Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 194/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 2 pkt. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 889/08 w sprawie ze skargi K. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Dębicy z dnia 25 czerwca 2008 r. nr XX/319/08 w przedmiocie sprzedaży nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 889/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Dębicy z dnia 25 czerwca 2008 r., nr XX/319/08 w przedmiocie sprzedaży nieruchomości.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 25 czerwca 2009 r. Rada Miejska w Dębicy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwaną dalej ustawą o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 1, art. 28 i art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami, podjęła uchwałę nr XX/319/08 w sprawie sprzedaży nieruchomości. W § 1 przedmiotowej uchwały wyrażono zgodę na sprzedaż w drodze bezprzetargowej części nieruchomości oznaczonej nr [...] o szerokości 1,80 m na całej długości działki od strony budynku nr [...] i [...], położonej w Dębicy przy ul. [...], obręb [...], objętej KW nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta Dębica z przeznaczeniem na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oznaczonej nr [...] i [...], o powierzchni łącznej 548 m², położonej w Dębicy, przy ul. [...], obręb [...]. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Dębicy (§ 2), określając, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (§ 3).

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, po wyczerpaniu trybu wezwania do usunięcia prawa, złożył K. Z., podnosząc, iż narusza ona art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem nabycie przedmiotowej nieruchomości w żaden sposób nie wpłynie na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, zwrócił uwagę, iż została ona złożona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem w pierwszej kolejności należało ustalić czy skarżący należy do kręgu osób uprawnionych do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, a więc czy jego interes prawny lub uprawnienie zostały przez zaskarżony akt naruszone. Sąd uznając, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały wyjaśnił, iż działka nr [...], na sprzedaż, której wyrażono zgodę w przedmiotowej uchwale, jest obciążona służebnością na rzecz działki nr [...], stanowiącej własność K. Z. Dalej Sąd wywiódł, powołując się na treść art. 290 § 2 Kodeksu cywilnego, iż przepis ten chroni interes prawny skarżącego, bowiem mimo podziału działki nr [...] na dwie mniejsze działki, istniejąca służebność utrzyma się na obu nowopowstałych działkach. Natomiast okoliczność, iż skarżący nie chce, aby kto inny niż on lub Gmina stał się właścicielem części tej działki nie ma charakteru interesu prawnego lecz jest interesem faktycznym. Końcowo Sąd podniósł, iż brak interesu prawnego skarżącego, skutkujący oddaleniem skargi, uzasadnia odstąpienie od merytorycznego rozpoznania zarzutów podniesionych w skardze.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł K. Z., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że spełnione zostały wszystkie przesłanki zbycia części nieruchomości, zgodnie z postanowieniami przedmiotowej uchwały, mimo iż nieruchomość ta jest już zagospodarowana a nabycie tej nieruchomości w żaden sposób nie wpłynie na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, co skutkuje nieważnością uchwały. Następnie zarzucił naruszenie przepisów art. 28 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2108 ze zm.) w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na uznaniu, że zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej zamiast w drodze przetargu publicznego, pomimo nie spełnienia przesłanek uprawniających do zastosowania bezprzetargowego trybu zbycia nieruchomości, nie narusza zasady zaufania do państwa i równości wobec prawa, chociaż stanowi celowe pozbawienie skarżącego prawa do udziału w przetargu publicznym i zakupu przez niego przedmiotowej nieruchomości na zasadach określonych we wskazanych powyżej przepisach prawa. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na uznaniu, że niesporządzenie i niepodanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, obejmujących przedmiotową nieruchomość, nie narusza zasady zaufania do państwa oraz prawa skarżącego do równego traktowania i uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, a to uniemożliwiło skarżącemu złożenie wniosku o jej sprzedaż w trybie bezprzetargowym, w celu poprawienia możliwości zagospodarowania jego działki nr [...] (przylegającej do sprzedanej nieruchomości), w szczególności poprzez korzystanie ze sprzedanej działki w trakcie realizowanego procesu budowy obiektu handlowo – usługowego, do czego skarżący nie jest uprawniony na podstawie służebności, która obciąża sprzedaną nieruchomość, a miałby taką możliwość w przypadku jej zakupu. Jako ostatni w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.

