Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 46/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 119 par. 1, art. 121
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1a pkt 13, art. 5 pkt 1, art. 6 par. 1 i par. 1a, art. 18 art. 25 par. 4, art. 26 par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Co prawda przepis art. 61a § 1 K.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn", ale za takie przyczyny winny być uznane wyłącznie okoliczności wskazujące  na niedopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania, nie zaś okoliczności odnoszące się do zasadności prowadzonego postępowania.

TEZY

Co prawda przepis art. 61a § 1 K.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn", ale za takie przyczyny winny być uznane wyłącznie okoliczności wskazujące  na niedopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania, nie zaś okoliczności odnoszące się do zasadności prowadzonego postępowania.


SENTENCJA

Dnia 13 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 roku sprawy ze skargi B. C., J. C. i Z. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania egzekucyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 61a, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2005r., Nr 229. poz. 1954 ze zm.) – po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Z. C. i B. C., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...], z dnia [...] (znak: [...]) odmawiające wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji w stosunku do A. W. i J. B. i wystawienia tytułu wykonawczego na podstawie ugody z dnia [...] zatwierdzonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...], z dnia [...] (znak: [...]).

W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, iż w dniu [...] w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzono rozprawę administracyjną w sprawie prawidłowości wykonania przewodów kominowych we wspólnej ścianie pomiędzy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, w zabudowie szeregowej, zlokalizowanymi na nieruchomościach przy ul. A [...] i [...] w Ł., na okoliczność której sporządzono protokół. Z treści protokołu wynika, iż uczestnicy owej rozprawy administracyjnej:

- A. W., współwłaścicielka nieruchomości przy ul. A [...] w Ł.,

- Z. C. i B. C., współwłaściciele nieruchomości przy ul. A [...] w Ł.,

- J. B., autor projektu budowlanego zamiennego od decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...], z dnia [...],

przy udziale pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. zawarli następująca ugodę administracyjną:

1) Autor projektu budowlanego zamiennego z 2008r. zobowiązał się do wykonania inwentaryzacji istniejącego zespołu przewodów kominowych (5 szt.) usytuowanego od strony południowej budynku, we wspólnej ścianie pomiędzy budynkami mieszkalnymi przy ul. A [...] i [...] w Ł., z uwzględnieniem istniejących trzech podłączeń z budynku przy ul. A [...];

2) Następnie autor projektu budowlanego zamiennego zobowiązał się wyznaczyć przewód wentylacyjny dla łazienki w poziomie parteru i przewód spalinowy dla kominka w pokoju w poziomie I piętra budynku przy ul. A [...] i te zmiany nanieść na zatwierdzony projekt budowlany zamienny;

3) W celu prawidłowego zabezpieczenia przewodu, którym będą odprowadzane spaliny z kominka, należy w tym przewodzie wykonać uszczelnienie poprzez wprowadzenie do niego wkładu z blachy kwasoodpornej;

4) Należy zlikwidować włączenie do przewodu wentylacyjnego od strony ul. A [...], który już wcześniej jest użytkowany przez właścicieli budynku przy ul. A [...].

Protokół został podpisany przez wszystkich uczestników rozprawy administracyjnej.

W dniu 18 maja 2009r. J. B. – autor projektu budowlanego zamiennego przedstawił rozwiązanie problemu podłączenia przewodu wentylacyjnego dla łazienki w poziomie parteru i przewodu spalinowego dla kominka w pokoju w poziomie l piętra budynku przy ul. A [...].

Pismem z dnia 9 lutego 2010r. Z. C. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o zatwierdzenie wskazanej powyżej ugody. W dniu [...] organ stopnia powiatowego wydał postanowienie Nr [...], którym zatwierdził ugodę zawartą w dniu [...] pomiędzy A. W. – współwłaścicielką nieruchomości przy ul. A [...] w Ł., a Z. C. i B. C. – współwłaścicielami nieruchomości przy ul. A [...] w Ł., dotyczącą prawidłowości wykonania przewodów kominowych we wspólnej ścianie pomiędzy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej, zlokalizowanymi na nieruchomościach przy ul. A [...] i [...] w Ł.

Pismem z dnia 8 października 2010r. Z. C. i B. C. wystąpił do organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego o wystawienie tytułu wykonawczego na podstawie ugody z dnia [...] zatwierdzonej postanowieniem tegoż organu z dnia [...] oraz wszczęcie egzekucji administracyjnej przeciwko A. W. i J. B. w zakresie obowiązków wskazanych w ugodzie.

Postanowieniem Nr [...], z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił wystawienia tytułu wykonawczego na podstawie ugody z dnia [...], zatwierdzonej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] i wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji.

Od powyższego rozstrzygnięcia zażalenie wnieśli B. C. i Z. C.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po zapoznaniu się z powyższym zażaleniem stwierdził, iż zgodnie z literalnym brzmieniem art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2005r., Nr 229. poz. 1954 ze zm.), jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Organ wskazał dalej na to, że krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym jest znacznie zawężony w stosunku do postępowania rozstrzygającego sprawę merytorycznie. Wskazuje na to przepis art. 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w myśl którego uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji, jest właściwy do orzekania organ I instancji. Norma ta koreluje z przepisem art. 1a pkt 13 tejże ustawy, w którym to ustawodawca zdefiniował pojecie wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z tym przepisem wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż kolejną, obok wierzyciela, stroną postępowania egzekucyjnego jest zobowiązany. W niniejszym postępowaniu stroną zobowiązaną jest A. W. natomiast wierzycielem oraz jednocześnie organem egzekucyjnym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, a z taką sytuacją mamy do czynienia w omawianej sprawie, to organ ten przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez siebie.

Konkludując organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie organem egzekucyjnym i jednocześnie wierzycielem jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., a zatem tylko ten organ jest uprawniony do egzekucji postanowień wynikających z zatwierdzonej ugody administracyjnej. Tym samym tylko Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. może domagać się od A. W. wykonania nałożonego obowiązku. Uprawnienia takie nie przysługują natomiast wnoszącym niniejsze zażalenie.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż dodatkowo chybione jest żądanie prowadzenia egzekucji w stosunku do J. B., który jest jedynie autorem projektu budowlanego, nie może być więc zobowiązanym do wykonania postanowień ugody w zakresie wykonania robót budowlanych.

Reasumując [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. jeszcze raz wskazał, iż w postępowaniu egzekucyjnym stronami są jedynie zobowiązany oraz wierzyciel, nie są zaś nimi pozostałe podmioty, które były stronami postępowania orzekającego. Pozostałe podmioty zainteresowane przeprowadzeniem egzekucji, nawet jeżeli brały udział w postępowaniu zakończonym wydaniem rozstrzygnięcia nakładającego obowiązek, nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu egzekucyjnym.

W świetle powyższych wskazań organ odwoławczy jednoznacznie stwierdził, że wniesione w niniejszej sprawie żądanie wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji przeciwko A. W. i J. B. oraz domaganie się wystawienia tytułu wykonawczego na podstawie ugody z dnia [...], zatwierdzonej postanowieniem Nr [...], z dnia [...] wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., nie zasługuje na uwzględnienie.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji wydając zaskarżone rozstrzygniecie oparł się na ustaleniach przyjętych w opinii kominiarskiej z dnia 8 czerwca 2010r sporządzonej w celu dokonania odbioru budynku mieszkalnego przy ul. A [...] w Ł. przed przystąpieniem do jego użytkowania. Z treści przedłożonej opinii wynika, że ilość przewodów kominowych jest dostateczna, przewody kominowe są drożne i posiadają ciąg kominowy. Przewody kominowe wybudowane zostały zgodnie z projektem oraz prawem budowlanym, zaś przewody dymowe zabezpieczone są wkładami kominowymi kwasoodpornymi. Zdaniem organu odwoławczego w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, brak jest podstaw prawnych do podjęcia działań egzekucyjnych.

Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, iż w myśl art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podmiotowi, którego interes prawny i faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku, w razie bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania obowiązku poprzez zastosowanie środków egzekucyjnych – służy skarga na bezczynności organu egzekucyjnego. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę służy zażalenie. Dalej organ odwoławczy wyjaśniał, iż powyższy przepis ma zastosowanie do podmiotów niebędących stronami postępowania egzekucyjnego, przyznając im w przypadku bezczynności organu – wyłącznie uprawnienie do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia. Zatem podmioty zainteresowane postępowaniem egzekucyjnym, ale niebędące jego stroną, mogą tylko w tym wąskim zakresie uczestniczyć w postępowaniu zmierzającym do wyegzekwowania nałożonego obowiązku.

W dniu 13 grudnia 2011r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wnieśli B. C., Z. C. i J. C. zaskarżając je w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wyrażające się w naruszeniu:

- art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) poprzez niewyczerpujące i błędne dokonanie oceny opinii kominiarskiej W. J., a w konsekwencji oparcie na jej treści rozstrzygnięcia;

- art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego, a w konsekwencji oparcie decyzji tylko na nieprawidłowo sporządzonej opinii;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu postanowienia do wszystkich zastrzeżeń zgłoszonych w zażaleniu od postanowienia organu pierwszej instancji;

- art. 8 K.p.a. poprzez oparcie zaskarżonego postanowienia jedynie na opinii sporządzonej na wniosek strony A. W.

- art. 7 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. – Postępowanie egzekucyjne w administracji (Dz. U. z 2005 roku, nr 229, poz.1954 ze zm.) poprzez uznanie, że egzekwowany obowiązek wskazany w ugodzie z dnia 28 kwietnia 2009r. został wykonany;

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż autor projektu, zobowiązany ugodą do dokonania inwentaryzacji istniejącego zespołu przewodów kominowych, nie jest zobowiązany do wykonania ciążącego na nim w treści ugody obowiązku;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrażające się w naruszeniu przepisów:

- art. 50 i art. 51 § 3 Prawa budowlanego poprzez nie nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonej czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do wykonywania robót zgodnie z prawem lub wykonania czynności w celu przywrócenia stanu poprzedniego zgodnego z prawem w określonym terminie;

- art. 132 ust. 2, art. 140 ust 1, art. 142 ust 1, art. 142 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji przeciwko A. W. i J. B. w zakresie obowiązków wskazanych w ugodzie z dnia [...], zatwierdzonej postanowieniem z dnia [...] w zakresie obowiązków w niej wskazanych.

Zdaniem skarżących rozstrzygnięcie to jest błędne, bowiem zapadło wbrew art. 8 k.p.a., który nakazuje równe traktowanie stron, przy oparciu się przez organ wyłącznie na opinii kominiarskiej z dnia 8 czerwca 2010r., która stanowi dokument pochodzący od jednej ze stron tegoż postępowania. Opinia ta została sporządzona na wniosek A. W., zaś dla prawidłowości postępowania należało powołać niezależnego specjalistę. Niezależnie od powyższego skarżący wskazali, iż opinia powyższa nie jest przydatna w niniejszej sprawie, bowiem powstała w celu odbioru budynku mieszkalnego przy ul. A [...] w Ł., a nie celem stwierdzenia, że ugoda z dnia [...] została wykonana. O braku jej przydatności świadczy przede wszystkim fakt, że w żadnym stopniu nie odnosi się ona do treści obowiązków wskazanych w ugodzie. Przede wszystkim brak jest w jej treści ustalenia, czy ilość przewodów kominowych zgodnie z ugodą stanowi 5 sztuk. Brak również informacji, czy zobowiązany ugodą J. B. wprowadził zmiany w projekcie budowlanym zamiennym z 2008r, do czego zobowiązał się w treści ugody.

Skarżący podkreślili, iż z treści ugody wynika, że zobowiązana A. W. winna zlikwidować włączenie do przewodu wentylacyjnego od strony ul. A [...], który pierwotnie był użytkowany przez właścicieli budynku przy ul. A [...]. Z opinii kominiarskiej z dnia 8 czerwca 2010r. sporządzonej przez mistrza kominiarskiego – W. J. w żadnej części nie wynika, aby ta część ugody została wykonana.

Ponadto skarżący wskazali, iż ostatecznym powodem, dla którego wymieniona opinia nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia, a tym samym podstawy uznania, iż ugoda została wykonana, jest jej sprzeczność z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z normą PN -89/B-10425 – Przewody dymowe, spalinowe, wentylacyjne murowane z cegły. Wymagania techniczne i badania przy odbiorze. W powyższym zakresie skarżący podnieśli, iż występują nieszczelności pomiędzy przewodami kominowymi, a pomieszczeniami łazienki na parterze budynku przy ul. A [...], podczas gdy z art. 140 § 2 powyższego rozporządzenia wynika, iż przewody kominowe powinny być szczelne, a wymieniona norma nakazuje, ażeby trzony kominowe były rapowane bądź tynkowane na całej wysokości. Ponadto brak jest wentylacji nawiewnej odpowiednim kanałem z zewnątrz do pokoju z kominkiem przy ul. A [...], podczas gdy zgodnie z art. 132 ust. 2 wskazanego rozporządzenia w budynkach jednorodzinnych mogą być instalowane kominki opalane drewnem, w których możliwy jest dopływ do paleniska kominka w ilości co najmniej 10 m3/ h na 1 kW nominalnej mocy cieplnej kominka dla kominków o obudowie zamkniętej. W przypadku A. W., posiadającej kominek ten warunek również nie został spełniony.

Skarżący wskazali nadto, iż przedmiotowe przewody były przedmiotem badania w innej sprawie sądowej, w której biegły sądowy Sądu Okręgowego w Ł. M. Z. wydał opinię w dniu 14 października 2011r.. Wymienione powyżej nieprawidłowości, to tylko niektóre spośród wskazanych w opinii biegłego sądowego – M. Z., których mistrz kominiarski W. J. nie dostrzegł. Wbrew prezentowanemu przez Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowisku, iż wszelkie postanowienia ugody zostały wykonane, w opinii biegłego sądowego bezsprzecznie wskazano, że nie spełniono wymagań podanych w protokole rozprawy administracyjnej z dnia [...] przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektowa Nadzoru Budowlanego w Ł. bowiem "brak wszystkich elementów wkładu uszczelniającego przewód dymowy od kominka znajdującego się w pokoju na I piętrze budynku przy ul. A [...]". Zdaniem skarżących powyższa uwaga biegłego potwierdza fakt, iż ugoda do obecnej chwili nie została wykonana przez A. W.

W ocenie skarżących powyższe okoliczności bezsprzecznie świadczą o tym, że organ nie dokonał wszystkich czynności niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszył przepisy art. 7 i art. 77 K.p.a.. Zdaniem skarżących prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przeprowadzenie z urzędu czynności, do których organ był zobowiązany, w szczególności dowodu z opinii niezależnego specjalisty w zakresie rzemiosła kominiarskiego pozwoliłoby na ustalenie, że ugoda do dnia dzisiejszego nie została wykonana. Konkludując skarżący wskazali, iż małżonkowie W. – właściciele budynku przy ul. A [...] nadal bezprawnie korzystają z kanału wentylacyjnego przeznaczonego dla budynku przy ul. A [...].

Dalej skarżący podnieśli, iż organ – naruszając przepisy postępowania administracyjnego, postępowania egzekucyjnego oraz prawa budowlanego – błędnie przyjął, iż autor projektu J. B. nie jest stroną postępowania i w związku z tym nie można wobec niego wszcząć postępowania egzekucyjnego. Przepisy art. 28 K.p.a. oraz art. 17 Prawa budowlanego wprost statuują, iż stroną jest każdy czyjego obowiązku dotyczy postępowanie. Uczestnikami procesu budowlanego jest natomiast również projektant. Z treści ugody wprost wynika, że aby ugoda mogła być zrealizowana, autor projektu budowlanego zamiennego z 2008r. musi wprowadzić zmiany w jego treści, do których mocą ugody się zobowiązał.

