Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1117/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA T. Zbrojewski, Asesor WSA A. Blewązka (spr.), Asesor WSA R. Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego B. Czyżewska, po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi B.A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II S.A. / Łd 1117 / 05

U Z A S A D N I E N I E

Postanowieniem Nr [...], z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez B. A., na postanowienie Nr [...], z dnia [...], wydane przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu, z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, działając na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1, w związku z art. 106 i art. 144 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 23. marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz przepisów art. 19 ust. 2 pkt 4 i ust. 5, art. 21 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21. marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 roku, Nr 71, poz. 838 ze zm.), postanowiło utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż postanowieniem Nr [...], wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. w dniu [...], Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu, po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Prezydenta Miasta Ł. o uzgodnienie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przez B. A. przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania, nadbudowie i rozbudowie budynku położonego w Ł., przy Alei A, odmówił uzgodnienia.

Na powyższe postanowienie B.A. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., stwierdzając, iż cechą charakterystyczną komercyjnych nieruchomości nie tylko w Polsce, ale i w Europie jest ich narożnikowa lokalizacja w obrębie skrzyżowań o dużym natężeniu ruchu, która to lokalizacja jest niejednokrotnie gwarantem ich ekonomicznej egzystencji. Dotyczy to w szczególności polskich domów towarowych, zlokalizowanych w centrach wszystkich dużych miast w Polsce, położonych w obszarze oddziaływania dużych skrzyżowań. Zdaniem odwołującego się – przyjmując stanowisko wyrażone przez organ I instancji działalność tych domów nie byłaby możliwa, gdyż dla większości z nich warunki obsługi są daleko gorsze, w porównaniu do lokalizacji nieruchomości położonej w Ł. przy Alei A. Odwołujący się podkreślił, iż wyjazd z podwórza nieruchomości jest faktycznie zjazdem publicznym, gdyż korzystają z niego pracownicy, kontrahenci oraz klienci firm z sąsiednich nieruchomości komercyjnych, prowadzących od wielu lat działalność gospodarczą, a zlokalizowanych pod adresem:Ł., Aleja B. Odwołujący się wskazał, iż po modernizacji dostęp pojazdów do tej nieruchomości będzie zamknięty, a tym samym ruch kołowy znaczenie ograniczony. Nadto odwołujący się podniósł, iż od wielu lat pas chodnika położony od strony zarówno Alei A, jak i Alei B jest wykorzystywany na miejsca parkingowe, a codzienne obłożenie pojazdami jest tak duże, że niejednokrotnie samochody parkują w świetle wjazdu do podwórza lub blokują dostęp do głównych drzwi wejściowych budynku.

Zdaniem odwołującego się organ I instancji wyłącznie uznaniowo traktuje odmowę uzgodnienia warunków zabudowy, wykorzystując przytoczone przepisy prawa z naruszeniem przepisu art. 5 Kodeksu cywilnego. Przy czym czynnik uznaniowy jest czynnikiem subiektywnym, który nie jest poparty żadnymi wskaźnikami, jak chociażby zbadaniem natężenia ruchu w obecnie istniejącym wyjeździe z podwórza, czy natężenia ruchu na skrajnym zewnętrznym pasie ruchu Alei A, albo ustaleniem ilości kolizji spowodowanych przez pojazdy wyjeżdżające z podwórza przedmiotowej nieruchomości.

Odwołujący się wskazując na szereg okoliczności sprawy, w tym na wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku u zbiegu Alei A i B w 1937 roku, rażące niezrozumienie powoływanych przepisów prawa oraz intencji ustawodawcy, brak dobrej woli i podejmowanie decyzji o zabarwieniu mocno emocjonalnym, wniósł ostatecznie o szybkie i pozytywne rozpatrzenie zażalenia. Do zażalenia odwołujący się dołączył pięć zdjęć, które w jego ocenie, uzasadniają stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zażalenia

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w następstwie rozpatrzenia powyższego zażalenia uznało, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie i utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wskazał, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., które postanowieniem z dnia [...], Nr [...], uchyliło postanowienia organu I instancji z dnia [...], Nr [...] o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i przekazało sprawę temu organowi celem ponownego rozpatrzenia, wskazując na naruszenia proceduralne. Tym samym postanowienie z dnia [...], wydane przez organ I instancji jest konsekwencją ponownego rozpatrzenia sprawy.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż pismem z dnia 14. lutego 2004 roku B. A. złożył organowi I instancji wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w związku z planowaną zmianą sposobu użytkowania, rozbudową i nadbudową istniejącej kamienicy mieszkalnej położonej w Ł. przy Alei A. Wniosek powyższy został złożony w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27. marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis art. 59 ust.1 powołanej powyżej ustawy stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem przepisów art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w przepisie art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 tejże ustawy stanowi natomiast, iż decyzję, o której mowa w przepisie art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego lub obszarów przyległych do ujętej w planie projektowanej inwestycji drogowej. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie przepisu art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie: k.p.a.) .

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 106 par. 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii albo zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

Organ odwoławczy podał, iż w przedmiotowej sprawie istnieje norma prawa materialnego uzależniająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy od uzgodnienia wydanego przez inny organ, tą normą jest przepis art. 60 ust. 1, w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy z dnia 23. marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie natomiast z przepisem art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21. marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 roku, Nr 71, poz. 838 ze zm.) zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3 i ust. 5 są dla dróg:

1). krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad,

2). wojewódzkich - zarząd województwa,

3). powiatowych - zarząd powiatu,

4). gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Przepis art. 19 ust. 5 powołanej powyżej ustawy stanowi się, iż w granicach miast na prawach powiatu, a takim jest Gmina Ł., zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Dalej przepis art. 21 ust. 1 powołanej powyżej ustawy stanowi, iż zarządca drogi, o którym mowa w przepisie art. 19 ust. 2 pkt 2 - 4 oraz ust. 5 i 6, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie został utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż Rada Miejska w Ł. uchwałą nr [...], z dnia [...] w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie Zarząd Dróg i Transportu (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego Nr 160, poz. 1570 ze zm.) utworzyła jednostkę organizacyjną będącą zarządem drogi. Tym samym – w ocenie organu odwoławczego – jest poza spornym, iż zarządca dróg w Gminie Ł., jakim jest Prezydent Miasta Ł., wykonuje swe obowiązki przy pomocy powołanej przez Radę Miejską w Ł. jednostki organizacyjnej – Zarządu Dróg i Transportu. Tym samym wszelkie rozstrzygnięcia podejmowane przez Zarząd, są wydawane z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, iż postanowieniem z dnia [...], Nr [...], uchylając uprzednio wydane postanowienie organu I instancji, wskazało na konieczność uzasadnienia swego stanowiska przez ten organ, jak również na zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. W obecnym stanie sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż usunięte zostały powyższe wadliwości, zaś postanowienie wydane przez organ I instancji nie narusza obowiązujących norm prawa. W ocenie organu odwoławczego jest poza spornym, iż to ustawodawca – nie zaś urzędnik, organ l instancji, czy też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. – kształtując postępowanie zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy, wskazał na konieczność dokonania szeregu uzgodnień, o czym wprost stanowi przepis art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27. marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wymieniając organy zobowiązane do wydania stosownych postanowień uzgadniających. Zadaniem Prezydenta Miasta Ł., w którego imieniu działa Zarząd Dróg i Transportu, w zakresie jego właściwości jest uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego lub obszarów przyległych do ujętej w planie projektowanej inwestycji drogowej (art. 53 ust. 4 pkt 9 powołanej powyżej ustawy). Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił również uwagę na fakt, iż w przepisie art. 20 ustawy z dnia 21. marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 roku, Nr 71, poz. 838 ze zm.) określone zostały zadania zarządcy drogi, do których w szczególności należy: realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu i wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych.

Organ odwoławczy wskazał, iż planowana inwestycja znajduje się w obszarze przyległym do pasa drogowego Alei A i B, a zatem do zarządcy drogi należy ocena tego, czy ma ona wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Organ I instancji stwierdził, co zdaniem organu odwoławczego jest oczywiste, że planowana inwestycja, wobec zmiany przeznaczenia budynku spowoduje zwiększenie ruchu, co w przypadku skrzyżowania ulic o takim natężeniu ruchu stanowić będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa. Ponadto organ podkreślił, iż nie jest dopuszczalne lokalizowanie zjazdu o charakterze publicznym w obszarze oddziaływania skrzyżowania, bowiem pozostaje to w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie normami prawa zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2. marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).

Zdaniem organu odwoławczego powyższe stanowisko wyrażone przez organ I instancji nie jest poglądem dowolnym, jak również nie nosi znamion podejmowania rozstrzygnięć w oparciu o "zabarwienie emocjonalne", co zarzucił odwołujący się. Tym bardziej, iż jest oczywistym, że teren planowanej inwestycji znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania o znacznym rozmiarze ruchu, gdzie ustalona została określona organizacja ruchu i wszelkie zmiany, w tym zwiększenie ruchu, spowodowane zmianą przeznaczenia dotychczasowej zabudowy, mają niewątpliwie wpływ na bezpieczeństwo ruchu.

Organ odwoławczy wskazał, iż skoro organ I instancji w zakresie swej właściwości dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności odniósł się do istniejącego stanu faktycznego – organizacji ruchu drogowego, charakteru skrzyżowania, istniejącego zakazu zatrzymywania, jak również zastosował obowiązujące normy prawa i ocena ta nie nosi znamion dowolności, to brak jest podstaw do wywodzenia, iż wydane postanowienie narusza prawo. Powyższe stanowisko pozostaje w zgodzie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zachowującym aktualność również w obecnym stanie prawnym, czego przykładem wyrok sądu administracyjnego z dnia 28. września 2001 roku, w sprawie sygn. akt II SA 1818/00 (niepublikowany).

Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu organ odwoławczy wskazał, iż norma zawarta w przepisie art. 5 Kodeksu cywilnego, wbrew poglądom wyrażonym w zażaleniu nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym, chyba, że dana norma z zakresu administracyjnego prawa materialnego wprost tak stanowi, a taka sytuacja nie ma miejsca w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Organ wskazał na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15. grudnia 1998 roku w sprawie sygn. akt l SA 649/98 (niepublikowany), zgodnie z którym "przepis art. 5 k.c. może mieć zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, o ile konkretny przepis prawa materialnego do niego odsyła". Podobne stanowisko wyraził sąd administracyjny w wyroku z dnia 9. stycznia 2001 roku w sprawie sygn. akt IV SA 1826/00 (niepublikowany), jak również w wyroku z dnia 8. września 1999 roku w sprawie sygn. akt l SA/Wr 1302/97 (niepublikowany), wskazując jednoznacznie, że przepisy "art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wykluczają stosowanie zasad współżycia społecznego w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej, że zasady współżycia społecznego nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej i skargi sądowej, nie mogą modernizować i modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego".

W ocenie organu odwoławczego okoliczność, iż na określonym terenie parkują pojazdy, lekceważąc zakaz zatrzymywania się, bądź jakikolwiek inny zakaz wynikający z norm prawa, nie stanowi o tym, iż organ administracji w zakresie swej właściwości winien usankcjonować taki stan rzeczy. Odrębnym zagadnieniem jest wydanie postanowienia uzgadniającego decyzję o warunkach zabudowy, a odrębnym egzekwowanie istniejących nakazów bądź zakazów.

Zdaniem organu odwoławczego odnoszenie stanu faktycznego, jaki miał miejsce w 1937 roku, a więc w dacie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, do stanu obecnego, w sposób oczywisty nie może być skuteczne. Chociażby zupełnie inny stan ówczesnego skrzyżowania, jak również odmienny i nieporównywalny ruch pojazdów nie pozwalają na dokonanie jakichkolwiek porównań.

Dalej organ wskazał, iż słuszny jest pogląd wyrażony w zażaleniu, iż organ administracji jest zobowiązany do współpracy z inwestorem, tak by inwestycja mogła zostać zrealizowana. Jednakże owa słuszność istnieje do momentu, kiedy interes inwestora nie pozostaje w sprzeczności, czy to z interesem społecznym (art. 7 k.p.a.), czy to (bądź również) z obowiązującymi normami prawa (art. 6 k.p.a.). Utrwalone orzecznictwo sądu administracyjnego wskazuje, iż zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu wyrażona w przepisie art. 7 k.p.a. nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, nadto zaś granicą uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym słusznego interesu strony jest zaistnienie kolizji z interesem społecznym. Powyższe zapatrywanie – w ocenie organu – pozostaje w zgodzie w poglądami wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25. lutego 2002 roku w sprawie sygn. akt II SA 3126/00 (nie publikowany), jak również w wyroku z dnia 18. stycznia 1995 roku w sprawie sygn. akt SA/Wr 1386/94; POP 1996/6/181).

