Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 856/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Prażmów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1681/08 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Prażmów z dnia 12 czerwca 2008 r. nr XIV/106/2008 w przedmiocie uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Gminy Prażmów kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1681/08 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Prażmów z dnia 12 czerwca 2008 r. nr XIV/106/2008 o zmianie Studium Uwarunkowań Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Prażmów. Sąd stwierdził jednocześnie, że uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienie się wyroku.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwałą z dnia 12 czerwca 2008 r. Rada Gminy Prażmów zmieniła uchwałę własną z dnia 27 lipca 2004 r. nr XXII/174/2004 w przedmiocie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Prażmów, która uprzednio zmieniana była uchwałami Rady Gminy Prażmów: z dnia 12 lipca 2006 r., z dnia 14 sierpnia 2007 r. i z dnia 28 lutego 2008 r.

Na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) Wojewoda Mazowiecki zaskarżył w całości uchwałę z dnia 12 czerwca 2008 r. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenia jej nieważności podnosząc zarzuty istotnego naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1, 3, 5-7 i 9, art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233 ze zm.), § 3 ust. 1 i § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 7 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Chojnowskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 75, poz. 1976), oraz § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 42, poz. 870 ze zm.), poprzez:

1. brak określenia kierunków zmian w zagospodarowaniu przestrzennym,

1. brak wskazania terenów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i leśnych na cele nieleśne,

2. brak określenia kierunków rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej oraz niepełne określenie obszarów inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

2. zmniejszenie granic Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu,

3. brak właściwego oznaczenia strefy zwykłej i ochrony urbanistycznej obszaru chronionego krajobrazu,

4. określenie niewłaściwych zasad lokalizowania obiektów budowlanych w strefie ochrony urbanistycznej ustalonej dla obszaru chronionego krajobrazu, w tym nieprawidłowe wprowadzenie ograniczonego zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jedynie do przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowiska jest obligatoryjne.

Zdaniem Wojewody ustalenia studium obejmują bardzo szeroko określone możliwości zagospodarowania dla obszarów oznaczonych symbolem literowym MU i IT, co skutkuje brakiem określenia kierunków zmian w zagospodarowaniu i przeznaczeniu tych terenów. Natomiast w tekście studium, jak też w załączniku graficznym nr 3 do uchwały nie zaznaczono obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i leśnych na cele nieleśne.

Nadto obszar wyznaczony do zmiany przeznaczenia gruntów, wskazany w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu winien być zgodny z obszarem wyznaczonym w studium. Bez wyznaczenia obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i gruntów leśnych na cele nieleśne nie będzie możliwości podjęcia zgodnej z prawem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu obejmującego obszar wymagający zmiany przeznaczenia gruntów.

W zmianie studium nie określono kierunków rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej oraz nie wskazano w pełni obszarów inwestycji celu publicznego, czym naruszono art. 10 ust. 2 pkt 5, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewoda zarzucił, że załącznik graficzny studium nie spełnia wymogu określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. W jego ocenie oznaczenia zastosowane na rysunku są w wielu przypadkach nieczytelne. Ponadto w piśmie z dnia 24 października 2007 r. Wojewódzki Konserwator Przyrody wskazał na szereg naruszeń prawa uniemożliwiających uzgodnienie projektu zmiany studium. Uwagi konserwatora przyrody nie zostały uwzględnione z uwagi na przekroczenie 21 dniowego terminu do uzgodnienia studium, zgodnie z art. 11 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zmiana studium przewiduje dla obszarów oznaczonych symbolem MNr (zabudowa rezydencjonalna) wprowadzenie zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest obligatoryjne. Zakaz ten obejmuje tereny położone w granicach Chojnowskiego Parku Krajobrazowego. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Nr 7 Wojewody Mazowieckiego w sprawie Chojnowskiego Parku Krajobrazowego w Parku istnieje zakaz realizacji wszystkich przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska z wyjątkiem przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu nie jest obowiązkowe i przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę parku krajobrazowego. W ocenie Wojewody unormowania zawarte w studium pozostają w sprzeczności z ustaleniami dotyczącymi Chojnowskiego Parku Krajobrazowego.

W dalszej kolejności skarżący stwierdził niezgodność dotyczącą wyznaczenia fragmentu granicy Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, ustalonej rozporządzeniem Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 2007 r. Granice obszaru zostały zmniejszone, co stanowi zdaniem organu naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Ustalono również zakaz zabudowy w odległości 10 m od osi cieku, co jest niezgodne w jego ocenie z § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu zabraniającego lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 20 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.

