Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 767/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 7 ust. 1, par. 7 ust. 2, par. 7 ust. 3, par. 7 ust. 4, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 roku sprawy ze skargi O. M. – M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza O. z dnia (...) roku Nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę (...),- zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) czerwca 2015 r., (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (powoływane dalej jako "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza O. (powoływanego dalej jako "Burmistrz"), którą ustalono na wniosek J. T. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budynek mieszkalny na działce (...) w O.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia (...) grudnia 2014 r. J. T. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu działki (...) w miejscowości O. przy ul. (...) w celu zrealizowania inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz dojazdu indywidualnego. We wniosku wskazano, że inwestor ubiega się miedzy innymi o ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 10 m (zob. k. 3 akt administracyjnych). Na takim samym poziomie miałaby również znaleźć się kalenica (w tym miejscu należy wyjaśnić, że z treści wniosku wynika, iż inwestor formułował parametry zamierzenia przyjmując, że budynek będzie miał płaski dach; następnie warunek płaskiego dachu został skorygowany - zob. adnotację z podpisem przy punkcie II.3 wniosku na k. 3 akt administracyjnych).

W dalszej kolejności uprawniony pracownik organu przygotował analizę urbanistyczną i projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz załącznikami (k. 15 akt administracyjnych). Zawiadomieniem z dnia (...) grudnia 2014 r., (...) poinformował strony o wszczętym postępowaniu oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem na podstawie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej "K.p.a.") (obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. WSA)

Następnie jednak analiza urbanistyczna została dodatkowo uzupełniona przez urbanistę. Sporządzając ją powołano się na art. 61 ust. 6 oraz art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – zwanej dalej "u.p.z.p.") (obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2015 r., poz. 199 – uw. WSA) (k. 22 akt administracyjnych).

Burmistrz pismem z dnia (...) stycznia 2015 r., (...) ponownie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym dowodami i materiałami oraz o możliwości składania pisemnych uwag i wniosków.

Dnia (...) lutego 2015 r. Burmistrz wydał dla wnioskowanej inwestycji decyzję o warunkach zabudowy. Powołał się przy tym na art. 59, art. 60 ust. 1 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

W decyzji ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W zakresie ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu przyjęto, że inwestor może zrealizować budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (nie więcej niż pięć lokali mieszkalnych) na działce (...) i budowę zjazdu indywidualnego z drogi gminnej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka (...). Rodzaj zabudowy określono na "zabudowę mieszkaniową wielorodzinną".

W odniesieniu do ustaleń dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego:

a) nieprzekraczalną i obowiązującą linie zabudowy określono na załączniku graficznym do niniejszej decyzji,

b) frontowa obowiązująca linia zabudowy została określona w odległości 4,0 m od granicy z drogą oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 970, z ulicą (...),

c) powierzchnia zabudowy budynku powinna wynieść nie więcej niż 140,0 m2,

d) minimalna powierzchnia biologicznie czynna powinna wynieść 50% powierzchni działki,

e) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (spodu gzymsu, attyki, okapu głównego dachu) powinna mieć poziom nie wyższy niż 7,0 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem,

f) szerokość elewacji frontowej budynku: nie więcej niż 9,0 m,

g) liczba kondygnacji nadziemnych: 3 w tym poddasze,

h) rodzaj dachu, ukształtowanie głównych połaci dachowych: dach dwuspadowy lub wielospadowy o połaciach zbiegających się symetrycznie w kalenicy, pokrycie - dachówka lub dachówko podobne,

i) kąt nachylenia głównych połaci dachu: 20° - 45°,

j) wysokość kalenicy budynku: nie wyżej niż 10,0 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem,

k) ustala się usytuowanie głównej kalenicy bryły budynku mieszkalnego prostopadle do frontowej obowiązującej linii zabudowy określonej na załączniku graficznym do niniejszej decyzji,

l) przy projektowaniu inwestycji należy zachować obowiązujące przepisy prawa budowlanego - ustawa z dnia 7 lipca 1994r. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz ustalenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.);

