Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1689/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6257 Powszechne usługi pocztowe
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 2, art. 45 ust. 1 art. 47, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1529
law: Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 15 , art. 108
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi O. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji rachunkowości regulacyjnej oraz opisu kalkulacji kosztów na 2016 r. oddala skargę


UZASADNIENIE

O. (dalej jako: O. lub związek) wniósł do tutejszego Sądu skargę na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezesa UKE) z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] stycznia 2016 r. Nr [...]:

I. o zatwierdzeniu:

1. instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2016 w brzmieniu przełożonym przez P. przy piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...],

2. opisu kalkulacji kosztów na rok 2016 w brzmieniu przedłożonym przez P. piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. znak jw.

II. wprowadzeniu Załącznika nr 1 do niniejszej decyzji obejmującego dokument wymieniony w pkt I.1. sentencji niniejszej decyzji oraz Załącznika nr 2 do niniejszej decyzji obejmującego dokument wymieniony w pkt I.2. sentencji niniejszej decyzji, w wersji jawnej i w wersji, która zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa P.;

III. oraz nadaniu na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 5 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2013 r. poz. 1529 z późn. zm., zwanej dalej "Prawem pocztowym" lub "Ustawą") w związku z § 10 ust. 2 i ust. 3 oraz w związku z § 9 ust. 2-4 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 maja 2013 r. w sprawie prowadzenia przez operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług powszechnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 542, zwanego dalej "Rozporządzeniem") oraz w związku z art. 108 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku O. o ponowne rozpoznanie sprawy.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

Przy piśmie z dnia [...] października 2015 r. P. (zwana dalej "P." lub "Operatorem [...]") przedłożyła Prezesowi UKE do zatwierdzenia projekty:

1) instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2016,

2) opisu kalkulacji kosztów na rok 2016.

Prezes UKE pismem z dnia [...] października 2015 r. działając na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., zawiadomił Operatora [...] o wszczęciu na jego wniosek zawarty w piśmie z dnia [...] października 2015 r. postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2016 oraz projektu opisu kalkulacji kosztów na rok 2016.

Pismem z dnia [...] października 2015 r. Prezes UKE, działając na podstawie § 9 ust. 4 w związku z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 maja 2013 r. w sprawie prowadzenia przez operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług powszechnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 542) wezwał P. do przedłożenia wyjaśnień oraz dokonania ewentualnych zmian w projektach wskazując konkretne zakresy koniecznych zmian.

P. w piśmie z dnia [...] października 2015 r. przedłożyła wyjaśnienia oraz projekty po dokonaniu w nich zmian.

W piśmie z dnia [...] października 2015 r. O. wniósł o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Po usunięciu przez O. braków formalnych ww. wniosku, Prezes UKE postanowieniem z [...] listopada 2015 r. dopuścił Związek do udziału w postępowaniu, a następnie pismem z [...] listopada 2015 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, a także o możliwości ostatecznego wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów.

W związku z objęciem przez P. części materiałów stanowiących materiał dowodowy w toku niniejszego postępowania tajemnicą przedsiębiorstwa oraz w związku z ww. postanowieniem o dopuszczeniu O. do udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie, Prezes UKE przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zakresu informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa P. (pisma z dnia [...] listopada 2015 r., z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz z dnia [...] grudnia 2015 r.).

W wyniku tego postępowania zakres tajemnicy przedsiębiorstwa P. został określony pismami z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...] września 2015 r., [...] października 2015 r., [...] października 2015 r., [...] grudnia 2015 r., [...] grudnia 2015 r., [...] grudnia 2015 r.

W dniu [...] listopada 2015 r. O. skorzystał z możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie. Na wniosek O. z akt wydano także kopie pism (wersje jawne). W piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. O. przedstawił swoje stanowisko. W dniu [...] grudnia 2015 r. O. ponownie skorzystał z możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie. Na wniosek O. z akt wydano także kopie pism (wersje jawne).

Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezes UKE, działając na podstawie § 9 ust. 4 w związku z § 10 ust. 2 Rozporządzenia, wezwał P. do dokonania konkretnie wskazanych zmian w projektach. P. przy piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. przedłożyła projekty po dokonaniu w nich zmian.

W dniu [...] grudnia 2015 r. z akt sprawy wydano O. kopię pisma P. z dnia [...] grudnia 2015 r. wraz z załącznikami w wersji jawnej.

Postanowieniem, z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. Prezes UKE odmówił O., umożliwienia przeglądania akt sprawy w zakresie, w jakim znajdujące się w nich dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa P..

Skarga O. na ww. postanowienie z [...] stycznia 2016 r. została oddalona przez WSA w Warszawie wyrokiem z 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt VISA/Wa 592/16.

Wyrok ten jest prawomocny od 10 listopada 2016 r.

Z kolei pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. doręczonym tego samego dnia P. i O., Prezes UKE zakomunikował następujące fakty znane organowi z urzędu:

1) po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2015 oraz projektu opisu kalkulacji kosztów na rok 2015, na podstawie art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 5 Prawa pocztowego w związku z § 10 ust. 2 i ust. 3 w związku z § 9 ust. 2-4 Rozporządzenia oraz 104 § 1 k.p.a., Prezes UKE, ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. o znaku [...], zatwierdził instrukcję rachunkowości regulacyjnej na rok 2015 (w której ustalone zostały m.in. listy usług i działalności, pogrupowanych według usług wchodzących w zakres usług powszechnych, pozostałych usług pocztowych i pozostałej działalności gospodarczej) oraz opis kalkulacji kosztów na rok 2015;

2) dokumenty zatwierdzone decyzją Prezesa UKE, o której mowa w punkcie 1 tj. instrukcja rachunkowości regulacyjnej na rok 2015 (w której ustalone zostały m.in. listy usług i działalności, pogrupowanych według usług wchodzących w zakres usług powszechnych, pozostałych usług pocztowych i pozostałej działalności gospodarczej) oraz opis kalkulacji kosztów na rok 2015, zostały opublikowane, z zachowaniem wymogów dotyczących ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, w Biuletynie Informacji publicznej na stronie podmiotowej Prezesa UKE: [...];

3) po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2013, projektu opisu kalkulacji kosztów na rok 2013, projektu instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2014 oraz projektu opisu kalkulacji kosztów na rok 2014, na podstawie art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 5 Prawa pocztowego w związku z § 10 ust. 2 i ust. 3 w związku z § 9 ust. 2-4 ww. rozporządzenia uraz 104 § 1 k.p.a., Prezes UKE, ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. o znaku [...], zatwierdził instrukcję rachunkowości regulacyjnej na rok 2013, opis kalkulacji kosztów na rok 2013, instrukcję rachunkowości regulacyjnej na rok 2014 oraz opis kalkulacji kosztów na rok 2014;

4) przy uzgadnianiu i zatwierdzaniu dokumentów, o których mowa w punkcie 3, Prezes UKE korzystał z możliwości, o której mowa w art. 98 ust. 2 Prawa pocztowego, tj. zasięgał opinii ekspertów;

5) dokumenty zatwierdzone decyzją Prezesa UKE, o której mowa w punkcie 3, tj. instrukcja rachunkowości regulacyjnej na rok 2013, opis kalkulacji kosztów na rok 2013, instrukcja rachunkowości regulacyjnej na rok 2014 oraz opis kalkulacji kosztów na rok 2014, zostały opublikowane, z zachowaniem wymogów dotyczących ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, w Biuletynie Informacji publicznej na stronie podmiotowej Prezesa UKE: [...].

