Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 432/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 152 par. 1,  par. 2,  art. 145 par. 1,  art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika A. D. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Wojewody D. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego. Przedłożone łącznie ze skargą akta administracyjne potwierdzają następujący stan sprawy.

W dniu [...] r. Starosta K. wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w postawie prawnej art. 28, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej – k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i wydał I. S. pozwolenie na przebudowę budynku mieszkalnego polegającą na zmianie kształtu dachu i biegu schodów drewnianych wewnętrznych celem powiększenia powierzchni mieszkalnej przy ul. W. w L. dz. nr 111 obr. N.. Z rozdzielnika decyzji wynika, że za stronę postępowania uznano wyłącznie inwestorkę i tylko jej decyzja została doręczona, co potwierdzono adnotacją o otrzymaniu decyzji z podpisem strony. Rzeczona decyzja jako ostateczna funkcjonuje w obrocie prawnym, jednak na skutek wniosków A.D. z maja 2014 r. kierowanych niezależnie do Starosty K. i Wojewody D. zainicjowane zostało postępowanie w trybie nadzwyczajnym dotyczące wznowienia postępowania zakończonego wyżej wskazaną decyzją. Akta sprawy potwierdzają wydanie szeregu rozstrzygnięć zarówno przez organy administracji architektoniczno-budowlanej jak i nadzoru budowlanego. Ze względu na treść oprotestowanego skargą aktu administracyjnego zaznaczyć należy, że w dniu 30 listopada 2017 r. A. D. wystąpił do Starosty K. z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty K. z dnia [...], w stosunku do której toczy się postępowanie wznowieniowe zawieszone postanowieniem Starosty K. z dnia [...] r.. Po podaniu podstawy żądania tj. art. 152 § 1 k.p.a. wnioskodawca wskazał na prawdopodobieństwo uchylenia przedmiotowej decyzji w wyniku wznowionego postępowania, które jego zdaniem ma wynikać z tego, że w dniu 25 września 1974 r. ówczesna właścicielka nieruchomości położonej przy ul. W. w L. uzyskała pozwolenie na budowę garażu, a następnie w dniu 2 października 1976 r. pozwolenie na jego użytkowanie. Porównanie projektu dotyczącego garażu z projektem dołączonym do wniosku I. S. z 2012 r. o pozwolenie na budowę nasuwa wątpliwość czy są to dwie tożsame budowle. Następnie posługując się szczegółowymi danymi dotyczącymi podanych projektów wnioskodawca wskazywał na nieprawidłowości dotyczące przedmiotowej decyzji.

Powyższy wniosek Starosta K. rozpoznał postanowieniem z dnia [...], którym na podstawie art. 152 § 1 i § 2 k.p.a. odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty K. z dnia [...]. W uzasadnieniu postanowienia w sposób szczegółowy przedstawiono chronologicznie przebieg zasadniczo wszelkich postępowań dotyczących przedmiotowej nieruchomości począwszy od wydania decyzji o pozwoleniu na przebudowę budynku mieszkalnego przy ul. W. w L.. Uzasadnienie postanowienia zawiera nadto przytoczenie motywów jakimi kierowały się organy wydając konkretne rozstrzygnięcia. Co do samego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organ I instancji wyjaśnił, że postawieniem z dnia [...] r. podjęto zawieszone postępowanie prowadzone w postępowaniu nadzwyczajnym w stosunku do decyzji, której dotyczy wniosek o wstrzymanie. Następnie przeprowadzono analizę art. 152 k.p.a. koncentrując się na zagadnieniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji jako przesłance uzasadniającej wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji. Konkretnie podejście do oceny rzeczonego prawdopodobieństwa przedstawiono na tle szeroko cytowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Skonkludował zaś organ I instancji omawiane orzecznictwo uznaniem braku konieczności udowodnienia ewentualności uchylenia decyzji przy jednoczesnej konieczności dokonywania oceny, że istnieje prawdopodobieństwo jej uchylenia we wznowionym postępowaniu. Ocena tej przesłanki zdaniem organu winna być prowadzona przy uwzględnieniu tego, czy jest ona przekonująca, wyczerpująca i oparta na materiale dowodowym, jak też nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania oraz do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu.

Ostatecznie Starosta K. uwzględniając zebrane w sprawie dokumenty uznał, że nie znajduje podstaw do wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego. W jego ocenie nie zaistniały przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji. Wyjaśniono w szczególności, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał zaświadczenie z dnia [...], którym przyjął bez sprzeciwu zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych wykonanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty K. z dnia [...].

