Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 909/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi W. L. i H. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], 2. zasądza solidarnie na rzecz skarżących W. L. i H. L. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę 1317 (tysiąc trzysta siedemnaście 0/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] Burmistrz S., działając na podstawie art. 98a ust. 1, ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518) oraz § 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej na terenie gminy S. (Dz.U. Woj. Kuj. – POM. z 2013 r., poz.4030), ustalił opłatę adiacencką w kwocie [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z podziału działki nr [...] położonej w S. o pow. 0,5139 ha dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą KW B. .

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż decyzją z dnia [...].12.2013 r., [...] Burmistrz S. na wniosek W. L. i H. L. zatwierdził podział działki [...] o powierzchni 0,5139 ha położonej w S. na trzy działki oznaczone nr [...] o powierzchni 0,1028 ha, nr [...] o powierzchni 0,1028 ha, nr [...] o powierzchni 0,3083 ha. Decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2014 r. Natomiast w dniu [...] listopada 2013 r. Rada Miejska w S. uchwałą Nr [...] ustaliła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej na terenie gminy S.. Uchwała weszła w życie w dniu [...] grudnia 2013 r. (Dz. U. Woj. Kuj. – Pom. z 2013 r., poz. 4030).

W dniu [...].04.2014 r. Burmistrz S. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym S., w związku z jej podziałem, następnie postanowieniem z dnia [...].04.2014 r. Burmistrz powołał biegłego w zakresie szacowania nieruchomości do sporządzenia opinii w postaci operatu szacunkowego dla nieruchomości objętej tym postępowaniem, w celu ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem.

Analizując operat szacunkowy pod względem formalnym, organ I instancji stwierdził, że został on wykonany i podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego oraz zawiera wymagane przepisami prawa elementy, jest zupełny, logiczny i wiarygodny, w związku z czym został przyjęty jako dowód w sprawie.

W. wyceny przedmiotu oszacowano w podejściu porównawczym, metodą porównania parami; wynikiem analizy cen w tym podejściu jest określenie wartości rynkowej nieruchomości, przez którą rozumie się najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku.

Wartość rynkową nieruchomości gruntowej według stanu przed podziałem rzeczoznawca majątkowy ustalił na kwotę: [...] zł, a po podziale na kwotę: [...] zł. Wobec powyższego ustalono, że wzrost wartości nieruchomości wyniósł [...] zł, a zgodnie z treścią § 1 ww. uchwały, stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 30% różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, a zatem opłatę adiacencką ustalono w wysokości: [...] zł.

Pismem z dnia [...].07.2014 r. wnioskodawcy wnieśli zarzut, że uchwała zadziałała wstecz. Organ stwierdził, że w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna tj. [...].01.2014 obowiązywała uchwała w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, stąd zarzut jest bezzasadny.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. L. i H. L. wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji, podnosząc, iż wniosek o wydanie decyzji został złożony w sierpniu 2013 r., a zgodnie z przepisem art. 12 i art. 35 K.p.a. organ rozpoznaje sprawę bez zbędnej zwłoki, jednak w terminie nie dłuższym, niż 1 miesiąc od dnia wszczęcia postępowania. W przypadku sprawy szczególnie zawiłej, termin nie może przekraczać 2 miesięcy, natomiast w przedmiotowej sprawie organ nie dochował terminu i nie załatwił sprawy w ustawowym terminie oraz nie poinformował strony o przyczynach nie załatwienia sprawy w terminie, do czego jest zobowiązany na mocy art. 36 kpa., a także nie wyznaczył dodatkowego terminu do załatwienia sprawy.

Zwłoka, jakiej dopuścił się organ w wydaniu przedmiotowej decyzji, w ocenie odwołujących się obliczona była na bezpodstawne przedłużenie załatwienia sprawy, by wydać zaskarżoną decyzję po przyjęciu uchwały przez Radę Miejską i umożliwieniu w decyzji naliczenia opłaty, a takie postępowanie organu nie znajduje oparcia w przepisach postępowania administracyjnego, dlatego zaskarżona decyzja naruszająca prawo winna zostać uchylona, gdyż organ nie jest uprawniony do nałożenia obowiązku na stronę z datą wsteczną, bowiem niedochowanie formalności i terminowości w wydaniu decyzji nie może sanować wadliwości decyzji, w tym nałożenia na stronę obowiązku, który nie istniałby przy prawidłowym prowadzeniu postępowania zmierzającego do wydania decyzji.

Nadto strony odwołujące się wskazały, że operat szacunkowy dotyczy wyceny nieruchomości gruntowych jak dla działek budowlanych, a działka należąca do stron nie jest działką budowlaną, gdyż brak jest jakichkolwiek decyzji w tym zakresie, dlatego też wycena jest nieprzydatna dla ustalenia wartości nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: SKO 4. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem kolegium, organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo ustalił opłatę adiacencką w kwocie [...]zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, gdyż zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 98a ust 1 i 1a ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518):

1. podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela,

2. nie upłyną termin 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna,

3. w dniu [...] stycznia 2014 r., w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej na terenie gminy S. (Dz. Urz. Woj. Kuj - Pom. z 2013 r., poz. 4030),

4. podział został dokonany na wniosek właściciela zgodnie z decyzją nr [...] o warunkach zagospodarowania terenu wydaną przez Burmistrza S. w dniu [...].05.2012 r., dlatego nie miała zastosowania przesłanka negatywna zawarta w art. 98 ust. 2.

W ocenie Kolegium nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę do porównań są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianych zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podkreślając, że podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z identycznością (por. wyrok WSA we Wrocławiu 17 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Wr 832/09). Podobieństwo obiektów nie może jednakże budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony, jaki organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 701/09).

Mając na względzie to, że operat szacunkowy jest dowodem, który podlega ocenie organu administracji Kolegium stwierdziło, że operat szacunkowy został sporządzony w zgodzie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W odniesieniu do zarzutów skarżących, iż operat szacunkowy dotyczy wyceny nieruchomości gruntowych jak dla działek budowlanych, a działka należąca do strony nie jest działką budowlaną, gdyż brak jest jakichkolwiek decyzji w tym zakresie i w związku z tym wycena jest nieprzydatna dla ustalenia wartości nieruchomości, Kolegium wyjaśniło, iż rzeczoznawca w sposób prawidłowy ustalił przeznaczenie nieruchomości wskazując, iż brak jest planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, jednocześnie dla wycenianego terenu Burmistrz S. wydał w dniu [...].05.2012 r. decyzję o nr [...] o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu, polegającej - na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie części działki nr [...] w miejscowości S. i dla takiego przeznaczenia w operacie objęto analizą rodzajowo rynek nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu pod tereny inwestycyjne, w tym pod zabudowę mieszkaniową o zbliżonej powierzchni położonej na terenie gminy S., w szczególności miejscowości S. lub nie posiadające aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania na te cele. Ustalenia biegłego w tym zakresie są zgodne z treścią art. 154 ust. 2. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odniesieniu do zarzutu prowadzenia przez Burmistrza S. postępowania w sprawie podziału działki nr [...] w sposób przewlekły, które zdaniem skarżących obliczone było na bezpodstawne przedłużenie załatwienia sprawy, by wydać zaskarżoną decyzję po przyjęciu uchwały Rady Miejskiej w S. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej na terenie gminy S. i umożliwieniu naliczenia opłaty adiacenkiej, Kolegium wyjaśniło, iż niniejsze postępowanie odwoławcze dotyczy decyzji Burmistrza S. nr [...]. [...].6.2014 z dnia [...] sierpnia 2014 r. ustalającej opłatę adiacencką w kwocie [...]zł, a organowi odwoławczemu nieznane są okoliczności przedłużającego się postępowania w sprawie podziału nieruchomości - działki [...] w związku z tym trudno ustosunkować się do twierdzeń strony, lecz należy zwrócić uwagę, że stronie zgodnie z art. 37 § 1 KPA służyło zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, a po wydaniu przez Burmistrza S. decyzji z dnia [...].12.2013 r., [...] zatwierdzającej podział działki [...], strona mogła złożyć odwołanie od tej decyzji.

