Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2151/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1987 nr 14 poz 87
law: Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych z dnia 17 kwietnia 1987 r. w sprawie dopuszczalnych do wprowadzania do powietrza atmosferycznego rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających, wytwarzanych przez silniki spalinowe.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1235/14 w sprawie ze skargi P. K. i J. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1235/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi P. K. i J. K. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Węgrowskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w części orzekającej o działce ewidencyjnej nr G z obrębu [...] położonej w Warszawie przy ul. N. objętej KW [...] i oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Wola z [...] stycznia 1976 r. (znak: [...]), wydanej na w oparciu o ustawę z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. G), po rozpoznaniu wniosku [...] w Warszawie z [...] października 1975 r., nieruchomość oznaczona wówczas jako działka ewidencyjna nr A z obrębu [...] o pow. 539 m2 stanowiąca w dniu wywłaszczenia własność J. K. na podstawie aktu własności ziemi nr [...] rep. [...] z [...] października 1972 r. oraz jako działka nr B o pow. 616 m2 z obrębu [...] stanowiącą w dniu wywłaszczenia własność J. K. i B. L. K., na podstawie aktu własności ziemi nr [...] rep. [...] z 2 lipca 1973 r. została przejęta na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem. Zgodnie z decyzją lokalizacyjną Nr [...] z [...] listopada 1971 r. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji w/w nieruchomość przeznaczona została pod strefę ochronną [...] .

Zgodnie z decyzją Wojewody Warszawskiego Nr [...], z [...] grudnia 1992 r., nieruchomość o łącznej powierzchni 1155 m2 oznaczona jako działki ewidencyjne nr B i nr A z obrębu 44 stała się w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawą o pracownikach samorządowych, własnością Dzielnicy Gminy Warszawa – Żoliborz.

Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy Wydział III Cywilny, sygn. akt [...], z [...] listopada 2004 r., spadek po zmarłej B. L. K. nabyli mąż J. K. i syn J. A. K. w ½ części każdy z nich, zaś spadek po zmarłym J. K. nabył wnuk P. K. – postanowienie Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy Wydział III Cywilny sygn. akt [...], z [...] sierpnia 1996 r.

Pismami z 28 marca 2011 r. i 4 października 2011 r. P. K. i J. Andrzej K. wystąpili o zwrot działki oznaczonej dawniej nr A, z obrębu 44, a w chwili złożenia wniosku jako działka nr C z obrębu [...], o powierzchni 539 m2, oraz działki stanowiącej w dniu wywłaszczenia działkę nr B z obrębu [...] oznaczonej aktualnie nr D i E z obrębu [...] i działkę ewidencyjną nr F z obrębu [...].

Starosta Węgrowski decyzją z [...] kwietnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 4 pkt 9, art. 136, art. 137, art. 139, art. 140, art. 142 oraz art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 Nr 102, poz. 651 z poń. zm.), dalej "u.g.n." odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie, w dzielnicy Bielany, przy ul. N., oznaczonego aktualnie jako działki ewidencyjne: nr G, nr D z obrębu [...] (stan prawny uregulowany w księdze wieczystej WA1M/002D340/9), nr F z obrębu [...] (objętej księgą wieczystą WA1M/00166740/4) oraz jako działka ewidencyjna nr F z obrębu V (objętej księgą wieczystą WA1M/00166740/4).

W odwołaniu od powyższej decyzji P. K. i Jan K. zarzucili naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n oraz art. 7 i 77 K.p.a. Podnieśli, że Starosta nie uzasadnił dostatecznie, że realizacja celu użyteczności publicznej uzasadniającego wywłaszczenie nastąpiła na skutek działań podejmowanych przez podmiot wnioskujący o wywłaszczenie, a także, że ogródki działkowe znajdujące się na części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie mogą stanowić o zrealizowaniu strefy ochronnej wokół [...] .

Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 1B § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 9a oraz art. 216 u.g.n. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podniósł, że celem użyteczności publicznej uzasadniającym wywłaszczenie miała być strefa ochronna realizowana wokół [...] , której pierwotną lokalizację ustalono w decyzji o lokalizacji szczegółowej [...], z [...] grudnia 19G r. Obszar przeznaczony na realizację strefy ochronnej został rozszerzony w decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy Nr [...] z [...] listopada 1971 r. wydaną w " uzupełnieniu decyzji o lokalizacji strefy ochronnej Nr [...] z [...] grudnia 19G r.", w którym ustalono lokalizację strefy ochronnej na obszarze o pow. ok. 50,30 ha oznaczonym na szkicu nr [...] stanowiącym integralną część decyzji. Teren oznaczony na szkicu nie był objęty postanowieniami wcześniejszej decyzji (Nr [...]) o lokalizacji szczegółowej. Przyjęto zatem, że zapisy decyzji Nr [...], z [...] listopada 1971 r., nie dotyczą przedmiotowej nieruchomości, za wyjątkiem "Wytycznych do decyzji o ustaleniu strefy ochronnej Nr [...] dla [...] ", z treści których wynika wprost, że obejmują teren objęty oboma decyzjami. W wytycznych wskazuje się na zagospodarowanie obszaru strefy zielenią wysoką na całym obszarze uciążliwości Huty oraz objęcie bezwzględną ochroną cały drzewostan istniejący na terenie objętym lokalizacją, jako pełniący już wówczas funkcję neutralizującą zanieczyszczenia – planowano jego całkowita adaptację. W ocenie Wojewody przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarze objętym lokalizacją, co wynika z załączonego do akt załącznika graficznego do decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy Nr [...].

W oparciu o oględziny nieruchomości z dnia 18 października 2012 r. ustalono, że na działce nr F znajdują się tory tramwajowe oraz pas zieleni między drogą a torami tramwajowymi; na działce nr E tory tramwajowe z pasem zieleni – żywopłot; działka nr D to teren porośnięty drzewami w przeważającej części drzewami liściastymi; działka nr G znajduje się na terenie ogródków działkowych, które stanowią ogrodzony obszar. Mając na uwadze stan zagospodarowania, zapisy z rejestru gruntów odnośnie działek nr F i E i zapisy w ewidencji, gdzie wskazano, że teren obu działek stanowi drogę publiczną (drogę powiatową 5592W) oznaczony symbolem "dr", co stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot z uwagi na treść art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W odniesieniu do tej części nieruchomości, która nie została zajęta pod drogę publiczną: działka nr D i G, Wojewoda przyjął za Starostą, że z uwagi na ich aktualny sposób zagospodarowania mogą one zostać uznane za elementy strefy ochronnej Huty, skoro znajduje się na niej zieleń spełniająca funkcje izolacyjne. W stosunku do działki nr D przyjęto też, że urządzenie ogródków działkowych zamiast jej całkowitego zadrzewienia mieściło się w dozwolonej modyfikacji celu wywłaszczenia. Wojewoda zauważył, że organy administracji nie były zobligowane do badania, czy realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. w sytuacji pozytywnego ustalenia, że została ona już wykorzystana na cel wywłaszczenia.

W skardze na powyższą decyzję P. K. i Jan Andrzej K. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 77 K.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 oraz 137 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. u.g.n..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w zakresie w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym, termin 10 lat nie ma zastosowania do stanów faktycznych, kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. Zdaniem Sądu, powyższe wywody znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.

