Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1753/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 108 ust. 1 i 2 w zw. z  art. 106
journal: Dz.U. 2016 poz 1643
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jedn.
article: par. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 178 poz 1101
law: Rozporządzenie MInistra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 września 2008 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i  pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej
article: par. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 91 poz 814
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek  organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu  postępowania w tych sprawach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do dodatku za wysługę lat oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. P. P. zwrócił się z wnioskiem do Komendanta [...] Oddziału [...] o zaliczenie do wysługi lat dla celów uposażeniowych okresu prowadzenia działalności gospodarczej od dnia [...] listopada 1992 r. do dnia [...] września 2006 r.

Komendant [...] Oddziału [...], działając na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014r., poz. 1402 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz.U. Nr 24, poz. 148 ze zm.), dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 8 lutego 2008r." oraz § 1 ust. 1 pkt 6 i § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 września 2008 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 178, poz. 1101), dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 10 września 2008 r.", w dniu [...] lipca 2015 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym ustalił P. P. na dzień [...] lipca 2015 r. prawo do dodatku za wysługę lat w wysokości wynoszącej miesięcznie 9% należnego uposażenia.

Organ powołał się na treść § 1 ust. 1 pkt 5 oraz pkt 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 10 września 2008 r. Organ wskazał również, że aktem prawnym regulującym prowadzenie działalności gospodarczej jest ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), która nie zawiera przepisów umożliwiających zaliczenie okresu prowadzenia działalności gospodarczej do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej.

Na skutek odwołania strony od ww. rozkazu personalnego Komendant Główny Straży Granicznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze. zm.), dalej: "k.p.a.", w dniu [...] września 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że przepisy, do których prawidłowo odwołał się organ I instancji nie dają podstaw do zaliczenia okresu prowadzenia działalności gospodarczej do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Osoba prowadząca działalność gospodarczą nie nawiązuje stosunku pracy, nie jest pracownikiem. Z tego względu okresu tego nie można zakwalifikować jako zakończonego okresu zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy w rozumieniu § 1 ust. pkt 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 10 września 2008 r., uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat dla funkcjonariuszy Straży Granicznej.

P. P. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego [...] z dnia [...] września 2015 r. podnosząc, iż pominięcie okresu prowadzenia działalności gospodarczej przy ustalaniu uprawnień do wysługi lat w Straży Granicznej jest krzywdzące, niekonstytucyjne i wynikające z błędnej interpretacji przepisów.

Wskazał ponadto, że analiza rozporządzenia MSWiA z dnia 10 września 2008r. prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy jest stosowanie ogólnych przepisów prawa pracy do uprawnień funkcjonariuszy w zakresie wysługi lat, o czym świadczy treść § 1 ust. 3 tego rozporządzenia dotycząca zaliczania do okresów zatrudnienia nawet okresów w niepełnym wymiarze czasu pracy jako pracy w pełnym wymiarze. Z tego wynika, w ocenie skarżącego, że wszystkie okresy także w jego przypadku powinny być zaliczone do wysługi lat.

Skarżący wskazał również, że nie ma żadnej różnicy pomiędzy osobą prowadzącą działalność gospodarczą a osobą prowadzącą gospodarstwo rolne, ponieważ żadna z nich nikomu nie podlega i każda pracuje na własny rachunek. Zarzucił, że niezaliczenie mu przedmiotowego okresu prowadzenia działalności gospodarczej do wysługi lat narusza konstytucyjną zasadę równości.

Komendant Główny [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2016r., sygn. akt II SA/Wa 1910/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału [...] z dnia [...] lipca 2015 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn aniżeli w niej podane.

Sąd wskazał, że organ w rozpoznawanej sprawie rozpatrywał wniosek skarżącego, w którym żądał on zaliczenia okresu prowadzenia działalności gospodarczej do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat dla funkcjonariuszy Straży Granicznej. Następnie zaznaczył, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zawarte jest w decyzji organu I instancji, jednak decyzja ta jest obarczona pewnymi wadami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji organ w komparycji decyzji rozstrzygnął o kwestiach, o których rozstrzygnięcie skarżący nie wnosił, tzn. o grupie uposażenia zasadniczego, mnożniku kwoty bazowej, dodatku służbowym oraz o przysługującej skarżącemu wysokości dodatku za wysługę lat, przy czym w tym przypadku uczynił to trzykrotnie.

