Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 76/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2021 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Wójt Gminy S. (dalej jako: "Organ I instancji") decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku, orzekł o odmowie przyznania Z. P. świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na męża W. P. wraz ze składkami na ubezpieczenie społeczne.

Organ I instancji stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki, określone przez art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwagi na treść art. 17 ust. 1a tej ustawy osobą mogącą sprawować opiekę nad W. P. jest spokrewniony w stopniu pierwszym T. P. (syn), który nie jest aktywny zawodowo. Ponadto Wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, które pobiera, co wyklucza zgodnie z art. 17 ust. 5 lit. a ustawy o świadczeniach możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. Nadto w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S., zaliczającego W. P. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, nie wskazano daty powstania niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne w tym przypadku nie przysługuje.

2. Od powyższej decyzji Z. P., reprezentowana przez adwokata, wniosła odwołanie, w którym zarzuciła Organowi:

- błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13,

- błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych,

- błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na pominięciu celów ww. ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

3. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Organ II instancji, "Organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej jako "ustawa"), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

W uzasadnieniu decyzji, na wstępie, Organ II instancji przytoczył treść przepisów art. 17 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 1 - 6 ustawy i wyjaśnił, że art. 17 ust. 1b ustawy został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 stwierdził, że art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W tej sytuacji należy uwzględnić niekonstytucyjność przedmiotowego przepisu i rozpoznać wniosek z pominięciem kryterium wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby dorosłej.

Zdaniem Organu II instancji mylne stanowisko Organu I instancji w zakresie przesłanki wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki pozostaje bez wpływu na ustalenie prawa Wnioskodawczyni do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 5 ust. 1 lit.a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Tymczasem bezsporne jest, że Strona pobiera emeryturę rolniczą. Z treści przywołanego unormowania wprost wynika, że Strona mogłaby skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia tylko w jednym przypadku, gdyby nie miała ustalonego prawa do emerytury. W tej sytuacji Wnioskodawczyni nie spełnia wymogów, aby otrzymać wnioskowane świadczenie.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że emerytura przyznawana jest w związku z dożyciem przez osobę fizyczną określonego wieku i uzyskaniem przez nią określonego okresu ubezpieczenia (art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270). Powołane przepisy stosują się odpowiednio do ubezpieczeń społecznych rolników, przy czym ustawa regulującą nabywanie prawa do emerytury przez rolników i członków ich rodzin to ustawa 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i w istocie tożsamo regulują materię mającą znaczenie w sprawie. Przesłanki dotyczące rezygnowania czy nie podejmowania zatrudnienia należy oceniać jak rezygnację z niemożność prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Świadczenie pielęgnacyjne ma, przynajmniej w części, zrekompensować brak dochodu z pracy zarobkowej (z pracy w gospodarstwie rolnym osobie), która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować (art. 17 ust. 1). W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który umożliwiałby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą. Nie można zatem pobierać jednocześnie emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, tak jak nie można równocześnie uzyskiwać dochodu z pracy zarobkowej i pobierać świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne opłacane są składki na ubezpieczenia społeczne to nie ma przeszkód prawnych, aby po rezygnacji z pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przejść na emeryturę, gdy osiągnie się ustawowo określony wiek emerytalny i wymagany okres ubezpieczenia. Ustawodawca stworzył zatem osobom opiekującym się niepełnosprawnymi warunki do przechodzenia na docelowe świadczenie, czyli emeryturę. Brak jest natomiast uregulowań prawnych umożliwiających rezygnację z emerytury w celu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium podkreśliło, że zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP ani też zasady niedyskryminacji, określonej w art. 18 Konstytucji RP. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mogą otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym. Nie jest więc w tej samej sytuacji osoba opiekująca się niepełnosprawnym, która pobiera świadczenie emerytalne i osoba, która w wyniku konieczności rezygnacji z pracy zawodowej utraciła dochód z pracy.

W ocenie Kolegium, skoro art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy jest sformułowany w sposób nie budzący wątpliwości i wystarcza jego wykładnia językowa, to sięganie do wykładni funkcjonalnej byłoby działaniem contra legem. W tym miejscu Organ powołał się na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych.

