Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 887/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 40 § 2,art. 129 § 2,  art. 156 § 1 pkt 2, art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 525/08 w sprawie ze skargi "A. M. S." S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1554/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi "A. M. S." S.A. z siedzibą w P. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz orzekł, iż decyzja ta nie podlega wykonaniu.

Sąd oparł swoje ustalenia na następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] Prezydent m. W. odmówił "A. M. S." S.A. w P., zwanej dalej "spółką", wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) przy ul. Ł. w rej. ul. O. w celu umieszczenia dwustronnego nośnika reklamowego o łącznej powierzchni reklamowej 34,22 m2, począwszy od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] grudnia 2008 r. Decyzja została oparta na podstawie art. 19 ust. 5 oraz art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej "u.d.p.". Stosownie do art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności, w myśl pkt 1, zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Odmawiając zgody na lokalizację nośnika reklamowanego w pasie drogowym organ uznał, iż proponowana reklama powoduje dekoncentrację kierowcy i odwraca jego uwagę na drodze, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Przy rozpatrzeniu sprawy wzięto pod uwagę wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie opracowane przez B. P. R. W. S.A., statystyki Policji w zakresie liczby wypadków drogowych, dyrektywy Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005, dokument pod nazwą "Biała Księga – Europejska Polityka Transportowa w horyzoncie 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach, oraz opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów.

W ocenie organu I instancji dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do osób kierujących pojazdami, natomiast pas drogowy ul. Ł., którego dotyczy wniosek pełni ważną rolę w układzie drogowym m. W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, dlatego też kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy była niemożliwa. Organ zaznaczył, iż reklama, której wniosek dotyczy, usytuowana była w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 2350, natomiast w szczycie popołudniowym 2080, a proponowany limit dopuszczalnej, sugerowanej przez KS Policji, prędkości to 70 km/h. Organ w uzasadnieniu decyzji podkreślił, iż w przypadku konieczności zatrzymania pojazdu, w świetle cytowanych wyżej wyników badań IBDiM, w czasie, kiedy oko kierowcy spoczywa na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania wynosi od 54,0 m do 79,2 m.

Decyzja organu I instancji w dniu 1 czerwca 2007 r. doręczona została bezpośrednio stronie skarżącej.

Od powyższej decyzji w dniu 15 czerwca 2007 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego - odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Strona skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzuciła m.in. naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. - poprzez doręczenie decyzji bezpośrednio skarżącej z pominięciem jej pełnomocnika - radcy prawnego G. F., którego pełnomocnictwo znajduje się w aktach sprawy.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na przepisy art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.p. stwierdził, iż zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Według organu II instancji z akt sprawy nie wynika, że w przedmiotowej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, co nie dawało możliwości wydania decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym obiektu wnioskowanego przez stronę. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. organ I instancji obszernie odniósł się do zagadnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także opisał szczegółowo negatywny wpływ reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W ocenie organu odwoławczego wywód zawarty w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jest rzetelny i nie budzi zastrzeżeń. SKO stwierdziło ponadto, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., że istotnie z akt sprawy wynika, iż decyzja została wysłana bezpośrednio stronie zamiast jej pełnomocnikowi, co stanowi naruszenie wspomnianego przepisu. Organ uznał jednakże, iż uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania, gdyż to pełnomocnik złożył odwołanie od decyzji organu I instancji w ustawowym terminie.

Rozpoznając skargę spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz orzekł, że nie podlega ona wykonaniu.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja organu II instancji w sposób rażący narusza przepisy art. 134 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. i 109 k.p.a.

Powołując się na art. 32 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że strona może działać przez pełnomocnika, o ustanowieniu którego organ administracji powinien być powiadomiony. Z kolei w myśl art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona postępowania administracyjnego ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.

Sąd I instancji powołując się na piśmiennictwo podniósł, że w przypadku ustanowienia przez stronę pełnomocnika doręczenie jest bezskuteczne w przypadku, gdy pismo zostało doręczone z pominięciem pełnomocnika strony (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II i cyt. tam piśmiennictwo). Podobne stanowisko wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 810/05 (LEX nr 236469).

Sąd I instancji stwierdził, że w dniu [...] kwietnia 2007 r. radca prawny G. F. złożył do akt pełnomocnictwo do działania w imieniu skarżącej, zaś Prezydent m. W. doręczając stronie decyzję z dnia [...] maja 2007 r., a nie jej pełnomocnikowi naruszył dyspozycję art. 40 § 2 k.p.a. Oznacza to, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego, albowiem takie doręczenie nie było skuteczne pod względem prawnym. Tym samym nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania, a odwołanie z dnia 15 czerwca 2007 r. zostało wniesione przed prawidłowym doręczeniem decyzji. Zatem, organ II instancji nie był uprawniony do rozpoznania odwołania, a czyniąc to rażąco naruszył prawo.

W ocenie Sądu I instancji wskazane wyżej uchybienia przepisów postępowania administracyjnego mają charakter rażących, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem treść decyzji organu odwoławczego pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią jednoznacznych przepisów prawa, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 40 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ odwoławczy w sposób rażący naruszył prawo, gdyż zobowiązany był stwierdzić niedopuszczalność odwołania wniesionego w terminie przez profesjonalnego pełnomocnika strony w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji nie została doręczona pełnomocnikowi strony, tylko bezpośrednio stronie.

W uzasadnieniu organ podniósł, iż w rozpatrywanej sprawie wprawdzie doszło do naruszenia przez organ I instancji art. 40 § 2 k.p.a. jednakże naruszenie to nie wywołało negatywnych konsekwencji dla strony, która przekazała otrzymaną decyzję profesjonalnemu pełnomocnikowi. Pełnomocnik, z kolei wniósł odwołanie w ustawowym terminie. Podał, że rozpoznając odwołanie kierował się stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem w sprawie o sygn. akt II OSK 136/06 rozpatrywanej na gruncie podobnego stanu faktycznego, sądy obu instancji uznały za prawidłowe działanie organu odwoławczego, który rozpatrzył odwołanie wniesione przez profesjonalnego pełnomocnika od decyzji doręczonej bezpośrednio stronie, z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. W ocenie organu strona nie została pozbawiona prawa do wniesienia odwoławczego, ani też nie poniosła szkody mogąc skorzystać z pomocy profesjonalnego pełnomocnika. W tym stanie rzeczy stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku jest błędne, a skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Skarżąca "A. M. S." S.A. w P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie z uwagi na to, że została ona oparta na błędnej podstawie prawnej. Zarzucone przepisy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 i 40 § 2 k.p.a., nie są przepisami prawa materialnego, ale Kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występuje jednak żadna z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, która powodowałaby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 40 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy zobowiązany był stwierdzić niedopuszczalność odwołania wniesionego w terminie przez profesjonalnego pełnomocnika strony w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji nie została doręczona pełnomocnikowi strony, tylko bezpośrednio stronie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wprawdzie wnoszący skargę kasacyjną zarzucone przepisy określa jako prawo materialne, to jednak z treści skargi kasacyjnej wynika, iż w istocie zarzuca naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Zatem kluczowym zagadnieniem dla oceny niniejszej sprawy pozostaje kwestia dopuszczalności rozpoznania odwołania przez organ II instancji w sytuacji zawiadomienia strony o wydanej, przez organ administracji publicznej decyzji, z pominięciem jej pełnomocnika.

Stosownie art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39−40 k.p.a. W myśl art. 40 § 1 i 2 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Normy te z uwagi na ich ogólny cel stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem, nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela, w sytuacji, gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Oznacza to, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem np. okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. II GSK 268/07, niepubl.).

W rozpoznawanej sprawie bezsporny jest fakt, że decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2007 r. doręczona została bezpośrednio stronie skarżącej, z pominięciem jej pełnomocnika, a więc z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. Nie budzi także zastrzeżeń żadnej ze stron okoliczność, iż spółka przekazała decyzję pełnomocnikowi, który w ustawowym terminie wniósł odwołanie. Oznacza to, że doręczenie stronie decyzji organu I instancji z pominięciem jej pełnomocnika nie pociągnęło za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej. W takiej sytuacji, wbrew stanowisku Sądu I instancji, naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., nie może zostać zakwalifikowane jako rażące, a zatem nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 136/06 zapadłym na tle podobnego stanu faktycznego). Oznacza to, że odwołanie od decyzji organu I instancji podlegało rozpoznaniu, a rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2008 r. nie zostało obarczone wadą nieważności.

W świetle powyższych wywodów skargę kasacyjną należy uznać za mającą usprawiedliwione podstawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając ponownie sprawę zbada czy zaistniały przesłanki do uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 ust. 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.