Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 310/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2012 r. sprawy ze skargi B. C. i T. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania B. C. i T. C., decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] uchylił decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] nakazującą A. B., S. B., B. C. i T. C. przeprowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w W., w części dotyczącej nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych na A. B. i S. B. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tej części, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. [...] Konserwator Zabytków nakazał właścicielom budynku usytuowanego przy ul. [...] w W. wykonanie robót budowlanych niezbędnych, z uwagi na zagrożenie istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Zakres nakazanych powyższą decyzją prac objął: skotwienie ścian w miejscach pęknięć za pomocą stalowych ściągów wbudowanych w mur; wzmocnienie zarysowanych i spękanych nadproży nad otworami przez założenie belek stalowych; uzupełnienie brakujących fragmentów ścian z cegły i wypełnienie szczelin w murze przy użyciu jak największej ilości oryginalnego materiału ceglanego z zawalonych fragmentów murów; wykonanie stropów nad piwnicami i nad parterem budynku w celu poprawy sztywności zachowanych ścian obwodowych, z wykorzystaniem istniejących gniazd po belkach stalowych; wykonanie izolacji pionowej fundamentów i usunięcie samosiewów drzew i krzewów, których korzenie ingerują w fundamenty; wykonanie dachu dwuspadowego krytego papą. Organ pierwszej instancji nakazał wykonać powyższe prace w terminie 18 miesięcy od dnia otrzymania przez strony decyzji, z zastrzeżeniem, że należy je rozpocząć najpóźniej w terminie 5 miesięcy od dnia otrzymania decyzji. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie przepisu art. 108 § 1 Kpa.

Odwołanie od decyzji nr [...] [...] Konserwatora Zabytków wnieśli B. C., T. C., A. B. i S. B. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż obiekt uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej i naukowej, wobec czego jego remont jest niezasadny, a stan techniczny budynku wskazuje na konieczność jego rozbiórki. Podkreślono, że na takim stanowisku stanął też mgr inż. J. T., autor ekspertyzy technicznej, opracowanej na zlecenie współwłaścicieli nieruchomości. Strona poddała w wątpliwość celowość remontu, gdyż byłoby to odtwarzanie zabytku, którego ,,autentyczna wartość" byłaby minimalna. Jednocześnie wskazano, że nabywając nieruchomość jej współwłaściciele nie byli świadomi zabytkowego charakteru obiektu, a do degradacji willi przyczynili się poprzedni właściciele, którzy nie wykonywali żadnych prac remontowych.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] uchylił decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], w części dotyczącej nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych na A. B. i S. B. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tej części, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że budynek willi K. G. w W., położony przy ul. [...] (działka geodezyjna nr [...] obręb [...]) wraz z resztką parku w granicach ogrodzenia został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] lutego 1985 r. jako przykład architektury rezydencjonalnej z końca XIX w., z zastosowaniem do budowy willi [...] tzw. "[...]". Z odpisu z księgi wieczystej nr [...] wynika, że na etapie postępowania odwoławczego zmieniła się własność nieruchomości przy ul. [...] w W. Na skutek umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] czerwca 2011 r. (rep. [...]) tytuł prawny do działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] posiadają B. i T. C.

Minister wskazał, że podstawą prawną działania organu ochrony zabytków w niniejszej sprawie był przepis art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", stosownie do którego wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie ﬁzycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne, ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

W dniu wydania orzeczenia pierwszoinstancyjnego, nieruchomość stanowiła własność A. B., S. B., B. C. i T. C., jednakże orzecznictwo sądowoadministracyjne jednoznacznie wskazuje, że organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Wobec braku tytułu prawnego A. i S. B. do nieruchomości przy ul. [...] w W., nałożony na nich obowiązek stał się bezprzedmiotowy. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej nałożenia obowiązku wykonania wskazanych prac na A. i S. B. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, w tej części jako bezprzedmiotowe.

