Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 208/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 11b, art. 19 ust. 2, art. 20 ust. 1 i ust. 1b
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lesku z dnia 30 września 2020 r. nr XXVI/232/20 w przedmiocie powrotnego przejęcia Szkoły Podstawowej Fundacji "Elementarz" im. Szybowników Polskich w Bezmiechowej Dolnej - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 208/21

UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2020 r. Rada Miejska w L. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie powrotnego przejęcia Szkoły Podstawowej [...] im. [...] w B.

W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm. – dalej: "u.s.g."), art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.).

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył Wojewoda wnioskując o stwierdzenie jej nieważności, wstrzymanie jej wykonania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że zaskarżona uchwała RM w L. wpłynęła do Wojewody w dniu [...] października 2020 r., a organ ten w terminie 30 dni nie stwierdził jej nieważności we własnym zakresie. Następnie pismem z dnia [...] października 2020 r. (znak: [...]) Z-ca Burmistrza Miasta i Gminy L. poinformował organ nadzoru, że sesja Rady Miejskiej w L. została zwołana w trybie stacjonarnym. W trakcie sesji wiceprzewodnicząca zarządziła prowadzenie sesji w trybie mieszanym, tj. stacjonarno-zdalnym, co pozwoliło na wzięcie udziału w sesji dwóm radnym w trybie zdalnym. Jednakże o możliwości wzięcia udziału w sesji w trybie zdalnym nie został poinformowany radny J.Ż., który był nieobecny na sali, w której odbywały się obrady stacjonarnie. Ponadto sesję prowadziła wiceprzewodnicząca rady, pomimo że w trybie zdalnym brał w niej udział również przewodniczący rady. W odpowiedzi na te zarzuty Przewodniczący Rady Miejskiej w L. D.K. potwierdził, że sesja nr XXVI z dnia 30 września 2020 r. odbyła się w trybie mieszanym. Do pisma Przewodniczący Rady dołączył zawiadomienie o zwołaniu sesji wraz z porządkiem obrad i projektami uchwał, protokół sesji nr XXVI z dnia 30 września 2020 r., oświadczenie nieobecnego na sesji radnego J.Ż. oraz wydrukowaną wiadomość wysłaną dnia 30 września 2020 r. godz. 17.10 , z której wynikało, że Przewodniczący D.K. przekazał prowadzenie obrad sesji w dniu [...].09.2020 r. wiceprzewodniczącej Rady Miejskiej w L. E.W.

W ocenie Wojewody uchwała została podjęta w trybie w sposób istotnie naruszający art. 11b, art. 19 ust. 2, art. 20 ust. 1 i ust. 1b u.s.g. oraz art.15 zzx ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz.1842 ze zm. – zwana dalej "ustawą covidową") tj. przepisy regulujące procedurę podejmowania uchwał.

Wojewoda wyjaśnił, że stosownie do art. 15 zzx ust. 1 i 2 ustawy covidowej w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie.

Wojewoda podkreślił, że przepis ten należy traktować jako lex specialis wobec przepisów odpowiednich ustaw regulujących działanie organów samorządu terytorialnego, jednakże tylko i wyłącznie w wąskim zakresie oraz nie powinien być on stosowany w sposób wyłączający możliwość udziału obywateli w tych obradach. Zasada jawności wynika wprost z przepisu art. 11b u.s.g. Wojewoda podał w wątpliwość także legalność uchwały podjętej w sposób wyłączający jawność obrad.

