Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1766/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 183 . art. 176, art. art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 18 ust 2,
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 39
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
article: art. 29 ust 1 i ust 2
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: par 2 ust 1 pkt 1 i pkt  3
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 947/14 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. S. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015r., sygn. akt I SA/Ol 947/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) oddalił skargę R. S. (zwanej dalej także: Skarżąca) na decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] października 2014r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. przyznał Skarżącej płatność rolnośrodowiskową za rok 2011 w wysokości 67328,70 zł, w tym z tytułu realizacji:

- wariantu 2.4 - Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) o stawce 330,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 0,99 ha kwotę 326,70 zł,

- wariantu 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) o stawce 1800,00 zł, za powierzchnię uwzględnioną w płatności 23,48 ha kwotę 42264,00 zł,

- wariantu 2.2 - Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) o stawce 840,00 zł, za powierzchnię uwzględnioną w płatności 29,45 ha kwotę 24738,00 zł.

Z kolei decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową za rok 2012 w łącznej wysokości 86703,90 zł, w tym z tytułu realizacji:

- wariantu 2.4 - Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) o stawce 330,00 zł, za powierzchnię uwzględnioną w płatności 0,99 ha kwotę 326,70 zł,

- wariantu 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) o stawce 1800,00 zł, za powierzchnię uwzględnioną w płatności 45,85 ha kwotę 82530,00 zł,

- wariantu 2.2 - uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) o stawce 840,00 zł, do powierzchni uwzględnionej w płatności 4,58 ha, kwotę 3847,20 zł.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2014r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. ustalił Skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za rok 2011 i 2012 w wysokości ogółem 119088 zł, w tym za rok:

- 2011 kwotę 42264 zł, z tytułu wariantu 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) - 42264 zł,

- 2012 kwotę 76824 zł, z tytułu wariantu 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) - 76824 zł.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ podał, że w dniach 10 lipiec - 14 sierpień 2013r. została przeprowadzona kontrola na miejscu, w wyniku której stwierdzono uchybienia. Na działkach rolnych oznaczonych jako [...] w wariancie 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe, materiał szkółkarski nie spełniał określonych wymogów (kod nieprawidłowości E2) i nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew na ha (kod nieprawidłowości E7). W związku z tym w roku 2013 zastosowano sankcje w wysokości 100% do wymienionych działek na łącznej powierzchni 42,24 ha. Organ stwierdził, że w 2013r. stwierdzono niedotrzymanie zobowiązania rolnośrodowiskowego. Ostatecznie organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2014r. przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową za rok 2013 w łącznej wysokości 9581,60 zł.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, Dyrektor Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy opisaną decyzję organu I instancji. Dyrektor ARiMR wskazał na nieprawidłowości stwierdzone w wyniku kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 10 lipiec - 14 sierpień 2013r. W czasie kontroli na miejscu stwierdzono nieprawidłowości w wariancie 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) - na działkach rolnych [...] materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymogów (kod nieprawidłowości E2) i nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew na ha (kod nieprawidłowości E7). W związku z tym w roku 2013 zastosowano sankcje w wysokości 100% do wymienionych działek na łącznej powierzchni 42,24 ha, tzn., że wymienione działki rolne zostały wykluczone z płatności. Ponadto w kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, że powierzchnia działek rolnych zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności jest większa od powierzchni stwierdzonej i wynosi 45,41 ha wobec deklarowanej we wniosku 45,85 ha w wariancie 2.10.

W ocenie organu odwoławczego, wymogi dla poszczególnych pakietów i wariantów nie zostały zachowane. Podczas kontroli wystąpiła nieprawidłowość o kodzie E 7 dla wariantu 2,9 polegająca na nieutrzymywaniu minimalnej obsady drzew i krzewów, oraz nieprawidłowość o kodzie E 2, polegająca na niespełnianiu określonych wymagań przez materiał szkółkarski. Organ podał, że zabezpieczenia plantacji nie było, jedynie fotografia nr [...] przedstawia jedno zabezpieczone drzewko. Stan fitosanitarny całej powierzchni sadu przedstawia się w bardzo złym stanie - zachwaszczenie wskazuje na to, że od kilku lat nie były wykonywane żadne zabiegi pielęgnacyjne. Wśród tych chwastów trudno dostrzec jakiekolwiek sadzonki, które faktycznie występowały bardzo rzadko i to niespełniające wymogów. W ocenie organu brak zabezpieczenia założonej uprawy przed uszkodzeniami (np. grodzenie sadu siatką i osłonki na drzewka) jest okolicznością obciążającą stronę. Organ uznał, że wnioskodawca nie przedstawił dowodów pozwalających przyjąć, że szkody mające jakoby powstać w wyniku zniszczenia sadzonek przez dzikie zwierzęta miały znamiona siły wyższej bądź nadzwyczajnych okoliczności.