Jeśli chodzi o wymagania dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu Burmistrz wskazał, że w czasie realizacji inwestycji oraz podczas eksploatacji budynku należy zapobiegać i przeciwdziałać zmianom powierzchni ziemi poprzez niedopuszczenie do niszczenia lub uszkadzania jej powierzchni, poprzez niekorzystne przekształcanie jej budowy w wyniku składowania odpadów oraz poprzez odprowadzanie ścieków. W zakresie wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej przyjęto, że jeżeli zostanie odkryty przedmiot podczas prowadzenia prac budowlanych, co do którego istnieje przypuszczenie, że jest on zabytkiem należy wstrzymać wszelkie prace oraz powiadomić odpowiednie służby ochrony zabytków. W odniesieniu do ustaleń dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej przyjęto, że:

a) dostęp do drogi publicznej następować będzie z drogi oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka (...) - ulicy (...); projektowany zjazd z drogi należy uzgodnić z jej zarządcą,

b) minimalna liczba miejsc postojowych dla pojedynczego projektowanego lokalu mieszkalnego — 2 w granicach przedmiotowego terenu,

c) dostawa wody — z sieci wodociągowej, na warunkach określonych przez gestora sieci,

d) zasilanie w energię elektryczną - z sieci elektroenergetycznej, na warunkach określonych przez gestora sieci,

e) zasilanie w energię cieplną - z indywidualnej kotłowni,

f) odprowadzanie ścieków — do sieci kanalizacji sanitarnej, na warunkach określonych przez gestora sieci,

g) gospodarowanie odpadami — gromadzenie odpadów w pojemnikach na terenie działki i wywóz zgodnie z przepisami odrębnymi miejscowo i powszechnie obowiązującymi,

h) zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych — zagospodarowanie na terenie działki, zgodnie z przepisami odrębnymi,

i) łączność - przewodowo lub bezprzewodowo,

j) kolizje i skrzyżowania z istniejącym uzbrojeniem podziemnym i nadziemnym należy zaprojektować i zrealizować po uzgodnieniu z gestorem sieci, zgodnie z obowiązującymi przepisami;

Wreszcie gdy chodzi o wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich organ przyjął, że:

a) zabudowa i zagospodarowanie terenu nie może ograniczać dostępu do drogi publicznej dla innych działek,

b) zabudowa i zagospodarowanie terenu nie może ograniczać korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności dla obiektów zlokalizowanych na innych działkach,

c) zabudowa i zagospodarowanie terenu nie może ograniczać dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (osób trzecich),

d) w projekcie technicznym należy zastosować takie rozwiązania aby nie wnosić dodatkowych uciążliwości na tereny sąsiadujące, w zakresie zanieczyszczenia powietrza, hałasu i drgań,

e) realizacja inwestycji nie może zmieniać stosunków wodnych na sąsiednich działkach osób trzecich;

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz przedstawił przebieg postępowania i wyjaśnił, że na terenie działki objętej wnioskiem nie obowiązuje plan miejscowy. Wobec tego organ podjął czynności wynikające z u.p.z.p. Burmistrz wskazał dalej, że analizę sporządzono na podstawie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p. i zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 – dalej zwanym "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.) .

Po dokonaniu analiz Burmistrz ustalił warunki zgodnie z wnioskiem – wskazał, że inwestycja kontynuuje cechy zagospodarowania terenu występujące w obszarze analizowanym. Zdaniem organu wszystkie przesłanki określone w art. 61 u.p.z.p. zostały spełnione. Na podstawie wyników sporządzonej analizy urbanistycznej Burmistrz stwierdził, że inwestycja jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. W zakresie wymagań art. 61 ust. 1 pkt. 2 - 5 wykazano, że teren na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych oraz w sprawie nie mają zastosowania przepisy odrębne.

Organ dodał, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., projekt decyzji został opracowany przez osobę wpisaną na listę członków Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów pod nr (...) urbanistę M. K.

Odwołania (o tożsamym brzmieniu) od decyzji Burmistrza z dnia (...) lutego 2015 r. złożyli J. M. i O. M.-M. Powołując się na art. 127 K.p.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, to jest w punkcie 3 lit. e, g oraz j i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, bądź jej zmianę poprzez ustalenie przez organ odwoławczy, iż maksymalna wysokość budynku mieszkalnego - górnej krawędzi elewacji frontowej powinna wynosić nie wyżej niż 5,5 m - 2 kondygnacje bez poddasza, z odpowiednią obniżoną wysokością kalenicy dachu.

