Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 979/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz.191 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa przez Miasto [...] prawa własności nieruchomości, oznaczonej w jednostce ewidencyjnej obrębu [...], ark. Mapy [...], jako działka ewidencyjna nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Z wnioskami o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpili [...][...], [...][...] i [...][...].

Po rozpatrzeniu ww. wniosków Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...].

Następnie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją MSWiA nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. wystąpiło Miasto [...]. Strona skarżąca zarzuciła decyzji MSWiA naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego. W uzasadnieniu wskazano, iż stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej spowoduje, że właścicielem działki nr [...], stanowiącej fragment drogi gminnej, będą osoby fizyczne. Taki stan faktyczny będzie zdaniem wnioskodawcy sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa.

Po ponownej analizie akt Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. W wyniku zaskarżenia rozstrzygnięcia Ministra SWiA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 września 2011 r. sygn.. akt I SA/Wa 134/11, uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę organowi nadzoru, iż rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę przede wszystkim powinien uzupełnić materiał dowodowy o brakujące dokumenty wymienione w treści uzasadnienia wyroku. Nadto organ powinien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości stan prawny działki nr [...] ustalając, czy stanowi ona fragment drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Minister SWiA działając ponownie jako organ II instancji, decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję I instancji – tj. decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Wskazane rozstrzygnięcie Ministra SWiA zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn.. akt I SA/Wa 1023/16 stwierdził nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w momencie wydania przez organ decyzji [...][....] nie żył, wobec tego nie mógł być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do niego nie można było prowadzić postępowania, ani skierować podjętego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1023/16, do rozpatrzenia został wniosek Prezydenta Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Rozpatrując sprawę ponownie organ podniósł, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (wyrażonej w art. 16 kpa), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Cele, postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy – co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, tj. czy decyzja:

- wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

- wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

- dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

-została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

- była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

- w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

- zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały w powyższym przepisie wyliczone wyczerpująco, zatem nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco ( vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 912/97).

Oznacza to, że organ administracji publicznej orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo wydania jej z naruszeniem prawa, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach sprawy.

W niniejszej sprawie zapadły dwa prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 134/11, a następnie z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1023/16. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Istotą zasady "związania oceną prawną" z art. 153 p.p.s.a. jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana związany jest wskazaniem sądu co do uzupełnienia postępowania.

Materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. był art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Art.5 ust 1 pkt 1 ww. ustawy stanowi: "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe ( państwowe) należące do: rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, (...) – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin" – tj. 27 maja 1990 r.

Dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ ustalił, że z pisma Urzędu [...] i [...][...] z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] (w aktach sprawy), wynika, iż w skład [...] Parowej [...]i[....] – [...], pow. [...] wchodziła między innymi Nieruchomość oznaczona jako parcela nr [....] o pow. [...] m2, KW [...] t. [...], k. [...] obręb [...] arkusz [...], której odpowiadają:

- działka [...] o pow. [...] m2, KW [...] – wł. Miasto [...]

Z akt sprawy wynika, że współwłaścicielem [...] P. [...]i[...] – [...] był P. [...][...] , którego następcami prawnymi są [..][..] [...][...] i [...][...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1995 r., sygn. akt [...] [...], oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla [...]-[....] z dnia [...] kwietnia 2002 r., sygn. akt [...]. W aktach znajduje się również decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1970 r., nr [...], o zmianie imienia [...][...] na imię [...] oraz odpis skróconego aktu małżeństwa [...][...] i [...][....] z dnia [...] grudnia 1996 r. wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego w m [...].

