Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 694/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 3, § 4, § 5, § 6, § 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skarg K. S. oraz A. F. i J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] września 2019 r., po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez K. S. oraz A. F. i J. F., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Wspomnianą na wstępie decyzją z [...] lipca 2019 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku J. K. i U. K., organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w L.. W ramach warunków

i wymagań kształtowania ładu przestrzennego organ zawarł m.in. następujące ustalenia: wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy oznaczoną na załączniku nr [...] do decyzji; ustalił wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na maksymalnie 40%, a udział powierzchni biologicznie czynnej - minimum 40%; szerokość elewacji frontowej określił na maksymalnie 17,0 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku - do 10,3 m; przekrycie dachu określono jako płaskie lub wielopołaciowe o spadkach do 30°, z kalenicą na wysokości maksymalnej 11,9 m, mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku; obsługę komunikacyjną terenu inwestycji ustalono od ul. [...] (droga gminna), na warunkach uzgodnionych z Z. L..

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli K. S. (właścicielka działki nr [...]) oraz A. i J. F. (współwłaściciele działki nr [...],

ul. [...]), podnosząc zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, ze zm.; dalej jako: r.w.z.) oraz przepisów postępowania administracyjnego. Zarzuty dotyczyły w szczególności kwestii: naruszenia zasad zachowania ładu przestrzennego; nieprawidłowego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; wadliwego sposobu ustalenia linii nowej zabudowy; nieprawidłowego wyznaczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, błędnego określenia dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej, nieprawidłowego wyliczenia dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; błędnego uznania, że teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej;

Po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z [...] września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przeprowadził ponownie analizę uwarunkowań zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji z uwzględnieniem uwag poczynionych przez Kolegium w decyzji z [...] kwietnia 2019 r., uchylającej poprzednie rozstrzygnięcie organu (decyzję z [...] lutego 2019 r.). Obszar analizy został wyznaczony w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu przedmiotowej działki (tj. 67,5 m), obejmując działki tworzące całościowy układ urbanistyczny, co jednocześnie umożliwiło odnalezienie analogii funkcjonalnej do wnioskowanej inwestycji w istniejącej zabudowie terenu. Na obszarze analizowanym znajduje się zespół zabudowy mieszkaniowej o mieszanej strukturze, z towarzyszącymi formami zabudowy usługowej. W otoczeniu terenu inwestycji znajdują się zarówno budynki jednorodzinne, jak i budynki wielorodzinne. O. mieszkaniowe, na którym położona jest działka [...], zrealizowane zostało przed 2001 r., a więc w okresie, w którym obowiązywały przepisy kwalifikujące obiekty posiadające nie więcej niż 4 lokale mieszkalne do kategorii budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Do budynków takich należą budynki na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], które, pomimo oznaczenia właściwego budynkom mieszkaniowym wielorodzinnym (mt), odpowiadają wielkością i gabarytami budynkom mieszkalnym jednorodzinnym, położonym na działkach z nimi sąsiadujących. Do obliczeń wskaźników przyjęto również zabudowę wielorodzinną na działkach nr [...] i [...] (budynek błędnie oznaczony jako jednorodzinny), a także na działce nr [...] (trzy połączone budynki mieszkalne tworzące łącznie front o szerokości 60 m) i działce nr [...], jako zabudowę harmonijnie wpisującą się w zastany stan zagospodarowania obszaru analizowanego.

W odniesieniu do ustalenia linii nowej zabudowy Kolegium wskazało, że budynki mieszkalne posadowione, jak planowana inwestycja - po wschodniej stronie

ul. [...], znajdują się w odległości od 2 do 20 m od granicy pasa drogowego. Uwzględniając szczególne położenie nieruchomości względem drogi publicznej

i ograniczoną głębokość terenu inwestycji, linię tę ustalono w odległości 4 m od ul. [...], w nawiązaniu do posadowienia budynku mieszkalnego na działce nr [...].

W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki Kolegium wskazało, że inwestor w toku postępowania zmodyfikował pierwotny wniosek, wnosząc o możliwość zastosowania wskaźnika zabudowy na poziomie 40%. Wielkość powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi średnio 32,4% (wielkości wahają się od 11,9% do 56,3%), przy czym, z uwagi na fakt, iż w sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi o wskaźniku zabudowy przewyższającym średni wskaźnik, a jednocześnie charakteryzujące się wskaźnikiem zabudowy zbliżonym w wnioskowanego (dz. nr [...] - 40,7%, dz. nr [...] - 42,1%, dz. nr [...] - 40,5%), przyjęto omawiany wskaźnik na poziomie 40%. Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalony został na poziomie minimalnym w wysokości 40% powierzchni terenu inwestycji. W ocenie Kolegium omyłka w wyliczeniu średniego wskaźnika zabudowy dla nieruchomości zlokalizowanych przy ul. [...] (27,99% zamiast 34,2%) nie ma znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia w tym zakresie, bowiem omawiany średni wskaźnik dla obszaru analizowanego obliczony został prawidłowo, a decydujące znaczenie w sprawie miała bliskość zabudowy o wskaźniku zbliżonym do proponowanego przez inwestora.

W zakresie szerokości elewacji frontowej, Kolegium stwierdziło, że szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym wynosi średnio 14,1 m (omyłkowo wskazano w analizie 14,3 m), wahając się od 4,5 m do 60,0 m. Przy uwzględnieniu tolerancji 20% daje to wartość 16,9 m. Wobec tego szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku mieszkalnego (wzdłuż północnej granicy działki), nie powinna przekroczyć 17,0 m. Wbrew twierdzeniom odwołujących brak było podstaw do wyłączenia z przedmiotowych wyliczeń zabudowy wielorodzinnej na działce nr [...], bowiem wpisuje się ona w istniejący ład architektoniczno-urbanistyczny obszaru analizowanego. Za dopuszczalnością przyjęcia omawianego wskaźnika na poziomie 17,0 m przemawia również liczna obecność zabudowy mieszkaniowej o szerokości elewacji frontowej powyżej 20 m (działki nr: [...], [...], [...], [...], [...]).

W odniesieniu do kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Kolegium podniosło, że w rozpoznawanym przypadku brak jest jednolitej linii zabudowy, budynki zlokalizowane są w różnych odległościach - zarówno od strony zabudowy sąsiedniej, jak i ulic znajdujących się w obszarze analizowanym. Projektowany budynek stanowił będzie uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkalnej wzdłuż ul. [...]. Zabudowa ta mieści się w przedziale od 7,8 m do 13,2 m, wynosząc średnio 10,3 m w poziomie okapu. Tym samym, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (północnej) projektowanego budynku mieszkalnego nie powinna przekroczyć 10,3 m w poziomie gzymsu/okapu. Kolegium uznało za niezasadne zastrzeżenia skarżących dotyczące błędnego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej należącego do nich budynku (ul. [...]). Z uwagi na specyficzne posadowienie domu, widocznym z ulicy wejściem do budynku staje się wejście najniżej położone, w tym wypadku drzwi garażowe. Dopiero przyjęcie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej mierzonej od średniego poziomu terenu przed tymże wejściem oddaje rzeczywisty obraz wysokości elewacji frontowej i umożliwia zachowanie ładu urbanistycznego w tym rejonie. Kolegium wskazało ponadto na decyzję z [...] czerwca 2018 r., którą Prezydent Miasta L. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na nadbudowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz ze zmianą konstrukcji dachu dla nieruchomości złożonej z działek nr [...] i [...], położonej przy ul. [...] i 7a w L., przewidując m.in. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 11,2 m oraz wysokość kalenicy przy przekryciu wielopołaciowym na poziomie maksymalnym 13,8 m, co wpisuje się w założenia przyjęte w decyzji wydanej w rozpoznawanej sprawie.

W zakresie geometrii dachu Kolegium wskazało, że budynki mieszkalne przy

ul. [...] przekryte zostały dachami płaskimi lub wielopołaciowymi o nachyleniu do 30°, z kalenicami na wysokości od 9,4 m do 15,9 m, a średnio 11,9 m, stąd przekrycie projektowanego budynku przewidzieć należy jako płaskie (o nachyleniu do 15°) lub wielopołaciowe o nachyleniu do 30° z kalenicą na wysokości maksymalnej 11,9 m. Z uwagi na fakt, że forma zadaszenia budynków zlokalizowanych przy

ul. [...] jest niejednorodna, a kierunek głównej kalenicy dachów różny w stosunku do frontu działek, a także uwzględniając specyficzne położenie terenu inwestycji (narożnikowo względem łuku ulicy), wyznaczenie kierunku głównej kalenicy projektowanego budynku nie jest istotnym warunkiem utrzymania ładu przestrzennego dla kontynuacji układu urbanistycznego przedmiotowego zespołu zabudowy.

Kolegium uznało, że planowana inwestycja ma dostęp do infrastruktury technicznej. Ponadto teren inwestycji ma również dostęp do drogi publicznej -

ul. [...] (droga gminna). Potwierdzenie możliwości skomunikowania nieruchomości nr [...] ze wskazaną drogą stanowi decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] marca 2019 r., zezwalająca na lokalizację zjazdu z ul. [...] na teren przedmiotowej działki. Kwestie merytoryczne zawarte w tej decyzji pozostają poza zainteresowaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie.

Kolegium zauważyło ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy nie oznacza, że wnioskodawca będzie mógł realizować inwestycję, bowiem dla rozpoczęcia budowy wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę (zgłoszenie prac nieobjęte sprzeciwem organu budowlanego). Tym samym ocena zacienienia budynków sąsiednich, odległości planowanej zabudowy od obiektów już istniejących czy sytuowanie zjazdu, pozostaje w kompetencji organu budowlanego, który, uwzględniając istniejący stan nieruchomości, bada zgodność projektu z przepisami budowlanymi.

