Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1400/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 par 1, art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 174, art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 10, art. 44, art. 45
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 31 par. 1-4, art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka ( spr. ) Protokolant Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 11 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2362/09 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 marca 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 2362/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009r. w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że postanowieniem z dnia [...] października 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R., wniesionego na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 sierpnia 2009r., odmawiające wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Słupeckiego z dnia 5 marca 2003r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w miejscowości [...], działka nr [...], gm. S. – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Sąd wskazał następujący przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie:

W piśmie z dnia 2 czerwca 2009r., skierowanym do Wojewody Wielkopolskiego, Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. wniosło o wszczęcie przez organ z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Słupeckiego z dnia 5 marca 2003r. Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2009r. Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 31 k.p.a., odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Słupeckiego z dnia 5 marca 2003r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w miejscowości [...], działka nr 234, gm. S.

W zażaleniu od powyższego rozstrzygnięcia Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R., zarzuciło, że kwestionowane postanowienie narusza art. 31 k.p.a. w związku z art. 6 załącznik 1 pkt 20 oraz art. 9 ust. 3 Konwencji sporządzonej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003r., Nr 78, poz. 706).

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2009r. odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W jego uzasadnieniu organ przywołał treść art. 31 § 1 i 2 k.p.a. i wskazał, że w przypadku zastosowania tego przepisu, organ administracji publicznej musi dokonać oceny, czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania przemawia za przyznaniem organizacji społecznej uprawnień procesowych w sprawie dotyczącej interesu indywidualnego określonego podmiotu. Organ wskazał także, że stosownie do art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowiący, że przepis art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). W takim przypadku należy stosować art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008r., który stanowi w ust. 1, że organizacje społeczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Jednakże z treści art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy wynika, iż w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach.

Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w miejscowości [...], działka nr 234, gm. S., nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, tym samym art. 31 § 1 k.p.a. nie znajduje w nim zastosowania. Ponadto brak jest interesu społecznego, który przemawiałby za udziałem w przedmiotowym postępowaniu organizacji społecznej. Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. nie przedłożyło żadnego dowodu wskazującego na istnienie zagrożenia dla środowiska powstałego na skutek pracy stacji bazowej, który - w ocenie organu - pozwalałby uznać, że interes społeczny przemawia za wszczęciem z urzędu postępowania nieważnościowego. Ponadto akta sprawy nie wskazują również na istnienie takiego zagrożenia.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skoro Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. nie wykazało istnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Słupeckiego z dnia [...] marca 2003r., to należało utrzymać w mocy postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2009r., którym odmówiono wszczęcia tego postępowania z urzędu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009r. złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R., wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

- art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a.;

- art. 31 k.p.a. w związku z art. 12 Konstytucji RP w związku z art. 9 ust 3 Konwencji z Aarhus.

Uzasadniając skargę Stowarzyszenie podniosło, iż organ zdaje się całkowicie ignorować wykładnię prawa dokonywaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny w identycznych sprawach. Za wszczęciem postępowania w sprawie niniejszej przemawia fakt, że po rozpoznaniu wniosku skarżącej organizacji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie, działając z urzędu, w dniu [...] maja 2009r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2002r. ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając legalność zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postanowienie to oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2009r. wydane zostały z naruszeniem art. 31 § 1 k.p.a.

Sąd wskazał, że stosownie do art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Uprawnienie organizacji społecznej określone w przywołanym przepisie istnieje jedynie wtedy, gdy jednocześnie spełnione są następujące warunki: postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania; jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej; przemawia za tym interes społeczny. Przepis art. 31 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ administracji orzekając w sprawie, w sytuacji uznania, iż żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione – a więc, gdy w sprawie zostaną spełnione w/w warunki - postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie, skarżące Stowarzyszenie, wnioskiem z dnia 2 czerwca 2009r. (10 czerwca 2009r. data prezentaty organu) - podając jako podstawę swego żądania art. 31 § 2 k.p.a. - domagało się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Słupeckiego z dnia 5 marca 2003r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, wskazując, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

Rozpoznając wymieniony wniosek skarżącej organizacji, zarówno Wojewoda Wielkopolski, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjęli, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w miejscowości [...], działka nr 234, gm. S., nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, a tym samym nie znajduje w nim zastosowania art. 31 § 1 k.p.a. Ponadto organy przyjęły, iż wnioskodawca - Ogólnopolskie [...] z siedzibą w R. – nie przedłożyło żadnego dowodu wskazującego na istnienie zagrożenia dla środowiska powstałego w skutek pracy stacji bazowej, który pozwalałby uznać, że interes społeczny przemawia za wszczęciem postępowania nieważnościowego. Akta sprawy również nie wskazały istnienia takiego zagrożenia.

