Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 50/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 39
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi U. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odroczenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. przyznaje adwokatowi K. S. od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 442,80 (czterysta czterdzieści dwa złote osiemdziesiąt groszy) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją ostateczną z dnia 21 stycznia 2002 roku, nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2001 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), nakazującą U. C. rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej i wymiarach 5 m na 8 m, pełniącego funkcję letniskową, wraz z tarasem o wymiarach 1,5 m na 4 m oraz podcieniem o konstrukcji drewnianej o wymiarach 2 m na 8 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B.

Pismem z dnia 12 września 2011 roku U. C. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o czasowe odroczenie terminu nakazu rozbiórki do dnia uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miejscowości B. (w tym jej działki), w którym jej działka zostanie przeznaczona na cele rekreacyjne. Wyjaśniła, że umożliwi jej to staranie się o pozwolenie na budowę, po wcześniejszym rozebraniu obiektu. Wyjaśniła także, że w przedmiotowym obiekcie budowlanym posiada niezbędny sprzęt gospodarstwa domowego oraz meble, których nie ma gdzie zabrać. Wskazała nadto, że miejscem jej stałego zameldowania oraz zamieszkania jest miasto Ł. - odległe od domku letniskowego o ponad trzysta kilometrów. Stwierdziła także, że jest samotną rencistką i z tego względu sama nie da rady dokonać rozbiórki, musi zatem rozpocząć oszczędzanie środków na wynajem odpowiedniej brygady, która dokona rozbiórki.

Decyzją z dnia 12 października 2011 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił U. C. odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki i nie zezwolił na czasowe wykorzystanie przedmiotowego obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że obiekt nie służy zaspokojeniu podstawowych potrzeb, jaką jest mieszkanie, lecz służy do celów rekreacyjnych, które nie są potrzebami podstawowymi i niezbędnymi. Obiekt jest wykorzystywany od 2001 roku, pomimo wydanych prawomocnych decyzji nakazujących rozbiórkę. Organ nie może opierać się na przyszłych niepewnych zdarzeniach, takich jak ewentualne przeznaczenie gruntów leśnych na rekreacyjne, czyli uchwalenie korzystnego dla wnioskodawczyni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz musi opierać się na zebranych dokumentach i wydanych prawomocnych decyzjach.

W odwołaniu od powyższej decyzji U. C. wniosła o jej uchylenie. Stwierdziła, że na skutek rozbiórki zostanie pozbawiona dorobku całego życia. Wyjaśniła, że zrezygnowała z mieszkania lokatorskiego w Ł., ponieważ nie była w stanie udźwignąć finansowo opłat za świadczenia zarówno w Ł., jak i w B. Sprzęty z mieszkania w Ł. umieściła w przedmiotowym obiekcie budowlanym, gdzie corocznie mieszka od wiosny do jesieni. Jedynie miesiące zimowe spędza w mieszkaniu córki w Ł. Odwołująca się stwierdziła również, że - ze względu na brak środków finansowych i fizycznych, natychmiastowa rozbiórka nie jest możliwa. Wyjaśniła, że ma sześćdziesiąt pięć lat, jest inwalidką od dwudziestego siódmego roku życia, obecnie osiąga dochody z tytułu świadczenia emerytalnego w wysokości 600 zł. Jest samotna, a nikt z jej otoczenia nie jest w stanie fizycznym jej pomóc. Mieszka ponad trzysta kilometrów od miejsca, gdzie rozbiórka ma nastąpić, musi więc poczynić działania logistyczne oraz działania mające na celu zgromadzenie środków finansowych. Odwołująca się stwierdziła ponadto, że oczekuje odroczenia rozbiórki do czasu przeznaczenia jej działki pod tereny rekreacyjne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co w jej ocenie umożliwi jej uzyskanie pozwolenia na budowę. Wyjaśniła, że to nie ona postawiła samowolnie przedmiotowy domek letniskowy, który jest obiektem drewnianym, niezwiązanym z gruntem. Stwierdziła nadto, że w utrzymanie i remonty tego obiektu zainwestowała wszystkie posiadane środki finansowe. Ponadto terminowo opłaca podatki związane z nieruchomością, na której znajduje się przedmiotowy obiekt.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wniosło również Stowarzyszenie A z siedzibą w C. (dopuszczone do udziału w sprawie), które stwierdziło, że organ musi uwzględnić wszelkie okoliczności przemawiające za takim rozwiązaniem, które - nie przynosząc szkody najbliższemu otoczeniu, będzie pozytywne dla wnioskującej strony. Dlatego uznanie, że obiekt nie służy stronie jako mieszkanie, lecz jest wykorzystywany na cele rekreacyjne, nie może być podstawą do wydania niekorzystnego rozstrzygnięcia. Stowarzyszenie stwierdziło nadto, że wniosek o czasowe pozostawienie przedmiotowego obiektu budowlanego ma na celu wyłącznie skorzystanie z dalszej możliwości wykorzystania obiektu w celach wypoczynkowych, do czasu kiedy teren zostanie przeznaczony na cele rekreacyjne w projektowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zarzuciło także naruszenie art. 10 k.p.a.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 15 grudnia 2011 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane i stwierdził, że wskazane w tym przepisie przesłanki "społeczne lub gospodarcze", które stanowią podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o możliwości odroczenia rozbiórki, w przypadku przedmiotowego obiektu budowlanego nie występują. Kwestia zmiany przeznaczenia terenu, poprzez uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest okolicznością, o której mowa w ww. przepisie. Zmiana planu jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, a ponadto nie spowoduje automatycznie uchylenia nakazu rozbiórki, który został nałożony na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej. Odnośnie zawartego w odwołaniu Stowarzyszenia zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji - pismami z 19 i 29 września 2011 roku, zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

