Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 600/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2020r. sprawy ze skargi E. P. i C. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie budowli ziemnej o funkcji komunikacyjnej oraz nałożenie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego m.in. przez E. i C. P., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] nr [...] wstrzymujące inwestorowi – C. P. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budowli ziemnej o funkcji komunikacyjnej na działce nr [...] obręb S. gm. K. oraz nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w związku z ww. robotami budowlanymi.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz z akt administracyjnych, pierwotnie postępowanie nadzorcze w sprawie wykonania połączenia wyspy z lądem na działce nr [...] zakończyło się wydaniem przez PINB w dniu [...] decyzji umarzającej to postępowanie ze względu na stwierdzenie, że wykonane prace nie wyczerpują dyspozycji art. 3 pkt 3 u.p.b., tym samym nie mogą zostać zakwalifikowane jako budowla podlegająca reglamentacji ustawy Prawo budowlane. DWINB uznał umorzenie postępowania na tym etapie sprawy za co najmniej przedwczesne i decyzją z [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia i doprecyzowaniu jego przedmiotu na postępowanie w sprawie budowy budowli ziemnej o funkcji komunikacyjnej na działce nr [...], organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy m.in. o oględziny działki nr [...], wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej nieruchomości, operat wodnoprawnym oraz akta dotyczące wydania decyzji z [...] zatwierdzającej projekt rekultywacji terenów poeksploatacyjnych kopalni kruszywa "S.". Na tej postawie PINB wdrożył tryb legalizacji obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (z naruszeniem art. 28 ust. 1 u.p.b.).

Mając na względzie powyższe okoliczności DWINB stwierdził, że zaistniały podstawy do wstrzymania robót budowlanych i nakazania przedstawienia przez inwestora dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., które są niezbędne do wdrożenia procedury umożliwiającej doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. DWINB powtórzył przy tym w znacznej części zawartą w postanowieniu PINB analizę stanu prawnego odnoszącą się do kwalifikacji prowadzonych robót budowlanych, jako podlegających wymogom ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie wskazał, że art. 3 pkt 6 u.p.b. za budowę uznaje nie tylko wykonanie od podstaw obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale również jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. Uzasadniając stanowisko, że wykonane roboty budowlane stanowiły budowę budowli ziemnej w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. organ wskazał, że zgodnie z tym przepisem budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty; sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia: terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. DWINB wykluczył przy tym możliwość kwalifikacji robót budowlanych polegających na wzniesieniu budowli ziemnej na prywatnych nieruchomościach gruntowych do katalogu wskazanego w art. 29 - 31 u.p.b., który zawiera wykaz robót wyłączonych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dalej powołał się na stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym budowlą ziemną jest budowla, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Przyjmuje się również, że budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Dokonując kwalifikacji wykonanego obiektu jako budowli należy ocenić nakład pracy potrzebny do wykonania obiektu, trwałość wykonanych prac i jego użyteczność (vide wyroki WSA z: 4.03.2015 r., II SAB/Gd 6/15; 26.02.2014 r., II OSK 2320/12, 20.03.2013 r., II SA/Kr 95/13). Do budowli ziemnych zaliczyć można nasypy formowane pod drogi, wały przeciwpowodziowe czy też kopce. Zgodnie z wyrokiem WSA w Kielcach 29.06.2012 r., sygn. akt II SA/Ke 353/12, taka budowla musi stanowić pewną techniczno-użytkową całość, nawet jeżeli nie ma dodatkowych instalacji czy urządzeń, stanowi np. wał przeciwpowodziowy lub nasyp ziemny realizowany w określonym celu.

