Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 272/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 130, art. 151, art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 26 ust. 1 i 2, par. 36 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] (Dzielnica [...]), o powierzchni [...] ha, oznaczona jako działka nr [...] w obrębie [...], stanowiąca własność [...] Spółka z o.o., została przeznaczona pod budowę węzła [...] - [...] oraz przebudowę ulicy [...].

W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz [...] Spółka z o.o. w wysokości [...] zł za przejecie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa opisanej na wstępie nieruchomości, ale decyzja ta została jednak uchylona przez Ministra Infrastruktury sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji (decyzja z dnia [...] października 2010 r.).

Orzekając zaś po raz drugi, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], ponownie ustalił odszkodowanie, należne [...] Spółka z o.o. w wysokości [...] zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji, Miasto [...] zarzuciło organowi wojewódzkiemu zawyżenie przyznanego odszkodowania. Odwołujący zwracał zwłaszcza uwagę na niezastosowanie w sprawie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, podnosząc, że szacowaną nieruchomość porównywano do transakcji nieruchomościami o charakterze mieszkalno-usługowym, pomimo, że w [...] istniał rynek nieruchomości drogowych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W motywach swego stanowiska organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18 a. Podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowi zaś operat szacunkowy opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego, a który w rozpatrywanej sprawie został sporządzony w dniu [...] lutego 2010 r. (opatrzony klauzula wykonalności z dnia [...] sierpnia 2010 r.). Minister podniósł, że analiza w/w operatu szacunkowego wykazała, iż został on sporządzony prawidłowo, a zatem Wojewoda [...] właściwie ustalił wysokość odszkodowania. Przy wycenie nieruchomości rzeczoznawczymi majątkowa przyjęła rynek nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod budowę dróg z dzielnic takich jak: [...], [...] i [...], zawartych w latach 2007-2009, uwzględniając w analizie porównawczej jedynie transakcje dotyczące nieruchomości usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie [...] (na pograniczu w/w dzielnic), gdyż – wg biegłej - tylko takie nieruchomości można było uznać za podobne i porównywalne do szacowanej. Biegła stała na stanowisku, iż za rynek lokalny na terenie [...] nie może być uznany obszar całego miasta, a dobór transakcji z tylko z jednej, czy z dwóch dzielnic, nie stanowi nieuzasadnionego i pozaprawnego zawężania tego rynku.

W rezultacie Minister uznał, że dokonana wycena była właściwie uzasadniona a zatem biegła prawidłowo posłużyła się procedurą wyceny, określoną w § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia. Organ zauważył też, że rzeczoznawczyni majątkowa przekonująco uzasadniła również przyjęte cechy rynkowe nieruchomości i szczegółowe wyliczenia oraz przyjęcie na analizowanym rynku trendu czasowego na poziomie 2,33% miesięcznie.

Na wyżej przedstawioną decyzję Miasto [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciło organowi: 1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 art. 15, art. 104 § 1 i 2 i art. 84 § 1 Kpa poprzez niezebranie całości materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co skutkowało oparciem zaskarżonej decyzji na operacie znacznie zawyżającym wartość nieruchomości; 2. naruszenie art. 21 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że ustalone w decyzji odszkodowanie jest "odszkodowaniem słusznym". W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła własną analizę rynku nieruchomości, opartą na operacie szacunkowy sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego R. M. w dniu [...] lutego 2011 r. , wnosząc jednocześnie o dopuszczeniu ww. operatu jako dowodu w niniejszym postępowaniu. Zdaniem skarżącego analiza nowego operatu wyraźnie wskazuje, na uchybienia popełnione przy sporządzaniu operatu przez biegłą M. D., w szczególności na przyjęciu do wyceny nieruchomości niepodobnych do nieruchomości szacowanej pod względem lokalizacji, cech rynkowych, jak również niewłaściwego wyliczenia trendu czasowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2374/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa drogowa), nadmieniając, że – stosownie do art. 23 w/w ustawy - w sprawach w niej nieuregulowanych, stosuje się przepisy Działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl zaś art. 154 ust. 1 tej ostatniej ustawy, to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, kierując się celem wyceny, rodzajem i położeniem nieruchomości, przeznaczeniem w planie miejscowym, stanem nieruchomości oraz dostępnymi danymi o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe kryteria wyceny nieruchomości, przeznaczonych na określone cele, reguluje zaś - wydane z upoważnienia ustawy o gospodarce nieruchomościami - rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy zatem, sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod inwestycje drogową powinien – jak wywodził Sąd - odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia a w razie niemożności jego zastosowania – przepisowi § 36 ust. 2 tegoż rozporządzenia. Przepisy zawarte w § 36 omawianego rozporządzenia, jak podkreślił Sąd, zostały bowiem tak skonstruowane, że każdy kolejny ustęp tego paragrafu stanowi następny etap wyceny w przypadku, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. Pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest więc jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (ust. 1). Natomiast ust. 2 pkt 1 reguluje sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg. W takiej sytuacji wyceny należy dokonać w sposób określony w tym przepisie.

