Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 743/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. art. 18 ust. 1, 2, 3, art. 19 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: art. 61 par. 4 , art. 28, art. 104 par. 1, art. 62
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 4 pkt 11
journal: Dz.U. 2007 nr 50 poz 331
law: Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.
Teza: Jeżeli liczba planowanych zezwoleń na sprzedaż alkoholu danego rodzaju jest mniejsza od liczby złożonych wniosków właściwy organ samorządu terytorialnego ma obowiązek prowadzenia jednego postępowania administracyjnego z udziałem wszystkich przedsiębiorców, którzy złożyli stosowny wniosek, a tym samym doręczenia im decyzji o udzieleniu zezwolenia na sprzedaż alkoholu jednemu lub kilku podmiotom, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), a to dla umożliwienia złożenia odwołania tym przedsiębiorcom, którzy takiego zezwolenia nie uzyskali.

TEZY

Jeżeli liczba planowanych zezwoleń na sprzedaż alkoholu danego rodzaju jest mniejsza od liczby złożonych wniosków właściwy organ samorządu terytorialnego ma obowiązek prowadzenia jednego postępowania administracyjnego z udziałem wszystkich przedsiębiorców, którzy złożyli stosowny wniosek, a tym samym doręczenia im decyzji o udzieleniu zezwolenia na sprzedaż alkoholu jednemu lub kilku podmiotom, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), a to dla umożliwienia złożenia odwołania tym przedsiębiorcom, którzy takiego zezwolenia nie uzyskali.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Beata Ziomek Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "V." Spółki z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 613/10 w sprawie ze skargi J. M. D. S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 613/10, wydanym w sprawie ze skargi J. M. D. S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, uchylono zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

W związku z informacją o 4 wolnych punktach sprzedaży napojów alkoholowych w T. zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży wpłynęło do Urzędu Miasta T. 21 wniosków o udzielenie stosownego zezwolenia złożonych przez 17 podmiotów, w tym przez V. Sp. z o.o. w T., zwaną dalej "spółką V.l" oraz przez J. M. D. S.A. w K., zwaną dalej "konkurentką". Wszystkie wnioski zostały pozytywnie zaopiniowane przez Miejską Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T.

Decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] wydano zezwolenie na sprzedaż alkoholu spółce V.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", oraz uchwałę Rady Miasta T. Nr 363/93 z dnia 15 lipca 1993 r., ze zm., w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta T.

Od powyższej decyzji konkurentka odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. Zarzuciła w szczególności naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisu art. 62 k.p.a., w myśl którego w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Jak poniosła, z uwagi na większą liczbę wnioskodawców aniżeli wniosków możliwych do uwzględnienia, organ pierwszej instancji powinien był, a czego zaniechał, prowadzić jedno postępowanie administracyjne.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] umorzono postępowanie odwoławcze. Jako podstawę prawną wskazano m.in. art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Jak wskazał organ odwoławczy, powołując się na przepis art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Wspomniane zezwolenie, w myśl art. 18 ust. 2 ustawy, wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy. Według organu odwoławczego tylko podmiot składający wniosek o wydanie wspomnianego zezwolenia jest stroną tego postępowania w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tym samym konkurentka nie ma legitymacji do złożenia odwołania, gdyż nie jest podmiotem w sprawie, w której spółka V. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia. Ponadto, nie jest możliwe wydanie dwóch zezwoleń na sprzedaż alkoholu w postępowaniu wszczętym przez spółkę V., od rozstrzygnięcia którego konkurentka wniosła odwołanie.

