Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 887/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1-3, art. 61 ust. 1-3, art. 103 ust. 2, art. 104 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Prezydent Miasta R. (dalej także jako "organ pierwszej instancji") działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 104 ust. 3 w zw. z art. 8, art. 10 ust. 4, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 63, art. 106 ust. 3b, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm., zwana dalej "ustawą o pomocy społecznej"), ustalił, że w okresie od [...] grudnia 2005 r. do [...] maja 2008 r. odpłatność A.S. za pobyt ojca – M. S. w Domu Pomocy Społecznej [...] w R. przy ul. W. (dalej "DPS") wynosi łącznie [...] zł.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że ojciec A. S. decyzją z dnia [...] maja 2005 r. został skierowany do DPS, a następnie umieszczony w tej placówce

w dniu [...] grudnia 2005 r. na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Zgodnie

z zarządzeniami Prezydenta Miasta R. średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w 2005 r. wynosił [...] zł, w 2006 r. - [...] zł i w okresie od [...] stycznia 2007 r. do [...] maja 2008 r. - [...] zł. W okresie od [...] grudnia 2005 r. do [...] grudnia 2005 r. ojciec A.S. ponosił opłatę za pobyt w DPS w wysokości [...] % uzyskiwanego dochodu, tj. w wysokości [...] zł, w okresie od [...] stycznia 2006 r. do [...] lutego 2006 r. w wysokości [...] zł, w okresie od [...] marca 2006 r. do [...] lipca 2007 r. w wysokości [...] zł, w okresie od [...] sierpnia 2007 r. do [...] sierpnia 2007 r. w wysokości [...] zł, w okresie od [...] września 2007 r. do [...] marca 2008 r. w wysokości [...] zł i w okresie od [...] kwietnia 2008 r. do [...] maja 2008 r. w wysokości [...] zł. Kwota wpłacana przez wyżej wymienionego nie pokrywała jednak w całości kosztu jego pobytu, a zatem pozostała kwota obciąża osoby wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, o ile spełniają warunki określone w ust. 2 powołanego przepisu.

Następnie organ pierwszej instancji podał, że osobami zobowiązanymi do uiszczania odpłatności za pobyt M.S. w DPS jest jego syn – A. S., wnuczka – A.S. – S. i wnuk – B.S.. Na podstawie przeprowadzonych w dniach [...] maja 2005 r. i [...] grudnia 2005 r. wywiadów środowiskowych ustalono, że A.S. nie kwalifikuje się do ponoszenia odpłatności, ale w oparciu o wywiad z dnia [...] lipca 2006 r. ustalono, że jego dochód przekroczył 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. A.S. zgodził się wówczas wnosić dopłaty związane z pobytem ojca w DPS w kwotach po [...] zł miesięcznie, po czym podczas wywiadu w dniu [...] października 2007 r. nie wyraził zgody na partycypowanie w kosztach. Pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. A.S. poinformowano o wysokości zadłużenia i możliwości rozłożenia na raty. W dniu [...] grudnia 2007 r. A.S. zawarł z Gminą Miasta R., na mocy art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, umowę na kwotę [...] zł tytułem odpłatności. Pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. zobowiązał się do uiszczania kosztów związanych z utrzymaniem ojca w DPS w całości, tj. [...]zł, obejmującej również dług A.S. – S., pod warunkiem rozłożenia tej kwoty na miesięcznie raty po [...] zł. Dyrektor MOPS w R. nie wyraził jednak zgody na rozłożenie tej wierzytelności na raty i wtedy A.S. stwierdził, że brak było podstaw do żądania od niego jakiejkolwiek zapłaty za pobyt ojca w DPS. W związku z powyższym w ww. sprawie w dniu [...] kwietnia 2008 r. organ skierował pozew do Sądu Rejonowego w R. o zasądzenie należności od A. S. i A.S. – S. za pobyt M.S. w DPS. Ww. sąd oddalił pozew, a w wyniku złożonej przez organ apelacji, Sąd Okręgowy w R. postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 29 października 2009 r. w sprawie III CZP77/09, odrzucił pozew z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej ze wskazaniem na konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W związku z powyższym w dniu [...] września 2011 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności A.S. za pobyt ojca w DPS.