Skargę na decyzję Kolegium wniosła K. S., zarzucając naruszenie:

I.1. Art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt. 1 u.p.z.p. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a oraz § 5 ust. 1 i 2 r.w.z., poprzez ustalenie parametru wielkości powierzchni zabudowy na terenie inwestycji na poziomie 40%, tj. w nawiązaniu do powierzchni zabudowy na działce nr [...], a zatem w sposób sprzeczny z treścią analizy urbanistycznej; w analizie wskazano, że brak jest podstaw do nawiązania do wskaźnika powierzchni zabudowy na tej działce - wynoszącego 40,7%; ponadto wskaźnik ustalono w nawiązaniu do nieruchomości nr [...] (42,2 %), na której posadowiony jest budynek mieszkalny wielorodzinny w zabudowie szeregowej oraz działki nr [...] (omyłkowo określonej jako nr [...]; wskaźnik zabudowy 33,6%), na której posadowiony jest budynek mieszkalny oznaczony jako jednorodzinny w zabudowie szeregowej, a które stanowią zabudowę o odmiennej charakterystyce niż budynek planowany przez inwestorów; budynki te nie wykazują z działką inwestorów żadnego podobieństwa urbanistycznego;

I.2. Art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez powielenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnioskowania organu I instancji i nie odniesienie się przez organ do argumentacji skarżącej zawartej w odwołaniu, a w konsekwencji pozbawienie strony możliwości rzeczywistego udziału w sprawie;

I.3. Art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na treści analizy urbanistycznej pomijającej wymagania ładu przestrzennego; uchybienie to wynikało z naruszenia przepisów:

I.3.1. § 2 pkt 2 r.w.z. w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; dalej jako: P.b.) przez niedostateczne zważenie na funkcję (sposób użytkowania) budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, oznaczoną na kopii mapy zasadniczej i w konsekwencji uwzględnienie przy wyznaczaniu parametrów nowej zabudowy dla budynku jednorodzinnego budynków o odmiennej funkcji – wielorodzinnej; uchybienie to wpłynęło na ustaloną wartość parametrów szerokości elewacji frontowej: średnia wyniosła 14,12 m dla budynków wielorodzinnych i jednorodzinnych, zaś 12,13 m dla samych budynków jednorodzinnych; naruszenie to przejawiało się również w nieznajdującym uzasadnienia w treści stosowanych przepisów prawa zaliczeniu w analizie urbanistycznej budynków wielorodzinnych do kategorii budynków jednorodzinnych z uwagi na ich podobną wielkość oraz gabaryty;

I.3.2. § 3 ust. 2 r.w.z. poprzez bezpodstawne i nieuzasadnione rozszerzenie terenu obszaru analizowanego o całe działki, których fragmenty znalazły się w obszarze wytyczonym zgodnie z normą naruszonego przepisu, podczas, gdy zabudowa znajdująca się na tychże działkach, lecz poza zasięgiem obszaru analizowanego, swoim charakterem nie wykazuje urbanistycznego powiązania z budynkami zlokalizowanymi w bliższym sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, które to odzwierciedlają ukształtowany historycznie sposób zagospodarowania- z zabudową usytuowaną od jednej strony ulicy [...] i zlokalizowanymi na jej tyłach ogrodami oraz zielenią przydomową, bez zabudowań o charakterze trwałym;

I.3.3. § 4 ust. 1 i 2 r.w.z. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia odstąpienia od zasady ustalenia linii zabudowy jako przedłużenia zabudowy zlokalizowanej na działkach sąsiednich;

I.3.4. § 5 ust. 1 i 2 r.w.z., poprzez błędne uznanie przez Kolegium, że bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje błędne wyliczenie i wskazanie średniej wielkości powierzchni zabudowy na działkach dostępnych bezpośrednio z ul. [...] na poziomie 34,2%, w sytuacji gdy średnia arytmetyczna wyliczona na podstawie danych przedstawionych w tabeli obliczeń wskaźników zabudowy wynosi 27,99%; stanowisko Kolegium jest chybione w sytuacji, gdy organ I instancji wskazywał, że uzasadnieniem przyjęcia wartości parametru wnioskowanej przez inwestorów jest fakt, że pozostaje ona zbliżona do wartości średniej występującej w obszarze analizowanym; ponadto naruszeniem przywołanego przepisu rozporządzenia było również oparcie odstąpienia od zasady wyznaczania omawianego parametru na podstawie średniej jego wielkości w obszarze analizowanym, na przesłankach nieuzasadnionych wynikami analizy urbanistycznej, tj. występowania w obszarze analizowanym pojedynczych działek charakteryzujących się wartością tego parametru analogiczną do wnioskowanej; dokonując takiego zabiegu organ nie wskazał na istnienie urbanistycznego powiązania pomiędzy tymi działkami, a działką inwestorów;

I.3.5. § 6 ust. 1 r.w.z., poprzez błędne wyliczenie i wskazanie średniej szerokości elewacji frontowej budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym na 14,3 m, podczas gdy średnia arytmetyczna wyliczona na podstawie danych przedstawionych w tabeli obliczeń wskaźników zabudowy wynosi 14,1 m, a zatem z uwzględnieniem tolerancji 20% dopuszczalne jest ustalenie tego parametru na 16,9 m; w ocenie skarżącej brak jest w przepisach prawa podstaw do zaokrąglenia tego parametru w górę do 17 m, aby dostosować go do wartości wnioskowanej przez inwestora, takiego zabiegu nie uzasadnia samo występowanie w obszarze analizowanym obiektów charakteryzujących się większą wielkością określanego parametru;

I.3.6. § 7 ust. 1 i ust. 3 r.w.z., poprzez niewykazanie w treści analizy jakoby wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich przebiegała tworząc uskok, co umożliwiałoby stosowanie zasady oznaczania tego parametru zawartej w § 7 ust. 3; ponadto naruszenie tego przepisu wyrażało się w wyznaczeniu analizowanego parametru w oparciu o średnią wysokość budynków dostępnych z ul. [...], w sytuacji, gdy stosownie do naruszonego przepisu parametr ten winien być oparty o średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki występującą na całym obszarze analizowanym;

Skargę na decyzję Kolegium wnieśli również A. F. i J. F., (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 695/19), zarzucając:

II.1. naruszenie § 3 ust. 1 r.w.z., poprzez nierzetelne, niejasne przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; zdaniem skarżących analiza nie udziela odpowiedzi na zawarte w decyzji wnioski, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 u.p.z.p.; naruszenie to przejawiało się w ocenie skarżących w następujących uchybieniach organu:

II.1.1. ujęciu przez organ w analizie działki o nr [...], która nie występuje w obszarze analizowanym, co potwierdza załącznik nr [...] do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (dalej także jako: WZ), a w konsekwencji uwzględnienie tej działki do obliczenia wskaźników nowej zabudowy na działce nr [...]; potwierdza to nierzetelność analizy, bowiem brak jest zgodności części opisowej projektu decyzji WZ z częścią graficzną analizy; ujęcie w analizie działki nr [...] nie ma potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym,

II.1.2. zmianie ustaleń faktycznych organu w zakresie opisu funkcji budynku na działce nr [...] i [...], które zgodnie z projektem decyzji WZ wg organu zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz parterowymi budynkami gospodarczo-garażowymi i budynkiem usługowym oraz znajdują się w dalszym sąsiedztwie, co ma potwierdzenie w części graficznej tj. załączniku nr 3 do projektu decyzji; z kolei w decyzji WZ z [...] lipca 2019 r., zdaniem organu działka [...] zabudowana jest już wyłącznie budynkiem jednorodzinnym i pełni funkcję wyłącznie mieszkaniową, co nie ma potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym mapie zasadniczej;

II.1.3. błędnym wyliczeniu pod względem rachunkowym średniego wskaźnika wielkości zabudowy dla działek dostępnych z ul. [...] oraz nieuprawnionym podwyższeniu wskaźnika zabudowy dla budynku na działce nr [...], poprzez nawiązanie do najwyższego wskaźnika zabudowy znajdującego się na działce nr [...], który pełni funkcję budynku mieszkaniowo-usługowego i nie kontynuuje funkcji mieszkaniowej budynku na działce nr [...]; dodatkowo skarżący podnieśli brak konsekwencji organu, poprzez wyliczenie wskaźnika zabudowy w oparciu o działki dostępne z ul. [...], a następnie nawiązanie do działek nr [...] i [...], które w analizie, zdaniem organu, znajdują się w dalszym sąsiedztwie (na ul. [...]);

II.1.4. zmianie ustaleń faktycznych w zakresie szerokości elewacji frontowej budynku na działce nr [...], który w analizie uwarunkowań terenu do projektu decyzji WZ ze stycznia 2019 r. miał szerokości: 60 m i 20 m; z kolei w analizie uwarunkowań terenu w załączniku do projektu decyzji WZ z czerwca 2019 r., ten sam budynek posiada szerokość 60 m, w sytuacji kiedy w okresie pomiędzy kolejno dokonywanymi analizami, budynek ten nie był rozbudowany, a organ nie wyjaśnił powodu tej zmiany;

II.1.5. błędnym ustaleniu funkcji budynków na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], oznaczonych na mapie zasadniczej jako mt4 lub mt3

i uznanie ich za budynki jednorodzinne, a także błędne uznanie budynku na działce nr [...], w którym znajduje się wydział zamiejscowy Prokuratury Krajowej za budynek jednorodzinny, co jest z niezgodne z § 3 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; budynek Prokuratury winien być uznany za budynek użyteczności publicznej, który nie kontynuuje funkcji zabudowy w obszarze analizowanym i nie może stanowić podstawy wyliczenia m.in. szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy na działce nr [...], będącej budynkiem jednorodzinnym;

