Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 45/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 4, art. 6, art. 13-16
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 149 par. 1, pkt pkt 1 i pkt 3 oraz par. 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi K. F. na bezczynność Wójta Gminy S w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 15 stycznia 2019 r. I. zobowiązuje Wójta Gminy S do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, II. stwierdza, że Wójt Gminy S dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Wójta Gminy S na rzecz skarżącego K. F. 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 13 lutego 2019 r. K. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy S w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 15 stycznia 2019 r., wnosząc o:

1. zobowiązanie Wójta Gminy S do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,

2. zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2, oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330), dalej "u.d.i.p.", przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że 15 stycznia 2019 r. zwrócił się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie wykazu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. oraz rozstrzygnięcia organu (Wójta Gminy S.) sporządzającego projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium, które zostały wniesione po wyłożeniu projektu w dniach od 22 października 2018 r. do 23 listopada 2018 r. We wniosku skarżący podniósł, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. We wniosku zostało podniesione, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2004 r., nr 118, poz. 1233) wykonanie czynności w ramach procedury planistycznej nad projektem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), dalej "u.p.z.p.", następuje poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych. Sposób dokumentowania prac planistycznych określa zaś § 9 rozporządzenia. W skład dokumentacji planistycznej wchodzi m.in. wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium, którego wzór określa załącznik nr 7 do rozporządzenia (pkt 13) oraz rozstrzygnięcie organu sporządzającego projekt studium w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium (pkt 14). We wniosku przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym status informacji publicznej ma dokumentacja planistyczna, czyli dokumentacja posiadana przez organ i wykorzystywana do zrealizowania powierzonych jemu prawem zadań, jakimi są sporządzenie projektu i uchwalenie miejscowego planu jak i studium.

Skarżony organ, wbrew treści art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., zobowiązującego go do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, terminu tego nie dotrzymał. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin ten minął 29 stycznia 2019 roku. Skarżący nie otrzymał zarówno wnioskowanej informacji publicznej, jak i pisma, które wskazywałoby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji (zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Pismem znak: [...] z 24 stycznia 2019 r. organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Ponadto wskazał, że sprawa ta zostanie rozpatrzona łącznie ze sprawą rozpoznawaną pod sygnaturą [...] (wyjaśnienie: żądanie udostępnienia informacji publicznej na podstawie wniosku z 2 grudnia 2018 r. w zakresie protokołu z dyskusji publicznej nad rozwiązaniami projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S., która miała miejsce w dniu 21 listopada 2018 r. w Urzędzie Gminy S. - w tym postępowaniu organ również nie udzielił informacji w terminie, nie umorzył postępowania ani nie wydał decyzji odmownej). W piśmie z 24 stycznia 2019 r. brak jest jakiejkolwiek informacji, w jakim terminie organ załatwi tę sprawę.

W dniu 4 lutego 2019 r. skarżący wystąpił z pismem wzywającym organ do wykonania wniosku w terminie trzech dni doręczenia pisma. Ponadto wskazał, że organ pozostaje w bezczynności, gdyż minął 14 dniowy termin do udzielenia informacji publicznej.

