Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 301/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: *Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: par. 5 ust. 2 i 5,  par. 8 ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Protokolant: referent stażysta Kamila Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 września 2022 r. sprawy ze skargi A.W., D.B., D.R., W.M, P.D.1, P.D.2, M.D, R.D., K.P., G.H., A.K., E.K., D.G. na akt Starosty Wałbrzyskiego z dnia 30 grudnia 2019 r. nr SD.7120.173.2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu na ul. [...], ul. [...], ul. [...] w J. w części dotyczącej wprowadzenia na ul. [...] w J., na początku i na końcu odcinka z kostki brukowej, oznakowania znakiem B-1 pod nim tabliczką T-22, poniżej tabliczką z informacją "Nie dotyczy pojazdów upoważnionych przez zarządcę drogi" I. stwierdza, że zaskarżony akt jest niezgodny z prawem w zaskarżonej części; II. zasądza od Starosty Wałbrzyskiego na rzecz strony skarżącej: A.W., D.B., D.R., W.M, P.D.1, P.D.2, M.D, R.D., K.P., G.H., A.K., E.K., D.G solidarnie kwotę 916 (słownie: dziewięćset szesnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A.W., D.B., D.R., W.M., P.D., P.D., M.D., R.D., K.P., G.H., A.K., E.K. i D.G. (dalej wszyscy: skarżący, strony) - reprezentowanych przez adwokata - jest akt Starosty W. (dalej: Starosta, organ) z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzający projekt stałej organizacji ruchu na ul. P., ul. G., ul. K. w J. w części dotyczącej wprowadzenia na ul. P. w J. na początku i na końcu odcinka z kostki brukowej oznakowania znakiem B-1 pod nim tabliczką T-22, poniżej tabliczką z informacją: "Nie dotyczy pojazdów upoważnionych przez zarządcę drogi".

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z 28 listopada 2019 r. Burmistrz Miasta J. (dalej: Burmistrz) jako zarządca drogi gminnej nr [...] ul. P. w J. skierował do Starosty wniosek o zatwierdzenie zmian wprowadzonych do istniejącej stałej organizacji ruchu [...] dla ww. ulicy składając projekt organizacji ruchu i oznakowania.

Starosta na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.; dalej: "Prawo o ruchu drogowym"), § 5 ust. 1 pkt 2, pkt 5 i 6 oraz § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r., poz. 784; dalej: "rozporządzenie ws. zarządzania ruchem na drogach") zwrócił Burmistrzowi ww. projekt w celu uzupełnienia i wprowadzenia szczegółowo wymienionych poprawek w terminie do 3 stycznia 2020 r.

Burmistrz w wyznaczonym terminie złożył projekt organizacji ruchu i oznakowania dla ulic: P., G., K. w m. J. z [...] r. W opisie projektowanego oznakowania wprowadził m.in. oznakowanie przy ul. P. na początku i na końcu odcinka z kostki brukowej ustawienie znaków B-1 pod nim tabliczkę T-22 poniżej tabliczkę z informacja (Nie dotyczy pojazdów upoważnionych przez zarządcę drogi). W uzasadnieniu wniosku Burmistrz wskazał, że powodem opracowania nowego projektu organizacji ruchu na ul P. jest modernizacja jej górnego odcinka polegająca na wyłożeniu kostką granitową na długości 447 m i szerokości 3, 70 m oraz wprowadzenie strefy ograniczonej prędkości do 30 km/h z uwagi na wzmożony ruch pieszych i rowerzystów na tej drodze, która prowadzi do miejsc atrakcyjnych turystycznie. Na części drogi wyłożonej kostką granitową Burmistrz wprowadził oznakowanie zakazujące poruszania się pojazdami mechanicznymi z możliwością wydania indywidualnych zezwoleń na dojazd do działek prywatnych.

Zaskarżonym aktem Starosta zatwierdził ww. projekt organizacji ruchu w całości z uwagą i wyznaczył termin jej wprowadzenia do dnia 30 stycznia 2020 r.

Protokołem z 20 stycznia 2020 r. Starosta potwierdził odbiór oznakowania poziomego i pionowego wynikającego z realizacji zatwierdzonych zmian w projektach organizacji ruchu drogowego m.in. dla ul. P.

Strony - za wyjątkiem D.G. oraz z udziałem J.D. - złożyły do Starosty wezwanie z 15 września 2020 r. do usunięcia naruszenia prawa w zakresie ustawienia znaku B-1 wraz z tabliczką T-22 oraz informacją "Nie dotyczy pojazdów upoważnionych przez zarządcę drogi" na początku i na końcu odcinka z kostki brukowej ulicy P. jako sprzecznego z § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ws. zarządzania ruchem na drogach. Argumentowały, że zaszły w sprawie przesłanki do odrzucenia projektu organizacji ruchu w ww. zakresie, bowiem jego skutkiem doszło do wyłączenia ruchu na tym fragmencie drogi, który jest niezbędny dla prawidłowego i zgodnego z przeznaczeniem korzystania z nieruchomości. Wzniesienie budynków mieszkalnych zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym oraz do dojazd do nieruchomości jest podstawową i najważniejsza potrzebą społeczności lokalnej, tworzonej przez strony. W tym celu konieczne jest wyeliminowanie znaków B-1 z ul. P. wraz z towarzyszącymi im tabliczkami.

W odpowiedzi z 5 października 2020 r. organ wyjaśnił, że końcowy odcinek ww. drogi objęty znakiem B-1 dotyczy jezdni o średnim nachyleniu powyżej 13%, nawierzchnia (kostka granitowa) ma niskie parametry tarcia, co w górzystym terenie i określonych warunkach atmosferycznych może stwarzać zagrożenie poślizgu. Droga ta jezdnie o szerokości 3 m i pobocza o szerokości 1, 2 m, bez wydzielonych chodników. Odcinek ten pełni kilka funkcji, z których najistotniejsza obecnie to prowadzenie turystycznego ruchu pieszych na Górę B. i ciąg na szlakach rowerowych Gór W. pasma Gór R. oraz dojazd do nieruchomości położonych przy drodze. Upowszechnienie ruchu drogowego dla nieokreślonej grupy kierowców będzie miało negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a także na środowisko. Wyłączenie spod znaku B-1 (tabliczka T-22 oraz tabliczkę T-0 o treści "nie dotyczy upoważnionych przez zarządcę drogi") dotyczy określonych adresatów, co do których Burmistrz jako zarządca i gospodarz drogi winien być dobrze zorientowany zarówno w zakresie ich interesu prawnego jaki i faktycznego. Podkreślił też, że treść tabliczki z chwilą nadania indywidualnych numerów dla posesji ulegnie zmianie i wskaże konkretnych adresatów, co wyłączy potrzebę ubiegania się o zezwolenie. Wskazał również, ze właściciele nieruchomości położonych przy tym odcinku drogi mają stosowne upoważnienia wydane przez Burmistrza i mogą wystąpić z projektem czasowej organizacji ruchu na czas budowy. Poinformował ponadto o treści § 3 ust. 2 rozporządzenia ws. zarządzania ruchem na drogach (rozstrzyganie sporu w zakresie istniejącej lub projektowanej organizacji ruchu).

Strony wniosły skargę na ww. akt Starosty o zatwierdzeniu projektu organizacji ruchu w części w opisanej wyżej wskazując, że w tej części jest sprzeczny z:

1) § 8 ust. 6 pk1 i 2 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ws. zarządzania ruchem na drogach;

2) art. 1 ustawy o drogach publicznych;

3) pkt 3.1.1. (Znaki zakazu. Zasady ogólne) Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach;

4) § 19 Uchwały [...] Rady Miasta J. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego.

Na tej podstawie wniosły o stwierdzenie nieważności aktu Starosty w zaskarżonej części, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 221 zł, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi strony przedstawiły istnienie interesu prawnego skarżących oraz naruszenie ich interesu prawnego zaskarżonym aktem. Wskazały, że każda z nich jest właścicielem nieruchomości – odpowiedniej działki gruntu, a nieruchomości te mają prawnie zapewniony dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...] stanowiącej drogę dojazdową wewnętrzną, której są współwłaścicielami i która prowadzi do ulicy P. mającej status drogi gminnej. Nieruchomości stanowią działki budowlane, które w planie miejscowym to tereny 2.5 MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wjazd na teren działek należących do stron odbywa się z fragmentu ul. P., na którym w ramach zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu ustawiono znaki B-1 i tym samym faktycznie pozbawiono skarżących co do zasady dostępu do ich nieruchomości. Organizacja ruchu uniemożliwia prawidłowe korzystanie z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, trwale uniemożliwia zabudowę działek, do której niezbędny jest wjazd pojazdów dostarczających materiały budowlane oraz wykonawców robót i osób sprawujących nadzór nad robotami. Wszystkie strony zamierzają zabudować nabyte działki, a w stosunku do skarżącej D.R. i W.M. Burmistrz już wydał pozwolenie na budowę. Starania stron o umożliwienie swobodnego włączania się do ruchu przez drogi leśne nie uzyskały zgody nadleśnictwa ze względu na istniejący prawny dostęp do drogi gminnej.

Strony uargumentowały ponadto sprzeczność zaskarżonej części aktu Starosty z powołanymi przepisami rozporządzeń oraz prawem miejscowym. Zdaniem stron, w sprawie zaszły obie przesłanki odrzucenia projektu organizacji ruchu. Organ nie wyważył potrzeb społeczności lokalnej, którą tworzą skarżący, zaś ograniczenie ruchu jest nieefektywne, bowiem uniemożliwia realizację przyjętych w planie miejscowym założeń planistycznych. Ponadto restrykcyjne ograniczenia korzystania z drogi publicznej nie są w sprawie konieczne i jednocześnie rażąco ingerują w prawa skarżących naruszając konstytucyjne zasady równości wobec prawa i proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę Starosta odwołał się do argumentacji wynikającej z pisma z 5 października 2020 r. stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz podkreślił konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, które wyklucza uruchomienie powszechnego (ogólnodostępnego) ruchu na odcinku drogi objętej zakazem ruchu w obu kierunkach. Poza wzmożonym ruchem turystycznym pieszym i rowerowym oraz dużym kątem upadu jezdni dodatkowo wskazał na parametry techniczne jezdni, która na tym odcinku ma 2,5 m szerokości, trawiaste pobocza położone na skarpach przy rowach odwaniających lub terenach podmokłych. Wyminięcie się dwóch pojazdów na tej drodze jest niemożliwe. Znaczenie ma też ochrona środowiska, bo sporna droga znajduje się na obszarze Natura 2000 [...], zaś powyżej wprowadzonego zakazu znajduje się ujęcie wody pitnej. Wyjaśnił, że plan miejscowy nie był uwzględniony podczas zatwierdzania zaskarżonego projektu organizacji ruchu, bo kształtuje on sposób wykonywania prawa własności. W konsekwencji Starosta stwierdził, że ze względów bezpieczeństwa ruchu drogowego otwarcie drogi dla ruchu powszechnego jest niedopuszczalne, a możliwość realizacji praw do nieruchomości istnieje po spełnieniu wymagań z § 4 i nast. rozporządzenia ws. zarządzania ruchem na drogach i taką możliwość daje projekt czasowej organizacji ruchu drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest akt Starosty z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzający projekt stałej organizacji ruchu na ul. P., ul. G., ul. K. w J. w części dotyczącej wprowadzenia na ul. P. w J. na początku i na końcu odcinka z kostki brukowej oznakowania znakiem B-1 pod nim tabliczką T-22, poniżej tabliczką z informacją: "Nie dotyczy pojazdów upoważnionych przez zarządcę drogi". Akt ten został wydany na podstawie art. 10 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia ws. zarządzania ruchem na drogach.

Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2013 r. o sygn. akt I OPS 14/13 (dostępnej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: "CBOSA") zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 Prawa o ruchu drogowym, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia ws. sprawie zarządzania ruchem na drogach jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Stanowisko to pozostaje aktualne w stanie prawnym obecnie rozpatrywanej sprawy, podziela je Sąd w składzie orzekającym i nie znajduje podstaw do odstąpienia w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a. od stanowiska wyrażonego w ww. uchwale.

Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest aktem prawa miejscowego, ma charakter ogólny i abstrakcyjny, ustanawia nowe zasady organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym, jest swoistą działalnością organu samorządu terytorialnego. Prawo do zaskarżenia aktu zatwierdzenia przez starostę organizacji ruchu drogowego wynika z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 920; dalej: "u.s.p."), bowiem przyjmuje się, że przepis art. 87 ust. 1 u.s.p. upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty. Ze względu na nowelizację art. 87 u.s.p. (Dz.U. z 2017 .r, poz. 935, art. 5) od dnia 1 czerwca 2017 r. wniesienie skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt wydany przez ten organ nie wymaga poprzedzenia jej bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd dostrzega, że skarżący pismem z dnia 15 września 2020 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na prawo i skuteczność zaskarżenia aktu zatwierdzenia projektu organizacji ruchu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga w tym zakresie nie jest ograniczona terminem, co wynika z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Podsumowując, skarga na akt Starosty zatwierdzający organizację ruchu drogowego w zaskarżonym zakresie jest dopuszczalna w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. i podlega kontroli Sądu na mocy art. 3 § 2 pkt 6) p.p.s.a.

Sąd rozważył następnie legitymację procesową skarżących w sprawie. Zgodnie z ww. przepis art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten wprowadza wymóg wykazania "naruszenia interesu lub uprawnienia" przez uchwałę (odpowiednio: zarządzenie bądź akt administracyjny) organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest skargą powszechną, tj. nie ma charakteru tzw. actio popularis. Oznacza to, że dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Przy tym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego lub niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (wyroki NSA: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07; z dnia 9 czerwca 2014 roku, sygn. akt II OSK 87/13 ; CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko prezentowany jest pogląd, że interes prawny winien być oparty na normie prawa materialnego, przy czym nie musi to być norma prawa administracyjnego. Bardzo często interes ten wynika bowiem z normy prawa cywilnego, np. z prawa własności rzeczy, tj. art. 140 i nast. k.c. Wystarczy zatem, jeżeli konkretne skutki wywodzone z tego interesu będą wywołane w obrębie tej gałęzi prawa, tj. prawa administracyjnego (wyrok NSA z 28 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1676/17; wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2673/15, CBOSA). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawa materialnego. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla skarżącego negatywne konsekwencje prawne (postanowienie NSA z 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 256/22, CBOSA).

Skarżący swój interes prawny wywodzą z prawa własności (są właścicielami działek o przeznaczeniu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna pozostających w strefie oddziaływania ul. P.) wskazując, że zatwierdzona kwestionowanym aktem zmiana stałej organizacji ruchu na odcinku wyłożonym kostką brukową ul. P. narusza ich prawo do korzystania w sposób swobodny i niezakłócony z własnych nieruchomości. Generalnym przeslaniem projektu organizacji ruchu na tym odcinku drogi jest zakaz ruchu w obu kierunkach z wyjątkiem rowerów i pojazdów, które uzyskają zgodę zarządcy drogi, przy czym dojazd do nieruchomości skarżących odbywa się ww. drogą gminną na tym właśnie odcinku. W ocenie Sądu skarżący uprawdopodobnili, że nowa organizacja ruchu może utrudniać wykonywanie prawa własności. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1722/17, CBOSA), w świetle którego art. 140 k.c. może być źródłem interesu prawnego dla właściciela nieruchomości leżącej przy drodze, na której zmieniono organizację ruchu w taki sposób, że zmiany te będą negatywnie wpływać na jego prawo (np.: postanowienie NSA z 12 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 287/19; postanowienie NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 161/19).

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że wprowadzenie nowej organizacji ruchu na ul. P. może wywierać negatywny wpływ na prawa właścicielskie skarżących, co z kolei narusza interes prawny skarżących w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p.

Przechodząc do meritum sprawy, to skarżący kwestionują legalność zatwierdzonej zaskarżonym aktem Starosty organizacji ruchu drogowego na odcinku ul. P. wyłożonej kostką granitową poprzez ograniczenie korzystania z niej przez właścicieli nieruchomości, dla których droga na tym odcinku stanowi jedyną drogę publiczną umożliwiającą dostęp do ich nieruchomości.

Zatwierdzoną organizacją ruchu na tym odcinku drogi (wyłożonej kostką granitową) wprowadzone zostało ograniczenie na jego początku i końcu wyrażone znakiem zakazu B-1 Zakaz ruchu w obu kierunkach i odstępstwem od tego zakazu poprzez umieszczenie pod nim tabliczki T-22 a poniżej - tabliczki z informacja "Nie dotyczy pojazdów upoważnionych przez zarządcę drogi".

Z danych techniczno-eksploatacyjnych drogi oraz charakterystyki drogi i ruchu wynika, że szerokość jezdni to 3 m, a pobocza – 1,2 m każda strona (pkt 10), rodzaj nawierzchni jezdni – bitumiczna (pkt 12); stan techniczny jezdni – b. dobry (pkt 13); liczba zjazdów do stacji paliw i na posesje – brak danych (pkt 13 tiret szóste).

Z uzasadnienia projektu organizacji ruchu wynika, że powodem zmiany dotychczasowej organizacji ruchu na ul. P. jest jej modernizacja poprzez wyłożenie kostką brukową, ograniczenie prędkości do 30km/h, a także fakt, że prowadzi ona do miejsc atrakcyjnych turystycznie wzmagając ruch pieszych i rowerzystów. Wprowadzony zakaz poruszania się pojazdami mechanicznymi na kostce granitowej ma odstępstwo w postaci możliwości wydawania indywidualnych zezwoleń na dojazd do działek prywatnych.

Z kolei z pisma Starosty skierowanego do stron (z 5 października 2020 r.) oraz z odpowiedzi na skargę wynika dalsze uzasadnienie dla zatwierdzonej organizacji ruchu na ul. P. na odcinku wyłożonym kostką brukową, tj. 1) średnie nachylenie jezdni – powyżej 13%, 2) niskie parametry tarcia, 3) szerokość jezdni (3 m oraz 2, 5 m); 4) brak wydzielonych chodników, 5) pobocze na trawiastych skarpach (1, 2 m) graniczące z rowami melioracyjnymi lub terenami podmokłymi, 6) najistotniejsze funkcje drogi to: prowadzenie pieszego ruchu turystycznego, ciąg w szlaku rowerowym, dojazd do nieruchomości położonych przy drodze, 7) położenie drogi w obszarze Natura 2000; 8) ujęcie wody pitnej na końcu drogi. Organ wskazał, że okoliczności te uwzględnił przy zatwierdzaniu projektu stałej organizacji ruchu i uznał, że upowszechnienie ruchu drogowego dla nieokreślonej grupy kierowców będzie miało negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz na środowisko, dlatego ograniczono ruch dla określonych adresatów stosując odstępstwo dla rowerów oraz upoważnionych przez zarządcę drogi.

W sprawie jest bezsporne, że ul. P. stanowi drogę publiczną, gminną. Zarządcą tej drogi – jako drogi gminnej - jest Burmistrz (art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania aktu Starosty: Dz.U. z 2018, poz. 2068).

Na podstawie art. 10 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym organem zarządzającym ruchem na tej drodze jest Starosta.

Ramy prawne kontroli sądowej wyznaczają przepisy regulujące zatwierdzenie organizacji ruchu, w tym Prawo o ruchu drogowym i rozporządzenie ws. zarządzania ruchem na drogach.

Rozporządzenie zarządzania ruchem na drogach zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust. 12 Prawa o ruchu drogowym. Upoważnia ono ministra właściwego do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, nakazując uwzględnienie trzech warunków: konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, efektywne wykorzystanie dróg publicznych oraz potrzeby społeczności lokalnej. Wskazane cele i wartości powinny przyświecać nie tylko prawodawcy. Stanowią one wyraźne wskazówki interpretacyjne dla organów administracji publicznej zarządzających ruchem.

Realizacja wskazanych celów zależy od poziomu merytorycznego projektu organizacji ruchu, a więc dokumentacji przedkładanej organowi właściwemu do jej zatwierdzenia. Potwierdza ten wymóg również treść § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia ws. zarządzania ruchem na drodze, gdzie organ zarządzający ruchem rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotycząc zmian organizacji ruchu, opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniając wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu oraz zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Elementy składające się na organizację ruchu wymienia § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia ws. zarządzania ruchem na drodze i należą do nich mające wpływ na ruch drogowy: geometria drogi, zakres dostępu do drogi, sposób umieszczenia znaków pionowych, poziomych, sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, zasady działania sygnalizacji znaków świetlnych, znaków o zmianie treści i innych zmiennych elementów. Właściwą organizację ruchu stanowi zatem zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Analiza i uzasadnienie zastosowania określonego rozwiązania powinno wynikać z projektu organizacji ruchu, w szczególności z - wymaganego przez § 5 ust. 1 rozporządzenia ws. zarządzania ruchem na drodze - opisu technicznego zawierającego charakterystykę dróg i ruchu na drogach. Uzasadnienie zmiany stałej organizacji ruchu wskazywać ma szczegółowo, dlaczego tej zmiany dokonano.

Organ zarządzający ruchem może podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w § 8 ust. 2 rozporządzenia, w tym odesłać projekt w celu wprowadzenia zmian. Powinien także brać pod uwagę fakultatywne przesłanki odrzucenia projektu wskazane w § 8 ust. 6 rozporządzenia ws. zarządzania ruchem na drogach, tj. nieefektywność projektowanej organizacji i sprzeczność z potrzebami społeczności lokalnej.

W świetle powołanej regulacji proces zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu wymaga wyważenia proporcji pomiędzy interesem osób mieszkających, prowadzących działalność gospodarczą czy będących właścicielami działek przeznaczonych pod budowę domów jednorodzinnych przy danej ulicy lub w strefie jej oddziaływania, którym należy zapewnić swobodny i bezpieczny oraz zgodny z przepisami ruchu drogowego dojazd do ich nieruchomości, a interesem społecznym, który wymaga, aby zapewnić bezpieczeństwo wszystkim uczestnikom ruchu drogowego korzystającego z danej ulicy, będącej drogą publiczną. Zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną (wyroki NSA: z 15 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 2359/19 oraz z 18 marca 2021 r. sygn. II GSK 9/21, CBOSA). Uzasadnienie wprowadzonych ograniczeń musi być rzetelne, jasne i przekonujące szczególnie wtedy, gdy akt zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu ogranicza prawo własności podmiotów będących właścicielami nieruchomości położonych w obszarze jego oddziaływania. Organ musi wykazać, że bez wprowadzenia ograniczeń swobody wykonywania prawa własności i wykonywania działalności gospodarczej nie jest możliwa ochrona innych, wyżej ocenianych wartości.

Jak już Sąd wskazał, w kontrolowanej przez Sąd organizacja ruchu na ul. P. polega na wprowadzeniu na stałe ograniczenia ruchu na odcinku z kostki brukowej polegającego na wprowadzeniu zakazu ruchu w obu kierunkach z odstępstwem od tego zakazu m.in. dla pojazdów upoważnionych przez zarządcę drogi (w tym przypadku Burmistrza).

Analiza projektu organizacji ruchu na tym odcinku drogi zatwierdzonego zaskarżonym aktem w części objętej skargą, uzasadnienie tego projektu oraz dalsze wyjaśnienia organu przekonują, że przy zatwierdzeniu w tej części projektu Starosta nie uwzględnił wystarczająco potrzeb grupy społecznej, którą tworzą skarżący, co stanowi wymóg art. 10 ust.12 Prawa o ruchu drogowym oraz § 8 ust. ust. 6 pkt 1 rozporządzenia ws. zarządzania ruchem na drodze.

Po pierwsze, brak jest jakiejkolwiek informacji, czy projekt poprzedzony był badaniem natężenia ruchu pojazdami na tej drodze oraz rodzajem ruchu. Nie wynika też z dokumentacji projektu oraz sprawy, w jakim czasie turystyczny ruch pieszy jest szczególnie natężony i czy okoliczność ta była wzięta pod uwagę przy ważeniu potrzeb społeczności lokalnej. Zarządzający ruchem na drodze (Starosta) dostrzega i identyfikuje główne funkcje spornej drogi, tj. prowadzenie pieszego ruchu turystycznego, ciąg w szlaku rowerowym, dojazd do nieruchomości położonych przy drodze (pismo organu z 5 października 2020 r.), lecz z uzasadnienia projektu wynika, że zarządca drogi (Burmistrz) za priorytetową funkcję tej drogi uznał prowadzenie pieszego ruchu turystycznego oraz jako szlak rowerowy odpowiednio pod ten cel modernizując drogę na spornym odcinku. Brak jest informacji w sprawie, by modernizacja drogi i następnie – co w sprawie podlega kontroli sądowej - jej skutek w zakresie organizacji ruchu był rozważany pod kątem istotnej funkcji tej drogi jako jedynej drogi dojazdowej do nieruchomości skarżących, gwarantowanej w planie miejscowym. Słusznie zarzucają strony, że organ nie rozważył należycie potrzeb stron jako społeczności lokalnej, którym z jednej strony zagwarantowano swobodny dostęp do drogi publicznej i do nieruchomości w planie miejscowym, a z drugiej - w istocie pozbawiono prawa korzystania z tych nieruchomości, które nabyły w celu budowy domów. Dostęp do tych nieruchomości odbywa się bowiem na odcinku drogi objętym zakazem ruchu, a odstępstwo od niego nie równoważy tego ograniczenia w stopniu, który by te potrzeby realizował, co podkreślają skarżący.

W warunkach, jakie wynikają z opisu technicznego załączonego do projektu Sąd nie kwestionuje potrzeby uspokojenia ruchu na spornej drodze. Argumenty organu przedstawione w piśmie z 5 października 2020 r. oraz w odpowiedzi na skargę wskazują na wagę i potrzebę ochrony wartości jaką jest bezpieczeństwo ruchu na tej drodze, podobnie jak potrzeba ochrony środowiska. Zarówno jednak te dwie wartości, jak i prawo stron do swobodnego korzystania z nieruchomości są gwarantowane konstytucyjnie (art. 32, art. 64, art. 68 Konstytucji RP), zatem nadanie jednej z nich większej wagi musi być uzasadnione i poprzedzone analizą odpowiadającą wymogom przytaczanych wyżej przepisów, czego w sprawie zabrakło.

Oceniając szczegółowiej sporne zagadnienie, to trzeba dodatkowo wskazać, że przedmiotowy projekt organizacji ruchu zakłada przede wszystkim wprowadzenie określonego zakazu z odstępstwami. W związku z tym zauważyć należy, że jednym z koniecznych elementów projektu jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten element projektu stałej organizacji ruchu wiąże się ściśle z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia. Z kolei szczegółowe zasady zatwierdzenia projektu organizacji ruchu zostały uregulowane w § 8 rozporządzenia ws. zarządzania ruchem na drogach i z przepisu tego wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, co Sąd już wskazywał.

Stosownie do przepisów Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (...), znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu, przy czym - co należy podkreślić - znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu (pkt 3.1.1.)" (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 października 2019 r.).

Rodzaje znaków drogowych i możliwych tabliczek dołączonych do tych znaków reguluje rozporządzenie Ministrów Infrastruktury i Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2310 ze zm., dalej: "rozporządzenie ws. znaków drogowych"). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej wskazanej w art. 7 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym. Stosownie do § 2 ust. 4 rozporządzenia ws. znaków drogowych napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem stanowi integralną część znaku, zaś wzory znaków i tabliczek możliwych do umieszczenia pod znakiem określa załącznik do tego aktu (§ 2 ust. 8 rozporządzenia). Trzeba podkreślić, że w okresie zatwierdzania organizacji nie obowiązywał znak T-22, co skutkuję oceną zgodności zaskarżonej części projektu organizacji ruchu z tymi przepisami.

Zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r., Nr 220, poz. 2181; dalej: "rozporządzenie ws. warunków technicznych dla znaków drogowych"), wydanego na podstawie delegacji z art. 7 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, warunki te dla znaków drogowych pionowych określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Służyć to ma zapewnieniu czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego. Z postanowień załącznika nr 1 wynika, że znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu (3.2.1.1), przy czym informacje precyzujące znaczenie znaku zakazu należy umieszczać na tabliczce pod znakiem lub na tarczy znaku, a gdy istnieje potrzeba wyłączenia z zakazu prawnych uczestników ruchu lub rodzajów pojazdów, to należy stosować zwrot "Nie dotyczy...". Wprowadzenie znaku zakazu ruchu B-1 "zakazu ruchu w obu kierunkach" z tabliczką "nie dotyczy pojazdów upoważnionych przez zarządcę drogi", czyli z informacją precyzującą znaczenie znaku z dopuszczeniem odstępstwa od stosowania się do tego znaku – poprzez zamieszczenie na tabliczce tekstu o treści jak wyżej – jak to zastosował zarządzający ruchem – jest zgodne z regulacjami przedstawionymi wyżej. Napis na tej tabliczce konkretnie wyłączający rodzaj uczestników ruchu – jeśli istnieje taka potrzeba – jest sformułowaniem prawidłowym. Treść przepisu jest jasna. Zgodnie z nim znak B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" stosuje się w celu zamknięcia odcinka drogi dla ruchu wszelkich pojazdów.

Jeżeli dopuszcza się odstępstwa od stosowania się do znaku B-1, to na tabliczce pod znakiem umieszcza się napis "Nie dotyczy" wraz z symbolem pojazdu lub wyrażeniem określającym ten pojazd, np. o treści: "Nie dotyczy" i symbol pojazdu zgodnie z konstrukcją określoną w pkt 9, np. "Nie dotyczy MPK", "Nie dotyczy TAXI", "Nie dotyczy pojazdów zaopatrzenia", "Nie dotyczy pojazdów służb miejskich" (przez pojazdy służb miejskich należy rozumieć pojazdy straży pożarnej, policji, pogotowia ratunkowego oraz przedsiębiorstw: oczyszczania miasta, utrzymania zieleni i dróg, wodociągowo-kanalizacyjnych, gazowniczych, energetycznych, telekomunikacyjnych itp.), "Nie dotyczy mieszkańców posesji od nr ... do nr ... ulicy ...".

Nie ma zatem wątpliwości, że dopuszczalne jest stosowanie tabliczek pod znakiem B-1. W sprawie przyczyny dopuszczenia odstępstwa od stosowania się do znaku zakazu zostały uzasadnione przez zarządzającego ruchem drogi w zatwierdzonej stałej organizacji ruchu i dołączonych załącznikach co Sad ocenił wyżej.

W ocenie Sądu, treść tabliczki informacyjnej dopuszczającej odstępstwo od stosowania się do znaku B-1, tj. "nie dotyczy pojazdów upoważnionych przez zarządcę drogi", nie została uzasadniona w sposób, który pozwalałby na przekonanie, że uwzględnia to potrzeby społeczności lokalnej, w tym - równoważy ograniczenie wyrażone zakazem B-1. Potrzeba dojazdu do nieruchomości skarżących, w tym w celach wzniesienia budynków, prowadzenia robót budowlanych, i zwykłego korzystania z nieruchomości nie zostały należycie rozważone, a przez to nadal prowadzi do wniosku o ograniczeniu praw do korzystania z nieruchomości. Trudność w dostępie do tych nieruchomości mają np. kurierzy, robotnicy, goście właścicieli, wykonawcy robót budowlanych itp., a nawet służby miejskie. Upoważnienie zarządcy drogi dotyczy pojazdu, wymaga zatem każdorazowego uzyskania upoważnienia od Burmistrza, który ponadto wnioskiem w tym zakresie nie jest związany. Może zatem się okazać, że odstąpienie od znaku B-1 nie będzie realizowane nawet w sposób założony przez zarządcę ruchu drogowego. Organ zagadnienie to lakonicznie ocenił wskazując, że skarżący mogą na czas budowy zawnioskować o tymczasową organizację ruchu. Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że stała organizacja ruchu nie oznacza, że jest niezmienna. Organizacja ruchu na drodze ma odpowiadać na zmieniające się uwarunkowania, a zwłaszcza na potrzeby chronienia wartości i celów wskazanych w Prawie o ruchu drogowym oraz rozporządzeniu ws. zarządzania ruchem na drogach. Skoro jednak już na etapie jej opracowania pomija potrzeby skarżących jako społeczności lokalnej (a każdym razie nienależycie je wyważa), to argument organu nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto wątpliwy jest drugi z tych argumentów, tj. brak jeszcze numerów posesji, co pozwoliłoby, zdaniem organu, na bardziej precyzyjnie sformułowanie odstępstwa i – dorozumianie – uwzględnienie potrzeb skarżących jako społeczności lokalnej w zakresie, którego się domagają w oparciu o prawo do swobodnego korzystania z własności, w tym zagwarantowanego planem miejscowym. W ten sposób organ przyznaje, że przyjęta formuła odstępstwa utrudnia korzystanie z praw skarżących, a przez to nie uwzględnia potrzeb społeczności.

W tym stanie rzeczy, ponownej oceny Starosty wymaga organizacja ruchu na ulicy P. w zaskarżonym zakresie, zarówno co do generalnego ograniczenia ruchu na spornym odcinku drogi, jak i – w przypadku dojścia do wniosku, że tak restrykcyjne ograniczenie ruchu jest niezbędne – co do odstępstwa od stosowania znaku B-1. Przede wszystkim wymaga rozważenia i uwzględnienia potrzeb lokalnej społeczności w kontekście konstytucyjnej wartości nieograniczania prawa własności w konfrontacji z pozostałymi wartościami chronionymi konstytucyjnie.

Wady i braki projektu nie uprawniały organu do zatwierdzenia stałej zmiany organizacji ruchu w zaskarżonym zakresie, co oznacza, że w tej części zaskarżony akt został wydany z naruszeniem § 5 ust. 5 pkt 2 i 5 oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia ws. zarządzania ruchem na drogach.

Uwzględniając, że od dnia wydania aktu upłynął termin określony wart. 82 ust. 1 u.s.p. Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 2 u.s.p. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).