Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1232/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 § 2 i § 5
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 39 ust. 4
journal: Dz.U. 1982 nr 11 poz 79
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art. 34 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 21
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych D. Sp. z o.o. w R. oraz Gminy Miasto [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 65/16 w sprawie ze skarg D. Sp. z o.o. w Rzeszowie oraz Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.; 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Gminy Miasto [...] kwotę 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych oraz na rzecz D. Sp. z o.o w R. kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 65/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi D. Sp. z o.o. oraz Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. J. B. - spadkobierca wywłaszczonego właściciela S. B. - zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej aktualnie jako działka nr ewid. [...] obr. [...] w [...]. Z tożsamym wnioskiem w dniu [...] lipca 2012 r. wystąpił L. B., drugi ze spadkobierców.

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...]Wojewoda Podkarpacki wyznaczył do rozpoznania sprawy Starostę Powiatu [...] w miejsce wyłączonego przez niego Prezydenta Miasta [...]. Następnie Starosta [...] wydając decyzję z dnia [...] września 2013 r. nr [...], orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz J. B. i L. B. po 1/2 części, zobowiązując ich jednocześnie do zwrotu solidarnie na rzecz Gminy Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję Starosty [...].

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyły Gmina Miasto [...] oraz D. Sp. z o.o. - dzierżawcy przedmiotowej działki.

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1348/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę zbada czy wywłaszczony właściciel nieruchomości lub jego następcy prawni zostali powiadomieni o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia, czy ciepłociąg wykonany na wywłaszczonej działce w oparciu o decyzję z dnia [...] września 1987 r. nr [...], przeniesiony w 2012 r. na sąsiednią działkę, nie był w czasie jego realizacji częścią celu wywłaszczenia oraz kiedy ten ciepłociąg powstał, czy w sąsiedztwie została zrealizowana inwestycja odpowiadająca celowi wywłaszczenia i czy ciepłociąg ewentualnie obsługiwał bazę magazynowo-techniczną Przedsiębiorstwa Spedycji Krajowej (PSK), na realizację której dokonano wywłaszczenia.

Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]Wojewoda Podkarpacki uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]orzekł o zwrocie na rzecz J. B. i L. B. po 1/2 części nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka nr ewid. [...] o pow. 0,0443 ha, objętej KW nr [...]. Ponadto zobowiązał J. B. i L. B. do zwrotu na rzecz Gminy Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] złotych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] lutego 1975 r. Rep. A nr [...], S. B. zbył za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha obr. [...] w [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nieruchomość wywłaszczona została pod budowę bazy magazynowo-technicznej dla [...] w związku z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. Nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny budowy bazy magazynowo-technicznej. Następnie dokonano podziału działki na działki nr [...],[...] i [...] i decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] maja 1985 r. orzeczono o nakazie zwrotu na rzecz S. B. działek nr [...] i [...] wobec nierozpoczęcia realizacji inwestycji.

Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1990 r. orzeczono o zbędności nieruchomości oznaczonych nr [...],[...] i [...] na cel wywłaszczenia. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 1989 r. zatwierdzono podział działki nr [...]na działki nr [...], [...] i [...]. Wskutek decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1993 r. orzeczono o zwrocie na rzecz S. B. działek nr [...], [...],[...] i [...].

Ponadto w uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dawna działka nr [...]zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] o pow. [...] ha, której aktualnym właścicielem jest Gmina Miasto [...], zatem wnioskodawcy są osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot tej nieruchomości. Jednocześnie wskazał, że działka ta jest przedmiotem dzierżawy na mocy umowy zawartej przez Gminę Miasta [...] z D. Sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2011 r. na czas nieoznaczony. Organ I instancji wskazał, że działka ta w części stanowi skarpę usypaną na przełomie 2012 i 2013 r., a w części teren płaski, na której urządzony jest parking wykonany na przełomie sierpnia i września 2012 r. oraz plac i chodniki utwardzone kostką betonową. Na działce znajduje się także fragment muru oporowego, 3 latarnie i składniki roślinne. W sezonie letnim 2012 r. dokonane zostało przełożenie ciepłociągu, który przebiegał przez działkę [...] wzdłuż granicy z działką [...].

