Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 966/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi H.M., J.M. i M.MP. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. znak nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania J. M. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...] nakazującą odwołującemu rozbiórkę budynku garażowo-gospodarczego znajdującego się na działce nr ew. [...], obręb [...] położonej w [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB) stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) wszczął [...] kwietnia 2019 r. na wniosek M. M. i J. M. postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku garażowo-gospodarczego znajdującego się na działce nr ew. [...], obręb [...] położonej w miejscowości [...]. Roboty budowlane przy budowie powyższego obiektu budowlanego były prowadzone na podstawie decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] maja 1988 r. nr [...], która upoważniała do budowy budynku gospodarczego, posiadającego według projektu zagospodarowania działki kształt litery "L" o długości ramion: 8,50 i 8,00 m. Budynek powinien znajdować się w południowo-wschodnim narożu dziatki przy jej granicach oraz powinien zostać połączony pergolą z budynkiem mieszkalnym. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych 16 maja 2019 r. organ ustalił, że na działce, w jej południowo-wschodniej części znajduje się parterowy, niepodpiwniczony budynek garażowo-gospodarczy konstrukcji murowanej, w kształcie litery "L" o długości ramion 8,16 m i 10,10 m. Wewnątrz budynku wydzielono pomieszczenia: garaż, wiatrołap, pomieszczenie gospodarcze, łazienka, komunikacja. Wysokość pomieszczeń części gospodarczej w świetle wynosi 2,83 m, zaś wysokość budynku - 4,48 m. Ściana południowa i wschodnia budynku nie posiada otworów okiennych i drzwiowych, a budynek usytuowany jest w odległości ok. 31,20 m od ogrodzenia od strony północnej i w odległości zmiennej od 1,77 do 6,37 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce. Przy granicy działki nie stwierdzono istnienia ściany oddzielenia przeciwpożarowego wysuniętej poza lico ściany zewnętrznej. W toku prowadzonego postępowania PINB w oparciu o stwierdzenie, że doszło w sprawie do wybudowania na działce nr ew. [...] budynku z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego polegającymi na zmianie zakresu projektu zagospodarowania działki powstałej przez zmianę zewnętrznych wymiarów budynku oraz charakterystycznych jego parametrów postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. nr [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie ww. budynku, a następnie ostateczną decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nałożył na J. M. jako inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku garażowo-gospodarczego.

