Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 177/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 1, art 2, art 26 ust 1 pkt 3 i pkt 10, ust 2, art 30a ust 3, art 30b ust 1, art 31 ust 1, art 30e
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art 3 par 2 pkt 4, art 141 par 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędziowie del. WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Go 991/10 w sprawie ze skargi S. K. na informację Zarządu Województwa L. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. K. na rzecz Zarządu Województwa L. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 3 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Go 991/10, oddalił skargę S. K. na rozstrzygnięcie Wicemarszałka Województwa L. z [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu w sprawy oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej z następującym uzasadnieniem.

S. K. wniósł o dofinansowanie projektu pn. "Budowa Małej Elektrowni Wodnej na działkach [...] obręb K. gm. I. na rzece Cz. M. w K." w ramach priorytetu 3 - "Ochrona i zarządzanie zasobami środowiska przyrodniczego", działanie 3.2. "Poprawa jakości powietrza, efektywności energetycznej oraz rozwój i wykorzystania odnawialnych źródeł energii" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubuskiego na lata 2007-2013 w wysokości [...] zł co miało stanowić 70% wartości całej inwestycji. Skarżący przedstawił we wniosku szczegóły projektu, informując m. in., że buduje małą elektrownię wodną, której moc ma wynosić 37 kW, a roczna produkcja ekologicznej energii elektrycznej ok. 300 MWh.

Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarski Wodnej w Z. G (Instytucję Pośrednicząca II stopnia) pismem z [...] maja 2010 r. poinformował skarżącego o pozytywnym zaopiniowaniu wniosku w ocenie formalnej i specyficznej dopuszczającej.

Następnie pismem z [...] lipca 2010 r. poinformowano skarżącego, że jego projekt nie został zakwalifikowany do dalszego etapu konkursu z powodu nieosiągnięcia w specyficznej ocenie punktowej pułapu 50% punktów Do pisma dołączono listę sprawdzającą. Wskazano tam, że w każdym z kryteriów projekt osiągnął 0% punktów, gdyż: moc instalacji wykorzystującej odnawialne źródła energii wyniosła 38%w odniesieniu do średniej z danej tury konkursowej, koszt osiągnięcia efektu [kW/zł] wyniósł 199,40% w odniesieniu do średniej z danej tury konkursowej, poziom redukcji zanieczyszczeń odniesiony do instalacji referencyjnej średniej emisji równoważnej danej tury konkursowej wyniósł 38,14%.

S. K. złożył protest, od powyższego rozstrzygnięcia.

Wicemarszałek Województwa L. pismem z [...] września 2010 r. poinformował skarżącego, że jego protest został rozpatrzony negatywnie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślił, że na etapie oceny specyficznej punktowej bazuje się na danych przedstawionych przez Wnioskodawców. W procesie oceny merytorycznej zapisy dokumentacji są szczegółowo sprawdzane, a w przypadku niejasności, wnioskodawcy są proszeni o dodatkowe wyjaśnienia.

Poinformowano skarżącego o niemożliwości uwzględnienia jego prośby o wstrzymanie oceny merytorycznej konkurencyjnego wniosku, ponieważ projekt ten uzyskał wymagany pułap, uprawniający do przekazania go do oceny merytorycznej. W trakcie oceny merytorycznej konkurencyjnego projektu, zostanie zweryfikowana poprawność przedstawionych w nim danych. Celem procedury odwoławczej jest sprawdzenie zgodności dokonanej oceny z kryteriami przyjętymi przez Komitet Monitorujący LRPO. W konkluzji organ podniósł, że weryfikacja tej oceny wskazał, że wniosek skarżącego został oceniony zgodnie z Regulaminem Konkursu.

S. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, w której podkreślił, że organy nie dokonały wnikliwej oceny sprawy. W jego ocenie zastosowane kryteria wyboru projektów nie zapewniały realizacji zasady równego dostępu do pomocy beneficjentów wszystkich kategorii jak również nie odpowiadają wymogowi zasady przejrzystości reguł, które wynikają z art. 26 ust. 2 ustawy z 6 grudnia 2006 r. (Dz. U. Nr 84 poz. 712 ze zm.; dalej ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju lub u.z.p.p.r.).

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że organy nie dokonały wnikliwej oceny sprawy w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć. Wytknięto jednocześnie, że zastosowane kryteria wyboru projektów nie zapewniają realizacji zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów jak również nie odpowiadają wymogowi zasady przejrzystości reguł, które wynikają z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

W ocenie skarżącego, jego projekt był tańszy i lepszy od projektu konkurencyjnego. Zarzucił również zaniechanie powołania eksperta, którego obecność przy rozpoznawaniu wniosków, w ocenie skarżącego, jest konieczna w myśl art. 26 ust. 1 pkt 10 ustawy.

Skarżący wywiódł, że jako kluczowe kryterium oceny szczegółowej punktowej przyjęto niepoprawny parametr "wartości mocy zainstalowanej". Wskazał bowiem, że nawet przy znacznej dysproporcji tej wartości nie zachodzi istotna różnica w ilości produkowanej rocznie energii elektrycznej. W ocenie skarżącego miarodajna byłaby właśnie druga z wymienionych wartości. Skarżący podniósł jednocześnie, że parametr mocy zainstalowanej został przez jego jedynego konkurenta zawyżony, ponieważ deklarowane 157 kW nie jest możliwe do osiągnięcia na rzece, na której planowano elektrownię. Rzeka ta (Szprotawa) ma potencjał hydroenergetyczny rzędu 40-55 kW. Zawyżenie mocy doprowadziło do podniesienia średniej wielkości konkursowej i w konsekwencji do wyeliminowania skarżącego z konkursu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalając skargę wskazał, że stosownie do treści art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju sąd administracyjny, badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest uprawniony do orzeczenia w sposób merytoryczny - poprzez przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, może jedynie - stwierdzając że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo - przekazać sprawę instytucji zarządzającej do ponownego rozpoznania złożonego wniosku, przy czym instytucja ta będzie związana oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Sądu. Z powyższego przepisu wynika zawężona kognicja wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Sąd zauważył, że z treści art. 30e u.z.p.p.r. wynika ograniczenie przedmiotu zaskarżenia. Przepis ten stanowi że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) określone dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z wyłączeniem przepisów wyczerpująco w tym artykule wymienionych. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyłącza w ten sposób możliwość zaskarżenia wszystkich tych działań podejmowanych w administracyjnym postępowaniu konkursowym, które nie mają charakteru aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotem skarg nie może być zatem np. ogłoszenie o konkursie albo warunki konkursu. Powyższe uwagi mają doniosłe znaczenie w rozpoznawanej sprawie, ponieważ istota zastrzeżeń skarżącego, podnoszonych zarówno w toku postępowania konkursowego jak i w skardze oraz dodatkowym piśmie procesowym dotyczyła sformułowania kryteriów szczegółowej oceny punktowej, które jego zdaniem były niemiarodajne dla oceny rzeczywistej merytorycznej wartości wniosków.

Sąd podniósł, że wyjściową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest odpowiedź na pytanie, czy sąd rozpoznając sprawę ze skargi na ocenę wniosku o dofinansowanie projektu dokonaną przez instytucję zarządzającą jest uprawniony tylko do badania zgodności oceny z regulaminem ustanowionym przez instytucję zarządzającą, czy może także badać - pod względem zgodności z prawem przepisu regulaminu ustanowionego przez instytucję zarządzającą, w tym również ustanowione kryteria oceny wniosków. Tego rodzaju ocena jest dopuszczalna. Ograniczona jest jedynie do kryterium legalności, z pominięciem innych kryteriów (np. celowości). Ustawowe wymogi stawiane zasadom wyłaniania beneficjentów wynikają z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.

Zdaniem WSA, w drugim etapie postępowania konkursowego (specyficznej oceny punktowej) przewidziano obiektywne kryteria wspólne dla wszystkich uczestników przyjmowane - zgodnie z regulaminem konkursu - bez dokonywania ich szczegółowej merytorycznej oceny. Kryteriom tym nie można postawić zarzutu nieprzejrzystości, ponieważ odnosiły się one do wymiernych wartości liczbowych, a nie subiektywnych -ocennych. Wyeliminowanie skarżącego z konkursu nie prowadzi automatycznie do przyznania dofinansowania podmiotowi, który deklarował we wniosku "nierzeczywiste" parametry inwestycji. Nadto kryteria te były skarżącemu znane przed rozpoczęciem postępowania o przyznanie dofinansowania w ramach programu.

