Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 327/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 303/14 w sprawie ze skargi B. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 303/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...].

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Na wniosek B. i S. K. Burmistrz Miasta Władysławowa decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji usługowo-mieszkalnej na działkach nr [...] i [...] obr. [...] położonej we W.. W decyzji tej określono m.in., że planowana inwestycja obejmować ma budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [...], a także utwardzone dojścia i wjazd, parkingi, plac zabaw dla dzieci, teren rekreacji dla mieszkańców i gości obiektu. Wskazano też, że teren działki nr [...], leżący w pasie technicznym, pozostawia się bez prawa zabudowy z możliwością wykorzystania na cele rekreacji, przy zachowaniu wynikających z § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 142/VII/11 z 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 66, poz. 1457) zakazów w zakresie lokalizowania obiektów budowlanych w pasie technicznym brzegu morskiego. Z uzasadnienia decyzji dotyczącej warunków zabudowy wynikało w szczególności, że teren działki nr [...] wyklucza się spod zabudowy, ponieważ jest to teren pasa technicznego wybrzeża morskiego, dla którego obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych.

W decyzji z [...] kwietnia 2013 r., wydanej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 674 ze zm.) i § 3 pkt 8 uchwały nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 66, poz. 1457), Kolegium stwierdziło nieważność opisanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta Władysławowa z dnia [...] czerwca 2012 r., określającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku o funkcji usługowo-mieszkalnej na terenie działek nr [...] i [...] obr. [...] położonych we W. Ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa bowiem zgodnie z Zarządzeniem Nr [...] Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z [...] października 2011 r. w sprawie określenia granic pasa technicznego na terenie Gminy Miasta W. (województwo p., powiat p., obwód O.) działka nr [...] położona jest w obszarze pasa technicznego brzegu morskiego, w odniesieniu do którego obowiązują z kolei ustalenia Uchwały Nr 142/VlI/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, gdzie w § 3 w Parku wprowadzone zostały zakazy, w tym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego (§ 3 pkt 8).

Kolegium podkreśliło, że ustalając warunki zabudowy organ jednoznacznie wskazał obie działki jako teren inwestycji. Wprawdzie w dalszej treści decyzji zapisano, że teren działki nr [...] pozostawia się bez prawa zabudowy, jednak ustalenia decyzji wskazują, iż zarówno działka nr [...] jak i działka nr [...] zostały uwzględnione przy ustalaniu określonych parametrów czy sposobu zagospodarowania terenu.

Dalej Kolegium argumentowało, że zgodnie z wnioskiem budynek usługowo-mieszkalny ma mieć powierzchnię zabudowy ok. 285 m. Tymczasem, z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] posiada powierzchnię 564 m, działka nr [...] – 418 m. W tej sytuacji, w żaden sposób budynek o pow. 285 m2 nie spełni wymogu zajęcia powierzchni działki nr [...] do 40%, bo w odniesieniu do jej powierzchni stanowi to 68%; w odniesieniu do obu działek warunek zabudowy do 40 % zostanie natomiast zachowany. Podobnie, zdaniem Kolegium, o przyjęciu do ustalenia warunków zabudowy działki nr [...] świadczy zapis dotyczący powierzchni czynnej biologicznie - min. 30% a także zapis dotyczący sposobu zagospodarowania polegającego na realizacji parkingów, placu zabaw dla dzieci, terenu rekreacji dla mieszkańców i gości. Przy zajęciu pod budynek usługowo-mieszkalny 68% powierzchni działki nr [...], pozostaje do wykorzystania 32 % jej powierzchni.

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że ustalając przedmiotowe warunki zabudowy, organ ustalił je dla obu działek. W sytuacji bowiem nieuwzględnienia działki nr [...] niemożliwe jest zrealizowanie zamierzonej inwestycji we wskazanej we wniosku formie. Ustalając warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji organ ustalił je dla obu działek, czym rażąco naruszył przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z naruszeniem przepisu § 3 pkt 8 wskazanej wyżej uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego jako przepisu odrębnego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek B. i S. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu stwierdzono, że wydanie decyzji o treści ustalającej warunki zabudowy w przypadku niespełnienia któregokolwiek z warunków wymienionych w punktach 1-5 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym następuje z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisu art. 61 ust. 1 ustawy. Decyzja taka podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W ocenie Kolegium, inwestycja polegająca na budowie obiektu budowlanego pozostaje w sprzeczności z zakazem wprowadzonym w przepisie szczególnym, tj. § 3 pkt 8 powołanej wyżej uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego w tej części, która obejmuje realizację inwestycji na terenie działki nr [...] w całości leżącej w granicach pasa technicznego brzegu morskiego. Ustalenie przez organ niższej instancji, że działka nr [...] objęta jest zakazem zabudowy obligowało organ I instancji do wydania rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] ze względu na niespełnienie warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Tymczasem kwestionowaną decyzją organ niższej instancji orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla obu działek, w tym działki nr [...], przy czym jeden z warunków zabudowy dla działki nr [...] to pozostawienie terenu tej działki bez prawa zabudowy z możliwością wykorzystania na cele rekreacji (tiret trzecie punktu 2.2. "Sposób zagospodarowania terenu" w sentencji decyzji). W punkcie trzecim ustalającym warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego nie wskazano, aby te warunki odnosiły się wyłącznie do zagospodarowania działki nr [...], przeciwnie, w punkcie 3.3.1. tiret pierwsze wskazano wprost, że powierzchnia zabudowy wynosi do 40% terenu objętego inwestycją. Teren objęty inwestycją zgodnie z wnioskiem stron i treścią wstępną sentencji decyzji to teren dwóch działek nr [...] i [...] łącznie. Kwestionowana decyzja ustala warunki zabudowy dla całego terenu inwestycji, a zatem także dla działki nr [...], co nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 pkt 8 ww. uchwały Nr I42/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego.

Zdaniem Kolegium, nie można w świetle art. 61 ust. 1 ustawy wprowadzać jako warunku zabudowy dla działki nr [...] "pozostawienia bez prawa zabudowy" z dopuszczeniem funkcji rekreacyjnej. Niespełnienie warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 3 pkt 8 powołanej uchwały oznacza, że dla działki nr [...] nie można ustalić warunków zabudowy, także w postaci dopuszczenia funkcji rekreacyjnej, zwłaszcza, że wniosek inwestorów zarówno w treści pierwotnej, jak i kolejnych modyfikacjach nie przewidywał zagospodarowania terenu pod funkcję rekreacyjną. Ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] w postaci obejmującej dopuszczenie funkcji nieprzewidzianej we wniosku inwestora nastąpiło z naruszeniem zasady związania organu wnioskiem strony.

Treść sentencji kwestionowanej decyzji, w szczególności jej zdanie wstępne, nie pozostawia wątpliwości, że warunki zabudowy ustalono dla obu działek, w tym działki nr [...]. Bez znaczenia zatem jest rozważanie, czy na terenie działki nr [...] możliwe jest wzniesienie np. budynku o powierzchni zabudowy 285 m2 z zachowaniem wskaźnika 40%. Te kwestie mogłyby być jedynie przedmiotem zainteresowania organu wydającego pozwolenie na budowę, badającego, czy projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie istotne jest to, że organ I instancji zamiast odmówić ustalenia warunków zabudowy działki nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego wobec niespełnienia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, ustalił te warunki, rażąco naruszając przepis prawa materialnego. Kwestionowana decyzja mimo wprowadzenia warunku zakazu zabudowy działki nr [...] w dalszych punktach sentencji ustala warunki zabudowy dla działki nr [...], w tym wprost kształtuje wskaźnik powierzchni zabudowy dla całego terenu inwestycji.

