Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 256/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6274 Nabywanie nieruchomości przez cudzoziemca
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1a ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 167 poz 1758
law: ustawa z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 892/11 w sprawie ze skargi L. B. i N. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca udziału w prawie wieczystego użytkowania działki gruntu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz L. B. i N. K. solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 października 2011 r. sygn. V SA/Wa 892/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi L. B. i N. K. uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca udziału w prawie wieczystego użytkowania nieruchomości.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2010 r. L. B. i N. K., obywatelki Izraela, wystąpiły do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie zezwolenia na nabycie udziałów (po 0,1455) w prawie użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 0,0175 ha położonego przy ul. [...] w [...], działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], stanowiącego własność [...]. Nabycie udziałów w użytkowaniu wieczystym ww. gruntu, jak wynikało z wniosku, miało nastąpić w związku z decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. przyznającą wyżej wymienione prawo obu wnioskodawczyniom w trybie przewidzianym przez art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., działając na podstawie art. 1 ust. 1 i 1b oraz art. 1a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.), odmówił wydania przedstawionego wyżej zezwolenia. Powyższa decyzja, w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez L. B. i N. K., została utrzymana w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. Wydane rozstrzygnięcie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uzasadnił brakiem wykazania okoliczności potwierdzających więzi obu wnioskodawczyń z Polską, co stanowi przesłankę udzielenia zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości. Organ administracji stwierdził, że zawarty w art. 1a ust. 2 ustawy katalog przykładowych okoliczności potwierdzających więzi cudzoziemca z Polską powinien być traktowany jako pewien punkt odniesienia, który wskazuje przesłanki o określonym ciężarze gatunkowym, świadczące o poważnych, trwałych i realnych związkach z Polską o charakterze osobistym lub gospodarczym. Organ prowadzący postępowanie w granicach uznania administracyjnego ma możliwość oceny przedstawionych przez stronę postępowania okoliczności, jako spełniających warunek związków z Polską, jednakże wykonywanie tego uprawnienia nie może być realizowane w oderwaniu od generalnej zasady ochrony interesu społecznego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył, że obie wnioskodawczynie posiadają obywatelstwo izraelskie, urodziły się w Izraelu, tam też mieszkają i w tym kraju znajduje się też centrum ich życia. Z dołączonych do akt postępowania dokumentów wynika, że oprócz przysługującego im uprawnienia do przyznania prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości, nie posiadają w Polsce żadnych powiązań rodzinnych, nie prowadzą w Polsce działalności gospodarczej oraz nie zamierzają w niej stale mieszkać. Organ nie zakwestionował uprawnienia wnioskodawczyń do dziedziczenia po zmarłych rodzicach praw i obowiązków, na które składają się m.in. prawo własności rzeczy ruchomych i nieruchomości (w tym odrębna własność lokali i odrębna własność budynków), udział we współwłasności, użytkowanie wieczyste, ograniczone prawa rzeczowe. W przedmiotowej sprawie należało jednak, zdaniem organu, wziąć pod uwagę, że w dacie otwarcia spadku wnioskodawczynie nabyły jedynie uprawnienie do przyznania im odpowiednich udziałów w prawie wieczystego użytkowania działki gruntu, o którym mowa w art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy. Uprawnienie to jest uznawane za prawo zbywalne i dziedziczne i może być przeniesione na inną osobę w drodze jego sprzedaży. Do akt postępowania zostały załączone dokumenty, z których wynikało, że dziadkowie wnioskodawczyń mieszkali w [...] (N. i L.) oraz w [...] (C. i R.). Fakt zamieszkiwania przodków wnioskodawczyń w Polsce nie potwierdza jednak ich polskiego pochodzenia czy też posiadania polskiej narodowości.

Uchylając decyzję z dnia [...] lutego 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy działa na zasadach uznania administracyjnego. Organ przy wydawaniu decyzji o takim charakterze obowiązany jest więc do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w ustawie przesłanki przyznania określonego uprawnienia. Odnosząc się do wykładni art. 1a pkt 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, Sąd I instancji stwierdził, że cudzoziemiec niezależnie od tego czy posiada polską narodowość bądź też polskie pochodzenie jest związany z Rzeczypospolitą Polską zawsze wtedy, kiedy jest właścicielem bądź współwłaścicielem nieruchomości (gruntowej lub budynkowej) znajdującej się na obszarze Polski. Prawo własności stwarza bowiem więź nie tylko z przedmiotem tego prawa, ale i z miejscem w którym ów przedmiot się znajduje i to niezależnie od tego czy właściciel (współwłaściciel) chce swoją własność (współwłasność) zachować czy też zamierza się jej wyzbyć. Istotą omawianego prawa jest bowiem możliwość swobodnego dysponowania nim, o ile nie stoją temu na przeszkodzie przepisy szczególne. Odmowa wydania zezwolenia na nabycie udziału części prawa wieczystego użytkowania działki gruntu na którym znajduje się budynek, którego skarżące są współwłaścicielami w ułamkowych częściach, uniemożliwiła de facto korzystanie przez nie z prawa współwłasności nieruchomości budynkowej. Taka sytuacja jest nie do przyjęcia, a jej zaakceptowanie byłoby w istocie aprobatą niczym nieuzasadnionej ingerencji w przysługujące prawo własności.

Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1a ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że decyzje uznaniowe z racji pozostawienia podmiotom je wydającym pewnego "luzu decyzyjnego" dają organom orzekającym możliwość kształtowania w dopuszczonym przez obowiązujące przepisy zakresie polityki administracyjnej w określonych dziedzinach spraw. W rozstrzyganej sprawie Minister nie przekroczył granic uznania administracyjnego, albowiem przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia jest nieprawidłowa, jako że prowadzi do obejścia przepisów ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców oraz nierównego traktowania cudzoziemców ubiegających się o wydanie zezwolenia. Przyjęcie stanowiska Sądu I instancji skutkuje tym, że w każdej sprawie, w której cudzoziemiec wykaże, iż jest właścicielem lub użytkowaniem wieczystym nieruchomości położonej na terytorium Polski, którą wcześniej nabył korzystając z ustawowego zwolnienia, organ przy spełnieniu pozostałych przesłanek z ustawy musiałby wydać decyzję zezwalającą na nabycie kolejnej nieruchomości. Więź tego typu miałaby charakter wyłącznie materialny, nie sposób byłoby więc ocenić trwałość tego typu więzi. W ocenie Sądu, nie ma bowiem znaczenia, czy cudzoziemiec zamierza posiadać nieruchomość, czy też zamierza ją zbyć na rzecz innego podmiotu. Przyjęcie prezentowanego stanowiska prowadził równocześnie do nierównego traktowania cudzoziemców, uzależniając jego więź z Polską wyłącznie od sytuacji majątkowej cudzoziemca. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wydanie przez Prezydenta [...] decyzji ustanawiającej dla skarżących prawo użytkowania wieczystego nieruchomości (gruntu) nie może być jedyną i główną podstawą do wydania decyzji pozytywnej w sprawie wydania zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. B. i N. K. wniosły o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Skarżące podkreśliły, że udziały w prawie użytkowania wieczystego gruntu mają charakter uzupełniający względem posiadanych udziałów w prawie własności budynku. Wskazały, że roszczenie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nabyły w drodze dziedziczenia. Stanowisko organu orzekającego w niniejszej sprawie zaprzecza więc prawu dziedziczenia zagwarantowanemu w art. 64 ust. 1 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionej podstawy, albowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wnoszący skargę kasacyjną zakresem swojego zarzutu objął wykładnię art. 1a ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, wskazując, że przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko, odnoszące się do treści przepisu określającego wymagany charakter więzi z Polską cudzoziemca ubiegającego się o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości, jest nieprawidłowe. Tak sformułowany zarzut jest uzasadniony jedynie w tej części, w której wskazuje, że posiadanie nieruchomości na terytorium Polski przez cudzoziemca ubiegającego się o wydanie zezwolenia nie może być uznawane automatyczne za spełnienie warunku wykazania przez wnioskodawcę więzi z Polską określonych w art. 1a ust. 2 cyt. ustawy. W każdym przypadku wymagane jest bowiem przeprowadzenie oceny na ile fakt posiadania takiej nieruchomości potwierdza stan rzeczywistych i trwałych więzi z Polską. Zgodzić się należy z wnoszącym skargę kasacyjną, że na tle art. 1a ust. 2 cyt. ustawy niedopuszczalne jest przyjęcie automatyzmu w stosowaniu powyższego przepisu opartego na założeniu, że przysługujące cudzoziemcowi prawo własności w wystarczający sposób potwierdza jego więź z Polską. Gdyby bowiem celem ustawodawcy było traktowanie wszystkich cudzoziemców posiadających nieruchomości na terytorium Polski jako osób związanych z Polską, których kolejne czynności prawne prowadzące do nabycia nieruchomości nie powinny podlegać kontroli administracyjnej, treść ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców zawierałaby tego rodzaju zwolnienie podmiotowe. Nie zostało ono jednak do ustawy wprowadzone, przez co przepisom ustanawiającym warunki przyznania cudzoziemcom uprawnienia w postaci zezwolenia na nabycie nieruchomości, nie powinno się w procesie stosowania prawa nadawać treści prowadzącej do ustanowienia zasad o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko wskazujące, że przysługujące cudzoziemcowi prawo własności stwarza więź nie tylko z przedmiotem tego prawa, ale i z miejscem, w którym ów przedmiot się znajduje należy uznać za trafne. Powinno zostać ono jednak uszczegółowione przez Sąd poprzez stwierdzenie, że organ prowadzący postępowanie powinien w każdym przypadku ocenić charakter wskazywanej więzi jako odpowiadającej lub niewystarczającej do uznania jej za spełnienie warunku określonego w art. 1a ust. 2 cyt. ustawy. Podstawą tejże oceny powinno być między innymi ustalenie przez organ prowadzący postępowanie rodzaju posiadanej przez cudzoziemca nieruchomości na terytorium Polski, powodów jej nabycia, czasu posiadania i sposobu jej aktualnego wykorzystania, jak też istnienia ewentualnych związków o charakterze funkcjonalnym pomiędzy posiadanymi nieruchomościami a nieruchomością, która jest objęta kolejnym wnioskiem o wydanie zezwolenia. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, sam fakt pozostawania właścicielem nieruchomości na terytorium Polski nie pozwala uznać, że jej nabywca wykazał łączące go "więzi" z Polską w znaczeniu nadanym temu pojęciu przez art. 1a ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Tym bardziej, że jak trafnie wskazał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, więzi mające łączyć cudzoziemca z Polską mogły nie stanowić nigdy przedmiotu oceny organu administracji w związku z tym, że nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie wymagało wydania zezwolenia, gdyż objęte było ustanowionym w ustawie zwolnieniem. Prowadziłoby to do obejścia przepisów ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców wskutek nadania przesłankom udzielenia zezwolenia znaczenia stojącego w sprzeczności z reglamentacyjnym charakterem przepisów dotyczących obrotu nieruchomościami z udziałem cudzoziemców.

Tak formułowane stanowisko w odniesieniu do sposobu dokonywania wykładni art. 1a ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie prowadzi jednak do podważenia zaskarżonego wyroku, albowiem Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że objęta skargą decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa wskutek błędnego zastosowanie prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Uwzględnić należało, że z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż skarżące, obywatelki Izraela, wystąpiły o zezwolenie na nabycie udziałów w prawie użytkowania wieczystego w związku z wydaniem przez Prezydenta [...] decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., która przyznała obu skarżącym, po rozpoznaniu wniosku dekretowego, udziały w prawie użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego nieruchomością budynkową, której wnioskodawczynie pozostają współwłaścicielkami w częściach ułamkowych. Obowiązek wystąpienia o udzielenie zezwolenia został nałożony na skarżące przez Prezydenta [...] w przywołanej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. W toku prowadzonego postępowania nie zakwestionowano, by przyznanie w trybie dekretu warszawskiego cudzoziemcom - następcom prawnym byłych właścicieli prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiło "zdarzenie prawne" prowadzące do nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w rozumieniu art. 1 ust. 4 cyt. ustawy. Z tego powodu, w warunkach związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej, poza rozważaniami pozostawić należało zakres zastosowania wskazanego przepisu ustawy. Oceniając żądanie skarżących, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinien był ocenić na ile wskazany we wniosku sposób nabycia nieruchomości ze względu na swoje cechy szczególne mające źródło w przepisach obowiązującego prawa, potwierdza związek sui generis łączący skarżące z Polską. Za niewystarczające uznać należy bowiem zawarte w decyzji stwierdzenie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie pozostaje związany decyzją organu rozpoznającego wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w trybie określonym w art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy. W sprawie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości podniesionej kwestii należało przypisać istotne znaczenie. Ma to związek z tym, że szczegółowa ocena warunków w jakich dochodzi do nabycia nieruchomości, uwzględniająca jego pełny kontekst prawny, we właściwy sposób potwierdzać może spełnienie przez wnioskodawcę przesłanki ustanowionej w art. 1a ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Organ nie odniósł się w sposób prawidłowy do powyższej kwestii, pomijając zarówno konstrukcję prawną nabycia nieruchomości dekretowej, jak i wynikający z niej charakter uprawnienia, które powstało po stronie spadkobierczyń dotychczasowego właściciela gruntu, na skutek terminowego złożenia wniosku na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu. Nieruchomość położona przy ul. [...] z chwilą wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie stała się własnością państwową. W art. 7 ust. 1 dekretu przewidziane zostały uprawnienia dla dotychczasowego właściciela gruntu, jak i następcy właściciela, do składania wniosków o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy. Prawo wieczystej dzierżawy i prawo zabudowy z mocy art. XXXIX dekretu z dnia 11 października 1946 r. - przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57 poz. 321 ze zm.), zostały przekształcone w prawo własności czasowej, które na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32 poz. 159) przekształciło się w prawo użytkowania wieczystego. W świetle przytoczonych przepisów, niespornym pozostaje, że na gminie spoczywa obowiązek uwzględnienia wniosku, jeżeli korzystanie z gruntu da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swoich rozważaniach nie wziął pod uwagę tego, że w nabyciu nieruchomości przez byłego właściciela gruntu warszawskiego (także jego spadkobiercę) upatrywać należy przywrócenia tego prawa. W świetle orzecznictwa sądowego nie może bowiem budzić wątpliwości, że decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców dotychczasowego właściciela jest instrumentem mającym na celu przywrócenie stosunków prawnorzeczowych panujących przed wejściem w życie dekretu (por. uchwała NSA z dnia 17 grudnia 1996 r. sygn. FPS 7/96, ONSA 1997/2/51). Skarżące złożyły wniosek o zezwolenie na nabycie udziałów w prawie użytkowania wieczystego, które stanowiło realizację roszczenia, jakie przysługiwało ich ojcu - dotychczasowemu współwłaścicielowi gruntu warszawskiego. Mając na uwadze, że treścią czynności prawnej będącej przedmiotem zezwolenia miało być przywrócenie stosunków prawnych sprzed wejścia w życie dekretu warszawskiego, błędne było upatrywanie przez organ orzekający w sprawie ewentualnej niezgodności pomiędzy uprawnieniem skarżących do nabycia nieruchomości należącej w okresie przedwojennym do ich rodziny mieszkającej na terytorium Polski a warunkiem ustanowionym w art. 1a ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Trafnie w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące podkreśliły bowiem, że udziały w prawie użytkowania wieczystego objęte wnioskowanym zezwoleniem mają charakter restytucyjny, a ponadto jedynie uzupełniałyby już posiadane przez skarżące uprawnienia właścicielskie w stosunku do nieruchomości budynkowej. Z tej przyczyny Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie miał podstaw, by uznać, że nabywcą udziałów w użytkowaniu wieczystym gruntu pod budynkiem przy ul. [...] w [...] miałyby stać się osoby, których nie łączą odpowiednio silne związki z Polską. Nie można zaprzeczyć, że podejmowana w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na nabycie nieruchomości ocena charakteru związków wnioskodawcy z Polską ma charakter autonomiczny w tym sensie, że jest oparta na dokonaniu przez Ministra samodzielnych ustaleń w tym zakresie, nieskrępowanych stanowiskiem innych organów. Taki charakter przyjmowanych w postępowaniu ocen nie może jednak prowadzić do pomijania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zasad, którymi kierował się ustawodawca rozstrzygając kwestię sposobu zaspokojenia wynikających z dekretu roszczeń byłych właścicieli nieruchomości i ich następców prawnych. Pozycja prawna cudzoziemca uprawnionego do domagania się ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, będącego spadkobiercą zmarłego właściciela gruntu warszawskiego, łącząca się z prawem do należytego zaspokojenia uprawnienia tej osoby ze względu na powstały uszczerbek w jej majątku ze względu na objęcie nieruchomości gruntowej działaniem dekretu, każe tym samym podważyć stanowisko przyjęte przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Oznacza to, że organ administracji nie miał podstaw do odmowy udzielenia skarżącym zezwolenia na nabycie prawa użytkowania wieczystego, jeżeli w toku postępowania nie stwierdził przesłanek, o których mowa w art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (zagrożenie obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, niesprzeczność ze względami polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa), a jedyny powód nieuwzględniania wniosku wynikał z niespełnienia przez składające wniosek warunku ustanowionego w art. 1a ust. 2 w związku z art. 1a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy.

Na tle wykładni przepisów materialnoprawnych stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji wymaga jednocześnie zauważenia, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie jest rozstrzygnięciem podejmowanym w warunkach uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku tego rodzaju zapatrywanie wyraził, niemniej jest ono błędne w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Brzmienie art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca nie wyposażył Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w uprawnienie do wyboru sposobu zakończenia sprawy wszczętej na wniosek cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości. Sposób sformułowania ww. przepisu nie pozwala bowiem przyjąć, że w przypadku wykazania przez cudzoziemca jego więzi z Polską organ uprawniony jest do negatywnego rozpoznania wniosku. Sformułowanie warunku pozytywnego rozpatrzenia wniosku w oparciu o użyty w art. 1a ust. 1 pkt 2 zwrot nieostry oraz stworzenie w dalszej części art. 1a otwartego katalogu przykładowych okoliczności, których zajście uprawnia przyjęcie tezy o spełnieniu tego warunku, nie stanowi podstawy do przyjęcia tezy o działaniu organu administracji w warunkach uznania administracyjnego. Analogiczne stanowisko w tym zakresie zostało już wcześniej wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r. sygn. II OSK 201/12; z dnia 14 września 2012 r. sygn. II OSK 1712/11 oraz z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. II OSK 1972/08. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku zgłoszonego przez obie skarżące Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinien mieć na uwadze sposób interpretowania przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę decyzji w tych orzeczeniach sądów administracyjnych, które odwołują się do adekwatnego wzorca kontroli (przepisów obecnie obowiązujących).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.