Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 803/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 lutego 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 sierpnia 2018 r., nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) w zw. z art. 39 ust. 1, ust. 3, art. 40 ust. 1 -2 pkt 2, art. 40 ust. 3, art. 40 ust. 5, art. 40 ust. 10, art. 40 ust. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222) po rozpoznaniu odwołania A. Sp. z o.o., od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2 lutego 2018 r., nr [...] odmówiło zajęcia odcinka pasa drogowego drogi gminnej ul. S. w G., na prawach wyłączności w celu korzystania z dwóch indywidualnych zastrzeżonych miejsc postoju tzw. "koperty o wymiarach 2,30 m x 5,00 m oraz 3,60 mx 5,00 m.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 27 listopada 2017 r. A Sp. z o.o. zwróciła się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przy ul. S. 26 w G. na prawach wyłączności w celu korzystania z dwóch zastrzeżonych miejsc postojowych (koperty) w ciągu ulicy. Miejsca postojowe przeznaczone miały być dla gości hotelu. Jedno z miejsc miało służyć osobom niepełnosprawnym. Zajęcie pasa drogowego miało trwać od 27 grudnia 2017 r.

Decyzją z dnia 2 lutego 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Pismem z dnia 22 lutego 2018 r. złożono odwołanie od ww. decyzji.

W uzasadnieniu wskazano, że wbrew twierdzeniu organu I instancji ulica S. nie jest ciągiem pieszym, lecz ulicą publiczną. Świadczy o tym zezwolenie na budowę hotelu wydane przez Prezydenta Miasta. W związku z tym ulica ta przeznaczona jest zarówno dla ruchu pojazdów, jak i dla ruchu pieszych. Wydając pozwolenie na budowę, Prezydent Miasta miał świadomość, że czterogwiazdkowy hotel musi zapewniać miejsce parkingowe zlokalizowane tuż przy wejściu do hotelu. Organ I instancji nie wziął ponadto pod uwagę, że gośćmi hotelu są również osoby niepełnosprawne, które powinny mieć możliwość zaparkowania pojazdu tuż przed wejściem do budynku. Wydzielone miejsce parkingowe w rejonie skrzyżowania ulic S. i M. nie spełnia tego wymogu.

Odwołanie zostało uzupełnione pismem z dnia 16 maja 2018 r., w którym wniesiono o rozważenie faktycznej motywacji odmowy wydania zezwolenia (pismo organu I instancji z dnia 23 kwietnia 2018 r.), a także zgodności podejmowanych działań z wymogami ochrony przeciwpożarowej (pismo do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 6 lipca 2017 r. w sprawie wydania opinii o wyłączeniu ulicy S. z ruchu kołowego) oraz z prawami osób niepełnosprawnych (opinia Pełnomocnika Rządu ds. osób niepełnosprawnych).

