Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2057/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2310/12 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz K. C. kwotę 823 (osiemset dwadzieścia trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2310/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 1962 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w I., na podstawie art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107, dalej jako dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r.), orzekło o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej – jako opuszczonej - położonej we wsi G. zapisanej w księdze wieczystej G. [...] o powierzchni 7,60 ha na nazwisko M. B..

Wnioskiem z dnia 16 lipca 2010 r. K. C. (jedna ze spadkobierczyń M. B.) wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w I.

Decyzją z dnia 4 listopada 2011 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1962 r. uzasadniając, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przedmiotowa nieruchomość rolna spełniała warunki do uznania jej za opuszczoną, ponieważ właściciel gospodarstwa M. B. już od 1949 r. zaprzestał uprawy gruntów, które w latach 1954 – 1956 zagospodarowała rolnicza spółdzielnia produkcyjna, a następnie państwowe gospodarstwo rolne. Oceniając przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako K.p.a.) organ stwierdził, że miałoby ono miejsce gdyby bezspornie można było ustalić, że przejęta nieruchomość nie była przez M. B. opuszczona, a w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosła K. C. podnosząc, że jej dziadek – M. B. nigdy nie miał zamiaru opuszczać G., ani rezygnować z gospodarowania na roli. Grunty te były uprawiane przez niego i członków jego rodziny, a następnie zostały poddane przymusowej kolektywizacji.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wydanie decyzji z dnia [...] października 1962 r. o przejęciu nieruchomości na własność Państwa poprzedzone zostało wywiadem przeprowadzonym przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. z Przewodniczącym Gromadzkiej Rady Narodowej w J. co do stanu zagospodarowania nieruchomości położonych we wsi G. Ustalenie, co do opuszczenia przez M. B. nadanej mu nieruchomości wynika że sporządzonej w dniu 18 października 1962 r. notatki. Odnosząc się do zeznań przesłuchanych w sprawie świadków na okoliczność ustalenia stanu faktycznego istniejącego na gruncie, organ odwoławczy stwierdził, że pozostają one w sprzeczności z treścią dokumentów dotyczących przejęcia gospodarstwa, a ponadto są identyczne w swoim brzmieniu. W ocenie organu, z ich treści wynika, że grunty M. B. przed wydaniem decyzji o przejęciu, faktycznie uprawiane były przez jednostki gospodarki uspołecznionej. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że ogólnikowe oświadczenia świadków złożone ponad 50 lat po przejęciu nieruchomości nie mogą skutecznie podważyć ustaleń dokonanych przez właściwe organy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...], że nieruchomość rolna oznaczona nr [...] o obszarze 7,60 ha położona we wsi G., spełniała przesłanki z art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., ponieważ została nabyta przez M. B. na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a następnie przez niego opuszczona przed wejściem w życie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. tj. przed dniem 29 kwietnia 1955 r. Poza tym, decyzja z dnia 20 października 1962 r. nie została zaskarżona w ustawowym terminie, co dowodzi, że zarówno właściciel nieruchomości jak i członkowie jego rodziny akceptowali przejęcie jej na własność Państwa. Tym samym organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, K. C. podniosła, że z notatki służbowej z dnia 18 października 1962 r., na którą powołuje się organ, nie można w żadnym wypadku wywodzić, dlaczego "uzgodniono", że rolnicy opuścili działki rolne, a już z pewnością nie można wywodzić, że opuścili je w 1949 r. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca została wydana w dwa dni po sporządzeniu notatki, co jej zdaniem uniemożliwiało stronie ustosunkowanie się do twierdzeń w niej zawartych. W ocenie skarżącej sama analiza wspominanej notatki pozwala na stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] października 1962 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo skarżąca podniosła, że nawet gdyby przyjąć, że opuszczeniem było zagospodarowanie działki przez państwowe gospodarstwo rolne, to nastąpiło to dopiero w 1956 r., a więc już po wejściu w życie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Nie było więc podstaw do stwierdzenia przejścia nieruchomości M. B. na własność Państwa w trybie art. 15 tego dekretu.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w K.p.a., a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne.

