Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 214/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 200 i art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 122 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 roku sprawy ze skargi Gminy Miasta Łódź na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 1 lutego 2018 roku nr PNIK-I.4131.1041.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności pisma w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Gminy Miasta Łódź kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki w dniu 1 lutego 2018 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr PNIK-I.4131.1041.2017. stwierdzające nieważność pisma Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r. w sprawie powierzenia P.Z.R. pełnienia obowiązków dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi w pełnym wymiarze czasu pracy, na czas usprawiedliwionej nieobecności w pracy dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi A.K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia nadzorczego wskazał art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.).

Uzasadniając Wojewoda stwierdził, że prawną formą realizacji kompetencji prezydenta miasta jako organu wykonawczego gminy jest zarządzenie. Dlatego do pisma powierzającego obowiązki dyrektora MOPS należy stosować przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotowe pismo, mając na uwadze zawartość merytoryczną, mimo nienazwania go zarządzeniem, nie pozbawia go cech zarządzenia, bowiem nie nazwa aktu, ale jego treść (zawartość merytoryczna) przesądza o charakterze wydanego aktu. Do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy wydający zarządzenie przepisów o właściwości, wydanie zarządzenia bez podstawy prawnej, jak i wadliwe zastosowanie normy prawnej, na podstawie której zarządzenie zostało wydane. Zgodnie z brzmieniem przywołanego w podstawie prawnej przedmiotowego pisma art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań wójta należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Prezydent Miasta Łodzi, mając na uwadze ww. przepis nie mógł powierzyć P.Z.R. pełnienia obowiązków Dyrektora MOPS w pełnym wymiarze czasu pracy. W ustawie o samorządzie gminnym jak również w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.) brak jest przepisu, który upoważniałby organ wykonawczy samorządu gminy do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora MOPS w Łodzi. Tym samym Prezydent Miasta Łodzi, wydając sporne pismo, na mocy którego powierzył pełnienie obowiązków dyrektora MOPS w Łodzi w pełnym wymiarze czasu pracy, przekroczył zakres kompetencji wynikający z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Żadne przepisy nie regulują kwestii powierzenia obowiązków pracownikowi samorządowemu. Jedynie w art. 21 ustawy o pracownikach samorządowych przewiduje się możliwość powierzenia pracownikowi samorządowemu innej pracy niż określona w umowie o pracę. Tej instytucji nie można pomylić z powierzeniem takiemu pracownikowi pełnienia obowiązków, które wprawdzie jest praktykowane w administracji samorządowej, jednakże nie ma oparcia w jakichkolwiek przepisach prawa. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada legalizmu nakłada na organy państwowe obowiązek działania zgodnie z obowiązującymi przepisami kompetencyjnymi. Przepisy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, to jest z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady: co nie jest prawem zakazane, jest dozwolone. Organy władzy publicznej obowiązuje inna zasada: co nie jest prawem dozwolone, jest zakazane. Zatem są dozwolone tylko i wyłącznie takie czynności organów władzy publicznej, na które wyraźnie zezwalają przepisy prawa. Organy władzy publicznej mogą działać jedynie tam, gdzie prawo do tego wyraźnie upoważnia. Zdaniem Wojewody Łódzkiego powyższe rozważania sprowadzają się do jednego prostego wniosku – podejmowane przez organy administracji samorządowej rozstrzygnięcia muszą zachować zgodność z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie bądź w ustawach i niewątpliwie dotyczy to także instytucji powierzenia pełnienia obowiązków.

