Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 526/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 790/10 w sprawie ze skargi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Regionalnego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. S. z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta S. S. oraz udzielenie pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków stargardzkiej wspólnoty samorządowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 790/10 w sprawie ze skargi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Regionalnego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. S. z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta S. S. oraz udzielania pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków stargardzkiej wspólnoty samorządowej stwierdził nieważność § 29 zaskarżonej uchwały oraz stwierdził, że uchwała w tej części nie podlega wykonaniu.

Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu 27 listopada 2007 r. Rada Miejska w S. S. podjęła uchwałę nr (...) w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy - Miasta S. S. oraz udzielania pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków stargardzkiej wspólnoty samorządowej ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2008 r. Nr 1, poz. 8. Jako podstawę prawną tej uchwały wskazano art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), dalej "ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r.". W § 29 ust. 1 uchwały Rada postanowiła, że wnioski o dostarczenie lokalu socjalnego osobom, którym sąd w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu mieszkalnego przyznał uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego, Biuro Przydziału i Zamiany Mieszkań realizuje z uwzględnieniem postanowień § 23 ust. 5 uchwały oraz zgodnie z następującymi zasadami:

1) Biuro Przydziału i Zamiany Mieszkań przesyła osobie uprawnionej z mocy wyroku sądu ofertę zawarcia umowy najmu na wskazany w niej lokal socjalny, odpowiedni pod względem powierzchni pokoi, nadający się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny i wzywa ją, aby w ciągu 3 dni licząc od daty otrzymania oferty zgłosiła się w Biurze Przydziału i Zamiany Mieszkań w celu zawarcia umowy najmu;

2) kopię oferty, o której mowa w pkt 1, Biuro Przydziału i Zamiany Mieszkań przesyła do wiadomości wierzycielowi;

3) w przypadku, gdy osoba uprawniona na mocy wyroku, której doręczono ofertę zawarcia umowy najmu na wskazany lokal mieszkalny, nie podpisze jej albo nie zgłosi się do Biura Przydziału i Zamiany Mieszkań w ustalonym terminie bez uzasadnionej przyczyny, Biuro skreśli tę osobę z rejestru wyroków sądowych orzekających eksmisję z prawem do lokalu socjalnego, a oferowany lokal wskaże innej osobie z tego rejestru;

4) o zawarciu umowy najmu na wskazany w ofercie lokal socjalny, o odmowie podpisania umowy najmu na ten lokal albo nie zgłoszeniu się osoby uprawnionej do podpisania umowy najmu, Biuro Przydziału i Zamiany Mieszkań powiadomi wierzyciela niezwłocznie;

5) z datą złożenia osobie uprawnionej oferty, o której mowa w pkt 1, przyjmuje się, że Miasto spełniło obowiązek dostarczenia lokalu socjalnego, o jakim mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Wojskowa Agencja Mieszkaniowa w Warszawie Oddział Regionalny w S. (dalej "WAM") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej § 29 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 wskazując, że zapisy te naruszają jej interes prawny wyrażający się w pozbawieniu strony skarżącej wykonywania prawa własności, możliwości korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, jak również rozporządzania rzeczą (art. 140 K.c.) oraz przerzucają na stronę skarżącą obowiązek gminy zapewnienia lokalu socjalnego wynikający z art. 14 ust. 2 oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. Ponadto pozbawiają stronę skarżącą uprawnienia do zrealizowania w drodze przymusu państwowego (egzekucji sądowej) prawomocnego i wykonalnego wyroku sądowego, zgodnie z art. 776 K.p.c.

W uzasadnieniu skargi WAM wskazała, że jest państwową osobą prawną, która została powołana do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych żołnierzy. Do jej ustawowych zadań należy wykonywanie w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa prawa własności i innych praw rzeczowych stosunku do nieruchomości stanowiących jego własność, wykorzystywanych do zakwaterowania żołnierzy zawodowych. Lokale z zasobu mieszkaniowego WAM mają konkretne przeznaczenie, są przeznaczone dla ściśle określonej, ograniczonej kategorii osób i niewątpliwie do osób tych nie należą członkowie wspólnoty samorządowej nie będący żołnierzami zawodowymi. Tymczasem zapisy § 29 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 zaskarżonej uchwały oraz podejmowane na tej podstawie działania Gminy S. S.i, de facto uniemożliwiają skarżącej swobodne wykonywanie prawa własności w stosunku do lokali mieszkalnych powierzonych Agencji, z których orzeczono eksmisję. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., jeżeli w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu sąd przyzna określonej osobie uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego, obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego ciąży na gminie właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu. Orzekając o uprawnieniu do lokalu socjalnego, sąd nakazuje wstrzymanie wykonania opróżnienia lokalu do czasu złożenia przez gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Dotyczy to także osób wymienionych w art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), którym sąd nakazał opróżnienie lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego WAM i jednocześnie przyznał im uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego.

