Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 753/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2012 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej S.W. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez S. W. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2012 r. znak: [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania Ł.P. od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r. znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1994 r. nr [...].

Ostatnią z wymienionych decyzji Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i po rozpatrzeniu wniosku S. i W. W., postanowił zmienić za zgodą strony decyzję Nr [...] z [...] maja 1985 r. o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego na działce przy ul. [...] w [...] w części dot. zmiany załącznika tej decyzji, tj. orzekł, iż integralną część decyzji z [...] maja 1985 r. o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego na działce oznaczonej jw. stanowi obecnie inwentaryzacja powykonawcza architektoniczno-budowlana wykonana przez S. C., z wyłączeniem schodów terenowych od strony ul. [...] w części wychodzącej poza granicę działki, opieczętowana pieczęcią tut. Wydziału.

Pismem z [...] listopada 2010 r. Ł. P. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] maja 1985 r. o pozwoleniu na budowę oraz decyzji ją zmieniającej z [...]marca 1994 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5, 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Uzasadniając wniosek Ł. P. wskazał, iż kwestionowane przez niego decyzje, w tym decyzja z [...] marca 1994 r., uniemożliwiają mu wykonanie prawomocnych decyzji obejmujących pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego na działce sąsiedniej, tj. przy ul. [...] w [...], stanowiącej jego własność. Część domu objęta kwestionowanymi decyzjami (a dokładnie okap dachu) została bowiem zaprojektowana poza granicą działki inwestora, naruszając w ten sposób prawo własności wnioskodawcy i uniemożliwiając mu tym samym wybudowanie własnego domu na podstawie uzyskanych przez niego pozwoleń (z [...] kwietnia 1986 r., z [...] maja 2006 r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 1986 r. oraz z [...] lutego 2007 r. o zmianie decyzji z [...] kwietnia 1986 r.). Ł. P. wskazał jednocześnie na to, iż określenie "inwentaryzacja powykonawcza architektoniczno-budowlana" sugeruje, że projektant zinwentaryzował istniejącą wcześniej samowolę budowlaną wykonaną przez państwa W.. Na gruncie ówcześnie obowiązujących przepisów niedopuszczalne było zaś wydanie post factum decyzji o pozwoleniu na budowę (zmieniającej). Jedynym możliwym dokumentem, który organ mógł wystawić na zalegalizowanie samowoli budowlanej było w tym czasie pozwolenie na użytkowanie.

Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1994 r. o zmianie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2011 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż w okresie wydania kwestionowanej decyzji obowiązywały przepisy techniczno-budowlane umożliwiające dokonanie zmian pozwolenia na budowę na podstawie inwentaryzacji. Na podstawie § 3 ust. 1 w powiązaniu z § 46 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), w celu uzyskania pozwolenia na budowę należało przedstawić dokumentację określoną w tym rozporządzeniu mianem projektu. Jednak ani wymienione ani obowiązująca wówczas ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nie precyzowały wymagań co do rodzaju dokumentacji i terminu jej przedstawienia (tj. przed wprowadzeniem zmian czy też po ich dokonaniu), ani też obowiązującej procedury w wypadku dokonywania zmian wprowadzonych w trakcie budowy także po ich dokonaniu. Jedynie w wypadku samowolnego odstąpienia od tzw. istotnych warunków pozwolenia art. 32 ust. 2 ww. ustawy przewidywał możliwość utraty jego ważności. Mając zatem na względzie fakt, iż przepisy budowlane z okresu wydania decyzji nie definiowały pojęcia "istotnych warunków pozwolenia", Wojewoda przyjął, że zmiany opisane w inwentaryzacji jakich dokonali państwo W. w trakcie budowy, mogły być uznane w 1994 r. za dopuszczalne i zatwierdzone po ich wykonaniu. Tym samym Wojewoda [...] uznał, iż Prezydent Miasta [...] miał prawo zatwierdzić zmiany wprowadzone w budynku post factum, na podstawie dokumentacji inwentaryzacyjnej. I dalej organ wskazał, że dokumentacja ta uwzględnia nadwieszenie okapu dachu budynku nad terenem wnioskodawcy. Jednak z jej treści nie wynika, że wysuniecie okapu na działkę sąsiada było elementem zmian wprowadzonych w 1994 r. Możliwe jest, iż nadwieszenie występowało już w projekcie pierwotnym, zatwierdzonym 10 lat wcześniej decyzją z [...] maja 1985 r. Nie jest jednak możliwa weryfikacja tej kwestii, albowiem wskutek znacznego upływu czasu, zmian własnościowych oraz zmian inwestora, projekt ten zaginął, a podjęte czynności celem odtworzenia tego dokumentu zakończyły się niepowodzeniem. Odrębne postępowanie z wniosku Ł. P. w sprawie unieważnienia pierwotnego pozwolenia umorzono [...] lipca 2011 r. Następnie, organ zwrócił uwagę na to, iż spis treści inwentaryzacji wskazuje na zgodę sąsiadów na zmiany architektoniczno-budowlane, jednak w aktach sprawy brak jest takiej zgody w formie pisemnej. Jednocześnie organ stwierdził, że na podstawie dostępnych materiałów i dowodów nie sposób określić, czy zgoda taka została wyrażona, czy też nie. W takiej sytuacji nie można domniemywać o wadliwości decyzji Prezydenta Miasta [...] lub o rażącym naruszeniu przez niego prawa.