Drugim współwłaścicielem [...] P. [...]-[...] – [...] był P. [...][...], którego następcą prawnym był [...][...] na podstawie: wspólnego poświadczenia dziedziczenia Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1936 r., sygn. akt [...]; postanowienia Sądu Powiatowego dla m [...] z dnia [...] grudnia 1957 r., sygn. akt [...], oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r., sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 21 grudnia 206 r., sygn. akt I SA/Wa 1023/16 wskazał, że w momencie wydania przez Ministra SWiA decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. [...][...] już nie żył. W toku prowadzonego aktualnie postępowania organ nadzoru ustalił, że spadek po zmarłym (w dniu [....] października 2011 r.) odziedziczyła [...][...] – co potwierdza akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] listopada 2011 r., rep [...] nr [....].

Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...] na podstawie orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1963 r., nr [...] i protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia [...] maja 1949 r. (dokumenty w aktach sprawy). Orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1963 r. było również ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu komunalizacji tj. 27 maja 1990 r. (vide pismo Sądu Rejonowego [...] – [...][...] w [...] z dnia [...] listopada 2017 r,. nr [...]).

Z akt sprawy wynika, że uprzednio Minister Przemysłu i Handlu orzeczeniem nr [...] z dnia [...] maja 1948 r. orzekł o przejęciu na własność Państwa m. in. Przedsiębiorstwa pn. [...] Parowa, [...]i[...], [...] , pow. [...]. Składniki majątkowe podlegające przejęciu na własność Państwa określić miał protokół zdawczo – odbiorczy, zgodnie z postanowieniem Głównej Komisji do Spraw [...] przedsiębiorstw z dnia [...] marca 1948 r., nr [....]. [...]. Dodatkowym protokołem zdawczo – odbiorczym z dnia [...] marca 1959 r. w sprawie upaństwowienia przedsiębiorstwa "[...] Parowa [...]i[...] – [...] pow. [...]" zostały zwrócone współwłaścicielom grunty zapisane jako część parceli księgi wieczystej [...] karta [...], księdze wieczystej [...] pod nr [...], parcela zapisana w księdze wieczystej [...] karta [...] ( cała), część parceli zapisanej w księdze wieczystej [...].karta [...].

Następnie Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1963 r. nr [...], ustalił, że składniki majątkowe objęte protokołami zdawczo – odbiorczymi sporządzonymi w dniu [...] maja 1949 r. stanowią część składową tego przedsiębiorstwa i przechodzą na własność państwa z wyłączeniem nieruchomości gruntowych: parcele nr [...], KW [...] [...], obszar [...] ha, p.[...], KW [...] [...], obszar [...] ha, p. [...], KW [...] [...], obszar [...] ha, część p.[...], KW [...] [...], obszar [...] ha, p. [...] KW [...] [...], obszar [...] ha, p.[...], [...] KW [...] [...][...], KW [...][...].

Wskazane powyżej orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu nr [...] z dnia [...] maja 1948 r. było przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Gospodarki i Pracy, który prawomocną decyzją z dnia [....] listopada 2004 r., nr [...], stwierdził jego nieważność w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] Parowa, [....]i [...], [...], pow. [...].

Również orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1963 r., nr [...], podlegało kontroli, w wyniku której Minister Infrastruktury prawomocną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], stwierdził jego nieważność.

Zatem wyeliminowano z obrotu prawnego orzeczenia nacjonalizujące mienie objęte niniejszym postępowaniem. Powyższe oznacza, że Państwo nigdy nie stało się właścicielem spornej nieruchomości, a jedynie posługiwało się wadliwym tytułem własności na dzień 27 maja 1990 r. Fakt ten oznacza zdaniem organu, że przy wydaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [....] kwietnia 1994 r. doszło do rażącego naruszenia przepisu art.5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, bowiem rozdysponowano prawo do nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa.

Mając na uwadze wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 134/11 (który zapadł w niniejszej sprawie), organ odniósł się do treści karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], z której wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie "po przepisaniu prawa własności" (bez żadnego dalszego wyjaśnienia co taki zapis oznacza). Jak wyjaśnił Urząd Miasta [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], forma powyższego zapisu wynikała z możliwości technicznych używanego niegdyś oprogramowania komputerowego, za pomocą którego drukowano karty inwentaryzacyjne. Oprogramowanie to nie przewidywało możliwości wpisania rzeczywistej podstawy prawnej.

