Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2652/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1389/19 w sprawie ze skargi L.T. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1389/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.T. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej: "organ") z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] o odmowie ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2019.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skarżący od dnia [...] stycznia 1985 r. do dnia [...] maja 1991 r. pełnił służbę w Wojskach Ochrony Pogranicza, a następnie od dnia [...] maja 1991 r. do dnia [...] lutego 2011 r. w Straży Granicznej. Rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], organ działając na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 49 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o straży granicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1061 z późn. zm. – dalej: "u.s.g.") - zwolnił skarżącego z dniem [...] lutego 2011 r. ze służby w Straży Granicznej, z uwagi na nabycie praw emerytalnych. W związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby, wypłacono mu należności przysługujące z tytułu zwolnienia, w tym działając zgodnie z art. 118 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia ze służby w zw. z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. z 2005 r. Nr 186, poz. 1560, dalej: "rozporządzenie MSWiA z 2005 r."), wypłacono mu ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz dodatkowe.

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o ponowne naliczenie i wypłacenie wyrównania do otrzymanego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy, wskazując w uzasadnieniu, iż wypłata ma nastąpić z odsetkami od dnia zwolnienia skarżącego ze służby.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] organ odmówił skarżącemu ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że należności dla skarżącego zostały naliczone zgodnie z obowiązującymi w dacie zwolnienia przepisami, tj. zgodnie z art. 118 ust. 1 pkt 2 u.s.g. oraz rozporządzeniem MSWiA z 2005 r. Odnosząc się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 organ zauważył, że wyrok ten nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji. W przedmiotowym wyroku nie wskazuje się na niekonstytucyjność jakiegokolwiek przepisu u.s.g., a w szczególności dotyczącego zasad wypłacania, czy też obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ w całości podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6 Karty Praw Podstawowych UE w zakresie nierównego traktowania funkcjonariuszy różnych formacji mundurowych, organ stwierdził, że nie dostrzega w niniejszej sprawie zbliżonych stanów faktycznych i prawnych, bowiem kwestie prawa funkcjonariuszy do urlopu są odmiennie uregulowane w ustawach pragmatycznych dotyczących poszczególnych formacji, stąd też ekwiwalent urlopowy jest ustalany różnie w poszczególnych służbach. Odnosząc się z kolei do podniesionej przez skarżącego argumentacji opartej na wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego, organ zauważył, iż w polskim systemie prawnym wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, natomiast przedmiotem kontroli konstytucyjnej sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny nie są określone instytucje, konstrukcje czy rozwiązania prawne stosowane w polskim porządku prawnym, a konkretne akty normatywne i zawarte w nich przepisy. Przedstawione wyroki Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące konkretnej sprawy (w zakresie innego stanu faktycznego i innego aspektu prawnego niż rozstrzygany w zaskarżonej decyzji), nie mogą być w żadnym wypadku podstawą do uwzględnienia zgłoszonego przez skarżącego żądania. Zdaniem organu argumentacja skarżącego - tzw. analogia legis również nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż ta instytucja ma zastosowanie głównie do wypełnienia luk w prawie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie trudno uznać, że mamy do czynienia z luką w prawie, gdyż rozstrzygana decyzją materia jest wyczerpująco unormowana w przepisach pragmatyki Straży Granicznej. Odnosząc się do argumentu o sprzeczności przepisów dotyczących Straży Granicznej z przepisami Konstytucji RP oraz Karty Praw Podstawowych UE w zakresie równego traktowania i obowiązku stosowania w takiej sytuacji przepisów wyższej niż ustawa prognostyczna rangi, organ wskazał, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji do samodzielnego dokonywania oceny zgodności przepisów ustaw i wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych z Konstytucją, natomiast zobligowane są do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Organ podkreślił, że wydając zatem rozstrzygnięcie w konkretnej sprawie organy administracji są związane obowiązującymi przepisami, dopóki ich stosowania, jako niezgodnych z Konstytucją nie orzeknie władny do tego organ władzy sądowniczej - Trybunał Konstytucyjny.

W skardze do WSA na powyższą decyzję organu, skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 118 ust. 1 pkt 2 u.s.g., a także art. 66 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP - poprzez ograniczenie prawa do wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, który będzie w pełniej wysokości rekompensował niemożność otrzymania świadczenia w naturze,

- naruszenie art. 7 ust. 2 Dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. poprzez pozbawienie prawa skarżącego do wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany płatny urlop,

- naruszenie art. 7, art. 75, art. 77, art. 79, art. 80, art. 86 i art. 107 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2019 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że spór w niniejszej sprawie dotyczy w istocie odniesienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w myśl którego art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, do analogicznego w treści przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 2005 r.

