Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 736/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Aneta Zaniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2005 r. przy udziale - sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Stowarzyszenia E. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. Minister Infrastruktury, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2004 r., o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia E., będącego stowarzyszeniem zwykłym, do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej [...] na odcinku: węzeł [...] (gm. O.) – węzeł [...] (W.).

Uzasadniając zaskarżone postanowienie, powołując się na art. 33 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), Minister podniósł, iż dopuszczone do udziału w postępowaniu w trybie ustawy mogą być wyłącznie organizacje społeczne, których statutowym celem jest ochrona środowiska. Stowarzyszenie E. jest stowarzyszeniem zwykłym. Działa w oparciu regulamin, nie ma natomiast statutu. Stąd nie można uznać, iż ochrona środowiska jest jego "celem statutowym". Nie może być więc dopuszczone do postępowania na zasadach określonych w art. 33 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Dodatkowo Minister podniósł, iż do wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dołączono wyłącznie kserokopię zaświadczenia z Urzędu W., co rodzi wątpliwości czy Stowarzyszenie jest w ogóle organizacją.

W skardze na postanowienia Ministra Infrastruktury Stowarzyszenie E. podniosło, iż przyczyną nie dopuszczenia go do działu w sprawie jest faktycznie niechęć organów administracji do dyskutowania z organizacjami ekologicznymi, co do przebiegu tras szybkiego ruchu. Zarzuciło oparcie uzasadnienia Ministra na nieprawdzie. Podkreślono, iż Stowarzyszenie działa zgodnie z prawem.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy Stowarzyszenie wniosło o zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

W sprawie bezsporne jest, iż na dzień, gdy Stowarzyszenie E. sprecyzowało swoje wcześniejsze wystąpienie, pismem z dnia 5 marca 2004 r., jako wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym lokalizacji drogi ekspresowej na odcinku węzeł [...] – węzeł [...], toczyło się postępowanie w tej sprawie. Wynika to z akt rozpoznawanej równolegle sprawy sygn. akt. IV SA/Wa 83/05. Co prawda, organ nie zamieścił o tym fakcie precyzyjnej informacji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 107 §. 3 K.p.a., jednak naruszenie to w rozpoznawanej sprawie nie miało wpływu na jej wynik.

Odmawiając Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w sprawie organ wskazał, iż uprawnienie w tym zakresie mu nie przysługuje z uwagi na fakt, iż jest ono stowarzyszeniem zwykłym a więc nie posiada statutu.

Stanowisko organu administracji jest w tym zakresie błędne i wynika z dokonania wadliwej wykładni art. 3 pkt 16 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

W świetle art. 33 ust. 1 ww. ustawy – Prawo ochrony środowiska dopuszczone do postępowania administracyjnego na prawach strony mogą być wyłącznie organizacje ekologiczne, przy czym pojęcie to jest definiowane we wskazanym art. 3 pkt 16 ustawy. W jego świetle organizacją ekologiczną jest organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Trafnie dostrzegł Minister, iż w ustawie z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 855 ze zm.) wyróżniono dwa rodzaje dokumentów stanowiących podstawę funkcjonowania stowarzyszeń, jeden określając mianem statutu (w przypadku stowarzyszeń zarejestrowanych – art.9 i 10 ust. 1) drugi zaś mianem regulaminu (w przypadku stowarzyszeń zwykłych – art. 40 ust. 2). Samo wykorzystanie w obu ustawach wyrażeń o tym samym źródłosłowie nie może jednak przesadzać, iż zostały one użyte w tożsamym znaczeniu. Oba wyrażenia łączące się jedynie tym samym źródłosłowem występują bowiem w regulacjach dotyczących odległych od siebie dziedzin. Równocześnie z treści ustawy – Prawo o stowarzyszeniach nie można wywieść bynajmniej aby wolą ustawodawcy było definiowanie w niej na potrzeby całego polskiego systemu prawnego, co należy rozumieć pod pojęciem "statutu" a tym bardziej, jak należy rozumieć pojęcia, których źródłosłowem jest ten wyraz. Skoro jasnej odpowiedzi na pytanie, czy pojęcie "cel statutowy" użyte w ustawie - Prawo ochrony środowiska należy odnosić wprost do pojęcia "statutu" w rozumieniu ustawy - Prawo o stowarzyszeniach nie daje prosta wykładani językowa, należało sięgnąć do reguł wykładni systemowej i celowościowej.

Przede wszystkim trzeba zważyć, iż przyjęcie założenia o wykorzystaniu przez ustawodawcę w obu ustawach pojęcia statutu w tym samym znaczeniu, oznaczałoby, iż wynikają stąd, jak uważał organ orzekający w sprawie, konkretne daleko idące skutki prawne. Oznaczałoby to ograniczenia wynikających generalnie z art. 33 ustawy – Prawo ochrony środowiska uprawnień do udziału w postępowaniach administracyjnych związanych z problematyką ochrony środowiska dla stowarzyszeń zwykłych. Trzeba w tym kontekście podkreślić, iż jeżeli wolą ustawodawcy było wprowadzenie tego typu ograniczenia powinno to zostać wyrażone wprost i bezpośrednio, jak to zrobiono. wskazując katalog ograniczeń, jakim podlegają stowarzyszenia zwykłe w art. 42 ust. 1 ustawy – Prawo o stowarzyszeniach. Ograniczenie praw stowarzyszeń, których tworzenie stanowi konstytucyjne prawo obywateli (art. 12 Konstytucji RP) nie może być dorozumiane i wynikać z zestawienia regulacji prawnych z dwu różnych odległych dziedzin, gdy nie ma przesłanek do domniemania, iż ustawodawca zakładał określone skutki prawne zbiegu pojęć, które mają wyłącznie ten sam źródłosłów, użytych w obu regulacjach.

Powyższe uwarunkowania nasuwają wniosek, iż użyte w ustawie – Prawo ochrony środowiska pojęcie "statutowego celu" należy odczytywać posługując się szerokim, powszechnym rozumieniem pojęcia statut, jako zbiór przepisów określających strukturę, zadania, zakres i sposób działania organizacji (por. np. Słownik języka polskiego, t. III, wyd. PWN. Warszawa 1981 str. 325) nie zaś pojęciem tym użytym normatywnie w zakresie węższym dla osiągnięcia konkretnego celu tj. określenia zasad funkcjonowania stowarzyszeń zarejestrowanych w ustawie – Prawo o stowarzyszeniach. W tej sytuacji "cel statutowy" w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy – Prawo ochrony środowiska, to cel wynikający z aktu regulującego funkcjonowanie organizacji społecznej nie zaś cel określony w akcie noszącym z mocy regulacji normatywnych miano "statutu".

Wynika stąd, iż oceniając czy legalnie działająca organizacja ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na zasadach art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska spełnia wymagane warunki dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu należy badać w świetle art. 3 pkt 16 ustawy czy cel ochrony środowiska zawarty jest w akcie określającym , zgodnie z odrębnymi przepisami, wewnętrzne zasady funkcjonowania organizacji, niezależnie od nazwy jaką formalnie przypisano temu aktowi. Brak wobec tego przesłanek do przyjęcia, iż stowarzyszenie zwykłe, jako organizacja, której reguł działania nie określa statut lecz regulamin, co do zasady nie może być dopuszczona do postępowania na zasadach określonych w art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Wskazana przez Sąd, prawidłowa wykładnia zastosowanego w ustawie – Prawo ochrony środowiska, pojęcia "statutowego celu", która ma bezpośredni wpływ na faktyczny zakres możliwości udziału organizacji społecznych w postępowaniach w ramach, których przeprowadza się procedurę ocen oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (w zw. z treścią art. 53 ustawy – Prawo ochrony środowiska), zapewnia równocześnie zgodność polskiego porządku prawnego z wymaganiami określonymi w odnośnych regulacjach Unii Europejskiej w tym zakresie, w szczególności z postanowieniami art. 10a w związku z definicją pojęcia"zainteresowana społeczność" zawartą w art. 1 ust. 2 dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t.1 s.248 ze zm.).

Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego spowodowała, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszaniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż organ kierując się wadliwymi przesłankami odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do toczącego się postępowania na prawach strony.

Wadliwie również w zaskarżonym postanowieniu organ powołał, jako okoliczność uzasadniającą odmowę dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania, nie przedłożenie wymaganych zdaniem organu dokumentów, które potwierdzałyby fakt funkcjonowania Stowarzyszenia. W przypadku gdyby wniosek zawierał braki formalne, organ powinien w trybie art. 64 ust. 2 K.p.a. wezwać stronę do uzupełnienia braków pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Natomiast ewentualne braki nie mogły stanowić przesłanki do wydania orzeczenia o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpatrując ponownie sprawę Minister Infrastruktury ustali, czy toczy się aktualnie postępowanie wymagające udziału społeczeństwa w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi ekspresowej [...] na odcinku: węzeł [...] (gm. O.) – węzeł [...] (W.) oraz, uwzględniając aktualny stan sprawy, orzeknie w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia E. biorąc pod uwagę wskazówki zawarte w uzasadnieniu wyroku.