Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1124/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4 , art. 15 , art. 17 , art. 19 ust. 1 , art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 5 pkt 2 lit. c, § 9 pkt 1 lit. b, § 9 pkt 4 lit. c, § 10 pkt 4 lit g oraz § 11 pkt 4 lit b; 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski , działając na podstawie art. 93 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedno Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 z późno zm., dalej: u.s.g.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XL/945/2009 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 7 kwietnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla bulwarów rzeki Białej w rejonie ulic gen. Bora-Komorowskiego, Partyzantów, Leszczyńskiej, gen. Maczka - jako niezgodnej z art. 9 ust. 4, art. 15, art. 17, art. 19 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późno zm., dalej: u.p.z.p.). Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 92, poz. 2001 z dnia 29 maja 2009 roku (dalej: uchwała ).

W skardze Wojewoda formułuje wobec uchwały następujące zarzuty :

Po pierwsze – podjęcie jej z istotnym naruszeniem trybu uchwalania przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, określonego wart. 17, w związku z art. 19 ust. l u.p.z.p. W przepisie art. 17 powołanej ustawy został określony szczegółowo tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu nadzoru organ gminy, uchwalając powyższy akt, dopuścił się uchybień poprzez niezastosowanie przepisu art. 19 ust. 1 przywołanej ustawy, gdyż zgodnie z jego treścią jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 17 ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

Tymczasem organ nadzoru stwierdził rozbieżność pomiędzy treścią projektu miejscowego planu, a treścią uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozbieżność ta polega na przyjęciu w § 9 pkt. 1 lit. b uchwalonego planu zakazu budowy nowych budynków dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem UP-01, podczas gdy taki zakaz nie znajdował się w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został przesłany do organu nadzoru pismem Prezydenta Miasta Bielska-Białej, znak: BRM-7322/3/2005/BJ z dnia 5 sierpnia 2008 r., w celu zaopiniowania projektu, zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późno zm.). Tym samym należy uznać, iż w sposób istotny naruszono tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak ponowienia niezbędnych czynności, w tym ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w związku ze zmianą projektu planu, w zakresie dopisania § 9 pkt 1 lit. b uchwalonego planu, zakazu budowy nowych budynków dla terenu UP-01 Zatem projekt planu wyłożony do publicznego wglądu jest odmienny od uchwalonego w dniu 7 kwietnia 2009 r. Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ..

Po drugie - istotne naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie dopełnienie wymogu zgodności przedmiotowego miejscowego, planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bielsko-Biała. Wskazać tutaj należy na następujące postanowienia uchwały:

- przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem KDL-Ol (§ 17 uchwały) pod drogę lokalną na obszarze, dla którego w studium miasta Bielsko-Biała ustalono obszar wody, zieleni dolin rzek i potoków oraz strefę komercyjno-wytwórczą,

- przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem MN, UG 01 (§ 11 uchwały) pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług gastronomii; w studium mieści się w strefie komercyjno-wytwórczej,

- teren oznaczony w przedmiotowym planie symbolem U-01 - teren usług (§ 10 uchwały) został zlokalizowany na obszarze, dla którego w studium miasta Bielsko-Biała ustalono obszar zieleni dolin rzek i potoków,

- teren oznaczony w przedmiotowym planie symbolem ZP-01 - tereny zieleni parkowej (§ 12 uchwały) został zlokalizowany na obszarze, dla którego w studium miasta Bielsko-Biała ustalono strefę komercyjno-wytwórczą.

W petitum wyżej wymienionej uchwały Rada Miejska dokonała stwierdzenia zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bielsko-Biała co zdaniem Wojewody , jest niezgodne z prawdą.

Skarżący podkreśla, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennego, lecz zawiera ustalenia wiążące ,przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Wymóg zgodności planu zagospodarowania przestrzennego ze studium gminy jest jedną z podstawowych zasad przyjętych przez ustawodawcę w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem - jak wynika z przedstawionych wyżej zapisów studium oraz planu miejscowego dla wskazanych terenów nie zachodzi zgodność pomiędzy ustaleniami planu i studium. Studium wprawdzie nie jest aktem prawa miejscowego, jednak jego ustalenia są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Brak zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium skutkuje nieważnością uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po trzecie – za sprzeczne z postanowieniami art. 15 ust. 2 pkt. 12 u.p.z.p. uznał ustalenie w § 19 przedmiotowej uchwały stawki w wysokości 0% służącej do naliczania jednorazowych opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem planu. Zdaniem organu nadzoru wolą ustawodawcy było, aby wysokość stawki procentowej, o której mowa powyżej, co do zasady ustalana była w planie miejscowym na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, jednakże dopuszczalny zakres tego uznania doznaje istotnych, ustawowo wskazanych ograniczeń. Ustawodawca limitując górną wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, uczynił jednocześnie jej pobieranie obligatoryjnym. Wykluczył bowiem zarówno możliwość ustalenia stawki procentowej przekraczającej 30%, jak również możliwość ustalenia jej na poziomie 0%. Ustawodawca ustanowił w art. 36 ust. 4 ustawy zasadę, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Zaistnienie opisanej okoliczności rodzi ustawowy obowiązek pobrania wymienionej jednorazowej opłaty. Ustalenie zatem stawki zerowej renty planistycznej jest sprzeczne z wyrażoną we wskazanym wyżej przepisie - wolą ustawodawcy.

Powyższa teza wielokrotnie była wyrażana w orzecznictwie ( m. in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt: II SA/Gl 633/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Po czwarte - przekroczenie zakresu ustawowej delegacji wynikającej z art. 15 u,p.z.p. Zakres ten, określony powyższym przepisem oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 z późno zm.) stanowi zamknięty katalog i rada obowiązana jest ściśle przestrzegać udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia przy tworzeniu prawa miejscowego, jakim jest plan i nie może tego upoważnienia zawężać ani przekraczać. Zdaniem organu nadzoru wymienione niżej ustalenia uchwały stanowią przekroczenie omówionej delegacji ustawowej:

- § 4 pkt 6 lit. e - nakaz wkomponowania tablic reklamowych w bliskie tła zieleni",

- § 6 pkt 4 lit.d - nakaz wyposażenie w kosze uliczne terenów intensywnego ruchu pieszego, parkingów, przystanków autobusowych oraz obszarów rekreacyjnych i sportowych", - § 6 pkt 6 lit. d - zalecenie "regularnego stosowania cięć pielęgnacyjnych",

- § 6 pkt 6 lit. k - "zakaz zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenie ich nor

( ... )",

- § 12 pkt 4 lit. a - nakaz "dążenia w kierunku przywrócenia naturalnego charakteru brzegu

- § 13 pkt 4 lit. a - nakaz "regulowania technicznego koryt w taki sposób, aby został przywrócony ich naturalny charakter ( ... )",

- § 13 pkt 4 lit. c - nakaz "budowy przepławek na wszystkich progach wodnych o wysokości spadu większej od 1 m w celu umożliwienia swobodnej migracji ryb z uwzględnieniem rozpoznania gatunków ryb, jakie występują lub mogą występować w korycie rzeki Białej i określenia najlepszego technicznego rozwiązania budowy przepławek dla tych gatunków ryb".