W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2011 r. Ł. P. wniósł o jej uchylenie z uwagi na naruszenie przepisów procesowych i prawa materialnego. W uzasadnieniu odwołania skarżący przede wszystkim podniósł, iż działka stanowiąca jego własność jest objęta dwoma wykluczającymi się decyzjami o pozwoleniu na budowę. Pierwsza z nich, wydana dla skarżącego jest prawidłowa, albowiem jest on właścicielem gruntu a prawo własności wywodzi z zapisów w księdze wieczystej tejże działki (nr [...]). Druga decyzja wydana została dla właścicieli działki sąsiedniej, oznaczonej nr [...], ale przy równoczesnym udzieleniu przez organ prawa do zabudowy oprócz terenu własnej działki, również działki stanowiącej własność skarżącego. Opisana sytuacja powoduje, że w obiegu prawnym znajdują się dwie, wzajemnie wykluczające się decyzje o pozwoleniu na budowę i dwie zatwierdzone dokumentacje budowlane, której to okoliczności Wojewoda zaprzecza. Obie te decyzje nie mogą się ostać, jedna z nich musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Odwołujący się wskazał przy tym, że oba domy realizowane na podstawie tych sprzecznych decyzji są w zabudowie szeregowej, a właściciele działki nr [...] już zabudowali fragment działki skarżącego, to zaś spowodowało, że skarżący nie może zakończyć budowy dachu własnego domu. Ł.P. wskazał też, że oba domy są nadal w realizacji, budowa tych domów nie została zakończona i odebrana. W sposób obszerny Ł. P. wskazał nadto na okoliczność związaną z zagubieniem akt niezbędnych do załatwienia niniejszej sprawy. Zarzucił, iż organ nie przeprowadził prawidłowo procedury odtworzenia tych akt. Podał też, że zagubienie, albo świadome ukrycie akt przez organ jest okolicznością szczególnie obciążającą organ, natomiast w żadnej mierze organ ten nie jest upoważniony prawnie, aby skutki bezspornej winy organu przerzucać na skarżącego pozbawiając go posiadanych praw.

Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Ł. P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z 29 lipca 2011 r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1994 r. znak: [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy przywołał treść art. 155 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, w którym to przewidziano możliwość zmiany decyzji ostatecznej, po spełnieniu warunków, m.in. po wyrażeniu zgody na taką zmianę przez stronę (lub strony). Organ odwoławczy wskazał następnie, że w aktach organu I instancji jest zgoda B. S. i J. S. z [...] lutego 1993 r., tj. właścicieli działki położonej przy ul. [...] w [...], na zmianę decyzji z [...] maja 1985 r. Natomiast brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego udzielenie zgody na zmianę decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego [...] z [...] maja 1985 r. znak: [...] przez H. H., ówczesnego właściciela nieruchomości przy ul. [...]. W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, iż brak powyższej zgody na zmianę pozwolenia na budowę stanowi o rażącym naruszeniu art. 155 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, iż zaistniały wszystkie przesłanki, aby stwierdzić w sprawie kwalifikowane naruszenie ww. normy prawnej. Rażąco naruszony art. 155 k.p.a. jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Ponadto, za niemożliwe do zaakceptowania organ odwoławczy uznał skutki stwierdzonego naruszenia. Wyjaśnił, iż brak zgody ówczesnego właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...], stanowi o istotnym ograniczeniu jego uprawnień związanych z przysługującym mu prawem własności. Niezależnie od powyżej poczynionej oceny, organ odwoławczy wskazał na opis techniczny inwentaryzacji powykonawczej, stanowiącej integralną część decyzji z [...] marca 1994 r. Przywołał następnie art. 36 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., po czym stwierdził, że organ stopnia podstawowego nie powinien wydawać kontrolowanej decyzji, gdyż jak wynika z opisu technicznego inwentaryzacji inwestor dokonał już zmian w przedmiotowym obiekcie. Konkludując zauważył, że poza stwierdzonym wyżej rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. oraz art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. (poprzez jego niezastosowanie), nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja dotknięta była którąkolwiek z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2012 r. skarżąca – S. W. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie od organu kosztów procesu na jej rzecz. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

-naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że brak w dokumentach znajdujących się w aktach postępowania przedłożonych Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, pisemnej zgody H. H. na zmianę decyzji z [...]maja 1985 r. znak: [...], świadczy o braku wyrażenia przez niego zgody na zmianę ww. decyzji, a to spowodowało

-naruszenie art. 155 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że nie wszystkie strony postepowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] wyraziły zgodę na zmianę decyzji z [...] maja 1985 r. znak jw., przez co doszło do rażącego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca w pierwszej kolejności podniosła, że decyzja z [...] maja 1985 r. została wydana osiemnaście lat temu. Przez długi okres czasu decyzja ta funkcjonowała w obrocie prawnym, utwierdzając skarżącą w przekonaniu, że prawo własności do nieruchomości jest przez nią wykonywane prawidłowo. Doprowadzenie do wzruszenia decyzji ostatecznej przez sąsiada – Ł. P., jest spowodowane istniejącym sporem sąsiedzkim. Od trzech lat przed Sądem Rejonowym w . w sprawie o sygn. akt I C [...] toczy się postępowanie, wszczęte z powództwa Ł. P., którego przedmiotem jest zaprzestanie dokonywania przez skarżącą rzekomych naruszeń prawa własności sąsiada. Postępowanie to cały czas toczy się w I instancji, a rzekome naruszenia mają charakter "małostkowy" i odnoszą się przede wszystkim do przekroczenia granic nieruchomości od kilku do kilkunastu centymetrów. I dalej, skarżąca podała, że z poprzednim właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...], H. H., jej męża łączyły dobre stosunki sąsiedzkie. Ich wynikiem było wyrażenia przez H. H. zgody na zmianę decyzji z [...] maja 1985 r. Wyjaśniła też, że ze względu na upływ czasu nie pamięta w jaki sposób zgoda ta została wyrażona, tym bardziej, że większość czynności w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji podejmował jej zmarły mąż W. W.. Skarżąca podniosła następnie, że duży wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia ma fakt zaginięcia akt dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o zmianie tej decyzji. Praktycznie dokumenty, które zgromadzono na potrzeby niniejszej sprawy pochodzą od skarżącej, tj. są to te egzemplarze, załączniki, które znajdowały się w jej posiadaniu. Pierwotnie dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy [...] zawierała również pisemną zgodę H. H. na zmianę decyzji z [...] maja 1985 r. Inaczej, decyzja o zmianie nie zostałaby wydana. Skarżąca powołała się przy tym na treść inwentaryzacji powykonawczej, w której w spisie treści wskazano zgodę sąsiadów.

W konsekwencji skarżąca wywiodła, że decyzja zaskarżona w sprawie została wydana z naruszeniem przepisów procesowych, albowiem organ wydając tę decyzję całkowicie pominął kwestie związane z zaginięciem akt postępowania oraz wskazanie na zgodę sąsiadów w spicie treści ww. inwentaryzacji. To zaś świadczy o tym, że sprawa nie została rozpatrzona w sposób wszechstronny. Organ II instancji przyjął domniemanie, że skoro w aktach sprawy brak było pisemnej zgody H.H. na zmianę pozwolenia na budowę, to wyrażenie tej zgody w rzeczywistości nie miało miejsca. Skarżąca stwierdziła, iż w jej przekonaniu zgoda taka została wyrażona, a skoro część akt postępowania zaginęła, to organ II instancji powinien co najmniej powziąć wątpliwości w tym przedmiocie oraz odpowiednio umotywować dlaczego przyjął, że do wyrażenia zgody nie doszło. Skarżąca zaznaczyła na koniec, że brak w aktach pisemnej zgody H. H. na zmianę pozwolenia na budowę nie świadczy o tym, że taka zgoda nie została udzielona w okresie, kiedy była konieczna do wydania stosownej decyzji, zwłaszcza mając na uwadze fakt zaginięcia części akt dotyczących postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z [...] lipca 2012 r., złożonym na rozprawie przed Sądem w dniu [...] lipca 2012 r. A. P. - pełnomocnik uczestnika postępowania Ł.P. wniósł o oddalenie skargi podnosząc m.in., iż zgoda H. H. na zmianę pozwolenia na budowę domu skarżącej w sposób bezsporny nie istnieje i nie ma żadnego dowodu, że dokument taki kiedykolwiek powstał. Pełnomocnik uczestnika postępowania wskazał też, że nawet gdyby hipotetycznie założyć, iż H.H. udzielił zgody na zmianę pozwolenia na budowę z 1985 r., to z takowego dokumentu w najmniejszej mierze nie wynika, że H. H. wyraził zgodę na przeniesienie posiadanego prawa własności do działki nr [...] na osoby skarżącej i jej męża. Na mocy zaś art. 29 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego z 1974 r. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie /.../ osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów procesowych, a to spowodowało co najmniej przedwczesne zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ten w zw. z art. 155 k.p.a. i art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.

-Na wstępie wskazać trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2012 r. Decyzja ta wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia -w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a.- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie niniejsze, zakończone decyzją z [...] stycznia 2012 r., wszczęte zostało na wniosek Ł. P. i dotyczyło decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1994 r. o zmianie w oparciu o art. 155 k.p.a. decyzji o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego z [...] maja 1985 r. znak: [...]. Zatem, postępowanie to ukierunkowane było wyłącznie na kontrolę ww. decyzji z [...] marca 1994 r. w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Główny Inspektor, po przeprowadzeniu postępowania w omawianym trybie (jako organ odwoławczy, na skutek odwołania wniesionego przez Ł.P. od decyzji Wojewody [...]), uchylił zaskarżoną decyzją wydaną w sprawie w I instancji i orzekając co do istoty stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1994 r. Organ odwoławczy uznał, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. oraz art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., a to uzasadniało zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzając powyższe organ odwoławczy przyjął, iż weryfikowana decyzja -wydana na podstawie art. 155 k.p.a.- jest dotknięta kwalifikowaną wadą, albowiem nie została poprzedzona zgodą wszystkich stron, wymaganą we wskazanym przepisie. W aktach brak jest bowiem zgody sąsiada – H. H.. Nadto, decyzja ta nie powinna być wydana z uwagi na brzmienie art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. i fakt zrealizowania robót.

Sąd dostrzega przy tym, iż stwierdzając powyższe Główny Inspektor miał na uwadze tryb postępowania w jakim orzekał. Organ ten kierował się też prawidłowym stanem prawnym, tj. z daty wydania spornego aktu. Dokonana przez ten organ analiza i argumentacja przywołana w zaskarżonej decyzji nie przemawia jednak za zasadnością tego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji – za zastosowaniem przez ten organ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy, z uwagi na wydanie weryfikowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

-Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w ww. przepisie, określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)".

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż decyzja GINB nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy, nadto – wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu istotnym.