W ocenie Kolegium zasadnie odmówiono udzielenia zezwolenia, gdyż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi odstąpienie od wyjątku i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p.). Celem zakazu wyrażonego w art. 39 ust. 1 u.d.p. jest bowiem bezpieczeństwo ruchu drogowego i bezwzględna ochrona pasa drogowego. W niniejszej sprawie kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku nie mogła w ogóle podlegać rozpatrzeniu, bowiem do planowanego zajęcia pasa drogowego pod miejsce postojowe dla samochodów miało dojść w pasie drogi, na której ruch pojazdów samochodowych jest zabroniony. W pasie drogowym dopuszczalne jest lokalizowanie miejsc postojowych dla pojazdów. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016r., poz. 124) określa wymiary stanowisk postojowych. Z kolei Rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 170 poz. 1393) oraz Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r., Nr 220 poz. 2181) określają sposób oznakowania pionowego i poziomego stanowisk postojowych. Jednym z warunków zlokalizowania w obrębie pasa drogowego miejsca postojowego jest jednakże możliwość dojazdu pojazdu do tego miejsca. Oczywistym jest więc, że w obrębie pasów drogowych dróg, na których zabroniony jest ruch pojazdów, nie może być mowy o zlokalizowaniu miejsca postojowego. Odcinek drogi stanowiącej ulicę S. w G., przy którym zlokalizowany jest A. i gdzie miały zostać zlokalizowane miejsca postojowe, objęty jest zakazem ruchu pojazdów w obu kierunkach, z wyjątkiem rowerów. Świadczy o tym znak B-16 znajdujący się przy skrzyżowaniu ul. S. z ul. C. (znak B-16, zgodnie z § 16 § 1 Rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych oznacza zakaz ruchu na drodze pojazdów, kolumn pieszych oraz jeźdźców i poganiaczy). Oznacza to, że wjazd pojazdów samochodowych na ten odcinek ulicy S., także w celu ich zaparkowania, odbywałby się wbrew ustanowionemu zakazowi. Nie można wydać zezwolenia na lokalizację miejsc postojowych we wnioskowanym miejscu, gdyż lokalizacja byłaby bowiem sprzeczna z obowiązującym zakazem. W tej sytuacji nie mogły być przez Prezydenta Miasta brane pod uwagę jakiekolwiek inne okoliczności, które mogłyby przemawiać za wydaniem zezwolenia. Nie było więc celowym rozważanie przez Prezydenta, czy wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., czy też nie. Decydujące znaczenie miał bowiem ustanowiony na drodze zakaz wynikający z organizacji ruchu drogowego, która nie przewiduje na określonym odcinku ulicy S. ruchu pojazdów samochodowych. Zakaz ten nie może zostać pominięty przy rozpatrywaniu sprawy dotyczącej zajęcia pasa drogowego i podnoszone okoliczności, takie jak lokalizacja w G. hotelu o wysokim standardzie, udogodnienia dla podróżnych, w tym dla osób niepełnosprawnych, bezpieczeństwo przeciwpożarowe, nie mogły w rozpatrywanym przypadku mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Nie mogą bowiem zostać uwzględnione wbrew istniejącej organizacji ruchu drogowego. Także pozwolenie na budowę hotelu nie może, w żadnym wypadku przemawiać za lokalizacją w jego pobliżu miejsca postojowego dla pojazdów. Po pierwsze, lokalizacja miejsca postojowego nie jest możliwa w obrębie drogi objętej zakazem ruchu, po drugie nie wynika, że spółka budująca hotel miała obowiązek zapewnić przy jego wejściu miejsce parkingowe. Kolegium przyznało, że ulica S. jest ulicą publiczną, jednakże na ulica publiczna może być przez zarządcę drogi wyłączona z ruchu pojazdów poprzez ustanowienie stosownych zakazów.

Kolegium podkreśliło, że kontrola działania organu zarządzającego ruchem nie może się odbywać w ramach postępowania odwoławczego dotyczącego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie może dokonać weryfikacji działań Prezydenta Miasta w tym zakresie. Do takiej weryfikacji może dojść w odrębnym postępowaniu. Kolegium wyjaśniło także, że jeżeli wnioskodawca zamierza zlokalizować miejsce postojowe w obrębie drogi, na której obowiązuje zakaz ruchu pojazdów samochodowych, powinien w pierwszej kolejności rozważyć podjęcie działań mających na celu zmianę organizacji ruchu na tej drodze. Dopiero zmiana organizacji ruchu polegająca na otwarciu drogi dla ruchu samochodowego może spowodować wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł A. Sp. z o. o. domagając się:

I. stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2018 r.;

II. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2 lutego 2018r. (znak: [...]) odmawiającej udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego;

III. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

- względnie -

IV. stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2018 r. z naruszeniem prawa;

V. stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2 lutego 2018 r. (znak: [...]) odmawiającej udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z naruszeniem prawa;

VI. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 1257) polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy poprzez odmowę przez Kolegium dokonania weryfikacji działań Prezydenta Miasta w zakresie organizacji ruchu drogowego, pomimo iż wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu korzystania z dwóch miejsc postojowych (koperty) w ciągu ulicy S. w G. dla swej ważności nie wymaga uprzedniej zmiany organizacji ruchu samochodowego na tej drodze;

b) art. 8 k.p.a. polegające na rozpoznaniu sprawy w sposób niebudzący zaufania skarżącego do władzy publicznej - organu jednostki samorządu terytorialnego, a przejawiający się wadliwą interpretacją przepisów w celu odmowy realizacji praw słusznie przyznanych skarżącej;

c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie który zapewniałby prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy podczas gdy organy administracji zobowiązane są do stania na straży praworządności, podejmowania wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy;

d) art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 i art. 89 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

e) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez to, iż Kolegium nie zebrało i nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a tym samym naruszyło wymóg prowadzenia postępowania zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, zwłaszcza w kontekście uznania, iż podjęcie działań mających na celu zmianę organizacji ruchu na ulicy S. winno być poprzedzone uzyskaniem decyzji zezwalającej na otwarcie ruchu samochodowego na tej drodze - podczas gdy, wydanie decyzji umożliwiającej zajęcie pasa drogowego dla swej legalności nie wymaga prowadzenia odrębnej sprawy administracyjnej, skoro w kompetencji Prezydenta leży uprawnienie do wydania takiego zezwolenia;

f) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń skutkujących nieuzasadnionym przyjęciem, iż w niniejszej sprawie nie podlegają wartościowaniu kwestie takie jak potencjalne korzyści miasta z istnienia przy ul. S. hotelu 4 -gwiazdkowego renomowanego operatora, brak możliwości dostępu przez niepełnosprawnych, czy też możliwość naruszenia przepisów przeciwpożarowych narażając obiekt i jego gości na bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia;

g) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, iż w trybie toczącego się postępowania administracyjnego organ nie miał obowiązku wyjaśnić zarzutów dotyczących braku możliwości dojazdu gościa hotelowego taksówką czy uprzywilejowanym pojazdem osoby niepełnosprawnej, a w konsekwencji organ poprzez wydanie wadliwej decyzji uniemożliwił wykonywanie przez inwestora hotelu nabytych przez niego praw w ramach uprzedniego uzyskania prawomocnej i ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę na bazie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie ulica S. została określona, jako droga publiczna bez ograniczeń, a tym samym okoliczność z całą pewnością doprowadziła w sposób istotny do naruszenia przepisów postępowania;

h) art. 138 § 1 pkt 2 oraz niezależnie art. 156 § 1 pkt 2 poprzez niezastosowanie tych przepisów, w wyniku czego została utrzymana w mocy decyzja Prezydenta Miasta wydana z naruszeniem prawa.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przez organ konieczności wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego;

b) art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ) poprzez jego niezastosowanie;

c) art. 40 ust. 1 i 2 pkt. 4) u.d.p. poprzez ich niezastosowanie;

d) art. 40 ust. 16 u.d.p. w zw. z § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz.1264) poprzez ich niezastosowanie;

e) naruszenie prawa materialnego art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z § 1 ust. 2 i 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów poprzez nie wezwanie przez organ skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania, tj. do przedłożenia zatwierdzonego projektu organizacji ruchu, skoro zajęcie pasa drogowego wpływać będzie na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych;

f) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 784) poprzez jego niezastosowanie;

g) § 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez brak ich zastosowania.

W uzasadnieniu skargi A. Sp. z o. o. przedstawiła szczegółową argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Podkreśliła, że w toku postępowania nie zostało skierowane wezwanie do usunięcia braków wniosku, poprzez dołączenie zatwierdzonego projektu ruchu, zaś kwestia istnienia szczególnego przypadku została przez organ przemilczana.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm. dalej jako: - "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w tak zakreślonych granicach, Sąd doszedł do przekonania, że przedmiotowe decyzje naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jednak naruszenia te nie uzasadniają stwierdzenia nieważności zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 lutego 2018 r., którą odmówiono A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako - "skarżąca ") zajęcia pasa drogowego.

Podstawę materialnoprawną zapadłych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm., zwanej dalej "ustawą" lub "u.d.p."). Przepisy tej ustawy regulują kwestie związane z korzystaniem i zarządzaniem drogami publicznymi.

Ochronę dróg i urządzeń z drogą związanych sprawuje zarządca drogi i do niego należy wydawanie zezwoleń na zajęcia pasa drogowego.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1).

Wyjątkiem - od zasady określonej w powyższym przepisie - jest art. 39 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury (...), jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego (...).

Z kolei zgodnie z art. 40 ustawy :

1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Rację ma organ, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi odstąpienie od wyrażonego w art. 39 ust. 1 ustawy zakazu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Ponieważ stanowi wyjątek od zasady nie może być interpretowane rozszerzające. Celem zakazu wyrażonego w art. 39 ust. 1 ustawy jest bowiem bezpieczeństwo ruchu drogowego i bezwzględna ochrona pasa drogowego.

Zasadnie również organ w uzasadnieniu swojej decyzji podniósł, że decyzja wydana w trybie art. 40 ust.1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy ma charakter uznaniowy, czyli jest podejmowana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracyjny może podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie ma nakazu ustalenia określonej jego treści. W konsekwencji może przyznać wnioskowane świadczenie lub odmówić jego przyznania czy też przyznać je w innym rozmiarze. W okolicznościach niniejszej sprawy organ może więc wyrazić zgodę na zajęcie pasa drogowego lub jej odmówić. Element uznaniowości nie świadczy o tym, że decyzja polega na dowolności działania organu. Trzeba podkreślić, że sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych obejmuje przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia.

W myśl art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, określa warunki niezbędne do udzielenia zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na cele, o których mowa w ust. 2, mając na względzie bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg.

Zgodnie z § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r., nr 1264), wydanego na podstawie powyższej delegacji ustawowej, zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

2. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, powinien zawierać:

1) imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego;

2) cel zajęcia pasa drogowego;

3) lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam powierzchnię reklamy;

4) planowany okres zajęcia pasa drogowego.

3. Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, należy załączyć:

1) szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy z podaniem jej wymiarów;

2) zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych.

Niewątpliwie § 1 ust. 3 pkt 1-2 rozporządzenia określa obligatoryjne załączniki do wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Wnioskiem z dnia 27 listopada 2017 r. skarżąca spółka wniosła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego odcinka ulicy S. w G. na prawach wyłączności w celu korzystania z dwóch zastrzeżonych miejsc postojowych tzw. "kopert" (w tym jednego miejsca dla osoby niepełnosprawnej). Wnioskowane miejsca postojowe miały być umiejscowione na wysokości wejścia głównego do A. i przeznaczone dla gości hotelowych. Skarżąca spółka do wniosku dołączyła szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:500.

Poza sporem było, że ulica S. jest ulicą publiczną, na której jest wyłączony ruch drogowy (na odcinku od skrzyżowania z ulicą M. do skrzyżowania z ulicą C. ulica pełni funkcję ciągu pieszego).

W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że wnioskowane przez skarżącą spółkę zajęcie pasa drogowego powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów (pieszych). Powyższą okoliczność podniosły organy obu instancji w uzasadnieniach decyzji, wskazując jednocześnie na konieczność dołączenia do wniosku zatwierdzonego projektu organizacji ruchu (§ 1 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia). Jednak na żadnym etapie postępowania administracyjnego, a zwłaszcza postępowania przez organem I instancji, skarżąca spółka nie została wezwana do przedłożenia zatwierdzonego projektu organizacji ruchu. Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, organ odwoławczy zaaprobował tym samym, wadliwe postępowanie organu I instancji.

Należy zwrócić uwagę, że zatwierdzony projekt organizacji ruchu stanowi, nie tylko obligatoryjny element wniosku o wydanie zezwolenie zajęcia pasa drogowego, ale nie jest obojętny dla procesu jego procedowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 1 października 2009 r. w sprawie II SA/Sz 654/09 słusznie zwrócił uwagę na rolę jaką w procesie decyzyjnym spełnia zatwierdzony projekt organizacji ruchu przewidziany w ww. rozporządzeniu wykonawczym, stanowiąc zarazem obligatoryjny element składanego wniosku. Z treści upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia wykonawczego wynika, zdaniem tego Sądu, że wzgląd na bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg jest okolicznością warunkującą, poza przesłankami zezwolenia określonymi w art. 40 § 1 i 2 ustawy wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej. Innymi słowy, organ po zbadaniu czy wniosek dotyczy jednego z celów, ze względu na istnienie którego ustawa wymaga zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, bada również dopuszczalność tego zajęcia ze względu na bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg. W świetle § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, zatwierdzony projekt organizacji ruchu stanowi załącznik do wniosku, przy czym ustanowienie obowiązku przedłożenia zatwierdzonego projektu stanowi wykonanie zawartego w upoważnieniu ustawowym warunku uwzględnienia - wydawaniu rozporządzenia wykonawczego - względów bezpieczeństwa. To w oparciu o ten załącznik oraz plan sytuacyjny, jak podniósł ten Sąd, organ będzie mógł rozważyć, czy ze względów bezpieczeństwa jest możliwe wydanie decyzji uwzględniającej wniosek.

Kwestie dotyczące zatwierdzania projektów organizacji ruchu reguluje Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru na tym zarządzaniem z dnia 23 września 2003 r. (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 784). Jak stanowi § 1 ust. 1 pkt 1) rozporządzenie określa szczegółowe warunki m.in. zarządzania ruchem na drogach publicznych, zatwierdzania projektów ruchu drogowego i wprowadzania organizacji ruchu.

W § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenie definiuje pojęcia organizacji ruchu oraz projektu organizacji ruchu - jako dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem (...).

Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 20 czerwca1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1990) Prezydent Miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych. Organ zarządzający ruchem w szczególności rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu, zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu (§ 3 ust. 1 pkt 1, 3). Stosownie zaś § 4 podstawę do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzającym ruchem (...). Natomiast § 5 ust. 1 pkt 1-7 szczegółowo określa co powinien zawierać projekt organizacji ruchu. W myśl § 6 organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem (...).

W świetle przywołanej regulacji zatwierdzenie projektu organizacji jest procesem sformalizowanym, a sam projekt organizacji ruchu musi zawierać szczegółowo określone przepisami prawa dokumenty (plany, opisy).

W toku procedowania wniosku skarżącej spółki organ I instancji zwracał się o opinię do Działu Inżynierii Ruchu ZDiZ, który w dniu 27 grudnia 2017 r. po konsultacji z Zespołem ds. Zarządzania Ruchem Wydziału Gospodarki Komunalnej UM negatywnie zaopiniował możliwość wyznaczenia miejsc zastrzeżonego postoju. Powołując się na przedmiotową opinię, organy obu instancji, nie wyjaśniają jednak, jaki charakter dowodowy przypisują temu pismu (zwłaszcza czy ma ona wiążący charakter oraz w jakim trybie została wydana). Trzeba zaznaczyć, kodeks postępowania administracyjnego walor "opinii" nadaje opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 k.p.a. Przepis ten normuje kwestie wydawania opinii w sprawie, w której wymagane są wiadomości specjalne, a biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24; poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków.

Niemiej, opinia ta nie może być utożsamiana z zatwierdzeniem projektu organizacji ruchu, a zwłaszcza sanować jego braku. W uzasadnieniu bowiem decyzji organ I instancji podniósł, że w związku z wnioskiem skarżącej spółki zwrócono się z prośbą o zaopiniowanie przedmiotowej lokalizacji pod kątem bezpieczeństwa ruchu oraz celem przeanalizowania możliwości wprowadzenia zmiany organizacji ruchu. Organ przywołał również § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. (zgodnie z którym organ zarządzający ruchem rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu) oraz w motywach rozstrzygnięcia wskazał na brak możliwości zatwierdzenia projektu ruchu. Podobnie, w piśmie przewodnim z dnia 8 marca 2018 r. przesyłającym odwołanie, organ wskazał na "swoje uprawnienia do wnioskowania o zmianę organizacji ruchu, aby nie nakładać na stronę dodatkowych obowiązków i nie narażać na dodatkowe koszty przygotowania projektu" i podniósł, że zwrócił się o przeanalizowanie możliwości wyznaczenia zastrzeżonego miejsca postojowego. Niezależnie od powyższych uwag, należy podkreślić, że pismo organu I instancji z dnia 5 grudnia 2017 r. skierowane do Działu Inżynierii Ruchu ZDiZ zawierało jedynie "prośbę o zaopiniowanie przedmiotowej lokalizacji pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego". Nie zawierało żadnych innych wniosków, co czyni opisane stanowisko organu niezrozumiałym.

W realiach niniejszej sprawy mamy więc do czynienia z jednej strony, z zaniechaniem wezwania przez organ skarżącej spółki do uzupełnienia wniosku w postaci zatwierdzonego projektu organizacji ruchu, z drugiej zaś strony, potraktowanie braku jako przeszkody do uwzględnienia złożonego wniosku (z uwagi na "brak możliwości zatwierdzenia projektu ruchu"), a w konsekwencji odesłania do innego postępowania. Nie może przy tym ujść uwadze, że organ odwoławczy (powołując się na § 1 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia) jednoznacznie wskazał, że "do wniosku należało dołączyć zatwierdzony projekt organizacji ruchu drogowego, ponieważ lokalizacja parkingowego w obrębie pasa drogowego wymaga wprowadzenia zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych", aby następnie końcowo stwierdził, że "wnioskodawca (...) powinien w pierwszej kolejności rozważyć podjęcie działań mających na celu zmianę organizacji ruchu".

Taki sposób procedowania jest niedopuszczalny i narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasadę zaufania wyrażoną w art. 8 k.p.a..

W związku z rozważaniami, dotyczących zatwierdzenia organizacji ruchu, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że zatwierdzenie może być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 stwierdził, że "zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)".

Organ odwoławczy przyjął, że rozstrzygające znaczenie na odmowę wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego miał ustanowiony zakaz wynikający z organizacji ruchu drogowego. W konsekwencji organ w uzasadnieniu, powołując się na istniejący zakaz "uchylił się" od oceny przesłanki - istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku - zawartej w art. 39 ust. 3 ustawy poprzez pryzmat okoliczności podniesionych przez skarżącą spółkę, co skutkowało nie rozpoznaniem istoty sprawy. Sam fakt wyłączenia z ruchu, w realiach niniejszej sprawy, nie może być wystarczającym powodem dla braku takiej oceny, podobnie jak w przypadku innych przesłanek badanych przez organ, w tym bezpieczeństwa ruchu. Jak podniósł bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2008 r., II GSK 247/08, w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach, ustawodawca przewidział zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności, na cele inne niż wymienione w punktach 1 - 3 tego przepisu. Specyfika ciągu pieszego, jakim jest ulica będąca w istocie deptakiem handlowo - gastronomicznym (...) sprowadza względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drugi plan. Strefa ta jest niewątpliwie wyłączona z normalnego ruchu pojazdów. Niemniej jednak kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego nie mogły być pomijane przez organ będący zarządcą drogi. Organ powinien zatem szczegółowo zbadać kwestię bezpieczeństwa organizacji ruchu drogowego oraz rozstrzygając sprawę odnieść się do kwestii dopuszczalności zajęcia pasa. Stanowisko to należy w pełni podzielić.

W konsekwencji powyższych rozważań należy również uznać, że organy obu instancji nie wypełniły obowiązku wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy oraz ich rozważenia. Tylko bowiem jednoznaczne i wyczerpujące ustalenia mogą stanowić podstawę oceny działania organu w granicach uznania administracyjnego. Kontrolowane zaś decyzje organów obu instancji wymogów tych nie spełniają, co czyni je rozstrzygnięciami arbitralnymi. W ocenie Sądu orzekającego, organy naruszyły przepisy postępowania - art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym wydane decyzje są również przedwczesne.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazania co do dalszego postępowania dla organów wynikają z dokonanych rozważań. Stosownie bowiem do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji, o kosztach orzekając na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.