Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2534/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, ar6. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, 4, 5, 6, 7, 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Paweł Miładowski del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. M. i D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 107/12 w sprawie ze skargi W. M. i D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., II SA/Po 107/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (dalej powoływanego jako "Kolegium") z dnia [...] stycznia 2010 r., [...], którą utrzymano w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] listopada 2009 r., [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Krotoszyna (dalej powoływanego jako "Burmistrz") z dnia [...] sierpnia 2006 r., [...]. Ostatnią z wymienionych wyżej decyzji określono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku handlowo-usługowego o część magazynową i handlową na działce [...], położonej w [...].

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. [...] zwrócili się do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2006 r., [...]. Podnieśli, iż określenie lokalizacji inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy wykracza poza zakres postępowania o ustalenie warunków zabudowy i narusza kompetencje organów budowlanych, a tym samym narusza zasadę praworządności wynikającą z art. 6 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie opubl. w Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., powoływana dalej jako "K.p.a." – uw. NSA).

Dnia [...] listopada 2009 r. ([...]) Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Burmistrza wskazując, iż nie jest ona obarczona żadną z przesłanek nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Podniosło, iż organ pierwszej instancji wydając kwestionowaną decyzję nie wykroczył poza kompetencje wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalone parametry dotyczące planowanej rozbudowy znajdują oparcie w przepisach § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) (dalej powoływanego jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.".

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., [...] utrzymało decyzję własną w mocy. Wskazało, że uprzednio, w toku postępowania przed organem pierwszej instancji strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji złożyła oświadczenie, iż nie wnosi zastrzeżeń i wniosków do lokalizacji dobudowy pomieszczeń do budynku handlowo-usługowego na działce [...] w granicy nieruchomości. Ustalone warunki zabudowy są zgodne ze złożonym wnioskiem co do powierzchni zabudowy, liczby kondygnacji, wysokości oraz rodzaju dachu. Szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z przepisami prawa budowlanego określone zostaną natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Na powyższą decyzję [...] wnieśli skargę domagając się jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Zarzucili naruszenie: art. 7 Konstytucji, art. 107 i 138 K.p.a. przez ich niezastosowanie, oraz art. 64 ust 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżących decyzja Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie odpowiada także normom i kryteriom wyznaczonym przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r., IV SA/Po 158/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Podkreślił, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ bada wyłącznie, czy decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. i w zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń stwierdza jej nieważność, bądź też odmawia stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 K.p.a.). Organ nie prowadzi natomiast ponownego postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, co do jej istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. Sąd podzielił stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż decyzja Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie była dotkniętą wadą kwalifikowaną powodującą jej nieważność w świetle art. 156 §1 K.p.a. W szczególności stwierdził, że nie można uznać, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy rażące naruszenie prawa w ujęciu normatywistycznym zachodzić będzie przy oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem, a wymaganiami zabudowy określonymi prawem i to sprzeczności wywołującej niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności skutki społeczno-gospodarcze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., II OSK 1761/10 uchylił wyrok z dnia 23 czerwca 2010 r., IV SA/Po 158/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał fakt, iż akta administracyjne przekazane wraz z aktami sądowymi nie zawierały decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2009 r., ani decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2006 r. Sąd odwoławczy zaznaczył, że z akt sądowych wynika, iż kserokopie tych decyzji zostały w dniu [...] czerwca 2010 r. złożone w biurze podawczym Sądu. Uznać zatem należy, że Sąd orzekając w dniu [...] czerwca 2010 r. sformułował ocenę prawną decyzji organu odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie dysponując kompletem akt, posiadając jedynie kopie decyzji wydanych w sprawie będącej przedmiotem postępowania o stwierdzenie ich nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że dokonywanie sądowej kontroli legalności aktu administracyjnego oznacza konieczność dysponowania przez sąd kompletnymi aktami sprawy dokumentującymi wszystkie czynności podejmowane przez organ oraz zawierającymi wszystkie istotne dla sprawy dokumenty. Wykazana niekompletność akt, jakimi dysponował Wojewódzki Sąd Administracyjny rzutuje na dopuszczalność wydania przez ten Sąd orzeczenia w sposób określony przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (to jest ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – uw. NSA). W świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (obecnie opublikowanej w Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – uw. NSA, dalej powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") zakresem rozpoznania sądu administracyjnego stają się wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego w jakim stadium i w jakim trybie zostały podjęte. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczone są bowiem przez granice sprawy administracyjnej rozumianej w znaczeniu materialnoprawnym. Wskazując na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.