Zdaniem wnoszącego skargę XXXV (uwaga Sądu powinna być: XXVI) sesja Rady Miejskiej w L. została zwołana i prowadzona z naruszeniem przepisu art. 15 zzx ust. 1 ustawy covidowej, gdyż została zwołana przez Wiceprzewodniczącą Rady jako sesja w trybie zwykłym, natomiast prowadzona była przez Wiceprzewodniczącą Rady jako sesja zdalna. Zwołanie sesji w trybie z góry określonym pozwala radnym z wyprzedzeniem zaplanować udział w sesji w zależności od sytuacji epidemiologicznej i osobistej każdego z nich. Zmiana zaplanowanej sesji "zwykłej" na zdalną w trakcie prowadzenia obrad, co miało miejsce w okolicznościach sprawy, nasuwa uzasadniony zarzut co do legalności podejmowanych uchwał. Przewodnicząca Rady jednoosobowo zdecydowała ad hoc, że w głosowaniu wezmą udział radni biorący udział w sesji w trybie zdalnym, co niejednokrotnie ma wpływ na wynik głosowania. Wiceprzewodnicząca zarządziła "przeprowadzenie sesji w trybie zdalnym i stacjonarnym" dopiero w trakcie realizacji 5 punktu porządku obrad - przyjęcie porządku obrad, co również prowadziło do naruszenia procedury stanowienia prawa przez organ uchwałodawczy. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że część obrad była prowadzona w trybie stacjonarnym, a część - od momentu wydania zarządzenia przez Wiceprzewodniczącą - w trybie zdalnym. Takie zwołanie i prowadzenie sesji przez Wiceprzewodniczącą zamiast Przewodniczącego Rady Miejskiej w L. w sposób istotny narusza prawo. Zwrócono także uwagę, że nie posiadała ona upoważnienia ani do zwołania sesji, ani do jej prowadzenia. W protokole sesji znajduje się informacja, że przewodniczący rady był na niej obecny (w trybie zdalnym), natomiast w protokole nie odnotowano, aby Przewodniczący Rady wyznaczył swojego zastępcę do prowadzenia obrad. Wojewoda wskazał także, że przekazanie prowadzenia sesji wiceprzewodniczącej nie wywiera skutku prawnego, gdyż zostało ono udzielone za pośrednictwem adresów mailowych prywatnych, nie zostało odnotowane w protokole obrad sesji, nie było znane uczestniczącym w sesji radnym. Wyznaczenie wiceprzewodniczącej do prowadzenia obrad nastąpiło po ponad godzinie trwania sesji i prawdopodobne jest, że nie było znane samej wiceprzewodniczącej prowadzącej w tym czasie obrady. Wojewoda uznał zatem, że wiceprzewodnicząca rady nie miała uprawnienia do zwołania sesji, ani do jej prowadzenia, a dokonując jej zwołania naruszyła art. 19 ust. 2 oraz 20 ust. 1 u.s.g. Podejmowanie uchwał musi się odbyć na sesji zwołanej przez przewodniczącego, chyba żeby zachodzą okoliczności przewidziane w art. 19 ust. 2 u.s.g., a więc przewodniczący wyznaczyłby do dokonania tych czynności wiceprzewodniczącego, albo gdyby był nieobecny i nie wyznaczył wiceprzewodniczącego. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, bowiem wyznaczenie do prowadzenia sesji wiceprzewodniczącej w dniu 30 września 2020 r. o godz. 17 było bezskuteczne.

Wojewoda uznał, że Rada Miejska w L. nie zapewniła koniecznych warunków technicznych do przeprowadzenia sesji w trybie zdalnym, co również skutkuje naruszeniem procedury podejmowania uchwał przez organ stanowiący gminy, a także zasady jawności, która wynika z art. 11b u.s.g. Konieczność zapewnienia obywatelom co najmniej dostępu do transmisji z obrad wynika z treści przepisu art. 20 ust. 1b u.s.g. Nagrania obrad Rady Miejskiej w L. nie są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy, natomiast "inny sposób zwyczajowo przyjęty" nie został określony w Statucie Gminy L. Na stronie BIP i stronie internetowej Miasta i Gminy L. brak jest informacji i odesłania do portalu internetowego, w którym jest zamieszczona transmisja i nagranie z obrad. Informację, gdzie znajduje się nagranie przebiegu obrad organ nadzoru otrzymał dopiero po przekazaniu przez Przewodniczącego Rady protokołu obrad sesji Nr XXVI/20. W końcowej części protokołu odnotowano, że nagranie z przebiegu obrad znajduje się na płycie CD w Biurze Rady oraz pod wskazanym linkiem. W tych okolicznościach organ uznał, że Rada Miejska w L. nie zapewniła obywatelom w sposób prawidłowy dostępu do transmisji i nagrań z obrad, co doprowadziło do istotnego naruszenia art. 20 ust. 1b u.s.g.

