Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 189/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Artur Kuś, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi I.C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oraz odmowy wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2019r., nr [...] znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia I. C., reprezentowanej przez adw. [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] października 2019 r., znak: [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] stycznia 2018r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych II kondygnacyjnych z poddaszem użytkowym i garażem podziemnym na terenie dz. ew. nr [...] . [...] , [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w W. dzielnicy [...] oraz odmawiającej wstrzymania wykonania w/w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że ostateczną decyzją nr [...] z [...] stycznia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji. W dniu [...] lipca 2019 r. do organu powiatowego wpłynął wniosek I.C. reprezentowanej przez adw. [...] z [...] lipca 2019 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego w/w rozstrzygnięciem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem nr [...] z [...] października 2019r., znak: [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną.

Rozpoznając ww. zależnie, wniesione w ustawowym terminie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne odpowiada przepisom prawa.

Organ wskazał, że wznowienie postępowania to tryb nadzwyczajny, w którym można dochodzić wyeliminowania z obiegu prawnego ostatecznej decyzji (postanowienia). Jest to postępowanie szczególne, stanowiące odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnych. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 145 § 1 k.p.a. wyczerpująco wylicza podstawy wznowienia postępowania nie dopuszczając wykładni rozszerzającej. Zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo - administracyjnego, postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, a jej efektem może być wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Jeśli chodzi o formalnoprawną ocenę wniosku o wznowienie postępowania, organ we wstępnym etapie postępowania jest zobowiązany dokonać ustaleń w zakresie legitymacji procesowej wnoszącego podanie (czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę), a także ocenić czy wnioskodawca powołuje się na podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., jak też czy zachowano ustawowy termin do wniesienia żądania. Organ nie może natomiast na etapie wstępnym badać sprawy merytorycznie, tj. wypowiadać się co do samej przyczyny wznowienia. W przypadku gdy wszystkie przywołane wyżej przesłanki zostały spełnione, organ pierwszej instancji jest zobowiązany w pierwszej kolejności wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie po przeprowadzeniu postępowania i zbadaniu, czy powoływana przez stronę okoliczność rzeczywiście odpowiada warunkom wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i czy zasługuje na uwzględnienie, wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 k.p.a. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1446/16 cyt. "1. Samo wniesienie podania o wznowienie postępowania przez osobę nie wszczyna automatycznie postępowania. Podanie takie uruchamia jedynie fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie przez organy czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości złożenia wniosku. Po otrzymaniu wniosku organ jest zatem zobowiązany do zbadania kwestii formalnych, ale nie merytorycznych. To, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły jest dokonaniem oceny merytorycznej, a nieformalnej poprawności wniosku i taką kwestię organ administracji może rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania, bowiem taka ocena może być dokonana dopiero na etapie postępowania właściwego i oceniona w decyzji wydanej po wznowieniu postępowania. Ocena merytoryczna przesłanek wznowienia postępowania to ocena zaistnienia przesłanki wznowieniowej. Wyłącznie wtedy, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, lub gdy strona nie wskazuje przesłanek lub nie wskazuje terminu, uniemożliwiając organowi jego wyliczenie - organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a. albo art. 61a 1 k. p. a.)’’.

Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w myśl z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z linią orzecznictwa sądowo - administracyjnego interes prawny, w odróżnieniu od interesu faktycznego, musi się opierać na konkretnej normie prawa materialnego administracyjnego, bowiem jedynie orzekanie w tym dziale prawa należy do kompetencji organów administracji.

Organ podkreślił, że w sprawie niniejszej wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego dotyczy decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Procedurę udzielenia pozwolenia na użytkowanie regulują przepisy zawarte w art. 59 ustawy Prawo budowlane.

I tak przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wskazany przepis ma charakter przepisu legis specialis w stosunku do unormowania art. 28 k.p.a., ustawy ma zastosowanie również w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną i prawomocną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem ‚"postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 146/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1262/12). Ochrona praw osób trzecich w takim wypadku winna odbywać się w ramach innych postępowań administracyjnych (m.in. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę) lub w postępowaniu przed sądami powszechnymi, rozwiązującymi roszczenia negatoryjne i odszkodowawcze. Jedynym wyjątkiem od w/w zasady jest sytuacja, w której w ramach procesu inwestycyjnego odstąpiono w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę i w związku z tym organ wdrożył postępowanie naprawcze.

Organ podniósł, że przedmiotowy proces inwestycyjny prowadzony był w zwykłym trybie, tj. nie była wobec niego wdrażana procedura art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Inwestorem spornej inwestycji była wyłącznie B. P.. Wnioskująca, I. C. nie może w niniejszej sprawie uzyskać przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, ponieważ nie była inwestorem przedmiotowego obiektu. Ponadto, nie przeniesiono na nią ani decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ani decyzji o pozwoleniu na budowę tej inwestycji.

Organ stwierdził, że wobec powyższych ustaleń obowiązkiem nadzoru budowlanego jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Co prawda w wyroku z 22 marca 2019r. sygn. akt II OSK 1042/17, który powołany został w złożonym zażaleniu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność ponownej weryfikacji w zakresie przysługiwania skarżącej statusu strony w postepowaniu dot. wydanego pozwolenia na budowę, to jednak zauważyć należy że postępowanie odwoławcze wobec decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] grudnia 2014r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. P. pozwolenia na toczy się, co wynika ze skarżonego postanowienia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że bezspornie wnioskodawczyni nie przysługuje, na dzień rozpatrywania jej wniosku o wznowienie postępowania z [...] lipca 2019 r., przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ostateczną decyzją nr [...] . W związku z tym, że wniosek o wznowienie postępowania złożony przez I.C. nie spełnia przesłanek formalnych tzn. pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje status strony, organ odstąpił od ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów zażalenia, pozostają one bowiem bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

Dodatkowo organ wskazał, że sprawa możliwości wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] na wniosek I. C. była już przedmiotem rozpoznania przez organy nadzoru budowlanego jak i sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 26 kwietnia 2019r. sygn. akt VII SA/Wa 2493/18 przyznał rację organom, że skarżącej taki przymiot strony nie przysługuje.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła I. C., reprezentowaną przez radcę prawnego [...] .

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) w związku z art. 59 ust. 7 oraz art. 59a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186), przez wadliwe przyjęcie, że I. C. nie przysługuje interes prawny niezbędny do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją mimo że w obrocie prawnym nie występuje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, gdyż postępowanie odwoławcze od nieostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. P. pozwolenia na budowę jest w toku; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. przez brak merytorycznego rozpatrzenia zarzutu zażalenia dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sytuacji, w której toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem decyzja ta nie jest ostateczna, więc nie podlega wykonaniu, to z tego powodu nie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania, opisana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, mimo że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest ostateczna i została wydana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która nie jest ostateczna, a zatem ostatecznego pozwolenia na budowę nie ma, i w konsekwencji wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie jest oczywiście zasadne; ostatecznie naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego przez nieuzasadnione zastosowanie tych przepisów w stanie niniejszej sprawy.

Na podstawie art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, tj. pisma Wojewody [...] z [...] września 2019 r. znak: [...] na okoliczność, że postępowanie odwoławcze od decyzji o pozwoleniu na budowę, jest w toku, a decyzja ta nie jest ostateczna.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz wydanie postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania zgodnie z wnioskiem I. C. z [...] lipca 2019 r.; a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku przez organ na podstawie art. 145 § I pkt I lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji; na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. C. niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych lub wg złożonego na rozprawie spisu kosztów. Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa.

Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Tym samym za nie celowe uznaje powtórzenie w tym miejscu ww. wywodów.

