Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3264/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 236b ust. 1, art. 236d ust. 1 w zw. z art. 236b ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit.  a, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zakładów M. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 431/19 w sprawie ze skargi Zakładów M. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 431/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. wymierzył skarżącej Spółce – na podstawie art. 236d ust. 1 w zw. z art. 236b ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska [(j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.) – dalej w skrócie: "P.o.ś."] – karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieprzekazanie w terminie do dnia 31 marca 2012 r. sprawozdania zawierającego dane do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń za 2011 r.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] grudnia 2015 r. po rozpoznaniu odwołania skarżącej Spółki, utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] sierpnia 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ ustalił, że skarżąca była zobowiązana do złożenia sprawozdania w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, na podstawie art. 236b ust. 1 p.o.ś., jednak obowiązek ten wykonała z naruszeniem wskazanego terminu, dlatego organ zobowiązany był do nałożenia kary w wysokości 10 000 zł.

[...] S.A. w skardze, uzupełnionej pismem z dnia [...] października 2016 r., wniosły o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2015 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z [...] sierpnia 2015 r. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem:

1. przepisów prawa materialnego:

– art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 236d ust. 4 i 281 ust. 1 P.o.ś. przez doręczenie decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną po upływie 3 lat od końca roku, w którym powstało naruszenie obowiązku nałożonego normą z art. 236b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, przez co nastąpiło tzw. "przedawnienie prawa do wydania decyzji", a zobowiązanie podatkowe nie powstało,

– art. 236d ust. 1 P.o.ś. przez jego zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy nałożonej kary pieniężnej pomimo wykonania przez skarżącą obowiązku określonego w art. 236b ust. 1 P.o.ś., jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego pierwszoinstancyjnego,

– art. 236d ust. 1 w związku z art. 236b P.o.ś. przez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że ziściły się przesłanki do nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy skarżąca obowiązek sprawozdawczy wykonała jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego pierwszoinstancyjnego, a jedynie uczyniła to z przekroczeniem ustawowego terminu,

– art. 236d ust. 1 P.o.ś. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez automatyczne zastosowanie rażąco wygórowanej, dolegliwej, niewspółmiernej i materialnie nieproporcjonalnej kary w stosunku do rodzaju uchybienia skarżącej wobec obowiązku ustawowego, który został dobrowolnie spełniony przez nią jeszcze przed wszczęciem postępowania przez organ pierwszoinstancyjny, którego prawidłowość nie była nigdy kwestionowana, a zachowanie skarżącego nie wyrządziło jakiejkolwiek szkody zagrażającej środowisku;

2. przepisów postępowania, tj.:

– art. 7, 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez nieuwzględnienie przy wydaniu rozstrzygnięcia całości zebranego materiału dowodowego oraz z urzędu słusznego interesu strony, wobec spełnienia przez nią ustawowego obowiązku wynikającego z ustawy jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego; nie uwzględnienie faktu, że skarżąca nie naruszyła zasad ochrony środowiska, a jedynie uchybiła administracyjnemu obowiązkowi; a przez to zastosowanie niezgodnej z art. 2 Konstytucji normy z art. 236d P.o.ś. poprzez nałożenie niepodlegającej miarkowaniu kary pieniężnej, a przez to danie przewagi interesowi społecznemu,

