Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 611/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107, art. 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., zwany dalej także "GINB", decyzją z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. P., zwanej dalej "skarżącą", utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zwanego dalej także "[...]WINB", z [...] listopada 2016 r., znak: [...], w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], zwanego dalej "PINB", z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie części budynku.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Na wniosek R. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...]" z siedzibą w K. przy ul. P., zwanego dalej: "inwestorem", Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. zatwierdził projekt budowlany budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. S. w K. i udzielił pozwolenia na budowę. Według projektu budynek miał być zlokalizowany na działkach nr ewid. [...],[...],[...] i [...] w K.

Po zrealizowaniu planowanej inwestycji, w dniu 23 marca 2012 r. inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie części ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami. Część ta obejmowała pomieszczenia na parterze budynku przeznaczone na bar gastronomiczny i zaplecze kuchenne oraz część kondygnacji piwnicznej z zapleczem socjalnym dla gastronomii.

W dniu [...] kwietnia 2012 r. PINB wydał decyzję, w której udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie wskazanej części kondygnacji parteru oraz części kondygnacji piwnicznej.

We wskazanej decyzji organ powiatowy podkreślił także, że decyzją z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie części usługowej znajdującej się na drugiej kondygnacji, części mieszkalnej znajdującej się na trzeciej, czwartej, piątej i szóstej kondygnacji oraz części podziemnej garażowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. S. w K.

Okolicznością istotną dla sprawy jest to, że zgodnie z projektem budowlanym realizowany budynek miał być podłączony do sieci energetycznej przyłączem niskiego napięcia za pośrednictwem stacji trafo PKO-352 położonej na sąsiedniej działce o numerze ewid. [...]. Nie miało to być jednak docelowe rozwiązanie. Dlatego też w odpowiednio przygotowanym pomieszczeniu we wnętrzu budynku, w części piwnicznej, miała być zainstalowana stacja trafo zastępująca stację trafo PKO-352 położoną na działce nr ewid [...].

Z dokumentów znajdujących się w aktach wynika, że 2 stycznia 2012 r., czyli jeszcze przed wystąpieniem o pozwolenie na użytkowanie, inwestor zwrócił się do P. sp. z o.o. R., dalej: "[...]", z pismem dotyczącym przeniesienia stacji trafo do nowopowstałego budynku. Inwestor poinformował [...] o fakcie zakończenia inwestycji przy ul. S., a także o tym, że pomieszczenie przewidziane dla stacji trafo w piwnicy budynku jest wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] oraz pozostaje do dyspozycji odpowiedniej jednostki (zakładu) [...]. Na pismo powyższe nie została jednak udzielona odpowiedź.

Kolejno, w odpowiedzi na pytanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o datę przeniesienia "starej" stacji transformatorowej do udostępnionego przez inwestora pomieszczenia wnętrzowej stacji trafo, P. S.A. Oddział S. [...] pismem z 22 marca 2012 r., wskazał, że stacja transformatorowa PKO-352 położona na działce nr [...] przy ul. P./S. w K. jest w dobrym stanie technicznym i nie wymaga przebudowy. W związku z tym [...] nie planuje przebudowy stacji trafo, ani przeniesienia jej w inne miejsce.

3. W dniu 12 grudnia 2012 r. skarżąca złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] oraz decyzji PINB z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] tj. decyzji która jest przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Wniosek został złożony na podstawie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

Skarżąca zarzuciła organowi powiatowemu wydanie wskazanych decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a ściśle: art. 59 ust. 1 i 59a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "pr.bud.". Zdaniem skarżącej organ naruszył także postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "K. – K. - Obszar I, 2 C. – S." na obszarze miasta K. Plan został przyjęty uchwałą Rady Miasta K. z [...]października 2009 r. Zdaniem skarżącej naruszenie prawa przez PINB polegało na wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w sytuacji niewykonania przez inwestora stacji transformatorowej zlokalizowanej w piwnicy budynku przy ul. S., co przewidywał projekt architektoniczno-budowlany tego budynku.

