Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 914/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 265
law: Ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Maria Rzążewska Janina Kosowska /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Go 743/05 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Go 743/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę M. G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...], w przedmiocie nadzoru sanitarnego.

Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. stwierdził, że w punkcie sprzedaży położonym w Z. przy al. N. nie zostały spełnione wymagania koniecznie do zapewnienia higieny przy sprzedaży lodów, gdyż w toku przeprowadzonej w dniu 4 maja 2005 r. kontroli stwierdzono brak w przedmiotowym punkcie sprzedaży bieżącej ciepłej i zimnej wody.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji M. G. podniósł, iż punkt sprzedaży spełnia wszystkie wymagania sanitarne, a jedynym brakiem jest brak jego podłączenia do wody z wodociągów miejskich. Zauważył, iż woda w punkcie potrzebna jest tylko do mycia pomieszczeń i higieny pracowników. Jest ona w tym celu przywożona z punktu gastronomicznego prowadzonego w S. w szczelnie zamkniętym pojemniku i przy pomocy pompy przez kran podawana jest na bieżąco do umywalki.

W wyniku rozpoznania odwołania, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gorzowie Wielkopolskim, decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, iż zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 oraz § 17 ust. 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004 r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych w zakładach produkujących lub wprowadzających do obrotu środki spożywcze (Dz. U. Nr 104, poz. 1096), w zakładzie instaluje się odpowiednią ilość umywalek, przeznaczonych do mycia rąk oraz każdą umywalkę wyposaża się w armaturę z bieżącą zimną i ciepłą wodą oraz środki do mycia rąk i ich higienicznego suszenia, a ponadto instaluje się odpowiednie urządzenie do czyszczenia i dezynfekowania sprzętu roboczego i wyposażenia, które muszą być odpowiednio zasilane w gorącą i zimną wodę. Zakład musi posiadać również odpowiednie zaopatrzenie w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, odpowiadającą wymogom określonym w przepisach o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, iż nie może zgodzić się z twierdzeniem odwołującego się, że woda ze zbiornika jest wodą bieżącą, gdyż woda bieżąca to woda płynąca z wodociągu, a nie dostarczana w butelkach i podawana do kranu. Zdaniem organu, prowadzenie działalności związanej z produkcją i sprzedażą lodów przy braku bieżącej wody utrudnia mycie sprzętu i wyposażenia, uniemożliwia utrzymanie rąk w należytej czystości i higienie, zagrażając w ten sposób zdrowotnej jakości sprzedawanych środków spożywczych. Organ podniósł ponadto, że woda dowożona do zakładu może ulec - w trakcie transportu, przechowania i jej użytkowania - zanieczyszczeniu drobnoustrojami chorobotwórczymi w wyniku czego użytkowanie takiej wody może powodować wtórne zanieczyszczenie sprzętu i maszyn wykorzystywanych przy produkcji lodów, co w konsekwencji może doprowadzić do zanieczyszczenia produktu końcowego. Zwrócił również uwagę na specyfikę produktu i jego sezonowość, co nawet przy niewielkim zanieczyszczeniu drobnoustrojami może stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia człowieka.

Skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gorzowie Wielkopolskim złożył M. G. Wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wskazał, iż przywołany w decyzji przepis § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie nakłada obowiązku zapewnienia wody z wodociągu, a jedynie wody bieżącej. Podniósł, iż ten ostatni wymóg został przez niego spełniony poprzez zastosowanie pompy łączącej wodę ze zbiornika z kranem. Wskazał ponadto, że przepis § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż warunki sanitarne obiektów ruchomych i tymczasowych, w tym automatów do sprzedaży, określone zostały w § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a te warunki spełnia posiadany przez niego automat do sprzedaży lodów.

W odpowiedzi na skargę, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gorzowie Wielkopolskim wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia, gdyż przyczepa gastronomiczna, w której umieszczony jest automat do lodów nie spełnia wymagań obiektu ruchomego i tymczasowego, o którym mowa w tym przepisie.

