Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 555/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2.
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 138 par. 2.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A S.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 20 lipca 2012 r. firma A S.A. z siedzibą w [...] wystąpiła do Burmistrza [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji paliw alternatywnych wraz z instalacją produkcji energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych na działce nr A w miejscowości [...]. Do wniosku załączyła raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym wskazano, że planowana inwestycja ma składać się z dwóch linii do wytwarzania paliwa alternatywnego z odpadów o przepustowości łącznej 200 000 mg/rok, dwóch suszarni paliwa alternatywnego o przepustowości łącznie 200 000 mg/rok oraz instalacji termicznego przekształcania odpadów przemysłowych o przepustowości do 25 000 mg/rok stanowiącej źródło ciepła dla suszarni odpadów.

O wszczęciu postępowania Burmistrz [...] zawiadomił użytkowników wieczystych nieruchomości graniczących z działką nr A, tj. B Sp. z o.o. w [...] oraz C S.A. [...]. Informację o złożeniu wniosku podał również do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia na stronie BIP Urzędu Miejskiego, a także na tablicach ogłoszeń w Urzędzie i w miejscowości [...]. Wystąpił też z wnioskiem o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...].

Pismami z dnia 2 i 8 września 2010 r. Burmistrz [...] wezwał A S.A. do uzupełnienie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Uzupełnienie raportu przesłane zostało przez inwestora przy piśmie z dnia 15 października 2010 r.

W dniu 8 listopada 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał pozytywną opinię co do warunków realizacji przedsięwzięcia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych z zastrzeżeniem, że należy określić konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do art. 82 ust 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2010 r., Burmistrz [...] dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenie [...] w [...].

Przy piśmie z dnia 24 marca 2011 r., wnioskodawca (inwestor) przesłał do organu ujednolicony tekst raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Postanowieniem z dnia 11 lipca 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu uzgodnił, w wariancie wskazanym przez inwestora, realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji.

