Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 594/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Powołane przepisy: article: par. 115,  par. 135,  par. 137
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Dnia 16 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska -Wasik sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 16 września 2009 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 7 kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 1 pkt 3 – 12, pkt 14 – 16, § 7 ust. 1 pkt 2, ust. 2 – 3, § 19 pkt 3, § 21 ust. 3, § 23 ust. 3 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części objętej stwierdzeniem nieważności określonym w pkt 1 nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy [...] wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w S. K. z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy S. K. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]; zwanej dalej "Regulaminem").

Zarzucając naruszenie przepisów § 115, § 135, § 137, § 146, § 147 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908; zwanej w skrócie "z.t.p.") w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008; zwanej dalej w skrócie "u.c.p.g.") Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1, § 7 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3, § 19 pkt 3, § 21 ust. 3, § 23 ust. 3 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zawarta w art. 4 u.c.p.g delegacja ustawowa daje radzie gminy możliwość regulacji wskazanej w tym przepisie materii w ściśle określonym zakresie. Art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie dają radzie gminy upoważnienia ani do definiowania w ramach regulaminu czystości i porządku pojęć, którymi posługuje się ustawa o czystości i porządku w gminach, ani które zostały zdefiniowane w innych ustawach. Wskazane przepisy nie pozwalają także radzie gminy na definiowanie w regulaminie pojęć.

Tymczasem w zaskarżonej uchwale rada gminy powtórzyła definicje pojęć zawartych w u.c.p.g. (czasami niedokładnie i odmiennie) oraz w innych ustawach, a nadto zawarła własne definicje:

- w § 1 pkt 3 uchwały zdefiniowano pojęcie "nieczystości ciekłych", które jest zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.,

- w § 1 pkt 4 uchwały zdefiniowano pojęcie "odpadów niebezpiecznych" w inny sposób niż w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628, z późn. zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Środowiska z 13 maja 2004 r. w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady są niebezpieczne" (Dz. U. Nr 128, poz. 1347),

- w § 1 pkt 5 uchwały zdefiniowano pojęcie "odpadów komunalnych" uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach i to niedokłanie, albowiem w ustawie o odpadach po frazie "... nie zawierające odpadów niebezpiecznych" jest słowo "pochodzące", natomiast w uchwale jest słowo "pochodzących",

- w § 1 pkt 11 zdefiniowano pojęcie "właścicieli nieruchomości", uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.,

- w § 1 pkt 12 zdefiniowano pojęcie "zbiorników bezodpływowych", uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.,

- w § 1 pkt 14 zdefiniowano pojęcie "zwierzęta bezdomne" uprzednio zdefiniowane w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt; przy czym definicja została zmieniona poprzez użycie po frazie "... porzucone przez człowieka" spójnika "i" zamiast "a",

- w § 1 pkt 15 zdefiniowano pojęcie "zwierzęta domowe" uprzednio zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt, przy czym definicja została zmieniona poprzez użycie po frazie "... tradycyjnie przebywające" spójnika "z" zamiast użytego w ustawie wyrażenia "wraz z",

- w § 1 pkt 16 zdefiniowano pojęcie "zwierzęta gospodarskie" odmiennie niż zostało to zdefiniowane w art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie zwierząt oraz w art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1762).

Prokurator zwrócił uwagę, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż możliwe jest powtórzenie in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, z tym jednak zastrzeżeniem, iż to powtórzenie nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtórzony przepis ustawy. Zaskarżony regulamin tego wymogu nie spełnia. Ponadto zgodnie z § 137 "Zasad techniki prawodawczej" w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Z przepisu tego wynika, że uchwała rady gminy nie może regulować raz jeszcze tego, co zostało już wcześniej unormowane i stanowi przepis powszechnie obowiązujący. Rada gminy nie może także modyfikować przepisu ustawowego bez upoważnienia ustawowego.

Prokurator zarzucił również, że w § 7 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3, § 19 pkt 3, § 23 ust. 3 zaskarżonej uchwały określa obowiązki właścicieli nieruchomości z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 – 8 u.c.p.g. Właściciele nieruchomości zostali bowiem zobowiązani do "usuwania z dachów i gzymsów obiektów budowlanych, bezpośrednio sąsiadujących z trasami pieszych i drogami, sopli lodowych i nawisów śniegu, bezpośrednio po ich powstaniu" a nadto uchwała wskazała, że "przy ciągłych opadach śniegu występujących w ciągu dnia, drogi i chodniki należy odśnieżyć na bieżąco, niezwłocznie po ustaniu opadów". Prokurator podkreślił, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. wynika jedynie obowiązek unormowania w regulaminie wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń tylko z tych części nieruchomości, które służą do użytku publicznego. Za takie, w świetle u.c.p.g. należy uznać jedynie chodniki położone wzdłuż nieruchomości. Rada gminy nie ma upoważnienia do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków dotyczących utrzymywania w czystości innych miejsc niż chodnik i to tylko bezpośrednio przylegający do danej nieruchomości.

Zdaniem prokuratora za rozszerzenie obowiązków właścicieli uznać należy też zapis § 7 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 regulaminu o obowiązku podjęcia przez nich działań w przypadku wystąpienia śliskości na chodniku oraz o obowiązku odśnieżania nie tylko chodników, ale i dróg. Prokurator wskazał, że zasady likwidacji śliskości na drogach publicznych zostały uregulowane w ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880; z późn. zm.). Niezrozumiałe jest rozciągnięcie obowiązku odśnieżania również na drogi, co jest obowiązkiem zarządu drogi.

W ocenie prokuratora nieuprawnione jest określenie przez radę gminy w § 21 ust. 3 regulaminu obowiązków dotyczących hodowli gołębi. Zwrócił on uwagę, że w zaskarżonej uchwale przyjęto inną definicję zwierząt gospodarskich niż w ustawie o ochronie zwierząt i ustawie o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich – w definicji ustawowej nie wymieniono bowiem gołębi.

Przekroczeniem delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. jest uchwalenie przepisu regulaminu utrzymania czystości i porządku nakładającego na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, niedopuszczenie do zakłócenia ciszy i spokoju przez te zwierzęta, dlatego zdaniem Prokuratora z takim przekroczeniem został uchwalony § 19 pkt 3 zaskarżonej uchwały.

Natomiast odnośnie treści § 23 ust. 3 zaskarżonej uchwały Prokurator podniósł, że art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie może stanowić upoważnienia do regulowania przez radę gminy kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.

Rada przyznała, że zawarte w Regulaminie definicje "nieczystości ciekłych" (§ 1 pkt 3), "właścicieli nieruchomości" (§ 1 pkt 11) i "zbiorników bezodpływowych" stanowią powtórzenie definicji zawartych w u.c.p.g. Ten zabieg legislacyjny miał przede wszystkim na celu zagwarantowanie czytelności i jasności zapisów Regulaminu dla przeciętnego odbiorcy. Rada podkreśliła, że akty prawa miejscowego adresowane są do stosunkowo szerokiego kręgu odbiorców, nie zawsze odpowiednio przygotowanych merytorycznie do ich właściwej interpretacji, przy czym akty te dotyczą spraw bieżących i codziennych. Zdaniem Rady trudno wyobrazić sobie sytuację, aby mieszkańcy gminy chcąc zrozumieć sens obowiązującego w ich miejscowości regulaminu zmuszeni byli do analizy przepisów ustawowych i wykonawczych, niejednokrotnie rozsianych po licznych aktach prawnych.

Rada Gminy zgodziła się ze stanowiskiem, że zdefiniowanie przez ustawodawcę określonych pojęć w ustawie powoduje, iż organ wydający akt wykonawczy nie może nadawać tym pojęciom innego znaczenia. Tym niemniej zdaniem Rady nie oznacza to, iż akt wykonawczy nie może zawierać przywołania pojęć w takim znaczeniu, jakie nadał im ustawodawca w ustawie upoważniającej. Nie można przy tym odwoływać się do treści § 137 Zasad techniki prawodawczej, gdyż przepis ten ustanawia zakaz powtarzania w aktach podustawowych przepisów prawa zawartych w ustawie. Podnosząc, że w teorii prawa "przepis prawa" stanowi elementarną jednostkę systematyzacyjną tekstu prawnego, Rada podniosła że § 1 pkt 1 Regulaminu zawierający definicję "nieczystości ciekłych" nie powtarza treści przepisu art. 2 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., a jedynie zawiera powtórzenie definicji zawartej w tym przepisie.

Odnośnie zarzutów skargi dotyczących niezgodności definicji "odpadów niebezpiecznych", "odpadów komunalnych", "zwierząt bezdomnych", "zwierząt domowych" i "zwierząt gospodarskich" z przepisami ustaw Rada zwróciła uwagę, że w art. 3 ust. 3 ustawy o odpadach, art. 4 ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 2 ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarczych wyraźnie zastrzeżono, że dokonuje się definicji zawartych w tych przepisach pojęć na potrzeby tej konkretnej ustawy. Zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej, jak również w literaturze przedmiotu podkreśla się natomiast, że zakres wiążący definicji zawartej w ustawie obejmuje tą ustawę oraz akty wykonawcze do niej. Stosowanie tego typu definicji dla potrzeb wykładni czy interpretacji innych przepisów budzi kontrowersje.

Ponadto zdaniem Rady, wbrew twierdzeniom Prokuratora, dla dokonania definicji w akcie prawa miejscowego nie jest konieczne wyraźne upoważnienie ustawowe w tym zakresie. Z treści § 72 Zasad techniki prawodawczej wynika, że przepis upoważniający do wydania zarządzenia lub uchwały wskazuje ogólnie zakres spraw, które w akcie normatywnym muszą lub mogą zostać uregulowane. Prawodawca nie określa wymogu udzielenia wytycznych co do treści aktu wykonawczego, jak to ma miejsce w przypadku rozporządzeń (§ 63 z.t.p.). Problematyka definicji, odesłań czy skrótów należy do środków techniki prawodawczej, a podstawą prawną zawarcia w akcie prawa miejscowego przepisów definiujących pojęcia użyte w tekście tego aktu jest § 146 ust. 1 z.t.p., a także § 21 ust. 1 pkt 2 i § 125 w związku z § 143 z.t.p. Stosownie do § 146 z.t.p. w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Za nieuzasadniony uznała Rada zarzut naruszenia § 7 ust. 1 pkt 2 Regulaminu. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. zawiera delegację do szczegółowego określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W zaskarżonej uchwale dokonano uszczegółowienia realizacji powyższego ustawowego obowiązku poprzez przyjęcie, że podstawowym sposobem uprzątnięcia śniegu, lodu czy innych zanieczyszczeń jest ich usunięcie z powierzchni chodnika. Jednocześnie przy wystąpieniu śliskości (będącej następstwem warunków atmosferycznych takich jak opady śniegu, gołoledź itp.) uprzątnięcie chodnika ze śniegu, lodu czy innych zanieczyszczeń polegać będzie na zniwelowaniu śliskości przy użyciu piasku i maksymalnym ograniczeniu środków chemicznych. Wskazany § 7 ust. 1 pkt 2 Regulaminu w żaden sposób nie zwiększa zakresu obowiązków właścicieli.

Niezasadnie także zdaniem Rady Prokurator podnosi zarzut względem § 7 ust. 3 Regulaminu. Z przepisu tego nie wynika obowiązek właścicieli nieruchomości sąsiadujących z drogą jej uprzątnięcia ze śniegu. Przepis ten jedynie określa zasadę, że każdy, kto jest do tego zobowiązany stosownie do przepisów u.c.p.g. (właściciel nieruchomości, zarządca drogi, gmina) ma obowiązek odśnieżenia dróg i chodników na bieżąco, niezwłocznie po ustaniu opadów.

Odnośnie zawartego w § 7 ust. 2 Regulaminu obowiązku usuwania z dachów i gzymsów obiektów budowlanych, bezpośrednio sąsiadujących z trasami pieszych i drogami, sopli i nawisów śniegu, lodu, bezpośrednio po ich powstaniu – Rada zwróciła uwagę, że zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pas drogowy to nie tylko grunt, ale i przestrzeń nad nim. Wobec tego wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. obowiązek uprzątnięcia chodnika ze śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń rozciąga się również na przestrzeń znajdującą się ponad chodnikiem i obejmującą znajdujące się w tej przestrzeni krawędzie dachów i gzymsy. Rada podkreśliła, że wprowadzone wskazanym przepisem Regulaminu rozwiązanie podyktowane zostało względami bezpieczeństwa osób korzystających z ciągów komunikacyjnych.

Odpowiadając na zarzut skargi dotyczący § 19 pkt 3 Regulaminu Rady podniosła, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. zawiera upoważnienie do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu m.in. ochronę przed uciążliwościami dla ludzi. W ocenie Rady jednym z podstawowych obowiązków właścicieli w tym zakresie jest niedopuszczenie do zakłócania przez zwierzęta domowe ciszy i spokoju.

Błędnie zdaniem Rady Prokurator wskazując na § 21 ust. 3 Regulaminu uznał, że przy określaniu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczących wymagań dotyczących utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach (art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.) rada gminy jest związana zakresem pojęcia "zwierząt gospodarskich" z ustawy o hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Zarówno bowiem ta ustawa jak też ustawa o ochronie zwierząt wskazują na wewnątrzustawowy zakres przyjętej definicji. Nie sposób z faktu dookreślenia danego pojęcia dla potrzeb konkretnego aktu prawnego wyprowadzić wniosku o funkcjonowaniu w ramach całego systemu prawa legalnej definicji tego pojęcia. Za zaliczeniem gołębi do zwierząt gospodarskich przemawia także ratio legis u.c.p.g. oraz wykładnia celowościowa.

Zaskarżony § 23 ust. 3 Regulaminu zdaniem Rady nie nakłada na właścicieli żadnych dodatkowych obowiązków w zakresie deratyzacji. Jest bowiem rzeczą oczywistą, iż jeżeli właściciel nieruchomości jest zobowiązany do okresowej deratyzacji nieruchomości, to elementem składowym tegoż obowiązku jest również poniesienie ciężarów finansowych jego realizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:

Skarga jest w przeważającej części zasadna.

1. Jak wyraźnie wskazuje art. 4 ust. 1 u.c.p.g., regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego i jako taki przynależy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Taki akt normatywny musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca wyznaczył tym samym aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa: akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, LEX nr 349285). Granice upoważnienia do wydania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy wyznacza art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Szczegółowe określenie przez wskazany przepis treści, jakie powinny się znaleźć w regulaminie wskazuje, że regulamin ten ma charakter wykonawczy i dopełniający w stosunku do ustawy o czystości i porządku w gminach. Taki charakter regulaminu określa sposób oceny poprawności legislacyjnej wydanego przez radę gminy aktu, w szczególności rzutuje na ocenę, czy nie został on wydany z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

2. Powyższe spostrzeżenia co do charakteru zaskarżonej uchwały szczególnie rzutują na ocenę zasadności zarzutów skargi dotyczących definicji sformułowanych w uchwale. Jeżeli bowiem Regulamin jest częścią systemu źródeł prawa, to winien tworzyć całość z innymi elementami tegoż systemu (ustawami, rozporządzeniami, uchwałami organów samorządu terytorialnego, itd.), zgodnie z regułami legislacji, nie może być natomiast opisem ustaw czy rozporządzeń, swego rodzaju "podręcznikiem" dla obywatela, przez co – jak wskazuje Rada w odpowiedzi na skargę – można będzie zapobiec sytuacji kiedy mieszkaniec gminy zmuszony jest do analizy przepisów ustawowych i wykonawczych, niejednokrotnie rozsianych po licznych aktach prawnych. Fakt, iż obecna legislacja jest rzeczywiście bardzo obszerna i skomplikowana nie uzasadnia naruszenia prawnych reguł tworzenia prawa miejscowego.

3. Powtarzanie w regulaminie w całości definicji ustawowych jest dopuszczalne, o ile to powtórzenie nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06) Taki zabieg może bowiem zapobiec sytuacji, kiedy te same pojęcia, na nowo zdefiniowane w "otoczeniu prawnym" jakim są przepisy Regulaminu, mogą być inaczej odczytane niż w "otoczeniu prawnym" jakim są przepisy ustawy. Tego wymogu nie spełniają przepisy Regulaminu: § 1 pkt 3 ("nieczystości ciekłe"), § 1 pkt 5 ("odpady komunalne"), § 1 pkt 11 ("właściciele nieruchomości"), § 1 pkt 12 ("zbiorniki bezodpływowe"), § 1 pkt 14 (zwierzęta bezdomne") i § 1 pkt 15 ("zwierzęta domowe"). Są one bowiem powtórzeniami wskazanych przez Prokuratora przepisów ustawowych, co więcej – zawierającymi ewidentne pomyłki wymagające sprostowania.

4. Zasadny jest też zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. poprzez zdefiniowanie w § 1 pkt 4 Regulaminu pojęcia "odpady niebezpieczne" odmiennie niż w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o odpadach. W przepisach u.c.p.g. nie ma wprawdzie definicji "odpadów niebezpiecznych", tym niemniej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) posługuje się tym pojęciem. W tej sytuacji zdefiniowanie go w akcie o charakterze wykonawczym oznaczałoby, że tam, gdzie ustawodawca postanowił nie definiować danego pojęcia, pozostawiając jego odczytanie adresatowi normy prawnej, posługującego się regułami interpretacji przepisów prawa – rada gminy nie tylko zaprzecza przyjętemu przez ustawodawcę sposobowi sformułowania przepisów, na swój sposób definiując to pojęcie, ale dokonuje niejako "za obywatela" wykładni prawa, którą on sam powinien uczynić. W tym konkretnym przypadku zdaniem Sądu Prokurator słusznie ocenił, że "odpady niebezpieczne", o których mowa u.c.p.g. powinny być rozumiane zgodnie z definicją zawartą w ustawie o odpadach. Za takim stanowiskiem przemawia treść art. 2 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach, gdzie ustawodawca zastrzegł, że "Przepisy ustawy [o odpadach] nie naruszają w zakresie postępowania z odpadami przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 oraz z 2006 r. Nr 144, poz. 1042)". Trudno przyjąć, że racjonalny ustawodawca, zastrzegając iż pewne procedury postępowania z odpadami zostały uregulowane w innej, wyraźnie wskazanej ustawie niż ustawa o odpadach, jednocześnie dopuszczał, by odpady bądź poszczególne ich rodzaje były rozumiane w tej innej ustawie w zupełnie inny sposób.

5. Wykroczeniem poza delegację ustawową jest także zdefiniowanie w § 1 pkt 6 pojęcia "odpady wielkogabarytowe". Skoro ustawodawca posługując się tym pojęciem w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. nie widział potrzeby jego zdefiniowania – nie można przyjmować, że każda z gmin zobowiązanych do uchwalenia regulaminu czystości i porządku może definiować to pojęcie na swój własny sposób. W art. 4 ust. 2 u.c.p.g. brak jest upoważnienia do takiego definiowania.

6. Zasadny jest także zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez zdefiniowanie pojęcia "zwierzęta gospodarskie" odmiennie niż w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002; z późn. zm.) odsyłającej (art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie zwierząt) do art. 2 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Sąd w niniejszym składzie podziela w tym względzie pogląd NSA wyrażony w wyroku z 29 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1953/08), że za sięgnięciem do definicji z ustawy o ochronie zwierząt przemawiają względy wykładni systemowej. Jak stwierdził NSA we wskazanym wyroku - skoro w myśl art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, to jest rzeczą oczywistą, że pojęcie to musi być rozumiane jednakowo beż względu na to, czy zwierzęta te są utrzymywane na terenach przeznaczonych do produkcji rolniczej, czy też wyłączonych z tej produkcji.

7. Odnośnie definicji zawartych w § 1 pkt 7 – 10 zdaniem Sądu nie zachodzi żadna z przyczyn wskazanych w § 146 z.t.p., która powodowałaby konieczność definiowania pojęć "odpady roślinne", "podmioty uprawnione", "pojemniki" oraz "ustawy". W szczególności Regulamin – poza zdefiniowaniem – w ogóle nie posługuje się pojęciem "odpady roślinne", a definicja pojęcia "ustawy" wręcz ogranicza możliwości interpretacyjne Regulaminu w zgodzie z całym systemem prawa, zawężając możliwość wykładni systemowej do kręgu ściśle wyliczonych ustaw.

8. Niezasadnie natomiast Prokurator, czyniąc zarzut naruszenia prawa przez całą treść § 1 Regulaminu, uznał tym samym, że w sposób istotny naruszają prawo także § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 13 Regulaminu. Zawarte w tych punktach pojęcia to definicje skrótów nazw podmiotów wypełniających pewne określone Regulaminem zadania. Posługiwanie się nimi w tekście regulaminu bez wcześniejszego zdefiniowania mogłoby nie być powszechnie zrozumiałe. W tym zatem zakresie Sąd nie stwierdził nieważności § 1 Regulaminu.

9. Zasadny jest zarzut naruszenia zakresu upoważnienia ustawowego poprzez zapis § 7 ust. 1 pkt 2 Regulaminu. Kwestia sposobu usuwania śliskości chodnika w zakresie środków, które powinny być użyte i sposobu ich użycia nie została wskazana w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., natomiast kwestia ta została uregulowana w art. 82 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody oraz w wydanym stosownie do art. 82 ust. 3 tej ustawy w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach (Dz. U. Nr 230, poz. 1960).

10. W treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie znajduje także uzasadnienia nałożenie w § 7 ust. 2 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania sopli i nawisów śniegu z dachu i gzymsu budynku bezpośrednio sąsiadującego z trasami pieszych i drogami. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. ustala precyzyjnie zakres obowiązków właścicieli nieruchomości, nakazując im utrzymanie porządku i czystości poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a czynność dotyczyć może jedynie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Z treści kwestionowanego § 7 ust. 2 Regulaminu wynika obowiązek właściciela nieruchomości oczyszczenia nie tyle przestrzeni nad chodnikiem, ale każdej przestrzeni nad "trasami pieszych" (które przecież nie zawsze biegną chodnikiem) i "drogami" (których chodnik jest przecież tylko wydzieloną częścią). Oznaczałoby to rozszerzenie obowiązków właściciela nieruchomości poza zakres określony treścią art. 5 ust. 1 u.c.p.g. Podobnie nieuprawnionym rozszerzeniem obowiązków właściciela nieruchomości jest zapis § 7 ust. 3, który zobowiązuje do odśnieżania zarówno chodników jak też dróg.

11. Zdaniem Sądu, także przepis § 19 pkt 3 Regulaminu, nakładający na właścicieli, utrzymujących zwierzęta domowe, niedopuszczenie do zakłócania ciszy i spokoju przez te zwierzęta, narusza delegację zawartą tym razem w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten upoważnia radę gminy do nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niewykonanie przez właściciela obowiązku niedopuszczenia do zakłócania ciszy i spokoju przez jego zwierzęta domowe stanowi - w myśl art. 10 ust. 2a u.c.p.g. analizowanej ustawy - wykroczenie karane grzywną. Kwestia uciążliwości tego rodzaju, o której mowa w § 19 pkt 3 Regulaminu została już uregulowana w art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, stanowiącym, że kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Wobec powyższego zauważyć przyjdzie, że wskazany przepis Regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe oraz narusza jedną z zasad techniki prawodawczej ustalonej § 118 w zw. z § 143 z.t.p. Zgodnie z przywołaną regulacją w aktach prawa miejscowego, nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

12. Odnośnie obowiązków określonych w § 21 ust. 3 Regulaminu, dotyczących hodowli gołębi Sąd podziela stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim zawarte w wyroku z dnia 3 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Go 392/08), iż gołębie nie zaliczają się ani do zwierząt gospodarskich w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 15 ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (do którego odsyła art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt), ani do zwierząt domowych (art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt). Tym samym w nie jest możliwe, w ramach art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g., regulowanie w Regulaminie obowiązków dotyczących hodowli gołębi.

13. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. upoważnia radę gminy jedynie do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Nie jest to równoznaczne z prawem ustalenia w sposób wiążący, kto ma ponosić koszty deratyzacji. W tej sytuacji zarzut Prokuratora odnoszący się do § 23 ust. 3 Regulaminu jest zasadny.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uznając, że w określonym wyżej zakresie zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo – na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.