Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 542/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz– spr. Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2006 roku sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], nr [...], [...], i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], nr [...], [...], odmówił A. W., i G. W. oraz E. Z. nieodpłatnego nabycia prawa własności działki gruntu położonego w O. przy ul. [...], w częściach wynoszących odpowiednio 44% i 56% w trybie przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). W uzasadnieniu stwierdzono, iż udziały w przedmiotowym gruncie są niewydzielone i z tego względu nie mogą być jednocześnie przedmiotem współużytkowania wieczystego i współwłasności.

Od decyzji tej E. Z. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, które decyzją z dnia 8 kwietnia 2003 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, podkreślając różnicę pomiędzy sytuacją prawną A. i G. W., będących następcami prawnymi osoby, która pozostawała użytkownikiem wieczystym w dwóch datach granicznych, a sytuacją prawną E. Z., która w związku z nabyciem w drodze spadkobrania prawa użytkowania wieczystego, była użytkownikiem wieczystym tylko w dniu 24 października 2001 r. i wskazując na przepis art. 232 K.c., umożliwiający przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wyłącznie co do całego użytkowania wieczystego.

W wyniku rozpoznania skargi na powyższą decyzję, wniesionej przez E. Z., w której wywodziła, że spełnia warunki określone w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., gdyż przepisy ustawy stosuje się również do następców prawnych, co wynika z ust. 2 tego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 1246/03, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, podkreślając wystąpienie sukcesji uniwersalnej w drodze spadkobrania i związaną z tym kontynuację po stronie spadkobiercy praw majątkowych w zakresie przysługującym spadkodawcy, uznając, że spadkobierczyni – tutaj skarżąca - skoro była użytkownikiem wieczystym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., to spełniała przesłankę zawartą w art. 1 ust. 1 tej ustawy dotyczącą dwóch dat granicznych.

Stanowisko sądu pierwszej instancji podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 3 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 541/05, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Kolegium, wskazując na ciągłość posiadania użytkowania wieczystego, jaka ma miejsce w przypadku dziedziczenia.

Na skutek ponownego rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], podjętą na podstawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], nr [...], [...], i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołano się na istotną zmianę stanu prawnego, wskazując, że z dniem 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), która pozbawiła mocy obowiązującej ustawę z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, stanowiącą podstawę wniosku strony. Wskazując na zawarty w art. 8 tej ustawy przepis przejściowy, nakazujący stosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną stosowanie przepisów nowej ustawy, przywołano obowiązującą w orzecznictwie i doktrynie zasadę, uwzględniania przez organ odwoławczy nowego stanu prawnego, co uzasadnia powtórną ocenę wniosku strony i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego po raz pierwszy w nowym stanie prawnym, stosownie do zasady dwiunstancyjności wynikającej z art. 15 K.p.a., gwarantujące stronie ochronę jej interesu i dwukrotne rozpatrzenie sprawy.

W skardze na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie, E. Z. zarzuciła organowi odwoławczego rażące naruszenie prawa, poprzez działanie zmierzające do uchylenia się od wykonania wyroków sądowych zapadłych w sprawie, z pogwałceniem zasad sprawiedliwości społecznej i zaufania obywatela do państwa, wskazując, że wyroki były wydane na jej korzyść i przyznawały prawo do nieodpłatnego nabycia części gruntu, podczas gdy przepisy nowej ustawy, wskazane w zaskarżonej decyzji, przyznają następcom prawnym prawo do odpłatnego nabycia nieruchomości. Poza tym, powołując się na orzecznictwo sądowe, zarzuciła naruszenie art. 139 K.p.a. Stwierdziła również, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż był on niesporny, a tylko w takiej sytuacji może zostać przez organ odwoławczy wydana decyzja kasacyjna. Ponadto wskazała, że przepis art. 8 ustawy z 25 lipca 2005 r. nie może mieć zastosowania w sprawie, gdyż sprawa została zakończona decyzją ostateczną w dniu 8 kwietnia 2003 r., a przepis ten nie mówi o sprawach w toku sądowej weryfikacji decyzji ostatecznych organów administracyjnych. Podniosła, że w dacie wejścia w życie nowej ustawy w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja ostateczna Kolegium, gdyż od wyroku sądu pierwszej instancji została wniesiona skarga kasacyjna, która została rozpatrzona w dniu 3 marca 2006 r. Stwierdziła, że niewykonanie wyroków obu sądów, które wskazywały, że nabyła prawo do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności części nieruchomości, jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 14 listopada 2006 r., skarżąca podniosła, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy Konstytucji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W oparciu o treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, co sprowadza się do dokonania oceny, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Badając sprawę w tym kontekście Sąd nie podzielił zarzutów skargi.

