Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 62/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Turku na uchwałę Rady Gminy Malanów z dnia 30 maja 2017 r. nr XXVI/187/2017 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Malanów 1. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jego: § 3 ust. 1 pkt 5 i 6, § 4 ust. 1, 2 i 4, § 5, § 7 pkt 1 i 4, § 8 pkt 1 i 4, § 16 ust. 3, § 18 ust. 1; 2. zasądza od Gminy Malanów na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Turku pismem z dnia 07 grudnia 2020 r. nr PR Pa 23.2020 wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy Malanów nr XXVI/187/2017 z dnia 30 maja 2017r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Malanów, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części: obejmującej zapisy ujęte w § 3 ust. 1 pkt 5 i 6, § 4 ust. 1, 2 i 4, § 5, § 7 pkt 1 i 4, § 8 pkt 1 i 4, 16 ust. 3 i § 18 ust. 1 załącznika do przedmiotowej uchwały.

Uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa. tj. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz w z w. z § 137 w z w. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez uregulowanie w § 3 ust. 1 pkt 6 regulaminu zasad uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, co stanowi równocześnie nieuprawnione powtórzenie treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c odnosi się do części nieruchomości służących do użytku publicznego a nadto dokonanie nieuprawnionej modyfikacji przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 poprzez wyeliminowanie sformułowania "właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych", jak również poprzez uregulowanie kwestii dotyczących sposobu postępowania z uprzątniętym błotem, śniegiem i lodem.

Dalej wskazano na istotne naruszenie prawa, tj. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz w zw. z § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez uregulowanie w § 4 ust. 1, 2 i 4 regulaminu zasad utrzymania czystości i porządku na terenie budowy oraz na drogach publicznych oraz zbierania i pozbywania się śniegu, błota, lodu i innych zanieczyszczeń z obiektów służących użyteczności publicznej, co stanowi również nieuprawnione powtórzenie treści art. 5 ust. 2 , 4 i 5 ustawy.

Prokurator wskazał też na istotne naruszenie prawa, tj. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz w zw. z § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez ustanowienie w § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 regulaminu ograniczeń w zakresie miejsc, w których można myć pojazdy oraz zakazu odprowadzania ścieków powstałych przy myciu pojazdów samochodowych bezpośrednio do zbiorników wodnych lub ziemi, co stanowi również nieuprawnione powtórzenie zakazu przewidzianego w przepisach prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej, tj. w art. 39 ustawy z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 469);

W dalszej kolejności zarzucono istotne naruszenie prawa, tj. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, w ten sposób że w § 5 ust. 2 regulaminu ograniczono właścicieli nieruchomości poprzez wskazanie, że drobne naprawy pojazdów samochodowych związane z ich bieżącą eksploatacją dozwolone są tylko za zgodą właściciela nieruchomości, a nadto pod warunkiem, że nie spowoduje to zanieczyszczenia wód lub gleby oraz uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości.

Dalej Prokurator wskazał na istotne naruszenie prawa, tj. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz w zw. z § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez uregulowanie w § 7 pkt 1 i 4 i § 8 pkt 1 i 4 regulaminu obowiązku zawarcia indywidualnej umowy na odbiór odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z podmiotem (wpisanym do rejestru działalności regulowanej prowadzonym przez Wójta Gminy Malanów), którego przedmiotem będzie odbiór odpadów komunalnych z terenu nieruchomości i podmiotem prowadzącym działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz okazania umowy i dowodów uiszczenia opłat za te usługi (co stanowi również nieuprawnione powtórzenie przepisu art. 6 ust. 1 ustawy) oraz poprzez nałożenie w § 3 ust. 1 pkt 5 obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej (co stanowi jednocześnie nieuprawnione powtórzenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, podczas gdy przepis art. 4 ust. 1 pkt 3 upoważnia radę gminy jedynie do ustalenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

Ponadto, zarzucono istotne naruszenie prawa, tj. przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie w § 16 ust. 3 uregulowania stanowiącego, że swobodne przemieszczanie zwierząt poza teren nieruchomości jest możliwe gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad nimi, w sytuacji gdy upoważnienie ustawowe upoważnia jedynie do ustalenia aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał innym osobom.

Prokurator zarzucił też przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 pkt 8 ustawy poprzez nałożenie w § 18 ust. 1 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku deratyzacji.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Malanów wniósł o jej oddalenie podkreślając, że zaskarżona uchwała nie została nigdy zakwestionowana przez organ nadzoru, a podniesione w skardze zarzuty, nie stanowią takiego naruszenia prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zakwestionowanej uchwały Rady Gminy Malanów nr XXVI/187/2017 z dnia 30 maja 2017r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Malanów wykazała, że skarga jest zasadna.

Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 714) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020, poz. 713 – dalej jako: u.s.g.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "istotne" naruszenie prawa stanowi uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 – dalej również jako: k.p.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd miał na uwadze, że Rada Gminy Malanów uchwałą z dnia 22 grudnia 2020 r. nr XXIII/161/2020 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Malanów uchyliła zaskarżoną uchwałę. Kwestią bezsporną pozostaje jednak, że Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 stycznia 2021 r. nr KN-I.4131.1.15.2021.20 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Malanów z dnia 22 grudnia 2020 r. nr XXIII/161/2020 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Malanów, a Gmina Malanów rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody nie zaskarżyła.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym ustawą w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. 2016, poz. 250 ze zm. – aktualny w dacie podejmowania Uchwały – dalej również jako: "u.c.p.g." albo "ustawa").

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe a jego postanowienia mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej.

Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w jego ówczesnym brzmieniu) określać miał szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Podkreślić, że - jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty to - organ ten może dokonywać regulacji prawnych - tylko w takim zakresie - w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rada Gminy Malanów dnia 30 maja 2017 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446), art. 4 ust. 1, 2 , 2a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wągrowcu podjęła uchwałę nr XXVI/187/2017 sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Malanów.

1.Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił wadliwość § 3 ust. 1 pkt 5 i 6 załącznika do niej (dalej również jako: "Regulamin") i zażądał stwierdzenia nieważności tych przepisów. Zaskarżone przepisy Regulaminu stanowiły: "Właściciele nieruchomości, zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości wykonując obowiązki określone w ustawie w szczególności poprzez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, przy braku sieci kanalizacyjnej gromadzenie nieczystości ciekłych w szczelnych zbiornikach bezodpływowych lub oczyszczanie poprzez przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w odrębnych przepisach. Przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania zawarte w odrębnych przepisach (pkt 5); uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; śnieg i lód oraz błoto pośniegowe należy pryzmować przy krawężniku, zabrania się usuwania ich na jezdnię (pkt 6). Uznając zarzuty skargi w tym zakresie za uzasadnione, Sąd wskazuje, że art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowił, że "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych". Przepis § 3 ust. 1 pkt 5 Regulaminu stanowi zadem nieuprawnioną modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., który wymóg spełnienia wymagań określonych w przepisach odrębnych formułuje zarówno w odniesieniu do "zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłe" jak i "przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych", a nie w odniesieniu do "przydomowej oczyszczalni ścieków". Również przepis § 3 ust. 1 pkt 6 Regulaminu stanowi modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., który w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stanowił, że"właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych". Nieuprawniona modyfikacja wiąże się ze zdefiniowaniem przez Radę Gminy Malanów pojęcia chodnika, jako "wydzielonej części drogi", w sytuacji gdy ustawodawca pod pojęciem tym rozumie wyłącznie "wydzieloną część drogi publicznej". Uznając zarzuty skargi dotyczące istotnej wadliwości § 3 ust. 1 i 5 Regulaminu za uzasadnione, Sąd stwierdził ich nieważność.

2.W następnej kolejności Prokurator zarzucił wadliwość § 4 ust. 1, 2 i 4 Regulaminu. Przepisy te stanowiły, że: "Utrzymanie czystości i porządku na terenie budowy należy do wykonawcy robót budowlanych" (§ 4 ust. 1). W ocenie Sądu należy zgodzić się z Autorem skargi, że Rada przekroczyła w ten sposób ustawowe upoważnienia, a także posłużyła się nieuprawnionym powtórzeniem przepisu wyższego rzędu wskazując podmioty odpowiedzialne za usuwanie odpadów budowlanych. Regulacje w tym zakresie zawiera art. 5 ust. 2 u.c.p.g. wskazując, że utrzymanie czystości i porządku na terenie budowy należy do wykonawcy robót budowlanych. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że jednym z "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Podkreślić należy, że porównanie brzmienia § 4 ust. 1 Regulaminu, ze wspomnianym art. 5 ust. 2 u.u.c.p.g. wskazuje, że Rada Gminy Malanów dokonała w § 4 ust. 1 Regulaminu nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego, a w konsekwencji skarga Prokuratora w tym zakresie zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis § 4 ust. 2 Regulaminu stanowił, że "obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządców poszczególnych dróg, do obowiązków zarządców dróg należy także:

1) zbieranie i pozbywanie się odpadów zgromadzonych w urządzeniach do tego przeznaczonych i utrzymanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym;

2) pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej". Przepis ten stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 5 ust. 4 u.c.p.g., który stanowił w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, że "obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządu drogi. Do obowiązków zarządu drogi należy także: zbieranie i pozbywanie się odpadów zgromadzonych w pojemnikach do tego przeznaczonych i utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (pkt 1); pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej (pkt 2); uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku" (pkt 3).

Przepis § 4 ust. 4 Regulaminu stanowił natomiast, że "Zbieranie i pozbywanie się śniegu, błota, lodu i zanieczyszczeń z obiektów służących użyteczności publicznej należy do obowiązków Gminy" modyfikując w ten sposób brzmienie art. 5 ust. 5 u.c.p.g., który stanowił, że "obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w ust. 1-4 należą do gminy. Do obowiązków gminy należy także uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli gmina pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku, oraz zbieranie i pozbycie się odpadów zgromadzonych w pojemnikach do tego przeznaczonych umieszczonych na tym chodniku i utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym". Dlatego również w tym zakresie za zasadne Sąd uznał zarzuty skargi.

3.Prokurator zarzucił również wadliwość § 5 Regulaminu, który stanowił, że "mycie pojazdów samochodowych poza myjniami dopuszcza się wyłącznie w miejscach dozwolonych: na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego tylko pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w szczelnych zbiornikach bezodpływowych, w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych lub ziemi (pkt 1); na terenach służących do użytku publicznego tylko w miejscach do tego przygotowanych i odpowiednio oznaczonych (pkt 2).Drobne naprawy pojazdów samochodowych, związane z ich bieżąca eksploatacja poza warsztatami samochodowymi dozwolone są tylko za zgodą właściciela nieruchomości, pod warunkiem, że nie spowoduje to zanieczyszczenia wód i gleby oraz uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usuniecie zgodnie z obowiązującymi przepisami" (§ 5 ust. 2 Regulaminu).

Badając zasadność skargi w tym zakresie Sąd miał na uwadze, że uregulowania o tożsamym brzmieniu były już przedmiotem sądowoadministracyjnej kontroli. Stanowisko w tej kwestii zajmował już też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, m.in. w wyroku z dnia 23 września 2020 r. sygn. IV SA/Po 753/20. Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpoznającym, stanowisko wyrażone w tym wyroku podziela i przyjmuje za swoje wskazując, że podstawą ustawową dla uchwalenia tych obowiązków był art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, który przewiduje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych miejsc, a naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw. Przepis art. 4 ust.2 pkt 1 lit c u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do wskazania miejsc, w których można myć i naprawiać pojazdy poza myjniami i warsztatami samochodowymi. Natomiast sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie drobnych napraw pojazdów przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej, wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

4. Zasadnie również w skardze podniesiony został zarzut wadliwości § 7 pkt 1 i 4 Regulaminu, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności. Wskazane przepisy stanowiły, że: "Właściciele nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne zobowiązani są do: zawarcia indywidualnej umowy na odbiór odpadów komunalnych z uprawnionym podmiotem (wpisanym do rejestru działalności regulowanej prowadzonym przez Wójta Gminy Malanów), którego przedmiotem będzie odbiór odpadów komunalnych z terenu nieruchomości" (pkt 1). Z kolei § 7 pkt 4 Regulaminu formułował obowiązek "okazania umowy i dowodów uiszczania opłat w formie faktur/rachunków za usługę odbioru odpadów komunalnych". Uchwalając te przepisy Rada Gminy Malanów przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., który upoważniał ten organ do częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Tożsame stanowisko zostało wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. II SA/Ke 1008/19 oraz w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 września 2020 r. sygn. IV SA/Po 754/20).

5. Trafnie też Prokurator zarzucił wadliwość § 8 pkt 1 i 4 Regulaminu z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zaskarżone przepisy Regulaminu stanowiły, że "właściciele nieruchomości gromadzący nieczystości ciekłe w zbiorniku bezodpływowym lub osady ściekowe w przydomowej oczyszczalni zobowiązani są do: zawarcia indywidualnej umowy na odbiór nieczystości ciekłych lub osadów ściekowych z uprawnionym podmiotem prowadzącym działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych (pkt 1), oraz "zgłoszenia eksploatacji zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni do ewidencji zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni prowadzanej przez Gminę Malanów"(pkt 4).Na temat przekroczenia delegacji ustawowej w tym zakresie w prawomocnych wyrokach wypowiadały się już sądy administracyjne, a Sąd sprawę niniejszą rozpoznający przyjmuje je za swoje (por. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 września 2020 r. sygn. IV SA/Po 754/20 oraz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 grudnia 2019 r., sygn. II SA/ke 853/19).

6. Zgodzić też należy się ze Skarżącym co do wadliwości § 16 ust. 3 Regulaminu, który stanowił, że "swobodne przemieszczanie się zwierząt domowych poza terenem nieruchomości dopuszczalne jest wyłącznie w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem (nie dotyczy psów ras niebezpiecznych)". W kwestii tego zarzutu należy wskazać, że przepis art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020, poz. 638) zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Przepis ten obowiązuje od 01 stycznia 2012 r. Tak samo przepis ten brzmiał w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały. Dlatego też należy zgodzić się z Prokuratorem co do wadliwości § 16 ust. 3 Regulaminu. W tym miejscu zaakcentować trzeba, orzecznictwo konsekwentnie prezentuje stanowisko w tym zakresie (por. np. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. IV SA/Po 130/20).

7. Trafnie też Prokurator zarzucił wadliwość § 18 ust. 1 Regulaminu, który stanowił, że "obowiązek przeprowadzenia deratyzacji ciąży na właścicielach nieruchomości: w odniesieniu do budynków mieszkalnych jednorodzinnych - w razie potrzeby (pkt 1), w odniesieniu do budynków wielomieszkaniowych, zakładów pracy, obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności oraz nieruchomości na których prowadzi się hodowlę zwierząt gospodarskich - co najmniej raz w roku" (pkt 2). Zaakcentować trzeba, że jak słusznie wskazał Prokurator, stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 991/17 stwierdzając, że w art. 22 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (aktualnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1847 ze zm.), ustawodawca nałożył na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością obowiązek utrzymywania jej w należytym stanie higieniczno-sanitarnym, w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności poprzez zwalczanie gryzoni. Rada gminy nie powinna wychodzić poza ramy delegacji ustawowej, która upoważnia ją do wskazania w niniejszym akcie wyłącznie - obszarów - podlegających deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Zauważyć należy, że w § 18 ust. 1 Regulaminu nie zrealizowano delegacji ustawowej, tj. nie wyznaczono obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, ale obowiązkiem tym obciążono właścicieli poszczególnych rodzajów budynków.

Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności Sąd w wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jego § 3 ust. 1 pkt 5 i 6, § 4 ust. 1, 2 i 4, § 5, § 7 pkt 1 i 4, § 8 pkt 1 i 4, § 16 ust. 3, § 18 ust. 1.