Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1192/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2020 r. sprawy ze skargi "A." S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przeliczenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "A." S.A. z siedzibą w W. kwotę 2917 (dwa tysiące dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot skargi stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r. nr KOC [...], którą utrzymano w mocy decyzję Zarządu [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...], orzekającą o przeliczeniu opłaty w wysokości 602 824,68 zł określonej decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...], zezwalającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na usuniecie 28 sztuk drzew rosnących na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], oraz ustalającej, że część opłaty określona w załączniku nr 1 do decyzji – w wysokości 168 603,84 zł nie podlega umorzeniu, a część opłaty – określona w załączniku nr 2 do decyzji - w wysokości 434 220,84 zł zostaje umorzona.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Zarząd [...], działając m.in. na podstawie art. 84 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.), decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] przeliczył opłatę w wysokości 602 824,68 zł, określoną w pkt. 3.5 decyzji tego organu z [...] lutego 2014 r. nr [...], zezwalającej Spółce na usunięcie 28 szt. drzew rosnących na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], w taki sposób, że część opłaty, określona w specyfikacji stanowiącej integralną część decyzji – załącznik nr 1, w wysokości 168 603,84 zł nie podlega umorzeniu, a część opłaty, określona w specyfikacji stanowiącej integralną część decyzji – załącznik nr 1, w wysokości 434 220,84 zł zostaje umorzona.

Odwołanie od pkt-u 1 tej decyzji wniosła Spółka, wskazując, że odmowa umorzenia opłaty w tym zakresie nastąpiła na skutek błędnego przyjęcie, że drzewa nie zachowały żywotności z powodu błędnej pielęgnacji. Podniesiono, że organ nie poczynił niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że [...] czerwca 2017 r. wszczęto postępowanie w sprawie umorzenia bądź przeliczenia opłaty za usunięcie drzew. W toku oględzin, które miały miejsce [...] czerwca 2017 r., przedstawiciel Spółki przekazał dokumentację podwykonawczą przesadzenia drzew, zweryfikowano stan drzew przesadzonych na terenie Parku [...] (3 sztuki gatunek klon pospolity, 2 sztuki gatunek jarząb szwedzki oraz 1 klon srebrzysty) przesadzonych w pasie ul. [...], nie przeprowadzono kontroli pozostałych drzew, gdyż ich weryfikacja nie była możliwa z uwagi na niepokrywanie się oznaczeń drzew w inwentaryzacji podwykonawczej. Dokumentacja umożliwiająca weryfikację poszczególnych przesadzonych drzew oraz ich stanu zdrowotności została przekazana przez Spółkę dopiero [...] września 2017 r. Ponowne oględziny w [...] października 2017 r. wskazały stan drzew zgodnie z tabelą – większość drzew przesadzonych była w dobrym stanie zachowania, 5 drzew zostało usunięte z miejsc przesadzenia (nr inw. 12, 24, 26. 37, 68) w miejsce drzew dokonano innych nasadzeń (nr inw. 24. 26, 37), przedstawiciel Spółki wskazał, że drzewa gatunku Jarząb szwedzki zostały zniszczone przez wandali i dlatego zostały usunięte, 4 drzewa były w złym stanie zachowania (nr inw. 1, 10, 13, 64). W trakcie oględzin wykonano dokumentacje fotograficzna drzew. W tym stanie rzeczy wezwano Spółkę, Przedsiębiorstwo [...] [...], które dokonało usługi przesadzenia i pielęgnacji drzew oraz przedstawicieli Spółdzielni "[...]", Zarząd Zieleni [...], wykonawców dokonujących pielęgnacji drzew w Parku [...] do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Organ wskazał, że z wyjaśnień tych wynika, że: drzewa o nr inw. 12, 24, 26, 37, 68 zostały usunięte w związku z ich zniszczeniem przez wandali i w miejsce 3 drzew dokonano innych nasadzeń (nr inw. 24, 26, 37), Spółka nie jest jednak w stanie powiedzieć co się stało z drzewami nr inw. 12 i 68; [...] prowadził prace pielęgnacyjne w latach 2014-2016 na przesadzonych drzewach, w roku 2014 r. firma zewnętrzna dokonała cięcia korekcyjne drzew, a w 2015 r. wykonano oprysk olejowy, w trakcie prac stwierdzono akty wandalizmu na drzewach (złamanie gałęzi, głębokie rany na drzewach, widoczne uszkodzenia mechaniczne), dlatego w toku prac zdecydowano się na wymianę drzew; zgodnie z porozumiem zawartym ze Spółką zezwolono na posadzenie drzew na terenie nieruchomości Spółdzielni, gdyż Spółka zobowiązała się do konserwacji zieleni i ponoszenia wszelkich skutków związanych z przesadzeniem drzew, w szczególności z zachowanie żywotności drzew. Organ doszedł po przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Organ uznał bowiem, że z akt wynika, że 21 drzew z 28 przesadzonych było pielęgnowanych prawidłowo, 19 drzew zachowało żywotność w okresie 3 lat od terminu przesadzenia, 2 drzewa nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od zobowiązanego, 2 drzewa nie zachowały żywotności z powodu błędnej pielęgnacji, a 5 drzew zostało usuniętych i nie wykazano dowodów na ich zniszczenie podczas aktów wandalizmu. Organ wskazał, że brak jest dokumentacji fotograficznej potwierdzającej w tym zakresie słowa Spółki. Ponadto dwa z usuniętych drzew (nr inw. 12, 68) miały obwody 92 cm i 60 cm, co uniemożliwiało ich usunięcie bez odpowiedniego sprzętu, a co za tym idzie przez osoby trzecie, np. w akcie wandalizmu. Organ wskazał, że na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie można uznać, że drzewa, które nie zachowały żywotności, były należycie przesadzone i pielęgnowane. Organ uznał więc, że 9 z przesadzonych drzew nie zachowało żywotności z przyczyn zależnych od podmiotu zobowiązanego.

Organ wskazał również na brak należytej współpracy Spółki z organem I instancji.

Skargę na tę decyzję wniosła Spółka, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie:

1. art. 84 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, przez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na nią obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie drzew i krzewów w sytuacji, gdy całość naliczonej opłaty z powyższego tytułu powinna zostać umorzona z uwagi na zaistnienie ustawowych przesłanek ku temu;

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez zebranie, rozpatrzenie i dokonanie przez organ odwoławczy oceny materiału dowodowego w sposób niewszechstronny, niewyczerpujący i nierzetelny;

3. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. art. 84 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, gdy należało uchylić decyzję w zaskarżonej części;

4. art. 7, art. 8 oraz art. 217 § 1 i art. 218 § 2 k.p.a., przez nieuzasadnione uznanie braku należytej pielęgnacji drzew i w związku z tym nieuzasadnione uznanie niezachowania żywotności drzew z przyczyn zależnych od obowiązanego.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o o oddalenie skargi i potrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie, która odbyła się [...] października 2020 r., pełnomocnicy Spółki wskazali, że popierają skargę oraz oświadczyli, że nie jest im znana osoba P. K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do zweryfikowania, czy organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, które następnie dały podstawę do wydania decyzji w trybie art. 84 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i czy rozstrzygnięcie to umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć, stosownie do wymagań art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie sprostał temu wymogowi. Postępowanie odwoławcze nie może bowiem sprowadzać się tylko i wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Takie działanie wypaczałoby całkowicie sens obowiązywania zasady dwuinstancyjności, zgodnie z którą strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej wszystkich aspektach.

Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd aprobuje bowiem stanowisko, że w szczególności rozstrzygnięcia negatywne dla strony powinny być przekonująco oraz jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać m.in. że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę.

Ponadto, w tej ostatniej sytuacji organ powinien szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Innymi słowy, organ musi wykazać, ze względu na jakie przesłanki uznał materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji za wystarczający dla ponownego rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu, w sprawie wymóg ten nie został spełniony.

Lektura zaskarżonej decyzji wskazuje, że argumentacja organu odwoławczego jest bardzo lakoniczna i w zasadzie sprowadza się do bezrefleksyjnego powielenia stanowiska organu I instancji. Własne stanowisko organu odwoławczego zawiera się w kilku hasłowych, luźno rzuconych uwagach, które nie pozwalają na prześledzenie procesu myślowego, który doprowadził do uznania prawidłowości rozstrzygnięcia. Sąd po zapoznaniu się z treścią zaskarżonej decyzji nie nabrał więc przekonania, że organ odwoławczy pochylił się nad sprawą wystarczająco dogłębnie, aby można było z przekonaniem stwierdzić, że została ona ponownie merytorycznie rozpoznana.

Co więcej, w opinii Sądu, uchybienia postępowania odwoławczego, w którym nie rozważono wszystkich okoliczności mających prawne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nie wyjaśniono kwestii spornych (zniszczenia części drzew w akcie wandalizmu), czynią zaskarżoną decyzję wadliwą z punktu widzenia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Brak przedstawienia merytorycznych motywów, którymi organ odwoławczy kierował się rozpoznając sprawę, należy uznać za istotne uchybienie procesowe, mające wpływ na wynik sprawy, jak i takie które uniemożliwia merytoryczną kontrolę przez sąd administracyjny. Natomiast w judykaturze przyjmuje się konsekwentnie, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania oraz stanowi podstawę uchylenia przez sąd administracyjny kontrolowanej decyzji.

Standard dobrej administracji czyni również niedopuszczalnym, aby w obrocie prawnym funkcjonowało rozstrzygnięcie, którego sentencja odnosi się częściowo do odrębnej sprawy administracyjnej, a taka sytuacja ma niestety miejsce w niemniejszym przypadku. Sąd, mimo zapoznania się z aktami, nie jest w stanie ustalić, jaką rolę dla rozpatrzenia kontrolowanej sprawy odegrała osoba P. K., którego organ odwoławczy przywołał w sentencji zaskarżonej decyzji. Jak wynika z oświadczeń złożonych na rozprawie, takiej wiedzy nie mają również pełnomocnicy Spółki. Sąd może zatem jedynie domniemywać, że stanowi to omyłkę, która powstała na skutek posłużenia się przy redagowaniu treści decyzji metodą "kopiuj-wklej" z innego rozstrzygnięcia. W czasach informatyzacji jest to działanie powszechne, niemniej nie zwalnia ono organu administracji publicznej z należytej staranności przy załatwieniu sprawy, na którą składa się m.in. prawo strony do właściwego zredagowanie decyzji administracyjnej. Natomiast w stanie sprawy uwagę zwraca, że w uzasadnieniu obu decyzji pojawiają się także pewne inne nieścisłości, jak chociażby to, że w decyzji organu I instancji mowa jest o 7 drzewach, które utraciły żywotność, natomiast organ odwoławczy wspomina już o 9 takich drzewach. W ocenie Sądu, i z tej przyczyny zaskarżona decyzja jest niespójna, co w praktyce uniemożliwia jej rzetelną weryfikację. Nie pozwala tym samym również na prześledzenie i zweryfikowanie toku rozumowania organu odwoławczego w sprawie. Tym samym odniesienie się do merytorycznych zarzutów Spółki będzie ewentualnie możliwe dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia, które nie będzie obarczone wadami procesowymi.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ administracji publicznej rozpozna odwołanie Spółki od decyzji Zarządu [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] co do istoty po przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem wskazanych wytycznych.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postanowiono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpis sądowy od skargi (2000 zł), wynagrodzenie radcy prawnego ustalone, jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz.U. poz. 1804 ze zm.) – 900 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).