Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 722/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Beata Sobocha, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi K. A. Z. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 17 zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń planu dla 8 MU, 9 MU – tereny zabudowy jednorodzinnej – w części dotyczącej: tiret 7 – nieprzekraczalne linie zabudowy naniesione na Rysunku Planu – w zakresie jakim odnoszą się do nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. P. nr [...] w W. i załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały w zakresie naniesionej linii zabudowy na nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...]; tiret 8 – zapis o treści – "z 15 m strefą ochronną od strony wejścia, wykluczającą lokalizację zabudowy" i załącznika graficznego w zakresie naniesionej strefy ochronnej; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Miasta W. na rzecz skarżącego K. A. Z. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

K. Z., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego T. W., pismem z dnia [....] marca 2014 r. wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] maja 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W. w gminie W., zarzucając jej naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elekromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów w związku z art.122 ustawy o ochronie środowiska. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w części Rozdział VI, § 17, 8 MU, 9MU – tereny zabudowy jednorodzinnej " W ramach terenu ustala się lokalizację stacji transformatorowej 15/0,4 kV z 15 m strefą ochronną od strony wejścia, wykluczającą lokalizację zabudowy" oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że powyższy zapis narusza prawo, gdyż brak jest jakichkolwiek przepisów, które w stosunku do stacji transformatorowej 15/0,4 kV przewidywałyby konieczność utworzenia strefy ochronnej o zasięgu aż 15 m i to tylko od frontu tej stacji. Strefa ochronna w takim kształcie, jak stwierdził pełnomocnik, przewidziana została w analizie inżynierskiej opracowanej przy uchwalaniu planu pozostaje bez znaczenia, gdyż w tym zakresie jest ona błędna. Zasady tworzenia stref ochronnych w pobliżu stacji transformatorowych zostały po dacie uchwalenia planu zmienione rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 sierpnia 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów wydanych na podstawie art. 122 ustawy o ochronie środowiska. Zdaniem pełnomocnika niezależnie od zmiany stanu prawnego od czasu uchwalenia zaskarżonej uchwały to wyznaczona strefa ochronna nie została dokonana z ówcześnie obowiązującymi przepisami tj. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1980 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym szkodliwym dla ludzi i środowiska wydanym na podstawie art. 63 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Zarówno przepisy wykonawcze obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej uchwały oraz obowiązujące obecnie nie dają organowi możliwości ustanowienia strefy ochronnej stacji transformatorowej 15/0,4 kV o zasięgu 15 metrów i to tylko od frontu stacji. Tego rodzaju stacja transformatorowa nie jest obiektem, który powoduje znaczne emisje elektromagnetyczne. W obecnie uchwalanych planach na terenie całego kraju strefy ochronnej przy takich stacjach nie wyznacza się bądź wyznacza się maksymalnie do 4 metrów. Za zupełnie absurdalne, zdaniem pełnomocnika skarżącego, należy uznać ustalenie w planie strefy ochronnej wyłącznie od frontu tej stacji, z czego by wynikało, że emisja elektromagnetyczna zamiast rozchodzić się równomiernie wokół stacji podąża wyłącznie w jednym kierunku. Pełnomocnik podniósł również, że przedmiotowa stacja nie została zrealizowana, mimo że od uchwalenia zaskarżonego planu upłynęło przeszło 15 lat, obecnie jej budowa jest niecelowa.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r., zawierającym odpowiedź na skargę Rada. W., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego S. N., wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, iż w dniu [...] stycznia 2014 r. skarżący skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w treści opowiadające wniesionej skardze, na które w zakreślonym terminie nie została udzielona odpowiedź. Pełnomocnik organu podkreślił, iż kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, należy dowieść, że zaskarżona uchwała – naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych uprawnień prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwiała ich realizację. Na skarżącym spoczywa zatem obowiązek wykazania się indywidulanym interesem prawnym lub uprawnieniem oraz zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Skarżący w żadnym miejscu w skardze nie podnosi, że jego interes prawny został naruszony oraz w jaki sposób, a także jakie to uprawnienia prawem gwarantowane nie mogą być przez niego realizowane. Pełnomocnik organu wskazał, że strefa ochronna 15 m w związku z lokalizacją strefy transformatorowej 15/04 kV wynika z analizy inżynierskiej zamieszczonej w opracowaniu pod nazwą "Projekt miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania Wsi W. cz. Elektroenergetyka" ( str. 4 opracowania) i konieczności zapewnienia bezpieczeństwa dla zlokalizowanej na danym terenie zabudowy jednorodzinnej. Ustalenie to nie ma nic wspólnego z zasadami ochrony przed elektromagnetycznym promieniowaniem niejonizującym, a zatem wskazany przez skarżącego akt prawny nie ma w sprawie zastosowania ( ani rozporządzenie Ministra Środowiska z 2003 r. – jako akt późniejszy w stosunku do podjęcia zaskarżonej uchwały, ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1980 r.). Utworzenie strefy 15 m wynika z przepisów budowy urządzeń elektroenergetycznych, w których zawarto zapis: " Przy budynkach wykonywanych z materiałów niepalnych, lecz zagrożonych wybuchem lub przy budynkach mieszkalnych, odległości transformatorów zależnie od zawartości olejów powinny wynosić - 15 m przy zawartości oleju do 3 ton", a wynika to z załączonego wyciągu Przepisów Budowy Urządzeń Elektromagnetycznych. Strefa została wyznaczona nie ze względu na promieniowanie, ale na wypadek przeprowadzenia akcji przeciwpożarowej. Pełnomocnik organu stwierdził, że wyznaczona w planie strefa nie uniemożliwia skarżącemu zabudowy działki, mieści się ona całkowicie poza nieprzekraczalną linią zabudowy, odsuniętą ze względów przestrzennych na zakończeniu ulicy, po obu jej stronach. Powierzchnia działki wynosi 1500 m2 oraz jej szerokość 18-20 m są całkowicie wystarczające dla realizacji inwestycji w postaci budynku wolnostojącego lub bliźniaczego albo trzech segmentów zabudowy szeregowej.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego oświadczył, że K. Z. jest współwłaścicielem działki o nr ew. [...], położonej przy ul. [...]. Swój interes prawny wywodzi z tego, że przed uchwaleniem planu stał się współwłaścicielem nieruchomości, i ustalenie strefy ochronnej 15 m od stacji transformatorowej miało wpływ na ustalenie linii zabudowy w stopniu niekorzystnym w stosunku do linii zabudowy wyznaczonej na sąsiednich działkach. Na sąsiednich działkach linia zabudowy od granicy działek wyznaczona jest w odległości 4 metrów, natomiast na działce skarżącego w znacznie większej odległości około 10-12 metrów. Pełnomocnik stwierdził, że nie znalazł żadnych przepisów, które zobowiązywałyby organ do wyznaczenia strefy ochotnej. Pełnomocnik skarżącego oświadczył, że rozszerzając granice skargi, wnosi o stwierdzenie nieważności planu w zakresie linii zabudowy oznaczonej na rysunku planu na działce ewidencyjnej nr [...].

Pełnomocnik organu podniósł, że skarżący stał się właścicielem działki nr [...] już po uchwaleniu planu. Wyjaśnił, że wprowadzenie strefy ochronnej nastąpiło nie na podstawie przepisów prawa materialnego, albowiem takich przepisów nie było, natomiast w oparciu o opracowania techniczne i stosowane praktyki inżynierskie w stosunku do tego rodzaju obiektów. Na te praktyki inżynierskie wskazuje m.in. opracowanie złożone przy odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów.

Na wstępie podkreślić należy, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może wnieść skargę do sądu administracyjnego, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne - jak w przedmiotowej sprawie.

W orzecznictwie podkreśla się, że skarga składa w trybie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio populis wobec czego wnoszący skargę musi wykazać swoją legitymację do wystąpienia z tego rodzaju skargą. Zatem skarżący, jak słusznie podnosi pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę, musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia, polegającym na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (tak NSA w wyroku z dnia 4 września 2001 r., sygn. II SA 1410/01, lex 53376).

W rozpoznawanej sprawie skarżący miał prawo zakwestionować ustalenia miejscowego planu zagospodarowania wsi W. w gminie W. przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] maja 1998 r. w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w W., bowiem w dacie wnoszenia skargi był jej współwłaścicielem, a wynika to z przedłożonego przez pełnomocnika skarżącego kserokopii Aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] stycznia 2013r. ( Repertorium A NR [...]). W ocenie Sądu skarżący wykazał zaistnienie w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, polegającego na zaistnieniu związku między konkretnymi ustaleniami planu a własną indywidualną sytuacją prawną.

Jak słusznie wskazał skarżący ustalenia planu zawarte w § 17 dotyczące 8MU, 9 MU w zakresie jakim wykluczają lokalizację zabudowy w związku z ustanowieniem 15 m strefę ochroną od strony wejścia stacji transformatorowej, jak i w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy, która na działce nr [...], w związku z tą strefą ochronną została naniesiona poza jej zasięgiem, a więc przesunięta w stosunku do linii zabudowy naniesionej na działkach sąsiednich. Zasadnie podniósł pełnomocnik skarżącego, że w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały nie obowiązywał żaden przepis prawa materialnego, na podstawie którego Rada Gminy W. byłaby uprawniona do ustanowienia w planie miejscowym 15 m strefy ochronnej dla stacji transformatorowej 15/04 kV, z czym zgodził się organ w odpowiedzi na skargę, jak również na rozprawie przyznał pełnomocnik Rady.

Zauważyć należy, że akty prawa miejscowego, do których zalicza się miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP) i na obszarze działania organów, które je ustanowiły stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Wskazana wyżej klauzula kompetencyjna, zobowiązująca jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień ustawowych, koresponduje z zawartą w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności, nakazującą organom władzy publicznej działać na podstawie i w granicach prawa. W art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej określona została hierarchia źródeł prawa. Są nimi: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), a także akty prawa miejscowego (ust. 2). Wymienienie aktów prawa miejscowego na ostatniej pozycji powoduje, że wydając przepisy gminne gmina winna czynić to w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych tam upoważnień. Ze wskazanej wyżej hierarchii źródeł prawa wynika też zakaz regulowania w prawie miejscowym materii zastrzeżonych dla przepisów wyższego rzędu oraz nakaz zgodności postanowień prawa miejscowego z przepisami wyższego rzędu, a więc z Konstytucją, ustawami, rozporządzeniami (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2009 r,. sygn. akt II OSK 1906/08).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że wyjaśnienia pełnomocnika organu, że ustanowienie 15 m strefy ochronnej dla stacji transformatorowej wynikało z Przepisów budowy urządzeń elektroenergetycznych, jak i stwierdzenie, że została ona przewidziana na wypadek przeprowadzenia akcji, np. przeciwpożarowej, w żadnym razie nie wskazują na umocowanie Rady do wyprowadzenia do planu miejscowego takich zapisów. Uprawnienie takie winno wynikać z konkretnych przepisów prawa materialnego, a takiego przepisu, jak przyznał pełnomocnik Rady w dacie wydania zaskarżonej uchwały w obowiązującym wówczas systemie prawa nie było. Dołączone do akt sprawy Przepisy budowy urządzeń elektroenergetycznych, na które powołuje się pełnomocnik organu, zostały opracowane przez I. , wydane przez Wydawnictwo [...], Warszawa 1997 r., nie mogą zastępować przepisów prawa materialnego, których publikacja następuje w przewidzianych przez ustawodawcę formach: ustawie, bądź rozporządzeniu, tym samym nie mogły stanowić umocowania dla Rady do wprowadzenia w planie kwestionowanych przez skarżącego zapisów. Stąd też stwierdzić należy, że Rada Gminy W. przewidując w planie ustanowienie 15 strefy ochronnej dla stacji transformatorowej 15/0,4 kV, której zasięg skutkował przesunięciem nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr [...] w stosunku do tej linii wyznaczonej na działkach sąsiednich przekroczyła granice władztwa planistycznego.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gmina posiadając tzw. władztwo planistyczne może stanowić o przeznaczeniu i zasadach gospodarowania terenu, ale winna to czynić w granicach obowiązującego prawa. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczyły bowiem obowiązujące przepisy prawa. Wynika z tego, że w planie zagospodarowania przestrzennego nie mogą być wprowadzane zakazy, czy też ograniczenia, nie ustanowione w ustawach regulujących daną problematykę. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Podkreślenia wymaga, że aczkolwiek prawo własności chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), lecz nie jest prawem bezwzględnym, gdyż w określonych sytuacjach może doznawać ograniczeń. Jednakże ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności mogą być w demokratycznym państwie prawa ustanawiane tylko wtedy, gdy jest to konieczne dla jego bezpieczeństwa, porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Wobec tego w każdym takim przypadku należy wskazać o jaki interes publiczny chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny, iż wymaga ograniczenia prawa własności. W rozpoznawanej sprawie takich argumentów pełnomocnik w tym zakresie nie przedstawił. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku pełnomocnika organu, kwestionowane ustalenia zaskarżonej uchwały zawarte w § 17 w zakresie ustaleń dla 8MU, 9Mu – tereny zabudowy jednorodzinnej – w części dotyczącej ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w jakiej odnosi się do działki nr [...], z obrębu [...] i naniesienia jej na rysunku planu, jak również ustalenie dotyczące wprowadzenia 15 m strefę ochronną od strony wejścia stacji transformatorowej 15/0,4 kV, wykluczająca lokalizację zabudowy i oznaczenie jej na rysunku planu, naruszają w sposób istotny interes prawny skarżącego, gdyż ograniczają go w sposób nieuzasadniony żadnym przepisem prawa w zakresie możliwości zagospodarowania działki nr [...], której jest współwłaścicielem.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 147 § 1, art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.