Organ uznał, że w niniejszej sprawie naruszono zarówno warunki jak i wymogi przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania). Nie spełniono § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262 ze zm.). Wymogami dla w/w wariantu jest także wykonywanie na plantacji zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych oraz utrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów (125/ha), co wynika z załącznika nr 3 - Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów - do w/w rozporządzenia.

Organ podniósł, że w kwestii ustalenia kwoty do zwrotu za rok 2011 i 2012 zastosowanie mają przepisy art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE L nr 25, str.8 z 28.I.2011 ze zm.). W związku z tym, że płatność rolnośrodowiskowa za 2013r. została przyznana stronie w wysokości zmniejszonej o 100 % w ramach wariantu 2.9 do działek rolnych [...] wobec tego kwota do zwrotu za rok 2011 i 2012 będzie stanowiła 100 % przyznanej kwoty płatności rolnośrodowiskowej do wymienionych działek rolnych w 2011r. i 2012r. W ocenie organu, w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych za rok 2011 i 2012. Płatności rolnośrodowiskowe, które zostały przekazane stronie za te lata nie nastąpiły bowiem na skutek błędu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W skardze na powyższą decyzję R. S. wniosła o jej uchylenie, jak też uchylenie decyzji organu I instancji, oraz przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania, ze zobowiązaniem tego organu do przeprowadzenia postępowania dowodowego z udziałem biegłego sadownika i biegłego geodety oraz przeprowadzenie oględzin sadu w obecności strony i pełnomocnika. Decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 w zw. z art. 6 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wersja skonsolidowana (Dz. Urz. U.E. C 326 z 26 października 2012r.), poprzez niewłaściwe zastosowanie w związku z nieprawidłową wykładnią ust. 1 w zw. z ust. 3 i niezastosowanie ust. 2, gdzie Państwo członkowskie określa kwotę redukcji pomocy, biorąc pod uwagę w szczególności ciężar, zakres i trwanie stwierdzonego naruszenia zobowiązań.

2. art. 69, 71, 75 ust. 1 i 2, art. 73 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65), poprzez ich niezastosowanie, gdzie organ naruszył przy wydawaniu decyzji:

a. art. 69 w/w rozporządzenia, poprzez jego pominięcie, przy czym ma on zastosowanie w odniesieniu do wsparcia specjalnego i zgodnie z jego brzmieniem, w odniesieniu do płatności przyznawanych w ramach wsparcia specjalnego, państwa członkowskie przewidują dla każdego środka zmniejszenia i wykluczenia, których charakter jest równoważny z przewidzianymi w niniejszym tytule, a nie jak przyjął organ 100% wykluczenia przy pierwszej niezgodności czy żądania pełnych płatności z lat poprzednich jako zwrotów, jak przy trwałym zaprzestaniu realizacji zobowiązań wieloletnich;

b. art. 71 w zw. z art. 54 ust. 1 lit. c w/w rozporządzenia w zakresie stosowania zmniejszeń w przypadku zaniedbania, poprzez jego pominięcie, gdyż organ może zastosować takie sankcje kiedy okaże się, że w przypadku stwierdzenia tej samej niezgodności po raz kolejny, stanowi ona następstwo celowego działania w rozumieniu art. 72. Przy czym maksymalne zmniejszenie także w takim przypadku nie przekracza jednak 15% całkowitej kwoty, o której mowa w art. 70 ust. 8. a w zakresie żądania zwrotu nie ma tutaj mowy;

c. art. 73, poprzez jego niezastosowanie, gdyż organ w niniejszej sprawie w całości pominął wyjaśnienia i dowody składane w toku sprawy uznając, że nie mają związku ze sprawą;

d. art. 75 mówiący o sile wyższej i okoliczności nadzwyczajnej, poprzez jego pominięcie;

e. art. 80 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie podczas, gdy organ nie ustalił, że płatności z lat poprzednich były nienależne;

3. art. 73 ust. 1 i 3 w zw. z art. 80 ust. 1a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.2004.141.18) podczas, gdy utraciło moc z dniem 1 stycznia 2010r. i rozporządzenie to stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010r., gdzie ta okoliczność do skarżącej nie ma zastosowania;

4. zasad nr 60, 75, 93, 94 i 96 w/w rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 poprzez ich pominięcie;