Minister podał, że zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu przez organ pierwszej instancji kontroli stanu zachowania budynku willi [...], W obecności współwłaścicielek budynku w dniu 12 października 2010 r. Do ustalenia zakresu najpilniejszych prac, niezbędnych dla zabezpieczenia budynku przed jego dalszym zniszczeniem posłużyła ekspertyza konstrukcyjno-budowlana dotycząca oceny możliwości zachowania budynku willi [...], opracowana w grudniu 2010 r. przez dr inż. S. K. - rzeczoznawcę Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dziedzinie architektura i budownictwo, specjalistę w zakresie konstrukcji inżynierskich i budowlanych oraz zabytków techniki, jako najbardziej aktualne opracowanie dotyczące przedmiotowego budynku. W ocenie organu odwoławczego, stan zachowania zabytku, udokumentowany w materiale dowodowym sprawy uzasadnia zakres prac nakazanych decyzją [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2011 r. Z akt sprawy wynika, że zachowały się ściany zewnętrzne korpusu budynku i ryzalitów, oblicowane barwnymi glazurowanymi płytkami ceramicznymi. Część płytek jest odspojona a ściany są w wielu miejscach popękane przez całą grubość muru. Budynek pozbawiony jest dachu, piętra, stropów między poddaszem, a piętrem i między parterem, a piwnicami. Brak wewnętrznej klatki schodowej i ogromnej większości wewnętrznych ścian. Stolarka okienna występuje w postaci pozostałości ościeżnic i skrzydeł. W pobliżu murów dawnej willi, w sposób niekontrolowany rozrastają się samosiejki drzew i krzewów.

Zdaniem Ministra, nie ulega wątpliwości, że pozostawienie obiektu w opisanym powyżej stanie doprowadzi do dalszej destrukcji i uszczerbku substancji zabytkowej. Zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy obowiązkiem właściciela lub posiadacza zabytku jest zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Skoro zatem właściciele willi [...] nie wywiązują się z tych obowiązków, to organ ochrony zabytków skorzystał ze swoich ustawowych uprawnień i wydał nakaz zabezpieczenia zabytku przed dalszym zniszczeniem i istotnym uszkodzeniem. Zdaniem Ministra, nakazane roboty budowlane stanowią najpilniejsze prace, które mają na celu powstrzymanie dalszej destrukcji zachowanej substancji zabytkowej i wynikają ze stanu technicznego, w jakim obecnie znajduje się obiekt. Dla poprawienia przestrzennej sztywności i stabilności zachowanych murów konieczne jest uzupełnienie brakujących fragmentów ścian, skotwienie ścian w miejscach pęknięć i zabezpieczenie nadproży nad otworami. Odtworzenie stropów nad piwnicami i parterem ma na celu poprawę sztywności i stabilności konstrukcji, a wykonanie dachu zabezpieczy mury przed zalewaniem, prowadzącym do wypłukiwania zaprawy, korozji biologicznej i osłabienia parametrów technicznych cegły. Aby zahamować proces osiadania fundamentów, należy wykonać ich izolację pionową, co pozwoli ograniczyć negatywny wpływ wód opadowych gromadzących się na poziomie posadzki pierwotnych piwnic. Ponadto, na stan zachowania fundamentów willi negatywny wpływ mają korzenie drzew i krzewów rosnących bezpośrednio przy murach, co przesądza o konieczności ich usunięcia. Usunięcie samosiewów drzew i krzewów rosnących w bezpośredniej bliskości murów budynku mieści się w deﬁnicji legalnej prac konserwatorskich, zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy. Pozostałe nakazane prace stanowią roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

Bezspornym jest, że wykonanie nałożonych decyzją nr [...] obowiązków ma podstawowe znaczenie dla dalszego zachowania zabytkowego budynku willi [...] i jest niezbędne, z uwagi na zagrożenie zniszczeniem i dalszym uszkodzeniem tego obiektu. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, co do konieczności przeprowadzenia nakazanych zaskarżoną decyzją prac. Decyzja [...] Konserwatora Zabytków jest słuszna merytorycznie i została szczegółowo uzasadniona.