– art. 10 K.p.a. przez niedopełnienie przez organ odwoławczy względem skarżącej obowiązku wynikającego z niniejszego przepisu, co spowodowało ograniczenie prawa strony w postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi i pisma ją uzupełniającego przedstawiono argumentację mającą uzasadniać postawione zarzuty.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i wyrokiem z 20 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 748/16 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z [...] grudnia 2015 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2015 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że uwzględniając skargę, podzielił najdalej idący zarzut, tj. naruszenia art. 236d ust. 1 P.o.ś. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez automatyczne zastosowanie rażąco wygórowanej, dolegliwej, niewspółmiernej i materialnie nieproporcjonalnej kary w stosunku do rodzaju uchybienia skarżącej wobec obowiązku ustawowego. Sąd nadmienił, że akceptuje dominujący w orzecznictwie pogląd, że sądy i inne organy stosujące prawo nie mają kompetencji do orzekania o niekonstytucyjności przepisu ustawy i odmowy jego stosowania. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, o którym mowa w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje walor mocy obowiązującej. W niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygania stanowił przepis rangi ustawowej, tj. ustawy Prawo ochrony Środowiska, stąd sąd orzekający nabierając wątpliwości co do konstytucyjności tych norm prawa powinien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym czy art. 236d ust. 1 p.o.ś., przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za nieterminowe przekazanie sprawozdania zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006, jest zgodny z Konstytucją. Orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywoła wówczas ten skutek, że przepis ustawy utraci moc. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013 r., P 26/11, podjęty na gruncie art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ani wyłączność orzekania o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Stosując zasadę lex superior derogat legi inferiori i tym samym odmawiając zastosowania in concreto przepisu ustawy, sąd nie narusza kompetencji w tym zakresie właściwej dla Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie przepis ten w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym. Mając powyższe względy na uwadze w tej konkretnej sprawie Sąd odstąpił od wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzając przy tym, że odmowa zastosowania ocenianej normy prawnej w zakresie wysokości kary pieniężnej powoduje dalsze skutki. Otóż zbyt represyjna kara 10 000 zł nie może zostać nałożona w przypadku bezspornie stwierdzonego faktu złożenia sprawozdania po terminie. Jednakże z tego tytułu nie można, w ocenie Sądu, wywieść, że w ogóle taka kara nie może zostać nałożona, a postępowanie winno zostać umorzone. W ocenie Sądu organ winien ustalić wysokość sankcji w takiej wysokości jaka została przyjęta przez ustawodawcę w ustawie o odpadach wskutek wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z art. 2 Konstytucji RP.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1130/17 uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem NSA, problemem spornym w sprawie było to, czy zachodziła podstawa do odmowy zastosowania przez Sąd przepisów rangi ustawowej bez potrzeby przedstawiania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w tym zakresie. NSA uznał za zasadny zarzut skarżącego kasacyjnie organu, że w sprawie Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 236d ust. 1 P.o.ś., przez pominięcie, przy uchylaniu decyzji organów obu instancji, że przepis art. 236d ust. 1 P.o.ś. nakłada na organ obligatoryjny obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej sytuacji, przy spełnieniu przesłanek wskazanych w tym przepisie, a uchylenie decyzji organów obu instancji doprowadzi do braku możliwości wydania orzeczenia w danym postępowaniu, gdyż zastosowanie innej wysokości kary, na podstawie przepisu przewidującego nałożenie kary w określonej ściśle wysokości nie jest możliwe. NSA nie negując, co do zasady, zajścia sytuacji, w której sądy mogą odstąpić od zastosowania konkretnego przepisu ustawy, w przypadku gdy przepis ten – w uzasadnionej ocenie Sądu – w sposób oczywisty pozostaje sprzeczny z Konstytucją, pomimo braku wyraźnego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do tego unormowania, stwierdził, że odmowa zastosowania przez Sąd przepisu nie może prowadzić do sytuacji, w której brak będzie możliwości wydania rozstrzygnięcia na podstawie obowiązujących przepisów, regulujących daną problematykę. Taka zaś sytuacja zachodziłaby w niniejszej sprawie, gdyby przyjąć, tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 236d ust. 1 P.o.ś. organ winien ustalić wysokość sankcji w takiej wysokości jaka została przyjęta przez ustawodawcę w ustawie o odpadach wskutek wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z art. 2 Konstytucji RP. Jeśli Sąd I instancji uważał, że przepis art. 236d ust. 1 P.o.ś. jest niezgodny z Konstytucją RP, to winien był w tej kwestii wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku w istocie spowodowało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie tylko samodzielnie ocenił zgodność z Konstytucją wyżej wskazanego przepisu, ale również prawotwórczo przesądził o trybie ustalenia wysokości sankcji. Stanowisko takie nie jest prawidłowe, albowiem do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, a nie tworzenie prawa. W sytuacji, gdyby Sąd pierwszej instancji rozważał kwestię ewentualnego zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego o ocenę zgodności z Konstytucją RP art. 236d ust. 1 P.o.ś. winien jednak wziąć pod uwagę, że w niniejszej sprawie opóźnienie w niewypełnieniu obowiązku z art. 236b ust. 1 P.o.ś. było znaczne. Sąd ten winien też uwzględnić, że art. 236b ust. 1 P.o.ś. mówi o przekroczeniu wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów, a art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach mówił o nieprzekazaniu zbiorczego zestawienia danych. Materie regulowane w tych przepisach są więc różne. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie rozważał w ogóle co dany podmiot ma złożyć w określonym terminie, a jedynie skupił się na przekroczeniu terminu i przewidzianej za to sankcji. Tymczasem istotne jest nie tylko samo przekroczenie terminu, ale również to, co w tym terminie miało zostać dokonane. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji nie miał wystarczających podstaw do odstąpienia od zastosowania przepisu art. 236d ust. 1 P.o.ś. Zatem zarzuty naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego również znalazły usprawiedliwione podstawy. Z uwagi na materię regulowaną przez art. 236d ust. 1 w zw. z art. 236b ust. 1 P.o.ś. oraz znaczne opóźnienie przez skarżącą w niewypełnieniu obowiązku z art. 236b ust. 1 P.o.ś. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego, czy art. 236d ust. 1 P.o.ś. jest zgodny z Konstytucją RP. NSA stwierdził, że nie wyklucza to jednak możliwości skierowania takiego pytania przez Sąd I instancji, o ile tylko będzie on widział taką potrzebę podczas ponownego rozpoznawania sprawy. Zatem Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, uwzględni powyższe wskazania przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 431/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawami prawa materialnego dającymi uprawnienie do nałożenia na skarżącą w drodze decyzji przedmiotowej kary pieniężnej były regulacje art. 236b ust. 1 w zw. z art. 236d ust. 1 ww. ustawy Prawo ochrony środowiska. W art. 236a ust. 1 P.o.ś. ustawodawca postanowił o utworzeniu Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, będącego elementem Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, o którym mowa w rozporządzeniu (WE) nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniającym dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. UE.L 33 z 04.02.2006, str. 1). Prowadzenie Rejestru – stosownie do art. 236a ust. 2 P.o.ś. - ustawodawca powierzył Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. Krajowy Rejestr Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń jest nowym rejestrem, który stanowi narzędzie umożliwiające społeczeństwu dostęp do informacji o środowisku, w zakresie uwolnień do powietrza, wody, gleby, transferów zanieczyszczeń zawartych w ściekach przeznaczonych do oczyszczania i odpadów, pochodzących z zakładów, w których prowadzona jest działalność określona w załączniku I do ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady. Rozporządzenie ustanawia zintegrowany rejestr uwalniania i transferu zanieczyszczeń na poziomie Wspólnoty w postaci publicznie dostępnej elektronicznej bazy danych i określa zasady jego funkcjonowania. Utworzony w Polsce na mocy przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska Krajowy Rejestr Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń jest więc elementem Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. W myśl art. 236b ust. 1 P.p.o.ś., prowadzący instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności określonych w załączniku nr I do rozporządzenia 166/2006, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdanie zawierające dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006. W przypadku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska – zgodnie z treścią art. 236d P.o.ś. – nakłada na prowadzącego instalację, w drodze decyzji, karę pieniężną wysokości 10 000 zł.

