Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 341/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" Naczelnik Wydziału Geodezji i Nieruchomości w Starostwie Powiatowym, działając z upoważnienia Starosty, na podstawie art. 124 ust. 1 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej jako: "u.g.n."), w pkt 1. rozstrzygnięcia ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Spółki A (dalej jako: "skarżąca"), położonej w obrębie K., gm. G., oznaczonej nr ewidencyjnymi "[...]", poprzez udzielenie Spółce B (dalej jako: "Spółka", "inwestor") zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń oraz późniejszą ich eksploatację w pasie technologicznym

o powierzchni 60,21 m2 dla działki nr "[...]" i 2075,27 m2 dla działki nr "[...]", zgodnie z trasą oznaczoną na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej integralną część przedmiotowej decyzji oraz zgodnie z zapisami ostatecznej decyzji Burmistrza nr "[...]" z dnia "[...]" r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "Budowa linii 110 kV Gołdap - Olecko"; w pkt 2. sentencji wskazał, że ograniczenie sposobu korzystania z opisanej nieruchomości polega w szczególności na uprawnieniu inwestora do wstępu na nieruchomość w celu: wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano - montażowych związanych z budową napowietrznej linii 110 kV Gołdap - Olecko, wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją przedmiotowej linii; w pkt 3. zobowiązał inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu robót budowlanych związanych z budową odcinka napowietrznej linii 110 kV Gołdap - Olecko.

Skarżąca nie zgodziła się z tą decyzją, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego w związku z naruszeniem:

I. prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię

i przyjęcie, że przepis ten dopuszcza: dowolne ograniczenie w korzystaniu

z nieruchomości; określenie zakresu ograniczenia korzystania poprzez odesłanie do treści innych aktów lub decyzji; nieustalanie okresu korzystania z nieruchomości

w decyzji; obciążenie ograniczeniem wyłącznie części nieruchomości oraz ustanowienie służebności przesyłu - podczas gdy zakres tego ograniczenia nie powinien przekraczać minimum niezbędnego do wykonania danej inwestycji, zakres ograniczenia musi być ściśle wskazany w samej decyzji i nie może odsyłać do treści innych aktów, zaś okres w jakim następuje korzystanie jest istotnym elementem decyzji; decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. zawsze dotyczy całej nieruchomości, a ograniczenie we władaniu nieruchomością ustanowione w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie prowadzi do ustanowienia służebności przesyłu;

II. prawa procesowego, polegające na:

1. prowadzeniu postępowania, pomimo iż nie został spełniony wymóg uprzedniego przeprowadzenia rokowań z właścicielem, bowiem czynności podejmowane przez wnioskodawcę miały charakter pozorny, to jest naruszeniu art. 124 ust. 3 u.g.n.;

2. pobieżnym i niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, w szczególności przez:

- nieustalenie przez organ powierzchni pasów technicznych okalających poszczególne elementy planowanych konstrukcji;

- nieustalenie przez organ zakresu i rodzajów ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości;

- nieustalenie przez organ okresu w jakim będą prowadzone prace oraz czasu na jaki zostanie ograniczone korzystanie z nieruchomości;

- nieustalenie przez organ możliwych do wystąpienia szkód oraz osoby odpowiedzialnej za te szkody;

- nieustalenie przez organ powierzchni gruntu podlegającej zmianom w związku

z pracami budowlanymi (jak choćby drogi dojazdowe, miejsca składowania elementów konstrukcji, miejsca posadowienia maszyn i urządzeń w okresie budowy, zieleń konieczna do usunięcia);

- nieuwzględnienie przez organ treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, a w szczególności stref ochronnych wyznaczonych w tej decyzji;

- niezażądanie przez organ projektu budowlanego inwestycji w zakresie, który jest przedmiotem postępowania - w konsekwencji czego organ orzekał w oparciu

o niepełny materiał dowodowy, a dokonana w oparciu o niepełny materiał dowodowy ocena dowodów jest całkowicie dowolna, t.j. naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.;

3. przekroczeniu właściwości organu orzekającego w sprawie, w ten sposób, że organ w treści decyzji wskazuje na ustanowienie służebności przesyłu, do czego właściwy jest wyłącznie sąd powszechny, to jest naruszeniu art. 19 k.p.a.;

