Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 697/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 185 § 1, art. 207 § 2, art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia WSA del. Maria Werpachowska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rzeszowie z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 581/08 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] czerwca 2008 r. [...] w przedmiocie wydania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego Tarnobrzegu od G. B. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 581/08 stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] czerwca 2008 r., [...] oraz decyzji Starosty Niżańskiego z dnia [...] marca 2008 r., [...] w przedmiocie wydania prawa jazdy. Nadto Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasadził od SKO w Tarnobrzegu na rzecz G. B. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Za podstawę wyroku Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny.

G. B. w piśmie z dnia 11 marca 2008 r zwrócił się do Starosty Powiatu Niżańskiego o uzupełnienie otrzymanego prawa jazdy [...] o wpis dotyczący uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B+E oraz D+E, a w przypadku nieuwzględnienia tej prośby o wydanie stosownej decyzji.

Starosta Niżański decyzją z [...] marca 2008 r. [...], na podstawie art. 87, art.88, art. 90,art. 97 i 100 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.- zwanej dalej ustawą Prd) oraz art. 8, art. 9, art.10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie kpa) zarządził wydanie G. B. bezterminowego prawa jazdy kategorii A,B,C,D,C+E o numerze [...] nr druku [...], określając terminy uzyskania poszczególnych kategorii oraz odmówił wydania: 1) "kategorii B+E oraz D+E oraz T w związku z uzyskaniem kategorii C+E", a także 2) "kategorii" A1, B1, C1, D1, C1+E, D1+E w związku z uzyskaniem kategorii A, B, C, D, C+E". W uzasadnieniu Starosta podał, iż z dotychczas zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby wnioskodawca zdał egzamin na prawo jazdy kategorii B+E oraz D+E, a art. 88 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prd nie stanowi wprost o obowiązku wykazywania wszystkich uprawnień do kierowania pojazdami określonej kategorii. Ponadto w ocenie organu delegacja ustawowa zawarta w powoływanej ustawie nie daje ministrowi transportu prawa do ustalania innego zakresu kategorii praw jazdy poza te, które zostały zakończone pozytywnym wynikiem egzaminu państwowego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G. B., ponownie domagając się uwzględnienia jego prośby o uzupełnienie prawa jazdy i wykazanie uprawnień do kierowania pojazdami ujętymi w kategoriach B+E, D+E oraz T. Odwołujący się powołał się przy tym na regulacje zawarte w art. 88 ust. 3 pkt 1, pkt 2 oraz w art. 88 ust. 2 pkt 2 ustawy Prd oraz wskazał, że uzupełnienie posiadanego prawa jazdy jest konieczne, gdyż niektóre organy kontroli ruchu drogowego w Polsce i za granicą kwestionują możliwość prowadzenia pojazdów opisanych w kategorii B+E, D+E oraz T przez osoby dysponujące prawem jazdy kategorii B, D oraz C+E.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją w dniu [...] czerwca 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, zaskarżone rozstrzygnięcie utrzymało w mocy. Kolegium przytoczyło treść art. 88 ust. 3 ustawy Prd, podnosząc, iż niezależnie od kategorii i subkategorii prawa jazdy zostały stwierdzone uprawnienia do kierowania określonymi rodzajami pojazdów lub zespołami pojazdów płynące z kumulacji niektórych kategorii prawa jazdy. Przepisu tego nie można jednak interpretować w oderwaniu od art. 90 powoływanej ustawy, który określa warunki otrzymania prawa jazdy. Słuszne jest zatem stanowisko starosty, iż omawiane normy ustawowe nie dają możliwości do ustalenia innego zakresu kategorii prawa jazdy poza tymi, które zostały zakończone pozytywnym egzaminem. Skoro ustawa określa warunki ogólne do uzyskania prawa jazdy, to jedynie tam, a nie w rozporządzeniu wykonawczym, musiałyby być zawarte wyłączenia od obowiązku zdawania egzaminu dla kategorii B+E i D+E. Ustawa takich zaś wyłączeń nie przewiduje.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie G. B. Zarzucając naruszenie art. 88 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo u ruchu drogowym, domagał się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania prawa jazdy kategorii B+E i D+E. Skarżący stwierdził, iż po zdaniu egzaminu na kategorię D złożył w dniu 4 lutego 2008 r. wniosek o wydanie prawa jazdy kategorii B+E oraz D+E. Uprzednio posiadał prawo jazdy kategorii A, B, C i C+E. Kumulacja takich kategorii, jego zdaniem, uprawnia do kierowania zespołami pojazdów ujętymi we wskazanych kategoriach. Wynika to też z praktyki innych organów, a ponadto z art. 88 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy oraz § 7 ust. 2 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 21 stycznia 2004r w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215- dalej " rozporządzenie z dnia 21 stycznia 2004r ), wydanego na podstawie art. 100 ust.1 pkt 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę SKO w Tarnobrzegu wniosło o odrzucenie skargi, gdyż została złożona 1 dzień po terminie, ewentualnie o oddalenie skargi z uwagi na argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem I instancji pełnomocnik Kolegium cofnął wniosek o odrzucenie skargi, przyznając, iż została wniesiona w terminie ustawowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 581/08 wskazał, iż przedmiotem kontroli jest decyzja SKO w Tarnobrzegu utrzymująca w mocy decyzję Starosty Niżańskiego z dnia [...] marca 2008 r. W tej ostatniej decyzji błędnie określono przedmiot rozstrzygnięcia i orzeczono "o odmowie wydania kategorii". Powołane decyzje organów obu instancji w istocie dotyczyły nie "wydania kategorii" lecz wydania bezterminowego prawa jazdy określonych kategorii oraz odmowy wydania prawa jazdy innych kategorii.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że problematykę uprawnień do kierowania pojazdami oraz dokumentowania tych uprawnień normuje ustawa Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Stosownie do art. 87 ust. 1 tej ustawy kierującym może być osoba, która osiągnęła wymagany wiek i jest sprawna pod względem fizycznym i psychicznym oraz spełnia jeden z warunków określonych w pkt 1-3: 1) posiada wymagane umiejętności do kierowania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego i nienarażający kogokolwiek na szkodę oraz wymagany dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem; 2) odbywa, w ramach szkolenia, naukę jazdy odpowiednio przystosowanym pojazdem pod nadzorem instruktora; 3) zdaje egzamin państwowy odpowiednio przystosowanym pojazdem pod nadzorem egzaminatora.