Jednocześnie w ww. piśmie Prezes UKE:

- poinformował o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, a także o możliwości ostatecznego wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów;

- zawiadomił, że sprawa nie może być załatwiona w terminie do [...] grudnia 2015 r. i wskazał nowy termin jej załatwienia - [...] grudnia 2015 r.

W dniu [...] grudnia 2015 r. z akt sprawy wydano O. kopię pisma P. z dnia [...] grudnia 2015 r. wraz z załącznikami w wersji jawnej.

Tego samego dnia do Urzędu Komunikacji Elektronicznej wpłynęło pismo O. z dnia [...] grudnia 2015 r. wraz z załącznikami w wersji jawnej.

Tego samego dnia do Urzędu Komunikacji Elektronicznej wpłynęło pismo O. przedstawił swoje stanowisko odnoszące się do następujących zagadnień:

A) uznania Przesyłki Firmowej (oraz innych usług świadczonych przez P.) jako usługi pocztowej świadczonej w ramach usług;

B) wezwania Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2015 r. w kontekście prawidłowości ustalenia zakresu usług wchodzących w zakres usług masowych;

C) wyjaśnień P. dotyczących tajemnicy przedsiębiorstwa w dokumentach przedstawionych Prezesowi UKE.

Prezes UKE w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że z przepisu art. 97 Prawa Pocztowego wynika, że rachunkowość regulacyjną i kalkulację kosztów prowadzi operator wyznaczony. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Prawa pocztowego obowiązki operatora wyznaczonego w okresie 3 lat od wejścia w życie Prawa pocztowego (tj. do dnia [...] grudnia 2015 r.) pełniła P. Ponadto na podstawie opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności decyzji Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2015 r. o znaku [...], P. jest Operatorem [...] na lata 2016-2025.

Organ podniósł, że P. wypełniając swój obowiązek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 Prawa pocztowego oraz w § 8 Rozporządzenia, opracowała i przedłożyła Prezesowi UKE przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. projekt instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2016 oraz projekt opisu kalkulacji kosztów na rok 2016. Według organu, zakończenie uzgodnień prowadzących na podstawie § 9 Rozporządzenia nastąpiło z upływem [...] września 2015 r. a więc w terminie o jakim mowa w § 9 ust. 6 Rozporządzenia. Zdaniem Prezesa UKE, uwzględniając daty wpływu dokumentów oraz terminy wskazane w § 9 Rozporządzenia, operator wyznaczony zrealizował przepis zawarty w § 10 ust. 1 Rozporządzenia. Tym samym spełnione zostały przesłanki formalne upoważniające Prezesa UKE do merytorycznego rozpatrzenia wniosku P. o zatwierdzenie Projektów.

Prezes UKE wskazał, że rozstrzygając w przedmiocie przedłożonych przez Operatora [...] Projektu Instrukcji i Projektu Opisu, obowiązany jest ocenić ich zgodność z:

1) zasadami prowadzenia ksiąg rachunkowych określonymi w ustawie o rachunkowości;

2) wymaganiami określonymi w Prawie pocztowym i w przepisach wydanych na podstawie art. 104 Prawa pocztowego (tj. przepisach Rozporządzenia) co wynika z art. 98 ust. 5 Prawa pocztowego, gdyż w świetle tego przepisu przesłankami odmowy zatwierdzenia są niezgodności z:

1) zasadami prowadzenia ksiąg rachunkowych określonymi w ustawie o rachunkowości;

2) wymaganiami określonymi w Prawie pocztowym i w przepisach wydanych na podstawie art. 104 Prawa pocztowego (tj. w przepisach Rozporządzenia).

Następnie Prezes UKE przedstawił co należy rozumieć pod terminami: "zasady prowadzenia ksiąg rachunkowych" oraz "wymagania określone w Prawie pocztowym".

W odniesieniu do ostatnio wymienionego terminu organ wskazał, że przez wymagania w Prawie pocztowym należy rozumieć niewątpliwie zgodność projektów instrukcji rachunkowości regulacyjnej i opisu kalkulacji kosztów z celami wskazanymi w art. 97 ust. 2 i ust. 4 Prawa pocztowego, tj. z celem w postaci zapewnienia prowadzenia (zgodnie z zatwierdzoną przez Prezesa UKE instrukcją rachunkowości regulacyjnej) wyodrębnionej ewidencji umożliwiającej przypisanie przychodów i kosztów operatora wyznaczonego do poszczególnych usług powszechnych oraz do usług wchodzących w zakres usług powszechnych, pozostałych usług pocztowych i pozostałej działalności gospodarczej, a także do czynności przyjmowania, sortowania, przemieszczania i doręczania przesyłek pocztowych (art. 97 ust. 2 Prawa pocztowego) oraz z celem w postaci zapewnienia wyliczenia przez operatora wyznaczonego (zgodnie z zatwierdzonym przez Prezesa opisem kalkulacji kosztów) kosztów jednostkowych poszczególnych usług powszechnych, umożliwiającego w szczególności identyfikację kosztów jednostkowych czynności przyjmowania, sortowania, przemieszczania i doręczania przesyłek pocztowych (art. 97 ust. 4 Prawa pocztowego). Należy bowiem mieć na uwadze podkreślił organ, że skoro operator wyznaczony jest obowiązany, zgodnie z art. 98 ust. 1 Prawa pocztowego, opracować i przedłożyć do zatwierdzenia Prezesowi UKE projekt instrukcji rachunkowości regulacyjnej i projekt opisu kalkulacji kosztów z uwzględnieniem celów określonych w art. 97 ust. 2 i ust. 4 Prawa pocztowego to Prawo pocztowe wymaga, aby cele te zostały uwzględnione przez Prezesa UKE przy analizie wyżej wspomnianych projektów.

Jeżeli natomiast chodzi o wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 104 Prawa pocztowego, tj. w przepisach Rozporządzenia, to przez te wymagania należy bez wątpienia rozumieć, zdaniem Prezesa UKE, konieczność realizacji przez projekty instrukcji rachunkowości regulacyjnej i opisu kalkulacji kosztów, przedłożone przez operatora wyznaczonego, szczegółowych zasad kalkulacji kosztów jednostkowych poszczególnych usług powszechnych, zawartych w Rozdziale 3 Rozporządzenia, oraz sformułowanie ich tak, aby przewidywały sposób przypisania przychodów i kosztów zgodny ze sposobem przypisania przychodów i kosztów przewidzianym w Rozdziale 2 Rozporządzenia.

Odnosząc powyższe rozważania do projektów przedłożonych przez P. przy piśmie: z [...] października 2015 r., z [...] października 2015 r. oraz z [...] grudnia 2015 r. organ przedstawił uzasadnienie w jakim zakresie projekty te wymagały dokonania uzgodnień. Prezes UKE opisał także poczynione przez P. zmiany tych projektów (tj. projektu instrukcji oraz projektu opisu kalkulacji kosztów) w podsumowaniu zaś stwierdził, że jeśli chodzi o przesłankę zgodności Projektów z zasadami prowadzenia ksiąg rachunkowych określonymi w ustawie o rachunkowości, wynikającą ze stosowanego a contrario art. 98 ust. 5 pkt 1 Prawa pocztowego, to Projekty zapewniają, zdaniem organu, rzetelność prowadzenia rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów.

