Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2816/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 182 § 2, art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1312/19 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. M. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 stycznia 2020 r., I SA/Wa 1312/19, oddalił skargę J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2018 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nr [...] wydanej przez Naczelnika Dzielnicy W. w dniu [...] stycznia 1975 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji nr [...] wydanej przez Prezydenta W. w dniu [...] kwietnia 1975 r. Decyzją z [...] stycznia 1975 r. organ I instancji odmówił Ł. Z. i W. S., W. i B. małżonkom O., J. i A. małżonkom P. oraz L. i K. małżonkom P. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. P. [...], [...], [...] i [...], nr hip. 12117, dz. [...], [...], [...], [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: Kolegium), na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez Naczelnika Dzielnicy W. w dniu [...] stycznia 1975 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji wydanej przez Prezydenta W. w dniu [...] kwietnia 1975 r. – do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez Ministra Finansów w sprawie zastosowania w stosunku do nieruchomości położonej przy ul. P. [...] ozn. nr hip. 12117 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz.U. Nr 12, poz. 65; dalej: ustawa z 9 kwietnia 1968 r.).

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ww. postanowieniem złożyli: Wspólnota Mieszkaniowa A., Wspólnota Mieszkaniowa B., Wspólnota Mieszkaniowa C., Wspólnota Mieszkaniowa D., J. M., M. W., G. Ż. K., S. S., A. K.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Kolegium utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2018 r. wskazując, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie należało zawiesić z uwagi na fakt, iż obecnie przed Ministrem Finansów toczy się postępowanie w sprawie zastosowania w stosunku do przedmiotowej nieruchomości ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Zdaniem Kolegium postępowanie prowadzone przez Ministra Finansów posiada bezpośredni wpływ na postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1975 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] kwietnia 1975 r. Kolegium uznało, że ustalenia dokonywane przez Ministra Finansów oddziaływają na ww. postępowanie zarówno w sferze przedmiotowej jak i podmiotowej. Organ podkreślił, że jednym ze sposobów rezygnacji przez byłego właściciela ze swoich praw do nieruchomości warszawskiej przejętej na podstawie przepisów dekretu na własność Skarbu Państwa, było skorzystanie z unormowań prawnych zawartych w układach indemnizacyjnych podpisanych przez rząd polski z rządami innych państw. Kolegium stwierdziło, że prowadzone przed Ministrem Finansów postępowanie w sprawie zastosowania przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. ma istotne znaczenie dla ustalenia interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym osób, do których skierowana została decyzja z [...] stycznia 1975 r. Zatem wynik postępowania przed Ministrem stanowi prejudykat dla postępowania nieważnościowego, a to uzasadnia zawieszenie tego ostatniego na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Na powyższe postanowienie J. M. (dalej: skarżący) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że:

• w aktualnym stanie sprawy niedopuszczalne byłoby rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania wnioskodawczyń K. B. i E. P. od decyzji Kolegium z [...] kwietnia 2002 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych z 1975 r.,

• wynik toczącego się przed Ministrem Finansów postępowania w sprawie zastosowania w stosunku do przedmiotowej nieruchomości ustawy z 9 kwietnia 1968 r., będzie mieć wpływ na wydanie przez SKO decyzji w stosunku do pozostałych nieruchomości, których dotyczy toczące się przed SKO postępowanie, tzn. nieruchomości położonych w W. przy ul. P. nr [...], [...] i [...] (a w szczególności do nieruchomości przy ul. P. [...], w której znajduje się lokal należący do skarżącego), a w konsekwencji powyższego:

2) nieusunięcie uchybień postanowienia o zawieszeniu postępowania polegających w szczególności na zawieszeniu postępowania mimo braku prawnych podstaw ku temu, oraz naruszenie zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), przez nie ustosunkowanie się przez Kolegium do zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, twierdzeń uznanych przez skarżącego za istotne dla oceny sposobu załatwienia sprawy przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że przez "zagadnienie wstępne", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. co do zasady rozumieć należy sytuację, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, tj. sytuacją, w której bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Sąd I instancji podał, że art. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. przewiduje wydanie przez Ministra Finansów decyzji administracyjnej, stwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zaś decyzja ta stanowi podstawę wpisu praw w księdze wieczystej. Zdaniem Sądu I instancji nie może budzić wątpliwości, że celem tej ustawy było nie tyle unormowanie kwestii dokonywania wpisów w księgach wieczystych, lecz w istocie miała ona na celu uregulowanie spraw związanych ze stanem prawnym nieruchomości, które zostały przejęte przez Państwo, a z tytułu tego przejęcia na mocy umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, właścicielom nieruchomości/następcom prawnym właścicieli zaproponowano czy też wypłacono odszkodowanie. Sąd I instancji podkreślił, że przyznanie odszkodowania w ramach układu indemnizacyjnego powodowało utratę roszczeń majątkowych do mienia, z którym wiązało się to odszkodowanie Z faktu, że były właściciel (współwłaściciel) zdecydował się na skorzystanie z dobrodziejstwa układu, wynika, iż zrzekł się on wszelkich roszczeń do nieruchomości, a co za tym idzie roszczenia te nie mogły wchodzić w skład masy spadkowej, ani być przedmiotem umów cywilnoprawnych.

W ocenie Sądu I instancji organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie przyjęły, że od postępowania prowadzonego przed Ministrem Finansów zależy, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 1975 r. mogli skutecznie żądać stwierdzenia nieważności tej decyzji. Utrata interesu prawnego określonego podmiotu do żądania stwierdzenia nieważności powyższej decyzji będzie związana ewentualnie z faktem zrzeczenia się przez byłego właściciela nieruchomości warszawskiej roszczeń majątkowych związanych z taką nieruchomością .

Sąd I instancji wyjaśnił również, że postępowanie o stwierdzenie nieważności swoim zakresem, zgodnie ze złożonym wnioskiem, obejmuje decyzję z [...] stycznia 1975 r, którą odmówiono określonym osobom prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul P. [...], [...], [...] i [...] nr hip. 12117 dz. [...],[...],[...],[...] o pow. 1658,80 m2. Ponieważ zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji musi być pełny (tj. dotyczyć całości rozstrzygnięcia), to nie ma możliwości prowadzenia częściowych postępowań w tym samym przedmiocie, dotyczących poszczególnych nieruchomości wchodzących w skład dawnej nieruchomości dekretowej, aktualnie stanowiących odrębne nieruchomości. Zatem prowadzenie postępowania przed Ministrem Finansów w zakresie nieruchomości położonej przy ul. P. [...] ma znaczenie dla całego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 1975 r.

Sąd I instancji podkreślił również, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek zbadać czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte z wniosku osoby mającej przymiot strony. W sytuacji, gdy wniosek został złożony przez podmiot nie będący stroną postępowania, a więc nie mającą skutecznej legitymacji do domagania się przeprowadzenia kontroli decyzji administracyjnej w trybie art. 156 § 1 k.p.a., a organ wszczął postępowanie, to powinien je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Dopiero po ocenie legitymacji strony, może przejść do oceny decyzji w kontekście przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. Zatem decyzja Ministra Finansów ma znaczenie dla toczącego się postępowania nadzorczego, natomiast kwestia uprawnienia M. S. do złożenia wniosku dekretowego ma dopiero następcze znaczenie.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 p.p.s.a., a w rezultacie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z [...] grudnia 2018 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w niniejszej sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. Skarżący kasacyjnie wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie a nie uwzględnienie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., przez mylne przyjęcie, że nastąpiła konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, polegającego na rozstrzygnięciu toczącego się przed Ministrem Finansów postępowania w sprawie zastosowania w stosunku do przedmiotowej nieruchomości ustawy z 9 kwietnia 1968 r., powodująca konieczność zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem z materiału dowodowego wynika, iż zawieszone przez Kolegium postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z [...] stycznia 1975 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] kwietnia 1975 r. zostało wszczęte na żądanie osoby nieposiadającej materialnej legitymacji do żądania wszczęcia takiego postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że toczące się przed Ministrem Finansów postępowanie w sprawie zastosowania w stosunku do przedmiotowej nieruchomości ustawy z 9 kwietnia 1968 r. nie jest w okolicznościach niniejszej sprawy zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie pociąga za sobą konieczności zawieszenia postępowania, albowiem niezależnie od ostatecznego rozstrzygnięcia tego postępowania, jego wynik nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sytuacja wyglądałaby zgoła inaczej, gdyby wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1975 r. był złożony przez legitymowaną do tego osobę, tzn. przez następcę prawnego osoby, która złożyła wniosek dekretowy (M. S.), przy założeniu, że wnioskodawca zdołałby wykazać, że osobie tej istotnie służyły jakiekolwiek uprawnienia w stosunku do nieruchomości, których dotyczy postępowanie. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 grudnia 2001 r. (sygn. akt: I SA 1055-1060/01, I SA 1063/01, I SA 2591/01, I SA 1087-1088/01, I SA 1090-1091/01, I SA 1093-1098/01, I SA 1102-1104/01, I SA 1106/01, I SA 1556/01) uchylił decyzje Kolegium usuwające z obrotu prawnego decyzje władz W. z 1975 r., odmawiające przyznania prawa użytkowania wieczystego następcom prawnym E. S. w stosunku m.in. do przedmiotowej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie wskazał, że wnioskodawcy podejmowali w przeszłości, tzn. w okresie od 2002 r. do 2017 r., kilka prób zmierzających do wykazania, że wniosek dekretowy dotyczący nieruchomości położonych przy ul. P. [...], [...], [...] i [...] w W. złożony został przez osobę będącą spadkobiercą po przedwojennych właścicielach, za żadnym jednak razem nie zdołali wykazać następstwa prawnego pomiędzy ostatnimi właścicielami nieruchomości (tzn. A. H. i H. H. braćmi S.) a osobą, w imieniu której złożony został wniosek przyznanie własności czasowej do przedmiotowych nieruchomości. W tym kontekście, rekapitulując powyższe ustalenia, skarżący kasacyjnie wskazał, że: 1) kilkukrotne niepowodzenie wnioskodawców w doprowadzeniu do zmiany postanowienia Sądu Rejonowego w Sochaczewie w sprawie nabycia spadku z 13 listopada 1951 r. sygn. akt NS II 157/51 czyni zadość postulatowi zawartemu w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2001 r. pozwalając ustalić w sposób wystarczający, czy "została wyjaśniona podstawowa przesłanka z art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy, a mianowicie czy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu złożyła osoba uprawniona" i na tak postawione pytanie udzielić odpowiedzi negatywnej; 2) znany jest bowiem krąg spadkobierców po przedwojennych właścicielach nieruchomości – nie należy do nich osoba, w której imieniu złożono wniosek dekretowy; 3) skoro tak, to decyzja z [...] stycznia 1975 r. odmawiająca przyznania prawa własności czasowej do gruntu osobom, które nie wnioskowały o to w sposób wymagany w dekrecie o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (ani następcom prawnym takich osób) jest prawidłowa i nie ma podstaw do jej podważenia, odpowiada prawu również decyzja z [...] kwietnia 1975 r. utrzymująca ww. decyzję w mocy; 4) w konsekwencji powyższego, zasadna – w zakresie, w jakim odmawia usunięcia z obrotu prawnego decyzji, o których mowa powyżej – jest też decyzja Kolegium z [...] kwietnia 2002 r., której bezpośrednio dotyczy prowadzone przez Kolegium postępowanie, którego zawieszenie stało się przyczyną niniejszej skargi kasacyjnej.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Kolegium powinno odmówić stwierdzenia nieważności decyzji z 1975 r. dlatego, że stwierdzenia nieważności decyzji domagają się osoby do tego nieuprawnione, nieposiadające legitymacji materialnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, jedynie w sytuacji, gdy nie budzi wątpliwości, że wydania decyzji od organu domaga się osoba legitymowana materialnie do złożenia danego żądania, mająca przymiot strony, można rozpatrywać przesłanki zawieszenia postępowania w oparciu o zagadnienie prejudycjalne. Na gruncie niniejszej sprawy mielibyśmy zatem do czynienia z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdyby z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji z 1975 r. wystąpiła legitymowana do tego osoba. W takiej sytuacji istotnie mogłoby się okazać, że pomimo spełnienia warunków dla uwzględnienia żądania uchylenia decyzji z 1975 r. (a w dalszej perspektywie uwzględnienia wniosku dekretowego) nie ma podstaw dla spełnienia żądania z uwagi na rezultat toczącego się przed Ministrem Finansów postępowania – wówczas zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. istotnie byłoby zasadne. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w rezultacie ustaleń możliwych do dokonania na gruncie materiału dowodowego zgromadzonego dotychczas przez Kolegium, prawidłowym rozstrzygnięciem istotnie będzie umorzenie przez Kolegium postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

W piśmie nadanym 16 stycznia 2021 r. skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Pozostałe strony postępowania nie zawnioskowały o jej przeprowadzenie.

Pismem z 22 lutego 2021 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania – E. B. poinformował o złożeniu przez uczestniczkę skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy-Żoliborza z 21 maja 2014, sygn. akt I Ns 467/12; postępowanie ze skargi toczy się aktualnie przez Sądem Rejonowym dla Warszawy-Żoliborza pod sygn. akt I Ns 430/20.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna.

Niezależnie od trafności przedstawionej w skardze kasacyjnej argumentacji, zasadny jest zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy. Jak zwrócił uwagę Sąd I instancji, okoliczności faktyczne sprawy nie są sporne. Podkreślić zatem należy, że zawieszone postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym, o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości objętej działaniem dekretu z 26 października 1945 r. (dekretu "warszawskiego"). Decyzje odmowne z roku 1975 zostały wydane w stosunku do Ł. Z. i W. S., W. i B. małżonków O., J. i A. małżonków P. oraz L. i K. małżonków P. Wniosek o stwierdzenie nieważności tych decyzji pismem z 31 sierpnia 2000 r. złożyły (reprezentowane przez pełnomocnika) K. P., będąca adresatką decyzji i następcą prawym L. P. oraz E. B., następca prawny L. P. Interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji mają strony postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją i ich następcy prawni. Osoba, do której skierowana została decyzja, kwestionowana następnie w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, jest stroną tego postępowania, nawet wtedy, gdy opiera się ono na zarzucie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności jest bowiem również osoba, do której decyzja została skierowana i w konsekwencji, decyzja orzeka o jej prawach i obowiązkach, nawet jeżeli te prawa i obowiązki nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa materialnego. Ponieważ przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie o wpadkowym charakterze, powyższe uwagi nie mają na celu rozstrzygnięcia, czy osobom wnioskującym o stwierdzenie nieważności przysługuje roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu, służą natomiast wskazaniu, że wadliwie Sąd I instancji oraz Kolegium przyjęły, że postępowanie przed Ministrem Finansów rozstrzygnie zagadnienie wstępne, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności mogli skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji odmownej, czy też na skutek utraty roszczeń majątkowych do mienia, utracili interes prawny, wobec czego postępowanie przed Ministrem Finansów da odpowiedź, czy postępowanie nadzwyczajne został wszczęte przez uprawnione osoby, które mogą domagać się stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej.

Takie rozumowanie świadczy o pominięciu różnicy między postępowaniem nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności i postępowaniem w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego, dla którego ma znaczenie, czy roszczenia majątkowe związane z dekretem z 1945 r. wygasły.

Do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji odmownej są legitymowani jej adresaci i ich następcy prawni, albowiem nie dotyczy ona praw i obowiązków osobistych. Postępowanie w przedmiocie nieważności jest postępowaniem, w którym nie rozpoznaje się ponownie sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją, ale tę decyzję bada się pod kątem zaistnienia enumeratywnie wyliczonych przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Badanie ma miejsce z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego na datę wydania kwestionowanej decyzji. Ponieważ kwestionowana decyzja jest decyzją odmowną, dopiero ewentualne stwierdzenie jej nieważności mogłoby ponownie otworzyć kwestię badania materialnoprawnych podstaw do rozpoznania wniosku dekretowego, wówczas kwestie objęte postępowaniem przed Ministrem Finansów miałyby prejudycjalne znaczenie. W postępowaniu nadzorczym organ nie rozstrzyga ponownie wniosku dekretowego. Znajduje to potwierdzenie w orzeczeniu przytoczonym przez Kolegium w odpowiedzi na skargę do Sądu I instancji, które dotyczy właśnie znaczenia decyzji wydanej na podstawie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. dla rozstrzygnięcia wniosku dekretowego (wyrok WSA w Warszawie z 3 lipca 2018 r., sygn. I SA/Wa 1076/18). Na aktualnym etapie postępowania nadzorczego, organ ma do rozpoznania wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z 3 kwietnia 2002 r., a w postępowaniu tym związany jest oceną prawną zawartą w wyroku NSA w Warszawie z 5 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 1055-1060/01, I SA 1063/01, I SA 2591/01, I SA 1087-1088/01, I SA 1090-1091/01, I SA 1093-1098/01, I SA 1102-1104/01, I SA 1106/01, I SA 1556/01), zgodnie z art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002, nr 153, poz. 1271 ze zm.).

Należy zgodzić się wobec tego z tezami skargi kasacyjnej, że postępowanie przez Ministrem Finansów nie ma charakteru prejudycjalnego dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej nieważności odmownej decyzji dekretowej, a na pewno nie może służyć do weryfikacji interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym osób, do których skierowane zostały decyzje odmawiające ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości warszawskiej. W okolicznościach sprawy nie mógł zatem znaleźć zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem brak jest bezpośredniego związku między zbadaniem przesłanek nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej, a ustaleniem, czy roszczenia majątkowe związane z mieniem warszawskim wygasły. W sprawie nie istnieje prejudycjalna zależność między wynikiem postępowania przed Ministrem Finansów, a postępowaniem nadzorczym dotyczącym decyzji dekretowej, zależność ta może się pojawić w sytuacji merytorycznego orzekania o żądaniach wniosku dekretowego, co nie ma miejsca w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej.

Mając na uwadze dotychczasowy okres prowadzenia postępowania nadzwyczajnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uwzględnić, że rozpoznaniu w nim podlegają przesłanki nieważności decyzji wedle stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania, zaś zmiana lub uchylenie decyzji albo orzeczenia sądu, w oparciu o które została wydana decyzja, stanowi podstawę wznowienia przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku, a uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, także o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2018 r. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.