Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 64/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki, sędzia WSA Tomasz Janeczko, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. G.– C. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2018r., znak [...] Minister Finansów na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia J. G. – C. (dalej: Skarżąca) od postanowienia Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z dn. [...] września 2018 r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umożliwienia wpłaty kwoty 375.000,00 zł na rachunek bankowy [...] Urzędu Wojewódzkiego, opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z dn. [...] lipca 2005 r., znak: [...] - utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonego postępowania organ wskazał, że J. G. – C. pismem z dnia 26 czerwca 2018 r. wniosła do Wojewody [...] o przywrócenie terminu do uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 375.000,00 zł ustalonej postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie cyt. "art. 48 § 1 ustawy z dnia 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej: Ordynacja podatkowa) w związku z art 49c ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowalne (dalej: Prawo budowlane) (...) oraz wciągnięcie wspomnianej opłaty legalizacyjnej do ewidencji księgowej [...] Urzędu Wojewódzkiego w P.". Skarżąca opisała okoliczności dotyczące powstania samowoli budowlanej oraz wskazała, że w chwili otrzymania ww. postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną nie dysponowała środkami finansowymi pozwalającymi w terminie 7 dni na jej zapłatę. Jednocześnie podniosła, że w przypadku przywrócenia terminu do uiszczenia opłaty legalizacyjnej zamierza zapłacić kwotę 375.000,00 zł ze środków własnych oraz kredytu bankowego. W dniu 2 sierpnia 2018 r. Wojewoda [...] pismem znak: [...] wezwał wnioskodawczynię do jednoznacznego wyjaśnienia charakteru złożonego pisma. W odpowiedzi na powyższe, J. G. – C. wskazała, że wycofuje część wniosku dot. art. 48 § 1 Ordynacji podatkowej i wnosi o umożliwienie wpłaty kwoty 375.000,00 zł opłaty legalizacyjnej na rachunek bankowy [...] Urzędu Wojewódzkiego w P..

Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umożliwienia wpłaty kwoty 375.000,00 zł na rachunek bankowy [...] Urzędu Wojewódzkiego, opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...].

Na powyższe postanowienie, pismem z dnia 5 października 2018 r. J. G. – C., wniosła zażalenie do Ministra Finansów. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła niedostateczne uzasadnienie stanowiska Wojewody [...] dotyczącego podjętego rozstrzygnięcia. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] oraz orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przywrócenie terminu do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Ponadto J. G. – C. w zażaleniu zawarła wniosek o rozłożenie opłaty legalizacyjnej na dwie raty w ten sposób, że pierwsza rata w wysokości 200.000,00 zł płatna będzie w ciągu 7 dni od uprawomocnienia się postanowienia o rozłożeniu na raty opłaty, a druga rata w wysokości 175.000,00 zł płatna będzie w ciągu 14 dni od daty uprawomocnienia się ww. postanowienia. W powyższym zakresie wniosek o udzielenie ulgi w postaci rat, jako wniesiony do organu niewłaściwego, został, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., przekazany do Wojewody [...].

Organ drugiej instancji ustosunkowując się do zarzutów Skarżącej podniósł, że z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz.1202, z późn. zm.) wynika, że wyeliminowanie stanu naruszenia prawa, polegającego na samowolnej budowie budynku lub jego części, czyli innymi słowy przywrócenie stanu zgodnego z prawem, może nastąpić poprzez legalizację samowoli budowlanej, bądź poprzez wydanie nakazu rozbiórki obiektu (art. 48-49a, art. 49b). Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest jednym z warunków pozytywnego dla inwestora zakończenia sprawy mającej na celu legalizację samowoli budowlanej. Natomiast nieuiszczenie opłaty w terminie, ustalonym zgodnie z zasadą określoną w art. 59g ust. 2 w zw. z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, skutkuje wydaniem, na podstawie art. 49b ust. 1 ww. ustawy, decyzji o rozbiórce. Procedura legalizacji samowoli budowlanej poprzedza więc wydanie decyzji o rozbiórce, która to decyzja jest wydawana dopiero w sytuacji niedopełnienia przez inwestora warunków koniecznych legalizacji. Organ wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 130 § 1 i 2) wykonaniu podlega dopiero ostateczna decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Organ wskazał, że przedmiotowa opłata legalizacyjna nie została uiszczona w terminie a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] października 2005 r. wydał decyzję znak: [...] nakazującą Skarżącej rozbiórkę rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części obiektu - zakładu przetwórstwa i uboju indyka. Ww. decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r., znak: [...]. Zdaniem organu drugiej instancji, pojawienie się w obrocie prawnym ostatecznego nakazu rozbiórki powoduje sytuację, w której rozpatrywanie kwestii zapłaty opłaty legalizacyjnej staje się bezprzedmiotowe i niedopuszczalne. Mając powyższe na względzie Minister Finansów uznał, że Wojewoda [...] dokonał prawidłowej oceny prawnej możliwości zapłaty opłaty legalizacyjnej w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki.

W świetle opisanych okoliczności Minister Finansów nie stwierdził przesłanek do uchylenia bądź zmiany zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umożliwienia wpłaty kwoty 375.000,00 zł na rachunek bankowy [...] Urzędu Wojewódzkiego, opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...].

Postanowienie Ministra Finansów z dn. [...] listopada 2018 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. G.-C., która postawiła następujące zarzuty:

- naruszenie art. 61a kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie,

- naruszenie art. 10 k.p.a, poprzez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w wstępowaniu administracyjnym, a także pozbawienie strony prawa wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, poprzez jego zastosowanie,

-naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz okoliczności stanowiących podstawę podjętego rozstrzygnięcia,

- art.107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia oraz orzekania w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan prawny.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. Nr 2107) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. Nr 1302 z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2018r. Minister Finansów utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] września 2018r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku J. G.- C. z dnia 26 czerwca 2018r. o umożliwienie wpłaty kwoty 375.000 złotych z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...].

W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) ustalił dla J. G. wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 375.000 zł z tytułu legalizacji rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części zakładu uboju i przetwórstwa indyka na działce nr ew. gruntu [...] położonej w S. [...] nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 1157/05 oddalił skargę. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1845/06 oddalił skargę kasacyjną.

Decyzją z [...] października 2005 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał J. G., wobec nieuiszczenia wymaganej opłaty legalizacyjnej, rozbiórkę rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części obiektu - zakładu przetwórstwa i uboju indyka (wymiary rozbudowanej części 42,85 m x 26,8 m) położonego na działce nr ewid. [...] w S.nr [...]

Decyzją z [...] października 2005 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] października 2005 r.

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 610/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. G. na decyzję [...] WINB z [...] października 2005 r.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 189/09, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. G. od ww. wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r.

Stan sprawy nie budzi zatem wątpliwości. W obrocie prawnym znajduje się prawomocna decyzja nakazująca skarżącej rozbiórkę rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części obiektu - zakładu przetwórstwa i uboju indyka położonego na działce nr ewid. [...] w S.nr [...].

W tej sytuacji, jak trafnie uznał Minister Finansów, brak było podstaw do wszczęcia postępowania mającego na celu umożliwienie skarżącej wpłaty opłaty legalizacyjnej.

Słusznie organ odwoławczy podniósł, iż z chwilą wydania decyzji nakazującej rozbiórkę inwestor traci uprawnienie do legalizacji samowolnie zrealizowanej budowy. Skoro zatem skarżąca utraciła uprawnienie do zalegalizowania samowoli budowlanej, w tym wniesienia ustalonej opłaty z chwilą wydania ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę, to tym samym nie może toczyć się ponownie postępowanie dotyczące tej opłaty, brak jest bowiem przedmiotu postępowania.

Zauważyć też należy, że opłata legalizacyjna przewidziana w przepisach art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego stanowi warunek legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Spełnienie wymogów określonych w art. 49 ust. 1 ww. ustawy otwiera możliwość legalizacji, ale do legalizacji może dojść dopiero po uiszczeniu stosownej opłaty legalizacyjnej, którą organ określa w postanowieniu podlegającym zaskarżeniu (art. 49 ust. 1). Odstępując w nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r. od bezwzględnego stosowania rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów, ustawodawca pozostawił więc sprawcy samowoli budowlanej wybór skutków niezastosowania się do przepisów Prawa budowlanego. Podmiot ten może podporządkować się wynikom postępowania legalizacyjnego, wnieść opłatę i zachować wybudowany obiekt jako odpowiadający wymaganiom prawa.

Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza bowiem postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego).

Opłata legalizacyjna wiąże się więc z uzyskaniem pewnego uprawnienia, a realizacja tego uprawnienia zależy od dobrowolnego jej wniesienia. Powyższe wskazuje na to, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. Przy czym, istotne jest także to, że w przypadku odstąpienia od legalizacji i nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1438). Prawo budowlane wyraźnie przewiduje w takiej sytuacji sankcję w postaci nakazu rozbiórki.

Zatem, analizując zakres odesłania zawartego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, należało mieć na uwadze, iż przepis ten dotyczy opłaty legalizacyjnej pozbawionej charakteru przymusowości, a nadto, że odsyła on do przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, przy czym wskazuje, iż przepisy dotyczące ww. kar mają odpowiednie (a nie dosłowne) zastosowanie do opłaty legalizacyjnej. Nie wszystkie więc regulacje przewidziane w przepisach dotyczących kar będą miały zastosowanie na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej. Należy przy tym podkreślić, iż opłata legalizacyjna nie odpowiada żadnej z cech podatku, a obowiązek jej wniesienia nie jest tożsamy z obowiązkiem podatkowym ze względu na brak cechy przymusowości.

Wskazać też należy, iż w obecnie obowiązujące przepisy -art. 49c - ustawy Prawo budowlane przewidują wprawdzie możliwość odpowiedniego zastosowania przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900) i udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej, niemniej uprawnienie to zobowiązany traci z momentem wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu. Powyższe wynika wprost z art. 49 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że "złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku." A zatem tylko w toku postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki możliwe jest wystąpienie z ww. wnioskiem do właściwego organu.

Organy słusznie przyjęły, że brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o umożliwienie wpłaty i zaksięgowanie opłaty legalizacyjnej. To zaś uzasadniało zastosowanie w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego w przypadku gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wydaje się postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zauważyć przy tym trzeba, iż przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w cyt. art. 61a § 1 k.p.a., rozumieć należy takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Ta ostatnia sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie i w pełni uzasadniała wydanie postanowienia na mocy art. 61a § 1 Kodeksu. Skoro bowiem brak jest przepisu, na mocy którego organ po wydaniu prawomocnej decyzji o nakazie rozbiórki mógłby do opłaty legalizacyjnej zastosować ulgi przewidziane w Ordynacji podatkowej dla zobowiązań podatkowych i prowadzić postępowanie w tym zakresie, to wniosek złożony w takim przedmiocie nie mógł skutkować uruchomieniem postępowania administracyjnego. Dodać trzeba, iż organy administracji publicznej, stosownie do art. 6 k.p.a. mają obowiązek działać na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Z przedstawionych powodów Sąd uznał, iż zaskarżone w sprawie postanowienie Ministra Finansów i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody jest prawidłowe.

Z tych też powodów skargę należało uznać za nieuzasadnioną.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.)