Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1298/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika Prezydenta Miasta B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. nr [...] - w części dotyczącej stwierdzania nabycia z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę B. własności nieruchomości gruntowej położonej w B., oznaczonej obecnie jako działka ew. nr [...] - utrzymał w mocy tę decyzję.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny:

Wojewoda B. decyzją z dnia [...] marca 1991 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] ark. [...], jedn. [...] nr działki [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji.

Objęta powyższą decyzją działka nr [...] stanowiła część położonej w B. dawnej nieruchomości ziemskiej, której właścicielem był R. W., a przejętej w całości na rzecz Skarbu Państwa, na cele reformy rolnej w oparciu o orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1959 r. oraz z dnia [...] lipca 1959 r. utrzymane w mocy przez Ministra Rolnictwa orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1961 r. nr [...]. Decyzją Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] zatwierdzono projekt podziału działki nr [...] na działki o nr [...] oraz o nr [...].

Ostateczną decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. nr [...] oraz utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] oraz z dnia [...] lipca 1959 r. w części dotyczącej m.in. aktualnej działki nr [...].

W dniu 4 listopada 2008 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. w części dotyczącej nabycia przez Gminę B. rzeczonej nieruchomości wystąpiły M. K. i Z. Z. – następcy prawni R. W., powołując się m.in. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. nr [...] uchylającą w całości wcześniejszą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2001 r. nr [...]oraz stwierdzającą nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. nr [...] i utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1959 r. oraz z dnia [...] lipca 1959 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w B. w dzielnicach [...],[...] i [...] stanowiących byłą własność R. W.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. poddał ocenie kontrolowaną decyzję z punktu widzenia wystąpienia w niej kwalifikowanych wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przeprowadzona analiza akt sprawy doprowadziła organ do wniosku, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r narusza prawo w stopniu rażącym, która to wada stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a nakazuje wyeliminowanie kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego. Organ podniósł, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. skomunalizowana została m. in. aktualna działka nr [...]. Rozstrzygnięcie to, jak podniósł organ, Wojewoda [...] oparł na decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r.. Nr [...], utrzymującej w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1959 r. oraz z dnia [...] lipca 1959 r. o przejęciu przez Skarb Państwa, na cele reformy rolnej nieruchomości stanowiących własność R. W. Wobec jednak faktu, że decyzja Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r.. Nr [...] oraz poprzedzające ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1959 r. oraz z dnia [...] lipca 1959 r.– zostały wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r.. nr [...] poprzez stwierdzenie jej nieważności. – nie mogło dojść do skutecznego przeniesienia prawa własności spornej nieruchomości na rzecz Gminy B., gdyż nieruchomość ta nie stanowiła własności Skarbu Państwa i tym samym nie podlegała ona działaniu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Organ wyjaśnił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutek prawny ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu, wskutek czego przywrócony został stan poprzednio obowiązujący przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono.

Skoro zatem sporna nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych – nie stanowiła mienia ogólnonarodowego należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – to zdaniem organu nie mogła stać się z mocy prawa mieniem gminy B. Okoliczność ta spowodowała zdaniem organu, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. w części stwierdzającej nabycie przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie własności spornej nieruchomości pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co stanowi rażące naruszenie prawa zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił pełnomocnik Prezydenta Miasta B. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7, 8, 10, 11, 12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3 Kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego uczestnictwa w sprawie i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a także naruszenie art.156 § 2 Kpa poprzez nieuwzględnienie, że unieważniona w części decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalny skutek prawny w sferze prawa.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji oceniając ponownie decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. w kontekście wystąpienia w niej wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. – w decyzji z dnia [...] maja 2010 r. powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz utrzymał ją w mocy.

Odnosząc się zaś do zarzutów Gminy B., w tym zarzutu nieuwzględnienia w postępowaniu nadzorczym istnienia na działce nr [...] drogi do której zastosowanie ma art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – organ podniósł, że stosownie do art. 73 ust. 1 i 3 ww. ustawy – ostateczna decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego stanowi wyłączny dowód nabycia prawa. Przede wszystkim jednak, zdaniem organu, popartym orzecznictwem sądowo-administracyjnym - zasadnicze znaczenie w kwestii oceny zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, na które powołuje się Gmina B., ma zdaniem organu fakt, że nakłady poczynione na sporną nieruchomość nie mogą być oceniane jako zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej, które uniemożliwiłby stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji.. Za nieuzasadniony uznał również organ zarzut dotyczący nieinformowania strony o przebiegu postępowania. Zdaniem organu Prezydent Miasta B. miał bowiem możliwość wypowiedzenie się i zajęcia stosownego stanowiska w prowadzonym postępowaniu nadzorczym, na co wskazuje dokumentacja zebrana w sprawie, w tym zawiadomienie z dnia 13 października 2009 r. o wszczęciu postępowania nieważnościowego doręczone Prezydentowi Miasta B.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Gmina B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 10, 11, 12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80, 107 § 3 i K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia, 2) naruszenie przepisu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja komunalizacyjna z [...] marca 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa - nie wskazując na czym to naruszenie polega oraz dlaczego organ uznał je za rażące oraz 3) naruszenie przepisu art. 156 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że unieważniona w części decyzja komunalizacyjna z dnia [...] lipca 1994 r. wywołała bezpośredni skutek prawny w sferze prawa, którego organ nie może odwrócić własnym działaniem. W konkluzji tak sformułowanych zarzutów – Gmina B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub ewentualnie stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podkreślając, że poddał ocenie zarówno stan prawny skomunalizowanej nieruchomości, jak i dokumentację stanowiącą podstawę do wydania decyzji komunalizacyjnej,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2009 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Wojewody B. z dnia [...] marca 1991 r. orzekająca o nabyciu na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. ) z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę B. własności położonej w B. nieruchomości – w części dotyczącej aktualnej działki nr [...].

Z żądaniem stwierdzenia nieważności tej decyzji w części obejmującej ww. działkę nr [...] wystąpiła M. K. i Z. Z. – następcy prawni dawnego właściciela gruntu. Wskazywały one, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skarb Państwa nie był właścicielem komunalizowanego mienia, z uwagi na skutek ex tunc decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z 1959 r., w oparciu o które nieruchomość ziemska (z której pochodziła działka objęta decyzją Wojewody) przeszła na własność Państwa.

Artykuł 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. W sytuacji zatem, gdy mienie takie do dnia 27 maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja potwierdzająca przejście własności mienia na rzecz samorządu terytorialnego w sposób oczywisty, a więc niewymagający skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W oparciu bowiem o ostateczną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. wyeliminowane zostały w trybie art. 156 § 1 k.p.a. orzeczenia nacjonalizacyjne, na podstawie których nieruchomość, której część stanowiła m.in. skomunalizowana działka przejęta została przez Skarbu Państwa na cele reformy rolnej.

Stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń zniosło ich skutki prawne od dnia wydania (skutek ex tunc decyzji nieważnościowej). Oznacza to, że ukształtowany nimi stan prawny uznaje się za nieistniejący. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w stosunku do dawnej nieruchomości ziemskiej nastąpiło przywrócenie stanu prawnego istniejącego przed ich wydaniem tak jakby nacjonalizacja nigdy nie nastąpiła (restitutio in integrum), a więc stanu w którym własność tej nieruchomości nadal przysługuje dawnemu właścicielowi (obecnie jego następcom prawnym). Tym samym nie budzi wątpliwości Sądu, że w dacie wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (tj. 27 maja 1990 r.), skomunalizowana nieruchomość była mieniem prywatnym, a co za tym idzie nie mogła podlegać regulacjom zawartym w powołanej ustawie.

Z tych względów decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r., jako rozstrzygająca o skomunalizowaniu mienia niebędącego mieniem ogólnonarodowym, rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, co w konsekwencji prowadzić musiało do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w części w jakiej skomunalizowała wymienione wyżej działki.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi, że w toku postępowania nadzorczego organ nie uwzględnił ani obowiązującego art. 73 z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm. ), ani też faktu, że gmina na podstawie ważnego pozwolenia na budowę wybudowała drogę – Sąd zauważa, że nie może on odnieść skutku. Stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku decyzji komunalizacyjnej obejmującej nieruchomość na której posadowiono zastał droga publiczna nie rodzi skutków , które sprzeczne byłyby z obowiązującym obecnie porządkiem prawnym. Wyeliminowanie tej decyzji ze skutkiem ex tunc oznacza wyłącznie , że Gmina B. w dacie 27 maja 1990 roku nie stał się właścicielem spornej nieruchomości , lecz włada nią bez tytułu prawnego . Rozstrzygniecie to nie odnosi się zatem do stanu prawnego zabudowanej drogą publiczną nieruchomości jaki został ukształtowany w następstwie wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające (...) i przewidzianego w art. 73 tej ustawy skutku w postaci nabycia z mocy prawa własności tego rodzaju nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 roku przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa, który potwierdzony zostanie dopiero deklaratoryjna decyzją Wojewody , po przeprowadzeniu w tym przedmiocie odrębnego postępowania administracyjnego. Zważyć bowiem należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny nieodwracalność skutków prawnych dotyczy trzech sytuacji, po pierwsze gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, po drugie, gdy podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa oraz po trzecie, gdy poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że żadna ze wskazanych wyżej przesłanek w niej nie wystąpiła. Poza sporem bowiem jest, że działki objęte komunalizacją istnieją, następcy prawni właściciela ziemskiego posiadają zdolność do korzystania z uprawnień właścicielskich do spornych działek, a prawo własności przez nich utracone na podstawie orzeczenia nacjonalizacyjnego zostało im przywrócone poprzez sam fakt stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego.

Zasadnie zatem w ocenie Sądu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. w części dotyczącej komunalizacji aktualnej działki nr [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., co umożliwiło stwierdzenie jej nieważności, wobec rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi stan faktyczny rozpoznawanej sprawy został przez organ nadzoru ustalony w sposób prawidłowy i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Fakt, że skomunalizowana działka pochodzi z dawnej nieruchomości ziemskiej potwierdzają bowiem zarówno karta inwentaryzacyjna stanowiąca integralną część nadzorczej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r.. nr [...], jak również orzeczenia Ministra Rolnictwa i Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, których kopie znajdują się w aktach sprawy.

Uzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji art. 107 § 3 k.p.a. przez niezawarcie w uzasadnieniu decyzji jednoznacznego wskazania, że kwalifikowana wada prawna decyzji komunalizacyjnej jest wynikiem rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. Zważyć jednak należy, iż nie każde uchybienie przepisom prawa procesowego skutkować musi uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest bowiem ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie, wskazane wyżej uchybienie takiego wpływu, zdaniem Sądu nie miało. Dotyczy ono bowiem w istocie jedynie jakości sporządzonego uzasadnienia i nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż nie uniemożliwia odtworzenia motywów jakimi kierował się organ rozstrzygając sprawę.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.