Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 872/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 104, art. 107 par. 1 i 3, art. 7, art. 77, art. 8, art. 145, art. 156, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4, art. 7 ust. 1, art. 12, art. 10, art. 12 ust. 1, 2, 3, 4 pkt 2, art. 17 ust. 3, art. 31 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 6 pkt 1, art. 1 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1, art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 64 ust. 1, art. 21 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 6, par. 7 ust. 1, par. 8 ust. 1, par. 10, par. 14 ust. 8, par. 43 ust. 1 i 2, par. 44 ust. 1, 2, 3, 4, par. 47, par. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia 3 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 czerwca 2008 roku, nr [...]; 2. określa, iż decyzje uchylone w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2008 roku Zarząd Dróg i Zieleni zwrócił się do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej Nr [...] - odcinek ulicy D. w G. na działce nr [...] obręb [...] (numer po podziale [...]).

Decyzją z dnia 4 czerwca 2008 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 7, art. 9 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.), Prezydent Miasta ustalił warunki lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej Nr [...] - odcinek ulicy D. w G. na działce nr [...] obręb [...] (numer po podziale [...]), droga z pełnym wyposażeniem (jezdnia dwukierunkowa) oraz z budową i przebudową sieci kanalizacji deszczowej, oświetleniem ulicy, ścieżką rowerową i chodnikiem dla ruchu pieszego. Organ zatwierdził także projekt podziału działki nr [...], stanowiącej współwłasność E. K., J. S. i M. S., na działki: nr [...] i nr [...], przedstawiony na załączniku graficznym numer dwa do decyzji. Na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 ww. ustawy, organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że inwestor spełnił wymogi wynikające z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wyjaśnił także, iż budowa projektowanego fragmentu ulicy D. jest ściśle związana z budową licznych osiedli mieszkaniowych w tym rejonie. Droga ta służyć będzie jako główny dojazd do tych osiedli.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), poprzez ich niezastosowanie przy rozpoznawaniu sprawy.

W uzasadnieniu odwołania stwierdził, iż pozbawiony został możliwości merytorycznego ustosunkowania się do rozstrzygnięcia, albowiem nie miał możliwości pełnego i nieskrępowanego zapoznania się z treścią dokumentów stanowiących integralne części decyzji. Zarzucił także, iż w zaskarżonej decyzji brak jest właściwego uzasadnienia szerokości pasa gruntu, jaki został zajęty dla planowanej inwestycji. W ocenie odwołującego się, z projektu planowanej drogi oraz z faktu, iż planowana droga stanowi kontynuację drogi już istniejącej, wynika, że nie jest niezbędne zajęcie pasa gruntu o określonej w decyzji szerokości. Poprzedzający planowaną drogę odcinek istniejącej już drogi gminnej wskazuje bowiem, że decyzja przyjmuje szerokość omawianego pasa gruntu bez właściwego merytorycznego uzasadnienia.

J. S. stwierdził również, iż nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nastąpiło z naruszeniem ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawierają postanowienia na tyle drastycznie naruszające równowagę stron postępowania administracyjnego, że przy interpretacji tych przepisów należy się w pierwszym rzędzie kierować ratio legis tej ustawy. Organ pierwszej instancji winien zatem właściwie i wszechstronnie rozważyć czy istnieje i dlaczego ważny interes inwestora dla skorzystania z możliwości nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W piśmie z dnia 6 sierpnia 2008 roku J. S. dodatkowo wyjaśnił, iż przedmiotowa inwestycja związana jest z budową jednego osiedla mieszkaniowego "N.". Wskazał także, iż w sprawie podziału nieruchomości należącej do skarżącego toczyło się, z wniosku przedsiębiorstwa realizującego budowę ww. osiedla, postępowanie administracyjne zakończone umorzeniem. Podniósł nadto, że ratio legis powoływanej powyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku polega na stworzeniu ułatwień w realizacji potrzebnych inwestycji, jednak ustawa ta nie wyłącza konieczności stosowania zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. W ocenie odwołującego się, działanie organu administracji publicznej rozstrzygającego w pierwszej instancji nie pogłębia zaufania do jego pracy. Ten sam organ prowadził wcześniejszą sprawę o podział przedmiotowej nieruchomości, jak również sprawę wykupienia przedmiotowej nieruchomości od skarżącego na rzecz Gminy Miasta w celu przeprowadzenia planowanej inwestycji drogowej. Zdaniem skarżącego, na naruszenie przez organ dyrektyw generalnych postępowania administracyjnego wskazuje również fakt przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego B. , rejon ul. P. i zbiornika retencyjnego "J." i zignorowania tego faktu w procesie wydawania decyzji pomimo, iż zmiana ta dotyczyć ma m. in. zmiany przeznaczenia należącego do odwołującego się gruntu na funkcję zabudowy mieszkaniowej. Tolerowanie powstałej przez fakt wydania zaskarżonej decyzji dwoistości stanowisk istotnych organów władzy publicznej prowadzi również do naruszenia określonej w art. 8 k.p.a. zasady ogólnej. Odwołujący się stwierdził nadto, iż nie neguje potrzeby urządzenia drogi w celu zapewnienia komunikacji dla osiedla "N.". Jednak w jego ocenie organ, z naruszeniem art. 7 i 8 k.p.a., nie rozważył czy określona w planie podziału szerokość zajętego pod drogę pasa odpowiada rzeczywistym potrzebom tego osiedla. Z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika także z jakich przyczyn organ nie zdecydował się na rozbudowę drogi istniejącej, lecz na budowę nowej drogi, posadowionej na działce skarżącego, podczas gdy możliwość urządzenia drogi w ten sposób tj. z wykorzystaniem drogi już wybudowanej, istnieje

