Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 251/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska Joanna Runge-Lissowska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 września 2005r. sygn. akt II SA/Bd 332/05 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy 2. odstępuje od zasądzenia od M. S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 września 2005 r. sygn. akt II S.A./Bd 332/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpatrzeniu skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami uchylił zaskarżoną decyzję .

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy : Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] orzekł o cofnięciu M. S. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi w ramach kat. AB. W uzasadnieniu wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych badań lekarskich stwierdzono występowanie u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii A B prawa jazdy.

Od powyższej decyzji M. S. złożył odwołanie, w którym przedstawił ciężką sytuację materialną swojej rodziny, zaznaczając, że posiadania przez niego prawa jazdy znacznie ułatwia jemu i matce życie. Przy tym zakwestionował wyniki badań przeprowadzonych w Wojewódzkim Ośrodku Pracy w [...], dodając, iż w momencie ubiegania się o prawo jazdy w 2002 r., po gruntownych badaniach otrzymał z tego samego ośrodka pozwolenie na prowadzenie pojazdów, a jego stan zdrowia od tamtego czasu nie uległ zmianie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji stwierdzając, iż została ona podjęta zgodnie z obowiązującym prawem. W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku skierowania na badania lekarskie na wniosek Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w [...], lekarz uprawniony do badania kierowców z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] stwierdził istnienie u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii AB, co następnie w wyniku odwołania skarżącego potwierdził Instytut Medycyny Pracy Przychodni Chorób Zawodowych w [...]. Z tych też względów należało skarżącemu cofnąć prawo jazdy.

Od powyższej decyzji M. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wskazał w niej , iż różni lekarze specjaliści chorób oczu w okresie od 5 lipca 2002 r. do 24 lutego 2005 r. wydawali jemu orzeczenia o zdolności do kierowania pojazdami i że od 2002 r., kiedy to prowadzi samochód nie miał żadnej kolizji drogowej. Ponadto podniósł, że Instytut Medycyny Pracy w [...] nie udostępnił jemu wyników badań Ośrodka Medycyny Pracy w [...], więc nie wiadomo na jakiej podstawie zostało podtrzymane orzeczenie Instytutu w [...] przez lekarza z [...] w orzeczeniu z dnia 15 lutego 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił wniesioną skargę i w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję . W motywach uzasadnienia wskazano, iż zgodnie z przepisem art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej, wynikającej z powyższego przepisu jest naczelną zasadą postępowania, ma bowiem kapitalny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenia ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

W niniejszej sprawie jak podkreślił Sąd I instancji Prezydent Miasta [...] cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi wyłącznie z uwagi na treść orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] ( WOMP ) oraz wydanego w wyniku odwołania skarżącego orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy w [...] ( IMP ). W orzeczeniach tych zawarte jest stwierdzenie o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A, B. Stwierdzenie to nie jest w żaden sposób wyjaśnione ani uzasadnione. W orzeczeniach lekarskich nie wskazano schorzenia, które stanowi przeciwwskazanie zdrowotne do kierowania pojazdami przez skarżącego. Do orzeczeń lekarskich nie została dołączona dokumentacja lekarska na podstawie, której można byłoby zorientować się jakiego rodzaju schorzenie uniemożliwia skarżącemu prowadzenie pojazdów. Organy administracji w żaden sposób nie próbowały tego wyjaśnić. Jest to niedopuszczalne, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że skarżący jak wynika to z akt administracyjnych, od 2002 r. ma prawo jazdy i bezkolizyjnie prowadzi pojazd oraz że dysponuje trzema orzeczeniami uprawnionych lekarzy stwierdzającymi brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Zgodnie z przepisem art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Prawidłowo przeprowadzane postępowanie dowodowe powinno więc w niniejszej sprawie przynieść odpowiedź na pytanie dlaczego uznano, że skarżący nie może już prowadzić pojazdów; czy jego stan zdrowia uległ pogorszeniu i na czym miało by to polegać, czy też stwierdzono nowe schorzenie i jakie i w jaki sposób wpływa ono na sprawność skarżącego jako kierującego pojazdami. Wobec tego, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym kierunku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jako organ II instancji powinno postępowanie to uzupełnić, zgodnie z przepisem art. 136 k.p.a.

Podkreślono, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.) co oznacza to, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji.

Tym samym uznano , iż w tej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7,8, 77 § 1, 80 i 15 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżając wyrok w całości .

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),

1) naruszenie przepisu art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz przepisów:

* § 10 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami-(Dz. U. Nr2. poz.15),

* § 53 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 sierpnia 2001 r. w sprawie rodzajów dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdrowotnej, sposobu jej prowadzenia oraz szczegółowych warunków jej udostępniania (Dz. U. Nr 88, poz. 966 ze zm.),

* art. 40 ust. 1 i 2.ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i

lekarza dentysty ( tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 204 ze zm.),

* art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że negatywne orzeczenie lekarskie, będące podstawą do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym powinny być wyjaśnione i uzasadnione oraz w orzeczeniach tych powinny być wskazane schorzenia stanowiące przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, oraz że do orzeczeń lekarskich powinna być dołączona dokumentacja lekarska, na podstawie której można byłoby stwierdzić jakiego rodzaju schorzenie uniemożliwia skarżącemu prowadzenie pojazdów,

2) w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie art. 141 § 4 cytowanej ustawy oraz art. 136 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom przepisu art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zalecenie uzupełnienia postępowania dowodowego w sposób sprzeczny z przepisami dotyczącymi warunków udostępniania dokumentacji medycznej, ochrony tajemnicy lekarskiej oraz w sposób sprzeczny z trybem wydawania orzeczeń stwierdzających istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Wskazując na powyższe naruszenie prawa zgłoszono wniosek uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy bądź jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy we własnym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano , iż zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem.

W myśl przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, badania lekarskie, co do zasady przeprowadza się w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy. Zgodnie z § 10 ust. 1 i 4 cyt. rozporządzenia, uprawniony lekarz na podstawie, badań lekarskich wydaje orzeczenie lekarskie stwierdzające brak lub istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zaś wzór orzeczenia lekarskiego określa załącznik nr 5 do rozporządzenia.

Na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 123 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, ustawodawca delegował właściwych ministrów do wydania rozporządzeń określających m.in. szczegółowe warunki i tryb wydawania orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami oraz odwoływania się od orzeczeń lekarskich.

Zatem rozporządzenia te i załączniki stanowiące ich integralną część, zawierające wzory dokumentacji medycznej, należy traktować jako akty normatywne wydane na mocy delegacji ustawowej.

Podkreślono, że wzór orzeczenia lekarskiego określony w załączniku nr 5, przewiduje jedynie rozstrzygnięcie pozytywne lub negatywne poprzez skreślenie jednej z opcji i pozostawienie drugiej, a więc formularz orzeczenia nie dopuszcza zamieszczenia w nim informacji o rodzaju schorzenia, czy też jakiejkolwiek formy uzasadnienia tego orzeczenia.

Jest to celowe zamierzenie legislacyjne przede wszystkim ze względu na ochronę dóbr osobistych osób badanych oraz konieczność zapewnienia ochrony danych zawartych w dokumentacji medycznej.

Zgodnie z § 11 ust. 1 cyt. rozporządzenia, uprawniony lekarz wystawia orzeczenia lekarskie z kopią, przy czym oryginał orzeczenia otrzymuje osoba badana, zaś kopię orzeczenia dołącza do dokumentacji medycznej, o której mowa w § 17 ust. 1.

Stosownie do § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia, osoba badana lub podmiot kierujący na badania może w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia, o którym mowa w § 11, wnieść odwołanie od jego treści wraz z uzasadnieniem. Podmioty odwoławcze zostały wymienione w § 12 ust. 3 pkt 1-6 rozporządzenia. Zgodnie zaś z przepisem § 12 ust. 4, uprawniony lekarz, za pośrednictwem którego jest wnoszone odwołanie przekazuje je w terminie 14 dni do właściwego podmiotu odwoławczego wraz z dokumentacją medyczną badania stanowiącego podstawę wydania orzeczenia.

Z kolei, w myśl § 13 ust. 2 cyt. rozporządzenia, orzeczenie lekarskie uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego jest ostateczne. Przedstawiona wyżej procedura jest określona w sposób precyzyjny przez wskazane przepisy, zaś ostateczność orzeczenia uprawnionego lekarza podmiotu odwoławczego, świadczy o tym, że nie są dopuszczalne żadne środki odwoławcze od tego orzeczenia w normalnym toku postępowania.