Zdaniem kolegium w niniejszym postępowaniu znaczenie ma fakt, że decyzja z dnia [...].12.2013 r., [...] zatwierdzająca podział działki nr [...] funkcjonuje w obrocie prawnym i jest decyzją ostateczną oraz, że w dniu, w którym stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu jej wartości w wyniku podziału nieruchomości, bowiem zgodnie z treścią art. 98a ust 1 i 1a, fakty te przesądzają o dopuszczalności wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką.

W skardze do sądu W. L. i H. L. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oraz naruszenie art. 98a ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518).

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazali, że wniosek o wydanie decyzji został złożony w sierpniu 2013 r., a zgodnie z przepisem art. 12 i art. 35 K.p.a. organ rozpoznaje sprawę bez zbędnej zwłoki, jednak w terminie nie dłuższym, niż 1 miesiąc od dnia wszczęcia postępowania. W przypadku sprawy szczególnie zawiłej, termin nie może przekraczać 2 miesięcy, natomiast w przedmiotowej sprawie organ nie dochował terminu i nie załatwił sprawy w ustawowym terminie oraz nie poinformował strony o przyczynach nie załatwienia sprawy w terminie, do czego jest zobowiązany na mocy art. 36 kpa., a także nie wyznaczył dodatkowego terminu do załatwienia sprawy.

Zwłoka, jakiej dopuścił się organ w wydaniu przedmiotowej decyzji, w ocenie skarżących obliczona była na bezpodstawne przedłużenie załatwienia sprawy, by wydać zaskarżoną decyzję po przyjęciu uchwały przez Radę Miejską i umożliwieniu w decyzji naliczenia opłaty, a takie postępowanie organu nie znajduje oparcia w przepisach postępowania administracyjnego, dlatego zaskarżona decyzja naruszająca prawo winna zostać uchylona, gdyż organ nie jest uprawniony do nałożenia obowiązku na stronę z datą wsteczną, bowiem niedochowanie formalności i terminowości w wydaniu decyzji nie może sanować wadliwości decyzji, w tym nałożenia na stronę obowiązku, który nie istniałby przy prawidłowym prowadzeniu postępowania zmierzającego do wydania decyzji.

Nadto strony skarżące wskazały, że operat szacunkowy dotyczy wyceny nieruchomości gruntowych jak dla działek budowlanych, a działka należąca do stron nie jest działką budowlaną, gdyż brak jest jakichkolwiek decyzji w tym zakresie, dlatego też wycena jest nieprzydatna dla ustalenia wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

Przedmiot sądowej kontroli legalności w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] o ustaleniu dla skarżących opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z podziału działki nr [...] położonej w S..

Materialnoprawną podstawę decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej stanowi przepis art. 98a ustawy z dnia [...] sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie orzekania przez organy tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 tej ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. W. stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W. nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W ust. 1a art. 98a ustawodawca zastrzegł, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Jak wynika z akt sprawy oraz treści decyzji Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2014 r., uchwałą z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Rada Miejska w S. ustaliła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej na terenie gminy S. (Dz.Urz.Woj. Kuj.-Pom. Z 2013r. poz. 4030). Uchwała weszła w życie z dniem [...] grudnia 2013 r.

Decyzją z [...] grudnia 2013 r., [...], Burmistrz S. zatwierdził, na wniosek skarżących, podział działki nr [...] o pow. 0,5139 ha położonej w S., na trzy działki o nr [...]. Decyzja w dniu [...] stycznia 2014 r. uzyskała przymiot ostateczności.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. Burmistrz S. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działki nr [...] w związku z jej podziałem, które po uzyskaniu operatu szacunkowego wskazującego na wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału na kwotę [...]zł zakończył wydaniem decyzji. W. należnej opłaty adiacenckiej tj. [...] zł organ ustalił uwzględniając stawkę procentową (30% różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale) ustaloną w § 1 powyższej uchwały Rady Miejskiej S.. Jednocześnie, w punkcie 2 decyzji, organ pierwszej instancji zobowiązał skarżących do zapłaty ustalonej opłaty na wskazane konto bankowe, nie później niż 14 dnia, licząc od daty, w której decyzja stanie się ostateczna. Wskazał, że w razie niezapłacenia w terminie należności, mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (pkt 3), a w przypadku zwłoki z zapłatą w terminie określonym w decyzji, naliczone zostaną od wymagalnej kwoty odsetki ustawowe za zwłokę (pkt 4).

