Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 652/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.7, art.77§1, art.80, art.10§1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1580/19 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z pełnienia służby 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. M. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1580/19 oddalił skargę P. M. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odwołania z pełnienia służby.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący rozkazem personalnym nr [...] z [...] października 2015 r., został delegowany [...] listopada 2015 r. na okres 6 miesięcy do pełnienia służby w Polskim Kontyngencie Policyjnym Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w [...]. Zostały mu powierzone obowiązki dowódcy drużyny Jednostki Specjalnej Polskiej Policji (JSPP).

[...] lutego 2016 r. mł. insp. P. K., dowódca [...] Rotacji Jednostki Specjalnej Polskiej Policji (JSPP) w [...], ogłosił i przeprowadził na terenie bazy jednostki alarm ćwiczebny [...] plutonu JSPP pełniącego służbę w systemie QRF (Quick Reaction Force) - "podwyższonym stanie gotowości bojowej". Zgodnie z notatką służbową z [...] lutego 2016 r., w trakcie zbiorki dowódca [...] rotacji JSPP nabrał wątpliwości co do stanu psychofizycznego dowódcy plutonu oraz dowódców drużyn, w związku z czym postanowił przeprowadzić badanie stanu trzeźwości ww. funkcjonariuszy, w tym skarżącego. Uzyskane wyniki badań, przeprowadzonych przy użyciu urządzenia do określania zawartości alkoholu w wydychanym powietrzu ALCO-SENSOR IV, zgodnie z treścią ww. notatki, wykazały w przypadku skarżącego stan nietrzeźwości (0,43 mg/dm3 i 0,41 mg/dm3). [...] lutego 2016 r. postanowieniem nr [...] dowódcy [...] rotacji Jednostki Specjalnej Polskiej Policji w [...] wszczęto postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu, stawiając zarzut pełnienia służby w stanie po użyciu alkoholu i spożywania alkoholu lub podobnie działającego środka podczas służby.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z [...] lutego 2016 r., na podstawie art. 145a ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 21, 529 i 1066) oraz § 5 ust. 1, 5 i 6, § 7 ust. 2 pkt 5, § 18 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 2002 r. w sprawie uprawnień i obowiązków policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1755 ze zm., dalej: "rozporządzenie"), odwołał skarżącego z delegowania do pełnienia służby w Jednostce Specjalnej Polskiej Policji Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w [...].

W uzasadnieniu rozkazu organ wskazał na wszczęte postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu w związku z pozytywnym wynikiem przeprowadzonego badania na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu w czasie pełnienia służby, w stanie podwyższonej gotowości do działań pododdziału w przypadku nagłego naruszenia porządku publicznego. Sytuacja ta, zdaniem organu, miała negatywny wpływ na mobilność jednostki i destrukcyjnie wpływała na poziom dyscypliny wśród policjantów podległych skarżącemu.

Decyzja o odwołaniu z delegowania skarżącego podlegała wykonaniu w terminie wskazanym w rozkazie, tj. [...] lutego 2016 r. Postanowienia rozkazu zostały zrealizowane przez skarżącego m.in. przez powrót do kraju i wykorzystanie od [...] lutego 2016 r. do [...] marca 2016 r. [...] dni płatnego urlopu przysługującego z tytułu delegowania do pełnienia służby poza granicami państwa.

Skarżący od powyższego rozkazu złożył odwołanie.

Powyższe odwołanie zostało przekazane przez Komendanta Głównego Policji do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił sprawę według właściwości Komendantowi Głównemu Policji z uwagi na fakt, iż ustawodawca ani w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, ani w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 listopada 2002 r. w sprawie uprawnień i obowiązków policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1755 ze zm.) nie przewidział nadzoru instancyjnego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawach dotyczących odwołania z pełnienia służby poza granicami państwa. Uznano, że tego typu sprawy, będące sprawami ze stosunku podległości funkcjonariuszy wobec przełożonych, są rozpatrywane wyłącznie przez właściwe organy Policji.

Komendant Główny Policji decyzją z [...] czerwca 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny z [...] lutego 2016 r., w zakresie utraty przez skarżącego uprawnień do otrzymywania dodatku zagranicznego z [...] lutego 2016 r. oraz na podstawie art. 134 k.p.a. wydał postanowienie nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesienia środka odwoławczego dotyczącego ww. rozkazu personalnego w części dotyczącej odwołania z [...] lutego 2016 r. skarżącego z delegowania do pełnienia służby w Jednostce Specjalnej Polskiej Policji Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności (EULEX) w [...].

Skarżący od ww. decyzji, jak i ww. postanowienia złożył skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 26 stycznia 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1475/16, dotyczącej skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] w przedmiocie dodatku zagranicznego, orzekł o oddaleniu skargi. Jednocześnie 26 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie (sygn. akt II SA/Wa 1457/16) ze skargi skarżącego na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od rozkazu w sprawie odwołania od pełnienia służby w [...], orzekł o uchyleniu tego postanowienia.

Komendant Główny Policji wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1457/16) uchylający postanowienie z [...] czerwca 2016 r. Komendanta Głównego Policji nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od rozkazu w sprawie odwołania od pełnienia służby w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 950/17 orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Następnie Komendant Główny Policji, na wniosek skarżącego, ponownie rozpatrzył sprawę odwołania z delegowania w ramach Polskiego Kontyngentu Policyjnego Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności (EULEX) do pełnienia służby w Jednostce Specjalnej Polskiej Policji w [...] i postanowił jak na wstępie.

Komendant Główny Policji w decyzji z [...] maja 2019 r., nr [...] stwierdził, że nawet uwzględnienie wniosku skarżącego i uchylenie rozkazu personalnego nr [...] z [...] lutego 2016 r., nie mogłoby rodzić skutków w postaci restytucji stanu sprzed wydania rozkazu, tj. przywrócenia skarżącego do służby w składzie osobowym [...] rotacji Jednostki Specjalnej Polskiej Policji w [...], która zakończyła działania w rejonie mandatu misji EULEX w sierpniu 2016 r.

Organ zwrócił uwagę, że postępowanie dyscyplinarne wszczęte postanowieniem nr [...] dowódcy [...] rotacji Jednostki Specjalnej Polskiej Policji w [...] nie potwierdziło co prawda zaistnienia przewinienia dyscyplinarnego w zakresie objętym zarzutem, w związku z czym zostało zakończone wydaniem orzeczenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2016 r. o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego. Komendant Główny Policji stanął jednak na stanowisku, że wynik przeprowadzonego postępowania nie miał i obecnie nie ma wpływu na podjętą decyzję w sprawie odwołania z delegowania skarżącego z uwagi na uzasadniony interes służby w chwili wydawania rozkazu oraz nieodwracalność skutków faktycznych i prawnych przedmiotowej decyzji m.in. w postaci wykonania jej postanowień przez skarżącego, braku możliwości przywrócenia go do służby na stanowisku dowódcy drużyny w ramach [...] rotacji JSPP (w sierpniu 2016 r. została rozformowana). Komendant Główny Policji uznał, iż miał podstawy prawne (§ 7 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia) i faktyczne do wydania rozkazu personalnego z [...] lutego 2016 r. W jego ocenie organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego a podjęta decyzja odpowiada prawu.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że przedmiotowa decyzja nie narusza prawa.

Sąd podzielił stanowisko organów, że w przedstawionym stanie faktycznym zasadne było odwołanie skarżącego z pełnienia służby w [...].

Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organu, że zachowanie skarżącego (pełnienie służby w stanie po użyciu alkoholu i spożywanie alkoholu lub podobnie działającego środka podczas służby) mogło zostać uznane za stanowiące zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania Jednostki Specjalnej Polskiej Policji w [...], i spełnia przesłankę naruszenia "interesu służby", opisaną w § 7 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia. Zasadnie więc [...] lutego 2016 r. rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji, skarżący został odwołany z delegowania do pełnienia służby w JSPP w [...].

Zdaniem Sądu trafne było doprecyzowanie tej przesłanki w uzasadnieniu rozkazu, z powołaniem się na wszczęte postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu, w związku z pozytywnym wynikiem przeprowadzonego badania na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu w czasie pełnienia służby w stanie podwyższonej gotowości do działań pododdziału w przypadku nagłego naruszenia porządku publicznego. Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że zaistniała sytuacja miała negatywny wpływ na mobilność jednostki i destrukcyjnie wpływała na poziom dyscypliny wśród policjantów podległych skarżącemu. Spełniała więc kryterium naruszenia "interesu służby". Podniósł, że oczywistym jest, że to na Komendancie Głównym Policji ciąży odpowiedzialność za realizację ustawowych zadań. Ma on możliwość i uprawnienie do doboru osób, które zapewnią najskuteczniejsze wykonywanie ustawowych zadań zarówno w państwie, jak i poza jego granicami. Podejmując się służby poza granicami kraju, policjant nie reprezentuje tylko siebie, ale i kraj, a Komendant Główny Policji ma obowiązek szybkiego reagowania na wszelkie nieprawidłowości, w tym w zakresie zachowania kadry i musi podejmować decyzje w taki sposób, aby gwarantować prawidłowe funkcjonowanie określonej struktury organizacyjnej. Sprzeczne z interesem służby byłoby zwlekanie z decyzją w kwestii nieprawidłowej postawy podległych funkcjonariuszy lub oczekiwanie na rozstrzygnięcie w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego czy dyscyplinarnego. Taka sytuacja spowodowałaby negatywną opinię o Policji i Polsce wśród partnerów zagranicznych, nieprawidłowe funkcjonowanie jednostki, jak również powstanie zagrożenia życia i zdrowia funkcjonariuszy pełniących w służbę w tak newralgicznym rejonie, jak [...].

W ocenie Sądu brak było podstaw do oczekiwania na wynik prowadzonego postępowania dyscyplinarnego, gdyż interes służby musi być stawiany wyżej od interesu indywidualnego policjanta, który tym rozstrzygnięciem poczuł się skrzywdzony. Nie można zarzucać organowi, że nie zważył interesu strony gdyż interes służby, rozumiany jako interes społeczny, ma w takich sprawach pierwszeństwo. Podkreślił, że rozporządzenie nie wymaga zaistnienia "ważnego interesu służby", ale tylko "interesu służby", co oznacza, że nakłada na organ niższe wymagania niż w przypadku zwolnienia policjanta ze służby. Skarżący nie utracił pracy w Policji, lecz został tylko odwołany z pełnienia służby w [...]. Decyzja organu była uznaniowa i została wystarczająco uzasadniona. W takich sytuacjach odwołanie z delegowania nie ma charakteru kary, ale jest środkiem mającym na celu zapewnienie prawidłowego funkcjonowania jednostki w warunkach realizacji zadań poza granicami kraju. Dla oceny stanu faktycznego i prawnego, w którym został wydany zaskarżony rozkaz personalny nie ma znaczenia fakt, że postępowanie dyscyplinarne wobec skarżącego zostało zakończone wydaniem orzeczenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2016 r. o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego. Zaistnienie przesłanki uzasadnionego interesu służby w chwili wydawania rozkazu jest wystarczające do uznania, że był on prawidłowy.

Końcowo Sąd zwrócił uwagę, że nawet uwzględnienie wniosku skarżącego i uchylenie rozkazu personalnego z [...] lutego 2016 r. nie mogłoby rodzić skutków w postaci restytucji stanu sprzed wydania rozkazu, tj. przywrócenia skarżącego do służby w składzie osobowym [...] rotacji JSPP w [...], która zakończyła działania w rejonie mandatu misji EULEX w sierpniu 2016 r.

Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, kwestionując powyższe rozstrzygnięcie złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Oświadczył także, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego, tj. § 7 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia, przez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że skarga zasługuje na oddalenie, gdyż odwołanie skarżącego z pełnienia służby uzasadnione było interesem służby lub potrzebami jednostki organizacyjnej Policji, w której pełnił służbę, w sytuacji, gdy organ nie wykazał, aby "interes służby lub potrzeby jednostki organizacyjnej Policji, w której policjant pełni służbę" uzasadniał odwołanie skarżącego z delegowania przed wyznaczonym terminem w sytuacji, gdy jego postawa, tak w życiu prywatnym, jak i zawodowym, a także dotychczasowy przebieg służby oraz odpowiednie przygotowanie merytoryczne do wykonywania zawodu policjanta, przeczą temu twierdzeniu;

2) przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 §1 pkt 1) lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo niewyczerpującego zebrania przez organ i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym przez niewyjaśnienie dlaczego zachowanie skarżącego miało stanowić zagrożenie dla Jednostki Specjalnej Policji Polskiej (JSPP), jak również niewzięcie pod uwagę przy rozpoznaniu sprawy, że skarżący w postępowaniu dyscyplinarnym został oczyszczony z zarzutów, a także nie wzięcie pod uwagę faktu, że skarżący otrzymał po odbytej służbie certyfikat wraz z medalem za udział w misji, co wskazuje na wzorową jego postawę i brak możności uznania, że wydarzenie z [...] lutego 2016 r. stanowiło zagrożenie dla JSPP;

b) art. 145 §1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organ w sposób niewłaściwy ustalił stan faktyczny i prawny sprawy, a w konsekwencji niewyczerpująco zbadał oraz dokonał subsumcji materiału dowodowego i uniemożliwił skarżącemu złożenia wyjaśnień w sprawie, co spowodowało wydanie rozkazu personalnego bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego;

c) art. 145 §1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ rażąco przekroczył swoje uznanie administracyjne i w sposób nienależyty uzasadnił powody takiego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji;

d) art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący w postępowaniu administracyjnym nie miał umożliwionego czynnego udziału w sprawie i zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się prawa do przeprowadzenia rozprawy. Zdaniem organu Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż przy wydawaniu przez Komendanta Głównego Policji decyzji z [...] maja 2019 r. nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z: 5 maja 2004 r., FSK 6/04, 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12).

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania odpowiadają tym podniesionym w skardze do Sądu pierwszej instancji. Sąd ten nie uznał ich zasadności i ocenę tę należy podzielić.

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie zarówno w skardze wywiedzionej od decyzji organu drugiej instancji, jak i w skardze kasacyjnej, podnosząc powyższy zarzut, skarżący nie wskazuje jakich konkretnych czynności procesowych, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, z powodu braku prawidłowego pouczenia w trybie art. 10 k.p.a. nie mógł w postępowaniu administracyjnym dokonać. Jeżeli nawet przyjąć, iż doszło w jakimś stopniu do naruszenia art. 10 k.p.a., to naruszenie to nie wywołało istotnego skutku. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił toku rozumowania, jakie mogłoby skutkować taką konkluzją, a więc argumentacji, wedle której gdyby wskazanych uchybień nie popełniono, treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia powyższego przepisu nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Podobnie w zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., skarżący kasacyjnie, zarzucając niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, nie określił jakie dowody istotne z punktu widzenia normy prawa materialnego mającej zastosowanie w sprawie, nie zostały przez organ przeprowadzone i jaki wpływ na wynik sprawy miały mieć okoliczności stanu faktycznego pominięte przez organ. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa na gruncie administracyjnym dojrzała do rozstrzygnięcia, gdyż zebrano potrzebne dowody, które poddano poprawnej ocenie. Zatem sprawa została dostatecznie wyjaśniona i rozważona, co czyni zarzut naruszenia powyższych przepisów, jak i przepisu art. 80 k.p.a. pozbawionym usprawiedliwionych podstaw.

Zwrócić należy uwagę, że organ odwoławczy, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, wyjaśnił dlaczego zachowanie skarżącego miało stanowić zagrożenie dla jednostki, w której pełnił służbę. Wziął również pod uwagę wynik postępowania dyscyplinarnego, uznając, a ocenę tę podzielił Sąd pierwszej instancji, że nie miał wpływu na podjętą decyzję o odwołaniu skarżącego z oddelegowania. Istotny był bowiem stan faktyczny zaistniały na dzień podjęcia rozkazu o odwołaniu skarżącego z pełnienie służby w Jednostce Specjalnej Polskiej Policji. Takiego wpływu nie może mieć również otrzymanie przez skarżącego po odbytej służbie certyfikatu wraz z medalem za udział w misji, gdyż są to okoliczności zaistniałe już po wydaniu rozkazu o odwołaniu skarżącego. Nadto, jak wynika z wyjaśnień organu, medal za służbę w ramach misji EULEX [...] przyznawany jest każdemu, kto przesłuży co najmniej 30 dni w rejonie misji, co w konsekwencji oznacza, że otrzymany przez skarżącego medal nie weryfikuje jego postawy na misji.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Należy uznać, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., bowiem określone tym przepisem elementy prezentuje.

Skoro w § 7 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie uprawnień i obowiązków policjantów oddelegowanych do pełnienie służby poza granicami państwa użyto zwrotu "odwołanie policjanta z delegowania przed wyznaczonym terminem może nastąpić", to nie ulega wątpliwości, że odwołanie z delegowania na omawianej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzja w tym zakresie podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego odwołania funkcjonariusza z delegowania sądy administracyjne badają, czy decyzja o odwołaniu nie jest arbitralna lub czy nie została podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna nadal pełnić służbę w określonej jednostce, czy też słuszne było odwołanie jej z delegowania do tej jednostki.

Odwołanie z oddelegowania przewidziane w § 7 ust. 2 pkt 5 ww. rozporządzenia wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi m. in. na " interes służby". Omawiany akt prawny nie definiuje pojęcia "interes służby". Nie czyni tego również ustawa o Policji. Zasadnym jest zatem odwołanie się do wypracowanego orzecznictwa dotyczącego odwołania funkcjonariusza Policji ze służby z uwagi na "ważny interes służby", co też w swoich rozważaniach uczynił Sąd pierwszej instancji. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że przy odczytywaniu treści powyższego zwrotu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji, a ponadto że w rachubę może wchodzić jedna realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z ważnym interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja powołana została między innymi do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do jej podstawowych zadań należy między innymi zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważnych funkcji wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby nie tylko o wymaganych kwalifikacjach merytorycznych, ale również i etycznych, cieszące się nieposzlakowaną opinią, bezwzględnie przestrzegające obowiązującego prawa. Nierespektowanie obowiązującego porządku prawnego, w tym popełnianie zarówno przestępstw, jak i wykroczeń, jest zachowaniem niegodnym każdego policjanta, ewidentnie sprzecznym z rotą złożonego ślubowania, a ponadto zachowaniem nagannym w odbiorze społecznym, podważającym dobre imię i autorytet macierzystej formacji. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi mieć świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z przywilejami ale i z pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Policjantom, podobnie jak funkcjonariuszom innych służb mundurowych przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Taka ochrona funkcjonariuszy służb mundurowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednakże dostrzega bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., I OSK 618/19). Ponadto podkreśla się, że w przypadku zwolnienia z uwagi na ważny interes służby pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że w dacie wydania decyzji przeciwko skarżącemu wszczęto postępowanie dyscyplinarne, stawiając mu zarzut pełnienia służby w stanie po użyciu alkoholu i spożywania alkoholu lub podobnie działającego środka podczas służby w stanie podwyższonej gotowości do działań pododdziału w przypadku nagłego naruszenia porządku publicznego. Podkreślenia wymaga, że właściwy przełożony w sprawie dotyczącej odwołania z delegowania nie jest uprawniony do badania czy przedstawienie policjantowi zarzutów w postępowaniu dyscyplinarnym było zasadne oraz czy funkcjonariusz rzeczywiście dopuścił się przypisywanego mu czynu kwalifikowanego jako delikt dyscyplinarny. Przełożeni – w ramach przysługujących im środków prawnych – są natomiast zobowiązani do reagowania na każdą wiadomość o złamaniu lub podejrzeniu złamania prawa przez ich podwładnych, niezależnie od tego, czy naganne działania policjantów wyczerpują znamiona przestępstwa czy wykroczenia oraz czy przeciwko tym funkcjonariuszom zostało wszczęte i zakończone postępowanie karne lub dyscyplinarne. Nie budzi zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości, że brak takiej reakcji przełożonych, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, mógłby stanowić zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania Jednostki Specjalnej Polskiej Policji w [...], jej mobilność i gotowość do podjęcia natychmiastowych działań, a także demoralizująco wpływać na innych funkcjonariuszy służących w tej Jednostce. Tym samym podzielić należy ocenę Sądu pierwszej instancji, że przesłanki wskazane w zaskarżonej decyzji, odnoszące się do odwołania skarżącego z delegowania, spełniają kryterium "interesu służby". Zgodzić się także należy ze stanowiskiem Sądu, że podejmując się służby poza granicami kraju, policjant nie reprezentuje tylko siebie, ale i kraj, a Komendant Główny Policji ma obowiązek szybkiego reagowania na wszelkie nieprawidłowości, w tym w zakresie zachowania kadry i musi podejmować decyzji w taki sposób, aby gwarantować prawidłowe funkcjonowanie określonej struktury organizacyjnej. Sprzeczne z interesem służby byłoby zwlekanie z decyzją w kwestii nieprawidłowej postawy podległych funkcjonariuszy lub oczekiwanie na rozstrzygnięcie w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego czy dyscyplinarnego. Taka sytuacja spowodowałaby negatywną opinię o Policji i Polsce wśród partnerów zagranicznych, nieprawidłowe funkcjonowanie jednostki, a niewykluczone, że również powstanie zagrożenia życia i zdrowia funkcjonariuszy pełniących w służbę w tak newralgicznym rejonie, jak [...]. Organowi nie można zarzucić, że nie rozważył interesu skarżącego, gdyż w tym wypadku pierwszeństwo należało dać interesowi służby, rozumianemu jako interes społeczny. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że odwołanie z oddelegowania nie ma charakteru kary, ale jest środkiem służącym zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania danej struktury organizacyjnej w warunkach realizacji zadań poza granicami kraju.

Nie mógł zostać uwzględniony także zarzut naruszenia § 7 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 20 listopada 2002 r.

Przypomnienia wymaga, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z: 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11).

Skargę kasacyjną można oprzeć m. in. na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.

Skarżący kasacyjnie w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego zarzucił naruszenie § 7 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie uprawnień i obowiązków policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa przez błędną wykładnię. Jednak ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazał, na czym polegało mylne zrozumienie powyższego przepisu przez Sąd pierwszej instancji. Z treści skargi kasacyjnej wynika natomiast, że w ramach zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego skarżący kasacyjnie stara się zwalczyć ustalenia faktyczne, stanowiące podstawę wydanego w sprawie orzeczenia. Zabieg ten, ze względów podanych powyżej, nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.

Ustalenia faktyczne sprawy nie zostały skutecznie podważone w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Stanowiły one zatem podstawę do zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. § 7 ust. 2 pkt 5 ww. rozporządzenia.

Ocena zasadności zastosowania prawa materialnego może zostać dokonana jedynie na gruncie prawidłowo ustalonego i ocenionego stanu faktycznego. Dlatego nie mógłby być uzasadniony także zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, skoro skarżący nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy i ich oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.