Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2466/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 223/18 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 223/18, oddalił skargę J. L. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2017 roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80, 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "kpa") poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym:

• nie dokonano właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w postaci orzeczeń sądów administracyjnych wskazanych przez skarżącego, wskazujących na ugruntowaną linię orzeczniczą w zakresie nieuznawania elektrowni wiatrowych za inwestycję celu publicznego w czasie wydania przez Burmistrza Gminy i Miasta S. decyzji z dnia [...] października 2009 r., znak [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego,

• uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia właściwie okoliczności, na których oparł się organ uznając, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji,

• błędnie uznano, że poza sporem pozostaje, że w dacie wydania decyzji, której unieważnienia żąda skarżący, to czy elektrownie wiatrowe zalicza się do inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy powyższa kwestia stanowi istotę sporu w przedmiotowej sprawie oraz wadliwe zaakceptowanie w rozpoznanej sprawie ustaleń organów obu instancji polegających na przyjęciu, że w czasie wydania przez Burmistrza Gminy i Miasta S. decyzji z dnia [...] października 2009 r., znak [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego brak było jasnej linii orzeczniczej dotyczącej nieuznawania elektrowni wiatrowych za inwestycje celu publicznego, w sytuacji gdy na dzień wydania decyzji z dnia [...] października 2009 r., znak [...] ugruntowane było stanowisko sądów administracyjnych, w przedmiocie niezaliczenia elektrowni wiatrowych do zamkniętego katalogu inwestycji celu publicznego,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie wskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska skarżącego w zakresie oparcia zarzutu rażącego naruszenia prawa, w związku z wydaniem dla elektrowni wiatrowych decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w wykładni historycznej; Sąd nie dał wyrazu swoim poglądom i ustaleniom odnośnie tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co powoduje, że stanowisko Sądu pozostaje nieznane i uchyla się spod kontroli instancyjnej.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na uznaniu, że zakwalifikowanie elektrowni wiatrowej jako celu publicznego przez Burmistrza Gminy i Miasta S. w decyzji z dnia [...] października 2009 r., nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, gdyż na moment wydania ww. decyzji w orzecznictwie występowały odmienne interpretacje art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy w czasie wydawania decyzji przez Burmistrza Gminy i Miasta S. zagadnienie kwalifikacji elektrowni wiatrowych jako niespełniających warunków uznania za przedsięwzięcie celu publicznego zostało już rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny, a zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na podstawie tak postawionych zarzutów skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku wraz z poprzedzającymi wyrok decyzjami i rozpoznania sprawy. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Skarżący kasacyjnie uważa, że Sąd niezasadnie podzielił stanowisko organów co do wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego oraz ustaleń w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie bowiem wskazało, że dopiero po wydaniu kwestionowanej decyzji orzecznictwo zaczęło jednoznacznie wypowiadać się w kwestii nie uznania elektrowni wiatrowych za inwestycję celu publicznego. W jego ocenie organ błędnie ustalił, że poza sporem pozostaje, iż w dacie wydania decyzji, której unieważnienia żąda skarżący, istniał w doktrynie i orzecznictwie spór co do tego, czy elektrownie wiatrowe zalicza się do inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy powyższa kwestia stanowi istotę sporu w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do błędnych twierdzeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które nie zostały zweryfikowane i zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w zaskarżonym wyroku, wskazuje, że oceniając stanowiska skarżącego i m.in. powołanego przez niego wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 548/07, kluczowy i decydujący powinien być zarzut dotyczący błędnego rozumienia przepisów prawa materialnego. Przywołana sprawa dotyczy również przedsięwzięcia służącego do wytwarzania energii, więc wyrok należy uznać za adekwatny do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu ww. wyroku NSA stwierdza, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem NSA obecnie tylko budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej ex definitione stanowi w tym zakresie cel publiczny, a pozostałe zamierzenia inwestycyjne z tej sfery gospodarki energetycznej do uzyskania takiej kwalifikacji potrzebują wykazania się dodatkową cechą ("niezbędnością do korzystania"), to sam fakt wytwarzania i przetwarzania energii w elektrowni wiatrowej (celem jej późniejszego przekazania do sieci przesyłowych) nie powinien być interpretowany jako wskazujący na ww. niezbędność. Prowadziłoby to do sytuacji, w której do uzyskania statusu inwestycji celu publicznego wystarczałaby już więź funkcjonalna, o którą w systemie obiektów i urządzeń energetycznych stosunkowo łatwo. Takie działanie pozostawałoby w sprzeczności z intencją prawodawcy, który stanowiąc art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustanowił katalog zamknięty celów publicznych. Uważa się zaś, że przepis enumeratywny i wyczerpujący, a nie jedynie przykładowy, winien być interpretowany ścieśniająco, a contrario jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (vide wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt IIOSK 548/2007, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2037/06, wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 343/08, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt SA/Sz 224/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 735/08).

