Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 762/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29,30
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2014r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru ustawienia tablicy reklamowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 17 czerwca 2013 r., do Kancelarii Ogólnej Starostwa Powiatowego w L. wpłynęło zgłoszenie inwestora - Firmy "[...]", o zamiarze przystąpienia do ustawienia tablicy reklamowej przy ul. [...] w L. (dz. nr 194, obręb 10 miasta L.).

Decyzją z dnia [...] r. znak [...], Starosta L., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 30 ust. 7 pkt 1, pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej w L. przy ul. [...] na działce nr 194, obręb nr 10 miasta L..

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, przedmiotowy obiekt uznać należy za wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe będące budowlą. W myśl tego przepisu przez "budowlę" należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem małej architektury, jak: lotniska, (...) wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, (...). Z art. 3 pkt 6 wyżej powołanej ustawy wynika, że wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu jest budową - według definicji budowy zamieszczonej w tym przepisie budową określa się jednocześnie odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego, przy czym przez obiekt budowlany rozumie się również budowlę.

W kontekście powyższego, zdaniem Starosty, realizacja inwestycji polegającej na wykonaniu urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem w określonym miejscu obowiązuje ogólna zasada zawarta w art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. O trwałym związaniu z gruntem – jak podkreślił organ I instancji - decyduje fakt, czy dana budowla ma fundamenty. Obiekt przestrzenny o kilkumetrowej wysokości i szerokości musi wytrzymać siłę wiatru oraz innych warunków atmosferycznych, co za tym idzie musi on być w odpowiedni technicznie sposób powiązany z gruntem, nawet jeśli nie będzie zagłębiony w ziemi (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 1617/98).

Od zasady, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, ustawodawca w art. 29-31 Prawa budowlanego przewidział wyjątki, które są jedynymi odstępstwami od wskazanej wyżej reguły. W tym miejscu Starosta zauważył, że wyjątki te mają charakter katalogu zamkniętego i niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej.

W świetle art. 29 ust. 1 pkt 12 powołanej wyżej ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Przepis art. 29 ust. 1, pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane odnosi się wyłącznie do tymczasowych obiektów spełniających łącznie następujące przesłanki: po pierwsze - nietrwałego związania z gruntem, po drugie - przeniesienia w inne miejsce lub rozebrania przed upływem 120 dni. W związku z tym tymczasowe obiekty budowlane nie mieszczące się we wskazanym zakresie będą wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Budowa wolnostojącego, samodzielnego nośnika reklamowego (wykonanie w określonym miejscu obiektu budowlanego) nie może być jednocześnie jego "instalowaniem" i nie korzysta ze zwolnienia przewidzianego w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane (wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 345/08).

Wskazując na powyższe organ I instancji wywiódł, że montaż tablicy reklamowej będącej przedmiotem zgłoszenia dotyczy wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, wobec czego organ uznał za słuszne i usprawiedliwione wniesienie sprzeciwu w sprawie przystąpienia do robót objętych wnioskiem w trybie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S.B., podnosząc w nim, że zgłoszenie dotyczyło robót budowlanych ustawienia samonośnej tablicy reklamowej na czas określony do 120 dni, czyli zgodnie z art. 29 ust 1 pkt 12 Prawa Budowlanego, a nie jak w sentencji decyzji, co oznacza, że sprzeciw nie dotyczy zgłoszenia odwołującego się. Zgłoszenie dotyczyło czasowego ustawienia. Wydana decyzja z dnia [...] r. narusza zatem w sposób oczywisty prawo budowlane w zakresie stawianych wymagań co do sposobu kwalifikowania przedmiotu sprawy. Ponadto przywołany w uzasadnieniu decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dotyczy tej sprawy, a sam wyrok nie jest precedensem do jego przenoszenia na zgłoszenie odwołującego. Odnosząc się do wielu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w podobnych sprawach jedno jest niepodważalne - urządzenie reklamowe musi być trwale związane z gruntem poprzez fundamentowanie, czy choćby wymóg zmiany nawierzchni pod to urządzenie gruntu, co przez Naczelny Sąd Administracyjny jest uważane za fundamentowanie, a położenie na każdym podłożu, na jakimkolwiek gruncie czy nawierzchni (trawa, chodnik, ulica, plac) nie jest trwale związane z gruntem. W uzasadnieniu decyzji "wywiedzione jest domniemanie, że musi być trwale związane z gruntem, co jest niezgodne z rzeczywistością. Tablica została położona na ziemi. Nie ma żadnego kutwienia czy fundamentowania. Na domniemaniu nie można opierać decyzji administracyjnej zwłaszcza czasowego położenia". Gdyby się zgodzić z taką interpretacją, oznaczałoby to, zdaniem odwołującego, że postawienie namiotu wymaga pozwolenia na budowę, bo przecież ma linki kotwiące. Jest to nadinterpretacja rozszerzająca prawo budowlane.