Reasumując Wojewoda podkreślił, że warunkiem ważności, legalności uchwały jest nie tylko jej zgodność z upoważnieniem ustawowym, wyznaczającym granice przyjmowanej regulacji, ale również uchwalenie aktu w określonej przepisami procedurze. Ze względu na upływ 30-dniowego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru, koniecznym było wniesienie skargi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w L. – reprezentowana przez Burmistrza Gminy i Miasta L. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem organu procedury poprzedzające podjęcie uchwały oraz procedury realizowane w toku jej podejmowania nie zostały w żadnym zakresie naruszone, a tym bardziej nie doprowadziły do ograniczenia jawności działalności organów gminy. Z tej przyczyny organ jako bezpodstawne ocenił argumenty podnoszone w skardze.

Wobec zarzutu dotyczącego nieprawidłowości w zakresie prowadzenia sesji przez wiceprzewodniczącą, mimo, że obecny był przewodniczący, organ podał (powołując się na art. 19 ust. 2 u.s.g.), że uprawnieniem przewodniczącego niezależnie od tego czy będzie uczestniczył w sesji czy nie, jest możliwość wyznaczania do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Zadania realizowane przez wiceprzewodniczącego rady mieszczą się w zasadzie w całości zadań, które z mocy przepisów ustawy oraz statutu zostały przekazane do wykonywania przewodniczącemu rady. Wynika to z art. 19 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Podkreślono, że w przepisie tym ustawodawca wyróżnia niejako dwie sytuacje. Po pierwsze, sytuację, w której przewodniczący jest stale obecny, dostępny i może z powodzeniem wykonywać swoje zadania. Jednak w celu usprawnienia prac rady może wyraźnie upoważnić wiceprzewodniczącego do wykonywania określonego zakresu, wycinka zadań. Może on upoważnić wiceprzewodniczącego do stałego analizowania projektów uchwał wpływających do rady. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby przewodniczący okazjonalnie upoważnił wiceprzewodniczącego rady do prowadzenia obrad rady. Sytuacje takie mogą mieć miejsce chociażby w przypadkach długotrwałych obrad rady. W takich sytuacjach przewodniczący może być obecny na sali obrad, przy czym, z jego wyraźnego upoważnienia, dany wiceprzewodniczący prowadzi obrady. Druga sytuacja jest zaś normowana art. 19 ust. 2 zd. 3 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Ustawodawca nie rozróżnia tu przyczyn nieobecności przewodniczącego, jednak chodzi tu o tego rodzaju nieobecność, która ze względu na czas jej trwania uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie rady.

W okolicznościach sprawy z uwagi na fakt pozostawania w kwarantannie, Przewodniczący Rady Miejskiej – D.K. nie był w stanie osobiście uczestniczyć w sesji Rady Miejskiej w dniu 30 września 2020 r. Zatem upoważnił najpierw ustnie, a następnie celem potwierdzenia powyższego w sposób bardziej sformalizowany - mailowo Wiceprzewodniczącą E.W. do prowadzenia obrad. Powyższe potwierdzone zostało oświadczeniem Przewodniczącego z dnia [...] grudnia 2020 r., które skierowane zostało do Wojewody oraz wydrukiem korespondencji mailowej pomiędzy przewodniczącym, a wiceprzewodniczącą, w której D.K. potwierdził na piśmie przekazanie E.W. prowadzenie sesji. Zdaniem organu nie zostały naruszone żadne procedury. Żaden przepis - zarówno ustawy, jak i Statutu Gminy nie zabrania Przewodniczącemu i Wiceprzewodniczącej brania jednoczesnego udziału w obradach, a tym bardziej nie zabrania Wiceprzewodniczącej prowadzenia sesji, w przypadku, gdy z uwagi na tryb zdalny uczestnictwa przewodniczącego, prowadzenie przez nią obrad usprawniłoby przebieg i organizację sesji. Żaden przepis nie wskazuje także formy, w jakiej ma nastąpić przekazanie prowadzenia obrad sesji przez przewodniczącego, w tym nie wymaga dla skuteczności tej czynności zachowania formy pisemnej. Organ podkreślił, że od początku obrad sesji obecni na niej byli zarówno w trybie zdalnym Przewodniczący Rady, jak i Wiceprzewodnicząca Rady. Fakt prowadzenia sesji przez Wiceprzewodniczącą nie był przez żadnego z radnych kwestionowany. Dodatkowo wskazano, że zgodnie z § 12 ust. 1 statutu Miasta i Gminy L.: "Pracę Rady organizuje oraz prowadzi jej obrady Przewodniczący Rady lub Wiceprzewodniczący". W myśl zaś § 14 ust. 1: "Przewodniczący Rady, a w przypadku jego nieobecności Wiceprzewodniczący, w porozumieniu z Burmistrzem, przygotowuje i zwołuje sesje Rady". Organ podkreślił także, że nie można pominąć także szczególnych okoliczności związanych z czasem pandemii i udziałem w sesji Przewodniczącego w sposób zdalny. Ze względów technicznych prowadzenie obrad sesji przez Przewodniczącego byłoby znacząco utrudnione o ile w ogóle możliwe.

Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprawidłowego zwołania sesji organ wyjaśnił, że art. 15zzx ustawy covidowej umożliwił w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego oraz działającym kolegialnie organom: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego możliwość z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie zwoływania i prowadzenia obrad, a także podejmowania rozstrzygnięć, w tym uchwał. Opisany mechanizm nie jest obligatoryjny dla jednostek samorządu terytorialnego i wymienionych organów. Kwestie techniczne nie zostały określone ustawowo i pozostają w gestii organizatora spotkań, o których mowa w komentowanym przepisie.

W okolicznościach sprawy co do zasady sesja miała być przeprowadzona wyłącznie w trybie stacjonarnym. Jednakże z uwagi na niemożliwe do przewidzenia okoliczności - objęcie Przewodniczącego Rady kwarantanną, o czym został poinformowany przez Sanepid w dniu sesji, tj. 30 września 2020 r., nie mógł on fizycznie uczestniczyć w sesji. Umożliwiono mu zatem zdalne wzięcie udziału w obradach, a nikt z obecnych na sesji radnych nie kwestionował tej możliwości. Pozostawania na kwarantannie nie można utożsamiać z brakiem możliwości świadczenia pracy w ramach stosunku pracy. Kwarantanna wiąże się z zakazem opuszczania miejsca jej odbywania, nie powoduje natomiast pozbawienia prawa wykonywania mandatu radnego. Jednym z podstawowych celów wprowadzenia możliwości zdalnego trybu obradowania przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, jest umożliwienie radnym, którzy ze względu na stan epidemii nie mogliby stawić się na posiedzeniu rady, wykonywania mandatu pomimo istniejących ograniczeń, w tym odbywania kwarantanny.

Organ podkreślił, że rozwiązania by sesja odbywała się w sposób hybrydowy były stosowane już na poprzednich sesjach i nie budziło to zastrzeżeń. Radni wiedzieli, że mogą zadecydować, czy mają możliwość brania udziału w sesji stacjonarnej czy chcą wziąć udział zdalny. Powyższe potwierdzone zostało oświadczeniem radnego J.Ż., który był nieobecny na sesji w dniu [...] września 2020 r., jednakże wprost wskazał, iż "był poinformowany, że sesja odbędzie się w sposób hybrydowy", a nadal, pomimo takiej wiedzy i tak nie uczestniczył w sesji. Z tych powodów jako chybione organ uznał zarzuty Wojewody dotyczące nieprawidłowości zwołania sesji i uniemożliwienia poprzez obrady hybrydowe udziału w niej wszystkim radnym, w tym J.Ż.

