Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2887/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.K.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Bd 125/18 w sprawie ze skargi A. K.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 7 grudnia 2017 r. nr SKO-4230/129/2017 w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 125 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę oddalił skargę A. K.-K. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy (dalej: organ II instancji) z dnia 7 grudnia 2017 r. nr SKO-4230/129/2017, w przedmiocie określenia należności przypadającej do zwrotu z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienia skargi, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

a) art. 90 ust.3 d oraz art. 14 ust. 1 b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty,

b) art. 70 § 1 ustawy ordynacja podatkowa,

- w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 10, art. 7, art. 77 i art. 80 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960, nr 30, poz. 168 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło właściwe postępowanie dowodowe w sytuacji, gdy postępowanie to zawiera istotne braki, mające wpływ na wynik sprawy oraz uznanie, iż Kolegium wykonało zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawarte w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Bd 433/17 oraz naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z 183 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Bd 433/17 wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia:

"W takim rozumieniu, na obecnym etapie Sąd nie dopatrzył się naruszenia obowiązków co do zebrania i oceny materiału zupełnego, tak co do poszczególnych dowodów jak i oceny ich w całości, zakreślonych w granicach skargi. Skarżąca mogła przedstawić wszystkie dowody jakimi dysponowała, brała czynny udział w postępowaniu, a argumenty co do zarzutów opartych o art. 7 i 77 k.p.a. opiera jedynie o własną, odmienną ocenę, nie wykazując ani braku logiki, ani niezgodności z doświadczeniem życiowym. Nie wskazując jakie dowody, mimo ich przedstawienia, nie zostały uwzględnione. Zdaniem WSA prawidłową jest ocena organu, że kupno wymienionych filmów i gier, nie można było uznać za wydatki bieżące przedszkola, gdyż w przypadku, gdy bezspornie były one przeznaczone dla kategorii wiekowych powyżej 12 r.ż., logicznym i zgodnym z doświadczeniem życiowym jest stwierdzenie, że nie mogły realizować zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej dzieci. Podobnie należało ocenić kwestię rozliczenia wydatków na zakup kawy. Nawet jeżeli służyła ona do częstowania rodziców w trakcie spotkań, to nie było to związane bezpośrednio z działalnością oświatową rozumianą jako proces kształcenia, wychowania i opieki. (...) Rację mają organy, że reklama, marketing itp. nie są potrzebami finansowanymi z przedmiotowej dotacji. (...) Co do wydatków na catering, to nie ma możliwości przeznaczenia dotacji na finansowanie kosztów wyżywienia dzieci w sytuacji, gdy ze stanu faktycznego sprawy jednoznacznie wynika (umowy, dokumenty świadczące o uiszczaniu opłat przez rodziców), że koszty te w całości były pokrywane przez rodziców w ramach opłat za przedszkole. (...) Jednocześnie organ prawidłowo rozpoznał i ocenił materiał dowodowy na okoliczność sprawowania opieki nad praktykantem. (...) Jednakże od oceny naruszeń art. 7 i 77 k.p.a., zakreślonych w skardze, należy rozróżnić błędy wynikające z wykładni prawa materialnego. I tak za niezgodne z art. 90 ust. 3d u.s.o. uznano rozważania organu odwoławczego, co do rozliczenia z dotacji obsługi administracyjnej placówki. Niemniej należy zwrócić uwagę, że uzasadnieniem odmowy uznania wydatków na wynagrodzenie za działania administracyjno – organizacyjne na etapie decyzji pierwszo instancyjnej był fakt, że wskazany pracownik nie wykonywał tych czynności, co może być przyczyną nakazania zwrotu dotacji. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do tego argumentu. Ponad to sprzecznie z zasadą dwuinstancyjności, określoną w art. 15 k.p.a. i 138 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło w swych rozważaniach kwestię częściowego uznania za dotacyjny wydatku na naukę języka angielskiego przez K. K. (s. 15 decyzji pierwszo instancyjnej), bez podania jakiegokolwiek wyjaśnienia tego faktu, czym naruszyło obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. (...) Błędnym też było odczytanie przez organ art. 251 ust. 1 u.f.p. Jak wyżej wskazano, zgodnie z tym przepisem, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. (...) Wydatek poniesiono na wynagrodzenia pracowników wypłacone w grudniu 2012 r., a tylko pochodne, tj. zaliczka za podatek dochodowy od tych wynagrodzeń i ZUS zostały uregulowana w styczniu 2013 r. Zatem w ocenie Sądu, nie można wydatku pozbawić przymiotu wykorzystania dotacji w rozumieniu powyżej zinterpretowanego przepisu art. 251 ust. 4 u.f.p. Skarżąca otrzymała dotację na wynagrodzenia w skład których wchodzi również zaliczka na podatek dochodowy oraz składki ZUS. Zatem w ocenie sądu interpretacja użytego w art. 251 ust. 4 u.f.p. zwrotu "w szczególności" pozwala uznać, że dotacja została wykorzystana w terminie."

Przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Także, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył, że wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. "Sprawa" oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym, taką sprawą jest sprawa, która ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej i zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem podlegającym ponownej kontroli sądowoadministracyjnej. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny. Tożsamość sprawy rozstrzygniętej przez sąd i tej, na którą skarga została wniesiona wyznaczają trzy kwestie: przedmiot, podmiot i podstawa prawna.

Skarga kasacyjna A. K.-K. od zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku opiera się na podstawach sprzecznych z ocenę prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Bd 433/17, które prawidłowo odczytał i uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 125/18:

"Sąd stwierdził, że prawidłową jest ocena organu, że kupno wymienionych w decyzji filmów i gier, nie można było uznać za wydatki bieżące przedszkola, gdyż w przypadku, gdy bezspornie były one przeznaczone dla kategorii wiekowych powyżej 12 r.ż., logicznym i zgodnym z doświadczeniem życiowym jest stwierdzenie, że nie mogły realizować zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej dzieci. Podobnie należało ocenić kwestię rozliczenia wydatków na zakup kawy, która służyła do częstowania rodziców w trakcie spotkań. Zdaniem Sądu, zapłata za projekt rozbudowy przedszkola została przez organ prawidłowo rozpoznana i oceniona jako wydatek spoza opłat placówki, które realizowały bieżąco zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Rację mają także organy, że reklama, marketing itp. nie są potrzebami finansowanymi z przedmiotowej dotacji. W zakresie wydatków na catering Sąd uznał, że nie ma możliwości przeznaczenia dotacji na finansowanie kosztów wyżywienia dzieci w sytuacji, gdy ze stanu faktycznego sprawy jednoznacznie wynika, że koszty te w całości były pokrywane przez rodziców w ramach opłat za przedszkole. Ponadto, organ prawidłowo rozpoznał i ocenił materiał dowodowy na okoliczność sprawowania opieki nad praktykantem. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył art. 90 ust. 3d u.s.o., art. 251 ust. 1 i 4 u.f.p., art. 15 i 138 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, co miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie za niezgodne z art. 90 ust. 3d u.s.o. Sąd uznał rozważania organu odwoławczego, co do rozliczenia z dotacji obsługi administracyjnej placówki. Organ, pominął bowiem nowelizację art. 90 ust. 3d u.s.o., na mocy której wydatki poniesione na zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły poniesione przez organ prowadzący szkołę należy zaliczyć do wydatków bieżących szkoły przeznaczonych na realizację jej zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w rozumieniu art. 90 ust. 3d u.s.o., również w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2014 r. Niemniej, Sąd zwrócił uwagę, że uzasadnieniem odmowy uznania wydatków na wynagrodzenie za działania administracyjno-organizacyjne na etapie decyzji pierwszoinstancyjnej był fakt, że wskazany pracownik nie wykonywał tych czynności, co może być przyczyną nakazania zwrotu dotacji. Ponadto, zdaniem Sądu, sprzecznie z zasadą dwuinstancyjności, określoną w art. 15 k.p.a. i 138 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło w swych rozważaniach kwestię częściowego uznania za dotacyjny wydatku na naukę języka angielskiego przez K. K., bez podania jakiegokolwiek wyjaśnienia tego faktu, czym naruszyło obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie Sąd ocenił brak jakiegokolwiek rozpoznania prawidłowości obliczenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Błędnym też było odczytanie przez organ art. 251 ust. 1 u.f.p. W tym zakresie Sąd wskazał, że "wykorzystanie dotacji" nie jest równoznaczne z zapłatą za zadania. Wydatek poniesiono na wynagrodzenia pracowników wypłacone w grudniu 2012 r., a tylko pochodne, tj. zaliczka za podatek dochodowy od tych wynagrodzeń i ZUS zostały uregulowana w styczniu 2013 r. Zatem w ocenie Sądu, nie można wydatku pozbawić przymiotu wykorzystania dotacji w rozumieniu przepisu art. 251 ust. 4 u.f.p. Skarżąca otrzymała dotację na wynagrodzenia w skład których wchodzi również zaliczka na podatek dochodowy oraz składki ZUS. Zatem, w ocenie sądu interpretacja użytego w art. 251 ust. 4 u.f.p. zwrotu "w szczególności" pozwala uznać, że dotacja została wykorzystana w terminie. Jednocześnie Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji nie prowadził odrębnego postępowania co do poszczególnych wydatków, zatem umorzenie postępowania w sprawie wynagrodzenia psychologa i nauczyciela języka angielskiego, tak jak uczyniono to w sentencji zaskarżonej decyzji było zbędne. Końcowo Sąd zaznaczył, że uzasadnienie decyzji powinno precyzyjnie odnosić się do poszczególnych kwot pieniędzy, tak by nie pozostawiało wątpliwości, co do prawidłowości wyliczeń, również w świetle reguł matematycznych."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 14 marca 2018 r., I SA/Bd 125/18 stwierdził: "Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ponownie ocenił zasadność rozliczenia w ramach otrzymanej przez Skarżącą dotacji oświatowej kwot wydatków uznając wydatki z tytułu: (...) podlegające zwrotowi. Podkreślić w tym miejscu należy, że w zakresie oceny wskazanych wydatków wypowiedział się już tut. Sąd w uzasadnieniu powołanego obszernie powyżej wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. Organy ponownie oceniając zebrany i uzupełniony materiał dowodowy dokonały tego z uwzględnieniem oceny zawartej w powołanym wyroku."

Zgodnie z podstawową zasadą techniki prawodawczej tj. zasadą konsekwencji terminologicznej, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Z tej zasady wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez wojewódzki sąd administracyjny w trybie art. 153 p.p.s.a. (lub przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w trybie art. 188 p.p.s.a.) oraz "wytyczne Sądu" nie są pojęciami tożsamymi. Należy podkreślić, że w p.p.s.a. nie istnieje pojęcie "wytyczne Sądu". Tym samym nieuprawnionym jest posłużenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zwrotem: "podporządkowania się wytycznym."

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie obecnym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania jest zobowiązany zbadać zgodność podstaw kasacyjnych z ocenę prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Bd 433/17, którym jest związany. Zarzuty skargi kasacyjnej podważają i naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte we wskazanym wyroku zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Przyjmuje się, że oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z ocenę prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zasadniczo zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności), natomiast niezastosowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do oceny prawnej jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. "Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" – tak: A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153.

"Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" – tak: J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 153. Skoro niezastosowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do oceny prawnej jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a., to prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na tej podstawie - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Podnosząc zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię kasator winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tego przepisu w konkretnej sprawie. Podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania art. 153 p.p.s.a. kastor winien sprecyzować, na czym konkretnie polegało naruszenie oceny prawnej, czy naruszono ocenę dotyczącą zastosowania przepisów postępowania, czy też ocenę dotyczącą zastosowania prawa materialnego, lub też obie te oceny. Z kolei, zarzucając naruszenie wskazań co do dalszego postępowania kasator winien wskazać, które konkretnie wskazania sądu administracyjnego naruszył organ administracji ponownie rozpatrując sprawę. Stawiając te zarzuty Sądowi I instancji, który oddalił skargę na rozstrzygnięcie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy kastor winien w uzasadnieniu przytoczonej podstawy skargi kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) precyzyjnie wskazać te fragmenty pisemnego uzasadnienia poprzedniego wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę, w których zawarto elementy oceny prawnej oraz elementy wskazań, których nie uwzględnił organ administracji ponownie rozpatrując sprawę.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów, ponieważ skarżący w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. podniósł zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. "poprzez uznanie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło właściwe postępowanie dowodowe w sytuacji, gdy postępowanie to zawiera istotne braki, mające wpływ na wynik sprawy oraz uznanie, iż Kolegium wykonało zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawarte w wyroku z dnia 13 czerwca 2017r. sygn. akt I SA/Bd 433/17 (...)". Niezastosowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do oceny prawnej oraz naruszenie wskazań co do dalszego postępowania jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. z precyzyjnym wskazaniem, jakich elementów oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę oraz jakich wskazań nie uwzględnił organ administracji ponownie rozpatrując sprawę, a także Sąd I instancji oddalając skargę na decyzję ostateczną wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Artykuł 3 § 1 p.p.s.a. (Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie) może zostać naruszony, kiedy sąd administracyjny zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. Z kolei, artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Sąd I instancji nie naruszył przepisów k.p.a., ponieważ akceptując stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej badał w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniając również prawidłowość zastosowania w toku postępowania administracyjnego przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie stwierdził innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Podstawą prawną decyzji ostatecznej był nie wskazany przez kasatora jako naruszony art. 252 ust. 1 u.f.p.: Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie organy administracji publicznej przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miały obowiązek najpierw ustalenia, jakie środki przeznaczone na realizację zadania wykorzystane zostały niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, a w konsekwencji określenia kwoty zwrotu. Dokonując wyliczenia kwoty podlegającej zwrotowi organy administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego przede wszystkim dokonały oceny wykorzystania dotacji, a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów ustaliły, jaka kwota podlega zwrotowi. Ustaleń faktycznych dokonano z uwzględnieniem przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty stanowiącego, że dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki, w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i to wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących, realizujących wymienione cele. Organy administracji publicznej nie naruszyły przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, który miał zastosowanie na etapie ustalania i oceny zasadności wydatkowania dotacji, tj. na etapie dokonywania ustaleń faktycznych.

Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia prawa materialnego to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Kasator nie skonkretyzował i w ogóle nie uzasadnił podniesionego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zarzutu naruszenia prawa materialnego "poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 3 d oraz art. 14 ust. 1 b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty", nie wskazał na czym polegało mylne zrozumienie treści tych przepisów przez Sąd I instancji, jak również nie zaprezentował jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to tym samym kasator nie podważył skutecznie ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut przedawnienia podważa ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Bd 433/17, którymi związany jest również Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.