Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1148/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 185
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Adrian Wawer po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 779/15 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29 stycznia 2015 r., znak: ... w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. odstępuje od zasądzenia od J. M. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 779/15 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29 stycznia 2015 r. znak ... w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 listopada 2014 r.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 17 listopada 2014 r., odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr ... do działki nr ... położonej w m. M.

Organ wskazał, że droga krajowa nr ... na przedmiotowym odcinku została zakwalifikowana do dróg głównych (droga klasy G). Powołał przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Wyjaśnił, że w odniesieniu do dróg krajowych przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Dalej stwierdził, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu.

Organ administracyjny podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi wskazana wyżej wyjątkowa sytuacja ponieważ możliwe jest, aby obsługa komunikacyjna przedmiotowej nieruchomości poprzez działki o nr. ... i ... odbywała się drogą wewnętrzną (działka nr ...), włączającą się do drogi gminnej (działka nr ...). Nadto w gestii Gminy L. leży obowiązek remontu i utrzymania ww. drogi wewnętrznej. Również w sytuacji, gdyby droga ta okazała się zbyt wąska lub jej stan techniczny nie pozwalał, aby za jej pomocą mogły być obsługiwane działki wnioskodawcy, to strona ma możliwość zwrócenia się do zarządcy przedmiotowej drogi z wnioskiem o podjęcie działań w celu poprawy istniejącej sytuacji.

Następnie organ administracyjny podkreślił, że z uwagi na to, iż wnioskowany zjazd byłby usytuowany w obrębie zatoki autobusowej (de facto na samym jej środku), a więc w miejscu zaliczanym do miejsc w szczególności zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, nie zezwolił na jego lokalizację kierując się względami bezpieczeństwa. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił również, iż ustawa o drogach publicznych nie przewiduje postępowania o tzw. ponowną lokalizację zjazdu.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. poprzez nieuzasadnioną odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr ... do działki nr ...; art. 29 ust. 2 u.d.p. poprzez nieuzasadnioną odmowę zachowania istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr ... do działki nr ....

Nadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

- niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności nieudowodnienie, że zjazd z drogi krajowej nr ... do działki nr ... nie spełnia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak, aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników, pomimo iż pismem z dnia 23 lute go 2015 r. Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego KPP w B. woj. o. nie stwierdził żadnych przeciwskazań do lokalizacji zjazdu,

- nieudowodnienie twierdzenia, że droga krajowa nr ... klasy G utraci swój charakter w wyniku lokalizacji zjazdu indywidualnego do działki nr ..., albowiem zjazd ten istniał i był wykorzystywany do czasu jego zlikwidowania przez organ i w żaden sposób nie wpływał na utratę charakteru przewidzianego dla tej klasy drogi,

- oddalenie wniosku o przeprowadzenie wizji lokalnej, pomimo iż wniosek taki był konieczny i uzasadniony w szczególności aby ustalić istotne okoliczności podnoszone przez organ, takie jak bezpieczeństwo oraz samego usytuowanie zjazdu nr ...,

b) błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na przyjęciu, że:

- nie można dopatrzyć się wyjątkowej sytuacji w lokalizacji zjazdu na działkę nr ..., pomimo iż w rzeczywistości brak jest drogi wewnętrznej, która spełniałaby wymagania dla drogi dojazdowej do działek nr ..., ..., ..., ... oraz ..., a ustanowienie drogi koniecznej jest niemożliwe,

- zjazd byłby usytuowany w obrębie zatoki autobusowej (de facto na samym jej środku), a więc w miejscu zaliczonym do miejsc w szczególności zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, pomimo iż przywołanego pisma Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego KPP w B..

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.nr 153 , poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i jako taka podlega uchyleniu wraz z decyzją ją poprzedzającą.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że organ dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd powołał się na twierdzenia skarżącego, z których wynika, że do działek ... i ... istniały dwa legalne zjazdy, które w trakcie przebudowy drogi krajowej nr ... (prowadzonej na podstawie zgłoszenia z dnia 21 stycznia 2009 r. przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad) zostały zlikwidowane. Ustosunkowując się do powyższego stanowiska, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował, że zaprojektowane zjazdy do działek ... i ... zostały usunięte z projektu przebudowy drogi krajowej nr ... co stanowiło nieistotną zmianę do projektu, która nie wymagała kolejnego zgłoszenia.

Zdaniem Sądu, powyższe uzasadnia tezę, że wniosek skarżącego dotyczył wydania zezwolenia na ponowną lokalizację zjazdu, gdy tymczasem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie potraktował wniosku skarżącego w kategoriach budowy zjazdu dotychczas istniejącego.

W ocenie Sądu I instancji, organ powinien więc ustalić, czy do czasu przebudowy drogi krajowej nr ... nieruchomość oznaczona jako działka ... stanowiąca własność skarżącego, miała dostęp do tej drogi poprzez istniejący legalny zjazd. W przypadku bowiem, gdyby taki zjazd istniał, to zarządca drogi byłby zobowiązany na mocy art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych do wybudowania zjazdu do tak określonej nieruchomości. Powstanie obowiązku po stronie zarządcy implikuje jednocześnie uprawnienie właściciela lub użytkownika nieruchomości, która utraciła dostęp do drogi do domagania się od zarządcy drogi wykonania tego obowiązku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 k.p.a., poprzez przyjęcie, że G.D.D.K.A. nie ustalił wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy organ w pełni ustalił stan faktyczny sprawy, wszystkie ustalenia były prawidłowe, a wezwanie strony do sprecyzowania wniosku zbędne, gdyż w zakresie odtworzenia zjazdu przeprowadzone zostało wcześniej odrębne postępowanie;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę owego wyroku;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., polegający na udzieleniu nieprawidłowych wytycznych co do dalszego postępowania poprzez wskazanie, że organ powinien w toku prowadzonego przez siebie postępowania administracyjnego rozpatrzyć wniosek J. M. z dnia 10.10.2014 r. w trybie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 29 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.) - zwanej dalej "ustawą";

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 29 ust. 2 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że istnieje podstawa materialnoprawna do żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia 10.10.2014 r., tj. do wykonania zjazdu na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustawa o drogach publicznych nie przewiduje postępowania w sprawie tzw. ponownej lokalizacji zjazdu, czego żądał skarżący, dlatego zgodnie z art. 29 ust. 1 ww. ustawy wniosek ten został zakwalifikowany jako wniosek o lokalizację nowego wjazdu.

Dalej wyjaśniono, dlaczego organ uznał za zbędne wezwanie J. M. do sprecyzowania wniosku z dnia 10.10.2014 r. Wskazano bowiem, że w sprawie "odtworzenia" tudzież "zachowania" rzekomych zjazdów z drogi publicznej nr ... do nieruchomości skarżącego toczyły się już postępowania przed Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, jak również przed sądami administracyjnymi. Celem wyjaśnienia przedstawiono w skardze kasacyjnej harmonogram postępowań dotyczących "odtworzenia", "zachowania", czy też "przywrócenia" zjazdów do działek skarżącego, w których przeanalizowano zasadność składanych przez skarżącego wniosków.

Wskazano, że skarżący wnioskiem z dnia 29.06.2009 r. wystąpił o przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr ... do działki ..., precyzując następnie, iż wnosi o "(...) zachowanie planowanego zjazdu bezpośredniego z drogi ... na działkę nr ... oraz uznanie zjazdu ... za zjazd publiczny". Decyzją z 25.09.2009 r. (znak: ...) odmówiono wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr ... do działki nr ... oraz odmówiono zachowania istniejących zjazdów indywidualnych do działek nr ... i .... W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia 6.01.2010 r. (znak: ...) uchylił w całości decyzję z dnia 25.09.2009 r. i umorzył postępowanie w sprawie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr ... do działki nr ... oraz odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr ... do działki nr .... Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 636/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 6 stycznia 2010 r. znak ... w części odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr ... do działki nr ... w M., w pozostałej zaś części skargę oddalił.

W związku z powyższym orzeczeniem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po raz kolejny rozpatrując wniosek z dnia 7.10.2009 r. J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 25.09.2009 r. (znak: ...), rozstrzygnięciem z dnia 11.01.2011 r. (znak: ...) uchylił ww. decyzję w części dotyczącej odmowy zachowania istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr ... do działki nr ... położonej w miejscowości M. oraz umorzył postępowanie w tym zakresie.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia 13.10.2011 r., (znak: ...) odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia 11.01.2011 r. Następnie rozstrzygnięciem z dnia 17.01.2012 r. (znak: ...) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję z dnia 13.10.2011 r. Skarga na ww. rozstrzygniecie została oddalona przez WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt. VII SA/Wa 759/12. NSA w wyroku z dnia 7 sierpnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 22/13) oddalił skargę kasacyjną od ww. orzeczenia WSA.

Przedstawione wyżej postępowania toczące się w wyniku składanych przez J. M. wniosków, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, wskazują, iż nie było podstaw do wezwania skarżącego do sprecyzowania jego wniosku z dnia 10.10.2014 r. Sprawa "przywrócenia" ("odtworzenia" czy też "zachowania") zjazdu z drogi krajowej nr ... do działki nr ... została już ostatecznie zakończona przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Zatem organ prawidłowo postąpił rozpatrując ww. wniosek jako wniosek o lokalizację zjazdu, a nie jako wniosek o budowę zjazdu dotychczas istniejącego.

Podkreślono dalej, że WSA w swoim rozstrzygnięciem naruszył również przepis art. 29 ust. 2 ustawy uznając, że określone przez skarżącego w jego wniosku z dnia 10.10.2014 r. żądanie "ponownej" lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr ... należy rozpatrzyć w trybie powołanego przepisu ustawy, pomimo że przepisy tejże ustawy nie przewidują "ponownej lokalizacji zjazdu".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Granice rozpoznawanej skargi kasacyjnej sprowadzały się do zarzutów dotyczących zarówno obrazy prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Przy tak zakreślonych granicach rozpoznania skargi kasacyjnej uznać należy, że zarzuty w niej podniesione są uzasadnione, a w konsekwencji zaskarżony wyrok należało uchylić, a sprawę przekazać WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Precyzując zarzut naruszenia prawa procesowego wskazano w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nie zawarciu w uzasadnieniu skarżonego wyroku stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego za jego podstawę oraz udzieleniu nieprawidłowych wytycznych co do dalszego postępowania poprzez wskazanie organowi aby wniosek J. M. rozpatrzył zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wprawdzie czynność sporządzenia uzasadnienia nie może wpłynąć na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.

Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Najbardziej istotnym elementem uzasadnienia są rozważania prawne, w których prezentowany jest sposób rozumowania i argumentacji sądu. Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. ... podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

Jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce. Zatem niezbędnym jest wskazanie w uzasadnieniu wyroku przepisów prawa, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Niezbędnym jest także podanie wykładni tych norm prawnych.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, po lekturze przedmiotowego uzasadnienia, należy się po części podzielić zarzut skargi kasacyjnej, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie spełniają wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera w podstawowym zakresie ustalenia co do stanu faktycznego, a także stwierdzenie, że organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrały i nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (co sprawia, że zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art.7, 77 k.p.a. i braku stanowiska co do stanu faktycznego są nieuzasadnione), lecz Sąd odniósł te ustalenia błędnie do art.29 ust.2 ustawy, który to przepis nie stanowił podstawy prawnej orzekania przez organy administracyjne i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Tym samym podzielić należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na udzieleniu nieprawidłowych wytycznych co do dalszego postępowania. Zwłaszcza, że zasadnie wskazuje strona skarżąca kasacyjnie, iż kwestia "przebudowy zjazdu" była już przedmiotem postępowań administracyjnych (w trybie zwykłym i nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności) i wyroków sądowych (wyroki WSA w Warszawie z 14 czerwca 2010r., sygn. VII SA/Wa 636/10 i z 3 października 2012r., sygn. VII SA/Wa 759/12 oraz NSA z 7 sierpnia 2014r., sygn. I OSK 22/13).

Zatem ponownie rozpatrując sprawę WSA w Warszawie będzie musiał dokonać oceny zupełności zebranego przez organy administracyjne w sprawie materiału dowodowego w kontekście art. 29 ust.1 ustawy. Jak wskazał NSA w ustnych motywach wyroku ponownie dokonując kontroli Sąd I instancji będzie musiał w tym zakresie odnieść się do okoliczności faktycznych podnoszonych zarówno przez wnioskodawcę J. M., jak i Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych i Autostrad. Stwierdzenia wymagać będzie czy organy administracyjne zebrały całość materiału dowodowego i prawidłowo go oceniły począwszy od ustalenia czy istniał zjazd z drogi krajowej nr ... na działkę nr ... (prawny, czy tylko faktyczny), który w wyniku przebudowy drogi został zlikwidowany; dostępu do drogi publicznej wynikającego z decyzji zatwierdzającej podział działki w wyniku, którego wydzielona została działka nr ...; treści dokonanego zgłoszenia przebudowy drogi nr ... (czy zostały ujęte w nim zjazdy na działki J. M. (jeżeli tak, a inwestor ich nie wykonał – stanowi to istotne odstępstwo od zakresu robót budowlanych objętych zgłoszeniem, chyba, że inwestor dokonał odpowiedniej korekty takiego zgłoszenia, zwłaszcza, że jak wynika z już zawartych materiałów sprawy były one pierwotnie planowane przez inwestora); a także wymagań w zakresie warunków technicznych lokalizowania zjazdów z dróg krajowych klasy G, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. (stwierdzenia ewentualnej wyjątkowości sytuacji, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu).

Uchybienie to jest na tyle istotne, że koniecznym jest uchylenie zaskarżonego wyroku, a tym samym sprawa ponownie będzie musiała być rozpoznana przez WSA w Warszawie. Podsumowując należy także podkreślić, że kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego wniesionych do sądu spraw. Sąd I instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy w których ustalenia organów są odmienne od wniosków oraz twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń powinna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu. Z treści uzasadnienia ma wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. Takiego działania Sądu administracyjnego zabrakło przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy.

Przede wszystkim uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji ad hoc stwierdził, że do działek nr ... i ... istniały dwa legalne zjazdy, które w trakcie przebudowy drogi krajowej nr ... zostały zlikwidowane. Okoliczność ta powinna zostać ustalona nie tylko na podstawie twierdzeń skarżącego, ale w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zatem należało dokonać wnikliwszych i pełniejszych ustaleń kluczowej dla sprawy kwestii w oparciu o rzetelną analizę m.in. zgłoszenia z dnia 21 stycznia 2009 r. dotyczącego przebudowy drogi krajowej nr ... oraz projektu przebudowy tej drogi, a także innych zgromadzonych dowodów, posiłkując się przy tym wcześniejszymi rozstrzygnięciami organów i sądów administracyjnych orzekających w przedmiocie "przebudowy" zjazdu.

Zdaniem NSA zasadny jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd I instancji nie przeanalizował wszystkich niezbędnych przesłanek prawidłowości zastosowania w kontrolowanej sprawie podanej przez orzekający organ podstawy prawa materialnego, a tym samym nie dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w jej całokształcie. Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 29 ustawy. Z ustępu 1 tego przepisu wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust 2). Zdaniem NSA należy przychylić się do poglądu, że wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji przywołanej ustawy stanowi zagadnienie publiczno - prawne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, o czym wyraźnie przesądził ustawodawca. Natomiast ani z art. 29 ust. 2 ani z innych przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika upoważnienie do wydania decyzji w sprawie "odtworzenia" lub "przebudowy" zjazdu, czy też nakazania inwestorowi "budowy" takiego zjazdu. Jest to zatem czynność materialno-techniczna (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 736/12).

Należało zatem zgodzić się z organem administracyjnym, że ustawa o drogach publicznych nie przewiduje postępowania administracyjnego o lokalizację zjazdu na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy, jeżeli inwestor dokonujący budowy lub przebudowy drogi zaniechał wykonania swoich obowiązków.

W ocenie NSA, Sąd I instancji niejako przedwcześnie i bezpodstawnie stwierdził, że podstawa materialnoprawna wniosku skarżącego umiejscowiona jest w art. 29 ust. 2 ww. ustawy. Zatem gdyby uznać za Sądem I instancji, że sprawa z wniosku skarżącego wypełnia dyspozycję z art. 29 ust. 2 ww. ustawy, to wobec braku możliwości orzekania w formie decyzji, należałoby uznać ją za bezprzedmiotową i stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie umorzyć. Tymczasem organy administracyjne prawidłowo zakwalifikowały wniosek J. M. i prowadziły postępowanie na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy

Regulacje zawarte w art. 29 ust. 1 i 2 ww. ustawy zawierają dwa odrębne tryby prowadzenia postępowania w przedmiocie budowy/przebudowy zjazdu.

Z zestawienia ustępu 1 i ustępu 2 artykułu 29 ustawy o drogach publicznych wynika, iż przepisy te w gruncie rzeczy rozstrzygają, na kim ciąży obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na budowie zjazdu. Z art. 29 ust. 1 wynika zasada, że budowa lub przebudowa zjazdu tj. budowa pewnego rodzaju budowli wymagającej pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1778/09), obciąża właściciela nieruchomości przyległej do drogi. Jednocześnie przepis ten wskazuje, że wykonanie tego rodzaju robót wymaga najpierw uzyskania decyzji zarządcy drogi stanowiącej akceptację lokalizacji zjazdu. Przepis art. 29 ust. 2 wskazuje sytuację szczególną, mianowicie sytuację, kiedy roboty budowlane nie obejmują wyłącznie budowli w postaci zjazdu, ale kiedy roboty budowlane mają prowadzić do powstania obiektu budowlanego w postaci drogi lub powiększenia takiego obiektu budowlanego (budowa drogi) albo do modyfikacji parametrów istniejącego obiektu budowlanego - drogi tj. przebudowy drogi (odnośnie zróżnicowania tych sytuacji por. rozważania zawarte w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 963/11). W tak określonym przypadku art. 29 ust. 2 ustawy, wskazując że podmiotem zobowiązanym do wykonania (budowy, przebudowy) obiektu w postaci zjazdu jest zarządca drogi nie wypowiada się w kwestii zezwolenia na lokalizację zjazdu. Jest to zrozumiałe, mając na względzie, że lokalizacja wjazdu na daną nieruchomość będzie przecież częścią procesu budowlanego, zakończonego pozwoleniem na budowę lub przebudowę drogi. Właściciel nieruchomości sąsiadującej z drogi może uczestniczyć w tej procedurze wskazując na swój interes prawny - potrzebę zachowania prawa do korzystania z istniejącego wjazdu. W tej procedurze zatem istnieje możliwość dowodzenia, że mamy do czynienia ze zjazdem istniejącym oraz możliwość domagania się, aby przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany objął istniejący zjazd, który - stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy - powinien zostać wykonany na koszt zarządcy drogi będącego inwestorem.

Poprawna rekonstrukcja stanu faktycznego i prawnego sprawy pozwoli Sądowi I instancji dokonać prawidłowej subsumcji w zakresie ust. 1 art. 29 ww. ustawy.

Należy pamiętać, że zgodnie z art.29 ust.4 ustawy zarządca drogi może odmówić zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Zarządca drogi, wydając zezwolenie na lokalizację zjazdu, powinien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także przepisami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124).

Konstatując stwierdzić należy, że dopiero po zastosowaniu przepisów prawa materialnego do należycie ustalonego stanu faktycznego w sprawie możliwa będzie kontrola sądu kasacyjnego.

W tych warunkach, uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.