Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1195/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 43/16 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. L. na rzecz Zarządu Województwa Ś. 5400 (pięć tysiące czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 43/16 oddalił skargę A. L. na decyzję Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] maja 2009 r. Ś. Centrum Przedsiębiorczości jako Instytucja Pośrednicząca Drugiego Stopnia RPO WSL na lata 2007-2013 zawarła ze Skarżącym umowę o dofinansowanie projektu, która następnie została zmieniona aneksami z dnia: [...] marca 2010 r., [...] maja 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r. Na podstawie umowy Beneficjent otrzymał środki finansowe z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz z dotacji celowej budżetu państwa w łącznej kwocie 177.596,65 zł na realizację projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 (dalej: RPO WSL 2007-2013).

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków wypłaconych beneficjentowi w ramach RPO WSA 2007-2013 na podstawie umowy została wydana decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] zobowiązująca Beneficjenta do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, całości wypłaconego dofinansowania w kwocie 177.596,65 zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu środków, otrzymanego na realizację projektu pn. "Rozbudowa warsztatu samochodowego firmy [...]" (dalej: projekt) w oparciu o umowę. W szczegółowym uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i odniesiono się do okoliczności ustalonych w postępowaniu kontrolnym - w kontekście obowiązujących przepisów prawnych oraz postanowień umowy, odwołujących się też do Wytycznych Instytucji Zarządzającej RPO WSL w sprawie udzielania zamówień współfinansowanych ze środków RPO WSL 2007-2013, stanowiących załącznik nr 12 do Szczegółowego opisu priorytetów RPO WSL 2007-2013 (dalej: Wytyczne). Akcentowano również rozwiązanie umowy pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Kwalifikując niedopełnienie wymogów dotyczących wyboru oferty wykonawcy oraz przedłożenie dokumentów podrobionych – w ramach wypełnienia obowiązku przedłożenia dokumentów potwierdzających prawidłową realizację projektu i prawidłowe wydatkowanie środków - jako naruszenie procedur w rozumieniu art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.) w związku z art. 207 ust 1 pkt 2 u.f.p.; organ uznał je za nieprawidłowość w rozumieniu przepisów unijnych, powodującą powstanie szkody w budżecie UE. Powyższe uzasadniało żądanie zwrotu wypłaconych środków.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Zarząd Województwa Ś. decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ś. Centrum Przedsiębiorczości zobowiązującą do zwrotu całości dofinansowania.

Organ odwoławczy wskazał, że w ramach postępowania ofertowego dotyczącego wykonania obudowy ścian rozbudowywanego warsztatu samochodowego i budynku socjalnego z płyty warstwowej Beneficjent w dniu [...] marca 2009 r. wystosował zapytania ofertowe do [A.] s.c., [B.] Sp. z o.o., [C.]. W dniu [...] marca 2009 r. otrzymał ofertę z firmy [B.]. [...] maja 2009 r. ponowił zapytania do firm [B.] i [C.]. Do firmy [B.] zwrócił się telefonicznie o aktualizację oferty. Oferta firmy [B.] wpłynęła w dniu [...] maja 2009 r.,[C.] – w dniu [...] maja 2009 r., a firmy [A.] w dniu [...] maja 2009 r. w dniu [...] maja 2009 r. Beneficjent zawarł umowę z firmą B.] Tym samym na dzień zawarcia umowy w ramach kalkulacji porównawczej dysponował jedynie dwoma ofertami. Organ odwoławczy ocenił, że powyższe stanowi naruszenie procedury, o której mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., gdyż Beneficjent naruszył § 10 ust. 2 umowy w związku z § 2 pkt 4 Wytycznych, ponieważ na dzień podpisania umowy z firmą [B.] dokonał kalkulacji porównawczej 3 ofert.