Skarżący zarzucił kwestionowanemu orzeczeniu również naruszenie przepisów prawa procesowego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a., poprzez niewezwanie skarżącego, działającego przed Sądem I instancji bez profesjonalnego pełnomocnika, do uzupełnienia skargi przez wykazanie, że jego interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą i przedłożenia dowodów celem wykazania jego legitymacji do wniesienia skargi. Zarzucił także naruszenie art. 3 § 1, art. 151, art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu 9 czerwca 2005 r. poprzez przyjęcie, iż skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W końcu podniósł zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 228 § 2 K.p.c. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie z urzędu, na podstawie akt postępowania toczącego się z jego skargi na decyzję Wojewody Podkarpackiego, w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 434/07, faktu planowanego prowadzenia przez skarżącego na jego nieruchomości oznaczonej nr [...] (przylegającej do sprzedanej nieruchomości) procesu budowlanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stan faktyczny sprawy, a następnie, uzasadniając zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podniesiono, iż z negatywnej opinii Naczelnika Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] sierpnia 2007 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest już zagospodarowana jako użytkowany ciąg pieszy oraz na działce tej istnieją już instalacje podziemne. Ponadto wskazano, iż dla poprawy zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej nie była konieczna sprzedaż spornej nieruchomości, bowiem wystarczające było zezwolenie na zajęcie 2 metrowego pasa chodnika biegnącego działką nr [...]. Zdaniem skarżącego faktycznym celem zbycia przedmiotowej nieruchomości, co wynika także z wypowiedzi Burmistrza Miasta Dębica oraz Radnych Miejskich, nie była poprawa zagospodarowania działki, ale rozwiązanie konfliktu Państwa T. ze skarżącym i Gminą Miasta Dębica. Uzasadniając kolejny zarzut skarżący stwierdził, powołując się w tym zakresie na wyrok Sądu Najwyższego, iż sprzedaż bezprzetargowa jest dopuszczalna jedynie w przypadku, jeżeli jej kupnem jest zainteresowana tylko jedna osoba. Tymczasem w niniejszej sprawie organ administracji miał pełną świadomość, że zakupem spornej nieruchomości zainteresowane są co najmniej dwie osoby (Państwo T. i skarżący). Możliwe więc było jej zagospodarowanie w inny sposób aniżeli zbycie bezprzetargowe, co obligowało organ do ogłoszenia przetargu na jej sprzedaż. Natomiast organ przeprowadzając procedurę bezprzetargowej sprzedaży spornej nieruchomości i nie informując o tym skarżącego zainteresowanego jej nabyciem, z uwagi na możliwość powstania w związku z tym sporu sądowego, naruszył określoną w Konstytucji zasadę zaufania do państwa i równości obywateli wobec prawa. Dalej skarżący, wskazując na wyrażoną w art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadę jawności w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, podniósł, iż niepodanie przez organ do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży uniemożliwiło skarżącemu złożenie wniosku o nabycie spornej nieruchomości w trybie bezprzetargowym w celu poprawienia możliwości zagospodarowania jego działki nr [...]. Skarżący wskazał, iż nabywając swoją nieruchomość od Gminy Miasta Dębica z przeznaczeniem pod budowę uzyskał zapewnienie, że w czasie realizacji procesu budowlanego będzie mógł korzystać ze spornej nieruchomości, stanowiącej własność Gminy, natomiast w obecnej sytuacji brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do domagania się takiego zezwolenia od nowych właścicieli działki. W związku z tym, iż kwestionowana uchwała uniemożliwiła realizację jego uprawnienia, posiada on legitymację do jej zaskarżenia w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż podstawą zaskarżenia w tym trybie jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego, zaś podstawą jej wzruszenia jest niezgodność z prawem. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący wywiódł, iż niewezwanie go przez Sąd I instancji do wykazania interesu prawnego pozbawiło go możliwości złożenia wniosku o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z akt postępowania, toczącego się z jego skargi na decyzję Wojewody Podkarpackiego w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 434/07, zawierających informacje niezbędne do wykazania jego legitymacji w tym postępowaniu, a powołanie tych dowodów nie jest już możliwe w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Podniesiono także, iż Sąd nie rozważył dokładnie kwestii braku legitymacji procesowej skarżącego, bowiem nie uwzględnił z urzędu informacji dotyczących rozmiarów i charakterystyki planowanej przez niego inwestycji zawartych w aktach w/w sprawy. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji interes skarżącego nie ma charakteru interesu faktycznego, gdyż w ramach procesu budowlanego polegającego na zabudowaniu jego nieruchomości budynkiem przeznaczonym na cele handlowo – usługowe, niezbędne będzie korzystanie ze sprzedanej działki przez sprzęt budowlany, do czego skarżący nie jest uprawniony na podstawie przysługującej mu służebności, a miałby taką możliwość w przypadku jej zakupu, który został mu skutecznie uniemożliwiony przez skarżoną uchwałę.

W piśmie procesowym z dnia 2 grudnia 2009 r. stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej skarżący w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania zawarł dodatkowo zarzutu obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niesporządzenie i niepodanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży obejmujących przedmiotową nieruchomość, które skutkowało pominięciem skarżącego przy sprzedaży spornej nieruchomości i naruszyło jego słuszny interes oraz zaufanie do organów samorządu terytorialnego. Uzasadniając powyższy zarzut skarżący powielił argumentację zawartą w skardze kasacyjnej dotyczącą zasady jawności wyrażonej w art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zacytował fragment uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 odnoszący się do interpretacji zwrotu "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", zawartego w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 – ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Na wstępie należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną powinien z urzędu zbadać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 P.p.s.a) - por. uchwała NSA 11 kwietnia 2005 r., sygn. OPS 1/04 (ONSAiwsa z 2005, nr 4, poz. 62), ponieważ jest to jedna z przesłanek warunkujących dopuszczalność postępowania kasacyjnego. Okoliczność, czy skarga kasacyjna została wniesiona przez stronę (art. 173 § 2 p.p.s.a.), stanowi jedną z przesłanek warunkujących jej dopuszczalność. Niemniej jednak od zasady, że wniesienie skargi kasacyjnej przez nieuprawniony podmiot powoduje jej odrzucenie należy przyjąć pewien, jakże istotny wyjątek. Nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu, jako strona. Odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 178 p.p.s.a. może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w związku z art. 32 i 33 tej ustawy. Ten warunek nie jest spełniony w przypadku, gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd I instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący skargę kasacyjną nie jest stroną wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Badanie tej skargi od strony formalno prawnej w takiej sytuacji jest zdecydowanie niewystarczające, a zbadanie interesu prawnego wnoszącego skargę i skargę kasacyjną może być przedmiotem ustaleń w ramach wskazywanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. I OSK 159/07 – System Informacji Prawnej LEX nr 327773).

Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto zarówno na naruszeniu przepisów postępowania jak i na podstawie naruszenia praw materialnego. W pierwszej kolejności należało przeto rozważyć zarzut naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na rozważenie zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia prawa procesowego nie są usprawiedliwione. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd i instancji nie był zobligowany do wezwania skarżącego do uzupełnienia skargi i wykazania, że jego interes prawny został naruszony. Sąd wzywa wyłącznie o uzupełnienie braków formalnych skargi (art. 49 § 1 i art. 58 § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), natomiast posiadanie przymiotu strony w związku z naruszeniem interesu prawnego jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ale także może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. – przywołany powyżej). Sąd zobligowany jest natomiast do badania tej przesłanki z urzędu i będąc zobligowanym do rozstrzygania w granicach danej sprawy nie jest związany ani zarzutami skargi, ani wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kwestia wadliwej lub też niewystarczającej argumentacji, podnoszonej przez stronę w postępowaniu przed sądem I instancji, nawet jeżeli nie była ona reprezentowaną przez fachowego pełnomocnika, nie może stanowić uzasadnienia zarzutu kasacyjnego, nakierowanego na niewłaściwe działanie tego sądu. W tych kategoriach należało ocenić także zarzut nie przeprowadzenia nie zgłoszonego dowodu z akt postępowania w innej sprawie toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd miał tylko i wyłącznie prawo do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, co nie oznacza że po jego stronie istniał jakikolwiek obowiązek w tym przedmiocie, którego niespełnienie skutkować miałoby postawieniem usprawiedliwionego zarzutu kasacyjnego. Zarzut naruszenia przepisów art. 3 § 1, art. 151, art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na skutek przyjęcia, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, musiał zostać oceniony przez Naczelny Sąd Administracyjny jako chybiony, gdyż jak już wyżej wspomniano, interes prawny jest kategorią materialnoprawną a nie procesową.

Co do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie wskazania nie posiadania przez skarżącego legitymacji skargowej na skutek stwierdzenia, iż zaskarżona uchwała nie naruszyła jego interesu prawnego. Tym samym nie stanowiła ona przedmiotu merytorycznego badania pod kątem spełniania podstaw materialnoprawnych i proceduralnych do jej podjęcia. Z tego względu Sąd I Instancji nie stosował przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), ani przepisów wykonawczych do tej ustawy, a wobec tego zarzut ich naruszenia, podnoszony w skardze kasacyjnej, nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony.

Osobnego omówienia wymaga natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na skutek przyjęcia, że skarżący nie posiada własnego indywidualnego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Wykładnię tego unormowania w skardze kasacyjnej powiązano z przepisami konstytucyjnymi i konwencji międzynarodowej, podnosząc, iż powinien być on tak wykładany, aby nie zamykać stronie możliwości dochodzenia swych praw na drodze sądowej. Jak już wspomniano podstawowym zarzutem, który ze względu na treść i zakres rozstrzygnięcia Sądu I instancji musiał zostać zbadany, było wskazywane naruszenie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), na skutek nie przyznania skarżącemu legitymacji do zaskarżenia uchwały w przedmiocie bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości gminnej. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W przeciwieństwie zatem do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów K.p.a., w którym zgodnie z art. 28 stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały najpóźniej w chwili wnoszenia skargi naruszone. Posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego. W piśmiennictwie podkreśla się, że uchwały organów samorządowych, mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą przecież ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego, pozbawiając stronę prawa własności lub innego prawa rzeczowego (zob. B. Deskiewicz "Uprawnienie do zaskarżenia uchwały rady gminy do sądu administracyjnego", Monitor Prawniczy z 2008 r., nr 18 str. 1006). Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. W podobnym kierunku wypowiada się orzecznictwo sądowoadministracyjne. Przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2008 r., sygn. II SA/Gd 492/08 (System Informacji Prawnej LEX nr 499841) wskazano, że skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma w pełni charakteru actio popularis, a skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, spowodowanego zaskarżoną uchwałą. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. II SA/Wr 207/08 (System Informacji Prawnej LEX nr 499875). W cytowanym już wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. przyjęto, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424. Innymi słowy rzecz ujmując, osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Jak wynika to jednoznacznie z treści art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami uchwała rady gminy w przedmiocie zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym może potencjalnie naruszać interes prawny tylko i wyłącznie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej. Natomiast przepis ten nie legitymuje ani najemców, ani dzierżawców zbywanych czy przyległych nieruchomości do występowania z jakimkolwiek żądaniem w tym względzie. Dotyczy to także osób posiadających służebność gruntową na zbywanej nieruchomości. Tak więc wnoszący skargę kasacyjną, którego nieruchomość nie przylega do sprzedawanej działki, a tylko się z nią styka, i który nie złożył wniosku o jej sprzedaż, posiada w tej sprawie, co najwyżej interes faktyczny. Warto zaznaczyć, że w przypadku podejmowania przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość ma być przeznaczona do sprzedaży, na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o wykonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma wyzbyć się własności określonej nieruchomości. Decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także administracyjnoprawnym zawartym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że decydowanie o przeznaczeniu takiej nieruchomości do sprzedaży jest, na tym etapie, niczym innym jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości a nie podejmowaniem czynności sprzedaży. Organ gminy rozstrzyga bowiem o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych. Prowadzi to do wniosku, że tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie uchwały organu gminy jest podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. OPS 11/00 – ONSA z 2001 r., nr 2, poz. 52). Nie oznacza to jednak, że zaskarżenie uchwały o zbyciu nieruchomości przez osobę fizyczną lub prawną, obojętnie w jakim trybie – przetargowym lub bezprzetargowym, jest zwolnione z obowiązku wykazywania naruszenia taką uchwałą jej indywidualnego interesu prawnego. Podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności, związane z możliwymi utrudnieniami w dotychczasowym wykonywaniu służebności gruntowej przechodu i przejazdu, ustanowionej dla nieruchomości władnącej, stanowiącej własność skarżącego na nieruchomości podlegającej zbyciu i związane z chęcią nabycia tej nieruchomości także przez skarżącego, stanowią tylko i wyłącznie o istnieniu po jego stronie interesu faktycznego. Istotą ograniczonego prawa rzeczowego przechodu i przejazdu jest ograniczenie sfery właściciela jednej nieruchomości w celu ułatwienia z korzystania z innej nieruchomości, przy czym zbycie nieruchomości obciążonej lub nieruchomości władnącej nie prowadzi do wygaśnięcia służebności. Służebność gruntowa jest prawem niezbywalnym, przy czym niezbywalność tej służebności ma źródło w związaniu służebności z własnością nieruchomości władnącej. Dlatego służebność gruntowa jest uważana za część składową nieruchomości władnącej (zob. R. Czarnecki [w:] Kodeks cywilny. Komentarz pod red. Zb. Resicha, WP, Warszawa 1972, tom 1, str. 723). Uchwała przeznaczająca nieruchomość obciążona służebnością gruntową do zbycia pozostaje zatem obojętna z punktu widzenia interesu prawnego właściciela nieruchomości władnącej i nie narusza tym samym jego indywidualnego interesu prawnego. Regulacja przepisu art. 101 ust. 1 w zakresie w jakim uzależnia prawo wniesienia skargi na uchwałę od wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego nie narusza przy tym uwarunkowań konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 (OTK-A z 2008 nr 7, poz. 121; Dz. U. z 2008, nr 170, poz.1053) orzekł, iż "art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...) jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Patrząc na sporną uchwałę z takiej perspektywy, zgodzić się należało z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że nie narusza ona interesu prawnego skarżącego, który dałby się wyprowadzić z jakiejkolwiek normy prawa materialnego. W szczególności nie narusza ona jego prawa własności, nie zmienia jego uprawnień co do jednej z działek, na której posiada on ograniczone prawo rzeczowe, nie zmienia stanu posiadania tego prawa rzeczowego ani nie zmienia sposobu wykonywania istniejącej służebności przechodu i przejazdu. Wskazywane w skardze następstwa, subiektywnie wiązane przez skarżącego ze sporną uchwałą, w postaci przypuszczalnego usunięcia z tego gruntu skarżącego przez nowego właściciela, czy też wprowadzenia przez niego ograniczeń w korzystaniu z istniejącej służebności gruntowej, nie mogą być uznane za bezpośrednie następstwo podjęcia przedmiotowej uchwały, gdyż nie uprawniała ona ani organu administracyjnego ani innej jednostki do żadnej z wyżej wymienionych czynności. Jak już wyżej wspomniano, aby mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą samorządową, musi istnieć bezpośredni i rzeczywisty związek uchwały ze stwierdzonymi naruszeniami, a tych nie można w sprawie się dopatrzyć, ani takowych nie wskazał skarżący.

Pismo procesowe skarżącego z dnia 2 grudnia 2009 r., nazwane uzupełnieniem podstaw kasacyjnych, wniesione po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, nie mogło wywrzeć pożądanego skutku, gdyż art. 183 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. pozwala stronom przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Prawo to nie oznacza jednak prawa do uzupełnienia podstaw kasacyjnych, przez powołanie nowych przepisów. Jeśli zatem przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. przewiduje jedynie dopuszczalność przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, to chodzi w nim o przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze kasacyjnej, a nie o przytoczenie nowych podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem (zob. wyroki NSA z dnia 7 czerwca 2004 r., sygn. FSK 131/04 (ONSAiwsa z 2004 r., nr 1, poz. 14, z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. II FSK 1525/08, B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz"; Zakamycze 2006, wydanie II).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, oddalił skargę kasacyjną.