Jako wewnętrznie sprzeczny i niezrozumiały organ ocenił zarzut Wojewody, że podjęcie kwestionowanej uchwały mogło naruszyć art. 11b u.s.g. Sesja z dnia 30 września 2020 r., prowadzona w trybie hybrydowym (mieszanym) z całą pewnością zapewniła obywatelom możliwość wstępu na sesje rady. Odbywała się ona stacjonarnie, a także umożliwiła uczestnictwo radnym, którzy w danym momencie nie mogli uczestniczyć w obradach - w sposób zdalny.

Organ zauważył, że wysuwane przez Wojewodę zarzuty w zakresie nie zapewnienia obywatelom w sposób prawidłowy dostępu do transmisji i nagrań z obrad nie znajdują potwierdzenia. Nagrania te są ogólnodostępne w Biurze Rady, a także na profilu Gminy L. na powszechnie dostępnym portalu, który umożliwia odtworzenie transmisji "na żywo", a także późniejsze jej oglądanie. Taki sposób przeprowadzania i udostępnienia transmisji praktykowany jest w Gminie L. i innych gminach od dawna i nie budził jakichkolwiek zastrzeżeń zarówno ze strony radnych, jak i obywateli. Wyrazem tego jest § 17 ust. 3 statutu, który stanowi: "Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej gminy lub na innym portalu będącym własnością Gminy". Końcowo wskazano, że od 2018 r. istnieje ustawowy obowiązek transmitowania i utrwalania przebiegu sesji za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk (art. 20 ust. 1b zd. 1 u.s.g.). Zastosowane przez Radę Miasta rozwiązanie w postaci wprowadzenia trybu mieszanego sesji jest nie tylko korzystne z perspektywy organizacyjno-technicznej, nie tylko zapewnia udział wszystkich radnych, którzy chcą wziąć udział w obradach, ale z różnych przyczyn (w tym kwarantanny) w normalnych warunkach nie mogliby uczestniczyć i ostatecznie - z uwagi na obecność części radnych i wiceprzewodniczącego na sali obrad - gwarantuje obywatelom realizacje przysługującego im prawa do wstępu na sesje rady.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, której jedynym kryterium jest zgodność z prawem.

Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie kontrola sądowa została zainicjowana przez Wojewodę Podkarpackiego, który wniósł skargę w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia o samorządzie gminnym (u.s.g.), po upływie terminu do wydania przez ten organ rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewoda formułuje zarzuty formalne dotyczące trybu zwołania sesji rady gminy i sposobu jej prowadzenia.

Z akt sprawy wynika, że zawiadomieniem z 21 września 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy L. działając na podstawie art. 20 ust. 1 u.s.g. wniósł o zwołanie sesji Rady Miejskiej w L. na dzień [...] września 2020 r., a pismem z [...] września 2020 r. wiceprzewodnicząca Rady skierowała do wszystkich radnych zaproszenie na sesję Rady Miejskiej w L. Bezsporne jest, że zawiadomienie o zwołaniu sesji wraz z porządkiem obrad i projektami uchwał zostało doręczone wszystkim radnym. Podczas posiedzenia stwierdzono nieobecność dwóch radnych, w tym przewodniczącego, który został objęty kwarantanną oraz J.Ż., który nie usprawiedliwił swojej nieobecności. W tych okolicznościach wiceprzewodnicząca zarządziła przeprowadzenie sesji w trybie zdalnym i stacjonarnym tj. hybrydowym, celem zapewnienia udziału nieobecnym radnym. J.Ż. poinformowany o możliwości odbycia sesji w trybie hybrydowym zrezygnował z tego prawa. W obradach w trybie stacjonarnym i zdalnym wzięło udział 14 spośród 15 radnych, z których składa się Rada, a zatem wszyscy radni, z wyjątkiem J.Ż.

Wojewoda zarzuca istotne naruszenie art. 11 b, art. 19 ust. 2, art. 20 ust. 1 i ust. 1b u.s.g. oraz art. 15 zzx ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz.1842 ze zm. – zwana dalej "ustawą covidową").

Przepisy tej ustawy zostały uchwalone w związku z pandemią spowodowaną wirusem COVID-19, a jej celem było uregulowanie ograniczeń w życiu społecznym i gospodarczym. Regulacje prawne dotyczące tych kwestii zawarto w ustawie covidowej z 2 marca 2020 r., jak i w ustawie ja zmieniającej z dnia 31 marca 2021 r. Ustawa ta w art. 3 wprowadzała definicję polecenia wykonywania pracy zdalnej oraz warunki jej wykonywania.

W art. 15 zzx (dodanym przez art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej) przewidziano, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych oraz samorządowych kolegiach odwoławczych mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania).

Co do zasady nie budzi więc wątpliwości możliwość prowadzenia obrad w trybie zdalnym, niemniej jednak stacjonarny tryb prowadzenia obrad, przewidziany w przepisach u.s.g. nie został wyłączony i nadal stanowi on podstawowy sposób przeprowadzania sesji. Przewidziany zaś w art. 15 zzx ust. 1 ustawy covidowej tryb prowadzenia obrad, został wprowadzony okresowo, do czasu odwołania stanu epidemii (i, w przypadku jego ponownego wprowadzenia, stanu zagrożenia epidemicznego), jako rozwiązane alternatywne.

Ustawodawca określił dwie formy zdalnego trybu obradowania, w tym obradowanie z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość. Nie określono wprost, czy w rozumieniu ustawy obejmują one także środki komunikacji elektronicznej lub niektóre z nich.

Zgodnie z ustawą z 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną "środki komunikacji elektronicznej" to "rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności pocztę elektroniczną".

W ocenie Sądu w użytym w ustawie o covidowej sformułowaniu "środki porozumiewania się na odległość" mieszczą się środki komunikacji elektronicznej, pod warunkiem możliwości identyfikacji komunikujących się osób.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że przebywający na kwarantannie Przewodniczący Rady Miejskiej w L. - D.K. udzielił pisemnego upoważnienia do prowadzenia obrad Rady w dniu [...] września 2020 r. jej Wiceprzewodniczącej – E.W. i skierował to upoważnienie droga mailową do adresatki. Upoważnienie to zostało odebrane, choć istotnie, jak podnosi Wojewoda, nie odnotowano tego faktu wyraźnie w protokole sesji. Niemniej jednak nie kwestionował tego żaden z radnych.

Wojewoda argumentuje, że przeprowadzenie obrad w trybie hybrydowym byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby taki tryb został przewidziany w zawiadomieniu o terminie posiedzenia. Sąd nie zgadza się z tym stanowiskiem.

Celem ustawy covidowej było umożliwienie radom gmin i ich komisjom obradowania w sytuacji zagrożenia epidemicznego, i przy przyjęciu tego założenia należy dokonywać wykładni pozostałych przepisów ustawy o samorządzie gminnym dotyczących sesji.

Zwrócić należy też uwagę, że w związku z wprowadzeniem stanu epidemii wprowadzono również obostrzenia, dotyczące m.in. gromadzenia się osób. Miały one wpływ na funkcjonowanie organów administracji publicznej, w tym organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Z tego też względu zaistniała potrzeba dostosowania organizacji pracy tych organów do panującej sytuacji, w celu zapewnienia realizacji ciążących na nich zadań i obowiązków wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Jeszcze raz należy podkreślić, że przy interpretacji wskazanych w skardze przepisów należy mieć na uwadze wyjątkowość okoliczności, jak również nieprzewidywalność wszystkich możliwych do wystąpienia sytuacji. Przepis ten daje możliwość uruchomienia środków komunikacji na odległość w sytuacjach nadzwyczajnych, celem umożliwienia przebiegu obrad. Granice swobody w tym zakresie wyznacza obowiązek zapewnienia jawności obrad przewidziany w art. 11 b u.s.g., możliwy do ograniczenia jedynie w drodze ustawy.

Sąd stwierdza, że wiceprzewodnicząca Rady Miejskiej w L. podjęła przewidziane w ustawie działania, które miały na celu przeprowadzenie zaplanowanych obrad i zapobieżenie konieczności odwołania wcześniej zaplanowanych obrad z powodu nagłej i nieplanowanej nieobecności Przewodniczącego Rady spowodowanej objęciem go kwarantanną.

W niniejszej sprawie, co ważne, wszyscy radni wyrazili zgodę na przebieg obrad w trybie hybrydowym, a dwóm nieobecnym radnym zapewniono możliwość udziału w takim trybie. W ocenie Sądu zmiana trybu obrad ze stacjonarnego na hybrydowy związana była z wyjątkową sytuacją, jaką było przebywanie Przewodniczącego Rady na kwarantannie, przy czym o fakcie tym wiceprzewodnicząca dowiedziała się w dniu zaplanowanych obrad. Wszyscy radni wyrazili zgodę na taki przebieg, każdy radny wziął udział w głosowaniu, a sposób głosowania przez każdego radnego został zaprotokołowany. Nie ma również znaczenia dla ważności uchwały fakt, że o hybrydowym trybie zadecydowano w pkt 5 porządku obrad. Poprzednie punkty porządku obrad dotyczyły przyjęcia protokołów z poprzednich obrad, co nie miało znaczenia dla ważności kwestionowanej uchwały.

Z tych też względów zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.s.g. Sąd uznał za bezzasadny.

Nie naruszono również zasady jawności. Zgodnie z art. 11 b ust. 1 u.s.g. działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw.

Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2).

Do zasady jawności odwołuje się też § 17 Statutu, zgodnie z którym:

1. Sesje Rady są jawne.

2. Sesje są transmitowane i nagrywane przy pomocy urządzeń rejestrujących obraz

i dźwięk.

3. Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej gminy lub na innym portalu internetowym będącym własnością Gminy.

4. Zaproszeni goście, przedstawiciele środków masowego przekazu oraz publiczność w czasie obrad Rady zajmują wyznaczone dla nich miejsca.

5. Utrwalanie przez publiczność przebiegu obrad sesji przy pomocy urządzeń audiowizualnych powinno nie utrudniać jej przebiegu, w tym transmisji i nagrywania obrad sesji.

Z akt sprawy wynika, że sesja Rady z dnia 30 września 2020 r. odbywała się stacjonarnie, z umożliwieniem radnym udziału w trybie zdalnym i z jednoczesnym zapewnieniem możliwości wejścia na salę.

Został upubliczniony wynik głosowania oraz sposób głosowania przez każdego z radnych. Zachowano wymogi szerzej rozumianej zasady jawności działania organów gminy z art. 11b u.s.g. - prawo obywateli do uzyskiwania informacji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.

Bezzasadny okazał się zarzut nie zapewnienia obywatelom dostępu do transmisji i nagrań z obrad, nagrania te są dostępne w Biurze Rady, jak również na profilu gminy L. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art 20 ust. 1b u.s.g. i art. 11 b u.s.g.

W ocenie Sądu nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 u.s.g., poprzez prowadzenie obrad przez wiceprzewodniczącą w sytuacji gdy obecny był również przewodniczący.

Zgodnie z powołanym przepisem zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem.

W ocenie Sądu z powyższego przepisu nie można wyciągać bezwzględnego zakazu przewodniczenia obradom przez wiceprzewodniczącego w sytuacji, gdy przewodniczący uczestniczy w obradach w trybie zdalnym.

Trudności, na które powoływała się Rada Miejska związane z połączeniem internetowym mogły skutecznie utrudnić przewodnictwo obradom przez Przewodniczącego Rady, a w takiej sytuacji powierzenie tego obowiązku wiceprzewodniczącej, uczestniczącej stacjonarnie w obradach hybrydowych było uzasadnione i dopuszczalne.

W niniejszej sprawie z uwagi na oddanie w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą wszystkich głosów "za" nie ma również wątpliwości co do liczenia tych głosów.

W świetle powyższego Sąd stwierdza, że podejmując uchwałę dołożono wszelkiej staranności w zachowaniu procedur podejmowania uchwał, dostosowując je do zaistniałej sytuacji. Analiza trybu zwołania i przeprowadzenia sesji Rady Miejskiej w L. z 30.09.2020 r. nie wykazuje takich nieprawidłowości, które naruszyłyby gwarancje jawności i legalności podjętych działań, a tym samym dawałyby podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.