Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 148/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: st. sekr. sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Oleśnie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 17 lutego 2005 r., nr PN.III-Asz-0911-1-48/2005 w przedmiocie szkół oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XXVIII/241/05 z dnia 26 stycznia 2005 roku, Rada Miejska w Oleśnie, działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), nadała Zespołowi Szkół Dwujęzycznych w Oleśnie imię Noblistów Śląskich (§ 1 uchwały).W § 2 uchwały powierzono jej wykonanie Burmistrzowi Olesna, natomiast w § 3 uchwały postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Pismem z dnia 10 lutego 2005 r. Wojewoda Opolski powiadomił Radę Miejską w Oleśnie o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego wobec uchwały Nr XXVIII/241/05 z dnia 26 stycznia 2005r., po czym w dniu 17 lutego 2005 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził jej nieważność z powodu istotnego naruszenia prawa. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda Opolski zarzucił, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z przepisem § 1 ust. 4 ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej, stanowiącego załącznik Nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.) Stosownie do postanowień tego przepisu szkole nadaje imię organ prowadzący na wniosek rady szkoły lub na wspólny wniosek rady pedagogicznej, rady rodziców i samorządu uczniowskiego. Z dokumentacji źródłowej jaką zgromadził Wojewoda Opolski, a mianowicie protokołów z posiedzenia Rady Pedagogicznej (z dnia 12 stycznia 2005r.), zebrania Zarządu Samorządu Uczniowskiego (z dnia 13 stycznia 2005 r.), oraz zebrania Rady Rodziców (z dnia 18 stycznia 2005r.) nie wynika, by organy te podjęły wspólny wniosek dotyczący wyboru patrona (imienia) szkoły. Rada Pedagogiczna wysłuchała informacji dyrektora na temat trybu postępowania obowiązującego przy nadaniu imienia szkole oraz charakterystyki sylwetek proponowanych kandydatów, po czym zaakceptowała wszystkie kandydatury. Członkowie Zarządu Samorządu Uczniowskiego wybrali czterech kandydatów na patrona szkoły, natomiast Rada Rodziców, popierając ideę nadania szkole imienia, nie sprecyzowała nazwisk ewentualnych kandydatów na patrona szkoły. Rada Rodziców ustaliła, że wśród rodziców uczniów przeprowadzona zostanie ankieta i w terminie do dnia 11 lutego 2005 r. zostaną określone konkretne propozycje. Tymczasem z protokołu sesji Rady Miejskiej wynika, że posiada ona ujednolicone stanowisko organów statutowych szkoły, co pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią wyciągów z posiedzeń tych organów. Dalej Wojewoda Opolski wywodził, że to burmistrz złożył wniosek, aby Zespołowi Szkół Dwujęzycznych w Oleśnie nadać imię "Noblistów Śląskich". Okoliczność ta przesądza o podjęciu przedmiotowej uchwały z naruszeniem procedury, o której mowa w § 1 ust. 4 statutu. Organ nadzoru podniósł, że warunkiem sine qua non zgodnego z prawem podjęcia przedmiotowej uchwały było przedłożenie Radzie Miejskiej w Oleśnie wspólnego wniosku, rozumianego jako akt, w którym uprawnione organy, w trybie i w sposób prawem przewidziany, złożyły ujednolicone oświadczenie woli (wniosek), opowiadając się za konkretną kandydaturą. Oceniając wagę popełnionego naruszenia, Wojewoda Opolski stwierdził, że naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał należy zaliczyć do istotnych naruszeń prawa, powodujących nieważność uchwały. Ponadto wytknięto, że kwestionowana uchwała narusza § § 139 i 158 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), poprzez brak wskazania w podstawie prawnej § 1 ust. 4 cyt. wyżej załącznika Nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów ..., oraz poprzez pominięcie w podstawie prawnej kolejnych zmian ustawy o samorządzie gminnym. Na koniec Wojewoda Opolski przyznał, iż powyższe błędy nie stanowią istotnego naruszenia prawa.