W ocenie Wojewody przedmiotowe pismo narusza również art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, bowiem P.Z.R. nie spełnia obligatoryjnej przesłanki wymienionej w tym przepisie, a mianowicie, iż osoby kierujące jednostkami pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3 letni staż pracy w pomocy społecznej. Z ustaleń jakie poczynił Wydział Rodziny i Polityki Społecznej Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego na podstawie przedłożonych dokumentów wynika, że P.Z.R. był członkiem założycielem Stowarzyszenia Samopomocowego Abakus i w latach 1995-2011 udzielał wsparcia w zakresie pomocy psychologicznej, prowadził terapię dla osób uzależnionych opuszczających zakłady karne, wspierał te osoby w powrocie do społeczeństwa. Zarówno przepisy statutu stowarzyszenia, jak również cel powołania Stowarzyszenia, wskazują na realizację zadań wymienionych między innymi w art. 41 ( obowiązujący od dnia 29 grudnia 1996 r.) i art. 38 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.). Mając na uwadze regulacje ww. ustawy, profilaktyka i rozwiązywanie problemów alkoholowych podlega ministrowi właściwemu do spraw zdrowia i jest celem działania Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (dalej PARPA). Przy PARPA działa Krajowa Rada Związków i Stowarzyszeń Abstynenckich, której czynnym członkiem na terenie województwa łódzkiego jest Stowarzyszenie Samopomocowe Abakus.

Prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracja społeczna osób uzależnionych od alkoholu, mając na uwadze art. 41 ust. 1 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jest jednym z zadań własnych gminy, realizowanym także we współpracy z organizacjami społecznymi. Stowarzyszenie Abakus od 2004 r. prowadzi hostel dla osób opuszczających zakłady karne oraz prowadzi zajęcia dla osób uzależnionych od alkoholu i środków psychoaktywnych w aresztach śledczych i zakładach karnych znajdujących się m.in. na terenie województwa łódzkiego. Stowarzyszenie Abakus oferuje samorealizowanie się poprzez uczestnictwo w grupach terapeutycznych i samopomocowych. Zasady i tryb postępowania leczenia odwykowego osób umieszczonych w zakładach karnych, aresztach śledczych ośrodkach przystosowania społecznego zostały określone rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 maja 1983 r. w sprawie zasad i trybu postępowania w przedmiocie leczenia odwykowego osób umieszczonych w zakładach karnych, aresztach śledczych i ośrodkach przystosowania społecznego (Dz.U. z 1983 r. , nr 125, poz. 113) obowiązującym w czasie oceniania, czy P.Z.R. posiada odpowiedni staż. Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia w zakładach karnych, aresztach śledczych i ośrodkach przystosowania społecznego, zwanych dalej "zakładami", prowadzi się leczenie odwykowe oraz profilaktykę przeciwalkoholową. Powyższe skłania organ nadzoru do przyjęcia, mając na uwadze działalność Stowarzyszenia Abakus polegającą na wykonywaniu zadań własnych gminy w oparciu o ustawę o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, że P.Z.R. nie spełnia wymagania określonego w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zakresie co najmniej 3 letniego stażu pracy w pomocy społecznej. W latach 1995-2011 w tymże Stowarzyszeniu udzielał on wsparcia w zakresie pomocy psychologicznej, prowadził terapię dla osób uzależnionych opuszczających zakłady karne, wspierał te osoby w powrocie do społeczeństwa.

Wojewoda wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w judykaturze, pod pojęciem "staż pracy w pomocy społecznej" należy rozumieć okres zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, których katalog zawarto w art. 6 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz prace w organizacjach pozarządowych działających w obszarze pomocy społecznej oraz pracę w organizacjach pozarządowych działających w obszarze pomocy społecznej i wydziale polityki społecznej urzędu wojewódzkiego. Organ powołał wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt IISA/Sz604/17, zgodnie z którym normatywne pojęcie "staż pracy w pomocy społecznej" powinno być interpretowane jako świadczenie pracy na stanowiskach w podmiotach związanych z bezpośrednim wykonywaniem zadań określonych w ustawie o pomocy społecznej.