Odnosząc tak rozumianą regulację prawną do ustaleń dokonanych w sprawie organ odwoławczy powołał się na materiał dowodowy, w tym na dokumentację zdjęciową przedłożoną przez strony postępowania jak również zdjęcia satelitarne z aplikacji Google Earth Pro. Mają one dowodzić, że wykonanie nasypu łączącego brzeg zbiornika wodnego z wyspą stanowi budowlę ziemną. Analizując zakres wykonanych robót budowlanych organ odwoławczy podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji, który na podstawie projektu rekultywacji terenów poeksploatacyjnych kopani kruszywa "S." z czerwca 2002 r. ustalił, że wyrobisko na polu S. wschód będzie się dalej powiększało w wyniku prowadzonej eksploatacji i docelowo osiągnie powierzchnię 29,8ha i średnią głębokość 11m. W wyrobisku wschodnim poziom wód miał być regulowany za pomocą projektowanej budowli spustowej do potoku Jagodziniec. Przez pole wschód przepływa potok Jagodziniec i dalsza eksploatacja tego terenu spowoduje, że w wyrobisku znajdzie się odcinek koryta potoku J. km 3,57-4,48. Ponieważ wyrobisko S. wschód rekultywowane będzie w kierunku wodnym to ten odcinek koryta będzie znajdował się w przepływowym zbiorniku wodnym (str. 10 dokumentu). Ponadto wskazano, że w zakresie rekultywacji obszaru S. wschód będzie wykonane: kształtowanie i profilowanie skarp, wykonanie budowli wpustowej potoku Jagodziniec doprowadzającej wody do wyrobiska, wykonanie budowli - zastawki odprowadzającej nadmiar wody z wyrobiska (str. 16). Mapy dołączone do ww. dokumentu wskazują zakres wykonywanego wydobycia oraz istniejące w jego trakcie skarpy i teren zalądowienia. Ponadto powołując się na akta zgromadzone dla potrzeb postępowania rekultywacyjnego, organ odwoławczy stwierdził, że mapa ewidencyjna z 8.11.2005 r., obrazująca grunty zrekultywowane w II etapie, nie wskazuje, aby wyspa znajdująca się na działce nr [...] była połączona budowlą ziemną z działkami wokół zbiornika. Posiłkując się z kolei mapami satelitarnymi organ odwoławczy zauważył, że potwierdzają one fakt istnienia dojazdu do wyspy na etapie prowadzenia prac wydobywczych, przed dokonaniem rekultywacji (mapa z roku 2003), jednakże kolejne zdjęcia z roku 2009, 2012, 2014, 2015 wskazują na brak połączenia z wyspą. Okoliczność braku połączenia wyspy z działkami wokół zbiornika potwierdza również dokumentacja zdjęciowa przedłożona przez strony postępowania, która obrazuje sukcesywny proces powstawania budowli. W świetle takich ustaleń faktycznych organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem właściciela nieruchomości (działki nr [...]), że fakt istnienia dojazdu do wyspy w trakcie wykonywania robót wydobywczych legalizuje aktualnie istniejącą budowlę. Z dokumentacji rekultywacji wynika bowiem, że po zakończeniu rekultywacji, budowli ziemnej w obecnie istniejącym kształcie nie było. Nadto w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 08.02.2018 r. z udziałem C. P. stwierdzono, że wykonane zostały roboty ziemne polegające na podwyższeniu grobli komunikacyjnej w celu podniesienia poziomu wyspy. Na tej podstawie należało stwierdzić, że istniejąca budowla ziemna nie została wykonana w ramach prac wydobywczych, czy też rekultywacji dokonanej po tych pracach. Budowla ta była sukcesywnie wykonywana przez właściciela nieruchomości – C. P. Ponadto organ zauważył, że z przedstawionym stanowiskiem koresponduje operat wodnoprawny sporządzony 4.10.2018 r., który wskazuje cel, w jakim budowla powstaje, a jest nim wykonanie przepustu w istniejącej budowli, dokonanie jej dalszego podwyższenia i utwardzenia.

Odnosząc się do argumentów zażalenia E. i C. P., organ odwoławczy wskazał, że nawet przyjmując, iż istotnie prace polegały jedynie na podwyższeniu poziomu istniejącej wcześniej grobli ponad poziom lustra wody, to zakres prac wypełnia definicję budowy zawartą w art. 3 pkt 6 u.p.b., ponieważ przepis ten za budowę nakazuje uznać nie tylko wykonanie od podstaw obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale również jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Samowolne wykonanie takich prac, jako wymagających pozwolenia na budowę, podlega reglamentacji postępowania w trybie art. 48 u.p.b. Organ odwoławczy stwierdził, że wykonanych przez inwestora prac nie można uznać za przebudowę. Zgodnie z art. 3 pkt 7a u.p.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Bezspornym pozostaje natomiast, że inwestor zmienił wysokość budowli ziemnej co wyklucza zakwalifikowanie wykonanych robót jako przebudowy.

Odnosząc się do zgodności wykonanych robót z pozwoleniem wodnoprawnym organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Starosty L. z [...] wydana na podstawie ustawy Prawo wodne dotyczyła pozwolenia na szczególne korzystanie z wód w istniejącym stawie ziemnym i zobowiązywała do wykonywania określonych czynności, przy czym nie stanowiła podstawy do wykonania budowli ziemnej objętej niniejszym postępowaniem. Organ nie zgodził się przy tym ze stwierdzeniem, że dno, brzeg, wyspa; oraz dojazd do wyspy stanowi jedną całość - staw rybny, a tym samym nie może być wydzielone do odrębnego postępowania. Według organu, katalog urządzeń wodnych zawarty w ustawie Prawo wodne jest otwarty i zawiera zarówno stawy rybne, jak i wykonane na tych stawach elementy. Sama okoliczność istnienia stawu rybnego - zbiornika wodnego nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, że wszystkie roboty wykonywane na terenie, na którym staw się znajduje, jak również wszystkie elementy stawu rybnego nie podlegają sankcjom zawartym w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie z art. 2 ust 2 pkt 2 u.p.b. przepisy tejże ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego w odniesieniu do urządzeń wodnych. Może wystąpić zatem taka sytuacja, w której inwestor zobowiązany jest uzyskać zarówno pozwolenie wodnoprawne jak również pozwolenie na budowę.

