Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 971/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6249 Inne o symbolu podstawowym 624
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 125, art. 134a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1430
law: Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 596/18 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] w S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia pieniężnego dla pracodawcy za okres pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przez pracownika 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa [...] na rzecz Przedsiębiorstwa [...] w S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 596/18, którym po rozpatrzeniu skargi Przedsiębiorstwa [...] w S. Sp. z o.o. uchylono decyzję Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia pieniężnego dla pracodawcy za okres pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przez pracownika.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu [...] grudnia 2017 r. do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w B. wpłynął wniosek Przedsiębiorstwa [...]Sp. z o.o. w S. dotyczący zrekompensowania wypłaconej żołnierzowi OT P.S. odprawy. Z zaświadczenia Dowódcy I P. Brygady Obrony Terytorialnej wynika, że szer. P.S. pełnił terytorialną służbę wojskową rotacyjnie w okresie od [...] grudnia 2017 r. do [...] grudnia 2017 r. Z tego tytułu pracodawca wypłacił mu odprawę w kwocie [...] zł w oparciu o art. 125 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1430 ze zm., dalej ustawa o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w B. powołując się na art. 134a ust. 1-7 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej odmówił wypłaty wnioskowanego świadczenia pieniężnego. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z treścią art. 134a ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej rekompensata wypłaconej odprawy przez pracodawcę obejmuje wypłaconą odprawę żołnierzowi rezerwy. Natomiast pracownik wnioskodawcy P.S. w chwili powołania do terytorialnej służby wojskowej nie był żołnierzem rezerwy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Przedsiębiorstwo [...]Sp. z o.o. w S.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, pracownik powołany do zasadniczej służby wojskowej, okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej otrzymuje od pracodawcy odprawę w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia, obliczonego według zasad określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy. Natomiast art. 134a ust. 1 i ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej określa, że pracodawcy, zatrudniającemu pracownika będącego żołnierzem rezerwy posiadającym nadany przydział kryzysowy lub żołnierzem Obrony Terytorialnej (dalej "OT"), przysługuje świadczenie pieniężne za okres odbywania ćwiczeń wojskowych, pełnienia okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przez tego żołnierza; świadczenie obejmuje wyłącznie rekompensatę kosztów, bez kwot wynagrodzenia, poniesionych przez pracodawcę z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na czas określony nowego pracownika w celu zastępstwa żołnierza rezerwy lub z tytułu powierzenia tego zastępstwa innemu pracownikowi zatrudnionemu dotychczas u tego pracodawcy, a także wypłaty żołnierzowi rezerwy odprawy, o której mowa w art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej. Z treści powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że świadczenie pieniężne, obejmujące wypłaconą odprawę, o której mowa w art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, przysługuje zatrudniającemu żołnierza rezerwy, w związku z jego powołaniem do - w przedmiotowej sprawie - terytorialnej służby wojskowej, pełnionej rotacyjne. Stosownie do art. 99 ust. 1 i 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, żołnierzem rezerwy jest osoba, która złożyła przysięgę wojskową i została przeniesiona do rezerwy po zwolnieniu z czynnej służby wojskowej, w tym z zawodowej służby wojskowej lub ze służby kandydackiej, jeżeli w dalszym ciągu podlega obowiązkowi służby wojskowej; osobie takiej przysługuje tytuł żołnierza rezerwy. Według organu z powołanymi wyżej przepisami o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej korespondują zapisy § 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 lipca 2017 r. w sprawie świadczenia pieniężnego przysługującego pracodawcom zatrudniającym żołnierzy rezerwy posiadających nadany przydział kryzysowy za okres odbywania przez tych żołnierzy ćwiczeń wojskowych lub pełnienia okresowej służby wojskowej oraz żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową rotacyjnie (Dz. U. poz. 1497), zwanego dalej "rozporządzeniem o świadczeniu pieniężnym"; wskazują one, że rozporządzenie określa sposób obliczania poniesionych przez pracodawcę kosztów z tytułu wypłaty odprawy pracownikowi będącemu żołnierzem rezerwy, posiadającym nadany przydział kryzysowy, powołanemu po raz pierwszy do pełnienia okresowej służby wojskowej, lub pracownikowi będącemu żołnierzem rezerwy, powołanemu po raz pierwszy do pełnienia terytorialnej służby wojskowej. Organ podkreślił, że jak wynika z prowadzonej ewidencji wojskowej, w dniu powołania do terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie, pracownik strony skarżącej, któremu wypłacono odprawę nie był żołnierzem rezerwy. W świetle zatem powołanych wyżej przepisów Spółce nie przysługiwał zwrot wypłaconej mu odprawy w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia, obliczonego według zasad określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy.