Dodatkowo Wojewoda wykazał szereg niezgodności granic jednostek oznaczonych w studium symbolami 1MNr, 2MNr, 3MNr przeznaczonych pod zabudowę rezydencjonalną, które miejscami wykraczają poza strefy odpowiednio CKZI 23, CKZI 48, CKZI 51 w planie ochrony Parku Krajobrazowego, z dopuszczonym rodzajem zabudowy; dopuszczeniem uzupełniającego przeznaczenia terenu w postaci realizowania zieleni publicznej oraz usług sportu i rekreacji w jednostkach 1MNr, 2MNr, 3MNr 4MNr i 5MNr, wobec wykluczenia uzupełniającego przeznaczenia terenu w projekcie planu ochrony dla odpowiednich stref CKZI 23, CKZI 48, CKZI 51 i CKZI 49, ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 25 m od linii rozgraniczającej lasów wobec 30 m przewidzianych w planie ochrony dla stref, których odpowiednikami są jednostki 2MNr, 3MNr, 4MNr i 5MNr.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy stwierdziła, że obszar gminy w całości pokryty jest opracowanymi w latach 2001-2002 miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego północnej części gminy i południowej części gminy, nadal obowiązującymi i stanowiącymi prawo miejscowe. W zmianie studium z 2008 r. wskazano jedynie 5 niewielkich obszarów, które występują poza terenami objętymi planami miejscowymi. Na rysunku załączonym do zmiany studium, odrębnymi kolorami zostały naniesione obszary przeznaczone pod inwestowanie i obszary, które docelowo mają pozostać rolne i leśne. Zgody na zmianę przeznaczenia dla terenów przeznaczonych pod inwestowanie uzyskano na etapie opracowywania planów miejscowych w latach 2001-2002.

W zmianie studium wskazano tereny, które wymagają zmiany przeznaczenia, czyli nie zachodzi sytuacja, w której w studium nie ma znaczonych terenów do zmiany przeznaczenia. Niewykluczona jest sytuacja, że na terenach przeznaczonych do inwestowania będą wymagane uszczegółowienia.

Rada Gminy podkreśliła, że w tekście studium znajdują się dwa rozdziały zatytułowane:

5.1. Kierunki rozwoju komunikacji, z uwzględnieniem takich zagadnień, jak: polityka rozwoju transportu, kierunki rozwoju systemu drogowego gminy, koordynacja polityki rozwoju transportu i rozwoju przestrzennego, kierunki rozwoju transportu, priorytety realizacyjne,

5.2. Główne kierunki rozwoju infrastruktury technicznej, z uwzględnieniem takich zagadnień, jak: elektroenergetyka, gazownictwo ciepłownictwo, zaopatrzenie w wodę, gospodarka ściekami, odpady komunalne i przemysłowe.

Odnosząc się do zarzutu, iż nieprawidłowo jako lokalne inwestycje celu publicznego wskazano sieć dróg wojewódzkich i powiatowych Rada podniosła, iż zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym celami publicznymi są cele określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. m.in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymanie dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Oczywiste jest, że budowa dróg publicznych stanowi inwestycję celu publicznego.

Rada Gminy wskazała, że szczegółowe lokalizacje oczyszczalni ścieków są rozpatrywane w procedurze kolejnej zmiany studium, ujęcia wody opisane w tekście, natomiast dokładne lokalizacje składowania odpadów w poszczególnych jednostkach osadniczych lub obok nich - do ustalenia na etapie planów miejscowych.

Dalej zauważyła, że studium ma jednolitą formę i wyróżnia wprowadzaną zmianę, którą w tekście oznaczono pogrubioną czcionką, a na rysunku studium - kolorową obwódką wokół wprowadzanych do studium nowych terenów inwestycyjnych.

W zakresie czytelności mapy Rada Gminy podniosła, że projektowany gazociąg wysokiego ciśnienia przebiega w południowej części gminy i jest oznaczony (delikatnie) symbolem zgodnym z legendą na rysunku planu, a nie podano do czego jest zbliżona forma i kolor tego oznaczenia i nie opisano kresek, ponieważ jest to treść rysunku studium z 2004 r. - podkład na którym nanoszono zmiany. Weryfikacja rysunku studium z 2004 r. nie była przedmiotem tej zmiany.

Zdaniem Rady Gminy Wojewódzki Konserwator Przyrody nie ma prawa naruszać określonej ustawą procedury i dokonywanie uzgodnień w późniejszym terminie niż planowany i zgłoszony przez gminę, musiałoby się wiązać ze stosownym odszkodowaniem na rzecz gminy. Przedmiotowe studium jest zgodne z rozporządzeniem Nr 7 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r., a ponieważ nie jest ono aktem prawa miejscowego, nie ma potrzeby przytaczania części jego treści w tym opracowaniu planistycznym.