Z ustaleń organu wynikało również, że roszczenie o zwrot działki nie wygasło, a Gmina Miasta [...] nie przedłożyła dowodów o powiadomieniu byłego właściciela o zamiarze przeznaczenia przedmiotowej działki na inny cel. Organ I instancji ustalił, że na nieruchomości zrealizowano inną inwestycję niż przewidywał cel wywłaszczenia, gdyż ciepłociąg nie był częścią inwestycji, na potrzeby której nabyto nieruchomość. Podniósł, że zrealizowanie na nieruchomości innego celu publicznego niż wywłaszczeniowy nie stanowi przeszkody do jej zwrotu w związku z tym w niniejszej sprawie istnieją podstawy do zwrotu nieruchomości z uwagi na niewykorzystanie jej na cel wywłaszczenia.

Jednocześnie organ wskazał, że określając wartość zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi nie uwzględniono nakładów poczynionych na nieruchomości przez dzierżawcę, ponieważ nie były one związane z celem wywłaszczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Miasta [...] oraz D. Sp. z o.o.

Gmina Miasto [...] wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ I instancji, że nakłady poczynione na wywłaszczonej nieruchomości nie podlegają rozliczeniu, gdyż nie były związane z celem wywłaszczenia. Natomiast Spółka D. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego - poprzez błędne zastosowanie art. 136 ust. 2 i 5 u.g.n. oraz błędną wykładnię art. 140 ust. 4 u.g.n., wskazując, że w jej ocenie błędnie uznał, że nie doszło do zawiadomienia byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na cel inny niż cel wywłaszczenia oraz że błędnie ustalano wysokość zwracanego odszkodowania z pominięciem nakładów na nieruchomość poczynionych przez Spółkę.

Po rozpatrzeniu odwołań decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stosownie natomiast do art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 137 u.g.n.).

Organ II instancji wskazał, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a zatem spełnione zostały przesłanki do zwrotu nieruchomości. Podniósł, że poczynione na nieruchomości nakłady niezwiązane z realizacją celu wywłaszczenia nie mogą podlegać zwrotowi z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda wyjaśnił, że dokonaniu zawiadomienia o zbędności na cel wywłaszczenia nie świadczy ani decyzja z dnia [...] maja 1985 r., ani decyzja z dnia [...] listopada 1990 r. w związku z czym nie można przyjąć, że roszczenie zwrotowe nie wygasło. Jednocześnie wskazał, że kwestionowanie wysokości odszkodowania nie mieści się w interesie prawnym Spółki, lecz Gminy, niemniej jednak rozstrzygnięcie w tym zakresie jest prawidłowe, a organ I instancji słusznie pominął nakłady poczynione przez dzierżawcę.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła zarówno Gmina Miasto [...]jak i Spółka D.

W skardze Spółki wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając im naruszenie przepisów prawa procesowego przez błędne ustalenie, że wywłaszczony właściciel i jego następcy nie zostali zawiadomieni o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia oraz błędne uznanie, że wyłącznie nakłady związane z realizacją celu wywłaszczenia mogą być uwzględnione w kwocie odszkodowania. Ponadto zarzucono naruszenie art. 136 ust. 2 i 5 u.g.n., poprzez błędne uznanie, że roszczenie wywłaszczonego właściciela i jego spadkobierców o zwrot nieruchomości nie wygasło oraz naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wyłącznie nakłady związane z realizacją celu publicznego, który nie został zrealizowany, a które powodują zwiększenie lub zmniejszenie wartości nieruchomości, mogą być brane pod uwagę przy dokonywaniu rozliczeń.

W skardze Gminy wniesiono natomiast o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania przez błędne uznanie, że decyzja z dnia [...] listopada 1990 r. nie może być uznana za powiadomienie poprzedniego właściciela o możliwości zwrotu nieruchomości. Ponadto zarzucono naruszenie art. 50 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] listopada 1990 r.), poprzez błędną wykładnię i uznanie, że możliwość wykorzystania nieruchomości na inny cel wywłaszczenia uzależniona jest wprost od uzyskania oświadczenia o rezygnacji z żądania zwrotu, podczas gdy za takie należy również uznać długotrwałe milczenie poprzedniego właściciela.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zakwestionowanej decyzji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III powołanej ustawy, regulującego zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarb Państwa m.in. na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak wynika z kolei z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; zgodnie z ust. 1 tego artykułu, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).