Odnosząc powyższe do postępowania rzeczoznawcy majątkowego, który w tej sprawie sporządził operat szacunkowy, Sąd uznał, że biegła M. D. dokonała wyboru podejścia i metody szacowania przedmiotowej nieruchomości w zgodzie z obowiązującymi regulacjami prawnymi.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, z operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2010 r., w oparciu o który została wydana zaskarżona decyzja, wynikało jasno, iż rzeczoznawczyni dokonała wyceny nieruchomości zgodnie z § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Nie miało przy tym znaczenia, że organ określał operat ten mianem "operatu zamiennego". Zdaniem Sądu, zawierał on wszystkie elementy, które winien zawierać operat, a zatem nie można było twierdzić, że samo określenie "operat zamienny" dyskwalifikowało go jako dowód w sprawie.

Dalej, Sąd stwierdził, że biegła dokonała wyceny przedmiotowej nieruchomości, metodą porównywania parami, a zarzut skarżącego, dotyczący błędnego wyselekcjonowania do bezpośrednich porównań 3 transakcji, z ogólnej liczby 19, był nietrafny. Z operatu szacunkowego wynikało bowiem wyraźnie, iż do bezpośrednich porównań rzeczoznawczymi majątkowa wybrała nieruchomości położone przy [...], w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości wycenianej. Taki dobór odpowiadał jednak technice określania wartości nieruchomości metodą korygowania ceny średniej, co wynikało z § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia. Przy metodzie porównywania parami – jak akcentował Sąd Wojewódzki - porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są: ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, te zarzuty skargi, które odnosiły się do niewłaściwie dobranego materiału porównawczego, pozostawały poza oceną Sądu. Operat szacunkowy – jak wywodził Sąd - jest wprawdzie bowiem dowodem w sprawie, który podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, jednak organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ może zatem dokonać oceny operatu szacunkowego tylko pod względem formalnym, tj. zbadać: czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Pogląd ten Sąd Wojewódzki uzasadniał pozycją rzeczoznawcy majątkowego, która została unormowana w ustawie o gospodarce nieruchomościami jako zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego i dlatego ocena prawidłowości, pod względem merytorycznym operatu szacunkowego, mogła być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością.

W konkluzji zatem Sąd Wojewódzki wyraził pogląd, iż zarówno organ, jak i sąd administracyjny nie posiadają wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, i dlatego mogą ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, mając jedynie na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Z tych względów Sąd uznał, że poza jego oceną pozostawały te zarzuty skargi, które odnosiły się do niewłaściwie dobranych transakcji do porównań oraz przyjęcia wzrostowego trendu czasowego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, Sąd przyjął, iż nie były one uzasadnione. Oddalając zaś wniosek dowodowy skarżącego o dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu [...] lutego 2012 r. przez innego rzeczoznawcę majątkowego (R. M.), wyjaśnił, że operat ten został sporządzony już po wydaniu zaskarżonej decyzji.