4. niepełnym i nieprawidłowym uzasadnieniu decyzji, w którym organ nie wskazał przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności twierdzeniom skarżącej w zakresie nieprawidłowości w prowadzeniu negocjacji oraz nie wskazał dowodów, które pozwoliły na ustalenie zakresu niezbędnych ograniczeń, to jest naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.;

5. prowadzeniu postępowania w sposób, który uwzględniał wyłącznie interesy inwestora, bez rozważenia słusznego interesu właściciela nieruchomości, tj. naruszeniu art. 7 i art. 8 k.p.a.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" Zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa w Urzędzie Wojewódzkim, działając z upoważnienia Wojewody, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu

I instancji. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu I instancji. Przytoczył treść art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie

z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie

i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów

i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku

planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ II instancji podał, że w myśl art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem

o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Organ II instancji wyjaśnił, że przepis art. 124 ust. 1, dotyczący ograniczenia praw do nieruchomości dla celów publicznych, ma charakter uregulowania szczególnego i musi być interpretowany dosłownie. Stwierdził, że przesłankami uprawniającymi do wydania przedmiotowej decyzji są: realizacja celu publicznego wynikającego z planu miejscowego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na takie ograniczenie.

Stwierdził, że z brzmienia art. 124 u.g.n. wynika, że omawiana decyzja powinna określać podmiot, któremu udziela się zezwolenia, rodzaj inwestycji, która ma być realizowana, przedmiot zajęcia (wskazanie nieruchomości) i terytorialny zakres zajęcia czyli wskazanie jakiego obszaru nieruchomości ograniczenie dotyczy. Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie przesłanki te zostały spełnione. Ocenił, że

w decyzji organu I instancji, wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu, jednoznacznie został określony przedmiot ograniczenia, jego zakres i przebieg inwestycji przez nieruchomości, poprzez opisanie na czym będzie polegało ograniczenie sposobu korzystania z części działek. Zaznaczono, że Starosta wskazał precyzyjnie obszar zajęcia oraz do decyzji załączone zostały załączniki graficzne, obrazujące przebieg pasa niezbędnego do realizacji inwestycji oraz miejsce posadowienia dwóch słupów na działce nr 109/25. Organ II instancji zauważył, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na nieruchomościach planuje się: wycinkę drzew i krzewów kolidujących z linią 110 kV; lokalizację napowietrznej linii 110 kV; posadowienie fundamentów, a nich dwóch słupów stalowych, kratowych wraz z izolacją oraz uziemień (na działce nr "[...]"); umieszczenie nad gruntem (na wysokości nie mniej niż 6,35 m n.p.t.) trzech przewodów roboczych/fazowych linii oraz (na wysokości nie mniej niż 7,3 m n.p.t.) jednego przewodu odgromowego (OPGW), o maksymalnej długości pojedynczego przewodu wynoszącej dla działki "[...]" - 7,5 m, natomiast dla działki "[...]" - 259,3 m; na czas eksploatacji linii, lokalizację pasa technologicznego o szerokości 8 m (po 4 m od osi) dla linii w którym właściciel linii podejmował będzie czynności zmierzające do zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania i eksploatacji linii, zaś właściciel/użytkownik wieczysty nieruchomości nie będzie wznosił budynków i budowli, urządzał składów ani uprawiał wysokiej roślinności, który na działce numer "[...]" obejmie obszar o łącznej powierzchni 60,21 m2 natomiast na działce numer "[...]" obejmie obszar o łącznej powierzchni 2075,27 m2; na czas budowy ustanowienie pasa montażowego o szerokości równej bądź mniejszej od w/w pasa technologicznego i długości odpowiadającej długości linii wraz

z dojazdem z drogi oraz obszarem o promieniu około 30 m w miejscu lokalizacji słupa, odpowiednim do warunków atmosferycznych panujących w chwili wykonywania robót budowlanych, niezbędnym dla rozstawienia maszyn i urządzeń do montażu fundamentów, uziemień, słupów, izolatorów i przewodów. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji uznał, że zaskarżona decyzja uwzględnia zarówno ochronę właściciela gruntu jak i interes publiczny.

Przechodząc do kwestii braku zgody właściciela nieruchomości, organ II instancji podniósł, że stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem (inaczej zwanych również negocjacjami), które przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić

z wnioskiem o zezwolenie. Przyjął, że przepis ten ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji liniowej. Przedmiotem rokowań jest więc uzyskanie zgody na zajęcie nieruchomości w celu wykonania prac, o których mowa w ust. 1 tego przepisu oraz pozostawienie na niej wybudowanych ciągów, przewodów i urządzeń. Zdaniem organu odwoławczego celem takich rokowań jest skorzystanie z dyspozycji art. 3051 Kodeksu cywilnego, tj. ustanowienie w drodze umowy cywilnoprawnej służebności przesyłu. W wyniku rokowań może zatem zostać zawarta umowa szczegółowo określająca warunki udostępnienia nieruchomości, zasady korzystania z niej przez inwestora oraz zasady rozliczeń odszkodowawczych. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 357/11, organ II instancji stwierdził, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy w ocenie którejś ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż pełnomocnik Spółki, pismem z dnia 25 sierpnia 2016r. zwrócił się do skarżącej

z zapytaniem o udzielenie prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane

w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji i jednocześnie przedstawił warunki ustanowienia służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem w kwocie 5.417 zł. Do pisma załączony został szkic sytuacyjny obrazujący przebieg pasa służebności oraz projekt umowy cywilnoprawnej. Pismo powyższe zostało odebrane w dniu 30 sierpnia 2016r. Następnie pismem z dnia 28 września 2016r. pełnomocnik skarżącej poinformował, że przedstawiona propozycja ustanowienia służebności przesyłu nie może zostać zaakceptowana z uwagi na brak określenia powierzchni działek, która miałaby zostać wyłączona z użytku lub ograniczona oraz brak wskazania wynagrodzenia za udzielenie zgody na wykorzystanie gruntu do celów budowy oraz zakresu tej zgody (proponowana kwota jest za niska). Na w/w pismo odpowiedzi udzielił pełnomocnik inwestora i jednocześnie poinformował pełnomocnika właściciela gruntów o zakończeniu rokowań w związku z brakiem szans na zawarcie porozumienia, chociażby w kwestii ustalenia wysokości wynagrodzenia za ustanowienia służebności przesyłu. Uwzględniając powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że inwestor nie musiał dalej prowadzić rokowań, gdyż nie można wymagać od inwestora, aby był zmuszony do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki właściciel nie zmieni swojego stanowiska. Wskazał, że rokowania z art. 124 ust. 3 u.g.n. nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Dodatkowo organ II instancji zauważył, że podczas rozprawy administracyjnej, która odbyła się

w dniu 4 listopada 2016r., pełnomocnik skarżącej zakwestionował prowadzenie rokowań, wskazał na zbyt krótkie terminy wyznaczone przez inwestora i wniósł

o umorzenie postępowania. Organ odwoławczy skonstatował, że rozprawa administracyjna również nie doprowadziła do zawarcia ugody w przedmiotowej sprawie. Tym samym organ I instancji prawidłowo ocenił, że przed wydaniem decyzji były prowadzone rokowania i nie doszło do wypracowania wspólnego stanowiska. Zaznaczył, że ani przed złożeniem wniosku w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., ani w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego pełnomocnik właściciela gruntu nie przedstawił propozycji wysokości wynagrodzenia za polubowne udostępnienie nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieustalenia przez organ I instancji okresu w jakim będą prowadzone prace oraz czasu na jaki zostanie ograniczone korzystanie z nieruchomości, organ II instancji stwierdził, że decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. służy temu, by bez konieczności odebrania prawa własności uzyskać czasowy tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone urządzenia infrastruktury technicznej, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny przedmiot własności. Wydanie decyzji administracyjnej umożliwiającej przedsiębiorstwu przesyłowemu wstęp na cudzą nieruchomość w celu założenia, a potem eksploatacji i konserwacji urządzeń służących do przesyłu różnych postaci energii, stwarza nie tylko uprawnienie do wejścia na grunt w czasie zakładania tych urządzeń i ich konserwacji, ale także możliwość realizowania zadań i celów gospodarczych, którym te urządzenia służą. Ograniczenie własności nieruchomości będzie w każdym przypadku trwało tak długo, jak długo urządzenie przesyłowe będzie potrzebne do celów, które spowodowały jego zainstalowanie i utrzymywanie. Przytoczył też stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 6 lipca 2016r., sygn. akt I OSK 774/15, argumentując, że dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji wyraźnie na to zezwala. Skoro więc ustawodawca nie nałożył na starostę orzekającego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Organ II instancji wyjaśnił ponadto, że kwestie roszczeń właściciela z tytułu ograniczenia sposobu korzystania

z nieruchomości nie podlegają rozstrzygnięciu w decyzji wydanej w trybie art. 124 u.g.n. W myśl obowiązujących przepisów odszkodowanie za straty związane z realizacją inwestycji przysługuje dopiero wtedy, gdy realnie wystąpi szkoda na skutek decyzyjnego ograniczenia praw do nieruchomości, a odszkodowanie to powiększa się

o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości, jeśli takie zmniejszenie nastąpi. Roszczenia te dochodzone mogą być w odrębnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym po zakończeniu realizacji inwestycji. Dostrzegł również, że zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzenie "pas służebności przesyłu" użyte zostało wyłącznie do opisu załączników graficznych. Nie można zatem utożsamiać tego stwierdzenia z ustanowieniem w decyzji służebności przesyłu w trybie art. 3051 Kodeksu cywilnego.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie skarżąca powtórzyła zarzuty i argumenty powołane w odwołaniu. Dodatkowo podniosła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zarzucając nieuchylenie decyzji organu I instancji pomimo, iż dotknięta była ona wadami uzasadniającymi jej uchylenie i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na konieczność maksymalnie precyzyjnego określenia zakresu ograniczeń w osnowie decyzji, bowiem ogólne określenie uprawnień i obowiązków skutkuje faktyczną niemożnością kontroli prawidłowego wykonania decyzji przez inwestora. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja pozwala inwestorowi na nieograniczone możliwości zabudowy terenu,

a kryterium "innych urządzeń" zastosowane przez organ nie pozwala na ustalenie zakresu ograniczenia. Podkreśliła, że nie jest wystarczające samo odwołanie się

w decyzji do ustaleń decyzji lokalizacyjnej. Wskazała, że organ I instancji wielokrotnie

w decyzji odwoływał się do sformułowania "służebność przesyłu", poza tym

w załączniku graficznym wskazał obszar oznaczony jako "obszar służebności przesyłu na działce". Zdaniem skarżącej, w ten sposób organ I instancji ustanowił służebność przesyłu, wykraczając poza własne kompetencje. Wyraziła także przekonanie

o konieczności uwzględnienia w treści decyzji ram czasowych ograniczenia. Wskazała w tym zakresie na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Ol 144/13. Ponadto wywiodła, że organy obu instancji całkowicie błędnie wyłożyły art. 124 ust. 1 u.g.n. w zakresie w jakim zastosowały go wyłącznie do części nieruchomości. Stwierdziła, że przepis ten odnosi się do nieruchomości jako całości, a ewentualnie jego wykonywanie może być ograniczone do części tejże nieruchomości. Tym samym organy w sposób nieprawidłowy oznaczyły przedmiot wywłaszczenia, którym nie może być część nieruchomości. Poza tym, zdaniem skarżącej, nie została spełniona podstawowa przesłanka wydania decyzji, jaką jest poprzedzenie wniosku rokowaniami. Stwierdziła, że nie można mówić o przeprowadzeniu rokowań, kiedy wnioskodawca nie wskazał dokładnego zakresu korzystania i powstałych w związku z tym ograniczeń

w korzystaniu z nieruchomości. Żądanie wyrażenia, w zasadzie blankietowej zgody na posadowienie bliżej nieokreślonych urządzeń na gruncie, z prawem ich nieograniczonej rozbudowy, bez ograniczenia tego do części działki, czyni pozornymi działania wnioskodawcy w zakresie pozyskania zgody właściciela gruntu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 8 czerwca 2017 r.:

- pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Podniósł, że właściwa treść decyzji znajduje się w uzasadnieniu, a nie w sentencji, wykonaniu będzie podlegała natomiast sentencja, a nie uzasadnienie decyzji. Powtórzył, że ograniczenie korzystania

z nieruchomości może dotyczyć całej nieruchomości, a nie jej części;

- pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi;

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1

w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz przepisami procedury administracyjnej, a organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko przekonywująco uzasadniły, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona.

We wniosku inicjującym kontrolowane postępowanie administracyjne inwestor, domagając się wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości nr "[...]" obręb K. w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., sprecyzował zakres koniecznego ograniczenia. Powołując się na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną przez Burmistrza w dniu "[...]" r., w sprawie "[...]" oraz decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr "[...]" wydaną przez Burmistrza w dniu "[...]" r., którą załączył do wniosku wraz z załącznikiem graficznym obrazującym granice terenu inwestycji celu publicznego – elektroenergetycznej linii napowietrznej Gołdap –Olecko – będące jednocześnie granicami jej oddziaływania na terenie działek skarżącej, inwestor podał, że dla planowanej inwestycji planuje się:

- wycinkę drzew i krzewów, kolidujących z przedmiotową linią 110kV wg projektu budowlanego, który będzie załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę (pozwolenie wydane będzie w drodze odrębnej decyzji),

·lokalizację napowietrznej linii 110 kV wg projektu budowlanego, który będzie załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę,

- posadowienie fundamentów, a na nich dwóch słupów stalowych, kratowych wraz z izolacją oraz uziemień, wg projektu budowlanego, który będzie załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę (na działce o numerze "[...]"),

- umieszczenie nad gruntem (na wysokości nie mniej niż 6,35 m n.p.t.) trzech przewodów roboczych/fazowych linii oraz (na wysokości nie mniej niż 7,3 m.n.p.t.) jednego przewodu odgromowego (OPGW), o maksymalnej długości pojedynczego przewodu wynoszącej: dla działki: "[...]" - 7,5 m, dla działki: "[...]" - 259,3 m,

- na czas eksploatacji linii, lokalizację pasa technologicznego o szerokości 8 m (po 4m od osi) dla linii, w którym: (1) właściciel linii podejmował będzie czynności zmierzające do zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania i eksploatacji linii, zaś (2) właściciel/użytkownik wieczysty nieruchomości nie będzie wznosił budynków i budowli, urządzał składów ani uprawiał wysokiej roślinności, który na działce "[...]" obejmie obszar o łącznej powierzchni 60,21 m2, na działce "[...]" obejmie obszar o łącznej powierzchni 2075,27 m2,

- na czas budowy ustanowienie pasa montażowego o szerokości równej bądź mniejszej od ww. pasa technologicznego i długości odpowiadającej długości linii, wraz dojazdem z drogi oraz obszarem o promieniu około 30 m w miejscu lokalizacji słupa, odpowiednim do warunków atmosferycznych panujących w chwili wykonywania robót budowlanych, niezbędnym dla rozstawienia maszyn i urządzeń do montażu fundamentów, uziemień, słupów, izolatorów i przewodów.

Ponadto wnioskodawca udokumentował, że korespondował ze skarżącą

w przedmiocie uzyskania zgody do dysponowania gruntem na cele budowlane i warunki ustanowienia służebności przesyłu. W tym, załączył pismo z dnia 4 lipca 2016 r., stanowiące odpowiedź na odmowne argumenty skarżącej, deklarującej brak wiedzy co do dokładnej powierzchni gruntu wymagającej ograniczenia w użytkowaniu, w którym inwestor wyszczególnił skarżącej dokładnie dane jaką powierzchnię gruntu w m2 zajmą dwa słupy, jaką powierzchnię zajmie pas o szerokości 8 m, którego oś jest zgodna

z osią linii ustaloną w decyzji lokalizacyjnej. Inwestor zobrazował powyższe na mapie

w skali 1:1000, wyróżniając powierzchnię, którą nazwał jako "zajętą przez pas służebności przesyłu" odpowiadającą iloczynowi szerokości pasa i długości linii.

Pomimo rzeczowych wyjaśnień inwestora, pełnomocnik skarżącej podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej po wszczęciu postępowania, w dniu

4 listopada 2016 r., bezpodstawnie twierdził, że wnioskodawca nie określił w jaki sposób miałoby nastąpić ograniczenie przestrzenne korzystania z prawa własności skarżącej. W konsekwencji podtrzymał dotychczasowe stanowisko i nie wyraził zgody na wejście na nieruchomość w celu wykonania prac budowlanych koniecznych do powstania zamierzonej inwestycji celu publicznego. Uwzględniając charakter liniowy przedmiotowej inwestycji celu publicznego, której przebieg i obszar oddziaływania został zatwierdzony w ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, poprzedzonej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która wbrew stanowisku skarżącej została załączona do akt sprawy (k. 40-49), chociaż nie było to konieczne, stwierdzić należy, że inwestor prawidłowo określił zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej na potrzeby niniejszego postępowania, które ma na celu jedynie zapewnienie inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomościami skarżącej w zakresie niezbędnym do wykonania prac budowlanych służących realizacji ściśle określonej inwestycji celu publicznego. Na obecnym etapie nie jest w ogóle zasadne domaganie się od inwestora projektu budowlanego określającego techniczny sposób realizacji inwestycji, gdyż dotyczy to kolejnego etapu postępowania inwestycyjnego, rozstrzyganego odrębną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie sposób też zgodzić się ze skarżącą, aby inwestor musiał w sposób precyzyjny deklarować, jaką trasę

i powierzchnię gruntu zajmie dokładnie droga dojazdowa do miejsca robót budowlanych, miejsce składowania elementów konstrukcyjnych, miejsce posadowienia maszyn i urządzeń w okresie budowy. Tematyka ta nie powinna być w ogóle objęta treścią przedmiotowej decyzji, gdyż dotyczy realizacji robót budowlanych, które mogą być wykonywane dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a więc uzyskania odrębnej decyzji. Poza tym skutków tych działań skarżąca będzie mogła dochodzić

w odrębnym postępowaniu o odszkodowanie. Jak natomiast stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenie sposób korzystania z nieruchomości, w drodze decyzji, ma polegać na udzieleniu zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji,

a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Z treści tego unormowania wynika, na co prawidłowo zwracał uwagę organ II instancji, że rozstrzygnięcie decyzji powinno wskazywać podmiot, któremu udziela się zezwolenia, rodzaj inwestycji, która ma być realizowana, przedmiot zajęcia (wskazanie nieruchomości) i zakres ograniczenia, czyli przebieg inwestycji przez nieruchomość oraz powierzchnię gruntu, co do której konieczne jest uszczuplenie władztwa właściciela. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione. Osiągnięto je poprzez podanie jaką powierzchnię zajmie pas technologiczny na każdej z działek i poprzez załącznik graficzny w postaci mapy obrazującej przebieg projektowanej linii energetycznej, posadowienie słupów i pas technologiczny niezbędny do prawidłowego funkcjonowania tej linii. Załącznik graficzny pełni funkcję uzupełniającą do decyzji. Na prawidłowość takiego sposobu działania wskazał Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku z dnia 31 maja 2017r., sygn. akt I OSK 2618/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym NSA wyjaśnił również, że brak jest przepisów prawa określających szerokość pasów technologicznych, pasów ochronnych dla linii energetycznych. W związku z tym pasy ochronne każdorazowo wyznaczane są przez inwestora, który w rozpatrywanym przypadku uzasadnił właściwie ich szerokość potrzebami przedsiębiorstwa przesyłowego oraz zawieraniem się w liniach rozgraniczających wskazanych w decyzji lokalizacyjnej.

W decyzji organu I instancji prawidłowo wskazano, jakich konkretnie działek dotyczy decyzja i, w niezbędnym zakresie, na czym ma polegać ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Skoro z podanego zakresu ograniczenia, który mógł podlegać ustaleniu w granicach tej sprawy, wynika bezspornie, że dotyczy ono tylko części działki, to nie budzi zastrzeżeń Sądu użyte w sentencji decyzji przez organ

I instancji stwierdzenie, że ogranicza sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej.

Nie zasługuje też na uwzględnienie twierdzenie skarżącej o ustanowieniu przez organ I instancji służebności przesyłu. Organ I instancji wszakże nie zawarł takiego rozstrzygnięcia w sentencji decyzji. Użył tego sformułowania w uzasadnieniu decyzji

i w załączniku graficznym w relacji do wyznaczonego pasa technologicznego, ustanowionego w celu zapewnienia niezakłóconego funkcjonowania przewodów

i dostępu do nich przedsiębiorcy przesyłowego, a więc zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, co było przedmiotem orzekania, jak to wynika wyraźnie

z pkt 1 sentencji decyzji. Z kwestionowanych zapisów można by wnioskować jedynie, że wyznaczony pas technologiczny odpowiada treści służebności przesyłu.

Ponadto zważyć należy, na co też prawidłowo wskazywał organ odwoławczy i co jest akcentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1570/16 (publ. na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że jedynymi przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela jest zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją

o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac. Wówczas zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym samym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę, tj. zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody, jak również dowód o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tak: NSA w cytowanym wyroku, por też wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1903/15, publ. na wskazanej stronie internetowej).

Dokonując wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n. należy uwzględniać więc, że możliwość ograniczenia prawa własności skarżących stwarza ostateczna decyzja o realizacji inwestycji celu publicznego, która określiła dokładnie przebieg przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej. Zastosowany tutaj tryb z art. 124 ust. 1 u.g.n. ma na celu jedynie umożliwienie sprawnej realizacji inwestycji, ponieważ przepisy ustawy Prawo budowlane warunkują udzielenie pozwolenia na budowę od prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli tutaj zgody właścicieli nieruchomości. Dlatego art. 124 ust. 3 u.g.n. stanowi o tym, że udzielenie zezwolenia,

o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić

z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty

z przeprowadzonych rokowań. Dla potrzeb zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n., ust. 3 tego artykułu należy odczytywać w ten sposób, że inwestor ma obowiązek wystąpić na piśmie o zgodę do właściciela nieruchomości na wykonanie zakreślonych prac służących realizacji inwestycji celu publicznego, w celu udowodnienia, że występował

o zgodę, gdyż tylko brak zgody uzasadnia ingerencję władczą organów administracji publicznej i wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie jest natomiast rzeczą organów

w tym postępowaniu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były do zaakceptowania, czy dał on wystarczająco dużo czasu właścicielowi do namysłu i czy udzielił mu wystarczających informacji, co podnosiła skarżąca, kwestie te bowiem nie podlegają w ogóle rozstrzygnięciu w czasie orzekania o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w celu wykonania prac. Skoro omawiane przepisy nie określają w jaki sposób mają przebiegać rokowania co do uzyskania zgody na wykonanie prac, trudno inwestorowi zarzucić, że poprzestał na jednej ofercie, szczególnie, gdy skarżąca poza wyraźnym odrzuceniem propozycji Spółki nie wyjaśniła na jakich warunkach skłonna byłaby wyrazić oczekiwaną zgodę na wejście na nieruchomość w celu wykonania robót budowlanych. Natomiast chodzi tutaj, jak wnioskować należy, o czas i zapewnienie sprawnej realizacji inwestycji celu publicznego, która nie może być blokowana z powodu braku wypracowania konsensusu pomiędzy inwestorem, a właścicielem nieruchomości co do wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu czy odszkodowania za szkody wynikłe z realizacji spornej decyzji. Kwestie te, na co zasadnie zwrócił uwagę organ II instancji, mogą być dochodzone w odrębnych postępowaniach. Celem wydania kontrolowanej decyzji jest jedynie udzielenie inwestorowi zezwolenia na zajęcie cudzej nieruchomości wyłączenie dla potrzeb wykonania robót budowalnych. Odszkodowania za skutki wywołane przedmiotową decyzją skarżący będą mogli dochodzić odrębnie na podstawie art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n. Poza tym na podstawie art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 778), jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 tej ustawy – czyli jeżeli w związku z wydaniem takiej decyzji, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny

z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części.

Odnosząc się do zarzutu braku określenia w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. okresu ograniczenia korzystania z nieruchomości, Sąd podziela

w całości stanowisko wyrażone w tym względzie w zaskarżonej decyzji. Skoro ustawa nie nakłada na organ orzekający obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to jego ustalenie na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało orzec jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.