B. K. i S. K. wnieśli skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji tego organu wydanej jako organ I instancji. Zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 pkt 8 uchwały nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że rzekome naruszenie prawa, które w ocenie Kolegium nastąpiło wskutek wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest "rażącym" , a zatem, tak ciężkim naruszeniem prawa, że niemożliwym do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności oraz naruszenie art. 139 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumenty powołane w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Natomiast w piśmie z dnia 21 maja 2014 r. skarżący odnieśli się do argumentacji odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 303/14, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...].

Sąd I instancji mając na uwadze przedmiot kontroli tj. decyzję stwierdzającą nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazał, że na tej podstawie organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z utrwalonym poglądem w orzecznictwie sądów administracyjnych rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy po pierwsze treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, obowiązującego w dacie wydawania decyzji, po drugie - w wyniku tego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.

Sąd I instancji przywołał poglądy doktryny prawa i orzecznictwa jak należy rozumieć zwrot "rażące naruszenie prawa" i kiedy mamy z nim do czynienia.

Sąd uznał, że stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na rażące naruszenie prawa nastąpiło wadliwie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności, chodzi o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Zdaniem Sądu, sytuacja taka nie zachodziła w niniejszej sprawie.

Wbrew twierdzeniom Kolegium zawartym w kontrolowanej decyzji, Sąd uznał, że wydana decyzja o warunkach zabudowy, jak wynika z jej treści, respektuje nakazy i zakazy wynikające bezpośrednio z przepisów obowiązującego prawa. W treści decyzji o warunkach zabudowy wyraźnie przewidziano bowiem zakaz zabudowy działki nr [...]. Decyzja ta stanowi, że teren działki nr [...] pozostawiony jest bez prawa zabudowy, z możliwością wykorzystania na cele rekreacji.

Sąd zauważył, że zakaz ten musi być respektowany na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Interpretacja treści decyzji o warunkach zabudowy nie budzi w tym zakresie wątpliwości, co potwierdza wydana na podstawie tej decyzji decyzja Starosty Puckiego z dnia [...] marca 2013 r. o pozwoleniu na budowę, sprostowana postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., z której wynika, że pozwolenie na budowę wydano z wyłączeniem możliwości wykonywania robót budowlanych na działce nr [...]. Podkreślono, że wprowadzony zakaz zabudowy dotyczy wszelkich obiektów budowlanych a więc zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) budynków wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowli stanowiących całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, jak również obiektów małej architektury.

Sąd wskazał, że wydana decyzja nie narusza unormowań art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 pkt 8 uchwały w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego w sposób rażący. Nie jest ona sprzeczna z treścią § 3 pkt 8 uchwały w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, a wręcz przeciwnie respektuje przewidziany w tym przepisie zakaz.

Sąd przywołał treść art. 4 ust. 2, art. 59 ust 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) i stwierdził, że co do zasady, przepisy tej ustawy nie wykluczają objęcia decyzją o warunkach zabudowy terenu, na którym nie mają być realizowane żadne prace budowlane, a na którym dochodzi jedynie do zmiany zagospodarowania. Treść przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy wykluczającej zabudowę na części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i umożliwiającej jej zagospodarowanie w określony w decyzji sposób wskazuje na zastosowanie do tej działki unormowania art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem, co do zasady, objęcie decyzją określaną przez ustawę jako "decyzja o warunkach zabudowy" części nieruchomości wyłączonej z zabudowy nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa.

W ocenie Sądu, stwierdzenia nieważności decyzji nie uzasadniał w niniejszej sprawie także fakt, iż powierzchnia działki nr [...] została wliczona do ogólnej powierzchni nieruchomości, na której planowana jest inwestycja.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż powierzchnia działki nr [...] nie powinna być wliczana do ogólnej powierzchni nieruchomości, dla której obliczano wskaźnik powierzchni zabudowy. Sąd zwrócił jednak uwagę, że zasadę taką wywieść należy dokonując interpretacji celowościowej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, nie wynika ona bowiem z wyraźnego brzmienia przepisu prawa. Sąd uznał, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, mógł zatem dokonać innej interpretacji w tym zakresie, a interpretacja ta nie narusza przepisów prawa w sposób rażący.