W myśl art. 88 ust.1 ustawy Prd dokumentem stwierdzającym uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym jest prawo jazdy określonej kategorii. Prawo jazdy uprawnia do kierowania:1) kategorii A - motocyklem; 2) kategorii A1 - motocyklem o pojemności skokowej silnika nieprzekraczającej 125 cm- i mocy nieprzekraczającej 11 kW; 3) kategorii B: a) pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t, z wyjątkiem autobusu lub motocykla, b) pojazdem, o którym mowa w lit. a), z przyczepą a dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej masy własnej pojazdu ciągnącego, o ile łączna dopuszczalna masa całkowita zespołu tych pojazdów nie przekracza 3,5 t, c) ciągnikiem rolniczym lub pojazdem wolnobieżnym; 4) kategorii B1 - trójkołowym lub czterokołowym pojazdem samochodowym o masie własnej nieprzekraczającej 550 kg, z wyjątkiem motocykla; 5) kategorii C - pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t, z wyjątkiem autobusu, a także ciągnikiem rolniczym lub pojazdem wolnobieżnym; 6) kategorii C1 - pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t i nieprzekraczającej 7,5 t, z wyjątkiem autobusu, a także ciągnikiem rolniczym lub pojazdem wolnobieżnym; 7) kategorii D - autobusem, ciągnikiem rolniczym lub pojazdem wolnobieżnym; 8) kategorii D1 - autobusem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 17 osób łącznie z kierowcą, a także ciągnikiem rolniczym lub pojazdem wolnobieżnym; 9) kategorii T- ciągnikiem rolniczym z przyczepą (przyczepami) lub pojazdem wolnobieżnym; 10) kategorii B+E, C+E lub D+E - pojazdem określonym odpowiednio w kategorii B, C lub D, łącznie z przyczepą; 11) kategorii C1+E - zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 12 t, składającym się z pojazdu ciągnącego określonego w kategorii C1 i przyczepy o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej masy własnej pojazdu ciągnącego; 12) kategorii D1+E - zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 12 t, składającym się z pojazdu ciągnącego określonego w kategorii D1 i przyczepy o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej masy własnej pojazdu ciągnącego (art. 88 ust 2 Prd).