Odnosząc się do zakazu zabudowy w odległości 10 m od osi cieku, Rada wskazała, że "zakazy o których mowa w ust. 1, nie dotyczą ustaleń wynikających z obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy", co stanowi następny ust. 2 cytowanego § 5 rozporządzenia. Na terenie gminy Prażmów od 2001 r. obowiązują plany miejscowe, ich zapisy muszą być uszanowane, a cytowane w skardze zakazy nie obowiązują. Co do rozbieżności w stosunku do projektu planu ochrony Chojnowskiego Parku Krajobrazowego uzgodnionego i zaopiniowanego przez Radę Gminy Prażmów uchwałą z dnia 28 lutego 2008 r. Rada wskazała, że zagospodarowanie wszystkich terenów i ich granic wymienionych w uchwale Rady Gminy zostało wcześniej uzgodnione z Zespołem Parków Krajobrazowych Mazowieckiego, Chojnowskiego i Brudzińskiego.

Natomiast granice jednostek oznaczonych 1MNr, 2MNr, 3MNr zostały zaakceptowane przez Zespół Parków Krajobrazowych Mazowieckiego, Chojnowskiego i Brudzińskiego.

Końcowo Rada podała, że zgodnie z wcześniej opracowanymi (2001 i 2002 r.) i obowiązującymi do dziś planami miejscowymi, w których ustalono 25 m odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczającej lasów, nie ma możliwości rezygnacji z tej prawomocnej decyzji funkcjonującej na terenie całej gminy (plany pokrywają cały obszar gminy). W związku z tym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Nr 7 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Chojnowskiego Parku Krajobrazowego nie mają zastosowania zakazy zabudów, jeżeli dotyczą obszarów obowiązujących planów miejscowych w dniu wejścia w życie tego rozporządzenia, a z takim przypadkiem mamy tu do czynienia.

Rada Gminy zauważyła, że Urząd Powiatowej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej przy Starostwie Powiatowym w Piasecznie pozytywnie zaopiniował zmiany studium w dniu 18 października 2007 r.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem kontroli Sądu była wyłącznie uchwała z dnia 12 czerwca 2008 r., a więc przyjęte w niej nowe uregulowania lub odmienne od dotychczasowych, zmieniające treść oraz obraz graficzny Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Prażmów. W załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały, stanowiącym cz. II - zatytułowaną -"kierunki zagospodarowania przestrzennego" zmiany studium wprowadzone zaskarżoną uchwałą zmieniającą oznaczono w tekście studium pogrubiona czcionką. W konsekwencji szereg uprzednich zapisów studium, które w ocenie organu nadzoru również są sprzeczne z obowiązującym prawem nie mogło być przedmiotem kontroli sądowej.

Sąd pierwszej instancji uznał, że istotne znaczenie w sprawie ma art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynika z niego, że nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powodują: naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania lub naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W doktrynie przyjmuje się, że przez zasady sporządzania studium należy rozumieć jego :

- zawartość, a więc część tekstową i graficzną - określone w art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- ustalenia - wynikające z art. 10 ust. 1 i 2 tej ustawy (uwarunkowania i kierunki),

- oraz standardy dokumentacji planistycznej - określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Gmina sporządzająca studium posiada dużą swobodę kształtowania jego konstrukcji formalnej, na co wskazuje art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże z uwagi na zawarty w art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawowy nakaz zawarcia w studium uwarunkowań (w szczególności prawnych, wynikających z obowiązujących przepisów) przyjąć należy, iż koniecznie winny one znaleźć się w studium, jako uwzględnione przez radę gminy.

Przedmiotowa uchwała z dnia 12 czerwca 2008 r. zmieniająca studium podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania studium, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Z zaskarżonej uchwały, a w szczególności jej części graficznej wynika, iż wyznaczono 5 terenów oznaczonych na rysunku Studium symbolem MNr, przeznaczonych pod zabudowę rezydencjonalną.

W ocenie Sądu twierdzenie Rady, że nie było konieczne zaznaczanie w studium, iż objęte zmianą tereny wymagają zmiany przeznaczenia gruntów, jest błędne. Z załącznika nr 2 do uchwały w sprawie zmiany studium wynika, że tereny zabudowy mieszkaniowej rezydencjonalnej (MNr) obejmują obszary istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej rezydencjonalnej, ponumerowanej od 1 do 5. Dalej stwierdza się, że ta ekstensywna zabudowa obejmuje tereny dotychczas użytkowane jako RM, LS, MU, ZD o rozproszonym układzie pasowym przy granicy z lasami we wsiach Łoś, Piskorka, Krupią Wólka, Uwieliny i Nowy Prażmów (por. załącznik nr 2, cz. II kierunki zagospodarowania przestrzennego, czerwiec 2008, s. 8 i 10). Zapis ten i podane ustalenia przeczą temu, aby w całości owe 5 obszarów, przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej rezydencjonalnej, wymagało zmiany przeznaczenia gruntów, skoro częściowo były już użytkowane jako MU. Zatem wobec ustawowego nakazu zawartego w art. 10 ust. 2 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym całkowity brak takiego wskazania zarówno w części tekstowej, jak i graficznej studium konieczności dokonania na określonym obszarze zmiany przeznaczenia gruntu stanowi naruszenie zasad sporządzania studium.