Dla tak ustalonego stanu faktycznego niebagatelne znaczenie ma okoliczność, iż prawomocnym wyrokiem z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie o sygn. II SA/Bd 1237/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrok ten został także ogłoszony w Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. z [...] lipca 2015 r., poz. 2373.

Prawomocny wyrok z dnia [...] lutego 2015 r. stwierdzający nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] z uwagi na charakter rozstrzygnięcia wywołuje skutki od chwili podjęcia tej uchwały tj. ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że przyjmuje się stan, jakby uchwała nigdy nie została podjęta (por. wyrok NSA z [...] września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, Lex nr 384291).

Zmiany w zakresie podstaw materialnoprawnych kontrolowanego aktu lub czynności następujące po dniu ich wydania lub podjęcia są co do zasady bez znaczenia dla rozstrzygnięcia kontrolnego sądu administracyjnego.

Zasadą bowiem jest, że sąd administracyjny, dokonując następczej oceny legalności działania organów administracji publicznej, nie tylko nie orzeka merytorycznie w sprawach administracyjnych, ale również wszelkie zmiany, w zakresie stanu faktycznego lub prawnego będącego podstawą wydania zaskarżonego aktu albo podjęcia zaskarżonej czynności, pozostają co do zasady bez znaczenia dla prowadzonej kontroli legalności aktu (zasada orzekania przez sądy administracyjne według stanu faktycznego istniejącego oraz stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania lub podjęcia zaskarżonych aktów lub czynności).

Orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały rodzi natomiast dalej idące skutki prawne, niż zmiana stanu prawnego od dnia wejścia w życie nowego aktu, zmiany lub jego uchylenia tj. powstania skutku ex nunc.

Stosownie do art. 147 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały, której nieważność została stwierdzona przez Sąd, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.

Niewątpliwie brzmienie art. 147 § 2 p.p.s.a., ma charakter normy odsyłającej i to nie do podstawy unieważnienia, a do trybu w jakim ma to nastąpić, co oznacza, że art. 147 § 2 p.p.s.a. nie tylko nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wzruszenia aktu indywidualnego, ale też, że skorzystanie z tego odesłania jest uwarunkowane, po pierwsze, przeprowadzeniem postępowania w trybie wskazanym w art. 147 § 2 p.p.s.a., po drugie, wskazaniem właściwego przepisu proceduralnego, który w okolicznościach opisanych w przesłankach art. 147 § 2 p.p.s.a. miałby zastosowanie. Eliminacja z obrotu prawnego aktu indywidualnego, może nastąpić zatem w określonym trybie. Do przeprowadzenia takiego postępowania właściwy jest organ administracyjny. Możliwość wzruszania tego rodzaju aktów jest zatem uzależniona od wprowadzenia do ustawodawstwa zwykłego specjalnych podstaw kompetencyjnych do uruchomiania procedur wznowienia postępowania, uchylania decyzji lub innych aktów, stwierdzania bezskuteczności czynności albo innych form pozbawiania mocy wiążącej wadliwych rozstrzygnięć. Jeżeli ustawodawca nie wprowadzi tego rodzaju rozwiązań, wzruszanie skutków prawnych, powstałych w wyniku stosowania regulacji uznanej za niezgodną z Konstytucją lub innymi aktami normatywnymi, może okazać się niemożliwe.

Opisywana w art. 147 § 2 p.p.s.a. wadliwość ma charakter następczy i jest skutkiem zdarzeń późniejszych.

Takie regulacje mają na celu ochronę praw nabytych przez podmioty, które uzyskały prawo na mocy decyzji opartej na akcie, którego następnie stwierdzono nieważność.

Ustawodawca dopuszcza zatem, w imię konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych sytuację, w której może funkcjonować decyzja, pomimo niezgodności tego indywidualnego aktu np. z później uchylonym przepisem prawa. Ma to na celu zagwarantowanie pewności obrotu prawnego i zachowania praw nabytych w zaufaniu do organów to prawo ustanawiających. Są to zaś wartości chronione konstytucyjnie, dlatego też daje się im prymat przy analizie przepisów ustawowych.