Zgodnie z art. 88 ust. 3 ustawy Prd prawo jazdy:1) kategorii B i C+E lub B i D+E - uprawnia do kierowania zespołem pojazdów określonych w kategorii B+E; 2) kategorii C+E i D - uprawnia do kierowania zespołem pojazdów określonych w kategorii D+E; 3) kategorii A, B, B1, C, C1, D lub D1 - uprawnia do kierowania pojazdem w nich wymienionym z przyczepą lekką; 4) kategorii B+E, C+E, C1+E, D+E lub D1+E - uprawnia do kierowania ciągnikiem rolniczym z przyczepą (przyczepami).

Z art. 90 ust. 1 ustawy Prd wynika, że prawo jazdy otrzymuje osoba, jeżeli: 1) osiągnęła wymagany dla danej kategorii wiek; 2) uzyskała orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem i orzeczenie psychologiczne o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, o ile jest ono wymagane; 3) odbyła wymagane dla danej kategorii szkolenie; 4) zdała z wynikiem pozytywnym egzamin państwowy wymagany dla danej kategorii; 5) przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez co najmniej 185 dni w każdym roku kalendarzowym ze względu na swoje więzi osobiste lub zawodowe albo przedstawi zaświadczenie, że studiuje od co najmniej sześciu miesięcy. Dodatkowym warunkiem uzyskania prawa jazdy: 1) dla kategorii C, C1, D lub D1 - jest spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1 pkt 3 i 4, określonych dla prawa jazdy kategorii B; 2) dla kategorii B+E, C+E, C1+E, D+E lub D1+E - jest spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1 pkt 3 i 4, określonych odpowiednio dla praw jazdy kategorii B, C, C1, D lub D1 (art. 90 ust. 5 ustawy Prd).

Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy Prd dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdami wydaje, za opłatą oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby wnioskodawcy, a w uzasadnionych przypadkach - właściwy ze względu na miejsce czasowego pobytu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ustawodawca w art. 100 ust. 1 pkt 2 ustawy Prd upoważnił ministra właściwego do spraw transportu do tego, aby w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych, określił w drodze rozporządzenia "szczegółowe czynności organu w sprawach związanych z wydawaniem dokumentów, cofaniem i przywracaniem uprawnień do kierowania oraz wzory dokumentów stosowanych w tych sprawach". Wykonując tę delegację, Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 21 stycznia 2004r w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami.

Zdaniem Sądu I instancji w sprawie niesporne jest to, że skarżący, posiadając uprzednio prawo jazdy kategorii A, B, C oraz C+E, złożył wniosek o rozszerzenie uprawnień do kierowania pojazdami w związku z uzyskanym uprawnieniem do kierowania pojazdami kategorii D, o kategorie B+E oraz D+E. W dacie składania wniosku strona dysponowała prawem jazdy nr [...] nr druku [...], w którym jako zakres uprawnień do kierowania pojazdami wymieniono następujące kategorie: A, B. C, D, C+E. W aktach administracyjnych znajduje się decyzja wydana z upoważnienia starosty przez W. N., podinspektora Wydziału Komunikacji, którą zarządzono wydanie bezterminowo przedmiotowego prawa jazdy kategorii: A, B, C. D, C+E z oznaczeniem dat uzyskania poszczególnych kategorii. Jako datę wydania prawa jazdy podano "[...].02.08". Z tego względu decyzję organu I instancji w części zarządzającej wydanie tego prawa jazdy, które już w istocie wydano, ocenić należy jako orzekającą ponownie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Bezprzedmiotowym było ponowne zarządzanie wydania prawa jazdy, którym strona już dysponowała, a organ zarządzenie to wykonał poprzez czynność faktyczną - wydanie dokumentu prawa jazdy. Ponowne orzekanie w tym zakresie należy kwalifikować takie działanie w ramach art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Z tego względu należało stwierdzić w tym zakresie nieważność decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa

Dalej WSA w Rzeszowie przyjął, iż nie jest sporne także i to, że G. B. ubiegał się o rozszerzenie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami, w związku z tym, że posiadał uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C+E, a uzyskał uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii D. Organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, przyjmując, iż prawo jazdy określonej kategorii może być wydane wyłącznie tej osobie, który uzyska pozytywny wynik egzaminu dla danej kategorii pojazdów. Jest to wniosek chybiony w świetle treści art. 88 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prd, a także § 5 pkt 2 (powinno być § 5 ust.1 pkt.2) rozporządzenia z dnia 21 stycznia 2004r. Ustawodawca wyraźnie przewidział, iż posiadając uprawnienie do określonej kategorii, np. C+E i D, jest się zarazem uprawnionym do kierowania zespołem pojazdów określonych w kategorii D+E (art. 88 ust. 3 pkt 2 Prd). Skarżący ma interes w tym, aby posiadać takie prawo jazdy, z którego wynika zakres uprawnień do kierowania określonymi zespołami pojazdów, gdyż prawo takie nabył, zdając egzamin na kategorię D. Odmawiając wydania prawa jazdy kategorii B+E oraz D+E, organ I instancji uchybił wskazanym przepisom prawa materialnego, a naruszenie takie należy ocenić za rażące w rozumieniu w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Orzekając o "odmowie wydania kategorii A1, B1, C1, D1, B1+E, C1+E, D1+E" organ I instancji działał poza wnioskiem G. B., który o uzyskanie prawa jazdy tych kategorii w ogóle nie występował. Wydawanie prawa jazdy następuje po otrzymaniu określonych dokumentów, w tym wniosku osoby zainteresowanej. Bez takiego wniosku nie ma podstaw, aby organ zakresem swego rozstrzygnięcia obejmował te kategorie prawa jazdy, o wydanie których zainteresowany w ogóle nie ubiegał się.

Dodatkowo zauważyć należy, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami należą do kategorii źródeł prawa powszechnie obowiązujących, którymi Starosta Niżański jest związany. Starosta nie jest zatem uprawniony do tego, aby nie stosować przepisów rozporządzenia, które w sposób prawem przewidziany nie zostało z obrotu prawnego usunięte.

Zdaniem WSA w Rzeszowie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, utrzymując w mocy decyzję organu i instancji o takim stopniu wadliwości, dopuściło się również rażącego naruszenia prawa (art.156 § 1 pkt.2 w zw. z art.138 § 1 pkt.1 kpa).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, reprezentowane przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest przepisów art. 88 ust. 3 pkt 1 i 2 w

związku z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U z 2005r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.) - przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 145 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez przyjęcie, iż w sprawie wystąpiły przesłanki zawarowane w tych przepisach uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji organów I i II instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przytoczył stan faktyczny sprawy, przyznając, że skarżący wnioskiem z dnia 4 lutego 2008r wystąpił o rozszerzenie posiadanych uprawnień o kategorie B+E i D+E. W tym czasie posiadał już uprawnienia do kierowania pojazdami kat. A,B,C, D i C+E. Powyższy wniosek organ I instancji rozpatrzył decyzją z dnia [...] marca 2008 r., którą SKO w Tarnobrzegu utrzymało w mocy. Decyzję Kolegium G. B. zaskarżył do WSA w Rzeszowie, wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium i decyzji organu I instancji w części odmawiającej przyznania prawa jazdy kategorii B+E, D+E.Stwierdził ponadto, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd i instancji, kierując się postanowieniami przepisów art.134 § 1 i art.135 P.p.s.a. doszedł do wniosku, że wniesiona doń skarga jest zasadna, a inne uchybienia uwzględnił z urzędu.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego organu Sąd I instancji, ferując wyrok, nie dokonał szczegółowej analizy treści art.88 ust.3 pkt.1 i 2 oraz art.90 ustawy prawo o ruchu drogowym. Nie uwzględnił bowiem tego, że ustawodawca, normując problematykę uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami, przewidział niejako 2 podstawy uzyskiwania uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych w oparciu o obowiązujące przepisy. Pierwszą z tych podstaw stanowią przepisy ustawy prawo o ruchu drogowym (art. 88), wskazujące kategorie praw jazdy uprawniające do kierowania pojazdami silnikowym, zaś niejako uzupełnieniem tych kategorii jest spełnienie dodatkowych warunków uzyskania uprawnień określonych przez przepisy cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (druga podstawa). Te dodatkowe uprawnienia jako pochodne tych pierwszych wynikają z posiadanych już wcześniej wpisów o kategoriach uprawniających do kierowania, wpisanych w dokumencie prawa jazdy. Świadczyć o tym wydaje się przepis § 7 ust. 2 pkt. 9 lit. a i b cyt. wyżej rozporządzenia, na który to właśnie przepis powołuje się skarżący w skardze do WSA w Rzeszowie, a czego nie dostrzegł Sąd I instancji.