Brak wskazania obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a ustalonych zmianą studium pozostaje również w sprzeczności z wymogiem § 4 ust. 1 pkt 2 oraz § 4 ust. 1 pkt 3 i § 7 pkt 1 lit. d - rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z zał. 2 do zaskarżonej uchwały nie wynika nadto, czy zmiana przeznaczenia odnosi się także do terenów zalesień na gruntach rolnych z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowo-usługowej ZL/1, na których to obszarach zmiana studium dopuszcza wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej i usług nieuciążliwych.

Nadto w części tekstowej zmiany studium na terenach "rezydencjonalnych" ustalono, iż zabroniona jest lokalizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obligatoryjne w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zapis ten pozostaje w sprzeczności z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Nr 7 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Chojnowskiego Parku Krajobrazowego, gdzie odnośnie obszarów położonych w Parku zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 cyt. ustawy, a więc nie tylko wymagających obligatoryjnego sporządzenia raportu, ale i pozostałych ujętych w tym artykule, które mogą wymagać sporządzenia raportu, a przeprowadzona procedura oceny oddziaływania ich na środowisko wykaże niekorzystny wpływ na przyrodę parku krajobrazowego. Bezsporne jest, że większość z obszarów ustanowionych zmianą studium jako rezydencjonalne położonych jest w znacznej części na obszarze Chojnowskiego Parku Krajobrazowego. Zakwestionowany zapis zmiany studium bezpodstawnie stwarza zatem możliwości inwestycyjne przy zachowaniu warunków bardziej liberalnych, niż wynika to z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Z kolei w zał. nr 1 do kontrolowanej uchwały odnośnie Chojnowskiego Parku Krajobrazowego, przy wymienianiu aktów prawnych normujących wskazania dla tego obszaru, pominięto cyt. rozporządzenie Nr 7 Wojewody Mazowieckiego, podając jedynie akty prawne tyczące utworzenia tego Parku, co również stanowi uchybienie zasad sporządzania studium i nie pozostaje bez znaczenia dla zakwestionowanego zapisu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że dokonując zmiany studium rada gminy, modyfikuje jedynie część rozstrzygnięć w nowelizowanym akcie prawnym, resztę pozostawiając bez zmian. W tym stanie rzeczy zarzucona sprzeczność zapisów tyczących odległości zabudowy w strefie ochrony urbanistycznej Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z rozporządzeniem Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13.02.2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu nie może być przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Przyjęty zapis przewidujący odległości mniejsze niż wynikające z tego rozporządzenia wprowadzony zostały bowiem do studium już wcześniej, inną uchwałą. Uwaga ta znajduje odniesienie do zarzutów braku kierunków rozwoju komunikacji i w pewnym zakresie infrastruktury technicznej. Podjęta zmiana jedynie częściowo uzupełniła kierunki rozwoju systemu drogowego gminy, podczas gdy zasadnicze założenia sformułowano w samym studium.

W ocenie Sądu zasadny jest zarzut braku pełnego wskazania obszarów w zmianie studium inwestycji celu publicznego w postaci lokalizacji oczyszczalni ścieków oraz miejsc składowania odpadów. W załączniku nr 2, cz. II "kierunki zagospodarowania przestrzennego" zmiany studium zapisano, iż problem wyboru wariantu i właściwych lokalizacji oczyszczalni ścieków będzie przedmiotem analiz w najbliższych latach. Podano również, że zakłada się w przyszłości włączenie obszaru do gminnego systemu gospodarki odpadami oraz zakłada się odprowadzenie odpadów poza teren gminy. Na kolejnej stronie załącznika nr 2 stwierdza się, że studium dopuszcza realizację oczyszczalni ścieków dla obsługi istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej. Rada twierdziła, że szczegółowe lokalizacje oczyszczalni ścieków są rozpatrywane w procedurze kolejnej zmiany studium, a dokładne lokalizacje składowania odpadów w poszczególnych jednostkach osadniczych lub obok nich będą ustalane w planach miejscowych. Tymczasem w zmianie studium winno się znaleźć wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym.

Ustawodawca co do zasady dopuszcza możliwość zmiany studium, w myśl art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wówczas, gdy taka konieczność wynika z podjętych zmian legislacyjnych, a więc w razie takiej zmiany ustaw, która czyniłaby wadliwymi zapisy studium. Nie jest więc prawidłową praktyką, przy tworzeniu studium, zakładanie z góry, iż uchwalony akt planistyczny będzie wymagał niebawem kolejnych wielokrotnych zmian, z uwagi na to, że nie reguluje w dostateczny sposób wszystkich koniecznych kwestii. Ustawa nakazuje uchwalanie studium dla obszaru całej gminy i stanowi, że jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (por. art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Skoro gmina w ramach posiadanego tzw. władztwa planistycznego zamierza zmienić studium w celu zwiększenia obszaru gminy przeznaczonego pod różne formy zabudowy mieszkaniowej, to wraz z tą zmianą powinna wyznaczyć obszary, na których rozmieszczone będą niezbędne dla tej wizji inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, a w szczególności użyteczna przy takim zainwestowaniu znacznych obszarów gminy oczyszczalnia ścieków zwłaszcza, skoro Gmina w kontrolowanej zmianie dopuszcza możliwość jej realizacji. Kwestia ta nie powinna być odkładana do kolejnej zmiany studium, podobnie winna zostać uregulowana sprawa wyznaczenia obszarów składowania odpadów. Częste zmiany prowadzą do braku stabilności wizji określenia struktury przestrzennej gminy, przeznaczenia poszczególnych obszarów oraz wstępnej lokalizacji przestrzeni publicznej i infrastruktury publicznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji trafne są zarzuty Wojewody odnośnie małej czytelności części graficznej studium. Istotnie, niektóre oznaczenia poprowadzono w zbliżonych kolorach, co częstokroć czyni je niewyraźnymi na ciemnym podkładzie geodezyjnym i rodzi wątpliwości co właściwie oznaczają. W szczególności mało czytelne są granice Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz gdzieniegdzie Chojnowskiego Parku Krajobrazowego.

Sąd nie dostrzegł natomiast sprzeczności ustaleń przyjętych w kontrolowanej zmianie studium z projektem planu ochrony Chojnowskiego Parku Krajobrazowego. Projekt ten nie posiada waloru prawa miejscowego i obecnie, wobec braku przyjęcia go, może co najwyżej stanowić pewne niewiążące zalecenie dla Wójta Gminy Prażmów przy pracach nad zmianą studium.

Pozostałe zarzuty skargi nie mogły stać się przedmiotem kontroli Sądu z uwagi na to, że dotyczą wcześniejszych uchwał zmieniających studium.

Sąd zaznaczył na zakończenie, że przy ponowieniu prac nad zmianą studium należy zastosować się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu.

Jako podstawę prawną wyroku Sąd powołał art. 147 § 1 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a.

Gmina Prażmów, reprezentowana przez radcę prawnego S. S., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi Wojewody Mazowieckiego oraz zasądzanie kosztów postępowania za obie instancje.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego mające istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku, wskazując na:

1) błędną wykładnię art. 9 i art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2) naruszenie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez uwzględnienie skargi Wojewody, mimo, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu;

3) brak rozpoznania większości zarzutów skargi i jej uwzględnienie bez istotnych powodów, w sytuacji, kiedy Gmina nie naruszyła przepisów wskazanych przez Sąd pierwszej instancji, ale działała w ramach władztwa planistycznego.

Uzasadniając zarzuty skarżąca gmina wskazała, że wbrew twierdzeniom zawartym w wyroku, wynikające z przepisów prawnych uwarunkowania obowiązują zawsze niezależnie od tego czy są w studium zawarte czy też nie. Rada gminy musi uwzględnić i przyjąć wszystko, co jest zawarte w przepisach prawnych. Dlatego też w odniesieniu do opracowań planistycznych istnieje przemyślana praktyka, zgodnie z którą nie powtarza się i nie cytuje przepisów prawnych, czy też uwarunkowań w nich zawartych. Ponadto każda zmiana takich przepisów musiałaby znajdować odzwierciedlenie w zmianie opracowań planistycznych. W tym kontekście nie można mówić o naruszeniu przez przedmiotową zmianę studium zasad sporządzania studium.

Odnośnie art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina wskazała, że w zaskarżonej uchwale podano ustalenia dotyczące obszarów, dla których należy sporządzić plany miejscowe.