Po przekazaniu akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu akta sprawy uzupełniono o decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2009 r., [...] oraz zwrotne potwierdzenia jej odbioru przez strony postępowania, wniosek [...] z dnia [...] października 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] sierpnia 2009 r., [...] wraz z pełnomocnictwem udzielonym przez wnioskodawców [...] do reprezentowania ich przed organami administracji publicznej, a także o pełną dokumentację sprawy zakończonej decyzją Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2006 r. ustalającą warunki zabudowy dla rozbudowy budynku handlowo-usługowego o część magazynową i handlową na działce [...].

Wyrokiem z dnia z dnia 20 czerwca 2012 r., II SA/Po 107/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...]. W pierwszej kolejności są odniósł się do wydanego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślił, że akta administracyjne zostały uzupełnione zgodnie z zawartymi w nim wskazaniami.

Przechodząc do oceny merytorycznej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Kolegium prawidłowo przyjęło, iż nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2006 r., [...].

Sąd zaznaczył, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegały decyzje Kolegium wydane po wniosku skarżących z dnia [...] października 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznawanie sprawy. Tryb ten ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które wymienia art. 156 § 1 pkt 1–7 K.p.a. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania. Sąd wyjaśnił następnie, że organ orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł dalej, że termin "rażący" powinien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. "Rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r., II SA 1726/00, Lex 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95). Wobec powyższego nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji ze skutkiem ex nunc, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (wstecz, od daty wydania decyzji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił stanowisko Naczelnego sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r., II OSK 2166/10, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa.

Przechodząc do oceny okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić rażących naruszeń prawa. Wyjaśnił, iż ustalenie warunków zabudowy dla terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy powinno być dokonane przede wszystkim w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; przy czym obecnie tekst jedn. opubl. w Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; ustawa dalej powoływana jako "u.p.z.p."), w tym zwłaszcza z jej art. 61 ust. 1 oraz w oparciu o wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej powoływane jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.").

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wbrew zarzutom skargi, słusznie organ orzekający przyjął, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. ustalająca warunki zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem powołanych wyżej przepisów. Postępowanie wszczęte zostało wnioskiem inwestora z dnia [...] lipca 2006 r., to jest zgodnie z art. 62 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z wniosku jednoznacznie wynikało, że wolą inwestora była rozbudowa budynku handlowo-usługowego połączona funkcjonalnie z rozbudową określoną w decyzji o warunkach zabudowy wydaną przez Burmistrza dnia [...] października 2003 r., [...]. Rozbudowa ta zgodnie z zamierzeniem inwestora ograniczała się do rozmiarów 7,5 m x 3,5 m, z szerokością elewacji do 7,5 m, wysokością do 3,5 m, z dachem jednospadowym połączonym z dachem budynku rozbudowanego w oparciu o wymienioną decyzję z 2003 r. We wniosku wskazano, że istniejący budynek ma funkcję handlowo-usługową, a zamierzenie dotyczy rozbudowy o tej samej funkcji. Do wniosku dołączono kopię mapy zasadniczej w skali 1:500, na której wskazano granice terenu objętego wnioskiem oraz planowaną lokalizację rozbudowywanej części obiektu, w granicy z sąsiednią działką [...] i tym samym przylegający do budynku znajdującego się na tejże działce. Jednocześnie zważyć należy, iż z mapy załączonej do decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2003 r., [...] wynika, że decyzją tą ustalono warunki zabudowy dla rozbudowy istniejącego na działce [...] w Krotoszynie przy ul. [...] o część również budynku usytuowaną również w granicy działki [...].

Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi jakoby decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. dotknięta była wadą nieważności, z tego powodu, że przesądzono w niej o dokładnym usytuowaniu części rozbudowywanego budynku. Zauważył, że linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 z naniesioną nieprzekraczalną linią zabudowy. Linia ta przebiega w granicy działek nr [...]. Jednocześnie zastrzeżono, że inwestor zobowiązany jest zachować odległości zabudowy od granic działki i od zabudowy na działkach sąsiednich zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktur z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Sąd zaznaczył, że § 12 ust. 4 pkt 2 tego rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji) stanowił, że jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Tym samym, mając na względzie fakt, że na działce [...], sąsiadującej z działką objętą inwestycją usytuowany był obiekt w granicy działki, dopuszczalne było ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowywanej części obiektu z określeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy w granicy działek. Sąd zastrzegł przy tym, iż określenie, iż nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega wzdłuż granicy działek nie oznacza – jak podają skarżący - dokładnego umiejscowienia inwestycji, a jedynie wskazuje, że inwestycja nie może linii tej przekroczyć.

Dalej w wyroku wskazano, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z powyższego przepisu można wywieść pogląd, iż linia zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy, to linia wyznaczana na działce od strony drogi publicznej, to jest od frontu działki. Nie było zatem zdaniem Sądu podstaw prawnych do tego, by organ obowiązkowo wyznaczał wewnętrzną linię zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2011 r., II OSK 406/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że rozbudowywana część obiektu według planów inwestora miała zostać usytuowana w taki sposób, że nie zmieniałaby linii zabudowy od drogi publicznej – ul. [...]. Tak więc nie było konieczności określania w decyzji obowiązującej linii zabudowy od strony działki [...]. Wystarczające byłoby wskazanie, iż przy sporządzeniu projektu budowlanego należy zachować odległości zabudowy od granicy działki i od zabudowy na działce sąsiedniej zgodnie z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyznał rację skarżącym, iż przy wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. Burmistrz dopuścił się naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże naruszenia te nie miały cechy rażącego naruszenia prawa. Zwrócił uwagę, że organ chcąc ustalić, czy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., powinien był przed wydaniem decyzji przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązek ten wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zdaniem Sądu trzeba mieć jednak na względzie, że inwestycja stanowiła jedynie niewielką rozbudowę istniejącego już obiektu, planowaną do realizacji nie od strony drogi publicznej, lecz w granicy sąsiedniej działki [...], której właściciele ówcześnie, w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, ją zaaprobowali. Rozbudowa ta zgodna była z istniejącą już na tym terenie funkcją handlowo-usługową. Organ nie był też zobowiązany do wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Z tych samych przyczyn nie było konieczności ustalania szerokości elewacji rozbudowywanej części budynku. Część ta nie miała być zlokalizowana od frontu działki [...]. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia nakazuje ustalenie jedynie szerokości elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki. Ponadto, zważywszy, że inwestor we wniosku zaznaczył, iż wysokość nowopowstałej części budynku ma odpowiadać wysokości budynku już istniejącego nie było przesłanek do badania, czy inwestycja spełnia wymóg określony w § 7 ust. 1 rozporządzenia. Podobnie rzecz się miała z określeniem geometrią dachu, którą inwestor dostosował do istniejącej już części budynku (§ 8 rozporządzenia).

Wskazując na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że procesowym uchybieniem Burmistrza Krotoszyna było, iż przed wydaniem decyzji nie przeprowadził on analizy urbanistycznej, której to wyniki następnie nie mogły stać się załącznikiem do wydanej decyzji zgodnie z 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jednak zważywszy na charakter inwestycji i powyższe rozważania, z których wynika, że naruszenia przepisów postępowania nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, Sąd stwierdził, iż wady te nie miały charakteru kwalifikowanego i nie można było uznać ich za rażące naruszenie prawa.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie było również podstaw, aby przyjąć, że brak uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. stanowił rażące naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Art. 107 § 4 K.p.a. przewidywał, iż można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Po pierwsze należy wskazać, że niniejsza decyzja uwzględniła w całości żądanie strony, bowiem zgodnie z wnioskiem inwestorów organ ustalił nią warunki zabudowy. Ponadto, zważywszy na oświadczenie skarżących znajdujące się w aktach sprawy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z którym wskazali oni, że nie wnoszą zastrzeżeń i wniosków do lokalizacji dobudowy pomieszczeń do budynku handlowo-usługowego przy ul. [...] w granicy z ich działką, organ miał prawo uznać, że wydając przedmiotową decyzję nie rozstrzyga o spornych interesach stron. Dodać przy tym należy, że inwestor i właściciele sąsiedniej działki byli jedynymi stronami postępowania.

Jako niezasadny Sąd uznał zarzut, iż Kolegium nie zbadało, czy dla terenu inwestycji w dniu wydania decyzji z [...] sierpnia 2006 r. obowiązywał plan miejscowy. Wprawdzie Kolegium tak w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2009 r. nie odnosi się do tej okoliczności, to wystarczy wskazać, że z zawiadomienia o wszczęciu postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z dnia [...] sierpnia 2003 r. (k. 8 akt adm.) wynika wprost, że z dniem [...] grudnia 2003 r. utracił ważność miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy i dlatego organ wszczął postępowanie w trybie art. 60 u.p.z.p..

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie było też podstaw, aby uznać, że projekt decyzji Burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został sporządzony z rażącym naruszeniem art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Pod projektem decyzji podpis złożył mgr inż. architekt [...] legitymujący się uprawnieniami budowlanymi nr [...], będący członkiem Wielkopolskiej Okręgowej Izby Architektów [...]. Na stronie internetowej Wielkopolskiej Okręgowej Izby Architektów http://wielkopolska.iarp.pl/ arch/lista.php można potwierdzić, iż autor projektu decyzji jest wpisany na listę izby samorządu architektów. Co istotne fakt ten jest powszechnie znany i nie wymagał dowodu (art. 77 § 4 K.p.a.). W związku z tym stwierdzić należy, iż przy sporządzeniu projektu decyzji nie doszło do naruszenia art. 60 ust. 4 u.p.z.p., a tym bardziej rażącego naruszenia tegoż przepisu.

Zdaniem Sądu podzielić należało uwagi skarżących, iż Kolegium powołuje nieistniejące przepisy § 12 i § 14 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), gdy tymczasem rozporządzenie to kończy się przepisem § 10. Niemniej jednak, choć błędne powołanie przepisów prawa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., to w ocenie Sądu nie mogło mieć to wpływu na wynik sprawy. Z kontekstu zaskarżonej decyzji, jak i treści kontrolowanej przez Kolegium w nadzwyczajnym postępowaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. jasno wynika, że intencją organu było powołanie się na przepisy § 12 i § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W akapicie, w którym Kolegium omyłkowo powołało przepisy § 12 i § 14 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy wyjaśniono kwestię dokładnych parametrów technicznych budynku, które właśnie uregulowane są w § 12 i § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i powołane są w decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2006 r.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7 Konstytucji RP, art. 6-9 K.p.a. Sąd stwierdził , iż skarżący nie wyjaśnili na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd zaś nie znalazł przesłanek do uznania tych zarzutów.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że pomimo ułomności uzasadnień tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2009 r. Kolegium trafnie przyjęło, że decyzja Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie jest obarczona wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. skutkującymi koniecznością stwierdzenia jej nieważności, w szczególności, iż przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r., II SA/Po 107/12 złożyli [...]. Wnieśli o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Skarżący przedstawili szereg zarzutów kasacyjnych.

W pierwszej kolejności wskazali na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 K.p.a. polegające na nie ustaleniu stanu faktycznego. Podkreślili, że w sprawie konieczne było ustalenie stanu faktycznego, w którym wydana została decyzja Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] sierpnia 2006 r. Decyzja ta została sporządzona bez uzasadnienia. Dołączono do niej kopię mapy zasadniczej w skali 1:500, z zaznaczeniem dokładnego usytuowania dobudowywanej części budynku. W ocenie skarżących jednoznacznie nie ustalono i nie wskazano, że w decyzji nie wyznaczono ani linii rozgraniczających zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p., ani też nie naniesiono nieprzekraczalnej linii zabudowy (skarżący podnieśli, iż brak spójności pomiędzy częścią tekstową decyzji a jej załącznikiem jest zatem oczywisty). [...] podkreślili też, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie posiada wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (jest to brak oczywisty w świetle wymogu z § 9 ust. 2 rozporządzenia).

Następnie skarżący postawili zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z szeregiem przepisów: przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (którego zdaniem skarżących organ wydający decyzję o warunkach zabudowy w ogóle nie stosował), art. 54 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż decyzja o warunkach zabudowy zawiera nieprzekraczalną linię zabudowy wzdłuż granicy działki oraz pominięcie faktu, że nie zakreślono w niej linii rozgraniczających teren inwestycji), art. 6 K.p.a. (poprzez uznanie, że dopuszczalne jest w decyzji o warunkach zabudowy dokładne umiejscowienie obiektu) oraz art. 107 § 1, § 3 i § 4 K.p.a. i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (poprzez przyjęcie, że decyzja była kompletna oraz, iż w warunkach sprawy możliwe było odstąpienie od jej uzasadnienia).

W uzasadnieniu do powyższych zarzutów [...] podkreślili, iż decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie była kompletna w kontekście wymagań z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nie przeprowadzono w ogóle analizy urbanistycznej, do czego organ był obowiązany. Zdaniem skarżących w zaistniałej sytuacji ustalenie warunków zabudowy mogło być potraktowane wyłącznie jako ustalenie dowolne, kwalifikujące się jako dokonane w warunkach rażącego naruszenia prawa. Zaznaczyli oni, iż w kwestii powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu Sąd w ogóle się nie wypowiedział. Dalej skarżący wskazali na orzecznictwo Naczelnego Sadu Administracyjnego (w szczególności wyrok z dnia 24 czerwca 2008 r., II OSK 708/07), w którym przyjęto, że brak załącznika do decyzji w postaci wyników analizy urbanistycznej powinien być postrzegany jako rażące naruszenie prawa.

W ocenie skarżących należało też zwrócić uwagę na fakt, że w decyzji ustalono dokładne położenie budynku, co ma daleko idące konsekwencje dla organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz projektanta (decyzja o warunkach zabudowy jest wiążąca – art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczył art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ocenie [...] w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2006 r. pominięto wymagania wynikające z tego rozporządzenia.

Stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd braku podstawowego dowodu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy w postaci analizy urbanistyczno-architektonicznej [...] podkreślili, że brak tej analizy uniemożliwiał wydanie decyzji.

W końcowej części skargi kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Ich zdaniem w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zabrakło jednoznacznej oceny i informacji o tym, czy wskazanie dokładnego usytuowania budynku przez osobę do tego nieuprawnioną narusza art. 7 Konstytucji RP. To samo dotyczy kwestii braku w sprawie o ustalenie warunków zabudowy przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W niniejszej sprawie spór pomiędzy skarżącymi [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kaliszu dotyczy oceny charakteru naruszeń, jakimi dotknięta jest decyzja Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] sierpnia 2006 r., [...] ([...]), którą Burmistrz Krotoszyna ustalił na wniosek spółki jawnej [...],[...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowo-usługowego o część magazynową i handlową – działka [...] w Krotoszynie, przy ul. [...]. To z kolei wpływa na ocenę kontrolowanej w przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z dnia [...] listopada 2009 r., [...], w których odmówiono [...] stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Burmistrza Krotoszyna.

W tym miejscu należy wskazać, że decyzją objętą postępowaniem nieważnościowym ustalono warunki zabudowy dla rozbudowy (w tylnej części) budynku handlowo-usługowego poprzez dobudowanie do istniejącego obiektu części usługowo handlowej o powierzchni do 15 m2, o jednej kondygnacji, szerokości do 8,0 m, wysokości (elewacji frontowej do gzymsu lub attyki) do 4 m oraz o geometrii dachu dostosowanej do istniejącego obiektu.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2006 r., [...], objęta postępowaniem nadzorczym Kolegium, została wydana z rażący naruszeniem prawa.

Przed szczegółowym omówieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do poszczególnych zarzutów kasacyjnych konieczne jest zatem przedstawienie pewnych uwag ogólnych dotyczących instytucji rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie tekst jedn. ustawy opubl. w Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.).

Naruszenie prawa w stopniu rażącym (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.) może być ujmowana dwojako:

a/ z pozycji normatywistycznej, to jest kładąc nacisk na istnienie sprzeczności pomiędzy treścią kwestionowanego rozstrzygnięcia a treścią przepisu będącego jego podstawą, oraz

b/ punktu widzenia skutków decyzji, to jest, gdy są one nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W pierwszym ujęciu rażące naruszenie prawa zajdzie, jeżeli decyzja zostanie wydana wbrew wyraźnemu brzmieniu normy prawnej lub, gdy organ oprze ją na domniemanym upoważnieniu, którego przepisy w ogóle nie przewidują (sprzeczność zajdzie wtedy bezpośrednio w relacji do zasady praworządności wyrażonej w art. 2, 7 Konstytucji RP, art. 6 i 7 K.p.a.).

W odniesieniu do decyzji Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2006 r. taka sytuacja nie występuje. W dacie wydania tego rozstrzygnięcia obowiązywała ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która w art. 61 upoważniała organ do określenia warunków zabudowy na wniosek inwestora. Zgodnie z tym przepisem:

"1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi".

Z kolei art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowiły, że w decyzji o warunkach zabudowy określa się:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że na datę wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. Burmistrz Krotoszyna posiadał kompetencję, zgodnie z przepisami u.p.z.p., aby ustalić warunki zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez spółkę jawną [...].

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że ustalenie warunków zabudowy według stanu prawnego obowiązującego w 2006 r. nie następowało według ściśle określonych i bezwzględnych kryteriów, ale w ramach przyznanego organowi przez ustawodawcę marginesu uznania, z którego organ czynił użytek zgodnie ze wskazaniami zawartymi w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy (regulacje te obowiązują do dziś).

Metodykę ustalania warunków zabudowy regulowało i nadal reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Rozporządzenie to określa (co wynika z tytułu tego aktu prawnego) "sposób ustalania" wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zawiera ono pewne wymagania formalne procedury analizy (dotyczące badania obszaru otaczającego inwestycję - § 3, sposobu udokumentowania przeprowadzonych badań - § 9) oraz wskazania odnoszące się do metod ustalania wymagań dla nowej zabudowy, takich jak: linia zabudowy (§ 4), wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu (§ 5), szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (§ 6), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7) oraz geometria dachu (§ 8).

Analiza charakteru przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. prowadzi do wniosku, że jest to akt prawny określający swoistą metodykę pracy organu ustalającego warunki zabudowy, przy czym reguły w nim zawarte pozostawiają organowi określony margines uznania (zob. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 2 oraz § 8, gdzie zawarto sformułowanie "odpowiednio").

Powyższa konkluzja rzutuje na ocenę decyzji o warunkach zabudowy, a także określenie, kiedy o decyzji takiej można mówić, że narusza ona prawo w sposób "rażący".

Jak już wyżej wskazano, ujęcie rażącego naruszenia prawa z pozycji normatywistycznej wymaga stwierdzenia, że decyzja została wydana wbrew wyraźnemu brzmieniu normy prawnej. Nie chodzi zatem o niezgodność, ale o sprzeczność z normą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na charakter rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. uznanie zatem, że decyzja "rażąco" narusza prawo wymagałoby stwierdzenia, iż organ ustalił funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu lub wymagania dla nowej zabudowy w sposób jaskrawo wykraczający poza dopuszczalny przez prawo margines uznania, a nie tylko, że ustalił warunki zabudowy nieprawidłowo albo, że proces ustalania tych warunków był wadliwie przeprowadzony.

Sąd w tym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 10 maja 2012 r., II OSK 36/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono: "trudno (...) przyjąć, że samo niesporządzenie dokumentu zawierającego analizę obszaru sąsiedniego w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu skutkuje automatycznie tym, że warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia ustalone zostały z rażącym naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa". Oczywiście, nie oznacza to, iż organ może analizę urbanistyczną pominąć – brak analizy sam w sobie jest naruszeniem, które z pewnością dyskwalifikowałoby rozstrzygnięcie, jeżeli byłoby ono poddane kontroli w zwykłym trybie instancyjnym. W przypadku kontroli decyzji w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym) brak analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu rodzi natomiast konieczność bardziej wnikliwej oceny dopuszczonej zabudowy pod kątem tego, czy jej funkcja lub parametry nie stanowią zaprzeczenia zasad kształtowania ładu przestrzennego. Ocena ta – z uwagi na specyfikę instytucji warunków zabudowy związanej z dużym marginesem uznania przyznanego organowi – wymaga indywidualnego podejścia do każdej sprawy.

