Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1519/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." – utrzymano w mocy orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lutego 2020 r. Odmówiono nim – wobec podania p. K. K., zwanego dalej "Wnioskodawcą" - wydania zaświadczenia o żądanej treści lub sprostowania zaświadczenia o wysokości i składnikach uposażenia - wystawionego Wnioskodawcy [...] grudnia 2019 r., określanego dalej jako "Zaświadczenie".

Uzasadniając orzeczenie organ przywołał następujące okoliczności faktyczne oraz prawne uwarunkowania sprawy:

- Wnioskodawca - pismem z [...] lutego 2020 r., złożonym za pośrednictwem platformy komunikacji elektronicznej e-PUAP - wystąpił o: "sprostowanie/wydanie zaświadczenia żądanej treści o wysokości i składnikach uposażenia wystawionej K.K. przez KWP w [...] dnia [...].12.2019 r."; wniesiono o sprostowanie Zaświadczenia w zakresie określenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat - na 10 % - oraz określenia dodatku stałego za stopień [...] policji - na 430 zł.; w uzasadnieniu wniosku wskazano, że - rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] października 2006 r. - określono Wnioskodawcy prawo do wzrostu uposażenia na 10 % na dzień [...] grudnia 2001 r.; decyzja ta jest prawomocna i wiążąca; podniesiono również, że - na dzień zwolnienia Wnioskodawcy ze służby - dodatek za stopień [...] określono na poziomie 360 zł; kwota ta dotyczyła jednak policjantów nieobjętych obowiązkowym ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym; nie jest to zgodne z dokumentacją akt osobowych Wnioskodawcy; wynika z niej, że podlegał on ubezpieczeniu społecznemu w okresie zwolnienia ze służby; kwota dodatku za stopień [...] winna zatem wynosić 430 zł,

- postanowieniem organu I. instancji odmówiono Wnioskodawcy wydania zaświadczenia o treści żądanej we wniosku o "sprostowanie/wydanie" zaświadczenia; w uzasadnieniu wskazano, że tryb sprostowania - przewidziany w art. 113 K.p.a. - znajduje zastosowanie wyłącznie do postanowień i decyzji w rozumieniu przepisów tego Kodeksu; nie dotyczy zaświadczeń, o których mowa w dziale VII danego aktu; wskazano także, że Zaświadczenie jest prawidłowe,

- wobec wniesienia przez Wnioskodawcę zażalenia sprawa była rozpatrywana ponownie,

- wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 K.p.a., jest czynnością materialno-techniczną; samo zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani wynikających z przepisów prawa obowiązków; zgodnie z § 3 wskazanego artykułu, zaświadczenie należy wydać bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni (jest to termin instrukcyjny), przy czym - zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. - przed wydaniem zaświadczenia organ administracji publicznej może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie,

- jak wynika z art. 217 § 2 K.p.a., zaświadczenie zawiera urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, lecz nie kreuje tych faktów ani następstw prawnych; zaświadczenie może jedynie potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego (tak: wyrok WSA o sygn. akt II SA/Bk 328/19 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej CBOSA); jeżeli kwestia będąca przedmiotem zaświadczenia jest sporna to "wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe" (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 1998 r., sygn. akt: III SA 1282/97),

- w rozumieniu K.p.a., zaświadczeniem jest zatem urzędowym potwierdzeniem - w formie pisemnej - istniejącego obiektywnie stanu rzeczy, na podstawie posiadanych przez organ administracji dokumentów - sformułowane na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie,

- tryb sprostowania - określony art. 113 § 1 K.p.a. - dotyczy decyzji administracyjnych a - na mocy odesłania z art. 126 tego Kodeksu - odnosi się też odpowiednio do postanowień administracyjnych; tryb ten nie znajduje jednakże zastosowania do zaświadczeń, wydawanych zgodnie z przepisami działu VII danego aktu (art. 217-220); brak ku temu dostatecznych podstaw normatywnych; w odróżnieniu bowiem od decyzji administracyjnej - będącej aktem stosowania prawa, której w związku z tym przysługuje przymiot "ważności" - zaświadczenie jest aktem wiedzy, potwierdzającym określone fakty lub sytuację prawną; zaświadczenie nie może być również przedmiotem uchylenia czy zmiany (tak: K. Klonowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, uwaga 1 do art. 217),

- organ I. instancji wskazywał w postanowieniu, że - w oparciu o posiadaną przezeń dokumentację – Zaświadczenie, którego sprostowania żądano, jest wydane prawidłowo; na podstawie posiadanych przez organ ewidencji, potwierdzono w nim wysokość osiąganych dochodów oraz okres, za jaki były one wypłacane,

- w orzecznictwie sądowo-administracyjnym uważa się za niedopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych - niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych, znajdujących się w jego posiadaniu (tal. wyrok NSA o sygn. akt: II GSK 2579/16 – dostępny w CBOSA); jeśli zatem - rozpatrując wniosek o sprostowanie Zaświadczenia - nie znaleziono postaw do zredagowania go w innej treści, gdyż informacje zawarte Zaświadczeniu oparto na posiadanych przez organ ewidencji (w tym zapisów na karcie uposażeń), to żądanie w tym stanie faktycznym nie może zostać zrealizowane, a zażalenie jest bezzasadne,

- jeśli zatem - jak wskazuje organ I. instancji - w karcie uposażeń Wnioskodawcy nie ma zapisów o wyrównaniu uposażenia z tytułu podwyższenia wysługi lat do 10%, to organ ten nie mógł w Zaświadczeniu przedłożyć innych informacji niż te, znajdujące się w posiadanej przezeń dokumentacji kadrowo-płacowej,

- podobnej analizy wymaga drugi z podnoszonych przez Wnioskodawcę aspektów, dotyczących określenia stawki za stopień [...]; organ I. instancji wskazywał, że przedmiotowa stawka - w wysokości 360 zł - dotyczyła funkcjonariuszy nieobjętych obowiązkowym ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym, a stawka 460 zł. policjantów, którzy takie ubezpieczenie posiadali; z karty uposażeń nie wynika, aby Wnioskodawca był objęty ubezpieczeniem emerytalno-rentowym; kwotę określono zatem prawidłowo,

- spełnienie żądania Wnioskodawcy, dotyczącego wydania zaświadczenia o określonej treści, nie jest możliwe; jego realizacja - w zakresie wytyczonym przez Wnioskodawcę - doprowadziłaby do sytuacji, gdy organ I. instancji wyszedłby poza ramy wytyczone przez art. 217 K.p.a.; zaświadczenie nie może samo w sobie kształtować określonych praw i obowiązków; potwierdza jedynie określone fakty, znajdujące odzwierciedlenie w zasobach organu.

W skardze Wnioskodawca wywodził, że w istocie był on uprawniony do 10% wzrostu uposażenia zaś - wobec obowiązku odprowadzania zań składek na ubezpieczenie społeczne - dodatek z tytułu posiadania stopnia [...] powinien był mu być wypłacony w wyższej wysokości. Przywodził w tym kontekście fakt przywrócenia go do służby wobec uprzedniego, bezpodstawnego zwolnienia.

Wnosił o:

- przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu - kart uposażenia, wystawionych w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] - wobec podejrzenia sfałszowania tego dokumentu,

- połączenie przedmiotowej sprawy do wspólnego rozpoznania z toczącą się już przed |Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1811/19) w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o ustaleniu prawa do wzrostu uposażenia Wnioskodawcy z tytułu wysługi lat.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację.

W piśmie procesowym (k 45-46) Wnioskodawca podtrzymał zarzuty i argumentację skargi zaś kolejnym pismem (k. 94) wniósł o zawieszenie postępowania, lecz jego żądania Sąd nie uwzględnił (tak postanowienie k.105).

Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Sąd zważył, co następuje:

Skargę oddalono, gdyż nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie nie narusza bowiem prawa. Organ słusznie skonstatował, że nie ma przesłanek dla wydania zaświadczenia o żądanej przez Wnioskodawcę treści, trafnie wskazując równocześnie na brak podstaw do orzekania w przedmiocie sprostowanie Zaświadczenia.

Na wstępie wskazać trzeba, że zasadne są wywody organu gdzie opisano warunki wydawania zaświadczeń oraz zakreślono, jakich kwestii mogą one dotyczyć. Wobec uprzedniego zreferowania argumentacji organu, ponowne jej powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuję ją za własną.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy jedynie dodać, co następuje.

Ramy rozpoznawanej sprawy wyznacza podanie Wnioskodawcy, skierowane do organu [...] lutego 2020 r.

Na wstępie należy odnotować, że trafnie odnotowuje organ brak podstaw do stosowania wobec zaświadczeń trybu sprostowania. Samo zaświadczenie – jako czynność materialno techniczna – nie stanowi wszak postanowienia w myśl reguł ogólnych K.p.a. Brak więc podstaw dla odpowiedniego stosowania art. 113 § 1 K.p.a., także wobec treści art. 126 tego aktu. Nie oznacza to jednak pozbawienia strony prawa zwalczania treści zaświadczenia, o ile zamieszczono tam – zdaniem wnioskodawcy - dane niezgodne ze stanem faktycznym czy prawnym. Jeżeli bowiem zaświadczenie zawiera informacje, które - zdaniem osoby na rzecz której je wystawiono - są błędne, może ona wystąpić o wydanie zaświadczenia o innej, zmienionej - żądanej treści. Gdy wniosek taki zostanie uwzględniony, nowy dokument zastępuje niejako uprzednie zaświadczenie - zawierające informacje błędne. Z kolei, jeżeli organ uzna, że uprzednie zaświadczenie było prawidłowe, wydaje postanowienie o odmowie uwzględnienia żądania. Na rozstrzygnięcie takie przysługuje zażalenie (tak art. 219 K.p.a.) a następnie skarga do sądu administracyjnego (wedle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Wskazane reguły znajduje zastosowanie także do przedmiotowego Zaświadczenia, które stanowi równocześnie - w myśl regulacji szczególnych -"Zaświadczenie o zatrudnieniu i wynagrodzeniu". W dalszej części niniejszego uzasadnienia żądnie wydania zaświadczenia o treści innej od kwestionowanego będzie określane mianem wniosku o skorygowanie zaświadczenia.

W realiach rozpoznawanej sprawy - jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych - Wnioskodawca składał kolejne wnioski o skorygowanie poprzednich zaświadczeń o zatrudnieniu i wynagrodzeniu - wydanie zaświadczenia o żądanej treści, zawierającego informacje inne niż w uprzednio wydanych. Organ administracji wydawał natomiast kolejne dokumenty. Przedmiotem danej sprawy jest natomiast żądanie skorygowania ostatniego z wydanych zaświadczeń - wedle akt przedłużonych Sądowi (datowane [...] grudnia 2019 r.).

Odnosząc się do konkretnych żądań Wnioskodawcy trzeba zauważyć, że dotyczą one w istocie kwestii, które nie mogły być ujęte w Zaświadczeniu inaczej – czego oczekiwałby zainteresowany.

Dany dokument - w kontekście żądanie uwzględnienia obowiązku podwyższenia uposażenia o 10% - nie zawiera wprost informacji, czy takie świadczenie było Wnioskodawcy – wedle dokumentacji organu - należne. Określa zaś wysokość uposażenia, jakie faktycznie wypłacono. Jedynie ta kwestia jest jego przedmiotem. Nie jest możliwe skorygowanie zaświadczenia w danym zakresie, gdyż nie odpowiadałoby to prawdzie - w kontekście faktycznie otrzymywanych świadczeń. To jest zaś przedmiotem tego dokumentu. Zaświadczenie wskazuje też, jaki wypłacono faktycznie Wnioskodawcy dodatek z tytułu posiadanego stopnia. Nie było przedmiotem tego dokumentu określenie, jakie świadczenie było mu faktycznie należne. W tym kontekście także żądanie Wnioskodawcy nie mogło być uwzględnione.

Z kolei, gdyby uznać, że przedmiotem żądania Wnioskodawcy nie było skorygowanie uprzednio wydanego zaświadczenia, stanowiącego "Zaświadczenie o zatrudnieniu i wynagrodzeniu", lecz wydanie odrębnego dokumentu w przedmiocie kwestii podniesionych w podaniu, to należy wskazać, że przedstawione zagadnienia – uwzględnienia bądź nie podwyższenia uposażenia z tytułu wysługi oraz wysokości faktycznie należnego dodatku z tytułu posiadanego stopnia, nie może być przedmiotem zaświadczenia. Kwestie prawidłowości naliczenia składników uposażenia z tytułu odejście ze służby nie mogą być rozstrzygane w ramach procedury wydanie zaświadczeń. Prawidłowość wysokości ustalonych świadczeń podlega zaś kontroli w trybie odrębnym.

Wobec wskazanych uwarunkowań należy odnotować, że organ - wyrażając w uzasadnieniu skarżonego aktu pewne stanowisko w kwestii, czy określone składniki uposażenia Wnioskodawcy faktycznie określono prawidłowo - wykroczył w istocie poza granice sprawy w przedmiocie wydawanie zaświadczeń. Nie miało to jednak żadnego znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy.

Poza rozważaniami Sądu pozostała w przedmiotowej sprawie kwestia rozpoznania przez organ żądań, co do korekty zaświadczenia sformułowanych w piśmie Wnioskodawcy z [...] grudnia 2019 r., które nie są tożsame ze sformułowanymi w podaniu z [...] lutego 2020 r. Z treści skarżonego aktu nie wynika, aby rozstrzygano nim w kontekście sformułowanych tam wniosków. Nie jest to więc przedmiotem danej sprawy.

Wobec wskazanych uwarunkowań bezzasadne byłoby przeprowadzenie wnioskowanych dowodów. Organ nie mógł bowiem - w ramach danego postępowania - przesądzać w kwestiach wedle zakresu żądania Wnioskodawcy. Bezzasadne byłoby także zawieszenie niniejszego postępowania przez Sąd (tak żądanie Wnioskodawcy). Jego wynik nie pozostaje w żadnym związku ze sprawą toczącą się pod sygn. akt II SA/Wa 1811/19. W przypadku zmiany okoliczności faktycznych lub prawnych sprawy, mających istotny wpływ na treść zaświadczenia w kwestiach których ono dotyczy, Wnioskodawca będzie uprawniony do wniesienia o wydanie nowego dokumentu - z uwzględnieniem zmian, znajdujących odzwierciedlenie w zasobach informacji organu.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia.

Z przedstawionych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.