W odniesieniu do tej części nieruchomości, która znajduje się na terenie ogródków działkowych, stanowiących ogrodzony obszar (działka nr G) Sąd stwierdził, że ustalić należy, zgodnie z powyższym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, czego zaniechały organy, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed 22 września 2004 r. Sąd podzielił stanowisko organu, iż ogródki działkowe mogą pełnić funkcję strefy ochronnej [...] , skoro znajduje się na niej zieleń spełniająca funkcje izolacyjne. Ścisłe rozumienie celu wywłaszczenia nie oznacza bowiem, że wyłączona jest możliwość modyfikacji tego celu, odróżnić trzeba zmianę celu wywłaszczenia od jego modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu uzasadniającego wywłaszczenie. Z wytycznych do decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 25 listopada 1971 r. nie wynika, że w strefie ochronnej planowano nasadzenie konkretnych gatunków drzew. Zawarto natomiast zapisy, że priorytetem winno być możliwie najszybsze rozmieszczenie zieleni izolacyjnej dokonane przy użyciu najprostszych środków, w tym adaptacji roślinności istniejącej jeszcze przed wywłaszczeniem, tak by ograniczyć wpływ szkodliwych immisji Huty na pobliskie osiedla mieszkaniowe. Zatem urządzenie ogródków działkowych zamiast całkowitego zadrzewienia działki, w świetle powyższego, mieści się w granicach dozwolonej modyfikacji celu wywłaszczenia.

Odnośnie działki nr D stanowiącej teren porośnięty drzewami w przeważającej części liściastymi, Sąd przyjął za organem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, skoro w dacie oględzin tj. 18 października 2012 r. stwierdzono, że teren jest zadrzewiony, a więc zagospodarowany tak, jak przewidywały wytyczne na całym obszarze uciążliwości Huty. Jednocześnie sposób zagospodarowania tej działki pozwala na przyjęcie, że cel wywłaszczenia w tym stanie faktycznym, został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zatem nie można domagać się zbadania przesłanki określonej w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy – tj. upływu 10 lat.

Sąd podzielił także ustalenia faktyczne i ocenę prawną organów odnośnie niemożności zwrotu działek oznaczonych nr E i nr F stanowiących drogę publiczną. Działka oznaczona nr E, jak wynika z protokołu oględzin stanowi teren torów tramwajowych z pasami zieleni (żywopłot), natomiast działka nr F to teren torów tramwajowych, pas zieleni między drogą a torami tramwajowymi. Okoliczność ta jest bezsporna. Informacja z rejestru gruntów dla działek nr F i E wydana przez Prezydenta m. st. Warszawy wskazuje, że pozostają one w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich i stanowią aktualnie drogę publiczną zaliczoną do kategorii dróg powiatowych – droga Nr 5592W.

W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publiczno – prawnymi. Materiał zebrany w toku postępowania wskazuje, że działki nr F i E leżą w pasie drogowym, stanowią część drogi. Zatem zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Sąd dodał, że zarówno w ewidencji gruntów jak i w księdze wieczystej [...] VI Wydziału Ksiąg Wieczystych Warszawa obejmującej obie działki wpisano w pozycji "sposób korzystania" dr – drogi. W odniesieniu do tych działek nie zachodzi zatem konieczność badania terminów z art. 137 ust. 1 u.g.n.

Sąd uznał, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja odnośnie odmowy zwrotu działek oznaczonych obecnie nr F, E i D nie naruszają prawa i w tym zakresie skargę oddalił.

Sąd stwierdził, że niezbędnym natomiast stało się uchylenie obu rozstrzygnięć odnośnie działki oznaczonej nr G z obrębu [...], celem poczynienia stosownych ustaleń faktycznych dotyczących daty realizacji celu wywłaszczenia, w szczególności czy miał on miejsce przed 22 września 2004 r. w świetle treści przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. Wydane decyzje w tym zakresie naruszają przepisy postępowania art. 7, 77 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem obu decyzji w tej części.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. K. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

I. W zakresie pkt 1 wyroku, przy prawidłowym rozstrzygnięciu, ale błędnym uzasadnieniu, naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2014.518) poprzez uznanie, że urządzenie ogródków działkowych może stanowić realizację celu wywłaszczenia, tj. stworzenia izolacyjnych pasów zieleni (strefy ochronnej) przy [...], a tym samym może stanowić dozwoloną modyfikację celu wywłaszczenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych, przepisów, przy uwzględnieniu decyzji uszczegóławiających cel wywłaszczenia tj. decyzji o i ustaleniu lokalizacji szczegółowej strefy ochronnej [...] z dnia 31 grudnia 1964 i r. nr [...] oraz decyzji z dnia [...] listopada 1971 r. nr [...] stanowiącej uzupełnienie decyzji z dnia 31 grudnia 1964 r., zgodnie z którymi strefa ochrony sanitarnej stanowi integralną część zagospodarowania [...] , zieleń winna mieć wyłącznie charakter izolacyjny i nie przewiduje, się jej użytkowania, jako, zieleni rekreacyjnej, powinna doprowadzić Sąd pierwszej Instancji do wniosku, że urządzenie na tych nieruchomościach ogródków działkowych nie było realizacją celu wywłaszczenia, cel ten nie został zrealizowany m należy się zwrot,

