Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 35/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 71a ust. 1, art. 71a ust. 4,
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 30 par. 4, art. 156 par. 1 pkt 5, art. 6, art. 44 par. 1-4,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 250, art. 151,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2014r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz radcy prawnego A. G. – N. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych - tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 12 sierpnia 2011r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia 1 lipca 2011 r., którą nakazano J. S. i G. B. – właścicielom budynku po byłej odlewni metali kolorowych, znajdującego się na działce nr [...]

w miejscowości R., gm. N., przywrócenie jego poprzedniego sposobu użytkowania poprzez: demontaż linii produkcyjnej wyrobów betonowych, w skład której wchodzą: szyny i wózki szynowe, przenośniki taśmowe, sterownia, wibroprasa, windy spiętrzające i rozpiętrzające, regały suszarni, dwa silosy na cement

i betoniarka.

W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji ustalił, że wskutek interwencji mieszkańców miejscowości R. przeprowadzono w dniu 1 czerwca 2009 r. kontrolę na działce nr 651/28 położonej w R. przy ulicy Kolejowej. Na działce tej znajduje się budynek byłej odlewni metali kolorowych, a obecnie - zrealizowana linia produkcyjna kostki brukowej. L. S. i M. A. oświadczyli do protokołu kontroli, że wspólnie z A. P. są właścicielami Zakładu Urządzeń Metalowych [...] Sp.j. oraz działek nr [...] w R. oraz wszystkich obiektów znajdujących się na tych działkach. W 2008 r. po wystąpieniu z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy

z uwagi na zamiar zmiany sposobu użytkowania budynku odlewni z przeznaczeniem na zamontowanie linii do produkcji kostki brukowej, nie czekając na wydanie decyzji, zdemontowali stare urządzenia i na początku 2009 r. przystąpili do montażu linii produkcyjnej kostki brukowej, w ramach czego zrealizowano: nową posadzkę betonową, zamontowano wibroprasę, system przenośników i wind, wózek wielowidłowy szynowy, regały, przenośnik pakujący, owijarkę i sterownię. Na zewnątrz budynku zamontowano natomiast do istniejącego uprzednio podłoża betonowego betoniarkę wraz z obudową oraz dwa silosy na cement, a także podwieszono do istniejących słupów taśmociąg kruszyw. Według oświadczeń L. S. i M. A. pełny zakres robót został już zakończony i trwały próby rozruchowe.

W oparciu o zgromadzony w aktach materiał dowodowy organ ustalił, że przedmiotowy budynek został wybudowany ok. 1960 r. na terenie byłej kopalni pirytu "[...] " i był wykorzystywany do procesu wzbogacania rudy pirytu metodą flotacji do końca 1972 r., gdy w miejsce zlikwidowanej kopalni powstały Zakłady Urządzeń Chemicznych "[...] ". W tym czasie obiekt był wykorzystywany jako odlewnia metali kolorowych.

Postanowieniem z 30 września 2009 r. PINB w K. nakazał L. S., A. P. i M. A. – współwłaścicielom [...] z siedzibą w R. oraz B. A. i J. S., współwłaścicielom [...] wstrzymanie użytkowania budynku byłej odlewni metali kolorowych, znajdującego się na działce nr ewid. [...] w m. R., gm. N. na cele zakładu produkcyjnego kostki brukowej, z powodu samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu i nałożył na wszystkie w/w osoby obowiązek przedstawienia organowi w terminie do dnia 30 marca 2010 r. dokumentów, o jakich mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, z jednoczesnym pouczeniem, że

w przypadku niewstrzymania użytkowania w/w budynku na cele produkcji kostki brukowej, na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, wydana zostanie decyzja nakazująca przywrócenie jego poprzedniego sposobu użytkowania.

W uwzględnieniu wniosku stron organ I instancji postanowieniem z 30 kwietnia 2010r., na podstawie art. 77 § 2 kpa zmienił własne postanowienie z 30 kwietnia 2010 r. przez wyeliminowanie jako adresatów nałożonych obowiązków B. A. i J. S., współwłaścicieli [...] oraz przez przedłużenie terminu przedłożenia dokumentów, o jakich mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego do dnia 30 września 2010 r.