W ocenie organu odwoławczego konkurentka nie może skutecznie wywodzić legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji udzielającej spółce V. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, z powołaniem się na wskazany już art. 62 k.p.a. Przepis ten, zdaniem organu odwoławczego, reguluje współuczestnictwo formalne, tj. stanowi podstawę do prowadzenia jednego postępowania w kilku odrębnych sprawach administracyjnych, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w jego treści. Przytoczony przepis nie zmienia jednak statusu uczestników (stron postępowania) w każdej z połączonych na jego podstawie spraw. Nie stanowi on również podstawy do wydania jednego rozstrzygnięcia we wszystkich połączonych sprawach. Wręcz przeciwnie, przepis ten wskazuje na konieczność zakończenia prowadzonych (formalnie) w jednym postępowaniu spraw administracyjnych odrębnymi decyzjami, których adresatami będą wyłącznie strony każdego z nich, a nie strony wszystkich połączonych spraw. Przepis ten nie ma zresztą charakteru obligatoryjnego.

Rozpoznając skargę od powyższej decyzji wniesionej przez J. M. D. S.A. w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., jak to wskazano na wstępie, uchylił zaskarżoną decyzję.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji w obszernym uzasadnieniu wyroku na istniejące do rozdysponowania 4 zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przypadało 21 wniosków złożonych przez 17 przedsiębiorców. Wszystkie te wnioski spełniały ustawowe kryteria do udzielenia na ich podstawie wnioskowanych zezwoleń.

Problem, który wyłonił się, dotyczy występującego w praktyce zagadnienia, kiedy określonego rodzaju dobra jest mniej niż złożonych wniosków o jego udzielenie. Według wypracowanego stanowiska doktryny, jak i orzecznictwa jeszcze z okresu przed wejściem w życie obecnej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w tego typu postępowaniach odwołanie się od decyzji odmawiającej przyznania uprawnienia jednemu z ubiegających się musi być skuteczne wobec wszystkich, i to niezależnie od tego, czy jest prowadzona jedna sprawa, czy też doszło do połączenia spraw wszystkich wnioskodawców na podstawie art. 62 k.p.a. I tak w świetle wyroku NSA z 8 kwietnia 1981 r., SA 337/81 (ONSA 1981/1/30, LEX Nr 9613), załatwiając sprawę, w której w charakterze stron występuje kilka osób o rozbieżnych interesach, organ administracji państwowej powinien, stosując przepis art. 62 k.p.a., wydać jedną decyzję, w której rozstrzyga o istocie sprawy w stosunku do wszystkich zainteresowanych, albowiem wydawanie decyzji odrębnie dla strony, której przyznano uprawnienie, i odrębnie dla strony, której odmówiono przyznania tego samego uprawnienia, nie dając przy tym stronom decyzji wzajemnie do wiadomości, jest wadą postępowania ograniczającą prawa stron do złożenia odwołania i może skutkować uchyleniem decyzji. Podobne stanowisko zajęto w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 1988 r., I SA 755/87 (z aprobującą glosą J. Łętowskiego; OSP 1990/1-3/178), dotyczącym rozpoznania wniosków o przydział działek budowlanych. Jak zwrócono uwagę, przy rozpatrywaniu spraw administracyjnych, w których organ administracji dokonuje według uznania wyboru osoby, której przyznaje uprawnienie decyzją administracyjną, organ ten związany konstytucyjną zasadą równości obywateli (art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL). Powinien więc sformułować jasne, jednakowe i jednoznaczne kryteria oceny składanych wniosków, a ponadto powinien wszystkich wnioskodawców traktować jako strony jednego postępowania administracyjnego (art. 62 k.p.a.), aby ewentualne odwołanie się od decyzji odmawiającej przyznania uprawnienia jednemu z ubiegających się było skuteczne wobec wszystkich.

Wspomnianą zasadę dostrzegł ustawodawca, czego przykładem jest przepis art. 183 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z tym przepisem do zezwoleń, o których mowa w art. 9, 18 i 181, oraz opłat, o których mowa w art. 111, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej. Zatem, przy rozpatrywaniu złożonych wniosków o udzielenie omawianych zezwoleń należy prowadzić jedno postępowanie, w ramach którego przeprowadza się rozprawę administracyjną, co wprost wynikało z przepisu art. 28 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy Prawo działalności gospodarczej. Uregulowanie to obowiązywało do momentu wejścia w życie ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007, Nr 155, poz.1095 ze zm.). Po tym okresie, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, nie nastąpiła żadna zmiana w stanowisku doktryny w zakresie kontynuacji przyjętych dotychczas rozwiązań.