W dniu 8 grudnia 2005 r. skarżący przesłał pismo procesowe, w którym ustosunkowując się do złożonej odpowiedzi na skargę wskazał, iż "bieżący" zgodnie ze znaczeniem tego słowa określonym w słowniku języka polskiego to "płynący, posuwający się naprzód". W ocenie skarżącego, woda bieżąca to nie tylko woda z wodociągu, ale również woda pompowana ze studni bądź zbiornika. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego możliwości zanieczyszczenia wody w trakcie transportu i przechowywania wskazał, iż jest on dowolny, gdyż woda z obiektu nie została przebadana laboratoryjnie, a zarówno w czasie kontroli, jak i podczas zapoznania się z aktami sprawy, nie żądano od niego przedstawienia dokumentów dotyczących spełnienia wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi oraz wymagań określonych w przepisach o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Skarżący wskazał ponadto, że wyliczenie obiektów z § 19 ust. 1 rozporządzenia nie ma charakteru wyczerpującego. W jego ocenie natomiast, posiadana przez niego przyczepa z automatem do produkcji i sprzedaży lodów wyprodukowana w Stanach Zjednoczonych Ameryki tylko i wyłącznie do tego celu, jest obiektem o którym mowa w § 19 ust. 1 rozporządzenia, tj. obiektem ruchomym i tymczasowym, takim jak środki transportu do sprzedaży obwoźnej, obiekty używane okazjonalnie w celach kateringowych oraz automaty do sprzedaży. Wskazał, że brzmienie przepisów § 5 i § 19 rozporządzenia jest jasne i jednoznaczne, więc niczym nieuprawnione jest zawężenie w wyniku wykładni celowościowej zakresu pojęć: "woda bieżąca" do wody wodociągowej oraz "obiekt ruchomy i tymczasowy" przez odmówienie takich cech przyczepie z automatem do produkcji i sprzedaży lodów. W ocenie skarżącego, takie działanie prowadzi do naruszenia zasady praworządności oraz powszechnie stosowanych reguł interpretacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę, stwierdzając, iż w rozpoznanej sprawie nie doszło do naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż wymagania w zakresie jakości zdrowotnej żywności, produkcji i obrotu oraz wymagania dotyczące przestrzegania zasad higieny w procesie produkcji i w obrocie środkami spożywczymi oraz materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z żywnością w celu zapewnienia właściwej jakości zdrowotnej żywności oraz zasady przeprowadzania urzędowej kontroli żywności ustawodawca uregulował w przepisach ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U z 2005 r., Nr 31, poz. 265). Zgodnie z art. 27 ust. 1 powołanej ustawy, produkcję żywności, dozwolonych substancji dodatkowych lub innych składników żywności oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością lub obrót nimi wolno prowadzić, jeżeli zostaną spełnione wymagania w zakresie właściwej jakości zdrowotnej żywności, w tym wymagania dotyczące pomieszczeń, urządzeń oraz ich lokalizacji, a stan zdrowia osób biorących udział w produkcji lub obrocie żywnością będzie odpowiadał wymaganiom określonym w przepisach o chorobach zakaźnych i zakażeniach. Zgodnie z definicją ustawową, "zakład" to miejsce wykonywania działalności w zakresie produkcji lub obrotu żywności na wszystkich lub wybranych etapach tej działalności, począwszy od przygotowania do wprowadzenia do obrotu gotowych produktów pierwotnych aż do oferowania do sprzedaży lub dostarczania żywności końcowemu konsumentowi, odpłatnie lub nieodpłatnie (art. 3 ust. 1 pkt 10 powołanej ustawy). Szczegółowe wymagania higieniczno-sanitarne dotyczące zakładów i ich wyposażenia, a także warunki sanitarne oraz wymagania w zakresie przestrzegania zasad higieny w procesie produkcji i w obrocie środkami spożywczymi ustalone zostały w wydanym na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 33 powołanej ustawy, rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004 r.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji zauważył, iż w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, czy obiekt należący do skarżącego można zaliczyć do obiektów określonych w § 19 rozporządzenia. To z kolej pozwoli na określenie jakie wymogi higieniczne i sanitarne powinien spełniać. W ocenie Sądu, podnoszony przez skarżącego argument dotyczący błędnego zastosowania § 5 zamiast § 19 rozporządzenia jest nietrafny. Sąd wskazał, iż zgodnie z § 19 ust. 1 rozporządzenia, obiekty ruchome i tymczasowe, takie jak: namioty, stoiska handlowe, środki transportu do sprzedaży obwoźnej, obiekty używane okazjonalnie w celach kateringowych oraz automaty do sprzedaży muszą być tak usytuowane, zaprojektowane, wykonane i utrzymane w czystości oraz sprawności, aby uniknąć ryzyka zanieczyszczania żywności oraz uniemożliwić dostęp szkodnikom. Przytoczony przepis o charakterze wyjątku, który nie może być interpretowany rozszerzająco, ustanowił dla pewnego rodzaju obiektów, z uwagi na ich specyfikę, tj. tymczasowość, mobilność, częstą zmianę miejsca położenia, a przez to utrudnione dostosowanie ich do ogólnych wymagań prawnych, złagodzone wymagania sanitarno-higieniczne, które jednakże muszą zapewnić uniknięcie ryzyka zanieczyszczenia żywności. Przepis § 19 ust. 1 rozporządzenia wskazuje co należy rozumieć pod pojęciem obiekt ruchomy i tymczasowy. Sąd I instancji zauważył, iż skarżący wskazuje, że posiadana przez niego przyczepa z automatem do produkcji i sprzedaży lodów jest obiektem ruchomym i tymczasowym takim jak środek transportu do sprzedaży obwoźnej, obiekty używane okazjonalnie w celach kateringowych oraz automaty do sprzedaży. W ocenie Sądu, przedmiotowej przyczepy nie można jednak uznać za środek transportu do sprzedaży obwoźnej chociażby z tego względu, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 grudnia 2002 r. w sprawie wymagań higienicznych i sanitarnych obowiązujących w handlu obwoźnym środkami spożywczymi oraz wykazu artykułów które nie mogą być wprowadzone do obrotu w handlu obwoźnym (Dz. U z 2003 r., Nr 21, poz. 182), lody bez opakowań jednostkowych nie mogą być wprowadzane do obrotu w handlu obwoźnym (pkt 2 ppkt 1 załącznika do rozporządzenia). Z tego też względu w przypadku gdyby obiekt skarżącego został uznany za środek transportu do sprzedaży obwoźnej to niedopuszczalna byłaby sprzedaż lodów takiego typu jaki chciał produkować i sprzedawać skarżący. Sąd nie uznał również przyczepy skarżącego za obiekt używany okazjonalnie do celów kateringowych, gdyż w jego ocenie produkcji i sprzedaży lodów w ciągu kilku miesięcy w roku nie można uznać za używanie okazjonalne, a do tego w celach kateringowych. Ponadto wskazał, iż używany przez skarżącego automat nie jest automatem do sprzedaży lodów, lecz do ich produkcji.

W świetle powyższego zauważył, iż wykorzystywanie czasowo (przez kilka miesięcy w roku) przyczepy, z uwagi na produkowany asortyment, nie czyni z tego zakładu gastronomicznego obiektu tymczasowego i ruchomego w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004 r. Przedmiotowy zakład nie jest obiektem o takim charakterze jak: namioty, stoiska handlowe, środki transportu do sprzedaży obwoźnej, obiekty używane okazjonalnie w celach cateringowych oraz automaty do sprzedaży, które ze swej istoty zmieniają miejsca sprzedaży, czy też są składane i rozkładane okresowo. Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem, że organy dokonały zawężenia pojęć "obiekt tymczasowy" poprzez odmówienie takich cech przyczepie z automatem do produkcji lodów. Z tego też względu, obiekt skarżącego nie ma w ocenie Sądu charakteru obiektów, określonych w przepisie § 19 rozporządzenia, lecz stanowi zakład w rozumieniu ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia i jako taki musi spełniać wymogi określone w § 5 rozporządzenia. W konsekwencji w zakładzie tym należy zainstalować odpowiednią ilość umywalek, przeznaczonych do mycia rąk w miejscach, gdzie jest to konieczne ze względu na proces produkcji lub obrotu, z których każdą wyposaża się w armaturę z bieżącą zimną i ciepłą wodą oraz środki do mycia rąk i ich higienicznego suszenia (§ 5 rozporządzenia).

