Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 7/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1 a, 149 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12, 97
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] I. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Staroście [...] grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); IV. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. W dniu [...] listopada 2016 r. (data wpływu do Sądu: [...] listopada 2016 r.) [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zwana dalej "skarżącą", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Wojewody [...] nr [...] z [...] października 2016 r., znak: [...], oraz równocześnie na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę [...] w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...] - etap IIB. W tekście skargi skarżąca uściśliła jednak, że przedmiotem skargi jest przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę [...] w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...] - etap I, choć z wcześniejszych aktów administracyjnych oraz z uzasadnienia skargi wynika, że wskazane postępowania dotyczą pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...]- etap IIB.

Uściślenie, że skarga na bezczynność dotyczy postępowania prowadzonego przez Starostę [...] w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...] - etap I zawarte zostało także w piśmie skarżącej oznaczonym datą [...] listopada 2016 r. (data wpływu do Sądu: [...] listopada 2016 r.), zatytułowanym sprostowanie oczywistej pomyłki. W piśmie tym skarżąca prostuje oczywistą pomyłkę w tytule skargi z [...] listopada 2016 r. polegającą na błędnym wskazaniu, że skarga dotyczy bezczynności i przewlekłości postępowania prowadzonego przez Starostę [...] w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...] - etap II B. Ww. skarga dotyczy zatem postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...] - etap I.

Uzasadniając swoją skargę na przewlekłość postępowania skarżąca wskazała, że zaniechanie rozpoznania sprawy i wydania decyzji stanowiło rażące naruszenie prawa, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej "k.p.a.", oraz art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. tekst jedn. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud.", poprzez:

- niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;

- godzenie w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa oraz udzielania stronom informacji;

- niepodejmowanie działań, wnikliwie i szybko oraz bez posługiwania się najprostszymi środkami;

- rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i podejmowanie działań, które są tylko pozorne i nie zmierzają do rozstrzygnięcia sprawy.

W związku z tym skarżąca wniosła o:

- zobowiązanie Starosty [...] do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę Farmy [...] - etap I w terminie czternastu dni od daty doręczenia wyroku organowi;

- zobowiązanie Starosty [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie oraz dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa, który obowiązany był do dbałości o prawidłowość prowadzonego w tym wydziale postępowania;

- zasądzenie od Starosty [...] kosztów postępowania;

- rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.

Zdaniem skarżącej czynności Starosty [...] miały jedynie pozór działań zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy.

Oceniając zasadność skargi na przewlekłość należy wziąć pod uwagę następujące okoliczności faktyczne i prawne.

2. Dnia [...] grudnia 2015 r. skarżąca złożyła do Starosty [...] wniosek o wydanie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...] - etap I obejmujący budowę 8 elektrowni wiatrowych, dróg wewnętrznych (w tym zjazdy, zjazdy tymczasowe i tymczasowe poszerzenia dróg) oraz prace serwisowo-montażowe (w tym chodniki), sieci energetyczne i telekomunikacyjne na określonych działkach położonych w gminie [...], w gminie [...] oraz w gminie [...], w powiecie [...], województwie [...].

W dniu [...] lutego 2016 r. Starosta [...] zobowiązał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w wyniku czego skarżąca [...] lutego 2016 r. złożyła określone dokumenty (karta 48-63 akt adm.). Zdaniem organu nie uzupełniono jednak braków w całości. Kolejno, skarżąca złożyła dwa pisma z 3 marca 2016 r. i z 10 marca 2016 r. zawierające dodatkowe wyjaśnienia wraz z załącznikami. Mimo tych uzupełnień, zdaniem Starosty [...] skarżąca nadal nie uzupełniła wniosku w sposób wystarczający. W konsekwencji takiej oceny Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2016 r. odmówił wydania pozwolenia na budowę (karta 105).

W dniu [...] czerwca 2016 r. organ odwoławczy - Wojewoda [...] decyzją nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] nr [...]. Organ drugiej instancji uznał, że we wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę stwierdził dalsze braki formalne nieuwzględnione we wcześniejszym postępowaniu.

W dniu [...] czerwca 2016 r. Starosta [...] zawiadomił skarżącą o podjęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz wezwał ją do uzupełnienia braków formalnych. Na skutek ww. wezwania doręczonego [...] lipca 2016 r. skarżąca [...] lipca 2016 r. uzupełniła wskazane braki.

W dniu [...] lipca 2016 r. Starosta [...] powziął wiadomość że w toku postępowania (ściśle: [...] maja 2016 r.) zmarł jeden z uczestników postępowania - właściciel działki nr ewid. [...] w obrębie [...]. W związku z tym, [...] lipca 2016 r. Starosta wezwał skarżącą do przedstawienia w ciągu 7 dni oświadczenia o prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością. Odpowiadając na to wezwanie skarżąca przesłała pismo z [...] sierpnia 2016 r. (doręczone [...] sierpnia 2016 r., karta 10 akt Starosty [...] w sprawie znak: [...]). W piśmie tym skarżąca wyjaśniła, że fakt śmierci jednej ze stron postępowania nie uprawnia organu do żądania przedłożenia przez skarżącą nowego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością.

Skarżąca wyjaśniła ponadto, że oświadczenie złożone wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, wynikające z aktu notarialnego z [...] stycznia 2013 r., obejmującego umowę ustanowienia służebności przesyłu, było prawidłowe. Zawarcie takiej umowy zostało również ujawnione w dziale III księgi wieczystej założonej dla nieruchomości zmarłego. W związku z tym zdaniem skarżącej prawo służebności przesyłu obciąża nieruchomość i nie wygasa wraz ze śmiercią właściciela nieruchomości, który takie prawo ustanowił.

Zdaniem skarżącej organ administracji nie może przerzucać na inwestora obowiązku poszukiwania spadkobierców zmarłego uczestnika postępowania. Obowiązek taki nie wynika z żadnego przepisu prawa. Ponadto, to organ administracyjny zobowiązany jest do poszukiwania następców prawnych strony i wezwania ich do udziału w postępowaniu (art. 97 § 1 pkt 1 in fine k.p.a.). Dopiero gdyby takie wezwanie nie było możliwe, organ miałby podstawę do zawieszenia postępowania do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłej osobie.

Skarżąca wskazała z ostrożności również, że na ówczesnym etapie postępowania nie ma podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż ewentualne postępowanie w przedmiocie spadkobierców zmarłego uczestnika postępowania nie obejmuje rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Inwestor nie może także ponosić skutków nieregulowania przez wiele lat sytuacji prawnej określonych podmiotów prawa. Ewentualne postępowanie spadkowe nie może zatem wstrzymywać postępowań administracyjnych toczących się przed właściwymi organami.

Przyjmując odmienną interpretację przepisów prawa Starosta [...] wystąpił [...] sierpnia 2016 r. do Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Cywilny z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym uczestniku postępowania administracyjnego i ustalenie spadkobierców w celu ich uczestniczenia w postępowaniu. Następnie, decyzją z [...] sierpnia 2016 r., znak [...], Starosta [...] na podstawie art. 97 §1 pkt 1, art. 101 §1 i §3 oraz art. 123 k.p.a. w zw. z art. 28 § 2 pr.bud. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Organ uznał, że jego obowiązkiem jest zapewnienie wszystkim uczestnikom możliwości udziału w postępowaniu.

3. W dniu [...] września 2016 r. skarżąca wniosła do Wojewody [...] zażalenie (nazwane "wezwaniem") na przewlekłe postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...] - etap I. Skarżąca wnioskowała w nim o:

- wyeliminowanie z obrotu bezpodstawnie wydanego postanowienia z [...] sierpnia 2016 r. o zawieszeniu postępowania i podjęcie postępowania;

- rozpatrzenie wniosku skarżącej z [...] grudnia 2015 r. o wydanie pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...] - etap I;

- wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem skarżącej zawieszenie postępowania miało na celu jedynie wydłużenie terminu, w którym według przepisów prawa organ był zobowiązany wydać decyzję. Tymczasem Starosta [...] zawieszając postępowanie nie dokonał samodzielnie żadnych czynności celem ustalenia spadkobierców zmarłej strony. Zdaniem skarżącej, w rozpatrywanej sprawie śmierć strony nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Zawieszenie postępowania w przypadku śmierci strony jest ostatecznością, jeżeli po podjęciu wyczerpujących czynności organ nie będzie w stanie ustalić spadkobierców lub zarządcy masy spadkowej. Skarżąca zaznaczyła, że zważywszy na fakt, że przedmiotowe postępowanie to jest jednym z wielu podobnych postępowań toczących się przed Starostą [...], czas poświęcony na załatwianie tej sprawy jest nieproporcjonalnie długi do poziomu jej skomplikowania.

Skarżąca wskazała, że w razie dalszego opóźnienia w wydaniu pozwolenia na budowę, będzie zmuszona sięgnąć po środki, które przysługują jej w związku z art. 37 i nast. k.p.a.

4. W odpowiedzi na zażalenie skarżącej Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] października 2016 r. oddalił zażalenie i uznał je za nieuzasadnione. Mając na uwadze charakter zarzutów zawartych w piśmie skarżącej z [...] września 2016 r., Wojewoda [...] zakwalifikował je jako zażalenie złożone w trybie art. 37 §1 k.p.a. na przewlekłe prowadzenie postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...] (etap I).

Wojewoda zaznaczył, że Starosta [...] nie przekroczył terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 pr. bud., gdyż od dnia wpływu akt sprawy do dnia zawieszenia postępowania (po odliczeniu czasu na uzupełnienie projektu budowlanego przez skarżącą) minęło 45 dni.

W uzasadnieniu ww. postanowienia nr [...] Wojewoda [...] wskazał również, że nie może udzielać organowi niższego stopnia wskazówek co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zawieszenia postępowania, ponieważ sprawa ta jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę wszczętego na podstawie zażalenia skarżącej z [...] września 2016 r. W wskazanym zażaleniu skarżąca odnosi się do postanowienia Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r., zawieszającego postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy wiatrowej [...] – etap I. Zażalenie skarżącej z [...] września 2016 r. zostało złożone na podstawie art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art 101 § 3 k.p.a. Ze względu na równoległe postępowanie w postanowieniu nr [...] Wojewoda [...] nie odniósł się zatem do wniosku skarżącej z zawartego w zażaleniu z [...] września 2016 r. o wyeliminowanie postanowienia Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r.

5. Po złożeniu przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na przewlekłość postępowania, Wojewoda [...] odpowiadając na skargę podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Również Starosta [...] odpowiadając w dniu [...] stycznia 2017 r. na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] grudnia 2016 r. do udzielenia odpowiedzi na skargę spółki [...] z [...] listopada 2016 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, wniósł o jej oddalenie, gdyż w całości podzielił stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. Starosta podtrzymał swoje stanowisko, że zawieszając postępowanie na skutek śmierci strony nie pozostawał w przewlekłości, ani jej nie powodował.

6. Dodatkowo pismem z [...] maja 2017 r. Starosta [...] odniósł się do postępowań sądowych toczących się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie rozpatrywanej przez niniejszy Sąd pod sygnaturą VII SAB/Wa 21/17. Organ podtrzymał stanowisko, że w żadnej sprawie nie pozostaje w bezczynności. Starosta [...] zasugerował również, że znacząca liczba błędów i uchybień we wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę Farmy wiatrowej [...] - etap I wynikała prawdopodobnie z pośpiechu, jaki towarzyszył skarżącej w związku z przygotowywaniem projektu budowlanego tak, aby zdążyć ze złożeniem wniosku przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

7. Pismem z [...] stycznia 2018 r. doręczonym do Sądu [...] stycznia 2018 r. Starosta [...] uzupełnił swoją odpowiedź z [...] stycznia 2017 r. na skargę [...] Sp. z o. o. z [...] listopada 2016 r. Organ rozszerzył swoje wcześniejsze żądanie wnosząc w ww. piśmie o odrzucenie skargi bądź jej oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi na przewlekłość Starosta [...] wskazał, że postanowieniem z [...] stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2852/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę skarżącej z [...] listopada 2016 r. na postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie uznania zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 2 k.p.a. za nieuzasadnione. Postanowienie Sądu uprawomocniło się [...] marca 2017 r. Konsekwencją odrzucenia skargi przez Sąd był zwrot do Starosty [...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Starosty [...] należy zauważyć, że skarga skarżącej obejmuje trzy różne żądania: (1) żądanie uchylenia postanowienia Wojewody [...] nr [...], (2) żądanie uznania bezczynności Starosty [...], a także (3) żądanie stwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego przez Starostę [...] w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej farmy wiatrowej. Skoro jednak Sąd odrzucając postanowieniem w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2852/16 skargę skarżącej postanowił zwrócić skarżącej wpis sądowy w kwocie 100 zł, należy przypuszczać, że skarga nie została w pełni opłacona. Przemawiałoby to za odrzuceniem skargi zgodnie z art. 220 § 3 p.p.s.a.

Uzasadniając z kolei wniosek o oddalenie skargi na przewlekłość postępowania Starosta [...] stwierdził, że czynności podejmowane w sprawie i wymagane przez przepisy postępowania nie mogą być uznane ani za pozorne ani za nieefektywne. Ze względu na śmierć uczestnika postępowania Starosta [...] wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie praw do spadku po zmarłej stronie postępowania. Starosta dodaje jednocześnie że Sąd Rejonowy w [...][...] grudnia 2016 r. wydał w tym przedmiocie postanowienie w sprawie o sygn. [...].

Należy przy tym jednak dodać, że postanowienie Sądu Rejonowego zostało wydane już po złożeniu skargi z [...] listopada 2016 r., a także było to postanowienie w sprawie zainicjowanej przez rodzinę zmarłego, a nie przez Starostę.

Starosta podkreślił także, że długotrwałość postępowania wynikała również z faktu aktywnego udziału stron postępowania i znacząco długiego okresu potrzebnego dla prowadzenia korespondencji w tej sprawie. Starosta [...] wskazuje również, że w sprawie istotną okolicznością była konieczność wydania [...] grudnia 2016 r., czyli po złożeniu skargi na przewlekłość przez skarżącą, postanowienia o zawieszeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Starosty niezbędne było bowiem jednoznaczne ustalenie, czy ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego można odnieść do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

8. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Ponadto, w przypadku uwzględnienia skargi, Sąd, w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Górna granica wysokości grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. została określona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

9. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę [...] w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...] - etap I, zasługuje na uwzględnienie.

Przed merytorycznym odniesieniem się do zarzutów skarżącej należy wszakże, dla porządku, wyznaczyć precyzyjnie zakres postepowania.

W kwestii wniosku Starosty [...] zawartego w piśmie z [...] stycznia 2018 r. o odrzucenie skargi będącej podstawą postępowania w sprawie o sygn. akt VII SAB/Wa 7/17 Sąd stwierdza, że wniosek Starosty [...] jest niezasadny. W odniesieniu do trzech żądań skarżącej wydano odrębne rozstrzygnięcia. Postępowanie w zakresie uchylenia postanowienia Wojewody [...] było prowadzone przez Sąd w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2852/16. Z kolei, żądanie stwierdzenia bezczynności zostało rozstrzygnięte w sprawie o sygn. akt VII SAB/Wa 21/17. Natomiast trzecie żądanie, oparte na zarzucie przewlekłości postępowania Starosty [...] jest rozpatrywane w niniejszej sprawie. Bezprzedmiotowy jest wszakże wniosek Starosty [...] o odrzucenie skargi na przewlekłość postępowania ze względu na nieuiszczenie wpisu sądowego, ponieważ w niniejszej sprawie Przewodniczący Wydziału VII WSA w Warszawie zarządzeniem z [...] stycznia 2017 r. wezwał skarżącą do uiszczenia wpisu sądowego od skargi z [...] listopada 2016 r. W dniu [...] lutego 2017 r. wpis sądowy został opłacony i fakt ten potwierdzono pismem skarżącej (k. 31-33 akt sądowych).

10. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest zarzut przewlekłości postępowania. Aby stwierdzić albo zakwestionować jego legalność, trzeba ustalić, czy rzeczywiście postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę farmy wiatrowej trwało – jak stwierdził Wojewoda [...] w postanowieniu nr [...] – łącznie 45 dni. Dla ustalenia odpowiedzi na ww. pytanie kluczowe znaczenie ma przy tym rozstrzygnięcie, czy zasadne było zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. ze względu na śmierć uczestnika postępowania.

Zdaniem Sądu zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie było zasadne, a zatem okres zawieszenia nie mógł być odliczony od ustawowego okresu, w którym zgodnie z art. 35 ust. 6 pr.bud. pozwolenie na budowę powinno zostać wydane.

Wbrew przepisom prawa, a także wbrew wyraźnym wyjaśnieniom przedstawionym przez skarżącą, Starosta [...] zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. traktując właściciela jednej działki - uczestnika postępowania jako stronę, bez której postępowanie nie może się toczyć. Starosta [...] zignorował również informację, że zmarły uczestnik postępowania ustanowił na rzecz inwestora ograniczone prawo rzeczowe – służebność gruntową, które nie wygasa wraz ze śmiercią właściciele nieruchomości obciążonej. To są rudymentarne zasady polskiego prawa, wspierane zasadą jawności materialnej ksiąg wieczystych. W tym kontekście zachowania organu, tj. zarówno działania – czynności, jakie podejmował, jak i niedziałanie, nie zasługują na uznanie za prawidłowe.

Oprócz błędnego stosowania przepisów prawa cywilnego, należy też wziąć pod uwagę prawo publiczne, przede wszystkim prawo administracyjne. Zgodnie z zasadami i regułami tej gałęzi prawa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 § 1 k.p.a.). Rozwinięciem zasady szybkości postępowania stanowią przepisy określające terminy załatwienia sprawy. Art. 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się przy tym terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Wspomniane zawieszenie postępowania nie może wszakże zostać dokonane z naruszeniem art. 97 § 1 k.p.a. Trzeba pamiętać, że przepis ten stanowi wyjątek od wskazanej wyżej zasady szybkości postępowania i zasady załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Tym samym przepisy wyznaczające podstawy zawieszenia postępowania powinny być interpretowane ściśle, ale nie rozszerzająco. Nakazuje to stara zasada rozumowania prawniczego – exceptiones non sunt extendendae.

Przedstawione zasady prawa i zasady kultury prawnej uzasadniają regułę, że niezałatwienie sprawy, wszczętej na wniosek strony, w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. daje podstawy do uczynienia organowi zarzutu, że pozostaje bezczynny, bądź że przewlekle prowadzi postępowanie administracyjne. W tym celu do polskiego systemu prawa, na mocy art. 149 p.p.s.a., wprowadzona została instytucja skargi na bezczynność, która gwarantuje uprawnionemu podmiotowi prawo do załatwienia jego sprawy administracyjnej przez właściwy organ. Skarga ta stanowi narzędzie, przymuszające organ do podjęcia przewidzianego przepisami prawa procesowego i materialnego działania. Tym samym ma zapewnić stronom postępowania możliwość doprowadzenia do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustalenia, czy bezczynność albo przewlekłość organu, w przypadku, gdy miała ona miejsce - nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

Dla uniknięcia wątpliwości należy przy tym podkreślić, że pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa może być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy prowadzące do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Okoliczności te powinny być jednak każdorazowo korygowane przez charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, a także doniosłość sprawy dla strony skarżącej.

11. W kontrolowanej sprawie Starosta [...] bezpodstawnie zawiesił postępowanie, a przez to spowodował znaczące opóźnienie w rozstrzygnięciu wniosku o pozwolenie na budowę. Biorąc pod uwagę przyczynę przewlekłości oraz fakt podjęcia czynności, których organ nie miał podstaw dokonywać, należy stwierdzić, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

W orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Taki przypadek będzie miał miejsce, gdy organ prowadził postępowanie w sposób zupełnie nieefektywny, które nie był nakierowany na załatwienie konkretnej sprawy administracyjnej, lecz na samo prowadzenie postępowania lub na jego przeciąganie. Podobnie, gdy organ niepotrzebnie podejmował różne czynności procesowe, wikłając w postępowaniu także inne podmioty (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; a spośród najnowszych orzeczeń: wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 269/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumują, w świetle powyższych zasad i przyjętej przez sądy administracyjne, w tym w szczególności przez Naczelny Sąd Administracyjny, praktyki interpretacyjnej, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stwierdził, że Starosta [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę farmy wiatrowej. Okoliczności sprawy wskazują również, że przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzależnienie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej od czynności w zakresie prawa spadkowego, bez ustalenia, czy takie czynności są konieczne, a jednocześnie zignorowanie reguł prawa rzeczowego, ma taki właśnie charakter.

Sąd uznał również, że zasadne jest wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Środek taki może być stosowany w przypadkach, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 642/15, Lex nr 2205900 oraz 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16). W rozpatrywanej sprawie okolicznością, która na to wskazuje, jest fakt prowadzenia przez Starostę [...] wielu równoczesnych postępowań w sprawie pozwoleń na budowę farm wiatrowych.

12. Z podanych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt I, II i III sentencji.

O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.