Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 995/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151, 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak Protokolant starszy inspektor sądowy Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010 - 2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. B. K.(dalej: "Strona", "Wnioskodawczyni, "Skarżąca") złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] w M. wniosek o przyznanie czwartej płatności rolnośrodowiskowej na rok [...], deklarując do przyznania płatności za realizację pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1 - Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) działki o łącznej powierzchni [...] ha; w wariancie 2.3 - Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) powierzchnię [...] ha, a także pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach powierzchnia [...] ha; w wariancie 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 - powierzchnia [...] ha.

Pomiędzy [...] r. w gospodarstwie Strony przeprowadzono kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni, z której sporządzono raport wraz z załącznikami. W trakcie kontroli ustalono szereg nieprawidłowości na poszczególnych działkach rolnych, którym przypisano odpowiednie kody. Poza powyższą kontrolą przeprowadzono również kontrolę w zakresie wzajemnej zgodności w obszarze przestrzegania minimalnych norm dobrej kultury rolnej, w której stwierdzono naruszenie normy [...]

W dniu [...] r. organ I instancji wydał decyzję o przyznaniu stronie płatności rolnośrodowiskowej za rok [...] w wysokości [...] zł, którą organ

II instancji uchylił decyzją z dnia [...] r. Również kolejne decyzje

organu I instancji wydawane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, tj. z dnia [...] r. i [...] r. o przyznaniu stronie płatności rolnośrodowiskowej za rok [...] zostały uchylone przez organ odwoławczy.

Po wszczęciu postępowania, w dniu [...] r. organ I instancji wydał decyzję o przyznaniu stronie płatności rolnośrodowiskowej za rok [...] w kwocie [...]zł oraz o ustaleniu do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych z tytułu realizacji przedsięwzięć Programu rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł, którą organ odwoławczy uchylił decyzją z dnia [...]

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową za rok [...] w kwocie [...]zł oraz ustalił do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych z tytułu realizacji przedsięwzięć Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 879/17, uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata [...], a w pozostałej części skargę oddalił.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr

[...] organ II instancji orzekł o uchyleniu w części decyzji organu I instancji i ustalił nową kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji rolnośrodowiskowych w wysokości [...] zł za lata [...].

Sąd po rozpoznaniu skargi wniesionej na ww. decyzję, wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 870/18 uchylił zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że organ odwoławczy orzekając ponownie, po uchyleniu jego poprzedniej decyzji przez Sąd, związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. prawomocnym wyroku WSA w Szczecinie z dnia

18 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 879/17. Po przytoczeniu fragmentów uzasadnienia tego wyroku, zawierających ocenę i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, realizując wskazanie Sądu, dotyczące przedstawienia przepisów regulujących kwestie przedawnienia i omówienia ich "na tle niniejszej sprawy", w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonego przez Skarżącą zarzutu naruszenia art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013. Powyższe Sąd uznał za niewykonanie wskazań zawartych w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 879/17, a tym samym naruszenie art. 153 p.p.s.a., a także naruszenie ww. zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do obrazy przepisu art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, polegającej na jego niezastosowaniu, Sąd wskazał na potrzebę rzetelnego odniesienia się przez organ do tych istotnych kwestii związanych z treścią ww. przepisu, a brak takiego odniesienia się uznał za istotne naruszenie przepisów postępowania, uzasadniające uchylenie decyzji.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została także z innym, niewskazanym w skardze, naruszeniem prawa. W postępowaniu administracyjnym Skarżąca podnosiła też zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. W ww. wyroku Sąd nie odniósł się do takiego zarzutu, skupiając się na kwestiach związanych z przedawnieniem, uznając, że już nienależyte wyjaśnienie tych kwestii przez organ skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Sąd stwierdził, że przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 ma charakter kompetencyjny, wymagający – dla prawidłowego stosowania nakazów określonych w ust. 1 - uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym. Zatem przepis ust. 1 nie może stanowić (skoro ust. 2 jest jego normatywnym uzupełnieniem) samoistnej podstawy prawnej do nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej są więc uregulowane w przepisach krajowych, w szczególności – w rozpoznawanej sprawie - przepisach ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.

Zdaniem Sądu, dla oceny zasadności ustalenia obowiązku zwrotu przez rolnika pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego za lata poprzednie, decydujące znaczenie miało rozważenie, czy uzyskane płatności są lub były "nienależne". Stwierdzone zatem w wyniku kontroli na miejscu gospodarstwa Strony

w [...] roku nieprawidłowości w zakresie podjętego w [...] r. zobowiązania, uprawniały organ do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu tych płatności na podstawie przepisu § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W postępowaniu takim niezbędne było jednak jednoznaczne i przekonujące wykazanie, że wypłacone Skarżącej płatności za lata [...] były nienależne.

Według Sądu organ nie wykazał należycie, że w latach [...] występowały już nieprawidłowości za które w [...] Strona została pozbawiona płatności. Przedwcześnie zatem organ uznał, że Strona pobrała w latach [...] nienależne świadczenie, co miałoby wynikać ze stwierdzonych w [...] r. nieprawidłowości i że w takiej sytuacji podstawą prawną orzeczenia o zwrocie tych płatności stanowią ww. przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011.

Sąd wskazał, że w ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. Dokonując wykładni przepisów art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013, organ powinien także odnieść się do argumentów Skarżącej opartych na przepisie art. 41 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił w części decyzję organu I instancji z dnia [...] r. dotyczącą ustalenia stronie kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata [...] i ustalił nową kwotę do zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości [...] zł za ww. lata.

W uzasadnieniu ww. decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, organ ponownie wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania zostało ustalone, że Strona otrzymała płatność rolnośrodowiskową za rok [...] do upraw w wariantach 2.2, 2.4 i 3.1 na mocy decyzji z dnia [...] r. w łącznej kwocie [...]zł za warianty wskazane w decyzji. Naliczona płatność została przekazana w dniu [...] r. na rachunek bankowy Strony. Tym samym, Strona rozpoczęła swoje 5 - letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe od dnia [...] r.

Dalej organ podał, że w kolejnych latach Strona składała wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, kontynuując swoje zobowiązanie. Za [...] rok Wnioskodawczyni, decyzją nr [...] z dnia [...] r., otrzymała płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, łącznie [...] zł, do wskazanych wariantów. Zmniejszenie płatności nastąpiło z powodu stwierdzenia zmniejszenia areału upraw w wariancie 2.4 z deklarowanego [...] ha na [...] ha

i w wariancie 3.1.2 z deklarowanego [...] ha na [...] ha. Za [...] rok Wnioskodawczyni, decyzją nr [...] z dnia [...] r., otrzymała płatność rolnośrodowiskową w łącznej kwocie [...]zł, do podanych w decyzji wariantów. W [...] roku podczas kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej wniosku organ I instancji stwierdził, że Strona zmniejszyła areał upraw oraz nie dotrzymała wymogów dla określonych pakietów i wariantów. Powyższe oznaczało,

że Strona nie wypełniła warunków uczestnictwa w Programie rolnośrodowiskowym. Organ mając na uwadze ustalone okoliczności sprawy, wskazał, że wypłata płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości za realizację wariantów 2.3 i 3.1.1, 3.1.2 jest bezpośrednio uzależniona od spełnienia wymogów z załącznika nr 3 do rozporządzenia, część II. pakiet 2. Rolnictwo 1 ekologiczne ust. 2 pkt 1 oraz część III. pakiet 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone ust. 2 pkt 1 i pkt 2 dot. koszenia trwałych użytków zielonych (z pozostawieniem [...] ich powierzchni nieskoszonej) i usunięcia lub złożenia w stogi ściętej biomasy.

Następnie organ, powołując się na brzmienie art. 28 ustawy z dnia 7 marca

2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013

(Dz. U. z 2018 r. poz. 1936 zwanej dalej: "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich") oraz § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku, przedstawił sposób wyliczenia kwot do zwrotu za poszczególne lata, które wynosiły za [...]

rok - [...] zł; za [...] rok - [...] zł; za [...] rok - [...] zł; za [...]

rok - [...] zł.

Ponadto, wypełniając zalecenia Sądu, organ odwoławczy przeanalizował niespełnienie wymogów przez Stronę w okresie całego 5 letniego programu. Badając więc rozmiar, zasięg i trwałości, stwierdzonych w [...] roku niezgodności, w całym okresie 5 letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, stwierdził, że w roku następnym, tj. [...] roku, zostały wykazane nieprawidłowości co do spełnienia wymogów, ale inne niż w [...] roku. Dlatego też organ uznał, że nie wystąpiła powtarzalność zaniedbań w kolejnym roku, która miałaby wpływ na realizację całego zobowiązania rolnośrodowiskowego w całym 5 - letnim programie.

Z tego powodu organ doszedł do wniosku, że nie ma podstaw do zastosowania art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE)

nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, str. 8 z 28 stycznia 2011 ze zm., zwanego rozporządzeniem Komisji (UE) nr 65/20110), ponieważ w niniejszej sprawię stwierdzone naruszenie warunków, czy też określonych nieprawidłowości w [...] roku, z uwagi na ich rozmiar, charakter, chociaż są podstawą do zastosowania w 2013 roku sankcji przewidzianych w § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, nie należy kwalifikować jako uchybienia przesądzające o niewykonalności całego zobowiązania wieloletniego. Stwierdzone naruszenia, których dopuściła się strona w [...], nie spełniały przesłanki z § 39 ust 1 ww. rozporządzenia, gdyż nie wpłynęły negatywnie na realizację całego 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000. (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347

z 20.12.2013 r., str. 549, ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1306/2013"), organ wskazał, że w niniejszej sprawie nieprawidłowości zostały stwierdzone podczas kontroli w gospodarstwie zakończonej w dniu [...] r. (data wpływu do organu raportu [...] r.) czyli przed dniem [...] r. Zawiadomienie

o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zostało skutecznie doręczone w dniu [...] r. Zatem w tym przypadku

o przedawnieniu płatności stanowią przepisy rozporządzenia (EURATOM) nr 2988/95, art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UH) nr 65/2011.

Organ podkreślił, że ujawnione uchybienia w [...] roku miały wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji nr [...], na mocy której przyznano stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości za rok [...] w wyniku zastosowania obniżki płatności o [...]% za niekoszenie w terminie w wariancie 2.3 dla działek rolnych [...] oraz obniżki w pakiecie 3 dla działek rolnych [...] oraz [...] za uchybienia w wykonaniu koszenia trwałych użytków zielonych, które zostały określone w zaskarżonej decyzji na poziomie [...] Producentka odwołała się od ww. decyzji, jednakże organ odwoławczy utrzymał w mocy ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji w zakresie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na [...] rok. Powyższe zostało utrzymane w mocy przez Sąd w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt

I SA/Sz 879 17.

Odnosząc się zaś do wniosku Strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu łąkarstwa, organ II instancji wskazał, że opinia ta, która wpłynęła

do biura w dniu [...] r., nie miała znaczenia w sprawie, co organ uzasadnił

w decyzji. Organ wskazał m.in., że oświadczenie to nie zawierało nr działek ewidencyjnych i zostało sporządzone w dniu [...] r. Także świadek Strony, podczas przesłuchania zeznał, że tylko część działek wykosił, co miało potwierdzenie w sporządzonych raportach z kontroli.

Organ odwoławczy podkreślił, że przeprowadził prawidłowo postępowanie odwoławcze w sprawie. Organ słusznie ustalił, że w niniejszej sprawie Strona otrzymała płatności nienależne czyli płatności przyznane niezgodnie z przepisami unijnymi

i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności w przepisach krajowych. Uchybienie któregokolwiek z warunków lub wymogów przyznania płatności rolnośrodowiskowej w kolejnym roku prowadzenia działalności rolnośrodowiskowej

i niedotrzymanie zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa

w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, oznacza nieprawidłowe wypłacenie kwot pomocy, których zwrotu jako płatności nienależnej należy dochodzić w oparciu

o przyjęte przez dane państwo procedury.

Organ zaznaczył, że kontrola w gospodarstwie Strony przeprowadzona w [...] r. była prawidłowo wykonana. Producentka nie zgłosiła żadnych uwag ani zastrzeżeń do wykonanych czynności kontrolnych, zaś poczynione ustalenia miały wpływ na wielkość przyznanej płatności rolnośrodowiskowej za [...] rok i stały się podstawą do przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Biorąc powyższe pod uwagę, poza sporem było, że Strona zmniejszyła powierzchnię upraw prowadzonych w ww. wariantach w okresie trwania zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W oparciu o fakty i zebraną dokumentację w niniejszej sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że w zaskarżonej decyzji została błędnie ustalona kwota do zwrotu, dlatego też w aktualnej decyzji należało ustalić poprawną kwotę do zwrotu, jak powyżej. Natomiast pozostałe elementy stanu faktycznego w zaskarżonej decyzji organu I instancji zostały prawidłowo ustalone. Wobec powyższego organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i ustalił nową kwotę do zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata [...] w łącznej wysokości [...] zł.

Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że nie wystąpiły w prowadzonej sprawie okoliczności uzasadniające zwolnienie strony z konieczności dokonania zwrotu płatności - w myśl przepisów zawartych w § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z dnia 23 grudnia 2006 r., str. 15. ze zm.), tj. nie wystąpiła żadna z kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności.

W ocenie organu, nie wystąpiły również okoliczności o których mowa w art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie

do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania

i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych

w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 1. ze zm.). Nieprawidłowości w gospodarstwie Strony wyszły na jaw dopiero podczas kontroli na miejscu w roku [...] a do tego czasu Strona nie poinformowała organu, że wniosek się zdezaktualizował i mogą występować w nim nieprawidłowości.

Organ dodał, że w rozpoznawanej sprawie badał kwestie przedawnienia się należności. Powołując się na mające w sprawie zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L 1995.312.1 z 23 grudnia 1995 r. ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 2988/95"), art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 - dla wniosków złożonych w [...] roku) oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, str. 8 z 28 stycznia 2011 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 65/2011") — dla wniosków złożonych w [...] roku i w następnych latach, wskazał, że za datę dopuszczenia się nieprawidłowości przez Stronę należy uznać datę złożenia wniosku

o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na [...] rok, tj. dzień [...] r.,

w którym zawarta została błędna deklaracja działek rolnych uprawnionych do płatności. Ponieważ program rolnośrodowiskowy realizowany przez Stronę był programem wieloletnim, przyjąć należało, że okres przedawnienia biegł do momentu ostatecznego zakończenia programu - tj. do dnia [...] r. Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 przedawnienie zostało przerwane poprzez doręczenie w dniu [...] r. zawiadomienia Stronie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności w Programie Rolnośrodowiskowym za lata [...].

Po każdym przerwaniu okresu przedawnienia biegnie na nowo. W przypadku gdy doszło do przerwania okresu przedawnienia, to przedawnienie biegnie najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, czyli w niniejszym przypadku do dnia

[...] r., ale nie dłużej niż do [...] r. Zatem nie doszło

do przedawnienia należności, dlatego też organ I instancji zasadnie wszczął w dniu

[...] r. (zawiadomienie doręczone w dniu [...] r.) postępowanie w celu ustalenia wysokości ww. należności i ostatnią decyzję w niniejszej sprawie wydał w dniu [...] r. czyli przed przedawnieniem się, które upływało z dniem

[...] r. Do powstania obowiązku zwrotu płatności nienależnych lub nadmiernych wystarczające jest doręczenie przed upływem terminu przedawnienia decyzji organu I instancji.

Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności pozwalające na zwrot płatności jako uznanej za nienależną. Płatności rolnośrodowiskowe zostały prawidłowo wypłacone na wniosek Strony. Płatności te nie wynikały z błędu organu.

Przedmiotem badania organu były również możliwości odstąpienia od ustalenia nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o art. 28a ustawy

o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z dnia 7 marca 2007 r. Organ uznał,

że obliczone łączne kwoty do zwrotu za lata [...] (odpowiednio

[...] zł, [...] zł, [...] zł i [...] zł) przekraczają kwoty stanowiące równowartość 100 euro przeliczone na złote po stosownym kursie. Wobec powyższego stwierdził, że w niniejszej sprawie nie mógł odstąpić od ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata [...].

Na koniec organ omówił także kwestie należnych odsetek.

We wniesionej skardze, Strona zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę przepisu art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013

z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94 (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, polegające na jego nie zastosowaniu w sytuacji gdy wystąpiły przesłanki do jego zastosowania, a tym samym organ był zobowiązany do odstąpienia o zwrot

z upływem 18 miesięcy od dnia sporządzenia raportu z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] – [...] r. kontroli na miejscu gospodarstwa rolnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, mimo przesłanek zobowiązujących organ do jego zastosowania i odstąpienia od dochodzenia zwrotu wypłaconych środków, w wyniku upływu 18 miesięcy od dnia sporządzenia raportu z kontroli w gospodarstwie przeprowadzonej w dniach [...] r. – [...] r. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Według Skarżącej w oparciu o ww. przepis należność ustalona w zaskarżonej decyzji uległa przedawnieniu.

Mając na uwadze tak zarysowany spór wskazać należy, że zarzut podniesiony w skardze, dotyczący naruszenia przepisu art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 przez to, że organ nie odstąpił od ustalenia należności w przypadku gdy już minęło 18 miesięcy od wykrycia nieprawidłowości, nie jest zasadny, prawidłowo bowiem organ odwoławczy uznał, że przepis ten nie dotyczy beneficjenta lecz danego państwa członkowskiego - Polski.

Zgodnie z tym przepisem: "W przypadku jakichkolwiek nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość. Odpowiednie kwoty zapisuje się w księdze dłużników agencji płatniczej w momencie wystąpienia o ich zwrot."

Przepis ten wskazuje zatem na konieczność odzyskiwania przez Polskę każdej kwoty nienależnie/nadmiernie pobranej w ciągu 18 miesięcy od zatwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości.

Ustęp 2 akapit pierwszy art. 54 stanowi natomiast, że:

"Jeżeli odzyskanie nie nastąpi w ciągu czterech lat od daty wystąpienia o zwrot należności lub w ciągu ośmiu lat, w przypadku gdy odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi, konsekwencje finansowe wynikające z nieodzyskania kwot ponosi w 50 % dane państwo członkowskie, a w 50 % budżet Unii, bez uszczerbku dla wymogu, zgodnie z którym dane państwo członkowskie musi kontynuować procedury odzyskiwania należności zgodnie z art. 58."

Zgodnie ze wskazanym art. 58 ust. 1-3:

"1. Państwa członkowskie przyjmują, w ramach WPR, wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, a także podejmują wszelkie inne środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii, w szczególności w celu: [pkt e] odzyskiwania nienależnych płatności wraz z odsetkami oraz, w razie konieczności, wszczynania w tym celu postępowań sądowych.

2. Państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii.

3. Państwa członkowskie informują Komisję o przyjętych przepisach i środkach podjętych na podstawie ust. 1 i 2.

Wszelkie warunki ustanowione przez państwa członkowskie w celu uzupełnienia warunków określonych w przepisach unijnych dotyczących otrzymywania wsparcia finansowanego przez EFRG lub EFRROW, muszą być możliwe do zweryfikowania.".

Ponadto, zgodnie z ust. 4 i 5 art. 54:

"4. Państwa członkowskie ujmują w rocznych sprawozdaniach finansowych przekazywanych Komisji na podstawie art. 102 ust. 1 lit. c) ppkt (iv) kwoty obciążające je w wyniku zastosowania ust. 2 niniejszego artykułu. Komisja sprawdza, czy zostało to zrobione, i dokonuje wszelkich niezbędnych zmian w akcie wykonawczym, o którym mowa w art. 51 ust. 1.

5. Pod warunkiem zastosowania procedury określonej w art. 52 ust. 3 Komisja może przyjmować akty wykonawcze wykluczające z finansowania unijnego kwot pokrywanych z budżetu Unii w następujących przypadkach:

a) jeżeli państwo członkowskie nie przestrzegało terminów, o których mowa w ust. 1;

b) jeżeli Komisja stwierdza, że decyzja państwa członkowskiego o zaprzestaniu odzyskiwania, podjęta na podstawie ust. 3, jest nieuzasadniona;

c) jeżeli Komisja stwierdza, że nieprawidłowości w odzyskiwaniu lub jego brak wynikają z nieprawidłowości lub zaniedbań, które można przypisać organom administracyjnym lub innym organom urzędowym państwa członkowskiego.

Te akty wykonawcze przyjmuje się zgodnie z procedurą doradczą, o której mowa w art. 116 ust. 2."

Zdaniem Sądu, brzmienie przytoczonych przepisów potwierdza przyjęte przez organ stanowisko, że odnoszą się one (w tym art. 54 ust. 1) do państwa członkowskiego a nie do beneficjenta. Przepisy ust. 1 i 2 nie regulują więc kwestii przedawnienia możliwości dochodzenia od beneficjenta zwrotu nienależnych płatności – co uregulowano w art. 3 rozporządzenia 2988/95 – w szczególności w ust. 1 nie ustanowiono dodatkowego, bardzo krótkiego (18-miesięcznego) terminu wygaśnięcia prawa państwa członkowskiego do odzyskiwania nienależnych płatności. Przepis ten nie ustanawia zatem dla beneficjenta normy gwarancyjnej, że po upływie tego terminu zostaje zwolniony od obowiązku zwrotu nienależnych płatności, tym bardziej, że wskazane w przepisie zdarzenia w zasadzie nie odnoszą się do zachowania beneficjenta (naruszenia zasad przyznawania płatności) – na co wskazuje przepis dotyczący przedawnienia, tj. art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/1995.

Powyższe przepisy rozporządzenia 1306/2013 odnoszą się więc do państw członkowskich, mając na celu ich zdyscyplinowanie w szybkim (co zwiększa też jego skuteczność) odzyskiwaniu nienależnych płatności, z zagrożeniem zastosowania wobec państwa wskazanych konsekwencji finansowych. W przepisach tych nie ma zatem mowy o zwolnieniu rolnika z obowiązku zwrotu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Takie stanowisko potwierdza też treść preambuły do tego rozporządzenia, wskazująca na zamiar uregulowania zasad finansowania wspólnej polityki rolnej w stosunkach pomiędzy organami Unii Europejskiej a państwami członkowskimi, w tym np. w pkt.: 21, 24, 25, 27, 28, 29, 32, 33, 35, 36 i innych. Szczególne znaczenie (w związku z kwestią sporną w sprawie) ma pkt 37, w którym stwierdzono, że: "W przypadku EFRG odzyskane kwoty powinny zostać zwrócone do funduszu w przypadku gdy wydatki nie są zgodne z prawem Unii ani uzasadnione uprawnieniami do płatności. Aby zapewnić wystarczająco dużo czasu na przeprowadzenie wszystkich niezbędnych procedur administracyjnych, w tym kontroli wewnętrznych, państwa członkowskie powinny zwrócić się do beneficjenta o zwrot stosownych kwot w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach - otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności, sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu potwierdzającego, że zaistniała nieprawidłowość. Należy wprowadzić przepis dotyczący systemu odpowiedzialności finansowej w przypadku gdy dopuszczono się nieprawidłowości i w przypadku gdy pełna kwota nie została odzyskana. W tym celu należy ustanowić procedurę umożliwiającą Komisji ochronę interesów budżetu Unii poprzez podejmowanie decyzji o częściowym obciążeniu danego państwa członkowskiego kwotami, które zostały utracone w wyniku nieprawidłowości i które nie zostały odzyskane w rozsądnym okresie. W niektórych przypadkach zaniedbań ze strony danego państwa członkowskiego uzasadnione jest także obciążenie go całością kwoty. Jednakże, z zastrzeżeniem wypełnienia przez państw członkowskie obowiązków w ramach ich wewnętrznych procedur, obciążenia finansowe należy rozdzielać w równomierny sposób pomiędzy Unię a państwo członkowskie. Te same zasady należy stosować do EFRROW, jednakże z zastrzeżeniem wymogu, aby kwoty odzyskane lub anulowane w następstwie nieprawidłowości pozostawały do dyspozycji zatwierdzonych programów rozwoju obszarów wiejskich w danym państwie członkowskim, ponieważ zostały one przyznane temu państwu członkowskiemu. Należy również ustanowić przepisy określające obowiązki państw członkowskich w zakresie składania sprawozdań."

Niewątpliwie to właśnie to postanowienie preambuły realizuje więc art. 54 rozporządzenia. Użyty w preambule zwrot "państwa członkowskie powinny zwrócić się do beneficjenta o zwrot stosownych kwot w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu" potwierdza więc przyjęte przez Sąd stanowisko, że art. 54 rozporządzenia adresowany jest do państw członkowskich a nie do beneficjentów.

Istotne znaczenie ma też pkt 39 preambuły, w którym wskazano, że: "(...) Państwa członkowskie powinny ponadto zapobiegać wszelkim nieprawidłowościom lub niewywiązywaniu się z obowiązków przez beneficjentów, wykrywać je i skutecznie zwalczać. W tym celu zastosowanie ma rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. (...)".

Podkreślić ponadto należy, że w żadnym z bardzo licznych (106) punktów preambuły nie wskazano, że niedochowanie przez państwo ww. 18-mieięcznego terminu do wystąpienia do beneficjenta o zwrot stosownych kwot stanowić ma dla beneficjenta gwarancję, uniemożliwiającą już państwu dochodzenia zwrotu takich nienależnych kwot.

Mając powyższe na uwadze nie można więc podzielić poglądu Skarżącej, że jej stanowisko potwierdza językowa wykładnia ust. 1 art. 54.

Użytego w tym przepisie zwrotu, że "państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty" nie można bowiem rozumieć w sposób wskazany przez Skarżącą, że "ustawodawca posługuje się odrębnym pojęciem państwo członkowskie - odnosząc je w tym przypadku do Polski, a odrębnie pojęciem beneficjent – odnosząc je w tym przypadku do rolnika", co "w sposób bezpośredni prowadzi do wniosku, że art. 54 ust. 1 odnosi się do beneficjenta".

Zdaniem Sądu, taki wniosek nie jest prawidłowy, gdyż wskazanie w tym przepisie beneficjenta było konieczne ze względów składniowych, redakcyjnych – jako adresata żądania zwrotu płatności kierowanego przez "państwa członkowskie", a nie jako adresata tego przepisu, mającego stanowić dla niego wskazaną wyżej normę gwarancyjną.

Prawidłowo zatem organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do przedawnienia dochodzonej należności i mógł on wydać zaskarżoną decyzję.

Podobny pogląd wyraził tut. Sąd w wyroku z 25 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 536/18 (dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd aprobuje zaskarżone rozstrzygnięcie także w pozostałym, niezaskarżonym przez Stronę zakresie jako zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Stwierdzić także należy, że organ przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do jej rozstrzygnięcia i został on prawidłowo oceniony przez organ.

Podzielając zatem w pełni wywody zaprezentowane przez organ w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że nie narusza ona prawa i z tych względów, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.