Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1818/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 - 51
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] ("skarżąca") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z [...] maja 2018 r., nr [...], znak: [...], wydana w następującym stanie sprawy:

Pismem z 3 września 2106 r. skarżąca zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") o przeprowadzenie kontroli legalności rozbudowy, konstrukcji oraz usytuowania otworów okiennych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...].

W związku z tym żądaniem PINB przeprowadził kontrolę na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. W wyniku tej kontroli ustalił m.in., że międzysąsiedzka granica, wobec której okna budynku usytuowane są w odległości mniejszej niż 4 m, powstała później niż budynek, w którego ścianie znajdują się sporne okna. Organ pierwszej instancji uznał również, że dodatkowe trzy okna w tej ścianie, ze względu na to, że istniały wcześniej, należy traktować jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto, decyzją z [...] grudnia 2013 r., nr [...], Starosta [...] zezwolił na budowę konstrukcji stanowiącej zadaszenie tarasu w przedmiotowym budynku.

W konsekwencji, decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...], PINB umorzył postępowanie w sprawie zgodności realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa.

Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca podnosząc, że organ w ogóle nie zajął się analizą legalności kwestionowanych otworów okiennych, a odniósł się do otworów okiennych, które nie były przedmiotem pisma inicjującego postępowanie, podobnie jak i rozbudowa tarasu. Wskazała jednocześnie, że sporne okna były już przedmiotem postępowań administracyjnych i przed Sądem w latach 1987-1990, a w celu wykazania tej okoliczności dołączyła szereg dokumentów z tego okresu, w tym szkic elewacji północnej budynku objętego postępowaniem przed i po jego rozbudowie z zaznaczeniem okien wykonanych niezgodnie z projektem.

[...]WINB decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, "k.p.a."), uchylił decyzję organu I instancji z 23 stycznia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że PINB przedwcześnie przyjął, że brak jest podstaw do podejmowania czynności w ramach ustawy Prawo budowlane; nie dokonał wyczerpujących ustaleń, m.in. nie zbadał w jakiej dacie doszło do podziału nieruchomości oraz, które okna w tym czasie (tj. przed podziałem) istniały w budynku (od strony tej granicy); nie wyjaśnił także (a powinien w pierwszej kolejności) czy w przedmiocie ww. okien (wszystkich lub części) nie było wcześniej prowadzone postępowanie administracyjne.

Rozpatrując sprawę ponownie, PINB przeprowadził rozprawę administracyjną, a także w dniu 4 lipca 2017 r. dokonał ponownych oględzin nieruchomości przy ul. [...]. Następnie decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowalnych polegających na wykonaniu w latach 80. XX w. okien w północnej ścianie przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z [...] maja 2018 r. (wskazaną na wstępie), utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] lipca 2017 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji ustalił zakres żądania skarżącej, zgodnie z którym przedmiotem postępowania powinny być otwory okienne ulokowane w budynku przy ul. [...] w [...]. Ponadto w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ z udziałem stron 6 czerwca 2017 r. ustalono m.in., że skarżąca wnosi o zamurowanie tylko tych okien, które powstały po podziale nieruchomości w 1986 r. Jak ustalił PINB, w sprawie przedmiotowych okien Naczelny Architekt [...] po rozpoznaniu odwołania [...] i [...] ("inwestorzy") decyzją z [...] kwietnia 1988 r., nr [...], uchylił decyzję Naczelnika Miasta [...] z [...] grudnia 1987 r. w części dotyczącej nakazania zamurowania otworów okiennych w północnej ścianie budynku i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uzupełnić akta protokołem z wizji lokalnej stwierdzającym jednoznacznie, jakie odległości występują pomiędzy dobudowaną częścią [...] i [...] a istniejącym garażem skarżącej, czy w ścianie garażu od strony budynku są okna/drzwi, oraz z jakich materiałów jest on wykonany.

Organ odwoławczy wskazał też, że Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 4 października 1989 r., sygn. akt IV.SA.1305.1306/88, uchylił decyzję Naczelnego Architekta [...] z [...] kwietnia 1988 r. (nr [...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz stwierdził nieważność decyzji Naczelnego Architekta [...] z [...] kwietnia 1988 r. (nr [...]). Ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z [...] stycznia 1990 r., nr [...], Naczelny Architekt [...] uchylił decyzję z [...] kwietnia 1988 r. (nr [...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził nieważność decyzji z [...] kwietnia 1988 r. (nr [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja ta była decyzją ostateczną. [...]WINB wskazał, że przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i z uzyskanej przez niego dokumentacji nie wynikało, aby po wydaniu przez Naczelnego Architekta [...] decyzji z [...] stycznia 1990 r., sprawa została zakończona.