W dniu 10 grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

w K. przeprowadził kontrolę sposobu użytkowania hali produkcyjnej na działce nr ewid. 651/28 w R. i stwierdził, że w hali zainstalowana jest linia technologiczna do wyrobu drobnowymiarowych elementów betonowych, która w dniu kontroli nie była uruchomiona. Wewnątrz hali oraz na przyległym terenie zmagazynowana była jednak znaczna ilość wyrobów betonowych z etykietami handlowymi, z których wynikało, że zostały wyprodukowane przez [...]

w okresie od lipca do listopada 2010 r. W wyniku kolejnej kontroli z dnia 23 grudnia 2010 r. stwierdzono, że w dniu kontroli zakład produkcyjny jest zamknięty, linia produkcyjna jest unieruchomiona, a na terenie zakładu składowane są na paletach znaczne ilości kostki brukowej, foliowane, ale bez etykiet. Obecny w czasie kontroli J. S. oświadczył do protokołu, że zakład produkcyjny nie jest użytkowany, kostka brukowa i krawężniki składowane na paletach zostały wyprodukowane podczas prób rozruchowych, a ich część została sprzedana.

Na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 28 września 2010r. organ ustalił, że budynek znajdujący się na działce nr [...] w m. R. stał się własnością J. S.

Postanowieniem z dnia 9 lutego 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił uwzględnienia wniosku J. S.

i zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań koniecznych do uzyskania zgody na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. W trybie zażaleniowym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił to postanowienie i orzekając co do istoty odmówił zawieszenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku odlewni metali kolorowych na cele produkcji kostki brukowej. Skarga J. S. na to postanowienie została oddalona wyrokiem WSA w K.

z dnia 22 czerwca 2011 r.

W dniach 5 - 19 maja 2011 r. pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadzili planowaną kontrolę [...]., z której wynika, że w dniu 30 sierpnia 2010 r. oraz w okresie od dnia 1 stycznia do 30 kwietnia 2011 r. prowadzona była produkcja i sprzedaż wyrobów budowlanych.

Na podstawie aktu notarialnego nr Rep. [...] z dnia 8 lutego 2011 r. organ ustalił, że współwłaścicielem budynku znajdującego się na działce nr [...] w m. R. stał się G. B., który został poinformowany o toku sprawy.

Postanowieniem z 1 czerwca 2011 r. PINB w K. odmówił zmiany swojego postanowienia z 30 września 2009 r. w części dotyczącej terminu przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Natomiast w dniu 1 lipca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał wspomnianą na wstępie decyzję utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją.

Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku byłej odlewni metali kolorowych, usytuowanego na działce nr [...] położonej w R., na cele produkcji wyrobów budowlanych. Podjęcie działalności produkcyjnej po wielu latach nieużytkowania obiektu budowlanego, i to działalności innego rodzaju niż prowadzona uprzednio, powodującej – wskutek zmiany technologii, środków

i surowców produkcji – wprowadzenie do środowiska innych czynników szkodliwych, daje wystarczające podstawy do przyjęcia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Podjęcie nowego rodzaju produkcji, i to po długiej przerwie, nawet jeśli nastąpiło w tej samej, a tylko zmodyfikowanej (dostosowanej) instalacji, wymaga akceptacji właściwego organu architektoniczno-budowlanego podjętej na podstawie wyników przeprowadzonej procedury z dziedziny ochrony środowiska (wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1718/07, LEX nr 516085). Zakład Urządzeń Metalowych [...] sp.j. nie uzyskał zgody Starosty Kieleckiego na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, do czego zobowiązywał przepis art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Z uwagi natomiast na fakt nie wstrzymania użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego i dalsze prowadzenie w nim produkcji i sprzedaży wyrobów budowlanych, co niezbicie wykazały przeprowadzone kontrole, organ I instancji miał obowiązek nakazać obecnym właścicielom tego obiektu przywrócenie jego dotychczasowego sposobu użytkowania. W sprawie miał bowiem zastosowanie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niewykonania

w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu,

o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W ocenie organu bez znaczenia pozostaje fakt, że w niniejszej sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu winna być wydana w oparciu o przepisy Prawa ochrony środowiska, a nie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego był bowiem spowodowany tym, że nie zostało wstrzymane jego użytkowanie pomimo takiego nakazu, a nie niezłożeniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Bez znaczenia jest również okoliczność, że PINB w K. w postanowieniu

z dnia 30 września 2009 r., zmienionym następnie postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2010 r., nałożył obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów na wspólników Spółki jawnej - [...] [...] , tj. A. P., L. S. i M. A. – zamiast na samą spółkę jawną, która zgodnie z przepisem art. 8 § 1 Kodeksu spółek handlowych ma osobowość prawną i może być stroną postępowania administracyjnego. W momencie bowiem nabycia prawa własności przedmiotowego budynku przez J.a S., a następnie również przez G. B., fakt ten przestał mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Osoby te bowiem z tą chwilą uzyskały legitymację stron przedmiotowego postępowania i w konsekwencji stały się zobowiązane do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego.

Organ nie uznał też za zasadny zarzutu niezapewnienia stronom prawa czynnego udziału w postępowaniu. Strony postępowania bowiem, w tym osoby zobowiązane do wykonania obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, były informowane o ich sytuacji prawnej oraz

o prawach i obowiązkach stron, a także miały możliwość wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału przed wydaniem decyzji. Organ powołał się przy tym na treść księgi wieczystej [...], z której wynika, że własność przedmiotowego budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej w m. N., przysługuje J. S. i G. B., tj. osobom zobowiązanym zaskarżoną decyzją.

W skardze na powyższą decyzję J. S. wniósł o jej uchylenie w całości i zarzucił:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 kpa oraz art. 6 kpa wynikające z faktu, iż pkt 6 będącego podstawą decyzji postanowienia z dnia 30 września 2009 r. [...] zmienionego postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2010r. [...] nakazującego wstrzymanie użytkowania budynku byłej odlewni metali kolorowych na cele zakładu produkcyjnego kostki brukowej oraz nakładającego obowiązek przedstawienia dokumentów z pkt 1- 6 postanowienia jest niewykonalny w zakresie,

w jakim nakłada obowiązek dostarczenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu wydanej

w trybie ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko,

- naruszenie art. 71 Prawa budowlanego i utrzymanie decyzji w mocy pomimo błędnych ustaleń faktycznych i błędnego przyjęcia przez organ za ustaleniami PINB dokonania przez skarżącego zmiany sposobu użytkowana obiektu,

- naruszenie art. 7 i art. 75 kpa poprzez utrzymanie decyzji w mocy pomimo nieprzeprowadzenia przez PINB postępowania dowodowego w pełnym zakresie,

- naruszenie art. 71 ust. 6 Prawa budowlanego, albowiem prace adaptacyjne traktowane przez organ jako prowadzące do zmiany sposobu użytkowania obiektu były objęte zgłoszeniem prac remontowo - budowlanych złożonym do Starostwa Powiatowego w K. w latach 2004 - 2006r.,

- pominięcie faktu, że wydanie decyzji nastąpiło w oparciu o niezgodne z prawem postanowienie z dnia 10 listopada 2011r. odmawiające przedłużenia terminu na przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o warunkach zabudowy,

- naruszenie art. 10, 81 kpa oraz art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego i utrzymanie decyzji w mocy pomimo pozbawienia w postępowaniu przed PINB stron możliwości udziału w postępowaniu i nieumożliwienie stronom wypowiedzenia się co do wszystkich dowodów zebranych w sprawie,

- naruszenie art. 28, 29, 156 par. 1 pkt 4 kpa i utrzymanie decyzji w mocy pomimo, iż decyzja PINB z dnia 1 lipca 2011r. została skierowana do osoby nie będącej stroną

w sprawie tj. do G.a B.a, a tym samym doszło do naruszenia art. 7 kpa przez błędne i niezgodne ze stanem prawnym przyjęcie, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest G. B..

W uzasadnieniu pierwszego zarzutu skargi wyjaśniono, że niewykonalność punktu 6 zaskarżonego w odwołaniu od decyzji z dnia 1 lipca 2011 r. postanowienia z dnia 30 września 2009 r. dotyczącego przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu wydanej

w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, wynikała z faktu, że strona ubiegała się o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej w trybie Prawa ochrony środowiska, co jest uzasadnione treścią art. 153 ust. 1 pierwszej z wymienionych ustaw. W ocenie autora skargi wadliwe postanowienie PINB w K. z dnia 30 września 2009 r. w istocie uniemożliwiało wykonanie obowiązków nałożonych na skarżącego.

Uzasadniając drugi zarzut skargi wyjaśniono, że według skarżącego, przedmiotowy obiekt jest użytkowany zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, tj. jako miejsce produkcji i składowania urządzeń metalowych, w tym urządzeń związanych z produkcją kostki brukowej, co jest zgodne ze specjalizacją [...] w R.. Przedmiotowa hala przemysłowa została wybudowana i była użytkowana dla realizacji celów produkcyjnych rodzajowo tożsamych z produkcją kostki brukowej. Konstrukcja hali zapewnia możliwość eksploatacji na cele związane z przerobem kruszyw bez zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, higieniczno-sanitarnych, wielkości lub układu obciążeń. W tym zakresie zachodzi kontynuacja pierwotnej funkcji hali. Organ nie przedstawił kontropinii wyspecjalizowanych podmiotów,

z której wynikałoby, że w przedmiotowej hali doszło do zmiany wyżej wymienionych warunków bądź wielkości lub układu obciążeń.

Mimo wniosków stron o przeprowadzenie dowodu z przedłożonej obszernej dokumentacji dotyczącej przeznaczenia hali zlokalizowanej na przedmiotowej nieruchomości oraz o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego celem ustalenia pierwotnej funkcji nieruchomości – organ prowadzący postępowanie nie wypowiedział się co do tych wniosków dowodowych opierając swoje ustalenia wyłącznie na wyjaśnieniach M. A. i L. S., którzy obecnie nie potwierdzają ustaleń organów, a ponadto składając swoje wyjaśnienia nie mieli pełnej wiedzy o sposobie wykorzystywania nieruchomości i jej przeznaczeniu. Organ nie uwzględnił przy tym wniosku o ponowne przesłuchanie tych osób, jak również

o wystąpienie do Archiwum Państwowego celem odnalezienia dokumentów świadczących o pierwotnym przeznaczeniu przedmiotowego obiektu.

Uzasadniając czwarty zarzut skargi podano, że wykonane prace adaptacyjne budynku, które zostały potraktowane jako prowadzące do zmiany sposobu użytkowania, objęte były zgłoszeniem prac remontowo-budowlanych do Starostwa Powiatowego w K., dokonanym w latach 2004-2006. Ponieważ strona zagubiła pisma potwierdzające fakt zgłoszenia, zwróciła się do Starostwa Powiatowego

w K. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt zgłoszenia. Mimo wskazania na tę okoliczność w toku postępowania, organ się do niej nie odniósł.

Skarżący zarzucił, że mimo trwającego postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego, które przedłuża się z przyczyn niezależnych od skarżącego, organ odmówił przedłużenia terminu do złożenia decyzji, która ma być wydana w wyniku tamtego postępowania.

W uzasadnieniu kolejnego zarzutu skargi jej autor podał, że G. B. będący stroną, nie został poinformowany o toczącym się postępowaniu, przez co został pozbawiony czynnego w nim udziału. Nie był zameldowany pod adresem, na jaki kierowano do niego korespondencję, w szczególności pismo PINB z dnia 10 maja 2011 r. Ponadto w postępowaniu nie brał udziału H. D., współwłaściciel nieruchomości, na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt, który uzyskał status strony nabywając udział w tej nieruchomości od G. B. na podstawie umowy sprzedaży z dnia 6 czerwca 2011 r. W związku z tym również ustalenia organu, co do stanu własnościowego nieruchomości zabudowanej przedmiotowym obiektem nie były prawidłowe, a zaskarżona decyzja skierowana została do osoby nie będącej w dacie jej wydania stroną. Świadczy to o nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia z powodu wskazanego w art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 kpa.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z 1 lutego 2012r. sygn. akt II SA/Ke 673/11 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Sąd stwierdził, że decyzje obu instancji skierowane zostały do osoby nie będącej stroną w sprawie - do G.a B.a - byłego współwłaściciela nieruchomości zamiast do H. D., nabywcy udziału w tej nieruchomości. Z akt sprawy wynika bowiem, że G. B., do którego skierowana została decyzja organu I i II instancji ponad 3 tygodnie przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, sprzedał swój udział w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Wniosek

o wpis w księdze wieczystej został zarejestrowany, ale nie załatwiony. H. D. stał się stroną w dacie 6 czerwca 2011 r.

Wyrokiem z 13 listopada 2013r. w sprawie II OSK 1327/12 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną [...] ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu

w K..

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia NSA podniósł, że zgodnie z art.235 § 2 kc przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym. Przepis ten wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą byt prawa własności budynków, czyli jego powstanie i istnienie związane jest z prawem użytkowania wieczystego gruntu. Prawo własności budynków nie powstanie, jeżeli nie powstanie prawo użytkowania wieczystego gruntów, a wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego powoduje automatycznie utratę prawa własności budynków. Druga istotna zasada dotycząca prawa użytkowania wieczystego związana jest z powstaniem tego prawa. Zgodnie z art.27 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej.

Wpis do księgi ma więc w tych przypadkach znaczenie konstytutywne. Zatem prawo użytkowania wieczystego nie powstaje bez wpisu do księgi wieczystej. Dotyczy to także odpowiednio przeniesienia tego prawa. Jedynie w przypadku nabycia prawa wieczystego użytkowania z mocy prawa (co ma być jedynie potwierdzone wydawaną później decyzją administracyjną) wpis użytkowania wieczystego do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny, jednak

w rozpoznawanej sprawie nie mieliśmy do czynienia z użytkowaniem wieczystym, które powstałoby z mocy prawa.

Należy tym samym stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie do chwili do której użytkowanie wieczyste nie zostało wpisane do księgi wieczystej, prawo użytkowania wieczystego nie powstało, a w konsekwencji nie powstało prawo własności budynku. Dopiero w wyniku wpisu do księgi wieczystej dokonanego dnia 5 października 2011r., na podstawie wniosku złożonego dnia 8 czerwca 2011r. (zgodnie z art. 29 ustawy

z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece, wpis do księgi wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku) powstało na rzecz H. D. prawo użytkowania wieczystego gruntu i związane z tym prawem prawo własności budynku. Tym samym zarówno w dacie wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. tj. 1 lipca 2011, jak i w dacie wydania decyzji przez [...] ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. to jest dnia 12 sierpnia 2011r. współużytkownikiem wieczystym działki nr [...] i współwłaścicielem znajdującego się na niej budynku był nadal G. B.. Tym samym błędnie przyjął Sąd I instancji, że z dniem 6 czerwca 2011r. tj z dniem zawarcia w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży udziału w użytkowaniu wieczystym działki i udziału we współwłasności budynku pomiędzy G.B. a G. D., H. D. nabył udział w prawie użytkowania wieczystego i związany z tym udział w prawie własności budynku, a w konsekwencji z dniem 6 czerwca 2011r. stał się stroną postępowania administracyjnego.

W konsekwencji powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i nakazał, aby rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. rozpoznał merytorycznie złożoną skargę.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przyjęty jako podstawa rozstrzygnięcia w sprawie stan faktyczny ustalony został prawidłowo i wynika ze zgromadzonego przez organy obu instancji materiału dowodowego. Nie ulega wątpliwości, że w budynku po byłej odlewni metali kolorowych znajdującej się na działce nr 651/28 w R., wspólnicy spółki jawnej Zakład Urządzeń Metalowych [...] – będący współwłaścicielami budynku - podjęli decyzję o zmianie przeznaczenia tego obiektu. Jak wynika z pism L. S. i J. S. skierowanych do organu I instancji dnia 25 sierpnia 2009r., inwestorem robót zmierzających do uruchomienia nowej linii produkcyjnej był zaś [...] w R.. Inwestorzy wykonali prace prowadzące do realizacji linii produkcyjnej kostki brukowej. W roku 2008 zdemontowali stare urządzenia,

a następnie na początku roku 2009 rozpoczęli montaż nowej linii produkcyjnej,

w ramach czego zrealizowano: nową posadzkę betonową, zamontowano wibroprasę, system przenośników i wind, wózek wielowidłowy szynowy, regały, przenośnik pakujący, owijarkę i sterownię. Na zewnątrz budynku zaś zamontowano do istniejącego podłoża betoniarkę wraz z obudową oraz dwa silosy na cement, a także podwieszono do istniejących słupów taśmociąg kruszyw. Ponadto ocieplono zewnętrzne ściany budynku, wymieniono papę i obróbki blacharskie.

Przeprowadzone prace nie zostały poprzedzone uzyskaniem właściwej decyzji

w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Bezspornym jest także, że przedmiotowy budynek został wybudowany ok. 1960r. na terenie byłej kopalni pirytu "[...] " i był wykorzystywany do procesu wzbogacania rudy pirytu metodą flotacji do końca 1972 r., gdy w miejsce zlikwidowanej kopalni powstały [...] ". Nowopowstały podmiot wykorzystywał przez pewien czas obiekt jako odlewnia metali kolorowych.

Dla Sądu nie ma wątpliwości co do tego, że tak ustalony stan faktyczny spełnia dyspozycję art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 prawa budowlanego. Zgodnie z tymi przepisami przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

Opisane wyżej prace w obiekcie służącym poprzednio jako odlewnia metali kolorowych, a prowadzące w konsekwencji do uruchomienia linii technologicznej do produkcji kostki bukowej i galanterii betonowej, zmieniły niewątpliwie sposób użytkowania tego obiektu poprzez zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska. Dla słuszności takiego poglądu nie ma znaczenia podnoszony przez skarżącego fakt, że proces produkcji kostki brukowej i galanterii betonowej pod względem technologicznym jest "niczym innym, jak tylko dokładną odwrotnością procesu flotacji (wzbogacania), z tym że jest on pozbawiony jednej fazy produkcji, tj. rozdrabniania (mielenie) materiału, nadto jest znacznie oszczędniejszy pod względem zużycia mediów oraz generuje zdecydowanie mniej odpadów produkcyjnych."

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ocenę obu organów, że prace przeprowadzone w obiekcie, o jakim mowa w sprawie, stanowią samowolną zmianę sposobu jego użytkowania, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Powstała bowiem nowa linia produkcyjna i bez znaczenia dla tego oczywistego faktu pozostaje okoliczność, że w produkcji kostki betonowej wykorzystuje się podobne procesy technologiczne (odwrotne w tym przypadku – jak twierdzi skarżący).

W przedmiotowym obiekcie prowadzona jest zupełnie inna działalność aniżeli prowadzona wcześniej - w postaci odlewni metali kolorowych. Podkreślenia także wymaga, że odlewnia w budynku objętym niniejszym postępowaniem funkcjonowała do około 1999r. Do roku 2008 (czyli przez niemal 10 lat) obiekt ten w ogóle nie był wykorzystywany pod jakąkolwiek działalność gospodarczą, co dodatkowo przemawia za słusznością poglądu organu o samowolnej zmianie sposobu użytkowania obiektu. Mając na uwadze ten fakt oczywistą i nie wymagającą dowodu z opinii biegłego staje ocena, że zamontowane urządzenia, wykonane prace i montaż nowej linii produkcyjnej zmieniają warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne czy ochrony środowiska (chociażby w zakresie rodzaju i natężenia generowanego hałasu oraz jego wpływu na ludzi i środowisko). Wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 71a ust. 1 było zatem ze wszech miar zasadne i konieczne.

Nie ulega także wątpliwości, że mimo wstrzymania użytkowania budynku byłej odlewni postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 30 września 2009r., zmienionym następnie postanowieniem tego samego organu

z 30 kwietnia 2010r., w obiekcie prowadzona była produkcja kostki betonowej. Wynika to wprost z ustaleń poczynionych w trakcie kontroli przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji w dniach 12 lutego 2010r. oraz 10 i 23 grudnia 2010r. Wprawdzie w tych dniach zakład był nieczynny, jednak z oświadczenia złożonego przez M. A. obecnego przy pierwszej kontroli wynika, że "próby wyprodukowania właściwej kostki trwały jeszcze do 10 listopada 2009r. i próby te nie zostały jeszcze zakończone pomyślnie", w ich ramach wykonano 4-5.000 m2 kostki, składowanej na placu. Fakt produkcji wyrobów betonowych przez spółkę w roku 2010 potwierdza także treść notatki służbowej sporządzonej w trakcie drugiej kontroli 10 grudnia 2010r., protokołu z kontroli przeprowadzonej 23 grudnia 2010r. oraz dołączona do akt dokumentacja fotograficzna. W trakcie ostatniej kontroli L. S. potwierdził produkcję kostki w trakcie kolejnych "prób rozruchowych" przyznając jednocześnie, że część wyrobów została już sprzedana.

Podkreślenia również wymaga, że prawidłowość dokonanej przez organy oceny zgromadzonych w sprawie dowodów wyraził już Wojewódzki Sąd Administracyjny

w K. w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 22 czerwca 2011r.

w sprawie II SA/Ke 324/11 oddalającego skargę J. S. na postanowienie [...] ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Sąd przyjął, że "ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej sporządzonej w dniu 10 grudnia 2010r. oraz notatki sporządzonej tego samego dnia, wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że w lipcu, sierpniu, październiku

i listopadzie 2010r., a więc po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu użytkowania obiektu, została wyprodukowana kostka brukowa, a także krawężniki, co zostało potwierdzone również w czasie kolejnej kontroli, przeprowadzonej w dniu 23 grudnia 2010. Część tych produktów została sprzedana, co wynika z oświadczenia złożonego w czasie kontroli przez L. S.. Prawidłowo organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że tak zwany rozruch technologiczny jest jednoznaczny

z użytkowaniem obiektu i że konieczność dokonania rozruchu urządzeń nie zwalniała właścicieli z obowiązku uzyskania zgody na zmianę sposobu użytkowania. Natomiast podniesiony w skardze zarzut, jakoby wyprodukowanie kostki i krawężników było związane z przeprowadzeniem niezbędnych prób w związku ze sporządzeniem raportu oddziaływania na środowisko nie wydaje się być wiarygodny zwłaszcza

w sytuacji, gdy poszczególne partie materiałów budowlanych zostały wyprodukowane w różnych miesiącach. Ponadto zgodzić się należy ze stanowiskiem organu przedstawionym w odpowiedzi na skargę, że w takiej sytuacji właściciel nieruchomości także miał obowiązek zgłoszenia o przeprowadzonych próbach organowi nadzoru budowlanego".

W tak ustalonym stanie faktycznym prawidłowo organy nadzoru budowlanego nakazały aktualnym w dacie orzekania właścicielom budynku przywrócić poprzedni sposób jego użytkowania. Stosownie bowiem do treści art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa

w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Wprawdzie postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu i nałożeniu obowiązków, o jakich mowa w art. 71a ust. 1 pkt 2 skierowane zostało do innych osób, jednak okoliczność ta nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, gdyż zmiana stron postępowania była konsekwencją zmian w stanie własności przedmiotowego obiektu. Stosownie natomiast do treści art. 30 § 4 kpa, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

Odnosząc się do argumentacji skargi wyjaśnić należy, co następuje:

Ad. 1 i 5. zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 6 kpa nie można uznać za uzasadniony. Jak już bowiem wyżej wskazano obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nałożony został z uwagi na dalsze użytkowanie obiektu pomimo jego wstrzymania, a nie wskutek niewykonania

w terminie obowiązku, o jakim mowa w art. 71a ust. 1. Niezależnie od tego wyjaśnienia wymaga, że obowiązek zawarty w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 30 kwietnia 2010r. zmieniającym postanowienie z 30 września 2009r. zawiera wprawdzie odniesienie do ustawy z 3 października 2008r.o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 201,3 poz.1235 t.j), jednak przepisy art. 153 i 154 tej ustawy zawierają normy przejściowe dotyczące wniosków złożonych pod rządami ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana

w oparciu o powołane przepisy przejściowe - na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, będzie zatem odpowiadała obowiązkowi nałożonemu w postanowieniu

z 30 kwietnia 2010r.

Ad. 2 i 3. Odniesienie się do tego zarzutu znajduje się wyżej, w treści niniejszego uzasadnienia.

Ad. 4. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów uprawdopodabniających chociażby prawdziwość podnoszonego w skardze twierdzenia, jakoby "prace adaptacyjne traktowane przez organ jako prowadzące do zmiany sposobu użytkowania obiektu były objęte zgłoszeniem prac remontowo-budowlanych zgłoszonych do Starostwa Powiatowego w K. w latach 2004-2006". W aktach organu II instancji znajduje się jedynie pismo z 8 października 2009r. skierowane do Starostwa Powiatowego w K. Wydziału Budownictwa i podpisane przez współwłaściciela [...] spółki jawnej M. A., zawierające wniosek

"o wydanie kopii zgłoszeń budowlanych oraz zaświadczenia potwierdzającego dokonanie zgłoszenia" w latach 2004-2006. Strona nie wykazała jednak w dalszym postępowaniu, aby takie zgłoszenie dotyczące zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu zostało faktycznie właściwemu organowi złożone.

Ad. 6 i 7. Do tego zarzutu odniósł się już Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1327/12 przyjmując, że zarówno w dacie wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. tj. 1 lipca 2011r., jak i w dacie wydania decyzji przez [...] ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dnia 12 sierpnia 2011r. współużytkownikiem wieczystym działki nr 651/28 i współwłaścicielem znajdującego się na niej budynku był nadal G. B.. Tym samym niezasadnym jest twierdzenie, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Co się tyczy zarzutu nie zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu G. B.i, to po ujawnieniu, że jest on współwłaścicielem budynku znajdującego się na działce [...] w R., organ I instancji zawiadamiał go

o czynnościach, w tym o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, na adres uwidoczniony w Referacie Ewidencji Ludności

i Dowodów Osobistych Urzędu Miejskiego w Starachowicach, przy czym doręczeń dokonywano w trybie art. 44 § 1, 2, 3 i 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 (tj. w mieszkaniu, miejscu pracy, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi):

1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia

w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.

W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.

Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Przytoczony przepis ustanawia prawną fikcję doręczenia, która może zostać obalona jedynie wtedy, gdy strona wykaże nieprawidłowość jego zastosowania np. brak próby doręczenia w trybie art. 42 i 43 kpa, skierowanie pisma pod niewłaściwy adres bądź niespełnienie wymogów, o jakich mowa w art. 44. Fikcja doręczenia zakłada natomiast uznanie doręczenia za skuteczne mimo, że adresat faktycznie nie zapoznał się z treścią pisma.

W skardze J. S. zarzuca wprawdzie, że G. B. nie był zameldowany pod adresem, na jaki kierowano do niego korespondencję, jednak okoliczność ta nie została przez niego w żaden sposób wykazana. Z akt wynika natomiast, że organ I instancji dnia 10 czerwca 2011r. zwrócił się do Urzędu Miasta w S. - Referatu Ewidencji Ludności o wskazanie adresu zameldowania G. B. zarówno na pobyt stały jak i na pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące. W odpowiedzi na powyższe uzyskano informację, że G. B. zameldowany jest na pobyt stały w Starachowicach przy ul. Żytniej 149. Ten sam adres zamieszkania uczestnika wskazał w piśmie z 15 kwietnia 2011r. Sąd Rejonowy w Ostrowcu Św. Wydział Ksiąg Wieczystych. Dlatego też nie ma podstaw do uznania, że kierowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w K. korespondencji do G. B. na ten właśnie adres było jakimkolwiek naruszeniem prawa. Poza tym G. B. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji i mimo możliwości składania na tym etapie wniosków dowodowych, nie uczynił tego. Nie można zatem przyjąć – jak chce tego skarżący – że organ naruszając prawo, nie zapewnił G. B. czynnego udziału

w postępowaniu.

Jeśliby jednak nawet uznać, że G. B. został pominięty

w postępowaniu administracyjnym, to i tak zarzut ten nie może zostać skutecznie podniesiony przez skarżącego (skarga uczestnika została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 18 listopada 2011r. w sprawie II SA/Ke 674/11).Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu administracyjnego, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i do stosowania z tej przyczyny art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) wiąże się ściśle z art. 147 kpa, stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu, zależy czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Zasadą jest bowiem, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która uważa, że została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi lub jej nie popiera, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10 oraz z 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 277/10 dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak

w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu oparto

o treść art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 2 oraz § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.2013.490 j.t.).