WSA zauważył, że kwestia rozszerzonej skuteczności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa była przedmiotem licznych wypowiedzi Sądu Najwyższego. W orzeczeniach tych, stosując prokonstytucyjną metodę wykładni przepisów prawa - przyjęto, że jeżeli tak samo brzmiąca norma prawna występuje w dwóch aktach prawnych o podobnym charakterze i jedna z nich została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z Konstytucją (art. 62 ust. 2 Konstytucji), to również norma zawarta w drugim akcie prawnym, co do której nie toczyło się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, może być uznana za niekonstytucyjną. Powyższy pogląd znalazł akceptację również w doktrynie.

WSA wskazał, że z przepisów art. 8 i art. 178 Konstytucji RP wynika, że sądy podlegają tylko Konstytucji (której przepisy stosuje się bezpośrednio) oraz ustawom. Związanie sądu ustawą sprawia, że w zasadzie sądy nie mają kompetencji do kontroli konstytucyjności ustawy i w konsekwencji nie mogą odmówić jej zastosowania. W razie wątpliwości co do konstytucyjności ustawy mają obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Przyjmuje się jednocześnie, iż niedopuszczalność samodzielnej oceny przez sąd konstytucyjności normy ustawowej następuje wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł już o niekonstytucyjności normy ustawowej, identycznej w treści z normą ustawy stosowaną przez sąd. W takim bowiem przypadku niekonstytucyjność ma charakter oczywisty, co niejako zwalnia sąd z obowiązku zwracania się z tą sprawą do Trybunału Konstytucyjnego. W rozpatrywanym przypadku mamy jednak do czynienia z zarzutem niezgodności z Konstytucją RP normy podustawowej zawartej w rozporządzeniu MSWiA z 2015 r. W świetle wynikającego z Konstytucji RP związania sądu ustawą można uznać, że sądy są właściwe do badania i kwestionowania konstytucyjności norm prawnych zawartych w akcie prawnym niższego rzędu, niż ustawa, z konsekwencjami polegającymi na odmowie zastosowania tej normy podustawowej. W zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu, niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania. W niniejszej sprawie zajęcie takiego stanowiska szczególnie uzasadnia wspomniany już fakt, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na który powołał się skarżący, orzekł o niezgodności z Konstytucją analogicznego w treści przepisu ustawy o Policji. Jeżeli zatem akceptuje się stanowisko co do tego, że sąd wyjątkowo może odmówić zastosowania normy ustawowej w sytuacji, gdy analogiczna norma zawarta w innej ustawie została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z Konstytucją, to tym bardziej, sąd - będąc związany tylko ustawą - może odmówić zastosowania normy prawnej zawartej w przepisie rozporządzenia wykonawczego, która analogiczna jest z uznaną za niekonstytucyjną normą prawną wyrażoną w ustawie.

WSA zauważył, że przepis art. 115a ustawy o Policji stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Z kolei w myśl przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 2005 r., podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop i za czas wolny od służby, stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych (ust. 2).

WSA dokonał więc samodzielnej oceny konstytucyjności spornych przepisów, nie znajdując podstaw do przedstawienia pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego i uznając, że całkowicie nieuzasadnione jest w praktyce stosowania prawa przez organy administracyjne zastosowanie normy prawnej (w tym przypadku o randze podustawowej), którą Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z Konstytucją RP. WSA przypomniał, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop (wypoczynkowy, dodatkowy), a więc do "równowartości" urlopu niewykorzystanego w naturze, zostało "zagwarantowane" w ustawie (art. 118 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Z przepisu tego wynika, że funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 87a ust. 1, oraz rekompensata pieniężna w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 37 ust. 2. Istnieje zatem ustawowa podstawa do wypłacenia funkcjonariuszowi Straży Granicznej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W tej sytuacji, wobec niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia określającego zasady obliczania wysokości ekwiwalentu urlopowego, wysokość tego świadczenia może i powinna być ustalona bezpośrednio na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 z uwzględnieniem art. 125 ust. 1 u.s.g. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy powinien bowiem ze swej istoty stanowić równowartość uposażenia za okres urlopu wypoczynkowego.

