Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 579/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 134 ust. 1, art. 96 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 2, art. 146
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 74, art. 73, art. 77, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi M. J. i U. J. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia – działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), nazywanej dalej ustawą o świadczeniach, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania M. J. i U. J., wspólników spółki cywilnej "[...]" od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] oddalającej odwołanie M. J. i U. J. od rozstrzygnięcia konkursu ofert nr [...] na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: ortopedia i traumatologia narządu ruchu - zespół chirurgii jednego dnia – utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: ortopedia i traumatologia narządu ruchu - zespół chirurgii jednego dnia, z okresem obowiązywania umowy od 1 lutego 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. W ogłoszeniu wskazano, iż wartość zamówienia może być nie większa niż 1.278.992 zł na okres rozliczeniowy od 1 lutego 2012 r. do 31 grudnia 2012 r..

W postępowaniu wpłynęło 9 ofert, w tym oferta M. J. i U. J., wspólników spółki cywilnej "[...]", dalej zwanych skarżącymi.

W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu, komisja wezwała 4 oferentów do usunięcia braków formalnych, które zostały usunięte w wyznaczonym terminie. Komisja konkursowa odrzuciła w całości 1 ofertę, wobec powyższego komisja przyjęła do dalszego postępowania 8 ofert, w tym ofertę skarżących.

Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta skarżącego zajęła 7 pozycję w rankingu, z łączną liczbą punktów oceny 49,423 pkt, w tym za:

■ ciągłość – 10,000 punktów;

■ jakość – 21,500 punktów;

■ dostępność – 6,000 punktów;

■ oferta cenowa – 11,923 punktów.

Następnie komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o oświadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do negocjacji na podstawie rankingu kwalifikacyjnego. Komisja konkursowa zaprosiła do negocjacji oferentów którzy uzyskali co najmniej 68,000 pkt w kryteriach niecenowych. Oferta skarżących uzyskała 37,500 punktów w kryteriach pozacenowych, w związku z czym Komisja konkursowa nie zaprosiła skarżących do negocjacji.

Po dokonanych negocjacjach komisja dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy.

Komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Oferta skarżącego uzyskała w rankingu końcowym 6 pozycję, z łączną liczbą 49,423 punktów, w tym za:

■ ciągłość – 10,000 punktów;

■ jakość – 21,500 punktów;

■ dostępność – 6,000 punktów;

■ oferta cenowa – 11,923 punktów.

Ogłoszeniem o rozstrzygnięciu konkursu ofert z dnia 24 stycznia 2012 r. komisja konkursowa poinformowała, że w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego wybrano 4 oferty. Oferta strony skarżącej nie została wybrana w rozstrzygnięciu konkursu ofert uzyskując zbyt niską liczbę punktów. Cztery oferty uznane za najlepszą zdobyły po 88 punktów i uzyskały razem pierwsze miejsce w rankingu końcowym, wyczerpując łączną wartość zamówienia określoną w ogłoszeniu.

Pismem z dnia 31 stycznia 2012 r. skarżący złożyli na podstawie art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach odwołanie. W odwołaniu skarżący zawarli zarzuty naruszenia:

- art. 68 w zw. z art. 2 Konstytucji RP polegające na nieuprawnionym ograniczaniu dostępu świadczeniobiorców, zamieszkałych na obszarze powiatu żywieckiego, do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych w zakresie ortopedii i traumatologii narządów ruchu, a w konsekwencji naruszenie konstytucyjnej zasady równego dostępu obywateli do ochrony zdrowia finansowanej ze środków publicznych,

- art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach polegające na przeprowadzeniu postępowania konkursowego bez zasady równego traktowania świadczeniodawców oraz w sposób nie gwarantujący zachowania zasady uczciwej konkurencji,

- art. 144 ust. 6 w zw. z art. 134 ustawy o świadczeniach, polegające na niezastosowaniu i nieprzeprowadzaniu wobec skarżących negocjacji celem ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia,

