Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 513/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 204  pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 919/06 w sprawie ze skarg M. C. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz M. C. i innych solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/GL 919/06 w sprawie ze skargi M. C., A. C., M. Z., J. Z. i B. J. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu i orzekł, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości. Ponadto zasądzono od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie zwrot kosztów postępowania: solidarnie na rzecz M. i A. C. kwotę 755 zł, solidarnie na rzecz M. i J. Z. kwotę 755 zł oraz na rzecz B. J. kwotę 500 zł.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:

Pismem z dnia 17 maja 2004 r. M. W. wystąpił do Prezydenta Miasta Zawiercie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego z parkingami na 320 miejsc oraz towarzyszącą infrastrukturą, przewidzianej do realizacji w Zawierciu na terenie obejmującym działki nr [...], [...], [...]. Planowaną powierzchnię sprzedaży inwestor określił jako ok. 1990 m2.

Decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] organ I instancji odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy wskazując, iż uchwałą Rady Miejskiej w Zawierciu z dnia 29 października 2003 r. nr XII/142/03 wprowadzono ograniczenia funkcji usługowo-handlowej na terenie, na którym usytuowana ma zostać przedmiotowa inwestycja poprzez dopuszczenie jedynie takich obiektów handlowych, których powierzchnia zabudowy nie przekracza 600 m2. Do decyzji dołączono w charakterze załącznika sporządzoną przez mgr inż. arch. O. C.-O. analizę zagospodarowania działek sąsiednich.

W wyniku rozpoznania wniesionego przez M. W. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż wskazana w zaskarżonej decyzji jako podstawa prawna uchwała Rady Miejskiej w Zawierciu nie stanowi "przepisów odrębnych" w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.). Nadto brak informacji o tym czy uchwała ta została ogłoszona w poprawnym trybie, a tym samym czy istotnie weszła ona w życie.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji zlecił sporządzenie kolejnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, którą tym razem opracowała inż. M. P.. W konkluzji sporządzonej analizy inż. M. P. wskazała, iż ani na terenach bezpośrednio sąsiadujących ani też na terenie analizowanym nie funkcjonuje parking o tak znacznej liczbie miejsc postojowych, nie ma też obiektów handlowych o tak dużej powierzchni zabudowy. Nie istnieje nadto możliwość ustalenia kąta nachylenia połaci dachowych oraz wysokości głównej kalenicy dachu zgodnie z wnioskiem inwestora. W wyniku zawartych w analizie ocen Prezydent Miasta Zawiercie podtrzymał swoje poprzednie stanowisko ponownie orzekając decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] o odmowie ustalenia wnioskowanych przez inwestora warunków zabudowy. Jak wskazano w treści uzasadnienia podjętej decyzji, lokalizacja inwestycji objętej wnioskiem nie spełnia podstawowego kryterium zapisanego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji i formy architektonicznej obiektu oraz sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. Ewentualna decyzja pozytywna powodowałaby nadto naruszenie przepisów ustawy prawo ochrony środowiska w zakresie dotrzymania norm dopuszczalnych zawartych w aktach wykonawczych oraz ustawy o drogach publicznych.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł pismem z dnia 20 marca 2006 r. po raz kolejny inwestor, wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Odwołujący się zarzucił decyzji pierwszoinstancyjnej naruszenie art. 61 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż przewidziane przepisem tym warunki nie zostały spełnione. Do odwołania inwestor dołączył odmienną, wykonaną na jego własne zlecenie przez mgr inż. arch. A. D. analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, formułującą wniosek, iż planowana inwestycja stanowiłaby kontynuację występujących na obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania terenu.

W trakcie postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie przeprowadziło rozprawę administracyjną, zleciło nadto mgr inż. arch. A. M. sporządzenie projektu przyszłej decyzji w sprawie planowanego przez inwestora przedsięwzięcia.