Jednocześnie WSA podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, bez konieczności ingerencji prawodawcy, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15.

Organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie:

I) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 ust. 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") poprzez: uchylenie prawidłowej decyzji na skutek błędnego uznania, że organ naruszył prawo materialne tj. przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 u.s.g. w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z 2005 r., mimo że organ był związany zasadą legalizmu z art. 7 Konstytucji RP oraz zasadą praworządności z art. 6 k.p.a., niepozwalającym organowi na odstąpienie od stosowania obowiązujących przepisów prawa materialnego, co uzasadniało utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 118 ust. 1 pkt 2 u.s.g., § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z 2005 r., co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku.

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie prawidłowej decyzji i niedostateczne wyjaśnienie, w jaki sposób organ ma dokonać prawidłowego wyliczenia sumy odpowiadającej ekwiwalentowi pieniężnemu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, bowiem wskazówki poczynione w tym przedmiocie przez WSA nie są wystarczające do wykonania wyroku, a także uchylenie decyzji nr 126 z dnia 29 marca 2019 r. na skutek uznania, że doszło do naruszenia przepisów k.p.a. w sposób uzasadniający zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. bez wyjaśnienia, na czym polegało naruszenie wymienionych przez WSA przepisów postępowania, stopnia tego naruszenia oraz wpływu tego naruszenia na uchylone rozstrzygnięcie, co mogło mieć wpływ na jego treść.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego a to: art. 118 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 125 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie poglądu, że przepisy te pozwalają na rozpoznanie sprawy w przedmiocie ponownego przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, podczas gdy analiza treści w/w przepisów nie pozwala na przyjęcie takiej tezy, bowiem czym innym jest prawo do uposażenia w czasie przebywania na urlopie wypoczynkowym, a czym innym jest prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione zarzuty, biorąc pod uwagę ich charakter i konstrukcję, winny być rozpoznane łącznie.

Dla porządku należy podać, że sprawy o analogicznym stanie faktycznym i prawnym były przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z 11 stycznia 2022 r., sygn.: III OSK 2548/21 i III OSK 6285/21. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażone w tych wyrokach oceny prawne.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć stan prawny, który w okresie od orzekania w sprawie przez organy uległ radykalnej zmianie. W przypadku funkcjonariuszy Straży Granicznej na dzień wydania w rozpoznawanej sprawie obu decyzji sposób obliczania i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy był uregulowany w § 2 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby wydanego na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej. Natomiast w przypadku policjantów tożsama regulacja pod względem przedmiotowym była zawarta w art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji.

Przedmiotowe rozporządzenie zostało derogowane na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1635; dalej: ustawa nowelizująca). Stosownie do treści art. 19 ust. 2 ustawy nowelizującej: "Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 3 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 118 ust. 4 tej ustawy, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". W okresie przewidzianym w przywołanym przepisie nowe przepisy wykonawcze, wydane na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, nie weszły w życie. Zgodnie z art. 26 ustawy nowelizującej: "Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z mocą od dnia 1 lipca 2019 r.". Oznacza to, że powyższe rozporządzenie zostało uchylone w całości 1 lipca 2020 r.

Konsekwencją formalnego uchylenia tego rozporządzenia było wydanie przez Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu wniosku Zarządu Głównego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej o zbadanie zgodności m.in.: § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. Nr 186, poz. 1560) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, z: art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 66 ust. 2 Konstytucji, art. 118 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2365, z późn. zm.), postanowienia z 26 października 2021 r., sygn. akt U 3/19, umarzającego postępowanie w sprawie.

Uchylenie art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej zostało dokonane art. 2 pkt 34 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), która weszła w życie 1 października 2020 r. Jednocześnie art. 2 pkt 35 tej ustawy po art. 119 ustawy o Straży Granicznej dodano m.in. art. 119a ust. 1 w następującym brzmieniu: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". W ten sposób kompleksowa regulacja dotycząca sposobu obliczania funkcjonariuszom Straży Granicznej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe została zawarta w ustawie o Straży Granicznej. Przy czym wskazać należy, iż z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. wynika, że przepis art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przelicza się zaległy urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w dniach kalendarzowych na urlop w dniach roboczych przy zastosowaniu mnożnika wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Niepełny dzień zaokrągla się w górę do pełnego dnia. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zmianie przez art. 2 pkt 22 tej ustawy uległo także brzmienie art. 86 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, który stanowi, że "Funkcjonariuszowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych. Przez dni robocze rozumie się dni od poniedziałku do piątku, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy".

