Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1530/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie....
Powołane przepisy: article: art 24
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bochni na uchwałę Rady Gminy w Drwini z dnia 31 lipca 2014 r. nr XLVII/401/14 w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz dopłat do taryf na okres od 1 sierpnia 2014 r. do 31 lipca 2015 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 3.


UZASADNIENIE

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Bochni wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XLVII/401/14 Rady Gminy w Drwini z dnia 31 lipca 2014 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz dopłat do taryf na okres od 1 sierpnia 2014 r. do 31 lipca 2015 r. w części dotyczącej § 1 ust. 3 stanowiącego o opłacie za przyłączenie do urządzeń wodociągowych. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.) i art. 24 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2006r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia na mieszkańców w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w powyższej uchwale zostało zawarte postanowienie, że: "zatwierdza taryfy opłaty za dostawę wody z urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę stanowiących własność Gminy Drwinia w okresie od l sierpnia 2014r. do 31 lipca 2015 r.: opłata za przyłączenie do urządzeń wodociągowych - 65,00 zł - § 1 ust. 3 uchwały. W ocenie skarżącego powołane przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku uiszczenia stosownej opłaty, jako kosztu przyłączenia do sieci wodociągowej, na który składają się koszty przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę. W polskim systemie prawa żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisem takim nie może być powołany na podstawie kwestionowanej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 24 ust. 1,5 i 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu. Przepisy te są regulacją prawa ustrojowego, ustalają zakres działania organów gminy, określają w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonanie należy do wójta. W żadnym zatem przypadku cytowany artykuł nic może być postawą do stanowienia aktów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Opłaty przewidziane zaskarżoną uchwałą miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej i jakkolwiek nie miały cech świadczenia podatkowego, to jednak były wymuszone obowiązującymi standardami życia (tzw. przymus życiowy), a nadto obowiązkiem prawnym wynikającym z art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Tymczasem w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat z tytułu podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i regulacji prawnych powszechnie obowiązujących, w tym nie stanowił takiej podstawy przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym ani art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wszak upoważnienie ustawowe musi być wyraźne, a nie jedynie dorozumiane, pośrednie.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 cytowanej ustawy, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. W myśl art. 24 ust. 6 rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług, zaś taką dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Zatem art. 24 powołanej ustawy dotyczy jedynie zatwierdzania taryf rozumianych jako podanych do wiadomości publicznej cen za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, nie można natomiast na podstawie tego przepisu wysnuwać wniosku, jakoby stanowił on podstawę do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej bądź kanalizacyjnej. Dodatkowo wskazać należy, iż sprzeczność uchwały Rady Gminy z prawem materialnym wynika już w pierwszej kolejności z treści art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie, z którym ciężary i świadczenia publiczne do których ponoszenia zobowiązany jest każdy obywatel — powinny być przewidziane w ustawie.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż przepisy prawa nie dają podstaw do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za wykonanie usługi przyłączenia nieruchomości do sieci, w tym wypadku ukrytych w postaci opłaty za wykonanie prób przyłącza wykonanego przez odbiorcę. W konkluzji wniesiono o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Drwinia wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Wskazać przy tym należy, że wysokość opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych obejmuje wyłącznie koszty przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług tj. koszty związane z pracą pracownika dokonującego odbioru przyłącza wodociągowego i uśrednionego kosztu dojazdu do odbieranego przyłącza wodociągowego. Koszt ten w świetle przepisów bezsprzecznie powinien obciążyć osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci, co uzasadnia zatwierdzenie taryfy opłat obejmującej także opłatę za przyłączenie do urządzeń wodociągowych. Po drugie zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, taryfy w zależności od ich rodzaju i struktury dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017, poz. 1369 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 P.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w Drwini z dnia 31 lipca 2014 r. nr XLVII/401/14 w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oraz dopłat do taryf na okres od 1 sierpnia 2014 r. do 31 lipca 2015 r. w zakresie § 1 ust. 3 uchwały, czyli części, w której nałożono obowiązek uiszczenia opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaprezentowano pogląd, że uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, gdyż dotyczą one wyłącznie stosunków między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a właściwym organem gminy, co powoduje, że nie można uznać ich za akt o charakterze generalnym. Dokonywane przez rady gmin (miasta), w drodze uchwały wydanej w oparciu o art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zatwierdzenie taryf, dotyczących opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, nie jest bowiem kierowane do mieszkańców gmin i nie rozstrzyga bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach (zob.: wyrok NSA z 24 maja 2007 r., II OSK 256/07). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela te poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi uchwała dotycząca zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest aktem prawa miejscowego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2010 r., III SA/Kr 1096/09).

Niezależnie jednak od tego również treść uchwały wskazuje na taki właśnie charakter uchwały. Zaskarżona uchwała zawiera bowiem normy generalne, skierowane do mieszkańców gminy, których nieruchomości są podłączane do gminnej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Każde podłączenie nieruchomości do wodociągu sieci wodociągowo-kanalizacyjnej obarczone było obowiązkiem (a nie jedynie dobrowolnością) uiszczenia opłaty za "przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Zaskarżona uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz uchwalenia dopłaty do niektórych grup taryfowych za usługi zbiorowego odprowadzania ścieków stanowi bowiem w § 1 ust. 3 o opłacie za przyłączenie do urządzeń wodociągowych w wysokości 65 zł + VAT. Adresat tej uchwały został określony generalnie. Istotne jest także to, że skutkiem uchwały jest zobowiązanie mieszkańców do uiszczania konkretnego świadczenia finansowego, czyli nałożono na nich obowiązki. W konsekwencji uchwałą nakłada w istocie na każdego (co do zasady) obowiązek uiszczenia opłat w określonej wysokości, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały nie są indywidualnie określone podmioty, lecz wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowej uchwała ta nakazuje im określone zachowanie. Skoro adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie, uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, to tym samym zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Zasadne są poglądy, zgodnie z którymi jeżeli uchwała gminy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to ma charakter aktu prawa miejscowego niezlanie od charakteru innych norm w niej zawartych. Oznacza to, że zaskarżona uchwała musi być potraktowana jako akt prawa miejscowego.

W ocenie Sądu nie istniała podstawa prawna do podjęcia przedmiotowej uchwały w zaskarżonym zakresie.

Zgodnie z powołanym art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 123, poz. 858 ze zm.), który nie dawał podstaw do nakładania obowiązku uiszczenia opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Według art. 24 ust. 6 Rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Wymieniony zatem w uchwale przepis art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotyczy zatwierdzania taryf rozumianych jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków), nie zawiera natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie (pierwsze i każde dodatkowe) do sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Wprawdzie art. 15 ust. 2 cyt. wyżej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 cyt. ustawy uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy), to przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, (por. glosa W. Chróścielewski, J.P. Tarno do wyroku NSA z 13.12.2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OSP 2002/6/75). Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2005 r., II SA/Kr 1028/04).

Nie zmienia tego faktu okoliczność, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 127, poz. 886) taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Rozporządzenie jako akt podustawowy nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstaw w przepisach rangi ustawowej. Podkreślić przy tym należy, że przepisy wskazanego rozporządzenia należy interpretować w kontekście upoważnienia do jego wydania zawartego w art. 25 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym "minister właściwy do spraw budownictwa (...) określi, w drodze rozporządzenia, wzór wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędny zakres informacji zawartych w uzasadnieniu taryf". Regulacje w zakresie wzoru wniosku nie mogą stanowić podstawy do nakładania obowiązków (w tym finansowych) na adresatów działań administracji (por. w tej kwestii wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r., II OSK 892/10). Oznacza to, że art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowiący podstawę do wydania uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 tej ustawy, nie dawał podstawy prawnej ani do samodzielnego ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały wysokości opłaty przyłączeniowej do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, ani też do zatwierdzenia taryfy ustalającej wysokość takiej opłaty w drodze aktu prawa miejscowego.

Sąd nie dopatrzył się również podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały w innych przepisach prawa obowiązującego w chwili podejmowania uchwały. Podstawy takiej nie stanowią przepisy art. 143 i 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania tych opłat regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów ustawa o gospodarce. Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01, iż "w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poszukiwać jedynie można, co zresztą może budzić wątpliwości, podstawy prawnej do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego, nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Rada gminy, stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, póz. 747), uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w ust. 2 pkt 4 tego artykułu wskazane jest, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje jednak radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej." Co więcej art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego, (por. wyrok NSA z 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo, że mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. W wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. (sygn. akt II SA 2320/00, opub. w OwSS 2001 r., nr 4, poz. 129) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że opłaty, o których mowa w powołanym przepisie, mogą być jedynie ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy.

Tymczasem właśnie taki charakter ma opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą. Warunkiem bowiem przyłączenia się do sieci wodociągowej jest jej uiszczenie. Stąd ten element przymusu w jej uiszczeniu czyni ją daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z usługą polegającą na przyłączeniu do sieci. Opłata powyższa została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Opłata ta została ustalona w stałej kwocie, niezależnej od rzeczywistych kosztów budowy sieci, a jej uiszczenie jest warunkiem podłączenia danej nieruchomości do sieci. Warto dodatkowo zauważyć, że orzecznictwo NSA i SN konsekwentnie przyjmowało, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznych nie mieści się możliwość wprowadzania opłat za korzystanie z nich (por. wyrok NSA z 31 maja 1996 r. sygn. akt I SA/Łd 65/96; z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95).

Zgodzić się zatem należy z twierdzeniem skargi, że w obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Takie stanowisko zdecydowanie przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, opub. w LEX nr 475567; wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 842/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01 i inne).

Należy stwierdzić, że uchwała wykracza w zaskarżonej części poza prawotwórcze kompetencje organów gminy, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nie ma dla niej wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy) i nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy).

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.