W dniu 15 października 2019 r. wpłynęły cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego sporządzonego w części architektoniczno-konstrukcyjnej. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym PINB postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...] wezwał inwestora do ich usunięcia w terminie do 31 grudnia 2019 r. W dniu 28 lutego 2020 r. PINB zostały ponownie przedłożone cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Po ponownym zweryfikowaniu przedłożonego projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru budowlanego postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym budynku garażowo-gospodarczego polegających na nieuwzględnieniu warunków wynikających z decyzji z [...] czerwca 2019 r. Powyższy obowiązek powinien zostać wykonany w terminie dwóch miesięcy od dnia wznowienia bezpośredniej obsługi interesantów przez PINB tj. do 8 sierpnia 2020 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora z 4 sierpnia 2020 r. PINB postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] wydłużył wyznaczony wcześniej termin do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym do końca listopada 2020 r. Dnia 30 listopada 2020 r. oraz 2 grudnia 2020 r. do PINB wpłynęły pisma inwestora z 18 listopada 2020 r. i z 27 listopada 2020 r., uzupełnione pismem z 14 grudnia 2020 r., w których nadawca zwrócił się ponownie z wnioskiem o zmianę postanowienia PINB z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] poprzez wydłużenie terminu usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym do końca kwietnia 2021 r. Powyższe podyktowane jest, jak wyjaśnił inwestor, uchwaleniem i zatwierdzeniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przedmiotowej działki, którego należy się spodziewać w grudniu 2020 r. bądź w styczniu 2021 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. nr [...] PINB odmówił zmiany własnego postanowienia nr [...], zmienionego postanowieniem nr [...] w zakresie wydłużenia terminu wykonania obowiązku z niego wynikającego, a następnie decyzją z [...] stycznia 2021 r. nakazał J. M. na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. rozbiórkę w całości budynku garażowo-gospodarczego znajdującego się na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...]. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie, PINB wskazał, że prowadzone w sprawie postępowanie naprawcze ma na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, co nakazywało organowi względem samowoli budowlanej uwzględnić postanowienia obowiązującego planu miejscowego. W dacie orzekania charakter obowiązujący ma uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Jej zmiana lub uchylenie może odnieść skutek dopiero od momentu wejścia w życie uchwały. Inwestor do dnia wydania decyzji nie wywiązał się z obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Przepis ten stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. PINB zauważył, że zaniechanie dalszych robót w rozpoznawanym przypadku nie ma zastosowania, gdyż decyzję o nakazie zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych wydaje się w przypadku braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli te roboty w żaden sposób nie powodują zagrożenia i są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ nie ma możliwości dokonania takiej oceny stanu technicznego budynku z uwagi na fakt, że inwestor nie przedłożył stosownych dokumentów. Ponadto zaniechanie robót usankcjonowałoby dokonane odstępstwa o charakterze istotnym. W niniejszej sprawie zmianie uległ zakres projektu zagospodarowania działki powstały przez zmianę zewnętrznych wymiarów budynku oraz charakterystyczne parametry budynku tj. szerokość oraz długość, które przekraczają 2%, kubatura, jak też powierzchnia zabudowy. Przywrócenie stanu poprzedniego, tj. zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę i projektem budowlanym polegałoby na częściowej rozbiórce i przebudowie budynku, co w ocenie organu nadzoru budowlanego wiązałoby się z naruszeniem bezpieczeństwa konstrukcji przedmiotowego obiektu budowlanego. PINB stwierdził ponadto, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, i w takiej sytuacji organ, który wcześniej wydał pozwolenie na budowę, uchyla je w oparciu o art. 36a ust. 2 p.b. W okolicznościach niniejszej sprawy skutkuje to tym, że nie można doprowadzić robót budowlanych do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym, skoro projekt ten utracił walor urzędowo zatwierdzonego dokumentu. Skoro inwestor nie chce skorzystać z legalizacji wykonanych robót budowlanych, tj. nie przedkłada projektu budowlanego zamiennego sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami, organ nadzoru budowlanego zobligowany byłdo podjęcia działań w świetle posiadanych przez niego kompetencji.

Pismem z 26 stycznia 2021 r. J. M. złożył odwołanie od decyzji PINB z [...] stycznia 2021 r. Odwołujący wskazał na utrudnienia w zgromadzeniu wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego dokumentów, a także przedłużające się prace przy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który miał zostać uchwalony do końca sierpnia 2020 r. i miał posiadać bardziej korzystne postanowienia. Odwołujący zauważył, że aktualnie, pomimo zapewnień, iż plan miejscowy zostanie przyjęty do końca roku, takie rozstrzygnięcie nie zapadło. Odwołujący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji nakazującej dokonanie całkowitej rozbiórki budynku garażowo-budowalnego i umożliwienie złożenia projektu budowlanego zamiennego zgodnie z nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który ma być uchwalony przez Radę Miasta [...].

