Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1003/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1 i art. 141 § 1, art. 153 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 oraz art. 3 § 2 i art. 58 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 105 § 1 art. 156 § 2 w zw. z art. 268a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 27
journal: Dz.U. 2003 nr 24 poz 199
law: Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M.P. i Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1706/10 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1706/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.P. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję poprzedzającą (pkt. 1.), określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt. 2.) oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. D.G. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) oraz kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć dwadzieścia) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt. 3.).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

M.P. wnioskiem z dnia [...] lutego 2004 r. zwrócił się o przyznanie świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Prezes Rady Ministrów, po rozpatrzeniu ww. wniosku decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskodawcy przedmiotowego świadczenia, zaś decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2312/04 skargę oddalił.

Następnie, M.P. w dniu [...] listopada 2008 r. wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o "ponowne i ostateczne rozstrzygnięcie wniosku" z 2003 r. o przyznanie "stałej renty specjalnej". Precyzując powyższe wystąpienie wnioskodawca podał, że pismo z dnia 27 listopada 2008 r. należy potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia specjalnego w trybie powołanego wyżej przepisu.

Prezes Rady Ministrów, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] marca 2009 r. odmówił wznowienia postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia specjalnego, a decyzją z dnia [...] maja 2009 r. powyższą decyzję utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1144/09 wniesioną od tej decyzji skargę M.P. oddalił.

Prezes Rady Ministrów mając jednak na uwadze wyjaśnienia M.P. dotyczące wniosku o wznowienie postępowania uznał, że wnioskodawca w piśmie z dnia 27 listopada 2008 r. równolegle domagał się po raz kolejny, przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Prezes Rady Ministrów, rozpoznając powyższy wniosek stwierdził, iż postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] postępowanie umorzył. Z kolei, po rozpoznaniu wniosku M.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy.

Prezes Rady Ministrów przyjął, że wnioskodawca nie wskazał innych nowych okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie mu przedmiotowego świadczenia. Podnoszone trudne warunki materialne, bytowe i zdrowotne były już oceniane w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2004 r. Podkreślił, że powyższe okoliczności w dalszym ciągu nie stanowią przesłanki do przyznania wnioskodawcy świadczenia. Nie dowodzą one bowiem o jego wybitnych zasługach i osiągnięciach w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej czy też politycznej, ani też o nadzwyczajnych zdarzeniach losowych. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów, w przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość pomiędzy sprawą zakończoną decyzją ostateczną z dnia 9 września 2004 r. a sprawą rozpatrywaną. Obie sprawy dotyczą bowiem tego samego podmiotu oraz przedmiotu i oparte są na tej samej podstawie prawnej i podstawie faktycznej oraz tożsamych żądaniach strony. Oznacza to, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek bezprzedmiotowości postępowania.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o zmianę lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia oraz rozpoznanie jego sprawy w całości.

Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów, niż w niej wskazane.

W uzasadnieniu wyroku odwołując się do treści art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) stwierdził, że organ administracji publicznej może wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy: z jakiejkolwiek przyczyny postępowanie stało się bezprzedmiotowe (§ 1), wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§ 2).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie znajduje uzasadnienia w przepisach procedury administracyjnej wydanie przez organ decyzji o umorzeniu postępowania kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strona jest zainteresowana wydaniem decyzji merytorycznej, tj. w rozpoznawanej sprawie przyznaniem bądź odmową przyznania przedmiotowego świadczenia. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni bowiem postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. i nie oznacza, że postępowanie nie powinno być prowadzone i zakończone decyzją merytoryczną. Podkreślił, że o bezprzedmiotowości postępowania można mówić wówczas, gdy organ w sposób oczywisty, niebudzący żadnych wątpliwości, stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż wbrew twierdzeniu organu, nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania. Organ prowadząc sprawę, zainicjowaną nowym wnioskiem skarżącego o przyznanie świadczenia specjalnego, zobowiązany był do jego merytorycznego rozpoznania i wydania decyzji przyznającej bądź odmawiającej przyznania wnioskowanego świadczenia, zaś stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w zakresie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.), jak również w zakresie nieważności postępowania (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.) nie jest zasadne. Wniosek skarżącego wszczął postępowanie w trybie zwykłym i w tym trybie powinien zostać rozpoznany i zakończony decyzją merytoryczną.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezes Rady Ministrów ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę powyższe rozważania i rozpatrzy merytorycznie wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia specjalnego.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 lit. c i art. 152 oraz art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli: Prezes Rady Ministrów i M.P.

