Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2108/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 264 § 1 i 2, art. 34 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.), Protokolant Starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B.-C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 49/13 w sprawie ze skargi M. B.-C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza na rzecz M. B.-C. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego;


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 49/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B.-C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddalił skargę.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Postanowieniem Sądu Rejonowego w Piasecznie z 11 czerwca 2011 r. sygn. akt III RNS 22/11 M. B.-C. została wyznaczona na kuratora dla reprezentowania interesów nieobecnego i nieznanego z miejsca pobytu D. J. S., przy czym orzeczenie to nie określiło dla niej wynagrodzenia, które powinien wypłacić organ właściwy.

Pismem z 21 maja 2012 r., w związku z prawomocnym zakończeniem postępowania, do którego M. B.-C. ustanowiona została kuratorem, złożyła ona wniosek o przyznanie jej wynagrodzenia.

Burmistrz Miasta i Gminy Piaseczno, działając na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 w związku z art. 25 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1 poz. 7 ze zm.) oraz art. 34 § 1 i art. 264 § 1 w związku z art. 263 k.p.a., postanowieniem z [...] lipca 2012 r. nr [...], ustalił dla M. B.-C. wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego w kwocie 61,50 zł. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podniósł, że nie mając aktu prawnego, który ściśle regulowałby zasadę wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony postępowania administracyjnego, rozpoznając ponownie sprawę, wziął pod uwagę wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do zastosowania art. 263 § 2 k.p.a. oraz praktykę orzeczniczą Sądu Rejonowego w K. w sprawach dotyczących wynagrodzenia kuratora. Ponadto stwierdził, że ustalając wynagrodzenie uwzględnił zasady gospodarności, całokształt sprawy oraz nakłady pracy kuratora, które polegały na zapoznaniu się z aktami sprawy, odebraniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, decyzji administracyjnej i ocenie możliwości jej zaskarżenia.

M. B.-C. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z [...] października 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia, wskazując że przepisy regulujące kwestię kosztów postępowania nie przewidują możliwości złożenia zażalenia na postanowienie wydawane w sprawie ustalenia wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego. Kolegium przywołało treść art. 264 § 2 k.p.a., z którego wynika, że tylko zobowiązany do poniesienia kosztów postępowania może złożyć zażalenie, wskazując zarazem, że M. B.-C. nim nie jest. Organ odwoławczy podniósł, że badane postanowienie w ogóle nie rozstrzygało o tym, kto ma ponieść koszty ustalonego wynagrodzenia.

Na powyższe postanowienie M. B.-C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 264 § 2 w zw. z art. 7 i art. 8 w zw. z art. 34 § 1 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedstawicielowi wyznaczonemu przez sąd dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji ustalające wynagrodzenie takiego przedstawiciela.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że istotę problemu stanowi nie tyle kwestionowane przez nią postanowienie Burmistrza z [...] lipca 2012 r., co sama zasada zaskarżalności postanowień wydanych w przedmiocie wynagrodzenia. Wskazała, że jako Kierownik Oddziału Administracyjnego Sądu Rejonowego w Piasecznie jest często wyznaczana na przedstawiciela osoby nieobecnej na podstawie art. 34 k.p.a., tak więc jej zdaniem nowa linia orzecznicza SKO (o niedopuszczalności zażaleń na postanowienia ustalające wynagrodzenie kuratora) oznaczałaby pełną swobodę organu pierwszej instancji w określaniu jej wynagrodzenia, tym samym brak kontroli instancyjnej i sądowej. Jednocześnie skarżąca stwierdziła, że jedynym argumentem podniesionym przez SKO była wykładnia językowa art. 264 § 2 k.p.a., natomiast uszło uwadze organu, iż przepis ten ma charakter ogólnej zasady i dotyczy sytuacji typowych, a nie szczególnego przypadku, gdy w sprawie działa przedstawiciel ustanowiony w oparciu o art. 34 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ powinien w tym przypadku, mając na uwadze art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 2 i art. 45 Konstytucji RP, rozważyć możliwość wniesienia zażalenia przez przedstawiciela osoby nieznanej, w drodze analogii z ustawy. Zdaniem skarżącej, stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonym postanowieniu pozbawia ją prawa do sądu, a ściślej rzecz ujmując do sądowej kontroli działania administracji określającego prawa majątkowego przedstawiciela (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że postanowienie Kolegium ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Stwierdza ono jedynie, iż od wydanego postanowienia ustalającego wynagrodzenie, środek zaskarżenia w postaci zażalenia nie przysługuje, co czyni to zażalenie niedopuszczalnym.