Po piąte -nieprawidłowo ustalono przeznaczenie podstawowe dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem UP-01 (§ 9 przedmiotowej uchwały) jako tereny usług i produkcji, po czym w § 9 pkt 1 lit. C ustalono, iż przeznaczeniem docelowym jest zabudowa usługowa, po zakończeniu tymczasowym sposobu użytkowania ¬działalności produkcyjnej.

Po szóste - nieprawidłowo ustalono przeznaczenie podstawowe terenów oznaczonych symbolami Wi-01 i Wi-02 jako dojścia do wody, tereny rekreacyjno-wypoczynkowe (§15 pkt 1 uchwały), a także terenu oznaczonego symbolem UD jako teren zarezerwowany na dojazd do centrum handlowego (§ 16 pkt 1 uchwały). Powyższe pojęcia nie są zgodne z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 z późn. zm.).

Po siódme - za sprzeczne z prawem organ nadzoru uznał postanowienia § 9 pkt 4 lit. c, § 10 pkt 4 lit. g oraz § 11 pkt 4 lit. b uchwały, ustalające maksymalną wysokość budynków w poszczególnych terenach oraz sposób jej określania. Trzeba bowiem podkreślić, iż jednoznaczny sposób wyznaczania wysokości budynku określa § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późno zm.), który to przepis stanowi wykonanie delegacji z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedno Dz. U. Z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późno zm.). Fakt przyznania bowiem organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego uprawnień do stanowienia prawa miejscowego, a taki charakter mają miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie jest równoznaczny z nieograniczoną swobodą w uchwalaniu tego prawa, w szczególności nie mogą regulować materii już uregulowanej w aktach wyższego rzędu. Na poparcie tej tezy odwołuje się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt: II SA/S z 379/08, ( Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) w którym Sąd stwierdził, iż "żaden przepis prawa obowiązującego (rangi ustawowej) nie dał takich kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały sobie dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiary wysokości budynku, gdyż to wynika z powyżej powołanego przepisu rozporządzenia (źródła prawa powszechnie obowiązującego)".

Po ósme - zastrzeżenia organu nadzoru budzi także wielokrotne odesłanie w uchwale do bliżej nieokreślonych "przepisów odrębnych". Postanowienia takie zawarte są w § 4 pkt 7, § 6 pkt 1 lit. a, § 7 pkt 2 oraz § 8 pkt 2 lit. b przedmiotowej uchwały. Wskazuje na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, przedstawione w wyroku z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt: II SA/Gl 522/09, (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) w którym Sąd stwierdził, iż wielokrotne posłużenie się w uchwale odwołaniem do bliżej nieokreślonych "przepisów odrębnych", w razie zmiany tych przepisów, spowodować może automatyczne zmiany postanowień planu bez potrzeby przeprowadzania wymaganej w celu zmiany planu miejscowego procedury. Czyni to ponadto ustalenia planu nieprecyzyjnymi, uniemożliwia też osobom bez fachowego przygotowania właściwe odczytanie i interpretację odsyłających do przepisów odrębnych postanowień planu.

Po dziewiąte – zarzuca sprzeczność z prawem § 5 pkt 2 lit. c, wprowadzający zalecenia przeprowadzenia remontów konserwatorskich, z uwzględnieniem adaptacji współczesnej-funkcji, poprawy stanu technicznego obiektów oraz przywrócenia i wyeksponowania pierwotnych cech stylowych architektury. Wprowadzenie do tekstu aktu prawa miejscowego zaleceń nie będących ani nakazami, ani zakazami, czy też zasadami w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, o których mowa wart. 15 ut. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego, a taki charakter posiada plan miejscowy, są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania gminy, dlatego tez treść normatywna przepisów nie może mieć charakteru nieostrego, pozwalającego na dowolna interpretację. Przywołuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 grudnia 2009 r. (sygn. akt: II SA/Gl 528/09,Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wskazuje również na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 4 rozporządzenia ustala wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. W przepisie § 4 pkt 4 tego rozporządzenia określono, iż "ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów", Powyższy przepis nie przewiduje zatem wprowadzania w tekście planu "zaleceń", które z opisanych wyżej względów organ nadzoru uznaje za niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę z dnia 27 września 2010 r. Gmina Bielsko-Biała wniosła o jej oddalenie , odnosząc się kolejno do zarzutów podniesionych przez Wojewodę .

W odniesieniu do zarzutu pierwszego wyjaśnia , iż rozbieżność między projektem planu przesłanym do Wojewody w celu zaopiniowania , a tekstem planu kierowanego do uchwalenia polegająca na tym , że w § 9 pkt.1 lit.b uchwalonego planu, w którym to zakazano budowy nowych budynków dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem UP-01, w sytuacji gdy w projekcie przesłanym do opinii, a wyłożonym do publicznego wglądu zakaz taki nie był wprowadzony wynikła z omyłki przy przepisywaniu tekstu planu kierowanego do uchwalenia. Nie było zamiarem Gminy dokonanie zmiany treści planu wyłożonego do publicznego wglądu , a wcześniej przesłanego do opinii i uzgodnień.

Jeśli chodzi o zarzut drugi , dotyczący braku zgodności planu z zapisami studium zagospodarowania przestrzennego Gmina odnosi się do poszczególnych postanowień planu kwestionowanych przez Wojewodę.

a/ teren oznaczony na rysunku planu symbolem KDL-01 - projektowana ulica lokalna stanowiąca połączenie ulicy Partyzantów z ul. Gen. Maczka została wprowadzona do projektu planu na wniosek Miejskiego Zarządu Dróg (pisma MZD/TD/TNG/2211-7448/715/06 z dnia 21 listopada 2006 r. oraz MZD/TD/TNG/2211-3537/715(l)/06/07 z dnia 22 maja 2007r. Na rysunku studium zaznaczone zostały jedynie ważniejsze ulice lokalne, co oznacza, że w planach miejscowych można wyznaczać inne (nie wskazane na rysunku studium) ulice lokalne. Ponadto wyznaczenie ulicy lokalnej jest zgodne z ustaloną dla całej gminy polityką komunikacyjną zapisaną w § 13 ust.2 pkt. 1 i pkt.2 oraz § 13 ust.3 pkt.2 uchwały Nr XXII/252/99 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bielsko-Biała ( dalej Studium). Strefa komercyjno-usługowa dopuszczona w Studium ( § 13 ust.2 pkt.6 ) ma za zadanie generować m.in. miejsca pracy, co wymaga odpowiedniej komunikacji (ulicy lokalnej). Z tych względów zarzut ten uznaje za bezpodstawny.