II.1.6. błędnym pomiarze wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków objętych analizą znajdujących się na ul. [...]; dodatkowo skarżący podnieśli, że dla budynków na działkach nr [...] i [...] zostały naruszone zasady wynikające z § 7 ust. 2 r.w.z., zgodnie z którymi wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki mierzy się od średniego poziomu terenu przed wejściem do budynku, a nie od średniego poziomu terenu przed wjazdem do garażu, który dla budynków na działkach nr [...] i [...] znajduje się w kondygnacji podziemnej (piwnicy budynku); tym samym wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych tych budynków błędnie policzono łącznie z kondygnacją podziemną;

II.1.7. braku zgodności części opisowej z częścią graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania bowiem w części opisowej analizy organ nawiązuje do budynków znajdujących się na ul. [...], czyli znajdujących poza obszarem analizy, co nie ma potwierdzenia w części graficznej analizy; z kolei w zestawieniu "Obliczenia wskaźników zabudowy" organ wskazał budynki objęte analizą, położone przy ul. [...], [...], [...] i [...], ale brak jest w niej budynków z ul. [...];

II.2. naruszenie § 5 ust. 1 i 2 r.w.z., poprzez nieprawidłowe wyznaczenie średniej wielkości wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a następnie nieprawidłowe zastosowanie § 5 ust. 2 poprzez nawiązanie do działki nr [...], na której nie ma budynku o tożsamej funkcji, co budynek na działce nr [...]; ponadto skarżący zarzucili organowi brak konsekwencji poprzez wyliczenie wskaźnika zabudowy w oparciu o działki dostępne z ul. [...], a następnie nawiązanie do działek nr [...] i [...], które w analizie, zdaniem organu, znajdują się w dalszym sąsiedztwie (na ul. [...]);

II.3. naruszenie § 6 ust. 1 i 2 r.w.z., poprzez nieuzasadnione i niemające poparcia w materiale dowodowym zmiany w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej budynków na działce nr [...], które w konsekwencji doprowadziły do nieprawidłowego wyznaczenia (wyliczenia) średniej szerokości elewacji frontowej w analizowanym terenie, a w konsekwencji do błędnego określenia szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy na działce o nr [...];

II.4. naruszenie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 r.w.z., poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 u.p.z.p.; naruszenie to wyrażało się w subiektywnym uznaniu przez organ, że budynki na działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] to budynki jednorodzinne, a także uznaniu budynku na działce o nr [...] (budynek Wydziału Zamiejscowego Prokuratury Krajowej) za budynek jednorodzinny, który powinien być uznany jako budynek użyteczności publicznej, a zatem jest to budynek, który nie kontynuuje funkcji zabudowy mieszkaniowej;

II.5. naruszenie § 7 ust. 1, 2 i 4 r.w.z., poprzez nieprawidłowe wyliczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków objętych analizą, znajdujących się na ul. [...], co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego wyliczenia średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynków na ul. [...], a w konsekwencji do błędnego wyznaczenia wysokości górnej elewacji frontowej budynku na działce o nr [...];

II.6. naruszenie § 8 r.w.z. w zakresie dotyczącym geometrii dachu, poprzez błędne określenie wysokości kalenicy dla nowej zabudowy, dokonane w skutek nieprawidłowego wyliczenia wysokości kalenicy budynków dostępnych z

ul. [...];

II.7. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., przez brak jasnego i szczegółowego wyjaśnienia możliwości dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, na podstawie decyzji o lokalizacji zjazdu z [...] marca 2019 r., pomimo wcześniejszych wskazań zawartych w decyzji Kolegium z [...] kwietnia 2019 r. (uchylającej poprzednią decyzję organu

I instancji z [...] lutego 2019 r.), dotyczących konieczności wyjaśnienia tej kwestii;

II.8. niewyjaśnienie, na jakiej podstawie ustalony został udział powierzchni biologicznie czynnej dla nowej zabudowy na działce nr [...]; w decyzji organu I instancji wskaźnik ten nie został uzasadniony;

II.9. naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 w zw. z art. 140 k.p.a.), z uwagi na to, że Kolegium nie przeprowadziło czynności rozpoznawczych w zakresie swojej instancji, nie wyjaśniło istotnych rozbieżności i wątpliwości wynikających z przeprowadzonej analizy stanowiącej podstawę do wydania decyzji organu I instancji, licznych błędów i rozbieżności wskazanych w odwołaniu skarżących; skarżący podnieśli, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie wskazywało na przyjęcie do obszaru analizowanego budynków wielorodzinnych, usługowych, a nie wyłącznie jednorodzinnych, skoro wniosek dotyczy realizacji planowanego celu budowlanego budynku jednorodzinnego; ponadto Kolegium wskazywało na zasady dobrego sąsiedztwa, a drugoplanowo potraktowało najbliższą sąsiedzką zabudowę; w efekcie braku właściwego uwzględnienia tej zasady, realizacja planowanej inwestycji w sposób istotny ograniczy prawo własności oraz dostępu do odpowiedniego nasłonecznienia i naturalnego doświetlenia budynku na nieruchomości skarżących (planowany budynek wg decyzji organu będzie miał wysokość stanowiącą niemalże drugie tyle co istniejąca zabudowa);

II.10. naruszenie art. 89 § 1 i 2, art. 136 § 1 k.p.a.; zdaniem skarżących Kolegium nie podjęło działań zmierzających do wyjaśnienia spornych, a niewyjaśnionych istotnych okoliczności sprawy; wątpliwości te dotyczyły błędów w pomiarach, włączenia w obszar analizy działki nr [...], która znajduje się poza nim, dziwnych niewyjaśnionych zmian organu I instancji w zakresie wysokości budynków, błędnego przyjęcia szerokości elewacji od strony nieruchomości skarżących w wymiarze do 17 m, który faktycznie nie może pozostać realnie i prawnie spełniony, z uwagi na fakt istniejącej linii zabudowy oraz konieczności zachowania odległości 4 m od granic nieruchomości (po uwzględnieniu tych wymogów, wynikających z przepisów techniczno-budowlanych, wskazana w decyzji szerokość elewacji frontowej powinna wynosić maksymalnie 14,5 m); zdaniem skarżących Kolegium powinno wyznaczyć rozprawę w celu wyjaśnienia tych spornych okoliczności sprawy, gdyż przyspieszyłoby to wyjaśnienie sprawy i mogło mieć istotne znaczenie z punktu widzenia ekonomiki procesowej, gdyż należyte wyjaśnienie sprawy mogłoby pozwolić na uniknięcie konieczności wniesienia skargi do sądu administracyjnego; wyjaśnienie tych wątpliwości było tym istotniejsze, że organ

I instancji zupełnie nie poradził sobie z ponownym rozpatrzeniem sprawy (nie wyjaśnił

i nie rozstrzygnął transparentnie dla stron istniejących w sprawie wątpliwości), po uchyleniu poprzedniej jego decyzji przez Kolegium;

II.11. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i nie powiadomienie stron o zakończeniu postępowania przed wydaniem przez Kolegium zaskarżonej decyzji; gdyby nie doszło do tego naruszenia, strony miałyby możliwość wnioskowania o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, w związku z zaistniałymi błędami, rozbieżnościami, które nie pozwalają na zrozumienie przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji;

II.12. naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a.; w ocenie skarżących Kolegium nie wyjaśniło istniejących rozbieżności, błędów w zakresie okoliczności, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, w zakresie dotyczącym wyliczeń, przyjęcia obszaru analizowanego i nieruchomości włączonych w zakres tego obszaru, gdy faktycznie są poza nim (np. nieruchomość nr [...] lub mają inny charakter np. usługowy – nieruchomość nr [...] i [...], przy czym organ wskazuje na wielość nieruchomości o takim przeznaczeniu w analizowanym obszarze); ponadto Kolegium nie wyjaśniło wątpliwości wynikających z faktu, że odniesiono się do dalszych budynków o charakterze wielorodzinnym istniejących na analizowanym obszarze, ale pominięto istotę zasady dobrego sąsiedztwa; na skutek tych błędów dopuszczono realizację inwestycji, zgodnie z żądaniem inwestora, która to inwestycja ma wysokość dwukrotnie większą od istniejącej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie; dopuszczenie realizacji takiej inwestycji ograniczy przysługujące skarżącym prawo własności, w szczególności poprzez ograniczenie dostępu do nasłonecznienia

i naturalnego doświetlenia nieruchomości, która w budynku bliźniaczym ma zlokalizowane okna właśnie na stronę zamierzonego celu budowlanego; ponadto nie wyjaśniono wątpliwości dotyczących uznania za dopuszczalną szerokości elewacji od strony nieruchomości skarżących w wymiarze do 17 m, pomimo, że realizacja takiego obiektu nie będzie realnie i prawnie możliwa z uwagi na przepisy techniczno-budowlane; przy uwzględnieniu tych przepisów maksymalna szerokość elewacji frontowej może wynosić maksymalnie 14,5 m; ponadto przyjęcie wskaźnika zabudowy działki nr [...] na poziomie do 40% jej powierzchni, jest błędnie skorelowane, nie ma podstaw prawnych i pozostaje w sprzeczności ze sporządzoną analizą, która wskazuje jednoznacznie na średnią zabudowę na poziomie 27,99%; z kolei powoływane przez organy wskaźniki wyższe od średniej odnoszą się do zabudowy wielorodzinnej stąd też nie można ich zastosować i wziąć pod uwagę w rozpoznawanej sprawie;

II.13. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, gdy jest ona obarczona błędami natury prawnej i faktycznej,

II.14. naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego decyzji; w szczególności Kolegium nie wskazało faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; ponadto decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia prawnego, bowiem wskazane podstawy nie pozwalają na wyprowadzenia tezy w zakresie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, a strony nie rozumieją przesłanek jakimi kierował się organ; zarzut jest tym bardziej zasadny w sytuacji, gdy nie zostały wyjaśnione okoliczności błędnie

i niezasadnie przyjęte przez organ I instancji, a które jedynie powieliło Kolegium.

