Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1539/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1; art. 11; art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 2; art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora [...] w R. z dnia 6 września 2021 r. nr 2/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 6 września 2021 r. nr 2/21 Dyrektor [...] w R., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej określanej skrótem K.p.a.), po ponownym rozpoznaniu sprawy wniosku J.S. (dalej określanego jako wnioskodawca lub skarżący) o udzielenie informacji publicznej odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie:

1. wyksztalcenia (nazwa ukończonej uczelni, roku ukończenia, kierunku, specjalności, oceny na dyplomie),

2. aktualnego stopnia awansu zawodowego (od którego miesiąca i roku),

3. studiów podyplomowych i/lub kursów kwalifikacyjnych (nazwy uczelni lub placówki, roku ukończenia, kierunku, specjalności, oceny na dyplomie/ świadectwie),

4. doświadczenia zawodowego (instytucji, zajmowanego stanowisko),

5. całkowitego stażu pracy (w tym: okresu zatrudnienia w poszczególnych szkołach/placówkach),

6. ocen/oceny pracy każdego z pracowników w okresie od 1 września 2016 r. do 31 sierpnia 2021 r.

- 16 wymienionych we wniosku pracowników.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ ustalił, że wnioskiem z 18 czerwca 2021 r. wnioskodawca zażądał udostępnienia informacji publicznej w wyżej opisanym zakresie. Ponieważ, w ocenie organu, żądana informacja była informacją przetworzoną wezwał wnioskodawcę pismem z 30 czerwca 2021 r. do wykazania w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, iż uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odpowiedzi udzielonej już przez pełnomocnika wnioskodawcy w piśmie z 13 lipca 2021 r. (wpływ do organu 27 lipca 2021r.) skarżący wdał się w polemikę ze stanowiskiem organu co do charakteru żądanej informacji. W ocenie pełnomocnika organ jest w posiadaniu objętych wnioskiem danych. Wystarczy je jedynie zebrać. Jednak ta czynność nie spowoduje wytworzenia nowej informacji publicznej. W konsekwencji nie można jej uznać za informację przetworzoną. Zatem wnioskodawca nie musi wykazywać szczególnej istotności żądania uzyskania tej informacji dla interesu publicznego.

Decyzją z 30 lipca 2021r. Dyrektor [...] w R., po rozpatrzeniu wniosku z 18 czerwca 2021 r. odmówił udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej w zakresie:

1. wyksztalcenia (nazwa ukończonej uczelni, roku ukończenia, kierunku, specjalności, oceny na dyplomie),

2. aktualnego stopnia awansu zawodowego (od którego miesiąca i roku),

3. studiów podyplomowych i/lub kursów kwalifikacyjnych (nazwy uczelni lub placówki, roku ukończenia, kierunku, specjalności, oceny na dyplomie/ świadectwie),

4. doświadczenia zawodowego (instytucji, zajmowanego stanowisko),

5. całkowitego stażu pracy (w tym: okresu zatrudnienia w poszczególnych szkołach/placówkach),

6. ocen/oceny pracy każdego z pracowników w okresie od 1 września 2016 r. do 31 sierpnia 2021 r.

- 16 wymienionych we wniosku pracowników.

Uzasadniając swoje stanowisko organ uznał, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Szerzej jednak tego poglądu w odniesieniu do konkretnych danych wskazanych we wniosku z 18 czerwca 2021 r. nie zawarł. Stanął jednak na stanowisku, ze wnioskodawca żądając informacji przetworzonej winien był wykazać szczególną istotność dla interesu publicznego w uzyskaniu żądanych danych. Tego nie uczynił.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pełnomocnika wnioskodawcy podtrzymał swoje stanowisko, iż żądane dane nie stanowią informacji przetworzonej lecz prostą i organ winien ją niezwłocznie udzielić.

Ponownie rozpoznając sprawę organ stwierdził, że wnioskodawca niewątpliwie posiada interes prywatny w uzyskaniu wnioskowanych informacji Jednak żądane przez niego informacje posiadają charakter informacji przetworzonej. Zatem podmiot zobowiązany do udzielenia informacji miał obowiązek pozytywnego rozpatrzenia wniosku wyłącznie w sytuacji spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Tej przesłanki wnioskodawca, uznając, że żądane przez niego dane są informacja prostą, nie wykazał.

W ocenie organu to stanowisko jest błędne. Bowiem żądane informacje należałoby wytworzyć, a zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 6 lipca 2021 r. sygn. Il SAB/ Rz 57/21 "za informację publiczną przetworzoną uznaje się m.in. informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste." Powołując się również na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dn. 29 czerwca 2021 r. sygn. IV SA/ Wr 300/21 wskazać należy, że "nawet jeśli organ posiada cząstkowe informacje, ale w celu zaspokojenia żądania wniosku musi je opracować choćby poprzez ich łączne, zebranie, ewentualną selekcję, weryfikację, analizę, poprzez wnikanie do źródłowych dokumentów (w wersji elektronicznej lub sporządzonych na piśmie), ustalanie czy i które z nich kwalifikują się według kryteriów [pic]przytoczonych przez wnioskodawcę bez względu na to, czy tych czynności dokona organ przy wykorzystaniu technik komputerowych czy też metodą tradycyjną, to wypadkową takich dodatkowych czynności jest już informacja przetworzona.

Organ zaznaczył przy tym, że nie twierdzi iż nauczycieli nie należy traktować jako osób pełniących funkcje publiczne, a jedynie podkreślił, że oceny na dyplomach nie stanowią informacji publicznej.

Skargę na powyższą decyzję wniósł wnioskodawca. Zaskarżając decyzję w całości zarzucił jej naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczenia prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych lub ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez błędne zastosowanie, polegające na ograniczeniu prawa do informacji w niniejszej sprawie, choć nie zachodzi potrzeba ochrony innych konstytucyjnych wartości, zwłaszcza wolności i praw innych osób, a ponadto poprzez ograniczenie prawa do informacji publicznej, niespełniające wymogów konieczności i proporcjonalności;

[pic] 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: u.d.i.p.), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnienie informacji przetworzonej jest możliwe w razie spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na:

- nieuzasadnionym przyjęciu, że przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej była informacja przetworzona, podczas gdy realizacja wniosku nic wymaga w istocie podjęcia ponadstandardowych czynności przez organ;

- niewskazaniu w treści decyzji, w sposób przekonujący i odnoszący się do faktów, dlaczego Organ zakwalifikował żądaną informację jako przetworzoną; [pic] braku wykazania, że realizacja wniosku wpłynęłaby ponadstandardowo na funkcjonowanie 0Organu;

3) art. 5 ust. 2 udip, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji [pic]o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na:

- uznaniu, że informacja o ocenie na dyplomie ukończenia studiów przez nauczyciela nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy jest to informacja związana z kwalifikacjami do pełnienia przez nauczyciela funkcji publicznej w zakresie edukacji; - wewnętrznie sprzecznym stanowisku, polegającym na wydaniu przez Organ decyzji administracyjnej w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w sytuacji stwierdzenia przez Organ, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej;

4) art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera — oprócz elementów wymaganych przez Kodeks postępowania administracyjnego — także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, doszło do braku zastosowania ww. zapisu;

5) art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają wymagania wobec decyzji, a zwłaszcza jej uzasadnienia, poprzez błędne zastosowanie, polegające na niewystarczającym uargumentowaniu zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej, co utrudnia poddanie wydanej decyzji merytorycznej kontroli, w tym zwłaszcza w zakresie przyjęcia, że przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej była informacja przetworzona, podczas gdy realizacja wniosku nie wymaga w istocie podjęcia ponadstandardowych czynności przez organ.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającej decyzji administracji organu oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślił raz jeszcze, że informacje, objęte zakresem wniosku, bez wątpienia stanowią informacje proste, biorąc pod uwagę specyfikę działalności podmiotu zobowiązanego, którym jest w niniejszej sprawie szkoła. Dane o wykształceniu nauczycieli, aktualnym stopniu awansu zawodowego, ukończonych studiach podyplomowych, doświadczeniu zawodowym, stażu pracy, czy w końcu o ocenach pracowników, są informacjami wielokrotnie i na bieżąco wykorzystywanymi przez dyrekcję szkoły. Co więcej znajdują się one (zgodnie z porządkiem administracyjnym wymaganym od placówki oświatowej) w teczkach pracowników, w wersji nie wymagającej jakiegokolwiek przetwarzania, Przedmiotem wniosku nie było dążenie do otrzymania zestawienia i komparatystycznej analizy danych dotyczących nauczycieli. Wniosek odnosi się li tylko do informacji charakteryzujących ich jako pedagogicznych pracowników oświaty, nie ma tu zatem miejsca na zaawansowane działania związane z transformowaniem, czy generowaniem nowych danych.

Ponadto, podkreślenia wymaga, że wniosek nie dotyczył udostępnienia informacji o danych dotyczących każdego nauczyciela, pracującego w szkole, ale tylko wybranych osób. Świadczy to o ograniczeniu wniosku tylko do poszczególnych osób, pełniących funkcje publiczne, przez co wniosku nie należy uznawać za szczególnie kłopotliwego do realizacji przez podmiot zobowiązany.

Organ nie rozpatrując poszczególnych punktów wniosku, ograniczył skarżącemu prawo do informacji. Ograniczenie to było nieproporcjonalne, a nadto nie spełniało konstytucyjnego wymogu konieczności (art, 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Ponadto, nie można zgodzić się z przyjęciem przez Organ, że ocena na dyplomie/świadectwie ukończenia studiów przez nauczycieli nie stanowi informacji publicznej. Bez wątpienia jest to bowiem informacja o sprawach publicznych, tj. o wykształceniu osób pełniących w szkole funkcje publiczne z zakresu edukacji.

Finalnie, argumentacja organu jest wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony bowiem Organ stwierdza, że ocena na dyplomie/świadectwie ukończenia studiów podyplomowych nie stanowi [pic]informacji publicznej. Z drugiej strony, w tym zakresie została wydana decyzja administracyjna.

Wreszcie zaskarżana niniejszym decyzja w istocie uniemożliwia poddanie jej merytorycznej kontroli, gdyż w sposób lakoniczny, dalece niewystarczający, uzasadniono odmowę udostępnienia informacji publicznej. O ile bowiem wiele miejsca w uzasadnieniu decyzji poświęcono ocenie spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, o tyle w istocie pominięto najważniejszy aspekt sprawy — czyli czy (a jeśli tak, to dlaczego) przedmiotem wniosku jest, w ocenie organu, informacja przetworzona, w rozumieniu art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu, informacja żądana przez Skarżącego stanowi informacje przetworzoną w rozumieniu u.d.i.p. oraz w części podlega ochronie danych osobowych na podstawie art. 5 ust, 2 u.d.i.p. w związku z czym skarga złożona w niniejszej sprawie powinna zostać odrzucona w części jako niedopuszczalna.

Pismem z 24 listopada 2021 r. Stowarzyszenie [...] zgłosiło swój udział w postępowaniu po stronie skarżącego i popierając w całości jego stanowisko podtrzymało żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 9 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił wniosek stowarzyszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019. poz. 2325, dalej określanej skrótem P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że za podstawę rozstrzygnięcia sąd winien przyjąć uprzednio ustalony przez siebie stan faktyczny spraw. Jednakże z uwagi na specyfikę spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej celowym w niniejszej sprawie jest najpierw rozważenie podstaw materialnoprawnych orzekania w sprawie. Bowiem niewątpliwie to one rzutują na zakres niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych.

Dalej należy wyjaśnić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać, jednak, co należy podkreślić, na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z przytoczonej regulacji wynika, że ustawa rozróżnia dwie postaci informacji publicznej,: prosta i przetworzoną. Informacja prosta to informacja będąca w posiadaniu zobowiązanego do jej udzielenia, która dla je udzielenia nie wymaga zmiany przed jej udostępnieniem. Z kolei informacja publiczna przetworzona jest informacją jakościową nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Zatem obejmuje informację nową, wytworzoną specjalnie na potrzeby skarżącego, a przygotowanie takiej informacji wiąże się z koniecznością analizy posiadanych dokumentów, z uwzględnieniem wskazywanych przez wnioskodawcę kryteriów.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2019 r. w sprawie o sygn. I OSK 770/17 informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; por. też wyrok NSA z 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z 3 października 2014 r., I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.di.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15);

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. np. wyroki NSA: z 2 października 2014 r., I OSK 140/14; z 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369).

Zatem przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyroki NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 oraz z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 431/17). Natomiast Trybunał Konstytucyjny obradujący w składzie, którego konstytucyjność nie budzi wątpliwości, w wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt SK 27/14 podniósł, że "proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji na podstawie posiadanych dokumentów obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego". (OTK-A 2019/5). W istocie zatem przetworzenie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polega na stworzeniu nowej informacji z już istniejących. Powstaje zatem zupełnie nowa jakość, co dotyczy również zebrania wielu informacji prostych, ponieważ nakład pracy przy ich zebraniu powoduje, że wykracza to poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego, co z kolei powoduje, że stworzony zostaje nowy zbiór charakteryzujący się w istocie nowymi cechami nieistniejącymi w chwili złożenia wniosku. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można zatem przyjąć, że z informacją przetworzoną mamy do czynienia tylko wtedy, gdy nowe dane są tworzone niejako "od zera" bez wykorzystania informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego.

W konsekwencji, gdy uwzględni się istotę informacji publicznej przetworzonej jako rezultatu określonego działania zmierzającego do jej przygotowania, to należy przyjąć, że przesłanka szczególnej istotności takiej informacji dla interesu publicznego stanowi podstawę dla podjęcia wyżej wskazanych działań – zmierzających do przygotowania wnioskowanej informacji - przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Proces przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi znajdować uzasadnienie w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Niewątpliwie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to dokonane aktem rangi ustawowej przewidziane jest w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP i odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, a ustawodawca, ograniczając w powołanym art. art. 3 ust. 1 pkt 1 dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela powyższą wykładnię pojęcia informacji przetworzonej i możliwości dostępu do niej.

Odnosząc się do kwestii "szczególnej istotności" dla interesu publicznego przygotowania informacji publicznej w celu jej udostępnienia raz jeszcze należy odwołać się do wyroku NSA z 8 lutego 2019 r., którym to orzeczeniu stwierdzano, że pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Warto zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 98-100).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa, gminy oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Zatem zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Jak podkreślono w orzecznictwie NSA, "wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę - wezwanego do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego - szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji (art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W związku z tym brak podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11; wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12). Konieczność wykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji nie oznacza oczywiście zwolnienia podmiotu, do którego kierowany jest wniosek z obowiązku analizy powyższej ustawowej przesłanki na gruncie stanu faktycznego konkretnej sprawy. Chodzi jedynie o podkreślenie, że brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku.

Kierując się powyższym rozumieniem dostępu do informacji publicznej w tym do informacji złożonej należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami nakazującymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Po pierwsze zgodnie z art. 138 § 1 pkt K.p.a. organ po rozpatrzeniu odwołania/ wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymuje w mocy decyzje organu pierwszej instancji, w przypadku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy swoją pierwszą decyzję. Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy oznacza, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ pierwszej instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza przede wszystkim utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Tymczasem po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ponownie odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie wszystkich sformułowanych przez skarżącego pytań. Takie rozstrzygnięcie byłoby możliwe na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po uprzednim uchyleniu kwestionowanej pierwszej decyzji. W rozpatrywanej sprawie ta sytuacja nie zaistniała.

Po drugie, odnosząc się także do stanowiska organu co do odrzucenia w części skargi. Zauważyć należy, że organ odmawiając udzielenia informacji publicznej w opisanym w decyzji zakresie ujął także oceny na dyplomach. Natomiast w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że nie jest to informacja publiczna. Racje ma skarżący, że to stanowisko jest wewnętrznie sprzeczne. Nadto w uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił dlaczego uznał, że oceny na dyplomach nie są informacją publiczną.

Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zatem z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym.

Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady przekonywania wynikającej z art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji.

Tych standardów nie wypełnia uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Organ obok przytoczenia tez dwóch orzeczeń sądów administracyjnych nie wyjaśnił stronie, jakich czynności musiałby dokonać, by uczynić zadość żądaniu skarżącego. Zakres żądań, ilość osób, których dotyczą informacje, czasokres objęty wnioskiem (6 lat) wskazują na to, że przedmiotem wniosku skarżącego mogło być udostępnienie informacji przetworzonej, w kształcie żądanym przez skarżącego nie istniejącej w dniu złożenia wniosku. Brak szerszego wyjaśnienia przez organ jego stanowiska, brak powiązania żądanych przez skarżącego informacji z potencjalnymi czynnościami, które organ ewentualnie musiałby podjąć, by udzielić informacji nie pozwala na jednoznaczne przesądzenie tej kwestii.

Kolejną wątpliwość budzi to, kto podpisał zaskarżoną decyzję wydaną przez Dyrektora Szkoły. Bowiem z dołączonego do akt sądowych statutu szkoły - § 22 pkt 1 wynika, że jej organem jest dyrektor, który m. in. wykonuje zadania wynikające z przepisów szczegółowych - § 23 pkt 2.14. W statucie nie ma mowy o dyrektorze zarządzającym. Mowa jest jedynie o zastępcy dyrektora. Z przytoczonych regulacji nie wynika umocowanie dla dyrektora zarządzającego do podpisywania we własnym imieniu decyzji wydawanej przez organ, jakim jest dyrektor szkoły. Także funkcja prezesa zarządu Stowarzyszenia [....], będącego organem prowadzącym szkołę, nie daje uprawnienia do zastępowania dyrektora szkoły.

W świetle powyższego za zasadne należy uznać podniesione w pkt 4 i 5 i częściowo w pkt 3 petitum skargi zarzuty naruszenia przepisów procesowych.

Odnośnie naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. to zarzut ten jest wadliwie w istocie skonstruowany. Gdyż skarżący zarzuca organowi, zresztą trafnie, sprzeczność jego stanowiska, Jednak, co jasno wynika z uzasadnienia decyzji, organ nie neguje tego, że nauczyciele są funkcjonariuszami publicznymi. Uznał jedynie, że ocena na dyplomie nie jest informacją publiczną. Nie mógł więc tego przepisu naruszyć Nie zastosował w sprawie ograniczenia wynikającego z tego przepisu.

Warto w tym miejscu wyjaśnić, że dostęp do informacji może zostać ograniczony w okolicznościach wyszczególnionych w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze), przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie). Przy czym informacja wymagająca ochrony z uwagi na ochronę prawa do prywatności nie traci waloru informacji publicznej. Nadal bowiem informacja ta jest informacją publiczną. W sytuacji gdy, w ocenie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, dostęp do żądanej informacji wymaga ograniczenia ze względu na przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wówczas obowiązkiem tego podmiotu jest ocena czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna, jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nią nie jest. Jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczną i informacja ta ma związek z wykonywanymi przez tę osobę zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do tej informacji nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. Oznacza to, że organ nie może odmówić udzielenia informacji, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei ustalenie, że żądana informacja publiczna nie dotyczy osoby pełniącej funkcji publicznej i nie ma ona związku z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, wówczas możliwe jest wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego też organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany jest do poczynienia stosownych rozważań w tym zakresie.

Jak już wyżej zaznaczono organ w rozpatrywanej sprawie nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że ocena na dyplomie nie jest informacja publiczną, czy ma ona związek z wykonywanymi przez nauczyciela obowiązkami.

W świetle powyższego, w sytuacji braku pełnego uzasadnienia stanowiska organu za przedwczesna należy uznać odnoszenie się do zarzutów z pkt 1 i 2 petitum skargi. Zaś na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c zaskarżoną decyzję należało uchylić.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyżej przedstawiona przez sąd wykładnię prawa oraz wskazania co do konieczności pełnego przedstawienia w decyzji stanowiska organu. Wskaże w decyzji osoby biorące udział w zajęciu stanowiska w sprawie. Zaś jeżeli osobą podpisującą decyzję nie będzie dyrektor szkoły, wykaże umocowanie autora decyzji do jej wydania. Tak, aby poddawało się to kontroli sądu.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.[pic]