Sąd I instancji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego organy nadzoru sanitarnego prawidłowo stwierdziły, że w obiekcie, w którym miały być produkowane, a następnie sprzedawane lody nie zainstalowano umywalki z bieżącą ciepłą i zimną wodą. Zakład wyposażono jedynie w wodę donoszoną w pojemnikach z lokalu prowadzonego przez skarżącego, która jest podgrzewana w podgrzewaczu elektrycznym. Sąd podzielił stanowisko organów administracji publicznej w zakresie, w jakim organy te ustaliły, że nie został spełniony wymóg wyposażenia obiektu w wodę bieżącą. Zgodził się jednocześnie ze skarżącym, że wodą bieżącą nie jest tylko woda z wodociągu. Wskazał, iż za taką wodę należy uznać również wodę dostarczaną za pomocą pomp z innych ujęć wody, lecz pod warunkiem, że spełnia wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia. Nie zgodził się tym samym z twierdzeniem, że walor wody bieżącej będzie spełniony gdy woda jest donoszona z innego miejsca i podawana do kranu ze zbiornika za pomocą pompy. Zbiornik taki nie może być bowiem uznany za ujęcie wody, czy punkt czerpalny wody, a zdaniem Sądu tylko taka woda dostarczana do kranu ma walor wody bieżącej. Zauważył, iż ustawodawca nie określił definicji ustawowej pojęcia "woda bieżąca" i dlatego należy dokonać wykładni tego pojęcia. W ocenie Sądu, wykładni pojęcia "woda bieżąca" jako "woda płynąca z kranu" nie można uznać za wystarczającą. Przy przyjęciu, że wodą bieżącą jest woda płynąca z kranu ustawodawca nie posłużyłby się bowiem zwrotem "armatura z bieżącą zimną i ciepłą wodą". Sąd wskazał, iż zgodnie ze słownikiem języka polskiego pojęcie "armatura" oznacza zespół pomocniczych elementów urządzenia umożliwiający ich eksploatację. W świetle powyższego, w odniesieniu do niniejszej sprawy będzie to urządzenie służące do zamykania i otwierania dopływu wody. Skoro zatem zdaniem skarżącego woda bieżąca jest wodą płynącą z kranu, zbędnym było użycie w rozporządzeniu zwrotu "armatura z bieżącą wodą". Skoro bowiem woda z kranu miałaby być uznawana za wodę bieżącą to wystarczające byłoby użycie zwrotu "armatura z wodą". Sąd I instancji zauważył jednocześnie, iż interpretacji wyrażenia "woda bieżąca" nie należy ograniczać tylko do wykładni językowej, lecz zastosować również wykładnię celowościową. Wskazał, iż jednym z głównych zadań inspekcji sanitarnej jest nadzór mający na celu zapobieganie powstawaniu chorób. Celem w jakim wprowadzono wymagania higieniczne i sanitarne dotyczące zakładów produkujących żywność jest ochrona zdrowia, a nawet życia konsumentów. Z uwagi na to przy produkcji żywności, która następnie sprzedawana jest dla konsumenta, wszelkiego rodzaju wątpliwości co do warunków higienicznych winny być wyjaśnione na korzyść konsumenta. W odniesieniu do produkcji żywności należy w pierwszej kolejności mieć na uwadze zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego ludzi i w tym kierunku należy dokonać wykładni obowiązków nałożonych na zakłady produkujące żywność. Jednym z takich wymagań jest zapewnienie odpowiedniej ilości umywalek z doprowadzoną do armatury ciepłą i zimną wodą bieżącą. Tych warunków, w ocenie Sądu, nie spełnia punkt, w którym miały być produkowane i sprzedawane lody, gdyż woda dostarczana z pojemników nie ma waloru wody bieżącej. Taki walor ma bowiem w jego ocenie wyłącznie woda z ujęć, które zapewniają nieprzerwaną dostawę wody, takich jak wodociąg, czy studnia. Sąd podzielił jednocześnie stanowisko organów, że w przedmiotowej sprawie istnieje wysokie ryzyko zakażenia wody drobnoustrojami, które następnie mogą zostać przeniesione na wytwarzany produkt z uwagi na fakt, że woda wykorzystywana jest do higieny pracowników oraz mycia pomieszczenia. Zwrócił również uwagę na bezpośredni kontakt osób z produkowaną żywnością, która w żaden sposób nie jest zabezpieczona przed narażeniem na zanieczyszczenia przenoszone przez ręce pracowników. W świetle powyższego, Sąd uznał ponadto, iż w niniejszej sprawie nie ma znaczenia to, że organ w toku prowadzonego postępowania nie zażądał od skarżącego przeprowadzenia badań laboratoryjnych wody będącej w zbiornikach.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną złożył, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, M. G. zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości skarżący zgłosił zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności naruszenie przepisów:

– art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, że wykładnia jest źródłem prawa,

– art. 27 ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia przez przyjęcie, że punkt sprzedaży lodów nie spełnia wymagań koniecznych do zapewnienia higieny przy sprzedaży lodów,

– § 5 ust. 1 i 2 oraz § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004 r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych w zakładach produkujących lub wprowadzających do obrotu środki spożywcze przez przyjęcie, że § 5 nakłada obowiązek zapewnienia wody bieżącej z wodociągu bądź studni, z wyłączeniem innych zbiorników oraz, że przepis ten ma zastosowanie do punktu sprzedaży lodów, a ponadto przez przyjęcie, że określone w § 19 warunki sanitarne obiektów ruchomych i tymczasowych, w tym automatów do sprzedaży, nie dotyczą posiadanego przez skarżącego automatu do sprzedaży lodów.

W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, M. G., kwestionując prawidłowość stanowiska Sądu I instancji zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, podniósł, iż w świetle art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wykładnia nie jest źródłem prawa. Zauważył, iż brzmienie przepisów § 5 i § 19 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004 r. jest jasne i jednoznaczne, a w konsekwencji zawężanie znaczenia zakresu użytych w tych przepisach zwrotów: "woda bieżąca" do "woda wodociągowa" oraz "obiekt ruchomy i tymczasowy" przez odmówienie takich cech przyczepie z automatem do produkcji i sprzedaży lodów, jest niczym nieuprawnione i prowadzi do naruszenia zasady praworządności (art. 6 kpa) oraz powszechnie stosowanych reguł interpretacyjnych: clara non sunt interpretanda oraz lege non distinguente nec nostrum distinguere. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie jasne i jednoznacznie brzmiące zwroty użyte w przepisach aktów wykonawczych uznane zostały za wieloznaczne, a następnie w drodze wykładni celowościowej, przy użyciu argumentów odwołujących się do celu i zadań inspekcji sanitarnej, dowolnie zawężony został zakres tych przepisów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 27 ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia skarżący zauważył, iż odmowa stwierdzenia spełnienia w punkcie obrotu lodów wymagań koniecznych do zapewnienia higieny w procesie produkcji lub w obrocie oraz zapewnienia właściwej jakości zdrowotnej sprzedawanych lodów była bezpodstawna, oparta na przypuszczeniach i ocenach, z pominięciem jasnych i jednoznacznych przepisów, faktów i dowodów.

Zarzucając naruszenie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004 r. skarżący wskazał, że skoro przepis § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nakłada obowiązek zapewnienia wody bieżącej, to nakładanie na podstawie tego przepisu obowiązku zapewnienia wody bieżącej z wodociągu jest sprzeczne z zasadą lege non distinguente nec nostrum distinguere. Ponadto w ocenie skarżącego, użyty w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia zwrot "woda bieżąca" ma oczywiste i jasne znaczenie w języku potocznym jako przeciwieństwo "wody stojącej" i w takim właśnie znaczeniu należy go stosować. Ustawodawcy chodziło bowiem o to, aby w obiektach nie była używana do celów higieniczno-sanitarnych woda stojąca, np. w miskach, czy umywalkach. Powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywody dotyczące zwrotu "armatura" skarżący uznał natomiast za bezprzedmiotowe skoro zainstalowana w punkcie umywalka do mycia rąk jest wyposażona w armaturę z bieżącą zimną i ciepłą wodą, tj. kran, pompę oraz przewody doprowadzające wodę i odprowadzające ścieki. Za bezprzedmiotowe należy uznał również sugestie dotyczące ryzyka zakażenia wody drobnoustrojami, które mogą zostać przeniesione na produkt, skoro produkcja lodów w punkcie odbywa się automatycznie, a woda z obiektu nie została zbadana laboratoryjnie. Ponadto używana jest jedynie do mycia rąk.

Zarzucając naruszenie § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia skarżący wskazał natomiast, iż bezpodstawne jest twierdzenie Sądu, jakoby przepis § 19 ust. 1 rozporządzenia był przepisem o charakterze wyjątku, który nie może być interpretowany rozszerzająco. Zdaniem skarżącego, podane w tym przepisie wyliczenie nie ma charakteru wyczerpującego, a jedynie przykładowe. Posiadana przez niego przyczepa jest obiektem podobnym do wymienionych w tym przepisie, a nie jednym z nich i dlatego też niezasadne były rozważania w kwestii ewentualnego uznania punktu sprzedaży lodów za środek transportu do sprzedaży obwoźnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W niniejszej sprawie podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna są nieusprawiedliwione.

W pierwszej kolejności za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, wbrew temu przepisowi, że wykładnia jest źródłem prawa. Zarzut ten uznać należy za całkowicie błędny, gdyż powołany w podstawie kasacyjnej przepis Konstytucji odnosi się do zabezpieczenia społecznego i z uwagi na jego treść nie łączy się w żaden sposób z niniejszą sprawą. Nawet przy uznaniu, że błąd w numeracji przepisu, którego naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji, jest zwykłym błędem pisarskim, gdyż przytoczony w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przepis Konstytucji to w istocie nie art. 67, lecz art. 87, stwierdzić należałoby, iż zarzut naruszenia przytoczonego przepisu jest również nieusprawiedliwiony. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zarzut naruszenia przytoczonego przepisu jawi się jako oczywiście bezzasadny, gdyż w niniejszej sprawie ograny administracji publicznej wydały objęte kontrolą sądową decyzje w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujących źródeł prawa – ustaw i rozporządzeń. Przepisy te w procesie stosowania prawa poddane zostały wykładni, co natomiast uznać należy za działanie naturalne przy podejmowaniu aktów stosowania prawa. Drugim etapem stosowania prawa jest bowiem, zgodne z powszechnie przyjmowanym modelem stosowania prawa, wybór i ustalenie znaczenia przepisu prawnego, czyli jego wykładnia. Wykładnia prawa ma na celu ustalenie przy pomocy dyrektyw interpretacyjnych rzeczywistego znaczenia interpretowanych przepisów i sformułowanie na ich podstawie określonej normy postępowania. Po ustaleniu zatem, że dany przepis obowiązuje, określa się jego sens znaczeniowy. Dopiero po tym etapie możliwe jest natomiast przejście do następnego etapu stosowania prawa – etapu subsumcji. W konsekwencji, stwierdzić należy, iż jeżeli skarżący nie zgadza się z przyjętą przez organy administracji publicznej, a następnie dokonaną przez Sąd I instancji, wykładnią zastosowanych w sprawie przepisów, bądź zarzuca błąd subsumcji, to w skardze kasacyjnej powinien podnieść zarzut błędnej wykładni konkretnych przepisów prawa lub ich niewłaściwego zastosowania. Wykładnia prawa jest bowiem naturalnym elementem procesu stosowania prawa.

W dalszej kolejności odnieść należy się zatem do zarzutów naruszenia konkretnych wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004 r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych w zakładach produkujących lub wprowadzających do obrotu środki spożywcze (Dz. U. Nr 104, poz. 1096), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ocena ich zasadności będzie miała natomiast decydujący wpływ na ocenę zarzutu naruszenia art. 27 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U z 2005 r., Nr 31, poz. 265).

Zarzut naruszenia przepisu § 19 rozporządzenia uznać należy za nieusprawiedliwiony. Zauważyć należy, iż zgodnie z § 19 ust. 1, obiekty ruchome i tymczasowe, takie jak: namioty, stoiska handlowe, środki transportu do sprzedaży obwoźnej, obiekty używane okazjonalnie w celach kateringowych oraz automaty do sprzedaży muszą być tak usytuowane, zaprojektowane, wykonane i utrzymane w czystości oraz sprawności, aby uniknąć ryzyka zanieczyszczania żywności oraz uniemożliwić dostęp szkodnikom. Przepis § 19 ust. 2 stanowi natomiast, iż przedsiębiorcy wykonujący działalność w obiektach, o których mowa w ust. 1, oraz prowadzący automaty, zobowiązani są do zapewnienia w szczególności warunków higieniczno-sanitarnych, określonych w pkt-ach 1-7 tego przepisu.

Skarżący podnosi, iż w jego ocenie wyliczenie obiektów ruchomych i tymczasowym w § 19 ust. 1 rozporządzenia nie ma charakteru wyczerpującego, a jedynie przykładowy. W konsekwencji jego przyczepa z automatem do produkcji i sprzedaży lodów jako obiekt podobny do wymienionych w tym przepisie mieści się w zakresie tej normy prawnej. Stanowisko to uznać należy za błędne. Zauważyć należy, iż interpretowany przepis, określając wymogi, jakie muszą spełniać "obiekty ruchome i tymczasowe" wskazuje jakie konkretne obiekty należy rozumieć pod tym pojęciem. Nie jest to wyliczenie przykładowe, gdyż o takim świadczyłby zwrot "w szczególności", którym nie posłużono się w tym przepisie. W konsekwencji, przyjąć należy, iż zawarte w § 19 ust. 1 rozporządzenia wyliczenie obiektów ruchomych i tymczasowych ma charakter katalogu zamkniętego. Tym samym dla potrzeb tego rozporządzenia, pojęcie "obiekty ruchome i tymczasowe" rozumieć należy w sposób zgodny z zawartą w tym przepisie definicją legalną zakresową pełną. W niniejszej sprawie, jak skarżący sam przyznał jego przyczepa stanowi jedynie obiekt podobny do wymienionych w przytoczonym przepisie. W konsekwencji, nie może mieć do niej zastosowanie przepis § 19 ust. 1 rozporządzenia. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji, omawiany przepis ma ponadto charakter wyjątku, gdyż ustanowił dla pewnego rodzaju obiektów złagodzone wymagania sanitarno-higieniczne i dlatego też nie może być interpretowany rozszerzająco.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż do punktu sprzedaży lodów w Z. przy al. N., w którym planowane jest prowadzenie działalności w zakresie produkcji i obrotu środkami spożywczymi, zastosowanie ma jako do zakładu § 5 rozporządzenia. W konsekwencji, rozważyć należy zasadność zarzutu naruszenia tego przepisu. Wskazać należy, iż zgodnie z § 5 ust. 1, w zakładzie instaluje się odpowiednią ilość umywalek, przeznaczonych do mycia rąk, w miejscach, gdzie jest to konieczne ze względu na proces produkcji lub obrotu oraz wyeliminowanie zagrożenia zanieczyszczenia żywności. Stosownie natomiast do § 5 ust. 2, każdą umywalkę wyposaża się w: 1) armaturę z bieżącą zimną i ciepłą wodą; 2) środki do mycia rąk i do ich higienicznego suszenia.

Na wstępie podkreślić należy, iż z treści uzasadnienia tego zarzutu wynika, iż skarżący kwestionuje w istocie wyłącznie dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. W tym zatem zakresie Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do przedmiotowego zarzutu. Po pierwsze, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż przepis ten ma jasne i oczywiste znaczenie skoro jak widać na przykładzie niniejszej sprawy jego interpretacja wywołała spór miedzy stronami postępowania. Zauważyć należy, iż przepisy rozporządzenia nie zawierają definicji legalnej, zarówno zawartego w § 5 ust. 2 pkt 1 wyrażenia – "armatura z bieżącą zimną i ciepłą wodą", jak i poszczególnych słów tworzących ten zwrot. W niniejszej sprawie spór wywołuje rozumienie pojęcia "bieżąca woda", który sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy za wodę bieżącą można uznać także wodę dowożoną do punktu produkcji i sprzedaży lodów w zamkniętych pojemnikach i podawaną do kranu z pięciolitrowego zbiornika za pomocą pompy. Z uwagi na brak definicji legalnej tego pojęcia za w pełni uzasadnione uznać należy zwrócenie się w tej materii do znaczenia słowa "bieżący" nadanego temu słowu w języku potocznym. Przez "bieżący" w języku potocznym rozumie się "<

> zwykle w wyrażeniu: Bieżąca woda <>" (zob. Słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, str. 154). Mając na uwadze przytoczone znaczenie wskazanego słowa, stwierdzić należy, iż woda bieżąca to woda płynąca, a nie stojąca. W niniejszej sprawie, zgodnie z jej stanem faktycznym umywalka w punkcie sprzedaży lodów wyposażona została wprawdzie w kran, pompę oraz przewody doprowadzające wodę i odprowadzające ścieki, lecz nie została podłączona do źródła bieżącej, a zatem płynącej, wody. Za taki nie można uznać bowiem pięciolitrowego zbiornika, w którym woda stoi, a nie płynie, a ponadto ze względu na jego pojemność ma na odcinku od zbiornika przez kran do umywalki ograniczoną objętościowo i czasowo zdolność przepływu. Woda doprowadzana z pięciolitrowego zbiornika do kranu, który reguluje jej bieg, nie może być zatem uznana za wodę bieżącą, gdyż to, że płynie po odkręceniu zaworu kranu nie zmienia faktu, że pochodzi ze źródła wody stającej, niezapewniającego stałego jej dopływu. W tym też kontekście skład orzekający w przedmiotowej sprawie za uzasadniony uznał pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym walor wody bieżącej ma woda pochodzącą ze źródeł zapewniających co do zasady nieprzerwany pobór wody, takich jak w szczególności sieć wodociągowa czy też studnia, znajdujących się pod bieżącym nadzorem organów Inspekcji Sanitarnej. W świetle powyższego, podzielić należy również stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym skarżący nie spełnił wymogu z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Woda dowożona w zamkniętych pojemnikach do punktu produkcji i sprzedaży lodów z innej, odległej jak wynika z akt sprawy miejscowości i podawana do kranu z pięciolitrowego zbiornika nie ma bowiem waloru wody bieżącej.

Zarzut błędnej wykładni omawianego przepisu uznać należy tym samym za nieusprawiedliwiony. W konsekwencji za nieusprawiedliwiony uznać należy również zarzut niewłaściwego zastosowania art. 27 ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, w oparciu o który organ I instancji podjął decyzję, stwierdzającą brak spełnienia przez skarżącego wymagań koniecznych do zapewnienia higieny przy sprzedaży lodów, przewidzianych w § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.

Zauważyć ponadto należy, na co zwrócił słusznie uwagę również Sąd I instancji, że ochrona zdrowia ludzi jest sprawą najwyższej wagi. To jego bowiem ochronie służyć mają przepisy określające wymagania higieniczne i zdrowotne, których kontrola przestrzegania należy do zakresu działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W konsekwencji, ocena spełnienia przez przedsiębiorców wymagań koniecznych do zapewnienia higieny w procesie produkcji lub w obrocie oraz zapewnienia właściwej jakości zdrowotnej żywności, dozwolonych substancji dodatkowych lub innych składników żywności oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością nie może odbywać się bez uwzględnienia tego celu.

Mając to na uwadze, stwierdzić natomiast należy, iż wykorzystywanie do higieny pracowników oraz środowiska pracy wody dowożonej w pojemnikach z innej miejscowości, której nie można przypisać waloru wody bieżącej, uznać należy za czynnik stwarzający ryzyko zanieczyszczenia żywności – lodów produkowanych i oferowanych przez skarżącego do sprzedaży. W tych warunkach, dopuszczenie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej do podjęcia przez skarżącego działalności w tym zakresie mogłoby zagrozić zdrowiu spożywających je osób i naruszać Dyrektywę Rady Wspólnot Europejskich Nr.93/43/EWG z dnia 14 czerwca 1993r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE L z dnia 19 lipca 1993r).

W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.