Ponadto należy odnotować, że art. 1 pkt 16 omawianej ustawy w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 dokonano zmiany brzmienia art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten obecnie stanowi, że "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.". Jednocześnie w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. uregulowano, że przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest wiadomym z urzędu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.". Sprawa jest zarejestrowana przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. akt P 7/21.

Usunięcie z dniem 1 lipca 2020 r. z obrotu prawnego § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, który w zw. z art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej był podstawą materialnoprawną decyzji wydanych w tej sprawie, jak również uchylenie z dniem 1 października 2020 r. - art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, a także wprowadzenie z tym dniem w art. 119a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej regulacji określającej sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz zawarcie w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw normy intertemporalnej dotyczącej przedmiotowego ekwiwalentu - nie było uwzględniane zarówno przy ocenie decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej, jak i we wskazaniach co do dalszego postępowania. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) i biorący z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji. Wyjaśnić należy, iż stosownie do wynikającej z art. 6 k.p.a. zasady praworządności organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy.

Stąd w rozpoznawanej sprawie niezbędne było rozważenie, czy wniosek z [...] listopada 2018 r. skarżącego zwolnionego ze służby [...] lutego 2011 r. o ponowne naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mógł być załatwiony przez organ na podstawie art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, przy uwzględnieniu faktu, że powołany przepis rozporządzenia w chwili wydawania obu decyzji (z [...] lutego 2019 r. i [...] marca 2019 r.) pod względem przedmiotowym był tożsamy z regulacją zawartą w art. 115a ustawy o Policji, który wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanym 6 listopada 2018 r. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, został uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym czasie brzmienie tego przepisu ustawy było następujące: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". W istocie art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie w jakim określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, utracił moc obowiązującą z 6 listopada 2018 r. Natomiast § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. stanowił, że "Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego może stanowić wskazówkę interpretacyjną przy wykładni § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. Posiłkując się argumentacją zawartą w uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że przepis rozporządzenia w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, a także z art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, a w związku z tym nie może stanowić we wskazanym zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej sąd administracyjny jest uprawniony do samodzielnego odmawiania zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdza niezgodność z ustawą i z Konstytucją RP. Wynika to bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, w oparciu o art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazujący, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, jest podstawą przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Możliwość dokonania kontroli zgodności rozporządzenia z Konstytucją zastrzeżona została wyłącznie dla sądów, które mogą przeprowadzić ją, o ile jest to wymagane dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy i ze skutkiem dla tej sprawy.

Trafność powyższego stwierdzenia znajduje potwierdzenie m.in. w uzasadnieniu wyroku wydanego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, w którym przyjęto, że " (...) nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym przedmiocie zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, Nr 1, poz. 4). Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji nie uległa zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, Nr 2, poz. 63; z 18 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, Nr 3, poz. 104; z 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, Nr 3, poz. 90; z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, Nr 4, poz. 136)".

W orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie jest umocowane w ustawie. W konsekwencji zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

Możliwość wydania rozporządzenia jest uwarunkowana istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (por. W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, (w:) A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68 oraz 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia, natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. Podkreślenia także wymaga, że na gruncie obowiązującej Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma charakter zupełny.

W niniejszej sprawie, stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprowadzające się do uznania, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, jest niezgodny z przepisem Konstytucji RP i przepisem ustawy o Straży Granicznej - skutkujące odmową stosowania przepisu rozporządzenia oznacza, że decyzja została wydana z naruszeniem określonych przepisów prawa zarówno rangi konstytucyjnej, jak i ustawowej. Wydanie decyzji administracyjnej z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi, co prowadzi do jej uchylenia.

Powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Przepis art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej określa uprawnienie funkcjonariusza zwolnionego ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 12 oraz ust. 3 do otrzymania m.in. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe. Regulacja ta stanowi jedyną formę rekompensaty prawa do corocznego płatnego urlopu, poręczonego w art. 66 ust. 2 Konstytucji. Przy czym w tym zakresie gwarancja konstytucyjna ma charakter bezwarunkowy. Po ustaniu stosunku służby prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące - jak sama nazwa wskazuje - jego ekwiwalentem. Uprawnienie wynikające z art. 66 ust. 2 Konstytucji ma w swojej subsydiarnej postaci charakter finansowy, co powoduje, że odnoszą się do niego dodatkowo postanowienia dotyczące praw majątkowych zawarte w art. 64 Konstytucji. Prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest prawem majątkowym, którego ograniczenie musi odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prawo do corocznego płatnego urlopu gwarantowane w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Stosownie zaś do art. 125 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w razie urlopu funkcjonariusz otrzymuje uposażenie zasadnicze. Dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku.

Obowiązujący w dacie orzekania przez organy art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej stanowił, że minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, sposób obliczania i wypłacania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe oraz ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, podmioty właściwe w tych sprawach, a także terminy wypłaty, uwzględniając składniki uposażenia stanowiące podstawę ekwiwalentu oraz powiązanie jego wysokości z liczbą dni niewykorzystanego urlopu lub godzin ponadnormatywnego czasu służby. Realizacja tej delegacji ustawowej nastąpiła przez wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzenia z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby. W § 2 ww. rozporządzenia została uregulowana metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego m.in. za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W ust. 1 tego przepisu określono podstawę do obliczania ekwiwalentów - miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W ust. 2 określono metodę obliczania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop przyjmując, że wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych.

Prawidłowe jest stanowisko, że ekwiwalent będący substytutem urlopu, powinien odpowiadać wartości urlopu w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy, co wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy jest liczony wyłącznie w dniach roboczych. W wyniku zastosowania przy obliczaniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe wskaźnika określonego w § 2 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia - wynoszącego 1/30 części miesięcznego uposażenia funkcjonariusz Straży Granicznej nie otrzymywał 100% dziennego uposażenia. W konsekwencji pośrednio zostaje również pomniejszony czas wypoczynku funkcjonariusza, a przez to prawo do płatnego urlopu. Wypłacane świadczenie pieniężne nie rekompensuje w pełni poniesionej straty. Skutkuje to naruszeniem "istoty" prawa do określonych w ustawie corocznych płatnych urlopów, chronionych na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji, przy czym gwarancja wynikająca z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji zakazuje formalnego pozbawienia jednostki służącego jej konstytucyjnie prawa.

Ponadto określony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w § 2 ust. 2 omawianego rozporządzenia mechanizm prowadzący do ustalenia świadczenia pieniężnego - ekwiwalentu za niewykorzystany urlop - wykroczył poza delegację ustawową i stanowił jej wykonanie w sposób nieprawidłowy, gdyż zaniżał jego wysokość i nie mógł być nazwany ekwiwalentem. Podkreślenia nadto wymaga, że w świetle art. 66 ust. 2 Konstytucji konkretyzacja wyrażonych w tym przepisie praw jednostki może nastąpić jedynie w drodze ustawy, a nie aktu o randze podustawowej. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop stanowi korelat prawa do urlopu, powinno być ono zatem w całości (w więc także w zakresie sposobu jego obliczania) uregulowane w ustawie, a nie w rozporządzeniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, a także art. 118 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 125 ustawy o Straży Granicznej są niezasadne.

W związku z tym oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. należy podkreślić, że zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uzasadniony, jeżeli sąd nie zauważy lub nie weźmie pod uwagę niewskazanego w skardze naruszenia lub niezastosowania istotnego dla sprawy przepisu prawnego albo pominie ważną okoliczność faktyczną. Chodzi zatem o takie sytuacje, które wskazują na to, że w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, względnie gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez sąd wojewódzki pominięte (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II GSK 96/17), nie zaś o przypadki, w których Sąd ocenił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności w ramach prawidłowo przyjętego stanu sprawy, jednakże ocena ta była błędna (popełniony został błąd wykładni lub subsumcji). Taka sytuacja w sposób oczywisty nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

Rzeczą organu ponownie rozpoznającego sprawę, będzie ocena na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku TK i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2020 r. poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., a także uwzględnić fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.". Art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej przewiduje bowiem analogiczne rozwiązania międzyczasowe, jak art. 9 ust. 2 tej ustawy w stosunku do nowododanego art. 119a ustawy o Straży Granicznej

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Przy czym zauważyć należy, iż naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy, skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a innych kosztów postępowania nie wykazał, brak było zatem podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie tych kosztów, zwłaszcza w sytuacji, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście.