Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1336/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 106 par. 3 i 4, art. 149 par. 1, art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1b, art. 149 par. 2, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 83b ust. 2, art. 123
journal: Dz.U. 2017 poz 1778
law: Ustawa  z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 35, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt VI SAB/Wa 8/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. stwierdza, że doszło do bezczynności organu, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 4. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 5. zasądza od A. Sp. z o.o. w K. na rzecz Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 lipca 2020 r., sygn. akt VI SAB/Wa 8/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. w K. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia, 1. stwierdził bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszenie prawa, 2. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 4.134,02 zł, a także 3. zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

A. Sp. z o.o. w K. (dalej "skarżąca") wniosła skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "Prezes ZUS") w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia na postanowienie Prezesa ZUS z 22 marca 2018 r. w sprawie sprostowania omyłki pisarskiej w decyzji ZUS z [...] lipca 2016 r. stwierdzającej nienależność składek na ubezpieczenie zdrowotne za K.J. z tytułu umowy zlecenia zawartej ze skarżącą jako płatnikiem składek.

Postanowieniem z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 16/19, WSA w Warszawie odrzucił skargę jako niedopuszczalną z powodu braku drogi sądowej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").

Postanowieniem z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1449/19, NSA uchylił powyższe postanowienie.

Stwierdził, że wyjątkiem z art. 83b ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1788 ze zm.; dalej "u.s.u.s.") nie jest objęte postanowienie o sprostowaniu, wydane po zakończeniu postępowania. W konsekwencji podlega ono zaskarżeniu zażaleniem, a następnie kontroli sądu administracyjnego.

W piśmie procesowym z [...] czerwca 2020 r. pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania, ponieważ ZUS wydał [...] czerwca 2020 r. postanowienie odmawiające przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z [...] marca 2018 r.

WSA w Warszawie uwzględnił skargę skarżącej.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. jest związany oceną prawną wyrażoną w postanowieniu NSA z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1449/19, w zakresie dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności organu rentowego co do nadania biegu (rozpoznaniu) wnioskowi o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażaleniu na postanowienie w przedmiocie sprostowania decyzji.

WSA wskazał, że w sprawie doszło do bezczynności Prezesa ZUS. Wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia oraz zażalenie nie zostały rozpoznane w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a."). Wniosek ten bezpodstawnie przekazano natomiast do Sądu Okręgowego w Krakowie do sprawy o sygn. akt VII U 3711/16. Został on rozpoznany przez organ rentowy dopiero [...] czerwca 2020 r., a więc blisko dwa lata po jego złożeniu, bez wypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. i bez żadnego uzasadnienia dla tak długiego okresu prowadzenia postępowania.

Z tego powodu Sąd stwierdził, że doszło do bezczynności w sprawie, ale także że towarzyszyło jej rażące naruszenie prawa jednostki do załatwienia jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W sprawie o nieskomplikowanym stanie faktycznym i prawnym, jaką zainicjowało żądanie strony z lipca 2018 r., nie było żadnych powodów, by skarżąca oczekiwała na zakończenie postępowania aż tak długi czas, blisko 24 razy przekraczający miesięczny limit ustanowiony w art. 35 k.p.a. WSA, powołując się na orzecznictwo, stwierdził, że okoliczność ta może w odbiorze społecznym świadczyć o lekceważącym stosunku organu do złożonego przez stronę wniosku, dużym natężeniu złej woli, oczywistym i znaczącym uchybieniu podstawowej zasadzie ogólnej postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, stanu bezczynności nie sanuje fakt mylnego przekazania wniosku strony Sądowi Okręgowemu w Krakowie. Błędne przekonanie o braku potrzeby wydania aktu stosowania prawa nie uchyla bowiem ustawowego obowiązku załatwienia sprawy indywidualnej. Znajomość prawa oraz wynikających z niego kompetencji i zadań jest fundamentalną powinnością organu administracji.

WSA przychylił się do wniosku skarżącej w zakresie wymierzenia organowi grzywny. Uwzględnił przy tym przeciętne miesięczne wynagrodzenie obowiązujące w 2018 r., zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 19 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2018 r. i w drugim półroczu 2018 r. (M.P. poz. 201), które w drugim półroczu 2018 r. wyniosło 4.134,02 zł. Sąd wziął w tym zakresie pod uwagę wielokrotne przekroczenie miesięcznego terminu załatwienia sprawy, a także wadliwość czynności procesowych w sprawie, wyrażających się w przekazaniu żądania strony do niewłaściwego do jego rozpoznania sądu powszechnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości. Wniósł o uchylenie wyroku i oddalenie skargi spółki, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Złożył również wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 k.p.a. przez nieuzasadnione stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i że bezczynność ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wobec działań podjętych przez organ w sprawie w związku z dotychczasową wykładnią obowiązujących przepisów w zakresie zaskarżalności postanowień w sprawach dotyczących ubezpieczeń społecznych organowi nie można zarzucić bezczynności, ani tym bardziej bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji gdy organowi po pierwsze nie można zarzucić bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, po drugie zaś, nawet gdyby organ pozostawał w bezczynności, to jest ona usprawiedliwiona z uwagi na dotychczasową interpretację obowiązujących przepisów w zakresie zaskarżalności postanowień w sprawach dotyczących ubezpieczeń społecznych;

3. art. 190 p.p.s.a. przez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie Sąd jest zobowiązany postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1449/19, w sytuacji gdy w sprawie zaszła zasadnicza zmiana stanu faktycznego, która uniemożliwia zastosowanie przedstawionej przez NSA wykładni przepisów prawa;

4. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (określony w skardze kasacyjnej jako "ust. 3") przez jego niezastosowanie i nieumorzenie sprawy, w sytuacji gdy postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, bowiem organ rozpoznał wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o sprostowaniu [...] czerwca 2020 r., tj. przed datą wyrokowania w sprawie.

Organ stwierdził, że doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy, uzasadniającego odstąpienie od wykładni wyrażonej w postanowieniu NSA. Sąd Okręgowy w Krakowie zarządzeniem z 26 lutego 2018 r., sygn. akt VII U 3711/16, zwrócił akta organowi rentowemu w celu weryfikacji i uzupełnienia decyzji wydanych w sprawie. Organ ten, realizując zarządzenie Sądu, wydał postanowienie o sprostowaniu decyzji i przesłał je m.in. skarżącej z pouczeniem, że nie przysługuje na nie zażalenie. Obecnie sprawa jest rozpoznawana przed Sądem Apelacyjnym w Krakowie III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych sygn. akt III AUa 979/19 w związku z apelacją skarżącej. Przepis art. 467 § 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1575 ze zm.; dalej "k.p.c."), stanowiący podstawę ww. zarządzenia, umożliwiał zwrot akt organowi rentowemu również w przypadku braku stosownego pouczenia o skutkach prawnych decyzji i trybie jej zaskarżenia. Postanowienie o sprostowanie wydane w tym trybie jest niezaskarżalne. Postanowienie ZUS z [...] marca 2018 r. zostało więc poddane kontroli przez sąd powszechny i jako takie nie może być ponownie badane przez sąd administracyjny.

Następnie organ wskazał na uchwałę z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OPS 1/13. Stwierdził, że z uwagi na pierwszeństwo rozpoznania odwołania spółki i zażalenia w postępowaniu cywilnym prawidłowe było niepodejmowanie przez organ czynności w postępowaniu administracyjnym w celu rozpoznania zażalenia na postanowienie i wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia. Nie można więc mówić o bezczynności organu rentowego.

Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, że bezczynność miała miejsce, organ wskazał, że nie dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji niezasadne było nałożenie grzywny.

Ponadto, organ wskazał, że Sąd I instancji pominął kwestię rozpatrzenia przez ZUS wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na sprostowanie decyzji postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. i nie zastosował obowiązującego w tym zakresie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

ZUS zakwestionował również argumentację zawartą w wyroku dotyczącą wysokości wymierzonej grzywny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Pismem z [...] lutego 2021 r. skarżąca ponownie przedstawiła stanowisko w sprawie.

Pismem z [...] lutego 2021 r. organ zajął stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie NSA wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zarządzeniem z 25 stycznia 2021 r. Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA w oparciu o ww. przepis skierowała niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym zostały poinformowane strony. Wobec tego sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, niezależnie od wniosków złożonych w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnianie, choć nie wszystkiej jej zarzuty są uzasadnione.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty naruszenia przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co – zdaniem organu – miało istotny wpływ na wynik sprawy. Problem prawny rysujący się w sprawie, a wynikający z zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, sprowadza się do kwestii procesowego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia.

Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest ten, w którym autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., podnosząc, że na skutek wydania [...] czerwca 2020 r. postanowienia odmawiającego przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z [...] marca 2018 r. sprawa jako bezprzedmiotowa powinna podlegać umorzeniu.

Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w punkcie 4a tego przepisu. Dla dopuszczalności takiej skargi nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. W rezultacie skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem procesowym mającym przeciwdziałać opieszałym i przewlekłym działaniom administracji publicznej, ale umożliwia też – tak jak to jest w rozpoznawanej sprawie – dokonywanie przez sąd administracyjny prawidłowej wykładni prawa administracyjnego wówczas, kiedy organ prezentuje pogląd, że żadna norma ustawowa nie zobowiązuje go i nie upoważnia do działania. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w ww. przepisach za zasadną, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. art. 149 § 1 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy organ przed datą wyrokowania, tj. [...] czerwca 2020 r., wydał postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie o sprostowaniu, a zatem organ wydał akt, sprawa powinna podlegać – jako bezprzedmiotowa – umorzeniu.

Jak podkreśla się w doktrynie, z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku, przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Mówi się wtedy o zbędności wydania wyroku (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, Warszawa 2011, str. 739).

Ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 6 wyd., str. 876; A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka- Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, str. 490, uchwała składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19).

W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, ma zastosowanie przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., czyli postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności, przy jednoczesnym jednakże rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 4 października 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 143/18, wyrok WSA w Krakowie z 18 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 51/18).

Wydanie przez organ administracyjny decyzji w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalania zatem sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. m.in. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stosownie bowiem do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. W konsekwencji w razie uwzględnienia skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. konieczne jest stwierdzenie, czy organ dopuścił się bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualne wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej. Tym samym stanowisko organu, że w sytuacji gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ administracyjny wydał decyzję, konieczne jest umorzenie postępowania sądowego w całości jest nieprawidłowe, ponieważ nie uwzględnia pełnej treści art. 149 p.p.s.a. Umorzenie postępowania sądowego jest zasadne jedynie co do zobowiązania organu do wydania decyzji, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (uchwała 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63 postanowienia NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 oraz z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1143/13).

Istotny wpływ na rodzaj wydawanego rozstrzygnięcia ma zatem bieg wydarzeń, które nastąpiły już w toku trwającego postępowania sądowoadministracyjnego. Dla oceny czy Prezes ZUS pozostawał w bezczynności, a przy tym dla końcowego rozstrzygnięcia Sądu I instancji, istotne znaczenie miało zatem wydanie przez organ postanowienia już w toku postępowania zainicjowanego skargą na bezczynność. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ nie wydał postanowienia w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącej w ustawowym terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Nie ulega wątpliwości również to, że strona wniosła skargę na bezczynność, zasadnie wskazując, że organ pozostawał w bezczynności. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek skarżącej z [...] lipca 2018 r. o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia oraz zażalenie nie zostały rozpoznane w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Wniosek ten bezpodstawnie przekazano natomiast do Sądu Okręgowego w Krakowie do sprawy o sygn. akt VII U 3711/16 (zob. pismo pełnomocnika organu z [...] sierpnia 2018 r. – k. 175 załączonych akt Sądu Okręgowego w Krakowie o sygn. akt VII U 3711/16 oraz protokół rozprawy z 8 listopada 2018 r. – k. 178 tych akt).

Wniosek skarżącej został rozpoznany przez organ rentowy dopiero [...] czerwca 2020 r., a więc blisko dwa lata po jego złożeniu.

Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Z treści przywołanej definicji normatywnej należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.

W ocenie NSA powyższe przesłanki wystąpiły w niniejszej sprawie. Mając na uwadze przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. i – co do zasady – obowiązek organu niezwłocznego załatwienia sprawy, nie później niż w ciągu miesiąca, sformułować należy dezaprobującą ocenę niepodjęcia przez organ żadnych czynności celem załatwienia niniejszej sprawy.

Odnosząc się do stawianego zarzutu naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wyjaśnić jeszcze należy, że nakazanie organowi określonego działania, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ administracji publicznej, nie zakończył toczącej się przed nim sprawy. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania.

Rację ma zatem skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, ale jedynie w części dotyczącej nieumorzenia postępowania dotyczącego zobowiązywania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, poprzez wydanie określonego aktu administracyjnego, bowiem w dacie orzekania akt ten został wydany.

Okoliczności sprawy nakazywały zatem uznać, że bezczynność ze strony Prezesa ZUS nastąpiła, jednakże wskutek wydania aktu administracyjnego zanim postępowanie sądowoadministracyjne zakończyło się wydaniem wyroku, brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), co w konsekwencji obligowało Sąd I instancji do umorzenia postępowania w tej części. Zaniechanie tego doprowadziło do naruszenia przez ten Sąd przepisu art. 161 § 1 p kt 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i wadliwe zastosowanie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność i rozstrzygając na zasadzie, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W powołanym przepisie brak jest definicji pojęcia "rażącego naruszenia prawa", nie ma też katalogu przesłanek, których wystąpienie obligowałoby sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności prowadzenia postępowania przez organ administracji. Ustawodawca przyznaje zatem w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Należy zauważyć, że uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy kryteria te zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2019 r,. I OSK 2673/18).

W judykaturze akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Ponadto wskazuje się, że w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2014 r., I OSK 2563/13 oraz z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15; CBOSA).

W orzecznictwie wskazuje się, że kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r. II OSK 4016/19, LEX nr 3052149). Oceniając charakter bezczynności, sąd powinien wziąć pod uwagę charakteru sprawy, jak i specyfikę trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z 18 marca 2015 r., I OSK 585/15), a także występujące w sprawie ewentualne przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13).

W doktrynie generalnie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy działanie organu następuje sprzecznie z niebudzącą wątpliwości normą prawną (por.: M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005 r., str. 956 – 951; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11. Wydanie, C.H. Beck, str. 627 – 628).

Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez zbędnych wątpliwości i wahań umiemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12).

W judykaturze ugruntowany jest pogląd, że fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por.m.in.: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13), niemniej jednak długość trwania postępowania może mieć duże znaczenie w takiej jej kwalifikacji (por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, LEX nr 1299457). Uznaje się, że wspomniane przekroczenie winno być znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1775/17, z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, z 6 marca 2019 r., I OSK 2722/18).

W orzecznictwie wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (por. wyroki NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12). Nie jest uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (por. wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12). Natomiast za rażące naruszenie prawa traktuje się sytuację, w której organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów (por. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18) bądź gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony czy też do celowego uchylania się organu od podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18, z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; publ. CBOSA).

Przenosząc te ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dokonana przez Sąd I instancji ocena kontrolowanego postępowania ZUS, jako prowadzonego w sposób rażąco naruszający prawo, nie jest prawidłowa, gdyż nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w całości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjne wyrażone w wyroku z 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 827/20 w analogicznej sprawie, w którym Sąd stwierdził brak podstaw, aby uznać, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nierozpoznaniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia i zażalenia na postanowienie o sprostowaniu omyłki, rażąco naruszył prawo.

Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, kierując się wskazanymi wyżej poglądami doktryny i judykatury co do konieczności indywidualizacji przesłanek kwalifikowania bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że bezczynność Prezesa ZUS miała właśnie taki charakter. Bezczynność ta wynikała przede wszystkim z dokonanej przez organ i orzekające w sprawie sądy administracyjne różnej wykładni przepisów art. 83b ust. 2 i art. 123 u.s.u.s., z których obrana przez organ w postanowieniu (pouczenie) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z 11 czerwca 2019 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 16/19) wykluczyła drogę postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie, konsekwentnie pozostawiając poza kognicją sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu w tejże sprawie. Odmienna interpretacja wskazanych przepisów, przy odwołaniu się dodatkowo do art. 83b ust. 1 u.s.u.s. i art. 3 § 2 p.p.s.a., wynika z postanowienia NSA z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1449/19, którym to poglądem, stosownie do art. 190 p.p.s.a., związany był Sąd I instancji, czemu zadośćuczynił i co znalazło wyraz w treści sentencji wyroku w jego niezaskarżonej części punktu 1.

Fakt wątpliwości interpretacyjnych wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które wystąpiły w związku z wniesionym wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia i zażaleniem na postanowienie o sprostowaniu omyłki pisarskiej w decyzji w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu K.J., sprowadzających się do dopuszczalności drogi administracyjnej i sądowoadministracyjnej w tej sprawie, każe uznać pogląd Sądu stwierdzający, że bezczynność organu miała charakter rażący, za nieuzasadniony. Jak wynika z akt sądowoadministracyjnych sprawy, organ działał w wywiedzionym z wykładni przepisu art. 83b i art. 123 u.s.u.s. przekonaniu o wyłączności drogi sądowej przed sądem powszechnym, które to przekonanie znajdowało swoje dodatkowe uzasadnienie w szczególnych okolicznościach sprawy. Jak podkreślał w skardze kasacyjnej pełnomocnik organu, czemu nie przeczy skarżąca spółka, przed Sądem Okręgowym w Krakowie prowadzone było postępowanie z wniesionego przez tę spółkę odwołania od decyzji, której sprostowanie dotyczy, a Sąd ten zarządził zwrot akt w celu ich uzupełnienia, co dokonało się sprostowaniem, po wydaniu którego Sąd Okręgowy podjął postępowanie. Zdaniem organu, w gestii Sądu Okręgowego w Krakowie pozostawało rozpoznanie sprawy z wniesionego odwołania od decyzji w jej ostatecznym, doprecyzowanym sprostowaniem kształcie, przy czym skarżący kasacyjnie organ odwołał się do wyroku Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt III AUa/623/16), a z którego wynikało, że w toku prowadzonego przez sąd ubezpieczeń społecznych postępowania z odwołania dopuszczalne jest badanie prawidłowości sprostowania kontrolowanej decyzji.

Podczas oceny działania organu w aspekcie jego akceptowalnych lub nieakceptowalnych skutków w demokratycznym państwie prawa, również nie można stwierdzić, aby organ dopuścił się naruszenia prawa w stopniu rażącym. Należy bowiem zauważyć, iż organ swoim działaniem nie odmówił przecież stronie prawa do sądu, przyjmując, że sprawa zakończona sprostowaną postanowieniem decyzją podlega w jej całokształcie rozpoznaniu przez właściwy sąd pracy i ubezpieczeń społecznych.

Nie wdając się w ocenę prawidłowości rozumowania organu, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w postanowieniu z 11 czerwca 2019 r., bo ta została wyrażona przez NSA w postanowieniu z 21 stycznia 2020 r., którym Sąd I instancji był związany, stwierdzić trzeba, że brak działania Prezesa ZUS w odniesieniu do złożonych przez skarżącą wniosków stanowił wyłącznie wynik przyjętej przezeń wykładni, prezentowanej zresztą w różnych orzeczeniach sądów powszechnych i administracyjnych, a jeśli tak, to uznanie tej bezczynności za rażącą w wyłożonym wyżej rozumieniu tego pojęcia, było niezasadne. Sąd kasacyjny nie dopatrzył się w zachowaniu organu cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie było to też działanie ani złośliwe, ani celowe wynikające ze złej woli.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., NSA stwierdza, że zgodnie z tym przepisem sąd może orzec z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Wyjaśnienia wymaga, że rozstrzygnięcie w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu. Ustawodawca podobnie jak kwestię uznania bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, tak też zagadnienie dotyczące wymierzenia organowi grzywny pozostawił w sferze uznania sądu rozpatrującego konkretną sprawę. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, czy też odstąpienia od zastosowania tychże środków powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Wymierzenie grzywny organowi ma zatem na celu oddziaływać na organ mobilizująco (w sytuacji gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności), ale także represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości) i prewencyjnie – aby wzmocnić gwarancje terminowego załatwiana spraw.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela stanowisko reprezentowane przez NSA w orzecznictwie, zgodnie z którym środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17; 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17; 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15; z 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3862/18).

Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się wskazanymi wyżej przesłankami wynikającymi z poglądów judykatury, ponadto mając na uwadze całokształt okoliczności, w których doszło do bezczynności, uznaje też za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. przez wymierzenie organowi grzywny.

Należy podkreślić, że kara grzywny, nałożona na organ na podstawie wskazanego przepisu, stanowi sankcję, której zadaniem jest napiętnowanie niepożądanego, bo naruszającego prawo, działania tego organu w toku prowadzonego przez niego postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie i zapobieganie podobnym naruszeniom w przyszłości. Kara grzywny powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki w załatwieniu sprawy, a takie w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały. Okoliczności, jakie w sprawie miały miejsce, w szczególności te, które zostały przez organ powołane jako powody niedziałania w sprawie – ocenione już wyżej – jednoznacznie wskazują na to, że u podstaw niezałatwienia przez Prezesa ZUS wniosków skarżącej był spór prawny co do właściwości sądów i procedur, które miały w sprawie zastosowanie. Bezczynność organu nie była spowodowana zaniedbaniem, lekceważeniem lub innym celowym działaniem organu, a wynikała z rozbieżności wykładni przepisów art. 83b ust. 2 i art. 123 u.s.u.s. Oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że nie istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W świetle okoliczności sprawy uznać zatem należy, że brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Na koniec odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a., należy poczynić kilka uwag natury ogólnej.

Związanie sądu administracyjnego I instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw. Przez wiążącą wykładnię, o której mowa w tym przepisie, rozumieć należy ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego, ustalanie właściwego ich rozumienia, przypisywanie im odpowiedniego znaczenia. Wykładnia prawa to nic innego jak wyjaśnienie, objaśnienie, ustalenie znaczenia, sensu interpretowanej normy prawa, to osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto – co również nie jest bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie – że przy uwzględnieniu specyfiki postępowania sądowoadministracyjnego związanie wykładnią prawa obejmuje swoim zakresem również dokonaną przez NSA ocenę poprawności ustaleń w obszarze stanu faktycznego (por. m.in. wyroki NSA z: 17 września 2008 r., I FSK 1360/07; 9 grudnia 2010 r., II FSK 995/10; 20 maja 2010 r., I FSK 629/09; 12 maja 2010 r., I FSK 879/09; z 17 stycznia 2012 r., I OSK 158/11). Te ustalenia są konsekwencją zastosowania przez organ przepisów postępowania, w szczególności norm regulujących postępowanie dowodowe. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, kontroluje, w ramach granic skargi zakreślonych przez jej autora, czy sąd I instancji naruszył między innymi przepisy postępowania. Zatem pojęcie "wykładnia prawa", użyte w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć szerzej. Również jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego.

Zasada związania wykładnią ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zachowuje bezpośrednią moc wiążącą w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana, natomiast względem samego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada ta ma pośrednią moc wiążącą. Naczelny Sąd Administracyjny bowiem, dokonując weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu administracyjnego wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie może uwzględnić skargi kasacyjnej – nawet jeśli w jego ocenie zawiera ona usprawiedliwione podstawy – jeżeli sformułowane w niej zarzuty naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. albo zmierzają do podważenia tego stanowiska (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1030/16, LEX nr 2429322). Dlatego obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy, a następnie ocena zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2019, art. 190).

Z uwagi na wyjątkowy charakter art. 190 p.p.s.a. wykładnię prawa trzeba rozumieć ściśle, jako wypowiedź odnoszącą się do sposobu interpretacji przepisów prawnych rozważanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa obejmuje jedynie wykładnię tych przepisów prawa, które były rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach oceny zarzutów kasacyjnych, w tym przede wszystkim zarzutów, które stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana, nie może wykraczać poza zakres kontroli i orzekania, które zostają wyznaczone Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez zasadę związania granicami skargi kasacyjnej (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 569; por. także B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz..., s. 480 ).

Nie stanowią zatem wiążącej wykładni prawa inne wypowiedzi wykraczające poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach; gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (por. wyroki NSA z: 18 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1799/09, LEX nr 992222, 5 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 861/09, LEX nr 746284).

Niekiedy wykładnia prawa dokonana przez NSA, wiążąca sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dająca się zakwalifikować jako nova producta, może uzasadnić powołanie nowych faktów i dowodów. Jeżeli z nowych okoliczności wynika, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga zastosowania innego przepisu, wówczas sąd I instancji nie jest związany wykładnią prawa.

Na koniec rozważań natury ogólnej stwierdzić należy, że sąd I instancji nie może dokonywać oceny poprawności rozstrzygnięcia sądu wyższej instancji i ewentualnie odmawiać zastosowania się do dokonanej w nim interpretacji przepisów prawa. Wynika to zarówno z treści art. 190 p.p.s.a., wyrażającego zasadę związania wykładnią sądu ponownie rozpoznającego sprawę, jak i z innych przepisów prawa. Przypomnieć bowiem należy, że to Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, w szczególności poprzez rozpoznawanie środków odwoławczych (art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. z 2021 r., poz. 137, dalej "p.u.s.a."); art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), zaś wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają sprawy w pierwszej instancji (art. 3 § 1 p.u.s.a.). Istnienie możliwości oceny przez sąd I instancji orzeczenia sądu instancji wyższej stanowiłoby zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności i zasad ustrojowych, wynikających z powołanych przepisów. Zauważyć należy, że na wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP zasadę postępowania sądowego co najmniej dwuinstancyjnego składa się m.in. konieczność zapewnienia sprawności sądowej i określenia oznaczonej liczby instancji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt. SK 77/06 (OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 39) stwierdził, że w pewnym momencie musi zapaść rozstrzygnięcie, które nie podlega kontroli innych organów i z którym wiąże się domniemanie zgodności z prawem, niepodlegające obaleniu w dalszym postępowaniu.

Należy również pamiętać o tym, że zasada związania wykładnią prawa określona w art. 190 p.p.s.a. jest jedną z naczelnych, ustrojowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego, zapobiegającą powtarzaniu popełnionych błędów oraz gwarantującą pewność i trwałość raz zajętego w sprawie stanowiska, co umożliwia stronom podjęcie właściwej obrony ich interesów procesowych i materialnoprawnych. Fundamentalne znaczenie tych zasad sprawia, że choć ograniczają one w ściśle określonym zakresie niezawisłość sędziowską, to – jako niezbędna gwarancja pewności orzeczniczej – muszą być stosowane przez wszystkie sądy, a zatem nie mogą być akceptowane żadne od nich odstępstwa, poza wskazanymi w ustawie. Istotą związania oceną prawną wyrażoną przez sąd odwoławczy jest niewątpliwie zapewnienie większej jednolitości orzecznictwa oraz ograniczenie ponownego zaskarżenia orzeczenia wydanego przez sąd I instancji. Przesłanką takiego uregulowania jest założenie, że sąd odwoławczy ma możliwość dokonania trafniejszej oceny i wykładni przepisów prawnych niż sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 3940/14).

Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 1449/19 nie miała w żadnej mierze charakteru hipotetycznego, odnosiła się wprost do sporu prawnego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie co do możliwości zaskarżenia postanowienia o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia i zażaleniem na postanowienie o sprostowaniu omyłki pisarskiej w decyzji w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu, a w konsekwencji dokonania kontroli sądowoadministracyjnej tego rozstrzygnięcia.

Pogląd wyrażony przez NSA ww. sprawie, podobnie zresztą jak i w innych sprawach wydanych ze skarg kasacyjnych skarżącej spółki na postanowienia Sądu I instancji o odrzuceniu jej skarg w podobnych sprawach jak niniejsza, w swej wymowie był stanowczy i jednoznaczny w taki sposób, że krępował swobodę jurysdykcyjną Sądu I instancji rozpoznającego sprawę ponownie. NSA nie wskazał na konieczność dokonania nowych ustaleń faktycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II GSK 1449/19 uznał za bezpodstawną argumentację WSA o braku kognicji sądu administracyjnego w przedmiocie bezczynności organu co do nadania biegu wnioskowi o przywrócenie terminu oraz zażaleniu na postanowienie w przedmiocie sprostowania decyzji. Sąd I instancji, wydając powołane powyżej postanowienie, podzielił pogląd organu i stwierdził, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania złożonej skargi, gdyż zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 i 3 u.s.u.s. oraz art. 476 § 2 k.p.c. sprawy dotyczące podlegania ubezpieczeniom społecznym należą do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, a w sprawach tych – z uwagi na treść art. 83b ust. 2 u.s.u.s. – nie jest dopuszczalne zażalenie na postanowienie organu rentowego w sprawie sprostowania wydanej decyzji.

Natomiast NSA, uchylając postanowienie WSA o odrzuceniu skargi z uwagi na brak drogi sądowej (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), jednoznacznie stwierdził, że ograniczenie z art. 83b ust. 2 u.s.u.s. nie dotyczy postanowienia o sprostowaniu, wydanego po zakończeniu postępowania. NSA wskazał, że "stosownie do treści art. 83 b ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie, Zakład w tych sprawach wydaje decyzję; zgodnie zaś z ust. 2, od wydanych w trakcie postępowania innych postanowień Zakładu zażalenie nie przysługuje. Uwzględnić zatem należy w dalszych wywodach, że art. 83b ust. 2 nie zawiera pełnego katalogu postanowień, jakie zapadają na etapie postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Jak wcześniej wspomniano, postanowienie o sprostowaniu decyzji merytorycznej, z natury rzeczy jest podejmowane już po wydaniu tej decyzji, kończącej jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Postanowienie takie nie kończy zatem postępowania, nie może więc przybrać formy decyzji, o której mowa w art. 83b ust. 1 u.s.u.s. Zgodzić się również należy z wnoszącą skargę kasacyjna spółką, że postanowienie o sprostowaniu nie jest w takiej sytuacji postanowieniem wydanym "w trakcie" postępowania, ale już po jego zakończeniu. Nie dotyczy go więc ograniczenie z ustępu 2 omawianego artykułu, co do możliwości zaskarżenia zażaleniem."

W rezultacie NSA uznał, że argumentacja WSA o braku kognicji sądu administracyjnego w przedmiocie bezczynności organu co do nadania biegu wnioskowi o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażaleniu na postanowienie w sprawie sprostowania decyzji była bezpodstawna.

W rozpoznawanej sprawie kluczową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było zagadnienie dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w sprawie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia na postanowienie Prezesa ZUS z [...] marca 2018 r. w sprawie sprostowania omyłki pisarskiej w decyzji ZUS z [...] lipca 2016 r. stwierdzającej, że K.J. nie podlegała ubezpieczeniom społecznym w okresie w decyzji wskazanym, jako osoba wykonująca umowę zlecenia zawartą ze skarżącą jako płatnikiem składek.

NSA przyjął, że zachodzi konieczność wynikającą z przepisów art. 45 ust. 1 i 78 Konstytucji zapewnienia kontroli sądowoadministracyjnej postanowienia o sprostowaniu decyzji kończącej jurysdykcyjne postępowanie administracyjne.

NSA uznał, że art. 83b ust. 2 u.s.u.s. nie zawiera pełnego katalogu postanowień, jakie zapadają na etapie postępowania administracyjnego – w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Postanowienie o sprostowaniu decyzji nie kończy postępowania, nie może więc przybrać formy decyzji, o której mowa w art. 83b ust. 1 u.s.u.s. Postanowienie takie nie jest w takiej sytuacji jak w sprawie niniejszej postanowieniem wydanym "w trakcie" postępowania, ale już po jego zakończeniu. Nie dotyczy go więc ograniczenie z ustępu 2 omawianego artykułu, co do możliwości zaskarżenia zażaleniem.

NSA dokonał zatem wykładni wskazanych wyżej przepisów, uznając, że interpretacja art. 83b ust. 2 u.s.u.s. powinna uwzględnić prawo strony do możliwości zakwestionowania postanowienia o sprostowaniu decyzji. Skoro kontrola sądowoadministracyjna obejmuje postanowienie wydane na skutek zażalenia na postanowienie o sprostowaniu decyzji, to kontroli tej powinna podlegać również bezczynność organu w wydaniu tegoż postanowienia.

Konsekwencją wyrażonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, jest to, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności), a zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności), zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Wyjątkiem są sprawy o bezczynność, w których – co zostało już wyżej szczegółowo wskazane – wydanie przez organ administracyjny decyzji, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi na bezczynność ma wpływ na zakres orzekania sądu administracyjnego. Z powyższych ogólnych zasad wynika, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz bada jedynie, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których akty zostały zaskarżone, zostały przeprowadzone w sposób odpowiadający prawu (por. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 72/06; uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Konsekwencją powyższego jest to, że sąd administracyjny nie zastępuje ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań, a sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu administracji, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego nie przestaje być sprawą, załatwienie której należy do tego organu, albowiem sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi formy, trybu, rodzaju, czy też kontynuacji postępowania administracyjnego. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej a organem administracji publicznej, którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji, który wydał rozstrzygnięcie. Konsekwencją zaś rozstrzygnięcia sądu administracyjnego sprowadzającego się do zwrotu stosunkowego "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem", jest utrzymanie zaskarżonego aktu w mocy albo wyeliminowanie go z obrotu prawnego, jeżeli jest sprzeczny z prawem w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Rezultatem tego rozstrzygnięcia nie jest konkretyzacja ani też ustalanie dyspozycji normy prawa, lecz – co należy podkreślić – kontrola zgodności z prawem tej konkretyzacji, w wyniku której dochodzi do zaakceptowania już dokonanej przez organ administracji konkretyzacji albo do jej wyeliminowania. Wynik sądowoadministracyjnej kontroli wyraża się więc w ocenie zaskarżonego działania administracji publicznej, a w konsekwencji tej oceny w realizacji pożądanych skutków, tj. eliminacji działań wadliwych albo potwierdzeniu działań prawidłowych (por. J. Zimmermann, Z podstawowych zagadnień sądownictwa administracyjnego, [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i prawa obywatelskich 1980 - 2005 (red.) J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 493 i n.).

Podkreślić również należy, że sąd administracyjny, któremu sprawa – po wydaniu orzeczenia o uchyleniu zaskarżonego wyroku – została przekazana do ponownego rozpoznania ma ograniczone możliwości odstąpienia od wykładni prawa sądu kasacyjnego z powodu zasadniczej zmiany nowo ustalonego stanu faktycznego, a to przede wszystkim z uwagi na bardzo ograniczone możliwości prowadzenia postępowania dowodowego (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Podstawą orzekania tego Sądu nadal jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Uzupełniające dowody z dokumentów dopuszczane w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. służyć mają ocenie legalności zaskarżonego aktu, nie zaś czynieniu ustaleń faktycznych przez sąd I instancji. Sąd oczywiście może wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy, jeśli przez niedopatrzenie organu akta zawierają braki, ale to uzupełnienie dotyczy tych akt, które organ posiadał wydając rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 2176/19).

Odwołując się do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów o zasadniczym znaczeniu z punktu widzenia oceny zasadności skargi kasacyjnej, ponownego podkreślenia wymaga to, że ponownie orzekając we sprawie – w związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o odrzuceniu skargi na bezczynność organu – Sąd I instancji związany był stanowiskiem sądu kasacyjnego, że postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki pod względem procesowym ma odrębny byt od decyzji głównej, stąd też nie podlegają one kontroli sądu powszechnego w ramach odwołania od decyzji w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych.

Stąd też całkowicie nieuprawnione jest stanowisko Prezesa ZUS, że doszło do dwutorowego wszczęcia procedury kontrolnej oraz że do czasu definitywnego zakończenia sprawy przed sądem powszechnym organ był uprawniony do zaniechania jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpatrzenia złożonego przez skarżącą zażalenia. Jego przyjęcie oznaczałoby w praktyce, że w przypadku uznania przez sąd powszechny, że do zakresu jego orzekania nie obejmuje postanowienia o sprostowaniu, "odżyje" problem bezczynności organu w zakresie, co wiązałoby się z koniecznością złożenia skargi, a wcześniej ponaglenia.

W świetle przedstawionych uwag za nieuzasadnione uznać należy stanowisko strony skarżącej kasacyjnie o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisu art. 190 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i w wyniku rozpoznania skargi na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 193 tej ustawy orzekł jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania sprawy, natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt 3 wyroku oddalił wniosek o wymierzenie grzywny.

O kosztach postępowania kasacyjnego w pkt 4 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 i 4 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804).