Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 313/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 190, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8, art. 11, art. 107 par. 3, art. 127
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 1 pkt 2, 4-6, 8, par. 39 ust. 2, pkt 2a i ust. 2a,
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 1-2
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Barański, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. W. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W. W. jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] marca 2018 r, nr [...] ustalającą W. W. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W. W. złożył dnia [...] maja 2011 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] (dalej jako: "organ I instancji") wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na [...] rok.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w łącznej kwocie [...]zł, w tym dla:

1) pakietu 4 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 – w wysokości [...] zł, obejmującej:

a) w wariancie 4.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 26,24 ha w wysokości [...] zł,

b) koszty transakcyjne – [...] zł.

2) pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 – w wysokości [...] zł, obejmującej:

a) w wariancie 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 3,78 ha w wysokości [...] zł,

b) koszty transakcyjne – [...] zł.

Wskazaną decyzją stwierdzono jednocześnie, że terminem rozpoczęcia 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego jest dzień [...] marca 2011 r.

W kolejnym roku producent rolny złożył wniosek kontynuacyjny, który został rozstrzygnięty pozytywnie w całości przez organ I instancji i decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. (Nr [...]), przyznano skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok [...] w łącznej kwocie [...]zł.

W dniu [...] maja 2013 r. producent rolny złożył w organie I instancji kolejny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej – na rok [...]. Rozstrzygnięcie tego wniosku poprzedziło przeprowadzenie przez organ w jego gospodarstwie rolnym kontroli, której wyniki udokumentowano w sporządzonym na tę okoliczność raporcie z czynności kontrolnych.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego po dwukrotnych uchyleniach decyzji organu pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] orzekł ostatecznie o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok [...], w kwocie [...]zł.

W dniu [...] marca 2015 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych W. W. w roku [...] oraz [...] z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Organ pierwszej instancji rozpoznając po raz kolejny sprawę, decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] ustalił producentowi rolnemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego (za rok [...] i [...]), w wysokości [...] zł.

W wyniku odwołania strony od powyższego rozstrzygnięcia, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W wyniku złożenia skargi na powyższe rozstrzygnięcie przez W. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 164/16 uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Wniesiona od powyższego wyroku skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1235/17.

W następstwie powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia 5 grudnia 2017 r., nr [...] ustalił kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości [...] zł. Przedmiotowa decyzja została przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego dnia [...] stycznia 2018 r., uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR. Powodem uchylenia tej decyzji było pominięcie przez Kierownika Biura Powiatowego wytycznych, jakie zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. (sygn. akt III SA/Lu 164/16).

Kolejną decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] (Nr [...]) ustalił W. W. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości [...] zł. Z decyzją tą skarżący się nie zgodził i pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. złożył odwołanie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie zaskarżoną w tej sprawie decyzją.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że stosownie do zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r., Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wytycznych, przede wszystkim miał obowiązek zastosować właściwe przepisy, to jest § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, z późn. zm.) dalej jako: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe" w brzmieniu znowelizowanym w 2014 r. oraz rozważyć również, czy w sprawie istnieją podstawy do zastosowania § 39 ust. 4 tego rozporządzenia.

Uwzględniając nakaz zawarty w uzasadnieniu wyroku, organy rozważyły kwestię zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu nieprawidłowości w przestrzeganiu wymogów na podstawie § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowe, z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia UE nr 65/2011.

Organ odwoławczy przypomniał, że W. W. podjął się 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietów: 1. pakietu 4 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni [...] ha. 2. pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000: w wariancie 5.1- Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 3,78 ha.

Dyrektor Oddziału wyjaśnił, iż realizacja powyższych wariantów ma na celu zachowanie siedlisk lęgowych zagrożonych gatunków ptaków przed prowadzeniem ekstensywnej gospodarki rolnej. Rolnicy wnioskując o płatność za realizację pakietu "ptasiego", muszą użytkować działkę wskazaną we wniosku na jeden z trzech sposobów: kosząc, wypasając zwierzęta lub wykonując obydwa zabiegi w tym samym sezonie tj. kośno-pastwisko. Na użytku zielonym, zgłoszonym do ww. pakietów, nałożone są ograniczenia dotyczące koszenia, nawożenia i stosowania środków ochrony roślin.

Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów do przestrzegania których rolnik jest zobowiązany zostały określone w załączniku nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W przypadku realizacji pakietu 4 i 5 wymogami dodatkowymi jest m.in.:

- koszenie w terminie od dnia 1 sierpnia do dnia 30 września; wysokość koszenia 5-15 cm,

- pozostawienie 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, a w przypadku występowania wodniczki Acrocephalus paludicola - 30-50%, przy czym w dwóch kolejnych latach należy pozostawić inne części tej działki nieskoszone.

Zgodnie natomiast z § 25 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w przypadku realizacji pakietu 4 i 5 rolnik ma obowiązek zaznaczyć na materiale graficznym część działki rolnej, która ma pozostać nieskoszona w danym roku.

Według organu praktyki te przyczyniają się do zachowania wszystkich cech łąki lub pastwiska stanowiących o ich wysokich walorach, jako miejsc gniazdowania ptaków. W przypadku łąk, koszenie musi odbywać się corocznie, ale dopiero od 1 sierpnia do dnia 30 września. Tak późne koszenie ogranicza do minimum straty w lęgach błotniaków łąkowych, derkaczy i wodniczek, spowodowane działalnością rolniczą. Wymogi pakietu ptasiego są wspólne dla wszystkich 10 gatunków ptaków. Dla ptaków gniazdujących na łąkach istotny jest nie tylko termin pierwszego pokosu, ale również termin ostatniego, jako kształtującego ruń łąkową na następny sezon lęgowy.

Kolejnym wymogiem nałożonym na rolników realizujących pakiet ptasi jest obowiązek pozostawienia 5-10%, a w przypadku stanowisk wodniczki 30-50% powierzchni działki rolnej nieskoszonej. Pozostawiona roślinność stanowi schronienie m.in. dla piskląt derkaczy z ostatnich lęgów oraz azyl dla licznych gatunków bezkręgowców. Koszenie co kilka lat jest również istotne dla zachowania właściwej struktury niektórych siedlisk. Zgodnie z wymaganiami pakietu, powinien być nieskoszony inny fragment co roku, aby nie doprowadzić do zarastania łąki trzcinami lub roślinnością drzewiastą. Również wysokość koszenia jest określona we wszystkich pakietach przyrodniczych. W przypadku wariantu 4(5). 1 trawy muszą być ścinane średnio na wysokości 5 do 15 cm. Warto podkreślić, że wysokość roślinności w sezonie lęgowym ma kluczowe znaczenie dla ptaków gniazdujących lub żerujących na łąkach. Zbyt wczesne koszenie lub zbyt intensywny wypas mogą się przyczynić do zniszczenia ich lęgów. Tymczasem zaniechanie użytkowania rolniczego przyczynia się do nadmiernego zarastania łąk i pastwisk, a w konsekwencji do opuszczania ich przez ptaki.

W. W. nie wywiązał się z obowiązku stosowania określonych praktyk w gospodarstwie to jest: po pierwsze wykosił całą powierzchnię działki rolnej AC ([...] ha, wariant 4.1) i A ([...] ha, wariant 5.1) nie pozostawiając, powierzchni niekoszonej; ponadto - na działkach rolnych B ([...] ha, wariant 5.1) i BFF ([...] ha, wariant 4.1) pozostawił mniejszą powierzchnię niewykoszenia; na działce rolnej AB ([...] ha, wariant 4.1) pozostawił większą i niewłaściwą nieskoszoną część działki rolnej; na działkach rolnych ALL ([...] ha, wariant 4.1) i E ([...] ha, wariant 4.1) pozostawił nieskoszoną niewłaściwą część działki rolnej. W. W. zmniejszył również powierzchnię realizowanego zobowiązania w ramach wariantu 4.1. na działce rolnej U, z powierzchni deklarowanej 1,42 ha stwierdzono [...] ha, co oznacza zmniejszenie powierzchni o [...] ha.

