Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1416/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2013 r. sprawy ze skargi T. G. i Z. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 - z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.) oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane) odmówił wydania nakazu rozbiórki dwóch budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. B. [...] w W. w trybie art. 49b ust.1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1402/10, uchylającego decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] ponownie rozpatrzono sprawę dotyczącą wykonania dwóch budynków gospodarczych na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. B. [...] w W. Czynności kontrolne dokonane w dniu 16 lutego 2010 r. wykazały, że na ww. nieruchomości zostały pobudowane dwa budynki gospodarcze o konstrukcji drewnianej o wymiarach 5,0 x 5,0 m i wysokości 4 m w kalenicy. Dach został pokryty papą. Zgodnie z oświadczeniem obiekt został wykonany w końcu października 2009 r. i użytkowany jest jako skład narzędzi rolniczych. W trakcie oględzin przedstawiono dwa zgłoszenia budowy obiektu budowlanego - budynków gospodarczych o wym. 5,0 x 5,0 m i powierzchni zabudowy 25 m2 oraz o konstrukcji drewnianej - z dnia 4 września 2009 r.

W wykonaniu ww. wyroku, Urząd Dzielnicy W. Wydział Architektury i Budownictwa pismem z dnia 9 listopada 2011r. poinformował organ I instancji, że nie zostały wniesione sprzeciwy w formie decyzji administracyjnych na przedmiotowe zgłoszenia.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25 m2, wymagane jest natomiast, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1, dokonanie skutecznego zgłoszenia do właściwego organu.

Stwierdził, że analiza akt sprawy wykazała, że dla legalnej budowy przedmiotowych obiektów gospodarczych wymagane było dokonanie zgłoszenia. Organ podniósł, że jak wynika z załączonych dokumentów w dniu 4 września 2009 r. inwestorzy dokonali zgłoszenia, a organ je przyjmujący nie zgłosił sprzeciwu w ustawowym terminie, wobec czego należy uznać zgłoszenia za skuteczne. Ponadto wskazał, że budowa spornych obiektów nie stoi w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. i K. , uchwalonego uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] (tekst jedn.: Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]).

Organ nie znalazł podstaw do nakładania na inwestora jakichkolwiek nakazów bądź zakazów w trybie przepisów ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane oraz dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie, ponieważ wykonane obiekty nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Zatem żądanie skarżących o nakazanie rozbiórki przedmiotowych obiektów w trybie art. 49b ust.1 Prawa budowlanego, zdaniem organu, nie znajduje uzasadnienia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., po zapoznaniu się z odwołaniem T. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ wskazał, iż w toku postępowania odwoławczego postanowieniem z dnia [...].02.2012 r., nr [...] zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie: ustalenia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony, ze szczególną potrzebą zbadania interesu prawnego osób wnoszących odwołanie – T. G. i Z. G. w rozumieniu art. 28 K.p.a. oraz dokonania czynności kontrolnych względem przedmiotu postępowania.

Z uzupełniającego materiału dowodowego w postaci wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na dzień 6 marca 2012 r. wynika, że właścicielem działek nr ew. [...] - [...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ew. [...] jest Z. G.

Organ odwoławczy wskazał, że podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, tj. m.in. czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. Za niedopuszczalne należy uznać rozpatrzenie w postępowaniu odwoławczym odwołania, które zostało złożone przez osobę nie będącą stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.

W omawianym przypadku odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] wniosła m.in. T. G., którą organ powiatowy dopuścił do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie przedmiotowej wiaty w kształcie litery "L".

Powołując się na treść art. 28 K.p.a. organ wskazał, że pojęcie strony wiąże się wyraźnie z interesem lub obowiązkiem wyprowadzonymi z konkretnie oznaczonego przepisu prawa materialnego.

Podniósł, że z akt sprawy wynika, iż właścicielem działek nr ewi [...]-[...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ew. [...] jest wyłącznie Z. G., natomiast T. G. nie posiada prawa własności co do ww. działek.

W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego T. G. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., który uprawniałby ją do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Podkreślił, że o tym, czy jest się stroną danego postępowania, nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danej osoby bądź dopuszczenie jej przez organ powiatowy do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. W niniejszym przypadku taka okoliczność nie miała zaś miejsca.

W konsekwencji organ stwierdził, że odwołanie T. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].12.2011 r., nr [...] nie może być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez organ nadzoru budowlanego drugiej instancji.

Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli T. i Z. G.

Wskazali, że sprawa zorganizowanej, funkcjonalnie powiązanej inwestycji służącej do hodowli koni, a użytkowanej jako ośrodek sportu i rekreacji (stadnina koni pod nazwą "S.") była przedmiotem postępowań w ramach nadzoru budowlanego w związku z nieprawidłowym projektem zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] nr [...]. Na terenie działki właściciel zrealizował nielegalnie szereg obiektów funkcjonalnie powiązanych, niezgodnych z ustaleniami miejscowego planu. Skarżący uważają, iż niezgodnie z prawem, z pomijaniem procedur ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przystąpił do legalizacji tych obiektów, w trybie art. 48 ust 3 Prawa budowlanego, prowadząc odrębne postępowania w odniesieniu do każdego z nich, pomimo, iż obiekty te wchodzą w skład zorganizowanego przedsięwzięcia służącego do hodowli koni, realizowanego wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Z. i K. w Dzielnicy W., niezgodnie z zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] Nr [...] projektem zagospodarowania działki.

Zarzucili ww. aktom administracyjnym, iż nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, gdyż organy nie przeprowadziły oceny w zakresie zgodności budowy na działce nr [...] w obrębie [...] w W. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Z. i K. w Dzielnicy W. oraz w wyniku nieprawidłowych ustaleń stwierdziły brak przymiotu strony Z. G. i T. G. w prowadzonych postępowaniach.

Wskazali, iż decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2012 r., nr [...] i nr [...] dotyczą rozpatrzenia ich wniosku z dnia 16 października 2009 r., w którym strony wniosły o interwencję nadzoru budowlanego, z uwagi na niezgodność nielegalnej zabudowy w kształcie litery "L" z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skład zabudowy "L" wchodziły dwa boksy dla koni (stajnie) oraz wiata składająca się z szeregu obiektów o różnych wymiarach i wysokości. Obiekty te zostały pobudowane w 2004 r. i 2009 r., wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania uchwalonego w 2002 r. i nie były uwzględnione na projekcie zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] nr [...]. Organ powiatowy wydał odrębne dwie decyzje w odniesieniu do wiaty i w odniesieniu do dwóch boksów dla koni.

Podnieśli, że projekt zagospodarowania działki zatwierdzony decyzją Prezydenta [...] Nr [...] okazał się fałszywy, nie zostały na niego naniesione obiekty pobudowane w 2004 r. usytuowane w kształcie litery "L". Właściciel uzupełnił zabudowę "L" dwoma boksami dla koni pobudowanymi w 2009 r., co stanowiło istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki, co wielokrotnie było podnoszone przez strony. Przede wszystkim jednak budowa obiektów służących i związanych z produkcją rolniczą nie została dopuszczona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który zmienił przeznaczenie terenu na usługowy i dopuścił kontynuację dotychczasowego sposobu użytkowania w odniesieniu do już istniejących obiektów.

Skarżący zwrócili też uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1402/10 dotyczący tej sprawy, w którym Sąd wskazał, że organy obu instancji nie wyjaśniły, czy sporne budynki nie naruszają prawa, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i czy z uwagi na zapisy planu budowa tych budynków była możliwa. W wyroku tym wskazano, że "wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia organ winien poprzedzić uzupełnieniem materiału dowodowego (m.in. celem ustalenia, czy od zgłoszeń dotyczących spornych budynków właściwy organ wniósł sprzeciwy, bo to z akt sprawy w sposób bezsporny nie wynika) i analizą sprawy, w szczególności w kontekście ustaleń planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego".

T. G. i Z. G. stwierdzili ponadto, że posiadają przymiot strony w prowadzonych postępowaniach, skoro inwestycja na nieruchomości nr [...] z obrębu [...], służąca do hodowli koni, pogarsza i utrwala pogorszone warunki życia na sąsiadujących ze stadniną działkach. Nieutwardzone wybiegi dla koni związane z realizowaną inwestycją na działce inwestora, negatywnie oddziałują (z powodu zbyt małej odległości - ok. 10 m) na studnie zlokalizowane na nieruchomościach nr ew. [...] i [...], będących własnością skarżących. Poziom gruntu podniesiony na wybiegach usytuowanych przed zabudową "L" powoduje spływanie wód opadowych wraz z wypłukanymi odchodami końskimi na sąsiednie działki będące własnością Z. G.

Podnieśli, że w decyzji nr [...] organ nieprawidłowo stwierdził, że T. G. nie posiada legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 K.p.a. Z uzupełniającego materiału dowodowego w postaci wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na dzień 6 marca 2012 r. wynika zdaniem organu, że właścicielem działek nr ew. [...] - [...] znajdujących się w sąsiedztwie działki nr ew. [...] jest Z. G. Wskazali, że wypis z rejestru gruntów został sporządzony bez wiedzy właściciela. Organ pobierając wypis z gruntów będących własnością Z. G. pominął całkowicie wypis z ewidencji gruntów będących własnością T. G. Przymiot strony przysługuje również T. G., której zorganizowana inwestycja niezgodna z ustaleniami miejscowego planu, w postaci wszystkich obiektów związanych funkcjonalnie z tą inwestycją, służąca do hodowli koni, pogarsza warunki życia i utrwala pogorszone warunki na działce nr [...] znajdującej się w sąsiedztwie realizowanej inwestycji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należy podzielić stanowisko wyrażone w kontrolowanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], że T. G. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], którą organ pierwszej instancji odmówił wydania nakazu rozbiórki dwóch budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. B. [...] w W. w trybie art. 49b ust.1 Prawa budowlanego.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 61 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem ustalenie, czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony. Podobnie obowiązkiem organu II instancji, otrzymującego odwołanie, jest w pierwszym rzędzie m.in. ustalenie, czy wnoszący odwołanie jest stroną, albowiem tylko stronie – w myśl art. 127 § 1 K.p.a. - przysługuje możliwość wniesienia odwołania. W przypadku ustalenia, że wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony, organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., wydaje decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze.

Przepisem ogólnym, określającym, kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym jest art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest zatem interes prawny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że interes prawny oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Jest to występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania zaaprobować należy stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że skarżąca T. G. nie wykazała własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], którą organ pierwszej instancji odmówił wydania nakazu rozbiórki dwóch budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. B. [...] w W. w trybie art. 49b ust.1 Prawa budowlanego.

Wskazać trzeba, iż w postępowaniu toczącym się przed organami nadzoru budowlanego, dotyczącym kwestii zgodności z Prawem budowlanym zrealizowania danej inwestycji, stroną postępowania jest właściciel czy inwestor obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie. Możliwe jest także uznanie za stronę takiego postępowania właścicieli nieruchomości sąsiadujących z obiektem, którego postępowanie dotyczy, np. w sytuacji, gdy obiekt ten został wybudowany z naruszeniem przepisów regulujących dopuszczalne odległości między obiektami oraz granicami nieruchomości sąsiednich.

Jak wynika z akt sprawy sporna inwestycja zrealizowana została na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. B. [...] w W. W toku postępowania organy nadzoru budowlanego ustaliły, że T. G. nie jest właścicielką żadnej nieruchomości, która sąsiadowałaby z nieruchomością objętą inwestycją. Z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na dzień [...].03.2012 r. wynika natomiast, że właścicielem działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ew. [...] jest Z. G., mąż skarżącej T. G., którego organy potraktowały jako stronę postępowania.

Zaznaczyć trzeba, że z samego faktu małżeństwa z właścicielem działki sąsiadującej z inwestycją, czy z faktu zamieszkiwania na takiej działce, nie wynika przymiot strony postępowania. Niewątpliwie T. G. może być zainteresowana rozstrzygnięciem toczącej się przed organami nadzoru budowlanego sprawy budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. B. [...] w W, jednakże samo zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej należy oceniać w kontekście interesu faktycznego. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma bowiem osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Skoro zaś skarżąca nie jest właścicielką żadnej nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą inwestycją, a jedynie na takiej nieruchomości zamieszkuje, to jej interes w rozstrzygnięciu sprawy nie jest interesem chronionym prawem.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż prawidłowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że T. G. nie przysługuje przymiot strony w kwestionowaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], odmawiającej wydania nakazu rozbiórki dwóch budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. B. [...] w W. Decyzja tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] odpowiada zatem prawu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzeczono, jak w sentencji wyroku.