Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 2/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie: WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi P. C. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do podjęcia czynności; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Wojewody na rzecz P. C. kwotę [...]zł ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, 5. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r., P. C. (dalej również jako: "skarżący") skierował skargę na bezczynność Wojewody w P. dotyczącą sprawy udzielenia zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca: S. A..

W dniu [...] sierpnia 2021 r. skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pracę typu A dla S. A. na stanowisku "kierowca ciągnika siodłowego". Wniosek został przesłany pośrednictwem operatora pocztowego i wpłynął do WUW w P. dnia [...] sierpnia 2021 r. do W. Urzędu Wojewódzkiego w P..

Do wniosku załączone zostało: oświadczenie o którym mowa w art. 88 j ustawy o promocji zatrudnienia, podpisane przez J. C., kopia dokumentu podróży Cudzoziemca wraz z oświadczeniem, że załączone zostały wszystkie wypełnione strony, kopia dowodu osobistego pracodawcy - J. C., kopia umowy o pracę, dowód uiszczenia wpłaty.

W dniu [...] listopada 2021 r. wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku: oświadczenia o którym mowa w art. 88j ustawy o promocji zatrudnienia, podpisanego przez osobę uprawnioną do reprezentacji podmiotu - gdyż załączone do wniosku oświadczenie nie zawierało odpowiedzi we wszystkich jego punktach; dokumentów potwierdzających możliwość wykonywania pracy w zawodzie regulowanym; uzupełnienia wniosku w punkcie 1.4.8 oraz 5.3.

Wezwanie wystosowano w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), , na podstawie § 3 ust. 4, § 4 ust. 10, oraz § 7 ust. 1 pkt 16 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń (Dz. U. z 2017 r., poz. 2345).

Wezwanie prawidłowo doręczono stronie w dniu [...] listopada 2021 r.

W dniu [...] listopada 2021 r. do organu wpłynął uzupełniony wniosek, dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji do wykonywania pracy w zawodzie kierowcy ciągnika siodłowego oraz uzupełnione oświadczenie o którym mowa w art. 88 j ustawy o promocji zatrudnienia.

W dniu [...] listopada 2021 r. skarżący złożył wniosek o przyspieszenie rozpatrzenia wniosku.

Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r., złożono skargę na bezczynność, do dnia złożenia skargi ([...] grudnia 2021 r. – wpływ do Wojewody) Wojewoda nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie.

W dniu [...] grudnia 2021 r. (tj. kilka dni po wpływie do Wojewody skargi na bezczynność) postępowanie zostało zakończone przez wydanie zezwolenia na pracę typ A.

W skardze skarżący podał, że w związku z uchwaleniem ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny i wynikającej z tego zmiany w Art. 4. W ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2021 r. poz. 1100) po art. 10 dodaje się art. 10a w brzmieniu: "Art. 10a. Przepisów art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 poz. 735) nie stosuje się w sprawach: 2) wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w ar, 88a-88m.

Zmiana ustawy wyjęła zezwolenie na pracę o którym mowa w art. 88a-88m ,

możliwości składania ponaglenia, stąd skarżący nie miał możliwości jego złożenia, stąd jedyną i ostateczną możliwością dyscyplinowania Wojewody stało się złożenie przedmiotowej skargi.

W skardze wniesionej na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 54 § 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 2 - 3 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) skarżący wskazał na następujące naruszenia prawa procesowego:

1) art. 6 kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) - polegające na uchylaniu się od swego obowiązku załatwienia sprawy w ustawowym terminie wbrew obowiązującym przepisom k. p. a.,

2) art. 8 § 1 k. p. a. - polegające na działaniu wbrew przepisom prawa, co powoduje utratę zaufania do władzy publicznej,

3) art 12 § 1 k.p.a. - polegające na pozostawaniu w bezczynności organu administracji publicznej w sytuacji, gdy powinien on działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy,

4) art. 35 § 2 i 3 k.p.a. - polegające na pozostawaniu w bezczynności w sytuacji, gdy w przypadku wniosku niezawierającego braków formalnych organ winien był załatwić sprawę niezwłocznie. Natomiast w przypadku sprawy wymagającej wszczęcia postępowania wyjaśniającego sprawa powinna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania,

5) art. 36 § 1 i k.p.a. w zw. z art 14 § 1 k.p.a. - polegające na niepoinformowaniu o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, jego przyczynach, jak też o nowym terminie w formie pisemnej

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1) wydanie zgodnej z prawem decyzji przez Wojewodę w P., bez zbędnej zwłoki,

2) uwzględnienie wniesionej skargi w całości oraz zobowiązanie Wojewody w P. do wydania odpowiedniej decyzji w zakreślonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu terminie,

3) stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. dopuszczenia się bezczynności przez organ administracji publicznej rozpoznający skargę w pierwszej instancji,

4) stwierdzenie na podstawie art. 149 § la p.p.s.a. bezczynności Wojewody z rażącym naruszeniem prawa,

5) orzeczenie na podstawie art. 149 § 1 b p.p.s.a. o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

6) przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. od organu, na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, stosownie . do art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. kwoty [...]zł (słownie: [...] złotych)

7) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania (tj. kosztów sądowych w kwocie [...]zł) według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2021 skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pracę typu A dla S. A. do W. Urzędu Wojewódzkiego w P..

Do dnia złożenia skargi Wojewoda nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie.

Skarżący wskazał, iż w sprawie zastosowanie mają przepisy k.p.a. Zatem organ ten w załatwianiu sprawy jest związany terminami określonymi w k.p.a. Wojewoda winien załatwić rozpatrywaną sprawę w przewidzianym przez k.p.a. terminie.

Skarżący podkreślił, że najczęstszą przyczyną bezczynności organu, która wielokrotnie była podnoszona w kontakcie z urzędem to znaczny wzrost ilości prowadzonych spraw przy ograniczonych zasobach kadrowych Wojewody. Skarżący nadmienił, że sytuacja taka trwa już od wielu lat, a organ miał czas na to aby dostosować się do istniejącej sytuacji.

Skarżący przywołał pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (dotyczący przewlekłości), że stosowana przez organ argumentacja nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie "Wzrost liczby spraw przypadających na jednego pracownika - nie może być samodzielną podstawą uwalniającą od zarzutu przewlekłości postępowania" (wyr. NSA z 6 lipca 2016 roku, sygn. akt I OSK 3086/15). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie usprawiedliwiają zwłoki także trudności obiektywne: brak etatów czy środków pieniężnych.

Ponadto, skarżący wskazał, że zgodnie z art. 14 § 1 k.p.a. sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Organ odrzucił powyższą zasadę i zaniechał pisemnego zawiadomienia strony o wyznaczeniu terminu sprawy nadaniu jej numeru i przedłużeniu terminu załatwienia sprawy.

Skarżący zwrócił również uwagę, że organ przy wyznaczeniu nowego terminu sprawy powinien mieć na względzie podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a tym samym dążyć do jak najszybszego, bez względnej zwłoki, załatwienia sprawy (zob. też wyroki WSA w Warszawie:-z dnia 1 czerwca 2011 r. I SAB 78/11, LEX nr 821384; z dnia 16 stycznia 2002 r. I SAB 440/01, LEX nr 81979). Ponadto zawiadomienie o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy następuje w formie postanowienia, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 123 § 1 i 2 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2006 r. VI SA/Wa 2043/05, LEX nr 220771). Zaniechanie tego obowiązku przy przekroczeniu terminu załatwienia sprawy powoduje, w ocenie skarżącego, że organ dopuszcza się bezczynności (wyrok NSA z dnia 22 września 2016 r. I OSK 550/16, LEX nr 2143035, tak Komentarz dla praktyków, do art. 36 k.p.a., pod red. Elżbiety Klat Górskiej, Artura Mudreckiego i in., str. 190 i 191). Skarżący powołał się na okoliczność, że organ administracji publicznej nie wydał również stosownego postanowienia w przedmiotowym zakresie.

Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej (Sąd zauważa, że we wnioskach skargi została ona wskazana jako [...] zł – [...] złotych, natomiast w uzasadnieniu skargi oraz w określeniu "wartości przedmiotu sporu" została wskazana kwota [...]zł – [...] złotych). Skarżący wskazał, że jest ona w wysokości [...] zł (słownie [...] złotych) a więc mieści się zakresie określonym w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z Obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2021 r. przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia, emerytalne, rentowe oraz chorobowe w drugim półroczu 2020 r. wyniosło 4651,78 zł.

Skarżący wskazał pogląd występujący w orzecznictwie, że "O ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek przewlekłości organu" (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 lipca 2019 r. II SAB/Sz 40/19, LEX nr 2704404).