Pomimo ochrony praw nabytych oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji musi wynikać z wyraźnie ustanowionej normy prawnej zawartej w ustawie. Art. 147 § 2 p.p.s.a. odsyła do kodeksu postępowania administracyjnego, tam jednak brak wprost regulacji wskazującej na tryb właściwy w tej sytuacji (jak jest w przypadku art. 145a k.p.a. dotyczącego wznowienia postępowania na skutek orzeczenia TK). Wobec braku ustanowienia sankcji w p.p.s.a. oraz k.p.a., a także z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odnoszącego przesłankę braku podstawy prawnej decyzji do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji oraz art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., który wskazuje na przypadki wyraźnego ustanowienia sankcji nieważności w przepisie szczególnym, nie można zastosować sankcji nieważności decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego uznanego przez sąd za nieważny.

Sąd przeprowadza kontrolę aktu administracyjnego, a nie jego skutków, które wystąpiły po wydaniu takiego aktu. Z tego punktu widzenia w chwili wydania decyzji, organ nie działał bez podstawy prawnej, gdyż obowiązywała uchwała.

Nie można jednak zapominać o prawach podmiotów obciążonych obowiązkami na podstawie decyzji wydanej w oparciu o prawo miejscowe uchwalone wadliwie. To właśnie takie osoby będą zainteresowane inicjowaniem odrębnych postępowań, których celem będzie dochodzenie praw naruszonych przez wadliwe prawo. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie nabyli prawa, lecz zostali obciążeni obowiązkiem na podstawie uchwały, której nieważność sąd stwierdził po wydaniu decyzji.

Wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały organu gminy lub jej niezgodność z prawem, ma charakter orzeczenia konstytutywnego, gdyż dopiero z chwilą wydania wyroku przestaje w odniesieniu do poddanego kontroli aktu normatywnego obowiązywać domniemanie jego zgodności z prawem, ale stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny powoduje, że po wydaniu takiego orzeczenia uchwałę należy traktować tak, jakby w ogóle nie została ustanowiona. Z tego punktu widzenia wyrok sądu administracyjnego wywiera skutki ex tunc.

W konsekwencji co do zasady skarżący aktualnie nie mają możliwości (wyrok stwierdzający nieważność uchwały zapadł po wydaniu decyzji przez organ, a przed jej oceną przez sąd administracyjny), osiągnięcia oczekiwanego celu procesowego, tj. ukształtowania ich nowej sytuacji prawnej po stwierdzeniu nieważności uchwały. Pomimo uchylenia aktu, nadal kształtuje on indywidualną i konkretną, niekorzystną dla nich sytuację prawną. W tych okolicznościach dochodzi jednak do naruszenia określonej w Konstytucji RP zasady równości stron. Podmioty, wobec których nie zakończyło się postępowanie administracyjne, a doszło do stwierdzenia nieważności uchwały, nie zostaną obciążone obowiązkiem, a skarżący pomimo skutku ex tunc stwierdzenia nieważności uchwały, z takiego przywileju nie mogą skorzystać i są zmuszeni do prowadzenia kolejnych postępowań mających na celu korzystne ukształtowanie swojej sytuacji prawnej lub rekompensatę poniesionych strat.

W związku z tym Sąd uznał, że skarga powinna zostać uwzględniona, by zagwarantować konstytucyjną zasadę równości stron.

Bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia pozostają zarzuty skargi dotyczące przewlekłości postępowania, gdyż słusznie organ wskazuje, że istnieją odrębne instrumenty prawne zmierzające do zwalczania przewlekłości postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ oceni, czy aktualnie istnieją warunki do wydania orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty, a nastąpi to, gdy będzie obowiązywała nowa uchwała w sprawie opłaty adiacenckiej. O ile nie ma takiej uchwały, postępowanie w celu ustalenia opłaty adiacenckiej jako bezprzedmiotowe, będzie wymagało umorzenia.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", orzeczono, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p. p. s. a.