Określenie w § 29 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały krótkiego, 3-dniowego terminu, w którym osoba uprawniona do otrzymania lokalu socjalnego powinna stawić się w celu zawarcia umowy najmu lokalu powoduje, że skarżący (wierzyciel) w tym krótkim czasie winien uzyskać klauzulę wykonalności wyroku, co praktycznie jest niemożliwe. Z kolei § 29 ust. 1 pkt 3 uchwały mówiący o wykreśleniu osoby uprawnionej do lokalu socjalnego z rejestru wyroków, o ile w terminie 3 dni nie zgłosi się w celu podpisania umowy najmu powoduje, że właściciel lokalu podlegającego opróżnieniu nie może skorzystać z przysługujących mu środków prawnych celem wykonania wyroku eksmisyjnego przez organ egzekucyjny. Skreślenie wyroku z rejestru wyroków sądowych orzekających eksmisję z prawem do lokalu socjalnego skutkuje tym, że komornik sądowy nie będzie mógł wykonać eksmisji i wydać lokalu podlegającego opróżnieniu właścicielowi. Interes prawny skarżącej Agencji narusza także § 29 ust. 1 pkt 5 uchwały, zgodnie z którym samo złożenie oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego oznacza, że gmina spełniła ustawowy obowiązek dostarczenia lokalu socjalnego. Tymczasem samo złożenie osobie uprawnionej oferty zawarcia umowy najmu, nie może być uznane za spełnienie obowiązku dostarczenia lokalu socjalnego. O tym, czy Gmina S.S. wypełniła ciążący na niej ustawowy obowiązek decydują bowiem realne czynności, tj. faktyczne wprowadzenie osoby uprawnionej do lokalu socjalnego przez komornika, jeśli osoba ta nie przeprowadzi się dobrowolnie.

Strona skarżąca wskazała przy tym na konkretny stan faktyczny, w którym zastosowanie przez Gminę S. S. zapisów § 29 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 zaskarżonej uchwały pozbawiło Agencję swobodnego dysponowania lokalem mieszkalnym oraz zrealizowania wyroku eksmisyjnego w drodze egzekucji komorniczej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. S. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że zaskarżone zapisy uchwały są jasne i czytelne, stanowią doprecyzowanie sposobu postępowania w tego rodzaju sprawach i ewidentnie wpływają na ekonomikę tego postępowania, mobilizując uczestników do sprawnego działania i w żaden sposób nie ograniczają wierzycielowi możliwości podejmowania czynności zmierzających do wyegzekwowania wyroku o opróżnieniu lokalu. Złożenie przez gminę dłużnikowi oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego umożliwia wierzycielowi wystąpienie do sądu o nadanie wyrokowi klauzuli wykonalności, czyli na uzyskanie tytułu wykonawczego przeciwko dłużnikowi. Dłużnik, który nie przyjął oferty najmu lokalu socjalnego, traci uprawnienie do takiego lokalu wynikające z wyroku sądu. Prawo do lokalu socjalnego jest bowiem prawem dłużnika, a nie wierzyciela. Wierzyciel zatem nie może oczekiwać, że gmina będzie trzymała lokal socjalny w stanie niezasiedlonym do czasu wszczęcia przez wierzyciela czynności egzekucyjnych i dokonania eksmisji dłużnika przez wierzyciela, a tym bardziej do lokalu socjalnego, którego dłużnik nie chciał przyjąć. Skoro dłużnik z przysługującego mu prawa świadomie nie chce skorzystać nie składając określonego oświadczenia woli, brak jest możliwości przymuszenia go do tego. Zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego wymaga oświadczenia woli dłużnika, które musi być pozbawione wad. Jeżeli dłużnik odmawia przyjęcia zaproponowanego lokalu socjalnego, wierzyciel może sam podjąć działania zmierzające do przeprowadzenia eksmisji, poprzez wskazanie pomieszczenia tymczasowego, ale jest to już poza procedurą związaną z obowiązkiem dostarczenia przez gminę lokalu socjalnego. Z ustawy nie wynika w żadnym razie, że w przypadku, gdy dłużnik nie zamierza skorzystać z proponowanego mu lokalu socjalnego, eksmisja dłużnika ma nastąpić do tego lokalu socjalnego, a gmina ma obowiązek oczekiwania na eksmisję do tego lokalu. Gmina ws takim wypadku oferuje prawo do takiego lokalu socjalnego kolejnemu dłużnikowi, co stoi w zgodzie z zasadami współżycia społecznego i sprawiedliwością społeczną.

W ocenie Rady Miejskiej w S. S. ustalony zaskarżoną uchwałą 3-dniowy termin, jest terminem wystarczającym dla dłużnika do podjęcia przemyślanej i swobodnej decyzji w przedmiocie przyjęcia oferty najmu lokalu socjalnego. W związku z niedostateczną liczbą lokali socjalnych w stosunku do występujących w tym zakresie potrzeb, osoby uprawnione do otrzymania lokalu socjalnego na mocy wyroku sądu oczekują kilka lat na taki lokal. Na lokal socjalny oczekują także osoby, wobec których nie orzeczono eksmisji, a które znajdują się w trudnej sytuacji finansowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga wniesiona przez WAM zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 ustawy).

Powołana ustawa zobowiązuje w szczególności gminy do zapewnienia lokali socjalnych osobom, w stosunku do których zapadły wyroki nakładające obowiązek opróżnienia dotychczas zajmowanych lokali, a którym sąd jednocześnie przyznał uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy, w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu sąd orzeka o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, bądź o braku takiego uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy. Orzekając o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, sąd nakazuje wstrzymanie wykonania opróżnienia lokalu do czasu złożenia przez gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego (art. 14 ust. 6). Dostarczenie lokalu socjalnego przez gminę stanowi jedyny możliwy sposób wykonania wyroku eksmisyjnego. Do czasu spełnienia tego obowiązku gmina zobowiązana jest płacić odszkodowanie właścicielowi lokalu podlegającego opróżnieniu.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 3 omawianej ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu, a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Użyty w cytowanym przepisie zwrot "w szczególności" oznacza, że w uchwale rada gminy powinna uregulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 zagadnienia, a ponadto może zamieścić inne jeszcze, dodatkowe regulacje związane z najmem. Nie oznacza to jednak, by rada gminy, ustalając zasady wynajmu lokali, mogła określać tryb realizacji wyroków przyznających uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego od gminy. Art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. przyznający radzie gminy kompetencje do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym ustalenia zasad wynajmowania lokali socjalnych, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu takich lokali na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art. 14 tej ustawy. Ten ostatni przepis ma bowiem w stosunku do art. 21 ust. 3 charakter przepisu szczególnego wyłączającego stosowanie art. 21 ust. 3 do przypadków przyznania uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego na podstawie wyroku sądu. To Sąd w prawomocnym orzeczeniu eksmisyjnym oznacza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania lokalu socjalnego na tej podstawie (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r. I OSK 732/10). Zasady realizacji wyroków sądu orzekających eksmisję i przyznających prawo do lokalu socjalnego określają przepisy z dnia 21 czerwca 2001 r. oraz przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Gmina nie może ustalać zasad realizacji wyroków sądu, ani modyfikować ustawowego pojęcia "dostarczyć lokal socjalny". Sąd zgodził się z zarzutami skargi, że zaskarżone przepisy uchwały uniemożliwiają właścicielom lokali podlegających opróżnieniu wykonanie wyroków eksmisyjnych w drodze przymusu państwowego i przerzucają obowiązki gminy na podmioty w żaden sposób nie zobowiązane do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Uwalniają też gminę od obowiązku wypłaty odszkodowań, mimo niedostarczenia lokalu socjalnego. Wbrew twierdzeniom Rady Miejskiej w S. S., nawet ewentualna odmowa zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego przez osobę uprawnioną nie oznacza niemożliwości przeprowadzenia eksmisji do takiego lokalu; w takim bowiem przypadku osoba taka zobowiązana jest uiszczać co miesiąc odszkodowanie (art. 18 ust. 1 ustawy).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła Rada Miejska w S. S., reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się uchylenia wyroku w całości ewentualnie jego zmianę przez oddalenie skargi w całości.

Wnosząca skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej Agencji przez pozbawienie wykonywania prawa własności tj. uznanie, iż doszło do naruszenia art. 140 K.c., a ponadto przez uznanie, że skarżąca jako właściciel lokalu mieszkalnego została pozbawiona uprawnienia do zrealizowania w drodze przymusu państwowego egzekucji sądowej z prawomocnego i wykonalnego wyroku sądowego w świetle art. 776 K.p.c. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Rady Miejskiej w S. S., błędna wykładnia powołanych przepisów prawa materialnego miała istotny wpływ na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 21 ust 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. przez błędną ich wykładnię i zastosowanie, tj. przez przyjęcie, że regulacja w § 29 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w S. S. stanowi przekroczenie kompetencji Rady w zakresie dookreślenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta S. S. oraz udzielania pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków stargardzkiej wspólnoty samorządowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., jeżeli w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu sąd przyzna określonej osobie uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego, obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego ciąży na gminie właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu, podlegającego opróżnieniu. Orzekając o uprawnieniu do lokalu socjalnego, Sąd nakazuje wstrzymanie wykonania opróżnienia lokalu, który dłużnik faktycznie zajmuje, do czasu złożenia przez gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. W przedmiotowej sprawie uprawnienie dotyczyło osób wymienionych w art. 45 ust. 3 ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, którym sąd nakazał opróżnienie lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego WAM. Sąd jednocześnie przyznał tym dłużnikom, a nie wierzycielowi czyli Agencji, uprawnienie do złożenia im przez gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Do tego więc czasu zostaje wstrzymane opróżnienie lokalu, a nie do chwili faktycznego zamieszkania dłużnika w zaoferowanym lokalu socjalnym. W ocenie skarżącej, nie można utożsamiać obowiązku Gminy złożenia oferty dłużnikowi umowy najmu lokalu socjalnego z obowiązkiem Gminy przetrzymywania lokalu socjalnego i braku możliwości oferowania tego lokalu socjalnego kolejnemu dłużnikowi, gdy poprzedni odmówił zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego oraz jego zasiedlenia, do czasu gdy wierzyciel otrzyma klauzulę wykonalności i wskaże komornikowi ten lokal socjalny jako lokal, do którego komornik w drodze egzekucji przeprowadzi dłużnika wbrew jego woli. W ocenie skarżącej, prawidłowa wykładnia polega na przyjęciu, iż w przypadku przyznania dłużnikowi prawa do lokalu socjalnego, obowiązek Gminy wygasa w momencie zaoferowania dłużnikowi umowy najmu konkretnego lokalu socjalnego. W momencie zaś, gdy dłużnik odmawia zawarcia takiej umowy i nie zamierza dobrowolnie przenosić się do lokalu socjalnego, Gmina ma prawo zaoferować taki lokal socjalny kolejnemu dłużnikowi. Z chwilą nastąpienia tych zdarzeń, wierzyciel przedkładając powyższą dokumentację, przy wniosku o nadanie wyrokowi klauzuli wykonalności, otrzymuje klauzulę wykonalności. Gmina nie ma jednak wpływu na to, kiedy wierzyciel wystąpi o klauzulę wykonalności i kiedy wierzyciel ją otrzyma oraz kiedy podejmie działania w ramach postępowania egzekucyjnego, gdyż Miasto nie jest już uczestnikiem postępowania egzekucyjnego. Termin trzydniowy określony w § 29 zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do którego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność, nie dotyczy postępowania egzekucyjnego, ale terminu instrukcyjnego, stanowiącego uszczegółowienie procedury zawartej w uchwale, polegającej na tym, iż dłużnikowi zakreślono termin do złożenia oświadczenia woli, czy zawiera umowę najmu na lokal socjalny, czy odmawia zawarcia takiej umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny bezzasadnie uznał ten etap postępowania oraz treść § 29 uchwały za ingerencję w postępowanie egzekucyjne. Postępowanie egzekucyjne zaczyna się później z wniosku wierzyciela, który wszczyna to postępowanie w celu nadania klauzuli wykonalności i na podstawie uzyskanego tytułu wykonalności kieruje sprawę do komornika, który w drodze egzekucji przenosi takiego dłużnika, ale do lokalu zamiennego, a nie socjalnego.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, z chwilą odmowy przez dłużnika zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego prawo dłużnika do otrzymania takiego lokalu wygasa i nie jest już wstrzymana eksmisja tegoż dłużnika z lokalu, czego wyrazem jest nadanie przez Sąd klauzuli wykonalności orzeczeniu sądowemu w zakresie opróżnienia lokalu mieszkalnego. W ocenie Rady Miejskiej, trzydniowy termin ma służyć temu, aby dłużnik wypowiedział się, czy zawrze umowę najmu lokalu socjalnego z Gminą, czy nie i termin ten nie jest skierowany w żadnej mierze do wierzyciela, a o klauzulę wykonalności wierzyciel występuje dopiero, gdy dysponuje informacją, że dłużnik odmówił zawarcia umowy o najem zaoferowanego mu lokalu socjalnego. Gmina nie ma obowiązku oczekiwać do chwili, kiedy wierzyciel uzyska tytuł wykonawczy i do tegoż lokalu socjalnego komornik skieruje dłużnika. Nie powoduje to braku możliwości wykonania eksmisji przez wierzyciela, albowiem lokal socjalny z wykonaniem eksmisji nie ma nic wspólnego, sama zaś eksmisja wykonywana jest do lokalu zamiennego, którego gmina nie ma już obowiązku zapewniać. Gmina słusznie usuwa wyrok ze swojego rejestru, albowiem dłużnik traci prawo do lokalu socjalnego i gmina nie ma już obowiązku zapewnienia lokalu socjalnego z tego wyroku.

Reasumując Rada Miejska w S. S. stoi na stanowisku, iż brak przesłanek do stwierdzenia nieważności § 29 przedmiotowej uchwały, ponieważ wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, uchwała nie dokonała modyfikacji ustawowego pojęcia "dostarczenia lokalu socjalnego", a zaskarżony przepis uchwały nie uniemożliwia właścicielom lokali podlegających opróżnieniu wykonania wyroków eksmisyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną WAM wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zarzuty w niej podniesione są niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie kontrolując uchwałę Rady Miejskiej w S. S. z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) w zaskarżonej jej części dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 4 ust. 2, art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r.

Zagadnienie prawne wymagające rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy uregulowanie § 29 zaskarżonej uchwały narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały w tej części, na zasadzie określonej w art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej "P.p.s.a.".

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy, która je ustanowiła, przy czym jako akty o charakterze wykonawczym mają za zadanie uszczegóławiać ustawy, normując zagadnienia powierzone ustawą do uregulowania z uwzględnieniem specyfiki miejscowej oraz warunków i potrzeb społeczności lokalnej. W drodze aktu prawa miejscowego nie można ani rozszerzać, ani też ograniczać uprawnień i obowiązków adresatów danego aktu prawa miejscowego poza granice wynikające z ustawy upoważniającej do jego wydania. Z zasady niesprzeczności i spójności systemu źródeł prawa wynika ponadto, iż akt prawa miejscowego nie może naruszać norm powszechnie obowiązującego prawa.

Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego obejmuje weryfikację przez sąd administracyjny - przy odwołaniu się do kryterium zgodności uchwały z prawem - subiektywnego twierdzenia skarżącego, że uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie była uchwała Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim podjęta w wykonaniu art. 21 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., określająca zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy S. S. Natomiast przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego był § 29 tej uchwały regulujący zasady dostarczania przez Gminę lokali socjalnych osobom, w stosunku do których sąd w wyroku eksmisyjnym, stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., przyznał prawo do otrzymania takiego lokalu. Podniesiony przez WAM zarzut wobec uregulowania zawartego w § 29 uchwały odnosił się do przyjętego przez Radę sposobu postępowania organu Gminy i warunków zwolnienia się przez Gminę z ustawowego obowiązku dostarczenia lokalu socjalnego w takich przypadkach. Zakwestionowana regulacja odnosiła się do 3-dniowego - licząc od otrzymania od Gminy oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego - terminu, w którym osoba uprawniona do otrzymania lokalu socjalnego powinna stawić się w urzędzie w celu zawarcia umowy najmu lokalu oraz zwolnienia się Gminy z ustawowego obowiązku dostarczenia lokalu w razie nieprzyjęcia oferty (niepodpisania umowy najmu lokalu socjalnego lub niestawienia się tej osoby), a w konsekwencji wykreślenia tej osoby z rejestru wyroków, co skutkowałoby tym, że właściciel lokalu podlegającego opróżnieniu nie mógłby skorzystać ze środków prawnych zapewniających wykonanie wyroku stwierdzającego uprawnienie eksmitowanego do lokalu socjalnego.

Stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej uchwały zasadnie stwierdził, że w części obejmującej uregulowania § 29 uchwała narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w tej części. Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na prawidłowo zinterpretowanych przepisach ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. uznając, że uchwała w § 29 wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 21 ust. 3 tej ustawy; obejmuje bowiem swoim uregulowaniem kwestie wykraczające poza kategorię spraw określoną w przepisie upoważniającym, a dotyczące spraw uregulowanych w art. 14 tej ustawy, który jest przepisem szczególnym adresowanym do sądów orzekających w sprawach eksmisji z lokalu. W rezultacie § 29 uchwały rozstrzyga kwestie, które nie podlegają uregulowaniu w ramach ogólnych zasad wynajmowania lokali mieszkalnych z zasobu Gminy. Zasady realizacji wyroków sądowych orzekających eksmisję, w tym także w przypadkach przyznania w wyroku osobie eksmitowanej prawa do lokalu socjalnego, określają przepisy Kodeksu postępowania cywilnego oraz przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji należy uznać za prawidłowe. Przedmiotowa uchwała w zaskarżonej przez WAM części narusza bowiem w sposób istotny wskazane wyżej przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego przez niezgodne z uregulowaniami tych ustaw ograniczenie możliwości wykonania wyroku eksmisyjnego zaopatrzonego w klauzulę wykonalności. Narusza tym samym interes prawny Agencji reprezentującej prawa właściciela opróżnianego lokalu mieszkalnego.

Trzeba wziąć pod uwagę, że uzyskując tytuł wykonawczy wierzyciel wszczyna egzekucję, mając przeświadczenie, że uzyska cel zamierzony złożeniem pozwu o eksmisję. W świetle art. 776 K.p.c. postanowienie o nadaniu wyrokowi klauzuli wykonalności oznacza, że tytuł ten nadaje się do wykonania, że dopuszczalne jest prowadzenie na jego podstawie egzekucji i że organ egzekucyjny powinien tytuł ten wykonać. Z ogólnej zasady prawomocności orzeczeń sądowych (art. 365 § 1 K.p.c.) wynika, że nie tylko strony postępowania i sąd, który orzeczenie wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także osoby trzecie, związane są tym orzeczeniem. Także w tym aspekcie trzeba oceniać przewidziany w ustawie obowiązek gminy zapewnienia lokalu socjalnego osobie, której sąd w prawomocnym wyroku przyznał prawo do takiego lokalu. Uchwała rady gminy ustalająca zasady wynajmowania lokali mieszkalnych z zasobów gminnych nie może kształtować zasad wynajmowania lokali mieszkalnych w sposób pozbawiający właściciela lokalu możliwości wykonania prawomocnego wyroku eksmisyjnego. Nie jest zgodna z porządkiem prawnym sytuacja, kiedy właściciel dysponuje wprawdzie prawomocnym wyrokiem orzekającym opróżnienie lokalu i uprawnienie osoby eksmitowanej do lokalu socjalnego, jednak wyrok ten jest niewykonalny ze względu na ustalone przez gminę restrykcyjne uwarunkowania przeprowadzenia lokatora do lokalu socjalnego. Godziłoby to w prawo własności chronione normami Konstytucji R.P.

W świetle przedstawionych wywodów zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za pozbawione racji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.