Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 696/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 148
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 92 ust. 3, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 227, art. 229 pkt 3, art. 238, art. 237, art. 239, art. 240
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Koszalinie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 30 kwietnia 2012 r. nr NK-4.4131.160.2012.BB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w Koszalinie I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. stwierdza, że rozstrzygniecie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku


UZASADNIENIE

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr XIX/268/2012 Rady Miasta Koszalin z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich.

Organ ustalił, iż w dniu [...]. Rada Miasta, działając

na podstawie art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz § 66 ust. 1 i 2 uchwały Nr V/44/2003 Rady Miasta Koszalin z dnia 20 lutego 2003 r. Statut Miasta Koszalina (Dz. Urz. Woj. Zacho. Nr 25, poz. 347 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XIX/268/2012 w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich. Na mocy przedmiotowej uchwały Rada odrzuciła skargę złożoną w dniu [...]. przez radcę prawnego M. F., działającego w imieniu współwłaścicieli budynku położonego przy ulicy [...].

W ocenie organu nadzoru, Rada Miasta podejmując przedmiotową uchwałę w sposób istotny naruszyła obowiązujący porządek prawny. Organ stwierdził, że stosownie do art. 228 K.p.a. skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia. Zgodnie zaś z art. 229 pkt 3, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg - organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - jest rada gminy. Podkreślił, że art. 229 K.p.a. nie określa właściwości w sposób opisowy stwierdzając, iż właściwymi są organy np. nadzorcze wyższego stopnia, czy sprawujące zwierzchnictwo służbowe (z wyjątkiem pkt 7 i 9), lecz wyraźnie organy te wymienia. Należy z tego wyciągnąć wniosek, że przepisy szczególne powinny w ten sam sposób wskazywać organy, jeżeli ich założeniem jest, że wymienione w art. 229 K.p.a. nie mają mieć właściwości do rozpoznawania skarg z tego działu (tak: w wyroku NSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn.akt: I OSK 1593/06).

Organ, który otrzymuje skargę bada, czy jest właściwy do jej rozpatrzenia

i w razie uznania swej niewłaściwości obowiązany jest niezwłocznie przekazać

ją właściwemu organowi albo wskazać skarżącemu właściwy organ (art. 231 K.p.a.).

Z kolei, w razie uznania, że organ który otrzymał skargę jest właściwy do jej rozpatrzenia, powinien on załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż

w ciągu miesiąca (zgodnie z art. 237 § 1 K.p.a.). Organ może załatwić skargę w dwojaki sposób, tj. może uznać skargę za zasadną, bądź może uznać ją za nieuzasadnioną - co stanowi o odmownym załatwieniu skargi. Odmowne załatwienie oznacza zarówno zwrot skargi, gdy została ona wniesiona do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie treści skargi, jej odrzucenie, gdy brak przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie, na przykład treść skargi wykracza poza jej zakres, skarżący nie ma zdolności do jej wniesienia, skarga nie stanowi wyrazu określonego interesu, w tej samej sprawie toczy się postępowanie przed innym organem, jak i oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności, a także pozostawienie jej bez rozpoznania (gdy nie czyni zadość wymogom formalnym) - tak: Małgorzata Jaśkowska w Komentarzu do art. 238 Kodeksu postępowania administracyjnego, Komentarze Lexa.

Niemniej jednak, zdaniem organu nadzoru, w niniejszej sprawie nie wystąpiły wskazane wyżej przesłanki przemawiające za odrzuceniem wniesionej skargi przez Radę Miasta. Zatem, skoro przepis art. 229 pkt 3 K.p.a. określa wprost,

iż organem właściwym do rozpatrzenia skargi na działalność kierownika gminnej jednostki organizacyjnej jest rada gminy, to każda sprawa (z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej), w której wniesiono skargę na działania kierownika gminnej jednostki organizacyjnej - powinna być rozpatrzona przez radę. Nie ulega wątpliwości, że dyrektor Zarządu Dróg Miejskich jest kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej – stosownie do zapisu § 1 Statutu Zarządu Dróg Miejskich, stanowiącego załącznik do uchwały Nr LIV/646/210 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia Statutu Zarządu Dróg Miejskich. Z treści ww. Statutu wynika, że Zarząd wykonuje zadania związane z zarządzaniem drogami w granicach administracyjnych Miasta, zielenią miejską i innymi nieruchomościami przekazanymi przez organ wykonawczy w trwały zarząd (zarządzanie i administrowanie), należących do zadań własnych gminy. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, Rada Miasta była organem właściwym do rozpatrzenia skargi na działania Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, która dotyczyła, jak wynika z uzasadnienia do uchwały, prowadzonego przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, zakończonego pozostawieniem wniosku strony bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie (na wezwanie organu) braków formalnych podania. Mając na uwadze powyższy przedmiot skargi, sprowadzający się do naruszenia interesów skarżących - współwłaścicieli budynku położonego przy ulicy [...]- poprzez niewydanie decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego - uznać należy, że reprezentujący skarżących pełnomocnik skierował skargę na działania Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, do organu właściwego do jej rozpatrzenia, zgodnie z art. 229 pkt 3 K.p.a.

Wojewoda podkreślił, że Rada Miasta nie wskazała przepisów szczególnych wyłączających właściwość Rady do rozpoznania skargi

na działania kierownika gminnej jednostki organizacyjnej. Rada odrzucając skargę

na działania Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich stwierdziła w uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały, że złożone przez radcę prawnego M. F. pismo posiada cechy skargi przewidzianej i uregulowanej w procedurze postępowania przed sądami administracyjnymi, która powinna zostać rozpatrzona przez sąd administracyjny jako skarga na bezczynność organu. Niemniej jednak powyższy fakt nie oznacza, iż wyłączona jest w niniejszej sprawie kompetencja organu stanowiącego Gminy Miasto do rozpatrzenia skargi na działalność kierownika gminnej jednostki organizacyjnej - w trybie skargowym, uregulowanym w przepisach art. 227 - 240 K.p.a.

Tym samym, w ocenie organu nadzoru, Rada Miasta powinna była - na podstawie art. 229 pkt 3 K.p.a. rozpatrzyć skargę wniesioną na działalność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, tj. uznać ją za zasadną lub bezzasadną, nie mogła zaś odrzucić skargi z uwagi na to, że uznała się za organ niewłaściwy do jej rozpatrzenia. W związku z powyższym, stwierdzenie nieważności uchwały Nr XIX/268/2012 Rady Miasta Koszalin z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, zdaniem Wojewody, jest uzasadnione i konieczne.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Radę Miejską, na podstawie uchwały Nr XXI/330/2012 Rady Miejskiej w Koszalinie z 31 maja 2012 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze [...]Wojewody z [...].

Rada Miejska zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciłam naruszenie art. 227 K.p.a. i wniosła o jego uchylenie.

Rada stwierdziła, że przedmiotem skargi na Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich

było niezadowolenie radcy prawnego, reprezentującego wspólnotę mieszkaniową, z prowadzonego przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich postępowania administracyjnego o zajęcie pasa drogowego.

Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich uznając, że złożone przez radcę prawnego M. F. pełnomocnictwo nie legitymuje go do reprezentowania wspólnoty w postępowaniu o zajęcie pasa drogowego, wezwał do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Wezwanie zostało dokonane na podstawie art. 64 §2 K.p.a. W związku z tym, że w zakreślonym terminie radca prawny M. F. nie złożył pełnomocnictwa, które uprawniałoby go reprezentowania wspólnoty w sprawie o zajęcie pasa drogowego, wniosek o zajęcie pasa drogowego pozostawiono bez rozpoznania.

Zawiadomienie Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich nie kończyło postępowania. Zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 2 marca 2011 r., II FSK 2624/10, LEX nr 842886, pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2) mieści się w grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (innych niż decyzje i postanowienia), dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. art. 3 § 2 pkt 4 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego na pozostawienie wniosku bez rozpoznania, po wezwaniu organu, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Jak wynika "z oświadczenia" zawartego w piśmie radcy prawnego M. F. z [...], ze skargą w trybie art. 3 §2 pkt 4 ww. ustawy wnioskodawcy wystąpią bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Pismem z [...]. radca prawny M. F., działając na podstawie art. 52 §3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, otwierając ty samym drogę do złożenia skargi i dochodzenia swoich praw wspólnoty którą reprezentuje przed sądem administracyjnym.

Mając na uwadze, że skarga z art. 227 K.p.a. przysługuje wówczas, kiedy nie daje ona podstaw do żądania wszczęcia innego postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego, a także nie może stanowić podstawy wniesienia powództwa, natomiast w niniejszej sprawie można wszcząć postępowanie z art. 52 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przepisy

o rozpatrywaniu skarg określone w dziale VIII K.p.a., w ocenie Rady Miejskiej nie mogą mieć zastosowania. Postępowanie skargowe z K.p.a. nie może być bowiem konkurencyjne do sformalizowanych postępowań administracyjnych lub sądowych. Nie może też stanowić uzupełnienia lub kontynuacji prowadzonych postępowań sadowych lub administracyjnych. Jeżeli w niniejszej sprawie skarżący jakby przy okazji wnosi skargę na Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, uruchamiając jednocześnie postępowanie związane z bezczynnością organu, skarga którą skierowano do Rady Miejskiej powinna być odrzucona, albowiem wykracza poza jej zakres, wyznaczony art. 227 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodał, że uchwała Nr XIX/268/2012 Rady Miasta Koszalin z dnia

29 marca 2012 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich wpłynęła do Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...]. (koperta z datą wpływu do Urzędu), a rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność tego aktu, wydane zostało w dniu [...].

Podniósł także, że Rada Miasta wskazuje, iż skarga uregulowana

w art. 227 K.p.a. przysługuje wtedy, gdy nie daje ona podstaw prawnych do żądania wszczęcia innego postępowania administracyjnego, a w sprawie - w której wniesiona została przedmiotowa skarga - można wszcząć, jej zdaniem, postępowanie, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zdaniem Wojewody, ww. przepis ustawy nie jest przepisem szczególnym

w stosunku do art. 229 pkt 3 K.p.a. i nie określa organu właściwego (innego niż rada gminy) do rozpatrzenia skargi na działania kierownika jednostki organizacyjnej gminy. Właściwość rady do rozpatrzenia skargi na działania Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich mogłaby zostać wyłączona na mocy przepisu szczególnego, który w ten sam sposób, co przepis art. 229 pkt 3 K.p.a. (a więc poprzez wskazanie wprost) określałby właściwość organu, innego niż organ gminy do rozpatrzenia skargi. Powołany przez skarżącą przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa organu właściwego do rozpatrzenia skargi na działania kierownika jednostki organizacyjnej gminy, lecz przyznaje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ustawy - jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, co następuje po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa.

Jak już zaznaczył organ nadzoru w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, zamiar skierowania przez pełnomocnika współwłaścicieli budynku położonego przy ulicy [...]- skargi na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich do sądu administracyjnego, nie wyłączał kompetencji organu stanowiącego Gminy - Miasta do rozpatrzenia skargi na działalność ww. kierownika jednostki organizacyjnej gminy w trybie skargowym (art. 227-240 K.p.a.).

W ocenie organu nadzoru nie ulega wątpliwości, że pismo radcy prawnego M. F. z dnia [...]., wniesione w imieniu współwłaścicieli budynku położonego przy ulicy [...], jest skargą w rozumieniu art. 227 K.p.a. na działalność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich. Treść ww. pisma stanowi wyraz określonego interesu, który został naruszony. Skoro więc przedmiot pisma radcy prawnego, stanowiła negatywna ocena działalności Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, to zasadne było - w świetle art. 229 pkt 3 K.p.a. rozpatrzenie skargi na kierownika jednostki organizacyjnej gminy (jaką jest Zarząd Dróg Miejskich) przez Radę Miasta, nie zaś jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U.

z 2012 r., poz.270).

Na wstępie sąd stwierdza, że Wojewoda zarówno

w rozstrzygnięciu nadzorczym, jak i w odpowiedzi na skargę, posługuje się błędną nazwą organu jednostki samorządu terytorialnego. (mieście na prawach powiatu), organ stanowiący nosi nazwę Rady Miejskiej, a nie Rady Miasta. Błąd ten pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy.

Ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym (art. 92 ust.3 ustawy z dnia 5 czerwca1998r. o samorządzie powiatowym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 ze zm.).Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.z2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru (wojewoda) w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art.91 ust.4 ww. ustawy).

W ocenie sądu, nadzór wojewody obejmuje swym zakresem przedmiotowym także uchwały rady gminy podejmowane w trybie skargowym Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 227 i nast. K.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie, ocenie sądu podlegała legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia [...]. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich.

Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy może być wyłącznie istotne naruszenie prawa, co wynika z brzmienia cytowanego powyżej art.91 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz poglądami doktryny prawniczej organ nadzoru dokonując ustaleń zgodności z prawem poddanej nadzorowi uchwały obowiązany jest wywieść z konkretnego przepisu prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok NSA z 28.10.2003r. sygn. akt. II SA/Wr 1500/03). Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu, przede wszystkim, art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz właściwych przepisów prawa materialnego czy procesowego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność danego aktu administracyjnego można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które zaliczyć można do istotnych, a więc takich, które skutkować będą nieważnością uchwały rady gminy. Do naruszeń tych będą należały przykładowo: naruszenie przepisów określających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej uchwały, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów normujących procedurę uchwałodawczą.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, jednoznacznie stwierdzić należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze powyższych wymogów nie spełnia, albowiem nie wskazuje konkretnego przepisu prawa, którego naruszenia dopuściła się Rada Miejska. Ogólnikowe powoływanie się przez organ nadzoru na przepisy art. 227 – 240 K.p.a. oraz stwierdzenie, że "w ocenie organu nadzoru, Rada Miasta powinna była - na podstawie art. 229 pkt 3 K.p.a. rozpatrzyć skargę wniesioną na działalność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, tj. uznać ją za zasadną lub bezzasadną, nie mogła zaś odrzucić skargi z uwagi na to, że uznała się za organ niewłaściwy do jej rozpatrzenia" nie spełnia, zdaniem sądu, wymagań jakie ustawodawca przewiduje dla rozstrzygnięć nadzorczych w art. 91 ust. 3 ustawy

o samorządzie gminnym. Organ nadzoru winien bowiem wyraźnie wskazać konkretny przepis prawa, który został przez organ gminy naruszony oraz dokonać wszechstronnej jego wykładni. Innymi słowy organ nadzoru zobligowany był do jednoznacznego wskazania przepisu prawa, z którego ma wynikać sprzeczność z prawem uchwały rady gminy.

Po zapoznaniu się także z treścią odpowiedzi na skargę, zdaniem sądu, można jedynie domniemywać, że organowi nadzoru chodziło w rozstrzygnięciu o naruszenie art. 229 pkt 3 K.p.a. Powyższy przepis stanowi, że "Jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 (dotyczy zadań zleconych z zakresu administracji rządowej) – rada gminy". W ocenie sądu, w niniejszej sprawie, nie można mówić o istotnym naruszeniu tego przepisu, bowiem w rozumieniu przepisów K.p.a. Rada Miejska skargę rozpatrzyła zgodnie ze swoją właściwością.

Przepisy rozdziału 2, działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące rozpoznawania skarg określają przedmiot skargi (art.227), organy właściwe do rozpatrywania skarg (art.229-230), możliwości przekazania skargi organowi właściwemu lub organowi niższego stopnia (art.231- 232), ewentualne skutki wniesienia skarg w sprawie indywidualnej (art.233), w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne (art.234-236), maksymalne terminy załatwiania skarg (art.237) oraz niezbędne elementy zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi (art.238 i 239).

Żaden z tych przepisów nie określa co należy rozumieć przez uznanie skargi za bezzasadną. W rozstrzygnięciu nadzorczym organ powołał się na komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa Małgorzaty Jaśkowskiej,

a w szczególności uwagi do art.238 K.p.a.

Pogląd ten skład sądu orzekający w niniejszej sprawie w zasadzie popiera.

W świetle przepisów K.p.a. dotyczących załatwiania skarg, można wyróżnić jedynie dwa sposoby załatwienia skargi, tj. uznanie skargi za zasadną i uznanie skargi za bezzasadną. Wśród skarg uznanych za bezzasadne znajdą się skargi zwrócone skarżącym, czy przekazane według właściwości, odrzucone, oddalone, pozostawione bez rozpoznania. Zawiadomienie o załatwieniu takich skarg powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art.238 K.p.a.).

Uchwałą Nr XIX/268/2012, z dnia 29 marca 2012 r., w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich Rada Miejska

odrzuciła skargę złożoną w dniu [...]. przez radcę prawnego M. F., działającego w imieniu współwłaścicieli budynku położonego przy ulicy [...]i choć w uzasadnieniu prawnym stwierdziła (niesłusznie, w ocenie organu nadzoru i sądu również), że "niniejsza skarga posiada cechy skargi przewidzianej i uregulowanej w procedurze postępowania przed sądami administracyjnymi i powinna zostać rozpatrzona jako skarga na bezczynność organu" (przez sąd administracyjny), to podejmując taką uchwałę, Rada Miejska rozpatrzyła skargę radcy prawnego M. F. z dnia [...]., o czym zawiadomiła skarżącego zgodnie z art.238 K.p.a.

Należy dodać, że skarga dotycząca zadań lub działalności organów uruchamia jednoinstancyjne, samodzielne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną – zawiadomieniem. Jest ona odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, albo też, nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego.

W świetle powyższego, Wojewoda w ramach postępowania nadzorczego mógł badać jedynie prawidłowość postępowania Rady Miejskiej odnośnie do trybu rozpatrywania skargi i sporządzenia zawiadomienia o sposobie jej załatwienia (art.227 – 240 K.p.a.), a nie oceniać czy organ słusznie bądź niesłusznie uznał skargę za bezzasadną. Dodać należy, że takiej kompetencji nie posiadają także sądy administracyjne.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanego na wstępie kryterium legalności sąd uznał, iż skarga winna zostać uwzględniona, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.