i z jednej strony zaspokoi potrzeby osiedla, a z drugiej w mniejszy sposób ograniczy własność odwołującego się. Zarzucił nadto, iż w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji brak jest uzasadnienia dla planowanych ścieżek rowerowych o dwóch pasach.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, Wojewoda - decyzją z dnia 30 listopada 2008 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 4, art. 7 ust. 2, 3 i 4 i art. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 2 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku i stwierdził, że ustawa ta ma szczególny charakter z uwagi na cel któremu służy. Ratio legis tej ustawy stanowi bowiem stworzenie warunków prawnych umożliwiających sprawny i szybki przebieg inwestycji drogowych. Przy czym wyjątkowość uregulowań przedmiotowej ustawy przejawia się przede wszystkim w uproszczeniu procedur administracyjnych w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniu nimi przez inwestorów. Organ przytoczył także treść art. 17 ww. ustawy i wyjaśnił, że z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że wykazanie przez inwestora wymienionych w przepisie przesłanek obliguje właściwy organ do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda wskazał nadto, że inwestor załączył do wniosku: mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:500 z określeniem linii rozgraniczających teren inwestycji i oznaczeniem działek objętych inwestycją, analizę powiązania z innymi drogami, mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:500 z projektem podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Stwierdził także, iż Prezydent Miasta - zgodnie z postanowieniami art. 5 ust. 5 ww. ustawy, zawiadomił o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego strony poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w dniach od 15 do 29 maja 2008 roku oraz w prasie lokalnej. W toku prowadzonego postępowania żadna ze stron nie wniosła uwag.

W ocenie organu odwoławczego, nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w niniejszej sprawie było uzasadnione ważnym interesem społecznym, ponieważ - jak wykazał wnioskodawca, teren objęty wnioskiem przeznaczony jest na drogę dojazdową do nowopowstałego osiedla mieszkaniowego "N." oraz do obsługi okolicznych domów. Ze względu na konfigurację terenu jest to jedyna możliwa droga dojazdu dla tego osiedla, które docelowo składać się będzie z około 220 domów jednorodzinnych. Obecnie dojazd odbywa się nieurządzoną drogą gminną o szerokości około 6 metrów. W ramach tego pasa drogowego odbywa się dwukierunkowy ruch samochodowy i ruch pieszy. Nawierzchnia drogi jest zniszczona i nierówna z licznymi ubytkami. Dodatkowym utrudnieniem jest brak oświetlenia oraz nieuporządkowany sposób parkowania pojazdów wzdłuż drogi w rejonie istniejących posesji. Ponadto nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pozwoli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane "od zaraz" co znacząco może skrócić proces budowlany i doprowadzić do zminimalizowania zagrożeń bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zdaniem Wojewody, analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy pozwala stwierdzić, iż rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji było prawnie uzasadnione. Zasadne było również nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Bezzasadne były natomiast zawarte w odwołaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wyjątkowość uregulowań zawartych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przejawia się bowiem przede wszystkim w uproszczeniu procedur administracyjnych w sprawach objętych jej regulacją. Art. 4 tejże ustawy zawiera wprawdzie odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ale z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy, które m. in. odmiennie regulują kwestię nadawania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących parametrów technicznych projektowanej drogi, a w szczególności szerokości pasa drogowego, Wojewoda wyjaśnił, iż kwestie te nie mogą być "przedmiotem oceny ani innych regulacji przez organ II instancji, bowiem wynika to z przepisów obowiązującego prawa zawartych w ustawie o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 ze zm.) i warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 roku, nr 43, poz. 430), jak również z konieczności zachowania bezpieczeństwa użytkowników tych dróg. Określenie parametrów drogi należy zatem do Inwestora - Gminy Miasta, w imieniu której działa Zarząd Dróg i Zieleni."

Odnosząc się natomiast do zawartego w odwołaniu zarzutu braku spójności rozwiązań przyjętych w przygotowywanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz rozstrzygnięć zawartych w decyzji o lokalizacji drogi, organ odwoławczy wskazał na szczególny charakter tej ustawy, która - wbrew przygotowywanym rozwiązaniom, ma prawo gruntownie zmienić ustalenia planu miejscowego. Tym samym samorząd terytorialny jest zobligowany do wprowadzenia korekt do planu miejscowego już obowiązującego lub wprowadzenia korekt do opracowywanego planu. Wobec takiego stanu rzeczy nie występuje tutaj sprzeczność w przygotowywanych planach i zamierzeniach w odniesieniu do ostatecznej decyzji związanej z ustaleniem przebiegu i parametrów drogi.