W tym zakresie Prezes UKE opisał konkretne okoliczności świadczące o powyższym (str. 19-20 zaskarżonej decyzji).

Według Prezesa UKE oceniane ww. projekty zapewniają także realizację celu wskazanego w art. 97 ust. 2, 97 ust. 4, 97 ust. 3 Prawa pocztowego. Są także w pełni zgodne ze sposobem przypisywania przychodów i kosztów przewidzianych w rozdziale 2 Rozporządzenia, jak również zapewniają realizację szczegółowych zasad kalkulacji kosztów jednostkowych poszczególnych usług powszechnych, zawartych w rozdziale 3 Rozporządzenia.

W powyższym zakresie organ przedstawił szczegółową argumentację na str. 21-22 zaskarżonej decyzji, w podsumowaniu zaś stwierdził, że w niniejszej sprawie w odniesieniu do przedłożonych Projektów spełniona została również przesłanka zatwierdzenia instrukcji rachunkowości regulacyjnej i opisu kalkulacji kosztów wynikająca ze stosowanego a contrario art. 98 ust. 5 pkt 2 Prawa pocztowego.

Według organu, oznacza to, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające ze stosowanego a contrario art. 98 ust. 5 Prawa pocztowego, warunkujące zatwierdzenie Projektów.

Prezes UKE odniósł się także do zarzutów O. podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznając że za nieuzasadnione w zakresie:

1) zarzutu dotyczącego braku udostępnienia związkowi znacznej części akt sprawy, bez stosownego rozstrzygnięcia na podstawie k.p.a. a także wątpliwości związanych z zasadnością dokonanego przez P. zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa Prezes UKE wskazał, że wydał stosowne postanowienie o odmowie z [...] grudnia 2015 r., które zostało utrzymane w mocy postanowieniem z [...] stycznia 2016 r., w którym szczegółowo wyjaśnił stanowisko organu.

W zakresie natomiast wniosków dowodowych Związku z postanowieniu z [...] grudnia 2015 r. Prezes UKE odmówił przeprowadzenia tych dowodów wskazując powody takiego stanu rzeczy.

2) zarzutu zastosowania metodologii EPMU (equi-proprotional mark-up) zamiast metodologii ABC (activity based casting) na potrzeby alokacji kosztów wspólnych Prezes UKE wskazał, że Związek w swoim stanowisku zupełnie pominął fakt, że rozdział 2 Rozporządzenia reguluje sposób przypisania przychodów i kosztów operatora wyznaczonego do poszczególnych usług powszechnych oraz do usług wchodzących w zakres usług powszechnych, pozostałych usług pocztowych i pozostałej działalności gospodarczej, a także do czynności przyjmowania, sortowania, przemieszczania i doręczania przesyłek pocztowych.

Według organu, zawarte w Projekcie Instrukcji zasady przypisywania przychodów i kosztów (rozdział 4) są w pełni zgodne ze sposobem przypisywania przychodów i kosztów przewidzianym w Rozdziale 2 Rozporządzenia (w tym § 3 ust. 3 pkt 2 lit. c Rozporządzenia). Oznacza to, że jednocześnie są one zgodne z art. 14 ust. 3 lit. b pkt (iii) Dyrektywy pocztowej w brzmieniu nadanym Dyrektywą zmieniającą, który zawiera rozwiązanie określane w cytowanych przez O. dokumentach ERGP i KE jako EPMU. W konsekwencji nie można zgodzić się z twierdzeniem O., że metodologia EPMU nie została uwzględniona na etapie przygotowywania Projektów.

Jeśli natomiast chodzi o zastosowanie przez P. metody rachunku kosztów działań (ang. Activity Based Costing), to, zdaniem organu, w żadnym wypadku nie można powiedzieć, że metoda ta jest stosowana "zamiast" ww. regulacji zawartej w rozdziale 2 Rozporządzenia (odpowiadającej treścią regulacji zawartej w art. 14 ust. 3 lit. b pkt (iii) Dyrektywy pocztowej w brzmieniu nadanym Dyrektywą zmieniającą), określającej sposób przypisania przychodów i kosztów operatora wyznaczonego do poszczególnych usług powszechnych oraz do usług wchodzących w zakres usług powszechnych, pozostałych usług pocztowych i pozostałej działalności gospodarczej, a także do czynności przyjmowania, sortowania, przemieszczania i doręczania przesyłek pocztowych.

W ocenie Prezesa UKE, metoda rachunku kosztów działań pozwala zatem na prawidłową alokację wszystkich kosztów zgodnie z ww. zasadami wynikającymi z rozdziału 2 Rozporządzenia, a tym samym również zgodnie z art. 14 ust. 3 lit. b pkt (iii) Dyrektywy pocztowej w brzmieniu nadanym Dyrektywą zmieniającą. Zastosowanie rachunku kosztów działań pozwala – wbrew twierdzeniu O. – na przypisanie także "kosztów wspólnych do konkretnych usług [aktywności] P." i w konsekwencji prowadzi do uzyskania przez P. prawidłowych wyników w sprawozdaniu z rachunkowości regulacyjnej.

3) odpierając zarzut braku wyraźnego wskazania, że podmioty zaliczane do sektora finansów publicznych nie są nadawcami masowymi organ stwierdził, że powyższa uwaga związku została w toku postępowania uwzględniona przez Prezesa UKE oraz P.

W ocenie Prezesa UKE – doprecyzowanie przez P. treści Projektów, jest wystarczające. Katalog usług powszechnych jest bowiem określony w art. 45 Prawa pocztowego, którego treść jest w całości przywołana w rozdziale 3.1 Projektu Instrukcji. W związku z tym, w rozdziale 8.2 Projektu Instrukcji, określone zostały jedynie zbiory usług wchodzących w zakres usług powszechnych, pozostałych usług pocztowych oraz pozostałej działalności gospodarczej. Uzupełnienie Projektów o uwagę, że "te same [rodzajowo] usługi w zasadzie będą zaliczone do dwóch grup usług pocztowych świadczonych przez P." jest zbędne, ponieważ z treści art. 45 ust. 2 Prawa pocztowego wprost wynika, że usług pocztowych, o których mowa w art. 45 ust. 1 (przepis ten określa katalog usług powszechnych), świadczonych dla nadawców masowych nie zalicza się do usług powszechnych, natomiast w Projekcie Instrukcji do zbioru usług wchodzących w zakres usług powszechnych zaliczono m.in. usługi pocztowe świadczone dla nadawców masowych. Obydwa te zbiory, tj. zarówno usługi powszechne, jak i usługi wchodzące w zakres usług powszechnych, zostały zatem wyraźnie rozgraniczone.

4) w odniesieniu do zarzutu nieprawidłowego rozróżnienia usług świadczonych przez P. na potrzeby przygotowania sprawozdania z rachunkowości regulacyjnej organ przypomniał argumentację Związku i wskazał, że zdaniem O. poważne wątpliwości budzi zagadnienie, czy świadczona przez P. usługa Przesyłka Firmowa powinna być zaliczana do usług powszechnych, a nie do usług wchodzących w zakres usług powszechnych. Kwestia ta wymaga szczególnej uwagi i dokładnego zbadania, mając na uwadze, że Przesyłka Firmowa jest usługą, której parametry są dokładnie określone i spełniają wymogi określone dla usługi powszechnej.

Zdaniem Związku, P. nie przedstawiła wyjaśnień dlaczego Przesyłka Firmowa nie jest zaliczana do usług powszechnych O., P. nie stosuje jednoznacznych kryteriów dla rozdziału usługi powszechnej oraz usług wchodzących w zakres usługi powszechnej. Rozstrzygając to zagadnienie, Prezes UKE, powinien zbadać faktyczny zakres świadczenia usługi Przesyłka Firmowa, tj. ustalić, czy Przesyłka Firmowa spełnia wymagania usług powszechnych i czy jest świadczona przez P. jako alternatywa wobec usług, które są świadczone w cenach zatwierdzonych przez Prezesa UKE (por. wymóg zatwierdzania przez Prezesa UKE cennika detalicznego usług powszechnych), a także ustalić przyczyny, dla których P. stoi na stanowisku, że przesyłka firmowa nie stanowi usługi powszechnej.

Podobną analizę, zdaniem O., należy przedstawić w zakresie usługi "List biznesowy", według wyjaśnień na s. 24 pisma P. z dnia [...] września 2015 r. również niezaliczonej do usług powszechnych. Brak jest szerszych wyjaśnień w tym zakresie.

Odnosząc się do powyższego organ wskazał m.in. że listy usług i działalności, pogrupowanych według usług wchodzących w zakres usług powszechnych, pozostałych usług pocztowych i pozostałej działalności gospodarczej zostały ustalone - po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - w instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2015, zatwierdzonej ostateczną decyzją Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2014 r., co stanowi niewymagający dowodu fakt znany Prezesowi UKE z urzędu, zakomunikowany P. oraz O. w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r.

Według Prezesa UKE w piśmie z [...] września 2015 r. P. wyjaśniła w sposób wystarczający charakterystykę usług i działalności, które poprzednio nie wystąpiły na liście usług i działalności ustalonej w instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2015, zatwierdzonej ostateczną decyzją Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2014 r.

Przedłożone przez P. wyjaśnienia nie dotyczyły Przesyłki Firmowej i Listu biznesowego, ponieważ te usługi - po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w ramach zatwierdzania przez Prezesa UKE instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2015 - zostały już zakwalifikowane jako usługi wchodzące w zakres usług powszechnych (por. s. 30 i 33, punkt I, podpunkty 7-10 oraz 44 instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2015). Jak wówczas ustalono Przesyłka Firmowa to usługa pocztowa charakteryzująca się m.in. przyjmowaniem przesyłek listowych o wadze do 2.000 g w placówce nadawczej wskazanej w umowie oraz doręczaniem tych przesyłek w obrocie krajowym na obszarze całego kraju w gwarantowanym terminie. Do obowiązków nadawcy takich przesyłek należy oznaczenie ich na stronie adresowej literami "FM" lub "F" w zależności od tego, czy jest to przesyłka realizowana w obszarze miejscowym (czyli nadanie i doręczenie przesyłki ma miejsce na obszarze obsługiwanym przez ten sam węzeł ekspedycyjno-rozdzielczy), czy obszarze zamiejscowym (czyli nadanie i doręczenie przesyłki ma miejsce na obszarze obsługiwanym przez różne węzły ekspedycyjno-rozdzielcze). Natomiast List biznesowy to usługa pocztowa charakteryzująca się m.in. przyjmowaniem przesyłek listowych o wadze do 1.000 g w liczbie co najmniej 500 szt. w placówce nadawczej wskazanej w umowie oraz doręczaniem tych przesyłek w obrocie krajowym na obszarze całego kraju w gwarantowanym terminie. Do obowiązków nadawcy takich przesyłek należy zadeklarowanie liczby nadań w okresie roku na poziomie co najmniej 4.000.000 szt. przesyłek oraz nadrukowanie na stronie adresowej oznaczenia "LB D+4". Prezes UKE, mając na uwadze powyższe, stwierdził, że zarówno Przesyłka Firmowa, jak i List biznesowy nie są usługami powszechnymi. Katalog usług zaliczanych do usług powszechnych oraz warunki świadczenia tych usług są określone w art. 45-46 Prawa pocztowego oraz w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r. poz. 545). Istota usług powszechnych wyraża się m.in. w tym, że są one świadczone zarówno w obrocie krajowym. Jak i zagranicznym, co wynika z art. 45 ust. 1 Prawa pocztowego (a więc nie tylko w obrocie krajowym, jak w przypadku obydwu omawianych usług), a także w obowiązku świadczenia ich na terytorium całego kraju (art. 46 ust. 1 Prawa pocztowego) w sposób jednolity w porównywalnych warunkach (art. 46 ust. 1 pkt 1 Prawa pocztowego). Oznacza to w szczególności, że przesyłki mogą być nadawane w każdej placówce pocztowej operatora wyznaczonego, a także poprzez nadawcze skrzynki pocztowe (a więc nie tylko w placówce nadawczej wskazanej w umowie, jak w przypadku obydwu omawianych usług). Ponadto muszą obejmować przesyłki listowe o wadze do 2.000 g (a więc nie tylko do 1.000 g, jak w przypadku Listu biznesowego).

Organ podkreślił, że listy usług, w tym lista usług wchodzących w zakres usług powszechnych, zostały wprowadzone w instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2015, a następnie także w Projekcie Instrukcji będącym przedmiotem niniejszego postępowania, celem zapewnienia możliwości stwierdzenia poprawności danych wynikowych, o których mowa w § 12 Rozporządzenia.

W ocenie Prezesa UKE nie można więc mówić o "dowolności P. w decydowaniu, czy usługi świadczone na rzecz danego podmiotu można uznać za usługi powszechne, czy też nie". Tym bardziej, że każde roczne sprawozdanie z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej podlega badaniu zgodności z przepisami prawa, zatwierdzonymi przez Prezesa UKE instrukcją rachunkowości regulacyjnej i opisem kalkulacji kosztów, na koszt operatora wyznaczonego, w terminie 6 miesięcy od zakończenia roku obrotowego, przez niezależnego od operatora wyznaczonego biegłego rewidenta (art. 101 ust. 3 Prawa pocztowego).

Uwzględniając powyższe, zdaniem organu, kwestia list usług, a tym samym kwalifikacji poszczególnych usług (w tym Przesyłki Firmowej i Listu biznesowego), została dostatecznie wyjaśniona. W związku z tym Prezes UKE nie uznał za zasadne, aby przeprowadzać dalszą weryfikację i analizy (w tym analizy regulaminów świadczenia usług) oraz żądać od P. dalszych wyjaśnień (czego żądała O.).

Jeśli natomiast chodzi o kwestię dotyczącą kwalifikacji usługi. Trans-Promo, to żądanie związku odnoszące się do tej usługi należy uznać za bezprzedmiotowe, ponieważ usługa ta została usunięta z listy usług (vide pismo Prezesa UKE z dnia [...] października 2015 r. doręczone P. w dniu [...] października 2015 r. oraz pismo P. z dnia [...] października 2015 r.

5) w zakresie zarzutu pogrupowania usług nieuwzględniającego podział logiczny na usługi powszechne i pozostałe usługi (w tym pocztowe) świadczone przez P.

Prezes UKE wskazał, że przez tzw. usługi komplementarne do usług powszechnych należy rozumieć usługi uzupełniające usługi powszechne. Takimi usługami, w świetle art. 46 ust. 2 pkt 6 Prawa pocztowego, są usługi potwierdzenia odbioru przesyłki rejestrowanej. Zgodnie bowiem z tym przepisem, obowiązek, o którym mowa w art. 46 ust. 1 Prawa pocztowego, obejmuje świadczenie usług powszechnych w sposób umożliwiający uzyskanie przez nadawcę dokumentu potwierdzającego odbiór przesyłki rejestrowanej. Usługi takie stanowią zatem element obowiązku świadczenia usług powszechnych, a co za tym idzie - ich świadczenie generuje określone koszty ściśle związane ze świadczeniem usług powszechnych. W związku z tym koszty tzw. usług komplementarnych muszą wpływać na koszty świadczenia usług powszechnych.

W związku z powyższym za niezasadne Prezes uznał żądanie O. co do wprowadzenia zmian w pkt 4.1.5 "Usługi" Projektu Opisu z uwagi na brak wpływu usług komplementarnych na koszty świadczenia usług powszechnych.

Wyjaśniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II sentencji decyzji Prezes UKE wskazał, że informacje zawarte w dokumentach, które przedstawiła P. w toku niniejszego postępowania administracyjnego (w szczególności w Projektach), a które zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa P., spełniają wymogi przewidziane dla prawnie chronionej tajemnicy przedsiębiorstwa, ponieważ stanowią informacje o charakterze handlowym, organizacyjnym i technologicznym. Dane zawarte w dokumentach opatrzonych klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa to informacje, do których wytworzenia niezbędne były szczegółowe dane na temat rozwiązań funkcjonujących w P., mające strategiczne znaczenie dla prowadzonej przez nią działalności.

Organ zauważył, że dokumenty objęte tajemnicą przedsiębiorstwa P. (w szczególności Projekty) nie są częścią powszechnie dostępnej wiedzy, lecz zostały specjalnie wytworzone dla potrzeb prowadzenia działalności przez ten podmiot. Na uwagę zasługuje także fakt, że P. podjęła w zakresie informacji przekazanych na potrzeby niniejszego postępowania niezbędne działania odnośnie ochrony tychże danych, odpowiadające wymogom uznk. Jednocześnie należy zaznaczyć, że informacje te nigdy nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej.

Prezes UKE podniósł, że wydając niniejszą decyzję, również kierował się koniecznością zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa P. w zakresie informacji przekazanych przez nią w dokumentach złożonych w toku niniejszego postępowania, w tym w szczególności w Projektach przekazanych do uzgodnienia, a następnie zatwierdzenia, które to informacje Prezes UKE ocenił jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa P.

Wobec powyższego organ wprowadził Załącznik nr 1 do niniejszej decyzji obejmujący dokument wymieniony w pkt I.1. sentencji niniejszej decyzji oraz Załącznik nr 2 do niniejszej decyzji obejmujący dokument wymieniony w pkt I.2. sentencji niniejszej decyzji, w wersji jawnej i w wersji, która zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa P.

W zakresie zaś nadania decyzji organu z [...] stycznia 2016 r. rygoru natychmiastowej wykonalności (pkt III sentencji) Prezes UKE przywołał treść art. 108 k.p.a. i stwierdził, że w jego ocenie w niniejszej sprawie za nadaniem niniejszej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, o którym mowa w pkt II sentencji niniejszej decyzji, przemawia wyjątkowo ważny interes strony, aby postanowienia niniejszej decyzji mogły zostać zastosowane przez operatora wyznaczonego do prowadzenia rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów, a następnie znalazły odzwierciedlenie w sprawozdaniu z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej.

Na podstawie opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności decyzji Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2015 r. P. jest Operatorem [...] na lata 2016-2025. Niniejsza decyzja stanowi zatem zasadniczy element realizacji przez operatora wyznaczonego jego obowiązku prowadzenia rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów w roku 2016 (art. 97 Prawa pocztowego) oraz przygotowania i przekazania Prezesowi UKE rocznego sprawozdania z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej za rok 2016 zawierającego w szczególności wyniki kalkulacji kosztów jednostkowych poszczególnych usług powszechnych (art. 101 ust. 1 Prawa pocztowego), które następnie podlega badaniu zgodności z przepisami prawa oraz zatwierdzonymi przez Prezesa UKE instrukcją rachunkowości regulacyjnej i opisem kalkulacji kosztów (art. 101 ust. 3 Prawa pocztowego). Zapewnienie zatem natychmiastowego jej stosowania warunkuje możliwość przekazania Prezesowi UKE przez P. rocznego sprawozdania z prowadzonej w 2016 r. rachunkowości regulacyjnej zawierającego w szczególności kalkulacji kosztów jednostkowych poszczególnych usług powszechnych. Sprawozdanie to powinno być zbadane przez biegłego rewidenta do końca czerwca 2017 r. i następnie ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Prezesa UKE do końca sierpnia 2017 r.

W skardze do Sądu na powyższą decyzję O., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił wydanie tego rozstrzygnięcia z naruszeniem następujących przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe [Dz. U. z 2012 r., poz. 1529, dalej "Prawo pocztowe" lub "P."] przez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na dowodach, które nie zostały zebrane w toku postępowania i dołączone do akt postępowania, a w szczególności oparcie rozstrzygnięcia na opinii ekspertów przeprowadzanej w ramach innego postępowania administracyjnego i niedołączenie przedmiotowej opinii do akt postępowania zakończonego Zaskarżoną Decyzją;

2. art. 84 § 1 k.p.a. i art. 98 ust. 2 P. oraz art. 14 ust. 3, 4 i 5 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dn. 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług [dalej "Dyrektywa pocztowa"] przez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w sytuacji, w której ocena przedłożonych przez P. S.A. [dalej również "P." lub "P."] projektów instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2016 oraz opisu kalkulacji kosztów na rok 2016 wymagała wiadomości specjalnych, co w konsekwencji doprowadziło do nierzetelnych i nieprawidłowych ustaleń dokonanych przez Prezesa UKE w szczególności w zakresie analizy proponowanej przez P. alokacji kosztów usług powszechnych;

3. art. 15 k.p.a. przez faktyczne zobowiązanie P. do prowadzenia rachunkowości regulacyjnej za rok 2016 [tj. od dnia 1 stycznia 2016 r.] na podstawie Decyzji I, co doprowadziło do sytuacji, w której ewentualna modyfikacja rozstrzygnięcia zawartego w Decyzji I prowadziłaby do wadliwości przygotowanych rocznego sprawozdania z prowadzenia rachunkowości regulacyjnej oraz wyników kalkulacji kosztów.

Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj.

4. 98 ust. 5 P. w zw. art. 97 ust. 2 P. oraz z § 4 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego [dalej "Rozporządzenie USO"] przez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do nieprawidłowego ustalenia treści Opisu oraz Instrukcji w zakresie w jakim do katalogu usług wchodzących w zakres usług powszechnych zostały wprowadzone świadczone przez P. usługi powszechne, a to przez ustalenie, że usługi pocztowe Przesyłka Firmowa i List Biznesowy nie są świadczone w ramach obowiązku świadczenia usług powszechnych lecz, że są usługami wchodzącymi w zakres usług powszechnych;

5. naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 1 lit. a P. oraz art. 3 pkt 30 P. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że usługi pocztowe świadczone przez operatora wyznaczonego [tj. przez P.] i spełniające wymagania określone w art. 45 ust. 1 pkt 1 lit. a P. mogą być świadczone przez operatora wyznaczonego na innych warunkach niż warunki określone dla usług powszechnych, czyli, że operator wyznaczony może świadczyć usługi wymienione w art. 45 ust. 1 pkt 1 lit. a P. jako usługi wchodzące w zakres usług powszechnych, podczas gdy usługi wchodzące w zakres usług powszechnych [poza wskazanymi w art. 45 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 11 P. wyjątkami], zgodnie z art. 3 pkt 30 P. są świadczone przez operatorów pocztowych innych niż operator wyznaczony.

W uzasadnieniu skargi Związek podał argumentację, jego zdaniem, przemawiającą za trafnością postawionych zarzutów.

Podnosząc powyższe zarzuty O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozważenie uchylenia decyzji ją poprzedzającej a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie znalazły potwierdzenia zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w punktach 4 i 5 niniejszej skargi.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego Związku, że Prezes UKE zatwierdził instrukcje z nieprawidłowo ustalonym katalogiem usług powszechnych oraz usług wchodzących w zakres usług powszechnych świadczonych przez P., jako operatora wyznaczonego. Według Sądu, organ prawidłowo ustalił, że zarówno Przesyłka Firmowa, jak i List Biznesowy nie są usługami powszechnymi, gdyż sposób ich świadczenia nie spełnia wszystkich warunków, o których mowa w art. 46 ust. 2 Prawa Pocztowego (P.) i rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (dalej: rozporządzenie USO), co szczegółowo opisano w obu rozstrzygnięciach Prezesa UKE.

Trzeba przy tym zauważyć, że formułując uzasadnienie tego zarzutu strona skarżąca odwołuje się do braku możliwości pełnego wglądu w akta sprawy, co - jak podaje - znacząco ogranicza skarżącemu Związkowi przedstawienie merytorycznego stanowiska w tym zakresie. Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że wobec prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 592/16 oddalającego skargę Związku na postanowienie Prezesa UKE z [...] stycznia 2016 r., które zostało wydane w toku rozpatrywanego obecnie postępowania administracyjnego, o odmowie dostępu do akt - brak dostępu do informacji zastrzeżonych, jako tajemnica przedsiębiorstwa (w szczególności dotyczących alokacji kosztów) nie może być kontestowane na gruncie sprawy niniejszej.

Niezależnie od powyższego, Sąd nie zgadza się z poglądem skarżącego Związku, że w zakres usług powszechnych wchodzą wyłącznie usługi "które: a) mieszczą się w kategorii wymienionych w art. 45 ust. 1 Prawa pocztowego oraz b) są świadczone przez operatora pocztowego, który nie jest Operatorem [...] do świadczenia usług powszechnych". Jak z powyższego wynika, według skarżącego, operator wyznaczony nie może świadczyć usług wchodzących w zakres usług powszechnych, co w ocenie Sądu nie jest stanowiskiem trafnym.

Pocztowe usługi powszechne zaliczają się do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, czyli takich usług komercyjnych, których zapewnienie leży w interesie społecznym (realizują misję służby publicznej) i które nie byłyby świadczone (lub byłyby świadczone na znacznie mniej korzystnych warunkach) na rynku bez interwencji publicznej (v. komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Ramy jakości dotyczące usług świadczonych w interesie ogólnym, Bruksela, dnia 20.12.2011, KOM(2011) 900 wersja ostateczna).

Dyrektywy pocztowe stanowią, że każde państwo członkowskie Unii Europejskiej musi zagwarantować świadczenie usług powszechnych.

Od 1 stycznia 2013 r. weszły w życie przepisy nowej ustawy Prawo pocztowe, która wdrożyła do polskiego porządku prawnego dyrektywę 2008/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lutego 2008 r. zmieniającą dyrektywę 97/67/WE w odniesieniu do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty (Dz. Urz. UE L 52 z 27.02.2008, s. 3, z późn. zm.) tzw. III Dyrektywę. Ustawa ta ostatecznie zniosła obszar zastrzeżony i określiła zasady funkcjonowania rynku pocztowego po jego pełnym otwarciu na konkurencję. Wprowadziła także nowe pojęcia i definicje m.in.: nową definicję usługi pocztowej, dotąd nie definiowane, określenie usług wchodzących w zakres usług powszechnych, definicję przesyłki kurierskiej oraz bardziej precyzyjną niż dotychczas definicję paczki pocztowej, co powinno uporządkować obraz krajowego rynku pocztowego. Przepisy nowego Prawa pocztowego, podobnie jak w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, regulują zakres usług powszechnych oraz sposób ich świadczenia.

Pojęcie usług pocztowych powszechnych wynika z przepisów Prawa pocztowego: jego art. 45, 46 oraz 47.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 do usług powszechnych zalicza się świadczone w obrocie krajowym i zagranicznym w ramach obowiązku, o którym mowa w art. 46, usługi pocztowe obejmujące:

1) przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie:

a) przesyłek listowych, w tym poleconych i z zadeklarowaną wartością, o wadze do 2000 g i liczonych z tolerancją 2 mm wymiarach:

- maksymalnych - 900 mm, stanowiących sumę długości, szerokości i wysokości, przy czym największy wymiar nie może przekroczyć 600 mm, a w przypadku przesyłki listowej w formie rulonu - 1040 mm, stanowiących sumę długości i podwójnej średnicy, przy czym największy wymiar nie może przekroczyć 900 mm,

- minimalnych - 170 mm w przypadku przesyłki listowej w formie rulonu, stanowiących sumę długości i podwójnej średnicy, przy czym największy wymiar nie może być mniejszy niż 100 mm,

- minimalnych strony adresowej – 90 x 140 mm,

b) przesyłek dla ociemniałych,

c) paczek pocztowych, w tym z zadeklarowaną wartością, o masie do 10 000 g i wymiarach, z których największy nie przekracza 1500 mm, a suma długości i największego obwodu mierzonego w innym kierunku niż długość nie przekracza 3000 mm;

2) sortowanie, przemieszczanie i doręczanie nadesłanych z zagranicy paczek pocztowych o masie do 20 000 g i wymiarach, o których mowa w pkt 1 lit. c.

W myśl ust. 2 art. 45 tej ustawy, tak rozumianych usług pocztowych, świadczonych dla nadawców masowych nie zalicza się do usług powszechnych.

Jednocześnie, w odniesieniu do usług powszechnych znajdują zastosowanie wydawane na podstawie art. 47 ustawy Prawo pocztowe, rozporządzenia określające warunki wykonywania tych usług, wydawane przez Ministra właściwego do spraw łączności.

Stosownie do art. 46 ust. 1 P., do świadczenia usług powszechnych na terytorium całego kraju jest obowiązany operator wyznaczony.

W myśl natomiast ust. 2 ww. przepisu obowiązek, o którym mowa w ust. 1, obejmuje świadczenie usług powszechnych:

1) w sposób jednolity w porównywalnych warunkach;

2) przy zapewnieniu na terytorium całego kraju rozmieszczenia:

a) placówek pocztowych operatora wyznaczonego zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 47 pkt 3 oraz

b) nadawczych skrzynek pocztowych odpowiedniego do zapotrzebowania na danym terenie;

3) z zachowaniem wskaźników czasu przebiegu przesyłek pocztowych;

4) po przystępnych cenach;

5) z częstotliwością zapewniającą co najmniej jedno opróżnianie nadawczej skrzynki pocztowej i doręczanie przesyłek pocztowych, co najmniej w każdy dzień roboczy i nie mniej niż przez 5 dni w tygodniu z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy;

6) w sposób umożliwiający uzyskanie przez nadawcę dokumentu potwierdzającego odbiór przesyłki rejestrowanej.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, prawidłowy jest pogląd organu, że o kwalifikacji danej usługi nie decydują jedynie wymiary i waga przesyłek. Usługami wchodzącymi w zakres usług powszechnych (zwane również "usługami wymiennymi z usługami powszechnymi") są bowiem usługi pocztowe o wadze i wymiarach określonych dla usług powszechnych, a więc wadze i wymiarach określonych w art. 45 ust. 1 Prawa pocztowego. Usługami powszechnymi są natomiast te usługi, które dotyczą przyjmowania, sortowania, przemieszczania i doręczania przesyłek o wadze i wymiarach określonych w art. 45 ust. 1 Prawa pocztowego, świadczone w ramach obowiązku świadczenia usług powszechnych, o którym mowa w art. 46. Zatem do zakwalifikowania danych usług, jako usługi powszechnej konieczne jest spełnienie przesłanek określonych w art. 46 ust. 2 Prawa pocztowego i Rozporządzenia USO.

W toku postępowania - w odniesieniu do Listu Biznesowego oraz Przesyłki Firmowej - organ stwierdził, że sposób ich świadczenia nie spełnia wszystkich warunków, o których mowa w art. 46 ust. 2 P. i Rozporządzenia USO, co szeroko przedstawiono w zaskarżonej decyzji oraz w części historycznej niniejszego uzasadnienia, a zatem nie ma potrzeby powtarzania tych argumentów ponownie w tym miejscu. Należy zauważyć, że skarżący Związek, podnosząc zarzuty opisane w punktach 4 i 5 niniejszej skargi nie poczynił rozważań w aspekcie przedstawionych przez organ racji. W istocie je pomijając skarżący skonkludował, że organ nie dokonał żadnych ustaleń, powołał się jedynie na informacje z innego postępowania administracyjnego i nie zebrał żadnych dowodów charakteryzujących ww. usługi pocztowe. Sąd uznaje za trafne stanowisko organu uznając, że dokonana przez Prezesa UKE wykładnia wymienionych przepisów oraz ich subsumcja do ustalonego stanu faktycznego jest prawidłowa.

Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że nieprawidłowy jest pogląd Prezesa UKE, iż operator świadczący usługi powszechne nie może również świadczyć (oprócz usług powszechnych) usług pocztowych uznawanych za wymienne z usługami powszechnymi. Niewątpliwie podstawowym obowiązkiem realizowanym przez operatora wyznaczonego, wynikającym z definicji ustawowej - jest świadczenie usług powszechnych. Tym niemniej, rację ma Prezes UKE, że operator wyznaczony ma możliwość (również) świadczenia usług wchodzących w zakres usług powszechnych. Wystarczy wskazać, że operator wyznaczony, który jest zobowiązany do świadczenia usług powszechnych musi prowadzić tzw. rachunkowość regulacyjną, której celem "(...) jest prowadzenie wyodrębnionej ewidencji umożliwiającej przypisanie przychodów i kosztów operatora wyznaczonego do poszczególnych usług powszechnych oraz do usług wchodzących w zakres usług powszechnych, pozostałych usług pocztowych i pozostałej działalności gospodarczej, a także do czynności przyjmowania, sortowania, przemieszczania i doręczania przesyłek pocztowych" - v. art. 97 P.

Nie może więc budzić wątpliwości, że wyznaczony operator może wykonywać usługi komercyjne, ponieważ nie jest ograniczony w zakresie możliwości oferowania innych, niepowszechnych usług na rynku.

Także, wbrew twierdzeniom skarżącego, przy kwalifikowaniu poszczególnych usług do katalogu usług powszechnych i usług wchodzących w zakres usług powszechnych należy uwzględniać treść Rozporządzenia USO wydanego w oparciu o art. 47 pkt 1 P.. Przepisy tego aktu wykonawczego muszą być przy omawianej kwalifikacji respektowane, ponieważ decydują o kształcie obowiązku świadczenia usług powszechnych, co można wywieść z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 P.. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 pkt 2 P., Prezes UKE może, w drodze decyzji, ustanowić dla operatora wyznaczonego odstępstwo od obowiązku świadczenia usług powszechnych na określonym obszarze z zachowaniem wskaźników czasu przebiegu przesyłek pocztowych, o których mowa w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 47 pkt 1, lub (v. art. 51 ust. 1 pkt 3 P.) z zachowaniem sposobu rozmieszczenia placówek pocztowych, o którym mowa w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 47 pkt 3 P.

Uwzględniając powyższe zarzuty naruszenia prawa materialnego należy uznać za niesłuszne.

Za niezasadne należy również uznać zarzuty naruszenia prawa procesowego.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 2 Prawa pocztowego (pkt 1 skargi) oraz naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. i art. 98 ust. 2 Prawa pocztowego oraz art. 11 ust. 3, 4 i 5 Dyrektywy pocztowej (pkt 2 petitum skargi) skarżący Związek wskazał, że w jego ocenie, Prezes UKE przeprowadził niepełne postępowanie dowodowe, w szczególności nie przeprowadził dowodów, o które wnioskował skarżący tj. nie zwrócił się do biegłego w celu wydaniu opinii w przedmiocie projektu instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2016 oraz projektu opisu kalkulacji kosztów na rok 2016 r. na okoliczność ustalenia prawidłowych alokacji kosztów zastosowanych w opisie oraz nie zweryfikował listy usług wchodzących w zakres usług powszechnych przedstawionej przez P. Skarżący wskazuje w szczególności na brak wiadomości specjalnych niezbędnych do weryfikacji prawidłowości alokacji kosztów usług powszechnych zastosowanej przez P. Ponadto Związek podnosi zarzuty do aktywności Prezesa UKE w ramach uzgodnień przedłożonych przez P. projektu instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2016 oraz projektu opisu kalkulacji kosztów na rok 2016.

Odnosząc się do powyższych zarzutów Sąd stwierdza w pierwszej kolejności, że wykładnia art. 98 ust. 2 ustawy Prawo pocztowe dokonana przez organ jest prawidłowa. Zgodnie z tym przepisem, Prezes UKE może zasięgać opinii niezależnych biegłych rewidentów lub ekspertów w przypadku wątpliwości dotyczących przedłożonego przez operatora wyznaczonego projektu instrukcji rachunkowości regulacyjnej lub projektu opisu kalkulacji kosztów. Według organu, powyższy przepis daje Prezesowi UKE możliwość a nie obowiązek zasięgnięcia opinii biegłych. Należy zaznaczyć, że skarżący w istocie podziela powyższą argumentację, gdyż tak jak organ odczytuje zwrot modalny "może" zawarty w tym przepisie, jako możliwość, a nie przypisuje mu obligatoryjnego charakteru. Innymi słowy trafnie Prezes UKE wskazuje, że zgodnie z art. 98 ust. 2 P. organ może zasięgać opinii niezależnych rewidentów, co oznacza, że powołanie biegłych nie jest obowiązkowe. W ocenie Sądu, brak jest uzasadnionych podstaw do odstąpienia od wykładni językowej analizowanego przepisu. Tak więc komentowane uregulowanie pozostawia do uznania organu ocenę konieczności zasięgnięcia opinii. Podstawową zasadą w postępowaniu administracyjnym jest to, że postępowanie prowadzi organ odpowiednio wyspecjalizowany do prowadzenia konkretnego rodzaju spraw. Niewątpliwie organ jest w stanie ocenić, czy posiadana przez niego wiedza jest niewystarczająca dla rozwiązania określonego problemu faktycznego, który pojawił się w sprawie, a którego rozwiązanie jest niezbędne dla jej rozstrzygnięcia. Zdaniem WSA, w tej sprawie skarżący Związek nie wykazał, iż niepowołanie biegłych naruszało ww. przepis w stopniu mającym jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Natomiast Sąd z urzędu nie dopatrzył się takiego naruszenia. Przeciwnie, na gruncie tej sprawy podkreślenia wymaga, że Prezes UKE dysponując opiniami biegłych, których powołał w poprzednich postępowaniach o zatwierdzenie rachunkowości regulacyjnej i opisu kalkulacji kosztów, a także - jako organ wyspecjalizowany, będący w posiadaniu zasobów ludzkich i wiedzy specjalistycznej - przekonująco wyjaśnił swoje stanowisko. Według Sądu, brak jest podstaw do uznania, że na gruncie rozpatrywanej sprawy Prezes UKE miał tego rodzaju wątpliwości dotyczące przedłożonych projektów, iż musiałby zasięgać opinii biegłych. Strony zostały poinformowane przez organ o powyższym, z konkretnym wskazaniem na przebieg innych postępowań i nabytej w ich toku dodatkowej fachowej wiedzy.

Uwzględniając powyższe, zarzuty skarżącego postawione w oparciu o poczynione założenie braku specjalistycznej wiedzy Prezesa UKE nie mogły być uznane za trafne. Wypada też zaakcentować, że organ w toku postępowania odnotował zaistnienie zmian w liście usług i w tym zakresie żądał od P. stosownych wyjaśnień, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. W tej sytuacji zarzut, że organ biernie, bez samodzielnej inicjatywy weryfikował dokumenty przedłożone przez P. nie może być uznany za uzasadniony.

Za zupełnie niezasadny należy uznać zarzut pominięcia przez organ przy interpretacji przepisów ustawy Prawo pocztowe wymogów wynikających z art. 14 ust. 5 Dyrektywy pocztowej a mianowicie, że Prezes UKE nie wypełnił obowiązku zapewnienia badania instrukcji rachunkowości regulacyjnej oraz opisu kalkulacji kosztów przez niezależny organ - inny niż Prezes UKE. Umknęło skarżącemu, że powyższy przepis znalazł odzwierciedlenie w art. 102 P. i dotyczy powołania niezależnego biegłego rewidenta do przeprowadzenia badania rocznego sprawozdania z prowadzonej przez operatora pocztowego wyznaczonego rachunkowości regulacyjnej pod kątem: zgodności z prawem, zatwierdzonymi przez organ instrukcją rachunkowości regulacyjnej i opisem kalkulacji kosztów, na koszt operatora wyznaczonego w terminie 6 miesięcy od zakończenia roku obrotowego. Innymi słowy, strona skarżąca nie zauważyła, że powyższy przepis nie odnosi się do niniejszego postępowania, dotyczy mianowicie postępowania, którego efektem jest coroczne oświadczenie Prezesa UKE (w myśl art. 102 P.) w sprawie zgodności z prawem prowadzenia przez operatora wyznaczonego - rachunkowości regulacyjnej. Należy przy tym zauważyć, że do akt postępowania administracyjnego poddanego aktualnej kontroli sądowej organ włączył materiał dowodowy w postaci kopii raportu uzupełniającego wydanego przez niezależnego biegłego rewidenta za rok 2014, w których przedstawiono stosowne rekomendacje i wyjaśnił ich znaczenie z punktu widzenia podjętego aktualnie rozstrzygnięcia.

Podsumowując należy stwierdzić, że analiza zebranego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż nie został skutecznie podważony pogląd Prezesa UKE, że do weryfikacji prawidłowości alokacji kosztów zastosowanych w projekcie opisu kalkulacji kosztów na rok 2016 nie były niezbędne wiadomości specjalne, gdyż w ramach prowadzonego postępowania nie istniała potrzeba pozyskania wiadomości wybiegających poza zwykłą działalność organu. Oznacza to, zdaniem Sądu, że Prezes UKE był w stanie samodzielnie dokonać ustaleń mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zatem stanowisko organu, że weryfikacja prawidłowości alokacji koszów nie przekraczała zakresu wiadomości i doświadczenia życiowego osób wydających decyzję w sprawie zatwierdzenia instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2016 oraz zatwierdzenia opisu kalkulacji kosztów na rok 2016 nie było - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - gołosłowne.

Za zupełnie chybione należy uznać zarzuty naruszenia art. 15 k.p.a. postawione w powiązaniu z faktem nadania decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności. Niezależnie od tego, że Prezes UKE, drobiazgowo uzasadnił zastosowanie art. 108 k.p.a., co nie budzi zastrzeżeń Sądu, pod względem jurydycznej poprawności, to strona skarżąca w istocie nie poparła swojego stanowiska konkretnymi argumentami podważającymi zasadność zawarcia takiego rozstrzygnięcia w decyzji z [...] stycznia 2016 r.

Za takie nie można bowiem uznać, zdaniem Sądu, domniemań strony, że skoro organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, to organ odwoławczy będzie procedował w taki sposób, aby decyzja ta (z [...] stycznia 2016 r.) została utrzymana w mocy. Natomiast Sąd z urzędu nie dopatrzył się okoliczności przemawiających za tezą, że został naruszony art. 15 k.p.a. Prezes UKE rozpoznał sprawę ponownie, w jej całokształcie, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że zaskarżonym rozstrzygnięciem organ utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą a więc należy ją odczytywać łącznie z decyzją pierwszoinstancyjną.

To zaś, że organ rozpatrując powtórnie sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy odniósł się szeroko do zarzutów Związku, podniesionych w tym środku odwoławczym należy uznać za działanie prawidłowe. Przeciwnie, gdyby Prezes UKE pominął okoliczności istotne z punktu widzenia zastosowanych przepisów niewątpliwie stanowiłoby to podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy.

Na koniec należy wskazać, że wszelkie zarzuty związane z nieudostępnieniem Związkowi w pełnym zakresie akt niniejszego postępowania administracyjnego nie mogą być uwzględnione. Jak już bowiem wcześniej stwierdzono, kwestia ta została prawomocnie rozstrzygnięta w wyroku tutejszego Sądu z 10 sierpnia 2016 r., który wiązał i w tej sprawie na mocy art. 170 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) orzekł o oddaleniu skargi.