Prezes Rady Ministrów reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania ze względu na bezprzedmiotowość wniosku;

2. art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ponieważ sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona, a wydanie kolejnej merytorycznej decyzji organu w sprawie spowoduje występowanie dwóch tożsamych aktów prawnych, bowiem decyzja z dnia [...] września 2004 r. o odmowie przyznania świadczenia jest ostateczna;

3. art. 133 § 1 oraz 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy istotnych, ujawnionych w aktach sprawy okoliczności, mających istotne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji pominięcie ich w uzasadnieniu wyroku, a odnoszących się do faktu tożsamości sprawy zakończonej wydaniem merytorycznej ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2004 r. oraz decyzji z dnia [...] maja 2009 r. odmawiającej wznowienia postępowania, tj. faktu, że skarżący we wniosku z dnia 25 czerwca 2010 r. nie wskazał ani nie udokumentował nowych, istotnych okoliczności sprawy, nieznanych organowi w dniu wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. umarzającej postępowanie z uwagi na brak nowych istotnych okoliczności w sprawie;

4. art. 153 P.p.s.a. przez sformułowanie niewłaściwej oceny prawnej sprawy i wskazań, co do dalszego postępowania organu.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c oraz art. 141 § 1 P.p.s.a. Wskazał, że art. 105 § 1 K.p.a. nakłada na organ obowiązek umorzenia postępowania w sprawie, w której stwierdzona zostanie bezprzedmiotowość postępowania z jakiejkolwiek przyczyny. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego stwierdził, że przy bezprzedmiotowości postępowania nie można wydać decyzji co do jej istoty i w tej sytuacji konieczne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, to postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z wnioskiem. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu -pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1167/09; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., sygn. akt II SA 1240/89, publik. ONSA 1990, nr 1, poz. 16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1295/08).

W kontekście powyższych uwag autor skargi kasacyjnej wywiódł, że skoro decyzja z dnia [...] września 2004 r. - nr [...] jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a. i jako taka ma walor rzeczy osądzonej, to wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, w niniejszej sprawie zachodzi przypadek bezprzedmiotowości postępowania. Wydanie bowiem przez organ ponownej decyzji, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną stanowiłoby naruszenie przepisów postępowania, powodujące wadliwość wydanej decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.) Kolejna decyzja odmawiająca bądź przyznająca świadczenie, oparta na tych samych okolicznościach faktycznych sprawy, byłaby obarczona wadą prawną, powodującą konieczność wycofania jej z obrotu prawnego.

W ocenie Prezesa Rady Ministrów Sąd pierwszej instancji pominął istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności odnoszące się do treści wniosków skarżącego, które miał na względzie organ wydając przedmiotową decyzję o umorzeniu postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił faktu prawomocności decyzji z dnia 9 września 2004 r. oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1144/09, i nie rozważył możliwości odrzucenia skargi z powodu powagi sprawy już osądzonej. Podkreślił, iż z akt sprawy wynika, że złożony przez skarżącego wniosek z dnia 25 czerwca 2010 r. odnosił się do tożsamego wniosku z dnia 27 listopada 2008 r. w którym skarżący domagał się wydania ostatecznego rozstrzygnięcia i przyznania stałej renty specjalnej. Skarżący w aktualnym wniosku nie wskazał ani nie udokumentował żadnych nowych, istotnych okoliczności sprawy, nie znanych organowi w dniu wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2004 r. Skarżący nie wskazał ani nie - udokumentował żadnych nowych okoliczności mogących uzasadniać konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że przedstawione we wszystkich wnioskach okoliczności były merytorycznie tożsame co do istoty. A zatem, zachodzi tożsamość pomiędzy sprawą zakończoną decyzją ostateczną i sprawą rozpatrywaną, gdyż obie sprawy dotyczą tego samego podmiotu oraz przedmiotu i oparte są na tej samej podstawie prawnej i podstawie faktycznej oraz tożsamych żądaniach strony. Brak było zatem podstaw do uchylenia decyzji organu z dnia [...] września 2004 r.

