Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2609/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21, art. 22 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 182 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędziowie Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Kremer, , po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2364/18 w sprawie ze skargi B.M. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia

2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2364/18 oddalił skargę B.M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją Minister Inwestycji i Rozwoju (zwany dalej Ministrem),

po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. B.M. - działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik H.C., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych (dalej Prezydium Rady Narodowej m. [...]) z [...] lipca 1963 r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. J[...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność S.C. (pkt 1 orzeczenia). W uzasadnieniu wniosku zarzucono zaskarżonemu orzeczeniu rażące naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na braku biegłych na rozprawie, a także na niemożności zapoznania się strony z opiniami biegłych.

W uzasadnieniu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Minister podkreślił, że z akt archiwalnych wynika, iż zawiadomieniem z [...] czerwca

1963 r. Prezydium Rady Narodowej m. [...] poinformowało strony o wszczęciu postępowania, terminie oraz miejscu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, którą wyznaczono na dzień [...] lipca 1963 r. Rozprawa ta odbyła się w wyznaczonym terminie, co potwierdza zachowany w aktach sprawy protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. W rozprawie wziął udział m.in. S.C., który w toku rozprawy podniósł, iż nieruchomość mająca ulec wywłaszczeniu stanowi grunt budowlany, a nie rolny, co oznacza, że odszkodowanie winno ulec podwyższeniu. Minister podkreślił, że w rozprawie nie uczestniczyli biegli rzeczoznawcy, jednakże

z treści art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. wynika jedynie obowiązek przeprowadzenia rozprawy. W ocenie Ministra, brak udziału biegłych w rozprawie wywłaszczeniowej, choć może stanowić uchybienie procesowe, nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia. Najistotniejsza

w postępowaniu nieważnościowym powinna być kwestia, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. W kontrolowanej sprawie, we wniosku nie wykazano, by nieobecność biegłego na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Wyceny gruntu w tej sprawie dokonała biegła Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w opinii z [...] czerwca 1963 r. Wprawdzie biegły rzeczoznawca w operacie szacunkowym z [...] czerwca 1963 r., jak i organ wywłaszczeniowy w uzasadnieniu orzeczenia z [...] lipca 1963 r., jako podstawę ustalenia odszkodowania błędnie powołali przepis art. 8 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy wywłaszczeniowej. Wada ta nie miała jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem nie uniemożliwia odtworzenia motywów, jakimi kierował się biegły rzeczoznawca oraz organ wywłaszczeniowy przy ustalaniu należnego odszkodowania. Z poświadczonego odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, iż S.C. był właścicielem nieruchomości o łącznym obszarze [...] ha, a zatem wywłaszczeniu podlegała jedynie część nieruchomości (o pow. [...] m2), a pozostała część przekraczała powierzchnię działki normatywnej. Ponadto biegły prawidłowo dokonał wyceny gruntu na podstawie przepisu art. 8 ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy oraz treści zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1962 r. Nr 72, poz. 335). Zgodnie zaś z brzmieniem art. 8 ust. 6 pkt 3 cyt. ustawy, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście lub osiedlu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego - odszkodowanie obliczane było jak za gruntu rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Stawka dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej miejskiej zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. wynosiła 3,60 zł za 1 m2 gruntu. Zatem wysokość przyznanego odszkodowania była wynikiem przemnożenia powierzchni wywłaszczanej części nieruchomości przez kwotę 3,60 zł za 1 m2 ([...] m2 x 3,6 zł = [...] zł). Taka kwota odszkodowania za grunt została przyznana w orzeczeniu wywłaszczeniowym z [...] lipca 1963 r., była ona zgodna z opinią szacunkową uprawnionej biegłej. Minister podkreślił, że wprawdzie operat został sporządzony na wniosek Wydziału Przemysłu Prezydium Rady Narodowej m. [...] przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, jednakże autorka opinii szacunkowej została wybrana z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], a zatem dysponowała fachową wiedzą w zakresie, w którym sporządziła opinię, była uprawniona do jej sporządzenia i nie ma podstaw do uznania, że sporządziła ją nieprawidłowo. W ocenie Ministra, wykonanie operatu szacunkowego na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, jak i nieobecność biegłych na rozprawie, nie miało znaczenia dla prawidłowości określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję B.M. podniosła zarzuty naruszenia przepisów procesowych oraz przepisów prawa materialnego.

Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu, nie stwierdził istnienia takich wad orzeczenia, które winny skutkować wyeliminowaniem go z obrotu prawnego. Sąd wyjaśnił,

że przedmiotem skargi była decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2018 r., wydana w postępowaniu nadzorczym, na podstawie art. 156 kpa, a nie w zwykłym postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu nieważnościowym ocenia się kwestie czysto prawne dotyczące ewentualnych wad orzeczenia, dlatego w jego toku organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji pod kątem czy jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego, organ administracji publicznej dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, że ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia muszą tkwić w nim samym. Organ nie może, co do zasady, dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Niezasadne okazały się zatem zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a.

Sąd wskazał, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż Minister dokonał oceny orzeczenia z 1963 r. w aspekcie wszystkich podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności dotyczącej rażącego naruszenia prawa. Kwalifikowanej wady decyzji wywłaszczeniowej w postaci rażącego naruszenia prawa skarżąca upatrywała bowiem w ustaleniu odszkodowania bez wysłuchania na rozprawie opinii biegłych, co stanowić miało rażące naruszenie art. 21 i art. 22 ustawy z dnia

12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r.

nr 18, poz. 94) – zwaną dalej ustawą wywłaszczeniowa. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winny decydować łącznie trzy przesłanki – oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – a więc skutki, które decyzja wywołuje. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to konsekwencje gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Nie każde, nawet oczywiste naruszenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów prawa, prowadzić będzie do stwierdzenia nieważności obarczonego owym naruszeniem orzeczenia, lecz tylko takie, które doprowadziło do ukształtowania tak dalece wadliwego prawnie stosunku administracyjnego, że jest on nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Naruszenie ustanowionego w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej obowiązku wysłuchania na rozprawie opinii biegłych należało zatem rozważyć

w kontekście całości okoliczności, obrazujących przebieg postępowania w sprawie.

Tylko gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ

na wysokość ustalonego odszkodowania, uznać można, że z tej przyczyny doszło

do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Takie stanowisko wyraził NSA m.in. w wyroku z 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09, z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 985/11, z 16 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1519/12. Stanowisko to WSA w Warszawie podzielił. W ocenie Sądu pierwszej instancji, oceniając czy decyzję z 1963 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa, należało zbadać, czy stwierdzone uchybienie rzutowało na wymiar przyznanego odszkodowania.

Nie można bowiem z góry przyjąć, że naruszenie części przepisu samo w sobie powoduje, że wydana decyzja rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji), odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy

po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z regulacji tej wynikały zatem cztery przesłanki, których spełnienie, co do zasady, przesądza

o prawidłowości ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, tj. obowiązek przeprowadzenia rozprawy, powołanie biegłych przez organ wywłaszczeniowy, wysłuchanie opinii biegłych na rozprawie, szczegółowe uzasadnienie opinii. W ocenie Sądu, konieczne zatem było poddanie ocenie jaką funkcję dla całej regulacji stanowił obowiązek wysłuchania opinii biegłych na rozprawie. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko akceptowane w orzecznictwie, że z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy (por. wyrok NSA z 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07). Wydanie orzeczenia bez uprzedniej rozprawy mogło stanowić istotną wadę postępowania. Na rozprawie strony mogły bowiem składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Ponadto strony mogły wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego. Przedmiotem rozprawy było zatem wyjaśnienie całokształtu okoliczności mających istotne znaczenie dla ustalenia zasadności i celowości wywłaszczenia oraz formy i wysokości odszkodowania. W kontrolowanej sprawie rozprawa wywłaszczeniowa została przeprowadzona w wyznaczonym wcześniej terminie, tj. w dniu 24 lipca 1963 r. Brał w niej udział przedstawiciel wnioskodawcy, współwłaściciel działki sąsiedniej działający w imieniu pozostałych współwłaścicieli, a także S.C., co oznacza, że przepis art. 21 ustawy wywłaszczeniowej nie został naruszony. Nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej może być uznana za pewne uchybienie temu przepisowi. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania. Sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia dotyczy jedynie gruntu i jest prawidłowa. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle po wysłuchaniu biegłych, co po wysłuchaniu opinii biegłych, a może to również oznaczać odczytanie na rozprawie wymienionej opinii (por. wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1042/11). Biegły brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowym poprzez sporządzenie opinii szacunkowej, mimo tego, że nie był obecny na rozprawie. Ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, opierało się bowiem na opinii biegłej inż. D.J.H. z [...] czerwca 1963 r., której poświadczona za zgodność z dokumentem z akt archiwalnych kopia została przedstawiona w aktach. Skarżąca podniosła, że S.C. dowiedział się o wysokości odszkodowania dopiero z orzeczenia wywłaszczeniowego. Nie potwierdzają tego akta sprawy. Z poświadczonej za zgodność z dokumentem z akt archiwalnych kopii protokołu rozprawy wynika, że S.C. o wysokości odkodowania dowiedział się w jej trakcie. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów, które by temu przeczyły. Nie można zatem z całą pewnością wykluczyć, że opinia biegłego została przedstawiona na rozprawie, choć brak na to bezsprzecznego zapisu w protokole rozprawy. Co więcej, z treści protokołu wynika, że podczas rozprawy S.C. kwestionował klasyfikację nieruchomości jako gruntu rolnego, wskazując, że stanowi on grunt budowlany, przez co wysokość ustalonego odszkodowania powinna być wyższa. S.C. odmówił podpisania protokołu, jednakże w protokole rozprawy znajduje się adnotacja, iż uczynił to bez podania przyczyn, jednocześnie zgadzając się z jego treścią. S.C. nie odwołał się od orzeczenia z 1963 r., w którym przedstawione zostały podstawy ustalenia wysokości odszkodowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji nieobecność biegłych na rozprawie, w przypadku niezakwestionowania w drodze odwołania orzeczenia ustalającego wysokość odszkodowania przez właściciela nieruchomości wywłaszczanej, nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Postępowanie

w sprawie stwierdzenia nieważności, w ramach którego dopuszczalna jest weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, nie może bowiem zastępować kontroli sprawowanej w ramach postępowania odwoławczego, z którego zainicjowania S.C. zrezygnował. W postępowaniu nadzwyczajnym inne są kryteria oceny naruszenia prawa, które w szczególności winny uwzględniać naczelną zasadę postępowania administracyjnego – trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). Sąd uznał, że z punktu widzenia obwiązujących wówczas przepisów ustawy wywłaszczeniowej, uchybienie polegające na niewysłuchaniu na rozprawie opinii biegłego - nie naruszyło prawa w takim stopniu, którego nie da się pogodzić ze społeczno-gospodarczymi skutkami orzeczenia w zakresie przyznania odszkodowania. Co istotne, specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. polegała na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa nie istniał lub miał w praktyce marginalne znaczenie wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na tzw. "sztywnych stawkach". Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę, ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Biegły szacując grunt, mógł jedynie przemnożyć powierzchnię przez wartość 1 m2 w oparciu o aktualną ówcześnie cenę za grunt orny w strefie ekonomicznej miejskiej, co oznacza, że wyliczenie wartości wywłaszczonej nieruchomości, wedle obowiązujących w dacie wydania orzeczenia standardów, było prawidłowe także w oparciu o tzw. operat wzorcowy. W żaden sposób wynik rozprawy z udziałem biegłych – wobec zasad ustalania w obowiązującym wówczas stanie prawnym odszkodowania według stawek sztywnych nie mógłby wpłynąć na efekt prowadzonego postępowania. Skoro przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, nawet w razie stwierdzenia uchybień proceduralnych w działaniu organu wywłaszczeniowego. Sąd nie podzielił zapatrywania skarżącej, że o rażącym naruszeniu prawa świadczy wskazanie błędnej podstawy prawnej w treści orzeczenia z 1963 r. Decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie nie jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jedynie dotknięta jest wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji podstawa prawna istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. Z kolei z rażącym naruszeniu prawa mamy do czynienia, gdy powoduje ono przez samo swoje istnienie lub poprzez swoje skutki nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z porządku prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia przez nią porządku prawnego. Naruszenie prawa ma zatem charakter rażący, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części, prowadzą do zanegowania w całości lub w części przepisów regulujących stan prawny sprawy. Okoliczność wskazania błędnej podstawy prawnej nie miała wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania. Chociaż biegły w operacie szacunkowym z [...] czerwca 1963 r., jak i organ wywłaszczeniowy w uzasadnieniu orzeczenia z 1963 r. jako podstawę ustalenia odszkodowania błędnie powołali przepis art. 8 ust. 6 pkt 1 litera b, to wyceny dokonano de facto w oparciu o art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej, zatem prawidłowo. Z poświadczonego odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika,

