Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1399/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 156 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 119/17 w sprawie ze skargi C. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017r. sygn. akt I SA/Wa 119/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, oddalił skargę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku C. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2016r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1976r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1976r. nr [...], orzekającej o przejęciu na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwa rolnego C. K. o powierzchni 9,8822ha oraz udziału wynoszącego ½ części działki siedliskowej o powierzchni 0,6648ha i znajdujących się na niej budynków, położonych w P. Minister wskazał, iż C. K., jako następca prawny byłej właścicielki, wnioskiem z dnia 5 maja 2016r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1976r. Po jego rozpatrzeniu powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2016r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1976r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1976r. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ nadzoru jako przyczynę wpływającą na niedopuszczalność wszczęcia postępowania wskazał żądanie wszczęcia sprawy, która już wcześniej została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Minister podkreślił, że wnioskodawca domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. dotyczącej przejęcia od jego matki na własność Państwa gospodarstwa rolnego. Ponieważ od decyzji Prezydenta Miasta P. zostało wniesione odwołanie i postępowanie w sprawie przejęcia zostało ostatecznie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1976r., wniosek C. K. należy traktować jako żądanie stwierdzenia nieważności także tej decyzji, która została wydana przez organ II instancji. Minister zaznaczył też, że ocena przejęcia wskazanego gospodarstwa na własność Państwa w kontekście wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. została już przeprowadzona, gdyż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2003r. znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1976r. Na decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2004r. została wprawdzie wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jednak prawomocnym wyrokiem z dnia 26 października 2004r. sygn. akt IV SA/Wa 106/04 orzeczono o jej oddaleniu. W związku z powyższym organ uznał, że żądanie skarżącego jest tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2004r. Ponowne wszczęcie postępowania w tej samej sprawie jest niedopuszczalne, ponieważ wydana w tym zakresie decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, argumentując, że rozstrzygnięcie to wydane zostało z naruszeniem art. 7 i art. 8 K.p.a. Po rozpatrzeniu tegoż wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ w pełni podzielił stanowisko wyrażone we wcześniejszym postanowieniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] grudnia 2016r. wniósł C. K. Skarżący wskazał, że nie można uznać aby jego żądanie z dnia 5 maja 2016r. było tożsame pod względem przedmiotowym ze sprawą rozstrzygniętą decyzjami Ministra z dnia [...] grudnia 2003r. oraz z dnia [...] stycznia 2004r. Na aspekt przedmiotowy sprawy składają się bowiem: podstawa prawna, podstawa faktyczna i treść żądania strony. W tym kontekście skarżący wskazał, że wprawdzie podstawa prawna obu jego wniosków o stwierdzenie nieważności była taka sama, to jednak różnią się one powołaną przyczyną rażącego naruszenia prawa. Aktualny wniosek z dnia 5 maja 2016r. koncentruje się bowiem na kwestii naruszenia decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1976r. nr [...] przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. nr 11, poz. 58) oraz na nieprawidłowościach w sporządzeniu protokołu z analizy poziomu produkcji rolnej przejmowanego gospodarstwa. Natomiast sprawa dotychczas prowadzona tyczyła stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1976r., nr [...]. Brak tożsamości przedmiotowej oznacza zdaniem skarżącego, że w odniesieniu do jego wniosku z dnia 5 maja 2016r. nie można przyjąć, że dotyczy on sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem wskazał iż wniesiona skarga jest niezasadna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia jest 61a § 1 K.p.a., który stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. Oznacza to, że tożsamość spraw - wyrażającą się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz podstawy prawnej żądania, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją - sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Naruszałoby to bowiem zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określoną w art. 16 § 1 K.p.a. i stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

W ocenie Sądu I instancji z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość przedmiotowa oraz podmiotowa. Ponowny wniosek skarżącego dotyczy bowiem stwierdzenia nieważności decyzji, które były już przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym, a dodatkowo decyzja nadzorcza była przedmiotem kontroli sądowej (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2004r. sygn. akt IV SA/Wa 106/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uznał, że wniosek skarżącego zmierza do weryfikacji legalności decyzji wydanych w trybie nadzorczym, która to kontrola z inicjatywy skarżącego była już dokonana oraz de facto do kontroli ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z treścią którego skarżący się nie zgadza.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że jeżeli od decyzji zostało wniesione odwołanie i organ II instancji, rozpoznając je, wydał swoją decyzję, to niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie stwierdzenia nieważności jedynie w zakresie decyzji pierwszoinstancyjnej. (vide: wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 września 2007r. sygn. akt II SA/Wa 952/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W takiej sytuacji postępowanie nieważnościowe z zasady musi obejmować obie decyzje, jako przedmiotowo tożsame. Sąd wskazał ponadto, że gdy w sprawie wszczęto najpierw postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji, które z istoty rzeczy musiało obejmować kontrolę decyzji I instancji, to wywołane późniejszym wnioskiem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji nie może się w ogóle toczyć. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprowadza się wówczas do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Wskazując na powyższe Sąd I instancji stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie, a także analiza zarzutów skargi wskazują na brak podstaw do podważenia legalności zaskarżonego postanowienia. Sąd podkreślił, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy jej rozstrzyganiu, oraz właściwie uzasadnił swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.) c P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie istnieją przyczyny, dla których postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie może być wszczęte, w szczególności uznanie, że zachodzi stan rzeczy prawomocnie osądzonej;

a) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 16 K.p.a., przez bezzasadne uznanie, że żądanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1976r. było objęte stanem res iudicata, podczas gdy art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. nie wyłącza możliwości ponownego rozpoznania sprawy w sytuacji, gdy we wniosku z dnia 5 maja 2016r. przytoczone zostały nowe fakty i okoliczności o istotnym i wiążącym organ znaczeniu dla sprawy, a zatem od strony przedmiotowej nowo inicjowane postępowanie nie było tożsame z postępowaniem nieważnościowym prawomocnie zakończonym;

b) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 157 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, iż Minister zasadnie odmówił wszczęcia postępowania, mimo iż oczywistym jest, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta P. jest obarczoną ciężką wadą powodującą jej nieważność;

c) art. 134 P.p.s.a przez brak zbadania sprawy w całości;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 i art. 37 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i tym samym naruszenie zasady jednolitości orzecznictwa sądowego, ochrony uzasadnionych oczekiwań co do trwałości orzecznictwa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Istotą badanej skargi kasacyjnej jest odpowiedź na pytanie o to, czy zachodzi powaga rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., gdy strona domaga się stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, w sytuacji uprzedniego rozstrzygnięcia w sposób ostateczny i prawomocny o odmowie stwierdzenia decyzji, wydanej w następstwie rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji pierwszoinstancyjnej, przy uwzględnieniu, iż decyzja pierwszoinstancyjna, w zakresie rozstrzygnięcia o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji. Jakkolwiek skarżący kasacyjnie deklaruje, iż zgadza się ze stanowiskiem, że postępowanie nieważnościowe co do zasady obejmuje decyzję pierwszej i drugiej instancji, to jednak wskazuje, iż w toku prowadzonych wcześniej postępowań nie była analizowana legalność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1976r., a więc decyzji organu I instancji w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego należącego do jego poprzedniczki prawnej. Powyższe prowadzi skarżącego do konkluzji, iż decyzja Prezydenta Miasta P. nie była objęta postępowaniem nieważnościowym, a tym samym sprawa stwierdzenia nieważności ww. decyzji nie zachowuje (od strony przedmiotowej) tożsamości ze sprawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1976r. wydanej w następstwie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1976r.

Odnosząc się do powyższego zapatrywania należy przypomnieć, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 - 159 K.p.a. Celem tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Istotną cechą tegoż postępowania jest brak związania żądaniem strony organu orzekającego w przedmiocie nieważności. Charakter postępowania nieważnościowego, wynikający z tego, iż może ono być wszczęte z urzędu i nie odnosi się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, powoduje, iż organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2) w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § 1 K.p.a., bez względu na granice żądania wskazane przez stronę domagającą się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994r. sygn. akt II SA 2164/92; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2001r. sygn. akt IV SA 645/99; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008r. sygn. akt II OSK 390/07; wyrok NSA z dnia 21 maja 2010r. sygn. akt I OSK 1053/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Weryfikacja wad prawnych określonych w art. 156 § 1 K.p.a. dokonywana w odniesieniu do decyzji ostatecznej rodzi konieczność oceny całego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem owej decyzji. Z oczywistych względów, mających swe źródło w zakresie i charakterze postępowania nieważnościowego, obejmuje ona także decyzję organu I instancji (vide: uchwała 5 sędziów NSA z dnia 23 października 2000r. sygn. akt OPK 12/00, ONSA 2001/2/61).

Rzecz jasna nie trudno sobie wyobrazić sytuację, w której określone wady opisane w art. 156 § 1 K.p.a. będą dotykały wyłącznie jedną z dwóch decyzji wydanych w toku dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Nie zwalnia to organu nadzoru z dokonania oceny każdej z tych decyzji z punktu widzenia wad opisanych w art. 156 § 1 K.p.a. i uzewnętrznienia owej oceny w wydanym rozstrzygnięciu. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem decyzje organów obu instancji wydane w przedmiocie przejęcia na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego miały identyczną podstawę materialnoprawną, a w przeprowadzonym już postępowaniu nieważnościowym oraz w sprawie badanej aktualnie, skarżący nieważności kwestionowanych decyzji upatruje wyłącznie w rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W takiej sytuacji dokonana w toku postępowania nieważnościowego ocena decyzji ostatecznej, wskazująca na nieistnienie wad opisanych w art. 156 § 1 K.p.a., a w sposób szczególny wskazująca na brak rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), rozciąga się na decyzję organu I instancji. Z procesowego punktu widzenia oznacza to natomiast, iż także decyzja organu I instancji pozostawała przedmiotem weryfikacji w przeprowadzonym postępowaniu nieważnościowym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kwestionowane zapatrywanie, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (art. 157 § 1 K.p.a.) jest jednocześnie uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, jeżeli decyzja ta jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przyjmuje się przy tym, że jeżeli wada skutkująca nieważnością decyzji tkwi w decyzji organu I instancji, to decyzja organu odwoławczego podlega stwierdzeniu nieważności, gdyż utrzymano nią w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności (vide: uchwała 5 sędziów NSA z dnia 23 października 2000r. sygn. akt OPK 12/00, ONSA 2001/2/61; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2001r. sygn. akt I SA 1790/99, ONSA 2002/1/39, wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018r. sygn.. akt II OSK 2755/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe uwagi jasno wskazują, iż nie można zgodzić się z zarzutem kasacji o braku tożsamości aktualnie badanej sprawy ze sprawą odmowy stwierdzenia nieważności Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1976r. Bez wpływu na to stanowisko pozostaje natomiast twierdzenie skarżącego o istnieniu nowych okoliczności wskazujących na naruszenie prawa mające znaczenie dla oceny legalności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1976r. Na marginesie wypada tylko zauważyć, iż powyższe okoliczności były przedmiotem oceny organu w toku przeprowadzonego postępowaniu nieważnościowego, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonej w prawomocnym wyroku z dnia 26 października 2004r. sygn. akt IV SA/Wa 106/04.

Nie można zatem potwierdzić zarzutu naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 16 K.p.a. Dostrzegając natomiast, iż skarżący kasacyjnie nie kwestionował tego, że konsekwencją procesową stwierdzenia stanu powagi rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.) jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, to za bezzasadny należy także uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 61a § 1 K.p.a.

Stawiając z kolei zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 157 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skarżący kasacyjnie kontestował odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego zarzucając pominięcie oczywistości obarczenia decyzji Prezydenta Miasta P. ciężką wadą powodującą jej nieważność. Tym samym autor skargi kasacyjnej abstrahował zupełnie od tego jaki charakter ma zaskarżone rozstrzygnięcie i jaki jest powód odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Skutkiem tegoż rozstrzygnięcia jest brak możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego, w tym formułowania na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ocen tyczących decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1976r. Tak więc przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w badanej sprawie nie miał okazji być naruszonym. Z kolei art. 157 § 2 K.p.a. reguluje wyłącznie kwestię sposobu wszczęcia postępowania nieważnościowego (z urzędu lub na żądanie strony). Skarżący kasacyjnie nie podaje w czym dostrzega naruszenie tegoż przepisu w warunkach badanej sprawy. Nie pozwala to uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 157 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Na marginesie należy dodać, odnosząc się do uzasadnienia powyższego zarzutu, iż autor skargi kasacyjnej w sposób wadliwy utożsamia relację decyzji pierwszo i drugoinstancyjnej, z relacją jaka zachodzi przy wydaniu "decyzji zależnej". W wypadku decyzji zależnej mamy bowiem do czynienia z pewnym ciągiem zdarzeń prawnych, w których jedna decyzja ostateczna stanowi podstawą wydania ostatecznej decyzji zależnej. Mamy zatem do czynienia z dwoma sprawami administracyjnymi rozstrzyganymi odrębnymi decyzjami. (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012r. sygn. akt I OPS 2/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto nieadekwatne do okoliczności badanej sprawy jest odwoływanie się w uzasadnieniu powyższego zarzutu do trybów wzruszenia decyzji ostatecznych, innych niż stwierdzenie nieważności. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 i art. 155 K.p.a. następuje w razie ziszczenia się okoliczności wskazanych w tych przepisach. Są one rozłączne od przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 K.p.a.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004r. sygn. akt OSK 628/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1580/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014r. sygn. akt II GSK 1560/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013r. sygn. akt I GSK 1151/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. sygn. akt I OSK 1234/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Autor skargi kasacyjnej na żadną z tych okoliczności się nie powołał. Nie można zatem potwierdzić zasadności tegoż zarzutu.

Dla uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 134 P.p.s.a., ale także art. 2 i art. 37 Konstytucji RP, autor skargi kasacyjnej powołał się na zmianę linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie możliwości stwierdzania nieważności decyzji organu I instancji w sytuacji wydania w sprawie decyzji także przez organ odwoławczy. O ile w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 P.p.s.a. argumentację tą uznać należy za zupełnie chybioną, o tyle na gruncie zarzutu naruszenia konstytucyjnych zasad: ochrony zaufania obywatela do państwa, bezpieczeństwa prawnego i równego traktowania przez władze publiczne, mających swe źródło w art. 2 Konstytucji RP, podniesiona argumentacja wymaga bliższego komentarza. Rzeczywiście w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 1997r. sygn. akt IV SA 950/95 (Lex nr 32525) wskazano, że brak jest podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności zarówno orzeczenia instancji odwoławczej, jak i organu I instancji. Wskazano wówczas, iż orzeczenie organu I instancji powinno być skontrolowane w trybie postępowania odwoławczego, otwartego po stwierdzeniu nieważności decyzji organu odwoławczego. Uważano, że w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego nie zostaje "skasowane" postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji, a w szczególności zachowuje ważność odwołanie, które powinno być rozpatrzone według ogólnych zasad postępowania odwoławczego. Pogląd ten spotkał się jednak z krytyką i w uchwale 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2000r. sygn. akt OPK 12/00 (ONSA 2001/2/61) przyjęto zasadę, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego jest jednocześnie właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Z treści art. 156 § 1 K.p.a. wynika bowiem obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w tym przepisie, co odnosi się zarówno do decyzji organu odwoławczego, jak i do decyzji organu I instancji. Zwrócono przy tym uwagę, że możliwość stwierdzenia nieważności tylko decyzji organu odwoławczego oznaczałaby pozostawienie w obrocie, przynajmniej przez jakiś czas, decyzji organu I instancji – mimo ustalenia przyczyn jej nieważności. Powyższe zapatrywanie zostało potwierdzone w późniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2001r. sygn. akt I SA 1790/99, ONSA 2002/1/39; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018r. sygn. akt II OSK 2755/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl) i nie jest aktualnie kwestionowane. Tak więc począwszy od ww. uchwały składu 5 sędziów z dnia 23 października 2000r. Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje na stanowisku, iż w postępowaniu tyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego, która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji, zachodzi konieczność oceny także decyzji organu I instancji pod kątem istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności opisanych w art. 156 § 1 K.p.a. A skoro tak to nieuprawnione jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej o zmianie, w toku prowadzonych postępowań nieważnościowych, utrwalonego przez praktykę sposobu kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia organu I instancji, bowiem pierwsze z postępowań nadzwyczajnych, w ramach którego skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o przejęciu na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwa rolnego C. K. zostało zainicjowane w dniu 15 stycznia 2002r., a więc już po wydaniu ww. uchwały składu 5 sędziów z dnia 23 października 2000r. Tak więc w całym powyższym okresie zapatrywanie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii konieczność oceny w toku postępowania nieważnościowego także decyzji organu I instancji, pod kątem wad opisanych w art. 156 § 1 K.p.a., było niezmienne, a przez to nie mogło naruszyć oczekiwań skarżącego kasacyjnie co do trwałości orzecznictwa. Już tylko z tego powodu niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia konstytucyjnych zasad: ochrony zaufania obywatela do państwa, bezpieczeństwa prawnego czy równego traktowania przez władze publiczne.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.