Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 484/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Maria Tkacz- Rutkowska, Sędzia WSA Marta Semiczek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2019 r. sprawy ze skargi O. D. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.250 (słownie: jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi O. D. jest bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Jak wynika z akt sprawy 14 września 2018 r. skarżący złożył w Urzędzie Wojewódzkim wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Pismem z 24 września 2018 r. skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył żądanie wydania zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia złożenia wniosku o pobyt czasowy i pracę oraz wniosek o wgląd do akt sprawy.

W dniu 7 listopada 2018 r. do organu administracji publicznej wpłynęło ponaglenie, w którym powołując się na art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), skarżący zarzucał, że postępowanie w sprawie jego wniosku nie zostało zakończone w ustawowym terminie, przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Strona wnioskowała o stwierdzenie bezczynności mającej rażący charakter, zobowiązanie organu administracji publicznej do niezwłocznego rozpoznania wniosku oraz zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ukarania winnych bezczynności. W uzasadnieniu opisał okoliczności faktyczne sprawy, wskazując, że wniosek winien być rozpoznany w ciągu miesiąca, termin ten nie został dochowany i to bez wyjaśnienia jakichkolwiek przyczyn zwłoki.

Pismem z 13 listopada 2018 r. organ administracji publicznej wezwał stronę do osobistego stawiennictwa na podstawie art. 105 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach). Ponadto wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, tj. złożenie wzoru podpisu, dołączenia wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe oraz uzupełnienia przez podmiot powierzający pracę załącznika nr 1 w podanym w piśmie zakresie. Stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. stronę pouczono o skutkach niedochowania siedmiodniowego terminu.

Pismem z 15 listopada 2018 r. ponaglenie przekazano Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wyjaśniając, że zwłoka w rozpoznaniu wniosku strony wynika z ogromnego napływu tego typu spraw oraz trudności kadrowych w Urzędzie Wojewódzkim.

W dniu 4 grudnia 2018 r. skarżący uzupełnił braki formalne pisma oraz stawił się w siedzibie organu administracji publicznej.

Pismem z 9 maja 2019 r. (data wpływu do organu administracji publicznej – 13 maja 2019 r.) strona wniosła skargę na bezczynność organu administracji publicznej. Zarzucała naruszenie art. 35 § 1 i § 3 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez rażące niedochowanie miesięcznego terminu załatwienia sprawy; art. 36 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym niepodanie przyczyn zwłoki, niewyznaczenie terminu załatwienia sprawy braku pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia; art. 37 § 4 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o przekazaniu ponaglenia w terminie 7 dni; art. 37 § 5 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. nierozpoznanie ponaglenia w terminie 7 dni; art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez lekceważące podejście do strony oraz naruszenie zasad wynikających z ww. przepisów; art. 74 § 2 w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu i ograniczenie możliwości kontraktu z inspektorem prowadzącym sprawę, ograniczenie wglądu do akt; art. 74 § 2 w zw. z art. 14 k.p.a., poprzez odmowę udostępnienia materiałów sprawy i art. 217 k.p.a., poprzez niewydanie zaświadczenia w przedmiocie potwierdzenia złożenia przez stronę wniosku.

Domagała się zobowiązania organu administracji publicznej do niezwłocznego wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę i pobyt czasowy, nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia; stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie grzywny organowi administracji publicznej w wysokości 1.000 zł oraz przyznania od organu administracji publicznej na rzecz strony sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu podkreślała, że brak potwierdzenia przez wiele miesięcy złożenia wniosku uniemożliwiał stronie prowadzenie spokojnego życia, udaremnił możliwość podjęcia intratnej pracy. Stronie odmawiano wglądu do akt sprawy nie wydając w tym zakresie żadnego postanowienia, do dziś wniosek w tym zakresie pozostał bez rozpoznania. Organ administracji publicznej podjął działania dopiero po złożeniu przez stronę ponaglenia, na wezwanie organu strona w terminie uzupełniła braki wniosku. Akcentowała, że ponaglenia nie przekazano właściwemu organowi w terminie – po 12 dniach zwłoki. Do dnia wniesienia skargi strona nie otrzymała odpowiedzi na ponaglenie. Zwracała uwagę na problem w postaci braku możliwości kontaktu z urzędnikiem prowadzącym sprawę, brak odpowiedzi na wnioski strony. Odwołując się do pojęcia bezczynności wypracowanego w judykaturze strona wywodziła, że w sprawie organ administracji publicznej jest bezczynny. Pierwsze działania w sprawie podjęto dwa miesiące po wpływie wniosku, termin na załatwienie sprawy liczy się od tego momentu i nie jest przerywany i liczony na nowo od chwili uzupełnienia braków formalnych. Wskazywała na zasadę szybkości postępowania i terminy ustawowe rozpoznania sprawy. Podnosiła, że przyczyną zwłoki nie mogą być braki kadrowe. Zwracała uwagę, że organ administracji publicznej był i nadal jest bezczynny, a czynności są podejmowane dopiero po interwencji strony. Nie dochowano także wymogów informowania strony o niedochowaniu terminów, przyczynach tego stanu rzeczy i nowym terminie rozpoznania sprawy, co narusza wskazane w skardze przepisy. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdzała, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia zgłoszone wnioski.

