Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2129/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Województwa [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], Minister Rozwoju (dalej: organ) po rozpoznaniu [...], działającego w imieniu Zarządu Województwa [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość nieuregulowaną pod względem prawnym, oznaczoną jako działka nr [...]

(powstałą z podziału działki nr [...]) o pow. [...] ha, gm. [...], obr. [...], przeznaczoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r, znak; [...] na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [....] od odc. [...] km [....] do odc. [...] km [...] w m.[....], gm. [...] powiat [...], województwo [...] oraz od odc. [...] km [...] do odc. [....] km [...] w m. [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]" w ramach inwestycji pn.: "Rozbudowa DW [...] [...] – [...]", oraz o zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do złożenia do depozytu sądowego na okres 10 lat ustalonego odszkodowania po uzyskaniu przez niniejszą decyzję ostateczności i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym [...], obr. [...] [...], [...]-[...], została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] od odc. [...] km [...] do odc. [...] km [...] w m. [...], gm. [...], powiat [...], województwo [...] oraz od odc. [...] km [...] do odc. [...] km [...] w m. [...], gmina [...], powiat [...] województwo [...]" w ramach inwestycji pn.: "Rozbudowa DW [...] [...] – [...]". Powyższa nieruchomość przeszła na własność Województwa [...] z dniem [...] kwietnia 2018 r., w którym ww. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za ww. nieruchomość oraz o zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do złożenia do depozytu sądowego na okres 10 lat ustalonego odszkodowania po uzyskaniu przez niniejszą decyzję ostateczności z uwagi na ustalenie przez Wojewodę [...] nieuregulowanego stanu prawnego przedmiotowej działki.

Podstawę dla ustalenia przez organ I instancji wysokości odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [....] ha, gm [...], obr. [...] [...], stanowił operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P.T. (uprawnienia nr [...]).

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. złożył P. M. - Dyrektor [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], działający w imieniu Zarządu Województwa[...]. Zdaniem skarżącego organ I instancji powinien zobowiązać do złożenia odszkodowania do depozytu sądowego Zarząd Województwa [...], a nie Zarząd Województwa[...], z uwagi na zapisy porozumienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. (będącego załącznikiem do Uchwały Zarządu Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.) w sprawie przekazania zadania w zakresie zarządzania drogą wojewódzką nr [...] [...] – [...] – [...]. Skarżący wskazał, że na mocy ww. porozumienia Zarząd Województwa [...] przekazał zarządzanie drogą wojewódzką nr [...] przebiegającą przez teren województwa [...] na odcinku o łącznej długości [...] km Zarządowi Województwa [...], a zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3 porozumienia uzupełnionego aneksem nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. koszty związane z zarządzaniem przekazanymi odcinkami drogi, w tym koszty związane z nabyciem gruntów celem realizacji inwestycji na odcinkach przekazanych, obciążać miały odpowiednio zarządcę odcinka drogi, który przejął w zarządzanie. Skarżący dodał, że Zarząd Województwa [...] nie posiada w planie finansowym środków finansowych zarezerwowanych na realizację inwestycji na odcinku drogi nr [...] przekazanym w zarządzanie Zarządowi Województwa [...], zaś jak wynika z uzasadnienia Uchwały Zarządu Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., środki finansowe na wykonanie Uchwały zabezpieczone są w planie finansowym Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...].

