Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 651/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 art. 77 § 1 art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: §9 ust 1
journal: Dz.U. 1980 nr 17 poz 62
law: Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.
article: art. 51 ust 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Regionalnego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 369/18 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 369/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] i [...] (dalej: "skarżący") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu dwóch otworów okiennych w ścianie budynku obory zlokalizowanym w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach 16 i 23 sierpnia 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] (dalej: "PINB w [...]") otrzymał zawiadomienie mieszkańców ul. [...] o niezgodnej z prawem budowie ogrodzenia działki nr ewid. 20954 należącej do [...] i [...]. Dodatkowo, w dniu 4 lipca 2014 r. właściciel działki nr ewid. 20956 zawiadomił PINB w [...], że w ścianach budynków gospodarczych położonych w granicy działki skarżących lub w bliskiej odległości od tej granicy znajdują się okna wykonane niezgodnie z prawem.

W związku z powyższym w dniu 22 sierpnia 2014 r. PINB w [...] wszczął postępowanie w sprawie otworów okiennych wykonanych w ścianie obory oraz w ścianach czterech dodatkowych budynków inwentarsko-gospodarczych. Trzy spośród wymienionych budynków dobudowano od południa oraz wschodu do istniejącej obory i przylegają one do granicy między wymienionymi działkami. Natomiast obora i czwarty budynek gospodarczy, dobudowany do niej od strony północnej, są zlokalizowane w odległości mniejszej niż 3 metry od granicy działek (2,60 – 2,76 m). Organy nadzoru budowlanego ustaliły, że w ścianie obory wykonano 2 otwory okienne.

Wymienione okna zostały wykonane oryginalnie w trakcie budowy budynków, a nie wyniku późniejszych robót budowlanych. Nie uchylono jednak wątpliwości co do daty powstania obory.

Po rozpatrzeniu materiału dowodowego, PINB w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nakazał skarżącym zamurowanie wszystkich dziewięciu okien w budynkach inwentarskich i gospodarskich, w tym budynku obory, położonych wzdłuż granicy z działką nr ewid. 20956. Decyzją z [...] grudnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") utrzymał w mocy nakaz wykonania wskazanych robót budowlanych zmieniając jedynie termin zrealizowania obowiązku. Jednak wyrokiem z 2 czerwca 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 70/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji z uwagi na zastosowanie niewłaściwych przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Prawo budowlane z 1994 r."), zamiast art. 50 i 51 tej ustawy.

W postępowaniu prowadzonym w 2015 r. organy nadzoru budowlanego ponownie nałożyły na skarżących obowiązek zamurowania 9 okien w ścianach zewnętrznych ww. budynków gospodarczych (inwentarskich). Otwory okienne powinny być zamurowane materiałem ściennym nierozprzestrzeniającym ognia, tj. cegłą, pustakami betonowymi lub luksferami. Po rozpatrzeniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny z Białymstoku wyrokiem z 16 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 99/16, uchylił zaskarżoną decyzję [...] WINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd podkreślił, że w postępowaniu naprawczym nie ustalono terminów budowy poszczególnych budynków, ani nie uniknięto sprzeczności w ustaleniach faktycznych. Wobec tego nie można było przesądzić o podstawie prawnej decyzji administracyjnej, ani o jej treści. Nie wykazano też dostatecznie przekonująco, że przedmiotowe budynki powstały w warunkach samowoli budowlanej.

Prowadząc po raz kolejny postępowanie w sprawie, PINB zgromadził dodatkowe dowody, m.in. zdjęcia lotnicze, a także wypisy z ewidencji gruntów. Organ stwierdził też, że budynek obory, oznaczony na mapach z ewidencji budynków numerem 6, powstał około 1960 r., ale nie później niż 1969 r., natomiast pozostałe budynki inwentarsko-gospodarcze powstały po 1981 r. W związku z tym PINB postanowił odrębnie rozstrzygnąć o obowiązku zamurowania obu okien wykonanych w zewnętrznej ścianie budynku obory położonej wzdłuż granicy z działką nr ewid. 20956, a odrębnie o zamurowaniu okien w pozostałych budynkach inwentarsko-gospodarczych.

W rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] decyzją z [...] marca 2018 r., znak: [...], nakazał skarżącym zamurowanie dwóch otworów okiennych umieszczonych w ścianie budynku położonej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki nr ewid. 20956. Organ powiatowy potwierdził przy tym wnioski wynikające ze zdjęć lotniczych oraz podważył wiarygodność niektórych innych dowodów zebranych w sprawie.

Organ I instancji ustalił też, że budynek obory powstał w latach 1956 – 1969, przy czym legalność realizacji budynku nie została ostatecznie ustalona. Jednak z uwagi na upływ czasu oraz odnalezione dokumenty z 1956 r. należało przyjąć domniemanie legalności wybudowania przedmiotowego budynku. Równocześnie stwierdzono, że z uwagi na wykonanie okien w ścianach przylegających do granicy działek lub w odległości mniejszej niż 4 metry, skarżący naruszyli przepisy techniczno-budowlane obowiązujące od początku lat 1960-tych, a w szczególności: § 9 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiektu budowlane budownictwa powszechnego, oraz § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, a także § 12 ust. 1 i § 272 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z wymienionych przepisów wynika konsekwentny zakaz umieszczania otworów okiennych w ścianach położonych w ostrej granicy między nieruchomościami należącymi do różnych właścicieli oraz w odległości mniejszej niż 4 metry. Biorąc to pod uwagę, organ I instancji przyjął, że zgodnie z oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białystoku wyrażona w wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 70/15, do niezgodnych z prawem otworów okiennych w ścianie obory należało zastosować art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r.

Na tej podstawie organ I instancji uznał zatem, że niezbędne jest podjęcie czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie okien zgodnie z odpowiednimi przepisami.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zamurowanie powinno nastąpić w terminie do dnia 30 lipca 2018 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skarżący [...] i [...], zarzucili ww. decyzji organu odwoławczego rażące naruszenie prawa. W opinii skarżących wcześniejsze wyroki sądów administracyjnych dwukrotnie uchyliły decyzje o nakazie rozbiórki, a zatem potwierdzona została bezpodstawność takiego obowiązku. Prowadzenie postępowań przez organy nadzoru budowlanego wynikało tylko z bezprawnych działań sąsiadów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że gromadząc materiał dowodowy, organ I instancji prawidłowo wykonał zalecenia sformułowane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Bk 99/16), dotyczące konieczności uzupełnienia materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organami administracyjnymi. Ponadto na pełną aprobatę Sądu I instancji zasłużyła dokonana przez organ nadzoru budowlanego analiza przepisów Prawa budowlanego, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz przepisów techniczno-budowlanych (§ 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki). Z kolei powołanie przepisów technicznych obowiązujących w latach

1960-tych nie było w pełni zasadne, lecz nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał zarzuty skarżących co do nieprawidłowości postępowania prowadzonego przez organy właściwe w sprawie.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniósł Prokurator Regionalny w [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez błędne przyjęcie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, że budynki gospodarsko-inwentarskie oznaczone numerami 3, 4, 5 i 7, objęte decyzją Powiatowego Inspektora Budowlanego Miasta [...], zostały zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z treści decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] czerwca 1977 r. Nr [...] wynika, że [...] - właścicielowi działki o nr ewid. 48/1 udzielono pozwolenia na budowę mającego za przedmiot "budynek inwentarski - dobudowa tymczasowa". Zdaniem Prokuratora Regionalnego w [...] ww. pozwolenie na budowę obejmuje również wykonanie otworów okiennych. W konsekwencji, wbrew ustaleniom organów obu instancji oraz wbrew Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zabudowa przygraniczna działki nie została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organów I oraz II instancji nakazujących skarżącym zamurowanie otworów okiennych w ścianach budynku obory (budynku nr 6) w sytuacji, gdy zabudowa przygraniczna działki została zrealizowana zgodnie z postanowieniami pozwolenia na budowę, a co za tym idzie nie było podstaw do zastosowania ww. przepisów;

3) naruszenie prawa materialnego poprzez pominięcie zastosowania przepisów zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, które obowiązywały w przyjętym przez Sąd I instancji okresie wybudowania przedmiotowego budynku obory;

4) naruszenie prawa materialnego, tj. § 9 § 9 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, poprzez niezasadne przyjęcie, że przepis ten reguluje odległość usytuowania obiektu budowlanego względem działki sąsiedniej;

5) naruszenie prawa materialnego, tj. § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki poprzez jego zastosowanie mimo jednoczesnego przyjęcia, że budynek obory powstał pomiędzy 1956 r. a 1969 r. a więc przed wejściem w życie wskazanego przepisu.