Na skutek skargi kasacyjnej Miasta [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1490/12 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że podstawy kasacyjne sprowadzały się zaś zarówno do zarzutów materialnoprawnych (art. 7, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1 i art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej "ugn" oraz § 55-58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem", jak i procesowych, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący sformułował bowiem zarzuty oparte na przepisach: art. 7, 9, 77 § 1, art. 80, 84 § 1 i art. 107 § 3 Kpa oraz art. 151 i 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa" zwracając uwagę m. in. na: zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego zabrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz fakt, że Sąd Wojewódzki oddalił skargę, podczas gdy stan sprawy uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji a ponadto Sąd nie wyjaśnił kwestii prawnych, dotyczących możliwości aktualizacji operatu szacunkowego poprzez sporządzenie operatu zamiennego, korygującego poprzednio oszacowaną wartość wyceny, z jednoczesnym zastosowaniem innej metody szacowania. NSA stwierdził, że z tak określonymi zarzutami należało się zgodzić. NSA wskazał, że ocena prawidłowości – pod względem merytorycznym – wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością, ale nie oznacza to jednak, że ocena taka ma być praktycznie iluzoryczna. W realiach rozpatrywanego stanu faktycznego praktycznie zaś do takiej sytuacji doszło. Wskazuje na to wyraźnie choćby fakt, że zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym nie zostało w zasadzie wyjaśnione, na jakiej podstawie prawnej oparta została wycena, dokonana przez biegłą.

NSA podał, że w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., w tej części w której Wojewoda odnosił się do decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 20 października 2010 r., stwierdzono, że (cyt.): " (...) rzeczoznawca majątkowy prawidłowo wskazała, iż w przedmiotowej sprawie nie było możliwe dokonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości w oparciu o metodę określoną w § 36 ust. 1 "Rozporządzenia" a zatem biegła prawidłowo posłużyła się procedurą określoną w §36 ust. 2" ( str. 3 uzasadnienia decyzji). W dalszej części uzasadnienia tej samej decyzji, organ wojewódzki twierdzi jednak, iż (cyt.): " (...) wartość przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca określił w oparciu o przepisy § 36 ust. 1 Rozporządzenia..."( str. 4 uzasadnienia decyzji).

Jak wynika zaś z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd ustalił, że Miasto [...] w odwołaniu od w/w decyzji Wojewody zarzuciło, że (cyt.): " rzeczoznawca majątkowy nie uwzględniła dyspozycji zawartej w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego". Jednocześnie w dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał natomiast, iż (cyt.): " W ocenie organu odwoławczego szczegółowe wyjaśnienia biegłej pozwalają z przekonaniem stwierdzić, iż biegła prawidłowo posłużyła się procedurą wyceny określoną w § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia".

W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki opisanych wyżej sprzeczności nie tylko nie dostrzegł i nie wyjaśnił, ale powtórzył - niejako mechanicznie - za organem odwoławczym, że (cyt.) "rzeczoznawca dokonała wyceny nieruchomości zgodnie z § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia" (str. 6 uzasadnienia wyroku).

Ponadto, Sąd Wojewódzki, analizując sposób wyceny, stanowiącej w tej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania zauważył, że (cyt.): "zdaniem sądu nietrafny jest zarzut błędnego wyselekcjonowania do bezpośrednich porównań 3 transakcji z ogólnej liczby 19. Z operatu szacunkowego wynika bowiem wyraźnie, iż do bezpośrednich porównań rzeczoznawca wybrał nieruchomości położone przy [...], w bezpośrednim sąsiedztwie do nieruchomości wycenianej. Taki dobór odpowiada technice określania wartości nieruchomości metodą korygowania ceny średniej, co wynika z par. 4 ust. 3 ww. rozporządzenia ". Treść tej wypowiedzi sugeruje zatem, że operat służący za podstawę rozstrzygnięcia został sporządzony w oparciu o metodę korygowania ceny średniej, podczas, gdy – jak z jego treści wynika – zastosowano w nim metodę porównywania parami.

Już wyżej przedstawione zatem sprzeczności i brak ich wyjaśnień wskazywały, że w analizowanej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie była właściwa. Ponadto zwrócić też trzeba uwagę, iż w analizowanej sprawie istotną okoliczność odgrywała wykładnia pojęcia tzw. rynku lokalnego, w stosunku do której to kwestii Minister szeroko odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd Wojewódzki uznał natomiast, że nie jest w ogóle kompetentny do wypowiadania się, co do problemu wyselekcjonowania przez biegłą trzech transakcji dotyczących nieruchomości, które były przyjęte przez biegłą do porównań z nieruchomością szacowaną, bo dla wypowiadania się w tej kwestii konieczne jest posiadanie wiadomości specjalnych. Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Wskazać w tym miejscu należy, choćby na inny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2011 r. (sygn. akt 1170/10), który również dotyczył odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa pod budowę węzła [...]-[...], a w którym to wyroku Sąd poddał ocenie materiał porównawczy, przyjęty w operacie szacunkowym, stanowiącym podstawę do ustalenia odszkodowania, przez tę samą – jak w niniejszej sprawie – rzeczoznawczynię majątkową – M D.. Wyrok ten został następnie utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 701/11). Nadmienić wypada, że w wyroku tym wyrażono tezę, iż dla wyceny nieruchomości, które zostały przeznaczone pod inwestycje celu publicznego, w tym drogi publiczne, zasięg rynku lokalnego, na podstawie którego następuje wytypowanie transakcji do porównań – to przestrzeń całego miasta a nie tylko poszczególnych jego dzielnic. Orzekając w w/w sprawie Sąd bowiem uznał, że interpretacja terminu ustawowego, jakim jest termin "rynek lokalny" (art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie dotyczy zakresu wiadomości specjalnych, które właściwe są jedynie biegłemu. Z tym stanowiskiem zgadza się również skład orzekający w analizowanej sprawie, gdyż jest to pojęcie użyte przez ustawodawcę a choć ma pośredni wpływ na dokonywaną przez biegłego wycenę, to jednak dla jego interpretacji nie jest wymagana znajomość sztuki szacowania nieruchomości a konieczna jest znajomość prawa. Z tego powodu, uchylenie się przez Sąd Wojewódzki od oceny zarzutów zawartych w skardze, dotyczących wspomnianego wyżej materiału porównawczego (wyselekcjonowania przez biegłą owych trzech transakcji), naruszało art. 141 § 4 Ppsa.

NSA zgodził się ze skarżącym, iż z jednej strony, Sąd wyraźnie uznał, iż ocena wspomnianych wyżej zarzutów nie mogła mieć miejsca (bo Sąd nie posiada odpowiednich wiadomości) a drugiej strony, stwierdził (cyt.): "nietrafny jest zarzut błędnego wyselekcjonowania do bezpośrednich porównań 3 transakcji z ogólnej liczby 19", co zatem wskazuje na swego rodzaju niekonsekwencję i brak jednoznaczności w dokonanej ocenie.

NSA zgodził się też ze skarżącym, iż nie została w ogóle wyjaśniona kwestia tzw. "operatu zamiennego. Oczywiście jest możliwe dokonanie w toku postępowania zarówno dopuszczenie dowodu z nowej opinii, jak i dokonanie aktualizacji, sporządzonego wcześniej operatu szacunkowego, ale w tym ostatnim przypadku, aktualizacja winna polegać jedynie na matematycznym przeliczeniu poprzednio przyjętej wyceny, z uwagi na zmianę aktualnych warunków na rynku. W rozpoznawanej zaś sprawie nowy "operat zamienny" został jednak sporządzony wg innej metody szacowania niż poprzednio, bo metody porównywania parami (poprzednio zastosowano metodę korygowania ceny średniej) i inny został użyty materiał do porównań. Sąd Wojewódzki zwrócił też uwagę, że – jak wynika z akt administracyjnych – operat ten został sporządzony przez biegłą w następstwie zobowiązania jej przez Urząd Wojewódzki (pismo z dnia [...] lutego 2010 r.) do ustosunkowania się do zarzutów Miasta [...], zawartych w piśmie z dnia 4 lutego 2010 r., w którym strona podnosiła, że biegła nie zastosowała w operacie "wyjściowym" § 36 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego i mimo, że było kilkadziesiąt transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, przyjęła – jako materiał porównawczy – nieruchomości o przeznaczeniu mieszkalno-usługowym. Nie bardzo jest zatem wiadome, na jakiej zasadzie został sporządzony wspomniany wyżej operat "zamienny". Czy była to w tej formie udzielona odpowiedź biegłej na wspomniane wyżej zarzuty strony, która była nową całkowicie wyceną, czy była to aktualizacja poprzedniej wyceny, czy też korekta poprzednio sporządzonego operatu. Zatem, w dalszej kolejności nie jest też rozstrzygnięte do końca, czego dotyczyła klauzula aktualności z dnia [...] sierpnia 2010 r. a więc, czy wycena ta mogła stanowić podstawę dla wydania decyzji odszkodowawczej.

W związku z powyższym, mając na uwadze wyżej przedstawione sprzeczności i uwagi, NSA uznał, że Sąd Wojewódzki powinien ponownie dokonać kontroli zaskarżonej decyzji, tym razem w sposób wszechstronny. Wyjaśniając zwłaszcza niejasności związane z wyceną nieruchomości, w oparciu o którą wydano decyzje ustalające wysokość odszkodowania, to jest ocenić jej zgodności z przepisami prawa, regulującymi zasady owej wyceny a także formalną prawidłowość sporządzonego w tym przypadku operatu szacunkowego. W tej sytuacji wypowiadanie się, co do zarzutów materialnoprawnych, zawartych w skardze kasacyjnej, należało uznać za co najmniej przedwczesne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd zauważa, że – stosownie do przepisu art. 190 Ppsa – jest związany wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1490/12. W wyroku tym NSA uznał, że: 1) w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym nie zostało wyjaśnione na jakiej podstawie prawnej oparta została wycena sporządzona na użytek sprawy przez rzeczoznawcę majątkowego M. D., tzn. czy podstawę prawną operatu szacunkowego stanowił przepis § 36 ust. 1, czy § 36 ust. 2 rozporządzenia; 2) Sąd Wojewódzki uchylił się od oceny zarzutów zawartych w skardze dotyczących wyselekcjonowania przez biegłą 3 transakcji do porównań, tj. wytypowania tych transakcji z obszaru granic 2 dzielnic [...] i [...], w sytuacji, gdy pojęcie zawarte w art. 151 ugn "rynek lokalny", jeżeli chodzi o [...], należy odnieść do przestrzeni całego miasta, a nie tylko poszczególnych jego dzielnic; 3) w sprawie nie zostało wyjaśnione na jakiej zasadzie został w niniejszej sprawie sporządzony operat zamienny z dnia [...] lutego 2010 r. – czy odpowiedź biegłej na zarzuty Miasta [...] zgłoszone w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. przybrała postać nowej wyceny, skoro zastosowano w niej inną metodę szacowania (metodę porównywania parami) i użyto innego materiału do porównań, czy może była to aktualizacja lub korekta wcześniej sporządzonego operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2009 r. Wobec tego nie zostało do końca rozstrzygnięte czego dotyczyła klauzula aktualności z dnia [...] sierpnia 2010 r., a więc czy wycena ta mogła stanowić podstawę do wydania decyzji odszkodowawczej.