Organ odwoławczy stwierdził również, iż zarzut pozbawienia skarżącego możliwości merytorycznego ustosunkowania się do podjętych w decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygnięć także jest niezasadny. Tryb doręczania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi określa art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku, zgodnie z którym decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi doręcza się wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Ponadto organ wydający decyzję wysyła zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowemu właścicielowi wraz z informacją o miejscu, w którym strona może zapoznać się z treścią decyzji. Organ wyjaśnił także, iż do dotychczasowych właścicieli działki skierowane zostało w dniu 4 lipca 2008 roku zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia 4 czerwca 2008 roku o ustaleniu lokalizacji drogi. W treści zawiadomienia zawarto także informację, że strony mogą się zapoznać z treścią decyzji w Urzędzie Miejskim. Zawiadomienie zostało stronom skutecznie doręczone.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. S. wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając im naruszenie przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu skargi stwierdził, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu II instancji w znacznej części dotyczyło wykazania braku przesłanek do uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy pominął natomiast kwestię naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy błędnie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie można stosować przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mających charakter ogólny. Zdaniem skarżącego ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiera normy o charakterze szczególnym, lecz nie zawiera rozwiązania wyłączającego stosowanie zasad generalnych Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie skarżącego, dla możliwości poddania przyjętych w zaskarżonych decyzjach rozwiązań merytorycznych prawidłowej kontroli instancyjnej, uzasadnienia tych decyzji winny zawierać wskazania przyczyn, dla których zdecydowano o takich, a nie innych rozwiązaniach. Decyzje winny wskazywać przyczyny, dla których zdecydowano o tak znacznym zajęciu części nieruchomości skarżącego i wyjaśniać dlaczego rozwiązanie polegające na urządzeniu drogi o innych niż planowane wymiarach nie jest możliwe. Na potrzebę takiego sposobu załatwienia sprawy wskazuje postulat ochrony własności wynikający z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Skarżący podniósł nadto, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych "zawiera normy stanowiące podstawę do definiowania zakresu prawa własności skarżącego w stosunku do nieruchomości, na której planowana jest droga." Nie może to jednak oznaczać przyzwolenia, aby o treści i zakresie przysługującego skarżącemu prawa własności organy administracji publicznej mogły decydować w sposób arbitralny bez zachowania potrzeby wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i należytego wyważenia racji stron w podejmowanych decyzjach.

Zaniechanie należytego uzasadnienia decyzji organów obu instancji stanowiło, zdaniem skarżącego, również naruszenie art. 8 k.p.a., albowiem takiego postępowania organów obu instancji nie sposób uznać za pogłębiające zaufanie obywateli do organów władzy publicznej.

W ocenie skarżącego, kwestia czy do pozbawienia go prawa własności ma dojść w celu realizacji interesu publicznego, czy jest to jedynie forma załatwienia wcześniej nie załatwionego interesu prywatnego inwestora, ma istotne znaczenie i winna zostać przez organ odwoławczy gruntownie zbadana. Brak odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do tej kwestii przesądza o naruszeniu zasad określonych w art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy stwierdził, że analiza przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wskazuje na ograniczenie prawa strony i pośrednio na ograniczenie zasady słusznego interesu obywateli wyrażonej w art. 7 k.p.a. ze względu na uzasadniony interes społeczny i gospodarczy. W postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ale z zastrzeżeniem przepisów ww. ustawy. Organy obu instancji w uzasadnieniach swych decyzji skupiły się na odmiennościach zawartych w tejże ustawie szczególnej, skutkujących odmienną procedurą w przedmiotowej sprawie. Zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy, albowiem organy obu instancji przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami ustawy szczególnej określającej zasady i tryb postępowania w sprawie uznanej przez ustawodawcę za priorytetową.

W piśmie z dnia 9 stycznia 2009 roku skarżący stwierdził, iż z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wynika dyrektywa nakazująca ograniczenie słusznego interesu obywateli jako klauzula generalna zmieniająca normę proceduralną określoną w art. 7 k.p.a. Rola tejże ustawy w procesie realizacji inwestycji drogowych nie oznacza, że jej przepisy mogą być używane jako instrument niepodlegającego kontroli wywłaszczenia mienia skarżącego w rozmiarze nieadekwatnym do słusznych i właściwie rozumianych potrzeb społecznych. Skarżący podniósł, że zgodnie z treścią art. 21 Konstytucji RP własność korzysta ze szczególnej ochrony. Z tego zapisu wynika nakaz takiej interpretacji prawa i podejmowania takich działań, aby przysługujące obywatelowi prawo własności nie było ograniczane ponad niezbędną miarę.

Ponadto skarżący podniósł, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiera przepisy stwarzające szereg ograniczeń lecz żadne ograniczenia nie wskazują na to, aby ustawa ta stwarzała możliwość ignorowania w procesie wydawania decyzji treści art. 107 k.p.a.

W piśmie z dnia 23 marca 2009 roku Zarząd Dróg i Zieleni poinformował, że nie rozpoczęto budowy ulicy D., której dotyczy zaskarżona decyzja lokalizacyjna.

Na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 roku Sąd postanowił oddalić wniosek pełnomocnika skarżącego o dopuszczenie dowodu w sprawie z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o sygn. II SA/Gd 46/06.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Z treści art. 135 ww. ustawy wynika przy tym, iż Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - zwanej dalej ustawą (Dz. U. z 2003 roku, nr 80, poz. 721 ze zm.). Ustawa ta znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 roku, nr 154, poz. 958), z uwagi na treść art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej, który stanowi, iż do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Art. 1 ust. 1 ustawy stanowi, iż określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086, ze zm.), zwanych dalej "drogami", w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel, oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach.

Decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi na wniosek właściwego zarządcy drogi wydają odpowiednio - wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych (art. 2 ust. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 4 ustawy, do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.

Z art. 7 ust. 1 wynika zaś, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności:

1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

2) określenie linii rozgraniczających teren;

3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa;

4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

5) zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1.

Art. 12 ustawy brzmi następująco:

"Art. 12. 1. Decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza się projekt podziału nieruchomości.

2. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości.

3. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości.

4. Nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stają się z mocy prawa:

1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,

2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych

- z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a, odpowiednio przez wojewodę albo starostę.

5. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa

w ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 i 18a.

6. Do czasu uzyskania pozwolenia na budowę, nieruchomości mogą być użytkowane nieodpłatnie przez dotychczasowych właścicieli."

Jak z powyższego wynika, starosta, wydając decyzję o lokalizacji drogi, ustala jej przebieg. Zgodnie z art. 10 ustawy nie stosuje przy tym przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest zatem związany ani wymogami dotyczącymi decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uregulowanymi w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, nr 80, poz. 717 ze zm.), ani ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli takowy obowiązuje na danym terenie. Tym samym bezprzedmiotowe są wszelkie dywagacje stron niniejszej sprawy dotyczące treści planu, który obowiązuje, lub będzie obowiązywał na terenie objętym przedmiotową decyzją.

Z powołanych powyżej przepisów ustawy, a w szczególności z treści

art. 12 ust. 4, wynika także, iż starosta, wydając decyzję o lokalizacji drogi, dokonuje wywłaszczenia nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w art. 12 ust. 2, odpowiednio:

▪ na rzecz Skarbu Państwa - w odniesieniu do dróg krajowych,

▪ na rzecz odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego - w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych.

Przepisy te dają mu przy tym prawo do dokonania wywłaszczenia bez ustalania w tym postępowaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Jak wynika bowiem z art. 12 ust. 4 in fine ustawy, odszkodowanie za ww. nieruchomość ma być ustalane w odrębnym postępowaniu. Cytowana ustawa nie wskazuje przy tym wprost jakimi przesłankami ma kierować się starosta, pozbawiając prawa własności podmioty, których nieruchomości znajdują się na terenach, na których planowana jest droga publiczna. Nie oznacza to jednak, iż może on w sposób dowolny ustalać przebieg dróg, kierując się jedynie wolą wnioskodawcy. W tej działalności jest bowiem ograniczony przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Stosownie do treści art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

(Dz. U. z 1997 roku, nr 78, poz. 483 ze zm.), Rzeczpospolita Polska chroni własność, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

W ocenie Sądu budowa drogi gminnej stanowi cel publiczny, o jakim mowa w powyższym przepisie Konstytucji RP.

W tym miejscu należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 ze zm.), która określa m. in. zasady wywłaszczania nieruchomości

(art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy). Z art. 6 pkt 1 ww. ustawy wynika, że jednym z celów publicznych, który uzasadnia wywłaszczenie, jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika zaś, iż decyzja o lokalizacji drogi, wydana na podstawie tej ustawy, dotyczyć może jedynie inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi przy tym, iż drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Do dróg publicznych zalicza się drogi gminne zgodnie

z art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.

Nie ulega zatem wątpliwości, iż decyzja o lokalizacji drogi może pozbawiać prawa własności właścicieli nieruchomości, na których ma zostać wybudowana droga. Wydawana jest bowiem aby zrealizować cel publiczny, a wywłaszczonej stronie

- w odrębnym postępowaniu, zostaje przyznane odszkodowanie. Ponieważ jednak decyzja ta pozbawia właścicieli przysługującego im prawa bez ich zgody, podlegać musi ocenie pod kątem zgodności z takimi przepisami Konstytucji, jak cytowany już art. 21 oraz art. 64. Przepisy te po pierwsze stanowią podstawę zaliczenia własności do konstytucyjnych praw (art. 64 ust. 1 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia), po drugie określają warunki na jakich prawa tego można pozbawić (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Dodatkowo art. 21 ust. 1 Konstytucji wskazuje na szczególną ochronę tego prawa, stanowi on bowiem, iż Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia.

