Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1993/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 2, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy naruszenie prawa powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Rażące naruszenie prawa winno być oceniane tak z punktu widzenia konsekwencji prawnych, jak również całokształtu okoliczności danej sprawy.

TEZY

Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy naruszenie prawa powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Rażące naruszenie prawa winno być oceniane tak z punktu widzenia konsekwencji prawnych, jak również całokształtu okoliczności danej sprawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Romualda B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 1999 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; (...).


UZASADNIENIE

Kierownik Urzędu Rejonowego w S. decyzją z dnia 18 września 1995 r. (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Społecznemu Komitetowi Budowy Kanalizacji w ul. K. i A. pozwolenia na budowę kanału sanitarnego w S. w ul. K. i A. od studzienki zlokalizowanej w ul. A. naprzeciw posesji oznaczonej nr 574 do końca ulicy K. w S. wraz z przyłączami domowymi.

Na wniosek Anny, Bogusława i Czesława K. Wojewoda P. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 18.09.1995 r. i decyzją z dnia 15 stycznia 1999 r. (...) stwierdził wydanie powyższej decyzji z naruszeniem prawa, nie stwierdzając jednak jej nieważności. Na skutek odwołania wniesionego przez Annę, Bogusława i Czesława K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 marca 1999 r. (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda P. decyzją z dnia 26 lipca 1999 r. (...) na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 18.09.1995 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ administracyjny wykazał, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę kanału sanitarnego naruszyła przepisy art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 94 r. - Prawo budowlane. Decyzja bowiem o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmowała budowy przyłączy domowych. Ani w samej decyzji ani też w załączniku graficznym całość projektowanej inwestycji usytuowana została w liniach rozgraniczających ulicę K. nie wchodząc na teren żadnej posesji.

W aktach sprawy nie ma zaś odrębnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przyłączy domowych.

Ponadto w projekcie budowlanym przewidziane zostało jedno wspólne przyłącze domowe do budynków położonych na dwóch sąsiednich działkach nr 621 i 622, na co nie wyrażali zgody właściciele nieruchomości, na której zbudowano wspólne przyłącza domowe. Pozostali właściciele działek również nie wyrazili zgody na budowę przyłączy domowych.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Romuald B. - właściciel działki nr 622 w S. Polemizuje on z ustaleniami decyzji Wojewody P. o braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przyłączy domowych. Zdaniem odwołującego wydana decyzja o warunkach zabudowy obejmowała całe zadanie inwestycyjne łącznie z przyłączami domowymi. Załącznik graficzny do tej decyzji wyznaczał jedynie linię przebiegu kolektora sanitarnego w ul. K. Świadczy o tym również przeznaczenie budowy, bowiem sam kolektor bez przyłączy byłby bezużyteczny. Wykaz zaś właścicieli działek pod projektem budowlanym stanowi wyrażenie ich zgody na budowę przyłączy, które zostały wykonane.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 września 1999 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji podniósł te same argumenty dotyczące braku ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przyłączy domowych oraz zgody właścicieli działek na ich pobudowanie. Brak powyższych niezbędnych elementów narusza wymagania art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 litera "b" ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., co traktować należy jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Romuald B., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący podtrzymał swoje zarzuty przedstawione w odwołaniu i zarzucił zaskarżonej decyzji brak ustosunkowania się do tych zarzutów. Powtórzył swoją argumentację dotyczącą traktowania budowy kolektora sanitarnego jako całości obiektu budowlanego łącznie z przyłączami domowymi oraz zgody właścicieli działek podpisanych pod projektem budowlanym.

Podniósł również, że nieprawdziwe są twierdzenia sąsiadów, iż wspólna dla obu posesji studzienka przepływowa została wykonana bez ich zgody. Studzienka była wykonana  wspólnie z sąsiadami, a przyłącze kanalizacyjne do niej wykonał sam skarżący. To w wyniku nieporozumień międzysąsiedzkich po dwóch latach korzystania ze studzienki sąsiedzi zgłosili zastrzeżenia do tej budowy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 par. 1 Kpa.

Zasadnicze zagadnienie do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi ocena, czy brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przyłączy domowych powoduje takie naruszenie prawa wydanej później decyzji o pozwoleniu na budowę kolektora sanitarnego wraz z przyłączami domowymi, iż należy stwierdzić nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

Pomocną w tym względzie będzie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2000 r. OPS 20/99. W uchwale tej Sąd uznał, że wykonywanie lub wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym urządzenia budowlanego /przyłącza wodociągowego/ o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nie jest budowaniem obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 tej ustawy.

Uchwała ta co prawda została wydana w związku z wątpliwościami dotyczącymi stosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., jednakże wyrażone w niej stanowisko dotyczy również innych przepisów ustawy. W kontekście tej uchwały należy dojść do wniosku, że na wybudowanie przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego jako samodzielnego urządzenia budowlanego, nie jest wymagane uzyskanie pozwolenie na budowę.

Przyłącze kanalizacyjne dające się rozłączyć z istniejącymi już budynkami lub budowlami, bez istotnego dla niego uszkodzenia, wykonywane jako samodzielne urządzenie budowlane nie stanowi budowy obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie zaś do art. 30 ust. 1 pkt 2b zgłoszenia budowy wymaga jedynie urządzenie budowlane montowane na obiektach wyższych niż 3 m.

W świetle powyższej interpretacji przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. - skoro przyłącze nie wymaga pozwolenia na budowę , to tym samym nie wymaga również wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./. Zbędne jest także uzyskanie zgody właścicieli nieruchomości na realizację inwestycji przyłącza na ich terenie.

Powyższy wywód prawny dotyczy jednak przepisów ustawy  Prawo budowlane z 1994 r. w jej obecnym brzmieniu. Zauważyć natomiast trzeba, że dopiero ustawą  z 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 111 poz. 726/ wprowadzony został przepis art. 29 ust. 2 pkt 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2b.

Jak wynika z akt sprawy przyłącza domowe były realizowane przez poszczególnych właścicieli działek w różnym czasie. W aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących na termin wybudowania poszczególnych przyłączy domowych.

Jeżeli właściciele posesji przy ul. K. i A. w S. wybudowali przyłącza domowe po 23 listopada 1997 r., kiedy weszła w życie powyższa zmiana do art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, to przedstawiony wcześniej wywód prawny miałby do nich pełne zastosowanie.

Natomiast w przypadku, gdy budowy przyłączy domowych zostały zakończone we wcześniejszym okresie lub przyłącza te nie były samodzielnym urządzeniem budowlanym, należy uznać, że wymagały one uzyskania tak pozwolenia na budowę, jak i wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Należy wtedy zgodzić się z poglądem  organów administracyjnych, iż decyzja o pozwoleniu na budowę kanału sanitarnego wraz z przyłączami domowymi naruszała przepis art. 34 i art. 35 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego z 1994 r., ponieważ wcześniej wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmowała części inwestycji w postaci przyłączy domowych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak stanowiska organów, iż przy podejmowaniu decyzji o budowie powyższej inwestycji nie było zgody poszczególnych właścicieli działek na prace budowlane prowadzone na ich nieruchomościach. Organy administracyjne uznały, że podpisy właścicieli działek na projekcie budowlanym są niewystarczające  dla uznania ich zgody na realizację budowy na ich gruncie. Jednakże w aktach sprawy znajduje się również wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę kanału sanitarnego, na którym również figurują podpisy właścicieli poszczególnych nieruchomości. Skoro właściciele działek występowali o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie sami budowę tę realizowali na własnych działkach, nie sposób uznać, że nie wyrażali oni

zgody na budowę. Na wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę figuruje również nazwisko i podpis Leszka K. jako właściciela działki nr 621. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Leszek K. uznał, iż nie mógł reprezentować swojego ojca i rodzeństwa. Niewątpliwie jednak za jego wiedzą i zgodą zbudowana została studzienka kanalizacyjna na posesji należącej do jego rodziny.

Wykazanie, że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia prawa jest jednak niewystarczające dla stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Niezbędna jest bowiem ocena tego naruszenia jako rażącego w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy naruszenie prawa powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Rażące naruszenie prawa winno być oceniane tak z punktu widzenia konsekwencji prawnych, jak również całokształtu okoliczności danej sprawy.

Natomiast należy podnieść, że Anna, Bogusław i Czesław K., na wniosek których wszczęto postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, jak wynika z ich oświadczeń na rozprawie sądowej, nie kwestionują wcale ani prawidłowości budowy kolektora sanitarnego, ani też usytuowania studzienki kanalizacyjnej na ich gruncie. Nie zgadzają się oni jedynie na to, aby ze studzienki tej korzystał skarżący Romuald B. Zainteresowani swoje stanowisko w tej kwestii motywują obciążeniem studzienki, która jest niewystarczająca dla kilku gospodarstw domowych z działki nr 621 i gospodarstwa skarżącego. Zainteresowanym chodzi o to, by skarżący wybudował studzienkę kanalizacyjną dla własnych potrzeb na swojej działce.

Mając na uwadze powyższe wywody prawne oraz okoliczności sprawy, przyjmując, że nastąpiło naruszenie prawa decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 18.09.1995 r., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenia tego nie należy uznać jako rażącego w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

Roszczenia zainteresowanych właścicieli działki nr 621 w stosunku do skarżącego Romualda B. mogą być dochodzone w toku postępowania przed sądem powszechnym.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił decyzje organów obu instancji.