Autor skargi kasacyjnej podniósł również, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprawdzie podważono dokonaną przez niego ocenę wniosku skarżącego, to jednak nie przesądzono o okolicznościach wpływających na konieczność wydania decyzji merytorycznej w tej sprawie, a jedynie o potrzebie rozstrzygnięcia sprawy jako nowej wszczętej kolejnym wnioskiem z dnia 25 czerwca 2010 r. Jednocześnie odwołując się do orzecznictwa NSA wskazał, że ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie ( wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 895/81, ONSA nr 1, poz. 47). Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów K.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (res iudicata)"). Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Tożsamość sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu (interesy prawne lub obowiązki). Wystąpienie w sprawie takich elementów, jak: te same podmioty, ten sam przedmiot i taki sam interes prawny strony, (...) wskazuje na tożsamość sprawy. Decyzja rozstrzygająca w tej samej sprawie, w której poprzednio rozstrzygnięto to już inną decyzją ostateczną dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Poza tym, podnosząc zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie sformułował właściwej oceny prawnej sprawy i wskazań, co do dalszego postępowania, gdyż nakazał wydanie merytorycznej decyzji tj. dotyczącej przyznania lub nie świadczenia specjalnego, pomimo, że w sprawa jest już wydana decyzja ostateczna z dnia [...] września 2004 r.

M.P. reprezentowany przez adwokata, zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. dalej: P.u.s.a) oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. polegającym na niewymienieniu wszystkich zarzutów podnoszonych przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. oraz braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tych zarzutów co w konsekwencji spowodowało niewyjaśnianie stanu sprawy, a także doprowadziło do sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, do czego był zobowiązany;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c i 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 268a K.p.a. w zw. z art. 27 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tj. Dz.U. z 2003r., Nr 24, poz. 199 ze zm.) polegającym na uchyleniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu dokonującym kontroli legalności działania organu administracji publicznej było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa Rady Ministrów oraz poprzedzającej jej decyzji tego organu.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, która nie została opłacona ani w części ani w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 1 P.u.s.a., gdyż niezbadał dochowania przez organ orzekający w sprawie przepisów procedury administracyjnej. Wskazał, iż na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. podniósł, że zaskarżona decyzja Prezesa Rady Ministrów została wydana przez osobę nieuprawnioną, a tym samym dotknięta jest wadą nieważności i dlatego stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. obowiązkiem Sądu administracyjnego był stwierdzenie jej nieważności. Ponadto zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiadało warunkom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., a w szczególności nie zawierało odniesienia do art. 138 § 1 pkt 1 tej ustawy.

W ocenie autora skargi kasacyjnej zarówno decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania jak i decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję dotknięte są wadą nieważności, gdyż zostały wydane przez osoby nieuprawnione. Pełnomocnictwa udzielone przez Prezesa Rady Ministrów W.S. oraz R.S. nie spełniają bowiem wymogów określonych w art. 268a K.p.a., z uwagi na brak wskazania, w sposób nie budzący wątpliwości, co jest ich przedmiotem. Obejmują one umocowanie do wydawania decyzji administracyjnych we wskazanym zakresie. Podkreślił również, iż osoby wadliwie umocowane przez Prezesa Rady Ministrów rozpoznawały wnioski o wznowienie postępowania. Stosownie do art. 149 § 1 K.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, a znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwa upoważniają jedynie do podejmowania decyzji w sprawach przyznawania emerytur i rent specjalnych. Ogólnie sformułowany zakres pełnomocnictw może sugerować, że nie zostały one wydane w trybie art. 268a K.p.a., lecz w trybie art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów.

Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do omawianych zarzutów dotyczących nieważności zaskarżonych decyzji czym naruszył art. 141§ 4 P.p.s.a. W konsekwencji nie dokonał pełnej kontroli legalności działalności organu orzekającego w sprawie. Stanowi to naruszenie art. 1 P.u.s.a. W tym kontekście odwołując się do orzecznictwa NSA wywiódł, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał całościowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co doprowadziło także do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 268a K.p.a. w zw. z art. 27 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów podał, że zgodnie z art. 27 wyżej powołanej ustawy Kancelarią kieruje Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów. W ocenie autora skargi kasacyjnej przepis ten został dookreślony w § 3 Zarządzenia Nr 139 Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie nadania statutu Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (M.P. Nr 96, poz. 1056 ze zm.) "Kancelarią kieruje Szef Kancelarii przy pomocy: Sekretarza Rady Ministrów, sekretarzy i podsekretarzy stanu w Kancelarii, Dyrektora Generalnego Kancelarii oraz dyrektorów komórek organizacyjnych Kancelarii." Odwołując się do orzecznictwa NSA podał, że "upoważnienie może być udzielone wyłącznie pracownikowi jednostki organizacyjnej kierowanej przez organ upoważniający. Nie jest dopuszczalne udzielanie upoważnienia na podstawie komentowanego przepisu (art. 268a K.p.a.) pracownikowi nadzorowanej jednostki organizacyjnej (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 1996 r., V SA 1319/95, LexPolonica nr 329043). W związku z powyższym stwierdził, że Prezes Rady Ministrów działający jako organ administracyjny, nie mógł upoważnić pracowników Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, gdyż Prezes Rady Ministrów nie kieruje jednostką organizacyjną jaką jest Kancelaria Prezesa Rady Ministrów.