że S.C. był właścicielem nieruchomości o łącznym obszarze [...] ha,

a zatem wywłaszczeniu podlegała jedynie część nieruchomości (o pow. [...] m2),

a pozostała część przekraczała powierzchnię działki normatywnej. Stawka dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej miejskiej zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. wynosiła 3,60 zł za 1 m2 gruntu. Kwota przyznanego odszkodowania za grunt była, więc wynikiem przemnożenia powierzchni wywłaszczanej części nieruchomości przez kwotę 3,60 zł za 1 m2 ([...] m2 x 3,6 zł = [...] zł). Taka też kwota odszkodowania za grunt została przyznana. Mimo wskazania niewłaściwej podstawy prawnej, orzeczenie odpowiadało prawu. Także wykorzystanie w postępowaniu opinii wykonanej na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, tj. Instytutu Fizyki Polskiej Akademii Nauk w [...], nie oznacza rażącego naruszenia prawa. Literalne brzmienie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej stanowi istotnie o powołaniu biegłych przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, jednakże skarżąca nie wskazała, w jaki sposób uchybienie tego rodzaju miałoby wpłynąć na wysokość ustalonego odszkodowania. Wprawdzie orzeczenie oparto na opinii niewykonanej na zlecenie organu wywłaszczeniowego, ale powołany biegły inż. D.J.H., był wpisany na właściwą listę, co nie wyczerpuje a priori przesłanek rażącego naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Nie można bowiem pominąć tego, że ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o opinię biegłego Prezydium Rady Narodowej m. [...]. Biegli z listy Prezydium, bez względu na podmiot zlecający sporządzenie opinii szacunkowych, byli niezależni zarówno od organu wywłaszczeniowego, jak i od wnioskodawcy wywłaszczenia. Bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że opinia szacunkowa została sporządzona przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. Opinia ta została bowiem sporządzona w dniu z [...] czerwca 1963 r., a zatem kilka tygodni przed zawiadomieniem o wszczęciu postępowania i wyznaczeniu rozprawy. Skarżąca nie wykazała, aby w tym okresie doszło do drastycznej zmiany wartości nieruchomości, ponadto nie podważyła jej klasyfikacji jako gruntu ornego. Niezasadne okazały się zatem zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 i art. 22 oraz art. 8 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy wywłaszczeniowej.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku B.M. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyła wyrok w całości.

Podniosła następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

- art. 145 § pkt 1 lit. c i pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo tego, że podniesiona argumentacja pozwalała na stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie,

- 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy biegły wydał opinię nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego, ale podmiotu inicjującego wywłaszczenie, sporządzoną przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a biegły, który wydał opinię ,nie został wezwany na rozprawę wywłaszczeniową. Ponadto, właściciel nieruchomości dopiero z decyzji wywłaszczeniowej dowiedział się o wysokości odszkodowania, gdyż nie było to omawiane na rozprawie. Na rozprawie właściciel kwestionował zakwalifikowanie gruntu jako rolny i z tego powodu odmówił podpisania protokołu rozprawy. Ponadto opinię wydał jeden biegły, a nie biegli, jak wynika z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 i 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. poprzez niestwierdzenie nieważności zakwestionowanego orzeczenia w sytuacji, gdy opinia została sporządzona przez biegłego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego, w związku z tym nie była to opinia w rozumieniu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. O rażącym naruszeniu prawa świadczy też brak udziału biegłych w rozprawie wywłaszczeniowej,

co uniemożliwiło poprzednikowi prawnemu skarżącej zakwestionowanie sposobu obliczenia należnego odszkodowania, które zostało ustalone błędnie,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy wywłaszczeniowej

i niestwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w zaskarżonej części w sytuacji, gdy zarówno w opinii biegłego, jak i orzeczeniu ustalającym odszkodowanie podano błędną podstawę prawną sporządzonej wyceny, co oznacza rażące naruszenie prawa oraz błędną wycenę wywłaszczonej nieruchomości.

W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty naruszenia prawa materialnego w zaskarżonym wyroku:

- art. 21 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, iż nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej, wydanie opinii na zlecenie niewłaściwego organu i przed wszczęciem postępowania administracyjnego, nie stanowi rażącego naruszenia prawa,

- art. 8 ust. 6 pkt 1 lit b ustawy wywłaszczeniowej poprzez nie uznanie przez Ministra, że organ wywłaszczeniowy powielił błędną kwalifikację gruntu zawartą w opinii biegłego, co skutkowało ustaleniem odszkodowania w zaniżonej wysokości, co świadczy o braku staranności biegłego, co w połączeniu z brakiem możliwości konfrontacji właściciela nieruchomości z biegłym na rozprawie, świadczy o rażącym naruszeniu prawa.

Wnoszący skargę kasacyjną wniósł o rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz Miasta [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwane dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach,

o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych ramach, NSA stwierdził, iż skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Wobec tego, że skarga kasacyjna została oparta zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów kwestionujących prawidłowość procedowania przez Sąd pierwszej instancji.

Sformułowany w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a, zarzut naruszenia przepisów postępowania, jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 156 § 1

pkt 2 i art. 7, 77, 80 k.p.a. odnosi się w istocie do błędnej subsumpcji norm prawa materialnego, art. 21 i 22 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej, do poczynionych ustaleń przez Sąd I instancji.

Ponadto Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, lecz 151 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a mógłby być uwzględniony, gdyby Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie procedury mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mimo to oddalił skargę.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym, którego celem jest zweryfikowanie, czy decyzja, której stwierdzenia nieważności domagają się strony, jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym wady wyliczone w tym przepisie w przeważającej mierze mają charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji oraz godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jego przedmiot lub w podstawę prawną. Nie są to wady ze swej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad jest dokonywane na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Wady postępowania mogą być źródłem wadliwości decyzji, jednakże ostatecznej weryfikacji podlega to przy ocenie decyzji pod kątem wad nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H. Beck wydanie 9, str. 737; wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 950/12). W przypadku wady rażącego naruszenia prawa wadliwość decyzji sprowadza się do oczywistej sprzeczności treści decyzji z jednoznacznie brzmiącym przepisem prawa obowiązującego w dacie jej wydania. Rażące naruszenie prawa oznacza kwalifikowaną wadę decyzji ostatecznej, która stanowi rezultat naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

W rozpoznawanej sprawie, aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa należało wykazać, że ewentualne naruszenie przepisów prawa miało taki wpływ na wynik sprawy, że wydana w tym przedmiocie decyzja wywołała skutek prawny w postaci ustalenia odszkodowania w wysokości niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności, które to wymagania należy chronić kosztem trwałości decyzji (p. też wyrok NSA z 27 października 2017 r. sygn. akt I OSK 885/17).

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, niezbędne stało się rozważenie, czy - niewłaściwe przeprowadzenie rozprawy administracyjnej poprzez brak udziału biegłego na rozprawie w celu ustnego uzasadnienia opinii, w sytuacji, gdy S.C. kwestionował wysokość odszkodowania oraz to czy sporządzenie opinii szacunkowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, nie stanowiły rażącego naruszenia prawa, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji.

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, zagadnienie sporządzenia opinii szacunkowej stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania przez biegłą przed wszczęciem postępowania o wywłaszczenie pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Wskazać należy, iż na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości, za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. A zatem już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena kupna nieruchomości powinna być ustalona, z uwzględnieniem zasad szacunkowych, określonych w art. 8 tej ustawy, na podstawie opinii biegłego z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej i nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej według powołanej wyżej ustawy. Inwestor po uzyskaniu decyzji lokalizacyjnej i dokonaniu w miarę możliwości pomiarów nieruchomości niezbędnej do realizacji określonych zadań, obowiązany był zwrócić się do właściciela nieruchomości o dobrowolne odstąpienie jej za cenę określoną według zasad szacunkowych ustawy wywłaszczeniowej przez biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W celu wydania opinii szacunkowej inwestor zwracał się do urzędu spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej o wskazanie osoby biegłego lub o zlecenie dokonania szacunku nieruchomości konkretnym biegłym z listy. Właściciel mógł, jeśli uzasadnił potrzebę ponownego szacunku nieruchomości przez innego biegłego lub wydania opinii w innym przedmiocie dotyczącym nabywanej nieruchomości, zwrócić się do organu orzekającego o wywłaszczeniu i odszkodowaniu o zlecenie biegłemu dokonania takiej czynności. (por. W. Ramus - Biegły w postępowaniu wywłaszczeniowym, Wydawnictwo Prawnicze 1968 r.). Zakres czynności biegłego w postępowaniu o ugodowe nabycie nieruchomości był w zasadzie taki sam,

jak w postępowaniu wywłaszczeniowym. Z tych względów opinia szacunkowa biegłych sporządzona na zlecenie inwestora w tej fazie postępowania była również wiążąca

w postępowaniu wywłaszczeniowym, jakie zostało później wszczęte, jeśli nie doszło

do ugodowego nabycia nieruchomości. Organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy obowiązany był sprawdzić, czy biegły zastosował właściwe zasady szacunkowe

do poszczególnych kategorii nieruchomości i ich części składowych (por. wyrok NSA

z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1144/08).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla też, że brak biegłych na rozprawie nie miał wpływu na wysokość, ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu odszkodowania.

Należy mieć na uwadze, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach

i trybie wywłaszczania nieruchomości, polega na tym, że w tym czasie w praktyce nie istniał lub miał marginalne znaczenie wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki operatu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach"

(p. też wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2084/14).

Na uwagę zasługuje, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, to, że WSA w Warszawie bardzo starannie i wnikliwie odniósł się do wyżej wymienionych zagadnień.

Kontrola zaskarżonych decyzji przeprowadzona przez Sąd I instancji była prawidłowa i w sposób niebudzący wątpliwości wykazała, że brak jest przesłanek, aby stwierdzić rażące naruszenie prawa wobec wydanej w 1963 r. decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, w części dotyczącej przyznanego odszkodowania.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedstawiona wyżej argumentacja prowadzi do wniosku, że podane przez autora skargi kasacyjnej uchybienia nie mogły być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Tym samym omawiany zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej okazał się bezzasadny.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2

i 3 p.p.s.a. podlega oddaleniu.