b/ zapis planu dotyczący jednostki terenu oznaczonego symbolem MN,UG-01 (§ 11 planu odnosi się do istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług gastronomi, obsługi turystyki, sportu i rekreacji. Zgodnie ze Studium teren ten znajdują się w strefie komercyjno-wytwórczej , wobec którego określono m.in. cel w postaci podniesienia poziomu i intensyfikacji usług (§9) . W obszarze intensyfikacji funkcji komercyjno-wytwórczych uwzględnić należy m.in. lokalizację obiektów obsługi turystycznej i ruchu tranzytowego w tym hotele, motele, gastronomia (§9 ust. 3 pkt. 2 studium). W planie uwzględniono również istniejącą zabudowę mieszkaniową oraz możliwość jej przekształcania dla funkcji usługowych, co jest zgodne w szczególności z § 9 ust. 3 pkt. 11 Studium "tworzenie warunków do likwidacji i ograniczenia funkcji mieszkalnictwa poprzez motywację do adaptacji istniejących budynków do funkcji niemieszkalnych". W ramach strefy komercyjno-wytwórczej Studium dopuszcza nawet lokalizację nowych budynków mieszkalnych (§9 ust. 3 pkt 12 "lokalizacje nowych budynków mieszkalnych jako uzupełnienie funkcji wiodącej wg warunków określonych w planach miejscowych i opracowaniach planistycznych"). W ocenie Gminy postawiony zarzut jest bezpodstawny, a nadto Wojewoda nie wskazał na czym jego zdaniem miałaby polegać niezgodność planu ze Studium w wyżej opisanej jednostce.

c/ teren oznaczony na rysunku planu symbolem U-01 (§ 10 ) znajduje się w strefie środowiska przyrodniczego, jednak nie jak twierdzi Wojewoda w obszarze zieleni dolin rzek i potoków, tylko w terenach zieleni ekologicznej miasta. W planie miejscowym uwzględniono istniejącą zabudowę, co jest zgodne w szczególności. z ustaleniami studium zawartymi w § 11 ust. 1 pkt 9 "możliwość dopuszczenia poza obszarami lasów, rzek, potoków i stawów ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej (rezydencjonalnej) - także bez opracowań planów miejscowych" oraz pkt. 10 "zharmonizowanie zabudowy istniejącej i ewentualnie nowej zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej ze środowiskiem przyrodniczym". Wobec tego zarzut Wojewody w tym zakresie jest, w ocenie Gminy , bezpodstawny.

d/ obszary oznaczone na rysunku planu symbolem ZP-01 (§ 12 ) obejmują tereny istniejącej zieleni towarzyszącej rzece Białej . W związku z faktem, że rzeka stanowi ponadlokalny korytarz ekologiczny, postanowiono obszar ten zachować jako tereny zieleni ZP-01. Również z wniosku Wojewody Śląskiego IF-AU/AK/7041/3/3-2/06 z dnia 4 stycznia 2007r. wynika, że dolina rzeki Białej jest cennym korytarzem ekologicznym i głównym korytarzem przewietrzania miasta i nie należy w jej sąsiedztwie lokalizować zabudowy mieszkaniowej, usługowej oraz obszarów przemysłowych. Zachowanie istniejącego terenu zieleni wzdłuż rzeki Białej i jego docelowe zagospodarowanie jako urządzonej zieleni parkowej, stanowi uzupełnienie funkcji usługowej terenu U-02 związanej z gastronomią, obsługą turystyki, sportem i rekreacją. Przyjęte w planie rozwiązania oznaczają zatem uściślenie ustaleń Studium, polegające na wyznaczeniu w ramach obszaru strefy komercyjno-wytwórczej terenu przeznaczonego pod zabudowę oraz pod towarzyszącą zieleń. Oczywistym jest, że zieleń stanowi naturalne uzupełnienie każdej niemal funkcji (zwłaszcza związanej z gastronomią, obsługą turystyki, sportem i rekreacją). Jak podkreśla Gmina , z ustaleń Studium nie wynika, że każdy skrawek terenu w ramach strefy komercyjno-wytwórczej , ma być terenem budowlanym. Z tych też względów zarzut ten jest nieuprawniony.

Wojewoda w skardze uznał za sprzeczne ze Studium postanowienia planu dotyczące wskazanych wyżej jednostek i tym samy naruszające przepis art.20 ust. 1 u.p.z.p . Nie wykazał w uzasadnieniu skargi na czym sprzeczność ta polega i do których zapisów Studium należy ją odnosić.

Gmina podkreśla , że zgodnie z art.9 ust. 4 u.p.z.p. zapisy Studium są dla organów gminy wiążące i postanowienia planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w Studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Żadna z takich sytuacji w zaskarżonym planie nie wystąpiła. Wskazuje także na problemy dotyczące oceny zgodności planu z ustaleniami Studium . Obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bielsko-Biała, przyjęte uchwałą Rady Miejskiej Nr XXIII252/99 z dnia 21 grudnia 1999r., było sporządzone i uchwalone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz.139 ze zm.), która określała jedynie warunek spójności planów miejscowych z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku (Dz.U. Nr 80 , poz.717 ze zm.) nakłada obowiązek zgodności planów miejscowych z ustaleniami studium. Jednocześnie przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ( Dz.U. Nr 118 , poz.1233 ) stanowią, iż studium powinno być wykonane w sposób, umożliwiający ocenę tej zgodności. Wobec tego ocena zgodności sporządzanych obecnie planów miejscowych ze studium z 1999 roku, musi uwzględniać bardziej ogólny charakter ustaleń tego studium. Plany miejscowe precyzują ustalenia studium, a ich zapisy mają charakter bardziej szczegółowy, uwzględniają ponadto aktualne uwarunkowania przestrzenne , w tym "przesądzenia" lokalizacyjne. Ponadto , jak zauważa , odmienny jest charakter i cel obu opracowań, jak również różna jest skala i treść wykorzystywanych na ich potrzeby materiałów kartograficznych (studium sporządza się na mapie topograficznej w skali 1:10000 , zaś plan miejscowy na mapie zasadniczej w skali 1:1000 lub 1:2000).

Co do zarzutu trzeciego , związanego z naruszeniem art. 15 ust. 2 ust. 12 u.p.z.p. poprzez przyjęcie stawki "0" do naliczania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości Gmina wyjaśnia , że opłaty takie są pobierane jedynie w przypadku , kiedy wartość nieruchomości w wyniku uchwalenia planu wzrośnie. Natomiast biorąc pod uwagę zapisy poprzednio obowiązującego planu , faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości oraz prawomocne decyzje administracyjne w sprawie warunków zabudowy wartość nieruchomości nie wzrośnie. Potwierdza to także prognoza skutków finansowych uchwalenia planu sporządzona przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego.

W odpowiedzi na czwarty z podnoszonych zarzutów , odnoszący się do przekroczenia zakresu delegacji ustawowej wynikającej z art. 15 u.p.z.p. oraz naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 , poz. 1587) , Gmina nie akceptuje stanowiska Wojewody z następujących względów. Zgodnie z § 4 ust. 5 rozporządzenia tekście planu zamieszcza się ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych , które w szczególności powinny zawierać określenie zasad umieszczania m.in. obiektów małej architektury i nośników reklamowych , w tym określenie nakazów , zakazów , dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Przepis § 6 pkt 4 lit.d planu , zawierający nakaz wyposażenie w kosze uliczne terenów intensywnego ruchu pieszego, parkingów, przystanków autobusowych oraz obszarów rekreacyjnych i sportowych został wprowadzony do planu na wniosek Wojewody Śląskiego IF-AU/AK/7041/3/3 - 2/06 z dnia 4 stycznia 2007 r. Z kolei § 6 pkt. 6 lit. d - nakaz zachowania zieleni istniejącej z zaleceniem regularnego stosowania cięć pielęgnacyjnych przyrodniczych w celu uzyskania najlepszego stanu zdrowotnego zieleni oraz cięć technicznych nieprzyrodniczych w celu zlikwidowania zagrożeń dla ludzi i mienia (w energetyce i telekomunikacji, w budownictwie, wzdłuż ciągów komunikacyjnych) - wynika z konieczności uporządkowania terenu, który, aktualnie jest zaniedbany, porośnięty samosiejkami i pozbawiony wartości estetycznych przez co również jest nieatrakcyjny dla celów rekreacyjnych i wypoczynkowych przewidzianych w planie pozostaje w zgodzie z delegacją ustawową z art. 15 ust 2 pkt 2, 3, 5. Upoważnienie do zapisu § 6 pkt. 6 lit k - zakaz zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenie ich nor - wynika z konieczności ochrony przyrody i mieści się w delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust 2 pkt 3. Z kolei postanowienia § 12 pkt. 4 lit a - nakaz dążenia w kierunku przywrócenia naturalnego charakteru brzegu rzeki oraz § 13 pkt. 4 lit a nakaz regulowania technicznego koryt w taki sposób, aby został przywrócony ich naturalny charakter ( ... ) zostały wprowadzone do planu na wniosek Wojewody Śląskiego IF¬AU/AK/704l/3/3-2/06 z dnia 4 stycznia 2007 r. Zapis ten uwzględnia też wytyczne § 11 ust.2 pkt. 2 lit a tiret 2 Studium (ochrona naturalnego charakteru dolin rzek i potoków). Również zapis § 13 pkt. 4 lit a - nakaz regulowania technicznego koryt w taki sposób, aby został przywrócony ich naturalny charakter ( ... ) wynika z w/w wniosku Wojewody , a nadto uwzględnia § 11 ust. 2 pkt. 2 lit. a tiret 2 studium (ochrona naturalnego charakteru dolin rzek i potoków). Podobnie zapis § 13 pkt. 4 lit c - nakaz budowy przepławek na wszystkich progach wodnych o wysokości spadu większej od 1 m w celu umożliwienia swobodnej migracji ryb z uwzględnieniem rozpoznania gatunków ryb, jakie występują lub mogą występować w korycie rzeki Białej i określenia najlepszego technicznego rozwiązania budowy przepławek dla tych gatunków ryb - został wprowadzony do planu na wniosek Wojewody Śląskiego.

Skoro , zgodnie z art. 23 u.p.z.p. Wojewoda był obowiązany do współpracy przy sporządzaniu projektu planu miejscowego, polegającej m.in. na składaniu wniosków, organy gminy wprowadzając do planu zapisy wynikające z jego wniosków przyjmowały , że wojewoda jako organ właściwy wówczas do spraw ochrony środowiska, a jednocześnie organ nadzoru wnioskuje o uwzględnienie w planie ustaleń zgodnych z przepisami prawa.

Za bezpodstawny uznaje Gmina zarzut piąty w kwestii nieprawidłowego ustalenia przeznaczenia podstawowego dla terenu UP-01 jako terenu usług i produkcji , bowiem oznaczenie go na rysunku planu symbolem UP odpowiada faktycznemu stanowi zainwestowania terenu , na którym znajduje się obiekt produkcyjny. Ustalenia planu w § 9 precyzują docelowe i tymczasowe przeznaczenie terenu.

Podobnie jako bezpodstawny oceniono zarzut szósty odnoszący się nieprawidłowego ustalenia przeznaczenia terenów Wi-01 i Wi-02 i terenu UD . Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia , załącznik nr 1 do tego aktu określa podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego . Jednakowoż przepis § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza , w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych . Ponadto przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem Wi uwzględnia ustalenia studium (§ 11 ust. 2 pkt. 2 lit. a tiret 7 - udostępnienie brzegów rzeki Białej dla funkcji turystyczno-rekreacyjnej). Na rysunku planu , w oparciu o § 8 ust. 2 rozporządzenia, zastosowano nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu .

Zdaniem Gminy , także siódmy z podnoszonych zarzutów w sprawie ustalania maksymalnej wysokości budynków nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z §6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wg stanu na dzień uchwalania planu), wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia. Sposób mierzenia wysokości ustalony w planie nie jest sprzeczny z definicją ustawową, lecz ją precyzuje - po to, aby uniknąć stosowania różnych sposobów mierzenia wysokości. Sposób mierzenia wysokości zgodnie z planem i rozporządzeniem powinien być następujący: od poziomu gruntu rodzimego przy najniżej położonym wejściu do budynku do kalenicy dachu (jako najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia). W planie miejscowym chodzi o ustalenie wskaźników i parametrów' kształtowania zabudowy, istotnych z punktu widzenia kształtowania ładu przestrzennego, a nie warunków technicznych budynków. Jednoznaczne ustalenie sposobu mierzenia wysokości budynków ma służyć temu , aby ustalenia planu były precyzyjne i umożliwiały nawet osobom bez fachowego przygotowania właściwe odczytanie i interpretację postanowień planu (kwestia ta jest poruszona w dalszej części skargi). Przepis §6 rozporządzenia określa sposób mierzenia wysokości budynku, służący do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, co oznacza, że na potrzeby planu miejscowego można ten sposób doprecyzować.

Gmina , nawiązując do ósmego z zarzutów podnoszonych w skardze , zwraca uwagę na wewnętrzną sprzeczność stanowiska Wojewody, który w odniesieniu do określania sposobu mierzenia wysokości budynku twierdzi, że ma on być wyłącznie taki, jak określony w rozporządzeniu (przepisach odrębnych), zaś w dalszej części skargi kwestionuje odsyłanie do odrębnych przepisów, przywołując wyrok WSA z 9.07.2008r. w Szczecinie ( sygn.akt: II SA/Sz 379/08 ), w którym Sąd twierdzi, że odsyłanie w uchwale do przepisów odrębnych, w razie zmiany tych przepisów, spowodować może automatyczne zmiany postanowień planu, bez potrzeby przeprowadzania wymaganej w celu zmiany planu procedury . Są to często przepisy z wielu różnych dziedzin i dlatego trudno je wszystkie precyzyjnie określić w uchwale. Odwoływanie takie ma zatem charakter informacyjny, przepisy odrębne nie są bowiem ustaleniami planu. W tym miejscu organ podnosi, iż zgodnie z "Zasadami techniki prawodawczej" ustalonymi w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. ( Dz.U. Nr 100, poz.908 ) brak podstaw do powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów innych aktów normatywnych. Jednocześnie dopuszczalne w aktach prawnych jest zamieszczanie odesłania do ustaw lub do postanowień innych aktów normatywnych. Stwierdzenie, że odsyłanie w uchwale do przepisów odrębnych, w razie zmiany tych przepisów, spowodować może automatyczne zmiany postanowień planu, bez potrzeby przeprowadzania wymaganej w celu zmiany planu procedury jest bezzasadne. Należy bowiem mieć na uwadze art.15 ustawy o planowaniu, zgodnie z którym projekt planu miejscowego jest sporządzany zgodnie z zapisami Studium oraz ż przepisami odrębnymi. Ponadto podnosi , iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt. II SA/Gl 209110, w sprawie dotyczącej innego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Bielsku-Białej, z urzędu skontrolował zgodność z prawem także analogicznych postanowień zawierających odesłanie do przepisów odrębnych uznając je za zgodne z prawem.

W odpowiedzi na ostatni , dziewiąty z podnoszonych zarzutów, odnoszący się do wprowadzenie do planu zaleceń wskazuje na ich pozytywny aspekt . Mogą one skłonić inwestorów do stosowania właściwych rozwiązań, nie zapisanych jednak w postaci nakazów. Ponadto , w ocenie Gminy , zarzut ten nie jest istotny z punktu widzenia praw i obowiązków adresatów przepisów prawa. Zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z 29 grudnia 2009r. II SA/Gl 528/09 , wprowadzenie w uchwale zaleceń jest niedopuszczalne, choć nie przesądza o nieważności uchwały.

W części końcowej odpowiedzi na skargę Gmina zwraca uwagę na poprawność prowadzonej procedury planistycznej . W szczególności zaś podkreśla, że częściowe uwzględnienie uwag spowodowało konieczność powtórnego wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu. Niekwestionowana przez skarżącego Wojewodę w trybie nadzoru uchwała o planie została opublikowana w Dz.Urz.Woj. Śl. Nr 92 z 29 maja 2009r. pod poz.2001.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jedynie w części mogła odnieść skutek, bowiem zaskarżona uchwała jedynie w części narusza zasady bądź tryb sporządzania planu miejscowego, obowiązujących w dacie jej podjęcia.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej . Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała cała uchwała Nr XL/945/2009 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 7 kwietnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla bulwarów rzeki Białej w rejonie ulic gen. Bora-Komorowskiego, Partyzantów, Leszczyńskiej, gen. Maczka ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 92, poz. 2001 z dnia 29 maja 2009 roku (dalej: uchwała ). Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W sytuacji, gdy organ nadzoru skargę do sądu administracyjnego formułuje jako skargę na uchwałę Nr XL/945/2009 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 7 kwietnia 2009 r. należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała wskazana wyżej uchwała, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski (dotyczące stwierdzenia nieważności poszczególnych zapisów przedmiotowej uchwały) i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski skarżącego dotyczą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w określonej części i nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok WSA w Krakowie z dnia z 12 grudnia 2010, II SA/Kr 915/10 , http:/orzeczenia.nsa.gov.pl/doc).

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w tym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717),w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004).

W doktrynie przyjmuje się, iż zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą kwestii merytorycznych, związanych ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc : zawartości aktu planistycznego ( część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość ( część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko), określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 1, art. 20 ust. 1 ustawy, a przedmiot, a więc wprowadzone ustalenia, określa art. 15 ust. 2 i 3. Natomiast standardy dokumentacji planistycznej, określa wydane na podstawie delegacji ustawowej rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności rady gminy w całości lub w części, (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 4. Wydanie , Warszawa, str. 253-254).

Natomiast istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (Tamże , s. 251-253).

Skarżący formułując zarzuty wobec planu uznał je za istotnie naruszające tryb uchwalania aktu planistycznego. Wobec tego ocena tych zarzutów musi przebiegać w kontekście ich "istotności" w rozumieniu wyżej przyjętym.

W ocenie Sądu trzy z podnoszonych w skardze zarzutów maja rzeczywiście takie znamiona - chodzi o zarzut pierwszy , siódmy i dziewiąty . Natomiast pozostałym zarzutom nie można przypisać istotnego charakteru , bądź też w ogóle nie wiążą się z naruszeniem procedury planistycznej.

Odnosząc się krótko do zarzutów uznanych za uzasadnione stwierdzić należy, nie ma żadnych wątpliwości co do pierwszego z nich, co przyznaje Gmina w odpowiedzi na skargę . Rozbieżność między projektem planu przesłanym do Wojewody w celu zaopiniowania , a tekstem planu kierowanego do uchwalenia określającego zakaz budowy nowych budynków dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem UP-01, w sytuacji gdy w projekcie przesłanym do opinii, a wyłożonym do publicznego wglądu zakaz taki nie był wprowadzony , iż m , ze w § 9 pkt.1 lit.b uchwalonego planu, wynikła z omyłki przy przepisywaniu tekstu planu kierowanego do uchwalenia., Nie było zamiarem Gminy, jak podnosi w odpowiedzi na skargę , dokonanie zmiany treści planu wyłożonego do publicznego wglądu , a wcześniej przesłanego do opinii i uzgodnień. Nie budzi wątpliwości , iż uchwała planistyczna została podjęta w tej części tj. § 9 pkt.1 lit.b z istotnym naruszeniem procedury .

Jeśli chodzi o zarzut siódmy to rację przyznać trzeba Skarżącemu. Postanowienia § 9 pkt 4 lit. c, § 10 pkt 4 lit. g oraz § 11 pkt 4 lit. b uchwały planistycznej , ustalające (doprecyzowujący – zdaniem Gminy) sposób określania maksymalnej wysokości budynków ze względu na to , że przepisy prawa powszechnie obowiązującego wysokość taką określają w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Oceniając zgodność z prawem przywołanych regulacji zawartych w uchwale należy zauważyć , iż fakt przyznania organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencji do stanowienia prawa miejscowego nie jest równoznaczny z nieograniczoną swobodą w uchwalaniu tego prawa, a w szczególności regulowania przepisami prawa miejscowego materii już uregulowanej w aktach wyższego rzędu (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 379/08 [w:] LEX Nr 459389). W dacie uchwalenia kontrolowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepis powszechnie obowiązujący zamieszczony we wskazanym wyżej rozporządzeniu MI ustalał, w jaki sposób należy mierzyć wysokość budynku. Stosownie do § 6 tego rozporządzenia wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Tymczasem w § 9 ust. 2 pkt 6 i w § 10 ust. 2 pkt 5 uchwały Rada Miejska uznała, że wysokość budynku należy mierzyć od poziomu gruntu rodzimego przy najniżej położonym wejściu do budynku do kalenicy dachu (jako najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 marca 2011 r., II SA/Gl 1173/10, http:/orzeczenia.nsa.gov.pl/doc).

