Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 373/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski(spr.) Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. spawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kowalewie Pomorskim z dnia 25 marca 2011 r. nr V/30/11 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia przekraczające zakres podstawy programowej udzielane przez przedszkole publiczne 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Kowalewie Pomorskim, powołując się na art. 14 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.s.o.") podjęła uchwałę Nr V/30/11 z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez Przedszkole Publiczne w Kowalewie Pomorskim przekraczające zakres podstawy programowej.

W § 1 uchwały Rada stwierdziła, że Przedszkole Publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej określonej w Rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4 poz. 17) w wymiarze 5 godzin dziennie.

W § 2 uchwały wyszczególniono rodzaje zajęć opiekuńczo - wychowawczych i dydaktycznych, których koszty świadczenia przez przedszkole w zakresie wykraczającym poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, są odpłatne.

W § 3 ust. 1 uchwały stwierdza, że "Za świadczenia publicznego przedszkola prowadzonego przez Gminę Kowalewo Pomorskie w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej, ustala się opłatę w wysokości 2,00 zł za 1 godzinę korzystania dziecka ze świadczeń przedszkola, o których mowa w § 2." W ustępie 2 tegoż paragrafu Rada wskazała, że "Wysokość miesięcznej opłaty za świadczenia, o których mowa w § 2 stanowi iloczyn liczby dni pracy przedszkola w danym miesiącu, opłaty wskazanej w ust. 1 oraz dziennej liczby godzin wykraczających ponad podstawę programową."

W § 4 uchwała zastrzegła, że Opłata, o której mowa w § 3 nie obejmuje kosztów zajęć dodatkowych organizowanych przez przedszkole na zlecenie rodziców (opiekunów), natomiast w § 5 uchwały wskazano, iż opłata za świadczenia przedszkola nie obejmuje kosztów wyżywienia (ust. 1), za które opłatę ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym, z zastosowaniem obowiązujących w tym zakresie przepisów.

W § 6 uchwała przewidziała, że zakres świadczeń oraz odpłatności będzie regulowała umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem a rodzicami (opiekunami) dziecka. W przepisie tym określono elementy, jakie taka umowa winna zawierać.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Kujawsko – Pomorski, zarzucając jej naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 14 ust. 5 u.s.o. i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zdaniem Wojewody § 1 uchwały wykracza poza sformułowane w art. 14 ust. 5 u.s.o. upoważnienie ustawowe do określenia czasu "bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki" w przedszkolu publicznym, w wymiarze nie krótszym niż 5 godzin. W § 1 uchwały Rada rozstrzygnęła nie tylko o wymiarze czasu, ale i zakresie realizowanych wówczas zajęć.

Tą regulacją Rada Miejska narusza także przepisy dotyczące kształtowania organizacji pracy dydaktycznej przedszkola wkraczając w kompetencje dyrektora placówki oświatowej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. przedszkole "realizuje programy wychowania przedszkolnego" uwzględniające "podstawę programową wychowania przedszkolnego", a stosownie do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 czerwca 2009 r. w sprawie dopuszczania do użytku w szkole programów wychowania przedszkolnego i programów nauczania oraz dopuszczania do użytku szkolnego podręczników (Dz. U. Nr 89, poz. 730) programy wychowania przedszkolnego są zatwierdzane przez dyrektora przedszkola i są realizowane w oparciu o "ramowy rozkład dnia pracy" ustalany przez dyrektora i "szczegółowy rozkład dnia" oddziału ustalany przez nauczyciela oddziału, które mogą obejmować również zajęcia dodatkowe (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Na sposób realizacji programu wpływają inne postanowienia statutu przedszkola stanowiącego o kształcie i organizacji pracy przedszkola (§ 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, Dz.U. Nr 61, poz. 624).

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podniósł, że obecna redakcja art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. gwarantuje bezpłatny czas pobytu w przedszkolu w wymiarze co najmniej 5 godzin. Obecnym kryterium ustalania odpłatności jest zatem czas pobytu dziecka w przedszkolu, a nie rodzaj świadczeń, z których dziecko korzysta. Przepis § 2 uchwały ustalając odpłatność "za świadczenia wykraczające poza realizację podstawy programowej" jest zatem sprzeczna z ww. przepisem, jak też z przepisami wcześniej powołanych rozporządzeń.

Zdaniem Wojewody z przekroczeniem upoważnienia ustawowego została ustalona treść § 5 zaskarżonej uchwały dotycząca odpłatności za wyżywienie. Tę kwestię reguluje już bowiem art. 67a ust. 2 i 3 w związku z art. 14 ust. 6 i art. 5c pkt 3 u.s.o. Skarżący podkreślił, że § 5 ust. 2 uchwały powtarza przy tym powtórzenie ww. przepisów u.s.o.

Skarżący podniósł, iż także § 6 zaskarżonej uchwały ustalający obowiązek zawierania umów cywilnoprawnych oraz zakresu takiej umowy, został uchwalony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 u.s.o.

Odpowiadając na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie w odniesieniu do § 1,2,3,4,7,8 i 9 uchwały

Zdaniem organu art. 14 ust. 5 u.s.o. uprawnia gminy do pobierania opłat od rodziców (opiekunów prawnych) za uczęszczanie dziecka do przedszkola dopiero po 5 godzinach ich pobytu. W tym czasie winien być realizowany program wychowania przedszkolnego, który uwzględnia podstawę programową. Zapis § 1 kwestionowanej uchwały tą właśnie zasadę realizauje.

Z kolei § 2 zaskarżonej uchwały zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych specyfikuje jakie konkretne, precyzyjnie określone, zindywidualizowane usługi, wykraczające poza podstawę programową, objęte są odpłatnością.

Tak sprecyzowane przepisy uchwały nie naruszają zdaniem organu kompetencji dyrektora przedszkola w zakresie kształtowania organizacji pracy dydaktycznej przedszkola. Zapis § 1 uchwały określa tylko, iż 5 godzin dziennie w ramach realizacji podstawy programowej jest bezpłatne.

Organ uznał zarzuty dotyczące § 5 i § 6 uchwały jako powtórzenia prawa, naruszające zasady techniki prawodawczej i wykraczające poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 u.s.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na uchwałę, sąd stwierdza jej nieważność albo stwierdza, że została ona wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu gminnego, jak wynika z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, jedynie istotne naruszenie prawa winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

Badając w powyższy sposób zaskarżoną uchwałę należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na jej charakter prawny. Sąd podziela utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r. I OSK 971/05, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III Lu 167/08; opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie – "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego w określonym w normie hipotetycznym stanie faktycznym sprawy, do bliżej nieokreślonej grupy rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

Zasadny jest zarzut naruszenia przez zaskarżoną uchwałę, w sposób istotny, przepisów ustawy o systemie oświaty.

Upoważnienie do podjęcia zaskarżonej uchwały zawiera art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Podkreślić trzeba, iż treść powyższego przepisu została z dniem 1 września 2010r. mocą art. 1 pkt 3 lit. b. ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. (Dz. U. Nr 148, poz. 991) zmieniona. Uprzednio do art. 14 ust. 5 u.s.o. uprawniał radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach z uwzględnieniem art. 6 pkt 1, zaś ten ostatni przepis z kolei stanowił, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego.

Po nowelizacji w myśl art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Natomiast zgodnie z nową treścią art. 6 ust. 1 ustawy przedszkolem publicznym jest przedszkole, które:

1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego,

2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie,

3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności,

4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

Zestawienie przepisów obowiązujących od 1 września 2010 r. wskazuje, że o ustaleniu opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne decyduje obecnie kryterium czasu pobytu dziecka w przedszkolu. W zakresie tym ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w czasie ustalonym przez organ prowadzący. Jednocześnie zastrzeżono, że czas ten nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. W żadnym razie nie można wyinterpretować, że ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne powiązane jest, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 rokiem, z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o. - jako obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych.

Obecnie zatem podstawa programowa, która nadal powinna być realizowana przez przedszkola publiczne, nie musi mieć w całości bezpłatnego charakteru.

Bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka odbywa się w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Organ prowadzący przedszkola publiczne może ustalić odpłatność za świadczenia mieszczące się w ramach podstawy programowej, jeżeli udzielane są w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu.

Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega zatem na tym, że – inaczej niż dotychczas – przedszkole publiczne nie musi zapewnić dziecku bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Obecnie przedszkole publiczne ma nadal obowiązek realizować podstawę programową, ale brak jest instrumentów wymuszających jej realizację w czasie bezpłatnym. Innymi słowy, przedszkole publiczne powinno zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

Powyższy pogląd zaprezentowany został w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 maja 2012 r. (sygn. akt II SA. Go 254/12), WSA we Wrocławiu z dnia 3 stycznia 2011 roku (sygn. akt IV SA/Wr 460/11), WSA w Olsztynie z dnia 15 marca 2011 roku (sygn. akt II SA/Ol 82/11),WSA w Lublinie z dnia 19 stycznia 2012 (sygn. akt III SA/Lu 680/1), WSA w Białymstoku z dnia 7 marca 2012 (sygn. akt I SA/Bk 30/12) – który to pogląd Sąd w niniejszej sprawie podziela.

Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że w istotny sposób naruszać prawo będą wszelkie przepisy uchwał podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. odnośnie świadczeń przedszkoli publicznych, których treść pozwalałaby na stwierdzenie, iż jakaś część zajęć w takim przedszkolu (czy to z zakresu obejmującego podstawę programową, czy też spoza tego zakresu) prowadzonych w okresie 5 godzin dziennie, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. – byłaby obciążana opłatą.

