Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 1682/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Protokolant : sekretarz sądowy Jolanta Hadała Po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. P., K. P. i A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem 1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...] 2. Określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości 3. Zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. solidarnie na rzecz skarżących A. P., K. P. i A. S. kwotę 290 (dwieście dziewięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez A. P., K. P. i A. S. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...] nakazującą inwestorowi J. S., w celu doprowadzenia do zgodności z prawem i uzyskania pozwolenia na kontynuację lub użytkowanie prac budowlanych polegających na przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce położonej w K., przy ul. [...], przedłożenie w terminie do dnia 15 lipca 2003 r. inwentaryzacji i opinii technicznej, sporządzonej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, zawierającej ocenę zgodności wykonania robót budowlanych ze sztuką budowlaną, obowiązującymi przepisami i normami, z uwzględnieniem wpływu wykonanej zabudowy na uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego oraz w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie, z określeniem robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia tych robót do stanu zgodności z prawem, przedłożenie opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i inwentaryzacji powykonawczej geodezyjnej.

Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), a w uzasadnieniu podniósł, iż inwestor J. S. prowadził prace budowlane polegające na przebudowie i nadbudowie opisanego na wstępie budynku mieszkalnego w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 9 lipca 2001 r., wydaną przez Starostę [...]. W dniu 12 czerwca 2002 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność tej decyzji. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę Starosta [...] udzielił zgody na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie umożliwiającym wykonanie ściany oddzielenia pożarowego oraz umorzył postępowanie w zakresie pozwolenia na budowę. Podczas oględzin w dniu 28 października 2002 r. organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż budowę doprowadzono do stanu surowego zamkniętego oraz rozpoczęto prace wykończeniowe wewnątrz obiektu. Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2003 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymano prowadzenie robót budowlanych, co stanowiło podstawę do nałożenia opisanych wyżej obowiązków.