Dalej organ wskazał, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż kryterium dochodowe, zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, kwalifikujące się do ponoszenia odpłatności za pobyt M.S. przekroczyli wyłącznie jego syn – A.S. oraz wnuczka A. S. – S.. Wysokość odpłatności A. S. w poszczególnych miesiącach w okresie od [...] grudnia 2005 r. do [...] maja 2008 r. organ przedstawił w formie tabelarycznej. Organ zaznaczył przy tym, że matematyczny sposób wyliczenia odpłatności ustalono w ten sposób, iż od kwoty średniego miesięcznego kosztu utrzymania w DPS, odjęto opłatę wnoszoną przez M.S. oraz dopłatę A.S. według umowy z dnia [...] grudnia 2007 r. i ustaloną odpłatność innej osoby, tj. A.S. – S.. Od dochodów rodziny A. S. odjęto kwotę 300% kryterium dochodowego i różnica w poszczególnych miesiącach stanowi kwotę odpłatności w wysokości [...] zł. Nadto, organ poinformował A.S. o ulgach przewidzianych w art. 64 i art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej dla osób wnoszących opłatę oraz zobowiązanych do zwrotu opłaty.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję A. S. zakwestionował zasadność obciążenia go odpłatnością, jak również zasadność wyliczonej kwoty. Podniósł, że nie był inicjatorem ani adresatem decyzji o umieszczeniu ojca w DPS, co stwierdził Sąd Rejonowy Wydział I Cywilny w R. w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] czerwca 2009 r. Świadczy to o jego usprawiedliwionej nieznajomości warunków finansowych i ewentualnych zobowiązań związanych z pobytem ojca w domu pomocy społecznej. Odwołujący się podniósł, że mając na uwadze swoją sytuację materialną, już w czerwcu 2006 r., podczas przeprowadzanego wywiadu, zadeklarował gotowość ponoszenia odpłatności w maksymalnej kwocie [...] zł. Wyraźnie wówczas zaznaczył, że w przypadku żądania wyższej kwoty, zrezygnuje z pobytu ojca w DPS

i przejmie na siebie obowiązek opieki. Odpowiedź na tę deklarację otrzymał dopiero

w grudniu 2007 r. w postaci zobowiązania go do zapłaty kwoty [...] zł. Odwołujący się zarzucił jednocześnie brak zawarcia z nim umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy

o pomocy społecznej, która zgodnie z treścią art. 61 tej ustawy, warunkuje od niego dochodzenie jakiejkolwiek kwoty. Wskazał, że jednoznaczne i jasne zaprezentowanie

w umowie obowiązków finansowych związanych z pobytem ojca w DPS

w odpowiednim, ustawowo określonym terminie, pozwoliłoby na uniknięcie stworzonych niejasności i nieporozumień. Zdaniem odwołującego się [...] - miesięczne oczekiwanie na decyzję odnośnie złożonej deklaracji nie było przypadkowe, a jedynie obliczone na jego nieznajomość przepisów i wykorzystanie przymusowej sytuacji wymuszającej zgodę na bezprawnie podjętą decyzję.

Decyzją znak [...] z dnia [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "K.p.a.") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie i wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Koszt ten ustalany jest przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę lub marszałka województwa w zależności od zasięgu domu pomocy społecznej i ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do 31 marca każdego roku (ust. 2). Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy, obowiązanymi do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są

w kolejności: mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi, gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym podmioty te nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Organ odwoławczy podkreślił, iż zasada kolejności przyjęta w przytoczonym wyżej przepisie oznacza, że wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych, ale obowiązek ten przechodzi na nich w ustalonej kolejności. Dla każdego mieszkańca ustala się opłatę odpowiadającą średniemu kosztowi utrzymania, następnie określa się kwotę, którą jest on w stanie ponieść – maksymalnie 70% jego dochodu (art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy). W przypadku niemożności uiszczenia opłaty przez mieszkańca, cały lub częściowy koszt pobytu w domu pomocy społecznej pokrywają: małżonek, zstępni oraz wstępni, pod warunkiem spełnienia kryteriów dochodowych. Opłata przez wymienione wyżej osoby jest wnoszona, w przypadku osoby w rodzinie, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, jeżeli posiadany dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium (art. 61 ust. 2 pkt 2b ustawy).

Organ stwierdził, że M.S. przebywał w DPS od [...] grudnia 2005 r. do [...] maja 2008 r., a wnoszona przez niego opłata nie pokrywała całości kosztów utrzymania w tym domu. Pozostała do uregulowania kwota obciąża więc osoby wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, o ile oczywiście spełniają wymienione wyżej kryterium dochodowe. W rozpoznawanej sprawie osobami zobowiązanymi do ponoszenia odpłatności za jego pobyt w DPS jest w pierwszej kolejności jego syn A. S., a w następnej kolejności wnuki, tj. A. S. – S. i B. S.. Spośród wymienionych wyżej osób, do ponoszenia odpłatności kwalifikują się wyłącznie A.S. i A. S.-S.. Z akt sprawy wynika, że A. S. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną G. S., a źródłem utrzymania rodziny był we wskazanym na wstępie okresie dochód z tytułu pobieranych z ZUS emerytur A. S. i G.S.. Dochód rodziny odwołującego się,

z wyłączeniem miesiąca grudnia 2005 r. i stycznia 2006 r., przekraczał kryterium dochodowe, które dla dwuosobowej rodziny wynosiło [...] zł ([...]zł x [...] osoby x 300%). Kwota pozostała po ewentualnym wniesieniu opłaty, nie była niższa niż 300% tego kryterium. Obowiązkiem organu było więc ustalenie odwołującemu się opłaty, bowiem decyzja w tym przedmiocie jest obligatoryjna, o ile spełnione są warunki określone w przepisach ustawy.

Organ odwoławczy wskazał, że kwoty obciążające odwołującego się za

pobyt ojca w domu pomocy społecznej stanowią różnicę pomiędzy średnim

miesięcznym kosztem utrzymania w tym domu, a kwotami wnoszonymi przez M.S.. Natomiast kwoty jakie winien wnosić odwołujący się stanowią różnicę pomiędzy dochodami jego rodziny, a kwotą stanowiącą 300% kryterium dochodowego dla dwuosobowego gospodarstwa domowego. W okresie od [...] lutego 2006 r. do [...] grudnia 2006 r. średni miesięczny koszt utrzymania w DPS wynosił [...] zł.

W miesiącu lutym 2006 r. M.S. wniósł opłatę w wysokości [...], co stanowiło 70% jego dochodu. Różnica pomiędzy tymi kwotami, wynosząca [...] zł ([...] zł - [...] zł) stanowi kwotę jaką winien uiścić odwołujący i osoby zobowiązane do partycypowania w kosztach utrzymania M. S. w dalszej kolejności. W miesiącu tym dochód rodziny odwołującego wynosił [...] zł. Odejmując od tego dochodu kwotę kryterium dochodowego, wynoszącego [...] zł, różnica w wysokości [...] zł stanowi opłatę jaką mógł uiścić odwołujący w miesiącu lutym 2006 r. W miesiącu marcu 2006 r. wzrosła odpłatność M.S. do kwoty [...] zł. i kształtowała się na tym poziomie do [...] sierpnia 2007r. Różnica pomiędzy średnim kosztem utrzymania w DPS, a kwotą wnoszoną przez wyżej wymienionego wynosząca [...] zł, to kwota jaką zastępczo poniosła Gmina Miasta R. i może domagać się zwrotu od osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności, a więc w pierwszej kolejności od odwołującego. W miesiącu marcu 2006 r. dochód rodziny wynosił [...] zł i był wyższy od kryterium dochodowego o kwotę [...] zł. Powyższa nadwyżka dochodu jest kwotą jaką winien uiścić odwołujący za pobyt ojca w DPS. W miesiącu kwietniu 2006r. dochód rodziny wynosił [...] zł i był wyższy od kryterium dochodowego o kwotę [...] zł i kwotę taką powinien uiścić odwołujący. W miesiącu maju 2006 r. dochód rodziny wyniósł [...] zł i był wyższy od kryterium dochodowego o kwotę [...] , stanowiącą wysokość opłaty dla odwołującego. W miesiącu czerwcu 2006 r. dochód rodziny wyniósł [...] zł i był wyższy od kryterium dochodowego o kwotę [...] zł i kwota ta jest wysokością opłaty dla odwołującego. W okresie od lipca 2006 r. do grudnia 2006 r. dochód rodziny wyniósł [...] zł, tak więc różnica między tą kwotą a kryterium dochodowym wyniosła [...] zł i kwota ta jest opłatą jaką winien ponosić odwołujący w każdym z tych miesięcy. Od [...] stycznia 2007 r. do [...] kwietnia 2008 r. wzrósł średni miesięczny koszt utrzymania w DPS do kwoty [...] zł. M.S. do sierpnia 2008 r. wnosił opłatę w kwocie [...] zł. Różnica pomiędzy tymi kwotami wynosząca [...] jest kwotą jaką teoretycznie powinni ponieść krewni mieszkańca domu. W okresie od stycznia 2007 r. do grudnia 2007 r. dochód rodziny odwołującego wynosił [...] zł i był wyższy od kwoty kryterium dochodowego o [...] zł. Kwota ta stanowi miesięczną opłatę jaką winien wnieść odwołujący za pobyt ojca w DPS w miesiącach: styczeń, luty, marzec, kwiecień, maj, czerwiec, lipiec i sierpień 2007 r. W miesiącu wrześniu 2007 r. opłata M.S. wzrosła do kwoty [...] zł, natomiast - średni miesięczny koszt utrzymania w DPS wynosił [...] zł. Zatem różnica wyniosła [...] zł i dlatego opłata odwołującego winna wynosić tylko tę kwotę. Od października 2007 r. do marca 2008 r. odwołujący dokonywał opłaty w wysokości [...] zł, w kwietniu 2008 r. - [...] zł

i maju 2008 r. - [...] zł na podstawie umowy z [...] grudnia 2007 r. Kwoty te stanowiły

w całości różnicę pomiędzy kosztem utrzymania mieszkańca w DPS, a kwotami wnoszonymi przez M.S.. Tak więc brak było podstaw do ustalania opłaty dla odwołującego w drodze decyzji administracyjnej. Łącznie kwota odpłatności odwołującego za pobyt ojca w DPS w okresie od [...] grudnia 2005 r. do [...] maja 2008 r. wynosi [...] zł.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, skutek prawny polegający na skierowaniu do domu pomocy społecznej ma charakter publicznoprawny. Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Również decyzją właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej. Decyzja o ustaleniu opłaty indywidualizuje przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach podmioty. Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę czy osoby spośród kręgów podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1

i 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Przekonujący jest pogląd prezentowany w orzecznictwie, że zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym

i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty aniżeli wynika to

z przepisów o minimalnych obciążeniach.

Organ odwoławczy poinformował odwołującego, że może on zwrócić się

z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku ponoszenia ustalonej opłaty, na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym osoby wnoszące opłatę za pobyt

w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie

z tej opłaty, w okolicznościach przykładowo wymienionych w tym przepisie. Ponadto, zgodnie z art. 104 ust. 4 powołanej ustawy możliwe jest wnioskowanie o ulgi przewidziane również w tym przepisie, w tym odstąpienie od żądania zwrotu, czy też rozłożenie należności na raty. Organ dodatkowo wyjaśnił, że rozstrzygnięcie

w przedmiocie zastosowania ulgi w postaci rozłożenia należności na raty, o co wnosił odwołujący w dniu [...] grudnia 2007 r. nie było możliwe, bowiem wówczas opłata nie została jeszcze ustalona ostateczną decyzją. Dopóki bowiem w sposób ostateczny nie zostanie ustalona kwota odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, pozostaje otwarta kwestia zwolnienia zobowiązanej z tego obowiązku.

W skardze złożonej na powyższą decyzję A. S. (dalej jako skarżący), wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Skarżący powtarzając swoją dotychczasową argumentację zawartą w uprzednio złożonym odwołaniu wskazał, że organ w uzasadnieniu swojej decyzji zajął się opisaniem dotychczasowych działań w sprawie, z jednoczesnym szczegółowym wykazaniem sposobu wyliczenia należnej opłaty, pomijając - z wyłączeniem zarzutu, zawartego w pkt 5 odwołania - wszystkie pozostałe. Zdaniem skarżącego to organ pierwszej instancji swoimi działaniami, a ściślej zaniechaniami spowodował zaistnienie wyliczonego długu. Organ przedłużał bowiem w nieskończoność wydanie jego osobie, jako zobowiązanemu i adresatowi wiążącej decyzji jednoznacznie ustalającej wysokość i sposób wyliczenia opłaty. Wobec takich działań organu skarżący podjął decyzję

o zapewnieniu swojemu ojcu opieki we własnym zakresie, rezygnując z dniem [...] kwietnia 2008 r. z dalszego pobytu ojca w DPS. Wydanie stosownej decyzji organowi zajęło prawie 5 lat, tj. od grudnia 2007 r. do lipca 2012 r., bowiem pierwsza decyzja obciążająca skarżącego kwotą [...] zł, wydana została dopiero [...] lipca 2012 r.,

a więc w [...] miesięcy po przyjęciu jego ojca do DPS i w [...] miesięcy po rezygnacji ze świadczenia opieki w DPS. Umowa natomiast zawarta była wyłącznie jedna - w grudniu 2007 r. i ustalała obowiązek skarżącego regulowania opłaty w kwocie [...] zł. Skarżący zadał pytanie, dlaczego, skoro organ pierwszej instancji w dniu [...] lipca

2006 r. dysponował informacją o dochodach jego rodziny, uprawniających do obciążenia go opłatą, pierwszą decyzję w tej sprawie wydał dopiero w 6 lat później. Gdyby zaś skarżący już wtedy wiedział o wysokości odpłatności, zdecydowałby się na rezygnację ze świadczenia DPS. Dlatego też skarżący wnosi o przeanalizowanie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i ich rozważenie również przy uwzględnieniu zapisu art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 K.p.a.

Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. ustalającą skarżącemu odpłatność z tytułu pobytu jego ojca w DPS. Zarówno zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jak i decyzja organu pierwszej instancji dotknięte są wadami i z tego względu nie mogą ostać się w obrocie prawnym.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ww. ustawy, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W świetle przepisów art. 60 ust. 1 - 3 powoływanej ustawy, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania (ust. 1). Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca ustalają organy,

o których mowa w pkt 1 - 3, w tym prezydent miasta (ust. 2). Ogłoszenie, o którym mowa w ust. 2, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego (ust. 3).

Z przepisów art. 61 ust. 1 - 3 ustawy o pomocy społecznej wynika zaś, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności (ust. 1):

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą (ust. 2):

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 250 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a (przepis obowiązujący od 1 kwietnia 2007 r.), z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (ust. 3).

Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej.

W świetle art. 104 ust. 3 powoływanej ustawy, wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

Krąg osób, na których może spoczywać według kolejności obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt bliskich w domu pomocy, wynika z art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w tym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej kolejności - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Obowiązek wnoszenia opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Przechodzi na nich w kolejności ustalonej

w powołanym przepisie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2010 r., I OSK 1171/09; LEX nr 594941; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: www.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Czyli obowiązek ten wynika z mocy ustawy, ale w celu jego realizacji konieczne jest skonkretyzowanie tego obowiązku poprzez zawarcie stosownej umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, bądź też poprzez wydanie władczego aktu (decyzji konstytutywnej na podstawie art. 104 ust. 3) przez organ gminy, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (zgodnie z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3), jeżeli wystąpi sytuacja, o której mowa w art. 61 ust. 3 ww. ustawy. Czyli decyzja ustalająca odpłatność (wysokość należności podlegającej zwrotowi i termin zwrotu ten należności) może zostać wydana tylko wówczas, gdy osoby obowiązane do wnoszenia opłat nie wywiązują się z tego obowiązku.

Skoro gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych wydatków tytułem opłat za pobyt osoby w domu pomocy społecznej, jeżeli osoby, o których mowa w art. 2 pkt 1, 2 i 2a, nie wywiązują się z tego obowiązku, to znaczy, że organ gminy obowiązany jest w pierwszej kolejności wykazać, że podjął stosowne działania zmierzające do zawarcia umowy z tymi osobami. Jeżeli zaś organ gminy nie podejmuje działań zmierzających do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy

o pomocy społecznej, to pozbawia się możliwości dochodzenia zwrotu poniesionych zastępczo wydatków. Nie można bowiem wymagać od poszczególnych osób wywiązywania się z obowiązku, który nie został skonkretyzowany. Czyli brak jest podstaw do dochodzenia zwrotu wydatków za okres, w którym organ gminy nie podejmował stosownych działań zmierzających do ustalenia w drodze umowy wysokości opłaty wnoszonej przez daną osobę (małżonka, zstępnych przed wstępnymi mieszkańca domu). Wobec innych osób, gmina może dochodzić zwrotu poniesionych zastępczo wydatków, jeżeli osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2a, nie wywiązują się

z umowy.

Zasada kolejności wymaga zatem, aby organ gminy na etapie kierowania osoby do domu pomocy społecznej ustalił krąg osób, z którymi może zawrzeć umowę dotyczącą wysokości wnoszonych przez te osoby opłat (które może zobowiązać do wnoszenia opłat). Na tym etapie postępowania organ gminy powinien zatem podjąć działania zmierzające do zawarcia stosownych umów z tymi osobami. Jeżeli tego nie uczyni, to pozbawia się prawa dochodzenia zwrotu poniesionych zastępczo wydatków za okres poprzedzający wezwanie danej osoby zobowiązanej do wnoszenia opłat do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien więc zostać określony już w decyzji o skierowaniu do DPS i o ustaleniu opłaty za pobyt. Nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę. Należy przy tym dodać, że zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku. Dla ustalenia tej odpłatności nie mają natomiast znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w DPS, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy.

Dopiero poniesienie przez gminę opłat w sytuacji uchylania się osób zobowiązanych od zawarcia lub wykonania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ww. ustawy, powoduje konieczność wydania decyzji indywidualizującej obowiązek ponoszenia opłat i stanowiącej podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 14 września 2011 r., I OSK 666/11; Lex nr 1068525; CBOSA).

W ocenie Sądu, organy w sposób wadliwy prowadziły postępowanie administracyjne. Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych nie wynika bowiem, aby organ gminy, w czasie pobytu ojca skarżącego w DPS, przed zawarciem umowy z dnia [...] grudnia 2007 r. wzywał skarżącego do zawarcia umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W takiej zaś sytuacji ustawowy obowiązek skarżącego nie przekształcił się w jego zobowiązanie do wnoszenia opłat tytułem zwrotu wydatków zastępczo poniesionych przez gminę. Kolejne uchybienie organów polega na ustaleniu skarżącemu odpłatności za okres pobytu jego ojca w DPS w okresie od [...] grudnia 2005 r. do [...] maja 2008 r., w sytuacji gdy ze skarżącym w dniu [...] grudnia 2007 r. została zawarta umowa na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej obejmująca okres od [...] października 2007 r. Bezsporną zaś w niniejszej sprawie okolicznością jest, że od dnia zawarcia ww. umowy skarżący wywiązywał się z obowiązku wnoszenia ustalonej nią opłaty za pobyt ojca w DPS. Przedmiotowa umowa obowiązywała do dnia [...] maja 2008 r. i nie została wypowiedziana przez organ. Tym samym, stwierdzić należy w okolicznościach niniejszej sprawy, że ustalenie skarżącemu przez organ pierwszej instancji w osnowie decyzji odpłatności obejmującej okres od [...] października 2007 r. do [...] maja 2008 r. za pobyt jego ojca w DPS nie znajduje żadnego uzasadnienia i jest bezprzedmiotowe.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że obie decyzje należy wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a., jako że zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, czyli art. 61 ust. 3 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dotknięte także są wadami procesowymi polegającymi na naruszeniu przepisów art. 7 - 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnić należy, że postępowanie na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej istotnie różni się od postępowania prowadzonego w trybie art. 61 ust. 3

w związku z art. 104 ust. 3 ww. ustawy, choć oba te postępowania prowadzone są przez organ wymieniony w art. 59 ust. 1 powoływanej ustawy. Jeżeli organ wskazany

w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej odstąpi od obowiązku ustalenia kręgu osób, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 2 pkt 2 obowiązanych do wnoszenia opłat i nie podejmie próby zawarcia z tymi osobami umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, przed opuszczeniem domu pomocy społecznej przez mieszkańca tego domu, to gmina traci prawo dochodzenia zwrotu poniesionych wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej na podstawie art. 61 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 3 ww. ustawy. Obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby,

o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej powstaje z mocy ustawy, ale jego konkretyzacja następuje poprzez zawarcie umowy, o której mowa

w art. 103 ust. 2 tej ustawy. Zobowiązanie do wnoszenia opłat powstaje bowiem najwcześniej od dnia, w którym osobie obowiązanej przewidzianej w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zostanie doręczone wezwanie do zawarcia umowy,

o której mowa w art. 103 ust. 2.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu. Jeżeli organ gminy (Prezydent Miasta R.) w okresie od [...] grudnia 2005 r. do dnia [...] września 2007 r., nie wzywał skarżącego do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, to obowiązany będzie przyjąć, że postępowanie w niniejszej sprawie za ww. okres jest również bezprzedmiotowe. W realiach niniejszej sprawy, uchybieniami organu nie może zaś zostać obciążony skarżący. Zaniechania organu pierwszej instancji na etapie kierowania do DPS, które nie zostały choćby częściowo usunięte

w czasie pobytu ojca skarżącego w DPS, mogą bowiem w ocenie Sądu doprowadzić do tego, że gmina utraci prawo dochodzenia zwrotu wydatków, które poniosła zastępczo za pobyt tego mieszkańca w DPS. Dodać warto, że prawidłowe działanie na etapie kierowania do DPS może spowodować, że poszczególne osoby ustawowo obowiązane do wnoszenia opłat lub inne osoby zainteresowane losem bliskich, będą mogły

w sposób przemyślany zawierać z gminą umowę, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W ten sposób możliwe będzie uniknięcie szeregu problemów, które powstają w trakcie władczego postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 61 ust. 3 w związku z art. 104 ust. 3 ww. ustawy.

Dodać także należy, iż akta sprawy nie zawierają wniosku gminy zobowiązanej do ponoszenia opłat z tytułu pobytu ojca skarżącego w DPS, inicjującego postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonych decyzji, brak jest też dowodów potwierdzających poniesienie przez gminę przedmiotowych opłat. Z wydanych

w niniejszej sprawie rozstrzygnięć nie wynika natomiast, czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, czy też na wniosek i ewentualnie na czyj wniosek.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c, art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.