Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 865/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 art. 58 par. 1 pkt 1  art. 182 par. 2 i 3 art. 183 art. 185 par. 1 art. 189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Teza: Sporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin) i sporządzenie protokołu, o jakim mowa w art. 46c ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (protokół szacowania ostatecznego), są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

TEZY

Sporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin) i sporządzenie protokołu, o jakim mowa w art. 46c ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (protokół szacowania ostatecznego), są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt III SAB/Gd 46/19 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi J.S. na bezczynność Koła Łowieckiego [...] w [...] w przedmiocie oszacowania szkód łowieckich postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt III SAB/Gd 46/19, odrzucił skargę J. S. na bezczynność Koła Łowieckiego im. [...] w [...] w przedmiocie oszacowania szkód łowieckich i zwrócił na rzecz skarżącego uiszczony wpis sądowy od skargi.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd podał, że J. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Koła Łowieckiego im. [...] w [...] w sprawie szacowania szkód na jego uprawach podnosząc, że Koło Łowieckie nie wykonało obowiązków nałożonych przepisami prawa łowieckiego oraz umową dzierżawy obwodu.

W odpowiedzi na skargę Polski Związek Łowiecki Koło Łowieckie im. [...] w [...] uznało ją za bezzasadną opisując podejmowane w uprzednich latach działania w obwodzie łowieckim nr [...], dzierżawionym przez Koło związane m.in. z szacowaniem szkód łowieckich w gospodarstwie skarżącego oraz próbami zastosowania środków zaradczych mających na celu minimalizację tych szkód.

Uzasadniając odrzucenie przedmiotowej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego w przypadkach określonych w punktach 8 i 9 art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) i dotyczy sytuacji, w których organy administracji nie podejmują nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Nie każdy zatem przejaw braku działalności organów podlega jurysdykcji sądu administracyjnego. Następnie Sąd podniósł, że kwestia szacowania szkód łowieckich oraz wypłaty odszkodowania została uregulowana w rozdziale 9 zatytułowanym: "Szkody łowieckie" ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2033 ze zm.). Wniesiona przez skarżącego skarga dotyczy bezczynności koła łowieckiego w zakresie braku oszacowania szkód wyrządzonych w uprawach rolnych (art. 46 ust. 2 Prawa łowieckiego). Analiza katalogu aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że zaskarżona przez skarżącego bezczynność Koła Łowieckiego im. [...] w [...] nie należy do żadnej kategorii spraw, które mieszczą się w zakresie objętym kognicją sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 6 Prawa łowieckiego, naczelnym organem administracji rządowej w zakresie łowiectwa jest minister właściwy do spraw środowiska. Administrację w zakresie łowiectwa, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, sprawuje natomiast samorząd województwa jako zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 7 ustawy). Koło łowieckie nie jest częścią samorządu województwa. Stosownie do art. 33 ust. 1 i ust. 2 Prawa łowieckiego, koła łowieckie są podstawowym ogniwem organizacyjnym Polskiego Związku Łowieckiego. Posiadają osobowość prawną, a ich zadania określa statut Polskiego Związku Łowieckiego (art. 32 ust. 4 pkt 4 tejże ustawy). Ustawa nie stanowi o powierzeniu im zadań administracyjnych z zakresu łowiectwa. To prowadzi do stwierdzenia, że koło łowieckie nie jest organem administracji publicznej, a czynności podejmowane przez przedstawicieli koła łowieckiego dzierżawiącego obwód łowiecki, w zakresie oględzin i szacowania szkód łowieckich, nie mogą być zakwalifikowane jako działania z zakresu administracji publicznej. Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie wyrażany jest także pogląd, że szacowanie szkód wyrządzonych przez zwierzęta łowne oraz następnie wypłata odszkodowania z tego tytułu nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, gdyż roszczenia o odszkodowanie za szkody wyrządzone w uprawach i plonach rolnych przez zwierzęta łowne są sprawami z zakresu prawa cywilnego, czyli sprawami cywilnymi, które stosownie do art. 2 § 1 K.p.c. powinny być rozpoznawane przez sądy powszechne. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest także, zdaniem Sądu, treść art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego, w którym wskazano jedynie na subsydiarne ("w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie") i odpowiednie stosowanie przepisów Kodeks postępowania administracyjnego, i to tylko w postępowaniach prowadzonych przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawach ustalenia wysokości odszkodowania. Powyższe prowadzi do uznania, że sprawa dotycząca szacowania szkód wyrządzonych przez zwierzęta łowne oraz następnie wypłata odszkodowania z tego tytułu, nie jest w istocie sprawą administracyjną polegającą kognicji sądownictwa administracyjnego. W takiej sytuacji również bezczynność organu w tym przedmiocie nie może być poddana kontroli sądowoadministracyjnej.

Mając powyższe na względzie Sąd odrzucił skargę jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów orzeczono stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skargą kasacyjną J. S. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i odrzucenie skargi i w konsekwencji nierozpoznanie jej, pomimo, że sprawa należała do właściwości sądu administracyjnego.

Z uwagi na powyższy zarzut w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono treść art. 1, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34, art. 46a ust. 1 i 4, art. 46d ust. 1, art. 46 ust. 3, art. 49a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie i podniesiono m.in. że niniejsza sprawa została wszczęta przez skarżącego w wyniku odmowy sporządzenia protokołu szacowania szkód przez Koło Łowieckie im. [...] w [...]. W świetle ustawy - Prawo łowieckie, Polski Związek łowiecki wykonuje m.in. zadania administracji państwowe związane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego (uzasadnienie do wyroku TK z dnia 6 listopada 2012r. w sprawie o sygn. akt K 21/11). Zadania te wykonują także koła łowieckie jako podstawowe ogniwo organizacyjne w Polskim Związku Łowieckim w realizacji celów i zadań łowiectwa. Stanowi o tym przepis art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo łowieckie. W art. 34 Prawa łowieckiego ustawodawca przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny. Podstawowym podmiotem wydzierżawiającym obwody łowieckie jest koło łowieckie. Zatem zgodnie z art. 8 ust. 1 Prawa łowieckiego na dzierżawionym przez siebie obwodzie koło ma obowiązek realizacji celów i zadań łowiectwa, tj. prowadzenia gospodarki łowieckiej rozumianej jako element ochrony środowiska przyrodniczego, obejmującego ochronę zwierząt łownych, gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Z przepisów ustawy - Prawo łowieckie wynika, że ustalenie i wypłata odszkodowania za szkody łowieckie poprzedzone jest określoną w tej ustawie specyficzną dla tego rodzaju spraw procedurą.

Z uwagi na odmowę szacowania szkody przez dzierżawcę obwodu łowieckiego, brak jest przedmiotu odwołania. Zgodnie z art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego, w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Skoro zatem odwołanie skarżącemu nie przysługiwało, w świetle bezczynności koła łowieckiego był on uprawniony do złożenia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. W świetle powyższego, zdaniem skarżącego, procedura szacowania szkód łowieckich ma charakter sprawy administracyjnej. Mylna interpretacja przepisów doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny do naruszenia przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie przesłanek proceduralnego odrzucenia skargi określonych w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zarządzeniem z dnia 19 października 2020 r., wydanym na podstawie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), Zastępca Przewodniczącego Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego skierował niniejszą sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Rację ma skarżący, że brak było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Jak stanowi art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę J. S. na bezczynność Koła Łowieckiego im. [...] w [...] w przedmiocie oszacowania szkód łowieckich uznając, że zaskarżona przez skarżącego bezczynność Koła Łowieckiego im. [...] w [...] nie należy do żadnej kategorii spraw, które mieszczą się w zakresie objętym kognicją sądu administracyjnego. Takie stanowisko jest błędne, a to z poniższych względów.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

A zatem, zaskarżenie do sądu administracyjnego bezczynności możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1-4a p.p.s.a.). Przepisy te określają przedmiot zaskarżenia w przypadku skargi na bezczynność, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego.

Z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. do kompetencji sądów administracyjnych należy orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Podkreślić należy, iż skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Skarga na bezczynność organów jest dopuszczalna w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, i gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot.

Właściwość sądów administracyjnych obejmuje zatem niepodejmowanie przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa, 2012r., s 43 i nast.). W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 - ONSAiWSA 2008/2/21). Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć także działania materialno-techniczne, czynności, które są działaniami faktycznymi, określane w doktrynie jako tzw. czynności materialno–techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003r., sygn. akt OPS 2/03 - ONSA 2004/1/5). W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego pod red. J.Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003).

W tym stanie prawnym na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które nie mają charakteru decyzji lub postanowienia (gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.), są podejmowane w sprawach indywidualnych (albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.), mają charakter publicznoprawny (ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli) i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. To zaś oznacza, że musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku. Konieczny jest bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisu prawa przez podmiot nie powiązany organizacyjnie z organem zobowiązanym do wydania danego aktu lub podjęcia danej czynności (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04, ONSAiWSA 2004/2/30 i z dnia 27 września 1996 r., I SA 1326/96, niepublikowane).

Formułę prawną Polskiego Związku Łowieckiego określa art. 32 ust. 1 ustawy –Prawo łowieckie, który stanowi, że PZŁ jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych (...). PZŁ posiada osobowość prawną (art. 32 ust. 2). W skład PZŁ wchodzą koła łowieckie, które są podstawowym ogniwem organizacyjnym PZŁ w realizacji celów i zadań łowiectwa (art. 33 ust. 1tej ustawy). Koła łowieckie posiadają osobowość prawną, którą uzyskują z dniem nabycia członkostwa w PZŁ i ponoszą odpowiedzialność za swoje zobowiązania (art. 33 ust. 2 ustawy). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 listopada 2012r., sygn. akt K 21/11 wskazał, że PZŁ wykonuje m.in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji RP obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego. Zgodnie z art. 1 Prawa łowieckiego, gospodarka łowiecka jest bowiem elementem ochrony środowiska przyrodniczego. Gospodarka łowiecka jest prowadzona w obwodach łowieckich przez ich dzierżawców lub zarządców (art. 8 ust. 1 Prawa łowieckiego), którymi - poza Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe, instytucjami naukowo-dydaktycznymi oraz jednostkami, które przed dniem wejścia w życie prawa łowieckiego prowadziły ośrodki hodowli zwierzyny - mogą być tylko koła łowieckie albo PZŁ (art. 28 ustawy – Prawo łowieckie). PZŁ na podstawie ustawy i w zgodzie z jej postanowieniami wykonuje powierzone mu zadania publiczne, pozostając w tym zakresie pod nadzorem właściwych organów państwa. Konsekwencją nałożenia na PZŁ obowiązku zarządzania określoną kategorią spraw należących do zadań administracji publicznej jest poddanie go nadzorowi właściwych organów państwowych. Zgodnie z art. 35a ust. 1 prawa łowieckiego nadzór nad działalnością PZŁ sprawuje minister właściwy do spraw środowiska, jako naczelny organ administracji rządowej w zakresie łowiectwa (por. OTK-A 2012/10/119, Dz.U.2012/1281, LEX nr 1227016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt K 45/16 - www.trybunal.gov.pl, Dz.U.2019/897, LEX nr 2652194).

Zagadnienia dotyczące szkód łowieckich zostały uregulowane w Rozdziale 9 "Szkody łowieckie" ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2033 ze zm.- w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji – aktualnie: t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1683).

Dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego jest obowiązany do wynagradzania szkód wyrządzonych w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny (pkt 1) oraz przy wykonywaniu polowania (pkt 2) – art. 46 ust. 1 powołanej wyżej ustawy – Prawo łowieckie.

Szacowania szkód, o których mowa w ust. 1, a także ustalania wysokości odszkodowania dokonuje zespół składający się z przedstawiciela wojewódzkiego ośrodka doradztwa rolniczego, przedstawiciela dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego właściciela albo posiadacza gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda (art. 46 ust. 1). Właściciel albo posiadacz gruntów rolnych wniosek o szacowanie szkód, o których mowa w ust. 1, w tym ustalenie wysokości odszkodowania, składa do dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego – art. 46 ust.3 ustawy – Prawo łowieckie.

Zgodnie z art. 46 ust. 6 ustawy – Prawo łowieckie szacowanie szkody składa się z oględzin i szacowania ostatecznego, przy czym oględzin dokonuje się niezwłocznie, nie później niż w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 3 (art. 46a ust. 2 tej ustawy), a niezwłocznie po zakończeniu oględzin dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego sporządza protokół (art. 46a ust. 4).

Natomiast jak stanowi art. 46c ust. 2 ustawy – Prawo łowieckie szacowania ostatecznego dokonuje się najpóźniej w dzień sprzętu, przed dokonaniem sprzętu uszkodzonej uprawy, a w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 7, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 3. Niezwłocznie po zakończeniu szacowania ostatecznego dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego sporządza protokół – art. 46c ust. 5 ustawy.

A zatem, z mocy powyższych przepisów ustawowych – art. 46a ust. 4 i art. 46c ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie - dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego obciąża obowiązek sporządzenia protokołu oględzin oraz obowiązek sporządzenia protokołu szacowania ostatecznego. Są to obowiązki nałożone na dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego mocą ustawy i wykonanie których bezpośrednio oddziałuje na uprawnienia właściciela albo posiadacza gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda.

Stosownie do art. 46c ust. 8 ustawy – Prawo łowieckie wypłaty odszkodowania dokonuje dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego w terminie 30 dni od dnia sporządzenia protokołu z szacowania ostatecznego, od którego nie wniesiono odwołania.

Podkreślić należy, iż z mocy art. 46d ust. 1 ustawy – Prawo łowieckie właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody.

Jak stanowi art. 46d ust. 1 zdanie drugie tej ustawy odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin) albo art. 46c ust. 5 (protokół szacowania ostatecznego). A zatem, ustawodawca w art. art. 46d ust. 1 ustawy – Prawo łowieckie określa termin ustawowy na wniesienie odwołania, przy czym warunkiem, od którego zależy możliwość skorzystania z trybu odwołania do nadleśniczego jest sporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin) albo art. 46c ust. 5 (protokół szacowania ostatecznego).

Nadleśniczy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkód ustala wysokość odszkodowania, w drodze decyzji, biorąc w szczególności pod uwagę ustalenia zawarte w protokołach, o których mowa w art. 46a ust. 4, art. 46c ust. 5 i art. 46d ust. 8 – art. 46d ust. 1 ustawy – Prawo łowieckie. Decyzja nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – jak stanowi art. 46e ust. 2 tej ustawy - wydawana jest w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołów, o których mowa w ust. 1, i jest ostateczna, a wypłata odszkodowania, o którym mowa w ust. 1, następuje ze środków dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego, nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 1 – ust. 3.

Jeśli właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody, o których mowa w art. 46 ust. 1, a także dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego niezadowolony z decyzji, o której mowa w art. 46e ust. 1 tej ustawy, może, w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia, wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody - art. 46e ust. 4 ustawy – Prawo łowieckie.

Z przepisu art. 46e ust. 4 ustawy – Prawo łowieckie jednoznacznie wynika, że z woli ustawodawcy warunkiem skorzystania z drogi sądowej, tj. wniesienia powództwa do sądu powszechnego jest wydanie – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez uprawniony podmiot, jakim jest właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody oraz dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego - decyzji przez nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe.

A zatem, aby właściciel albo posiadacz gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody oraz dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego, mógł wnieść powództwo do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody, konieczne jest uprzednie wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 46e ust. 1 ustawy – Prawo łowieckie. Tym samym, aby uprawniony podmiot mógł wnieść powództwo do sądu powszechnego, o jakim mowa w art. 46e ust. 4 ustawy – Prawo łowieckie, musi zostać uprzednio wyczerpana droga postępowania administracyjnego, ustanowiony przez ustawodawcę szczególny tryb postępowania w zakresie szkód łowieckich. Aby uprawniony podmiot mógł wnieść powództwo do sądu powszechnego konieczne jest więc wykonanie przez dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego obowiązków nałożonych ustawą – Prawo łowieckie. W tym stanie prawnym – jak już wyżej wskazano – wykonanie lub brak wykonania obowiązków wynikających z ustawy przez dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego bezpośrednio oddziałuje na uprawnienia właściciela albo posiadacza gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda.

Skoro ustawodawca nałożył przepisami ustawy – Prawo łowieckie określone obowiązki na dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego, w tym obowiązek sporządzenia protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin) i protokołu, o jakim mowa w art. 46c ust. 5 tej ustawy (protokół szacowania ostatecznego), to czynności obciążające te podmioty należy traktować jako akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Do kompetencji sądów administracyjnych należy orzekanie w sprawach skarg na bezczynność, gdy organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego w zakresie, w jakim ustawodawca nakłada na te podmioty określone obowiązki, od których zależy realizacja uprawnień przez właściciela albo posiadacza gruntów rolnych przeczyłoby sensowi ustanowienia prawa i terminu dla wniesienia odwołania do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, a także prawa i terminu dla wniesienia powództwa do sądu powszechnego.

Sporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin) i sporządzenie protokołu, o jakim mowa w art. 46c ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (protokół szacowania ostatecznego), są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Wykonanie bądź zaniechanie wykonania tych obowiązków przez dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego wywołuje określone bezpośrednie skutki faktyczne i prawne w zakresie uprawnień właściciela albo posiadacza gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody. Istnieje więc ścisły związek między czynnościami dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego, a realizacją prawa strony do rozpatrzenia jej sprawy w postępowaniu administracyjnym przez właściwy organ (decyzja nadleśniczego), a następnie sąd cywilny.

W niniejszej sprawie od wykonania przez Koło Łowieckie im. [...] w [...] nałożonych ustawą czynności zależy realizacja określonych uprawnień strony, o jakich wyżej była już mowa. Tymczasem Zarząd Koła Łowieckiego im. [...] w [...] podjął uchwałę, że szkody w uprawach J. S. nie będą podlegały szacowaniu.

Na marginesie wskazać należy, iż art. 48 pkt 3 ustawy – Prawo łowieckie utracił moc z dniem 14 maja 2019 r. w zakresie, w jakim przewiduje – jako skutek odmowy zgody na budowę urządzeń lub wykonywanie zabiegów zapobiegających szkodom – zwolnienie dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego od odpowiedzialności za szkody łowieckie niepozostające w związku przyczynowym z taką odmową zgody, na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt K 45/16 (Dz. U. poz. 897).

Brak kontroli sądu administracyjnego nad etapami trybu ustanowionego w ustawie – Prawo łowieckie niezmiernie istotnymi dla całego postępowania w zakresie szkód łowieckich niweczyłby sens zmiany przepisów tej ustawy dokonanej ustawą z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2018r., poz. 651 ), która weszła w życie 1 kwietnia 2018r. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej ustawodawca uznał za konieczne wprowadzenie nowych rozwiązań dotyczących szacowania szkód i wypłaty odszkodowań za szkody wyrządzone w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny, w tym obowiązek sporządzania protokołu po zakończeniu oględzin i oszacowaniu szkód i jednocześnie w celu sprawnego i rzetelnego wypłacania odszkodowań ustalanie wysokości odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej (por. http://www.sejm.gov.pl i http://www.senat.gov.pl).

Podkreślić należy, iż w zakresie nieuregulowanym w ustawie – Prawo łowieckie lub przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – art. 49a ust. 1. Jednocześnie należy mieć na uwadze charakter prawny PZŁ i kół łowieckich oraz zagadnienia dotyczące wykonywania zadań publicznych.

Brak kontroli sądu administracyjnego w powyższym zakresie mógłby uniemożliwiać ostateczne zakończenie postępowania decyzją administracyjną w przedmiocie szkody łowieckiej, poprzez "blokowanie" przez koło łowieckie możliwości rozpatrzenia sprawy przez nadleśniczego i sąd powszechny.

W związku z powyższym wyrażony w zaskarżonym postanowieniu pogląd, że zaskarżona w niniejszej sprawie bezczynność nie należy do żadnej kategorii spraw, które mieszczą się w zakresie kognicji sadu administracyjnego, jest chybiony.

W tej sytuacji uznać należy, że stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność koła łowieckiego we wskazanym zakresie.

Brak było zatem podstaw do uznania skargi za niedopuszczalną i jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji.