Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1487/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], którą odmówił wyłączenia stosowania wobec G.L. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

G.L. wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej Ministrem lub organem) o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu wniosku przedstawiła przebieg służby informując, że służbę w [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w N. rozpoczęła w dniu [...] lutego 1982 r. w charakterze [...] i pełniła do [...] grudnia 1989 r., a następnie w Komendzie Rejonowej Policji w Z. do kwietnia 1991 r. Przez kolejne 5 lat do 1996 r. pracowała natomiast w Urzędzie Wojewódzkim w N.. Ze względu na kwalifikacje i kompetencje oraz doświadczenie zawodowe w marcu 1996 r. ponownie została przyjęta do służby w Delegaturze UOP w [...], a od czerwca 2002 r. w Delegaturze ABW w [...]. G.L. podkreśliła, że służbę w Delegaturze ABW pełniła rzetelnie z narażeniem zdrowia i życia, wykonując zadania na rzecz państwa polskiego. W czerwcu 2012 r., przeszła na emeryturę, po 39 latach pracy zawodowej, w tym 25 latach służby, z czego tylko 7 lat służby, to służba, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec G.L. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G.L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wyłączenie w stosunku do niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu wniosku zarzuciła przewlekłe prowadzenie postępowania. Podkreśliła, że służba którą pełniła od 1982 r. do 1989 r. stanowi 1/3 całego okresu jej służby, przy czym pozostałe 2/3 służby pełniła w jednostkach Policji, UOP i ABW. Zaznaczyła też, że z dokumentacji zgromadzonej przez organ wynika, że w każdej z tych formacji wykonywała obowiązki rzetelnie, na najwyższym poziomie, przy czym bardzo często poza obowiązkami podstawowymi wykonywała także wiele dodatkowych. Zaznaczyła też, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie potwierdzające fakt pełnienia przez nią służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2019 r. odmawiającą wyłączenia stosowania wobec G.L. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Organ podkreślił, że ww. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę ww. przesłanek, które są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z formalnych przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednak z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Minister wyjaśnił, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył również z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.) synonimy ww. słowa.

Organ zaznaczył jednocześnie, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie, jednak przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Analizując przesłankę rzetelnego wykonywania obowiązków Minister wyjaśnił, że stanowi ona również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniona indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową, organ wskazał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Organ stwierdził zatem, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Przy czym organ zaznaczył, że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister wskazał jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione.

Podsumowując Minister wskazał, że zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki określone wart. 8a ustawy zaopatrzeniowej można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Minister wyjaśnił, że prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 147/19.

Minister podkreślił nadto, że wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy jeszcze o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą starannością. Biorąc pod uwagę powyższe, sam fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień czy też innych gratyfikacji z tytułu pełnienia służby nie będzie zatem przesądzał, że w danej sprawie spełniony został warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Przechodząc do analizy rozpatrywanej sprawy organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Minister odmówił zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wobec G.L. w związku z faktem, że znaczna część służby pełniona była na rzecz totalitarnego państwa, tym samym nie można mówić o krótkotrwałości służby, a zatem nie została spełniona pierwsza przesłanka wskazana w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ stwierdził ponadto, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawczynię w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. (dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawczyni), przy jednoczesnym podkreśleniu, że była funkcjonariusz realizowała działania w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. W ocenie Ministra w sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", który pozwoliłby na skorzystanie z uprawnień wynikających z przepisów ww. ustawy.

Minister podkreślił, że G.L. pełniła służbę w okresie od dnia [...] lutego 1982 r. do dnia [...] kwietnia 1991 r. oraz od dnia [...] marca 1996 r. do dnia [...] czerwca 2012 r., tj. przez 25 lat, 5 miesięcy i 27 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej - od dnia [...] lutego 1982 r. do dnia [...] stycznia 1990 r., tj. przez 7 lat, 11 miesięcy i 1 dzień.

W ocenie organu prawie ośmioletniego okresu służy nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Wskazany okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Organ zaznaczył przy tym, że służba G.L. była służbą podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na długość okresu jej pełnienia - trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Zakończenie wskazanego okresu służby na rzecz państwa totalitarnego z dniem [...] stycznia 1990 r. nie wynikało natomiast z woli wnioskodawczyni, ale z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

W związku z powyższym, w ocenie Ministra, w sprawie przesłanka "krótkotrwałości" nie została spełniona.

Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej Minister stwierdził, że jej ocena winna każdorazowo być opracowana na podstawie charakteru zadań wykonywanych przez funkcjonariusza oraz stopnia zaangażowania w ich realizację.

Do dokonania oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" organ wziął pod uwagę stanowisko Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2018 r. oraz Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. i Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zawarte w "Informacji dotyczącej przebiegu służby (...)" i "Ocenie rzetelności służby (...) z dnia [...] stycznia 2018 r.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w swoim wystąpieniu wskazał, że z ustalonego na podstawie archiwalnych akt osobowych przebiegu służby G.L. nie wynika, aby uchylała się ona od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywała je w sposób niewłaściwy. W aktach sprawy nie znaleziono dokumentów, które wskazywałyby na fakt wszczęcia i prowadzenia w stosunku do wnioskodawczyni postępowań karnych oraz karno-skarbowych, a także informacji o wyrokach w sprawach karnych lub karno-skarbowych za czyny popełnione w trakcie trwania stosunku służbowego. W ww. stanowisku stwierdzono także, że G.L. w czasie służby w UOP nie otrzymywała odznaczeń państwowych. Z informacji o przebiegu służby byłej funkcjonariusz sporządzonej przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika ponadto, że w archiwalnych aktach osobowych byłej funkcjonariusz znajduje się zaświadczenie z dnia [...] listopada 2012 r. potwierdzające, że w okresie od dnia [...] marca 1996 r. do dnia [...] kwietnia 2004 r. podejmowała czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611), zgodnie z którym emeryturę policyjną podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony obywateli, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia.

Komendant Główny Policji w swoim stanowisku stwierdził natomiast, że "z uwagi na krótkotrwałą służbę po dniu 12 września 1989 r. w aktach osobowych nie odnaleziono dokumentów mogących świadczyć o rzetelności służby pełnionej przez wymienioną po wskazanej dacie." Ponadto w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających wprost udział G.L. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w swoim stanowisku z dnia [...] stycznia 2018 r. nie zakwestionował, że G.L. rzetelnie realizowała zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r. W aktach sprawy brak informacji (akta zastrzeżone bezterminowo) dot. wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskującej postępowań karnych oraz karno-skarbowych, kar dyscyplinarnych, obniżeniu dodatku służbowego, wyróżnieniach, jak również dokumentów potwierdzających nadanie orderów/odznaczeń państwowych czy odznak/medali resortowych. W ww. stanowisku zawarto informacje o otrzymanych przez stronę w trakcie pełnienia służby awansach oraz podwyżkach dodatku służbowego/specjalnego. W posiadanych zasobach archiwalnych brak informacji (akta zastrzeżone bezterminowo), aby wnioskującej wydawane były zaświadczenia uprawniające do podwyższenia emerytury zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał również, że w zgromadzonych materiałach brak jest dokumentów, na podstawie których można ocenić wykonywane przez G.L. od dnia 12 września 1989 r. do dnia [...] kwietnia 1991 r. czynności służbowe.

Wobec powyższego Minister stwierdził, że służba G.L. była pełniona rzetelnie, co świadczy o tym, że została spełniona przesłanka wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Minister podkreślił ponownie, że G.L. pełniła służbę przez 25 lat, 5 miesięcy i 27 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, przez 7 lat, 11 miesięcy i 1 dzień, co stanowi ok. 31% całkowitej służby, a zatem znaczną jej część i w ocenie organu nie ma możliwości uznania tego okresu za krótkotrwały. Zdaniem organu, istotny z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy jest również fakt, że w trakcie swojej służby po dniu 12 września 1989 r. nie zostały stronie nadane żadne ordery i odznaczenia państwowe oraz odznaki/medale resortowe, czy wyróżnienia, co pozwala na stwierdzenie, że w służbie G.L. nie wyróżniała się szczególnymi osiągnięciami wykraczającymi poza zakres zwykłych obowiązków, czy też czynami przynoszącymi znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Minister stwierdził zatem, że strona nie wykazała się szczególnymi zasługami w służbie Państwu i społeczeństwu, czy też wybitnymi osiągnięciami w działalności publicznej podejmowanej z pożytkiem dla kraju. Wyjaśnił też, że aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" obie przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie. Ponieważ w przypadku G.L. w rozpatrywanym stanie faktycznym pierwsza przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona - sprawa nie może stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku", a zatem organ nie ma możliwości wyłączenia w stosunku do wnioskodawczyni stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Ponadto, przywołując wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 organ podkreślił, że kluczowe znaczenie w kontekście badania "szczególnie uzasadnionego przypadku" powinno stanowić również ustalenie, czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji.

Dokonując zatem oceny zaistnienia w przedmiotowej sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku" Minister stwierdził, że z kopii akt osobowych o sygn. [...] przekazanych za pismem z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że G.L. w trakcie służby w Służbie Bezpieczeństwa miała wielokrotnie podwyższane uposażenie zasadnicze, dodatek służbowy oraz dodatek specjalny. Wnioskodawczyni od dnia [...] lutego 1982 r. do dnia [...] stycznia 1990 r. pełniła służbę w organach Służby Bezpieczeństwa na stanowisku: [...] [...] SB KWMO w N., [...] Wydziału [...] SB KWMO w N., młodszego inspektora i kolejno inspektora [...] Wydziału [...] WUSW w N., tj. w jednostkach enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Minister wyjaśnił jednocześnie, że [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych zajmowało się obserwacją operacyjną osób i obiektów, przeprowadzaniem wywiadów i ustaleń, a także wstępnym rozpoznaniem i zabezpieczeniem operacyjnym przebywających na terenie Polski dyplomatów i cudzoziemców, za pomocą rozbudowanej sieci wywiadowców i agentów. Funkcjonariusze [...] odpowiedzialni byli za śledzenie osób podejrzanych o działalność antypaństwową (dostojników kościelnych, opozycjonistów, dyplomatów placówek zagranicznych, dziennikarzy) oraz obserwację obiektów, których dokonywali na zlecenie pionów obserwacyjnych.

Organ stwierdził zatem, że G.L. była funkcjonariuszem operacyjnym, merytorycznym, wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa, który systematycznie podnosił poziom swojej wiedzy zawodowej, awansował w strukturach Służby Bezpieczeństwa, czerpał z tej organizacji pełne przywileje i korzyści materialne, przyczyniając się do jej trwania i rozwoju. W związku z powyższym, w ocenie Ministra, przedmiotowa sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W konkluzji Minister stwierdził, że nie neguje osiągnięć wnioskodawczyni (zaangażowania w realizację powierzonych obowiązków oraz rzetelnego wykonywania zadań w warunkach zagrożenia życia i zdrowia), które zasługują w pełni na uznanie i szacunek, jednakże nie mają kluczowego znaczenia w sprawie wobec braku zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", związanego z długością okresu służby na rzecz państwa totalitarnego oraz całokształtem przebiegu służby, a szczególnie postawą i charakterem służby.

W skardze na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G.L. zarzuciła oparcie decyzji na przepisach ustawy zaopatrzeniowej, która jest niezgodna z Konstytucją oraz prawem międzynarodowym, w tym w szczególności: art. 2 art. 9 i art. 91 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 3 i art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej.

Z ostrożności, na wypadek uchylenia się przez Sąd od dokonania kontroli zgodności ww. aktu prawnego z Konstytucją i umowami międzynarodowymi, skarżąca zarzuciła decyzji również:

– wadliwe ustalenie, że pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, w sytuacji gdy pełniła służbę dla Państwa Polskiego, a po powrocie do służby po 1989 r. nie było potrzeby przeprowadzania postępowania weryfikującego jej wcześniejszą służbę;

– naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez niedopełnienie ciążących na organie obowiązków udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumowania stosowanych pojęć niedookreślonych zawartych w ww. ustawie w postaci "szczególnie uzasadniony przypadek", "krótkotrwała służba" oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", a także nierozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz brak należytego umotywowania zaskarżonej decyzji;

– przekroczenie granic uznania administracyjnego w ten sposób, że zaskarżona decyzja ma charakter decyzji dowolnej, nie zaś wydanej w ramach stosowania ustawowych norm i kryteriów oraz ich prawidłowej interpretacji.

Wobec tak postawionych zarzutów skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia reformatoryjnego polegającego na wyłączeniu stosowania wobec niej przepisów ustawy zaopatrzeniowej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie ministrowi sprawy do ponownego rozpoznania.

G.L. wniosła nadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi, w pierwszej kolejności skarżąca wniosła o dokonanie przez Sąd analizy treści zastosowanych w stosunku do niej postanowień ustawy zaopatrzeniowej pod kątem ich zgodności z Konstytucją RP i umowami międzynarodowymi oraz wyłączenie stosowania wobec niej represyjnych i sprzecznych z normami wyższego rzędu przepisów tej ustawy, jak też o zastosowanie wprost przepisów Konstytucji RP.

W przypadku natomiast gdyby Sąd uchylił się od dokonania ww. oceny, skarżąca zakwestionowała, aby kiedykolwiek pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa podkreślając, że służbę pełniła zawsze dla Państwa Polskiego, a nie jak błędnie założył organ – bliżej niesprecyzowanego państwa totalitarnego.

G.L. zaznaczyła nadto, że po 31 lipca 1990 r. pełniła nadal służbę bez konieczności weryfikacji, ponieważ stwierdzono, że [...] Wydziału [...] ze względu na charakter podejmowanych czynności nie wymaga takiej weryfikacji.

Skarżąca dodała również, że uchwalenie i stosowanie przez Państwo Polskie znowelizowanych przepisów ustawy zaopatrzeniowej stanowi złamanie umowy społecznej z obywatelami, złamanie zasady zaufania do Państwa i pozbawienie obywateli prawa do nabytych uprawnień. Zaznaczyła, że prawa emerytalne są co do zasady prawami słusznie nabytymi i jedynie w wyjątkowej sytuacji można uznać, że zostały nabyte z naruszeniem zasady sprawiedliwości, przy czym poczynienie takich ustaleń w ramach kolejnej już kampanii ograniczania przywilejów emerytalnych i rentowych osób pracujących w aparacie bezpieczeństwa PRL nie ma nic wspólnego z zasadami sprawiedliwości społecznej i demokratycznego państwa prawa. W ocenie skarżącej, gdyby chodziło o sprawiedliwość i rzeczywistą odpowiedzialność za konkretne czyny, to na równie głodowe emerytury jak np. w jej przypadku, byłyby skazywane także inne osoby, które niewątpliwie bardziej przysłużyły się tamtemu ustrojowi i podejmowały określone czynności z własnej woli lub pełniły wówczas funkcje kierownicze (np. prokuratorzy stanu wojennego lub agenci służb). Nie wydaje się natomiast problemem wskazanie obecnie wielu osób, także dalej obecnych w życiu publicznym, które spod ww. represji są wyłączone, pomimo swoich niewątpliwych "zasług" w okresie PRL, a które zamiast tego otrzymują awanse na ministerialne stanowiska, czy też na eksponowane stanowiska np. w Trybunale Konstytucyjnym, co niewiele ma wspólnego ze sprawiedliwością lub zasadami słuszności.

Skarżąca wskazała też, że zgodnie z uchwałą SN z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt III UZP 1/20 kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" określone w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka. Natomiast w jej sprawie takiej oceny lub analizy brak, a wini się ją tylko za to, że rzetelnie wykonywała swoje obowiązki i pełniła służbę dla Państwa Polskiego.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ wadliwie ocenił kryterium "krótkotrwałości służby" w odniesieniu do jej osoby, ponieważ po przemianach ustrojowych jej służba dla kraju trwała 22 lata, zaś przed tymi przemianami niecałe 8 lat, w tym na stanowiskach operacyjnych - 6 lat. Gdyby jej służba cechowała się jakąkolwiek negatywną oceną z punktu widzenia interesów Państwa lub wiązała się z naruszeniem podstawowych praw i wolności innych osób, to po przemianach ustrojowych odmówiono by jej możliwości kontynuowania służby.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] zostały wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Przepis art. 8a ust. 1 ww. ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołany wyżej przepis zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (tak np: Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym w zaskarżonej decyzji wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W wyroku tym NSA podkreślił, że "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

W świetle powyższego, zdaniem NSA, "należy przyjąć, że:

- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,

- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

NSA podkreślał przy tym, że nie każde nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał m.in. w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 636/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1411/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19; z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19; z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3267/21; z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1577/21; z dnia 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21 (publ. CBOSA).