Sąd wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, że bezpośredni cel nabycia (wywłaszczenia) nie został zrealizowany, co zostało ustalone zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r.. Sąd wskazał, że nie uzyskano żadnych dowodów (nie przedstawiły ich także strony postępowania) świadczących o jakimkolwiek związku budowy ciepłociągu z zamierzoną budową bazy magazynowo - technicznej dla [...].

Sąd podkreślił, że zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku SN z dnia 10 kwietnia 2013 r. IV CSK 541/12 art. 137 ust. 1 u.g.n. musi być interpretowany łącznie z art. 136 ust. 1-3 u.g.n. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest więc, w jego ocenie, zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu, przy czym istota zbędności polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Skoro zatem przedmiotowa działka nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia organy prawidłowo przyjęły, ze podlega ona zwrotowi na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela. Sąd ponadto wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (pisma M. Sp. z o.o. z dnia [...] listopada 2012 r. i [...] grudnia 2014 r.) wynika, iż znajdująca się na działce sieć cieplna na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2012 r. została przebudowana poza jej granice, a prace z tym związane zostały zakończone do dnia [...] października 2012 r.

Odnosząc się do obowiązującej umowy dzierżawy pomiędzy Gminą Miastem [...] a D. Sp. z o.o. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 138 ust. 2 u.g.n., najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna oraz treść art. 136 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 u.g.n. Z akt sprawy wynika, że spadkobiercy właściciela wywłaszczonej nieruchomości nie zostali zawiadomieni o przeznaczeniu nieruchomości na innych cel niż cel wywłaszczenia w związku z tym przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Wojewoda Podkarpacki w pełni prawidłowo i zasadnie przyjął, że wydanie przez organy innych decyzji nie było równoznaczne z zawiadomieniem o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia, zwłaszcza, że taka informacja nie została we wspomnianych decyzjach w ogóle zawarta.

Sąd wskazał, że decyzji z dnia [...] maja 1985 r. nie można przypisać charakteru zawiadomienia o zbędność na cel wywłaszczenia, gdyż w treści uzasadnienia, jako przyczynę jej wydania, wyraźnie wręcz wskazano na zgłoszone przez S. B. żądanie zwrotu wykupionych od niego nieruchomości. Adresatem tej decyzji, co wyraźnie wynika z jej treści, było [...] Oddział Terenowy w [...]. Zawarty w niej nakaz zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (działek nr [...] i [...]) sam w sobie nie przesądzał o jej zwrocie. Podobnie decyzja z dnia [...] listopada 1990 r. orzekała jedynie o zbędności całej przejętej od S. B. nieruchomości (działek nr [...],[...] i [...]) na cel wywłaszczenia. Świadczą o tym również podejmowane przez niego dalsze czynności mające na celu ich odzyskanie. W ocenie Sądu nie można zatem przyjąć, że właściciel czy jego spadkobiercy pozostawali w długoletniej bezczynności w żądaniu zwrotu działki nr [...] i przypisywać temu znaczenia rezygnacji z jej zwrotu, gdyż ani decyzja z 1985 r. ani z 1990 r. nie zawierały w swej treści żadnego zawiadomienia lub chociażby sugestii o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż objęty wywłaszczeniem, a były wynikiem starań S. B. o zwrot nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zarówno wnioskodawca jak i Gmina świadomi byli, że działkę nr [...] wyłączono w decyzji z dnia [...] lutego 1992 r. (mimo wcześniejszego orzeczenia o jej zbędności) gdyż posadowiony na niej był ciepłociąg, co mimo że nie było związane z realizacją celu wywłaszczenia, stawiało byłego właściciela w sytuacji niejako przymusowej. Z uwagi na usunięcie ciepłociągu w 2012 r. i brak przedawnienia roszczeń o zwrot wywłaszczonych nieruchomości spadkobiercy byłego właściciela zyskali prawo do skutecznego ubiegania się o zwrot tej działki (oznaczonej już wtedy nr [...]).

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 140 ust. 1 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca ustalone w decyzji odszkodowanie, przy czym zgodnie z art. 217 ust. 2, osoby które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem [...] grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. Sąd wskazał, że dokonując systemowej i prokonstytucyjnej wykładni art. 140 ust. 4 u.g.n. należy podzielić stanowisko organów o braku podstaw, aby przy obliczaniu wysokości należnego do zwrotu odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego natomiast w rozpoznawanej sprawie nakłady poczynione przez dzierżawcę działki D. Sp. z o.o. nie pozostawały w żadnym związku z celem wywłaszczenia, więc nie mogą być uwzględnione w kwocie odszkodowania, które spadkobiercy wywłaszczonego właściciela są obowiązani zwrócić na rzecz Gminy.

Sąd wskazał również, że zgodnie z art. 142 ust. 1 u.g.n., o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Jednocześnie podkreślił, że stosowaniu tego przepisu nie stoi na przeszkodzie treść art. 9 u.g.n., zgodnie z którym w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach, organ który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Zaznaczył, że treść art. 9 u.g.n. ma służyć ochronie własności i umożliwiać dokonanie przez sąd administracyjny oceny legalności decyzji administracyjnych, zanim ukształtują one na trwałe stan prawny nieruchomości lub staną się źródłem świadczeń finansowych.

Od powyższego rozstrzygnięcia skargę kasacyjną złożyła Gmina Miasto [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Gminy Miasto [...] w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz Gminy Miasto [...] kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem obydwu instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. poprzez uznanie, iż Wojewoda Podkarpacki prawidłowo przyjął, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1990 r. znak: [...] nie może być uznana za powiadomienie poprzedniego właściciela o możliwości zwrotu nieruchomości;

- przepisów prawa materialnego tj.:

2. art. 2 Konstytucji w zw. z art. 136 ust. 2 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) poprzez zastosowanie wskazanych przepisów u.g.n. do stanu taktycznego., który miał miejsce przed dniem wejścia w życie u.g.n. zamiast zastosowania art. 50 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu na dzień 30 listopada1990 r. i dokonanie oceny w świetle tego przepisu a nie art. 136 ust. 2 i 5 u.g.n. czy roszczenie o zwrot wygasło;

3. art. 142 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 9 u.g.n. i art. 31 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (dalej u.k.w.h.) poprzez milczące zaakceptowanie rozstrzygnięć organów, iż decyzja o zwrocie stanowi podstawę do zmiany wpisu prawa własności czyli przyjęcie, iż decyzja o zwrocie wywołuje skutek rzeczowy, nie wymaga wykonania i organ nie ma obowiązku określenia terminu zwrotu nieruchomości podczas gdy prawomocna decyzja o zwrocie wywołuje jedynie skutek zobowiązujący strony w terminie, który organ ma obowiązek określić na podstawie art. 142 ust. 1 u.g.n., do złożenia stosownych oświadczeń woli w formie aktu notarialnego;

4. art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż rozliczeniu podlegają tylko te nakłady na nieruchomość, które zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia.

W uzasadnieniu wskazano, że Gmina Miasto [...] nie zgadza się z poglądem Sądu, iż roszczenie spadkobierców S. B. nie wygasło a gdyby jednak przyjąć przeciwnie to równie istotną kwestią jest prawidłowe rozstrzygnięcie o wysokości odszkodowania oraz o momencie, w którym nastąpi skutek rzeczowy przejścia własności nieruchomości na uprawnionych do zwrotu. Gmina wywiodła, że problemu rozliczeń i skutku rzeczowego decyzji nie można lekceważyć twierdząc, iż nawet błędne orzeczenie w tym przedmiocie nie może być podstawą uchylenia decyzji o zwrocie. Wskazała, że organy administracji i sądy administracyjne muszą mieć na uwadze zagadnienia cywilnoprawne wiążące się ze zwrotem tak samo jak to jakie są przesłanki zwrotu nieruchomości. Wskazując na orzecznictwo skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że zwracający nieruchomość podmiot powinien być równo traktowany a w związku z czym jego interesy majątkowe są tak samo ważne jak interesy poprzedniego właściciela.

Ponadto nie zgodziła się z Sądem I instancji, że w sprawie zastosowanie będzie miał przepis art. 136 ust. 2 i 5 u.g.n., gdyż w jej ocenie, Sąd powinien zastosować przepisy, które obowiązywały gdy S. B. został powiadomiony o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wskazała, że aby wywłaszczyciel mógł przeznaczyć nieruchomość na inny cel powinien był powiadomić poprzedniego właściciela o możliwości zwrotu. Z uwagi na brak określenia przez ustawodawcę formy tego zawiadomienia należało uznać, że wymóg ten został spełniony przez doręczenie decyzji o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Gmina wskazała również, że w razie uznania, że roszczenie o zwrot nie wygasło Sąd I instancji powinien był na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. wziąć to pod uwagę, z urzędu nie będąc związany zarzutami skarg, iż pkt 5 decyzji Starosty, utrzymany w mocy przez decyzję Wojewody, narusza art. 142 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 9 u.g.n. W decyzji natomiast wskazano termin zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania nie wskazując terminu zwrotu nieruchomości co zdaniem Gminy jest niedopuszczalne. Powołując się na orzecznictwo wskazał, że w decyzji konieczne jest określenie do kiedy, licząc od dnia prawomocności decyzji, należy zawrzeć akt notarialny i termin (lub terminy w razie podziału na raty) płatności zwrotu odszkodowania, również uzależnione od prawomocności decyzji, nie zaś tylko terminu zwrotu odszkodowania.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie interes zobowiązanego do zwrotu nieruchomości podmiotu w uzyskaniu realnego zabezpieczenia swojej wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania byłby przy przyjęciu jedynie zobowiązaniowego skutku wykonalnej decyzji o zwrocie "szczelniej" chroniony ponieważ podmiot publiczny składałby oświadczenie o przeniesieniu własności zwróconej nieruchomości równocześnie (w jednym akcie notarialnym) ze złożeniem przez uprawnionego do zwrotu lub osobę trzecią oświadczenia o ustanowieniu hipoteki lub ustanowienia innego zabezpieczenia.

Ponadto w jej ocenie Sąd I instancji błędnie przyjął, iż zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Zadaniem Gminy cel poniesienia nakładów nie jest istotny, ważne jest. tylko by zwiększały wartość nieruchomości.

Skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku złożyła również Spółka D. Sp. z o.o. zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę Spółki i wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego, a także o przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów:

- postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj,:

1. art. 7 i art. 8 k.p.a. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. a to ze względu na:

a) powielenie przez sąd błędnych ustaleń organów co faktu, że wywłaszczony właściciel, ani jego spadkobiercy nie zostali zawiadomieni o zamiarze przeznaczenia nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...] obr. [...] w [...] na inny cel niż cel wywłaszczenia, w sytuacji, gdy w decyzji z dnia [...] maja 1985 r., nakazano posiadaczowi [...] Oddział Terenowy w [...] zwrot działek obejmujących przedmiotową nieruchomość na rzecz wywłaszczonego właściciela. Następnie w decyzji z dnia [...] listopada 1990 r., orzeczono o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, z czego wynika, że wywłaszczony właściciel nieruchomości został zawiadomiony przez organ o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż na cel wywłaszczenia;

b) wskutek błędnego przyjęcia, że wyłącznie nakłady związane z realizacją celu wywłaszczenia (który ostatecznie nie zostaje zrealizowany, a które powodują zwiększenie albo zmniejszenie wartości nieruchomości) mogą być uwzględnione w kwocie odszkodowania ustalonego w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy organ nie ustalił, jakie do dnia złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, zostały poczynione przez D. sp. z o.o. działania i nakłady skutkujące lokalizacją na tej nieruchomości składników takich jak np. nawierzchnia z kostki betonowej, latarnie czy składniki roślinne oraz w jakim zakresie odpowiadają one za zwiększenie wartości wywłaszczonej nieruchomości na dzień zwrotu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia wysokości odszkodowania należnego Gminie Miasto [...].

2. art. 136 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze. zm. dalej "u.g.n.") poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu w oparciu o wadliwe ustalenia faktyczne dotyczące braku zawiadomienia wywłaszczonego właściciela o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia, że roszczenie wywłaszczonego właściciela i obecnych wnioskodawców jako jego spadkobierców o zwrot nieruchomości nie wygasło;

3. art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnie, polegającą na przyjęciu, że wyłącznie nakłady związane z realizacją celu publicznego, który ostatecznie nie zostaje zrealizowany, a które powodują zwiększenie albo zmniejszenie wartości nieruchomości mogą i powinny być brane pod uwagę przy dokonywaniu rozliczeń w ramach przyznawanego odszkodowania w granicach art. 140 u.g.n.

W uzasadnieniu Spółka wskazała, że w toku postępowania Sąd błędnie i sprzecznie z treścią zgromadzonego materiału dowodowego, podzielił nieprawidłowe ustalenia organów administracji, zgodnie z którymi wywłaszczony właściciel nieruchomości ani jego spadkobiercy nie zostali zawiadomieni o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia. Zdaniem Spółki zawiadomienie to stanowiła decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] maja 1985 r. oraz decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1990 r.

Ponadto podniosła, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że w zakresie rozliczenia nakładów, organ wyszedł z błędnego założenia, że wyłącznie nakłady związane z realizacją celu wywłaszczenia - który ostatecznie nie zostaje zrealizowany, a które powodują zwiększenie albo zmniejszenie wartości nieruchomości - mogą być uwzględnione w kwocie odszkodowania ustalonego w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Nie zgodziła się również, ze stanowiskiem, że tylko jednostka samorządu terytorialnego ma interes prawny w kwestionowaniu wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania. Wskazano, że poczynione na nieruchomość nakłady Spółka rozpoczęła dokonywać przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości - w dniu [...] czerwca 2011 r. - a więc organy powinny je uwzględnić w orzeczonym odszkodowaniu.

Podniesiono, że nieprawidłowe ustalenia w zakresie zawiadomienia o zmianie celu wywłaszczenia wpłynęły na błędne przyjęcie, że roszczenie spadkobierców o zwrot przedmiotowej nieruchomości nie wygasło. Jednocześnie Spółka wskazała, że

wybudowanie na wywłaszczonej działce ciepłociągu ani późniejsze oddanie nieruchomości w dzierżawę, nie narusza zakazu określonego w art. 136 ust. 1 u.g.n. dot. używania wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargi kasacyjne oparte są na usprawiedliwionych podstawach, choć nie wszystkie postawione w nich zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W skargach kasacyjnych zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Zauważyć należy, że zarówno skarżąca kasacyjnie D. Spółka z.o.o. postawiła zarzut naruszenia art. 7, 8 77 § 1 i 80 k.p.a., jak i skarżąca kasacyjnie Gmina Miasto [...] zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe przez Sąd I instancji błędnych ustaleń organów, co do faktu, że właściciele wywłaszczonej nieruchomości, ani ich spadkobiercy nie zostali powiadomieni o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia, w sytuacji gdy wynika to z decyzji z dnia [...] maja 1985 r. oraz decyzji z dnia [...] listopada 1990 r.

Powyższe zarzuty skarg kasacyjnych zmierzają do wykazania, że w rozpoznawanej sprawie zaistniał stan faktyczny odpowiadający dyspozycji art. 136 § 5 u.g.n., zgodnie z którym w przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa. Przy czym zgodnie z art. 136 § 2 u.g.n. w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Aby więc można mówić, że stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, że roszczenie wygasło decyzje przywołane w skargach kasacyjnych musiałyby zawierać w swojej treści zarówno informację o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a ponadto także pouczenie, że niezłożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa.

W kontekście powyższych uwag podzielić należy, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że wydanie decyzji z dnia [...] maja 1985 r. i z dnia [...] listopada 1990 r. nie było równoznaczne z zawiadomieniem o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia. Decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] maja 1985 r. nakazująca [...] Oddział Terenowy w [...] zwrócić nieodpłatnie poprzedniemu właścicielowi S. B. grunty celem dalszego rolniczego ich użytkowania. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1982 r., Nr 11, poz.79). Decyzja ta – co słusznie zauważył Sąd I instancji – została wydana na wniosek byłego właściciela. Pokreślić należy, że nie zawiera ona informacji o zamiarze wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz informacji o możliwości zwrotu wywłaszczone nieruchomości, a także o ewentualnych skutkach niezłożenia takiego wniosku w określonym terminie.

Zasadnie również Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że także informacje zawarte w decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] listopada 1990 r. orzekającej, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], [...], [...] jest zbędna na cele, na które została wywłaszczona nie mogły skutkować uznaniem, że byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze zauważyć należy, że decyzja ta została wydana na wniosek S. B., a po drugie nie zwiera ona informacji o tym, że brak złożenia wnioski o jej zwrot może skutkować wygaśnięciem tego roszczenia.

Podkreślenia przy tym wymaga, że decyzja z dnia [...] maja 1985 r. została wydana w czasie kiedy obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64). Ustawa ta w art. 34 ust. 1 i 2 przewidywała możliwość zwrotu na rzecz wywłaszczonego właściciela nieruchomości, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została zużyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Przy czym orzeczenie o zwrocie nieruchomości następowało za zgodą wywłaszczonego właściciela. Podobnie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1985, Nr 22, poz. 99), w okresie obowiązywania której wydano decyzję z dnia [...] listopada 1990 r., w art. 74 ust. 1 przewidywała możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Podkreślić należy, że ani ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ani ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie przewidywały instytucji analogicznych to tych, które zostały zwarte w art. 136 § 2 i 5 u.g.n., stąd też decyzje, na które powołują się skarżący kasacyjnie nie mogły zwierać pouczenia o możliwości żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w związku z zamiarem użycia jej na inny cel i skutkach niezgłoszenia takiego wniosku w zakreślonym terminie.

Z powyższych względów zasadnie Sąd I instancji przyjął, że prawidłowo został ustalony stan faktyczny sprawy, iż właściciel wywłaszczonej nieruchomości nie został poinformowany o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na innych cel niż cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, tym bardziej o skutkach niezgłoszenia takiego wniosku w zakreślonym terminie. Wynika to zarówno z literalnej treści decyzji z dnia [...] maja 1985 r. i decyzji z dnia [...] listopada 1990 r., w których brak jest informacji o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia oraz z faktu, że obowiązujące w tych dacie przepisy nie nakładały na organy obowiązku informowania o powyższych okolicznościach, ani nie wiązały z tym negatywnych skutków dla byłego właściciela lub jego następców prawnych.

Powyższe rozważania przesądzają jednocześnie o niezasadności zarzutów skarg kasacyjnych dotyczących naruszania art. 136 ust. 2 i 5 u.g.n. W przedstawionych powyżej okolicznościach sprawy nie można bowiem przyjąć, że uprawnienie do zwrotu nieruchomości wygasło.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skarżącej kasacyjnie Spółki, iż w sprawie do oceny czy roszczenie o zwrot nieruchomości wygasło powinien mieć zastosowanie art. 50 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości., a nie art. 136 § 2 i 5 u.g.n. Przede wszystkim bowiem zauważyć należy, że przepis ten nie dotyczył wygaśnięcia uprawnienia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a jedynie stwarzał możliwość użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż cele uzasadniające wywłaszczenie, jeżeli nieruchomość nie mogła być zwrócona w trybie określonym w art. 74 z braku zgody poprzedniego właściciela lub jego następcy. Zauważyć należy, co podkreślił Sąd I instancji, że właściciel wywłaszczonej nieruchomości nie tylko nie odmawiał zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ale aktywnie podejmował wszelkie działania zmierzające do jej odzyskania.

Jako zasadne należało natomiast uznać zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. W myśl art. 140 u.g.n. w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca jest zobowiązany do zwrotu Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego ustalonego za tą nieruchomość odszkodowania (ust. 1). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym, że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 2017 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości (ust. 3).

Zgodnie z art. 140 ust. 2 u.g.n. w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości.

Na gruncie powołanego wyżej artykułu w orzecznictwie sądów administracyjnych powstała rozbieżność poglądów, która odnosi się do związku, jaki powinien zachodzić między nakładami poczynionymi na wywłaszczoną nieruchomość a realizacją celu wywłaszczenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dokonując systemowej i prokonstytucyjnej wykładni art. 140 ust. 4 u,.g.n. należy przyjąć, iż brak jest podstaw, aby przy obliczaniu wysokości należnego do zwrotu odszkodowania uwzględnić wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami, niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Zdaniem Sądu I instancji zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlegają uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego zapatrywania. Zauważyć bowiem należy, że z zestawienia art. 140 ust. 4 u.g.n. i art. 139 u.g.n. wynika, że dla ustalenia wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz podmiotu publicznoprawnego zobowiązanego do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej nie zagospodarowanej na cele wywłaszczenia, rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyceny tej nieruchomości przyjmując jej stan z dnia wywłaszczenia oraz stan z dnia zwrotu. Ustawodawca wyłączył z uwzględnienia przy wycenie nieruchomości jedynie skutki wynikające ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości (art. 140 ust. 4 u.g.n.). Tym samym przyjąć należy, że ustawodawca nie wyłączył zmian zaistniałych na nieruchomości zwracanej w postaci dokonanej na niej nakładów po dniu wywłaszczenia. Samo złożenie wniosku o zwrot nieruchomości nie może ograniczać dotychczasowych właścicieli (posiadaczy) nieruchomości do korzystania z niej w taki sposób, który polegałby między innymi na ponoszeniu nakładów chociażby ze względu na konieczność utrzymania nieruchomości w należytym stanie. Z art. 140 ust. 4 u.g.n. wynika, że tylko nakłady będące efektem bezpośrednich działań na nieruchomości podlegają rozliczeniu w omawianym trybie. Wynika to wprost ze sformułowania zawartego w powyższym przepisie "w razie zmniejszenia się lub zwiększenia wartości nieruchomości w skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości". Niemożność żądania przywrócenia nieruchomości do stanu sprzed wywłaszczenia, o której mowa w art. 139 u.g.n., oznacza, że zwrot nieruchomości następuje wraz z nakładami poczynionymi na tej nieruchomości. Gdyby jednak wykonywanie tego prawa własności przez podmiot publicznoprawny nie stanowiło realizacji celu wywłaszczenia, to właśnie dlatego nieruchomość podlega zwrotowi, jednakże z obowiązkiem rozliczenia nakładów, aby publicznoprawny właściciel nie został pozbawiony wartości nakładów poczynionych w wyniku legalnego wykonywania prawa własności. Wniosek o zwrot nieruchomości nie jest bowiem odpowiednikiem zgłoszenia drodze cywilnoprawnej roszczenia o wydanie nieruchomości posiadanej przez nieuprawnionego, którego działania po takim zgłoszeniu mogą być uznane za posiadanie w złej wierze, co powoduje ograniczenie odpowiedzialności przy wynagrodzeniu poczynionych przez niego nakładów po dniu zgłoszenia roszczenia. Nakłady poczynione na nieruchomości po złożeniu wniosku o jej zwrot nie stają się zatem nakładami w złej wierze, lecz są wynikiem wykonywania uprawnień do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot.

Przyjęcie odmiennego stanowiska powoduje więc nie tylko pozbawienie podmiotu publicznoprawnego wartości jego własności wynikającej z poczynionych nakładów na nieruchomości, ale również stoi w sprzeczności z ustawowo określonymi granicami dopuszczalności żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w stanie określonym w art. 139 u.g.n. Rozliczenie nakładów poczynionych po wywłaszczeniu stanowi rozliczenie wartości własności nieruchomości, dlatego w myśl art. 21 Konstytucji RP, obie własności – i ta publiczna powstała po wywłaszczeniu i ta niepubliczna mająca powstać w wyniku zwrotu – podlegają równej ochronie, która wyraża się właśnie w tym, że niewykorzystanie nieruchomości na cele wywłaszczenia powoduje jej zwrot, ale zwrot ten następuje w stanie z dnia zwrotu, a nie w stanie z dnia wywłaszczenia. Roszczenie o zwrot nieruchomości nie jest bowiem obowiązkiem, lecz uprawnieniem byłego właściciela, dlatego zgłaszając to roszczenie były właściciel ponosi koszty rozliczenia wartości własności nieruchomości, jaką otrzymuje (M. Wolanin [w:], Jaworski, Prusaczyk, Tułodziecki, Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, s. 982- 986, wyd. 5, Warszawa 2017).

W zależności więc od tego, czy wartość nieruchomości uległa zmniejszeniu czy zwiększeniu, różnicę tę należy rozliczyć poprzez odpowiednie zmniejszenie lub zwiększenie kwoty zwracanego odszkodowania o wielkość odpowiadającą zaistniałej różnicy wartości nieruchomości.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] dotyczący naruszenia art. 142 ust. 1 u.g,n. w zw. z art. 9 u.g.n. i art. 31 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Przepis art. 142 ust. 1 u.g.n., jakkolwiek stanowi o tym, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości winna rozstrzygać m.in. o terminach zwrotu, to jednak przepis ten nie jest naruszony w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – w decyzji nie rozstrzygnięto o terminie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że decyzja administracyjna wywołuje skutki, w tym skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności, z chwilą gdy stanie się ona ostateczna w toku instancji. (vide: wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 288/12; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 303/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym nawet niewskazanie w decyzji terminów zwrotu, o których mowa w art. 142 ust. 1 u.g.n. – stanowiąc jego naruszenie – nie może być wadą prawną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2015 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.