Poza tym, powołując się na treść udzielonych w tej sprawie pełnomocnictw wskazał, że z ich treści wynika, iż zakres umocowania W.S. i R.S. ogranicza się jedynie do "przyznawania emerytur i rent specjalnych na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych". Byli oni zatem upoważnieni wyłącznie do wydawania decyzji pozytywnych, czyli przyznających emerytury bądź renty specjalne. Zdaniem pełnomocnika skarżącego treść złożonych w tej sprawie upoważnień prowadzi do wniosku, że są one nieprawidłowe, gdyż nie wynika z nich upoważnienie, o którym mowa w art. 268a do wydawania decyzji administracyjnych. Przy czym, podkreślił, że osoby, które wydały zaskarżone decyzje podpisywały, także postanowienia i decyzje wydane w postępowaniu o wznowienie postępowania. W tym kontekście zarzucił, że brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Oznacza to, że zaskarżona decyzja Prezesa Rady Ministrów, jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2010 r. wydane zostały z naruszeniem prawa, co powoduje, że są dotknięte wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W związku z powyższym wywiódł, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., gdyż jego obowiązkiem było stwierdzenie nieważności obu decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 tego artykułu w niniejszej sprawie nie występują. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów wyjaśnić należy, iż z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2000 r. IV SA 707/00 ( LEX nr 75546) wyraził pogląd, że jeżeli istnieje pewien stan faktyczny, który podlega uregulowaniu przez organy administracji państwowej, to na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie administracyjne powinno się toczyć. Natomiast brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1665/06 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organ orzekający w sprawie dopuścił się naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. albowiem wniosek skarżącego dotyczący przyznania świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie został załatwiony poprzez rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, gdyż postępowanie w sprawie zostało umorzone. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że z uzasadnienia zaskarżonych decyzji wynika, że organ dokonał oceny spełniania przez skarżącego ustawowych przesłanek i stwierdził ich brak, który uniemożliwiał mu uwzględnienie żądania. Prezes Rady Ministrów stwierdził zatem, że żądanie skarżącego było bezzasadne. W tej sytuacji umorzenie postępowania było niedopuszczalne, gdyż sprawa podlegała rozpatrzeniu co do istoty. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, na którą powołał się organ, że sytuacja faktyczna skarżącego nie uległa zmianie w stosunku do tej jaką przedstawił we wniosku z [...] lutego 2004 r., a który to wniosek został załatwiony ostateczną decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 82 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. W sytuacji gdy, skarżący wystąpił z powyższym żądaniem i zostało ono załatwione wydaniem decyzji odmownej, to fakt złożenia przez niego kolejnego wniosku po upływie znacznego okresu czasu (w tym przypadku jest to okres 4 lat), nie oznacza, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe. Obowiązkiem organu było wyjaśnienie, czy w dacie rozpatrywania (kolejnego) wniosku skarżącego wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w powołanym przepisie i zakończenie postępowania orzeczeniem merytorycznym.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego. Decyzja to nie była uprzednio poddana kontroli sądu administracyjnego. W tej sytuacji błędnym jest powoływanie się przez Prezesa Rady Ministrów na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2312/04 oddalający skargę M.P. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. o odmowie przyznania świadczenia specjalnego. Uszło uwadze skarżącego, że mimo, iż przedmiotem obu ww. decyzji było przyznanie świadczenia specjalnego, to każda z tych decyzji została wydana w innej sprawie administracyjnej zainicjowanej odrębnymi wnioskami skarżącego: odpowiednio z dnia 26 lutego 2004 r. oraz z dnia 27 listopada 2008 r. Oznacza to, że art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. nie miał w tej sprawie zastosowania. W konsekwencji nie sposób dopatrzeć się również naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Jako niezasadny ocenić należy także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji faktu wydania przez Prezesa Rady Ministrów decyzji z dnia [...] września 2004 r. Zauważyć bowiem należy, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę funkcjonowanie w obrocie prawnym ww. decyzji, lecz przyjmując inną niż organ ocenę dotyczącą konsekwencji jej wydania dla kolejnego wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia specjalnego stwierdził, że umorzenia postępowania w tej sprawie było nieprawidłowe.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 P.u.s.a. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania nie mogą odnosić się do sposobu w jaki konkretna sprawa administracyjna powinna zostać przez organ rozstrzygnięta. Załatwienie sprawy administracyjnego pozostaje bowiem domeną organu orzekającego w sprawie. Sąd administracyjny działający w ramach modelu sądownictwa kasacyjnego (art. 184 Konstytucji RP) nie może zatem w uzasadnieniu wyroku jednoznacznie przesądzać, czy żądanie strony w postępowaniu administracyjnym, zasługuje na uwzględnienie, czy też nie.

Jako nietrafne ocenić należy również zarzuty skargi kasacyjnej M.P.

W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącego zakwestionował prawidłowość upoważnień na podstawie, których wydano w tej sprawie decyzje. Zarzuty te sprowadzają się do zakwestionowania udzielonych przez Prezesa Rady Ministrów pracownikom Kancelarii Prezesa Rady Ministrów upoważnień do załatwienia w jego imieniu sprawy skarżącego, a także prawidłowości określenia zakresu tych upoważnień w świetle postanowień art. 268a K.p.a.

Stosownie do treści art. 268a K.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.

W piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że upoważnienie udzielone na podstawie tego przepisu wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu do podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Przepis ten stwarza możliwość, aby nie tylko sam piastun funkcji organu, czyli osoba, którą powołano na dane stanowisko, lecz także wyznaczony przez niego pracownik urzędu przydanego do pomocy temu organowi był umocowany do wykorzystania kompetencji organu. Podkreśla się, że upoważnienie powinno być udzielone na piśmie i z określeniem daty, od której obowiązuję. Wybór upoważnianego pracownika należy zatem do organu i nie jest związany z żadnymi wymaganiami prawnymi w tym względzie, w szczególności nie jest to uzależnione od funkcji i stanowisk (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, Wyd. 11. str. 745- 746). Warunkiem skutecznego upoważnienia przez piastuna organu innej osoby do wykonywania kompetencji jest pisemne określenie, do załatwienia, której kategorii spraw należących do zakresu działania organu (np. poprzez odwołanie się do przepisu kompetencyjnego) upoważniony jest wskazany z imienia i nazwiska pracownik urzędu obsługującego ten organ, z określeniem daty, od której upoważnienie to można uznać za skuteczne.

Z treści art. 268a K.p.a. wynika, że upoważnienie do załatwiania spraw powinno być skierowane do pracowników jednostki organizacyjnej kierowanej przez organ. Oznacza to, że pomiędzy organem, a osobą, którą upoważniono do działania w jego imieniu musi istnieć organizacyjna więź prawna. W doktrynie przyjmuje się, że kierowanie oznacza stan zależności organizacyjnej, którego istotą jest: 1) zakres pełnej oceny jednostki kierowanej, obejmujący warunki, sposób i treść działania podmiotu kierowanego, uniezależnione od konkretnych stanów faktycznych, 2) przysługujące podmiotowi kierującemu środki prawne pełnego wyznaczania treści działania jednostki kierowanej (polecenie służbowe oraz wszystkie inne środki prawne pochodne funkcji kierowania tzn. nadzorcze, koordynacyjne, współdziałanie i kontrolne) oraz 3) pełna odpowiedzialność prawna podmiotu kierującego za sposób i efekt działania podmiotu kierowanego (por. Z. Cieślak, E. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Cześć ogólna, Warszawa 2002 r., Wydanie 2. str. 99). Podstawowymi instrumentami kierowania są wytyczne (instrukcje i inne wewnętrzne akty normatywne) oraz polecenia służbowe (por. M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2009, Wydanie 9, str. 90).

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, zapewnia obsługę Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów.

Stosownie do treści art. 29 pkt 9 tej ustawy do zadań, które z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów realizuje Kancelaria, należy w szczególności wykonywanie innych zadań określonych w odrębnych przepisach lub zleconych przez Prezesa Rady Ministrów.

W myśl art. 31 omawianej ustawy Prezes Rady Ministrów, w drodze zarządzenia, nadaje Kancelarii Prezesa Rady Ministrów statut, w którym określa szczegółowy zakres zadań i organizację Kancelarii oraz jednostki organizacyjne nadzorowane przez Szefa Kancelarii, z uwzględnieniem zasad określonych w art. 39 ust. 2-4.

Zgodnie z obowiązującym w tym zakresie Zarządzeniem Nr 139 Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie nadania statutu Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, zwana dalej "Kancelarią", zapewnia obsługę merytoryczną, prawną, organizacyjną, techniczną i kancelaryjno-biurową Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów, wiceprezesów Rady Ministrów, Ministra - Członka Rady Ministrów, Kolegium do Spraw Służb Specjalnych, Rady Legislacyjnej oraz Szefa Służby Cywilnej (§ 1 ust. 1). Kancelaria działa zgodnie z zarządzeniami i poleceniami Prezesa Rady Ministrów, powierzone zadania wykonuje pod kierownictwem Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (§ 2 omawianego zarządzenia). W świetle § 8 cyt. zarządzenia w skład Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wchodzą następujące komórki organizacyjne:

1) Sekretariat Prezesa Rady Ministrów;

2) Centrum Informacyjne Rządu;

3) Departament Analiz Strategicznych;

4) Departament Komitetu Rady Ministrów;