Decyzją z dnia 22 sierpnia 2011 r. Burmistrz [...] odmówił zgody na realizację przedsięwzięcia objętego postępowaniem uznając, że jest ono w całości niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Gogolinie z dnia 29 grudnia 2006 r., nr III/19/2006 - zwanego dalej także planem. Wskazał, że narusza ono ustalenia § 4 ust. 2, § 12 ust. 1 i 2 oraz § 36 tego planu.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez A S.A., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 24 listopada 2011 r. uchyliło decyzję z dnia 22 sierpnia 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarzuciło organowi pierwszej instancji, że uznając zamierzenie za niezgodne z planem zignorował pozytywną opinię urbanistyczną sporządzoną na potrzeby procedury uzgodnieniowej przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Opolu. Ponadto, nie przesądzając kwestii zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w § 12 ust. 1 planu miejscowego wprowadzono relatywnie szerokie rozumienie pojęcia "produkcja", zaliczając doń różne sposoby postępowania z odpadami innymi niż niebezpieczne. Kolegium podało, że organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić kompleksową ocenę projektowanej inwestycji pod kątem ustaleń planu, biorąc pod uwagę wszystkie aspekty sprawy.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 24 maja 2012 r., nr [...] ([...]), Burmistrz [...] odmówił zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji paliw alternatywnych wraz z instalacją produkcji energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych na działce nr A w miejscowości [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...], organ uznał, że wnioskowane przedsięwzięcie w całości jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu. Stwierdził, że inwestor "faktycznie planuje budowę Zakładu Zagospodarowania Odpadów (ZZO)", w którym odpady będą zarówno przetwarzane na paliwo alternatywne, stanowiące wtórny odpad, jak i utylizowane poprzez ich spalanie. Dodał, że w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (Dz. U. Nr 251, poz. 1885), przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć związanych z produkcją, lecz związanych z gospodarowaniem odpadami tzn. z przetwarzaniem i unieszkodliwianiem odpadów. Przywołał opinię rzeczoznawcy Polskiej Izby Urbanistów – G. G., z 23 marca 2012 r., z której wynika, z jej końcowych wniosków, że obwiązujący plan terenu górniczego [...] nie pozwala na lokalizację nowego zakładu gospodarki odpadami na działce nr A obr. [...], na terenie oznaczonym w planie symbolem "P". Z kolei, przedstawiona opinia z dnia 18 kwietnia 2012 r., sporządzoną na zlecenie wnioskodawcy przez członka [...] Okręgowej Izby Urbanistów z siedzibą w [...] – L. S., stwierdza zgodność przedsięwzięcia z ustaleniami tego planu. Przy czym organ wywiódł, że skoro podstawowym przeznaczeniem terenu, oznaczonego symbolem "P" są obiekty produkcyjne, składowe i magazyny, a w tym także instalacje do rozdrabniania dozowania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne oraz magazyny odpadów to oznacza to, że plan dopuszcza tego typu instalacje wyłącznie jeśli są związane z przeznaczeniem podstawowym, czyli z prowadzoną na tym terenie produkcją lub magazynowaniem i składowaniem (§ 12 planu). Tym samym plan sankcjonuje stan istniejący, a nie dopuszcza lokalizacji nowych, samodzielnych przedsięwzięć infrastruktury technicznej, związanych z gospodarką odpadami. W zakresie przeznaczenia terenu o symbolu "P", w ocenie organu, instalacje do rozdrabniania, dozowania i transportu surowców i odpadów innych niż niebezpieczne oraz magazyny odpadów, dotyczą wyłącznie instalacji związanych bezpośrednio z produkcją wynikającą z działalności górniczej. Skoro więc planowane przez inwestora przedsięwzięcie nie jest obiektem produkcyjnym, a infrastruktury technicznej, związanym z gospodarką odpadami (ZZO), to jego realizacja na terenie oznaczonym symbolem "P" jest niezgodna z ustaleniami planu. W tym zakresie organ dokonał szerokiej interpretacji w odniesieniu do wydzielenia liniami rozgraniczającymi i oznaczenia symbolem "O" terenów infrastruktury technicznej obejmujących tereny gospodarowania odpadami. Inwestycja związana z gospodarką odpadami o znaczeniu lokalnym powinna być ujęta w gminnym programie ochrony środowiska i gospodarki odpadami lub zgodna z polityką przestrzenną przyjętą w zakresie gospodarowania odpadami w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]", a o znaczeniu regionalnym lub ponadregionalnym powinna być ujęta w "Programie gospodarki odpadami województwa opolskiego" lub zgodna z polityką przestrzenną przyjętą w "Planie zagospodarowania przestrzennego województwa opolskiego" i zostać odzwierciedlona w planie miejscowym. Przedsięwzięcie związane z gospodarką odpadami, zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stanowiące zakład zagrożony poważną awarią przemysłową, sytuowane na terenie Obszaru Najwyższej Ochrony GZWP 333 oraz GZWP 335, stanowią zagrożenie źródła zaopatrzenia w wodę dla mieszkańców i gospodarki województwa opolskiego, a także obciążają drogi na obszarze gminy ruchem transportowym w wielkości średniej ok. 80 pojazdów dziennie o ładowności 10Mg, zwiększają istniejące konflikty przestrzenne i w istotny sposób naruszają zasadę zrównoważonego rozwoju - art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Odnosząc się do zapisów § 32 i 36 planu, organ uznał, że zgodnie z PKD sporne przedsięwzięcie nie zalicza się do obiektów produkcyjnych. Ponadto wskazał jako prawidłową kwalifikację przedsięwzięcia dokonaną w dniu 2 czerwca 2011 r. przez Gminną Komisję Urbanistyczno - Architektoniczną, Gminy [...]. Organ podkreślił, że pomimo pozytywnych opinii obu organów, bezzasadne jest uwzględnianie warunków ujętych w pismach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], z uwagi na sprzeczność zamierzenia z planem. Zaznaczył też, że wnioskodawca nie posiada żadnej umowy na dostarczanie paliw alternatywnych do [...] oraz nie może korzystać z drogi wewnętrznej prowadzącej z kopalni "[...]" do zakładu produkcyjnego w [...]. W ocenie organu, spowoduje to przeniesienie transportu na drogi powiatowe, przez tereny zabudowy mieszkaniowej w centrum [...].

