Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1442/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych E. S.-B. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 931/17 w sprawie ze skarg E. S.-B., Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w Krakowie oraz M. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną E. S. – B.; 2. uwzględniając skargę kasacyjną Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w Krakowie, uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 931/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi E. S.-B., Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Krakowie, M. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] maja 2017 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie na zamierzenie budowlane pn.: "[...] ".

Odwołania złożyli: K. M., B. C.-M., Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] ", M. S. Podniesione zarzuty dotyczyły: wadliwości decyzji w zakresie określenia szczegółowych warunków zabezpieczenia terenu budowy oraz zapisów dotyczących ochrony środowiska, nieprawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, nieprawidłowej analizy nasłonecznienia, przekroczenia wskaźnika zabudowy w związku z garażem podziemnym, nieprawidłowej odległości budynku do granicy, wadliwości ustalenia terenu biologicznie czynnego, oddziaływania na stosunki wodne, brak warunków dla przemieszczania się osób niepełnosprawnych w związku z planowaną realizacją miejsc postojowych, niezapewnienia stronom udziału w postępowaniu.

Wojewoda Małopolski decyzją z [...] maja 2017 r., znak: [...]. KP, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz określonego w decyzji obszaru oddziaływania inwestycji i w tym zakresie orzekł merytorycznie; w pozostałym zakresie tj. zatwierdzenia projektu budowlanego, i udzielenia pozwolenia na budowę, szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że zarzuty w przedmiocie zapisów dotyczących szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz określonego w zaskarżonej decyzji obszaru oddziaływania inwestycji okazały się słuszne, zatem skorygowano w tym zakresie zaskarżoną decyzję.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nieprawidłowej analizy nasłonecznienia, organ odwoławczy wyjaśnił, że zagadnienie nasłonecznienia analizowane jest w odniesieniu do pokoi mieszkalnych. Przytoczył treść § 60 rozporządzenia wykonawczego i wskazał, że w ramach postępowania odwoławczego inwestor przedłożył uzupełnienie znajdującej się w aktach analizy nasłonecznienia. Wykonane opracowania obrazuje nasłonecznienie pokoi w budynku przy ul. [...] 28, których okna skierowane są na teren inwestycji. Analiza ta dotyczy dni równonocy wiosennej i jesiennej tj. 21.03. i 21.09, pomiędzy godzinami 7°° do 17°°. Wykonano ją dla mieszkań parteru. W analizie tej oprócz nowoprojektowanego budynku, uwzględniono również budynek przy ul. [...] 12. Jak wynika z przeprowadzonej analizy każdy pokój w budynku przy ul. [...] 28, którego okna skierowane są na teren inwestycji ma zapewniony czas nasłonecznienia ponad 3 godziny, czas ten waha się od 3 godzin 18 minut do ponad 6 godzin. Pokoje mieszkalne znajdujące się na wyższych kondygnacjach mają dłuższy czas nasłonecznienia.

W ocenie Wojewody, nie jest słuszny zarzut dotyczący przekroczenia wskaźnika powierzchni zabudowy w związku z garażem podziemnym, którego powierzchnia, w ocenie skarżących winna być zaliczona do powierzchni zabudowy. Zgodnie z normą PN-ISO 9836 (pkt 5.1.2.2), powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut wymiarów zewnętrznych na powierzchnię terenu i, przy czym do powierzchni nie zalicza się powierzchni elementów budynków, ani ich części nie wystających ponad powierzchnię gruntu. W przedmiotowej sprawie garaż podziemny znajduje się poniżej poziomu przyległego terenu i tym samym nie ma podstaw do zaliczenia jego powierzchni do powierzchni zabudowy.

W odpowiedzi na zarzut dotyczący nieprawidłowej odległość budynku do granicy działki sąsiedniej ze względu na zbliżenie do niej garażu podziemnego, Wojewoda Małopolski odwołał się do brzmienia § 12 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na zastrzeżenia dotyczące terenu biologicznie czynnego, organ II instancji wyjaśnił, że wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego, zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "Mogilska-Chałupnika", dla terenu o oznaczeniu 7MW winien wynosić min. 45%. Z projektu budowlanego wynika, że wskaźnik ten wynosi 46,10%. Powierzchnia działki w liniach rozgraniczających terenu 7MW wynosi 937,39 m2, projektowana powierzchnia terenu biologicznie czynnego znajdująca się na tym terenie wynosi 432, 18m2 (w tym liczona w 100% - 126,86m2, liczona w 50% - 305,32m2). Przy obliczaniu tej powierzchni uwzględnione było odwodnienie liniowe.

W odniesieniu do zgłoszonych uwag o możliwości wpływu inwestycji na stosunki wodne, w tym związane z wykonaniem ścianek Larsena, organ odwoławczy wskazał, że w ramach opracowań dotyczących geotechnicznych warunków posadowienia, wykonane zostało opracowanie pt. Opinia geotechniczna dla projektowanego wykonania ścianek szczelnych na działce nr [...] przy ul. [...] w Krakowie (październik 2015). Z opracowania tego wynika, że "nie przewiduje się oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko, a w szczególności na wody gruntowe". Inwestycja nie wymagała pozwolenia wodno-prawnego. Ponadto w związku z ustaleniem złożonych warunków gruntowo-wodnych i II kategorii geotechnicznej obiektu wykonana została dokumentacja geologiczno-inżynierska, która została przez Prezydenta Miasta Krakowa zatwierdzona decyzją z [...] czerwca 2015 r. znak: [...].