Według Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie zakres żądania skarżącego nie może budzić żadnych wątpliwości, co oznacza, że organ w komparycji decyzji powinien rozstrzygnąć o zaliczeniu bądź o odmowie zaliczenia okresu prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariusza Straży Granicznej. Natomiast organ w komparycji decyzji potwierdza to, co nie jest sporne, natomiast odmowa zaliczenia spornego okresu wynika dopiero z uzasadnienia decyzji.

Sąd I instancji podniósł, iż skoro organ wydał decyzję wykraczającą poza zakres żądania skarżącego oznacza to, że mamy do czynienia z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Sąd zobowiązał organy do usunięcia stwierdzonych uchybień. W związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów postępowania Sąd odstąpił od badania zasadności zarzutów podniesionych w skardze.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Komendant Główny [...] zaskarżając ten wyrok w całości. W skardze zarzucono, iż wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. poz. 1269 ze zm.), dalej: "p.u.s.a" oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez wadliwe uznanie przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Komendanta [...] Oddziału [...] obarczony jest pewnymi wadami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sytuacji, gdy Sąd w zaskarżonym wyroku nie wskazał przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, jak również nie wykazał prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej, czym naruszył dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez Sąd, że inna komparycja rozstrzygnięcia niż zawarta w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. skutkowałaby wydaniem decyzji o innej treści w sytuacji, gdy z ustaleń stanu faktycznego oraz prawnego wynika, iż odmienna komparycja kontrolowanych decyzji nie mogła mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, co w konsekwencji skutkowało nieuprawnionym zastosowaniem przez Sąd dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku wskazania przepisów postępowania, które organ naruszył oraz na braku wyjaśnienia podstawy zapadłego rozstrzygnięcia, co w konsekwencji skutkuje brakiem możliwości dokonania kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku wskazania przepisów postępowania, które organ naruszył oraz braku wyjaśnienia podstawy zapadłego rozstrzygnięcia, co w konsekwencji skutkuje brakiem możliwości dokonania kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 2 i 3 oraz § 6 pkt 2 i § 5 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia z dnia 10 września 2008 r., sprowadzające się do stwierdzenia w zaskarżonym wyroku, że Sąd nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną w rzeczywistości nie rozpoznał istoty sprawy poprzez nie skonfrontowanie poszczególnych działań organów z przepisami pragmatyki służbowej, z których jednoznacznie wynika sposób postępowania przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych w przypadku dostarczenia przez funkcjonariusza dokumentów potwierdzających okresy pracy (wydanie odpowiedniej decyzji w sprawie przyznania funkcjonariuszowi dodatku za wysługę lat);

6) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia w zaskarżonym wyroku, że Sąd nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną w rzeczywistości nie rozpoznał istoty sprawy poprzez nie skonfrontowanie poszczególnych działań organów z przepisami pragmatyki służbowej, z których jednoznacznie wynika sposób postępowania przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych w przypadku dostarczenia przez funkcjonariusza dokumentów potwierdzających okresy pracy;

7) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] września 2015 r. oraz rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. zamiast oddaleniu skargi pomimo, że przepisy pragmatyki służbowej jednoznacznie określają sposób i tryb zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat, na co nie zwrócił uwagi WSA w zaskarżonym wyroku;

8) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] września 2015r. oraz rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. zamiast oddalenia skargi pomimo, że z ww. aktów administracyjnych jednoznacznie wynika jakimi przepisami organ kierował się wydając przedmiotowy rozkaz personalny.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2023/16, działając na podstawie art. 185 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ponadto, w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Sąd II instancji stwierdził, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, bowiem organ słusznie podniósł, że pragmatyki służbowe określają swoiste elementy aktu administracyjnego, jakim jest rozkaz personalny dotyczący stosunku służby funkcjonariusza Straży Granicznej.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. Nr 91, poz. 814 ze zm.) sprawy osobowe funkcjonariuszy załatwia się w formie rozkazu personalnego.

Sprawami osobowymi w rozumieniu § 1 pkt 3 ww. rozporządzenia są sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem lub wygaśnięciem stosunku służbowego, a także wynikające z jego treści prawa i obowiązki funkcjonariuszy, oraz sprawy związane z okresową zmianą warunków służby, w tym pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym oraz delegowanie do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości.

Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, w rozkazie personalnym zamieszcza się rozstrzygnięcie oraz inne informacje istotne dla rozstrzygnięcia sprawy osobowej, w której jest wydawany, a w szczególności: 1) oznaczenie przełożonego właściwego w sprawach osobowych, 2) datę wydania, 3) podstawę prawną, 4) stopień, imię i nazwisko, imię ojca oraz numer identyfikacyjny PESEL funkcjonariusza, 5) charakter służby (kandydacka, przygotowawcza lub stała), 6) nazwę jednostki organizacyjnej i stanowisko służbowe funkcjonariusza, 7) grupę zaszeregowania stanowiska służbowego funkcjonariusza oraz przyznane dodatki do uposażenia, a także wysokość miesięcznych stawek uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, 8) uzasadnienie faktyczne i prawne, 9) pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych i zaskarżenia, 10) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania rozkazu personalnego.

Zatem zakwestionowane przez Sąd I instancji elementy rozkazu personalnego w przedmiocie dodatku za wysługę lat, znajdują potwierdzenie w pragmatyce służbowej.

Nie ma również sprzeczności pomiędzy art. 61 § 1 k.p.a. a postanowieniami powołanego rozporządzenia. Niewątpliwie organ jest związany wnioskiem składanym w trybie art. 61 § 1 k.p.a. Jednakże rozkaz personalny oprócz rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku powinien zawierać informacje i elementy określone w powołanym rozporządzeniu.

Tym samym, w ocenie NSA, za uzasadnione należało uznać zarzuty podniesione w punktach 2 i 7 skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż oceniając kwestionowane rozkazy personalne Sąd I instancji nie wziął pod uwagę tego, że powołane przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 14 czerwca 2002 r. stanowią uszczegółowienie art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Sąd II instancji zauważył również, że większość pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej koncentruje się na wadliwości, w tym lakoniczności, uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, którą to wadliwość zakwalifikowano jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procesowymi. Lapidarność uzasadnienia kwestionowanego wyroku jest konsekwencją błędnego przyjęcia przez ten Sąd, że w sprawie doszło do wyjścia poza granice wniosku strony, a tym samym do naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, zatem należało orzec jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie Sąd działał w warunkach związania oceną prawa dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2023/16. Zgodnie bowiem z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd I instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać odmiennej interpretacji przepisów niż interpretacja wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.

Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu I instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji.

Sąd kasacyjny w ww. wyroku powołał § 5 ust. 1 oraz § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. Nr 91, poz. 814 ze zm.) i stwierdził, że powołane przepisy tego rozporządzenia stanowią uszczegółowienie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., czego nie wziął pod uwagę Sąd I instancji. W konsekwencji Sąd ten błędnie przyjął, że w sprawie doszło do wyjścia poza granice wniosku strony, a tym samym do naruszenia art. 61 § 1 k.p.a.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 108 ust. 1 i 2 w zw. z art. 106 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1402 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, funkcjonariuszom Straży Granicznej przysługuje dodatek za wysługę lat w wysokości ustalonej na zasadach i w trybie określonym w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw wewnętrznych, tj. rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 września 2008 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 178, po. 1101).

W myśl § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej zalicza się: (1) okresy służby w Straży Granicznej, (2) okresy służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Policji, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służbie Więziennej, (3) okresy służby w Siłach Zbrojnych, (4) okresy traktowane jako równorzędne ze służbą w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służbie Więziennej w rozumieniu ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), (5) okresy zakończonego zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub na danym stanowisku, (6) inne okresy, jeżeli z mocy odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego.

Ponadto zgodnie z § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy zalicza się okresy zakończonego zatrudnienia wykonywanego w niepełnym wymiarze czasu pracy proporcjonalnie do sumy świadczonych w tych okresach wymiarów czasu pracy obowiązujących w danym zawodzie lub na danym stanowisku, nie więcej jednak niż okres wykonywanego zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Okresy zatrudnienia wykonywanego w niepełnym wymiarze czasu pracy na podstawie art. 1867 Kodeksu pracy traktuje się jak okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy.

Podkreślenia wymaga, że wykaz okresów uwzględnianych przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej wymieniony w §1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 10 września 2008 r., ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat podlegają jedynie wskazane powyżej okresy.

Okres prowadzenia działalności gospodarczej nie może być traktowany jako inny okres w rozumieniu § 1 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia, bowiem brak jest przepisów odrębnych, powszechnie obowiązujących, z mocy których możliwe byłoby wliczanie do stażu pracy (służby), od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy lub wynikające ze stosunku służbowego, takiego okresu. Trafne jest zatem stanowisko organów, że prowadzenie działalności gospodarczej nie jest okresem podlegającym zaliczeniu do wysługi lat, gdyż nie ma odrębnych przepisów, które dopuszczałyby takie zaliczenie.

