Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1303/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 5 i par. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Mirosław Bator NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. kwotę [...]zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 stycznia 2014 r. ([...]) Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obręb [...] przy ul. U. nr "a" w K..

Decyzją z dnia 24 marca 2014 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 11 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 852/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnienia wyroku Sąd stwierdził, że analiza została prawidłowo opracowana, prawidłowo ustalono, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak określenia miejsc postojowych jest uzasadniony, parametry i wskaźniki prawidłowo wyznaczono i określono. Uzyskano też wymagane uzgodnienie konserwatorskie.

Powodem uchylenia decyzji obu organów nie były wady analizy, czy ustaleń przyjętych dla przedmiotowej inwestycji, które sąd rozważył z uwagi na zarzuty skargi. Zdaniem Sądu w kontrolowanych decyzjach organów obu instancji brak bowiem ustaleń dotyczących kręgu stron pomimo, że odzwierciedlenie tej części ustaleń w uzasadnieniu decyzji jest jej koniecznym elementem. Nadto, z art. 107 § 1 k.p.a. wynika wymóg wskazania w decyzji strony lub stron, od czego nie zwalnia § 2 tego artykułu, mówiący o możliwości wprowadzenia do jej treści dodatkowych składników przewidzianych w przepisach szczególnych, nie zaś możności pominięcia obligatoryjnych elementów. Decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą, co dotyczy także elementu stanowiącego określenie stron. W doktrynie wskazuje się trafnie, że "organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania (...) nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, bowiem brak podstaw prawnych różnicowania stron na te, które są adresatami decyzji, i te, którym się doręcza decyzję. Jeżeli bowiem dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej, jako strona postępowania. Ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym wskazanie stron postępowania w decyzji może nastąpić w dowolnym jej fragmencie – np. nagłówku, rozstrzygnięciu, uzasadnieniu, a nawet rozdzielniku pisma. Tak wydana decyzja nie narusza art. 107 § 1 k.p.a., albowiem przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie. Z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest zaś obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, by była ona w sposób jednoznaczny określona. Podkreślania wymaga jednakże, że rozdzielnik musi jednak zostać zamieszczony w decyzji – nawet po podpisie wydającego ją organu, tak, że stanowi z nią jeden dokument. Nie spełnia tego wymogu odwołanie się w treści decyzji do znajdującego się poza tworzącym ją dokumentem wykazu stron dostępnego w aktach administracyjnych. W sprawie niniejszej wskazano w decyzji tylko jedną ze stron, zaś w pozostałości wzmianki o doręczeniach znajdują się w aktach w dokumentach niestanowiących elementu decyzji.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. (sygn. akt II OSK 77/15) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2014 r., w dwóch jednak kwestiach nie podzielając w zupełności stanowiska Sądu I instancji.

Odnosząc się do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, NSA wskazał, że "przyjąć należało za sądem I instancji, iż został on w sposób prawidłowy wyznaczony, jednak tylko pod warunkiem, że podane w decyzji wielkości odnoszą się łącznie do powierzchni nowej zabudowy wraz z dotychczas istniejącą. W przeciwnym wypadku wyliczony w decyzji wskaźnik nie dawałby rzeczywistego obrazu zainwestowania (zabudowy) powierzchni działki, w przypadku zamierzenia polegającego na rozbudowie i nadbudowie istniejącego obiektu. Jeśli organy wyznaczając ten wskaźnik miały na względzie sumę tych wielkości warunek zgodności z zacytowanym przepisem rozporządzenia jest spełniony, wymaga to jednak wyraźnego odniesienia się przez organy w tym względzie, podczas ponownego rozpoznania sprawy. Ma bowiem rację skarżący kasacyjnie, że zapisy analizy urbanistyczno- architektonicznej nasuwają wątpliwości co do przyjętych przez organ wielkości.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów zawartych w §7 rozporządzenia, NSA wskazał, że organ wyznaczając ten wskaźnik zaniechał wyjaśnienia zapisów decyzji dotyczących "okapu zasadniczej bryły dachu", w sytuacji gdy w oparciu o ww. pojęcie ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Ponadto słusznie w skardze kasacyjnej podniesiono, że decyzje nie zawierają rozważań na temat prawidłowości wyznaczenia wskaźnika wysokości rozbudowy i nadbudowy w aspekcie poszczególnych jednostek redakcyjnych przepisu § 7 rozporządzenia, który dzieli się na cztery ustępy, z jednoczesnym uwzględnieniem zróżnicowanej wysokości przedmiotowego budynku, pamiętając jednocześnie, iż w świetle ust. 4 § 7 rozporządzenia dopuszczalność wyznaczenia innej wysokości niż średnia z ust. 3 jest możliwa jedynie wówczas, gdy wynika to w sposób niebudzący wątpliwości z analizy, na co organ winien zwrócić szczególną uwagę treści uzasadnienia decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wobec błędnego uzasadnienia kontrolowanego sądu w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów § 5 i 7 rozporządzenia przestaje wiązać ocena prawna zawarta w tym względzie w zaskarżonym wyroku. Zostaje ona zastąpiona oceną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku sądu II instancji.

