Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2480/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 3, art. 15, art. 17 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej w [...] , w zakresie w jakim usytuowana jest na terenie oznaczonym symbolem [...] w odniesieniu do gruntu leśnego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2480/18

UZASADNIENIE

Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwalę Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów art. 17 pkt 8 i art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717, z 2004 r. Nr 6 poz. 41, Nr 141 poz. 1492, z 2005 r. Nr 113 poz. 954, Nr 130 poz. 1087, z 2006 r. Nr 45 poz. 319, Nr 225 poz. 1635, z 2007 r. Nr 127 poz. 880, z 2008 r. Nr 199 poz. 1227, Nr 201 poz. 1237, Nr 220 poz. 1413), zwanej dalej "ustawą o p.z.p. " oraz art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm. w brzmieniu na dzień podjęcia ww. uchwały), poprzez brak uwzględnienia decyzji na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w odniesieniu do określonego przeznaczenia terenu oraz szczegółowych warunków zawartych w ww. decyzji, w odniesieniu do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej w [...], objętej ww. planem miejscowym. Wojewoda na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do części działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej w [...], w zakresie w jakim usytuowana jest ona na terenie oznaczonym symbolem [...] w odniesieniu do gruntu leśnego oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że na sesji w dniu [...] grudnia 2009 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwalę Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...].

W ocenie organu nadzoru, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszony został w sposób istotny tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz właściwość organów, o których mowa w art. 17 pkt 7 lit. c i art. 17 pkt 8 ustawy o p.z.p., co na mocy art. 28 ust. 1 ww. ustawy, winno skutkować nieważnością uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2009 r. w części dotyczącej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym: [...], z obrębu [...], położonej w [...], na fragmencie ewidencyjnie leśnym. Organ przytoczył m.in. treść art. 1 ust.1 i 2, art. 3 ust. 1i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił, że biorąc pod uwagę przytoczone przepisy ustawy o p.z.p. oraz biorąc pod uwagę fakt, iż w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym, stwierdzono występowanie gruntów leśnych, jednoznacznie wskazać należy, iż w związku z dyspozycją art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 8 ustawy u p.a.p.. zastosowanie będą miały przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skoro ustawodawca, wskazuje na wymóg uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ochrony gruntów leśnych to konkretyzację tej normy odnaleźć możemy w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym ochrona gruntów leśnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze; zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi; przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej; poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Stosownie zaś do dyspozycji art. 7 ust. 1 ww. ustawy, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o p.z.p. Natomiast w art. 7 ust. 2 wymieniono rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nieleśne wymaga zgody, jak również określono organy właściwe do wyrażenia takiej zgody. Przepisy te tworzą zatem normę prawną regulującą przeznaczanie gruntów leśnych na cele nieleśne. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w określonym trybie. Zatem z przepisu tego wynika expressis verbis, że przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest niemożliwe.

Skarżący wskazał, że zgoda na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 Kpa.

Skoro zatem zgoda właściwego organu administracji na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne jest decyzją administracyjną, to raz udzielona obowiązuje, chyba że została w prawem przewidzianym trybie uchylona, zmieniona lub stwierdzono jej nieważność (art. li § 1 Kpa), a tym samym wiąże wprost przy sporządzaniu a następnie uchwalaniu planu miejscowego.

Decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter uznaniowy. Ustawa ta jedynie w art. 6 ust. 1 odnosi się do kwestii przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy kwalifikowaniu gruntu leśnego do odmiennego przeznaczenia. Zgodnie z zapisem art. 6 ust. 1 ww. ustawy, na cele nierolnicze i nieleśne, powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatność! produkcyjnej. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia oznacza, iż właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy.

Wyrażenie zgody na przeznaczenie następuje w drodze decyzji administracyjnej, z tym że decyzja ta ma specyficzny charakter. Władczość i jednostronność decyzji wynika z tego, że uprawnienie gminy do przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w planie uzależnione jest od uzyskania zgody na taką zmianę. Organ udzielający zgody rozstrzyga o wniosku organu wykonawczego na podstawie przepisów prawa, w oparciu o przyjęte ustalenia faktyczne konkretnej sprawy, które odnoszą się do powierzchni gruntów mających podlegać przekształceniu, typu siedliskowego gruntów leśnych, a także innych elementów faktycznych, które organ powinien ustalić i ocenić, co dotyczy w szczególności ekonomicznych aspektów wejścia w życie projektu przekształcenia gruntów (vide art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W przypadku gruntów leśnych istotne znaczenie mają zatem również kwestie związane z opisem taksacyjnym lasu, a więc wiekiem drzewostanu, stopniem zadrzewienia, klasą bonitacyjną drzewostanu, ale również ewentualnym statusem ochronnym, o którym mowa w art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie.

Przepis art. 7 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych daje zatem podstawy właściwemu organowi do kreacji rozwiązań przestrzennych przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia. Powyższe oznacza, iż ustawodawca dopuścił prawną możliwość decydowania o tym, w jakim kierunku i na jakich zasadach zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne będzie wydawana, a zatem z analizowanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisów Kpa, w sposób jednoznaczny wynika możliwość wprowadzenia warunków, pod którymi decyzja na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, została udzielona, a których spełnienie jest warunkiem koniecznym do możliwości skorzystania (skonsumowania) przedmiotowej decyzji (zgody) poprzez uchwalenie planu.

