Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 276/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1, art. 140 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 1 i art. 26 ust. 1,2,3,5 i 6 w zw. z art. 21 i art. 22 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2176
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 405/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 18 września 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 405/18 oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skarżąca Gmina wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna ona zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał, że nieruchomość zagospodarowana została zgodnie z celem wywłaszczania;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 i art. 26 ust. 1, 2, 3, 5 i 6 w zw. z art. 21 i art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2176 ze zm., dalej w skrócie "u.r.o.d."), poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, iż prawidłowe było zobowiązanie Gminy do odtworzenia Rodzinnego Ogrodu Działkowego i wypłaty odszkodowania pomimo, iż teren orzeczony do zwrotu nie spełnia definicji rodzinnego ogrodu działkowego;

3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 140 ust. 4 u.g.n. i niezastosowanie tej normy, a tym samym nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości, co doprowadziło do zaniżenia należnego Gminie odszkodowania;

4) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji w zakresie celu na jaki nastąpiło wywłaszczenie, a w konsekwencji przyjęcie, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany;

5) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066, dalej w skrócie "p.u.s.a") w zw. z art. 136 ust. 3 i z art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez Sąd pierwszej instancji skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego uznania, iż nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości, co stoi w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym;

6) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli przez Sąd pierwszej rozstrzygnięć organów administracyjnych i oddalenie skargi, pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia;

7) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co legło u podstaw uznania przez Sąd pierwszej instancji, iż zastosowanie normy art. 140 ust. 4 u.g.n. w przedmiotowej sprawie nie było zasadne, pomimo, iż zarzut w tym zakresie formułowano w skardze, wskazując uchybienia organów administracyjnych, które nie zastosowały przedmiotowego przepisu prawa materialnego i doprowadziły do zaniżenia należnego Gminie odszkodowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie w całości skargi Gminy. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że jak wynika z zachowanej dokumentacji archiwalnej obrazującej modyfikacje planów zagospodarowania przestrzennego spornego terenu, przedmiotowy grunt w chwili nabycia na rzecz Skarbu Państwa objęty był ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...]. Zgodnie z w/w planem, przedmiotowy obszar przeznaczony był pod tereny rolne bez prawa zabudowy oraz pod ośrodek sportowy – strzelnica myśliwska. Tymczasem, w ocenie Gminy, rozpoznające sprawę organy błędnie ustaliły, w oparciu o część materiału dowodowego, że celem wywłaszczenia terenów objętych wnioskiem o zwrot była budowa toru kartingowego i autodromu, a wskutek braku realizacji tego celu – nieruchomość jako zbędna podlega zwrotowi. Zdaniem Gminy przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana i zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, zatem nie zachodzą przesłanki do jej zwrotu na rzecz wnioskodawców. Dalej skarżąca wskazała, że lata 60-te i następne poprzedniego wieku były okresem dużej intensyfikacji rozwoju całych aglomeracji miejskich, w tym miasta [...]. Miasto wywłaszczało w krótkim czasie duże tereny, określając w decyzjach cele wywłaszczenia najczęściej bardzo ogólnie bądź niedokładnie, co skutkowało późniejszą modyfikacją w zakresie lokalizacji poszczególnych elementów zagospodarowywanego terenu. Z taką sytuacją mamy, w ocenie Gminy, do czynienia w przedmiotowej sprawie – plany dla spornego terenu ulegały modyfikacjom, przy czym część wywłaszczanych terenów miała być zagospodarowana pod tor kartingowy, a inne pozostać niezabudowane i przeznaczane pod rozwój roślinności. Skarżąca kasacyjnie Gmina odniosła się też do niesłusznego, jej zdaniem, stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenów spornych pod tereny rolne bez prawa zabudowy nie może być tożsame z urządzeniem ogrodów działkowych. W jej ocenie, pojęcie ogrodnictwa mieści w znacznie szerszym pojęciu, jakim jest rolnictwo. Ponadto za niezasadne uznała stwierdzenie Sądu, który wskazał, że teren, na którym położona jest sporna działka, dopiero w ostatnich latach stał się zabudowany, a w latach 80-tych był niezamieszkały. Zdaniem Gminy sporna nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wywłaszczenia, teren ten zagospodarowano i wykorzystywano od momentu wywłaszczenia zgodnie z celem, na jaki go wywłaszczono. Za niezasadne Gmina uznała stanowisko organów i Sądu "o obowiązku odtworzenia i założenia ogrodu działkowego, a także wypłaty odszkodowania, pomimo, iż działki objęte decyzją stanowią jedynie część parceli ogrodowych". Skarżąca kasacyjnie podważyła także stanowisko wyrażone przez Sąd, że okoliczność żądania w innych postępowaniach likwidacji alejki stanowiącej dojście do poszczególnych ogródków uzasadnia zastosowanie art. 26 ust. 5 cyt. ustawy, gdyż nie jest znany ostateczny wynik tychże postępowań, a ponadto w niniejszej sprawie nie ustalono, aby następowała likwidacja takiej części ogrodu, która powodowałaby, iż inna część tego ogrodu nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania, a tym samym nie ma zastosowania art. 26 ust. 5 ustawy. Dodatkowo, w ocenie Gminy, w sprawie nie wzięto pod uwagę wzrostu wartości zwracanej nieruchomości, przy czym Sąd nie odniósł się w wyroku do podnoszonego zarzutu naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie odniósł się także do zarzutów dotyczących nieprecyzyjnego określenia sentencji decyzji, w zakresie zobowiązania do odtworzenia i założenia ogrodu działkowego, poprzez zawarcie z Polskim Związkiem Działkowców umowy dającej tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni ogrodu objętej niniejszą decyzją nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku. Trzeba przyznać rację skarżącej kasacyjnie, że Sąd nie wyjaśnił, dlaczego norma art. 140 ust. 4 u.g.n. nie miała zastosowania, jednakże owo uchybienie nie miało wpływu na poprawność rozstrzygnięcia. Z akt administracyjnych wynika, że organy administracji prawidłowo zinterpretowały ten przepis.

Zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 i z art. 137 ust. 1 u.g.n., którego skarżąca upatruje w błędnym, jej zdaniem, uznaniu, stojącym w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, zgodnie z którym na spornej nieruchomości nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia oraz zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 79 i art. 80 k.p.a., co w ocenie skarżącej przejawia się w niesłusznym oddaleniu skargi, gdyż organy naruszyły przepisy postępowania, poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zarzuty te sprowadzają się do podważania przez skarżącą dokonanych ustaleń odnośnie braku realizacji celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości oraz (co za tym idzie) niewłaściwej, jej zdaniem, oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia sprawy zostały wyjaśnione, przy czym w oparciu o te okoliczności prawidłowo ustalono, że na spornej nieruchomości nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, o czym będzie mowa podczas omawiania zarzutu naruszenia prawa materialnego. Dodatkowo w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd dał wyraz swojej argumentacji, odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Na marginesie należy wskazać, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność, a samo niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia nie świadczy o dowolności działań Sądu.

Ponadto wskazane przepisy art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy, co oznacza, że określają one sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. I tak, odpowiednio, zastosowanie przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Jeżeli zaś Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. Wówczas zastosowanie ma art. 151 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie konsekwentnie zastosował art. 151 p.p.s.a., uznając zarzuty skargi za nieusprawiedliwione. Dodatkowo, skoro przepisy te zawierają przeciwstawne normy wynikowe, to nie mogą pozostawać ze sobą w związku. Z kolei przepis art. 3 p.p.s.a. ma jedynie charakter ustrojowy. Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Również art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, gdy sąd orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, bądź gdy rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności.

Nie mógł zostać również uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na spornej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, zatem podlegała ona zwrotowi byłym właścicielom. Również w tym zarzucie skarżąca podnosi, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał, iż nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak stanowi natomiast przepis art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Z przytoczonych przepisów wynika, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości ma ustalenie celu wywłaszczenia.

Przechodząc do oceny ziszczenia się materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości, którą stosownie do treści art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, wskazać należy, że organ administracji zobowiązany jest do ustalenia, czy przesłanka ta zaistniała na dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności, będzie zatem w pierwszym rzędzie ustalenie celu wywłaszczenia. Następnie, konfrontując tak ustalony cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, ze stanem faktycznym, w jakim ona się znajduje, należy dokonać rzetelnej oceny w oparciu o wskazane wyżej kryteria, czy nieruchomość stała się zbędna, a więc czy cel wywłaszczenia nie jest i nie był realizowany, przy czym cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n., zakazującego przeznaczania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży).

W judykaturze utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, CBOSA). Innymi słowy, ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Wątpliwa jest natomiast rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie.

W przedmiotowej sprawie cel, na jaki zajęto sporną nieruchomość, został określony precyzyjnie w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1977 r. – wywłaszczenia nieruchomości dokonano na wniosek [...] z przeznaczeniem pod budowę toru kartingowego. Tymczasem obecnie, co znajduje potwierdzenie w aktach i czego nie neguje żadna ze stron, przedmiotowy grunt stanowi część większego ogrodzonego terenu zajętego pod Rodzinny Ogród Działkowy "[...]".

Argumentacja skarżącej nie jest zatem uzasadniona. W art. 136 ust. 3 u.g.n. mowa jest o zbędności wywłaszczonej (wykupionej) nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży), co w realiach niniejszej sprawy powinno oznaczać cel określony w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1977 r. Podstawą oceny zbędności nieruchomości jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży). Nie jest dopuszczalna wykładnia, która wyprowadza zbędność nieruchomości ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po wydaniu aktu o wywłaszczeniu czy po zawarciu umowy sprzedaży. Co więcej, w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie ma podstaw, aby zastosować szerszą interpretację celu wywłaszczenia.

Reasumując, dokonane w sprawie ustalenia odnośnie braku realizacji celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości należało uznać za prawidłowe. Wbrew twierdzeniom skarżącej, wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały uwzględnione i w sposób prawidłowy zinterpretowane. Słusznie uznano, że grunt objęty wnioskiem nie został wykorzystany na cel wywłaszczenia określony w decyzji z 1977 r., gdyż zamiast toru kartingowego na nieruchomości znajdują się ogrody działkowe. Zarzuty stawiane przez skarżącą kasacyjnie nie podważyły przyjętego stanu faktycznego, ani nie wskazały na błędy w rozumowaniu Sądu pierwszej instancji, opierając się jedynie na polemice z niekorzystnym dla niej stanowiskiem.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. Skarga kasacyjna wskazuje na brak zastosowania tego przepisu i nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości w kontekście wielkości odszkodowania, jakie Gmina musi zwrócić na rzecz działkowców i PZD za składniki majątkowe znajdujące się na zwracanej nieruchomości, które przewyższają wartość odszkodowania zwracanego (przez uprawnionych do zwrotu) na rzecz Gminy. Zauważyć w związku z tym należy, że zgodnie z art. 140 ust. 2 u.g.n., "Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa". Wysokość zwracanego Gminie odszkodowania podlega więc waloryzacji w stosunku do kwoty wypłaconej w chwili wywłaszczenia, z tym tylko, że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu. Tryb ustalania wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi na podstawie art. 140 ust. 1 u.g.n. nie ma zatem nic wspólnego z odszkodowaniem ustalanym na podstawie art. 22 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o ROD, które ma być równe wartości składników pozostawionych na zwracanej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela też pogląd, że wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1323/13, LEX nr 1769174). W tym wypadku, skoro celem wywłaszczenia nie było urządzenie ogrodów działkowych, nakłady realizujące ten cel nie mogą powiększać wartości nieruchomości w rozumieniu art. 140 ust. 4 u.g.n.

Trafnie też ustalono, że w sprawie mają zastosowanie przepisy u.r.o.d. Zgodnie z art. 26 tej ustawy, w przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów u.g.n., obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie (ust.1). Do likwidacji ROD lub jego części, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 21 oraz art. 22 ust. 1 i 2. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (ust. 3). Przepisy ust. 1-5 stosuje się w przypadku, gdy do nieruchomości zajmowanej przez ROD lub jego części objętej likwidacją stowarzyszeniu ogrodowemu przysługuje tytuł prawny lub jest ona zajmowana przez ROD, który stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (ust. 6). Zgodnie natomiast z art. 21 cyt. ustawy, podmiot likwidujący obowiązany jest do odtworzenia ROD, polegającego na: 1) zawarciu ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ROD, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD; 2) założeniu nowego ROD i odtworzeniu urządzeń i budynków odpowiadających rodzajem urządzeniom i budynkom likwidowanego ROD. W sprawie prawidłowo stwierdzono, że Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" ma charakter ogrodu stałego (wpisanego do rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców pod nr A-XXII-105-5082), a więc spełnia wymagania, o których mowa w art. 21 ust. 6 u.r.o.d. Podstawą prawną do uznania go za taki ogród jest art. 11 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).