Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 711/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pk 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i art. 188
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 2 i ust. 3 pkt 2, art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 1992 nr 5 poz 19
law: Obwieszczenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 11 grudnia 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.
article: art. 37a
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Teza: Wydane na podstawie derogowanych norm ustawowych ostateczne decyzje administracyjne - jak tzw. normy pochodne - zachowują trwałość także po wejściu w życie nowego prawa, chyba że reguły intertemporalne związane ze zmianami normatywnymi wyrażnie znosą albo ograniczą moc obowiązujacą tego rodzaju decyzji.

TEZY

Wydane na podstawie derogowanych norm ustawowych ostateczne decyzje administracyjne - jak tzw. normy pochodne - zachowują trwałość także po wejściu w życie nowego prawa, chyba że reguły intertemporalne związane ze zmianami normatywnymi wyrażnie znosą albo ograniczą moc obowiązujacą tego rodzaju decyzji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 422/15 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do opróżnienia lokalu mieszkalnego i ustalenia opłat za używanie lokalu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] oraz decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w W. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; 3. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz K. Z. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 422/15, oddalił skargę K. Z. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do opróżnienia lokalu mieszkalnego i ustalenia opłat za używanie lokalu.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, po rozpatrzeniu odwołania K. Z., utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. wydaną przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. W decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. organ pierwszej instancji zobowiązał K. Z. (skarżącego) do: 1) opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...], 2) uiszczania opłat za używanie lokalu w wysokości 404,22 zł i opłat pośrednich w wysokości 371,50 zł, 3) zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego stanowiącego kwotę 808,44 zł za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania począwszy od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna do dnia opróżnienia lokalu, oraz dodatkowo ustalił, że zmiana wysokości opłat za używanie lokalu mieszkalnego i opłat pośrednich nie powoduje konieczności zmiany niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że lokal mieszkalny przy ul. [...], o strukturze 3 pokoi z kuchnią, powierzchni użytkowej 54,30 m2, w tym użytkowej podstawowej 37,85 m2, został przydzielony W. Z. na podstawie imiennego nakazu przydziału kwatery nr [...] z dnia [...] czerwca 1957 r. w związku z pełnieniem zawodowej służby wojskowej. W decyzji przydziału uwzględniono żonę i troje dzieci oraz matkę.

Wyrokiem z dnia [...] października 1975 r. Sąd Rejonowy [...] rozwiązał przez rozwód związek małżeński zawarty pomiędzy J. Z. a W. Z. W. Z. po rozwodzie wyprowadził się z ww. kwatery a jego prawo do kwatery zostało zrealizowane poprzez przyznanie pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego MON na uzupełnienie wkładu budowlanego na mieszkanie spółdzielcze przy ul. [...] w W. W kwaterze przy ul. [...] pozostała była żona J. Z. z dziećmi W., K. i B.

Na wniosek W. Z. Kierownik Garnizonowej Administracji Nr [...]decyzją z dnia [...] października 1978 r. unieważnił nakaz przydziału kwatery przy ul. [...] w W. z dnia [...] czerwca 1957 r. W powyższej ustalono, że J. Z. nie posiada uprawnień do zajmowania osobnej kwatery stałej i w związku z tym przysługuje jej lokal zamienny. Wobec nieposiadania przez wojskowe organy kwaterunkowe odpowiedniego lokalu zamiennego ww. decyzją zezwolono J. Z. wraz z dziećmi na użytkowanie zajmowanej kwatery.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 1998 r. Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Rejonowego Garnizonu [...] wskazał J. Z. propozycję lokalu zamiennego położonego w W. przy ul. [...] składającego się z dwóch pokoi i kuchni o powierzchni użytkowej 37,55 m2 w tym mieszkalnej 26,57m2. J. Z. w dniu [...] kwietnia 1999 r. wystąpiła do Sądu Rejonowego [...] z pozwem o ustalenie, że pomiędzy nią a Wojskową Agencją Mieszkaniową istnieje stosunek najmu na czas nieoznaczony zajmowanego przez nią lokalu przy ul. [...]. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2000 r. Sąd powództwo oddalił. Wyrokiem z dnia [...] lutego 2001 r. Sąd Okręgowy [...] oddalił apelację wniesioną przez J. Z. od wyroku Sądu Rejonowego.

W piśmie z dnia [...] października 2001 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] wezwał J. Z. do przeniesienia się do wskazanego wcześniej lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w W., w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Jednocześnie zainteresowana została poinformowana, iż w przypadku niezastosowania się do wezwania organ skieruje do sądu powszechnego pozew o eksmisję. J. Z. nie opróżniła zajmowanego lokalu. Dyrektor Oddziału Terenowego WAM w [...] w dniu [...] listopada 2001 r. skierował do Sądu Rejonowego [...] pozew przeciwko J. Z. o eksmisję z zajmowanej osobnej kwatery stałej przy ul. [...] wraz ze wszystkimi rzeczami i osobami prawa jej reprezentującymi. Wyrokiem z dnia [...] lipca 2002 r. Sąd Rejonowy [...] w sprawie z powództwa J. Z. ustalił, że przysługuje jej prawo do najmu lokalu zamiennego o powierzchni mieszkalnej 40 m2. J. Z. zmarła [...] kwietnia 2003 r. W związku z nieuzupełnieniem, na wezwanie, pozwu o eksmisję J. Z., zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. Sąd Rejonowy [...] zwrócił pozew Wojskowej Agencji Mieszkaniowej.

W dniu [...] kwietnia 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajmowania przez K. Z. i W. Z. lokalu przy ul. [...] bez tytułu prawnego. W dniu [...] lipca 2008 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] wpłynęło pismo pełnomocnika stron o zawarcie umowy najmu zajmowanego przez nich lokalu i umorzenie wszczętego postępowania w sprawie opróżnienia lokalu.

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że w przedmiotowym lokalu zamieszkują K. i W. Z., przy czym W. Z. jest osobą niepełnosprawną. Ponadto ustalono, że K. Z. nie korzysta ze świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej [...], natomiast W. Z. jest objęty pomocą tego Ośrodka. W dniu [...] grudnia 2008 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika stron ponownie wnoszące o zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu. Do pisma dołączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności W. Z. i oświadczenie K. Z., iż jego żona A. Z. zamieszkuje w lokalu, którego właścicielem jest jej matka. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM [...] poinformował pełnomocnika stron, iż obowiązujące przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie przewidują możliwości zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. W dniu [...] października 2011 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wraz z decyzją tegoż organu z dnia [...] stycznia 2010 r. orzekającą o zaliczeniu W. Z. do znacznego stopnia niepełnosprawności, która ma charakter stały. W dniu [...] października 2011 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Ośrodka Pomocy Społecznej [...] informujące, iż W. Z. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 324 zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł. Ponadto ww. Ośrodek wskazał, iż sytuacja życiowa W. Z. pozostaje w centrum zainteresowania Ośrodka i udzielana pomoc jest ukierunkowana przede wszystkim na zaspokojenie jego niezbędnych, bieżących potrzeb bytowych.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] umorzył, jako bezprzedmiotowe, wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...], uiszczania opłat oraz odszkodowania przez W. Z. W dniu [...] grudnia 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] wniósł do Sądu Rejonowego [...] , pozew przeciwko W. Z. o opróżnienie przedmiotowego lokalu i orzeczenie o uprawnieniu pozwanego do otrzymania lokalu socjalnego. Natomiast w stosunku do K. Z. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] orzekł o obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...], do uiszczania opłat za używanie lokalu oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego. Na skutek wniesionego przez stronę odwołania Prezes WAM decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia czy K. Z. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym bratem W. Z., na czym polega sprawowanie tej opieki oraz czy K. Z. faktycznie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] zobowiązał K. Z. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w W., do uiszczania opłat za używanie lokalu w wysokości i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego.

Na skutek wniesionego przez stronę odwołania, Prezes WAM decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję K.Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 568/13 Sąd uchylił decyzję organów I i II instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy Agencji nie wyjaśniły, w sposób niebudzący wątpliwości, czy K.Z. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym bratem W.Z., na czym polega sprawowanie tej opieki, oraz czy faktycznie zamieszkuje wspólnie z bratem w przedmiotowym lokalu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] zobowiązał K.Z. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] do uiszczania opłat za używanie lokalu w wysokości i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego.

Odwołanie od powyższej decyzji skarżący wniósł w terminie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż razem z matką J.Z. i bratem W.Z. na mocy decyzji nr [...] Kierownika GAM Nr [...] z dnia [...] października 1978 r. nabył prawo zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu do czasu uzyskania lokalu zamiennego, który nigdy nie został przydzielony.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r.

Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę stwierdził, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 37a powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. W dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, która przepisem art. 1 pkt 35 uchyliła dotychczasowy przepis art. 37a ustawy o zakwaterowaniu. Jednakże zgodnie z art. 18 ust. 1 tej noweli do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed dniem 1 lipca 2010 r., podlega rozpatrzeniu zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu (...), w tym art. 37a, w brzmieniu sprzed wskazanej wyżej nowelizacji. Zgodnie z art. 37a ust. 1 omawianej ustawy osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania. Natomiast stosownie do art. 37a ust. 2 wymienionej ustawy dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Tryb postępowania określony powyższymi normami prawnymi nie jest trybem fakultatywnym lecz obligatoryjnym, w sytuacji zaistnienia stanu faktycznego określonego w tychże przepisach. Dlatego też organ pierwszej instancji był zobligowany do wydania decyzji nakładającej obowiązek opróżnienia lokalu i uiszczania należnych opłat oraz odszkodowania, w przypadku stwierdzenia zajmowania lokalu bez tytułu prawnego.

Organ podał, że przystępując do rozpatrywania sprawy dotyczących zobowiązania do opróżnienia lokalu mieszkalnego, należy przede wszystkim ustalić uprawnienia danej osoby do zamieszkiwania. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie bezspornym jest fakt zajmowania przez stronę lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...], bez tytułu prawnego. Tytułem prawnym do powyższego lokalu dysponował ojciec strony W.Z., jako żołnierz zawodowy, na podstawie imiennego nakazu przydziału kwatery nr [...] wydanego [...] czerwca 1957 r. W związku z orzeczonym rozwodem nakaz ten został unieważniony przez Kierownika Garnizonowej Administracji Nr [...] w [...] decyzją z dnia [...] października 1978 r. nr [...]. Ww. decyzją Kierownik GAM Nr [...] w [...] poinformował J.Z., że nie posiada uprawnień do zajmowania osobnej kwatery stałej i w związku z tym przysługuje jej lokal zamienny. Wobec nieposiadania przez wojskowe organy kwaterunkowe odpowiedniego lokalu zamiennego ww. decyzją zezwolono J.Z. wraz z dziećmi na użytkowanie zajmowanej kwatery. Tryb postępowania w sprawach zakwaterowania w osobnych kwaterach stałych obowiązujący w dacie wydania decyzji nr [...] regulowało zarządzenie Ministra Obrony Narodowej nr 31/MON z dnia 30 czerwca 1976 r. w sprawie przydzielania, zwalniania i remontów osobnych kwater stałych oraz właściwości organów wojskowych w tych sprawach (Dz. Rozkazów MON z 1976 r. Nr 12, poz. 68) wydane na podstawie art. 32 ust. 3 oraz art. 52 ust. 1 pkt 3-6 i 9 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Zgodnie z § 75 ust. 1 w/w zarządzenia w razie orzeczenia rozwodu, małżonkowi żołnierza (emeryta, rencisty wojskowego) jeżeli nie był on uprawniony do kwatery oraz pozostającym przy nim dzieciom przysługiwało prawo do lokalu zamiennego. Zgodnie zaś z § 75 ust. 2 rozwiedzeni małżonkowie, mimo orzeczenia rozwodu, zachowywali prawo do dotychczas zajmowanej kwatery do czasu wydania im imiennej decyzji o przydziale oddzielnej kwatery (lokalu zamiennego). Dlatego też organ wydając decyzję nr [...] zgodnie z przepisami prawa zezwolił J.Z. na użytkowanie kwatery przy ul. [...] do czasu przydziału lokalu zamiennego. Decyzja ta była więc swoistym "tytułem prawnym" do ww. lokalu do czasu przydzielenia lokalu zamiennego. Jak wynika z przytoczonego wyżej przepisu § 75 ust. 2 w kręgu osób zachowujących prawo do zajmowanej dotychczas kwatery do czasu przydziału innej kwatery lub lokalu zamiennego byli wyłącznie rozwiedzeni małżonkowie. Natomiast dzieci mogły jedynie zamieszkiwać w tym lokalu jako członkowie rodziny. W związku z tym, że wojskowe organy kwaterunkowe nie przydzieliły lokalu zamiennego, J.Z. użytkowała lokal przy ul. [...] do czasu swojej śmierci, tj. do 1 kwietnia 2003 r. Wyjaśniono, że tytuł prawny do lokalu nie powstaje w wyniku mieszkania w lokalu, czy zameldowania w nim, ani z faktu uiszczania należnych opłat za lokal.

Organ wskazał, że tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej może wynikać albo z decyzji przydziału lokalu, albo z umowy najmu. Ustawodawca w kolejnych ustawach o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a następnie w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz w ustawach nowelizujących określił krąg osób uprawnionych, którym można wydać decyzję przydziału takiego lokalu, a także z którymi można zawrzeć umowę najmu. Okolicznością bezsporną jest, że K.Z. nie posiada ani decyzji przydziału przedmiotowego lokalu, ani umowy najmu tego lokalu. Wobec tego lokal zajmowany jest bez tytułu prawnego.

W ocenie organu, nie znajduje też uzasadnienia prezentowany przez skarżącego pogląd, iż z mocy art. 30 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wstąpił w stosunek najmu przedmiotowego lokalu. Jak wynika z treści ww. przepisu osoba zajmująca lokal bez tytułu prawnego do dnia wejścia w życie ustawy, przez okres nie krótszy niż 10 lat wstępuje z mocy prawa w stosunek najmu tego lokalu po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli właściciel nie wniesie w tym okresie powództwa o nakazanie tej osobie przez sąd opróżnienia lokalu lub jeżeli w tym samym terminie nie wniesiono powództwa o ustalenie nieistnienia stosunku najmu. Matka skarżącego do dnia śmierci, tj. do dnia 1 kwietnia 2003 r. użytkowała przedmiotowy lokal na podstawie zezwolenia Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań. Po śmierci matki zezwolenie to wygasło. Zatem dopiero od 1 kwietnia 2003 r. K.Z. zamieszkuje w lokalu bez tytułu prawnego, stąd nie wypełnia przesłanek do wstąpienia w stosunek najmu wynikających z art. 30 ww. ustawy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji oraz o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy toczącej się w Sądzie Rejonowym [...] sygn. akt [...] o ustalenie wstąpienia przez skarżącego w stosunek najmu przedmiotowego lokalu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając wyrokiem z dnia 8 października 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 568/13 zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, w uzasadnieniu wyroku zawarł wytyczne dla organu co do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w stosunku do skarżącego nie mógł mieć zastosowania przepis art. 30 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, gdyż w dacie wejścia w życie tej ustawy matka skarżącego J.Z. jeszcze żyła i była uprawniona do zamieszkiwania w spornym lokalu mieszkalnym, a więc także K.Z. przysługiwało pośrednio uprawnienie do zamieszkiwania w tym lokalu. Skarżący nie mógł więc wstąpić z mocy prawa na podstawie art. 30 ww. ustawy w stosunek najmu tego lokalu. Sąd podkreślił, że organ nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, bowiem K.Z. w toku całego postępowania administracyjnego przed organami obu instancji podnosił, iż należy do kręgu osób o których mowa w art. 45 ust. 3 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w wersji obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym bratem W.Z. wspólnie z nim zamieszkując w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ulicy [...], a zamieszkały w przedmiotowym lokalu mieszkalnym brat skarżącego W.Z. był osobą niepełnosprawną. Z tej przyczyny prowadzone przeciwko niemu postępowanie w sprawie opróżnienia ww. lokalu mieszkalnego zostało umorzone jako bezprzedmiotowe, a następnie skierowany został przeciwko W.Z. pozew do Sądu Rejonowego [...] o opróżnienie przedmiotowego lokalu i orzeczenie o uprawnieniu pozwanego do otrzymania lokalu socjalnego.

W ocenie Sądu organ wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo wykonał wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 568/13. W istocie w powołanym wyroku, Sąd potwierdził brak tytułu prawnego do zajmowania przedmiotowego lokalu przez K.Z., a jedynie wskazał, iż organ nie ustalił czy K.Z., sprawujący opiekę nad niepełnosprawnym bratem W.Z. nie znajduje się w kręgu osób wymienionych w art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, w stosunku do których prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia lokalu jest niemożliwe.

Sąd I instancji wskazał, że w toku prowadzonego postępowania po uchyleniu decyzji przez WSA, organ ustalił, że W.Z. zmarł 6 czerwca 2013 r., zatem odpadła przesłanka ewentualnego uznania K.Z. za osobę sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym, co wykluczałoby tryb administracyjny w sprawie opróżnienia lokalu. W tym stanie faktycznym – zdaniem WSA w Warszawie – w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 37a ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. skutkująca obowiązkiem wydania decyzji nakazującej K.Z. opróżnienie lokalu mieszkalnego, oraz wnoszenie należnych opłat i odszkodowań.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, domagając się jego uchylenia w całości oraz uchylenia decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], względnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w sprawi według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w związku z art. 37a ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, w wyniku bezzasadnego przyjęcia, iż zarówno stan faktyczny sprawy i sytuacja prawna skarżącego - przedstawione w wyroku WSA, jako uzasadnienie decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2014 r., sprzecznie z treścią materiału zebranego w aktach sprawy, jak też, poczynione przez WSA błędne ustalenia w kwestii rzekomo całkowitego przesądzenia o braku tytułu prawnego skarżącego do lokalu we wcześniejszym wyroku WSA z dnia 8 października 2013 r., w sytuacji, gdy faktycznie, w wyroku tym, Sąd odniósł się jedynie do aspektu nabycia prawa skarżącego na podstawie art. 30 ustawy o ochronie lokatorów, co w ocenie WSA, w skarżonym wyroku z dnia 27 października 2015 r., pozwalało na zastosowanie, jako podstawy prawnej decyzji organu art. 37a ww. ustawy, a w konsekwencji bezzasadne oddalenie skargi.

2. naruszenie prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez jego niezastosowanie, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 34 i art. 35 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych, jako prawa nabytego skarżącego, zarówno do stosowania przepisów prawa lokalowego w stosunku do osób nieuprawnionych do osobnych kwater stałych, zajmujących lokale mieszkalne przeznaczone na zakwaterowanie stałe żołnierzy, jak i nabytego przez niego prawa do lokalu zamiennego, po opuszczeniu kwatery stałej przez ojca, do której jako syn, też był uprawniony na podstawie decyzji - nakazu przydziału z dnia [...] czerwca 1956 r., oraz ustalonej, w przedmiocie praw nabytych linii orzecznictwa jak w orzeczeniu NSA z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1258/11 i wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt TK 5/09, w związku z art. 151 p.p.s.a., polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi.

3. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1, art. 141 § 4 w wyniku: a) wydania wyroku WSA bez oparcia na aktach sprawy, a wyłącznie na przedstawionym w jego uzasadnieniu, w całości, in extenso, uzasadnieniu decyzji organu II instancji, co skutkowało brakiem stwierdzenia przez WSA, iż decyzje organów I i II instancji, w trybie art. 37a ww. ustawy wydano z naruszeniem art. art. 7, art. 76, art. 77 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a nadto błędnym przyjęciem całkowitego przesądzenia we wcześniejszym wyroku WSA z dnia 8 października 2013 r., co do braku tytułu prawnego skarżącego, gdy faktycznie, Sąd w wyroku tym odniósł się jedynie do aspektu nabycia prawa w świetle art. 30 ustawy o ochronie lokatorów z dnia 21 czerwca 2001 r., co w rezultacie, m.in. doprowadziło do bezpodstawnego uznania zastosowania art. 37a jako podstawy prawnej decyzji organu; b) braku przedstawienia w uzasadnieniu wyroku WSA zwięzłego stanu sprawy w oparciu o całość materiału akt sprawy, a nie tylko na, podstawie, zamieszczonego w uzasadnieniu wyroku, pełnego tekstu uzasadnienia decyzji organu II instancji, w większości nie odnoszącego się do podstaw faktycznych zastosowanego art. 37a ww. ustawy, tylko do art. 45 ust. 3 pkt. 3 tej ustawy, w której to części postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na śmierć osoby, nad którą skarżący sprawował opiekę, jak również, braku przedstawienia zarzutów skargi, jak też argumentów strony z odpowiedzi na skargę, co miało wpływ na wadliwe uznanie, iż stan faktyczny sprawy uzasadniał zastosowanie art. 37a w decyzji organu, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. i bezzasadne oddalenie skargi.

4. naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 2 i art. 134 § 1 p.p.s.a. wobec niestwierdzenia nieważności decyzji organu wydanej z rażącym naruszeniem prawa art. 97 § 1 pkt. 4 i art. 76 k.p.a., wobec czego organy I i II instancji błędnie uznały, iż kwestia braku tytułu prawnego do lokalu jest bezsporna, dlatego, że skarżący nie ma ani przydziału, ani umowy, bez uwzględnienia, iż toczy się postępowanie w sprawie o sygn. akt [...] w Sądzie Rejonowym [...] w/s ustalenia istnienia najmu, co stanowi zagadnienie wstępne dla przesłanki stosowania art. 37a, jak też nieuwzględnienie prawa skarżącego do lokalu zamiennego nabytego na podstawie art. art. 34 i 35 ustawy o zakwaterowaniu z dnia 20 maja 1976 r., w związku z powołanym orzecznictwem NSA i TK oraz wyrokiem w sprawie [...] Sądu Rejonowego [...], przesądzającym, iż uprawnienie do otrzymania lokalu zamiennego powinno obejmować wszystkie osoby zamieszkałe w dacie rozwodu (rodziców skarżącego) i uprawnione do zamieszkiwania i bez uwzględnienia, że wyrok WSA z dnia 8 października 2013 r., nie przesądzał całkowicie o braku tytułu do lokalu i wbrew twierdzeniom organu, odnosił się, jedynie do oceny nabycia uprawnień skarżącego w świetle art. 30, jak wskazano i w związku z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania Sądu kasacyjnego do weryfikacji zasadności zarzutów naruszenia prawa sformułowanych w skardze kasacyjnej w odniesieniu do tej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumpcji) oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasatora – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skarżącym kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że podnoszone naruszenia przepisów procesowych mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie mogą zostać uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych.

Mając na względzie wskazane powyżej zasady postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego – ograniczył rozpoznanie skargi kasacyjnej do weryfikacji podniesionych w niej zarzutów.

Skarżący kasacyjnie sformułował w skardze kasacyjnej zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Wobec powyższego, należało w pierwszej kolejności rozpatrzyć zarzuty wad procesowych zaskarżonego wyroku, albowiem dopiero po stwierdzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji został prawidłowo ustalony, albo że nie został przez kasatora skutecznie podważony za pomocą podniesionych zarzutów kasacyjnych, można przejść do oceny zarzutów wad materialnych, w granicach których kontrolowany jest proces wykładni i zastosowania prawa materialnego przez sąd pierwszej instancji.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Po pierwsze, nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji wydanie wyroku "bez oparcia na aktach sprawy, a wyłącznie na przedstawionym w jego uzasadnieniu, w całości, in extenso, uzasadnieniu decyzji organu II instancji", co miało doprowadzić do wadliwej oceny, że decyzje kontrolowanych organów nie zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 76, art. 77 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., oraz do błędnego przyjęcia, że strona skarżąca nie dysponuje samodzielnym tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji do błędnego uznania, że podstawą prawną zaskarżonych decyzji powinien być uchylony art. 37a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (u.z.S.Z.), podczas gdy Sąd ten w prawomocnym wyroku z dnia 8 października 2013 r. przesądził jedynie, że art. 30 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (u.o.l.) nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Kasator podniósł także, że kontrolowany Sąd naruszył obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy "w oparciu o całość materiału akt sprawy"oraz nie przedstawił zarzutów skargi oraz argumentów strony z odpowiedzi na skargę.

Oceniając powyższy zarzut, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący kasacyjnie zmierza za jego pośrednictwem do podważenia prawomocnie wiążącej oceny prawnej, która wynika z wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 października 2013 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 568/13. Sąd ten w powyższym wyroku w sposób ostateczny przesądził, że skarżący kasacyjnie – w zakresie stosunku rodzinnego łączącego go z matką – nie ma samodzielnego uprawnienia do zamieszkiwania w spornym lokalu mieszkalnym, a zatem – w tym aspekcie – z chwilą śmierci matki (1 kwietnia 2003 r.) utracił pochodne względem jej tytułu uprawnienie do zajmowania powyższego lokalu. W wyroku z dnia 8 października 2013 r. Sąd wyraził także wiążący kolejne składy orzekające sądów administracyjnych (art. 153 i art. 170 p.p.s.a.) pogląd, że w zakresie oceny dysponowania przez skarżącego pochodnym względem zmarłej matki tytułem prawnym do lokalu kwaterunkowego miarodajną podstawą prawną pozostaje art. 37a u.z.S.Z. Nie znajduje zatem jakichkolwiek podstaw twierdzenie kasatora, że Sąd w powyższym wyroku ograniczył swoją ocenę prawną jedynie do kwestii możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 30 u.o.l. Związanie oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku z dnia 8 października 2013 r. uzasadniało zatem zaniechanie przez Sąd orzekający w sprawie o sygn. II SA/Wa 422/15 czynienia dalszych ustaleń oraz prowadzenia rozważań, które mogłyby choćby pośrednio naruszyć obowiązek wynikający z art. 153 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego trzeba stwierdzić, że Sąd a quo nie naruszył w żadnym zakresie i w żadnym stopniu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Treść uzasadnienia wyroku z dnia 27 października 2015 r. odpowiada wymogom formalno-konstrukcyjnym ustanowionym w powyższym przepisie, zawierając w szczególności zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów skargi oraz stanowiska strony przeciwnej.

Całkowicie chybiony jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy wyrokowaniu pełnej treści akt administracyjnych. Sąd pierwszej instancji nie pominął żadnej istotnej części akt sprawy, jak również nie oparł rozstrzygnięcia na takich dowodach lub okolicznościach, które wykraczałyby poza materiał procesowy objęty aktami administracyjnymi lub – w zakresie uzupełniających dowodów z dokumentów lub faktów powszechnie znanych (art. 106 § 3-4 p.p.s.a.) – aktami sądowoadministracymi. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast dopuszczalność lub możliwość ponownego rozważania określonych kwestii prawnych wynikających z akt administracyjnych. Jak już stwierdzono, wydany w granicach sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga, prawomocny wyrok zdnia 8 października 2013 r. poważnie ograniczył lub nawet wyłączył możliwość dokonywania ponownej oceny prawnej istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych w świetle podstaw i przesłanek prawnych, które zostały już prawomocnie przesądzone. W związku z tym Sąd w wyroku z dnia 27 października 2015 r. był zobowiązany do zaniechania dalszych rozważań w tym zakresie.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył także przepisów art. 7, art. 76, art. 77 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę niezastosowania przez skarżony organ przepisu ustanawiającego podstawę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego w związku z zaistnieniem zagadnienia wstępnego (kwestii prejudycjalnej) w postaci sprawy cywilnej z powództwa skarżącego kasacyjnie przeciwko "Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Wojskową Agencję Mieszkaniową" o ustalenie wstąpienia J.Z. w stosunek najmu z dniem 10 lipca 2001 r. na podstawie art. 30 u.o.l. oraz o ustalenie wstąpienia K.Z. w stosunek najmu na podstawie art. 691 k.c. albo na podstawie art. 30 u.o.l. Ponieważ powyższy pozew został złożony w Sądzie Rejonowym [...] w dniu 11 sierpnia 2014 r., stając się podstawą wszczęcia postępowania procesowego prowadzonego pod sygn. [...], dlatego – w ocenie kasatora – organ odwoławczy powinien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., a niedostrzeżenie braku zawieszenia postępowania przez Sąd pierwszej instancji skutkowało wadliwym niezastosowaniem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. i "bezzasadnym zastosowaniem" art. 37a u.z.S.Z.

Wskazana wyżej sprawa cywilna z powództwa skarżącego kasacyjnie nie wykazuje bezpośredniego związku materialnoprawnego ze sprawą administracyjną o zobowiązanie do opróżnienia lokalu mieszkalnego, albowiem jej rozstrzygnięcie nie jest warunkiem zastosowania przepisu art. 37a u.z.S.Z. Właściwy organ orzekający w sprawie, o której mowa w art. 37a u.z.S.Z., rozstrzyga zagadnienie tytułu prawnego do zajmowania lokalu znajdującego się w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (obecnie: Agencji Mienia Woskowego) samodzielnie na podstawie przepisów o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oraz decyzji wojskowych organów kwaterunkowych, uwzględniając przepisy ogólne prawa cywilnego tylko w takim zakresie, w jakim zostało to wyraźnie dopuszczone przez ustawodawcę (por. np. art. 29a u.z.S.Z.). Organy właściwe w sprawach kwaterunku wojskowego są także zobowiązane do uwzględnienia wyraźnie wskazanych wyłączeń z zakresu stosowania prawa materialnego w sprawach uregulowanych w u.z.S.Z. określonych ustaw lub przepisów (zob. np. obowiązujący od dnia 1 lipca 2004 r. przepis art. 1a u.o.l., zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się do lokali będących w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej). Wyrok sądu cywilnego ustalający określone uprawnienia osoby zajmującej wojskowy lokal mieszkalny, w tym potwierdzający samodzielne albo pochodne prawo tej osoby zamieszkiwania w tym lokalu, musi również respektować przepisy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, albowiem przepisy te mają charakter regulacji szczególnej względem ogólnych zasad prywatnoprawnego nabywania uprawnień do zajmowania lokali mieszkalnych (w tym wynikających z przepisów k.c. lub u.o.l.). W tym sensie związek materialnoprawny pomiędzy sprawami cywilnymi o ustalenie istnienia prawa do wojskowego lokalu mieszkalnego a sprawami administracyjnymi dotyczącymi tych lokali może zachodzić w kierunku odwrotnym, czyniąc rozstrzygnięcia administracyjne w tych sprawach przesłanką dla orzeczeń sądów cywilnych.

Odrębnie i ponownie należy wskazać, że – objęte pozwem z dnia 11 lipca 2014 r. o ustalenie stosunku najmu – zagadnienie możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 30 u.o.l. oraz przyjęcia, że matka skarżącego kasacyjnie (J.Z.) lub sam skarżący kasacyjnie wstąpili z mocy prawa w stosunek najmu lokalu po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie u.o.l. (od dnia 10 lipca 2001 r.), zostało ostatecznie przesądzone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Wa 568/13) w takim zakresie, w jakim Sąd ten stwierdził, że w dniu wejścia w życie u.o.l. (10 lipca 2001 r.) matka skarżącego kasacyjnie jako posiadająca tytuł prawny do spornego lokalu nie była adresatem tego przepisu, podobnie jak skarżący kasacyjnie który – w zakresie tytułu pochodnego wywodzonego z prawa matki – również w tym dniu był uprawniony do zajmowania powyższego lokalu, a zatem w tym zakresie nie był adresatem powyższego unormowania.

Zgodnie z powyższymi uwagami nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 2 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt. 4 i art. 76 k.p.a. w związku z brakiem zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy [...] sprawy o ustalenie stosunku najmu (sygn. akt [...]).

Na marginesie Sąd kasacyjny stwierdza, że u podstaw zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. w związku z toczącym się postępowaniem cywilnym o ustalenie istnienia stosunku najmu leży założenie, że matka skarżącego kasacyjnie lub sam skarżący co najmniej w dniu 10 lipca 2001 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie lokatorów/u.o.l.) zajmowali lokal bez tytułu prawnego, co stoi w sprzeczności nie tylko z oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia z dnia 8 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Wa 568/13), lecz także z wyrażonym w skardze kasacyjnej (zob. zarzut nr 2) twierdzeniem, że skarżący dysponował (także w dniu 10 lipca 2001 r.) i nadal dysponuje "własnym", nabytym na podstawie decyzji kwaterunkowej prawem do lokalu jako członek rodziny żołnierza, któremu przydzielono kwaterę stałą (decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 1957 r., na mocy której dokonano przydziału kwatery stałej W.Z. – ojcu skarżącego kasacyjnie).

Wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów naruszenia prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny mógł przystąpić do analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 37a ust. 1 i 2 u.z.S.Z. (przepis ten został uchylony z dniem 1 lipca 2010 r., lecz jest nadal stosowany w przedmiotowej sprawie na mocy art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw), należy stwierdzić, że zarzut ten został sformułowany wadliwie w sensie konstrukcyjnym i w związku z powyższym podlega oddaleniu. Strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wskazała postaci (np. błędna ocena obowiązywania, błędna wykładnia, błędne zastosowanie) oraz sposobu (np. błędna wykładnia poprzez przyjęcie, że określone pojęcie lub zwrot ma określone, kwestionowane przez kasatora znaczenie) naruszenia prawa materialnego, lecz także nie wskazała precyzyjnie prawidłowego – w jej ocenie – sposobu stosowania relewantnych przepisów materialnoprawnych na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy. Analiza treści postawionego zarzutu oraz jego uzasadnienie wskazuje, że za jego pośrednictwem kasator zmierza z jednej strony do zakwestionowania prawidłowości podstawy faktycznej rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w zakresie tytułu prawnego skarżącego kasacyjnie do lokalu mieszkalnego, z drugiej zaś – podejmuje próbę podważenia zakresu oraz treści oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Wa 568/13) w odniesieniu do źródła i charakteru uprawnień skarżącego do zajmowania spornego lokalu.

Takie podejście – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego – jest oczywiście niedopuszczalne. Nie można bowiem zwalczać prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem ocena zasadności tego rodzaju zarzutu może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., I OSK 250/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15).

Nie jest także dopuszczalne – co już dobitnie stwierdzono – formułowanie zarzutów naruszenia prawa materialnego, które podważają prawidłowość wiążącej oceny prawnej wynikającej z prawomocnego wyroku sądu administracyjnego (art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a.). Tak sformułowane zarzuty podlegają a limine oddaleniu bez merytorycznej weryfikacji ich zasadności.

Uzasadniony natomiast okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 34 ust. 1 (art. 32 ust. 1 według numeracji przyjętej w tekście pierwotnym – zob. Dz. U. 1976, nr 19, poz. 121) ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r., nr 5, poz. 19 ze zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię w kontekście obowiązywania i zakresu praw nabytych przez skarżącego kasacyjnie z decyzji nr [...] wojskowego organu kwaterunkowego z dnia [...] października 1978 r. oraz w świetle przepisów będących podstawą prawną wydania powyższej decyzji.

Uwzględniając powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz stwierdzając w związku z tym podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że istota sprawy została wyjaśniona przez Sąd I instancji w stopniu co najmniej dostatecznym – przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga (art. 188 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.).

Orzekając we wskazanych wyżej granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w pierwszej kolejności, że decyzja nr [...] z dnia [...] października 1978 r. została wydana na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (według numeracji obowiązującej w dniu wydania decyzji) w zw. z § 82 ust. 1 i § 75 § ust. 1 zarządzenia nr 31/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 czerwca 1976 r. w sprawie przedzielania, zwalniania i remontu osobnych kwater stałych oraz właściwości organów wojskowych w tych sprawach. Przepis art. 32 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. (u.z.s.z.) stanowił, że żołnierze zwolnieni z zawodowej służby wojskowej, którzy nie zachowują prawa do osobnej kwatery stałej, członkowie rodzin zmarłych żołnierzy (emerytów wojskowych, rencistów wojskowych), którzy nie nabywają prawa do tej kwatery, oraz inne osoby, których prawo do osobnej kwatery stałej wygasło, pozostają nadal w zajmowanych dotychczas kwaterach (art. 32 ust. 1), do czasu ich przekwaterowania do zamiennego lokalu mieszkalnego, jeżeli zajmowane przez te osoby kwatery znajdują się: 1) na wojskowym terenie zamkniętym albo w budynkach poza tym terenem, określonych przez właściwe organy wojskowe, 2) w garnizonach określonych przez Ministra Obrony Narodowej lub organ przez niego upoważniony (art. 32 ust. 2). Zamienny lokal mieszkalny (odpowiadający wymogom art. 29 u.z.s.z.) podlegał dostarczeniu przez właściwy wojskowy organ kwaterunkowy (art. 32 ust. 3), natomiast sam przydział wymagał decyzji właściwego terenowego organu administracji państwowej (art. 32 ust. 4 u.z.s.z.).

Jakkolwiek językowa treść art. 32 ust. 1 u.z.s.z. nie obejmowała członków rodzin rozwiedzionych żołnierzy (w przedmiotowej sprawie rozwiązanie małżeństwa W.Z. i J.Z. nastąpiło na mocy wyroku rozwodowego z dnia [...] października 1975 r.), to jednak w zarządzeniu nr 31/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 czerwca 1976 r. w sprawie przydzielania, zwalniania i remontów osobnych kwater stałych oraz właściwości organów wojskowych w tych sprawach (Dz. Rozk. MON Nr 12, poz. 64), wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 32 ust. 3 oraz art. 52 ust. 1 pkt 3-6 i art. 9 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, unormowano zagadnienie uprawnień byłego małżonka żołnierza do kwatery stałej po rozwodzie. Przepis w § 75 zarządzenia przewidywał, że w razie orzeczenia rozwodu małżonkowi żołnierza (emeryta, rencisty wojskowego), jeżeli nie jest uprawniony do kwatery, oraz pozostającym przy nim dzieciom przysługuje prawo do zamiennego lokalu mieszkalnego (ust. 1); rozwiedzeni małżonkowie, mimo orzeczenia rozwodu, zachowują prawo do zajmowanej dotychczas kwatery do czasu wydania im imiennej decyzji o przydziale oddzielnej kwatery - lokalu zamiennego (ust. 2); jeżeli rozwiedzeni małżonkowie zwracają się do garnizonowego organu kwaterunkowo - budowlanego o przydział oddzielnej kwatery (lokalu zamiennego) ze względu na przeprowadzony rozwód - wniosek taki powinien być rozpatrzony w normalnym trybie (ust. 3); w wypadkach wymienionych w ustępie 3 może być również wzięty pod uwagę podział dotychczas zajmowanej kwatery na dwie odrębne, o ile podział taki byłby technicznie możliwy (ust. 4); przydzielenie oddzielnej kwatery stałej i lokalu zamiennego powinno nastąpić w granicach powierzchni zbliżonej do dotychczas zajmowanej przez rozwiedzionych, z wyjątkiem wypadków, gdy rozwiedzeni małżonkowie zamieszkiwali w kwaterze jednoizbowej lub w pokoju z kuchnią (ust. 5); przy załatwianiu sprawy kwater (lokali zamiennych) dla osób rozwiedzionych należy w szczególności uwzględnić dobro małoletnich dzieci rozwiedzionych małżonków (ust. 6); w garnizonach, w których realizowane jest budownictwo spółdzielcze dla wojska, rozkwaterowanie rozwiedzionych może nastąpić w zasadzie tylko przez udział w budownictwie spółdzielczym, w tych wypadkach nie stosuje się postanowień ust. 5, a rozmiary lokali spółdzielczych tych osób ustala się na zasadach ogólnych (ust. 7).

Status małżonków żołnierzy zawodowych zajmujących wspólnie z nimi po rozwodzie osobne kwatery stałe przydzielone żołnierzom w czasie trwania małżeństwa został unormowany w ustawie o zakwaterowaniu sił zbrojnych po jej nowelizacji ustawą z 17 maja 1989 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. Nr 30, poz. 162), która weszła w życie dnia 1 lipca 1989 r. Ustawa nowelizująca dodała do u.z.s.z. przepis art. 17a, który m.in. przewidywał, że w razie orzeczenia rozwodu żołnierza zawodowego zajmującego osobną kwaterę stałą, rozwiedzeni małżonkowie zachowują prawo do zamieszkiwania w dotychczasowej kwaterze do czasu przekwaterowania. Przepis art. 17a został oznaczony jako art. 18 w tekście jednolitym ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (t.j. Dz. U. z 1989 Nr 52, poz. 309), który obowiązywał do czasu utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 20 maja 1976 r. w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, która z kolei regulowała to zagadnienie w art. 28. Przepis art. 28 u.z.S.Z. został uchylony z dniem 1 lipca 2004 r. ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203). Ustawa nowelizująca z dnia 16 kwietnia 2004 r. w przepisie przejściowym art. 23 ust. 1 ustanowiła regułę potwierdzającą prawa nabyte z decyzji kwaterunkowych, zgodnie z którą osoby, którym do dnia wejścia w życie ustawy przydzielono osobną kwaterę stałą, zachowują nabyte do tego dnia uprawnienia na czas zajmowania tej kwatery. Następnie ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 28, poz. 143) z dniem 1 lipca 2010 r. dodany został przepis art. 41a, który unormował sytuację mieszkaniową rozwiedzionych małżonków.

W przedmiotowej sprawie, wobec braku odpowiednich regulacji intertemporalnych normujących sytuację prawną członków rodziny rozwiedzionego żołnierza, którzy – wobec uchylenia decyzji o przydziale kwatery stałej i niedostarczenia lokalu zamiennego – zajmowali nadal lokal byłej kwatery wojskowej po uchyleniu przepisów będących podstawą decyzji przyznającej uprawnienie do dalszego zamieszkiwania w lokalu kwaterunkowym, relewancję normatywną zachowują przepisy obowiązujące w momencie wydawania decyzji nr [...] z dnia [...] października 1978 r., w której: 1) "unieważniono" decyzję z dnia [...] czerwca 1957 r. o przydziale kwatery stałej; 2) przyznano rozwiedzionej małżonce żołnierza (J.Z.) prawo do lokalu zamiennego; 3) zezwolono rozwiedzionej małżonce wraz z dziećmi (skarżącym kasacyjnie – K., W. i B.) na "użytkowanie kwatery" o powierzchni użytkowej 54,33 m kw., do czasu przydzielenia lokalu zamiennego.

Uprawnienia przyznane w powyższej decyzji wynikały bezpośrednio z art. 32 ust. 1-2 u.z.s.z. w zw. z § 75 ust. 1 zarządzenia nr 31/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 czerwca 1976 r. w sprawie przedzielania, zwalniania i remontu osobnych kwater stałych oraz właściwości organów wojskowych w tych sprawach. Przepisy zarządzenia nr 31/MON miały niewątpliwie charakter normatywny i – wobec otwartego katalogu źródeł prawa na gruncie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. – należały do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, uzupełniając unormowania ustawowe.

Ostateczna decyzja nr [...] z dnia [...] października 1978 r. – jako akt konkretyzujący wskazane wyżej regulacje prawne obowiązujące w dniu jego wydania – zachowała – co do zasady – moc obowiązującą w zakresie treści podstaw prawnych i faktycznych będących podstawą jej wydania, niezależnie od późniejszej nowelizacji i uchylenia ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, wejścia w życie nowej ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i jej kolejnych nowelizacji oraz utraty mocy obowiązującej przez zarządzenie nr 31/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 czerwca 1976 r.

W teorii prawa administracyjnego przekonująco i zasadnie wyrażane jest stanowisko, że wydane na podstawie derogowanych norm ustawowych ostateczne decyzje administracyjne – jako tzw. normy pochodne – zachowują trwałość także po wejściu w życie nowego prawa, chyba że reguły intertemporalne związane ze zmianami normatywnymi wyraźnie zniosą albo ograniczą moc obowiązującą tego rodzaju decyzji. W tym sensie w zakresie regulacji administracyjnoprawnej obowiązuje zasada lex posterior superiori non derogat legi priori inferiori, którą należy rozumieć jako regułę walidacyjno-interpretacyjną o treści: późniejsza norma wyższego stopnia (np. norma ustawowa) nie uchyla wcześniejszej normy niższego stopnia (np. normy pochodnej wynikającej z decyzji administracyjnej), chyba że ustawodawca w regulacji intertemporalnej bezpośrednio i wyraźnie postanowi inaczej.

Powyższą zasadę należy odnieść bezpośrednio do ogólnej oceny zachowania przez decyzję nr [...] z dnia [...] października 1978 r. mocy obowiązującej także po wejściu w życie nowej ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

Problematyczna w przedmiotowej sprawie jest jednak kwestia możliwego ustania mocy obowiązującej decyzji nr [...] z dnia [...] października 1978 r. w płaszczyźnie podmiotowej odnoszącej się do skarżącego kasacyjnie K.Z. Przyczyna ewentualnej utraty mocy obowiązującej musi być jednak oceniana z uwzględnieniem treści przepisów o zakwaterowaniu sił zbrojnych obowiązujących w momencie wydania decyzji nr [...] oraz w świetle wiążącej oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Wa 568/13).

Jeżeli chodzi o ocenę prawną wyrażoną w powyższym wyroku, to – trafnie i prawidłowo – Sąd pierwszej instancji orzekając ponownie w przedmiotowej sprawie w kontrolowanym wyroku uznał, że w wyroku z dnia 8 października 2013 r. ostatecznie przesądzono, że – w zakresie stosunku prawno-rodzinnego łączącego skarżącego kasacyjnie z matką – tytuł prawny skarżącego do zajmowania lokalu kwaterunkowego miał w istocie charakter pochodny i zależny, a zatem z chwilą śmierci matki (1 kwietnia 2003 r.) skarżący utracił – w tym zakresie – uprawnienie do zajmowania lokalu.

Naczelny Sąd Administracyjny – wobec treści art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. – nie podważa prawidłowości powyższej oceny i uznaje ją za formalnie wiążącą.

Sąd kasacyjny zauważa jednak, że niezależnie od możliwości konstruowania swoistego prawa pochodnego dziecka (członka rodziny) rozwiedzionego żołnierza, wywodzonego z uprawnień matki jako byłej małżonki tego żołnierza, zachodzi konieczność uwzględnienia, że prawo członka rodziny (dziecka) rozwiedzionego żołnierza miało także charakter samodzielny w takim zakresie, w jakim sama ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych kreowała samodzielne (niezależne od uprawnień wywodzonych z prawa rozwiedzionego małżonka żołnierza) uprawnienie dziecka do dalszego zamieszkiwania w byłej wojskowej kwaterze stałej. Tego rodzaju uprawnienia miały charakter zasadniczo ograniczony czasowo (tymczasowy), a ich trwałość zależała od statusu prawno-rodzinnego członka rodziny będącego dzieckiem żołnierza i jego byłego małżonka. U podstaw dokonania powyższego rozróżnienia leży nieodzowność dostrzeżenia odrębności stosunku prawnego wynikającego z małżeństwa (stosunek pomiędzy małżonkami) oraz stosunków prawnych wynikających z rodzicielstwa, a więc stosunków pomiędzy rodzicami (ojcem lub matką) a dziećmi. Odrębność powyższych stosunków przekłada się również na prawną ocenę źródeł i zakresu uprawnień bazujących na powyższych stosunkach.

Odrębnym zagadnieniem jest natomiast prywatnoprawna kwalifikacja prawa do zamieszkiwania w lokalu będącym wojskową kwaterą stałą jako niezbywalnego i niegasnącego w chwili śmierci prawa żołnierza i jego małżonka, wchodzącego w skład majątku wspólnego, jeżeli przydział lokalu nastąpił w czasie trwania wspólności ustawowej małżeńskiej (zob. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 131/06; oraz z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt III CZP 50/15).

Względną samodzielność uprawnienia skarżącego kasacyjnie należy wyprowadzać z przepisów art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 1-2 w zw. z § 75 ust. 1 zarządzenia nr 31/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 czerwca 1976 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 października 1978 r.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.z.s.z. osobna kwatera stała była przeznaczona na zakwaterowanie stałe żołnierza zawodowego i jego rodziny. Przepis art. 9 ust. 2 w rozważanym brzmieniu stanowił, że przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej osobnej kwatery stałej przysługującej żołnierzowi uwzględnia się stan rodzinny żołnierza, jego stopień wojskowy i zajmowane stanowisko służbowe, natomiast zgodnie z art. 9 ust. 3 pkt. 2 członkami rodziny żołnierza, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni mieszkalnej, są pozostający z żołnierzem we wspólnym gospodarstwie domowym – dzieci do czasu założenia odrębnej rodziny.

Dokonując odpowiedniej modyfikacji znaczeniowej powyższej regulacji – na tle dalszego funkcjonowania rodziny żołnierza po orzeczeniu rozwodu i po ustaniu prawa ojca żołnierza do osobnej kwatery stałej – w świetle art. 32 ust. 1 u.z.s.z., który w zw. z art. 9 ust. 3 pkt. 2 u.z.s.z. w zw. z § 75 ust. 1 zarządzenia nr 31/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 czerwca 1976 r. ustanowił prawo do dalszego zajmowania przez członków rodziny żołnierza kwatery wojskowej do czasu przydzielenia zamiennego lokalu mieszkalnego, należy uznać, że dzieci żołnierza, pozostające z nim we wspólnym gospodarstwie domowym w momencie przydziału kwatery stałej, aż do czasu założenia odrębnej rodziny (a więc – verba legis – niezależnie od wieku, w którym nastąpiło założenie odrębnej rodziny) zachowały prawo do dalszego zamieszkiwania w lokalu kwaterunkowym, niezależnie od kwestii przynależności tego lokalu do majątku wspólnego żołnierza i jego byłego małżonka.

Dla porządku należy jedynie stwierdzić, że dopiero na mocy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych dokonano nowelizacji art. 9 ust. 3 pkt. 2 u.z.s.z. poprzez wprowadzenie ograniczenia zakresu podmiotowego rozważanego prawa do lokalu. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu prawo do lokalu miało przysługiwać dzieciom "do czasu założenia odrębnej rodziny, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 lat życia, chyba że są inwalidami I lub II grupy; ograniczenia wieku dziecka nie stosuje się przy przydzielaniu kwatery w związku z przeniesieniem żołnierza zawodowego do pełnienia służby w innym garnizonie". Powyższa ustawa nowelizująca nie wywołała skutku retroaktywnego względem praw nabytych na podstawie dotychczasowego prawa.

Na podstawie powyższych uwag trzeba zatem przyjąć, że skarżący kasacyjnie nabył na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] października 1978 r. – będącej jego "własnym" tytułem prawnym – względnie samodzielne prawo do zamieszkiwania w spornym lokalu, które trwało aż do momentu założenia odrębnej rodziny. O ile zatem prawo do zajmowania lokalu kwaterunkowego przez skarżącego jako prawo pochodne, wywodzone z przynależnego matce prawa do lokalu jako elementu małżeńskiego majątku wspólnego (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt III CZP 50/15) mogło ustać – w świetle wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 października 2013 r. – najpóźniej z chwilą śmierci matki (1 kwietnia 2003 r.), o tyle samodzielne prawo skarżącego – jako dziecka żołnierza – do zamieszkiwania w spornym lokalu wygasło najpóźniej w momencie założenia przez niego własnej rodziny, co mogło nastąpić – w świetle art. 9 ust. 3 u.z.s.z. – najwcześniej z chwilą zawarcia związku małżeńskiego.

Z akt sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie zawarł związek małżeński z A.Z. (zob. np. s. 3 uzasadnienia decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2014 r.). Jeżeli zatem doszło do zawarcia związku małżeńskiego przez skarżącego i tym samym do założenia przez niego własnej (odrębnej) rodziny, to – w świetle art. 9 ust. 3 pkt. 2 u.z.s.z. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 października 1978 r. – w dniu zawarcia tego związku ustało również – wynikające z decyzji nr [...] z dnia [...] października 1978 r. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 i art. 9 ust. 3 pkt. 2) ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych – prawo skarżącego do zamieszkiwania w spornym lokalu kwaterunkowym. Nawet jeśli skarżący zamieszkiwał nadal w tym lokalu po założeniu odrębnej rodziny, to prawo do jego zajmowania nie mogło już być wywodzone z decyzji nr [...] z dnia [...] października 1978 r., co prowadzi do wniosku, że zamieszkiwanie to odbywało się bez formalnego tytułu prawnego. Okoliczność, że matka skarżącego zezwoliła mu na dalsze zamieszkiwanie w tym lokalu i w tym sensie wywodził on swoje "prawa" z jej tytułu prawnego nie zmienia oceny, że z formalnoprawnego punktu widzenia w przedmiotowej sprawie istotny jest moment wygaśnięcia materialnoprawnego uprawnienia skarżącego wynikającego z przepisów art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 1-2 w zw. z § 75 ust. 1 zarządzenia nr 31/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 czerwca 1976 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 października 1978 r. Wykładnia prawa materialnego w tym zakresie nie została dokonana i nie była przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji w wyroku z dnia 8 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Wa 568/13). Dlatego ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie nie stanowi naruszenia oceny prawnej wynikającej z powyższego wyroku.

W związku z powyższymi uwagami należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 i w zw. z art. 188 p.p.s.a. uchylić nie tylko zaskarżony wyrok, lecz także decyzje organów administracji mienia wojskowego.

Rzeczą kontrolowanych organów będzie w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania ustalenie nie tylko daty zawarcia związku małżeńskiego przez skarżącego kasacyjnie, lecz także faktu stałego zamieszkiwania w spornym lokalu po tym dniu. Ustalenia wymagają także okoliczności istotne z punktu widzenia możliwości zastosowania art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Jeżeli skarżący kasacyjnie do dnia 10 lipca 2001 r. zajmował sporny lokal kwaterunkowy bez tytułu prawnego (wobec wygaśnięcia tego tytułu w związku z założeniem odrębnej rodziny) co najmniej przez okres 10 lat, to zgodnie z powyższym przepisem wstąpił z mocy prawa po upływie 12 miesięcy od dnia 10 lipca 2001 r. w stosunek najmu tego lokalu. Ponieważ dopiero nowelizacja ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw wprowadziła art. 37a i jednocześnie w art. 10 dodała do ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego przepis art. 1a, który wyraźnie wyłączył stosowanie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. do lokali będących w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, dlatego brak podstaw, aby twierdzić, że w dniu 10 lipca 2001 r. przepis art. 30 ust. 1 powyższej ustawy nie miał zastosowania do lokali zarządzanych przez Agencję.

Jeżeli zaś zostanie ustalone, że skarżący kasacyjnie wstąpił na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. w stosunek najmu lokalu, to pozbawiona podstaw okaże się operacja zastosowania uchylonego art. 37a u.z.S.Z. względem skarżącego kasacyjnie, a postępowanie w sprawie wszczętej na podstawie tego przepisu podlegać będzie umorzeniu. W takim wypadku sytuację prawną skarżącego w zakresie możliwości dalszego zajmowania lokalu mieszkalnego trzeba będzie aktualnie oceniać w świetle art. 29a i art. 29b u.z.S.Z. Jeżeli właściwy dyrektor oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego doręczy wezwanie do opróżnienia lokalu i zobowiązany nie opuści go dobrowolnie, wtedy konieczne będzie skierowanie do sądu powszechnego pozwu o opróżnienie lokalu mieszkalnego (art. 29b ust. 1-2 u.z.S.Z.). Należy jednak pamiętać, że zgodnie z art. 29b ust. 3 u.z.S.Z. w wezwaniu, o którym mowa w art. 29b ust. 1, dyrektor oddziału regionalnego może wskazać inny lokal mieszkalny lub pomieszczenie tymczasowe, jeżeli potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych są zaspokojone, a osoba obowiązana do opróżnienia lokalu mieszkalnego nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego lub nie jest uprawniona do takiego lokalu lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie odrębnych przepisów.

Powyższe oceny prawne i wskazania co dalszego postępowania są wiążące dla wszystkich organów oraz sądów ponownie orzekających w sprawie (art. 153 w zw. z art. 188 p.p.s.a.).

Wobec wskazanych wyżej argumentów i przesłanek Naczelny Sąd Administracji orzekł, jak w pkt. 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt. 3 sentencji na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.