Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 466/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1- 5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 3 ust. 2, par. 4, par. 5, par. 6, par. 7, par. 8, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2021 roku sprawy ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego A.M. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A.M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy A.M. wnioskiem z 9 września 2019 r. zwrócił się do organu pierwszej instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz dwóch budynków garażowych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A., na działce nr 123/29 w obrębie [...] o następujących parametrach: powierzchnia zabudowy ok. 440m2, wysokość elewacji 6-9m dla budynku mieszkalnego i 2,5m- 4,5m dla budynku garażowego, szerokość elewacji 16m-22m dla budynku mieszkalnego i 7-9m dla budynku garażu, dach wielospadowy o kącie nachylenia od 5o do 35o, wysokość kalenicy 7,5m-10 m dla budynku mieszkalnego i 3-7m dla budynku garażu.

Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla wspomnianej wyżej inwestycji określając: linię zabudowy jako obowiązującą dla budynków mieszkalnych, nieprzekraczalną dla budynków garaży w odległości 5m od granicy z działką nr 199 pełniącą funkcję drogi dojazdowej, zgodnie z załącznikiem graficznym; wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do działki od 0,07 do 0,22; szerokość elewacji frontowej od strony działki nr 199 - łączna dla budynków mieszkalnych od 16m do 22m, dla budynku garażu od 2,5m do 4,5m; geometria dachu dla budynku mieszkalnego: dach dwuspadowy lub wielospadowy o nachyleniu głównej połaci od 20o do 45o. Wysokość kalenicy głównej od 5m do 8m. Główna kalenica równoległa do granicy działki nr 123/29 z działką nr 199. Dla budynku garażu dach dwu lub wielospadowy o nachyleniu głównej połaci od 20o do 45o. Wysokość kalenicy głównej od 3m do 5m.

Od powyższej decyzji odwołał się A.M., wnosząc o jej zmianę w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynku mieszkalnego na działce nr 123/29 oraz geometrii dachu dla budynku mieszkalnego w zakresie kąta nachylenia połaci głównej oraz wysokości kalenicy głównej. Co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej skarżący powołując się na § 7 ust. 4 rozporządzenia zwrócił uwagę, że w obszarze analizowanym występują nieruchomości o znacznie większym wskaźniku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej aniżeli zostało to ustalone w decyzji organu pierwszej instancji np. działka nr 123/23 – 6m, działka nr 112 i 113/1 – 6m, działka nr 118/2 – 5,5m. Wobec tego skarżący wniósł o zmianę spornego parametru i ustalenie go na poziomie 6-9m lub co najmniej 6-7m. Analogiczna sytuacja występuje w kwestii wskaźnika geometrii dachu w zakresie kąta nachylenia połaci głównej oraz wysokości kalenicy głównej, czego przykładem są działka nr 123/23 – kąt nachylenia połaci od 15o, działka nr 125/5 – kąt nachylenia połaci głównej od 10o, działka nr 118/2 – kąt nachylenia połaci głównej od 10o, działka nr 126/15 – wysokość kalenicy głównej 11m. W związku z powyższym skarżący wniósł o zmianę decyzji i ustalenie kąta nachylenia połaci głównej od 5o do 35o oraz wysokości kalenicy głównej w zakresie od 7,5m do 10m, co najmniej 9,5m.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 – dalej w skrócie "k.p.a."), art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 – dalej w skrócie "u.p.z.p."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył regulacje art. 59, art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 – dalej w skrócie "rozporządzenie"), a następnie stwierdził, że w analizie urbanistycznej wykazano, że sąsiednie działki zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, w terenie analizowanym znajduje się też zabudowa zagrodowa oraz zabudowa usługowo-produkcyjna. Teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. B. poprzez działki gruntu nr 123/18, 122/9, 121/22, 199 pełniące funkcję drogi dojazdowej (ul. A.) będące we współwłasności właściciela działki nr 123/29. Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; przedłożono warunki gestora sieci w zakresie dostaw mediów: sieci energetycznej - oświadczenie PGE znak: [...] z 2 sierpnia 2019 r., wody - oświadczenie ZWiK [...] z 3 września 2019 r. Odprowadzanie ścieków - do projektowanej kanalizacji lokalnej (szczelnego, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe) - zgodnie z wnioskiem. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów na terenie inwestycji występują grunty orne klasy RIVb, zatem według art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161) - przepisów rozdziału 2 pt. "Ograniczenie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne" nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne należy uznać za spełniony. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ odwoławczy stwierdził również, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji został przekazany do uzgodnienia z Dyrektorem Zarządu Zlewni Wód Polskich w S., który nie zajął stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, wobec czego zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienie uważa się za dokonane.

Jak podkreśliło w dalszej kolejności Kolegium przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w powyższym przepisie. Mianowicie, zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Powyższe, wobec regulacji art. 61 ust. 1, wymagającego dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy łącznego spełnienia wymienionych w nim przesłanek skutkuje ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Oceniając zebrany materiał dowodowym Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji nie w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ nie zawiera wszystkich danych z terenów objętych badaniem. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] r. Kolegium, na podstawie art. 136 k.p.a., zobowiązało organ pierwszej instancji do uzupełnienia części opisowej analizy urbanistycznej o szczegółowe dane zabudowy istniejącej w obszarze kontrolowanym. W dniu 21 lutego 2020 r. Prezydent Miasta Ł. przekazał uzupełnienie analizy i poinformował, że w wyniku tych działań zmieniły się parametry z obszaru analizowanego i średni wskaźnik powierzchni zabudowy zmienił się z wartości 0,07 na 0,14 zaś średnia wysokość kalenicy z wartości 7,0 m do 8,0 m.

Organ drugiej instancji analizując zebrany materiał dowodowy stwierdził, że nie widzi podstaw do zmiany ustalonych przez organ pierwszej instancji parametrów. Wysokości elewacji frontowych obiektów zlokalizowanych na analizowanym terenie zostały podane w tabeli - analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu będącej częścią analizy urbanistycznej. Budynki mieszkalne jednorodzinne mają wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych zawierające się w przedziale od 3,5m do 6m (6m mają obiekty na działce nr 123/23 budynek mieszkalny jednorodzinny oraz zabudowa zagrodowa na działce nr 112, 113/1). Wskazując na brzmienie § 7 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia Kolegium stwierdziło, że średnia wysokość zabudowy mieszkaniowej w obszarze analizowanym wynosi (po uzupełnieniu) 4,5m. Wnioskowana wysokość to 6-9m dla budynku mieszkalnego. Według organu drugiej instancji brak jest powodu do ustalenia żądanych wartości. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza oczywiście zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej zabudowy. Warunkiem jednak dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. W tym przypadku organ nie widzi podstaw do odstąpienia od zasady ustalania wartości średnich, tym bardziej, że nie można za prawidłowe uznać ustalenie parametru w oparciu o jeden obiekt odpowiadający funkcją planowanemu. Nie jest właściwym bowiem poszukiwanie w całym obszarze analizowanym chociażby jednej nieruchomości tylko po to, aby móc wydać decyzję zgodną z oczekiwaniami wnioskodawcy.

Podobne stanowisko wyraził organ odwoławczy w kwestii geometrii dachów i wysokości kalenicy, ustalonej na podstawie § 8 rozporządzenia. Jak podkreśliło Kolegium w badanym obszarze średnia wysokość kalenicy wynosi 8m (po uzupełnieniu). Wnioskowana przez inwestora wysokość kalenicy to od 7,5m do 10m, a kąt nachylenia dachu od 5o do 35o. Organ ustalił wysokość kalenicy głównej od 5m do 8m, na podstawie istniejących wysokości kalenic w obszarze analizowanym i najbliższych budynków budujących się wzdłuż ul A. (dz. 191, 192, 123/22, 196), zbliżonych do średniej. Główna kalenica równoległa do granicy działki nr 123/29 z działką nr 199. Wartości kąta nachylenia dachu 5o, o jaką wnosi inwestor nie ma w obszarze analizowanym.

Jak podkreślił organ drugiej instancji z rozporządzenia wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione winno być wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego - art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ustalone w sprawie wskaźniki zostały merytorycznie powiązane z takimi funkcjami oraz cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym, które je uzasadniały. Powiązanie to polegało na wskazaniu określonych tendencji w zakresie występującej w obszarze analizowanym funkcji oraz cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w części dotyczącej ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu A.M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Decyzji organu odwoławczego autor skargi zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia, poprzez nieuwzględnienie przy ich wykładni słusznego interesu strony oraz obiektywnych danych wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego, które w oparciu o przesłanki z w/w rozporządzenia, dają podstawy do zmiany decyzji organu I instancji na parametry wyższe tj. bliższe lub całkowicie tożsame z wnioskowanymi przez skarżącego we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne w sprawie;

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez nieuwzględnienie przy jego wykładni słusznego interesu strony oraz obiektywnych danych wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego, które w oparciu o przesłanki z w/w ustawy, dają podstawy do zmiany decyzji organu I instancji na parametry wyższe tj. bliższe lub całkowicie tożsame z wnioskowanymi przez skarżącego we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne w sprawie.