- art. 145 ust. 5 ustawy o świadczeniach polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawcy niespełniającego wymagań określonych dla przedmiotowego konkursu, tj. oferty złożonej przez E.,

- art. 149 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz § 15 ust. 2 załącznika do uchwały nr 36/2005/I Rady NFZ z dnia 4 października 2005 r. – Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej polegające na ich niezastosowaniu i nieprzeprowadzeniu wobec skarżących negocjacji, podczas gdy okoliczności te miały wpływ na rozstrzygnięcie postępowania konkursowego,

- § 1 ust. 1, 2 i 3 zarządzenia nr 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez nieprawidłową ocenę oferty.

Ponadto skarżący wnieśli o:

- zapewnienie, zgodnie z art. 73 k.p.a., wglądu do akt przeprowadzonego postępowania, obejmujących kompletną dokumentację konkursową, w tym oferty oferentów wybranych w celu zawarcia umowy,

- wskazanie wraz z uzasadnieniem, stosownie do art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., liczby punktów przyznanych oferentom w przedmiotowym postępowaniu konkursowym, w tym oferentom wybranym w celu zawarcia umowy,

- wszczęcia postępowania wyjaśniającego, czy oferta złożona przez E. nie podlega odrzuceniu na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach oraz ustalenia niespełnienia przez ten podmiot wymagań stawianych świadczeniodawcom i złożenia wraz z ofertą niezgodnego ze stanem faktycznym oświadczenia.

Skarżący podkreślili, że redakcja przepisu § 1 zarządzenia nr 91/2011/DSOZ z dnia 13 grudnia 2011 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wskazuje, że pierwszorzędne znaczenie przy ocenie ofert przyznać należy kryterium jakości, ocenianemu w szczególności poprzez kwalifikacje personelu, wyposażenia oferenta w sprzęt i aparaturę medyczną. Skarżący, podkreślając walory prowadzonej przez siebie placówki, wskazali, że niedokonanie wyboru oferty prowadzonej przez nich placówki oznacza ograniczenie dostępności przedmiotowych świadczeń medycznych dla ludności z obszaru powiatu żywieckiego, jak również ze znacznej części powiatów przyległych. Najbliższa spełniająca takie wymagania placówka wybrana w przedmiotowym postępowaniu z omawianego zakresu znajduje się w [...]. Dodatkowo górska lokalizacja utrudnia możliwość dojazdu do dalej położonych placówek medycznych.

Skarżący, przywołując treść art. art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach wskazali, że w przypadku gdy komisja odstąpiła od prowadzenia z nimi negocjacji na podstawie punktacji wygenerowanej przez system informacyjny, której główną składową była ilość punktów przyznana za oferowaną przez świadczeniodawcę cenę świadczeń, należy uznać to za nieprawidłowe prowadzenie postępowania. Skarżący w trakcie negocjacji mogli ustalić z komisją konkursową inną cenę oferowanych świadczeń, a tym samym pozycja w rankingu ofertowym mogła ulec zmianie.

Skarżący wskazali także, że w świetle art. 149 ust. 6 ww. ustawy oraz § 15 ust. 2 załącznika do uchwały nr 36/2005/I Rady NFZ z dnia 4 października 2005 r. do negocjacji zaprasza się oferentów spełniających wymogi konieczne do zawarcia umowy. Pomimo tego skarżący nie zostali zaproszeni do negocjacji, stanowiących zgodnie z art. 142 ust. 7 ustawy o świadczeniach obligatoryjny element postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, gdy w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent. Ich zdaniem [...] OW NFZ nie przeprowadził żadnego rodzaju szkoleń, nie podjął działań informacyjnych, aby umożliwić zainteresowanym podmiotom szczegółowe zapoznanie się z wszystkimi wymogami i wyjaśnić istniejące rozbieżności oraz wskazać sposób ich interpretacji.

Podnieśli ponadto, że zgodnie z uzyskanymi przez nich informacjami oferta złożona przez E. podlegała odrzuceniu na podstawie przepisu art. art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach. W placówce medycznej tego świadczeniodawcy wskazanej w ogłoszeniu o rozstrzygnięciu postępowania trwają prace budowlane i niemożliwym wydaje się świadczenie aktualnie usług medycznych. Ponadto każdy oferent wraz z ofertą składa oświadczenie, z którego wynika, że spełnia on w dniu składania oferty wszelkie wymagania określone w przepisach dla podmiotów udzielających świadczeń opieki zdrowotnej. Tym samym E., skoro trwają tam prace budowlane, nie tylko nie spełniał tych wymagań na dzień składania oferty, ale również złożył nieprawdziwe oświadczenie w tym zakresie.

W dniu 16 lutego 2012 r. skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego J. P., zapoznali się z aktami administracyjnymi sprawy. W protokołu z wglądu do akt sprawy zawarto stwierdzenie ww. pełnomocnika, że udostępniona dokumentacja konkursowa jest niekompletna, bowiem nie zawiera ofert złożonych przez pozostałych oferentów jak również listy rankingowej oferentów wraz z punktacją.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. oddalił odwołanie.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, winni, zgodnie z art. 146 ust. 1 pkt. 3 ww. ustawy, spełnić wymagania określone przez Prezesa NFZ, wskazane w:

- zarządzeniu nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 roku w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm),

- zarządzeniu nr 72/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 października 2011 roku w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: leczenie szpitalne (z późn. zm.),

- zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 października 2011 roku w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.).

Ponadto organ wskazał, iż treść ww. zarządzeń została opublikowana wraz z ogłoszeniem o konkursie, a skarżący wraz z ofertą złożyli oświadczenie, że zapoznali się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłaszają co do nich zastrzeżeń oraz przyjmują do stosowania. Organ podkreślił, że fakt spełniania wymaganych warunków określonych przepisami prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt. 3 ww. ustawy, nie skutkuje wybraniem oferty celem zawarcia umowy, a jedynie pozwala na dokonanie, na podstawie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz zarządzenia nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oceny oferty, dokonanej według kryteriów ciągłości, jakości, dostępności oraz ceny.

Odnosząc się do zarzutu niezaproszenia skarżących do negocjacji organ wyjaśnił, iż zgodnie żart. 142 ust. 7 ustawy komisja konkursowa ma obowiązek przeprowadzić negocjacje co najmniej z dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent. Do negocjacji została zaproszona taka liczba oferentów, która zapewniła możliwość dokonania skutecznego wyboru przy założeniu wyczerpania planowanej liczby świadczeń lub wartości zamówienia. Przesłanką niezaproszenia oferenta do negocjacji była niska ocena oferty uzyskana na podstawie kryteriów niecenowych (ciągłość, jakość, dostępność). Skarżący uzyskali łącznie 37,500 pkt. W stosunku do ostatniej (czyli posiadającej najmniejszą liczbę punktów za kryteria niecenowe) oferty zaproszonej do negocjacji, skarżący posiadali o ponad 30 pkt mniej. Dlatego też, w oparciu o art. 142 ust. 7 ustawy o świadczeniach nie zostali zaproszeni do kolejnego etapu postępowania konkursowego. Wspominana w odwołaniu możliwość zmiany ceny przez skarżących podczas negocjacji i jednocześnie zmiana pozycji w rankingu, zdaniem organu nie ma znaczenia w tym przypadku. W związku z uzyskaną niską ilością punktów za kryteria niecelowe, obniżenie ceny przez oferenta nie spowodowałoby zmiany pozycji oferty w rankingu końcowym w taki sposób, aby oferta skarżących została wybrana do zawarcia umowy.

