Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 185/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 49, 107 § 1 pkt 3, art. 109 § 1, art. 136 § 1, art. 138 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53 ust. 1, art. 58 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 64e, art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2022 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania S. J. od decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] listopada 2021 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb G., położonej w P. przy ul. [...] (nr sprawy [...]) – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta P. w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja SKO zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] kwietnia 2021 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej "Prezydentem Miasta" lub "organem I instancji") o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2021 r. Prezydent Miasta ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla ww. zamierzenia.

Odwołanie od tej decyzji złożył S. J., reprezentowany przez r.pr. M. G., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego. Mając na względzie powyższe, odwołujący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi "do dalszego prowadzenia".

Uchylając decyzję Prezydent Miasta z [...] listopada 2021 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2022 r. – SKO wyjaśniło w uzasadnieniu, że mając na uwadze dokumenty zgromadzone w aktach sprawy ustaliło, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania zgodnie z normami prawa procesowego i nie zastosował prawidłowo przepisów prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie. Następnie – przytoczywszy treść art. 52, art. 53 ust. 1, 2 i 6 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741; dalej w skrócie "u.p.z.p."), a także art. 6 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899; dalej w skrócie "u.g.n.") – SKO stwierdziło, że postępowanie organu I instancji nie było zgodne z przedstawionymi wyżej przepisami i nie zostało przeprowadzone zgodnie z trybem określonym w art. 53 u.p.z.p.

W pierwszej kolejności organ II instancji wskazał, że odwołujący się właściciel nieruchomości sąsiedzkiej nie był objęty postępowaniem od samego początku, mimo że taka sama inwestycja dla tego samego operatora na tej samej działce od wielu lat była procedowana przed Prezydentem Miasta. Taka postawa, zdaniem SKO, uwłacza podstawowej zasadzie określonej w art. 10 k.p.a. czyli zapewnieniu stronie prawa czynnego udziału w postępowaniu. Po drugie, stroną postępowania muszą być uznane wszystkie osoby i podmioty, będący właścicielami nieruchomości, nad którymi przebiegają wiązki promieniowania, przekraczające dopuszczalne normy, nawet jak ma to miejsce na pewnej wysokości. Po trzecie absolutnie za nieudowodniony należy uznać zapis w treści decyzji, iż zamierzenie to nie spowoduje utraty wartości nieruchomości. "Tylko bowiem opinia biegłego – rzeczoznawcy majątkowego może być wiarygodnym dowodem w sprawie na okoliczność, czy lokalizacja stacji bazowej tuż za ogrodzeniem, gdy wiązki przebiegają przez (nad) nieruchomością skarżących tracą na wartości, jeżeli tak, to w jakim zakresie i czy nie czyni ta inwestycja nieruchomości sąsiedzkich jako niemożliwych do zamieszkania lub sprzedaży osobom trzecim na cele mieszkaniowe."

Sprzeciw od opisanej decyzji SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka" lub "skarżąca"), reprezentowana przez r.pr. J. G.-R., która – zarzuciwszy naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej oraz udzielenie organowi I instancji wadliwych wytycznych co do sposobu załatwienia sprawy, podczas gdy nie było przeszkód dla wydania decyzji merytorycznej – wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autorka rozwinęła i umotywowała podniesione zarzuty. W szczególności stwierdziła, że "treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji uchybia powadze Organu". Podkreśliła, że organ administracji winien upatrywać podstawy prawnej dla swego rozstrzygnięcia w adekwatnych przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle art. 56 u.p.z.p. organ prowadzący postępowanie powinien oprzeć wszelkie rozwiązania sprzeczne z wnioskiem (odmowę ustalenia warunków lub określenie warunków wbrew stanowisku wnioskodawcy) na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Nawiązując do twierdzenia SKO, że wnoszący odwołanie właściciel nieruchomości sąsiedzkiej nie był objęty postępowaniem od samego początku, mimo że taka sama inwestycja dla tego samego operatora na tej samej działce od wielu lat była procedowana przed Prezydentem Miasta, autor sprzeciwu podkreślił, że organ winien ustalić krąg stron postępowania w tym konkretnym, toczącym się aktualnie postępowaniu. To, że podobna (a nie taka sama!) inwestycja stanowiła przedmiot innego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego złożonego przez Spółkę, nie oznacza, że krąg stron w obu postępowaniach administracyjnych jest tożsamy. Znamiennym jest, że SKO, zarzucając organowi I instancji nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, samo nie pokusiło się o jakąkolwiek analizę w tym przedmiocie. Jeżeli zdaniem SKO któraś ze stron została pominięta w postępowaniu przed organem I instancji, to organ II instancji winien wskazać, jakaż to osoba (właściciel której działki) w jego ocenie została pominięta, i z jakiego powodu i na jakiej podstawie tejże osobie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. W ocenie skarżącej brak również jakichkolwiek podstaw dla sugerowania konieczności ustalenia "czy lokalizacja stacji bazowej tuż za ogrodzeniem, gdy wiązki przebiegają przez (nad) nieruchomością skarżących tracą na wartości, jeżeli tak to w jakim zakresie i czy nie czyni ta inwestycja nieruchomości sąsiedzkich jako niemożliwych do zamieszkania lub sprzedaży osobom trzecim na cele mieszkaniowe". Skarżąca zaznaczyła, że redagując takie wytyczne co do sposobu załatwienia sprawy, organ II instancji może wywołać mylne przeświadczenie, że poszukiwanie argumentów pozaprawnych, mających uzasadniać decyzję odmawiającą wnioskowi, jest właściwe i zasługuje na aprobatę – co z kolei budzi stanowczy i w pełni zasadny sprzeciw ze strony Spółki.