Nie godząc się z wydanym postanowieniem A. D. oprotestował je zażaleniem, w którym podniósł, że zostało uprawdopodobnione, iż pomieszczenia łazienki i garażu dobudowane od strony północnej budynku mieszkalnego położonego przy ul. W. w L. stanowią samowolę budowlaną właściciela nieruchomości, w związku z czym nadbudowa tych pomieszczeń poprzez utworzenie tarasu nad nimi jest niezgodna z przepisami Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r. (sygn. akt II SAB/Wr 68/17) nakazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. podjąć postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia legalności budowy łazienki i garażu, a Starosta K. uwzględniając związek przyczynowoskutkowy pomiędzy rozstrzygnięciem organu nadzoru budowlanego, a prowadzonym postępowaniem wznowieniowym postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie.

Żalący się wskazał, że mimo zgłoszenia zakończenia robót budowlanych obejmujących rozbudowę budynku mieszkalnego i przyjęcia zawiadomienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Powiatowego w K. bez sprzeciwu, wciąż trwają roboty budowlane. W trakcie postępowań odwoławczych Wojewoda D., zwrócił uwagę na fakt, iż zakres prac budowlanych objęty projektem budowlanym przedstawionym Staroście K. wykracza poza przyjęty w Prawie budowlanym zakres pojęcia "przebudowa" a stanowi "rozbudowę" budynku. Rozbudowa polega na zmianie charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Ostateczną decyzją z dnia [...] Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego, polegającą na zmianie kształtu dachu i biegu schodów drewnianych wewnętrznych, celem powiększenia powierzchni mieszkalnej. Zatem inwestor legitymując się jedynie pozwoleniem na przebudowę budynku, faktycznie dokonuje jego rozbudowy, co w świetle przepisów budowlanych jest niedopuszczalne. Dodatkowo według autora zażalenia organ I instancji nie odniósł się do wskazywanych przez niego zarzutów.

Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda D., którego jako podstawę prawną przyjęto art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Starosty K.. Po wskazaniu na treść rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz na żądania zażalenia organ II instancji w ramach własnych rozważań przyjął, iż zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W myśl art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Po omówieniu znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów Wojewoda D. przyjął, że wniosek A. D. o wznowienia postępowania odnosił się do przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dotyczącej braku udziału strony bez własnej winy w postępowaniu. Kwestionowana decyzja została wydana w dniu [...] r. i wynika z tego, że termin w którym istniałaby możliwość ewentualnej jej eliminacji z obrotu prawnego (tj. 5 lat) minął już w 2017 r.. Okoliczności te w ocenie organu II instancji oznaczają, że w zaistniałej sytuacji bezcelowe jest wypowiadanie się w przedmiocie ewentualnego wstrzymania wykonania decyzji Starosty K. z dnia [...] r., w sytuacji kiedy w świetle art. 146 § 1 k.p.a. nie jest możliwe wyeliminowanie kwestionowanej decyzji, a tym samym nie ma podstaw aby wstrzymywać jej wykonanie.

W skardze na powyższe postanowienie Wojewody D. wywiedzionej przez A. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiono o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzut skargi oparto na wydaniu skarżonego postanowienia z uchybieniem przepisów procedury administracyjnej, które miały wpływ na rozstrzygnięcie.

Skarżący zanegował twierdzenia organu związane z upływem pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., uznając, że termin ten należy liczyć nie od dnia wydania decyzji ale od dnia doręczenia decyzji stronom. Wbrew zasadzie oficjalności, Starosta K. do chwili obecnej faktycznie nie dokonał doręczenia decyzji stronie postępowania – skarżącemu lecz jedynie inwestorowi. Skarżący o wydaniu decyzji dowiedział się dopiero po dwóch latach. Starosta K. nie może udowodnić, że decyzja o pozwoleniu na budowę została doręczona skarżącemu, bo takiego doręczenia nie było, a strona w siedzibie organu jedynie zapoznała się z aktami prowadzonego postępowania i zgromadzonym materiałem dowodowym oraz złożyła wniosek o wznowienie postępowania.