W skardze zawarto również wniosek o przeprowadzenie przez sąd dowodów z:

1) mapy zasadniczej w skali 1:500 z wrysowaniem maksymalnych rozmiarów budynku na działce nr [...], z zachowaniem minimalnych odległości wymaganych przepisami techniczno-budowlanymi; mapa dowodzi zdaniem skarżących, że maksymalna szerokość elewacji frontowej jaką może posiadać budynek na działce nr [...] to 14,5 m;

2) wydruku ze strony internetowej google.pl/maps/, na okoliczność, że budynek na działce nr [...] pełni funkcję mieszaną tj. mieszkaniowo-usługową, bowiem znajduje się w nim lokal usługowy;

3) wymiarowania wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych dla analizy uwarunkowań i zagospodarowania terenu z postępowania prowadzonego wcześniej przez Prezydenta Miasta L. (znak sprawy: [...]), dla tej samej działki nr [...], jak również wymiarowania tego wskaźnika dla analizy prowadzonej w toku postępowania prowadzonego przez ten sam organ, zakończonego wydaniem decyzji z [...] czerwca 2018 r., ustalającej warunki zabudowy dla działek położonych przy ul. [...] i [...]; dowody te miały zostać przeprowadzone na okoliczność zmiany przez organ wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym,

4) decyzji o lokalizacji zjazdu z działki nr [...] z [...] marca 2019 r., wydanej przez Z. L., na okoliczność braku dostępu do drogi na dzień wydania decyzji WZ na spornej działce oraz braku możliwości wybudowania zjazdu indywidualnego zgodnego z wymaganiami wynikającymi z przepisów techniczno-budowlanych.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] lutego 2020 r. skarżący A. i J. F. podtrzymali wnioski dowodowe oraz zwrócili się do sądu o wystąpienie do organu

I instancji o przekazanie dokumentów w celu przeprowadzenia przez sąd dowodów, zgodnie z wnioskami zawartymi w skardze. Skarżący wyjaśnili, że wystąpili do organu

I instancji o wydanie uwierzytelnionych kopii dokumentów wskazanych we wnioskach dowodowych, jednakże postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. organ odmówił wydania uwierzytelnionych kopii dokumentów. W tej sytuacji, wobec odmowy udostępnienia dokumentów przez organ, skarżący nie mają możliwości ich samodzielnego uzyskania od organu.

Na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. Sąd zarządził połączenie sprawy o sygn. akt II SA/Lu 695/19 ze sprawą o sygn. II SA/Lu 694/19 do wspólnego rozpoznania

i rozstrzygnięcia i prowadzenie ich pod sygn. akt II SA/Lu 694/19. Ponadto Sąd dopuścił dowód z dokumentów, zgodnie z wnioskami zawartymi w skardze, natomiast oddalił wniosek o zażądanie od Prezydenta Miasta L. wydania uwierzytelnionych kopii ww. dokumentów, objętych wnioskami dowodowymi skarżących

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Obszerność zarzutów podniesionych w obydwu skargach wymaga ich połączenia w pewne grupy tematyczne. Taki zabieg ułatwi zachowanie przejrzystości wywodów uzasadnienia.

Największa część argumentów skarżących odnosi się do kwestii prawidłowości analizy uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych (funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania) istniejących na obszarze obejmującym działkę, na której ma być realizowana planowana inwestycja. Błędna – w ocenie skarżących – analiza doprowadziła w konsekwencji do wydania wadliwej decyzji o warunkach zabudowy, pozwalającej na zrealizowanie inwestycji nie spełniającej przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym w szczególności zasady dobrego sąsiedztwa (pkt 1) oraz wymogu dostępu do drogi publicznej (pkt 2).

W tym miejscu wypada dla porządku przypomnieć treść przepisów stanowiących ogólne, podstawowe ramy prawne sporu w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 r.w.z., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Przed przejściem do szczegółowej analizy podniesionych w skargach zarzutów należy wskazać na kilka ogólnych uwag dotyczących istoty i funkcji analiz urbanistycznych prowadzonych w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Prawna reglamentacja zasad gospodarowania przestrzenią jest podyktowana dążeniem do optymalnego jej wykorzystania, zgodnego z zasadami zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Wartości te stanowią determinantę wszystkich działań w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, rozstrzygania o przeznaczaniu terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania

i zabudowy (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Wśród wartości, które ustawodawca każe uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znalazły się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p.). Ład przestrzenny, według ustawowej definicji, oznacza takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Przedstawione ogólne prawne determinanty ustalania warunków zabudowy są o tyle istotne w rozpoznawanej sprawie, że w ocenie sądu skarżący przyjmują w swojej argumentacji niewłaściwe rozumienie istoty ładu przestrzennego i analiz, które mają prowadzić do ustalenia warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji. Istotne są następujące podstawowe kwestie:

Po pierwsze, analiza, o jakiej mowa w przepisach rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy ma mieć charakter kompleksowy, uwzględniający zarówno ogólny wymiar ładu przestrzennego na danym terenie, jak i pewne szczegóły, które kształtują ten ład. Nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że chodzi o skrupulatną analizę drobiazgowych danych i ustalanie z dokładnością co do centymetrów wartości poszczególnych wskaźników dopuszczalnej zabudowy. Nie taka jest istota ładu przestrzennego, biorąc pod uwagę treść przytoczonej wyżej definicji ustawowej. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, również w formach indywidualnych (decyzji o warunkach zabudowy) kształtuje w również mierze wartość ładu przestrzennego, jak wartość zrównoważonego rozwoju. Z tego względu wartość ładu przestrzennego nie zakłada budowy dokładnie tego samego, co już istnieje na danym terenie. Harmonijne kształtowanie przestrzeni to też jej twórcze przekształcanie, proces zagospodarowania przestrzeni, jeśli ma uwzględniać również zrównoważony rozwój, nie może być ujmowany statycznie, lecz dynamicznie, oczywiście w określonych granicach. Jak wskazuje się w orzecznictwie, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję (por. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17).

Po drugie, określając elementy analizy konieczne do ustalenia warunków zabudowy dla konkretnego przedsięwzięcia, prawodawca w przepisach rozporządzenia wskazał na konkretne wskaźniki podlegające badaniu, przyjął także generalną zasadę, że wskaźniki dla nowej zabudowy są kształtowane przez wartości średnie na obszarze analizowanym. Co istotne jednak, w przypadku każdego analizowanego wskaźnika prawodawca pozostawił organom pewien margines swobody oceny, dopuszczając wyznaczenie wskaźników dopuszczalnej zabudowy w sposób odbiegający od wartości średnich, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2,

§ 7 ust. 2 r.w.z.). Potwierdza to tezę o konieczności spojrzenia globalnego na zastany ład przestrzenny na istniejącym terenie, a nie skrupulatnego mierzenia i ścisłego dopasowywania się do wartości wszystkich wskaźników. Ta swoboda oceny nie jest oczywiście tożsama z dowolnością, organ musi w sposób przekonujący uzasadnić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w jaki sposób wyniki konkretnej analizy uzasadniały odejście od zasady kształtowania nowej zabudowy w oparciu o wartości średnie wskaźników zabudowy istniejącej.

Po trzecie, obraz ładu urbanistyczno-architektonicznego powstałego w wyniku analizy, może być bardzo złożony. W wielu przypadkach zabudowa na danym terenie będzie miała charakter zróżnicowany. Zastany ład kształtują wówczas elementy zróżnicowane, o różnych gabarytach i funkcjach zabudowy. Dlatego nie można uznać, że dla ustalenia warunków zabudowy dla nowego przedsięwzięcia rozstrzygające znaczenie ma istniejąca zabudowa wyłącznie o takiej samej funkcji jak zabudowa planowana. Tak jest w rozpoznawanej sprawie. Skoro analizowany teren charakteryzuje się zróżnicowaną zabudową, zarówno zabudową mieszkaniową jedno- jak

i wielorodzinną, to w prowadzonej analizie trzeba brać pod uwagę całokształt tej zabudowy. Nie można przyjąć, że skoro planowana inwestycja to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, tylko taka zabudowa istniejąca na analizowanym terenie determinuje wskaźniki nowej zabudowy. Wskaźniki te w równej mierze determinuje istniejąca zabudowa wielorodzinna. Jest to o tyle uzasadnione, że przy tak zróżnicowanej zabudowie, na analizowanym terenie może powstać zarówno zabudowa jedno- jak i wielorodzinna. Istniejący ład przestrzenny jest jeden, nie sposób uznać, że w każdym z tych przypadków będziemy mieli do czynienia z zupełnie różnymi uwarunkowaniami kształtującymi treść warunków nowej zabudowy.

Po czwarte, z powyższych względów prawidłowo Kolegium przyjęło szerokie rozumienie pojęcia działki sąsiedniej. Tylko takie podejście pozwala na prawidłowe uwzględnienie wszystkich czynników kształtujących ład przestrzenny na terenie, na którym ma być realizowana sporna inwestycja. Podejście to jest w szczególności uzasadnione zróżnicowanym charakterem istniejącej zabudowy.

Po piąte, trzeba mieć na uwadze specyfikę decyzji o warunkach zabudowy, która stanowi dopiero pierwszy etap w prawnej reglamentacji procesu inwestycyjno-budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy nie daje praw do terenu, nie przesądza wprost i bezpośrednio o ostatecznym kształcie zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy tworzy pewne ramy, w które ma się wpasować projekt budowlany. To projekt budowlany kształtuje ostateczny, konkretny kształt inwestycji, w ramach wyznaczonych decyzją o warunkach zabudowy.