5. art. 51 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2005.277.1), poprzez jego pominięcie w sytuacji, gdy redukcję lub wykluczenie z płatności można zastosować jedynie po stwierdzeniu winy lub zaniechania beneficjenta, a nie można tego wywnioskować z protokołów kontroli. Ponadto nawet w wyniku zaniedbania redukcja nie może przekroczyć 5% i tylko w przypadku niepodjęcia po wezwaniu działań naprawczych przez beneficjenta. W niniejszym przypadku organ kontroli nie ustalił czy brak obsady, o ile w ogóle nastąpił, wynika z winy beneficjenta i czy beneficjent podjął działania naprawcze;

6. art. 39 ust. 4 rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005, poprzez jego pominięcie i nieuwzględnienie w toku kontroli specyfiki uprawy i kosztów jej prowadzenia oraz możliwości uzupełniania ubytków jedynie wczesną wiosną i późną jesienią przez beneficjenta;

7. art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16) w zw. z art. 65 ust. 2 kpa poprzez ich pominięcie;

8. art. 28c w/w ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427 ze zm.) w związku z art. 51 rozporządzenia nr 1698/2005, poprzez jego pomięcie, gdyż poprawna weryfikacja sadu w dniach od 17-21 lipca 2014r. przez 2 osoby jest fizycznie niemożliwa;

9. § 38 ust. 1, § 39 ust. 1, 2, 4, 6 i § 50 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r. poz. 361), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie niewłaściwej podstawy prawnej dla części decyzji w zakresie wariantu 2 - rolnictwo ekologiczne, bowiem do rolnika realizującego zobowiązanie podjęte przed 2013 rokiem zastosowanie ma rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r., o którym mowa w § 58 w/w rozporządzenia z 2013r.;

10. § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r., poprzez jego niezastosowanie i odmowę części płatności, pomimo niewyjaśnienia sprawy w danym roku i przyjęcia za podstawę decyzji raportów z kontroli, które nie zawierają podstawowych danych, jakie organ musi ustalić, by móc żądać zwrotu płatności lub jej odmowy w danym roku;

11. art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez ich niezastosowanie a przez to niepełne ustalenie stanu faktycznego, co skutkuje brakiem możliwości stwierdzenia prawidłowej podstawy prawnej wydanej decyzji;

12. art. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady WE nr 146/2008 z dnia 14 lutego 2008r. zmieniające rozporządzenie WE nr 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia (Dz. Urz. UEL 2008, 46), poprzez jego pominięcie;

13. art. 77 kpa, poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a oparcie się jedynie na bazie danych w ARiMR i fotografiach z sadów, które wykonano na miedzy, lub przy nieużytku niezgłaszanym do dopłat. Wbrew dokumentom stwierdzono, że Skarżąca nie stosowała osłonek podczas, gdy widać je na zdjęciach i potwierdzają to faktury;

14. art. 78 kpa, poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie wyjaśnień strony dotyczących przeznaczenia sadów oraz przedkładanych do wglądu dokumentów, potwierdzających stan faktyczny uprawy, co skutkowało nieadekwatnym uzasadnieniem decyzji do stanu faktycznego;

15. art. 107 kpa, poprzez niepełne uzasadnienie decyzji, a w szczególności jej podstawy prawnej,

16. art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu, poprzez jego naruszenie, gdyż w toku sprawy całe postępowanie dowodowe prowadzone było przez niewłaściwy organ podczas, gdy ocena materiału pokontrolnego oraz wyjaśnienie rozbieżności i zlecenie rekontroli w sprawach zawiłych i wymagających dodatkowych czynności jest zadaniem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, a nie BKM;

17. art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o wspieraniu, poprzez jego niezastosowanie - zmniejszenia i wykluczenia z pomocy określa się jedynie na podstawie przepisów Unii Europejskiej, a te wskazane przez organ nie mają w niniejszym przypadku zastosowania. Ponadto wszelkie przepisy unijne nakładają na organ obowiązek wykazania w toku kontroli, iż uchybienia lub niedotrzymanie programu wynika z winy rolnika i nie podjął on po wezwaniu działań naprawczych, co w niniejszym przypadku nie ma miejsca;

18. art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu, poprzez uznanie, że strona nie udowodniła faktu prowadzenia sadu w gospodarstwie rolnym, oraz spełnienia przez te grunty warunków do uznania je za sady podczas, gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że skarżąca dochowała należytej staranności w prowadzeniu sadu i prowadzi go w dalszym ciągu.

Uzupełniając skargę w piśmie z dnia 5 grudnia 2014r. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 16 kpa w związku z art. 269 kpa i 110 kpa poprzez naruszenie stałości prawa i ostateczności, prawomocności oraz wykonalności decyzji z dnia [...].11.2011r. i decyzji z dnia [...].01.2013r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L., poprzez wydanie innej – zaskarżonej decyzji z obejściem art. 145, 151 kpa czy 156 kpa w zakresie tych samych okoliczności faktycznych. Wobec powyższego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu II instancji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że wbrew zarzutom skargi w sprawie nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu rażącego naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych o przyznaniu skarżącej płatności rolnośrodowiskowych za rok 2011 i 2012. Sąd powołał się na treść art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634 ze zm., zwanej dalej ustawą o Agencji) i stwierdził, że wszczęte postępowanie, zakreślone ramami tego przepisu, stanowi nowe i samodzielne postępowanie mające na celu wydanie decyzji administracyjnej o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Sąd stwierdził również, że w swojej skardze skarżąca powołuje jako naruszone szereg przepisów prawa unijnego jak i krajowego, które w sprawie nie miały zastosowania i nie były stosowane. Wprawdzie organ I instancji błędnie powołał art. 73 ust. 1 i 3 nieobowiazującego już od 1.01.2010r. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004r., to ten błąd nie miał wpływu na wynik sprawy, a w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na właściwy przepis, w swojej treści odpowiadający wyżej wymienionemu.

W ocenie Sądu, zarzuty skargi stanowią w zasadzie powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu i w istocie odnoszą się do postępowania prowadzonego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...].02.2014r. o przyznaniu płatności za 2013r. w pomniejszonej wysokości. W tej sprawie została też wydana w dniu [...].10.2014r. ostateczna decyzja Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR o odmowie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Zdaniem Sądu, prawidłowo zatem organy przyjęły, że decyzja o przyznaniu płatności za rok 2013 ma znaczenie dla ustalenia wysokości kwot nienależnie pobranych płatności w latach 2011 i 2012.

Sąd I instancji wskazał, że w związku z wynikiem kontroli przeprowadzonej w 2013r. Jednostka Certyfikująca poinformowała, że nie ma obowiązku liczenia drzew i krzewów w uprawach ekologicznych. Zatem podnoszona w skardze okoliczność, że kontrole przeprowadzane przez jednostkę certyfikującą nie wykazały nieprawidłowości w uprawach nie może prowadzić do odrzucenia jako niemiarodajnych ustaleń kontroli przeprowadzonych przez Biuro Kontroli ARiMR. Sąd stwierdził, że nie może przyjąć stanu istniejącego w 2014r., tj. po dokonaniu przez Skarżącą nasadzeń (w ilości 1300 szt.). Mając na uwadze dokumentację z kontroli (fotografie na płycie DVD) nie można, zdaniem Sądu, zarzucić organowi dowolności w ocenie, że w 2013r. "stan fitosanitarny całej powierzchni sadu przedstawia się w bardzo złym stanie - zachwaszczenie wskazuje na to, że od kilku lat nie były wykonywane żadne zabiegi pielęgnacyjne. Wśród tych chwastów trudno dostrzec jakiekolwiek sadzonki, które faktycznie występowały bardzo rzadko i to niespełniające wymogów". Taki stan faktyczny niewątpliwie dał podstawę do uznania, że Skarżąca naruszyła zarówno warunki jak i wymogi przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania), określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r.

Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji Dyrektor Oddziału ARiMR odniósł się szczegółowo do podnoszonej kwestii braku winy i niespełnienia wymogów odpowiedniej obsady drzewek w uprawie z powodu okoliczności niezależnych od producenta. W ocenie Sądu, stanowiska organu nie można uznać za niezgodne z prawem i stanem faktycznym sprawy. Zasadnie bowiem organ wskazał, że zgodnie z § 45 pkt 7a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. jedną z kategorii siły wyższej, której wystąpienie nie wymaga zwrotu pomocy, stanowi uszkodzenie lub zniszczenie drzew przez dzikie zwierzęta mimo zastosowania repelentów, ogrodzenia lub osłonek, mające wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zgodnie natomiast z art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L nr 368, z 23.12.2006r.), przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności podlegają zgłoszeniu przez beneficjenta lub upoważnioną przez niego osobę, na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba, są w stanie dokonać tej czynności. Natomiast Skarżąca dopiero podczas kontroli w 2013r. powołała się na okoliczność dokonywania szkód przez zwierzęta, przy czym, jak ustalono, drzewka nie były należycie zabezpieczone, natomiast cała uprawa nie była ogrodzona, a stan uszkodzenia przez zwierzynę miał miejsce przed trzema laty, co wynikało z protokołu oględzin w uprawach i płodach rolnych z dnia 14.10.2013r. Również w przedstawionym przez skarżącą protokole z kontroli dokonanej przez Jednostkę Certyfikującą w 2012r. wskazywano na tę okoliczność i zalecono dokonanie odpowiedniego uzupełnienia drzewek na działkach [...] (przy czym chyba wystąpił tu błąd w oznaczeniu działki jako [...]).

Sąd I instancji stwierdził, że nawet w przypadku uznania, że uszkodzenie sadzonek przez zwierzynę leśną i ich uschnięcie w wyniku panujących warunków atmosferycznych (mroźnej zimy) należą do kategorii nadzwyczajnych okoliczności, bądź siły wyższej, to nie można stwierdzić, że Skarżąca wypełniła ciążący na niej obowiązek powiadomienia o powyższym właściwego organu (Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L.) w terminie 10 dni roboczych. Ponadto nie uzupełniła, do czasu kontroli w lipcu 2013r. stanu drzewek do wymaganego poziomu, a zatem nie można uznać argumentów skargi o wystąpieniu drobnej niezgodności oraz braku trwałości stanu wskazującego na zaniedbanie uprawy sadu.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną wniosła R. S., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego polegające na pominięciu przepisów lub niewłaściwej interpretacji, a w szczególności pominięcia prawa europejskiego i celu jakiemu służyć mają płatności i nakładane sankcje za nieprzestrzeganie przez Beneficjenta wymogów i warunków do ich otrzymania, a mianowicie:

1. art. 18 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że ust. 2 zdanie 3 nie ma zastosowania do zobowiązań wszczętych na podstawie Rozporządzenia nr 1698/2005, podczas gdy Skarżąca rozpoczynała i prowadzi nadal zobowiązanie rolnośrodowiskowe, stąd sankcje polegające na wykluczeniu jej z płatności za okoliczności, za które nie ponosi winy - nie powinny działać wstecz, albowiem sankcje są za celowe działanie lub zaniechanie rolnika a nie za okoliczności na jakie nie ma wpływu.

2. art. 7 w/w Rozporządzenia nr 65/2011, poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym do celów płatności rolnośrodowiskowych stosuje się odpowiednio art. 2 akapit drugi pkt 1, 10 i 20, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 12,14, 16 i 20, art. 25 ust. 1 akapit drugi, art. 73, 74 i 82 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009, a Sąd I instancji pominął je w rozstrzygnięciu.

3. art. 39 ust. 4 Rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 z 20 września 2005r., zgodnie z którym płatności rolnośrodowiskowej udziela się corocznie i obejmuje ona dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania, poprzez jego pominięcie i nie uwzględnienie w toku kontroli specyfiki uprawy i kosztów jej prowadzenia oraz możliwości uzupełniania ubytków jedynie wczesną wiosną i późną jesienią przez Beneficjenta, przez co ukarano rolnika za siły natury, co w prawie europejskim jest niedopuszczalne i precyzyjnie wskazane są przypadki za jakie należy karać Beneficjenta,

1. art. 51 ust. 1 w/w Rozporządzenia, poprzez jego pominięcie, podczas gdy sankcje nakłada się jedynie po wykazaniu winy Beneficjenta a nie za szkody na jakie nie miał wpływu, przez co organ naruszając prawo nakłada sankcje za szkody jakie wyrządziła Beneficjentowi zwierzyna i pogoda w terminach, w których nie mógł ich naprawić.

2. art. 71-73 Rozporządzenia Komisji [WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r., poprzez jego pominięcie i nie stosowanie wprost prawa europejskiego przez Sąd, a zgodnie z którym zmniejszeń i wykluczeń nie stosuje się, jeżeli niezgodność w uprawie nie była celowym działaniem rolnika oraz jeżeli rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy.

3. art. 31 Rozporządzenia (WE) nr 73/2009, poprzez jego błędną interpretację, podczas gdy istotą odmowy płatności winien być sam przypadek siły wyższej, a nie fakt, czy była zgłaszana organowi na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych. Sąd w tym wypadku błędne uzależnia nałożenie sankcji na Beneficjenta od tego, czy siłę wyższą zgłosił, czy nie, zamiast od tego, czy miała ona miejsce, czy też nie potwierdziła się. Przy takim stosowaniu prawa za brak spełnienia wymogów zawsze będzie ponosić karę Beneficjent bez względu na to, czy są wynikiem czynników na jakie miał, czy na jakie nie mógł mieć wpływu.

4. art. 28c ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427 ze zm.) w związku z art. 51 rozporządzenia nr 1698/2005, poprzez jego pomięcie, a zgodnie z którym zmniejszenia i redukcji płatności nie stosuje się, jeżeli nie można przypisać winy Beneficjentowi, co Sąd w zupełności pomija i jedynie odnosi się do niezgłoszenia siły wyższej, podczas gdy ta okoliczność nie powinna mieć wpływu na ustalenie odpowiedzialności Skarżącej za niedopełnienie wymogów.

5. § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r., poprzez jego niezastosowanie i odmowę części płatności, pomimo niewyjaśnienia sprawy w danym roku i mylne przekonanie organu, iż krótkotrwałe uchybienie, spowodowane okolicznościami niezależnymi od rolnika - jak w niniejszym przypadku szkodami łowieckimi i atmosferycznymi, jest podstawą do żądania zwrotu płatności.

9. art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 107 § 3 kpa, poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego, poprzez oparcie się w wyroku na niepełnym i nieweryfikowalnym raporcie z kontroli, nie ustalającym winy czy zaniedbania rolnika, zdjęciach z kontroli z 2013r. przedstawiających miedze i nieużytki zamiast stan rzeczywisty uprawy rolnika, a bez ustalenia tych okoliczności nie może być podstawą do nałożenia sankcji.

10. art. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady WE Nr 146/2008 z dnia 14 lutego 2008r. zmieniające rozporządzenie WE nr 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia. (Dz. Urz. UEL 2008, 46 str.), poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym drobne uchybienia Skarżącej zgodne z ochroną środowiska nie mają wpływu na sankcje w płatności, podczas gdy organ, a w ślad za nim Sąd, nie ustalił, czy za zaistniały stan należy winić Skarżącą, która mimo wystąpienia okoliczności od niej niezależnych uzupełniła braki w obsadzie i kontynuuje wariant rolnictwa ekologicznego, czego potwierdzeniem jest decyzja za 2014r. przyznająca jej płatności do sadu.

11. art. 28 ustawy o płatnościach, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że żądanie zwrotu przez organ jest prawidłowe, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy winna sięgać głębiej aniżeli jedynie technicznego sposobu naliczenia zwrotu i winna wskazywać, czy rzeczywiście w latach poprzednich Skarżąca otrzymała nienależne środki i czy zaniechała ostatecznie z własnej winy realizacji programu albowiem tylko w takich przypadkach organ może żądać zwrotu płatności i w przypadkach sprzeczności przepisów krajowych z unijnymi - zastosowanie winien tu znaleźć art. 18 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r., co Sąd w uzasadnieniu w całości pomija.

12. art. 4 rozporządzenia delegowanego (UE) nr 640/2014 w odniesieniu do płatności ekologicznej, poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym, gdy beneficjent nie jest w stanie spełnić kryteriów kwalifikowalności lub innych obowiązków w wyniku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, zachowuje on prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt, które były kwalifikowalne w chwili wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.

II. Zarzuty prawa procesowego:

13. art. 133 w zw. z art. 134 kpa, poprzez błędne ustalenie, że doszło w sprawie do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego przez organ i wyjaśnienia istoty sprawy, co miało wpływ na orzeczenie w sprawie, podczas gdy podstawą orzeczenia był raport z kontroli, który nie spełniał wymogów nałożonych na organy krajowe przepisami art. 54 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 24 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 i nie wyjaśniał istotnej kwestii, czy winę za niespełnienie wymogów ponosi Skarżąca czy też nie, albowiem ta kwestia winna być podstawą orzeczenia a nie to, czy Skarżąca zawiadomiła organ o sile wyższej, ponadto nie ustalono w raporcie zasięgu niegodności i uznano, że uzupełnienie na poziomie 1300 sztuk jabłoni wystarczyło do spełnienia wymogu na 2014 r.

14. art. 2 Konstytucji, poprzez jego pominięcie, a zgodnie z tym przepisem na strony i obywateli nie można nakładać tak drastycznych sankcji na mocy rozporządzeń i winny być one nakładane jedynie w ustawie, nawet jeżeli udział w programie jest fakultatywny, albowiem Skarżąca nie może być zaskakiwana co roku zmianą prawa, jak to miało miejsce w marcu i listopadzie 2013r., gdzie nagle zabroniono zmiany wariantu dla upraw sadowniczych.

15. art. 8 kpa, poprzez nieudowodnienie przed organ, że pouczono Skarżącą o skutkach jakie może ponieść w przypadku zajścia okoliczności od niej niezależnych mających wpływ na wymogi danego wariantu, w okresie kiedy przystąpiła do programu, podczas gdy z ogólnie dostępnej strony www.arimr.gov.pl wynika, że organ o stosowaniu art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 poinformował beneficjentów w marcu 2013 roku, gdzie jednocześnie wprowadzono zakaz zmiany wariantu w tym roku dla wszystkich beneficjentów, także tych którzy rozpoczęli realizację wariantu na podstawie rozporządzenia MRiRW z 2009r.

16. art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z art. 80 kpa, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że organ udowodnił winę Skarżącej i brak spełnienia wymogów, podczas gdy z raportu kontroli nie sposób ustalić, czy wystąpił brak obsady, w jakiej ilości, na których z działek liczonych łącznie i z czyjej winy, a to na organie spoczywał ten obowiązek.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów Skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna R. S. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a, jednak strona nie wiąże poszczególnych zarzutów kasacyjnych z podstawami, ale posługuje się ogólną formułą naruszeń prawa materialnego i procesowego. W takiej sytuacji, co do zasady, Sąd II instancji powinien w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej materialne. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że poprawna ocena stosowania prawa materialnego może mieć miejsce tylko wtedy, gdy wcześniej zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Od tej reguły rozpoznawania zarzutów kasacyjnych trzeba odstąpić w sytuacji, gdy sposób ujęcia tych zarzutów przez stronę występującą ze skargą kasacyjną nie pozwala oddzielnie odnosić się do nich, bo zostały tak skonstruowane, że mogą być rozpoznawane łącznie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Jest ona pochodną tego, że skarga kasacyjna nie wskazuje wyraźnie podstaw i nie łączy ich z naruszeniami jakich dopuścił się Sąd I instancji, a z jej uzasadnienia wynika, że strona ujmuje zarzuty łącznie.

W ocenie NSA skarga kasacyjna R. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

Przede wszystkim zarzuty kasacyjne są formułowane wadliwie.

Skarga kasacyjna podnosi liczne naruszenia przepisów, bez wyraźnego wskazania podstawy kasacyjnej, w ramach której stawiane są zarzuty naruszenia konkretnych regulacji prawnych. Takie ujęcie tej skargi jest jej wadą formalną. Wprawdzie nie daje ono podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, bo to wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1, jednak w sposób zasadniczy ogranicza zakres kontroli sprawowanej przez Sąd II instancji. NSA podkreśla, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym. Wymogi formalne wskazuje art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a., zatem każda skarga kasacyjna ma je spełniać, bo tylko wtedy daje podstawę do oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia zarzutów stawianych przez stronę. Sąd II instancji nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Jedyny wyjątek jaki jest w tym zakresie dopuszczalny, to możliwość oceny skarżonego wyroku pomimo wadliwie zbudowanych zarzutów, jeżeli z uzasadnienia skargi daje się ustalić istota podnoszonego naruszenia oraz jego wpływ na rozstrzygnięcie Sądu I instancji.

Wychodząc z tych stwierdzeń, Sąd II instancji zauważa, że skarga kasacyjna nie wskazuje precyzyjnie podstaw kasacyjnych, a jej uzasadnienie nie wyjaśnia istoty podnoszonych naruszeń praktycznie co do wszystkich zarzutów, z wyłączeniem zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że wyrok Sądu I instancji narusza prawo, bo akceptuje stanowisko organów ARiMR, w którym dokonano oceny przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych z punktu widzenia kryteriów określonych w tym przepisie, co w konsekwencji prowadziło do wady w zakresie stosowania prawa materialnego. Powyższa wada, zdaniem strony, polegała na zastosowaniu tego przepisu, a to oznacza, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które polegało na niewłaściwym stosowaniu prawa materialnego.

Z tym stanowiskiem skargi kasacyjnej nie można się zgodzić.

NSA podkreśla, że stan faktyczny sprawy jest niewątpliwy. W ramach kontroli, która była prowadzona w gospodarstwie R. S., zostały stwierdzone konkretne uchybienia w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego. Stwierdzenie tych naruszeń dawało podstawę do zastosowania zmniejszeń w zakresie właściwych płatności rolnośrodowiskowych, jednak ich wielkość powinna być ustalona z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011. Konieczność stosowania w rozpoznawanej sprawie wskazanego przepisu jest konsekwencją treści samego rozporządzenia. Zdaniem Sądu II instancji ten akt ma zastosowanie do sytuacji będącej przedmiotem skargi kasacyjnej, gdyż rozporządzenie Komisji (WE) 65/2011 stosuje się w zakresie jaki wynika z tytułu tego aktu, który reguluje szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli. Zatem ujmuje przedmiot regulacji szeroko, konkretyzując materie w poszczególnych przepisach. I tak, w części II zatytułowanej: Zasady zarządzania i kontroli, w art. 6 odnoszącym się do zakresu zastosowania, w ust. 1 pkt a/ jednoznacznie określono, że przepisy rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 mają zastosowanie do wsparcia przyznanego na podstawie art. 36 rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005. Skoro tak, to również stosuje się je do płatności rolnośrodowiskowych. Art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 jest zamieszczony w rozdziale II części II i został zatytułowany: Kontrola, zmniejszenia i wykluczenia. Przepis ten mieści się wreszcie w podsekcji II zatytułowanej jako Zmniejszenia i wykluczenia, przy czym dotyczy zmniejszeń i wykluczeń w przypadku niezgodności z innymi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i powiązanymi obowiązkami. Ust. 1 tego artykułu stanowi, że w przypadku środków przeznaczonych jako pomoc w programie rolnośrodowiskowym pomoc taka nie jest przyznawana albo podlega zmniejszeniu, jeżeli zachodzą warunki określone w pkt a/ i b/. Z kolei z treści art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 wynika, że państwa członkowskie odzyskują wsparcie lub nie przyznają takiego wsparcia albo zmniejszają jego kwotę, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonych niezgodności. Dalsza część tego przepisu wyjaśnia jak należy rozumieć te czynniki, które mają kształtować m.in. kwotę zmniejszenia lub odmowy jej przyznania.

Postępowanie w sprawie zmniejszenia i zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych prowadzone jest na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.). Postępowanie w tym zakresie jest samodzielnym trybem, w którym następuje określenie zmniejszeń lub nienależnie pobranych środków finansowych pochodzących ze środków unijnych, także krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie zadań realizowanych z funduszy unijnych. Nienależne pobranie środków ma miejsce wówczas, gdy pomoc zostaje wypłacona, a wnioskodawca (beneficjent) nie realizuje podjętego zobowiązania w całym okresie objętym danym programem.

W zakresie programów rolnośrodowiskowych realizowanych na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 1 tego aktu jest realizacja przez rolnika 5-cioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego wskazanego w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. Pięcioletni okres realizacji tego programu oznacza, że w każdym czasie tego okresu rolnik realizuje wszystkie zobowiązania, które były podstawą przyznania płatności. W przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie do kwot wypłaconych już z tego tytułu w latach wcześniejszych.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji trafnie przyjął, że podstawą zwrotu należności przez R. S. jest art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Przepis ten przyznaje państwu członkowskiemu uprawnienie do zmniejszania lub odzyskiwania kwot przekazanych w ramach wsparcia. Jednocześnie określa on podstawy jakie powinno państwo uwzględniać przy konstruowaniu przepisów szczególnych określających sposób prowadzenia postępowania w tym zakresie i ustalania kwot podlegających pomniejszeniu lub odzyskaniu. W tym znaczeniu przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 ma charakter ogólny i ramowy. Jego rozwinięciem i uszczegółowieniem są przepisy krajowe dotyczące wskazanych materii.

W polskim porządku prawnym w zakresie zobowiązań rolnośrodowiskowych taką rolę pełnią przepisy rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., a szczególnie § 38 i § 39 tego rozporządzenia. Pierwszy ze wskazanych przepisów dotyczy zmniejszeń w zakresie płatności rolnośrodowiskowych, które w zależności od przypadków regulowanych szczegółowo w tym przepisie będą orzekane w określonej wysokości i w oznaczony tam sposób, a zawsze będą odnoszone do roku, w którym wykryto nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Odzyskanie płatności za lata wcześniejsze w stosunku do roku, w którym wykryto nieprawidłowości będzie następowało na podstawie art. 39 tego rozporządzenia. Podobnie jak przy zmniejszeniach, odzyskiwanie będzie następowało w sposób i na zasadach wskazanych w treści tego przepisu, co oznacza, że w zależności od stwierdzonych naruszeń w zakresie zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie następowało w różnej wysokości. Od pełnej kwoty w niektórych przypadkach do części wyliczonej w sposób przewidziany w treści przepisu.

W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo przyjęły, a Sąd I instancji trafnie podkreślił, że skarżąca kasacyjnie ze względu na stwierdzone naruszenia w realizacji programu rolnośrodowiskowego jest zobowiązana do zwrotu części pomocy uzyskanej w okresie poprzedzającym stwierdzone uchybienia.

W kontekście tych ustaleń przyjąć należy, że wyrok Sądu I instancji nie narusza prawa w zakresie w jakim podnosiła to skarga kasacyjna, podnosząc wadliwe zastosowanie art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011. Z tego powodu ten zarzut kasacyjny musiał być uznany za niezasadny.

W zakresie pozostałych zarzutów, które w istocie są powieleniem treści skargi, Sąd II instancji nie może zająć merytorycznego stanowiska, bowiem uzasadnienie skargi kasacyjnej nie daje podstaw do przyjęcia ich trafności, wobec ich formalnej wadliwości.

Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.