Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 437/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 2 i art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2014r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2011r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz adwokata W.H. kwotę 442,80 (czterysta czterdzieści dwa 80/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 sierpnia 2011 r. R. K. (dalej zwany "skarżącym") zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej "SKO") o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta A. K. (dalej zwanego "organem I instancji") z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci montażu tablicy upamiętniającej cmentarz żydowski w Aleksandrowie Kujawskim na działce nr 8, położonej przy ul. Parkowej. W uzasadnieniu tego wniosku skarżący podniósł, że nie został powiadomiony o wydaniu tej decyzji, a jako właściciel sąsiedniej działki miał prawo się do niej ustosunkować zgodnie z art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako "k.p.a."). Za nieuprawnione uznał twierdzenie, że w miejscu montażu tablic znajdują się obustronne chodniki, a taka informacja zawarta została w kwestionowanej przez niego decyzji. Zaznaczył, że do chwili obecnej nikt nie jest w stanie udokumentować, gdzie dokładnie znajduje się cmentarz żydowski i kto posiada do niego prawo własności. Podniósł, że jest jedynym właścicielem gospodarstwa (działki nr [...]), a w księdze wieczystej tej nieruchomości nie figuruje żaden cmentarz. Podał, że wydaną decyzję uważa za krzywdzącą, naruszającą jego dobro, albowiem gospodarstwo rolne, którego jest właścicielem, chciałby ewentualnie przeznaczyć pod zabudowę, a na skutek decyzji lokalizacyjnej została obniżona jego wartość oraz zniweczone nadzieje związane z tą ziemią.

Decyzją z dnia [...] r. SKO, powołując art. 158 k.p.a. w zw. z art. 50 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 pkt 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia oceniono, że decyzja organu I instancji nie jest obciążona wadami mogącymi skutkować stwierdzeniem jej nieważności, o których mowa w art. 156 k.p.a. Wyrażono przy tym wątpliwość, czy słusznie w okolicznościach tej sprawy organ I instancji uznał umieszczenie tablic upamiętniających cmentarz żydowski za inwestycję celu publicznego (brak jednoznacznych granic cmentarza) i w konsekwencji wydał decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, a nie decyzję o warunkach zabudowy (po ewentualnej zmianie wniosku). Uznano jednak, że potencjalny błąd w tym zakresie nie jest wystarczający do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego niepowiadomienia go o podjęciu decyzji lokalizacyjnej, wyjaśniono, że w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w myśl art. 54 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o wydaniu decyzji (podobnie jak i o wszczęciu postępowania oraz postanowieniach) strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Dodano, że na piśmie zawiadamia się jedynie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Skonstatowano więc, że skoro skarżący nie posiada praw do nieruchomości, która jest miejscem lokalizacji inwestycji, tylko do działki sąsiedniej, to nie musiał być zawiadamiany o wydaniu decyzji na piśmie. Zauważono także, że zarzuty dotyczące pozbawienia strony prawa udziału w postępowaniu, jako odnoszące się do postępowania, a nie tkwiące w samej decyzji, nie stanowią skutecznej podstawy zarzutów w postępowaniu nieważnościowym.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący uznał, że wydana decyzja jest dla niego krzywdząca, gdyż nigdy nie wyraził zgody na usytuowanie spornych tablic, które znajdują się na granicy jego gospodarstwa. Zaznaczył, że do chwili obecnej nikt nie jest w stanie precyzyjnie określić miejsca położenia cmentarza żydowskiego ani jego właściciela. Powtórzył także argumenty dotyczące pozbawienia go możliwości udziału w postępowaniu przed organem I instancji, obniżenia wartości jego nieruchomości w związku z umieszczeniem spornych tablic oraz nieprawdziwych zapisów w decyzji organu I instancji, że w miejscu usytuowania tablic znajdują się obustronne chodniki.

Decyzją z dnia [...] r. SKO utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. podtrzymując stanowisko wyrażone w jej uzasadnieniu.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący powtórzył zarzuty sformułowane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2012 r. zarzucił organowi naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że dokonane w toku postępowania obwieszczenia i publikacje na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta oznaczają prawidłowe zawiadomienie go jako strony tego postępowania o jego prowadzeniu i umożliwiają mu w tym postępowaniu czynne uczestnictwo. Uznał, że przedmiotem zainteresowania SKO winna być również kwestia zrealizowania przez organ I instancji spornej inwestycji w ramach samowoli budowlanej, którą decyzja lokalizacyjna ma zalegalizować. Przytaczając treść art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w nawiązaniu do art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 32 i 64 Konstytucji RP zarzucił, że zaskarżona decyzja prowadzi do utrzymania w mocy decyzji lokalizacyjnej wydanej z pominięciem jego praw i interesów jako właściciela nieruchomości (osoby trzeciej) położonej w obszarze oddziaływania obiektu objętego tą decyzją (wyznaczonego zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane), a tym samym rażąco naruszającej prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach budowlanych skarżący podniósł, że o naruszeniu interesów osób trzecich, których nieruchomości położone są w tym obszarze można mówić, gdy naruszane są ich dobra chronione przez obowiązujące prawo, przy czym przy ocenie czy doszło do tych naruszeń należy mieć na względzie konstytucyjne zasady równości obywateli i ochrony własności, zaś przez obowiązujące prawo należy rozumieć nie tylko przepisy prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego (zwłaszcza art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9, § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), lecz również przepisy prawa cywilnego o ochronie własności - art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, zakazujące ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. imisji pośredniej oraz zakazujące działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. Uznał, że Kolegium z naruszeniem art. 7 i 107 § 3 k.p.a. nie rozważyło i nie wykazało, czy lokalizacja spornej inwestycji przy granicy z nieruchomością skarżącego nie naruszy zasad współżycia społecznego oraz wskazanych wyżej przepisów Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 6/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę skarżącego na decyzję SKO z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie posiada interesu prawnego w kontrolowanej sprawie, w związku z czym, nie był legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ani też nie miał legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego prowadzonego zarówno w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym (postępowaniu nieważnościowym). Zauważył przy tym, że zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i doktrynie akcentuje się, że interes prawny, stanowiący atrybut strony postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, musi wynikać z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Podkreślił, że jakkolwiek pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., może obejmować w wyjątkowych sytuacjach uprawnienia i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego, a nawet ustrojowego, to jednak z reguły wywodzi się on z przepisów prawa materialnego, będących na zasadzie wyłączności podstawą interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Przyjął więc, że zarówno wnoszący skargę do sądu, jak i podmiot chcący uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, względnie je inicjować, musi legitymować się interesem prawnym o charakterze materialnoprawnym.

W ocenie Sądu I instancji, stroną postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji będzie zawsze wnioskodawca oraz właściciel, zarządca lub wieczysty użytkownik terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. Ustalając krąg pozostałych podmiotów posiadających status strony w tym postępowaniu należy mieć zaś na uwadze art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że każdy ma prawo ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych oraz art. 54 pkt 2d wymienionej ustawy stanowiący, że organ ma obowiązek określić w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Sąd I instancji podzielił przy tym pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji interes prawny mają co do zasady właściciele i wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji, a nadto również właściciele i wieczyści użytkownicy gruntów dalej położonych – w zależności od zasięgu i stopnia oddziaływania planowanej inwestycji na te grunty. Uznał jednak, o posiadaniu interesu prawnego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyduje zarówno przesłanka władania nieruchomością, jak i przesłanka położenia tej nieruchomości w strefie oddziaływania inwestycji. Wywodzenie więc przymiotu strony tylko z okoliczności bezpośredniego sąsiedztwa z działką objętą inwestycją, zakwalifikował jako nieuprawnione zawężenie wykładni przepisów.

Zdaniem Sądu I instancji, skarżący nie wskazał przepisu administracyjnego prawa materialnego, z którego mógłby wywodzić swój interes prawny do bycia stroną przedmiotowego postępowania. Podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane, gdyż dotyczą one kolejnego etapu procesu inwestycyjnego związanego z rozpoczęciem robót budowlanych, czy to na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę, czy też na podstawie przyjętego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej zgłoszenia o przystąpieniu do takich robót. Podano, że w sprawie dotyczącej lokalizacji obiektu tzw. małej architektury w postaci tablic upamiętniających cmentarz nie można również skutecznie powoływać się na akt wykonawczy do wskazanej ustawy, to jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), tym bardziej, że jak już wynika z jego tytułu oraz z § 1, określa się w nim warunki techniczne dla budynków i związanych z nimi urządzeń (dodatkowo dla budowali spełniających funkcje użytkowe budynków - § 2 ust. 1), a projektowane tablice przecież nimi nie są.

Zauważono także, że wynikające z powołanego rozporządzenia parametry dotyczą między innymi usytuowania wymienionych obiektów budowlanych na działce budowlanej w stosunku do innych tego rodzaju obiektów oraz w stosunku do granicy sąsiednich działek budowlanych, zaś nieruchomość skarżącego stanowi grunt rolny. Uznano przy tym, że ograniczenia w przyszłym zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, zwłaszcza w ewentualnym wydzieleniu z niej działek budowlanych i ich zabudowie, przewidziane w przepisach o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie będą następstwem ulokowania tablic w projektowanym miejscu, lecz będą wynikały z faktu istnienia przed 1939 r. w obrębie tejże nieruchomości - działki nr [...] oraz działki nr 8 stanowiącej obecnie drogę - ulicę Parkową cmentarza żydowskiego (nie zamkniętego do dziś formalnie dla celów grzebalnych), który podlega ochronie konserwatorskiej z racji ujęcia go w wojewódzkiej ewidencji zabytków, na co wskazano w postanowieniu uzgadniającym Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W ocenie Sądu I instancji, nie stanowią także podstawy prawnej do uzyskania przez skarżącego legitymacji procesowej strony powoływane przez niego przepisy art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Uznano, że skoro lokalizacja spornych tablic w zbliżeniu do granicy działki, będącej własnością skarżącego, nie narusza przepisów administracyjnego prawa materialnego i nie rzutuje na sposób jej zagospodarowania, w tym możliwość zabudowy, to nie sposób uznać, że ich usytuowanie w tym miejscu pozostaje w sprzeczności ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem prawa własności nieruchomości, czy też zakłóca korzystanie z tej nieruchomości ponad przeciętną miarę. Ustosunkowując się natomiast do argumentacji skarżącego, z której wynika, że w jego ocenie oddziaływanie kwestionowanej inwestycji wiąże się z przyszłą, potencjalną utratą wartości jego nieruchomości w przypadku przekształcenia jej w działki budowlane Sąd I instancji stwierdził, że okoliczność ta może być rozpatrywana jedynie w kategoriach interesu faktycznego w określonym rozstrzygnięciu sprawy, bowiem nie znajduje ona oparcia w przepisie prawa materialnego.

Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że żadne okoliczności sprawy nie wskazują na jakiekolwiek oddziaływanie spornej inwestycji na nieruchomość skarżącego, co oznacza, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji tej inwestycji i nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego. Ocenił, że okoliczność uznania skarżącego za stronę w postępowaniu nieważnościowym i doręczenia mu rozstrzygnięć wydanych w tym postępowaniu nie powoduje, że nabył on przymiot strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej. Uznał, że SKO, odstępując od zbadania legitymacji procesowej w fazie wstępnej postępowania nieważnościowego, nieprawidłowo rozpoznało sprawę co do istoty, pomimo że skarżący nie miał interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Przyjął jednak, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny legitymacji procesowej skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1) prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 28 k.p.a. oraz art. 50 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego uprawniającego do żądania weryfikacji decyzji lokalizacyjnej w postępowaniu nieważnościowym oraz błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje również interes prawny w domaganiu się kontroli rozstrzygnięcia wydanego w tym postępowaniu przed sądem administracyjnym;

2) prawa materialnego, to jest art. 32 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nieruchomość, której właścicielem jest skarżący nie znajduje się w strefie oddziaływania obiektu, dla którego wydana została decyzja lokalizacyjna, a lokalizacja spornej inwestycji nie narusza zasad współżycia społecznego i nie zakłóca korzystania z nieruchomości skarżącego ponad przeciętną miarę.

Z tych też powodów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2343/12 uchylił wyrok Sądu I instancji w zakresie oddalenia skargi i przekazał sprawę temu Sądowi w tym zakresie do ponownego rozpoznania.

NSA zauważył, że legitymacja procesowa strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest tożsama z legitymacją procesową strony w postępowaniu administracyjnym. W literaturze akcentuje się (zob. W. Chróścielewski, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 81-82), że interes prawny we wniesieniu skargi, na którym została oparta na mocy art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") legitymacja skargowa, stanowi oddzielną kategorię interesu prawnego od tego, którym musi legitymować się strona postępowania administracyjnego w świetle art. 28 k.p.a. Wynika to przede wszystkim z istoty legitymacji skargowej, którą jest uprawnienie jednostki do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu, o istnieniu legitymacji nie decyduje zatem zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym. Musi jednak istnieć związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością. Dlatego też interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., może być oparty zarówno na przepisach prawa materialnego, jak i na przepisach prawa procesowego, czy ustrojowego. Legitymację do zaskarżenia decyzji administracyjnej będzie posiadała zaś zarówno strona postępowania administracyjnego i to niezależnie od tego, czy brała udział w tym postępowania, jak i podmiot, do którego błędnie skierowano decyzję. W tym drugim przypadku, źródłem interesu prawnego tego podmiotu będzie przepis prawa procesowego, to jest art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W świetle powyższych argumentów, za nieuprawnione NSA uznał ograniczenie się przez Sąd I instancji przy badaniu legitymacji skargowej skarżącego jedynie do oceny, czy posiadał on legitymację procesową strony w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano zaskarżoną decyzję i to tylko przez pryzmat przepisów prawa materialnego. Uszło bowiem uwadze Sądu I instancji, że decyzja ta została wydana w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na żądanie skarżącego i po merytorycznym rozpoznaniu tego żądania. Decyzja ta została następnie skarżącemu doręczona. W tych okolicznościach, nawet przy przyjęciu za Sądem I instancji, że skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego, co jednak powinno być oceniane dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania skargi, i tak posiada on legitymację skargową w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. do zaskarżenia tej decyzji wynikającą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 99/11, CBOSA).

NSA wskazał, że stwierdzenie przez Sąd I instancji, że skarżący nie posiadał legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, w którym po rozpatrzeniu wniosku skarżącego wydano zaskarżoną decyzję co do istoty sprawy – przy jednoczesnym oddaleniu skargi - skutkuje pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji niezgodnej z obiektywnym porządkiem prawnym. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W oparciu o powołane przepisy NSA przyjął, że wniesienie do organu żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego uruchamia jedynie etap wstępnej kontroli dopuszczalności zgłoszenia takiego żądania, w ramach którego, organ administracji publicznej dokonuje między innymi oceny, czy żądanie zostało wniesione przez podmiot posiadający legitymację procesową strony. W przypadku negatywnego wyniku tej oceny, niedopuszczalne jest przejście przez organ do kolejnego etapu postępowania nieważnościowego, w którym dochodzi do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji co do istoty. Decyzja taka rażąco naruszałaby bowiem art. 61a § 1 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania obowiązujących przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego.

Ocena zaskarżonej decyzji wymaga zastosowania się do ww. kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, z uwzględnieniem

w szczególności, ze względu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie Sądu II instancji, dyrektywy wynikającej z treści art. 190 ppsa, a obligującej sąd któremu sprawa została przekazana (z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie), do zastosowania się do wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis art. 190 ppsa wskazuje bowiem jednoznacznie na związanie Sądu, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych oraz sposobu ich rozumienia i stosowania w rozpoznawanej sprawie. Dotyczy ona zatem właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Sformułowanie przez NSA interpretacji przepisów prawnych, odmiennie od oceny zawartej w zaskarżonym orzeczeniu sądu I instancji, powoduje iż sąd pierwszej instancji przy ponownym przekazaniu sprawy, zobligowany jest do uwzględnienia dokonanej wykładni przepisów prawnych oraz zastosowania ich w sposób wskazany przez NSA.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (SKO) utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta A. K. z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci montażu tablicy upamiętniającej cmentarz żydowski w Aleksandrowie Kujawskim na działce nr 8, położonej przy ul. Parkowej.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem, które rządzi się swoimi prawami. Jednakże takie postępowanie, podobnie jak i inne postępowania, tj. prowadzone w trybie zwykłym lub nadzwyczajne, wymaga w od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. A zatem złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności obliguje organ nieważnościowy do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a.

Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jest to tzw. ,,wstępny etap" rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, to organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to organ administracyjny winien wszcząć postępowanie w sprawie. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ administracyjny ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, to winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy.

Wskazania wymaga, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Co do zasady wszczęcie postępowania jest uzależnione od tego, czy z takim wnioskiem wystąpiła strona postępowania. Konsekwencją powyższego jest to, że na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. jest podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania w każdej sprawie zainicjowanej żądaniem, o jakim mowa w art. 61 k.p.a., w sytuacji gdy żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, organ nadzorczy orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym (jest to pogląd, choć ugruntowany na tle nieobowiązującej już regulacji art. 157 § 3 k.p.a., to aktualny w świetle obowiązującego art. 61a § 1 k.p.a.). Tak więc niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz 6. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, s. 743).

Na uwagę zasługuje, że ww. analizy winien również dokonać organ odwoławczy, ponieważ istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozpoznaniu przez organ odwoławczy w całokształcie sprawy, niejako od początku, co oznacza, że organ II instancji obowiązany jest - poza rozpoznaniem odwołania - w pierwszej kolejności ustalić, czy rzeczywiście z wnioskiem w konkretnej sprawie wystąpił podmiot, któremu przysługuje przymiot strony. W postępowaniu nieważnościowym na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji na podstawie art. 157 § 2 w związku z art. 15 k.p.a. winien zatem przeprowadzić postępowanie w ww. zakresie, tj. ustalić czy rzeczywiście zachodziły przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odróżnieniu jednak od "wstępnego etapu" badania wniosku, organ odwoławczy nie może zastosować art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania lecz jedynym możliwym rozstrzygnięciem kończącym sprawę jest umorzenie postępowania. Organ odwoławczy w ramach obowiązującej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego posiada zatem kompetencję do dokonania oceny legitymacji procesowej podmiotu, który występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, a więc ustala, czy przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W sprawie należy stwierdzić, że z treści decyzji organu rozpoznającego w postępowaniu nieważnościowym zarówno sprawę w pierwszej, jak i drugiej instancji nie wynika wprost czy uznał skarżącego za stronę postępowania w przedmiocie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż w obu decyzjach organ ograniczył się do stwierdzenia, że stosownie do treści przepisu art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a jedynie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Powyższe oczywiście nie może oznaczać, że organ przyznał skarżącemu przymiot strony tego postępowania, bo w żaden sposób tej okoliczności nie uzasadnił, tym bardziej, że w ogóle nie odniósł się do kwestii skuteczności tego, ewentualnego zawiadomienia.

Powyższa okoliczność w oczywisty sposób rzutuje na kwestię legitymacji procesowej skarżącego w postępowaniu nieważnościowym i która to okoliczność wymaga wyjaśnienia.

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien w pierwszej kolejności ustalić czy skarżący posiada legitymację procesową. Jak wyżej wskazano, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie wiadomym jest czy postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte z urzędu czy też, z uwagi na fakt potraktowania przez organ wniosku skarżącego z dnia 22 sierpnia 2011 r. jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta A. K. z dnia [...] r. - na wniosek skarżącego. Okoliczność ta o tyle jest istotna, że w treści pisma z dnia 22 sierpnia 2011 r. skarżący domagając się unieważnienia decyzji przywołuje przepisy m.in. art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a zatem przepisy stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Należy podkreślić, że organ powyższej okoliczności nie badał, a w szczególności nie wyjaśnił czy w istocie rzeczy skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji, czy też intencją jego odwołania był wniosek o wznowienia postępowania.

Należy bowiem stwierdzić, że podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, nie może stanowić to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Tego rodzaju zarzut - a to w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - mógłby bowiem odnieść ewentualny skutek w postępowaniu o wznowienie postępowania.

W tym miejscu należy podkreślić, że w myśl poglądu zaprezentowanego przez NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2010 r., OSK 1082/09: Fakt uznania przez organ, iż strona nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania, powoduje wydanie decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania i nie prowadzi do badania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast brak wszczęcia tego postępowania z urzędu oznacza, że organ nie dopatrzył się zaistnienia podstaw do takiego działania, co jednak nie oznacza, że nie ma on obowiązku szczegółowej analizy i uzasadniania braku wystąpienia każdej z tych przesłanek w uzasadnieniu decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania na wniosek. Nadmienić jedynie można, że strona skarżąca upatrywała nieważności decyzji w tym, że mimo, iż powinna, to jednak nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, które toczyło się w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wobec powyższego, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane okoliczności, Sąd na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] r. W przedmiocie jej wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Wytyczne co do dalszego prowadzenia sprawy wynikają wprost z treści powyższego uzasadnienia wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz §18 ust.1 pkt 1 lit. c i ust. 2 lit. a w zw. z art.19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2013 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).