Ponadto, według Organu odwoławczego, brak jest związku przyczynowo

- skutkowego pomiędzy nie podejmowaniem zatrudnienia przez Stronę, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, bowiem Strona pobiera świadczenie emerytalne. Skoro zaś nie była zatrudniona, czy też nie prowadziła gospodarstwa rolnego w dacie składania wniosku to nie mogła zrezygnować z pracy, w tym z pracy w gospodarstwie rolnym. Nadto kategorycznie zauważyć należy, że niepełnosprawność w znacznym stopniu męża istnieje od [...] lutego 2019 r., a więc w czasie gdy Wnioskodawczyni nie była już aktywna zawodowo i efektywnie pobierała świadczenie emerytalne. Ważkim jest również, że jest w wieku poprodukcyjnym (ma 70 lat), zatem jest osobą, która wedle wszelkich zasad dotyczących wieku emerytalnego, wyłączona jest z rynku pracy, a przynajmniej nie wykazała aby było inaczej. W szczególności Strona nie przedłożyła żadnego zaświadczenia lekarskiego z zakresu medycyny pracy, z którego jasno wynikałaby zdolność podjęcia legalnego, rejestrowanego zatrudnienia, w tym nie udowodniła, że taka praca zostałaby Jej faktycznie zaoferowana. W konsekwencji również sam wiek Wnioskodawczyni stanowi przeszkodę do przyznania wnioskowanego świadczenia (tak też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 października 2020 r., sygn. II SA/Gl 503/20). Oczywiście zdarzają się osoby w wieku emerytalnym, które podejmują dalszą aktywność zawodową i z tej aktywności muszą zrezygnować w celu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jednakże Wnioskodawczyni od lat efektywnie pobiera świadczenie emerytalne. Stąd w niniejszej sprawie brak związku przyczynowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej Strony, a czynieniem opieki nad mężem.

4. Na powyższą decyzję Z. P. ("Skarżąca, "Strona"), reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa poprzez:

- błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy, polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych, i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,

- błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W ocenie Skarżącej rozpatrując przedmiotową sprawę Organy poprzestały na literalnym brzmieniu art. 17 ust 5 pkt 1 lit a ustawy, tymczasem zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Jak trafnie wskazał Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stało by sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).

5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

6. Sprawa została rozpoznana zgodnie z wnioskiem Stron, na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r. poz. 329 - "p.p.s.a.").

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

7. Na wstępie należy wyjaśnić, iż prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (jak orzekł Organ I instancji) nie może być art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 -"ustawa").

Słusznie Organ II instancji podkreślił, że w obecnym stanie prawnym Stronie może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, pomimo że nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności dorosłej osoby niepełnosprawnej (męża), nad którym sprawuje opiekę, o ile spełnia pozostałe wymogi niezbędne do przyznania świadczenia. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, ocenę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy bowiem rozpatrywać bez tej przesłanki negatywnej i takie stanowisko zostało ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2021 r. I OSK 786/21 - Lex).

Kolegium nie odniosło się natomiast w zaskarżonej decyzji do kolejnej wadliwie przyjętej przez Organ I instancji podstawy do odmowy przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na treść art. 17 ust. 1a ustawy, zgodnie z którym osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Tymczasem, na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest prawidłowe stanowisko Wójta Gminy S., iż Skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem ze względu na możliwość sprawowania opieki przez spokrewnionego w pierwszym stopniu syna.

Należy tu podkreślić, że uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego zostały oparte na konstrukcji obowiązków alimentacyjnych. Obowiązki pomiędzy małżonkami regulują przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359). Przy czym przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, wskazujący osoby uprawnione do ubiegania się oświadczenie pielęgnacyjne, nie określa kolejności uprawnień do tego świadczenia uznając wszystkie osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki, za jednakowo uprawnione do uzyskania wspomnianego świadczenia. Jednakże zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten wprowadza zatem wyjątek od zasady równego uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez wskazanie, że uprawnionym w pierwszej kolejności do tego świadczenia jest małżonek osoby wymagającej opieki. Oznacza to, że obowiązek opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem, z którego wynika prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wyprzedza ten sam obowiązek ciążący nad innymi osobami (w tym przypadku chodzi o syna), na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 627/21, czy z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2164/20 - Lex).