Sąd stwierdził, że podstawą przejęcia przedmiotowego gospodarstwa, był przepis art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. W sprawie miała również zastosowanie ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) oraz rozporządzenie wykonawcze tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198), których decyzja z dnia [...] października 1962 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej – jako opuszczonej - nie powołuje. Stosownie do art. 2 ust. 1 w/w ustawy gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Powołane zaś rozporządzenie stanowiło, że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

WSA wskazał, że w niniejszej sprawie organ dysponował bardzo ubogim materiałem dowodowym, gdyż mimo wystąpień do Archiwum Państwowego w Bydgoszczy, Sądu Rejonowego w I., Wójta Gminy I. i Starostwa Powiatowego w I., nie udało się odnaleźć kompletnych akt archiwalnych dotyczących przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa. Również z zeznań przesłuchanych w sprawie świadków nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości czy i kiedy były właściciel opuścił nieruchomość, natomiast, jak wynika z uzasadnienia weryfikowanej decyzji, opuścił ją w 1949 r. W ocenie Sądu, istotne jest również to, że przed wydaniem decyzji z 1962 r. sprawa była zbadana na szczeblu Gromadzkiej Rady Narodowej w J., której przewodniczący stwierdził, że M. B. opuścił swoje grunty we wsi G.. Na tę okoliczność została sporządzona notatka służbowa w dniu 18 października 1962 r. Sąd nie podzielił stanowiska zawartego w skardze, że już sama analiza wspomnianej notatki pozwala na stwierdzenie, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, trudno przyjąć, że dyskwalifikujące ją miałoby być zawarte w niej określenie "uzgodniono, że rolnicy opuścili działki". Sąd uznał, że jakkolwiek nie jest to najtrafniejsze określenie, to jednak nie przesądza o potwierdzaniu nieprawdy przez osobę ją sporządzającą, bądź zaplanowanym działaniu zmierzającym do pozbawienia własności. Nie jest jej wadą również to, że nie zawiera informacji, gdzie w dniu jej sporządzenia zamieszkiwali zainteresowani rolnicy, w tym M. B.. Działka, którą - zdaniem organu - opuścił M. B. była bowiem niezabudowana. Sąd nie podzielił także zarzutu skargi, że takie działanie organu świadczy wyłącznie o nieprzeprowadzeniu żadnego postępowania wyjaśniającego stan faktyczny. W sprawie przesłuchano wskazanych przez skarżącą trzech świadków, jednakże ich zeznania pozostają w sprzeczności z treścią dokumentów dotyczących przejęcia gospodarstwa, a poza tym, jak słusznie zauważył organ, są one niemal identyczne w swoim brzmieniu. Sąd podzielił stanowisko organów, że takie ogólnikowe oświadczenia złożone po ponad 50 latach od przejęcia nieruchomości, nie mogą skutecznie podważyć ustaleń dokonanych w sprawie przez właściwe organy i nie mogą służyć jako jedyne i wiarygodne źródło dla podważenia sporządzonej wówczas dokumentacji sprawy (nawet jeśli nie jest ona obszerna). Zdaniem Sądu, organy dokonały oceny wyników postępowania dowodowego z uwzględnieniem wiarygodności każdego z dowodów i ich mocy dowodowej.

WSA podkreślił, że oceniana decyzja niewątpliwie miała charakter deklaratoryjny - gospodarstwo rolne (działka, pracownicza, rzemieślnicza), która została opuszczona przechodziła z mocy prawa na własność Państwa. Organ miał tylko poczynić ustalenia, czy taka nieruchomość może zostać zaliczona do kategorii nieruchomości opuszczonych. Pojęcie gospodarstwa rolnego opuszczonego zostało zdefiniowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, w świetle którego, warunkiem przejęcia gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa było łączne spełnienie dwóch warunków – opuszczenie gospodarstwa oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w znacznej części. M. B. miał możliwość wniesienia odwołania do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, jednakże z akt sprawy nie wynika, by z tej możliwości skorzystał. Sąd zauważył również, że twierdzenia strony, iż przedmiotowe gospodarstwo zostało przejęte przez PGR wbrew stanowisku i woli M. B., nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Nic nie wskazuje, aby dziadek skarżącej lub jego następcy prawni w jakiejkolwiek formie dali wyraz, próbowali przeciwstawić się faktowi bezprawnego zabrania własności gospodarstwa rolnego. Sąd uwzględnił również fakt, że obecnie przedmiotowe gospodarstwo rolne stanowi część działki nr [...], która jest własnością Gospodarstwa Rolnego Skarbu Państwa w G. W ocenie Sądu, z akt postępowania nieważnościowego nie wynika, aby przepisy powołane przez skarżącą zostały w sposób rażący naruszone. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na tyle wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy na ile pozwalały odnalezione dokumenty archiwalne, tak też wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy. Zdaniem Sądu, uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko, obie też decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. C., reprezentowana przez radcę prawnego. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, a także przepisów rozporządzenia wykonawczego, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, poprzez nietrafne przyjęcie, że przepisy te dopuszczały uznanie nieruchomości rolnej należącej do M. B. za gospodarstwo opuszczone, które mogło zostać przejęte na własność Państwa, a tym samym naruszenie także art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

2. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 K.p.a., gdyż Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.,

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły potwierdzić, czy nieruchomość M. B. mogła być uznana za gospodarstwo opuszczone w rozumieniu art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy, który budził uzasadnione wątpliwości, co do jego kompletności. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o dokumenty potwierdzające stan zagospodarowania nieruchomości, tym bardziej, że strona podnosiła, iż nieruchomość była zagospodarowana i strona uzyskała takie dokumenty z Archiwum Państwowego w B.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że redakcja art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. oraz art. 2 ustawy o zmianie dekretu, różni się w sposób zasadniczy. Dotyczy to nie tylko określenia terminów, bowiem pierwszy z przepisów stanowił o przejściu nieruchomości na własność Państwa z mocy prawa, a drugi dawał organowi administracji jedynie możliwość orzeczenia o przejęciu gospodarstwa na rzecz Państwa. Z sentencji rozstrzygnięcia z dnia [...] października 1962 r. wynika wyraźnie, że organ stwierdził, iż nieruchomość "przeszła z mocy prawa na własność Państwa". Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. B. opuścił działkę w 1949 r., a więc w takiej sytuacji art. 2 ustawy o zmianie dekretu nie mógł mieć zastosowania do stanu faktycznego sprzed 29 kwietnia 1955 r. Jedynym dowodem, na jakim oparł się organ orzekając o stwierdzeniu, że sporna nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Państwa była notatka służbowa sporządzona 18 października 1962 r., z treści której nie można wywodzić, dlaczego "uzgodniono", że rolnicy opuścili działki rolne, a już na pewno nie można wywodzić, że opuścili je w 1949 r. Z notatki tej nie wynika również, gdzie w dniu sporządzenia zamieszkiwali zainteresowani rolnicy. W treści decyzji nie ma zapisów, czy i w jaki sposób decyzja została doręczona stronie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w tej sytuacji, nie można stwierdzić, że M. B. mógł skorzystać z prawa odwołania i skoro tego nie zrobił, to godził się z utratą prawa własności gospodarstwa. W ocenie strony, dla oceny zaskarżonej decyzji nie może mieć znaczenia fakt, że "obecnie przedmiotowe gospodarstwo rolne stanowi część działki nr [...], która jest własnością Gospodarstwa Rolnego Skarbu Państwa w G.", gdyż organy oceniają stan jaki istniał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a oceniana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że organ nie wywiązał się z obowiązku zebrania całego materiału dowodowego dla właściwego wyjaśnienia sprawy. Dotyczy to faktu wniesienia przez M. B. gruntów do Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "W." w G., a także okresu gospodarowania na tych gruntach przez Spółdzielnię, które to okoliczności potwierdzili w zeznaniach świadkowie. Organy nie wystąpiły o udostępnienie akt rejestrowych ww. Spółdzielni. Reprodukcję akt uzyskała skarżąca z Archiwum Państwowego w B. po wyroku Sądu I instancji (wyciąg z reprodukcji akt został załączony do skargi kasacyjnej). Z akt tych wynika, że M. B. był członkiem Spółdzielni, a od [...] stycznia 1955 r. jej przewodniczącym. Ze statutu Spółdzielni wynika, że jej członkowie wnosili posiadane grunty do wspólnego zagospodarowania. Spółdzielnia prowadziła działalność rolniczą co najmniej do kwietnia 1956 r. W marcu 1959 r. Prezydium PPRN w I. wystąpiło o wykreślenie Spółdzielni z rejestru. Z ręcznej adnotacji na tym wniosku wynika, że Sąd nie może wykreślić Spółdzielni wobec braku podstaw prawnych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, biorąc pod uwagę dokumenty z akt rejestrowych nie można odmówić wiarygodności zeznaniom świadków, którzy potwierdzają, że do czasu założenia Spółdzielni (luty 1954 r.) M. B. gospodarował na swoich gruntach, a po utworzeniu Spółdzielni grunty były przez nią zagospodarowane, co najmniej do kwietnia 1956 r.

Skarżąca kasacyjnie wyraziła również wątpliwość, czy Wojewoda [...] był organem właściwym do orzekania w pierwszej instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1962 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 176 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Tą ostatnio wymienioną decyzją organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w I. z dnia [...] października 1962 r., w której na podstawie art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107 – dalej jako dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r.) orzeczono o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej – jako opuszczonej - położonej we wsi G. zapisanej w księdze wieczystej G. [...] o powierzchni 7,60 ha na nazwisko M. B.

W niniejszej skardze kasacyjnej podniesiono zarzut zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero po stwierdzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego.

Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 K.p.a. oraz w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polega, wg skarżącej kasacyjnie na tym, że organy dokonały ustaleń faktycznych w sprawie, opierając się na niepełnym postępowaniu wyjaśniającym, co

Sąd I instancji zaakceptował. To zaś miało wpływ na uznanie przez organy prowadzące postępowanie w trybie nadzwyczajnym, że ustalony stan faktyczny pozwolił na wydanie przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. decyzji z dnia [...] października 1962 r. orzekającej o przejęciu nieruchomości rolnej – jako opuszczonej przez M. B. na rzecz Skarbu Państwa. Stan ten bowiem odpowiada normie zawartej w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. oraz w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (dalej jako rozporządzenie). Jak trafnie podnosi skarżąca kasacyjnie, Sąd I instancji dodatkowo uznał, iż do ustalonego stanu faktycznego zastosowanie znalazła także norma zawarta w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (dalej jako ustawa o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r.), pomimo, że decyzja z dnia [...] października 1962r. tych przepisów, jako podstawy prawnej wydania, nie powołuje.

Z zarzutem nieprawidłowo prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie należy się zgodzić. Trafnie skarżąca kasacyjnie wskazuje na wątpliwości, jakie budzić musi notatka sporządzona na dwa dni przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 1962 r., a więc trzynaście lat po roku 1949, który uznano za rok opuszczenia przez M. B. przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Tym bardziej, że notatka ta została uznana przez organy jako jedyny dowód w sprawie, mimo, że przesłuchano też trzech świadków pod odpowiedzialnością karną. Zeznań tych świadków nie uznano jednak za wiarygodne, bowiem, jak wynika z zaakceptowanego przez Sąd stanowiska organu odwoławczego, były one "niemal identyczne w brzmieniu", nadto złożone po ponad 50 latach od przejęcia nieruchomości, i "pozostają w sprzeczności z treścią dokumentów dotyczących przejęcia gospodarstwa." Trudno zgodzić się z każdą z tych opinii. Jak wynika z protokołów zeznań świadków, nie są one jednobrzmiące, a ich podobieństwo wynika najprawdopodobniej z zadanych każdemu świadkowi takich samych pytań, których lista znajduje się w aktach sprawy. Nie wiadomo też, jakie dokumenty sprawy miał na myśli organ odwoławczy i Sąd, skoro w uzasadnieniu wyroku wskazano, że "ustalenie co do opuszczenia przez M. B. nadanej mu nieruchomości wynika ze sporządzonej w dniu 18 października 1962 r. notatki". Innych dokumentów Sąd nie wymienia, zgodnie z tym, że żadnych dokumentów na okoliczność opuszczenia gospodarstwa przez M. B. – poza wymienioną notatką – nie ma w aktach. Jeśli zaś chodzi o w/w jednozdaniową notatkę, to po pierwsze, nie wskazuje ona na rok opuszczenia gospodarstwa. Nadto, jest ona niejasna w swej treści, chodzi zwłaszcza o określenie: "uzgodniono, że rolnicy opuścili działki". Powyższe zauważa także Sąd, jednak uznaje, że notatka była wynikiem "zbadania sprawy na szczeblu Gromadzkiej Rady Narodowej w J.". Z akt sprawy, fakt takiego "badania" nie wynika. W tym miejscu wypada zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, która zwraca uwagę na formalne podejście do kwestii kolektywizacji rolnictwa, wskazując m. in. na znajdujący się w aktach druk (szablon) decyzji w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa opuszczonych nieruchomości rolnych. Na jednej z kopii decyzji nie ma wpisanej daty "opuszczenia" gospodarstwa, a na innej z kopii data jest wpisana. W tym kontekście należy zwrócić uwagę także na konstatację Sądu, że z uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 1962 r. wynika, iż M. B. opuścił gospodarstwo rolne w 1949 r. Dodać należy, że poza stwierdzeniem tej okoliczności, uzasadnienie wskazanej decyzji nie zawiera żadnej argumentacji.

W nawiązaniu do powyższych uwag, stwierdzić należy, że organy, a później Sąd I instancji, nie przyznały należytej wagi informacjom przekazywanym przez skarżącą, najpierw w odwołaniu, i następnie w skardze, o fakcie przystąpienia przez M. B. do rolniczej spółdzielni produkcyjnej, w której gospodarował w latach 1954-1956. Informacje o tym fakcie wraz z nazwą spółdzielni: "W." znajdują się także w protokołach z zeznań świadków. W skardze wyjaśniono, że wstąpienie do spółdzielni było związane z wniesieniem gruntu przez jego właściciela i gospodarowaniem na tym gruncie. Po likwidacji spółdzielni, "grunty nie wróciły już do właścicieli, ale zostały włączone do miejscowego państwowego gospodarstwa rolnego". Powyższe okoliczności nie były jednak rozważane ani przez organ odwoławczy, ani przez Sąd.

K. C. załączyła do skargi kasacyjnej kserokopie uzyskanych przez nią z Archiwum Państwowego w B. dokumentów rejestrowych Rolniczej Spółdzielni wytwórczej "W.". Stanowią one źródło informacji dotyczących okoliczności związanych z członkowstwem M. B. w tej spółdzielni. Ze Statutu spółdzielni wynika, że obowiązkiem każdego członka jest wniesienia wkładu gruntowego, i że członek "zachowuje prawo własności swego wkładu gruntowego i prawo przekazania go swoim spadkobiercom." Spółdzielnia prowadziła działalność przynajmniej do kwietnia 1956 r. Powyższe zapisy i informacje nie potwierdzają ustaleń faktycznych poczynionych przez organ odwoławczy w postępowaniu nadzwyczajnym i zaakceptowanych przez Sąd, które stanowiły podstawę wydania przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. decyzji z dnia [...] października 1962 r. orzekającej o przejęciu nieruchomości rolnej – jako opuszczonej - przez M. B. na rzecz Skarbu Państwa. Zarzut przeprowadzenia w sposób niepełny postępowania wyjaśniającego w ramach trybu stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, w tym naruszenia przez organy art. 8 i 11 K.p.a. oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. okazał się trafny, jak również związany z nim zarzut obrazy przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji w aspekcie przepisów postępowania. Jak trafnie podnosi skarżąca kasacyjnie, naruszenia powyższe mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie wszystkich okoliczności i prawidłowa ocena zebranych całościowo dowodów mogły doprowadzić do odmiennych wniosków w zakresie ustaleń faktycznych, będących podstawą decyzji z dnia [...] października 1962 r., w konsekwencji – do odmiennej oceny zastosowania prawa materialnego (subsumcji) przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w I. w wymienionej decyzji, tj. oceny, czy zastosowane art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. oraz w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych mają związek z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym.

Jak na początku niniejszego uzasadnienia wskazano, dopiero po stwierdzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego, gdyż ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Wobec tego, w niniejszej sprawie, przedwczesnym byłoby rozważenie zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji, przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w kwestiach materialnoprawnych tylko na marginesie wskaże na odrębne unormowanie zagadnienia przejmowania przez Skarb Państwa opuszczonych gospodarstw rolnych w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. i w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. (szerzej w wyroku NSA z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 188/12, [w:] CBOSA). Tylko w art. 1 ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. nowelizuje przepisy dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., natomiast przepis art. 2 stanowi samodzielną jednostkę normatywną, która określa nową przesłankę, niezależną od dotychczas istniejących, umożliwiającą przejęcie opuszczonego gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. Łączenie obu źródeł prawa, w kontekście poszukiwania podstawy prawnej dla orzeczenia w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej – jako opuszczonej przez M. B., jak to uczynił Sąd I instancji w niniejszej sprawie, nie znajduje uzasadnienia także w płaszczyźnie ustaleń faktycznych.

Jeśli chodzi o wyrażenie w skardze kasacyjnej wątpliwości, czy Wojewoda [...] był organem właściwym do orzekania w pierwszej instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1962 r. , to należy podnieść, że zarzut taki nie został sformułowany w podstawach kasacji; nie wskazano także, jakie przepisy mogły zostać naruszone. Zatem, Naczelny Sąd Administracyjny tylko dla porządku i kierując się szeroko rozumianą zasadą szybkości postępowania wskaże na akceptowany tu pogląd prawny, dominujący w orzecznictwie, a wyrażony i bogato uargumentowany w wyroku z dnia 9 lipca 2013 r. (j.w.). W kwestii tej najistotniejsze jest ustalenie, czy ostateczna decyzja, w stosunku do której toczy się obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, została wydana przez organ "szczebla podstawowego" czy "wojewódzkiego". Jeżeli weryfikowaną decyzję ostateczną wydał organ I instancji, organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności będzie wojewoda. Natomiast jeżeli decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności została wydana przez organ II instancji, organem właściwym do orzekania o nieważności będzie minister.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd uwzględni powyższe ustalenia i uwagi.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Odnośnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (uwzględniając opłatę kancelaryjną za sporządzenie uzasadnienia, wpis od skargi kasacyjnej, wynagrodzenie radcy prawnego oraz koszty podróży w kwocie 443 zł) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.