Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 143/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej A.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 829/13 w sprawie ze skargi A.L. na decyzję Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 6 grudnia 2012 r., przesłanym drogą elektroniczną i opatrzonym bezpiecznym podpisem elektronicznym, A.L. wystąpił do Dyrektora UKS w Gdańsku, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie, w ilu przypadkach wszczęte przez Urząd Kontroli Skarbowej postępowania karne skarbowe spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) i w wyniku tego zawieszenia zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości przed upływem ustawowego terminu przedawnienia (z wyjątkiem okresu zawieszenia na skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego).

Wnioskodawca wniósł o udostępnienie ww. informacji w odniesieniu do postępowań karnych skarbowych wszczętych w latach 2009 i 2010, w przedmiocie deliktów skarbowych, polegających narażeniu na uszczuplenie bądź uszczupleniu zobowiązań podatkowych z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, podatku dochodowego od osób prawnych, podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego.

Nadto wnioskodawca sprecyzował, że wnosi o wskazanie tylko takich przypadków, które kumulatywnie spełniają obie przesłanki zawarte w zapytaniu, tj.:

– w momencie wszczęcia postępowania karnego skarbowego termin przedawnienia zobowiązania podatkowego był w trakcie jego biegu, to znaczy nie był zawieszony na skutek zaistnienia innych przesłanek zawieszenia, określonych w art. 70 Ordynacji podatkowej (np. w wyniku wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego);

– zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości (nie zostało wykonane, albo zostało wykonane w części) przed upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności tego zobowiązania.

Wnioskodawca wskazał jednocześnie, że wnosi o udzielenie odpowiedzi drogą elektroniczną.

W uzasadnieniu wniosku, powołując się na odpowiedź Ministra Finansów z dnia 29 lutego 2012 r. skierowaną do Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych "Lewiatan" (dalej jako PKPP Lewiatan), wnioskodawca wywiódł, że organy podatkowe oraz organy kontroli skarbowej są w posiadaniu żądanych informacji, co powoduje, że nie zachodzi konieczność ich wytworzenia, a jedynie ich zwykłego przekazania, co przesądza o prostym charakterze żądanej informacji.

Dyrektor UKS w Gdańsku pismem z dnia 20 grudnia 2012 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu żądanej informacji przetworzonej.

W odpowiedzi z dnia 16 stycznia 2013 r. A.L. podtrzymał stanowisko zaprezentowane we wniosku, że żądana informacja jest informacją o charakterze prostym. Niezależnie od powyższego przedstawił argumentację celem wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Dyrektor UKS w Gdańsku decyzją z dnia 1 lutego 2013 r., wydaną na podstawie art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odwołaniu od powyższej decyzji A.L. zarzucił Dyrektorowi UKS w Gdańsku naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 tej ustawy, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, tj. w okolicznościach faktycznych, które nie dają podstawy do wydania decyzji odmawiającej dostępu do żądanej informacji publicznej, a także naruszenie art. 14 ust. 2 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach zobowiązujących organ do jego zastosowania. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, tj. udzielenia żądanej informacji.

W uzasadnieniu odwołania wymieniony zarzucił, że Dyrektor UKS w Gdańsku błędnie ocenił, iż żądana informacja jest informacją przetworzoną. Zakres żądanych informacji pokrywa się bowiem znacznie z zakresem informacji przekazanych przez organ do Ministerstwa Finansów, w celu udzielenia odpowiedzi na "Czarną Listę Barier", przygotowaną przez PKPP Lewiatan. Powyższe oznacza, że organ posiada żądane informacje, a co się z tym wiąże, nie zachodzi potrzeba ich dodatkowego przetwarzania. Nawet zaś, gdyby uznać, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej, to zdaniem strony, organ błędnie ocenił, że w sprawie nie został wykazany istotny interes publiczny w uzyskaniu żądanej informacji. Uzasadniając powyższy zarzut, wnioskodawca wskazał, iż wyrokiem z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt P 30/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 70 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej z Konstytucją w zakresie, w jakim "wywołuje skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawniania zobowiązania podatkowego w związku ze wszczęciem postępowania karnego lub postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, o którym to postępowaniu podatnik nie został poinformowany najpóźniej z upływem terminu wskazanego w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej jest niezgodny z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". A.L. zaznaczył, że brał udział przy sporządzaniu raportu w przedmiocie stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej. Przy sporządzaniu przedmiotowego raportu wykorzystane zostały dane z wyroków sądów administracyjnych, które to dane, nie będąc pełnymi, nie oddają całej skali zjawiska instrumentalnego wykorzystywania postępowań karnych skarbowych. Autorzy raportu chcieliby uzyskać dane, które pozwoliłyby na potwierdzenie tez zawartych w raporcie. W interesie publicznym leży bowiem wyjaśnienie istniejących wątpliwości co do instrumentalnego stosowania przepisu art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez organy administracji skarbowej. Biorąc zatem pod uwagę wyniki przedmiotowego raportu oraz treść powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, opinia publiczna, a w szczególności podatnicy zasługują na rzetelną i precyzyjną informację na temat skali występującego problemu.

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej decyzją z dnia 15 marca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 1 i § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a także w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Gdańsku (dalej jako Dyrektor UKS w Gdańsku) z dnia 1 lutego 2013 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, że żądana we wniosku z dnia 16 stycznia 2013 r. informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną, czyli taką, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie kryteriów przez wnioskodawcę wskazanych. Informacja przetworzona to informacja specjalnie wytworzona na potrzeby wnioskodawcy według jego żądania. Jednakże w takim przypadku wnioskodawca, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, musi wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Wskazał, iż objęta wnioskiem informacja musiałaby zostać przygotowana wyłącznie dla wnioskodawcy, gdyż organ nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga wykonania wielu dodatkowych czynności. Celem powstania nowej jakościowo informacji, w oparciu o kryteria wskazane przez stronę, organ musiałby przejrzeć akta z prowadzonych postępowań kontrolnych oraz postępowań karnych skarbowych za lata 2009–2010, powiązać akta postępowań kontrolnych z aktami spraw karnych skarbowych, wyselekcjonować potrzebne dane, dokonać segregacji poszczególnych danych, zsumowania, a następnie kwalifikacji ww. danych w odniesieniu do poszczególnych podatków.

Na poparcie powyższego stanowiska organ II instancji przywołał poglądy, wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do pojęcia informacji publicznej przetworzonej, stwierdzając w konkluzji, iż nie znajduje potwierdzenia zarzut, że Dyrektor UKS w Gdańsku błędnie uznał, że żądane informacje nie są informacją prostą.

Odnosząc się natomiast do argumentacji strony, że brak jest konieczności przetworzenia wnioskowanej informacji, ponieważ ze stanowiska Ministerstwa Finansów przekazanego PKPP Lewiatan wynika, że organy posiadają dane, których wniosek dotyczy, organ odwoławczy podniósł, że w ww. stanowisku podane zostały inne dane niż te, których żąda wnioskodawca. Do Ministerstwa Finansów przekazana została bowiem tylko ogólna liczba spraw, w których nastąpiło zawieszenie zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, nie zaś dane dotyczące liczby tych spraw skutkujących niewykonaniem w całości zobowiązania podatkowego przed upływem ustawowego terminu przedawnienia (z wyjątkiem okresu zawieszenia na skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego). Strona pomija fakt, iż są to dwie różne informacje. Brak tożsamości pomiędzy informacją przekazaną do Ministerstwa Finansów, a informacją żądaną przez skarżącego powoduje, że powoływanie się przez niego na brak konieczności przetwarzania żądanych danych nie znajduje uzasadnienia.

Zdaniem organu odwoławczego, skoro przedmiotem żądania wnioskodawcy była informacja przetworzona, to Dyrektor UKS w Gdańsku miał prawo żądać wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz zasadnie uznał i wykazał w zaskarżonej decyzji brak istnienia ww. przesłanki ustawowej. Nie można bowiem uznać, iż w sprawie zachodzi kwalifikowana szczególna istotność dla interesu publicznego, będąca podstawą do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

Bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje podnoszona przez wnioskodawcę okoliczność, że jest współautorem raportu, przygotowanego w lipcu 2012 r. na zlecenie PKPP Lewiatan, na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej, w których zostały wykazane nieprawidłowości w stosowaniu tego przepisu oraz uprawdopodobnione podejrzenie o jego instrumentalnym wykorzystywaniu przez ww. organy. Strona nie wykonuje takich zadań jak PKPP Lewiatan. Nie ma też realnego wpływu na funkcjonowanie określonych instytucji państwa. Subiektywna ocena wnioskodawcy, że w sprawie szczególny interes publiczny występuje, ponieważ żądane dane zostaną wykorzystane do zweryfikowania przywołanego powyżej raportu, czy też sporządzenia nowego raportu, który miałby na celu wyjaśnienie, czy powyższy przepis w praktyce jego stosowania nie jest przez organy nadużywany, jak również, że tylko poprzez upublicznienie wnioskowanych informacji organy będą mogły oczyścić się z powyższych zarzutów, nie oznacza, iż na organie ciąży obowiązek sporządzenia i przekazania żądanych informacji.

Zdaniem organu, z okoliczności sprawy wynika, że wnioskodawca nie kieruje się szczególnie istotnym interesem publicznym, lecz chce uzyskać informacje istotne z punktu jego indywidualnych interesów.

W ocenie organu odwoławczego, nie uzasadnia wystąpienia w sprawie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego również powoływany przez wnioskodawcę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt P 30/11. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku wyraźnie bowiem zaznaczył, że NSA w swoim zapytaniu nie zakwestionował konstytucyjności zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego co do zasady, lecz jedynie fakt, że skutek ten następuje w momencie, w którym podatnik nie ma wiedzy o jego zaistnieniu.

Trybunał zajął również stanowisko, że organy skarbowe w trakcie 5-letniego okresu przedawnienia mają prawo wszcząć i prowadzić postępowanie w sprawie o przestępstwo (wykroczenie) skarbowe, co skutkować będzie, zgodnie z zakwestionowanym przepisem, zawieszeniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Jednakże z chwilą upływu 5-letniego terminu przedawnienia podatnik musi zostać poinformowany, że przedawnienie nie następuje, bo jego bieg został zawieszony w związku z wszczęciem postępowania karnoskarbowego. Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga, żeby podatnik wiedział, czy jego zobowiązanie podatkowe przedawniło się, czy nie. W gestii ustawodawcy pozostaje natomiast wybór instrumentów, które to zapewnią. Realizacja celów postępowania podatkowego musi jednak odbywać się bez naruszania zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zatem wbrew stanowisku strony, Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził, iż uprawdopodobnione zostały nieprawidłowości w stosowaniu przez organy art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, a jedynie, że z chwilą upływu 5-letniego terminu przedawnienia podatnik musi zostać poinformowany, że przedawnienie nie następuje, bo jego bieg został zawieszony w związku ze wszczęciem postępowania karnoskarbowego.

Nie ma również znaczenia podniesiona w odwołaniu okoliczność, że zaledwie kilka urzędów skarbowych oraz urzędów kontroli skarbowej, do których został skierowany analogiczny wniosek, nie udzieliło żądanych informacji, bowiem każda ze spraw jest rozpatrywana indywidualnie i w każdej z nich mogą istnieć różne okoliczności mające wpływ na sposób ich załatwienia, zaś organ II instancji rozpatrujący odwołanie może orzekać tylko w granicach danej sprawy, co powoduje, że nie może dokonywać oceny rozstrzygnięć innych organów. Użycie przez ustawodawcę pojęć nieostrych, jakim jest pojęcie interesu publicznego, wymaga dokonania jego interpretacji przez organ w sprawie orzekający, który nie jest w tym zakresie związany interpretacją przyjętą przez inne organy w podobnych sprawach.

Reasumując, organ II instancji stwierdził, iż strona nie wykazała, że żądana informacja jest szczególnie ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a także, iż uzyskanie informacji stwarza realną możliwość jej wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów administracji skarbowej i lepszej ochrony interesu publicznego.

Decyzja Generalnego Inspektora Kontroli Skargowej z dnia 15 marca 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której strona skarżąca zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej w okolicznościach zobowiązujących organ do jej udostępnienia. Z podanych względów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, tj. udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 829/13 oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji podał następujące motywy swojego postępowania:

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, bezspornym jest (biorąc pod uwagę treść art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy), że zarówno Dyrektor UKS w Gdańsku, jak i Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej są obowiązani do udzielenia informacji publicznej, jako organy administracji publicznej.

Skarżący wystąpił do Dyrektora UKS w Gdańsku z wnioskiem o udzielenie odpowiedzi na pytanie: w ilu przypadkach wszczęte przez Urząd Kontroli Skarbowej postępowania karne skarbowe spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa i w wyniku tego zawieszenia zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości przed upływem ustawowego terminu przedawnienia (z wyjątkiem okresu zawieszenia na skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego). Skarżący wniósł o udostępnienie ww. informacji w odniesieniu do postępowań karnych skarbowych wszczętych w latach 2009 i 2010, w przedmiocie deliktów skarbowych, polegających na narażeniu na uszczuplenie bądź uszczupleniu zobowiązań podatkowych z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, podatku dochodowego od osób prawnych, podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego. Nadto skarżący sprecyzował, że wnosi o wskazanie tylko takich przypadków, które kumulatywnie spełniają obie przesłanki zawarte w zapytaniu, tj.:

– w momencie wszczęcia postępowania karnego skarbowego termin przedawnienia zobowiązania podatkowego był w trakcie jego biegu, to znaczy nie był zawieszony na skutek zaistnienia innych przesłanek zawieszenia, określonych w art. 70 Ordynacji podatkowej (np. w wyniku wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego);

– zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości (nie zostało wykonane, albo zostało wykonane w części) przed upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności tego zobowiązania.

Zdaniem WSA, nie ulega wątpliwości, że odpowiedź na skonstruowane w ten sposób pytanie stanowi informację publiczną, albowiem dotyczy efektów działalności władzy, w tym przypadku administracji kontroli skarbowej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo uznały, iż żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Z tego mianowicie powodu, że chociaż organ, co jest oczywiste, prowadzi szereg rejestrów i ewidencji, to jednak nie posiadał przedmiotowych danych w postaci żądanej przez skarżącego i musiałby je specjalnie wytworzyć na jego potrzeby. Polegałoby to na analizie posiadanych ewidencji dotyczących postępowań kontrolnych i postępowań karnych za lata 2009–2010 oraz na zestawieniu akt spraw karnych skarbowych w powiązaniu z aktami postępowań kontrolnych. To powoduje, że bez szczegółowej analizy akt postępowań kontrolnych nie można było udzielić odpowiedzi na wniosek skarżącego. Co więcej, wytworzenie zawartych we wniosku informacji wymagałoby powierzenia znacznej grupie pracowników wykonania czynności polegających na dokonywaniu bardzo szczegółowej analizy wszystkich akt postępowań kontrolnych, ich selekcji oraz sporządzenia na ich podstawie zestawień różnego rodzaju danych, a powyższe działania łączą się z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Powyższe działania polegałyby zatem na przetwarzaniu posiadanych przez organ danych według kryteriów (przesłanek) wskazywanych przez skarżącego, a zatem nie było tu mowy o informacji prostej.

Powyższej oceny nie może zdaniem WSA zmieniać podniesiony przez skarżącego fakt udzielenia przez organ I instancji Ministrowi Finansów informacji jakościowo podobnej w określonym zakresie do tej, której domagał się skarżący, albowiem i tak, aby zrealizować przedmiotowy w sprawie wniosek o informację publiczną, konieczne byłoby jej zmodyfikowanie. Udzielenie natomiast skarżącemu informacji częściowo niepokrywającej się z przedmiotem żądania skarżącego powodowałoby, że organ pozostawałby w bezczynności w zakresie rozpoznania tego wniosku.

Bez znaczenia dla prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia pozostaje też w ocenie Sądu pierwszej instancji okoliczność, iż zaledwie kilka urzędów skarbowych oraz urzędów kontroli skarbowej, do których został skierowany analogiczny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie udzieliło skarżącemu żądanych informacji. Jak wskazał organ odwoławczy, każda ze spraw jest rozpatrywana indywidualnie, zaś odmienne stanowisko innych organów podatkowych co do kwalifikacji żądanej informacji publicznej nie może determinować stanowiska organu w sprawie niniejszej.

WSA wskazał też, iż w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje, m.in. uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej, ale tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dlatego też wnioskodawca, domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej, powinien wyjaśnić w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Wyjaśnienie takie jest niezbędne dla wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Do uzyskania informacji publicznej przetworzonej niezbędne jest wykazanie przez podmiot, nie tyle "interesu publicznego", ale kwalifikowanej jego formy, a mianowicie szczególnie istotnego interesu publicznego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, organy zasadnie przyjęły, iż skarżący nie wykazał, że otrzymanie przez niego informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, niemającym zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Co do zasady ujawnienie każdej informacji o działaniach podejmowanych przez władzę publiczną leży w kręgu zainteresowania obywatela, czy też szeroko rozumianej opinii publicznej. Jednakże ustawodawca nie uzależnił udzielenia informacji publicznej przetworzonej od wykazania po stronie żądającego interesu publicznego, ale wykazania, że uzyskanie przedmiotowej informacji będzie szczególnie istotne dla tego interesu. Ustawodawca kładzie tu szczególny nacisk na kwalifikowaną formę interesu publicznego – poprzez sformułowanie "szczególnie istotne". Szczególny interes publiczny powinien być rozumiany w ten sposób, że uzyskanie informacji powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa, czy społeczeństwa działań i że uzyskana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, Lex nr 281369 oraz z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 149/12).

Skarżący twierdząc, iż spełnia powyżej wskazany warunek do uzyskania żądanej informacji wskazał na potrzebę uzupełnienia sporządzonego na zlecenie PKPP Lewiatan raportu dotyczącego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej lub stworzenia nowego raportu. Wskazał także, iż uzyskana informacja zostanie upubliczniona na branżowych stronach internetowych.

Okoliczność, że Spółka była autorem raportu dotyczącego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, jak też, że uzyskaną informację publiczną zamierza upowszechnić w formie kolejnego raportu, nie przemawia w ocenie WSA za uznaniem, że w niniejszej sprawie otrzymanie przez nią żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przeciwnie, wskazuje raczej na indywidualny charakter podejmowanych działań, zmierzających do należytego wywiązania się z zobowiązań umownych, choćby nieodpłatnych. Oczywiście cel prywatny określonych działań, czy też ich komercyjny charakter może pokrywać się z interesem publicznym i często tak się dzieje. Jednakże w niniejszej sprawie skarżący nie ma obiektywnych możliwości spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy kontroli skarbowej w tej materii. WSA podkreślił, że przedmiotowy raport – jak wynika z akt sprawy – został już przygotowany i nie był tworzony w oparciu o uzyskaną informację publiczną. Natomiast sam zamiar udostępnienia uzyskanej informacji poprzez publikacje na stronach internetowych publikatorów branżowych nie uzasadnia istnienia szczególnie ważnego interesu publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej każdemu przyznaje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym przetworzonej, o ile wykaże kwalifikowaną postać swego żądania. Zatem każdy obywatel może bezpośrednio z przysługującego mu uprawnienia skorzystać. Wobec tego zamiar publikacji informacji o działalności organu administracji publicznej szerszemu gronu obywateli nie może uzasadniać żądania wytworzenia jakościowo nowej informacji, w stosunki do już istniejącej.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w piśmie procesowym strony skarżącej z dnia 4 września 2013 r. odnośnie rozważenia przez wymienionego wystąpienia z inicjatywą do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w jego pełnym brzmieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, iż tej motywacji strona skarżąca nie powoływała w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji odmownej. Skoro argument ten został podniesiony dopiero na rozprawie przed Sądem, nie mógł być przedmiotem oceny organu orzekającego w sprawie w aspekcie ziszczenia przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kontrola zaś decyzji administracyjnej dokonywana jest wg stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, powyżej wskazany argument także nie przemawia za działaniem wnioskodawcy na rzecz szczególnie istotnego interesu publicznego. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej stanowi część regulacji prawnej określającej zasady przedawniania się zobowiązań podatkowych. Problematyka instytucji przedawnienia zobowiązania podatkowego została szczegółowo przedstawiona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. P 26/10 (OTK ZU-A 2011, nr 5, poz. 43), w którym oceniana była zgodność art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej dotyczącego przerwania biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został powiadomiony, z art. 2 Konstytucji. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt P 30/11 ograniczył swoje wywody do ogólnych uwag na potrzeby rozpatrywanej w tym postępowaniu sprawy. M.in. stwierdził, iż: "Naruszenie zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i prawa nie polega więc na tym, że podatnik nie jest informowany o wszczęciu postępowania w sprawie o przestępstwo (wykroczenie) skarbowe. Co więcej, organy skarbowe w trakcie 5-letniego okresu przedawnienia mają prawo wszcząć i prowadzić postępowanie w sprawie o przestępstwo (wykroczenie) skarbowe, co skutkować będzie, zgodnie z zakwestionowanym przepisem, zawieszeniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Jednakże z chwilą upływu 5-letniego terminu przedawnienia podatnik musi zostać poinformowany, że przedawnienie nie następuje, bo jego bieg został zawieszony w związku z wszczęciem postępowania karnoskarbowego. Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga, żeby podatnik wiedział, czy jego zobowiązanie podatkowe przedawniło się, czy nie. W gestii ustawodawcy pozostaje natomiast wybór instrumentów, które to zapewnią. Realizacja celów postępowania podatkowego musi jednak odbywać się bez naruszania zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa". Skoro Trybunał Konstytucyjny, dwukrotnie zajmował się problematyką zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego i nie zakwestionował uprawnień organów skarbowych do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie o przestępstwo (wykroczenie) skarbowe w trakcie 5-letniego okresu przedawnienia, to nie znajduje uzasadnienia wniosek o ponowne poddanie kontroli konstytucyjnej treści art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Wobec tego próżno w potencjalnym zamiarze wnioskodawcy (wyartykułowanym w piśmie procesowym z dnia 4 września 2013 r.) doszukiwać się szczególnie istotnego interesu publicznego.

Reasumując, skarżący wykazał jedynie istnienie zwykłego interesu publicznego w otrzymaniu żądanej informacji publicznej. W przypadku informacji przetworzonej jest to stanowczo za mało. Ustawa wymaga tu wykazanie kwalifikowanego interesu społecznego. W szczególności skarżący nie wykazał w jaki sposób żądane przez niego informacje przyczynią się do lepszej pracy organów skarbowych, bowiem zamiar upublicznienia żądanej informacji przetworzonej nie będzie miał wpływu ma usprawnienie działania aparatu skarbowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do jego argumentów i przedłożonych przez niego danych. Ponadto stanowisko Sądu, że fakt prowadzenia przez skarżącego działalności wyklucza otrzymanie przez niego żądanej informacji, nie ma oparcia w przepisach u.d.i.p. Skarżący kasacyjnie wskazał, że udostępnienie żądanych przez niego informacji i ich upublicznienie będzie wspierało stabilność życia gospodarczego i poprawę standardów etycznych, a także sprzyjać walce z korupcją. Podniósł ponadto, że jego zdaniem nieakceptowalna jest sytuacja, w której obywatel mający świadomość przekraczania uprawnień przez organy administracji na gruncie art. 70 § 6 pkt 1.

Ordynacji podatkowej, nie może tych informacji zweryfikować ani doprowadzić do ich upublicznienia i ewentualnej zmiany. Tymczasem, jak zaznaczył, jego celem, do którego służy złożenie wniosków o udostępnienie informacji publicznej, jest doprowadzenie do zbadania zgodności cytowanego przepisu Ordynacji podatkowej z Konstytucją bądź zmiany praktyki korzystania a z niego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że problem wszczynania postępowań karnych skarbowych tylko i wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych, jest ujęty w "Czarnej Liście Barier dla rozwoju przedsiębiorczości" dorocznego raportu PKPP Lewiatan. Wreszcie skarżący kasacyjnie zaznaczył, że uzyskane dane chce opublikować, co przełoży się na rzetelność sprawność działania administracji publicznej. Zwrócił także uwagę, że nie wszystkie organy odmówiły mu udostępnienia żądanej informacji, a z danych udostępnionych wynika, że w prawie wszystkich przypadkach postępowanie karne skarbowe wszczęto w ostatnim roku upływu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał m.in., że skarżący nie kierował się szczególnie istotnym interesem publicznym, lecz chciał uzyskać informacje istotne z punktu widzenia jego indywidualnych (prywatnych) interesów, tj. współautora raportu dla PKPP Lewiatan oraz komandatariusza i wspólnika zarządzającego G.. Podniósł też, że udostępnienie informacji przez część organu jest bez znaczenia, gdyż każda sprawa jest analizowana indywidualnie, a przy tym nie w pełni przedstawiały informację przetworzoną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. dalej jako "u.d.i.p."), prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Informacja przetworzona podlega zatem udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie sądowo administracyjnym przyjmuje się, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to informacja przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy w oparciu o wskazane przez niego kryteria. Informacja przetworzona to informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. I OSK 89/13, Lex nr 1368968; z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, Lex nr 281369). Jest to jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Przetworzenie informacji wymaga dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Proces przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi znajdować uzasadnienie w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., będący podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie chodzi zatem o to, by udzielenie informacji publicznej było jedynie "istotne" dla interesu publicznego, lecz ma być dla tegoż interesu publicznego "szczególnie istotne". W przypadku informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie jest poprzedzone procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tego rodzaju informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli jednak utworzenie nowego zestawienia w oparciu o informacje proste wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to czynności podejmowane w tym zakresie wskazywać będą na proces tworzenia jakościowo nowej informacji, a więc informacji przetworzonej. Nowe zestawienie informacji prostych nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów. Odmowa udostępnienia informacji przetworzonej – orzekana w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – może nastąpić jedynie w przypadku, gdy wnioskodawca nie spełni warunku określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, którym jest konieczność wykazania, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 11 grudnia 2014 r. pełnomocnik wnioskodawcy zakwestionował stanowisko organu i Sądu I instancji co do charakteru żądanej informacji, twierdząc, że została ona sporządzona przed datą złożenia wniosku, na polecenie Ministra Finansów wskutek interpelacji poselskiej. Skoro zaś informacja taka istniała i była w posiadaniu organu nie była to informacja publiczna przetworzona, a jej udostępnienie nie zależało od wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W odpowiedzi na pismo procesowe wnioskodawcy złożone w dniu 10 grudnia 2014 r., w piśmie z dnia 15 grudnia 2014 r. organ wykazał, że nie posiadał żądanej informacji, a zakres przedmiotowy wniosku i informacji Urzędu Kontroli Skarbowej w Gdańsku przekazanej w dniu 29 czerwca 2014 r. do Departamentu Kontroli Skarbowej (na którą powoływano się w piśmie procesowym wnioskodawcy) są odmienne i nie pokrywają się. Zestawienie zakresu żądanych przez wnioskodawcę informacji z informacjami zgromadzonymi przez Urząd Kontroli Skarbowej w Gdańsku wskazuje, że strona żąda informacji, które wymagają, oprócz czynności pracowników Urzędu Kontroli Skarbowej w Gdańsku pozyskania również informacji z urzędów skarbowych na temat wykonania poszczególnych zobowiązań podatkowych przez podatników i zestawienia tych danych z danymi zebranymi przez Urząd Kontroli Skarbowej w Gdańsku.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał w tej sytuacji za trafny pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, co do tego żądania, informacja ma charakter informacji przetworzonej i dla jej uzyskania konieczne jest wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego.

Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (tu prawa do informacji publicznej) mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z przepisu tego wynika, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, albowiem chroniąc sferę wolności obywatelskich, Konstytucja dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, stanowiąc, że "mogą być ustanawiane tylko w ustawie", jak choćby właśnie w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca, ustanawiając zatem prawo do informacji publicznej, ma również na względzie potrzebę zapewnienia ładu i porządku publicznego, którego w tym przypadku należy upatrywać w zagwarantowaniu podmiotom zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej możliwości prawidłowego funkcjonowania w ramach przypisanych im kompetencji, tak, by ich powinności nie zostały zdeterminowane jedynie udzielaniem informacji publicznej. Tym samym, określając konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ważenia tych dóbr. Równoważy jedno dobro konstytucyjne względem drugiego, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. W tym kontekście nie bez znaczenia jest także treść art. 31 ust. 2 Konstytucji RP, w myśl którego każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych, nikogo też nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona porządku publicznego, sprawności działania administracji), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Ustawodawca, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji przetworzonej, czyni to więc w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Konstytucyjne prawo do informacji nie oznacza, że obywatel uzyskuje uprawnienie do realizacji swoich prywatnych celów, domagając się dostępu do informacji publicznej przetworzonej. W tym bowiem przypadku interes publiczny góruje nad indywidualnym interesem zainteresowanego (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2012 r., I OSK 1737/12).

Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne.

Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się podwójnie dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, Lex nr 951999). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Należy przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Nie chodzi tu jednak o udowodnienie takich możliwości, lecz co najmniej o ich przekonujące uprawdopodobnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowane w doktrynie stanowisko, że o szczególnie istotnym charakterze interesu decydują czynniki natury podmiotowej i funkcjonalnej (zob. A. Jakubowski, Prowadzenie badań naukowych jako podstawa żądania udzielenia informacji publicznej, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2012, nr 2, s. 153–154). A zatem poza wskazaną wyżej funkcją odpowiedzi na wniosek o informację przetworzoną należy uwzględnić właściwości podmiotu o nią występującego.

W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny w jednostce samorządu terytorialnego lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, Lex nr 951999; wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 416/12).

Do kategorii podmiotów mających możliwość efektywnego wykorzystania informacji przetworzonej w celu realizacji szczególnego interesu publicznego zaliczyć można także jednostki sfery nauki: szkoły wyższe, Polską Akademię Nauk, państwowe instytuty badawcze, a nawet grupy badawcze czy pojedynczych naukowców – jeżeli dana informacja wiąże się ściśle z przedmiotem ich badań naukowych wspieranych przez sferę publiczną np. grantem (zob. A. Jakubowski, Prowadzenie badań naukowych..., s. 141–154).

Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z tego katalogu innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Byłby to wniosek zbyt daleko idący, a takie rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. bezzasadnie ograniczałoby obywatelskie prawo do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i w ustawie o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok NS A z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1365/11). Inne podmioty również mogą zatem być w stanie wykazać swoje możliwości wykorzystania przetworzonej informacji publicznej w sposób przynoszący ogółowi korzyści przeważające nad kosztami publicznymi wytworzenia tej informacji.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż orzeczenie Sądu pierwszej instancji było prawidłowe.

Należy podkreślić, że zarówno w toku postępowania poprzedzającego zaskarżoną decyzję (już po wezwaniu skarżącego do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), jak i w toku postępowania sądowoadministracyjncgo skarżący wskazywał ogólnie, że "w interesie publicznym leży rozwianie istniejących wątpliwości, co do instrumentalnego wykorzystywania przez organy administracji podatkowej przepisu art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, ponieważ niewyobrażalna jest sytuacja, w której pod adresem publicznych organów administracji kierowane są takie podejrzenia", "poprzez upublicznienie wnioskowanych informacji, organy będą mogły oczyścić się z powyższych zarzutów, a tym samym uwolnić się od podejrzeń co do braku obiektywności i transparentności ich działań", a także że uzyskane informacje posłużą do przygotowania raportu, który "rzetelnie wyjaśni, czy art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej jest w praktyce jego stosowania nadużywany", co przyczyni się do ochrony rzetelności sprawności funkcjonowania administracji publicznej, jako wartości konstytucyjnej wymienionej w preambule Konstytucji RP, a w szczególnym interesie publicznym leży rzetelne i sprawne działanie organów administracji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 r. o sygn. akt P 30/11, cele jakie ma zrealizować przetworzenie i udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji publicznej w sprawie mogłyby być uznane za realizujące interes publiczny. Idzie bowiem o odkrycie rzeczywistego stosowania przepisu prawa o szczególnym znaczeniu z punktu widzenia podatników, w sytuacji, gdy istnieją uprawdopodobnione przez wnoszącego wniosek o informację publiczną przypuszczenia, iż może dochodzić do wykorzystania przepisu niekoniecznie zgodnie z celem, jaki przyświecał ustawodawcy przy jego ustanawianiu – oparte na informacji uzyskanej już od pięciu Urzędów Kontroli Skarbowej.

Jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamiar publikowania informacji o działalności organu administracji publicznej szerszemu gronu obywateli nie może uzasadniać żądania wytworzenia nowej jakościowo informacji w stosunku do już istniejącej. Ponadto skarżący nie wykazał, w jaki sposób żądane przez niego informacje przyczynią się do lepszej pracy organów skarbowych. W konsekwencji oznacza to, że skarżący wykazał jedynie istnienie interesu publicznego, a nie szczególnie istotnego interesu publicznego, nie spełnił zatem warunku do uzyskania żądanej informacji przetworzonej. Z tych wszystkich względów zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uznać zależy za bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a wskazać należy, iż przepis ten określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje zarówno przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej jak i ich ocenę pod względem zgodności z prawem, a w konsekwencji przytoczenie stanu taktycznego przyjętego przez sąd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, Lex 173345). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem zarzutów istotnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjął Sąd pierwszej instancji, i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Podkreślić należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ocenić należy jako niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.