Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 822/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec, Jan Paweł Tarno (spr.), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA/Lu 127/05 w sprawie ze skargi A. M. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. M. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 19 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Lu 127/05 oddalił skargę A. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z [...], nr [...]. W uzasadnieniu Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji są zgodne z prawem. Podkreślił, że w myśl art. 6d ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) komendanta komisariatu Policji powołuje i odwołuje komendant powiatowy (miejski) Policji po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub wójtów. Niemniej przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji, gdy zmiana osoby pełniącej funkcję komendanta komisariatu jest następstwem odejścia ze służby poprzedniego komendanta. Opiniujący nie ma wpływu na stosunek służbowy policjanta, a jedynie na obsadzenie konkretnego stanowiska.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia wady oświadczenia woli skarżącego w zakresie zgłoszenia wystąpienia ze służby wskazać należy, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - skoro ustawa o Policji, ani przepisy prawa administracyjnego nie regulują tej problematyki, należy stosować przepisy kodeksu cywilnego dotyczące składania oświadczeń woli oraz wad oświadczeń woli (tak np. wyrok NSA z dnia 13 września 1999 r., sygn. akt II SA 1091/99, LEX nr 47394, zob. też wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 379/99 LEX nr 47388, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2001 r., sygn. akt II SA 593/01, LEX nr 77683, wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt II SA 712/99, niepubl., podobnie A. Świątkowski - Glosa do wyroku NSA z dnia 12 maja 1995 r., II SA 399/95 - Prokuratura i Prawo 1997 nr 1 str. 107 -108).

Zgodnie z art. 82 kc nieważne jest oświadczenie woli złożone przez osobę, która z jakichkolwiek powodów znajdowała się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli. Dotyczy to w szczególności choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego albo innego, chociażby nawet przemijającego, zaburzenia czynności psychicznych.

Zarzut, że skarżący w dniu 31 grudnia 2004 r. znajdował się w stanie wyłączającym świadome powzięcie decyzji i wyrażenie woli nie jest trafny, gdyż skarżący nie uwodnił tego stanu. Skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim zarówno bezpośrednio po złożeniu raportu o zwolnienie ze służby w Policji w dniu 31 grudnia 2004 r., jak i w dniu 12 stycznia 2005 r., w którym wycofał raport o zwolnienie. Brak jest jednak dowodu, że w chwili składania oświadczenia woli o zwolnieniu ze służby skarżący znajdował się w stanie wyłączającym świadome i swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli. W takim samym stanie psychicznym skarżący znajdował się również w chwili wycofania oświadczenia woli o zwolnieniu ze służby, a mimo to twierdzi, iż późniejsze oświadczenie jest wolne od wad. Zaświadczenie o czasowej niezdolności do służby wystawione przez lekarza psychiatrę nie stanowi dowodu na to, że w chwili składania oświadczenia o zwolnienie ze służby skarżący znajdował się w omówionym wyżej stanie. Również z pisma specjalisty psychiatry z dnia 26 stycznia 2005 r., który wystawił zwolnienie nie wynika, aby stan skarżącego uzasadniający przyjęcie do szpitala (głębokie obniżenie nastroju z myślami rezygnacyjnymi) można było uznać za odpowiadający wskazanej normie prawnej.

W dniu 31 grudnia 2004 r., o godz. 9.30, a więc przed złożeniem oświadczenia woli, skarżący został przesłuchany w związku z wszczęciem postępowania dyscyplinarnego. Z protokołu przesłuchania strony wynika, że w jego trakcie wypowiadał się spójnie i logicznie, nic nie wskazywało, aby znajdował się w stanie upośledzenia funkcji psychicznych. Nie bez znaczenia jest, że skarżący do dnia zwolnienia przesłużył w Policji 14 lat i 4 miesiące i nie nabył prawa do emerytury policyjnej, związanej z 15 - letnim stażem. Uwzględnienie jego pierwotnego raportu definitywnie pozbawiało go tego uprawnienia (choć dawało prawo do uzyskania jednorazowej wysokiej odprawy) i zapobiegało upokarzającemu zwolnieniu dyscyplinarnemu, natomiast kilkumiesięczne procedowanie w sprawie związane z koniecznością wdrożenia innego trybu zwolnienia ze służby dawało szansę na uzyskanie stażu, przejścia na emeryturę i zachowanie stałego źródła utrzymania.

Na koniec wskazać należy, że przyczyna wyłączająca swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli musi tkwić w samym oświadczającym, a nie w sytuacji zewnętrznej, w jakiej się znalazł. Brak swobody musi być odniesiony do okoliczności wewnętrznych, a nie zewnętrznych; przyczyna wyłączająca swobodne podjęcie decyzji musi być umiejscowiona w samym podmiocie składającym oświadczenie, a nie w jakiejś sytuacji zewnętrznej, w jakiej ta osoba została podstawiona (tak K. Piasecki - Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze, 2003 r., kom. do art. 82 kc, cyt. za LEX Omega).