Pismem z 22 maja 2019 r. organ administracji publicznej, powołując się na 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zwrócił się do wskazanych w tym przepisie służb z prośbą o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt na terytorium RP skarżącego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z tej samej daty wezwał stronę o złożenie oświadczenia w sprawie ilości osób pozostających na jego utrzymaniu oraz dołączenie oryginału informacji starosty zgodnej z art. 88c ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jednocześnie wskazano, że sprawa strony będzie rozpoznana do 22 sierpnia 2019 r.

W dniu 23 maja 2019 r. pełnomocnik zapoznał się z aktami sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu negował twierdzenie pełnomocnika, że to stan niepewności skłonił go do podjęcia próby kontaktu z organem administracji, bowiem wniosek w tym zakresie złożono już po dwóch tygodniach od wpływu wniosku. Ponadto wskazał, że profesjonalny pełnomocnik winien mieć wiedzę, że złożenie wniosku drogą pocztową wydłuży rozpoznanie sprawy.

W opinii organu administracji publicznej sposób prowadzenia sprawy, w tym termin jej rozpoznawania - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. - nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Sprawy te są szczególnie skomplikowane, a duża fluktuacja pracowników nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej organ administracji publicznej podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że to grzywna wymierzana organowi wydaje się być środkiem bardziej wskazanym do dyscyplinowania organu niż przyznawana stronie suma pieniężna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony, przy czym bezczynność ta jest rażąca.

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.).

Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w przepisie art. 35 ww. ustawy. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Jednocześnie dalsze zapisy ww. ustawy definiują pojęcie bezczynności, wskazując w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Reguły te są wzmacniane przez dalsze przepisy k.p.a., w szczególności art. 12 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako bezczynność dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych.

Otóż sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ - w przewidzianym przepisami terminie - nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Inaczej mówiąc, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16, wszystkie wyroki publikowane w centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ. w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym na wstępie art. 35 k.p.a.

Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze zapisy k.p.a., tj. art. 36 stanowiący, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Przenosząc opisane uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że organ administracji publicznej pozostawał i pozostaje w tej sprawie bezczynny. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, wyjaśnienia skarżącego opisane w skardze wskazują na to, że przez 8 miesięcy tj. od 14 września 2018 r. do dnia złożenia skargi organ administracji nie wydał decyzji, choć był obligowany do rozpoznania wniosku strony. Zdaniem Sądu sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego nie należy do skomplikowanych wymagających szerokiego postępowania dowodowego, większość niezbędnych dla sprawy dokumentów dołączono do wniosku. Jedyne działania, które winien podjąć organ administracji publicznej, to zbadanie wymogów formalnych pisma i wezwanie o ich uzupełnienie oraz zwrócenie się do właściwych służb z prośbą o informację w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Czynności te winny zostać wykonane niezwłocznie po wpływie wniosku. Nie ulega zatem wątpliwości, że termin na wydanie orzeczenia w tej sprawie nie powinien przekroczyć miesiąca, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie postępowanie do dnia wniesienia skargi toczy się już 8 miesięcy, bez wyraźniej ku temu przyczyny. W jego toku organ administracji publicznej, w każdym przypadku po monitach strony, wezwał ją do uzupełnienia braków formalnych oraz już po wniesieniu skargi wystąpił do właściwych służb w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach. O ile pierwsza czynność organu administracji publicznej, co prawda po monicie strony, została wykonana po 2 miesiącach od wpływu wniosku, to kolejna po upływie dalszych sześciu i także po interwencji strony. Skarżąca dwukrotnie bowiem ponaglała organ administracji w kwestii objętej jej wnioskiem. Pierwsze ponaglenie strony datowane jest na 29 października 2018 r. (wpływ do oregano administracji publicznej 7 listopada 2018 r.), zaś kolejne zaś, to skarga z 9 maja 2019 r.

Jak zatem wynika z przywołanych okoliczności zwłoka w rozpoznaniu wniosku strony nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku strony przez okres 8 miesięcy nie może być w żadnym wypadku sytuacja kadrowa w urzędzie. Tak rażącej bezczynności nie może usprawiedliwiać również napływ dużej ilości wniosków.

W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwsze w sprawie czynności) po upływie dwóch miesięcy od jego wpływu i to na skutek monitu strony. Ponadto działanie organu administracji publicznej w tej sprawie obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., skarżącego nie zawiadamiano o niezałatwieniu sprawy w terminie, informacja w tym zakresie został mu przekazana dopiero w piśmie z 22 maja 2019 r.

Dodatkowo odnotowania wymaga, że o ile wniosek strony wymagał uzupełnienia braków formalnych (został złożony pocztą, a nie osobiście przez stronę), to wzywając go do dopełnienia wymogów formalnych zasadnym było wezwania o dalsze informacje niezbędne do rozpoznania wniosku, co uczyniono dopiero 22 maja 2019 r. Przewlekłość w rozpoznawaniu sprawy spowodowała także konieczność uzupełnienia wniosku w zakresie wskazania osób pozostających na utrzymaniu strony, w międzyczasie, tj. [...] października 2018 r. skarżącemu urodziło się dziecko, o czym organ administracji powziął wiedzę 19 grudnia 2018 r. Pomimo tego czynności w tym zakresie podjęto dopiero w maju 2019 r. Bezczynność przejawia się także w nieefektywnych działaniach organu administracji publicznej, który winien dążyć do koncentracji podejmowanych czynności, a nie ich przewlekania.

Opisane fakty dowodzą, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. dopuścił się bezczynności, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi.

Jednocześnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. określa kompetencje Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność. Zgodnie z jego brzmieniem Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Dalsze przepisy stanowią, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Wskazany zapis zawiera nie uprawnienie ale obowiązek Sądu w zakresie oceny czy w sprawie bezczynność miała charakter kwalifikowany. Wypełniając ten obowiązek stwierdzić trzeba, że opisane fakty, mające odzwierciedlenie w aktach sprawy, nie pozostawiają wątpliwości, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA).

W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że działanie organu administracji publicznej w tej sprawie, a raczej jego bezczynność i przekroczenie terminów załatwienia sprawy o nieskomplikowanym charakterze i to bez żadnej istotnej przyczyny winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w istocie strona przedstawiła dokumenty umożliwiające prowadzenie postępowania, co wymagało jedynie niewielkiego ich uzupełnienia oraz wystąpienia do właściwych instytucji, o których mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. W rozpoznawanej sprawie nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych, występowania do kontrahentów o udzielenie niezbędnych informacji. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo odbywa się na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów, z zastrzeżeniem czynności podejmowanych w trybie w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. W tym zakresie organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (komendanta oddziału Straży Granicznej, komendant wojewódzkiego Policji, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsul właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a ww. organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie przewlekłości postępowania (art. 109 ww. ustawy).

Niemniej w opinii Sądu wniosek strony niezwłocznie po jego złożeniu winien być poddany wstępnej weryfikacji co do jego kompletności, w tej sprawie czynności te zostały podjęte po upływie 2 miesięcy i to po interwencji strony, po to aby kolejna czynność podjąć po następnych 6 miesiącach bezczynności. Opisana bezczynność w opinii Sądu nie ma żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jak wskazano nie stanowi jej złożoność sprawy ani konieczność gromadzenia dowodów. Nie jest usprawiedliwieniem także powoływana w odpowiedzi na skargę duża ilość składanych wniosków i reorganizacji pracy urzędu. Są to okoliczności procesowo obojętne, niezależnie od tego nie mogą uzasadniać aż tak istotnej bezczynności, abstrahując bowiem od problemów kadrowych (jak wskazuje organ administracji publicznej następuje duża rotacja pracowników) w sprawie nie dopełniono żadnych wymogów nakładanych na organy administracji publicznej w zakresie terminów rozpoznawania spraw. W okresie od wpływ wniosku strony do dnia wezwania jej do uzupełnienia dokumentacji organ administracji publicznej pozostawał w milczeniu. Nie dopełnił w tym zakresie czynności wynikających z art. 36 k.p.a., nie udzielił żadnych wskazań czy wyjaśnień co jej sytuacji prawnej. Co więcej, jak dowodzi zawartość akt w tym zakresie zasady procedowania przyjęte przez organ administracji wykluczają możliwość pozyskania niezbędnych informacji o sprawie.

Niewątpliwie tak długie prowadzenie postępowania jest nieakceptowane z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa, nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej.

Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami stopnia bezczynności oraz z uwagi na fakt, że do dnia wniesienia skargi i wydania przedmiotowego wyroku Sąd nie ma informacji czy organ administracji publicznej wydał w sprawie decyzję, należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do rażącej bezczynności organu administracji publicznej w przedmiocie postępowania objętego wnioskiem strony. Jak wskazano Sąd dostrzega, że na sprawność działania organu administracji publicznej niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie od kilku lat, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, gdy permanentnie dochodzi do rażącego naruszenia praw stron do szybkiego załatwienia jej sprawy i jak choćby w niniejszej sprawie do procedowania wniosku przez okres ponad 8 miesięcy. O ile niewątpliwie można zarzucić organowi administracji publicznej niezapewnienie właściwej organizacji pracy w reakcji na zwiększoną ilość wniosków, to zebrany w sprawie materiał daje również wystarczające podstawy do postawienia zarzutów oczywistego lekceważenia wniosków i praw procesowych strony. Dostrzec bowiem trzeba, że organ administracji publicznej działania podejmuje wyłącznie po monitach strony, nie informuje jej o przekroczeniu terminu załatwieniu sprawy i nowym terminie rozpoznania sprawy, czyni to po ośmiu miesiącach i po wniesieniu skargi. Niezależnie od tego słusznie podnosi strona, że ograniczone są także jej uprawnienia i dostęp do akt sprawy i możliwość uzyskania informacji o sprawie. Wynika to niewątpliwe z niewłaściwej organizacji pracy w instytucji ustanowionej celem rozpoznawania spraw obywateli i dla nich. Narusza to zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Przy czym w tym kontekście koniecznym jest zwrócenie uwagi na niepokojącą praktykę organu administracji, który przez okres 8 miesięcy (na moment wniesienia skargi) od złożenia wniosku przez stronę nie występuje do organów takich jak Straż Graniczna, Policja, ABW z zapytaniem czy pobyt skarżącgo stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Opieszałość organu administracji w tym zakresie stwarza właśnie takie zagrożenie, czyniąc pozorną wspomnianą instytucję konsultacji. Tak naprawdę wystąpienie z takimi zapytaniami powinno odbywać się zaraz po złożeniu wniosku.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, przede wszystkim jednak ma ono służyć zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej do jak najszybszego załatwienia sprawy. Zważywszy na te funkcje Sąd orzekł o przyznaniu skarżącemu wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej mając na uwadze, że ten rodzaj środka najefektywniej zdyscyplinuje organ administracji publicznej do podjęcia działań zmierzających do zakończenia sprawy i rozpoznania wniosku strony. Rezultat ten jest pożądany nie tylko z uwagi na uprawnienia i sytuację prawną skarżącego, ale także niezbędny z uwagi na konieczność zachowania bezpieczeństwa publicznego oraz stabilizacji gospodarczej. Jak wskazano, celem niniejszego postępowania jest m.in. także ustalenie czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W sytuacji zatem, gdy – tak jak w przedmiotowej sprawie - zapytanie w ww. kwestii nie wysłane przez okres 8 miesięcy od otrzymania wniosku to należy uznać, że takie działanie niweczy cel ww. konsultacji.

Takie postępowanie godzi także w zasady bezpieczeństwa obrotu gospodarczego, utrudniając rodzimym przedsiębiorcom prowadzenie działalności gospodarczej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie skarżącemu z urzędu sumy pieniężnej w kwocie 1.250 zł.

Jednocześnie wskazać trzeba, że orzekane w ww. trybie środki (grzywna, suma pieniężna) mogą być stosowane rozłącznie, a nie kumulatywnie, jak o to wnioskuje strona. Powyższe wynika z literalnego brzmienia powołanego przepisu. Zasądzenie sumy pieniężnej wykluczało orzekanie w przedmiocie grzywny.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II i IV sentencji wyroku.

Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).