Oceniając zatem legalność zaskarżonego postanowienia Sąd wyjaśnił, że z woli ustawodawcy ten środek odwoławczy może być wniesiony tylko na postanowienia, enumeratywnie wyliczone w kodeksie postępowania administracyjnego, przy czym w przypadku postanowień wydawanych na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 263 k.p.a. (a takim jest postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno z [...] lipca 2012 r.) prawo do wniesienia zażalenia przyznane zostało wyłącznie osobie zobowiązanej do poniesienia ustalonych w tym postanowieniu kosztów postępowania, do których to kosztów należy także wynagrodzenie przedstawiciela osoby nieobecnej. Stanowi o tym expressis verbis § 2 art. 264 k.p.a. Nie przysługuje ono zatem innym podmiotom, a więc także beneficjentom ustalonych kosztów.

Sam fakt szczególnego charakteru podmiotu jakim jest kurator osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych (wynikającego m.in. z braku uregulowań prawnych dotyczących zasad ich wynagradzania) nie może bowiem uzasadniać takiej wykładni wymienionego przepisu, która prowadziłaby do rezultatów w sposób oczywisty sprzeczny z jego jednoznacznym brzmieniem.

Zastosowanie się przez organ administracji publicznej do dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 134 k.p.a., w związku z zawartym w art. 264 § 2 k.p.a. ograniczeniem podmiotowym kręgu osób legitymowanych do wnoszenia zażalenia, nie może być również utożsamiane z naruszeniem przez ten organ wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa strony do rozpoznania jej sprawy przez sąd. Postulat poddania kontroli instancyjnej, a w konsekwencji także sądowej rozstrzygnięć wydawanych w przedmiocie wynagrodzeń dla wyznaczonych na potrzeby postępowań administracyjnych przedstawicieli osób nieobecnych lub niezdolnych do czynności prawnych, jest w istocie postulatem skierowanym do prawodawcy, który dotychczas tej problematyki nie uregulował, a nie organów administracji publicznej stosujących prawo. Organy te, zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, działają wszak wyłącznie na podstawie przepisów prawa i w ich granicach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. B.-C., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 1 k.p.a., art. 134 k.p.a., 141 § 1 k.p.a., art. 264 § 2 k.p.a. oraz art. 6, 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedstawicielowi wyznaczonemu przez sąd dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie na postanowienie organu I instancji rozstrzygające o wynagrodzeniu takiego przedstawiciela, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia powołanych przepisów powinna polegać na przyjęciu, że na postanowienie takie przysługuje zażalenie również przedstawicielowi wyznaczonemu dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego, a w konsekwencji (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) również skarga do sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu wskazano, że ani z zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.), ani zasady praworządności (art. 7 k.p.a.), jak i z zasady zaufania (art. 8 k.p.a.) nie wynika postulat ograniczenia się przy wykładni przepisów regulujących uprawnienia uczestników postępowania do wykładni językowej. Można postawić tezę wręcz przeciwną, zgodnie z którą realizacja wartości zapisanych w powołanych zasadach ogólnych postępowania administracyjnego będzie niekiedy właśnie wymagać sięgnięcia do bardziej zaawansowanych zasad wykładni niż wykładni językowa.

Z przepisu art. 264 § 2 k.p.a. nie wynika w sposób jednoznaczny niedopuszczalność wykładni przyznającej prawo do wniesienia zażalenia przedstawicielowi wyznaczonemu w oparciu o art. 34 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 264 § 2 k.p.a., na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Cel tego przepisu jest jasny - interesu prawnego w kwestionowaniu rozstrzygnięcia o kosztach nie mają strony, których koszty te nie dotyczą. W przepisie tym nie ma istotnie mowy o przedstawicielu dla strony nieobecnej wyznaczanym na postawie art. 34 § 1 k.p.a. Równocześnie, zarówno w orzecznictwie i doktrynie od wielu lat jest już utrwalony pogląd, że przedstawicielowi takiemu należy się wynagrodzenie, które wchodzi w skład kosztów postępowania. Przepisy k.p.a. nie przewidują konkretnych zasad, wedle jakich należy ustalać to wynagrodzenie, zaś przez analogię można tu odpowiednio, przy uwzględnieniu art. 7 k.p.a., stosować regulacje obowiązujące w postępowaniu cywilnym (tj. przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów - Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.).