Z ustaleń organów dokonanych w sprawie wynika, że skarżąca, jako zobowiązana do wypełnienia obowiązku wskazanego w art. 236b ust. 1 P.o.ś. (przekazania wymaganego tą normą sprawozdania z tytułu transferu odpadów niebezpiecznych), obowiązek ten wykonała 27 listopada 2013 r., czyli ze znacznym, bo ponad rocznym naruszeniem terminu (do 31 marca 2012 r.). W zaistniałym stanie organ był zobligowany do nałożenia na skarżącą kary w wysokości 10 000 zł. Powyższe ustalenia faktyczne nie są kwestionowane przez skarżącą. Niemniej skarżąca uważa, że doszło do naruszenia art. 236d ust. 1 w zw. z art. 236b P.o.ś. oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a., a nadto art. 10 K.p.a., przez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że pomimo nieterminowego wykonania obowiązku (jeszcze przed wszczęciem kontrolowanego postępowania) zaszła podstawa do wymierzenia kary pieniężnej; nieuwzględnienie faktu, że skarżąca nie naruszyła zasad ochrony środowiska, a jedynie uchybiła administracyjnemu obowiązkowi, w konsekwencji doszło do automatycznego zastosowania niezgodnej z art. 2 Konstytucji RP normy art. 236d P.o.ś., dającej podstawę do nałożenia rażąco wygórowanej, dolegliwej, niewspółmiernej i materialnie nieproporcjonalnej kary w stosunku do rodzaju uchybienia skarżącej.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżącą przekazania sprawozdania w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń przed wszczęciem przedmiotowego postępowania, zdaniem Sądu I instancji należy podkreślić, że okoliczność ta nie mogła mieć znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, przesłanką do wszczęcia postępowania z urzędu, a w konsekwencji nałożenia w drodze decyzji kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł, był fakt złożenia sprawozdania w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń z przekroczeniem terminu, tj. złożenia sprawozdania po dniu 31 marca roku następującego po zakończeniu roku sprawozdawczego. Innymi słowy, przekazanie ww. sprawozdania zawierającego dane o transferze odpadów niebezpiecznych w 2011 r. w jakiejkolwiek dacie po 31 marca było złożeniem sprawozdania po terminie i przesłanką do wszczęcia postępowania. W kontekście powyższego nie mogło mieć znaczenia przekazanie sprawozdania przed, w toku, czy po zakończeniu postępowania, gdyż w każdym z tych przypadków przekazanie nastąpiłoby z przekroczeniem terminu określonego przez ustawodawcę. Zatem na gruncie regulacji art. 236d P.o.ś. organ zobowiązany był do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł za niezłożenie stosownego sprawozdania w terminie. Przytoczony przepis ustawy Prawo ochrony środowiska nie daje podstaw organom administracji odpowiedzialnym za tworzenie Rejestru do oceny przyczyn niezachowania terminu do złożenia sprawozdania, czasookresu złożenia sprawozdania i wyciągania z tego skutków prawnych oraz miarkowania wysokości wymierzanej kary w odniesieniu do realiów faktycznych konkretnej sprawy. Treść przepisu jednoznacznie wskazuje, że decyzja nakładająca karę administracyjną nie ma charakteru uznaniowego. O powyższym świadczy użycie przez ustawodawcę określenia "nakłada [...] karę pieniężną", a nie "może nałożyć" co oznacza, że nie pozostawiono organowi tzw. luzu decyzyjnego w tym zakresie. Taka decyzja, wydana w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, jest tzw. decyzją związaną, czyli nie jest wydawana na zasadach uznania administracyjnego (wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. II OSK 1470/10). Przepis art. 236d ust. 1 P.o.s. nakłada na organ obligatoryjny obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przy zaistnieniu przesłanek z niego wynikających. To norma prawna uprawniającą i jednocześnie zobowiązującą wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, bez możliwości kształtowania rodzaju następstwa prawnego, do nałożenia na prowadzącego instalację kary pieniężnej o określonej ściśle, jednostkowo, wysokości, w przypadku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust. 1 u.p.o.ś. Wykładnia przepisów ustawy nie pozwala na przyjęcie, że organ w ramach swobodnego uznania może oceniać fakt złożenia sprawozdania po terminie za niedający podstaw do nienakładania kary pieniężnej. Kara jest oparta na koncepcji odpowiedzialności obiektywnej. Inaczej ujmując, odpowiedzialność administracyjna za niedopełnienie obowiązku sprawozdawczego ma charakter zobiektywizowany. W tego rodzaju postępowaniu, organ administracji musi jedynie rozpatrzyć obiektywnie udowodniony fakt braku wywiązania się z tego obowiązku w określonym ustawowo terminie. Mechanizm działania prawa administracyjnego nie wyklucza bowiem posługiwania się przez ten system dla ochrony określonych wartości normami opartymi na odpowiedzialności zobiektywizowanej, a z tej jego cechy korzysta właśnie ustawodawca w odniesieniu do treści art. 236d ust. 1 P.o.ś.