Skarżący kasacyjnie za nieprawidłowe uznaje stanowisko, że powoływane przez niego orzecznictwo świadczy o dopiero stabilizującej się linii orzeczniczej, w czasie wydania kwestionowanej przez skarżącego decyzji. Wskazuje, że istnieje szereg innych wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego, które potwierdzają przytoczoną w ww. wyroku linię orzecznictwa.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2009 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 933/08, wskazano że budowy elektrowni wiatrowej nie sposób zakwalifikować jako inwestycji należącej do któregokolwiek z celów wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak również przepisów szczególnych, które przesądzałyby o takim statusie elektrowni wiatrowej. Dodatkowo podkreślono, że zgodnie z wolą ustawodawcy decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ma charakter wyjątku od zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Katalog inwestycji określonych jako cel publiczny nie może być odczytywany rozszerzająco. Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 maja 2009 r. w sprawie o sygn. II SA/Po 1000/08 wskazano, że ani art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ani przepis ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne lub też innej ustawy nie kwalifikuje elektrowni, w tym elektrowni wiatrowej, iako inwestycji celu publicznego.

W myśl wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 maja 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1003/08 wskazać należy, że Sąd podtrzymał stanowisko, że budowy przedmiotowych elektrowni wiatrowych nie można zakwalifikować jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także innych ustaw, w szczególności ustawy Prawo energetyczne, tak więc sprawa, stosownie do wniosku inwestora, winna być rozpoznawana na podstawie art. 59 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazuje ponadto, że ani organ ani sąd nie rozpatrzył jego stanowiska w zakresie oparcia zarzutu rażącego naruszenia prawa, w związku z wydaniem dla elektrowni wiatrowych decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w wykładni historycznej. Powyższe nie zostało zweryfikowane i zakwestionowane przez Sąd, który nie dał wyrazu swoim poglądom i ustaleniom odnośnie tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co powoduje, że stanowisko sądu pozostaje nieznane.

Skrżący wskazuje, że stanowisko, iż budowa elektrowni wiatrowej nie oznacza realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, znajduje dodatkowo oparcie w wykładni historycznej albowiem nowelizując ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1985 r. Nr 22 poz. 94) ustawodawca wprowadził do niej z dniem 5 grudnia 1997 r. przepis art. 46 ust. 2 pkt 4a (obowiązujący do dnia 31 grudnia 1997 r.) uznający za cel publiczny "budowę i utrzymanie urządzeń i instalacji energetycznych służących do wytwarzania paliw i energii oraz przesyłania i dystrybucji za pomocą sieci", zaś adekwatny do niego przepis art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje na istotną zmianę sposobu wyznaczania celu publicznego w sferze gospodarki energetycznej i nie zalicza do nich elektrowni wiatrowych.

W ocenie skarżącego wady decyzji, o których mówi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ze swojej istoty nie są wadami o charakterze procesowym, lecz mają charakter materialnoprawny. Wady skutkujące nieważnością decyzji tkwią bowiem w samej decyzji i godzą w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej.

Decyzja administracyjna dotknięta wadą nieważności skutkuje powstaniem z jej mocy stosunku prawnego ułomnego, albo tym, że w ogóle nie dochodzi do nawiązania stosunku prawnego. Decyzja taka traktowana jest zatem jako obarczona wadami materialnoprawnymi.

W rozpatrywanej sprawie podstawę prawną decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z przepisem prawa, który został w sposób rażący naruszony. Wobec tego podważenie zasadności rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego, oddalającego skargę na decyzję wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności, może nastąpić w oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie stwierdza, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegającego na uznaniu, że zakwalifikowanie elektrowni wiatrowej jako celu publicznego przez Burmistrza Gminy i Miasta S. w decyzji z dnia [...] października 2009 r. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, gdyż na moment wydania ww. decyzji w orzecznictwie występowały odmienne interpretacje art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy w czasie wydawania decyzji przez Burmistrza Gminy i Miasta S. zagadnienie kwalifikacji elektrowni wiatrowych jako niespełniających warunków uznania za przedsięwzięcie celu publicznego zostało już rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny, a zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając na uwadze pojęcie inwestycji celu publicznego z art. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 6 u.g.n., który wskazuje w sposób enumeratywny katalog działań jakie mogą zostać uznane za cele publiczne, skarżący kasacyjnie stwierdza, że budowy elektrowni wiatrowej nie sposób zakwalifikować jako inwestycji należącej do któregokolwiek z celów wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak również przepisów szczególnych, które przesądzałyby o takim statusie elektrowni wiatrowej. Dla uznania za inwestycję celu publicznego, elektrownia wiatrowa musiałaby być niezbędna dla korzystania z sieci przesyłowych. Tymczasem, nie budzi wątpliwości, że przewody i urządzenia służące do przesyłania energii elektrycznej funkcjonują niezależnie od takiej elektrowni. Skoro więc, elektrownia wiatrowa nie została wymieniona wprost w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie charakteryzuje się ona wspomnianą cechą "niezbędności do korzystania", brak było możliwości uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego. Katalog celów publicznych wskazanych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest bowiem zamknięty i nie podlega wykładni rozszerzającej.

W związku z powyższym skarzący uważa, że decyzje wydane na wniosek W. Sp. z o.o. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegających na budowie elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną w miejscowości S. na działkach nr ewidencyjny [...],[...],[...],[...] (obręb [...]),[...],[...],[...] (obręb [...]),[...],[...] (obręb [...]) gmina S., zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności przepisu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skutki tych naruszających prawo decyzji są trudne do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktów wydanych przez organy praworządnego państwa, gdyż ich treść stanowi zaprzeczenie istniejącego stanu prawnego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80, 107 § 3 K.p.a. skarzący wskazuje, że sąd nieuchylił decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, bowiem została ona wydana w postępowaniu, które niewyjaśniło wszystkich okoliczności sprawy. Na etapie postępowania przed organami administracyjnymi nie dokonano właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w postaci orzeczeń sądów administracyjnych wskazanych przez skarżącego, wskazujących na ugruntowaną linię orzeczniczą w zakresie nie uznawania elektrowni wiatrowych za inwestycję celu publicznego w czasie wydania przez Burmistrza Gminy i Miasta S. decyzji z dnia [...] września 2009 r., znak [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia właściwie okoliczności, na których oparł się organ uznając, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd również wadliwie zaakceptował ustalenia organów obu instancji, że w czasie wydania przez Burmistrza Gminy i Miasta S. decyzji z dnia [...] października 2009 r., znak [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego brak było jasnej linii orzeczniczej dotyczącej nie uznawania elektrowni wiatrowych za inwestycje celu publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. , poz. 2325 zm.) dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstwie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywłać nadmierne zgrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. L. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zauważyć należy, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 - art. 159 K.p.a.). Wówczas właściwe organy oceniają jedynie czy badana decyzja, w rozpoznawanym przypadku decyzja Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni wiatrowej, jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie ukszatałtowany jest jednolity pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r. II OSK 397/14). Z oczywistością naruszenia prawa mamy do czybnienia gdy zachodzi rzucająca się w oczy sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Wobec tego aby doszło do rażącego naruszenia prawa nie ma znaczenia istnienie sporu o wykładnię prawa. Odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie stanowi podstawy do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Przy stwierdzeniu nieważności należy ustalić czy wystąpiło działanie organu wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r. II OSK 2868/14; z 2 marca 2011 r. II OSK 2226/10; z 11 maja 1994 r. III SA 1705/93, opubl. Wspólnota 1994, nr 42, poz. 16; z 4 listopada 1994 r. IV SA 1176/94, opubl. ONSA-OZ 1997, nr 2, poz. 9; z 6 lutego 1995 r. II SA 1531/94, opubl. ONSA 1996, nr 1, poz. 37).

Zdaniem NSA, niezasadne jest twierdzernie skargi kasacyjnej, że w czasie wydawania decyzji przez Burmistrza Gminy i Miasta S. (29 października 2009 r.) ukształtowany był już pogląd orzecznictwa w kwestii niezaliczania elektrowni wiatrowych jako inwestycji celu publicznego. Wręcz przeciwnie nadal istniał spór co do interpretacji art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście kwalifikacji elektrowni wiatrowych jako inwestycji celu publicznego. Kwestia ta co prawda została rozstrzygnięta wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 548/07, jednak wydanie powyższego wyroku w sposób automatyczny i natychmiastowy nie spowodowało, że ukształtowała się wykładnia przepisów art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. Z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą elektrownie wiatrowe nie stanowią inwestycji celu publicznego. Ukształtowanie się linii orzeczniczej jest procesem rozciągniętym w czasie, a zatem o zmianie dotychczasowej wykładni nie świadczy wydanie jednego orzeczenia (które nie miało charakteru uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego). W istocie wyrok ten rozpoczął kształtowanie się nowej linii orzeczniczej, zgodnie z którą elektrownie wiatrowe nie są uznawane za inwestycje celu publicznego. Przykładowo jeszcze w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2728/16, przyjęto, że decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. (a więc wydana prawie dwa lata później niż decyzja Burmistrza Gminy i Miasta S.) uznająca elektrownię wiatrową za inwestycje celu publicznego nie jest obarczona wadą nieważności z uwagi na istniejące w dacie jej wydawania rozbieżności interpretacyjne przepisów art. 6 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 K.p.a. uznać należało za niezasadny.

Rażące naruszenie prawa nie występuje w sytuacji gdy brzmienie przepisu nasuwa wątpliwości. Bez znaczenia pozostaje fakt, że obecnie orzecznictwo sądów administracyjnych odnośnie do tego, że elektrownie wiatrowe nie stanowią inwestycji celu publicznego jest jednolite. Niewątpliwie w okresie wydawania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności występował spór odnośnie do wykładni ww. przepisów. W tej sytuacji uzasadnionym i koniecznym było dokonanie wyboru i przyjęcie przez organ jednej z możliwych, prezentowanych w orzecznictwie wykładni prawa oraz przedstawienie właściwej argumentacji w wydanej decyzji. Nie może to być potraktowane jako rażące naruszenie prawa (por. np.: wyroki NSA z dnia 13 października 2011 r. II OSK 1436/10 czy z dnia 2 czerwca 2015 r. II OSK 2669/13).

Z uwagi na powyższe za niezasadny uznać należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem NSA, także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienia się przez Sąd do argumentacji skarżącego wskazującej, że przedstawiona przez niego wykładnia historyczna ustawy o gospodarcze nieruchomościami przemawia za przyjęciem, że elektrownie wiatrowe nie stanowią inwestycji celu publicznego jest chybiony. Sąd uzasadniając swoje stanowisko w sprawie nie musi odnosić się do każdego zarzutu, który znalazł się w skardze. Konieczne jest by Sąd rozstrzygnął kwestie istotne z punktu widzenia prawidłowości zaskarżonej decyzji i w tym zakresie uzasadnił swoje stanowisko. Odnoszenie się do treści art. 46 ust. 2 pkt 4a ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przy wykładni historycznej art. 6 ust. 2 u.g.n. jest dla istnienia rażącego naruszenia prawa bez znaczenia skoro wykazane zostało, że odnośnie do wykładni tego ostatniego przepisu w dniu wydawania decyzji przez Burmistrza Gminy i Miasta S. istniała rozbieżność w orzecznictwie dopuszczająca uznanie elektrowni wiatrowej za inwestycję celu publicznego jak i nie podzielająca tego poglądu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji.