Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 641/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, 5, 6, 13
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi P. p.w. [...] w P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r., znak [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), po rozpatrzeniu wniosku P. w P. (dalej: "Parafia") o skreślenie z rejestru zabytków budynku plebanii należącego do ww. parafii, wpisanego do rejestru pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...].04.1991 r., na podstawie art. 13 ust. 1, 2, 5 i 6 i art. 89 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") oraz art. 18 pkt 1 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - odmówił skreślenia z rejestru zabytków ww. budynku plebanii.

Uzasadniając decyzję Minister wyjaśnił, że decyzją z [...] kwietnia 1991 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. wpisał do rejestru zabytków budynek plebanii Parafii. W uzasadnieniu ww. orzeczenia wskazano, że walory architektoniczne i urbanistyczne powyższego obiektu są bezsporne. Organ konserwatorski stwierdził, że wstępne badania pozwoliły ustalić, że budynek ten ma znaczenie dla tradycji protestanckich w tej części [...], w szczególności dla ewangelickiej społeczności dawnego kościoła jaworskiego i organizowanego na jego terenie "kościoła [...]". Nieruchomość została wzniesiona w 1710 r., o czym informuje data na portalu. Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. stwierdził ponadto, że zespół, jaki stanowią kościół i plebania, przetrwał do naszych czasów bez znacznych uszkodzeń i zachował wartości zabytkowe, zaś likwidacja plebanii spowodowałaby znaczące straty w krajobrazie kulturowym tej części [...].

Do powyższego rejestru wpisany jest również przylegający kościół (decyzja Głównego Konserwatora Zabytków we W. z [...] stycznia 1959 r.) oraz cmentarz (decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z [...] grudnia 1987 r.).

Pismem z 15 lipca 2019 r. Parafia wystąpiła z wnioskiem o skreślenie z rejestru zabytków budynku plebanii należącego do tej Parafii. Wniosek umotywowano utratą wartości zabytkowych obiektu, który nie jest użytkowany od 1990 r. i tym, że nie były prowadzone w nim prace remontowe, jedynie prace zabezpieczające przed utratą życia i zdrowia, ale efekty tych zabezpieczeń są znikome i nie chronią przed dalszą degradacją, a stan techniczny obiektu - mimo wysiłków wkładanych ze strony Parafii – jest zły. Już wcześniejsze prowadzone ekspertyzy przez biegłych rzeczoznawców wskazywały na fakt zniszczenia obiektu w stopniu powodującym utratę jego wartości będących podstawą wydania decyzji o jego wpisie do rejestru zabytków. Wnioskodawca nie załączył do wniosku żadnych opracowań.

Pismem z 20 sierpnia 2019 r. Minister zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o wydanie specjalistycznej opinii w sprawie zasadności wniosku o skreślenie przedmiotowego obiektu z rejestru zabytków.

W opinii Oddziału Terenowego we W. Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 7 października 2019 r. stwierdzono, że omawiany zabytek wybudowany został w 1700 r., a następnie uległ przebudowie około połowy XIX w. Od 1990 r. przy obiekcie nie były prowadzone żadne prace remontowe. Stan zachowania budynku, oceniony na podstawie oględzin zewnętrznych (w związku z nieobecnością strony), jest zły, bliski katastrofie budowlanej, niemniej zachowana jest jego bryła, detal architektoniczny oraz częściowo stolarka. Plebania pełni istotną rolę w krajobrazie miejscowości, jako element zespołu kościoła parafialnego, który stanowi dominantę przestrzenną. W dalszym ciągu możliwy jest remont budynku. Opiniodawca ocenił, że pomimo stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego, przedmiotowy budynek nie utraci! wartości zabytkowych, które były podstawą objęcia go ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków, w związku z czym nie zaistniały przesłanki uprawniające do skreślenia go z tego rejestru.

Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.o.z. zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Artykuł 13 ust. 2 tej ustawy stanowi, że ust. 1 stosuje się także do skreślenia z rejestru części zabytku.

