Wyrok NSA oz. w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1995/00
NSA oz. w Krakowie
Data orzeczenia: 2001-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 16 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Teza: Udostępniając informacje o działaniu gminy /w konsekwencji respektowania uprawnienia z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP/ bądź odmawiając zainteresowanemu dostępu do dokumentów urzędowych Wójt Gminy podejmuje czynności bądź dopuszcza się bezczynności w sprawie z zakresu administracji publicznej dotyczącej uznania uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

TEZY

Udostępniając informacje o działaniu gminy /w konsekwencji respektowania uprawnienia z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP/ bądź odmawiając zainteresowanemu dostępu do dokumentów urzędowych Wójt Gminy podejmuje czynności bądź dopuszcza się bezczynności w sprawie z zakresu administracji publicznej dotyczącej uznania uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2001 r. sprawy ze skargi Jana M. na pismo Wójta Gminy I. W. z dnia 21 lipca 2000 r.,(...) w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentacji Rady Gminy. Komisji Budżetowej Rady Gminy i Zarządu Gminy - uznaje uprawnienie Skarżącego Jana M. do uzyskania wglądu do żądanych dokumentów, (...).


UZASADNIENIE

I. Dnia 18 lipca 2000 r. Skarżący Jan M. wraz z 8 innymi radnymi Rady Gminy I. W. zażądał od Wójta Gminy I. W. udostępnienia w Urzędzie Gminy w dniu 25 lipca 2000 r. następujących dokumentów:

- uchwał Rady Gminy z 1999 r.,

- protokołów i uchwał Komisji Budżetowej z 1999 r.,

- protokołów i uchwał Zarządu Gminy za okres od 1 stycznia do 1 lipca 2000 r.

Trzy dni po otrzymaniu wezwania. Wójt Gminy /pismem z dnia 21 lipca 2000 r.,(...) odmówił spełnienia żądania. W ocenie Wójta Gminy w tej sprawie konieczna jest uchwała Rada Gminy.

Skarżący wraz z pozostałymi zainteresowanymi skierowali stosowny wniosek do Rady Gminy I. W. /pismo z dnia 27 lipca 2000 r./, a równocześnie 16 sierpnia 2000 r. /data stempla pocztowego/ skierowali do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na odmowę udostępnienia danych przez Wójta Gminy. W skardze odmowę tą zakwalifikowano jako naruszenie prawa do informacji o działaniu władz publicznych, zagwarantowanego w art. 61 Konstytucji RP. W terminie późniejszym pozostałe osoby skargę wycofały i w tym zakresie postępowanie sądowe zostało umorzone postanowieniem NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r.

Odpowiadając na skargę Wójt Gminy I. W. wniósł o jej oddalenie. Nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 61 Konstytucji RP. Powołał się jedynie na uchwałę Rady Gminy I. W. z dnia 30 sierpnia 2001 r., podtrzymującą negatywne stanowisko Wójta Gminy.

Rozpoznając skargę Jana M., Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

A. Skarga dotyczy spawy objętej kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargi na bezczynność organów, polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia /art. 17 w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o NSA/. ta podstawa skargi i orzekania oczywiście nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż zainteresowani chcieli otrzymać informacje, a nie akty administracyjne /decyzje czy postanowienia/. Dlatego należało rozważyć czy podstawą skargi może być art. 17 w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA Sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

"Ratio legis tego postanowienia rozszerzającego kontrolę NSA poza sferę decyzji i postanowień, bodących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach /jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym/, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne /państwowe i niepaństwowe/ jednostki organizacyjne, poprzez które państwo realizuje swoje zadania. /Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, WP PWN 1999 str. 59/. Bez wątpienia obie skargi spełniają powyższe wymogi.

Całkowita odmowa udostępnienia dokumentacji nie jest czynnością podejmowaną w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym. Równocześnie to nie respektowanie konstytucyjnego prawa do informacji uzasadnia poszukiwanie w art. 17 w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA podstawy prawnej orzekania w niniejszej sprawie /czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa/.

"Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA zakresem tego przepisu objęte są "akty i czynności z zakresu administracji publicznej", a zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy o NSA zakresem zaskarżalności określonym w tej ustawie, a więc również w art. 16 ust. 1 pkt 4, objęte mogą być tylko takie akty i czynności, które nie mają charakteru cywilnoprawnego." /T, Woś, op. cit., str. 60/ Nie może ulegać żadnej wątpliwości, że brak udostępnienia informacji urzędowych przez władze publiczne nie jest brakiem czynności prawa cywilnego, lecz - czynności prawa publicznego. Udostępnienie informacji, jak i jej odmowa muszą być oceniane z punktu widzenia zgodności z art. 61 Konstytucji RP, określającym publicznoprawne uprawnienie obywatela do otrzymania informacji o działaniu władz publicznych. Dlatego zasadne jest przyjęcie, że przedmiotem skargi Jana M. jest brak czynności mającej charakter stricte publicznoprawny.; Udostępniając informacje o działaniu gminy /w konsekwencji respektowania uprawnienia z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP/ bądź odmawiając zainteresowanemu dostępu do dokumentów urzędowych Wójt Gminy podejmuje czynności bądź dopuszcza się bezczynności w sprawie z zakresu administracji publicznej dotyczącej uznania uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA. Skarżącemu przysługuje roszczenie publicznoprawne pod adresem organów Gminy, które powinno było być zaspokojone przez organy Gminy bez dodatkowych czynności prawnych.

Ponieważ zaskarżone zostało postępowanie władz gminy, więc nie wymaga dowodu ustalenie, że przedmiotem skargi są czynności publiczne w znaczeniu podmiotowym.