5) Departament Kontroli i Nadzoru;

6) Departament Prawny;

7) Departament Rady Ministrów;

8) Departament Skarg, Wniosków i Obsługi Rady do Spraw Uchodźców;

9) Departament Służby Cywilnej;

10) Departament Spraw Parlamentarnych;

11) Departament Spraw Zagranicznych;

12) Biuro Budżetowo-Finansowe;

13) Biuro Dyrektora Generalnego;

14) Biuro Kolegium do Spraw Służb Specjalnych;

15) Biuro Ochrony;

16) Biuro Pełnomocnika Prezesa Rady Ministrów do Spraw Dialogu Międzynarodowego;

17) Biuro Pełnomocnika Prezesa Rady Ministrów do spraw Przeciwdziałania Wykluczeniu Społecznemu;

18) Biuro Pełnomocnika Rządu do Spraw Opracowania Programu Zapobiegania Nieprawidłowościom w Instytucjach Publicznych;

19) Biuro Pełnomocnika Rządu do spraw Równego Traktowania;

20) Biuro Rady Gospodarczej.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż układ prawnych zależności pomiędzy Prezesem Rady Ministrów, a Kancelarią Prezesa Rady Ministrów jest tego rodzaju, że stanowi on więź organizacyjną – kierownictwa. W konsekwencji pracownicy Kancelarii Prezesa Rady Ministrów są pracownikami jednostki organizacyjnej kierowanej przez Prezesa Rady Ministrów.

W piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że Kancelaria Prezesa Rady Ministrów obsługuje premiera, w zakresie administracyjnym, merytorycznym i politycznym i stanowi główny czynnik poziomej koordynacji pracy administracji rządowej w obu poziomach: politycznym i administracyjnym (por. M. Kulesza, H. Izdebski, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, Wydanie 3 rozszerzone, str. 169.). Kancelaria ma w świetle obowiązujących przepisów wyraźny charakter prawny aparatu pracy obsługującego Prezesa Rady Ministrów i służącego pomocą w realizacji zadań i kompetencji tego organu. Przy czym, dotyczy to także kompetencji w określonych sprawach związanych z orzekaniem administracyjnym w trybie stosownych procedur (postępowania ogólnego normowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, czy postępowania w sprawach skarg i wniosków). Kancelaria Prezesa Rady Ministrów jest zatem urzędem administracyjnym w sensie ścisłym (por. M, Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2009, Wydanie 9, str. 157 - 158).

W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego w konsekwencji stwierdzić należy, iż w rozumieniu art. 268a K.p.a. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów jest jednostką organizacyjną kierowaną przez Prezesa Rady Ministrów.

Wbrew stanowisku skarżącego treść § 3 Zarządzenia Nr 139 Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 2007 r. nie może zatem przesądzać, że Kancelaria Prezesa Rady Ministrów nie jest jednostką organizacyjną kierowaną przez Prezesa Rady Ministrów. Uszło bowiem uwadze autora skargi kasacyjnej, że w świetle § 2 powołanego Zarządzenia Kancelaria działa zgodnie z zarządzeniami i poleceniami Prezesa Rady Ministrów (ust. 1), a powierzone zadania wykonuje pod kierownictwem Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (ust. 2). Z tego względu zamierzonego skutku nie mógł odnieść podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 268a K.p.a. w zw. z art. 27 cyt. ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów.

Ubocznie wyjaśnić należy, że Kancelaria Prezesa Rady Ministrów jest szczególnego rodzaju strukturą, zaś rola Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wykracza poza funkcję kierowania urzędem administracyjnym jakim jest Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. W doktrynie konstytucyjnej akcentuje się, że częsta praktyka powoływania Szefa Kancelarii do składu rządu jako ministra – członka Rady Ministrów, podkreśla jego rolę jako trochę pomocnika, a trochę zastępcę premiera. Przy czym, funkcja ta odnosi się przede wszystkim do realizacji zadań związanych z koordynowaniem prac w ramach rządu (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2008, Wydanie 12., str. 288).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z tych względów uznać należy, że skoro przepis prawa materialnego upoważnia Prezesa Rady Ministrów do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, to stosownie do treści art. 268a K.p.a. może on upoważnić wyznaczonego z imienia i nazwiska pracownika Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, do załatwienia sprawy (lub danej kategorii spraw) w jego imieniu.

W rozpoznawanej sprawie Donald Tusk piastujący funkcję Prezesa Rady Ministrów pismami z dnia 25 marca 2009 r. nr DP-511-47(1)109 oraz nr DP-511-46(1)109, zatytułowanymi: "pełnomocnictwo" upoważnił: Pana R.S. oraz Pana W.S. – Zastępców Dyrektora Sekretariatu Rady Ministrów, do podejmowania w jego imieniu decyzji w sprawach przyznawania emerytur i rent specjalnych na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). Upoważnienia te spełniały wymogi określone w art. 268a K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako niezrozumiałe uznać należy stanowisko autora skargi kasacyjnej, że zakres umocowania ograniczał się tylko do wydawania tzw. decyzji pozytywnych tj. uwzględniających wnioski o przyznanie świadczeń specjalnych. Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Jeżeli w kwestionowanych upoważnieniach posłużono się sformułowaniem: "...w sprawach przyznawania emerytur i rent specjalnych...", to nie może ulegać wątpliwości, że upoważnienie do załatwienia sprawy w rozumieniu art. 104 K.p.a. obejmowało uprawnienie zarówno do wydania decyzji uwzględniającej żądanie skarżącego lub też odmawiającej jego uwzględnienia, jak i zakończenia sprawy w inny sposób tj. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.

W konsekwencji uznać należy, że skoro upoważnienia były prawidłowe to wydane decyzje nie były dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z tych względów, zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. ocenić należy jako chybiony. W tej sytuacji nie sposób dopatrzeć się także naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c i 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.

W tym, kontekście jako niezasadny ocenić należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącego skierowanych przeciwko zaskarżonej decyzji.

Przepis art. 141 § 4 stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Podkreślić należy, iż obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w powołanym przepisie, nie można rozumieć jako obowiązku szczegółowego i drobiazgowego przedstawiania wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy oraz pozostałych wymienionych wyżej elementów w sposób zwięzły. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. Nie ma natomiast obowiązku odnoszenia się do wszystkich aspektów sprawy również tych, które nie mają istotnego znaczenia dla jej rozpoznania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji poddał prawidłowej ocenie niezbędne aspekty sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi odnosić się szczegółowo do wszystkich argumentów powołanych w skardze, skoro argumentacja Sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., II GSK 326/06). Warunkiem uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia przepisów postępowania jest ustalenie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy uchybienia takiego nie sposób się dopatrzeć.

Skoro w świetle poczynionych na wstępie wywodów zarzuty pełnomocnika skarżącego dotyczące prawidłowości umocowania pracowników Kancelarii Prezesa Rady Ministrów do wydania decyzji są nietrafne, to fakt pominięcia tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie może być uznane za niezbędny aspekt sprawy. Użyte w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. słowo "wpływ" należy rozumieć w ten sposób, że pomiędzy wydanym wyrokiem, a błędem postępowania musi zachodzić związek przyczynowy (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r. II FSK 461/08. Lex nr 5246760).

Za nietrafny uznać należało także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 P.u.s.a. Przepis ten stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten ma charakter ustrojowy i określa funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Naruszenie art. 1 P.u.s.a. nie może stanowić samoistnej podstawy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego bez wskazania konkretnej normy prawnej, która została naruszona (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2009 r. II FSK 1659/07 LEX nr 497758).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, a więc tego przepisu nie naruszył. Natomiast to, czy ocena legalności decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z zarzutem naruszenia art. 1 P.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 1047/06 Lex nr 317891).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.