Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2871/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi P. S. B. – M. P. "A." w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz P. S. B. – M. P. "A." w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] w wyniku rozpoznania odwołania P. S. B. P. "A." z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] odmawiającej uchylenia we wznowionym postępowaniu własnej decyzji z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, uchylił w całości ww. decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2018 r. i działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., stwierdził wydanie z naruszeniem prawa (art. 28 ustawy – Prawo budowlane) ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r. oraz orzekł o nieuchyleniu ww. decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę i nadbudowę oficyny budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. P. [...] w W.

Pismem z [...] października 2017 r. P. S. B. P. "A." wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r. z uwagi na wystąpienie w sprawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazała, że jest współwłaścicielem i zarządcą budynku posadowionego przy ul. J. [...] w W., znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości przy ul. P. [...]. Z uwagi na położenie budynku znajduje się on w obszarze odziaływania obiektu objętego wnioskiem inwestora. W uzupełniającym piśmie z [...] listopada 2017 r. spółdzielnia wyjaśniła, że działa w imieniu własnym jako współwłaściciel odrębnego lokalu w budynku położonym na nieruchomości przy ul. J. [...] i jako współużytkownik wieczysty nieruchomości.

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2018 r. uchylił postanowienie Prezydenta [...] z [...] stycznia 2018 r. odmawiające wznowienia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na niedopuszczalność przesądzenia na tym etapie badania wniosku, że pominięty podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu, nie ma przymiotu strony.

Kierując się wskazaniami organu odwoławczego, Prezydent [...] postanowieniem z [...] maja 2018 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z [...] sierpnia 2017 r., a następnie po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyny wznowienia powołaną wyżej decyzją z [...] lipca 2018 r., działając na podstawie 151 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu własnej decyzji z [...] sierpnia 2017 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że ciężar wykazania, iż wnioskodawca posiada interes prawny do udziału w postępowaniu wznowieniowym spoczywa na osobie, która powołuje się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę opiera się na własnym indywidualnym interesie prawnym wyznaczonym w oparciu o obszar oddziaływania planowanej inwestycji - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), z tego względu wnioskodawca był zobowiązany wykazać, że jego udział w postępowaniu, w którym miał zostać pominięty, wynikał z przysługującego mu obiektywnie interesu prawnego. Wnioskodawca wskazał, że oddziaływanie inwestycji przy ul. P. [...] może w sposób niekorzystny wpłynąć na sąsiadujący budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. J. [...], albowiem ściany obu budynków i ich fundamenty sąsiadują ze sobą, niemal się stykając. Organ zauważył jednak, że wnioskodawca nie przedstawił dokumentacji, jak też nie wskazał konkretnego przepisu prawa w celu potwierdzenia, że inwestycja realizowana na nieruchomości położonej przy ul. P. [...] w W. przyczyni się do ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie nieruchomości spółdzielni. Organ wskazał również na informację o obszarze oddziaływania planowanej inwestycji sporządzoną przez projektanta, z której wynika, że obszar ten mieści się w całości na działce, na której obiekt budowlany został zaprojektowany i nie będzie oddziaływać na sąsiednie działki budowlane.

W wyniku rozpoznania odwołania P. S. B. P. "A." Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2018 r. uchylił ww. decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2018 r. i działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., stwierdził wydanie z naruszeniem prawa (art. 28 ustawy – Prawo budowlane) ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r., orzekając równocześnie o jej nieuchyleniu, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszym rzędzie wskazał, że organ I instancji dokonał błędnej oceny stanu prawnego sprawy, albowiem zaistniały w niej przesłanki będące podstawą wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jest to wynikiem uznania, że P. S. B. P. "A." bez własnej winy jako strona nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] sierpnia 2017 r. W ocenie organu odwoławczego, mając na względzie usytuowanie budynku mieszkalnego przy ul. J. [...] oraz potencjalne zagospodarowanie tej nieruchomości, zgodnie z aktualnym stanem prawnym, należy stwierdzić, iż nieruchomość skarżącej spółdzielni znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, wyznaczonym na podstawie przepisów dotyczących warunków usytuowania budynków. W tym zakresie organ odwołał się do treści § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Wojewoda [...] wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdził wydanie decyzji Prezydenta [...] z naruszeniem prawa, jednocześnie nie uchylił ww. decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a. Co prawda, S. B. P. "A." bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, jednakże po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ stwierdził, iż z uwagi na zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa, w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Projektowany budynek został usytuowany zgodnie z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Lokalizacja planowanego budynku nie narusza również § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (nasłonecznienie pomieszczeń) i § 13 (przesłanianie obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi). Projekt budowlany został wykonany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.). Inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla nieruchomości objętej inwestycją. Załączony do wniosku projekt budowlany, jak ocenił Wojewoda [...], jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Projekt zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy - Prawo budowlane, został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, a projektanci złożyli oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane przepisem art. 20 ust. 4 ustawy. Podczas prowadzenia postępowania wznowieniowego nie zostało udowodnione, iż brak zapewnienia udziału skarżącej spółdzielni w postępowaniu miał jakikolwiek wpływ na merytoryczną zawartość spornej decyzji. Ponowna analiza materiału dowodowego sprawy wykazała bowiem, że w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r., doszło jedynie do naruszenia prawa procesowego, które nie wpłynęło na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Zatem, jak podkreślił organ odwoławczy, nie ma podstaw do wydania decyzji o innej treści, albowiem samo stwierdzenie, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia tej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z [...] października 2018 r. nr [...] złożyła P. S. B. P. "A.", wnosząc o jej zmianę poprzez uchylenie decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r. w całości i oddalenie wniosku o pozwolenie na budowę, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organom administracji architektoniczno-budowlanej.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do pominięcia szeregu istotnych okoliczności wskazujących, że decyzja Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r. narusza przepisy prawa i powinna zostać uchylona; w szczególności:

a. wydanie decyzji pomimo braku kompletnego materiału dowodowego, a mianowicie załączników do wniosku o pozwolenie na budowę w postaci projektu budowlanego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

b. pominięcie, iż zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym inwestycja polegać ma na nadbudowie siódmej kondygnacji na istniejących sześciu kondygnacjach budynku (w miejsce rozebranego strychu), podczas gdy przedmiotowy budynek ma jedynie pięć kondygnacji, co wskazuje na niezgodność zatwierdzonego projektu z decyzją o warunkach zabudowy;

c. błędne przyjęcie, że roboty budowlane, których dotyczy pozwolenie na budowę, dotyczą przebudowy i nadbudowy oficyny budynku mieszkalnego, w sytuacji gdy budynek przy ul. P. [...] od wielu lat nie jest wykorzystywany na cele mieszkalne;

d. pominięcie okoliczności, że stan techniczny budynku uniemożliwia jego użytkowanie i wskazuje na możliwość jego zawalenia się;

e. pominięcie okoliczności, że pomimo projektowanej rozbudowy budynku, przywrócenia jego funkcji mieszkalnej i zwiększenia liczy mieszkań nie przewidziano w projekcie miejsc postojowych;

2. art. 151 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu i odmowę uchylenia wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz naruszenie art. 151 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Wojewoda powinien uchylić wadliwą decyzję Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę i ponownie rozpoznać wniosek inwestora, wnikliwie badając, czy zatwierdzony projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia oraz czy nie prowadzi do naruszenia prawa budowlanego;

3. § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie za prawidłowy projekt budowlany, który nie przewiduje urządzenia miejsc postojowych dla samochodów na działce przy ul. P. [...] w W. (dz. ew. nr [...]);

4. § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez pominięcie okoliczności, że wydanie pozwolenia na budowę nie zostało poprzedzone ekspertyzą techniczną dotyczącą stanu technicznego budynku przy ul. P. [...];

5. § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieuwzględnienie w ocenie pozwolenia na budowę wymogów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego – klas odpornościowych i odległości ścian zewnętrznych budynków.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

W piśmie z [...] lutego 2019 r. uczestnik postępowania I. sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że wszystkie sformułowane przez stronę skarżącą zastrzeżenia względem oceny merytorycznej poczynionej przez Wojewodę [...] są nieuprawnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skargę należało uwzględnić, jednakże z innych przyczyn, aniżeli przyczyny, do których nawiązywały argumenty podniesione w skardze S. B. P. "A.". Sąd zauważa przy tym, że w rozpoznawanej sprawie taką kwalifikację, a zatem charakter skargi w rozumieniu art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., należało nadać pismu strony z 14 listopada 2018 r. zatytułowanemu "Odwołanie od Decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2018 r.". W ww. decyzji z [...] października 2018 r. strony zostały pouczone o prawie do wniesienia od niej odwołania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pomimo że decyzja ta była decyzją wydaną w wyniku rozpoznania odwołania i stanowiła rozstrzygnięcie ostateczne w znaczeniu przyjętym w art. 16 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 112 k.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Stąd w rozpoznawanym przypadku Sąd był zobowiązany do rozpoznania błędnie określonego środka prawnego od decyzji z [...] października 2018 r. jako skargi bez potrzeby podejmowania przez stronę skarżącą odrębnej czynności zaskarżenia tejże decyzji.

Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym została ta decyzja wydana, było dotknięte jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 lub art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Zaznaczyć należy, że chodzi w tym wypadku o zastosowanie nadzwyczajnego trybu administracyjnego mającego umożliwić wzruszenie decyzji ostatecznej, a zatem takiej decyzji, która z mocy art. 16 § 1 k.p.a., jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z tego też względu wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami. Wniesienie podania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Poprzedza ona ustalenie, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, gdyż ta kwestia może zostać merytorycznie rozważona dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że dopuszczalność wszczęcia omawianego nadzwyczajnego trybu postępowania uzależniona jest od stwierdzenia, że z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot do tego uprawniony, a zatem strona, której przysługuje interes prawny (art. 28 k.p.a.), podmiot ten powołał się w złożonym podaniu na okoliczność stanowiącą jedną z przesłanek wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 – 8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.), wskazana przesłanka wznowienia zaistniała w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.), jak też podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w przewidzianym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. terminie (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 408/17; wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r. sygn. II OSK 2101/17; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1107/17). W odniesieniu do pierwszego warunku jednocześnie zauważa się, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, weryfikacja tego twierdzenia następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie tej kwestii następuje w drodze odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 3523/18; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2226/18; wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. II OSK 550/15; wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1718/11; wyrok NSA z 22 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 1286/09).

Mając na uwadze wskazane wyżej wymagania, nie budzi wątpliwości Sądu, że prawidłowo Prezydent [...] postanowieniem z [...] maja 2018 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z [...] sierpnia 2017 r. z uwagi na skuteczność sformułowanego przez S. B. P. "A." żądania wznowienia ww. postępowania opartego na przesłance wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Złożony wniosek dotyczył bowiem decyzji ostatecznej, wskazywał przyczynę wznowienia, jak też został złożony w terminie wskazanym w art. 148 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje jednocześnie, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające co do przyczyny wznowienia nakazywało za trafne traktować stanowisko Wojewody [...], który przypisując Prezydentowi [...] błąd dotyczący wykładni i zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, stwierdził, że S. B. P. "A." przysługuje status strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na wykonanie kwestionowanych robót budowlanych prowadzonych na działce nr ew. [...]. Z tego powodu podstawy prawnej kontrolowanej decyzji organu I instancji z [...] lipca 2018 r. nie mógł stanowić art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż spółdzielnia zasadnie uznaje, że została pominięta w postępowaniu, w którym powinna była brać udział. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w myśl art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 cyt. ustawy i należy przez niego rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Mając na uwadze szczególne usytuowanie względem siebie przebudowywanej i nadbudowywanej części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego spółdzielni nie budzi wątpliwości pogląd organu odwoławczego, że budynek przy ul. J. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania spornego zamierzenia. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu obejmuje szereg zagadnień związanych ze wzajemnym oddziaływaniem jednej nieruchomości na drugą. W procesie ustalania obszaru oddziaływania nie chodzi przy tym o wykazanie (przesądzenie) negatywnego wpływu projektowanego obiektu na znajdujące się w otoczeniu nieruchomości, w tym obiekty budowlane na tych nieruchomościach, ale wyłącznie o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie. Zdaniem Sądu, przy ustaleniu zakresu przepisów odrębnych należy uwzględnić cały system przepisów powszechnie obowiązujących, które przesądzają o wpływie budowy obiektu na zabudowę nieruchomości sąsiedniej, przy czym nie można również pominąć przepisów prawa cywilnego regulujących granice ochrony prawa własności przed ingerencją innych podmiotów (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 201/17; wyrok NSA z 16 października 2018 r. sygn. II OSK 2508/16; wyrok NSA z 31 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1572/17). Na system ten składa się zatem nie tylko powołana przez Wojewodę [...] regulacja dotycząca warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12), ale także art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 5 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, które to przepisy spółdzielnia zresztą w swoich pismach kierowanych do organu wskazywała, jako źródło przysługującego jej interesu prawnego. Trafnie tym samym Wojewoda [...] ocenił, iż znaczne zbliżenie obu budynków rozważane przez pryzmat charakteru i zakresu robót budowlanych, jak też stanu technicznego budynku należącego do inwestora pozwalało skarżącej spółdzielni brać udział w postępowaniu zakończonym udzielonym pozwoleniem, gdyż obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji nie można było wyznaczyć za Prezydentem [...] w granicach działki nr ew. [...] i traktować stanowiska sformułowanego w tym zakresie przez projektanta jako zgodnego z prawem. W kontekście poglądu zamieszczonego w decyzji organu I instancji należy stwierdzić, że obszar oddziaływania obiektu co prawda jest wyznaczany przez projektanta, to jednak właściwy organ tak w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, jak i w odrębnym postępowaniu mającym ocenić legalność takiej decyzji, nie jest tym wskazaniem projektanta bezwzględnie związany (por. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. sygn. II OSK 66/17). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że organ powinien w tym zakresie przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające, nie będąc w żadnym stopniu związanym deklaracjami inwestora (por. J. Dessoulavy-Śliwiński [w:]: Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2016, s. 292).

Powyższa okoliczność determinuje uznanie, że w sprawie zaistniała przyczyna wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniosek ten – uwzględniając rodzaj rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji odwoławczej - nie stanowił jednakże dla Wojewody [...] asumptu do oceny, jaki wpływ na przyznane mu kompetencje orzekające ma ustalenie, że decyzja wydana przez Prezydenta [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. jest wadliwa, gdyż w sposób błędny określała ona interes prawny spółdzielni umożliwiający jej udział w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że zagadnienie to miało tymczasem charakter kluczowy dla sposobu rozpoznania odwołania, gdyż zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 - 2 w zw. z art. 151 § 1 i 2 k.p.a. musiało brać pod uwagę wymaganie, by wydane rozstrzygnięcie pozostawało zgodne z kodeksową zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Wymaga przypomnienia, że norma art. 151 k.p.a. pozwala organowi wydać w wyniku wznowienia postępowania rozstrzygnięcie: 1) odmawiające uchylenia decyzji dotychczasowej (§ 1 pkt 1); 2) uchylające decyzję dotychczasową połączone z wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (§ 1 pkt 2); 3) stwierdzające wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa połączone ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie została ona uchylona (§ 2). Organ administracji odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdza brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Negatywna weryfikacja przyczyn wznowienia jest tu przesłanką samoistną i wystarczającą, przez co rozstrzygnięcie to jest podejmowane bez przechodzenia do etapu, w którym sprawa administracyjna mogłaby być rozpatrywana co do istoty (por. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, s. 1019; R. Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 1102). Rzecz ma się odmiennie w przypadku dwu pozostałych typów rozstrzygnięć, gdyż pozytywne zweryfikowanie przesłanki wznowienia jako tej, która w sprawie wystąpiła, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia merytorycznego postępowania pozwalającego na ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do istoty (art. 149 § 2 k.p.a.). Przyjęte w kodeksie postępowania administracyjnego rozwiązanie, które nadaje postępowaniu wznowionemu nie tylko charakter postępowania weryfikacyjnego, ale także postępowania rozpoznającego sprawę co do istoty, przekłada się na konieczność uważnego rozważenia przez organ odwoławczy zakresów tychże postępowań. Jeżeli bowiem organ II instancji w wyniku rozpoznania odwołania dojdzie do przekonania, że ocena organu I instancji, który odmówił uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., jest wadliwa, a podmiot, który wystąpił z podaniem o wznowienie jest stroną postępowania w sprawie administracyjnej zakończonej tą decyzją, konieczne jest zastosowanie kompetencji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 i art. 15 k.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie może bowiem orzec co do istoty sprawy i uchylając zaskarżoną decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej, wydać jednej z decyzji przewidzianych w art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a. Sprzeciwia się temu zasada dwuinstancyjności, która wymaga, aby w sprawie wznowienia strona pominięta w dotychczasowym toku instancji miała zagwarantowany dwukrotny udział w postępowaniu nie tylko co do przyczyny wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), lecz także co do ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną (art. 149 § 2 k.p.a.). Dwupłaszczyznowy charakter sprawy wznowieniowej nie pozwala tym samym na skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji przyznanej mu w art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 k.p.a. Powyższe stanowisko w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi jakichkolwiek wątpliwości (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. II OSK 817/17; wyrok NSA z 22 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1006/14).

Skoro według oceny Wojewody [...] zaistniała podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ S. B. P. "A." przysługiwał status strony, koniecznym było uchylenie decyzji z [...] lipca 2018 r., wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., po to, aby Prezydent [...] przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnił ją w zakresie niezbędnym do podjęcia jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 151 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., jako skutku ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją dotychczasową udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę i nadbudowę oficyny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. P. [...] wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne. Merytoryczna analiza rozwiązań projektowych zatwierdzonych w decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2018 r. i odniesienie się do zarzutów strony skarżącej dotyczących jej prawidłowości miało w rozpoznawanej sprawie miejsce dopiero na etapie odwoławczym, co w sytuacji rozstrzygnięcia reformatoryjnego skutkowało tym, że wymóg dwuinstancyjności postępowania, który powinien zostać zrealizowany także w trybie nadzwyczajnym, nie został przez Wojewodę dochowany. W takiej sytuacji procesowej, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, zakwestionowanie przez Wojewodę [...] stanowiska zajętego przez organ I instancji powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2018 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Wadliwe nieskorzystanie z powyższego przepisu skutkuje bowiem tym, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od decyzji organu wydanej w zakresie merytorycznego rozpoznania sprawy w wyniku wznowienia postępowania, dotyczy w istocie decyzji nie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia dwóch instancji administracyjnych. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Materialny wymiar zasady dwuinstancyjności obejmuje bowiem możność żądania przez stronę, by sposób załatwienia sprawy, w tym przypadku sposób rozpoznania wniosku I. sp. z o.o. o udzielenie pozwolenia na budowę wynikający z decyzji z [...] sierpnia 2017 r., podlegał dwukrotnemu rozpatrzeniu co do meritum. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy bowiem samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzone dwukrotnie merytoryczne postępowanie pozwalało stronie pominiętej bez jej winy w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym poznać motywy, którymi kierował się organ odstępując od uchylenia decyzji ostatecznej, ale także poddać je kontroli instancyjnej, jeżeli uważa za błędne lub co najmniej niezrozumiałe zapatrywanie, iż w sprawie w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Korzystając z kompetencji ustanowionej w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2018 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jako rozstrzygnięć wydanych z uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (odpowiednio - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 152 § 2 i art. 15 k.p.a.; art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane). Czyniło to przedwczesnym ustosunkowanie się przez Sąd do zarzutów powołanych w skardze, albowiem ich istota wyraża się w podważeniu zgodności z prawem decyzji ostatecznej Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r. Ta kwestia zaś powinna stać się przedmiotem przeprowadzonych w administracyjnym toku instancji ustaleń, które przy poszanowania wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, powinny pozwolić organowi we wznowionym postępowaniu dokonać wyboru jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 pkt 1 i § 2 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. Sformułowana przez Sąd ocena prawna nie stanowi przeszkody do wydania przez Prezydenta [...] tożsamego rozstrzygnięcia, które na zasadzie orzekania reformatoryjnego podjął w sprawie Wojewoda [...]. Rozpoznając sprawę ponownie, po przesądzeniu zaistnienia w sprawie przyczyny wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organy będą jednakże zobowiązane do zapewnienia S. B. P. "A." czynnego udziału w postępowaniu, tak by strona skarżąca w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji mogła się wypowiedzieć odnośnie do wszystkich kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., miała okazję zweryfikować część swoich zarzutów, które mogą być oparte na zbyt pobieżnym zapoznaniu się z aktami sprawy, a w dalszej kolejności mogła skorzystać z przysługującego jej prawa do zaskarżenia decyzji organu I instancji, jeżeli z jej treścią nie będzie chciała się zgodzić, kwestionując jej zgodność z prawem.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).