W tym samym wyroku z dnia 14 września 2011 r. Sąd zwrócił uwagę na niezgodność w oznaczeniu geodezyjnym spornej nieruchomości. W decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., w części dotyczącej znaczenia arkusza mapy dla działki nr [...] z obrębu [...] nastąpiła oczywista pomyłka, gdyż zamiast "obręb [...], ark.[...]" powinno być "obręb [...] [...], arkusz mapy [...]". Powyższe zostało sprostowane postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [....] (w aktach sprawy).

W przypadku występowania w sprawie przesłanki z art.156 § 1 kpa, należy także przeanalizować czy w sprawie nie wystąpiły przeszkody, o których mowa w § 2 tego przepisu, tj. okoliczności wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, na przykład, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W kwestii nieodwracalności skutków prawnych zasadą utrwaloną w orzecznictwie sądowym jest, iż nieodwracalny skutek prawny stanowiący przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji to taki skutek, którego organ administracji nie jest w stanie odwrócić w ramach swych kompetencji realizowanych w postępowaniu administracyjnym. Taki skutek wywołuje przeniesienie własności nieruchomości lub użytkowania wieczystego w drodze czynności cywilnoprawnej dokonywanej w ramach aktu notarialnego. Dla rozstrzygnięcia czy decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne koniecznym jest przeanalizowanie czynności prawnych i zdarzeń prawnych, które nastąpiły po wydaniu tej decyzji.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w liniach drogi publicznej [...] i jest w administracji Zarządu [...][...] w [...] (vide: pismo Zarządu [...][...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...]). Ulica [...] posiada status drogi publicznej kategorii powiatowej od dnia 1 stycznia 2002 r. na podstawie uchwały Rady Miasta [...] nr [....] z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie zaliczania ulic w mieście [...] do kategorii dróg powiatowych. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2001 r. nr [...], poz. [...]. Z wyjaśnień Urzędu Miasta [...] wynika, że na dzień komunalizacji ulica [...] nie posiadała nadanej kategorii drogi (vide: pismo Urzędu Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 134/11 (który zapadł w niniejszej sprawie) odniósł się do zagadnienia "nieodwracalnych skutków prawnych" w związku z faktem, że sporna działka jest obecnie częścią drogi publicznej. Zdaniem Sądu wyeliminowanie w trybie nadzoru decyzji komunalizacyjnej ze skutkiem ex tunc powoduje jedynie to, że Miasto [...] w dacie 27 maja 1990 r. nie stało się właścicielem spornej nieruchomości, lecz włada nią bez tytułu prawnego. Nie oznacza to jednak, ż droga publiczna stała się własnością osób fizycznych, bowiem w takiej sytuacji ustawodawca przewidział odpowiednie środki prawne, które regulują sytuację prawną nieruchomości pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiących ich własności, a zajętych pod drogi publiczne ( art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) Mając na względzie powyższe stanowisko Sądu oraz treść przepisu art. 153 p.p.s.a. organ uznał, że to, iż sporna nieruchomość jest częścią drogi publicznej nie stanowi nieodwracalnego skutki prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., nr [...], w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Dlatego też zdaniem organu w rozpoznanej sprawie nie wystąpiły przesłanki o których mowa w art. 156 § kpa.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto [...] zarzucając jej naruszenie:

przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 2 a ustawy z dnia 21 maca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2013 r., poz. 260 j.t.) poprzez wykreowanie niezgodnego z prawem stanu prawnego, w którym właścicielem drogi publicznej jest osoba fizyczna,

przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego

i przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiły przeszkody, wymienione w art. 156 § 2, tj. okoliczności wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r.,

- art. 156 § 2, kpa poprzez niezastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy zdaniem skarżącego w sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne,

- art. 138 § 1 pkt. 1 kpa poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, w sytuacji gdy winna być ona uchylona w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 2 kpa

wnosząc o jej:

- uchylenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2017 poz. 1369 j.t. ) oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.

- ewentualnie o wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2017 poz. 1369 ze zm.)

W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, działka nr [...] z arkusza mapy [...], obręb [...], znajduje się w liniach rozgraniczających drogi publiczne ulicy [...] i posiada kategorię drogi powiatowej. Zdaniem organu II instancji fakt ten nie stanowi przeszkody w orzeczeniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., ponieważ działkę tę można nabyć w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.)

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przesłankami, od których kumulatywnego spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są zatem: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie tą nieruchomością w dniu 3 1 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz brak przysługiwania prawa własności do tej nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych.

W przedmiotowej sprawie zdaniem skarżącego organom umknął kluczowy dla sprawy element, że ulica [...] posiada status drogi publicznej kategorii powiatowej od dnia [...] stycznia 2002 r., na podstawie uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie zaliczania ulic w mieście [...] do kategorii dróg powiatowych.

W związku z powyższym, nie można zdaniem skarżącego stwierdzić na etapie prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, że w tej konkretnej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.)

Skarżący nie zgadza się także ze stwierdzeniem ministra oraz sądu, że wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej ze skutkiem ex tunc nie spowoduje, że droga publiczna nie stanie się własnością osób fizycznych. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji komunalizacyjnej może bowiem stanowić podstawę zmiany wpisu w księdze wieczystej, tj. osoby fizyczne zostaną wpisane do działu [...] księgi wieczystej, jako właściciele, co z kolei oznacza, że osobie tej przysługuje prawo rozporządzania swoją nieruchomością. Właściciel może zbyć nieruchomość, co doprowadzi do sytuacji, w której skutki będą trudne do odwrócenia. Osoba trzecia, która nabędzie przedmiotową nieruchomość w dobrej wierze będzie chroniona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, która bezwzględnie przyjmuje przewagę stanu prawnego w księdze wieczystej nad stanem rzeczywistym.

Skarżący zwraca także uwagę, że w tak zaistniałym stanie prawnym nastąpi naruszenie art. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2013 r., poz. 260 j.t.) który stanowi, iż drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten obowiązujący od 1 stycznia 1999 r. wprowadził zasadę jednolitego tytułu własności dróg publicznych, który odnośnie dróg powiatowych przysługiwać może od tej daty wyłącznie powiatowi.

Skarżący podkreślił, iż w orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu. W uchwale z dnia 13 października 2006 r. (sygn. akt. IIICZP 72/06, opublik. OSNC 2007/6/85) Sąd Najwyższy stwierdził, iż (...) " drogi publiczne, są wyłączone z obrotu prawnego. W myśl szerszej definicji, do wyłączonych z obrotu należą m.in. rzeczy publiczne extra commercium, które wprawdzie mogą być przedmiotem prawa własności, ale zastrzeżonego tylko dla podmiotów własności publicznej. Są one wyłączone z obrotu w sensie ekonomicznym i prawnym, co oznacza, że wprawdzie państwo lub gmina są właścicielami rzeczy, lecz prawem tym nie mogą rozporządzać na rzecz innych podmiotów. Rzecz wyłączona z obrotu nie może być więc przedmiotem przeniesienia własności ani ustanowienia użytkowania wieczystego, nie może zatem, w odniesieniu do takiej rzeczy, powstać roszczenie o ustanowienie tego prawa na rzecz osoby niebędącej podmiotem publicznym. Taka rzecz nie może być również przedmiotem posiadania, skoro mogłoby ono prowadzić do nabycia własności przez osobę, która nie może być jej właścicielem. Rzeczami wyłączonymi z obrotu są drogi publiczne, zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych mogą one stanowić własność tylko właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy i zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy mogą być oddawane jedynie w najem, dzierżawę albo użyczenie. Działka gruntu będąca drogą publiczną nie może zatem stać się własnością żadnego innego podmiotu, niż podmiot prawa publicznego wymieniony w art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ani nie może być oddana w wieczyste użytkowanie".