Poza sporem pozostać musi to, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana został po zakończeniu procesu inwestycyjnego prowadzonego w zwykłym trybie, tj. nie była wobec niego wdrażana procedura przewidziana w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Inwestorem była wyłącznie B. P. Zasadnie oceniono i omówiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że I. C. nie może w niniejszej sprawie uzyskać przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, Nie była inwestorem, nie przeniesiono na nią ani decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ani decyzji o pozwoleniu na budowę tej inwestycji.

Organ prawidłowo odniósł się także do wyroku z 22 marca 2019r. sygn. akt II OSK 1042/17, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność ponownej weryfikacji w zakresie przysługiwania skarżącej statusu strony w postepowaniu dot. wydanego pozwolenia na budowę. Decyzja Prezydenta [...] nr [...] z [...] grudnia 2014r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca B. P. pozwolenia na budowę pozostaje nadal w obrocie prawnym. Była też decyzją pozostającą w obrocie prawnym, kiedy wydawano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Powtórzmy, zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych - dyspozycja art. 59 ust. 7, jako lex specialis wobec art. 28 K.p.a., ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizował proces budowlany zgodnie z funkcjonującym w obrocie prawnym pozwoleniem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1174/07).

Autor skargi nie ma racji twierdząc, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie prowadzone w nadzwyczajnym trybie postępowania wznowieniowego, jest postepowaniem odrębnym i krąg stron powinien być oparty na ich przymiocie wynikającym z art. 28 k.p.a.

Stosowanie przepisu art. 59 ust.7 ustawy Prawo budowlane jest wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Uznać należy także, że przepis art. 59 ust. 7 nie ma zastosowania w sytuacji gdy przedmiotem pozwolenia na użytkowanie jest inwestycja, w odniesieniu do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę. Wówczas organy powinny ocenić przymiot strony w oparciu o normę zawartą w art. 28 k.p.a. Ale stan taki nie miał miejsca w okolicznościach sprawy niniejszej.

Naczelny Sąd Administracyjny z 22 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1042/17, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej I. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1796/15 w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.

Powtórzmy, stan postępowania był następujący inwestorka uzyskała decyzje o pozwoleniu na budowę w 2014 r. W 2015r., zapadła decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania obecnie skarżącej. Ww. wyrokiem z 30 listopada 2016r, Sąd tutejszy skargę oddalił.Tym samym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana 3 stycznia 2018r. zapadła wobec inwestycji w odniesieniu, do której w obrocie prawnym pozostawała decyzja o pozwoleniu na budowę organu pierwszej instancji o walorze ostateczności. Zaskarżone postanowienie zapadło zaś po tym, jak po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, odżyło odwołanie skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę. Twierdzenie skarżącej o odmiennej niż uczynił to organ, ocenie jej przymiotu strony, jest zatem co najmniej przedwczesne.

Ma racje pełnomocnik skarżącej - decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 2014 r., Nr [...] , znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę straciła przymiot ostateczności. Ale dopiero w dacie ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego a to oznacza li tylko to, że w tym przedmiocie toczy się postępowanie. Nie ma ono jednak żadnego przełożenia na badanie przymiotu strony skarżącej jako wnioskującej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie.

Powoływany w skardze art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. stanowi, że wznawia się postępowanie zakończone decyzja ostateczną wówczas, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wniosek o wznowienie dotyczył postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, inwestor dysponował wówczas ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Teza, o braku możliwości oddzielenia procedury rozpoznania odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej o pozwoleniu ba budowę, od wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest błędna. Owszem kwestia legalności decyzji o pozwoleniu na budowę ma znaczenie przy wydawaniu pozwolenia na użytkowanie. Ale legalność tej decyzji nie została podważona decyzjąostateczną.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podobnie jak organ I instancji, dokonał prawidłowej wykładni art. 59 ust. 7 oraz art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego przyjmując, że skarżącej nie przysługuje interes prawny niezbędny do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżącej, co najmniej w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia nie przysługiwał przymiot strony wywodzony z art. 28 k.p.a. Nie mogła skutecznie wykazać go li tylko z powołaniem się na postępowanie w przedmiocie odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę, uruchomione w związku z ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).