Podsumowując, skarżący nie wykazał, by składając raport o zwolnienie w dniu 31 grudnia 2004 r. działał w stanie wyłączającym świadome podjęcie decyzji i wyrażenie woli, czego konsekwencją byłaby nieważność wniosku o zwolnienie ze służby.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. M. zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 82 przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżący nie znajdował się w stanie, o którym mowa w powołanym przepisie, wyłączającym swobodne i świadome podjęcie decyzji i wyrażenie woli;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a) art. 10 § 1 kpa poprzez niezapełnienie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w trakcie którego skarżący przebywała na zamkniętym leczeniu w szpitalu psychiatrycznym i brak uzasadnienia sądu w tym przedmiocie,

b) myśl art. 6d ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez zwolnienie ze służby bez określonej w nim procedury, tzn. bez zasięgnięcia opinii prezydenta miasta.

Mając powyższe na względzie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie.

Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż skarżący nie udowodnił okoliczności, że w chwili składania raportu znajdował się w stanie wyłączającym świadome powzięcie decyzji i wyrażenie woli. Zgodnie z art. 82 kc oświadczenie woli złożone przez osobę, która z jakichkolwiek powodów znajdowała się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli jest nieważne, przy czym dotyczy to także innego niż choroba psychiczna zaburzenia czynności psychicznych, chociażby nawet przemijającego.

Niewątpliwie skarżący w chwili sporządzenia raportu o zwolnienie ze służby i złożenia go, w takim przemijającym stanie się znajdował. W wyniku bowiem zażycia leków psychotropowych miał on zaburzenia czynności psychicznych, krótkotrwałe zaniki pamięci oraz zaburzenia funkcjonowania umysłu. Nie był wtedy w stanie pokierować swoim postępowaniem i przewidzieć konsekwencji swego zachowania. Jakkolwiek przyczyną pierwotną było inne zdarzenie to jednak trudno uznać za usprawiedliwiony pogląd, że to właśnie to zakłócenie procesu decyzyjnego i uzewnętrznienia woli było bezpośrednim i jedynym zewnętrznym powodem złożenia raportu o zwolnieniu ze służby. Wpływ leków na organizm spowodował bowiem zniesienie zdolności wyboru właściwej decyzji, ale tkwił on właśnie w osobie skarżącego. Nie była to przyczyna zewnętrzna i niezależna, do takich bowiem zaliczyć można trudną sytuację ekonomiczną czy bezpośrednie działanie innej osoby np. za pomocą groźby. W przedmiotowym stanie faktycznym, choć skarżący sam zażył leki, wywołał stan, w którym powzięta decyzja obarczona była wadą. Przepis art. 82 kc notabene expressis verbis mówi o jakichkolwiek powodach złożenia oświadczenia woli dotkniętego wadą. Przyjmowanie, iż nie zachodzi ona w tym przypadku, mimo dokumentacji lekarskiej i innych okoliczności jest orzekaniem na niekorzyść skarżącego. Należy w tym kontekście podkreślić, iż nie istnieje nawet podejrzenie, że mogło to być działanie celowe, choćby ze względu na fakt natychmiastowej hospitalizacji i upływu znacznego okresu czasu do podjęcia decyzji nieobarczonej już wadą. Nie można też lekceważyć okoliczności błędnego zatytułowania przedmiotowego raportu. Należy bowiem pamiętać, iż skarżący z racji długoletniej służby i odpowiedniego doświadczenia wykonywał tego typu czynności rutynowo. Błąd w tytule świadczy o nienormalnych procesach decyzyjnych w chwili składania przedmiotowego dokumentu.

Całkowicie chybiony jest istotny argument podnoszony przez Sąd odnośnie innego zarzutu, ale nierozerwalnie związanego z kwestią złożenia raportu. Mianowicie skarżący miał się obawiać postępowania dyscyplinarnego i z tego właśnie powodu tak spieszył się ze złożeniem raportu. Należy podkreślić, iż do zdarzenia doszło już po służbie, stąd skarżący nie mógł się kierować obawą wszczęcia żadnego postępowania dyscyplinarnego, jako że taka możliwość nie istniała i nie mógł jej przewidywać.

Mając na uwadze chronologię wydarzeń i zasady doświadczenia życiowego, można zasadnie przypuszczać, iż natychmiastowa hospitalizacja w szpitalu psychiatrycznym, pozostawanie na zwolnieniu lekarskim przez dość długi czas i rozpoznanie przez lekarza m.in. głębokiego obniżenia nastroju i myśli rezygnacyjnych świadczą o tym, że w czasie składania raportu znajdował się w stanie wyłączającym świadome i swobodne powzięcie decyzji, całokształt tych okoliczności świadczy wyraźnie o tym, iż skarżący chce pozostawać w służbie. Fakt długoletniej nienagannej pracy w Policji nie może być okolicznością świadczącą o majątkowej wyłącznie motywacji skarżącego. Sąd sam bowiem na marginesie przyznaje, iż odejście ze służby nie wiąże się z utratą środków utrzymania (wysoka odprawa).

