Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 369/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, 133
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Andrzej Góraj (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.W. i M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 305/13 w sprawie ze skargi E. W. i M. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz E. W. i M. D. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 305/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.D. oraz E. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie reformy rolnej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskami z dnia 7 września 2004 r., zmodyfikowanymi 2 czerwca 2005 r., którymi to W. D. i E..W. wystąpili do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że parcele katastralne: nr [...] o pow. 4,9150 ha, nr [...] o pow. 3,6870 ha, nr [...] o pow. 0,6150 ha, nr [...] o pow. 13,6353 ha, nr [...] o pow. 24,1876 ha, nr 54 o pow. 12,3090 ha, nr [...] o pow. 24,6950 ha, nr [...] o pow. 1,4580 ha położone w obrębie G., P.i Ś., gmina Ś., powiat l., województwo [...], przed przejęciem przez Skarb Państwa należące do H. J. D. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 4, poz. 13) – dalej: dekret o reformie rolnej.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie, uznając, że rzeczone nieruchomości nie podpadały pod art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o reformie rolnej, lecz przejęte zostały przez Skarb Państwa, jako grunty o charakterze leśnym, w trybie określonym w dekrecie Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. 1944 r. Nr 15, poz. 82; dalej dekret o przejęciu niektórych lasów), w związku z czym orzekanie w sprawie należy do właściwości sądów powszechnych.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r.

Na decyzję Ministra wnioskodawcy złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 66 § 4 oraz art. 105 § 1 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2006 r. IV SA/Wa 1058/06 uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że organy mają podstawę prawną do orzekania w sprawie.

Wojewoda [...], rozpatrując sprawę ponownie, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. orzekł, że sporne grunty nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że sporne grunty w dniu wejścia w życie dekretu stanowiły las, dlatego też ich przejęcie powinno odbyć się na mocy dekretu o przejęciu niektórych lasów, a w związku z tym grunty te nie podlegały przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Odwołania od powyższego rozstrzygnięcia wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. oraz Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...].

Agencja Nieruchomości Rolnych w swoim odwołaniu wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, argumentując, że Wojewoda ograniczył rozstrzygnięcie jedynie do wskazania, że sporne grunty nie podlegały przepisom dekretu o reformie rolnej, nie orzekając jednocześnie czy podlegają one pod dekret o przejęciu niektórych lasów. Ponadto Agencja Nieruchomości Rolnych zarzuciła brak niezbędnej do prawidłowego rozstrzygnięcia analizy przepisów dekretu o przejęciu niektórych lasów, w szczególności analizy art. 1 § 3 lit. b), z którego wynika, zdaniem strony, że przedmiotowe parcele podpadać mogły pod działanie dekretu o reformie rolnej.

Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] w swoim odwołaniu zarzuciło, że organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej oraz naruszenie przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu. Zdaniem odwołującego się Nadleśnictwa, dekret o reformie rolnej wskazuje, że na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność osób fizycznych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, a fakt ich charakteru rolnego nie ma w tej kwestii żadnego znaczenia. Ponadto Nadleśnictwo stwierdziło, że przedmiotowe nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej nie stanowiły lasu. Zarzuciło również naruszenie art. 217 K.p.a., gdyż organ rozstrzygający nie przyjął treści zaświadczenia z dnia [...] października 1946 r. wydanego przez Wojewódzki Urząd [...] jako zgodnego z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym. Podniosło również, że wskazywane zaświadczenie nie było przez organ administracji podważane od momentu jego wydania. Kolejnym zarzutem podniesionym przez Nadleśnictwo jest naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie zebranego w sprawie materiału dowodowego dotyczącego przedmiotowych nieruchomości oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji, uznając, zgodnie z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. P 107/08, że organy administracji nie są uprawnione do orzekania w sprawach dotyczących podlegania nieruchomości pod przepisy dekretu o reformie rolnej.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli W. D. i E. W..

Wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r. SA/Wa 131/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. I OPS 3/10, w której stwierdzono, że organy administracji publicznej są uprawnione do podejmowania decyzji o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1946 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpatrując odwołania Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] i Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zdaniem Ministra przeprowadzone przez Wojewodę postępowanie wyjaśniające odbyło się z naruszeniem zasady ogólnej postępowania administracyjnego wynikającej z dyspozycji art. 7 K.p.a., Wojewoda uchybił obowiązkom wynikającym z art. 77 § 1 K.p.a. oraz nie dopełnił wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. Minister wskazał, że Wojewoda [...] nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 77 § 1 K.p.a. przez to, że nie poczynił ustaleń, czy sporne grunty w chwili przejęcia ich przez Skarb Państwa miały charakter leśny oraz jakie dokumenty są niezbędne do takich ustaleń. Organ pierwszej instancji stwierdził jedynie, że przedmiotowe działki w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej stanowiły las, nie wykazując, na jakich dowodach oparł swe twierdzenie. Z materiału zebranego w sprawie nie wynika, aby Wojewoda przeprowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe mające na celu wyjaśnienie powyższej kwestii. Ponadto żaden z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie przesądza o charakterze przedmiotowych nieruchomości w momencie ich przejęcia.