W skardze na powyższą decyzję U. C. oraz Stowarzyszenie A z siedzibą w C. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane oraz art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że istnieje możliwość czasowego odroczenia rozbiórki w przypadku braku kolizji sposobu wykorzystania terenu z ustaleniami planu miejscowego przy braku sprzeczności ze względami społecznymi (pogląd z komentarza INTE z 1977 r.). Podnieśli, że zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela ma ścisły związek z zasadą praworządności. Interes społeczny i słuszny interes obywatela, powinny być uwzględniane przy wykładni stosowanych norm prawnych, o ile jest to możliwe i dopuszczalne w myśl ogólnych zasad wykładni prawa, zwłaszcza gdy organ administracyjny stosuje pojęcia oceniające lub nieokreślone, albo gdy decyzja zależy od jego uznania. Zdaniem skarżących, naruszony został art. 10 k.p.a., gdyż informacja od organu o poczynionych ustaleniach ma zostać udzielona stronie i strona ma prawo się z nią zapoznać tuż przed wydaniem decyzji. W ocenie skarżących, słuszny interes skarżącej polegający na czasowym wykorzystaniu przedmiotowego obiektu budowlanego dla celów rekreacji indywidualnej jest zgodny z interesem społecznym reprezentowanym przez rzecznika interesu społecznego - Stowarzyszenie A , polegającym na koniecznej ochronie istniejącego środowiska przez niechybną degradacją, mogącą powstać na skutek przedwczesnej rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 16 maja 2012 roku, wydanym w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Stowarzyszenia A z siedzibą w C.

Reprezentujący z urzędu skarżącą pełnomocnik - w piśmie z 1 sierpnia 2012 roku dodatkowo zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

▪ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, że nakaz rozbiórki budzi wątpliwości z uwagi na to, że obiekt budowlany wzniesiony został przez osobę trzecią, zaś nakaz rozbiórki skierowany został do skarżącej,

▪ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie ustaleń dotyczących okoliczności wykorzystywania przez skarżącą obiektu budowlanego w B. w celach mieszkaniowych,

▪ art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania skarżącej do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie terminu, na jaki odroczenie wykonania nakazu rozbiórki miałoby być orzeczone.

Jednocześnie pełnomocnik wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że nie zostały one pokryte w całości ani w części.