Przedmiotowa kara związana jest z modelem prawnym odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska. Jako jedna z administracyjnych kar pieniężnych jest instrumentem ochrony środowiska. Dolegliwość tej kary nie powinna być celem samym w sobie, lecz środkiem umożliwiającym skuteczną ochronę środowiska przed skutkami gospodarki m. in. odpadami niebezpiecznymi. Kara tego rodzaju powinna zmierzać do ochrony porządku prawnego, którego elementem jest środowisko stanowiące dobro wspólne. Wysokość określonej ustawowo stawki administracyjnej kary pieniężnej, wymierzanej za naruszenie wymagania ochrony środowiska, jest też pojmowana jako narzędzie wzmacniające egzekwowanie przestrzegania prawa w zakresie ochrony środowiska i skuteczność kary. Rolą tej kary jest też funkcja prewencyjna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 639/16, zauważył bowiem, że "kary administracyjne służą zapewnieniu realizacji norm prawa administracyjnego, mają zatem walor zabezpieczający, gwarantujący działanie norm prawa administracyjnego, a ponadto posiadają m. in. walor redystrybucyjny. Prawo administracyjne, inaczej niż prawo karne, nie stawia nieprzekraczalnych chronionych represją granic dla wzorów zachowania podmiotów prawa, lecz formułuje materialnoprawne uprawnienia i obowiązki podmiotów administrowanych, których realizacja jest zabezpieczana sankcjami zawartymi w jego normach. Nie zawsze też w odniesieniu do każdej chronionej wartości uzasadnione jest tworzenie kary administracyjnej opartej na subiektywnej odpowiedzialności ocenianej przez organ administracyjny. W prawie administracyjnym chodzi przede wszystkim o realizację obowiązków i uprawnień wyznaczonych jego normami a nie o karanie podmiotów prawa w znaczeniu represyjnym. [...], przyjęta w kwestionowanym przepisie koncepcja odpowiedzialności obiektywnej jest spójna z wartościami, które zabezpiecza przedmiotowa kara.

W ocenie Sądu I instancji, brak jest także podstaw prawnych do uznania twierdzenia propagowanego przez skarżącą, że nałożenie kary na prowadzącego instalację jest możliwe wyłącznie raz w roku sprawozdawczym. Pojęcie roku sprawozdawczego odnosi się do roku, za który prowadzący instalację zobowiązany jest przedłożyć właściwemu organowi sprawozdanie w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Stosowanie zatem ww. pojęcia w kontekście nakładania kary pieniężnej nie ma racji bytu. Ponadto obowiązek, o którym mowa w art. 236b ust. 1 P.o.ś. dotyczy każdego roku sprawozdawczego oddzielnie. Zatem również, kara wynikająca z niewywiązania się z ww. obowiązku nakładana jest oddzielnie za każdy rok sprawozdawczy.

