Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 810/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Teza: Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. (zawartego w rozdziale „Wywłaszczanie nieruchomości”) kwalifikować należy jako jeden ze sposobów wywłaszczenia. Z tego też względu hipotezy powyższej normy nie można interpretować rozszerzająco, zwłaszcza, że w przeciwieństwie do przymusowego ustanowienia służebności przesyłu w postępowaniu cywilnym, art. 124 ust. 1 u.g.n. nie przewiduje możności przyznania właścicielowi nieruchomości wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości. Świadczenia przysługujące właścicielowi nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 4 u.g.n. mają charakter ściśle odszkodowawczy, ograniczony do szkód powstałych na nieruchomości oraz zmniejszenia się wartość nieruchomości.

Plan miejscowy, aby stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości musi być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Art. 124 ust.1 u.g.n., który nie poprzestaje jedynie na wprowadzeniu wymogu zgodności inwestycji w zapisami planu miejscowego, lecz idzie dalej stanowiąc, że to ograniczenie ma nastąpić zgodnie z planem miejscowym. Wprowadzane w powyższym trybie ograniczenia prawa własności ma zatem nastąpić zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a więc w istocie ma wynikać z planu miejscowego.

Dla wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. konieczne jest, aby w planie miejscowym lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalony został przebieg (lokalizacja) inwestycji. Usytuowania inwestycji nie można natomiast ustalać wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego.

Celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest bowiem rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać, gdyż kwestie te powinny być sprecyzowane uprzednio albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. O wyborze miejsca lokalizacji inwestycji nie może także samodzielnie decydować sam inwestor, nawet jeżeli jest nim – tak w niniejszej sprawie – spółka komunalna.

Art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych warunków co do formy i treści oraz czasookresu trwania rokowań, jednakże poglądu takiego nie można utożsamiać z możnością zrezygnowania z przeprowadzenia rokowań w celu uzyskania zgody na wykonanie prac. Inwestor ma obowiązek podjąć rokowania o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Termin ten należy rozumieć zgodnie z jego normalnym znaczeniem oznaczającym negocjacje, pertraktacje. Z tych też przyczyn nie sposób uznać za rokowania prostego zapytania właściciela nieruchomości o wyrażenie zgody na wykonanie prac i uzyskania odpowiedzi odmownej.

TEZY

Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. (zawartego w rozdziale „Wywłaszczanie nieruchomości”) kwalifikować należy jako jeden ze sposobów wywłaszczenia. Z tego też względu hipotezy powyższej normy nie można interpretować rozszerzająco, zwłaszcza, że w przeciwieństwie do przymusowego ustanowienia służebności przesyłu w postępowaniu cywilnym, art. 124 ust. 1 u.g.n. nie przewiduje możności przyznania właścicielowi nieruchomości wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości. Świadczenia przysługujące właścicielowi nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 4 u.g.n. mają charakter ściśle odszkodowawczy, ograniczony do szkód powstałych na nieruchomości oraz zmniejszenia się wartość nieruchomości.

Plan miejscowy, aby stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości musi być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Art. 124 ust.1 u.g.n., który nie poprzestaje jedynie na wprowadzeniu wymogu zgodności inwestycji w zapisami planu miejscowego, lecz idzie dalej stanowiąc, że to ograniczenie ma nastąpić zgodnie z planem miejscowym. Wprowadzane w powyższym trybie ograniczenia prawa własności ma zatem nastąpić zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a więc w istocie ma wynikać z planu miejscowego.

Dla wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. konieczne jest, aby w planie miejscowym lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalony został przebieg (lokalizacja) inwestycji. Usytuowania inwestycji nie można natomiast ustalać wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego.

Celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest bowiem rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać, gdyż kwestie te powinny być sprecyzowane uprzednio albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. O wyborze miejsca lokalizacji inwestycji nie może także samodzielnie decydować sam inwestor, nawet jeżeli jest nim – tak w niniejszej sprawie – spółka komunalna.

Art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych warunków co do formy i treści oraz czasookresu trwania rokowań, jednakże poglądu takiego nie można utożsamiać z możnością zrezygnowania z przeprowadzenia rokowań w celu uzyskania zgody na wykonanie prac. Inwestor ma obowiązek podjąć rokowania o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Termin ten należy rozumieć zgodnie z jego normalnym znaczeniem oznaczającym negocjacje, pertraktacje. Z tych też przyczyn nie sposób uznać za rokowania prostego zapytania właściciela nieruchomości o wyrażenie zgody na wykonanie prac i uzyskania odpowiedzi odmownej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Specjalista Beata Basak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. Z. kwotę [...]( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania M. Z. (dalej także: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. P. z [...] r. znak: [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] (obręb [...]), o łącznej pow. [...] ha, położone w B. P..

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji, uwzględniając wniosek [...]" spółki z o.o. z siedzibą w B. P. (dalej także: spółka), ograniczył sposób korzystania ze stanowiącej własność skarżącego wskazanej wyżej nieruchomości, poprzez zezwolenie spółce na założenie i przeprowadzenie na części tej nieruchomości kanalizacji sanitarnej ścieków bytowych PVC śr. 315 mm. Zakres ograniczenia został szczegółowo określony na załącznikach graficznych do decyzji. Decyzję wydano na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 4, 6 i 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. - dalej jako: "u.g.n.").

Organ pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki materialno-prawne ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że spółka zwracała się do skarżącego o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości w celu przeprowadzenia kanalizacji sanitarnej. Próby uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości okazały się bezskuteczne. Brak zgody właściciela został potwierdzony w czasie przeprowadzonej w ramach postępowania rozprawy administracyjnej. Inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. P. pod nazwą "[...]", zatwierdzonego uchwałą Nr XXIX/32/09 Rady Miasta Biała Podlaska z 23 kwietnia 2009 r., według którego opisane działki położone są w terenach dróg i ulic publicznych ([...] [...], [...]). Trasę przebiegu kanalizacji sanitarnej będącej przedmiotem wniosku zaprojektowano w wyznaczonych w tym planie terenach dróg klasy lokalnej, co jest zgodne z § 20 planu. Ponadto, jak wynika z wniosku spółki, zaprojektowany na działkach skarżącego odcinek kanalizacji jest częścią niezbędnego doprowadzenia do przepompowni ścieków przy ul. [...], a przy tym jest to jedyna możliwa i jednocześnie najkrótsza trasa tego doprowadzenia. Projektowana inwestycja stanowi część inwestycji celu publicznego – w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 - dalej także jako: "u.p.z.p.") oraz art. 6 pkt 3 u.g.n. W [...] r. decyzją Prezydenta Miasta B. P. nr [...] zatwierdzono bowiem projekt budowlany i udzielono spółce pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji ściekowej, z wyłączeniem odcinka kanalizacji przebiegającej przez działki skarżącego, z uwagi na brak jego zgody na udostępnienie nieruchomości.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Wojewoda podzielił w całości ustalenia i oceny zawarte w tym rozstrzygnięciu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że w świetle § 20 ust. 1 obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, sieci infrastruktury technicznej powinny być w miarę możliwości prowadzone przez tereny przeznaczone na cele publiczne oraz przez tereny ciągów pieszo-jezdnych i dróg wewnętrznych. W niniejszej sprawie nie budzi zaś wątpliwości, że sieć kanalizacji sanitarnej została zaprojektowana w granicach przewidzianej planem drogi publicznej.

Zdaniem Wojewody, istotne jest zarazem, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie przyjęcia planu miejscowego, nie przewidywał wymogu szczegółowego uwzględniania w planu przebiegu inwestycji sieciowych, zwłaszcza sieci podziemnych o znaczeniu lokalnym. Samo sformułowanie "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.), nakazuje przyjąć, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie przybierają formę ogólną. Do precyzyjniejszych unormowań w planach miejscowych dochodziło z reguły, gdy sieci infrastruktury technicznej dotyczyły urządzeń o wielkim zasięgu oddziaływania na otoczenie, w tym wymagających pasów ochronnych bądź pasów technologicznych. Nie zawsze w planach miejscowych wprost wskazuje się na umiejscowienie konkretnych inwestycji liniowych, a jedynie wspomina się o inwestycjach "o charakterze publicznym w zakresie infrastruktury przesyłowej". Stąd w orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawanie decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę sieciową na określonym terenie, jednakże nie ustalających precyzyjnie jej przebiegu, podkreślając jednocześnie, iż im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy pozostawiono margines swobody dla organów w toku postępowania określonego w art. 124 u.g.n.

