Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 518/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność gminy na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej Gminy J. kwotę 7400 (siedem tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu B. (dalej: Starosta) z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], która: (1) ustaliła wartość nieruchomości położonej w obrębie K., gm. J., oznaczonej jako działki o nr geod. [...] o powierzchni 0,0119 ha oraz nr geod. [...] o powierzchni 0,1395 ha, przejętej na własność Gminy J. decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogi gminnej, na łączną kwotę 180.060,00 zł, (2) ustaliła wysokość odszkodowania za nieruchomość opisaną w pkt 1 na kwotę 180.060,00 zł, (3) zobowiązała Wójta Gminy J. do wypłaty odszkodowania w kwocie 180.060,00 zł na rzecz M. A.

Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Starosta Powiatu B. decyzją z [...] października 2016 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogi gminnej nr [...] -ul. [...] oraz drogi gminnej nr 106826B - ul. [...] w K. wraz z budową pętli autobusowej oraz budowie ciągu pieszo - rowerowego wzdłuż ulicy [...] w K., gm. J. (dalej: z.r.i.d.), zatwierdził projekt podziału nieruchomości o nr geod. [...] o pow. 0,3777 ha, położonej w obrębie K., gm. J., na działki: o nr geod. [...] o pow. 0,0119 ha (przeznaczonej pod drogę), nr geod. [...] o pow. 0,2263 ha (pozostającej własnością dotychczasowego właściciela) oraz nr geod. [...] o pow. 0,1395 ha (przeznaczonej pod drogę). Z dniem, w którym ww. decyzja stała się ostateczna, tj. [...] listopada 2016 r., działki o nr geod. [...] o pow. 0,0119 ha i nr geod. [...] o pow.0,1395 ha, stały się z mocy prawa własnością Gminy J..

W toku prowadzonego postępowania ustalono, że właścicielem nieruchomości, z której zostały wydzielone działki nr geod. [...] oraz nr geod. [...], była D. K., zaś następcą prawnym po niej jest M. A.

Dalej organ przedstawił i przeanalizował przepisy regulujące kwestie ustalania i wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Wyjaśnił też, że na dzień wydania decyzji z.r.i.d., na terenie, na którym zlokalizowana była nieruchomość, z której wydzielono działki będące przedmiotem wyceny, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi K., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. Zgodnie z tym planem, teren ten przeznaczony był w części pod obsługi komunikacji (1KP i 2KP), z dopuszczeniem - dla zabudowy istniejącej: przebudowę, rozbudowę, nadbudowę, rozbiórkę, odbudowę oraz remont w rozumieniu przepisów prawa budowlanego; budowę nowych budynków garażowych; budowę dojść i dojazdów; lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; lokalizację zieleni urządzonej; lokalizację pętli autobusowych oraz częściowo pod tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (1 KDD). Znaczna część nieruchomości pokryta jest pasem technicznym linii elektroenergetycznych WN 110kV i SN 15kV. Natomiast decyzją z.r.i.d. grunt oznaczony jako działki nr geod. [...] oraz nr geod. [...] został przeznaczony w całości pod drogę gminną.

W oparciu o powyższe ustalenia oraz ustalenia poczynione w trakcie oględzin, rzeczoznawca majątkowy dokonała analizy rynku nieruchomości drogowych z terenu Gminy J. oraz rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod usługi, ze szczególnym naciskiem na tereny z ograniczeniami w postaci linii energetycznych i ograniczeń planistycznych z obrębów gminy J., zlokalizowanych w sąsiedztwie miasta B. (obręb K., K. i K.). Ze względu na specyfikę przedmiotu wyceny i deficyt nieruchomości w badanym dwuletnim okresie, rozszerzono analizę na rok 2014 w celu zbadania tendencji panujących na rynku i oddania rynkowego charakteru wartości.