Tymczasem zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie odczytywanie treści § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, iż prawodawca lokalny zezwala na pobieranie opłaty za świadczenia przedszkola wykonywane nie tylko poza okresem 5 godzin, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o., ale także wykonywanych w obrębie tegoż okresu. Przepis § 1 zaskarżonej uchwały wypowiada się wprawdzie w kwestii bezpłatnego nauczania i wychowania w wymiarze 5 godzin dziennie, jednakże zasadę bezpłatności w tym okresie ogranicza tylko do zajęć z zakresu podstawy programowej. Z kolei § 2 uchwały, wskazujący katalog odpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole nie zawiera zastrzeżenia, iż odpłatność może zaistnieć wyłącznie wówczas, jeżeli zajęcia z tegoż katalogu są świadczone poza okresem 5 godzin, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u s.o. Prowadzi to do wniosku – przy braku regulacji w powyższym przedmiocie w pozostałej części uchwały, iż za zajęcia spoza podstawy programowej, świadczone w okresie 5 godzin, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. prawodawca lokalny zezwala na pobieranie opłaty. Zawarcie takich przepisów w akcie prawa miejscowego jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. skoro przepis ten organ zezwala organowi prowadzącemu na ustalanie wysokości opłat za świadczenia, ale tylko udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 – a nie także w czasie nieprzekraczającym tegoż wymiaru..

W konsekwencji powyższego w sposób istotny narusza prawo także § 3 zaskarżonej uchwały, określający wysokość odpłatności za korzystanie ze świadczeń w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej – niezależnie, czy świadczenia te wykonywane są w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. czy też nie. Na marginesie wobec tego należy wskazać, że w § 3 uchwały Rada dopuściła się określenia opłaty w sposób ryczałtowy, co nawet przy prawidłowym sformułowaniu § 1 i 2 uchwały w wyżej rozważanym zakresie, należałoby kwalifikować jako istotne naruszenie art. 14 ust. 5 u.s.o.

Przy określaniu wysokości opłat Rada winna mieć na uwadze charakter prawny opłaty. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zawarte w wyroku z dnia 5 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Sz 509/10). W wyroku tym WSA stwierdził, że "pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa czy też, jednostki samorządu terytorialnego (opłata za pobyt w domu pomocy społecznej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.).

Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za świadczenie oferowane na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty."

Konsekwencją powyższego poglądu co do charakteru prawnego opłaty, o której mowa w art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. jest uznanie, że w sposób istotny narusza prawo określenie opłaty w sposób ryczałtowy. W ten sposób bowiem ustalona "opłata" pozbawiona jest istotnej cechy prawnej w postaci ekwiwalentności tj. związku opłaty z konkretnym zindywidualizowanym świadczeniem (w przedmiotowym przypadku z konkretnym rodzajem zajęć w przedszkolu).

Opłata ustalona w uchwale nie może prowadzić do obciążania rodziców dzieci korzystających ze świadczeń przedszkola publicznego kosztami, które na podstawie przepisów zobowiązana jest ponieść gmina jako organ prowadzący przedszkole. Dlatego też jej wysokość musi być określona adekwatnie do konkretnych kosztów godzinowego świadczenia danej usługi (oparta na kalkulacji ekonomicznej), co winno znajdować czytelne, przekonywujące, dające się zweryfikować odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1392/11, opubl. w CBOSA). Tego warunku zaskarżona uchwała nie spełnia, skoro nie wiadomo, czy wskazana w § 3 opłata "w wysokości 2 zł za godzinę korzystania dziecka ze świadczeń przedszkola, o których mowa w § 2" oznacza konieczność uiszczania owych 2 złotych za każe z poszczególnych świadczeń, czy też należy uiszczać 2 złote za 1 godzinę zajęć w przedszkolu niezależnie ile różnego rodzaju świadczeń w tej godzinie zdołano zrealizować. Należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku tutejszego sądu z dnia 29 lutego 2012 r. (sygn. akt II SA/Bd 218/12), iż "uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające bezpłatny wymiar czasowy opieki przedszkola publicznego, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna."

Jak wskazano na początku rozważań Sądu – ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Taki akt normatywny musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca wyznaczył tym samym aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa: akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować (powtarzać) nawet fragmentarycznie, celem uzyskania "całościowej" regulacji, materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, LEX nr 349285). Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 170/10, dostępny w CBOSA). Zasadne wobec tego jest stanowisko skarżącego – które podzielił też organ – iż art. 14 ust. 5 u.s.o. nie stanowi podstawy do wypowiedzi odnośnie kosztów zajęć organizowanych dodatkowo na życzenie rodziców, wysokości opłat za korzystanie z wyżywienia (w tej kwestii ustawodawca wypowiedział się w art. 14 ust. 6 u.s.o.) czy obowiązku zawierania umowy cywilnoprawnej celem określenia okresu i wymiaru zajęć, z których ma korzystać dziecko w przedszkolu.

Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, określonej w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.