Odnosząc się do zastrzeżeń dotyczących naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron, a w szczególności nie zapewnienie udziału w postępowaniu osobom posiadającym spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, wojewoda podał, że organ I instancji objął obszarem oddziaływania inwestycji między innymi działkę, na której zlokalizowany jest budynek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ". Zgodnie z art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze, zarząd kieruje działalnością spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Ponadto właściciele części mieszkań dla których inwestycja wprowadziła ograniczenia w nasłonecznieniu pokoi mieszkalnych zostali uznani za strony postępowania. W odniesieniu do pozostałych właścicieli mieszkań, projektowany budynek, nie wprowadza ograniczeń i dlatego wystarczająca jest reprezentacja tych osób przez spółdzielnię mieszkaniową. W odniesieniu natomiast do osób, które posiadają spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego organ uznał, że ten tytuł prawny nie daje podstaw do przyjęcia, że osoby posiadające to prawo są stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Organ II instancji nie podzielił również zarzutu braku prawidłowego ustalenia spadkobierców zmarłej strony K. M. i wadliwie przyjęcie za strony postępowania jako uczestników postępowania żony i dzieci tej osoby, wskazując, że organ I instancji w sposób prawidłowy przyjął za strony postępowania te osoby.

Nie znalazł potwierdzenia zarzut o możliwej kolizji inwestycji z istniejącym gazociągiem. Wojewoda podał, że ze znajdującego się w aktach projektu zagospodarowania wykonanego w skali 1:250, gazociąg (oznaczony kolorem żółtym), w części w której zbliża się do działki nr działki [...], nie koliduje z częścią podziemną budynku, bowiem praktycznie znajduje się granicy tej działki. Protokołem z narady koordynacyjnej z [...] czerwca 2015 r. znak: [...] uzgodniony został między innymi garaż podziemny.

Nie zachodzą również przesłanki uzasadniające powołanie biegłego, tym bardziej, że nie jest to sprawa wyjątkowa, a projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające zarówno wykształcenie kierunkowe jak i stosowne uprawnienia budowlane, uprawniające do rozwiązywania zagadnień technicznych w dziedzinie budownictwa. Odwołujący nie przedłożyli dokumentu, który kwestionowałby przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania czy inne znajdujące się w aktach dowody.

W odniesieniu do zastrzeżeń dotyczących braku uprawnień inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie wykonania zjazdu oraz realizacji odwodnienia, organ II instancji podał, że inwestor uzyskał zgodę zarządy drogi na wykonanie zjazdu. Natomiast brak zgody Spółdzielni na korzystanie z jej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych na działce inwestora, może być zastąpiony decyzją administracyjną, wydaną w oparciu o art. 47 ustawy Prawo budowlane.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut dotyczący zbyt małej ilości miejsc postojowych, w związku z ewentualnym podziałem w przyszłości lokali w budynku, co ma wynikać z przesłanej do mieszkańców informacji. Zatwierdzony decyzją projekt budowlany stanowi dokument w oparciu o który będzie prowadzona budowa i w oparciu o który nastąpi oddanie obiektu do użytkowania. Tylko w odniesieniu do tych dokumentów organ administracji architektoniczno-budowlanej podejmuje decyzję. Przyszłe losy budynku pozostają już poza kontrolą organu w tym postępowaniu.

Organ II instancji wskazał, że kontrola w zakresie określonym w cyt. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego pozwala uznać, że projekt budowlany jest zgodny z wymogami wynikającymi z ww. planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki projektowana inwestycja nie przekracza określonej w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zgodnie z ustaleniami ww. planu zagospodarowania wskaźnik powierzchni zabudowy winien wynosić maksymalnie 35%. Dla zaprojektowanej inwestycji parametr ten wynosi 34,98%. Wskaźnik terenu biologicznie czynnego, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania, winien wynosić min. 45%. Zaprojektowano 46,10% w tym jako teren biologicznie czynny należy zaliczyć teren liczony w 100% wokół budynku i liczony w 50% znajdujący się na dachu i garażu podziemnym. Zgodnie z wymogami ww. planu dopuszczalna wysokość budynku nie może przekraczać 16,00 m. Zaprojektowana wysokość budynku mierzona przed wejściem wynosi 15,50 m. Zgodnie z ustaleniami planu nad budynkiem został zaprojektowany dach płaski.

Ponadto, projekt zagospodarowania działki został wykonany na mapie do celów projektowych. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego, projekt budowlany został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. W aktach sprawy znajduje się informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, kopie uprawnień budowlanych osób projektujących i sprawdzających projekt budowlany, a także zaświadczenia o przynależności tych osób do właściwej izby samorządu zawodowego. Do projektu budowlanego dołączone zostało opracowanie obrazujące wpływ inwestycji na nasłonecznienie i naturalne oświetlenie dla sąsiedniej zabudowy. Obszarem oddziaływania objęte zostały, oprócz terenu inwestycji, działki nr [...],[...],[...],[...] obr. [...] oraz działka [...]. uczestnikami postępowania administracyjnego, oprócz właścicieli działek znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu byli również ci właściciele mieszkań dla których projektowana inwestycja wprowadziła ograniczenia w użytkowaniu. Ograniczenia te są dopuszczalne i nie naruszają obowiązujących przepisów.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego wnieśli: E. S.-B., Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w Krakowie oraz M. S.

E. S.-B. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez niezapewnienie skarżącej możliwości udziału w postępowaniu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w Krakowie zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, a to:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz poczynienie nieprawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie:

- poprawności analizy nasłonecznienia i wpływu planowanej inwestycji na zacienienie budynku przy ul. [...] 28,

- zgodności projektu zagospodarowania terenu z postanowieniami § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i w konsekwencji niezbadanie, w jakim zakresie oddziaływanie budynku przy ul. [...] 28 będzie miało wpływ na zapewnienie w projektowanym budynku minimalnego czasu nasłonecznienia pokoi, w szczególności pokoi znajdujących się w mieszkaniach położonych na parterze (północny narożnik projektowanego budynku),

- zgodności projektu budowlanego z postanowieniami uchwały nr LXIV/929/13 Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mogilska - Chałupnika" w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz wskaźnika zabudowy,

- kolizji projektowanej inwestycji z istniejącym gazociągiem o śr. 150,

- ustalenia kręgu spadkobierców K. M. wyłącznie w oparciu o oświadczenie z 19 marca 2016 r. złożone przez M. M., a nie w oparciu o akt poświadczenia dziedziczenia lub postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku,

- ustalenia kręgu stron postępowania,

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez lakoniczne odniesienie się, a w niektórych przypadkach nieodniesienie się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych przez spółdzielnię w odwołaniu i w uzupełnieniu odwołania oraz w toku postępowania odwoławczego (pismo z 9 marca 2017 r. i z 18 kwietnia 2017 r.), a w szczególności do zarzutu:

- niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu dotyczącymi powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni zabudowy,

- ponadnormatywnego wpływu planowanej inwestycji na budynek przy ul. [...] 28 poprzez emisję hałasu,

- liczby miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych w kontekście ogólnej liczby miejsc parkingowych zapewnionych na terenie planowanej inwestycji, przy zachowaniu współczynnika przewidzianego w miejscowym planie,

- naruszenia przez organ l instancji art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niepowiadomienie pozostałych stron postępowania o wyjaśnieniach inwestora w pismach z 25 października 2016 r. i 27 października 2016 r., złożonych do akt sprawy w dniu 3 listopada 2016 r., a tym samym uniemożliwienie skarżącej przez organ l instancji ustosunkowania się do złożonych przez inwestora wyjaśnień, a także wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność weryfikacji zgodności projektu zagospodarowania terenu z postanowieniami § 13 i § 60 ust. 1 rozporządzenia oraz zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu w zakresie powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni zabudowy, niezgodności projektu zagospodarowania terenu z § 60 ust. 1 rozporządzenia w zakresie dotyczącym minimalnego czasu nasłonecznienia pokoi w lokalach mieszkalnych znajdujących się na parterze projektowanego budynku (północny narożnik),

3. art. 136 K.p.a. poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego polegającego na zobowiązaniu organu l instancji do doręczenia stronie – M. S. decyzji organu l instancji, co nie stanowi ani dowodu, ani materiału w sprawie, o którym mowa w tym przepisie,

4. art. 15 K.p.a., to jest zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez nakazanie organowi l instancji doręczenia M. S. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, mimo że M. S. nie brała udziału w postępowaniu przed organem l instancji,

5. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, mimo iż obowiązkiem organu II instancji - w przypadku ustalenia, że krąg stron nie został ustalony prawidłowo przez organ l instancji - było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

6. art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie, a w konsekwencji nieuwzględnienie wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, celem zweryfikowania prawidłowości sporządzonej przez inwestora analizy nasłonecznienia oraz zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu w zakresie powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni zabudowy, mimo iż organ samodzielnie nie był w stanie zweryfikować prawidłowości projektu budowlanego w ww. zakresie,

II. przepisów prawa materialnego, a to:

7. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej m.in. wykonanie zjazdu na działkę nr 696/6 oraz odwodnienia liniowego w sąsiedztwie z działką nr 750/3, mimo iż inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie niezbędnym do wykonania zjazdu oraz realizacji odwodnienia liniowego,

8. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 7 ust. 2 pkt 3 i § 7 ust. 3 pkt 2 miejscowego planu poprzez przyjęcie, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz wskaźnika powierzchni zabudowy, podczas gdy projekt budowlany przewiduje przekroczenie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy oraz nie spełnia wymogu zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej,

9. art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 110 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640) poprzez przyjęcie, że projekt zagospodarowania terenu przewiduje wymaganą rozporządzeniem odległość garażu poziemnego projektowanego budynku od gazociągu o średnicy 150,

10. art. 28 ust. 2 P.b. poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania polegające na:

- nieuwzględnieniu posiadaczy zacienianych lokali, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, nieuwzględnieniu właścicieli lokali, na które oddziaływać będzie hałas generowany przez urządzenia wentylacyjne projektowanego budynku.

Skarżąca Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przeprowadzenie dowodu z załączonej do skargi opinii nr [...] rzeczoznawcy budowlanego z [...] grudnia 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi spółdzielnia rozwinęła opisane wyżej zarzuty.

Do skargi dołączona została opinia sporządzona przez mgr inż. arch. . B.

M. S. zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. nieważność z uwagi na rażące naruszenie prawa, a to:

1) art. 136 § 1 K.p.a. poprzez zobowiązanie Prezydenta Miasta Krakowa do doręczenia skarżącej decyzji organu l instancji oraz umożliwienia jej zapoznania się z materiałem dowodowym, podczas gdy taka czynność nie stanowi uzupełnienia dowodów materiałów w sprawie, uprawniającego do zastosowania ww. przepisu,

2) art. 15 K.p.a., to jest zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez pozbawienie mnie prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy,

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w postępowaniu, w którym organ l instancji nie zapewnił skarżącej czynnego udziału. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie, jak i uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi M. S. i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w Krakowie Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę E. S.-B., organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, bo nie pochodzącej od strony postępowania.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi.

Sąd uznał, że zatwierdzony projekt budowlany wraz z pozwoleniem na budowę odpowiadają prawu, a dostrzeżone przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy ponownie prowadząc postępowanie na skutek wniesionych odwołań K. M., B. C.-M., Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " i M. S. prawidłowo wskazał na nieprawidłowości, w zakresie w którym dokonał w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. reformacyjnej korekty nałożonego na inwestora obowiązku odnowy gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych ze względu na brak takiego wymogu w przepisie art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2017. 519). Nadto organ odwoławczy zasadnie uznał, że w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu znajduje się również działka ewid. nr [...].

W ocenie Sądu, analiza akt sprawy pod kątem uregulowań z art. 35 ust. 4 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego nie pozostawia wątpliwości, że wymagania formalne, określone w tych przepisach - niezbędne do wydania pozwolenia na budowę - zostały przez inwestora spełnione.

Sąd stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nieważności postępowania związany z niezapewnieniem skarżącej M. S. udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Nie budzi wątpliwości, że M. S. podobnie jak E. S.-B., po uzyskaniu tytułu własności do lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] nr 28, podobnie też jak inni właściciele lokali mieszkalnych, które znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku są stronami przedmiotowego postępowania. Powyższe wynika z treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. M. S. przysługiwał status strony postępowania już w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji od momentu gdy nabyła własność lokalu mieszkalnego nr [...] i ujawniła swoje prawo w ks. w. co nastąpiło 1 października 2016 r. E. S.-B. status strony przysługiwał w postępowaniu przed organem odwoławczym gdyż nabyła własność lokalu mieszkalnego nr [...] w dniu 23 listopada 2016 r. i ujawniła go w księdze wieczystej 10 marca 2017 r. Obie skarżące nie były pozbawione udziału w sprawie, gdyż ich interesy - stosownie do normy z art. 48 § 1 ustawy z 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 30, poz. 210 ze zm.) reprezentowała S.M. "[...] " zarządzająca budynkiem przy ul. [...] 28. W toku postępowania przed organem odwoławczym M. S. została doręczona przez organ I instancji decyzja z 14 listopada 2016 r. wraz pismem o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, przy czym nieprawidłowe powołanie przez organ, że nastąpiło to w trybie art. 136 K.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy. M. S. nie skorzystała z możliwości zapoznania się z materiałem sprawy, nie wykazała też, że niezawiadomienie jej jako strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z kolei E. S.-B., której nie została doręczona decyzja II instancji, wniosła skutecznie skargę. W tej sytuacji Sąd uznał, że ww. uchybienia w zakresie ustalenia prawidłowego kręgu stron przez organy I i II instancji nie mogły odnieść skutku, gdyż interesy prawne obu skarżących były reprezentowane przez czynnie uczestniczącą w całym postępowaniu SM "[...] ", co więcej, skarżące nie wykazały w żaden sposób, że istnieje związek przyczynowy między naruszeniem przepisów postępowania w ww. zakresie a wynikiem sprawy. Nie jest również zasadny zarzut nieprawidłowego ustalenia kręgu spadkobierców K. M., gdyż w sprawie nie budziło wątpliwości kto jest następcą prawnym zmarłego, kierując się zatem zasadą szybkości z art. 12 K.p.a. organ posłużył się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do ustalenia następców w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Konkludując, w postępowaniu nie doszło do pominięcie w interesu prawnego mieszkańców budynków przy ul. [...] 28 i 12 w tym osób, którym przysługuje status strony postępowania.

W ocenie Sądu, także zarzuty sformułowane w skardze przez S.M. "[...] " nie znajdują uzasadnienia, bowiem wskazane w zarzutach skargi kwestie zostały dostatecznie wyjaśnione na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, zwłaszcza w oparciu o przedłożony projekt architektoniczno-budowlany; projekt zagospodarowania działki zawierający w części opisowej analizę zacieniania istniejącej zabudowy przy ul. [...] nr 28 wraz z rysunkami oraz analizę nasłonecznienia mieszkań w budynku wykonaną przez mgr inż. Grażynę Kuźniar; dokumentację geologiczno-inżynierską wykonaną w marcu 2015 r. w celu określenia warunków geologiczno-inżynierskich w związku z projektowaną budową budynku wielorodzinnego na działce ewid. Nr [...] przy ul. [...] wraz z opinią geotechniczną dla projektowanego wykonania ścianek szczelnych na działce nr [...] przy ul. [...] wykonaną w październiku 2015 r. przez mgr inż. M. P.. Nadto inwestor przedstawił analizę nasłonecznienia dla określenia nasłonecznienia przede wszystkim w budynku nr 28 ale także z budynku nr 12 a, sporządzoną przez mgr inż. arch. A. Ż. i mgr inż. arch. G. M.. Uprawniania kontrolne organu administracji architektoniczno - budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, zostały ograniczone i obejmują kompetencję do sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, zostało ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 - Prawa budowlanego). Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 oznaczałoby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 K.p.a.). Pełną odpowiedzialność za zgodność projektu budowlanego z prawem ponoszą zatem projektanci.