Warunki wskazane w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej powinny być spełnione zarówno w chwili ubiegania się o stanowisko, jak i w dacie jego objęcia. Tymczasem z analizy pisma T.T. Wiceprezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 stycznia 2017 r. wynika, że P.Z.R. zajmował się jedynie tematyką związaną z zarządzaniem organizacjami jak również działalnością terapeutyczną, z czego tym samym nie wynika, iż posiadał niezbędne do zatrudnienia na stanowisku dyrektora MOPS wymagania w zakresie stażu pracy. Również z informacji uzyskanych przez Wydział Rodziny i Polityki Społecznej Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi wynika, że dopiero na skutek wątpliwości przestawionych przez Wojewodę, Sekretarz Miasta Łodzi wystąpił do Stowarzyszenia Abakus o wyjaśnienie, czy w zakresie działalności Stowarzyszenia P.Z.R. spełnia wymagania wynikające z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Ustalenie czy dana osoba mająca być zatrudniona na stanowisku dyrektora MOPS spełnia wymagania co do 3 letniego stażu pracy w pomocy społecznej powinno być dokonane przed wydaniem stosownego zarządzenia w sprawie zatrudnienia takiej osoby na stanowisku dyrektora MOPS. Tym samym, w ocenie Wojewody, działanie Sekretarza Miasta Łodzi było działaniem spóźnionym.

Gmina Miasto Łódź w dniu 14 lutego 2018 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 1 lutego 2018 r., żądając jego uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca podniosła naruszenie:

1. art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 4 i art. 9 i 10 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu zawiadomienia Prezydenta Miasta Łodzi o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r. w sprawie powierzenia P.Z.R. pełnienia obowiązków dyrektora;

2. art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez wydane zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego pomimo braku właściwości Wojewody Łódzkiego do jego wydania;

3. art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że Prezydent Miasta Łodzi nie może powierzyć pełnienia obowiązków kierownika jednostki budżetowej zatrudnionemu w niej pracownikowi na czas usprawiedliwionej nieobecności kierownika tejże jednostki budżetowej;

4. naruszenie art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis należy interpretować w ten sposób, iż staż pracy P.R. nie odpowiada warunkom określonym w tym przepisie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Wojewoda zamiast zawiadomić o wszczęciu postępowania w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora P.Z.R. zawiadomił o wszczęciu postępowania i wezwał do złożenia wyjaśnień w przedmiocie pisma Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r. w sprawie powierzenia Z.R. pełnienia obowiązków dyrektora. Biuro ds. Zarządzania Kadrami w Departamencie Prezydenta UMŁ przeprowadziło szczegółową kwerendę mającą na celu ustalenie, czy mężczyźnie o nazwisku Z.R. powierzono pełnienie obowiązków w MOPS, a także w pozostałych jednostkach budżetowych Miasta. Kwerenda przyniosła wynik negatywny. W tych okolicznościach Prezydent Miasta Łodzi zdecydował, że skoro zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczy postępowania bezprzedmiotowego, to postępowanie powinno zostać umorzone w trybie art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Ponadto skarżąca stwierdziła, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Natomiast w myśl art. 4 ust. 4 EKSL kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem. Przedmiotem zaskarżonego niniejszą skargą rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody było pismo Prezydenta Miasta nie mające żadnej z form przewidzianych w art. 91 ust. 1 u.s.g. (uchwały ani zarządzenia). Organ nadzoru nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia z jakich powodów upatruje swej kompetencji do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do tego pisma. W ocenie skarżącej takiej kompetencji nie posiadał, a zatem wydając rozstrzygnięcie nadzorcze naruszył art. 91 ust. 1 u.s.g. Ustawa o samorządzie gminnym tylko w jednym przypadku stanowi o formie zarządzenia przy dokonywaniu czynności z zakresu prawa pracy wobec wskazanych podmiotów, mianowicie przy powoływaniu ( i odwoływaniu) zastępcy wójta. Zatrudnianie i zwalnianie pozostałych podmiotów nie wymaga formy zarządzenia. Skarżąca powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że nawet wówczas, gdy wójt rozwiąże stosunek pracy – odwoła ze stanowiska sekretarza lub kierownika gminnej jednostki organizacyjnej mocą aktu nazwanego "zarządzeniem", to wojewoda nie ma prawa ingerować w treść tego aktu, gdyż nie jest to zarządzenie w sensie materialnym, a jedynie akt któremu nadano taki tytuł (nazwę). Z kolei powołanie (odwołanie) zastępcy wójta aktem, który nie został nazwany "zarządzeniem" nie eliminuje ingerencji nadzorczej wojewody. Zgodnie z ustawą o pracownikach samorządowych sprawy z zakresu nawiązania, rozwiązania i zmiany treści stosunku pracy pracownika samorządowego należą do materii prawa pracy i podlegają właściwości sądów pracy.