W świetle powyższego nie można zaakceptować stanowiska organu przedstawionego w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym dla zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 ww. ustawy obie przesłanki (wymienione w punktach 1 i 2) muszą być spełnione łącznie, a ponadto musi zaistnieć "szczególnie uzasadniony przypadek". Stanowisko to jest niezgodne z poglądem prezentowanym w powołanym wyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela Sąd w składzie orzekającym.

Przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." nie oznacza zatem, że sprawa nie może stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwiającego zastosowanie wyłączenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Minister, uznając, że w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, powołał się na brak spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, ponadto przywołał wybiórczo informacje z akt osobowych przedłożonych przez IPN o sygn. [...] podkreślając, że G.L. w okresie od dnia [...] lutego 1982 r. do dnia [...] stycznia 1990 r. pełniła służbę w jednostkach enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej oraz, że w trakcie służby miała wielokrotnie podwyższane uposażenie zasadnicze, dodatek służbowy oraz dodatek specjalny.

Organ przedstawił ponadto ogólne informacji dotyczące zakresu działania [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.

W konkluzji stwierdził, że G.L. była funkcjonariuszem operacyjnym, merytorycznym, wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa, który systematycznie podnosił poziom swojej wiedzy zawodowej, awansował w strukturach Służby Bezpieczeństwa, czerpał z tej organizacji pełne przywileje i korzyści materialne, przyczyniając się do jej trwania i rozwoju. W związku z powyższym, przedmiotowa sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Organ nie poczynił jednak żadnych ustaleń wskazujących na to, że skarżąca była zaangażowana w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Organ nie przywołał żadnych konkretnych faktów dotyczących służby skarżącej, zadań przez nią wykonywanych, jak również jej postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia.

Ustaleń w tym zakresie nie wyczerpuje samo wskazanie przez organ zakresu działania [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Nie można bowiem służby skarżącej oceniać wyłącznie w kontekście zadań realizowanych przez Wydziały Zabezpieczenia Operacyjnego SB. Dokumenty z akt osobowych IPN, na które powołał się organ w decyzji, nie zawierają natomiast żadnych informacji które pozwalałyby przypisać skarżącej jakieś konkretne czyny godzące w wolności obywatelskie, które pozwalałyby – w świetle orzecznictwa NSA – na jednoznaczną ocenę, że prawa emerytalne nabyte - przede wszystkim po ponad 17 latach służby w UOP oraz w ABW - zostały nabyte niesłusznie. Powyższe wymaga podkreślenia tym bardziej, że z informacji przekazanej przez Szefa ABW wynika, iż skarżąca w okresie od [...] marca 1996 r. do [...] kwietnia 2004 r. pełniła służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

W świetle powyższego zarzuty skargi należy uznać za uzasadnione. Wydając zaskarżoną decyzję organ przekroczył granice uznania administracyjnego, bowiem nie rozważył przebiegu całej służby skarżącej w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Rozpatrując sprawę ponownie organ dokona oceny przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", przy uwzględnieniu wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej prezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej orzeczeniach. W związku z tym, wypełniając obowiązki określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organ dokona oceny charakteru służby skarżącej przed dniem 31 lipca 1990 r. Weźmie przy tym pod uwagę stanowisko NSA prezentowane w ww. orzeczeniach akcentujące "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, której istota koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.

Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej ponad 25-letniej służby skarżącej, dokonana stosownie do reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., winna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek skarżącej z dnia [...] marca 2017 r.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnośnie natomiast zawartego w skardze wniosku o wydanie przez Sąd orzeczenia reformatoryjnego zobowiązującego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy Sąd wyjaśnia, że przepis art. 145a § 1 P.p.s.a. nie ma zastosowania w sprawach, w których rozstrzygniecie pozostawiono uznaniu organu.