Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1682/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 152, art. 153, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 185 § 1, art. 203 pkt. 2 w zw. z art. 205 § 2 i 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Bożena Popowska, Protokolant Justyna Rosińska, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 września 2009r. sygn. akt II SA/Op 156/09 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, 2. zasądza od E. T. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt II SA/Op 156/09, po rozpoznaniu skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lutego 2009 r., w przedmiocie opłaty adiacenckiej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] maja 2008 r.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

E. T. i G. K. współwłaścicielki nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o nr [...] położoną w O., obręb G., karta mapy 2, przy czym udział G. K. wynosi 1/4 części, a E. T. – 3/4 części, względem której wnioskiem z dnia 8 listopada 2006 r. wystąpiły o jej podział, który nastąpił decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezydenta Miasta Opola. Wobec niezaskarżenia decyzji o podziale nieruchomości stała się ona ostateczną w dniu 2 lutego 2007 r.

Zawiadomieniem z dnia 12 lutego 2008 r. Prezydent Miasta Opola, działając na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. i art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawiadomił współwłaścicielki o wszczęciu postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej spowodowanego dokonaniem jej podziału geodezyjnego. W toku postępowania organ pierwszej instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu opracowanie operatu szacunkowego celem określenia wzrostu wartości nieruchomości podzielonych działek na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. W operacie z dnia 2 kwietnia 2008 r. rzeczoznawca majątkowy określił, że wartość nieruchomości stanowiącej działkę [...] wynosiła przed podziałem kwotę 368 927 złotych, a po podziale na działki [...] i [...] stanowi kwotę 377 035 złotych. Według rzeczoznawcy majątkowego nieruchomość położona w obrębie G., po południowej stronie ulicy L., po podziale ma średnio korzystny kształt prostokąta i średni stan zagospodarowania. Oznaczył, że ulica L. posiada uzbrojenie w sieci: energii elektrycznej, wodociągową i gazową. Określił także, że wyceną objęty został tylko grunt. W części VII operatu rzeczoznawca podkreślił, że miejscowy rynek nieruchomości charakteryzuje się umiarkowaną chłonnością na nieruchomości podobnego typu, a wyceniana nieruchomość to nieruchomość typowa dla rynku lokalnego, na którym istnieje wystarczająca liczba transakcji kupna nieruchomości, aby przyjąć do określenia wartości nieruchomości po podziale podejście porównawcze, metodę porównania parami. Zaznaczył, że do porównań dobrano według podobieństwa cech, tak bardzo jak to tylko było możliwe, trzy inne nieruchomości, co do których transakcje przeprowadzono w styczniu 2008 r. Rzeczoznawca zaznaczył także, że określił wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale na dzień 2 lutego 2007 r., lecz według cen obowiązujących w dacie sporządzenia operatu, tj. 2 kwietnia 2008 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Prezydent Miasta Opola orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego dokonaniem jej podziału fizycznego na kwotę 4054 zł, przy czym stosownie do udziałów w nieruchomości, wobec E. T. opłatę adiacencką ustalono na kwotę 3040,50 zł, a wobec G. K. na kwotę 1013,50 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że podstawą prawną jest art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym wartość nieruchomości przed i po podziale określono według cen z dnia wydania decyzji na podstawie opracowanego operatu, z którego treści wynika, iż przedmiotem analizy był rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, który należy do dobrze rozwiniętych na opolskim rynku nieruchomości. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, które polega na określeniu wartości rynkowej jako wyniku analizy rynku lokalnego nieruchomości, która pozostaje w bezpośredniej relacji do cen atrakcyjnych nieruchomości przyjętych do porównania. Metoda ta uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną w decyzji o warunkach zabudowy, stopień wyposażenia nieruchomości, urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz wystarczającą intensywność obrotu na lokalnym rynku nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Zdaniem organu, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych, uwarunkowań dokonanych czynności oraz rozwiązań merytorycznych. W związku z tym uznał, że wycena została dokonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. w efekcie zgodnie z operatem szacunkowym wartość nieruchomości przez podziałem i po podziale wykazuje wzrost o kwotę 8108 zł, co przy uwzględnieniu uchwały nr 33/308/04 Rady Miasta Opola z 24 czerwca 2004 r. i wynikającej z niej stawki procentowej opłaty adiacenckiej wynoszącej 50% różnicy wartości nieruchomości nakazywała ustalić opłatę adiacencką na kwotę 4054 zł, podlegającą podziałowi stosownie do udziałów w nieruchomości posiadanych przez E. T. i G. K.

Odwołanie od tej decyzji wniosła E. T.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Opola z [...] maja 2008 r. i podtrzymało argumentację w niej zawartą, w tym między innymi, iż zgodnie z operatem szacunkowym, nastąpił wzrost wartości nieruchomości wynoszący kwotę 8.108 zł (stanowiący różnicę pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem i po jej podziale), pomnożony przez ustaloną w uchwale Nr XXXIE/308/04 Rady Miasta Opola z dnia 24 czerwca 2004 r., procentową stawkę wzrostu wartości nieruchomości, na poziomie 50%, co daje orzeczoną opłatę w wysokości 4 054 zł. W pełni zaaprobowano spełnienie wymogów art. 10 K.p.a. Organ dokonał również oceny dowodowej wartości operatu szacunkowego (art. 80 K.p.a.) wyceniającego omawianą działkę, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami i stwierdził, że jest zgodny z zasadami wyceny nieruchomości, określonymi w powołanej wyżej ustawie i rozporządzeniu wykonawczym. Stan nieruchomości przyjęty został z dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu jej podziału stała się ostateczna (2 lutego 2007 r.), natomiast poziom cen rynkowych z dnia wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej ([...]maja 2008 r.).

SKO nie podzieliło zarzutu skarżącej, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej, bowiem wzrost wartości nieruchomości nastąpił jedynie dzięki nakładom, jakie na jej rzecz poczyniła strona. Podział nieruchomości, w wyniku którego nastąpił wzrost jej wartości, stanowi ustawową przesłankę do ustalenia opłaty adiacenckiej. W myśl art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis ten jednak nie znajduje zastosowania w sytuacji ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem.

Ponadto wskazano, że do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W tym przypadku więc prawidłowo przyjęta została stawka 50%, która obowiązywała na dzień 7 marca 2007 r., (winno być 2 lutego 2007 r.), bowiem zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami weszła w życie 22 października 2007 r. Za nie mające wpływu na wynik sprawy, uznało SKO podanie przez organ I instancji w sentencji zaskarżonej decyzji sposobu uiszczenia opłaty adiacenckiej.

W skardze E. T. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego jako bezzasadną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, gdyż nie znalazł podstaw do zastosowania art. 54 § 3 P.p.s.a. oraz odwołał się do argumentów podniesionych przez skład orzekający SKO w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Mając na uwadze materialnoprawną podstawę wydanej decyzji, tj. art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 262, poz. 2603 ze zm.) oraz wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, którą ustala Rada Gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż podstawowym zarzutem skarżącej było ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o zawyżoną wartość nieruchomości, zarówno przed podziałem jak i po podziale.

Przedstawiając ustawowe zasady wyceny nieruchomości, określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, tj. art. 149, 150 ust. 1, ust. 2, art. 151, art. 152, art. 154 u.g.n. oraz przepisach wykonawczych, tj. rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 Nr 207, poz. 2109 ze zm.), w którym procedury ustalenia opłaty adiacenckiej dla nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku podziału dotyczy § 41 rozporządzenia oraz fakt, iż rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy kieruje się standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych stanowiącymi zbiór zasad uchwalonych przez Radę Krajową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych Wojewódzki Sąd stwierdził, iż organ pierwszej instancji ustalając opłatę adiacencką zważył, że z treści operatu wynikało, iż przedmiotem analizy był rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, który należy do dobrze rozwiniętych na opolskim rynku nieruchomości, że zastosowano podejście porównawcze i wobec tego organ przyjął, że operat "zawiera w swej treści informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń i wyniku końcowego". Zatem "wycena została dokonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa". Zaś rozpoznając odwołanie SKO konkludowało, iż załączony do akt operat szacunkowy, w którym dokonano wyceny przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami, jest zgodny z zasadami wyceny nieruchomości określonymi w powołanych przepisach. Oceniając ten dowód jako podstawę wydania decyzji organ odwoławczy stwierdził, że "stosując podejście porównawcze (art. 152 ust. 2 ustawy), metodą porównywania parami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia) przy znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do wycenianej, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, biegły porównał nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z dwiema nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i określił wartość rynkową omawianej nieruchomości odpowiadająca cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne. Ceny te skorygował ze względu na cechy różniące nieruchomości, podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnił zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Przyjmując, że tak ustalona cena odpowiada wymogom prawa organ odwoławczy zaakceptował też poprawne przyjęcie do wyceny daty 2 lutego 2007 r. jako wiążącej dla określenia stanu nieruchomości oraz datę [...] maja 2008 r. jako odnoszącą się do poziomu cen rynkowych z dnia wydania decyzji pierwszej instancji.

Wobec powyższych ustaleń dokonanych przez organy obu instancji Sąd wskazał, iż określenie wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, co oznacza nie tylko obowiązek zlecenia opinii (operatu szacunkowego), ale jednocześnie prawo organu do ustalenia w drodze decyzji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, będącego następstwem jej podziału w oparciu o ocenę złożonego operatu. Operat szacunkowy nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego, a opinia rzeczoznawcy majątkowego poddawana jest autonomicznej ocenie organu i to organ, a nie biegły rzeczoznawca majątkowy rozstrzyga sprawę. Jeśli operat szacunkowy w swej treści nie wyczerpuje zakresu zlecenia, to organ winien podjąć czynności zmierzające do uzupełnienia opinii, a w tym celu może wyznaczyć rozprawę, albo zlecić opracowanie operatu innemu rzeczoznawcy. Sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego opinii o wartości nieruchomości na podstawie art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu jakim jest również operat szacunkowy. Organy administracyjne mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Zdaniem Sądu, dowód ten winien jednoznacznie wykazywać różnicę pomiędzy wartością nieruchomości przed dokonaniem jej podziału, jak i po podziale.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organy nienależycie oceniły wartość dowodową operatu szacunkowego, nie żądając od rzeczoznawcy uzupełnienia złożonego dokumentu, albowiem przyjęły, że procedura wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego była prawidłowa, mimo, że zapisy poszczególnych części operatu pozostają z takimi ustaleniami w oczywistej sprzeczności. W szczególności zwrócono uwagę, iż zgodnie z cytowanym standardem III. 7 punkt 1.2. podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Co więcej w podejściu porównawczym stosuje się trzy różne metody, tj. porównania parami, metodę skorygowanej ceny średniej, metodę analizy statystycznej rynku. W metodzie porównywania parami określenie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości o określonych cechach polega na jej porównaniu kolejno z co najmniej trzema nieruchomościami podobnymi o znanych cechach i cenach, które były przedmiotem obrotu rynkowego. W operacie będącym przedmiotem oceny organów rzeczoznawca omawia metodę zastosowaną do wyceny w punkcie VII.1. Jest to wywód ogólny, wskazujący na zastosowane przepisy prawne. W części VII.2. biegły analizuje rynek lokalny a w części VII.3. błędnie oznaczonej VIII.3., określa w konsekwencji wartość rynkową nieruchomości. W szczególności rzeczoznawca ocenia rynek dwoma zdaniami, iż "charakteryzuje się umiarkowaną chłonnością na nieruchomości podobnego typu", a "wyceniona nieruchomość to nieruchomość typowa dla rynku lokalnego". Dalej uzasadniając wybór metody biegły zauważa, że "na lokalnym rynku nieruchomości jest wystarczająca liczba transakcji kupna – sprzedaży nieruchomości", zaznacza, że analizowano nieruchomości przeznaczone pod budownictwo i wybrano 3 transakcje przeprowadzone w styczniu 2008 r. Ponadto w załączonej tabeli wskazuje powierzchnię i cenę 1 m – uzyskaną za 3 inne działki gruntu przeznaczone pod budownictwo.

Takie zapisy operatu, według Sądu pierwszej instancji, uchybiają powołanym zasadom art. 152, 153 i 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego z dnia 21 września 2004 r. i standardów zawodowych, bowiem rzeczoznawca nie uzasadnił wybranej ostatecznie metody jako najbardziej uzasadnionej okolicznościami sprawy, a przez to operat w tej części wymyka się spod kontroli. Organy orzekające w obu instancjach bezkrytycznie przyjęły opracowany operat jako odpowiadający wymogom prawa, chociaż nie czyni zadość ani prawidłowemu opisowi nieruchomości (część IV.2. zawiera kilka enigmatycznych zdań w rodzaju "stan zagospodarowania nieruchomości średni"), ani uzasadnieniu wyboru metody porównywania parami (część VII.1., VII.2 i VII.3, błędnie oznaczona VIII.3., nie odpowiada standardowi III.7 punkt 3 litera A podpunkt 4.1 do 4.8).

Z tych względów stwierdzając naruszenie powołanych przepisów prawa materialnego i procesowego Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a., w związku z art. 135 P.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, które na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.), dalej P.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zarzuciło:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a., poprzez nieuzasadnione stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, a to art. 152,153, 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i przepisów rozporządzenia wykonawczego, wobec stwierdzenia niezgodności zapisów operatu szacunkowego ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że "organy nienależycie oceniły wartość dowodową operatu szacunkowego", co w konsekwencji spowodowało naruszenie art. 80 K.p.a. polegające na zaniechaniu żądania od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo złożenia wyjaśnień co do jego treści, podczas gdy organy administracji obu instancji prawidłowo dokonały oceny zgodności operatu szacunkowego, stanowiącego dowód w sprawie, z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego,

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia wyroku w zakresie wskazań co do dalszego postępowania poprzez ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do stwierdzenia, że "wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań".

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu zajętym w zaskarżonym wyroku podnosząc, iż część uzasadnienia wyroku poprzedzająca stwierdzenie Sądu, iż zapisy operatu uchybiają zasadom z art. 152, 153, 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia wykonawczego i standardów zawodowych, nie zawiera żadnych wywodów wskazujących na jego niezgodność z przywołanymi przepisami ustawy i rozporządzenia, a jedynie szczegółowy opis niezgodności zapisów zawartych w tym dokumencie ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, które nie stanowią, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepisów obowiązującego prawa a jedynie zbiór zasad, którymi biegli zobowiązani są kierować się biegli przy sporządzaniu zleconych im opinii. Zatem nie jest uprawniona konkluzja Sądu, iż niezgodność operatu ze standardami zawodowymi powoduje wprost niezgodność z przepisami ustawy i przepisów wykonawczych, w szczególności zaś, w sytuacji, gdy nie znajduje ona odniesienia w uzasadnieniu wyroku do regulacji zawartych w tych aktach prawnych, a Sąd uchyla decyzje obu organów ze wskazaniem naruszenia prawa materialnego stosując podstawę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a.

Ponadto Sąd uznał, iż organy powinny zażądać uzupełnienia złożonego dokumentu lub wyjaśnień, a nie przyjmować prawidłowości procedury wyceny i sporządzania operatu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd wywiódł jedynie enigmatyczność zapisów operatu, ogólność wywodów rzeczoznawcy, błędy w oznaczeniach poszczególnych części operatu, podczas, gdy organy obu instancji dokonały oceny dowodu w kontekście jego zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego, w żaden sposób nie odnosząc się do jego zgodności ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, bowiem nie stanowią one źródła obowiązującego prawa. Podczas, gdy organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy z powodu braku wiadomości specjalnych, a powinien dokonać jedynie oceny operatu pod względem formalnym, tj. zbadać czy został wykonany i podpisany przez osobę uprawnioną, czy zawiera wskazane przepisami prawa elementy, czy nie ma niejasności, pomyłek i braków, które powinny być uzupełnione. W tym zatem zakresie organ ma prawo i obowiązek zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Poza ten zakres organ nie powinien wykraczać.

Dodatkowo art. 141 § 4 P.p.s.a. określa niezbędne elementy, które uzasadnienie wyroku powinno zawierać w tym między innymi, wskazania co do dalszego postępowania, jeśli sprawa ma podlegać ponownemu rozpoznaniu przez organ, które winny być jasne, konkretnie sformułowane tak, aby w ponownym postępowaniu usunąć wszystkie stwierdzone uchybienia i doprowadzić sprawę do stanu zgodnego z przepisami prawa, czego w niniejszej sprawie zabrakło, bowiem nie ma wskazań co do dalszego postępowania. W tej kwestii Sąd ograniczył się do stwierdzenia, iż wskazania co dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań, podczas, gdy z wcześniejszej części uzasadnienia takie zalecenia nie wynikają. WSA w Opolu nie wyjaśnił, wskazując na naruszenia przepisów K.p.a., jakich konkretnie uzupełnień wymaga operat szacunkowy, zaś jak wskazano powyżej, takie zalecenia powinny być jednoznaczne i precyzyjne – powołując się na stosowne orzecznictwo w tym zakresie. Stwierdzenie Sądu, iż "wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań" nie spełnia wymogu z art. 141 § 4 P.p.s.a. – tak NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 91/06.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, E. T. popierając argumentację zawartą w wyroku Sądu wniosła, z powodów formalnych, z uwagi na przekroczenie 30 dniowego terminu do jej wniesienia, bowiem skarga kasacyjna wpłynęła do Sądu w dniu 12 listopada 2009 r. o jej oddalenie.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i w związku z tym podlegała uwzględnieniu. Stosownie do swoich kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego. Uznając zaś, że doszło do naruszeń określonych norm prawnych, zobligowany jest wskazać konkretne normy oraz ocenić czy i jak naruszenia te wpłynęły na wynik sprawy. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Polsce jest Konstytucja RP, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także na określonych obszarach – akty prawa miejscowego.

W ramach więc tych aktów prawnych winien Sąd dokonywać kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Bezsporne jest, iż źródłami prawa powszechnie obowiązującego nie są standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych, na które powołuje się Sąd pierwszej instancji. Nie oznacza to, że zasady te nie mogą być uwzględnione przy ocenie prawidłowości danego aktu administracyjnego. Jednakże jeżeli nawet doszło do ich naruszenia przy sporządzeniu operatu szacunkowego, to musi to mieć odniesienie do przepisów powszechnie obowiązujących, bo tylko ich naruszenie może stanowić w określonych sytuacjach podstawę wyeliminowania danego aktu z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w zasadzie, poza błędami w oznaczeniu kolejnych punktów opinii, nie wskazał jakich naruszeń dopuścił się biegły przy sporządzeniu opinii nie tylko w stosunku do standardów zawodowych, ale przede wszystkim przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Wskazując przy tym na naruszenie art. 152, 153 i 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami w żaden sposób nie podał na czym miało polegać naruszenie tych przepisów, a uznając, że nastąpiło naruszenie przepisów wskazanego wyżej rozporządzenia wykonawczego nawet nie powołał żadnego przepisu tego aktu, który w ocenie Sądu pierwszej instancji miał być naruszony. Brak kwalifikacji naruszeń doprowadziło, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, również do braku sprecyzowania wskazań co do dalszego postępowania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a to narusza art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uzasadnienia wyroku wynika, iż Sąd pierwszej instancji upatruje nieprawidłowość przy sporządzeniu operatu szacunkowego w związku z nieuzasadnieniem przez biegłego przyjętej metody szacowania nieruchomości, jednakże w żaden sposób nie wskazuje, na czym miałaby polegać wątpliwość co do zastosowanego przez rzeczoznawcę podejścia oraz metody szacowania przedmiotowej nieruchomości.

Biorąc pod uwagę treść art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym to rzeczoznawca majątku dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody, rodzaju techniki szacowania nieruchomości, należy uznać iż Sąd pierwszej instancji był zobligowany do wskazania i omówienia tych wątpliwości. Zwłaszcza, że zarzucił organowi naruszenie art. 80 K.p.a.

Reasumując stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał jakie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone, a także czy naruszenie to miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu winien powtórnie dokonać oceny zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości stosowania przez organ przepisów dotyczących dowodu z opinii określającej wartość nieruchomości do celów ustalenia opłaty adiacenckiej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 i 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.