Wobec tego PINB, w celu uzupełnienia materiału dowodowego, 4 lipca 2017 r., przeprowadził czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości, w wyniku których ustalono, że odległość między ścianą z oknami murowanego budynku mieszkalnego inwestorów a budynkiem garażowym istniejącym na działce skarżącej wynosiła, w czasie wykonania samowolnych trzech okien, ok. 8,3 m. Budynek garażowy wykonany jest z materiałów niepalnych, a drzwi do garażu znajdują się w ścianie prostopadłej do ściany z oknami w budynku mieszkalnym. Okoliczność późniejszego (niż wykonanie omawianych okien) dostawienia blaszaka potwierdza zarówno oświadczenie inwestorów złożone do protokołu z oględzin, jak i dołączona do pisma z 17 lipca 2017 r. dokumentacja zdjęciowa.

Organ odwoławczy dodał, że zgodnie z § 156 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17 poz. 62), minimalne odległości wolnostojących garaży dla samochodów osobowych od budynków sąsiednich z materiałów niepalnych na terenach zabudowy jednorodzinnej, liczone od ścian garaży niemających otworów okiennych lub drzwiowych powinny wynosić 3 m. Zgodnie § 12 ust. 2 tego rozporządzenia przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym, że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m.

[...]WINB podkreślił, że ustalenie przez PINB, że odległość między ścianą z oknami murowanego budynku mieszkalnego inwestorów a budynkiem garażowym usytuowanym na działce skarżącej, w momencie wykonania przedmiotowych okien wynosiła ok. 8,3 m, uzasadnia przyjęcie, że była ona zgodna przepisami obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), w szczególności z § 12 i 19 tego rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego, skoro pomiędzy zabudową istniejącą w czasie samowolnego wykonania okien odległość wynosiła ok. 8,3 m, a PINB nie stwierdził innych nieprawidłowości dotyczących ww. okien, nie zaistniały przesłanki do wydania nakazu zamurowania tych okien, i w konsekwencji wydanie przez PINB skarżonej decyzji uznać należało za prawidłowe.

Przywołując stanowisko sądów administracyjnych, [...]WINB stwierdził, że co do sposobu zakończenia postępowania naprawczego w sytuacji, gdy nie ma podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora, prezentowane były rozbieżne poglądy. Uznawano zarówno, że powinno ono być zakończone decyzją merytoryczną (odmawiającą nałożenia obowiązków), jak i decyzją formalną, umarzającą postępowanie (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.). Jednak w takiej sytuacji, wydanie decyzji merytorycznej czy też formalnej prowadzi w istocie do identycznego pod względem prawnym i formalnym skutku wykonanych robót. Oznacza to, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było prawidłowe, a jako orzeczenie formalne nie było zależne ani od woli organu, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu – organ ten był zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości (z przyczyn prawnych lub faktycznych).

Organ odwoławczy, po ustosunkowaniu się do zarzutów odwołania, dodał ponadto, że fakt wykonania okien przez inwestorów w sposób samowolny nie jest przedmiotem sporu. Jednak odległość pomiędzy zabudową istniejącą w czasie samowolnego wykonania okien wynosiła ok. 8,3 m, a zatem była zgodna z obowiązującymi w tym okresie warunkami technicznymi. Co więcej, PINB nie stwierdził innych nieprawidłowości dotyczących ww. okien, a więc nie było podstaw do nakładania na inwestorów obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności, w tym rozbiórki tych okien.

W skardze do Sądu na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2018 r., skarżąca – [...], wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącej i niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącej odmówiono wiarygodności;

2. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie całości okoliczności sprawy, przez co niezebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie oraz

3. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in., że w obrocie prawnym nie istnieje żadna decyzja pozwalająca inwestorom na jakąkolwiek rozbudowę domu, w tym na wykonanie przedmiotowych otworów okiennych, co jest dowodem na wykonaną przez nich samowolę budowlaną, a świadczy o tym wyrok NSA sygn. akt [...] W ocenie skarżącej, obowiązkiem organu drugiej instancji było wydanie decyzji m.in. o nakazie zamurowania otworów okiennych samowolnie wykonanych przez inwestorów w ścianie północnej, ale też o nakazie rozbiórki klatki schodowej wraz z pomieszczeniami na magiel i sanitariatami, a więc wszystkich robót wykonanych bez pozwolenia na budowę. Ponadto (jak wskazała skarżąca) dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma żadnego znaczenia wykonanie pomiarów odległości, ponieważ nie toczy się żadne postępowanie o zalegalizowanie samowoli budowlanej ani postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę/rozbudowę budynku.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna; decyzje wydane w sprawie nie zostały bowiem poprzedzone pełnym, wyczerpującym postępowaniem wyjaśniającym; w efekcie wadliwie, w oparciu o niepełne ustalenia, przyjęto w nich, że zachodzi podstawa dla zastosowania przez organ w I instancji art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Przed rozwinięciem tej oceny zważyć trzeba, że Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję [...]WINB z [...] maja 2018 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB z [...] lipca 2017 r. "o umorzeniu postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu w latach 80-tych okien w północnej ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]". Jak wynika z uzasadnień obu tych decyzji, zakres postępowania w sprawie (zgodnie ze stanowiskiem organów) "narzucony" został we wniosku skarżącej inicjującym to postępowanie, a skoro skarżąca kwestionowała okna powstałe w budynku po podziale nieruchomości (zaznaczone przez nią kolorem czerwonym na załączonym do akt szkicu elewacji północnej tego obiektu), to tylko w tym zakresie postępowanie było (bo mogło być) prowadzone; poza tym w uzasadnieniach tych wskazano na wydane w 1988 r. decyzje administracyjne odnoszące się do spornego budynku, wywodząc (na podstawie akt przesłanych przy piśmie Urzędu Miasta [...] z 7 lutego 2018 r., znak: [...]), że po rozstrzygnięciu kasacyjnym Naczelnego Architekta [...] z [...] stycznia 1990 r. nr [...] (eliminującym z obrotu prawnego decyzje wydane w 1988 r.), sprawa nie została zakończona. W konsekwencji, orzekając w sprawie wzięto pod uwagę wskazania wynikające z tej ostatniej decyzji i poczyniono ustalenia w zakresie odległości pomiędzy spornymi oknami a garażem na nieruchomości skarżącej, biorąc pod uwagę stan faktyczny z daty ich realizacji (nie uwzględniając zmniejszenia tej odległości w okresie późniejszym przez dostawienie do ww. garażu, tzw. blaszaka, ani nie biorąc pod uwagę odległości ściany budynku ze spornymi oknami od granicy działki sąsiedniej). Ustalenie, że odległość ta wynosi ok. 8,3 m skutkowało przyjęciem w obu instancjach, że m.in. obecnie obowiązujące warunki techniczne nie zostały naruszone, a wobec tego nie ma podstaw do wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązku.

Z takim stanowiskiem i oceną organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie nie sposób się zgodzić, z przyczyn, o których szerzej poniżej.

Niemniej już w tym miejscu Sąd zauważa, że legalizując roboty budowlane (jako wykonane niezgodnie z pozwoleniem na budowę) i stosując w stosunku do nich (jak należałoby przyjąć) tryb z art. 50-51 Prawa budowlanego (prawidłowy dla oceny robót budowlanych innych niż budowa obiektu, wykonywanych/wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach), konieczne jest ustalenie aktualnego stanu faktycznego na nieruchomości, bo to ten stan ma być w tymże trybie doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też całkowicie niezrozumiałe jest wskazanie przez organy orzekające na stan nieruchomości w czasie realizacji spornych okien, jako ten miarodajny dla ustalenia ewentualnych naruszeń prawa, jak i ten, który jest doprowadzany do prawidłowego stanu. Już samo stwierdzenie, że sporne okna wykonano niezgodnie z udzielonym w 1988 r. pozwoleniem na rozbudowę istniejącego budynku, powoduje o zasadności interwencji organu nadzoru budowlanego, w efekcie zaś tego winno zostać wydane orzeczenie w kierunku ich "legalizacji", w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty orzekania. Oceny tej nie zmienia powołanie się organów na wytyczne mające wynikać z decyzji Naczelnego Architekta [...] z [...] stycznia 1990 r. (której to w aktach brak), w sytuacji, gdy okoliczności mające być w tym orzeczeniu przywołane na skutek upływu czasu stały się nieaktualne wobec zmiany stanu prawnego i zmian na nieruchomości. Nadto, należy dostrzec, że wytyczne, które z tego orzeczenia miałyby wynikać, stanowią w istocie wskazania zawarte w wyroku NSA zapadłym 4 października 1989 r. o sygn. akt IV SA.1305.1306/88, tyle że w sprawie o udzielenie pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego obiektu (i usytuowania tej rozbudowy w bliskiej odległości od granicy działki sąsiedniej), a nie w sprawie wykonanych niezgodnie z tym pozwoleniem otworów okiennych. Tym samym, wskazywanie na ww. wytyczne i ustalanie odległości pomiędzy spornymi oknami a garażem na działce skarżącej, z powołaniem się m.in. na rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), należy uznać za błędne. Nie ma bowiem możliwości, aby we wskazanym trybie naprawczym zalegalizować roboty budowlane do stanu prawnego już nie obowiązującego. Należy także zauważyć, że wskazując na zgodność spornych okien z obecnie obowiązującym § 12 i 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), zagadnienia tego nie wyjaśniono. Sąd dostrzega zaś, że z ww. przepisów tego rozporządzenia (których to organ II instancji nawet nie przytoczył), nie wynika, aby możliwym było usytuowanie ściany budynku z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki budowlanej. Podsumowując, okna w ścianie elewacji północnej przedmiotowego budynku wykonane niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na rozbudowę, a dotychczas nie zalegalizowane, podlegać winny ocenie organu, ale z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego z daty orzekania; ten też stan winien być podstawą dla zbadania, czy zachodzi konieczność ich zamurowania, czy też jako zgodne z przepisami - mogą pozostać. Takiej jednak oceny nie poczyniono, co świadczy o naruszeniu przez organy orzekające przepisów procesowych regulujących postępowanie dowodowe w stopniu istotnym.

Nadto, Sąd zauważa, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że objęta postępowaniem działka z budynkiem w zabudowie bliźniaczej (następnie rozbudowanym), powstała na skutek podziału (za zezwoleniem Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy [...] z [...] czerwca 1985 r.) i zniesienia współwłasności nieruchomości pomiędzy [...] a [...], co miało miejsce w 1986 r., zgodnie z odpisem protokołu z ugody sądowej, z [...] stycznia 1986 r. o sygn. akt [...]Ce [...] (znajdującym się w aktach sprawy). Z ww. protokołu wynika, że strony oświadczyły, że [...] jest uprawniony do współkorzystania z klatki schodowej (przez okres dwóch lat), ubikacji, studni, wejścia do nieruchomości (przez taki okres, jaki będzie mu niezbędny), bez opłat i prawa żądania odszkodowania. W aktach znajduje się także mapa z projektowanym podziałem ww. nieruchomości przy ul. [...]. Z powyższego wynika, że ww. podział nieruchomości "wymusił" rozbudowę budynku [...], i taka też inwestycja w następstwie tego podziału miała miejsce. Jednocześnie pozostający w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje na to, że na inwestycję tę uzyskano wymagane pozwolenie organu, ale wyrokiem NSA z 4 października 1989 r. sygn. akt IV.SA.1305, 1306/88, decyzje obu instancji wydane w tym przedmiocie zostały uchylone (tj. decyzja z [...] kwietnia 1988 r. nr [...] i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji). Nadto, realizując roboty w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę, wykonano niezgodnie z tym pozwoleniem otwory okienne; wskazuje na to decyzja Naczelnika Miasta [...] z [...] grudnia 1987 r. zarządzająca wstrzymanie robót budowlanych przy rozbudowie budynku przy ul. [...] ze względu na odstępstwo od zatwierdzonego projektu (wykonanie okien w ścianie budynku od strony sąsiada), i zamurowanie okien w ścianie północnej budynku od strony sąsiada, doprowadzenie elewacji do zgodności z zatwierdzoną dokumentacją, a także - uchylająca ją w części decyzja organu II instancji z [...] kwietnia 1988 r. nr [...]. Przy czym, ta ostatnia, ww. wyrokiem NSA z 4 października 1989 r. została unieważniona (wobec wydania orzeczenia nieprzewidzianego w art. 138 k.p.a.).

Tym samym prowadząc postępowanie w sprawie, niejako "wznowionej" na skutek żądania skarżącej z 2016 r., należało ustalić, czy i jakie rozstrzygnięcia zapadły po ww. wyroku NSA. [...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na akta nadesłane przy piśmie z Urzędu Miasta [...] mające wskazywać na to, że decyzją z [...] stycznia 1990 r. Naczelny Architekt [...] wyeliminował z obrotu prawnego m.in. decyzje wydane w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę spornego budynku, a po orzeczeniu tym żadne inne nie zapadło. W aktach brak tej dokumentacji, a to uniemożliwiało Sądowi pełną weryfikację zaskarżonej decyzji; warto jednak dostrzec, że całkowicie nieuzasadnionym byłoby uchylanie przez Naczelnego Architekta [...] orzeczeń, które wcześniej wyrokiem Sądu zostały już uchylone. Niemniej, niezależnie od powyższego, skoro organy ustaliły, że postępowania, które miały swój początek w latach 90 ubiegłego wieku, nie zostały zakończone, nie mogły poprzestać w niniejszej sprawie jedynie na ocenie (w dodatku błędnej) okien wykonanych w budynku po podziale nieruchomości.

Postępowanie przed organem nadzoru budowlanego nie jest postępowaniem wyłącznie skargowym, co więcej (z uwagi na zakres kompetencji tego organu) opiera się w szczególności na zasadzie oficjalności; to też musi prowadzić do stwierdzenia, że nawet postępowanie wywołane wnioskiem i dotyczące jednego z aspektów sprawy nie może ograniczać zakresu postępowania przed organem nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy na skutek podjętych przez ten organ czynności okaże się, że zachodzi podstawa do interwencji w sprawie w szerszym zakresie. Brak w obrocie prawnym pozwolenia na rozbudowę (na skutek jego wyeliminowania prawomocnym wyrokiem Sądu), oznacza wystąpienie tego rodzaju sytuacji, bo czyni koniecznym prowadzenie postępowania naprawczego w stosunku do całości tak zrealizowanej rozbudowy (a nie tylko w stosunku do robót, które zrealizowano niezgodnie z tym pozwoleniem). Jeśli więc taki stan ma miejsce, organy nadzoru budowlanego orzekając w niniejszej sprawie nie mogły "ograniczyć się" tylko do spornych okien. Organy nadzoru budowlanego mają obowiązek wykonywania nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego (v. art. 81 ust. 1, art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego); prowadzenie postępowania naprawczego "na wniosek", nie zwalnia więc tych organów w konkretnej sprawie od podjęcia wymaganych działań, a tym samym, jeśli okaże się to konieczne (uzasadnione stanem sprawy), od szerszej oceny i ingerencji, niż wynika to z tego "wniosku".

Kierując się powyższym Sąd uznał, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Przede wszystkim nie ustalono, czy zakres postępowania nie powinien odnosić się do całości rozbudowy zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Naczelnika Miasta [...] z [...] maja 1986 r. utrzymanej w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu m. [...] z [...] kwietnia 1988 r. nr [...], następnie uchylonych wyrokiem NSA z 4 października 1989 r. o ww. sygn. Nie zbadano w tym kontekście, czy budynek po zrealizowanej rozbudowie i wobec uchylenia ww. decyzji wydanych w przedmiocie pozwolenia na budowę, został zalegalizowany w trybie naprawczym, czy inaczej: został dopuszczony do użytkowania. Ograniczając postępowanie tylko do okien powstałych w tymże obiekcie po podziale nieruchomości, zważając na wniosek skarżącej, nie wzięto pod uwagę całości jej stanowiska prezentowanego w piśmie inicjującym postępowanie, jak i składanych odwołaniach, w tym ostatnim, z którego bezspornie wynika, że domagała się nie tylko zamurowania otwór okiennych, ale też nakazu rozbiórki klatki schodowej wraz z pomieszczeniami na magiel i sanitariatami, a więc kwestionowała nie tylko ww. okna, ale całość robót wykonanych w ramach rozbudowy budynku z zabudowie bliźniaczej. Wskazywała przy tym na wydane w stosunku do tej rozbudowy rozstrzygnięcia administracyjne i wyrok NSA, podnosząc jednocześnie, że obecnie nie istnieje w obrocie prawnym żadna decyzja zezwalająca Państwu [...] na rozbudowę budynku.

W takim też zakresie sprawa winna więc być prowadzona, z uwzględnieniem trybu uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego, znajdującego zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Skoro zaś dla rozbudowy budynku inwestorzy uzyskali ostateczne pozwolenie na budowę, to nie można im zarzucić samowoli budowlanej; niemniej brak decyzji odnoszącej się do tej rozbudowy (i legalizującej ją, na skutek uchylenia wydanego pozwolenia na budowę), uzasadniać będzie prowadzenie postępowania tzw. naprawczego (wobec treści art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Z tych też przyczyn Sąd podzielił zarzuty skargi i uznał, że obie decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50-51 Prawa budowlanego oraz art. 105 § 1 k.p.a., a jako takie nie mogą się ostać w obrocie prawnym; decyzje te oparte zostały na pobieżnej analizie, niepoprzedzonej wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. W efekcie, co najmniej przedwcześnie wskazano w nich na konieczność zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. uznając, że nie ma podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek.

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji winien uwzględnić powyżej zaprezentowaną ocenę Sądu, i w pierwszej kolejności – uzupełnić materiał dowodowy w sposób pozwalający na wyjaśnienie, czy opisana powyżej rozbudowa budynku została na mocy decyzji pozostającej w obrocie prawnym zalegalizowana/dopuszczona do użytkowania; od tego też uzależni dalsze działania w sprawie.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.