Skarżący zarzucili decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędne ustalenie, iż budynek miałby posiadać wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie wyżej niż 7 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem oraz 3 kondygnacje, w tym poddasze z kalenicą budynku nie wyżej niż 10 m. Zarzucili też naruszenie art. 77 ust. 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie nienależyte jej uzasadnienie (w zasadzie jego brak w części dotyczącej maksymalnej wysokości zabudowy, bowiem – w ocenie skarżących – organ nie uzasadnił dlaczego w jego przekonaniu wniosek strony o możliwość zabudowy działki bardzo wysokim budynkiem odpowiada wysokości istniejącej zabudowy na ul. (...) w O.).

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazali, że jako współwłaściciele działki (...) w znacznej części decyzji tej nie kwestionują, jednak nie zgadzają się z jej punktem 3 lit. e, g oraz j, w których ustalono, iż nowopowstały budynek miałby posiadać wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie wyżej niż 7 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem oraz 3 kondygnacje, w tym poddasze z kalenicą budynku nie wyżej niż 10 m. Zdaniem odwołujących się taki budynek nie tylko obniżyłby wartości nieruchomości, stanowiącej ich własność poprzez nadmierne zacienienie, ale także spowodowałby to brak intymności. Nadto miałoby ogromny wpływ na zdrowie ich rodziców, na rzecz których została ustanowiona służebność osobista dożywotniego zamieszkiwania (przede wszystkim ojca R. M., który choruje na depresję).

Według skarżących punkt 7 lit. c decyzji, iż zabudowa i zagospodarowanie ternu nie może ograniczać dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie jest wystarczająca i jest jednocześnie sprzeczna z treścią z pkt 3 lit. e, g oraz j, gdzie organ wyznaczył tak dużą wysokość krawędzi frontowej budynku oraz jego kalenicy. Oczywistym jest, że dostęp do światła dziennego sąsiedniej działki zostanie ograniczony. Spadnie także jej wartość z tego powodu narażając gminę na konieczność zapłaty stosownego odszkodowania.

W ocenie J. M. i O. M.-M. postanowienia (które kwestionują – uw. WSA) zawarte w decyzji są niezgodne z § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z tymi przepisami wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z kolei geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Zdaniem odwołujących się pomimo sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, analiza ta nie odpowiada rzeczywistej linii zabudowy na ul. (...), gdzie poza jednym budynkiem znajdującym się na działce (...) na końcu ulicy u jej zbiegu z ul. (...) oraz działką (...) (sąsiednią w stosunku do działki stanowiącej własność skarżących) nie występuje tak wysoka zabudowa (jak projektowana – uw. WSA). Według skarżących na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Z kolei wysokość występującej zabudowy na ul. (...) w O. waha się od około 2 m (Bar "A" - działka (...) poza obszarem analizowanym), następnie 4 m do około 7 m (bez kalenicy dachu), zatem mediana wysokości to maksymalnie 5,5 m. W ocenie J. M. i O. M.-M. wynika to jednoznacznie z zestawienia tabelarycznego przedstawionego przez organ w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdzie maksymalną wysokość budynków dla nieruchomości sąsiednich organ wskazał w przedziale 4 - 7 m (punkt 4 lit g), a wysokość większości budynków oscyluje około 4 m.

Skarżący podkreślili też, że w sytuacji, gdy na danym terenie brak jest obowiązującego planu przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest wyłącznie ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt. 1 u.p.z.p., co ich zdaniem nie ma miejsca w sprawie. W konsekwencji za niezrozumiałe uznali oni stwierdzenie organu, iż decyzja spełnia przesłanki, o których mowa w art. 61 u.p.z.p., przed wszystkim jego ust. 1 pkt 1.

Skarżący podkreślili, że zdają sobie sprawę z faktu, iż w ugruntowanym orzecznictwie przyjmuje się, że w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy nie bada się zarówno spornej w niniejszej sprawie kwestii odległości budynku od granicy działki i sąsiedniego budynku, jak i kwestii zacienienia działki sąsiedniej przez nowopowstałą zabudowę. Zagadnienia te są badane przez organ architektoniczno-budowlany na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Stwierdzili, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to z kolei zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Dodali, że kwestię wysokości budynku w sposób wyraźny reguluje rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. i nie zostało ono w należyty sposób zastosowane przez organ.

W końcowej części uzasadnienia odwołania J. M. i O. M.-M. wskazali, że jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej uniemożliwia lub ogranicza korzystanie z innej nieruchomości, to właściciel może domagać się rekompensaty w formie odszkodowania pieniężnego. Odwołujący się nie wykluczyli (szeroko to uzasadniając), że odpowiedzialność za naruszenia ich własności może ponieść gmina, której organ wydał decyzję.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2015 r. Kolegium utrzymało decyzję w mocy. Powołało się przy tym na m.in. na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Na wstępie swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy odniósł się do kwestii zakresowego zaskarżenia decyzji przez J. M. i O. M.-M. Zwrócił uwagę, że zweryfikowanie w postępowaniu odwoławczym badanej decyzji pierwszoinstancyjnej jedynie w części jest możliwe tylko wówczas, gdy mamy do czynienia z wielością rozstrzygnięć w jednej decyzji a weryfikacja określonej części nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Zaskarżona decyzja zawiera, oparte na tej samej podstawie prawnej rozstrzygnięcie powiązane wewnętrznie i dotyczące warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Dlatego jako takie w całości zostało poddane badaniu w trybie odwoławczym.

Przechodząc do meritum sprawy Kolegium przedstawiło relewantne regulacje u.p.z.p. oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wskazało dalej, że wniosek inwestora uznany został za zgodny z wymogami ustawy i, po naniesieniu poprawek, przyjęty jako podstawa do rozpatrzenia sprawy. Uprawniony urbanista sporządził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również analizę stanu faktycznego i prawnego terenu oraz projekt decyzji. Projekt decyzji nie wymagał uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Kolegium dodało też, że jako załączniki do rozstrzygnięcia w pierwszej instancji dołączono wyniki analizy oraz dwie mapy: jedną, stanowiącą wymaganą część graficzną decyzji (z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) oraz drugą, stanowiącą część graficzną wyników analizy (z naniesionym granicami obszaru analizowanego).

Organ odwoławczy wyjaśnił też, że z analizy urbanistycznej mającej przełożenie na treść decyzji wynika, że wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione. W obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna i wielorodzinna z budynkami gospodarczymi, garażowymi i magazynowymi oraz mieszkalno-usługowa. Powierzchnia zabudowy w terenie analizowanym jest zróżnicowana, a średnio wynosi 29,4% (dla zabudowy mieszkalnej od 13,5% do 62,1%); średnia szerokość elewacji frontowych 9,5 m, z tolerancją do 20%; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej to 4 - 7 m, wysokość zabudowy nie wyższa niż 10 m; dominują dachy pochyłe, występują też dachy płaskie; linia zabudowy w występuje odległości od 2 do 30 m.

Kolegium wywiodło dalej, że na terenie planowanej inwestycji wskaźniki te będą następujące: powierzchnia zabudowy nie więcej niż 140 m2 na pow. 629 m2, to jest 22,2%; szerokość elewacji frontowej 9 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 7 m; wysokość kalenicy budynku nie wyższa niż 10 m; dach dwu lub wielospadowy, kąt nachylenia 20° - 45°; 3 kondygnacje, w tym poddasze; linia zabudowy 4 m od granic z ul. (...).

W ocenie organu odwoławczego nie ma wątpliwości, że planowana zabudowa i zagospodarowanie terenu będzie stanowiło dobre sąsiedztwo w obszarze analizowanym.

Dodatkowo Kolegium zaznaczyło, że nieruchomość objęta wnioskiem posiada niekwestionowany dostęp do drogi gminnej oznaczonej na mapach jako działka (...) - ul. (...). Uzbrojenie terenu istniejące i zagwarantowane jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Nadto zdaniem organu odwoławczego decyzja określa w sposób wystarczający wymogi ochrony interesów osób trzecich.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji podniósł, że takie kwestie jak dotyczące braku dobrego sąsiedztwa, naruszenia interesu osób trzecich nie znalazły potwierdzenia, a zatem nie mogły mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Natomiast kwestie ewentualnego odszkodowania dla współwłaścicieli działek sąsiednich w tytułu obniżenia wartości ich nieruchomości nie należą do właściwości organu rozstrzygającego.