Żądanie przez Sąd I instancji weryfikacji orzeczeń lekarskich, wydawanych przez uprawnionych lekarzy, postępujących zgodnie ze ściśle określoną procedurą i ingerowanie w przebieg tej procedury poprzez żądanie uzupełnienia postępowania dowodowego w celu zamieszczenia, uzasadnienia orzeczenia, wskazania schorzenia będącego podstawą negatywnego orzeczenia, czy też dołączenia do orzeczenia, dokumentacji lekarskiej jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie wskazanych wyżej przepisów.

Podkreślono, że zgodnie z § 17 cyt. rozporządzenia, uprawniony lekarz jest obowiązany prowadzić dokumentację medyczną badanego w formie karty badania lekarskiego. Wyniki badań specjalistycznych i badań pomocniczych oraz kopie orzeczenia lekarskiego, stanowią załączniki do karty badania.

Do udostępniania i przechowywania dokumentacji medycznej stosuje się przepisy art. 18 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. W myśl zasad wynikających .z tych przepisów, zakład opieki zdrowotnej, prowadzący dokumentację medyczną osób korzystających ze świadczeń zdrowotnych zakładu, zapewnia ochronę danych zawartych w tej dokumentacji. Wśród podmiotów wymienionych wart. 18 ust. 3 cyt. ustawy, którym zakład opieki zdrowotnej może udostępnić dokumentację medyczną nie są wymienione organy administracji publicznej.

Stanowisko i argumentacja przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy stanowi w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszenie m.in. art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o zakładów opieki zdrowotnej oraz art. 53 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 sierpnia 2001 r. w sprawie rodzajów dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdrowotnej, sposobu jej prowadzenia oraz szczegółowych warunków jej udostępniania. Przepisy te statuują zasadę ochrony danych zawartych w dokumentacji medycznej i określają zakres podmiotowy sposobu udostępniania tej dokumentacji. Zarzuty skarżącego co do jego braku wiedzy na temat schorzenia będącego podstawą negatywnego orzeczenia lekarskiego są nieuzasadnione.

Procedura postępowania w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w [...] świadczy o tym, że badany zawsze jest informowany ustnie przez lekarza orzekającego o stwierdzonych schorzeniach i tym trybem przekazywane są zalecenia lekarskie.

Zalecenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uzupełnienia materiału dowodowego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w celu uzasadnienia i wyjaśnienia orzeczenia oraz ujawnienia schorzenia będącego podstawą negatywnego orzeczenia lekarskiego, w świetle przywołanych przepisów jest niedopuszczalne zwłaszcza ze względu na konieczność ochrony tajemnicy lekarskiej, a więc i ochrony dóbr osobistych badanego.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, lekarz ma obowiązek zachowania w tajemnicy informacji związanych z pacjentem, a uzyskanych w związku z wykonywaniem zawodu. Z kolei, w myśl ust. 2 tego artykułu, przepisu ust. 1 nie stosuje się w przypadkach enumeratywnie wskazanych w punktach 1-7, które stanowią zamkniętą listę wyłączeń. Wpisywanie w dokumentacji medycznej zewnętrznej informacji o schorzeniach badanego, a taką jest orzeczenie lekarskie rozpoznania lekarskiego, jest sprzeczne z zasadami wykonywania zawodu lekarza, określonymi w cyt. wyżej ustawie, obligującymi lekarza do zachowania tajemnicy informacji związanych z pacjentem. Odstępstwo od tych zasad, zgodnie z art. 40 ust. 2 cyt. ustawy, jest możliwe m.in. w przypadku, gdy badanie lekarskie zostało przeprowadzone na żądanie uprawnionych, na podstawie odrębnych ustaw, organów i instytucji; wówczas lekarz jest obowiązany poinformować o stanie zdrowia pacjenta wyłącznie te organy i instytucje.

Słuszność powyższej argumentacji jak zauważono potwierdza pismo Instytutu Medycyny Pracy w [...] z dnia 18 listopada 2005 r., który jest podmiotem odwoławczym od orzeczeń lekarskich wydawanych w rozważanym zakresie, wywodzącym swoje umocowanie z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań, lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 123 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

Stanowisko Sądu I instancji w Bydgoszczy zalecające określone wyżej działania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w sposób oczywisty stanowi naruszenie przepisów art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty.

Ponadto zaznaczono , że zgodnie z przepisami art. 18 ustawa o zakładach opieki zdrowotnej, zakład opieki zdrowotnej, prowadzący dokumentację medyczną badanego zapewnia ochronę danych zawartych w dokumentacji medycznej, ale także udostępniania tę dokumentację pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu bądź osobie upoważnionej przez pacjenta. Z art. 18 cyt. ustawy można wywnioskować, że prowadzenie dokumentacji medycznej pacjenta oraz udostępnianie jej pacjentowi odbywa się w ramach stosunku administracyjnoprawnego, który powstaje z mocy prawa. Jest to stosunek administracyjnoprawny, ponieważ wynika ze sposobu funkcjonowania zakładu opieki zdrowotnej jako zakładu administracyjnego i tworzy relację pomiędzy podmiotem administracyjnym a adresatem dyspozycji administracyjnej. W ramach tego stosunku pacjent ma przysługujące mu z ustawy uprawnienie administracyjnoprawne do udostępniania mu dokumentacji medycznej w zakresie dotyczącym wyłącznie jego osoby. Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie badany miał przekazaną wiedzę na temat schorzenia będącego podstawą negatywnego orzeczenia lekarskiego, a także dysponował środkami prawnymi, aby tę wiedzę wyegzekwować.

Wypełnienie zaleceń Sądu I instancji w zakresie wskazanym w uzasadnieniu wyroku, stanowiłoby w sposób ewidentny naruszenie tajemnicy lekarskiej oraz wskazanych wyżej przepisów. Uznanie słuszności stanowiska Sądu I instancji w niniejszej sprawie byłoby równoznaczne z możliwością ujawnienia tajemnicy lekarskiej poprzez wskazanie konkretnych schorzeń badanego, prowadziłoby do naruszenia procedury wydawania orzeczeń lekarskich w rozważanym zakresie oraz stanowiłoby niedopuszczalną ingerencje organu administracji publicznej w merytoryczne orzeczenie lekarskie wydane przez uprawnionego lekarza, oparte na specjalistycznej wiedzy i badaniach medycznych. Tym samym Sąd I instancji dokonał w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów i w związku z tym wyrok ten powinien być uchylony.

W odniesieniu zaś do podniesionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego wyjaśniono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji ograniczył się do ogólnych zarzutów i wskazania nieprawidłowości, jakich zdaniem tego Sądu dopuścił się organ odwoławczy w prowadzonym postępowaniu uznając naruszenia przepisów K.p.a., lecz nie wskazał przepisów regulujących w sposób autonomiczny postępowania w sprawie wydawania orzeczeń lekarskich dotyczących braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, a także nie ustosunkował się do przepisów zapewniających ochronę tajemnicy lekarskiej oraz regulujących warunki udostępniania dokumentacji medycznej. Sąd I instancji w żaden sposób nie ustosunkował się również do wymogów, jakie należy zachować w celu zapewnienia tajemnicy lekarskiej i nie wskazał jakie działania należy podjąć, aby nie naruszyć wskazanych przepisów.

Przecież przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sposób wyraźny nakazuje, aby uzasadnienie wyroku zawierało wskazania co do dalszego postępowania, w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Choć sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie, to jednak uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera żadnych wskazań i wytycznych, co do zgodności zalecanych działań organu odwoławczego z przepisami dotyczącymi sposobu udostępniania dokumentacji medycznej oraz z trybem wydawania orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami.

Jest to istotne naruszenie przepisów postępowania, ponieważ w sytuacji, gdyby uzasadnienie zawierało wymagane prawem wskazania, świadczyłoby to o dokonaniu przez Sąd dogłębnej analizy zagadnienia, a nie o powierzchownym ustosunkowaniu się do sprawy, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Ustawodawca zapisując w art. 141 § 4 cytowanej ustawy, wymogi co do niezbędnych elementów uzasadnienia wyroku, a wśród nich podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także konieczność wskazań co do dalszego postępowania, zobligował Wojewódzkie Sądy Administracyjne do pełnej analizy wszystkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, w celu wydania właściwego orzeczenia.

Zatem brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku odpowiadającego przepisowi art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ocenie strony skarżącej uniemożliwia dotarcie do prawdy obiektywnej.

Opisane wyżej braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] powodują, że w istocie utrudniona jest kontrola prawidłowości zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem. Tego zaś rodzaju wady uzasadnienia wyroku mają z reguły istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślono również, że zalecenie Sądu uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, stosownie do art. 136 K.p.a., poprzez uzasadnienie orzeczeń lekarskich oraz wskazanie schorzenia będącego podstawą negatywnego orzeczenia, stanowi w istocie rzeczy naruszenie normy zawartej w art. 136 K.p.a., bowiem uzupełniające postępowanie dowodowe nie może być prowadzone wbrew obowiązującym przepisom prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zalecono działania, które są niedopuszczalne z punktu widzenia przepisów o udostępnianiu dokumentacji medycznej, zachowania tajemnicy lekarskiej i mogą stanowić podstawę roszczeń odszkodowawczych w związku z naruszeniem dóbr osobistych badanego. Realizacja tych wytycznych w zakresie ujawnienia schorzeń badanego w sposób niewątpliwy będzie prowadzić również do naruszenia trybu dwuinstancyjnego postępowania zakończonego orzeczeniem ostatecznym, w sprawie wydawania orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

M. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjny wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiada przedstawionym wymaganiom a podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego zasługują na uwzględnienie .

Skoro z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego to w rozpoznawanej sprawie w zakresie tego zarzutu powołano przepis art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie . Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.

Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje zatem wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu . Ponadto uwzględniając skargę i kierując sprawę do ponownego rozpoznania, obowiązkiem Sądu jest zamieszczenie w motywach orzeczenia wskazówek co do dalszego postępowania. Wskazówki te stanowią konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie . Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu. Przypomnieć należy, iż stosownie do treści art. 153 omawianej ustawy procesowej ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia . Dlatego też istotne miejsce w wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję zajmują te wskazania Sądu dotyczące potrzeby uzupełnienia przeprowadzonego postępowania, skoro organ administracji nie może od nich odstąpić podobnie jak też przy ewentualnym ponownym badaniu legalności takiej decyzji związany jest nimi również Sąd. Wskazania te nie mogą powodować naruszenia przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Rozważania powyższe należy odnieść do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 ustawy procesowej w związku z art. 136 kpa poprzez zlecenia uzupełnienia postępowania dowodowego w sposób sprzeczny z przepisami dotyczącymi warunków udostępniania dokumentacji medycznej, ochrony tajemnicy lekarskiej oraz w sposób sprzeczny z trybem wydawania orzeczeń stwierdzających istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie sporządzone przez Sąd I instancji w zakresie wskazania co do dalszego postępowania wobec uchylenia zaskarżonej decyzji jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej narusza powołany wyżej art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 136 kpa .

Wbrew stanowisku przyjętemu w zaskarżonym wyroku orzeczenie lekarskie o jakim mowa w § 10 ust.1 i 4 oraz § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badania lekarskiego kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami ( Dz. U. Nr 2 poz. 15) nie ma cech opinii biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 kpa, które powinna być uzasadniona w sposób umożliwiający jej kontrolę sądową lecz stanowi środek dowodowy , o którym mowa w art. 76 § 2 kpa a który podlega ocenie organu jak każdy środek dowodowy . Tożsame stanowisko wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 420/05 - niepublikowanym a pogląd ten jest w pełni akceptowany przez skład orzekający w tej sprawie.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze dokument urzędowy korzysta z dwojakiego rodzaju domniemania: domniemania prawdziwości, tzn., że dokument pochodzi od organu, który go wystawił oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi .

W przedmiotowej sprawie, w której skierowano na badanie lekarskie M. S. decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], zastosowanie wobec orzeczeń lekarskich wydanych przez Poradnię Chorób Zawodowych w [...] z dnia 22 lipca 2004 r. oraz Instytut Medycyny Pracy w [...] z dnia 21 października 2004 r., miało jak to trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami ,które nie wymagało uzasadnienia orzeczenia lekarskiego , co przecież precyzyjnie i jednoznacznie określał wzór orzeczenia lekarskiego stanowiący załącznik nr 5 do tego aktu wykonawczego . Wzór orzeczenia lekarskiego określony w w/w załączniku nie przewidując jakiejkolwiek formy uzasadnienia takiego orzeczenia, przewiduje tylko zamieszczenie kodu lub subkodu orzeczenia lekarskiego dot. ograniczenia w korzystaniu z uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia . W tym zakresie dopuszczalne jest zamieszczenie tylko rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego. Natomiast w tym akcie prawnym wprowadzono gwarancję zachowania praw strony w postępowaniu poprzez zapewnienie możliwości osobie badanej wniesienia odwołania od treści orzeczenia do podmiotu odwoławczego . Zaś orzeczenie podmiotu odwoławczego jest ostateczne ( § 13 ust. 2 omawianego rozporządzenia ) .

