Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 712/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W. P. na akt Starosty z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu 1. uchyla zaskarżony akt Starosty w części dotyczącej działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym D. L., gmina O.; 2. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego W. P. kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na akt zatwierdzenia przez Starostę w dniu [...] lutego 2018 r. (znak [...]) uproszczonego planu urządzenia lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa wsi D. L. gmina O., Powiat O., Województwo W. na okres od [...].01.2018 r. do [...].12.2027 r. jako dokonany z naruszeniem przepisu:

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 77.1 k.p.a. skutkującym sporządzeniem i zatwierdzeniem uproszczonego planu urządzenia lasów na lata 2018-2027 dla obrębu D. L. na podstawie danych z Ewidencji gruntów i budynków, które to dane w zakresie stanu klaso-użytków działki nr [...] (obecnie [...]) położonej w D. L., której skarżący jest właścicielem, zostały wprowadzone do EGIB bez podstawy prawnej i niezgodnie z rzeczywistym stanem użytków na tej nieruchomości,

- art. 10 oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 22 ust. 2 w związku z art. 24.1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach skutkującym zatwierdzeniem uproszczonego planu urządzenia lasów przez Starostę mimo, że wiedział on o uchybieniu obowiązkowi pisemnego powiadomienia właścicieli lasów o wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasów na lata 2018-2027 dla obrębu D. L. przez Urząd Miasta O., czym uniemożliwił czynny udział skarżącego (jak również innych właścicieli lasów) w procedowaniu uproszczonego planu urządzenia lasów,

Skarżący wniósł o uchylenie zatwierdzonego przez Starostę uproszczonego planu urządzenia lasów na lata 2018-2027 dla miejscowości D. L. Powiat O. Województwo W..

Skarżący wskazał, że skargę wniósł w terminie 30 dni od doręczenia mu pisma znak [...] z dnia [...].05.2021 r., którego treść zawiera informacje o terminach wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasów na lata 2018-2027 i jego zatwierdzenia przez Starostę. Niniejsze pismo jest uzupełnieniem zaświadczenia z [...].04.2021 r., które zostało wydane w celu aktualizacji zaświadczenia z dnia [...].01.2021 r. zawierającego nieprawdziwą informację o nieobejmowaniu uproszczonym planem urządzenia lasów działki [...] położonej w D. L..

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że będąc właścicielem nieruchomości położonej w D. L. powiat o. stanowiącej działkę nr [...], dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą nr [...], uzyskał [...].06.2021 r. informację, że część obecnej działki nr [...] objęta jest uproszczonym planem urządzenia lasów na lata 2018-2027 dla obrębu D. L., zatwierdzonym przez Starostę [...].02.2021 r. [powinno być 2018 r. – uw. Sądu] po wyłożeniu projektu tego planu do publicznego wglądu od [...].10.2017 r. do [...].12.2017 r.

Zdaniem skarżącego Starosta nie dokonał wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezbędnych do sporządzenia i zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasów dla części działki wówczas nr [...] (obecnie nr [...]) na podstawie danych o użytkach leśnych z Ewidencji Gruntów i Budynków, które zostały tam wprowadzone bez podstawy prawnej i niezgodnie z rzeczywistym stanem użytków na przedmiotowej nieruchomości. Analiza dokumentów tj. pisma Starosty znak [...] z dnia [...].04.2021 r., decyzji Starosty znak [...] z [...].05.2021 r. (nie jest ostateczna), decyzji nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...].11.1979 r. (znajdującej się w Archiwum Starostwa w O. oraz w Archiwum Państwowym w P.) oraz protokołu z kontrolnego badania gruntów sporządzonego w dniu [...].10.1979 r. (znajdującego się Archiwum Starostwa w O.), pozwala jednoznacznie stwierdzić, że zmiana klasyfikacji gruntów działki nr [...], w latach [...] (zmiana na las), została dokonana bez podstawy prawnej, którą winno być, zgodnie z przepisem § 8 i 9 ówcześnie obowiązującego Rozporządzenia Rady Ministrów z 4.06.1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, prawomocne orzeczenie Naczelnika gminy. Decyzja taka nie została nigdy wydana, jak i wydanie takiej decyzji nie zostało nigdy wykazane przez organ administracji, co wyraźnie wynika z pisma z dnia [...].04.2021 r. Nie zostały również ustalone żadne identyfikatory jakiegokolwiek orzeczenia Naczelnika gminy w tej sprawie. W związku zaś ze znajdującą się w archiwum Starostwa (uzyskaną też niezależnie przez stronę postępowania reprodukcją oryginału z Archiwum Państwowego w P.) decyzją nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...].11.1979 r. w sprawie zmian w użytkach rolnych i klasach gruntów we wsi D. L., zatwierdzającą zmiany w użytkach rolnych i klasach gruntów, na podstawie kontrolnego badania gruntów pod względem przydatności rolniczej działek nr [...], obecnie m.in. działka nr [...], uznać należy, że wprowadzone bez podstawy prawnej "odnowienie" klas użytków w [...] zostało na podstawie przedmiotowej decyzji z [...] r. zmienione. Decyzja ta jednak nie została wykonana i zmiany nie zostały wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków.