Dopiero w wyniku nowelizacji u.p.z.p., jaka nastąpiła wskutek wejścia w życie 21 października 2010 r. ustawy nowelizującej z 25 czerwca 2010 r. (Dz. U. nr 130, poz. 871) w ust. 3 art. 15 u.p.z.p. dodano pkt. 4a i 4b, zgodnie z którymi w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (4a) oraz granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012 (4b).

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z załączonego do wniosku spółki oświadczenia projektanta sieci – W. K. z 26 lipca 2018 r., przeprowadził on rozmowę ze skarżącym w celu uzyskanie zgody na przeprowadzenie przez ww. działki sieci kanalizacji ściekowej. W czasie rozmowy projektant okazał przebieg tej sieci na załączniku graficznym oraz jej przebieg w terenie. Skarżący odmówił jednak udzielenia dla spółki zgody na umieszczenie sieci kanalizacji na należącej do niego nieruchomości. Uprawnienie projektanta sieci do przeprowadzenia rokowań w imieniu i na rzecz spółki wynikało z zawartej przez niego umowy z 29 kwietnia 2016 r. na wykonanie projektu budowlanego zawierającego elementy projektu wykonawczego na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji ściekowej w ul. [...] w B. P.. Zgodnie z § 1 ust. 3 umowy był on zobowiązany do uzyskania wszelkich przewidzianych prawem uzgodnień, w tym także uzyskania zgód właścicieli nieruchomości na realizację na ich działka inwestycji. Prawo tej osoby do występowania w imieniu inwestora zostało potwierdzone w znajdującym się w aktach sprawy piśmie spółki z 28 sierpnia 2017 r. Nadto brak zgody skarżącego na udostępnienie nieruchomości wynika także z jego wypowiedzi w czasie rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej w dniu 5 października 2017 r., a także z odwołania. Jak przyjmuje się zaś w doktrynie i orzecznictwie, ustawodawca nie przewidział jakiejś szczególnej formy dla przeprowadzenia rokowań przewidzianych w art. 124 u.g.n. Wystarczające jest jedynie, by inwestor w dowolny sposób powiadomił właściciela o swoich zamierzeniach, a właściciel bezwarunkowo odmówił zgody na udostępnienie nieruchomości.

Decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona przez M. Z. do sądu administracyjnego.

Skarżący zarzucił, że decyzja Wojewody narusza art. 6, 7, 7a, 8 § 1, 11, 97 § 1 pkt 4 oraz 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., a także art. 6 pkt 2 i art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Zdaniem skarżącego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało skonstruowane w sposób niejednoznaczny, albowiem nie wynika z niego, czy sieć kanalizacyjna będzie projektowana i wykonywana w terenach dróg, czy też nie. Zauważył, że w sytuacji gdy opracowywana jest obecnie zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie istotnym dla postępowania w niniejszej sprawie, to argument organu, że inwestycja jest zgodna z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania jest niewystarczający. W przypadku bowiem, gdyby w nowym planie zagospodarowania uległa zmianie lokalizacja drogi lokalnej, o której jest mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to w przypadku zrealizowania projektowanej przez spółkę inwestycji zgodnie z obecnym przebiegiem tej drogi mogłoby się w przyszłości okazać, że sieć kanalizacyjna będzie przebiegała przez środek działki budowlanej skarżącego. Nie jest więc jasne, czy w takim przypadku możnaby mówić o zgodności tej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Do kwestii tej organ nie odniósł się w żaden sposób, mimo że dotyczy ona oceny spełnienia podstawowej przesłanki wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, określonej w art. 124 ust. 3 u.g.n.

Zdaniem skarżącego, nie spełniono kolejnej przesłanki wydania tej decyzji, albowiem wbrew twierdzeniom organu nie przeprowadzono wymaganych rokowań ze skarżącym, jako właścicielem opisanej wyżej nieruchomości. Jedyne "rokowania", które z nim przeprowadzono, odbyły się w trakcie przeprowadzonej przez organ wydający decyzję rozprawy administracyjnej. Rozprawa administracyjna prowadzona przez organ prowadzący postępowanie nie może zastąpić rokowań prowadzonych przez wnioskującego o wydanie decyzji w trybie powołanego przepisu. Organ pierwszej instancji nie mógł bowiem w tej sytuacji występować w podwójnej roli, zarówno jako organ administracji publicznej, jak i jako organ prowadzący spółkę, gdyż narusza to podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę bezstronności i równego traktowania. W związku z tym stwierdził, że biorąc pod uwagę zależność pomiędzy organem prowadzącym postępowanie, a wnioskującym (jedną ze stron postępowania) oraz opisany wyżej brak bezstronności, zasadnym byłoby wyłączenie Prezydenta Miasta B. P. od załatwiania niniejszej sprawy.

Jak wskazał skarżący, projektowana inwestycja nie może być uznana za nową inwestycję celu publicznego, uzasadniającą ograniczenie prawa własności skarżącego. Takim celem jest "przeprowadzenie sieci kanalizacyjnej" przez działki skarżącego, jednakże jest niekwestionowane, że cel taki został już zrealizowany, gdyż O. A. w B. P. ma obecnie zapewnione gromadzenie, przesyłanie, oczyszczanie i odprowadzanie ścieków.

Skarżący zarzucił również, że organy obu instancji nie rozważyły możliwości zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest zawieszenia postępowania do czasu wprowadzenia planowanych zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, a więc doprowadzenia do sytuacji, w której sprawdzenie, czy planowana inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego byłoby dokonane z poszanowaniem art. 7 k.p.a., a nie byłoby realizowane mechanicznie.

Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do wskazanego w odwołaniu braku bezstronności organu pierwszej instancji, wskutek przeprowadzenia rokowań w formie rozprawy administracyjnej, a więc wykonanie czynności za jedną ze stron postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac wskazanych w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Powołane wyżej przepisy wskazują dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości bądź lub użytkownikiem wieczystym rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

Nie budzi zatem wątpliwości, że jedną z podstawowych przesłanek ograniczenia, w drodze decyzji administracyjnej, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na budowę linii energetycznej jest zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony.

Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy, stanowiska takiego nie można podzielić albowiem zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. P. pod nazwą "[...]" mają w tej kwestii zbyt ogólnikowy charakter, nie przesądzając ani kwestii powstania takiej linii na działkach należących do skarżącego, ani też nie określając w żaden sposób przebiegu (lokalizacji) kanalizacji sanitarnej.

Tytułem wstępu należy podkreślić, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. (zawartego w rozdziale "Wywłaszczanie nieruchomości") kwalifikować należy jako jeden ze sposobów wywłaszczenia.

Z tego też względu hipotezy powyższej normy nie można interpretować rozszerzająco, zwłaszcza, że w przeciwieństwie do przymusowego ustanowienia służebności przesyłu w postępowaniu cywilnym, art. 124 ust. 1 u.g.n. nie przewiduje możności przyznania właścicielowi nieruchomości wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości. Świadczenia przysługujące właścicielowi nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 4 u.g.n. mają charakter ściśle odszkodowawczy, ograniczony do szkód powstałych na nieruchomości oraz zmniejszenia się wartość nieruchomości.

Dlatego też podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że plan miejscowy, aby stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości musi być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg (tak między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 21 marca 2017 r., I OSK 2033/15, z 21 marca 2018 r., I OSK 742/16, z 31 lipca 2018 r., I OSK 505/18; odmienny pogląd wyrażono natomiast w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2017 r., I OSK 1337/15 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W tym kontekście zwrócić należy uwagę na samo brzmienie art. 124 ust.1 u.g.n., który nie poprzestaje jedynie na wprowadzeniu wymogu zgodności inwestycji w zapisami planu miejscowego, lecz idzie dalej stanowiąc, że to ograniczenie ma nastąpić zgodnie z planem miejscowym. Wprowadzane w powyższym trybie ograniczenia prawa własności ma zatem nastąpić zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a więc w istocie ma wynikać z planu miejscowego.

Stwierdzić należy zatem, że dla wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. konieczne jest, aby w planie miejscowym lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalony został przebieg (lokalizacja) inwestycji.

Usytuowania inwestycji nie można natomiast ustalać wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego.

Taki zaś ogólny i wyłącznie potencjalny charakter ma w odniesieniu do działek nr [...] i [...] opisany wyżej plan zagospodarowania przestrzennego Miasta B. P..

Obie te działki leżą na obszarze przeznaczonym w planie pod zabudowę jednorodzinną intensywną ([...]), usługi sportu i rekreacji ([...]) oraz tereny dróg klasy lokalnej ([...] Natomiast trasę przebiegu kanalizacji sanitarnej będącej przedmiotem wniosku zaprojektowano w wyznaczonych w planie terenach dróg klasy lokalnej. Przy czym organy twierdzą, że taki przebieg wspomnianej inwestycji liniowej jest zgodny z ustaleniami zawartymi w § 20 ust. 1 planu, który stanowi, że sieci infrastruktury technicznej powinny być, w miarę możliwości, prowadzone przez tereny przeznaczone na cele publiczne oraz przez tereny ciągów pieszo-jezdnych i dróg wewnętrznych.

Przewidziana powyższym zapisem możliwość realizacji urządzeń infrastruktury technicznej ma więc wyłącznie charakter potencjalny i hipotetyczny.

Nie przesądza ona ani kwestii powstania określonych urządzeń infrastruktury technicznej, ani też w żaden sposób nie ustala przebiegu ewentualnych linii sieci kanalizacji sanitarnej.

Taki plan nie może zatem stanowić należytej podstawy do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest bowiem rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać, gdyż kwestie te powinny być sprecyzowane uprzednio albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

O wyborze miejsca lokalizacji inwestycji nie może także samodzielnie decydować sam inwestor, nawet jeżeli jest nim – tak w niniejszej sprawie – spółka komunalna.

W tym kontekście zwrócić należy uwagę na to, że art. 124 ust. 1 u.g.n. wymaga, by ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następowało zgodnie z planem miejscowym, bądź też – w przypadku braku takiego planu – zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Powyższa regulacja zrównuje pod względem wynikających z nich skutków prawnych dwa akty, a mianowicie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Nie budzi wątpliwości, że w przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w decyzji takiej ustalany jest przebieg danej inwestycji, w tym w przypadku linii kanalizacyjnych ich przebieg określany jest precyzyjnie na załączniku graficznym do decyzji.

Skoro w kwestii ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oba przedmiotowe akty pełnią te same funkcje i wywołują te same skutki to w taki sam sposób przebieg planowanej inwestycji powinien zostać również określony w planie miejscowym.

Wymóg jednoznacznego określenia w planie miejscowym przebiegu inwestycji celu publicznego ma również podstawowe znaczenie dla możności obrony praw właściciela nieruchomości. Tylko bowiem w sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób jednoznaczny przesądzono kwestię powstania określonych urządzeń infrastruktury technicznej oraz ich przebiegu właściciel nieruchomości może podjąć skuteczną polemikę z takimi rozstrzygnięciami, zaskarżając uchwałę w przedmiocie planu miejscowego. Nie może on tego zrobić na późniejszym etapie procedowania, w tym w szczególności na etapie postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. W tej fazie postępowania badana jest wyłącznie zgodność ograniczenia z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jak się wydaje za dopuszczalne możnaby uznać także ustalenie w planie miejscowym przebiegu inwestycji poprzez określenie granic terenu, jaki ma zostać zajęty pod inwestycję, pod warunkiem jednakże, że obszar ten zostałby określony w sposób maksymalnie dokładny i jednoznaczny.

Nie ma jednakże potrzeby oceny kwestii spełnienia takiego warunku w odniesieniu do zapisów części tekstowej i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. P. pod nazwą "[...]", zatwierdzonego uchwałą Nr XXIX/32/09 Rady Miasta Biała Podlaska z 23 kwietnia 2009 r. z powodów przedstawionych powyżej, tj. dlatego, że plan ten w ogóle nie przesądza ani kwestii powstania określonych urządzeń infrastruktury technicznej, ani też w żaden sposób nie ustala przebiegu ewentualnych linii sieci kanalizacji sanitarnej, lecz jedynie potencjalnie stwarza taką możliwość w odniesieniu do terenów przeznaczonych na cele publiczne oraz przez tereny ciągów pieszo-jezdnych i dróg wewnętrznych.

Reasumując należy stwierdzić, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. P. pod nazwą "[...]" mają w kwestii lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej zbyt ogólnikowy charakter, nie przesądzając powstania na działkach należących do skarżącego sieci kanalizacji sanitarnej, ani też nie określając w żaden sposób przebiegu tej sieci, co uniemożliwia w sprawie wydanie decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n.

Podkreślić należy, że w taki też sposób powyższe zagadnienie rozstrzygane jest również w orzecznictwie innych sądów administracyjnych.

Między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 319/18 (Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach) wskazano, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 124 ust. 1 u.g.n. określeniem, iż ograniczenie ma nastąpić "zgodnie z planem miejscowym" oznacza, że koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji.

Co istotne w sprawie tej stan faktyczny i prawny był analogiczny do stanu istniejącego w niniejszej sprawie. Jak wskazywano bowiem w mającym zastosowanie w tej sprawie planie miejscowym dopuszczono na określonym terenie przeznaczenie uzupełniające w postaci lokalizacji "sieci infrastruktury technicznej", ale na rysunku planu nie wskazano przebiegu sieci elektroenergetycznej. Jak ocenił powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w takiej sytuacji organ nie ma możliwości wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, z tej przyczyny, że w przypadku braku wskazania przebiegu linii energetycznej w planie miejscowym o jej przebiegu de facto decydowałby inwestor. Zgodnie zaś z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tylko zatem gmina posiada władztwo planistyczne i uprawnienia tego nie może przekazywać innym podmiotom. Reasumując Sąd ten stwierdził, że jeżeli plan miejscowy nie określa przebiegu sieci, to brak jest podstaw do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stanowisko takie w całości podziela.

Niezasadna jest przy tym argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby warunek precyzyjnego określenia lokalizację inwestycji liniowej, jaką jest sieć kanalizacji sanitarnej, można odnosić jedynie do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych po dniu 21 października 2010 r., a więc po wejściu w życie noweli do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 25 czerwca 2010 r., mocą której dodano w ust. 3 art. 15 tej ustawy dodano pkt. 4a i 4b.

Jak wskazano wyżej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że plan miejscowy, aby stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Usytuowania inwestycji nie można ustalić bowiem wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Przy tym nie ogranicza się tego wymogu wyłącznie do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalonych po dniu 21 października 2010 r.

W ocenie Sądu, że przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości. Stanowisko to opiera się wyłącznie na rozszerzającej wykładni opisanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy zmieniającej. Należy zaś pamiętać, że w demokratycznym państwie prawnym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne dla bezpieczeństwa tego państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a przy tym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Wszelkie ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych, w tym prawa własności, powinny być odczytywane ściśle. To oznacza, że niedopuszczalne jest rozszerzanie zakresu ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności na rozszerzającej wykładni podstawie przepisu prawnego, którego interpretacja wywołuje wątpliwości w orzecznictwie.

Trafnie również zarzucił skarżący, że w niniejszej sprawie wątpliwości budzi to czy istotnie przeprowadzone zostały rokowania, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. W świetle tego przepisu, udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości skarżącego omawianej sieci kanalizacji sanitarnej musi być poprzedzone rokowaniami ze skarżącym jako właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie tych prac. Jednoznacznie przy tym powołany przepis stanowi, że rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, a dokumenty z przeprowadzonych rokowań stanowić muszą integralną część wniosku o wydanie takiego zezwolenia (art. 124 ust. 3 zd. 2 i 3 u.g.n.).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący zarzucił, że jedyne "rokowania", jakie z nim przeprowadzono, odbyły się w trakcie rozprawy administracyjnej, którą prowadził organ pierwszej instancji.

Do kwestii tej nie odniósł się prawidłowo organ drugiej instancji. Nie jest bowiem kwestionowane, że do wniosku spółki o wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości skarżącego, poza oświadczeniem osoby działającej w imieniu i na rzecz spółki, nie dołączono żadnego dokumentu, w postaci choćby korespondencji prowadzonej ze skarżącym (wraz z dowodami doręczenia), który potwierdzałby, że przeprowadzenie rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. Należy mieć na względzie, że o spełnieniu tej przesłanki wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 124 u.g.n., można mówić w przypadku, gdy po pierwsze, inwestor określił i zaproponował właścicielowi nieruchomości warunki uzyskania zgody na wykonanie prac wskazanych w art. 124 u.g.n., a po drugie właściciel nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 783/17, wyrok WSA w Lublinie z 15 maja 2018 r., II SA/Lu 143/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Rozstrzygnięcie tej okoliczności miało niewątpliwie istotne znaczenie dla wyniku sprawy, jednakże organ odwoławczy uchylił się od jej niebudzącego wątpliwości wyjaśnienia, stosownie do wymagań wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a.

Trafnie, w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych, podkreśla się, że art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych warunków co do formy i treści oraz czasookresu trwania rokowań, jednakże poglądu takiego nie można utożsamiać z możnością zrezygnowania z przeprowadzenia rokowań w celu uzyskania zgody na wykonanie prac. Inwestor ma obowiązek podjąć rokowania o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Termin ten należy rozumieć zgodnie z jego normalnym znaczeniem oznaczającym negocjacje, pertraktacje. Z tych też przyczyn nie sposób uznać za rokowania prostego zapytania właściciela nieruchomości o wyrażenie zgody na wykonanie prac i uzyskania odpowiedzi odmownej. Rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., muszą zostać przeprowadzone przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie, w związku z czym oświadczenia stron składane już w toku trwającego postępowania administracyjnego nie mają znaczenia dla oceny spełnienia powyższego warunku. Końcowo wskazać należy także, że z przywoływanego przez organ § 1 ust. 3 umowy na wykonanie prac projektowych nie wynika umocowanie wykonawcy do przeprowadzenia w imieniu inwestora rokowań z art. 124 ust. 3 u.g.n. Z postanowienia tego wynika jedynie zobowiązanie wykonawcy do uzyskania wszystkich niezbędnych uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych, z czym nie można utożsamiać umocowania do dokonywania czynności prawnych w imieniu zamawiającego.

Niezasadny jest natomiast zarzut skarżącego co do konieczności wyłączenia Prezydenta Miasta B. P. od rozpoznania niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu, fakt, że prezydent miasta na prawach powiatu (wykonujący obowiązki starosty), pełni funkcję organu wykonawczego gminy, która jest jedynym wspólnikiem spółki, będącej wnioskodawcą w rozstrzyganej sprawie, nie wpływa na ustawową właściwość tego organu, ani nie skutkuje jego wyłączeniem na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a. Gdyby bowiem ustawodawca pragnął wyłączyć każdego prezydenta, wykonującego zadania starosty, orzekając o zezwoleniu na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w sprawach, w jakich stroną postępowania jest miasto na prawach powiatu, reprezentowane przez prezydenta, wskazałby wyraźnie, że organ ten podlega wyłączeniu (analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2016 r., I OSK 3207/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że organ drugiej instancji naruszył prawo materialne, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Wadliwość ta skutkowała również istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, na czele z zasadą praworządności oraz zasadą uwzględnienia z urzędu słusznego interesu strony, wyrażonymi w art. 6 i 7 k.p.a., co także uzasadnia uchylenie decyzji organu odwoławczego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Ponieważ analogicznych uchybień dopuścił się również organ pierwszej instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchyleniu podlega również i jego rozstrzygnięcie.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa i rozstrzygnie sprawę mając na uwadze to, że dla ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. koniecznym jest, by plan miejscowy w sposób precyzyjny określał lokalizację inwestycji celu publicznego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.