W ramach terenów oznaczonych od 1MNr do 5MNr, które nie są obecnie zabudowane, a będą podlegać urbanizacji opracowane zostaną plany miejscowe. Jednak nie oznacza to, że plany muszą być opracowane dla całej strefy MNr. Zależy to jedynie od wniosków mieszkańców i właścicieli działek.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie bezzasadnie Sąd pierwszej instancji wymagał sprecyzowania terenów podlegających opracowaniu planów miejscowych. Ponadto dla terenów przeznaczonych pod zabudowę na terenie Gminy brak jest podkładów geodezyjnych, poza mapą topograficzną, na której wykonano studium i mapą ewidencyjną w skali 1:5000, bardzo ogólną, nie zawierającą wszystkich terenów zabudowanych i podziałów na działki. Mapy w skali 1:1000 wykonuje się dopiero wyprzedzająco w stosunku do planów miejscowych tylko dla terenów które będą w najbliższym czasie silnie zurbanizowane. Przyjęto zatem zasadę ogólniejszych sformułowań, które jednak konkretnie mówią, że tereny oznaczone w studium będą w miarę potrzeb przedmiotem opracowań planów miejscowych.

Skarżąca kasacyjnie podkreślił, że w odniesieniu do terenów MNr nie ma potrzeby występowanie do instytucji zewnętrznych o zgodę zmiany przeznaczenia terenów rolnych na budowlane. Są to głównie grunty przyleśne V i VI klasy, nieprzydatne lub słabo przydatne rolniczo. Zmiana przeznaczenia leży w kompetencji Rady Gminy na etapie uchwalania planów miejscowych. Nadto tereny te są położone na obszarach przyrodniczo chronionych, gdzie jest zakaz zmiany przeznaczenia terenów leśnych, więc problem zmiany przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne nie występuje.

W kwestii zadrzewień na gruntach rolnych skarżąca kasacyjnie podała, że zapis w tej materii jest jasny. W procedurze planistycznej mieszczą się działania związane z uzyskaniem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Bez uzyskania wymaganych zgód nie ma możliwości zatwierdzenia uchwalonego planu. Dlatego niezrozumiałe jest dlaczego Sąd pierwszej instancji ma wątpliwości jak realizować ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W zakresie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że zakaz takich przedsięwzięć ustalono, żeby zabezpieczyć tereny od uciążliwości, jeżeli inne przepisy ich nie chronią. Zaznaczyła, że studium nie jest aktem prawnym, tylko opracowaniem wskazującym ogólne kierunki zagospodarowania. Szczegółowe ustalenia dla obszarów od MNr1 do MNr5 znajdą się w planach miejscowych. Zakazy te nie pozostają w sprzeczności z zarządzeniem Wojewody w sprawie Chojnowskiego Parku Krajobrazowego.

Gmina podała również, że na wyżej wskazanych terenach nie przewiduje się żadnych inwestycji celu publicznego, a w szczególności lokalizacji oczyszczalni ścieków i miejsc składowania odpadów. Są to tereny do ekstensywnego zagospodarowania. Jeżeli Wójt Gminy poinformował, że konkretne lokalizacje oczyszczalni ścieków zostaną wskazane w kolejnej zmianie studium to zapewne były poważne przyczyny przemawiające za takim rozwiązaniem. Wskazanie lokalizacji zostanie poprzedzone konsultacjami z lokalną społecznością.

Skarżąca kasacyjnie poinformowała również, że Rada Gminy w oparciu o przedmiotową zmianę studium z 2008 r. podjęła już kolejne uchwały dotyczące sporządzania planów miejscowych. Zawarto już umowy na realizację tych planów i unieważnienie uchwały zmieniającej studium musiałoby skutkować unieważnieniem i wstrzymaniem prac planistycznych. To z kolei może prowadzić do wystąpienia Gminy z roszczeniami odszkodowawczymi w stosunku do Wojewody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpoznawać wniesioną skargę kasacyjną.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga więc nie tylko ich prawidłowego określenia w samej skardze, ale stosownie do art. 176 p.p.s.a. w ogóle ich przytoczenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem skarżącego przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96, postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 9). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia nie wskazanych przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSA WSA 2004, nr 3, poz. 72, s. 142).

W rozpoznawanej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Wobec tego w pierwszej kolejności należało ocenić zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej postawił zarzut naruszenia art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (błędnie nazywając ustawę "Prawo o ustroju przed sądami administracyjnymi"; pozostałe elementy takie jak: data uchwalenia, wskazanie publikatora oraz treść przepisu określając prawidłowo).

Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 1 § 1 cytowanej ustawy sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast w myśl § 2 art. 1 kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie zarzutu dotyczącego pierwszego z powołanych przepisów stwierdzić należy, że Sąd władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego, a więc tym samym wymierzył sprawiedliwość. Ponadto wskazać trzeba, że naruszenie art. 1 § 1 cytowanej ustawy nie może stanowić samoistnej podstawy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego bez wskazania konkretnej normy procesowej, która została naruszona.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały stosownie do treści § 2 art. 1 cytowanej wyżej ustawy. Zatem, tego unormowania nie naruszył. Natomiast to, czy ocena legalności uchwały była prawidłowa czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego względu zarzut skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu uznać należy za chybiony.

Przechodząc do oceny drugiego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania trzeba stwierdzić, że nie został on sformułowany w sposób odpowiadający wymogom stawianym skardze kasacyjnej. Zarzut ten ogranicza się bowiem do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznawał większości zarzutów skargi, a mimo to uwzględnił ją bez istotnych powodów i nie wykazał, aby wskazane w uzasadnieniu podstawy faktyczne i prawne wskazywały na naruszenie prawa. Tymczasem jak wyżej wskazano skarga kasacyjna powinna zawierać wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd. Autor skargi kasacyjnej formułując omawiany zarzut nie wskazał żadnego przepisu, który w jego ocenie został naruszony przez Sąd wydający zaskarżony wyrok. Wobec tego ogólne sformułowanie dotyczące uwzględnienia skargi bez istotnych powodów z pominięciem wskazania konkretnego przepisu postępowania, który został naruszony nie pozwala na jego weryfikację, co oznacza, że nie może on stanowić usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.

Natomiast za stanowiący usprawiedliwiona podstawę kasacyjną należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym zasad zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Zatem studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego, o charakterze analityczno-badawczo-regulacyjnym, który określa politykę przestrzenną gminy.

Wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych (informacyjnych) uregulowane zostały w art. 10 ust. 1 cytowanej ustawy. Natomiast do części regulacyjnej studium odnosi się ust. 2 art. 10 ustawy. Wymogi dotyczące elementów analityczno-badawczych, a także regulacyjnych należy interpretować nie tylko językowo, ale i celowościowo, mając na uwadze cel, któremu służy studium. Celem tym jest, co wyżej wskazano, określenie polityki przestrzennej gminy. Zatem postanowienia dotyczące realizacji planowanych przedsięwzięć powinny być w studium na tyle precyzyjnie określone, żeby na ich podstawie można było sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z intencją projektodawców studium. Oznacza to, że określenie poszczególnych elementów, które winno zawierać studium jest spełnione wówczas, kiedy z zapisów ich dotyczących wynikają konkretne dyrektywy na przyszłość, pozwalające napisać spójny ze studium plan zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji co do naruszenia zasad sporządzania studium.

Sąd pierwszej instancji przede wszystkim wskazał na naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego, że w studium określa się obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W ocenie Sądu brak jednoznacznego zapisu dotyczącego wymogów zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dla terenów określonych w zaskarżonej uchwale zmieniającej studium jako MNr stanowi naruszenie zasad sporządzania studium.

Rozstrzygając niniejszą kwestię po pierwsze należy zauważyć, że jak wynika z załącznika Nr 2 do uchwały, tereny zabudowy mieszkaniowej rezydencjonalnej (MNr) obejmują obszary istniejącej i planowanej zabudowy. Zabudowa tych terenów powinna być realizowana stosownie do potrzeb gminy i jej mieszkańców, a dokładna lokalizacja określana planami miejscowymi. Jak z tego wynika zmiana studium określiła obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie należy mieć na względzie, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 i 3 ustawy). Zatem nie można przyjąć, iż brak literalnego sformułowania odnoszącego się do zmiany przeznaczenia gruntów, w przypadku tej konkretnej uchwały czyni ją nieprecyzyjną w stopniu uzasadniającym stwierdzenie naruszenie zasad sporządzania studium. Trzeba bowiem stwierdzić, że z zapisów w załączniku Nr 2 do zaskarżonej uchwały wynika wyraźnie, iż dokładna lokalizacja zabudowy rezydencjonalnej nastąpi w planach miejscowych, zaś na terenach nieprzekształcanych pod tego typu zabudowę zaleca się utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z tych zapisów wynika, iż zmiana przekształcenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dotyczyć będzie obszarów, na których będzie lokalizowana zabudowa rezydencjonalna. Zatem z zapisów tych wynika konkretna dyrektywa na przyszłość, stanowiąc, iż tereny, na których będzie lokalizowana zabudowa rezydencjonalna będą wymagały zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Powyższe uwagi co do zasady należy odnieść również do zapisów dotyczących terenów zalesień na gruntach rolnych z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Dla tych terenów również przewidziano zamiar sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie istnieje możliwość sporządzenia spójnego ze studium planu. Zapisy dotyczące wskazanych terenów jednoznacznie określają ich podstawowe przeznaczenie – lasy i zalesienia. Zatem oczywistym jest, iż realizacja ewentualnej zabudowy mieszkaniowo-usługowej określona zostanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a wobec tego również zostanie w ten sposób rozstrzygnięta sprawa zmiany przeznaczenia gruntów.

Z zapisu o zakazie lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obligatoryjne (w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska) dotyczącego terenów zabudowy mieszkaniowej rezydencjonalnej (MNr) również nie można wyprowadzić wniosku, że doszło do naruszenia zasad sporządzania studium. Z ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że większość z obszarów ustanowionych zmianą studium, jako rezydencjonalne, położonych jest w znacznej części na obszarze Chojnowskiego Parku Krajobrazowego. Zatem skoro "większość" oraz w "znacznej części" nie oznacza "wszystkie" oraz "w całości" to wynika z tego, że przynajmniej część z tych terenów nie podlega przepisom rozporządzenia Nr 7 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Chojnowskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 75, poz. 1976). Poza tym studium nie wpływa na obowiązywanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie. Wobec tego nie można twierdzić, że studium dopuszcza realizację inwestycji na warunkach bardziej liberalnych niż wynikające z niniejszego zarządzenia Wojewody Mazowieckiego. Jedyne co można stwierdzić to okoliczność, że na terenach nie objętych zarządzeniem Wojewody Mazowieckiego powinien obowiązywać zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko opisanych w studium. Zatem i w odniesieniu do tego zagadnienia możliwe jest sporządzenie spójnego ze studium planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie można podzielić również stanowiska Sądu pierwszej instancji dotyczącego inwestycji celu publicznego w postaci lokalizacji oczyszczalni ścieków oraz miejsc składowania odpadów.

Po pierwsze trzeba wyraźnie podkreślić, że studium jest wyrazem samodzielności gminy w kreowaniu własnej polityki przestrzennej. Jest to samodzielność w granicach określonych przez ustawy, w szczególności przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika zakaz dokonywania zmian uchwalonego studium. Zakaz taki nie wynika w szczególności ze wskazanego przez Sąd pierwszej instancji art. 33 niniejszej ustawy. Przepis ten reguluje jedynie kwestie konieczności zmiany studium lub planu miejscowego w wyniku zmiany ustaw, określając, iż w takim przypadku wykonuje się czynności, o których mowa w art. 11 i 17 odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Konieczność zmiany studium wynikająca ze zmiany ustaw nie oznacza, że poza tym przypadkiem nie jest możliwa zmiana studium z innych przyczyn. Należy mieć na względzie, że czym innym jest konieczność zmiany wynikająca ze zmiany ustaw, a czym innym zmiana związana ze zmianą w jakimś zakresie polityki przestrzennej gminy. Zmiana studium podlega bowiem takiemu samemu reżimowi jak każda uchwała rady gminy. Wobec tego trzeba stwierdzić, że rozważania Sądu pierwszej instancji odnoszące się do obszarów inwestycji celu publicznego wkraczają w samodzielność gminy w kreowaniu polityki przestrzennej, co nie mieści się w sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej. Nie jest rzeczą Sądu decydowanie kiedy gmina uzna za dojrzałą do regulacji kwestię oczyszczalni ścieków czy obszarów składowania odpadów. Dlatego też brak jest podstaw uzasadniających przyjęcie, że zapisy studium dotyczące inwestycji celu publicznego naruszają zasady sporządzania studium.

Za naruszeniem zasad sporządzania studium nie przemawia także enigmatyczne stwierdzenie Sądu o małej czytelności części graficznej studium. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby część graficzne była nieczytelna, natomiast pojęcie "małej czytelności" jest pojęciem względnym i w związku z tym nie może decydować o nieważności zaskarżonej uchwały.

Reasumując należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 9 oraz art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ustalonym stanie faktycznym, co czyniło zarzut naruszenia tych przepisów zasadnym. Ogólne wskazanie przez skarżącą kasacyjnie art. 9 i art. 10 cytowanej ustawy należało uznać za wystarczające, gdyż Sąd w zaskarżonym wyroku poza art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy nie wskazał, którym dokładnie przepisom uchybia zaskarżona uchwała, co dodatkowo wzmacnia zarzut niewłaściwego zastosowania art. 9 i 10 ustawy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Orzeczeniem objęto wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą kasacyjnie. Natomiast orzeczenie o kosztach nie obejmuje uiszczonego przez stronę wpisu od skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 100 ustawy o samorządzie gminnym niniejsze postępowanie jest wolne od opłat sądowych. Wobec tego Gminie Prażmów przysługuje wniosek o zwrot niezasadnie uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.