W rezultacie Prokurator Regionalny w [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Dodatkowo, zrzeczono się rozprawy i wniesiono o przeprowadzenie dowodu z załączonej kopii decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1977 r. o udzieleniu [...] pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego.

Odpowiadając w dniu 29 stycznia 2019 r. na skargę kasacyjną, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu odwoławczego skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Odnosząc się do kopii pozwolenia na budowę (dobudowę) budynku inwentarskiego, które wydano [...] (ojcu) w 1977 r., organ wyjaśnił, że pozwolenie to nie dotyczy działki nr ewid. 20954, a zatem nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy.

Rozpatrując skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2021 r., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby bowiem wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym wyraził również Prokurator Regionalny w [...] w piśmie z 16 listopada 2021 r. skierowanym do Sądu kasacyjnego.

Zasadą jest, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając zatem sprawę w tak określonych granicach NSA uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

I. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., należy stwierdzić, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy będący bezpośrednio podstawą decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z [...] marca 2018 r. wskazuje wyraźnie, że postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone rzetelnie i zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 70/15 oraz przede wszystkim w wyroku z 16 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 99/16. W drugim z wymienionych orzeczeń wskazano m.in., że koniecznym warunkiem prowadzenia postępowania naprawczego lub legalizacyjnego, albo nakazania rozbiórki obiektu, jest jak najdokładniejsze ustalenie daty powstania spornego budynku.

W tym zakresie należało podkreślić, że braki w postępowaniu dowodowym stwierdzone przez Sąd w wyrokach z 2014 i 2015 r. zostały uzupełnione. W szczególności, organ I instancji uzyskał zdjęcia lotnicze udostępnione przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej i potwierdzone przez Głównego Geodetę Kraju. Zdjęcia te zostały wykonane w trzech różnych momentach, a mianowicie w roku 1969 (bez daty dziennej), w dniu 21 maja 1979 r. oraz w dniu 24 lipca 1981 r. (k. 65 i 137 akt PINB). Wskazany materiał fotograficzny jest czytelny i jednoznacznie potwierdza, że na działce nr ewid. 20954 przy ul. [...] w [...], w 1969 r., 1979 r. i 1981 r. znajdowały się tylko: budynek mieszkalny, budynek stodoły równoległy do ulicy oraz budynek obory zlokalizowany prostopadle do budynku stodoły i odległy od linii ulicy. Skoro zatem w aktach sprawy znajduje się szkic z 1956 r. przedstawiający planowane zagospodarowanie działki należącej do poprzednika prawnego skarżących, a jednocześnie budynek obory – choć o nieco innych wymiarach - widoczny jest na zdjęciu lotniczym z 1969 r., to znaczy, że przedmiotowy budynek powstał właśnie w tym okresie. Co więcej, na podstawie tak zgromadzonego materiału organy nadzoru budowlanego przyjęły domniemanie legalności budynku, a więc przyjęły rozstrzygnięcie korzystne dla skarżących.

Należy przy tym zauważyć, że całość zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organ I instancji i analiza dowodów zgromadzonych w sprawie, pozwoliły na racjonalne wyjaśnienie sprzeczności między materiałem fotograficznym i kartograficznym oraz niektórymi zeznaniami świadków. Z tego względu postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji powinno być uznane za dostatecznie wnikliwe, a ustalenia za w pełni zasadne.

Dodatkowe okoliczności faktyczne w sprawie zostały wzięte pod uwagę już w postępowaniu toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku, zakończonym zaskarżony wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r. (sygn. akt II SA/Bk 368/18). Ustalone fakty obejmowały wynik postępowania o rozgraniczenie nieruchomości (działek nr ewid. 20954, 20956 i innych), zakończonego postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia 29 kwietnia 2005 r., sygn. akt I Ns 182/04 (patrz str. 12 uzasadnienia ww. wyroku, też: fotokopie akt sąd. za k. 91 akt PINB). Dokumenty te oraz mapy sporządzone na ich podstawie dla potrzeb ewidencji gruntów w 2014 r. i później, nie potwierdzają jednak twierdzenia skarżących ze skargi do Sądu I instancji o kilkumetrowym przesunięciu granicy między obydwiema działkami, co uzasadniałoby tezę o pierwotnej legalności istniejących okien w budynkach inwentarsko-gospodarczych. W tym kontekście Sąd I instancji uznał też za uzasadnione ustalenia organów administracji, że obora powstała jeszcze przed 1961 r. lub bardzo krótko po tej dacie, ale nie później niż w 1963 r. na co wskazują dokumenty dotyczące rozgraniczenia nieruchomości (patrz np. rysunek z 27 sierpnia 1956 r. zatwierdzający plan budowy obory potwierdzony przez architekta powiatowego, k. 66 akt sąd. oraz k. 136 akt PINB).