We wniesionej skardze E. i C. P. zarzucili organowi naruszenie prawa procesowego, a to:

1) art. 7, art. 75, art 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak dążenia do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżących, polegające na:

- braku możliwie dokładnego ustalenia, w jakim zakresie, na jakiej części działki nr [...], na jakim konkretnie jej obszarze, długości, kubaturze, skarżący prowadził roboty budowlane, których wstrzymanie zostało nakazane przez organy;

- braku ustalenia, w jakim zakresie wahania poziomu lustra (piętrzenie) wody przyczyniają się do wyłaniania i zakrycia grobli (nazwanej przez organ pierwszoinstancyjny "budowlą ziemną o funkcji komunikacyjnej"), której wykonanie w całości organy prowadzące postępowanie zarzuciły skarżącemu, podczas gdy okoliczność ta ma podstawowe znaczenie dla zakwalifikowania wykonanych prac jako budowli ziemnej;

- braku ustalenia, w jakim zakresie wahania poziomu lustra wody przyczyniają się do występowania zjawiska tzw. erozji wodnej, której występowanie obliguje skarżącego do wykonywania prac zabezpieczających oraz polegających na odtworzeniu stanu sprzed powstania erozji wodnej, podczas gdy okoliczność ta ma podstawowe znaczenie dla zakwalifikowania wykonanych przez skarżącego prac jako budowli ziemnej;

- braku ustalenia czy i w jakim zakresie to skarżący wykonał połączenie "wyspy" z "brzegiem" na działce nr [...], czy też połączenie to jest pozostałością po urządzeniach kopalni, które przecież musiały zostać przetransportowane z "wyspy" na "ląd";

- braku ustalenia, czy i w jakim zakresie połączenie "wyspy" z brzegiem zostało usunięte w trakcie prac wydobywczych prowadzonych na działce gruntu należącej do skarżącego w okresie przed nabyciem tej działki, podczas gdy organy administracji publicznej posiadały źródła dowodowe, na podstawie których ustalenia te były możliwe do dokonania (np. zeznania świadków — uczestników procesu rekultywacji terenu);

- braku ustalenia, z jakich konkretnie materiałów skarżący wykonał "budowlę ziemną o funkcji komunikacyjnej";

2) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne sformułowanie przez organ pierwszoinstancyjny sentencji postanowienia z [...], tj. w taki sposób, że nie jest możliwie ustalenie jakie konkretnie roboty budowlane zostają wstrzymane przez tenże organ, na jakiej części działki nr [...], na jakim konkretnie jej obszarze, długości, kubaturze.

Ponadto skarżący sformułowali zarzut naruszenia prawa materialnego, a to:

1) art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 3 u.p.b. w zw. z art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z 9.03.2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG poprzez dokonanie wykładni przepisów prawa polskiego z pominięciem wykładni prounijnej, prowadzące do sprzeczności prawa krajowego z bezpośrednio stosowaną normą prawa Unii Europejskiej;

2) art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a u.p.b., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zakwalifikowaniu prac wykonywanych przez skarżącego jako budowy, podczas gdy nie wykonywał on żadnego obiektu budowlanego, a jedynie dokonał bieżącą konserwację istniejącej grobli, mając przy tym na względzie, że wykonane prace były zgodne z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym i jednocześnie były niezbędne do jego prawidłowego wykonywania.

Formułując takie zarzuty skargi jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB w L. z [...] oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Rozwijając zarzuty skargi pełnomocnik skarżących wskazał na sprzeczność sentencji orzeczenia organu pierwszoinstancyjnego z ustaleniami poczynionymi w toku postępowania wyjaśniającego. W postanowieniu tym, w opisie stanu faktycznego sprawy wskazano, że "w trakcie kontroli potwierdzono wykonanie robót ziemnych, mających na celu wykonanie podwyższenia grobli komunikacyjnej w celu podniesienia poziomu wyspy oraz odtworzenia linii brzegowej". Analogiczne stwierdzenie znalazło się także w dalszej części zaskarżonego postanowienia, tj. że wykonano roboty ziemne polegające na podwyższeniu grobli komunikacyjnej, co ustalono w trakcie wizji lokalnej. Okoliczność taką, w treści złożonego oświadczenia, wskazał także skarżący. Zatem dwa środki dowodowe, tj. oświadczenie strony postępowania oraz oględziny dokonane przez organ wskazują na okoliczność, że skarżący nie rozpoczął budowy budowli ziemnej, a w istocie wykonywał swoje obowiązki płynące z pozwolenia wodnoprawnego. Zatem na bieżąco konserwował linię brzegową obiektu stawowego, względnie dokonywał przebudowy istniejącego obiektu budowlanego. Podkreślić przy tym wypada, że z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ pierwszoinstancyjny w jakimkolwiek zakresie odmówił wiarygodności wyżej wskazanym dowodom (art. 107 §3 k.p.a.).

