Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2658/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 193/13 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 193/13 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], Burmistrz Miasta Bychawa odmówił J. S. przyznania zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek zawartych w art. 38 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), bowiem osiągany przez dwuosobową rodzinę wnioskodawczyni dochód w październiku 2012 r. w wysokości 1.018,31 zł (świadczenie emerytalne matki – 886,92 zł i dodatek mieszkaniowy – 131,39 zł), przekracza kryterium dochodowe rodziny wynoszące 912 zł. Do dochodu organ nie wliczył kwoty alimentów, bowiem strona oprócz dodatku mieszkaniowego otrzymywanego na dwuosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada własnego stałego dochodu, pozostaje na utrzymaniu matki i w żaden sposób otrzymywane alimenty od matki nie zmieniają dochodu rodziny.

Organ zwrócił uwagę, że J. S. zamieszkuje i pozostaje we wspólnym gospodarstwie z matką H. P., pomimo posiadania przez matkę opiekuna w osobie syna T. S. Podczas wielokrotnych wizyt pracownika socjalnego w środowisku nigdy nie zastał opiekuna. Z zeznań opiekuna przeprowadzonych w dniu 11 października 2012 r. na okoliczność sprawowania opieki wynika, że rachunki płaci czasem opiekun, ale robi to także wnioskodawczyni, podobnie posiłki sporządzane są zarówno przez opiekuna, jak i wnioskodawczynię. J. S. razem z matką chodzi do lekarza, zatem przyczynia się do poprawy warunków życia matki, wspólnie z nią gospodarując.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...].

Organ odwoławczy potwierdził ustalenia organu I instancji, że dochód rodziny wnioskodawczyni przekracza kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania zasiłku okresowego.

Kolegium podzieliło również stanowisko, że odwołująca nie jest osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z matką rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Zdaniem organu II instancji, z analizy akt sprawy, a zwłaszcza z ustaleń wywiadu środowiskowego, wynika, że odwołująca mieszka z matką, na którą ubiegała się o świadczenie pielęgnacyjne, dlatego nie można uznać, że ustalenia co do prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego są dowolne. J. S. potwierdziła w odwołaniu, że sporadycznie opiekuje się matką. W sytuacji, gdy matka ma opiekuna, można przyjąć, że obecnie jej opieka nad matką nie wymaga stałego, osobistego angażowania. Kolegium nie znalazło również podstaw do kwestionowania ustaleń pracownika socjalnego, że podczas wizytacji w środowisku nigdy nie zastał opiekuna w mieszkaniu. Na podstawie tych ustaleń organ nie stwierdził, że opiekun nie sprawuje opieki nad H. P., jak również nie stwierdził, że opiekę sprawuje wyłącznie odwołująca.

W ocenie organu odwoławczego, odwołująca i jej matka nie mają możliwości prowadzenia dwóch odrębnych gospodarstw, ponieważ tylko matka ma emeryturę w wysokości 886,92 zł netto pozwalającą na utrzymanie domu i odwołującej. J. S. mieszka wraz z matką w lokalu stanowiącym własność matki, składającym się z jednego pokoju, kuchni oraz łazienki. Jest osobą bezrobotną od kilkunastu lat bez prawa do zasiłku, otrzymuje dodatek mieszkaniowy dla dwuosobowego gospodarstwa domowego wypłacany zarządcy. Odwołująca otrzymuje do ręki jedynie ryczałt na zakup opału w kwocie 32,51 zł. Odwołująca zawarła z matką umowę użyczenia mieszkania między innymi dla otrzymania dodatku mieszkaniowego w roku 2006. Kolegium dysponuje materiałem dowodowym, z którego wynika, że H. P. na podstawie decyzji z dnia [...] września 2005 r. nr [...] od 1 października 2005 r. pobierała dodatek mieszkaniowy w kwocie 65,80 zł przyznany dla trzyosobowego gospodarstwa domowego. Od 1 kwietnia 2006 r. do 30 września 2009 r. odwołująca pobierała dodatek mieszkaniowy dla gospodarstwa jednoosobowego. Od 1 października 2009 r. do chwili obecnej odwołująca pobiera dodatek mieszkaniowy dla dwuosobowego gospodarstwa domowego. Odwołująca w lipcu 2010 r. utraciła zasiłek stały, ponieważ, ubiegając się o świadczenia pomocy społecznej, złożyła oświadczenie, że prowadzi gospodarstwo jednoosobowe, zaś ubiegając się o dodatek mieszkaniowy, złożyła oświadczenie odmiennej treści, że gospodarstwo domowe składa się z dwóch osób (tą drugą osobą była H. P.). Od tej pory odwołująca podejmuje działania, które w jej ocenie mają świadczyć o prowadzeniu jednoosobowego gospodarstwa domowego Natomiast, w ocenie Kolegium, są to działania pozorne.

