Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 387/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1, 2, art. 14 ust. 5, 6
journal: Dz.U. 2002 nr 147 poz 1231
law: Obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Marta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. sprawy ze skargi B. G. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] zmieniającą uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta M. oddala skargę


UZASADNIENIE

Pani B. G. po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa i otrzymaniu w dniu [...] grudnia 2007 r. odpowiedzi, wniosła w dniu [...] stycznia 2008 r. skargę na uchwale Rady Miasta M. z dnia [...] marca 2007 r., zmieniającą uchwałę nr. [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta M., zarzucając jej naruszenie art.12 § 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. 1982 Nr 35 poz 35 poz. 230 z późn. zm.), domagając się stwierdzenia jej nieważności.

W uzasadnieniu wskazała między innymi, że Rada M., uchwaliła w dniu [...] marca 2007 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta M.

W punkcie 1 zmieniono dotychczasowe brzmienie uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2003 r., ustalając, że :

Punkt sprzedaży napojów alkoholowych nie może być zlokalizowany w odległości nie mniejszej niż:

1) 100 metrów od budynku oraz obiektów szkół i świetlic opiekuńczo- wychowawczych.

2) 50 metrów od budynków oraz obiektów przedszkoli, muzeów, obiektów kościelnych i cmentarza parafialnego.

Rada Miejska M. zobligowana była przed podjęciem uchwały, lub też równocześnie z nią, uchwalić gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, ponieważ założenie tego programu powinno przesądzić o liczbie punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz usytuowanie punktów sprzedaży, podawania i sposobu spożywania napojów alkoholowych.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz. U. 1982 Nr 35 poz. 35 poz. 230 z póź. zm.) ustalona przez Radę Miejską M., liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta M., powinna być dostosowana do potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu.

Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska M. nie mogła jej dostosować do gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na rok 2007, do czego była na mocy art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zobowiązana ze względu na to, iż programu takiego równocześnie, lub tez przed nie uchwaliła.

Uchwała Nr [...] Rady Miasta M. zmieniająca uchwałę w sprawie Uchwalenia Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałaniu Narkomanii na rok 2007 uchwalona została dopiero 23 kwietnia 2007 r. zatem 28 dni po uchwaleniu skarżonej uchwały nr [...].

Zatem ustalenie przez Radę Miasta liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu bez uprzedniego lub jednoczesnego określenia potrzeb ograniczania dostępności alkoholu w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych nie odpowiada warunkom określonym w art. 12 ust. 4 ustawy dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. 1982 Nr 35 poz. 35 poz.230 z późn. zm.).

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta M. wniosła o jej oddalenie podkreślając, że w jego ocenie skarżąca nie wykazała interesu prawnego w przeprowadzeniu sądowej kontroli zaskarżonej decyzji do czego obligował ją art. 50 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż tylko w przypadku posiadania interesu prawnego można wnieść skargę do sądu.

W treści skargi skarżąca nie wymienia żadnych okoliczności faktycznych i prawnych, które mogłyby wskazywać, że skarżąca posiada własny, konkretny i aktualny interes prawny chroniony przez przepisy prawa i mający bezpośredni związek z treścią zaskarżonej uchwały.

Zatem Pani B. G. w treści skargi nie wskazała posiadania uprawnienia do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Miasta.

Ponadto skarżony organ wskazuje, iż tryb i zasady zaskarżania uchwały Rady Miasta M. reguluje ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1571 z późn. zm.).

Art. 101 ust. 1 tej ustawy wymaga wykazania przez skarżącą interesu prawnego lub uprawnienia naruszonego zaskarżoną uchwałą Rady Miasta M. Skarga Pani B. G. tego wymogu nie spełnia i nie wskazuje jaki jej interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone podjęciem zaskarżonej uchwały.

Z wyżej wskazanych przyczyn skarga powinna zostać oddalona.

Skarżąca wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2007 r. jako uzasadnienie swej skargi wskazała, że nie odpowiada ona warunkom określonym w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473).

Zdaniem skarżącej Rada Miasta była zobligowana przed podjęciem zaskarżonej uchwały, lub też równocześnie z nią uchwalić gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, ponieważ założenie tego programu powinno przesądzać o liczbie punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz usytuowania punktów sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. W opinii skarżącej Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta nie mogła jej dostosować do gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na rok 2007, do czego była zobowiązana na mocy art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi- ze względu na to, iż programu takiego równocześnie, lub że wcześniej nie uchwaliła.

Zarzuty skargi są bezpodstawne, gdyż zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem i w momencie jej podejmowania były spełnione warunki określone w art. 12 ust. 4 wyżej opisanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Niezgodne ze stanem faktycznym jest twierdzenie wyrażone w skardze, że Rada Miasta nie uchwaliła Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na 2007 rok przed podjęciem zaskarżonej uchwały, i że Program ten uchwaliła dopiero po upływie 28 dni od daty podjęcia zaskarżonej uchwały.

Miejski Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na 2007 rok został uchwalony dnia 21 grudnia 2006 roku i stanowi załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miasta M. w sprawie uchwalenia Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii Miasta M. na 2007 rok. Zatem uchwalenie tego programu, wbrew stwierdzeniu skarżącej, poprzedziło podjęcie zaskarżonej uchwały, spełniając wymóg określony w art. 12 ust. 4 ww. ustawy. Ponadto zaskarżona uchwała pozostaje w zgodności z Programem Profilaktyki, bowiem w programie tym wśród zadań szczegółowych, w § 8 zostały ujęte działania zmierzające do ograniczenia dostępności spożycia alkoholu uwzględniające między innymi prowadzenie działań umożliwiających diagnozę stanu faktycznego związanego z dostępem do alkoholu dla osób niepełnoletnich.

Samorząd M. systematycznie i bardzo konsekwentnie wykonuje ustawowe zadania związane z profilaktyką i przeciwdziałaniem alkoholizmowi. Corocznie, w roku poprzedzającym rok, którego dotyczy, jest uchwalany miejski program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz są przyjmowane przez Radę Miasta sprawozdania z jego wykonania.

Badania dostępności alkoholu na terenie Miasta były prowadzone również w latach poprzednich. Na przykład w roku 2005 na terenie M. wykonano we wszystkich punktach prowadzących sprzedaż alkoholu, łącznie 343 badania, dotyczące gotowości sprzedania alkoholu osobie wyglądającej na małoletnią. Badania te wykazywały, że mimo prowadzonych różnorodnych działań nakierowanych na ograniczanie dostępności alkoholu, problem w mieście nadal występuje szczególnie w zakresie dostępności alkoholu dla młodzieży i że należy podjąć środki prawne wzmacniające dotychczas prowadzone działania.

Treść zaskarżonej uchwały zwiększająca przestrzeń wolną od alkoholu w otoczeniu szkół podstawowych, gimnazjum i szkół ponad gimnazjalnych uwzględnia prowadzoną w ramach realizacji Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, analizę zjawiska związanego z dostępnością alkoholu dla małoletnich w M.

Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę działa zgodnie z prawem i wykonywała w ramach posiadanych uprawnień swoje powinności dotyczące osiągania w M. dobrych efektów związanych z wychowaniem w trzeźwości i ograniczaniem spożycia alkoholu w sposób zmierzający do przeciwdziałania alkoholizmowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 53, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej własności ocenia zaskarżoną uchwałę z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej uchwały. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Tak więc aby wnieść skargę do sądu zgodnie z orzeczeniem wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r. o sygnaturze II OSK 2019/06 należy wykazać związek pomiędzy swą sytuacją prawną i normą prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. Skarżąca nie wykazała takiego związku w uzasadnieniu swej skargi.

Sąd stwierdził ponadto, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. 01.142.1591 każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia- zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z powyższego przepisu wynika wprost, ze tylko ten kogo interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą może wnieść skargę na te uchwałę do sądu. W ocenie składu orzekającego na skarżącym spoczywa obowiązek wskazania, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Aby mieć przymiot strony niniejszym postępowaniu należy więc wskazać, że zaskarżona uchwala narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

Pojęcie interesu ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynika z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności (wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 marca 2001 r. I S.A 2312/99).

Orzecznictwo dotyczące interesu prawnego i co się z tym wiąże określenia atrybutu strony jest ugruntowane i jednolite.

W rozpoznawanej sprawie Sąd w pełni podziela powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W świetle wykształconego na gruncie art. 28 k.p.a. orzecznictwa administracyjnego pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r. I SA 1326/93 oraz wyrok NSA z 15 października 1998 r. III SA 955/97). Zatem, podstawowe znaczenie dla kwestii, czy ktoś jest stroną, ma ocena, czy zainteresowany ma "interes prawny" w załatwieniu sprawy, nie zaś jedynie interes faktyczny. O ocenie interesu prawnego nie decyduje wewnętrzne przekonanie danej osoby, lecz przepis prawa materialnego, w rozpoznawanej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999 r., II SA 4729/97).

Wymaga także podkreślenia, że istotą interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego- taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa- oczywiście nie tylko do prawa administracyjnego, ale za każdym razem norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm- norma, której treść można do końca ustalić.

Reasumując należy stwierdzić, że obszerne piśmiennictwo na temat interesu prawnego oraz orzecznictwo sądowe upatruje istotę interesu prawnego w jego związku z konkretną norma prawa materialnego. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa, nie tylko administracyjnego. Źródłem interesu prawnego jest zatem norma prawa na podstawie, której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądań przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzeniem tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzji administracyjnej) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniałyby zastosowanie normy prawa materialnego. Interes prawny nie jest więc kategorią abstrakcyjną.

Rozpatrując kwestie przymiotu strony w niniejszym postępowaniu należy podkreślić, że skarżąca ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa ani w skardze nie wskazała aby zaskarżona uchwała Rady Miasta M. naruszyła jej interes prawny bądź uprawnienie. Tak więc skarżąca nie wypełniła jednej z przesłanek art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i w związku z powyższym nie mogła wnieść skargi na przedmiotową uchwałę, gdyż nie posiadała przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt. II OSK 1627/06, "Wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu określonych w przepisie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Tak więc skarżący w postępowaniu planistycznym musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego.

Na marginesie sprawy należy zauważyć, że skarżąca nie miała racji, że skarżona uchwała została podjęta niezgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Jak wynika z akt administracyjnych Miejski Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz przeciwdziałania Narkomanii został uchwalony 21 grudnia 2007 r., a wiec przed podjęciem zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy, orzeczono jak w sentencji.