Dalej Sąd zaznaczył, że prawodawca w rozporządzeniu wskazał w § 5, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Właściciel nieruchomości ubiegający się o warunki zabudowy, może zatem uzyskać ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy obliczanego dla terenu podlegającego zabudowie w sposób odbiegający od przeciętnego na danym terenie.

Zdaniem Sądu, z treści analizy sporządzonej w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynikało, że na obszarze objętym analizą wskaźnik powierzchni zabudowy wahał się w granicach od kilkunastu do ponad 80%, przy czym przeciętny wskaźnik wynosił 30%. W okolicznościach niniejszej sprawy istniały możliwości ustanowienia wskaźnika zabudowy w sposób odbiegający od przeciętnego. Organ ustalił w decyzji wskaźnik zabudowy na 40%. Organ w postępowaniu nieważnościom wskazał, że przy przyjęciu do obliczeń jedynie powierzchni działki nr [...] wskaźnik ten winien wynosić 68%. Sąd podkreślił, że w sprawie byłoby możliwe co do zasady, ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy dla terenu podlegającego zabudowie w sposób odbiegający od średniego na terenie objętym analizą, co uzasadniać mogło m.in. wyłączenie części nieruchomości z zabudowy z uwagi na obowiązujące zakazy.

Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, wskazywały, że w niniejszej sprawie brak jest także podstaw do uznania by badana decyzja wywoływała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności.

Sąd I instancji stwierdził, że badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja o warunkach zabudowy nie jest sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem i nie wywołuje skutków prawnych nie dających się pogodzić z wymaganiami praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji powinno nastąpić jedynie wówczas, gdy wystąpienie rażącego naruszenia prawa jest niewątpliwe, a w sytuacji zaistnienia wątpliwości w tym zakresie, organ winien dać pierwszeństwo wynikającej z art. 16 Kp.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło :

1. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja ustalająca warunki zabudowy w przypadku, gdy nie są spełnione w sposób łączny wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest decyzją, rażąco naruszającą prawo w sytuacji, gdy przepis art. 61 ust. 1 ustawy wprost uzależnia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy od łącznego spełnienia wszystkich warunków wymienionych w punktach 1-5 tego przepisu, a niespełnienie choćby jednego warunku obliguje organ administracji do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, zaś treść decyzji ustalająca warunki zabudowy pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wyroku nie uwzględniającego oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 107/10.

W oparciu o tak postawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi B. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Ponadto Kolegium wystąpiło o zasądzenie na jego rzecz od B. i S. K. solidarnie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów wskazanych w pkt 1 zarzutów skargi kasacyjnej poprzez ich błędną wykładnię bowiem przyjął, że decyzja ustalająca warunki zabudowy w przypadku, gdy nie są spełnione w sposób łączny wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest decyzją rażąco naruszającą prawo. Tymczasem, w ocenie Kolegium, przepis art. 61 ust. 1 ustawy wprost uzależnia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy od łącznego spełnienia wszystkich warunków wymienionych w punktach 1-5 tego przepisu, a niespełnienie choćby jednego warunku obliguje organ administracji do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, zaś ustalenie warunków zabudowy pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja Burmistrza Miasta ma treść pozostającą w rażącej sprzeczności z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ ustala warunki zabudowy dla całego terenu inwestycji, podczas gdy przepis ustawy odczytany a contrario obligował ten organ do wydania decyzji o treści odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] i ustalającej warunki zabudowy jedynie dla działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie dostrzegł tej rażącej sprzeczności treści decyzji z treścią przepisu art. 61 ust. 1 ustawy, zajmując stanowisko, że możliwe jest wydanie warunków zabudowy dla całego terenu objętego wnioskiem w sytuacji, gdy niespełniony jest dla działki nr [...] warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy w zw. z § 3 pkt 8 Uchwały Nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27.04.2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego Nr 66 poz. 1457), a tym samym kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Narusza to powołane przepisy prawa w sposób rażący.

Kolegium podniosło, że według Sądu możliwe jest ustalenie warunków zabudowy także dla działki nr [...] w sposób odzwierciedlający zakaz lokalizacji obiektów budowlanych na tej działce. Sąd wskazał, że kwestionowana decyzja odpowiada unormowaniom przepisów szczególnych, bowiem zawarto w niej ustalenie o pozostawieniu działki nr [...] bez prawa zabudowy. Jednak Sąd nie dostrzegł, że mimo niedopuszczalności wznoszenia obiektów budowlanych na tej działce organ niższego stopnia ustalił mimo to warunki zabudowy dla budowy obiektu budowlanego także dla terenu działki nr [...], wobec czego decyzja ma treść wewnętrznie sprzeczną. Nie chodzi tu o wliczenie powierzchni działki nr [...] do ogólnej powierzchni nieruchomości, dla której obliczono wskaźnik powierzchni zabudowy, jak wskazuje Sąd w uzasadnieniu na str. 17, ale o ustalenie warunków zabudowy także w zakresie parametrów tej zabudowy, jak też pozostałych warunków.

Kolegium wskazało, że Sąd nie odczytał treści decyzji Burmistrza Miasta w sposób prawidłowy, nie dostrzegł bowiem, że treść ta wprost ustala warunki zabudowy dla budowy budynku o funkcji usługowo-mieszkalnej na działce nr [...] i [...] łącznie. Z jednej strony organ ustala w pkt 2.2 sentencji, że działka nr [...] pozostaje bez prawa zabudowy, lecz jednocześnie ustalone przez niego wszelkie inne warunki dotyczą także tej działki, w tym między innymi parametry planowanej zabudowy. Rozważania Sądu dotyczące wykładni przepisów rozporządzenia co do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy są bez znaczenia, bowiem Sąd nie dostrzega przede wszystkim, że organ niższej instancji ustalił warunek zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego także na działce nr [...], dla której obowiązuje zakaz wznoszenia takich obiektów na mocy przepisu szczególnego. Ustalenie w pkt 2.2. sentencji decyzji, że działkę nr [...] pozostawia się bez prawa zabudowy nie mogło sanować wadliwości decyzji, rażąco naruszającej przepis art. 61 ust. 1 ustawy. W tej sprawie Sąd nie dostrzegł, że decyzja Burmistrza posiada wewnętrznie sprzeczne treści, bowiem zakaz zabudowy jest tylko jednym z warunków, podczas gdy inne warunki zabudowy ustalone w tej decyzji dla budowy obiektu budowlanego dotyczą również działki nr [...].

Dalej podniesiono, że w ocenie Sądu kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy respektuje nakazy i zakazy wprowadzone przepisami prawa miejscowego, tj. § 3 Uchwały Nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd dopuszcza, iż możliwe jest ustalenie warunków zabudowy w przypadku, gdy część terenu inwestycji objęta jest zakazem zabudowy wynikającym z przepisu szczególnego przy założeniu, że decyzja pozytywna odzwierciedla ten zakaz w swojej treści. Kolegium stwierdziło, że taka wykładnia art. 61 ust. 1 ustawy jest błędna, bowiem niespełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 5 bądź któregokolwiek innego punktu tego przepisu musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W przypadku, gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa, organ administracji - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy - nie może wydać pozytywnej decyzji (tak w: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" Z. Niewiadomski, .K. Jaroszyński, A. Szmytt, Ł. Złakowski, wyd. C.H. Beck 2013). Respektowanie zakazu lokalizacji obiektów budowlanych na działce nr [...] powinno zatem nastąpić poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla tej działki, a nie przez ustalenie warunków, z których jeden mówi o pozostawieniu bez prawa zabudowy, zaś pozostałe ustalają parametry zabudowy także dla tego terenu. Stanowisko Sądu pozostaje w sprzeczności z wykładnią gramatyczną i logiczną treści art. 61 ust. 1 zdanie wstępne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium zauważyło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydając skarżony wyrok naruszył przepis art. 153 P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżony wyrok nie uwzględnia oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 107/10, w którym oddalono skargę inwestorów na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pierwszej decyzji Burmistrza Miasta Władysławowa z dnia [...] kwietnia 2009 r. rozstrzygającej pozytywnie wniosek inwestorów o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...] (która przed wydaniem decyzji uległa podziałowi na .działki nr [...] i [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 marca 2010 r. wskazał wprost, że Kolegium prawidłowo ustaliło, iż przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy w sposób rażący naruszono prawo, albowiem nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie brak jest wszystkich przesłanek dla wydania decyzji (str. 16). Do wydania decyzji o warunkach zabudowy doszło wbrew nakazowi ustanowionemu w art. 61 ust. 1 ustawy, a więc ustalono warunki zabudowy mimo braku spełnienia wszystkich warunków wymienionych w tym przepisie. Sformułowanie art. 61 ust. 1 jest jednoznaczne - stanowi on o łącznym spełnieniu wszystkich warunków w nim wymienionych. Ustalenie warunków zabudowy wymaga spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji w sposób naruszający powyższe uregulowanie winno doprowadzić do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji (str. 21-22).

W ocenie Kolegium stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Władysławowa z dnia [...] kwietnia 2009 r. otworzyło na nowo drogę do rozpoznania co do istoty wniosku inwestorów. Przy wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Burmistrz Miasta Władysławowa był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2010 r. Ocena ta wiązała także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku przy wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność kolejnej decyzji organu niższej instancji z dn. [...] czerwca 2012 r. i Kolegium wydało decyzję z uwzględnieniem związania oceną prawną. Ocena ta wiąże także Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę na decyzję Kolegium wydaną w sprawie, o której wcześniej rozstrzygał ten Sąd w wyroku z dnia 25 marca 2010 r., przede wszystkim w zakresie wykładni art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro wcześniej Sąd wskazał, że w przypadku niespełnienia choćby jednego warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 ustawy nie można ustalić warunków zabudowy, to skarżony wyrok odstępujący od tej wykładni i dopuszczający wydanie warunków zabudowy w przypadku niezgodności lokalizacji inwestycji z przepisami szczególnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy) został wydany z naruszeniem oceny prawnej wyrażonej w -wyroku z dnia 25 marca 2010 r. Naruszenie art. 153 P.p.s.a., wyrażającego zasadę związania oceną prawną także sądu administracyjnego, miało wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa w sposób rażący. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na fakt, że przez to, że działka o nr ew. [...] objęta decyzją została wyłączona z zabudowy nie będzie mogła zostać wykorzystana pod budowę. Tym samym zawarty w przepisach szczególnych zakaz zabudowy tej działki zostanie spełniony. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy nie powinna obejmować działki o nr ew. [...] i wskazanie tej działki w decyzji było błędem jednakże w realiach niniejszej sprawy nie może być uznane za rażące naruszenia prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podzielić należy argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tak w kwestii zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami szczególnymi jak i kwestii wzięcia pod uwagę działki o nr ew. [...] przy ustalaniu parametrów zabudowy. Ponowne przytaczanie tej argumentacji jest tym samym niecelowe.

Odnośnie do poruszanej przez Kolegium kwestii wewnętrznej sprzeczności decyzji stwierdzić należy, że przy wykładni zapisów tej decyzji uwzględniającej fakt wyłączenia działki o nr ew. [...] z zabudowy do powstania tego rodzaju sprzeczności nie dojdzie.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 P.p.s.a. poprzez naruszenie wskazań zawartych w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 107/10. Wyrok ten dotyczył wprawdzie decyzji odnoszącej się do tego samego terenu jednakże była to decyzja wydana w innym postępowaniu. Tym samym pogląd wyrażony przez WSA nie był wiążący dla Sądu orzekającego w niniejszym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.