Odnosząc się do zarzutu nierównego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy organ podniósł, że wybór ofert dokonywany jest przy pomocy systemu wspomagającego postępowanie konkursowe w oparciu o ranking końcowy, sporządzony na podstawie informacji złożonych w ofertach. Wybrane w postępowaniu konkursowym oferty na 4 miejsca wykonywania świadczeń, zdaniem organu zabezpieczają w równym stopniu potrzeby świadczeniobiorców w omawianym zakresie świadczeń.

Wskazał, iż wyrazem przyjęcia zasad zapewniających równe traktowanie świadczeniodawców jest określona w art. 146 ustawy oświadczeniach delegacja do wydania przez Prezesa dokumentu określającego kryteria oceny ofert. W celu realizacji dyspozycji tego przepisu Prezes Funduszu wydaje zarządzenie w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się zatem w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu.

W ocenie organu naruszeniem tych zasad przykładowo byłoby stosowanie wobec niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców, co w niniejszym postępowaniu nie miało miejsca. Oferta skarżących nie została wybrana, bowiem na przedmiotowy konkurs złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i jako korzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy.

Organ zauważył, że podnoszone przez skarżących zatrudnienie wykwalifikowanego personelu medycznego oraz posiadanie nowoczesnego sprzętu medycznego i certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych, a także zapewnienie ciągłości leczenia wykazane w treści ich formularza ankietowego zostało uwzględnione w procesie oceny oferty pod kątem kryterium jakości, za co skarżącym została przyznana stosowna ilość punktów w rankingu końcowym. Podniesione kwestie dotyczące m.in. jakości realizowanych świadczeń czy posiadania wysoko wykwalifikowanego personelu były także elementami uwzględnionymi w ocenie punktowej oferty.

Odnosząc się do podniesionej kwestii udostępnienia ofert pozostałych oferentów organ wyjaśnił, że razem z udostępnionymi do wglądu aktami sprawy skarżący otrzymali pełną informację odnośnie oceny złożonej oferty wraz punktacją za każde z ocenianych kryteriów. W ocenie organu oferty pozostałych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniach konkursowych w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są aktami postępowania administracyjnego i nie mogą być udostępniane do wglądu na żadnym etapie postępowania.

Zauważył. Iż w świetle Komunikatu Departamentu Świadczeń Opieki Zdrowotnej Centrali NFZ z dnia 3 lutego 2011 r. aktami postępowania administracyjnego, które mogą być udostępnione w procedurze odwoławczej dotyczącej rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są: oferta odwołującego się, a także przejrzysta i pełnia dokumentacja obrazująca zasady oceny ofert, ich punktacji oraz kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej, z wyłączeniem danych wrażliwych innych uczestników.

Ponadto organ wskazał, że nie jest właściwa podnoszona przez skarżących kwestia długoletniego udzielania świadczeń w ramach kontraktu z NFZ. Element ten nie ma wpływu na fakt wybrania bądź nie danej oferty, bowiem nie znajduje on odzwierciedlenia w przepisach dotyczących kryteriów oceny ofert w postępowaniu, w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które stanowią podstawę prawną pracy Komisji Konkursowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 68 w zw. z art. 2 Konstytucji RP organ zwrócił uwagę, że zgodnie ze zd. 2 ust. 2 art. 68 Konstytucji, warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa. W ujęciu konstytucyjnym zasada równego dostępu oznacza dostęp do opieki medycznej dla wszystkich obywateli niezależnie od wieku, zawodu, wykonywanej pracy itp. System ochrony zdrowia pozwala zatem każdemu na bezpłatną opiekę lekarską. W tym kontekście polemizując z twierdzeniem skarżących, że prowadzą jedyną placówkę w [...] i w najbliższej okolicy świadczącą usługi zdrowotne w zakresie objętym konkursem organ wyjaśnił, że [...] OW NFZ ogłosił konkurs na terenie całego subregionu południowego, nie ograniczając się do konkretnej lokalizacji danego zakładu, gdyż wysokość środków finansowych uniemożliwia zakontraktowanie usług/świadczeń zdrowotnych we wszystkich miejscowościach tego subregionu.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu braku szkoleń i działań informacyjnych ze strony organu, wyjaśnił, że skarżący złożyli oświadczenie, iż zapoznali się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłaszają do nich zastrzeżeń oraz przyjmują do stosowania. Ponadto odnośnie informacji zawartej w odwołaniu dotyczącej wyboru oferty złożonej przez E. z siedzibą w [...], organ poinformował, że prowadzi postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie.

Podsumowując, organ szczegółowo przedstawił kryterium punktacji oferty skarżących.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący ponowili zarzuty naruszenia: art. 68 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 134 ust. 1, art. 144 ust. 6, art. 145 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach oraz § 1 ust. 1, 2 i 3 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r. nr 54/20011/DSOZ, powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu od podjętego rozstrzygnięcia w zakresie postępowania konkursowego.

Dodatkowo skarżący postawili zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 73 w związku z art. 74 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w ten sposób, że organ I instancji nie udostępnił świadczeniodawcy do wglądu pełnych akt postępowania, a w szczególności pełnego rankingu końcowego oferentów, oferty oferentów wybranych celem zawarcia z nim umowy oraz uzasadnienia punktacji konkursowej przyznanej tym oferentom. Materiały, do których skarżący nie mieli dostępu, to: oferty pozostałych oferentów oraz pełny ranking końcowy, uzasadnienie liczby punktów przyznanych poszczególnym oferentom stanowiących także część akt postępowania konkursowego, do którego od chwili złożenia odwołania do Dyrektora OW NFZ od rozstrzygnięcia komisji stosuje się przepisy k.p.a. Wskazali, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje przepisy prawa powszechnie obowiązującego i jest aktem wyższej rangi, niż Komunikat Departamentu Świadczeń Opieki Zdrowotnej, mający charakter aktu wewnętrznego. Komunikat Departamentu Świadczeń Opieki Zdrowotnej nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, który może ograniczać uprawnienia strony zagwarantowane przez ustawę - w szczególności art. 73 k.p.a. - i wskazywać selektywnie, jakie dokumenty podlegają udostępnieniu stronom postępowania, a jakie nie.

Skarżący podnieśli, iż wskazane wyżej dokumenty nie zawierały informacji niejawnych objętych klauzulą tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także nie zostały wyłączone przez Dyrektora OW NFZ ze względu na ważny interes państwowy. Ponadto przepis ten nie formułuje przesłanki, jaką wskazał organ I instancji uzasadniając odmowę dostępu, a mianowicie, że ww. dokumenty zawierają dane wrażliwe. W ich ocenie organ I instancji przedstawiając niekompletne akta postępowania de facto odmówił umożliwienia skarżącym przeglądania akt sprawy, w zakresie takich dokumentów jak: oferty pozostałych oferentów, pełnego rankingu końcowego, uzasadnienia liczby punktów przyznanych poszczególnym oferentom. Organ zdaniem skarżących miał także w tym zakresie obowiązek, na podstawie art. 74 § 2 k.p.a.. wydać postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Tego jednak nie uczynił, czym naruszył art. 74 § 2 k.p.a., art. 73 k.p.a. oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zgodził się z argumentację zawartą w tej decyzji, dodatkowo w sposób szczegółowy udzielając stosownych wyjaśnień odnośnie oceny punktowej oferty skarżących w odniesieniu do kryteriów wynikających z zarządzenia nr 54/2011/DSOZ.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 73 w związku z art. 74 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że brak możliwości przedstawienia skarżącym do porównania ofert innych oferentów wynika między innymi z ograniczeń mających źródło w aktach prawnych takich jak: ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) oraz ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), w związku z czym nie jest dopuszczalne udostępnianie wszystkich dokumentów związanych z prowadzonym postępowaniem konkursowym, a w szczególności dokumentacji dotyczącej innych uczestników postępowania ze względu na fakt, iż informacje w nich zawarte podlegają szczególnej ochronie prawnej.

Wskazał, iż słuszność takiego rozumienia przepisów potwierdził wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt II GSK 264 i II GSK 265/10, uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1460/09 i stwierdzając, że w trakcie postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oferentowi nie przysługuje prawo zapoznania się z ofertami innych uczestników postępowania.

Z uwagi na powyższe, pismem z dnia 8 lutego 2013 r. M. J. i U. J. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, powtarzając zarzuty i wcześniej przedstawioną argumentację.

Ponadto wskazując na naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 73, art. 74, art. 77 k.p.a. skarżący dodatkowo podnieśli, iż w orzecznictwie wielokrotnie podkreślono, że oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym musi stanowić materiał dowodowy w sprawie, powołując stosowne wyroki: (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1640/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 821/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 262/08).

Zdaniem skarżących, w toku postępowania administracyjnego organ powinien zbadać wszystkie złożone oferty przez świadczeniodawców, łącznie z przyznaną punktacją i jej uzasadnieniem. Punkty w postępowaniu konkursowym stanowią bowiem wynik ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu.

Podnieśli na koniec, iż stanowisko Prezesa NFZ w tym zakresie nie uwzględnia najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie z wyrokiem tego Sądu z dnia 11 lipca 2012 r., II GSK 121/12: "akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 - 74 k.p.a." (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2012 r., sycn. Akt II GSK 121/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/67E5BC88A3).

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie kierując się względami słuszności czy też zasadami współżycia społecznego.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a. Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.).

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1b), inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Skarżący formułują w skardze trojakiego rodzaju zarzuty. Zarzucają organom naruszenie norm konstytucyjnych, a następnie podnoszą zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania.

Rozpatrując na wstępie przedstawione zarzuty naruszenia art. 69 w zw. z art. 2 Konstytucji RP stwierdzić należy, iż są one w oczywisty sposób niezasadne. Skarżący wskazują bowiem na możliwość pozbawienia mieszkańców powiatu w którym usytuowana jest prowadzona przez nich "[...]" sp. cywilna z siedzibą w [...], dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ortopedia i i traumatologia narządów ruchu – zespół chirurgii jednego dnia, będących przedmiotem konkursu ofert ogłoszonego przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ w dniu [...] grudnia 2011r.

W ocenie Sądu dokonanie wyboru ofert innych podmiotów, świadczących ww. usługi na obszarze objętym postępowaniem konkursowym, w żaden sposób nie uprawnia do wniosku, iż cześć mieszkańców regionu [...] została pozbawiona świadczeń medycznych finansowanych ze środków publicznych. Do takiej konstatacji nie może prowadzić zwłaszcza geograficzne usytuowanie poszczególnych zakładów opieki zdrowotnej wybranych przez komisję konkursową wg. prawnie zobiektywizowanych i jednolitych kryteriów, do których nie należy ich lokalizacja, jeżeli działają one na obszarze objętym postępowaniem konkursowym. Niewątpliwie konieczność dojazdu do miejsc realizacji ww. świadczeń zdrowotnych będzie stanowić znacznie większą uciążliwość dla mieszkańców powiatu [...] oraz okolicznych powiatów niż innych mieszkańców regionu [...] , jednakże w żadnym razie nie można tej okoliczności utożsamiać z brakiem dostępu do tych świadczeń, w rozumieniu konstytucyjnym. Należy mieć bowiem na uwadze, iż zgodnie z art. 168 Konstytucji RP dostęp do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych (zakres oraz warunki ich udzielania) określa ustawa o świadczeniach, w tym zasady organizacji konkursu na realizację poszczególnych rodzajów świadczeń, których naruszenia w niniejszej sprawie Sąd się nie dopatrzył.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. wyżej powołanej ustawy o świadczeniach Sąd zauważa, iż w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym wszystkie złożone oferty były ocenione przy uwzględnieniu tych samych kryteriów tj. ceny, ciągłości, jakości oraz dostępności. Komisja odstąpiła natomiast od zastosowania kryterium kompleksowości.

Przepis art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (implementacja w przepisie § 1 ust. 1 Zarządzenia nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009r. ze zm.) stanowi, iż porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność (...), co oznacza, że wymienione w tym przepisie kryteria oceny ofert zostały wymienione przykładowo. Wykładnia literalna oraz funkcjonalna tego przepisu ustawy prowadzi do wniosku, że nie wszystkie wskazane w nim kryteria muszą mieć zastosowanie w danej sprawie. Ważne jest natomiast, aby wszystkie oferty były jednakowo oceniane tj. według tych samych kryteriów. W tym zakresie, wbrew twierdzeniom skargi, w ocenie Sądu nie doszło w szczególności do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, kreującego zasadę równości obowiązującą w postępowaniu konkursowym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego, podnoszonych w skardze zaznaczyć należy, iż postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami uregulowane w dziale VI ustawy o świadczeniach (przepisy od art. 132 do art. 161a) były wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądowych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten kilkakrotnie rozważał zagadnienie dotyczące zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (przykładowo por. postanowienie z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06, wyrok z 25 stycznia 2011 r., sygn. II GSK 143/10, wyrok z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1077/10, wyrok z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1458/10).

Analiza tych oraz innych orzeczeń wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodzi, że Sąd nie zajął jednolitego stanowiska odnośnie charakteru tego postępowania oraz rządzących nim zasad. Dotyczy to także kwestii proceduralnych, stanowiących trzeci rodzaj zarzutów skarżących.

W tym kontekście odnosząc się wpierw do zarzutów naruszenia art. 7, 8, 9, 10 §1 oraz art. 73, 74 i 77 k.p.a. Sąd nie stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia sformułowanych w tych przepisach ogólnych zasad postępowania administracyjnego.

Wskazać trzeba na fakt, iż ogłoszenie o postępowaniu konkursowym z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], w sposób jednoznaczny i ogólnie dostępny dla oferentów wyszczególniło przepisy prawne rangi ustawy, rozporządzenia oraz zarządzenia, mających w tym postępowaniu zastosowanie, a o zapoznaniu się z nimi wszyscy oferenci, w tym skarżący, złożyli stosowane oświadczenia. Ogłoszenie to zawierało także wszystkie niezbędne elementy określone w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. nr 273, poz. 2719).

Jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 1012/09 (por. także postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2011 r. w sprawie III SA/Gd 57/11), Prezes NFZ jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach). Z kolei, sam NFZ jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (stanowi o tym art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Nie jest, zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych dla tych organów. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 powołanej ustawy, stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej.

Stanowisko takie zostało wyrażone także w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 oraz z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08 (oba publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ i następnie przez Prezesa NFZ) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje (art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach). Przyjąć w związku z tym należy, że dopiero odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a. w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy.

Z tego powodu złożone odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne. W ramach postępowania odwoławczego organ Funduszu bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania konkursowego, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo, tj. na podstawie i z uwzględnieniem kryteriów określonych w aktach prawnych wydanych na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach. Co wymaga natomiast podkreślenia, sądowa kontrola takiej decyzji odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium legalności, bowiem sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania o trafności merytorycznej oceny ofert dokonywanej przez komisję konkursową, która odbywa się z uwzględnieniem także elementów medycznych i ekonomicznych.

Skarżący zarzucają, iż nie dokonano konfrontacji ich oferty z ofertami pozostałych oferentów, w szczególności z ofertami oferentów, z którymi zawarto umowy o świadczenie opieki zdrowotnej.

Jak to nadmieniono wcześniej, organy Funduszu w toku postępowania zainicjowanego odwołaniem, nie przeprowadzają ponownie postępowania konkursowego, lecz badają, czy w tym postępowaniu wymagane akty prawne faktycznie były uwzględniane. Organy Funduszu nie znalazły podstaw do postawienia komisji konkursowej zarzutu przeprowadzenia postępowania w stosunku do wszystkich oferentów według innych kryteriów, niż wywodzących się z owych aktów prawnych wydanych na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach. Te ustalenia organów Funduszu znajdują potwierdzenie w materiale zgromadzonym w aktach sprawy, w którym Komisja konkursowa wykazała, za które kryteria (wliczając w nie kryterium cenowe) poszczególni oferenci (w tym skarżący) uzyskali odpowiednią ilość punktów. Ustalenie punktacji dla wszystkich oferentów zostało szczegółowo określone w zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. (ze zm.), które to kryteria były skarżącym znane, zgodnie ze złożonym oświadczeniem.

Należy także wskazać na okoliczność, iż oferta skarżących została odrzucona na pierwszym etapie postępowania konkursowego, a różnica punktowa w stosunku do najniżej punktowanej konkurencyjnej oferty zakwalifikowanej do kolejnego etapu tegoż postępowania tj. negocjacji odpowiadała dwukrotności uzyskanych punktów przez skarżących. W sytuacji tak rażącej dysproporcji punktowej, w ocenie Sądu umożliwienie dostępu do akt postępowania konkursowego w celu porównania innych ofert nie miałoby w istocie znaczenia dla wyniku tej sprawy.

Zdaniem Sądu w kwestii tej. tj. organ nie był zobowiązany do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. odmawiającego skarżącym prawa przeglądania akt sprawy. Trzeba zauważyć, iż stosownie do art. 74 k.p.a., organ może odmówić udostępnienia akt, które są objęte ochroną tajemnicy państwowej, lub które organ wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Chociaż w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, to i tak powstaje pytanie, kiedy oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy powinna stanowić dowód w sprawie administracyjnej.

Niewątpliwie taka oferta może być dowodem w sprawie administracyjnej, z tym jednak zastrzeżeniem, że usunięte z niej zostaną tzw. dane wrażliwe, dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa oraz wszelkie dane osobowe podlegające ochronie. W niektórych przypadkach wskazanie naruszenia nie muszą odwoływać się do oferty konkurencyjnego świadczeniodawcy. W szczególności zgodnie z art. 174 ustawy o świadczeniach wskazanie przez odwołującą się lub skarżącą stronę, że Fundusz zmienił kryteria oceny ofert, bądź warunki wymagane od świadczeniodawców, bądź ich nie ujawnił albo je zmienił w trakcie postępowania, nie wymaga posługiwania się ofertą konkurencyjnego świadczeniodawcy.

W przedmiotowej sprawie wniosek skarżących dotyczył udostępnienia dokumentów zawierających właśnie dane wrażliwe (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa), które wprawdzie były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, jednakże w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego, prowadzonego na innych zasadach niż postępowanie konkursowe, bowiem nie dotyczyły kwestii kontroli czy w prowadzonym postępowaniu konkursowym naruszone zostały zasady tego postępowania, skutkujące uszczerbkiem interesu prawnego odwołującej się strony. Wobec tego żądane dokumenty nie mogły stać się aktami postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu skarżący nietrafnie także zarzucili, iż w ramach postępowania konkursowego nie wyjaśniono w jaki sposób przeprowadzono kontrolę wskazanego przez nich jednego z oferentów. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania Komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), komisja konkursowa jest uprawniona do kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy. Uprawnienie to, jako wynikające z obowiązującego prawa nie może być odczytywane jako naruszenie prawa, a tym bardziej być rozumiane jako przejaw nierównego traktowania uczestników konkursu, gdyż mieści się w granicach swobodnej oceny tej Komisji.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi przez stwierdzenie naruszenia przez organy Funduszu przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.