Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1184/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej M. M. cały uiszczony wpis w kwocie 200 (dwieście) złotych.


UZASADNIENIE

M. M. (zwana dalej także "stroną", "skarżącą", "zdającą") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Komisji Egzaminacyjnej II stopnia do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego przy Ministrze Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia [...] lutego 2011 r. rozstrzygającej odwołanie M. M. od uchwały nr [...] Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...] w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Komisja wskazała art. 74h § 2, § 9 i § 12 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) – dalej też jako "Prawo o notariacie", w związku z art. 156, 157 § 1 i 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej też jako "k.p.a."

Podstawę faktyczną zaskarżonej uchwały stanowiły następujące ustalenia:

M. M. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia [...] lutego 2011 r. (dalej jako "Komisja Egzaminacyjna II stopnia", "Komisja Odwoławcza"), utrzymującej w mocy uchwalę nr [...] Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...] (dalej jako "Komisja I stopnia"), stwierdzającą, że zdająca otrzymała negatywny wynik z egzaminu notarialnego.

Należy dodać, że uchwały te były przedmiotem zaskarżenia przez stronę w trybie zwykłym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 13 czerwca 2011 r. wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 807/11 oddalił skargę i wyrok ten jest prawomocny.

W skardze o stwierdzenie nieważności M. M. podniosła zarzuty rażącego naruszenia prawa, a mianowicie:

- art. 74e § 2 ustawy - Prawo o notariacie, poprzez dokonanie negatywnej oceny sporządzonej opinii prawnej, skonstruowanej zgodnie z wymogami stawianymi opiniom prawnym,

- art. 74d § 8 ustawy - Prawo o notariacie w zw. z § 31 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej oraz przeprowadzenia egzaminu wstępnego i notarialnego i art. 7, 77, 80 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w trakcie przeprowadzenia egzaminu notarialnego zapewniono warunki umożliwiające właściwe przeprowadzenie egzaminu, z zwłaszcza dostateczną dostępność tekstów aktów prawnych, orzecznictwa i komentarzy,

- art. 74d § 6 ustawy - Prawo o notariacie, poprzez nieuwzględnienie ustawowej skali ocen przy ocenie projektu opinii prawnej,

- art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wszechstronnej i kompleksowej oceny odpowiedzi na pytanie w trzeciej części egzaminu (opracowanie opinii prawnej), w której pytanie zostało sformułowane w sposób budzący wątpliwości interpretacyjne,

- art. 7 in fine k.p.a., poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu strony postępowania, w sytuacji wieloznaczności pytania będącego przedmiotem trzeciej części egzaminu oraz pozytywnych ocen z dwóch pozostałych części egzaminu notarialnego,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 8 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i wydanie rozstrzygnięcia nieuwzględniającego całokształtu okoliczności faktycznych, w szczególności faktu, że pytanie trzeciej części egzaminu notarialnego zostało sformułowane bez uwzględnienia istotnego elementu opinii prawnej, jakim jest pytanie prawne zleceniodawcy, który wyznacza zakres przedmiotowy opinii prawnej.

Skarżąca złożyła także wniosek ewentualny, o przekazanie skargi o stwierdzenie nieważności organowi właściwemu, w wypadku uznania, że adresat skargi nie jest niewłaściwy.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia odnosząc się do kwestii właściwości stwierdziła, że Komisja Odwoławcza rozpatrująca odwołania od wyników egzaminu przeprowadzonego w 2010 roku zakończyła już swoją działalność i w stosunku do tego okresu nastąpiła zmiana kompetencji. Odnosząc się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdziła, że tryby nadzwyczajne traktowane są jako postępowanie administracyjne w nowej sprawie. Dlatego właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. Należy w związku z tym wyróżnić przepisy, które odnoszą się do określenia właściwości organu rozstrzygającego kwestię nieważności. Przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie regułą jest stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności, natomiast według stanu aktualnego, obecnie funkcjonuje nowa Komisja Odwoławcza, powoływana na nowo w każdym roku.

Rozpoznając sprawę wskazała, że - wbrew stanowisku skarżącej - nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały, ani ta wskazana w skardze (z pkt 2 § 1 art. 156 k.p.a.), ani pozostałe.

Podniosła, że zarzuty obecnie wniesionej skargi o stwierdzenie nieważności uchwały sformułowane zostały przez skarżącą już wcześniej i zawarte zostały w jej odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. od uchwały nr [...] Komisji Egzaminacyjnej w [...]. Oznacza to, że wniesienie tego odwołania i zawarte w nim zarzuty legły u podstaw przeprowadzonego w instancji odwoławczej postępowania dowodowego. Zdająca miała możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i z możliwości tej skorzystała, co wynika z zawartości akt sprawy. W toku postępowania przed Komisją II stopnia została sporządzona opinia, przez członka tej Komisji wyznaczonego przez jej Przewodniczącego. W czasie posiedzenia Komisji, przeznaczonego na rozpatrzenie odwołania, członkowie Komisji zgłaszali swe stanowiska i uwagi, odbyły się głosowania i następnie podjęta została uchwała utrzymująca w mocy uchwałę zaskarżoną. W uchwale tej zawarte są motywy obranego przez Komisję Odwoławczą sposobu rozstrzygnięcia odwołania.

Zdaniem Komisji Egzaminacyjnej II stopnia nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa, w szczególności, że zakres skargi o stwierdzenie nieważności uchwały zawiera się w całości w zakresie wcześniejszego odwołania. Nadzwyczajny środek zaskarżenia, jakim jest wniosek o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia administracyjnego, nie stanowi dodatkowego środka odwoławczego, na wzór trzeciej instancji. Polemiczne stanowisko zdającej, która w dalszym ciągu nie chce się pogodzić z negatywnym wynikiem egzaminu notarialnego, nie jest wystarczające do stwierdzenia, że zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności uchwały.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia stwierdziła, że o kwalifikowanej wadzie, na którą powołuje się skarżąca (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) można by mówić w przypadku stwierdzenia, że skutki zaskarżonej uchwały Komisji II stopnia są nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, bądź też uznać, że doszło do naruszenia przepisu prawa nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Skarżąca nie wykazała jednak, by w ten sposób można było kwalifikować uchwałę Komisji Odwoławczej. Obstawanie natomiast przez zdającą przy swojej ocenie faktów i w konsekwencji przy swojej interpretacji przywiązanych do tych faktów przepisów, nie jest dostateczne do uwzględnienia skargi. Nie można z niej wyprowadzić tezy, że zaskarżona uchwała Komisji II stopnia zaprzecza normie prawnej lub jej elementowi w taki sposób, że prawo zostało naruszone i to w sposób rażący.

Komisji II stopnia uznała za bezprzedmiotową bardziej szczegółową egzegezę zarzutów skargi o stwierdzenie nieważności, bowiem prowadziłaby ona do powielenia stanowiska zawartego już w zaskarżonej uchwale z dnia [...] lutego 2011 r. Poza pewnym rozbudowaniem motywów w stosunku do tożsamych z wcześniejszym odwołaniem zarzutów, skarżąca nie przedstawiła drogi wnioskowania, która prowadziłaby do konstatacji, że Komisja Odwoławcza naruszyła prawo i dodatkowo w sposób rażący. Nie zachodzą także przesłanki z pozostałych punktów przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Komisja Odwoławcza podziela stanowisko skarżącej, że uchwała nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Pouczając stronę o środkach zaskarżenia Komisja Odwoławcza wskazała, że od niniejszej uchwały odwołanie nie przysługuje. Powołując się na art. 74h § 11 Prawa o notariacie oraz przepisy art. 13 § 2, 53 § 1 i 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a.- pouczyła skarżącą, że na niniejszą uchwałę stronie przysługuje prawo do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą składa się za pośrednictwem Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpatrywania odwołań od wyników egzaminu notarialnego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszej uchwały.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożonej [...] maja 2012 r. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia M. M. zaskarżając ją w całości zarzuciła:

Naruszenie przepisów:

art. 6 i 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa oraz zaprzeczenie zasadzie praworządności i rzetelnego prowadzenia postępowania;

art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wszechstronnej i kompleksowej oceny odpowiedzi na pytanie w części trzeciej egzaminu (opracowanie opinii prawnej) w sytuacji w której pytanie części trzeciej egzaminu notarialnego zostało sformułowane w sposób budzący wątpliwości interpretacyjne;

art. 7 in fine k.p.a. poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu strony postępowania w sytuacji wieloznaczności pytania, będącego przedmiotem trzeciej części egzaminu notarialnego oraz pozytywnych ocen dwóch pozostałych części egzaminu notarialnego;

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i wydanie rozstrzygnięcia nieuwzględniającego całokształtu okoliczności faktycznych, a w szczególności faktu, że pytanie części trzeciej egzaminu notarialnego zostało sformułowane bez uwzględnienia istotnego elementu opinii prawnej, jakim jest pytanie prawne zleceniodawcy, które wyznacza zakres przedmiotowy opinii prawnej;

art. 157 w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ, który nie posiadał do tego właściwości;

art. 77 § 1 i art. 107 §1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego i brak odniesienia się do zarzutów postawionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r.;

art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 74e § 2, 74d § 8 , 74d § 6 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie oraz par 31 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej oraz przeprowadzenia egzaminu wstępnego i notarialnego a także art. 7,8, 77 k.p.a. poprzez nie wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, mimo że zaskarżona decyzja rażąco naruszała wskazane przepisy prawa materialnego i proceduralnego.

W ocenie skarżącej naruszenie przepisów ustawy Prawo o notariacie, poprzez nie stwierdzenie nieważności i utrzymanie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] lutego 2011, rażąco naruszającą szereg przepisów wskazanej ustawy a mianowicie

art. 74e § 2 Prawa o notariacie poprzez dokonanie negatywnej oceny sporządzonej opinii prawnej, skonstruowanej zgodnie z wymogami stawianymi opiniom prawnym

art. 74 d § 8 Prawa o notariacie w zw. z §. 31 pkt. 2 r.k.e. oraz art.7, 77 i 80 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w trakcie przeprowadzania egzaminu notarialnego zapewniono warunki umożliwiające właściwe przeprowadzenie egzaminu,a zwłaszcza - dostateczną dostępność tekstów aktów prawnych, orzecznictwa i komentarzy

naruszenie art. 74d § 6 Prawa o notariacie poprzez nieuwzględnienie ustawowej skali ocen przy ocenie projektu opinii prawnej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Komisja Egzaminacyjna II Stopnia wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a.

Pierwszą, zasadniczą kwestią jest rozstrzygnięcie zagadnienia, kto jest organem wyższej instancji do rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymującej w mocy uchwalę nr [...] Komisji I stopnia, stwierdzającej, że zdająca otrzymała negatywny wynik z egzaminu notarialnego.

Nie ulega wątpliwości, że uchwała Komisji Egzaminacyjnej II stopnia utrzymująca w mocy uchwalę Komisji I stopnia, stwierdzająca, że osoba zdająca otrzymała negatywny wynik z egzaminu notarialnego stanowi decyzję administracyjną. Oznacza to, że mają do nich - co do zasady - zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Co do zasady, bowiem przepisy Prawa o notariacie, jak wskazał naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1421/10, "gdy chodzi o kwestionowanie uchwał Komisji Egzaminacyjnej określają jedynie kwestie następujące: stwierdzają zaskarżalność uchwał Komisji Egzaminacyjnej (art. 74h § 1 ustawy), regulują zagadnienia organizacyjne związane z powołaniem Komisji Odwoławczej (sposób powołania, skład, wynagradzanie, wygaśnięcie członkostwa, odwołanie członka Komisji, wyłączenie członka Komisji - art. 74h § 2 - § 8 ustawy).

Gdy chodzi o postępowanie przed Komisją Odwoławczą, Prawo o notariacie reguluje sposób podejmowania uchwał (art. 74h § 10 ustawy), zaskarżalność uchwał Komisji Odwoławczej do sądu administracyjnego (art. 74h § 11 ustawy). Prawo o notariacie nakazuje także odpowiednie stosowanie przepis k.p.a. (art. 74h § 12 ustawy) oraz zawiera upoważnienie dla Ministra Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia m.in. trybu i sposobu działania Komisji Odwoławczej (art. 74h § 14 pkt 4 ustawy).

Korzystając z upoważnienia ustawowego Minister Sprawiedliwości wydał cytowane wyżej rozporządzenie MS z dnia 16 lipca 2009 r. W § 5 omawianego rozporządzenia Minister Sprawiedliwości uregulował sposób postępowania Komisji Odwoławczej. Jak wskazano wyżej, w art. 74h § 12 ustawy zapisano, że do postępowania przed Komisją Odwoławczą stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane, zaś ocena zakresu "odpowiedniego" stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany. Odpowiednie zastosowanie przepisów z jednej regulacji prawnej w innej regulacji w żadnym wypadku nie może niweczyć rozwiązań przyjętych w regulacji, w której te przepisy mają być stosowane.

Dalej podkreślić trzeba, że w art. 74h § 14 Prawa o notariacie ustawodawca działając zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji upoważnił Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy".

NSA zwrócił uwagę na art. 74h § 9 ustawy stanowiący, że "do zadań Komisji Odwoławczej należy rozpatrywanie odwołań od wyników egzaminu notarialnego, jednak procedura odwoławcza nie została uregulowana w ustawie, natomiast ustawa zawiera upoważnienie ustawowe dla Ministra obejmujące m.in. określenie trybu i sposobu działania Komisji Odwoławczej. W tym stanie rzeczy uregulowanie trybu i sposobu działania Komisji Odwoławczej zawarte w rozporządzeniu wydanym w granicach i na podstawie upoważnienia ustawowego jest uregulowaniem szczególnym, mającym pierwszeństwo przed uregulowaniami zawartymi w przepisach ogólnych, choćby były to przepisy rangi ustawowej. Zatem "odpowiednie" stosowanie przepisów k.p.a. przewidziane w art. 74h § 12 ustawy, to takie stosowanie k.p.a., które zapewnia poszanowanie wszelkich odrębności wynikających z unormowań szczególnych zawartych w przepisach rozporządzenia. Nie jest więc tak, że przepisy k.p.a., jako przepisy ustawowe mają pierwszeństwo przed przepisami rozporządzenia. Jest przeciwnie, przepisy rozporządzenia, jako prawidłowo wydane (na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego) mają pierwszeństwo stosowania jako przepisy szczególne, zaś przepisy k.p.a. powinny być stosowane tylko w kwestiach nieuregulowanych w przepisach szczególnych i w taki sposób, aby nie niweczyły przyjętych uregulowań szczególnych"(...), czyli odpowiedzi na kwestie dotyczące zakresu i sposobu rozpatrywania odwołania "od wyniku egzaminu zawartego w uchwale Komisji Egzaminacyjnej należy poszukiwać przede wszystkim w przepisach rozporządzenia MS z 16 lipca 2009 r. Z przepisów § 5 ust. 2 pkt 1 omawianego rozporządzenia wynika, że przewodniczący Komisji Odwoławczej wskazuje osobę odpowiedzialną za sporządzenie opinii dotyczącej zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu mając na uwadze zakres odwołania i wiedzę członków komisji z zakresu prawa objętego odwołaniem. Z § 5 ust. 3 wynika, że przewodniczący lub członek Komisji sporządza pisemną opinię dotyczącą zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu, wraz ze stanowiskiem. Z § 5 ust. 4 rozporządzenia wynika, że Komisja głosuje nad ostateczną oceną z tej części egzaminu, która została zakwestionowana w odwołaniu, a następnie w sprawie uchwały o wyniku egzaminu notarialnego".

Z powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że "(...) z powołanych uregulowań wynika, że postępowanie odwoławcze przed Komisją Odwoławczą jest postępowaniem szczególnym, którego zakres określa strona w odwołaniu. Komisja kontroluje tylko tę część egzaminu, która została zakwestionowana przez stronę i tylko pod kątem zarzutów podniesionych przez stronę. Nie jest to zatem drugoinstancyjne postępowanie administracyjne w rozumieniu k.p.a., tylko szczególne postępowanie odwoławcze, które ma na celu rozpatrzenie zasadności zarzutów odwołania, nie zaś skontrolowanie całego przebiegu egzaminu ani też ponowne sprawdzenie prac egzaminacyjnych".

Oznaczało to, że "(...) Komisja Odwoławcza ma skontrolować działanie Komisji Egzaminacyjnej tylko w części zakwestionowanej w odwołaniu i tylko w zakresie określonym zarzutami odwołania. Sformułowanie, zawarte w § 5 ust. 4 in fine rozporządzenia MS z dnia 16 lipca 2009 r., iż Komisja głosuje w drugiej kolejności wynik egzaminu notarialnego, oznacza tylko tyle, że zmiana oceny z zaskarżonej części egzaminu może wpłynąć na zmianę oceny całości, zatem ta kwestia musi także podlegać głosowaniu".

Powyższe wywody nie dotyczą i nie mogą mieć zastosowania do wniosku zdającego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia.

I.

Skoro ustawodawca, zgodnie z art. 74h § 1, § 2, § 9, § 10, § 11, § 12 ustawy - Prawo o notariacie, utrzymał co do zasady dwuinstancyjny tok postępowania stanowiąc, że od uchwały o wyniku egzaminu notarialnego zdającemu przysługuje odwołanie do komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości, to organ ten niewątpliwie jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a.

Co do zasady, z przepisu art. 127 § 2 wynika, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Należy zatem przyjąć, że właściwość organu administracji publicznej do rozpatrzenia odwołania należy oceniać według przepisów szczególnych; gdy zaś przepisy te nie określają wprost organu właściwego do rozpatrzenia odwołania, wówczas należy przyjąć, że organem właściwym jest organ (bezpośrednio) wyższego stopnia w rozumieniu art. 17. Przez przepisy szczególne należy rozumieć przepisy zamieszczone w ustawach zawierających normy prawa materialnego (np. art. 74h § 1, § 2 ustawy Prawo o notariacie stanowiące, że od uchwały o wyniku egzaminu notarialnego zdającemu przysługuje odwołanie do komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości w terminie 14 dni od dnia otrzymania uchwały, o której mowa w art. 74f § 2; Minister Sprawiedliwości powołuje, w drodze zarządzenia, komisję egzaminacyjną II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości, zwaną dalej "komisją odwoławczą", w składzie 9 członków), jak i przepisy prawa ustrojowego (np. art. 74h § 9 do zadań komisji odwoławczej należy rozpatrywanie odwołań od wyników egzaminu notarialnego.

Oznacza to, że skoro przepisy szczególne ustawy Prawo o notariacie określają organ właściwy do rozpatrzenia odwołania, wówczas organem właściwym jest organ wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Przy ocenie, który organ jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2, należy kierować się wskazaniami zawartymi w art. 17 (Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są:

1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej,

2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie,

3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością, (...)).

II.

Skoro ustawodawca w art. 74h § 9 ustawy Prawo o notariacie ustanowił dla Komisji Odwoławczej kompetencje do "rozpatrywania odwołań od wyników egzaminu notarialnego", to oznacza uznanie Komisji Odwoławczej jako organu wyższego stopnia. Przemawia za tym zarówno wykładnia językowa jak i celowościowa cyt. regulacji i poprzedzających ją i następnych przepisów ustawy Prawo o notariacie: art. 74h § 1: Od uchwały o wyniku egzaminu notarialnego zdającemu przysługuje odwołanie do komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości (...), art. 74h § 2: Minister Sprawiedliwości powołuje, w drodze zarządzenia, komisję egzaminacyjną II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości, zwaną dalej "komisją odwoławczą", w składzie 9 członków, art. 74h § 9: Do zadań komisji odwoławczej należy rozpatrywanie odwołań od wyników egzaminu notarialnego, art. 74h § 10: Uchwały są podejmowane większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy członków komisji odwoławczej, art. 74h § 11: Od uchwały komisji odwoławczej służy skarga do sądu administracyjnego, art. 74h § 12: Do postępowania przed komisją odwoławczą stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

"Odpowiednio", czyli w zakresie nieuregulowanym – do wniosku o stwierdzenie nieważności jej uchwały – procedurę określoną w k.p.a. Powyższe oznaczałoby, że Komisja Odwoławcza działająca jako organ wyższego stopnia - rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności swojej uchwały – obowiązana byłaby do zachowania zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego uzyskała rangę samodzielnej, wyodrębnionej zasady ogólnej nowelą do k.p.a. z 1980 r. Jej wprowadzenie traktowano jako przejaw pogłębiania się podstawowej dla całego systemu prawnego zasady praworządności (R. Orzechowski, Nowelizacja kodeksu..., s. 59).

Ponadto zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zasadą konstytucyjną, wywodzącą się z Konstytucji Marcowej (art. 71). Obowiązująca Konstytucja RP stanowi w art. 78, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustawa Prawo o notariacie nie statuuje wyjątku wyłączającego tę zasadę.

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Co istotne na gruncie sprawy niniejszej, "zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Zasada ta odnosi się nie tylko do zwyczajnego toku postępowania administracyjnego, lecz także do decyzji wydanych w wyniku postępowań nadzwyczajnych", co stwierdził NSA w postanowieniu z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 584/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 55: "Organ administracji II stopnia, stwierdzający nieważność decyzji organu I stopnia na podstawie art. 156 k.p.a. działa jako organ nadzoru, a nie jako organ odwoławczy, co skutkuje, że od takiej decyzji stwierdzającej nieważność przysługuje odwołanie w postępowaniu instancyjnym". Innymi słowy, organ administracji II stopnia odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji organu I stopnia na podstawie art. 156 k.p.a. działa jako organ nadzoru. Jego decyzja jest ostateczna, ale przysługuje na nią wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Należy podkreślić, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie ma charakteru bezwzględnego. Norma art. 78 Konstytucji dopuszcza od niej wyjątki. Zastrzega jednocześnie, że muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej. W uchwale z dnia 19 maja 2003 r. (OPK 31/02, ONSA 2003, nr 4, poz. 122) NSA podkreślił, iż "z samej tylko treści decyzji administracyjnej nie można wywodzić niedopuszczalności odwołania się od tej decyzji na zasadach ogólnych, gdyż taka niedopuszczalność musi wprost wynikać z regulacji ustawowej - to przepis ustawy, a nie decyzja organu wydana w indywidualnej sprawie może wyłączyć dopuszczalność odwoływania się". Ustanowienie wyjątków musi mieć charakter wyraźny, "nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, precyzyjnie ograniczony co do zakresu i nie dopuszczający możliwości rozszerzającej interpretacji. Jeżeli zaś u organów orzekających, zarówno administracyjnych, jak i sądowych powstają w tym zakresie wątpliwości, to powinny być one rozstrzygane na korzyść dopuszczalności odwołania w toku instancji, nie zaś na korzyść jego ograniczenia lub wyłączenia" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Wprowadzane wyjątki z reguły podyktowane są usytuowaniem organu podejmującego rozstrzygnięcie w I instancji, treścią rozstrzygnięcia dotyczącego pogranicza prawa administracyjnego i innej gałęzi prawa oraz względem na ważny interes społeczny (publiczny). Wyjątki takie ustanawia sam k.p.a. Artykuł 127 § 3 kodeksu stanowi, że "od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji".

Pogląd ten jest utrwalony, bowiem już w postanowieniu z dnia 11 czerwca 1981 r. (SA 584/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 55) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Organ administracji II stopnia, stwierdzający nieważność decyzji organu I stopnia na podstawie art. 156 k.p.a., działa jako organ nadzoru, a nie jako organ odwoławczy, co skutkuje, że od takiej decyzji stwierdzającej nieważność przysługuje odwołanie w postępowaniu instancyjnym, a nie skarga do NSA"). Odwołanie służy od decyzji nieostatecznej bez względu na to, czy decyzja uwzględnia żądanie, czy też odmawia uwzględnienia żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 1992).

Należy wskazać, że z zasady dwuinstancyjności płyną dla strony fundamentalne uprawnienia, których w praworządnym państwie nie powinna być ona pozbawiona (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82).

Także z uzasadnienia uchwały składu pięciu sędziów SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNC 1995, nr 7, poz. 82 wynika, że: "wyłączenie pewnego rodzaju spraw przez ustawodawcę ze sfery oddziaływania zasady art. 15 k.p.a., jeśli już następuje, musi być ustanowione w sposób wyraźny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, precyzyjnie ograniczony co do zakresu i nie dopuszczający możliwości rozszerzającej interpretacji"). W obecnym stanie prawnym zachowuje aktualność powyższy pogląd Sądu Najwyższego, bowiem przepis art. 78 zdanie drugie Konstytucji RP upoważnia ustawodawcę do określenia wyjątków od prawa każdej ze stron do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji, dopuszczając wprowadzanie ustawowych wyjątków. Wymaga jednak podkreślenia, że ograniczenie lub wyłączenie prawa strony postępowania administracyjnego do wniesienia odwołania od każdej decyzji nieostatecznej może nastąpić wyłącznie na podstawie przepisu ustawy, zaś w razie wątpliwości, czy służy odwołanie od decyzji nieostatecznej, należy przyjmować istnienie prawa odwołania; zob. uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPK 31/02, M. Praw. 2003, nr 13, poz. 580, w której trafnie przyjęto, że: "Z samej tylko treści decyzji administracyjnej nie można wywodzić niedopuszczalności odwoływania się od tej decyzji na ogólnych zasadach, gdyż taka niedopuszczalność musi wprost wynikać z regulacji ustawowej, to przepis ustawy, a nie decyzja organu wydana w indywidualnej sprawie może wyłączyć dopuszczalność odwoływania się".

Także w literaturze (Andrzej Wróbel Komentarz aktualizowany do art. 127 kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny 2012.) prezentowany jest pogląd, że wyłączenie prawa strony do odwołania (w rozumieniu kodeksu) od każdej decyzji wydanej w pierwszej instancji może polegać na tym, że przepis nie dopuszcza wniesienia odwołania do organu wyższej instancji poprzez uznanie takiej decyzji za decyzję ostateczną lub poprzez wyraźne postanowienie, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji, której nie określa się jednocześnie jako ostatecznej, nie służy odwołanie (art. 127 § 3 i 4). Wyłączenie prawa do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji jest z reguły kompensowane w postaci przyznania stronie prawa wniesienia środka zaskarżenia do sądu powszechnego albo prawa wniesienia środka zaskarżenia decyzji do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy).

Utrwalony jest w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym pogląd, że odwołanie służy nie tylko od decyzji nieostatecznej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, lecz także od decyzji wydanej w pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 156), decyzji odmawiającej wznowienia postępowania (art. 149 § 3), decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania (art. 151 § 1) lub decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2), decyzji w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 154, 155, 161 i 163) oraz od decyzji wydanych na podstawie art. 162 (por. postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 1981 r., II SA 147/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 51, w którym stwierdzono, że: "Decyzja wydana w trybie nadzoru przez terenowy organ administracji państwowej stwierdzająca nieważność decyzji wydanych w zwykłym postępowaniu administracyjnym, jest decyzją I instancji, od której służy odwołanie do organu wyższego stopnia. Wyczerpanie postępowania odwoławczego warunkuje możliwość skierowania skargi do NSA".

Żaden przepis ustawy nie stanowi, że uchwała komisji Egzaminacyjnej II stopnia odmawiająca stwierdzenia nieważności uchwały tej Komisji rozstrzygającej odwołanie od uchwały Komisji Egzaminacyjnej w przedmiocie ustalenia negatywnego wyniku egzaminu notarialnego jest ostateczna w toku instancji. Postępowanie nadzwyczajne jest co do zasady, co wyżej wskazano, także dwuinstancyjne, poprzez uprawnienie strony do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego uwarunkowana jest uprzednim wyczerpaniem środków zaskarżenia służących skarżącemu w postępowaniu przed organem administracji. Przez środek zaskarżenia rozumie się np. odwołanie, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postawiony w art. 52 § 1 p.p.s.a. warunek dopuszczalności skargi ma charakter bezwzględny. Oznacza to, że niewykorzystanie przez stronę dostępnych środków zaskarżenia powoduje, iż złożona do sądu administracyjnego skarga oceniona zostanie jako niedopuszczalna, co z kolei skutkować będzie jej odrzuceniem, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, bowiem strona nie wyczerpała toku instancji. Art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn wystąpi w szczególności, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. Pogląd taki wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 maja 2012 r. w sprawie sygn. akt II GSK 729/12 wskazując, że "niewykorzystanie przez stronę dostępnych środków zaskarżenia powoduje, iż złożona do sądu administracyjnego skarga oceniona zostanie jako niedopuszczalna, co z kolei skutkować będzie jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a". (LEX nr 1166155)

Innymi słowy, skarżącej przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który należy złożyć wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.