Protokół z kontrolnego badania gruntów, na podstawie którego sporządzono w dniu [...].10.1979 r. mapę ewidencyjną, o której mowa w decyzji nr [...] jednoznacznie ustala stan faktyczny użytków na działce nr [...] cyt. "... cały kontur lasu kl. IV jest rolą kl. IV a. Znaczna część konturu lasu kl. V jest rolą kl. V. Tylko nieznaczna część tego konturu jest terenem zakrzaczonym.". Nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że na terenie tym nie występował las (i nie występuje), ani w ogóle nie rosły drzewa.

Mimo posiadania dokumentacji w postaci decyzji nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w O. z [...].11.1979 r. w sprawie zmian w użytkach rolnych i klasach gruntów we wsi D. L. oraz protokołu z kontrolnego badania gruntów z [...].10.1979 r. przy jednoczesnym braku podstawy prawnej zmiany (odnowienia) klasyfikacji gruntów działki nr [...], w latach 1974-1975, Starosta nie dokonał żadnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszając tym samym wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej oraz uchybiając obowiązkowi wynikającego z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. Skutkiem braku czynności Starosty w celu wyjaśnienia stanu faktycznego co do rodzaju klas użytków na działce nr [...] w D. L. w prowadzonej przez niego Ewidencji Gruntów i Budynków, stało się objęcie uproszczonym planem urządzenia lasu części działki nr [...] (obecnie [...]) w D. L.. Potwierdzeniem stanowiska skarżącego, co do niezasadnego objęcia uproszczonym planem urządzenia lasów działki nr [...] jest fakt, że z powierzchni [...] ha objętej planem, obszar o powierzchni [...] ha znajduje się w wykazie rozbieżności pomiędzy danymi EGiB (las) a stanem faktycznym. Do dziś rozbieżności nie zostały wyjaśnione.

Z doręczonych skarżącemu informacji z dnia [...].05.2021 r. przez Wydział Budownictwa i Środowiska Starostwa wynika, że przy sporządzaniu i zatwierdzaniu uproszczonego planu urządzenia lasu na lata 2018-2027 doszło do naruszenia wynikających z przepisu art. 21 ust. 4 ustawy o lasach, uprawnień skarżącego w zakresie zawiadomienia go, jako właściciela działki nr [...] o wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasów do publicznego wglądu przez Urząd Miasta O. a tym samym pozbawienie prawa do wniesienia wniosków i zastrzeżeń.

Przepis art. 21 ust. 4 ustawy o lasach stanowi, że konieczne jest pisemne powiadomienie przez właściwy Urząd Gminy właściciela lasu o wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, aby umożliwić mu złożenie wniosków i uwag. Takowego powiadomienia skarżący nie otrzymał, mimo że Urząd Miasta w O. miał wiedzę, iż jest on właścicielem (rzekomego) lasu, o czym świadczy Decyzja Burmistrza O. z [...].05.2017 r. Jak wynika z przekazanych mailem w dniu [...].06.2021 r. przez pracownika Starostwa Powiatowego pism Burmistrza O. z [...].10.2017 r. znak [...] i [...].12.2017 r. znak [...] - pisemne powiadomienia o wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu nie były, tak jak nakazuje przepis ustawy o lasach, przesyłane pisemnie do właścicieli lasów, a jedynie umieszczone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta oraz opublikowanie na stronie internetowej urzędu.

Jakkolwiek obowiązek pisemnego powiadomienia właściciela lasu o wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, aby umożliwić mu złożenie wniosków i uwag, został nałożony na właściwy Urząd Gminy, to Starosta mając wiedzę z pism Burmistrza O. z [...].10.2017 r. znak [...] i [...].12.2017 r. znak [...] o braku dokonania pisemnych powiadomień właścicieli lasów o wyłożeniu projektu UPUL, zatwierdzając uproszczony plan urządzenia lasów na lata 2018-2027, naruszył zasadę zapewnienia stronom udziału w procedowaniu tego planu, co skutkowało zresztą jak wynika z pisma Burmistrza O. brakiem wpływu jakichkolwiek zastrzeżeń i wniosków do wyłożonego projektu planu. Niewątpliwie brak pisemnej informacji o wyłożeniu uproszczonego planu urządzenia lasu pozbawił stronę możliwości udziału w procedowaniu tego planu, a zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasów przez Starostę narusza elementarną zasadę zapewnienia stronom udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego. Nie tylko opisana powyżej zasada została naruszona w wyniku zatwierdzenia przez Starostę mimo wiedzy o naruszeniu przepisu art. 21 ust. 4 ustawy o lasach. Z analizy powyżej opisanych okoliczności procedowania uproszczonego planu urządzenia lasów na lata 2018-2027 może nasunąć się wniosek, że Starosta Powiatowy z uwagi na fakt, iż dużo prostszym sposobem załatwienia sprawy, byłoby dla właścicieli lasów wniesienie zastrzeżeń i wniosków do wyłożonego projektu planu w celu ich rozpatrzenia przed zatwierdzeniem uproszczonego planu urządzenia lasów, niż wnoszenie skargi do Sądu Administracyjnego, chciał uniknąć aktywności właścicieli lasów na etapie procedowania planu, co stanowi pogwałcenie wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł, że po przeprowadzonych konsultacjach stwierdzono, że działka o nr [...] powstała z połączenia działek o nr ew. [...] i [...], a następnie z podziału działki o nr ew. [...] na działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz stwierdzono, że Pan W. P. nabył działkę w 2017 r. po wydaniu przedsiębiorstwu P. ", z którym podpisano umowę dotyczącą opracowania uproszczonych planów urządzenia lasu między innymi dla obrębu D. L., gmina O., dokumentów z rejestru gruntów stanowiących podstawę do opracowania projektów uproszczonych planów urządzenia lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa. Z dostępnych materiałów wynikało, że W. P., nabywając działkę w 2017 r., wiedział, że działka o nr ew. nr [...] położona w obrębie D. L. jest lasem, gdyż taki zapis figurował w rejestrze gruntów. Projekty uproszczonych planów urządzenia lasu zostały opracowane zgodnie z umową zawartą w dniu [...] lutego 2017 r. pomiędzy Powiatem O. a T. N. - Przedsiębiorstwo U. ". Wykonawca opracował projekty uproszczonych planów urządzenia lasu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zwrócił się o opinię do W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dotyczącą odstąpienia od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu uproszczonych planów urządzenia lasów w mieście i gminie O., powiat o. . W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny Opinią Sanitarną [...] z dnia [...].12.2017 r. uzgodnił pozytywnie możliwość odstąpienia od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko dla projektów uproszczonych planów urządzenia lasu (upul) dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa w mieście i gminie O., powiat o. . Wykonawca zwrócił się też do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z wnioskiem o uzgodnienie odstąpienia od przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu uproszczonych planów urządzenia lasu (upul) dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa w mieście i gminie O.. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. stwierdził, że przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymagają projekty uproszczonych planów urządzenia lasów dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa położonych na terenie miasta i gminy w obrębach ewidencyjnych: P. , S. , K. , K., B. , D. L., N. , S. , K. , m. O., uzgadniając jednocześnie zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. Prognoza oddziaływania na środowisko wymagana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. została opracowana przez wykonawcę dla obrębów i miasta gminy O. na okres [...].01.2018 do 3. .12.2027 r. Projekty uproszczonych planów urządzenia lasów przekazane zostały do Nadleśnictwa O. w celu zaopiniowania. Nadleśnictwo O. pismem znak [...] z dnia [...].11.2017 r. stwierdziło poprawność opracowania uproszczonych planów urządzenia lasu dla miejscowości O., K. , U. , U. , K. , P. , S. , N. , R. , D. L., S. , B. , S. , S., N. , C. , K., G. , W. , W. na okres od [...].01.2018 do [...].12.2027 r. dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa sporządzonych przez P. ". Pismem Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Starostwo Powiatowe w O. na podstawie art. 21 ust. 4 ustawy o lasach zwróciło się do Burmistrza O. z prośbą o wyłożenie do publicznego wglądu projektów uproszczonych planów urządzenia lasu. Burmistrz O. pismem Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy o lasach zawiadomił Starostwo Powiatowe w O. o wyłożeniu do publicznego wglądu projektów uproszczonych planów urządzenia lasów dla miejscowości: O., K. , U. , U. , K. , P. , S. , N. , R. , D. L., S. , B. , S. , S., N., C. , G. , G. , K., Ł. , M. , P. , Ś. na okres 60 dni od dnia [...] października 2017 r. do dnia 25 grudnia 2017 r. Pismem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Burmistrz O. zawiadomił Starostę, że informacja o możliwości zapoznania się i składania wniosków dotyczących w/w uproszczonych planów urządzenia lasów udostępniona była na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu, a także na stronie internetowej gminy przez okres 60 dni od dnia [...] października 2017 r. do dnia [...] grudnia 2017 r. Burmistrz poinformował o przekazaniu informacji dotyczącej wyłożenia w siedzibie Urzędu projektów uproszczonych planów urządzenia lasów sołtysom sołectw objętych planami oraz że w czasie wyłożenia do publicznego wglądu do Urzędu nie wpłynęły żadne zastrzeżenia i wnioski.

Procedura sporządzania projektów uproszczonych planów urządzenia lasów jest procesem trwającym kilka miesięcy, a weryfikacja materiałów geodezyjnych, uzyskanych przez wykonawcę opracowań nie jest w tym okresie możliwa, a szczególnie w tym przypadku, kiedy w 2017 r. działka o nr ew. [...] została połączona z inną działką o nr ew. [...] i nadano jej nr ew. [...] oraz nastąpiła zmiana właściciela działki. Organ zauważył także, że działka o nr ew. [...] w ewidencji gruntów zapisana jest jako las w związku z powyższym jest uwzględniana w uproszczonych planach urządzenia lasów w załączonych do skargi planach urządzenia lasów na lata 1998-2007, 2008-2017 i 2018-2027 dla obrębu D. L.. Przez cały ten okres żaden z wcześniejszych właścicieli działki o nr ew. [...] nie wniósł uwag do projektów uproszczonych planów oraz nie wystąpił do Starosty o zmianę lasu na użytek rolny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Art. 22 ust. 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach stanowi, że starosta, po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego, zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu. Z kolei art. 21 ust. 4 przewiduje, że projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów, z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego. Zgodnie z ust. 5 tego artykułu w terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków.

Ustawa z 28 września 1991 r. o lasach nie określa formy, w jakiej miałby zostać zatwierdzony uproszczony plan urządzenia lasu. Plan jako dokument gospodarki leśnej opracowywany jest dla wyznaczonego obszaru, a nie dla poszczególnych właścicieli gruntów - nie może być uznany za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2007 r. (sygn. akt II OSK 1883/06 –dostępny na stronie www//orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA), w którym stwierdził, że "zapisy uproszczonego planu urządzenia lasu uzyskują moc obowiązywania po jego zatwierdzeniu przez właściwy organ administracji publicznej (art. 22 ust. 2 ustawy o lasach), kształtując sytuację prawną właścicieli lasu w zakresie sposobu wykonywania prawa własności, jednak z uwagi na tryb dokonania omawianego zatwierdzenia nie może być ono utożsamione z decyzją w indywidualnej sprawie w rozumieniu art. 104 k.p.a. Natomiast spełnia ono jedno z podstawowych kryteriów przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, bowiem nadanie przez zatwierdzenie mocy obowiązywania zapisom uproszczonego planu urządzenia lasu przesądza o prawach i obowiązkach właścicieli lasów położonych na terenie objętym tym planem, determinując tym samym uprawnienia w sferze wykonywania prawa własności. (...) Wprawdzie zgodnie z art. 21 ust. 5 ustawy zainteresowani właściciele lasu mogą składać po wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zastrzeżenia i wnioski, które podlegają rozpoznaniu w formie decyzji przez starostę, a po wyczerpaniu toku instancyjnego zaskarżenia otwarta jest droga