Stosownie do art. 13 ust. 6 ww. ustawy postępowanie w sprawie skreślenia zabytku z rejestru wszczyna się z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Właścicielem przedmiotowego budynku jest P. w P.

Z akt przedmiotowej sprawy, w tym w szczególności z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa wynika, że w stosunku do ww. obiektu nie zachodzą powyższe przesłanki do skreślenia go z rejestru zabytków. Omawiana nieruchomość, wzniesiona ok. 1700 r., przebudowana w wieku XIX, zachowała wartość historyczną, jako istotny element zabytkowej zabudowy zespołu sakralnego o ponad trzystuletniej historii. Integralność całego historycznego założenia w P., objawiająca się poprzez współistnienie wszystkich jego zachowanych komponentów tj. kościoła, cmentarza i plebanii, sama w sobie stanowi wartość godną ochrony.

Pomimo obecnych zniszczeń substancji materialnej, obejmujących zawilgocenie ścian i znaczące naruszenie konstrukcji dachu (częściowe zawalenie), forma architektoniczna budynku plebanii pozostaje czytelna, co świadczy o utrzymaniu wartości artystycznej tego obiektu, jako przykładu architektury barokowej z początku XVIII w. Stanowiąc element zespołu sakralnego, będącego powiązaną przestrzennie i funkcjonalnie grupą budynków, obiekt ten jest związany z istnieniem na tym terenie społeczności protestanckiej. Z uwagi na powyższe, omawiany zabytek ten jest w dalszym ciągu cennym źródłem do badania historii kultury [...].

Parafia od czasu zaprzestania używania obiektu w 1990 r. uchyla się od obowiązków przeprowadzenia stosownych prac remontowych przy zabytkowej plebanii, nałożonych na nią przepisami u.o.z. Zgodnie z art. 5 u.o.z. opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków m.in. prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy tym zabytku, zabezpieczenia i utrzymania go w jak najlepszym stanie, a także korzystania z niego w sposób zapewniający trwale zachowanie jego wartości.

Minister przypomniał, że decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...],[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nakazał właścicielowi plebanii przeprowadzenie przy tym budynku robót naprawczych polegających na remoncie konstrukcji więźby dachowej, pokrycia dachowego, kominów, stropów oraz wykonaniu rynien i rur spustowych. Minister zaś, orzeczeniem z [...] marca 2015 r., znak [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji w części zakresu nakazanych prac, zmieniając jedynie termin ich realizacji. Stanowisko organu drugiej instancji podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 10 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 828/15, oddalił skargę na ww. orzeczenie Ministra.

Dokumentacja przedstawiona przez Narodowy Instytut Dziedzictwa obrazuje stan kompletnego pozostawienia zabytku bez opieki. Z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika wprost, że właściciel budynku plebanii nie podjął żadnych prac naprawczych w stosunku do zewnętrznych partii obiektu.

Z uwagi na nieobecność strony podczas wizji w terenie przeprowadzonej na potrzeby niniejszego postępowania, wnętrza plebanii nie zostały udostępnione. Organ prowadzący postępowanie dokonał zatem rozstrzygnięcia w oparciu o dostępny materiał dowodowy. Należy przy tym zwrócić uwagę, że odpowiedzialność za nieudostępnienie części wewnętrznych plebanii ponosi w pełni właściciel. Narodowy Instytut Dziedzictwa, przeprowadzający wizję w terenie na zlecenie Ministra, dopełnił obowiązku poinformowania Parafii o miejscu i terminie lustracji, zgodnie z art. 79 k.p.a.

Pomimo, że obecny stan zachowania budynku nie przesądza o utracie walorów zabytkowych przedmiotowego budynku, to jednak nasuwa wniosek o konieczności niezwłocznego przeprowadzenia odpowiednich robót budowlanych i prac konserwatorskich, które zahamują postępujący proces destrukcji budynku plebanii.

Zły stan zachowania zabytku nie stanowi nigdy bezpośredniej przesłanki do podjęcia działań z art. 13 ust. 1 u.o.z., gdyż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c tej ustawy, historyczne zespoły budowlane, jak również dzieła architektury i budownictwa podlegają ochronie i opiece bez względu na swój stan zachowania. Oznacza to, że zły stan techniczny obiektu budowlanego, czy też konieczność podjęcia przy nim robót budowlanych lub prac konserwatorskich nie oznacza, że utracił on status zabytku.

Minister nie uznał więc zasadności wniosku o skreślenie z rejestru zabytków budynku plebanii w P., ponieważ nie uległ on zniszczeniu w stopniu powodującym utratę wartości, dla których został wpisany do tego rejestru.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, która pismem swego proboszcza, datowanym na 20 lutego 2020 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie prawa:

"1. Prawa formalnego, a to: art. 7 w zw. z art. 77 Kpa, art. 8 i 9 Kpa, art. 11 Kpa, art. 75 Kpa , art. 80 i 81 Kpa oraz art. 107 par. 3 Kpa, mający istotny wpływ na końcowe

rozstrzygnięcie poprzez niedokładne rozpatrzenie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i pominięcie słusznego interesu strony, w tym nienależyte i niewyczerpujące informowanie skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czym organ naruszył także zasadę zaufania obywateli do organów Państwa, a także, czy przede wszystkim: powierzchowne przeprowadzenie postępowania dowodowego- można też rzecz, że w ogóle go nie przeprowadzono, a ustalenia, na które się powołał organ, to wyrwane z kontekstu innych spraw już nieaktualne ustalenia, mające jedynie walor historyczny do sprawy. Na koniec należy podkreślić brak dostatecznego ustalenia faktycznego i prawnego decyzji.

2. Prawa materialnego, a to: art. 13 ust. 1, 3, i 6 ustawy z dnia 23.07. 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej jako "ustawa o ochronie zabytków" poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, poprzez nieuwzględnienie wniosku strony, czy też skorzystania z opcji, że organ tego skreślenia z rejestru zabytków mógł także dokonać z urzędu, a to z powodu na to, że obiekt uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, co umożliwiałoby skarżącej wystąpienie o pozwolenie na przeprowadzenie jego rozbiórki w świetle art. 67 Prawa budowlanego".

Skarżąca wniosła o "uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. nakazanie skarżącej rozbiórki spornego obiektu i nakazanie Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego w Warszawie wykreślenie zabytku z rejestru ewentualnie przekazanie sprawy Ministrowi do ponownego rozpatrzenia".

Uzasadniając skargę, Parafia wyjaśniła, że organ w lakonicznym uzasadnieniu przywołał jedynie walory obiektu, które legły u podstaw decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. o jego wpisie do rejestru zabytków, a także na walory wskazane przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Narodowego Oddział Terenowy we W.

Owe walory, jak stwierdziła Parafia, pochodzą z opinii wydanej przez ten Instytut kilkanaście lat temu, a Instytut powołuje się na nie w każdym postępowaniu toczącym się wobec spornego obiektu. Podobne opinie o rzekomych zachowanych walorach można wyczytać w opracowaniach historycznych i encyklopedycznych, dotyczących tego obiektu. Co nie oznacza, że walory te są przypisane obiektowi na stałe i że nie doszło do ich utraty.

Wprawdzie organ pismem z 20 sierpnia 2019 r. zwrócił się do Instytutu o wydanie specjalistycznej opinii w sprawie zasadności wniosku o skreślenie przedmiotowego obiektu z rejestru zabytków, tym niemniej Parafia ma poważne wątpliwości co do jej rzetelności; tym bardziej, że nie uczestniczyła w czynnościach ją poprzedzających. Same zaś ustalenia pochodzą z innej opinii, wydanej kilkanaście lat temu na użytek innego organu dokonującego wpisu tego obiektu do rejestru zabytków. Tym samym ustalony stan faktyczny sprawy jest co najmniej nierzetelny i wzbudzający poważne wątpliwości, co do zachowania wszelkich reguł i zasad obowiązującego prawa.

W uzasadnieniu decyzji organ skupił się na stanie technicznym obiektu, lecz nie zauważył, że zniszczenia są takiego stopnia, że powodują utratę jego wartości historycznych i naukowych. Zważywszy na uchybienia w poprawnym prowadzeniu postępowania, ustalenia organu są więc błędne. Organ a priori założył, przyjmując rygory ustawy o ochronie zabytków, końcowe rozstrzygnięcie w sprawie z pominięciem faktu, że każdy organ dział w granicach ustalonych w przepisach proceduralnych reguł, a zwłaszcza z ich poszanowaniem. Nawet na początku swojego uzasadnienia przywołuje art. 7 k.p.a., ale była to jedynie deklaracja z jego strony.

Parafia wyjaśniła, że art. 7 k.p.a. zawiera kilka podstawowych zasad postępowania administracyjnego: praworządności (rozwiniętą szerzej w art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stosowanie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli odnosi się nie tylko do prawa procesowego, gdyż wynikają z niej również zasady interpretacyjne dla prawa materialnego ( B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 56 ). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 1981r. SA 820 /81, przyjął, że przewidziana w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, jak i stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów służących załatwieniu sprawy (ONSA 1981/1 poz. 57).

Łamiąc powyższą zasadę organ nie tylko nie uwzględnił słusznego interesu skarżącej, ale też zaniechał zebrania dokumentów i oceny stanu technicznego (aktualnego) obiektu i wydał orzeczenie w głównej mierze w oparciu o uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a nie na podstawie akt sprawy obiektu będącego w posiadaniu [...]WKZ we W. O/ w L., w których to aktach znajdują się niezależne opinie biegłych i rzeczoznawców (styczeń 1991 r. oraz lipiec 2000 r.), które jednoznacznie wskazują, że obiekt już wówczas uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej i naukowej.

Minister nie uwzględnił też, że w przedmiotowym zabytku, jako obiekcie budowlanym nie można prowadzić żadnych robót budowlanych, czy innych prac konserwatorskich, bowiem jest on w stanie zniszczenia i globalnego zużycia, a w świetle kryteriów techniczno - ekonomicznych budynek należałoby jak najszybciej zlikwidować. Choć skarżąca na ten fakt w niniejszym postępowaniu się zasadniczo nie powołuje. To zniszczenie doprowadziło właśnie do utraty ww. walorów, które są podstawową przesłanką art. 13 ustawy o ochronie zabytków.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Minister prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (powołanymi w decyzji) przedstawił przesłanki niezbędne do wykreślenia zabytku z rejestru zabytków. Rozważania merytoryczne organu o charakterze ogólnym zgodne są z obowiązującym zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie poglądem o potrzebie otoczenia opieką i ochroną zabytków, jako stanowiących świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, a których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Dlatego właśnie ustawodawca, w art. 6 ust. 1 u.o.z. wyraźnie postanowił, że zabytki (zarówno nieruchome, jak i ruchome) podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania.

Hipoteza ww. art. 6 ust. 1 u.o.z. nakazuje zarówno właścicielom (posiadaczom) zabytków, jak i organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich działań, które pozwalają na zachowanie zabytku w należytym stanie. Działania te zostały przykładowo wymienione w art. 4 u.o.z. (w zakresie obowiązków organów administracji publicznej) i w art. 5 tej ustawy (w zakresie obowiązków właściciela lub posiadacza zabytku). Zgodnie z art. 5 pkt. 2, 3 i 4 u.o.z. to na właścicielu (posiadaczu) zabytku spoczywa obowiązek prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie i korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.

Jak wynika z powyższego, Parafia miała obowiązek przez cały czas władania zabytkiem nieruchomym prowadzić niezbędne prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku w celu zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Zobowiązana była także do takiego korzystania z zabytku, który zapewniłby trwałe zachowanie jego wartości.

Ustawodawca przyjął założenie, że należyte sprawowanie ochrony zabytków przez organa władzy publicznej, połączone z należytą opieką właściciela zabytku zapewni zachowanie zabytków w stanie, który pozwoli także przyszłym pokoleniom poznawać owo świadectwo minionej epoki. Dlatego też brak opieki ze strony właściciela zabytku, którego skutkiem jest degradacja takiego obiektu, jego postępujące zniszczenie i – w związku z tym – narastające problemy techniczne z zachowaniem zabytku w należytym stanie nie może być okolicznością przemawiającą za zasadnością wniosku skarżącej.

Jak wnika z akt sprawy, zaskarżona decyzja Ministra została poprzedzona sporządzeniem opinii przez Narodowy Instytut Dziedzictwa, jako dowodem na okoliczność ewentualnych przesłanek z art. 13 ust. 1 u.o.z. Zgodnie z ww. przepisem, zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Są to wyłączne przesłanki, upoważniające organ władzy publicznej do wykreślenia zabytku z rejestru.

Organ administracji publicznej zobowiązany jest działać zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.) i rozstrzygać sprawę dopiero po należytym ustaleniu stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) i w oparciu o zebrane i wszechstronnie rozpatrzone dowody (art. 77 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ ocenia, czy okoliczność istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Organ, orzekający w sprawie o wykreślenie zabytku ujętego w rejestrze ma więc obowiązek ustalenia, czy w okresie pomiędzy wpisaniem obiektu do rejestru zabytku, a wnioskiem o jego wykreślenie nastąpiły takie zdarzenia, które wpłynęły na utratę wartości zabytkowej przedmiotowego obiektu. Jednym ze sposobów dokonania powyższego ustalenia jest wystąpienie do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o sporządzenie w tym zakresie opinii. Jest to środek dowodowy w rozumieniu art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., zmierzający do ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), podlegający ocenie organu (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.). Jest też dowodem z tzw. dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a.

Okoliczność, czy zabytek utracił zabytkowy charakter, stanowiący przyczynę wpisania go do rejestru zabytków, na skutek zniszczenia, jest niewątpliwie okolicznością istotną dla niniejszej sprawy. Należy jednak przyjąć założenie, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako naczelny organ administracji publicznej zarządzający tym działem administracji publicznej, posiada niezbędną wiedzę specjalistyczną, pozwalająca temu organowi na samodzielne i własne ustalanie istnienia lub braku wartości historycznej, artystycznej lub naukowej zabytku, albo tego, że wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Tym niemniej, prawidłowe było przekonanie organu, że w należytym wyjaśnieniu sprawy pomoże treść opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa.

Jak wynika z końcowych ustaleń ww. opinii, poprzedzonych opisem zabytku dokonanym przy nieobecności skarżącej (a więc oględzin zewnętrznych), Narodowy Instytut Dziedzictwa stwierdził jednoznacznie, że pomimo stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego, przedmiotowy budynek nie utraci! wartości zabytkowych, które były podstawą objęcia go ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków, w związku z czym nie zaistniały przesłanki uprawniające do skreślenia go z tego rejestru.

Powyższe stwierdzenia Instytutu stanowiły więc poprawnie przyczynę ustalenia przez Ministra – niezależnie od własnej wiedzy merytorycznej tego organu - że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do wykreślenia obiektu z rejestru zabytków.

W zakresie charakteru i znaczenia powyższej opinii, jako dowodu w sprawie dotyczącej ewentualnego skreślenia obiektu z rejestru zabytków, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że Narodowy Instytut Dziedzictwa jest państwową instytucja kultury, działająca na podstawie u.o.z. (§ 1 statutu Instytutu z dnia 23 stycznia 2014, stanowiącego załącznik do zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z tegoż dnia, wydanego na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej – Dz. U. z 2012 r., poz. 406). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt. 8 tego statutu, zadaniem Instytutu jest m. in. wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej.

Skoro więc zarówno wnioski Instytutu Dziedzictwa Narodowego, ujęte w opinii z 7 października 2019 r., jak również przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji własne stanowisko organu były jednoznaczne i przesadzające o tym, że zabytek nie utracił swego charakteru i nie został w takim stanie zniszczony, aby nie przedstawiał wartości, dla której został wpisany do rejestru zabytków, to Minister orzekając w zaskarżonej decyzji orzekł prawidłowo. Nie przekroczył też granic uznaniowości orzeczniczej, które to granice wyznaczone są zawsze koniecznością wystąpienia pozytywnych przesłanek z art. 13 ust. 1 u.o.z., niezbędnych dla wykreślenia zabytku z rejestru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że – jak wskazuje się w orzecznictwie – stanowiące podstawę do wykreślenia z rejestru zabytków zniszczenie zabytku "polega na takim uszkodzeniu, przy którym przywrócenie stanu poprzedniego nie jest w ogóle możliwe" (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r., sygn. akt III KRN 98/93, OSNKW 1993, z. 9–10, poz. 64, s. 46; zob. też M. Bojarski, W. Radecki, Pozakodeksowe przepisy, s. 285; por. M. Kulik, A. Szczekała, Odpowiedzialność karna, s. 132; M. Kulik, Komentarz do art. 108, teza 29).

Zniszczenie zabytku to jego unicestwienie; może się przejawiać całkowitym unicestwieniem rzeczy lub wartości (historycznej, artystycznej lub naukowej), która powodowała, że obiekt był uznany za zabytek (zob. także M. Kulik, Komentarz do art. 108, teza 16 i 17; M. Kulik, A. Szczekała, Odpowiedzialność karna, s. 131–133; M. Kulik, Przestępstwo i wykroczenie uszkodzenia rzeczy, Lublin 2005, s. 63–66). Zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru (tak. np. B. Gadecki, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. art. 108–120. Przepisy karne. Komentarz, Warszawa 2014).

Przesłanką do wykreślenia zabytku z rejestru zabytków nie jest natomiast jego uszkodzenie. Według słownika języka polskiego "uszkodzić" znaczy zniszczyć częściowo, spowodować powstanie niewielkiego defektu; zepsuć, nadpsuć, nadwerężyć, naruszyć (Słownik języka polskiego, red. H. Szkiłądź, S. Bik, B. Pakosz, C. Szkiłądź), t. III, Warszawa 1981, s. 629). Uszkodzenie zabytku polega więc na takiej zmianie właściwości lub stanu zabytku, która powoduje, iż zabytek na stałe lub czasowo nie może służyć celom, do których był przeznaczony (tak w wyroku SN z 24 czerwca 1993 r., sygn. akt III KRN 98/93, OSNKW 1993, Nr 9–10, poz. 64, s. 46).

Uszkodzenie zabytku to fizyczne naruszenie jego integralności, które nie powoduje jego unicestwienia, lub naruszenie wartości (historycznej, artystycznej lub naukowej), które powodowały, że obiekt był uznany za zabytek (zob. także M. Kulik, Komentarz do art. 108, teza 26; M. Kulik, A. Szczekała, Odpowiedzialność karna, s. 134–135; M. Kulik, Przestępstwo i wykroczenie, s. 66–74).

Skoro z rejestru zabytków (art. 13 ust. 1 u.o.z.) wykreślić można wyłącznie taki zabytek, który uległ zniszczeniu (a nie uszkodzeniu) i to dodatkowo w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, to obowiązkiem organu jest (art. 6 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.) w wypadku braku zniszczenia takiego warunku wydanie decyzji odmownej.

Należy zwrócić też uwagę, że przywoływania opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 2019 r. powinna być uznana za ustalenie naukowe, potwierdzające wartość zabytku, będącą podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru (art. 13 ust. 1 in fine u.o.z.).

Jest rzeczą oczywistą, że skarżąca może przeczyć ustaleniom opinii Instytutu. Z uwagi jednakże na fakt, że organizacja ta dysponuje bez wątpliwości wiedzą specjalistyczną w zakresie ochrony zabytków, udowodnienie okoliczności przeciwnych nie może polegać jedynie na przedstawieniu odmiennego stanowiska samej Parafii. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. skarżąca miała również własną inicjatywę dowodową i mogła przeczyć ustaleniom opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa przedkładając przeciwną opinię, ale sporządzoną przez osoby posiadające stosowną wiedzę w zakresie ochrony zabytków.

Jak słusznie ponadto stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, "wykładnia art. 13 pkt 1 ustawy dokonywana jest przez pryzmat celów, którym obowiązywanie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami służy, tj. trwałego zachowania wartości zabytków i zapobieganie wszelkim zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, nakazuje uznać, że utrata dotychczasowej wartości przez zabytek, by mogła skutkować jego skreśleniem z rejestru, musi być całkowita. Oznacza to, że ocena ta nie może podlegać stopniowaniu prowadzącemu m.in. do uznania, że zabytek powinien podlegać skreśleniu, albowiem utracił większą część swojej znaczenia i aktualnie wartość ta ma charakter szczątkowy. Tym samym w świetle ustaleń odnoszących się do stanu obiektu zabytkowego, podstawą skreślenia zabytku z rejestru może być wyłącznie ustalenie pozwalające stwierdzić, że określone zdarzenie lub proces doprowadziły do tego, iż można mówić o całkowitym, stałym, a przez to definitywnym pozbawieniu określonego zabytku nieruchomego, w tym dzieła architektury i budownictwa (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy), jakiejkolwiek wartości historycznej, artystycznej lub naukowej uzasadniającej przekonanie, że jego ochrona leży w interesie społecznym. Przy wykładni art. 13 pkt 1 ustawy uwzględnić jednocześnie trzeba, że w myśl art. 6 ust. 1 ustawy, ochronie i opiece podlega zabytek bez względu na stan jego zachowania. Znaczenie normatywne powyższego zastrzeżenia należy rozumieć w ten sposób, że stan zniszczenia zabytku nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla utrzymywania jego ochrony, jeżeli poziom degradacji technicznej zabytku nie doprowadził do zaistnienia wyżej zauważonego skutku, tj. całkowitego pozbawienia obiektu wartości zabytkowej" (wyrok z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 896/16, CBOSA).

Należy też wyjaśnić, że okolicznością przemawiającą za wykreśleniem obiektu zabytkowego z rejestry zabytków nie są kwestie ekonomiczne. Wysokie koszty robót budowlanych, wymaganych przy remoncie lub konserwacji obiektu zabytkowego, a nawet nieopłacalność takiego remontu lub odbudowy nie stanowią żadnej przesłanki istotnej dla rozstrzygnięcia wniosku o wykreślenie go z rejestru zabytków, gdyż nie wynikają z przepisu cogentis – art. 13 ust. 1 u.o.z.

Dlatego też Minister przeprowadził postępowanie administracyjne – wbrew zarzutom skargi – zgodnie z art. 7 i 75 oraz 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., a decyzję uzasadnił zgodnie z wymogami art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie naruszył też, wydając prawidłową i opartą na udowodnionym braku przesłanek do wykreślenia z rejestru zabytków, art. 8 § 1 k.p.a.

Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżąca Parafia nie miała możliwości do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych przez Ministra dowodów; brak stanowiska w tym zakresie wynika wyłącznie z przyczyn leżących po stronie skarżącej.

Jak wynika też z oceny prawnej tut. Sądu, Minister dokonał prawidłowej wykładni art. 13 ust. 1 u.o.z., w postępowaniu w sprawie skreślenia zabytku z rejestru wszczętym na wniosek Parafii (art. 13 ust. 6 u.o.z.). Natomiast art. 13 ust. 3 u.o.z. nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, więc nie mógł zostać naruszony przez organ.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.