Kolegium, traktując jako wiarygodne wskazanie źródeł dochodu przez odwołującą, przyjęło, że ponoszenie kosztów utrzymania wnioskodawczyni i jej matki odbywa się choćby częściowo ze świadczenia emerytalnego otrzymywanego przez H. P. Prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego oznacza tylko, że wykonywane są wspólnie, w uzgodnieniu, czynności życia domowego w postaci: korzystania z pomieszczeń domowych i sprzętu znajdującego się w domu, utrzymywania czystości, robienia zakupów, przyrządzania i spożywania posiłków, gospodarowania pieniędzmi.

W skardze na powyższą decyzję J. S. podniosła, że organy nie zebrały pełnego materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę stwierdził, że ocena organów obu instancji, iż nie jest ona osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z matką rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy, nie nosi znamion dowolności.

Zdaniem Sądu I instancji prawidłowe jest stanowisko organów administracji, iż skarżąca i jej matka – zamieszkując wspólnie w mieszkaniu H. P. (matki) – prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Skarżąca pozostaje na utrzymaniu matki, gdyż poza dodatkiem mieszkaniowym w kwocie 131,39 zł, pomocą na dożywianie w kwocie 100 zł oraz alimentami od matki w kwocie 100 zł, nie ma własnych dochodów. Skarżąca oraz jej matka zmuszone są do opłacenia nie tylko czynszu za mieszkanie, pokrywanego w większej części przez dodatek mieszkaniowy, lecz również pozostałych kosztów związanych z użytkowaniem wspólnego mieszkania, w szczególności za zużycie energii elektrycznej, wody czy gazu. Oczywistym jest, że osoby te ponosić muszą także koszty zakupu żywności, leków, odzieży i innych niezbędnych potrzeb bytowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podzielił również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1061/11, oddalającym skargę kasacyjną J. S. od wyroku z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 71/11, iż w istniejących warunkach lokalowych niemożliwym jest odrębne gospodarowanie. Nie da się bowiem w żaden sposób wyodrębnić gospodarstwa matki i córki. Mieszkanie, i wszystkie znajdujące się w nim sprzęty służą do użytku dwóch osób. J. S. nie może prowadzić jednoosobowego gospodarstwa także dlatego, że nie posiada własnych środków na jego utrzymanie. Wspólne zamieszkiwanie, finansowane z dochodu tylko jednej osoby, zawsze oznacza wspólne gospodarowanie. Wprawdzie opiekunem H. P. jest jej syn T. S., jednak okoliczność ta nie wyklucza prowadzenia przez skarżącą wspólnego gospodarstwa domowego z matką, gdyż T. S. z matką nie zamieszkuje.

Sąd I instancji podkreślił również, że w świetle art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Skarżąca nie może być uznana za osobę samotnie gospodarującą w rozumieniu przepisów ustawy i jednocześnie za osobę prowadzącą gospodarstwo domowe z inną osobą w rozumieniu przepisów o dodatkach mieszkaniowych.

Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (w tym zasiłku okresowego), w myśl art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, przysługuje w razie spełnienia ustawowego kryterium dochodowego, wynoszącego – dla osoby w rodzinie, jaką jest skarżąca – 456 zł na osobę w rodzinie.

Ponadto organy prawidłowo ustaliły, że dochód rodziny skarżącej w październiku 2012 r., wyniósł 1.018,31 zł i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 912 zł (2 x 456 zł). W tej sytuacji wnioskowane świadczenie nie mogło być skarżącej przyznane. Wprawdzie Kolegium błędnie zaliczyło do dochodu rodziny skarżącej kwotę 100 zł tytułem pomocy na dożywianie, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła J. S., zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c P.p.s.a, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie przez organy administracji obu instancji przepisów:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego, przez przyjęcie, że skarżąca J. S. i jej matka H. P. zamieszkując wspólnie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, podczas gdy faktycznie prowadzą osobno gospodarstwa domowe (H. P. ma opiekuna, który sprząta, robi zakupy, przyrządza posiłki i wykonuje inne niezbędne czynności dnia codziennego a skarżąca nie udziela żadnej pomocy matce przy wykonywaniu zwykłych czynności domowych), gospodarstwo domowe skarżącej i H. P. zostały fizycznie wydzielone, przez przedzielenie pokoju meblościanką i nie mają wspólnych przedmiotów, że skarżąca nie ma własnego dochodu i utrzymuje ze świadczenia emerytalnego H. P., podczas gdy jej dochodem są dodatek mieszkaniowy, alimenty oraz świadczenie pieniężne na zakup żywności, co miało istotny wpływ na ustalenie kryterium dochodowego od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku okresowego;

b) art. 86 k.p.a. przez niezastosowanie, poprzez pominięcie dowodu z przesłuchania strony wskutek czego doszło do nie wyjaśnienia faktów istotnych i do nieuprawnionego stwierdzenia, że skarżąca podejmuje działania pozorne iż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, bowiem faktycznie prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z H. P.;

c) art. 79 k.p.a. przez niezastosowanie, poprzez nie zawiadomienie J. S. o terminie i miejscu przesłuchania świadka T. S. w dniu 11 października 2012 r. wskutek czego pozbawiono skarżącą możliwości jej udziału w przeprowadzeniu dowodu z zeznań tego świadka;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit a. P.p.s.a wskutek błędnej subsumpcji ustaleń faktycznych do przepisów art. 6 pkt 10 i pkt 14 w zw. z art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej przez akceptację przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stanowiska organów, że skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z H. P. rodzinę w rozumieniu przepisów tej ustawy.

Wskazując na powyższe podstawy skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania, z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jednak ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który zaaprobował stwierdzenie organu administracji publicznej, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką H. P. Zdaniem autora skargi kasacyjnej skutkowało to ustaleniem nieprawidłowej liczby członków gospodarstwa domowego i miesięcznego dochodu, od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku okresowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie trafnie uznał, że organ administracji publicznej podjął niezbędne czynności w celu dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowo przyjął, że skarżąca prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe.

W sprawie ustalono, że J. S. mieszka z matką. Skarżąca kasacyjnie jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Otrzymuje dodatek mieszkaniowy w kwocie 131,39 zł, alimenty od matki w kwocie 100 zł oraz świadczenie na dożywianie w kwocie 100 zł. W konsekwencji skarżąca poza wskazanymi wyżej świadczeniami, nie ma innych własnych stałych dochodów, które pokryłyby wydatki związane z zaspakajaniem podstawowych potrzeb życiowych (żywność, leki, odzież, środki czystości). Matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą opieki. Jej dochód stanowi emerytura oraz dodatek pielęgnacyjny (w kwocie 886,92 zł).

Wskazać przy tym należy, że z przepisu art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wynika, iż osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej.

Wspólnie gospodarować, znaczy zatem wspólnie prowadzić gospodarstwo domowe. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II URN 56/95 stwierdził, iż "cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują." Pojęcie wspólnego gospodarowania nie oznacza zatem wyłącznie, tak jak to starała się wykazać skarżąca kasacyjnie, przyczyniania się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności, współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny oraz wykonywania czynności związanych z codziennymi zajęciami. Istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy.

Sąd I instancji zatem trafnie przyjął, że J. S. pozostaje na utrzymaniu matki, gdyż poza dodatkiem mieszkaniowym nie ma stałych własnych dochodów, które pokryłyby wydatki związane z zaspokajaniem podstawowych potrzeb życiowych (żywność, leki, odzież, środki czystości). Należy w takiej sytuacji stwierdzić, że skarżąca kasacyjnie nie może prowadzić odrębnego od matki gospodarstwa domowego także z tego względu, że nie posiada własnych dochodów na jego utrzymanie.

W konsekwencji należało uznać, że przyjęta w sprawie przez organy obu instancji faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a stan faktyczny został prawidłowo wyjaśniony, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny, zaś jego ocena nie nosiła znamion dowolności. Na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski, które uzasadniają stwierdzenie o niespełnieniu przez skarżącą ustawowych przesłanek do przyznania prawa do zasiłku okresowego. W związku z powyższym, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 79 i 86 k.p.a. był nietrafny. Skoro bowiem w sprawie stan faktyczny został prawidłowo wyjaśniony to brak było podstaw do prowadzenia dalszego postępowania dowodowego na okoliczność czy skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z H. P.

Prawidłowe ustalenie, że J. S. nie jest osobą samotnie gospodarującą czyni bezzasadnymi zarzuty naruszenia prawa materialnego i powoduje konieczność obliczenia dochodu dla rodziny, a nie wyłącznie skarżącej. W sprawie prawidłowo zastosowano zatem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, ustalając że dochód skarżącej i jej matki przewyższa kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.