Pełnomocnik skarżącej wskazał w uzasadnieniu ww. pisma, że nie ma podstaw do tego, aby nakaz rozbiórki kierować do obecnego właściciela. Nie do pogodzenia ze społecznym poczuciem sprawiedliwości jest ponoszenie przez skarżącą konsekwencji, które wynikają z budzącej wątpliwości co do swej prawidłowości decyzji nakazującej rozbiórkę. Podniósł, że organy obu instancji pominęły twierdzenia skarżącej, że domek letniskowy, co do którego został wydany nakaz rozbiórki, pełni funkcje mieszkalne. Okoliczność ta miała istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem mogła przesądzić o istnieniu względów społecznych uzasadniających celowość czasowego wykorzystania obiektu budowlanego na cele mieszkalne. Organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie. Wskazał też, że organ winien pouczyć skarżącą, że uwzględnienie wniosku o odroczenie terminu wykonania rozbiórki do czasu uchwalenia zmiany miejscowego planu jest niemożliwe. Strona winna być pouczona o konieczności modyfikacji podania w taki sposób, aby odpowiadało ono treści przepisów.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy nie stosuje się przepisu art. 48 ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2001 roku, wydanej w sprawie o sygnaturze OPS 4/01 (opublikowanej w ONSA z 2002 roku, nr 2, poz. 58), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 roku i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją administracyjną wydaną po dniu 1 stycznia 1995 roku, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, może mieć zastosowanie przepis art. 39 powołanej ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, wyznaczającym jednocześnie granice jej rozpoznania, jest decyzja o odmowie odroczenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości B. W związku z tym, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 roku, należało uwzględnić art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku i rozstrzygnąć sprawę na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku, w tym art. 39 tej ustawy.

Przepis art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane stanowi, że właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji, jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Ostateczna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2002 roku - nakazująca skarżącej rozbiórkę opisanego powyżej obiektu budowlanego, została wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy

z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, zatem organy rozpatrujące przedmiotową sprawę, jako podstawę prawną decyzji zasadnie przyjęły art. 39 tej ustawy.

W przepisie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane ustawodawca użył sformułowania "może odroczyć" (wykonanie przymusowej rozbiórki), co wskazuje na uznaniowy charakter podejmowanego przez organ rozstrzygnięcia. Organ podejmujący decyzję zobowiązany jest do dokładnego zbadania czy zaistniały w danej sprawie względy społeczne lub gospodarcze przemawiające za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego. Pojęcia te mają charakter niedookreślony, zatem organ jest zmuszony do każdorazowego ich interpretowania w kontekście danej sprawy, czego - w ocenie Sądu - organ nadzoru budowlanego drugiej instancji w zaskarżonej decyzji nie uczynił w pełnym zakresie.

Podkreślić przy tym należy, że o uznaniu administracyjnym co do zasady mówimy wówczas, gdy w przepisach prawnych stanowi się, że organ administracyjny może podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, jednak nie ma w nich nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia (vide: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004, s. 461). Oczywistym jest, że wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności czy też arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 roku, o sygn. akt I SA 945/00, nie publ.). Stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, ale nie musi prowadzić do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy, a prawem do podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie dysponuje właściwy w sprawie organ administracji (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 17 lipca 2008 roku, sygn. akt II SA/Gd 206/07, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 18 marca 2008 r., II SA/Ol 751/07 - oba wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie - aby organ administracji publicznej mógł podjąć rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego - powinien wcześniej wnikliwie zbadać okoliczności sprawy, odnieść je do przesłanek zastosowania przepisu prawa materialnego, a wyniki przeprowadzonego postępowania przedstawić, w sposób logiczny i wyczerpujący, w uzasadnieniu decyzji. W uzasadnieniu tym winien w szczególności wykazać, jakie względy wziął pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy.

Należy w tym miejscu podkreślić także, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych

- Dz. U. nr 153, poz. 1269). Sąd administracyjny jest zatem w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. W swoim orzeczeniu sąd zawiera ocenę prawną kontrolowanego aktu oraz wytyczne co do stosowania prawa w danej sprawie indywidualnej lub też stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Z tą chwilą rola sądu administracyjnego się kończy, a sprawa powraca do organów administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga natomiast sprawy administracyjnej in merito, jego zadaniem jest bowiem jedynie ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia wymaganej przez prawo podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Zadanie to sprowadza się do ustalenia, czy materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r., sygn. FSK 2282/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173165; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005 r., sygn. FSK 2161/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173175; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. GSK 589/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 56).

Z powyższego wynika, że kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny polega na zbadaniu jej zgodności z prawem, bez wnikania w celowość rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić czy dopuszczalne było wydanie decyzji zawierającej określone w niej rozstrzygniecie, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem, oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, należy wskazać, że przesłankami zastosowania instytucji odroczenia nakazu rozbiórki jest wystąpienie okoliczności, które nie dość, że spełniać muszą kryteria względów społecznych lub gospodarczych, to także przemawiać mają za celowością czasowego wykorzystania obiektu, w stosunku do którego orzeczony został już nakaz rozbiórki. Jednak nawet w przypadku wystąpienia takich okoliczności, organ administracji jest jedynie uprawniony, a nie zobligowany do podjęcia pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia. Z treści przepisu wynika zatem konieczność dokonania stosownych ocen i rozstrzygnięć. W tym zakresie organ działa na podstawie uznania administracyjnego, któremu w podejmowanej decyzji powinien dać wyraz przez stosowne uzasadnienie - ze wskazaniem według jakich kryteriów organ przyjął, że konkretne względy społeczne lub gospodarcze przemawiają (lub nie) za celowością czasowego wykorzystywania obiektu. Pojęcia te mają charakter niedookreślony, zatem organ jest zobowiązany do każdorazowego ich interpretowania w okolicznościach danej sprawy. Organ musi również szczególnie wnikliwie odnieść się do twierdzeń strony, albowiem to przede wszystkim na niej spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane. Podejmując te działania, organ musi także mieć na uwadze, że ww. przepis ma zastosowanie w wyjątkowych sytuacjach, zasługujących na szczególne uwzględnienie. By mógł bowiem zostać zastosowany muszą wystąpić przesłanki natury społecznej lub gospodarczej świadczące o tym, że realizacja celu, jakim jest porządek w dziedzinie budownictwa, czasowo ustąpić musi wartościom bliżej przez ustawodawcę nie sprecyzowanym, ale które muszą być na tyle doniosłe i wyjątkowe, aby nie przekreślały celów nadrzędnych wynikających z konstrukcji przepisów dotyczących eliminacji samowoli budowlanych. W wyroku z dnia 10 kwietnia 2003 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt IV SA 2603/01, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "treść art. 39 wskazuje, że odroczenie orzeczonej przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego może być dokonane w przypadkach szczególnie uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi", np. gdy rozbiórka dotyczy domu, który jest jedynym miejscem zamieszkania rodziny (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 18 marca 2008 roku, II SA/Ol 751/07, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 17 lipca 2008 roku, sygn. akt

II SA/Gd 206/07, wszystkie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd uznał, że zasadnie skarżąca zarzuciła organowi drugiej instancji, że ten w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w jakikolwiek sposób do podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu okoliczności związanych ze stałym, corocznym zamieszkiwaniem jej w przedmiotowym obiekcie budowlanym w okresie od wiosny do jesieni.

Obowiązkiem każdego organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w całości, z uwzględnieniem zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Brak rozpatrzenia zarzutów odwołania w sytuacji, gdy mogą one mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowi naruszenie przepisów postępowania, uzasadniające wyeliminowanie decyzji organu drugiej instancji z obrotu prawnego.

Skarżąca w odwołaniu stwierdziła, że od kilku lat większą część roku zamieszkuje w przedmiotowym obiekcie budowlanym. W obiekcie tym umieściła sprzęty gospodarstwa domowego i meble, które wcześniej stanowiły wyposażenie lokalu mieszkalnego położonego w Ł., a którego się wyzbyła ze względu na znaczne obciążenia finansowe. Skarżąca stwierdziła również, że miesiące zimowe spędza w mieszkaniu swej córki - w Ł. Powyższe okoliczności winny były zostać dokładnie wyjaśnione, szczególnie wobec treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, z którego wynika, że za względy społeczne, które mogą uzasadniać odroczenie rozbiórki, w ocenie organu I instancji należy uznać okoliczność, że obiekt budowlany podlegający rozbiórce zaspokaja podstawowe potrzeby mieszkaniowe zobowiązanego.

Zdaniem Sądu, nie wyjaśniając powyższej kwestii i nie odnosząc się do twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu (dotyczących funkcji mieszkaniowej obiektu) organ odwoławczy naruszył zarówno przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak

i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że to organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści ww. przepisów wynika zatem, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy - naruszając ww. przepisy, nie ustalił dokładnie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, albowiem nie zbadał wskazywanych przez skarżącą w odwołaniu okoliczności dotyczących pełnienia przez obiekt objęty nakazem rozbiórki funkcji miejsca zamieszania skarżącej. W tym celu organ winien był przeanalizować wszystkie pisma skarżącej złożone w sprawie (zawierające różne oświadczenia skarżącej dotyczące tej kwestii) oraz rozważyć konieczność przeprowadzenia innych dowodów dopuszczalnych prawem, w tym np. przesłuchać stronę skarżącą. Brak ustaleń w tym zakresie oznacza, że organ odwoławczy nie zgromadził w sposób wyczerpujący materiału dowodowego koniecznego do należytego rozpoznania sprawy.

Należy w tym miejscu podkreślić, że wszelkie okoliczności faktyczne sprawy, szczególnie te podnoszone przez stronę postępowania, które mogą stanowić o wypełnieniu przesłanek z art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, polegających na istnieniu społecznych lub gospodarczych względów odroczenia nakazu rozbiórki, powinny stanowić przedmiot ustaleń i rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego. Winny one zatem również znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, albowiem strona powinna mieć możliwość odniesienia się do prawidłowości stanowiska organu, również wówczas, gdy orzeka on w ramach uznania administracyjnego. Brak w zaskarżonej decyzji odniesienia się do podnoszonych przez skarżącą okoliczności dotyczących zamieszkiwania przez nią w przedmiotowym obiekcie budowlanym oznacza zatem brak należytego uzasadnienia stanowiska organu w tym zakresie i stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, Baza Orzeczeń LEX 166546). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106), obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw, stanowi jeden z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji. Motywy podjęcia przez organ decyzji powinny znaleźć swój wyraz w jej uzasadnieniu faktycznym i prawnym, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. Przy czym uzasadnienie prawne decyzji powinno polegać nie tylko na powołaniu przez organ artykułu czy też paragrafu przepisu prawa, ale także na dokonaniu umotywowanej oceny stanu faktycznego sprawy w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazaniu jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione (zob. także glosę Jana Zimmermanna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Na skutek powyższych uchybień, również Sąd został pozbawiony możliwości przeprowadzenia pełnej kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, albowiem bark jest podstaw aby Sąd dokonywał merytorycznej oceny zasadności skargi w sytuacji, gdy materiał dowodowy sprawy nie został w sposób wyczerpujący zebrany, a stan faktyczny sprawy został ustalony jedynie w części.

Oceniając pozostałe zarzuty podniesione w skardze i piśmie procesowym złożonym przez pełnomocnika skarżącej, Sąd uznał je za niezasadne.

Sąd zważył w szczególności, że dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane okoliczność toczących się prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu pozostaje bez znaczenia. Wyjaśnić bowiem należy skarżącej, że odroczenie przymusowej rozbiórki ma tylko na celu umożliwienie inwestorowi (właścicielowi obiektu) dalszego użytkowania obiektu przez czas wyraźnie w decyzji określony, nie może natomiast unicestwiać skutków ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Odroczenie terminu wykonania rozbiórki oznacza tylko i wyłącznie przesunięcie w czasie obowiązku wykonania nakazu wynikającego z decyzji ostatecznej, nie powoduje natomiast uchylenia tego nakazu. Ponadto czas, na jaki odroczona być może przymusowa rozbiórka, musi być wyraźnie w decyzji wskazany i uzasadniony konkretnymi względami społecznymi lub gospodarczymi, a nie ewentualnymi zapisami przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ewentualne uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w bliżej nieokreślonej przyszłości nie może zatem uzasadniać odroczenia terminu wykonania rozbiórki, podobnie jak jego brak na danym terenie. Z tych też względów nie można było uwzględnić również zarzutu zawartego w piśmie pełnomocnika skarżącej, który podnosił, że obowiązkiem organu było wezwanie skarżącej do sprecyzowania terminu, do którego - zdaniem skarżącej, obowiązek rozbiórki winien być odroczony. W sytuacji, gdy wskazywanym przez skarżącą terminem w tym zakresie miał być dzień uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uznać należało, że ewentualne wezwanie do sprecyzowania tej daty byłoby niemożliwe do wykonania.

Również kolejny zarzut zawarty w piśmie pełnomocnika skarżącej, polegający na kwestionowaniu zasadności skierowania decyzji rozbiórkowej do skarżącej, nie mógł być uwzględniony. Zarzut ten mógł być bowiem podnoszony jedynie w postępowaniu dotyczącym rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, które zostało zakończone ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną, podlegającą wykonaniu. Stwierdzić przy tym należy, że skierowanie nakazu rozbiórki do skarżącej - jako właściciela obiektu budowlanego, a nie do inwestora, który do tego obiektu nie miał już żadnego tytułu prawnego, było prawidłowe i fakt ten nie mógł stanowić okoliczności, która uzasadniałaby odroczenie rozbiórki na podstawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane.

Należy również wskazać, że powoływany w skardze komentarz INTE do Prawa budowlanego z 1974 roku i zawarte w nim poglądy z 1977 roku nie są wiążące dla organów administracji. Jest to jedynie opinia sprzed ponad 30 lat, która w żadnym wypadku nie związuje organów zawartymi w niej ustaleniami. Ponadto z przywoływanych przez skarżącą fragmentów tego komentarza wynika, że organy w niniejszej sprawie winny zbadać, czy samowolnie wybudowany obiekt nie koliduje z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Na terenie działki skarżącej w B. plan miejscowy nie obowiązuje, zatem pogląd ten również z tej przyczyny pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Przywoływane przez skarżącą "prawo do wypoczynku" także nie stanowi okoliczności wypełniającej przesłankę z art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane. Okoliczności uzasadniające odroczenie rozbiórki powinny bowiem być na tyle doniosłe i wyjątkowe, aby nie przekreślały celów nadrzędnych wynikających z konstrukcji przepisów dotyczących eliminacji samowoli budowlanych.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd stwierdził, że zarówno skarżąca, jak i Stowarzyszenie A, zostali zawiadomieni przez organ pierwszej instancji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z kolei brak takiego zawiadomienia na etapie postępowania odwoławczego nie narusza art. 10 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem organ odwoławczy nie przeprowadził żadnych dodatkowych dowodów w tej sprawie. Wyjaśnić w tym miejscy również należy, że organ pierwszej instancji, podobnie jak organ odwoławczy, nie miał obowiązku powiadania skarżącej o tym, że zamierza wydać dla niej niekorzystne rozstrzygnięcie. Ponadto - podnosząc zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a., skarżąca w ogóle nie wyjaśniła w jaki sposób zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a zgodnie z akceptowanym w pełni przez tutejszy Sąd poglądem, wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w postanowieniu z dnia 22 marca 2012 roku, wydanym w sprawie o sygn. II GSK 431/12 (Baza Orzeczeń LEX nr 1145527), to skarżąca powinna wykazać, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 4 kwietnia 2012 roku, sygn. II SA/Lu 92/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1145818, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 roku, sygn. VII SA/Wa 212/11, Baza Orzeczeń LEX nr 996668).

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzone powyżej uchybienia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisu

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 250 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 2 ust. 3,

§ 19 pkt 1 i § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) Sąd przyznał adwokatowi K. S. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 442,80 zł, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albowiem pełnomocnik skarżącej oświadczył, że skarżąca nie poniosła kosztów udzielonej pomocy prawnej w żadnej części.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy dokona prawidłowych ustaleń faktycznych na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego i wyda decyzję z uwzględnieniem treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ weźmie również pod uwagę, że względy społeczne i gospodarcze, stanowiące przesłanki odroczenia obowiązku rozbiórki, określone w art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, muszą być oceniane według aktualnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1988 roku, sygn. SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72).