W art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyrażona została generalna zasada ograniczania przeznaczania gruntów leśnych na cele nieleśne, natomiast w art. 6 ust. 1 ustawodawca wyraził zasadę ochrony gleb o najwyższej przydatności produkcyjnej. Powołane przepisy zawierają tym samym istotną treść normatywną w zakresie ochrony ilościowej gruntów leśnych i wyznaczają zadania organom właściwym w tych sprawach. Z kolei w art. 6 ust. 2 ww. ustawy wprowadzono obowiązek ograniczania skutków ujemnego oddziaływania na grunty leśne przy budowie, rozbudowie lub modernizacji. Przepis ten nakazuje zarówno na etapie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i na etapie projektowania inwestycji tj. sporządzania projektu budowlanego związanego z budowa, rozbudową lub modernizacją wszystkich obiektów budowlanych, zastosowanie wszelkich dostępnych rozwiązań, które ograniczą skutki ujemnego oddziaływania na chronione grunty leśne.

Z dyspozycji art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraźnie wynika, że do zmiany przeznaczenia gruntów dochodzi nie tyle na skutek samej decyzji w sprawie udzielenia zgody, lecz wskutek wejścia w życie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Jednakże sama decyzja, w tym także władcze rozstrzygnięcia w niej zawarte, stanowi warunek konieczny do skorzystania przez gminę ze swoich uprawnień planistycznych, polegających na uchwaleniu planu miejscowego w określonym kształcie, tj. poprzez przyjęcie konkretnych rozwiązań przestrzennych uwzględniających także konkretne warunki pod którymi została wyrażona taka zgoda. Tym samym skuteczność, rozumiana jako konsumpcja, decyzji w sprawie udzielenia zgody realizuje się w płaszczyźnie wyłącznie normatywnej w wyniku uchwalenia aktu prawa miejscowego (tak też: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2011 r., w sprawie sygn. akt II OSK 478/10, Lex nr 1080312).

Rada Miasta [...], jako organ właściwy w sprawie uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego, jest zatem wprost związana wyrażoną zgodą i warunkami pod którymi taka zgoda została wyrażona. Odstąpienie od zasady związania ww. decyzji dotyczyć może jedynie dwóch szczególnych sytuacji. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji, w której organ uchwałodawczy całkowicie odstępuje od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów dla których właściwy organ udzielił takiej zgody, przy czym owo odstąpienie może być rozumiane dwojako - z jednej strony jako całkowite odstąpienie od sporządzania planu miejscowego, bądź jako uchwalenie planu miejscowego bez dokonywania zmiany przeznaczenia (w takiej sytuacji przeznaczenie takiego terenu winno zostać określone jako teren lasów i określone symbolem przeznaczenia - ZL zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), bądź też uprawniony jest do podjęcia uchwały np. częściowo wykorzystującej ww. zgodę, tj. odnoszącej się do części obszaru dla którego taką zgodę udzielono. W żadnym jednak wypadku organ nie posiada uprawnień do samodzielnego zwolnienia się z warunków wykorzystania owej zgody, a więc warunków których spełnienie jest niezbędne dla skorzystania z takie zgody. Co więcej z prawnego charakteru decyzji z wiążącymi warunkami wynika, że w przypadku braku ich spełnienia, organ odmówiłby wyrażenia zgody na dokonanie w planie miejscowym przeznaczenia wskazanych w decyzji gruntów leśnych na cele nieleśne.

W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma zatem konkretna decyzja na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, w ramach której w sposób wiążący Miasto [...], wyrażono również warunki, pod którymi takiej zgody udzielono. Tym samym warunki wprowadzenia takich zgód winny zostać wprost przeniesione do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z wnioskiem "o stwierdzenie nieważności" przedmiotowej uchwały "w części dotyczącej zapisów przeznaczenia działki [...] z obrębu [...] położonej w [...]", zwrócił się do Wojewody [...], Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (pismo znak: [...] z [...] maja 2018 r.,).

Wojewoda [...], działając na wniosek Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, w wyniku, którego ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W obrębie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej w [...] (o łącznej powierzchni 0,0703 ha) występują lasy i grunty leśne, oznaczone symbolem LsV o powierzchni 0,0680 ha. Powyższe potwierdza wypis z ewidencji gruntów według stanu z daty podjęcia uchwały tj. z [...] grudnia 2009 r. oraz według stanu z 9 lipca 2018 r. Tymczasem, na podstawie analizy części tekstowej i graficznej uchwały ustalono, iż działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] w granicach użytku leśnego, została przeznaczona pod tereny zieleni urządzonej i zabudowy usługowej związanej ze sportem i rekreacją oznaczoną symbolem (11) ZP/US jedynie z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Skarżący wskazał, iż w odniesieniu do części gruntów leśnych uzyskano co prawda decyzję na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, jednakże nie wprowadzono, do ustaleń planu miejscowego, warunków wynikających z wydanej decyzji. Wojewoda [...] wyrażając zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w decyzji z [...] października 2002 r., znak: [...] w sposób jednoznaczny wyraził zgodę na dokonanie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, określając wyraźnie na str. 4 decyzji, iż:

"Wykorzystanie powyższej zgody, w planie zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej (MN, UZ/MN) jest możliwe pod następującymi warunkami:

- minimalna normatywna powierzchnia działki leśnej przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową nie moje być mniejsza niż 2000 m2;

- na działkach o różnych rodzajach użytków ustala się obowiązek lokalizacji budynków na powierzchni nieleśnej;

- wyłączenie gruntu z produkcji leśnej nie może przekroczyć 20 % powierzchni działki oraz 400 m2;

- zachowanie drzewostanu i prowadzenie gospodarki leśnej na pozostałej powierzchni działek (poza wyłączoną z produkcji leśnej pod zabudowę).".

Dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], będącej w części gruntem leśnym o powierzchni 0,0680 ha wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN, co wynika wprost z sentencji decyzji zawierającej łączne zestawienie powierzchni dla której wyrażono zgodę pod taki rodzaj przeznaczenia, jak również ze szczegółowego zestawienia tabelarycznego (vide kolumna 3 str. 3 poz. 7 zestawienie dla działki nr [...]), podczas gdy uchwalając plan miejscowy faktycznie dokonano zmiany przeznaczenia na teren zieleni urządzonej i zabudowy usługowej związanej ze sportem i rekreacją jedynie z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - ustalenie dla jednostki terenowej (11)ZP/US. Ponadto z ustaleń zawartych w § 3 pkt 11 uchwały, wynika, iż m.in. dla ww. terenu, zdefiniowano pojęcie wielofunkcyjności funkcji, przez którą należy rozumieć fakt przeznaczenia terenu pod wiele funkcji, na którym można realizować jedną z tych funkcji, a także wszystkie z nich równocześnie.

Decyzja Wojewody [...] z [...] października 2002 r. została wyrażona pod, wiążącymi organy Miasta [...], warunkami w tym przede wszystkim pod warunkiem minimalnego normatywu powierzchniowego działki leśnej określonej na poziomie 2000 m2 dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy takiego warunku, w treści planu miejscowego, nie zawarto w ogóle. Dodatkowym warunkiem wynikającym z decyzji była maksymalna powierzchnia do wyłączenia gruntu z produkcji leśnej określona na poziomie 20% podczas gdy zgodnie z ustaleniami § 26 ust. 9 pkt 2 uchwały sama powierzchnia zabudowy określona została na poziomie 30%, co oznacza, iż nie obejmuje ona powierzchni zajętej pod dojścia, dojazdy, ogrodzenia itp., a więc powierzchni zajętej pod urządzenia budowlane, dla których również należy wyłączyć grunt z produkcji leśnej. Powyższe oznacza znaczące przekroczenie maksymalnej powierzchni do wyłączenia z produkcji leśnej wbrew treści decyzji.

Skoro zatem to decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ww, ustawy, rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i stanowi podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym, o ile jest decyzją pozytywną, tj. akceptującą dokonanie zmiany przeznaczenia, to nie może być ona traktowana jedynie wybiórczo, tj. nie może być uwzględniana jedynie w części. Obowiązkiem Rady Miasta [...] było jej uwzględnienie w całości, tj. z uwzględnieniem wszystkim warunków w niej zawartych, bądź też skorzystanie z trybu odwoławczego i tym samym kontestowanie rozstrzygnięć w niej zawartych.

W obrocie prawnym znajduje się decyzja na mocy której właściwy organ wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, pod konkretnymi warunkami, które winny zostać wprost przeniesione do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do kwestionowania po upływie 15 lat od daty wydania decyzji, rozstrzygnięcia w niej zawartego, biorąc również pod uwagę dyspozycję art. 156 § 2 Kpa, wyrażającą trwałość decyzji administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu stanowiska podniesiono, że w dacie podjęcia uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu dla obszaru będącego przedmiotem niniejszej sprawy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie Z ustaleniami tego planu działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...] w [...] położona była w terenie oznaczonym symbolem "U, Mn, Ls", tj, terenie, dla którego przewidziano przeznaczenie: "lasy jako przeznaczenie podstawowe w stosunku do istniejących terenów leśnych znajdujących się w ewidencji gruntów; usługi nieuciążliwe i zabudowa jednorodzinna wolnostojąca jako przeznaczenie dopuszczone maksymalnie na 15% tego terenu; dla terenów nieznajdujących się w ewidencji gruntów jako leśne, usługi nieuciążliwe i zabudowa mieszkaniowa jako przeznaczenie podstawowe, z zachowaniem proporcji przeznaczenia terenów jak dla terenów U, MN".

Przedmiotem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętej zaskarżoną uchwałą z dnia [...] grudnia 2009 r., nie była zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, w toku sporządzania projektu nie występowano o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, o której mowa w art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu wówczas obowiązującym.