W rozpatrywanej sprawie pracownik P.R., zatrudniony przez MOPS na stanowisku głównego specjalisty, zgodził się pełnić obowiązki dyrektora MOPS podczas usprawiedliwionej nieobecności dyrektora tej jednostki budżetowej A.K. Ocena prawna nie odnosi się więc do powoływania i odwoływania dyrektora MOPS (czy innej jednostki administracyjnej), lecz do zmiany stosunku pracy, istniejącego już między P.R. i jego pracodawcą.

Zdaniem skarżącej Gminy Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem dopuścił się również naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten należy interpretować jako oznaczający, iż Prezydent Miasta Łodzi nie może powierzyć obowiązków kierownika jednostki budżetowej. Wg organu nadzoru w u.s.g., jak i w ustawie o pracownikach samorządowych i ustawie o pomocy społecznej, brak jest przepisu, który upoważniałby organ wykonawczy samorządu gminy do powierzenia obowiązków dyrektora MOPS.

Jednakże Prezydent Miasta Łodzi zatrudnił już dyrektora MOPS, którym jest obecnie A.K. Pracownik ten skorzystał z udzielonego mu urlopu bezpłatnego. Musi więc być traktowane jako niesporne to, że in concreto żadna inna osoba nie może być zatrudniona na " wolnym stanowisku urzędniczym" dyrektora MOPS, gdyż stanowisko to nie jest wolne. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych wolnym stanowiskiem urzędniczym, w tym wolnym kierowniczym stanowiskiem urzędniczym, jest stanowisko, na które, zgodnie z przepisami ustawy albo w drodze porozumienia, nie został przeniesiony pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, posiadający kwalifikacje wymagane na danym stanowisku lub nie został przeprowadzony na to stanowisko nabór albo na którym mimo przeprowadzonego naboru nie został zatrudniony pracownik.

Żadna z ww. sytuacji nie zachodzi, zatem niedopuszczalne byłoby w tym przypadku przeprowadzenie naboru na wolne stanowisko urzędnicze. W myśl art. 12 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych nie wymaga przeprowadzenia naboru zatrudnienie osoby na zastępstwo w związku z usprawiedliwioną nieobecnością pracownika samorządowego. Skarżąca stwierdziła, że prawidłowość prezentowanego przez nią stanowiska znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Powołała wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 125/15 w uzasadnieniu, którego zauważono wprost, że: nie można podzielić stanowiska Sądu, że w obowiązujących przepisach prawnych brak jest dopuszczalności powierzenia obowiązków pracownikowi samorządowemu. Powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora Domu Pomocy Społecznej mieści się w zakresie kompetencji do zatrudniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Brak regulacji prawnej expressis verbis normującej skutki prawne następstw niewyłonienia kandydata w wyniku przeprowadzonego konkursu, nie podważa wprowadzenia kompetencji wójta do powierzenia stanowiska kierowniczego w samorządowej jednostce organizacyjnej, jeżeli wymagają tego potrzeby tej jednostki. Kompetencja ta mieści się w zakresie kompetencji sprawowania kierownictwa jaka przysługuje organowi wykonawczemu wspólnoty samorządowej wobec samorządowych jednostek organizacyjnych.

W ocenie skarżącej organ nadzoru błędnie przyjął, że poprzez pismo Prezydenta Miasta Łodzi doszło do naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., bowiem Prezydent prawidłowo zastosował ten przepis.

Także, zdaniem skarżącej, nieprawidłowe było przyjęcie przez Wojewodę Łódzkiego, że P.R. nie spełniał warunku trzyletniego stażu pracy, określonego w art. 122 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten wskazuje dwie przesłanki dotyczące kwalifikacji osoby kierującej jednostką pomocy społecznej:

- posiadanie 3-letniego stażu pracy w pomocy społecznej, oraz

- posiadanie specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej.

Wykładnia art. 122 ust. u.p.s. w zakresie przesłanki "stażu pracy" prowadzi do wniosku, że jest ona spełniona, jeżeli istotą czynności wykonywanych w określonym przepisie minimalnym (albo dłuższym) była rzeczywista realizacja czynności stanowiących sedno działania którejkolwiek z form organizacyjnych pomocy społecznej, o których mowa w art. 6 pkt 5 u.p.s., albo też innych podmiotach świadczących albo organizujących świadczenia pomocy społecznej. Nie ma przy tym znaczenia forma zatrudnienia albo wykonywania działalności gospodarczej lub zawodowej albo innego stosunku, na podstawie którego czynności te są wykonywane. Nie ma także znaczenia forma organizacyjna samego podmiotu, w ramach którego wykonuje się te czynności. Istotne znaczenie ma natomiast sam charakter wykonywanych czynności, a więc to, czy stanowiły one istotę wykonywania danej formy pomocy społecznej.

P.R. nieprzerwanie od 1995 r. do 2011 r. prowadził działalność terapeutyczną i pomoc dla osób uzależnionych i ich rodzin. Praca ta była prowadzona w sposób stały ( z częstotliwością cotygodniową) w wymiarze co najmniej 10 godzin tygodniowo. Podmiot, w ramach którego realizował staż pracy stanowił "ośrodek wsparcia" w rozumieniu art. 6 ust. 5 u.p.s.

Skarżąca zakwestionowała stanowisko Wojewody, iż działalność Stowarzyszenia Abakus, w którym czynność ośrodka wsparcia realizował P.R. jest zbieżna z katalogiem działań określonych w aktach wykonawczych do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a tym samym osoba wykonująca pracę na rzecz ww. Stowarzyszenia nie miała możliwości nabycia stażu pracy w pomocy społecznej. Zgodzić się należy tylko z tym, że istotnie P.R. "wykonywał prace" na rzecz Stowarzyszenia Abakus, w rozumieniu art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Stanowisko Wojewody jest nieprawidłowe w zakresie, w jakim błędnie zakłada, że działania dotyczące osób uzależnionych i opieka postpenitencjarna nie należą do zadań jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, w tym środków wsparcia. Jak bowiem wynika z art. 7 pkt 13 ustawy o pomocy społecznej "pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu alkoholizmu lub narkomanii". Oprócz podstawowych potrzeb egzystencjalnych pomoc społeczna zaspokaja potrzeby w zakresie opieki, wychowania, integracji i przystosowania, poczucia bezpieczeństwa, ochrony macierzyństwa i wielodzietności. Udzielenie pomocy ze względu na bezdomność, bezrobocie, przemoc w rodzinie, alkoholizm, narkomanię, może spowodować przezwyciężenie trudnej sytuacji.

Wojewoda Łódzki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Nie zgodził się ze skarżącą, że wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze dopuścił się naruszenia art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 4, art. i 10 k.pa., poprzez zaniechanie zawiadomienia Prezydenta Miasta Łodzi o wszczęciu postępowania. Zawiadomieniem z dnia 24 stycznia 2018 powiadomiono Prezydenta o wszczęciu postępowania w stosunku do pisma z dnia 23 sierpnia 2017 r. Faktycznie błędnie przywołano tylko drugie imię, to jest Z., a nie P. Nie może to powodować, iż Prezydent Miasta Łodzi mógł mieć wątpliwości, że chodzi o P.Z.R. pełniącego obowiązki dyrektora MOPS. Należy zauważyć, że pismem z dnia 27 grudnia 2017 r., o tym samym znaku sprawy co zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, organ na podstawie art. 88 u.s.g. poprosił o doręczenie zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie powierzenia P.R. pełnienie obowiązków dyrektora MOPS. Pismem z dnia 2 stycznia 2018 r. Sekretarz Miasta Łodzi powiadomiła organ nadzoru, że powierzenie obowiązków P.R. nie nastąpiło w drodze zarządzenia. Organ nadzoru w dniu 3 stycznia 201 8 r. wystąpił o doręczenie wszystkich dokumentów związanych z powierzeniem P.Z.R. pełnienie obowiązków dyrektora MOPS. W dniu 4 stycznia 2018 r. poprzez e PUAP Sekretarz Miasta Łodzi przesłała pismo, na mocy którego doszło do powierzenia P.Z.R. pełnienie obowiązków dyrektora MOPS w Łodzi. Z powyższego bezspornie wynika, iż organowi nadzoru od samego początku chodziło o P.R. pełniącego obowiązki Dyrektora MOPS. Ponadto organ nadzoru podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wojewoda Łódzki zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność pisma Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie powierzenia P.R. obowiązków dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi.

Przedmiotowe pismo nr DPr-BZK-II.2120-23.2017 sformułowane jest następująco, cyt. " Na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016, poz. 446) z dniem 23 sierpnia 2017 r. powierzam Panu - za Pana zgodą - pełnienie obowiązków dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi, w pełnym wymiarze czasu pracy, na czas usprawiedliwionej nieobecności w pracy dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi Pana A.K. Jednocześnie zgodnie z zarządzeniem Nr 3252/VII/16 z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie określenia wynagrodzenia kierowników i zastępców kierowników miejskich jednostek organizacyjnych (z późn. zm.) na czas pełnienia obowiązków dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi przyznaję Panu następujące wynagrodzenie miesięczne brutto..."

W ocenie Sądu treść i forma pisma, a ponadto okoliczność, że P.R. w dacie powierzenia mu obowiązków dyrektora MOPS był pracownikiem tej jednostki organizacyjnej (głównym specjalistą) uzasadnia stanowisko strony skarżącej, iż był to akt wydany w ramach stosunku pracy łączącego Prezydenta Miasta Łodzi z pracownikiem, któremu powierzono czasowo wykonywanie oznaczonych w piśmie zadań.

Treść pisma nie wskazuje na to, że jest ono zarządzeniem i podlega nadzorowi Wojewody określonemu w art. 91 i następnych ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego lakonicznie wyjaśnił dlaczego pismo uznaje za zarządzenie. Powinien przyjęte stanowisko umotywować wyczerpująco, nie ograniczając się do stwierdzenia, że to zawartość merytoryczna przesądza o charakterze wydanego aktu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia brak jest szerszych rozważań w zakresie merytorycznej zawartości pisma.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta (prezydenta) należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Jest to zatem sfera aktywności prezydenta na płaszczyźnie prawa pracy. Wobec powyższego, jeśli za zgodą zatrudnionego w MOPS pracownika powierzone mu zostało na czas nieobecności dyrektora jednostki samorządowej stanowisko dyrektora tej jednostki, to doszło jedynie do zmiany stosunku pracy łączącego pracownika z jego pracodawcą. Przedmiotowe pismo nie miało charakteru aktu władczego, podlegającego nadzorowi Wojewody.

Jednak nawet w przypadku, gdyby pismu Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r. można było nadać podwójny charakter, to jest aktu publicznego a zarazem aktu wywołującego skutki w sferze prawa pracy, a tym samym Wojewoda posiadałby kompetencje kontrolne, to Sąd zobligowany byłby skargę uwzględnić.

Sąd, w obecnym składzie, podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 125/15, iż powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora instytucji samorządowej mieści się w kompetencji Prezydenta do zatrudniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W niniejszej sprawie powierzenie P.R. obowiązków dyrektora na czas nieobecności dyrektora MOPS A.K. było uzasadnione potrzebami gminnej jednostki organizacyjnej, pozbawionej czasowo kierownictwa.