Ponadto w ramach pism skierowanych do IP2 RPO WSL z dnia: [...] marca 2014 r., [...] marca 2014 r., oraz [...] kwietnia 2014 r., Beneficjent przedłożył organowi nieprawdziwe informacje dotyczące okoliczności istotnych dla oceny prawidłowości wywiązywania się z zawartych w umowie o dofinansowanie zobowiązań, a także mające wpływ na wysokość możliwej do uzyskania kwoty dofinansowania w ramach złożonego wniosku o płatność końcową. W ramach pism z dnia [...] marca 2014 r. oraz [...] marca 2014 r. Beneficjent wyjaśnił m.in., że z informacji uzyskanych od firmy [A.] s.c. wynika, że koszt zakwaterowania i wyżywienia ekipy montażowej stanowi wydatek dodatkowy leżący po stronie Beneficjenta. W dowód powyższego, pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., przedstawił IP2 RPO WSL dokument - wydruk wiadomości e-mail z dnia [...] kwietnia 2014 r. mający potwierdzać oświadczenie oferenta - firmy [A.] s.c. (pracownika, D. G.), iż koszty zakwaterowania i wyżywienia ekipy montażowej w ramach oferty nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., scedowane zostały na Inwestora (Beneficjenta). W dniu [...] maja 2015 r. Prokuratura Rejonowa w Ch. wydała postanowienie (sygn. akt 1 Ds. 649/15), w ramach którego Prokurator co prawda umorzył śledztwo, ale jednocześnie uznał, że ww. wiadomość e-mail nie została wysłana przez firmę [A.] s.c.; Beneficjent posłużył się dokumentem podrobionym dotyczącym okoliczności istotnych dla oceny prawidłowości wywiązania się z zawartych umów o dofinansowanie (co nie ma jednak znamion czynu karnego). Oceniając te okoliczności faktyczne organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 18 ust. 2 pkt 7 umowy IP2 RPO WSL może rozwiązać umowę o dofinansowanie bez wypowiedzenia, jeżeli "Beneficjent przedstawił IP2 RPO WSL w toku wykonywanych czynności w ramach realizacji Projektu nieprawdziwe, sfałszowane, podrobione, przerobione lub poświadczające nieprawdę albo niepełne dokumenty i informacje w celu uzyskania (wyłudzenia) dofinansowania w ramach Umowy". Ocenił, że również to działanie Beneficjenta stanowi naruszenie procedur programowych oraz obowiązujących przepisów prawa. Ponieważ Beneficjent realizował projekt w sposób niezgodny z zawartą umową, umowę tę rozwiązano i wezwano Beneficjenta do zwrotu otrzymanych środków.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że w decyzji pierwszoinstancyjnej nie podano przesłanek na podstawie których w sposób jednoznaczny można orzec, że Beneficjent dopuścił się nieprawidłowości ze skutkiem finansowym – wskazano je bowiem jednoznacznie, z odwołaniem się do przepisów prawnych. Kwestionując zarzuty organ odwoławczy, akcentował obowiązek wypełnienia postanowień umowy, na której zawarcie Skarżący dobrowolnie się zgodził – w tym Wytycznych, do których treści umowa wprost odsyła. Organ podkreślił, że Beneficjent nie zastosował się do wymogu udzielenia zamówienia po uprzednim porównaniu co najmniej 3 ofert, w sposób udokumentowany i uzasadniający wybór. Zawarcie umowy na 3 dni przed datą otrzymania oferty firmy [A.] s.c. przeczy treści dokumentu pn. "Opis udzielonego zamówienia", w którym oświadczono o przeprowadzeniu analizy porównawczej opisanych 3 ofert. Nadto z pisma Beneficjenta z dnia [...] maja 2013 r., wynika, iż w dniu [...] maja 2009 r., wystosował zapytania ofertowe do kilku wykonawców płyt warstwowych, natomiast odpowiedź uzyskał od dwóch oferentów, tj. [C.] i firmy [B.] Sp. z o.o. i na tej podstawie dokonano wyboru zwycięskiej oferty (oferta firmy [B.] Sp. z o.o.). W opinii organu odwoławczego, Beneficjent w sposób nie budzący wątpliwości poświadczył tym samym fakt dokonania kalkulacji jedynie 2 ofert, co jest niezgodne z § 10 ust. 2 umowy w związku z § 2 pkt 4 Wytycznych i stanowi nieprawidłowość (§ 10 ust. 3 umowy) skutkującą obowiązkiem zwrotu otrzymanego dofinansowania. Działania Skarżącego stoją też w opozycji do wymogu uprzedniego w stosunku do zawarcia umowy, sporządzenia udokumentowanej i uzasadnionej kalkulacji porównawczej. Organ wskazał również, iż w pkt 25 wniosku o płatność końcową z dnia [...] października 2009 r. Beneficjent zawarł informację, że w procesie decyzyjnym wykorzystał do każdego zadania co najmniej 3 oferty, z których wybrana zostaje oferta najlepiej spełniająca wymagania, natomiast w pkt 26 złożył oświadczenie opatrzone podpisem, że informacje zawarte w ww. wniosku o płatność są zgodne z prawdą. W świetle dokonanych ustaleń, to oświadczenie jest niezgodne z prawdą.

Odnosząc się do zamieszczonego w odwołaniu twierdzenia Skarżącego, że w dniu [...] maja 2009 r. dokonał wyboru najkorzystniejszej oferty spośród ofert firm [C.], [B.] i [D.] (oferta z dnia [...] maja 2009 r.) organ odwoławczy stwierdził, że powyższe nie znajduje żadnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Kolejno organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do okoliczności związanych z przedłożeniem dokumentu stwierdzającego nieprawdę, w kontekście przesłanki rozwiązania umowy w trybie natychmiastowym (§ 18 ust. 2 pkt 7 umowy) oraz naruszenia procedur programowych (§ 6 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 2 umowy). Odwołano się również do argumentacji pomieszczonej w postanowieniach organów ścigania i podkreślono, iż Beneficjent miał świadomość wagi naruszenia; na co wskazuje prośba o wyłączenie z dokumentacji oferty firmy [A.]. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, iż naruszenia procedur programowych stanowią nieprawidłowość w rozumieniu przepisów unijnych, a ich waga skutkuje obowiązkiem wydania decyzji nakazującej zwrot całości wypłaconego dofinansowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. L. na decyzję Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych.

Sąd I instancji wskazał, że zasadniczy spór w sprawie koncentruje zarówno wokół kwestii prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, jak też interpretacji pojęcia “procedura" użytego w art 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zdaniem strony skarżącej nie ma podstaw do zaliczenia do ww. procedur postanowień zawartych w umowie oraz w Wytycznych. Natomiast zdaniem organu również naruszenie procedur zamieszczonych w samej umowie, jak i procedur, do których przestrzegania Skarżący zobowiązał się w umowie (Wytycznych) stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art 184 ust. 1 u.f.p., do którego to przepisu odsyła art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Nadto Skarżący podnosił okoliczność, iż zakwestionowana procedura wyboru wykonawcy odbyła się przez zawarciem umowy, co skutkuje brakiem możliwości postawienia zarzutu, iż niedochowano wymogów wynikających z Wytycznych, do których stosowania zobowiązuje dopiero umowa.

Stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Sąd I instancji przyjął, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów". Sąd wskazał, że naruszenie procedur wynikających z postanowień umowy oraz procedur, których stosowanie w umowie postanowiono (określonych w innych, przywołanych w umowie aktach – tu: Wytyczne), stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., a co za tym idzie naruszenie tych procedur stanowi podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Sąd I instancji nie podzielił poglądu skarżącego, że w trakcie procedury wyłonienia wykonawcy przedmiotowych robót budowlanych skarżący nie był stroną umowy, a tym samym nie mógł być zobowiązany do wypełnienia rygorów wynikających z zapisów Wytycznych. Żadne z postanowień umowy nie zawiera zastrzeżenia, że uzgodnione zasady realizacji projektu znajdą zastosowanie wyłącznie do tej jego części, która będzie realizowana poczynając od dnia zawarcia umowy. Również Skarżący takich zastrzeżeń nie poczynił w trakcie procedowania, a treść projektu umowy była mu znana, gdyż wchodziła w skład dokumentacji konkursowej. Skarżący nie dążył do zamieszczenia w umowie postanowień o stosowaniu obowiązków dotyczących realizacji projektu tylko do tej części, która będzie realizowana po zawarciu umowy, bo był zainteresowany pełną możliwą refundacją. Sąd stwierdził, że w tym stanie rzeczy brak podstaw do kwestionowania zgodnego oświadczenia woli stron umowy co do objęcia wymogami wynikającymi z umowy również realizacji projektu w zakresie, w jakim nastąpiło to przed zawarciem umowy; powyższe nie koliduje również z zasadą swobody umów, określoną w art. 353¹ kodeksu cywilnego.

Sąd stwierdził, że rację ma organ odwoławczy oceniając, że opisana procedura została przez Skarżącego naruszona, ponieważ na dzień zawarcia umowy ze spółką [B.] Beneficjent dysponował jedynie dwoma ofertami (ofertą firmy [B.] i ofertą firmy [C.]). Nie tylko nie dokonał porównania i oceny 3 ofert, ale nie mógł tego uczynić, bo 3 ofertami nie dysponował. Nie wykazał też w formie pisemnej z uzasadnieniem, braku możliwości zebrania trzech konkurencyjnych ofert (§ 2 ust. 6 Wytycznych). Jak wyżej szczegółowo opisano Skarżący wezwany do wykazania, iż wypełnił wymogi prawidłowego wyboru oferty wywodził, że trzecią ofertą była (mniej korzystna) oferta firmy [A.]. Oferta ta, jak wynika z sekwencji zdarzeń, wpłynęła już po udzieleniu zamówienia wykonawcy – zawarciu umowy o roboty budowlane z firmą [B.]; nie mogła więc być brana pod uwagę jako jeden z obligatoryjnych elementów podlegających porównaniu w trybie wyznaczonym treścią § 2 ust. 4 Wytycznych. Nota bene porównanie ofert nastąpiło dopiero na żądanie Zespołu Kontrolującego, a więc kilka lat po udzieleniu zamówienia; co również stanowi złamanie wymogu. Procedura nie przewiduje następczego porównania ofert, lecz porównanie uprzednie (przed wyborem), z obowiązkiem wykazania w sposób udokumentowany i uzasadniony, że kalkulacja porównawcza nastąpiła we właściwym czasie. Sąd stwierdził, że kolejna przedłożona oferta, oferta firmy [D.], nie może zostać uwzględniona jako oferta podlegająca kalkulacji porównawczej. Zgodzić się trzeba z oceną organu, że w dacie udzielenia zamówienia takiej oferty nie było. Zdaniem Sądu I instancji doszło do naruszenia procedury zamieszczonej w umowie i w Wytycznych, do których umowa się odwołuje. Stanowi to podstawę zwrotu dofinansowania w oparciu o postanowienia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. To naruszenie procedury stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (...) (Dz. U. UE z 31 lipca 2006 r. L 210 s. 25 ze zm.) ze skutkiem możliwości spowodowania szkody w budżecie ogólnym UE w związku z finansowaniem nieuzasadnionego wydatku z tego budżetu - poprzez naruszenie procedury obligującej do porównania 3 ofert w celu wyboru optymalnej oferty, nie zagwarantowano wyboru oferty najkorzystniejszej.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że posłużenie się na etapie weryfikacji wniosku o płatność końcową, podrobionym wydrukiem e-mail w celu uchronienia się przed obowiązkiem zwrotu części dofinansowania (§ 10 ust. 3 umowy) daje podstawę do kwalifikacji takiego działania jako zmierzającego do pozyskania (zatrzymania) środków podlegających zwrotowi. Organ miał więc podstawę do rozwiązania umowy, a także do żądania zwrotu całości dofinansowania.

Sąd instancji uznał, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej i wyczerpującej oceny zebranego materiału dowodowego; przy zachowaniu uprawnień proceduralnych strony postępowania administracyjnego. Zatem zarzut naruszeń proceduralnych i wadliwości ustaleń faktycznych sprawy jest nietrafny.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożył A. L. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych ewentualnie wniósł o uchylenie decyzji Zarządu Województwa Ś.z dnia [...] października 2015 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zgodnie z art. art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał:

I) Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) Naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 8, 9 oraz art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez błędną wykładnię art. 184 u.f.p. i przyjęcie, że "innymi obowiązującymi procedurami" w rozumieniu tego przepisu są procedury określone w Wytycznych Instytucji Zarządzającej RPO WSL a także postanowienia umowy o dofinansowanie z [...] maja 2015 roku, podczas gdy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądów Administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 184 (w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p. nie obejmuje w/w wytycznych ani postanowień umowy o dofinansowanie i nie mogą one stanowić decyzji administracyjnej.

Naruszenie art. 3531 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że w trakcie procedury wyłaniania wykonawcy przedmiotowych robót budowlanych

Skarżący był stroną. umowy, a tym samym mógł być zobowiązany do wypełnienia rygorów wynikających z zapisów wytycznych.

II) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj:

1) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo źe istniały podstawy do jej uwzględnienia;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, chociaż istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonych decyzji;

4) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na zawarciu w uzasadnieniu wyroku szeregu twierdzeń bez wskazania podstawy prawnej a co za tym idzie niedostatecznym wyjaśnieniu rozstrzygnięcia.

a w konsekwencji:

a) nie dokonanie wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego w zakresie ustaleń mających istotne znaczenie w świetle w/w wytycznych oraz procedur;

b) rażące przekroczenie swobody oceny dowodów i arbitralne przyjęcie za ustalone istotnych okoliczności, nie mających oparcia w materiale dowodowym sprawy;

c) nie przeprowadzenie dowodów zgłoszonych przez Skarżącego na okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie, w szczególności poprzez odmowę wiarygodności i przeprowadzenia dowodu z oferty cenowej [D.], podczas gdy w/w oferta powinna zostać uwzględniona a co najmniej zarówno organ jak i Sąd powinien ustalić okoliczności złożenia w/w oferty;

d) wyciągnięcie wniosków rażąco sprzecznych poprzez z jednej strony uznanie, że oferta [A.] wpłynęła po terminie a więc powinna zostać poza rozważaniami natury faktycznej i prawnej, podczas gdy z drugiej strony Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia rażące naruszenie prawa przez Skarżącego w postaci przedłożenia dokumentacji [A.] z rzekomo sfałszowanym dokumentem.

e) działanie w sposób arbitralny odbierający zaufania do władzy publicznej;

f) naruszenie przepisów postępowania związane z wadami stosowania regulacji proceduralnych i niedopełnieniem przez zarówno przez organ jak i Sąd prowadzący postępowanie obowiązków wynikających z wyżej przytoczonych przepisów oraz regulacji;

g) nie dokonanie wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego w zakresie nie wzięcia pod uwagę przez Sąd okoliczności, że cele dotacji zostały osiągnięte, projekt został wykonany w całości, funkcjonuje a Skarżący zapewnia kilkanaście miejsc pracy a w konsekwencji utrzymanie przedmiotowej decyzji w mocy jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności, a także sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, czy względami słuszności.

W uzasadnieniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, skarżący przedstawił argumenty na ich poparcie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Ś. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 powołanego przepisu.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., co w pierwszej kolejności nakazywało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, ponieważ rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego może nastąpić wówczas, gdy ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi uzasadnionych wątpliwości.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 141 § 4 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji oddalenie skargi mimo istnienia podstawy do jej uwzględnienia. Podniósł brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, przekroczenie swobody oceny dowodów, odmowę przeprowadzenia dowodu z oferty cenowej [D.], wyciągnięcie sprzecznych wniosków co do oferty [A.], a także nieuwzględnienie faktu, że cele dotacji zostały osiągnięte.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl § 2 ust. 4 Wytycznych wnoszący skargę kasacyjną był zobowiązany wyłonić wykonawcę robót budowlanych na podstawie przynajmniej trzech ofert, uzyskanych w ramach rozeznania cenowego. Tymczasem jak ustalił organ tylko dwie z wskazanych przez stronę ofert spełniały wymogi, tj. firmy [C.] i [B.]. Oferta firmy [A.] została złożona po terminie, a nadto postępowanie prokuratorskie wykazało, że pracownik firmy [A.] nie wysłał wiadomości emaliowej wnoszącemu skargę kasacyjną, a tym samym nie został potwierdzony udział tej firmy w postępowaniu w sprawie rozeznania cenowego. Organ odmówił również włączenia w to miejsce oferty firmy D. Wskazał, że fakt posiadania przez stronę oferty firmy D. został zgłoszony dopiero [...] lipca 2014 r. i nie został przedstawiony dowód potwierdzający skierowanie zapytania do tej firmy, co zdaniem organu należało ocenić jako chęć wpłynięcia na wynik sprawy, a nie wykazania spełnienia wymogów określonych w Wytycznych.

Zajęte przez organ stanowisko należy uznać za prawidłowe, zgodne z obowiązującą procedurą przyznawania dofinansowania.

Zaskarżony wyrok nie narusza też przepisów p.p.s.a.

Wskazane w petitum skargi kasacyjnej art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. należą do tzw. przepisów wynikowych, a więc ich odpowiednie zastosowanie zależy od wyniku przeprowadzonej przez sąd I instancji kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sąd administracyjny bada, czy organ ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy, kierując się regułami obowiązującymi w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym oraz – czy dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania prawa materialnego. W istocie więc sąd administracyjny nie dokonuje (we własnym zakresie) ustaleń faktycznych, jak podnosi autor skargi kasacyjnej, a jedynie ocenia legalność poddanego kontroli sądowej aktu administracyjnego. Przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola odpowiada prawu, a jej wynik pozwalał na oddalenie skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Nie doszło też do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (przez zawarcie w zaskarżonym wyroku szeregu twierdzeń bez wskazania podstawy prawnej oraz braku wyjaśnienia rozstrzygnięcia). Zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony. Biorąc jednak pod uwagę przedstawioną w skardze kasacyjnej argumentację można przyjąć, że zmierza on do podważenia ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę orzekania. Należy jednak zauważyć, że przepis ten, jako samodzielna podstawa kasacyjna, nie służy do podważania ustaleń faktycznych sprawy. Wskazuje on na konieczne elementy uzasadnienia, co sprawia, że jest on uznawany za normatywny wzorzec kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Tym samym zarzut oparty na art. 141 § 4 p.p.s.a. może przynieść zamierzony rezultat tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zaskarżone orzeczenie nie spełnia tych wymogów, co w sprawie nie miało miejsca. Zawiera ono bowiem wszystkie konieczne elementy, jest wewnętrznie spójne a wynikające z niego wnioski znajdują oparcie w stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 3531 Kodeksu cywilnego oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.) należy wskazać, że zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji błędnie uznał, że w trakcie wyłaniania wykonawcy był on zobowiązany do stosowania Wytycznych. Podniósł, że umowę o dofinansowanie podpisał [...] maja 2009 r. a umowę z wykonawcą [...] maja 2009 r., co wyklucza przyjęcie, że przyznane środki dotacji zostały wykorzystane z naruszeniem procedury, o której mowa w art. 184 u.f.p.

Wyrażony przez wnoszącego skargę kasacyjną pogląd nie znajduje oparcia w stanie prawnym i faktycznym sprawy. Błędne jest stanowisko strony co do braku związania Wytycznymi przy realizacji projektu finansowanego ze środków unijnych.

Jak ustalił organ wnoszący skargę kasacyjną realizował (w latach 2008 – 2012) dwa projekty o nr [...] i [...]. Termin realizacji projektu nr [...] został ustalony w umowie o dofinansowanie z [...] maja 2009 r. na okres od [...] października 2008 r. do [...] maja 2012 r. Dofinansowanie zostało wypłacone na podstawie siedmiu wniosków o płatność pośrednią i na podstawie wniosku o płatność końcową ([...] marca 2013 r.). Strona zobowiązała się do realizacji projektu 275, zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie z 2008 r. oraz harmonogramem rzeczowo-finansowym, a nadto do stosowania przepisów krajowych i unijnych, a więc również obowiązujących w okresie realizacji projektu – przedmiotowych Wytycznych (por. § 2 ust. 3 § 3 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3, § 7 i § 10 ust. 2 umowy).

Zatem, zważywszy na czas, w jakim został złożony wniosek o dofinansowanie oraz treść umowy o dofinansowanie, należało przyjąć, że w sprawie miały zastosowanie Wytyczne z lutego 2009 r. Tym samym wyłonienie wykonawcy usługi powinno zostać poprzedzone przeprowadzeniem rozeznania cenowego z udziałem co najmniej 3 oferentów. Natomiast, jak zostało wcześniej wskazane, wnoszący skargę kasacyjną dokonał wyboru wykonawcy na podstawie dwóch ofert, co nie odpowiada wymogom oraz stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 powołanej ustawy, podlegają one zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W myśl zaś art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Prawidłowe zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wymaga więc wyjaśnienia znaczenia zwrotu "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, ze względu na potoczne znaczenie słowa "procedura" oraz sposób, w jaki zostało uregulowane w prawie krajowym wdrażanie programów operacyjnych, że pod pojęciem "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu" mieszczą się procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, np. prawa zamówień publicznych, procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowach o dofinansowanie realizacji projektów. Tym samym regulacje zawarte w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007 – 2013, stanowią "inne procedury", o których mowa w art. 184 u.f.p. Oznacza to, że w przypadku naruszenia Wytycznych lub umowy o dofinansowanie, organ ma nie tylko podstawę do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, ale również obowiązek.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).