Powyższe ustalenia pozwoliły organowi na stwierdzenie, że W. W. nie dotrzymał 5-ietniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach wariantu 4.1 na powierzchni [...] ha, natomiast w ramach wariantu 5.1 na powierzchni [...] ha.

Stosując więc § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia, zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant; wyliczył nienależnie pobrane płatności za lata 2011-2012 na kwotę [...]zł. Dyrektor przedstawił przy tym szczegółowo sposób wyliczenia tej kwoty.

Dodatkowo Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że nieprzestrzeganie zakazu koszenia całej działki czy wykoszenie nieodpowiedniej części wywiera negatywne skutki na całość operacji i tych skutków przy użyciu racjonalny środków nie można zlikwidować. Ingerencja rolnika w obszar, na których występują zagrożone gatunki zwierząt, stanowi realne zagrożenie dla warunków bytowania ptaków, których duża część jest sklasyfikowana jako objęta ścisłą ochroną.

W ocenie organu odwoławczego nie ma podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie przepisów przewidujących takie odstąpienie w przypadku, gdy kwota do zwrotu nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość [...] euro. Ustalona w sprawie kwota płatności nienależnych przekracza tą wartość.

Zdaniem organu nie ma również podstaw do zastosowania przepisów przewidujących brak obowiązku zwrotu w przypadku, gdy dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Żadna z tych okoliczności nie ma miejsca w badanej sprawie.

Organ odwoławczy uznał, że nie doszło do upływu okresu przedawnienia żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia podniesionych w odwołaniu argumentów skarżącego. Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności znał warunki jej przyznania oraz obowiązki, jakie na nim ciążą. Oświadczył też, że zobowiązuje się do uczestnictwa w programie przez okres 5 lat. Wbrew argumentom podniesionym w odwołaniu w trakcie kontroli powierzchni działek rolnych, stwierdzono nieprawidłowości w przestrzeganiu wymogów i zastosowano z tego tytułu sankcje. Sprawa przyznania W. W. płatności rolnośrodowiskowych na rok [...], stanowiła przedmiot odrębnego postępowania, zakończonego wydaniem przez Dyrektora [...] ARiMR ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależytego lub nadmiernego pobrania środków z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego i organ ponownie nie bada stanu faktycznego ustalonego w innym rozstrzygnięciu.

Z decyzją organu odwoławczego nie zgodził się skarżący. Zaskarżając ją w całości do Sądu Administracyjnego, wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora [...] ARiMR oraz decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] marca 2018 r. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie szeregu przepisów postepowania: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu skarżącego przez co ustalono błędną kwotę zwrotu przyznanych w 2011 i 2012 roku płatności. Nieprecyzyjne i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji uniemożliwia stronie zapoznanie się i zrozumienie przyjętej oceny prawnej, jak i oceny okoliczności faktycznych. Naruszenie powyższych zasad postepowania administracyjnego powinno skutkować uchyleniem decyzji pierwszej instancji i przekazaniem sprawy Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w [...] do ponownego rozpoznania. Doprowadziło to do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem strony organ naruszył również przepisy prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 18 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 poprzez nierozważenie spełnienia materialnoprawnych przesłanek wymienionych w ust. 2 tego przepisu nakazujących dokonać oceny charakteru zaistniałej niezgodności ze względu na ich rozmiar, zasięg i trwałość, ciężar ich skutków przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Ocenie podlega zasięg tych skutków na całość operacji, a zatem wywiązywanie się z pięcioletniego zobowiązania środowiskowego, podjętego przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Na wstępie należy podkreślić, że sprawa była już wcześniej rozpoznawana przez wojewódzki sąd administracyjny oraz w następstwie skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wykładnia prawa jak też wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu NSA wiążą w sprawie nie tylko sąd I instancji, lecz także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Art. 190 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane.

Po wtóre, stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku wiążą w sprawie organy oraz sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Tak więc ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku WSA w Lublinie z 14 grudnia 2016 r. w zakresie zaakceptowanym przez NSA w wyroku z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1235/17, także są wiążące, nie tylko dla organów, ale i dla sądu ponownie orzekającego w sprawie.

W orzecznictwie podkreśla się, że działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376).

Ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana - po wydaniu orzeczenia sądowego - istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie II, Wolters Kluwer, Warszawa 2006, s. 325-326 i B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999/5/101). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Zdaniem Sądu w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wyżej przesłanki, umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w cytowanych wyrokach.

Tym samym kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji wynika z oceny realizacji zaleceń zawartych w uzasadnieniu omawianych obu wyroków.

Dokonując pod takim kątem oceny prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że jest ono obarczone wadą wynikającą z braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego.

W wyroku z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1235/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznaczył, że "organ powinien poddać analizie, czy naruszenia, jakich dopuścił się rolnik w 2013 r. polegające na wykoszeniu całej powierzchni działek, wykoszeniu niewłaściwej części działek bądź też skoszeniu tej samej powierzchni działek, co w roku poprzednim, mają wpływ na wykonalność całego pięcioletniego zobowiązania, a jeżeli tak to jaki. Niewystarczające jest tylko wskazanie i zacytowanie przepisów, konieczne bowiem jest ich odniesienie do konkretnej sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli uwzględni się, że sankcje stosuje się za konkretne naruszenia, to § 39 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, co do których rolnik "nie spełnia innych warunków płatności" zwrot przyznanych już płatności za lata poprzednie może nastąpić wówczas, gdy stwierdzone naruszenie w danym roku przesądza o niewykonalności całego wieloletniego zobowiązania.

Skoro organ w ogóle nie przeprowadził takich rozważań, a świetle art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 są one niezbędne, to stanowisko Sądu I instancji co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej Kierownika BP ARiMR jest prawidłowe. Wynika z niego, że w przypadku niespełnienia przez rolnika innych warunków płatności szczegółowo wskazanych w planie rolnośrodowiskowym kwota zwrotu płatności powinna uwzględniać w szczególności rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności."

Mimo powyższych wskazań, organ drugiej instancji nie odnosząc się do indywidualnej sytuacji powstałej na działkach skarżącego w następstwie nieprzestrzegania przez niego wymogów do pakietu 4 i 5 ogólnikowo stwierdził tylko, iż wywiera to negatywne skutki na całość operacji i tych skutków przy użyciu racjonalny środków nie można zlikwidować. Nieprzestrzeganie zakazu koszenia całej działki czy wykoszenie nieodpowiedniej części przez rolnika stanowi realne zagrożenie dla warunków bytowania ptaków, których duża część jest sklasyfikowana jako objęta ścisłą ochroną. Dyrektor Oddziału nie wyjaśnił jakie powstały negatywne skutki dla podjętego przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego w następstwie wykoszenia w 2013 r. całej powierzchnię działki rolnej AC ([...] ha, wariant 4.1) i A ([...] ha, wariant 5.1) i nie pozostawienie, powierzchni niekoszonej; oraz w roku 2013 pozostawienie mniejszej części powierzchni niewykoszonej działki i pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej wynikające z planu działalności rolnośrodowiskowej. W postępowaniu które toczyło się przed organami nie ustalono nawet jakie gatunki ptaków występują na obszarze objętym nieprawidłowościami i czy ingerencja rolnika w ten obszar oddziaływuje negatywnie na zachowanie ich gatunku. Do akt sprawy nie załączono nawet planu rolnośrodowiskowego.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2017r. sygn. akt II GSK 2457/15, nie ma podstaw prawnych do tego, aby skutki naruszenia obowiązku w danym roku odnosić również do płatności za lata poprzednie, powołując się na art. 18 ust. 1 (drugi akapit) rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Jeżeli się uwzględni, że te sankcje stosuje się za konkretne naruszenia, to wspomniany przepis należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach poprzednich, pod warunkiem, że w latach poprzednich takie naruszenia również miały miejsce, chyba że są podstawy do przyjęcia, że naruszenie stwierdzone w danym roku przesądza o niewykonalności całego zobowiązania wieloletniego.