W skardze, Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego, sformułowała zarzuty naruszenia przepisów:

1. prawa procesowego, tj. :

- art. 6, 7, 8 § 1, art. 9, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie treści § 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia o świadczeniu pieniężnym,

- art. 10 § 1 oraz art. 79a § 1 k.p.a., przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz odstąpienie od wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane przez Spółkę; skutkowało to wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony,

- art 11, w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesionych w odwołaniu zarzutów,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez przyjęcie, że wystąpiły przesłanki do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji,

2. prawa materialnego - przez błędną wykładnię art. 134a, w zw. z art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej - wskutek przyjęcia, że zwrot wypłaconej odprawy przysługuje wyłącznie pracodawcom zatrudniającym żołnierzy rezerwy, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią § 5 ust. 5 rozporządzenia o świadczeniu pieniężnym oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Podkreślono, że podstawą do wypłaty świadczeń ze środków publicznych może być tylko jednoznaczna treść regulacji normatywnej. Nie można stosować w takim przypadku wykładni rozszerzającej. Podstawą wypłaty środków publicznych nie może być także wyłącznie przepis aktu wykonawczego, o ile dany obowiązek nie wynika dla organu z regulacji rangi ustawowej.

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego, stanowiska organu i strony skarżącej stwierdził, że organy obu instancji wadliwie wyłożyły znaczenie przepisów prawa materialnego, zakreślających przypadki, gdy - ze środków publicznych - wypłacane jest dla pracodawcy świadczenie m.in. z tytułu poniesienia kosztów odprawy, wypłaconej przezeń uprzednio na rzecz osób powołanych do terytorialnej służby wojskowej. Uznał, że okoliczności faktyczne ustalone przez organy były bezsporne.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu I instancji poza sporem jest, że prawodawca przewidział zasady wypłacania przez pracodawcę odprawy dla osób powołanych zarówno do zasadniczej i okresowej, jak i terytorialnej służby wojskowej (tak art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej). Równocześnie w art. 134a ust. 1 tej samej ustawy wyrażono zasadę wypłacania tzw. świadczenia na rzecz pracodawcy, który poniósł określone ciężary, związane z powołaniem do służby wojskowej zatrudnionych przezeń osób. Dotyczy to jednoznacznie zarówno żołnierzy rezerwy jak i żołnierzy OT. Przepis ten obejmuje m.in. przypadek pełnienia terytorialnej służby rotacyjnej. W tym kontekście musi być więc odczytywany ust. 2 danej regulacji. Wskazano tam, czym jest ustanowione ust. 1 świadczenie (rekompensata kosztów), oraz jakie składniki obejmuje - w tym przez wymienienie, które wydatki pracodawcy nie są rekompensowane. Wskazano tam jednoznacznie, że należne pracodawcy świadczenie obejmuje także zwrot kosztów wypłaconej żołnierzowi odprawy. Zasadnie zauważył organ, że - we wskazanej jednostce redakcyjnej - użyto jedynie pojęcia żołnierz rezerwy, zresztą