Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 497/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 60
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi T. N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2015 r. znak: [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego (T. N.) kwotę 597 zł (słownie: pięciuset dziewięćdziesięciu siedmiu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (zwady dalej GDOŚ) utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2015 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku gospodarczego w istniejącym gospodarstwie rolnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...], gmina [...].

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ podał, że pismem z dnia 4 września 2015 r Burmistrz [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku gospodarczego w istniejącym gospodarstwie rolnym (zabudowa zagrodowa, siedlisko), wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], obręb [...], gmina [...].

Pismem z dnia 23 września 2015 r. pełnomocnik strony wskazał, że projekt decyzji przekazany do uzgodnienia organowi I instancji dotyczy rozwinięcia istniejącego gospodarstwa rolnego, a także podkreślił, że planowany przez inwestora obiekt uwzględnia wymagania w zakresie ochrony przyrody i w żadnym stopniu nie jest źródłem zagrożeń dla obszaru podlegającego ochronie krajobrazowej. Nie spowoduje też zmiany przeznaczenia gruntu na inny cel, niż dotychczasowe cele rolnicze.

Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia byłaby związana z naruszeniem zakazów określonych w § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) stanowiących, iż na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby, a także zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył T. N.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy wywiódł, że obowiązek dokonania powyższego uzgodnienia wynika z przepisów art. 60 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazujących, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy planowana jest na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" oraz w granicach [...].

W niniejszej sprawie istotne było wyjaśnienie, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651), wynikającymi z utworzenia ww. form ochrony przyrody.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako organ odwoławczy, po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, iż planowana inwestycja koliduje z § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", dalej jako "Rozporządzenie".

Odnosząc się do naruszenia § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia stanowiącego, iż na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby organ II instancji wskazał, iż wyżej wymieniony zakaz powinno się interpretować enumeracyjnie - tzn. występują w nim dwie oddzielne przesłanki, będące podstawą do jego zastosowania. Nawet jeżeli zachodzi tylko jedna z wymienionych przesłanek (uszkadzanie lub zanieczyszczanie gleby) stanowić ona będzie podstawę do zastosowania zakazu. Takie podejście jest zgodne z wykładnią celowościową zakazu, którego zastosowanie ma chronić przed utratą walorów krajobrazowych. Niewątpliwie samo uszkodzenie gleby, jak również samo zanieczyszczenie gleby będą stanowiły utratę wartości krajobrazowych obszaru, dla którego ochrony powołano zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Organ zauważył, iż łączne występowanie obu przesłanek występuje bardzo rzadko, dlatego w celu skutecznej ochrony pedosfery (będącej częścią krajobrazu) należy rozpatrywać obie przesłanki osobno.

Organ wskazał, że w myśl art. 43 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Są więc one wyznaczone w celu ochrony określonych fragmentów krajobrazu z punktu widzenia ochrony wymienionych walorów - wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych oraz związanej z nimi rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka. Stąd wywiedziono, że ochrona ta dotyczy tego wszystkiego, co znajduje się na gruncie, jak też i samego gruntu. Bezsprzecznym zatem jest w opinii organu odwoławczego, iż realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku gospodarczego, a więc realizacja działań stanowiących ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów doprowadzi do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia na części przedmiotowej działki.

Biorąc pod uwagę fakt, iż zgodnie z definicją legalną wyrażoną w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232, z późn. zm.) poprzez "glebę" należy rozumieć górną warstwę litosfery, złożoną z części mineralnych, materii organicznej, wody, powietrza i organizmów, obejmującą wierzchnią warstwę gleby i podglebie oraz fakt, iż definicje określone w tej ustawie są wiążące dla całej gałęzi prawa ochrony środowiska, organ II instancji zauważył, że w przypadku realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego dojdzie do trwałego uszkodzenia gleby, miejscowo wręcz jej zniszczenia, a tym samym naruszenia powyżej wskazanego przepisu prawa materialnego.

Odnosząc się do naruszenia § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia organ wskazał, że obowiązujący w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi odnosi się do funkcji, celu, dla którego dany obszar jest używany. Organ przytoczył, stanowiska zawarte w literaturze odnoszącej się do tej kwestii i stwierdził, że przez zmianę sposobu użytkowania ziemi rozumieć należy zmianę rodzaju użytkowania, tym samym zmiana rodzaju użytku z ornego, łąki, pastwiska, sadu czy nawet nieużytku na zabudowę usługową, mieszkaniową lub zagrodową stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi. Odnosząc się do pojęcia "sposób użytkowania", Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wywiódł, że słowo "sposób" oznacza konkretną określoną metodę, formę lub tryb wykonania, natomiast "użytkowanie" oznacza prawo pozwalające na użytkowanie i czerpanie korzyści z rzeczy, praw innych przy zachowaniu ich w stanie niezmienionym. Analizując powyższe organ doszedł do wniosku, że zmianę sposobu użytkowania ziemi stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby.

Planowana inwestycja, polegająca na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...], zdaniem organu II instancji spowoduje ustanie dotychczasowego jej użytkowania. Ww. działka, jak również działki do niej przylegające (działki nr [...], [...], [...] i [...]) są niezabudowane oraz stanowią tereny otwarte. Tym samym planowany budynek gospodarczy nie będzie stanowił uzupełniania zabudowy zagrodowej, lecz będzie stanowił początkowy etap rozwoju siedliska na przedmiotowej działce. Teren przeznaczony pod budowę budynku gospodarczego na przedmiotowej działce stanowi, zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy grunty orne (RVI), choć z ogólnodostępnych zdjęć dostępnych na stronie www.geoportal.gov.pl wynika, iż obszar ten nie jest aktualnie użytkowany jako grunt orny, natomiast występują na nim zbiorowiska trawiaste. Również pozostały teren przedmiotowej działki, stanowiący zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy, grunty orne oraz nieużytki jest niezabudowany oraz stanowi tereny otwarte. Ponadto z danych zawartych w aktach sprawy wynika, że obszar omawianej działki nr [...] od północnego-wschodu graniczy bezpośrednio z wodami jeziora [...]. Zarówno na działce nr [...], jak i na działkach z nią sąsiadujących nie znajdują się kąpieliska, stąd brzeg jeziora zachował naturalny charakter. Działki sąsiednie nr [...], [...] i [...] położone nad brzegiem jeziora [...] są niezabudowane. W związku z tym, iż przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy przewiduje budowę budynku gospodarczego na terenie niezabudowanym, stanowiącym grunty nieużytkowane ornie i porośniętym zbiorowiskami trawiastymi, realizacja inwestycji spowoduje w ocenie organu odwoławczego, ustanie dotychczasowego użytkowania ziemi w miejscu planowanej budowy budynku gospodarczego.

Ponadto Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od powyższych zakazów, określonych w art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, stanowiących odpowiednio, iż zakazy wymienione w ust. 1 nie dotyczą:

prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody;

realizacji inwestycji celu publicznego po uzgodnieniu z organem ustanawiającym daną formę ochrony przyrody;

zadań z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa;

likwidowania nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, iż rozporządzenie nie wprowadza na przedmiotowym obszarze chronionym zakazu zabudowy, GDOŚ wskazał, że organ uzgadniający jest zobligowany do zbadania czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zakazami obowiązującymi w danej formie ochrony przyrody. Zakaz zabudowy nie został ustanowiony w danej formie ochrony przyrody, ale jest on, w przedmiotowym przypadku, skutkiem innych - dopuszczalnych - zakazów (zmiany sposobu użytkowania ziemi, uszkadzania i zanieczyszczania gleby).

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącego, wskazującego iż organ ochrony przyrody zobowiązany jest do dokonania oceny planowanej inwestycji w kontekście jej zgodności z celami utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zauważył, iż stwierdzenie to jest co do zasady błędne. W pierwszej kolejności zwrócił uwagę, iż organ ochrony przyrody dokonuje oceny przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a nie samej inwestycji w zakresie swoich kompetencji w odniesieniu do obszarowych form ochrony przyrody. W przypadku projektów decyzji o warunkach zabudowy podstawę uzgadniania w zakresie ochrony przyrody stanowią jedynie zakazy obowiązujące w granicach danej formy ochrony przyrody, a nie cele dla których została ona utworzona.