Cel art. 264 § 2 k.p.a. (ograniczenie prawa do zażalenie do osób mających interes prawny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów) nie stoi na przeszkodzie wykładni postulowanej przez skarżącą, a wręcz koresponduje z tą wykładnią. Rozstrzygnięcie o wynagrodzeniu przedstawiciela dotyczy interesów prawnych tego podmiotu w co najmniej równym stopniu jak osoby zobowiązanej do poniesienia kosztów. Nie można tracić z pola widzenia faktu, że regulacja dotycząca przedstawiciela nie jest pełna i doskonała. Wykładnia przepisów proceduralnych powinna uwzględniać wartości konstytucyjne, w tym zakaz arbitralności w działaniu organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). W ocenie skarżącej z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji zdaje sobie sprawę, że przyjęta przez niego wykładnia pozostaje w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie głoszony jest pogląd, że z Konstytucji RP (w tym art. 8 ust. 2 tego aktu prawnego) wynika między innymi nakaz poszukiwania wykładni w sposób najpełniejszy realizujący wartości konstytucyjne. Organ administracji publicznej, orzekając o wynagrodzeniu przedstawiciela rozstrzyga o prawie majątkowym przedstawiciela, które to prawo podlega ochronie konstytucyjnej (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Rozstrzygnięcie takie w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną przedstawiciela, który nie ma możliwości dochodzenia swych praw na innej drodze (stosunek prawny łączący przedstawiciela z organem ma charakter publicznoprawny). Spełnione są tu zatem wszelkie kryteria wymagane do zakwalifikowania orzeczenia o wynagrodzeniu przedstawiciela jako "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, pojęcie to obejmuje "wszelkie sytuacje, bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura tych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Podstawowym pytaniem, na które należy odpowiedzieć, rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez zarzuty skargi kasacyjnej jest to, w jakiej formie powinno nastąpić przyznanie należnego wynagrodzenia przedstawicielowi ustanowionemu przez sąd powszechny dla osoby nieobecnej w trybie art. 34 §1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony.

Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 r. (sygn. akt III CZP 117/88) stanowi, że wynagrodzenie przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego ustanowionego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. należy do kosztów postępowania administracyjnego (publ. OSNC 1990/1/11).

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że: "do wynagrodzenia kuratora, będącego przedstawicielem strony w postępowaniu administracyjnym, nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 42 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 24, poz. 110 ze zm.) i dotyczy kuratorów procesowych. Stąd też do wynagrodzenia takich kuratorów nie ma zastosowania art. 179 k.r.o. On też nie może stanowić podstawy prawnej przyznania przez sąd wynagrodzenia za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego ze względu na jej charakter ściśle związany z konkretnym postępowaniem administracyjnym, co uzasadnia traktowanie tego wynagrodzenia w ramach kosztów postępowania administracyjnego, podobnie jak to dzieje się w zakresie wynagrodzenia kuratorów ustanowionych na podstawie art. 143 k.p.c. (por. art. 261 i następne k.p.a.)".

Stosunek prawny istniejący między organem administracji i przedstawicielem dla nieobecnej strony opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego. Jego elementem jest obowiązek wykonania przez osobę wyznaczoną niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Z obowiązkiem tym wiąże się prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony czynności.

Ani wysokość tego wynagrodzenia ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach k.p.a. ani w przepisach szczególnych.

Wprawdzie przepisy k.p.a. nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Nie jest bowiem tak, by w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34§1 k.p.a. wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej.

Występuje zatem w przepisach k.p.a. luka prawna, która powinna zostać wypełniona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 k.p.a. w drodze analogii.

Takimi przepisami mogą być, stosowane jednak tylko odpowiednio, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.). Pogląd ten jest tylko pozornie sprzeczny ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zawartym w cytowanej wyżej uchwale. Uchwała ta wyklucza bowiem jedynie zastosowanie przepisów rozporządzenia wprost, co determinowałoby właściwość sadu powszechnego, odrzuconą jednoznacznie przez Sąd Najwyższy. Nie uniemożliwia jednak możliwości zastosowania ich przez organ administracji odpowiednio, w drodze analogii - w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej.

Rozważając kwestię formy, w jakiej powinno nastąpić załatwienie wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na podstawie art. 34§1 k.p.a. należy zwrócić uwagę, że organ administracji oparł swe rozstrzygnięcie na przepisie art. 264 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Według art. 264§ 2 k.p.a. na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie.

Regulacja powyższa, dotyczy wszakże innej sytuacji faktycznej niż występująca w niniejszej sprawie. Służy ona podsumowaniu całości poniesionych w toku postępowania administracyjnego kosztów wymienionych w art. 263§1 i 2 k.p.a. i rozstrzygnięciu kto i w jakim zakresie koszty te powinien ponieść. Z tym celem skorelowane jest ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie oparte na art. 264§1 k.p.a. do tych, które zobowiązane są do poniesienia kosztów. Słusznie bowiem ustawodawca stwierdził, że interes prawny w zaskarżeniu postanowienia, którego zasadniczym materialnym skutkiem jest obciążenie strony postępowania obowiązkiem uiszczenia kosztów - przysługuje tylko tej stronie.