dwukrotnie. Zdaniem Sądu I instancji trzeba mieć jednak na uwadze, że wskazany przepis (ust. 2) określa reguły wypłaty świadczenia, które - z mocy ust. 1 - jest należne także pracodawcy, zatrudniającemu żołnierza OT, odbywającego terytorialną służbę wojskową. Pewne reguły wypłaty świadczenia - odnosząc je expressis verbis do żołnierzy OT - zawierają także ust. 8 i 10 w art. 134a ustawy. Wskazane normy pozostawałyby więc w oczywistej sprzeczności, o ile by przyjąć za organem, że ust. 2 faktycznie ogranicza możliwość uzyskania świadczenia jedynie do pracodawców, zatrudniających żołnierzy rezerwy. Takie rozumienie regulacji ust. 2 uznały właśnie za prawidłowe organy administracji obu instancji. Przyjęły, jakoby świadczenie - np., co do kosztów odprawy - przysługiwało tylko pracodawcom zatrudniającym żołnierzy rezerwy. Takie rozumienie ust. 2 pomija jednakże wykładnię przepisów mającą na celu eliminacje oczywistych sprzeczności w systemie, przy założeniu racjonalności prawodawcy. Skoro wyraził on wolę wypłaty świadczenia, także pracodawcy zatrudniającemu osoby będące żołnierzami OT (tak ust. 1), zaś - w myśl ust. 2 - świadczenie to ma stanowić rekompensatę poniesionych kosztów, niepodobna, aby założył on, że świadczenie w razie zatrudniania takich osób nie ma być w istocie wypłacane. Dla eliminacji tej sprzeczności konieczne jest, zdaniem Sądu I instancji odwołanie się do wykładni historycznej i celowościowej. Instytucja wojsk obrony terytorialnej została wprowadzona do powszechnego obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej w ramach stosownych nowelizacji. W ich trakcie zmieniono także art. 134a - ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2138). Wprowadzono wówczas w danej jednostce redakcyjnej szereg modyfikacji, uwzględniając funkcjonowanie wojsk obrony terytorialnej. Jednakże stosownych pojęć nie wprowadzono do ust 2. Pozostawienie w ust. 2 wyłącznie określenia żołnierz rezerwy jest oczywistą omyłką. Nie budzącą wątpliwości wolą prawodawcy było w istocie stosowanie reguł zamieszczonych w ust. 2 także, co do zatrudniających żołnierzy OT. Poszukując właściwego rozumienia wskazanych regulacji należało mieć także na względzie, że nie sposób doszukać się racjonalnych względów celowościowych, które mogłyby przemawiać za przyjęciem przez prawodawcę, że - jak to przyjmuje organ - zwrot kosztów w formie świadczenia dotyczyć ma tylko pracodawcy, który zatrudnia żołnierzy rezerwy, lecz już nie żołnierzy OT. Powyższe znajduje również poparcie w informacji udzielonej przez organ o procedowaniu noweli danego artykułu, dla wskazania w nim wprost, że świadczenie jest należne także pracodawcom zatrudniającym żołnierzy OT i ma ona umożliwić uzyskanie rekompensaty również przez pracodawców, którzy wskazane koszty już ponieśli.

Wadliwa wykładnia wskazanych regulacji doprowadziła, zdaniem Sądu I instancji do błędnego uznania przez organy obu instancji, jakoby pracodawcy zatrudniającemu żołnierza OT, za okres pełnienia terytorialnej służby rotacyjnej, nie przysługiwało świadczenie, obejmujące zwrot wypłaconej odprawy. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni miało istotny wpływ na wynik danej sprawy. Z tej przyczyny odmówiono bowiem Spółce wypłaty świadczenia.

Za bezzasadne natomiast Sąd I instancji uznał zarzuty skargi, gdzie dowodzono naruszenia przepisów postępowania. Wszelkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne były bezsporne. W tym kontekście nie mógł mieć także znaczenia zarzut naruszenia art. 79a k.p.a. Przepisy procedury administracyjnej służą w istocie właściwemu wyjaśnieniu istotnych uwarunkowań faktycznych sprawy, nie zaś ustaleniu uwarunkowań prawnych. Bezzasadne zastosowanie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. pozostawało natomiast w bezpośrednim związku z błędną wykładnią przepisu prawa materialnego. Zasadny był w takim razie zarzut naruszenia § 5 ust. 5 rozporządzenia o świadczeniu pieniężnym. Regulacja ta winna znaleźć zastosowanie także dla wypłaty świadczenia wobec poniesienia kosztów, związanych z zatrudnianiem żołnierzy OT.

Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku Spółki o uchylenie także decyzji organu I instancji. Wnioskodawca nie wykazał bowiem, ani też Sąd nie dopatrzył się z urzędu, aby było to niezbędne dla załatwienia sprawy, w myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej wnosząc stosownie, do treści art. 176 § 1, art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpatrzenie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 134a ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej przez ich błędną wykładnię, a tym samym błędną kontrolę decyzji organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i uznaniu, że to organ wadliwie odczytał ustalone w tych przepisach reguły wypłaty pracodawcy świadczenia z tytułu wypłaty pracownikowi kosztów odprawy w związku z odbywaniem przez tego pracownika terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie, a wobec oczywistej sprzeczności tych przepisów przy zastosowaniu prostej wykładni językowo-logicznej, niezbędnym było sięgnięcie do bardziej złożonych sposobów odkodowania ich znaczenia, podczas gdy w rzeczywistości prawidłowo dokonana przez organ prosta wykładnia językowo- logiczna doprowadziła do jednoznacznego wniosku, że brak jest jakiejkolwiek sprzeczności w treści art. 134a ust. 2 w zw. z ust. 1 powołanej ustawy i jednoznacznie z ich brzmienia wynikało, że wypłata pracodawcy świadczenia z tytułu wypłaty pracownikowi kosztów odprawy w związku z odbywaniem przez tego pracownika terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przysługuje jedynie pracodawcy zatrudniającego pracownika będącego żołnierzem rezerwy i nie zachodzi potrzeba sięgania do bardziej złożonych wykładni, w tym celowościowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stosownie do treści art. 99 § 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, żołnierzem rezerwy jest osoba, która złożyła przysięgę wojskową i została przeniesiona do rezerwy po zwolnieniu z czynnej służby wojskowej, w tym z zawodowej służby wojskowej lub ze służby kandydackiej, jeżeli w dalszym ciągu podlega obowiązkowi służby wojskowej. Przepis art. 125 powołanej ustawy stanowi, że pracownik powołany do zasadniczej służby wojskowej, okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej otrzymuje od pracodawcy odprawę w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia obliczonego według zasad określonych dla ustalenia ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy. Odprawa nie przysługuje w razie ponownego powołania do tej samej służby.

Zgodnie zaś z dyspozycją art. 134a ust. 1 i ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, pracodawcy zatrudniającemu pracownika będącego żołnierzem rezerwy posiadającym nadany przydział kryzysowy lub żołnierzem OT przysługuje świadczenie pieniężne za okres odbywania ćwiczeń wojskowych, pełnienia okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przez tego żołnierza. Świadczenie obejmuje wyłącznie rekompensatę kosztów, bez kwot wynagrodzenia poniesionych przez pracodawcę z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na czas określony nowego pracownika w celu zastępstwa żołnierza rezerwy, o którym mowa w ust. 1, lub z tytułu powierzenia tego zastępstwa innemu pracownikowi zatrudnionemu dotychczas u tego pracodawcy, a także wypłaty żołnierzowi rezerwy odprawy, o której mowa w art. 125.

W ocenie organu wnoszącego skargę kasacyjną, w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie miał spójnik "lub" zastosowany w ust. 1 przepisu art. 134a ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, będący alternatywą nierozłączną. Treść wyżej powołanej normy prawnej wskazuje na to, że znajduje ona zastosowanie do żołnierzy rezerwy odbywających ćwiczenia wojskowe, pełniących okresową służbę wojskową lub terytorialną służbę wojskową rotacyjnie. Aby pracodawcy żołnierza przysługiwało skuteczne roszczenie o przyznanie świadczenia pieniężnego za okres odbywania przez pracownika ćwiczeń wojskowych czy za okres pełnienia przez niego okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie, muszą łącznie zaistnieć dwie przesłanki, tj. pracownik będący żołnierzem musi pełnić powyższe czynności oraz pracownik ten musi być żołnierzem rezerwy. Brak zaistnienia jednej z powyższych przesłanek wyklucza więc możliwość przyznania pracodawcy omawianego świadczenia. Przyjęcie, że sporne świadczenie pieniężne przysługuje również pracodawcy zatrudniającego żołnierza OT, naraża orzekający w niniejszej sprawie organ wojskowy na odpowiedzialność z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o której mowa w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1458 z późn. zm.). W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono również kwestię związaną z prowadzonymi pracami nowelizacyjnymi ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, które mają również zapewnić otrzymywanie świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 134a ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, także pracodawcom zatrudniającym żołnierzy OT.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną strona – Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w S. wnosiła o jej oddalenie skargi w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podzielając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W wywiedzionej skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2018 r. organ podniósł, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni, a tym samym błędnej kontroli decyzji administracyjnej, uznając, że wobec oczywistej sprzeczności przepisów regulujących reguły wypłaty pracodawcy świadczenia z tytułu wypłaty pracownikowi kosztów odprawy w związku z odbywaniem przez niego terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przy zastosowaniu prostej wykładni językowo- logicznej, niezbędne było sięgnięcie do bardziej złożonych sposobów odkodowania ich znaczenia, podczas gdy w ocenie organu w rzeczywistości prawidłowo dokonana prosta wykładnia językowo - logiczna doprowadza do jednoznacznego wniosku, że brak jest jakichkolwiek sprzeczności w treści art. 134a ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej. Tym samym w aktualnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanem prawnym brak jest podstaw do wypłacenia pracodawcy tytułem świadczenia odprawy wypłaconej na podstawie art. 125 tejże ustawy osobie powołanej do odbycia terytorialnej służby wojskowej nie posiadającej jednocześnie statusu żołnierza rezerwy. Kto jest żołnierzem rezerwy zostało przez prawodawcę określone w art. 99 § 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej. Przepis ten jest cytowany zarówno w zaskarżonej decyzji, uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i w skardze kasacyjnej, tym samym zbędnym jest ponowne powtarzanie jego treści, przy bezspornej w niniejszej sprawie okoliczności, że pracownik strony skarżącej w chwili powołania do odbycia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie, jak i w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie posiadał statusu żołnierza rezerwy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tezy zawartej w skardze kasacyjnej, na której oparto podniesiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 134a ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym wykładnię tego przepisu należy ograniczyć do prostej wykładni językowo- logicznej, która prowadzi do jednoznacznego stwierdzenia, że pracodawcy w aktualnym stanie prawnym nie przysługuje zwrot wypłaconej na podstawie art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej odprawy pracownikowi powołanemu do odbycia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie, nie będącego jednocześnie żołnierzem rezerwy w rozumieniu art. 99 ust. 1 tej ustawy. Ustalony przez zasadę pierwszeństwa wykładni językowej porządek preferencji jest jedynie porządkiem prima facie, a nie porządkiem absolutnym, co oznacza, że w wyjątkowych sytuacjach z ważnych powodów można odstąpić nawet od jasnego i oczywistego sensu językowego przepisu i oprzeć się na wykładni historycznej, systemowej lub funkcjonalnej. Chociaż interpretator przepisów powinien się opierać przede wszystkim na sensie językowym przepisu, to nie oznacza to jednak, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych ("Zasady wykładni prawa", aut. Lech Morawski, wydanie II, str. 83-84). W ten sam sposób wypowiedział się Sąd Najwyższy stwierdzając, że odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać tylko szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne i ekonomiczne, a jeśli takie nie zachodzą interpretator winien się oprzeć na wykładni językowej (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt III CZP 50/2007). Dyrektywy odstępstwa od sensu językowego są nieodzownym składnikiem praktycznie każdej rozwiniętej teorii wykładni, która jest akceptowana w orzecznictwie zarówno sądów powszechnych jak i administracyjnych. W doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że podmiotowi dokonującemu wykładni wolno jest odstąpić od sensu językowego przepisu nie tylko, w przypadku gdy sens językowy jest ewidentnie sprzeczny z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi, a z istotnych powodów uchylenie przepisu byłoby w danym momencie niemożliwe lub niecelowe, ale także w przypadku gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące ratio legis interpretowanego przepisu, czy też w przypadku oczywistego błędu legislacyjnego.

Mając na uwadze powyższe rozważania i odnosząc je do niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym brak było w niniejszej sprawie podstaw do ograniczenia wykładni art. 134a ust. 1 w zw. z ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej do prostej wykładni językowej. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości i jest poza sporem, że ustawodawca ustanowił w art. 125 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej zasadę wypłacania przez pracodawcę odprawy dla osób powołanych zarówno do zasadniczej i okresowej, jak i terytorialnej służby wojskowej. Przepis ten stanowi, że pracownik powołany do zasadniczej służby wojskowej, okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej otrzymuje od pracodawcy odprawę w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia obliczonego według zasad określonych dla ustalenia ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy oraz, że odprawa nie przysługuje w razie ponownego powołania do tej samej służby. Nie ogranicza więc prawa do otrzymania powyższej odprawy do żołnierzy rezerwy, nie wyłącza z kręgu podmiotów uprawnionych do jej otrzymania osób powołanych do odbycia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie nie będących żołnierzami rezerwy. Równocześnie w art. 134a ust. 1 tej ustawy wyrażono zasadę wypłacenia tzw. świadczenia pieniężnego na rzecz pracodawcy, który poniósł określone ciężary, związane z powołaniem do służby wojskowej zatrudnionych przezeń osób. Przepis ten wprowadza zasadę zwrotu pracodawcy poniesionych kosztów, związanych z powołaniem pracownika będącego żołnierzem rezerwy, jak i żołnierzem OT do odbywania ćwiczeń wojskowych, pełnienia okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przez tego żołnierza. Dotyczy to zarówno żołnierzy rezerwy, jak i żołnierzy obrony terytorialnej powołanych do odbycia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie. Natomiast w ust. 2 tegoż artykułu ustawodawca określił reguły wypłaty tego świadczenia pieniężnego, czyli jakie koszty poniesione przez pracodawcę obejmuje, a które to wydatki zgodnie z ust. 11 pokrywane są z budżetu państwa z części, której dysponentem jest Minister Obrony Narodowej. Ratio legis interpretowanych przepisów jest zwrot poniesionych przez pracodawcę kosztów jakie poniósł w związku z powołaniem jego pracownika do odbywania ćwiczeń wojskowych, pełnienia okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby woskowej rotacyjnie i to niezależnie czy pracownik ten był jednocześnie żołnierzem rezerwy w rozumieniu art. 99 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej. Do kosztów tych niewątpliwie należy wypłacona na podstawie art. 125 tej ustawy przez pracodawcę takiemu pracownikowi odprawa. Jednocześnie ustawodawca nie wskazał przesłanek uzasadniających wyłączenie z zakresu poniesionych przez pracodawcę kosztów podlegających zwrotowi przez Skarb Państwa odprawy wypłaconej żołnierzowi OT, przy jednoczesnym zaliczeniu do takich kosztów odprawy wypłaconej żołnierzowi rezerwy. Takich racjonalnych przesłanek u podstaw, których ległyby akceptowalne wartości w demokratycznym państwie nie dopatruje się także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Nie zostały one wskazane również przez organ wnoszący skargę kasacyjną, który powołuje się jedynie na wykładnię językową. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłączenie z kosztów jakich zwrot przysługuje pracodawcom odprawy wypłaconej na podstawie art. 125 ustawy żołnierzom OT stanowiłoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości o której mowa w art. 32 Konstytucji RP, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa charakteryzujące daną cechą istotną (relewantną) mają być traktowane równo. A więc według równej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, jak i faworyzujących. Brak jest podstaw do przyjęcia, aby pracodawców, o których mowa w art. 134a ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej zróżnicować poprzez zrekompensowanie wypłaconej odprawy tylko tym, którzy wypłacili to świadczenie żołnierzom rezerwy w rozumieniu art. 99 ust. 1 tej ustawy. Takie ewentualne zróżnicowanie nie posiada uzasadnionego charakteru. W konsekwencji, skoro ustawodawca w art. 134a ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej wyraził wolę wypłaty pracodawcy świadczenia pieniężnego obejmującego także zwrot wypłaconej odprawy żołnierzowi OT i świadczenie to ma stanowić rekompensatę poniesionych przez niego kosztów, a z drugiej zaś strony w ust. 2 uczynił to w sposób niedoskonały, pozostawiając regulację prowadzącą ostatecznie do odmowy zwrotu tego świadczenia, to wbrew stanowisku organu wyrażonemu w skardze kasacyjnej, przy założeniu racjonalności ustawodawcy należało zastosować obok wykładni językowej, wykładnię historyczną i celowościową, tak aby wyeliminować oczywiste sprzeczności, aby wyeliminować rozstrzygnięcie, które w świetle powszechnie akceptowalnych wartości zostałoby uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, niweczące ratio legis interpretowanych przepisów. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i odpowiedzi na skargę kasacyjną historia nowelizacji ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, w szczególności dokonana ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 161, poz. 1278) oraz ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 2138) może świadczyć również o tzw. oczywistym błędzie legislacyjnym. Pierwszą z tych ustaw dodano art. 134a dotyczący wyłącznie świadczeń przysługujących pracodawcy zatrudniającego pracownika będącego żołnierzem rezerwy posiadającym nadany przydział kryzysowy

(art. 1 pkt 73), a drugą wprowadzono do ustawy o powszechnym obowiązku obrony w związku z wprowadzeniem instytucji wojsk obrony terytorialnej zmianę w art. 125, który aktualnie przyznaje prawo do odprawy także pracownikom powołanym do terytorialnej służby wojskowej, przy jednoczesnym znowelizowaniu w tym samym kierunku art. 134a ust. 1 poprzez poszerzenie kręgu uprawnionych do świadczenia pieniężnego o pracodawców zatrudniających pracowników będących żołnierzami OT. Powyższe zmiany doprowadziły do sytuacji, że zapisy dwóch jednostek redakcyjnych tj. ust. 1 i 2 art. 134a nie są jak wyżej wykazano ze sobą spójne w zakresie odprawy. Nie daje się to pogodzić z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Tą oczywistą niespójność należało wyeliminować wykorzystując inne metody wykładni.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trwające prace ustawodawcze nad nowelizacją art. 134a ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, o których wspomina zarówno organ, jak i strona mają na celu wyeliminowanie powyższej oczywistej niespójności art. 134a ust. 1 i 2 tej ustawy, zniwelowanie skutków powyższego oczywistego błędu legislacyjnego.

Uznając z powyższych powodów skargę kasacyjną za nieuzasadnioną, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Zasądzono od skarżącego kasacyjnie na rzecz Przedsiębiorstwa [...]sp. z o.o. w S. kwotę 240 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym, a ustalonego na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).