Organ podkreślił, że właściciele omawianej nieruchomości od kilkunastu lat nie wywiązują się z obowiązków ciążących na właścicielu zabytku, wynikających z art. 5 ustawy i nie podejmują żadnych działań zmierzających do zabezpieczenia i utrzymania zabytku wraz z jego otoczeniem w jak najlepszym stanie, a także korzystania z niego w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu, dotyczących zniszczenia obiektu w stopniu powodującym utratę wartości zabytkowych, a co za tym idzie, braku uzasadnienia dla wykonania kosztownego remontu ruiny obiektu organ wskazał, że kwestia zasadności utrzymania ochrony konserwatorskiej dawnej willi [...] została rozstrzygnięta decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego znak: [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Rozpatrując ponownie sprawę skreślenia z rejestru zabytków budynku willi [...], organ ocenił, że pomimo znacznych uszkodzeń substancji budowlanej, skutkujących uszczerbkiem walorów artystycznych obiekt posiada znaczną wartość historyczną i naukową, przesądzającą o konieczności utrzymania ochrony prawnej. Obecny zły stan zachowania omawianego budynku został spowodowany brakiem należytej opieki ze strony właścicieli zabytku. Okoliczność nabycia przez obecnych właścicieli już zdewastowanego budynku nie usprawiedliwia braku opieki nad zabytkiem od chwili uzyskania wiedzy o zabytkowym charakterze nieruchomości. Ilość oraz stan zachowania zabytkowej substancji, również w postaci oryginalnego budulca znajdującego się na nieruchomości po zawaleniu wieży, pierwotnie usytuowanej w północno-wschodnim narożniku budynku, pozwala rozwiać wątpliwości strony, co do braku waloru autentyczności wyremontowanego obiektu.

Organ zaznaczył, że strony zostały zobowiązane do wykorzystania oryginalnego materiału budowlanego znajdującego się na posesji przy wykonaniu decyzji. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że wskazany termin wykonania prac, przy jednoczesnym zobowiązaniu stron do rozpoczęcia ich najpóźniej po pięciu miesiącach od dnia otrzymania decyzji organu pierwszej instancji, jest terminem realnym do wykonania. Istnieje dokumentacja techniczna i konserwatorska obiektu, ułatwiająca i przyspieszająca proces przygotowania projektu budowlanego. Okres pięciu miesięcy jest okresem wystarczającym na opracowanie dokumentacji i uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego oraz pozwolenia na budowę.

Zasadnym, w ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, było nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 108 § 1 Kpa. Wieloletnie zaniedbania, uchylanie się przez strony od sprawowania opieki nad zabytkiem oraz ponawiane wnioski o wykreślenie willi [...] z rejestru zabytków sprawiły, że konieczne jest bezzwłoczne podjęcie działań mających na celu zahamowanie dalszej destrukcji i uratowanie obiektu, które leży w interesie społecznym. Skoro zaskarżonej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, na etapie postępowania odwoławczego nie było konieczności wyznaczenia nowego terminu wykonania prac.

Reasumując, Minister stwierdził, że decyzja nr [...] [...] Konserwatora Zabytków nie narusza prawa i jest zasadna merytorycznie, w związku z powyższym, stosownie do przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa organ orzekł, jak w sentencji.

Od powyższej decyzji, w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, B. C. i T. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 49 ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię i nakazanie przeprowadzenia robót budowlanych w budynku położonym w W., przy ulicy [...], podczas gdy konserwator zabytków może nakazać wykonanie robót budowlanych tylko, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne, ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku, a w przypadku budynku położonego przy ulicy [...] doszło do takiego stopnia zniszczenia, który nie uzasadnia podjęcia robót budowlanych; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa poprzez niewyjaśnienie i nieomówienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy odnoszących się do celowości nakładania na obecnych właścicieli zniszczonego obiektu obowiązków ujętych w zaskarżonej decyzji; 3) art. 108 § 1 Kpa poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do jego zastosowania albowiem budynek położony przy ulicy [...] znajduje się w katastrofalnym stanie technicznym od wielu lat i jako taki kwalifikuje się do rozbiórki, nie zaś robót budowlanych wskazanych przez Konserwatora Zabytków w decyzji z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu skarżący podali, że art. 49 ust. 1 ustawy uzależnia możliwość nałożenia przez konserwatora zabytków obowiązku wykonania robót budowlanych od stanu technicznego budynku, tj. jeżeli wykonanie takich robót jest konieczne, ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości. Rolą właściciela nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków jest staranne postępowanie w stosunku do zabytku prowadzące do jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu, ze względu na jego walory historyczne, czy naukowe. Przenosząc powyższe uwagi na stan faktyczny niniejszej sprawy skarżący stwierdzili, że nie istnieją uzasadnione podstawy do wydania przez właściwy organ nakazu przeprowadzenia prac budowlanych albowiem jego stan techniczny od dnia jego zakupu przez skarżących nie pozwala na twierdzenie, że jakiekolwiek roboty budowlane będą w stanie zapobiec katastrofalnej sytuacji budynku położonego przy ulicy [...]. Wskazane przez Konserwatora Zabytków roboty budowlane nie rozwiązują problemu utraty przez przedmiotowy budynek jakiejkolwiek wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Prace te są niecelowe, ze względu na fakt, że budynek przestał przedstawiać walory zabytkowe już dawno - co najmniej na początku lat 90 ubiegłego wieku - i już wtedy uzasadniona była jego rozbiórka. Skarżący składając wniosek do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o skreślenie willi [...] z rejestru zabytków załączyli ekspertyzę techniczną nieruchomości z sierpnia 2007 r. wykonaną przez mgr inż. J. T., która w sposób jednoznaczny wykazała, że budynek znajduje się w stanie katastrofalnym i stanowi zagrożenie dla życia w przypadku przebywania w nim lub jego pobliżu. Ekspertyza ta wskazywała, że zasadniczo żadne prace konserwatorskie, czy też roboty budowlane, w związku z bardzo złym stanem technicznym budynku, nie są w stanie przywrócić budynkowi jego pierwotnych właściwości. W tym miejscu należy nadmienić, że w sprawie nie zakończyło się jeszcze definitywnie postępowanie w sprawie wykreślenia przedmiotowego budynku z rejestru zabytków albowiem skarżący oczekują na rozpatrzenie ich skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec tego, że obiekt uległ zniszczeniu nie jest zasadne w chwili obecnej nakładanie na skarżących obowiązku przeprowadzenia robót budowlanych. Utrata przez przedmiotowy budynek walorów historycznych, artystycznych i naukowych uniemożliwia, wykonanie robót budowlanych, które miałyby rzekomo doprowadzić budynek do pierwotnego stanu, ze wszelkimi walorami. Z opinii E. P. z Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków wynika, że gdzieniegdzie pozostały fragmenty oblicowania ścian glazurowaną cegłą, co jednak nie uzasadnia twierdzenia, że całemu zabytkowi można przywrócić dawne walory. Utracenie przez obiekt walorów historycznych, artystycznych i naukowych oraz wskazanie, że zasadnym jest dokonanie rozbiórki budynku, zostało potwierdzone przez ekspertyzę techniczną nieruchomości sporządzoną przez mgr inż. J. T., której wniosków oba organy rozpatrujące sprawę nie uwzględniły. Organy administracji nie wzięły również pod uwagę celowości dokonania nakazanych robót budowlanych, w sytuacji gdy obiekt jest na tyle zrujnowany, że żadne prace nie przywrócą jego dawnych walorów i ich autentyczności. Jako prawidłową organ ocenił opinię rzeczoznawcy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego dr inż. S. K., która jakoby w oderwaniu od stanu technicznego budynku, wskazuje, że możliwy jest kosztowny remont obiektu. Należy jednak zauważyć, że idąc tym tokiem rozumowania okazałoby się, że wszystkie obiekty zabytkowe, zasadniczo można remontować i "odtworzyć" ich pierwotny kształt. Wydaje się bowiem, że w obecnym stanie zaawansowania technologicznego i wiedzy każdy obiekt może zostać ,,odtworzony", aczkolwiek takie działanie musi mieć granice dopuszczalności. Przy tak złym stanie budynku należy zwrócić uwagę na to, czy w ogóle pierwotne elementy obiektu i w jakim zakresie będą mogły być zachowane, co determinuje właśnie stan techniczny budynku. Sytuacja, w której obiekt zabytkowy miałby być pozbawiony swoich elementów pierwotnych, z uwagi na konieczność ich usunięcia ze względu na stan techniczny budynku, jest nie do przyjęcia i kłóciłoby się z przepisem art. 3 pkt 3 ustawy albowiem nie przedstawiałoby zasadniczo żadnej autentycznej wartości historycznej, artystycznej i naukowej. Odwoływanie się przez organy obu instancji do wniosków opinii rzeczoznawcy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego dr inż. S. K. nie jest zasadne, nie tylko w świetle ekonomiki podjęcia przedsięwzięcia remontu "willi [...]", ale również ze względu na autentyczność wartości zabytkowej obiektu. W aktualnym stanie przedmiotowego obiektu nie zasadne jest dokonywanie jakichkolwiek robót budowlanych, lecz podjęcie odpowiednich działań w celu jego rozbiórki, co pozwoli na zapobieżenie ewentualnym wypadkom zagrażającym życiu ludzi. Na dzień dzisiejszy stan techniczny obiektu nie pozwala na dokonywanie jego remontów, czy konserwacji albowiem stopień zniszczenia technicznego na to nie zezwala.

Niezasadne są zarzuty organu jakoby to skarżący przyczynili się do zniszczenia willi [...], albowiem to poprzedni właściciele nieruchomości nie dokonywali żadnych czynności konserwacyjnych obiektu. Skarżący są właścicielami przedmiotowej nieruchomości od [...] r., zaś od [...] r. posiadają wiedzę o tym, że nieruchomość jest zabytkiem. Zniszczenia budynku spowodowane brakiem remontów i konserwacji wystąpiły jeszcze przed przejęciem nieruchomości przez skarżących, zaś właściwe organy nie podejmowały przedtem żadnych czynności w celu poprawy sytuacji obiektu. Nakazane w chwili obecnej do wykonania roboty budowlane nie są więc celowe, ponieważ nie doprowadzą do tego, aby obiekt odzyskał swoje pierwotne walory.

Organy obu instancji błędnie przyjęły, że konieczne jest nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 108 § 1 Kpa albowiem budynek położony przy ulicy [...] znajduje się w katastrofalnym stanie technicznym od przeszło 12 lat i jako taki wymaga rozbiórki, nie zaś robót budowlanych wskazanych przez Konserwatora Zabytków. Budynek jest w stanie katastrofalnym od początku lat 90 ubiegłego wieku, lecz właściwe organy nie podejmowały wcześniej żadnych kroków celem poprawy jego sytuacji więc zupełnie niezrozumiałe jest w chwili obecnej nadawanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wobec powyższego konieczne jest wstrzymanie wykonania decyzji. Co więcej wykonanie decyzji naraziłoby skarżących na ogromne koszty wykonania robót budowlanych, które są niecelowe, z uwagi na stan techniczny obiektu. Ponadto skarżący złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2011 r., w którym to Sąd oddalił skargę na decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków obiektu położonego w W. przy ulicy [...]. Kwestia skreślenia willi [...] z rejestru zabytków nie została więc definitywnie rozstrzygnięta, a w przypadku, gdy doszłoby do wykreślenia budynku z rejestru, wydany nakaz podjęcia robót budowlanych stałby się zupełnie niecelowy.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną działania organów ochrony zabytków stanowił przepis art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z tym przepisem wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne, ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Trafnie wskazał [...] Konserwator Zabytków działający z upoważnienia Prezydenta W., że willa [...] położona w W. przy ul. [...] jest wpisana do rejestru zabytków na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] lutego 1989 r., nr [...]. Rację ma też organ pierwszej instancji, że obiekt ten w chwili wydania decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości zabytkowych, skoro ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił skreślenia willi [...] z rejestru zabytków, nie stwierdzając wystąpienia przesłanek z art. 13 ust. 1 ustawy (utraty przez zniszczony zabytek nieruchomy wartości historycznej i naukowej, a częściowo i artystycznej).

Nie budzi też zastrzeżeń Sądu stanowisko Prezydenta W. o istnieniu podstaw do zastosowania w sprawie art. 49 ust. 1 ustawy. Poza sporem jest bowiem to, że budynek willi [...] jest w złym stanie technicznym. Z najbardziej aktualnego opracowania dotyczącego stanu technicznego zabytku - ekspertyzy konstrukcyjno – budowlanej sporządzonej przez dr inż. S. K. w dniu 30 listopada 2010 r. wynika, że Willa ma zachowane fragmenty ścian obwodowych oraz częściowo - zewnętrzne elementy wejść, stolarka okienna i drzwiowa. Z kolei stropy budynku uległy pełnej destrukcji, konstrukcja dachu i pokrycie nie istnieją, uległy całkowitej destrukcji schody i elementy wejść do budynku, nie zachowały się elementy technicznego wyposażenia budynku, ogród i ogrodzenie wymagają pełnej rewitalizacji, teren jest zarośnięty drzewami i samosiejkami. Taki stan zabytku potwierdzają też oględziny zabytku przeprowadzone z udziałem A. B. i B. C., na potrzeby niniejszej sprawy (protokół oględzin z dnia 12 października 2010 r.).