Inaczej ujmując, brak przeprowadzenia przez organ administracji analizy urbanistycznej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy jest istotnym naruszeniem prawa, który – w zależności od okoliczności sprawy – może być traktowany jako brak prowadzący do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba jednak pamiętać, że z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. bada się nie tylko to jak prowadzono postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, ale przede wszystkim to, czy efekt tego postępowania (treść decyzji) pozostaje w sprzeczności w relacji do obowiązujących w jej dacie norm prawnych.

Przechodząc do oceny niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu trafnie uznał, iż treść, charakter oraz okoliczności, w których wydana została nadzorowana decyzja Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] sierpnia 2006 r., [...] ([...]), uzasadniają przyjęcie, że decyzja ta nie narusza prawa w sposób rażący. Zaznaczenia wymaga bowiem, że w decyzji dopuszczono nie tyle budowę nowego obiektu, co rozbudowę - i to w relatywnie niewielkim zakresie oraz w ramach spójnej funkcji - istniejącego budynku handlowo-usługowego na działce [...] przy ul. [...].

W skardze kasacyjnej [...] podkreślają, że położenie na działce i parametry projektowanej zabudowy zostały ustalone w sposób naruszający przepisy postępowania (art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 K.p.a.), czego nie dostrzegł – ich zdaniem – Wojewódzki Sąd Administracyjny (naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Wskazali też, że położenie to rażąco narusza prawo i z tych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w toku postępowania nadzorczego powinno stwierdzić naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a takiego naruszenia nie dopatrzyło się (w konsekwencji skarżący zarzucają zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a.).

Odnosząc się do położenia projektowanej rozbudowy skarżący podkreślili, że zostało ono ustalone nieprawidłowo, gdyż po pierwsze nie określono linii rozgraniczających teren inwestycji (naruszają art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy, a nadto na rysunku załączonym do decyzji zabudowę przewidziano w granicy z działką [...] (wiążąc tym ustaleniem organ architektoniczno-budowlany).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób twierdzić, że projektowana zabudowa rażąco narusza wskazane przez skarżących przepisy. Po pierwsze, stanowi ona rozbudowę budynku istniejącego na działce [...] i to w tylnej części działki. Nie było zatem potrzeby ustalania dla tej rozbudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy, którą ustala się względem drogi publicznej. Nie sposób też twierdzić, że mogły zostać rażąco naruszone przepisy dotyczące wysokości i szerokości elewacji frontowej – § 6 i 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., gdyż przepisy tego rozporządzenia nie określają w tym zakresie sztywnych kryteriów. Ponadto projektowana rozbudowa znajdować się będzie w tylnej części działki, dlatego też w odniesieniu do projektowanej zabudowy parametry te w zasadzie nie mają szczególnego znaczenia z punktu widzenia ładu przestrzennego. Nie ma też podstawy do uznania, że naruszono rażąco § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. dotyczący powierzchni zabudowy. Przepis ten również nie zawiera bezwzględnego normatywu, jaki powinien być przyjęty do nowej zabudowy (zob. § 5 ust. 2 rozporządzenia). W każdym zaś razie w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie sposób uznać, aby realizacja zaprojektowanej rozbudowy spowodowała, że wskaźnik powierzchni zabudowy działki [...] odbiegałby w sposób rażący od powierzchni zabudowy na działkach sąsiednich. Wynika to z faktu, że rozbudowa ta – co jednoznacznie wynika z załącznika granicznego do decyzji o warunkach zabudowy - ma marginalne znacznie w kontekście parametru powierzchni zabudowy względem całej powierzchni działki inwestycyjnej (przewiduje się rozbudowę budynku handlowo-usługowego zaledwie o dodatkowe 15 m2).

Nie jest zasadny zarzut, w którym skarżący twierdzą, iż wydając decyzję o warunkach zabudowy Burmistrz Krotoszyna naruszył rażąco art. 6 K.p.a. (oraz wskazywany w skardze kasacyjnej art. 7 Konstytucji RP) poprzez dokładne określenie położenia projektowanej rozbudowy.

Można się zgodzić, że zasadniczo w decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się precyzyjnego położenia budynku, ale ustala się położenie nieruchomości na obszarze zawierającym się w granicach działki lub terenu i wyznaczonym linią zabudowy od frontu działki. Nie można jednak uznawać, że jeżeli decyzja ta będzie wskazywała graficznie położenie umiejscowionego obiektu, to jest to automatycznie równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niektórych sytuacjach faktycznych położenie projektowanej zabudowy może być nakreślone w decyzji o warunkach zabudowy. Tak jest zwłaszcza w przypadku, gdy sam inwestor wskazuje położenie projektowanego obiektu albo projektowanej rozbudowy istniejącego obiektu. Przypomnieć trzeba, że dopuszczenie zabudowy przez organ ustalający warunki zabudowy w określonym miejscu (z reguły wskazywanym przez inwestora we wniosku), nie może prowadzić do naruszenia przepisów technicznych dotyczących usytuowania obiektów budowlanych – decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem o charakterze urbanistycznym i nie zwalnia inwestora z obowiązku zachowania, na etapie projektowania, warunków technicznych dotyczących obiektów budowlanych i ich usytuowania.

Nietrafny jest zarzut odnoszący się do braku zakreślenia w decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji (naruszenie art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] sierpnia 2006 r., [...] wyraźnie wskazano, że dotyczy ona działki [...]. Brak wyrysowania granic działki na mapie załączonej do decyzji nie ma więc dla sprawy istotnego znaczenia, a już na pewno nie kwalifikuje się jako brak o charakterze "rażącym". W tym miejscu można jedynie odnotować – co zauważają skarżący - iż wywód Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Poznaniu zawierał pewną nieścisłość, gdyż na stronie 10 wyroku Sąd niejako utożsamia "linie rozgraniczające teren inwestycji" z liniami obrazującymi położenie projektowanej rozbudowy, gdy tymczasem terenem inwestycji była w istocie działka [...]. Nieścisłość ta nie miała jednak znaczenia dla całości wywodu.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu trafnie uznał, iż decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2006 r. w swym ostatecznym brzmieniu nie jest decyzją, która rażąco narusza prawo. Choć w toku ustalania warunków zabudowy dopuszczono się niewątpliwie poważnych naruszeń, takich jak – przede wszystkim – zaniechanie analizy urbanistycznej, to jednak całokształt zebranego materiału dowodowego nie daje podstawy do stwierdzenia, aby warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia ustalone zostały z rażącym naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa. Z przyczyn wskazanych wyżej Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał też zarzutów naruszenia zasady praworządności (tj. wskazywanych przez skarżących art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji) poprzez precyzyjne wskazanie położenia projektowanej rozbudowy obiektu budowlanego na działce.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 2, § 3 i § 4 w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, iż decyzji o warunkach zabudowy nie uzasadniono ani nie załączono do niej wyników analizy urbanistycznej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, iż: po pierwsze – z uwagi na przebieg postępowania, a zwłaszcza zgodę właścicieli działki sąsiedniej na projektowaną rozbudowę, organy mogły uznać, że interesy pomiędzy stronami postępowania nie są sporne (a w każdym razie, że odstąpienie w takich warunkach od uzasadnienia decyzji nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa); po drugie – z uwagi na relatywnie niewielkie rozmiary projektowanej rozbudowy legalnego obiektu, jej funkcję i jej położenie (w tylnej części działki) nie zachodziły podstawy do przyjęcia, że jej realizacja mogłaby być uznana za sprzeczną z zasadą dobrego sąsiedztwa. Innymi słowy, zaniechanie przez organ analizy urbanistycznej i nie dołączenie jej wyników do decyzji – w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy – nie skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia, które kwalifikowałoby się jako sprzeczne z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ani rozstrzygnięcia o skutkach, które byłyby nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zaskarżony wyrok został obszernie i wnikliwie uzasadniony, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyjaśnił dlaczego uznał stanowisko Kolegium za trafne. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, iż Sąd pierwszej instancji w swym wywodzie dostrzega fakt, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie spełniało wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przedstawił jednak powody, dla których naruszeń tych nie uznał za "rażące". Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawierało braki lub wady, które w jakikolwiek sposób mogłyby rzutować na prawidłowość zaskarżonego wyroku.

Mając na względzie powyższe, skoro nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.