W ocenie Sądu, negatywnie również należało rozważyć podnoszoną i wywodzoną przez skarżącą niezgodność art. 236d P.o.ś. z art. 2 Konstytucji RP, a zarazem związane z powyższym wnioskowanie – na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej – o wystąpienie przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie czy art. 236d ust. 1 P.o.ś. w zakresie w jakim przewiduje niepodlegającą miarkowaniu, nadmiernie represyjną i automatyczną za nieterminowe złożenie sprawozdania do Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 30 stycznia 2019 r. wydanym w kontrolowanej sprawie (po uwzględnieniu skargi kasacyjnej organu i uchyleniu wyroku z dnia 20 października 2016 r. uprzednio wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny) wyraźnie stwierdził naruszenie przez Sąd pierwszej instancji, ówcześnie orzekający w sprawie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 236d ust. 1 P.o.ś., przez pominięcie, przy uchylaniu decyzji organów obu instancji, że przepis art. 236d ust. 1 P.o.ś. nakłada na organ obligatoryjny obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej sytuacji, przy spełnieniu przesłanek wskazanych w tym przepisie, a uchylenie decyzji organów obu instancji doprowadzi do braku możliwości wydania orzeczenia w danym postępowaniu, gdyż zastosowanie innej wysokości kary, na podstawie przepisu przewidującego nałożenie kary w określonej ściśle wysokości nie jest możliwe. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego – Sąd pierwszej instancji nie miał wystarczających podstaw do odstąpienia od zastosowania przepisu art. 236d ust. 1 P.o.ś. Z kolei Sąd I instancji rozważając kwestię ewentualnego zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego o ocenę zgodności z Konstytucją RP art. 236d ust. 1 P.o.ś. – według Naczelnego Sądu Administracyjnego - winien wziąć pod uwagę, że w niniejszej sprawie opóźnienie w niewypełnieniu obowiązku z art. 236b ust. 1 p.o.ś. było znaczne i wynosiło ponad 19 miesięcy; uwzględnić, że art. 236b ust. 1 P.o.ś. mówi o przekroczeniu wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów niebezpiecznych, a art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach (o którym mowa w stanie sprawy) mówił o nieprzekazaniu zbiorczego zestawienia danych, czyli że materie regulowane w tych przepisach są różne; mieć na uwadze co dany podmiot miał złożyć w określonym terminie, nie skupiać się jedynie na przekroczeniu terminu i przewidzianej za to sankcji. W tak zakreślonych uwarunkowaniach, czyli wobec wzięcia pod uwagę materii regulowanej przez art. 236d ust. 1 w zw. z art. 236b ust. 1 P.o.ś. oraz znacznego opóźnienia przez skarżącą w niewypełnieniu obowiązku z art. 236b ust. 1 P.o.ś., sam Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego, czy art. 236d ust. 1 P.o.ś. jest zgodny z Konstytucją RP. Niemniej jednak NSA podkreślił też, że nie wyklucza to możliwości skierowania takiego pytania przez Sąd pierwszej instancji, o ile tylko będzie on widział taką potrzebę podczas ponownego rozpoznawania sprawy i Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, uwzględni powyższe wskazania przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

WSA stwierdził, że w warunkach związania wykładnią prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny – po uwzględnieniu wszystkich aspektów wcześniej rozważonych przez Sąd II instancji przemawiających, jego zdaniem, za brakiem podstaw skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w zakresie zgodności art. 236d ust. 1 P.o.ś. z art. 2 Konstytucji RP – WSA nie powziął, tak jak Naczelny Sąd Administracyjny, uzasadnionych wątpliwości co do konstytucyjności art. 236d ust. 1 P.o.ś. Tym samym nie dostrzegł potrzeby wystąpienia z takim pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Podstawą do przedstawienia przez sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącej. Zaś zarówno przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, nie dają podstaw do uznania, że wniosek strony postępowania sądowego o zwrócenie się przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest dla tego sądu wiążący. W konsekwencji wniosek pełnomocnika skarżącego zgłoszony w omówionym przedmiocie został oddalony przez Sąd na rozprawie.

Zarzucane przez skarżącą niedopełnienie przez organ odwoławczy wymogu określonego art. 10 § 1 K.p.a., które – zdaniem skarżącej uniemożliwiło zaprezentowanie organowi odwoławczemu stanowiska co do niezgodności z Konstytucją art. 236d P.o.ś., zostało ocenione przez Sąd jako niemogące mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nadto, stanowisko w tym przedmiocie skarżąca, działająca przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, mogła przedstawić w odwołaniu, ewentualnie w jego uzupełnieniu złożonym w okresie pomiędzy wniesionym odwołaniem ([...] września 2015 r.) a wydaniem zaskarżonej decyzji ([...] grudnia 2015 r.).

Z kolei w zakresie pierwszego z zarzutów skargi, Sąd w całej rozciągłości podzielił argumentację przedstawioną przez organ na jego odparcie w odpowiedzi na skargę i uznał ją za własną, bez konieczności jej powtarzania.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosły [...] S.A. z siedzibą w K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegającego na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i oddalił skargę tym samym utrzymując w mocy decyzję organu II instancji wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego,

2) art. 145 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w związku z brakiem odniesienia się przez Sąd do tego co było przedmiotem sprawy i zaniechanie zbadania zgłoszonych przez skarżącego zarzutów, wbrew wytycznym Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz niewyjaśnienie przesłanek odmowy zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania zgodności art. 236b ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska z Konstytucją, w sytuacji istnienia sprzeczności ww. normy prawnej z art. 2 Konstytucji RP,

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte umotywowanie decyzji o oddaleniu wniosku skarżącego o przedstawienie przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności art. 236d ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska z art. 2 Konstytucji przy oczywistej sprzeczności ww. przepisu z Konstytucją,