We wskazanej wyżej decyzji z [...] marca 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB z [...] stycznia 2021 r. [...] WINB stwierdził, że kontrolowana decyzja jest prawidłowa. Zdaniem organu odwoławczego, nie powinno budzić wątpliwości wdrożenie i prowadzenie przez PINB postępowania administracyjnego w trybie art. 51 p.b. Materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje bowiem, że inwestor roboty budowlane przy budowie budynku garażowo-gospodarczego prowadził na podstawie decyzji Naczelnika Miasta [...] Nr [...], przy czym, porównując stan faktyczny stwierdzony podczas czynności kontrolnych z warunkami wynikającymi z ww. decyzji, stwierdzić należało, iż inwestor przy budowie spornego budynku dokonał istotnych zmian w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. a i b p.b., tj. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: długości (z projektowanej 8,00 m na 10,10 m, co przekracza 2% założeń projektowych) oraz powierzchni zabudowy (z projektowanych 68 m² na 82,41 m², co przekracza 5% założeń projektowych). Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego obligowało organ nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, co miało miejsce w sprawie w drodze wydania przez PINB postanowienia nr [...] oraz decyzji Nr [...].[...] WINB zauważył, że jakkolwiek z akt sprawy wynika, iż odwołujący zgodnie z dyspozycją decyzji nr [...] przedstawił PINB projekt budowlany zamienny budynku, to organ I instancji postanowieniem nr [...] wezwał inwestora do usunięcia stwierdzonych w nim nieprawidłowości. W tym celu skarżący wypożyczył cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego w celu jego poprawy, nie zwracając ich jednakże z powrotem. Dokumentacja ta nie została również załączona do odwołania. W związku z powyższym zaistniała w sprawie przesłanka określona w art. 51 ust. 5 p.b. W przedmiotowej sprawie, jak stwierdził organ odwoławczy, PINB słusznie nakazał dokonanie całkowitej rozbiórki budynku objętego prowadzonym postępowaniem. Zobowiązany nie przedłożył dokumentacji zamiennej. Wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych usankcjonowałoby dokonane odstępstwa, pozostawiając stan niezgodny z prawem. Doprowadzenie do stanu poprzedniego tj. zgodnego z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu (co wiązałoby się z częściową rozbiórką obiektu tak aby pozostała "legalna" bryła budynku) na budowę jest niemożliwe z uwagi na dokonaną zmianę charakterystycznych parametrów obiektu. PINB prawidłowo również stwierdził, że częściowa rozbiórka budynku wiązałaby się z naruszeniem bezpieczeństwa konstrukcji obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego jako organ wyspecjalizowany posiada uprawnienia do dokonywania oceny w ww. zakresie. Odwołujący nie przedłożył ani projektu budowlanego zamiennego, ani żadnego wiarygodnego dowodu, który zaprzeczałby ustaleniom PINB co do braku możliwości częściowej rozbiórki obiektu. [...] WINB wskazał, że argumenty przedstawione w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle p.b. nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Na wniosek odwołującego PINB dwukrotnie przedłużał termin na usunięcie nieprawidłowości projektu budowlanego zamiennego. Zdarzenie przyszłe i niepewne, jakim ma być uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Podstawą decyzji administracyjnych jest bowiem stan prawny i faktyczny obowiązujący na dzień orzekania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] WINB z [...] marca 2021 r. złożyli J. M., H. M. i M. M., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 p.b. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji PINB nr [...], w sytuacji gdy organ I instancji nierzetelnie rozpoznał wniosek inwestora zawarty w pismach z 18 i 27 listopada 2020 r., uzupełniony pismem z 14 grudnia 2020 r. o przedłużenie terminu do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla budynku garażowo-gospodarczego znajdującego się na działce nr ew. [...], obręb [...] położonej w miejscowości [...], oddalając ten wniosek, pomimo że skarżący należycie wykazał potrzebę przedłużenia terminu zaś organ I instancji w tej samej sprawie, w identycznym stanie faktycznym uwzględnił wcześniejszy wniosek skarżącego o przedłużenie terminu do dokonania tej czynności;

b) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 2 i ust. 5a pkt 1 p.b. poprzez wadliwą ocenę wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę oraz zastosowanie do tej oceny przepisów prawa, które nie obowiązywały w okresie, gdy były realizowane prace budowlane spornego budynku skutkujące odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, co skutkowało przyjęciem błędnych wniosków;

c) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 2 i ust. 5a pkt 1 p.b. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz dowolną a nie swobodną ocenę, że w sprawie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. kubatury i powierzchni zabudowy spornego budynku;

d) art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 p.b. poprzez brak przeprowadzenia oceny, czy doprowadzenie spornego budynku do stanu zgodnego z prawem jest możliwe w inny sposób niż poprzez jego całkowitą rozbiórkę i oparcie swojego poglądu jedynie na zdawkowym stwierdzeniu zawartym w decyzji organu I instancji, który również nie przeprowadził na tę okoliczność żadnego postępowania dowodowego, co skutkowało błędnym utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji nakazującej całkowitą rozbiórkę tego budynku;

e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji PINB nr [...] nakazującej całkowitą rozbiórkę spornego budynku w sytuacji, gdy decyzja ta powinna być uchylona w całości i przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.;

2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącym jako stronom postępowania administracyjnego czynnego udziału w tym postępowaniu poprzez brak umożliwienia im przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także niedostrzeżenie, że organ I instancji przed wydaniem decyzji nakazującej całkowitą rozbiórkę spornego budynku w tożsamy sposób dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. względem skarżących, co uniemożliwiło im złożenie wniosków dowodowych oraz przedstawienie projektu budowlanego zamiennego dla spornego budynku, a co stanowi podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

3) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 36a ust. 5 pkt 2 i ust. 5a pkt 1 p.b. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy zaistnienie przesłanki istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę nie zostało przez organ należycie wykazane;

b) art. 51 ust. 5 p.b. poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do nakazania inwestorowi całkowitej rozbiórki spornego budynku.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] marca 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja [...] WINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie albo też stwierdzenie jej nieważności.