Dalej wyciągnięte przez organ pierwszoinstancyjny wnioski są już zupełnie niespójne z powyższymi ustaleniami. Najpierw bowiem organ stanowczo stwierdza, że skarżący podwyższał istniejącą groble ziemna, co miało na celu m.in. odtworzenie linii brzegowej, a następnie wywodzi, że grobla była jednak sukcesywnie wykonywana przez skarżącego. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że nie można odtwarzać rzeczy, która nie istnieje.

Uznając za prawidłową wykładnię organu w zakresie art. 2 ust. 2 pkt 2 u.p.b., skarżący stwierdził jednak, że za tą interpretacją nie idą dalej idące wnioski. Trzeba bowiem mieć na względzie, że "obiekt stawowy" jako całość, stanowi urządzenie wodne, w rozumieniu art. 16 pkt 65 lit. b ustawy prawo wodne. Z tej perspektywy należy także ocenić prace w tym obiekcie i kwalifikować je jako odpowiednio budowę, przebudowę, remont, czy też bieżącą konserwację. Nie sposób jest uznać, że na gruncie prawa budowlanego pojęcie urządzenia wodnego będzie miało zgoła inne znaczenie niż w należącej do tej samej gałęzi prawa (tj. prawa administracyjnego) ustawie prawo wodne. Zatem wykonywane przez skarżącego prace służą nie tyle samej grobli, ile całemu urządzeniu wodnemu, z jednej strony zwiększając bezpieczeństwo jego użytkowania, z drugiej zapewniając jego pierwotny kształt (por. zdjęcia z serwisu Google Earth Pro z 2003 r.) i tym samym zachowanie pierwotnej linii brzegowej, z trzeciej wreszcie gwarantując prawidłowe wykonanie obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego.

Zarzucając organowi brak rzetelnej analizy zdjęć z serwisu Google Earth, skarżący wskazali, że potwierdzają one, że grobla - połączenie lądu i "wyspy" istniała zawsze, ale w zależności od lustra wody była bardziej lub mniej widoczna. Przykładowo wskazali, że na zdjęciu z 31.07.2010 r. grobla w zasadzie na całej długości znajduje się pod wodą i wyraźnie pod jej lustrem zaznacza się linia grobli. Natomiast zdjęcie z 16.11.2003 r. w pełni obrazuje, że grobla odpowiada połączeniu, które istniało między "wyspą" a brzegiem najprawdopodobniej jeszcze w trakcie prowadzonej eksploatacji wyrobiska. Nadto na zdjęciu z 14.08.2015 r. pod lustrem wody rysuje się łuk grobli, który odpowiada przebiegowi "podwyższenia".

Zdaniem skarżących, dokonując ustaleń istotnych dla wyjaśnienia sprawy, w tym analizując wyżej wskazane zdjęcia, organy nie uwzględniły panujących w danym okresie warunków atmosferycznych, tj. temperatury otoczenia oraz średnich opadów (np. średniomiesięcznych czy średniorocznych), oraz innych czynników mających znaczenie dla podniesienia lub odpowiednio opadania lustra wody w zbiorniku. Warunki te mają dla niniejszej sprawy znaczenie podstawowe. Jednocześnie organy w ogóle nie biorą pod uwagę jak istotnie zmieniły, i ciągle zmieniają się, stosunki wodne między zakończeniem procesu rekultywacji terenów poeksploatacyjnych kopalni kruszywa "S." (tj. styczeń 2006 r.), a wszczęciem postępowania w udziałem skarżących (2018 r.). Okolicznością powszechnie znaną jest, że w tym czasie zmniejszył się poziom wód gruntowych i opadowych, co prowadziło do znaczącego obniżania się lustra wody w zbiornikach wodnych. W wyniku działania sił przyrody, wypłukane połączenie z wyspą zostało odsłonięte. Skarżący podnieśli, że już w Projekcie rekultywacji terenów poeksploatacyjnych kopalni kruszywa "Szczytniki", przyjęto założenie, że położenie zwierciadła wody na obszarze złoża uwarunkowane jest stanem wody w rzece K. i wielkością opadów atmosferycznych w jej zlewni. Nadto w złożu zwierciadło wody gruntowej utrzymywało się w granicach od 3,0 do 4,0 m poniżej powierzchni terenu (str. 9 Projektu). Wahania lustra wody wyszczególniono także w treści pozwolenia wodnoprawnego z [...] Organ wydający to pozwolenie precyzyjnie wskazał, że lustro wody układa się 1,2 m do aż 3,0 m poniżej terenu naturalnego. Takie zaś różnice powodują okresowe wyłanianie się pozostałości po wyrobisku kopalnianym, w tym grobli łączącej "wyspę" z lądem.