Ponadto ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że P.R. spełniał warunki określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. O pomocy społecznej ( tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 930 – dalej: u.p.s.).

Zgodnie z art. 122 ust. 1 u.p.s. osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej obowiązane są posiadać co najmniej 3 – letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu pomocy społecznej.

P.R. posiada wymagany 3 – letni staż pracy w pomocy społecznej. Jak wynika z załączonego do akt sprawy zaświadczenia wystawionego przez Stowarzyszenie Samopomocowe ABAKUS w Łodzi oraz pisma tego stowarzyszenia z dnia 1 grudnia 2017 r. P.R., będący członkiem założycielem tego stowarzyszenia, w okresie od września 1995 r. do grudnia 2011 r. nieprzerwanie udzielał wsparcia w postaci pomocy psychologicznej, prowadził terapię osób uzależnionych opuszczających zakłady karne, wspierał te osoby w powrocie do społeczeństwa. Z jego pomocy skorzystało kilkaset osób. Prowadził grupy terapeutyczne i grupy wsparcia osób opuszczających zakłady karne i ich rodzin. Praca była wykonywana z częstotliwością cotygodniową. Co najmniej 10 godzin w tygodniu.

Z powyższych dokumentów wynika, iż praca świadczona w charakterze wolontariusza wykonywana była przez 16 lat i 3 miesiące (845 tygodni) po 10 godzin tygodniowo. Oznacza to, że P.R. osiągnął w tym czasie staż powyżej 3 lat pracy równej pracy pełnoetatowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że praca w ramach wolontariatu może być zaliczona na poczet wymaganego stażu pracy określonego w art. 122 ust. 1 u.p.s. ( v. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1824/17).

P.R. spełnił także drugi warunek określony w art. 122 ust. 1 u.p.s.. Przestawił dyplom Społecznej Akademii Nauk w Łodzi potwierdzający uzyskanie w dniu 15 września 2016 r. specjalizacji w zakresie organizacji pomocy społecznej.

W ocenie Sądu praca polegająca na udzielaniu pomocy psychologicznej i prowadzeniu terapii osób uzależnionych opuszczających zakłady karne i ich rodzin, a także wspieranie tych osób w powrocie do społeczeństwa jest pracą w pomocy społecznej w rozumieniu przepisów u.p.s.

W myśl art. 7 u.p.s. pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom z powodu alkoholizmu i narkomanii (art. 7 pkt 13), a także z powodu trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego (art. 7 pkt 12).

Celem udzielanej przez P.R. pomocy psychologicznej, w tym prowadzonych zajęć terapeutycznych, było przezwyciężenie przez jego podopiecznych trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładów karnych. W zajęciach uczestniczyły osoby uzależnione od alkoholu, które nie potrafiły samodzielnie pokonać trudnych sytuacji życiowych.

W myśl art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.p.s. pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa, z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi.

Zadania Stowarzyszenia Samopomocowego ABAKUS, w okresie prowadzenia zajęć przez P.R., były zbieżne z celami pomocy społecznej określonymi w art. 2 ust. 1 u.p.s.

Zdaniem Sądu nie jest trafny zarzut skargi dotyczący zaniechania zawiadomienia Prezydenta Miasta Łodzi o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z dnia 23 sierpnia 2017 r.

Rzeczywiście Wojewoda Łódzki w zawiadomieniu z dnia 24 stycznia 2018 r. o wszczęciu postępowania omyłkowo wskazał imię Pana R.Z. (zamiast P.). Jednak uważna lektura uzasadnienia zawiadomienia oraz wcześniejszej korespondencji dotyczącej pisma z dnia 23 stycznia 2017 r. ( pisma Wojewody z dnia 27 grudnia 2017 r. i 3 stycznia 2018 r. oraz pisma Prezydenta z 2 i 4 stycznia 2018 r.) pozwalała na ustalenie, że wszczęto postępowanie w przedmiocie pisma dotyczącego P.R.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy. D.Cz.