Rozstrzygnięcie odwoławcze zapadło na skutek rozpatrzenia odwołania skarżących, którzy zarzucili naruszenie przez inwestora przepisów dotyczących warunków technicznych w budownictwie i przepisów Prawa budowlanego, dotyczących ochrony interesów osób trzecich, przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących ochrony własności oraz naruszenie przez organ przepisów proceduralnych odnoszących się do reguł postępowania dowodowego i oceny dowodów.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że przedmiotem prowadzonego postępowania jest wykonanie robót budowlanych na podstawie i zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która to decyzja następnie została unieważniona. Tak więc nie mógł mieć zastosowania przepis art. 48 Prawa budowlanego, nie można też było automatycznie zastosować art. 51 ust. 1 punkt 1 ustawy, gdyż nie tylko należało kierować się przywołanymi przez odwołujących się przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ale także § 2 ust. 2 rozporządzenia, który pozwala na spełnienie wymagań techniczno - budowlanych w inny sposób. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] prawidłowo nakazał wykonanie przez osobę posiadająca odpowiednie wykształcenie, między innymi analizy technicznej i prawnej inwestycji i wskazanie zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu oprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego przepisami. Sentencja zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ pierwszej instancji brał pod uwagę wszystkie dowody i rozważał wszystkie możliwości prawne. Organ nadzoru budowlanego w takim przypadku nie może przesądzać w decyzji administracyjnej o rozwiązaniach technicznych. Organ ten ocenia tylko czy istnieje możliwość doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, natomiast nakazane opracowania wskażą sposób jego wykonania. Zarzuty podnoszone w odwołaniu są zdaniem organu odwoławczego przedwczesne. Przywołana w odwołaniu opinia biegłego sądowego E. L. została opracowana do innych celów i nie może być wprost przeniesiona do postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W jej treści stwierdzono wszakże, iż realizowana przez J. S. nadbudowa nie spowodowała zmniejszenia się pola widzenia w płaszczyźnie poziomej z okna budynku skarżących, ze względu na już istniejący ograniczony dostęp światła naturalnego. Nie ma znaczenia w sprawie pole widzenia nieba. Tak więc, jeżeli można mówić o naruszeniu przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych, to nastąpiły one wcześniej. Nie jest przedmiotem niniejszego postępowania badanie kiedy i na jakiej podstawie zostały wykonane przez odwołujących się otwory okienne w odległości 60 - 90 centymetrów od sąsiedniej zabudowy i 30 - 45 centymetrów od granicy nieruchomości.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego, naruszenie przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji zmierzającej do zalegalizowania inwestycji, która częściowo jest realizowana na gruncie stanowiącym własność osób trzecich, naruszenie art. 7, 77 § 1, 75 § 1, 78 § 1 i 84 § 1 KPA poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz poprzez nieodniesienie się do istotnych ustaleń zawartych w opinii biegłej sądowej E. L. oraz poprzez pominięcie wniosku skarżących się o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której z uwagi na brak możliwości doprowadzenia spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem należało w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wydać decyzję o rozbiórce, naruszenie art. 107 § 3 KPA poprzez niewskazanie w decyzjach organu odwoławczego oraz organu I instancji okoliczności faktycznych stanowiących podstawę faktyczną dokonanych rozstrzygnięć, a w tym zwłaszcza niewskazanie okoliczności, w oparciu o które oba organy doszły do przekonania, że obiektywnie możliwe jest doprowadzenie spornej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podnieśli, iż przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego powinien - zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 KPA - zebrać materiał dowodowy pozwalający na ocenę zgodności spornej inwestycji z obowiązującymi przepisami i normami oraz zgodności tej inwestycji z ochroną interesów osób trzecich. W szczególności zaś organ ten powinien dokonać ustaleń pozwalających na ocenę, czy w przypadku spornej inwestycji możliwe jest podjęcie takich czynności, które pozwolą na doprowadzenie tej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Jeśli bowiem postępowanie wyjaśniające doprowadziłoby do oceny, że obiektywnie nie jest możliwe podjęcie czynności pozwalających na doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem, to w takim wypadku organ nadzoru budowlanego powinien w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wydać decyzję nakazującą rozbiórkę tego obiektu i przywrócenie stanu poprzedniego. Decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego, gdyż organy przeszły do porządku dziennego nad tym, że nadbudowa i przebudowa dokonana przez J. S. w oparciu o unieważnioną decyzję z 9 lipca 2001 r. jest niezgodna z tymi przepisami i spowodowała ograniczenie dostępu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych skarżących o co najmniej 50 % w stosunku do stanu sprzed rozbudowy. Potwierdza to treść opinii biegłej sądowej z zakresu budownictwa - mgr inż. L., która ustaliła, iż w wyniku nadbudowy dokonanej przez J. S. kąt widzenia nieba z okna skarżących się zmniejszył się o około 50 % w stosunku do stanu sprzed przebudowy. W istocie więc biegła potwierdziła, że wskutek dokonanej nadbudowy ilość światła dochodzącego do pomieszczeń mieszkalnych A. i K. P. zmniejszyła się o około 50 % w stosunku do stanu poprzedniego. Realizacja spornej nadbudowy usytuowanej w odległości mniejszej niż 1 metr od okien pomieszczeń mieszkalnych sąsiadów oraz ograniczenie dostępu światła dziennego do tych pomieszczeń stanowi naruszenie wymogów, nakazujących projektować i budować obiekt budowlany w sposób, który zapewnia ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a w tym między innymi ochronę tych osób przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Żadnego znaczenia nie ma fakt, iż przed rozpoczęciem przez J. S. wykonywania robót budowlanych oba budynki były usytuowane niezgodnie z § 13 rozporządzenia, a pomieszczenia mieszkalne w budynku K. i A. P. nie spełniały wymogów określonych w § 57 i § 60 rozporządzenia. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie skarżący powołali się na fakt przekroczenia przez okap rozbudowywanego budynku o 17 cm granic działki nr A stanowiącej ich własność. Organy pominęły milczeniem ten zarzut skarżących. Nie wyjaśniono, czy dokonana rozbudowa spełnia wymogi określone w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i w jakim stopniu dokonana rozbudowa wpłynęła na ograniczenie dostępu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych skarżących. W konsekwencji oba organy zaniechały przeprowadzenia oceny co do tego, czy w konkretnych okolicznościach sprawy ograniczenie dostępu światła naturalnego do pomieszczeń mieszkalnych skarżących się, nie stanowi dostatecznej podstawy do oceny, że dokonana rozbudowa jest nie do pogodzenia z zasadą ochrony interesów osób trzecich. Poza tym organ I instancji w ogóle nie odniósł się wniosku skarżących o dopuszczenie dowodu z opinii biegłej sądowej E. L. Natomiast organ odwoławczy uznał, że opinia ta nie może stanowić dowodu w sprawie. Istotnym jest przy tym fakt, że organ I instancji nie odniósł się do wniosku skarżących się o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność skutków dokonanej rozbudowy w zakresie ograniczenia dostępu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych skarżących oraz w zakresie przekroczenia granic działki nr B. Organy błędnie też uznały, że w rozpatrywanym przypadku brak jest podstaw do nakazania rozbiórki spornego obiektu w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w ogóle nie wyjaśniając, w oparciu o jakie fakty i dowody uznano, że obiektywnie jest możliwe doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz dlaczego brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących się o nakazanie rozbiórki spornego obiektu budowlanego. Bezzasadnie powołano § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, pozwalającego na spełnienie wymogów tego rozporządzenia w inny sposób niż podany w rozporządzeniu. Błędne zastosowanie przez organ odwoławczy tych przepisów ma związek ze stwierdzeniem tego organu o przedwczesności zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. Możliwość spełnienia wymogów określonych w rozporządzeniu sprawie warunków technicznych w sposób określony w § 2 ust. 2 tego rozporządzenia nie zwalnia inwestorów prowadzących rozbudowę lub nadbudowę od obowiązku spełnienia warunków określonych w rozporządzeniu i przepisach Prawa budowlanego. Treść przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia nie wyłącza możliwości zastosowania przez organ nadzoru budowlanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy brak jest możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem inwestycji, dla której brak jest pozwolenia na budowę. Nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego z powodu braku możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem może nastąpić wyłącznie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o art. 50 ust. 1 i 2 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, to jest toku postępowania prowadzonego po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Wykładnia językowa przepisów art. 51 ust. 1, 2, 3 i 4 Prawa budowlanego prowadzi bowiem do jednoznacznego wniosku, że po wydaniu w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji nakazującej inwestorowi wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, nakazanie rozbiórki obiektu jest możliwe tylko wówczas gdy inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków. Z tego względu po wydaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie ma prawnej możliwości nakazania rozbiórki obiektu budowanego z innych przyczyn, a w tym zwłaszcza z powodu braku obiektywnych możliwości doprowadzenia danej inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymując dotychczasowe wywody uzasadnienia zaskarżonej decyzji dodatkowo podniósł, że powoływane w skardze przepisy techniczno budowlane mają bezpośrednie zastosowanie jedynie przy projektowaniu i budowie, natomiast w postępowaniu legalizacyjnym stanowią jedynie pewnego rodzaju wytyczne, na co wskazuje § 2 ust. 2 rozporządzenia regulującego warunki techniczne w budownictwie. Opinia biegłej L. nie może być podstawą władczych działań organu, gdyż postawą tą będzie dopiero ekspertyza, której zlecenie nakazano inwestorowi. Jeżeli opinia ta wykaże konieczność dokonania rozbiórki wykonanych robót budowlanych zaistnieje możliwość wydania odpowiedniej decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Podkreślono też, że organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania zmierzającego do ochrony własności właścicieli nieruchomości sąsiedniej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.

Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do zasady praworządności wyrażonej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego – stanowiącej fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego – organy administracji działają na podstawie prawa.

W rozpoznawanej sprawie działania organów nadzoru budowlanego zostały zdeterminowane ustaleniem, że inwestor dokonał przebudowy istniejącego obiektu budowlanego w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu budowlanym, możliwej do zalegalizowania pomimo wyeliminowania ex post tej decyzji z obrotu prawnego.

Generalnie z wywodem organu należało się zgodzić. Wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano pogląd, iż budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 203 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), innym niż określony w jej art. 48 (zob. wyrok Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 28 maja 2001 r., sygn. OSA 2/01 - ONSA z 2001, nr 4, poz. 143).

Wyeliminowanie możliwości orzekania przymusowej rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego obiektu wybudowanego w takich okolicznościach nie przesądza jednak o dalszym kierunku postępowania organu nadzoru budowlanego, a w szczególności nie przesądza o konieczności doprowadzenia do legalizacji dokonanej inwestycji, bez względu na stan faktyczny i okoliczności sprawy. Przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego zawiera bowiem kilka równorzędnych norm prawnych regulujących możliwe zachowanie się organu nadzoru budowlanego w stosunku do takiego obiektu. Po pierwsze organ może wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót, po drugie rozbiórkę obiektu, po trzecie rozbiórkę części obiektu, po czwarte nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.