4) art. 236d ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące nałożeniem grzywny w kwocie 10 000 zł podczas gdy przepis ten nie przewiduje miarkowania wysokości kary grzywny w odniesieniu do realiów faktycznych konkretnej sprawy,

5) art. 236d ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy nałożonej kary pieniężnej pomimo wykonania przez skarżącą obowiązku określonego w art. 236b ust. 1 jeszcze przed wszczęciem postępowania przed organem I instancji,

6) art. 236d ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że przepis ten dotyczy naruszenia w postaci przekroczenia wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz odpadów, podczas gdy dotyczy on obowiązku złożenia w określonym terminie sprawozdania przez prowadzącego instalację zawierającego dane o przekroczeniu wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń odpadów,

7) art. 236d ust. 1 w zw. z art. 236b ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że ziściły się przesłanki do nałożenia kary pieniężnej podczas gdy Spółka wykonała obowiązek sprawozdawczy przed wszczęciem postępowania przez organ I instancji, a jedynie uczyniła to z przekroczeniem ustawowego terminu,

8) art. 236d ust. 1 ustawy Prawo ochrony Środowiska w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu i brak zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania zgodności ww. przepisu z Konstytucją RP w przypadku oczywistej sprzeczności przepisu z art. 2 Konstytucji RP.

Nadto skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 236d ust. 1 ustawy Prawo ochrony Środowiska w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za nieterminowe przekazanie sprawozdania zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że Spółka spełniła obowiązek sprawozdania zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości podprogowych dla uwolnień transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów – z własnej woli, dobrowolnie, bez uprzedniego wezwania lub ponaglenia zanim zostało wszczęte jakiekolwiek postępowanie w tym przedmiocie, a sprawozdanie nie było kwestionowane pod względem kompletności, spójności czy wiarygodności.

Sąd I instancji pozornie kierując się wytycznymi i wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego zwartymi w wyroku z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn.. akt II OSK 557/17 nie rozpoznał istoty sprawy i przedmiotowych zaleceń, przez co dokonał dalszych niepełnych i wadliwych wykładni wskazanych norm prawnych. W ocenie Spółki błędna była interpretacja zarówno organów administracji jak i Sądu, że doszło do niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem skarżącej Spółki, mogło by tak być, gdyby najpierw doszło do wszczęcia postępowania a następnie zostało złożone sprawozdanie. Niezasadnym było wszczynanie postępowania w sprawie bądź już wszczęte postępowanie należało umorzyć. Trudno mówić o niewypełnieniu obowiązku, gdy doszło do złożenia sprawozdania przed wszczęciem postępowania. Nie można na równi traktować podmiotów, które złożyły sprawozdanie do wszczęcia postępowania z podmiotami, które nie złożyły postępowania w ogóle.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki zastosowana kara pieniężna jest rażąco wygórowana i niewspółmierna w stosunku do rodzaju uchybienia w postaci złożenia sprawozdania po terminie do Krajowego Systemu Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Ponownie podkreślono, że Spółka spełniła ten obowiązek dobrowolnie i bez żadnych wezwań i przed wszczęciem jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Nieproporcjonalna i wysoka kara znajduje zastosowanie zarówno w stosunku do podmiotów, które spóźniły się ze złożeniem sprawozdania jak i do podmiotów, które w ogóle nie spełniły tego obowiązku. W sytuacji, gdy krańcowo odmienne zachowania karane są związane z represyjną sankcją w takiej samej wysokości, to należy uznać to za naruszenie zasad poprawnej legislacji, demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz proporcjonalności sankcji administracyjnej wynikających z art. 2 Konstytucji RP. Wymierzona Spółce kara, zdaniem Spółki, jest nadmierna i zbyt dotkliwa i pozostaje w oderwaniu od powstania faktycznej szkody oraz naruszenia i skutków z nim związanych. Zbytnia dolegliwość wynika min. Z automatyzmu wymierzania, bezwzględnej wysokości administracyjnej kary pieniężnej oraz całkowitego braku jej miarkowania. Nadto przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie przewidują uprzedniego wezwania lub ponaglenia podmiotów do terminowego wykonania ustawowego obowiązku.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, art. 236d ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Na poparcie swojego stanowiska Spółka wskazała, że w tym przypadku ma miejsce sytuacja analogiczna jak w przypadku art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach, który to przepis był objęty postępowaniem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1509/10. Stan faktyczny w tej sprawie był tożsamy ze stanem faktycznym w niniejszej sprawie. W sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1509/10 wątpliwości Sądu wywołało zagadnienie adekwatności i zakresu dolegliwości zastosowanej sankcji względem dobra chronionego, jakim jest zachowanie zasobów środowiska. Unormowanie nie różnicujące surowej sankcji w stosunku do krańcowo odmiennych zachowań, w ocenie WSA w Łodzi jest sprzeczne z zasadą poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie, w ocenie Spółki, prawodawca również naruszył zasadę proporcjonalności sankcji administracyjnej.

Spółka wskazała, że za niezgodny z art. 2 Konstytucji może być uznany przepis regulujący przesłanki i wymiar sankcji administracyjnej, jeśli stanowi ona dolegliwość nieproporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia (wyrok TK z dnia 14.10.2009 r. sygn. akt Kp 4/09).

W ocenie Spółki, z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że nie sama represyjność, ale dopiero nadmierna represyjność administracyjnej kary pieniężnej w stosunku do okoliczności stosowania przepisu sankcjonującego może przemawiać za jej niekonstytucyjnością. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę powielił jedynie wskazania NSA nie analizując dokładnie materii regulowanej porównywalnymi przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o odpadach. Tymczasem kompleksowe zbadanie sprawy wpłynęłoby na powstanie wątpliwości co do zgodności art. 236d ustawy Prawo ochrony środowiska z art. 2 Konstytucji RP. Sąd w żaden sposób nie umotywował odmowy zwrócenia się do TK, gdyż zajął stanowisko takie jak wcześniej zajął NSA, a dodatkowo stwierdził, iż nie jest związany wnioskiem strony.

W ocenie Spółki nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że art. 236b ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska mówi o przekroczeniu wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów zaś art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach o nieprzekazaniu zbiorczego zestawienia danych. W jednym i drugim przypadku chodzi bowiem o obowiązek złożenia sprawozdania zawierającego określone dane. Tym samym w oczywisty sposób w sprawie znajduje zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013 r. sygn.. akt P 26/11, w którym Trybunał stwierdził, że: "Wątpliwości sądu wywołało zagadnienie adekwatności i zakresu dolegliwości stosowanej sankcji względem chronionego dobra, jakim jest zachowanie zasobów środowiska naturalnego. Wykonanie obowiązku złożenia sprawozdania pozwala organom państwa monitorować i planować działania związane z gospodarką odpadami. Składanie sprawozdań nie jest jednak zachowaniem, które ma bezpośredni związek z ochroną środowiska, lecz z ogólnie pojętą gospodarką odpadami. W tej perspektywie kwestionowana sankcja jest znacząco dolegliwa dla większości obywateli, co świadczy o jej represyjnym charakterze. Poza tym tak samo wysoka kara znalazła zastosowanie wobec zachowań o zróżnicowanych, negatywnych skutkach dla środowiska. Unormowanie, nieróżnicujące surowej sankcji w stosunku do końcowo odmiennych zachowań, jest sprzeczne z zasadą poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji). Nie ma przy tym usprawiedliwienia zastosowanie tej samej sankcji względem tych, którzy złożyli, jak i tych, którzy nie złożyli sprawozdania, a tym samym względem tych, którzy świadomie dokonali zachowań bezpośrednio zagrażających zasobom środowiska".

Aczkolwiek art. 236d ust. 1 ustawy Prawo ochrony Środowiska nie był formalnie przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, to w sposób oczywisty mają do niego zastosowanie te same zastrzeżenia konstytucyjne.

Odnośnie do opóźnienia w złożeniu sprawozdania, które wyniosło prawie 8 miesięcy (powinno być ponad 19 miesięcy), spółka stwierdziła, że nie miało to negatywnego przełożenia na dalsze obowiązki sprawozdawcze organu, który przekazuje zbiorcze dane otrzymane od podmiotów prowadzących instalację do Komisji Europejskiej zgodnie z Rozporządzeniem (WE) Nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego. W przedmiotowej sprawie termin ten wynosił 15 miesięcy po zakończeniu roku sprawozdawczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez [...] S.A. z siedzibą w K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu – wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 188/17 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 236d ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Naruszenie przepisów prawa materialnego może polegać na błędnym zastosowaniu przepisu lub na błędnej jego wykładni.

Zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego aby był skuteczny musi zostać oparty na wykazaniu, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z kolei przez pojęcie "błędna wykładnia" przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 225). Z pojęciem tym wiązać się zatem będą przypadki niewłaściwego odczytania treści przepisu, bądź mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia.

Art. 236d ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska został przez Sąd I instancji prawidłowo zastosowany, jak również Sąd ten dokonał jego prawidłowej wykładni. Wymierzenie przewidzianej ww. przepisie kary pieniężnej w sytuacji, gdy przepis ten nie przewiduje miarkowania wysokości tej kary jest jego prawidłowym zastosowaniem. Brak jest również podstaw do przyjęcia odmiennej wykładni tego przepisu poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest miarkowanie przewidzianej w nim kary.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 236d ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nałożenie przewidzianej tym przepisem kary pieniężnej w sytuacji gdy skarżąca kasacyjnie Spółka wykonała obowiązek jeszcze przed wszczęciem postępowania. Przepis ten nie nakłada na organ administracji ograniczenia w możliwości wszczęcia postępowania i wymierzenia kary tylko do chwili wykonania obowiązku złożenia sprawozdania. Nie ma też żadnych racjonalnych podstaw do nadawania temu przepisowi takiego rozumienia.