W konsekwencji Sąd przyjął, że zachodzi dopuszczalność wniesienia skargi przez Jana M. na bezczynność Wójta Gminy polegającą na braku jakiegokolwiek udostępnienia dokumentacji urzędowej.

B. Skarga została wniesiona przez Jana M. przedwcześnie tj. przed upływem terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ jednak po wpłynięciu skargi do Sądu zaskarżone stanowisko gminy zostało podtrzymane przez Radę Gminy, więc należało uznać, że wypełnione zostały formalne przesłanki skuteczności skargi.

C. Jan M. domaga się ustalenia przez Sąd, że Skarżący dysponuje konstytucyjnym prawem do otrzymania wskazanych przez siebie informacji dotyczących działalności Gminy. Gmina odmawia Skarżącemu prawa do wglądu twierdząc, że przepisy prawne nie nakładają na Gminę obowiązku tego rodzaju.

Podstawowe znaczenie ma w tym zakresie art. 61. Konstytucji RP:

- ust. 1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

- ust. 2. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

W odniesieniu do gminy zasada to została dodatkowo uszczegółowiona w art. 61. ust. 1. ustawy o samorządzie gminnym Gospodarka finansowa gminy jest jawna. Równie istotne znaczenie ma art. 1 ust. 1 tej samej ustawy o samorządzie gminnym Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnota samorządowa.. Organy gminy są poddane kontroli mieszkańców co zobowiązuje to organy do udostępniania mieszkańcom pełnej informacji o swej działalności.

Już na tej tylko podstawie można uznać za bezzasadną całą argumentację gminy zmierzającą do podważenia samej zasady tj. prawa obywateli do uzyskania dostępu do dokumentów gminnych.

D. Wymaga natomiast odrębnej oceny, czy Skarżący mógł domagać się udostępnienia w Urzędzie Gminy w dniu 25 lipca 2000 r. następujących dokumentów:

- uchwał Rady Gminy z 1999 r.

- protokołów i uchwał Komisji Budżetowej z 1999 r.,

- protokołów i uchwał Zarządu Gminy za okres od 1 stycznia do 1 lipca 2000 r.

Art. 61 ust. 4. Konstytucji RP Tryb udzielania informacji (...) określają ustawy. W odniesieniu do uchwał, zwierających przepisy prawa miejscowego uprawnienie obywatela jest wyraźnie sformułowane zarówno przez ustawy, jak i statut gminy. Nie budzi żadnych wątpliwości prawo do uzyskania dostępu do uchwał Rady Gminy z 1999 r. Zgodnie z par. 46 ust. 3 regulaminu Rady Gminy I. W., stanowiącego załącznik do statutu Gminy /Dz.Urz. Woj. K. 1996 nr 35 poz. 92/ Urząd Gminy prowadzi zbiór przepisów gminnych dostępnych do powszechnego wglądu w jego siedzibie Jan M. miał więc pełne prawo do nieprzerwanego wglądu do urzędowego zbioru wszystkich przepisów gminnych i nie ma podstaw do wyłączenia pozostałych uchwał Rady Gminy z działania tej zasady.

Zdarzają się wyjątki /np. informacje niejawne, decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej/, ale potwierdzają one aktualność samej zasady jawności. par. 2 załącznika nr 1 do regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy I. W. przewiduje, że wszyscy pracownicy Urzędu prowadzą obsługę, Obywateli w każdy dzień tygodnia, w godzinach służbowych.

Zarząd może udostępnić protokoły ze swych posiedzeń do publicznego wglądu /par. 21 ust. 1 regulaminu Zarządu Gminy, stanowiącego załącznik nr 6 do cytowanego statutu Gminy I. W./. Mając na uwagę domniemanie jawności pracy organów Gminy, płynące z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, cytowany przepis regulaminu należy rozumieć jako potwierdzenie przez Radę prawa każdego zainteresowanego do wglądu w protokoły Zarządu.

Ponieważ ani ustawa o samorządzie gminnym, ani statut Gminy I. W. nie wypowiada się oddzielnie w tym zakresie należy powyższe reguły odnieść do protokołów i uchwał Komisji Budżetowej z 1999 r., dlatego do nich również ma zastosowanie domniemanie jawności. Ustalenia powyższe oznaczają, że nie było konieczne uzyskiwanie żadnej zgody na przeglądanie dokumentów interesujących Skarżącego Jana M.

Kierownikiem urzędu jest wójt. /art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym/. Obowiązkiem Wójta Gminy było takie ukształtowanie pracy i organizacji poszczególnych stanowisk pracy w urzędzie Gminy, aby bez kontaktowania się z Wójtem Gminy dokumenty mogły być przeglądane w Urzędzie. Jeżeli Wójt Gminy nie poczynił takich kroków wcześniej, winien to był zrobić po otrzymaniu informacji od Jana M., stosownie do par. 1 regulaminu, że obsługa obywateli prowadzona jest w każdym dniu urzędowym.

E. Po rozpoznaniu skargi Jana M. na bezczynność Wójta Gminy I. W. - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Skarżącemu Janowi M. na mocy art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przysługuje prawo do uzyskania wglądu do dokumentów Rady Gminy. Komisji Budżetowej Rady Gminy i Zarządu Gminy.

Równocześnie zasądzono od Wójta Gminy na rzecz Skarżącego Jana M. koszty postępowania w kwocie 10,00 zł tj. uiszczonego wpisu sądowego

art. 55. ust. 1. ustawy o NSA "Orzeczenie powinno zawierać również rozstrzygnięcie w oprawie kosztów postępowaniu. W orzeczeniu uwzględniającym skargą Sąd orzeknie zwrot kosztów na rzecz skarżącego od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 23 i art. 53 ust. 2 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.