Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1727/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 58 i 134
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. K. i S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1591/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenia złożenia wniosku z uchybieniem terminu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

sygn. akt ll OSK 1727/1O

U Z A S A D N I E N I E

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1591/09, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w Krakowie, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakwie z dnia 3 września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenia złożenia wniosku z uchybieniem terminu.

W uzasadnieniu wyroku stąd wskazał, że postanowieniem z dnia 3 września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, odmówiło Spółce "[...]" przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz stwierdziło, że wniosek ten został złożony z uchybieniem terminu.

W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż spółka nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu przed Kolegium zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...].06.2009 r., Spółka "[...]" była reprezentowana przez swego pełnomocnika A. K., któremu także w dniu 14.07.2009r. została doręczona decyzja o stwierdzeniu nieważności rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...].10.2007r. Pismo zawierające wypowiedzenie pełnomocnictwa przez A. K. z dniem 27.06.2009r., zostało przedłożone Kolegium dopiero wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i z prośbą o przywrócenie terminu do jego (wniosku) złożenia. Wypowiedzenie pełnomocnictwa procesowego dokonane przez pełnomocnika było skuteczne w stosunku do Kolegium z chwilą zawiadomienia go o tym fakcie, czyli z dniem 31.07.2009r. W związku z tym doręczenie decyzji z dnia [...].06.2009 r. pełnomocnikowi spółki nie było wadliwe. Ponieważ przesłanką zasadności wniosku o przywrócenie terminu jest zachowanie przez stronę szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych, obowiązkiem strony - Spółki z o.o. "[...]" - było niezwłoczne poinformowanie Kolegium o fakcie wypowiedzenia pełnomocnictwa przez dotychczasowego pełnomocnika. W konsekwencji, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...].06.2009r. został złożony z uchybieniem 14 dniowego terminu. Rozstrzygnięcie to zostało bowiem doręczone ówczesnemu pełnomocnikowi Spółki "[...]" w dniu 14.07.2009r., natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony osobiście w siedzibie Kolegium w dniu 31.07.2009r.

W skardze na powyższe postanowienie [...] Sp. z o.o. w Krakowie (dawniej: [...] spółka z o.o. w Krakowie) wniosła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca Spółka wskazała, iż nie był jej znany fakt toczenia się postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i dlatego brak było podstaw do doręczenia organowi pisma zawierającego wypowiedzenie pełnomocnictwa dokonane przez A. K.. Nadto, pełnomocnictwo zostało mu udzielone w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i nie obejmowało jego udziału w imieniu spółki w postępowaniach nadzwyczajnych, a pełnomocnik nie był adwokatem lub radcą prawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ wskazał, że pełnomocnictwo udzielone A. K. nie zawierało ograniczenia, że dotyczy tylko zwykłego trybu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że zostało wydane z naruszeniem art. 58 i art. 134 kpa. Sąd wskazał, że Spółka "[...]" wraz z wnioskiem z dnia 15.02.2007 r. o ustalenie warunków zabudowy przedłożyła pełnomocnictwo z dnia 12.02.2007 r. o treści : "Zarząd Spółki "[...]" Sp. z o.o. w Krakowie... upoważnia mgr. inż. arch. A. K. .... do reprezentowania spółki na każdym etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu projektowanej modernizacji lII etapu targowiska "[...]" - zabudowa placu "Stara [...]". Zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...].10.2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy zostały doręczone zarówno inwestorowi jak i jego pełnomocnikowi. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzja Kolegium z dnia [...].06.2009 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Krakowa z dnia [...].10.2007 r. zostało doręczone wyłącznie A. K., jako pełnomocnikowi Spółki. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy "[...]" Sp. z o.o. przedłożyła kserokopię pisma A. K. z dnia 27.06.2009 r. o treści : " Z dniem dzisiejszym wypowiadam pełnomocnictwo udzielone mi w sprawach związanych z postępowaniem dotyczącym warunków zabudowy dla III etapu modernizacji targowiska przy ul. Krzywda, toczących się aktualnie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie".

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przepisy kpa dotyczące pełnomocnictwa nie stanowią pełnego uregulowania tej instytucji. Przepis art. 30 kpa jedynie w zakresie zdolności prawnej strony i zdolności do czynności prawnych zawiera odesłanie do przepisów prawa cywilnego. Do instytucji pełnomocnictwa uregulowanej w kpa zasady wyrażone w kodeksie cywilnym stosuje się posiłkowo. Zgodnie z tymi zasadami w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.), a w każdym przypadku udzielenia pełnomocnictwa, gdy jego zakres nie został jednoznacznie określony, konieczne jest ustalenie rzeczywistej woli mocodawcy przy zastosowaniu reguł interpretacyjnych obowiązujących przy tłumaczeniu treści oświadczeń woli (art. 56 i 65 § 1 k.c.). Pełnomocnictwa zdefiniowane w art. 98 k.c. obejmują umocowanie do dokonywania czynności materialnoprawnych, natomiast pełnomocnictwa procesowe regulują przepisy art. 86-97 kpc. Zgodnie z art. 88 k.p.c. pełnomocnictwo może być ogólne bądź do prowadzenia poszczególnych spraw, albo do niektórych tylko czynności procesowych. Pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art. 32-34 kpa. Przepis art. 32 nie rozróżnia wskazanych wyżej rodzajów pełnomocnictwa. Zgodnie z treścią art. 33 § 3 kpa obowiązkiem pełnomocnika jest dołączenie do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa. W doktrynie i orzecznictwie, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony, do prowadzenia poszczególnych spraw bądź tylko niektórych czynności procesowych. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z dnia 6.01.2009 r. II GSK 599/08, LEX nr 516110, wyrok NSA z dnia 11.09.2007 r. II FSK 990/06, LEX

nr 440661). Organ administracji publicznej powinien brać pod uwagę z urzędu rodzaj udzielonego pełnomocnictwa w każdym stadium postępowania i nie powinien dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, która albo w ogóle nie legitymuje się należytym pełnomocnictwem albo pełnomocnictwo dotyczy innej sprawy niż rozstrzygana w przedmiotowym postępowaniu. Organ nie może dopuścić do udziału w danej, konkretnej sprawie osoby, która w sprawie tej nie złoży stosownego pełnomocnictwa. W przypadku ustalenia, że pełnomocnictwo zostało udzielone w innej sprawie administracyjnej, organ obowiązany jest w nowym postępowaniu doręczenia kierować do samej strony. Domniemywanie udziału pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym nie jest dopuszczalne. Dopiero od momentu zawiadomienia organu w sposób wskazany w art. 33 § 2 i 3 kpa, organ ma wynikający z art. 40 § 2 kpa obowiązek doręczania pełnomocnikowi pism kierowanych do strony.

Kolegium w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30.20.2007 r. wadliwie przyjęło, że jest Spółka jest reprezentowana również w tym postępowaniu przez pełnomocnika ustanowionego w postępowaniu zwykłym. Z treści tego pełnomocnictwa wynika, że celem jego udzielenia było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, i cel ten został osiągnięty przez wydanie ostatecznej decyzji z dnia 30.10.2007 r. W doktrynie podnosi się, że zdarzeniem procesowym stanowiącym przyczynę wygaśnięcia pełnomocnictwa jest spełnienie celu, dla którego zostało ono udzielone. Staje się ono wówczas bezprzedmiotowe i nie ma już znaczenia prawnego. Nie jest uzasadnione stanowisko organu, że pełnomocnictwo udzielone A. K. skoro nie zawierało ograniczenia, iż dotyczy tylko zwykłego trybu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to obejmowało również postępowania nadzwyczajne. Udzielenie pełnomocnictwa ze swej istoty ogranicza prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, to nie można domniemywać szerszego zakresu pełnomocnictwa. Skarżąca spółka nie udzieliła A. K. pełnomocnictwa do jej reprezentowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...].20.2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Zatem zaskarżone postanowienie, opierające się na uznaniu, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...].06.2009 r. została skutecznie doręczona, nie jest zgodne z prawem. O przywróceniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją można bowiem rozstrzygać tylko wtedy, gdy decyzja ta została skutecznie doręczona. Brak winy w uchybieniu terminowi jako przesłanka przywrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym nie dotyczy zaistniałej w rozpatrywanej sprawie sytuacji, skoro zapadła w sprawie decyzja nie została jej skutecznie doręczona Spółce [...], która była stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jeżeli nie nastąpiło skuteczne doręczenie stronie decyzji organu, to nie może być mowy o uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o przywrócenie terminu jest w takiej sytuacji bezprzedmiotowy i organ winien umorzyć postępowanie w tym zakresie i rozpoznać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dlatego na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. K. i L. K., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 oraz art. 134 kpa poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia pomimo braku naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszeń przepisów kpa, gdyż Kolegium prawidłowo uznało, że z treści pełnomocnictwa udzielonego A. K. wynika, że Spółkę "[...]" reprezentował również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Zatem doręczenie mu decyzji Kolegium o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Krakowa z dnia [...].10. 2007 r. było prawidłowe. Złożenie przez Spółkę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było w związku z tym w pełni dopuszczalne. Z uwagi na brak podstaw do uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu Kolegium zobowiązane było do jego oddalenia i stwierdzenia, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony z uchybieniem terminu, co wynika z treści art. 58, 59 oraz 134 kpa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik [...] Sp. z o.o. wniósł o jej oddalenie w całości w związku z brakiem usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zaznaczyć należy, iż zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają granice skargi kasacyjnej. Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przyjmuje zasadę, że o zakresie kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przesądza wola wnoszącego skargę. Od tej zasady ustawa wprowadza wyjątek, stanowiąc, że Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 tej ustawy).

Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 oraz art. 134 kpa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż są one nietrafne z następujących przesłanek.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 września 2009 r. narusza prawo, bowiem nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji tego organu z dnia 30 czerwca 2009 r. stronie postępowania. Natomiast o przywróceniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją wydaną w pierwszej instancji można rozstrzygać dopiero wtedy, gdy dojdzie do skutecznego doręczenia tej decyzji. Z tym stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego w okolicznościach przedmiotowej sprawy należy się zgodzić.

Wspomnianą powyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 października 2007 r. ustalającej warunki zabudowy na rzecz Spółki z o.o. "[...]" ( obecnie [...] Sp. z o.o.), przy czym z akt sprawy wynika, że zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak też decyzja zostały doręczone A. K., którego organ ten na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu w postępowaniu zwykłym uznał za pełnomocnika tej Spółki.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż wadliwie Kolegium przyjęło, że pełnomocnictwo udzielone A. K. w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obejmowało również postępowanie nieważnościowe. Ze znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa z dnia 12 lutego 2007r. wynika , że Spółka "[...]" upoważniła A. K. do jej reprezentowania na każdym etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tak sformułowane pełnomocnictwo jednoznacznie wskazuje, że strona udzieliła mu pełnomocnictwa do działania wyłącznie na etapie postępowania zwykłego prowadzącego do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Jak trafnie wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w kpa nie są kompletne, stąd przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Podkreślenia wymaga, iż zwięzłość przepisów kpa dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika. Zgodnie z treścią art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Oczywiście pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym, podobnie jak w postępowaniu cywilnym, może być pełnomocnictwem ogólnym, upoważniającym pełnomocnika do prowadzenia wszelkich spraw mocodawcy i pełnomocnictwem szczególnym, upoważniającym pełnomocnika do prowadzenia konkretnej sprawy albo tylko do poszczególnych czynności.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem od postępowania zwykłego zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa pełnomocnictwo w każdym postępowaniu administracyjnym musi być udzielone wprost i nie może być domniemane, a co zostało uczynione przez Kolegium w postępowaniu o stwierdzenie nieważności.

Na marginesie dla porządku dodać należy, że wykazanie przez pełnomocnika umocowania do reprezentowania strony będącej osobą prawną, wymaga złożenia nie tylko dokumentu pełnomocnictwa podpisanego przez osoby działające w imieniu tej osoby prawnej, ale także dokumentu potwierdzającego umocowanie tych osób do działania w imieniu tejże osoby prawnej. Właściwym dokumentem do wykazania, że organ osoby prawnej, jaką w sprawie jest Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest umocowany do udzielenia pełnomocnictwa procesowego, stanowi odpis z Krajowego Rejestru Sądowego aktualny w dniu udzielenia pełnomocnictwa. Oznacza to, że pełnomocnik składając dokument pełnomocnictwa opatrzony datą, załącza do niego - w celu wykazania umocowania osób wchodzących w skład organu osoby prawnej do udzielania pełnomocnictwa - odpis z rejestru wydany przed dniem sporządzenia dokumentu pełnomocnictwa.

Wprawdzie w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się odpis Krajowego Rejestru Sądowego, lecz sporządzony według stanu na dzień 13 grudnia 2006r., jednakże w dacie wszczęcia postępowania nieważnościowego był on pozbawiony waloru co do aktualnych danych Spółki "[...]", to zaś prowadzi do wniosku przyjętego prawidłowo przez Sąd pierwszej instancji, iż Kolegium z naruszeniem przepisów postępowania prowadziło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie prawa procesowego, tj art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bowiem nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie zaistniały podstawy do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na brak skutecznego doręczenia stronie decyzji pierwszoinstancyjnej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu zwykłym.

Z podanych wyżej przyczyn skarga kasacyjna podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.