Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 1091/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2, art. 136,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64e, art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Ewa Szydłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją częściową z [...] lipca 2021 r. Starosta [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu następujących nieruchomości:

I. oznaczonej w ewidencji gruntów: P., ark. mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] [...],

II.- oznaczonej w ewidencji gruntów: P., ark. mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] [...],

- oznaczonej w ewidencji gruntów: P., ark. mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr POI [...],

- oznaczonej w ewidencji gruntów: P., ark. mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] [...],

- oznaczonej w ewidencji gruntów: P., ark. mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] [...],

- oznaczonej w ewidencji gruntów: P., ark. mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] [...],

- oznaczonej w ewidencji gruntów: P., ark. mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] [...],

- oznaczonej w ewidencji gruntów: P., ark. mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] [...],

- oznaczonej w ewidencji gruntów: P., ark. mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] [...],

- oznaczonej w ewidencji gruntów: P., ark. mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] [...]

W sprawie był następujący stan faktyczny:

Aktem notarialnym z dnia [...] maja 1977 r., Skarb Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nabył od J. Ż. nieruchomości położone w P. przy ul. [...] nr [...], stanowiące działki nr [...] z mapy [...] oraz działki nr [...], [...], [...] i [...] z mapy [...], o obszarze łącznym [...] ha zapisane w księdze wieczystej KW nr [...], a także położone przy ul. [...] nr [...], stanowiące działki nr [...] i [...] o łącznym obszarze [...] ha, zapisane w księdze wieczystej KW nr [...].

J. Ż. zmarł [...] czerwca 1999 r., a spadek po nim nabyły jego córki: G. L., H. S., E. W. i B. W., a co stwierdził Sąd Rejonowy w S. w postanowieniu z [...] października 1999 r., sygn. akt I Ns [...].

Wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonych jako: obręb P., działki nr [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz. i [...] cz. z arkusza mapy [...] oraz działki nr [...], [...] cz. i [...] cz. z arkusza mapy [...], został złożony w dniu [...] października 2015 r. przez B. W. i do jego rozpatrzenia w stosunku do ww. nieruchomości wyznaczony został Starosta [...]. Pozostałe uprawnione osoby tj. E. W., G. L. i H. S., wezwane w dniu [...] stycznia 2019 r. do uzupełnienia akt sprawy o wnioski o zwrot, działając przez pełnomocnika w dniu [...] stycznia 2019 r. wniosły o zwrot nieruchomości stanowiących działki nr [...] (dawna działka nr [...]) i [...] z arkusza mapy [...] obrębu P., w stosunku do których postępowanie zostało umorzone ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...]

Organ wyjaśnił, że zgodnie z mapą stanu prawnego sporządzoną przez ZGiKM [...] na wyrysie z mapy ewidencyjnej z dnia [...] października 2015 r., a także pismem z dnia [...] listopada 2015 r. ZGiKM [...] przekazującym wniosek o zwrot Wojewodzie, dawnym działkom nr [...] o powierzchni [...] ha z arkusza mapy [...] obrębu P., dawniej zapisanej w KW nr [...], nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha z arkusza mapy [...] obrębu P., dawniej zapisanym w KW nr [...], własności J. Ż. odpowiadają obecnie: działki nr [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz. z arkusza mapy [...], a także działki nr [...], [...] cz., [...] cz. oraz działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu P.. W ramach odnowienia obrębu P. zmianie uległy numery arkuszy ewidencyjnych. Podanie o zwrot w zakresie nieruchomości tj. działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu P. zostało rozpatrzone przez Dyrektora ZGiKM [...] w P..

Organ wskazał, że w stosunku do działek nr [...] cz.. [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz. i [...] cz. z arkusza mapy [...] obrębu P. prowadzone jest równocześnie przed Starostą [...] postępowanie o zwrot sygn.: [...] z wniosku m.in. B. W. (wyznaczonym postanowieniem Wojewody z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...]), co powoduje bezprzedmiotowość postępowania w ww. zakresie. Nie mogą bowiem toczyć się jednocześnie dwa postępowania z wniosku tej samej osoby o zwrot tej samej nieruchomości.

Organ stwierdził, że wprawdzie w przypadku działek nr działek nr [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz. i [...] cz. występują negatywne przesłanki do ich zwrotu, jednak z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w tym zakresie podlega ono zgodnie z przepisem art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej: "k.p.a."), umorzeniu. W stosunku do działek nr [...] cz., [...] cz. z arkusza mapy [...] oraz działki nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu P. postępowanie również podlega umorzeniu, pomimo stwierdzonych wcześniej przesłanek negatywnych do zwrotu, lecz ze względu na oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste (wpis do księgi wieczystej przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Natomiast w stosunku do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu P. ustalono, iż Starosta [...] wobec wycofania wniosku przez pełnomocnika E. W., B. W., G. L. i H. S., ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] umorzył postępowanie o zwrot. W ocenie organu kolejna decyzja w tej samej sprawie dotknięta byłaby kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Użycie przez ustawodawcę w art. 105 § 1 k.p.a. terminu "wydaje", oznacza że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest - także w przypadku bezprzedmiotowości postępowania z powodu zaistnienia powagi rzeczy osądzonej - obligatoryjne. W przedmiotowej sprawie ustalono, że zachodzi tożsamość podstawy prawnej i podstawy faktycznej. Treść wniosku o zwrot jest tożsamy z wnioskiem który zainicjował postępowanie zakończone ostateczną decyzją ZGiKM [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] Oba wnioski pochodziły od tego samego wnioskodawcy tj. B. W., a ustalenia dotyczące historii działek jednoznacznie wskazują że przedmiotem obu postępowań była ta sama nieruchomość.

W odwołaniu B. W., E. W., G. L. oraz H. S., reprezentowane przez pełnomocnika wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez zwrot wywłaszczonych nieruchomości ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ podkreślił, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania organów administracji publicznej. Decyzją z [...] marca 2019 r., znak [...], Starosta [...] orzekł o umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości, położonej w P., oznaczonej ewidencyjnie jako: obręb P., arkusz mapy [...], działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Następnie decyzją z [...] października 2020 r., znak [...], Wojewoda uchylił ww. decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że sprawa [...] powinna zostać przekazana do wspólnego rozpoznania ze sprawą [...] Wniosek inicjujący postępowanie w sprawie [...], stanowi bowiem uzupełnienie wcześniej złożonego wniosku w sprawie [...] Nie jest to zatem odrębne postępowanie.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie zastosował się do wytycznych wskazanych w decyzji Wojewody z [...] października 2020 r., znak [...] W niniejszej sprawie pismem z [...] października 2015 r. B. W. rozszerzyła wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, złożony w dniu [...] października 2007 r. o działki nr [...], [...] oraz [...]. Organ I instancji błędnie zinterpretował jednak to podanie jako nowy wniosek, uzasadniający wszczęcie nowego, odrębnego postępowania w sprawie. Następnie uznał, że B. W. jest już stroną prowadzonego przed organem I instancji postępowania. Wobec powyższego umorzył postępowanie w sprawie w odniesieniu do działek [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Organ odwoławczy zauważył, że wniosek B. W. dotyczył zupełnie innych nieruchomości, bo oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr [...], [...] oraz [...]. Dlatego w jego ocenie organ I instancji nie orzekł co do istoty sprawy, czym naruszył szereg przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wobec powyższego konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Mając natomiast na względzie art. 138 § 2 k.p.a. ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] ma przeprowadzić kompleksowe postępowanie wyjaśniające oraz rozważy przekazanie sprawy [...] do wspólnego rozpoznania ze sprawą [...]

Odnosząc się do zarzutów, sformułowanych w odwołaniu B. W., E. W., G. L. i H. S., organ odwoławczy stwierdził, że w istocie organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, mających wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego w sprawie, a także brak wszechstronnego rozpoznania wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego. Z tego powodu odwołanie zasługiwało na uwzględnienie.

Prezydent Miasta [...] (dalej: "skarżący") [...] grudnia 2021 r. wniósł sprzeciw od powyższej decyzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z uwagi na błędną ocenę materiału dowodowego.

Skarżący nie zgodził się z uzasadnieniem decyzji organu odwoławczego, bowiem [...] października 2007 r. do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. wpłynął wniosek B. W., E. W., G. L. i H. S. w sprawie zwrotu między innymi dawnej działki nr: [...]. We wniosku wskazano, że aktualne oznaczenie nieruchomości to: obręb P., ark. mapy [...], działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] [...], Wojewoda wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonych w P. w obrębie P., w tym między innymi, nieruchomości z ark. mapy [...], działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Starosta [...] wszczął postępowanie i prowadzi je pod nr sprawy [...] Postępowanie nie zostało zakończone. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], Starosta [...] umorzył prowadzone postępowanie, jednak złożone zostało odwołanie do Wojewody. Organ odwoławczy prowadzi sprawę pod numerem [...]- [...] Termin jej załatwienia przedłużony został do 22 grudnia 2021 r.

Ponadto w sprzeciwie wskazano, że [...] listopada 2015 r. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. przekazał Wojewodzie wg właściwości podanie B. W., E. W., G. L. i H. S. w sprawie zwrotu dawnych działek nr: [...] i [...] z ark. mapy [...], obrębu P. oraz dz. nr [...] z ark. mapy [...], obrębu P.. Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P., ustalił, że dawnym działką odpowiadają aktualne działki nr: [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...], [...], [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...], [...] cz., z ark mapy [...] obrębu P., oraz działki nr : [...], [...] cz., [...] cz., [...], [...], [...], [...] cz., [...] cz., z arkusza mapy [...], obrębu P.. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Wojewoda wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości w zakresie następujących działek: [...] cz., [...] cz., [...]., [...]., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., z arkusza mapy [...], obręb P. oraz [...], [...] cz. i [...]. z arkusza mapy [...], obrębu P..

Skarżący podkreślił, że wniosek z dnia [...] października 2007 r. o zwrot nie został zatem uzupełniony jak twierdzi Wojewoda tylko w zakresie części nieruchomości ponownie złożony. Natomiast odnośnie działek nr: [...] cz., [...]., [...]., [...] cz., [...] cz., [...] cz. odpowiadających dawnej działce nr [...], prowadzone są aktualnie przez Starostę [...], pod różnymi sygnaturami, dwa postępowania zwrotowe. Zaś działka nr [...] cz., z obrębu P., ark. mapy [...], jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostę [...], na wniosek B. W., E. W., G. L. i H. S., z lipca 2015 r. Postępowanie to prowadzone jest pod numerem sprawy [...]

W związku z powyższym zdaniem skarżącego umorzenie przez Starostę [...] postępowania prowadzonego pod numerem sprawy [...] w zakresie nieruchomości wymienionych w decyzji z dnia [...] lipca 2021 r., jest konieczne i w pełni uzasadnione, bowiem toczą się w jednej sprawie z wniosku tych samych osób dwa tożsame postępowania. Niezależnie od powyższego postępowanie, jak wskazał Starosta [...], podlega umorzeniu z uwagi na fakt, że działki nr: [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., z ark mapy [...] obrębu P., oraz działka nr: [...], z arkusza mapy [...], obrębu P., są w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Zgodnie z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 tekst jedn.), " roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej".

Sprzeciw w sprawie wniosła także [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, pomimo braku przesłanek.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie przekazania sprzeciwów Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który – w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – stanowił, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Ustawodawca zatem wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie zaakcentować należy użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a", który wskazuje na kumulatywne spełnienie przesłanek. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania – jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Podkreślić przy tym należy, że instytucja uchylenia sprawy do ponownego rozpatrzenia ma charakter wyjątkowy. Kolejne nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2017 r. poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie powinien prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Jak wskazano to w uzasadnieniu projektu powołanej nowelizacji k.p.a. i co potwierdza aktualne orzecznictwo i doktryna, zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA w Szczecinie z 7 grudnia 2017 r., II SA/Sz 1279/17 oraz WSA w Łodzi z 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17).

Podkreślić też należy, że współczesny kształt postępowania odwoławczego kładzie nacisk na reformatoryjny i merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyja sprawności i szybkości postępowania administracyjnego.

Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji objętej rozpoznawanym w niniejszej sprawie sprzeciwem Sąd skupił się zatem na ocenie, czy w realiach przedstawionej sprawy, organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a zatem czy zasadnie odstąpił od ogólnej reguły – ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy. Tak ustalony zakres kontroli pozwolił na przyjęcie, że uzasadnienie organu odwoławczego nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika z niego brak możliwości zastosowania, jeśli w ogóle jest taka konieczność, przepisu art. 136 § 2 k.p.a. Podstawą dla uchylenia decyzji organu I instancji było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wniosek B. W. dotyczył zupełnie innych nieruchomości niż te wskazane w decyzji organu I instancji, bo oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr [...], [...] oraz [...], a organ I instancji nie orzekł co do istoty sprawy, czym naruszył szereg przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] miał przeprowadzić kompleksowe postępowanie wyjaśniające oraz rozważyć przekazanie sprawy [...] do wspólnego rozpoznania ze sprawą [...]

W ocenie Sądu Wojewoda nie wykazał, że w sprawie pozostał do wyjaśnienia zakres, którego nie można było usunąć poprzez przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, albo przez ten organ, albo w ramach zlecenia organowi I instancji (art. 136 k.p.a.). W pierwszej kolejności należy podkreślić, że organ wyjaśnił już, że dawnym działkom nr [...] o powierzchni [...] ha z arkusza mapy [...] obrębu P., dawniej zapisanej w KW nr [...], nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha z arkusza mapy [...] obrębu P., dawniej zapisanym w KW nr [...], własności J. Ż. odpowiadają obecnie: działki nr [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...] cz. z arkusza mapy [...], a także działki nr [...], [...] cz., [...] cz. oraz działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu P..

Organ odwoławczy niezasadnie zatem skorzystał z art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego uzasadniony jest wniosek, że bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a zatem niezasadnie odstąpił od ogólnej reguły – ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy. W przepisie art. 138 § 2 k.p.a., będącego podstawą do wydania decyzji kasatoryjnej, wyraźnie postanowiono, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie organ nie wskazał na żadne braki w materiale dowodowym, ale na rozważenie czy zasadne jest przekazanie sprawy [...] do wspólnego rozpoznania ze sprawą [...]

Wszystkie te elementy mogły być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Zgodnie z aktualnym modelem postępowania przeprowadzenie postępowania dowodowego i orzeczenie merytoryczne w tym zakresie nie przekraczało kompetencji organu wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. i było w pełni uprawnione. Brak jest uzasadnienia do kolejnego (trzeciego już) prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji w celu zweryfikowania kilku wątpliwych kwestii. Tym bardziej, że jeżeli organ odwoławczy stwierdza potrzebę prowadzenia konkretnych czynności dowodowych może je zlecić organowi I instancji (art. 136 § 1 in fine k.p.a.) wskazując dokładnie co organ powinien zrobić, co w konsekwencji przyczyni się do sprawnego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy lepiej niż kolejne uchylenie decyzji.

Wskazać w tym miejscu należy, że organ odwoławczy nie może zasłaniać się w głównej mierze zasadą dwuinstancyjności postępowania i w ten sposób uchylać się od merytorycznego załatwienia sprawy.

Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., I SA/Sz 1256/13). Zatem jeśli organ ustali istnienie braków postępowania wyjaśniającego, zawsze powinien dokonać oceny czy braki te są na tyle poważne czy wręcz rażące, że wykluczają merytoryczne orzeczenie w drugiej instancji administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że rzeczą organu odwoławczego było przeanalizowanie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy pod kątem weryfikacji prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji i podjęcia ewentualnego merytorycznego rozstrzygnięcia. Tymczasem Wojewoda nie podjął próby wykazania dlaczego na bazie tak zgromadzonego materiału dowodowego nie jest możliwe podjęcie się merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz - co nie mniej istotne - że okoliczności wymagające wyjaśnienia nie mogą zostać ustalone w drodze postępowania dowodowego prowadzonego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Przypomnieć należy, ze rzeczą organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym (art. 138 § 1 k.p.a.), będącego realizacją zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej jest zaś wyjątkiem od opisanej wyżej zasady. Dopiero w sytuacji wykazania, że w sprawie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., organ był upoważniony do wydania decyzji kasacyjnej.

Sąd wskazuje przy tym, że będąc w niniejszej sprawie ograniczony przepisem art. 64e p.p.s.a., nie jest władny do poddania kontroli stanowiska wyrażonego przez organ I instancji. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób nieuprawniony.

W związku z tym Sąd, stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu decyzji kasatoryjnej.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., jak w punkcie II wyroku.