Zdaniem skarżącej, inwestor sprzecznie z projektem budowlanym oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dokonał zmiany warunków zasilania, na co bez sprzeciwu zezwolił organ administracyjno-budowlany. Skarżąca, liczyła na nieodległą w czasie likwidację "starej" stacji transformatorowej położonej na działce nr ewid. [...], ponieważ ubiega się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obejmującej właśnie tę działkę. O zamiarze odstąpienia przez inwestora w porozumieniu z [...] od planu zmiany sposobu zasilania budynku przy ul. S., skarżąca poinformowała PINB już 16 czerwca 2011 r. Kilka dni później, 22 czerwca 2011 r., skarżąca otrzymała odpowiedź organu zapewniającą, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu zostanie oceniona prawidłowość wykonanej inwestycji pod kątem zgodności z warunkami pozwolenia na budowę i projektu budowlanego.

Po ponownej interwencji skarżącej, ale przed odbiorem technicznym budynku, skarżąca otrzymała pismo PINB zawierające odmienne stanowisko organu. Organ stwierdził, że nie może uznać realizacji inwestycji za niezgodną z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę ponieważ inwestorem w zakresie zasilania w energię elektryczną jest Zakład Energetyczny ([...]). Jednocześnie, Zakład Energetyczny złożył skutecznie zgłoszenie wykonania przyłączy, chociaż odbiegające od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

4. Po analizie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji PINB, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2012 r.

W wyniku zażalenia skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...]WINB z [...] stycznia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1053/13, oddalił skargę na postanowienie GINB z [...] marca 2013 r. Sąd uznał, że organy administracji słusznie zastosowały art. 61a § 1 k.p.a.

Kolejno, w wyniku skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1200/14, uchylił wyrok sądu wojewódzkiego z 30 stycznia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA zarzucił sądowi pierwszej instancji, że w sposób niezgodny z prawem zaakceptował zastosowanie w sprawie art. 59 ust. 7 pr.bud., zamiast art. 28 k.p.a. Zdaniem NSA organy administracji nie przeprowadziły pełnego postępowania wyjaśniającego pod kątem, czy skarżąca spełnia, w myśl art. 28 k.p.a., przesłanki podmiotu upoważnionego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej kwestionowanej przez skarżącą.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 788/16, uchylił zaskarżone postanowienie GINB z [...] marca 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu wojewódzkiego z [...] stycznia 2013 r. Sąd stwierdził, że nie można zaakceptować stanowiska organu administracji, który z przyczyn natury formalnej, kierując się literalną wykładnią art. 59 ust. 7 pr.bud., zastosował w sprawie art. 61a k.p.a., przyjmując, że treść art. 59 ust. 7 pr.bud., w pełni uprawnia go do wykorzystania aspektów formalnych tej instytucji i wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Od wyroku w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 788/16 nie została złożona skarga kasacyjna.

5. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na brak przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W odniesieniu do kwestii interesu prawnego skarżącej organ uznał, że skarżąca była stroną w sprawie zakończonej decyzją udzielającą pozwolenia na budowę oraz że w związku z tym jest stroną w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie.

Badając z kolei przesłanki nieważności kwestionowanej decyzji PINB z [...] kwietnia 2012 r. organ wojewódzki stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie obejmowała pozwolenia na budowę przyłącza elektroenergetycznego. Jest to bowiem przedmiot odrębnej decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej. W decyzji o pozwoleniu na budowę zawarte zostało natomiast postanowienie stwierdzające, że zaopatrzenie budynku w energię elektryczną nastąpi za pośrednictwem projektowanej stacji trafo, zgodnie z warunkami określonymi przez [...] w piśmie z 6 stycznia 2010 r., znak: [...]. Do momentu wybudowania stacji trafo zaopatrzenie w energię miało być zapewnione na warunkach określonych w piśmie [...] z 23 marca 2009 r., znak [...].

W świetle wskazanych pism PGE, kwestią istotną było zatem określenie znaczenia wyrażenia "do momentu wybudowania stacji trafo". Zdaniem organu wojewódzkiego, nie ulegało wątpliwości, że sam fakt wybudowania przez inwestora pomieszczenia przewidzianego na stację trafo, nie przesądza o wybudowaniu samej stacji trafo. Stacja ta zostanie wybudowana, kiedy zakład energetyczny posiadający stosowne pozwolenie i projekt, zainstaluje w budynku wszystkie urządzenia niezbędne dla tej stacji i przełączy wszystkie kable niskiego i średniego napięcia. Inicjatywa w tym zakresie spoczywa jednak na właściwym zakładzie energetycznym, a nie na inwestorze budynku mieszkalnego. Do dnia wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stacja trafo nie została wybudowana. W związku z tym należy uznać, że warunek określony w decyzji o pozwoleniu na budowę budynku nie ziścił się jeszcze. Dlatego też zasilanie budynku ze stacji trafo PKO-352 w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie było zgodne z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ wojewódzki stwierdził również, że w toku realizacji inwestycji przedsiębiorca energetyczny, a nie inwestor realizujący budynek, wydał nowe warunki przyłączenia. Następnie przedsiębiorca energetyczny, a nie inwestor, dokonał zgłoszenie zamiaru budowy przyłącza elektroenergetycznego do budynku z istniejącej stacji trafo, ale bez instalowania w budynku nowej stacji trafo. Wobec zgłoszenie zamiaru budowy przyłącza nie został złożony sprzeciw właściwego organu architektoniczno-budowlanego przewidziany w art. 30 ust. 5 pr.bud. Przyłącze do budynku od istniejącej stacji trafo PKO-352 zostało zrealizowane legalnie.

Wojewódzki organ nadzoru budowlanego działający jako organ pierwszej instancji stwierdził również, że 5 kwietnia 2012 r. PINB przeprowadził obowiązkową kontrolę przedstawionej od odbioru części obiektu. PINB stwierdził, że ta część budynku zrealizowana została bez istotnych odstępstw w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego i zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. W związku z tym organ powiatowy był upoważniony do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części budynku określonej we wniosku inwestora.

6. Od decyzji [...]WINB z [...] listopada 2016 r., skarżąca 5 grudnia 2016 r. złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego twierdząc, że wskazana decyzja była błędna.

Skarżąca zarzuciła organowi, że nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności i dotyczących sprzeczności decyzji PINB z [...] kwietnia 2012 r. z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu kwestionowana decyzja [...]WINB jest oczywiście wadliwa oraz narusza interes prawny skarżącej.

Skarżąca wskazała, że skoro inwestor nie doprowadził do zrealizowania postanowień prawa miejscowego, to eksploatacja budynku z zasilaniem w energię elektryczną z zewnątrz, zaaprobowana przez organ nadzoru budowlanego, nie może być kwalifikowana inaczej niż jako rażące naruszenie prawa. Narusza to bowiem interes skarżącej, która ubiega się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, obejmującej stację trafo.

Zdaniem skarżącej, zgoda organu administracji publicznej na nowe warunki przyłączenia do sieci energetycznej, ustalone z zakładem energetycznym stanowi usankcjonowanie obejścia obowiązków wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca stwierdziła, że inwestor doprowadził do istotnych odstępstw od uzyskanego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a pr.bud. oraz naruszenia ustaleń miejscowego planu. Z tego względu decyzja organu wojewódzkiego aprobująca ten stan rzeczy jest również wadliwa. Prowadzi ona bowiem do obejścia obowiązującej dla terenu inwestycji zasady ładu przestrzennego. Nowo wznoszone budynki powinny mieć bowiem zapewnione zasilanie z urządzeń w nich wbudowanych.

7. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z [...] listopada 2016 r.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji podkreślił, że decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2009 r. nie udzielała pozwolenia na budowę stacji transformatorowej wewnątrz budynku. Również, zatwierdzony projekt budowlany nie wymagał koniecznie takiego rozwiązania. W zatwierdzonym projekcie budowlanym zostało zaprojektowane jedynie pomieszczenie przeznaczone na stację trafo i takie pomieszczenie zostało wykonane. Dlatego też, zdaniem organu, nie można było przyjąć, że zrealizowana inwestycja została wybudowana niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym przez nią projektem. Z tego powodu GINB stwierdził, że badana decyzja PINB z [...] kwietnia 2012 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie określonej części budynku nie była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa i w związku z tym utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z [...] listopada 2016 r.

8. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skarżąca, 15 lutego 2017 r., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzucono organowi drugiej instancji naruszenie:

a) art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d. pr.bud. poprzez jego błędne zastosowanie i nieuznanie, że w świetle zatwierdzonego projektu budowlanego, obowiązkiem inwestora było urządzenie transformatora wewnątrz budynku, zaś obowiązkiem organu nadzoru odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie, skoro inwestor takiego obowiązku nie wykonał;

b) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędne niezastosowanie i nieuznanie, że wobec niewybudowania przez inwestora ww. urządzenia objęta wnioskiem o stwierdzenia nieważności decyzja, była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Decyzja ta powodowała, że stan faktyczny stał w oczywistej sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o zwrócenie się do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o udzielenie informacji, w jaki sposób organ ten interpretuje postanowienia planu miejscowego dla terenu "K. - K. - Obszar I, 2 C. – S.", przyjętego uchwałą z [...] października 2009 r., w odniesieniu do umiejscowienia stacji transformatorowych.

Zdaniem skarżącej, GINB błędnie przyjął, że skoro decyzja z [...] kwietnia 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę w istocie nie dotyczyła wewnętrznej stacji trafo, to brak jest podstaw doszukiwania się w tej decyzji wady uzasadniającej uznanie jej za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Przeniesienie stacji trafo miałoby zatem pozostawać poza ramami projektu budowlanego. Zdaniem skarżącej przyjęcie takiego założenia prowadziłoby do złamania art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud.

Ponadto [...]WINB w piśmie znajdującym się w aktach sprawy stwierdził, że "pozostawienie zasilania z istniejącej sieci transformatorowej jako docelowego zostanie potraktowane przez organ nadzoru budowlanego jako istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, gdyż jest sprzeczne z ustaleniami MPZP [...], który w swoich zapisach przewiduje stare stacje transformatorowe do likwidacji". Wydając decyzję z [...] listopada 2016 r. organ praktycznie zaprzeczył sam sobie.

Skarżąca wskazała również, że organ nadzoru budowlanego nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit d. pr.bud. poprzez brak skontrolowania stanu budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Jak wskazała skarżąca, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było w sprawie zbadanie tego, czy inwestor zbudował stację trafo w swoim budynku, a w razie stwierdzenia jej braku - odmowa wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

9. Odpowiadając w dniu 16 marca 2017 r. na ww. skargę GINB stwierdził, że prowadzone postępowanie jest postępowaniem dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, nie ma więc w nim miejsca na ponowne badanie stanu faktycznego sprawy. GINB ponownie wskazał, że wydana decyzja udzielająca pozwolenia na budowę oraz zatwierdzony projekt budowlany nie obejmował obowiązku projektu i wykonania nowej stacji transformatorowej. Pozwolenie na budowę oraz projekt budowlany przewidywały jedynie informacje o jej wykonaniu według odrębnego opracowania, a projektowany budynek do czasu zainstalowania nowej stacji trafo miał być zaopatrzony w energię elektryczną na warunkach określonych w piśmie z 23 marca 2009 r. Dlatego nie można przyjąć, że zrealizowana inwestycja została wybudowana niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem. W związku z tym organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

10. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Innymi słowy, jak wyraził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku z 30 stycznia 2014 r., sygn akt VII SA/Wa 1053/13, w sprawach takich jak rozpatrywana, wchodzi w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaniem podstawy prawnej.

W niniejszej sprawie, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż w niej wskazane.

11. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także poprzedzającej ją decyzji [...]WINB kluczowe znaczenie ma sprawdzenie, czy organy administracji właściwe w sprawie w sposób pełny i prawidłowy zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 788/16. Wyrok ten został bowiem wydany po przeprowadzonej dwukrotnie przez sądy administracyjne kontroli rozstrzygnięć organów administracji w rozpatrywanej sprawie z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2012 r. Co więcej, wytyczne wyrażone przez Sąd w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 788/16, były bardzo wyraźne i precyzyjne. Z pewnością nie można przypisać im wady lakoniczności lub niejasności, a przez to podważać związanie organów administracji wskazanym wyrokiem zgodnie z przyjętą w orzecznictwie interpretacją art. 153 p.p.s.a. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 655/15, LEX nr 2205839; a także z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 781/17, LEX nr 2326465).

We wskazanym wyroku z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 788/16, Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji będzie zobowiązany wyjaśnić, czy skarżąca jako współwłaścicielka nieruchomości sąsiedniej położonej na działce przy ul. S. w K., posiadała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniający żądanie stwierdzenia nieważności decyzji PINB. Sąd wskazał też, że badanie interesu prawnego skarżącej powinno być przeprowadzone w celu sprawdzenia, czy określone postanowienia (elementy) decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie ingerują w prawa podmiotów innych niż inwestor będący stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 59 ust. 7 pr.bud.

W celu wykonania wytycznych zawartych we wskazanym wyroku przedmiotem kontroli organu administracji pierwszej i ewentualnie drugiej instancji powinny być zatem przepisy prawa materialnego zastosowane lub mogące znaleźć zastosowanie w sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że interes prawny występuje w takich przypadkach, w których występuje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie już w wyroku z 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98 stwierdził, że cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (patrz też np.: wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2209/15).

Tymczasem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na brak przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Organ skupił się na zasadności wykonania przyłącza do budynku bezpośrednio ze "starej" stacji trafo, bez instalowania nowej instalacji w zrealizowanym budynku. Natomiast w odniesieniu do kwestii interesu prawnego skarżącej organ uznał tylko, że skarżąca była stroną w sprawie zakończonej decyzją udzielającą pozwolenia na budowę oraz że w związku z tym powinna być uznana za stronę w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie. Organ powołał się tylko na ocenę prawną legitymacji procesowej skarżącej wyrażoną w wyroku NSA wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1200/14. Powołanie to oznaczało wszakże jedynie uznanie, że skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż tak uznał NSA. Rozstrzygnięciu temu nie towarzyszyło samodzielne zbadanie podstaw prawnych takiego ustalenia.

Należy przy tym przypomnieć, że w uzasadnieniu wyroku WSA w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 788/16 szczegółowo określono, jakie okoliczności organ administracji powinien zbadać i jakie kwestie powinien rozważyć oraz rozstrzygnąć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał organy administracji właściwe w sprawie do tego, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające po wcześniejszym wszczęciu postępowania nadzorczego. Celem postępowania nadzorczego miało być wyjaśnienie, czy skarżąca jako współwłaścicielka nieruchomości sąsiedniej położonej na działce przy ul. S. w K., posiadała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniający żądanie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] kwietnia 2012 r.

W uzasadnieniu wyroku WSA w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 788/16 organy zobowiązane zostały również do uwzględnienia stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, zdaniem którego w rozpatrywanej sprawie istnieje prawdopodobieństwo, że mieliśmy do czynienia z sytuacją rażącego naruszenia prawa. Stan taki mógłby wynikać z faktu, że określone postanowienia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego ingerują w prawa podmiotów, które w żaden sposób nie mieszczą się w kategorii określonej w art. 59 ust. 7 pr.bud. W takim przypadku legitymacji tych podmiotów do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie powinno się uzasadniać poprzez odwołanie do art. 59 ust. 7 pr.bud.

Organ administracji pierwszej instancji został także zobowiązany przez Sąd Wojewódzki, aby w przypadku ustalenia, że dany podmiot nie jest stroną postępowania, zastosować art. 105 k.p.a., zaś w sytuacji przeciwnej, przeprowadzić merytoryczne postępowanie nadzorcze, oceniające dowody wskazywane przez skarżącą i świadczące o tym, że inwestor już po uprawomocnieniu się pozwolenia na budowę dokonał w relacji z przedsiębiorcą energetycznym modyfikacji sposobu zasilania budynku w prąd, doprowadzając tym samym do jego podłączenia do zewnętrznej stacji transformatorowej, to jest do stanu niezgodności z pozwoleniem na budowę.

Ponadto, okoliczności zmiany sposobu zasilania budynku w energię elektryczną powinny być oceniane przez organ w kontekście dokonania przez inwestora istotnych odstępstw od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Ustalenia organu w tym zakresie mogą z kolei mieć wpływ na ocenę legalności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, oczywiście wyłącznie w kontekście zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 k.p.a.

W przedstawionym kontekście powoływanych wyroków NSA i WSA, a także zaskarżonej decyzji GINB i poprzedzającej ja decyzji organu wojewódzkiego należy stwierdzić, że organ wojewódzki naruszył art. 153 p.p.s.a. [...]WINB nie zbadał bowiem okoliczności wskazanych wyraźnie w powołanych wyrokach. Posiadanie interesu prawnego przez skarżącą przyjęto wyłącznie na ze względu udział skarżącej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że podstawą uznania przymiotu strony były przepisy o charakterze procesowym, a nie przepisy materialnoprawne. Wojewódzki organ administracji nie wskazał przepisów materialnoprawnych kształtujących uprawnienia skarżącej kluczowe dla rozstrzygnięcia sporu o legalność kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie

Wojewódzki organ administracji nie wezwał też skarżącej do wykazania jej interesu prawnego ograniczając się do stwierdzenia, że skarżąca jest współwłaścicielką działki sąsiadującej z działką inwestycyjną i ubiega się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie ustalono jednak z jakiej podstawy prawnej skarżąca wywodzi swoje roszczenie o zwrot działki o nr ewid. [...].

W postępowaniu przed organem administracji pierwszej instancji nie zbadano także istotnej kwestii, a mianowicie, czy uprawnienia skarżącej, na które powołuje się ona domagając się zwrotu wywłaszczonej działki o nr ewid. [...] (na której znajduje się "stara" stacja trafo), mają charakter ekspektatywy, czy też nie. To istotna kwestia, gdyż konieczność uznania ekspektatywy jako okoliczności pozwalającej na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nawet wbrew brzmieniu art. 156 § 1 i § 2 k.p.a. stwierdził już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK-A 2015/5/62, Dz.U.2015/702). Podobne stanowisko (w tym przypadku w kwestii interesu prawnego) wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 30 listopada 2016 r., sygn. akt. II OSK 1026/16, a także m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2006/15 (tu: w sprawie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę).

Wracając do kwestii związania organów administracji orzeczeniami sądu administracyjnego należy stwierdzić, że wojewódzki organ nadzoru budowlanego nie wziął też pod uwagę bezwzględnie wiążącego (imperatywnego) charakteru art. 153 p.p.s.a. Oznacza to, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Tymczasem w orzecznictwie przyjmuje się bez szczególnych zastrzeżeń, że nie sposób zaakceptować działania przejawiającego się tym, że organ administracji abstrahuje od oceny prawnej wyrażonej przez sąd, a więc odstępuje od art. 153 p.p.s.a. (patrz np.: wyrok NSA z 24 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1098/15, LEX nr 2199122; wyrok WSA w Warszawie z 16 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 2986/15, LEX nr 2290111, albo wyrok WSA w Gorzowie z 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 58/17, LEX nr 2325075).

12. Rozpoznając ponownie sprawę organy będą musiały zebrać pełny materiał dowodowy z uwzględnieniem uwag i wytycznych zawartych w powołanym wcześniej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 788/16, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1200/14, a także niniejszym uzasadnieniu. Organ będzie zobowiązany poddać analizie zgromadzony materiał, a jego ustalenia w kwestii legitymacji procesowej skarżącej powinny znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

13. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu pierwszej instancji w uznaniu, że uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w pkt II wyroku.