Zdaniem GDOŚ analiza przez organ uzgadniający, wpływu planowanej inwestycji na cele dla których utworzono zespół przyrodniczo-krajobrazowy stanowiłaby wykroczenie poza delegację ustawową lub jej nieuprawnione zawężenie i oznaczałaby naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także doprowadziłaby do rozszerzenia lub zawężenia normy ustawowej (niedopuszczalny wpływ aktu prawa miejscowego na normy ustawowe). Organ nadmienił, że taki sposób postępowania prowadziłby także do podważenia decyzji prawodawcy lokalnego, który wybrał i wprowadził ograniczenia dla zapewnienia ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]".

Odnosząc się do twierdzenia Skarżącego, wskazującego iż zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi należy interpretować w powiązaniu z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne), organ wskazał iż przepisy ustawy o ochronie przyrody stanowią przepisy szczególne w stosunku do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Oczywistym jest więc, iż nie ma podstaw aby uznać, iż przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mogą wyłączać którykolwiek z zakazów obowiązujących na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a wprowadzonych ww. Rozporządzeniem.

Odnosząc się do argumentu skarżącego, wskazującego iż budowa budynku parterowego o powierzchni do 25 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę, ani jakichkolwiek zgód czy zezwoleń ze strony organów, wskazano, iż realizacja tego typu inwestycji wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, który w przypadku gdy budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza inne przepisy, wnosi sprzeciw do takiego zgłoszenia. Wynika z tego, iż brak konieczności uzyskania pozwolenia na budowę nie jest tożsamy z brakiem nadzoru ze strony właściwych organów administracyjnych, a ponadto kontrola zgodności inwestycji z przepisami dotyczącymi form ochrony przyrody przeprowadzana jest poprzez uzgadnianie z właściwym organem ochrony przyrody projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku ich braku projektów decyzji o warunkach zabudowy. Dopiero te dokumenty stanowią podstawę do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Tak więc, fakt realizacji inwestycji podlegającej zgłoszeniu na podstawie ustawy - Prawo budowlane nie wyłącza konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wydawanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno decyzja o warunkach zabudowy, jak i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jeśli dotyczą terenów objętych formami ochrony przyrody, wymagają uzgodnienia z właściwym organem ochrony przyrody.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, wskazującego iż organ I instancji naruszył zasadę proporcjonalności poprzez dokonanie subiektywnej interpretacji przepisów rozporządzenia, organ odwoławczy stwierdził, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w zaskarżonym postanowieniu zastosował zakazy zgodnie z ich literalną wykładnią, nie dokonując ich subiektywnej interpretacji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł T. N. zarzucając:

naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

art. 7 kpa w zw. z art. 75 i 77 kpa poprzez nie przeprowadzenie wszystkich czynności dowodowych zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego;

art. 80 kpa poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów co skutkowało przyjęciem założenia, że działki sąsiednie do nieruchomości będącej przedmiotem inwestycji są niezabudowane lub nie mają ustalonych warunków zabudowy;

art. 8 kpa poprzez wydawanie odmiennych rozstrzygnięć przy tożsamym stanie faktycznym sprawy;

art. 15 kpa poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy;

art. 6 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie znaczenia normy prawnej w postaci wykazania, że na obszarze obowiązuje zakaz wznoszenia obiektów budowlanych;

naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a) art. 31 w zw. z art. 64 Konstytucji RP poprzez przyjęcie rozszerzającej interpretacji przepisów ustawy o ochronie przyrody prowadzącej do powstania niewłaściwego twierdzenia o istnieniu bezwzględnego zakazu wnoszenia obiektów budowlanych na obszarze chronionym, a także przekroczenie zasady proporcjonalności przy wydawaniu rozstrzygnięcia;

art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż na jego podstawie jest możliwe zakazanie całkowitego wznoszenia obiektów budowlanych na obszarze chronionym;

art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe przyjęcie, że działki sąsiednie nie są zabudowane, jak również poprzez złą interpretację pojęcia "działki sąsiednie";

§ 5 ust. 1 Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] dotyczącej [...] poprzez pominięcie treści tego przepisu i niezastosowanie go przy wydawaniu rozstrzygnięcia;

§ 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Wojewody w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" poprzez zastosowanie rozszerzającej wykładni przepisu, prowadzącej do ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżącego w sposób nieznajdujący uzasadnienia w ustawie o ochronie przyrody.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie postanowienia organu II instancji oraz zgodnie przepisem art. 135 ppsa uchylenie postanowienia organu I instancji; a w przypadku częściowego uwzględnienia skargi o uchylenie postanowienia organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zarzut naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa dotyczy w szczególności nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, co znajduje swój wyraz w braku ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego i braku dążenia do tzw. prawdy obiektywnej.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie przeprowadził wszystkich niezbędnych czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym. Nie zostało ustalone, czy faktycznie na działkach sąsiednich istnieją już zabudowania, lub czy przeprowadzane są jakiekolwiek prace budowlane oraz czy odbywa się to w świetle obowiązujących przepisów, czy też wbrew owym.

Wywiedziono, że zdjęcia z geoportalu nie są wiarygodnym ani rzetelnym źródłem informacji co do aktualnego stanu istniejącego na przedmiotowej nieruchomości oraz działkach sąsiednich. Powszechnie bowiem wiadomo, że fotografie wykorzystywane przez geoportal wykonywane są w odstępach kilku lat, przy czym obecne zdjęcia przedmiotowego obszaru pochodzą z 2010 roku. Nie są one spójne z danymi znajdującymi się w innych bazach danych (ewidencją gruntów i budynków, księgami wieczystymi, ewidencją podatkową). Zdaniem skarżącego bez przeprowadzenia oględzin terenu nie jest możliwe postawienie tak daleko idących tez, jak to miało miejsce w treści uzasadnienia postanowienia organu I i II instancji.

Skarżący wywodził, że art. 8 kpa wyraża fundamentalną zasadę procedury administracyjnej, nakazującą organowi prowadzenie postępowania w sposób rzetelny począwszy od przestrzegania praw i norm etycznych, uwzględnienia stanowiska strony, w tym danie przekonania, że jej poglądy oraz dowody były wzięte pod uwagę, kończąc na pogłębianiu kultury prawnej i zaufania obywateli. Reguła ta odnosi się także do swoistej trwałości poglądów organów administracji w procesie orzeczniczym. W ocenie skarżącego nie jest możliwe, by przy tym samym stanie faktycznym i prawnym rozstrzygać w odmienny sposób, przy jednoczesnym niewskazaniu przyczyn tak istotnej zmiany. Gwarantuje też ochronę praw nabytych podmiotu, ochronę prawną strony działającej w przekonaniu, że podejmowane wobec niej czynności organów państwa są prawidłowe i zgodne z prawem, a także by wszelkie wątpliwości były interpretowane na rzecz strony. Nie jest to jedynie zbiór postulatów czy wskazań dla prawidłowego funkcjonowania organu, ale norma prawna mająca charakter powszechnie obowiązujący.

Zdaniem skarżącego postępowanie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, jak i Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest zaprzeczeniem wskazanej reguły. Najbardziej rażącym nadużyciem, w ocenie skarżącego, jest wydawanie odmiennych rozstrzygnięć przy tym samym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący zaznaczył, że jedynie dla działki [...] organ I instancji kategorycznie odmawia uzgodnienia warunków zabudowy, natomiast uzgodnił owe dla wszystkich pozostałych nieruchomości w oparciu o tożsame przepisy i tożsamy stan faktyczny.

Podkreślono, że sformułowanie "zmiana sposobu użytkowania ziemi" nie zostało doprecyzowane w ustawie o ochronie przyrody, nie uszczegółowia go także samo rozporządzenie. W obowiązującym systemie prawnym nie ma definicji legalnej tego pojęcia, nie posługuje się nim ustawodawca w innych regulacjach prawnych. Wyjaśniając zakres treściowy tego pojęcia należy zatem uwzględnić treść przepisów ustawy o ochronie przyrody, w której zostało ono użyte. W szczególności należy mieć na względzie fakt, że zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo- krajobrazowych, które ograniczają prawo własności, nie można interpretować rozszerzająco, gdyż w konsekwencji prowadziłoby to do zrównania tej formy ochrony przyrody z takimi formami jak parki narodowe czy rezerwaty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 zwana dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z: regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji.

Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Wynikający z art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami, oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym).

W niniejszej sprawie uzgodnieniu podlegał projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego w istniejącym gospodarstwie rolnym, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczna na działce nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...], w gminie [...].

Przedmiotowa działka położona jest na terenie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]" utworzonego rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]" (DZ. Urz. Woj. [...]. Z 2007 r., nr [...], poz. [...]) oraz na [...], gdzie obowiązują przepisy uchwały [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia [...].

W ocenie organów obu instancji planowana inwestycja narusza zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]", a nie istnieje możliwość zastosowania odstępstw wobec tych zakazów.

§ 3 ust.1 pkt 3 powyższego rozporządzenia zabrania uszkadzania i zanieczyszczania gleby, natomiast pkt. 7 zabrania zmiany sposobu użytkowania ziemi. W ocenie organu budowa budynku gospodarczego stanowiącego uzupełninie istniejącej zabudowy zagrodowej będzie naruszała obydwa te zakazy.

Zwrócić należy uwagę, że o tym jakie mogą zostać wprowadzone w stosunku do zespołu przyrodniczo – krajobrazowego zakazy stanowi art. 45 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm., zwana dalej p.o.ś.). Użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "mogą być wprowadzone następujące zakazy" wskazuje, że wymienione w niniejszym przepisie zakazy tworzą katalog zamknięty. W tym zamkniętym katalogu zakazów możliwych do wprowadzenia w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie zamieszczono zakazu zabudowy. Dlatego też z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazy takie, bądź ograniczenia, muszą wynikać z innych przepisów (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2009 r., II OSK 1239/08; wyrok NSA z 1 czerwca 2012 r., II OSK 471/11, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie z postanowień rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]" wynika, że celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest zachowanie ekosystemu Jeziora [...] oraz walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otwartych otaczających jezioro (§ 2 rozporządzenia). Realizacji tej ochrony służyć mają zakazy, wprowadzone na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Do zakazów tych należą określony w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby oraz zawarty w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Wbrew twierdzeniom Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zawartym w zaskarżonym postanowieniu, organ uzgadniający zobowiązany jest do dokonania oceny, czy planowana inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Należy jednocześnie mieć na względzie, że zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, które ograniczają prawo własności, nie można interpretować rozszerzająco, gdyż w konsekwencji prowadziłoby do zrównania tej formy ochrony przyrody z takimi formami jak parki narodowe czy rezerwaty. Zasadnie więc wywiódł skarżący, że taka rozszerzająca interpretacja powyższych przepisów) mogłaby prowadzić do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i naruszać gwarantowane tym najwyższym aktem prawny prawo własności ( art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).

Skoro zespół przyrodniczo-krajobrazowy, jako forma ochrony przyrody, co do zasady nie jest wyłączony spod zabudowy, zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi i zakazu uszkadzania i zanieczyszczania gleby nie można interpretować tak, aby w rzeczywistości takie zakazy były równoznaczne z zakazem zabudowy. Skoro zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi i zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby nie jest równoznaczny z zakazem zabudowy, to obowiązkiem organu było dokonanie oceny, czy planowana inwestycja, określona w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Przede wszystkim wymagało to uwzględnienia okoliczności, że na działkach sąsiednich powstały już budynki. Z ustaleń organu w ogóle nie wynika, aby ten fakt uwzględnił. Ponadto zasadnie wywodzi skarżący, że ustalanie stanu faktycznego bez przeprowadzenia stosownych oględzin, a jedynie oparcie się na zdjęciach z geoprtalu stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Podkreślić należy, że skoro celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest zachowanie ekosystemu [...] oraz walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów otwartych otaczających jezioro, to zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi i zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby należy wiązać ściśle z tym celem. Nie oznacza to tym samym, że z niniejszych zakazów można wyprowadzić zakaz zabudowy na jakiejkolwiek działce, która leży na terenie objętej omawianą formą ochrony przyrody. Fakt, że działka skarżącego zakwalifikowana jest jako grunty orne klasy IV, V i VI oraz jako nieużytki, w kontekście celu ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, nie oznacza, że bez rozważenia okoliczności stanu faktycznego, a w szczególności uwzględnienia istniejącej zabudowy, można uznać, że w tym konkretnym przypadku zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi stoi na przeszkodzie uzgodnieniu warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy obu instancji naruszyły art. 45 ust. 1 pkt 3 i 7 ustawy o ochronie przyrody i § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]", gdyż w rzeczywistości zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi i zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby zinterpretowały jako równoznaczne z zakazem zabudowy.

Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą związane powyższą wykładnią prawną zawartą w wyroku.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.