Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2763/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 174 pkt 2, art. 182 par. 2 i 3, art. 183 par. 1 i 2, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 8, 9, 39, 40par. 1, 46 par. 1, 57 par. 5, 107 par. 1 pkt 7, 112, 129 par. 2, 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 183/19 w sprawie ze skargi J.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2019r., sygn. akt II SA/Kr 183/19, oddalił skargę J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 123 § 1, art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. stwierdziło, że odwołanie J. D. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została doręczona J. D. w dniu 16 lutego 2018r. Doręczenie decyzji w tej dacie oznacza, że koniec terminu do złożenia odwołania przypadał na dzień 2 marca 2018 r. Zdaniem Kolegium, doręczenie w dniu 16 lutego 2018 r. przesyłki poleconej z decyzją Burmistrza Gminy i Miasta [...] nr [...] było skuteczne, ponieważ brak oznaczenia sygnatury pisma (decyzji) na kopercie, w której pismo (decyzja) zostało doręczone adresatowi nie skutkuje w żaden sposób wadliwością przesyłki oraz nieskutecznością jej doręczenia. W tym stanie rzeczy nie można uznać zwrotu przesyłki do nadawcy, tj. do organu I instancji przez stronę, za okoliczność uzasadniającą powtórne wysłanie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. do adresata przesyłki. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że powyższa decyzja została skutecznie doręczona J. D. dopiero w dniu 15 marca 2018 r.

Uzasadniając oddalenie skargi J. D. na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu odwoławczego, że decyzja z dnia [...] lutego 2018 r. została w sposób prawidłowy doręczona skarżącemu w dniu 16 lutego 2018 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru podpisanego własnoręcznie przez skarżącego. Decyzja Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. zawierała prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie jej zaskarżenia. Wobec prawidłowego doręczenia decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. w dniu 16 lutego 2018r. czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 2 marca 2018 r. Odwołanie opatrzone datą 26 marca 2018 r., wpłynęło do organu w dniu 27 marca 2018r., a zatem po upływie terminu do dokonania tej czynności procesowej. Prawidłowo zatem w ocenie Sądu organ odwoławczy stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a., że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Podnoszony w skardze zarzut, jakoby prawidłowe doręczenie decyzji nastąpiło dopiero w dniu 15 marca 2018r., Sąd uznał za bezzasadny i pozbawiony podstawy prawnej. Skoro skarżący odebrał przesyłkę osobiście w dniu 16 lutego 2018 r. to fakt, że w dalszej kolejności przesyłkę listem poleconym odesłał do nadawcy, motywując to brakiem prawidłowego oznaczenia sygnatury (znaku) pisma na kopercie, nie ma żadnego znaczenia prawnego. Sąd wskazał przy tym, że organ nie powinien ponownie doręczać "odesłanej" mu decyzji, a fakt, że czynność taką dokonał, nie skutkuje ponownym otwarciem terminu do złożenia odwołania od tej decyzji, ale może mieć wymiar wyłącznie informacyjny. Za chybione Sąd uznał też zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i 77 k.p.a.

Skargą kasacyjną J. D. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) obrazę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 129 § 2 k.p.a. i art. 134 k.p.a. w zw. z art. 39 k.p.a., art. 40 § 1 k.p.a., art. 57 § 5 k.p.a. i art. 112 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku przyjęcia, że skarżący uchybił terminowi do złożenia odwołania, pomimo naruszenia przez organ art. 39 k.p.a. w wyniku zastosowania przezeń nieznanego ustawie dwukrotnego doręczenia decyzji oraz obarczenia skarżącego konsekwencjami tego błędu organu, polegającego również na nieprawidłowym pouczeniu strony o terminie do złożenia odwołania;

b) obrazę art. 151 p.p.s.a. w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. oraz 7 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w wyniku przyjęcia, że skarżący uchybił terminowi do złożenia odwołania pomimo uznania, że doszło do naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. oraz pomimo naruszenia przez organ obowiązków informacyjnych przewidzianych w art. 9 k.p.a.;

2) prawa materialnego, a to przepisów art. 78 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uniemożliwieniu skarżącemu złożenia odwołania od decyzji, w wyniku interpretacji przepisów określających tryb zaskarżania aktów administracyjnych w sposób niepozwalający na konwalidację błędów popełnionych przez organ i obciążenie nimi strony.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w tej sprawie z wnioskiem o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że skarżący nie kwestionuje prawidłowości pouczenia zawartego w pierwotnie doręczonej mu decyzji, którą odesłał. Zarzut błędnego pouczenia dotyczy decyzji, która została mu wysłana ponownie przez Burmistrza Gminy i Miasta [...], a która zawierała pouczenie, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od niniejszej decyzji przysługuje stronom prawo do wniesienia odwołania w terminie czternastu dni "od daty doręczenia niniejszej decyzji". Trudno zatem zarzucać skarżącemu, że treść wskazanego pouczenia zrozumiał w ten sposób, że bieg terminu rozpoczął się od daty doręczenia powtórnego - tj. tej decyzji, na której owo pouczenie się znalazło. Podkreślono przy tym, że działanie skarżącego wynikało z poprzednich doświadczeń związanych z doręczaniem mu przesyłek w postępowaniu administracyjnym, skutkujących utratą przez niego prawa do zaskarżenia innej decyzji. W skardze kasacyjnej stwierdzono też, że bezzasadnym było oddalenie skargi w wyniku przyjęcia, że skarżący uchybił terminowi do złożenia odwołania, przy jednoczesnym ustaleniu, że działania organu były sprzeczne z ustawą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., którym w oparciu o art. 134 w zw. Z art. 129 § 2 k.p.a. stwierdzono, że odwołanie J. D. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] - ustalającej warunki zabudowy dla inwestora P. P. na działce nr [...] w [...]- zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Stosownie do treści art. 39 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi (art. 40 § 1 k.p.a.). W myśl art. 46 § 1 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Doręczenie decyzji wydanej przez organ administracji rozpoznający sprawę w pierwszej instancji ma szczególnie doniosły skutek procesowy, ponieważ od dnia doręczenia tej decyzji rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.). Stosownie do treści art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Przepis art. 134 k.p.a. stanowi natomiast, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania; postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, przesyłka zawierająca decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. została osobiście odebrana przez skarżącego kasacyjnie w dniu 16 lutego 2018 r., o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy zwrotne poświadczenie odbioru (k. 74 akt administracyjnych). Skarżący przesyłkę tę zwrócił organowi I instancji z uwagi na okoliczność, iż "list polecony nie zawiera sygnatury pisma" (pismo przewodnie skarżącego załączone do zwracanej przesyłki - k. 81 akt administracyjnych). W związku z odesłaniem przez skarżącego ww. przesyłki organowi I instancji, organ ten ponownie przesłał ją skarżącemu, a ten odebrał ją w dniu 15 marca 2018 r. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała zatem ocena, która data odebrania przez skarżącego decyzji wydanej przez organ I instancji - 16 lutego 2018 r. czy 15 marca 2018 r. - rozpoczęła bieg terminu do wniesienia od niej odwołania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe i zasługujące na aprobatę jest wyrażone zarówno w zaskarżonym postanowieniu jak i wyroku Sądu pierwszej instancji stanowisko, zgodnie z którym prawnie skuteczne i rozpoczynające bieg terminu do wniesienia odwołania było doręczenie skarżącemu decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w dniu 16 lutego 2018 r. Nie można bowiem zgodzić się ze skarżącym, że brak oznaczenia numeru decyzji organu I instancji na kopercie, w której decyzję tę nadano, skutecznie podważał pierwotne doręczenie mu tej decyzji. Przepisy regulujące tryb doręczania pism w postępowaniu administracyjnym nie nakładają na organy obowiązku zamieszania na kopertach numerów, znaków czy sygnatur przesyłanych w nich pism, co słusznie podkreślił za organem II instancji Sąd pierwszej instancji. Ponadto w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę, że numer doręczonej skarżącemu w dniu 16 lutego 2018 r. decyzji organu I instancji (wraz ze wskazaniem daty jej wydania), znajdował się na osobiście podpisanym przez skarżącego zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej decyzji. Kwitując zatem odbiór tej decyzji w dniu 16 lutego 2018r. skarżący miał możliwość zorientowania się w jakiej sprawie odbiera przesyłkę. Wszystkie przywołane powyżej okoliczności świadczą zatem o skuteczności doręczenia skarżącemu decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w dniu 16 lutego 2018 r., a w konsekwencji o zgodnym z prawem stwierdzeniu wniesienia przez skarżącego w dniu 27 marca 2018 r. odwołania z uchybieniem 14-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Powyższych ustaleń nie podważa przy tym okoliczność powtórnego przesłania skarżącemu przez organ I instancji decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. Z uwagi bowiem na skuteczne doręczenie skarżącemu tej decyzji w dniu 16 lutego 2018 r., jej ponowne przesłanie i doręczenie skarżącemu nie wywoływało już żadnych skutków procesowych - miało ono jedynie skutek informacyjny.

Z tej samej przyczyny nie można zgodzić się również ze stwierdzeniem, że skarżący został nieprawidłowo pouczony o terminie do złożenia odwołania. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. w sposób prawidłowy pouczył skarżącego, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji, czyli w niniejszej sprawie od dnia 16 lutego 2018 r. W dniu, w którym rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania skarżący został zatem prawidłowo pouczony o trybie i terminie zaskarżenia decyzji organu I instancji. Z tych wszystkich przyczyn zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a. w zw. z art. 39, art. 40 § 1, art. 57 § 5 i art. 112 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 7 k.p.a. stwierdzić należy, iż nie mógł on odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Przede wszystkim nie można zgodzić się z postanowioną w tym zarzucie tezą, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] w sposób niewłaściwy zastosowało art. 134 k.p.a. Jak bowiem wykazano powyżej, w związku z doręczeniem skarżącemu decyzji organu I instancji w dniu 16 lutego 2018 r. i wniesieniem przez skarżącego odwołania dopiero w dniu 27 marca 2018 r., organ odwoławczy zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w powyższym przepisie. Późniejsze, powtórne doręczenie skarżącemu decyzji Burmistrza - aczkolwiek błędne, bowiem nie przewidziane w unormowanej w Kodeksie postępowania administracyjnego procedurze - nie miało żadnego wpływu na sytuację prawną skarżącego, i to tym bardziej, że nastąpiło prawie dwa tygodnie po upływie terminu, w którym skarżący mógł skutecznie wnieść od niej odwołanie. Termin ten - z uwagi na skuteczność doręczenia skarżącemu decyzji w dniu 16 lutego 2018 r. - upłynął w dniu 2 marca 2018 r., natomiast powtórne doręczenie skarżącemu decyzji organu I instancji miało miejsce w dniu 15 marca 2018 r. Należy przy tym pamiętać, że skuteczność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co w niniejszej sprawie - z uwagi na przywołane wyżej okoliczności - nie miało miejsca.

Również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa, nie został w niniejszej sprawie naruszony. Burmistrz Gminy i Miasta [...] umożliwił skarżącemu wniesienie odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2018r. - doręczył ją bowiem skarżącemu i pouczył go o trybie i terminie jej zaskarżenia. Okoliczność, że skarżący z własnej winy nie skorzystał z przysługującego mu prawa do odwołania się od tej decyzji, nie świadczy o naruszeniu przez organ I instancji powyższego przepisu. W skardze kasacyjnej skarżący stwierdził, że nie kwestionuje prawidłowości pouczenia zawartego w pierwotnie doręczonej mu decyzji, którą odesłał, wskazując, że zarzut błędnego pouczenia dotyczy decyzji, która została mu wysłana ponownie przez organ I instancji. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż w obu tych przypadkach była to ta sama decyzja organu I instancji wydana w dniu [...] lutego 2018r. z obligatoryjnym jej elementem, jakim jest pouczenie - stosownie do wymogu ustanowionego w art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. (pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie). Decyzja ta zawiera pouczenie zgodne z art. art. 129 § 2 k.p.a. Okoliczność, iż skarżący zwrócił organowi I instancji przesyłkę zawierającą decyzję, której doręczenie wcześniej potwierdził swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia, nie wpływa na zmianę biegu terminu do wniesienia odwołania.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.