Prowadzenie działalności gospodarczej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie jest wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. Przy nawiązaniu stosunku pracy, pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem, a pracodawca do zatrudnienia pracownika za wynagrodzeniem. Osoba prowadząca działalność gospodarczą takiego stosunku nie nawiązuje. Nie jest zatem pracownikiem. Pracownikiem stosownie do art. 2 Kodeksu pracy jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę.

W orzecznictwie podkreśla się, że prowadzący działalność jest pracodawcą, a nie pracownikiem, a z tego tytułu nie nabywa uprawnień pracowniczych. Tym samym okres prowadzenia działalności gospodarczej nie może być zaliczony do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 595/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1208/11, publ. CBOSA).

W świetle powyższego uzasadnione jest stanowisko organów, że okresu prowadzenia działalności gospodarczej nie można zakwalifikować jako "okresu zakończonego zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub na danym stanowisku" w rozumieniu pkt 5 ust. 1 § 1 ww. rozporządzenia MSWiA z dnia 10 września 2008 r.

Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii obligatoryjnego opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w okresie prowadzenia działalności gospodarczej powołać należy pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 1588/14 (publ. j.w.), w którym stwierdzono, że: "sam fakt opłacania przez skarżącego w czasie prowadzenia działalności gospodarczej podatku i składek na ubezpieczenie społeczne nie zmienia stanu rzeczy. Realizacja obowiązku podatkowego wynikała bowiem z prowadzonej działalności gospodarczej usługowo - wytwórczej. Skarżący, będąc osobą fizyczną prowadzącą pozarolniczą działalność, z mocy art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), podlegał obowiązkowi ubezpieczenia emerytalnego i rentowego i ten okres wlicza mu się do przyszłych uprawnień emerytalno-rentowych. Przy czym powołana ustawa, ustalając zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym, nie odnosi się do kwestii zaliczania okresów składkowych do wysługi lat, a zatem nie zezwala na to zaliczenie".

Powyższy pogląd, który podziela w pełni Sąd w składzie orzekającym, został wyrażony w sprawie z zakresu stosunku służbowego funkcjonariusza Policji, jednakże pozostaje aktualny również w odniesieniu do funkcjonariuszy Straży Granicznej z uwagi na analogiczne brzmienie powołanego powyżej § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 10 września 2008 r. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1236).

Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wobec nierównego traktowania osób prowadzących działalność gospodarczą w porównaniu z osobami pracującymi w gospodarstwie rolnym, wskazać należy, że zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji, znajdującą swój wyraz w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa.

W kontekście powyższego ponownie należy podkreślić, iż brak jest przepisów odrębnych, powszechnie obowiązujących, z mocy których możliwe byłoby wliczanie do stażu pracy (służby), od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy lub wynikające ze stosunku służbowego, okresu prowadzenia działalności gospodarczej. Odmiennie natomiast przedstawia się kwestia prowadzenia przez osoby indywidualnego gospodarstwa rolnego, czy też wykonywania pracy w takim gospodarstwie w charakterze domownika. Stosownie bowiem do § 2 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 10 września 2008 r. do wysługi lat nie zalicza się okresu służby i pracy, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie lub zasiłek z tytułu choroby, a także okres zawieszenia w czynnościach służbowych. Jednakże w myśl § 2 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia powyższego przepisu nie stosuje się w stosunku do okresów służby i pracy, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie lub zasiłek z tytułu choroby w przypadku gdy funkcjonariusz, także przed podjęciem służby w Straży Granicznej prowadził indywidualne gospodarstwo rolne lub pracował w takim gospodarstwie na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. Nr 54, poz. 310).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagrodzenia przewidują wliczenie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu pracy wlicza się pracownikowi, m.in. okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka, a także przypadające po dniu 31 grudnia 1982r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że okres prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego, czy też okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w przeciwieństwie do okresu prowadzenia działalności gospodarczej podlega - z mocy odrębnych przepisów -wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego (§ 1 ust. 1 pkt. 6 ww. rozporządzenia).

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Komendanta Głównego [...] z dnia [...] września 2015 r. oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nie naruszają prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie zostało wydane w następstwie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), na podstawie obowiązujących przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wbrew stanowisku skarżącego, adekwatnie wyjaśnia przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 oraz art. 190 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.