Odnosząc się do podniesionych wyżej zagadnień – zdaniem Sądu – w niniejszej sprawie prawidłowe jest stanowisko Wojewody [...] zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. (str. 3 uzasadnienia) i decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. (str. 4 uzasadnienia), że operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2009 r. został zastąpiony operatem szacunkowym zamiennym z dnia [...] lutego 2010 r. i stanowił w sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania w rozumieniu art. 130 ust. 2 ugn i art. 156 ust. 1 ugn w zw. z art. 23 specustawy drogowej). Jak wynika z treści operatu (pkt 1.2. operatu) określa on wartość rynkową działki nr [...] o pow. [...] m2 dla oszacowania wysokości odszkodowania za przejęcie części tej nieruchomości w trybie specustawy drogowej. Jak stwierdził biegły operat szacunkowy może być wykorzystywany jedynie do celu określonego w pkt 1.2. (pkt 9 operatu). Z treści operatu (pkt 1.3.1. operatu) wynika, że został on sporządzony w ramach umowy Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. zawartej pomiędzy organem pierwszej instancji, a rzeczoznawcą majątkowym. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2010 r. rzeczoznawca majątkowy M. D. oświadczyła, że klauzula z dnia [...] sierpnia 2010 r. dotyczyła potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego zamiennego z dnia [...] lutego 2010 r. oraz że operat zamienny zastępuje operat z dnia [...] lipca 2009 r. Biegła przedłożyła nową klauzulę z dnia [...] listopada 2010 r. potwierdzającą aktualność operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] lutego 2010 r. Nie budzi więc wątpliwości Sądu to, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy działając na zlecenie organu i wobec treści pisma Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. wykonała na potrzeby niniejszej sprawy nowy, samodzielny operat szacunkowy, w którym dokonała ponownej wyceny nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 6 ugn. Biegła - inaczej niż we wcześniejszym operacie - dokonała analizy rynku nieruchomości drogowych z terenu południowo-wschodniej części dzielnicy [...], wschodniej części dzielnicy [...] oraz dzielnic [...] i [...] (pkt 4 operatu), przyjmując do wyceny obszar dzielnic: [...], [...] i [...]. Biegła zastosowała analizę porównawczą w metodzie porównania parami dobierając jako 3 transakcje porównawcze nieruchomości położone przy granicy dzielnic [...] – [...] (pkt 6.1. operatu).

Jeżeli chodzi o to na jakiej podstawie prawnej została sporządzona wycena w niniejszej sprawie zastrzeżenia Sądu budzi to, że – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji zawarł sprzeczne stanowisko na temat podstawy prawnej sporządzonej na użytek niniejszej sprawy opinii o wartości rynkowej nieruchomości raz wskazując, że biegła posłużyła się metodą określoną w § 36 ust. 2 rozporządzenia (str. 3 uzasadnienia decyzji), a w dalszej części uzasadnienia twierdząc, że wartość nieruchomości rzeczoznawca określił w oparciu o przepisy § 36 ust. 1 rozporządzenia (str. 4 uzasadnienia decyzji). Zdaniem Sądu, naruszenie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Z treści operatu szacunkowego (pkt 4 operatu, str. 9) jasno wynika, że podstawę prawną operatu stanowił § 36 ust. 1 rozporządzenia. Analizując trzeci obszar okolic [...] biegła stwierdziła, że "W analizie porównawczej uwzględnione zostały transakcje występujące na analizowanym rynku dotyczące sprzedaży nieruchomości gruntowych zgodnie z § 36 ust. 1 w/w Rozporządzenia". Błąd organu I instancji został sanowany przez Ministra Infrastruktury w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 3 i 7 uzasadnienia) prawidłowo wskazał, że biegła stosowała przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia.

Zastrzeżenia Sądu budzi jednak to, czy w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy M. D. określając wartość rynkową nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 ugn) prawidłowo ustaliła rynek kilku dzielnic Miasta [...] jako rynek właściwy, o którym mowa w art. 151 ugn, stanowiący punkt wyjścia do dalszych założeń stanowiących podstawę wyceny nieruchomości. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle nie odniósł się do tego zagadnienia. Minister Infrastruktury w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że w dużych miastach rynek lokalny może obejmować część miasta, a na terenie Miasta [...] można wyróżnić kilka rynków. Organ odwoławczy uważa, że na rynku [...] rynek poszczególnych dzielnic należy uznać za rynek lokalny. Organ odwoławczy wskazał, że swoisty rynek lokalny będą stanowić nieruchomości położone w pierwszej linii zabudowy wzdłuż [...].

Zdaniem Sądu, uszło uwadze organów, że rzeczoznawca majątkowy M. D. w operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2010 r. błędnie zdefiniowała rynek właściwy, który stanowił podstawę do określenia wartości nieruchomości (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 701/11 ugn, ani rozporządzenie nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości i posługują się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości (§ 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia). W związku z powyższym orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjęło pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać w tej sytuacji w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, tj. w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590). NSA wskazał, że z w/w regulacji prawnych wyprowadzano wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa. Zagadnienie to analogicznie ujmuje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która w art. 1 ust. 1 pkt 1 oraz w art. 3 ust. 1 odnosi kształtowanie polityki przestrzennej do obszaru jednostki samorządu terytorialnego (a nie jej jednostki pomocniczej - dzielnicy). W przepisie art. 2 pkt 5 w/w ustawa, definiując pojęcie inwestycji celu publicznego, mówi wręcz o działaniach o znaczeniu lokalnym, czyli gminnym. Podobnie do omawianej problematyki odnosi się też piśmiennictwo, w którym droga uznawana jest za element przestrzennej struktury miasta i jest identyfikowana z miastem, a nie z jego konkretną dzielnicą (vide: Studia i Materiały Towarzystwa Naukowego Nieruchomości vol. 15 nr 3-4, Olsztyn 2007 r.). Zdaniem NSA, istotną jest także okoliczność, że od 2002 r. Miasto [...] stanowi jedną gminę na prawach powiatu (ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy – Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.). W uzasadnieniu projektu ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy z 2002 r. projektodawcy uzasadniali zaś swoje stanowisko, koniecznością skonsolidowania obszaru całego miasta, które poprzednio – pod rządami ustaw z 1994 r. i 1990 r. - stawało się coraz bardziej unią federacyjną gmin, a w coraz mniejszym stopniu - jednolitym organizmem miejskim. Z tej m. in. przyczyny interpretacja przepisów prawa, które są odnoszone do Miasta [...] winna uwzględniać zasadę, że miasto to stanowi całość, choć składa się z terenów o zróżnicowanym stopniu nasilenia poszczególnych tzw. cech rynkowych. NSA uznał, że rynek nieruchomości obejmuje całą [...], a nie tylko jedną, czy dwie jej dzielnice. Dla wyceny nieruchomości, które zostały przeznaczone pod inwestycje celu publicznego, w tym drogi publiczne, zasięg rynku lokalnego, na podstawie którego następuje wytypowanie transakcji do porównań – to przestrzeń całego miasta, a nie tylko poszczególnych jego dzielnic. Tego rodzaju bowiem inwestycje służą całemu miastu, a nieruchomości, na których inwestycje te są zrealizowane, stanowią formę zagospodarowania przestrzeni miasta, a nie tylko jego dzielnicy. Z tego też powodu ich wartość musi być odnoszona do wartości innych nieruchomości, mających znaczenie dla danego miasta jako całości.

Skoro w niniejszej sprawie biegły rzeczoznawca majątkowy wadliwie dokonała określenia rynku właściwego jako terenu kilku dzielnic Miasta [...], to należało uznać, że opinia o wartości rynkowej nieruchomości z dnia [...] lutego 2010 r. została sporządzona z naruszeniem art. 151 ugn poprzez błędną wykładnię tego przepisu zawężającą rynek właściwy do kilku dzielnic (części dzielnic [...] i [...] oraz dzielnic [...] i [...]). Sąd zwraca uwagę, że czym innym jest uznanie przez biegłą za podstawowy czynnik cenotwórczy położenia (lokalizacji) nieruchomości przy dwóch głównych arteriach komunikacyjnych [...] (pkt 8 operatu), a czym innym właściwy wybór rynku nieruchomości stanowiący podstawę do określenia wartości nieruchomości. Prawidłowa analiza rynku stanowi punkt wyjścia do dokonania przez rzeczoznawcę majątkowego dalszych założeń, w tym ustalenia cen nieruchomości podobnych, warunków zawarcia transakcji i cech tych nieruchomości.

Wobec tego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 151 ust. 1 ugn w zakresie błędnej interpretacji rynku właściwego w zakresie określenia wartości rynkowej nieruchomości. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. została natomiast wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa poprzez brak oceny prawidłowości analizy rynku nieruchomości przeprowadzonej w operacie szacunkowym z dnia 16 lutego 2010 r.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] - wobec zmiany z dniem 26 sierpnia 2011 r. stanu prawnego dokonanego w zakresie § 36 rozporządzenia przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2011 r. Nr 165, poz. 985) – zleci rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie nowej wyceny. W zależności od okoliczności organ podejmie w sprawie dalsze czynności lub wyda stosowny akt.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490).