W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że decyzje organów obu instancji oparte zostały: w przypadku ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (głównego okapu) na podstawie § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, a w przypadku ustalenia geometrii dachu na podstawie § 8 rozporządzenia. Oba organy w uzasadnieniu swoich decyzji w sposób całkowicie dowolny pominęły lub zinterpretowały zapisy sąsiednie w postaci § 7 ust. 4 i § 8 w/w rozporządzenia nie uwzględniając przy ich interpretacji ustawowej przesłanki słusznego interesu strony. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że zróżnicowana zabudowa jest dopuszczalna i nie ma bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej zabudowy ale swoją formą architektoniczną i gabarytami musi w określonym zakresie odpowiadać zabudowie w obszarze analizowanym. Organ przy wskaźniku górnej krawędzi elewacji frontowej jak również w przypadku geometrii dachu z określeniem wysokości kalenicy głównej wskazał, że skarżący nie może powoływać się istnienie jednego budynku odpowiadającego funkcją planowanemu i opierać na nim wskaźników wnioskowanych choć art. 61 ust. 1 u.p.z.p. mówi o tym, że wystarczający jest fakt istnienia chociaż jednej takiej działki z zabudową, a w rozpatrywanej sprawie mamy kilka takich działek a nie tylko jedną. Skarżący wskazał, że w obszarze analizowanym występują nieruchomości o znacznie większym wskaźniku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - niż ten, który został przyznany w stosunku do jego wniosku. Jest ich co najmniej 7, na przykład: działka 123/23 - 6 m i 5 m, są tu dwa takie budynki; działka nr 112 i 113/1 - 6 m, działka 118/2 - 5,5 m; działka 126/15 - 5m i 5m są tu dwa takie budynki; działka 125/5 - 5 m. Skarżący zaznaczył, że sprzedający działkę nr 123/29, dla której została wydana zaskarżona decyzja, zamieszkuje działkę nr 123/23, która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji i posiada właśnie budynek o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej równej - 6 m oraz drugi budynek o tym wskaźniku równym 5 m (załącznik w postaci zdjęcia) co niejako gwarantowało i zapewniało z jego strony uzyskanie parametrów wysokości elewacji co najmniej identycznych dla planowanej przez skarżącego nowej inwestycji a ze strony skarżącego gwarantowało zachowanie spójności architektonicznej i ładu przestrzennego. Analogiczna sytuacja występuje w przypadku geometrii dachu i kalenicy głównej gdzie w obszarze analizowanym występują nieruchomości o znacznym zróżnicowaniu w/w wskaźników - niż ten, który został przyznany decyzją. Na przykład działka nr 123/23 – kąt nachylenia połaci głównej od 15 °, działka 125/5 - kąt nachylenia połaci głównej od 10o, działka 118/2 - kąt nachylenia połaci głównej od 10°, działka 126/15 - wysokość kalenicy głównej -11 m. Ilość budynków, które mają mniejszy kąt nachylenia dachu od przyznanych skarżącemu 20° jako minimalną wartość nachylenia dachu - jest w analizowanym obszarze co najmniej 17. Natomiast wysokość kalenicy w analizowanym obszarze wynosi nawet 11 m. Wnioskowane przez skarżącego parametry są całkowicie do przyjęcia i mieszczą się w granicach prawa, a tym bardziej jeśli przy wydawanej decyzji będą brane pod uwagę wszystkie elementy w tym słuszny interes strony. Według skarżącego w sprawie niezrozumiały jest fakt, że zdecydowana większość parametrów dla wnioskowanej inwestycji została oparta o maksymalne wartości wskaźników natomiast w stosunku do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynków mieszkalnych - zastosowano wartości średnie wskaźników a nie wartości maksymalne.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Pismem z 16 listopada 2020 r., które wpłynęło do akt sprawy 26 listopada 2020 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych podnosząc dodatkowo zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 6 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji o warunkach zabudowy z 5 grudnia 2019 r. wbrew żądaniu odwołania w sytuacji, gdy dla sąsiedniej działki nr ew. 123/15 (obręb [...]) znajdującej się na tej samej ulicy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w decyzji z [...] r. ([...]) zmieniło częściowo parametry zabudowy określone w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. ([...]) na parametry zgodne z żądaniem skarżącego, co doprowadziło do otrzymania przez skarżącego warunków zabudowy w zakresie, który jest obecnie kwestionowany przez skarżącego na poziomie: (1) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (głównego okapu) dla budynków mieszkalnych od 3m do 8m oraz (2) geometrii dachu: dla budynków mieszkalnych dach o nachyleniu głównej połaci od 15° do 35° i wysokości kalenicy głównej od 6m do 10m z zastosowaniem przez organ I i II instancji w odniesieniu do tych parametrów wartości maksymalnych, co z uwagi na brak uzasadnienia takiego zróżnicowania nie jest działaniem na podstawie przepisów prawa, narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz jest odstępstwem od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw;

b) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na nie odniesieniu się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów zgłoszonych w odwołaniu, a w szczególności do zarzutu zgodności z prawem istnienia rozbieżności pomiędzy rozstrzygnięciem w dwóch decyzjach dotyczących działek znajdujących się na tej samej ulicy (nr 123/15 i 123/29) przez Prezydenta Miasta Ł. w zakresie poszczególnych parametrów zabudowy szczegółowo opisanych w odwołaniu oraz w skardze, a także zasadności wydania skarżącemu decyzji o warunkach zabudowy zawierającej mniej korzystne parametry zabudowy aniżeli wnioskowane przez skarżącego;

c) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji organu I instancji i nierozstrzygnięciu co do istoty sprawy w sytuacji gdy decyzja organu I instancji była wadliwa w takim zakresie, który uprawniał organ odwoławczy do wydania decyzji merytoryczno-reformacyjnej;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy ustalenia przez organ I instancji wskaźników wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (głównego okapu), wysokości głównej kalenicy dachowej planowanej zabudowy w decyzji Prezydenta Miast Ł. z [...] r. dla działki 123/29 w sposób mniej korzystny aniżeli w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. dla działki 123/15 bez żadnego uzasadnienia dla takich zmian;

b) § 7 ust. 4 i § 8 rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie (§ 7 ust. 4) lub niewłaściwe zastosowanie (§ 8) i nie uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy w sytuacji, gdy w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. dla działki 123/15 organ I instancji znalazł podstawy do ich zastosowania.

Do pisma skarżący załączył kopię decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 – dalej: "ustawa covidowa"). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 8 września 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strony postępowania pomimo wezwania nie potwierdziły możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 18 października 2021 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 8 września 2021 r.).

Przechodząc następnie do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Jednocześnie podkreślić trzeba, że według art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Mając powyższe na uwadze Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 61 u.p.z.p. w myśl którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Z powyższych unormowań wynika, że ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadził tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", czy też mówiąc inaczej "zasadę kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r. II OSK 779/17 – Lex nr 2427484, 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15 – Lex nr 2316497, 28 kwietnia 2020 r. II OSK 539/19 – Lex nr 3009343, 22 stycznia 2020 r. II OSK 3490/18 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Innymi słowy, w ramach zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nawet uzupełnienie funkcji o nową nie oznacza braku kontynuacji dotychczasowej funkcji, ponieważ to od okoliczności konkretnej sprawy zależy czy mamy do czynienia z funkcjami, których wystąpienie na terenie analizowanym da się pogodzić, czy też mamy do czynienia z funkcjami, które wzajemnie się wykluczają.

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi ogólne na grunt sprawy niniejszej zgodzić się trzeba z organami orzekającymi, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy co do zasady spełnione zostały wszystkie przesłanki, o których stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., uzasadniające ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Lektura akt sprawy dowodzi, że zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania są ustalone przez organy obu instancji parametry nowej zabudowy (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynku mieszkalnego oraz geometria dachu dla budynku mieszkalnego w zakresie kąta nachylenia połaci głównej oraz wysokości kalenicy głównej) odmienne od tych, o które wnioskował inwestor. Zebrany w sprawie materiał dowodowy dowodzi jednak, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie rozstrzygnięć organy obu instancji nie ustrzegły się błędów, które w istotnym stopniu rzutowały na wynik sprawy.

Celem zweryfikowania, czy w stanie faktycznym sprawy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa zdefiniowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ pierwszej instancji sporządził analizę urbanistyczną, której wyniki składające się z części graficznej i tekstowej, stanowią zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Treść obu dokumentów budzi istotne zastrzeżenia co do ich poprawności i uzasadnia wniosek, że obie części analizy nie są ze sobą w pełni kompatybilne, co z kolei rzutuje na poprawność wydanej w sprawie decyzji. Analiza urbanistyczna, co wyraźnie umknęło organom obu instancji stanowi punkt wyjścia do ustalenia w decyzji parametrów nowej zabudowy. Innymi słowy poprawność i rzetelność sporządzonej dla potrzeb konkretnej sprawy analizy urbanistycznej, która w toku postępowania wyjaśniającego winna zostać poddana dogłębnej analizie organów orzekających z punktu widzenia wymagań określonych przepisami obowiązującego prawa ma istotny wpływ na prawidłowość wydanej na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy. W kontrolowanej sprawie sporządzona w toku postępowania wyjaśniającego analiza urbanistyczna nie zawierała wyczerpujących informacji o parametrach zabudowy występującej w granicach terenu analizowanego i, jak trafnie dostrzegł to organ odwoławczy, wymagała uzupełnienia, co uczynił organ pierwszej instancji w trybie art. 136 k.p.a., na podstawie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. Zgromadzony materiał dowodowy, biorąc pod uwagę dane wynikające z uzupełnionej tabeli załączonej do analizy urbanistycznej w zestawieniu z jej częścią tekstową dowodzi braku ich zgodności. Uzupełnienie tabeli o parametry powstającej zabudowy rzutowało ostatecznie na część tekstową analizy, które nie podlegała jakiekolwiek korekcie. Braki w tym zakresie mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ wyniki analizy urbanistycznej zawierające część tekstową i graficzną w rozumieniu § 9 ust. 2 rozporządzenia stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy.

Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy, co wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że odstępstwo od tej reguły uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno- architektonicznej. Naczelnym celem planowania przestrzennego jest bowiem uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego (vide: wyroki NSA z: 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1515/17, 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 336/18, 30 maja 2019 r. II OSK 1330/18 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powody i przesłanki odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego (vide: wyrok NSA z 27 lutego 2020 r. II OSK 61/19 – dostępny jak wyżej).

Jak wynika z motywów zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stanęło na stanowisku, iż odstępstwa od wartości średnich, które są regułą powinny być uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Podgląd ten w świetle tego, co wcześniej podniesiono, jest trafny. Niemniej jednak lektura wydanego rozstrzygnięcia w konfrontacji z zebranym materiałem dowodowym uzasadnia wniosek, że organ odwoławczy nie jest w tym wypadku konsekwentny. Raz bowiem twierdzi, że odstępstwo od wartości średnich jest możliwe wyjątkowo jako odstępstwo od reguły, jednak winno być należycie uzasadnione przesłankami wynikającymi z analizy, to jednak gdy ustala parametry nowej zabudowy na zasadzie odstępstwa od wartości średnich przyjmując wartości maksymalne próżno poszukiwać jakiegokolwiek uzasadnienia takich rozwiązań. Z kolei, tam gdzie możliwe i uzasadnione byłoby ewentualnie zastosowanie takiego odstępstwa organ twierdzi, że nie będzie poszukiwał w całym obszarze analizowanym jednej nieruchomości tylko po to by wydać decyzję zgodną z oczekiwaniami wnioskodawcy.

Wyjaśnić wobec tego trzeba, że ustalenie parametrów nowej zabudowy na zasadzie odstępstwa od zasady wyznaczania wskaźników nowej zabudowy w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym nie stanowi jeszcze o naruszeniu przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. O takim naruszeniu można mówić dopiero, gdy organ ustalając w ten sposób parametry nowej zabudowy nie wyjaśni przyjętego stanowisko, a nadto gdy nie znajdzie ono uzasadnienia w analizie urbanistycznej (vide: wyrok NSA z 21 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1923/20 - Lex nr 3106719).

Przechodząc do szczegółowej oceny sporządzonej na gruncie rozpatrywanej sprawy analizy urbanistycznej i ustalonych na jej podstawie parametrów nowej zabudowy w pierwszym rzędzie podnieść trzeba, że według części tekstowej analizy obszar analizowany został wyznaczony w odległości 117 m od granic terenu inwestycji, co jednak nie znajduje odzwierciedlenia w jej części graficznej. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego powinny zostać wyznaczone przez organ, jako trzykrotna szerokość frontu działki nr 123/29, co w realiach rozpatrywanej sprawy oznacza odległość 84 m (3 x front działki - 28 m = 84m) i o takim właśnie promieniu, licząc od każdej z granic terenu organ wyznaczył teren analizowany na załączniku graficznym do analizy, stanowiący podstawę do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jak poprawnie ustaliły organy obu instancji w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa z polami uprawnymi oraz zabudowa rezydencjonalna z zabudową usługowo-produkcyjną, wobec czego warunek kontynuacji funkcji został spełniony.

Lektura części graficznej analizy urbanistycznej dowodzi, że jej autor nie określił jak ani też w jakiej odległości od drogi przebiega linia zabudowy, a mimo to w części tekstowej wyników analizy zdefiniował linię zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia jako obowiązującą linię zabudowy w odległości 5m od granicy z działką nr 199 na podstawie linii zabudowy na działce nr 123/23, 123/26, 123/25, 196, 192, 191. Z kolei w decyzji o warunkach zabudowy linię zabudowy ustalono jako obowiązującą dla budynków mieszkalnych, nieprzekraczalną dla budynków garaży w odległości 5m od granicy z działką nr 199 pełniącą funkcję drogi dojazdowej. Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać winno z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy.

Jeśli chodzi o wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, to został on określony przez organ pierwszej instancji na poziomie od 0,07 do 0,22. Z części tekstowej wyników analizy stanowiącej załącznik do decyzji wynika, że średni wskaźnik w obszarze wynosi 0,07, zaś maksymalny istniejący wynosi 0,18. Maksymalny dla budynku znajdującego się w budowie 0,22. Na tej podstawie sporny parametr został ustalony, na podstawie § 5 rozporządzenia, od 0,07 do 0,22 (tj. od średniego wskaźnika dla całego obszaru do maksymalnego dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej będącej w trakcie budowy). Z uzupełnionej w toku postępowania odwoławczego tabeli załączonej do analizy urbanistycznej wynika jednak, że średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,14, a maksymalny dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej będącej w trakcie budowy 0,25. Część tekstowa analizy podobnie jak jej wyniki nie zostały jednak skorygowane w oparciu o informacje wynikające z uzupełnionej tabeli. Ponadto, zarówno w decyzji o warunkach zabudowy jak i w analizie urbanistycznej organ nie sprecyzował podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie przywołując ogólnikowo przepis § 5 rozporządzenia. Co równie istotne organ pierwszej instancji ustalając rozważny wskaźnik dopuścił w tym wypadku odstępstwo od zasady przyjmowania średnich wartości, przyjmując górny wskaźnik jako wartość maksymalną. Takie rozwiązanie wymagało rzetelnego uzasadnienia w odniesieniu do wyników analizy, którego próżno poszukiwać zarówno w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji jak i w poddanej kontroli tutejszego Sądu decyzji organu odwoławczego.

Jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej, to została ona w decyzji określona łącznie dla budynków mieszkalnych od 16m do 22m, a dla budynku garażu od 5m do 10m. Z części tekstowej wyników analizy wynika, że podstawę prawną ustalenia tego parametru stanowią przepisy § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W przypadku budynków mieszkalnych wskazano, że parametr ten ustalono, na podstawie średniej szerokości elewacji budynków mieszkalnych wolnostojących w obszarze analizowanym oraz szerokości zgodniej z wnioskiem nie większej niż maksymalna szerokość budynku mieszkalnego w obszarze analizowanym. Z uzupełnionej w toku postępowania odwoławczego tabeli oraz z części tekstowej analizy wynika faktycznie, że wartość średnia tego parametru wynosi 16m, to jednak maksymalna szerokość budynku mieszkalnego w obszarze analizowanym wynosi 39m. Co prawda dotyczy to budynku w zabudowie rezydencjonalna, to jednak taka zabudowa znajduje się w granicach terenu analizowanego i rzutuje na parametry przyszłej zabudowy. Nie można więc twierdzić, jak czyni to organ, że maksymalnym wskaźnikiem występującym w graniach terenu urbanistycznego jest w tym wypadku 22m. Nadto co ma niebagatelne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy organy obu instancji po raz kolejny określiły parametr nowej zabudowy na zasadzie odstępstwa od wartości średnich, jednak nie uzasadniły swojego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej dla budynku garaży, którą określoną w decyzji na poziomie od 5m do 10m, to podkreślić trzeba, że z części tekstowej analizy wynika, iż ustalono ją zgodnie z minimalną i średnią szerokością zabudowy towarzyszącej. O ile jednak wartość minimalną można ustalić na podstawie danych zawartych w tabeli, to już wartość średnia nie jest możliwa do zweryfikowania zwłaszcza, że z części tekstowej analizy wynika, iż szerokość budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej kształtuje się od 5m do 21m, a budynki typowo garażowe przy zabudowie jednorodzinnej nie występują.

W kontrolowanej decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została określona, na podstawie § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, dla budynków mieszkalnych od 3m (istniejąca minimalna wysokość) do 4,5m (średnia wysokość elewacji w obszarze analizowanym dla zabudowy mieszkaniowej), dla garaży od 2,5m (zgodnie z wnioskiem, mniej niż minimalna wysokość zabudowy do 4,5m (średnia wysokość elewacji w obszarze analizowanym dla zabudowy mieszkaniowej). Z § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia wynika, że regułą jest wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość ta przebieg tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Ustawodawca dopuścił wyznaczenie innej wysokości, o której mowa, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W rozpatrywanej sprawie średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej z terenu analizowanego wynosi 4,5 m, choć jak trafnie argumentował skarżący zarówno w odwołaniu jak i w skardze do Sądu, popierając swoje stanowisko dokumentacją fotograficzną, w sąsiedztwie terenu inwestycji na działce nr 123/23 występują budynki o wysokościach 6 m i 5 m. Działka nr 123/23 znajduje się po tej samej stronie drogi co działka nr 123/29 należąca do skarżącego, oddzielają je działki nr 123/22 i 123/30. Powyższe oznacza, że organ mógł rozważyć wyznaczenie spornego parametru na poziomie maksymalnym bądź tak jak określił to skarżący w treści odwołania na poziomie 6-7m i nie musiał w tym wypadku poszukiwać wzorca takiej zabudowy, zwłaszcza, że w przypadku innych parametrów ustalanych na zasadzie odstępstwa od wartości średnich takie rozwiązanie było w jego przekonaniu dopuszczalne, to jednak o czym była wyżej mowa w wydanych decyzjach organów obu instancji ustalone parametry nie zostało dostatecznie uzasadnione.

Jeśli chodzi o geometrię dachu, to dla budynku mieszkalnego organ ustalił dach dwuspadowy lub wielospadowy o nachyleniu połaci od 20o do 45o. Wysokość kalenicy określono od 5m do 8m. Dla budynku garaży kąt nachylenia głównej połaci ustalono od 20o do 45o, natomiast wysokość kalenicy głównej od 3m do 5m. Lektura części tekstowej analizy dowodzi, że w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji dominują dachy dwu lub wielospadowe o nachyleniu połaci od 35o-45o, na pozostałym obszarze występują dachy płaskie o nachyleniu połaci 10o-15o oraz dachy dwu lub wielospadowe o nachyleniu połaci od 15o do 20o i są to budynki w zabudowie zagrodowej. Kalenice budynków jednorodzinnych w przedziale 6-11m, 11m występuje na działce 126/15. Z motywów decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz wyników części tekstowej analizy wynika, że organ ustalił rozważany parametr na poziomie 5-8m przyjmując wysokości kalenic w obszarze analizowanym i najbliższych budynków budujących się wzdłuż ul. A. – dz. 191 (8,8m), 192 (7,8m), 123/22 (6,5m), zbliżonych do średniej. Kolegium stwierdziło także, że wartość kąta o nachyleniu dachu 5o nie występuje w obszarze analizowanym. Uwadze organów obu instancji przy ustalaniu analizowanego parametru umknął jednak fakt, że przepis § 8 nie posługuje się pojęciem wartości średnich, a zwrotem "ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym". Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1804/16 i 1 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 1074/14 zwrot "ustala się odpowiednio", którym posługuje się prawodawca w § 8 rozporządzenia oznacza, że elementy geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) mogą być ustalane wprost do elementów geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, mogą nie mieć zastosowania lub mogą być stosowane, ale z odpowiednimi modyfikacjami. Na pewno ocena zakresu i sposobu ustalenia odpowiedniego określonych elementów geometrii dachu planowanej inwestycji musi uwzględniać elementy geometrii dachów występujące w obszarze analizowanym. Co do zakresu odniesienia oraz co do tego, w jaki sposób te przepisy należy stosować w sposób "odpowiedni" (zob. M. Hauser, Przepisy odsyłające. Zagadnienia ogólne, Przegląd Legislacyjny 2003, nr 4, s. 83). W piśmiennictwie wskazuje się również, że "Otwarcie treści prawa oznacza przejście części odpowiedzialności za treść prawa z podmiotów uczestniczących w działalności prawodawczej na praktykę prawniczą, podejmującą decyzje stosowania prawa na podstawie (także) kryteriów wskazanych w klauzulach odsyłających i pozostawiających ów luz decyzyjny co do ustalenia ich treści oraz co do ich udziału w procesie decyzyjnym" (zob. L. Leszczyński, Tworzenie generalnych klauzul odsyłających, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2000, s. 164). Zwrot "ustala się odpowiednio" występujący w § 8 rozporządzenia oznacza, że elementy geometrii dachu planowanej inwestycji powinny być zbliżone do elementów geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Zwrot "ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym" oznacza, że wskazane przez § 8 rozporządzenia elementy geometrii dachu mają zastosowanie lecz z niezbędnymi modyfikacjami, podyktowanymi specyfiką ustalenia warunków dla danej inwestycji. Ocena zakresu odpowiedniego ustalenia geometrii dachu musi uwzględniać cel w postaci ładu przestrzennego. Ustalenie odpowiednie wymaga także uwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy. W kontrolowanej sprawie w granicach obszaru analizowanego występują budynki mieszkalne o kącie nachylenia połaci dachowych 10o-15o (układ połaci dach płaski), 10o-20o oraz w przypadku zabudowy usługowej poniżej 10o, co oznacza, że organ mógł i powinien rozważyć w uzasadnieniu decyzji ustalenie tego parametru na innym poziomie aniżeli uczynił to w decyzji o warunkach zabudowy. Ten sam zarzut dotyczy wysokości kalenicy, skoro na działkach sąsiednich parametr ten kształtuje się następująco: działka nr 123/26 - 9m, działka nr 195 - 8,4m, działka nr 123,27 – 8,3m. Wartość minimalna 5m, którą organ bez bliższej refleksji ustalił w decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, występuje tylko na jednej działce nr 118/2 w zabudowie zagrodowej. W orzecznictwie podkreśla się, że żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na danym obszarze dany kształt dachu jest dominujący i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu (vide: wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 761/16).

Lektura zaskarżonego rozstrzygnięcia dowodzi nadto, że organ odwoławczy skupił się w głównej mierze na ocenie decyzji organu pierwszej instancji z punktu widzenia zarzutów sformułowanych w odwołaniu, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 15 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Wymogom tym Kolegium ewidentnie nie sprostało, ponieważ nie dostrzegło błędów i nieścisłości pomiędzy treścią analizy urbanistycznej a wydaną na jej podstawie decyzją, nie zauważyło, że poszczególne parametry nowej zabudowy określone w kontrolowanej przezeń decyzji nie zawierają jakiegokolwiek uzasadnienia czy też, że podstawa prawna ich ustalenia jest niepełna, a co za tym idzie trudna do zweryfikowania. Uwadze organu odwoławczego umknął wreszcie dość istotny fakt, a mianowicie, że w końcowej części odwołania skarżący wniósł o zmianę decyzji i ustalenie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej co najmniej z dolnego zakresu jego wniosku na poziomie 6-7m, wskaźnika geometrii dachu w zakresie kąta nachylenia połaci dachowych od 5odo 35o, natomiast wysokości kalenicy od 7,5m do 10m lub co najmniej 9,5m. Wymagało to od organu pogłębionej i rzetelnej analizy zabudowy występującej w graniach terenu analizowanego zabudowy, która co należy podkreślić jest bardzo zróżnicowana, a następnie rzeczowego przedstawienia swojego stanowisko w motywach decyzji, czego ewidentnie w tym wypadku zabrakło.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zasadniczej mierze w piśmie pełnomocnika skarżącego, dotyczących pominięcia przez organy obu instancji ustaleń decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. dla działki nr 123/15 i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. modyfikującej parametry tej decyzji, wskazać przede wszystkim trzeba, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego działka nr 123/15 znajduje się poza granicami terenu analizowanego. Tym samym parametry zabudowy ustalone dla tej działki nie mogą stanowić wprost punktu odniesienia do określenia parametrów nowej zabudowy na gruncie rozpatrywanej sprawy. Pełnomocnik skarżącego nie dostrzega, że o dopuszczalnych parametrach nowej zabudowy decyduje zabudowa znajdująca się w granicach terenu analizowanego wyznaczonego zgodnie z regułami § 3 ust. 2 rozporządzenia. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy należy mieć na uwadze, że w granicach terenu analizowanego występują obiekty posiadające parametry zbliżone do wnioskowanych przez skarżącego, o czym dobitnie świadczą fotografie załączone do skargi oraz odwołania. Organ winien tym samym z należytą starannością, uwzględniając reguły określone w art. 107 § 3 k.p.a., ustosunkować się do tych kwestii w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcie, czego jednak nie uczynił naruszając przepisy art. 107 § 3 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 k.p.a.

W świetle stwierdzonych wyżej uchybień wydane na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzje organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni poczynione w uzasadnieniu niniejszego wyroku rozważania, a następnie wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Kontynuując postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ winien uwzględnić, że zasadniczy cel jakim jest ochrona ładu przestrzennego, poprzez powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w granicach terenu analizowanego sposobem zagospodarowania terenu nie powinien prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia chronionego konstytucyjnie prawa własności.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota 980 zł odpowiada równowartości uiszczonego wpisu sądowego od skargi - 500 zł oraz wynagrodzenia pełnomocnika - 480 zł.

is