Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 878/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt. 8
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1, art. 2, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej także: "skarżące Stowarzyszenie" lub "strona skarżąca"), działając za pośrednictwem podmiotu zobowiązanego, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej także: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W dniu [...] października 2021 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], działając za pośrednictwem platformy e-PUAP, powołując się na art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej także: "u.d.i.p."), zwróciło się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na następujące pytania:

"1. Czy posiedzenia komisji rady gminy odbywają się w trybie stacjonarnym, zdalnym, czy tzw. hybrydowym (część osób obraduje zdalnie, a część w siedzibie urzędu)?

2. Jeśli posiedzenia komisji rady gminy odbywają się w trybie zdalnym, to czy istnieje techniczna możliwość by mieszkańcy w nich uczestniczyli z możliwością zabierania głosu?

3. Jeśli posiedzenia komisji rady gminy odbywają się w tzw. trybie hybrydowym, to czy istnieje możliwość żeby mieszkańcy uczestniczyli w posiedzeniu w siedzibie urzędu?

4. Czy w zdalnych posiedzeniach komisji rady gminy, między czerwcem a wrześniem 2021 r. uczestniczyli jacyś mieszkańcy?

5. Czy w hybrydowych posiedzeniach komisji rady gminy, między czerwcem a wrześniem 2021 r. uczestniczyli jacyś mieszkańcy?

6. Czy zdarzyło się, że w zdalnych posiedzeniach komisji rady gminy, między czerwcem a wrześniem 2021 r. odmówiono jakimś mieszkańcom uczestnictwa?

7. Czy zdarzyło się, że w hybrydowych posiedzeniach komisji rady gminy, między czerwcem a wrześniem 2021 r. odmówiono jakimś mieszkańcom uczestnictwa?

8. Jakie były kryteria ewentualnego dopuszczania mieszkańców do uczestnictwa w zdalnym posiedzeniu rady gminy, a jakie kryteria odmowy?

9. Jakie były kryteria ewentualnego dopuszczania mieszkańców do uczestnictwa w hybrydowym posiedzeniu rady gminy, a jakie kryteria odmowy?".

Z uwagi na brak reakcji ze strony organu, w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. skarżące Stowarzyszenie, działając za pośrednictwem organu, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wnosząc w petitum skargi o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do załatwienia powyższego wniosku z dnia [...] października 2021 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, strona skarżąca zarzuciła organowi:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2. naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku - poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła na wstępie, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymała odpowiedzi na jej wniosek z dnia [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżące Stowarzyszenie stwierdziło, że wnioskowana przez nie informacja wchodzi w zakres informacji o działalności organów władzy publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto, strona skarżąca uznała, że przedmiotowy wniosek obejmuje również swoim zakresem zagadnienia dotyczące jawnych posiedzeń organu kolegialnego pochodzącego z powszechnych wyborów, o których mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, charakter żądanej informacji nie powinien zatem budzić żadnych wątpliwości.

Strona skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął po 14 dniach od daty złożenia wniosku. Tymczasem, jak wskazała strona skarżąca, pomimo upływu tego terminu, organ, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi.

Biorąc powyższe pod uwagę, skarżące Stowarzyszenie stwierdziło tym samym, że skarga jest zasadna i konieczna zarazem.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r., zawierającym odpowiedź Wójta Gminy [...] na skargę, organ ten wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o jej odrzucenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego Stowarzyszenia na rzecz organu zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko Wójt Gminy [...] zauważył, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż z przyczyn technicznych, na które organ nie miał wpływu, wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] października 2021 r. wysłany poprzez platformę ePUAP nie został odebrany i zarejestrowany w dzienniku korespondencji przychodzącej. Tym samym, jak wskazał organ, wniosek strony skarżącej nie mógł być rozpoznany w terminie wynikającym z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto, Wójt Gminy [...] zauważył, że po otrzymaniu skargi, w dniu [...] grudnia 2021 r. organ podjął działania naprawcze, które doprowadziły do odzyskania wniosku złożonego przez skarżące Stowarzyszenie poprzez platformę ePUAP w dniu [...] października 2021 r. Następnie, jak podniósł organ, wniosek ten zarejestrowano z dniem [...] grudnia 2021 r. w dzienniku korespondencji przychodzącej i przekazano do realizacji organowi wskazanemu przez wnioskodawcę tj. Radzie Gminy [...].

