Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 145/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy i Miasta Odolanów z dnia 3 grudnia 2015 r. nr XIII/98/15 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Odolanów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4, § 5 lit. a i b, § 6 ust. 2 pkt 2 i 3, § 10 ust. 1 pkt 3, § 20 ust. 1 pkt 5 Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokuratura Okręgowa w O. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę Rady Gminy i Miasta Odolanów z dnia 03 grudnia 2015 r. nr XIII/98/15 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Odolanów (dalej jako: "regulamin" albo "uchwała").

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c i d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1454 ze zm., dalej również jako: "ustawa") oraz § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 lutego 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 283, dalej jako: "rozporządzenie") poprzez określenie w § 1 pkt 2 – 7 (błędnie opisanych jako § 1 ust. 1 – 7) zapisów stanowiących powtórzenie zapisów ustawy;

2. art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez przekroczenie ustawowego i wprowadzenie w § 4 nakazu niezwłocznego zbierania i gromadzenia odpadów;

3. art. 4 ust. 2 pkt l lit c ustawy poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 5 pkt 2 lit. a i b (błędnie opisanego jako § 5 ust. 2a i 2b) nakazu niezwłocznego oczyszczania chodnika przez właścicieli nieruchomości ze śniegu, lodu i śliskości nawierzchni, nakazanie usuwania błota i zanieczyszczeń z chodnika wzdłuż nieruchomości, wskazanie sposobu realizowania tego obowiązku oraz rodzaju używanego materiału i postępowania z nim po wykorzystaniu;

4. art. 4 ust.2 pkt l lit d ustawy oraz §6 w zw. z § 143 rozporządzenia poprzez wprowadzenie bez podstawy prawnej w § 6 pkt 2 pkt 2 i 3 zakazu dokonywania napraw pojazdu samochodowego poza warsztatami naprawczymi za wyjątkiem "drobnych", "nieuciążliwych", "nie powodujących negatywnego oddziaływania na środowisko w tym emisji hałasu lub spalin";

5. art. 4 ust. 2 ustawy poprzez przekroczenie wynikającego z niego ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 9 ust. 1 regulaminu właściwości miejsca umieszczenia pojemnika na odpady;

6. art. 4 ust. 2 ustawy poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 10 ust. 1 pkt 3 obowiązku mycia, dezynfekcji, dezynsekcji i naprawy pojemników;

7. art.4 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 19 pkt 2 obowiązku zabezpieczenia nieruchomości, umieszczenia tabliczki ostrzegawczej, zamykania furtki i bramy;

8. art. 4 ust.2 pkt 7 ustawy poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i zobowiązanie osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie, w § 20 ust. 1 pkt 5 do niepowstawania uciążliwości takich jak hałas, odór.

Wniesiono o stwierdzenie nieważności opisanych powyżej punktów uchwały.

Uzasadniając wniesioną skargę podniesiono w pierwszej kolejności, że w § 1 pkt 1 lit b c oraz pkt 2-7 załącznika do uchwały szczegółowe zasady w wymagań porządku i czystości na terenie gminy Odolanów określono poprzez powtórzenie zapisów ustawy, co stanowi naruszenie zasad uchwalania aktów prawnych. Za sprzeczne z ustawą Prokurator uznał również wprowadzenie obowiązku "niezwłocznego" zbierania i gromadzenia odpadów oraz niezwłocznego oczyszczania chodnika przez właścicieli nieruchomości ze śniegu, lodu i śliskości nawierzchni, nakazanie usuwania błota i zanieczyszczeń z chodnika wzdłuż nieruchomości, wskazanie sposobu realizowania tego obowiązku oraz rodzaju używanego materiału i postępowania z nim po wykorzystaniu. Podobnie za wykraczające poza delegację ustawową uznano nałożenie ograniczeń dotyczących zakazu dokonywania napraw pojazdu samochodowego poza warsztatami naprawczymi za wyjątkiem "drobnych", "nieuciążliwych", "nie powodujących negatywnego oddziaływania na środowisko w tym emisji hałasu lub spalin" oraz obowiązku zabezpieczenia nieruchomości, umieszczenia tabliczki ostrzegawczej, zamykania furtki i bramy jak i zobowiązanie osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie do niepowstawania uciążliwości takich jak hałas, odór. W ocenie Prokuratora wadliwe było również wskazanie miejsca umieszczenia pojemnika na odpady oraz wprowadzenie obowiązku mycia, dezynfekcji, dezynsekcji i naprawy pojemników.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosło o jej odrzucenie, względnie o umorzenie postępowania, wyjaśniając, że w dniu 20 lutego 2020 r. podjęła nową uchwałę w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Odolanów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Stanowisko to jest dominujące również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 990/12; z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2964/13; z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 194/14; z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt II FSK 1681/14; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11; z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08; z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwentnie podjęcie nowej uchwały w przedmiocie regulaminu czystości i porządku w gminie nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako "u.s.g.") wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Przechodząc do podniesionych zarzutów skargi wskazać należy, że w pierwszej kolejności podniesiono zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c i d ustawy oraz § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 lutego 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez określenie w § 1 pkt 2 – 7 (błędnie opisanych jako § 1 ust. 1 – 7) zapisów stanowiących powtórzenie zapisów ustawy wskazać należy, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej" (dalej jako "ZTP". Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK nr 4/A/2004 poz. 36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego i sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Należy podkreślić, że należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby (zwłaszcza w zakresie ustalanych definicji) odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

W przedmiotowej sprawie powołana w skardze regulacja zawarta w § 1 pkt 1 lit. a i c oraz pkt 2 – 7 regulaminu stanowi powtórzenie przepisów ustawy. Jednakże jak wyżej wskazano, choć działanie powyższe jest niepożądane, to jednak samo w sobie nie stanowi o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie, co powoduje, że podniesione zarzuty skargi uznać należało na nietrafne.

Natomiast za zasadny Sąd uznał zarzut skarżącego, że w § 4 regulaminu nałożono obowiązek niezwłocznego zbierania i gromadzenia odpadów od chwili ich powstania przez właścicieli nieruchomości, w sytuacji gdy brzmienie art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy nie upoważniało organu uchwałodawczego do sformułowania powyższego obowiązku. Jak słusznie bowiem wywiódł skarżący, przywołana ustawa upoważniała jedynie do określenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, a nie sposobu postępowania z nimi po ich powstaniu.

Zgodzić należy się ze skarżącym, iż przepisy § 5 pkt 2 lit a i b regulaminu stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy prowadząc do przekroczenia delegacji ustawowej w tym zakresie. We wskazanych przepisach uchwały organ uchwałodawczy Gminy nałożył na właścicieli nieruchomości w zakresie obowiązek niezwłocznego oczyszczania z śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Obowiązek powyższy powinien być realizowany przez odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszym lub pojazdów i podjęcie działań w celu usunięcia lub co najmniej ograniczenia śliskości chodnika, a piasek użyty do tych celów należy usunąć po ustaniu przyczyny jego zastosowania.

Rozwiązanie powyższe jest niezgodne z prawem ponieważ określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie została przewidziana w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, który ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zatem regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania czasookresu jego wykonania. Ponadto wskazać należy, że unormowania § 5 pkt 2 lit b uchwały, formułujące wobec właścicieli nieruchomości obowiązek usunięcia piasku wkracza w materię uregulowaną już w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, który zobowiązuje właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia właśnie z chodników położonych wzdłuż nieruchomości błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (a więc także np. zużytego piasku lub kruszywa). W odróżnieniu od cytowanego przepisu, delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika.

Słusznie reasumuje Prokurator, że w oparciu o delegację wynikającą z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można nakazać właścicielom nieruchomości usuwania, czy nawet ograniczania śliskości chodnika, dodatkowo zobowiązując ich do usuwania użytego w tym celu piasku, a nadto wskazania terminu wykonania obowiązku poprzez określenie "niezwłocznie".

Podobnie za zasady uznać należało zarzut naruszenia art. art. 4 ust.2 pkt l lit d ustawy oraz §6 w zw. z § 143 rozporządzenia poprzez wprowadzenie bez podstawy prawnej w § 6 pkt 2 pkt 2 i 3 zakazu dokonywania napraw pojazdu samochodowego poza warsztatami naprawczymi za wyjątkiem "drobnych", "nieuciążliwych", "nie powodujących negatywnego oddziaływania na środowisko w tym emisji hałasu lub spalin";

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia zatem radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. W myśl powołanego przepisu organ gminy został więc upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności.

Oznacza to, że organ uchwałodawczy nie może w regulaminie ograniczać możliwości napraw poza warsztatami tylko do drobnych napraw, gdyż takie działanie następuje z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Takie normy ograniczają w sposób nieuprawniony prawo własności podmiotów objętych postanowieniami regulaminu, a także zakres dozwolonych zachowań. Co więcej, posłużenie się w regulaminie pojęciem "drobnych napraw" oraz prowadzeniem naprawa w sposób "nieuciążliwy" i "nie powodujący negatywnego oddziaływania na środowisko" stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji) i Zasadami techniki prawodawczej nakazującymi takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 rozporządzenia). Posłużenie się w akcie prawa miejscowego takimi pojęciami może rodzić problemy interpretacyjne.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący przekroczenia upoważnienia z art. 4 ust. 2 ustawy przez wprowadzenie do Regulaminu postanowienia § 9 ust. 1, w brzmieniu: "Pojemniki na odpady komunalne powinny być usytuowane w miejscu umożliwiającym bezpośredni dojazd pojazdów przeznaczonych do odbiory odpadów, w miejscu ogólnodostępnym i wyodrębnionym na granicy posesji lub przed posesją przy krawędzi jezdni, najwcześniej na jeden dzień przed terminem odbioru". W zakresie powyższego obowiązku ustawienia pojemników w miejscach umożliwiających dostęp podmiotowi odbierającemu odpady, Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1370/14, Baza NSA, w myśl którego rada gminy może w pewnym zakresie – związanym z odbiorem, segregacją i pozbywaniem się odpadów komunalnych – ingerować w sferę uprawnień i obowiązków właścicieli nieruchomości. W referowanej sprawie NSA uznał, że zasadnie gmina w regulaminie określiła miejsca wystawiania przez właścicieli posesji odpadów komunalnych. NSA uzasadnił, iż "mając z jednej strony wzajemną relację praw i obowiązków gminy oraz właścicieli nieruchomości w zakresie odbioru odpadów komunalnych, nie przyznano gminom żadnych uprawnień ograniczających uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości. Dlatego też podmioty działające na zlecenie gminy nie mogą w celu odebrania odpadów komunalnych wejść bez zgody właściciela na teren nieruchomości, a gmina nie może im takiego prawa przyznać jako samoistnego uprawnienia o charakterze publicznoprawnym przyznać w drodze wspomnianego regulaminu". Już z tego względu, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, uzasadnione było wprowadzenie do Regulaminu postanowienia § 9 ust. 1. Wbrew twierdzeniom skargi, mieści się ono w zakresie upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, stanowiąc w istocie szczególną regulację dotyczącą "rozmieszczenia" pojemników w rozumieniu powyższego przepisu.

Rada Gminy przekroczyła delegację natomiast ustawową zawartą w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy, w szczególności art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w § 10 ust. 1 pkt 3 regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego i sanitarnego pojemników do zbierania odpadów. Wskazać należy, iż w powyższych przepisach rada gminy wykroczyła poza upoważnienia zawarte w ustawie o utrzymanie czystości i porządku w gminach, albowiem ustanawiając powyższe obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku ciążące na właścicielu nieruchomości rada gminy uczyniła to w sposób dowolny. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, (...)". Do określenia szczegółowych wytycznych dotyczących sposobu realizacji tego obowiązku rada gminy nie została upoważniona. Za niedopuszczalne uznać zatem należy wprowadzenie w regulaminie dodatkowych obowiązków dotyczących standardów utrzymania pojemników na odpady komunalne, w tym w szczególności utrzymywania ich w stanie czystości pojemnika wewnątrz i na zewnątrz. W przytoczonych przepisach regulaminu Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki, których w sposób wyraźny nie sprecyzowano w ustawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 789/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl); wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1018/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez wprowadzenie bez podstawy prawnej w § 19 ust. 2 regulaminu szczególnych obowiązków posiadaczy psów, wskazać należy, że przywołany przepis ustawy zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obowiązku zabezpieczenia nieruchomości oraz wywieszenie tabliczki informacyjnej, nie narusza, w ocenie Sądu, art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Zasadne okazały się natomiast zarzuty dotyczące § 20 ust. 1 pkt 5 regulaminu, w których zobowiązano osoby prowadzące hodowlę zwierząt gospodarskich do niepowstawania uciążliwości takich, jak: hałas, odór. Zauważyć bowiem należy, że nakazu powstrzymywania się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynika z art. 144 k.c.

W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 4, § 5 pkt 1 lit. a i b, § 6 ust. 2 pkt 2 i 3, § 10 ust. 1 pkt 3, § 20 ust. 1 pkt 5 uchwały Rady Gminy i Miasta Odolanów z dnia 03 grudnia 2015 r. nr XIII/98/15 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy i Miasta Odolanów.