A S.A. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi dokonanie błędnej wykładni art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu w związku z § 4 ust. 2, § 12 ust. 1 i 2 oraz § 36 planu ; art. 66, art. 67, art. 71, art. 78, art. 80 ust. 2 i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b omawianej ustawy. Odwołująca podniosła zarzut sprzeczności ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, poprzez błędne zakwalifikowanie przedsięwzięcia, a w konsekwencji - rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i 2, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Spółka wskazała, że ocena organu została sformułowana wbrew pozytywnym opiniom jednostek uzgadniających oraz bez uwzględnienia wcześniejszego stanowiska Burmistrza zawartego w piśmie z dnia 13 września 2010 r., stwierdzającego zgodność zamierzenia z planem miejscowym. Ponadto organ zlekceważył wskazania zawarte w decyzji SKO. Podkreśliła, że w planowanym zakładzie (przedsięwzięciu) wykorzystane będą wyłącznie odpady inne niż niebezpieczne.

Decyzją z dnia 27 lipca 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium powołało kolejno art. 71 ust.1 i ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 13, 72 ust. 1 pkt 1, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1, art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 78 oraz art. 80 ust. 2 ustawy. Wskazało również na przepis § 2 ust. 1 pkt 4, nieobowiązującego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...), wyjaśniając, że na mocy § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 - obowiązującego od 15 listopada 2010 r.), do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy, wszczętych przed dniem jego wejścia w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Kolegium zasygnalizowało też, że na zasadzie art. 80 ust. 2 ustawy, kolizja zamierzenia z planem miejscowym uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zwalnia organ z obowiązku przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie. Odnosząc się do przedsięwzięcia objętego postępowaniem Kolegium stwierdziło, że wykładnia unormowań planu miejscowego, jakiej dokonał Burmistrz, nie zasługuje na akceptację. Uchwała zatwierdzająca plan miejscowy nie definiuje bowiem pojęcia "obiekt produkcyjny". Definicji tej nie zawierają również przepisy szczególne, a wobec tego sięgając do reguł wykładni gramatycznej i jego potocznego znaczenia określonego w słowniku języka polskiego, zdaniem Kolegium przyjąć należy, że "produkcja" to zorganizowana działalność ludzka mająca na celu wytworzenie określonych dóbr materialnych, proces wytwarzania czegoś dla potrzeb człowieka, wytwarzanie, wytwórczość, zaś "produkcyjny" - dotyczący produkcji, produkowania, przeznaczony do produkowania, wytwarzający, wytwórczy. W oparciu o § 12 planu wywiedziono, że obiektami produkcyjnymi są także zakłady, w których odbywa się produkcja paliw alternatywnych prowadzona z wykorzystaniem procesów odzysku wymienionych w załączniku nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), np. przetwarzanie odpadów, w celu ich przygotowania do odzysku, w tym do recyklingu. Organ też uznał, że na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o statystyce publicznej, w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła konieczność stosowania Polskiej Klasyfikację Działalności. Z kolei, na podstawie § 4 ust. 1 planu organ zaznaczył, że teren górniczy może być zagospodarowany na inne cele niż działalność górnicza, chyba że plan wprowadza wyraźne ograniczenia inwestycyjne. Natomiast, odnosząc się do oceny organu pierwszej instancji Kolegium stwierdziło, że nie sprecyzował on na czym opiera przekonanie, iż objęta wnioskiem spalarnia odpadów nie spełnia wymagań § 32 ust. 1 planu, który zaleca stosowanie niskoemisyjnych źródeł ciepła. Kolegium podkreśliło, że przyjęta w art. 5 Konstytucji RP zasada zrównoważonego rozwoju, do której odwołuje się § 4 ust. 2 planu, ma charakter normy ogólnej, umożliwiającej interpretację przepisów z zakresu ochrony środowiska i polityki przestrzennej, a zrównoważony rozwój zdefiniowany został zaś w art. 3 pkt 50 Prawa ochrony środowiska. Ponadto wskazano, że opinie urbanistyczne uzyskane przez organ pierwszej instancji, w istocie dotyczą sposobu odczytania przepisów zawartych w planie, podczas gdy dowodem mogą być opinie, które służą ustaleniu stanu faktycznego w sytuacji, kiedy niezbędne są wiadomości specjalne. Mając na uwadze zarzuty odwołania za trafny uznało argument, że zgodnie z art. 6 K.p.a. wydanie decyzji odmownej musi opierać się na konkretnej normie prawa. Stwierdzając, że postępowanie administracyjne, zgodnie z art. 15 K.p.a., jest dwuinstancyjne Kolegium uznało, że merytorycznej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w pierwszej kolejności winien dokonać Burmistrz [...]. Kolegium zaznaczyło też, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy uwzględnić rozważania z decyzji odwoławczej oraz poddać wnikliwej analizie zebrane dowody, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiednio uzasadnić.

Powyższą decyzję zaskarżyły B S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wnosząc o uchylenie decyzji odwoławczej. Spółka podniosła zarzut naruszenia § 4 ust. 2, § 12 ust. 1 i 2 oraz § 36 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego [...], poprzez ich błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że zamierzone przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego, a także zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Podkreśliła, że stwierdzenia wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są lakoniczne, arbitralne, luźno ze sobą powiązane, nie stanowią ciągu logicznego i nie uzasadniają wydanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do § 12 ust. 1 planu skarżąca wywiodła, że z regulacji tej nie wynika, aby instalacje do rozdrabniania odpadów uznane zostały przez lokalnego prawodawcę za obiekty produkcyjne. Plan określa podstawowe przeznaczenie terenu pod istniejące obiekty produkcyjne. Przedstawiając charakterystykę planowanej inwestycji skarżąca podniosła, że w tym przypadku mamy do czynienia nie z obiektem produkcyjnym lecz z typową utylizacją, która nie mieści się w zakresie użytego w planie pojęcia "obiektu produkcyjnego". Zwróciła uwagę, że w § 12 ust. 1 i 2 planu zawarte zostało zastrzeżenie o wymogu "zachowania dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu". Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu brak odniesienia się w kwestii oznaczania symbolem "O" terenów gospodarowania odpadami, konieczności ujęcia inwestycji związanych z gospodarką odpadami w programach ochrony środowiska i gospodarki odpadami oraz zgodności takiej inwestycji z polityką przestrzenną, a także uznania przedsięwzięcia za zakład zagrożony poważną awarią przemysłową i obciążający drogi lokalne. Stwierdziła, że wnioskowane zamierzenie zmieni warunki prowadzenia działalności przez podmioty dotychczas funkcjonujące na tym terenie oraz zwiększy dotkliwe dla społeczności lokalnej uciążliwości związane z działalnością prowadzoną na tym terenie. Wskazała dodatkowo, że organ pierwszej instancji powołał opinie jedynie jako wsparcie argumentacji prawnej w zakresie interpretacji postanowień planu, a nie jako materiał dowodowy stanowiący podstawę ustaleń. Co do zaleceń podniosła, że organ odwoławczy nie wskazał, które dowody zostały niewłaściwie ocenione. Przesądzając, że przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami planu nie poczynił w tym zakresie żadnych wywodów i nie wskazał, jakie dowody oraz w jakim celu organ pierwszej instancji miałby je oceniać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wskazało, że w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co winno znaleźć odzwierciedlenie w motywach decyzji kończącej postępowanie. Obowiązki w tym zakresie, w pierwszym rzędzie ciążą jednak na organie właściwym do wydania decyzji środowiskowej, a organ odwoławczy nie może go w tym wyręczać. Burmistrz [...] rozpatrywał natomiast oddziaływanie projektowanej inwestycji jedynie w kontekście zapisów planu miejscowego.

Pismem procesowym z dnia 21 stycznia 2013 r. firma A S.A. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że strona skarżąca nie ma legitymacji skargowej. Co do zarzutów skargi stwierdziła, że są one bezzasadne, a zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zakwestionowała stanowisko skarżącej, co do zwiększenia istniejących uciążliwości. Nie zgodziła się z zarzutem, że inwestycja będzie sprzeczna z zasadą zrównoważonego rozwoju oraz zarzutem błędnej wykładni § 12 ust. 1 i 2 planu. Odnośnie tego drugiego, za nieprawidłowe uznała twierdzenie, że na terenie oznaczonym symbolem "P" nie można lokalizować nowych inwestycji i nowych obiektów produkcyjnych dotychczas nieistniejących. Wskazała, że przeczy temu wyraźnie § 12 ust. 2 pkt 1 in fine, który dopuszcza na tym terenie budowę nowych budynków i budowli, jak również § 12 ust. 2 pkt 2-4, które ustalają współczynnik zagospodarowania dla "nowej zabudowy". Stosownie do tego podniosła, że SKO dokonało prawidłowej wykładni postanowień planu. Wskazała, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i skarżąca nieprawidłowo przyjmują, że planowany obiekt ma stanowić zakład gospodarowania odpadów, podczas gdy głównym celem planowanej działalności jest produkcja paliwa alternatywnego, które jest produktem o unormowanych właściwościach jakościowych, wytwarzanym z odpadów innych niż niebezpieczne, a wykorzystywanym jako źródło energii. Zgodziła się natomiast ze stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym w odpowiedzi na skargę, co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Na rozprawie sądowej pełnomocnicy stron, tj. skarżącej oraz uczestnika postępowania (inwestora), podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury, która doprowadziła do wydania zaskarżonego aktu.

Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zaś, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.).

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Dodać trzeba, z uwagi na zarzut stawiany w piśmie procesowym, że skarga na decyzję pochodzi od legitymowanego podmiotu, który posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie, a zatem zarzut uczestnika postępowania w tej kwestii jest bezpodstawny.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 listopada 2011 r., uchylająca decyzję pierwszoinstancyjną i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza [...]. Zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Z uwagi na zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były zatem kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy - środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji paliw alternatywnych wraz z instalacją produkcji energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych na działce nr A w miejscowości [...] - lecz zagadnienia dotyczące postępowania administracyjnego, co do wydanej decyzji.

W związku z powyższym, w pierwszej kolejności odnotować należy, iż w myśl wyartykułowanej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Podkreślić trzeba, że zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest kontrola decyzji wydanej w pierwszej instancji, poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy czym organ odwoławczy, po otrzymaniu odwołania jest zobowiązany w pierwszych czynnościach stwierdzić dopuszczalność odwołania oraz wniesienia go w terminie. Jeżeli organ odwoławczy nie wyda postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a., to jest zobowiązany do wydania decyzji w trybie art. 138 K.p.a. Przepis ten określa rodzaje rozstrzygnięć wydawanych przez organ odwoławczy. Organ ten może wydać decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję; uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty będącej przedmiotem postępowania; uchyla decyzję i umarza postępowanie I instancji (art. 138 § 1 K.p.a.), bądź też uchyla decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 K.p.a.). Jednakże z uwagi na treść i zarzuty skargi, wskazać trzeba, że warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., jest stwierdzenie, że istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w formie decyzji, która to została wydana, ale z naruszeniem przepisów postępowania i jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanką do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. będzie "konieczny" do wyjaśnienia zakres sprawy, ale tylko mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie załatwianej sprawy administracyjnej. Brak tej przesłanki umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, w ramach postępowania odwoławczego, na zasadzie art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy przeprowadza jedynie postępowanie uzupełniające, nie przeprowadza bowiem ponownie dowodów, które zostały przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Uzasadnione jest w sprawie wydanie decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 K.p.a.) wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 K.p.a. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy - art. 15 K.p.a.

Jak już na wstępie odnotowano, postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji kasacyjnej toczyło się w trybie zwykłym, z wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji paliw alternatywnych wraz z instalacją produkcji energii cieplnej i podsuszania paliw alternatywnych. Powadzone było ono na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze. zm.), zwanej dalej także ustawą. W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzję kasacyjną poprzedziła decyzja organu pierwszej instancji z dnia 24 maja 2012 r., którą odmówiono inwestorowi (wnioskodawcy) zgody na realizację zamierzonego ww. przedsięwzięcia. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym przyjęto, że wnioskowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem organ stwierdził, że "inwestor faktycznie planuje budowę Zakładu Zagospodarowania Odpadów (ZZO)", a zatem jego realizacja na terenie oznaczonym symbolem "P" jest niezgodna z planem. W związku z tym, organ ten nie dokonywał merytorycznej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, stąd w postępowaniu odwoławczym brak było podstaw do dokonania tej merytorycznej oceny oddziaływania, gdyż organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to zrobił przed nim organ pierwszej instancji. Skutkowałoby to zmianą przedmiotową tożsamości sprawy. Wprawdzie zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem skarżącego, że uzasadnienie decyzji kasacyjnej jest lakoniczne, jednakże ta okoliczność nie jest wystarczająca do uchylenia tej decyzji w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Zwrócić jednak trzeba uwagę, że organ odwoławczy w motywach swojego stanowiska wyraźnie zaakcentował dwuinstancyjność postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), przyjmując, "że merytorycznej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w pierwszej kolejności winien dokonać Burmistrz [...]." Zauważyć też przyjdzie, że w rozpoznawanej sprawie tylko wykazana, czyli udokumentowana i bezwarunkowa kolizja wnioskowanego zamierzenia z planem miejscowym umożliwia organowi pierwszej instancji wydanie odmownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy zachowaniu reguł z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Skoro organ odwoławczy w sposób ogólny, ale jednak trafny wykazał, że w tej konkretnej i specyficznej sprawie "środowiskowej" nie może zastąpić w merytorycznym stanowisku organu pierwszej instancji, z uwagi na przywołaną wadliwość postępowania, zatem słusznie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Organ pierwszej instancji rozpatrywał oddziaływanie projektowanej inwestycji jedynie w kontekście zapisów planu i to w sposób niekompletny. Organ nie sprecyzował (nie udokumentował), co zadecydowało, że w jego ocenie wnioskowane przedsięwzięcie nie spełnia wymagań § 32 ust. 1 planu. Dlatego słusznie w zaskarżonej decyzji podkreślono, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organ związany jest przyjętą w art. 5 Konstytucji RP zasadą zrównoważonego rozwoju, do której również odwołuje się przepis § 4 ust. 2 planu. Nie można też pominąć w kontekście zebranego materiału dowodowego stanowiska innego organu wyrażonego z upoważnienia ustawowego w tej sprawie, bowiem niewątpliwie należy ono do czynników kształtujących motywację organu co do istoty sprawy. W materiale dowodowym należy doszukiwać się istoty planowanej inwestycji, tj. w przedstawionej przez stronę dokumentacji oraz w zgromadzonej przez organ z urzędu bądź na wniosek strony (stron). Dopiero w świetle zebranego materiału dowodowego organ dokonuje oceny wniosku wszczynającego postępowanie w danej sprawie, w tym z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako źródła powszechnie obowiązującego prawa, pamiętając jednocześnie, że postanowienia planu odnoszą się do przeznaczenia danego terenu (obszaru) pod określone zagospodarowanie. Powyższe uwagi natury ogólnej były konieczne z uwagi na zarzuty skargi.

Ponadto, odnotować też tzreba, że decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Sporna decyzja nie kształtuje zatem stosunku materialnoprawnego. Natomiast następstwem wydania takiej decyzji jest powrót spawy administracyjnej na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Przy czym to ponowne postępowanie - przed organem pierwszej instancji - nie jest dalszym ciągiem, czyli przedłużeniem postępowania odwoławczego. Po uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy (na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.), postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, a zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny - czyli efektem takiego postępowania będzie "nowa" decyzja pierwszoinstancyjna, stąd oceny prawne tego stanu będą uzależnione od organu pierwszej instancji.

Wprawdzie zgodnie z art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a. organ odwoławczy, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia może wskazać, "jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy", jednakże dokonane w tym zakresie zalecenia wiążą jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. Z kolei sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów oraz zastosowanie właściwych przepisów z systemu obowiązującego prawa materialnego, należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. W świetle regulacji art. 138 § 2 K.p.a., decyzja kasacyjna nie może zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej "nowej" decyzji organu pierwszej instancji.

Powtórzyć przyjdzie za wyrokiem NSA z 12 października 2011 r., II OSK 1424/10, LEX nr 1151873, że skoro organ pierwszej instancji ma prowadzić na nowo postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych i oceny prawnej dokonywanej na ich podstawie. Podkreślić też trzeba, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie przesądził treści rozstrzygnięcia sprawy przez jej pozytywne bądź też negatywne załatwienie dla wnioskodawcy (inwestora). Wbrew zarzutom skargi, Kolegium, jako organ odwoławczy miało w tej sprawie podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, w tym do podjęcia próby zdefiniowania pojęcia "obiektu produkcyjnego" z § 12 planu. Skoro organ pierwszej instancji nie przeprowadził oceny oddziaływania spornego przedsięwzięcia (zamierzenia) na środowisko, to tym bardziej nie może tego uczynić organ odwoławczy, gdyż wówczas taka ocena dokonana zostałaby po raz pierwszy przez organ odwoławczy, a to skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstacyjności postępowania administracyjnego - art. 15 K.p.a. Taka sytuacja miałaby miejsce w niniejszej sprawie, gdyby organ odwoławczy nie skorzystał z art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto, obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji kasacyjnej w każdym przypadku, gdy organ ten poweźmie wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego, a jednocześnie stwierdzi, że w sprawie mogą mieć zastosowanie inne, niż przyjęte przez organ pierwszej instancji, przepisy prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, zarzuty skargi w przedmiocie naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., należało uznać za bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.