Zdaniem odwołującego się, "wydana decyzja jest sprzeczna z rzeczywistością i prawdą materialną, bo zgodnie z przedstawionym projektem spełnione są wszystkie przepisy prawa budowlanego, a zwłaszcza art. 29 ust. 1 pkt 12 tegoż prawa".

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.a

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że obiekty i roboty budowlane, których realizacja nie wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, zostały enumeratywnie wymienione w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane. Powołane przepisy określają odstępstwa od wyrażonej w art. 28 ust. 1 tej ustawy zasady, według której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i z tego powodu nie podlegają wykładni rozszerzającej. Oznacza to, że ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę korzystają tylko te inwestycje, które zostały enumeratywnie (w formie katalogu zamkniętego) wymienione w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, nie zaś inne - podobne. Zwolnienie inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie oznacza rezygnacji z kontroli administracyjnej prawidłowości wykonania robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 i ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, większość inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, którego należy dokonać w terminie co najmniej 30 dni przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. W myśl powołanego art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, do wykonania robót budowlanych można przystąpić wówczas, gdy w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie dwóch lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.

Stosownie do treści art. 30 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, właściwy organ wnosi sprzeciw, w drodze decyzji, jeżeli: zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (pkt 1), budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy (pkt 2), zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje (pkt 3).

Odnosząc się do treści decyzji Starosty L. z dnia [...] r. znak: [...], Wojewoda stwierdził, że jej rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Niemniej jednak, zaskarżona decyzja wymaga uzupełnienia i wyjaśnień.

Inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru ustawienia tablicy reklamowej nie związanej trwale z podłożem na działce nr 194 na okres 3 miesięcy. Przedmiot zgłoszenia stanowi jednak zamierzenie, które nie może być zakwalifikowane do inwestycji enumeratywnie wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, korzystających ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W szczególności do przedmiotowego zamierzenia nie odnosi się regulacja art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Definicja tymczasowego obiektu budowlanego znajduje się w art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, przez pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Aby dany obiekt zaliczyć do tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane, obiekt ten musi spełniać dwa warunki jednocześnie - musi być przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu i musi być niepołączony trwale z gruntem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1321/09, publ. LEX nr 574346).

Wojewoda zauważył, że inwestor wskazał, iż projektowana tablica reklamowa będzie użytkowana przez okres 3 miesięcy. Pierwszy warunek, o którym mowa powyżej, został zatem spełniony. W odniesieniu do drugiego warunku, organ odwoławczy podkreślił, że tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane, z tej racji, że są przeznaczone do czasowego użytkowania, nie wymagają trwałego połączenia z gruntem. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się zaś do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/11, publ. LEX nr 1223296).

Organ II instancji podkreślił, że jak wynika z dołączonych do zgłoszenia rysunków, przedmiotowa tablica reklamowa będzie miała wysokość 6 m oraz powierzchnię reklamową o długości 5 m i szerokości 3 m. Dodatkowo przewidziano obciążenie tablicy wynoszące 4,8 t.

W świetle powyższych uwag Wojewoda uznał, że przedmiotowa tablica reklamowa zostanie trwale połączona z gruntem za pomocą przewidywanego obciążenia, ze względu na swoje rozmiary oraz w celu ochrony, między innymi, przed wiatrem, na co nie ma wpływu to, że tablica reklamowa będzie tylko położona na podłożu. Wobec tego nie można uznać by planowane przez inwestora zamierzenie było zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane.

Wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (jak przedmiotowa tablica reklamowa) stanowi zaś budowlę, zaliczoną do obiektów budowlanych, a zatem wykonanie takiego urządzenia w określonym miejscu stanowi budowę, a nie instalację (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 847/12, publ. LEX nr 1303629 oraz w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 141/13, publ. LEX nr 1310529). Tym samym, do przedmiotowego zamierzenia nie odnosi się regulacja art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

Niezależnie od powyższego Wojewoda wskazał, że Starosta niewłaściwie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołał art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane. Organ I instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wniósł bowiem sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na ustawieniu tablicy reklamowej ze względów merytorycznych – zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, który to przepis jest podstawą wniesionego sprzeciwu.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane, właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji o sprzeciwie obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (pkt 1) lub wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (pkt 4). W trybie art. 30 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, organ nie może nałożyć na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji, na których realizację pozwolenia na budowę jest wymagane (tak: J. Dessoulavy- Śliwiński [w:] red. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2007, s. 382), a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Na marginesie organ II instancji zauważył, że inwestor do zgłoszenia nie dołączył oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a organ I instancji nie nałożył na niego obowiązku uzupełniania brakującego dokumentu (art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane). Powyższa kwestia nie miała jednak istotnego wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, podobnie jak kwestia wywiązania się przez inwestora z obowiązku rozbiórki urządzenia reklamowego zlokalizowanego na działce nr 194, obręb 10 miasta L., nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r., znak: [...].

Ponadto Wojewoda D. zauważył, że przedmiotowego zgłoszenia dokonał S.B., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: Firma "[...]" S.B., mimo że w zgłoszeniu o zamiarze przystąpienia do ustawienia tablicy reklamowej na działce nr 194 wskazano, że inwestorem jest Firma "[...]". Zgodnie z art. 29 kpa, stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być wyłącznie osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Do kręgu podmiotów, o których mowa we wskazanym przepisie, nie należy firma, pod nazwą której prowadzona jest działalność gospodarcza - zgodnie z obowiązującymi przepisami stroną postępowania mogą być tylko przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi.

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że niniejsze rozstrzygnięcie nie zamyka inwestorowi drogi do realizacji przedmiotowej tablicy reklamowej, a jedynie wskazuje, że przedmiotowa inwestycja nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor, chcąc wykonać przedmiotowe zamierzenie powinien złożyć do właściwego organu wniosek o pozwolenie na budowę.

Na powyższą decyzję S.B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisu art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane, poprzez uznanie, że tablica reklamowa nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, niezwiązanym trwale z gruntem i przeznaczonym do przeniesienia,

2. przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, poprzez uznanie, że instalowanie tablic reklamowych wymaga pozwolenia na budowę,

3. przepisu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że wolnostojące urządzenie reklamowe niezwiązane z gruntem jest budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego,

4. przepisu art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że urządzenie reklamowe zgłoszone jako czasowo użytkowe nie jest tymczasowy obiektem budowlanym.

Mając na uwadze przytoczone wyżej zarzuty skargi skarżący wniósł o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz obciążenie strony przeciwnej kosztami procesu z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, instalowanie tablic i urządzeń reklamowych jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Do powyższej reklamy nie mają zastosowania ograniczenia wymienione w tym przepisie po słowach "z wyjątkiem". Skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru ustawienia tablicy niezwiązanej trwale z podłożem na okres do 120 dni. Tym samym dokonał wszystkich wymaganych przez przepisy czynności dla zainstalowania reklamy. Zgłoszony obiekt (reklama) spełniał w pełni warunki określone w art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawa budowlanego. Obiekt ten bowiem był przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia (120 dni) oraz nie był trwale związany z gruntem. Całkowicie nieuprawnione jest przy tym – zdaniem skarżącego - powoływanie się przez Starostę L. - i zaakceptowanie tego poglądu przez Wojewodę D. - na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2012 r. (sygn. akt II OSK 323/11, publ. Legalis), albowiem wyrok ten dotyczy całkowicie odmiennego stanu faktycznego. Przede wszystkim wyrok ten dotyczy budowy nośnika tablic reklamowych a nie samych reklam. Nośnik ten służy do instalowania poszczególnych reklam, które były mocowane do konstrukcji związanej z gruntem (niwelacja, wymiana gruntu, obciążenie płyt).

