Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 769/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. Spółki Komandytowej w G. na decyzję Wojewody o z dnia 26 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 26 sierpnia 2013 r. Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z 5 grudnia 2012 r., odmawiające ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w S. przy ul. A., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 279 m2.

Ustalony przez Wojewodę stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia 27 stycznia 2009 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 162 o pow. 0,04884 ha, położonej w S. przy ul. A. 118,120,122, będącej własnością Gminy Miasta, pozostającej w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Budowlanego Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G., na działki nr: [...] o pow. 0,0279 ha oraz [...] o pow. 0,4605 ha. Podziału dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu którejkolwiek z działek wydzielonych w wyniku podziału ustanowiona zostanie służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] na rzecz właściciela działki nr [...] w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, tj. ulicy A.. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 12 lutego 2009 r.

Pismem z 3 marca 2009 r. B. G. działając w imieniu Przedsiębiorstwa Budowlanego Spółka z ograniczona odpowiedzialnością Spółka Komandytowa w G. wystąpił, na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2010.102.651 j.t.) o wypłatę odszkodowania za wygasłe na działce nr [...] użytkowanie wieczyste.

Pismem z 2 lipca 2009 r. Prezydent Miasta poinformował, że nie widzi podstaw do przyznania odszkodowania za wygaśnięcie użytkowania wieczystego na działce nr [...], gdyż wygaśnięcie takie nie miało miejsca, ponadto przedmiotowa nieruchomość nie stanowi działki drogowej.

Pismem z 6 grudnia 2010 r., skierowanym do Wojewody, Przedsiębiorstwo Budowlane sp. z o.o. S.K.A zażądało ustalenia odszkodowania w formie decyzji administracyjnej oraz wniosło o wyłączenie Prezydenta Miasta od rozpoznania sprawy.

Postanowieniem z 10 stycznia 2011 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia sprawy o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i wyznaczył do jej prowadzenia Prezydenta Miasta.

Decyzją z 26 kwietnia 2011 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyło Przedsiębiorstwo Budowlane, zarzucając naruszenie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów art. 6,7,8,77 i 89 § 2 k.p.a..

Decyzją z 11 października 2011 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt. II SA/Gd 929/11, stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia 13 października 2011 r. i decyzji Prezydenta Miasta z 26 kwietnia 2011 r.. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Wojewoda nieprawidłowo wyłączył Prezydenta Miasta od załatwienia wniosku o ustalenie odszkodowania, co skutkuje nieważnością rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a..

Sprawa została przekazana do rozpoznania Prezydentowi Miasta, który decyzją z 5 grudnia 2012 r. odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w S. przy ul. A., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 279 m2.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyło Przedsiębiorstwo Budowlane. Spółka powtórzyła zarzuty, przedstawione w odwołaniu z 10 maja 2011 r. od decyzji Prezydenta Miasta z 26 kwietnia 2011 r..

Rozpoznając sprawę Wojewoda wskazał, że postępowanie prowadzone było na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami który stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Dalej Wojewoda podkreślił, że przepis powołanego artykułu stosuje się, zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek właściciela, a które to nieruchomości przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego z tym, że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

W ocenie organu odwoławczego nabycie przez podmioty publicznoprawne działek wydzielonych pod drogi - w myśl art. 98 ust. 1 ustawy - następuje, gdy spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną (bądź jej poszerzenie), podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek właściciela/użytkownika wieczystego oraz decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna bądź orzeczenie o podziale jest prawomocne.

Decyzja podziałowa Prezydenta Miasta z 27 stycznia 2009 r. stała się ostateczna w dniu 12 lutego 2009 r.. Z treści tej decyzji wynika, że podziału działki nr 162 na działki nr: [...] i [...] dokonano na wniosek użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości, Przedsiębiorstwa budowlanego. Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że za działkę wydzieloną pod drogę w rozumieniu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozumie się działkę przeznaczoną na urządzenie drogi publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub, w przypadku braku takiego planu, decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 228/12). W dacie wydania przez Prezydenta decyzji podziałowej z 27 stycznia 2009 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu przy Al. N. 836-840 oraz narożnika ulic Al. N. i A. w mieście S. (uchwała Rady Miasta z 29 sierpnia 2003 r., Nr [...], Dz. Urz. Woj. Pom. z 6 listopada 2003 r., Nr [...], poz. [...], który został zmieniony na mocy uchwały Rady Miasta z 30 listopada 2007 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 23 kwietnia 2008 r., Nr [...], poz. [...]).

Powstała w wyniku podziału działki nr [...] działka nr [...] znajdowała się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 01.MU co oznacza, że była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Ponadto, jak wynika z treści karty terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr C-2/02 na terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej (MU) planowane były parkingi - "min. 2,5 stanowiska na 100 m2 pow. użytkowej usług, dla funkcji mieszkaniowej min. 1 stanowisko na 1 mieszkanie dla zabudowy wielorodzinnej, w granicach działki".

W przekonaniu Wojewody powyższymi zapisami planu inwestor budowy zespołu mieszkaniowego przy ul. A. został zobowiązany do wybudowania miejsc parkingowych dla mieszkańców. Przy wybudowanym budynku powstał również chodnik. Nie ma jednakże podstaw do twierdzenia, że nowa infrastruktura miała na celu poszerzenie ul. A. i w rezultacie zapewnienie mieszkańcom nowowybudowanych mieszkań dostępu do drogi publicznej. Przeprowadzone prace wiązały się tylko i wyłącznie z realizacją obowiązku wynikającego z zapisów planu miejscowego. Dodatkowo podkreślił Wojewoda, że z treści decyzji podziałowej wynika, że podział działki nr [...] został ustanowiony pod warunkiem, że przy zbywaniu którejkolwiek z działek wydzielonych w wyniku podziału ustanowiona zostanie służebność przechodu i przejazdu przez działkę oznaczoną Nr [...] na rzecz właściciela działki [...] w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej tj. ulicy A.. Podkreślił Wojewoda, że ani w podstawie prawnej decyzji podziałowej, ani też w sentencji i w uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nie wskazano, że podział działki nr [...] dokonany został w celu wydzielenia jej części pod drogę publiczną. Co więcej, wydanie decyzji pod warunkiem, że przy zbywaniu którejkolwiek z działek wydzielonych w wyniku podziału ustanowiona zostanie służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] na rzecz właściciela działki nr [...] w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, tj. ulicy A., jednoznacznie wskazuje na okoliczność, że działka nr [...] w dniu wydawania decyzji podziałowej dostęp do ulicy A. posiadała.

Nie zgodził się Wojewoda z twierdzeniami Przedsiębiorstwa Budowlanego sp. z o.o. S.K.A., że działka nr [...] przeznaczona została na poszerzenie drogi publicznej - ul. A.. Z przepisu art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 i ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 1 tej ustawy wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organy administracji publicznej mają obowiązek zastosowania przepisu uchwały planistycznej, jako przepisu obowiązującego prawa. W sytuacji, gdy unormowanie planu nie przewidywało przeznaczenia działki skarżących pod drogę publiczną, lecz wyraźnie określało jej przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, brak było podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniosek Przedsiębiorstwa Budowlanego o ustalenie odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego ustanowione na działce nr [...] nie mógł zatem zostać uwzględniony.

Odnosząc się do kwestii podniesionej w odwołaniu z 20 grudnia 2012 r., że organy orzekające w przedmiotowej sprawie powinno uwzględnić najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych odnośnie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, sygn. 22531/05, wyjaśnił Wojewoda, że przedmiotowe orzeczenie nie może stanowić podstawy do przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Stan faktyczny w powołanej sprawie był bowiem odmienny niż w postępowaniu dotyczącym działki nr [...]. W sprawie rozpoznawanej przez Trybunał w wyniku wydania decyzji podziałowej nastąpiło wydzielenie działek pod drogi wewnętrzne. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie powstanie na działce nr [...] chodnika oraz miejsc parkingowych, nie miało na celu zapewnienia mieszkańcom wybudowanego zespołu mieszkaniowego dostępu do drogi publicznej, gdyż dostęp taki działka nr 162 posiadała przed dokonaniem jej podziału, co wyraźnie wynika z zapisów decyzji podziałowej. Organ wydający przedmiotową decyzję zaznaczył bowiem, że problem dostępu do drogi publicznej - ul. A. może się pojawić dopiero w momencie zbycia którejkolwiek z działek wydzielonych w wyniku podziału, w rezultacie czego w przedmiotowym orzeczeniu zastrzeżono, iż w takim przypadku ustanowiona zostanie służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] na rzecz właściciela działki nr [...] w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, tj. ulicy A..

Ponadto wskazać należy, że realizując budynek mieszkalny inwestor miał obowiązek zapewnić jego mieszkańcom miejsc parkingowych, do czego został zobowiązany uchwałą Rady Miasta z 29 sierpnia 2003 r.. To, że na terenie przeznaczonym pod inwestycję wybudowany został także chodnik, nie jest w żaden sposób związane z koniecznością poszerzenia drogi publicznej, a służy jedynie wygodzie mieszkańców wybudowanego przez inwestora zespołu mieszkaniowego. Zarówno miejsca parkingowe jak i chodnik zostały bowiem przez inwestora uwzględnione w projekcie budowlanym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Przedsiębiorstwo Budowlane wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z 5 grudnia 2012 r..

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną interpretację i niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że organ I Instancji prawidłowo ustalił, że nie zachodzą przesłanki do przyznania skarżącemu odszkodowania za nieruchomość w związku z wygaśnięciem prawa użytkowania wieczystego tej działki, jako że działka ta nie stanowi drogi publicznej. Podniesione zostały także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 89 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez uznanie, że prawidłowym było działanie organu I Instancji polegające na odstąpieniu od przeprowadzenia rozprawy, pomimo zaistnienia przesłanek uzasadniających jej przeprowadzenie; art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia pomimo nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci przesłuchania świadków; art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i niewłaściwe przyjęcie, że podział działki nr 162, dokonany na wniosek skarżącego decyzją Prezydenta Miasta z 27 stycznia 2009 r. nie został dokonany w celu wydzielenia działki pod poszerzenie drogi powiatowej ul. A. w S., a tym samym podział ten nie został przeprowadzony w trybie przewidzianym art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie powinien prowadzić do ustalenia odszkodowania.

Wskazała skarżąca, że jako użytkownik wieczysty nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr 162, położonej przy ul. A. 120,122 w S., wystąpiła o podział tej nieruchomości na dwie działki, celem regulacji prawnej układu drogowego. Cel ten uwidoczniony został w treści znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej wniosku o wydanie postanowienia o zgodności wstępnego podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania, zaś ustalenia pomiędzy skarżącą a Prezydentem Miasta w tym zakresie poczynione zostały jeszcze przed złożeniem przez skarżącego powołanego wniosku. W rozmowach dotyczących kwestii regulacji prawnej układu drogowego części ul. A. uczestniczyli przedstawiciele obu stron, zaś z poczynionych ustaleń wynikało, że skarżąca na części działki nr 162 przeprowadzi prace mające na celu poszerzenie istniejącej drogi publicznej poprzez wybudowanie chodnika oraz wnęk parkingowych, a następnie wystąpi z wnioskiem o podział działki nr 162. Tak przygotowana działka, stanowiąca poszerzenie drogi publicznej, w wyniku podziału miała zostać przejęta przez powiat za stosownym odszkodowaniem. Działka nr [...] jest bowiem fizycznie i funkcjonalnie scalona z drogą powiatową ul. A.. W taki też sposób jest ona również aktualnie wykorzystywana, co dobitnie potwierdza dokumentacja fotograficzna zgromadzona w aktach postępowania. Zakwestionowała skarżąca wypowiedź organów, jakoby wybudowane fragmenty infrastruktury drogowej służyły jedynie mieszkańcom osiedla i w takim też celu zostały wybudowane. Zarówno chodnik, jak i wnęki parkingowe mają charakter ogólnodostępny i wykorzystywane są nie tylko przez mieszkańców osiedla, lecz stanowią integralną część znajdującego się na ul. A. ciągu komunikacyjnego. Podkreśliła skarżąca, że przedmiotowy parking został zaprojektowany i wykonany zgodnie z dyspozycją ZDiZ w taki sposób, że jego fragment został wykonany na działce drogowej stanowiącej ul. A..

Odnosząc się do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzonego dla obszaru obejmującego przedmiotową działkę i wyinterpretowanego przez organy z tej uchwały obowiązku wybudowania przez skarżącą wnęk parkingowych wskazano, że gdyby wynikało to z uchwały to takie wnęki powstałyby od strony osiedla, nie zaś od strony ul. A.. Nadto, w takiej sytuacji wykonanych zostałoby dokładnie tyle miejsc, ile wymaga uchwała Rady Miasta , tymczasem ogólna liczba miejsc postojowych wykonanych przez skarżącego przy przedmiotowej inwestycji (łącznie 77 miejsc postojowych) jest wyższa aniżeli liczba wynikająca z powołanej uchwały Rady Miasta (70 miejsc).

Za oczywiste uznaje skarżąca, że działka [...] stanowi aktualnie część ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego i wybudowane na tej działce wnęki parkingowe oraz ciąg pieszy są technicznie i funkcjonalnie powiązane z pozostałą częścią drogi. Także możliwości korzystania przez skarżącą z tej działki i swobodnego nią dysponowania zostały w istotny sposób ograniczone. Ponadto skarżącą obciąża koszt utrzymania działki, podczas gdy służy ona korzyści ogółu społeczności, a nie interesowi mieszkańców osiedla wybudowanego przez skarżącą.

Skarżąca Spółka sięgnęła do uzasadnienia wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (22531/05 LexPolonica nr 1667987). W ocenie skarżącej odmienność stanu faktycznego, w jakim zapadło rozstrzygniecie Trybunału w tej sprawie nie powoduje, że generalna idea zawarta w tym orzeczeniu nie może być stosowana w nieco odmiennych sytuacjach. W wyroku tym Trybunał wskazał, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Zdaniem Trybunału dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości kluczowe znaczenie mają zasady jej użytkowania i dostępność, a nie jej administracyjna kwalifikacja. Co prawda Trybunał podkreślił, że w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego i rozwoju urbanistycznego strony powinny cieszyć się odpowiednio szerokim marginesem swobody we wdrażaniu własnej polityki, jednak nie może to prowadzić do zachwiania równowagi między koniecznością ochrony interesu społecznego, a wymaganiami ochrony indywidualnych praw jednostek. To zachwianie, w ocenie Trybunału, występuje w szczególności w przypadku, gdy podział nieruchomości prowadzi do wydzielenia działek pod drogi, które formalnie (z zachowaniem stosownej procedury) nie zostały wydzielone pod drogi publiczne i nadal stanowią własność prywatną, ale faktycznie są ogólnodostępnymi ciągami komunikacyjnymi. Dokładnie taka sytuacja występuje w ocenie skarżącej w niniejszej sprawie. Skarżący na podstawie ustaleń dokonanych z Prezydentem Miasta zagospodarował działkę w taki sposób, że użytkowana jest ona przez nieograniczony krąg osób i stanowi element ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego. Budowa chodnika oraz wnęk parkingowych pokryta została ze środków własnych skarżącego, zaś wybudowane elementy drogi służą ogółowi lokalnej społeczności.

Podkreśliła skarżąca, że zacytowane stanowisko jest akceptowane w wielu orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych.

Uzasadniając zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazała skarżąca, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające przeprowadzenie rozprawy w trybie art. 89 § 2 k.p.a.. Zarzut błędu w ustaleniach faktycznych wiążę skarżąca z błędnym uznaniem, że podział działki nr [...] dokonany na wniosek skarżącego decyzją Prezydenta Miasta z 27 stycznia 2009 r. nie został dokonany w celu wydzielenia działki pod drogę publiczną - poszerzenie drogi powiatowej ul. A. w S., a tym samym podział ten nie został przeprowadzony w trybie przewidzianym art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie powinien prowadzić do ustalenia odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć, stosownie do zapisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), Sąd nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Skarżąca jako podstawę dochodzonego odszkodowania wskazała art. 98 ust. 3 w związku z art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołała się także na wyrok ETPCz z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego z tym, że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Stosownie zaś do ust. 3 powołanego artykułu za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W świetle cytowanej wyżej regulacji do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, która stała się własnością gminy niezbędne są zatem - zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - dwie przesłanki pozytywne, a mianowicie istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką czy krajową.

Z akt sprawy wynika, że decyzją warunkową z 27 stycznia 2009 r. Prezydent Miasta , działając na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził, na wniosek skarżącej, projekt podziału nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej, tj. działki nr [...] na działki od nr [...] i [...]. Z sentencji decyzji wynika, że podziału dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu którejkolwiek z działek wydzielonych w wyniku podziału, ustanowiona zostanie służebność przechodu i przejazdu przez działkę oznaczoną nr [...] na rzecz właściciela działki [...] w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej tj. ul. A.. Decyzja nie rozstrzygnęła o wygaśnięciu użytkowania wieczystego wobec którejkolwiek z działek. Wniosek o wypłacenie odszkodowania dotyczy działki nr [...] która, jak twierdzi skarżąca, stanowi działkę drogową. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przy Al. N. 836-840 oraz narożnika ulic Al. N. i A. w mieście S. (uchwała Rady Miasta z 29 sierpnia 2003 r., Nr X/l 52/2003, Dz. Urz. Woj. Pom. z 6 listopada 2003 r., Nr 137, poz. 2438), wynika, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 01.MU co oznacza, że jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Bezsporne jest też, że działka nr [...] przylega bezpośrednio do drogi. Potwierdza to treść decyzji podziałowej, którą wprowadzono obowiązek ustanowienia drogi koniecznej tylko dla działki nr [...], a wobec tego potwierdza, że wydzielona w wyniku podziału działka nr [...] nie stanowi drogi. Także ta okoliczność wyklucza wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej na działce nr [...].

Ustalenie, że działka nr [...] nie jest działką drogową przesądza o braku podstaw do ustalenia i wypłaty skarżącym odszkodowania z tego tytułu.

Odnosząc się do treści skargi racje przyznać należy skarżącej Spółce, że obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi konkretyzację dyspozycji art. 21 ust.2 Konstytucji RP, która dopuszcza wywłaszczenie tylko wówczas gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wymagalność odszkodowania za wywłaszczenie z nieruchomości potwierdza także prawo międzynarodowe ratyfikowane przez Polskę, tj. Protokoły Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzone w Paryżu 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.), stanowiące, iż każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. ETPCz wyrokiem z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce wskazał na naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji, w sytuacji gdy podział nieruchomości (dokonany w drodze decyzji administracyjnej), spowodował powstanie wielu nowych działek, na których wybudowano osiedle mieszkaniowe i wydzielono drogi do jego obsługi, natomiast władze krajowe odmówiły ich urzędowego wywłaszczenia i określenia odszkodowania. ETPCz uznał, że przyjmując takie podejście władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku budowy i utrzymywania dróg innych niż główne drogi publiczne przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego, przerzucając jednocześnie ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości. Trybunał uznał, że nie zachowano sprawiedliwej równowagi pomiędzy konkurującymi interesami powszechnym i indywidualnym, a skarżący musieli ponosić nadmierny ciężar indywidualny. W orzeczeniu tym ETPCz wskazał także, iż dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. Zatem drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem.

W przekonaniu WSA wyrok ten dotyczył innego stanu faktycznego aniżeli ten, który zaistniał w niniejszej sprawie. W stanie faktycznym sprawy rozpoznawanej przez ETPCz podział nieruchomości dokonany został w drodze decyzji administracyjnej z wydzieleniem dróg wewnętrznych. Tymczasem w niniejszej sprawie na wniosek skarżącej został dokonany podział nieruchomości budowlanej wyłącznie na podstawie operatu podziałowego opracowanego przez uprawnionego geodetę. W sprawie niniejszej mamy zatem do czynienia z podziałem wyłącznie na podstawie operatu podziałowego, a skoro tak, to podział ten nie był związany z koniecznością wydzielenia nowych dróg. W szczególności działka nr [...]nie była wydzielana jako droga, ponieważ podział doprowadził do podziału działki o przeznaczeniu usługowo-budowlanym na dwie działki o takim samym przeznaczeniu. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek określony w art. 98 u.g.n, czyli wydzielenie działki gruntu pod drogi publiczne czy też drogi wewnętrzne pełniące takie funkcje, jak również pod ich poszerzenie. W związku z tym domaganie się obecnie odszkodowania, w sytuacji gdy skarżąca skorzystała z uproszczonego trybu procedury podziałowej i sama decydując się na taki podział określiła zasady dostępności przedmiotowej działki, stoi w sprzeczności z regulacjami dotyczącymi ustalania i wypłaty odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. W wyniku zleconego przez skarżącą podziału nieruchomości wobec działki nr [...] nie wygasło prawo użytkowania wieczystego i działka ta nie przeszła do dyspozycji Gminy, pozostając nadal w użytkowaniu wieczystym skarżącej. W rozpatrywanej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie doszło zatem do żadnego (faktycznego czy prawnego) wywłaszczenia na jakikolwiek cel nieruchomości stanowiących jej własność. Nie znajdują zatem żadnego uzasadnienia w rozpatrywanej sprawie zarzuty skargi dotyczące naruszenia powołanych przepisów prawa warunkujących możliwości pozbawienia prawa własności i zasad uzyskiwania w takiej sytuacji odszkodowania za utracone mienie.

Reasumując, w przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 1 Protokołu do Konwencji, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Także zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie można uznać za zasadne, gdyż subiektywne odczucie skarżącej jakoby prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego mogło zmienić ocenę stanu faktycznego sprawy jest chybione. Podstawowym dowodem w niniejszej sprawie jest treść decyzji podziałowej, z której wynika, że sporna działka nie została wydzielona jako drogowa. Żadne zeznania świadków ani tez oględziny działki nie mogą tej okoliczności poddać w wątpliwość. Stan faktyczny sprawy został ustalony rzetelnie i nie budzi on wątpliwości Sądu. Mnożenie czynności dowodowych poprzez wyznaczenie rozprawy czy przesłuchiwanie świadków nie spowodowałoby zmiany rozstrzygnięcia.

Biorąc powyższe pod uwagę WSA uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie była zasadna albowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. W tej sytuacji, na mocy art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.