Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 344/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Odpady
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9zb ust. 2 w zw. z art. 9z ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "organ odwoławczy" lub "GIOŚ") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. dalej: "k.p.a.") oraz art. 9z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2017 r. poz. 1289 dalej: "u.u.c.p.g.") po rozpatrzeniu odwołania Gminy W. (dalej: "skarżąca") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] orzekł o: uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i na podstawie art. 9zb ust. 2 w związku z art. 9z ust. 1 u.u.c.p.g. wymierzył Gminie W. administracyjną karę pieniężną za nieterminowe przekazanie "Sprawozdania Burmistrza Gminy W. z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2014 rok" w części dotyczącej rodzaju i ilości nieczystości ciekłych odebranych z obszaru gminy w wysokości [...] zł.

U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Pismem z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 9z ust. 1 u.u.c.p.g. Organ I instancji ustalił bowiem, że roczne sprawozdanie z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2014 r. zostało przekazane [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w dniu [...] kwietnia 2016 r. (zgodnie z datą nadania w placówce pocztowej), natomiast Marszałkowi Województwa [...] sprawozdanie zostało przekazane w dniu [...] maja 2016 r. (zgodnie

z datą nadania w placówce pocztowej).

Następnie pismem z dnia [...] listopada 2016 r. skarżąca wskazała, iż z dniem

1 stycznia 2014 r. gospodarkę odpadami Gminy W. przejął Międzygminny Związek "[...]".

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...], wydaną na podstawie przepisów art. 9zb ust. 2 w związku z art. 9z ust. 1 u.u.c.p.g. organ I instancji wymierzył Gminie W., administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieterminowe przekazanie rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za rok 2014, o których mowa w art. 9q u.u.c.p.g.

Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Strona odwołała się od ww. decyzji, wnosząc

o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji brak wzięcia pod uwagę istotnych dla orzekania okoliczności dotyczących tego, kto powinien składać sprawozdanie w związku z przejęciem zadań Gminy w zakresie odbioru odpadów komunalnych przez Związek Międzygminny "[...]".

Rozpatrując odwołanie skarżącej, organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazanej na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. wyjaśnił, iż stosownie do art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., GIOŚ zobligowany jest do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy na podstawie dotychczasowych przepisów k.p.a. Stwierdził, iż w orzeczeniu zaskarżonej decyzji organ I instancji nie doprecyzował, że kara administracyjna została nałożona w części dotyczącej rodzaju i ilości nieczystości ciekłych odebranych z obszaru gminy, co zostało opisane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Dlatego też organ II instancji uznał, że sentencja decyzji powinna wskazywać jednoznacznie, jakie jest rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, a także za jakie konkretnie naruszenie kara administracyjna została na Stronę nałożona.

Następnie GIOŚ przytoczył brzmienie art. 9q ust. 1-2 i art. 9t u.u.c.p.g. Podniósł, iż zgodnie z § 14 ust. 8 pkt 4 Statutu Związku Międzygminnego pod nazwą "[...]", który został przyjęty przez Radę Miejską w W. uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. do zadań realizowanych przez Zarząd Związku należy sporządzanie rocznych sprawozdań z realizacji zadań Związku w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi oraz przekazywanie ich marszałkowi województwa i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie do 31 marca roku następującego po roku, którego dotyczy. Zadania Związku Międzygminnego "[...]" zgodnie z § 6 ust. 2 przedmiotowego Statutu dotyczą prowadzenia gospodarki odpadami komunalnymi na terenie gmin - uczestników Związku.

Organ odwoławczy uznał za bezsporny fakt, iż skarżąca zobligowana była do samodzielnego wywiązania się z obowiązku sprawozdawczego z zakresu gospodarowania nieczystościami ciekłymi, w ramach wykonywania zadań własnych gminy. Obowiązek ten winien być również wykonany w terminie określonym w art. 9q ust. 2 u.u.c.p.g., czyli do dnia 31 marca 2015 r. Wskazał, iż niniejszej sprawie nie należy odnosić faktu przekazania sprawozdania z zakresu stricte gospodarowania odpadami komunalnymi - jako obowiązku Związku Międzygminnego "[...]", do obowiązków ciążących na poszczególnych jego gminach, w tym Gminie W. Strona bowiem, będąc świadomą ciążących na niej obowiązków wynikających z wykonywanych przez nią zadań własnych, niezależnych od zadań określonych dla Związku Międzygminnego "[...]", winna była dotrzymać terminu przekazania sprawozdania do obydwu organów. Każda z gmin członkowskich, w tym również Gmina W., obowiązana była złożyć sprawozdanie z zakresu nieczystości ciekłych samodzielnie. Tym samym należało przyjąć, że termin złożenia tego sprawozdania był tożsamy co termin określony w art. 9q ust. 2 u.u.c.p.g.

GIOŚ wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie ma zatem zastosowania art. 9r u.u.c.p.g., ponieważ w tym przypadku mógłby dotyczyć jedynie sprawozdania złożonego przez Związek Międzygminny "[...]" i wyłącznie z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi, nie zaś sprawozdania dotyczącego nieczystości ciekłych, za sporządzenie którego i przekazanie odpowiednim organom obowiązane były poszczególne gminy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania GIOŚ zauważył, iż obowiązki spoczywające na stronie zostały wprost określone w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisach prawa miejscowego. Niezaprzeczalnym jest zatem fakt, że obowiązek przekazania rocznego sprawozdania

z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za rok 2014,

w części dotyczącej informacji o ilości i rodzaju nieczystości ciekłych odebranych

z obszaru gminy winien być zrealizowany do dnia 31 marca 2015 r. Uchybienie temu terminowi stworzyło podstawę do stwierdzenia naruszenia art. 9q u.u.c.p.g., a tym samym nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 9z ust. 1 tej ustawy. Nadto organ odwoławczy podniósł, iż kwota kary została obliczona w sposób prawidłowy i nie ma podstaw do odstąpienia od jej wymierzenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Autor skargi wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił:

1) pominięcie istotnych dla wymierzenia kary administracyjnej okoliczności,

a mianowicie tego, że w dacie do której Burmistrz zobowiązany był do złożenia sprawozdania za 2014 r. obowiązywał wzór tego sprawozdania określony

w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z 15 maja 2012 r., który zawierał obowiązek wykazywania w jednym dokumencie ilości wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, w tym również nieczystości ciekłych;

2) błędne uznanie, że mając na uwadze treść zapisów ustawowych oraz Statutu Zawiązku Międzygminnego "[...]", nie powinien budzić wątpliwości obowiązek samodzielnego złożenia przez Gminę sprawozdania rocznego w zakresie nieczystości ciekłych, podczas gdy ogólnikowość tych sformułowań powodowała możliwą inną interpretację tych zapisów niż przyjmuje organ odwoławczy;

3) nie wzięcie pod uwagę, że sprawozdanie za 2014 r. zostało złożone przez Związek Międzygminny "[...]" do właściwych organów w ustawowym terminie

i Związek ten nie był wzywany w trybie art. 9r ustawy do uzupełnienia lub poprawienia sprawozdania, mimo, że nie zawierało danych dotyczących nieczystości ciekłych z terenu Gminy W., które powinny być zawarte w części IX sprawozdania, co dawało podstawy do przyjęcia, że obowiązek złożenia sprawozdania został wykonany.

Uzasadniając skarżąca wskazała, iż rok 2014 był dla Gminy W. pierwszym rokiem sprawozdawczym, po przejęciu zadań gminy z zakresu utrzymania czystości

i porządku w gminach (w tym sprawozdawczych) przez utworzony Związek Międzygminny. Nie było żadnej praktyki związanej z tym, kto ma wykonać obowiązek sprawozdawczy i w jakim zakresie. Związek złożył sprawozdanie wg obowiązującego wzoru i żaden organ, do którego to sprawozdanie zostało złożone, nie wzywał go do poprawienia lub uzupełnienia, mimo, że nie zawierało ono danych związanych

z odbiorem nieczystości ciekłych.

Podniosła, iż zgodnie z art. 9r u.u.c.p.g. to Marszałek Województwa i Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska weryfikują dane zawarte w sprawozdaniach, o których mowa w art. 9q ust. 1. W przypadku gdy sprawozdanie, o którym mowa w art. 9q ust. 1, jest sporządzone nierzetelnie, marszałek województwa wzywa Wójta, Burmistrza lub Prezydenta miasta, który przekazał sprawozdanie, do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie 30 dni, a w przypadku gdy jest to drugie lub kolejne wezwanie - w terminie 14 dni. Zdaniem skarżącej, gdyby organy weryfikujące dopełniły swoich obowiązków, to już w 2015 r. byłby wyraźny sygnał, że to na Gminie bezpośrednio ciąży obowiązek w zakresie sprawozdania z odbioru nieczystości ciekłych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Za bezzasadne uznał zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji

w granicach określonych w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a."), Sąd nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ani jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem sporu jest zasadność wymierzenia Gminie W. administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie "Sprawozdania Burmistrza Gminy W. z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2014 rok"

w części dotyczącej rodzaju i ilości nieczystości ciekłych odebranych z obszaru gminy

w wysokości [...] zł.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W świetle art. 9q ust. 1 u.u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany do sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Natomiast w ust. 2 określono termin przekazania przedmiotowego sprawozdania do marszałka województwa oraz wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska - do dnia 31 marca roku następującego po roku, którego dotyczy. Z kolei

w art. 9t u.u.c.p.g. wskazano delegację do rozporządzenia określającego wzory sprawozdań, w tym do rocznego sprawozdania wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o którym mowa w art. 9q ust. 1. W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 15 maja 2012 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 630) część IX sprawozdania dotyczy rodzaju i ilości nieczystości ciekłych odebranych z obszaru gminy.

Za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 9q ust. 1 u.u.c.p.g. odpowiada finansowo gmina, bowiem ustawodawca ustanowił sankcję w wysokości [...] zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni, o czym stanowi art. 9 z ust. 1 u.u.c.p.g.

Należy wyjaśnić, iż definicja odpadów komunalnych znajduje się w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 21) i obejmuje odpady powstające z gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; zwieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Tymczasem definicja nieczystości ciekłych znajduje się w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. i stanowi, że nieczystości ciekłe to ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych. W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącej, że wzór sprawozdania obejmował wszystkie odpady komunalne w tym również nieczystości ciekłe. Sprawozdanie z ilości nieczystości ciekłych jest dodatkowym elementem ujętym w sprawozdaniu i wykracza poza zakres dotyczący gospodarowania odpadami komunalnymi.

W rozpoznawanej sprawie zasadnie, w ocenie Sądu, organy orzekające uznały, iż skarżąca zobligowana była do samodzielnego wywiązania się z obowiązku sprawozdawczego z zakresu gospodarowania nieczystościami ciekłymi, w ramach wykonywania zadań własnych gminy, w terminie określonym w art. 9q ust. 2 u.u.c.p.g., czyli do dnia 31 marca 2015 r. Bezspornym jest, że Gmina W. roczne sprawozdanie z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2014 r. przekazała [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w dniu [...] kwietnia 2016 r. (zgodnie z datą nadania w placówce pocztowej), natomiast Marszałkowi Województwa [...] sprawozdanie zostało przekazane w dniu [...] maja 2016 r. (zgodnie z datą nadania w placówce pocztowej). W związku z powyższym opóźnienie w wypełnieniu obowiązku w stosunku do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i Marszałka Województwa [...] wyniosło odpowiednio 387 i 415 dni. Uchybienie wskazanemu powyżej terminowi stworzyło podstawę do stwierdzenia naruszenia art. 9q u.u.c.p.g., a tym samym nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 9z ust. 1 u.u.c.p.g. W tej sytuacji zasadnie zaskarżoną decyzją nałożono na skarżącą najwyższą dopuszczalną karę pieniężną w wysokości [...] zł, tj. [...] zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej niż za 365 dni.

Organ odwoławczy zasadnie uznał, iż organ I instancji w decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. nie doprecyzował, że kara administracyjna została nałożona w części dotyczącej rodzaju i ilości nieczystości ciekłych odebranych z obszaru gminy. Dlatego też wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, w sentencji decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. jednoznacznie wskazał, iż wymierzył Gminie W. administracyjną karę pieniężną za nieterminowe przekazanie "Sprawozdania Burmistrza Gminy W. z realizacji zadań

z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2014 rok" w części dotyczącej rodzaju i ilości nieczystości ciekłych odebranych z obszaru gminy.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie nie ma natomiast znaczenia podnoszona przez skarżącą okoliczność, że z dniem 1 stycznia 2014 r. gospodarkę odpadami Gminy W. przejął Międzygminny Związek "[...]". Sąd zauważa, iż zgodnie z § 14 ust. 8 pkt 4 Statutu Związku Międzygminnego pod nazwą "[...]", który został przyjęty przez Radę Miejską w W. uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., do zadań realizowanych przez Zarząd Związku należy sporządzanie rocznych sprawozdań z realizacji zadań Związku w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi oraz i przekazywanie ich marszałkowi województwa i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie do 31 marca roku następującego po roku, którego dotyczy. Zadania Związku Międzygminnego "[...]" zgodnie z § 6 ust. 2 przedmiotowego Statutu dotyczą prowadzenia gospodarki odpadami komunalnymi na terenie gmin - uczestników Związku.

W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że skarżąca zobligowana była do samodzielnego wywiązania się z obowiązku sprawozdawczego z zakresu gospodarowania nieczystościami ciekłymi, w ramach wykonywania zadań własnych gminy. Gmina W. błędnie zatem przyjęła, że obowiązek złożenia IX części sprawozdania dotyczącej nieczystości ciekłych przekazała Związkowi Międzygminnemu "[...]". Obowiązki spoczywające na skarżącej zostały wprost określone w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisach prawa miejscowego. Na uwagę zasługuje fakt, co zauważył organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że 6 gmin wchodzących w skład Związku Międzygminnego "[...]" (B. [...], B., C., G., G. i miasto G. oraz P.) złożyły oddzielnie w terminie ustawowym "Roczne sprawozdanie z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi - dział IX - rodzaj i ilość nieczystości ciekłych odebranych z obszaru gminy za rok 2014".

W niniejszej sprawie nie ma także zastosowania art. 9r u.u.c.p.g., zgodnie

z którym w przypadku gdy sprawozdanie, o którym mowa w art. 9q ust. 1, jest sporządzone nierzetelnie, marszałek województwa wzywa wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, który przekazał sprawozdanie, do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie 30 dni, a w przypadku gdy jest to drugie lub kolejne wezwanie - w terminie 14 dni. W kontrolowanej sprawie Marszałek Województwa [...] nie otrzymał sprawozdania, do którego uzupełnienia lub poprawienia mógłby wezwać skarżącą.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa zarówno pod względem merytorycznym, jak i podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami procesowymi.

Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.