Po szóste, decyzja o warunkach zabudowy powinna stanowić wyraz ważenia wartości, które często kolidują ze sobą w przypadku konkretnego zamierzenia: wolności zabudowy przysługującej inwestorowi (art. 6 u.p.z.p.), wartości ładu przestrzennego stanowiącej element interesu publicznego oraz uzasadnionych interesów właścicieli

(i innych podmiotów posiadających prawa rzeczowe) obiektów znajdujących się już na analizowanym obszarze i kształtujących istniejący ład przestrzenny na tym terenie.

W ocenie sądu, wbrew licznym zarzutom podniesionym w skardze, w rozpoznawanej sprawie organy dokonały prawidłowej analizy uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych istniejących na terenie obejmującym sporną działkę, a ustalenia wynikające z zaskarżonej decyzji mieszczą się w granicach swobody oceny wyników przeprowadzonej analizy i nie stanowią naruszenia prawa.

Przechodząc do szczegółowej analizy poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze, trzeba zauważyć, że na ogólny zarzut wadliwej analizy zastanego ładu urbanistycznego składają się różne bardziej szczegółowe zarzuty.

W pierwszej kolejności skarżący zarzucają wadliwe określenie granic obszaru objętego analizą, poprzez ujęcie w analizie działki nr [...] (zob. wyżej, zarzuty II.1.1, II.2). Zarzut ten w ocenie Sądu nie jest zasadny z następujących względów:

W przesłanych do sądu aktach sprawy (akta organu I instancji, k. 190-198) znajduje się projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (dalej także jako: decyzja WZ) z [...] czerwca 2019 r., jednakże w dokumentach tych nie ma załącznika graficznego nr [...]. W aktach jest załącznik nr 2 – wyniki analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, w tabeli na s. 4 załącznika jest ujęta działka nr [...].

Odwoływanie się do projektu decyzji WZ dla działki nr [...] z [...] czerwca 2019 r. jest o tyle chybione, że rozstrzygające znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma treść decyzji, a nie jej projektu. Z załącznika graficznego nr 3 do decyzji WZ z [...] lipca 2019 r. (mapa w skali 1:1000) wynika, że działka nr [...] jest położona poza granicą minimalnego zasięgu obszaru analizowanego, wyznaczonego przerywaną niebieską linią, znajduje się jednak w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego ciągłą czerwoną linią. W § 3 ust. 2 r.w.t. prawodawca wskazał jedynie minimalne granice obszaru analizowanego (granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów). Oznacza to, że w pełni dopuszczalne jest wyznaczanie obszaru analizowanego w zakresie szerszym, musi to być jednak uzasadnione potrzebami analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu. Innymi słowy, obszar należy wyznaczyć tak, aby zapewnione były możliwości realizacji celu, jakiemu służy analiza. Promień okręgu wyznaczony iloczynem trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem nie wyznacza zatem maksymalnego dopuszczalnego obszaru analiz, lecz przeciwnie – zasięg minimalny (por. podobnie: wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., II OSK 1299/17; wyrok WSA w Rzeszowie z 4 lipca 2017 r., II SA/Rz 227/17; wyrok WSA w Gdańsku z 17 kwietnia 2019 r., II SA/Gd 376/18; wyrok WSA w Warszawie z 24 kwietnia 2019 r., IV SA/Wa 70/19; wyrok WSA w Szczecinie z 19 grudnia 2019 r., II SA/Sz 991/19). Biorąc pod uwagę uwarunkowania zabudowy analizowanego obszaru, w szczególności fakt, że budynek położony na działce nr [...] jest umiejscowiony w obszarze, w którym ład przestrzenny kształtują te same czynniki (jest to obszar faktycznie istniejącej równej linii zabudowy, tworzonej przez ciąg działek położonych przy ul. [...], które to działki mieściły się w promieniu wyznaczającym minimalne granice obszaru analizy), uwzględnienie tej działki było w pełni uzasadnione.

Po drugie, skarżący kwestionują sposób ujęcia w analizie działki nr [...], która to działka jest zabudowana budynkiem mieszkalno-usługowym (zabudowa jednorodzinna wraz z restauracją) – zob. wyżej, częściowo zarzuty I.1 i I.3.2, zarzut II.1.2, częściowo zarzut II.1.3, zarzut II.2.

Odnosząc się do argumentów skarżących w tym zakresie trzeba ponownie wskazać, że chybione jest odwoływanie się do treści projektu decyzji WZ. Rozstrzygające znaczenie dla oceny legalności działania organów ma treść decyzji WZ, a nie jej projektu. Po drugie, wbrew zarzutom skarżących, trafna jest podniesiona w skardze argumentacja Kolegium, że wydzielenie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym jednego lokalu usługowego o powierzchni użytkowej nie przekraczającej 30% powierzchni użytkowej budynku nie powoduje zmiany kwalifikacji prawnej budynku, nawet w świetle przepisów Prawa budowlanego (art. 3 pkt 2a P.b.). Analiza urbanistyczna, jeśli ma spełniać prawidłowo jej funkcje, musi pozwalać zarówno na spojrzenie bardziej szczegółowe, jak i ogólne na funkcje i cechy istniejącej zabudowy. W ocenie Sądu, nie ma żadnych uzasadnionych podstaw, aby tego rodzaju budynek, o zdecydowanie dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej wykluczać z analizy, tym bardziej, że mieści się w całości nawet w granicach minimalnego obszaru analizy, wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 r.w.z. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że dla prawidłowego przeprowadzenia analizy urbanistycznej nie ma potrzeby dokonywania skrupulatnych obliczeń wielkości zabudowy pod kątem poszczególnych funkcji. Dla uzyskania właściwego obrazu wystarczające są wnioski, które pozwala wysnuć analiza treści mapy stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji WZ. Niezasadne są zatem zarzuty nieuprawnionego podwyższenia wskaźnika zabudowy dla planowanego budynku poprzez uwzględnienie wskaźnika zabudowy na działce nr [...]. Ujęcie tej działki w prowadzonej analizie było w pełni uzasadnione.

Po trzecie, skarżący zarzucają błędne wyliczenie wskaźnika wielkości zabudowy. Zarzut ten z jednej strony dotyczy błędów rachunkowych (wyliczenie wskaźnika dla działek dostępnych z ul. [...]), z drugiej ujęcie w wyliczeniach działek nr [...]

i [...], które znajdują się w dalszym sąsiedztwie (na ul. [...]), co potwierdza sam organ w swojej analizie (zob. wyżej, zarzuty I.1, I.3.2, I.3.4, II.1.3, II.2).

Po raz kolejny trzeba wskazać, że zarówno przepisy ustawy, jak i rozporządzenia nie wymagają skrupulatnych, drobiazgowych pomiarów gabarytów istniejącej zabudowy. O ładzie przestrzennym przesądza spojrzenie mieszane, uwzględniające obraz ogólny funkcji i cech istniejącej zabudowy, jak i pewne jej cechy szczególne. W rozporządzeniu prawodawca odwołał się do uśrednionych wartości poszczególnych czynników, dodatkowo dając możliwość odstępstw, uzasadnionych wynikami analizy urbanistycznej. Nie można zatem od organu wymagać opierania się wyłącznie na szczegółach, z pominięciem wniosków wynikających z ogólnego obrazu ładu przestrzennego panującego na danym analizowanym obszarze.

Skarżący mają rację, że w obliczeniach wskaźników zabudowy (tabela w załączniku nr 2 do decyzji) znalazły się błędy obliczeniowe, przeniesione do treści decyzji organu I instancji, ale dostrzeżone przez Kolegium. Trzeba jednak zauważyć, że błędy te dotyczą wąskiego aspektu obliczeń, który de facto nie przesądza o rozstrzygnięciu. Błędy pojawiły się w zakresie, w jakim analizowano wskaźnik zabudowy dla działek położonych przy ul. [...]. Wskaźnik dla całego obszaru analizowanego (32,4%) został obliczony prawidłowo. Tymczasem to właśnie średni wskaźnik dla całego obszaru analizowanego jest miarodajny dla ustaleń przyjętych w decyzji WZ, co wynika z treści § 5 ust. 1 r.w.z.

W dalszej kolejności trzeba zgodzić się z argumentacją Kolegium, które trafnie zauważyło, że organ I instancji skorzystał z opcji odejścia od ustalenia warunków w oparciu o wyliczenia średniego wskaźnika, powołując się na wyniki analizy urbanistycznej (§ 5 ust. 2 r.w.z.). Argumenty podniesione w analizie urbanistycznej, mające na celu uzasadnienie odejścia od podstawowego kryterium średniego wskaźnika są konkretne, a nie ogólne, odniesione do uwarunkowań rozpoznawanej sprawy i przekonujące. Organ I instancji wskazał, że wskaźniki zabudowy o analogicznej wielkości do wskaźnika wnioskowanego przez inwestora występują zarówno na działkach położonych przy ul. [...] (działka nr [...] – 40,7%), jak

i na działkach położonych w dalszym sąsiedztwie (m.in. działka nr [...] – 42,1%, działka nr [...] – 40,5%). Ta argumentacja w ocenie Sądu jest przekonująca i mieści się w granicach dopuszczalnego odstępstwa od wartości uśrednionych, uzasadnionego wynikami analizy urbanistycznej.

Ustalając warunki zabudowy w zakresie wskaźnika intensywności należy kierować się zasadą odnoszącą się do całej analizy – trzeba brać pod uwagę cały obszar analizowany, nie ma podstaw, aby brać pod uwagę wskaźniki funkcji i cechy zabudowy wyłącznie w najbliższym sąsiedztwie (por. podobnie: wyrok WSA w Olsztynie z 26 lutego 2019 r., II SA/Ol 826/18; wyrok WSA w Rzeszowie z 20 marca 2019 r.,

II SA/Rz 1201/18; wyrok WSA w Poznaniu z 28 listopada 2019 r., II SA/Po 257/19). Działki nr [...] i [...], położone przy ul. [...] mieszczą się w pełni w obszarze analizy, ich funkcje i sposób zagospodarowania mogą być zatem jak najbardziej argumentem używanym przez organ, również dla uzasadnienia odstępstwa od oparcia się na średniej wartości wskaźnika zabudowy. Organ w sposób przekonujący wykazał, że na analizowanym obszarze znajdują się działki, zabudowane zarówno domami jednorodzinnymi, jak i wielorodzinnymi (w aspekcie zapisów w ewidencji), ale o gabarytach zdecydowanie bliższych zabudowie jednorodzinnej, na których wskaźnik intensywności zabudowy przekracza wartość 40%.

Wobec powyższego zarzuty skarg są w tym zakresie niezasadne.

Po czwarte, skarżący zarzucają błędne ustalenia w kwestii wskaźnika szerokości elewacji frontowej. W tym zakresie skarżący zarzucają błędy rachunkowe oraz wadliwe

i zmienne ustalenia faktyczne w zakresie szerokości elewacji frontowej budynku na działce [...] (zarzuty I.3.5, II.3).

Argumenty skarżących odwołujące się do treści projektu decyzji WZ oraz projektów poprzedniej decyzji WZ dotyczącej tej samej działki (której to decyzji nie ma już w obrocie prawnym, gdyż została uchylona przez Kolegium) nie mają znaczenia w sprawie. Ponownie trzeba podkreślić, że przedmiotem kontroli sądu jest wyłącznie decyzja WZ, istniejąca w obrocie prawnym, tj. decyzja z [...] lipca 2019 r.

Sąd nie podziela zastrzeżeń skarżących dotyczących uwzględnienia w analizie budynku wielorodzinnego, znajdującego się na działce nr [...]. W ocenie Sądu nie ma żadnych podstaw, aby na potrzeby analizy urbanistycznej przyjmować szerokość elewacji frontowej tego budynku na poziomie 20 m. Niezasadne są twierdzenia skarżących, że organ dokonał zsumowania szerokości elewacji trzech pojedynczych budynków. Analiza mapy stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji nie pozostawia żadnych wątpliwości: o ile w sensie formalnoprawnym można twierdzić, że są to trzy budynki odrębne, to w sensie faktycznym są połączone i tworzą jeden obiekt w ujęciu analizy urbanistycznej na badanym terenie. Pod względem szerokości elewacji budynek jest niejednorodny, ale ustalenie szerokości elewacji frontowej nie nastręcza poważniejszych trudności (uwzględniając treść § 6 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 r.w.z.).

Nie ma też podstaw do twierdzenia, że budynek ten powinien być pominięty w analizach, gdyż "stanowi ewenement w obszarze analizowanym" i "nie wpisuje się w istniejący ład urbanistyczno-architektoniczny". Na analizowanym obszarze zabudowa ma zróżnicowany charakter, istniejący obraz ładu urbanistycznego tworzy zarówno zabudowa jedno- jak i wielorodzinna, przy czym nie sposób mówić o dominacji którejś z tych funkcji. Nietypowy budynek o szerokiej elewacji frontowej jest takim samym elementem istniejącego układu zabudowy jak pozostałe budynki. Nie można pomijać w analizach ładu przestrzennego tego budynku tylko ze względu na jego nietypowość. Prawodawca nie przewidział pominięcia w analizie urbanistycznej żadnych przypadków skrajnych.

Po piąte, skarżący zarzucają błędne ustalenie funkcji budynków znajdujących się na kilku działkach, w szczególności potraktowanie w analizie jako budynków jednorodzinnych takich budynków, które zgodnie z mapami ewidencyjnymi stanowią budynki wielorodzinne i takie funkcje pełnią w rzeczywistości (zob. wyżej, zarzuty I.3.1, II.1.5, II.4)

Odnosząc się do tych argumentów należy zauważyć na wstępie, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter wyłącznie informacyjny, nie można jej przypisywać roli wiążącego kwalifikatora prawnego charakteru budynków. Jest to tym bardziej uzasadnione, jeśli wziąć pod uwagę kwestię aktualności danych. Zabudowa analizowanego obszaru powstawała w bardzo szerokim przedziale czasowym, wpisy budynków do ewidencji miały miejsce w różnym stanie prawnym.

W dalszej kolejności trzeba podnieść, że w przypadku zabudowy o złożonym charakterze pod względem funkcji, obejmującej zarówno budynki jedno- jak

i wielorodzinne, ład przestrzenny na analizowanym obszarze kształtują wszystkie jego elementy. Analiza urbanistyczna powinna obejmować zarówno funkcje (jedno- lub wielorodzinna), jak i cechy zabudowy (w tym gabaryty). W tej perspektywie w ocenie Sądu w pełni uprawniony jest argument organów, że budynki znajdujące się na ośmiu działkach, które w ewidencji wpisane są jako wielorodzinne, odpowiadają wielkością budynkom jednorodzinnym, położonym na działkach sąsiadujących z nimi. Pominięcie w analizach cech zabudowy (w zakresie gabarytów, w tym szerokości elewacji frontowej, intensywności zabudowy) tego rodzaju budynków tylko ze względu na formalne wpisy w ewidencji gruntów i budynków, w ocenie Sądu wypaczałoby obraz ładu przestrzennego na analizowanym terenie, charakteryzującym się złożoną zabudową.

Nie jest tak, jak zdają się wywodzić skarżący, że w przypadku, gdy objęta wnioskiem inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przy analizie cech zabudowy należy uwzględniać na analizowanym obszarze wyłącznie budynki o tej samej funkcji. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że z uwagi na złożoną zabudowę ład przestrzenny na analizowanym obszarze kształtują budynki o różnych funkcjach. Przy takiego rodzaju zabudowie na analizowanym obszarze potencjalnie dopuszczalna byłaby również zabudowa wielorodzinna. W analizie należy zatem brać pod uwagę budynki o różnych funkcjach (por. podobnie: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 września 2019 r., II SA/Go 269/19).

Z tych samych względów zdaniem Sądu nie jest zasadne pomijanie w analizie urbanistycznej budynku znajdującego się na działce nr [...]. Choć ani organ I instancji, ani Kolegium nie odniosło się szczegółowo do tej kwestii, podnoszonej przez skarżących, powszechnie dostępne w internecie informacje potwierdzają, że na działce tej znajduje się budynek użyteczności publicznej (siedziba Wydziału Zamiejscowego Prokuratury Krajowej oraz siedziba Prokuratury Regionalnej w L. ). Budynek ten we ewidencji jest kwalifikowany jako wielorodzinny (mt4/m3).

Ewentualne pominięcie tego budynku spowodowałoby następujące zmiany w obliczeniach średnich wskaźników: co do wskaźnika intensywności zabudowy dla całego analizowanego obszaru (zgodnie z § 5 ust. 1) – wyniósłby on 32,32% (zamiast przyjętych przez organ 32,4%), zaś co do wskaźnika szerokości elewacji frontowej – wyniósłby on 13,82 m (+20% = 16,584 m), zamiast przyjętych w analizie stanowiącej załącznik do decyzji wartości 14,3 (17,2) m. Zmiana w zakresie wskaźnika zabudowy jest tak mała, że nie sposób dostrzegać jakiekolwiek wpływu ewentualnego błędu organu (wyrażającego się w błędnym ujęciu w analizach budynku użyteczności publicznej). Z kolei w odniesieniu do wskaźnika szerokości elewacji frontowej, zmiana jest bardziej dostrzegalna, bo wartość wskaźnika po uwzględnieniu progu tolerancji 20% wynosi poniżej przyjętej przez organ dopuszczalnej wartości 17 m. W ocenie Sądu, również w tym przypadku nie sposób mówić o takim błędzie, który podważa prawidłowość całej analizy i rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym dopuszczalnej szerokości elewacji. Również w przypadku wskaźnika szerokości elewacji frontowej, prawodawca dopuścił ten sam mechanizm odstępstwa od wartości średnich, co w przypadku pozostałych wskaźników (por. § 6 ust. 1: Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy [urbanistycznej]). Organ nie stosował tego przepisu, gdyż z jego obliczeń wynikało, że wartość wskaźnika wskazana we wniosku mieści się w progu tolerancji wynikającym z zasady ogólnej (§ 6 ust. 1), co wyłączało konieczność sięgnięcia po wyjątek motywowany analizą urbanistyczną. Na obszarze analizowanym znajdują się jednak budynki o szerokości elewacji przekraczającej przyjętą przez organ dopuszczalną wartość dla nowej zabudowy, w tym dwa budynki jednorodzinne – działki nr [...] (20 m) oraz nr [...] (22 m). W ocenie Sądu ustalenie wartości dopuszczalnego wskaźnika elewacji frontowej nowej zabudowy o wielkości 17 m nie oznaczało zatem naruszenia § 6 r.w.z., mieściło się w granicach tolerancji, uzasadnionej wynikami kompleksowej analizy urbanistycznej całego obszaru.

Po szóste, skarżący zarzucają błędy w zakresie ustalenia wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych oraz wysokości kalenicy budynków objętych analizą. Błędy te dotyczą zarówno wadliwych ustaleń faktycznych, sprzecznych z analizami prowadzonymi na użytek poprzednich postępowań, w których analizami objęty był podobny obszar, jak również na zastosowaniu metodologii pomiarów sprzecznej z treścią § 7 ust. 2 rozporządzenia (zob. wyżej, zarzuty I.3.3, I.3.6, II.1.6, II.5, II.6)

Zarzut ten jest rozwijany z użyciem różnej argumentacji, którą można sprowadzić do następujących elementów: kwestii wadliwego zastosowania § 7 rozporządzenia; wadliwej metodologii obliczenia wysokości budynków położonych na działkach nr [...]

i [...]; braku konsekwencji w ustaleniach faktycznych co do wysokości budynków, dokonywanych w różnych sprawach prowadzonych przez organ, ale dotyczących tych samych budynków.