W skardze na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Opolskiego, po wcześniejszym podjęciu uchwały w sprawie zaskarżenia tegoż rozstrzygnięcia (uchwała Nr XXX/259/05 Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 16 marca 2005 r.), Rada Miejska w Oleśnie zarzuciła organowi naruszenie § 1 ust. 4 ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej, stanowiącego załącznik Nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów....., poprzez jego błędną wykładnię. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jako niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z treści spornego przepisu w żaden sposób nie wynika, by wspólny wniosek trzech działających w szkole organów statutowych miał zawierać w swej treści wskazanie organowi prowadzącemu konkretnego patrona (imienia) danej szkoły. Wystarczającym do nadania imienia szkole jest to, by organ prowadzący, do którego kompetencji należy nadanie imienia szkole, dysponował ujednoliconym oświadczeniem woli złożonym przez trzy działające w szkole organy, opowiadające się za tym, by szkoła posiadała w ogóle imię. Przypominano, że Rada Pedagogiczna postanowiła przedłożyć wniosek o nadanie szkole imienia organowi prowadzącemu szkołę, pozostawiając Radzie Miejskiej wybór konkretnego patrona, spośród listy przyjętych kandydatów. Samorząd Uczniowski wyraził wolę nadania szkole imienia, pozytywnie opiniując wymienione w wyciągu z protokołu kandydatury na patrona szkoły. Z kolei Rada Rodziców, akceptując ideę nadania szkole imienia, zrezygnowała ze wskazania konkretnej kandydatury. Co prawda Rada Rodziców postanowiła także, że do 11 lutego 2005 r. przedstawi propozycję kandydata, jednak wcześniej przegłosowała wniosek przeciwny. W oparciu o te ustalenia Rada Miejska uznała, iż posiadała przed podjęciem kwestionowanej uchwały trzy jednobrzmiące oświadczenia (wnioski) wyrażające wolę nadania szkole imienia, przy czym kwestię wyboru konkretnego patrona pozostawiono jej uznaniu. Ponadto podkreślono, iż pojęcie "wspólny wniosek" nie oznacza złożenia go w jednym egzemplarzu, decydujące znaczenie ma bowiem jednolita treść wniosków. Na koniec jeszcze raz podkreślono, że to organy statutowe zdecydowały wspólnie, aby Rada Miejska w Oleśnie nadała imię Zespołowi Szkół Dwujęzycznych.

Odpowiadając na skargę, Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że Rada Miejska w Oleśnie mogła podjąć zakwestionowaną uchwałę tylko w sytuacji dysponowania wspólnym wnioskiem trzech statutowych organów szkoły. W ocenie organu nadzoru, z wnioskiem takim wystąpił dyrektor szkoły, który w swym piśmie z dnia 21 stycznia 2005 r., kierowanym do organu prowadzącego, stwierdził, że jego wniosek zawiera stanowisko Rady Pedagogicznej, Rady Rodziców oraz Samorządu Uczniowskiego. Pojęcie "stanowisko" nie jest tożsame z pojęciem "wniosek". Fakt, że ma się pogląd na daną sprawę nie implikuje formułowania wniosku, uwzględniającego (bądź nie) ten pogląd. Nadto wniosek, w przeciwieństwie do poglądu, ma zawsze konkretnego adresata. Powołując się na materiały źródłowe, Wojewoda Opolski uznał, że dwa organy, tj. Samorząd Uczniowski oraz Rada Rodziców nie podjęły wniosku o zwróceniu się do Rady Miasta o nadanie szkole imienia, a stanowisko odmienne stanowi nadinterpretację treści protokołów. Niezależnie od powyższego organ nadzoru zwrócił uwagę na fakt braku współdziałania organów szkoły przy podejmowaniu ważniejszej decyzji, dotyczącej działalności szkoły, do czego organy szkoły są zobowiązane, stosownie do postanowień statutu. Na koniec uznano, że niczym nieuzasadnione jest przypisywanie Wojewodzie Opolskiemu stanowiska, rzekomo zawartego w rozstrzygnięciu nadzorczym, o potrzebie wskazania konkretnego kandydata na patrona szkoły.

W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik Rady Miejskiej w Oleśnie wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, powtarzając argumenty przedstawione w skardze.

Pełnomocnik Wojewody Opolskiego wniósł o oddalenie skargi, przytaczając argumenty zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym oraz w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo podniósł, że jedyny wniosek jaki znajduje się w materiale dowodowym sprawy pochodzi od dyrektora szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga Rady Miejskiej w Oleśnie nie znajduje uzasadnionych podstaw, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w niczym nie narusza prawa.

Na wstępie zastrzec trzeba, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznaczało w przedmiotowej sprawie konieczność dokonania oceny, czy zarzuty organu nadzoru zgłoszone w stosunku do uchwały Nr XXVIII/241/05 Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie nadania imienia Zespołowi Szkół Dwujęzycznych w Oleśnie, znajdują oparcie w przepisach prawa, przy czym w tym miejscu podkreślić jeszcze raz należy, że kontrola Sądu nie dotyczyła słuszności merytorycznych treści uchwały (konkretnych rozwiązań). Sąd administracyjny wypowiadał się bowiem wyłącznie w sprawie legalności zaskarżonego aktu, w tym badał m.in. trafność stanowiska o naruszeniu przepisów procedury, niezbędnej do skutecznego podjęcia przedmiotowej uchwały.

W pierwszym rzędzie należało wyjaśnić kwestię formalną, związaną ze spełnieniem przez Wojewodę Opolskiego specjalnej procedury sprawowania kontroli nad działalnością gminną. Przedstawiony Sądowi materiał dokumentacyjny potwierdza, iż organ nadzoru, działając w oparciu o treść art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 19990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w zw. z art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zawiadomił Radę Miejską w Oleśnie o wszczęciu postępowania nadzorczego wobec uchwały Nr XXVIII/241/05 z dnia 26 stycznia 2005 r., i w wymaganym, trzydziestodniowym terminie doręczył Radzie podjęte w dniu 17 lutego 2005 r. rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przechodząc do meritum sprawy przypomnienia wymaga, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło uchwały Rady Miejskiej w Oleśnie, wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 cyt. wcześniej ustawy o samorządzie gminnym, którą nadano Zespołowi Szkół Dwujęzycznych w Oleśnie imię Noblistów Śląskich (§1). Wykonanie powyższej uchwały powierzono Burmistrzowi Olesna (§ 2) i postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (§ 3). Wojewoda Opolski zarzucił, iż podjęcie przedmiotowej uchwały nastąpiło z naruszeniem § 1 ust. 4 ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej, stanowiącego załącznik Nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.), zwanego dalej ramowym statutem. Zaprezentowane przez organ nadzoru stanowisko należy w pełni podzielić. Zgodnie ze wspomnianym przepisem, szkole nadaje imię organ prowadzący na wniosek rady szkoły lub wspólny wniosek rady pedagogicznej, rady rodziców i samorządu uczniowskiego. Z ustaleń poczynionych przez Wojewodę Opolskiego wynika, iż w Zespole Szkół Dwujęzycznych w Oleśnie, zwanym dalej Szkołą, nie powołano rady szkoły, zatem podjęcie przez Radę Miejską w Oleśnie (organ prowadzący) uchwały o nadaniu imienia, winno poprzedzać złożenie wspólnego, zgodnego wniosku w tej sprawie, pochodzącego od trzech statutowych organów Szkoły, a mianowicie: Rady Pedagogicznej, Rady Rodziców i Samorządu Uczniowskiego. Sąd przyznaje, iż zastosowanie omawianej regulacji, z uwagi na dużą ogólnikowość jej sformułowania a także brak wskazania szczegółowego trybu postępowania przed kolejnymi organami może w praktyce nastręczać pewne trudności. Tytułem przykładu, można mieć uzasadnione wątpliwości, i zgłaszały je obie strony postępowania sądowego, czy pojęcie "wspólny wniosek" dopuszcza możliwość złożenia wniosku przez każdy organ szkoły z osobna, byleby tylko treść tych wniosków była zgodna; dalej, czy koniecznym elementem wniosku winna być konkretna propozycja imienia szkoły, bądź też dopuszczalnym jest wskazanie kliku propozycji i pozostawienie organowi prowadzącemu prawa wyboru jednej z nich; w końcu wyjaśnienia wymagałoby także, czy wspólny wniosek, o którym mowa w § 1 ust. 4 ramowego statutu powinien zawierać jedynie wolę uprawnionych organów, by szkole nadać imię, bez wskazywania jakiejkolwiek kandydatury. Obie strony postępowania podjęły próby odpowiedzi na stawiane powyżej pytania, jednak badanie przez Sąd prawidłowości prezentowanych stanowisk jest zbędne wobec stwierdzenia, iż dwa statutowe organy Szkoły nie przedstawiły formalnego wniosku, wymaganego do uruchomienia przed organem prowadzącym procedury nadania Szkole imienia. Jest to kluczowa kwestia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Rada Miejska w Oleśnie, eksponując szeroko pogląd, iż do podjęcia uchwały wystarczająca była wyłącznie wola organów statutowych Szkoły, by nadać jej imię, zapomina, iż w świetle nie budzącego w tej kwestii najmniejszych wątpliwości zapisu § 1 ust. 4 ramowego statutu, wola ta winna być wyrażona w formalnym wniosku, skierowanym do konkretnego organu. Szczegółowa analiza załączonych do akt sprawy protokołów z zebrań Rady Pedagogicznej (z dnia 12.01.2005 r.), Rady Rodziców (z dnia 18.01.2005 r.) oraz Zarządu Samorządu Uczniowskiego (z dnia 13.01.2005 r.) wykazała, iż jedynie Rada Pedagogiczna wypowiedziała się, poprzez stosowny zapis protokołu, w kwestii przedłożenia organowi prowadzącemu Szkołę wniosku o nadanie imienia. Rada Rodziców natomiast, podjęła uchwałę nr 01/05 o przedstawieniu kandydatury na patrona Szkoły najpóźniej do 11 lutego 2005 r., po wcześniejszym przeprowadzeniu ankiety wśród rodziców uczniów Szkoły, zatem oczywiście bezpodstawne jest stanowisko skarżącej Rady, że w dacie podjęcia spornej uchwały, tj. w dniu 26 stycznia 2005 r., dysponowała wymaganym wnioskiem pochodzącym od tego organu. Z kolei Zarząd Samorządu Uczniowskiego poprzestał na wyborze najbardziej popularnej kandydatury, czyli Jadwigi Śląskiej. Z wyciągu z protokołu zebrania nie wynika, by ten organ decydował o skierowaniu wniosku w sprawie nadania imienia Szkole do Rady Miejskiej w Oleśnie.

W podsumowaniu powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż Rada Miejska w Oleśnie błędnie oceniła stan faktyczny sprawy i w sposób nieuzasadniony przyjęła, zapewne w ślad za stanowiskiem Dyrektora Szkoły wyrażonym w piśmie z dnia 20 stycznia 2005 r., że dysponuje wspólnym, zgodnym w swej treści, wnioskiem trzech statutowych organów Szkoły. W tej sytuacji Sąd za zasadny uznał pogląd Wojewody Opolskiego o podjęciu uchwały w sprawie nadania imienia Szkole z naruszeniem procedury, o której mowa w § 1 ust. 4 ramowego statutu. Naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów stanowi, jak słusznie zauważono w rozstrzygnięciu nadzorczym, obok naruszenia: przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania aktów, podstawy prawnej ich podejmowania oraz przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością aktu.

Niezależnie od powiedzianego wyżej, nie sposób również nie zauważyć także innych wad przedmiotowej uchwały, choć nie noszą one cechy istotnego naruszenia prawa. Powołanie w podstawie prawnej uchwały ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o samorządzie gminnym jest niewystarczające. Łączna analiza § 134 i § 139 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) prowadzi do wniosku, iż podstawa prawna uchwały winna obejmować przepis prawny pozwalający organowi na regulowanie danej materii. Innymi słowy, należało wskazać § 1 ust. 4 ramowego statutu, który to przepis stanowił podstawę prawną do wydania uchwały w sprawie nadania imienia Szkole. Na powyższe naruszenie, jak i naruszenie § 158 ust. 3 Zasad techniki prawodawczej, trafnie wskazał organ nadzoru. Wbrew tej ostatniej regulacji, Rada Miejska w Oleśnie, powołując się na tekst jednolity ustawy o samorządzie gminnym nie podała jednocześnie rocznika, numeru i pozycji dzienników urzędowych, w których ogłoszono kolejne zmiany tego tekstu.

W świetle powyższego, rozstrzygnięcie nadzorcze zaskarżonej treści uznać należy za zasadne, znajduje bowiem pełne oparcie w przepisie art. 91 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 1 ust. 4 ramowego statutu. Konsekwencją tego stanowiska jest konieczność oddalenia skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).