Sąd podniósł, że przyjęte kryteria nie naruszały zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów. Dawały one pierwszeństwo inwestycjom, które miały produkować więcej prądu elektrycznego z odnawialnych źródeł energii. Takie ukształtowanie kryteriów wyboru beneficjenta, które preferuje inwestycje maksymalizujące efektywność energetyczną jest zgodne z celem działania w ramach realizowanego priorytetu programu operacyjnego. Kryteria oceny specyficznej punktowej były jednakowe dla wszystkich potencjalnych beneficjentów wszystkich projektów dotyczących danej kategorii operacji. Przy ich zastosowaniu nastąpić ma wyselekcjonowanie projektów, których realizacja w najwyższym stopniu odpowiadać będzie założeniom programu operacyjnego w ramach określonego priorytetu i działania.

Sąd I instancji podkreślił, że poza jego kognicję wykracza merytoryczna ocena zastrzeżeń skarżącego dotyczących szczegółów technicznych konkurencyjnego projektu, tzn. zawyżenia parametrów technicznych powodującego zawyżenia parametrów średnich. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie, czy sformułowana ocena projektu była zgodna z prawem. Sąd nie jest uprawniony do badania prawidłowości oceny innych wniosków.

Sąd podniósł, że nieprawidłowe było stanowisko skarżącego o bezzasadnym wyłączeniu udziału ekspertów w etapie formułowania regulaminu i kryteriów oceny punktowej. Te bowiem zostały przyjęte i zaakceptowane w przewidziany w ustawie sposób.

WSA wskazał, że trafny jest sposób sformułowania oceny wniosku oraz treść uzasadnienia informacji o negatywnym rozstrzygnięciu protestu. Ocena specyficzna punktowa projektu została dokonana prawidłowo w oparciu o przyjęte kryteria. Wyliczenia były prawidłowe, a dane przyjęte za podstawę obliczenia były skarżącemu znane.

Sąd I instancji podkreślił, że nie można stawiać organom zarzutu niewłaściwego uzasadnienia przyjętego stanowiska w ocenie oraz w informacji o negatywnym rozstrzygnięciu protestu. Do oceny dołączono listę sprawdzającą pozwalającą na zweryfikowanie przyjętych za podstawę oceny obliczeń. W piśmie informującym o negatywnym rozstrzygnięciu protestu obszernie wyjaśniono racje, którymi kierowano się przy formułowaniu zajętego stanowiska.

S. K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, a gdyby Sad ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie – innemu sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do argumentów podnoszonych w skardze i odnoszących się do artykułów 2, 26 ust. 1 pkt 3) i 10), 30 a ust. 3 oraz 31 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu że przedmiotem skargi nie może być ogłoszenie o konkursie albo warunki konkursu;

3. art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przyjęte przez organ w niniejszej sprawie kryteria, w tym wskazane w proteście kryterium "specyficzne punktowe — wielkość mocy zainstalowanej", zwane dalej "Kryterium" zapewniają przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie przedmiotowego projektu, podczas gdy Kryterium nie zapewnia przejrzystości takich reguł.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w sprawie przyjęto w sposób niepoprawny parametr wartości mocy zainstalowanej jako kluczowe kryterium przy ocenie specyficznej punktowej. Zastosowanie tego parametru pozwala niemalże dowolnie zawyżać wartość mocy zainstalowanej, co przekłada się na liczbę zdobytych punktów w ocenie specyficznej punktowej. Wartość mocy zainstalowanej nie wpływa znacząco na wielkość rocznej produkcji energii elektrycznej.

Skarżący podkreślił, że jedynym przejrzystym kryterium oceny projektu powinna być wielkość rocznej produkcji energii elektrycznej. Rzeka Sz., co wynika z załączonego pisma, jest rzeką o potencjale hydroenergetycznym w granicach mocy zainstalowanych ok. 40-55 kW, zaś oceniający nie wzięli tego pod uwagę. Każda inna wielkość podanej mocy zainstalowanej zwiększa koszt projektu, a co za tym idzie mniej konkurencyjną. Jeżeli kryterium pozwala na proponowanie i ocenę parametru z pominięciem potencjału energetycznego rzeki to jest ono nieprzejrzyste.

Zdaniem S. K. ideą małych elektrowni wodnych jest wytwarzanie ekologicznej energii elektrycznej. Najważniejszą wielkością w parametrach takiej elektrowni jest ilość wytworzonej ekologicznej energii elektrycznej w roku tj. MWh/rok. Parametr ten można obliczyć bazując na podstawie danych historycznych przepływów rzeki oraz wysokości piętrzenia - ujętych w prawnym dokumencie Operacie Wodno-Prawnym. Taki parametr jest parametrem wiarygodnym i sprawdzonym w konkursie Priorytetu III Ochrona i zarządzanie zasobami środowiska przyrodniczego . Działanie 3.2 Poprawa jakości powietrza, efektywności energetycznej oraz rozwój i wykorzystanie odnawialnych źródeł energii.

Autor skargi kasacyjnej zauważył, że konkurujący ze skarżącym beneficjent podał przewidywaną wartość produkcji rocznej ok. 360 MWh /rok czyli 360 000 kWh/rok. Gdy tą wartość podzielimy przez 365 dni i przez 24 godziny otrzymamy średnią wartość produkcji kilowatów na godzinę. Daje to wynik 41,1 kW/h, co wskazuje na to, że rozwiązanie techniczne wykorzystuje moc zainstalowaną w 26%. To oznacza, że instalowanie generatorów o łącznej mocy 157 kW pozbawione jest ekonomicznego uzasadnienia. Natomiast w odniesieniu do Skarżącego przewidywana wartość produkcji rocznej wynosi ok. 300 MWh/rok czyli 300 000 kWh/rok. Gdy podzielimy tą wartość przez 365 dni i przez 24 godziny otrzymamy średnią wartość produkcji kilowatów na godzinę jako 34,2 kW/h, co wykorzystuje ponad 92% mocy zainstalowanej. Taki wynik można osiągnąć instalując generator 37kW. Stosowane kryterium wartości mocy zainstalowanej daje możliwość sztucznego zawyżania parametru mocy zainstalowanej. Moc zainstalowana nie jest bowiem wykładnikiem możliwości wytwórczych elektrowni.

Skarżący podniósł, że art. 26 ust. 1 pkt 10) u.z.p.p.r. rozwoju nakłada na instytucje zarządzającą obowiązek zarządzania środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych. Przedkładanie przez jednostkę zarządzającą Komitetowi Monitorującemu propozycji nieprzejrzystych kryteriów oceny projektów nie mieści się w standardach poprawnego zarządzania. W takich standardach nie mieści się również dokonywanie oceny na podstawie nieprzejrzystych kryteriów, ponieważ nie doprowadzi ona do wyboru rozwiązania najlepszego i najtańszego.

Skarżący zauważył, że art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju statuuje dwa wymogi, które kryteria muszą spełniać łącznie w celu uznania ich za legalne tj. równy dostęp do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektu. Wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kryterium specyficzne punktowe – wielkość mocy zainstalowanej nie spełnia drugiego wymogu. Zawarte w wyroku WSA stwierdzenie, że "kryteriom nie można postawić zarzutu nieprzejrzystości, ponieważ odnosiły się one do wymiernych wartości liczbowych, a nie subiektywnych - ocennych" ogranicza znaczenie słowa "przejrzysty" wyłącznie do wymiernych wartości liczbowych z pominięciem aspektu oczywistości, jednoznaczności, jasności i klarowności - rzeczowników opisujących słowo przejrzystość.

Zarząd Województwa L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 30d ust. 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną. W art. 30e tej ustawy ustawodawca nakazuje, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazując, stosowanie których przepisów p.p.s.a. jest wyłączone. Wyłączenia nie obejmują przepisów p.p.s.a. dotyczących skargi kasacyjnej, odnoszących się do podstaw kasacyjnych, granic skargi kasacyjnej oraz zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i dopuszczalnych rozstrzygnięć. Wobec tego odpowiednie stosowanie przepisów p.p.s.a. przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych wnoszonych na podstawie art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju polega na stosowaniu wprost, między innymi, art. 174, art. 183 § 1 i § 2 oraz art. 184 p.p.s.a. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec tego postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie lecz na odniesieniu się do zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji.

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawiera uregulowania mające na celu usprawnienie i przyspieszenie rozdziału środków przeznaczonych na współfinansowanie wyżej określonego rozwoju. Chodzi m.in. o przepisy upoważniające instytucje zarządzające programami operacyjnymi do określenia systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy), a następnie ogłoszenia i przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia projektów do dofinansowania (art. 28 ust. 1 pkt 3 i art. 29 ust. 1 ustawy). W ramach tych działań, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, instytucja zarządzająca uprawniona jest do ogłoszenia o konkursie, które to ogłoszenie powinno zawierać wymienione w ustawie informacje:

1) rodzaje projektów podlegających dofinansowaniu,

2) rodzaje podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie,

3) kwotę środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów,

4) poziom dofinansowania projektów (określony jako procent wydatków podlegających dofinansowaniu),

5) maksymalną kwotę dofinansowania,

6) kryteria wyboru projektów,

7) termin rozstrzygnięcia konkursu,

8) wzór wniosku o dofinansowanie,

9) termin, miejsce i sposób składania wniosków o dofinansowanie,

10) wzór umowy o dofinansowanie,

11) informacje o środkach odwoławczych.

Jak wynika z powyższego, określenie systemu realizacji programu operacyjnego, a w szczególności przeprowadzenie konkursu celem wyboru projektu do dofinansowania, należy do instytucji zarządzającej.

Wydane przez instytucję zarządzającą akty dotyczące ocen i wymogów dokumentacji konkursowej odnoszące się do kryteriów dokonywanej przez tę instytucję oceny wniosków (tj. Regulamin konkursu, kryteria wyborów projektów) nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Ich zadaniem jest osiągnięcie wskazanych wyżej celów ustawowych, tj. sprawne i rzetelne przeprowadzenie konkursu. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach polityki rozwoju instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1 (do których m.in. odwoływał się Sąd I instancji), powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Tak określone cele ustawowe mogą być prawidłowo zrealizowane, gdy ocena zgłoszonego projektu będzie wnikliwym badaniem danych zawartych w regulaminie konkursu i we wniosku o dofinansowanie oraz w załącznikach do tego wniosku. Wówczas dopiero przeprowadzona ocena projektu będzie oceną zgodną z prawem, gdyż ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju uprawnia instytucję zarządzającą do określenia systemu realizacji programu operacyjnego oraz ustalania treści informacji o konkursie. W takim też aspekcie Sąd I instancji dokonał kontroli działalności instytucji zarządzającej, badając legalność podjętego rozstrzygnięcia. Wydane przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie odpowiada regulacji zawartej w art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ocena projektu musi uwzględniać wszelkie okoliczności wynikające z przedstawionej przez beneficjenta dokumentacji, które instytucja zarządzająca powinna wziąć pod rozwagę i wszechstronnie je rozpatrzeć, mając przede wszystkim na uwadze cele zawarte w art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wymagania określone w aktach wydanych przez instytucję zarządzającą muszą bowiem być zgodne z wymogami ustawowymi i muszą być z tymi wymogami ustawowymi konfrontowane w procesie sprawdzania projektu.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku, nie określa szczegółowo techniki jego sporządzenia. Istotnym jest jedynie to, aby motywy pisemnego uzasadnienia wyroku zawierały elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. sporządzone w taki sposób, aby umożliwiły stronie podjęcie obrony przed niekorzystnym dla niej rozstrzygnięciem i dokonanie kontroli instancyjnej wskutek złożonej skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku powyższe warunki spełnia przy czym należy podkreślić, że przepis ten nie służy do podważania stanu faktycznego jako samodzielna podstawa prawna, a do tego zmierza postawiony zarzut.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 2 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wprawdzie Sąd I instancji nie powołał się na ten przepis jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy. Zarówno art. 2 jak i art. 1 określają zasady prowadzenia polityki rozwoju w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. Zgodnie z art. 4 cyt. ustawy omawiany rozwój ma być realizowany z wykorzystaniem środków publicznych pochodzących z budżetu państwa, Unii Europejskiej lub innych źródeł zagranicznych (art. 3a cyt. ustawy). Określony w powyższy sposób rozwój realizowany jest w oparciu o uregulowania określone we wcześniejszej fazie niniejszego uzasadnienia i taki tez sposób realizacji miał miejsce w niniejszym postępowaniu.

Chybiony jest również zarzut zgłoszony w pkt 1 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 30a ust 3 cyt. ustawy przez to, że Sąd nie odniósł się do argumentów skarżącego odnośnie sposobu informowania o wynikach oceny projektu. Sąd I instancji nie naruszył i nie mógł naruszyć art. 30a ust 3 cyt. ustawy, bowiem przepis ten stanowi, że "właściwa instytucja o której mowa w ust 2 pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach oceny projektu", co miało miejsce w niniejszej sprawie. Pismem z [...] lipca 2010 r., S. K. został poinformowany o wynikach oceny projektu.

Zasady procedury odwoławczej w przypadku negatywnej oceny projektu – w tym wymogów dotyczących omawianej informacji określa przepis art. 30b ust 1 cyt. ustawy, który jednak nie został wymieniony w skardze kasacyjnej jako naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny będąc z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany granicami skargi kasacyjnej nie może oceniać ewentualnego naruszenia tegoż przepisu wobec nagromadzonych nieprawidłowości uzasadnienia negatywnej informacji o wynikach oceny projektu. Należy podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest negatywny wynik procedury odwoławczej tj. stanowisko organu podtrzymujące negatywną ocenę projektu, a nie informacja.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 31 ust 1 cyt. ustawy wobec niepowołania ekspertów co uniemożliwiło wnikliwą ocenę projektu. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się do tej kwestii odpowiadając na zarzut podniesiony w skardze. Lakoniczne jednozdaniowe uzasadnienie zarzutu kasacyjnego w powyższym zakresie uniemożliwia kontrolę kasacyjną i ocenę jego zasadności.

Powołany w pkt 1 skargi kasacyjnej jako naruszony art. 26 ust 1 pkt 3 i 10 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez to, że Sąd I instancji nie odniósł się do jego treści posłużyło autorowi skargi kasacyjnej do podważenia "poprawnego zarządzania" poprzez to, że wniosek S. K. jako tańszy i lepszy nie przeszedł do drugiego etapu postępowania. Art. 26 ust 1 pkt 3 cyt. ustawy usuwa się spod kontroli kasacyjnej wobec braku uzasadnienia. Natomiast zarzut naruszenia art. 26 ust 1 pkt 10 należy uznać za chybiony. Sąd I instancji rzeczywiście nie przywołał art. 26 ust 1 pkt 3 i 10 co jednakże nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Cyt. przepis określa zadania instytucji zarządzającej, która odpowiada za prawidłową realizację programu (art. 25) – w tym zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych (art. 26 ust 1 pkt 10 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Konkretyzacja wykonywania tychże zadań zawarta została w art. 26 ust 2 cyt. ustawy, który nakłada na instytucję zarządzająca powinność uwzględniania zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystych reguł stosowanych przy ocenie projektów. W ocenie autora skargi kasacyjnej w niniejszym postępowaniu nie został spełniony wymóg przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu wobec nieprecyzyjności kryteriów ocen. Zarzut ten wiąże się z zarzutem naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. bowiem w ocenie autora skargi kasacyjnej zarówno ogłoszenie o konkursie jak i warunki konkursu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Pogląd ten nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi nie może być ogłoszenie o konkursie (por. postanowienie WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 546/10) lub warunki konkursu (por. postanowienie WSA w Warszawie z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 513/10).

Projekty, które zostały ocenione pozytywnie na etapie oceny formalnej i specyficznej dopuszczającej podlegały ocenie według kryteriów specyficznych punktowych w oparciu o kryteria wyboru projektów ustalonych uchwałą nr [...] Komitetu Monitorującego Lubuski Program Operacyjny na lata 2007-2013 z [...] sierpnia 2009 r. Projekty oceniane były z uwzględnieniem średniej z tury konkursowej dla programu, w którym brali udział z beneficjentami – w tym zakresie. Powyższa zasada stanowiła jedno z kryteriów oceny , które faktycznie niekorzystnie wpłynęło na wynik oceny projektów skarżącego w zestawianiu tylko z 1 projektem budowy małej elektrowni wodnej zgłoszonej przez innego beneficjenta. Zarzuty skarżącego sprowadzały się w zasadzie do niewłaściwego sformułowania kryteriów oceny projektów m.in. poprzez wadliwe przyjęcie jako kluczowego parametru wartości mocy zainstalowanej, która została zawyżona w konkurencyjnym projekcie powodując – przy uwzględnieniu średniej tury konkursowej dla programu – niekorzystny dla skarżącego wynik.

Zarówno Instytucja Zarządzająca jak i Pośrednicząca były związane m.in. wymienioną uchwałą, której treść podana została do publicznej wiadomości. Znane więc były skarżącemu kryteria oceny projektów, znane również były zapisy regulaminu konkursowego przyjętego przez Zarząd Województwa L. uchwałą z [...] grudnia 2010 r., uzależniające dalsze postępowanie w sprawie projektu od uzyskania minimum 50% możliwych do uzyskania punktów, którego to pułapu skarżący nie uzyskał ([...] pkt). Instytucja Pośrednicząca jak również Instytucja Zarządzająca nie były uprawnione do zmiany regulaminu czy też kryteriów oceny, zaś Sąd I instancji zobowiązany był do wyłącznej kontroli zgodności działań tychże instytucji z wskazanymi aktami i przepisami cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z czego wywiązał się właściwe.

W świetle tego co powiedziano brak jest podstaw do przypisania Sądowi I instancji zarzutu zaaprobowania stosowania w procesie oceny projektu nieprzejrzystych reguł, a tym samym naruszenia art. 26 ust 2 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Z tych względów w oparciu o art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).