Skarżący podniósł, że w przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jednocześnie wskazał, że na równi z niepodjęciem przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, informacji wymijającej, nieprecyzyjnej, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego podmiotu. Za bezczynność należy również uznać wszelkie czynności pozorowane przez organ, nie mające umocowania w przepisach u.d.i.p., jak również prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji jednoznacznego obowiązku udzielenia informacji publicznej, która ma na celu przesunięcia tej czynności poza terminy przewidziane przez ustawodawcę. Zdaniem skarżącego tak należy ocenić wszczęcie przez organ postępowania administracyjnego w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej, w sytuacji, gdy ustawa nakłada na organ obowiązek udzielenia lub odmowy (w formie decyzji) udzielenia informacji publicznej w terminie maksymalnym 14 dni od daty złożenia wniosku. W ocenie skarżącego brak reakcji organu zgodnie z przepisami u.d.i.p. ma charakter rażącego naruszenia prawa. Organ nie podejmuje działań przewidzianych u.d.i.p., tylko pozoruje działania nie zmierzające do żadnego konkretnego celu. Przeciwnie czynności te (ograniczone do jednego pisma) mają jedynie za zadanie przeciąganie sprawy. Podkreślił, że złożony wniosek i jego zakres nie wymaga przeprowadzenia szczególnego postępowania wyjaśniającego czy dowodowego, sprowadza się bowiem do sięgnięcia do dokumentacji prac planistycznych i wyjęcia dokumentów, które bezsprzecznie stanowią informację publiczną. Mimo upływu terminów do udzielenia informacji organ nie podjął żadnych działań. Zachowania organu przyjmują zatem postać rażącego lekceważenia przez organ ciążących na nim w niniejszej sprawie obowiązków ustawowych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu stanowiska Wójt wskazał, że art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki. Zdaniem organu należy przyjąć, że pojęcie "bez zbędnej zwłoki" nie jest tożsame z pojęciem "niezwłocznie" użytym w art. 10 ust. 2 u.d.i.p. Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 ustawy, ustawodawca przyjął zasadę załatwiania spraw dotyczących udostępniania informacji publicznej "bez zbędnej zwłoki". Sformułowanie to nie oznacza, że każda sprawa dotycząca udostępnienia informacji publicznej ma być załatwiona "natychmiast", a jedynie w taki sposób, aby w jej rozpatrzeniu nie wystąpiła nieuzasadniona (zbędna) zwłoka. Przemawia za tym nie tylko reguła wykładni, zgodnie z którą różne terminy w ramach jednego aktu prawnego powinny mieć odmienne znaczenia, lecz także wykładnia celowościowa art. 10 ust. 2 i art. 13 u.d.i.p. W przypadku art. 10 ust. 2 ustawy chodzi o natychmiastowe udostępnienie informacji publicznej. Jest to możliwe jedynie w sytuacji, gdy podmiot udostępniający dysponuje taką informacją w wymaganej przez wnioskodawcę formie już w momencie złożenia wniosku. We wszystkich innych przypadkach znajdzie zastosowanie regulacja art. 13, zgodnie z którą ewentualna zwłoka w udostępnieniu informacji publicznej musi mieć charakter niezbędny, tj. uzasadniony. Takie uzasadnienie będzie stanowić w pierwszej linii konieczność udostępnienia żądanej informacji w sposób lub w formie wskazanej we wniosku.

Dalej Wójt podniósł, że zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W dalszej części przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Mając na uwadze treść powyższych przepisów Wójt wskazał, że nie pozostaje w zwłoce w udostępnieniu informacji publicznej żądanej przez skarżącego. Organ powziął wątpliwość czy informacje, których udostępnia żądał skarżący, mogą zostać udostępnione z uwagi na ochronę danych osobowych i majątkowych osób fizycznych, które złożyły wnioski do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium, zwłaszcza że osoby te nie wyraziły zgody na udostępnienie ich danych osobowych. Informacja o danych osobowych nie jest informacją o sprawach publicznych, więc nie podlega udostępnieniu w drodze u.d.i.p. Ponadto przedmiotowe wykazy zawierają prawie wyłącznie dane osobowe osób wnoszących uwagi i wnioski, a brak tych danych stanowi o nieczytelności wykazów, których udostępnienia zażądał skarżący.

Dlatego też Wójt skierował do skarżącego pismo z 24 stycznia 2019 r. mając na uwadze przede wszystkim ochronę tajemnic ustawowo chronionych.

Wójt zwrócił uwagę, że obiektywnie nie mógł w ustawowym terminie udostępnić informacji publicznych, o które wnioskował skarżący ani też wydać decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji. W chwili obecnej organ jest na etapie sporządzania projektu studium. Postępowanie w tym zakresie jest bardzo czasochłonne i wymaga podejmowania wielu czynności prawnych i faktycznych, natomiast żądane przez skarżącego informacje są przez organ przetwarzane, między innymi w związku ze sporządzanym studium oraz w przypadku ich udostępnienia wymagają przeprowadzenia czynności anonimizacji w zakresie danych osobowych osób składających uwagi do projektu studium oraz danych ewidencyjnych.

Zdaniem Wójta wszelkie dane, których udostępnienia zażądał skarżący, mogą pozwolić na ustalenie właścicieli nieruchomości, a więc stanowią informacje podlegające ochronie ze względu na prywatność osób fizycznych, czyli chronionych na gruncie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U. UE L z 2016 r., nr 119, str. 1 ze zm.), dalej "RODO".

Dalej Wójt wywodził, że w obecnej dobie techniki - istnienia różnych sposobów uzyskiwania informacji - dysponowanie numerem działki pozwoli przy dołożeniu minimum staranności i wykorzystaniu powszechnych metod, na ustalenie właściciela nieruchomości. To zaś może naruszać jego prywatność. Po myśli art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, dane osobowe to wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się "powiązać" z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych.

Informacją dotyczącą osoby jest zarówno informacja odnosząca się do niej wprost, jak i taka, która odnosi się bezpośrednio do przedmiotów czy urządzeń, ale poprzez możliwość powiązania tych przedmiotów czy urządzeń z określoną osobą pośrednio stanowi informację także o niej samej. Informacje o adresie nieruchomości dotyczą zidentyfikowanej bądź możliwej do zidentyfikowania osoby. Taka informacja dotyczy prywatności osoby fizycznej, która podlega ochronie. Przesłanka ta wyłącza możliwość dostępu do opisanych danych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a jednocześnie gdy nie zachodzą uregulowane w nim okoliczności zwolnienia z tajemnicy, nie zachodzi możliwość zalegalizowania udostępnienia tych danych po myśli art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych.

Dalej Wójt wskazał, że w związku z tym, że studium jest na etapie procedowania, nie jest możliwe udostępnienie skarżącemu wykazu złożonych uwag oraz ich rozstrzygnięć. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, przy czym tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. W związku z tym organ nie miał obiektywnie możliwości udostępnienia żądanych informacji w zakreślonym terminie, albowiem złożone wnioski i uwagi do sporządzonego projektu studium są na etapie przed ich rozstrzygnięciem. Zatem dopiero w chwili podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie uchwalenia studium, możliwe będzie ewentualne udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem skarżącego.

Abstrahując od ww. przyczyn nieudostępnienia skarżącemu wskazanych przez niego informacji publicznych, Wójt stanął na stanowisku, że zarzucana mu bezczynność nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Wójta nie dopuścił się on w niniejszej sprawie bezczynności, ponieważ udzielił skarżącemu odpowiedniej informacji, którą w danym momencie uznał za właściwą, natomiast jednocześnie zmierzał do pełnego wyjaśnienia sprawy.

Zdaniem Wójta dla oceny jego zachowania w niniejszej sprawie należy również mieć na uwadze działania podejmowane przez skarżącego przed złożeniem przedmiotowego wniosku oraz cel w jakim przedmiotowy wniosek został złożony.

Mianowicie w trakcie przeprowadzonej 21 listopada 2018 r. dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie studium, skarżący zgłosił wniosek o nagrywanie dyskusji publicznej oraz zadał pytania o przeznaczenie swoich działek, o tereny rolne "R" w okolicach kościoła w [...] i o możliwość ich przeznaczenia pod zabudowę oraz o przyczynę przeznaczenia części terenów w strefach od gazociągów pod zabudowę, a w części nie.

Wójt stwierdził, że na wszystkie wskazane zagadnienia przedstawiciele organu odpowiedzieli skarżącemu w sposób wyczerpujący. Jednocześnie poinformowano skarżącego o braku obowiązku nagrywania dyskusji publicznej, a co więcej o braku zgody pozostałych jej uczestników na nagrywanie ze względu na ochronę danych osobowych.

Zdaniem Wójta istnieje wątpliwość co do istnienia podstaw składanych przez skarżącego wniosków, który zdaje się zmierzać do uzyskania danych osobowych osób fizycznych, które składały wnioski do studium. Z drugiej strony organ będąc w posiadaniu tych danych jest zobowiązany do ich zabezpieczenia w sposób odpowiedni.

Wójt powziął zatem wątpliwość, czy skarżący nie nadużywa prawa do informacji. Powołując się na tezy z literatury, Wójt wskazał, że brak jest w u.d.i.p. jakichkolwiek ograniczeń, zarówno co do liczby, jak i jakości żądanych informacji. Ten stan rzeczy powoduje, że w praktyce dochodzi często do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z u.d.i.p. Nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej jest próba korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Z punktu widzenia funkcjonalnej wykładni prawa oznacza to, że prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskiwania, mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem ustawy nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków.

Ponadto Wójt podniósł, że na ten moment nie jest w posiadaniu żądanych informacji, ponieważ informacje te są przetwarzane przez organ, z uwagi na trwające postępowanie w zakresie uchwalenia studium. Przywołał również orzecznictwo dotyczące sytuacji, w której żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub podmiot nie jest zobowiązany do jej udzielenia. Podniósł, że składane w toku postępowania wnioski do sporządzanego projektu studium stanowią prywatne pisma właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy.

Wskazał także, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. U.d.i.p. nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "P.p.s.a.".

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w tej ustawie lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej również w tejże ustawie.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, zainicjowanej wniesieniem skargi przez K. F., jest bezczynność Wójta Gminy S w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z 15 stycznia 2019 r.

Skarga na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej nie wymagała uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia. Dlatego też należy uznać, że skarga niniejsza jest dopuszczalna i jako taka podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ nie dopełnił ciążących na nim obowiązków.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności.

Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Skonkretyzowanie prawa do informacji ma miejsce w u.d.i.p. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Zatem adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

W przedmiotowej sprawie bezsporny pozostaje fakt, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, tj. Wójta Gminy S, który zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. był zobowiązany do jej udzielenia w zakresie, w jakim był on dysponentem żądanej informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe należy dalej przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które - na co wskazuje analiza art. 6 ustawy - dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (por. wyrok NSA z 3 marca 2017 r., sygn. I OSK 1163/15, LEX nr 2260512).

U.d.i.p. precyzyjnie określa obowiązki podmiotu zobowiązanego, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w tym formy załatwienia (zakończenia) sprawy. Podmiot, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), winien alternatywnie:

- udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy),

- odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy),

- umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy).

Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję wydaje się wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Może być ona więc wydana wtedy, gdy w ogóle przedmiotowa ustawa ma zastosowanie.

Jeśli natomiast żądana informacja nie jest informacją publiczną, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.. Należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. np.: wyrok NSA z dnia 20 maja 2016 r., sygn. I OSK 3238/14 – powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

U.d.i.p. ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. I OSK 918/14).

Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to należy przyjąć, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Jak wskazano wyżej, informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go.

Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych zarówno przez organy władzy publicznej jak i przez podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2005 r., sygn. II SAB/Wa 1009/05, Lex nr 188310).

Innymi słowy, informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organy wytworzonych, jak i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 stycznia 2013 r. sygn. II SAB/Kr 184/12).

W tym kontekście przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z prokonstytucyjną wykładnią art. 6 u.d.i.p., nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że również wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego czy też miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter informacji publicznej (por. wyroki: NSA z 24 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1195/16, WSA w Krakowie z 9 maja 2012 r. sygn. II SAB/Kr 36/12).

Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 851/10, LEX nr 737513).

Jak słusznie podniósł skarżący, dokumentacja planistyczna, czyli dokumentacja posiadana przez organ i wykorzystywana do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, jakimi są niewątpliwie sporządzenie projektu planu miejscowego oraz studium, ma status informacji publicznej.

W szczególności należy wskazać, że wykaz wniosków składanych do studium w trybie art. 11 u.p.z.p., choć same wnioski nie są dokumentami urzędowymi wytworzonymi przez organy władzy publicznej i odnoszącymi się do władzy publicznej, jest dokumentem używanym przy realizacji przewidzianych prawem zadań przez organy władzy publicznej. Wnioski dotyczące projektu studium podlegają bowiem rozpatrzeniu przez organ wykonawczy gminy (art. 11 pkt 8 i pkt 9).

Należy tu wyjaśnić, że realizując kolejne etapy procedury planistycznej zgodnie z art. 11 u.p.z.p. Wójt, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących studium, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2) zawiadamia na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu studium;

3) sporządza projekt studium, rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, uwzględniając ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego; w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego województwa lub niewprowadzenia do planu zagospodarowania przestrzennego województwa zadań rządowych, uwzględnia ustalenia programów, o których mowa w art. 48 ust. 1;

4) uzyskuje od gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej opinię o projekcie studium;

5) występuje o uzgodnienie projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa, z zarządem związku metropolitalnego w zakresie jego zgodności z ramowym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego, z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1, i z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do:

a) starosty powiatowego,

b) gmin sąsiednich,

c) właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków,

d) właściwych organów wojskowych, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

e) dyrektora właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

f) właściwego organu nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

g) właściwego organu administracji geologicznej,

h) ministra właściwego do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej,

i) regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

j) właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie:

– lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii,

– zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii,

– nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii,

k) właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego,

l) Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie ustalonym w art. 86 ust. 7 i art. 877 pkt 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2018 r. poz. 1183, 1629 i 1637 oraz z 2019 r. poz. 235);

6) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień;

7) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na okres co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu oraz publikuje na stronach internetowych urzędu gminy na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami;

8) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 7, termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium;

9) przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 8.

Dopiero następnym etapem, po tak przeprowadzonej procedurze planistycznej, jest zgodnie z art. 12 u.p.z.p. uchwalenie studium przez kolegialny organ rady gminy, wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium.

Należy tu zdecydowanie odróżnić rozstrzygnięcie w przedmiocie uwag dokonywane przez Wójta na podstawie art. 11 pkt 9 u.p.z.p. od rozstrzygnięcia w formie uchwały rady gminy, na podstawie art. 12 u.p.z.p.

U.d.i.p. pozwala nie tylko o ubieganie się o informacje powstające już wcześniej, tj. w fazie zamierzeń lub ich realizowania (a więc ich projektowania) – art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b oraz ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Informacja publiczna może zatem wynikać nie tylko z dokumentów finalizujących daną procedurę, ale także z dokumentów wytworzonych przed jej wszczęciem lub powstających w jej trakcie. Wynika więc z tego, że co do zasady wnioskodawca ma prawo ubiegania się o informację odnoszącą się do procedury planistycznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 16 października 2012 r., sygn. IV SAB/Wr 61/12)

Charakter informacji publicznej posiada zarządzenie organu wykonawczego gminy w sprawie rozpatrzenia wniosków zgłoszonych do studium. Informację dotyczącą wniosków wniesionych do studium może uzyskać każdy zapoznając się z treścią zarządzenia. Niewątpliwie w tym przedmiocie dopuszczalny jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 2 grudnia 2009 r., IV SAB/Wr 62/09).

Dlatego też jako bezzasadne należy ocenić stanowisko Wójta, jakoby w związku z tym, że studium jest na etapie procedowania, nie było możliwe udostępnienie skarżącemu wykazu złożonych uwag oraz ich rozstrzygnięć. Nie zasługuje na akceptację również stanowisko Wójta, jakoby nie był w posiadaniu żądanych informacji, skoro żądane przez skarżącego wytworzone dokumenty (wykaz uwag i rozstrzygnięcie organu tworzącego projekt studium) są obowiązkowym elementem procedury planistycznej, a ich posiadanie przez organ i wykorzystywanie do zrealizowania powierzonych mu zadań jest narzucone przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia. Określony w załączniku nr 7 do rozporządzenia wykaz uwag jest obligatoryjną częścią wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium. Jeżeli zaś organ na etapie procedury planistycznej nie sporządził jeszcze żądanego przez skarżącego wykazu uwag, to powinien w tej kwestii przedstawić wnioskodawcy jasną informację.

Fakt, że złożone wnioski i uwagi do sporządzonego projektu studium są na etapie przed ich rozstrzygnięciem przez radę gminy w formie podjęcia uchwały w przedmiocie uchwalenia studium na podstawie art. 12 u.p.z.p., nie wpływa na możliwość udostępnienia przez organ wykonawczy gminy rozstrzygnięcia w przedmiocie uwag dokonywanych na podstawie art. 11 pkt 9 u.p.z.p.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, skarżący wnioskiem z 15 stycznia 2019 r. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wykazu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. oraz rozstrzygnięcia organu (Wójta Gminy S.) sporządzającego projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium, które zostały wniesione po wyłożeniu projektu w dniach od 22 października 2018 r. do 23 listopada 2018 r.

Wójt Gminy S w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., czyli 14 dni, odniósł się do tego wniosku wskazując w piśmie znak: [...] z 24 stycznia 2019 r. na wszczęcie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 61 § 4 w zw. z art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) oraz art. 16 u.d.i.p. Powyższe stanowisko organ powtórzył w piśmie z 5 lutego 2019 r. Organ nie dokonał jakichkolwiek innych czynności.

Do chwili wydania przez Sąd wyroku w niniejszej sprawie żądana wnioskiem z 15 stycznia 2019 r. informacja publiczna nie została skarżącemu udostępniona.

Należy przy tym wskazać, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana "zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu", czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również dostęp do dokumentów. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 4 Konstytucji udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i na co zwrócił uwagę realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie działanie organu, jako niewymagające przeprowadzenia szczególnego postępowania wyjaśniającego czy dowodowego, winno sprowadzać się do sięgnięcia do dokumentacji prac planistycznych i wyjęcia dokumentów, które bezsprzecznie stanowią informację publiczną. Następnie organ winien dokonać anonimizacji tych dokumentów, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Podzielając co do zasady wywody organu odnośnie wykładni pojęć "niezwłocznie" i "bez zbędnej zwłoki" w art. 10 w zw. z art. 13 u.d.i.p., Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie zastosowanie regulacji art. 13, winno uwzględniać tylko takie opóźnienie w udostępnieniu informacji, które uzasadnione jest procedurą anonimizacji żądanych dokumentów.

Jak bowiem słusznie wskazał skarżący, zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i załącznikiem nr 7 do rozporządzenia, w skład dokumentacji planistycznej wchodzi m.in. wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium.

Zgodnie z wzorem zamieszczonym w ww. załączniku nr 7 (kolumny 1-8), przedmiotowy wykaz winien zawierać:

- datę wpływu, uwagi;

- nazwisko i imię, nazwę jednostki organizacyjnej i adres zgłaszającego uwagi;

- treść uwagi;

- oznaczenie nieruchomości, której dotyczy uwaga;

- ustalenia projektu studium dla nieruchomości, której dotyczy uwaga;

- rozstrzygnięcie wójta w sprawie rozpatrzenia uwagi.

Nie zasługuje wobec powyższego na uwzględnienie argumentacja organu, że przedmiotowe wykazy zawierają prawie wyłącznie dane osobowe osób wnoszących uwagi i wnioski, a brak tych danych stanowi o nieczytelności wykazów, których udostępnienia zażądał skarżący.

Poza bowiem danymi identyfikującymi autorów uwag, wykaz zawiera przede wszystkim treść uwag oraz rozstrzygnięcie wójta w sprawie rozpatrzenia uwag. Z kolei dane zawarte w kolumnach: oznaczenie nieruchomości, której dotyczy uwaga oraz ustalenia projektu studium dla nieruchomości, której dotyczy uwaga, winny zostać udostępnione w taki sposób, by jednocześnie zapewnić ochronę danych identyfikujących autora uwagi, jak również przejrzystość procedury planistycznej.

Dlatego też stanowisko zawarte w piśmie Wójta z 24 stycznia 2019 r. należy ocenić jako wadliwe.

Niewątpliwie rację ma Wójt, że postępowanie w zakresie sporządzania projektu studium jest czasochłonne i wymaga podejmowania wielu czynności prawnych i faktycznych. Nie sposób jednak przyjąć, by powyższe obiektywnie mogło uniemożliwić organowi udostępnienie w ustawowym terminie informacji publicznych, o które wnioskował skarżący. Czynności prowadzone w ramach sporządzania studium nie powodują też, by informacje publiczne żądane przez skarżącego były przez organ przetwarzane. Wymóg przeprowadzenia czynności anonimizacji w zakresie danych osobowych osób składających uwagi do projektu studium oraz danych ewidencyjnych w żadnym wypadku nie powinien skutkować odmową udostępnienia informacji.

Niewątpliwie trafnie podniósł Wójt, że w obecnej dobie techniki - istnienia różnych sposobów uzyskiwania informacji - dysponowanie numerem działki może pozwolić przy dołożeniu minimum staranności i wykorzystaniu powszechnych metod, na ustalenie właściciela nieruchomości. To zaś może naruszać jego prywatność.

Prawidłowości powyższej konstatacji nie zmienia fakt, że organ powołał się na nieobowiązujące od 6 lutego 2019 r. przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 1997 r., nr 133, poz. 883).

Informacją bowiem dotyczącą osoby jest zarówno informacja odnosząca się do niej wprost, jak i taka, która odnosi się bezpośrednio do przedmiotów czy urządzeń, ale poprzez możliwość powiązania tych przedmiotów czy urządzeń z określoną osobą pośrednio stanowi informację także o niej samej. Informacje o adresie nieruchomości dotyczą zidentyfikowanej bądź możliwej do zidentyfikowania osoby. Taka informacja dotyczy prywatności osoby fizycznej, która podlega ochronie. Przesłanka ta rzeczywiście wyłącza możliwość dostępu do opisanych danych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Odnośnie stanowiska organu dotyczącego ochrony danych osobowych, należy podkreślić, że informacje w przedmiotowej materii mają charakter informacji publicznej bez względu na możliwość ich udostępnienia, bo nie tracą tego waloru z powodu ewentualnej udzielonej im ochrony z uwagi na konstytucyjne prawo do prywatności.

Dlatego też przywołane przez organ orzecznictwo dotyczące sytuacji, w której żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub podmiot nie jest zobowiązany do jej udzielenia, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Fakt, że składane w toku postępowania wnioski do sporządzanego projektu studium stanowią prywatne pisma właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy, nie wpływa na ocenę charakteru sporządzanego przez organ wykazu i rozstrzygnięcia.

Oczywiście trzeba dodać, że ochrona danych osobowych nie sięga tu odmowy udostępnienia wszelkich informacji, a tylko tych chronionych, co w praktyce oznacza udzielenie informacji po usunięciu danych chronionych, czyli tzw. anonimizacji (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2499/13).

Warto zwrócić uwagę, na konieczność ustalenia w każdej indywidualnej sprawie, jakie dane związane z konkretnym podmiotem mieszczą się w zakresie pojęcia "prywatności" w rozumieniu art. 47 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2499/13, wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 6 czerwca 2005 r., I OPS 2/05, LEX nr 157167).

Należy też zwrócić uwagę na fakt, że dostępność niektórych danych objętych wnioskiem jest reglamentowana również przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r., poz. 725). Jej art. 24 ust. 2 stanowi co prawda, że dane zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne, a dane te – po myśli art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 24 ust. 1 tej ustawy - obejmują dane właścicieli nieruchomości oraz ich miejsce pobytu lub adres siedziby, jednakowoż art. 40a ust. 1 przewiduje odpłatność informacji, zaś art. 24 ust. 4 i 5 zawiera ograniczenia podmiotowe, w tym m.in. zastrzega wykazanie interesu prawnego osób trzecich w odniesieniu do danych dotyczących właścicieli działek. Zatem uzyskanie numerów działek, a z pewnością danych ich właścicieli w trybie u.d.i.p. mogłoby stanowić obejście tych przepisów, które przewidują szczególny tryb dostępu do nich i zasadę odpłatności.

Podsumowując, konieczność anonimizacji danych osobowych nie może być pretekstem do odmowy udostępnienia informacji, ani też nadmiernego, nieuzasadnionego przedłużania procedury udostępniania.

Ponadto należy wskazać, że podmiot dysponujący informacją publiczną winien dokonać jej prawidłowej kwalifikacji.

Trzeba przy tym zaakcentować, że powinność wykazania przez wnioskodawcę interesu publicznego, zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., spoczywa na wnioskodawcy tylko w razie żądania udzielenia informacji przetworzonej. Za taką zaś można jedynie uznać informację, która co do zasady wymaga np. dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie pewnych określonych środków osobowych i finansowych. W ocenie Sądu, mając na uwadze rodzaj i ilość żądanej w niniejszej sprawie informacji, nie można uznać żądanej przez skarżącego informacji za informację przetworzoną.

Dlatego też nie mogą mieć istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy podnoszone przez Wójta działania podejmowane przez skarżącego przed złożeniem przedmiotowego wniosku oraz cel w jakim przedmiotowy wniosek został złożony. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że skarżący nadużywa prawa do informacji. Nie znajduje również w aktach sprawy potwierdzenia przypuszczenie organu, by skarżący zmierzał do uzyskania danych osobowych osób fizycznych, które składały wnioski do studium.

Brak jest podstaw by twierdzić, że żądane przez skarżącego informacje, nie mogły służyć dbałości o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego oraz jawność administracji i innych organów. Powyższemu nie przeczy nawet ewentualne wtórne wykorzystanie uzyskanych informacji do celów indywidualnych.

Odnosząc się jeszcze do argumentacji organu odnośnie wykładni obowiązku niezwłocznego udostępnienia informacji, należy wskazać, że zasadą jest obowiązek organu załatwienia sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania toku udostępniania, zatem organ nie może pozostawać w zwłoce w załatwieniu sprawy nieuzasadnionej koniecznością dokonania niezbędnych czynności procesowych. Przeto jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, można załatwić sprawę później niż niezwłocznie, lecz w zasadzie nie później niż w maksymalnych terminach sprecyzowanych w stosownych przepisach (por. powoływany wyżej wyrok NSA z 24 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1195/16).

Reasumując należy stwierdzić, że organ w terminie 14 dni od złożenia wniosku nie udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej ani nie wydał decyzji odmownej. Nie uczynił tego także nawet po wniesieniu skargi, ani do chwili wydania niniejszego wyroku.

Jak trafnie podniósł skarżący, za bezczynność należy również uznać wszelkie czynności pozorowane przez organ, nie mające umocowania w przepisach u.d.i.p., jak również prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji jednoznacznego obowiązku udzielenia informacji publicznej, która ma na celu przesunięcia tej czynności poza terminy przewidziane przez ustawodawcę. Tak należy ocenić wszczęcie przez organ postępowania administracyjnego w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej, w sytuacji, gdy ustawa nakłada na organ obowiązek udzielenia lub odmowy (w formie decyzji) udzielenia informacji publicznej w terminie maksymalnym 14 dni od daty złożenia wniosku.

Na marginesie warto jeszcze wskazać, że kwestia udostępnienia informacji publicznej na podstawie wniosku z 2 grudnia 2018 r. w zakresie protokołu z dyskusji publicznej nad rozwiązaniami projektu studium, która miała miejsce w dniu 21 listopada 2018 r., pozostawała poza granicami niniejszej sprawy i nie mogła być przedmiotem kontroli Sądu.

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w pkt l sentencji wyroku zobowiązał Wójta Gminy S do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie wniosku K. F. z 15 stycznia 2019 r. – w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi.

Sąd także stwierdził, że sprawie miała miejsce bezczynność w udostępnieniu żądanych informacji publicznych, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

W dalszej kolejności należało ocenić, czy oceniana przez Sąd bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa.

W rozpatrywanej sprawie bezczynność organu, wobec prezentowanej przez organ błędnej wykładni prawa i wadliwej subsumpcji stanu faktycznego do odpowiednich przepisów, a także mając na uwadze, że każdorazowo na pisma skarżącego organ odpowiadał (a zatem wbrew twierdzeniom skargi nie ograniczył czynności do jednego pisma), choć prezentując niewłaściwe stanowisko, nie nosi znamion bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych względów orzeczono jak w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a.

Sytuacja ta zatem nie uzasadniała także dodatkowego wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. Jak bowiem stwierdził NSA w wyroku z 10 lutego 2015 r., sygn. II OSK 2166/14, wymierzenie grzywny jest wyłącznie wtedy możliwe i uzasadnione, gdy sąd stwierdzi wystąpienie najwyższego stopnia bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, tj. mającego cechy rażącego naruszenia prawa. Taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt IV sentencji wyroku, w oparciu o art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego 100 zł, co stanowi równowartość uiszczonego wpisu od skargi.