Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1871/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

30 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Rabka - Zdrój od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 363/14 w sprawie ze skargi Z.N. na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka - Zdrój w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Z.N. wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 14 marca 2014 r. – kopii umowy o pracę zawartej pomiędzy Gminą Rabka-Zdrój a radcą prawnym M.G.

Skarżąca podniosła, że wnioskiem z dnia 14 marca 2014 r. wystąpiła z żądaniem udostępnienia informacji publicznej – umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 14 marca 2014 r. pomiędzy Gminą Rabka-Zdrój a radcą prawnym M.G.

W dniu 27 marca 2014 r. Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój wydał decyzję administracyjną, oznaczoną jako [...], odmawiającą udostępnienia skarżącej żądanej informacji publicznej – kopii umowy o pracę zawartej pomiędzy Gminą Rabka-Zdrój a radcą prawnym M.G. Jako powód odmowy udostępnienia informacji publicznej wskazano okoliczność, jakoby udostępnienie skarżącej tej informacji miało naruszać prywatność osoby fizycznej – radcy prawnego M.G. – świadczącej obsługę prawną na rzecz Urzędu Miasta Rabka-Zdrój. W uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej podniesiono, że obsługa prawna świadczona na rzecz Gminy Rabka-Zdrój przez radcę prawnego M.G. jest oparta o stosunek pracy, a pracodawca nie może bez zgody pracownika udostępniać osobom trzecim żadnych informacji dotyczących pracownika.

W wyniku wniesienia przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji o odmowie udostępnienia informacji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 22 kwietnia 2014 r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój z dnia 27 marca 2014 r. znak [...] o odmowie udostępnienia informacji i przekazało sprawę odmowy udostępnienia informacji do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy w decyzji uchylającej przedstawił stanowisko, poparte orzecznictwem sądów administracyjnych, zgodnie z którym radcę prawnego zatrudnionego przez organ administracji publicznej należy uznać za osobę mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych, a zatem w stosunku do informacji publicznych dotyczących takiej osoby nie można stosować ustanowionego przez art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenia z powołaniem się na ochronę prywatności tegoż radcy prawnego, tj. osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy.

Powołując się na dyspozycję art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. organ odwoławczy zobowiązał Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój do ponownego przeanalizowania treści przedmiotowej umowy zawartej z radcą prawnym M.G. Organ odwoławczy wskazał przy tym, iż ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji będzie związany wykładnią merytoryczną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przedstawioną przez organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej: "Podsumowując, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni wskazaną wyżej wykładnię prawa materialnego – art. 5 ust. 2 ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę należy mieć na uwadze, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zapewnienie transparentności funkcjonowania sfery publicznej, poprzez zagwarantowanie obywatelom możliwości dostępu do danych istotnych dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących w nich funkcje publiczne".

Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój ponownie rozpatrując sprawę udostępnienia informacji publicznej obejmującej umowę zawartą z radcą prawnym M.G., ponownie wydał decyzję o odmowie udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej, negując przy tym stanowisko merytoryczne organu odwoławczego wyrażone w opisanej powyżej decyzji kasacyjnej twierdząc, iż "Radca prawny nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, informacje objęte wnioskiem nie mogą mieć związku z pełnieniem funkcji publicznych, a ograniczenie o dostępie do informacji publicznej obejmuje ją jak każdego innego pracownika urzędu".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, rozpoznając kolejne odwołanie skarżącej wniesione od ponownej decyzji Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój o odmowie udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej, wobec braku podstaw prawnych dla odmowy udostępnienia tej informacji, decyzją z dnia 11 lipca 2014 r. uchyliło ponowną decyzję Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój o odmowie udostępnienia informacji publicznej, umarzając równocześnie postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia tej informacji. Organ odwoławczy wskazał w szczególności w tej decyzji, iż wobec jednoznacznego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażonego w wyroku z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 170/14, zapadłym w analogicznej sprawie dotyczącej odmowy udostępnienia przez Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój tej samej informacji publicznej – umowy zawartej przez jednostkę samorządu terytorialnego z radcą prawnym M.G. – nie można twierdzić o istnieniu przeszkód prawnych dla udostępnienia tej informacji innym wnioskodawcom, w tym również skarżącej.

Po otrzymaniu w dniu 21 lipca 2014 r. ww. decyzji organu odwoławczego wraz z aktami sprawy, Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój nie rozpoznał ponownie wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 marca 2014 r. zgodnie z wiążącymi wskazaniami organu odwoławczego zawartymi w decyzji organu odwoławczego w terminie nakazanym przez art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni), ale zamiast tego po upływie kolejnego miesiąca od otrzymania zwrotu akt sprawy powiadomił skarżącą, jakoby rozpoznanie wniosku musiało zostać opóźnione do dnia 21 września 2014 r., rzekomo z uwagi na "skomplikowany charakter sprawy".

Do dnia dzisiejszego Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój nie rozpoznał ponownie wniosku skarżącej z dnia 14 marca 2014 r., a w szczególności nie udostępnił skarżącej przedmiotowej informacji publicznej zgodnie z wiążącym stanowiskiem organu odwoławczego, co sprawia, że zasadnym stało się złożenie skargi na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój.

Skarżąca przedstawiła też ocenę prawną powyższego działania Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój i orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie jej stanowiska, oceniając, że Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój już po raz kolejny z rzędu bezprawnie nie udostępnia skarżącej informacji publicznej pozostającej w posiadaniu tego organu w sytuacji, gdy udostępnienie tej informacji jest niewygodne dla organu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Rabki-Zdroju wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie – na wypadek nieuwzględnienia tego żądania – o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania, który przedstawia się następująco.

Skarżąca w dniu 14 marca 2014 r. złożyła do Burmistrza Rabki-Zdroju wniosek z dnia 14 marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej – kopii wszystkich umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia dzisiejszego pomiędzy Gminą Rabka-Zdrój a radcą prawnym M.G.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w dniu 27 marca 2014 r. przesłał skarżącej decyzję z dnia 27 marca 2014 r. znak [...] odmawiającą w całości udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W dniu 3 kwietnia 2014 r. organ przesłał odwołanie skarżącej wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu.

W dniu 25 kwietnia 2014 r. doręczono organowi decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 22 kwietnia 2014 r. znak [...], uchylającą decyzję Burmistrza Rabki-Zdroju z dnia 27 marca 2014 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W dniu 16 maja 2014 r. organ zawiadomił skarżącą o zakończeniu postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 14 marca 2014 r. oraz o terminie wydania decyzji.

W dniu 26 maja 2014 r. organ przesłał skarżącej decyzję z dnia 26 maja 2014 r. znak [...] odmawiającą w całości udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W dniu 6 czerwca 2014 r. organ przesłał odwołanie skarżącej od decyzji Burmistrza Rabki-Zdroju z dnia 26 maja 2014 r. wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu.

W dniu 21 lipca 2014 r. organ otrzymał decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 11 lipca 2014 r. znak [...] uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia Z.N. żądanej informacji publicznej.

W dniu 24 lipca 2014 r. organ w oparciu o treść art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformował Z.N. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 29 sierpnia 2014 r.

W dniu 28 sierpnia 2014 r. organ w oparciu o treść art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformował Z.N. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 21 września 2014 r.

W dniu 16 września 2014 r. M.G. wniosła podanie o zawieszenie postępowania w powyższej sprawie oraz podanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 11 lipca 2014 r. znak [...] uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i umarzającą postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia Z.N. żądanej informacji publicznej.

W dniu 22 września 2014 r. organ zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone przez Burmistrza Rabki-Zdroju znak [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 14 marca 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r. o sygn. akt II SAB/Kr 363/14 zobowiązał Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek Z.N. z dnia 14 marca 2014 r. Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie wymierzył Burmistrzowi Miasta Rabka-Zdrój grzywnę w kwocie 5000 zł (pięć tysięcy złotych) oraz zasądził od Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój na rzecz skarżącej Z.N. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi, gdyż nie musiało jej poprzedzać wniesienie innego środka zaskarżenia bezczynności. Przyjął on też, że zawieszenie postępowania postanowieniem przez organ było bezpodstawne, gdyż przepisy u.d.i.p. nie przewidują takiej możliwości.

WSA w Krakowie stwierdził, że żądane informacje stanowią informację publiczną. Zaznaczył, że czynności radców prawnych nie należą do wyłącznie usługowych. Zgodnie z przepisami prawa stanowisko radcy prawnego jest stanowiskiem urzędniczym, odrębnym od stanowisk pomocniczych i obsługi. Tym samym w ocenie Sądu radca prawny jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd ten zaznaczył, że Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej i ją posiada.

Na tle stanu faktycznego sprawy Sąd pierwszej instancji skonstatował, że organ uchybił przepisom u.d.i.p. określającym terminy do załatwienia sprawy. Tym samym WSA w Krakowie uznał, że doszło w sprawie do bezczynności. Jednocześnie stwierdził, że miała ona rażący charakter skoro organ dysponował stanowiskiem organu drugiej instancji, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji z dnia 11 lipca 2014 r., a mimo to uporczywie nadal nie załatwił sprawy. Biorąc pod uwagę tę uporczywą bezczynność Sąd ten wymierzył grzywnę w wysokości 5000 zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Rabki-Zdroju. Postawił w niej orzeczeniu dziewięć zarzutów.

Po pierwsze, naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez nieodrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, mimo że:

a) skarżąca nie złożyła na podstawie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie,

b) badanie w postępowaniu o stwierdzenie bezczynności prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania jest niedopuszczalne co stanowiło naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a., art. 101 § 3 k.p.a. oraz art. 52 i 53 p.p.s.a.

Po drugie, naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że:

a) organ pozostawał w bezczynności w stanie faktycznym sprawy, gdy tymczasem nie miało to miejsca, gdyż w terminie określonym przez art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ załatwiał wniosek, zaś postępowanie zostało zawieszone, jakkolwiek postanowienie o zawieszeniu mogło być – jak ocenił WSA w Krakowie – błędne, to nie pozwala twierdzić o bezczynności organu,

b) dopuszczalne jest badanie w postępowaniu o stwierdzenie bezczynności prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowanie, gdy tymczasem takie badanie jest niedopuszczalne i stanowiło naruszenie art. 149 § 1, art. 101 § 3 k.p.a. oraz art. 52 i 53 p.p.s.a.,

c) dopuszczalne jest badanie w postępowaniu o stwierdzenie bezczynności prawidłowości SKO w Nowym Sączy, gdy tymczasem takie badanie niedopuszczalne i stanowiło naruszenie art. 149 § 1, art. 101 § 3 k.p.a. oraz art. 52 i 53 p.p.s.a.

Po trzecie, naruszenie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. przez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem organ się jej nie dopuścił, a błędna wykładnia przepisów prawa nie może i nie prowadzi do stwierdzania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Po czwarte, naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. przez wymierzenie grzywny, gdy organ w stanie faktycznym sprawy nie pozostawał w bezczynności uzasadniającej wymierzenie grzywny, a błędna wykładnia przepisów prawa nie może i nie prowadzi do nakładania na organy grzywny.

Po piąte, naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, gdy organ nie pozostawał w bezczynności.

Po szóste i siódme, naruszenie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., art. 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawach dostępu do informacji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a., gdy tymczasem z art. 16 ust. 2 i art. 1 pkt 1 tej ustawy wynika, że stosuje się k.p.a., wobec czego istnieje konieczność stosowania art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 37 k.p.a.

Po ósme, naruszenie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przez przyjęcie, że za bezczynność w sprawach regulowanych u.d.i.p. uznaje się błędne zastosowanie tego przepisu.

Po dziewiąte, naruszenie art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. przez przyjęcie, że wskazany przepis wyróżnia dwie kategorie podmiotów – osoby pełniące funkcje publiczne oraz osoby mające związek z pełnieniem tych funkcji, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, jeżeli informacje dotyczące tych osób mają związek z pełnieniem tych funkcji publicznych. Zwrot "mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie jest zwrotem, który konstruuje odrębną od "osób pełniących funkcje publiczne" grupę osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji". Zwrot ten odnosi się jedynie do osób pełniących funkcje publiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie uznał, że brak jest przesłanek wskazanych w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skutkujących koniecznością odrzucenia skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest odformalizowane chodzi bowiem o jak najszybsze rozpatrzenie wniosku. Ponadto wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. pozwala uznać, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów (zob. wyroki NSA sygn. akt I OSK 646/10 i sygn. akt I OSK 1084/14).

Nietrafne są też zarzuty naruszenia przepisów art. 149 i 151 p.p.s.a. w związku z art. 101 § 3 k.p.a. Fakt wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania nie powoduje, że organ nie pozostaje w bezczynności. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji SKO w Nowym Sączu w uzasadnieniu swojej decyzji wyraziło jasny pogląd co do charakteru żądanej informacji i dało organowi pierwszej instancji wskazówki co do dalszego działania. Burmistrz był w tej sytuacji zobligowany do udostępnienia informacji publicznej.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że po wydaniu przez organ drugiej instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., organ pierwszej instancji nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przypomnieć należy, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej (por. M. Bernarczyk, M. Jabłoński i K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 85; A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 97 i nast.; R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004, nr 2, s. 109; por. też wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Lu 507/02 czy wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2004 r. sygn. akt II SAB 424/03 oraz wyrok NSA z 18 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1209/04). Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie ma do niej zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego Kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. Wskazał na to w piśmiennictwie A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 103 podkreślając, że użycie w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyrazów "do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł Kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania. Uzasadnienie niestosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania przed wydaniem decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania można upatrywać w tym, że wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Podkreślić należy, że gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w szerszym zakresie niż to wynika z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to uczyniłby to w sposób wyraźny m.in. w art. 13 przez wskazanie środka zaskarżenia w przypadku nieudzielania informacji w terminie. Przepis ten bowiem określa termin i sposób poinformowania wnioskodawcy o powodach opóźnienia. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w swoich założeniach zmierza do szybkiego załatwienia sprawy, upraszczając postępowanie oraz skracając w stosunku do k.p.a. istniejące terminy, w tym terminy rozpatrywania środków zaskarżenia. Rzutuje to w konsekwencji na sposób dokonywania wykładni przedmiotowej ustawy i oznacza, iż nawet w razie wątpliwości nie należy ich rozwiązywać na drodze przedłużania postępowania poprzez jego uzależnianie od nieprzewidzianych w tejże ustawie wymogów formalnych.

Nie mógł też zostać w postępowaniu sądowoadministracyjnym naruszony przepis art. 1 pkt 1 k.p.a. bowiem w tym postępowaniu nie znajdował on zastosowania.

Co do zarzutu naruszenia art. 13 ust. 2 u.d.i.p. to stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w tej mierze przez Sąd pierwszej instancji. Bezczynnością organu jest również przedłużanie terminu rozpoznania wniosku jeżeli brak jest obiektywnych przeszkód dla dokonania czynności materialno-technicznej albo wydania decyzji. Jak trafnie wskazuje WSA stan taki zachodzi w niniejszej sprawie, co wynika z dokumentów zgromadzonych w przedstawionych aktach administracyjnych, bowiem organ w terminie ustawowym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie wykonał ciążących na nim obowiązków. W niniejszej sprawie nie wykazano żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających zastosowanie regulacji z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., zamiast podjęcia czynności materialno-technicznej albo wydania decyzji bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty ponownego otrzymania przez organ wniosku skarżącej do rozpoznania wraz z decyzją organu drugiej instancji z dnia 11 lipca 2014 r., co miało miejsce dnia 21 lipca 2014 r.

Za nietrafny uznać należy również zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p.

Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1108/14, w którym potwierdzono, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest nauczyciel w szkole; por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 125/11; postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r. sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. A zatem, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, można założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Warto zaznaczyć, że próby wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" dokonał także Trybunał Konstytucyjny w węzłowym wyroku z 20 marca 2006 r. o sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006, nr 3, poz. 30). Trybunał wskazał w nim, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK ostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest zatem ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się do ich wypełniania. Zaznacza się, że dana osoba może w pewnym okresie być ujmowana jako pełniąca funkcję publiczną – i dla tego okresu informacja związana z pełnieniem tej funkcji będzie podlegać udostępnieniu – zaś w późniejszym czasie może być pozbawiona tego przymiotu. Zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza jednak, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym (zob. wyrok NSA z 31 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 742/13).

Za tym, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie u.d.i.p. nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w Kodeksie karnym (art. 115 § 19) przemawia zdaniem Sądu wykładnia systemowa. Po pierwsze, Kodeks karny jest regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego. Po drugie, racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Dostrzegł to skądinąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym wyroku, jednak z okoliczności tych wyciągnął niewłaściwe wnioski. Wytłumaczyć ponadto należy, że ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne nie zawiera ani definicji normatywnej spornego pojęcia, ani nie określa, że wymieniony w niej katalog osób pełniących funkcje publiczne jest katalogiem zamkniętym. Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy założyć należy, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcję publiczną" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. Spostrzeżenie to koresponduje ze stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym przepisy zarówno Kodeksu karnego, jak i ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, dokonują autonomicznie, jedynie na potrzeby wewnętrznej treści danego aktu normatywnego, definiowania omawianej kategorii podmiotowej, w konsekwencji czego użyte w określonym w nich znaczeniu pojęcia mogą stanowić zaledwie wskazówką interpretacyjną dla ustalenia desygnatów nazwy "osoba pełniąca funkcję publiczną", użytej w u.d.i.p. (zob. J. Uliasz, Prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 3, s. 58).

Mając powyższe na uwadze, należy wyraźnie stwierdzić, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie, niż w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne czy w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej. Godzi się bowiem zauważyć, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły exceptiones non sunt extendendae ewentualne wątpliwości w tej mierze należało przesądzać na rzecz zasady jawności (zasadę tę potwierdza wyrok NSA z 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 951/14).

Mając na uwadze powyższe powtórzyć należy, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną", użyte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zawęża się do rozumienia tego pojęcia przyjętego w Kodeksie karnym czy w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Z tego względu w niniejszej sprawie zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organy obu instancji, dokonały wadliwej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Mając wszystko to na uwadze i uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.