Kluczowy wpływ na wynik sprawy, a w tym kontekście i na zasadność podniesionych w sprawie zarzutów, ma konieczność uwzględnienia tego, że procedura legalizacyjna prowadzona w trybie art. 50-51 p.b., w przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, przebiega dwuetapowo. W pierwszym etapie organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wymieniony w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., a w kolejnym sprawdza jego wykonanie i wydaje decyzje na podstawie art. 51 ust. 4 lub 5 p.b. Stosownie do art. 51 ust. 4 p.b., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast z kolei w myśl art. 51 ust. 5 p.b., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji [...] WINB, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Dwuetapowość postępowania legalizacyjnego wpływa na zakres przedmiotowy postępowań kończących każdy z etapów procedury toczącej się przed organem nadzoru budowlanego, sprawiając, że w drugim etapie postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego swoje czynności wyjaśniające jest zobowiązany ukierunkować wyłącznie na kwestię tego, czy obowiązek zawarty w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. został zrealizowany. Organ w tym przypadku pozostaje związany wydaną przez siebie decyzją ostateczną, wobec czego nie może nie tylko odmiennie ocenić zagadnień materialnoprawnych, które kształtowały rozstrzygnięcie nakładające na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, ale nawet poddawać ich ponownemu badaniu. Powoduje to, że wszelkie kwestie dotyczące dopuszczenia się samowoli budowlanej, jej zakresu, sposobu jej zalegalizowania, w tym również problem traktowania określonych odstępstw od projektu budowlanego jako odstępstw o charakterze istotnym nie mogą być przez organ rozważane na etapie wydawania decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 4 i 5 p.b. Konsekwencję tego jest przyjęcie, że w odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. strony postępowania mogą kwestionować jedynie to, co pozostaje przedmiotem rozstrzygnięcia w tejże sprawie. Nie można zatem w odwołaniu, a następnie w skardze do sądu, niezależnie od podważania decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 5 p.b., podnosić zarzutów, których istota wskazuje na kwestionowanie decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., od której służyły stronie odrębne środki zaskarżenia.

Powyższe wnioski Wojewódzki Sąd Administracyjny formułuje, mając na uwadze podniesione w skardze zarzuty, w których skarżący podjęli próbę podważenia prawidłowości decyzji [...]WINB z [...] marca 2021 r., wskazując, po pierwsze, na to, że w toku postępowania legalizacyjnego zaistnienie przesłanki istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę nie zostało przez organy należycie wykazane, a po drugie, że kryterium prawne rozgraniczające odstępstwo istotne od odstępstwa nieistotnego, niewymagającego wdrażania procedury naprawczej, nie mogło być przez organ odnoszone do treści art. 36a ust. 5 i 5a p.b., jako że przepis ten nie obowiązywał w okresie, gdy były realizowane prace budowlane przy spornym budynku garażowo-gospodarczym skutkujące odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Te kwestie wiążąco przesądziła jednakże ostateczna decyzja PINB z [...] czerwca 2019 r. nr [...], której z uwagi na odstąpienie przez strony postępowania od jej zaskarżenia w toku instancji i uczynienia rozstrzygnięcia podjętego przez [...] WINB przedmiotem kontroli sądowej, przysługuje domniemanie prawidłowości. Powyższe wyłącza możliwość postrzegania przesłanek stanowiących podstawę skonkretyzowanego nią obowiązku jako spornych.

Podlegający zastosowaniu w sprawie art. 51 ust. 5 p.b. łączy orzeczenie o nakazie rozbiórki ze stwierdzeniem "niewykonania w terminie" obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Spełnienie powyższego warunku w kontrolowanym postępowaniu bez wątpienia miało miejsce i zostało przez [...] WINB wykazane w prawidłowy sposób, albowiem niesporne pozostaje, że skarżący jako podmiot zobowiązany do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego z tego obowiązku nie wywiązał się, uchybiając wyznaczonemu mu w tym zakresie przez organ nadzoru budowlanego terminowi.

Należy mieć na uwadze, że ciążący na inwestorze obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego zakłada w sobie niewadliwość tego działania, co determinuje uznanie, że w przypadku, gdy projekt został przedłożony, ale jest dotknięty określonymi brakami, z jednej strony organ powinien umożliwić inwestorowi uzupełnienie dostrzeżonych braków dokumentacji projektowej, a z drugiej, tenże inwestor zobowiązany jest wymaganą czynność doprowadzenia sporządzonej dokumentacji do zgodności z wymaganiami prawa podjąć. Przenosząc tę regułę na grunt rozpoznawanej sprawy, niesporne pozostaje, że pierwotny termin, jaki wynikał z decyzji PINB z [...] czerwca 2019 r. (31 grudnia 2019 r.), został przez skarżącego formalnie zachowany, albowiem przed jego upływem wraz z pismem z 15 października 2019 r. skarżący przedłożył dokumentację projektową, a przed wyznaczonym mu na mocy zasadnie wydanego postanowienia z [...] października 2019 r. terminem uzupełnienia braków przedstawionego projektu budowlanego zamiennego budynku garażowo-gospodarczego wystąpił o przedłużenie terminu do końca lutego 2020 r. (pismo z 30 grudnia 2019 r.), co zaaprobował PINB (postanowienie z [...] stycznia 2020 r.). Termin na ponowne poprawienie powtórnie wadliwie złożonej w lutym 2021 r. dokumentacji projektowej, co wynika z akt sprawy, został skarżącemu następnie przedłużony do 8 sierpnia 2020 r. (pismo z 2 kwietnia 2020 r.), również PINB zgodził się na uwzględnienie kolejnego wniosku skarżącego z 4 sierpnia 2020 r., w którym ostateczny termin dokonania czynności wezwanej został określony na 30 listopada 2020 r. (postanowienie z [...] sierpnia 2020 r.). Kolejny wniosek skarżącego z 18 listopada 2020 r., ponowiony pismem z 27 listopada 2020 r., PINB załatwił już odmownie i w tym rozstrzygnięciu (postanowienie z [...] stycznia 2021 r.), zdaniem Sądu, nie można doszukać się wadliwości.

Uwzględnienie w toku postępowania naprawczego (legalizacyjnego) interesu indywidualnego inwestora jest obowiązkiem prawnym organu prowadzącego to postępowania, albowiem wynika z wymogu podejmowania czynności procesowych o treści zgodnej z kodeksową zasadą ogólną zawartą w art. 7 k.p.a., niemniej załatwienie sprawy w sposób oczekiwany przez jej stronę ograniczony jest równocześnie obowiązującymi przepisami, które zasadniczo nie upoważniają organu do odroczenia rozpatrzenia sprawy, jeżeli istnieje (toczy się) postępowanie administracyjne, które nie zostało zawieszone. Zaakcentowane w skardze zapatrywanie, że celem postępowania administracyjnego nie jest załatwienie sprawy szybko, lecz załatwienie jej poprawnie nie stoi w sprzeczności z powyższym wnioskiem. Jakkolwiek skarżący uznaje, że potrzebę kolejnego przedłużenia terminu w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzja "należycie wykazał", to zapatrywanie to obarczone jest błędem. Strona nie może bowiem w sposób skuteczny wnioskami opóźniającymi zakończenie postępowania dowodowego doprowadzić postępowania administracyjnego do zastoju z uwagi na wolę poddania swojej sytuacji prawnej, która ma być w tym postępowaniu konkretyzowana, regulacjami prawnymi mającymi obowiązywać w przyszłości, a tego rodzaju powód, jak wynika z kolejnych wniosków skarżącego, w których występował on z prośbą do PINB o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków przedstawionego projektu budowlanego zamiennego, stanowił jedyną przyczynę żądania jego wydłużenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, fakt uwzględnienia wcześniejszych wniosków pozbawiony był doniosłości prawnej, przez co nie stanowił rodzaju ekspektatywy wyrażającej się w usprawiedliwionym oczekiwaniu przez skarżącego, że każdy jego kolejny wniosek odwołujący się do tej samej okoliczności powinien zostać rozpatrzony w ten sam sposób, a zatem prowadzić do przedłużania terminu wykonania obowiązku w ślad za kolejnymi odroczeniami zakończenia przez Radę Miasta [...] procedury planistycznej. Takie zachowanie organu, wbrew odmiennemu twierdzeniu strony skarżącej, nie godzi ani w zasadę pogłębiania zaufania do organu państwa, ani w zasadę pewności prawa (art. 8 § 2 k.p.a.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany podkreślić, że przeszkodą procesową do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji kończącej postępowanie naprawcze nie jest okoliczność wszczęcia procedury planistycznej i prowadzenia przez organ gminy postępowania w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezależnie od tego, na jakim etapie procedura ta znajduje się. Taki pogląd interpretacyjny został stanowczo wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2347/10, ONSAiWSA 2013/6/101 i jest jednolicie przyjmowany w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r. sygn. II OSK 931/17; wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 427/18; wyrok NSA z 28 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1906/16; wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2374/14). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę stanowisko to w pełni podziela. Organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym) powinien ustalić planistyczne przeznaczenie terenu według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dniu rozstrzygania sprawy, a więc powinien uwzględnić obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący był w tych warunkach zobowiązany do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w którym ich kwalifikacja z punktu widzenia zgodności z prawem zostałaby poddana ocenie opartej o postanowienia uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...]. Wbrew odmiennym oczekiwaniom skarżącego, zdarzenie prawne w postaci podjęcia przez Radę Miasta [...] uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany wskazanej uchwały w odniesieniu do terenu, na którym znajduje się działka nr ew. [...], obręb [...] nie stanowiło tym samym kwestii uniemożliwiającej rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu naprawczym.

Ciężar ryzyka rozpatrzenia przez PINB w sposób odmowny ostatniego wniosku, w którym sformułowana została prośba o "zawieszenie terminu do odwołania" (po wezwaniu żądanie zostało ograniczone do końca kwietnia 2021 r. i motywowane tym, że uchwalenia nowego planu miejscowego "[...] należy się spodziewać w grudniu 2020 r. bądź w styczniu 2021 r."), spoczywał na skarżącym, wobec czego organ I instancji przy określaniu kierunku rozstrzygnięcia sprawy w decyzji z [...] stycznia 2021 r. mógł oprzeć się na swoim postanowieniu z [...] stycznia 2021 r. i fakt zapoznania się z nim przez skarżącego wraz ze wskazaną decyzją nie stał temu na przeszkodzie. Taki sposób procedowania przez PINB, w ocenie Sądu, nie stwarza podstaw, by doszukać się w działaniu organu naruszenia procesowych praw skarżącego, a tym bardziej praw pozostałych stron, które z powołaniem się na swój interes prawny wywodzony z prawa współwłasności nieruchomości, wniosły skargę. Powołanie się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. jest nieuprawnione, uwzględniając, po pierwsze, to, że podmiotem zobowiązanym do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego był jedynie skarżący jako inwestor, a więc pozostali skarżący (H. M. i M. M.) skutku niezapewnienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu nie mogli wiązać z zamiarem złożenia istotnych dla wyniku sprawy wniosków dowodowych oraz, jak to określa skarga, nie różnicując poszczególnych skarżących oraz przysługujących im praw i obowiązków, przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla spornego budynku. Stanowisko, jakie względem spornego obowiązku wyraża skarżący, nie mogło zaś nasuwać wątpliwości nie tylko w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji, gdyż również w toku postępowania odwoławczego było ono jednoznaczne. Nie można pominąć tego, że w złożonym odwołaniu skarżący nie zadeklarował woli przedstawienia dokumentacji projektowej uwzględniającej postanowienia uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], z czym korespondowałoby podjęcie realnych działań prowadzących do realizacji tego zobowiązania. Skarżący odniósł swoje żądanie do umożliwienia mu "złożenia projektu budowlanego zamiennego budynku garażowo-gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] obręb [...] położonej w [...], zgodnie z nowym, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który ma być uchwalony przez Radę Miasta [...]" (s. 2 odwołania), co zaskarżonemu rozstrzygnięciu [...] WINB, jeżeli żądanie strony nie mogło zostać w oczywisty sposób uwzględnione, nie pozwala – wbrew twierdzeniom skargi - przypisać charakteru aktu, którym organ dał wyraz swojemu formalistycznemu podejściu do skarżącego i jego wniosków, niezasadnie utrzymując środek "najdalej idący i najbardziej dotkliwy" dla niego. Nie da się takiego wniosku przyjąć tym bardziej, że w skardze strona skarżąca jak najbardziej zasadnie zauważyła, iż niedochowanie terminu nie doprowadza do wygaśnięcia obowiązku sporządzenia i przestawienia projektu budowlanego zamiennego. [...] WINB musiał w sprawie mieć na uwadze, po pierwsze, to, że wyznaczony skarżącemu przez PINB termin procesowy zakończył swój bieg, po drugie, że wystąpienie tego skutku procesowego zostało skarżącemu właściwie zakomunikowane i w toku postępowania naprawczego, w którym brał on udział, został on zapoznany z konsekwencjami prawnymi jego zaistnienia i, po trzecie, że działanie skarżącego było w sposób zdecydowany i wymowny "zorientowane" na zamiar niewykonania obowiązku w we właściwej postaci, a nie obiektywną niemożność jego zrealizowania, a przy tym zachowaniu temu nie można było nadać charakteru uzasadnionego.