Uzasadniając konieczność wstrzymania wykonania decyzji skarżący wyjaśnił, że roboty budowlane wykraczają poza decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i pomimo zgłoszenia zakończenia prac oraz odbioru robót, remont trwa nadal i ekipy budowlane wciąż przebywają na posesji. Z kolei tablica informacyjna została usunięta. Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał decyzją z dnia [...] Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadzić postępowanie w zakresie legalności budowy pomieszczenia łazienki i garażu stanowiących samowolę budowlaną. W konsekwencji nadbudowa tych pomieszczeń poprzez utworzenie piętra z wnękami okiennymi nad nimi jest niezgodna z przepisami Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r. (sygn. akt II SAB/Wr 68/17) nakazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. podjąć postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia legalności budowy łazienki i garażu, a Starosta K. postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie.

Ponawiając za zażaleniem twierdzenia dotyczące znaczenia pojęć rozbudowa i przebudowa na tle przepisów ustawy Prawo budowlane autor skargi wskazał, że inwestor legitymując się jedynie pozwoleniem na przebudowę budynku, faktycznie dokonuje jego rozbudowy, co w świetle obowiązujących przepisów jest niedopuszczalne.

W dalszej części skarżący przypomniał, że już w pismach z dnia 7, 15 i 29 maja 2014 r. wskazywał, iż ostateczna decyzja Starosty K. z dnia [...] r. nr [...] dotycząca pozwolenia na budowę nie uwzględnia skarżącego jako strony postępowania, narusza zasady postępowania administracyjnego, jest oparta na fałszywych dowodach, w treści projektu budowlanego występują liczne błędy i przekłamania. Następnie skarżący wymienił występujące jego zdaniem nieprawidłowości w zakresie projektu budowlanego.

Dodatkowo w skardze zamieszczono twierdzenia dotyczące zawarcia w decyzji o pozwoleniu na budowę mniejszego zakresu robót budowlanych aniżeli faktycznie zostały wykonane. Projekt budowlany zdaniem skarżącego został sporządzony przez osobę nieuprawnioną, nie legitymującą się koniecznymi uprawnieniami, co zostało stwierdzone w decyzji Wojewody D. z dnia [...]. Roboty budowlane doprowadziły do sytuacji zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców nieruchomości, której właścicielem jest skarżący, a zsuwający się śnieg z połaci powiększonego dachu zlatuje bezpośrednio na jego działkę. Rozbudowa budynku o jedno piętro spowodowała zacienienie podwórza i domu skarżącego, co narusza jego prawo własności oraz obniża wartość nieruchomości. Długotrwałe postępowanie wznowieniowe działa na niekorzyść skarżącego, organy prowadzące postępowanie nie czyniły zadość przepisom art. 36 k.p.a., w toku postępowania Starosta K. i Wojewoda D. nie dążyli do ustalenia prawdy obiektywnej, o której mówi art. 7 k.p.a.. Finalnie skarżący podał, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji Starosty K. w wyniku wznowienia postępowania, co czyni zasadnym wniosek o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie prezentując argumentację zbieżną z przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna i jako taka została oddalona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Konstrukcja wskazanego przepisu oznacza, że w przypadku zainicjowania postępowania sądowego w drodze wywiedzenia skargi na akt administracyjny sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu, a więc poddaje go ocenie pod względem zgodności z zastosowanym prawem materialnym, a także właściwymi przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. W sytuacji stwierdzenia w kontrolowanym akcie uchybień, których katalog został określony w art. 145 § 1 p.p.s.a. dochodzi do uwzględnienia skargi. Stosownie z kolei do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd zatem bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, aczkolwiek pozostaje związany granicami sprawy, która była przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżony akt administracyjny lub czynność.

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie zaś do brzmienia art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie – w świetle przesłanki określonej w art. 152 k.p.a., (aktualnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1275) – jest postanowienie Wojewody D. z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty K. z dnia [...], którym odmówiono wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty K. z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego polegającą na zmianie kształtu dachu i biegu schodów drewnianych wewnętrznych, celem powiększenia powierzchni mieszkalnej przy ul. W. nr [...] w L. na działce nr 111, obręb N.. Zatem sprawą poddaną kontroli w przedmiotowym postępowaniu jest zgodność z prawem powszechnie obowiązującym postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, co do której skarżący wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej taką ostateczną decyzją. To z kolei warunkuje, iż na kanwie niniejszej sprawy należy skoncentrować się na ustaleniu, czy organy administracji wydając zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające wzięły pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, w tym materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i czy na tej podstawie prawidłowo wstępnie oceniły, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja nie zostanie uchylona.

Podstawą prawną postanowienia wydanego w kontrolowanym postępowaniu jest art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Kwestionowane postanowienia zapadły na skutek rozpatrzenia wniosku skarżącego, po uprzednim wznowieniu na jego żądanie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Wydane przez organy obu instancji rozstrzygnięcia mają charakter wpadkowy w toczącym się postępowaniu wznowieniowym. Zastrzec bowiem trzeba, że wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania administracyjnego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r., s. 295 i nast.).

Przepisy art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. enumeratywnie wskazują przyczyny, które obligują do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie skarżący, wnosząc o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r., powołał się na przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. okoliczność braku udziału strony w postępowaniu, bez jej własnej winy. Z kolei podstawę prawną wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania kwestionowanej w trybie wznowieniowym decyzji stanowił cytowany wyżej art. 152 § 1 k.p.a.. Wstrzymanie wykonania decyzji w oparciu o powyższy przepis nie jest jednak pozostawione uznaniu organu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż interpretacja przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a., z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, powinna mieć charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Aby zastosowanie przywołanego przepisu mogło być możliwe, wystarczy wykazanie, że zaistniała określona w nim przesłanka prawdopodobieństwa, bez względu na jego stopień (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2009/12, LEX nr 1490529). Przesłankę tę należy jednak oceniać w sposób zawężający, oparty na zbadaniu okoliczności sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 295/10, LEX nr 1071256 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 462/12). Ponadto, wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. "Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 527/13, LEX nr 1 519 406, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2353/10, LEX nr 1138150). W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego (Tak: wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 527/13).

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nie naruszają prawa i niejako ,,wpisują się" w wymogi wynikające z przywołanych wyżej zasad procesowych i konieczności odpowiedniej oceny przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a.. Na wstępie rozważań podkreślić należy, że powołane wyżej postanowienie Starosty K. z dnia 2 stycznia 2018 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zostało zaskarżone do organu II instancji. Po rozpatrzeniu zażalenia w dniu 5 kwietnia 2018 r. Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Generalnie utrzymanie rozstrzygnięcia w mocy przez organ II instancji stanowi przejaw podzielenia przez ten organ stanowiska organu I instancji zarówno co do sentencji aktu administracyjnego jak i jego uzasadnienia. Taka reguła wiąże się w szczególności z akceptacją przez organ odwoławczy sentencji rozstrzygnięcia, gdyż organ II instancji może dojść do identycznego stanowiska w danej sprawie kierując się niejednokrotnie nawet zupełnie innymi przesłankami czy okolicznościami faktycznymi i prawnymi danej sprawy czemu daje wyraz w uzasadnieniu aktu administracyjnego. Możliwość takiego działania przez organ odwoławczy wynika wprost z faktu, że dwuinstancyjność postępowania jako podstawowa zasada procesowa polega na konieczności dwukrotnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, nie zaś kontroli aktu administracyjnego wydanego przez organ I instancji. W realiach niniejszej sprawy miało miejsce takie zróżnicowanie stanowisk organów obu instancji co chodzi o uzasadnienia postanowień, bowiem Starosta K. uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę argumentował to zakończeniem procesu inwestycyjnego i przyjęciem przez właściwy organ zgłoszenia zakończenia robót. W takim zbiegu okoliczności czy istniejącym w sprawie stanie faktycznym i prawnym organ I instancji doszukiwał się niejako ,,skonsumowania" decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania, co nie dawało podstaw do orzeczenia o wstrzymaniu jej wykonania.

Z kolei Wojewoda D. mimo, że podzielił stanowisko o niezasadności wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji, dostrzegł inne przesłanki, z którymi wiązał określone skutki prawne w postaci niemożliwości uchylenia ostatecznej decyzji we wznowionym postępowaniu z powodu upływu terminów procesowych. W tym stanie rzeczy mimo, że organy obu instancji brały pod uwagę inne przesłanki wynik oceny wniosku o wstrzymanie wykonania był tożsamy. Zarówno Starosta K. jak i Wojewoda D. wykazali małe prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji. Organ II instancji uznał wręcz, że wyeliminowanie tej decyzji ,,nie jest możliwe". Zdaniem składu orzekającego Sądu, mimo że organy obu instancji odmiennie odniosły się do braku istnienia podstaw prawnych warunkujących możliwość wstrzymania wykonania decyzji nie doszło do uchybień skutkujących wadliwością zapadłych rozstrzygnięć. Jak trafnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 23 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 700/17) ,,Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tzn. do poczynienia własnych ustaleń faktycznych, samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i samodzielnego, merytorycznego rozstrzygnięcia, a także odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu", patrz - LEX nr 2445848. W niniejszej sprawie Wojewoda D. w ramach postępowania zażaleniowego dostrzegł i ocenił nową, nie analizowaną przez Starostę K., przesłankę w postaci wynikającej z art. 146 § 1 k.p.a. niemożliwości uchylenia decyzji ze względu na upływ pięcioletniego terminu od jej wydania.

