Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 357/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 1; art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 3 pkt 1, ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. S.A. w B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: "PINB") zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ściany zlokalizowanej wzdłuż granicy działek nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w B . W trakcie oględzin przeprowadzonych dnia [...] września 2020 r. ustalono, że na działce nr [...] - stanowiącej od dnia [...] listopada 2007 r. własność M. S.A. w B. (dalej: "M."), zaś wcześniej jej poprzednika prawnego - M. Sp. z o.o. w O., usytuowana jest ściana murowana wykonana z bloków gazobetonowych o grubości 24 cm. Jest to ściana wewnętrzna posadowiona wzdłuż dylatacji istniejącej hali – przy granicy z działką nr [...] stanowiącą własność P. S.A. w B. (dalej: "PCRT"). W trakcie oględzin przedstawiciel M. przedłożył kserokopię aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2002 r. (k. 32-41 akt adm.) stanowiącego umowę przeniesienia przez PCRT na M. Sp. z o.o. w O., prawa użytkowania wieczystego m.in. działki nr [...] wraz z odrębną własnością części dwukondygnacyjnej hali produkcyjnej nr II o powierzchni zabudowy 2.160 m2 wraz z tzw. pasem technologicznym (tj. budynkiem technicznym nr II) o powierzchni 260,60 m2 (rep. A. nr [...]). Jak wynika z treści § 1 ww. umowy, została ona zawarta w wykonaniu warunkowej umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 2002 r. (rep. A nr [...]). Z kolei § 8 ww. umowy stanowi, że: "Z uwagi na to, że przedmiotem umowy sprzedaży jest hala w stanie surowym otwartym, bez ścian wewnętrznych, strony ustalają, iż kupujący w terminie sześciu (6) miesięcy od dnia dzisiejszego, wydzieli zakupioną przez siebie część ścianami wewnętrznymi o grubości 38 cm, spełniającymi rolę ściany ogniowej na całej wysokości obu kondygnacji. (...)" (k. 36 akt adm.). W trakcie oględzin przedstawiciel M. przedłożył również opinię techniczną dotyczącą istniejącej ściany dwupoziomowej hali zaadoptowanej na pomieszczenia drukarni, dotyczącą analizy nośności ściany murowanej hali zlokalizowanej w osiach E-E na granicy między działkami nr [...] i nr [...], sporządzoną w marcu 2020 r. przez inż. J. J. (k. 7-31 akt adm.; dalej: "opinia techniczna"). W aktach sprawy znajduje się notatka służbowa sporządzona przez pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. J. K., z której wynika, że w trakcie rozmowy telefonicznej pracownik M. H. Ł. podał, że pozwolenie na budowę przedmiotowej ściany nie zostało odnalezione; zaś w trakcie rozmowy z przedstawicielem PCRT K. Z. uzyskano informację, że ściana ta została wybudowana w 2004 r. lub w 2005 r. (k. 56 akt adm.).

W toku postępowania przedstawiciele PINB przeprowadzili kontrolę ścian zewnętrznych budynku zlokalizowanego na działce nr [...], ustalając obecny ich stan (protokół kontroli ze zdjęciami, k. 57-61 akt adm.). Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] PINB zażądał od M. oceny technicznej oceniającej, czy ściany zewnętrzne (tj. ściana wschodnia i zachodnia) przedmiotowego budynku zostały wykonane zgodnie z przepisami i wiedzą techniczną. W dniu [...] listopada 2020 r. przedstawiciel M. złożył do akt ekspertyzę techniczną istniejących ścian budynku dwupoziomowej hali magazynowej posadowionej na części działki nr [...], sporządzoną w dniu [...] listopada 2020 r. przez inż. P. D.(k. 67-134 akt adm.). Postanowienie PINB z dnia [...] października 2020 r. zostało uchylone w całości na mocy postanowienia P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PWINB") z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], ze względu na jego wadliwe doręczenie (naruszenie art. 40 § 2 k.p.a.).

W aktach sprawy znajduje się zgłoszenie robót budowlanych z dnia [...] grudnia 2009 r. skierowane do Prezydenta Miasta B. przez M., dotyczące remontu dwupoziomowej hali magazynowej wchodzącej w skład obiektów drukarni na działce nr [...] wraz dokumentacją, w tym wraz z opisem przedmiotu zgłoszenia oraz zawiadomienie o zakończeniu tych robót z dnia [...] lipca 2010 r. wraz z dokumentacją zdjęciową (k. 157-172 akt adm.).

W dniu [...] lutego 2021 r. przedstawiciele PINB przeprowadzili kontrolę części przedmiotowego budynku, w zakresie jego ścian północnej i południowej oraz wnętrza hali. W dniu [...] marca 2021 r. pracownik M. złożył do akt opis techniczny dotyczący wzmocnienia istniejącej ściany i wykonania podkonstrukcji pod płyty warstwowe w dwupoziomowej hali zaadoptowanej na pomieszczenia drukarni M. sporządzoną w marcu 2021 r. przez inż. J. J.(k.186-192 akt adm.).

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] PINB nakazał M., na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2020, poz. 1333 ze zm.; dalej: "P.b."), wykonanie następujących robót budowlanych wewnątrz budynku zlokalizowanego na działce [...], w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych z naruszeniem przepisów, a polegających na wykonaniu ściany zlokalizowanej po granicy działek nr [...] i [...] oraz adaptacji nieużytkowanej hali wraz z przebudową ścian zewnętrznych (wschodniej i zachodniej):

1. W zakresie ściany zlokalizowanej po granicy działek nr [...] i [...], w celu naprawy uszkodzeń spowodowanych oddziaływaniem dźwigarów, należy rozebrać górną część ściany do poziomu 30 cm poniżej pasa dolnego kratownicy dźwigarów, następnie na pozostałej ścianie wykonać wieniec żelbetowy W1 (20x24 cm) zbrojony 4 Ø 12 (stal A-IIIN) z betonu B20. Rozebrany fragment ściany odtworzyć za pomocą np. elementów murowych bądź płyt warstwowych (po zewnętrznej osi ściany) grubości np. 15 cm - tak by przegroda spełniała klasę odporności ogniowej REI 240, aby dźwigar był oddylatowany od istniejącej ściany.

2. W zakresie ściany zlokalizowanej po granicy działek nr [...] i [...] należy również dokonać wzmocnienia i usztywnienia ściany zarówno w poziomie dolnej, jak i górnej kondygnacji, w celu spełnienia wymogów stawianych ścianom zewnętrznym jedną z metod:

– jednostronne (lub dwustronnie) wzmocnienie siatkami węglowymi;

– wprowadzenie zbrojenia poziomego z prętów Ø 6 mm (ocynkowanych) w co trzecią spoinę poziomą, po obydwu stronach ścian – naprzemiennie;

– wykonanie podkonstrukcji stalowej;

– wykonać co 3 m pilastry żelbetowe o przekroju poprzecznym 15 x 20cm powiązane z istniejącą ścianą za pomocą kotew.

Wszystkie naprawiane, dociążone oraz wzmocnione elementy konstrukcji należy każdorazowo sprawdzać obliczeniowo z uwzględnieniem wprowadzonych zmian.

3. W zakresie ściany zewnętrznej osłonowej od strony elewacji zachodniej, dokonać napraw i zabezpieczenia uszkodzonych fragmentów elewacji wykonanej z płyt typu Kolbet.

4. Roboty budowlane określone w punktach 1-3 należy wykonać w terminie do 30 września 2021 r. pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane i przedłożyć w siedzibie PINB potwierdzenie prawidłowości wykonanych robót wraz z oświadczeniem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, stwierdzającej wykonanie robót budowlanych zgodnie z przepisami i spełnienie przez tą ścianę wymogów stawianych zewnętrznym ścianom osłonowym.

5. Sporządzić i przedstawić dokumentację powykonawczą wykonanej adaptacji hali zlokalizowanej na działce nr [...], wykazującą zgodność z przepisami i możliwość jej funkcjonalnego połączenia z budynkiem zlokalizowanym na działce sąsiedniej nr [...], uwzględniającą wszystkie roboty budowlane wykonane w tym obiekcie, a także uwzględniającą zamierzony sposób użytkowania tego obiektu, zlokalizowanego na działce nr [...]. Dokumentacja powykonawcza powinna zostać opracowana w oparciu o wymogi rozporządzenia dotyczące projektu budowlanego - dwa egzemplarze tego opracowania należy przedłożyć w siedzibie PINB w terminie do [...] lipca 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji PINB stwierdził, że w trakcie postępowania prowadzonego co do zgodności z przepisami i stanu technicznego ściany zlokalizowanej po granicy działek nr [...] i [...] ustalono, że konieczność jej wymurowania wynikała z aktu notarialnego rep. A nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Na działkach tych znajdowała się wówczas część hali przemysłowej, której budowa nie została zakończona - część obiektu znajdowała się w stanie surowym otwartym. Ściana wydzielająca część zakupioną przez poprzednika prawnego M. została wymurowana na działce nr [...] prawdopodobnie w latach 2004-2005. Ustalono, że inwestor nie uzyskał na te prace pozwolenia na budowę. PINB ustalił, że obecnie część hali przemysłowej, położona na działce nr [...], która została wydzielona przedmiotową ścianą, stanowi odrębny budynek, co oznacza, że przedmiotowa ściana jest jego ścianą zewnętrzną. Za wyjątkiem pierwotnego pozwolenia na budowę, na tą część hali nigdy nie wydano pozwolenia na budowę, nie zostało także wydane pozwolenie na użytkowanie tej części hali. Na sąsiedniej działce nr [...] graniczącej z przedmiotową częścią hali, istnieje hala przemysłowa, której budowy nie zakończono i pozostaje ona w stanie surowym otwartym. Postępowanie wykazało ponadto, że pozostałe ściany zewnętrzne przedmiotowej części obiektu (wschodnia i zachodnia) zostały przebudowane. W ścianie wschodniej zamurowano część otworów oraz wykonano nowe otwory (brama wjazdowa), przy czym organ uznał, że ze względu na jej ocieplenie nie jest możliwe ocenienie całości wykonanych robót. W ścianie zachodniej otwory przeznaczone do montażu okien zostały zamurowane bloczkiem gazobetonowym oraz usunięte zostały niektóre prefabrykowane elementy osłonowe. Organ ustalił, że roboty budowlane w zakresie ww. ścian zewnętrznych zostały wykonane bez pozwolenia na budowę.

Po zakupie nieruchomości w 2002 r. poprzednik prawny M. uzyskał pozwolenie na budowę (datowane na [...] listopada 2004 r.), które obejmowało rozbudowę części biurowej istniejącego budynku zlokalizowanego na działkach nr [...], a także pozwolenie na budowę z dnia [...] lutego 2005 r., które dotyczyło rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania istniejącej hali na pomieszczenia drukami, w ramach rozbudowy istniejącej drukarni oraz dobudowę części biurowej wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach nr: [...] zaś pozwolenie na budowę udzielone decyzją z dnia [...] października 2007 r. zmieniało to pozwolenie. Decyzją PINB z dnia [...] listopada 2007 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie części biurowej istniejącego budynku zrealizowanego na podstawie ww. decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., natomiast decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie hali drukarni oraz dobudowanej części biurowej zrealizowanych na podstawie wyżej wymienionej decyzji z dnia [...] lutego 2005 r., zmienionej dnia [...] października 2007 r. PINB ustalił, że żadna z ww. decyzji nie obejmowała bryły budynku zlokalizowanego na działce [...], choć obejmowały one zagospodarowanie terenu na tej działce.