Zdaniem skarżących, pominięcie w ustaleniu stanu faktycznego powyższych okoliczności stanowi na tyle istotne naruszenie prawa procesowego, że musi - rozpatrywane łącznie z pozostałymi niedostatkami postępowania wyjaśniającego - skutkować uchyleniem przywołanych postanowień.

Wskazując na przyjęte w judykaturze rozumienie pojęcia: "budowla ziemna", autorzy skargi zwrócili uwagę na nieprecyzyjne sformułowanie sentencji postanowienia z [...] tj. w taki sposób, że nie jest możliwie ustalenie jakie konkretnie roboty budowlane zostają wstrzymane przez tenże organ, na jakiej części działki nr [...], na jakim konkretnie jej obszarze; długości, kubaturze; Innymi słowy, nie wytyczono granic, w których ewentualne prace nie mogą być dalej prowadzone. Powyższe ma znaczenie choćby dla obowiązków skarżącego wynikających z pozwolenia wodnoprawnego (nakładającego obowiązek utrzymania w należytym stanie brzegów: "wyspy"). Jego adresatem jest wprawdzie spółką jawna, lecz skarżący jest jej wspólnikiem, a zatem również osobiście ponosi odpowiedzialności za jej działania i zaniechania. Co więcej, w toku sprawy organy nie wskazały w ogóle, na jakim odcinku skarżący prowadził prace niezgodnie z przepisami prawa, tj. gdzie się zaczyna (licząc od strony "brzegu" stawu), a gdzie kończy (licząc od strony "brzegu wyspy") jego bezprawna ingerencja. Organy nie ustalił również jaka jest powierzchnia, czy kubatura wykonanej "nadbudowy".

Dalej skarżący zwrócili uwagę brak należytego zbadania przez organy okoliczność istnienia dojazdu do obecnej "wyspy" w czasie trwania prac wydobywczych kopalni. Organ jedynie w marginalnym zakresie zbadał kwestię istnienia tego dojazdu w okresie wycofywania maszyn kopalnianych, a następnie rekultywacji terenu, posługując się jedną, niedokładną mapą stanowiącą załącznik do Planu rekultywacji terenu. Tymczasem wykonane przez skarżącego prace związane są wyłącznie z przywróceniem poprzedniego stanu. Fakt, że grobla nie sięgała ponad lustro wody nie oznacza bowiem, że nie istniała ona w ogóle, co też organy ustaliły. Niewątpliwie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie wymagałoby wiadomości specjalnych, którymi sam organ nie dysponuje. Z odpowiedniej opinii biegłych (np. z zakresu budownictwa i geologii) powinno wynikać, od jakiego poziomu nasyp został wykonany przez skarżącego, a w jakim zakresie istniał on uprzednio. Z pewnością na powyższe wskazywałby materiał z którego jest on wykonany, jego gęstość, czy stopień utwardzenia. Organ uznał jednak bezzasadnie, że w tym zakresie wystarczą zdjęcia satelitarne, wykonane przy nieustalonych warunkach atmosferycznych i hydrologicznych. Nie ustalono także, w jakim stopniu na stan grobli wpłynął fakt, że od momentu zakończenia prac wydobywczych do rozpoczęciem prac zabezpieczających prowadzonych przez skarżącego, pozostawała ona niezabezpieczona na warunki atmosferyczne, czy ruchy wody (jej podnoszenie i opadanie). Stąd też należy stanąć na stanowisku, że z opisu stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego postanowienia powinno wynikać, że rozbiórka wykonanych przez skarżącego obiektów czyniłaby budowle bezużyteczną i spowodowałoby niemożność jej funkcjonowania. Organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły jednak żadnej analizy technicznej. Ich rozumowanie opiera się zaś na założeniu, że skarżący wykonał "budowlę ziemną o funkcji komunikacyjnej". Jednakże temu podstawowemu ustaleniu, tj. że prace wykonane przez skarżącego dały rezultat w postaci "budowli ziemnej" nie towarzyszy żadna dalsza refleksja, w szczególności zaś brak jest wnioskowania co do zakresu samodzielności tejże budowli, jej walorów techniczno-użytkowych, czy konstrukcji. Tymczasem, związek pomiędzy "wyspą" a wypoziomowaną groblą ma charakter co najwyżej użytkowy.

Skarżący uznali przy tym za błąd w rozumowaniu organów, rozpatrywanie wykonanych prac w kontekście trwałego wyłonienia grobli ponad lustro wody. Pominięto - a w zasadzie w ogóle nie ustalono - że owo "wyłonienie" zostało "dokonane" i tak poniżej terenu naturalnego, ale tylko nieco ponad zwierciadło wody. Owo zwierciadło wody ma znaczenie drugorzędne dla oceny wykonanych prac. Zostały one bowiem wykonane nie gdzie indziej, jak na działce gruntu należącej do skarżących i jest swoistego rodzaju "wyrównaniem terenu".

Według skarżących, gdyby jednak uznać, że działanie organów administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego było prawidłowe, to nie sposób jest przyjąć że w sposób poprawny zastosowały one prawo materialne. Trzeba mieć na uwadze, że aby uznać określony obiekt za obiekt budowlany (a zatem także za budowlę), to musi ona zostać wzniesiona z użyciem wyrobów budowlanych. Definicja tych znajduje się zaś w przywołanym art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z 9.03.2011 r. (do którego polski ustawodawca odwołuje się wprost w art. 2 pkt 1 ustawy z 16.04.2004 r. o wyrobach budowlanych). Nie mieści się z pewnością w granicach tej definicji ziemia, która przecież nie jest wyrobem czy zestawem w rozumieniu unijnego aktu prawnego. Zestawiając zatem tę normę z definicją budowli lub budynku zawartą w polskiej ustawie, należałoby dojść do wniosku, że nie są one spójne z prawem unijnym. Na tym poziomie należałoby wykluczyć możliwość istnienia pojęcia budowli ziemnej, albowiem nie będzie ona nigdy stworzona z wyrobu lub zestawu w rozumieniu rozporządzenia UE. Skoro bowiem polski ustawodawca posługuje się jednoznacznie pojęciem "wyroby budowlanego" konstruując pojęcie obiektu budowlanego (jak i budowli), to nie sposób jest uznać że obiekty które nie zostały wzniesione z użyciem takich wyrobów również należałoby uznać za obiekty budowlane. Powyższe przeczyłoby przecież zasadzie demokratycznego państwa prawnego i wywodzonej z niej zasadzie racjonalności prawodawcy, jak i zasadzie dostatecznej określoności przepisów prawa. Powyższą kwestię rozpatrywać należy również w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13.09.2011 r. (sygn. akt P 33/09). Trybunał wskazał w nim, że definicja budowli określona w prawie budowlanym ma charakter definicji zakresowej, cząstkowej. Oznacza to, że w celu uznania danego obiektu za budowlę musi spełniać on dwa warunki: warunek wystarczający bycia budowlą, oraz warunek konieczny bycia budowlą, zgodnie z którym budowlami nie są obiekty zakwalifikowane jako budynki lub obiekty małej architektury. Skoro jednak obiektem budowlanym (jak i budowlą) nie są obiekty stworzone z innych materiałów (lub w przeważającej części z innych materiałów) niż wyroby budowlane, to też i pierwszy z warunków (tj. warunek wystarczający) nie został spełniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji są zgodne z prawem, co czyni skargę niezasadną.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane. Zastosowanie w sprawie znalazł art. 48 ustawy, jako jeden z przepisów sankcjonujących działania inwestycyjno-budowlane wykonane niezgodnie z przepisami. Stosownie do treści przywołanej regulacji, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 1). Jeżeli jednak budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).

Na podstawie powyższych przepisów należy stwierdzić, że organ I instancji zasadnie wezwał inwestora C. P. do przedłożenia stosownych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 u.p.b. Organ nadzoru budowlanego nie miał bowiem możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 u.p.b. Natomiast to w jaki sposób zakończy się postępowanie legalizacyjne zależy już wyłącznie od inwestora. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale uprawnieniem. Natomiast w razie ustalenia, że obiekt budowlany został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 u.p.b., a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki.

W realiach niniejszej sprawy kluczowa dla ustalenia jej stanu faktycznego okazała się dokumentacja wytworzona dla potrzeb rekultywacji terenów poeksploatacyjnych kopani kruszywa "S.". Sporządzona dla potrzeb postępowania rekultywacyjnego mapa ewidencyjna z 8.11.2005 r. obrazuje grunty zrekultywowane w II etapie. Nie wskazuje ona aby wyspa znajdująca się na działce nr [...] była połączona budowlą ziemną z działkami wokół zbiornika (w tym na wysokości działki nr [...] – obecnie nr [...]). Z tymi dowodami korespondują ogólnodostępne w serwisie Google mapy i zdjęcia satelitarne oraz dokumentacja fotograficzna z lat 2009-2011 - przedłożona przez strony postępowania m.in. przy pismach z 18.06.2018 r. i 12.03.2018 r. Na ich podstawie organy stwierdziły istnienie dojazdu do wyspy na etapie prowadzenia prac wydobywczych, przed zakończeniem rekultywacji (mapa z roku 2003). Zdjęcia z późniejszych już lat, tj. 2009, 2012, 2014 i 2015, nie wskazują na istnienie takiego połączenia z wyspą. Przeczą one twierdzeniu skarżącego, że grobla - połączenie lądu i "wyspy" istniała zawsze, ale w zależności od lustra wody była bardziej lub mniej widoczna. Oświadczenia stron postępowania oraz przedłożona przez nich dokumentacja fotograficzna dokumentuje proces powstawiania istniejącego w obecnym kształcie połączenia dopiero po zakończeniu rekultywacji (począwszy do roku 2015).

Kwalifikacja zrealizowanych robót budowlanych jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. nie może budzić wątpliwości w świetle zebranego materiału dowodowego, mimo że inwestor konsekwentnie to neguje zarówno na etapie złożenia zażalenia jak i skargi na postanowienie organu II instancji. Uznanie wybudowanego obiektu za budowlę podyktowane jest tym, że każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem ani obiektem małej architektury do tej kategorii winien być zaliczony. Budowla stanowi zaś swoistą całość użytkową, odrębną pod względem technicznym. W zależności od konkretnego stanu faktycznego istotne jest aby tworzyła określoną całość techniczno-użytkową. W orzecznictwie Sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nasyp ziemny mieści się, jako element techniczno-użytkowy, w kategorii obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym są również budowle ziemne. Potoczne rozumienie tego terminu (wobec braku definicji ustawowej) oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Prawidłowości przyjęte w sprawie kwalifikacji nie zmienia powoływanie się przez skarżących na przepisy prawa unijnego oraz krajowego dotyczące wyrobów budowlanych. Budowlą ziemną - w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. - są wytwory ludzkiej działalności, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury, wykonane z ziemi lub podobnego materiału. Istotne jest aby taka budowla miała charakter kubaturowy, była widoczna i istniała w kategoriach obiektywnych. Niewątpliwe takimi cechami wykazuje się sporny obiekt.

Z materiału sprawy bezspornie zatem wynika, że na objętej postępowaniem legalizacyjnym działce nr [...] wykonano roboty budowlane, w efekcie których zrealizowano budowlę ziemną o funkcji komunikacyjnej. Takiej oceny nie zmienia okoliczność istnienia obiektu o takim charakterze na etapie prac wydobywczych czy też rekultywacyjnych. Tej okoliczności zresztą nie negują orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego. Niemniej jednak, nawet podkreślany w skardze cel robót, jakim miałoby być przywrócenie poprzedniego dojazdu do obecnej wyspy, nie zwalniał inwestora od obowiązku uzyskania wymaganej przepisami prawa budowlanego decyzji administracyjnej. Fakt istnienia dojazdu do wyspy w trakcie wykonywania robót wydobywczych nie legalizuje aktualnie istniejącej budowli.

Zasadności wdrożenia przez organ trybu legalizacji w ten sposób rozpatrywanej samowoli budowlanej nie może również zmienić twierdzenie skarżącego, że wykonane roboty ziemne polegały jedynie na podwyższeniu już istniejącej grobli komunikacyjnej, która w pewnych okresach roku jest niewidoczna ze względu na wysoki stan wód. Możliwości istnienia pozostałości po takim obiekcie pod lustrem wody organy nadzoru nie negują. Jak zasadnie natomiast stwierdził organ odwoławczy, za budowę uznaje się nie tylko wykonanie od podstaw obiektu budowlanego ale również jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Samowolne wykonanie takich prac, jako wymagających pozwolenia na budowę, skutkować będzie koniecznością wdrożenia trybu opisanego w art. 48 u.p.b. Również wykonanych przez inwestora robót budowlanych nie można uznać za przebudowę, ponieważ zgodnie z art. 3 pkt 7a u.p.b. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, za wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Charakterystycznym w sprawie jest brak konsekwencji oraz zmienność stanowiska inwestora co do celu wykonanych prac. Poza wskazywanymi powyżej celami w postaci: przywrócenia poprzedniego dojazdu do obecnej wyspy, podwyższenia już istniejącej grobli komunikacyjnej, która w pewnych okresach roku jest niewidoczna ze względu na wysoki stan wód, czy też wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego działania mającego za cel zabezpieczenie brzegów wyspy, w oświadczeniu złożonym do protokołu z 09.01.2018 r. inwestor wskazał, że nasyp ziemny, zwany groblą komunikacyjną powstał w związku z podwyższeniem poziomu wyspy i po zakończeniu związanych z tym prac wystąpi o budowę pomostu łączącego brzeg z wyspą. Wówczas istnienie grobli będzie bezprzedmiotowe.

Wobec tak wyraźnej niekonsekwencji, w ocenie Sądu, właściwym kryterium oceny oświadczeń skarżącego, na podstawie których można zrekonstruować wersje zdarzeń (przyjętą przez organy i przeciwną, forsowaną przez skarżących), jest odniesienie tych faktów do pozostałych ustalonych w sprawie faktów, zdarzeń i okoliczności, zwłaszcza dowodów przedłożonych przez pozostałe strony postępowania, które z racji bycia właścicielami działek przylegających do nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr [...], posiadają wiedzę na temat czasu i zakresu przeprowadzonych robót budowlanych. Podkreślić należy, że organy nadzoru budowlanego starannie i wnikliwie dokonały analizy tych dowodów. W zakresie zatem niezbędnym do wydania postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., ustalenia organów wynikają z prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, który wbrew zarzutom skargi, został oceniony zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne (art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a.).

Przedstawione oceny i wnioski były więc wystarczające do wykluczenia twierdzenia skarżących, że przeprowadzone w sprawie roboty budowlane stanowiły bieżącą konserwację istniejącej grobli oraz były niezbędne dla prawidłowego wykonywania udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Nie były to prace konserwacyjne, skoro ewidentnie ustalono, że skarżący zrealizował widoczną, kubaturową budowlę ziemną, stanowiącą całość techniczno-użytkową. Czym innym jest również wynikające z pkt 6 decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym z [...] zobowiązanie do utrzymywania w należytym stanie brzegów obiektu stawowego, od wprowadzenia istotnej zmiany w przebiegu linii brzegowej, do czego niewątpliwie doszło przez działania skarżącego. Zasadnie zatem organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym z [...] nie stanowiła podstaw do wykonania budowli ziemnej objętej niniejszym postępowaniem. Również z pisma Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 15.04.2019 r. nie wynika aby na wykonanie robót związanych z budową grobli komunikacyjnej było udzielone jakiekolwiek pozwolenie wodnoprawne. Przeciwnie z akt wynika, że dopiero wnioskiem z 04.10.2018 r. skarżący zwrócił się o uzyskanie stosownej zgody wodnoprawnej. Ubieganie się przez inwestora o pozwolenie wodnoprawne, czy też nawet legitymowanie się już takim pozwoleniem nie zwalniało inwestora od konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę przed rozpoczęciem spornej inwestycji.

Wbrew zarzutom skargi, względem spornej inwestycji nie można mieć wątpliwości, co do części działki nr [...], która została zajęta dla potrzeb jej wykonania, jej długości (107m) oraz kubatury (szerokość utwardzenia 2,25m, szerokość poboczy 2x05m). W tym zakresie skarżący przedłożył do akt sprawy dokumentację wykonaną dla potrzeb uzyskania wskazanej zgodny wodnoprawnej. Wynika z niej, że powstała budowla o charakterze kubaturowym (o podanych parametrach), która stanowi całość techniczno-użytkową. Ustalenie tego, z jakich konkretnie materiałów skarżący wykonał "budowlę ziemną o funkcji komunikacyjnej", nastąpi natomiast dopiero na etapie wykonania projektu budowlanego. Wówczas projektant zobowiązany będzie do wykonania m.in. przekrojów budowli, dokonania stosownych obliczeń oraz odniesienia się do użytych materiałów.

Nie może budzić zastrzeżeń przyjęcie przez orzekające w sprawie organy, że zastosowanie w sprawie miał art. 28 u.p.b. zgodnie z którym, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Organ ustalił również, że przed przystąpieniem do robót budowlanych inwestor nie dopełnił obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W takim przypadku, wobec nielegitymowania się przez inwestora wymaganym pozwoleniem na budowę zasadnie organy wdrożyły procedurę legalizacyjną, w trybie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., kwalifikując sporną inwestycję jako budowlę wymagającą pozwolenia na budowę.

Wydane postanowienie PINB w L. z [...] zobowiązuje inwestora w oparciu o ww. przepisy do przedstawienia wskazanych w nim dokumentów, w terminie 3 miesięcy od kiedy wskazane postanowienie stało się ostateczne.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi z uwagi na brak podstaw do jej uwzględnienia.