Podkreślić przy tym, zdaniem Sądu, należy, iż konieczność urządzania nowych dróg gminnych, umożliwiających należyte funkcjonowanie i przemieszczanie się podmiotów na terenie gminy, a co za tym idzie - przeznaczanie na ten cel terenów pod drogi publiczne służy bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu. Także z tej przyczyny jest celem publicznym. Zaprojektowana w zaskarżonej decyzji droga – w ocenie Sądu - jest przy tym konieczna dla właściwej obsługi komunikacyjnej osiedla "Nowiec", czego zresztą skarżący nie kwestionuje. Wydając decyzje w niniejszej sprawie organy niewątpliwie zatem realizowały cel publiczny.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2009 roku, oddalił wniosek pełnomocnika skarżącego o dopuszczenie dowodu z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o sygn. II SA/Gd 46/06, dotyczących umorzenia postępowania w sprawie zaopiniowania projektu podziału działki nr [...], który miał zostać przeprowadzony celem wykazania, iż wydając decyzje w niniejszej sprawie organy realizowały cel prywatny inwestora osiedla "Nowiec", a nie cel publiczny. Zdaniem Sądu wniosek ten nie dotyczył okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ zdarzenia poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, a dotyczące prób wybudowania przedmiotowej drogi w innym trybie i związanych z tym czynności mających na celu uzyskanie od skarżącego własności jego nieruchomości, pozostają bez znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji wydanej w niniejszej sprawie i nie wpływają na ocenę charakteru zatwierdzonej tą decyzją inwestycji. To, iż wcześniej nieruchomość skarżącego próbował przejąć inwestor realizujący osiedle "N.", jak również to, iż próbowała to uczynić Gmina, nie zmieniają bowiem tego, iż obecnie, w trybie przewidzianym przepisami ustawy szczególnej, możliwe jest podjęcie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej drogi gminnej, czyli realizacji celu publicznego.

Sąd miał przy tym również na uwadze, iż w piśmie z dnia 6 sierpnia 2008 roku skarżący sam stwierdził, iż nie neguje konieczności urządzenia przedmiotowej drogi w celu zapewnienia właściwej komunikacji dla osiedla "N.". Nie rozumie jednak dlaczego tak duża część jego nieruchomości została pod tę drogę przeznaczona. Zdaniem Sądu, należy zgodzić się ze skarżącym, iż uzasadnienia tej kwestii brak jest w decyzjach organów obu instancji. Ponadto, co wynika z porównania treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji z jej załącznikami, nie sposób jednoznacznie stwierdzić w jaki sposób została podzielona działka nr [...] należąca do skarżącego (oraz M. S. i E. K.), a co za tym idzie - jaka jej część przeszła na własność Gminy, a jaka pozostała własnością skarżącego i pozostałych współwłaścicieli działki.

W rozstrzygnięciu decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 czerwca 2008 roku ustalono warunki lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej Nr [...] - odcinek ulicy D. w G. na działce nr [...] obręb [...] (numer po podziale [...]). W rozstrzygnięciu wskazano także, iż zatwierdza się projekt podziału działki nr [...] na działki: nr [...] i nr [...], a więc na działki o numerach, z których żaden nie przystaje do numeru działki na jakiej ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja (nr [...]). Wskazano także, iż projekt podziału przedstawiono na załączniku graficznym numer dwa do decyzji.

W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się załącznik nr 2 do decyzji – mapa z projektem podziału, w którym uwidoczniono działki o numerach: [...], [...] (z adnotacją "C. M. nr rej. [...] KW [...]"), [...] oraz działkę o mało czytelnym numerze (prawdopodobnie [...]), przy której widnieje adnotacja: K. E. , S. J., S. M. nr rej. [...] KW [...]".

Z rozstrzygnięcia decyzji wynika zatem, że skarżący powinien zostać pozbawiony własności części działki nr [...], która po podziale ma mieć nr [...]. Tą samą decyzją zatwierdza się jednak projekt podziału działki nr [...] na działki o numerach nie odpowiadających temu założeniu tj. nr [...] i [...], a dodatkowo do decyzji załącza się mapę – zał. 2, która również zawiera nieprecyzyjne oznaczenia działek.

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika przy tym aby organy w toku niniejszego postępowania usunęły opisane powyżej wady rozstrzygnięcia.

Art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy stanowi, iż decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza się projekt podziału nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy stanowi nadto, że nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, a więc ustalone w załączniku do decyzji, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg gminnych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Z powyższych przepisów wynika, iż prawidłowe ustalenie działek podlegających podziałowi jest niezwykle istotne, przesądza bowiem o zakresie wywłaszczenia.

Opisane powyżej wady rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji, nie usunięte przez organ odwoławczy, powodują, iż nie jest możliwym w sposób nie budzący wątpliwości określenie jaka część działki skarżącego, w wyniku tej decyzji, ma zostać objęta planowaną drogą, a co za tym idzie – wywłaszczona na ten cel.

Tym samym zaskarżona decyzja narusza w sposób mogący mieć wpływ na wynika sprawy art. 104 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., ponieważ utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, które budzi uzasadnione wątpliwości co do swej treści.

Art. 104 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, zaś decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty. Decyzja jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie oznaczonego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Taka decyzja wywołuje określone skutki materialno-prawne, ustala sytuację prawną strony postępowania i jednocześnie wywołuje skutki procesowe, kończąc postępowanie administracyjne w danej instancji.

Art. 107 § 1 k.p.a. określa natomiast składniki decyzji administracyjnej, stanowiąc, iż decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest przy tym jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę lub jakie prawo zostało jej tą decyzją przyznawane, lub jakiego prawa strona została pozbawiona. Obowiązek lub prawo powinny być wyrażone precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 1999 roku,

sygn. IV SA 1418/97, Baza Orzeczeń LEX nr 47875). Jak słusznie wskazał przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 1999 roku

(sygn. IV SA 1757/98, Baza Orzeczeń LEX nr 47867), załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja.