Za niewadliwą z punktu powołanych w skardze przepisów (art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 p.b.), zdaniem Sądu, uznać trzeba ocenę [...] WINB, że środkiem, którym organy nadzoru budowlanego powinny były się w sprawie posłużyć, jest nakaz dokonania całkowitej rozbiórki budynku garażowo-gospodarczego. Ta forma nakazu jest zgodna z ustaleniami, których elementami jest stwierdzenie, że zarówno nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych, jak i doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego nie odpowiadają przedmiotowi postępowania, stwierdzonej wadliwości działania inwestora, jak i warunkom prawnym umożliwiającym legalizację obiektu. Organ zasadnie odwołał się do konieczności rozbiórki spornego obiektu, nie ograniczając jej do części budynku, albowiem działanie skarżącego i związany z nim zakres samowolnego odstępstwa od warunków wynikających z decyzji z [...] maja 1988 r. nr [...] nie pozwalał wyróżnić w budynku tej części obiektu, która została wykonana na podstawie pozwolenia na budowę i ze względu na jej samodzielność prawno-techniczną odstąpić od objęcia jej postępowaniem. Kluczowa dla przyjęcia takiej formy rozstrzygnięcia, niezależnie od artykułowanej potrzeby uwzględnienia uwarunkowań technicznych i bezpieczeństwa konstrukcji obiektu, była okoliczność polegająca na uchyleniu przez Starostę [...] decyzją z [...] grudnia 2019 r. znak [...] na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] maja 1988 r. Rozstrzygnięcie to doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę i towarzyszącej jej dokumentacji projektowej, sprawiając, że po wydaniu decyzji PINB z [...] czerwca 2019 r. nr [...] jedynym instrumentem legalizacji istniejącego obiektu budowlanego jako całości jest decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 4 p.b. (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 2393/19). Nieprzedłożenie projektu budowlanego zamiennego pozbawiło organ nadzoru budowlanego podstawy do oceny wykonanych przez skarżącego robót budowlanych przy budowie budynku garażowo-gospodarczego w powstałym, aktualnym jego kształcie. Forma nadana rozstrzygnięciu musiała się odnosić w tych warunkach do nakazania w całości jego rozbiórki z uwagi na postać prawnej przeszkody do orzekania w przedmiocie jego legalizacji, której podlegały nie tylko istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, ale całość inwestycji budowlanej. Zaniechanie skarżącego organy miały wszelkie powody powiązać z niemożnością doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Rekapitulacja poczynionych wyżej uwag każe uznać, że zaskarżona decyzja [...] WINB odpowiada prawu. W kontrolowanej sprawie organ dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), kierując się wymaganiami art. 35 ust. 1 i 3, art. 36a ust. 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4-5 p.b. Organy obu instancji, w ocenie Sądu, działały w sprawie na podstawie prawa i w działaniach tych brak było elementów uzasadniających przypisanie organom uchybienia wskazanym przez stronę skarżącą kodeksowym zasadom ogólnym. Uzasadnienie decyzji pozostaje zwięzłe, niemniej wyjaśnia w wystarczający sposób podstawę prawną decyzji i powody nałożenia na skarżącego obowiązku dokonania rozbiórki budynku (art. 107 § 3 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.