Zatem regulacja art. 264§1 k.p.a. służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do określenia wysokości należności przysługujących jakiejkolwiek osobie od organu administracji. Przyjęcie odmiennego rozumienia art. 264§1 k.p.a. i uznanie, że stanowi on podstawę dla wydania postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia kuratorowi prowadziłoby do uniemożliwienia skorzystania z kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej takiego postanowienia, które niewątpliwie dotyczy sfery interesów majątkowych osoby ustanowionej przedstawicielem na podstawie art. 34 k.p.a. Przepis art. 264§2 k.p.a. nie pozostawia bowiem wątpliwości co do tego, że prawo wniesienia zażalenia przysługuje jedynie osobie zobowiązanej postanowieniem sądu do poniesienia kosztów. Zaakceptowanie przedstawionej w skardze kasacyjnej interpretacji art. 264§2 k.p.a., umożliwiającej zaskarżenie postanowienia opartego na art. 264§1 k.p.a. przez inne, niż wymienione w nim osoby, stanowiłoby przejaw wykładni contra legem. Nie można zaś, nawet z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem (por. uchwała NSA z 9 grudnia 2013r. sygn. akt I OPS 5/13 – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wykluczyć należy zatem możliwość przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu w trybie art. 34§1 k.p.a. na podstawie art.264§1 k.p.a.

Zwrócić należy ponadto w tym miejscu uwagę na to, że relacja między organem i przedstawicielem strony nie pozostaje w bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Ma ona wobec niego charakter uboczny, co uwidacznia się szczególnie jaskrawo w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie sprawa dotycząca wynagrodzenia przedstawiciela już po ostatecznym zakończeniu postępowania, w którym został on ustanowiony. Przepisy k.p.a. nie przewidują terminu prekluzyjnego dla złożenia przez przedstawiciela wniosku o przyznanie mu wynagrodzenia. Zatem sam fakt złożenia wniosku po wydaniu decyzji nie uzasadnia odmowy jego uwzględnienia.

Należy odrzucić także możliwość wydania przez organ administracji postanowienia w przedmiocie wynagrodzenia przedstawiciela strony ustanowionego na podstawie art. 34§1 k.p.a.. Przemawiają za tym następujące argumenty:

Przepis art. 123 § 1 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Zgodnie z § 2 tego artykułu postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z art. 141 § 1. k.p.a. wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Uwzględniając przedstawioną powyżej wykładnię przepisów art.264§1 i 2 k.p.a. należy podkreślić, że k.p.a. nie zawiera przepisu stanowiącego odpowiednik art. 270a Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym w sprawie kosztów postępowania wydaje się postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Brak takiego unormowania i przepisu szczególnego, który mógłby stanowić podstawę zaskarżalnego w trybie instancyjnym i następnie do sądu administracyjnego postanowienia orzekającego o przyznaniu wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu na podstawie art. 34 k.p.a. przesądza o tym, że rozstrzygniecie w tym przedmiocie nie może przybrać takiej formy.

Stanowisko to nie stoi w sprzeczności z treścią uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r. Nr 2, poz. 21), według której, organ prowadzący postępowanie, rozpoznając sprawę w trybie postępowania administracyjnego, może podejmować działania albo w formie postanowienia, albo w formie decyzji. Nie ma zatem w postępowaniu regulowanym przepisami k.p.a. miejsca na podejmowanie aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., te bowiem są formą podejmowania działań przez organy administracji w trybie pozaprocesowym, tzn. trybie, który nie został uregulowany przepisami postępowania administracyjnego ogólnego, czy przepisami administracyjnych postępowań szczególnych.

Akceptując w pełni powyższy pogląd, należy stwierdzić jednak, że rozstrzygnięcie wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na podstawie art. 34§1 k.p.a. o przyznanie mu wynagrodzenia nie jest aktem wydanym w trybie postępowania administracyjnego. Dotyczy ono bowiem relacji między organem i osobą trzecią, mającą funkcję jedynie pomocniczą w administracyjnym postępowaniu zasadniczym, prowadzącym do wydania decyzji. Rozstrzygnięcie to nie ma wpływu na prawa stron postępowania administracyjnego i nie dotyczy stosunku prawnego będącego jego przedmiotem. Zwrócić należy uwagę, że w sytuacji, gdy ustawodawca zamierzał działaniom organu w stosunku do podmiotów nie będących stronami postępowania administracyjnego nadać formę procesową postanowienia to dał wyraz swej woli w jednoznacznie brzmiącym przepisie (np. w art. 88 §1 k.p.a. dotyczącym ukarania grzywną świadka lub biegłego). Przepisu takiego brak w odniesieniu do osoby przedstawiciela wyznaczonego na podstawie art. 34§1 k.p.a.