Wprawdzie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego znaleźć można zasługujące na akceptację także na gruncie rozpatrywanej sprawy poglądy, że nakaz rozbiórki powinien w takich wypadkach być stosowany nader ostrożnie i traktowany jako ostateczność, ale nie zwalnia to organów z obowiązku szczegółowego rozważenia każdej z możliwych ewentualności, w tym także nakazu rozbiórki, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika w ogóle, z jakich względów podjęto decyzję zmierzającą do zalegalizowania wykonanych przez J. S. robót budowlanych oraz dlaczego odrzucono inne możliwości wynikające z przywołanego przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym bardziej niezrozumiałe jest stanowisko organu odwoławczego, który w uzasadnieniu swojej decyzji podniósł, że "organ pierwszej instancji brał pod uwagę wszystkie dowody i rozważał wszystkie możliwości prawne". Takich rozważań po prostu nie było i bezkrytyczna akceptacja stanowiska organu I instancji przez organ odwoławczy stanowi powielenie błędu tego pierwszego organu i dyskredytuje zaskarżoną decyzję także z przyczyn formalnych (brak właściwego uzasadnienia – art. 107 § 3 KPA), niezależnie od ewidentnego naruszenia przepisu materialnoprawnego – art. 51 ust. 1 Praw budowlanego.

Drugą podstawową wadą zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej przez nią w mocy jest nałożenie na inwestora w trybie wspomnianego przepisu Prawa budowlanego ściśle formalnych obowiązków sprowadzających się do przedstawienia określonej dokumentacji. Utrata mocy prawnej decyzji o pozwoleniu na budowę ma wprawdzie ten skutek, że robót budowlanych wykonanych do daty wyeliminowania jej z obrotu pranego nie można oceniać jako samowoli budowlanej podlegającej przymusowej rozbiórce na podstawie art. 48, to jednak legalizacja wykonanych robot i ewentualne doprowadzenie do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych jest tylko możliwe wówczas, gdy doprowadzi to do powstania obiektu zgodnego z prawem. Zgodnie art. 51 ust. 1a wykonanie obowiązku nałożonego decyzją przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego daje inwestorowi możliwość ubiegania się o wydanie na jego rzecz decyzji o wznowieniu robót budowlanych. Zestawienie treści ust. 1a z ust. 2 omawianego przepisu wskazuje, że w przypadku wypełnienia przez inwestora obowiązków nałożonych taką decyzją organ administracji nie może odmówić wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych, jak też nie może nakładać dodatkowych obowiązków co do już wykonanych robót budowlanych.

Oznacza to, że już na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego musi ocenić, czy już wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami prawa budowlanego, a jeśli nie to nakazać w decyzji wykonanie czynności, które doprowadzą je do stanu zgodnego z przepisami. Ocena taka obejmuje nie tylko zgodność wykonanych robót pod względem ich stanu technicznego, ale zgodność z wymaganiami prawa budowlanego w tym ocenę czy wykonywane roboty nie naruszają chronionych praw osób trzecich, wynikającą z treści art. 5 Prawa budowlanego. Ocena taka winna być dokonana w odniesieniu do istniejącego stanu już wykonanych robót, co do których nie musi być orzeczona ich rozbiórka na podstawie art. 48 i odniesiona do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że samo nałożenie ściśle formalnych obowiązków (np. przedłożenie inwentaryzacji powykonawczej, opinii innego organu, dowodów przydatnych do oceny zgodności wykonanych robót z przepisami prawa itp.) nie mieści się w określonym przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pojęciu "nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem". Przykładowo w wyroku z dnia 9 maja 2002 r., nr SA/Bk 1897/01 (nie publ.) wyjaśniono, że: "1. Gdyby przyjąć, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. 2000 nr 105 poz. 1126 ze zm./ może nakładać jedynie obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku, niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków, jakie z nich wynikają organ byłby zmuszony wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W efekcie mogłoby to prowadzić do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które w świetle przedstawionej dokumentacji technicznej należałoby ocenić jako sprzeczne z przepisami prawa i regułami sztuki budowlanej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego winien ocenić we własnym zakresie przedłożoną przez inwestora dokumentację /traktując ją już po prostu jako element postępowania dowodowego/ i w oparciu o nią zająć wiążące stanowisko co do prawnych możliwości utrzymania wykonanych robót zgodnie z przepisami prawa.

2. Brak możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z przepisami skutkować winien nakazem rozbiórki z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, natomiast ewentualna możliwość "naprawy" robót nałożeniem na inwestora obowiązku wykazania określonych czynności faktycznych /zmian, przeróbek/ w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Gdyby zaś organ nadzoru budowlanego w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien po prostu umorzyć swoje postępowanie albowiem przepis art. 51 nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji i nakładania na inwestora obowiązku uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie obiektu /części obiektu/, zgodność wykonania którego ze sztuką budowlaną i prawem budowlanym nie została podważona."

Podobne poglądy znaleźć można w wyrokach z dnia 3 stycznia 2003 r., nr SA/Bk 1139/02 (nie publ.), II SA/Po 454/00 (nie publ.), IV SA 2323/00 (nie publ.).

W decyzji nakładającej określone obowiązki nie można poza tym zawierać określonych warunków, od których spełnienia możliwe będzie nakładanie obowiązku wykonania innych czynności – jak stało się to w niniejszej sprawie. W wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. IV SA 210/01 (nie publ.) wyjaśniono, że "dodanie w decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, wydanej na podstawie art. 51 a (Prawa budowlanego) jakiegokolwiek warunku wpływającego na skutki prawne jakie wywołuje decyzja – nie znajduje prawnego uzasadnienia. Treść art. 51 ust. 1 a (...) jasno wskazuje, iż po wykonaniu obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 właściwy organ wydaje decyzję pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W razie ich niewykonania – nakazuje zaniechanie dalszych robót lub rozbiórkę obiektu lub jego części. Niedopuszczalne jest w jednej decyzji przesądzenie o wznowieniu robót budowlanych z równoczesnym określeniem czynności warunkujących wznowienie robót".

Pogląd ten znajduje pełne zastosowanie także na gruncie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który wymaga jednorazowego i jednoznacznego określenia czynności, które mają być wykonane i które mają doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem.

Za niedopuszczalne i łamiące wiele z podstawowych kanonów postępowania administracyjnego, tj. zasadę bezstronności, zasadę prawdy obiektywnej i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych należało uznać nałożenie na jedną ze stron postępowania (inwestora), bezpośrednio zainteresowaną jej wynikiem, obowiązku zlecenia opracowania ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych pod względem zgodności ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami oraz normami (a więc odmiennej od tej, jakiej organ może żądać na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego). Ekspertyza taka miała w istocie pełnić funkcję opinii biegłego, której ustalenia miały mieć przesądzające znaczenie dla możliwości legalizacji wykonanej przez tegoż inwestora nadbudowy. Tego rodzaju stanowisko organu powoduje, że opinię może wykonać każda osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia z pominięciem rygorów dotyczących bezstronności biegłego wynikających z art. 24 w zw. z art. 84 § 2 KPA. Mogła to być zatem osoba pozostająca w stosunkach rodzinnych, powinowactwie, w stosunkach przyjacielskich lub z innych względów zainteresowana wynikiem sprawy, a także poczuwająca się do naturalnej lojalności w stosunku do osoby zlecającej konkretne opracowanie.

Tego rodzaju opracowanie nie może mieć waloru opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § KPA i nie będzie przydatne przy wyborze rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego ze względu na brak niezbędnej cechy bezstronności.

Powyższe uwagi nie przesądzają o konieczności powołania biegłego, pozostawiając tę kwestię uznaniu organu, tym niemniej należy jednak przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzić wizję lokalną z udziałem pracownika lub pracowników organu, którzy będą się legitymować odpowiednim poziomem fachowym (trudno sobie wyobrazić by organ powołany do nadzoru budowlanego nie legitymował się odpowiednią wiedzą specjalistyczną do ogólnej oceny robót budowlanych, gdyby jednak tak było możliwe jest powołanie biegłego), którzy potrafić będą ocenić i utrwalić w formie zbliżonej do opinii (wraz z rysunkami technicznymi, pomiarami spornej pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości sąsiedniej linii słońca, pomiarami odległości od granic nieruchomości, wskazaniem usytuowania okien itp.) stan wykonanych robót, ich zgodność z przepisami prawa budowlanego, wskazać istniejące naruszenia prawa oraz sposoby usunięcia skutków tych naruszeń (ewentualnie niemożność ich usunięcia) oraz odpowiednio wszechstronnie, w sposób zrozumiały dla stron nie będących fachowcami, uzasadnić zajęte stanowisko. Strony powinny mieć przy tym możliwość zapoznania się z opracowaniem i wypowiedzenia się co do jego treści.

Tego rodzaju opracowanie stanowić będzie podstawę do wydania przez organ prawidłowej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu, przy szczegółowym rozważeniu stanu faktycznego sprawy we wszystkich jej aspektach, w tym także co do tego, czy przed podjęciem przedmiotowych robót budowlanych przez J. S. istniał już stan niezgodności z niektórymi, wskazywanymi przez skarżących przepisami techniczno - budowlanymi i czy przeprowadzone roboty stan ten w jakikolwiek sposób zmieniły.

W takich okolicznościach do wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej doszło z takim naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 powołanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.