Przenosząc treść przywołanej regulacji na grunt okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, skarżący podniósł, że w sprawie zaistniały przesłanki wymienione w przepisie art. 156 § 2 kpa. Rozstrzygnięcie Ministra, jako organu II instancji, utrzymujące w mocy swoją decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. powoduje bowiem, iż ze skutkiem ex tunc nieruchomość powraca do poprzedniego jej właściciela lub jego następcy prawnego. Prawo własności tego podmiotu uzyskane wyniku orzeczenia o stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej jest nie do pogodzenia z faktem, że nieruchomość, oznaczona ewidencyjnie jako dz. Nr [...] z arkusza mapy [...], obrębu [...], znajdująca się w liniach rozgraniczających drogi publicznej, stanowić będzie własności podmiotu innego, niż podmiot publicznoprawny.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2018 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W przedmiotowej sprawie zapadły dwa prawomocne wyroki WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 1023/2016 r.) oraz z dnia 14 września 2011 r. (sygn. akt. I SA/Wa 134/11). Zatem organ rozpoznający sprawę, jak i sąd zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu są związani ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania w nich zawartymi. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 kpa, a jego przedmiotem była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. orzekająca o nabyciu na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.) z mocy prawa, nieodpłatnie przez Miasto [...] własności położonej w [...] nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...], uregulowanej w księdze inwentaryzacyjnej nr [...].

Z żądaniem stwierdzenia nieważności tej decyzji wystąpili : [...][...], [...][...] i [...][...] podnosząc, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skarb Państwa nie był właścicielem komunalizowanego mienia.

Minister Gospodarki i Pracy decyzją z dnia [...] listopada2004 r. nr [...] stwierdził bowiem nieważność orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...].05.1984 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] parowa, [...]i[...], [...], pow. [...], a Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [....] stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1963 r. nr [...].

Artykuł 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy ( 27 maja 1990 r.). z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. W sytuacji zatem, gdy mienie takie do dnia 27 maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja potwierdzająca przejście własności mienia na rzecz samorządu terytorialnego w sposób oczywisty , a więc niewymagający skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą zawarta w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą przwną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa ( rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W oparciu bowiem o ostateczne decyzje Ministra Gospodarki Pracy z dnia [...] listopada 2004 r. oraz Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. wyeliminowane zostały w trybie art. 156 § 1 kpa orzeczenia nacjonalizacyjne, na podstawie których nieruchomość, której część stanowiła m.in. skomunalizowana działka przejęta została przejęta przez Skarb Państwa.

Stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń nacjonalizacyjnych zniosło ich skutki prawne od dnia wydania ( skutek ex tunc decyzji nieważnościowej). Oznacza to, że ukształtowany nimi stan prawny uznaje się za nieistniejący. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, ze w stosunku do dawnej nieruchomości nastąpiło przywrócenie stanu prawnego istniejącego przed ich wydaniem tak jakby nacjonalizacja nigdy nie nastąpiła ( restitutio in integrum), a więc stanu, w którym własność tej nieruchomości nadal przysługuje dawnym właścicielom (oraz ich następcom prawnym). Tym samym nie budzi wątpliwości Sądu, że w dacie wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (tj. 27 maja 1990 r.), skomunalizowana nieruchomość była mieniem prywatnym, a co za tym idzie nie mogła podlegać regulacjom zawartym w powołanej ustawie.