W ocenie skarżącego organu stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku a dotyczące podstaw do stwierdzenia nieważność decyzji organu I i II instancji z powodu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, nie znajduje oparcia w ukształtowanej judykaturze sądów administracyjnych oraz w doktrynie prawa administracyjnego. Zgodnie z prezentowanymi tam poglądami, z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Tezy te uznaje się za podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnej sprawie miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też miało ono charakter kwalifikowany, z którym przepisy wiążą skutek w postaci nieważności decyzji. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące. Cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok WSA w Warszawie z dnia 04.03.2004r. sygn. akt IV SA 3121/02 LEX nr 156916). Podobnie w wyroku NSA z dnia 11.08.2000r. sygn. akt III SA 1935/99 - LEX nr 47008, z dnia 27.10.1998r. - II SA 1202/98 - LEX nr 41891. W doktrynie prawa za rażące naruszenie prawa uznaje się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego bądź procesowego (B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, PWN 2000r. str. 299).

Stanowisko takie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyjmował w innych sprawach, w których również chodziło o kwestie związane z wykładnią przepisów prawa. Tam Sąd nie opierał swoich rozstrzygnięć na przepisie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., jak to uczyniono w zaskarżonym wyroku. WSA w Rzeszowie wyroku z dnia 8 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Rz 580/08, wydanym w podobnym stanie faktycznym i prawnym, dotyczącym wydania prawa jazdy bratu skarżącego, uchylił decyzję organów obu instancji, a nie stwierdził ich nieważności. Świadczy to, że nawet w tym samym Sądzie istnieje rozbieżność poglądów w tego typu sprawach jak ta będącą przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej.

Zdaniem kasatora przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym (art. 88 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 90), a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r., wobec swojej niejednoznaczności mogą budzić i budzą wątpliwości interpretacyjne oraz powodują rozbieżności w praktyce organów administracji publicznej zajmujących się wydawaniem praw jazdy. W związku z tym ich różna interpretacja nie powinna stanowić wystarczającej przesłanki do uznawania decyzji administracyjnych wydawanych w tych sprawach za dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji błędnie ponadto ustalił i przyjął, iż decyzja organu I instancji z dnia 21 marca 2008 r. wydana została z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 3 kpa, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja wydana z upoważnienia Starosty Niżańskiego przez inspektora Wydziału Komunikacji. W decyzji tej widnieje zarządzenie wydania bezterminowo skarżącemu prawa jazdy kategorii A,B,C,D, C+E z oznaczeniem dat uzyskania poszczególnych kategorii. Wprawdzie jako datę wydania prawa jazdy wpisano dzień 5 lutego 2008 r., to jednak została ona odebrana przez skarżącego w dniu 11 marca 2008 r., czego zdaje się nie zauważać Sąd I instancji. Stąd też decyzja ta nie posiadała przymiotu ostateczności w chwili wydawania decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2008 r. znak [...], podjętej na skutek wniosku skarżącego o uzupełnienie wcześniejszej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. W ocenie organu nie zachodziła zatem przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia 21 marca 2008 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa, albowiem organ ten nie orzekł ponownie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Rozpoznawana skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są zasadne i zostały prawidłowo skonstruowane.

W petitum tej skargi kasacyjnej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie zarzucono przede wszystkim złamanie art.145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej P.p.s.a., w zw. z art.156 § 1 pkt.2 i art.156 § 1 pkt.3 kpa. Pierwszy z tych przepisów nie stanowił i nie mógł nawet stanowić podstawy tego orzeczenia. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej były bowiem decyzje administracyjne wydane w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast wytknięty przez kasatora art. 145 § 2 P.p.s.a dotyczy skarg na odrębne akty, w tym decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skoro jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor prawidłowo już wskazał art.145 § 1 pkt.2 P.p.s.a., łącząc ten przepis z art.156 § 1 pkt.2 i art. 156 § 1 pkt.3 kpa, to Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że kasator zamierzał zarzucić Sądowi I instancji złamanie tych właśnie przepisów, a powołanie w petitum skargi kasacyjnej art.145 § 2 P.p.s.a. było wynikiem oczywistej omyłki.

Powyższy zarzut jest uzasadniony, gdyż WSA w Rzeszowie, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji SKO w Tarnobrzegu i Starosty Niżyńskiego nie wykazał w dostateczny sposób, by dopuszczalne było objęcie kontrola sądową obu tych rozstrzygnięć w całości oraz by zachodziły przesłanki do takiego ich wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art.145 § 1 pkt.2 P.p.s.a. w zw. z art.156 § 1 pkt.2 i art. 156 § 1 pkt.3 kpa.

Zaskarżony wyrok został wydany po rozpatrzeniu skargi G. B. We wstępnej części tej skargi G. B. podał, że wnosi skargę na decyzje SKO w Tarnobrzegu, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Niżyńskiego, mocą której odmówiono mu wydania prawa jazdy kategorii B+E i D+E oraz T. Dalej skarżący domagał się uchylenia obu tych decyzji w części odmawiającej przyznania prawa jazdy kategorii B+E i D+E. Takie sformułowania mogą nasuwać wprawdzie wątpliwości czy intencją skarżącego było zaskarżenie decyzji organów obu instancji w części dotyczącej jedynie odmowy wydania prawa jazdy kategorii B+E i D+E czy także kategorii T, ale z całą pewnością nie pozwalają na samodzielnie przyjęcie przez Sąd I instancji, że G. B. przedmiotem zaskarżenia uczynił omawiane decyzje w całości. Ze wstępnej części oraz z uzasadnienia skargi nie wynika bowiem, aby skarżący zgłaszał jakiekolwiek zastrzeżenia i zamierzał zwalczać także rozstrzygnięcia w zakresie wydania mu prawa jazdy kategorii A,B,C,D,C+E oraz odmowy wydania mu prawa jazdy kategorii A1, B1, C1, D1, C1+E, D1+E.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, czyniąc przedmiotem swych rozważań oraz -bez ewentualnego żądania sprecyzowania skargi przez skarżącego- oceniając wszystkie rozstrzygnięcia zawarte w decyzji SKO w Tarnobrzegu i decyzji Starosty Niżyńskiego, a także stwierdzając nieważność tych decyzji w całości, przekroczył wyznaczone przez stronę granice zaskarżenia i tym samym naruszył zarówno art.145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. jak też art.134 § 1 P.p.s.a. Złamanie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy. WSA w Rzeszowie stwierdził bowiem, że decyzja Starosty Niżyńskiego nie tylko odnośnie do kwestionowanej przez stronę odmowy wydania prawa jazdy kategorii B+E i D+E (ewentualnie jeszcze kategorii T), ale także w zakresie- jak wynika z treści skargi- niekwestionowanej odmowy wydania prawa jazdy kategorii A1, B1, C1, D1, C1+E, D1+E dotknięta jest wadą nieważności przewidzianą w art.156 § 1 pkt.2 kpa, a w zakresie niekwestionowanego wydania prawa jazdy kategorii A,B,C,D,C+E- wadą nieważności przewidzianą w art.156 § 1 pkt.3 k.p.a, a tym samym, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji SKO w Tarnobrzegu, gdyż w całości została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa.

Zauważyć w związku z tym należy, iż postępowanie sądowoadministracyjne zostaje wszczęte w wyniku złożenia przez uprawniony podmiot skargi (art.50 § 1 P.p.s.a.) lub wniosku o wszczęcie postępowania, jeżeli ustawy tak stanowią (art.63 P.p.s.a.). Z urzędu postępowanie może być wszczęte wyjątkowo- na podstawie art.289 § 1 P.p.s.a.-w sprawie odtworzenia akt w przypadku ich zaginięcia lub zniszczenia. Skoro postępowanie sądowoadministracyjne- co do zasady- wszczynane jest na skutek skargi, to nie może ulegać wątpliwości, że o przedmiocie zaskarżenia decyduje samodzielnie strona, a sąd w tym zakresie nie może działać z urzędu. Teza ta znajduje potwierdzenie także w treści art. 134 § 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji, z drugiej zaś- przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia lub zaskarżonej jego części. Sąd ocenia zaskarżone działanie organu administracji publicznej z punktu widzenia jego legalności, niezależnie od argumentów i żądań skarżącego. Nie może jednak czynić przedmiotem badania innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza zatem, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności, a także by mógł on ingerować z urzędu w niezaskarżoną część określonego aktu prawnego. Sąd nie może bowiem czynić przedmiotem swego rozpoznania działania lub bezczynności organu administracji w zakresie, w jakim nie zostało ono zaskarżone, ponieważ w tym zakresie nie dochodzi do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd I instancji zobowiązany będzie zatem jednoznacznie ustalić zakres skargi wniesionej doń przez G. B., a następnie rozpoznać sprawę tylko w takim zakresie, jaki sprecyzuje sam skarżący. W tej sytuacji przedwczesne jest odnoszenie się do podniesionego przez kasatora zarzutu niewłaściwego zastosowania przez WSA w Rzeszowie przepisu art.156 § 1 pkt.3 kpa, gdyż nie można wykluczyć, że wytyki te dotyczą niezaskarżonych przez G. B. części podjętych w jego sprawie decyzji.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności ustosunkować się do wytyku złamania zaskarżonym wyrokiem art. 88 ust. 3 pkt 1 i 2 w związku z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U z 2005r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.). Zarzut ten nie jest uzasadniony, gdyż to nie WSA w Rzeszowie, lecz skarżący kasacyjnie oraz organ I instancji niewłaściwie interpretują i stosują powołane przepisy Prawo o ruchu drogowym. Organy orzekające błędnie bowiem wywodzą, że skoro art.90 ust.1 pkt. 4 ustawy Prd stanowi, że prawo jazdy otrzymuje osoba, która między innymi zdała z wynikiem pozytywnym egzamin państwowy wymagany dla danej kategorii, to prawo jazdy określonej kategorii może być wydane wyłącznie tej osobie, która zaliczyła egzamin przewidziany dla takiej samej kategorii jak prawo jazdy, o który ona ubiega się. Zatem, w ich ocenie, bezwzględnym wymogiem uzyskania prawa jazdy kategorii B+E jest zdanie egzaminu państwowego także kategorii B+E, a w przypadku prawa jazdy kategorii D+E- egzaminu kategorii D+E. Przyjęcie takich założeń pomijałoby unormowania zawarte w art.88 ust.3 pkt.1 i pkt.2 oraz art.90 ust.5 ustawy Prd, a ponadto oznaczałoby, że regulacja zawarta w tym ostatnim przepisie jest zbędna, co w żaden sposób nie zasługuje na akceptację.

Jedną z podstawowych zasad interpretacji przepisów prawa jest bowiem wykluczenie dopuszczalności wykładni normy prawnej w oderwaniu od pozostałych przepisów prawa, w których norma jest zawarta oraz w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych ustawy. Ponadto nie można dokonywać takiej interpretacji prawa, która prowadzi do wniosku, że któryś z przepisów ustawy, bądź jakaś część przepisu jest zbędna ( W.Lang, J.Wróblewski, S.Zawadzki "Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980 r. str. 401).

Należy zatem przypomnieć, że w myśl art.88 ust.3 pkt.1 i pkt.2 ustawy Prd prawo jazdy kategorii B i C+E lub B i D+E uprawnia do kierowania zespołem pojazdów określonych w kategorii B+E (pkt.1), natomiast prawo jazdy kategorii C+E i D uprawnia do kierowania zespołem pojazdów określonych w kategorii D+E (pkt.2). Zgodnie zaś z art.90 ust.5 pkt.2 ustawy Prd dodatkowym warunkiem uzyskania prawa jazdy dla kategorii B+E, C+E, C1+E D+E lub D1+E jest spełnienie wymagań, o których mowa w ust.1 pkt.3 i 4 (czyli odbycie szkolenia i zdanie egzaminu), określonych odpowiednio dla praw jazdy kategorii B,C,C1,D lub D1. Z treści tego ostatniego przepisu w zw. z art.90 ust.1 pkt.4 ustawy Prd wynika, że osoba ubiegająca się o prawo jazdy musi legitymować się egzaminem państwowym stosownym do określonej kategorii prawa jazdy. Nie chodzi tu więc o egzamin kategorii tożsamej z kategorią wnioskowanego prawa jazdy, ale egzamin odpowiedni, czyli wymagany dla danej kategorii prawa jazdy. Przy ubieganiu się o prawo jazdy kategorii B+E, zgodnie z powołanym art.90 ust.5 pkt.2 ustawy, wystarczy zatem wykazać się zdaniem egzaminu państwowego dla kategorii B, a nie jak twierdza organy kategorii B+E, natomiast warunkiem uzyskania prawa jazdy kategorii D+E jest zdanie egzaminu dla kategorii prawa jazdy kategorii D. Jeżeli więc wnioskodawca zdał już taki egzamin, a żaden przepis nie przewiduje obowiązku ponownego jego zaliczania, to spełnia one określone w tym zakresie wymogi kwalifikacyjne. W tej sytuacji i skoro prawo jazdy kategorii B i C+E lub B i D+E uprawnia do kierowania zespołem pojazdów określonych w art.90 ust.3 pkt.1 Prd, a prawo jazdy kategorii C+E i D uprawnia do kierowania zespołem pojazdów przewidzianych w art.90 ust.3 pkt.2 tej ustawy, to WSA w Rzeszowie zasadnie przyjął, że osoba odpowiadająca wszystkim tym warunkom automatycznie nabywa prawo do uzyskania prawa jazdy odpowiednio kategorii B+E lub D+E, bez konieczności zdawania dodatkowych egzaminów.

Mimo, iż przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia omawianych przepisów jest w istocie prawidłowa, to jednak nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, iż w tym zakresie doszło przez organy administracji publicznej do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt.2 kpa. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie bowiem przyjmuje się, że nie każde uchybienie można kwalifikować jako rażące złamanie prawa, na co trafnie zwrócił uwagę autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Dominuje przy tym pogląd (podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie), że do uznania prawa za rażące niezbędne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Po drugie charakter tego naruszenia ma być tego rodzaju, że prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Wstępnym warunkiem uznania, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa będącego jej podstawą, jest stwierdzenie, że w zakresie objętym tą decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Oznacza to istnienie przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne. Można o nim mówić jedynie wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zestawionego przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Nie występuje rażące naruszenie prawa w przypadku, gdy odczytanie treści normy prawnej podlegającej zastosowaniu wymaga zabiegów interpretacyjnych, nawet wtedy, gdy organ stosujący prawo popełnił w procesie wykładni błąd prowadzący do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Jak widać z polemiki prowadzonej chociażby przez skarżący kasacyjnie organ z oceną prawną Sądu I instancji znaczenie omawianych przepisów prawa materialnego może budzić wątpliwości. Nie można zatem przyjąć, że treść kontrolowanych przez WSA w Rzeszowie decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów Prawa o ruchu drogowym, będących podstawą tych rozstrzygnięć.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast na podstawie art.207 § 2 P.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego Tarnobrzegu od G. B. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.