Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 973/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skargi E. O., M. B., K. N., J. N., K. B., H. K., J. B. i C. J. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla punkt 1 zaskarżonej decyzji; II. zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz: E. O. kwotę 200 (dwieście) złotych, M. i J. B. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, J. i K. N. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, K. B. kwotę 200 (dwieście) złotych, H. K. kwotę 200 (dwieście) złotych, C. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. decyzją z dnia [...] września 2009 r., określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa przedłużenia ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz ze skrzyżowaniami i wlotami ulic bocznych na terenie miasta B., przebudową i budową niezbędnej infrastruktury oraz budową wiaduktu pod torami kolejowymi, mostu i przepustów".

Prezydent Miasta B. w odwołaniu z dnia [...] października 2009 r. wniósł o uchylenie ww. decyzji w pkt IV, w którym nałożono obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej.

Powyższej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej: "ustawa ooś"), poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na nałożeniu w pkt IV ww. decyzji obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, podczas gdy brak jest podstaw do nakładania takiego obowiązku. Na podstawie przedstawionego przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko można w sposób jednoznaczny ocenić wszystkie skutki ingerencji planowanego przedsięwzięcia w środowisko,

2. art. 7, art. 11 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, dalej: "k.p.a."), przez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji uznanie, że istnieją podstawy do nałożenia w pkt IV ww. decyzji obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko,

3. art. 85 ust 2 pkt 1 lit. c ustawy ooś, w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia w części dotyczącej pkt IV podjętego rozstrzygnięcia.

J.M. oraz A.J.(1) - pełnomocnik A.J.(2), w odwołaniu z [...] października 2009 r., wnieśli o uchylenie ww. decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy. Powyższej decyzji zarzucili:

1. naruszenie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy ooś, poprzez dokonanie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko na podstawie dokumentacji sporządzonej niezgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1, pkt 5 lit a) oraz pkt 9 ustawy ooś,

2. nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zbyt wąskich linii rozgraniczających dla drogi klasy G typu 2x2, na odcinku między ul. [...] a cmentarzem katolickim, w których nie ma możliwości umieszczenia pasów zieleni wysokiej, które zmniejszyłby negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Biorąc pod uwagę usytuowanie przedsięwzięcia (na tym odcinku), w ocenie strony jego realizacja jako drogi klasy G typu 2x2 spowoduje naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Za niezgodne ze stanem faktycznym strony uznają przedstawione w raporcie informacje, iż szerokość planowanej drogi w liniach rozgraniczających wynosi 35 m — 40 m. Wskazują również, że rozwiązania sytuacyjne przedstawione na str. 13 raportu oraz w charakterystyce przedsięwzięcia nie przewidują pasów zieleni wysokiej,

3. naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 9 ustawy ooś poprzez nieprzedstawienie wystarczająco szczegółowych informacji w zakresie ekranów antywibracyjnych, tj. ich lokalizacji i parametrów. Brak w raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz w decyzji organu pierwszej instancji szczegółowych informacji w zakresie ochrony środowiska przed zagrożeniami wibracyjnymi, co nie pozwala na ocenę prawidłowości zastosowanych metod zapobiegania negatywnym skutkom oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i powoduje, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy ooś. Wskazane powyżej braki powodują również, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono art. 1 i 11 K.p.a, przez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w którym "leży wybudowanie drogi w taki sposób, by zapobiegać skutkom negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na życie i zdrowie ludzi",

4. naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 lit a ustawy ooś poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o raport, w którym nie przedstawiono racjonalnego lokalizacyjnego wariantu alternatywnego. Zdaniem skarżących, jako alternatywne wskazano takie warianty, które z góry można było odrzucić, a tym samym wskazać, że najlepszy jest wariant I, tj. preferowany przez inwestora. W przedłożonej dokumentacji brak jest wskazania przesłanek, którymi się kierowano tworząc konkretne warianty,

5. oparcie się organu wydającego zaskarżoną decyzję na zawierającym nieprawdziwe informacje postanowieniu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w którym wskazano, niezgodnie z prawdą, iż organ ten uwzględnił uwagi zgłoszone przez J.M., dotyczące braku w raporcie konkretnych informacji na temat ekranów antywibracyjnych oraz zbyt wąskich linii rozgraniczających drogi. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, wydając opinię, w której nie ustosunkował się do braków wskazanych przez skarżącego, naruszył art. 3 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.),

6. zaakceptowanie przez organ I instancji rozwiązania polegającego na budowie skrzyżowania ul. [...] z planowanym przedłużeniem ul. [...] zamiast przedłużenia ul. [...] z ul. [...], które byłoby bardziej racjonalne ze względu na znajdujące się tam budownictwo blokowe oraz siedzibę parafii. Strony wskazują, iż w ocenie mieszkańców planowane skrzyżowanie ul. [...] z przedłużeniem ul. [...] nie stanowi zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wybudowanie skrzyżowania z ul. [...] zwiększy ruch pojazdów, co stworzy zagrożenie dla mieszkańców poruszających się wzdłuż tejże ulicy,

7. naruszenie art. 8, art.77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 79 ust. 1 ustawy ooś poprzez wydanie decyzji, nie czekając na udzielenie odpowiedzi przez inwestora na zarzuty mieszkańców Osiedla [...] (zawarte w piśmie z [...] sierpnia 2009 r.) do materiału dowodowego zgromadzonego w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto decyzja nie została doręczona stronie postępowania ani ogłoszona w miejscach planowanego przedsięwzięcia (np. na przystanku), co podważa zaufanie obywateli do organów państwa, nie pogłębia świadomości i kultury prawnej obywateli oraz narusza obowiązek ustalenia przez organy prawdy obiektywnej. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zapewnił udziału społeczeństwa w postępowaniu,

8. nienałożenie w części II decyzji obowiązku przeprowadzenia okresowych pomiarów drgań,

9. nienałożenie w części V decyzji obowiązku przeprowadzenia analizy w zakresie oceny skuteczności zastosowania rozwiązań mających na celu zapewnienie ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed drganiami,

Mieszkańcy ul. [...] i ul. [...] tj. F.S., J.K., B.N. i K.N.(1), L.L. i C.L., T.G., H.S. i M.S., I.M., J.M. i B.M., A.U., I.P. i M.P., S.O., E.O., M.P., J.L., E.S., J.P., M.S., W.F. i W.S. organowi I instancji zarzucili:

1. naruszenie art. 7 k.p.a. przez niedokonanie wyjaśnienia stanu faktycznego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do obiektywnej i krytycznej oceny przedłożonych przez inwestora alternatywnych wariantów przebiegu drogi.

2. naruszenie art. 8 i 11 k.p.a. poprzez przyjęcie przedstawionej przez wnioskodawcę oceny, zgodnie z którą natężenie hałasu, wibracji, zapyleń itd. będzie takie samo przy posadowieniu pasa drogowego po liniach granicznych nieruchomości zabudowanych przy ul. [...] oraz dla drogi oddalonej o 60 m od zabudowań.

3. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w przeprowadzonej ocenie faktu, iż pas nieużytków pomiędzy ul. [...] i ul. [...] ma szerokość od 120 m do ponad 200 m, z czego większość terenu stanowi własność gminy B., w środku którego przebiega przesyłowa linia energetyczna o mocy 220 kV, aktualnie nieczynna, a jej właściciel P. S.A. wyraził zgodę na zmianę posadowienia słupów kolidujących z projektowanym w wariancie Ila pasem drogowym (4 słupy nieczynnej linii na odcinku około 800 m) oraz wyraził gotowość zmniejszenia wolnych pasów technologicznych, aby ułatwić rozwiązanie różnic w interesach stron,

4. nieuwzględnienie szeregu wniosków i wskazań społecznych, mających, w przekonaniu skarżących, istotną wartość lub znaczenie dla wybrania najkorzystniejszego wariantu drogi.

Mieszkańcy ul. [...] i ul. [...] wnieśli o uchylenie ww. decyzji w całości i wydanie nowej decyzji, w której:

• odmawia się zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 81 ust. 1 ustawy ooś);

• przeprowadza się dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i obiektywnych ocen możliwości realizacji wariantu lla na odcinku ul. [...] do ul. [...] lub zleca przeprowadzenie takiego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 K.p.a.);

• wobec skrajnie rozbieżnych ocen porównawczych interesującego strony wariantu lla w stosunku do wariantu I (inwestorskiego) skorzystanie z opinii Krajowej lub Regionalnej Komisji do spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko (art. 132 i 133 ustawy);

W wyniku złożonych odwołań Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., w części uchylił i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1044/10, uchylił ww. decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ drugiej instancji, wskazując na konieczność przeprowadzenia dodatkowych wyjaśnień oraz ponownej weryfikacji podniesionych przez skarżących kwestii dotyczących analizy wariantów alternatywnych lokalizacji planowanego przedsięwzięcia.

W toku postępowania prowadzonego przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska po ww. wyroku WSA z dnia 6 kwietnia 2011 r.T do organu wpłynęły pisma skarżących tj. E.S., J.L., K.N.(1) z [...] kwietnia 2011 r., [...] czerwca 2011 r. i [...] czerwca 2011 r. oraz E.O., J.L. i K.N.(1) z [...] sierpnia 2011 r. W ww. pismach strony powtórzyły zarzuty podniesione w odwołaniach oraz ponowiły wniosek o wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] października 2011 r., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ustala czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami prawa w zakresie ochrony środowiska i nie powoduje żadnych skutków prawno - rzeczowych w postaci np. utraty praw własności, nie upoważnia również do rozpoczęcia robót budowlanych. Organ nie zgodził się z przedstawioną przez strony argumentacją, iż wstrzymanie natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji jest zasadne z powodu zagrożenia powstania strat z tytułu nakładów finansowych na czynności związane z realizacją inwestycji, które później mogą okazać się niepotrzebne.

W listopadzie 2011 r. do organu odwoławczego wpłynęły pisma A.J.(2) i A.J.(1) oraz J.M., które zawierał powtórzenie zarzutów podniesionych w złożonych wcześniej odwołaniach. Ponadto do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wpłynęło również pismo I.A. z dnia [...] września 2011 r., w którym wskazała ona, że w sąsiedztwie należącego do niej domu nie są budowane ekrany akustyczne pomimo, iż znajduje się on w odległości 6 m od planowanej drogi.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. po ponownym rozpatrzeniu powyższych odwołań od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z [...] września 2009 r.:

1. uchylił decyzję z [...] września 2009 r. w punkcie 1.3.1 w brzmieniu: "W miejscach o stwierdzonych przekroczeniach norm hałasu zaprojektować skuteczne zabezpieczenia ochrony akustycznej np. ekrany akustyczne, nasadzenia zimozielonej zieleni izolacyjnej. Ochronę akustyczną należy wykonać na następujących odcinkach projektowanego przedłużenia ulicy [...]:

a) na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do cmentarza - po lewej stronie pasa drogowego,

b) na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do końca zabudowy przy ulicy [...] po prawej stronie pasa drogowego,

c) przy zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej przy ulicy [...] - po lewej stronie pasa drogowego,

d) przy zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej przy ulicy [...] - po obu stronach pasa drogowego,

e) na odcinku od zabudowy mieszkaniowej przy ulicy [...] do końca zabudowy mieszkaniowej przy ulicy [...] — po prawej stronie pasa drogowego."

i w tym zakresie orzekł:

"W miejscach o stwierdzonych przekroczeniach norm hałasu zaprojektować skuteczne zabezpieczenia ochrony akustycznej takie jak: ekrany akustyczne, nasadzenia zimozielonej zieleni izolacyjnej, dobierając je odpowiednio, przy czym ekrany akustyczne należy wykonać na następujących odcinkach projektowanego przedłużenia ul. [...]:

a) po stronie południowo wschodniej skrzyżowania u!. [...] z ul. [...] i z ul. [...], początek na ul. [...] na styku działek [...], [...], [...] i [...], koniec na ul. [...] na styku działek nr [...] i [...],

b) po lewej (zachodniej) stronie jezdni, na wysokości skrzyżowania z planowanym przedłużenie ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...],

c) po lewej (zachodniej) stronie jezdni, od skrzyżowania z ul. [...] (obejmujący część tej ulicy do skrzyżowania z ul. [...]) do końca działki nr [...],

d) po prawej (wschodniej) stronie jezdni - początek przed zabudowaniami na działce nr [...], koniec za zabudowaniami na działce nr [...],

e) po lewej stronie jezdni — początek ekranu na wysokości połowy działki nr [...], koniec ekranu na wysokości połowy działki nr [...],

f) po prawej stronie jezdni - na wysokości od działki nr [...] do działki nr [...],

g) po prawej stronie jezdni - początek ekranu na wysokości od działki nr [...], następnie ekran zakręca w ul. [...] i kończy się na skrzyżowaniu z ul. [...],

h) po prawej stronie jezdni - początek ekranu w ul. [...] (na wysokości działki nr [...]) następnie ekran przebiega przy ul. [...], wzdłuż zabudowy, koniec ekranu za budynkiem położonym na działce nr [...]).

2. uchylił decyzję z [...] września 2009 r. w punkcie 1.3.2 w brzmieniu: "Zastosować ekrany przeciwwibracyjne wzdłuż przyległej zabudowy mieszkaniowej" i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji.

3. uchylił decyzję z [...] września 2009 r. w punkcie 1.3.3 w brzmieniu: "Rozważyć możliwość technicznego rozwiązania połączenia ulicy [...] z planowaną ulicą [...] z pełnym zakresem relacji, w tym prawoskrętów i lewoskrętów z ulicy [...], przejść dla pieszych z sygnalizacją świetlną" i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji.

4. uchylił decyzję z [...] września 2009 r. w punkcie 1.3.4 w brzmieniu: "Zaprojektować skrzyżowanie planowanej ulicy [...] z ulicami: [...] i [...] (typ skrzyżowania w zależności od możliwości technicznych)" i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji.

5. uchylił decyzję z [...] września 2009 r. w punkcie V w brzmieniu: "Ustala się obowiązek przedstawienia analizy po realizacyjnej. Po upływie roku od dnia oddania przedsięwzięcia do użytkowania przeprowadzić analizę porealizacyjną w zakresie:

a) oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań mających na celu zapewnienie ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed hałasem,

b) ochrony środowiska gruntowo—wodnego, poprzez dokonanie pomiaru zanieczyszczeń w ściekach opadowych odprowadzanych przez system kanalizacji deszczowej do odbiorników, w celu sprawdzenia dochowania obowiązujących dla ścieków norm w zakresie zawiesiny ogólnej i węglowodorów ropopochodnych.

Wyniki analizy porealizacyjnej przedstawić Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w B. przed upływem 18 miesięcy od dnia oddania przedsięwzięcia do użytkowania."

i w tym zakresie orzekł:

"Ustala się obowiązek wykonania i przedstawienia analizy porealizacyjnej.

Po upływie roku od dnia oddania przedsięwzięcia do użytkowania przeprowadzić analizę porealizacyjną w zakresie której należy:

a) przeprowadzić ocenę stanu akustycznego środowiska w sąsiedztwie drogi poprzez przeprowadzenie pomiarów hałasu w środowisku, celem zweryfikowania dotrzymywania dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku;

b) punkty pomiarowe i metodykę pomiarów przedstawić na etapie ponownej oceny oddziaływania na środowisko,

c) w przypadku odstąpienia na etapie ponownej oceny oddziaływania na środowisko od realizacji któregokolwiek z odcinka ekranów akustycznych wskazanych w niniejszej decyzji, w miejscu w którym zrezygnowano z lokalizacji ekranów zlokalizować punkt pomiarowy,

d) wykonać badania skuteczności zastosowanych ekranów akustycznych i innych rozwiązań ochrony środowiska przed hałasem,

e) przedstawić analizę w zakresie ochrony środowiska gruntowo — wodnego, poprzez dokonanie pomiaru zanieczyszczeń w ściekach opadowych odprowadzanych przez system kanalizacji deszczowej do odbiorników, w celu sprawdzenia dochowania obowiązujących dla ścieków norm w zakresie zawiesiny ogólnej i węglowodorów ropopochodnych.

Wyniki analizy porealizacyjnej przedstawić Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w B. przed upływem 18 miesięcy od dnia oddania przedsięwzięcia do użytkowania."

6. w pozostałej części utrzymał decyzję z [...] września 2009 r. w mocy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Prezydenta Miasta B. wskazał, iż jak wynika ze zgromadzonych w toku postępowania akt sprawy, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. pismem z [...] maja 2009 r., wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków w przedłożonym raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko w zakresie m.in. lokalizacji i parametrów planowanych ekranów akustycznych, nasadzeń zieleni czy lokalizacji urządzeń oczyszczających. W odpowiedzi na ww. Wezwanie wnioskodawca przedłożył aneks do raportu w którym wskazał na orientacyjną lokalizację ekranów akustycznych oraz stwierdził m.in., że "Nasadzenia pieleni izolacyjnej zostaną uwzględnione i uszczegółowione na etapie projektu budowlanego, z uwagi na fakt, że na obecnym etapie dokładnie nie jest wiadomo, gdzie będzie uzbrojenie terenu i jakie będzie ostateczne Zagospodarowanie pasa drogowego." Odnośnie urządzeń oczyszczających w załączniku Nr 3 do aneksu wskazał jedynie na ich orientacyjną lokalizację. Z kolejnych wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z [...] sierpnia 2009 r., stanowiących odpowiedź na uwagi J.M. i M.S., występujących w imieniu mieszkańców Osiedla [...], inwestor stwierdził, że "Szczegółowe rozwiązania dotyczące realizacji ekranów akustycznych zostaną ujęte w projekcie wykonawczym po uściśleniu przebiegu drogi oraz po wykonaniu obliczeń i analizy rozchodzenia się hałasu. Na etapie koncepcji przebiegu drogi niemożliwe jest określenie uściślenie takich rozwiązań technicznych jak lokalizacja przystanków komunikacji zbiorowej oraz przerw w ciągłości ekranów w miejscach dojść i dojazdów do pasa drogowego. Zakres i sposób realizacji ekranów ma zapewnić zachowanie wymaganych poziomów ochrony w Zakresie hałasu i emisji spalin. Sposób i zakres wykonania urządzeń zabezpieczających przed uciążliwością ruchu drogowego zostanie określony po zakończeniu wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko a także po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach."

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, stwierdzić należy, że organ I instancji prawidłowo wskazał na konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko na etapie postępowania w sprawie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się, nakładając obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, wskazując, że zebrany materiał dowodowy nie jest wystarczający do precyzyjnego określenia wszystkich koniecznych warunków środowiskowych, m.in. parametrów urządzeń ochrony środowiska. Mając na uwadze powyższe, nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony, że organ I instancji, nakładając w zaskarżonej decyzji obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko naruszył art. 7, art. 11, i art. 80 k.p.a.

Odnosząc się do powołanych przez J.M. i A.J.(1) kwestii nasadzeń zieleni, wyjaśnił, iż w części decyzji określającej wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji do uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w punkcie 1.3.6 decyzji wskazano na konieczność opracowania projektu zieleni izolacyjnej. W załączniku Nr 8 do raportu znajdują się mapy, na które naniesiono planowaną drogę wraz z orientacyjną lokalizacją projektowanej zieleni. W "Charakterystyce przedsięwzięcia", stanowiącej załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzono, że tereny zielone zajmą ok. 17 ha. Ponadto wskazano, że zostaną również dokonane nasadzenia zieleni izolacyjnej spełniającej funkcję filtra ochronnego. Biorąc pod uwagę, że zagadnienia dotyczące nasadzeń zieleni będą rozpatrywane i zostaną uszczegółowione podczas ponownej oceny oddziaływania na środowisko na etapie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zarzuty w tym zakresie uznał za bezzasadne.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów ww. skarżących w zakresie ekranów antywibracyjnych wskazał, iż przepisy w zakresie ochrony środowiska nie obejmują zagadnienia ochrony przed wibracjami. Kompetencje w tym zakresie należą do organów administracji architektoniczno — budowlanej oraz nadzoru budowlanego. Zagadnienia związane ze zjawiskiem drgań i wibracji powinny zostać rozstrzygnięte w postępowaniu związanym z uzyskaniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz uwzględnione w projekcie budowlanym, co wynika z przepisów prawa budowlanego, które to reguluje kwestie zarówno emisji drgań z projektowanych obiektów budowlanych jak i wytrzymałości obiektów na drgania pochodzące od źródeł zewnętrznych. Dlatego też organ odwoławczy uchylił decyzję z [...] września 2009 r. w części dotyczącej ochrony przed drganiami tj. pkt. 1.3.2 i w tym zakresie

umorzył postępowanie organu I instancji. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, za chybione należy również uznać zarzuty dotyczące nienałożenia w zaskarżonej decyzji obowiązku przeprowadzenia okresowych pomiarów drgań oraz analizy w zakresie oceny skuteczności zastosowania rozwiązań mających na celu zapewnienie ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed drganiami.

Podniósł także, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma na celu określenie warunków korzystania z zasobów środowiskowych w fazie realizacji i eksploatacji inwestycji oraz wskazanie na wymagania w zakresie ochrony środowiska, konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Organ wydający decyzję nie może wykraczać poza kompetencje związane z określeniem warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie ochrony środowiska, które wynikają z przepisów ochrony środowiska. Dokonanie rozstrzygnięcia co do prawidłowości parametrów technicznych planowanej drogi, w tym również jej rozwiązań funkcjonalnych, wykracza poza kompetencje organów właściwych do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ prowadzący postępowanie ocenia wpływ na środowisko przedsięwzięcia w kształcie przedstawionym przez inwestora. Ewentualne modyfikacje kształtu przedsięwzięcia mogą być dokonywane na etapie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, kiedy to jest możliwość analizy wpływu planowanych zmian na środowisko oraz ich konsultacji ze społeczeństwem. Dlatego też uchylił decyzję z [...] września 2009 r. w części 1.3.3 i 1.3.4 dotyczącej "rozważenia" możliwości zaprojektowania skrzyżowań w sposób inny niż wskazany we wniosku inwestora i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie uznając, iż nałożone w tych punktach warunki wykraczają poza kompetencję organów orzekających w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana na podstawie opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który wydając ją, nie uwzględnił zgłoszonych uwag dotyczących braku w raporcie konkretnych informacji o ekranach antywibracyjnych oraz zbyt wąskich linii rozgraniczających drogi, które uniemożliwiały nasadzenia ochronnej zieleni wysokiej zauważył, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. pismem z [...] lipca 2009 r., zaopiniował pozytywnie planowane przedsięwzięcie i określił warunki realizacji, gdzie m.in. w punkcie 7 wskazano: "Opracować projekt zieleni średniej i wysokiej, przewidzieć trawniki z zielenią zimozieloną niską chroniące przed rozprzestrzenianiem substancji pyłowych i aerozoli". Warunek powyższy został przeniesiony do decyzji z [...] września 2009 r. punkt 1.3.6. Ponadto zagadnienia dotyczące nasadzeń zieleni będą rozpatrywane i zostaną uszczegółowione podczas ponownej oceny oddziaływania na środowisko na etapie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Odniesienie do kwestii ekranów antywibracyjnych znajduje się na stronie 10 niniejszej decyzji.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia art. 79 ust. 1 ustawy ooś, wyjaśnił, iż pismo z uwagami mieszkańców zostało skierowane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. do inwestora, na które ten udzielił odpowiedzi pismem z [...] sierpnia 2009 r. Odniesienie się do kwestii podniesionych w piśmie stron znalazło się na stronach 12-17 uzasadnienia decyzji z [...] września 2009 r., dlatego zarzut w tym zakresie należy uznać za bezzasadny.

W ocenie organu na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty niedoręczenia stronie decyzji z [...] września 2009 r. oraz nieogłoszenia informacji o jej wydaniu w miejscach planowanego przedsięwzięcia. Wyjaśnił, iż ze względu na fakt, że liczba stron w postępowaniu w sprawie wydania przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy ooś, w prowadzonym postępowaniu zastosowanie ma art. 49 K.p.a., zgodnie z którym strony mogą być zawiadamiane o decyzjach lub innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Mając na uwadze powyższe uregulowania, organ I instancji o wydanej decyzji poinformował strony przez obwieszczenie wywieszone w siedzibie RDOŚ w B., w Urzędzie Miasta w B. oraz w miejscu planowanego przedsięwzięcia (na słupach, płotach) — 10 szt. (oświadczenie Prezydenta Miasta z [...] września 2009 r.). Informacja o wydanej decyzji została zamieszczona również na stronie internetowej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. w Biuletynie Informacji Publicznej. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż strony w sposób pełny i prawidłowy zostały poinformowane o wydaniu decyzji. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji zapewnił również społeczeństwu możliwość składania uwag i wniosków w prowadzonym postępowaniu.

Organ wyjaśnił także, że w raporcie została przeprowadzona szczegółowa analiza wariantowa przedsięwzięcia. Przeanalizowano 5 alternatywnych lokalizacji planowanego przedsięwzięcia tj. warianty I, II, lla, III, IV oraz wariant "zerowy" polegający na niepodejmowaniu realizacji przedsięwzięcia. W przedłożonej przez inwestora wraz z wnioskiem z [...] stycznia 2009 r. karcie informacyjnej przedsięwzięcia przeanalizowano trzy warianty lokalizacyjne planowanej drogi (warianty I, II i III). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. postanowieniem z [...] marca 2009 r., stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i nałożył na wnioskodawcę obowiązek przeanalizowania dodatkowych wariantów lokalizacji planowanego przedsięwzięcia tj. wariantu pośredniego między wariantami I i II, z maksymalnym odsłonięciem drogi od ul. [...] i ul. [...] (wariant lla) oraz wariantu omijającego obszary zabudowy mieszkaniowej (wariant IV). Należy mieć na uwadze, iż warianty II a i IV są zgodne z wnioskami i propozycjami zgłaszanymi przez mieszkańców.

Zauważył również, że argument braku możliwości przełożenia linii energetycznej w celu odsunięcia planowanej drogi od zabudowy mieszkaniowej nie był kluczowym argumentem przesądzającym o wyborze wariantu drogi do realizacji. Kwestie te były szczegółowo analizowane przez organ I instancji o czym świadczy pismo RDOS w B. z [...] lipca 2009 r.

Analizowane warianty oceniane były pod kątem tych samych kryteriów. W analizie określono 19 kryteriów cząstkowych, przy czym poszczególne kryteria cząstkowe przyporządkowano do czterech grup kryteriów głównych o charakterze: transportowym, ekonomicznym, środowiskowym i społecznym.

Następnie zwrócił uwagę, że skarżący stoją na stanowisku, że ocena poszczególnych wariantów została źle przeprowadzona, a organ wydający decyzję nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do obiektywnej i krytycznej oceny przedstawionych rozwiązań alternatywnych. Strony wskazują, iż z analizy porównawczej rozpatrywanych wariantów l i lla, których przebiegi są zbliżone i różnią się jedynie odsunięciem osi przedłużenia planowanej drogi o około 65 m od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, zlokalizowanej przy ul. [...] i ul. [...], wynika, że różnica pomiędzy ilością domów w odległości 10m linii rozgraniczających wynosi 10 na korzyść wariantu Ha, w odległości 20 m wynosiła 50 na korzyść wariantu lla, a w odległości 30 m wynosi 60 na korzyść wariantu lla. Tymczasem liczba osób narażonych na ponadnormatywny hałas w wariancie I okazała się tylko o 10 większa niż w wariancie lla. W ocenie skarżących przedstawione w dokumentacji wyliczenia budzą wątpliwości gdyż osobami narażonymi na nadmierny hałas będą w głównej mierze mieszkańcy domów zlokalizowanych odległości 10 m, 20 m czy 30 m od linii rozgraniczającej. Odnosząc się do powyższego, organ wyjaśnił, iż wskazana w analizie porównawczej liczba osób narażonych na ponadnormatywny hałas nie koreluje z liczbą budynków znajdujących się w strefie 10m, 20m i 30 m od linii rozgraniczających drogi. Jak wynika z przedłożonych wyjaśnień, liczba osób narażonych na ponadnormatywny hałas została określona dla całej długości planowanego przedsięwzięcia z przyjęciem strefy oddziaływania hałasu szerokości 30-100 m i na podstawie średniej gęstości zaludnienia.

Odnosząc się do stwierdzenia, iż pomimo że wariant I przewiduje przebieg planowanej drogi wzdłuż ul. [...], po liniach granicznych usytuowanych przy niej nieruchomości, a wariant lla przewiduje przesuniecie osi przedłużenia ul. [...] od istniejącej zabudowy jednorodzinnej przy ul. [...] i ul. [...] na odległość ok 65 m, to w tabelarycznym kryterium "drgania" obu wariantom przyznano taką samą liczbę punktów - organ odwoławczy stwierdził, że kryterium "drgania" nie powinno być brane pod uwagę przy ocenie i wyborze wariantów realizacyjnych przedsięwzięcia gdyż, przepisy ochrony środowiska nie obejmują kwestii ochrony środowiska przed drganiami. Mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie wszystkie warianty przedsięwzięcia zostały w zakresie drgań ocenione jednakowo, odstąpienie od tego kryterium nie zmienia sumarycznej oceny wariantów.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu dotyczącego zastosowanych w analizie kryteriów pn. "Ilość wyburzeń" i "Koszt wyburzeń" (strony wskazały, iż w analizie porównawczej ilość wyburzeń jest znacznie większa w wariancie I - 26 budynków niż w wariancie lla - 7 budynków, co nie znajduje przełożenia na wskazane w porównaniu koszty wyburzeń, które dla wariantu I wynoszą 9 min, a dla wariantu lla 8 min.) wyjaśnił, iż główny koszt wyburzeń generowany jest przez budynki mieszkalne. W wariancie I liczba przewidzianych do wyburzenia budynków mieszkalnych wynosi 9 natomiast w wariancie II — 7. Wartość budynków gospodarczych nie ma większego wpływu na szacowanie wartości całej nieruchomości. Jak wynika z wyjaśnień inwestora, szacując koszty wyburzeń, w analizie uwzględniono stan techniczny oraz standard wykonania budynków mieszkalnych.

Odpowiadając na zarzut, iż przy szacowaniu kosztów wykupu terenu pod realizację inwestycji w wariancie lla nie wzięto pod uwagę faktu, iż inwestor "odzyska" grunty przeznaczone na realizację wariantu I, które w większości są jego własnością, a ich "komercyjna wartość zniwelowałaby dodatkowe wydatki" związane z realizacja wariantu lla wskazał, iż grunty przeznaczone pod realizację przedsięwzięcia w wariancie I, które pozostałyby w jego posiadaniu w przypadku realizacji wariantu II lub lla musiałby zostać przeznaczone pod budowę linii elektroenergetycznej z przebudową której wiąże się realizacja wariantu II lub lla. Dlatego też, nie można mówić o "odzyskaniu" gruntów w przypadku rezygnacji z realizacji wariantu I i przyjęcia do realizacji wariantu II lub lla.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stwierdzeniem stron, że ze względu na różnice w odległości planowanych wariantów drogi od terenów zabudowy mieszkaniowej, wątpliwości budzi relatywnie niewielka różnica w punktacji za kryterium "Emisja zanieczyszczeń do powietrza". W przedłożonej analizie wariant I otrzymał w tym kryterium 95,79 a wariant lla 100, skarżący wskazali, że punktacja dla wariantu lla, odsuniętego od zabudowy mieszkaniowej, powinna być wyraźnie wyższa.

Organ podał, że emisja to wprowadzane do powietrza w sposób pośredni lub bezpośredni substancji powstających w wyniku działalności człowieka. Wielkość emisji substancji z drogi będzie ściśle związana z parametrami technicznymi drogi oraz parametrami strumienia pojazdów poruszających się po tej drodze. W związku z powyższym przedstawiona punktacja poszczególnych wariantów w kryterium "Emisja zanieczyszczeń do powietrza" nie może być powiązana z odległością tychże wariantów od zabudowy mieszkaniowej. Ilość zanieczyszczeń docierających np. z drogi do danego punktu odbioru określa wielkość zwana immisją. Jest to ilość zanieczyszczeń pyłowych lub gazowych odbieranych przez środowisko i definiowana jest jako stężenie zanieczyszczeń w powietrzu.

Mieszkańcy ul. [...] i ul. [...] wobec skrajnie rozbieżnych ocen porównawczych interesujących ich wariantów tj. wariantu II lub I wnoszą o skorzystanie z opinii Krajowej lub Regionalnej Komisji do spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko. Odnosząc się do powyższego, wyjaśnił, iż wystąpienie do Regionalnej Komisji do spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko może mieć miejsce tylko na etapie postępowania prowadzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Na etapie postępowania odwoławczego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska może wystąpić z wnioskiem o opinię do Krajowej Komisji do spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko. Po przeanalizowaniu akt sprawy, w tym w szczególności raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, organ odwoławczy uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie ma potrzeby kierowania przedmiotowej sprawy pod obrady Krajowej Komisji do spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w toku prowadzonego postępowania odwoławczego przeanalizował również kwestie podniesione przez I.A. w piśmie z [...] września 2011 r., dotyczące braku ochrony akustycznej należącej do niej nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. w decyzji nie wskazał na konieczność budowy ekranów akustycznych we wszystkich lokalizacjach zaproponowanych w raporcie. Organ odwoławczy nie zgodził się z przedłożonymi przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. wyjaśnieniami, iż odstąpił on od wskazania w decyzji wszystkich zaproponowanych w raporcie lokalizacji ekranów akustycznych, uznając, iż nie jest to konieczne ze względu na nałożony obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko oraz na fakt, iż "dostępna na czas wydawania decyzji dokumentacja techniczna miała różny stopień szczegółowości". W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska fakt nałożenia obowiązku ponownej oceny oddziaływania na środowisko nie jest przesłanką do odstępowania od wskazania w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jak najbardziej precyzyjnych warunków w oparciu o dokumentację przedłożoną wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na powyższe uchylił punkt 1.3.1 decyzji z [...] września 2009 r. i w tym zakresie orzekł, wskazując na konieczność zastosowania ekranów akustycznych w lokalizacjach zaproponowanych w raporcie, tj. w miejscach, w których już po wstępnej analizie wydaje się, iż tego typu zabezpieczenia powinny zostać użyte. Przy ustalaniu początku i końca danego ekranu oparł się na załącznikach graficznych do raportu oraz na danych o charakterze katastralnym znajdujących się w serwisie www.geoportal.gov.pl (wg. stanu na [...] grudnia 2011 r.).

Podał, że ponowna ocena oddziaływania na środowisko będzie miała na celu weryfikacje ustaleń poczynionych na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Ponadto organ odwoławczy uznał, iż określony w decyzji z [...] września 2009 r. zakres analizy porealizacyjnej w odniesieniu do ochrony środowiska przed hałasem jest zbyt zawężony w stosunku do zapisów art. 83 ust. 1 ustawy ooś. Zawarty w decyzji warunek dotyczy jedynie sprawdzenia skuteczności zastosowanych urządzeń ochrony środowiska przed hałasem i nie jest wystarczający do weryfikacji zawartych w raporcie ustaleń w zakresie oddziaływania na środowisko hałasu pochodzącego od drogi. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do porównania ustaleń zawartych w raporcie oraz w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z oddziaływaniem rzeczywistym konieczne jest również przeprowadzenie stosownych pomiarów w miejscach, w których nie zastosowano ekranów akustycznych, a w szczególności w miejscach gdzie na etapie ponownej oceny oddziaływania na środowisko zrezygnowano z ich budowy.

Wskazał, że w związku z powyższym uchylił decyzję z [...] września 2009 r. w punkcie V i w tym zakresie orzekł, iż prawidłowym będzie przedłożenie przez wnioskodawcę na etapie ponownej oceny propozycji lokalizacji punktów, w których zostaną przeprowadzone pomiary hałasu na etapie ponownej oceny.

Na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożyli M.B. i J.B., K.N.(2) i J.N., K.B., H.K. i C.J.. W skardze wnieśli o uchylenie ww. decyzji w całości i wydanie nowej decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia, bądź ewentualnie o jej uchylenie w pkt l.3.1.b i 1.3.1 .h.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy ooś. poprzez dokonanie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym na nieruchomości należące do skarżących na podstawie dokumentacji sporządzonej niezgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1, pkt 5 lit a) oraz pkt 9 ustawy ooś., a także poprzez nieuwzględniania oddziaływania planowanego przedsięwzięcia (budowy ekranów akustycznych) na nieruchomości należącej do skarżących,

2. art. 79 ust. 1 ustawy ooś., gdyż przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ nie zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadzał ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,

3. art. 7 k.p.a. poprzez niedokonanie wyjaśnienia stanu faktycznego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do obiektywnej oceny przedłożonych przez inwestora alternatywnych przebiegów drogi,

4. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżących możliwości wypowiedzenia się w sprawie, co doprowadziło do nieuwzględnienie interesów Skarżących, a co za tym idzie usytuowania ekranów akustycznych wzdłuż nieruchomości należących do skarżących,

5. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie interesów prawnych skarżących i usytuowanie ekranów akustycznych wzdłuż drogi - przy nieruchomościach należących do skarżących, co spowodowane było niewyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz nieprzeprowadzania postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie.

Wskazali, że raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko został sporządzony niezgodnie z postanowieniami art. 66 ust. 1 pkt 1, pkt 5 lit. a) i pkt 9 ustawy ooś, co stanowi naruszenie postanowień art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy ooś. W zaskarżonej decyzji, jak również w raporcie brak jest informacji dotyczących parametrów ekranów antywibracyjnych, jak również wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości skarżących jak również na ich interesy, co nie pozwala na dokonanie prawidłowej oceny w zakresie oddziaływania inwestycji na przedsięwzięcie.

Istotnym jest również, iż wbrew zasadzie wyrażonej m.in. w art. 10 § 1 k.p.a. skarżący pozbawieni zostali możliwości wypowiedzenia się w sprawie i przedstawienia swojego stanowiska w zakresie usytuowania ekranów akustycznych, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienie ich interesów, i usytuowania ekranów akustycznych wzdłuż nieruchomości do nich należących.

Zwrócili także uwagę, iż w pkt 1.3.1.g zaskarżonej decyzji błędnie, czy też omyłkowo wskazano ulicę [...], gdy w rzeczywistości po prawej stronie ulica [...] krzyżuje się z ulicą [...].

Zdaniem skarżących powyższe działanie organu odwoławczego w sposób rażący narusza również art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., gdyż poprzez usytuowanie ekranów akustycznych wzdłuż drogi - przy nieruchomościach należących do skarżących, pominął ich interesy prawne.

Na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożył także E.O. wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z [...] września 2009 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- nieuwzględnienie w toku ponownego postępowania ocen prawnych i wskazań wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1044/10, czym naruszono dyspozycję art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, m.in. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu weryfikacji obliczeń porównawczych zawartych w Analizie porównawczej i Porównaniu proponowanych wariantów oraz przedstawionych w odwołaniach skarżących uszczegółowionych w postępowaniu sądowym (art. 136 kpa),

.- naruszenie art. 7, 8, 77§1, 80 k.p.a. oraz art. 85 ust 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie , udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235) poprzez bezkrytyczne przyjęcie wyjaśnień oraz twierdzeń inwestora lub podmiotów świadczących mu usługi i odstąpienie od pogłębionej analizy prawdziwości oraz rzetelności istotnych dla wyboru najkorzystniejszego wariantu parametrów, tj. nadmierny hałas, koszty dodatkowych wywłaszczeń i wyburzeń, rzekome przeznaczenie odzyskanego pasa drogowego o szerokości 40 m pod odbudowę linii energetycznej, zupełne nieodniesienie się do kosztów związanych z koniecznością wypłaty odszkodowań za obniżenie wartości nieruchomości przyległych do drogi prowadzonej w wariancie I i innych ocenianych krytycznie przez WSA w poprzednim postępowaniu,

- brak jakiejkolwiek oceny przeniesienia zakończenia drogi ze skrzyżowania z ulicą [...] w miejsce oddalone od tej ulicy o 200 metrów, pod gęstą zabudowę mieszkaniową ulicy [...]. Jest to szczególny przypadek rażącego lekceważenia ochrony życia i zdrowia człowieka i obywatela. Organ w żadnym miejscu decyzji nie odnosi się do powyższego, choć uciążliwości z tym związane, tzw. koszty społeczne i ekonomiczne, są znaczące i jednoznacznie przekreślają realizację drogi w przyjętym wariancie (nr I);

Skarżący podniósł, że niepodważalnym faktem jest istnienie niezabudowanego pasa nieużytków o szerokości od 120 do 200 metrów, przez który przebiega linia energetyczna, od kilku lat nieczynna, a utrzymywana pod napięciem w szczególności dla zabezpieczenia przed jej kradzieżą. W 2011 r. RDOŚ wydał dla P(2) S.A. decyzję środowiskową ustalającą warunki budowy przedłużenia tejże linii w kierunku T. i dalej O. z wyłączeniem miasta B.. Przebiegająca w naszym pasie linia będzie bez żadnych wątpliwości zlikwidowana. W tym stanie odpada całkowicie argumentacja inwestora i powtarzania przez organ odwoławczy, że wariant alternatywny lla wywoła dodatkowe koszty na wywłaszczenia i przebudowę linii energetycznej na pasie wariantu inwestorskiego nr I.

W odpowiedzi na skargi Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie są skargi mieszkańców B. - właścicieli nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją drogową, na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. wydaną w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa przedłużenia ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz ze skrzyżowaniami i wlotami ulic bocznych na terenie miasta B., przebudową i budową niezbędnej infrastruktury oraz budową wiaduktu pod torami kolejowymi, mostu i przepustów". Postępowanie w sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z akt sprawy wynika, że zakres sprawy rozstrzygnięty decyzją organu I instancji tj. decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] września 2009 r., różni się od zakresu sprawy objętego zaskarżoną decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r.

Osoby, które zaskarżyły tę decyzję do Sądu wskazały, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie naruszało ich interesów prawnych.

Natomiast decyzja organu odwoławczego przez dokonanie zmian w decyzji organu I instancji ma niekorzystny wpływ na ich nieruchomości.

Wskazano, że zaskarżona decyzja, w wyniku dokonanych zmian, nieuwzględniania oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w związku z planowaną budową ekranów akustycznych - na nieruchomości należącej do skarżących.

Podniesiono, że budowa ekranów akustycznych w poważny sposób utrudni dojazd do nieruchomości skarżących, co będzie dla nich bardzo niekorzystne. Wskazano, że dokonane zmiany w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym są niczym nieuzasadnione.

Skarżący podkreślili również, że brak jest jakiejkolwiek uzasadnienia dla przeniesienia zakończenia drogi ze skrzyżowania z ulicą [...] w miejsce oddalone od tej ulicy o 200 metrów, pod gęstą zabudowę mieszkaniową ulicy [...], co będzie niekorzystne dla mieszkańców tego rejonu.

Zdaniem stron skarżących decyzję ostateczną, organ odwoławczy niezgodnie z obowiązującymi przepisami ograniczył rozpoznanie sprawy wyłącznie do rozpatrzenia odwołań niektórych tylko stron postępowania będących adresatami decyzji organu I instancji.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela pogląd, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać zakresu sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Należy stwierdzić, iż postępowanie administracyjne toczy się w tej samej sprawie, gdy istnieje tożsamość podmiotów, przedmiotu i treści stosunku administracyjno-prawnego.

Zdaniem sądu rozpoznającego niniejsza sprawę, za bezwzględnym obowiązywaniem zasady, iż organ odwoławczy jest związany zakresem sprawy przedmiotowo i przedmiotowo ukształtowanym przez organ I instancji przemawia kardynalna w prawie administracyjnym zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej (a zatem tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym) sprawy administracyjnej. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ ten obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania. W przypadku zmian dokonywanych przez organ odwoławczy w decyzji pierwszoinstancyjnej konieczne jest również zachowanie zasady dwuinstancyjności.

Zasada dwuinstancyjności postępowania jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ustanowiona w Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 zasadę ogólną. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez I instancji, a następnie w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji:

Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek 'przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego/ Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego ¡przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.).

Tym samym należy z całą mocą podkreślić, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania (podmiotowo lub przedmiotowo) w sposób odmienny niż uczynił to organ I instancji. Przeciwnie jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej która zawisła przed organem I instancji i była przedmiotem jego rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny wymiar, lecz obejmowało ten sam zakres sprawy.

Organ II instancji ponowienie rozpatrując sprawę na skutek odwołań złożonych przez niektóre tylko strony postępowania zakończonego decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] września 2009 r., określającą środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia drogowego, nie miał podstaw do zmian rozstrzygnięcia zgodnie z wolą podmiotów, które złożyły odwołanie od decyzji I instancji z pominięciem interesów prawnych innych podmiotów, które następnie zaskarżyły decyzję odwoławczą do WSA.

Naruszenie przez organ centralny zasady dwuinstancyjności polegało na tym, iż przedmiot swojego rozpoznania ograniczył do kontroli instancyjnej (w granicach odwołań) a nie rozpoznał ponownie sprawy administracyjnej w całości.

Wniesienie odwołania przez niektóre tylko strony (adresatów decyzji) właśnie z uwagi na ogólną zasadę dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej jest z jednej strony obligujące organ do ponownego rozpatrzenia sprawy (także w zakresie niezaskarżonym) a z drugiej strony nakazujące stronom które od decyzji się nie odwołują, poddanie się ponownej, merytorycznej ocenie organu odwoławczego rozpoznającego sprawę po raz drugi.

W sprawie niniejszej zmiany dokonane przez organ odwoławczy okazały się być niekorzystne dla stron postępowania, które następnie zaskarżyły decyzję do Sądu.

Szczególne zastrzeżenia budzi nowa (w porównaniu z decyzją organu I instancji) lokalizacja ekranów akustycznych. Podmioty, których nieruchomości zostały zasłonięte ekranami akustycznymi w wyniku zmiany decyzji organu I instancji, zostały tym faktem zaskoczone. Postępowanie w tym zakresie miało dla tych osób charakter jednoinstancyjny. Od rozstrzygnięcia w tym zakresie osoby te nie mogły odwołać się w trybie administracyjnym.

Sąd stwierdza, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. Zmiana rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego przez organ odwoławczy, a w szczególności orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności (tak trafnie wskazano w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 czerwca 2009 r., II SA/Go 289/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Fakt, iż rozstrzygnięcie organu I instancji zostało zaskarżone przez część stron postępowania, nie może skłaniać organu odwoławczego do dokonania zmian decyzji organu I instancji w sposób, który jest niekorzystny dla innych stron, które decyzji organu I instancji nie skarżyły. Przez takie działanie organ odwoławczy pozbawił te podmioty przysługującego im prawa do pełnego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.

Zakres podmiotowego i przedmiotowego ukształtowania postępowania administracyjnego dokonany przez organ I instancji jest obligujący dla organu odwoławczego, który nie może tego zakresu w radykalny sposób zmienić, ale ma obowiązek ponowione rozpoznać sprawę nie fragmentarycznie ale w jej całokształcie wypełniając tym samym zasadę dwuinstancyjności.

Podnieść na koniec należy, iż rację mają skarżący, iż model rozstrzygnięcia jaki zastosował organ II instancji oprócz naruszenia zasad o których mowa wyżej wprowadził dodatkowe utrudnienia dla stron, których nieruchomości znalazły się w sferze oddziaływania tych zmian.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.