Sąd, rozpatrując niniejszą sprawę w kontekście przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. stwierdził, iż organy nie dokonały prawidłowej oceny tego, czy art. 31 § 1 k.p.a. miał w sprawie zastosowanie, a więc tego czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Słupeckiego z dnia 5 marca 2003r., przemawiał za przyznaniem skarżącej organizacji społecznej uprawnień procesowych w sprawie dotyczącej interesu innej osoby.

W ocenie Sądu uzasadnione mogą być obawy skarżącej organizacji, iż urządzenia emitujące do środowiska pewne substancje i pola elektromagnetyczne mogą oddziaływać na środowisko. W interesie publicznym i społecznym jest więc sprawdzenie czy to oddziaływanie jest negatywne dla środowiska, czego dokonać mogą właściwe organy dopiero w toku postępowania administracyjnego.

Pojęcie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 k.p.a. nie zostało ustawowo zdefiniowane. Niewątpliwie należy ono do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, a ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni. I choć ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego (brzmienie art. 31 § 1 k.p.a. "organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione..."), to jednak postanowienie w tej sprawie ma charakter aktu związanego (cyt. przepis "...postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu...").

Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż interes społeczny może polegać na tym, że organizacja społeczna może wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności. Ponadto wskazuje się, że niejednolite traktowanie żądań tej samej organizacji w różnych postępowaniach administracyjnych, lecz w takich samych okolicznościach sprawy, stanowi naruszenie zasady równości z art. 32 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2001r., II SA 2464/00, Lex nr 81984). W orzecznictwie wskazuje się także, że przepisy art. 31 § 1 - 4 k.p.a. zawierają elementy materialnoprawne, gdyż określają przesłanki uprawnienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Przesłanki te, czyli cele statutowe oraz interes społeczny, mają charakter materialnoprawny. Stosowanie art. 31 k.p.a. związane jest z określoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania przy załatwianiu spraw interesu społecznego i słusznego interesu strony, a interesy te wynikają przede wszystkim z norm prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2007r., II GSK 20/07, Lex nr 338613).

Sąd powołał także treść uzasadnienia postanowienia składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009r., sygn. akt II GZ 55/09, w którym podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Rzecz jednak w tym, by na gruncie konkretnych indywidualnych spraw rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczenie jej udziału w postępowaniu, była jednoznaczna i klarowna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko zinstytucjonalizowaną formą popierania konkretnych interesów określonych podmiotów.

Zdaniem Sądu, z powyższych wypowiedzi orzecznictwa wynika, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 139/09 niepubl.). Przy czym takie stanowisko organu, z uwagi na nadanie w Konstytucji RP szczególnej rangi sprawom ekologii (ochrony środowiska), z czym wiąże się swoboda działalności organizacji społecznych przyjmujących za cel swojego działania statutowego dbałość o ochronę środowiska, wymaga szczególnego uzasadnienia.

Odnosząc się do twierdzeń organów, iż wnioskodawca nie przedłożył żadnego dowodu wskazującego na istnienie zagrożenia dla środowiska powstałego w skutek pracy stacji bazowej, który pozwalałby uznać, że interes społeczny przemawia za wszczęciem postępowania nieważnościowego Sąd stwierdził, iż niewątpliwie uzasadniony jest postulat organów, aby organizacja przytaczała okoliczności konkretyzujące interes społeczny w danej sprawie. Jednak za wystarczające należy już uznać powołanie się na interes ogólny, związany z dążeniem do ochrony ludności przed szkodliwym dla zdrowia oddziaływaniem z terenu stacji bazowej telefonii komórkowej. Natomiast z niedookreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika, że wykluczone było domaganie się przez organy orzekające w sprawie od organizacji udowodnienia tej przesłanki zasadności żądania, o ile z przytoczonych w żądaniu twierdzeń mogło wynikać jego istnienie, w wyżej podanym rozumieniu.

Sąd, uchylając decyzje na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nakazał organom, przy ponownym rozpoznaniu żądania, rozważenie jego zasadności z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd wykładni art. 31 § 1 k.p.a., mając na uwadze to, że składnikiem interesu społecznego organizacji domagającej się wszczęcia postępowania, czy też koniecznym elementem stanu faktycznego uzasadniającego określone rozstrzygnięcie na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., nie jest udowodnienie przez organizację prawdziwości zarzutów stawianych decyzji dopuszczającej funkcjonowanie stacji bazowej. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają bowiem badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty i organy nie mogą łączyć występowania interesu społecznego organizacji ze wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez organizację sposobu zakończenia postępowania, którego wszczęcie postulowała.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2010r, wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego w całości i orzeczenie na rzecz skarżącej od Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

I. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.):

- art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że za złożeniem w sprawie przez skarżące Stowarzyszenie żądania wszczęcia postępowania przemawiają cele statutowe tej organizacji i interes społeczny,

II. naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi), tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), art. 31 k.p.a. i art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez zastosowanie w sprawie art. 31 § 1 – 3 k.p.a., mimo że przepisu tego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a jednocześnie nie zaistniały przesłanki do zastosowania w sprawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 31 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowym postępowaniu wystąpiły przesłanki do żądania wszczęcia postępowania przez skarżące Stowarzyszenie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżące Stowarzyszenie jest legitymowane do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Słupeckiego nr [...] z dnia [...] marca 2003r.;

- art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że uzasadnione mogą być obawy Stowarzyszenia, iż "urządzenia emitujące do środowiska pewne substancje i pola elektromagnetyczne mogą oddziaływać na środowisko", a w sprawie istnieją podstawy do ochrony ludności przed szkodliwym dla zdrowia oddziaływaniem z terenu stacji bazowej telefonii komórkowej, mimo że w świetle akt sprawy brak podstaw do takiego stwierdzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji pominął, iż przepis art. 31 § 1 i 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i należy przyjąć, że zakres zastosowania art. 31 § 1 i 2 k.p.a. obejmuje również postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Stanowisko to znajduje podstawę nie tylko w brzmieniu art. 157 § 2 k.p.a., ale również w fakcie silnego związku, jaki łączy postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę z postępowaniem o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Skoro w sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nie zaistniały tym samym przesłanki, aby Stowarzyszenie mogło skutecznie występować z żądaniem wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z dnia 5 marca 2003r.

Skarżąca "z ostrożności" podniosła, iż w sprawie nie wystąpiły również przesłanki materialnoprawne do zastosowania art. 31 § 1 i 2 k.p.a., gdyż o ile można przyjąć, że żądanie wszczęcia postępowania przez Stowarzyszenie jest uzasadnione jego celami statutowymi, o tyle brak podstaw do przyjęcia, że w sprawie występuje przesłanka interesu społecznego, uzasadniająca to żądanie.

Celem statutowym Stowarzyszenia jest m.in. "przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektroenergetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania" (tak § 7 pkt 1 statutu Stowarzyszenia). Z tak określonego celu wynika, że Stowarzyszenie może kwestionować budowę każdej stacji bazowej telefonii komórkowej, niezależnie od tego, w jakim zakresie służy ona łączności publicznej i bez względu na poziom emitowanego przez nią promieniowania elektromagnetycznego. Należy uznać, że takie działanie nie jest uzasadnione interesem publicznym. Funkcjonowanie sieci telekomunikacyjnych telefonii komórkowej leży w interesie społecznym, sprzyja rozwojowi społeczno-gospodarczemu, zapewniając częstokroć jedyną łączność w przypadku zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego. Sam fakt emitowania pól elektromagnetycznych przez stację bazową przy tak zakreślonym celu działania Stowarzyszenie nie może oznaczać, iż żądając wszczęcia postępowania skarżące Stowarzyszenie zawsze działa w interesie społecznym. Za dowolne tym samym należy uznać stwierdzenie Sądu I instancji o uzasadnionych obawach skarżącego Stowarzyszenia, iż "urządzenia emitujące do środowiska pewne substancje i pola elektromagnetyczne mogą oddziaływać na środowisko", a w sprawie istnieją podstawy do ochrony ludności przed szkodliwym dla zdrowia oddziaływaniem z terenu stacji bazowej telefonii komórkowej.

Skarżąca podniosła także, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych niedopuszczalna jest interpretacja zakładająca, że za każdym żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego, złożonym przez organizację społeczną, przemawia interes społeczny (tak wyrok NSA z dnia 16.07.2008 r., sygn. II OSK 843/07, LexPolonica nr 2037356). Dopuszczenie organizacji społecznej musi uzasadniać potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego (tak wyrok NSA z dnia 2.06.2009 r., sygn. II OSK 897/08, LexPolonica nr 2053853). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 21.07.2009 r., sygn. II OSK 1205/08, LexPolonica nr 2062468).

Postępowanie przeprowadzone przez organ I i II instancji nie wykazało, zdaniem skarżącej, aby za żądaniem przez Stowarzyszenie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z dnia 5 marca 2003r. przemawiał interes społeczny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpatrując skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., która w niniejszej sprawie nie występuje.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jak i naruszenie przepisów postępowania – art. 174 pkt 2, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można dokonać kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego przez zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

W sprawie niniejszej zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy dotyczy naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., w zw. z art. 28 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w zw. z art. 31 k.p.a.i art. 44 ust. 1 ustawy z 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ocenie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a..

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji naruszył te przepisy, uznając że Stowarzyszenie jest legitymowane do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 marca 2003r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z żądaniem organizacji społecznej wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym, tj. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Starostę Słupeckiego w dniu 5 marca 2003r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem od postępowania zwykłego, w którym wydano decyzję będącą przedmiotem weryfikacji i krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu należy ustalać w oparciu o art. 28 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Dla oceny decyzji nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzania nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji.

Zatem, mając na uwadze charakter przedmiotowej sprawy podkreślić należy, że zasadnicze znaczenie ma w tych okolicznościach zbadanie legitymacji Stowarzyszenia do wystąpienia z żądaniem wszczęcia takiego postępowania, oceniając ją według stanu prawnego i faktycznego na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 31 w § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organizacja społeczna może (w sprawie dotyczącej innej osoby) wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej nie można ograniczyć się jedynie, jak to uczynił Sąd I instancji do badania celu statutowego Stowarzyszenia oraz wystąpienia interesu społecznego, bez uprzedniego stwierdzenia że przepisy prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę pozwalały Stowarzyszeniu na wystąpienie z takim żądaniem.

Z akt sprawy nie wynika, czy Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] było stroną (podmiotem na prawach strony) postępowania zwykłego o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie wyłączał stosowania art. 31 k.p.a. w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wyłączający stosowanie art. 31 k.p.a. w postępowaniu w sprawach pozwolenia na budowę wprowadzony został bowiem dopiero ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) z dniem 11 lipca 2003r.. Wniosek o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji – stacji bazowej telefonii komórkowej – został złożony przed tą datą.

Sąd I instancji, uchylając decyzje organów stwierdził wprawdzie, że nie dokonały one prawidłowej oceny, czy art. 31 § 1 k.p.a. miał w sprawie zastosowanie, ale związane to było z niedokonaniem przez organ prawidłowej oceny, czy interes społeczny przemawiał za przyznaniem skarżącej organizacji społecznej uprawnień procesowych w sprawie dotyczącej interesu innej osoby. Sąd I instancji nie skontrolował natomiast prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów art. 28 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego oraz art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227).

W związku z powyższym uznać należy zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania za zasadny, skutkujący uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się natomiast do wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego należy zauważyć, że w odniesieniu do niektórych szczególnych przedmiotów spraw administracyjnych przepisy odrębne regulują zasady udziału organizacji społecznych. I tak ustawa z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w art. 3 ust. 1 pkt 10 określa normatywnie pojęcie organizacji ekologicznych i w art. 44-45 normuje jej uprawnienia w sprawach prowadzonych z udziałem społeczeństwa (w art. 44 ust. 1 wyłącza się stosowanie art. 31 § 4 kpa w tych sprawach, ale w ust. 2 i 3 przyznaje się wspomnianym organizacjom uprawnienia szersze w porównaniu z kodeksowymi, w ust. 4 stanowiąc o prawie do wniesienia zażalenia na odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu). W skardze kasacyjnej wskazano, że do wspomnianego art. 44 odwołuje się ustawa Prawo budowlane w art. 28, w którym wyłączono stosowanie art. 31 kpa w postępowaniu w sprawach pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 3), z tym że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, wymagającym udziału społeczeństwa odsyła się właśnie do przepisu art. 44 ustawy z 3.X.2008r. (art. 28 ust. 4).

Rolą Sądu I instancji, jak wskazano wyżej, była w sprawie niniejszej kontrola prawidłowej wykładni oraz możliwości zastosowania tych przepisów przez organ administracji, czego nie dokonano, a co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.

Podkreślić trzeba, że postępowanie nieważnościowe nie wymaga udziału społeczeństwa, gdyż ogranicza się ono do zbadania istnienia wad materialnoprawnych w samej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie przeprowadza się w nim postępowania dowodowego w takim zakresie oraz nie dopuszcza się nowych dowodów, w tym tych dotyczących ewentualnego udziału społeczeństwa (p. wyrok NSA z dnia 20.V.2011r. sygn. akt II OSK 908/10).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.