Nadto Sąd wnioskuje na temat stanu psychicznego skarżącego w momencie składania odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby z faktu pozostawania na zwolnieniu lekarskim, co absolutnie nie jest tożsame ze stanem znacznego zakłócenia czynności psychicznych i nie wyklucza powzięcia prawidłowej decyzji w tym przedmiocie. W tym kontekście stanowisko Komendanta Miejskiego Policji, iż nie może on ulegać zmiennym stanom emocjonalnym stron postępowania administracyjnego jest niesłuszne i sprzeczne z istotą samej konstrukcji wad oświadczeń woli. Również fakt, iż skarżący nigdy nie korzystał ze zwolnień lekarskich od lekarza psychiatry w żaden sposób nie świadczy o tym, iż w przedmiotowej sprawie hospitalizacja nie była usprawiedliwiona stanem pacjenta. Był to zaś argument organu II instancji za przyjęciem, iż stan skarżącego w chwili składania raportu nie wyłączał swobody w podejmowaniu decyzji. Tą niesłuszną argumentację powtórzył Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Zasada równości wymaga, aby strony miały zagwarantowany czynny udział w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Tymczasem skarżący przebywał na zamkniętym leczeniu w szpitalu psychiatrycznym w toku postępowania administracyjnego, o czym jego organy były poinformowane. Procedując w ten sposób naruszyły fundamentalne prawo skarżącego, nie zaistniały bowiem żadne przesłanki pozwalające na odstąpienie od niej. Należy zaś podkreślić, iż stosunkowo krótki okres hospitalizacji w kontekście całego postępowania pozwalał przecież na rozstrzyganie jej w rozsądnym terminie. Należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w najmniejszym stopniu do tego zarzutu w pisemnych motywach wyroku co nie pozwala w oczywisty sposób na zrozumienie argumentacji, którą się kierował przy jego wydawaniu.

Również należy podtrzymać zarzut naruszenia art. 6 d ust. l ustawy z dnia 6 kwietnia r. o Policji., jako że zwolnienie ze służby w Policji nastąpiło bez wymaganej prawem procedury. Przepis mówi jedynie o odwoływaniu komendanta Policji i nie ma racjonalnych podstaw do odmowy jego zastosowania i w przedmiotowym przypadku. Należy uznać, iż to wyrażenie ma charakter syntetyczny i mieści się pod nim także odejście ze służby. Sens tego uregulowania sprowadza się bowiem do zapewnienia formy swego rodzaju kontroli na obsadzanie ważnego stanowiska i nie jest istotny powód jego zwolnienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, podzielając ocenę prawną wyrażoną w wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, skarżący oparł skargę kasacyjną na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszeniu prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 82 kc. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Stawiając taki zarzut autor skargi kasacyjnej obowiązany jest przedstawić, na czym polegała błędna interpretacja wskazanego przepisu prawa materialnego przez sąd. W uzasadnieniu tym należy się odnieść nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować swoje własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu – por. np. wyr. NSA z 30.06.2004 r., FSK 208/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 55. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie sprecyzowano, na czym miałaby polegać błędna interpretacja art. 82 kc przez WSA w Lublinie, ani też na czym miałaby polegać właściwa – zdaniem skarżącego – wykładnia tego przepisu. W zamian za to obszernie polemizowano z ustaleniami faktycznymi, które Sąd przyjął za podstawę swojego rozstrzygnięcia. To wyklucza możliwość uznania podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego za zasadny, ponieważ zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. – por. wyr. NSA z 22 października 2004 r., GSK 811/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 68. I odwrotnie, próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyr. NSA z 6.07.2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68.

Także źle sformułowane są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez WSA w Lublinie. Należy podzielić stanowisko, że adresatem zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i procesowego może być tylko sąd I instancji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu przed NSA jest zaskarżone orzeczenie wsa. Trafnie więc podnosi się w orzecznictwie, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - por. wyrok NSA z 1.06.2004 r., GSK 73/04 M.Pr. 2004, nr 14, s. 632. Z kolei w wyroku z 17.06.2004 r., OSK 337/04 NSA (niepubl.) wyraził następujący pogląd: "Wskazane w art. 174 pkt 2 (...) naruszenie przepisów postępowania, jako podstawa skargi kasacyjnej, odnosi się do postępowania Sądu i naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania, ale nie dokonanej przez Sąd oceny działania organu administracji pod kątem zachowania przepisów procedury obowiązujących ten organ". Skoro skarżący postawił zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, to z założenia zarzut ten nie może być uwzględniony, skoro przepisy te nie miały zastosowania do postępowania toczącego się przed WSA w Lublinie.

Z powyższego wynika, że zarzuty podniesione w skardze zostały błędnie sformułowane lub niedostatecznie skonkretyzowane, co uniemożliwiło Sądowi ich merytoryczne rozpoznanie i w konsekwencji ocenę ich zasadności. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 tejże ustawy.