Dodatkowo skarżący podnieśli, iż w sytuacji, gdy na inwestora nałożono obowiązek wykonania określonej czynności w celu doprowadzenia do wykonywania robót zgodnie z prawem (w tym przypadku zgodnie z ugodą) – wedle przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego – organ odwoławczy posiada uprawnienie do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót, jeżeli inwestor nie wywiązuje się z narzuconego na niego obowiązku. Może w szczególności nakazywać doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego. W sytuacji, gdy odprowadzenie do przewodu wentylacyjnego spalin z kominka następuje bez wkładu uszczelniającego, co może prowadzić do zatrucia tlenkiem węgla mieszkańców domu przy ul. A [...], organ miał obowiązek nakazania niezwłocznego wykonania ugody poprzez wydanie postanowienia zobowiązującego doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego bądź nakładającego obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem wraz z określeniem terminu ich wykonania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego artykułu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji we wskazanych powyżej granicach Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi, choć nie ze wszystkimi poglądami zaprezentowanymi w zaskarżonym postanowieniu skłonny jest się zgodzić.

Oceniając legalność działań organów administracji w pierwszej kolejności należy odnieść się do charakteru prowadzonego postępowania. Otóż nie budzi wątpliwości, iż skarżący Z. C. i B. C. w piśmie z dnia 8 października 2010r. domagali się od organu nadzoru budowlanego wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu wykonania obowiązków określonych w ugodzie administracyjnej. Nie ulega również wątpliwości, iż ugoda administracyjna mająca być podstawą prowadzonej egzekucji została zawarta przed organem nadzoru budowlanego stopnia podstawowego i przez ten organ została zatwierdzona. Co prawda zatwierdzenie owej ugody nastąpiło z naruszeniem terminu, o którym mowa w przepisie art. 119 § 1 K.p.a. ale kwestia ta w toku niniejszego postępowania nie wywołuje poważniejszych kontrowersji. Istotne z punktu widzenia dopuszczalności prowadzenia egzekucji jest ustalenie, iż co do zasady doszło do owego zatwierdzenia ugody, a tym samym ugoda ma możliwość wywierania takich samych skutków jak decyzja wydana w postępowaniu administracyjnym (art. 121 K.p.a.).

Stosownie do treści art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2005r., Nr 229. poz. 1954 ze zm.) organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Natomiast w sytuacji gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, organ ten przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 25 § 4 owej ustawy). Mając na uwadze treść powyższej regulacji zasadnie organ odwoławczy skoncentrował się na ustaleniu stron postępowania egzekucyjnego, a w szczególności określenia podmiotów uprawnionych do domagania się wszczęcia tegoż postępowania.

Analizując powyższą kwestię organ odwoławczy trafnie wskazał na to, że krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym jest znacznie zawężony w stosunku do postępowania rozpoznawczego, w którym dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Konkluzja taka wypływa wprost z przepisu art. 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w myśl którego – z wyjątkiem sytuacji nie mających zastosowania w niniejszej sprawie – uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji publicznej, jest właściwy do orzekania organ I instancji. Norma ta koreluje z przepisem art. 1a pkt 13 tejże ustawy, w którym to ustawodawca definiując pojecie wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym wskazał, iż jest to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym.

W tym stanie rzeczy w pełni uprawnione jest stanowisko organu odwoławczego, iż w niniejszym postępowaniu wierzycielem oraz jednocześnie organem egzekucyjnym jest wyłącznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. i organ ten winien przystąpić z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez siebie. Tym samym uprawnienia do inicjowania postępowania egzekucyjnego pozbawione są inne podmioty, nawet te, którym przysługiwał przymiot strony na etapie postępowania rozpoznawczego. Tak istotne ograniczenie praw stron postępowania rozpoznawczego ma swe praźródło w przepisie art. 6 § 1 omawianej ustawy, statuującym zasadę obligatoryjnego podejmowania i prowadzenia egzekucji.

Analizując skutki powyższych uregulowań organ odwoławczy zasadnie dostrzegł w przepisie art. 18 tejże ustawy podstawę do odpowiedniego zastosowania w niniejszej sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 61a § 1 K.p.a., stanowiącego o konieczności wydania przez organ administracji publicznej (w tym organ egzekucyjny) postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w razie gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przywołał dwie grupy argumentów, które jego zdaniem miały uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Pierwsza odnosiła się do braku uprawnienia po stronie B. C. i Z. C. do inicjowania postępowania egzekucyjnego, druga zaś, choć jak się wydaje miała w zamyśle organu wskazywać na fakt wykonania obowiązku wynikającego z zawartej ugody administracyjnej, to w rzeczywistości odnosiła się wyłącznie do zalegalizowania przewodów kominowych i wentylacyjnych w budynku należącym do sąsiadów skarżących, wskutek dopuszczenia tego obiektu do użytkowania. O ile nie sposób polemizować z pierwszą grupą argumentów (nie czynią tego zresztą sami skarżący, nie stawiając w skardze jakichkolwiek zarzutów w tym zakresie), o tyle Sąd nie jest skłonny zgodzić się z tym, że również druga grupa argumentów przytoczonych przez organ należycie uzasadnia wydane postanowienie.

Co prawda przepis art. 61a § 1 K.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą generalną "innych uzasadnionych przyczyn", ale za takie przyczyny winny być uznane wyłącznie okoliczności wskazujące na niedopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania, nie zaś okoliczności odnoszące się do zasadności prowadzonego postępowania. W literaturze egzemplifikując pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" przywołuje się takie okoliczności jak: cywilny charakter sprawy, wynikanie praw bądź obowiązków z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (vide: W. Chróścielewski, ZNSA 2011.4.9-25, Lex 135465/5). Z kolei w orzecznictwie sądów administracyjnych wśród owych przyczyn wskazuje się takie, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie bądź gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Ol 893/11, Lex nr 1094438).

Okoliczności wskazane przez organ odwoławczy jako "inne uzasadnione przyczyny" nie mają w rzeczywistości charakteru tamującego możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego lecz odnoszą się wyłącznie do kwestii wykonania obowiązku wynikającego z zawartej ugody. Przepis art. 6 § 1 omawianej ustawy stanowi, że podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Ponieważ w realiach niniejszej sprawy istnieje pomiędzy uczestnikami postępowania rozpoznawczego wyraźny spór co do tego czy określone w ugodzie obowiązki zostały wykonane, czy też nie, to bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, udzielenie jednoznacznej odpowiedzi w powyższej kwestii nie jest możliwe. Ponieważ doprowadzenie do wykonania obowiązku, w tym również precyzyjne i weryfikowalne stwierdzenie jego wykonania jest domeną postępowania egzekucyjnego, to powyższe ustalanie winno nastąpić wyłącznie w toku tegoż postępowania. W sprawie spornej i skomplikowanej na wstępnym etapie, kiedy dokonuje się badania samej dopuszczalności wszczęcia postępowania, nie mogą być jednocześnie przedmiotem oceny organu zagadnienia związane z wykonaniem obowiązku. Jest to bowiem zasadnicza kwestia w postępowaniu egzekucyjnym i winna ona być przedmiotem ustaleń organu dopiero po formalnym jego wszczęciu i prowadzeniu z udziałem tych podmiotów, którym przepisy prawa przyznały przymiot strony. Natomiast z całą pewnością uczynienie przez organ ustaleń związanych z wykonaniem obowiązku podlegającemu egzekucji w żadnej mierze nie uprawnia tego organu do odmowy wszczęcia postępowania egzekucyjnego w oparciu o przepis art. 61a § 1 K.p.a., w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Powyższe zapatrywanie, krytyczne wobec uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie ma jednak wpływu na ocenę legalności samego zaskarżonego postanowienia. Skoro bowiem odmowa wszczęcia postępowania egzekucyjnego nastąpiła w sposób uprawniony z tej przyczyny, że wniosek inicjujący postępowanie pochodził od podmiotów nie będących wierzycielami (stronami postępowania egzekucyjnego), to prawidłowości samego rozstrzygnięcia nie może podważyć nieprawidłowe oparcie go także o inną, rozłączną podstawę prawną i tym samym częściowo błędne uzasadnienie.

Przechodząc do oceny zarzutów postawionych w skardze wskazać wypada, iż nie miały one doniosłości mogącej wzruszyć zaskarżone postanowienie. Zarzuty odnoszące się naruszenia prawa materialnego zupełnie pomijają fakt, iż zaskarżone postanowienie odmawiało wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a tym samym brak było w niniejszej sprawie przestrzeni prawnej, w której organ egzekucyjny mógłby prowadzić dodatkowe postępowanie rozpoznawcze i stosować przepisy art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane, mogące stać się podstawą nałożenia na dłużnika nowych obowiązków, innych niż te, które miały być egzekwowane zgodnie z wnioskiem inicjującym oceniane postępowanie.

Natomiast jeżeli chodzi o zarzuty tyczące naruszenia przepisów postępowania, to skutkiem owego naruszenia miało być dokonane przez organ ustalenie wykonania obowiązków wynikających z zawartej ugody. Jak jednak zostało to już powyżej powiedziane powyższe okoliczności nie stanowiąc o dopuszczalności wszczęcia egzekucji nie mogły być podstawą do wydania zaskarżonego postanowienia. Tym samym zbędne jest na obecnym etapie postępowania odnoszenie się przez Sąd do powyższych zarzutów i ocenianie okoliczności, których ustalenie winno być domeną przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego, które wobec odmowy jego wszczęcia nawet się nie toczy.

Mając natomiast na uwadze charakter zaskarżonego postanowienia i uwzględniając przyczyny, które w rzeczywistości uzasadniały odmowę wszczęcia postępowania egzekucyjnego Sąd zwolniony jest z oceny trafności zarzutu skargi odnoszącego się do poglądu organu, iż autor projektu zamiennego, zobowiązany ugodą do dokonania inwentaryzacji istniejącego zespołu przewodów kominowych, nie jest zobowiązany do wykonania obowiązku ciążącego na nim z mocy zawartej ugody. Nie ulega wątpliwości, iż kwestia ta została poruszona przez organy administracji bez związku z istotą wydanego rozstrzygnięcia i świadczy raczej o dość chaotycznej próbie jego uzasadnienia. Zresztą projektant nie brał nawet udziału w tym postępowaniu. W rzeczywistości problem podmiotów zobowiązanych do wykonania zawartej ugody stanie się aktualny dopiero po ewentualnym wszczęciu postępowania egzekucyjnego.

Na marginesie wskazać należy, iż Sąd w toku niniejszego postępowania nie tracił z oczu konsekwentnego stanowiska skarżących o niewykonaniu obowiązków wynikających z zawartej ugody. Jednak realizacja ich interesu wyrażonego w żądaniu wykonania zawartej ugody nie może następować bez poszanowania przewidzianych przez prawo procedur. Niewątpliwie skarżący w toku postępowania egzekucyjnego nie mają tych samych uprawnień co w postępowaniu rozpoznawczym, ale nie oznacza to, iż pozbawieni są jakichkolwiek praw do kontrolowania fazy wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Jak bowiem wskazywał organ odwoławczy, w myśl art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podmiotowi, którego interes prawny i faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku, w razie bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania obowiązku – służy skarga na bezczynność organu egzekucyjnego.

Powyższa werbalna konstatacja organu odwoławczego niestety nie została potwierdzona w praktyce tegoż organu. Skarżący Z. C. i B. C. w dniu 30 maja 2012r. złożyli bowiem do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako do organu wyższego stopnia, skargę na bezczynność organu I instancji. Skarga ta nie spotkała się ze strony organu wyższego stopnia z formalnym rozpatrzeniem. Organ w odpowiedzi na ową skargę, w dniu 22 lipca 2011r. wystosował do jej autorów jedynie pismo wyjaśniające stan sprawy, pomimo jasno wynikającego z przepisu art. 6 § 1a omawianej ustawy obowiązku załatwienia jej w formie zaskarżalnego zażaleniem postanowienia.

Pomimo powyższych krytycznych uwag odnoszących się do części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego samego postanowienia, a tym samym skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 p.p.s.a.)

j.m.