Z tych względów decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 1994 r., jako rozstrzygająca o skomunalizowaniu mienia niebędącego mieniem ogólnonarodowym, rażąco naruszała art. 5 ust.1 pkt 1 ww. ustawy, co w konsekwencji prowadzić musiało do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła również, zdaniem Sądu, określona w art. 156 § 2 kpa negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności w postaci nieodwracalnych skutków prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 września 2011 r., który wiąże w przedmiotowej sprawie zarówno organy jak i sąd, odniósł się do powyższej kwestii stwierdzając, że gdyby przyjąć, że sporna nieruchomość rzeczywiście stanowi drogę publiczna lub jej część w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych to i tak wyeliminowanie w trybie nadzoru decyzji komunalizacyjnej ze skutkiem ex tunc powoduje jedynie to, że Miasto [...] w dacie 27 maja 1990 r. nie stało się właścicielem przedmiotowej nieruchomości, lecz włada nią bez tytułu prawnego. Nie oznacza to jednak, że droga publiczna stała się własnością osób fizycznych, bowiem w takiej sytuacji ustawodawca przewidział odpowiednie środki prawne, które regulują sytuację prawną nieruchomości pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego niestanowiących ich własności, a zajętych pod drogi publiczne ( art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną 9 Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę stanowisko to w pełni podziela.

Uzupełniająco należy dodać, że w dacie wydania powyższego wyroku Sąd nie miał wiedzy, że droga ul. [....] w [...] w skład której wchodzi działka nr [...] status drogi publicznej kategorii powiatowej uzyskała dopiero 1 stycznia 2002 r. na podstawie uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] w sprawie zaliczenia ulic w [....] do kategorii dróg powiatowych. Wiedze tę uzyskał organ dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego do czego został zobowiązany powyższym wyrokiem.

Jednak sytuacja ta nie ma wpływu na zasadność powyższego stanowiska Sądu. Skoro bowiem organ nie może skorzystać z art. 73 wyżej cytowanej ustawy z powodu niespełnienia jednego z warunków, tj. posiadania przez ulicę [...] w dacie 31 grudnia 1998 r. statusu drogi publicznej, to istnieją inne możliwości prawne zapewniające uregulowanie tej kwestii bez naruszania przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Oczywistym jest bowiem, że droga publiczna nie może stanowić własności osób fizycznych. Stan prawny w przedmiotowej sprawie można uregulować poprzez wykupienie działki nr[...] od osób fizycznych lub poprzez wywłaszczenie. Dlatego też ten zarzut skargi zdaniem Sądu nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zasadnie zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 1994 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, co umożliwiło stwierdzenie jej nieważności, w związku z kwalifikowaną wadą prawną, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jaką decyzja ta była dotknięta od dnia wydania.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi stan faktyczny rozpoznawanej sprawy został przez organ nadzoru ustalony w sposób prawidłowy i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Strony, w tym skarżący miał również zapewnione prawo udziału w prowadzonym postępowaniu na wszystkich jego etapach. Minister Spraw wewnętrznych i Administracji powiadomił strony o wszczęciu postępowania nadzorczego, a w jego toku informował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłaszaniu wniosków dowodowych.

Organ wypełnił także wytyczne zawarte w wyrokach wiążących go w tej sprawie, uzupełnił materiał dowodowy, odniósł się do treści karty inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], wyjaśnił niezgodność orzeczenia geodezyjnego działki, potwierdził, że działka ta wchodziła w skład znacjonalizowanej [...] i stanowi fragment drogi publicznej ( dopiero od 2002 r.)

Także zarzut skargi dotyczący niezastosowania przez organ art. 138 § 2 kpa nie zasługuje na uwzględnienie, zgodnie bowiem z wyrokiem Sądu z dnia 21 grudnia 2016 r. z uwagi na to, że jeden z adresatów decyzji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w dniu jej wydania nie żył ( [...][...] zmarł [...] października 2011 r.), a Sąd powyższym wyrokiem stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] maja 2016 r., organ musiał ponownie rozpatrzyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Dlatego też zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów kpa na skutek wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiły przeszkody określone w art. 156 § 2 kpa także nie zasługują na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art.. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.