Powołany wyrok Sądu Rejonowego w [...] zawiera zatem trzy ważne informacje, co do których nie ma wątpliwości, że były wzięte pod uwagę oraz przemawiają za zgodnością z prawem zaskarżonego wyroku.

1) Po pierwsze, na rysunku-planie z 1956 r. ściana obory jest wytyczona równolegle do granicy działki w odległości 6 m od wschodniej granicy działki oznaczonej obecnie jako działka nr ewid. 20954. Jednak zdjęcia lotnicze z 1969 r. i 1979 r. stanowiące załączniki do decyzji PINB z 15 marca 2018 r. dotyczącej zamurowania okien w ścianie obory (k. 137-138 akt adm.) wskazują już bardzo niewielką odległość między graniczną ścianą obory a pasem upraw rolnych na sąsiedniej działce należącej do [...]. Oznacza to, że faktycznie respektowana granica, nawet jeśli będąca przedmiotem sporu sąsiedzkiego, między działkami o nr ewid. 20954 i 20956 przebiegała znacznie bliżej budynku obory należącej do skarżących niż oni twierdzą i niż wynikałoby to ze szkicu z 1956 r. Jeśli więc granica działek znajdowała się w odległości mniejszej niż 3 metry, tak jak obecnie, to znaczy, że okna istniejące we wschodniej ścianie obory zostały wykonane niezgodnie z obowiązującymi przepisami.

Analiza ww. zdjęć lotniczych wskazuje bowiem, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości dokonało stosunkowo niewielkiej korekty przebiegu granicy między przedmiotowymi działkami. Nie znajduje zatem potwierdzenia twierdzenie skarżących, że aż do 2005 r. odległość między ścianą obory a granicą działek wynosiła ok. 6 metrów, w związku z czym ściana z oknami była w pełni legalna.

2) Po drugie, w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. I Ns 182/04 wskazuje się, że "[w] 1963 roku dokonano pomiaru granic władania wsi [...]. Pomiaru dokonano w celu klasyfikacji gruntów. Na podstawie tych pomiarów w roku 1993 dokonano modernizacji operatu ewidencji gruntów. Tak uzyskane dane obowiązują do chwili obecnej (opinia biegłego k. 196)" (str. 2 uzasadnienia u dołu; pisownia oryginalna). W aktach sprawy znajdujemy zatem potwierdzenie, że budynek obory powstał przed 1963 r. Oznacza to, że co najmniej od 1963 r. granica z działką nr ewid. 20956 przebiegała znacznie bliżej budynku obory niż twierdzą skarżący. Tym samym żądania sąsiadów, na które skarżą się do Sądu I instancji [...] i [...], są zasadne.

Ponadto, potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, że istnieje różnica między wymiarami (proporcjami) budynku obory przedstawionego na szkicu z 1956 r. a stanem widocznym na zdjęciach z 1979 r. i 1981 r. uzasadnia opinię organu I instancji, że budynek obory był przedmiotem rozbudowy lub przebudowy w kolejnych latach między rokiem 1960 a rokiem 1981 lub nawet 1985. W związku z tym okna mogły powstać w okresie obowiązywania przepisów prawa budowlanego (włącznie z przepisami technicznymi) z 1928 r., 1961 r., 1966 r., a nawet z 1980 r. Z tego względu zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na bezpodstawne zastosowanie rozporządzenia o warunkach technicznych budynków z 1981 r. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

3) Po trzecie wreszcie, w cytowanym uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. I Ns 182/04 stwierdzono, że "miedza pomiędzy działkami 20953 a 20955 jest mało wyraźna, brak na jej przebiegu jakichkolwiek charakterystycznych punktów. Podobny jest przebieg miedzy pomiędzy działkami oznaczonymi numerami 20954 a 20956, z tą różnicą, iż od punktu oznaczonego przez biegłego [...] numerem 13 rozpoczyna się ogrodzenie z siatki drucianej przechodzące następnie w drewniane ogrodzenie dochodzące do rogu budynku gospodarczego. Granica przebiega dalej ścianą budynku aż do ogrodzenia drewnianego znajdującego się w pobliżu drogi" (str. 1-2 uzasadnienia). Ostatni cytowany fragment jest zatem rozstrzygający: skoro obecnie płaszczyzny ścian dobudowanych budynków inwentarsko-gospodarczych zlokalizowane są wzdłuż linii granicy działek a różnica wobec płaszczyzny ściany obory wynosi mniej niż 3 metry, to należało zakwestionować wyjaśnienia skarżących, że w przypadku budynku obory zachowano dystans od granicy wynoszący co najmniej 4 metry.

Na podstawie wskazanych materiałów znajdujących się w aktach sprawy Sąd I instancji zdołał więc ustalić stan faktyczny sprawy, a także wyjaśnić stwierdzone nieścisłości między danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków oraz zeznań świadków. Oświadczenia skarżących zawarte w licznych pismach nie podważają więc ustaleń nadzoru budowlanego oraz stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji jako podstawa wydania zaskarżonego wyroku.

W przedstawionym stanie rzeczy Sąd kasacyjny uznał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego pierwszy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisów o postępowaniu dowodowym nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

II. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego bezpodstawny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organów I oraz II instancji nakazujących skarżącym zamurowanie otworów okiennych w ścianach budynku obory w sytuacji, gdy zabudowa przygraniczna działki została zrealizowana zgodnie z postanowieniami pozwolenia na budowę, a co za tym idzie nie było podstaw do zastosowania wskazanego przepisu Prawa budowlanego z 1994 r.

Odnosząc się do tego zarzutu, należy - dla porządku - wskazać na wstępie, że skarżący kasacyjnie Prokurator Regionalny w [...] miał zapewne na myśli art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a nie art. 51 ust. 2. Ten ostatni przepis określa skutki wydania nakazu rozbiórki, a nie materialnoprawne podstawy takiego aktu.

Ponadto omawiany zarzut oparty jest na założeniu, że budynek obory wraz z dwoma oknami powstał na podstawie pozwolenia na budowę z 1956 r. i zgodnie z jego postanowieniami. Należy zatem podkreślić, że dokumenty zgromadzone w aktach sprawy nie obejmują ww. pozwolenia na budowę, a tylko fragmenty projektu budowlanego bez gwarancji, że ten projekt stał się podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tej podstawie organ I instancji przyjął domniemanie faktyczne legalności budynku, a nie fakt prawny wydania odpowiedniej decyzji organu architektoniczno-budowlanego. Dodatkowo, jak wskazano wcześniej, materiał fotograficzny sugeruje, że budynek obory był przedmiotem odstępstw od projektu budowlanego lub rozbudowy bez uzyskiwania niezbędnego pozwolenia na budowę. Domniemanie legalności budynku nie może jednak być podstawą dla stwierdzenia, że wykonane w ścianie przygranicznej okna są w pełni zgodne z prawem. Przeciwnie, legalność wykonania całości bryły budynku nie podważa ustalenia, że dwa wykonane okna (od strony granicy z działką nr ewid. 20956) były i nadal pozostają niezgodne z przepisani techniczno-budowlanymi.

Wyjaśniając przedstawione stanowisko NSA należy podkreślić, że skoro budowa obory miała miejsce w latach 1956 – 1963 to znaczy, że warunki dopuszczalności wykonania okien w ścianie granicznej były uregulowane w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane z 1928 r.") oraz rozporządzeniu Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiektu budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 196; dalej "rozporządzenie z 1961 r."). Z analizy obu przywołanych wyżej aktów prawnych wynika, że ustawodawca takiej możliwości nie dopuścił. Art. 196 Prawa budowlanego z 1928 r. co do zasady nie dopuszczał wykucia w murze granicznym otworów okiennych, a zatem wykonanie takich otworów miało charakter bezprawny. Zgodnie z art. 277 ust. 1 ww. rozporządzenia Prezydenta z 1928 r. - nowe budynki ogniotrwałe posiadające otwory od strony granicy, prowadzące do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, powinny być wznoszone z zachowaniem co najmniej 4 metrów od granicy działki sąsiedniej, a nie posiadające otworów od strony granicy, co najmniej 3 metrów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się też uwagę, że w okresie od 5 marca 1928 r. do 14 sierpnia 1961 r. przepisy obowiązującego prawa przewidywały jednak możliwość urządzenia w murze ogniochronnym otworów zamurowanych szkłem drutowym albo szklanymi cegłami, co uzależnione było od uznania właściwej władzy i od uzyskania zgody organu na takie odstępstwo od przepisów (patrz: art. 198 Prawa budowlanego z 1928 r. Uregulowanie to umożliwiało zatem odstępstwo od dyspozycji art. 196 ww. rozporządzenia z 1928 r., na którego treść powoływały się organy (patrz: wyrok NSA z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1707/17, LEX nr 2684496), oraz wyrok z dnia 16 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1365/10, LEX nr 1151852). Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że inwestor [...], poprzednik prawny skarżących, nie uzyskał takiej indywidualnej zgody na wykonanie okien.

Dodatkowo, z art. 333 pkt c rozporządzenia z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202 ze zm.) jasno wynika, że wszelkie zmiany konstrukcji budynku, z którymi wiąże się zmiana bezpieczeństwa przeciwpożarowego, wymagają pozwolenia na budowę. Taką zmianę – napisał NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie - niewątpliwie wywołuje wybicie okien w ścianie szczytowej budynku. W tym stanie rzeczy, wykonanie okien w ścianie obory w latach 1956-1961 stanowiło naruszenie prawa.

Z kolei przepisy rozporządzenia z 1961 r. nie przewidywały udzielania indywidualnych zgód na wykonanie okien, ale uzależniały takie rozwiązanie od obiektywnych kryteriów.

Przepis § 9 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w związku z § 20 ust. 1 i 2 uzależniły odległość budynku od granicy z sąsiednią nieruchomością od odporności ogniowej ścian i dachów przedmiotowych budynków. W przypadku braku zabudowy na sąsiedniej nieruchomości, jak w rozpatrywanej sprawie, odległość ta mogła wynosić nie mniej niż od 3 m do 7,5 m. Powołany § 9 rozporządzenia z 1961 r. stanowił bowiem w ust. 1, że ściany i filary obiektów budowlanych powinny odpowiadać wymaganiom konstrukcyjnym i przepisom przeciwpożarowym. Powołany przepis nie pozwala wszakże na rekonstrukcję pełnej normy prawnej, bowiem jest to w części tzw. przepis odsyłający. Należy zatem sięgnąć do § 76 ust. 5 rozporządzenia z 1961 r., który stanowił m.in., że otwory w ścianie przeciwpożarowej są dopuszczalne przy zachowaniu szczegółowych warunków określonych w pkt 1-3, w tym powinny być zaopatrzone w drzwi samoczynnie zamykające się o odporności ogniowej co najmniej klasy C lub wypełnione cegłą szklaną albo szkłem zbrojonym w niepalnej oprawie.

Dodatkowo, § 78 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1961 r. stanowił, że wymienione warunki techniczne powinny być spełnione przez ściany zewnętrzne położone przy granicy nieruchomości w zabudowie zwartej albo w odległości od granicy mniejszej niż ustalono to w § 20 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Odległości te wynoszą między 6 a 15 m w zależności od klasy odporności ogniowej pokrycia dachowego budynku. Jeśli jednak na sąsiedniej nieruchomości nie ma istniejącej zabudowy (tak jak w rozpatrywanej sprawie w odniesieniu do budynków nr 4, 5 i 7) to odległość budynku od granicy nieruchomości może być zmniejszona do połowy odległości określonej w § 20 ust. 1. Minimalna odległość od granicy może więc wynosić 3 m.

Analiza przepisów z 1961 r. prowadzi więc do wniosku, że przedmiotowy budynek obory nie spełnia warunku zachowania minimalnej odległości 3 metrów od granicy działki nr ewid. 20956 (odległości faktyczne: 2,60 – 2,76 m).

Z przedstawionych względów należało również uznać niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej o błędnym zastosowaniu § 9 rozporządzenia z 1961 r. Na pełną normę prawną regulującą odległość ściany z oknami od granicy działki składa się nie tylko wymieniony przepis, ale i pozostałe omówione przepisy rozporządzenia. Brak pełnej analizy struktury i treści norm prawnych w badanym zakresie nie daje jednak podstawy do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych z 1961 r. obowiązywało jednak tylko do dnia 20 października 1966 r. kiedy to w wykonaniu § 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. nr 26, poz. 157) weszło w życie zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.Urz.MB z 1966 r., Nr 10, poz. 44 z dnia 19 lipca 1966 r.). Zgodnie z § 154 ww. zarządzenia uchylono rozporządzenie w sprawie warunków technicznych z 1961 r.

Wymienione przepisy z 1966 r. znacznie złagodziły wcześniejsze wymogi odległości między ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi od granicy działki, ograniczając obowiązek zachowania odległości od granicy, w zależności od szczegółowych okoliczności nawet do 1 – 2 metrów (§ 20 ust. 13 w związku z ust. 2, § 20 ust. 14 zarządzenia i § 80 ust. 2 pkt 2 zarządzenia). Przepisy zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. utraciły moc w 1980 r.

W świetle przedstawionych wcześniej ustaleń faktycznych, że budynek obory powstał najprawdopodobniej w latach 1956-1963 należało przyjąć, że przyjmowana konsekwentnie zasada minimalnej odległości 3 m od granicy działki sąsiedniej powinna być respektowana przez inwestora i egzekwowana przez organy nadzoru budowlanego. Stanowisko takie potwierdza też fakt, że przedmiotowa obora była przedmiotem rozbudowy lub przebudowy w późniejszych latach. Niedochowanie wówczas obowiązku zapewnienia odpowiedniej odległości ściany z oknami od granicy działki nie pozwala więc na przyjęcie domniemania faktycznego legalności wykonanych okien.

Z powyższych względów zarzut bezpodstawnego zastosowania w sprawie § 13 rozporządzenia z 13 lipca 1980 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten nie był przez organy administracji zastosowany bezpośrednio do stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Był on natomiast omówiony w uzasadnieniu kontrolowanych decyzji, aby wskazać, że zasady zachowania minimalnej odległości między ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi lub ścianą bez takich otworów a granicą działki są konsekwentnie utrzymywane w przepisach prawa budowlanego. Nie ma zatem podstaw do sugerowania takich dat powstania budynków inwentarsko-gospodarczych, które pozwalałyby zachować okna w obecny stanie.

Na koniec wreszcie należy podkreślić, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za w pełni prawidłowe należało uznać zastosowanie w rozpatrywanej sprawie obecnie obowiązującego art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto bowiem zasadę, że postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej lub naruszenia przepisów technicznych wymaga odrębnych odpowiedzi na dwa różne pytania: 1) czy w przypadku określonego obiektu doszło do samowoli budowlanej lub innego naruszenia przepisów prawa budowlanego oraz 2) w jaki sposób i w jakim trybie należy doprowadzić do zgodności istniejącego obiektu z prawem. Otóż odpowiadając na pierwsze pytanie przyjmuje się, że wystąpienie samowoli budowlanej lub innego naruszenia przepisów prawa budowlanego powinno być oceniane zawsze według przepisów prawa obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych. Z tego względu sądy administracyjne prowadząc obecnie postępowania naprawcze lub legalizacyjne oraz sprawdzając zasadność zarzutu samowoli budowlanej sięgają do regulacji dotyczących prawa budowlanego przyjętych w latach 1928, 1961, 1974, 1980 lub 1994. Natomiast stanowisko procesowe, czyli przyjęcie właściwego trybu postępowania sanacyjnego tj. trybu legalizacyjnego albo trybu naprawczego, wymaga już stosowania przepisów obowiązujących w czasie prowadzenia postępowania. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki NSA z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 109/18, LEX nr 2591963; z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1879/17 oraz z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, dostępne też w CBOiS pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rezultacie w rozpatrywanej sprawie należało uznać, że skoro stwierdzono podstawy dla zastosowania domniemania faktycznego legalności obiektu budowlanego, nie doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 lub 49b Prawa budowlanego z 1994 r. Natomiast wykonanie okien w ścianie położonej w odległości mniejszej niż 3 m, wymagało zastosowania przepisów o postępowaniu naprawczym, czyli właśnie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.