Organ wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej dnia [...] lutego 2021 r. ustalono, że wewnątrz budynku zostały wykonane następujące roboty budowlane (na parterze i piętrze): wykonano instalacje oświetleniowe, na parterze wykonano instalację grzewczą w postaci nagrzewnic zasilanych z instalacji wodnej c.o., poprowadzono kanały instalacji wentylacji mechanicznej służące wentylacji sąsiedniej części hali, wykonano posadzki przemysłowe na obydwu kondygnacjach, od strony wschodniej wykonano bramę garażową, w obrębie hali na parterze i piętrze wydzielono pomieszczenia w lekkiej zabudowie. PINB ustalił przy tym, że zgłoszenie zamiaru remontu hali z [...] grudnia 2009 r. obejmowało: wykonanie tynków wewnętrznych oraz obłożenie niektórych ścian płytami gipsowo-kartonowymi; wykonanie posadzki chemoutwardzalnej (2 x 1080 m2); malowanie; remont instalacji elektrycznej (wymiana części przewodów, gniazdek i opraw oświetleniowych). Organ uznał, że ww. zgłoszenie nie może być podstawą do uznania wykonanych dotychczas robót budowlanych za zgodne z przepisami, bowiem wykraczają one poza ramy tego zgłoszenia. Co więcej, wykonane roboty nie były uzgodnione pod względem ochrony przeciwpożarowej i projektowanych warunków higienicznych i zdrowotnych, a także nie został określony zamierzony sposób użytkowania, co uniemożliwia ocenę wykonanych robót pod względem zgodności z przepisami.

PINB ustalił, że choć ani M. ani PCRT nie dysponują pierwotnym projektem budowlanym lub pozwoleniem na budowę dwukondygnacyjnej hali przemysłowej zlokalizowanej na działkach nr [...] oraz [...], to należy domniemywać, że rozpoczęcie tak dużej inwestycji (hala przemysłowa o powierzchni zabudowy całego budynku powyżej 14.000 m2) nie mogło rozpocząć się bez zatwierdzonego projektu budowlanego. Budowę przerwano na etapie stanu surowego i pozostawiono bez instalacji wewnętrznych, stolarki zewnętrznej, wykończenia posadzek i ścian. Organ stwierdził, że przed przystąpieniem do użytkowania hali w stanie surowym otwartym należy dokończyć roboty budowlane w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę. Jakkolwiek poprzednik prawny M. sporządził projekty i uzyskał pozwolenia na budowę - to nie obejmowały one hali zlokalizowanej na działce [...].

Organ wyjaśnił, że w trakcie postępowania inwestor przedłożył ekspertyzę techniczną istniejących ścian hali, która wskazuje na warianty wzmocnienia ściany zlokalizowanej po granicy działek nr [...] i [...], w celu doprowadzenia jej do zgodności z wymogami stawianymi ścianom zewnętrznym oraz na sposób jej naprawy, mającej na celu eliminację oddziaływania na nią dźwigara. W ekspertyzie wskazano również na awaryjny stan ściany osłonowej od strony zachodniej. Ponadto inwestor przedłożył opinię techniczną dotyczącą ww. ściany, której wnioski wskazują, że: ściana wewnętrzna o grubości 24 cm spełnia warunki nośności pracując jako samonośna; ściana o grubości 24 cm pracując jako osłonowa pod obciążeniem wiatrem nie spełnia warunków nośności; w przypadku rozbiórki hali zlokalizowanej na działce nr [...] istniejąca ściana wewnętrzna o grubości 24 cm stanie się ścianą zewnętrzną, niespełniającą wymogów stateczności oraz stanu granicznego nośności pod obciążeniem wiatrem zgodnie z normą PN-EN 1996-1-1; w przypadku ściany o grubości 38 cm ściana nie spełniałaby wymogów stateczności i stanu granicznego nośności pracując jako ściana zewnętrzna pod obciążeniem wiatrem. W ocenie organu z opinii technicznej wynika, że przedmiotowa ściana nie spełnia wymogów stateczności oraz stanu granicznego nośności pod obciążeniem wiatrem stawianych ścianie zewnętrznej.

Organ stwierdził, że na przedmiotowym obszarze obowiązują ustalenia wynikające z uchwały nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla J. w B. (rejon ul. [...]), zaś dokumentacja powykonawcza powinna wykazywać zgodność z zapisami planu.

Organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę wygasło ze względu na przerwanie robót budowlanych na etapie stanu surowego otwartego, a budynek nigdy nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, kontynuowanie robót bez pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną, w związku z czym zasadne było zastosowanie procedury legalizacji obejmującej roboty budowlane związane z dokończeniem budowy części hali w zakresie m.in. wybudowania ściany zewnętrznej, przebudowy dwóch ścian zewnętrznych i wykonaniem instalacji, prowadzonej na podstawie art. 50 i art. 51 P.b. W związku z powyższym, wydano decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 P.b. - w ramach postępowania naprawczego - nakazującą wykonanie robót budowlanych i czynności w celu doprowadzenia istniejącego stanu do zgodności z przepisami prawa, przy czym organ uznał za konieczne również sporządzenie dokumentacji powykonawczej, która pozwoli na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane (w tym wypadku dokończenie budowy budynku), zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa.

Powyższa decyzja stała się ostateczna dnia [...] czerwca 2021 r.

Na wniosek M., postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. PINB uzupełnił ww. decyzję przez dodanie po pkt 5 jej sentencji, obowiązków zobowiązujących M. do wykonania: drzwi ewakuacyjnych z pierwszej kondygnacji hali (pkt 6); drabiny ewakuacyjnej na zewnątrz budynku, umożliwiającej ewakuację z hali na piętrze (pkt 7); drzwi ewakuacyjnych w ścianie hali na parterze, pozwalającej na ewakuację na istniejący parking (pkt 8); fragmentu ściany w odporności REI 120 wysuniętej na 30 cm na granicy działek nr [...] i [...] (pkt 9), stwierdzając, że ww. roboty należy wykonać do dnia [...] lipca 2021 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. PINB zmienił termin wykonania obowiązków nałożonych na M. na mocy pkt 5-9 decyzji z dnia [...] marca 2021 r., uzupełnionej postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., na [...] października 2021 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. PINB odmówił uzupełnienia decyzji z [...] marca 2021 r. w zakresie uszczegółowienia zakresu robót (na wniosek M.), zaś postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. PINB zmienił termin wykonania obowiązków nałożonych na M. na mocy pkt 1-3 decyzji z dnia [...] marca 2021 r., uzupełnionej postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., na [...] listopada 2021 r.

Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. M. powiadomił PINB o zakończeniu prac związanych z wykonaniem decyzji z dnia [...] marca 2021 r. uzupełnionej postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. oraz zmienionej postanowieniami z [...] lipca 2021 r. i [...] września 2021 r. W wyniku ww. zawiadomienia przedstawiciele PINB przeprowadzili dnia [...] grudnia 2021 r. kontrolę, w trakcie której ustalono, że: ściana zlokalizowana po granicy działek nr [...] i [...] została wzmocniona; na poziomie pierwszej kondygnacji pozostawiono ścianę murowaną z bloczków gazobetonowych, którą wzmocniono wieńcem o przekroju 24 x 24 cm i wysokości (razem z wieńcem) 150 cm; od zewnątrz zamocowano do profili stalowych (profile zamocowano do słupów ściany) płyty warstwowe z wypełnieniem z wełny mineralnej; połączenia płyt i słupów zabezpieczono natryskiem zaprawy przeciwpożarowej; na poziomie drugiej kondygnacji pozostawiono ścianę z bloczków gazobetonowych wzmocnioną słupami żelbetowymi i wieńcem do wysokości 320 cm, a od zewnątrz zamocowano do profili stalowych (profile zamocowano do słupów ściany) płyty warstwowe z wypełnieniem z wełny mineralnej; tak jak na niższej kondygnacji połączenia płyt i słupów zabezpieczono natryskiem zaprawy przeciwpożarowej; w ścianie wschodniej i zachodniej naprawiono mocowania płyt osłonowych i od zewnątrz pokryto ściany siatką na zaprawie klejowej w systemie BSO; od strony wschodniej wykonano drabinę przeciwpożarową z podestem ewakuacyjnym z drugiej kondygnacji; w ścianie zachodniej wykonano drzwi ewakuacyjne z poziomu pierwszej kondygnacji; wykonano przeciwpożarowe przedłużenie ścian poprzecznych (30 cm).

Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] PINB stwierdził, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b., wykonanie obowiązku nakazanego M. na mocy decyzji PINB z dnia [...] marca 2021 r. uzupełnionej postanowieniem PINB z dnia [...] maja 2021 r. oraz zmienionej postanowieniami PINB z dnia [...] lipca 2021 r. i z dnia [...] września 2021 r., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na wykonaniu ściany zlokalizowanej po granicy działek nr [...] i [...] oraz adaptacji nieużytkowanej hali wraz z przebudową ścian zewnętrznych (wschodniej i zachodniej) i wykonaniu robót budowlanych wewnątrz budynku zlokalizowanego na działce [...] - wykonanych z naruszeniem przepisów. W sentencji decyzji organ zawarł zapis, że: "Niniejsza decyzja nie upoważnia do rozpoczęcia użytkowania tej hali.".

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania naprawczego prowadzonego w sprawie oraz stwierdził, że w trakcie kontroli w dniu [...] grudnia 2021 r. ustalono zakres wykonanych przez M. robót budowlanych, które są zgodne z przedłożoną dokumentacją i pozwalają na stwierdzenie wykonania decyzji z dnia [...] marca 2021 r. Organ podkreślił również, że niniejsza decyzja nie upoważnia do rozpoczęcia użytkowania tej hali, ponieważ hala ta nigdy nie uzyskała decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ wyjaśnił, że decyzja oznacza, że w obecnym stanie nie występują naruszenia przepisów wymagające interwencji nadzoru budowlanego, co otwiera inwestorowi drogę do uzyskania pozwolenia na budowę, które umożliwi wykonanie robót dostosowujących przedmiotowy budynek do zamierzonego sposobu użytkowania i w efekcie umożliwi zakończenie budowy hali oraz uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ wskazał końcowo, że zgodnie z art. 37 P.b., w przypadku gdy budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten wprost nakłada na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku zamiaru zakończenia inwestycji przerwanej na okres ponad 3 lat.

Wskutek rozpatrzenia odwołania M. od ww. decyzji, PWINB utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...], w uzasadnieniu której stwierdził, że PINB zasadnie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., uznając, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych, bądź już wykonanych robót budowlanych, do stanu zgodnego z prawem, a nie zaistniał przypadek istotnego odstępstwa od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę. PWINB podkreślił, że na tym etapie postępowania naprawczego bada się, czy obowiązki nałożone na inwestora na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. zostały wykonane i w rezultacie, czy istnieją podstawy do wydania decyzji z art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. Jedynie zaś wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności spowodowałoby, że przestałby istnieć akt prawny, stanowiący podstawę do merytorycznej oceny wykonania tej decyzji, a tym samym wynikających z niej obowiązków. Tymczasem decyzja PINB w z dnia [...] marca 2021 r. jest ostateczna. Na obecnym etapie organy nadzoru budowlanego stosując art. 51 ust. 3 P.b. mają zaś jedynie obowiązek sprawdzić, czy został wykonany obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., nie muszą natomiast dokonywać weryfikacji, czy został zrealizowany cel nałożenia tego obowiązku. Organ, ani strona, nie mogą w ocenie PWINB, na obecnym etapie kwestionować zakresu tego obowiązku, jak również domagać się nałożenia, w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b., obowiązków nieprzewidzianych w poprzedzającej ją decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., od której służyły środki zaskarżenia. W konsekwencji, w ocenie PWINB, domaganie się przez stronę wydania innego rozstrzygnięcia merytorycznego, niż stwierdzenie wykonania obowiązku, byłoby działaniem wbrew przepisom prawa. Organ II instancji wskazał również, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. nie jest decyzją uznaniową, bowiem wykonanie przez adresata ostatecznej decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., obliguje organ nadzoru budowlanego do zastosowania art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b.

Odnosząc się do zarzutów odwołania PWINB podkreślił, że domaganie się przez stronę zatwierdzenia przedłożonej dokumentacji powykonawczej, jako projektu zamiennego (wymaganego w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego, których w niniejszej sprawie nie sposób stwierdzić z uwagi na brak dokumentacji projektowej pierwotnej), byłoby działaniem pozbawionym podstawy prawnej. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że z brzmienia art. 51 ust. 3 P.b. nie wynika również obowiązek organu do zobowiązania inwestora do złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie (jak np. w treści art. 49 ust. 5 P.b.), zaś zapis zawarty w decyzji PINB, stanowiący że nie upoważnia ona do użytkowania obiektu, nie jest sentencją decyzji, bowiem nie wynika on z treści ww. przepisu, zaś art. 51 ust. 6 P.b. stanowi, że art. 51 ust. 4 i 5 P.b. dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części. Organ odwoławczy wskazał, że naturalnym następstwem zakończenia procesu budowy, jest jej formalne zakończenie przez zawiadomienie o tym organu, bądź wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, której to kwestii (mimo przejęcia budowy w stanie surowym w 2002 r.) inwestor dotychczas nie uregulował. Organ odwoławczy podkreślił, że wdrożona procedura nie pozwala organowi na nałożenie na niego obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Skargę na ww. decyzję wniósł do sądu administracyjnego M., zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej:

I. Naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

1. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 oraz 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, które prowadziło do poczynienia nieprawidłowych ustaleń odnośnie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego:

a) niewłaściwą ocenę znaczenia i wartości zebranego materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, że w konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy organ otrzymał od skarżącego dokumentację projektową (zwaną mylnie powykonawczą), która w sytuacji zatwierdzenia jej przez organ umożliwiłaby dopuszczenie budynku znajdującego się na działce nr [...] do użytkowania, ewentualnie przeprowadzenie postępowania w sprawie dopuszczenia budynku do użytkowania;

b) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, naruszając tym samym interes społeczny, ale przede wszystkim interes stron postępowania, w zakresie w jakim organ mimo, że dysponował dokumentacją zamienną (nazwaną wykonawczą) oraz ustalił, że prace zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami, nakazał uzyskanie pozwolenia na budowę;

c) niedbałe, powierzchowne i spłycone postępowanie dowodowe oraz rażąco dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, skutkujące błędnym przyjęciem, że przedłożona przez skarżącego dokumentacja nie stanowi dokumentacji zamiennej;

2. dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, niezebranie i niewzięcie pod uwagę wszystkich faktów istotnych dla rozstrzygnięcia oraz wydanie zaskarżonej (decyzji) "uniemożliwiającej" skarżącemu uzyskanie dokumentacji niezbędnej do dopuszczenia budynku do użytkowania;

3. art. 6 k.p.a. przez wydanie decyzji wykraczającej poza ramy regulacji prawnych obowiązujących w dacie rozpoczęcia postępowania;

4. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej, która pomimo, że wykonała wszystkie prace mające na celu doprowadzenie budynku na działce nr [...] do stanu zgodnego z prawem, przedłożyła żądaną ekspertyzę, a następnie dokumentację powykonawczą, a co za tym idzie zrealizowała wszystkie obowiązki nałożone przez PINB, mające na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, nie może rozpocząć jego użytkowania, ewentualnie nie może wszcząć procedury umożliwiającej dopuszczenie do użytkowania jak również przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w myśl art. 48 ust. 1 lub art. 49f P.b.;

5. art. 8 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, która jest wewnętrznie sprzeczna i niespójna, w szczególności w zakresie, w jakim PWINB oświadcza, że nie można stwierdzić istotnych odstępstw od projektu budowlanego z uwagi na brak pierwotnej dokumentacji budowlanej (co uniemożliwia zatwierdzenie przedłożonej dokumentacji jako projektu zamiennego), jednocześnie wskazując, że doszło do przebudowy szczegółowo wskazanych elementów budynku, oraz że roboty te stanowią istotne odstępstwo od pierwotnej dokumentacji budowlanej i wymagały pozwolenia na budowę;

6. z uwagi na zawarcie w uzasadnieniu zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

7. art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez niezastosowanie wskazanego przepisu i utrzymanie w mocy decyzji, która została wydana z naruszeniem prawa, w sytuacji gdy PWINB winien był ją zmodyfikować zgodnie z żądaniem zawartym w odwołaniu;

8. art. 138 § 2 k.p.a. przez nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jest kompletny i sprawa nie wymaga dalszych ustaleń, w sytuacji gdy organ I instancji nie podjął jakichkolwiek działań w celu ustalenia, czy w aktach archiwalnych znajduje się dokumentacja w oparciu o którą realizowana była inwestycja oraz, czy nastąpiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego; nie zweryfikował również, mając na względzie słuszny interes stron postępowania, jakie konsekwencje prawne i faktyczne rodzi wydana przez PINB decyzja;

9. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji, która dotknięta jest wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 51 ust. 1 pkt. 2 P.b. przez błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że w ramach postępowania naprawczego organ nie weryfikuje, czy cel postępowania naprawczego został osiągnięty;

2. art. 51 ust. 3 pkt. 1 P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że mimo nieosiągnięcia celu postępowania naprawczego, decyzja organu I instancji, który stwierdził wykonanie nałożonych obowiązków jest prawidłowa;

3. art. 51 ust. 4 P.b., przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że organ I instancji zasadnie stwierdził, że strona skarżąca będzie zobowiązana do uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy z istoty postępowania naprawczego wynika, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia mają doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem, tak aby możliwe było jego użytkowanie (zarzut zmodyfikowany przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 12 lipca 2022 r.; k. 59)

4. art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020.471; dalej: "nowelizacja") przez uznanie, że przepis ten miał zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy nie został powołany przez PINB w decyzji z dnia 16 lutego 2022 r., a co za tym idzie nie można domniemywać, że stanowił podstawę do wydawania rozstrzygnięcia w sprawie;

5. art. 37 ust. 2 P.b. w brzmieniu obowiązującym po dniu 19 września 2020 r., w sytuacji, gdy przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie i nie może stanowić podstawy do nałożenia obowiązków na stronę skarżącą;

M. wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji PINB z dnia [...] lutego 2022 r. a także o uchylenie decyzji PINB z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] uzupełnionej postanowieniem PINB z dnia [...] maja 2021 r. oraz zmienionej postanowieniami PINB z [...] lipca 2021 r. i [...] września 2021 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie zaś o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.; a także o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez PWINB, załączonych przez stronę skarżącą do pisma z dnia [...] kwietnia 2022 r., uzasadniając, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości wskazujących na naruszenie przez PWINB przepisów postępowania, a jednocześnie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi M. doprecyzował ww. zarzuty, zawierając tam argumentację przemawiającą, w jego ocenie, za ich uwzględnieniem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz wskazując, że skarga nie zawiera żadnych nowych twierdzeń, do których PWINB nie odniósłby się uprzednio.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie jest decyzja PWINB z dnia [...] kwietnia 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...] lutego 2022 r. stwierdzającą wykonanie przez stronę skarżącą obowiązku wykonania robót budowlanych wewnątrz budynku zlokalizowanego na działce [...], mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, uprzednio wykonanych robót budowlanych polegających na budowie ściany zlokalizowanej po granicy działek nr [...] i [...] oraz adaptacji nieużytkowanej hali wraz z przebudową jej ścian zewnętrznych (wschodniej i zachodniej). Zakres robót budowlanych nakazanych do wykonania został sprecyzowany w decyzji PINB z dnia [...] marca 2021 r., a następnie uzupełniony postanowieniem PINB z dnia [...] maja 2021 r. Na skutek czynności kontrolnych przeprowadzonych dnia [...] grudnia 2021 r. przez przedstawicieli PINB, stwierdzono, że wszystkie nakazane stronie skarżącej roboty budowlane zostały wykonane w sposób prawidłowy, które to ustalenie legło u podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wyjaśnić przy tym należy, że podstawą prawną decyzji nakazującej M. wykonanie określonych robót budowlanych był art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 P.b stanowiący, że jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 P.b. (tj. innych niż polegających na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części), zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b. (m.in. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę), organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Wedle poczynionych wówczas ustaleń, roboty budowlane wykonane przez M. (oraz jego poprzednika prawnego) w obrębie hali przemysłowej znajdującej się na działce nr [...], polegające na wymurowaniu ściany wzdłuż granicy działek nr [...] i [...] oraz na przebudowie ścian zewnętrznych hali (tj. ściany wschodniej i zachodniej) i robotach adaptacyjnych wewnątrz hali, zostały zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, co uzasadniało zastosowanie dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 P.b.

W ocenie sądu ww. roboty budowlane wyczerpują definicję przebudowy rozumianej jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7 i 7a P.b.). Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć co do zasady jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś art. 29 P.b. nie zawiera w tym względzie (ani też nie zawierał uprzednio) wyjątku, który znalazłby zastosowanie w sprawie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zrealizowane samowolnie roboty budowlane polegające na przebudowie wymagającej uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, objęte są trybem naprawczym z art. 50-51 P.b. (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 2 grudnia 2020 r., II SA/Gd 659/19; wyrok WSA w Warszawie z 30 czerwca 2020 r., VII SA/Wa 609/20, czy wyrok NSA z 22 maja 2020 r., II OSK 3062/19 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 P.b. kończy zaś ów tryb naprawczy. Jest ona ostatnim etapem procedowania, w którym organ nadzoru budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Decyzja ta w swojej sentencji zawiera: albo stwierdzenie wykonania obowiązku (pkt 1) albo nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego - w przypadku niewykonania tego obowiązku (pkt 2). Organ jest uprawniony wydać jedynie jeden z dwóch ww. typów decyzji, bowiem ww. regulacja nie dopuszcza możliwości zawarcia w niej jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia, w tym np. jedynie częściowego stwierdzenia wykonania obowiązku. W uzasadnieniu decyzji zaś organ nadzoru budowlanego powinien wskazać jakie obowiązki zostały nałożone na inwestora, jaki był termin ich wykonania oraz na jakiej podstawie organ stwierdził możliwość wydania decyzji zawierającej określone rozstrzygnięcie (tj. decyzji pozytywnej dla inwestora, lub negatywnej).

Rację ma przy tym organ odwoławczy, że w postępowaniu zmierzającym do ustalenia, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, nie ma możliwości kwestionowania ich rodzaju lub zakresu, ani też nałożenia innych obowiązków, nieprzewidzianych w ostatecznej decyzji wydanej na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. (por. m.in. WSA w Gliwicach z 24 czerwca 2021 r., II SA/Gl 367/21, CBOSA). Sąd przychyla się w tym względzie do poglądu orzeczniczego, że organy nadzoru budowlanego stosujące art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 P.b., mają obowiązek i kompetencję sprawdzić jedynie, czy został wykonany obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Nie muszą natomiast dokonywać weryfikacji, czy został zrealizowany cel nałożenia obowiązku, tj. czy wykonane roboty budowlane lub czynności doprowadziły wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem (wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1099/1, czy WSA w Olsztynie z 13 stycznia 2022 r., II SA/Ol 911/21 - CBOSA). Zauważyć w tym miejscu należy, że decyzja PINB z 26 marca 2021 r. nie została poddana kontroli instancyjnej, a tym samym nie mogła również stanowić przedmiotu oceny sądowej. Kontroli sądu nie podlega zatem obecnie legalność ww. decyzji, a przy tym prawidłowość zastosowania przez PINB art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., lecz prawidłowość procedowania organu nadzoru budowlanego w kontekście stosowania art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. Na tym etapie chodzi jedynie o sprawdzenie, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane (por. wyrok NSA z 8 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1679/17 CBOSA). Zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że w odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 P.b. strony postępowania są uprawnione podnosić wyłącznie argumenty dotyczące stricte przedmiotu rozstrzygnięcia, nie mogą natomiast podnosić zarzutów względem decyzji wydanej uprzednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., od której służyły środki kontroli instancyjnej, z których strona nie skorzystała (por. m.in. Gliniecki A. [red.], Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer 2016, czy wyroki NSA: z 15 maja 2019 r., II OSK 1607/17; z 2 marca 2012 r., II OSK 2460/10 - CBOSA). Podkreślenia wymaga również, że w chwili, gdy wydawana jest decyzja w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 P.b., wcześniejsza decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. jest już ostateczna i ewentualne jej wzruszenie możliwe jest jedynie w trybie postępowań nadzwyczajnych (por. wyrok NSA z 22 listopada 2019 r., II OSK 39/18, CBOSA)

Wydanie decyzji z art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 P.b. nie zostało więc pozostawione uznaniu organu, lecz jest ściśle powiązane z wynikami ustaleń, co do zrealizowania przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 15 marca 2018 r. (II OSK 2273/17) wydanie decyzji kończącej postępowanie naprawcze (a więc decyzji z art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 P.b.) uzależnione jest od zebrania kompletnego materiału dowodowego, a przede wszystkim dokumentacji powykonawczej, zaś o zakresie tego postępowania decydują okoliczności konkretnej sprawy (CBOSA). Na marginesie należy przy tym wskazać, że w orzecznictwie nie jest obecnie kwestionowane, że użyty w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.B. zwrot "nakłada obowiązek wykonania określonych czynności" oznacza także obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej (por. wyroki NSA: z 17 stycznia 2007 r., II OSK 167/06; z 26 stycznia 2011 r., II OSK 165/10; z 28 listopada 2012 r., II OSK 1351/11 ; czy z 8 grudnia 2016 r., II OSK 640/15 – CBOSA).

Podkreślić przy tym wypada, że zasadniczym celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a zatem z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami, przede wszystkim zaś z przepisami prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanymi, a także z aktualnymi przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest natomiast zgromadzenie w ramach tego postępowania niezbędnej i kompletnej dokumentacji, pozwalającej na wydanie decyzji kończącej to postępowanie (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2018 r., II OSK 2119/16, CBOSA), z którego to obowiązku organ nadzoru budowlanego, prowadzący kontrolowane postępowanie naprawcze, się wywiązał. Sąd aprobuje ustalenia organów obu instancji, dotyczące zrealizowania przez inwestora wszystkich obowiązków nałożonych na niego na mocy decyzji PINB z dnia [...] marca 2021 r. uzupełnionej postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. Obowiązki te zostały wymienione w części historycznej niniejszego uzasadnienia, zaś z protokołu kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli PINB w dniu [...] grudnia 202 r. wynika, że zostały one wykonane prawidłowo. Uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji są w tym zakresie wyczerpujące, precyzyjne i jednoznaczne, a co więcej również strona skarżąca nie podnosi w tym względzie żadnych zastrzeżeń.

Efektem zaskarżonej decyzji wydanej (na skutek pozytywnych ustaleń, których strona skarżąca nie kwestionuje) na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b., jest zakończenie trybu naprawczego przez zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych, tj. zrealizowanych bez pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym ustawodawca nie przewidział ani obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, ani też nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Poza tym, jak to już wyżej wspomniano, ustawodawca nie przewidział również możliwości zawarcia w sentencji decyzji wydawanej na zasadzie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 P.b., jakichkolwiek innych rozstrzygnięć, w związku z czym zawarty w decyzji organu I instancji zapis, że nie upoważnia ona do rozpoczęcia użytkowania przedmiotowej hali, mimo, że nie powinien był się w sentencji decyzji znaleźć, nie wywiera żadnego skutku prawnego, a więc, wbrew zarzutom skargi, nie nakłada na inwestora obowiązku uzyskania przez niego pozwolenia na użytkowanie hali. Finalnie sąd uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie uzasadniało uchylenia obu zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Zapis ten nie niweczy bowiem pozostałej części sentencji, która odpowiada dyspozycji art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b.

Wyjaśnić przy tym należy, że zapis powyższy jest konsekwencją wadliwych ustaleń leżących u podstaw stwierdzenia samowoli budowlanej oraz związanego z tym niezasadnego zastosowania przez PINB art. 37 ust. 1 i 2 P.b. Wedle tego przepisu decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata (ust. 1), zaś w ww. przypadku (albo w razie stwierdzenia nieważności albo też uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę), wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 P.b. Na marginesie należy zauważyć, że strona skarżąca ma rację co do tego, że ewentualne stosowanie ww. przepisu w kontrolowanym postępowaniu powinno nastąpić wedle brzmienia sprzed nowelizacji, która weszła w życie [...] września 2020 r., a więc już po wszczęciu kontrolowanego postępowania (art. 25 nowelizacji). Dodać przy tym wypada, że wedle poprzedniego brzmienia ww. przepisu (tj. do dnia [...] sierpnia 2008 r.) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasała jeśli budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata.

Wyjaśniając powyższą kwestię, wskazać należy, że w chwili nabycia działki nr [...] przez poprzednika prawnego M. (grudzień 2002 r.) była ona zabudowana częścią hali przemysłowej znajdującej się w tzw. stanie surowym otwartym. Hala ta posadowiona była na kilku graniczących ze sobą działkach, w tym na działce nr [...] graniczącą z działką nr [...] od strony południowej oraz na działce nr [...] graniczącą z działką nr [...] od strony północnej. W toku postępowania ustalono, że budowa hali, jako kompleksu o łącznej powierzchni zabudowy przekraczającej 14.000 m2, musiała być poprzedzona pierwotnym pozwoleniem na budowę, którego jednak nie odnaleziono. Ustalono również, że nie zostało wydane pozwolenie na użytkowanie części hali nabytej przez poprzednika prawnego M.. W związku zaś z tym, że pierwsze (po przerwie w budowie hali) prace budowlane w obrębie tej części hali zostały wykonane w latach 2004-2005 (budowa dwukondygnacyjnej ściany po granicy działek [...] i [...]), organ I instancji stwierdził, że ww. pierwotne pozwolenie na budowę wygasło na zasadzie art. 37 P.b., ze względu na przerwanie budowy hali. W związku z tym, w ocenie PINB, wykonane przez inwestora (oraz jego poprzednika prawnego) roboty budowlane objęte postępowaniem naprawczym, stanowią wznowienie budowy hali, a zatem z racji art. 37 ust. 2 P.b. wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę. Uwadze organu I instancji umknęło jednak, że ww. roboty budowlane, nie mogły stanowić kontynuacji budowy hali, lecz stanowiły jej przebudowę (o czym była mowa wyżej). Mimo braku faktycznej możliwości zestawienia zakresu tych robót z treścią pierwotnego pozwolenia na budowę, nie ulega wątpliwości, że odbiegały one od pierwotnego projektu budowlanego, bowiem polegały na wybudowaniu dodatkowej ściany, (o której mowa w akcie notarialnym z [...] grudnia 2002 r.) oddzielającej części hali należące do różnych właścicieli, a także ingerowały w pierwotną konstrukcję dwóch ścian zewnętrznych: w ścianie wschodniej zamurowano bowiem część otworów oraz wykonano nowe, zaś w ścianie zachodniej zamurowano otwory okienne bloczkiem gazobetonowym oraz usunięto część prefabrykowanych elementów osłonowych. W konsekwencji nie sposób uznać aby ww. roboty budowlane stanowiły wznowienie przerwanej budowy, realizowanej uprzednio na podstawie pierwotnego pozwolenia na budowę, skoro nie ulega wątpliwości, że odbiegały one od pierwotnego projektu budowlanego. Ze względu zaś na brak możliwości weryfikacji zapisów pierwotnej dokumentacji budowlanej z rzeczywistym stanem zabudowy w chwili kontroli, trudno mówić w tym względzie o jakichkolwiek odstępstwach od pierwotnego projektu, tym bardziej, że sam organ takich odstępstw nie stwierdził i nie skorzystał uprzednio z dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. W konsekwencji, w ocenie sądu, art. 37 ust. 1 i 2 P.b. nie mógł mieć w sprawie zastosowania, zaś źródłem samowoli budowlanej robót objętych postępowaniem naprawczym, nie jest wznowienie budowy po ponad 2-letniej przerwie i związana z tym konieczność uzyskania pozwolenia na budowę na zasadzie art. 37 ust. 2 P.b., lecz obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego obiektu budowlanego (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 i 7a P.b.). Powyższa nieścisłość w ustaleniach faktycznych nie mogła jednak skutkować uchyleniem zapadłych w sprawie decyzji, bowiem zawierają one mimo wszystko prawidłowe rozstrzygnięcia.

Sąd dostrzega przy tym, że dotychczas nie zostało wydane pozwolenie na użytkowanie części hali stanowiącej własność M.. Formalne zakończenie procesu budowlanego umożliwiające przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego stanowi jednak kwestię odrębną od postępowania naprawczego, poddanego kontroli sądu, a obejmującego jedynie legalizację robót budowlanych polegających na wybudowaniu ściany zewnętrznej na granicy działek nr [...] i [...] oraz na przebudowie dwóch ścian zewnętrznych (wschodniej i zachodniej) i adaptacji wnętrza hali. Zasady przystępowania do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, (a które w ocenie PINB "musiało" być wydane) regulują art. 54-59 P.b. zawierające m.in. obowiązki inwestora w tym względzie oraz uprawnienia organów nadzoru budowlanego. Kwestia możliwości przystąpienia przez inwestora do użytkowania przedmiotowej hali, nie podlega zatem ocenie sądu w kontrolowanym postępowaniu, jako sprawa w istocie hipotetyczna, nie stanowiąca przy tym materii pozostającej w granicach sprawy, której dotyczy skarga.

Wyjaśnić również należy, że nie jest zasadne stanowisko skarżącego, że przedłożona przez niego dokumentacja powykonawcza (wymagana na mocy decyzji PINB z [...] marca 2021 r.) stanowi dokumentację zamienną, która mogłaby zostać zatwierdzona przez organ nadzoru budowlanego. Skarżący oczekuje w tym względzie zastosowania art. 51 ust. 4 P.b., w sytuacji, w której przepis ten reguluje końcowy etap postępowania naprawczego, w którym na inwestora nałożono obowiązki wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Jak wyżej wskazano, przepis ten nie miał jednak zastosowania w kontrolowanej sprawie z uwagi na fakt, że po pierwsze, nie sposób uznać samowolnych robót budowlanych, stanowiących przedmiot kontrolowanego postępowania naprawczego, za istotne odstępstwo od pierwotnej dokumentacji budowlanej, bowiem podstawą ustaleń w tym względzie musiałoby być porównanie zatwierdzonego projektu budowlanego z zastanym stanem rzeczywistym, co z uwagi na brak pierwotnego projektu, nie jest możliwe; zaś po drugie inwestor nie legitymował się ani pozwoleniem na budowę, ani też zatwierdzonym projektem budowlanym obejmującym obie przebudowy, stanowiące przedmiot postępowania naprawczego, co uniemożliwiało stwierdzenie jakichkolwiek odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Podkreślić przy tym należy wyraźnie, że podstawą faktyczną postępowania naprawczego była realizacja robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.), a nie w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.).

W konsekwencji mimo wspomnianych wyżej drobnych uchybień faktycznych oraz prawnych, których dopuścił się organ I instancji, zaskarżona decyzja jest co do zasady słuszna oraz znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy. W ocenie sądu finalny etap postępowania naprawczego został zakończony prawidłowo, a przede wszystkim z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a., doprecyzowanej w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wedle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, PWINB dokonał ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, dostrzegając wadliwości zawarte w sentencji decyzji PINB, które uznał słusznie za nie uzasadniające wydania decyzji kasatoryjnej, jak chciałaby tego strona skarżąca. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 8 k.p.a., a także art. 7a k.p.a. ze względu na brak możliwości jego zastosowania w sprawie, która nie dotyczyła nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania jej uprawnienia.

Tym samym, podniesione przez M. zarzuty, nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi. Co do zasady - zawarte tam argumenty stanowią polemikę z twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniach obu wydanych decyzji, która nie mogła doprowadzić do zdeprecjonowania wniosków, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. Podkreślić przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o jego wadliwości, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi, jeżeli przeprowadzona kontrola tego aktu, nie wykazała naruszeń prawa uzasadniających jego uchylenie. Stanowisko organu nie może zostać uznane za nieprawidłowe z tego jedynie względu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej, tym bardziej, że zaskarżone rozstrzygnięcie w istocie pozostaje w zgodzie z interesem inwestora, zaś zawarty w sentencji decyzji PINB dodatkowy zapis dotyczący użytkowania hali, (z którego skarżący wywodzi negatywne dla siebie hipotetyczne konsekwencje, stanowiące zasadniczy trzon zarzutów skargi), jako pozbawiony podstawy prawnej, nie wywiera żadnego skutku prawnego.

Reasumując sąd nie doszukał się takich naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, a także decyzji PINB z [...] marca 2021 r. uzupełnionej postanowieniem tego organu z [...] maja 2021 r., w związku z czym skargę oddalił, orzekając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."). Sąd wyjaśnia przy tym, że nie jest uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem nie jest organem administracji publicznej.

Ze względu na treść art. 200 p.p.s.a., sąd nie przychylił się do wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, które są zasądzane skarżącemu od organu, jedynie w razie uwzględnienia skargi.