II. W zakresie pkt 2 wyroku:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2014.518) poprzez uznanie, że skoro działka D jest porośnięta drzewami to przyjąć należy, że cel wywłaszczenia w postaci urządzenia strefy ochronnej [...] został zrealizowany, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów powinna doprowadzić Sąd pierwszej instancji do wniosku, że realizacja celu wywłaszczenia powinna wynikać z ingerencji człowieka i konkretnych działań podejmowanych przez inwestora, w tym przypadku nasadzeń, a nie być wynikiem jego zaniechać i działalności sił natury, co w związku z tym, że w zabranym przez organy administracji materiale dowodowym brak dowodów świadczących, że zadrzewienie nieruchomości jest wynikiem realizacji celu wywłaszczenia, powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Węgrowskiego w odpowiednim zakresie,

2. naruszenie prawa postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego przepisów art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w zakresie ustalenia, czy zadrzewienie działki D było wynikiem realizacji celu wywłaszczenia, tj. dokonania przez inwestora nasadzeń, do dokonania których był zobligowany, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m. st. Warszawy wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 1E § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518) poprzez uznanie, że urządzenie ogródków działkowych może stanowić realizację celu wywłaszczenia, tj. stworzenia izolacyjnych pasów zieleni (strefy ochronnej). W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia określony został w decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia [...] stycznia 1976 r., wydanej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. G). Wywłaszczona nieruchomość, stanowiąca działki nr A i nr B, przeznaczona została pod strefę ochronną [...]. Ustalenie celu wywłaszczenia powinno być dokonane z uwzględnieniem dokumentacji poprzedzającej decyzje o wywłaszczeniu. W tym przypadku należy brać pod uwagę decyzje lokalizacyjne. Nadto, odczytanie treści pojęcia strefa ochronna, użytego w decyzji o wywłaszczeniu z 1976 r., nie może pomijać znaczenia tego określenia w obowiązujących wówczas przepisach. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 14, poz. 87), w celu ochrony otoczenia przed zanieczyszczaniem powietrza atmosferycznego przez zakłady może być ustanowiona strefa ochronna. Przepis art. 6 ust. 4 stanowił zaś, że Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia zasady ustanawiania stref ochronnych oraz sposób ich zagospodarowania. W dacie wywłaszczenia spornej nieruchomości obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 15, poz. 66). Według § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, zagospodarowanie terenu strefy ochronnej lub jego części polegało na uprawie odpowiednich roślin, zakrzewianiu lub zadrzewianiu. Odnotować jeszcze można, że zgodnie z § 3 ust. 2, na terenie strefy ochronnej nie mogły być lokalizowane domy mieszkalne, internaty, szpitale, żłobki, przedszkola i inne obiekty przeznaczone do stałego przebywania ludzi i nie związane bezpośrednio z produkcją lub usługami zakładu. Niezależnie od norm z zakresu ochrony powietrza atmosferycznego, o których mowa powyżej, w analizowanym okresie, strefy ochronne były tworzone na podstawie decyzji lokalizacyjnych wydawanych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47 ze zm.), w tym przepisy zarządzeń wydawanych na podstawie art. 35 tej ustawy, aż do czasu skreślenia tego przepisu na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr B, poz. 229 ze zm.), z dniem 1 marca 1975 r. Z żadnych przepisów odnoszących się do stref ochronnych nie wynika zakaz pełnienia funkcji ochronnej przez roślinność, zakrzewienia i zadrzewienia ogrodów działkowych.