Ponadto organ wskazał, iż zasadne jest zwrócenie uwagi na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22. maja 2001 roku w sprawie sygn. akt II SA 1323/00 (niepublikowany), zgodnie z którym "zarządca drogi obowiązany jest do takiego działania, by droga była wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem, a pod względem technicznym zapewniała bezpieczeństwo użytkownikom. Dlatego też, załatwiając indywidualną sprawę strony obowiązany jest uwzględnić jej słuszny interes do granic, w których nie koliduje on z interesem publicznym. W tym przypadku interes społeczny wyraża się w bezpieczeństwie użytkowników drogi i przedkłada się nad interes strony". W tym stanie rzeczy organ podkreśli, iż kwestie kto konkretnie jest inwestorem, jakie ma zamiary i czy wystąpił z wnioskiem o dotację, jak również to, w jaki sposób realizowane są inne inwestycje poza terytorium RP, pozostają poza jego oceną. Podobnie organ uznał za chybiony zarzut o emocjonalnym zabarwieniu wydanego rozstrzygnięcia podkreślając, iż w swym postanowieniu organ ten odniósł się do obowiązujących norm prawa, do zakresu swej właściwości, jak również do stanu faktycznego mającego miejsce w przedmiotowej sprawie.

Organ zgodził się natomiast w poglądem wyrażonym w zażaleniu, iż obowiązujące normy prawa, do których stosowania są zobowiązane organy administracji, mogą powodować utrudnienia w dokonywaniu określonych inwestycji, jednakże ocena prawa tych norm nie należy do stosujących prawo.

Konkludując organ odwoławczy wskazał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby postanowienie wydane przez organ I instancji naruszało obowiązujące normy prawa, co w konsekwencji stanowi, że wniesione zażalenie nie mogło być skuteczne.

Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę organu I instancji, iż nie ma w obrocie prawnym rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej Nr 430, a wyłącznie rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2. marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Tym niemniej uchybienie powyższe nie miało wpływu na wynik podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

W dniu 12. października 2004 roku skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wywiódł B.A. zarzucając:

1. naruszenie przepisu art. 106 par. 1 k.p.a. polegające na wydaniu postanowienia wstępnego przez ten sam organ, który jest uprawniony do wydania decyzji,

2. naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu wszelkich istotnych dla sprawy elementów stanu faktycznego,

3. naruszenie przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy postanowienia prowadzącego do takiego ograniczenia prawa własności, które ogranicza istotę prawa własności. Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż zaskarżone postanowienie jest niesłuszne, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł., mimo, iż postanowienie to zapadło z naruszeniem zarówno prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności skarżący wskazał na oczywistą obrazę przepisu art. 106 par. 1 k.p.a. podnosząc, iż organem uprawnionym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest Prezydent Miasta Ł.. Zarządcą drogi również jest Prezydent Miasta Ł.. Zgodnie z przepisem art. 21 ust. l ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi może wykonywać ten zarząd poprzez jednostkę organizacyjną będącą zarządem drogi. Jednakże zarząd drogi nie jest "innym organem" w rozumieniu art. 106 k.p.a. Tym samym – w ocenie skarżącego – brak było podstawy do wydania jakiegokolwiek postanowienia. Przepisy art. 53 ust. 4 pkt. 9 w związku z art. 64 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają podstawy do uzgodnień z zarządcą drogi wydawanych w formie postanowienia w sytuacji gdy istnieje tożsamość organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i organu będącego zarządcą drogi. W takim wypadku wydawanie uzgodnienia w formie postanowienia na podstawie przepisu art. 106 par. 5 k.p.a. jest niedopuszczalne.

Niezależnie do powyższego skarżący wskazał, iż postanowienie organu odwoławczego zostało wydane z oczywistym naruszeniem przepisów postępowania w zakresie zarówno zebrania materiału dowodowego, jak i jego oceny. W szczególności wszelkie rozważania organu I instancji oparte są o spekulacje nie mające pokrycia w jakimkolwiek zebranym w sprawie materiale dowodowym. Zmiana funkcji budynku z mieszkaniowej na usługowo – biurowo – handlową w żaden sposób nie musi się wiązać ze zmianą charakteru zjazdu z nieruchomości, a w szczególności nie musi generować zwiększenia ruchu z tego zjazdu. Zjazd ten nie ma w swoich zamierzeniach służyć do obsługi parkingu przeznaczonego dla klientów biur czy sklepów, lecz wyłącznie do obsługi dostaw towaru. W takim wypadku ruch pojazdów może być nawet mniejszy od ruchu pojazdów generowanego przez użytkowników mieszkań. Biegli obu instancji nie przeprowadzili jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie wpływu zmiany przeznaczenia budynku na prognozowany ruch pojazdów poprzez istniejący zjazd.

Dalej skarżący podniósł, iż zaskarżone postanowienie w sposób oczywisty narusza przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z przywołanym przepisem własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zaskarżone postanowienie nie dość, iż prowadzi do ograniczenia prawa własności w sposób naruszający jego istotę, to opiera się wyłącznie na przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2. marca 1999 roku, a w szczególności na przepisie par. 113 ust. 7 tego rozporządzenia. Zdaniem skarżącego nie można na podstawie przepisów rozporządzenia doprowadzić do pozbawienia nieruchomości jakiegokolwiek zjazdu i tym samym wyłączyć ją z możliwości zagospodarowania. Przywołane przez organ I instancji przepisy rozporządzenia nie mają przy tym charakteru bezwzględnych zakazów. Zapisy zawarte w tych przepisach mają charakter zaleceń. Użycie w tego rodzaju przepisach słów “powinno" wskazuje tego rodzaju charakter. Jeżeli zatem usytuowanie zjazdu nie jest możliwe z zachowaniem tych zaleceń, to przepisy rozporządzenia nie stanowią podstawy do pozbawienia właściciela dostępu do drogi publicznej dla ruchu kołowego a tym samym do ograniczenia prawa własności. Dla ograniczeń prawa własności wymagana jest bowiem forma ustawy.

Nadto skarżący wywiódł, iż tego rodzaju ograniczenie prawa własności, które prowadzi do braku możliwości zmiany przez właściciela sposobu korzystania z nieruchomości na sposób bardziej – jego zdaniem – efektywny, narusza samą istotę prawa własności. Istota prawa własności polega bowiem nie tylko na korzystaniu z przedmiotu własności w taki sposób, jak dotychczas lecz także na możliwości wprowadzenia zmian w sposobie korzystania z przedmiotu własności w zgodzie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem przedmiotu własności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na postanowienie wydane w trybie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 23. marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż decyzję o warunkach zabudowy (art. 51 ust. 1, w związku z art. 60 ust. 1 tejże ustawy) wydaje się po uzgodnieniu między innymi z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego lub obszarów przyległych do ujętej w planie projektowanej inwestycji drogowej.

Mając na uwadze, iż dla terenu objętego wnioskiem inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to nie budzi uwag krytycznych dokonana przez organy – właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy – subsumcja przytoczonych przez inwestora okoliczności faktycznych. Wszak przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Dalej przepis art. 60 ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w przepisie art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W tym stanie rzeczy prawidłowa jest konkluzja organów, iż wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy winno nastąpić po uprzednim dokonaniu określonych przez ustawę uzgodnień, w tym z zarządcą drogi, a to z uwagi na to, iż nieruchomość, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy przylega do pasa drogowego.

Przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie przepisu art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi natomiast o tym, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę, natomiast organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 par. 1, 2, 3, 5 k.p.a.).

Wbrew temu, co podnosi strona skarżąca, uzgodnienie, które wymagane jest przez przepis art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ogranicza się jedynie do zajęcia stanowiska przez inny organ niż ten, który władny jest rozpoznać sprawę o ustalenie warunków zabudowy. Skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym takiego rodzaju ograniczeń nie przewiduje, to nie może być uznany za uzasadniony zarzut strony skarżącej, iż prezydent miasta, jako organ I instancji dokonując uzgodnienia z zarządcą drogi, dokonał w istocie uzgodnienia z samym sobą. Owszem poprawna jest konkluzja strony skarżącej, iż dokonanie uzgodnienia przez prezydenta miasta ze stacio municipi, powołanym w trybie przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21. marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 roku, Nr 71, poz. 838 ze zm) jest w istocie uzgodnieniem decyzji o warunkach zabudowy z samym sobą, ale na gruncie przepisu art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest to powód do podważenia takiego działania organu uzgadniającego.

Powyższego zapatrywania nie zmienia okoliczność, iż przywołany powyżej przepis art. 106 k.p.a. stanowi o uzależnieniu wydania decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Zgadzając się z generalną tezą, iż powyższy przepis nie może stanowić podstawy do uzgodnień między tym samym organem, podnieść należy, iż przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jedynie o tym, iż uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie przepisu art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż norma ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie odsyła przy dokonywaniu uzgodnień do całego przepisu art. 106 k.p.a. lecz jedynie do tych jego regulacji, które stanowią o trybie dokonywania uzgodnień. Samodzielnie natomiast przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu określają, z jakimi organami uzgodnienie to winno być dokonane, nie stawiając w tym zakresie ograniczenia, iż uzgodnienie to winno być dokonane wyłącznie z "innym organem’ w rozumieniu przepisu art. 106 k.p.a..

Przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21. marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 roku, Nr 71, poz. 838 ze zm.) stanowi, iż zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Ustawa to stanowi jednocześnie, iż włączenia do drogi ruchu drogowego z terenu przyległego do pasa drogowego odbywa się poprzez zjazd, który ustawa definiuje jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych). Konkludując wskazać wypada, iż uzgodnienie, o którym mówią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje swe materialno – prawne podstawy w przepisach ustawy o drogach publicznych, które stanowią, iż możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części odbywa się poprzez stosowny zjazd.

Przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2. marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), odnosząc się do zjazdów dokonują ich rozgraniczenia na zjazdy publiczne, definiując je jako zjazdy co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego, oraz na zjazdy indywidualne, rozumiane jako zjazdy do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Dalej przepisy tegoż rozporządzenia określają precyzyjnie zasady sytuowania, projektowania i budowy zjazdów (par. 77, par. 78, par. 79 rozporządzenia). Przepisy rozporządzenia stanowią nadto, iż połączenie obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą, jeżeli nie jest ono usytuowane bezpośrednio przy jezdni, powinno być zapewnione za pomocą dwu lub jednokierunkowego wyjazdu i wjazdu, przy czym wyjazd z drogi do obiektu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (par. 113 pkt 1 i 7 omawianego rozporządzenia). Wypływa z tego wniosek, iż bez względu na charakter zjazdu (publiczny, czy indywidualny) nie jest możliwe jego usytuowanie w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Skoro powyższe zapatrywanie legło u podstaw rozstrzygnięcia organów administracji odmawiających uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, to uznać wypada, iż odpowiada ono prawu.

Wypada natomiast zgodzić się ze stroną skarżąca, iż organy administracji zbierając materiał dowodowy w sprawie dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie poczyniły rzetelnych ustaleń w kwestii rozmiaru ruchu drogowego włączającego się do drogi publicznej poprzez przedmiotowy zjazd, zaś zaprezentowane wnioski o zwiększeniu się tegoż ruchu w następstwie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego mają jedynie spekulacyjny charakter. Tym niemniej powyższa słabość postępowania wyjaśniającego pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Skoro bowiem przepisy prawa nie dopuszczają możliwości sytuowania zjazdów i to bez względu na ich rodzaj, w obszarze oddziaływania skrzyżowania, to z całą pewnością wystarczającym ustaleniem jest dokonane przez organy wskazanie położenia przedmiotowej nieruchomości w obszarze oddziaływania skrzyżowania.

Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, iż sytuacja w jakiej się znajduje w następstwie wydania kwestionowanych postanowień, wskazuje na przejaw dyskryminacji, w szczególności, gdy weźmie się pod uwagę, iż inne nieruchomości położone u zbiegu skrzyżowań są wykorzystywane w sposób komercyjny. Zaprezentowane powyżej poglądy na temat przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazują na to, iż to nie przykład zagospodarowania innych nieruchomości winien stanowić podstawę do działań administracji. Taką podstawę, co starał się wskazać organ odwoławczy, mogą stanowić jedynie przepisy prawa, a te jednoznacznie sprzeciwiają się lokalizacji zjazdu z tereny przedmiotowej nieruchomość, z uwagi na jej położenie w obszarze oddziaływania skrzyżowania.

Powyższego stanowiska nie może zmienić wskazanie na to, iż w chwili obecnej nieruchomość ma urządzony zjazd, który z uwagi na dotychczasowy sposób wykorzystywania obiektu budowlanego należałoby zaklasyfikować, jako zjazd indywidualny. Skoro skarżący zamierza dokonać zmiany sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego poprzez nadbudowę i rozbudowę obiektu budowlanego, a także poprzez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, to zmiany te muszą zostać dokonane na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów, a te jednoznacznie stanowią o niemożliwości lokalizacji jakiegokolwiek zjazdu w miejscu jego dotychczasowego funkcjonowania.

Podobnie nie jest trafiony zarzut naruszenia przez organy administracji normy przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P. Przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2. marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) wydane zostały z upoważnienia przepisu art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7. lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), a zatem mając ustawową delegację mogą ingerować w prawa i kształtować obowiązki podmiotów, w tym również i zakres prawa własności. W żadnym wypadku przepisy te nie pozbawiają skarżącego władztwa nad przedmiotową nieruchomością, a zatem nie naruszają istoty prawa własności. Ponadto powyższe zarzuty wydają się być przedwczesne bowiem przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest wyłącznie postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Jego treść, mimo, iż ma wpływ ma treść decyzji o warunkach zabudowy, to wcale nie musi jej determinować

Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.