W trakcie postępowania odwoławczego inwestor, pismem, które wpłynęło do Kolegium w dniu 5 lipca 2006 r., zwrócił się o rozszerzenie cyt. "obszaru rozpatrywania wniosku" i wydanie decyzji z uwzględnieniem dodatkowo działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło warunki zabudowy dla wskazanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego na rzecz inwestora, M. W., podając w rozbudowanej osnowie ustalenia co do rodzaju inwestycji, warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, warunków wynikających z przepisów odrębnych. Wskazano także, że linie rozgraniczające teren inwestycji zostały zaznaczone na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do wydanej przez organ decyzji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wskazało, iż sporządzona na zlecenie inwestora przez mgr inż. arch. A. D. analiza opracowana została w oparciu o istniejący stan faktyczny i w zgodności z przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło zasadność uznania wiarygodności powyższej analizy i przyznania jej mocy dowodowej, za błędne uznało natomiast wnioski zawarte w analizie sporządzonej na zlecenie organu I instancji przez inż. M. P.. W dalszej części uzasadnienia organ drugoinstancyjny powołując argumenty podnoszone w doktrynie stwierdził, iż planowana funkcja handlowo-usługowa jest funkcją towarzyszącą wszystkim funkcjom występującym na terenach zurbanizowanych, tym samym nie można jej uznać za inwestycję sprzeczną z dotychczasową funkcją terenu. Organ II instancji omówił nadto wskazane w osnowie decyzji ustalenia, wskazał także, iż jego zdaniem wyrażane przez właścicieli sąsiednich nieruchomości obawy co do zagrożenia dla środowiska nie znajdą odzwierciedlenia w rzeczywistości. Zdaniem Kolegium dotrzymanie wymogów prawnych wynikających z decyzji właściwych organów oraz przepisów wykonawczych spowoduje bowiem, że projektowane przedsięwzięcie nie wpłynie na pogorszenie stanu środowiska, w tym na zdrowie ludzi, a wpływ projektowanej inwestycji zamknie się w dopuszczalnych granicach norm środowiskowych określonych w obowiązujących przepisach. Organ II instancji wskazał nadto, iż rozbudowanie funkcji handlowo-usługowej na wnioskowanym terenie będzie korzystne albowiem obecnie na terenie tym znajduje się szereg obiektów poprzemysłowych, w złym stanie technicznym. W decyzji podkreślono także, iż jej projekt został sporządzony przez wpisaną na listę Samorządu Zawodowego Architektów mgr inż. arch. A. M., a w charakterze załącznika do decyzji dołączono podpisaną przez mgr inż. arch. A. M. analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Pismem z dnia 28 września 2006 r. skargę na decyzję organu II instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik M. i A. C.. W skardze wniósł o uchylenie decyzji drugoinstancyjnej w całości z uwagi na nieuprawnione przyjęcie przez organ II instancji, że planowana zabudowa stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji i zabudowy terenu w zakresie cech, gabarytów i formy architektonicznej. Nadto zarzucił organowi II instancji oparcie się na prywatnej opinii A. D. podważającej opinię powołanego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym biegłego, a także naruszenie prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu wskutek nie powiadomienia ich o kolejnej analizie. Analogiczną skargę ten sam pełnomocnik wniósł także w imieniu M. i J. Z.. Kolejną skargę, zawierającą te same zarzuty, wnieśli nadto L. S. i inni.

Skargi zostały wniesione w terminie i połączone celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Z uwagi natomiast na nieuiszczenie, pomimo stosownych wezwań, wymaganego wpisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 28 maja 2007 r. odrzucił skargi wszystkich skarżących za wyjątkiem wymienionych w sentencji niniejszego wyroku.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o ich oddalenie. W uzasadnieniu organ II instancji podtrzymał swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaakcentował, iż zarzut naruszenia prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu jest chybiony. Wszyscy skarżący zostali bowiem powiadomieni o wniesieniu do organu I instancji odwołania, wszyscy zostali też poinformowani przez Kolegium o terminie rozprawy administracyjnej, w którym to terminie, pomimo prawidłowego powiadomienia, żaden ze skarżących nie stawił się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając zaskarżoną decyzję uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż w niej sformułowane. Podjęte bowiem przez SKO w Częstochowie rozstrzygnięcie dotknięte jest uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie.

Jak zauważył Sąd, decyzja o warunkach zabudowy jest w istocie swej decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Z tego też względu w zakresie zasad i trybu załatwiania sprawy ustalenia warunków zabudowy zastosowanie znajdują unormowania przepisów tej ustawy, chyba że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają w tym względzie szczególne rozwiązania. Wśród zasad tych wskazać należy w tym miejscu zwłaszcza zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), której istota sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tożsamej zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jak podkreśla się w doktrynie, granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Wykroczenie przez organ drugiej instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności. Tym samym niedopuszczalnym i łamiącym zasadę dwuinstancyjności jest rozpoznanie przez organ drugoinstancyjny wniosku strony, który nie był przedmiotem rozpoznania w postępowaniu przed organem I instancji. W prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym tak jednak właśnie się stało. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, iż złożony w dniu 24 maja 2004 r. wniosek M. W. o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowego pawilonu handlowo-usługowego przewidywał jego usytuowanie w Zawierciu na działkach [...], [...] i [...]. Zagospodarowanie tych zatem jedynie działek stanowiło przedmiot postępowania przed organem I instancji i tylko do inwestycji usytuowanej na tych właśnie działkach odnosiły się kolejne, wydane w trakcie postępowania administracyjnego orzeczenia w tym postanowienia uzgadniające oraz kończąca ponownie prowadzone postępowanie pierwszoinstancyjne decyzja Prezydenta Miasta Zawiercie nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Jak wynika z akt sprawy po wniesieniu pismem z dnia 20 marca 2006 r. odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, w trakcie trwania postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Częstochowie (po przeprowadzeniu przez organ ten rozprawy administracyjnej dotyczącej wskazanej we wniosku inwestycji i po powiadomieniu stron postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy inwestycji na działkach [...], [...] i [...]) inwestor wniesionym w dniu 5 lipca 2006 r. pismem zwrócił się do organu II instancji o "rozszerzenie obszaru rozpatrywania wniosku o wydanie warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego o działkę nr [...]", wskazując na konieczność uwzględnienia jej z przyczyn komunikacyjnych. Organ II instancji przychylił się do dodatkowego wniosku M. W., a wydana przezeń w dniu [...] sierpnia 2006 r. decyzja ustala, w myśl swej osnowy, warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia także na działce [...], zwiększając tym samym objęty decyzją teren z wnioskowanych pierwotnie i uwzględnionych w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym 23711 m2 do 26963 m2. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie ustaliło w tej części warunki zabudowy terenu dla działki, której zagospodarowanie nie było, z uwagi na inną treść wniosku, przedmiotem rozpoznania i rozstrzygania przez organ pierwszoinstancyjny. Zdaniem Sądu ,naruszenie zasady dwuinstancyjności jest w tej części niewątpliwe, a w konsekwencji kontrolowana decyzja musiała podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Odnosząc się z kolei do tej części zakończonego zaskarżonym rozstrzygnięciem postępowania przed Kolegium, które dotyczyło wniosku inwestora w jego pierwotnym brzmieniu (tj. działek [...], [...] i [...]) Sąd zauważył, iż potwierdzeniem i uszczegółowieniem zasady dwuinstancyjności jest m.in. uregulowanie zawarte w art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga natomiast przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ II instancji obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania nie zostaje zatem naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94, niepubl.). Przeprowadzenie natomiast przez organ odwoławczy całego postępowania wyjaśniającego lub też postępowania wyjaśniającego w znacznej jego części pozbawiłoby strony służącego im prawa odwołania, a tym samym naruszyło zasadę dwuinstancyjności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, LEX 43276). Zawarte w art. 136 k.p.a. ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w ramach postępowania odwoławczego nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa bowiem dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tychże dowodów i faktów chyba, że prowadzą one w istocie do rozpatrzenia nowej sprawy administracyjnej. Wskazuje się jednak w doktrynie, iż jeśli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy obowiązany jest skasować decyzję pierwszoinstancyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem nowo ujawnionych okoliczności. Podkreślenia wymaga, iż żaden przepis nie sformułował kryteriów umożliwiających jednoznaczne odróżnienie zakresu dopuszczalnego w myśl art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania wyjaśniającego od postępowania, które poza granice te wykracza stanowiąc tym samym niedopuszczalne w postępowaniu odwoławczym uzupełnienie dowodów w znacznym zakresie (przeprowadzenie przez organ odwoławczy całości postępowania wyjaśniającego łatwiejsze jest do wychwycenia). Granica pomiędzy postępowaniem uzupełniającym a postępowaniem prowadzonym w znacznym zakresie została bowiem zakreślona nieostro, a w konsekwencji ocena czy organ drugoinstancyjny granicy owej nie przekroczył wymaga każdorazowo oceny całości prowadzonego przez organy obu instancji postępowania wyjaśniającego i porównania wagi uzyskanego przez poszczególne organy materiału dowodowego.

Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy w postępowaniu prowadzonym w odniesieniu do działek [...], [...] i [...] wykroczył poza wytyczone w art. 136 k.p.a. granice. Wbrew bowiem zawartym w uzasadnieniu decyzji stwierdzeniom, iż podejmując rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł się na analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej na zlecenie inwestora przez mgr inż. arch. A. D. (co notabene byłoby prawnie niedopuszczalne albowiem sporządzenie stosownej analizy jest obowiązkiem wydającego rozstrzygnięcie organu) w rzeczywistości odrzucił wszystkie sporządzone uprzednio w sprawie analizy. Zlecił bowiem mgr inż. arch. A. M. opracowanie kolejnej, nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i to właśnie ona stała się podstawą wydanej przez Kolegium decyzji, jak również została do decyzji tej wraz z podpisem architekta dołączona w charakterze załącznika. Tym samym zlecając sporządzenie kolejnej analizy Kolegium w istocie odrzuciło ustalenia zarówno zawarte w sporządzonej na zlecenie organu I instancji analizie inż. M. P. jak też w analizie mgr inż. arch. A. D., opracowanej na zlecenie M. W. (notabene nie mającej rangi analizy, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Z uwagi na to, że wydane przez Kolegium rozstrzygnięcie oparte zostało tym samym nie na odmiennej jedynie ocenie zebranych przez organy dowodów lub ich ewentualnym uzupełnieniu przez organ odwoławczy lecz w całości na ustaleniach dokonanych w trakcie postępowania odwoławczego wynikających ze sporządzonej przez mgr inż. arch. A. M. kolejnej analizy niewątpliwym zdaje się być, iż organ II instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające co najmniej w znacznej części, wykraczając tym samym poza dopuszczalne granice wytyczone w art. 136 k.p.a. Poza naruszeniem procedury administracyjnej doprowadziło to w konsekwencji do naruszenia nadto także art. 60 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Podkreślenia wymaga, iż wskazany przepis traktuje wyłącznie o projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie dopuszczając możliwości sporządzenia przez osobę nie upoważnioną projektu decyzji o odmiennej treści. Osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, o której mowa powyżej, nie ma bowiem zastępować organu administracji publicznej w jego ustawowych zadaniach, a jedynie gwarantować, na ile to jest możliwe, iż merytoryczne ustalenia co do warunków zabudowy, wymagające specjalistycznej wiedzy, zostaną dokonane i zasugerowane wydającemu decyzję organowi przez profesjonalistę. W niniejszej natomiast sprawie architekt, której zlecono opracowanie projektu decyzji o warunkach zabudowy, w rzeczywistości sporządziła projekt decyzji nie tylko o ustaleniu warunków zabudowy lecz także o uchyleniu decyzji organu II instancji, uzasadniając w projekcie przyczyny takiego rozstrzygnięcia. Tym samym bez stosownego umocowania w trakcie sporządzania projektu uzasadnienia decyzji ustosunkowała się do całości przeprowadzonego już postępowania administracyjnego, omówiła i oceniła zgromadzone w dotychczasowym postępowaniu I i II instancji dowody, ustosunkowała się także do sporządzonych już uprzednio analiz jednej przyznając moc dowodową a drugiej odmawiając wiarygodności.

W konsekwencji wydaną przez organ II instancji decyzję Sąd uznał za naruszającą wskazane wyżej przepisy w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co tym samym obligowało do jej uchylenia. Jednocześnie Sąd podkreślił, iż uchylając decyzję organu II instancji nie przesądził o ewentualnej trafności dokonanej oceny zgodności planowanej inwestycji z wymogami przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Na obecnym etapie postępowania jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne i zdaniem Sądu nieuprawnione choć jednocześnie wskazać należy, że zarówno treść dołączonej do decyzji pierwszoinstancyjnej analizy jak też wyprowadzone z niej przez organ I instancji wnioski (w tym np. zawarta w analizie, o której mowa, informacja, iż na terenie całego miasta nie ma obiektu o powierzchni sprzedaży do 2000 m2) mogą budzić wątpliwości. Pomimo wskazanych wyżej zastrzeżeń Sąd ograniczył się do uchylenia jedynie decyzji drugoinstancyjnej nie eliminując z obrotu prawnego decyzji organu I instancji albowiem rozstrzygnięcie takie byłoby niekorzystne dla strony skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie i zaskarżając go w całości podniosło następujące zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego tj. art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu tezy, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów winien ograniczać się jedynie do zagadnień wymagających wiedzy specjalistycznej,

2. naruszenia przepisów postępowania, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") polegające na przyjęciu, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ odwoławczy naruszyło art. 136 k.p.a. w ten sposób, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarzut Sądu o naruszeniu art. 136 k.p.a. jest niezasadny, bowiem SKO w decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. kilkakrotnie wskazało, że załącznik nr 2 sporządziło w oparciu o analizy wykonane w ramach postępowania administracyjnego na zlecenie organu I instancji jak też na zlecenie inwestora. Z uzasadnienia jednoznacznie wynika, że ustalenia poczynione przy okazji sporządzanych analiz są zbieżne. Jedynie osoby je sporządzające dochodziły do różnych wniosków. W takiej sytuacji nieuzasadnionym byłoby sporządzanie kolejnej czwartej już w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego powierzono mgr inż. arch. A. M. sporządzenie projektu decyzji, opartej na znajdujących się w aktach sprawy analizach. Tym samym nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy powinien wskazać w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. W ocenie Kolegium, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Zawiercia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dlatego SKO w Częstochowie podjęło rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. Zgodnie z obowiązującymi przepisami procedury administracyjnej, bezspornym jest wynikająca z art. 138 k.p.a. zasada merytorycznego sprawy przez organ odwoławczy. Tym samym kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, zgodnie z przyjętą wykładnią art. 138 § 2 k.p.a., stanowi wyjątek od wymienionej zasady. Jednocześnie, ze względu na stosunek istniejący między przepisami art. 136 i 138 § 2 k.p.a. w przypadku zaistnienia pomiędzy dopuszczalnością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w uzupełniającym (dodatkowym) wymiarze i w konsekwencji wydania decyzji merytorycznej a koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części i w konsekwencji wydaniem decyzji o charakterze kasacyjnym, organ odwoławczy ma obowiązek zastosować przepis art. 136 k.p.a. czyli przeprowadzić postępowanie uzupełniające. Prawidłowa wykładnia art. 136 i 138 § 2 k.p.a. nie może abstrahować od celu i istoty postępowania odwoławczego. Postępowanie przed organem II instancji zmierza do ponownego całościowego zbadania sprawy rozpatrzonej i rozstrzygniętej uprzednio przez organ I instancji. Tym samym organ odwoławczy jest objęty co najmniej takim samym zakresem obowiązków co organ I instancji i - zgodnie z zasadą dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej - zobowiązany jest do podjęcia wszelkich czynności w celu jej ustalenia, nawet tych polegających na przeprowadzeniu dowodów celem wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Jak podniesiono w skardze kasacyjnej, art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na organy administracji publicznej rygor powierzania sporządzania projektów decyzji o ustaleniu warunków zabudowy osobom wpisanym na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Uregulowania tej ustawy nie wyłączają kompetencji organu odwoławczego wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie uchylenia decyzji organu I instancji w całości i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy. Tym samym SKO było zobligowane do zwrócenia się do osoby spełniającej wymagania wynikające z art. 60 ust. 4 ww. ustawy o sporządzenie projektu decyzji. Osoba ta sporządzając projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy powinna zawrzeć rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 k.p.a., będącego podstawą wydania decyzji przez organ odwoławczy. Projekt ten jest jednym z wymogów formalnych mających gwarantować poprawność decyzji m.in. co do ustaleń technicznych i jak każdy projekt decyzji zawiera rozstrzygnięcie i uzasadnienie. Tak wydana decyzja nigdy nie była w tym zakresie kwestionowana przez Sąd. Przyjęty przez Sąd tok rozumowania prowadzi do stwierdzenia, że urbanista czy architekt winien w projekcie odnieść się jedynie do kwestii wymagających wiedzy specjalistycznej nie będąc zobowiązanym do uwzględnienia dowodów zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego, chociażby uzgodnień uzyskanych w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie zarzutu, iż Kolegium uwzględniło wniosek inwestora o objęciu inwestycją również działki nr [...], naruszając zasadę dwuinstancyjności Kolegium wskazało, że użytkownik wieczysty tej działki nie składał skargi do Sądu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu pełnomocnik M. i J. Z. oraz M. i A. C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Jako naruszony przez błędną wykładnię wskazany został w skardze kasacyjnej przepis art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80,poz.717 ze zm.) przepis ten stanowi, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wprawdzie z powołanego przepisu nie wynika wprost że projekt decyzji sporządzony przez uprawnione osoby winien ograniczać się do zagadnień wymagających wiedzy specjalistycznej ale jest to oczywista konsekwencja regulacji zawartej w ust. 1 art. 60 upzp zgodnie z którym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje z zastrzeżeniem ust.3, wójt , burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu ... i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami prawa. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2007 r.,II SA/Kr 740/06), podkreślającym iż osoby o których mowa w art. 60 ust. 4 pow. ustawy nie mogą być traktowane jako organy właściwe w sprawach ustalania warunków zabudowy, bowiem organami właściwymi są podmioty wskazane w art. 60 ust. 1 i 3. Sporządzenie projektu decyzji nie oznacza prawa do ostatecznej oceny i analizy sporządzonych przez inne uprawnione osoby projektów decyzji I instancji oraz analiz funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to kompetencja właściwego organu. Warunki których określenie należy do osób sporządzających projekt decyzji określa art. 61 ustawy i rozporządzenie wykonawcze, są to kwestie wymagające wiedzy specjalistycznej .Z powyższych względów zarzut skargi kasacyjnej był niezasadny.

Niezasadny jest także zarzut natury procesowej. Wbrew bowiem argumentom skargi kasacyjnej przepis art. 136 k.p.a. został w postępowaniu odwoławczym naruszony i to w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy. O tym naruszeniu przesądza nie tylko zakres podjętego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego ale także objęcie postępowaniem odwoławczym sprawy w zakresie rozszerzonym w stosunku do zakresu rozstrzygnięcia I instancji. Dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie nie może być rozumiane tak szeroko jak przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zakres postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym wynika wprost z powołanego przepisu, jest to "dodatkowe" postępowanie a nie postępowanie prowadzone w istocie od początku.

Także i ten zarzut w świetle akt sprawy nie może być uznany za uzasadniony .

Zważywszy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w tym przypadku nie zachodzi a podstawy kasacji nie mogły być uznane za usprawiedliwione – na mocy art. 184 i 204 pkt 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.