Organ zwrócił się do Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] o zajęcie stanowiska w sprawie. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. ww. podmiot wskazał, że działka nr [...] nie leży na odcinku istniejącej drogi wojewódzkiej nr [...] przekazanym w zarządzanie Zarządowi Województwa [...] na podstawie ustaleń porozumienia nr [...], a w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r., iż zgodnie z § 1 aneksu nr 2 do porozumienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. strony umowy przyjęły, że koszty nabycia gruntów związanych z realizacją inwestycji obciążają zarówno Zarząd Województwa [...], jak i Zarząd Województwa [...]. Brak odesłania co do sposobu rozliczenia miał zdaniem Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] sugerować, że koszty mogą obciążać strony po połowie lub w sposób wynikający wprost z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej precyzującej, które nieruchomości stają się z mocy prawa własnością Województwa [...], a które Województwa [...]. W ocenie Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] należy uwzględnić uregulowanie dotyczące kwestii własności dróg zawarte w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z zamieszczonego w operacie szacunkowym opisu przedmiotowej nieruchomości oraz treści decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działka nr [...] położona jest w obrębie [...], gm. [...], powiecie [...], w województwie [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika graficznego nr [...] do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], przedstawiającego linie rozgraniczające teren inwestycji, wynika zaś, że wyceniana nieruchomość znajduje się poza odcinkami drogi wojewódzkiej nr [...] [...] – [...] – [...] przekazanymi sobie w zarządzanie na podstawie ustaleń porozumienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Organ wskazał, że w myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: “s.z.p.r.i.z.d.p.") wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do dyspozycji art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: “u.g.n."), ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi operat szacunkowy.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Stosownie do art. 156 ust. 4 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie tego okresu po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

Organ podniósł, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy utracił swoją aktualność z uwagi na upływ dwóch lat od daty jego sporządzenia do wydania przez ten organ decyzji, znak: [...], w dniu [...] sierpnia 2020 r., w związku z czym konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania za prawo własności przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów i poziomu cen nieruchomości, zaś sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zdaniem organu, treść operatu szacunkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ podniósł, iż w trybie art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych danych rynkowych, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a ponadto, realizacja konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości wymaga wyjaśnienia kwestii prawidłowej wartości przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto organ wskazał, że z zamieszczonego w operacie szacunkowym opisu przedmiotowej nieruchomości oraz treści decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wynika, że działka nr [...] położona jest w obrębie [...], gm. [...], powiecie [...], w województwie [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika graficznego nr 1 do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak:[...] przedstawiającego linie rozgraniczające teren inwestycji, wynika zaś, że wyceniana nieruchomość znajduje się poza odcinkami drogi wojewódzkiej nr [...] [...] – [...] – [...] przekazanymi sobie w zarządzanie na podstawie ustaleń porozumienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Organ podniósł, iż skoro w zawartym porozumieniu nie uregulowano szczegółowo kwestii ponoszenia kosztów nabycia drogi przez zarządców, należy odnieść się do przepisów ogólnych, czyli art. 3 ust. 1 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zw. z art. 22 ust. 1 s.z.p.r.i.z.d.p., z których wynika, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest zarządca drogi, czyli w okolicznościach niniejszej sprawy Zarząd Województwa [...]

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] działający w imieniu Zarządu Województwa [...] (dalej: skarżący), zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. błędnego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość nieuregulowaną pod względem prawnym, oznaczoną jako działka nr [...] (powstałą z podziału działki nr [...]) o pow. [...] ha, gm. [...] obr.[...] [...], przeznaczoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r, znak; [...], na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi [...], powiat [...], województwo [...] oraz od odc. [...] km [...] do odc. [...] km [...] w m. [...], gmina [...], powiat [...] województwo [...]" w ramach inwestycji pn.: "Rozbudowa DW [...] – [...]", oraz orzeczenia zobowiązania Zarządu Województwa [...] do złożenia do depozytu sądowego na okres 10 lat ustalonego odszkodowania po uzyskaniu przez niniejszą decyzję ostateczności z tego powodu, że z uwagi na utratę ważności operatu szacunkowego sporządzonego w postępowaniu odszkodowawczym nie można orzec w przedmiotowej sprawie, pomimo że: a) argument utraty ważności operatu szacunkowego nie obciąża organu pierwszej instancji, tj. decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie aktualnego i prawidłowo sporządzonego operatu i nie była obciążona wadą, zatem nie spełnia przesłanek uchylenia decyzji trybie powołanego przepisu b) utrata ważności operatu szacunkowego nastąpiła na skutek przewlekłości postępowania organu, co w żadnym wypadku nie powoduje wadliwości decyzji Wojewody [...]. Ponadto skarżący zarzucił błędne ustalenie przez organ stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się poza odcinkami drogi wojewódzkiej nr [...] – [...] – [...], przekazanymi sobie w zarządzanie na podstawie ustaleń porozumienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. wraz z aneksami.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: “u.s.a"), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 u.s.a.). Polega więc ona na zbadaniu, czy organ administracji publicznej dokonał naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ma trójwymiarowy charakter, bowiem składa się na nią ocena zgodności rozstrzygnięcia bądź działania z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji. Ocena ta dokonywana jest według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Postępowanie sądowoadministracyjne cechuje się zasadą oficjalności, na co wskazuje art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: “p.p.s.a."). Oznacza to, że Sąd nie jest związany zarzutami skargi, przez co zobowiązany jest do rozważenia wszelkich naruszeń prawa mogących mieć miejsce w danej sprawie, a także analizy wszystkich przepisów, które powinny mieć zastosowanie.

Środkami prawnymi inicjującymi postępowanie sądowoadministracyjne są skarga, wniosek oraz sprzeciw. Stosownie do art. 64a p.p.s.a. sprzeciw służy na decyzję organu odwoławczego uchylającą zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z art. 64b p.p.s.a., do sprzeciwu stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące skargi.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Ministra Rozwoju na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stosownie do art. 64e p.p.s.a., sprzeciw powoduje wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, tzn. obejmującego kontrolę wydanej decyzji kasacyjnej z uwzględnieniem jedynie kryteriów formalnych. Oznacza to, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek jej wydania. Postępowanie zainicjowane sprzeciwem dotyczy zatem zbadania jedynie tego, czy w danym stanie faktycznym organ odwoławczy posiadał kompetencję do wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Oceniając zgodność z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd nie jest więc upoważniony do oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Podkreślić należy, że skuteczne wniesienie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji przenosi na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie (zob. wyrok NSA z 31 marca 1998 r., sygn. akt III SA 1567/96, LEX nr 35915; wyrok NSA z 30 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 148/98, LEX nr 41651; wyrok NSA z 11 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 2300/96, LEX nr 36124; wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1313/98, LEX nr 48725f). Wynika to z funkcji instytucji odwołania, którą jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem, że organ ten wydaje decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, zaś rozstrzygnięcie kasacyjne może być wydane jedynie w wyjątkowych okolicznościach.

W niniejszej sprawie przedmiot postępowania administracyjnego stanowiło ustalenie odszkodowania za nieruchomość nieuregulowaną pod względem prawnym, oznaczoną jako działka nr [...] (powstałą z podziału działki nr [...] ) o pow. [...] ha, gm. [...], obr. [...], przeznaczoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r, znak; [...], na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] od ode. [...] km [...] do ode. [...] km [...] w m. [...], gm. [...], powiat [...], województwo [...] oraz od ode. [...] km [...] do ode. [...] km [...] w m. [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]" w ramach inwestycji pn.: "Rozbudowa DW [...] – [...]", oraz zobowiązanie Zarządu Województwa [...] do złożenia do depozytu sądowego na okres 10 lat ustalonego odszkodowania.

W przedmiotowej sprawie należało zatem ocenić, czy organ naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy może powołać się na dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. jedynie, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach określonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Artykuł 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów oraz materiałów w sprawie bądź też może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W przypadku, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie art. 138 § 2 oraz 136 k.p.a. Można wydać decyzję kasacyjną w szczególności, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód zamiast uchylać decyzję i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, jeśli wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych (zob. wyrok WSA w Łodzi z 11.04.2014 r., sygn. akt III SA/Łd 239/14, CBOSA; wyrok WSA w Opolu z 5.06.2014 r., sygn. akt II SA/Op 128/14, CBOSA; wyrok WSA w Lublinie z 18.03.2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, LEX nr 1340337).

W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, gm. [...] , obr. [...], przeszła na własność Województwa [...] z dniem [...] kwietnia 2018 r., w którym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r, znak: [...], o przeznaczeniu tej nieruchomości na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] od ode. [...] km [...] do ode. [...] km [...] w m. [...] gm. [...], powiat [...], województwo [...] oraz od ode. [...] km [...] do ode. [...] km [...] w m. [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]" w ramach inwestycji pn.: "Rozbudowa DW [...] – [...]" stała się ostateczna. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 1 z dnia 13 października 1998 r. ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej: “p.w.u.r.a.p."), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stosownie do art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w takim przypadku dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe przysługuje odszkodowanie. Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Do ustalania i wypłacania odszkodowania stosuje się zasady i tryb określony w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na co wskazuje art. 73 ust. 4 p.w.u.r.a.p. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, o czym stanowi art. 130 ust. 2 u.g.n. Opinia rzeczoznawcy, ma stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n. postać operatu szacunkowego.

Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 tej ustawy. Artykuł 156 ust. 4 u.g.n. dopuszcza możliwość wykorzystywania operatu szacunkowego po upływie tego okresu po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, co następuje poprzez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

W niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] lipca 2018 r. W chwili wydania decyzji przez organ, czyli w dniu [...] sierpnia 2020 r. nie był już on aktualny z uwagi na upływ dwóch lat od daty jego sporządzenia. Powodowało to obowiązek sporządzenie nowego operatu szacunkowego.

W ocenie Sądu, sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wynika to z tego, iż o treści decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia odszkodowania przesądza bezpośrednio operat szacunkowy. W związku z tym strony postępowania powinny mieć zagwarantowane prawo do kontroli prawidłowości sporządzenia tego operatu przez organy obu instancji. Inne rozwiązanie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Rozwiązanie to stanowi realizację określonej w art. 78 Konstytucji RP gwarancji prawa strony każdego postępowania do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. W związku z tym organy administracji publicznej zobowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji. Realizacja konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, wynikającej z art. 21 Konstytucji RP, wymaga wyjaśnienia kwestii prawidłowości zbadania wartości nieruchomości. Wiąże się to zatem z koniecznością przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ I instancji, ponieważ strona postępowania nie może być pozbawiona możliwości żądania rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji.

Należy pamiętać, iż postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, jednakże organ odwoławczy może to zrobić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, gdyż prowadziłoby to do naruszenia prawa stron postępowania do rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch instancji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 220/21, LEX nr 3150475).

Reasumując, sporządzenie nowego operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Uzasadnia to wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję zaskarżoną i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdyż operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego ustosunkowania się do takiego dowodu, w związku z czym należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 226/10, LEX nr 745181; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 70/21, LEX nr 3162672). Niezależnie od powyższego organ I instancji ponownie dokona analizy porozumienia [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. wraz z aneksami i ustali czy przedmiotowa nieruchomość objęta jest jego zakresem i znajduje się na odcinku drogi wojewódzkiej nr[...] – [...] – [...] biorąc pod uwagę zakres decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r, znak: [...], o przeznaczeniu tej nieruchomości na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] od ode. [...] km [...] do ode. [...] w m. [...], gm. [...] powiat [...], województwo [...] oraz od ode. [...] km [...] do ode. [...] km [...] w m. [...], gmina [...] powiat [...], województwo [...]" w ramach inwestycji pn.: "Rozbudowa DW [...] – [...]" z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474, dalej: specustawa) oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. z 2018 r., poz. 203 ze zm.

Sąd, dokonując kontroli legalności decyzji zaskarżonej na podstawie art. 64e p.p.s.a., kompetentny jest jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie jest zatem właściwy do kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji, jak również oceny argumentów strony związanych z merytorycznym rozpoznaniem sprawy.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.