Nie sposób też zgodzić się z Organami obu instancji, które poprzestając na wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjęły, że sam fakt, iż Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury rolniczej przesądza o tym, że nie przysługuje Jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

8. Przypomnieć należy, że w myśl art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z art. 17 ust. 1 ustawy wynika zatem, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (niepodejmowanie pracy) przez osobę tę opiekę sprawującą, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

9. Podkreślenia wymaga, że w licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się za wykładnią normy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową wskazanego przepisu, podkreślając odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych (por. np. wyroki: z 20 marca 2014 r., I OSK 416/13; z 19 stycznia 2017 r., I OSK 1831/15, z 10 marca 2017 r., I OSK 2573/15; z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15; z 20 kwietnia 2017r., I OSK 3269/15; z 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18; z 30 listopada 2020 r., I OSK 1334/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednak odmienne stanowisko w zakresie analizowanej materii, wskazując na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej tego przepisu. Wskazał, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej. Sąd ten podkreślił, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny też zwrócił uwagę, że istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w art. 17 ust. 1 ustawy normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W wyrokach z 28 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OSK 757/19), z 8 stycznia 2020r. (sygn. akt I OSK 2392/19) i z 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1546/19), Naczelny Sąd Administracyjny stanął przy tym na stanowisku, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Z kolei w wyrokach z 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19), z 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20), z 10 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 487/20), z 18 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 659/20), z 24 listopada 2020 r. (sygn. akt I OSK 1416/20), z 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20) oraz z 17 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2010/20), Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Zdaniem Sądu wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie niektórych sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020r., sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19).

W konsekwencji, w powołanych powyżej orzeczeniach, Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno

-rentowego. Podkreślił, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018, poz. 1270 – "u.e.r.f.u.s"), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy, czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 28 grudnia 2021 r. II SA/Lu 876/21 (Lex), stawiając tezę, iż " w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną o czym wprost stanowi art. 27 ust. 5 u.ś.r. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. W przypadku emerytury rolniczej wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 34 ustawy z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym prawo to ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem w art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego."

10 Powyższe stanowisko sądów administracyjnych skład Sądu orzekający w pełni podziela i uznaje, że można je także odnieść do tej sprawy.

Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę czy emeryturę w wysokości niższej niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego powoduje, że ww. cel nie jest w stosunku do tej grupy realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do renty czy emerytury opiekun, tak jak w niniejszej sprawie Skarżąca, nie może podjąć pracy zarobkowej, wobec konieczności opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Zdaniem Sądu wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, którą przyjęły Organy orzekające w tej sprawie narusza konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Należy zwrócić uwagę na stanowisko przedstawione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17). Trybunał we wskazanym orzeczeniu uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak podnosił Trybunał, wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna – rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie.

11. Kierując się powyższym Sąd stwierdził, że skoro przepisy prawa umożliwiają Skarżącej wybór świadczenia, to Organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez Skarżącą świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie (uwzględniając zasady procesowe wynikające z art. 7, 8 i 9 k.p.a.), powinien przedsięwziąć takie czynności, aby Skarżąca mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Istota bowiem ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby pobierającej emeryturę, wynikająca z tego ostatniego przepisu, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia emerytalnego.

12. Podsumowując, fakt posiadania przez Skarżącą prawa do emerytury nie może być w okolicznościach tej sprawy przeszkodą do przyznania Jej świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawień do obydwu tych świadczeń znajduje zastosowanie reguła dokonania wyboru, polegająca na możliwości rezygnacji przez stronę świadczenia, które jest dla niej mniej korzystne. Wobec powyżej przytoczonej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w tej sprawie Organ odwoławczy niezasadnie uznał, że sam fakt przysługiwania Skarżącej prawa do emerytury, stanowi negatywne kryterium do rozpoznania jej wniosku o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego. Wadliwe zastosowanie ww. przepisu, przy uwzględnieniu potrzeby przeprowadzenia postępowania administracyjnego z uwzględnieniem ww. zasad procesowych, powoduje, że dla końcowego wyniku rozpoznania sprawy, konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Organów obu instancji wydanych w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę Organ I instancji uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.) i w sposób staranny i uwzględniający dyrektywy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokona oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, istotnych z punktu widzenia regulacji prawnej odnoszącej się do świadczenia pielęgnacyjnego.

13. Z powyższych powodów Sąd orzekł o uchyleniu decyzji Organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.