Postanowieniem z 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 185/22, tut Sąd na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; w skrócie "p.p.s.a.") przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z [...] kwietnia 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami [...] kwietnia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisów art. 64d § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 u-COVID-19 w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a."). Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Taki sprzeciw – od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2022 r. nr [...] – uchylającej decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 2021 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – został wniesiony w niniejszej sprawie przez Spółkę.

Materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 503; w skrócie "u.p.z.p.").

Jednakże w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6".

Przystępując do merytorycznej oceny stanowiska SKO w kwestii zasadności uchylenia decyzji Prezydenta Miasta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – w kontekście przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania – należy zauważyć, że z przywołanego przepisu wynika, iż dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji SKO w powyższym zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania o zasadności uwzględnienia sprzeciwu z tego względu, że organ II instancji nie wykazał ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Wypada w tym miejscu podkreślić, że cytowany przepis stanowi odstępstwo od wynikającej z art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy wybierając to odstępstwo nie może więc ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach danej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w ramach art. 138 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz, ewentualnie, z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.03.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. winien być więc wykładany łącznie m.in. z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest niewątpliwie zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna (kasatoryjna) – jest dopuszczony jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14; dostępne w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) trafnie podkreślił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku ponownego, w pełni merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, w kontrolowanej sprawie nie wystąpił tak rozumiany przypadek uzasadniający w sposób niewątpliwy wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z lapidarnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem w sposób przekonujący nawet to, że doszło do ziszczenia się, określonej w ww. przepisie, "wstępnej" przesłanki warunkującej zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. – polegającej na wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem prawa – nie mówiąc już o wykazaniu przez organ II instancji wystąpienia przesłanki "głównej", w postaci pozostawania do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika także brak możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a.; co więcej, z motywów tej decyzji nie wynika, aby ta ostatnia kwestia była w ogóle przez SKO badana (znamienne, że przepis art. 136 § 1 k.p.a. nie został w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołany ani razu).

Z zamieszczonych w motywach zaskarżonej decyzji, nader zwięzłych i nie dość konkluzywnych uwag poświęconych ocenie decyzji organu I instancji można jedynie próbować wnioskować, iż skład orzekający SKO swe kasacyjne rozstrzygnięcie oparł na trzech stwierdzeniach – że mianowicie:

i) wnoszący odwołanie właściciel nieruchomości sąsiedniej (S. J.) "nie był objęty postępowaniem od samego początku";

ii) organ I instancji nie ustalił należycie kręgu stron postępowania, za które to strony "muszą być uznane wszystkie osoby i podmioty, będący właścicielami nieruchomości, nad którymi przebiegają wiązki promieniowania, przekraczające dopuszczalne normy, nawet jak ma to miejsce na pewnej wysokości";

iii) w treści decyzji organu I instancji zawarto nieudowodniony "zapis", że planowane zamierzenie nie spowoduje utraty wartości nieruchomości.

W ocenie Sądu żadne z tych stwierdzeń z osobna, ani wszystkie one łącznie, nie uzasadniały zastosowania przez SKO przepisu art. 138 § 2 k.p.a. – a to już z tego powodu, że żadne z tych twierdzeń nie jest zasadne.

Po pierwsze, nie wiadomo, na jakiej konkretnie podstawie organ II instancji uznał, że wnoszący odwołanie "nie był objęty postępowaniem od samego początku". W tym kontekście wydaje się znamienne, że taki zarzut nie został w ogóle podniesiony przez samego zainteresowanego w odwołaniu (i to sporządzonym przez zawodowego pełnomocnika). Niewykluczone, że asumpt do takiego stwierdzenia dała organowi np. okoliczność, że S. J. nie doręczono indywidualnie decyzji organu I instancji lub że jego nazwisko nie zostało ujęte w żadnym z zalegających w pierwszoinstancyjnych aktach sprawy rozdzielników.

Należy jednak zauważyć, że powyższe jest logiczną konsekwencją obowiązywania w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przepisu art. 53 ust. 1 u.p.z.p. (przywołanego także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale, jak można przypuszczać, bez dostatecznej refleksji) – w brzmieniu: "O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie" – oraz faktu, że S. J. nie jest ani inwestorem, ani właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja celu publicznego.

Po drugie, powyższa kwestia wiąże się ściśle z drugim z wytyków sformułowanych przez SKO pod adresem organu I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – nieustalenia (w sposób należyty) kręgu stron przedmiotowego postępowania.

W związku z tym należy wyjaśnić, że w sprawach prowadzonych w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego krąg stron postępowania ustala się na podstawie ogólnej formuły z art. 28 k.p.a. ("stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek"), przy czym ów krąg tworzą zasadniczo podmioty wymienione expressis verbis w art. 53 ust. 1 zd. drugie u.p.z.p., a więc inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja. Ponadto status stron może być przyznany właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących z działkami gruntowymi objętymi inwestycją, o ile znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji (por. wyrok NSA z 09.12.2020 r., II OSK 1726/18, CBOSA).

Co istotne, zacytowaną wyżej regulację art. 53 ust. 1 u.p.z.p. dopełnia art. 49 k.p.a., w myśl którego jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej (ust. 1). Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (ust. 2).

W świetle cytowanych unormowań art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 49 k.p.a. bezspornym jest, iż stronom postępowania lokalizacyjnego – innym niż inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których mają być zlokalizowane inwestycje – nie doręcza się decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej (jak tego zasadniczo wymaga art. 109 § 1 k.p.a.), lecz tylko komunikuje się fakt jej wydania, i to w drodze publicznego ogłoszenia (poprzez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty sposób). Jednocześnie art. 49 k.p.a. kreuje fikcję prawną, że dopuszczone szczególnym przepisem publiczne ogłoszenie decyzji, z upływem czternastu dni od dnia jego dokonania wywiera skutki równoważne z doręczeniem decyzji lub powiadomieniem o niej. Innymi słowy, w przypadkach, gdy na mocy przepisów szczególnych znajduje zastosowanie przewidziany w art. 49 k.p.a. sposób komunikowania o wydaniu określonej decyzji, czyli publiczne ogłoszenie, adresat takiego ogłoszenia nie może następnie podnosić zarzutu, iż nie został powiadomiony (nie wiedział) o tej decyzji lub że decyzja ta nie została jemu doręczona. Adresatem dokonywanych na podstawie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. publicznych ogłoszeń (verba legis: zawiadomień w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości) – o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego oraz o postanowieniach i decyzji kończącej to postępowanie – jest każdy podmiot będący w znaczeniu materialnoprawnym (tj. z uwagi na posiadany interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.) stroną postępowania lokalizacyjnego, za wyjątkiem inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których przewidziano lokalizację planowanych inwestycji.

Zdaniem Sądu nie ma przy tym istotnego znaczenia, czy ów podmiot został wcześniej formalnie uznany za stronę przez organ prowadzący postępowanie (np. poprzez umieszczenie w zalegającym w aktach sprawy wykazie stron, tzw. rozdzielniku), gdyż w sytuacji objętej hipotezą art. 49 k.p.a. (tu odpowiednio: art. 53 ust. 1 u.p.z.p.) organ zasadniczo nie ma obowiązku precyzyjnego ustalania kręgu stron postępowania (por. wyrok NSA z 13.01.2009 r., II OSK 1635/07; a także wyroki WSA: z 26.04.2007 r., IV SA/Wa 2319/06; z 19.06.2019 r., IV SA/Po 302/19; dostępne w CBOSA). W sytuacji bowiem, gdy ustawodawca zwolnił organy administracji od obowiązku doręczania orzeczenia, mając na względzie potrzebę uproszczenia procedury w określonego rodzaju sprawach, nieracjonalnym byłoby uznanie, że równocześnie konieczne jest ustalenie precyzyjnego kręgu stron postępowania, w szczególności w celu zamieszczenia wykazu stron w orzeczeniu (zob. wyroki WSA: z 26.04.2007 r., IV SA/Wa 2319/06; z 19.06.2019 r., IV SA/Po 302/19; por. też wyrok NSA z 13.01.2009 r., II OSK 1242/08; orzeczenia dostępne w CBOSA).

Zasadniczo obowiązek wskazania (verba legis: "oznaczenia") w decyzji strony lub stron postępowania wynika z treści art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazanie to może mieć znaczenie zwłaszcza z perspektywy możliwości egzekwowania decyzji. Służy też generalnie określeniu, kogo organ traktował jako stronę na etapie postępowania, co w większości przypadków ma istotne znaczenie z punktu widzenia ustalenia, czy orzeczenie ma charakter ostateczny. Jak to już jednak wyżej wskazano, omawiana reguła imiennego wymieniania w orzeczeniu (wszystkich) stron postępowania nie dotyczy sytuacji, gdy z uwagi na przepis szczególny (tu: art. 53 ust. 1 u.p.z.p.) znajduje zastosowanie art. 49 k.p.a. (por. wyroki WSA: z 26.04.2007 r., IV SA/Wa 2319/06; z 07.10.2011 r., IV SA/Wa 887/11; z 19.06.2019 r., IV SA/Po 302/19; dostępne w CBOSA). Wynika to już z celu (ratio legis) ustanowienia tego uproszczonego sposobu "doręczania" (komunikowania) decyzji, który to sposób zasadniczo znajduje zastosowanie w razie znacznej liczby stron postępowania lub w przypadku trudności w ustaleniu z góry ich kręgu (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 49 Nb 5). Wprawdzie nawet w takich sytuacjach oznaczenie imienne strony (stron) może być w ograniczonym zakresie nadal niezbędne – zwłaszcza gdy wynika to z przepisu nakładającego obowiązek indywidualnego doręczenia orzeczenia określonym kategoriom stron (dlatego w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązek zindywidualizowanego oznaczenia dotyczy inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości przewidzianych pod lokalizację inwestycji) – jednak, co do zasady (w odniesieniu do pozostałych osób-stron), imienne ustalanie i wymienianie wszystkich stron postępowania byłoby zabiegiem zbędnym i niecelowym. Z punktu widzenia prawidłowości wydania takiego orzeczenia, które ma być "doręczane" w trybie art. 49 k.p.a., zasadniczo bez znaczenia pozostaje bowiem ustalenie, kto był faktycznie traktowany jako strona postępowania – a to już choćby z uwagi na ów szczególny sposób komunikowania rozstrzygnięcia oraz związany z tym sposób określania terminu do wnoszenia środków odwoławczych (por. wyrok WSA z 26.04.2007 r., IV SA/Wa 2319/06, CBOSA).

Stanowisko o braku konieczności ustalania, w analizowanej sytuacji, wyczerpującego, imiennie określonego kręgu stron postępowania jest tym bardziej zasadne, jeśli się zważy, że uregulowana w art. 49 k.p.a. (tu: w związku z art. 53 § 1 u.p.z.p.) instytucja zawiadomienia w drodze ogłoszenia publicznego ma w swej istocie na celu umożliwienie każdemu potencjalnemu zainteresowanemu, który powołuje się (może powołać się) na posiadanie interesu prawnego w sprawie, możliwości wzięcia udziału w danym postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok NSA z 13.01.2009 r., II OSK 1635/07, CBOSA). Nie bez znaczenia pozostaje również argument natury pragmatycznej, podnoszony na gruncie art. 49 k.p.a. zwłaszcza w przypadku tzw. inwestycji liniowych oraz innych, w których liczba potencjalnych uczestników postępowania jest znaczna. Mianowicie, trudno sobie wyobrazić sytuację, gdy przy tego rodzaju inwestycjach organ miałby ustalić i wymienić w decyzji wszystkie strony postępowania. Takie działanie byłoby niemożliwe już z racji tego, że w toku postępowania administracyjnego de facto nieprzerwanie zmieniałby się krąg stron – choćby w związku z obrotem nieruchomościami na rynku, czy w wyniku dziedziczenia. Wówczas, w przypadku stron idących liczebnie niekiedy w tysiące, prowadzone z ich udziałem postępowania administracyjne praktycznie nigdy nie mogłoby zakończyć się w sposób prawidłowy (por. wyrok WSA z 07.10.2011 r., IV SA/Wa 887/11, CBOSA).

Wbrew pozorom zaprezentowane wyżej stanowisko nie pozostaje w sprzeczności ze spotykanym niekiedy w orzecznictwie poglądem, zgodnie z którym fakt, że część zawiadomień w toku postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter obwieszczeń, nie zwalnia organów od poczynienia ustaleń co do stron, gdyż ustalenie ich rzeczywistego kręgu będzie miało niewątpliwy wpływ na wybór miejsca i sposobu obwieszczenia, które winno zapewnić realną możliwość zapoznania się z działaniami organów administracji. Odnosząc się do tego argumentu, należy zauważyć, że dla tych potrzeb (właściwego określenia miejsca i sposobu obwieszczenia) niezbędne jest jedynie wyznaczenie obszaru objętego zakresem oddziaływania planowanej inwestycji, natomiast nie ma już potrzeby precyzyjnego, imiennego ustalania podmiotów dysponujących prawami do poszczególnych nieruchomości położonych na tym obszarze.

Po trzecie, chybiony okazał się również ostatni z wytyków SKO pod adresem organu I instancji – zawarcia w decyzji tego organu "nieudowodnionego zapisu", że planowane zamierzenie nie spowoduje utraty wartości nieruchomości.

Formułując ten wytyk, skład orzekający SKO miał zapewne na myśli treść pkt V decyzji Prezydenta Miasta (zatytułowanego: "Wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich"). Zgodnie z tym postanowieniem: "Niniejsza decyzja nie uniemożliwia, ani w istotny sposób nie ogranicza korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem oraz nie powoduje zmiany wartości nieruchomości."

Jak widać, w cytowanym postanowieniu mowa jest expressis verbis jedynie o tym, że to wydana "decyzja" organu I instancji – a nie, jak błędnie podało SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji: planowane "zamierzenie" inwestycyjne – nie spowoduje zmiany wartości nieruchomości. Już z tego powodu analizowany wytyk SKO należało uznać za ewidentnie chybiony. Poza tym kwestia ewentualnego wpływu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na wartość nieruchomości nie ma istotnego znaczenia dla oceny prawidłowości lub dopuszczalności wydania takiej decyzji. Kwestia ta została odrębnie uregulowana w art. 58 ust. 2 u.p.z.p. (który w tym zakresie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów art. 36 oraz art. 37 u.p.z.p.).

Mając wszystko to na uwadze, Sąd nie dopatrzył się wystąpienia naruszeń procesowych, których według motywów zaskarżonej decyzji miał dopuścić się organ I instancji, i które w ocenie SKO miały uzasadniać zastosowanie przezeń art. 138 § 2 k.p.a.

Niezależnie od powyższego, wypada jeszcze zauważyć, że wbrew dyspozycji art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a., zaskarżona decyzja nie zawiera dostatecznie jasno i konkretnie sformułowanych wskazań dla organu I instancji, o jakich mowa w tym przepisie. W szczególności nie jest jasne, czy w ocenie SKO, ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien przeprowadzić dowód z opinii biegłego na okoliczność wpływu planowanego zamierzenia na wartość nieruchomości "sąsiedzkich" (ewentualnie także na możliwość ich dalszego zamieszkiwania lub sprzedaży) – co byłoby, od razu zaznaczmy, wytyczną niezasadną i nieuprawnioną – czy jedynie powinien wystrzegać się zamieszczania w decyzji lokalizacyjnej "zapisu", że planowane zamierzenie nie spowoduje utraty wartości nieruchomości (którego to "zapisu", jak to już wyżej wskazano, organ I instancji w swej decyzji nie zamieścił).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez skarżącą koszt wpisu ([...] zł), wynagrodzenie jej pełnomocnika ([...] zł) ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji uwzględni przedstawione wyżej uwagi, wskazania i oceny prawne, i merytorycznie rozpatrzy odwołanie wniesione przez S. J., pamiętając wszakże o konieczności wykazania na wstępie zasadności swego stanowiska, że – jak można wnioskować z treści pierwszego wytyku SKO pod adresem organu I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – zdaniem składu orzekającego SKO wnoszącemu odwołanie przysługuje status strony postępowania.