Zakres rozpoznania niniejszej sprawy determinuje w pierwszym rzędzie okoliczność, że zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydana w oparciu o ten przepis decyzja ma charakter prawny decyzji kasacyjnej. Kończy ona postępowanie odwoławcze, utrzymując jednocześnie stan sprawy w toku, albowiem postępowanie administracyjne nadal się toczy. Kontrola legalności takiego aktu przez sąd administracyjny ogranicza się do zbadania, czy istotnie spełnione zostały przesłanki wynikające z brzmienia omawianego przepisu. W ramach tej oceny należy odpowiedzieć, czy organ odwoławczy, uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy miał podstawy do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czy też zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, iż uzasadnia to przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia albo czy w postępowaniu przed organem I instancji doszło do takich uchybień natury proceduralnej, że można określić je przymiotem rażących. Na skutek tych uchybień organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 606).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim zaznaczyć, że przed jej wydaniem toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne, w wyniku którego doszło do wydania przez sądy administracyjne dwóch instancji orzeczeń, z których pierwsze polegało na uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 kwietnia 2003 r., natomiast drugie - na oddaleniu skargi kasacyjnej wniesionej przez ten organ. W wyroku sądu pierwszej instancji, uwzględniając skargę E. Z., wyrażono korzystną dla niej interpretację przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Pogląd ten podzielił Sąd drugiej instancji. W związku z powyższym podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z zasadą wynikającą z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W myśl utrwalonego poglądu wyrażanego w doktrynie i orzecznictwie, który należy podzielić, przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się zawartą w uzasadnieniu wyroku wykładnię przepisów prawnych, zarówno prawa procesowego jak i materialnego, polegającą na wyjaśnieniu ich istotnej części oraz sposobu zastosowania ich w konkretnym wypadku związanym z rozpoznawaną sprawą. Zasada zawarta w powołanym przepisie oznacza również, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki w przyszłym postępowaniu administracyjnym w sprawie, jakie nastąpi w wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji. W przypadkach orzeczeń negatywnych, zawartych w wyrokach uwzględniających skargę, wywierają one w stosunku do uchylonych decyzji skutek wsteczny, w rezultacie którego sprawa wraca do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. W postępowaniu przed organami następuje zatem powrót do sytuacji, która miała miejsce przed wydaniem decyzji wyeliminowanej przez Sąd z obiegu prawnego. Ponadto omawiana zasada oznacza, że w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd (np. w przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia wydanego w powtórnym postępowaniu prowadzonym po uchyleniu przez Sąd poprzednio wydanej decyzji), sąd administracyjny będzie nadal związany oceną prawną wyrażoną w tym wyroku, jeżeli nie zmieniły się okoliczności sprawy powodujące nieaktualność tej oceny. Wyłączenie związania przewidzianego tym przepisie jest dopuszczalne jedynie w przypadku zmiany przepisów prawnych stanowiących podstawę oceny w danej sprawie lub w razie zmiany stanu faktycznego sprawy albo uchylenia orzeczenia w prawem określonym trybie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 364-366 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, poz. 101 i uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt OPS 4/99, ONSA 1999, nr 4, poz. 118).

Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wyrokiem sądu pierwszej instancji z dnia 22 lutego 2005 r., została wyeliminowana z obiegu prawnego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 kwietnia 2003 r., w związku z czym doszło do reaktywowania postępowania administracyjnego. Należy jednak zaznaczyć, że ocena prawna wyrażona zarówno w tym wyroku, jak i w wyroku Sądu drugiej instancji, odnosiła się do stanu prawnego obowiązującego na gruncie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), w oparciu o którą zostały wydane decyzje organów obydwu instancji. Fakt uchylenia decyzji organu odwoławczego skutkował koniecznością ponownego rozpatrzenia przez ten organ odwołania wniesionego przez E. Z. od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia [...]. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie, z którym należy się zidentyfikować, organ odwoławczy powinien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przezeń decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2002 r., sygn. akt III RN 59/01, OSNP 2003, nr 3, poz. 56 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2079/97, i z dnia 24 marca 20032 r., sygn. akt IV SA 2057/01, System Informacji Prawnej LEX nr 48737 i 121774). Rozpatrując ponownie sprawę, organ odwoławczy zastał nowy stan prawny, jaki nastąpił w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459). Ustawa ta, według jej art. 10, weszła w życie z dniem 13 października 2005 r., a ponadto przepisem art. 9 pkt 1 uchyliła poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Ustawą tą określono nowe zasady nabywania własności przez użytkowników wieczystych, przy czym w przepisie art. 8 wskazano, że do spraw wszczętych na podstawie ustaw wymienionych w art. 9, i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy nowej ustawy. Zastosowany w tym przepisie przez ustawodawcę zabieg legislacyjny, określany jako zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, oznacza, że z chwilą wejścia w życie nowych norm prawnych, normy te należy stosować do stosunków prawnych danego rodzaju (zdarzeń, stanów rzeczy), niezależnie od tego, czy dopiero one powstaną, czy też powstały wcześniej, a więc przed wejściem w życie nowego prawa, ale trwają nadal w czasie dokonywania zmian prawa. Nie zachodzi tu moc wsteczna ustawy. Poddanie stosunku prawnego od chwili wejścia w życie nowej ustawy przepisom tej ustawy, znajduje się poza zakresem działania zasady nieretroakcji, tj. niedziałania prawa wstecz.

W tym miejscu podnieść należy, że skarżąca, wbrew jej twierdzeniom, nie nabyła na podstawie poprzedniej ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. prawa własności spornej części nieruchomości. Przekształcenie przysługującego skarżącej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogło nastąpić wyłącznie na podstawie ostatecznej, pozytywnej decyzji administracyjnej, orzekającej o nabyciu prawa własności nieruchomości, a taka decyzja w tej sprawie nie została wydana. Obydwie decyzje, jakie zostały wydane w sprawie przez organy administracyjne pierwszej i drugiej instancji, były decyzjami odmownymi. Również faktu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność nie można wywodzić z treści wyroków, jakie zapadły w niniejszej sprawie, gdyż, jak wskazano wyżej, wyroki te zawierały jedynie ocenę prawną, nie rozstrzygały natomiast sprawy co do jej istoty. Innymi słowy – nie były wyrokami zasądzającymi na rzecz skarżącej prawo własności spornej części nieruchomości. W zakresie kognicji sądów administracyjnych nie mieści się taka funkcja. Sądy te są powołane do badania legalności aktów administracyjnych, nie są natomiast kolejną, trzecią instancją administracyjną, merytorycznie rozpoznającą sprawy. Poza tym zawarte w uzasadnieniu wyroku wskazania do dalszego postępowania mają wytyczać kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ale w żadnym wypadku nie mogą zawierać apriorycznego rozstrzygnięcia problemów związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1071/97, System Informacji Prawnej LEX nr 44521).