Dokonując analizy transakcji nieruchomościami drogowymi rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, iż z uwagi na lokalizację, sąsiedztwo i otoczenie, żadna z nieruchomości nie jest podobna do przedmiotu wyceny. Ponadto, mając na uwadze art. 134 u.g.n. stwierdziła, iż przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości, w związku z powyższym, dokonano wyceny według aktualnego sposobu użytkowania tj. pod usługi. Wartość nieruchomości biegła określiła w podejściu porównawczym, z zastosowaniem metody porównywania parami. Na podstawie wyselekcjonowanych transakcji, rzeczoznawca obliczyła jednostkową cenę średnią i określiła cechy rynkowe nieruchomości wpływające na ich cenę, wagi tych cech oraz zakres współczynników korygujących. Wartość rynkową prawa własności 1 m2 gruntu oszacowała na kwotę 118,93 zł. Łączna wartość gruntu w całej nieruchomości gruntowej, po zaokrągleniu do pełnych złotych, wyniosła 180.060,00 zł.

Dalej organ wyjaśnił, że pismem z [...] lutego 2018 r. Wójt Gminy J. wniósł zastrzeżenia do sporządzonej wyceny zarzucając, iż z uwagi na stwierdzenie przez biegłą braku na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami drogowymi, podobnymi do nieruchomości wycenianej, zasadnym było rozszerzenie analizy rynku na cały powiat b. W odpowiedzi na zastrzeżenia, rzeczoznawca majątkowy pismem z [...] lutego 2018 r. wyjaśniła, iż zgodnie z art. 134 u.g.n., wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Zgodnie z dokumentami planistycznymi wyceniana nieruchomość w znacznej mierze była przeznaczona pod tereny obsługi komunikacji, zatem aktualny sposób użytkowania w znacznej części był inny niż cel wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie przyjęcie do wyceny nieruchomości drogowych spowodowałoby ustalenie wartości niższej, co potwierdza analiza rynku zawarta w operatach. Biegła wyjaśniła również, iż analiza rynku musi uwzględniać charakter i stopień zurbanizowania obszaru, na którym zlokalizowany jest przedmiot wyceny, a żadna z pozostałych w powiecie gmin nie spełnia kryterium podobieństwa do gminy J., dlatego uwzględniono jedynie rynek lokalny.

W ocenie organu I instancji operat szacunkowy sporządzono zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów oraz standardami zawodowymi i nie budzi on zastrzeżeń formalno-prawnych. Zatem określona przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę 180.060,00 zł wartość nieruchomości oznaczonej jako działki o nr geod. [...] o pow. 0,0119 ha i nr geod. [...] o pow. 0,1395 ha, odpowiada jej wartości rzeczywistej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina J..

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...].

W uzasadnianiu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i przeanalizował przepisy regulujące omawianą materię. W jego ocenie z akt sprawy wynika, iż działki oznaczone nr geod. [...] o pow. 0,0119 ha i nr geod. [...] o pow. 0,1395 ha położone są w obrębie 18 K., J. i zostały wydzielone z działki nr geod. [...] o pow. 0,3777 ha. Teren, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2014 r., poz. 1912). Zgodnie z zapisami powyższego aktu prawa miejscowego przedmiotowy teren położony jest na obszarze oznaczonym symbolem - 1KP i 2KP - teren obsługi komunikacji oraz 1 KDD - teren dróg publicznych klasy dojazdowej. W przedmiotowej sprawie wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z [...] sierpnia 2017 r. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z § 28 powyższej uchwały na wyznaczonym terenie (teren obsługi komunikacji) dopuszcza się: (a) dla zabudowy istniejącej: przebudowę, rozbudowę, nadbudowę, rozbiórkę, odbudowę oraz remont w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, (b) budowę nowych budynków garażowych, (c) budowę dojść i dojazdów, (d) lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, (e) lokalizację zieleni urządzonej, (f) lokalizację pętli autobusowych. Zatem biegła mając na uwadze przeznaczenie nieruchomości zapisane w planie zagospodarowania przestrzennego, analizą objęła nieruchomości zabudowane z przeznaczeniem pod zabudowę usługową.