-Rozwijając tę ocenę zgodzić się należy ze skarżącą, iż organ odwoławczy wskazując na rażące naruszenie art. 155 k.p.a. z uwagi na brak w aktach sprawy zgody wszystkich stron na zmianę decyzji ostatecznej w tym trybie, nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy.

Zauważy zaś trzeba, iż organ ten miał obowiązek zweryfikować decyzję z [...]marca 1994 r. w kontekście przesłanek nieważnościowych, a przy tej weryfikacji winien był kierować się nie tylko stanem prawnym z daty jej wydania, ale też stanem faktycznym z tej daty. Postępowanie to miało bowiem na celu dokonanie oceny pod względem ważności ww. decyzji, a w takim przypadku ważne było ustalenie m. in., w oparciu jakie dowody decyzja weryfikowana została wydana, a następnie – czy w takich okolicznościach jakie wynikają z materiału dowodowego mogła ona zapaść, czy też wręcz przeciwnie. Tymczasem stwierdzić trzeba, iż Główny Inspektor kwestionując decyzję z [...] marca 1994 r. i wskazując na wydanie jej z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. nie ustalił w sposób bezsporny okoliczności faktycznych sprawy. Akta administracyjne wskazują na to, iż organ ten nie dysponował bowiem całością akt postępowania zakończonego decyzją kwestionowaną z [...] marca 1994 r. Z akt tej sprawy pozostały jedynie wyrywkowe dokumenty, m.in. decyzja i załącznik do niej w postaci inwentaryzacji powykonawczej, natomiast pełnej dokumentacji z tego postępowania nie zgromadzono i nie odtworzono (bo również takie postępowanie było w sprawie prowadzone). Na podstawie niepełnych akt sprawy nie można było zaś w sposób kategoryczny stwierdzić, iż H. H. będąc stroną w sprawie, nie wyraził zgody na zmianę pozwolenia na budowę w trybie art. 155 k.p.a. Jest to tym bardziej uzasadnione, że treść inwentaryzacji powykonawczej stanowiącej na mocy decyzji z [...] marca 1994 r. integralną część decyzji z [...] maja 1985 r. (o pozwoleniu na budowę), wskazuje na to, że zgoda sąsiadów na zmianę decyzji została udzielona. Dokument ten nie precyzuje, o których sąsiadów chodzi, niemniej nie można wykluczyć, iż na tym etapie udzielona była zgoda zarówno przez B. i J. S.(których to pisemna zgoda znajduje się w aktach sprawy), jak również przez H. H.. Pewne natomiast jest, że o taką zgodę organ zwracał się nie tylko do B. i J. S., ale też do H. H. – w aktach postępowania znajduje się bowiem pismo Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1994 r. dotyczące tej kwestii. W konsekwencji, w ocenie Sądu, w takich okolicznościach sprawy organ nie mógł wykluczyć, iż strony postępowania wyraziły zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W tej sytuacji nie mógł też stwierdzić, iż w sprawie w sposób bezsporny doszło do naruszenia ww. art. 155, a naruszenie to miało charakter kwalifikowany. Stanowiska organu odwoławczego przedstawionego w tym zakresie Sąd z przedstawionych powyżej przyczyn nie podziela. Zdaniem Sądu, stanowisko to zostało oparte na zbyt pobieżnej analizie, bez uwzględnienia wszystkich tych okoliczności, które mogły mieć prawne znaczenie w sprawie, a to skutkowało wydaniem decyzji z naruszeniem zasad regulujących postępowanie dowodowe.

Jednocześnie warto w tym miejscu zauważyć, iż w decyzji wydanej w sprawie w I instancji Wojewoda [...] wyraźnie wskazał, że w aktach sprawy brak jest pisemnej zgody sąsiada na zmianę decyzji, ale na podstawie tych dokumentów, które są dostępne nie można wykluczyć, że zgoda taka została udzielona. Stąd też nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z tego powodu. Organ odwoławczy zupełnie nie wyjaśnił dlaczego tej oceny organu I instancji nie podzielił, nie wyjaśnił też na jakiej podstawie przyjął, że pomimo częściowych akt sprawy odnoszących się do spornej decyzji, można stwierdzić, że H. H. wymaganej przepisem art. 155 k.p.a. zgody nie udzielił.