Gdyby przyjąć nawet, że wniosek przedstawiciela ustanowionego dla strony w trybie art. 34 §1 k.p.a. powinien zostać rozstrzygnięty w drodze postanowienia, to na takie postanowienia nie przysługiwałoby zażalenie, gdyż żaden przepis k.p.a. nie daje takiej możliwości. Brak bowiem w k.p.a. regulacji generalnej, która umożliwiłaby wniesienie zażalenia na postanowienie dotyczące kosztów postępowania każdej osobie, której interesu prawnego takie postanowienie mogłoby dotyczyć. Normy takiej nie stanowi art.264§2 k.p.a. – odnoszący się wprost do art. 264§1 k.p.a. z powodów wskazanych wyżej nie znajdującego zastosowania do niniejszej sytuacji. W konsekwencji nie byłaby możliwa kontrola sądowoadministracyjna wobec aktu rozstrzygającego o prawach majątkowych jednostki, co naruszałoby niewątpliwie konstytucyjne prawo do sądu zapewnione przez art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Zatem rozwiązania problemu formy w jakiej powinno nastąpić przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi ustanowionemu w trybie art. 34§1 k.p.a. należy poszukiwać w konstrukcji aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innej niż decyzja lub postanowienie - o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W bogatym orzecznictwie NSA, dotyczącym tego rodzaju czynności lub aktów wskazuje się, że dokonywane są one w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.

Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli jego powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r. sygn. akt OPK 1/97 (ONSA 1997, z. 4, poz. 149) trafnie zwrócono uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od kształtowania w drodze decyzji administracyjnej stosunków administracyjnoprawnych zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich wypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności organów administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt taki (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07).

Akt, od czynności, o której mowa w art. 3§2 pkt 4 p.p.s.a. odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma, wykazu itd. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod. red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego . Warszawa 2011. str. 60).

Obowiązujące przepisy nie dają podstawy do wydania decyzji lub postanowienia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu na podstawie art. 34§1 k.p.a. Przedstawiciel ten jest podmiotem niepodporządkowanym służbowo i organizacyjnie organowi administracji, zaś jego rolą jest ochrona interesów strony. Mandat swój czerpie z orzeczenia sądu powszechnego, wskazującego go jako przedstawiciela strony. Jego uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań, a zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostaje w zakresie administracji publicznej. Uprawnienie to wynika, jak wskazano wyżej, z przepisów prawa.

Uznać należy zatem, że przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 §1 k.p.a. stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3§2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie. Dopiero takie założenie powoduje, że przedstawiciel taki uzyska możliwość obrony swych praw w drodze skargi do sądu administracyjnego.

Takiej oceny nie może zmienić wadliwe, w świetle powyższych rozważań, określenie aktu przyznającego wynagrodzenie mianem postanowienia.

Na akt tego rodzaju nie przysługuje zażalenie, a zatem pisma przedstawiciela strony, zatytułowanego zażaleniem, organ administracji nie powinien traktować zgodnie z tym wadliwym określeniem. O charakterze pisma strony decyduje bowiem nie tytuł, lecz jego istotna treść, związana z sytuacją prawną, w której zostało złożone. Oceniając istotę pisma skarżącej, nazwanego "zażaleniem", uznać je należało za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wydanym aktem, poprzedzające wniesienie skargi na ten akt do sądu administracyjnego. Wezwanie to zostało złożone w ustawowym terminie określonym art. 53§3 p.p.s.a.

Skoro jednak w tej sytuacji prawnej organ administracji wydał na podstawie art.134 k.p.a. postanowienie o niedopuszczalności zażalenia – to postanowienie to, odnosząc się do czynności strony nie będącej w istocie zażaleniem, rażąco naruszało prawo w rozumieniu przepisu art. 156§1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.

Sąd I instancji kwalifikowanej wadliwości zaskarżonego postanowienia nie dostrzegł, naruszając tym samym zarówno art. 134 k.p.a., jak i przepis art. 264§1 i 2 k.p.a. przez uznanie, że akt z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] stanowi postanowienie wydane na podstawie art. 264 §1 k.p.a. i podlegające zaskarżeniu w trybie wynikającym z art. 264§2 k.p.a.

Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach i orzekł jak w sentencji wyroku zgodnie z art. 185§1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, wobec uwzględnienia skargi rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz §14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 490).