Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 301/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości DZ. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94)art. 156 par. 1 pkt 2 i 3 kpa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej "Minister"), działający na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a.") - po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], stwierdzającą nieważność:

1. decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1969 r. nr [...] oraz

2. utrzymanego wskazaną wyżej decyzją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] listopada 1968 r. nr [...], orzekającą o przyznaniu na rzecz spadkobierców J. M. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w drodze orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] kwietnia 1957 r. nr [...], nieruchomości oznaczonej jako [...] o pow. [...] m2 z całego obszaru [...] m2, stanowiącej własność J. M.,

- utrzymał własną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. w mocy.

II. Przebieg postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie przedstawia się w sposób następujący:

1. Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1957 r., sprostowanym postanowieniem z dnia [...] lipca 1962 r., Prezydium Rady Narodowej w m. K. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa pakiet nieruchomości położonych w gminie katastralnej K. przy ul. [...], w tym część nieruchomości oznaczonej jako [...] o pow. [...] m2, figurującej w księdze wieczystej jako własność J. M.

2. Powyższe orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1957 r. zostało utrzymane w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia [...] grudnia 1957 r.

3. Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1957 r., wydanym na podstawie art. 6 - 36 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), Prezydium Rady Narodowej w m. K. przyznało na rzecz spadkobierców J. M. – J. M., Z.M., H. Z., W. Z., M. D. oraz A. K. prawo do odpowiedniej działki zamiennej położonej w K., nadającej się do natychmiastowego objęcia, tytułem odszkodowania za wywłaszczoną parcelę [...], zobowiązując jednocześnie [...] Spółdzielnię [...] w K. do niezwłocznego zaofiarowania byłym właścicielom wywłaszczonej parceli odpowiedniej nieruchomości zamiennej.

4. Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 1957 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania następców prawnych J. M., Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Rady Narodowej w m. K. przywróciła stronom termin do złożenia odwołania i utrzymała w mocy ww. orzeczenie z dnia [...] czerwca 1957 r.

5. Decyzją z dnia [...] marca 1962 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni [...] w K., Prezydium Rady Narodowej m. K. odmówiło przyznania odszkodowania pieniężnego m. in. za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako [...] - wskazując, iż prawomocnym orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1957 r. przyznano na rzecz spadkobierców J. M. prawo do odpowiedniej nieruchomości zamiennej, którą zobowiązany był dostarczyć wnioskodawca wywłaszczenia.

6. Z uwagi na bezskuteczność poszukiwań odpowiednich nieruchomości zamiennych, decyzją z dnia [...] lutego 1968 r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych uchyliła ww. decyzję z dnia [...] marca 1962 r. i zobowiązała Prezydium Rady Narodowej m. K. do ustalenia odszkodowania pieniężnego za wywłaszczone orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1957 r. nieruchomości.

7. W wykonaniu powyższego zobowiązania, Prezydium Rady Narodowej m. K., orzeczeniem z dnia [...] listopada 1968 r. orzekło o przyznaniu na rzecz spadkobierców J. M. odszkodowania pieniężnego w wysokości [...] zł tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

8. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] marca 1969 r., wydaną w następstwie rozpatrzenia odwołania złożonego przez Z. M., H. Z. oraz W. Z., utrzymała w mocy ww. orzeczenie z dnia [...] listopada 1968 r. m. in. w pkt 3 obejmującym przyznanie odszkodowania na rzecz następców prawnych J. M.

9. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 1969 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia z dnia [...] listopada 1968 r., w części dotyczącej ustalenia i przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o pow. [...] m2, wystąpili S. G. i T. Z. - następcy prawni byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości oraz jego spadkobierców.

10. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność ww. decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1969 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] listopada 1968 r. o przyznaniu na rzecz spadkobierców J. M. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

11. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent Miasta K. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - podnosząc, iż z uwagi na treść art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) niezasadne jest twierdzenie, iż decyzja z dnia [...] marca 1969 r. i poprzedzające ją orzeczenie z dnia [...] listopada 1968 r. zostały wydane w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, iż decyzja o przyznaniu tytułem odszkodowania prawa do nieruchomości zamiennej nie kończyła w sposób definitywny kwestii odszkodowania za wywłaszczoną działkę, a przesądzała tylko o formie odszkodowania. Ponadto Prezydent Miasta K. - wskazując, że w dniu [...] lutego 1957 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza, zaś Z. M. złożyła do protokołu z dnia [...] lutego 1962 r. oświadczenie o braku zgody na przyznanie odszkodowania pieniężnego - zarzucił, iż organ nadzoru nie zbadał, czy naruszenie przez organy odszkodowawcze art. 21 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. miało charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. naruszenia, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. ponownie sprawę zakończoną decyzją Ministra z dnia [...] stycznia 2013 r., Minister utrzymał tę decyzję w mocy.

Uzasadniając zaskarżone obecnie rozstrzygnięcie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1969 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] listopada 1968 r. o przyznaniu odszkodowania pieniężnego za wywłaszczoną nieruchomość zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94).

2. Stosownie do art. 48 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanych rozstrzygnięć odszkodowawczych, postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia wżycie ustawy, tj. w dniu 5 kwietnia 1958 r. jeszcze nie zakończone, miało być prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów, z odpowiednim zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostawały w mocy, a odszkodowanie ustalano według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r., jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania. W pozostałych przypadkach odszkodowanie ustalano według przepisów dotychczasowych.

3. Z powyższych regulacji wynika, iż przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dotyczące ustalenia i przyznania odszkodowania mogły być stosowane do tych postępowań wywłaszczeniowo - odszkodowawczych, wszczętych przed wejściem tej ustawy w życie, które nie zostały ostatecznie zakończone do dnia 5 kwietnia 1958 r.

4. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 1957 r. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w m. K. utrzymała w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia [...] czerwca 1957 r. o przyznaniu na rzecz spadkobierców J. M. odszkodowania w postaci odpowiedniej nieruchomości zamiennej. W dniu 5 kwietnia 1958 r. sprawa odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość była już zatem ostatecznie zakończona, a tym samym nie mogła podlegać przepisom ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

5. W konsekwencji powyższego w kontrolowanym postępowaniu wywłaszczeniowo – odszkodowawczym nie mógł mieć zastosowania art. 48 ust. 2 ustawy z 1952 r., zgodnie z którym w tych jednak przypadkach, kiedy na podstawie obowiązujących dotąd przepisów wywłaszczonemu przysługuje tytułem odszkodowania nieruchomość zamienna, a nieruchomość taka nie może być dostarczona, organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej może na wniosek jednej ze stron ustalić odszkodowanie w pieniądzach według zasad przewidzianych w tej ustawie.

6. Nietrafnym jest stanowisko wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jakoby przywołany przepis otwierał na nowo możliwość orzekania o odszkodowaniu ostateczne rozstrzygniętym na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Z treści ww. art. 48 ust. 2 wynika bowiem, iż umożliwiał on odpowiednie stosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. do postępowań odszkodowawczych ostatecznie nie zakończonych, które w myśl art. 48 ust. 1 ww. ustawy podlegałyby rozpatrzeniu na podstawie przepisów dotychczasowych.

7. W świetle powyższego decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1969 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie z dnia [...] listopada 1968 r. o przyznaniu odszkodowania pieniężnego zostały wydane w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej innym ostatecznym orzeczeniem, a zatem dotknięte są wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

8. Ponadto oba wskazane wyżej rozstrzygnięcia odszkodowawcze obarczone są wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - w brzmieniu obowiązującym w datach wydania kwestionowanych rozstrzygnięć odszkodowawczych - odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Minister stwierdził, iż tego obowiązku w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia [...] marca 1969 r. nie może wypełniać przeprowadzenie w dniu [...] lutego 1957 r., z udziałem m. in. Z. M., rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, gdyż rozprawa ta stanowiła podstawę wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] kwietnia 1957 r. oraz utrzymującej go w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 1957 r., jak również orzeczenia odszkodowawczego z dnia [...] czerwca 1957 r., które zostało utrzymane w mocy ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 1957 r.

9. Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia oświadczenia Z. M. z dnia [...] lutego1962 r. - w którym strona odmówiła wyrażenia zgody na przyznanie tytułem odszkodowania za wywłaszczony grunt odszkodowania pieniężnego proponowanego przez wnioskodawcę wywłaszczenia - protokół należało sporządzić tak, aby z niego wynikało: kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Skoro protokół z dnia [...] lutego 1962 r. nie zawiera oznaczenia organu, przed którym został sporządzony, ani też oznaczenia osób obecnych przy jego sporządzaniu, w szczególności przewodniczącego rozprawy, to tym samym nie jest możliwe uznanie go za dowód przeprowadzenia przez organ wywłaszczeniowy rozprawy w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Brak przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej przed wydaniem kwestionowanych rozstrzygnięć wskazuje na rażące naruszenie obowiązku wynikającego z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

10. Przyznanie odszkodowania pieniężnego za wywłaszczoną nieruchomość nie powoduje skutków prawnych, których odwrócenie nie byłoby możliwe w drodze postępowania administracyjnego. Tym samym, w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka możliwości stwierdzenia nieważności decyzji.

IV. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta K. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię,

- naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący podniósł w szczególności, co następuje:

1. Poszukiwania nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość okazały się bezskuteczne, dlatego Prezydium Rady Narodowej m. K. orzeczeniem z dnia [...] listopada 1968 r. – wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – orzekło o przyznaniu odszkodowania pieniężnego tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1969 r.

2. Dekret z dnia [...] kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych utracił moc prawną z dniem 5 kwietnia 1958 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przy czym w art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. postanowiono, iż w przypadkach, kiedy na podstawie obowiązujących dotąd przepisów wywłaszczonemu przysługuje tytułem odszkodowania nieruchomość zamienna, a nieruchomość taka nie może być dostarczona, naczelnik powiatu może na wniosek jednej ze stron ustalić odszkodowanie w pieniądzach według zasad przewidzianych w tej ustawie.

3. Nietrafnie uznał Minister, że art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż w dniu 5 kwietnia 1958 r. sprawa odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość była już ostatecznie zakończona. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] czerwca 1957 r. nie rozstrzygnęło bowiem sprawy odszkodowania z tytułu wywłaszczenia części parceli, stwierdzało tylko, że zgodnie z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. spadkobiercom J. M. za wywłaszczoną nieruchomość przysługuje odszkodowanie w formie działki zamiennej.

5. Decyzja o przyznaniu prawa do odpowiedniej działki zamiennej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie kończyła w sposób definitywny kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, przesądzała jedynie o formie odszkodowania i stanowiła podstawę do dalszego postępowania w celu wydania decyzji nadającej własność konkretnej nieruchomości zamiennej na rzecz uprawnionych bądź w razie braku odpowiedniej działki zamiennej - decyzji o przyznaniu odszkodowania pieniężnego. W związku z tym Prezydium Rady Narodowej m. K. miało nie tylko prawo, ale i obowiązek wydać orzeczenie z dnia [...] listopada 1968 r. jako rozstrzygające (kończące) sprawę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia części parceli. W tej sytuacji powyższe orzeczenie utrzymane w mocy orzeczeniem Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1969 r. nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

6. Naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości tego przepisu nie zawsze stanowi rażące naruszenie prawa. Skoro biegły dokonujący wyceny był przy wyliczaniu odszkodowania związany "sztywnymi stawkami", a różnica między żądaniem Z. M. z dnia [...] lutego 1962 r. a wyliczonym odszkodowaniem była znaczna, brak było możliwości ugodowego załatwienia sprawy. Stwierdzone przez organ nadzoru uchybienie, tj. brak rozprawy odszkodowawczej bądź brak jednoznacznego dowodu, że taka rozprawa się odbyła, w ocenie skarżącego nie ma charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

V. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Ministra z dnia [...] listopada 2013 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem nadzwyczajnego postepowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną obecnie decyzją Ministra była ocena legalności – według kryteriów ustalonych w art.156 § 1 k.p.a. – orzeczeń odszkodowawczych, wydanych na podstawie art.48 ust.2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowania.

2. Celem postępowania nieważnościowego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna zawiera którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu przesłanki zastosowania omawianego trybu zostały ściśle określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. oraz nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Działając w trybie nadzorczym, organ administracji nie bada meritum sprawy, lecz wyłącznie to, czy decyzja nie zawiera kwalifikowanej wady prawnej. Stwierdzenie nieważności odnosi skutek ex tunc, tj. od dnia wydania kontrolowanego orzeczenia.

3. Dokonawszy w powyższym zakresie kontroli decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1969 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] listopada 1968 r., Minister uznał, że oba te orzeczenia są dotknięte dwojakiego rodzaju kwalifikowanymi wadami prawnymi, tj. 1) rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), 2) naruszeniem stanu res iudicata (art.156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

4. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko dlatego, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje prawne, lecz także z tego względu, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm (vide wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1032/06, Lex nr 368207). Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny z dnia wydania kontrolowanej decyzji.

5. Z kolei dla stwierdzenia, że w danej sprawie zaistniała powaga rzeczy osądzonej, czyli res iudicata, istotne znaczenie ma tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. W doktrynie przyjmuje się, iż tożsamość ta zaistnieje tylko wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego stanu przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, str. 739). Tożsamość sprawy obejmuje zatem nie tylko podmiot, ale też jej przedmiot, tj. podstawę prawną, podstawę faktyczną oraz treść żądania strony.

6. Wyeliminowane przez Ministra z obrotu prawnego decyzje odszkodowawcze zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 5 kwietnia 1958 r., utracił moc dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Zgodnie z art. 48 ust. 2 cytowanej ustawy, w przypadkach, gdy na podstawie obowiązujących dotąd przepisów wywłaszczonemu przysługuje tytułem odszkodowania nieruchomość zamienna, a nieruchomość taka nie może być dostarczona, naczelnik powiatu może na wniosek jednej ze stron ustalić odszkodowanie w pieniądzach według zasad przewidzianych w tej ustawie.

W okolicznościach niniejszej sprawie należy jednak zwrócić uwagę na treść przepisu art. 48 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanych orzeczeń odszkodowawczych, zgodnie z którym postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejście w życia ustawy, tj. w dniu 5 kwietnia 1958 r., jeszcze nie zakończone miało być nadal prowadzone według przepisów dotychczasowych, z odpowiednim zastosowaniem przepisów ustawy z 1958 r. dotyczących właściwości organów orzekających.

7. Jak wynika z akt sprawy, decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 1957 r. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w m. K. utrzymała w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia [...] czerwca 1957 r. o przyznaniu na rzecz spadkobierców J. M. odpowiedniej nieruchomości zamiennej, tytułem odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1957 r. Podstawę prawną orzeczenia odszkodowawczego stanowiły przepisy art. 6 – 36 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Stwierdzić zatem należy, że w dniu 5 kwietnia 1958 r. postępowanie w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość było już ostatecznie zakończone. Tym samym, decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1969 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] listopada 1968 r. o przyznaniu odszkodowania pieniężnego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, obarczone są zarówno wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, jak również wadę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem art. 48 ust.1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Jak wskazano powyżej, przepis ten znajdował zastosowanie wyłącznie w postępowaniach wywłaszczeniowych, które w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 5 kwietnia 1958 r., nie zostały zakończone.

8. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska strony skarżącej, zgodnie z którym decyzja o przyznaniu prawa do odpowiedniej działki zamiennej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie kończy w sposób definitywny kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, lecz przesądza tylko o formie odszkodowania i stanowi podstawę do dalszego postępowania w celu wydania decyzji nadającej własność konkretnej nieruchomości zamiennej na rzecz uprawnionych bądź w przypadku braku odpowiedniej działki zamiennej – decyzji o przyznaniu odszkodowania pieniężnego. Zdaniem Sądu, orzeczenie o przyznaniu prawa do odpowiedniej działki zamiennej nadającej się do natychmiastowego objęcia tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz o zobowiązaniu wskazanego w decyzji podmiotu do niezwłocznego zaofiarowania byłym właścicielom wywłaszczonej parceli nieruchomości zamiennej, należy traktować jako kończące postępowanie w sprawie.

9. Sąd podziela jednocześnie stanowisko Ministra, że decyzje odszkodowawcze wydano także z rażącym naruszeniem innego przepisu prawa, tj. art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Argumentację na rzecz tej tezy, zawartą w decyzji Ministra należy w całości uznać za trafną.

10. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że o ile możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwarunkowana w art.156 § 2 k.p.a. zachowaniem 10-letniego terminu od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia (w niniejszej sprawie możliwość taka już nie występuje), to w kontekście przesłanki rażącego naruszenia stwierdzenie nieważności decyzji uzależnione jest od wykazania, że decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

11. Podzielić należy stanowisko Ministra, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, jakkolwiek niewyjaśnione szczegółowo w Kodeksie postępowania administracyjnego, podlegało zdefiniowaniu w orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie. Na tej podstawie można przyjąć, iż pojęcie to winno być oceniane w kontekście możliwości działania, jakie organ administracji posiada na podstawie przepisów obowiązujących w dacie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, str. 732; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1050/96, Lex nr 45938; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1796/00, Lex nr 81755). Wskazanie w przepisie na skutki prawne oznacza, że nie chodzi o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji, ani o możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej musi być rozpatrywana w zakresie obowiązywania przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ administracji w sprawach indywidualnych.

W świetle tych uwarunkowań prawidłowo przyjął Minister, iż decyzja o przyznaniu odszkodowania pieniężnego za wywłaszczoną nieruchomość nie powoduje skutków prawnych, których odwrócenie nie byłoby możliwe w postępowaniu administracyjnym. Z tej racji uznać należy, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przeszkody do wyeliminowania decyzji odszkodowawczych z obrotu prawnego z uwagi na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie przez nieważności tychże decyzji było zatem prawidłowe.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.