Co do zarzutu dziewiątego dotyczącego § 5 pkt 2 lit. c planu , wprowadzającego zalecenia przeprowadzenia remontów konserwatorskich, z uwzględnieniem adaptacji współczesnej-funkcji, poprawy stanu technicznego obiektów oraz przywrócenia i wyeksponowania pierwotnych cech stylowych architektury , Sąd podziela stanowisko Skarżącego, że w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest dopuszczalne wprowadzenie do tekstu zaleceń niebędących ani nakazami, ani zakazami czy też zasadami, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 grudnia 2009 r. , II SA/Gl 528/09, http:/orzeczenia.nsa.gov.pl/doc). Przepisy planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Natomiast plan nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie dla właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów (wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r. , II OSK 2096/10 , http:/orzeczenia.nsa.gov.pl/doc). Plan miejscowy jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), stąd treść normatywna przepisów nie może mieć charakteru nieostrego, pozwalającego na różną interpretację. Zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji o charakterze informacyjnym (zaleceń) stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego ( a nie jak twierdzi Skarżący - istotne naruszenie trybu jego sporządzania ) , skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wprowadzenie do zaskarżonego planu zapisu w postaci "zaleceń" spowodowało, że zapisy planu w tej części stały się nieprecyzyjne co do możliwego sposobu zagospodarowania objętych nimi nieruchomości. Rada Miasta w innych postanowieniach zaskarżonej uchwały w sposób prawidłowy zastosowała się do wymogu uregulowania zagadnień zgodnie z przedmiotowym zakresem planu miejscowego ("ustala się", "nakazuje się", "zabrania się", "wyznacza się" itp.).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić należy, że z mocy art. 20 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonego aktu), plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Jak wyjaśniono w literaturze, stopień związania planów z ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być – w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy. Z przyjętego w powszechnym rozumieniu znaczenia pojęcia "zgodności" danego aktu z innym, wynika że jest to stopień związania znacznie silniejszy niż "spójność" czy też "niesprzeczność" ( Planowanie i zagospodarowanie ...... s. 189). Na marginesie przyjdzie zauważyć , iż w wyniku zmiany art. 20 ust. 1 obowiązującej od 21 października 2010 r. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, iż nie narusza on ustaleń studium. Zwrot ten wskazuje na znacznie słabsze związanie studium.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bielsko-Biała , przyjęte uchwałą z dnia 21 grudnia 1999 r. przez Radę Miejską w Bielsku-Białej Nr XXII.252/99 było podejmowane po rządami poprzednio obowiązującej ustawy o planowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r. (tekst jednolity z 1999 r. , Dz.U. Nr 15 , poz. 139 ze zm., dalej : Studium) . Ma to o tyle znaczenie dla rozpatrywanej sprawy , że rola ówczesnego studium była inna . Stanowiło ono akt określający politykę przestrzenną gminy o dużym stopniu ogólności . Studium zostało zmienione uchwałą Nr LVIII/1845/2006 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 16 maja 2006 r. , natomiast dalej zachowało ogólny charakter , stąd też ocena zgodności postanowień planu z zapisami Studium może być utrudniona.

Podkreślić też należy, że zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 tej ustawy, studium uchwala rada gminy, zaś tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały w przedmiocie studium, która podlega ocenie przez wojewodę z punktu widzenia zgodności z przepisami prawnymi. Ustalenia studium są zaś wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy). Regulacja ta oznacza, że dla oceny zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium nie jest wystarczające porównanie jedynie rysunku studium z częścią graficzną planu miejscowego. Studium może być też z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych (Planowanie i zagospodarowanie ...., s. 80).

W niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Bielsku-Białej dnia 21 grudnia 1999r. w przedmiocie Studium, ani też zmiana do niej z dnia 16 maja 2006 r. nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru.

Sąd nie aprobuje drugiego z zarzutów podnoszonych przez Skarżącego co do braku zgodności wskazanych przez niego postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami Studium, podzielając stanowisko Gminy wyrażone w odpowiedzi na skargę .

1. Jeśli chodzi o przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem KDL-01 (§ 17 uchwały) pod drogę lokalną na obszarze, dla którego w studium miasta Bielsko-Biała ustalono obszar wody, zieleni dolin rzek i potoków oraz strefę komercyjno-wytwórczą zważyć trzeba , iż projektowana ulica lokalna będzie stanowiła połączenie istniejących ulic Partyzantów oraz Gen. Maczka. Na rysunku studium zaznaczone zostały jedynie ważniejsze ulice lokalne, co oznacza, że w planach miejscowych można wyznaczać inne (nie wskazane na rysunku studium) ulice lokalne. Natomiast należy zauważyć , iż przeznaczenie to nie pozostaje w kolizji z tekstem Studium. Do głównych celów strategicznego rozwoju Gminy , określonych w rozdziale 2 § 2 ust. 3 zaliczono zapewnienie sprawnego funkcjonowania infrastruktury technicznej. Wśród kierunkach zagospodarowania przestrzennego , dla realizacji celów określonych w Strategii celów rozwoju miasta, wskazano "K1 – ukształtowanie sprawnego układu komunikacyjnego miasta.." W ramach ustalonej dla całej gminy polityki komunikacyjnej określonej w § 13 , jako jeden ze środków realizacji tej polityki , przewidziano wykształcenie optymalnej sieci ulic układu podstawowego i obsługującego (§ 13 ust.3 pkt.2) . Wobec tego , brak jest podstaw do uznania zapisów planu za niezgodne ze Studium.

2. Odnośnie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem MN, UG 01 (§ 11 uchwały) pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług gastronomii, podczas gdy w studium mieści się on w strefie komercyjno-wytwórczej zauważyć trzeba , iż w § 11 planu brak jest zapisu o przeznaczeniu tego terenu pod zabudowę mieszkaniową. W pkt. 1 a) mowa jest o "istniejącej zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej", a nie o dopuszczeniu do tworzenia nowej zabudowy o takim charakterze. Co więcej , zgodnie ze Studium w ramach strefy komercyjno-wytwórczej dopuszcza się nawet lokalizację nowych budynków mieszkalnych (§9 ust. 3 pkt 12 "lokalizacje nowych budynków mieszkalnych jako uzupełnienie funkcji wiodącej wg warunków określonych w planach miejscowych i opracowaniach planistycznych"). Natomiast w planie uwzględniono istniejącą zabudowę mieszkaniową oraz możliwość jej przekształcania dla funkcji usługowych, Nie bardzo wiadomo zatem na czym niezgodność tego zapisu z planem miałaby polegać.

3. W kwestii zarzutu dotyczącego lokalizacji terenu oznaczonego w planie symbolem U-01 - teren usług (§ 10 uchwały) na obszarze, dla którego w Studium ustalono obszar zieleni dolin rzek i potoków również skarżący nie wykazał braku zgodności ze Studium . Ponadto , teren oznaczony na rysunku planu symbolem U-01 (§ 10 ) znajduje się w strefie środowiska przyrodniczego, jednak wbrew twierdzeniom skarżącego nie w obszarze zieleni dolin rzek i potoków, tylko w terenach zieleni ekologicznej miasta (aczkolwiek jest to trudno dostrzegalne na rysunku Studium załączonym do uchwalonego planu).

4. Ostatni z zarzutów tej grupy , odnoszących się do braku zgodności planu ze Studium , wiąże się z lokalizacją terenu oznaczonego w planie symbolem ZP-01 - tereny zieleni parkowej (§ 12 uchwały) na obszarze, dla którego w Studium ustalono strefę komercyjno-wytwórczą. Zdaniem Sądu również i w tym przypadku brak takiej zgodności nie zachodzi.

Co więcej , to właśnie Skarżący we wnioskach do projektu planu (z dnia 4 stycznia 2007 r. nr IF-AU/AK/7041/3/3-2/06 ) stwierdził , iż "Dolina rzeki Białej jest cennym korytarzem. Stanowi także główny korytarz przewietrzania miasta. Z tego względu nie należy w bliskim jej sąsiedztwie lokalizować zabudowy mieszkaniowej , usługowej oraz obszarów przemysłowych" . Zgodzić się ponadto należy z wyjaśnieniami Gminy, iż przyjęte w planie rozwiązania oznaczają uściślenie ustaleń Studium, polegające na wyznaczeniu w ramach obszaru strefy komercyjno-wytwórczej terenu przeznaczonego pod zabudowę oraz pod towarzyszącą zieleń. Zieleń stanowi naturalne uzupełnienie każdej niemal funkcji (zwłaszcza związanej z gastronomią, obsługą turystyki, sportem i rekreacją). Jak podkreśla Gmina , z ustaleń Studium nie wynika, że każdy skrawek terenu w ramach strefy komercyjno-wytwórczej , ma być terenem budowlanym.

Nie jest także uzasadniony trzeci z zarzutów skargi, gdy idzie o sprzeczność § 19 planu ustalającego stawkę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem planu w wysokości 0% z postanowieniami art. 15 ust. 2 pkt. 12 u.p.z.p. Obowiązek określenia stawki procentowej dotyczy bowiem jedynie nieruchomości, o których mowa w art. 36 ust. 4 tej ustawy, co wynika jednocześnie z faktu nawiązania do tego przepisu. Tymczasem art. 36 ust. 4 ustawy, obliguje właściwy organ gminy do pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem albo zmianą planu miejscowego. Wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego, co dotyczy niniejszej sprawy, ustawodawca rozumie zaś jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 ustawy). WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 4 kwietnia 2011 r. , II SA/Gl 1081/10 ( http:/orzeczenia.nsa.gov.pl/doc) zwrócił uwagę na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08 (Dz. U. Nr 24, poz. 124 z dnia 15 lutego 2010 r.), w którym Trybunał przyjął , iż art. 37 ust. 1 ustawy – w zakresie, jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało tak samo określone w miejscowym planie uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 ustawy, został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma zaś walor powszechnie obowiązujący (art. 190 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to związanie jego treścią zarówno organu gminy przy podejmowaniu uchwały w dniu 25 lutego 2010 r., a zatem po jego wejściu w życie, jak i sądu administracyjnego (art. 190 ust. 3 Konstytucji). W konsekwencji, przy ocenie zgodności zaskarżonej uchwały z prawem sąd administracyjny zobowiązany był do zbadania zapisów poprzednio obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, który utracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r. (przywołany wyżej wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2011 r., II SA/Gl 1081/10). W przedmiotowej sprawie porównanie zapisów poprzednio obowiązującego planu z zapisami nowego planu prowadzą do wniosku , iż wartość nieruchomości nie wzrośnie. Potwierdza to także prognoza skutków finansowych uchwalenia planu sporządzona przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego ( pkt. 11.1 Prognozy – "Opłata planistyczna’).

Czwarty zarzut wiążę się z przekroczeniem, zdaniem Skarżącego , zakresu ustawowej delegacji wynikającej z art. 15 u,p.z.p. oraz z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 z późno zm.). Przekroczenie to polega na wprowadzeniu do planu szeregu zakazów i nakazów.

W ocenie Sądu , nakazy i zakazy te pozostają w zakresie upoważnienia ustawowego , określonego w art. 15 ust. 2 pkt. 2,3 i 5 u.p.z.p. , zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt. 2) , zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt. 3) oraz wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych . Upoważnienie to zostało uszczegółowione postanowieniem § 4 pkt. 2,3 i 5 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Przepis ten określa wymogi dotyczące stosowania standardów

przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu dotyczących, w tym : ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów (pkt. 2); ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z: a)potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.), b) obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego (pkt. 3) oraz wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. Te ostatnie ustalenia powinny zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

W odpowiedzi na skargę Gmina szczegółowo odniosła się do tego zarzutu, podnosząc także inne okoliczności związane z przyjęciem kwestionowanych zakazów i nakazów:

1/ zgodnie z § 4 ust. 5 rozporządzenia, w tekście planu zamieszcza się ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych , które w szczególności powinny zawierać określenie zasad umieszczania m.in. obiektów małej architektury i nośników reklamowych , w tym określenie nakazów , zakazów , dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Wobec czego nakaz wkomponowania tablic reklamowych w bliskie tła zieleni (§ 4 pkt 6 lit. e ) nie wykracza poza upoważnienie,

2/ nakaz wyposażenie w kosze uliczne terenów intensywnego ruchu pieszego, parkingów, przystanków autobusowych oraz obszarów rekreacyjnych i sportowych (§

6 pkt 4 lit.d planu) został wprowadzony do planu na wniosek Wojewody Śląskiego IF-AU/AK/7041/3/3 - 2/06 z dnia 4 stycznia 2007 r. ,

3/ nakaz zachowania zieleni istniejącej z zaleceniem regularnego stosowania cięć pielęgnacyjnych przyrodniczych w celu uzyskania najlepszego stanu zdrowotnego zieleni oraz cięć technicznych nieprzyrodniczych w celu zlikwidowania zagrożeń dla ludzi i mienia (w energetyce i telekomunikacji, w budownictwie, wzdłuż ciągów komunikacyjnych) (§ 6 pkt. 6 lit. d ) wynika z konieczności uporządkowania terenu, który, aktualnie jest zaniedbany, porośnięty samosiejkami i pozbawiony wartości estetycznych przez co również jest nieatrakcyjny dla celów rekreacyjnych i wypoczynkowych przewidzianych w planie pozostaje w zgodzie z delegacją ustawową z art. 15 ust 2 pkt 2, 3, 5,

4/ zakaz zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenie ich nor (§ 6 pkt. 6 lit k) wynika z konieczności ochrony przyrody i mieści się w delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust 2 pkt 3,

5 i 6/ nakaz dążenia w kierunku przywrócenia naturalnego charakteru brzegu rzeki (§ 12 pkt. 4 lit a) oraz nakaz regulowania technicznego koryt w taki sposób, aby został przywrócony ich naturalny charakter (§ 13 pkt. 4 lit a) zostały wprowadzone do planu na wniosek Wojewody Śląskiego IF¬AU/AK/704l/3/3-2/06 z dnia 4 stycznia 2007 r. Zapis ten uwzględnia też wytyczne § 11 ust.2 pkt. 2 lit a tiret 2 Studium (ochrona naturalnego charakteru dolin rzek i potoków). Drugi z tych nakazów ( nakaz regulowania technicznego koryt w taki sposób, aby został przywrócony ich naturalny charakter) wynika także z w/w wniosku Wojewody , a nadto uwzględnia § 11 ust. 2 pkt. 2 lit. a tiret 2 Studium (ochrona naturalnego charakteru dolin rzek i potoków),

7/ nakaz budowy przepławek na wszystkich progach wodnych o wysokości spadu większej od 1 m w celu umożliwienia swobodnej migracji ryb z uwzględnieniem rozpoznania gatunków ryb, jakie występują lub mogą występować w korycie rzeki Białej i określenia najlepszego technicznego rozwiązania budowy przepławek dla tych gatunków ryb (§ 13 pkt. 4 lit c) - został wprowadzony do planu także na wniosek Wojewody Śląskiego.

Gmina nie bez racji podkreśla , iż skoro Skarżący Wojewoda był obowiązany do współpracy przy sporządzaniu projektu planu miejscowego, polegającej m.in. na składaniu wniosków, to Gmina wprowadzając do planu zapisy wynikające z jego wniosków przyjmowała , że wojewoda jako organ właściwy wówczas do spraw ochrony środowiska, a jednocześnie organ nadzoru wnioskuje o uwzględnienie w planie ustaleń zgodnych z przepisami prawa.

Nie znajduje uzasadnienia szósty z zarzutów skargi , odnoszący się nieprawidłowego ustalenia przeznaczenia terenów Wi-01 i Wi-02 i terenu UD . Jak słusznie podnosi Skarżący , załącznik nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 z późno zm.) określa podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, jakie należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego. Natomiast racje ma także Gmina twierdząc , że przepis § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie na "uzupełniających" i "mieszanych" oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych w sytuacji , kiedy będzie to uzasadnione specyfiką i zakresem ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych. Przyznać trzeba , iż oznaczenie przeznaczenia "UD"- "teren zarezerwowany na dojazd do centrum handlowego"- nie jest zbyt zręczne, skoro dopuszcza się tam budowę jezdni oraz chodników (§ 16 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt.1 planu) . Bardziej właściwym byłoby użycie oznaczenia zbliżonego do ujętych w załączniku dla oznaczenia terenów przeznaczonych pod drogi ( KD , KDW), natomiast nie można uznać tego za naruszenie procedury planistycznej. Bardziej uzasadnione było użycie oznaczeń Wi (§5 pkt.1 planu - dojście do wody , tereny rekreacyjno-wypoczynkowe ze względu na związanie symbolu "W" z urządzeniami towarzyszącymi wodom ( "W" – wodociągi; "KW" – tereny komunikacji wodnej , szlaki wodne

Gdy zaś idzie o ósmy zarzut skargi, dotyczący odesłania w treści zakwestionowanych zapisów uchwały do bliżej nieokreślonych "przepisów odrębnych", uznać przyjdzie, że i w tym brak podstaw do zakwestionowania zgodności planu miejscowego z prawem. Natura postanowień planistycznych częstokroć jest taka, że ich stosowanie będzie wymagało uwzględnienia regulacji zawartych w aktach prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu , aniżeli akt prawa miejscowego ( ustaw oraz rozporządzeń) . Z drugiej zaś strony adresaci norm planistycznych są zobowiązani , bez względu na to czy takie odesłania w planie są zamieszczone czy tez nie , do przestrzegania tych "przepisów odrębnych". Ponadto , jak podkreśla Gmina w odpowiedzi na skargę , z uwagi na charakter planu miejscowego i okres jego obowiązywania, nie sposób bliżej przytoczyć i przywołać wszystkie akty prawne wyższego rzędu, które mogą znaleźć tu zastosowanie. Nie bez znaczenia pozostaje także pewna praktyka organów tworzących prawo , w tym ustawodawcy , które posługują się takim zabiegiem legislacyjnym w celu zapewnienia czytelności przepisu. Wobec tego , odesłania do "przepisów odrębnych" można co najwyżej uznać za zbędne, jednakowoż nie można uznać ich za istotne naruszenie postępowania planistycznego..

Odwoływanie do odrębnych przepisów ma zatem charakter informacyjny, przepisy odrębne nie są bowiem ustaleniami planu. W tym miejscu organ podnosi, iż zgodnie z "Zasadami techniki prawodawczej" ustalonymi w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. ( Dz.U. Nr 100, poz.908 ) brak podstaw do powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów innych aktów normatywnych. Jednocześnie dopuszczalne w aktach prawnych jest zamieszczanie odesłania do ustaw lub do postanowień innych aktów normatywnych. Stwierdzenie, że odsyłanie w uchwale do przepisów odrębnych, w razie zmiany tych przepisów, spowodować może automatyczne zmiany postanowień planu, bez potrzeby przeprowadzania wymaganej w celu zmiany planu procedury, nie znajduje uzasadnienia. Należy bowiem mieć na uwadze art.15 u.p.z.p., wedle którego projekt planu miejscowego jest sporządzany zgodnie z zapisami Studium oraz z przepisami odrębnymi

W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) stwierdził nieważność zakwestionowanego przez skarżącego § 5 pkt 2 lit c , § 9 pkt. 1 lit. b , § 9 pkt. 4 lit. c , § 10 pkt. 4 lit. g oraz § 11 pkt. 4 lit. b zaskarżonej uchwały. W pozostałej części skargę oddalił. O niewykonalności zakwestionowanej części zaskarżonej uchwały Sąd nie orzekał, bowiem art. 152 p.p.s.a. nie może znaleźć zastosowania do aktów prawa miejscowego, które weszły w życie. Zdaniem Sądu zachowuje tutaj aktualność pogląd prawny zawarty w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt OPS 1/00 (w: ONSA z 2000 r. z. 4, poz. 134), świetle którego, jeżeli akt prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.