Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2197/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51  ust. 3  i  4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c,  art. 135,  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. M. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej K.p.a.), zatwierdził projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w M. [...], należącego do D. i W. K. oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że R. M. w dniu 23 listopada 2004 r. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., że W. K. w trakcie rozbudowy budynku mieszkalno – usługowego w M. [...] dokonał odstępstw od projektu budowlanego. W dniu 20 grudnia 2004 r. w trakcie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że podczas realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego dokonano licznych odstępstw od decyzji Starosty M. o pozwoleniu na rozbudowę z dnia [...] znak [...]. Z uwagi na zmiany, które w sposób istotny odbiegały od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, postanowieniem z dnia [...] znak [...] wstrzymano roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego, a następnie w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem decyzją z dnia [...] znak [...] nałożono obowiązek opracowania projektu zamiennego wraz z oceną stanu technicznego, który inwestorzy wypełnili, składając w dniu 5 października 2007 r. projekt zamienny rozbudowy budynku mieszkalno – usługowego wraz z oceną stanu technicznego robót dotychczas wykonanych oraz oświadczeniem projektanta o zgodności projektu budowlanego z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie.

Ze względu na zgłoszone przez R. M. w dniu 16 października 2007 r., po zapoznaniu się z projektem budowlanym zamiennym, uwagi dotyczące sposobu wykonania robót, przeprowadzono rozprawę administracyjną w dniu 11 stycznia 2008 r. przy udziale stron postępowania i autora projektu zamiennego.

W trakcie rozprawy R. M. wnioskował, aby inwestor W. K. wybudował od swojej strony ścianę konstrukcyjną podpierającą stropy na wszystkich kondygnacjach oraz wykonał brakującą dylatację. Ponadto zwrócił uwagę, że w projekcie pierwotnym ściana pomiędzy budynkami była w jednej linii ze ścianą projektowanej dobudowy, zaś w projekcie zamiennym, ściany te są przesunięte w stosunku do siebie.

Autor projektu zamiennego W. C. stwierdził, że przesunięcie ścian wynika z zastanego stanu faktycznego w czasie opracowywania projektu zamiennego.

Inwestor W.K. oświadczył, że nie wykona dodatkowej ściany od strony budynku R. M., gdyż nie przewidywał tego zarówno projekt budowlany pierwotny, jak i projekt budowlany zamienny. Podniósł, że istniejąca ściana pomiędzy budynkami w trakcie robót budowlanych nie była przebudowywana i pozostała w stanie z okresu przed remontem.

Ponadto rozbudowę budynku zaprojektowano na bazie istniejącej ściany między budynkami.

Analizując projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, stwierdzono, że ściana pomiędzy budynkami W. K. i R. M. nie jest oznaczona jako nowoprojektowana.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że rozpatrując wniosek o zatwierdzenie projektu zamiennego wraz z załączonymi dokumentami w kontekście zgodności projektu zamiennego ze stanem faktycznym oraz pozytywnej oceny stanu technicznego budynku, nie ma podstaw do jego negowania. Z opinii technicznej budynku sporządzonej przez projektanta wynika, że zmiany dokonane w trakcie realizacji budynku, między innymi zamiana konstrukcji stropu z drewnianego na żelbetowy nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania przedmiotowego budynku i budynków sąsiednich, w tym budynku należącym do R. M., którego zastrzeżenia w głównej mierze mają związek ze sprawami naruszenia własności, co nie należy do właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy nie zakłóca R. M. korzystania z jego nieruchomości, tym bardziej, że przed remontem i rozbudową budynki znajdowały się w zwartej zabudowie śródmiejskiej, a przede wszystkim postanowień art. 5 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] wniósł R. M.

W odwołaniu zarzucił, że "po zapoznaniu się z dokumentacją projektu zamiennego dotyczącą modernizacji i rozbudowy na działce nr [...] p. K., stwierdzam, że brak jest ściany szczytowej budynku p. K. na granicy z moim budynkiem (w projekcie pierwotnym ta ściana była) a stropy zostały oparte na ścianie mojego budynku. W czasie przebudowy drewniane stropy zamieniono na żelbetowe co zwiększyło ich ciężar a ponadto zwiększono rozstaw ścian o około 1 m, co dodatkowo obciążyło ścianę i fundamenty mojego budynku (powstały pęknięcia fundamentu). Projekt zamienny wkracza na działkę nr [...] co przekracza teren budowy i wkracza na moją własność – bez mojej zgody. Zachodzi podejrzenie, że tą ścianę rozebrano celem powiększenia lokalu handlowego a stropy oparto na mojej ścianie. Przy obecnym projekcie zamiennym, taki stan uniemożliwia rozbiórkę mojego budynku, kiedy taka potrzeba zaistnieje, a są to stare budynki (ponad 100 lat) bez katastrofy budowlanej – zawalą się stropy w budynku p. K. Taki stan będzie bardzo wielkim utrudnieniem. Nadmieniam dodatkowo, że ściana frontowa od ulicy w projekcie wykazana była jako istniejąca, a faktycznie ją rozebrano i postawiono na nowo. W czasie wstrzymania prac budowlanych na mój wniosek Sąd dokonał rozgraniczenia naszych działek. Z wyroku jednoznacznie wynika, że istniejąca obecnie ściana należy do mnie". Do odwołania dołączył kopię "mapy sytuacyjnej granicy spornej działek [...] i [...] sporządzoną przez geodetę na podstawie operatu pomiarowego do ewidencji gruntów miasta M., danych z zarysu pomiarowego z 1947 r. oraz pomiaru własnego".

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja, jak i postępowanie dowodowe przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji, są prawidłowe. Stosownie do treści art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (projekt zamienny) i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Inwestor wypełnił ciążący na nim obowiązek na mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazania sporządzenia zamiennego projektu architektoniczno budowlanego dla przedmiotowej inwestycji. Także ocena zamiennej dokumentacji budowlanej poczyniona przez organ pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego.

Wobec powyższego jedynym możliwym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie było zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego oraz nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji.

Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że w istocie dotyczą one kwestii związanych z ewentualnym naruszeniem własności R. M., przy czym charakter powyższych zarzutów pozostaje poza kompetencją organów nadzoru budowlanego. Wszelkie roszczenia w tej sprawie winny być rozstrzygane w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] R. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem wobec niewłaściwego ustalenia stanu sprawy.

W ocenie skarżącego organ odwoławczy swoją decyzją naruszył zasadę prawdy obiektywnej oraz związane z nią zasady: wyrażania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Podniósł, że organ odwoławczy całkowicie pominął w postępowaniu materiał dowodowy przedstawiony przez niego, a w szczególności wyrok sądu powszechnego dotyczący rozgraniczenia, informacje skarżącego na temat zagrożeń związanych z obciążeniem jego budynku, natomiast dokumentację projektu zamiennego dostarczoną przez D. i W. K. zweryfikował bez głębszej analizy na ich korzyść. Projekt zamienny budynku zawiera na tyle istotne naruszenia prawa i sztuki budowlanej, że nie może pozostać w obrocie. Przede wszystkim projekt zamienny sankcjonuje fakt przebudowy budynku z naruszeniem prawa własności jego nieruchomości. Dowodem na to jest postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia [...], sygn. akt [...], ustalające granicę pomiędzy nieruchomościami. Organ drugiej instancji nie wziął jednak pod uwagę tego postanowienia, co stoi w sprzeczności z art. 75 § 1 i art. 76 § 1 K.p.a. Inwestor przebudował stropy swojego budynku opierając je o jego nieruchomość i zmienił ich konstrukcję - drewniane zastąpił żelbetowymi - co znacząco zwiększyło obciążenie przenoszone na jego budynek. Brak dodatkowego podparcia stropu oraz zwiększenia rozstawu ścian budynku Państwa K. może doprowadzić do katastrofy budowlanej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie naprawcze w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego i decyzją z dnia [...] nałożyły na inwestorów D. i W. K. obowiązek sporządzenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalno – usługowego wraz z oceną stanu technicznego robót dotychczas wykonanych i opisem technicznym robót budowlanych pozostałych do zakończenia budowy na działce nr ew. [...] w M. [...], których wykonanie ma doprowadzić przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z prawem. W następstwie tej decyzji, po wykonaniu obowiązku przez inwestorów, została wydana zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca. Zostały one wydane w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i zatwierdziły projekt budowlany zamienny.

Projekt ten jak wynika z powołanego wyżej art. 51 ust 4 powinien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do tych zmian.

Oznacza to, że zakres tego postępowania określają między innymi przepisy art. 20 ust. 2 i 3, art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 4, ust. 2a, ust. 3 i ust. 5 oraz art. 34 ust. 2, 3,3a, art. 35 i art. 36 Prawa budowlanego.

Przede wszystkim organ musi dokonać szeregu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, który musi nawiązywać w swojej treści do decyzji, której przedmiot rozstrzygnięcia zmienia. Przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego obowiązkiem właściwego organu jest sprawdzić: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, kompletność projektu budowlanego, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz czy projekt został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, by w razie stwierdzenia naruszeń nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie (rat. 35 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego).

Wszystko to oznacza, że organ ma obowiązek z urzędu wyjaśnić wszystkie okoliczności faktyczne o których była mowa wyżej (art. 7 K.p.a.), a następnie doprowadzić do rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.).

Ciężar wyjaśnienia sprawy spoczywa na organie, natomiast strona ma prawo żądać przeprowadzenia dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej może nie uwzględnić tego żądania, jeżeli dotyczy ono okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami (art. 78 § 2 K.p.a.).

W niniejszej sprawie skarżący R. M. przedłożył organowi między innymi dokumenty w postaci kopii "mapy sytuacyjnej granicy spornej działek [...] i [...] sporządzoną przez geodetę na podstawie operatu pomiarowego do ewidencji gruntów miasta M., danych z zarysu pomiarowego z 1947 r. oraz pomiaru własnego", która to mapa miała stanowić dowód potwierdzający, że ściana szczytowa budynku państwa K. została usytuowana z przekroczeniem granicy jego działki. Do powyższego wniosku dowodowego organ się nie odniósł i nie wskazał przyczyn, dla których wnioskowanego dowodu nie przeprowadził.

Należy się zgodzić również z zarzutem skarżącego, że nie została wyjaśniona należycie sprawa usytuowania stropów i ich zmiany z drewnianych na żelbetowe, chociaż jak wynika z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu rozprawy 11 stycznia 2008 r. skarżący zwrócił uwagę, że w projekcie pierwotnym ściana pomiędzy budynkami była w jednej linii ze ścianą projektowanej dobudowy, zaś w projekcie zamiennym, ściany te są przesunięte w stosunku do siebie. Okoliczność tą potwierdził autor projektu zamiennego W. C., stwierdzając, że "przesunięcie ścian wynika z zastanego stanu faktycznego w czasie opracowywania projektu zamiennego".

Powyższe okoliczności nie znalazły swojego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ani w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Organy nie zobowiązały projektanta W. C. do wyjaśnienia wątpliwości co do rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym zamiennym rozwiązań (art. 20 ust. 3 Prawa budowlanego) w porównaniu do projektu budowlanego pierwotnego.

Wszystko to wskazuje, że organ nie wyjaśnił sprawy, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. i przede wszystkim art. 107 § 3 K.p.a.

Zadaniem uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się więc pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Uzasadnienie decyzji, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, skutkuje jej wadliwością z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena legalności nie jest możliwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). Taki stan rzeczy zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

Powyższe wskazuje, że organy dopuściły się naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 433 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie przeprowadzić właściwe postępowanie dowodowe mające na celu wyjaśnienia kwestii prawidłowości zaprojektowania i wykonania ściany szczytowej i czy jej konstrukcja odpowiada przepisom prawa budowlanego.

Podkreślić należy, że w postępowaniu naprawczym, wbrew twierdzeniom organów obu instancji, znaczenie mają rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym zamiennym wkraczające w sferę własności sąsiedzkiej. Realizacja bowiem robót budowlanych polegająca na dostosowaniu obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, oprócz spełnienia wymagań technicznych, powinna uwzględniać granice nieruchomości zajętej pod budowę. Odsyłanie stron postępowania administracyjnego na drogę postępowania przed sądem powszechnym, gdyby projekt budowlany zamienny naruszał granice pomiędzy nieruchomościami, jest nieprawidłowe. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie II OSN 967/08, (https://cbois.nsa.gov.pl/doc/DD1FD46B14), z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 603/07, www. orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1160/06, Lex nr 374725).

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o wyżej powołane przepisy oraz art. 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.