Skargę od decyzji Kolegium złożyli J. M. i O. M.-M. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Zarzucili przy tym naruszenie:

– art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 1 i ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54, art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust.1 i § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz

– art. 77 ust. 1 k.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.

poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Burmistrza z dnia (...) lutego 2015 r., (...) (w której organ wskazał, iż nowopowstały budynek miałby posiadać wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie wyżej niż 7 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem oraz 3 kondygnacje, w tym poddasze użytkowe z kalenicą budynku nie wyżej niż 10 m) jest zgodna z prawem. Zdaniem skarżących decyzję wydano także bez wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i nie popierając jej wyczerpującym uzasadnieniem, w tym prawnym.

W uzasadnieniu skargi J. M. i O. M. podtrzymali swe dotychczasowe stanowisko wyrażone w odwołaniu. Dodali, że również organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do podniesionego przez nich zarzutu dotyczącego niezgodności inwestycji z § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nie uzasadnił dlaczego uznał, że maksymalna wysokość budynku oraz kalenicy została prawidłowo obliczona w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Skarżący podnieśli, że Kolegium poprzestało jedynie na wskazaniu, iż analiza została przeprowadzona prawidłowo i dlatego Burmistrz prawidłowo ustalił warunki zabudowy.

J. M. i O. M.-M. zaznaczyli także, że punkt 7 lit. c decyzji o warunkach zabudowy, stanowiący, że zabudowa i zagospodarowanie terenu nie może ograniczać dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie jest wystarczający. Jest to jednocześnie postanowienie sprzeczne z punktem 3 lit. e, g oraz j decyzji, gdzie organ pierwszej instancji wyznaczył tak dużą wysokość krawędzi frontowej budynku oraz jego kalenicy, iż oczywistym jest, że dostęp do światła dziennego dla skarżących zostanie ograniczony, a wartość nieruchomości z tego powodu znacznie spadnie, narażając gminę na konieczność zapłaty stosownego odszkodowania.

Odnosząc się do kwestii prawnych skarżący wyjaśnili, że maksymalne wysokości budynku oraz kalenicy są niezgodne z § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W opinii skarżących, na co zwracali uwagę już w odwołaniu od decyzji, pomimo sporządzenia przez organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, stanowiącej część decyzji (wraz z częścią graficzną) nie odpowiada ona rzeczywistej linii zabudowy na ul. (...), gdzie poza jednym budynkiem znajdującym się na działce (...) na końcu ulicy u jej zbiegu z ul. (...) oraz działką (...) (sąsiednią w stosunku do działki stanowiącej własność strony) nie występuje tak wysoka zabudowa. Według skarżących w świetle § 7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 tego paragrafu, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

Z kolei wysokość zabudowy przy ul. (...) w O. waha się od około 2 m (Bar "A" - działka nr (...) poza obszarem analizowanym), następnie 4 m do około 7 m (bez kalenicy dachu), zatem mediana wysokości to maksymalnie 5,5 m. Wynikało to także jednoznacznie z zestawienia tabelarycznego przedstawionego przez organ w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdzie maksymalną wysokość budynków dla nieruchomości sąsiednich organ wskazał w przedziale 4 - 7 m (pkt 4 lit g), a wysokość większości budynków oscyluje około 4 m

Podsumowując powyższe skarżący uznali za niezrozumiałe stwierdzenie Kolegium, że decyzja Burmistrza spełnia przesłanki, o których mowa w art. 61 u.p.z.p.., podczas gdy kwestię wysokości budynku w sposób wyraźny reguluje rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r., a nie zostało ono w należyty sposób zastosowane. Co więcej, organ pierwszej instancji w ogóle nie podał dlaczego ustala dla działki warunki zabudowy praktycznie w maksymalnej wysokości budynków w analizowanym obszarze, to jest nie uzasadnił odstępstwa od średniej wysokości zabudowy.

Uzupełniając powyższe skarżący powołali się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2015 r., II SA/Łd 993/14, wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 maja 2012 r., II SA/Rz 35/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 marca 2012 r, II SA/Bd 1390/11) wskazując, że zasadą jest wyznaczanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w razie uskoku tej wysokości na działkach sąsiednich, jako równej średniej wysokości występującej na analizowanym obszarze. Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne, ale musi być umotywowane.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że trudno nie zgodzić się ze stwierdzeniem Kolegium, że ze względu na charakter decyzji o warunkach zabudowy konieczne było rozpoznanie sprawy ponownie w całości, a nie tylko w części kwestionowanej przez skarżących w odwołaniu (to jest w zakresie punku 3 lit. e, g oraz j decyzji).

Całościowe odniesienie się do przesłanek ustalenia warunków zabudowy z wniosku J. T. nie zwalniało jednak Kolegium od obowiązku wnikliwego rozważenia zarzutów J. M. i O. M.-M.. Tymczasem w tej części organ odwoławczy ograniczył się do zacytowania wyników analizy urbanistycznej i stwierdzenia, że analiza "nie pozostawia wątpliwości, że planowana zabudowa i zagospodarowanie terenu będzie stanowiła dobre sąsiedztwo w obszarze analizowanym" (zob. s. 3 decyzji Kolegium).

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że J. M. i O. M.-M. w swych odwołaniach poddali pod wątpliwość prawidłowość ustaleń zawartych w punkcie 3 lit. e, g oraz j decyzji o warunkach zabudowy, a więc ustaleń dotyczących: wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, którą określono na poziomie nie wyższym niż 7 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem, liczby kondygnacji, którą określono jako 3, oraz wysokości kalenicy budynku, którą określono jako nie wyższą niż 10 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem. Skarżący – co trzeba podkreślić – zakwestionowali wymienione wyżej ustalenia Burmistrza nie w oparciu o własne subiektywne przeświadczenie co do tego jak powinny kształtować się parametry zabudowy projektowanej na działce (...) przy ul. (...) w O., ale podnieśli swe zarzuty w oparciu o konkretne dane przedstawione w analizie urbanistycznej sporządzonej na potrzeby sprawy. J J. M. i O. M.-M. trafnie zauważyli, że z zestawienia tabelarycznego przedstawionego w analizie wynika, że maksymalna wysokość budynków na obszarze analizowanym waha się w przedziale od 4-7 m, a wysokość większości budynków oscyluje na poziome 4 m.

Prawidłowo też skarżący zauważyli, że zgodnie z § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" (ust. 1). Wysokość tą "mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku" (ust. 2). Jeżeli wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas "przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym" (ust. 3).

Dopowiedzieć też trzeba, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (§ 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.).

Z danych zawartych w analizie urbanistycznej znajdującej się na k. 27-28 akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że wysokość elewacji frontowej na działce (...) sąsiadującej z działką inwestycyjną (...) od strony południowo-wschodniej wynosi 6 m. Z kolei wysokość elewacji frontowej budynku znajdującego się na działce 976/1 od strony północno-zachodniej wynosi 4 m. Między wysokością elewacji frontowych zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką J. T. występuje więc uskok. W takim przypadku znajduje zastosowanie § 7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., który uzasadnia przyjęcie wysokości elewacji frontowej w oparciu o średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Ta z kolei – według danych z analizy – wynosi około 4,9 m.

Mając na względzie powyższe dane, w tym także fakt, że uskok pomiędzy wysokością elewacji frontowych na działkach (...) i (...) następuje pomiędzy poziomami 4 a 6 m, dopuszczenie przez urbanistę budynku o wysokości elewacji frontowej na poziomie 7 m wymaga odpowiedniego uzasadnienia, które w analizie nie zostało wyartykułowane. Takiego rozwiązania nie uzasadnił także Burmistrz w uzasadnieniu decyzji ani organ odwoławczy – i to pomimo wyraźnie zgłoszonych w odwołaniu zarzutów.

Z wymienionych wyżej względów Sąd uznał za zasadny zarzut skargi wskazujący na naruszenie przez organy art. 77 § 1 K.p.a. (w skardze omyłkowo wskazano "art. 77 ust. 1") oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie wyczerpującego wyjaśnienia, jakie argumenty skłoniły organy do zaakceptowania jako prawidłowej wysokości elewacji frontowej budynku na działce (...) na poziomie 7 m, a więc poziomie wyższym aniżeli wysokość elewacji budynków na działkach sąsiednich oraz wysokości średniej dla tego parametru dla zabudowy na całym obszarze analizowanym (według danych z analizy urbanistycznej). Brak jakichkolwiek wyjaśnień w aktach sprawy w tym zakresie (za wyjątkiem wzmianki w analizie, iż parametr ustalono "na podstawie wizji lokalnej") powoduje, że rozstrzygnięcia organów obu instancji uchylają się w rozważanej części spod merytorycznej kontroli.

Podobny zarzut można uczynić, jeśli chodzi o ustaloną wysokość projektowanej zabudowy oraz liczbę jej kondygnacji – na co również zwrócili uwagę skarżący w odwołaniu i skardze. Te dwa parametry zabudowy w ogóle nie zostały przeanalizowane i nawet nie podano do jakiej zabudowy w sąsiedztwie je odniesiono. Urbanista ograniczył się zaledwie do stwierdzenia: "wysokość istniejącej zabudowy (na podstawie wizji lokalnej): nie wyższa niż 10,0 m". Ustalenie przez organ wysokości projektowanej zabudowy oraz liczby kondygnacji zostało dokonane zatem z naruszeniem art. 77 § 1 K.p.a. W aktach sprawy administracyjnej nie zebrano bowiem materiału dowodowego (porównawczego), z którego można by te parametry wywieść. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. "geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym". Wysokości głównej kalenicy dachów w obszarze analizowanym tymczasem nie badano.

Podsumowując Sąd stwierdza, że trafny jest zarzut naruszenia przez organy art. 77 § 1 K.p.a., co pozostaje w związku z przedmiotem postępowania w sprawie warunków zabudowy określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (sprowadzającym się do weryfikacji przesłanki, iż "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu").

W ocenie Sądu nie są natomiast adekwatne do zaistniałego w sprawie sporu pozostałe formułowane przez J. M. i O. M.-M.zarzuty naruszenia art. 52 ust. 1, 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Przepisy te dotyczą bowiem odpowiednio treści wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego oraz o ustalenie warunków zabudowy (zob. art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), generalnego obowiązku sporządzenia przez organ analizy urbanistycznej i uzyskania uzgodnień (zob. art. 53 ust. 3 i 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), treści decyzji o warunkach zabudowy (zob. art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) oraz właściwości organu (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.).

Przechodząc natomiast do oceny całokształtu postępowania Sąd wskazuje, że poza brakami dotyczącymi ustaleń w odniesieniu do parametrów związanych z wysokością elewacji frontowej, wysokością kalenicy i liczbą kondygnacji, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało przeprowadzone zasadniczo w sposób prawidłowy. W jego trakcie wyznaczono obszar analizowany, zebrano dane o zabudowie w jego granicach i przeprowadzono stosowne zestawienia. Zebrany w sprawie materiał nie wskazuje, aby istniały przeciwwskazania w zakresie możliwości ustalenia dla wnioskowanej inwestycji warunków zabudowy. Konieczne jest jedynie zweryfikowanie kwestii podnoszonych przez J. M. i O. M.-M.F. – o czym była mowa wyżej.

Sąd zwraca także uwagę organom, że stwierdzenie naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. nie oznacza uznania z góry za wykluczone ustalenia wysokości elewacji frontowej oraz wysokości całości projektowanej zabudowy na poziomie dotychczas założonym przez urbanistę i wpisanym do decyzji (odpowiednio 7 m i 10 m). Organ a także działający na jego rzecz urbanista powinien jednak pamiętać, że ustalenie dla projektowanej zabudowy parametrów odbiegających od norm wyjściowych zawartych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. (§ 7 ust. 1 i 3) wymaga podania przyczyn takiego odstąpienia oraz udokumentowania stanowiska stosownym materiałem dowodowym (na przykład wskazanie, że istnieje konkretna zabudowa na obszarze analizowanym, która może być punktem odniesienia dla zabudowy projektowanej oraz poparcie tego stanowiska fotografiami). Przyjęcie za podstawę decyzji samodzielnych ustaleń urbanisty odbiegających od norm wyjściowych rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (w tym przypadku dotyczy to stosowania § 7 ust. 4 i relacji tego przepisu do § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia) jest natomiast nie do zaakceptowania, jeżeli są one oparte jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, że przyjęto je li tylko "na podstawie wizji lokalnej".

Na marginesie sprawy Sąd zwraca uwagę organowi na konieczność odnotowania w aktach przyczyn braku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi – art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 u.p.z.p. (zastrzegając przy tym, że takie uzgodnienie nie jest wymagane, jeżeli zarządcą drogi jest jednostka organizacyjna organu prowadzącego postępowanie główne – zob. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2009 r., II OSK 1455/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. uwzględniając, że wpis uiszczony przez skarżących wynosił 500 zł.