W świetle dostrzeżonej rozbieżności stanowisk organów obu instancji co do okoliczności jakie uwzględniono jako przesłanki odmowy wstrzymania wykonania decyzji należy podkreślić pewną zależność. Otóż przy uwzględnieniu stanowiska Wojewody D., że brak jest podstaw do wstrzymywania decyzji, gdyż ze względu na upływ pięcioletniego terminu, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a., nie ma potrzeby prowadzenia dalszej analizy w kierunku badania innych okoliczności. Upływ rzeczonego terminu stanowi przeszkodę formalną do wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym. Nie było więc podstaw do prowadzenia przez organ II instancji szczegółowej oceny przesłanek przyjętych przez Starostę K., skoro i tak organ odwoławczy dostrzegł i ocenił przesłankę o dalej idącym skutku prawnym.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi względem skarżonego rozstrzygnięcia zauważyć należy, że skarżący nie zgadza się z upływem terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.. Stanowisko to jednak jest niezasadne. Wyjaśnić przyjdzie, że jedną z negatywnych przesłanek, uniemożliwiającą uchylenie zaskarżonej decyzji, jest upływ terminu przedawnienia (art. 146 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, lub z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145 a i art. 145b, jeżeli do dnia doręczenia ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Kluczowym do określenia dla organów administracji było to, czy zachodzi ww. negatywna przesłanka ograniczająca dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania, jest fakt doręczenia lub ogłoszenia decyzji oraz upływ 5 letniego terminu. Przepis ten określa zatem okres przedawnienia pięciu lat, po upływie którego organy administracji tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 561/09 i wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1604/09 oraz wyrok NSA z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1444/09).

Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1018/97 (Lex 47227), że ,,(...) treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Oznacza to równocześnie, że nie ma znaczenia dla oceny jego upływu fakt ewentualnego prowadzenia postępowania wznowieniowego w sposób na przykład przewlekły czy opieszały".

Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ. Biegu terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. nie przerywa żadna czynność procesowa, oraz, co istotne w niniejszej sprawie, jego upływ zobligowany jest uwzględnić organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (tak wyrok WSA w Gliwicach z 25 marca 2013r. II SA/Gl 1132/12, Lex nr 1299513).

Dostrzegając zatem, że kwestionowana decyzja została doręczona jedynej stronie jaka brała udział w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej tj. inwestorce w 2012 r., zasadnie Wojewoda uznał, iż termin ewentualnej jej eliminacji z obrotu prawnego upłynął w 2017 r.. Sąd podziela to stanowisko, bowiem w chwili wnioskowania przez skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji (grudzień 2017 r.) pięcioletni termin, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a. już wyekspirował, co w konsekwencji nie dawało możliwości pozytywnego dla wnioskodawcy jego rozpoznania.

Autor skargi negując wystąpienie okoliczności z art. 146 § 1 k.p.a. twierdzi, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie została mu doręczona, stąd ów termin nie mógł upłynąć. Pogląd skarżącego nie zasługuje na akceptację, gdyż jest sprzeczny z przepisami procedury administracyjnymi, a ściślej z ich poprawną wykładnią. Oceniając prawidłowość przyjęcia przez organ II instancji zaistnienia w sprawie przesłanki negatywnej do wstrzymania wykonania decyzji należy mieć na względzie następujące okoliczności. Bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się od dnia doręczenia decyzji na piśmie lub jej ustnego ogłoszenia stronie. Uregulowanie objęte art. 146 § 1 k.p.a. nie precyzuje adresata tego doręczenia, jednak przyjąć należy, iż w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin pięcioletni, wymieniony w tym przepisie, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Niedoręczenie decyzji jako następstwo braku udziału strony w postępowaniu jest okolicznością powodującą właśnie wznowienie postępowania. Racjonalny ustawodawca nie mógł przecież nie dostrzec, że pomiędzy instytucjami procesowymi takimi jak wznowienie postępowania i wstrzymanie wykonania decyzji może dochodzić do wzajemnych reakcji. Zatem nie mógł on zakładać aby instytucji wstrzymania wykonania decyzji przypisać pozycję wyższą od weryfikacji samej decyzji w trybie nadzwyczajnym jakim jest wznowienie postępowania. Skoro ze względu na brak udziału strony postępowanie może być wznowione w czasie do pięciu lat od wprowadzenia do obrotu prawnego aktu administracyjnego, to z całą pewnością zasady doręczania decyzji i skutki jej niedoręczenia nie mogą być odmiennie regulowane przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.

W badanej sprawie kwestionowana w drodze wznowienia decyzja Starosty K. z dnia [...] r. została odebrana przez inwestorkę w dniu 10 października 2012 r., czego dowodzi podpis na rozdzielniku z adnotacją ,,otrzymałam dnia 10.10.2012 r. oraz dwa egzemplarze projektu budowlanego". Od tej właśnie daty należy liczyć upływ terminu 5 lat i w ocenie Sądu brak podstaw, by to kwestionować w okolicznościach sprawy. W konsekwencji, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo uznał, że zachodzi przesłanka negatywna do uchylenia w wyniku wznowienia postępowania kwestionowanej przez stronę skarżącą decyzji ostatecznej Starosty K.. Oznacza to, że niezależnie od faktu, czy w jego ocenie zachodziło, czy też nie zachodziło prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, organ ten nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji i w świetle dyspozycji art. 152 § 1 k.p.a. był zobligowany do utrzymania wydanego w tym zakresie przez organ I instancji postanowienia odmownego.

Nie znalazły też uznania Sądu pozostałe zarzuty skargi. Poza sferą zainteresowań orzekających w postępowaniu wpadkowym organów pozostawała sprawa prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę, w zakresie jakim kwestionował ją skarżący. W żadnym razie poza oceną prawdopodobieństwa jej uchylenia w postępowaniu wznowieniowym organ nie mógł rozstrzygać zagadnień poruszanych zarówno we wniosku jak i w zażaleniu. Jak zresztą uczynił to organ II instancji, stwierdzenie przesłanki z art. 146 § 1 k.p.a. czyniło by i tak ten zabieg bezcelowym. Zdecydowanie nie należą do materii rozpoznawanej w zainicjowanym wnioskiem postępowaniu wszelkiego rodzaju postępowania dotyczące aktualnie prowadzonych robót, czy wręcz oceny ich legalności. Kompetencje w tym względzie posiadają organy nadzoru budowlanego, i jak zdaje się wynikać z akt administracyjnych, aktualnie posiadają one wiedzę w tym względzie i podejmują stosowne kroki prawne. Podobnie nie można prowadzić, jak zdaje się oczekiwać skarżący, analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie jest to przecież przedmiotem postępowania dotyczącego wstrzymania wykonania decyzji, które obecnie poddane jest kontroli sądowoadministracyjnej. Podobnie rzecz się ma odnośnie zarzutu długotrwałości postępowania czy braku informacji o terminie zakończenia postępowania wznowieniowego w trybie art. 136 k.p.a.. Sąd z analogicznych jak wyżej przyczyn nie widzi podstaw ani też możliwości do oceny zarzutu, że projekt budowlany został sporządzony przez osobę nie posiadającą stosownych uprawnień. Bez znaczenia dla oceny postanowienia w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji będą twierdzenia dotyczące popełnienia przez inwestorkę samowoli budowlanej. Ewentualność naruszenia obowiązujących przepisów przez inwestora nie ma znaczenia dla oceny wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Właściwych rozwiązań należy poszukiwać raczej w ustawie Prawo budowlane, gdzie przewidziano stosowne procedury i środki dyscyplinujące inwestora. Analogicznie bez znaczenia dla niniejszej sprawy będzie zarzut związany z przekroczeniem zakresu robót wskazanych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawdopodobnie umknęło uwadze skarżącego, że w postępowaniu wznowieniowym oraz przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie ma miejsca na rozważania jak adresat decyzji ją faktycznie realizuje, ale bada się w szczególności czy sama decyzja jako akt administracyjny nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a..

A zatem z przyczyn wskazanych powyżej nie są uzasadnione zarzuty skarżącego dotyczący naruszenia wymienionych w skardze przepisów procedury administracyjnej.

W tym stanie rzeczy Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia.