Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 362/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 85
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Dnia 14 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [... nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołań A. W., W. B., G. F., I. M. i P. M., uchyliło decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...], wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku K.S., działającego pod firmą A, stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie zakładu produkcji polepszacza glebowego na terenie działek nr ewid. 88 i 88/3, obręb C ., gmina K.". W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał na uzyskane w toku postępowania sprzeczne ze sobą opinie organów współdziałających dotyczące potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz wydane przez Wójta Gminy K. postanowienie z dnia [...]marca 2016 r. nr [...] o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Organ przedstawił informacje o uwarunkowaniach wynikających z art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Charakterystyka planowanego przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji.

Od powyższej decyzji jednobrzmiące odwołania wnieśli: A.W., W.B., G. F., I.M. i P.M., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia:

1. prawa materialnego, tj. art. 144 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z pisemnej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. wynika, że w niniejszej sprawie dla planowanego przedsięwzięcia mającego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien obejmować m.in. ocenę oddziaływania na środowisko z uwzględnieniem szczegółowej analizy w zakresie emisji hałasu i odziaływania na powietrze atmosferyczne;

2. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ustalenie, że w niniejszej sprawie brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, pomimo że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. wyraził opinię, iż dla planowanego przedsięwzięcia mającego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3. art. 50 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, tj. niewezwanie wnioskodawcy do przedstawienia dodatkowych wariantów realizacji inwestycji z uwagi na konflikt społeczny w postaci protestów społeczności lokalnej wobec realizacji przedsięwzięcia oraz z uwagi na niezgodność przedmiotowej inwestycji z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.

Wobec sformułowanych zarzutów odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia celem: przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia; wydania postanowienia określającego zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z opinią Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; sporządzenia przedmiotowego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; wezwania wnioskodawcy w trybie art. 50 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego do przedstawienia dodatkowych wariantów realizacji inwestycji z uwagi na konflikt społeczny w postaci protestów społeczności lokalnej wobec realizacji przedsięwzięcia oraz z uwagi na niezgodność przedmiotowej inwestycji z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że bez wątpienia inwestycja w postaci budowy zakładu produkcji polepszacza glebowego należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) – powoływanego dalej jako: "rozporządzenie". W przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedzone jest postępowaniem prowadzącym do określenia, czy wobec tego przedsięwzięcia będzie istniał obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko - Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa". Następnie organ odwoławczy przywołał dyspozycję art. 63 ust. 1 i 2, art. 64, art. 65 ust. 3, art. 80 ust. 2, art. 84 ust. 1 i 2, art. 85 ust. 2 pkt 2 tej ustawy i stwierdził, że organ I instancji w trakcie postępowania wszczętego na wniosek inwestora – K.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A K.S. - zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. o wyrażenie opinii w sprawie stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. opinią z dnia [...] stycznia 2016 r. odstąpił od potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ww. przedsięwzięcia, uznając, iż będzie ono w niewielkim stopniu oddziaływać na środowisko. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. w dniu [...] lutego 2016 r. wyraził opinię, że dla przedmiotowego ww. przedsięwzięcia istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, uznawszy m.in., że informacje zawarte we wniosku pozwalają stwierdzić, iż zarówno na etapie realizacji jak i funkcjonowania przedsięwzięcia mogą wystąpić znaczące oddziaływania na środowisko i nie można wykluczyć negatywnego oddziaływania inwestycji, szczególnie na etapie eksploatacji. Postanowieniem z dnia [...]marca 2016 r. Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 63 ust. 2, art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 65 ust. 1 i 3 w związku z art. 59 ust. 1 pkt 2 i art. 75 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy stwierdził, że dla planowanego przedsięwzięcia brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz konieczności sporządzenia raportu o jego oddziaływaniu na środowisko. Organ ten na podstawie informacji zawartych w złożonym wniosku o wydanie decyzji oraz załączonej do niego Karty informacyjnej przedsięwzięcia, wobec wyrażenia sprzecznych względem siebie opinii organów uzgadniających w odniesieniu do przedmiotu realizacji planowanej inwestycji, uznał m.in., że wielkość i złożoność oddziaływania planowanego przedsięwzięcia będzie niewielka i nie wpłynie znacząco na stan jakości powietrza, nie spowoduje ponadnormatywnego oddziaływania w zakresie emisji hałasu do środowiska, nie będzie wiązać się z nadmiernym wykorzystaniem zasobów naturalnych. Następnie zaskarżoną decyzją stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał prowadzone postępowanie. Wyjaśnił też, że teren nieruchomości, na której planowane jest przedsięwzięcie, nie jest objęty ustaleniami żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał przy tym, że stwierdzenie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nastąpiło stosownie do art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy, z uwzględnieniem informacji zawartych we wniosku, karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz opinii właściwych organów i ustaleń wynikających z prowadzonego postępowania. Według Kolegium, organ I instancji nie uzasadnił jednak prawidłowo swojej decyzji, czym uchybił wymogom art. 107 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Mianowicie, organ I instancji dysponował dwiema opiniami o sprzecznych konkluzjach - opinią Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł., który stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz opinią Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., który potrzeby takiej nie stwierdził. Jest oczywistym, że "opinia" jest niewiążącym wyrażeniem stanowiska przez organ i każda z nich wydawana jest w ramach innych kompetencji merytorycznych organów opiniujących. Kolegium nie negując możliwości organu I instancji do uwzględnienia jednej z opinii dotyczącej oceny oddziaływania na środowisko wskazało, że organ rozstrzygający w sprawie o środowiskowych uwarunkowaniach zobowiązany był szczegółowo uzasadnić, z jakich powodów nie uwzględnił opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. W zaskarżonej decyzji organu I instancji brak jest szczegółowego odniesienia się i uzasadnienia dokonanego wyboru pomiędzy sprzecznymi stanowiskami organów opiniujących. Organ I instancji wskazał jedynie na fakt pozyskania jednej i drugiej opinii oraz ich treść. Kolegium podkreśliło, że w swojej opinii Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. wśród okoliczności wymagających szczególnej analizy w raporcie wskazał na kwestie dotyczące hałasu, oddziaływania na powietrze atmosferyczne, gospodarkę odpadami i środowisko przyrodnicze. Uzasadnił także zajęte stanowisko, wskazując na możliwość wystąpienia znaczących oddziaływań na środowisko zarówno na etapie realizacji, jak i funkcjonowania przedsięwzięcia. Ponadto wskazał, że na podstawie informacji zawartych w Karcie informacyjnej nie można stwierdzić braku możliwości wystąpienia oddziaływania o znacznej wielkości lub złożoności. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. zwrócił także uwagę, że założony w Karcie informacyjnej sposób wykorzystania odpadów o kodzie 19 05 03, który zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku RIO (Dz.U. z 2015 r., poz. 132) nie może zostać wykorzystany w procesie RIO, chyba że został wytworzony z odpadów zielonych lub innych bioodpadów zbieranych selektywnie. Kolegium stwierdziło nadto, że wydając decyzję organ I instancji oparł się na złożonej Karcie informacyjnej powielając jej treść w decyzji i nie dokonując jej rzetelnej oceny. Niewątpliwie karta informacyjna przedsięwzięcia jest dokumentem prywatnym, przedkładanym przez inwestora i jako dowód w sprawie powinna podlegać ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, wynikającą z art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

Dodatkowo organ II instancji zwrócił uwagę, że ze znajdującej się w aktach sprawy klasyfikacji akustycznej (pismo z dnia 12 listopada 2014 r. nr [...] - załącznik do Karty informacyjnej) wynika, iż najbliżej położony teren chroniony akustycznie, to teren z rozproszoną zabudową zagrodową znajdującą się w odległości 70 m na wschód i południowy - wschód od terenu planowanej inwestycji oraz pojedyncze zabudowania w odległości 50 m na zachód od terenu inwestycji. Tymczasem organ I instancji w Charakterystyce przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do decyzji stwierdził, że zabudowa zagrodowa znajduje się w odległości ok. 90 m, natomiast budynek mieszkalny w odległości 60 m. Nie wyjaśniając tych rozbieżności w uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził ogólnikowo, że nie przewiduje się ponadnormatywnego oddziaływania w zakresie emisji hałasu. Nie odniósł się także do przyjętego w zakresie hałasu w Karcie informacyjnej założenia, że uciążliwość fazy budowy nie powinna być większa od fazy eksploatacji, co - zdaniem inwestora - uzasadniało brak analizy rozprzestrzeniania się hałasu w fazie budowy.

Kolegium podkreśliło następnie, że dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej w trybie art. 84 ustawy, tj. bez przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, kluczowe znaczenie ma prawidłowość postanowienia wydawanego w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej, w którym organ I instancji stwierdza brak obowiązku przeprowadzenia takiej oceny. Wydane postanowienie determinuje bowiem przebieg postępowania i treść decyzji. Na postanowienie to nie służy zażalenie i strony mogą je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. Odwołujące się strony zakwestionowały stwierdzenie przez organ I instancji braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jak wyżej wskazano, postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Wójt Gminy K. działając na podstawie art. 63 ust. 2, art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 65 ust. 1 i 3 w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 i art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy stwierdził, że dla ww. planowanego przedsięwzięcia brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz konieczności sporządzenia raportu o jego oddziaływaniu na środowisko. W uzasadnieniu postanowienia znajduje się - powtórzone następnie w uzasadnieniu decyzji - stwierdzenie o wnikliwym przeanalizowaniu karty informacyjnej przedsięwzięcia i zawartych w niej informacji oraz stwierdzenie o przychyleniu się do stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S.. Stwierdzenie to nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu postanowienia. Brak jest bowiem wskazania, jakimi przesłankami kierował się organ I instancji nie uwzględniając opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. Opinia tego organu stanowi jeden z dwóch istotnych elementów postępowania poprzedzającego wydanie postanowienia i może treść tego postanowienia kształtować. Dlatego - zdaniem Kolegium - organ I instancji powinien ocenić zajęte przez oba organy opiniujące stanowiska odnosząc się do podnoszonych przez nie okoliczności przesądzających o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (RDOŚ) i okoliczności wskazujących na brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (PPIS). Według Kolegium brak jest przeszkód, aby w ramach oceny materiału dowodowego wystąpić do organów opiniujących, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. o wzajemne ustosunkowanie się do skrajnie odmiennych opinii, celem uzyskania wyczerpującego stanowiska obu organów opiniujących, co umożliwiłoby wnikliwe rozpatrzenie sprawy przez organ wydający postanowienie co do wzajemnie sprzecznych wniosków opinii i zajęcie stanowiska w przedmiocie konieczności bądź nie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Kolegium zaznaczyło, że opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] stycznia 2016 r., do której "przychylił się" organ I instancji, zawiera jedynie skrócony opis planowanego przedsięwzięcia i przytoczenie zapisów z Karty informacyjnej. Przy czym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. w swoim postanowieniu zamiennie używa określeń Raport i Karta informacyjna. Opinie organów współdziałających w procesie orzekania o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jako wyrażające jedynie opinię, będącą najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracji, nie mają charakteru wiążącego dla organu właściwego do orzekania o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W związku z czym to ten organ będzie w sposób ostateczny przesądzał o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć, dla których ma ona charakter fakultatywny. Dlatego też ocena dokonywana w tym zakresie powinna mieć charakter kompleksowy i w żadnym razie nie może ograniczać się do ogólnikowego stwierdzenia informującego o zasięgnięciu opinii czy też odwołania do poglądów wypowiedzianych przez organy współdziałające. W niniejszej sprawie organ I instancji w wydanym postanowieniu nie uzasadnił, z jakich powodów pominął opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł., co stanowi istotne naruszenie art. 63 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 7 i 77 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Postanowienie o potrzebie, bądź braku potrzeby, przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko musi zostać należycie uzasadnione, a jego wydanie musi być poprzedzone wnikliwą analizą sprzecznych wniosków wyrażonych w opiniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Z uwagi na brak wyczerpującego wyjaśnienia przez organ I instancji, z jakich przyczyn realizacja planowanego przedsięwzięcia nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, postanowienie Wójta Gminy K. należało uchylić. Kolegium wskazało ponadto, że obowiązujące przepisy nie przewidują odrębnej formy rozpatrzenia i załatwienia kwestii postanowień zaskarżonych w odwołaniu (art. 142 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego), dlatego stanowisko organu odwoławczego co do rozpatrzonego postanowienia wyrażane jest w uzasadnieniu decyzji odwoławczej.

Jednocześnie Kolegium odnosząc się do podniesionej w odwołaniach kwestii niezgodności planowanej inwestycji z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., wyjaśniło, że art. 80 ust. 2 powołanej wyżej ustawy obliguje organ wydający decyzję do stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym, nie zaś z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wynika z charakteru studium, które nie jest aktem prawa miejscowego, nie może stanowić podstawy wydawania decyzji administracyjnej i ma znaczenie tylko przy sporządzaniu planu miejscowego. Teren, na którym jest planowana inwestycja, nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy K., Kolegium zauważyło, że nie przesądza o konieczności stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wskazując jedynie, że opisane wyżej uchybienia muszą zostać usunięte przez organ I instancji. W ocenie Kolegium, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien uzupełnić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy poprzez skonfrontowanie sprzecznych wniosków wynikających z opinii wskazanych wyżej organów, następnie poddać go analizie i dopiero wówczas stwierdzić bądź nie konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, wydając stosowne postanowienie. Powinno ono zostać należycie uzasadnione i zawierać rzetelną ocenę zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego oraz ustosunkowanie się organu do wydanych opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Wydana decyzja musi zaś odpowiadać wymogom wynikających z art. 107 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz z art. 85 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie Kolegium zakres powyższych ustaleń wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego stosownie do regulacji art. 136 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz mógłby naruszyć zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 tej ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję K. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia norm prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 107 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego nieprawidłową interpretację i w konsekwencji uznanie, iż uzasadnienie decyzji wydanej przez organ I instancji jest wadliwe, w sytuacji, gdzie spełnia ono wszystkie wymogi ustawowe,

2. art. 80 tej ustawy poprzez dokonanie arbitralnej oceny zebranego materiału dowodowego i uznanie, że uzasadnienie organu I instancji nie spełnia wymogów ustawowych,

3. art. 8 w zw. z art. 11 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez stworzenie sytuacji godzącej w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

4. art. 63 w zw. z art. 64 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wskazanie na konieczność wystąpienia o wzajemne ustosunkowanie się organów Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, kiedy powyższe nie znajduje oparcia w wyżej wskazanych normach

5. art. 65 ust. 2 w zw. z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 64 powołanej wyżej ustawy poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania.

W uzasadnieniu skargi jej autor przytoczył szczegółowo stan faktyczny sprawy, a następnie stwierdził, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą w przypadku rozbieżności w opinii organów "doradczych", organ wydający postanowienie był uprawniony do przychylenia się do którejkolwiek z nich i wydania decyzji. Dokonanie oceny i ewentualne przychylenie się organu wydającego decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych realizacji przedsięwzięcia, do opinii któregoś z organów, w tym także uzasadnienie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, następuje na etapie wydania postanowienia w trybie art. 63 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Postanowienie takie oczywiście musi zawierać stosowne uzasadnienie, dlaczego organ nałożył obowiązek badania oddziaływania na środowisko lub też odstąpił od tego obowiązku zgodnie z art. 65 ust. 3 tej ustawy, niemniej jednak uzasadnienie takie stanowi część składową przedmiotowego postanowienia. Tym samym postulat Kolegium, aby organ wystąpił o wzajemne ustosunkowanie się organów opiniujących do wydanych opinii, nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązkach wynikających z art. 63 i 64 powołanej ustawy, a ponadto dotyczy etapu, który w przedmiotowym postępowaniu został zakończony wydaniem postanowienia [...] z dnia [...] marca 2016 r. o odstąpieniu od nałożenia na skarżącego obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jednocześnie autor skargi zwrócił uwagę, że postanowienie wydane na podstawie art. 63 w zw. z art. 64 tej ustawy może zostać zaskarżone w terminie wskazanym w art. 65 wskazanej ustawy. Przedmiotowe postanowienie wydane w dniu [...]marca 2016 r. nie było nigdy przedmiotem odwołania i jako takie jest ostateczne. Wobec tego niezrozumiała jest polemika Kolegium w zakresie konieczności przeprowadzenia oddziaływania na środowisko, czy też sposobu uzasadnienia braku takiego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

W dniu 13 września 2017 r. wpłynęło do akt sprawy pismo pełnomocnika skarżącego stanowiące uzupełnienie skargi. W piśmie tym pełnomocnik odwołując się do poglądów judykatury i orzecznictwa wskazywał na brak przesłanek umożliwiających zastosowanie regulacji zawartej w art. 138 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, podkreślając przy tym, że w sprawie doszło do naruszenia art. 136 i art. 104 powołanej ustawy oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8 i 12 tej ustawy. Ponadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję i przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. z dnia [...] uchylająca decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie zakładu produkcji polepszacza glebowego na terenie działek nr ewid. 88 i 88/3, obręb C., gmina K." i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Za podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji Kolegium przyjęło przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "K.p.a.". Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wskazać przy tym należy, że ukształtowane na tle przytoczonej normy prawnej stanowisko judykatury jednoznacznie podkreśla, iż decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 K.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (vide wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Szczecinie z dnia 25 maja 201 r., sygn. akt I SA/Sz 1255/13; w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie naruszył w żadnym zakresie przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ organ I instancji nie odniósł się do wszystkich istotnych dowodów w sprawie mających wpływ na treść końcowego rozstrzygnięcia. W tym względzie przede wszystkim należy podkreślić, że w aktach sprawy znajdują się dwie opinie wyspecjalizowanych organów. Są to: opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...]lutego 2016 r. o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ustalenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] stycznia 2016 r. stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia takiej oceny. Oznacza to zatem, że w sprawie występują diametralnie różne w swojej treści opinie dotyczące tego samego zagadnienia. Zgodzić się należy, że opinie te nie wiążą organu, jednak podlegają one wszechstronnej ocenie, bo są dowodami w sprawie. Organ I instancji dokonał analizy opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. Jednak jak słusznie zauważa Kolegium w S., organ I instancji nie ustosunkował w należyty sposób do treści opinii wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. Tymczasem w sytuacji gdy istnieją krańcowo różne opinie, organ obowiązany jest do szczegółowego oraz wszechstronnego wyjaśnienia i odpowiedzi na pytanie: dlaczego nie zgadza się z argumentacją zawartą w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł., stwierdzającego konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Tego w uzasadnieniu organu I instancji zabrakło, a jest to niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Wyjaśnienie wskazanych powyżej okoliczności, z uwagi na zachowanie zasady dwuinstancyjności, uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zasadnie organ odwoławczy wskazał przy tym, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien uzupełnić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy poprzez skonfrontowanie sprzecznych wniosków wynikających z opinii wskazanych wyżej organów, następnie poddać go analizie i dopiero wówczas stwierdzić bądź nie, konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, wydając stosowne postanowienie. Niewątpliwie powinno ono zostać należycie uzasadnione i zawierać rzetelną ocenę zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego oraz ustosunkowanie się organu do wydanych opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Wydana decyzja musi zaś odpowiadać wymogom wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 85 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Sąd podziela przy tym stanowisko organu odwoławczego, że wykazany w sprawie zakres koniecznych ustaleń wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego stosowanie do regulacji art. 136 K.p.a., co mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 15 K.p.a.

W świetle powyższych rozważań Sąd, nie podzielając zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 107 § 3, art. 80, art. 8 w zw. z art. 11, art. 7, 8 i 12 K.p.a. i art. 63 w zw. z art. 64 i art. 65 ust. 2 w zw. z art. 63 ust. 1 w zw. z art. 64 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.

k.ż.