Wracając do głównego nurtu rozważań stwierdzić przyjdzie, że opisany wyżej stan prawny, wynikający z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., musiał organ odwoławczy uwzględnić przy wydawaniu decyzji. W szczególności miał obowiązek zastosowania przepisu art. 8 tej ustawy, albowiem niewątpliwie miał do czynienia ze sprawą, która została wszczęta na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 9 ust. 1 i nie została zakończona decyzją ostateczną. Taka sytuacja procesowa powstała w wyniku oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku tut. Sądu uchylającego decyzję ostateczną organu odwoławczego, co z kolei skutkowało prawomocnością rozstrzygnięcia zawartego w tym wyroku. Wyjaśnić w związku z tym przyjdzie, że w przypadku uwzględnienia przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na decyzję ostateczną, a więc np. uchylenia jej przez sąd, decyzja ta ma ciągle cechy decyzji ostatecznej aż do czasu, kiedy wyrok ten nie stanie się prawomocny, czyli do chwili, w której zapadnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalający skargę kasacyjną wniesioną na rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji albo bezskutecznie upłynie termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Prawomocność takiego wyroku oznacza, że zawarte w nim rozstrzygnięcie nabiera mocy prawnej, polegającej na pozbawieniu decyzji wszystkich jej walorów, w tym również przymiotu ostateczności. Ta okoliczność dla celów proceduralnych skutkuje z kolei tym, że sprawa, w której decyzja ta została wydana, nie jest zakończona decyzją ostateczną, co otwiera instancyjne postępowanie administracyjne. Odnosząc się do argumentów skargi w kwestii przymiotu ostateczności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 kwietnia 2003 r., podkreślić poza tym należy, iż faktem jest, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia z dnia 29 lipca 2005 r. wskazywana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego była decyzją ostateczną, jednak ustawodawca w przepisie art. 8 tej ustawy nakazał stosowanie jej przepisów do wszystkich spraw niezakończonych decyzją ostateczną, a taką sprawą była sprawa niniejsza począwszy od dnia 3 marca 2006 r., tj. od daty wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, będącego wyrokiem prawomocnym od daty jego wydania, gdyż nie przysługuje od niego żaden środek odwoławczy (art. 168 § 1 P.p.s.a.).

Skoro, jak wskazano wyżej, wobec zmiany stanu prawnego, organ odwoławczy, rozpatrując w roku 2006 odwołanie od decyzji z dnia [...], wydanej na podstawie nieobowiązującej już w dacie wydawania decyzji odwoławczej ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., musiał zastosować przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., która w sposób istotny zmieniła zasady nabywania prawa własności nieruchomości przez użytkowników wieczystych w porównaniu z uregulowaniami, jakie były zawarte w ustawie z dnia 26 lipca 2001 r. W nowych przepisach ustawodawca inaczej określił krąg osób uprawnionych do żądania przekształcenia, wprowadzając ponadto zasady odpłatności wyliczanej odpowiednio do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Samodzielne ustalenie przez organ odwoławczy tych wszystkich przesłanek wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie stanowiącym niewątpliwie znaczącą część postępowania, co uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Nie można nie dostrzec, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał ogólnie na konieczność powtórnej oceny wniosku strony w nowym stanie prawnym, powołując się na zasadę dwuinstancyjności postępowania, wynikającą z art. 15 K.p.a., jednak tak sprecyzowana okoliczność nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Zasada ta, polegającą na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy administracji, jest realizacją przyjętego modelu procedury administracyjnej. Zważyć jednak trzeba, że przesłanką naruszenia zasady dwuinstancyjności jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, która zachodzi w przedmiotowej sprawie, a która wypełnia jednocześnie dyspozycję przepisu powołanego jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji.

W konkluzji stwierdzić przyjdzie, że z przedstawionych wyżej względów organ odwoławczy – po pierwsze - nie mógł, bez narażenia się na zarzut nieważności, orzekać w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., stosując się do oceny prawnej wyrażonej wcześniej przez Sądy, gdyż ustawa ta w dacie rozstrzygania przez organ odwoławczy już nie obowiązywała, albowiem z mocy prawa utraciła moc z dniem 13 października 2005 r. Bez narażenia się na zarzut naruszenia prawa nie mogły zostać też podjęte rozstrzygnięcia określone w art. 138 § 1 K.p.a., dotyczące utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, uchylenia tej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania pierwszej instancji lub postępowania odwoławczego. Jak słusznie wskazano w orzecznictwie sądowadministracyjnym, decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w czasie, gdy obowiązywały już zmienione przepisy prawa materialnego, wprowadzające nowe przesłanki rozstrzygnięcia sprawy, byłaby decyzją wadliwą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 1993, sygn. akt IV SA 1241/92, ONSA 1993, nr 3, poz. 79). Po drugie - rozpatrując wniesione odwołanie organ odwoławczy nie mógł zastąpić czynności właściwego organu pierwszoinstancyjnego, gdyż zgodnie z art. 136 K.p.a. może on przeprowadzić wyłącznie uzupełniające postępowanie dowodowe. Z tego względu jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wskazując na konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku w oparciu o nowy stan prawny.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, nie może być mowy o wskazywanym przez skarżącą naruszeniu przepisów procedury administracyjnej poprzez uchylanie się organu odwoławczego od merytorycznego rozpatrzenia sprawy i ignorowaniu orzeczeń Sądów. Natomiast dostrzeżone przez Sąd uchybienie proceduralne, polegające na braku precyzyjnego wykazania przez organ odwoławczy przesłanki do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej z powołaniem się na art. 138 § 2 K.p.a. nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, jakie w rozpoznawanej sprawie powinno zostać podjęte przez organ odwoławczy.

W tym miejscu, odnosząc się do stanowiska skarżącej, wyrażonego na rozprawie, a dotyczącego konieczności rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepisy Konstytucji, wskazać przyjdzie, że samorządowe kolegia odwoławcze, jako organy administracji publicznej, są związane w działalności orzeczniczej przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63). Natomiast na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego wprawdzie obowiązuje zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji, wyrażona w art. 8 Konstytucji RP, jednakże na tej podstawie sąd rozpoznający konkretną sprawę nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy, gdyż stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie podlegają zarówno Konstytucji, jak i ustawom zwykłym. Sądowi przysługuje natomiast, wynikające z art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, uprawnienie zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w razie powzięcia wątpliwości co do zgodności unormowania ustawowego z postanowieniami konstytucyjnymi, jednak taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W związku z tym przytoczyć należy utrwalony pogląd Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie wskazywał, że "dopóki sąd nie zdecyduje się na skorzystanie z tej drogi dla wyeliminowania normy ustawowej, nie może tej normy po prostu pomijać w procesie orzekania. Innymi słowy, proces bezpośredniego stosowania Konstytucji przez Sąd może przybrać postać albo konstruowania podstawy rozstrzygnięcia w oparciu o łączne stosowanie norm konstytucyjnych i ustawowych albo podejmowania próby usunięcia normy ustawowej z systemu prawa poprzez zakwestionowanie jej zgodności z Konstytucją. Nie może on być natomiast rozumiany jako możliwość orzekania na podstawie Konstytucji zamiast orzekania na podstawie ustawy" (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt Ts 152/01, OTK-B 2002, nr 2, poz. 156 i powołane tam orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego). Dodatkowo podkreślić jeszcze raz trzeba, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja kasacyjna, co ograniczało sądowy zakres kontroli jej legalności do przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze zarzutu, że zaskarżona decyzja wydana została na niekorzyść strony, co stanowiłoby naruszenie zawartego w art. 139 K.p.a. zakazu reformationis in peius, przytoczyć należy słuszne stanowisko, utrwalone w orzecznictwie, że decyzja kasacyjna nie zawiera rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, zatem nie może być uznana za decyzję wydaną na niekorzyść strony (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2002 r., sygn. akt III RN 161/99, OSNP 2001, nr 3, poz. 60). Dotyczy to także sytuacji, gdy powodem orzeczenia kasacyjnego jest konieczność uwzględnienia aktualnego stanu prawnego.

Z tych wszystkich względów, nie dopatrując się naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy ani też innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również nie znajdując przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, skargę należało oddalić, stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.