Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 71/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 42, art. 91 ust. 1, art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9a ust. 3, art. 9a ust. 4, art. 9a ust. 8, art. 9a ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia 29 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Miejskiego Zespołu Interdyscyplinarnego w [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 20 października 2010 r. Rada Miasta P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Miejskiego Zespołu Interdyscyplinarnego w P. oraz szczegółowych warunków jej funkcjonowania.

W podstawie prawej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "u.s.g.", oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.p.r." lub "ustawa."

W § 1 tej uchwały określono, że w celu realizacji zadań wynikających z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie na terenie miasta P., uchwala się tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego zajmującego się przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W § 2 uchwały wskazano, że Miejski Zespół Interdyscyplinarny powoływany jest przez Burmistrza P. w drodze zarządzenia, zaś w § 6 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Prokurator Rejonowy w P. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa, tj.:

1. art. 2, 7 i 88 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), dalej zwanej "ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych", poprzez zaniechanie opublikowania uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a także wskazanie w § 6 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, pomimo że powinna ona wejść w życie z upływem czternastu dni od dnia jej ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin;

2. art. 7 i 94 Konstytucji, art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w związku z § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zwanej dalej "rozporządzeniem", poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 2 ust. 2 i 3 uchwały składu personalnego Zespołu Interdyscyplinarnego, zmodyfikowanego w odniesieniu do treści art. 9a ust. 3, ust. 4 i 5 u.p.p.r., podczas gdy skład ten wynika wprost z przepisów ustawy i ma charakter obligatoryjny;

3. art. 7 i 94 Konstytucji, art. 9a ust. 15 w związku z 9a ust. 8 u.p.p.r. w związku z § 115 oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie § 2 ust. 4 uchwały, że Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta P. a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, w tym także kuratorami, pomimo że - zgodnie z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. - kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi organ zawiera przedmiotowe porozumienia;

4. art. 7 i 94 Konstytucji, art. 9a ust. 2 i 15 u.p.p.r. w związku z § 118 w związku z § 143 Rozporządzenia poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 uchwały, że skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe stanowi przesłankę uzasadniającą odwołanie członka zespołu, oraz wskazanie jako przesłanki uzasadniającej odwołanie członka zespołu wniosku przewodniczącego w uzasadnionych przypadkach, podczas gdy u.p.p.r. nie przyznaje organowi gminy kompetencji do określania w uchwale materialnoprawnych przesłanek odwołania członków Zespołu;

5. art. 7 i 94 Konstytucji, art. 9c ust. 3 u.p.p.r. w związku z § 115 i § 143 rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 3 ust. 3 uchwały, że każdy członek Zespołu przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie, o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole, o którym to oświadczeniu jest mowa w art. 9c ust. 3 u.p.p.r., co stanowi rażące naruszenie ww. ustawy, która dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia, niż tylko formę pisemną i nie tylko przed udziałem w pierwszym posiedzeniu ale przed przystąpieniem do wykonywania czynności;

6. art 7 i 94 Konstytucji, art. 9a ust 15 u.p.p.r. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 4 ust. 6 zaskarżonej uchwały, że szczegółowy zakres prac Zespołu, w tym zadania przewodniczącego, zastępcy przewodniczącego i sekretarza Zespołu oraz tryb ich odwoływania zostaną określone w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez Zespół i zatwierdzonym przez Burmistrza Miasta P. w drodze zarządzenia;

7. art. 9a ust. 7 u.p.p.r. oraz § 118 w związku z § 143 rozporządzenia poprzez powtórzenie § 4 ust. 9 uchwały, że "spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na trzy miesiące", co jest literalnym powtórzeniem art. 9 a ust 7 u.p.p.r.;

8. art. 9a ust. 10 u.p.p.r. oraz § 118 w związku z § 143 rozporządzenia poprzez powtórzenie w § 4 ust. 12 uchwały, że w ramach Zespołu Interdyscyplinarnego tworzone są grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, co jest powtórzeniem art. 9 a ust 10 u.p.p.r.;

9. art. 9a ust. 13 u.p.p.r. oraz § 118 w związku z § 143 rozporządzenia poprzez powtórzenie w § 4 ust. 16 uchwały, że wykonywanie zadań przez członków zespołu oraz grup roboczych odbywa się w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, co jest literalnym powtórzeniem art. 9a ust 13 u.p.p.r.;

10. art. 2, 7 i 94 Konstytucji, art. 9a ust 9 u.p.p.r. oraz § 118 w związku z § 143 rozporządzenia poprzez powtórzenie w § 4 ust. 20 zaskarżonej uchwały, że obsługę organizacyjno - techniczną Zespołu zapewnia Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w P., co stanowi powtórzenie zapisu zawartego w art. 9a ust 9 u.p.p.r.;

11. art. 2, 7 i 94 Konstytucji i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na członków zespołu interdyscyplinarnego obowiązku uczestnictwa w jego pracach.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P. podniosła, że dostrzegając potrzebę korekty przepisów zawartych w zaskarżonej uchwale, uchwałą z dnia 30 grudnia 2019 r. nr [...] uchyliła w całości kwestionowaną uchwałę z 29 października 2010 r. i wprowadziła nowe regulacje w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W tych okolicznościach, zdaniem Rady, skarga jest bezprzedmiotowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości - między innymi - poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), a do aktów tego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że podjęcie przez Radę Miasta P. z 30 grudnia 2019 r., nr [...], w której § 3 postanowiono, że zaskarżona obecnie uchwała z dnia 29 października 2010 r. traci moc, a w § 6 - że uchwała z dnia 30 grudnia 2019 r. wchodzi w życie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], nie oznacza, że rozpoznawana skarga, w której wniesiono o stwierdzenie nieważności postanowień uchylonej uchwały, jest bezprzedmiotowa.

Uchylenie zaskarżonego aktu po wniesieniu skargi nie czyni postępowania zainicjowanego taką skargą bezprzedmiotowym - z uwagi na odmienność skutków związanych z uchyleniem i stwierdzeniem nieważności uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały następuje ze względu na wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść do obrotu prawnego. W takiej sytuacji następuje przez stwierdzenie nieważności aktu jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną - ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od chwili jego podjęcia. Takiego skutku nie wywiera natomiast uchylenie kwestionowanej uchwały z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1290/04, z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10, z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10).

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że w sprawie nie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z jego bezprzedmiotowością i dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g., nieistotne naruszenia prawa nie skutkuje nieważności uchwały. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się przykładowo naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11).

Uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74- 75).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyroki: NSA z 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001 oraz z 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005). Przy czym wskazać należy, że konieczność istnienia upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza wymogu jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08).

Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego.

W przypadku uznania, że dana uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy uznać należy, że zawarte w uchwale normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania jak również norm powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 ustawy określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana radzie gminy (radzie miejskiej), czy też wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego lecz ma charakter prawa powszechnego - prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Zaskarżona uchwała nie stanowi zatem aktu kierownictwa wewnętrznego.

Uchwała zawierająca przepisy prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 u.s.g., powinna być ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Z kolei art. 13 pkt 2 cytowanej ustawy stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia (lub w dłuższym terminie).

W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała wadliwie stanowi w § 3, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie przez Radę Miasta P. obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., albowiem narusza ona art. 7, art. 88 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Naruszenie to, konkretyzujące się w braku publikacji zaskarżonej uchwały, stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Nieważność uchwały dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12).

Konkludując, brak publikacji zaskarżonej uchwały we właściwym trybie stanowi istotne, kwalifikowane naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez daną uchwałę. Takie naruszenie stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu.

Niezależnie od tego uchybienia, Sąd dokonał oceny pozostałych zarzutów skargi.

W § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały określono, że w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele następujących instytucji, organizacji i jednostek organizacyjnych działających na terenie P.: Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w P., Komendy Powiatowej Policji w P.; Komendy Straży Miejskiej w P., oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych, w szczególności działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie i kuratorzy sądowi. W ust. 3 zaznaczono, że w skład Zespołu wchodzić mogą prokuratorzy z Prokuratury Rejonowej w P.

Mając na uwadze tak skonstruowane zapisy zaskarżonej uchwały, zgodzić się należy z Prokuratorem, że naruszają one art. 9a ust. 15 w związku z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. W ocenie Sądu, naruszają one również zapisy art. 9a ust. 4 u.p.p.r.

Zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. Zgodnie natomiast z art. 9a ust. 4 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. Jak zaś wynika z art. 9a ust. 5 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Tak więc art. 9a ust. 3 i 4 u.p.p.r. określa w sposób szczegółowy skład zespołu interdyscyplinarnego. Przepis art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przyznaje natomiast radzie miasta kompetencji do określania takiego składu, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Przepis ten nie przyznaje także radzie miasta kompetencji do regulacji w uchwale kręgu podmiotów wchodzących w skład tego zespołu.

Nie upoważnia on również rady gminy do określania, że kuratorzy oraz przedstawiciele organizacji pozarządowych są członkami zespołu interdyscyplinarnego fakultatywnie, skoro ustawa obliguje do włączenia tychże podmiotów w skład zespołu interdyscyplinarnego.

Jednocześnie ustawa nie zawęża kręgu organizacji pozarządowych mających być członkami zespołu interdyscyplinarnego do tych, które działają na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Zdaniem Sądu, § 2 ust. 4 uchwały stanowiący, że Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Miasta P., a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, stanowi zbędne powtórzenie jak i nieuprawnioną modyfikację art. 9a ust. 8 u.p.p.r. Przepis ten stanowi, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5.

W świetle omawianego zapisu zaskarżonej uchwały do grona podmiotów, z którymi Burmistrz zawiera porozumienia należą również kuratorzy sądowi, będący podmiotami wymienionymi w art. 9a ust. 4 u.p.p.r., podczas gdy z uwagi na treść art. 9a ust. 8 u.p.p.r., kuratorzy nie mogą być stronami takich porozumień, bowiem do ich grona należą jedynie podmioty, o których mowa w ust. 3 lub 5. Należy zatem stwierdzić, że Rada § 2 ust. 4 uchwały dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych. Ponadto w pozostałej części zapis ten stanowi niedopuszczalne powtórzenie zapisu ustawowego. Skutkuje to nieważnością uchwały w omawianej części.

Należy podzielić również zarzut istotnego naruszenia art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z § 15, § 118, § 143 rozporządzenia poprzez uregulowanie § 3 pkt. 4 uchwały, w którym wskazano, że Burmistrz odwołuje członka Zespołu przed upływem kadencji w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Powyższe postanowienia uchwały wykraczają poza ustawowe upoważnienie. Zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada określa tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu. Nie została ona natomiast upoważniona przez ustawodawcę do określenia materialnoprawnych przesłanek odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Tym samym postanowienia § 3 pkt 4 uchwały przekraczają delegację ustawową.

Za niezgodny z prawem należało uznać także § 4 ust. 3 uchwały, stanowiący że każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. Regulacja ta stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r., zgodnie z którym przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o treści ściśle wskazanej w tym przepisie. Przepisy ustawy nie ograniczają zatem formy wspomnianego oświadczenia jedynie do formy pisemnej, co oznacza, że dopuszczają one także inne formy złożenia tego oświadczenia (przykładowo w formie ustnej do protokołu). W konsekwencji przyjąć należy, że wskazane § 4 ust. 3 uregulowanie uchwały, jako podjęte z istotnym naruszeniem art. 9c ust. 3 u.p.p.r. (bowiem w sposób znaczący modyfikujące jego treść bez jednoczesnego upoważnienia organu gminy do takiej zmiany), stanowi również o wadliwości zaskarżonej uchwały w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 674/19).

Wskazać należy, że z cytowanej normy ustawowej wynika, że oświadczenie o zachowaniu poufności powinno zostać złożone przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3. Wobec powyższego należy zgodzić się z autorem skargi, że niezgodny z prawem - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c ust. 3 ustawy, jest zapis zawarty w § 4 ust. 3 uchwały, zgodnie z którym oświadczenie takie składa się przed udziałem w pierwszym posiedzeniu Zespołu, stanowi on bowiem modyfikację art. 9c ust. 3 ustawy.

Za zasadny uznać należy również zarzut skargi dotyczący § 4 ust. 6 zaskarżonej uchwały, określający że szczegółowy zakres prac Zespołu, w tym zadania przewodniczącego, zastępcy przewodniczącego i sekretarza oraz tryb ich odwoływania zostaną określone w regulaminie organizacyjnym opracowanym przez Zespół i zatwierdzonym przez Burmistrza Miasta P. w drodze zarządzenia. Treść normy kompetencyjnej, zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że do wyłącznej kompetencji organu uchwałodawczego gminy, wykonywanej w formie aktu prawa miejscowego – uchwały, należy ustalenie zarówno szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, jak i trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków tego zespołu. Za niedopuszczalne należy w świetle tego przepisu uznać "oddelegowanie" tej kompetencji na rzecz samego zespołu interdyscyplinarnego i zawarcie szczegółowych regulacji w tym zakresie w regulaminie organizacyjnym, opracowywanym przez tenże zespół. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym takie działanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa (zob. wyroki WSA w Gorzowie z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 10/18 i WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09).

Zgodzić się należy także z Prokuratorem, że zapisy § 4 ust. 9, ust. 12, ust. 16 i ust. 20 uchwały stanowią niedopuszczalne w istocie powtórzenie odpowiednio treści: art. 9a ust. 7, art. 9a ust. 10, art. 9a ust. 13, art. 9a ust. 9 u.p.p.r. W omawianym zakresie Rada Miasta P. w sposób nieuprawniony poddała regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa. Zgodnie z § 143 rozporządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI. Zawarty w dziale VI § 137 stanowi, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Powszechnie obowiązujący charakter norm zawartych w uchwale, wydawanej na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy, zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w tym w aktach rangi ustawowej (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 października 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 713/19). W judykaturze możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych dopuszczono jedynie w sytuacji o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 60/19). W ocenie Sądu, w analizowanej uchwale powtórzenia takie były zbędne.

Mając na uwadze przepis delegacyjny – art. 9a ust. 15 u.p.p.r., Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi, że w zakresie upoważnienia ustawowego udzielonego przez ustawodawcę radzie miasta, nie mieści się kompetencja do wprowadzenia wymogu obowiązkowego uczestnictwa w spotkaniach Zespołu (§ 4 ust. 19 uchwały). Upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawnego niższej rangi należy interpretować w sposób ścisły, musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie, nie usprawiedliwiają wprowadzenia określonej regulacji w trybie uchwały. Organ uchwałodawczy miasta nie ma bowiem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż określone w przepisie ustawowym. Wskazana w § 4 ust. 19 zaskarżonej uchwały regulacja, zgodnie z którą uczestnictwo w spotkaniach Zespołu jest obowiązkowe nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego rady do określenia warunków funkcjonowania zespołu. Pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje bowiem obowiązków jego członków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 676/19). Nadmienić dodatkowo należy, że powyższy przepis uchwały jest wadliwy również dlatego, że nie przewiduje wyjątków ani zwolnień od obowiązku, którego spełnienie może być niemożliwe z powodów obiektywnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 675/19).

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały.

Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku Prokuratora dotyczącego obciążenia Rady Miasta P. kosztami postępowania w sprawie, z uwagi na to, że koszty sądowe nie zostały w sprawie poniesione, bowiem zgodnie z art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prokurator nie miał obowiązku ich uiszczenia.

Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.