Minister wskazał, iż wnioskodawcy opierają swoje twierdzenia o leśnym charakterze spornych parcel na wpisach zawartych w Matrykule [...] księgi wieczystej [...]. Podkreślił, że parcele będące przedmiotem sprawy opisane są jako grunty zadrzewione. Określenie to jednakże, zdaniem Ministra, nie jest jednoznaczne i nie może być wystarczającą podstawą do jednoznacznego stwierdzenia, że dany grunt miał charakter leśny. Wskazał ponadto, że Matrykuła [...] stanowiła część dokumentacji opisowej jednostki katastralnej w katastrze pruskim. Artykuł matrykuły był spisem i opisem wszystkich parcel wchodzących w skład jednej nieruchomości rolnej i zawierał m.in. numery parcel, rodzaje użytków gruntowych i klasę gruntów, a także czysty dochód katastralny każdej parceli oraz roczny wymiar podatku gruntowego dla nieruchomości. Wskazał ponadto, że w katastrze pruskim wyróżniano cztery kategorie gruntów:

kat. A - grunty podlegające opodatkowaniu - użytkowane rolniczo i przynoszące dochód;

kat. B - grunty wolne od podatku - sklasyfikowane jako mogące przynosić dochód w momencie ich zagospodarowania;

kat. C - grunty nieprzynoszące dochodu;

kat. D - grunty pod podwórkami i zagrodami;

Ponadto wskazał, iż wśród kategorii użytków gruntowych wyróżniano m.in. lasy (obok gruntów zadrzewionych). Zarówno ówcześnie (jak i obecnie) grunty zadrzewione mogły występować również na użytkach rolnych.

Uchylając decyzję Wojewody Minister wskazał również, iż mapy dochodzeniowe, sporządzone przez geodetę uprawnionego A. T., nie mogą przesądzać o charakterze spornych gruntów. Stanowią one dokument prywatny i wyłącznie jako taki powinny być oceniane w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, jak wskazywano w protokole z dochodzenia stanu prawnego nieruchomości z dnia 21 kwietnia 2005 r., do którego mapy dochodzeniowe były dołączone, oparte one zostały na wpisach wyżej wskazywanej matrykuły [...], z protokołu nie wynika natomiast, aby sporządzający je geodeta przeprowadzał dochodzenie na gruncie. Dodatkowo, z uzasadnienia decyzji Wojewody nie wynika, aby w jakikolwiek sposób mapy dochodzeniowe został ocenione, czy też w ogóle wzięte pod uwagę w postępowaniu dowodowym.

Minister uchylając decyzję Wojewody stwierdził, iż ustalenie charakteru spornych parceli ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w rzeczonej sprawie, gdyż ich charakter przesądzać będzie, czy sporne gruntu podlegały przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o reformie rolnej, stanowiąc "nieruchomość ziemską", czy też jako grunty leśne podlegały pod przepisy dekretu o przejęciu niektórych lasów. Organ II instancji wskazał również, iż Wojewoda nie odniósł się do rozbieżności między powierzchnią lasów wchodzących w skład przejętego majątku ziemskiego, która wynika z zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu [...], a powierzchnią dawnych parceli będących przedmiotem sporu, które wedle twierdzenia wnioskodawców ten las stanowiły. Wojewoda, przyjmując powierzchnię 75 ha z wyżej wskazanego zaświadczenia, orzekł jednocześnie, że sporne grunty (wedle matrykuły 64 łączna ich powierzchnia wynosiła 85,5019 ha) w chwili przejęcia były lasami, w związku z czym nie podlegały przejęciu na podstawie art. 1 ust. 2 lit. e) dekretu o reformie rolnej, nie komentując jednak różnicy w ich powierzchni wynikającej z obydwu dokumentów. W związku z tym uznał, iż w sprawie mamy do czynienia z nieścisłością dotyczącą powierzchni spornych gruntów, którą to powierzchnię Wojewoda obowiązany był jednoznacznie ustalić.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M.D. (następczyni prawna zmarłego w dniu 14 grudnia 2012 r. W. D.) oraz E. W, wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie: art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy nie została spełniona przesłanka stosowania tego przepisu, tj. sprawa nie wymagała uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a to w celu ustalenia charakteru nieruchomości w dniu 1 września 1939 r. i w dniu 13 września 1944 r. oraz uzasadnienia różnicy w powierzchni gruntów występującej pomiędzy zaświadczeniem Wojewódzkiego Urzędu [...] w P., a księgą wieczystą [...], matrykuła [...]; art. 136 K.p.a. poprzez brak jego zastosowania i nie przeprowadzenie dodatkowego postępowania z urzędu w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, wyłącznie jednak w przypadku uznania przez Sąd, że zarzut braku wystarczającego ustalenia charakteru nieruchomości przez organ I instancji, a postawiony przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji, jest zasadny; art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 76 § 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że Wojewoda nieprawidłowo ustalił stan faktyczny, a to, że grunty stanowiące przedmiot postępowania nie stanowiły gruntów leśnych oraz, że dokumenty, na których organ oparł swoje ustalenia, tj. matrykuła nr [...] księgi wieczystej [...] oraz opinia biegłego A. T. nie stanowią wystarczającego dowodu tego faktu oraz pominięcie treści księgi wieczystej [...], matrykuła nr [...] oraz faktów znanych organowi z urzędu, tj. struktury katastru [...], a w szczególności rodzajów gruntów ujawnianych w katastrze, w tym oznaczenia rodzaju gruntu jako "Holzung", które to określenie używane było dla oznaczenia terenów leśnych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko Ministra wyrażone w zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż Minister najpierw stwierdza, iż Wojewoda nie przeprowadził postępowania dowodowego odnośnie charakteru nieruchomości w momencie ich przejęcia, a następnie stwierdza, iż żaden z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie przesądza o charakterze nieruchomości. Tym samym, wedle skarżących, dokonuje on oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zdaniem skarżących, Wojewoda prawidłowo ocenił materiał dowodowy sprawy opierając się na wypisach zawartych w matrykule [...] księgi wieczystej [...], a także na wypisach z ewidencji gruntów, uznając, że grunty te stanowiły las. Minister nawet stojąc na stanowisku, iż nie zostało przez organ udowodnione, iż grunty te stanowiły las nie powinien automatycznie kasować decyzji Wojewody, a winien skorzystać z możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego na zasadzie art. 136 K.p.a.

Ponadto, zdaniem skarżących, Minister nieprawidłowo odmówił wiarygodności dowodom przeprowadzonym przez Wojewodę, a wynika to z charakteru tych dowodów, dostępności innych dowodów pozwalających na ustalenie okoliczności faktycznej istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i z argumentów przywołanych przez organ odwoławczy dla podważenia przeprowadzonych dowodów, tj. w szczególności z matrykuły prowadzonej dla nieruchomości wraz z tłumaczeniem (ocena wiarygodności tłumaczenia zostanie omówiona osobno) oraz opinii biegłego.

Wedle skarżących dowodem w sprawie nie może być zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu [...] w P. z dnia [...] października 1946 r., skoro dotyczy ono tego samego przedmiotu co niniejsze postępowanie, a ponadto niejako z natury rzeczy musi ono zostać pominięte jako środek dowodowy, gdyż przepisy rozporządzenia o wykonaniu dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej w sprawach "spornych" przewidują tryb postępowania administracyjnego, w odróżnieniu od uproszczonego trybu wydania zaświadczenia w sprawach niespornych. Po drugie, zaświadczenie to nie stwierdza sposobu użytkowania gruntu objętego niniejszym postępowaniem. Przeciwnie zaś, z wypisów z rejestru gruntów wynika, że nieruchomości te stanowią obecnie grunt leśny, co dodatkowo uwiarygadnia prawidłowość oznaczeniu nieruchomości w księdze wieczystej [...], która jako dowód z dokumentu urzędowego korzysta z domniemania prawdziwości, co do okoliczności w niej stwierdzonych (art. 76 § 1 K.p.a.). I nie ma znaczenia fakt utraty mocy obowiązującej przez dawne księgi wieczyste, gdyż obecnie dla nieruchomości nie jest prowadzona żadna księga wieczysta.

Odnośnie sposobu określenia charakteru gruntu w matrykule, tj. zgodnie z tłumaczeniem przysięgłym dokonanym przez tłumacza P. G. i użytego przez niego określenia "tereny zadrzewione", zdaniem skarżących, organ odwoławczy w ogóle nie zadał sobie trudu, aby ustalić chociażby oryginalne sformułowanie określające sposób użytkowania gruntu w matrykule, tj. słowo "Holzung" oraz podjąć próbę wyjaśnienia znaczenia tego słowa w kontekście rodzajów gruntów wyróżnianych w katastrze pruskim dla celów podatkowych. Minister, jeśli nawet powziął wątpliwość, co do użytego sformułowania przez tłumacza, winien dokonać oceny tego sformułowania we własnym zakresie korzystając z dostępnych materiałów historycznych i współczesnych opracowań lub też winien był zwrócić się do tłumacza sporządzającego tłumaczenie o wyjaśnienie tej okoliczności. Minister przy użyciu minimum wysiłku mógłby ustalić, iż słowo "Holzung" nie oznacza terenu zadrzewionego ale zagajnik w związku z czym nie musiałby przekazywać sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżące nie zgodziły się również ze stanowiskiem, iż określenie grunty zadrzewione jest określeniem niejednoznacznym i nie może być wystarczające do stwierdzenia, że dany grunt miał charakter leśny. Zarzuciły również Ministrowi nieznajomość struktury katastru pruskiego, gdyż kataster pruski nie znał rodzaju "grunty zadrzewione", a zwłaszcza takiej kategorii funkcjonującej obok gruntów leśnych, a wyłącznie grunty leśne oznaczane jako Holzung. Takie właśnie oznaczenie widnieje w matrykule nr [...] księgi wieczystej[...]. Na powyższe pełnomocnik skarżących przytoczył szereg opracowań. Pełnomocnik skarżących podniósł również, iż oparcie się przez Wojewodę na treści księgi wieczystej [...] jest wystarczające dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż określa ona sposób użytkowania gruntów objętych postępowaniem. Księga ta na mocy art. LIV § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 321) stała się z chwilą wejścia w życie prawa o księgach wieczystych księgą wieczystą w rozumieniu tego prawa, a zatem posiadała ona moc prawną w dacie wejścia w życie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej i w braku dowodów przeciwnych wynikający z niej charakter gruntów stanowi wystarczającą podstawę do ustalenia, czy nieruchomość podpadała pod działanie tego dekretu z uwagi na rodzaj użytków. Ponadto, środki dowodowe w takiej sytuacji, zgodnie z domniemaniem ustawowym związanym z dokumentem urzędowym, są znacznie ograniczone. Należy uznać, że nie ma przesłanek do kwestionowania prawidłowości powyższych ustaleń, a w szczególności do poszukiwania dowodów przeciwnych mających zmierzać do ich obalenia, bez istnienia po temu jakichkolwiek przesłanek, nawet w najmniejszym stopniu czyniących prawdopodobnym okoliczność przeciwną. Poszukiwanie z urzędu dowodów przeciwnych, bez przesłanek faktycznych po temu, zdaniem skarżących, stanowiło naruszenie zasady wyrażonej w art. 76 § 1 K.p.a. Tym samym poszukiwanie dalszych dowodów, które pierwotnie musiałoby zmierzać do potwierdzenia tej okoliczność, zaś tylko przypadkowo mogłoby doprowadzić do ustaleń przeciwnych, jawi się jako oczywiście bezzasadne w świetle zgromadzonych przez Wojewodę dotychczas dowodów, a także jest sprzeczne z zasadą ekonomiki postępowania administracyjnego, które trwa już bez mała 8 lat.

Skarżące zarzuciły również, iż Minister, uchylając zaskarżoną decyzję, nie wskazał nawet, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w tym jakie środki dowodowe zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji miałby przeprowadzić, a których nie przeprowadził zdaniem Ministra.

Konkludując pełnomocnik skarżących wskazał, że zgodnie z poglądem wyrażonym w doktrynie konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcia opinii biegłego, przesłuchania świadka czy kliku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Podkreślił, że co do wątpliwości w przedmiocie tłumaczenia organ II instancji mógł dopuścić opinię tłumacza przysięgłego na okoliczność znaczenia słowa Holzung, z uwzględnieniem kontekstu historyczno-prawnego, aczkolwiek, zdaniem skarżących, jest to działanie zbędne i ustalenie rodzaju gruntu na tej podstawie nie wymaga zasięgania opinii tłumacza. Natomiast, zdaniem skarżących, poszukiwanie przez Ministra dowodów na potwierdzenie prawidłowości określenia rodzaju gruntów w księdze wieczystej jest zbędne, zaś poszukiwanie dowodów przeciwnych, wobec braku jakichkolwiek przesłanek do kwestionowania jego prawidłowości, jest niedopuszczalne.

Odnośnie zarzutu Ministra, iż Wojewoda nie wyjaśnił różnicy w powierzchni gruntów pełnomocnik skarżących podniósł, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, p. 51 z zm.) nie jest ustalanie prawidłowości zaświadczenia stanowiącego podstawę wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej wydanego na podstawie § 12 tego rozporządzenia, a orzekanie czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, czy też nie. Tym samym organ administracji nie ma obowiązku odnosić się do treści zaświadczenia, w tym do wielkości areału gruntów w nim wymienionych, zaś oznaczenie nieruchomości w decyzji stwierdzającej, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu, czy nie, nie wymaga określenia powierzchni nieruchomości. Jeżeli kryterium orzekania o podpadaniu nieruchomości pod działanie omawianego dekretu, jest jednak powierzchnia gruntu, tj. od spełnienia norm obszarowych zależy przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, ustalenie tej powierzchni powinno znaleźć się co najmniej w uzasadnieniu decyzji. W niniejszej sprawie sytuacja taka, zdaniem skarżących, nie zachodzi, a zatem brak jest wpływu ewentualnego naruszenia przepisów postępowania poprzez nie odniesienie się do różnicy wynikającej z dokumentów – zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu [...] oraz księgi wieczystej – na wynik postępowania. W szczególności zaś uchybienie to nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji do ponownego jej rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi dodatkowo podniósł, że w zaistniałych w sprawie okolicznościach zastosowanie art. 136 K.p.a. byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Wyjaśnił, że wpisy dokonane w matrykule 64 "pruskiej" księgi wieczystej nie mogą być uznane za wystarczający dowód na charakter użytków gruntowych objętych tą księgą, gdyż od 1935 r. na terenie państwa polskiego obowiązywała nowa ewidencja gruntów i nowy sposób ich klasyfikowania, a dla rozstrzygnięcia sprawy istotny jest stan faktyczny i prawny z chwili wejścia w życie dekretu o reformie rolnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, powołanym na wstępie wyrokiem z 26 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 305/13 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r., orzekającą, że dawne parcele nr [...] z księgi gruntowej [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stanowił art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Sąd I instancji podniósł, że kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Na marginesie Sąd zauważył, że stawiając zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. (zarzut nr 1), pełnomocnik skarżących podał nieaktualne przesłanki stosowania tego przepisu, wynikające z poprzedniego jego brzmienia, sprzed 11 kwietnia 2011 r. Wprawdzie w podstawie prawnej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołał tylko art. 138 § 2 K.p.a., ale z jej uzasadnienia wynika, że przepis ten został zastosowany w związku z prawem materialnym – art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Ten ostatni przepis stanowi, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, że w ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przeprowadzone przez Wojewodę [...] postępowanie wyjaśniające odbyło się z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Minister wskazał, że Wojewoda [...] nie dopełnił obowiązków wynikających z powołanych przepisów K.p.a. przez to, że nie poczynił ustaleń, czy sporne grunty w chwili przejęcia ich przez Skarb Państwa miały charakter leśny oraz na jakich dokumentach oparł takie ustalenia. Nie ustalił też dokładnej powierzchni gruntów stanowiących las. Sąd uznał, że wyjaśnienie tych okoliczności miało natomiast istotny wpływ na wynik sprawy. Ocenę tę Sąd administracyjny I instancji w ogólności podzielił.

WSA w Warszawie zauważył, że Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. podał jedynie, że stan faktyczny "ustalił na podstawie dokumentów urzędowych i materiałów zgromadzonych w aktach sprawy. Materiały te nie zostały zakwestionowane przez żadną ze stron, a organ nie znalazł podstaw, by czynić to z urzędu." Ustalenia Wojewody [...] były natomiast takie, że dnia 25 marca 1924 r., jako właściciela nieruchomości ujętej w księdze gruntowej [...], w której to księdze zapisane były działki objęte niniejszą decyzją, wpisano H. B. z G.(D.). Obszar wymienionej nieruchomości w dniu przejęcia jej na własność Skarbu Państwa wynosił 393 ha, w tym 75 ha zajmowały lasy. Na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu [...] w P. z dnia 7 października 1946 r. w księdze gruntowej jako właściciel wpisany został Skarb Państwa – Wojewódzki Urząd [...] w P. Wpisu dokonano 22 października 1946 r. Następnie Wojewoda ustalił, w czyim władaniu pozostają aktualnie sporne działki.

W oparciu o takie ustalenia Wojewoda [...] uznał, że "przedmiotowe działki w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej stanowiły las, dlatego nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) tego dekretu. Przejęcie ich na własność Skarbu Państwa powinno odbyć się na mocy dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa."

Za okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy Wojewoda [...] uznał zatem ustalenie, czy "przedmiotowe działki w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej stanowiły las (...)", gdyż to – zdaniem organu – przesądza, czy nieruchomość w części zajętej przez las podpadała, czy też nie, pod działanie dekretu o reformie rolnej. Nie wchodząc w tym miejscu w polemikę – głównie ze względu na możliwe konsekwencje wynikające z art. 134 § 2 P.p.s.a. – czy grunty leśne stanowią, czy też nie, część nieruchomości ziemskiej, WSA stwierdził, trzymając się założenia przyjętego przez Wojewodę [...], że nie wykazał on, z czego wywodzi leśny charakter spornych gruntów w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej i jaki był ich obszar, gdyż co do tej ostatniej kwestii "dokumenty urzędowe", które Wojewoda wymienił przy ustalaniu stanu faktycznego w sprawie, są rozbieżne. Z zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu [...] w P.z dnia 7 października 1946 r., będącego podstawą wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej wynika, że lasy stanowiły 75 ha przejmowanej nieruchomości o ogólnej powierzchni 393 ha. Natomiast z wyliczeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, opartych na treści matrykuły [...] księgi gruntowej [...], wynika, że lasy stanowiły ponad 85,5 ha. Sąd dodał, że geodeta A. T. w protokole z dnia 21 kwietnia 2005 r. z dochodzenia stanu prawnego nieruchomości (...), sporządzonym "na wniosek spadkobierców" H. B. (do którego Wojewoda [...] w ogóle się nie ustosunkował) stwierdził, że "użytki leśne" według zapisów ksiąg katastralnych stanowiły 90,1148 ha, ale w wyniku przekształceń stan ten uległ zmianie. Z powyższego protokołu nie wynika w szczególności, w jakiej dacie powierzchnia użytków leśnych wynosiła 90,1148 ha. Tym bardziej, że podstawą tych ustaleń były trzy źródła, wymienione na początku protokołu przez geodetę. W tej sytuacji, w ocenie WSA w Warszawie, rację ma Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że przedmiotem wyjaśnienia powinno być przede wszystkim to, jakie działki i o jakiej powierzchni w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej stanowiły "użytek leśny" oraz wskazanie dowodów, z których to wynika (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.).

Zdaniem Sądu I instancji, nie można przy tym podzielić stanowiska skarżących, że ustalenia w powyższym zakresie były możliwe jedynie na podstawie treści matrykuły [...] księgi gruntowej [...]. Przede wszystkim wpisów w tej części księgi dokonywano w latach 1865-1932. WSA stwierdził, że wobec innych dowodów – jak choćby wskazane wcześniej zaświadczenie z dnia 7 października 1946 r. oraz potwierdzający je protokół przejęcia na cele reformy rolnej majątku [...] – nie można z całą pewnością przyjąć, że stan wynikający z wpisów w matrykule 64 księgi gruntowej był aktualny na dzień 13 września 1944 r. Po drugie, zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Skarżący wskazują, że z art. LIV § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 321) wynika, że "Księgi hipoteczne (gruntowe, wieczyste), istniejące w chwili wejścia w życie prawa o księgach wieczystych, stają się z tą chwilą księgami wieczystymi w rozumieniu tego prawa." Z tego wywodzą, że dane co do charakteru użytków i ich powierzchni, wynikające z matrykuły [...] księgi gruntowej [...], która stała się księgą wieczystą w rozumieniu prawa o księgach wieczystych z 1946 r., mają charakter dokumentu urzędowego (art. 76 § 1 K.p.a.) i nie ma powodów, aby prowadzić dowody przeciwko treści takiego dokumentu. WSA w Warszawie zauważył więc, że zgodnie z art. 76 § 3 K.p.a. przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 5 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320) "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, nieruchomość będzie oznaczona w księdze wieczystej na podstawie urzędowych pomiarów." Zdaniem Sądu I instancji, z zestawienia tego przepisu i art. 7 wskazanego dekretu, odnoszącego się do wpisów w dziale I księgi wieczystej, nie wynika, że nie można przyjmować innego opisu nieruchomości niż zamieszczony w dziale I księgi wieczystej, jeżeli dokonano nowych "urzędowych pomiarów". Treść matrykuły 64 księgi gruntowej nie może być więc przeszkodą dla możliwości prowadzenia innych dowodów w zakresie powierzchni użytków leśnych nieruchomości objętej księgą wieczystą. Jeśli więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. organ I instancji ustalił okoliczności wcześniej przez siebie uznane za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, to organ odwoławczy posiłkując się art. 136 K.p.a. nie mógł tego błędu naprawić, gdyż odbyłoby się to z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Sąd I instancji podzielił przy tym zapatrywanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia jest ustalenie charakteru użytków na działkach wskazanych we wniosku o wydanie decyzji na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a jeśli miałyby być to "użytki leśne", to należy wskazać, na jakich działkach się znajdowały i jaką miały powierzchnię w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sąd I instancji podniósł, iż w tym celu niezbędne jest wskazanie dowodów na potwierdzenie ewentualnych ustaleń, czego – wobec wskazanych w dotychczasowym materiale dowodowym rozbieżności – organ I instancji nie wykonał w sposób zgodny z prawem, naruszając powołane wyżej przepisy K.p.a. W ocenie WSA, omawiając poszczególne dowody, to również Wojewoda [...] powinien jako pierwszy odnieść się do wątpliwości dotyczących znaczenia pojęcia "Holzung", jako okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia, a nie uczynił tego, gdyż w ogóle nie analizował dowodów w sprawie, czym naruszył także art. 80 K.p.a. Gdyby ta ostatnia wątpliwość (dotycząca znaczenia pojęcia "Holzung") była jedyną w sprawie, to za pomocą dodatkowych wyjaśnień tłumacza mógłby ją usunąć także organ II instancji, w trybie art. 136 K.p.a. Sąd uznał, że tak jednak nie jest, gdyż niewyjaśnione zostały wątpliwości, co do powierzchni gruntów leśnych (różne w różnych dokumentach), a zatem i tego, które ze wskazanych we wniosku działek i na jakim obszarze stanowiły użytki leśne w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Zdaniem WSA w Warszawie, wadliwe ustalenie okoliczności faktycznych i to w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia (co wykazał organ odwoławczy), stanowi naruszenie obowiązku ustalenia przez organ prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zawarta w art. 7 K.p.a. i rozwinięta w innych przepisach K.p.a., ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie doprowadzi do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów (J. Jendrośka, Zasady postępowania administracyjnego (w:) Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 145 i n.). Sąd I instancji stwierdził, że dla każdego zatem postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków strony postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II FSK 521/07, LEX nr 475569).

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że dla prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. nie jest też konieczne wskazanie przez organ odwoławczy, jakiego rodzaju dowody ma przeprowadzić organ I instancji, a jedynie powinien wskazać "jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy", a takie wskazanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uczynił.

Reasumując Sąd I instancji uznał, że skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca - M.D. oraz E. W., reprezentowana przez adwokata.

Strona skarżąca wskazała, że zaskarża wyrok Sądu I instancji w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- naruszenie normy Kodeksu Cywilnego Rzeszy Niemieckiej z 1896 r. (BGB), na mocy której "działając w dobrej wierze osoba trzecia może polegać na treści wpisu w księdze i udzielana jest jej ochrona prawna. Można oddalić takie domniemanie i uniemożliwić ochronę prawną poprzez udowodnienie złej wiary lub wiedze osoby trzeciej o rzeczywistym stanie prawnym" w zw. z art. 23 prawa rzeczowego – dekret z dnia 11 października 1946 r. (Dz. U. Nr 57, poz. 319) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 06 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 1982 r. Nr 19, poz. 147) – poprzez błędne przyjęcie, iż objęta sporem nieruchomość w dniu jej przejęcia przez Skarb Państwa nie była objęta działaniem rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i że w zw. z tym możliwe jest prowadzenie w trybie postępowania administracyjnego weryfikacji treści wpisów zawartych w matrykule [...] księgi wieczystej [...] oraz prowadzenie na ten dzień dowodów na okoliczność wykazania sposobu korzystania z gruntu oraz powierzchni lasów objętych tą księgą;

- naruszenie normy Kodeksu Cywilnego Rzeszy Niemieckiej z 1896 r. (BGB), na mocy której "działając w dobrej wierze osoba trzecia może polegać na treści wpisu w księdze i udzielana jest jej ochrona prawna. Można oddalić takie domniemanie i uniemożliwić ochronę prawną poprzez udowodnienie złej wiary lub wiedze osoby trzeciej o rzeczywistym stanie prawnym" w zw. z art. 23 prawa rzeczowego – dekret z dnia 11 października 1946 r. (Dz. U. Nr 57, poz. 319) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 06 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 1982 r. Nr 19, poz. 147) – poprzez ich zastosowanie (niezastosowanie) i pominięcie faktu, iż na gruncie powołanych norm zastosowanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nie jest wyłączone odnośnie wpisów w dziale I - 0 księgi wieczystej, które w określonych wypadkach tworzą stan prawny nieruchomości, a ponadto zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu przejęcia nieruchomości rękojmia ta obejmowała wpisy we wszystkich działach księgi;

- naruszenie normy Kodeksu Cywilnego Rzeszy Niemieckiej z 1896 r. (BGB), na mocy której "działając w dobrej wierze osoba trzecia może polegać na treści wpisu w księdze i udzielana jest jej ochrona prawna. Można oddalić takie domniemanie i uniemożliwić ochronę prawną poprzez udowodnienie złej wiary lub wiedze osoby trzeciej o rzeczywistym stanie prawnym", poprzez błędne przyjęcie, iż w dniu przejęcia nieruchomości na własność przez Skarb Państwa wpis dokonany w Księdze wieczystej [...] nie korzystał z ochrony jaką przewiduje rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych;

- naruszenie art. 3 i 5 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 06 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 1982 r. Nr 19, poz. 147) poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej w ramach postepowania administracyjnego może przeprowadzić jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wniosków w księgach wieczystych;

- naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i 7 kpa poprzez ich pominięcie i niedopuszczalne uznanie przez Sąd, iż organ jest zwolniony z obowiązku przestrzegania postanowień zawartych w normach prawnych bezwzględnie obowiązujących, do jakich należy art. 3, 5, 10, 27 ustawy z dnia 06 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 1982 r. Nr 19, poz. 147), a także norm zawartych w dekrecie prawo rzeczowe z 1946 r. oraz kodeksie pruskim co godzi w podstawy systemu prawa Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy organy państwa i sądy obowiązane są przestrzegać postanowień prawa, co wynika z zasady zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa, która gwarantuje ochronę przed zmianą regulacji, stanowiącą naruszenie podstawy konstytucyjnej państwa prawnego;

II. uchybienie przepisom postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na :

- naruszeniu art. 3 P.p.s.a. – poprzez bezkrytyczne i błędne przyjęcie przez Sąd stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...], uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], w kwestii przeprowadzonych w sprawie dowodów oraz ich mocy dowodowej, podczas gdy sądy administracyjne zostały powołane do kontroli działalności administracji publicznej;

- naruszeniu art. 7 P.p.s.a. – poprzez oddalenie skargi skarżących, a tym samym doprowadzenie do sytuacji, gdzie organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy na podstawie istniejących norm prawnych zmuszony będzie podjąć analogiczne rozstrzygnięcie jakie zapadło w sprawie w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r., podczas gdy sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy;

- naruszeniu art. 7 P.p.s.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. – poprzez oddalenie przez WSA skargi skarżących, a tym samym obrazę zasady praworządności oraz zasady szybkości postępowania, albowiem organ I instancji zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowodowy w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia, a mimo to sąd na skutek poczynionych naruszeń przepisów prawa materialnego doszedł do błędnego wniosku o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia pomimo, że w sprawie przy jej ponownym rozpatrywaniu nie może dojść do odmiennego niż dotychczas rezultatu z uwagi na obowiązujące normy prawne;

- naruszeniu art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. – poprzez jego błędne zastosowanie, tj. oddalenie skargi skarżących, podczas gdy z akt sprawy wynika jasno, że została spełniona przesłanka stosowania tego przepisu, tj. sprawa nie wymagała uprzedniego przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego ani w znacznej części, ani tym bardziej w całości, a to w celu ustalenia charakteru nieruchomości w dniu 13 września 1944 r. oraz uzasadnienia różnicy w powierzchni gruntów występującej pomiędzy zaświadczeniem Wojewódzkiego Urzędu [...] w P. a księgą wieczystą [...], Matrykuła [...];

- naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. polegające na błędnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (na skutek pominięcia faktu, iż badając charakter i sposób użytkowania nieruchomości oraz jej powierzchnię musimy przyjąć stan faktyczny i prawny na dzień jej przejęcia, a nie z różnych dat), a ponadto na zawarciu niewłaściwego wskazania odnośnie dalszego postepowania organu sugerującym mu prowadzenie postepowania dowodowego w zakresie w jakim prowadzenie takiego postepowania z uwagi na istniejące normy prawne jest niedopuszczalne,

tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiązały się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymagała uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do oceny tego, czy dla rzetelnego i prawidłowego rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem W. D. i E. W. o stwierdzenie, że określone parcele katastralne nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 4, poz. 13), koniecznym było cofnięcie sprawy do etapu postępowania toczącego się przed Wojewodą [...].

W świetle powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia normy

art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się do istoty niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należało przywołać przepis art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle wyżej przywołanego przepisu organ odwoławczy może powołać się na omawianą normę tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art.136 K.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (wyrok NSA z 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1274/11).

Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a. może więc zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji, co do stanu faktycznego, nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (wyrok NSA z 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2323/12).

Dodatkowo podkreślić należało, że instytucja przewidziana w art. 136 K.p.a. winna być wykorzystywana ostrożnie, ale i racjonalnie. Należy bowiem pamiętać, iż wiąże się bezpośrednio z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a. Zasada ta stanowi zaś niewątpliwie konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej, oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji RP (por. wyrok TK z 14 czerwca 2006 r. sygn. akt K 53/05). Zgodnie zaś z wyżej przywołaną normą konstytucyjną, każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.

Ustanowiony przez ustawę środek zaskarżenia musi być dostępny, więc jego uruchomienie powinno zależeć od woli strony i nie może być poddane nadmiernie skomplikowanym rygorom. Środek ten musi też być efektywny, czyli musi stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia lub zmiany (por. L. Garlicki – uwagi do art. 78 Konstytucji RP – Komentarz t. 5, Warszawa 2007, s. 7.).

Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w pierwszej instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji RP. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w pierwszej instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych, zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi drugiej instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji RP stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom, czy arbitralności w pierwszej instancji (zob. wyrok TK z 12 czerwca 2002 r. sygn. akt P 13/01).

Przechodząc zaś już do meritum niniejszej sprawy uwypuklenia wymagał fakt, iż organ pierwszej instancji zebrał kluczowe dla sprawy dowody, tj. wypis z księgi gruntowej odnoszący się do posiadłości [...], jak też zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu [...] w P. z 7 października 1946 r.

Powyższe dokumenty znajdowały się w aktach administracyjnych sprawy, a co za tym idzie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dysponował nimi na etapie postępowania odwoławczego. Treści zawarte w przedmiotowych dokumentach umożliwiały zaś organowi drugoinstancyjnemu dokonanie oceny charakteru działek objętych wnioskiem strony. W szczególności niezwykle wyczerpujące informacje w tym zakresie znajdowały się w wypisie z księgi gruntowej [...]. Były w niej bowiem wymienione zarówno numery ewidencyjne dawnych parcel (tożsame z uwidocznionymi we wniosku strony), jak też opis ich charakteru.

Nadto oceniając wartość dowodu, w postaci wspomnianego wypisu z księgi gruntowej, nie sposób pominąć faktu, iż, jak wynika ze zgodnych poglądów doktryny i judykatury, księgi te były prowadzone w sposób wielce rzetelny i obrazowały całość obrotu nieruchomościami na danym terenie.

Posiłkując się zapisami Kodeksu Cywilnego Rzeszy Niemieckiej z 1896 r. (BGB) zwrócić należało uwagę na to, że przeniesienie tytułu własności nieruchomości i jej obciążenie następowało dzięki zgodzie stron poprzez przewłaszczenie, powzdanie (Auflassung) oraz wciągnięcie tytułu do ksiąg gruntowych (§§ 873, 925 BGB). Zasady te potwierdzała jeszcze ustawa Rzeszy o księgach gruntowych z dnia 24 marca 1897 r.

Księga gruntowa niemiecka pod koniec XIX w. prowadzona była dla nieruchomości położonej w określonym okręgu. Zgodnie z zasadą powszechności ksiąg gruntowych zakładano odrębną księgę gruntową dla poszczególnych wyodrębnionych nieruchomości w państwie. Księgi składały się z dwóch elementów. Pierwszy to księga główna, w której dokonywano wpisów i miał on charakter konstytutywny. Nie mogły istnieć prawa rzeczowe między stronami i osobami trzecimi bez dokonania wpisu. Była to tzw. zasada wpisu (Eintragungspronzip). Wpis następował na wniosek osoby uprawnionej z zastrzeżeniem, że w każdym wypadku zgodę musiał wydać właściciel nieruchomości.

Drugim elementem ksiąg gruntowych był zbiór dokumentów dołączony do księgi głównej. Rejestracja wpisów miała charakter sądowy. Księgi prowadziły najniższe jednostki sądowe - sądy rejonowe (Amtgericht). Prowadzenie ksiąg gruntowych odbywało się w postępowaniu nieprocesowym w ramach funkcji orzeczniczych sądu. Zerwano z praktyką prowadzenia ksiąg przy sądach. Sąd mógł dokonać wpisu nie tylko na wniosek, ale też z urzędu (Stawecki, Rejestry nieruchomości ..., s. 188. Płaza, Historia prawa w Polsce ..., s. 74. L. Górnicki, Problem prawnej ochrony ..., s. 170.). Kompetencje sędziego w zakresie badania wniosku o wpis były niezwykle szerokie. Sędzia mógł odrzucić wniosek o wpis, gdy uważał, że zgłaszał go nieuprawniony.

Księga gruntowa (Gruntbuch) była skoordynowana z katastrem nieruchomości (Flurbuch). Każda zmiana w katastrze była przekazywana do sędziego (Gruntbuchrichter), a także odwrotnie do katastru, jeżeli zmiana zaszła w księdze gruntowej. Zgodnie z niemieckim kodeksem cywilnym z 1896 r., działając w dobrej wierze osoba trzecia może polegać na treści wpisu w księdze i udzielana jest jej ochrona prawna. Można obalić takie domniemanie i uniemożliwić ochronę prawną poprzez udowodnienie złej wiary lub wiedzy osoby trzeciej o rzeczywistym stanie prawnym.

Dzięki zasadzie bezwzględnego wpisu w księgach gruntowych i poprawnie prowadzonym księgom od początku opartym na katastrze, wszelki obrót nieruchomościami znalazł precyzyjne odbicie w niemieckich księgach gruntowych.

Jako uzasadniona jawiła się wiec konkluzja, iż wypis z takich ksiąg, jako posiadający szczególną moc dowodową, należało uznawać za podstawowe źródło wiedzy o stanie faktycznym.

W świetle powyższego, biorąc pod uwagę okoliczność, że organ drugiej instancji dysponował kluczowymi dowodami w sprawie (w tym m.in. wielce wiarygodnym dowodem, jakim był wypis z księgi gruntowej [...], na które powoływali się zarówno wnioskodawcy, jak też organ pierwszej instancji, to winien dokonać ich oceny. Nie zachodziła bowiem konieczność zbierania nowych dowodów. Co najwyżej, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, zasadnym było uzupełnienie materiału dowodowego, polegające na uściśleniu sposobu tłumaczenia znajdującego się w wypisie z księgi gruntowej [...] zwrotu "Holzung".

W tym jednak zakresie art. 136 K.p.a. dawał możliwość działania Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi jeszcze na etapie postępowania odwoławczego. Dla przeprowadzenia dowodu uzupełniającego w tej materii, zbędnym było więc uchylanie rozstrzygnięcia Wojewody [...].

Na marginesie wskazać także należało, iż w realiach faktycznych sprawy, za koniecznością zastosowania przez organ odwoławczy normy art. 136 K.p.a. przemawiało również to, że omawiane postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem stron już we wrześniu 2004 r. Od tego czasu, przez okres ponad jedenastu lat wnioskodawcy nie doczekali się ostatecznego rozstrzygnięcia. Taka zaś sytuacja jest nie do zaakceptowania choćby z uwagi na zasady ogólne wyrażone w przepisach art. 12 oraz 7 i 8 K.p.a.

Organy administracji stosując normę art. 138 § 2 K.p.a. winny kierować się także przesłanką słusznego interesu obywatela, upatrywaną w sprawnym i dokonanym bez zbędnej zwłoki rozpoznaniu sprawy. Sprawność działania organów administracji jest bowiem jednym z bardzo istotnych elementów składających się na realizację konstytucyjnej idei państwa prawnego.

W ocenie tutejszego Sądu, za uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie przemawiało również występowanie różnic w określeniu wielkości spornych gruntów. Jak już bowiem wyżej stwierdzono, kluczowe dla sprawy znaczenie miał dowód w postaci wypisu z księgi gruntowej [...]. Wynikało z niego, iż grunty określone mianem "Holzung" stanowiły obszar 85,5 ha.

Skarżący we wniosku inicjującym postępowanie domagali się zaś wydania decyzji w odniesieniu do parcel, których łączna powierzchnia wynosiła jednie 75 ha. Również organ pierwszej instancji swoją decyzją rozstrzygnął sprawę w zakresie objętym wnioskiem, a więc w zakresie owych 75 ha. Rozstrzygnięcia w takim zakresie nie kwestionowali zaś wnioskodawcy. Skoro tak, to uznać należało, iż różnica w powierzchni pomiędzy zapisami w księdze gruntowej, a żądaniem strony, nie rzutowała na rozstrzygnięcie. Nie stanowiła też wątpliwości koniecznej do wyjaśnienia w drodze prowadzenia postępowania dowodowego. Wniosek stron obejmował bowiem żądanie wydania decyzji w odniesieniu do terenu mniejszego, niż wynikał z wpisów w księdze gruntowej. Tak więc nakazywanie organowi pierwszej instancji wyjaśniania ww. różnic w powierzchni, prowadziłoby de facto do wyjścia poza zakres sprawy oznaczonej żądaniem wnioskodawców. Byłoby więc nie tylko zbędne, gdyż pozostawałoby bez wpływu na poprawność rozstrzygnięcia, ale było by wręcz niedopuszczalne, jako wykraczające poza zakres sprawy.

Powyższe przemawiało więc za trafnością zarzutu skargi kasacyjnej, naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie normy art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., polegającego na sugerowaniu organom prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalania faktów pozostających bez wpływu na rozstrzygnięcie, oraz normy art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art.138 § 2 K.p.a., polegającego na stwierdzeniu, iż konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Co zaś się tyczyło zasadności zarzutów materialno-prawnych, to ich ocena na obecnym etapie sprawy była przedwczesna.

Biorąc pod uwagę całość powyższych argumentów, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody [...] będzie więc zobligowany do tego, by uwzględniając uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu, przeprowadzić postępowanie merytoryczne oceniając dowody zgromadzone w sprawie, a ewentualnie również dowody, które dodatkowo dopuści.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach rozstrzygnięto zgodnie z dyspozycją przepisu art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.