Jednak jak Sąd podnosił powyżej w rozpoznawanej sprawie organ nie wykazał wpływu stwierdzonych nieprawidłowości na podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Natomiast dokonana przez organ wykładnia § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia całkowicie eliminuje gwarancyjny skutek dookreśloności obowiązku zwrotu nienależnej płatności, gdyż niezależnie od określenia jej w rozporządzeniu krajowym organ nie może stosować jej dowolnie, odwołując się do dość ogólnych, w zasadzie ramowych regulacji art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011.

Zważywszy na obowiązek wynikający z powołanych przepisów, stwierdzić należy, że ponownie rozpatrując sprawę i wydając rozstrzygnięcia w wyniku kasacyjnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ II instancji w sposób istotny naruszył art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a., gdyż zignorował zarówno ocenę prawną przedstawioną w prawomocnym wyroku z dnia 25 sierpnia 2017 r. jak i zawarte w nim zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące dalszego postępowania. Już z tego powodu zaskarżona decyzja jako sprzeczna z art. 153 p.p.s.a. nie mogła pozostać w obiegu prawnym i to jest jej najistotniejsza wada.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań oraz oceny prawnej. Rozpoznając sprawę ponownie rzeczą organu będzie uwzględnienie stanowiska Sądu i jego oceny zawartej w uzasadnieniach wyroków. Przede wszystkim zakres obowiązku zwrotu płatności powinien odpowiadać rozmiarowi, zasięgowi i trwałości stwierdzonej niezgodności. Ustalając rozmiar niezgodności należy wziąć pod uwagę cele, którym miały służyć niespełnione kryteria. Oceniając zasięg, trzeba uwzględnić skutki, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Badając trwałość niezgodności trzeba zbadać długość okresu, w którym występują jej skutki oraz możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. W szczególności organ winien podporządkować się zaleceniom zawartym w wyroku NSA z dnia 25 sierpnia 2017 r. zwracając szczególnie uwagę na treść art. 7, 75, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. i obowiązki jakie przepisy te nakładają na organy orzekające w sprawach.

Sąd podkreśla, iż organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania skarżącego. W odwołaniu strona podnosiła również zarzuty, w szczególności dotyczące niewykonania przez organ wytycznych NSA, zawartych w wyroku o sygn. akt II GSK 1235/17.

Dyrektor Oddziału nie odpowiedział jednak w jakikolwiek sposób na ww. zarzuty. Sąd nie może być w tej sprawie zdany na domysły. Sądy administracyjne rozpoznając skargę na działanie organu muszą bowiem nie tylko dysponować rozstrzygnięciem organu lecz również przedstawionym do tego rozstrzygnięcia pełnym wywodem prawnym, pozwalającym na odczytanie motywów, jakimi kierował się organ podejmując określone działania. W przeciwnym bowiem wypadku sąd administracyjny nie spełniałby roli instytucji kontrolującej działanie administracji, lecz działalność tę zastępował. Dodatkowo zauważyć można, iż wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania ich rozstrzygnięć.

Nie ulega wątpliwości, że wyczerpujące uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w niniejszej sprawie winno zawierać szczegółowe rozważania dotyczące wykonania wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1235/17.

Należy zauważyć, iż chociaż organ odwoławczy nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, to jednak do zarzutów tych powinien ustosunkować się w pierwszej kolejności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Ocena tychże zarzutów i wskazanie argumentów, które przesądziły o ich uwzględnieniu lub braku ich zasadności winny stanowić niezbędny element uzasadnienia decyzji Dyrektora Oddziału.

Powyższe wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowią naruszenie przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 127 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Staranność przekazywania obywatelowi argumentów wykorzystywanych przy jej formułowaniu jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 629/00). Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności. Strona nie może być zdana w tym zakresie na swoje domysły. Organ administracji powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366).

Podnieść również należy, iż nie może spełnić wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. organ administracji, który nierzetelnie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 198/10, LEX nr 674298). Nie jest przy tym rzeczą sądu administracyjnego wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a.

Natomiast zdaniem Sądu pozostałe zarzuty skargi są bezpodstawne.

Organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że na mocy przyjętego zobowiązania skarżący nie mógł zmniejszyć w trakcie jego prowadzenia obszaru na którym go rozpoczęto.

W trakcie prowadzonej kontroli w związku z kolejnymi płatnościami za poszczególne lata w roku 2013 ustalono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na części działek rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym o powierzchni [...] ha na działce rolnej U, co skutkowało wydaniem decyzji przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Biura ARiMR o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości za ten rok obejmującej dla tej działki jedynie obszar [...] ha. Decyzja ta z [...] stycznia 2015 r. jest ostateczna.

Ustalenie w decyzji o przyznaniu płatności, że nastąpiło pomniejszenie powierzchni gruntów, na których realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe z jednej strony ma charakter wiążący i stanowi dla organów dowód faktu, że powierzchnia ta rzeczywiście została zmniejszona, a więc zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie jest przez rolnika kontynuowane na całej powierzchni na jakiej powinno się to odbywać, po drugie zaś obliguje organ do podjęcia postępowania w przedmiocie określenia nienależnie pobranych płatności. Organy w tym zakresie trafnie powołały się na art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Zmniejszenie powierzchni, na której rolnik prowadzi zobowiązanie rolnośrodowiskowe znajduje sankcję w przepisie § 39 ust. 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego który stanowi, że płatność rolnośrodowiskową podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zaakceptował stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie. Należy zatem uznać za prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji wyliczające nienależnie pobrane środki pieniężne z tytułu zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na części działki rolnej U na kwotę [...]zł.

Podkreślić należy, że decyzją organu II instancji z dnia [...] stycznia 2015 r., w której uchylono decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] i przyznano rolnikowi płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości z uwagi na nieprawidłowości, które stwierdzono w tym roku w kwocie [...]zł w tym z tytułu:

1. pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 wariant 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków za powierzchnię uwzględnioną w płatności [...] ha/rok, kwotę w wysokości [...] zł w tym przyznane zostały koszty transakcyjne.

2. pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000 za powierzchnię uwzględnioną w płatności 3,78 ha/rok, kwotę w wysokości [...] zł.

Rolnik nie zaskarżył tej decyzji w związku z tym stała się ona ostateczna. Tym samym w niniejszym postępowaniu o zwrot pobranych nienależnie płatności nie bada się ponownie przyczyn, które legły u podstaw wypłaty płatności w pomniejszonej wysokości. W ww. decyzji przedstawiono wyniki kontroli na miejscu, dokonano oceny zebranego materiału dowodowego i stwierdzono szereg nieprawidłowości, które miały wpływ na pomniejszenie wysokości przyznanej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Kwestia prawidłowości ustaleń ww. kontroli, czy też ocena prawidłowości podjętych przez rolnika działań w zakresie realizowanych zobowiązań, ocena zebranego materiału, w tym dokumentów pochodzących od Regionalnego Biura Kontroli na Miejscu była przedmiotem badania w tym postępowaniu.

W niniejszej sprawie organ związany był decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Nieprawidłowości i pomniejszenie obszaru na którym zaniechano prowadzenia działalności rolniczej stwierdzone w ww. decyzji miały bezpośrednie znaczenie dla niniejszego postępowania, gdyż w jego toku organ ustalał ich wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego na przestrzeni lat od momentu jego podjęcia przez rolnika i na kwestię zwrotu pobranych płatności. Dlatego zarzuty skargi co do prawidłowości przeprowadzonej kontroli na miejscu nie zasługują na uwzględnienie.

Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 153, art. 190 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II sentencji niniejszego wyroku wydane zostało na podstawie art. 200 p.p.s.a.