Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 489/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16a ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia WSA del. Michał Ruszyński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 10 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1070/13 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1070/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi M. O., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] września 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Warta z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznana specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Burmistrz Gminy i Miasta Warta decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił przyznania M. O. prawa do świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Z uzasadnienia decyzji wynika, że powodem odmowy był fakt, iż wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad wymagającą tego niepełnosprawną osobą.

Od niniejszej decyzji M. O. złożył odwołanie podnosząc, iż od lipca 2010 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Dodał, iż opiekę nad matką oraz ojcem sprawuje już około 10 lat, jego rodzice z racji wieku oraz postępujących chorób fizycznych i psychicznych bezwzględnie wymagają stałej opieki. Obecnie nie potrafią oni wykonać samodzielnie nawet podstawowych czynności związanych z codzienną egzystencją. Dodał, iż żeby zrezygnować z zatrudnienia najpierw musiałby podjąć pracę. Tymczasem ze względu na opiekę nad rodzicami zmuszony został do wyrejestrowania się z urzędu pracy, gdyż nie mógłby i w dalszym ciągu nie może podjąć żadnej zaproponowanej pracy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta Warta z dnia [...] lipca 2013 r.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż podstawową przesłanką ustalenia prawa do świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Przepis art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r." określa stan faktyczny dotyczący sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania koniecznej opieki, a więc rezygnuje z dotychczasowej aktywności zawodowej, np. rozwiązuje stosunek pracy, wyrejestrowuje prowadzoną działalność gospodarczą. Rzeczone świadczenie przyznawane jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej, a nie osobie wymagającej opieki, a jego celem jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 16a ust. 6 u.ś.r.).

Tymczasem odwołujący się nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Jednakże ustawodawca uzależnił możliwość uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia od zaistnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą tego wymagającą. Jak wynika z akt sprawy odwołujący się ostatnio zatrudniony był w okresie od 19 września do 15 listopada 2005 r., a od 16 listopada 2005 r. do 22 listopada 2010 r. zarejestrowany był w urzędzie pracy, jako osoba bezrobotna. Wyrejestrowanie nastąpiło w związku z ubieganiem się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Znaczny stopień niepełnosprawności w przypadku matki odwołującego się datuje się od lipca 2010 r. Na tej podstawie organ ocenił, że odwołujący się jako osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, a więc faktycznie nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze następnie wskazało, że odwołujący się, od lipca 2010 r. pobierał świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Niemniej jednak organ uwzględnił odmienny sposób uregulowania przez ustawodawcę konstrukcji przepisu dotyczącego ustalania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od konstrukcji przepisu dotyczącego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W art. 17 u.ś.r. w treści przepisu zastosowany został zwrot "nie podejmują lub rezygnują", natomiast w art. 16a u.ś.r. normodawca posługuje się jedynie zwrotem "rezygnują".

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję M. O. wskazał, iż jego rodzice to osoby starsze, z racji wieku i niepełnosprawności wymagają stałej opieki oraz pomocy przy wszystkich czynnościach życiowych. Właśnie z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką skarżący wyrejestrował się w urzędzie pracy. Skarżący opiekuje się rodzicami od kilku lat, a nie od momentu wystąpienia z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając decyzje organu I i II instancji stwierdził, że prezentowana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu, w ocenie Sądu I instancji, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).

Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, domagając się:

1) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi;

ewentualnie:

2) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi;

3) zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 16a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż użyte w art. 16a ust. 1 ustawy pojęcie "rezygnacja z zatrudnienia" nie oznacza rezygnacji z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, lecz ma miejsce także wówczas, gdy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy rezygnuje z podjęcia zatrudnienia;

- art. 8 ust. 2 w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu w ramach wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. rodzinnych faktycznej oceny zgodności tych przepisów z Konstytucją, co należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego;

- art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odstąpieniu od skorzystania z możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, mimo wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przepisów art. 16a ust. 1 u.ś.r.;

2) naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 16a ust. 1 u.ś.r. w zw. art. 135 P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] września 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy i Miasta Warta z dnia [...] lipca 2013 r., wskutek błędnego przyjęcia, iż ww. decyzje naruszały powołany przepis u.ś.r.,

- art. 151 P.p.s.a, poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga M. O., jako nieuzasadniona, winna zostać oddalona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że na gruncie przepisów u.ś.r. o "zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej" można mówić wyłącznie w przypadku stanów faktycznych opisanych w art. 3 pkt 22, a nie w przypadku powstrzymania się od poszukiwania pracy. Definicja legalna wiąże zarówno organy administracji jak i sądy administracyjne i w przypadku występowania jej w tekście prawnym nie ma podstaw do nadawania innego znaczenia zdefiniowanemu pojęciu niż wynika to z literalnego brzmienia definicji. Na gruncie art. 16a ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia oznacza zatem rezygnację z zatrudnienia rozumianego jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej, a nie, jak błędnie wywiódł to Sąd, posiadanie statusu bezrobotnego lub rezygnację z niego, a tym samym z poszukiwania pracy.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną skarżący nie spełnia przesłanek przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wynikających z art. 16a ust. 1 u.ś.r., bowiem ostatnie zatrudnienie jakie wykonywał ustało z dniem 15 listopada 2005 r. Matka skarżącego posiada znaczny stopień niepełnosprawności od lipca 2010 r., nie można zatem stwierdzić, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - brak jest związku przyczynowego pomiędzy ustaniem zatrudnienia a rozpoczęciem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Należy zauważyć, że rozpoznając sprawę w dniu 11 grudnia 2013 r. w obrocie prawnym pozostawał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, jednakże uzasadnienie tego wyroku nie mogło być znane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Sąd ten nie mógł również przewidzieć, że dzień później Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wystąpi do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym "czy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992, ze zm. zwanej dalej u.ś.r.) w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji".

Postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu pytania prawnego umorzył postępowanie.

W uzasadnieniu postanowienia Trybunał wskazał, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012 r., poz. 1548), które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134).

Trybunał Konstytucyjny – na siedem dni przed sformułowaniem pytania prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego została ogłoszona 16 grudnia 2013 r. w Dz. U. poz. 1557) – orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 u.ś.r, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślił, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi.

Wykonując wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego Sejm podjął w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U poz. 567) w której uregulowano sytuację prawną osób, które utraciły prawo do świadczenia rodzinnego w związku z wejściem w życie ustawy 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Ustawa weszła w życie 15 maja 2014 r. Zgodnie z art. 5 w zw. z art. 8 tej ustawy w obecnym stanie prawnym istnieje możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przyznaje jednocześnie prawo do wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego za okres między wygaśnięciem tego prawa a dniem wejściem jej w życie, wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego.

Ponadto art. 17 tej ustawy zmienił treść art. 16a ust. 1 u.ś.r. W ust. 1 pkt. 1 tego przepisu, w nowym brzmieniu, ustawodawca wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten – zgodnie z art. 26 tej ustawy – wejdzie w życie 1 stycznia 2015 r.

Sąd I instancji dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem w dacie orzekania (11 grudnia 2013 r.) nie była znana temu Sądowi treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. W świetle argumentacji przedstawionej przez Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku i postanowieniu, które to argumenty w pełni akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie, stwierdzić należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi odpowiada prawu bowiem M. O. pobierał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad matką od lipca 2010 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., zaś prawo do pobierania tego świadczenia utracił w związku z treścią art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.