Sąd podzielił ustalenia organu odwoławczego dotyczące zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego obszaru: "Mogilska Chałupnika", który został przyjęty uchwałą Nr LXIV/929/13 Rady Miasta Krakowa z 9 stycznia 2013 r. Inwestycja projektowana jest do realizacji w obszarze o symbolu: 7MW - podstawowe przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i częściowo pod tereny dróg publicznych - drogi lokalne (symbol 1KDL). Ilość miejsc postojowych została zaprojektowana zgodnie z ustaleniami § 7 ust. 3a planu miejscowego. Chybione są zarzuty naruszenia postanowień planu miejscowego odnośnie wymaganej powierzchni biologicznie czynnej gdyż w projekcie budowlanym wskaźnik ten został ustalony na poziomie 46.10%, podczas gdy plan miejscowy wymaga utrzymania min. 45% pow. biologicznie czynnej. Spełniony został warunek powierzchni zabudowy, ustalony w planie na maksymalnie 35% podczas gdy w projekcie wskaźnik ten wynosi 34.98%, przy czym do pow. zabudowy nie wlicza się powierzchni podziemnego garażu, zaprojektowanego poniżej poziomu terenu co jest zgodne z normą ISO-PN-ISO 9836;1997. Spełniony został także wskaźnik wysokości wskazany w § 7 ust. 2 lit. b tiret 4 planu miejscowego, który został ustalony na poziomie maksymalnie 16 m dla obszaru o symbolu 7MW, natomiast projektowany budynek ma wysokość 15,99 m (stropodach). Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt budowlany został zaprojektowany z zachowaniem wymogów warunkujących usytuowanie budynków oraz urządzeń budowlanych wynikające z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Do projektu budowlanego została przedłożona analiza przesłaniania spełniająca wymogi z § 13 ww. rozporządzenia oraz analiza nasłonecznienia. Dla wykazania zgodności z projektowanego budynku z wymogami przepisów § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przedłożona została również ww. analiza nasłonecznienia autorstwa A. Ż. i G. M. z określeniem metody jej sporządzenia tzw. linijka słońca wg M. T.). W oparciu o analizę ww. dokumentów Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia wymogów § 60 ust. 1 rozporządzenia gdyż wszystkie pokoje znajdujące się na parterze w budynku przy ul. [...] 28, których okna znajdują się od strony projektowanego budynku mają zapewniony normatywny czas nasłonecznienia, wynoszący od 3,18 godziny do 6 godzin. Sąd zwrócił uwagę, że mieszkania na parterze budynku nr 28 mają najmniej korzystne położenie względem projektowanego budynku jednak jego oddziaływanie w zakresie nasłonecznienia nie przekracza dopuszczalnych w tym zakresie ograniczeń. Z analizy wynika nadto, że również nasłonecznienie mieszkań w budynku przy ul. [...] 12a nie zostanie ograniczone w sposób naruszający wymagania przepisu § 60 ust. 1 rozporządzenia. Skarżąca Spółdzielnia nie przedstawiła żadnych analiz i obliczeń na poparcie zarzutu braku normatywnego nasłonecznienia mieszkania w budynku przy ul. [...] 28, co więcej w załączonej do skargi "opinii rzeczoznawcy budowlanego specjalności architektonicznej" sporządzonej 20 grudnia 2016 r. autorstwa K. B. wskazano, że "zaprojektowana budowa budynku spowoduje jednak ograniczenie aktualnie występującego czasu nasłonecznienia niektórych lokali mieszkalnych, lecz w granicach wyznaczonych przepisami, co wykazał autor projektu budowlanego w zestawieniu tabelarycznym (zał. 12). Nie spowoduje to całkowitej utraty światła słonecznego eliminującej lokal z użytkowania, ale obniży jego wartość". Powołana przez stronę skarżoną opinia potwierdza zatem, że projektowany budynek nie ogranicza w sposób nienormatywny nasłonecznienia i doświetlenia lokali mieszkalnych pozostających w obszarze oddziaływania projektowanego budynku.

Za bezzasadny Sąd uznał zarzut negatywnego wpływu inwestycji na stosunki wodne przez powstanie tzw. leja depresji i obniżenie wód gruntowych na terenie sąsiednich nieruchomości. W tym bowiem zakresie odpowiedzialność ponosi projektant, natomiast jak wynika z opinii geotechnicznej z października 2015 r. projektowana inwestycja nie jest inwestycją która może znacząco oddziaływać na środowisko w tym na wody gruntowe na działkach sąsiednich, tym bardziej, że zaprojektowano zabezpieczenie wykopu ściankami (przegrodami) Larsenaa i zaprojektowano odwodnienie działki inwestora. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niewykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie niezbędnym do wykonania zjazdu na działkę nr 696/6 oraz odwodnienia. Odnośnie zjazdu wypowiedział się bowiem ZIKiT w piśmie 12 września 2014 r. inwestor [...] sp. z o. o. w Krakowie udzielając inwestorowi zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej gminnej – ul. [...] z działki nr 696/4 na działkę nr [...] /4 na czas nieokreślony, a zatem zarzut, że inwestor nie posiada uprawnień do realizacji zjazdu jest chybiony.

Sąd nie podzielił także zarzutów dotyczących naruszenia prawa odnośnie odległości planowanego podziemnego garażu od sieci gazowej gazociągu dostarczającego gaz do budynków sytuowanych na działkach sąsiednich ponieważ jest to gazociąg niskiego ciśnienia, który tylko w części zbliża się do granicy z działki inwestora. Jego przebieg nie koliduje z planowanym garażem podziemnym, nie narusza bowiem szerokości stref kontrolowanych ustalonych w § 10 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. 2013. 640), w którym dla gazociągów o maksymalnym ciśnieniu roboczym szerokość strefy kontrolowanej powinna wynosi do 0,5 MPa - włącznie 1m, a powyżej 0.5 MPa do 16 MPa - włącznie 2m.

Konkludując, Sąd uznał, że rozpoznając sprawę organ odwoławczy dysponował pełnym materiałem dowodowym, szczegółowo go rozważył i ocenił, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W związku z tym, za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. jak art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., jak również naruszenia art. 7, 8, 77 , 80 i 107 § 3 K.p.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli E. .S-B. i Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w Krakowie.

E. S.-B. wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 oraz 145 § 1 pkt, 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 i art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) poprzez oddalenie skargi, mimo że istniała podstawa do jej uwzględnienia, albowiem skarżąca kasacyjnie, będąc stroną postępowania administracyjnego, bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem II instancji, co stanowiło podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w Krakowie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej jako "K.p.a,", w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) poprzez oddalenie skargi, mimo iż istniały podstawy do jej uwzględnienia, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie błędnie dokonanych ustaleń faktycznych dotyczących:

a) prawidłowości analizy nasłonecznienia,

b) zgodności projektu zagospodarowania terenu z postanowieniami § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej: rozporządzenie),

c) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

d) kolizji inwestycji z istniejącym gazociągiem 0150,

e) nieprawidłowego ustalenia kręgu spadkobierców K. M.;

2. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo iż istniały podstawy do jej uwzględnienia, albowiem organ II instancji w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych w toku postępowania odwoławczego;

3. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, w zw. z art. 78 § 1 w zw. art. 136 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo iż istniały podstawy do jej uwzględnienia, albowiem organ II instancji nie uwzględnił wniosku skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, celem zweryfikowania prawidłowości sporządzonej przez inwestora analizy nasłonecznienia, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni zabudowy oraz zachowania minimalnej szerokości strefy kontrolowanej gazociągu;

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, przez co zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej;

5. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii nr 06/2016 rzeczoznawcy budowlanego w specjalności architektonicznej z dnia 20 grudnia 2016 r., mimo iż było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących wadliwości decyzji organu II instancji w zakresie zgodności projektu zagospodarowania terenu z art. 60 ust. 1 rozporządzenia, § 7 ust. 2 pkt 3 i § 7 ust. 3 pkt 2 uchwały nr LXIV/929/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 stycznia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mogilska - Chałupnika" (dalej: miejscowy plan) oraz § 110 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. (Dz. U. z 2013 r., poz. 640, dalej: rozporządzenie ws. sieci gazowych) oraz z załącznikiem nr 2 do tego rozporządzenia;

6. art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej: P.b.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zgoda na wejście w teren wyrażona w decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu stanowi tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie niezbędnym do wykonania zjazdu na działkę nr [...] oraz odwodnienia liniowego w sąsiedztwie z działką nr [...], mimo iż inwestor nie legitymuje się żadnym z tytułów prawnych wskazanych w tym przepisie;

7. § 10 ust. 6 rozporządzenia ws. sieci gazowych poprzez zastosowanie tego przepisu do gazociągu 0150, mimo iż gazociąg ten został wybudowany przed dniem 12 grudnia 2001 r., w związku z czym stosownie do brzmienia § 110 pkt 1 rozporządzenia ws. sieci gazowych dla tego gazociągu stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z 14 listopada 2016 r., znak: [...], oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne uczestnik postępowania [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Krakowie wniosła o oddalenie skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna E. S.-B. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skuteczność zarzutu naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) jest uwarunkowana tym, czy doszło do naruszenia tych przepisów oraz czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Analizę rozpocząć trzeba od przypomnienia, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Podstawa, na którą powołuje się skarżąca, zawarta jest art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Łącznie muszą zatem zaistnieć dwie przesłanki: brak udziału w postępowaniu i brak winy strony. W razie następstwa prawnego w toku postępowania administracyjnego, w odniesieniu do praw zbywalnych, udział w postępowaniu powinien być oceniany z uwzględnieniem tych podmiotów, które dysponowały prawem zbywalnym na poszczególnych etapach postępowania administracyjnego. W myśl art. 30 § 4 K.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W niniejszej sprawie jest oczywiste, że podmiot dysponujący prawem własności do lokalu nr [...] przy ul. [...] w Krakowie brał udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Prezydent Krakowa zakończył postępowanie decyzją z [...] listopada 2016 r., zaś Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] ", która brała udział w postępowaniu, zbyła własność lokalu nr [...] na rzecz E. S.-B., w drodze umowy o przekształceniu spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego w prawo własności, w dniu 23 listopada 2016 r.