Analogicznie odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 236d ust. 1 w zw. z art. 236b ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nałożenie kary w sytuacji, gdy Spółka wykonała obowiązek sprawozdawczy przed wszczęciem postępowania przez organ I instancji. Warunkiem wszczęcia postępowania jest niewykonanie w terminie obowiązku złożenia sprawozdania. Z ww. przepisów nie wynika zakaz wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej jeśli sprawozdanie zostało złożone po terminie ale przed wszczęciem postępowania przez organ administracji. Nie ma też żadnych racjonalnych podstaw do nadawania temu przepisowi takiego brzmienia, z którego wynikałby taki zakaz.

Zarzut naruszenia art. 236b ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że przepis ten dotyczy naruszenia w postaci przekroczenia wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz odpadów nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie Spółką, że ww. przepis dotyczy obowiązku przekazania sprawozdania "zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006". Analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jednoznacznie wskazuje, że Sąd ten uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu administracji polegające na nałożeniu kary pieniężnej za niezłożenie sprawozdania o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych nie zaś za przekroczenie tych wartości.

W uzasadnieniu wyroku WSA przytaczając stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1130/17 wskazał, że przy rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić, że "art. 236b ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska mówi o przekroczeniu wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów niebezpiecznych, art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach (o których mowa w stanie sprawy) mówił o nieprzekazaniu zbiorczego zestawienia danych, czyli że materie regulowane w tych przepisach są różne;". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stwierdzenie jest jedynie wyrazem nieprecyzyjnego określenia przez Sąd I instancji treści art. 236b ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, iż przepis ten reguluje kwestie składania sprawozdań zawierających dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów nie zaś wyrażeniem poglądu, iż przepis ten reguluje kwestię przekroczenia wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów niebezpiecznych. Sąd I instancji rozstrzygając sprawę miał tym samym obowiązek uwzględnić przy wydawaniu orzeczenia, że inny jest przedmiot sprawozdania, o którym mowa w art. 236b ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska niż przedmiot sprawozdania, o którym mowa w art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach.

Pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do stwierdzenia, że Sąd I instancji bezpodstawnie nie wziął pod uwagę zarzutu niezgodności art. 236d ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz nie wyjaśnił dlaczego nie wystąpił z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego.

Odnośnie do zgodności art. 236d ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska z art. 2 Konstytucji RP stwierdzić należy, że istnieją uzasadnione wątpliwości, co do takiej zgodności.

W wyroku z dnia z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt P 26/11 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 i Nr 203, poz. 1351, z 2011 r. Nr 106, poz. 622, Nr 117, poz. 678, Nr 138, poz. 809, Nr 152, poz. 897 i Nr 171, poz. 1016 oraz z 2012 r. poz. 951 i 1513), w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r., przez to, że przewidywał niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, był niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten przewidywał karę pieniężną za nieprzekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów. Mimo tego, że przedmioty sprawozdań w przypadku art. 236b ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach są różne istota problemu w obydwu przypadkach jest tożsama, to jest brak miarkowania kary pieniężnej za naruszenie obowiązku złożenia sprawozdania. Pogląd sformułowany przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku ma charakter ogólny i można przyjąć, że co do zasady brak miarkowania administracyjnej kary pieniężnej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Z tych też względów, zdaniem NSA, stwierdzić należy, że istnieją uzasadnione wątpliwości, co do zgodności art. 236d ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska z art. 2 Konstytucji RP.

Sąd I instancji niedostatecznie wyjaśnił dlaczego nie zdecydował się na wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Argumenty Sądu I instancji sprowadzają się do stwierdzenia, że NSA nie zdecydował się na wystąpienie z takim pytaniem oraz do ogólnego stwierdzenia, że po uwzględnieniu wszystkich aspektów nie dostrzegł potrzeby wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie NSA wskazanych przez Sąd I instancji argumentów nie można uznać za argumenty o charakterze merytorycznym. Uchybienie to, zdaniem NSA, nie mogło jednak być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż nie miało ono wpływu na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (tekst jedn. z Dz. U. 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W niniejszej sprawie nawet gdyby przyjąć, że hipotetycznie Trybunał Konstytucyjny uznałby, iż art. 236d ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP z tego powodu, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną za nieterminowe przekazywanie sprawozdań, to dla rozstrzygnięcia sprawy nie miałoby to żadnego znaczenia. Biorąc pod uwagę czas, w którym obowiązek złożenia sprawozdania nie był realizowany oraz brak wykazania przez Spółkę, że niemożność złożenia sprawozdania wynikła z trudnych do przezwyciężenia przeszkód stwierdzić należy, że nawet gdyby istniała możliwość miarkowania kary, to za w pełni uzasadnione byłoby wymierzenie skarżącej kasacyjnie Spółce kary pieniężnej w maksymalnej wysokości, to jest w wysokości 10 000 zł. Zmiana art. 236d ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego poprzez wprowadzenie możliwości miarkowania kary pieniężnej w realiach niniejszej sprawy nie skutkowałaby koniecznością zmiany wysokości wymierzonej Spółce kary pieniężnej.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.