Natomiast po wejściu w życie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej odnotowano rozbieżność orzecznictwa w omawianej kwestii. Jednakże Sąd pierwszej instancji przychylił się do stanowiska zajętego w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 22 sierpnia 2007 r., II SA/Bd 454/07 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 marca 2008 r., II SA/Bk 891/07, kontynuujących dotychczasową linię orzecznictwa.

Sąd pierwszej instancji dokonał również przeglądu piśmiennictwa, gdzie zgodnie prezentuje się stanowisko, że w sytuacji, gdy organ zezwalający dysponuje ograniczoną i niepodzielną ilością zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, o ich przydziale orzeka w formie jednej decyzji administracyjnej. Jedyne rozbieżności dotyczyły występowania przesłanek zastosowania w tej sytuacji przepisu art. 62 k.p.a. I tak, zdaniem B. Adamiak (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, C. H. BECK, Warszawa 2006, wydanie 8, s. 355), organ winien prowadzić jedną sprawę administracyjną, bez zastosowania art. 62 k.p.a. Natomiast według R. Sawuła (Komentarzu do Wychowania w Trzeźwości i Przeciwdziałania Alkoholizmowi, Rzeszów 2003, s. 196) oraz I. Skrzydło-Niżnik i G. Zalas (w Komentarzu do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Zakamycze 2002 s. 302), w takich przypadkach ma zastosowanie przepis art. 62 k.p.a.

Rozumienie potrzeby konieczności prowadzenia jednego postępowania, przy rozdziale niepodzielnych dóbr, znalazło także wyraz w szczególnych regulacjach ustawowych, czego przykładem może być przepis art. 34 ust. 2 ustawy z 29 grudnia 1992 r., o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2004 r., Nr 253, poz. 2531 ze zm.), jak również przepis art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540), a także ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010, Nr 113, poz. 759), które jako tryb udzielania zamówień wprowadziły postępowania przetargowe, charakteryzujące się łącznym rozpoznaniem wniosków i możliwością wzajemnego zaskarżenia decyzji przez wszystkie zainteresowane podmioty.

Powyższe regulacje, jak podniósł Sąd pierwszej instancji, stanowią ważny punkt odniesienia, szczególnie w występującej w sprawie sytuacji, kiedy po wejściu w życie ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej przepis art. 183 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zmienił swą treść, przez co nie odsyła do uregulowań, które zawierała do tego dnia ustawa Prawo działalności gospodarczej, gdzie przewidziano prowadzenie jednego postępowania o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Nie ma jednak, zdaniem Sądu pierwszej instancji, żadnych zasadnych przesłanek dla zmiany dotychczasowego orzecznictwa, zwłaszcza mając na względzie zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust.1 Konstytucji RP.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w sprawie organy ani nie uznały, że zachodzi tożsamość sprawy w stosunku do wszystkich wnioskodawców, którzy złożyli 21 wniosków o przyznanie zezwoleń, ani też nie uznały potrzeby zastosowania przepisu art. 62 k.p.a. celem połączenia spraw do wspólnego rozpatrzenia. Doprowadziło do negatywnych następstw procesowych. Przejawiło się to w postaci doręczenia decyzji o przyznaniu zezwolenia jedynie wnioskodawcom, którzy zezwolenia te uzyskali, a decyzje odmowne przyznano jedynie tym wnioskodawcom, którym odmówiono takiego uprawnienia. W efekcie motywy pozytywnych rozstrzygnięć zostały zatajone, albowiem nie znali ich wnioskodawcy, którym odmówiono zezwolenia, a nawet podmioty, które je uzyskały, albowiem udzielone zezwolenia nie zawierały uzasadnień. Konkurentka spółki V. nie mogła więc ani poznać przyczyn, dla których zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych uzyskały inne podmioty, ani też, według intencji organów, nie mogła zaskarżyć tych rozstrzygnięć.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zachodziły przesłanki do prowadzenia jednego postępowania, a to z uwagi na wielość stron w jednej sprawie. W tych warunkach należyte gwarancje procesowe wymagają sytuacji, aby złożenie odwołania przez jedną ze stron oznaczało zaskarżenie rozstrzygnięcia w jego całokształcie, a więc w odniesieniu do wszystkich stron. Jest to możliwe przy uznaniu, że mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, w której prawa i obowiązki wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej. Toteż, organy naruszyły takie przepisy postępowania administracyjnego, jak art. 7, art. 8, art. 10 i art. 15 w zw. z art. 127 § 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. Jednakże nie jest zamiarem Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie toczącej się nieprzerwanie dyskusji w przedmiocie interpretacji przepisu art. 62 k.p.a. i jego ewentualnego powołania w niniejszej sprawie. Istotnym jest natomiast, że w warunkach niniejszej sprawy brak było podstaw do prowadzenia odrębnych postępowań.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję.

Od powyższego wyroku V. Sp. z o.o złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez:

• błędną wykładnię art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że konkurentce przysługiwał interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu odwoławczym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. oraz poprzedzającym je postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta T.;

• błędną wykładnię art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez uznanie, że dyspozycja tego przepisu nie zakreśla granic rozpoznania indywidualnej sprawy, zawężonych do danego miejsca sprzedaży napojów alkoholowych;

• niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 18 ust. 3a, ust. 5 pkt 5, ust. 7 pkt 5 powołanej ustawy, z których wynika, że istotnym elementem każdego zezwolenia na prowadzenie detalicznej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jest miejsce prowadzenia tej działalności, odrębne dla każdego podmiotu wnioskującego o wydanie takiego zezwolenia, co z kolei przesądza o odrębności postępowań administracyjnych prowadzonych z udziałem takich podmiotów, i w konsekwencji przesądza o braku interesu prawnego do udziału w postępowaniu wszystkich innych podmiotów, niż ten który złożył wniosek w zakresie dotyczącym danego miejsca sprzedaży;

• niewłaściwe zastosowanie art. 62 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu mimo, iż w rozpatrywanej sprawie prawa lub obowiązki konkurentki nie wynikały z tego samego stanu faktycznego co prawa i obowiązku spółki V.;

• niewłaściwe zastosowanie ustawy Prawo działalności gospodarczej w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 sierpnia 2004 r. poprzez przyjęcie, że przepisy art. 28 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 3 tej ustawy miały zastosowanie do wydawanych w niniejszej sprawie zezwoleń na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

W myśl 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, o czym była już mowa, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. W świetle zaś ust. 3 powołanego wyżej artykułu zezwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo (pkt 1); powyżej 4,5% do 18 % zawartości alkoholu, z wyjątkiem piwa (pkt 2); powyżej 18% zawartości alkoholu (pkt 3).

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy narusza powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego w sytuacji, kiedy z uwagi na reglamentowaną liczbę zezwoleń, która jest mniejsza od liczby wniosków zgłoszonych przez przedsiębiorców zainteresowanych wspomnianą działalnością, prowadząc postępowanie zmierzające do wydania zezwolenia lub zezwoleń właściwy organ samorządu terytorialnego winien to uczynić w jednym postępowaniu, którego przedmiotowe granice wyznacza dany rodzaj alkoholu ze względu na kryterium zawartości alkoholu, i udziałem wszystkich przedsiębiorców ubiegających się o wydanie takiego zezwolenia. Rozstrzygnięcie tej kwestii przesądza również o powinności organu (albo jej braku) doręczenia decyzji przyznającej zezwolenie jednemu lub kilku przedsiębiorcom również pozostałym przedsiębiorcom (konkurentom), ubiegającym się o zezwolenia, co wywierała skutki procesowe w postaci możliwości wniesienia odwołania przez przedsiębiorców, którym odmówiono udzielenia wnioskowanego zezwolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny, wbrew poglądowi zajętemu w skardze kasacyjnej, podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w omawianej sytuacji mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, której granice przedmiotowe zakreśla rodzaj alkoholu z uwagi na jego zawartość we napoju, jednakże toczącą się z udziałem wszystkich podmiotów wnioskujących o udzielenie zezwolenia na taką działalność. Mamy więc tutaj do czynienia w jednej sprawie z wielością stron o przeciwstawnych interesach, będących konkurentami na detalicznym rynku napojów alkoholowych danego rodzaju. Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie przewiduje możliwość występowania w jednej sprawie więcej niż jednej strony. Można tutaj wskazać na przepis art. 61 § 4 k.p.a., zgodnie z którym o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Na posiadanie w jednym postępowaniu administracyjnym przymiotu strony przez wszystkich przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenie na sprzedaż alkoholu danego rodzaju przemawiają istniejące między nimi więzy o charakterze materialnoprawnym. Ich źródłem są przede wszystkim istniejące między nimi relacje konkurencyjne. Można wskazać, iż w świetle art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.) przez "konkurentów" rozumie się przedsiębiorców, którzy wprowadzają lub mogą wprowadzać albo nabywają lub mogą nabywać, w tym samym czasie, towary na rynku właściwym. Toteż, zezwolenie na sprzedaż alkoholu danego rodzaju, o którym mowa w przepisie art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie tylko kształtuje stosunek administracyjnoprawny, ale także wpływa na relacje konkurencyjne, zamykając przynajmniej niektórym przedsiębiorcom możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie objętym treścią wspomnianego zezwolenia. Zatem, w świetle art. 28 k.p.a., wszyscy przedsiębiorcy ubiegający się o deficytowe zezwolenie na sprzedaż alkoholu danego rodzaju posiadają interes prawny uczestnictwa w omawianym postępowaniu. Dodać też można, że skoro stronami postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu danego rodzaju są wszyscy wnioskodawcy ubiegający się o takie zezwolenie, ma do takiego postępowania zastosowanie powołany przepis art. 61 § 4 k.p.a, nakładający na organ obowiązek zawiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkie strony. W rezultacie organ prowadzi jedną sprawę administracyjną z udziałem wszystkich wnioskodawców ubiegających się o zezwolenie na sprzedaż danego rodzaju alkoholu, mając tym samym obowiązek doręczenia wszystkim tym wnioskodawcom, jako stronom postępowania, decyzję wydaną w takiej sprawie (art. 104 § 1 k.p.a.), o której mowa w przepisie art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Na wykładnię wskazanych wyżej przepisów w kierunku przyznania przymiotu strony w jednym postępowaniu administracyjnym wszystkim wnioskodawcom składającym wniosek o przyznanie deficytowego zezwolenia na sprzedaż alkoholu danego rodzaju może także wskazywać art. 22 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zasada wolności gospo darczej nie jest wolnością chronioną w sposób absolutny, gdyż doznaje ona ograniczenia w granicach zakreślonych ustawą. W realiach niniejszej sprawy ograniczenia w zakresie swobody sprzedaży alkoholu reguluje powołana już ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Niemniej, prowadzenie jednego postępowania administracyjnego z udziałem wszystkich przedsiębiorców, którzy złożyli wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu, w lepszym stopniu przyczynia się do realizacji konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej, gdyż stwarza realną możliwość kontroli instancyjnej i sądowej decyzji wydawanych w trybie art. 18 ust. 1 wspomnianej ustawy.

Skoro wszyscy wnioskodawcy ubiegający się o wydanie deficytowego zezwolenia na sprzedaż danego rodzaju alkoholu są stronami jednego postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji, o której mowa w art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, w rezultacie należy przychylić się do prezentowanego w doktrynie poglądu B. Adamiak, w świetle którego, w przypadku gdy o udzielenie zezwolenia na prowadzenie sprzedaży alkoholu (..) ubiega się dwa lub więcej osób, mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, w której jedynie występuje wielość stron. Nie mamy wówczas do czynienia z wielością spraw administracyjnych, które łączy się formalnie do rozpoznania w jednym postępowaniu, a prowadzone jest postępowanie, którego przedmiotem jest jedna sprawa administracyjna, zakończona decyzją administracyjną. Nie ma zatem podstaw do sięgania do art. 62 k.p.a. (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, str. 357).

Dla kwestii przymiotu strony w jednym postępowaniu administracyjnym, przysługującym wszystkim wnioskodawcom ubiegającym się o wydanie zezwolenia na dany rodzaj alkoholu, obojętna lokalizacja punktów sprzedaży alkoholu, do czego nadmierne znaczenie przywiązuje się w skardze kasacyjnej. Po pierwsze, na etapie wydawania zezwolenia na sprzedaż alkoholu lokalizacja punktu sprzedaży danego przedsiębiorcy została już wcześniej pozytywnie zaopiniowana przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 18 ust. 3a powołanej ustawy). Ponadto z natury rzeczy lokalizacja punktu sprzedaży alkoholu jest inna w odniesieniu do każdego z podmiotów zgłaszających wniosek o wydanie omawianego zezwolenia. Wskazanie miejsca prowadzenia wspomnianej działalności jest sprawą wtórną, która zaktualizuje się dopiero w odniesieniu do jednego podmiotu, któremu, po przeprowadzeniu wspólnego dla wszystkich wnioskodawców postępowania administracyjnego, zostanie udzielone zezwolenie.

Reasumując, jeżeli liczba planowanych zezwoleń na sprzedaż alkoholu danego rodzaju jest mniejsza od liczby złożonych wniosków właściwy organ samorządu terytorialnego ma obowiązek prowadzenia jednego postępowania administracyjnego z udziałem wszystkich przedsiębiorców, którzy złożyli stosowny wniosek, a tym samym doręczenia im decyzji o udzieleniu zezwolenia na sprzedaż alkoholu jednemu lub kilku podmiotom, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a to dla umożliwienia złożenia odwołania tym przedsiębiorcom, którzy takiego zezwolenia nie uzyskali.

Taki sposób prowadzenia postępowania powinien być traktowany jako wzorzec. Uwzględnienie okoliczności konkretnej sprawy wymaga od organu przeprowadzenia ponownego postępowania w sprawie zakończonej wydaniem zezwolenia spółce V. na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 4,5% do 18%, jak to miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, z udziałem wszystkich podmiotów, które ubiegały się o to zezwolenie i uzyskały pozytywną opinię gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych.

W świetle powyższych rozważań, uchylając zaskarżoną decyzję, a to z uwagi na uchybienie ze strony organu powinności prowadzenia jednego postępowania z udziałem wszystkich wnioskodawców ubiegających się o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu danego rodzaju, Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, a mianowicie art. 28 k.p.a., art. 18 ust. 1, ust. 3a, ust. 5, ust. 7 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył również przepisu art. 62 k.p.a., gdyż, jak to już wyżej wskazano, trafnie wywiódł, iż w niniejszej sprawie przepis ten nie miał zastosowania, gdyż w sprawie mamy do czynienia z wielością stron w jednym postępowaniu (sprawie), nie zaś z wielością spraw, co stanowi przedmiot regulacji art. 62 k.p.a.

Nie jest także oparty na usprawiedliwionej podstawie, podniesiony w ostatniej kolejności, zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji ustawy Prawo działalności gospodarczej w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 sierpnia 2004 r. poprzez przyjęcie, że art. 28 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 3 tej ustawy miał zastosowanie do zezwoleń wydawanych na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, skoro kwestia ta nie ma jakiegokolwiek znaczenia w sprawie, tym bardziej, gdy tych przepisów nie zastosowano w sprawie. Sąd zastosował przepisy obowiązujące według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Skoro skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega ona oddaleniu, stosownie do przepisu art. 184 p.p.s.a.