Zmiana zagospodarowania części terenu strefy, przewidzianego w zapisach lokalizacyjnych (zieleń wysoka z ochroną drzewostanu istniejącego na tym terenie) na ogrody działkowe może być oceniona jako modyfikacja celu a nie jego zmiana. Utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, według którego, za zmianę celu uznaje się jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, modyfikacja zaś tego celu to modyfikacja inwestycji nie zmieniająca charakteru celu uzasadniającego wywłaszczenie (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 180/07; wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2037/11; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2128/14; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2173/14).

Dalsza część wywodu zawartego w omawianej podstawie kasacji dotyczy niewłaściwego, w wyniku błędnej wykładni, zastosowania art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającego na przyjęciu, że urządzenie na tym terenie ogródków działkowych nie było realizacją celu wywłaszczenia. W związku z tym odnotować trzeba, że w omawianym zakresie zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja zostały uchylone. To, czy na działce nr G został zrealizowany cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będzie przedmiotem ponownego postępowania administracyjnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenie prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że skoro działka D jest porośnięta drzewami to przyjąć należy, że cel wywłaszczenia w postaci urządzenia strefy ochronnej [...] został zrealizowany, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów powinna doprowadzić Sąd pierwszej instancji do wniosku, że realizacja celu wywłaszczenia powinna wynikać z ingerencji człowieka i konkretnych działań podejmowanych przez inwestora, w tym przypadku nasadzeń, a nie być wynikiem jego zaniechać i działalności sił natury. Co prawda zarzut błędnej wykładni związany jest z procesem ustalenia treści abstrakcyjnej normy prawnej, a skarżący zawarł w opisie naruszenia okoliczności odnoszące się do konkretnej sytuacji, ale możliwe jest odniesienie się do kwestii wynikającej ze sformułowań podstawy kasacji.

Przypomnieć należy, że do wywłaszczenia doszło pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 3 tej ustawy, wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Jak wynika z tego przepisu, wywłaszczenie nie było uwarunkowane wyłącznie planowaniem nowej inwestycji, z którą wiązałaby się konieczność wykonania określonych robót. Realizacja celu wywłaszczenia mogła polegać na używaniu nieruchomości wskazanych w akcie wywłaszczeniowym, zgodnym z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2D7/14). Również na gruncie art. 112 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym nie musi być inwestycja wymagająca przeprowadzenia wyłącznie nowych robót budowlanych, czy też innych zabiegów faktycznych. Ustalenie, czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (w tym przypadku w umowie) został zrealizowany może być dokonane poprzez zbadanie, w sposób zindywidualizowany, czy doszło do czynności faktycznych wykonywanych w związku z celem wywłaszczenia określonym w decyzji o wywłaszczeniu (patrz: Ewa Bończak-Kucharczyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", LEX 2014, pkt 1 do art. 137). Utrzymanie istniejącego zadrzewienia terenu pozwalające na pełnienie przez teren funkcji strefy ochronnej, zgodnej z celem wywłaszczenia, może oznaczać, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, że cel wywłaszczenia został w ten sposób zrealizowany.

W konsekwencji, nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego przepisów art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w zakresie ustalenia, czy zadrzewienie działki nr D było wynikiem realizacji celu wywłaszczenia, tj. dokonania przez inwestora nasadzeń. Jak wynika z powyższych rozważań, realizacja celu wywłaszczenia nie musiała być efektem nasadzeń dokonanych przez inwestora. Okoliczność wskazana w podstawie procesowej nie miała zatem przesądzającego znaczenia dla zastosowania w sprawie norm art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. To, czy istniejące zadrzewienie było rezultatem adaptacji zieleni istniejącej w chwili wywłaszczenia, czy też efektem działalności inwestora nie ma istotnego znaczenia. Istotne było to, czy cel w postaci strefy ochronnej [...] zagospodarowanej zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi i decyzją wywłaszczeniową został osiągnięty. W sferze faktów istniejące zadrzewienie, świadczące o zrealizowaniu celu wywłaszczenia nie budzi zaś wątpliwości.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.