Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 771/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 61 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 11, art. 15, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 11 lipca 2018 r. nr KO.4110.16.2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 17 maja 2018 r., nr 37/17; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach na rzecz skarżącej K. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 lipca 2018 r., nr KO.4110.16.2018 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej: k.p.a.; art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.,: Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) - dalej: u.p.z.p.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 17 maja 2018 r., nr 37/17 o ustaleniu, na wniosek C. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek magazynowo-produkcyjny z częścią socjalną i biurową z przeznaczeniem dla produkcji granulatów poprzez mieszanie chemicznych półproduktów przewidzianych do barwienia tworzyw sztucznych, na terenie obejmującym działkę położoną w obrębie wsi J., oznaczonej nr ew. [...].

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji spółka C. wystąpiła wnioskiem z dnia 29 września 2017 r. Zgodnie z oświadczeniem inwestora planowane przez niego przedsięwzięcie dotyczy zmiany funkcji istniejącego na wskazanej działce ewidencyjnej budynku magazynowego na budynek magazynowo-produkcyjny z częścią socjalna i biurową. Inwestor wyjaśnił, że zamierzone do przeprowadzenia prace budowlane ograniczone zostaną jedynie do wykonania ścian działowych wewnątrz budynku, bez jakiejkolwiek ingerencji w jego konstrukcję oraz do odnowienia istniejącej infrastruktury wewnętrznej i zewnętrznej budynku. Do wniosku spółka załączyła miedzy innymi kopię mapy zasadniczej ze wskazanymi granicami terenu objętego wnioskiem oraz decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 21 czerwca 2017 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do produkcji granulatów poprzez mieszanie chemicznych półproduktów przewidzianych do barwienia tworzyw sztucznych na przedmiotowej nieruchomości oraz określającej środowiskowe uwarunkowania dla w/w przedsięwzięcia. Ponadto w toku prowadzonego postępowania administracyjnego inwestor przedstawił kopię umowy najmu z dnia 21 marca 2018 r. zawartej pomiędzy spółką C. a P. S.A z siedziba w W., na podnoszoną we wniosku okoliczność posiadanego dostępu działki o nr ew. [...] do drogi publicznej.

Wskazaną wyżej decyzją z dnia 17 maja 2018 r. Wójt Gminy Z. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wydanie decyzji poprzedzono przeprowadzoną analizą urbanistyczną planowanego przedsięwzięcia, której wyniki zarówno w części opisowej, jak i w części graficznej sporządzonej na mapie w skali 1:1000, stanowiły załączniki do decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał na podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia, w tym na art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. regulujący przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał również na znajdujące w sprawie zastosowanie art. 61 ust. 2 u.p.z.p., który wyłącza obowiązek spełnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy), z uwagi na postanowienia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w Z. z dnia 4 marca 1993 r., nr XXV/96/93, który dopuszczał przeznaczenie terenu, na którym położona jest działka o nr ew. [...] ([...]), na cele przemysłu i usług rzemiosła, zgodnie z odesłaniem do ustaleń planu dla terenów oznaczonych symbolem [...],[...]. W oparciu o powyższe organ stwierdził, iż wobec łącznego spełnienia przez inwestora przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. zobligowany był do pozytywnego rozpatrzenia żądania spółki.

Organ odniósł się nadto do zastrzeżeń i sprzeciwów, odnośnie planowanego przedsięwzięcia, zgłaszanych w toku postępowania przez właścicieli działek sąsiednich, uznanych za strony prowadzonego postępowania, w szczególności: co do faktu rozpoczęcia i realizacji przedmiotowej inwestycji, przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania; sprzeczności pomiędzy przedmiotem inwestycji wskazanym we wniosku, a określonym w decyzji ustalającej warunki, zabudowy; uchybień w prowadzonym postępowaniu środowiskowym zakończonym decyzją z dnia 21 czerwca 2017 r. W tym zakresie organ wskazał, iż z dokonanych ustaleń faktycznych wynika, że prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku zlokalizowanym na działce ew. nr [...] zostało umorzone decyzją z dnia 12 grudnia 2017 r. Wskazał nadto na brak możliwości weryfikacji w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy prowadzonego na podstawie przepisów u.p.z.p., prawidłowości postępowań odrębnych, w tym prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, czy też ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji i środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Od wydanego rozstrzygnięcia odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach wniosła K. S. (właścicielka działki sąsiedniej oznaczonej nr ew. [...], uznana za stronę postępowania). Odwołująca się podnosiła, że decyzji o warunkach zabudowy nie wydaje się dla trwającej już inwestycji. Wskazała, że budynek magazynowy jest przebudowywany od sierpnia 2016 r., a stacja trafo 15 kV stoi od stycznia 2018 r. Wskazała nadto, że od strony formalnej tytuł przedsięwzięcia z wniosku z 29 września 2017 r. jest inny niż w decyzji nr 37/17.

Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia 11 lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagają ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Powyższe brzmienie wskazanego przepisu daje podstawę do przyjęcia, że każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, niezależnie od tego, czy jest związana z prowadzeniem robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, niewymagających pozwolenia na budowę lecz jedynie zgłoszenia lub też nie jest w ogóle związana z prowadzeniem jakichkolwiek robót. W ocenie Kolegium, w świetle powołanego powyżej przepisu, każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższych względów wnioskowana zmiana wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku obejmuje wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy ze względu na brak planu miejscowego na przedmiotowym terenie. W związku z powyższym w ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie okoliczności związane z wykonywaniem robót budowlanych w budynku nie mają wpływu na wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Tym samym rozstrzygnięcie sprawy związanej z prowadzeniem lub przeprowadzeniem robót budowlanych w przedmiotowym budynku należy do wyłącznej kompetencji organu nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie organy orzekające w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie oceniają wykonanych lub planowanych robót budowlanych pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, jak również w kontekście ich legalności.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od spełnienia łącznie wszystkich warunków określonych w pkt 1-5 przywołanego przepisu, to jest: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art.88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przy czym stosownie do art. 61 ust. 2 u.p.z.p, przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p (tzw. zasady "dobrego sąsiedztwa") nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie, jak ustalił organ I instancji planem, o którym mowa w w/w przepisie był miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Z., zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy w Z. Nr XXVI/96/93 z dnia 4 marca 1993 r. Według ustaleń wymienionego planu miejscowego działka o nr ew. [...] w J. położona była na terenie urbanistycznym, dla którego stosowało się ustalenia planu dotyczące terenów o przeznaczeniu m.in. przemysłowym, na których mogły być lokalizowane m.in. obiekty wykorzystywane do celów produkcyjnych. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. czyli w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie bada się czy spełnia ona zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Dalej przywołując przepis art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, decyzja o warunkach zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji ; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja spełniła warunki określone w powołanym powyżej przepisie oraz w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p, co organ I instancji wykazał wyczerpująco i prawidłowo w uzasadnieniu decyzji. Odwołująca się nie zakwestionowała powyższego, co świadczy o tym, iż we wskazanym zakresie decyzja organu I instancji nie została zaskarżona. Natomiast, co do zarzucanej odmienności tytułu przedsięwzięcia z wniosku z 29 września 2017 r. w stosunku do decyzji nr 37/17 odwołująca się nie sprecyzowała w żaden sposób na czym polega, dlatego też trudno jest odnieść się merytorycznie do wskazanego zarzutu.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. S. podnosiła, iż z uwagi na sfałszowanie wybranych treści do Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia przeznaczonej dla inwestycji budowlanej prowadzonej na działce o nr ewid. [...] w J. w gminie Z., zostało złożone przez skarżącą zawiadomienie do Delegatury Centralnego Biura Antykorupcyjnego w Łodzi, która korespondencję przekazała do Prokuratury Rejonowej w Łowiczu. Skarżąca wskazała, że Karta Informacyjna Przedsięwzięcia została przygotowana w grudniu 2016 r., a "zawiadomienie o wszczęciu postępowania znak PI.6730.37-1.2017 Wójt Gminy rozpoczął w dniu 10 października 2017 r.". Poinformowała, że Prokuratura Rejonowa w Łowiczu wszczęła śledztwo w sprawie przyjęcia korzyści majątkowej przez Wójta Gminy Z. w związku ze sprzedażą nieruchomości w miejscowości J. na rzecz firmy C. Skarżąca wyjaśniła, że w w/w zawiadomieniu do organów ścigania zamieściła informacje wskazujące na niedopełnienie obowiązków przez Kolegium. Nadto poinformowała, że złożyła też zawiadomienie do Delegatury CBA w Łodzi dotyczące przyjęcia korzyści majątkowych przez urzędników: Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego, Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, Powiatowej Inspekcji Nadzoru Budowlanego, przekazane przez CBA do Prokuratury Okręgowej w Łodzi. Wyjaśniła, że przekazała do ABW w Warszawie dokumentację "w wyniku domniemanej defraudacji środków publicznych na podstawie pozyskanych środków unijnych na przedmiotową inwestycję przez Inwestora", która przekazała ją do Prokuratury Okręgowej w Łodzi. Skarżąca poinformowała również, iż z uwagi na złożoność czynności oraz obszerność materiałów w składanych zawiadomieniach do organów ścigania wystosowała stosowną korespondencję do Prokuratury Krajowej. Podniosła, iż "Samorządowe Kolegium Odwoławcze było w dyspozycji dokumentów dotyczących nieprawidłowości w przedmiotowej inwestycji w dniu 29 listopada 2017 r. i nie podjęło stosownych działań w terminie jednego miesiąca weryfikując treść i zakres poczynionych prac Inwestora z faktu wydanej decyzji administracyjnej przez Wójta Gminy Z. Swoją reaktywację Kolegium Samorządowe rozpoczęło w dniu 17 stycznia 2018 r. (...)". Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a skargę uznała za konieczną z uwagi na rażące naruszenie m.in. przepisów: k.p.a., ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz "domniemanych przestępstw wynikających z Kodeksu Karnego".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium podtrzymało stanowisko, co do spełnienia przez inwestora pozytywnych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., co z uwzględnieniem wyłączenia z art. 61 ust. 2 ustawy, obligowało organ do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Skarżąca w żaden sposób nie zakwestionowała zasadności powyższych ustaleń. Natomiast co do zarzutów skargi dotyczących etapu wcześniejszego, tj. środowiskowych uwarunkowań na realizację w/w przedsięwzięcia, organ odwoławczy wskazał, że od wydanej przez Wójta Gminy Z. decyzji z dnia 21 czerwca 2017 r. żadna ze stron tego postępowania, w tym także skarżąca, nie skorzystały z przysługującego prawa wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach. Natomiast wniesione w dniu 29 września 2017 r. pismo procesowe, podpisane przez ośmioro mieszkańców wsi J. (w tym przez skarżącą), które zgodnie z wyjaśnieniami autorów pisma stanowiło wniosek o wznowienia postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją z dnia 21 czerwca 2017 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a., zostało przekazane stosownie do art. 148 § 1 k.p.a. do organu i instancji, który wydał stosowne rozstrzygnięcia w sprawie.

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 925/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. S. Uzasadniając Sąd wskazał, że bezspornym pomiędzy stronami postępowania pozostaje ta okoliczność, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem inwestora brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wymagało ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Natomiast w myśl art. 61 ust. 2 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie organy słusznie przyjęły, że planem, o którym mowa w ww. przepisie był miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Z., zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy w Z. Nr XXVI/96/93 z dnia 4 marca 1993 r. Według ustaleń wymienionego planu miejscowego przedmiotowa działka nr ew. [...] w J., gmina Z. położona była na terenie urbanistycznym, dla którego stosowało się ustalenia planu dotyczące terenów o przeznaczeniu m.in. przemysłowym. Zgodnie z powołanym planem miejscowym na przedmiotowym terenie mogły być lokalizowane m.in. obiekty wykorzystywane do celów produkcyjnych. W tych okolicznościach sprawy, słusznie uznano, że w odniesieniu do planowanej przez inwestora inwestycji o charakterze produkcyjnym, nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu Kolegium trafnie również wskazało, że zawarte w zaskarżonej decyzji ustalenia dotyczące spełnienia pozostałych warunków z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p. potwierdzają prawidłowość rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w tym zakresie. Planowana inwestycja spełnia bowiem warunek dostępu do drogi publicznej (teren inwestycji zachowuje dostępność komunikacyjną do drogi publicznej kategorii powiatowej nr [...] poprzez plac na-i wyładunkowy terenu PKP urządzony w obrębie działki nr [...] – na mocy zawartej umowy pomiędzy Zakładem Linii Kolejowych w W. a C. Sp. z o. o. Sp.k.), wystarczającego uzbrojenia terenu (planowana infrastruktura techniczna), brak wymagalności odrolnienia lub odlesienia gruntów inwestorskich oraz zgodność z przepisami odrębnymi, przepisy odrębne nie wykluczają wydania decyzji. W obliczu spełnienia wszystkich ustawowych warunków organ pierwszej instancji obowiązany był pozytywnie ustosunkować się do wniosku inwestora, co słusznie potwierdził organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Sąd podkreślił, że powyższe ustalenia nie są w sprawie kwestionowane przez skarżącą, która nie akceptuje jedynie charakteru planowanej zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu.

Sąd nie znalazł również podstaw do uznania za słuszne zarzutów skargi, dotyczących wcześniejszego etapu, tj. środowiskowych uwarunkowań na realizację ww. przedsięwzięcia podzielając stanowisko, jak też argumentację wyrażoną w odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi. Decyzja środowiskowa jako ostateczna pozostaje w obrocie prawnym i jest wiążąca. Również ostateczna jest decyzji PINB w Łowiczu z dnia 12 grudnia 2017 r. umarzająca postępowanie w sprawie robót budowlanych na działce o nr ew. [...] ,wszczęte z wniosku K. S., H. S., G. W. i C. D. Sąd podzielił w tym zakresie też argumentację organu co do jej ewentualnego wpływu na postępowanie w niniejszej sprawie.

Natomiast, co do rozbieżności między tytułem wniosku o zmianę sposobu użytkowania budynku a treścią decyzji organu pierwszej instancji, Sąd uznał, że nie może budzić najmniejszej wątpliwości, iż zaskarżone decyzje załatwiają sprawę administracyjną wszczętą właśnie wnioskiem inwestora z dnia 29 września 2017 r., do którego dołączono jako konieczną, ostateczną decyzję środowiskową z dnia 21 czerwca 2017r. stwierdzającą w pkt I brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określającą w pkt 2 środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji z przeznaczeniem dla produkcji granulatów poprzez mieszanie chemicznych półproduktów przewidzianych do barwienia tworzyw sztucznych, na terenie obejmującym działkę położoną w obrębie wsi J., oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], gmina Z., powiat [...].

Podsumowując, Sąd stwierdził, że analiza zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego i argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości co do prawidłowości kwestionowanej przez skarżącą decyzji. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, poczynił wyczerpujące ustalenia i zasadnie wywiódł, że przedmiotowa inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek magazynowo-produkcyjny z częścią socjalną i biurową z przeznaczeniem dla produkcji granulatów przez mieszanie chemicznych półproduktów przewidzianych do barwienia tworzyw sztucznych, na terenie obejmującym działkę położoną w obrębie wsi J., oznaczonej nr ew. [...], spełniła warunki określone w powołanym powyżej przepisie oraz w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. S. (uczestnik postępowania) zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie a mianowicie:

1) art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ww. ustawy przez jego niezastosowanie i nieuznanie, że decyzja o warunkach zabudowy jest przewidziana przepisami prawa do przyszłych inwestycji. Ponadto decyzja wydawana jest na podstawie ww. przepisu i określać ma warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy. Celem jest uzyskanie na następnym etapie pozwolenia na budowę i że może ona zostać wydana wyłącznie dla inwestycji planowanej co przełożyło się w konsekwencji także na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy bowiem skarżąca podnosiła te okoliczności w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, że ww. inwestycja już jest zbudowana (zrealizowana) a nie planowana jak stanowi przepis prawa materialnego;

2) art. 61 ust. 6 i 7 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na tym, że Sąd w ramach kontroli legalności i prawidłowości zaskarżonej decyzji nie wziął pod uwagę ww. przepisów, które zobowiązują do zbadania w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu: a) linii zabudowy; b) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; c) szerokości elewacji frontowej; d) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; e) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), a w szczególności przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego tj. § 3 ust. 1, § 5 ust. 1, § 4 do § 8.

Zdaniem skarżącej błędne zastosowanie ww. przepisów prawa materialnego przełożyło się także na naruszenie w konsekwencji przepisów postępowania mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj. WSA nie zbadał spełnienia ww. przesłanek jakimi są zachowanie odpowiednich parametrów techniczno- konstrukcyjnych. W konsekwencji Sąd błędnie przyjął, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowa w tym postępowaniu nie pozostaje w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów tj. skarżącej i uczestników postępowania;

3) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie i uznanie w konsekwencji, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, podczas gdy skarżąca – "K. S." wskazuje naruszenie następujących przepisów odrębnych, które to przepisy WSA nie zauważył i zlekceważył to jest: art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2, art. 71 ust. 4, art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2, art. 48, art. 91 ust. 1, art. 93, art. 31 ust. 1 i ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 2b, pkt 19aa, pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie kwestionowana decyzja jest niezgodna z wyżej wymienionymi. przepisami, zwłaszcza w powiązaniu z podstawą kasacyjną nr 1, która sprowadza się do wniosku, że nie można skutecznie wydać decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym do inwestycji (budowy) już zrealizowanej;

4) art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że inwestor ma dostęp do drogi publicznej tj. do drogi kategorii powiatowej nr [...] przez plac wyładunkowy terenu PKP urządzony w obrębie działki nr [...]- na mocy zawartej umowy pomiędzy Zakładem Linii Kolejowych w W., podczas gdy zdaniem uczestniczki inwestor nie ma dostępu do drogi publicznej, bowiem wyjeżdżając z działki nr [...] (działki inwestora) wjeżdża się na działkę [...], która jest nieruchomością o randzie drogi wewnętrznej. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

1) art. 125 § 1 pkt 2 oraz art. 125 § 2 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie mimo, że w toku rozpoznania sprawy WSA powziął informację od skarżącej - K. S., które znalazły odzwierciedlenie w pismach znajdujących się w aktach sprawy i nie wydał formalnego postanowienia o zawieszeniu niniejszego postępowania z urzędu na dzień 19 marca 1019 r.;

2) art. 106 § 3 ustawy - p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8, 77, 79, 80 ustawy- kodeks postępowania administracyjnego przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy WSA mógł a nawet uczestniczka stwierdza, że miał obowiązek przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w oparciu o dokumenty z organów ścigania. WSA powziął informację o prowadzonym postępowaniu karnym przez Prokuraturę Rejonową w Łowiczu przywołując we fragmencie uzasadnienia wyroku te informacje. WSA nie wypowiedział się o potrzebie wystąpienia do organów ścigania o akta sprawy karnej a także badając legalność wydanej decyzji nie dostrzegł naruszenia przytoczonych przepisów k.p.a., które złamał SKO. Organ drugiej instancji naruszył elementarne reguły postępowania dowodowego i zasady oceny dowodów według kryterium logiki i doświadczenia życiowego. To nie na stronach postępowania spoczywa ciężar gromadzenia i rzetelnej oceny materiału dowodowego, tylko to na organie wydającym decyzję ciąży taki obowiązek;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a, przez zlekceważenie przez WSA zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Z., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w Z. z dnia 4 marca 1993 roku, który miał zastosowanie w ww. sprawie. Na ósmej stronie planu widnieje oznaczenie [...] [...] tj. istniejący punkt skupu zbóż w J. warunki zagospodarowania terenu określono jak w pozycji [...], [...], w których to warunkach zapisano wytyczne, że domy mają być usytuowane (nie bliżej niż 50 metrów od inwestycji). Tymczasem WSA w ogóle nie zbadał tej kwestii oraz czy organy administracji publicznej brały tą okoliczność pod uwagę. WSA w granicach sprawy poza zarzutami wskazanymi w skardze powinien zbadać w/w okoliczność;

4) art. 134 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. przez niedostrzeżenie błędu organu administracji publicznej polegający na tym, że jeśli przyjmujemy, że co do zasady postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennego jest możliwe tylko dla nowej inwestycji a nie inwestycji już zrealizowanej (zbudowanej) to organ winien umorzyć postępowanie z racji jego bezprzedmiotowości, bowiem podstawa postępowania odpadła. Vide wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2018 roku, sygn. akt II SA/Łd 921/17, w którym to wyroku Sąd wypowiedział ww. pogląd w treści uzasadnienia;

5) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 135 i 155 § 1p.p.s.a. przez zaniedbanie przez WSA obowiązku zbadania zasadności wszczęcia z urzędu postępowania przed właściwym Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego co do nieprawidłowości w robotach budowalnych, które to postępowanie miałoby niewątpliwy wpływ na wynik sprawy;

6) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 151 p.p.s.a przez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej w całości co przełożyło się na uznanie skargi skarżącej jako niezasadnej w całości. Konsekwencją było oddalenie skargi w całości i brak stwierdzenia przez WSA, że organy administracyjne naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 ustawy k.p.a.;

Z uwagi na powyższe strona skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpatrzenie skargi kasacyjnej w całości przez stwierdzenie nieważności decyzji organu drugiej instancji i decyzji jej poprzedzającej organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz uczestniczki kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa, postępowania kasacyjnego jak i kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 1 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2318/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 925/18, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. Wskazując na motywy wydanego orzeczenia NSA uznał, iż podniesione zarzuty kasacyjne częściowo zasługują na uwzględnienie.

Za zasadny zdaniem NSA uznać należało zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. w tym znaczeniu, że Sąd Wojewódzki nie zawarł w uzasadnieniu wyroku samodzielnej oceny co do podniesionego w skardze zarzutu, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji już realizowanej. W ocenie Sądu lakoniczna wzmianka dotycząca decyzji z 12 grudnia 2017 r. nie jest wystarczająca do weryfikacji wniosków przyjętych w wyroku, zwłaszcza że decyzja o warunkach zabudowy wydana została dla przebudowy obiektu, związanej z jego zmianą sposobu użytkowania. Rzeczą Sądu I instancji była zatem ocena, czy w świetle zebranego materiału dowodowego prawidłowo wyjaśniona została kwestia wykonywanych robót budowlanych w kontekście dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności niezbędne było określenie, jakich robót budowlanych dotyczył wniosek, i czy w tym zakresie nastąpiła ich realizacja. Brak rzeczowej analizy w tym przedmiocie nie pozwolił na definitywną ocenę kasacyjną tego zagadnienia.

Zasadnym zdaniem NSA okazał się również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., kto re to naruszenie polegało na braku wyczerpującej oceny, czy w świetle materiału dowodowego sprawy prawidłowe jest ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. W tym zakresie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów obu instancji bez jego sprawdzenia, a przy tym nie wskazał jakiego rodzaju dostęp do drogi publicznej został zapewniony dla działki oznaczonej nr ew. [...], w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Brak w uzasadnieniu wyroku ustaleń faktycznych w powyższym zakresie uniemożliwił przesądzenie tej kwestii na etapie rozpoznania skargi kasacyjnej.

Za trafny NSA uznał także zarzut kasacyjny, co do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W tym zakresie Sąd kasacyjny zauważył, iż pomimo prawidłowego zaznaczenia w uzasadnieniu skarżonego wyroku, wynikającego z powyższego przepisu braku związania Sądu granicami skargi, wyżej wymieniona norma nie została zastosowana przy dokonywaniu kontroli zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji przyjął bowiem, bez należytej weryfikacji stanowisko organów obu instancji, że w sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. stanowiący, że przepisów art. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawi art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Niewątpliwe obowiązkiem Sądu było sprawdzenie na podstawie całego tekstu planu miejscowego z 4 marca 1993 r., czy rzeczywiście przedmiotowa inwestycja produkcyjna jest lokalizowana na terenie przeznaczonym na "ten cel". Oceniając to zagadnienie należało mieć na uwadze , że przedmiotowa działka inwestycyjna znajduje się na terenie, który według wymienionego planu miejscowego miał przeznaczenie opisane symbolem [...] – "Tereny urządzeń obsługi gospodarki polowej", tak więc odesłanie o treści: "Ustalenia i warunki zagospodarowania jak w [...], [...]" powinno być wyłożone z uwzględnieniem rozróżnienia podstawowego przeznaczenia obu wymienionych terenów. Określenie właściwej treści ustaleń szczegółowych wymagało analizy postanowień ogólnych dotyczących obszarów "Rolnictwa" i "Przemysłu" – wyszczególnionych w głównych elementach programowych planu. W szczególności konieczne było rozważenie jakie ustalenia szczegółowe terenu [...], [...] mogły znaleźć zastosowanie do terenu [...], tak by nie doszło do zmiany jego podstawowego przeznaczenia. Tymczasem Sąd I instancji, bez pogłębionej analizy treści planu, powielił stanowisko organów, które w sposób automatyczny przeniosły wszystkie ustalenia terenu [...], [...] do terenu [...], nie dokonując rozróżnienia obiektów produkcyjnych dopuszczonych na terenach o różnych funkcjach. Pominięto natomiast między innymi zasady lokalizowania obiektów produkcyjnych w zależności od stopnia ich uciążliwości i ochrony zabudowy mieszkaniowej, co było wymagane z uwagi na charakter spornego przedsięwzięcia (przedstawiony m.in. w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach).

Za nieskuteczne NSA uznał natomiast zarzuty kasacyjne, co do naruszenia art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1, § 5 ust. 1, § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wskazując w tym zakresie na bezprzedmiotowość wyznaczania parametrów nowej zabudowy, w sytuacji, gdy planowana inwestycja dotyczy istniejącego budynku, a zamierzone prace nie doprowadzą do zmiany jego gabarytów.

Za niezasadne w ocenie NSA uznać należało zarzuty, co do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., powiązany ze wskazanymi w podstawie przepisami Prawa budowlanego, które nie miały zastosowania w sprawie, jak również zarzuty wskazane w pkt. II. 1, 2, 4, 5 i 6 skargi kasacyjnej. W powyższym zakresie zdaniem NSA, wbrew stanowisku strony skarżącej w sprawie nie wystąpiła przesłanka do zawieszenia postępowania w związku ze wskazanymi przez skarżącą postępowaniami karnymi. Sąd Wojewódzki, a wcześniej SKO nie miały obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o dokumenty z organów ścigania w sprawach opisanych w skardze kasacyjnej. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77, 79 i 80 k.p.a. – w znaczeniu sformułowanym w podstawie kasacyjnej. Odnosząc się do kwestii bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji NSA wskazał, iż przeprowadzenie oceny w tym zakresie uznać należy za przedwczesne, z uwagi na uwzględnienie zarzutu kasacyjnego z pkt I.1 skargi kasacyjnej. Ponadto Sąd I instancji rozpoznając sprawę w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy nie mógł kontrolować legalności działań organów nadzoru budowlanego, w tym prawidłowości decyzji dotyczącej robót budowlanych wykonywanych na terenie przedmiotowej inwestycji, jak też nie miał kompetencji do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego w odniesieniu do robót budowlanych prowadzonych w budynku znajdującym się na działce inwestycyjnej nr. ew. [...]. Natomiast ja wskazano wyżej, w toku ponownego rozpoznawania skargi rzeczą Sądu I instancji będzie ocena dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy w związku z twierdzeniami strony skarżącej o realizacji określonych robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie, również w kontekście postępowań prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego.

Końcowo NSA stwierdził, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału nie było podstaw do stwierdzenia, że skarżąca kasacyjnie nie ma przymiotu strony w niniejszej sprawie, co podnosiła spółka C. na etapie postępowania kasacyjnego. Jednak w dalszym toku sprawy Sąd I instancji obowiązany będzie do zweryfikowania legitymacji procesowej skarżącej kasacyjnie w sposób jednoznaczny.

W piśmie procesowym z dnia 3 października 2022 r. spółka C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazywała, że kwestia istnienia dostępu działki o nr ew. [...] do drogi publicznej została wyjaśniona należycie, co potwierdzają załączone do akt sprawy umowa najmu zawarta pomiędzy inwestorem a PKP, jak również część opisowa przeprowadzonej analizy urbanistycznej terenu. Dostęp ten jest realny realizowany w dwóch osobnych punktach (wjazd i wyjazd). Dalej odnosząc się do kwestii postanowień ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w Z. z dnia 4 marca 1993 r., pełnomocnik inwestora wskazywał, że plan ten utracił moc, a co za tym idzie żadne jego wytyczne nie mogły mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, a ustalenie warunków zabudowy wymagało wydania decyzji administracyjnej. Bez wpływu na wynika sprawy, w ocenie pełnomocnika inwestora, pozostają także kwestie wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym budynku, gdyż ich ocena pozostaje wyłącznie w gestii organów nadzoru budowlanego i jest przeprowadzana w odrębnym postępowaniu. Końcowo pełnomocnik spółki wskazał, iż wniosek inwestora spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., jak również w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 2 ustawy, co nie jest kwestionowane przez skarżącą. Natomiast, co do podnoszonej sprzeczności pomiędzy tytułem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a wydaną w tym przedęcie decyzją strona wskazała, iż charakter inwestycji wynikał wprost z załączonych do wniosku dokumentów, w tym z wydanej na rzecz inwestora ostatecznej decyzji środowiskowej z dnia 21 czerwca 2017 r.

Pismem procesowym z dnia 16 listopada 2022 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, popierała skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Strona wnosiła nadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w treści złożonego pisma procesowego. Oświadczyła, że posiada możliwości techniczne do uczestniczenia w rozprawie zdalnej, wskazała adres na platformie ePUAP oraz wniosła o doręczanie korespondencji pocztą, za pośrednictwem operatora publicznego. Dalej odwołując się do uzasadnienia wydanego w sprawie wyroku NSA z dnia 1 lipca 2022 r. strona wskazała na obowiązki ciążące na Sądzie I instancji, niezbędne do prawidłowego rozpoznania sprawy, obejmujące kwestie: wykonanych robot budowlanych w istniejącym na działce o nr ew. [...] budynku w kontekście dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji; możliwości zastosowania w sprawie wyłączenia z art. 61 ust. 2 u.p.z.p.; dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. W powyższym zakresie pełnomocnik skarżącej wskazywał na konieczność wystąpienia przez Sąd do właściwych organów nadzoru budowlanego, organów architektoniczno-budowlanych oraz do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach o nadesłanie akt prowadzonych przed tymi organami postępowań dotyczących samowolnie wykonanych prac budowalnych zarówno w budynku objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak i na przyległym terenie oraz umieszczenia w pasie drogowym urządzenia nie związanego z zarządzaniem drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, Sąd I instancji zobowiązany jest także do przeprowadzenie ustaleń, co do możliwości usytuowania na terenie inwestycji chemicznego zakładu produkcyjnego, z uwzględnieniem aktualnej funkcji terenu. Przeprowadzanie pogłębionego postępowania w powyższym zakresie pozwoli zapobiec ponownemu, bezrefleksyjnemu powieleniu stanowiska organów administracyjnych. Pełnomocnik skarżącej podnosił nadto, iż wskazywany przez inwestora dostęp do drogi publicznej odbywa się poprzez drogę wewnętrzną, stanowiącą teren zamknięty (oznaczony nr ew. [...]) należący do PKP, wykorzystywany jako dojazd techniczny do placów ładunkowych na stacji kolejowej J.. Koniecznym jest zatem ustalenie przez Sąd, czy działka o nr ew. [...] ma status drogi wewnętrznej ogólnodostępnej. Końcowo pełnomocnik wskazał, iż według posiadanych przez niego informacji skarżąca aktualnie nie jest właścicielem nieruchomości o nr ew. [...], którą przekazała córce. Jednakże wobec ustanowienia na jej rzecz służebności osobistej (dożywocia) przysługuje jej przymiot strony niniejszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że skarga K. S. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 11 października 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, iż pomimo stosownego wezwania, w zakreślonym terminie nie wszystkie strony postępowania złożyły oświadczenia, co do posiadania możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie. Powyższe skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 9 listopada 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu spraw na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji, o czym świadczy wniesione przez pełnomocnika skarżącej pismo procesowe z dnia 16 listopada 2022 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Istotnym w niniejszej sprawie pozostaje także to, że skarga K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 11 lipca 2018 r. była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, zakończonej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2022 r., II OSK 2318/19, orzekającym o uchyleniu wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 925/18 i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez ocenę prawną, o której mowa w wyżej wymienionym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając ponownie przedmiotową skargę uwzględnił dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów u.p.z.p.

Jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi K. S. uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 11 lipca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzje Wójta Gminy Z. z dnia 17 maja 2018 r. o ustaleniu, na wniosek C. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w W., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek magazynowo-produkcyjny z częścią socjalną i biurową z przeznaczeniem dla produkcji granulatów poprzez mieszanie chemicznych półproduktów przewidzianych do barwienia tworzyw sztucznych, na terenie obejmującym działkę położoną w obrębie wsi J., oznaczonej nr ew. [...].

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) - dalej: u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalanie zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że objęta wnioskiem spółki C. inwestycja położna jest na terenie, na którym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji brak było aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym stosownie do powołanego wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie, na wniosek inwestora, warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało wydania decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 61 u.p.z.p.

Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

Z załączonych do skargi akt administracyjnych sprawy wynika, że wydanie decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 17 maja 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji poprzedzone zostało sporządzeniem analizy urbanistycznej autorstwa mgr J. Z. – projektanta miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nr upr. [...], a więc podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 5 pkt 1 u.p.z.p.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest dla przedmiotowej inwestycji poprzedzone zostało sporządzeniem analizy urbanistycznej autorstwa mgr J. Z. – projektanta miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nr upr. [...], a więc podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 5 pkt 1 u.p.z.p.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przy czym stosownie do treści art. 61 ust. 2 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika, że decyzja podejmowana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku spełnienia przez dane zamierzenie określonych prawem wymogów, organ lokalizacyjny jest zobligowany do pozytywnego rozpatrzenia żądania wnioskodawcy.

Jednakże w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, zarówno objęte nią rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach, jak i poprzedzającą je decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 17 maja 2018 r. uznać należy za co najmniej przedwczesne.

Wskazać bowiem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego wskazanego we wniosku, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Kwestia zagospodarowania określonej przestrzeni jest bowiem etapem wstępnym, poprzedzającym stosownych robót budowlanych, co może nastąpić po uzyskaniu decyzji, czy też dokonaniu zgłoszenia na kolejnym etapie regulowanym przepisami p.b. Dla tych ostatnich (inwestycji zrealizowanych lub będących w toku realizacji), wyjątkowo dopuszcza się możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji nałożenia na inwestora przez właściwy organ nadzoru budowlanego, obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, w trybie określonym w Rozdziale 5a p.b. (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2021 r., II OSK 2665/18; wyrok WSA w Gdańsku z 9 marca 2022 r., II SA/Gd 646/21; wyrok WSA w Łodzi z 30 stycznia 2018 r., II SA/Łd 921/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych, uzupełnionych w toku postępowania sądowoadministracyjnego wynika jednak, iż rozpoczęcie robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji mogło nastąpić przed wydaniem decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 17 maja 2018 r. Na powyższe wskazują między innymi załączone do akt sprawy: pismo skarżącej z dnia 23 października 2017 r. informujące o fakcie prowadzenia, począwszy od połowy 2016 r. prac budowlanych w budynku objętym wnioskiem inwestora; zawiadomienie w powyższym przedmiocie, kierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z dnia 16 maja 2017 r. przez uczestniczkę postępowania- H. S.; dokumentacja fotograficzna obrazująca stan zaawansowania i zakres prac budowlanych prowadzonych w przedmiotowym budynku; czy też wreszcie wskazywane w piśmie procesowym skarżącej z dnia 16 listopada 2022 r. prowadzone postępowania administracyjne przed właściwymi miejscowo organami nadzoru budowlanego oraz organami architektoniczno-budowlanymi w sprawie samowolnie wykonanych prac budowalnych zarówno w budynku objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak i na przyległym terenie oraz umieszczenia w pasie drogowym urządzenia nie związanego z zarządzaniem drogą lub potrzebami ruchu drogowego.

Sąd stwierdza, iż z przedłożonego do akt sprawy wniosku inwestora z dnia 29 września 2017 r. oraz załączonej dokumentacji wynika jedynie, iż planowane przez spółkę przedsięwzięcie dotyczy zmiany funkcji istniejącego na wskazanej działce ewidencyjnej budynku magazynowego na budynek magazynowo-produkcyjny z częścią socjalna i biurową, a zamierzone do przeprowadzenia prace budowlane ograniczone zostaną jedynie do wykonania ścian działowych wewnątrz budynku, bez jakiejkolwiek ingerencji w jego konstrukcję oraz do odnowienia istniejącej infrastruktury wewnętrznej i zewnętrznej budynku. Zgodnie z założeniem inwestora adaptacja istniejącego budynku polegać ma likwidacji niewielkiego zaplecza poprzez wyburzenie ścian działowych, a następnie wydzielenie za pomocą ścian działowych części biurowo socjalnej z laboratorium, sześciu pomieszczeń mikserów, części produkcyjnej z sześcioma liniami produkcyjnymi, części magazynowej oraz ciągów komunikacji. Ponadto jak wynika z akt sprawy inwestor planuje wyburzenie istniejącego na terenie budynku portierni, remont istniejącego zbiornika p-poż.

Brak jest natomiast jakiejkolwiek dokumentacji, która pozwalałaby na skonfrontowanie zakresu i charakteru wykonanych robót budowlanych, na które wskazuje między innymi skarżąca, z pracami przewidzianymi do realizacji w ramach objętej wnioskiem inwestora inwestycji. W powyższym zakresie organy administracji ograniczyły się jedynie do przywołania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z dnia 12 grudnia 2017 r. o umorzeniu wszczętego między innymi na wniosek skarżącej z dnia 16 maja 2017 r., postępowania w sprawie robot budowlanych wykonywanych w budynku produkcyjno-magazynowym, usytuowanym na działce o nr ew. [...]. Powyższe w ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę nie jest wystarczające do bezspornego stwierdzenia, iż inwestor nie przystąpił do realizacji przedmiotowej inwestycji przed uzyskaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedsięwzięcia opisanego we wniosku z dnia 29 września 2017 r. Jak wynika bowiem z uzasadnienia w/w decyzji z 12 grudnia 2017 r. umorzenie postępowania prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego wynikało z dokonanych przez organ ustaleń, co do niewłaściwego przedmiotu prowadzonego postępowania, które toczyło się w sprawie prowadzonych robót budowlanych w budynku produkcyjno-magazynowym i sprawdzenia ich zgodności z dokonanymi zgłoszeniami, zamiast w przedmiocie robót budowlanych prowadzonych w budynku magazynowym w związku ze zmiana sposobu użytkowania na produkcyjno-magazynowy z częścią socjalną i biurową. Jednocześnie umarzając przedmiotowe postępowanie organ wskazał, iż wykonane w przedmiotowym budynku roboty budowlane powinny być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

Koniecznym jest zatem, w ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę poczynienie przez organy administracji dodatkowych ustaleń faktycznych oraz uzupełnienie materiału dowodowego, które w sposób bezsporny pozwoliłyby na ocenę, czy charakter i zakres robót budowlanych wykonanych w budynku oraz na terenie działki o nr ew. [...], w jakikolwiek sposób pokrywa się z pracami wskazanymi przewidzianymi do realizacji, wskazanymi we wniosku spółki z dnia 29 września 2017 r., co pozwoli na ocenę zarzutu skargi, co do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Wbrew stanowisku organów administracji, dokonane ustalenia faktyczne nie pozwalają również na bezsporne stwierdzenie, iż w sprawie znajduje zastosowanie przywołany wyżej art. 61 ust 2 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

W rozpoznawanej sprawie planem, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. poz. 139 ze zm.) jest ogólny planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w Z. z dnia 4 marca 1993 r., nr XXV/96/93. Z załączonej do akt sprawy części graficznej planu wynika, iż teren inwestycji (działka o nr ew. [...]) położna jest na terenie oznaczonym jednostką planistyczną ([...]), które zgodnie z częścią opisową planu stanowią "Tereny urządzeń obsługi gospodarki polowej. Ustalenia i warunki jak w [...], [...]". Natomiast tereny oznaczone jednostką planistyczną ([...], [...]) to "Tereny przemysłu, tereny usług rzemiosła. Szkodliwe oddziaływanie obiektów nie może przekraczać 50m od granic działki. Realizacja budynków mieszkalnych i innych bud. przeznaczonych na pobyt ludzi w strefie wymaga uzgodnienia z właściwymi organami". Ponadto jak wynika z informacji o stanie zainwestowania terenu oraz wskazań sposobu jego zagospodarowania dla w/w tej jednostki planistycznej "W stanie istniejącym tereny rolne. Możliwa lokalizacja zakładów przemysłowych oraz rzemieślniczych, których uciążliwość nie przekroczy wyznaczonej strefy sanitarnej- 50 m. od granic działki".

Z treści powyższych zapisów wynika zatem, iż na terenie objętym wnioskiem dopuszczalnym było lokalizowanie między innymi zakładów przemysłowych, do jakich niewątpliwe zaliczyć należy planowane przez inwestora przedsięwzięcie, jednakże po spełnieniu warunku wskazanej strefy sanitarnej szkodliwego oddziaływania obiektów, ustalonej na 50 m od granic działki. Spełnienie powyższego warunku umożliwiałoby zatem zastosowanie wyłączenia z art. 61 ust. 2 u.pz.p., który zwalniałby dana inwestycje z obowiązku spełnienia przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Jednakże w ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę kwestia ta nie została należycie wyjaśniona przez procedujące w sprawie organy administracji, które ograniczyły się w tym zakresie w zasadzie do ogólnego stwierdzenia, iż postanowienia planu z 1993 r. dopuszczały na przedmiotowym terenie lokalizacje inwestycji o charakterze przemysłowym. Nie odniosły się natomiast w jakikolwiek sposób, a co za tym idzie nie zweryfikowały spełnienia przez inwestora pozostałych warunków, dotyczących zachowania wskazanej strefy sanitarnej, które po pierwsze dopuszczałyby realizację danego przedsięwzięcia na przedmiotowym terenie, a po drugie uzasadniałyby zastosowanie normy z art. 61 ust. 2 u.p.z.p.

Wskazać w tym miejscu należy, iż wbrew zawartym w piśmie procesowym z dnia 3 października 2022 r. stanowisku pełnomocnika spółki C. P. postanowienia planu z 1993 r. stanowią punkt odniesienia, co do możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji na danym terenie, co wprost wynika z treści art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Ponadto za nieuzasadnione w ocenie Sądu uznać należy żądanie pełnomocnika skarżącej, co do ustalenia możliwości usytuowania na przedmiotowym terenie inwestycji - chemicznego zakładu produkcyjnego, z uwzględnieniem aktualnej funkcji przeznaczenia terenu. Wskazać bowiem należy, iż przedmiotem kontroli Sądu pozostaje decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, podjęta w stanie prawnym i faktycznym, w którym w dacie jej wydania dla terenu, na którym położona jest działka o nr ew. [...], brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organów administracji dokonane w sprawie ustalenia faktyczne oraz zgromadzony materiał dowodowy nie są wystarczające do bezspornego stwierdzenia, iż teren planowanej inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a co za tym idzie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Stanowisko organów w powyższym zakresie oparte zostało jedynie o przedłożoną do akt sprawy umowę najmu zawartą w dniu 21 marca 2018 r. pomiędzy spółką C. P. a P. S.A. z siedziba w W. Zakładem Linii Kolejowych w W. Z treści powyższej umowy wynika, iż ZLK w zamian za ustalone wynagrodzenie, zezwala użytkownikowi (spółce), jak również jego gościom, klientom oraz dostawcom na przejazd po pozostającym w zarządzie ZLK utwardzonym placu na i wyładunkowym, celem dojazdu do działki o nr ew. [...]. Korzystanie z przejazdu obciążone jest spełnieniem określonych w umowie warunków wynikających z faktu wykorzystywania terenu jako placu na i wyładunkowego (§ 1-3 umowy). Umowa została zawarta na czas nieokreślony z prawem jej wypowiedzenia, z zachowaniem 3 miesięcznego okresu wypowiedzenia (§ 4-5 umowy).

Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z powołanego wyżej przepisu wynikają trzy możliwe sposoby dostępu do drogi publicznej: dostęp bezpośredni, gdy działka bezpośrednio przylega do drogi publicznej, albo dostęp pośredni - poprzez drogę wewnętrzną, który jest sam w sobie wystarczający i nie wymaga posiadania dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z tej drogi lub poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Przy czym w tym ostatnim przypadku, sam fakt zawarcia umowy najmu części działki nie powoduje, iż teren inwestycji ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. nie uznaje bowiem za pośredni dostęp do drogi publicznej istnienia dojazdu np. przez zawarcie z właścicielem działki sąsiedniej oddzielającej działkę inwestora od drogi publicznej umowy dzierżawy części tej działki celem urządzenia dojazdu do działki inwestycyjnej. Jedynie prawnie skuteczne jest spełnienie jednego z warunków określonego w przepisie, tj. istnienia służebności drogowej lub drogi wewnętrznej (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 2021 r., II OSK 1918/20; z 26 sierpnia 2021 r., II OSK 3603/18; z 4 lipca 2022 r., II OSK 2190/19; wyrok WSA w Gliwicach z 25 marca 2022 r., II SA/Gl 1503/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyżej przywołanego poglądu orzecznictwa, który Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela stwierdzić należy, iż przedłożona do akt sprawy umowa najmu z dnia 21 marca 2018 r. nie jest wystarczająca do uznania, że został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Bezspornym pomiędzy stronami, jak również nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu ta okoliczność, iż stanowiąca przedmiot zawartej umowy najmu działka oznaczona nr ew. [...] nie stanowi drogi wewnętrznej. Tym samym dla uznania, iż działka o nr ew. [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej niezbędnym jest ustalenie, czy jednocześnie z zawartą umową, właściciel działki o nr ew. [...] (ZLK) ustanowił na rzecz spółki C. P. służebność drogową. Powyższe nie wynika zarówno z przedłożonej umowy najmu, jak również z jakiegokolwiek innego dokumentu przedłożonego do akt sprawy. Co prawda w piśmie procesowym z dnia 16 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżącej podnosi, iż do obciążenia służebnością drogową działki o nr ew. [...] nie doszło, jednakże kwestia ta wymaga przeprowadzenia weryfikacji przez organy administracji.

Odnosząc się natomiast do wniosków dowodowych pełnomocnika skarżącej zawartych w piśmie procesowym z dnia 16 listopada 2022 r. i wskazanych w nim obowiązków Sądu I instancji w toku ponownego rozpoznawania skargi wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), przy czym ustawa p.p.s.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego jedynie do dowodu z dokumentu, uzależniając jednak możliwość jego przeprowadzenia od łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w powołanym art. 106 § 3 p.p.s.a., tj.: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego w oparciu o w/w przepis nie jest natomiast ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z 23 listopada 2022 r., III OSK 4027/21; z 30 listopada 2022 r., II GSK 1141/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na powyższe Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych pełnomocnika skarżącej, gdyż ich przeprowadzenie oznaczałoby de facto prowadzenie przez Sąd postępowania wyjaśniającego i dowodowego, a w konsekwencji merytoryczne rozpoznanie sprawy, do czego nie jest uprawniony.

Wobec powyższego uznać należy, iż kwestionowane skargą rozstrzygnięcie podjęte zostało z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy że w art. 7 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zaś przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje na konieczność nie tylko wyczerpującego zebrania, ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a. Wskazać nadto trzeba, że w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Podkreślenia wymaga również, że wynikający z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. wymóg merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i żądań strony - w tym także zarzutów odwołania - oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, stanowi zaś o naruszeniu przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. W badanej sprawie, zdaniem Sądu, organy niewątpliwie naruszyły wskazane przepisy, a ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie Sąd uznał, iż w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Rozpatrując ponownie wniosek spółki C. P. organy administracji zobowiązane będą do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności do należytego wyjaśnienia kwestii dopuszczalności wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, uwzględniając bezsporny fakt prowadzenia prac budowlanych przez inwestora przed rozpatrzeniem złożonego wniosku, możliwości zastosowania w sprawie wyłączenia z art. 61 ust. 2 u.p.z.p., jak również kwestii dostępu działki o nr ew. [...] do drogi publicznej, w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy.

Jednocześnie w toku ponownego postępowania organy administracji publicznej wyjaśniając kwestie dotyczące między innymi zakresu oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w związku z wymogiem zachowania strefy sanitarnej szkodliwego oddziaływania obiektów, o której mowa w powołanym wcześniej planie z 1993 r., będą władne do ustalenia właściwego kręgu stron postępowania. Wskazać bowiem należy, że status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy reguluje norma ogólna z art. 28 k.p.a, zgodnie z którą: stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie stanowi jednak samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania, bowiem ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy będą zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja. Stronami tego postępowania mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, jak i działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.

Natomiast, co do podnoszonej przez pełnomocnika skarżącej okoliczności wyzbycia się przez skarżącą na rzecz córki prawa własności nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] wskazać należy, iż w dacie wniesienia rozpoznawanej przez Sąd skargi K. S. była właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie przysługiwała jej legitymacja skargowa, o której mowa w art. 50 p.p.s.a. Fakt zmiany właściciela nieruchomości o nr ew. [...], jak również podnoszona przez pełnomocnika skarżącej kwestia istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego do bycia stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wynikającego z ustanowionego na jej rzecz prawa dożywocia, będzie przedmiotem oceny organów administracji, w toku ponownie prowadzonego postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowoadmninistracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 265).

m. d.