Organ stwierdził, że w dniu [...] grudnia 2021 Rada Gminy [...] udzieliła odpowiedzi na wniosek skarżącego Stowarzyszenia.

Mając powyższe na uwadze, Wójt Gminy [...] uznał, że nie można mówić o naruszeniu polegającym na nieudzieleniu odpowiedzi na wniosek strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, albowiem skarżące Stowarzyszenie otrzymało odpowiedź.

Ponadto, organ stwierdził, że jego działanie polegające na nieprzekazaniu wniosku przesłanego przez stronę skarżącą w dniu [...] października 2021 r. do Rady Gminy [...] w terminie nie były wynikiem złej woli, czy też próbą odmowy udzielenia odpowiedzi na wniosek, a wynikało jedynie z przyczyn technicznych, na które organ nie miał wpływu.

Z uwagi na powyższe, Wójt Gminy [...] uznał, iż skarga na bezczynność jest bezzasadna, co uzasadnia jej oddalenie.

W skierowanym do Sądu piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2022 r. skarżące Stowarzyszenie podtrzymało wnioski i zarzuty skargi i wskazało jednocześnie, odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę, że organ zarejestrował wniosek strony skarżącej dopiero po otrzymaniu skargi na bezczynność. Następnie, jak zauważyła strona skarżąca, w dniu [...] grudnia 2021 r. Wójt Gminy [...] udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek. Niemniej jednak skarżące Stowarzyszenie zauważyło, że podczas wymiany korespondencji z organem ani razu nie wyjaśniono stronie skarżącej, że jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został zarejestrowany. Co więcej, strona skarżąca podniosła, że organ otrzymał jej skargę na bezczynność w dniu [...] listopada 2021 r., a przekazał ją do Sądu dopiero po sformułowanym przez stronę skarżącą wezwaniu nadesłanym do organu w dniu [...] grudnia 2021 r. Ponadto, skarżące Stowarzyszenie podkreśliło, że pismo organu z dnia [...] grudnia 2021 r. nie stanowiło odpowiedzi na wniosek o udostepnienie informacji publicznej, a zawierało wyłącznie informację o przedłużeniu terminu na udzielenie odpowiedzi na wniosek do dnia [...] grudnia 2021 r., z uwagi na konieczność przeprowadzenia jego analizy prawnej. Jednocześnie, skarżące Stowarzyszenie podkreśliło, że przedłużenie terminu wykraczało poza ramy wskazane w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Wobec powyższego, strona skarżąca podkreśliła, że należy przyjąć, iż na dzień wniesienia skargi do Sądu organ pozostawał w stanie bezczynności. Strona skarżąca dodała ponadto, że organ nie może przerzucać na skarżące Stowarzyszenie odpowiedzialności za problemy techniczne, o których nawet nie poinformował strony skarżącej.

Ze znajdującej się w aktach sądowych notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] kwietnia 2022 r. przez asystentkę sędziego sprawozdawcy wynika, że w dniu [...] lutego 2022 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] października 2021 r.

W dniu [...] kwietnia 2022 r. skarżące Stowarzyszenie przesłało do Sądu pismo procesowe, do którego załączyło pismo Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], w którym Przewodniczący Rady Gminy [...] udzielił stronie skarżącej odpowiedzi na jej pytania zadane w ramach wniosku z dnia [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Z treści przedmiotowego pisma wynika, że odpowiedzi na poszczególne pytania strony skarżącej zawarte we wniosku brzmiały następująco:

1. W trybie stacjonarnym, zdalnym i hybrydowym.

2. Nie.

3. Nie.

4. Nie.

5. Nie.

6. Tak, na wspólnych posiedzeniach wszystkich komisji, które prowadził Przewodniczący Rady Gminy [...].

7. Tak, na wspólnych posiedzeniach wszystkich komisji, które prowadził Przewodniczący Rady Gminy [...].

8. Odmowa na podstawie at. 15zzx ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

9. Odmowa na podstawie art. 15zzx ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, dokonując kontroli działalności administracji publicznej, orzeka m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] zasługuje częściowo na uwzględnienie, albowiem postępowanie Wójta Gminy [...] w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej nosiło wszelkie znamiona bezczynności.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).

Z kolei, przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika zarówno ze wskazanego powyżej art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jak też została dodatkowo potwierdzona przez normę prawną wyrażoną w art. 21 u.d.i.p.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak również: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przez stronę skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] w dniu [...] października 2021 r. skierowało do Wójta Gminy [...] wniosek, w którym zwróciło się o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie odpowiedzi na poszczególne pytania dotyczące posiedzeń komisji rady gminy, w tym dotyczące trybu ich przeprowadzania, a także technicznego dostępu mieszkańców gminy do udziału w tych posiedzeniach komisji rady gminy, w szczegółowo wskazanym we wniosku okresie.

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, już na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, należy bezspornie uznać, że Wójta Gminy [...] ewidentnie zaliczyć trzeba do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Również z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednoznacznie, że w pojęciu organu władzy publicznej, określonym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., mieści się wójt gminy, zaś wniosek o udostępnienie informacji publicznej kierowany do wójta gminy podlega rozpatrzeniu.

W tym miejscu można przykładowo przywołać stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 15 września 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 997/04, w którym sąd ten uznał, iż wójt gminy, jako organ gminy będący jednostką samorządu terytorialnego, należy do jednostek sektora finansów publicznych i tym samym jest niewątpliwie organem dysponującym informacją publiczną.

W tej sytuacji, uznać należy, że nie ulega wątpliwości, iż Wójt Gminy [...] jest zobowiązany, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej, tym bardziej, jeśli weźmiemy pod uwagę fakt, iż ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku wójta gminy nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Niemniej, należy podkreślić, iż sam fakt, że dany podmiot jest - co do zasady - obowiązany do udostępniania informacji publicznej, nie oznacza jeszcze, że w określonym przypadku mamy do czynienia z obowiązkiem przekazania danej informacji wnioskodawcy. Należy bowiem zauważyć, że istotne jest również to, czy informacja, o udostępnienie której wystąpił dany podmiot, stanowi informację publiczną, a także to, czy informacja ta - choćby była de iure informacją publiczną - może być w ogóle udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Warto wskazać, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia owej informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357 oraz z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.

Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ ten używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej: /w:/ m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).

W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że w świetle dokonanych ustaleń, nie może być w żaden sposób zakwestionowane to, iż informacje objęte wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] października 2021 r. stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Uznać należy tym samym, iż nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że wniosek strony skarżącej z dnia [...] października 2021 r. jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Co więcej, Sąd stwierdził, że treść wniosku strony skarżącej w istocie jest jednoznaczna i zrozumiała, bowiem wyraźnie określa zakres podmiotowy (Wójt Gminy [...]) oraz precyzuje zakres przedmiotowy (vide: szczegółowo wskazane w treści wniosku pytania dotyczące posiedzeń komisji rady gminy, w tym dotyczące trybu ich przeprowadzania, a także technicznego dostępu mieszkańców gminy do udziału w tych posiedzeniach komisji rady gminy, w szczegółowo wskazanym we wniosku okresie).

Jedynie na marginesie warto w tym miejscu wskazać, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Analizując brzmienie przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p., warto zauważyć, że przepisy cyt. ustawy mówiące o podmiotach zobowiązanych nie posługują się pojęciem podmiotu, do którego strona skierowała wniosek, lecz podmiotu, który informacją dysponuje. Wynika z tego ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (por. m.in. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołany tam wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04).

Tym niemniej, w niniejszej sprawie jest poza sporem, że organ wnioskowaną informacją dysponował.

Zważywszy zatem, że w sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznać należy, iż wniosek strony skarżącej podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Niemniej, o ile nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy [...] był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, zaś wnioskowana przez stronę skarżącą w piśmie z dnia [...] października 2021 r. informacja stanowiła niewątpliwie informację publiczną, w rozumieniu u.d.i.p., o tyle trzeba jednocześnie zauważyć, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, albowiem Sąd - wbrew żądaniom strony skarżącej - nie mógł zobowiązać organu do rozpatrzenia wspomnianego wniosku skarżącego Stowarzyszenia, gdyż ustalił w toku postępowania sądowego, że przesyłając do strony skarżącej pismo z dnia [...] lutego 2022 r., organ ten wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków ustawowych, albowiem udzielił stosownej informacji, o którą wystąpiła strona skarżąca. Wywiązanie się z obowiązku przez organ nie obyło się jednak bez naruszenia reguł przewidzianych przez ustawodawcę.

Otóż, nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem Wójta Gminy [...] było udzielenie odpowiedzi na wniosek strony skarżącej z dnia [...] października 2021 r., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego wniosku (vide: art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i - w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem.

W świetle powyższego, Sąd uznał, że Wójt Gminy [...], jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, dopuścił się jednak bezczynności, albowiem udzielając stronie skarżącej informacji dopiero w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. nie dochował w sposób ewidentny terminów ustawowych.

Należy zauważyć, że termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej W terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji (por. m.in. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, WK 2016, komentarz do art. 13 u.d.i.p.).

Nie ulega wątpliwości, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowana jest teza, iż w sytuacji, gdy zastosowanie ma ustawa o dostępie do informacji publicznej, adresat wniosku musi bezwzględnie dochować wymogu poinformowania wnioskodawcy bez zbędnej zwłoki (a contrario art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Co więcej, przyjmuje się, że nawet w sytuacji, gdy dochodzi do poinformowania wnioskodawcy o tym, że podmiot zobowiązany nie dysponuje żądanymi informacjami albo że żądana informacja nie jest informacją publiczną, również powinno to nastąpić w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p. (tak również /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, komentarz do art. 13 u.d.i.p. i powołana tam literatura). W konsekwencji, przyjmuje się, że bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko wówczas, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.i.d.p. adresat wniosku w ogóle nie zareagował na ten wniosek, pomimo, że posiadał wnioskowaną informację, ale także wówczas, gdy nie informuje wnoszącego podanie, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4084/18, LEX nr 2740254).

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że Wójt Gminy [...], jako organ zobowiązany do udostępnienia informacji, przez pewien moment czasu pozostawał w zakresie udzielenia informacji, o której była mowa we wniosku strony skarżącej z dnia [...] października 2021 r., w stanie bezczynności, który ustał dopiero po wniesieniu skargi, tj. w dniu, w którym organ ten udzielił informacji w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że jeśli chodzi o informację zawartą we wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] października 2021 r., to stwierdzić należy, iż de iure stan bezczynności Wójta Gminy [...] ustał dopiero na skutek przekazania informacji zawartej w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r.

Tym samym, Sąd uznał, że Wójt Gminy [...] naruszył art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem w zakreślonym w tym przepisie terminie nie dochował należnych proceduralnych czynności wskazanych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, świadczących o wykonaniu obowiązku informacyjnego.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na fakt, iż Wójt Gminy [...] pozostawał na dzień wniesienia skargi w bezczynności, Sąd obowiązany był rozważyć, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Sąd uznał jednak, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony skarżącej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: WSA w Łodzi /w:/ wyrok z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy termin rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., został przez organ przekroczony, bowiem pełna realizacja wniosku strony skarżącej miała miejsce dopiero po wniesieniu skargi do Sądu (vide: odpowiedź Wójta Gminy [...] na wniosek skarżącego zawarta w piśmie tego organu z dnia [...] lutego 2021 r.). Jednakże, w ocenie Sądu, przekroczenie to nie było aż tak nadmierne, aby można było rozpatrywać je w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa.

Warto dodatkowo zauważyć, że z wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2021 r. wynika, że nie było jego zamiarem przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie, zaś zwłoka, do której doszło, spowodowana była - jak podniósł organ - wyłącznie błędami natury technicznej dotyczącymi skrzynki na platformie ePUAP.

W tej sytuacji, uznać należy, że bezczynność Wójta Gminy [...] nie wynikała z celowego działania tego podmiotu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym świadczy - fakt niezwłocznego udzielenia odpowiedzi na wniosek po otrzymaniu skargi na bezczynność.

Z tych względów, Sąd nie znalazł ex officio podstaw do wymierzenia organowi grzywny, czy też przyznania od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia sumy pieniężnej.

Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6.

Niemniej, warto podnieść, że grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany jedynie w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących na to, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W tej sytuacji, Sąd doszedł do wniosku, że w sprawie niniejszej nie było potrzeby zastosowania wobec organu wspomnianej wyżej dolegliwości przewidzianej w ustawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Orzekając o tym, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd kierował się podstawą prawną określoną w art. 149 § 1a P.p.s.a.

Jednocześnie, zasądzając od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu od skargi, Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 P.p.s.a.

Jedynie na marginesie należy zauważyć ponadto, że w świetle przepisów art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie, Sąd zastosował wspomniany wyżej tryb postępowania.