Niewątpliwie więc, czego nie kwestionuje także wnosząca kasację, nie można postawić tezy o niebraniu udziału w postępowaniu w ogóle. Jest także poza sporem, że skarżąca, będąca już właścicielem lokalu, nie brała udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym. Pamiętać trzeba, że w sytuacji, gdy roboty budowlane są wykonywane na sąsiedniej nieruchomości, co do zasady właściciele lokali w budynku wielolokalowym są reprezentowani przez podmiot mający tytuł do wspólnej nieruchomości (spółdzielnię mieszkaniową, wspólnotę mieszkaniową). Przymiot strony przysługuje właścicielowi lokalu gdy lokal ten znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. W niniejszej sprawie taka sytuacja wystąpiła, gdyż stronami są właściciele lokali w odniesieniu do których planowany budynek ogranicza dostęp do światła słonecznego. Dotyczy to także lokalu nr [...].

Przez brak udziału w postępowaniu należy rozumieć nie tylko przypadek, w którym strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, ale także brak udziału w istotnych czynnościach wyjaśniających organu (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 772). Brak udziału w postępowaniu odwoławczym i niedoręczenie stronie decyzji ostatecznej można zakwalifikować jako brak udziału w istotnych czynnościach procesowych. W niniejszej sprawie, co także warto zauważyć, w trakcie postępowania odwoławczego uzupełniono postępowanie dowodowe w zakresie analizy nasłonecznienia. W konsekwencji należy uznać, że wnosząca kasację osobiście nie brała udziału w postępowaniu. Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie nie pozwala jednak na przyjęcie, że ten brak osobistego uczestnictwa w czynnościach procesowych oznaczał niebranie przez E. S.-B. udziału w postępowaniu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zarówno bowiem przed nabyciem przez skarżącą własności lokalu nr 27, jak i po tej czynności prawnej, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " podejmowała czynności procesowe odnoszące się zarówno do nieruchomości stanowiącej własność Spółdzielni, jak i w odniesieniu do poszczególnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności. Pamiętając, że zakres aktywności procesowej strony jest zagadnieniem z kategorii uprawnień strony, a nie jej obowiązków, można zaaprobować sytuację, w której właściciel lokalu mieszkalnego położonego w budynku objętym zarządem spółdzielni mieszkaniowej na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, obronę swych praw, także wynikających z prawa własności lokalu, pozostawi biorącej udział w postępowaniu spółdzielni mieszkaniowej. Nie jest to sytuacja odosobniona, skoro zgłaszający swój osobisty udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę projektowaną na nieruchomości sąsiedniej powinien wykazać zaistnienie swego indywidualnego, odrębnego od interesu spółdzielni, interesu prawnego.

W tym sensie Sąd pierwszej instancji ma rację, twierdząc, że interes prawny skarżącej był reprezentowany poprzez udział w postępowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ".

Nie zaistniała również druga przesłanka, tj. brak winy strony. Rozważania w tym zakresie poprzedzić należy spostrzeżeniem, że z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznej, przesłanki wzruszenia decyzji w trybach nadzwyczajnych należy odczytywać w sposób ścisły. Skoro przesłanka braku winy ma charakter osobisty, to osoba powołująca się na brak własnej winy powinna wskazać okoliczności, na podstawie których można ocenić, czy istotna przesłanka obiektywnie wystąpiła. Organ administracyjny nie jest, z uwagi na obowiązki wynikające z art. 7 K.p.a., zwolniony od działania także z urzędu, ale strona nie może całego ciężaru dowodu w tym zakresie przerzucać na organ administracji publicznej, zaś w tym przypadku na sąd administracyjny kontrolujący zaskarżoną decyzję pod kątem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Skoro nie została podważona okoliczność faktyczna w postaci wiedzy skarżącej o toczącym się postępowaniu administracyjnym o pozwoleniu na budowę, a organ odwoławczy nie uzyskał od Spółdzielni i od skarżącej informacji o zbyciu własności lokalu nr [...], zaś do ujawnienia tej czynności zbycia i ujawnienia skarżącej jako właściciela doszło w marcu 2017 r., a więc po kilku miesiącach od nabycia lokalu przez skarżącą, to nie można przyjąć, że skarżąca bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu odwoławczym. Na taką ocenę ma wpływ również to, że mimo niedoręczenia skarżącej ostatecznej decyzji Wojewody, w terminie wniosła ona skargę do WSA w Krakowie.

Trafne są zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące, że uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., następuje bez badania, czy naruszenie, o którym mowa w tym przepisie, miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie wskazać należy, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., przez wojewódzki sąd administracyjny stanowi uchybienie określone w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takiego wpływu na wynik sprawy, jak wynika z poprzedzających rozważań, uchybienie Sądu pierwszej instancji w postaci braku precyzji w zakresie wykładni hipotezy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., nie miało.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną E. S.-B..

Usprawiedliwioną podstawę zawiera natomiast skarga kasacyjna Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ".

Trafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie, a jakim nie odniesiono się do części zarzutów podniesionych w skardze, co miało wpływ na niewyjaśnienie w pełni podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Po pierwsze, dotyczy to ustaleń faktycznych i zastosowania prawa w odniesieniu do zachowania wymogów w zakresie strefy kontrolowanej gazociągu istniejącego w pobliżu projektowanego budynku. Zarzut został oparty na założeniu, że gazociąg wybudowano przed dniem 12 grudnia 2001 r. W takiej sytuacji obowiązuje przepis § 110 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Stan faktyczny w tym zakresie nie został przez Sąd pierwszej instancji ustalony. Bez tego ustalenia nie jest możliwa kontrola prawidłowości stanowiska Sądu, według którego, usytuowanie budynku w odniesieniu do gazociągu nie narusza odległości wymaganych przepisem § 10 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Szerokość strefy kontrolowanej gazociągu określona w przepisach § 10 ust. 6 oraz § 110 pkt 1 powołanego rozporządzenia nie jest taka sama. W strefie kontrolowanej, wyznaczonej zarówno na podstawie § 10 ust. 6, jak i na podstawie § 110 pkt 1, obowiązują ograniczenia, o których mowa w przepisach § 10 ust. 2-5. Jest oczywiste, że celem norm wprowadzających te ograniczenia, w tym także ograniczenie wznoszenia w strefie kontrolowanej obiektów budowlanych, jest zapewnienie bezpieczeństwa osób i mienia. Wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, w przypadku przepisów § 10 ust. 2-5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, ma aspekt nie tylko techniczny i formalny, ale także profilaktyczny.

Sąd pierwszej instancji nie odniósł się także do zarzutu niespełnienia przez projekt budowlany wymogów określonych w § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w odniesieniu do niektórych pomieszczeń projektowanego budynku. Powołane przepisy odnoszą się zaś nie tylko do zabudowy sąsiedniej, ale także, a nawet przede wszystkim, do budynku objętego wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Nie ma znaczenia to, że zarzut w tym zakresie został podniesiony przez uczestnika postępowania. Kwestia ta podlega przecież zbadaniu z urzędu.

Nie jest wykluczone, że zagadnienia omówione wyżej będą możliwe do wyjaśnienia w postępowaniu sądowym, nawet pamiętając o, co do zasady, kontrolnym charakterze postępowania przed sądami administracyjnymi. Mimo bowiem unormowania, zgodnie z którym, sąd kontroluje legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji (art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 P.u.s.a.), procedura sądowa przewiduje instytucję wyjaśnień stron (art. 106 § 2 P.p.s.a.) i dowodów uzupełniających z dokumentów (art. 106 § 3 P.p.s.a.).

Z uwagi na uchybienia procesowe nie jest możliwe odniesienie się do zarzutów związanych z zastosowaniem norm prawa materialnego.

Możliwe jest natomiast, i dla dalszego przebiegu postępowania pożądane, wyrażenie przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska w zakresie sporu co do wykładni niektórych norm prawa materialnego i procesowego.

Trafne jest stanowisko organów i Sądu pierwszej instancji, według którego, z decyzji o zezwoleniu na wjazd na nieruchomość wynika także uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to wypowiedź podmiotu będącego nie tylko zarządcą drogi, ale także mającego tytuł prawny do nieruchomości. Decyzja ta oparta jest o przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika ustawowe uprawnienie inwestora do wykonania wjazdu na nieruchomość uwarunkowane zgodą zarządcy drogi. W świetle art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), nie ma podstaw do przyjęcia, że obowiązkiem inwestora składającego wraz z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o zezwoleniu na wykonanie zjazdu, jest uzyskanie jeszcze innego dokumentu mającego to prawo potwierdzić.

Nie jest wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, ale same roboty nie mają być na sąsiedniej nieruchomości wykonywane. Wówczas, jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, zastosowanie znajduje instytucja materialnoprawna unormowana w art. 47 ust. 1-4 Prawa budowlanego.

Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie przewiduje możliwości przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, czy też dowodu z oceny mającej charakter wypowiedzi specjalistycznej. Tego rodzaju dowód jest możliwy do przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym. Odrębnym zagadnieniem jest możliwość przeprowadzenia dowodu z takiej części opracowania specjalistycznego, która stanowi dowód z dokumentu odzwierciedlającego rzeczywistość, a nie oceniającego fakty, zdarzenia, czy zjawiska.

Biorąc pod uwagę niezakwestionowanie dotychczas stanowiącej część projektu budowlanego analizy nasłonecznienia i zacienienia, a także dokumentu złożonego w tym zakresie przez inwestora, zaakceptować należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zapewnienie normatywnego czasu nasłonecznienia pokoi w mieszkaniach położonych na parterze przy ul. [...] 28, oznacza brak naruszenia § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia w tym zakresie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Trafne jest również stanowisko Sądu, według którego, nie podważono dotychczas zgodności projektu zagospodarowania działki z planem miejscowym w zakresie powierzchni biologicznie czynnej oraz wymaganego wskaźnika powierzchni zabudowy. Odmowa powołania biegłego oraz oparcie się na projekcie budowlanym sporządzonym przez osoby legitymujące się uprawnieniami i zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, nie stanowiła naruszenia art. 84 K.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego.

Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w odniesieniu do tych osób, które dysponują spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego. Ich interesy reprezentowała w postępowaniu administracyjnym Spółdzielnia Mieszkaniowa, której członkami były te osoby.

Co do zasady o nabyciu praw do spadku świadczy orzeczenie sądu powszechnego lub poświadczenie dziedziczenia. Jeśli ustalenie kręgu spadkobierców K. M. doprowadziło do pominięcia osoby mającej, jako spadkobierca przymiot strony, to do tej osoby należy decyzja, czy korzysta z ochrony przewidzianej przepisami art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Na naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., nie mogą powoływać się inne podmioty.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ", na podatnie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 207 § 2 P.p.s.a.