Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1542/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Joanna Skiba, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] dotyczącą ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia wychowawczego na córkę na okres 2019/2021. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2407) prawo do świadczenia przysługuje obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze. Wnioskodawca zamieszkuje z żoną i córką na terenie [...], a zatem nie jest uprawniony do otrzymania świadczenia wychowawczego.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, A. G. złożył odwołanie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że miejscem stałego zamieszkania jego córki jest [...]. Skarżący wraz z żoną zostali powołani do pełnienia służby zagranicznej decyzją Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej i wykonują obowiązki służbowe w Stałym Przedstawicielstwie Rzeczypospolitej Polskiej przy ONZ w [...] oraz Konsulacie Generalnym Rzeczypospolitej Polskiej w [...]. Po zakończeniu służby zagranicznej żona skarżącego powróci do pracy w Ministerstwie Spraw Zagranicznych.

Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2407) i wyjaśnił, że prawo do wnioskowanego świadczenia przysługuje obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie. W przepisie tym nie jest mowa o "miejscu zamieszkania" ani o miejscu pobytu stałego, zaś wymóg "zamieszkiwania" został wprost powiązany z okresem pobierania świadczenia wychowawczego, dlatego też brak jest uzasadnienia do sięgania do definicji miejsca zamieszkania o którym mowa w art. 25 kodeksu cywilnego. Jeżeli warunkiem przyznania świadczenia jest zamieszkiwanie w Polsce przez okres zasiłkowy, to nie może mieć znaczenia zamiar przebywania w Polsce w późniejszym czasie. Obecnie skarżący z rodziną bezspornie zamieszkuje w [...], a nie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zatem nie jest uprawniony do pobierania świadczenia wychowawczego. Na poparcie swojego stanowiska organ II instancji odwołał się do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 20/19, który orzekał w podobnej sprawie dotyczącej świadczenia "Dobry start" dla dzieci uczęszczających do Polskiej Szkoły Podstawowej mieszczącej się przy Ambasadzie Rzeczpospolitej Polskiej.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A. G.. W uzasadnieniu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 25 kodeksu cywilnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności brak ustaleń dotyczących zaistnienia przesłanek do nabycia świadczenia wychowawczego, poprzez błędne uznanie, że czasowy wyjazd skarżącego wraz z rodziną na okres powołania do służby zagranicznej, przy jednoczesnym braku zamiaru zmiany miejsca stałego pobytu, uprawnia do stwierdzenia, że miejsce zamieszkania skarżącego jest poza Polską, w sytuacji gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego wskazuje, że miejscem zamieszkania rodziny G. jest [...],

- art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 1 ust 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 25 kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię terminu "zamieszkiwanie" i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, co skutkowało uniemożliwieniem nabycia świadczenia wychowawczego na córkę skarżącego.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 1 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2407 ze zm.). Zgodnie z ich treścią prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje m.in. obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, czy w takich jak w niniejszej sprawie okolicznościach faktycznych, istotnie zawarty w art. 1 ust. 3 powołanej ustawy warunek odnoszący się do zamieszkiwania na terenie kraju nie został w stosunku do skarżącego zachowany.

Rozstrzygając tę kwestię, wyjaśnić należy, że wobec braku definicji ustawowej pojęcia "zamieszkiwania", koniecznym jest w rozpatrywanej sprawie odwołanie się do definicji tego pojęcia z Kodeksu cywilnego. Ustawodawca w art. 25 k.c. sformułował to pojęcie na tyle uniwersalnie, że możliwym jest jej wykorzystanie również w prawie administracyjnym. Definicja ta pozwala przy tym na rozróżnienie miejsc stałego i czasowego pobytu danej osoby, co byłoby utrudnione przy przyjęciu potocznego rozumienia pojęcia "zamieszkiwania" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1527/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak definicji danego pojęcia w akcie normatywnym lub danej gałęzi prawa oznacza, że w przypadku istnienia jego definicji w innej gałęzi prawa należy oprzeć się na definicji legalnej (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1976 r. sygn. akt VI KZP 13/75, OSNKW 1976, nr 7–8, poz. 86; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 1993 r. sygn. akt III AAN 89/92; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 1994 r. sygn. akt K 2/94). Taka legalna definicja pojęcia "miejsce zamieszkania" zawarta jest w Kodeksie cywilnym. Zdaniem Sądu, gdyby ustawodawca uznawał za konieczne posługiwanie się terminem "zamieszkania" w innym niż kodeksowe znaczeniu, to niewątpliwie zawarłby odmienną definicję tego pojęcia w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, co jednak nie nastąpiło (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 956/18). Zwrócić należy uwagę, że w projekcie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. stwierdzono wprost, że: "...ustawa warunkuje prawo do świadczenia wychowawczego od zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w którym świadczenie to ma przysługiwać, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Rozwiązanie takie ma na celu eliminację potencjalnych przypadków, w których ośrodek interesów życiowych danej osoby znajdowałby się w innym państwie, zaś osoba ta byłaby nadal nienależnie uprawniona do pobierania świadczenia wychowawczego w Polsce" (druk nr 216, Sejm VIII kadencji - www.sejm.gov.pl). Wskazanie na "ośrodek interesów życiowych" stanowi wprost odwołanie do dwóch elementów pojęcia "miejsca zamieszkania" wynikających z art. 25 K.c., czyli fizycznego przebywania w danej miejscowości (corpus) i zamiaru, woli stałego pobytu (animus). O zamieszkiwaniu z zamiarem stałego pobytu mówi się wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem życiowym danej dorosłej osoby fizycznej (występują łącznie zarówno corpus, jak i animus). Od miejsca zamieszkania odróżnić należy pobyt czasowy, kiedy osoba fizyczna przebywa w danej miejscowości przez dłuższy czas i prowadzi tam aktywną działalność życiową, ale jednak nie ma lub nie uzewnętrznia zamiaru związania się na stałe z daną miejscowością, np. pracownik przebywający na kilkuletnim tylko kontrakcie w danej miejscowości. Nawet długotrwała przerwa w przebywaniu w danej miejscowości nie pozbawia danej osoby miejsca stałego zamieszkania. Taka sytuacja może mieć miejsce w przypadku osoby studiującej na terenie Unii Europejskiej poza krajem pochodzenia, wykonywania mandatu posła często przez więcej niż jedną kadencję, osadzenia w zakładzie karnym czy delegowania pracownika do innego kraju na czas określony i w celu wykonania określonej czynności (wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt III AUa 1529/11, LEX nr 1356469, postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt II AKz 915/09, LEX nr 665051, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt II GW 5/06, LEX nr 295017 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 1975 r. sygn. akt III CRN 53/75, LEX nr 1986).

W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które sprowadzało się do zawężenia przesłanki "zamieszkiwania" (art. 1 ust. 3 powołanej ustawy) jedynie do faktycznego przebywania osoby fizycznej na terytorium Polski. Konieczne w takiej sytuacji jest uwzględnienie elementu subiektywnego, czyli zamiaru stałej zmiany miejsca pobytu, także z uwzględnieniem specyfiki pracy w służbie zagranicznej Ministerstwa Spraw Zagranicznych, charakteru pobytu skarżącego w polskiej placówce dyplomatycznej i podejmowanej tam aktywności, wynikającej z art. 71 ust. 1 Konstytucji zasady dobra rodziny, a także celu określonego w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Oznacza to, że tymczasowa zmiana miejsca pobytu zasadniczo pozostaje bez wpływu na miejsce zamieszkania. O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje bowiem przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. W przypadku osób mających miejsce zamieszkania w kraju, a wyjeżdżających za granicę, istotne znaczenie będzie więc miało to, czy ów wyjazd nosi znamiona wyjazdu stałego czy też tymczasowego. Nie w każdym bowiem wypadku wyjazdu za granicę i dłuższego nawet tam pobytu zmienia się ze skutkiem prawnym miejsce zamieszkania. Dotyczy to zwłaszcza wyjazdu na studia, w misji dyplomatycznej, wyjazdu służbowego, wyjazdu w celach zarobkowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1527/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 856/19).

W rozpatrywanej sprawie skarżący wraz z żoną zostali powołani do pełnienia służby zagranicznej i wykonują obowiązki służbowe w [...]. Z oświadczeń skarżącego jednoznacznie wynika, że po zakończeniu służby zagranicznej skarżący wraz z rodziną zamierza powrócić do kraju do swojego stałego miejsca zamieszkania w [...]. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie, wbrew stanowisku organów orzekających zaprezentowanym w uzasadnieniach wydanych decyzji, mamy do czynienia jedynie z tymczasową zmianą miejsca pobytu, które pozostaje bez wpływu na stałe miejsce zamieszkania skarżącego i jego rodziny. Skarżący wielokrotnie zresztą podkreślał, że nie ma zamiaru związania się na stałe z miejscowością, w której przebywa w związku z pełnioną służbą dyplomatyczną.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu zaskarżone decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, czyli art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a naruszenie to niewątpliwie ma wpływ na sposób rozpatrzenia niniejszej sprawy.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 20/19 wydany został w innym stanie faktycznym i prawnym, a jego rozstrzygnięcia nie są wiążące w niniejszej sprawie. Zwrócić należy uwagę, że zawarte w tym orzeczeniu stanowisko sądu I instancji nie było poddane kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ w zgodzie z zawartą w niniejszym wyroku ocenią prawną (art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) ponownie rozpozna złożony przez skarżącego wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2020 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów.

Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.