Z argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skargi wynika, że zdaniem skarżących należało zastosować metodę wyznaczenia wysokości górnej krawędzi planowanego budynku jako przedłużenia krawędzi istniejącej zabudowy na działkach nr [...] i [...]. Organ I instancji przyjął w tym zakresie wartość średnią, wynikającą z analizy wysokości górnej krawędzi analizy wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Wynika z tego, że organ zastosował § 7 ust. 3 r.w.z. Na pewno błędem organu był brak jednoznacznego wyjaśnienia podstawy prawnej w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji. Błędu tego nie można jednak zarzucić Kolegium, które w wyczerpujący sposób wyjaśniło podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia w tym zakresie (s. 12 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Z argumentacji skarżących wynika, że ich zdaniem w sprawie nie można było zastosować § 7 ust. 3 r.w.z., Sąd nie podziela jednak tych zastrzeżeń.

Trzeba przypomnieć, że zgodnie z podstawową zasadą, wyrażoną w § 7 ust. 1 r.w.z., wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Odstępstwo od tej zasady przewiduje ust. 3, zgodnie z którym jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

Aby zastosować zasadę przedłużenia górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu lub attyki) z § 7 ust. 1 r.w.z., istniejąca zabudowa na działkach sąsiednich musi tworzyć jednolitą linię wysokości górnej krawędzi elewacji (a nie jak nietrafnie wskazało Kolegium – jednolitą linię zabudowy). W rozpoznawanej sprawie nie można mówić o jednolitej wysokości górnej krawędzi elewacji budynków znajdujących się na działkach sąsiednich. Równą wysokość krawędzi elewacji (9,2 m) mają dwa budynki znajdujące się na bezpośrednio sąsiadujących działkach nr [...] i [...], wynika to po prostu z faktu, że są to budynki w zabudowie bliźniaczej. Dla budynku na kolejnej działce nr [...] wysokość górnej krawędzi elewacji obniża się już jednak do wysokości 8,2 m, powstaje zatem uskok, o jakim mowa w § 7 ust. 3 r.w.z. Z kolei po drugiej stronie działki nr [...], objętej wnioskiem, nie istnieje zabudowa od strony ulicy [...] (budynki są położone od strony ul. [...]). Nie sposób zatem odnaleźć z tej strony na działkach sąsiednich równej wysokości górnej krawędzi elewacji. Nie można zgodzić się z argumentacją skarżących, prowadzi ona bowiem do wniosku, że wyznacznikiem dopuszczalnej wysokości krawędzi zabudowy mają stać się wyłącznie dwa budynki w zabudowie bliźniaczej, znajdujące się na dwóch bezpośrednio sąsiadujących działkach, ale wyłącznie z jednej strony działki objętej wnioskiem. Takie podejście wypacza sens analizy urbanistycznej, nie jest zgodne z § 7 r.w.t. i nie pozwala na zachowanie ładu przestrzennego na obszarze, na którym istnieje zabudowa o bardzo zróżnicowanej wysokości górnej krawędzi elewacji. W tym samym kontekście należy zwrócić uwagę, że również w przypadku analizowanego wskaźnika, prawodawca dopuścił odstępstwa, uzasadnione wynikami analizy urbanistycznej (§ 7 ust. 4 r.w.z.). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie górna wysokość elewacji budynków znajdujących się na działkach sąsiednich nie tworzy jednolitej linii, ma charakter bardzo zróżnicowany, co w pełni uzasadnia odstępstwo od zastosowania podstawowej zasady kontynuacji wysokości krawędzi linii, wynikającej z § 7 ust. 1 r.w.z.

Sąd nie podziela również zarzutów naruszenia § 7 ust. 2 r.w.z. poprzez zastosowanie wadliwej metody ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków znajdujących się na działkach [...] i [...]. Z przepisu tego wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu lub attyki) mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie tej zasady nastręcza istotnych trudności, z uwagi na nietypowe posadowienie tych budynków względem średniego poziomu terenu. Z analizy dokumentacji fotograficznej (k. 41) wynika, że wejście do budynków jest umiejscowione nadzwyczaj wysoko, w istocie znacznie nad poziomem terenu przed wjazdem na działkę. Zdaniem Sądu nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżących, że widoczne na zdjęciu garaże tworzą kondygnację podziemną, poziom terenu w tym miejscu jest obniżony w porównaniu do poziomu terenu na wjeździe od drogi publicznej. Pomiar zgodnie z twierdzeniami skarżących, od znacznie wyżej położonego wejścia do budynku, wypaczałby całkowicie obraz istniejącego stanu w perspektywie zachowania ładu przestrzennego. W tej sytuacji nie ma idealnego rozwiązania, każda metoda obliczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej może być uznana za dyskusyjną. Zastosowany przez organ pomiar ma oparcie w analizie sytuacji i nie może być uznany za błędny. Elewacja frontowa obejmuje również poziom garaży, nie można ich wykluczyć z obliczania wysokości górnej krawędzi tej elewacji, nie są to bowiem kondygnacje podziemne, co jednoznacznie pokazuje dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy.

Do zarzutu nieprawidłowego obliczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nawiązują również wnioski dowodowe i argumenty dotyczące niekonsekwentnych ustaleń faktycznych, podniesione w uzasadnieniu skargi. Z wywodów tych wynika, że w toku postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...] (decyzja z [...] czerwca 2018 r.) oraz we wcześniej prowadzonym (w 2018 r.) postepowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej samej działki nr [...], ustalono inne wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych oraz wysokości głównej kalenicy tych samych budynków, które były objęte analizami prowadzonymi w rozpoznawanej sprawie.

Sąd dopuścił dowody zgłoszone przez stronę, natomiast w ocenie Sądu nie było podstaw do skorzystania z art. 48 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) i zażądania od organu I instancji wydania uwierzytelnionych kopii dokumentów ze wspomnianych innych spraw. Na tym etapie postępowania, biorąc pod uwagę, że w postępowaniu przed sądem postepowanie dowodowe ma charakter dalece subsydiarny i ograniczony (art. 106 § 3 p.p.s.a.), przedstawiona przez skarżących postać dowodów (samodzielnie sporządzone wydruki fotokopii z akt sprawy) były wystarczające dla wyjaśnienia istoty argumentacji skarżących.

Oceniając zarzuty skarżących podniesione w tym kontekście, należy mieć na uwadze fakt, że Sąd rozstrzyga na bazie akt sprawy, w której została wydana zaskarżona decyzja. W aktach sprawy znajdują się wydruki z programu LiMON Viewer, sporządzone na potrzeby tego postępowania. Zapisy w tabeli znajdującej się w załączniku nr 2 do zaskarżonej decyzji WZ w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, są zgodne z wydrukami. Sąd nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że te dane są błędne, nie ma możliwości innej weryfikacji poprawności tych danych, nie może ich podważyć.

Ponadto, z dołączonych wydruków fotokopii z akt innych spraw wynika, że wydruki z programu powstały na bazie danych pochodzących z jesieni 2014 r. Jest to dość odległy czas, w tym czasie dane w programie mogły zostać uszczegółowione. Trzeba też pamiętać, że jest to narzędzie pomocnicze, ale nie dające takiej dokładności pomiarów jak bezpośredni pomiar geodezyjny na każdej działce. Prawodawca nie wprowadza jednak obowiązku prowadzenia tak szczegółowych pomiarów, byłoby to w wielu przypadkach niemalże niemożliwe do wykonania, ogromnie wydłużałoby postępowania w sprawach warunków zabudowy. Co istotniejsze, nie jest to konieczne. Po raz kolejny trzeba podkreślić, że analiza ładu przestrzennego nie opiera się na drobiazgowej analizie bardzo precyzyjnych danych. Prawodawca odwołuje się do średnich wartości poszczególnych wskaźników, ponadto dopuszcza w każdym przypadku odstępstwa, jeżeli będą odpowiednio umotywowane wynikami analizy urbanistycznej.

Trafnie też Kolegium w tym aspekcie sprawy wskazuje na decyzję WZ wydaną dla działek [...] i [...] (decyzja z [...] czerwca 2018 r.), gdzie przewidziano wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 11,2 m oraz wysokość kalenicy przy pokryciu wielopołaciowym na poziomie maksymalnym 13,8 m. Jeżeli wartości te porównać z ustaleniami zaskarżonej decyzji – wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – 10,3 m, kalenica na poziomie 11,9 m, nie sposób uznać za zasadne argumentów skarżących o braku konsekwencji organu i odmiennym orzekaniu w podobnych sprawach. W decyzji dotyczącej m.in. działki skarżących dopuszczalne wysokości elewacji frontowej

i kalenicy są ustalone na poziomie jeszcze wyższym niż w zaskarżonej decyzji.

W ramach tego samego zarzutu wadliwej analizy zastanego ładu urbanistycznego skarżący podnoszą niezgodność części opisowej decyzji z częścią graficzną (zob. wyżej, zarzut II.1.7). Zarzut ten nawiązuje do odwołania się w analizie do ulicy [...], która bezsprzecznie znajduje się poza obszarem analizy. W obszarze analizy jest natomiast ulica [...]. Argumenty skarżących są o tyle zasadne, że rzeczywiście, na s. 1 załącznika nr 2 (Wyniki analizy uwarunkowań zagospodarowania) pojawia się nazwa ulicy [...] (ostatnia linijka w punkcie II). Jest to jednak oczywista omyłka pisarska. W ocenie Sądu nie jest to błąd w analizach, nie ma żadnej rozbieżności, analizując całą treść decyzji, wraz z załącznikami nie ma wątpliwości, że chodzi o ulicę [...], a nie [...].

W dalszych zarzutach skarżący podnoszą, że doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez brak wyjaśnienia możliwości dostępu działki nr [...] do drogi publicznej (zob. wyżej, zarzut II.7).

Zarzut ten nie jest zasadny. Przesądzające znaczenie dla takiej oceny ma decyzja z [...] marca 2019 r., zezwalająca na lokalizację indywidualnego zjazdu (na czas nieokreślony) z drogi gminnej. Dokonując oceny istnienia bezpośredniego dostępu danego terenu do drogi publicznej, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia

21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, ze zm.), zgodnie z którymi bezpośredni dostęp do drogi publicznej określa zarządca drogi w decyzji o lokalizacji zjazdu (por. art. 29 i następne ustawy). W orzecznictwie podkreśla się, że o bezpośrednim dostępie do drogi publicznej przesądza zagwarantowana prawnie zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji, a nie bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną (por. wyrok NSA z 20 października 2010 r., II OSK 1467/09; wyrok WSA w Białymstoku z 24 kwietnia 2019 r., II SA/Bk 127/19).

W dalszej kolejności trzeba podnieść, że techniczna możliwość realizacji dostępu do drogi publicznej powinna być szczegółowo zweryfikowana w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Dopiero wówczas, w ramach konkretnego projektu zagospodarowania działki (jako elementu projektu budowlanego) będą zobrazowane konkretne rozwiązania techniczne pozwalające na taki dostęp. Nie znając szczegółowych rozwiązań technicznych, jakie zostaną zastosowane w konkretnym projekcie budowlanym, nie sposób na tym etapie procesu inwestycyjnego dokonywać szczegółowych analiz.

W ocenie skarżących wadą rozstrzygnięć organów wydanych w rozpoznawanej sprawie jest brak uzasadnienia dla ustalenia minimalnej wysokości powierzchni biologicznie czynnej na działce nr [...] (zob. wyżej, zarzut II.8).

Zdaniem Sądu zarzut ten również nie jest zasadny. Kluczowe znaczenie ma ustalenie wskaźnika zabudowy, to on stanowi podstawowy czynnik kształtujący ład przestrzenny, w tym w perspektywie oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej jest zatem wypadkową wskaźnika zabudowy oraz uwzględnienia ciągów komunikacyjnych i ewentualnych innych urządzeń budowlanych, niezbędnych do prawidłowego korzystania z nieruchomości. Skoro wskaźnik zabudowy wyniósł 40%, do tego wskaźnika nie wlicza się do niego ciągów komunikacyjnych na działce, racjonalne jest uznanie, że ciągi te stanowią ok. 20% powierzchni, zatem pozostała wartość – 40%, została prawidłowo wskazana jako minimalna wielkość powierzchni biologicznie czynnej na działce.

W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania w obydwu skargach pojawiają się bardzo różne zarzuty, nawiązujące do różnych kwestii.

Część zarzutów procesowych, w szczególności nawiązujących do zasad postępowania dowodowego (zasady prawdy obiektywnej – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zasady swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.; brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy rozprawy administracyjnej oraz uzupełniającego postępowania dowodowego – art. 89 i art. 136 k.p.a.; zob. wyżej, częściowo zarzuty I.1 i I.3, zarzuty II.9, II.10, II.12), należy uznać za niezasadne z przyczyn podniesionych już wyżej. Skoro z przedstawionych wyżej wywodów wynika, że wbrew argumentom skarżących analiza uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych została przeprowadzona prawidłowo (niewielkie uchybienia nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia), trzeba w konsekwencji uznać, że zarzuty wadliwych ustaleń faktycznych, dokonanych z naruszeniem zasad postępowania wyjaśniającego, nie są uzasadnione. Stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia został ustalony prawidłowo.

Wśród zarzutów procesowych dotyczących wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co miało konsekwencje w postaci przeprowadzenia wadliwej analizy urbanistycznej, skarżący podnoszą również kwestię ustalenia dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy w takim wymiarze (17 m), który nie będzie mógł zostać zrealizowany na działce nr [...], z uwagi na wymiary tej działki oraz obowiązujące przepisy techniczno-budowlane (część argumentów w ramach zarzutu II.10).

Argumenty skarżących w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. W postępowaniu w sprawie warunków zabudowy nie podlegają ocenie przesłanki wynikające z obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, jest to bowiem element ewentualnego kolejnego etapu procesu inwestycyjno-budowlanego, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zagadnienia te będą zatem przedmiotem szczegółowych analiz przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, w ewentualnym postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy stwarza tylko potencjalną możliwość zabudowy, determinując jej kształt, ale jednak w dość ogólnych zarysach. W jaki sposób inwestor skorzysta z tych potencjalnych możliwości, będzie zależało od niego. Trzeba jednak pamiętać, że wolność zabudowy inwestora będzie ograniczona przepisami o warunkach technicznych. Innymi słowy, nawet jeśli ustalenia decyzji o warunkach zabudowy pozwalałyby na więcej, inwestor będzie musiał w swoim projekcie budowalnym uwzględnić ograniczenia wynikające z przepisów techniczno-budowlanych. W związku z tym warunki zabudowy nie determinują w tym aspekcie pozwolenia na budowę w takim znaczeniu, że nawet jeśli warunki zabudowy dopuszczają lokalizacje budynku o szerokości elewacji do 17 m, ale umieszczenie takiego budynku na spornej działce nie będzie możliwe, z uwagi na przepisy techniczno-budowlane, to zamiary inwestora w oczywisty sposób ograniczą te ostatnie normy.

Na marginesie można zauważyć, że przepis § 12 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, ze zm.), daje możliwość odstępstwa od podstawowej normy odległościowej 4 m od granicy działki. Przy usytuowaniu budynku ścianą bez okien możliwe jest zmniejszenie wymaganej odległości do 3 m, co zwiększy potencjalną szerokość projektowanego budynku do 16,5 m (por. § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Jeszcze raz jednak trzeba podkreślić, że analiza dopuszczalności sytuowania budynku w perspektywie przepisów techniczno-budowlanych nie jest co do zasady elementem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ale odbywa się na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego (postępowania w sprawie pozwolenia na budowę).

Z tych samych względów nie można uwzględnić argumentów skarżących dotyczących tego, że realizacja inwestycji w sposób zgodny z ustalonymi w zaskarżonej decyzji warunkami zabudowy, pozbawi skarżących dostępu do odpowiedniego nasłonecznienia i doświetlenia naturalnego ich budynku, znajdującego się na sąsiadującej działce. Podobnie jak dopuszczalne gabaryty budynku, również kwestia ewentualnego przesłaniania może być analizowana wyłącznie w odniesieniu do konkretnego zamierzenia, sprecyzowanego w konkretnym projekcie budowlanym. Jest to kwestia badania spełnienia warunków technicznych przez projektowany budynek. Ocena tej kwestii będzie przedmiotem analiz w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skarżący zarzucają Kolegium naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu naruszenie art. 10 § 1 KPA, poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i nie powiadomienie stron o zakończeniu postępowania przed wydaniem zaskarżonej decyzji (zarzut II.11).

W ocenie Sądu skarżący mają rację o tyle, że Kolegium nie dopełniło obowiązku z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., jednakże uchybienie to nie miało realnego wpływu na treść rozstrzygnięcia i możliwość prezentacji stanowisk przez strony postępowania. Skarżący bardzo obszernie przedstawili swoją argumentację w odwołaniu od decyzji, w istocie ta argumentacja pokrywa się z argumentacją skargi. Argumentacja ta była oceniana przez Kolegium.

Skarżący podnoszą, że z powodu naruszenia przepisów postępowania przez Kolegium nie mogli przedstawić nowych dowodów w zakresie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków ujętych w obszarze analizowanym. Należy jednak zwrócić uwagę, że problem wadliwego obliczenia wysokości elewacji był podnoszony w odwołaniu i Kolegium odniosło się do argumentów skarżących w tym zakresie. Z kolei jeżeli skarżący mają na myśli dowody dołączone do skargi do sądu administracyjnego, to – jak wynika z wyżej przedstawionej argumentacji – dowody te nie wpływają na ocenę prawidłowości decyzji organu. Argumenty wyjaśniające w tym zakresie zostały przedstawione wyżej i nie ma potrzeby ich powtarzania. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że stan faktyczny sprawy w zakresie odnoszącym się do przeprowadzonej analizy urbanistycznej został ustalony prawidłowo. Przedstawienie tych dowodów w toku postępowania administracyjnego nie wpłynęłoby zatem na treść rozstrzygnięcia. Skarżący nie wykazali przy tym, że nie przedstawili dowodów dołączonych do skargi do sądu na etapie postępowania odwoławczego tylko i wyłącznie dlatego, że nie zostali powiadomieni przez Kolegium o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie i możliwości wypowiedzenia się na temat tego materiału. W konsekwencji należy uznać, że błąd Kolegium w zakresie obowiązków z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Sąd nie podziela również argumentów skarg, w ramach których skarżący zarzucają błędne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji i wadliwe uzasadnienie decyzji Kolegium – powielenie argumentacji organu I instancji, brak odniesienia się do zarzutów odwołania (zarzuty I.2, II.13, II.14). Decyzja organu

I instancji została oparta na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym (popełnione przez organ błędy nie wpłynęły na prawidłowość samego rozstrzygnięcia) i prawidłowo zastosowanych przepisach prawa materialnego. Kolegium nie miało podstaw do uchylenia tej decyzji. Uzasadnienie decyzji Kolegium zawiera zarówno wskazanie kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych, jak i źródeł tych ustaleń. Kolegium wyjaśniło podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia i w odpowiednim zakresie odniosło się do zarzutów odwołania. Obszerność argumentacji zawsze jest kwestią dyskusyjną, w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, argumentacja Kolegium spełniała minimalne wymogi prawidłowego uzasadnienia, organ nie naruszył art. 107 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.