Zdaniem Sądu, zasadnie organ ochrony zabytków nakazał właścicielom willi [...] wykonanie wskazanych w decyzji prac konserwatorskich i robót budowlanych przy tym zabytku oraz prawidłowo uznał, że ich wykonanie jest niezbędne, ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Jak wynika z treści decyzji pierwszoinstancyjnej Prezydent W. formułując w pkt 1 lit. a- f decyzji z dnia [...] maja 2011 r. zakres i rodzaj nakazanych robót i prac kierował się spostrzeżeniami zawartymi w opinii z dnia 30 listopada 2010 r. dr inż. S. K. - biegłego z zakresu architektury i budownictwa, specjalisty w zakresie konstrukcji inżynierskich i budowlanych oraz zabytków techniki. Organ miał na względzie uwagi zawarte w pkt 1.3. opinii (brak stabilności fundamentów, rozpojenie ścian i deformacja ścian fundamentowych budynku w osiach otworów okiennych i drzwiowych, możliwość remontu i rewitalizacji obiektu przy wykorzystaniu fragmentów ścian nośnych jako konstrukcji wsporczej stropów i dachu, konieczności pełnego odtworzenia stropów) oraz zalecenia dotyczące dalszego postępowania w odniesieniu do opiniowanego obiektu zawarte w pkt 2.3., 2.5., 2.6., 2.7. opinii (odtworzenie stropów z wykorzystaniem gniazd po belkach stalowych, usunięcie samosiejek i krzewów, uzupełnienie brakujących fragmentów ścian, odtworzenie dachu wraz z pokryciem). Jak wynika z uzasadnienia decyzji [...] Konserwatora Zabytków wykonanie nakazanych robót i prac jest niezbędne celem zahamowania procesu osiadania fundamentów budynku, poprawy sztywności budowli, zabezpieczenia obiektu przed dalszą destrukcją substancji zabytkowej (oblicowania ścian glazurowaną cegłą tzw. granzówką - opinia E. P. z dnia 28 września 2009 r.) i zalewaniem obiektu opadami atmosferycznymi. Stanowisko to, w świetle spostrzeżeń rzeczoznawcy MKiDzN i dowodu z oględzin obiektu, nie budzi zastrzeżeń Sądu.

Zgodzić należy się z Prezydentem W., że w niniejszej sprawie były podstawy do zastosowania przez organ ochrony zabytków przepisu art. 108 § 1 Kpa. Z akt sprawy wynika bowiem, że stan techniczny obiektu jest zły, a dostęp do obiektu jest otwarty, występują akty wandalizmu ze strony osób trzecich, popękane ściany obwodowe nie są zabezpieczone, a stan ściany szczytowej od ul. [...] grozi jej zawaleniem (protokoły z oględzin). Stan obiektu stwarza zatem zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. W tej sytuacji, skoro przesłanką do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności może być istniejący stan niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego, to w tym zakresie działanie organu pierwszej instancji było prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że skarżący stoją na stanowisku, że willa [...] nadaje się do rozbiórki, a zatem prowadzenie przy niej innych robót budowlanych celem przywrócenia dawnych walorów tego obiektu nie ma jakiegokolwiek sensu, zwłaszcza z punktu widzenia ekonomiki podjęcia przedsięwzięcia. Takie stanowisko – zdaniem skarżących - potwierdza ekspertyza techniczna mgr inż. J. T., której wnioski organ pominął. Zdaniem skarżących przedmiotowy obiekt co najmniej na początku lat 90 – tych XX w. utracił jakiekolwiek walory zabytkowe.

Skarżący pomijają jednak to, że w momencie orzekania przez organy w sprawie o wydanie decyzji nakazującej wykonanie robót i prac w trybie art. 49 ust. 1 ustawy willa [...] była zabytkiem i posiadała walory zabytkowe. Organ wydający nakaz związany był bowiem (art. 110 Kpa) ostateczną decyzją wpisującą ten obiekt do rejestru zabytków i ostateczną decyzją odmawiającą jego skreślenia z rejestru zabytków. Podnoszone w sprawie zarzuty, co do tego, że przedmiotowy obiekt utracił walory zabytkowe mogły mieć znaczenie w sprawie o skreślenie zabytku z rejestru. Dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia to, jakie są koszty finansowe nakazanych prac i robót, ponieważ nie jest to przesłanką zastosowania przepisu art. 49 ust. 1 ustawy. Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 4 pkt 1-3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy organy ochrony zabytków zobligowane są do działań mających na celu trwałe zachowanie zabytków, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku, udaremnianie ich niszczenia, a ochrona ta jest stosowana, bez względu na stan zachowania zabytku nieruchomego. Zasadą jest to, że finansowanie prac i robót spoczywa na osobie posiadającej tytuł prawny do zabytku. Ustawa przewiduje jednak możliwość ubiegania się przez osoby fizyczne o dotacje na dofinansowanie prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru (Rozdział 7). Sąd nie kwestionuje tego, że nakazane prace i roboty będą kosztowne, jednak z akt sprawy wynika, że od kilkunastu lat obecni właściciele zabytku koncentrują się na działaniach mających na celu skreślenie willi [...] z rejestru zabytków. Nie podejmując z własnej inicjatywy rozłożonych w czasie działań poprzez prowadzenie prac i robót oraz zabezpieczenie budowli zabytku w jak najlepszym stanie (art. 5 pkt 2 i 3 ustawy) muszą liczyć się z reakcją służb konserwatorskich na taki stan rzeczy i kosztownym procesem budowlanym, bo przecież stan zabytku z upływem lat pogarsza się, a to przekłada się na coraz większe nakłady finansowe.

Wbrew temu co podniesiono w skardze, organ wydający nakaz konserwatorski nie zobowiązał B. C. i T. C. do przywrócenia budynkowi willi [...] pierwotnych właściwości, ponieważ celem nakazu konserwatorskiego jest zachowanie właściwych temu obiektowi cech zabytkowych, a nie przywrócenie budynku do stanu umożliwiającego jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. Z materiału dowodowego wynika, że organ miał na uwadze tylko niezbędne prace i roboty mające zabezpieczyć zabytek przed uszkodzeniem, czy zniszczeniem. W niniejszej sprawie organ nie wydał decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub do stanu jak najlepszego (art. 45 ustawy). Organ nie nakazał odtworzenia wnętrza budynku, czy zniszczonej wieży, stolarki, wejść i elementów wyposażenia. W zakresie przekrycia budowli dachem organ nakazał zastosowanie papy, a nie odtworzenie pierwotnie istniejącej dachówki ceramicznej (opinia E. P.). i

Dla niniejszej sprawy nie miało też znaczenia to, kto jest winny za obecny stan willi [...]. Z przepisów art. 5 i art. 49 ust. 1 ustawy wynika, że adresatem nakazu konserwatorskiego są osoby posiadające tytuł prawny do zabytku, a zatem obowiązek administracyjny wynikający z art. 49 ust. 1 ustawy nie dotyczy osób, które w momencie wydania decyzji nie dysponują tytułem prawnym do zabytku.

Jeżeli natomiast chodzi o zawisłą przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprawę ze skargi na decyzję wydaną w sprawie o skreślenie zabytku z rejestru zabytków, to trzeba mieć na uwadze, że dopiero ostateczna decyzja o skreśleniu zabytku z rejestru może być podstawą do zastosowania przez organ przepisu art. 162 § 1 pkt 1 Kpa i stwierdzenia wygaśnięcia nakazu konserwatorskiego, ponieważ przepis art. 49 ust. 1 ustawy dotyczy tylko zabytków rejestrowych.

Sąd zauważa, że zarzuty skarżących w zasadzie stanowią sprzeciw wobec wynikającego z ustawy modelu ochrony i opieki nad zabytkami, w szczególności – zdaniem skarżących - dolegliwej finansowo ingerencji organów ochrony zabytków w prawo własności właścicieli zabytku. Tymczasem własność nie ma charakteru prawa absolutnego i może być ograniczona w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Taką ustawą jest ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która daje organom ochrony zabytków instrumenty prawne do nakładania obowiązków administracyjnych na posiadaczy i właścicieli zabytków, co ma swe uzasadnienie w konstytucyjnym obowiązku Rzeczypospolitej Polskiej ochrony dziedzictwa narodowego w interesie społecznym (art. 5 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie Sąd oceniał legalność działania Prezydenta W. z upoważnienia którego działał [...] Konserwator Zabytków oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w oparciu o prawo obowiązujące w dacie wydawania kwestionowanych decyzji. Skoro zatem organy nie naruszyły prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, to skarga podlegała oddaleniu.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji.