Wyrok NSA, sygn. akt II SA 505/93
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1993-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 619  Stosunki pracy i stosunki służbowe, sprawy z zakresu inspekcji pracy
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Pracownicy urzędów państwowych
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: par. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1983 nr 5 poz. 34
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1983 r. w sprawie niektórych praw i obowiązków urzędników administracji celnej.
article: art. 13
journal: Dz.U. 1982 nr 31 poz. 214
law: Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych.
article: art. 15
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Przepis par. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1983 r. w sprawie niektórych praw i obowiązków urzędników administracji celnej /Dz.U. nr 5 poz. 34/ został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego /ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych - Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./, a ponadto - w części przewidującej wyrażenie zgody Prezesa Głównego Urzędu Ceł - jest sprzeczny z zasadą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego /art. 15 Kpa/.

TEZY

Przepis par. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1983 r. w sprawie niektórych praw i obowiązków urzędników administracji celnej /Dz.U. nr 5 poz. 34/ został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego /ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych - Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./, a ponadto - w części przewidującej wyrażenie zgody Prezesa Głównego Urzędu Ceł - jest sprzeczny z zasadą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego /art. 15 Kpa/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Beaty M. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 23 listopada 1992 r. w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt. 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w W.


UZASADNIENIE

Beata M. została zatrudniona w Urzędzie Celnym w W. od dnia 1 grudnia 1987 r. na podstawie umowy o pracę na 3-miesięczny okres próbny, a od dnia 1 marca 1988 r. na okres służby przygotowawczej do dnia 30 listopada 1990 r. Aktem z dnia 30 listopada 1990 r. została mianowana na stanowisko młodszego kontrolera celnego w Urzędzie Celnym w W. i na tym stanowisku pozostawała do dnia 31 stycznia 1993 r.

Dyrektor Urzędu Celnego w W. decyzją z dnia 30 października 1992 r., na podstawie par. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1983 r. w sprawie niektórych praw i obowiązków urzędników administracji celnej /Dz.U. nr 5 poz. 34/, rozwiązał z Beatą M. stosunek pracy z dniem 31 stycznia 1993 r. z zachowaniem 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia. Decyzja ta została uzasadniona tym, że Beata M. lekceważąco traktowała obowiązki służbowe, nie stosowała się do poleceń przełożonych i naruszała dyscyplinę pracy.

Prezes Głównego Urzędu Ceł decyzją z dnia 23 listopada 1992 r. nie uwzględnił odwołania Beaty M. /odwołania nie dołączono do akt sprawy/ i utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w W.

Powyższą ostateczną w toku instancji decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł Beata M. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca zarzuca organowi naruszenie art. 13 i 38 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./ oraz par. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1983 r. w sprawie niektórych praw i obowiązków urzędników administracji celnej /Dz.U. nr 5 poz. 34/. Stwierdza między innymi, że przyczyny rozwiązania stosunku pracy, podane w zaskarżonych decyzjach, powinny znaleźć się w ocenach kwalifikacyjnych. Zastosowanie par. 11 ust. 1 tego rozporządzenia "zmierza w istocie do obejścia chroniących pracownika przepisów ustawowych, i to bez dostatecznej podstawy". Przypuszcza, że przyczyną zwolnienia był jej konflikt z naczelnikiem Wydziału II, gdyż do momentu rozpoczęcia pracy pod jego nadzorem miała wyłącznie opinie pozytywne.

Prezes Głównego Urzędu Ceł nie uwzględnił skargi we własnym zakresie i przekazując ją Sądowi wraz z aktami, wniósł o jej oddalenie. Stwierdził między innymi, że zarzut naruszenia art. 13 ustawy o pracownikach urzędów państwowych jest bezzasadny, gdyż rozporządzenie w sprawie niektórych praw i obowiązków urzędników administracji celnej jest "rozporządzeniem szczególnym, dotyczącym wyłącznie funkcjonariuszy celnych, podczas gdy dopiero sprawy nie uregulowane tym rozporządzeniem są rozstrzygane w oparciu o przepisy ustawy, na którą powołuje się p. M."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

(...) W sprawie niniejszej należy przede wszystkim ustosunkować się do zasadniczej kwestii prawnej, czy wobec urzędników administracji celnej, z którymi stosunek pracy ulega rozwiązaniu, podstawę prawną rozwiązania stosunku służbowego stanowi ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./, a w kwestiach w niej nie unormowanych - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1983 r. w sprawie niektórych praw i obowiązków urzędników administracji celnej /Dz.U. nr 5 poz. 34/, czy też podstawowym aktem prawnym jest to rozporządzenie, a w kwestiach w nim nie uregulowanych - powyższa ustawa o pracownikach urzędów państwowych.

Z przepisów art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 3, art. 26 ust. 2 i art. 47 cytowanej ustawy o pracownikach urzędów państwowych, zawierających upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, a w szczególności z art. 47 wynika, że "do urzędników służby dyplomatyczno - konsularnej oraz urzędników administracji celnej przepisy niniejszej ustawy stosuje się ze zmianami i uzupełnieniami, które określa w drodze rozporządzenia Rada Ministrów w zakresie, jaki jest konieczny ze względu na szczególny charakter pracy tych pracowników".

Unormowanie to, a szczególnie art. 47 tej ustawy, może budzić wątpliwości co do zakresu upoważnienia ustawowego do dokonywania zmian i uzupełnień w drodze rozporządzenia w zakresie, jaki jest konieczny ze względu na szczególny charakter pracy urzędników administracji celnej. Z tego też powodu konieczne jest ustosunkowanie się do obu wyżej powołanych aktów prawnych w zakresie regulacji rozwiązania stosunku pracy z funkcjonariuszem celnym mianowanym.

Z par. 11 ust. 1 powyższego rozporządzenia wynika, iż "poza wypadkami określonymi w ustawie" stosunek pracy z funkcjonariuszem celnym mianowanym może być rozwiązany, "gdy wymagają tego ważne względy służbowe". Z tego sformułowania wynika, że w stosunku do funkcjonariuszy celnych mianowanych w zakresie rozwiązania stosunku pracy mają zastosowanie przepisy art. 13 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./, a "poza wypadkami określonymi w ustawie" - par. 11 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, przewidujący możliwość rozwiązania stosunku pracy, "gdy wymagają tego ważne względy służbowe".

Należy się zgodzić z twierdzeniem skarżącej, iż w jej aktach znajduje się opinia zawodowa z dnia 29 lutego 1988 r., stwierdzająca między innymi, że Beata M. jest spokojna, sumienna, zdyscyplinowana, wykazuje duże zainteresowanie pracą zawodową. Równie pozytywne opinie zostały zawarte w dzienniku służby przygotowawczej. Do momentu złożenia prośby z dnia 22 lutego 1991 r. o przeniesienie do pracy w Posterunku Celnym w W. /załatwionej odmownie/ oraz drugiej prośby z dnia 29 kwietnia 1991 r. o przeniesienie do pracy w innym Posterunku Celnym w W. /również załatwionej odmownie/ brak jest w aktach osobowych skarżącej jakiejkolwiek wzmianki, iż do jej pracy były zastrzeżenia. Dopiero w notatce z dnia 13 maja 1991 r. (...) pojawiają się stwierdzenia, że jest niezdyscyplinowana, często spóźnia się do pracy, nie stosuje się do poleceń przełożonych, lekceważąco traktuje obowiązki pracownicze, podejmuje błędne decyzje. "Nie sądzę, by przeniesienie do innej placówki było wskazane".

Również w notatce z dnia 1 października 1991 r. ta sama osoba stwierdza, że kierowała do skarżącej ostrzeżenia z powodu lekceważącego stosunku do pracy /opuszczenie stanowiska pracy bez informowania i zgody kierownika zmiany lub p. o. kierownika zmiany/.

Ponadto skarżąca dokonuje uproszczonych odpraw celnych przesyłek uszkodzonych, nie dopuszczając do sporządzenia protokołu kontroli uszkodzonej przesyłki. Autor notatki podkreśla też niekulturalne zachowanie się skarżącej /"amerykański styl siedzenia"/ i lekceważący stosunek do pracowników ZWPZ.

Z akt nie wynika, aby do skarżącej były kierowane ostrzeżenia na piśmie w kwestiach opisanych w notatkach, a twierdzenia zawarte w notatkach nie zostały potwierdzone żadnymi dowodami. Brak jest też dowodów, że ze skarżącą były prowadzone rozmowy lub postępowanie wyjaśniające w sprawie poszczególnych zarzutów dotyczących jej zachowania się lub wadliwości podejmowanych decyzji w zakresie odpraw celnych. Z tego powodu trudno jest ocenić, czy wadliwe - zdaniem autora notatki - decyzje w zakresie odpraw celnych są odosobnione, czy masowe, czy dotyczą kwestii niewątpliwych, czy też kwestii, które mogą być różnie interpretowane itp.

W tych warunkach Sąd przyjął, że brak jest konkretyzacji danych, które miałyby wskazywać, iż rozwiązania stosunku pracy ze skarżącą wymagają "ważne względy służbowe".

Paragraf 11 ust. 3 wyżej omawianego rozporządzenia nakłada na zakład pracy rozwiązujący stosunek pracy z funkcjonariuszem celnym mianowanym obowiązek udzielenia mu pomocy w uzyskaniu innej pracy. Na podstawie akt należy przyjąć, że pracodawca nie czynił żadnych ustaleń w kwestii wywiązania się z tego obowiązku. Powyższe uchybienia miały wpływ na treść rozstrzygnięcia i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa uzasadniają uchylenie zaskarżonych orzeczeń obu instancji.

Ustosunkowując się do treści par. 11 ust. 1 i 3 omawianego rozporządzenia, należy wskazać, że ustawa o pracownikach urzędów państwowych w art. 13 wylicza wszystkie sytuacje, których wystąpienie może spowodować rozwiązanie stosunku pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym. Przepis ten nie upoważnia Rady Ministrów do wprowadzania innych jeszcze podstaw rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym. Należy zatem przyjąć, że brak jest upoważnienia ustawowego do wprowadzenia w rozporządzeniu Rady Ministrów nowej materialnoprawnej normy w postaci rozwiązania stosunku pracy z funkcjonariuszem celnym mianowanym, "gdy wymagają tego ważne względy służbowe". Niektóre ustawy przewidują rozwiązanie stosunku służbowego ze względu na "ważne względy służbowe" /art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa - Dz.U. nr 30 poz. 180 i art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - Dz.U. nr 30 poz. 179/. Rozwiązania te wyraźnie świadczą o tym, że materialnoprawne podstawy rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego należą do regulacji ustawowej, która nie może być zastąpiona formą rozporządzenia Rady Ministrów.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że par. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1983 r. w sprawie niektórych praw i obowiązków urzędników administracji celnej /Dz.U. nr 5 poz. 34/ został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Stosunek pracy z funkcjonariuszem celnym mianowanym może być rozwiązany wyłącznie na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./.

Przy okazji należy zauważyć, że par. 11 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, przewidujący wyrażenie przez Prezesa Głównego Urzędu Ceł zgody na rozwiązanie stosunku pracy z funkcjonariuszem celnym mianowanym, jest sprzeczny z zasadą wyrażoną w art. 15 Kpa, przewidującą dwuinstancyjne postępowanie administracyjne. Stosowanie tego przepisu w praktyce powoduje, że Prezes Głównego Urzędu Ceł, wyrażając najpierw zgodę na rozwiązanie z pracownikiem stosunku pracy, a potem rozpoznając odwołanie od rozwiązania tego stosunku pracy, w rzeczywistości zastępuje organ I instancji i sam kontroluje w drodze instancji to, na co wyraził zgodę przed wydaniem decyzji przez organ I instancji.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organy orzekające w sprawie naruszyły prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy o pracownikach urzędów państwowych przewiduje inne podstawy materialnoprawne rozwiązania z pracownikiem mianowanym stosunku pracy.

Na podstawie zatem art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa orzeczono jak w sentencji.