [...] września 2017 r.

W dniu [...] lipca 2018 r. K.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy, wnosząc o: zobowiązanie go do udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 3 wniosku z dnia [...] maja 2015 r.; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając wniesioną skargę skarżący podkreślił, że Wójt Gminy otrzymał decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r., zobowiązującą go do udzielenia żądanej informacji publicznej w dniu [...] września 2017 r. W rozstrzygnięciu nie wskazano terminu załatwienia sprawy, wobec czego należało w tym zakresie stosować przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Oznacza to, że Wójt Gminy winien udzielić informacji publicznej do dnia [...] września 2017 r., jednakże do dnia wniesienia skargi organ tego nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, wskazując, że pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. udzielił skarżącemu informacji publicznej żądanej w punkcie 3 wniosku z dnia [...] maja 2015 r.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 78/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę K.J. za zasadną.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy (istniejący w dacie wyrokowania) sąd administracyjny rozstrzyga, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje on żadnych czynności, do podjęcia których jest zobowiązany albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo - mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa - nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany lub nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a.

Sąd ocenił na wstępie, że K.J. był, zgodnie z art. 2 u.d.i.p., podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zaś Wójt Gminy, reprezentujący ją na zewnątrz i będący jej organem wykonawczym jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organem zobowiązanym do udostępniania posiadanych przez niego informacji publicznych. Sąd zauważył również, że wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 913/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przesądził już, że żądane przez K.J. informacje dotyczące obsługi prawnej gminy przez podmioty prywatne mają charakter informacji publicznej, albowiem dotyczą sposobu dysponowania środkami publicznymi. W związku z tym, na podstawie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarówno organy jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie, były związane oceną prawną wyrażoną we wskazanym wyroku.

Sąd wyjaśnił następnie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r., odmawiającą udzielenia skarżącemu informacji publicznej w zakresie punktu 3 jego wniosku z dnia [...] maja 2015 r. Kolegium wskazało, że żądana informacja stanowi informację publiczną, która nie podlega ograniczeniom określonym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wobec czego Wójt Gminy jest zobowiązany udostępnić żądaną informację w formie czynności materialno-technicznej. Kolegium nie określiło terminu w jakim powinna zostać załatwiona sprawa, w związku z czym należało posiłkować się terminami wynikającymi z przepisów u.i.d.p. Wedle tych przepisów udostępnienie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Niemniej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w powyższym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Ponieważ, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została doręczona Wójtowi w dniu [...] września 2017 r., termin załatwienia wniosku z dnia [...] maja 2016 r. upłynął z dniem [...] października 2017 r. W tym terminie organ nie podjął zaś jakiejkolwiek czynności, do której był zobligowany a wynikającej z przepisów ustawy u.i.d.p.

Sąd umarzając postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wójta Gminy [...] do załatwienia sprawy, a także stwierdzając rażące naruszenie prawa podniósł, że organ udzielając z opóźnieniem żądanej informacji bez wątpienia pozostawał w bezczynności przez ponad 10 miesięcy, tj. od dnia [...] października 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2018 r. Przekroczenie terminu do udzielenia żądanej informacji w rozpoznawanej sprawie było znaczne i niezaprzeczalne. Zdaniem Sądu I instancji sytuacja, w której strona czeka tak długo na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Opóźnienie to, w ocenie Sądu I instancji, jest przy tym pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Udzielenie informacji nie wiązało się bowiem dla organu z nadmiernymi trudnościami, a sam organ w odpowiedzi na skargę nie wskazał przyczyn tak długiej zwłoki w udzieleniu informacji. Stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy organu, gdyż do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. Wobec tego Sąd uznał, że bezczynność Wójta w niniejszej sprawie miała miejsce właśnie z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, Sąd działając na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na wniosek skarżącego wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wójt Gminy [...] , domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w punktach II i III i stwierdzenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w punktach II i III i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenia od strony na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu orzeczeniu Wójt Gminy [...] zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 13 ust. 1 u.i.d.p., poprzez uznanie, że w zaistniałych okolicznościach sprawy organ pozostawał w stanie bezczynności i to z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne ustalenie, że zgromadzony przez organ materiał dowodowy w sprawie pozwalał na stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy Sąd powinien dojść do przekonania, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

3. art. 149 § 2 w związku z art. 149 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 zł, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i niezasadne było wymierzenie organowi grzywny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że stanowisko Sądu I instancji jest nietrafne, bowiem organ nie pozostawał z bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Wójta, za moment pozostawania w bezczynności należy uznać co najwyżej dzień wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1142/17, w którym Sąd ustalił, czy wolą stron było utajnienie zapisów zawartych w umowie i czy zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. Okoliczność ta, zdaniem organu była istotna, gdyż miała bezpośredni wpływ na udzielenie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Przede wszystkim, jako nieskuteczny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 16/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów, wskazanych w tym przepisie, jak też gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 794/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w pełni realizuje wymagania określone w powyższym przepisie a motywy zaskarżonego wyroku w pełni poddają się kontroli instancyjnej, precyzyjnie wyjaśniając przesłanki uznania, że bezczynność Wójta Gminy [...] miała miejsce w niniejszej sprawie z rażącym naruszeniem prawa.

Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi bowiem, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa lub trwało dłużej niż to jest konieczne, zawsze winna zaś być dokonywana na podstawie akt administracyjnych, po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia danej sprawy administracyjnej w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania (zob. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2400/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt wynikają i które legły u podstaw jej wydania (zob. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 357/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To samo dotyczy również orzekania w sprawie bezczynności organu administracji publicznej. W sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu sąd administracyjny samodzielnie bowiem ustala stan faktyczny i bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Sąd stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. czyni to na podstawie akt sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn.. akt I OSK 369/19, https://orzeczenia.gov.pl).

Z kolei, naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a., jak wskazuje się w orzecznictwie, jest takie przeprowadzenie kontroli, które doprowadza do przedstawienia przez sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, LEX nr 594014).

Tym samym, ponieważ skarżący kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie wykazał wadliwości przyjętego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego sprawy, zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Z niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń Sądu I instancji wynika zaś, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. została doręczona Wójtowi Gminy [...] w dniu [...] września 2017 r., a tym samym termin załatwienia wniosku K.J. z dnia [...] maja 2015 r. upływał dla Wójta Gminy [...] z dniem [...] października 2017 r.

Zgodnie bowiem z treścią art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że termin ten ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia oraz czynności polegającej na poinformowaniu wnioskodawcy o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub, że adresat wniosku nią nie dysponuje (por. np. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 286-287).

Z niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń Sądu I instancji wynika przy tym, że Wójt Gminy [...] w terminie do dnia [...] października 2017 r. nie załatwił wniosku K.J. z dnia [...] maja 2015 r.

Powyższe, jak słusznie ocenił to Sąd I instancji, świadczy o bezczynności Wójta Gminy [...] w załatwieniu wniosku K.J. z dnia [...] maja 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela bowiem jednolite i ugruntowane stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wtedy, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku w ogóle nie zareagował na otrzymany wniosek, a ponadto, gdy udziela on informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, a także, gdy nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.

Jednocześnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności niniejszej sprawy uprawniały Sąd I instancji do uznania, że powyższa bezczynność Wójta Gminy [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Niewątpliwie, orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie określa kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo, czy też nie. Dlatego też, stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2095/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do przypadków rażącej bezczynności zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, nie mający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w liczbie spraw do załatwienia przez organ, ani w liczbie wniosków procesowych składanych przez strony (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2596/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymienia się również oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2341/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wspomniane przekroczenie winno być znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 2358/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego.

Zauważyć zaś należy, jak wynika z przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek K.J. z dnia [...] maja 2015 r. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r. odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie punktu 3 tego wniosku i decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., która to decyzja następnie została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2017 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzja Kolegium została doręczona Wójtowi Gminy [...] w dniu [...] września 2017 r. Od tego dnia do dnia [...] sierpnia 2018 r. Wójt Gminy [...] nie podjął żadnej czynności w celu załatwienia wniosku K.J., przekraczając tym samym termin określony zarówno w art. 13 ust. 1 jak i w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Z okoliczności sprawy nie wynika zaś żadne usprawiedliwienie stwierdzonej bezczynności. Usprawiedliwieniem tego stanu rzeczy nie może być również wskazany przez organ w skardze kasacyjnej wyrok wydany w sprawie IV SA/Po 1142/17 z dnia 6 czerwca 2018 r., w którym oddalono skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r., jako że decyzja ta była ostateczna i podlegała wykonaniu. Co więcej, informacja publiczna została udostępniona dopiero w dniu [...] sierpnia 2018 r. Organ powinien był natomiast załatwić sprawę niezwłocznie i w pierwszej kolejności mając na uwadze, że dotyczy wniosku złożonego przez skarżącego złożonego w 2015 r.

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności niniejszej sprawy uprawniały również Sąd I instancji do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w kwocie 500 zł.

Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że zastosowanie środka w postaci wymierzenia organowi grzywny ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego. Jednakże, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie można ponadto zapomnieć, że oprócz funkcji dyscyplinującej, grzywna z art. 149 § 2 p.p.s.a. pełni również funkcję represyjną i prewencyjną, służąc zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości. Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, już tylko samo stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu administracji uprawnia sąd administracyjny do wymierzenia temu organowi grzywny.

Wymierzając Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 500 zł Sąd I instancji uwzględnił zaś, jak wyjaśnił, że organ udzielając z opóźnieniem żądanej informacji bez wątpienia przez ponad 10 miesięcy pozostawał w bezczynności w czasie wniesienia skargi, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy tym, wymierzona przez Sąd I instancji kwota, mieszcząca się w dopuszczalnych granicach, jest ponadto adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w bezczynności w tej sprawie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ wnoszący skargę kasacyjną organ zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.