Jednocześnie podkreślić należy na co również trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej , iż przepisy art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej jak i § 53 ust. 1 i 2 obowiązującego do dnia 31 maja 2006 r. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 sierpnia 2001 r. w sprawie rodzajów dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdrowotnej , sposobu jej prowadzenia oraz szczegółowych warunków jej udostępniania ( Dz. U. Nr 88 poz. 966 ze zm.) precyzyjnie określały warunki udostępniania dokumentacji lekarskiej. Zasady tam określone nie przewidywały możliwości żądania przez organ administracji dokumentacji medycznej zgromadzonej w toku przeprowadzonych badań lekarskich w tej sprawie . Natomiast przypomnieć należy, iż badanie lekarskie w zakresie występowania przeciwwskazań zdrowotnych u skarżącego wykonano na wniosek Wojskowej Komisji Uzupełnień w [...].

Wadliwie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z naruszeniem art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 136 kpa nakazał uzupełnienie wydanych orzeczeń lekarskich w tej sprawie o uzasadnienie w tym ustalenia schorzenia ujawnionego u skarżącego oraz dołączenie dokumentacji lekarskiej i ponowną jej ocenę . Naruszenie przepisów prawa procesowego należy wiązać także z przywołanymi powyżej przepisami prawa materialnego .

Przyjęcie zalecanego przez Sąd I instancji postępowania oznaczałoby, że organ jest upoważniony między innymi do oceny dokumentacji medycznej, na podstawie, której wydano orzeczenie i uwzględnienie uwag badanego , co oczywiście przekracza kompetencje organu administracji publicznej , który nie posiada wiadomości specjalnych i któremu obowiązujące przepisy nie przyznają takich uprawnień .

Uznając, że orzeczenie lekarskie w tej sprawie stanowi dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez uprawnionego lekarza państwowej jednostki organizacyjnej należy w myśl art. 76 § 3 kpa przyjąć za dopuszczalne przeprowadzenie dowodu tylko przeciwko treści dokumentu. Natomiast przepisy kpa nie wprowadzają ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego. W razie obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania dokumentu urzędowego nie może on być potraktowany jako dowód w sprawie. Tym samym dokonywana kontrola legalności zaskarżonych decyzji winna zatem uwzględniać charakter orzeczenia lekarskiego jako środka dowodowego, o którym mowa w art. 76 § 2 kpa .

Przypomnieć jedynie informacyjnie należy, że przepis art. 140 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym , stanowi , iż decyzję o przywróceniu kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym ,wydaje starosta po ustaniu przyczyny , które spowodowały jego cofnięcie . Zatem rozważenia przez sąd I instancji wymagać będzie charakter orzeczeń lekarskich składanych w toku postępowania sądowadministracyjnego przez skarżącego w zakresie braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi ( patrz : orzeczenie z dnia 3 września 2005 r. k – 42 akt sądowych ).

Skarga kasacyjna zawiera również zarzut wadliwej wykładni wskazanych w niej przepisów prawa materialnego a to art. 140 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, § 53 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 sierpnia 2001 r. w sprawie rodzajów dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdrowotnej , sposobu jej prowadzenia oraz szczegółowych warunków jej udostępniania, art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, które przedstawiono jako samodzielny zarzut naruszenia praw materialnego jak też powiązano z naruszeniem wyżej omówionej normy prawa procesowego ( art. 141 § 4 ustawy procesowej i art. 136 kpa ).

Zarzut ten jednakże w takim ujęciu jako naruszenia prawa materialnego należy znać za nieusprawiedliwiony. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowadministracyjnym naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu określonej normy prawnej. Zatem oznacza to niewłaściwe odczytanie przez Sąd treści przepisu i zastosowanie w sprawie. Natomiast w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej przyjął naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie dokonując wykładni jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego a zatem i tych , które wskazano w skardze kasacyjnej . W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji, czynienie w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, nie pozwala na merytoryczne ustosunkowanie się do tak sformułowanych zarzutów.

Reasumując w okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać należy , że skarga kasacyjna wobec zaprezentowanego wyżej stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny , zasługiwała na uwzględnienie .

Z tych względów w oparciu o przepis art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji wyroku . Na podstawie art. 250 w/w ustawy procesowej z uwagi na sytuację rodzinną i materialną skarżącego wskazywaną w toku postępowania odstąpiono od zasądzenia od M. S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].