Decyzją z dnia 24 marca 2017 r. ([...]) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589) Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku H. G. i M. B. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obręb [...] przy ul. U. nr "a" w K..

Załącznik nr 1 do decyzji to "Warunki zabudowy", w tym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy od 32% do 40% wyznaczony na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (liczona do okapu zasadniczej bryły dachu) ustalona w przedziale od 5,5 m do 6,0 m na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia.

W załączniku nr 3 do decyzji "część tekstowa wyników analizy" podano, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, m.in. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...].

Zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania zostało zrealizowane, a postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest konsekwencją postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w ramach którego inwestorzy zobowiązani zostali do przedłożenia ostatecznej decyzji potwierdzającej zgodność tego zamierzenia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na obszarze, którym planowana jest inwestycja nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego. Zabudowa w obszarze analizowanym wyposażona w niezbędny układ komunikacyjny i infrastrukturę techniczną.

W obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, głównie w postaci kamienic i kameralnych kamieniczek, usytuowanych w ciągach zabudowy pierzejowej, m.in. na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji t.j. m.in. na dz. [...], [...], [...]. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występuje sporadycznie - budynkiem o takiej funkcji jest budynek istniejący na terenie inwestycji. W obszarze występuje zabudowa usługowa, głównie w postaci lokali usługowych zlokalizowanych w przyziemiach budynków mieszkalnych, m. in. na dz. [...],[...],[...].

Linie zabudowy po obydwu stronach ul. U. przebiegają bardzo regularnie - wszystkie budynki, w tym przedmiotowy, usytuowane są w jednej linii. Nie mniej jednak, po stronie terenu inwestycji, przed głównymi bryłami budynków, usytuowanymi w jednej linii, występują drobne elementy architektoniczne, takie jak schody zewnętrzne czy przeszklone wykusze do lokali usługowych usytuowanych w przyziemiach, wysunięte przed lico elewacji frontowych, ale mieszczące się w pasie tzw. przedogródków, biegającym pomiędzy chodnikiem a budynkami.

W wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji linia zabudowy względem ul. U. nie zmieni się - projektowana rozbudowa zlokalizowana jest z tyłu budynku, od strony ogrodu.

Wskaźnik zabudowy działek w obszarze analizowanym mieści się w przedziale od około 23% (dz. [...]) do około 93% (dz. [...]) . Są to wartości skrajne - średnia wartość wskaźnika w obszarze wynosi ok. 53%. Planowana inwestycja przewiduje zabudowę działki [...] w około 36%. Dodając do wnioskowanego wskaźnika zabudowy 36% tolerancję technologiczną 4% (tj. tolerancję przyjętą ze względu na konieczność dopasowania projektu budowlanego, wykonywanego na etapie pozwolenia na budowę, do konkretnych rozwiązań technologicznych), można dla planowanej inwestycji przyjąć przedział od 32% do 40%. W ten sposób maksymalnie dopuszczony wskaźnik zabudowy - 40%, nie przekroczy wartości średniej tego wskaźnika w obszarze (tj. 53%), natomiast będzie wartością pośrednią pomiędzy wskaźnikami zabudowy działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, usytuowanymi wzdłuż ul U. , tj. dz. [...], której wskaźnik zabudowy wynosi 57% i dz. [...], której wskaźnik zabudowy wynosi 23%.

Udział powierzchni biologicznie czynnej terenu ustala się: nie mniej niż 30 %.

Planowana rozbudowa mieści się w szerokości elewacji frontowej przedmiotowego budynku, tak więc szerokość elewacji frontowej budynku pozostanie bez zmian i nadal będzie wynosić około 15,5 m (patrząc w widoku ortogonalnym wraz z istniejącym wejściem od strony północnej).

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącego na terenie inwestycji budynku (przed widoczną nadbudową) szacuje się: na około 6 m (wg pomiarów Inwestora podanych w piśmie z dnia 2 października 2013 r. 5,8 m); licząc do poziomu okapu dachu i na około 9 m - licząc do okapu centralnie umieszczonej facjaty (wysokości te oszacowano względem poziomu chodnika ul. U. , tj. poziomu około 205,00 m n.p.m.). Z załączonych szkiców architektonicznych wynika, że Inwestor planuje podnieść wysokość okapu o nie więcej niż 0,5 m.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (liczoną do okapu zasadniczej bryły dachu) można ustalić w przedziale od 5,5 m do 6 m, zgodnie z wnioskiem. Z przestrzennego punktu widzenia dopuszczalne jest także nadbudowanie fragmentów ścian pionowych budynku (takich jak ściany szczytowe i boczne facjat, ściany pionowe wieżyczek) do maksymalnej wnioskowanej wysokości 10,5 m. Wysokości te należy mierzyć od poziomu chodnika ul U. , tj. od rzędnej 205.00 m n.p.m. Tak ustalone wysokości budynku i jego fragmentów nie przekraczają maksymalnych gabarytów budynków występujących w obszarze analizowanym, jak również są zbliżone do gabarytów budynków w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, tj. gabarytów budynków na dz. [...] i [...] (których wysokość elewacji frontowych wynosi odpowiednio około 13 m i około 9,5 m).

Dla inwestycji ustala się formę dachu wielospadowego jako powtórzenie i kontynuację istniejącej formy dachu, ściśle według wskazań konserwatorskich (tj. wg koncepcji uzgodnionej z Miejskim Konserwatorem Zabytków pismem znak [...] w dniu 7 października 2013 r.). Maksymalna wysokość poziomej linii dachu (kalenicy) to 13 m, zaś maksymalna wysokość ostrosłupowego dachu nad wieżą to 17 m. Wysokości te należy mierzyć od poziomu chodnika ul. U. tj. od rzędnej 205.00 m n.p.m. Dopuszczalne formy doświetlenia poddaszy: ściśle według wskazań konserwatorskich (tj. wg koncepcji uzgodnionej z Miejskim Konserwatorem Zabytków pismem znak [...] w dniu 7 października 2013 r.).

Z punktu widzenia ładu przestrzennego dopuszcza się planowaną rozbudowę i nadbudowę w zbliżeniu do granicy z działką [...] jako kontynuację istniejącego zainwestowania terenu inwestycji, z zastrzeżeniem, że zabudowa w zbliżeniu do granicy winna być realizowana z jednoczesnym zachowaniem innych przepisów (poza przepisami w zakresie odległości usytuowania zabudowy od granic działki) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), co będzie zbadane na następnym etapie procesu inwestycyjnego tj. podczas postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zabudowa w zbliżeniu do granicy winna być realizowana z uwzględnieniem zabudowy już istniejącej na działkach sąsiednich i poszanowaniem interesów osób trzecich.

Jeśli chodzi o warunki ochrony zdrowia, ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu (pkt II 2 lit. a zał. Nr 1 do decyzji), to uwzględniono opinię Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K.. Ustalono tez warunki w zakresie ochrony przyrody.

Budynek przy ul. U. "a" figuruje w gminnej ewidencji zabytków i podlega ochronie konserwatorskiej. W sprawie uwzględniono wytyczne konserwatorskie zawarte w opinii z dnia [...] czerwca 2013 r.

Ustalono również, że teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. ul. U. , która zapewnia obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 153 ppsa poprzez naruszenie zasady związania organów wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach sądów zapadłych w sprawie tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2014 r. oraz NSA z dnia 10 marca 2016 r.;

- art. 10 §1 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez pominiecie w postępowaniu zarządcy nieruchomości – dz. nr [...] obr [...].

Decyzją z dnia 31 lipca 2017 r. ([...]) na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ) na podstawie § 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej "warunków zagospodarowania przestrzennego wynikających z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.) pod względem ochrony zieleni – załącznik nr 1 pkt II.2 lit. a "Pod względem ochrony zieleni" i orzekło w następujący sposób:

"Pod względem ochrony zieleni:

należy dążyć do zachowania jak największej ilości drzew rosnących na terenie inwestycji,

należy odpowiednio zabezpieczyć na czas budowy drzewa i krzewy (korony, pnie, systemy korzeniowe) na terenie budowy.

prace ziemne oraz inne prace wykonywane ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, wykonywane w obrębie korzeni, pnia lub korony drzewa lub w obrębie korzeni lub pędów krzewu, przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. póz. 2134 z późn zm.):

- nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew, których obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza:

a) 80 cm -w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego,

b) 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego,

c) 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew; (art. 83 f ust. 1 pkt 3 lit. a i b)

W tym przypadku właściciel nieruchomości jest jednak obowiązany dokonać zgłoszenia do właściwego miejscowo wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzkiego konserwatora zabytków zamiaru usunięcia drzewa. Zgłoszenie, o którym mowa w ust. 4, zawiera imię i nazwisko wnioskodawcy, oznaczenie nieruchomości, z której drzewo ma być usunięte, oraz rysunek albo mapkę określającą usytuowanie drzewa na nieruchomości;

nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie krzewu albo krzewów- rosnących w skupisku, o powierzchni do 25 m2 (art. 83f ust. 1 pkt 1);

nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie krzewów na terenach pokrytych roślinnością pełniącą funkcje ozdobne, urządzoną pod względem rozmieszczenia i doboru gatunków posadzonych roślin, z wyłączeniem krzewów w pasie drogowym drogi publicznej, na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz na terenach zieleni (art. 83f ust. 1 pkt 2);

nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 83f ust. 1 pkt 3a);

- nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków lub na terenach zieleni.

W pozostałych przypadkach o możliwości usunięcia lub przesadzenia kolidujących z planowaną inwestycją drzew i krzewów, ostatecznie rozstrzyga zezwolenie, o którym mowa w art. 83 w związku z art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W przypadku, gdy wymagane jest uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wymagana jest zgoda właściciela tej nieruchomości. Wniosek należy złożyć do właściwego organu tj. Prezydenta Miasta K. działającego przez Wydział Kształtowania Środowiska UMK, lub, w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 90 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, do Marszałka Województwa [...], działającego przez Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...].

Przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor może wystąpić do Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z wnioskiem o wydanie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska pod katem ochrony zieleni, jeżeli uzyskanie tego dokumentu jest niezbędne do decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podstawa prawna: art. 83, art. 83a, art. 83b, art. 83 c, art. 83d, art. 83e, art. 83f, art. 84, art. 85, art. 86, art. 87 ust. 3-8, art. 87a, art. 90 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. póz. 2134 z późn. zm.)".

W pozostałym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję

Organ podał, że w przedmiotowej sprawie warunki zabudowy zostały ustalone na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez mgr inż. arch. E. D. . Analiza została prawidłowo opracowana. Organ odwoławczy podał nadto, że z załącznika nr 1 wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dz. [...] ustala się w przedziale od 32 % do 40 %, zaś poziom powierzchni biologicznie czynnej ustalono na nie mniej niż 30 %. W załączniku nr 3 "Część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej" wskazano, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym jest zróżnicowany i zamyka się w przedziale od ok. 23 % (dz. nr [...]) do ok. 93 % (dz. [...]). Średni wskaźnik w obszarze wynosi ok. 53 %. W przedmiotowej sprawie można wyznaczyć wskaźnik w przedziale od 32 % do 40 %. W ten sposób maksymalnie dopuszczony wskaźnik zabudowy będzie i tak niższy od wskaźnika średniego oraz będzie wartością pośrednią między wskaźnikami działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, t.j. działki [...], której wskaźnik zabudowy wynosi 57 % oraz działki [...], której wskaźnik wynosi 23 %. Wskaźnik ten jest wskaźnikiem łącznym (m. in. w załączniku nr 3 s. 3 mowa jest o zabudowie działki [...] w ok. 36 %, co jednoznacznie wskazuje na całkowity wskaźnik powierzchni zabudowy).

Organ wyjaśnił również, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (liczoną do okapu zasadniczej bryły dachu) ustalono w przedziale od 5,5 do 6 m; dopuszczono nadbudowywanie fragmentów ścian pionowych budynku (takich jak ściany szczytowe i boczne facjat, ściany pionowe wieżyczek) do wysokości nieprzekraczającej 10,5 m. (wysokości te należy mierzyć od poziomu chodnika ul. U. , t.j. od rzędnej 205.00 m n.p.m); ustalono, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych w obszarze analizowanym są zróżnicowane i wynoszą od ok. 9,5 m (dz. [...]) do ok. 12,5 m (budynki przy ul. S. na dz. [...] i [...] sąsiadujące z terenem inwestycji od strony zachodniej). Wskazano, że ustalenie dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 5,5 m do 6 m nie spowoduje przekroczenia maksymalnych wysokości budynków w obszarze analizowanym i nie zaburzy ładu przestrzennego. Bryła dachu planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest urozmaicona, obejmuje m.in. wieżę przekrytą dachem namiotowym cofniętą nieco względem elewacji frontowej. Stąd konieczność wskazania "okapu zasadniczej bryły dachu". Parametr wysokości obligatoryjnie ustalany na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. to wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, a nie żadnej innej elewacji budynku, choć ze względów przestrzennych lub ochrony konserwatorskiej może być pożądane wyznaczenie innych wysokości.

Wedle organu odwoławczego uczyniono zadość wymaganiom wynikającym z art. 153 ustawy p.p.s.a. oraz wyroku NSA z 10 marca 2016 r. sygn. II OSK 77/15. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, iż niemożliwe było w przedmiotowej sprawie wyznaczenie parametru wysokości na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, bowiem parametr ten dość znacznie pod względem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odbiega od wnioskowanej i zrealizowanej wysokości przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Z tego samego powodu niezasadne byłoby przyjęcie wartości średniej z obszaru, bowiem byłaby ona wyższa niż wnioskowana przez Inwestora i dopuszczona przez organ ochrony konserwatorskiej. Stąd parametr wysokości ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., a wysokości tej nie zakwestionowały sądy administracyjne.

Jeśli chodzi o zarzut pominięcia w postępowaniu S. B., zarządcy nieruchomości dz. nr [...] organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy, w szczególności z księgi wieczystej dla nieruchomości oznaczonej jako dz. [...], położonej w K. przy ul. S. [...] ([...]) wynika, że zarząd w/w nieruchomością sprawuje S. B.. Jest to zarząd ustanowiony na mocy ugody w sprawie zniesienia współwłasności z dnia [...] stycznia 1992 r., sygn. Akt [...]). Z powołanej księgi wieczystej wynika także, że w budynku przy ul. S. [...] wyodrębniono 6 samodzielnych lokali mieszkalnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko wyrażone w odpowiedzi na odwołanie, zgodnie z którym wątpliwe jest stosowanie przepisów ustawy o własności lokali do zarządu, który powstał przed jej wejściem w życie, w sytuacji, gdy wymieniona ustawa nie przewiduje żadnych przepisów intertemporalnych, które dotychczas ustalone zarządy inne niż sprawowane przez państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne, przekształcałyby w zarząd, o którym mowa w tej ustawie. Nadto zgodnie z art. 20 ustawy o własności lokali, jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu, do którego zgodnie z art. 21 tej ustawy kierowanie sprawami wspólnoty i reprezentowanie jej na zewnątrz. Zgodnie z art. 19 ustawy o własności lokali, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. W świetle powyższego brak jest uzasadnienia dla twierdzenia odwołującej się strony jakoby stroną postępowania w sprawie był S. B.. Nawet gdyby przyjąć, na co wskazuje inwestor w odpowiedzi na odwołanie, że zarządca, z którym mamy tu do czynienia jest zarządcą "kontraktowym" (co może budzić pewne wątpliwości), to i tak, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych taki zarządca nie jest stroną postępowania (por. II SA/GI762/07). Wobec powyższego, wedle organu odwoławczego prawidłowe było przyjęcie przez organ l instancji, że stronami postępowania są wszyscy właściciele lokali.

Na powyższe rozstrzygnięcie Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , zarzucając decyzji naruszenie przepisów:

- art. 28 kpa w zw. z art. 203 Kodeksu cywilnego poprzez pominięcie w postępowaniu zarządcy nieruchomości złożonej z działki [...] S. B., co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 10 § 1 kpa;

- art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez całkowity brak uzasadnienia dokonanej przez organ odwoławczy merytorycznej modyfikacji decyzji organu I instancji w części dot. warunków zagospodarowania przestrzennego wynikających z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w art. 72 i 73 ustawy Prawo ochrony środowiska;

- art. 107 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez brak powołania ww. normy jako podstawy prawnej wydawanej decyzji co do pkt 2 zaskarżonej decyzji;

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 153 ppsa poprzez niezasadne utrzymanie decyzji organu I instancji, która zapadła z naruszeniem zasady związania organów wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach sądów;

- art. 15 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez uzupełnienie treści decyzji organu I instancji (co nastąpiło w drodze wezwania przez SKO organu I instancji do "wyjaśnienia" treści decyzji) w sposób naruszający zasadę dwuinstancyjności;

- art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - pomimo rzekomego przeprowadzenia w tym kierunku postępowania - pojęcia "okapu zasadniczej bryły dachu" i zasadności odstąpienia od zasady określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył;

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. 2016/1066) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. 2017/1369). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji jest negatywny. Wynik ten zdeterminowany został przede wszystkim ustalonymi już wcześniej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny kierunkami badania sprawy i wyrażonymi przez te Sądy stanowiskami. Sąd obecnie rozpoznający sprawę w pierwszej kolejności ma obowiązek ocenić, czy organy administracji do owych ustaleń się dostosowały; w przeciwnym bowiem razie decyzje organów należałoby ocenić jako naruszające przepis art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Z w/w wyroków sądów obu instancji wynikały dla organów trzy zadania:

1. uporządkowanie kwestii stron postępowanie i ujawnienie ich listy w decyzji;

2. ostateczne wyjaśnienie, czy określony decyzją wskaźnik powierzchni zabudowy 32% - 40 % jest wskaźnikiem obejmującym dotychczasową zabudowę wraz z rozbudową, której decyzja dotyczy, czy też dotyczy tylko rozbudowy;

3. dokładne wyjaśnienie znaczenia pojęcia "zasadnicza bryła dachu".

Organ I instancji przeprowadził ponownie postępowanie rozpoczynając od opracowania nowej analizy architektoniczno – urbanistycznej, co – jak się wydaje – było czynnością zbędną. Poprzednio sporządzona analiza nie została zdyskwalifikowana, a Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jedynie na dwie kwestie, które mogły się wiązać z koniecznością co najwyżej jej uzupełnienia. Nowa analiza zresztą w zasadzie stanowi kalkę starej, podobnie jak wydana przez organ I instancji decyzja określająca warunki. W decyzji tej, jakkolwiek umieszczono listę stron stosownie do minimalnych wymagań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to dwie pozostałe kwestie pominięto zupełnym milczeniem. Organ I instancji odnotował jedynie treść sentencji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie odniósł się natomiast w ogóle do treści uzasadnienia i nie wskazał, na czym miałoby polegać wypełnienie zaleceń w uzasadnieniu tym zawartych.

Brak ten dostrzegł organ odwoławczy. Pierwszą podjętą przezeń czynnością było zażądanie od organu I instancji udzielenie odpowiedzi na pytanie czy wskaźnik powierzchni zabudowy odnosi się łącznie do powierzchni nowej zabudowy wraz z dotychczas istniejącą oraz o wyjaśnienie pojęcia "okapu zasadniczej bryły dachu".

W odpowiedzi organ odwoławczy uzyskał notatkę służbową podpisaną przez E. D. będąca autorką analizy architektoniczno-urbanistycznej.

W notatce na pytanie pierwsze udzielono odpowiedzi następującej: "ustalony w decyzji WZ wskaźnik powierzchni zabudowy od 21% do 40% odnosi się do powierzchni zabudowy wykonanej już rozbudowy. Stanem wyjściowym zabudowy i zagospodarowania jest w tej sytuacji stan budynku przed wykonaną rozbudową w tylnej części budynku. Odpowiada mu wskaźnik 21%. Stanem projektowanym jest stan budynku po wykonanej w tylnej części budynku rozbudowie. Odpowiada mu wskaźnik 40%". Z wypowiedzi tej wynika co prawda, że wskaźnik 40% to wskaźnik obejmujący zarówno powierzchnię zabudowy przed rozbudową, jak i powierzchnię samej rozbudowy, ale miarodajność tej wypowiedzi zdecydowanie osłabia odwołanie się do innych danych niż te, które zawiera decyzja organu I instancji: w decyzji wskaźnik zabudowy określono nie na 21% - 40%, lecz 32% - 40%. Taką odpowiedzią zadowolił się organ odwoławczy nie dostrzegając opisanej rozbieżności i nie wyjaśniając, czy i ewentualnie jaki wpływ może ona mieć na ocenę poprawności wyznaczenia wskaźnika, o którym mowa.

W związku z drugim pytaniem autorka notatki podała, że: "określenie zasadniczej bryły dachu odnosi się do dachu w jego pierwotnie wykonanej formie bez późniejszych przeobrażeniach. Obecnie dach ma formę dachu wielospadowego z użytkowanym poddaszem, cechuje się rozbitą i urozmaiconą formą (zawierającą m.in. lukarny, flankowaną wieżę). Zasadnicza bryła dachu jest najbardziej odczytywalna na elewacji frontowej. Zasadnicza bryła dachu przykrywa kondygnację piwniczną (wysokie podpiwniczenie) oraz kondygnację parteru. Wysokość gzymsu pod zasadniczą bryłą dachu do poziomu chodnika ul. U. kształtuje się w przedziale 5,5 do 6,0 m.". Zacytowana wypowiedź nie zawiera jasnej definicji użytego w decyzji pojęcia, w efekcie nadal pozostaje niejasne to, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. Przy tak skomplikowanej i zróżnicowanej konstrukcji dachu, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, niezwykle istotne jest precyzyjne określenie punktu, do którego ustalany decyzją wskaźnik wysokości należy odnosić. W decyzji organu I instancji punkt ten określono jako "okap zasadniczej bryły dachu", powinno być więc oczywiste, gdzie ów "okap" ma się znajdować i tak by się stało, gdyby wskazano o którą konkretnie "bryłę dachu" chodzi. Tymczasem w cytowanym zapisie takiego wskazania nie ma, a co więcej, wprowadzono doń dodatkowe pojęcie, którego decyzja w ogóle nie zawiera. W decyzji ustalony wskaźnik wysokości 5,5 m do 6,0 m odniesiono do "okapu zasadniczej bryły dachu", w notatce ten sam wskaźnik odniesiono do "gzymsu pod zasadniczą bryłą dachu". I tej niejasności i rozbieżności Kolegium nie dostrzegło i nie podjęło nawet próby ich wyjaśnienia.

Dodać też trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odwołując się do danych zebranych w analizie, zaprezentowało motywy, dla których za prawidłowe uznaje wyznaczenie wskaźnika wysokości na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Wbrew zarzutowi skargi uzasadnienie dla wyboru w/w podstawy prawnej nie jest merytorycznie wadliwe. Właśnie to, że zastosowanie innej podstawy musiałoby doprowadzić do wyznaczenia wskaźnika o znacząco wyższej wartości, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, ma znaczenie decydujące. Chodzi bowiem nie o inwestycję nową, lecz o obiekt istniejący, o wyjątkowej, indywidualnej architekturze, podlegający ochronie konserwatorskiej i związanym z nią wszelkim ograniczeniom inwestycyjnym. W tej sytuacji, choć organ I instancji własnych motywów na temat przyjętej podstawy prawnej dla omawianego wskaźnika nie podał, za wystarczające uzupełnienie tego braku uznać należy wypowiedź organu odwoławczego. Uwagi powyższe mają znaczenie tylko dla w sytuacji, w której ustalony decyzją wskaźnik odnosi się do wysokości, która wskutek wykonanych robót budowalnych ma powstać (czy też powstała w ramach samowoli). Rozważania te byłyby zupełnie zbędne, gdyby wskaźnik ten miał stanowić potwierdzenie wysokości już wcześniej istniejącej, co jednak ani z analizy, ani z decyzji jasno nie wynika. Wyjaśnienie tej niejasności uniemożliwia także wcześniej omówiony brak definicji "okapu zasadniczej bryły dachu".

Kolejnym powodem negatywnej oceny zaskarżonej decyzji jest niedostosowanie się do wskazania zawartego w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 września 2014 r. Sąd niezwykle precyzyjnie wymienił i opisał dopuszczalne sposoby określania w decyzjach administracyjnych stron postępowania, a wadę decyzji w tym zakresie uczynił jedynym powodem jej uchylenia. Organ odwoławczy zaś dokładnie swój własny błąd w tym zakresie skopiował w decyzji zaskarżonej. Tak samo jak poprzednio w samej decyzji nie umieścił listy stron, a jedynie odnośnik "strony według załącznika". Tym załącznikiem, jak się wydaje, ma być oddzielna karta papieru nazwana "Rozdzielnik do sprawy [...], która w aktach administracyjnych została wszyta za dokumentem decyzji, ale która żadnym znamion załącznika do decyzji nie zawiera i nie stanowi z decyzją jednego dokumentu. Takie działanie stanowi oczywiste naruszenie art. 153 ppsa.

Rację ma również skarżący, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Nie zawarto w nim żadnego komentarza na temat wprowadzonych do decyzji organu I instancji zmian w zakresie warunków ochrony środowiska: nie podano powodów, dla których zmiany te się wprowadza i nie wyjaśniono, dlaczego nastąpić to ma bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Nie ma przeszkód, aby to organ odwoławczy podjął próbę naprawienia wskazanych braków w ramach uprawnień wynikających z art. 136 kpa, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego ma charakter uzupełniający i nie wymaga przekazywania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w całości.

Nie podziela natomiast Sąd zarzutu skargi odnoszącego się do braku udziału w postępowania "zarządcy" nieruchomości przy ul. U. S. B.. Niezależnie od przedstawionych w tej kwestii przez SKO argumentów, (które co do zasady Sąd podziela) stwierdzić należy, że w/w zarzut mógłby być rozważany merytorycznie i szerzej, gdyby pochodził od tej strony, której prawa miały zostać naruszone.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa, zaskarżoną decyzję uchylono, orzekając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w/w ustawy.