Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 187/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 6 art. 3 pkt 2 lit. a art. 3 pkt 8 art. 30 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Asesor WSA Alicja Palus /spraw./, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz Gminy W. kwotę 500 zł /pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] podjętą na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118/ oraz na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego. Starosta W. zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych związanych z zabudową gabloty informacyjnej przy ulicy H. W. w W., na działce nr [...], obręb nr [...] S. objętych zgłoszeniem z dnia [...] Gminy W., pl. M. [...] w W.

Uzasadniając tę decyzję Starosta W. wyjaśnił, że w dniu [...] wpłynęło zgłoszenie Gminy W., zamiaru wykonania robót budowlanych wcześniej opisanych. Po przeanalizowaniu przedmiotowego zgłoszenia oraz dokumentacji do niego stwierdzono, iż planowane roboty budowlane, polegające na budowie tablicy informacyjnej, posadowionej na żelbetowych fundamentach nie wchodzą w zakres prac, wyszczególnionych w art. 29 ust. 1 i 2 cyt. wyżej ustawy - Prawo budowlane, uprawniających do ich wykonania w oparciu o tzw. zgłoszenie, zgodnie z art. 30 ust. 1 tej samej ustawy. Katalog prac budowlanych, podlegający obowiązkowi zgłoszenia, jest katalogiem zamkniętym bez możliwości jego rozszerzania. Z uwagi na to, iż wnioskowane zamierzenie nie zalicza się do w/w zakresu prac, przedmiotowe roboty budowlane, zgodnie z art. 28 cyt. wyżej ustawy - Prawo budowlane, można zrealizować jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 w/w ustawy.

W związku z powyższym oraz z uwagi na to, iż Inwestor dokonał błędnej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych, orzeczono jak w sentencji niniejszej decyzji.

Zasadności opisanej powyżej decyzji zakwestionowała Gmina W. działająca poprzez upoważnionego Zastępcę Prezydenta Miasta W., wnosząc odwołanie, w którym wskazała, że do zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych załączyła projekt budowlany wykonawczy, zawierający: opis techniczny, lokalizację posadowienia gabloty informacyjnej naniesionej na aktualną mapę do celów projektowych oraz oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyjaśniła ponadto, że zamierzone prace będą wykonywane zgodnie z ustawą – Prawo budowlane, której art. 29 ust. 2 pkt 6 zwalnia roboty budowlane polegające na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W zakończeniu odwołania Gmina W. podała, że w planowanej gablocie będą zamieszczane wyłącznie informacje dla mieszkańców W. bez możliwości zamieszczania ogłoszeń komercyjnych.

Do odwołania załączone zostały wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...] Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją.

W uzasadnieniu tego orzeczenia organ odwoławczy opisał podjęte dotychczas w sprawie czynności procesowe, a następnie wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Przepis art. 29 ustawy, stanowi zamknięty katalog obiektów budowlanych i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Do robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę należą, zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, roboty polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

Obiektem budowlanym, stosownie do przepisu art. 3 pkt 1 lit. a ustawy, jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Natomiast urządzeniem budowlanym jest urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

Natomiast, w myśl przepisu art. 3 pkt 8 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego.

Przepisy Prawa budowlanego nie precyzują natomiast pojęcia instalowanie. Wobec tego należy posłużyć się potocznym znaczeniem tego słowa. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku języka polskiego (Państwowe Wydawnictwo Naukowe Warszawa 1982 r. pod redakcją naukową prof. dr Mieczysława Szymczaka), instalować oznacza: zakładać, montować urządzenie techniczne; instalować aparaturę pomiarową, lampy oświetleniowe.

Z załączonego do zgłoszenia "Projektu budowlanego wykonawczego" wynika, iż roboty te polegają na posadowieniu w gruncie gabloty informacyjnej o wymiarach 1900 x 1580 mm, która mocowana jest na dwóch słupkach o średnicy 100 mm i wysokości około 2350 mm od poziomu terenu. Gablota zamontowana będzie na 2 prefabrykowanych fundamentach betonowych osadzonych w gruncie.

Opisane wyżej roboty budowlane nie stanowią więc robót polegających na instalowaniu tablicy reklamowej. Zatem zakres robót budowlanych opisanych we wniosku nie może być zaliczony do robót polegających na instalowaniu tablicy reklamowej w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, objętych zgłoszeniem. Roboty te bez wątpienia należy zaliczyć do robót polegających na wykonaniu (budowie) obiektu budowlanego, na który to zakres inwestor obowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę. Wobec tego, słusznie organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji wniósł sprzeciw do przedmiotowych robót budowlanych.

Odnosząc się do argumentu zawartego w złożonym odwołaniu, iż podobne stanowisko w sprawie, jakie reprezentuje strona skarżąca, zostało wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, należy wyjaśnić, iż wyroki Sądu Administracyjnego nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa, a wiążą jedynie w sprawie w której zapadły, bowiem zgodnie z przepisem art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

Decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym została przez Gminę W. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze Gmina W. powołując się na przepis art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Wojewody D. kosztów postępowania.

Uzasadniając tak sformułowane żądanie Gmina W. podała, że zaskarżoną decyzją organ II instancji nie uwzględnił podnoszonych przez Gminę W. zarzutów w odniesieniu do decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na posadowieniu gabloty informacyjnej wolnostojącej, trwale połączonej z gruntem, przewidzianej do realizacji na działce oznaczonej geodezyjnie numerem [...], obręb [...], S. w W. przy ul. H. W. [...]. Jak wskazał Wojewoda D. przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane stanowi zamknięty katalog obiektów budowlanych i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie do przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego do robót zwolnionych należą roboty polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Jednocześnie przywołano przepis art. 3 pkt 8 ustawy i wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, rozbiórce obiektu budowlanego. Przytoczono także potoczne znaczenie słowa "instalowanie" wskazując, że jest to: zakładanie montowanie urządzenia technicznego, aparatury pomiarowej, lampy oświetleniowej. Powyższe doprowadziło Wojewodę D. do wnioskowania, że skoro w sprawie chodziło o posadowienie w gruncie gabloty informacyjnej o wymiarach 1900x1580 mm, która mocowana jest na dwóch słupkach o średnicy 100 mm i wysokości około 2350 mm od poziomu terenu, to tym samym przedmiotowe roboty nie stanowią robót polegających na instalowaniu tablicy reklamowej, a więc zakres robót budowlanych opisanych we wniosku nie może być zaliczony do robót objętych zgłoszeniem w myśl przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.

Z przedstawionym zapatrywaniem w żaden sposób nie można się zgodzić. Przede wszystkim wskazać należy, iż z zaskarżonej decyzji (jej uzasadnienia) nie wynika w jaki sposób organ odwoławczy doszedł do prezentowanych wniosków. Nie wynika też w jaki sposób przedstawione w uzasadnieniu przepisy i rozumienie potoczne słów przekłada się na zaistniały stan faktyczny i jaki ma z tymże stanem faktycznym związek przyczynowo skutkowy pozwalający, na sformułowanie przez organ odwoławczy twierdzeń zawartych w decyzji. Zdaniem skarżącego decyzja zapadła w sprawie nie spełnia zatem wymogów wynikających z przepisu art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu nie wykazano, dlaczego zdaniem organu, przedmiotowe roboty nie stanowią robót polegających na instalowaniu tablicy reklamowej. Trudno bowiem za wypełnienie obowiązków wynikających z wyżej przywołanego przepisu uznać stwierdzenia w rodzaju "Opisane wyżej roboty nie stanowią wiec robót budowlanych" czy też "roboty te bez wątpienia należy zaliczyć do ...", bez wskazania na wnioskowanie i okoliczności, które do takich stwierdzeń prowadzą. Brak wątpliwości organu odwoławczego w tym zakresie nie został - zdaniem skarżącego - wystarczająco wyartykułowany w treści decyzji.

Niezależnie od powyższego, w przekonaniu skarżącego doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego i uznaniu, że nie podlega on subsumcji pod normę z przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego. Skarżący stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, gdyż zaistniały stan faktyczny uzasadniał uznanie, iż przedmiotem sprawy mają być roboty polegające na instalacji tablic i urządzenia reklamowego w rozumieniu tego przepisu, a więc że podlegają one wyłącznie obowiązkowi zgłoszenia, a nie uzyskania pozwolenia na budowę. Zupełnie błędnym jest prezentowane w zaskarżonej decyzji potoczne rozumienie słowa "instalowanie", które zdaje się prowadzić organ do wniosków negatywnych dla skarżącego. Gdyby bowiem przyjąć podaną definicję to należałoby postawić tezę, że pojęcie to odnosi się wyłącznie do zakładania, montowania urządzenia technicznego to - konsekwentnie należałoby stwierdzić, że: tablica reklamowa w każdym przypadku ma być urządzeniem technicznym, co jest wnioskiem dowolnym. Opierając, się na jednej tylko wykładni organ odwoławczy zinterpretował przepis bez uwzględnienia jego prawidłowej wykładni i ratio legis przepisu. W przekonaniu skarżącego, instalacja urządzenia reklamowego oznacza - jak przyjął to WSA w Warszawie w wyroku z dnia 08.02.2005 Sygn. akt IV SA 3662/03 - montaż elementów, łącznie tworzących urządzenie służące reklamie, polega więc na wykonywaniu szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczenia urządzenia reklamowego w określonym miejscu. Zdaniem skarżącego instalacja przedmiotowych tablic nie wymagała pozwolenia a budowę, a podkreślić należy, iż ze spornego przepisu nie wynika, żeby ustawodawca uzależnił prawo do skorzystania z braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę od wielkości tablicy i urządzeń reklamowych, ani też od tego czy są to tablice lub urządzenia wkopane w ziemię, a więc trwale z gruntem związane, czy też są to tablice lub urządzenia reklamowe ustawione na konstrukcji naziemnej. Oczywiście, jeśli organ administracji uznałby, że skala i wielkość robót uzasadnia uzyskanie pozwolenia na budowę mógłby nałożyć taki obowiązek, jednakże powyższe okoliczności -jak wynika jednoznacznie z treści uzasadnień - nie legły u podstaw zaskarżonych rozstrzygnięć. Takie zapatrywanie prawne potwierdza orzecznictwo Sądów Administracyjnych, a to np. WSA w Warszawie z dnia 06.06.2005 r. Sygn. akt VII SA/Wa 1182/04 oraz z dnia 08.02.2005 r. Sygn. akt IV SA 3662/03, z dnia 21.12.2005 Sygn. akt VII SA/Wa 930/05, z dnia 17.08.2005 Sygn akt VII SA/Wa 1791/04. W kontekście przywołanych wyroków zgodzić się należy z tezą organu odwoławczego o istnieniu związania oceną prawną wyrażona przez Sąd wyłącznie w danej sprawie, jednakże zdumienie budzić musi fakt, że bez znaczenia dla tegoż organu jest aktualna linia orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz wykładnia przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego prezentowana przez Sądy Administracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jako jedną z zasad podstawowych przyjął ją również w art. 4 Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracji publicznej, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi materialnymi i formalnymi. W zakresie obowiązków organu dysponującego uprawnieniami decyzyjnymi zawiera się m.in. powinność prawidłowego ustalenia znaczenia normy prawnej, będąca jednym z elementów działania na podstawie prawa. Znaczenie tej czynności wynika przede wszystkim z tego, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa przy czym wszelka ingerencja w sferę prawną podmiotu może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego prawidłowo zastosowanych. Zgodność z prawem tej czynności, a zatem działanie – w tym zakresie – na podstawie prawa musi być wykazane, zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 kpa w uzasadnieniu prawnym, w którym należy nie tylko wskazać uwzględnione przy orzekaniu normy prawa, ale także wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości ich znaczenie oraz zasadność zastosowania wynikającą z wykładni i praktyki.

W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie naruszył prawo w omawianym zakresie i uchybił ustawowym obowiązkom, obarczając przez to podjęte orzeczenie wadliwością uprawniającą do wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Zważyć bowiem należy, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji odwołuje się m.in. do przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym do robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę należą roboty polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

W ocenie Sądu istotne jednak jest to, że obiekt objęty zgłoszeniem jest gablotą informacyjną, a jego realizacja polega na montowaniu gotowych elementów. Nie odpowiada nazwie tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, o których mowa w przywołanym powyżej przepisie.

Organ odwoławczy, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności – w jej doktrynalnym i praktycznym znaczeniu – zobligowany jest do ponownego merytorycznego rozpoznaniu sprawy nie ustalił zasadniczej w sprawie kwestii tzn. tego jak należy kwalifikować – przy zastosowaniu terminologii przyjętej przez powoływaną wcześniej ustawę – Prawo budowlane i w warunkach tej regulacji – przedmiotowy obiekt i czy w ogóle podlega on i jego realizacja reglamentacji ustawowej. Nie wyjaśnił również tej okoliczności w uzasadnieniu ograniczając się do wskazania na treść przepisów art. 3 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo budowlane i art. 3 pkt 8 tego aktu, nie wykazując jednocześnie związku między tymi normami, a okolicznościami faktycznymi i prawnymi rozpoznawanej sprawy.

Nie spełnia też wymogów prawidłowego uzasadnienia – jak słusznie zarzuciła to skarżąca gmina - ograniczenie prezentowanej argumentacji do stwierdzenia, że roboty związane z realizacją przedmiotowej gabloty "bez wątpienia należy zaliczyć do robót polegających na wykonaniu /budowie/ obiektu budowlanego, na który to zakres inwestor obowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę".

W ocenie Sądu powinnością organu odwoławczego, dyktowaną zasadą praworządności, było wyjaśnienie jaką kategorią obiektu budowlanego – w rozumieniu ustawowym – jest zgłoszona gablota informacyjna, a przy uznaniu, że jego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, wskazanie z których przepisów obowiązek ten wynika z zachowaniem logiki zastosowanej argumentacji.

Takie czynności zostały pominięte w działaniach podjętych przez organ odwoławczy, a to zdaniem Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni uwagi przedstawione w uzasadnieniu i podejmie stosowne czynności orzecznicze.

Mając na względzie przedstawione wcześniej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 145 § 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tego samego aktu, który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.