Skarżący wyjaśnił w skardze, że każdy miesiąc opóźnienia w wydaniu decyzji ponad czas w jakim zgodnie z prawem powinna być wydana decyzja stanowi stratę dla jego przedsiębiorstwa. W opisywanym przypadku skarżący podał, że nie ma możliwości uzyskania oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy z Urzędu Pracy, gdyż cudzoziemiec wykorzystał w ciągu ostatniego roku, 6 miesięcy pracy na oświadczeniu. Stąd jedynym dokumentem legalizującym pracę w tym zakresie jest uzyskanie zezwolenia na pracę lub zezwolenie na pobyt i pracę na które, według oceny skarżącego przyszłoby mu czekać jeszcze dłużej. Każdy miesiąc opóźnienia w wydaniu zezwolenia na pracę ponad ustawowy skarżący wycenił na [...] zł. Stąd w opisanym przypadku: Data złożenia wniosku ([...] sierpnia 2021) + 3 miesiące ponad ustawowy termin = [...] zł.

Ponadto "Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym (WSA w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/G1 72/19, LEX nr 2714846).

Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. skarżący złożył wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o nieuwzględnianie skargi.

Wojewoda wyjaśnił, że na czas trwania postępowań toczących się przed Wojewodą w sprawach wydawania zezwoleń na pracę dla cudzoziemców ma wpływ stale rosnąca liczba składanych wniosków. W 2020 r. złożonych zostało ponad 55,0 tys. wniosków o wydanie zezwoleń na pracę, a w 2021 r. już ponad 73,0 tys. wniosków. Tak duża liczba składanych wniosków w porównaniu z zasobami kadrowymi, którymi dysponuje organ powoduje, że zadania realizowane są w miarę możliwości, według daty złożenia wniosku. Województwo jest drugim w kraju po województwie mazowieckim co do ilości składanych wniosków w sprawie udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przytoczone dane obrazują przyrost liczby wniosków, co powoduje że referenci są bardzo mocno obciążeni zadaniami i nie zawsze mają możliwość ich terminowej realizacji, co w konsekwencji generuje zwiększanie ilości prowadzonych przez jedną osobę spraw i wydłuża czas prowadzonych postępowań. Pracownicy wydziału starają się na bieżąco realizować czynności w prowadzonych postępowaniach. Należy zauważyć, że żaden organ administracji, nie jest i nie może być przygotowany na obsługę takiego wzrostu liczby spraw, nie ma też rezerwy pracowników i sprzętu, pozwalającego na zorganizowanie takiej obsługi, która by w pełni zaspakajała oczekiwania wnioskodawców, a decyzje w ich sprawach były wydawane w terminach określonych w art. 35 § 3 kpa. Dodatkowo sytuacja związana z COVID również wpływa niekorzystnie na wykonywanie zadań - poprzez wprowadzenie restrykcji sanitarnych mających na celu przede wszystkim zapewnienie bezpieczeństwa pracy wymuszono na organie szereg zmian w organizacji pracy, czynniki te, także powodują opóźnienia w poszczególnych procesach realizacji zadań. Termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest zatem od ilości wpływających wniosków. Każda sprawa wymaga już na wstępie wszczęcia postępowania, dochowania staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia należytej ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwie prowadzonej sprawie.

Wojewoda podał, że z uwagi na powyższe, termin załatwienia sprawy może być więc znacząco przesunięty w czasie względem dnia złożenia dokumentów.

Wojewoda odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. przywołał orzecznictwo Sądów Administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 26 września 2019 r. (sygn. akt III SAB/Kr 30/19) "Z bezczynnością z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy zasadniczym czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne odsuwanie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Nie jest zatem wystarczającym do uznania rażącego naruszenia prawa li tylko sam fakt niedotrzymania terminów w jakich co do zasady postępowanie administracyjne winien organ zakończyć, czy też skala przekroczenia terminów". Wojewoda przywołał też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2017 r. (sygn. akt II SAB/Gd 45/17), w którego tezie wskazano, że "Stany bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, np. kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz także oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia oraz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy".

Wojewoda przywołał też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2017 r. (sygn. akt II SAB/Gd 45/17), w którego tezie wskazano, że "Stany bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, np. kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz także oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia oraz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy". A także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrażone w wyroku z dnia 28 maja 2018 r. (sygn, akt II SAB/Kr 47/18), w którym' stwierdzono, iż "orzeczenie rażącego naruszenia prawa zarezerwowane jest dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów". W tezie przywołanego wyroku wskazano także, iż "przy ocenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy wziąć pod uwagę okoliczności związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą liczbą spraw przypadających na jednego pracownika. (... ) okoliczności te mogą powodować opóźnienia w pracy organu. W pewnym stopniu są to okoliczności niezależne od organu", podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 października 2019 r., (sygn. akt III SAB/Wr 554/19) wskazał, że: "Wprawdzie ma rację strona skarżąca, kiedy wywodzi, że trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających spraw nie stanowią okoliczności usprawiedliwiających zaistniałą w sprawie bezczynność. Niemniej jednak nie można dostrzegać tego, że są one obiektywną trudnością po stronie organu, która powinna wpływać na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów.".

Wojewoda podkreślił okoliczność, że istotne w sprawie jest to, iż w Wydziale Spraw Cudzoziemców, pomimo podejmowanych starań o zwiększenie środków na zatrudnienie dodatkowych pracowników - co nie zależy tylko od samego organu ale też decyzji organów nadrzędnych z racji uwarunkowań finansów publicznych - nie ma wystarczającej ich liczby, aby w dogodnych dla klientów terminach rozpatrywać złożone wnioski, co nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania.

Odnosząc się wniosku skarżącego o przyznanie sumy pienieżnej Wojewoda podał, że w jego ocenie skarżący nie wykazał i nie uzasadnił, czy doznał jakiegoś uszczerbku (krzywdy, straty) w związku z działaniem organu.

Wojewoda wskazał również, że istotne jest, że S. A. posiada zarejestrowane w Powiatowym Urzędzie Pracy następujące oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy w K. dla P. C., na stanowisku kierowca samochodu ciężarowego:

- na okres od [...].06.2021 r. do [...].09.2021 r.

- na okres od [...].09.2021 r. do [...].12.2021 r.;

- na okres od [...].12.2021 r. do [...].01.2022 r.;

Wojewoda podkreślił, że oświadczenia umożliwiają S. A. wykonywanie pracy na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego w wymiarze pełnego etatu pracy z miesięcznym wynagrodzeniem w wysokości [...] PLN brutto. Wobec powyższego Cudzoziemiec przez cały okres trwania postępowania o wydanie zezwolenia na pracę miał możliwość legalnego wykonywania pracy na rzecz skarżącego.

Wojewoda podkreślił, że twierdzenie, że P. C. nie miał możliwości zatrudnienia S. A. bez zezwolenia na pracę nie jest prawdziwe. Co więcej czas trwania postępowania w żaden sposób nie spowodował niemożności wykonywania przez Cudzoziemca legalnej pracy, i nie naraził pracodawcy na krzywdę wywołaną długością prowadzonego postępowania.

Wojewoda zwrócił również uwagę, że skarga nie jest zasadna w części, gdzie Strona wnosi o "orzeczenie na podstawie 149 § lb p.p.s.a. o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności organu w sprawie wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a nie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda zauważył, iż zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda udziela na pisemny, właściwie udokumentowany wniosek cudzoziemca, a niniejsza sprawa toczyła się na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga w przeważającej części okazała się zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 Nr 153, poz. 1270 t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania." Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę dla cudzoziemca. Z tych Przewodniczący Wydziału IV. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 07 kwietnia 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a,. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Generalną zasadą jest zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

Tym niemniej, w przypadku zezwolenia na pracę dla cudzoziemca zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2021 r. poz. 1100), które w art. 10a. przewidują, że przepisów art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 poz. 735) nie stosuje się w sprawach: wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m.

Zezwolenie na pracę o którym mowa w art. 88a-88m zostało wyjęte spod możliwości składania ponaglenia, stąd skarżący nie miał możliwości jego złożenia – skarżący złożył jedynie "wniosek o przyśpieszenie sprawy".

W związku z powyższym skarga była zatem dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu przez Sąd.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność postępowania Wojewody rzeczywiście istniała - tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania - a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ).

Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie skarżący skierował za pośrednictwem Poczty Polskiej wniosek w dniu [...] sierpnia 2021 r., który wpłynął do Wojewody w dniu [...] sierpnia 2021 r. Pierwszą czynnością podjęto przez organ w sprawie było wezwanie do uzupełnienia braków wniosku skierowane do skarżącego pismem z dnia 02 listopada 2021 r. Zatem przez okres trzech miesięcy organ nie dokonał żadnej czynności w sprawie, nie zawiadomił również skarżącego o przedłużeniu postępowania. W związku z tym należało stwierdzić, że organ dopuścił się w bezczynności.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności wymaga również dokonania oceny i rozstrzygnięcia, czy ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r.; sygn. akt II OSK 1589/20, CBOiS). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/ŁD 124/14; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt: II SAB/WR 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt: II SAB/PO 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt: II SAB/SZ 34/13, CBOiS).

W rozpoznawanej sprawie natomiast, działaniom organu nie można przypisać takich cech, bowiem organ w dniu [...] listopada 2021 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a przede wszystkim, co prawda już po wniesieniu skargi, załatwił wniosek skarżącego udzielając zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca.

Dlatego też Sąd stwierdził, że bezczynność organu w załatwieniu sprawy nie spełniała cechy rażącego naruszenia prawa.

Z tego względu, że organ załatwił wniosek skarżącego wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2022 r., jednakże wydanie tej decyzji nastąpiło już po wniesieniu skargi, która wpłynęła do organu w dniu [...] grudnia 2021 r., a przekazana została do Sądu w dniu 03 stycznia 2022 r. postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2021 r. należało umorzyć.

Załatwienie wniosku poprzez wydanie przez organ decyzji uwzględniającej żądania wniosku, czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zobowiązania organu do jego rozpatrzenia. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie, w związku z czym zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego stało się zbędne. Z tych względów orzeczono o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego. Wydanie przez organ orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, jednak nie zwalnia Sądu od zbadania i orzeczenia czy w sprawie zaistniała bezczynność organu, a jeżeli tak, to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego.

Przechodząc do rozpatrzenia zawartego w skardze wniosku o przyznanie na rzecz skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w wysokości [...] zł (wskazywana w skardze była również kwota [...]zł) to zasądzenie takiej sumy pieniężnej przez Sąd ma charakter fakultatywny; to uprawnienie sądu administracyjnego jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone.

Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK [...], CBOiS).

W stanie faktycznym sprawy nie stwierdzono, aby przedmiotowa bezczynność organu miała charakter rażący, represjonowanie więc organu administracji publicznej poprzez zasądzanie od niego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej nie jest celowe. Stanowiłoby to zaprzeczenie istoty tej instytucji.

Okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają przyznania sumy pieniężnej, wobec podniesionej przez Wojewodę okoliczności, że cudzoziemiec S. A. posiada zarejestrowane w Powiatowym Urzędzie Pracy oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy w K. dla P. C., na stanowisku kierowca samochodu ciężarowego: - na okres od [...].06.2021 r. do [...].09.2021 r., na okres od [...].09.2021 r. do [...].12.2021 r.; oraz na okres od [...].12.2021 r. do [...].01.2022 r. – okoliczności tej po doręczeniu odpisu odpowiedzi na skargę skarżący nie zanegował.

Zasadna była więc argumentacja Wojewody, że oświadczenia umożliwiają cudzoziemcowi wykonywanie pracy na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego w wymiarze pełnego etatu pracy z miesięcznym wynagrodzeniem w wysokości [...] PLN brutto. Cudzoziemiec przez cały okres trwania postępowania o wydanie zezwolenia na pracę miał możliwość legalnego wykonywania pracy na rzecz skarżącego. Dlatego należało przychylić się do okoliczności wskazanej przez Wojewodę, że twierdzenie, że P. C. nie miał możliwości zatrudnienia S. A. bez zezwolenia na pracę nie okazało się prawdziwe. Czas trwania postępowania w żaden sposób nie spowodował więc niemożności wykonywania przez Cudzoziemca legalnej pracy, i nie naraził pracodawcy – skarżącego na krzywdę wywołaną długością prowadzonego postępowania.

Z powyższych względów w pozostałym zakresie sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, więc, że organ dopuścił się bezczynności, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

Postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej należało natomiast umorzyć, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż wniosek skarżącego został już merytorycznie rozpoznany.

W pozostałym natomiast zakresie Sąd skargę oddalił, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądzając od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do: wpisu od skargi uiszczonego w wysokości [...] zł, wynikającego z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.).