W wyniku uchwalenia zaskarżonej uchwały działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...] w [...] położona jest w terenie zieleni urządzonej i zabudowy usługowej związanej ze sportem i rekreacją, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach, na których była przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2004 r. "(11) ZP/US" (§ 26 ust. 1 pkt 6 części tekstowej zaskarżonej uchwały). Zgodnie z § 26 ust. 9 pkt 1 i 2 części tekstowej zaskarżonej uchwały, dla tego terenu ustalono maksymalną powierzchnię zabudowy - 30% i minimalną powierzchnię biologicznie czynną - 70%.

W toku sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2004 r. uzyskano decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r., [...], wydaną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych, niestanowiących własności Skarbu Państwa, w tym działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w zakresie całej jej powierzchni - 0,0703 ha, uznanej w decyzji za powierzchnię leśną w całości. Z sentencji decyzji wynika, że przewidywano przeznaczenie działki nr ew. [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN).

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r.:

- obejmowała zgodą na zmianę przeznaczenia z leśnego na nieleśne całą powierzchnię działki o nr ew. [...], tj. powierzchnię 0,0703 ha;

- nie ustalała żadnych warunków dotyczących wielkości działek budowlanych (powstających w wyniku późniejszej parcelacji);

- nie zawierała ustaleń w zakresie powierzchni biologicznie czynnej.

W odniesieniu do działki nr ew. [...] obecnie w rejestrze gruntów wykazywane są użytki gruntowe: pastwiska trwałe (PsVI) o powierzchni 0,0023 ha i lasy (LsV) o powierzchni 0,0680 ha, co wynika prawdopodobnie ze zmiany sposobu prowadzenia ewidencji gruntów.

Decyzja Wojewody została wydana w toku sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Mając na uwadze indywidualny i konkretny charakter decyzji oraz fakt wydania jej w toku wcześniejszej - innej procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także fakt skonsumowania postanowień tej decyzji w ramach tej wcześniejszej procedury planistycznej poprzez wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...] lipca 2004 r. zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (w tym w zakresie działki o nr ew. [...]), wbrew twierdzeniom skargi nie ma podstaw do brania pod uwagę wskazanej decyzji przy ocenie zaskarżonej uchwały w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższe znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., w sprawie II OPS 1/10, gdzie stwierdzono: "Przyznanie zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych (rolnych) na cele nieleśne (nierolnicze) charakteru decyzji administracyjnej nie oznacza automatycznie, że stanowi ona akt samoistny w tym znaczeniu, iż wywiera skutek niezależnie od jej "skonsumowania" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgoda taka jest udzielana w toku procedury planistycznej i na potrzeby tej procedury.".

Decyzja Wojewody [...] była wydana w innych warunkach faktycznych i prawnych niż te, które zaktualizowały się w czasie sporządzania projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i podejmowania zaskarżonej uchwały w roku 2009. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny w powiększonym składzie wskazał także, że w przypadku, gdy wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych lub rolnych na cele nieleśne lub nierolne nie zostanie skonsumowana w odniesieniu do części działek, których dotyczy przez określenie przeznaczenia innego niż rolne lub leśne w planie miejscowym, to "(...) jeśli po zakończeniu procedury planistycznej, tj. po uchwaleniu m.p.z.p., rada gminy będzie chciała zmienić uchwalony plan miejscowy i jednak zmienić przeznaczenie danego gruntu leśnego na cele nieleśne, to będzie konieczne przeprowadzenie ponownie procedury planistycznej, w tym ponowne wystąpienie do właściwego organu o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Powyższe jednoznacznie wskazuje na brak możliwości oceny zaskarżonej uchwały z punktu widzenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odniesienie jej treści do decyzji Wojewody [...] z [...] dnia października 2002 r.

Wejście w życie planu miejscowego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] doprowadziło do zmiany przeznaczenia gruntu leśnego, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W związku z przeznaczeniem działki nr ew. [...] w planie miejscowym z 2004 na cele nieleśne w toku sporządzania projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonej zaskarżoną uchwałą, nie zachodziła podstawa do wystąpienia przez Burmistrza Miasta [...] o wydanie decyzji o wyrażanie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Nadmienić należy, że także Skarżący takiego twierdzenia nie przedstawia. Z uwagi na to, że to plan miejscowy określał już od 2004 r. przeznaczenie działki na cele nieleśne, nie jest okolicznością prawnie istotną jakie użytki wykazane były dla przedmiotowej działki w ewidencji gruntów w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżona uchwała nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części. Z ostrożności procesowej, podniesiono dalsze argumenty przemawiające za oddaleniem skargi.

Prawidłowa wykładnia art. 11 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w czasie podjęcia zaskarżonej uchwały oraz art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi do wniosku, że ustawa nie przewiduje związania rady miasta warunkami czy też zleceniami określonymi przez organ wyrażający zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w decyzji.

Ustawa nic zawiera podstawy prawnej do zawarcia w decyzji, o której mowa w art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zleceń czy też warunków wyrażania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, w tym nie daje podstawy do określenia w ww. decyzji w sposób wiążący dla organów gminy planowanego przeznaczenia danego gruntu. Zgodnie z powołanymi przepisami, przedmiotem decyzji administracyjnych jest "zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne", a zatem rozstrzygnięcie (por. art. 107 § 1 KPA) decyzji wydanej na ich podstawie powinno ograniczać się do pozytywnej lub negatywnej wypowiedzi organu na temat takiej zgody. Co należy podkreślić, przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji wydanej na przytoczonej podstawie prawnej nie jest wyrażanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na określone cele (nieleśne) - zgoda dotyczy "innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych" (art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W konsekwencji decyzja, o której mowa w art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art.9 ust. 3 ustawy, nie rozstrzyga wiążąco o celu na jaki grunt ma być przeznaczony. Organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych nie mogą ustalać przeznaczenia terenów i są w tym zakresie związane działaniami podjętymi przez organy gminy.

W przypadku zmiany przeznaczenia gruntów leśnych i rolnych na cele nieleśne i nierolne, ustawodawca nie przyznał organom właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych kompetencji do uzgadniania projektu planu w zakresie gruntów, których dotyczy projektowana zmiana przeznaczenia, w tym uzgadniania projektu planu w zakresie przyszłego przeznaczenia tych gruntów.

Zgodnie art 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Podobnie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.) zalicza sprawy z zakresu ładu przestrzennego do zadań własnych gminy. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań własnych podlega ochronie konstytucyjnej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Z powyższego wynika, że ingerencja innych organów w proces planistyczny jest dopuszczalna tylko w granicach wyraźnie wyznaczonych przez obowiązujące przepisy, które wobec przyznania tzw. władztwa planistycznego gminom, nie powinny być interpretowane rozszerzająco.

Odnosząc powyższe do warunków niniejszej sprawy wskazano, że zawarte w decyzji Wojewody [...] w decyzji z [...] dnia października 2002 r. określenie planowanego przeznaczenia gruntów, których dotyczyła zgoda, a także warunków wykorzystania zgody powinno być traktowane jako niewiążące dla organów miasta [...] w procedurze planistycznej. Organy gminy nie były zobowiązane do implementowania powyższych warunków decyzji do zaskarżonej uchwały. Tym samym, ewentualna sprzeczność postanowień planu miejscowego z decyzją w powyższym zakresie nie może być uznana za istotne naruszenie zasad lub trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zarówno obowiązująca w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. - ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139. z późn. zm.) (art. 10), jak i obowiązująca w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały - ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15 ust. 2), nie przewidywały możliwości zawarcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalenia co do wyłączenia z produkcji leśnej, w tym co do maksymalnych powierzchni wyłączenia z produkcji leśnej oraz nakazu zachowania drzewostanu i prowadzenia gospodarki leśnej na pozostałej powierzchni działek (warunek trzeci i czwarty decyzji z dnia [...] października 2002 r.). Warunki i tryb wyłączenia gruntów z produkcji leśnej zostały uregulowane w art. 11 i n. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a organ wydający decyzję o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej określa warunki tego wyłączenia, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Do określenia warunków wyłączenia z produkcji leśnej właściwy jest wyłącznie organ, któremu ustawa przyznaje kompetencje do wydania decyzji o wyłączeniu z produkcji leśnej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i odpowiednio art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), a w związku z tym art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby rada gminy (miasta) uchwalając plan miejscowy działała na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, regulując w uchwale sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym.

W związku z tym, przeniesienie do zaskarżonej uchwały warunków określonych w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. powodowałoby przekroczenie przez radę miasta upoważnienia ustawowego i w konsekwencji powinno być uznane za naruszenie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu.

Odnosząc się wyłącznie do treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. (pomijając w tym miejscu kwestię mocy wiążącej zleceń wynikających z decyzji) wskazano, że zlecenia (warunki wykorzystania zgody) zawarte w decyzji są niespójne z pozostałymi elementami rozstrzygnięcia decyzji, co całkowicie pomija Wojewoda [...] w swojej skardze. Jeżeli sens rozstrzygnięcia decyzji jest trudny do odczytania, to bez wątpienia nie można z powyższego wywodzić skutków negatywnych dla adresata decyzji.

Decyzja ustalając pierwszy warunek - powierzchnia działki leśnej przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową nie mniejsza niż 2000 m2 - posługuje się pojęciem "działka leśna", które nie jest zdefiniowane ustawowo. Z kontekstu należy wnioskować, że chodzi o działki ewidencyjne będące przedmiotem decyzji, o powierzchni powyżej 2000 m2, dla których wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Logicznie z warunkiem dotyczącym powierzchni minimalnej "działki leśnej" powiązany jest warunek trzeci zawarty w decyzji tj. warunek maksymalnego wyłączenia z produkcji rolnej - 20% powierzchni działki lub 400 m - na związek tych warunków i konieczność ich łącznego stosowania i wykładni wskazuje uzasadnienie decyzji. Stwierdzono, że warunki powyższe nie dotyczą działki nr ew. 6150, co do której decyzją Wojewody [...] z dnia [...] październiku 2002 r, wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne i która w dacie wyrażania zgody miała powierzchnię mniejszą niż 2000 m2 (0,0703 ha). Inna wykładnia treści decyzji, tj. polegająca na stwierdzeniu, że ww. warunki odnoszą się do działek, które w dacie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego miały powierzchnię poniżej 2000 m2, w tym działki o nr ew. [...], musi być odrzucona, bowiem prowadzi do wniosku niemożliwego do zaakceptowania, że pomimo wyraźnego wymienienia działek o powierzchni poniżej 2000 m2 w decyzji Wojewody [...] o wyrażeniu zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne faktycznie nie można wprowadzić tej zmiany w planie miejscowym, ze względu na to, iż działki te nie spełniają dalszych warunków decyzji (reductio ad absurdum). Za stwierdzeniem, że warunki te nie dotyczą działek, które w dacie wydawania decyzji miały powierzchnię mniejszą niż 2000 m2 przemawia także to, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają charakter norm planowych, co wyklucza możliwość ingerowania w istniejące stosunki prawne i dotychczasowy sposób wykorzystania nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2018 r" II SA/Gd 72/18).

Decyzja nie zawierała ustaleń w zakresie powierzchni biologicznie czynnej. W decyzji zawarto warunek (trzeci) dotyczący maksymalnej powierzchni wyłączenia z produkcji leśnej. W skardze (str. 8 skargi) zaprezentowano błędne logicznie rozumowanie polegające na przyjęciu, że skoro w § 26 ust. 9 pkt 2 zaskarżonej uchwały ustalono dopuszczalną powierzchnię zabudowy działek na poziomie 30%, to tym samym dopuszczono wyłączenie z produkcji leśnej obszaru większego niż 30% powierzchni działki. Powyższe twierdzenie skargi opiera się na błędnym założeniu, że powierzchnia wyłączenia z produkcji leśnej jest zawsze większa od powierzchni zabudowy. Na takie wnioskowanie wprost nie pozwalają przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r., jak i obecnie). Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o lasach (Dz.U. z 2017 r. poz. 788, z późn. zm.), lasem w rozumieniu ustawy jest grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Nie wymaga zatem wyłączenia z produkcji leśnej (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) powierzchnia zajęta pod obiekty budowalne, o których mowa w art, 3 pkt 2 ustawy o lasach, bowiem ich wzniesienie nie oznacza rozpoczęcia innego niż leśne użytkowania gruntu. Tym samym nie ma relacji pomiędzy powierzchnią wyłączoną z produkcji leśnej a powierzchnią zabudowy, jaką opisuje Skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga Wojewody [...] zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwanej dalej ustawą lub u.p.z.p., zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. .717 z późn. zm.), jak też obecnie (Dz.U. z 2017 r., poz.1073 j.t.) istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd podziela stanowisko organu nadzorczego, że z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do części działki nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej w [...], w zakresie w jakim usytuowana jest ona na terenie oznaczonym symbolem [...] w odniesieniu do gruntu leśnego.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy zasadności stawianego w skardze zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku z naruszeniem art. 17 pkt 8 ustawy oraz przepisów odrębnych wobec ustalenia przeznaczenia dla działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] będącej w części gruntem leśnym o powierzchni 0,0680 ha, bez uzyskania wymaganej zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne.

Wojewoda we wniesionej skardze podnosi, że zaskarżona uchwała nie uwzględnia decyzji wydanej przez Wojewodę [...] października 2002 r. i wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia dla tej działki w zakresie wynikającego z decyzji przeznaczenia terenu i szczegółowych warunków. Tym samym zarzuca, że organ dokonując zmiany przeznaczenia terenu obejmującego przedmiotową działkę ([...]) i ustalając dla niej przeznaczenie określone jako teren zieleni urządzonej i zabudowy usługowej związanej ze sportem i rekreacją i dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, uczynił to niezgodnie z udzieloną zgodą, a zatem w istocie bez wymaganej zgody.

Organ w przedstawionym w odpowiedzi na skargę stanowisku wyraża przekonanie, że w zaskarżonej uchwale nie dokonywał zmiany przeznaczenia terenu na cele nieleśne, nie miał zatem obowiązku, ale też podstawy prawnej do występowania o wyrażenie zgody przez organ właściwy na zmianę przeznaczenia. Wydana [...] października 2002 r. przez Wojewodę decyzja wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia terenu na cele nieleśne miała znaczenie tylko procedurze planistycznej związanej z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2004 r., a zawarte w decyzji warunki, po pierwsze nie mają charakteru wiążącego dla gminy, po drugie nie dotyczyły działki nr ewid. [...] z obrębu [...]. Zdaniem organu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w 2004 r. (uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lipca 2004 r.) zmienił już przeznaczenie tej działki z leśnego na cele nieleśne, decyzja wyrażająca zgodę została skonsumowana w tej uchwale (oświadczenie pełnomocnika złożone na rozprawie). Zatem zgodnie z kompetencją wynikającą z art. 3 i art. 15 ustawy gmina była uprawniona do samodzielnego ustalenia przeznaczenia dla tego terenu. Z kolei przeniesienie warunków decyzji Wojewody z 2002 r. do zaskarżonej uchwały powodowałoby przekroczenie przez radę miasta upoważnienia ustawowego (art. 15 ust. 2 ustawy nie przewidywał możliwości zawarcia w uchwale ustaleń dotyczących wyłączenia z produkcji leśnej, zachowania drzewostanu i prowadzenia produkcji leśnej, ani też ustalenia minimalnej powierzchni działki leśnej).

W ocenie sądu w zaskarżonej uchwale dokonano zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne bez wymaganej zgody właściwego organu. Dla tej oceny znaczenie ma treść wydanej przez Wojewodę w 2002 r. decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia działki nr ewid. [...] na cele nieleśne i określonych w niej warunków udzielenia tej zgody.

Jak wynika z art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Ze względu na obowiązek uwzględniania przepisów odrębnych, treść art. 17 pkt 8 ustawy i wynikający z niego obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, organ zobowiązany jest uwzględniać ograniczenia wynikające z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 1995 r., Nr 16, poz. 78 z późn.zm.).

Stosownie do treści art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i pkt 5 tej ustawy zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa oraz pozostałych gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga uzyskania zgody właściwych organów.

Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej. Zgoda ta jest aktem, który stanowi przesłankę konieczną do wprowadzenia odpowiednich ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienie gminy w tym przypadku podlega istotnemu ograniczeniu, gdyż przeznaczanie gruntów leśnych na cele nieleśne uzależnione jest od uzyskania zgody na taką zmianę. Brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na inne niż leśne cele skutkuje zatem istotnym naruszeniem procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ w swoim stanowisku powołuje się na pogląd wyrażony w przywołanej także przez Wojewodę uchwale 7 sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013r., II OPS 1/13, że "zgoda taka jest udzielana w toku procedury planistycznej i na potrzeby tej procedury". W ocenie sądu organ nie ma racji wnioskując na tej podstawie, że po zakończeniu procedury zgoda udzielona na jej potrzeby i "skonsumowana" w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia w przyszłości i nie powinna być brana pod uwagę.

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że odniesienie zgody do konkretnej procedury planistycznej w uchwale miało przede wszystkim na celu zwrócenie uwagi, że postępowanie w sprawie udzielenia zgody nie może być wszczęte niezależnie od postępowania planistycznego, gdyż podmiot indywidualny nie może skutecznie złożyć takiego wniosku jak też, że wydanie decyzji nie stanowi samoistnie o zmianie przeznaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "skuteczność" udzielonej zgody jest zależna od jej wykorzystania na potrzeby sporządzenia planu. A zatem, zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r.l. jest "skuteczna", o ile na jej podstawie w ustaleniach planu rada gminy postanowi o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i tylko w takim zakresie w jakim, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym dany teren, dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Jednocześnie NSA podkreślił, że ze zgody udzielonej na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r.l. nie wynika obowiązek dokonania zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne. Organ planistyczny nie jest związany taką decyzją i mimo uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, może "odstąpić" od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych (w części lub w całości). W konsekwencji zachowania samodzielności gminy NSA wyjaśnił także, że "jeśli po zakończeniu procedury planistycznej, tj. po uchwaleniu m.p.z.p. rada gminy będzie chciała zmienić uchwalony plan miejscowy i jednak zmienić przeznaczenie danego gruntu leśnego na cele nieleśne, to będzie konieczne przeprowadzenie ponownie procedury planistycznej, w tym ponowne wystąpienie do właściwego organu o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Udzielona zgoda nie jest zgodą bezterminową.".

Ocena o braku związania decyzją udzielającą zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne i wskazanie, że zgoda ta nie ma charakteru bezterminowego dotyczy wyłącznie braku obowiązku po stronie gminy wykorzystania tej zgody, z drugiej strony braku uprawnienia do dowolności w wykorzystywaniu tej zgody ze względu na konieczność uwzględniania zasady ochrony gruntów leśnych.

W sytuacji więc, gdy udzielona zgoda skutkowała wprowadzeniem do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, decyzja o wyrażeniu zgody przez właściwy organ funkcjonująca w obrocie prawnym ma charakter wiążący. Powoduje to, że gmina nie może w przyszłości dokonywać zmiany przeznaczenia gruntów, których udzielona zgoda dotyczyła na cel nieleśny w oderwaniu od warunków udzielonej zgody. Stanowiłoby to obejście wyżej wskazanych przepisów prawa, ograniczających kompetencję gminy w zakresie dotyczącym możliwości zmiany przeznaczenia gruntów leśnych. Trwałość decyzji udzielającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele nie jest nieograniczona w czasie, ponieważ gmina odzyska pełnię kompetencji wynikającej z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wówczas, gdy przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego grunt na cele nieleśne na podstawie udzielonej zgody przez właściwy organ, zostanie na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej wyłączony z produkcji leśnej (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Zmiana przeznaczenia dotycząca terenu wyłączonego z produkcji leśnej dokonywana w uchwale zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania nie będzie wymagała zgody, ponieważ grunt nie będzie gruntem leśnym. W innym przypadku gmina planując zmianę przeznaczenia terenu objętego zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, udzieloną w określonych warunkach, będzie musiała wystąpić albo o zmianę wydanej decyzji (w zakresie określonych w niej szczegółowych warunków), albo o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia na cel nieleśny (inny aniżeli wskazany w decyzji).

W przedmiotowej sprawie okoliczność, że działka o nr ewid. [...] pozostaje w części gruntem leśnym o powierzchni 0,0680 ha wynika z informacji pochodzącej z ewidencji gruntów, a także z pisma Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], który wystąpił do organu nadzoru o ocenę zgodności z przepisami prawa zaskarżonej uchwały w związku ze złożeniem wniosku o wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych wchodzących w skład przedmiotowej działki.

Wbrew twierdzeniom organu warunki zawarte w decyzji udzielającej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych mają dla gminy charakter wiążący. Jeżeli gmina decyduje się przeznaczyć grunty leśne na cele nieleśne to wówczas jest obowiązana przestrzegać warunków określonych przez właściwy organ w decyzji zezwalającej na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Dotyczy to zarówno celu na jaki te grunty mają być przeznaczone, jak też zachowania szczegółowych warunków przykładowo takich jak w przypadku decyzji Wojewody z [...] października 2002 r. tj. określenia maksymalnego wskaźnika powierzchni działki, która może być wyłączona z produkcji leśnej, prowadzenia gospodarki leśnej na pozostałej powierzchni działki, obowiązku lokalizacji budynków na powierzchni nieleśnej czy minimalnej powierzchni działek powstałych w wyniku ich wtórnego podziału. Rolą gminy jest właściwe przeniesienie tych warunków do treści uchwalanego planu, a więc przyjęcie ustaleń, które zapewnią realizację tych warunków. Właściwy organ wyraża zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych na ściśle określone cele i pod warunkiem zachowania określonych w decyzji wymogów. Podstawę prawną do określenia warunków w decyzji wydanej przez właściwy organ stanowią zdaniem sądu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazujący, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne oraz art. 6 ust.1 ustawy z którego wynika, że na cele nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Z przepisów tych wynika, że udzielenie zgody musi mieć charakter wyjątkowy, a zatem organ uprawniony jest określić warunki, które pozwolą ograniczyć przeznaczenie na inne cele zbyt dużej powierzchni gruntów, aniżeli wynika to z niezbędnej potrzeby. Ograniczanie przeznaczenia gruntu na cele nieleśne nawet w ramach udzielanej zgody jest więc zadaniem organu odpowiadającego za ochronę gruntów leśnych.

Skoro gmina ma obowiązek przestrzegania warunków umożliwiających zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, to zawarcie w miejscowym planie ustaleń stanowiących ich realizację nie może być oceniane jako przekroczenie kompetencji wynikających z art. 15 u.p.z.p.

Nie ma racji organ twierdząc, że warunki zawarte w decyzji Wojewody [...] z [...] października 2002 r. nie dotyczyły działki nr ewid. [...]. Skoro została udzielona zgoda m.in. na zmianę przeznaczenia przedmiotowej działki o powierzchni 0,0703 ha na cel wskazany we wniosku (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), a wykorzystanie w planie zgody dotyczącej konkretnie wyszczególnionych działek o różnej powierzchni zostało uzależnione od określonych warunków, to niezasadne jest twierdzenie, że nie dotyczyły one przedmiotowej działki. Warunek dotyczący powierzchni normatywnej działki będącej gruntem leśnym dotyczy działek nowotworzonych. Pozostałe warunki jak dopuszczalność wyłączenia z produkcji leśnej powierzchni nieprzekraczającej 20 % oraz 400 m2, zachowanie drzewostanu i wymóg prowadzenia gospodarki leśnej na pozostałej powierzchni działki, a także obowiązek lokalizacji budynków na powierzchni nieleśnej w przypadku działek o różnych rodzajach użytków nie zostały odniesione tylko do działek o takiej powierzchni normatywnej. Organ przeznaczając w zaskarżonej uchwale całą powierzchnię działki na inne nieleśne przeznaczenie nie tylko przewidział przeznaczenie inne niż uwzględnione w decyzji, ale pomiął zupełnie, że treść decyzji udzielającej zgody na zmianę przeznaczenia na cel nieleśny w istocie zezwalała na ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów tylko ściśle określonej powierzchni tj. 20 %. Warunek ten został wprowadzony do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] lipca 2004 r., gdyż zgodnie z § 84 ust. 1 pkt 7 uchwały przeznaczeniem podstawowym dla terenu U,MN,Ls w stosunku do terenów leśnych wynikających z ewidencji gruntów był las, a przeznaczeniem dopuszczonym maksymalnie na powierzchni 15 % terenu, usługi nieuciążliwe i zabudowa mieszkaniowa. W § 84 ust. 2 pkt 12 zawarto ustalenie, że odpowiednio 15 % powierzchni może być przeznaczone pod budynki oraz dojazdy, parkingi, infrastrukturę, ogrodzenia i małą architekturę. Przeznaczeniem podstawowym ustalonym w planie na podstawie udzielonej zgody dla 85 % powierzchni działki było więc przeznaczenie leśne. W zaskarżonej uchwale przewidziano już 30 % powierzchnię zabudowy przez którą zgodnie z § 3 pkt 8 uchwały należy rozumieć wyłącznie powierzchnię przeznaczoną pod obiekty budowlane, co więcej nie przewidziano, że pozostała powierzchnia działki podlega gospodarce leśnej.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że w zaskarżonej uchwale dokonano zmiany przeznaczenia gruntu na cele nieleśne bez wymaganej zgody właściwego organu, co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w części.