Wydana w niniejszej sprawie, i utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody, decyzja o lokalizacji drogi powyższym wymogom nie czyni zadość, z jej rozstrzygnięcia nie wynika bowiem, w sposób nie budzący wątpliwości, jak podzielona została działka nr [...] - na działki o jakich numerach, a co za tym idzie - jaka część działki podlegającej podziałowi (działki nr [...]) została przeznaczona pod budowę drogi, a jaka jej część pozostaje nadal we władaniu dotychczasowych jej właścicieli.

W ocenie Sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji naruszają także w sposób istotny art. 107 § 1 i 3 k.p.a., z którego wynika, iż decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W decyzjach organów obu instancji zabrakło bowiem należytych wyjaśnień dotyczących sposobu ustalenia lokalizacji przedmiotowej drogi (jej przebiegu),

a w szczególności uzasadnienia dla szerokości pasa terenu zawartego pomiędzy liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, ustalonymi w załączniku numer 1 do decyzji organu I instancji.

Należy w tym miejscu przytoczyć w pełni zasadny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) stwierdził, iż jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

Uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji i winna z niego wynikać ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Dopiero w takich warunkach wydana decyzja uznaniowa mieści się w granicach uznania administracyjnego, pozostając poza zasięgiem zarzutu dowolności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2000 roku, sygn. akt I SA/Gd 668/98, Baza Orzeczeń LEX nr 47109 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2001 roku, sygn. akt I SA/Wr 239/99 oraz z dnia 3 września 1999 roku, sygn. akt I SA/Lu 478/98, nie publ.).

W niniejszej sprawie organy obu instancji, zdaniem Sądu, powyższych obowiązków nie spełniły, nie wskazały bowiem w uzasadnieniach swoich decyzji wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy,

a w szczególności nie podały z jakich przyczyn zaakceptowały kwestionowaną przez skarżącego szerokość linii rozgraniczających teren inwestycji.

Skarżący w toku postępowania zarzucał, iż przyjęcie szerokości linii rozgraniczających teren inwestycji proponowanej przez inwestora jest niczym nieuzasadnione, a powoduje, iż organy odejmą mu więcej własności niż jest to uzasadnione dla realizacji celu publicznego jakim jest budowa drogi gminnej. Skarżący zwracał przy tym uwagę na to, że poprzedzający planowaną drogę odcinek istniejącej już ul. D. pozwala uznać, iż decyzja przyjmuje szerokość omawianego pasa gruntu bez właściwego merytorycznego uzasadnienia.

Jak wynika z mapy stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji, ul. D. - w części nie objętej przedmiotową decyzją zlokalizowana jest w pasie terenu węższym niż przewidziany dla jej dalszej części, która ma zostać zlokalizowana także na działce skarżącego.

Organ I instancji w ogóle nie uzasadnił dlaczego zaakceptował szerokość linii rozgraniczających teren inwestycji zaproponowaną przez inwestora. Organ II instancji w tej kwestii stwierdził natomiast jedynie, że szerokość pasa drogowego nie może być "przedmiotem oceny ani innych regulacji przez organ II instancji, bowiem wynika to z przepisów obowiązującego prawa zawartych w ustawie o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 ze zm.) i warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 roku, nr 43, poz. 430), jak również z konieczności zachowania bezpieczeństwa użytkowników tych dróg. Określenie parametrów drogi należy zatem do Inwestora - Gminy Miasta, w imieniu której działa Zarząd Dróg i Zieleni."

W ocenie Sądu stwierdzenie, iż organ akceptuje szerokość linii rozgraniczających teren inwestycji, ponieważ jest ona zgodna z przepisami ustawy o drogach publicznych i wydanymi na jej podstawie przepisami wykonawczymi, nie uzasadnia należycie kwestii szerokości obszaru, na jakim ma zostać zrealizowana planowana inwestycja. Szerokość tego obszaru przesądza o zakresie wywłaszczenia, a zatem - w świetle powyższych wywodów dotyczących zadań stawianych uzasadnieniu decyzji oraz szczególnej ochrony przysługującej prawu własności, powinna zostać należycie wyjaśniona przez organ. Ponadto uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione.

Organ nie może przy tym twierdzić, iż określenie parametrów drogi należy wyłącznie do inwestora - Gminy Miasta, w imieniu której działa Zarząd Dróg i Zieleni, i tym uzasadniać brak rozważań w uzasadnieniu decyzji dotyczących obszaru zajętego pod planowaną inwestycję. To nie wnioskodawca decyduje bowiem o tym jaka cześć nieruchomości skarżącego może zostać wywłaszczona. Kompetencję w tym przedmiocie posiada tylko organ, to on zatem winien wyjaśnić skarżącemu dlaczego, w wyniku zaakceptowania projektu podziału działek i ustalenia linii rozgraniczających teren inwestycji, zostanie mu odebrany taki, a nie mniejszy obszar należącej do niego działki. Szczególnie wnikliwie organ winien przy tym przeanalizować proponowany przez inwestora zakres linii rozgraniczających teren inwestycji w niniejszej sprawie, w której zmienia się szerokość ulicy D. w ten sposób, iż na terenie objętym wywłaszczeniem jest ona szersza niż jej dotychczas wybudowana część. Ponadto z materiałów załączonych do akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika jednoznacznie jakie elementy drogi zostały zawarte w pasie przeznaczonym pod inwestycję, którego minimalna szerokość wynosi około 22 m. Z pobieżnych obliczeń dokonanych na podstawie opisu zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu dotyczącego ul. D., przedstawionego przez wnioskodawcę, oraz map znajdujących się w aktach, można jedynie w przybliżeniu ustalić, iż w pasie o szerokości około 13 m znajdować się będą:

▪ kanalizacja deszczowa w ulicy D.;

▪ oświetlenie ulicy;

▪ jezdnia dwukierunkowa szer. 6 m;

▪ ścieżka rowerowa szer. 2m;

▪ dwa chodniki dla ruchu pieszego, każdy o szer. 2,5 m.

Jak z powyższego wynika, pozostaje około 9 m pasa zajętego pod inwestycję, na którym, oprócz zjazdów na posesje, nie wiadomo co będzie realizowane.

Brak ustaleń w tym zakresie stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego uregulowanych w art. 7 i art. 77 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67).

Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, Baza Orzeczeń LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V SA 948/00, Baza Orzeczeń LEX nr 50114).

Mając na uwadze ww. przepisy, organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, mające na celu ustalenie jaka szerokość pasa zawartego pomiędzy liniami rozgraniczającymi teren inwestycji jest niezbędna dla prawidłowego zrealizowania celu publicznego, jakim jest budowa ulicy D.

Niezawarcie w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji rozważań dotyczących szerokości pasa terenu znajdującego się pomiędzy liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowi istotne naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które może mieć wpływ na wynik sprawy i powoduje, że Sąd pozbawiony zostaje możliwości ocenienia czy organy prawidłowo zaakceptowały przyjęte przez inwestora rozwiązania. Aby rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować bowiem stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów sprawy, ponieważ kontrola legalności decyzji jest możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych i prawnych.

Z treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku wynika, że decyzja o lokalizacji drogi dotyczy inwestycji w zakresie dróg publicznych, a zatem może obejmować cały pas drogowy, tj. wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). W liniach rozgraniczających teren inwestycji, poza samą jezdnią, mogą się zatem znaleźć także ścieżki rowerowe, chodniki, inne fragmenty gruntu przeznaczone pod lokalizację urządzeń związanych z drogą.

Powyższe nie przesądza jednak o tym, iż linie rozgraniczające teren inwestycji mogą być ustalane dowolnie. W uzasadnieniu decyzji winny zatem znaleźć się wywody dotyczące tego dlaczego dla danej inwestycji konieczne jest przewidzenie dodatkowego pasa gruntu i czemu on ma służyć (np. wyjaśnienie, że jest on przeznaczony pod urządzenia techniczne związane z prowadzeniem ruchu). Szczególnie istotne jest to przy drogach lokalnych – gminnych, w przypadku których przepisy pozostawiają organom dosyć dużą swobodę m. in. przy określaniu dopuszczalnych parametrów szerokości drogi oraz urządzeń jej towarzyszących.

Z § 6 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430) wynika, iż szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych.

§ 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia stanowi natomiast, iż szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, nie powinna być mniejsza niż określona w tabeli. W przypadku dróg gminnych może to być odpowiednio - 12 m lub 10 m, w zależności od tego czy jest to klasa ulicy L, czy też D (zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia drogi gminne co do zasady zalicza się do jednej z tych dwu kategorii). W wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przy tym przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6 (ust. 2). Szerokość ulicy, określona w ust. 1, powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli przewiduje się umieszczenie w tej ulicy większej liczby pasów ruchu, torowiska tramwajowego, ścieżek rowerowych, pasów lub zatok postojowych, pasów zieleni wysokiej lub urządzeń odwodnienia powierzchniowego (ust. 3).

§ 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia dotyczy szerokość drogi w liniach rozgraniczających poza terenem zabudowy i nie przeznaczonym pod zabudowę. W ocenie Sądu z analizy akt sprawy nie wynika aby przepis ten znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie. Realizowana inwestycja stanowi bowiem część ulicy D., co wskazywałoby, iż stosować do niej organ winien przepisy § 7 rozporządzenia. Ponieważ w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji zabrakło jednak ustaleń poczynionych w tym zakresie, na tym etapie postępowania tej kwestii nie sposób przesądzić jednoznacznie.

Z § 10 rozporządzenia wynika także, iż droga powinna mieć w szczególności:

1) jezdnię - jeżeli jest przeznaczona do ruchu pojazdów,

2) pobocza lub chodnik - jeżeli jest przeznaczona do ruchu pieszych.

§ 14 ust. 8 rozporządzenia stanowi zaś, iż w strefie zamieszkania szerokość pasa terenu przeznaczonego do ruchu pojazdów i pieszych powinna być dostosowana do potrzeb; nie powinna być ona mniejsza, niż wynika to z warunków określonych w przepisach dotyczących dróg pożarowych.

Z § 43 cytowanego rozporządzenia wynika nadto, iż usytuowanie chodnika względem jezdni powinno zapewniać bezpieczeństwo ruchu (§ 43 ust. 1). Na ulicy klasy Z, L lub D chodnik może być usytuowany bezpośrednio przy jezdni lub przy pasie postojowym. Ulica klasy L lub D w strefie zamieszkania może nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodników (§ 43 ust. 2). Chodnik powinien mieć szerokość dostosowaną do natężenia ruchu pieszych, z zastrzeżeniem ust. 3 (§ 44 ust. 1). Szerokość chodnika przy jezdni lub przy pasie postojowym nie powinna być mniejsza niż 2,0 m,

a w wypadku przebudowy albo remontu drogi dopuszcza się miejscowe zmniejszenie szerokości chodnika do 1,25 m, jeżeli jest on przeznaczony wyłącznie do ruchu pieszych (§ 44 ust. 2). Szerokość chodnika powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli oprócz ruchu pieszych jest on przeznaczony do usytuowania urządzeń technicznych, w szczególności podpór znaków drogowych, słupów, drzew, wejść lub zjazdów utrudniających ruch pieszych (§ 44 ust. 3). Szerokość chodnika odsuniętego od jezdni lub szerokość samodzielnego ciągu pieszego nie powinna być mniejsza niż 1,5 m, a dopuszcza się miejscowe zmniejszenie szerokości chodnika do 1,0 m, jeżeli jest on przeznaczony wyłącznie do ruchu pieszych (§ 44 ust. 4).

Przepisy § 47 rozporządzenia dopuszczają, iż szerokość ścieżki rowerowej może wynosić co do zasady od 1,5 m do 2,5 m.

§ 52 ust. 1 rozporządzenia stanowi zaś, iż pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia.

W ocenie Sądu, z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że dla każdej drogi gminnej szerokość pasa objętego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji powinna być ustalana indywidualnie. Nie jest bowiem tak, iż każda droga gminna musi składać się z tych samych elementów, które w sumie dają pas drogowy o niezmiennych wymiarach (parametrach), z góry ustalonych przepisami ustawy o drogach publicznych i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. W uzasadnieniu decyzji ustalającej lokalizację drogi, a tym samym przesądzającej o tym, jaki teren zostanie przeznaczony pod daną inwestycję i co za tym idzie, jaka część nieruchomości zostanie pod tę inwestycję wywłaszczona, muszą się zatem znaleźć rozważania pozwalające ocenić czy organy prawidłowo ustaliły wielkość terenu niezbędnego do jej realizacji. Jedynie bowiem taki teren może zostać pod tę inwestycję wywłaszczony.

Również z powyższych przepisów wynika zatem, iż uzasadniając decyzję o lokalizacji drogi organ musi wyjaśnić dlaczego zaakceptował takie, a nie bardziej korzystne dla właściciela wywłaszczanego gruntu, usytuowanie drogi i szerokość linii rozgraniczających teren, na którym inwestycja ta ma zostać zlokalizowana.

Zgodnie z art. 4 ustawy, do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Przepisy ustawy nie pozwalają organom pominąć obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Co więcej, w ocenie Sądu, stosując ustawę, która w sposób zdecydowany upraszcza procedury związane z przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych, znacznie je przyśpieszając poprzez ograniczenie udziału stron w kolejnych etapach realizacji inwestycji, a co za tym idzie ograniczenie możliwości obrony przysługujących stronom praw, organy szczególnie wnikliwie powinny rozpoznać daną sprawę, a następnie uzasadniać swoje rozstrzygnięcie, którego jednym ze skutków jest pozbawienie obywatela prawa własności.

Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, iż wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi ma bardzo daleko idące skutki wynikające z regulacji zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy decyzja ta: 1) uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; 3) uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi. Ponadto - zgodnie z cytowanym powyżej art. 12 ust. 4 ustawy, prowadzi do wywłaszczenia nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi teren objęty inwestycją drogową. W myśl art. 12 ust. 3 ustawy, decyzja ta stanowi także podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej. Dodatkowo z art. 31 ust. 2 ustawy wynika, że w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym przypadku art. 160 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Przepisy tego ustępu stosuje się odpowiednio do decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (art. 31 ust. 3). Ustawa sankcjonuje zatem fakt, iż rozpoczęcie budowy drogi jest procesem właściwie nieodwracalnym.

W świetle opisanych powyżej skutków decyzji o lokalizacji drogi żądanie jej należytego uzasadnienia, zgodnego z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie powinno budzić żadnych wątpliwości. Zwłaszcza, że również w tym postępowaniu organy obu instancji, na co zasadnie wskazuje skarżący, zobowiązane były do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 roku (sygn. akt III SA 729/84, ONSA z 1984 roku, nr 2, poz. 117) podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Brak należytego uzasadnienia decyzji pozbawiających obywatela prawa władności narusza zatem nie tylko art. 107 § 1 i 3 k.p.a. ale także wskazane powyżej przepisy regulujące zasady postępowania administracyjnego.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy rozstrzygające niniejszą sprawę naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zawarte w art. 7, art. 8 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych też przyczyn - na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Uchylając ww. decyzje Sąd miał na uwadze, iż art. 31 ust. 2 ustawy nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ – jak wynika z pisma Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 23 marca 2009 roku, nie rozpoczęto jeszcze budowy ulicy D. w G., której dotyczy zaskarżona decyzja lokalizacyjna.

Sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane na podstawie

art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.