Oczywistym jest dla skarżącego, że ustawodawca zwalniając instalowanie reklam z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zakładał, iż powyższa reklama będzie oparta na jakiejś konstrukcji (ramie), lecz konstrukcja ta nie może być trwale związana z gruntem i być przenośna. Skoro ustawodawca wymienił enumeratywnie inwestycje korzystające ze zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę to niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca pojęcie zawarte w przepisie, to jest "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych". Instalacja ta nie narusza również ustalenia planu miejscowego, a w przypadku jego braku studium uwarunkowań.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w tym czasie przepisów prawnych uznał, iż w niniejszej sprawie uchybienia, o których mowa powyżej nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Rozpatrując niniejszą skargę w kontekście unormowań art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, należy stwierdzić, iż występuje swoiste domniemanie, że rozpoczęcie robót budowlanych winno poprzedzać uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego, gdyż wyjątki od niej wprowadził ustawodawca w przepisie art. 29 powoływanej ustawy, tworząc katalog zamknięty robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę.

Natomiast w art. 30 Prawa budowlanego określono, w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. Również wyliczenie owych robót podlegających zgłoszeniu ma charakter zamknięty.

Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

W myśl art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.

Stosownie do treści art. 30 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi uznanie przez organy administracyjne, że planowana inwestycja wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, z czym nie godzi się strona skarżąca. Koronnym argumentem strony skarżącej – S.B. - jest to, że zgłoszenie dotyczyło robót budowlanych czasowego ustawienia samonośnej tablicy reklamowej na czas określony do 120 dni, czyli zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, a zatem nie wymaga pozwolenia na budowę. Ponadto, skarżący podnosi, że tablica została położona na ziemi, nie ma żadnego kotwienia czy fundamentowania, tym samym nie jest trwale związana z gruntem.

Z tym ostatnim poglądem strony skarżącej nie można się jednak zgodzić. Przede wszystkim zważyć należy, że w ustawie - Prawo budowlane próżno szukać wyjaśnienia sformułowania "trwałego związania z gruntem". Ustawodawca nie wskazał, jakie przesłanki przesądzają o uznaniu obiektu budowlanego za trwale związany z gruntem. Wobec braku stosownych regulacji normatywnych, próbę zdefiniowania powyższego sformułowania podjęła judykatura. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznano, że o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy jedynie sposób, w jaki zagłębiono go w gruncie ani technika, w jakiej tego dokonano, jak również nie decyduje o tym technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia tego urządzenia w inne miejsce. Nie ma też znaczenia okoliczność istnienia fundamentów, ale trwałe związanie obiektu z gruntem. Istotne jest bowiem to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. O tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem w istocie decydują jego parametry techniczne (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1331/09, z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 811/08, z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 324/08, z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05, LEX Nr 266325; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 576/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 26/07).

Podzielając w pełni powyższe stanowisko stwierdzić trzeba, że jest ono słuszne i odpowiada istocie rozważanego problemu.

Sąd nie miał wątpliwości, że inwestycja polegająca na ustawieniu tablicy reklamowej, chociaż – jak wskazano w zgłoszeniu – mającej nie być powiązaną trwale z podłożem, o wysokości 6 m, powierzchni reklamowej o długości 5 m i szerokości 3 m, jest inwestycją trwale związaną z gruntem. Przewidziano bowiem obciążenie tablicy wynoszące 4,8 t, które będzie miało za zadanie zapewnienie planowanej inwestycji stabilne i bezpieczne połączenie z gruntem. W niniejszej sprawie zachodzi potrzeba zapewnienia przedmiotowej tablicy reklamowej takiej podstawy, która uniemożliwi jej przesunięcie, przewrócenie czy też zapewni odporność na silne podmuchy wiatru. Jak słusznie uznał Wojewoda, przedmiotowa tablica reklamowa zostanie trwale połączona z gruntem za pomocą przewidywanego obciążenia, ze względu na swoje rozmiary oraz w celu ochrony, między innymi, przed wiatrem. Powyższe obciążenie stanowi zatem konkretny sposób trwałego związania z gruntem.

Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1362/08, dla zaliczenia konkretnego obiektu do kategorii obiektów budowlanych podstawowe znaczenie ma trwałe związanie tego obiektu z gruntem. Przedmiotowa tablica reklamowa niewątpliwie musi je posiadać, aby jej posadowienie na gruncie było stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych np. wiatru.

Mając na uwadze okoliczności stanu faktycznego oraz ujęcie trwałego związania z gruntem w orzecznictwie, stwierdzić należy, że przyjęte przez organy administracyjne stanowisko uznające niniejszą inwestycję za obiekt budowlany trwale związany z gruntem jest prawidłowe. Z tego też względu decyzje organów obu instancji nie mogą być skutecznie kwestionowane.

Z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane wynika, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Dyspozycją tegoż przepisu nie objęto jednak budowy urządzeń reklamowych, wolnostojących, trwale związanych z gruntem, do których bez wątpienia zaliczyć należy niniejszą inwestycję.

Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przez "budowę" - należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 wyżej wymienionej ustawy). Przez "obiekt budowlany" należy rozumieć m.in. budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b). Przez "budowlę" zaś - należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: (...) wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe (art. 3 pkt 3).

W rozpoznawanej sprawie Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że objęta zgłoszeniem inwestycja jest obiektem budowlanym wolnostojącym, trwale związanym z gruntem, a zatem rozpoczęcie robót budowlanych wymaga legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Tak więc decyzja organu administracyjnego w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących wykonanie przedmiotowej tablicy reklamowej jest zgodna z dyspozycją art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, obligującą właściwy organ do wniesienia sprzeciwu, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

W tym miejscu, odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, należy wskazać, że organy nie uznały, iż instalowanie tablic reklamowych wymaga pozwolenia na budowę, ale że budowa przedmiotowej tablicy reklamowej jako urządzenia reklamowego wolno stojącego trwale związanego z gruntem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym powyższy zarzut jest niezasadny.

Również zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane nie jest słuszny, bowiem organy nie przyjęły, że wolnostojące urządzenie reklamowe niezwiązane z gruntem jest budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego, ale że przedmiotowa tablica reklamowa, która została zaliczona do wolnostojących urządzeń reklamowych trwale związanych z gruntem, jest budowlą.

Należy również zauważyć, że przedmiotowa tablica reklamowa – mimo że inwestor wskazał w zgłoszeniu, że będzie ona ustawiona na okres trzech miesięcy - nie może zostać zakwalifikowana do inwestycji określonej w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane, przez "tymczasowy obiekt budowlany" należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

Jak słusznie zauważył Wojewody, aby dany obiekt zaliczyć do tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane, obiekt ten musi spełniać dwa warunki jednocześnie - musi być przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu i musi być niepołączony trwale z gruntem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1321/09, publ. LEX nr 574346).

W rozpoznawanej sprawie projektowana tablica reklamowa ma być wprawdzie użytkowana przez okres 3 miesięcy, jednakże – biorąc pod uwagę wyżej zamieszczone rozważania – nie można jej zaliczyć do obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem. Tym samym zarzuty skargi naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane, poprzez uznanie, że tablica reklamowa nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, niezwiązanym trwale z gruntem i przeznaczonym do przeniesienia, oraz naruszenia art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane należy uznać za niezasadne.

Konkludując, stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania inwestycja nie została objęta dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a zatem nie korzysta z dobrodziejstwa zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji, stosownie do postanowień art. 30 ust. 6 pkt 1 powyższej ustawy, stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonych do wykonania robót budowlanych, a także decyzja organu odwoławczego, wydana na skutek wniesionego odwołania, odpowiadają normom prawa materialnego oraz procesowego i nie ma podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.