do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to przewidziane w tym uregulowaniu uprawnienie kwestionowania projektu planu przed jego zatwierdzeniem, nie stoi na przeszkodzie w poszukiwaniu przez właściciela lasu ochrony na gruncie wymienionego uprzednio art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a przez zaskarżenie zatwierdzenia planu uproszczonego urządzenia lasu do sądu administracyjnego. Możliwość skorzystania z tej formy ochrony sądowej może okazać się niezbędna w tych przypadkach, w których nie dochowano wymogu zawiadomienia na piśmie właściciela lasu o wyłożeniu projektu planu (taką okoliczność przywołuje wnoszący skargę kasacyjną) i został on pozbawiony możliwości zgłoszenia uwag i zarzutów, a w konsekwencji nie mógł uzyskać decyzji wydanej przez starostę, otwierającej mu, po wyczerpaniu toku instancyjnego zaskarżenia, poszukiwania ochrony swych praw przed sądem administracyjnym."

Taka sytuacja w ocenie sądu zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Treść odpowiedzi na skargę wskazuje, że – istotnie – nie dochowano wymogu zawiadomienia na piśmie skarżącego o wyłożeniu projektu planu i został on tym samym pozbawiony możliwości zgłoszenia uwag i zarzutów. W orzecznictwie wskazuje się na pomocniczą rolę pisemnego powiadomienia, o którym mowa w art. 21 ust. 4 ustawy o lasach – stąd naruszenie tego obowiązku samo w sobie jako uchybienie formalne nie może automatycznie skutkować koniecznością wyeliminowania aktu z zakresu administracji publicznej z obrotu prawnego. Jak jednak zauważa się w piśmiennictwie: "Podkreślić należy, że nie wystarczy podanie do publicznej wiadomości informacji o wyłożeniu uproszczonego planu urządzenia lasu w prasie lokalnej czy w formie obwieszczenia, lecz należy skierować pisemne zawiadomienia do właścicieli. Następnie w terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu (jest to okres maksymalny) zainteresowani właściciele lasów (ale tylko oni) mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta jest zobowiązany te zastrzeżenia i wnioski rozpatrzyć i wydać decyzje administracyjne w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków. Ustawa nie określa, jakie są konsekwencje niedotrzymania tego trybu. Trzeba przyjąć, że starosta, zatwierdzając uproszczony plan urządzenia lasu na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 u.l., nie może planu zatwierdzić, jeżeli przepisy proceduralne nie zostały zachowane." (Daria Danecka, Wojciech Radecki, Ustawa o lasach. Komentarz, wyd. III, WKP 2021).

W niniejszej sprawie zwrócić należy uwagę na podnoszone przez skarżącego zarzuty merytoryczne pod adresem zatwierdzonego zaskarżonym aktem uproszczonego planu urządzenia lasu. Na skutek wadliwości procedury planistycznej zarzuty te nie mogły być przedmiotem oceny we właściwym trybie - t.j. w postępowaniu przewidzianym w art. 21 ust. 5 ustawy o lasach kończącym się wydaniem odpowiednio uzasadnionej (art. 107 § 3 k.p.a.) decyzji podlegającej kontroli instancyjnej a następnie sądowej.

Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 czerwca 2019 r. w sprawie IV SA/Wa 784/19 (CBOSA) uproszczony plan urządzenia lasu – jak sama nazwa zresztą wskazuje – jest aktem planowania, a więc jego zapisy mają w okresie obowiązywania służyć realizacji określonych ustawą celów, które w uproszczeniu sprowadzają się do prowadzenia na objętym planem terenie właściwej gospodarki leśnej, m.in. w myśl zasad określonych w art. 8 ustawy o lasach, tj. powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów, powiększania zasobów leśnych. Aby tak się stało, tereny objęte docelowo planem muszą być należycie zinwentaryzowane i opisane, zgodnie z przepisami ustawy oraz wydanych do niej aktów wykonawczych. Skoro zatem dokument ten ma służyć odpowiedniej gospodarce leśnej na przyszłość, a przy tym ma zawierać określone powszechnie obowiązującymi regulacjami składniki służące należytej inwentaryzacji powierzchni lasów, to należy zakładać, że dokument ten powinien zawierać wyłącznie dane aktualne w chwili jego opracowywania. Inaczej rzecz ujmując, plan powinien odzwierciedlać (ujmować swoją treścią) grunty będące lasami. Nie ulega zatem wątpliwości, że w takiej sytuacji rolą organów odpowiedzialnych za opracowanie uproszczonego planu urządzenia lasu jest ustalenie, czy działki opisane ewidencyjnie jako leśne w istocie stanowią las w rozumieniu przepisów ustawy o lasach. W tym zatem sensie rację miały orzekające w sprawie organy administracji, podkreślając fakt ich związania przy sporządzaniu planu zapisami ewidencyjnymi, wyprowadzając jednak z tego zbyt daleko idące konsekwencje. Związanie to dotyczy bowiem tego etapu sporządzania planu, w którym dochodzi do ustalenia, jakie tereny mają podlegać inwentaryzacji, a więc jakie grunty mają potencjalnie znaleźć się w granicach projektowanego planu. Nie oznacza to jednak, że docelowo wszystkie grunty wskazane ewidencyjnie jako leśne mają zostać objęte planem. Na skutek bowiem przeprowadzonych w toku inwentaryzacji oględzin poszczególnych działek może okazać się, iż charakterystyka określonych gruntów przestała odpowiadać definicji lasu i powinna zostać wyłączona z planu. Inwentaryzacja ma więc doprowadzić do ustalenia rzeczywistego stanu poszczególnych gruntów, by projektowany plan odpowiadał rzeczywistości, nie stanowiąc wyłącznie powielenia formalnych zapisów ewidencyjnych niemających pokrycia z rzeczywistością. Tylko wówczas będzie realnie służył prowadzeniu prawidłowej gospodarki leśnej, gdyż będzie obejmować grunty faktycznie będące lasami w rozumieniu przepisów ustawy o lasach. Podobnemu celowi służy procedura zgłaszania zastrzeżeń i wniosków do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, o której stanowi art. 21 ust. 5 ustawy o lasach. W jej trakcie właściciele działek leśnych mogą sygnalizować organowi planistycznemu, że grunt uwidoczniony w ewidencji jako las, a w konsekwencji planowany do objęcia projektowanym planem, nie spełnia cech właściwych definicji takiego gruntu, w związku z czym nie powinien być włączany do terenów objętych takim dokumentem. Rozstrzygnięcie w zakresie uwzględnienia bądź nie zgłoszonych zastrzeżeń i wniosków następuje – jak miało to miejsce także w niniejszej sprawie – w drodze decyzji administracyjnej. Konsekwencją inwentaryzacji czy uwzględnienia zastrzeżeń zgłoszonych przez właścicieli gruntów leśnych, skutkującą wyłączeniem danego gruntu z planu uproszczonego nie jest automatyczna zmiana zapisów ewidencyjnych dotyczących takiego gruntu, a jedynie nieuwzględnianie danego terenu w prowadzeniu gospodarki leśnej według określonych ustawą o lasach zadań i celów, co wynika z tego, że grunty te przestały być lasami w rozumieniu ww. ustawy. Ewidencyjnie jednak grunty takie pozostają opisane w ewidencji jako leśne do czasu zmiany tej kwalifikacji, ale dopiero w rezultacie odrębnie przeprowadzonych postępowań. Choć samo wyłączenie z planu działek na skutek przeprowadzonej inwentaryzacji gruntów lub uznania zgłoszonych zastrzeżeń, wynikające z utraty przez te grunty cech lasu, nie wywołuje automatycznie zmian w zapisach ewidencji budynków i gruntów, to jednak okoliczność ta może stanowić podstawę do wystąpienia przez właściciela wyłączonej z planu działki z wnioskiem o zmianę danych ewidencyjnych.

Przedstawione wyżej poglądy są podzielane przez Sąd orzekający w sprawie niniejszej. Brak możliwości odniesienia się przez Starostę do wniosków i zastrzeżeń skarżącego w trybie art. 21 ust. 5 ustawy o lasach skutkuje istotną wadliwością aktu zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu. "Według obowiązującego brzmienia ustawy o lasach ten sam organ – starosta – zarówno decyduje o zastrzeżeniach i wnioskach, jak i zatwierdza plan. Ponieważ w razie złożenia zastrzeżenia lub wniosku sprawa kończy się decyzją administracyjną, przyjąć zatem trzeba, że w razie złożenia choćby przez jednego właściciela zastrzeżenia lub wniosku następuje wszczęcie postępowania administracyjnego, którego stronami są zainteresowani właściciele lasów dysponujący wszystkimi uprawnieniami procesowymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego (uczestnictwo, odwołanie, skarga do sądu administracyjnego). Dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie zastrzeżeń i wniosków może nastąpić zatwierdzenie planu. Zrozumiałe jest przy tym, że treść ostatecznej decyzji w sprawie zastrzeżenia lub wniosku musi znaleźć odzwierciedlenie w planie. Nie oznacza to, że jednocześnie obowiązują plan i decyzje. Rozstrzygnięcie zastrzeżeń i wniosków to swego rodzaju kwestie wpadkowe związane z zatwierdzaniem planu. Treść decyzji ostatecznych zostaje wprowadzona do planu i z tym momentem te decyzje tracą swój samoistny byt i dalej istnieją jako elementy planu." (Daria Danecka, Wojciech Radecki, Ustawa o lasach. Komentarz, wyd. III, WKP 2021).

Jako że Starosta nie odniósł się do stanowiska skarżącego w formie decyzji, stwierdzić należy, że ocena zasadności zarzutów podnoszonych przez skarżącego w niniejszym postępowaniu byłaby przedwczesna – wykraczałaby bowiem poza zakres kontroli sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Oznaczałaby zajmowanie przez Sąd stanowiska w kwestiach, co do których nie zajęły – w przewidzianej prawem formie – stanowiska organy administracji. Nie sposób jednak podnoszonych przez skarżącego zarzutów co do błędnego objęcia przedmiotowym planem działki nr [...] uznać a limine za niezasadne. W szczególności wnikliwej ocenie powinna zostać poddana treść protokołu z kontrolnego badanie gruntów pod względem przydatności rolniczej z dnia [...] października 1979 r., gdzie wskazuje się co do działki nr [...], że "Na gruncie stwierdzono, że cały kontur lasu kl. IV jest rolą kl. IVa. Również znaczna część konturu lasu kl. V jest rolą kl. V. Tylko nieznaczna część tego konturu jest terenem zakrzaczonym."

W konsekwencji uznać należy, że zaskarżony akt Starosty z dnia [...] lutego 2018 r. wydany został z naruszeniem procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i jako taki winien być na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylony w części dotyczącej działki będącej własnością skarżącego (punkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego równowartość uiszczonego wpisu.