Zdaniem organu, niezasadny jest zarzut skarżącej, że przeznaczenie określone jako teren obsługi komunikacji jest bliższe przeznaczeniu drogowemu, a nie jak to uznała biegła, przeznaczeniu pod zabudowę usługową. Z takim twierdzeniem nie sposób się zgodzić, ponieważ z opisu zawartego w § 28 uchwały nie wynika, że na tym terenie mają być zlokalizowane drogi. Trudno przyjąć, że budowa nowych budynków garażowych czy też lokalizacja zieleni urządzonej stanowi cel drogowy. Faktem jest, iż przedmiotowy teren położony jest w części na obszarze przeznczonym pod drogi publiczne klasy dojazdowej, jednakże mając na względzie wyjaśnienia biegłej, iż w jej ocenie żadna z nieruchomości będących przedmiotem transakcji drogowych wskazanych w tabeli 1 zawartej w operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2017 r. nie jest podobna do przedmiotu wyceny, uznać należy, iż rzeczoznawca majątkowy słusznie określiła wartość nieruchomości w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu usługowym.

Zdaniem organu rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła kryteria, które stosowała ustalając podobieństwo nieruchomości, a także wskazała, dlaczego do porównania przyjęła określone nieruchomości z bazy transakcji umieszczonej w operacie szacunkowym, odnosząc się do cech każdej z tych nieruchomości. Następnie po skorygowaniu współczynnikiem korygującym wag cech rynkowych mających wpływ na wartość rynkową i zastosowaniu art. 4 pkt 16 u.g.n., określiła wartość rynkową prawa własności działek o nr geod. [...] o pow. 0,0119 ha i o nr geod. [...] o pow. 0,1395 ha położonych w obrębie 18 K., gm. J. na kwotę 180.060,00 zł. Na uwagę zasługują również wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego z [...] lutego 2018 r. stanowiące odpowiedź na zarzuty Gminy J. z [...] lutego 2018 r., złożone w stosunku do sporządzonego operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2018 r. Biegła dokładnie wyjaśniła kryteria jakimi kierowała się przy wyborze nieruchomości podobnych oraz w jaki sposób przeprowadziła analizę rynku nieruchomości, w tym brak w sporządzonym operacie analizy nieruchomości drogowych na terenie powiatu B..

Na koniec organ wskazał, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, jednakże strona skarżąca tego nie uczyniła. Skoro więc strona zaniechała skorzystania ze swych ustawowych uprawnień, poprzestając na polemice z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji w oparciu o dostępne i wszechstronnie ocenione dowody, to należy uznać, iż brak jest dostatecznego uzasadnienia, choćby w formie dokumentów potwierdzających tezy zawarte w odwołaniu, dla deprecjonowania okoliczności stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła Gmina J., w której zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

a) art. 130 w zw. z art. 156 i art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomość, w oparciu o operat rzeczoznawcy sporządzony niezgodnie z przepisami i tym samym uznaniu za poprawne przyjęcie do porównania nieruchomości nie spełniających wymogów z art. 154 u.g.n.;

b) art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.) poprzez oparcie rozstrzygnięcia przez organy obu instancji o operat rzeczoznawcy, w którym porównania dokonano używając nieruchomości o parametrach odpowiadających nieruchomościom wycenianym przed podziałem;

c) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie dowodu z nierzetelnie przygotowanej opinii rzeczoznawcy, a także na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co spowodowało wydanie decyzji na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego;

d) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia wątpliwości związanych z opinią biegłego;

e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji wadliwej decyzji organu I instancji, wydanej z naruszeniem prawa jak i podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że opinia biegłego została przygotowana z pominięciem wielu istotnych okoliczności, oparta na błędnie przyjętym materiale porównawczym i sporządzona z naruszeniem zasady szczególnej staranności. Ponadto organ odwoławczy nie zweryfikował materiału dowodowego i nie ustosunkował się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Realizowana przez gminę inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem tych działek, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie gminy. Działki te przeznaczone były wedle tego planu pod rozbudowę dróg, lokalizacji pętli autobusowych czy też budowę garaży – symbol 1KP – obsługa komunikacji. O wiele bliższe przeznaczeniu określonemu w akcie prawa miejscowego jako teren obsługi komunikacji jest przeznaczenie drogowe. Biegła natomiast przyjęła za porównywalne nieruchomości przeznaczone pod zabudowę usługową, która ma o wiele większą wartość.

Dalej skarżąca zarzuciła, że biegła wzięła pod uwagę jedynie nieruchomości na terenie Gminy J. i nie doszukując się działek podobnych do ocenianej stwierdziła, że żadna z nieruchomości na terenie Gminy J. nie jest podobna do przedmiotu wyceny ze względu na lokalizację, sąsiedztwo i otoczenie. Natomiast Gmina J. jest w posiadaniu wielu operatów szacunkowych, które zostały sporządzone w podobnym celu i ujęte w nich porównania wykazują, że rynek nieruchomości drogowych na terenie powiatu B. jest na tyle rozwinięty, że bez dużego obciążenia można odnaleźć i użyć do porównania podobne nieruchomości drogowe.

Skarżąca podniosła także, że biegła przyjęła do porównania działki podobne do tych jakie istniały przed podziałem i przejęciem przez gminę. Natomiast w razie zatwierdzenia decyzji o realizacji podziału nieruchomości, przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału nieruchomości, zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że przyjęcie do oceny całości nieruchomości (w stanie jak przed przejęciem) znacząco zaburza wynik i ostateczną cenę ustaloną przez biegłego. Wynika to ze znaczących różnic w kryteriach oceny takich jak: wielkość, kształt, przeznaczenie, dostęp do infrastruktury, możliwość zagospodarowania/potencjał inwestycyjny. Wobec tego bez wątpienia można stwierdzić, że przyjęte do porównań nieruchomości nie są podobne do przedmiotu wyceny.

Na koniec skarżąca podniosła, że ocena dokonywana przez organ powinna ujmować całą materię niezbędną do określenia, że opinia została sporządzona zgodnie z przepisami i zasadami sporządzania takich dokumentów. Tymczasem w sprawie niniejszej należy stwierdzić, że opinia została sporządzona niezgodnie z przepisami prawa. Organy obu instancji nie dokonały oceny i weryfikacji operatu i wydały decyzje z naruszeniem przepisów wskazanych w petitum skargi, skutkiem czego wysokość odszkodowania została znacznie zawyżona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (z.r.i.d.) wydanej na podstawie tzw. specustawy drogowej.

W sprawie niniejszej zastosowanie miały przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.; dalej: specustawa drogowa.), a w szczególności art. 18 ust. 1, zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie zaś z przepisem art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zasady ustalania odszkodowania uregulowane są w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.; dalej: u.g.n.) oraz przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: rozporządzenie). Z przepisów tych wynika, że ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego (operat) określającej wartość nieruchomości, a dowód z operatu stanowi kluczowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. Operat jest oparty na wiadomościach specjalnych biegłego (rzeczoznawcy majątkowego), których ani organ, ani sąd kontrolujący decyzję ustalającą odszkodowanie nie posiadają. Nie wyklucza to jednak kontroli operatu przez organ administracji publicznej dopuszczający taki dowód w sprawie. Zakres tej kontroli, zdaniem Sądu, wynika z ogólnych zasad oceny dowodu (art. 80 k.p.a.). Co prawda organ nie może zastąpić rzeczoznawcy majątkowego i zaproponować swojej wyceny nieruchomości, to jednak ma obowiązek sprawdzić operat pod względem nie tylko formalnym ale i materialnym (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1346/17). Organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął rzeczoznawca majątkowy, ale może, a nawet jest do tego zobowiązany w ramach oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu, czy strony postępowania, zawiera niejasności, błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyroki w sprawach II OSK 1611/12 z dnia 3 grudnia 2013 r.; I OSK 364/15 z dnia 8 stycznia 2016 r., oraz II SA/Gd 167/16 z dnia 31 sierpnia 2016 r.).

Zdaniem Sądu, powyższych zasad organ nie zastosował, co skutkowało uznaniem za wiarygodne operatu wadliwego. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie niniejszej, w której przejęcie nieruchomości odbyło się w trybie przepisów specustawy drogowej, zastosowanie znajdowały następujące zasady wyceny. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 12 ust. 4a, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustalenie odszkodowania dotyczy więc nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4, a zatem nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Są to nieruchomości wydzielone (powstałe) na skutek wydania decyzji z.r.i.d. To zaś oznacza, że przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją z.r.i.d., która w momencie uzyskania przez z.r.i.d. przymiotu ostateczności zmienia właściciela na podmiot publiczny (Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego). W konsekwencji, "stan nieruchomości", o którym mowa w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, to stan powstały w wyniku podziału. Powyższe stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i skład orzekający w sprawie niniejszej podziela je w całości (por. np. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1659/16).

Kolejna zasadą jest to, że wycenę nieruchomości powstałej w wyniku podziału dokonanego decyzją z.r.i.d. sporządza się według zasad wynikających z § 36 rozporządzenia. W sprawie kluczowe znaczenie mają ust. 1 i ust. 4 tego przepisu, zgodnie z którymi wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (§ 1), a także, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 4).

Ponadto analiza przepisów regulujących zasady sporządzania operatu szacunkowego wskazuje, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Wybór swój biegły powinien uzasadnić. Określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (§ 3 ust. 2), zaś przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1). Nieruchomością podobną zaś, zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Powyższe oznacza, że w przypadku nieruchomości przejmowanych w trybie specustawy drogowej kluczowe jest ustalenie, czy na dzień wydania decyzji z.r.i.d. nieruchomość była czy też nie była przeznaczona pod drogę (to determinuje zastosowanie wyceny według § 36 ust. 4 lub ust. 1 rozporządzenia) oraz ustalenie "stanu nieruchomości" rozumianego jako stan będący skutkiem decyzji z.r.i.d. Następnie wycena powinna uwzględniać wyłącznie nieruchomości podobne do "stanu nieruchomości" w wyżej wskazanym rozumieniu. Zastosowanie tych zasad w operacie powinno zostać ocenione przez organ (art. 80 k.p.a.), w tym organ powinien zweryfikować podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz przyjęte przez niego metody i techniki szacowania. Organ powinien także dokonać oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie jako podobne do nieruchomości podlegającej wycenie. Ocena wystąpienia bądź niewystąpienia podobieństwa opiera się na weryfikacji cech, którą organ może przeprowadzić we własnym zakresie nie narażając się na zarzut wkraczania w wiedzę specjalistyczną zastrzeżoną dla biegłego.

W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej organy wskazanych powyżej zasad nie zastosowały.

Analiza złożonego operatu wskazuje, że biegła zdecydowała o ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości wyceniając wartość gruntu przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównywania parami. Wyceniane nieruchomości zostały wydzielone pod drogę decyzją z.r.i.d. z dnia [...] października 2016 r. To wynika expressis verbis z treści części II, punktów 10 oraz 11 decyzji z.r.i.d. Jak wynika z ustaleń organów i ustaleń samej biegłej, w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyceniane działki znajdują się na terenie oznaczonym jako 1KP i 2 KP– teren obsługi komunikacji oraz 1 KDD – tereny dróg publicznych klasy dojazdowej. Biegła dokonała wyceny na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia i art. 134 u.g.n., tj. zasady korzyści, przyjmując dla wszystkich wycenianych działek jako nieruchomości podobne – nieruchomości o przeznaczeniu usługowym.

Zdaniem Sądu, tak dokonany sposób wyceny oraz jego zaakceptowanie przez organy naruszają przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej i konieczność wyceny według "stanu nieruchomości" (w rozumieniu wyżej wskazanym), jak też przedwcześnie wykluczają możliwość wyceny na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. W konsekwencji naruszają art. 154 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n. i zasadę podobieństwa.

Wskazać bowiem należy, że operat dopuszczony w sprawie jako dowód nie został zindywidualizowany konkretnie dla działek wycenianych. Biegła w operacie wskazała, że "W danym przypadku nieruchomość w dniu wydania decyzji ZRID nie była przeznaczona na cele drogowe" (co uzasadniało, według biegłej, zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia i zasady korzyści z art. 134 u.g.n.). Natomiast dalej analizuje ona rynek nieruchomości drogowych (badając wartości rynkowe i ceny według przeznaczenia nieruchomości wynikającego z decyzji lokalizacyjnej, czyli drogowego) nie stwierdzając wśród 8 nieruchomości zamieszczonych w Tabeli 1 podobieństwa do przedmiotu wyceny bez jakiegokolwiek bliższego ich opisu umożliwiającego weryfikację (za wyjątkiem ogólnego wskazania na brak podobieństwa pod względem lokalizacji, sąsiedztwa i otoczenia), po czym przechodzi do zastosowania art. 134 u.g.n., tj. wyceny według aktualnego sposobu użytkowania, które ustaliła jako "niezabudowane o przeznaczeniu usługowym".

W ocenie Sądu, w operatach brakuje konkretnych ustaleń i wskazań, czy wydzielone działki już w planie były przeznaczone pod drogę (czy były położone w granicach pasa drogowego na rysunku planu). Na podstawie zamieszczonych w operatach opisów nie można jednoznacznie stwierdzić, czy wypowiedź biegłej dotyczy konkretnie wycenianych działek (o konkretnych wskazanych w operatach numerach) w ich granicach wydzielonych decyzją z.r.i.d., czy dotyczy terenu na którym położone są one w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie wiadomo zatem, czy biegła uwzględniła "stan nieruchomości" rozumiany według art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, czy stan sprzed podziału dokonanego na potrzeby inwestycji drogowej, tj. stan uwzględniający przeznaczenie większego obszaru, na którym wyceniane działki są położone. W kontekście powyższego zarzut skarżącej dotyczący wzięcia do porównania przez biegłą nieruchomości, które nie są podobne, jest całkowicie zasadny. Oceniane działki mają powierzchnię 0,0119 ha i 0,1395 ha, zaś biegła wzięła do porównania działki o powierzchniach: 0,7635 ha, 0,8322 ha i 0,1391 ha. W przypadku więc dwóch porównywanych działek, ich powierzchnie kilkukrotnie przewyższają powierzchnię działek ocenianych. Sąd zauważa więc, że skoro decyzją z.r.i.d. wydzielono te konkretne działki expressis verbis "pod drogę", to istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że uczyniono to uwzględniając rysunek planu, w którym teren, z którego następnie działki te wyodrebniono, był wyłącznie przeznaczony pod drogę. Do rysunku planu biegła się nie odniosła. W szczególności biegła nie wskazała, czy wydzielone działki już w planie były przeznaczone konkretnie pod drogę (czy były położone w granicach pasa drogowego wyrysowanego na rysunku planu), czy też tylko znajdowały się na terenie KP. To zaś ma istotne znaczenie w sprawie. Jeśli działki były już w planie przeznaczone pod drogę (na rysunku planu), to zbędne byłoby dokonywanie interpretacji § 28 miejscowego planu w kontekście tego, czy teren obsługi komunikacji jest przeznaczeniem bliższym drogowemu czy usługowemu (co w istocie było przedmiotem sporu między stronami).

Niniejszy skład Sądu nie zgadza się także z konkluzją organów, że przeznaczeniu terenu oznaczonego symbolem KP bliższe jest przeznaczenie usługowe niż przeznaczenie drogowe. Zgodnie z § 28 ust. 1 uchwały w sprawie planu miejscowego części wsi K., teren 1KP i 2KP przeznaczony został pod obsługę komunikacji (ust. 2) i dopuszcza się na nim (ust. 3): dla zabudowy istniejącej – przebudowę, rozbudowę, nadbudowę, rozbiórkę, odbudowę oraz remont w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, budowę nowych budynków garażowych, budowę dojść i dojazdów, lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, lokalizację zieleni urządzonej, lokalizację pętli autobusowych. Opis ten wskazuje na przeznaczenie w planie miejscowym (a więc dotychczasowe) zdecydowanie bliższe drogowemu niż usługowemu, tym bardziej, że plan ten tereny o przeznaczeniu na różnego rodzaju usługi oznacza wprost symbolem "U" (§ 16, § 17, § 18 planu) a nie symbolem KP. A jeśli tak, to także gdyby okazało się, że w granicach wydzielonych decyzją z.r.i.d. ("stan nieruchomości") wyceniane działki znajdowały się wcześniej na terenie KP (a nie w granicach pasa drogowego na rysunku planu, czego nie ustalono), to należało zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia (wycena z uwzględnieniem przeznaczenia drogowego w pierwszej kolejności, a dopiero w braku transakcji takimi nieruchomościami wycena według przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych) a wykluczone byłoby zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia i art. 134 u.g.n. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 u.g.n. uwzględnia się w wycenie przeznaczenie w planie miejscowym, a taki dla spornego obszaru był uchwalony i przewidywał to przeznaczenie jako KP.

Zauważyć należy także, że skoro biegła poszukiwała nieruchomości podobnych i dokonywała analizy rynku nieruchomości (s. 8 operatów), to powinna była swoimi poszukiwaniami objąć większy rynek, tj. lokalny (nieograniczony do jednej gminy) lub regionalny. Co prawda określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę, jednakże w orzecznictwie dokonano interpretacji tych pojęć w sposób następujący: pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., I OSK 2311/15 oraz powołane tam orzecznictwo, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Oznacza to, że jeśli biegła analizuje rynek konkretnych nieruchomości (np. drogowych, bowiem takie jest dotychczasowe przeznaczenie obszaru wycenianego - § 36 ust. 4 lub jego przeznaczenie przyszłe – art. 134 ust. 3 u.g.n.) to tylko wówczas gdy brak jest transakcji tego typu nieruchomościami może uwzględnić transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia) lub dokonać wyceny według aktualnego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Odwrócenie tej kolejności jest działaniem niezgodnym z prawem.

Dokonanie zatem przez biegłą wyceny działek od razu według § 36 ust. 1 rozporządzenia i art. 134 u.g.n. (i aktualnego sposobu użytkowania działek) oznacza wadliwość operatów, naruszenie ww. przepisów a także naruszenie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej ("stan nieruchomości") oraz uwzględnienie w wycenie nieruchomości nieposiadających cechy podobieństwa do wycenianej. Tego organy nie dostrzegły nie wykonując należytej i starannej kontroli operatu, do czego były uprawnione i zobowiązane na podstawie art. 80 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy uwzględnią zatem i zastosują się do oceny prawnej sformułowanej w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności dopuszczą dowód z nowego operatu szacunkowego, który ocenią wedle wskazań Sądu - nie wyłącznie pod względem formalnym, ale także pod względem mających zastosowanie przepisów prawa dotyczących wyceny nieruchomości, zasad analizy rynku niezbędnego do przeprowadzenia wyceny oraz obowiązującej definicji podobieństwa. Organy uwzględnią także, że skarżąca Gmina deklaruje posiadanie operatów zawierających wycenę nieruchomości drogowych położonych na jej terenie, podobnych do wycenianych ze względu na lokalizację, sąsiedztwo i otoczenie. Zasadne jest zatem zobowiązanie Gminy do wykazania tych okoliczności. Podjęte ustalenia faktyczne i ocenę prawną organy przedstawią w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymagania art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 5 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na koszty te składają się wpis w kwocie 2.000 zł i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 5.400 zł.