Reasumując powyższe warto dostrzec, że stosownie do art. 155 k.p.a. w brzmieniu z daty wydania decyzji z [...] marca 1994 r., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z treści tej normy prawnej wynika bezspornie, że do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie nadzwyczajnym może dojść, jeśli zgodę na takie rozstrzygnięcie wyraziły wszystkie strony postępowania. Dlatego też co do zasady można zgodzić się z organem odwoławczym, iż wydanie decyzji opartej na art. 155 k.p.a. bez zgody wszystkich stron postępowania stanowi o naruszeniu cytowanego przepisu, które to w pewnych okolicznościach może być ocenione jako kwalifikowane. Jednakże, zdaniem Sądu, wobec niemożności jednoznacznego ustalenia, czy sporna decyzja została wydana z naruszeniem tego warunku (czy też nie), wadliwości tej decyzji z tego powodu stwierdzić nie można.

-Na akceptację nie zasługuje -zdaniem Sądu- także stanowisko organu II instancji wyrażone w sprawie w kontekście art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. W kontekście tej normy prawnej właściwie decyzja organu nie zawiera żadnego uzasadnienia. Główny Inspektor przytoczył wskazany przepis prawa materialnego obowiązujący w dniu wydania kwestionowanej decyzji i stwierdził, że doszło do jego rażącego naruszenia. Powodów takiej oceny jednak nie wskazał. Wskazanie jedynie na treść inwentaryzacji powykonawczej zatwierdzonej decyzją zmieniającą jest bowiem w tym zakresie niewystarczające, a trzeba przy tym dodać, że ww. przepis prawa nie stanowił podstawy prawnej weryfikowanej decyzji (a to zdecydowanie wymagało od organu głębszej analizy przedmiotu sprawy). Dlatego też Sąd przyjął, iż w tej kwestii organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu wydanej decyzji, aby w sprawie doszło do oczywistego, nie budzącego żadnych wątpliwości naruszenia ww. przepisu prawa i, aby naruszenie to było takiej wagi, że uzasadniało zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy czym, Sąd nie przesądza oceny sprawy w tej kwestii, a jedynie wskazuje na to, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji także i w tym zakresie nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

-Konkludując, z przedstawionych przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, decyzja ta nie została poprzedzona wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym (właściwym dla postępowania nieważnościowego) i właściwą analizą sprawy, a w efekcie tego co najmniej przedwcześnie mocą tej decyzji przyjęto, iż decyzja z [...] marca 1994 r. rażąco narusza prawo.

Tak dokonaną ocenę potwierdza także argumentacja zawarta w piśmie procesowym uczestnika postępowania Ł.P. z [...] lipca 2012 r. W piśmie tym wskazano bowiem szereg okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla ważności decyzji z [...] marca 1994 r., a które zupełnie nie były do tej pory (pomimo ich przywoływania w również w toku postępowania administracyjnego) przez organ rozważane.

Ponownie orzekając organ obowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi Sądu i jeszcze raz ocenić pod względem ważności kwestionowaną decyzję o zmianie pozwolenia na budowę z [...] maja 1985 r. Organ winien w szczególności wyjaśnić, czy możliwym było w oparciu o art. 155 k.p.a. dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenie w ten sposób inwentaryzacji powykonawczej, a w konsekwencji również robót już zrealizowanych. Wyjaśniając sprawę w tym zakresie organ winien zwrócić uwagę na to, że zmiana decyzji w ww. trybie była możliwa, o ile przepisy szczególne (w tym przypadku na przykład przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego - Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), nie sprzeciwiały się temu. Organ winien przy tej ocenie wziąć pod uwagę pismo Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1994 r. znak: [...], z którego wynika m.in., że "w dniu [...] stycznia 1994 r. do tut. Wydziału wpłynął wniosek (...) w sprawie zalegalizowania dokonanych przy realizacji zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu technicznego budynku (...). Do wniosku załączono inwentaryzację powykonawczą architektoniczno-budowlaną". W sprawie należałoby także wyjaśnić kwestię prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bo sprawa także i w tym aspekcie nie była analizowana.

W tej sytuacji, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji.