Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1037/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 ust. 3, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skarg: Gminy , Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego , I. R., J. L. L., E. P., C. J., K. L., J. D., E. W., B. W., M. W., T. M., M. K., U.L. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących: - Gminy kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych, - Agencji Nieruchomości Rolnych , J. L. L., J. D. i T. M. kwoty po 200 (dwieście) złotych, - B. W. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 17 września 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. O. od decyzji Starosty [...] z dnia 12 lipca 2013 r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów obrębu A. i obrębu S. D., gmina S., o łącznej powierzchni 397,2670 ha – uchyliło w całości wskazaną decyzję Starosty [...] i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta [...] postanowieniem z dnia 15 czerwca 2011 r. wszczął postępowanie scaleniowe gruntów położonych w granicach obrębu A. i obrębu S. D., gmina S., o łącznej powierzchni obszaru scalenia 397,0977 ha, na wniosek 70,92% właścicieli gospodarstw rolnych położonych na obszarze scalenia w miejscowości A. oraz 72,95% właścicieli gospodarstw rolnych położonych na obszarze scalenia w miejscowości S. D.

W dniu 6 maja 2013 r. okazano uczestnikom scalenia gruntów projekt scalenia opracowany przez geodetę Wojewódzkiego Biura Geodezji w [...] S. M.

Pismem z dnia 9 maja 2013 r. (złożonym w dniu 10 maja 2013 r.) zastrzeżenie do projektu scalenia zgłosił uczestnik scalenia K. O., będący właścicielem gospodarstwa rolnego nr "x", położonego w obrębie S. D. K. O. zażądał pozostawienia należących do niego gruntów "bez żadnych odchyleń w starym stanie posiadania, czyli w tych samych granicach" oraz zachowania drogi dojazdowej, która prowadzi do drogi głównej ze S. D. do S. przez działki nr nr ewid. "a"/1, "b"/1, "c", "d", "e", "f" do zabudowań położonych na działce nr ewid. "g".

W dniu 12 czerwca 2013 r. odbyło się posiedzenie komisji powołanej w dniu 26 stycznia 2012 r. w celu wydania opinii o zastrzeżeniach do projektu scalenia gruntów wsi A. i S. D., w toku którego to posiedzenia zaopiniowano negatywnie zastrzeżenie K. O.

Pismem z dnia 5 lipca 2013 r. (złożonym w dniu 8 lipca 2013 r.) K. O. poinformował Starostę [...] o złożeniu w dniu 13 czerwca 2013 r. w Sądzie Rejonowym w [...] wniosku o zasiedzenie drogi dojazdowej, opisanej w jego zastrzeżeniu do projektu scalenia.

Decyzją z dnia 12 lipca 2013 r., nr [...], organ pierwszej instancji:

1) skorygował powierzchnię obszaru scalenia gruntów A. i S. D., gmina S. z 397,0977 ha na 397,2670 ha, bez zmiany przebiegu granic zewnętrznych obszaru scalenia;

2) zatwierdził projekt scalenia gruntów obrębu A. i obrębu S. D., gmina S. położonych w granicach obszaru scalenia określonych w postanowieniu o wszczęciu postępowania scaleniowego z dnia 15 czerwca 2010 r., nr [...], o łącznej powierzchni 397,2670 ha, przedstawiony na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze pomiarowo-szacunkowym gruntów, sporządzonych przez Wojewódzkie Biuro Geodezji w [...] – operat nr ew. [...];

3) odmówił uwzględnienia zastrzeżenia do projektu scalenia zgłoszonego przez K. O.;

4) wydzielił grunty ekwiwalentne za grunty stanowiące współwłasność uczestników scalenia określonych w pkt. IV sentencji;

5) zatwierdził powiększenia gospodarstw za dopłatą dokonane w trakcie scalenia w sposób opisany w pkt. V sentencji:

6) zobowiązał uczestników scalenia wskazanych w pkt. V sentencji decyzji do dokonania wpłat z tytułu powiększenia gospodarstw poszczególnych, w wysokościach określonych w pkt. V sentencji, a obliczonych zgodnie z pkt. 10 uchwały uczestników scalenia z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów obrębów ewidencyjnych A. i S. D., gmina S. – w terminie 2 miesięcy od zakończenia scalenia, liczonym od dnia następnego po dniu, gdy decyzja niniejsza stanie się ostateczna;

7) zatwierdził terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia określone w odrębnym protokole stanowiącym załącznik do decyzji;

8) zatwierdził klasyfikację gleboznawczą gruntów położonych w granicach obszaru scalenia, wykazaną na mapie klasyfikacji oraz w operacie klasyfikacyjnym, to jest w dokumentach przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 26 stycznia 2012 r.;

9) orzekł o przeniesieniu obciążeń wpisanych do ksiąg wieczystych z gruntów poddanych scaleniu na grunty wydzielone w wyniku scalenia;

10) orzekł o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu wskazanej decyzji Starosta [...] przedstawił przebieg postępowania w niniejszej sprawie oraz wyjaśnił wyczerpująco motywy swego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zastrzeżenia K. O. organ pierwszej instancji stwierdził, że nie zasługiwało ono na uwzględnienie. Wyjaśniając swoje stanowisko w powyższej kwestii organ podkreślił, iż z analizy stanu własności i rozmieszczenia działek gruntu przed scaleniem wynikało, że działki, które przywołał w swoim zastrzeżeniu K. O. stanowiły przedmiot własności T. L. (działki o dawnych numerach ewidencyjnych: "c", "f", "b"/1 i "a") oraz J. O. (działki o dawnych numerach ewidencyjnych: "e" i "d") i położone były "naprzemiennie". Droga, o której zachowanie wnioskował K. O., stanowi natomiast jedynie pas gruntu użytkowany w terenie jako dojazd, bez jego fizycznego wydzielenia jako użytek gruntowy bądź jako odrębna działka ewidencyjna. Zdaniem organu oznacza to, że przed scaleniem działka nr "g" stanowiąca własność K. O., zgodnie ze stanem wynikającym z dokumentacji geodezyjnej i prawnej, nie posiadała dojazdu do nieruchomości. Nie został również zapewniony dostęp do drogi publicznej dla tej nieruchomości poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności.

W trakcie opracowania projektu scalenia gruntów, jak podkreślił Starosta, opisane wyżej działki gruntu zostały scalone w sposób zgodny ze stanem własności (za zgodą obu właścicieli nieruchomości). Nadto gospodarstwo rolne J. O. – w wyniku scalenia – uległo zmniejszeniu o grunt, który powiększył gospodarstwo Z. i J. M. Grunty zaprojektowane po scaleniu dla T. L. zostały przedzielone drogą o szerokości 4 m, która zaprojektowana została jako część działki nr "h" odpowiadającej przed scaleniem działce nr "g". Wydzielona na potrzeby dojazdu część działki nr "h" z gruntów przypadających po scaleniu T. L. została zaprojektowana w linii prostej i przesunięta w kierunku północnym w stosunku do "wyjeżdżonej" w terenie drogi. Powyższe rozwiązanie uzasadnione było koniecznością zaprojektowania granicy działki, stanowiącej dojazd, w taki sposób, aby użytkowanie drogi nie było uciążliwe dla znajdujących się w sąsiedztwie budynków leżących na nieruchomości oznaczonej po scaleniu jako działka nr "i", stanowiącej własność T. L. oraz tak, aby granica działki nr "i" po scaleniu przebiegała na tyle daleko od budynków, by spełnione zostały w tym zakresie wymogi prawa budowlanego oraz z uwzględnieniem położenia nieużytku zlokalizowanego na działce nr "i".

Starosta [...] podkreślił, że na inne położenie części działki nr "h" pomiędzy gruntami wydzielonymi dla T. L. nie wyraził zgody jego pełnomocnik – K. L.

Z uwagi na wymienione wyżej argumenty komisja opiniująca w protokole z dnia 12 czerwca 2013 r. wydała negatywną opinię, co do zastrzeżenia K. O. W tej sytuacji, jak wskazał Starosta [...], rozstrzygając zastrzeżenie K. O. wzięto pod uwagę fakt, iż spełnione zostało jedno z głównych założeń scalenia, to jest zapewniono jego działce dostęp do drogi publicznej i zaprojektowano ten dostęp w sposób racjonalny.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli w jednym piśmie: K. O. i jego matka J. O. (niebędąca uczestniczką scalenia) zarzucając organowi pierwszej instancji nieuwzględnienie zarzutu wniesionego przez K. O. Dodatkowo odwołujący się podnieśli, że K. O. nie składał wniosku o objęcie scaleniem zabudowanej działki oznaczonej przed scaleniem numerem "g".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania K. O., wymienioną na wstępie decyzją z dnia 17 września 2013 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium wskazało, iż w świetle art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, wyrażenie zgody przez właściciela gruntu zabudowanego jest podstawowym warunkiem prowadzenia przez organ właściwy postępowania scaleniowego, obejmującego ten grunt, które zostało wszczęte bez wniosku jego właściciela. Prowadzenie postępowania w takiej sprawie bez uzyskania zgody właściciela gruntu zabudowanego stanowi naruszenie prawa wymagające uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Rozstrzygnięcie to uzasadnia nadto utrwalone w orzecznictwie sądowym stanowisko, zgodnie z którym za niedopuszczalne uznaje się orzekanie przez organy administracji tylko co do części przedmiotu określonego jako obszar scalenia, a nie co do jego całości. Decyzja scaleniowa, jak podkreśliło Kolegium, stanowi jedną, integralną decyzję obejmującą obszar scalenia, a nie sumę jednostkowych decyzji dotyczących poszczególnych działek gruntu.

Skargi na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli: Gmina S., A. N. R. O. T. w [...], I. R., J. L. L., E. P., C. J., K. L., J. D., E. W., B. W., M. W., T. M., M. K., U. L. i M. S.

Skarżący w jednobrzmiących w istocie skargach zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art 10 § 1 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z pominięciem 260 uczestników scalenia będących stronami w sprawie i uniemożliwienie im wypowiedzenia się co twierdzeń i zarzutów podniesionych w odwołaniu od przedmiotowej decyzji przez uczestnika scalenia K. O.,

2. art 7 K.p.a., poprzez rozpoznanie odwołania K. O. od decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem interesu społecznego oraz z pominięciem interesu 261 uczestników postępowania scaleniowego nie wnoszących żadnych zastrzeżeń co do tej decyzji, w sytuacji gdy jej uchylenie oddziałuje na sytuację prawną wszystkich uczestników scalenia, a nie tylko wnoszącego odwołanie,

3. art 77 § 1 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego występującego w sprawie,

4. art. 138 § 2 K.p.a., poprzez niezasadne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości, w sytuacji gdy odwołanie wniesione przez K. O. dotyczyło jedynie należącego do niego gospodarstwa rolnego,

5. art. 2 ust. 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, poprzez wadliwe uznanie, że brak wniosku K. O. o objęcie scaleniem jego zabudowanej działki uzasadniał uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy wymóg ten odnosi się wyłącznie do przypadków, gdy może zaistnieć konieczność przeniesienia całości lub części zabudowań na rzecz innergo uczestnika scalenia;

Skarżący podnieśli również, iż organ odwoławczy nie uwzględnił należycie tego, że:

- decyzji Starosty [...] z dnia 12 lipca 2013 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, co oznacza, że uczestnicy scalenia weszli w posiadanie nowowydzielonych gruntów,

- część uczestników scalenia dokonała powiększenia gospodarstw za dopłatą,

- część uczestników scalenia dokonała wyjścia ze współwłasności,

- wydzielono nowe drogi na rzecz Gminy S.,

- dokumentacja techniczna, powstała w wyniku scalenia, została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Dodatkowo Gmina S. zarzuciła Kolegium pominięcie okoliczności, że postępowanie scaleniowe w niniejszej sprawie było niezwykle czasochłonne i kosztowne, współfinansowane w 75% z budżetu Unii Europejskiej i 25% z budżetu Skarbu Państwa. Przy tym, jak podkreśliła Gmina, koszt wykonania scalenia wraz z zagospodarowaniem poscaleniowym wyniósł około 2 400 000,00 zł netto.

A. N. R. zarzuciła ponadto, iż uchylając decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy doprowadził do uszczuplenia dochodów Skarbu Państwa, wskutek "zablokowania" zaplanowanej sprzedaży określonych w tej decyzji gruntów z zasobu A. oraz w wyniku uniemożliwienia dzierżawcom objęcia "nowych" gruntów z tego zasobu.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skargi Gminy S., A. N. R. O. T. w [...], I. R., J. L. L., E. P., C. J., K. L., J. D., E. W., B. W., M. W., T. M., M. K., U. L. i M. S. są zasadne, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd uwzględnił skargi z przyczyn w nich niepodniesionych, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.". Przepis ten stanowi bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Wskazać trzeba, że tryb i zasady scalania gruntów zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. nr 178, poz. 1749 ze zm., to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), zwanej dalej także: "ustawą".

W świetle art. 1 ustawy celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu.

Należy podkreślić, że scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny, podejmowane przy uwzględnieniu reguł wynikających z przepisów ustawy. Organy administracyjne opracowując projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego – ich zdaniem – rozstrzygnięcia w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Naturalnym jest też, że zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się konflikty pomiędzy uczestnikami, oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 1998 r., II SA 941/1998, LEX nr 41780 oraz z dnia 8 listopada 2005 r., II OSK 123/05, LEX nr 196671).

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, przy czym za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3 %.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż w związku z tym, że scalanie gruntów stanowi zabieg zbiorowy, podejmowany w ramach uznania administracyjnego, to nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika nie podważa legalności decyzji scaleniowej, o ile została zachowana podstawowa zasada wydzielenia gruntów, określona w art. 8 ust. 1 ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 stycznia 2006 r., OSK 908/04, LEX nr 208951, z dnia 22 października 1998 r., II SA 289/98, LEX nr 4"a"4 oraz z dnia 11 września 1998 r., II SA 941/98, LEX nr 41780).

Podkreślić należy, iż spośród dwustu sześćdziesięciu jeden uczestników scalenia od decyzji organu pierwszej instancji odwołał się jedynie K. O., wyrażając swoje niezadowolenie ze sposobu scalenia.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że K. O. wniósł do scalenia grunty o łącznej powierzchni 2,65 ha i wartości szacunkowej 168,08 jednostek szacunkowych, na które składały się cztery działki bez wydzielonego prawnie i geodezyjnie dojazdu. W wyniku scalenia otrzymał on grunty stanowiące jedną działkę ewidencyjną (nr "h") o powierzchni 2,6840 ha i wartości szacunkowej 170,76 jednostek szacunkowych wraz z zaprojektowanym dojazdem do drogi gminnej.

Zauważyć więc należy, że K. O. w wyniku scalenia uzyskał grunty o większej powierzchni oraz o wyższej wartości szacunkowej w stosunku do gruntów, które posiadał przed scaleniem. Niewątpliwie również należące do niego przed scaleniem cztery działki ewidencyjne nie posiadały dostępu do drogi publicznej choćby w formie ustanowionej służebności przejazdu i przechodu. W tej sytuacji zasadnym było wydzielenie w ramach scalenia drogi dojazdowej do gruntów nie mających przed scaleniem "legalnego" dojazdu. Z akt sprawy nie wynika, by K. O. ubiegał się o ustanowienie na jego rzecz służebności przejazdu i przechodu. Z akt tych wynika natomiast, że w trakcie postępowania scaleniowego wszczęte zostało, na jego wniosek, postępowanie przed Sądem Rejonowym w [...] o zasiedzenie nieruchomości gruntowej będącej własnością innych osób, która nie stanowiła odrębnej działki ewidencyjnej, a użytkowanej przez niego jako faktyczny dojazd. Okoliczność ta nie mogła mieć jednak wpływu na prawidłowość dokonanego scalenia. Skoro bowiem wniesione przez K. O. do scalenia grunty nie posiadały mającego umocowanie prawne dostępu do drogi publicznej, to niewątpliwie wydzielając mu drogę dojazdową organ pierwszej instancji, działał zgodnie z podstawowym celem scalenia, jakim jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie m.in. poprzez dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg.

Podkreślić również należy, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji zatwierdzającej projekt scalenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi był fakt, iż scaleniem objęta została zabudowana działka gruntu oznaczonej przed scaleniem numerem "g", co do której K. O. nie złożył wniosku o wniesienie jej do scalenia.

Wskazać trzeba, iż art. 2 ust. 3 ustawy zawiera unormowanie, zgodnie z którym grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie.

Niewątpliwie ustawa o scalaniu i wymianie gruntów nie definiuje pojęcia "grunty zabudowane". Ustawodawca w art. 34 tej ustawy wskazał jedynie, że przez zabudowania należy rozumieć budynki mieszkalne, gospodarcze i inne urządzenia dla potrzeb produkcji rolnej. Z powyższego wynika, że pojęcia gruntu zabudowanego nie można utożsamiać z działką o konkretnym numerze ewidencyjnym i określonej powierzchni, albowiem przepis art. 2 ust. 3 ustawy w żadnym zakresie nie nawiązuje do oznaczenia ewidencyjnego gruntów i nie posługuje się pojęciem działki jako jednostki podstawowej. Z tych powodów w orzecznictwie za "grunty zabudowane" w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy uznaje się grunty zajęte pod budynki i podwórze oraz niezbędny obszar przyległy, umożliwiający właściwe wykorzystanie tych budynków i podwórza. Pojęcie to można więc odnieść do pojęcia działki siedliskowej (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 czerwca 1996 r., SA/Rz 1661/95, niepubl., z dnia 16 maja 1997 r., II SA 1054/96, niepubl., z dnia 25 lipca 2005 r., OSK 1894/04, Legalis, z dnia 6 listopada 2007 r., II OSK 1430/06, LEX nr 424535).

Przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "działki siedliskowej", ani "siedliska". Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r. (III CZP 12/69, OSN 1970/3/39) za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego. W związku z tym przyjmuje się, iż działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska, to jest dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko, zabezpieczające działalność rolniczą (uchwała Sądu Najwyższego z 13 czerwca 1984 r. – III CZP 22/84, OSN 1985, Nr 1, poz. 8; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2009 r., II SA/Lu 777/08, CBOSA).

Zamiarem ustawodawcy, stwarzającego szczególną formę ochrony działek siedliskowych w procesie scalenia gruntów, było zachowanie dotychczasowej funkcji zagospodarowania oraz niezbędnego terenu siedliska. Zdaniem Sądu oznacza to, iż objęcie scaleniem działki w taki sposób, że nadal zachowana jest dotychczasowa możliwość właściwego wykorzystania istniejących na tej działce obiektów budowlanych (w tym zwłaszcza budynków) i nie zachodzi konieczność ich rozbiórki bądź przeniesienia w inne miejsce, nie narusza dyspozycji powołanego art. 2 ust. 3 ustawy (podobny pogląd wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 października 2008 r., II SA/Lu 478/08, LEX nr 566563).

Unormowania art. 2 ust. 3 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) nie można zatem rozumieć tak, że zgoda właściciela musi dotyczyć całej powierzchni działki ewidencyjnej, na której zlokalizowane jest siedlisko. Prowadzić by to mogło do absurdalnej sytuacji, w której wielohektarowe działki gruntu, których znikomy obszar zajmowany jest przez siedlisko, niejednokrotnie nie mogłyby zostać włączone do scalenia.

Wskazać też należy, że ustawodawca dostrzegając wątpliwości interpretacyjne, jakie rodzić mogła wykładnia omawianego przepisu, z dniem 16 października 2013 r. doprecyzował jego treść oraz dodał "nowy" ust. 3a na mocy art. 1 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. poz. 1157). Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że wydzielenie gruntów zabudowanych, w wyniku scalenia gruntów, innemu uczestnikowi scalenia jest dopuszczalne tylko za zgodą tego uczestnika scalenia oraz za zgodą dotychczasowego właściciela i pod warunkiem:

1) rozbiórki lub przeniesienia przez dotychczasowego właściciela zabudowań w oznaczonym terminie, albo

2) wyrażenia zgody przez dotychczasowego właściciela na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce lub w innej formie (ust. 3).

Zmiana granic nieruchomości zabudowanej może być dokonywana w trakcie scalenia gruntów pod warunkiem, że nie pogorszy to warunków korzystania z takiej nieruchomości, w szczególności dostępu do budynków (ust. 3a).

Zdaniem Sądu obecnie nie budzi już wątpliwości, że zmiana granic nieruchomości zabudowanej w trakcie scalenia gruntów możliwa jest bez zgody jej właściciela, o ile zmiana ta nie prowadzi do pogorszenia warunków użytkowania takiej nieruchomości.

Jakkolwiek decyzje organów administracji obu instancji zostały wydane pod rządami przepisów ustawy sprzed nowelizacji, to należy mieć na względzie, że w wyniku scalenia gruntów zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia 12 lipca 2013 r., nr [...], nie została naruszona integralność działki siedliskowej K. O. Trzeba bowiem podkreślić, że siedlisko to, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, zlokalizowane było na działce ewidencyjnej oznaczonej przed scaleniem numerem "g", o powierzchni 0,58 ha, z czego jedynie 0,22 ha wykazane było w operacie ewidencji gruntów jako teren rolny zabudowany. Oznacza to, iż większa część działki nr "g" stanowiła tereny rolne i była wykorzystywana rolniczo. Ponadto, jak zauważył organ pierwszej instancji, wszystkie sąsiednie działki gruntu przylegające do działki nr "g" stanowiły i stanowią grunty orne (rolne), a więc objęcie ich scaleniem de facto musiało mieć wpływ na "wyznaczenie" granic tej działki w trakcie scalenia.

W świetle akt administracyjnych sprawy nie niekwestionowanym jest też, że gospodarstwo rolne K. O. pozostało w istocie w dotychczasowym stanie posiadania. Jedyne zmiany, jakie nastąpiły w części tego gospodarstwa obejmującej dawną działkę nr "g" polegały na włączeniu do powierzchni gospodarstwa przyległego rowu, który był użytkowany faktycznie przez K. O. i który dbał o jego przepustowość oraz polegały na wydzieleniu drogi dojazdowej do jego gospodarstwa. Do czasu scalenia K. O. dojeżdżał bowiem do swojego gospodarstwa po gruntach stanowiących własność osób trzecich. Dlatego też granice działki K. O. (nie licząc włączonego do jej obszaru rowu) pozostały w tym samym miejscu, co potwierdza tzw. "nakładka" mapy ewidencyjnej sprzed scalenia i mapy po scaleniu. W karcie uczestników scalenia K. O. wnosił zresztą o pozostawienie jej w dotychczasowym stanie, co zostało uwzględnione przez organ pierwszej instancji, skoro grunty z zabudowaniami nie zostały przeniesione, a ich granice odpowiadają granicom sprzed scalenia. W wyniku scalenia siedlisko K. O. nadal zajmuje ułamkową część nowoutworzonej działki ewidencyjnej i siedlisko to funkcjonuje w ramach tejże działki.

Zaskarżona decyzja narusza prawo również z innych powodów.

Jako podstawę prawną tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi, że rozpoznając odwołanie organ drugiej instancji może uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości oraz przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wyłącznie wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis ten pozwala więc na wydanie opisanej w nim decyzji kasacyjnej jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć (B. Adamiak, Komentarz do art. 138 K.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, SIP Legalis, nb. 8, akapit 4).

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium dopatrzyło się naruszenia prawa polegającego na objęciu scaleniem dawnej działki nr "g", pomimo braku wniosku K. O. o wniesienie jej do scalenia. Oznacza to, iż powodem uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 12 lipca 2013 r., nr [...], było naruszenie przez ten organ przepisu prawa materialnego – art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Organ odwoławczy nie kwestionował również prawidłowości ustalenia przez Starostę stanu faktycznego w sprawie. Tym samym organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Wskazać nadto trzeba, iż odwołania od decyzji organu pierwszej instancji zostały wniesione przez K. O. i jego matkę J. O. (niebędącą uczestniczką scalenia). Kolegium nie wyjaśniło natomiast, z jakich powodów nie odniosło się w żaden sposób do odwołania J. O.

Wobec wskazanych wyżej naruszeń prawa Sąd był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, stosownie do art. 153 P.p.s.a., zobligowane będzie uwzględnić wszystkie przedstawione wyżej uwagi, a zwłaszcza dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a.