Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt I SA/Wr 1798/99
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2000-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Powołane przepisy: article: art. 18a ust. 3
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
Teza: Wniosek komisji rewizyjnej w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium nie podlega głosowaniu, a jedynie ma służyć wzbogaceniu obrazu i poszerzeniu wiedzy rady gminy o stopniu wykonania własnego budżetu.

Regionalna Izba Obrachunkowa błędnie wywodzi, iż przepis art. 18a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ nakłada obowiązek poddania pod głosowanie wniosku komisji rewizyjnej.

TEZY

Wniosek komisji rewizyjnej w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium nie podlega głosowaniu, a jedynie ma służyć wzbogaceniu obrazu i poszerzeniu wiedzy rady gminy o stopniu wykonania własnego budżetu.

Regionalna Izba Obrachunkowa błędnie wywodzi, iż przepis art. 18a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ nakłada obowiązek poddania pod głosowanie wniosku komisji rewizyjnej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Gminy w K. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z dnia 8 czerwca 1999 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały (...) Rady Gminy w K. z dnia 30 kwietnia 1999 r. - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym - uchwałą (...) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. orzekło o nieważności uchwały (...) Rady Gminy w K. w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi Gminy K. z wykonania budżetu za 1998 rok. Podstawa stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie absolutorium dla Zarządu Gminy K. było stwierdzone naruszenie art. 18a ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Podstawa ustalenia rozstrzygnięcia Regionalnej Izby Obrachunkowej było ustalenie, że dnia 12 kwietnia 1999 r. Komisja Rewizyjna Rady Gminy w K. uchwałą (...) wniosła do Rady Gminy o nieudzielanie absolutorium Zarządowi Gminy z wykonania budżetu za 1998 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w O. uchwałą (...) z dnia 20 kwietnia 1999 r. wniosek Komisji Rewizyjnej Rady Gminy w K. o nieudzielaniu absolutorium Zarządowi Gminy zaopiniowała z zastrzeżeniami. Z protokołu (...) sesji Rady Gminy w K. odbytej w dniu 30 kwietnia 1999 r. wynika, że przewodnicząca Rady Gminy zapoznała radnych z uchwałami Regionalnej Izby Obrachunkowej (...) oraz uchwałą (...) z dnia 21 kwietnia 1999 r. w sprawie opinii o przedłożonym przez Zarząd Gminy sprawozdaniu z wykonania budżetu Gminy za 1998 r. Następnie przewodnicząca zaproponowała dyskusję nad przedstawionym sprawozdaniem oraz powołanie komisji skrutacyjnej do przeprowadzenia głosowania dotyczącego pkt 1 porządku obrad: "Rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu gminy za 1998 r. i udzielenie absolutorium zarządowi gminy. Przewodnicząca Rady Gminy zarządziła rozdanie przez komisję skrutacyjną kart do tajnego głosowania nad udzieleniem absolutorium Zarządowi Gminy". Karta do głosowania nad udzieleniem absolutorium Zarządowi Gminy przewidywała 3 warianty głosowania: 1/ za, 2/ przeciw, 3/ wstrzymuje się. W wyniku tajnego głosowania uchwałą (...) Rady Gminy z dnia 30 kwietnia 1999 r. udzielono absolutorium Zarządowi Gminy z wykonania budżetu za 1998 rok. Zdaniem Regionalnej Izby Obrachunkowej postępowanie Rady Gminy opisane wyżej pozostaje w sprzeczności z art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym tylko i wyłącznie Komisja rewizyjna opiniująca wykonanie budżetu gminy jest uprawniona do wystąpienia z wnioskiem do Rady Gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi gminy. W tym świetle poddanie pod głosowanie przez przewodniczącą Rady Gminy w trakcie sesji absolutoryjnej wniosku o udzielenie absolutorium o treści odmiennej od sformułowanego przez komisje rewizyjną o nieudzielanie absolutorium/ narusza w istotny sposób art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Dawało ta zatem podstawę do orzeczenia o nieważności uchwały (...) Rady Gminy w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi Gminy z wykonania budżetu za 1998 r.

Uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 8 czerwca 1999 r. (...) stwierdzająca nieważność uchwały (...) z dnia 30 kwietnia 1999 r. w sprawie udzielenia absolutorium stała się przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Zarząd Gminy w K. na podstawie uchwały (...) Rady Gminy w K. z dnia 25 czerwca 1999 r. W skardze podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego a w szczególności art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały. Zarzucił skarżący, iż Komisja Rewizyjna Rady Gminy jak i Regionalna Izba Obrachunkowa nie wykonała obligatoryjnej czynności kontroli rocznego sprawozdania z wykonania budżetu i w związku z tym negatywnie zaopiniowała wykonanie przez Zarząd budżetu gminy za 1998 r. oraz wniosła błędnie o nieudzielenie Zarządowi Gminy absolutorium z wykonania budżetu za 1998 r. Skarżący zarzucił, iż nawet gdyby przyjąć, że uchwała w sprawie absolutorium została podjęta z naruszeniem art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym to naruszenie to nie miało wpływu na treść podjętej uchwały. Na poparcie trafności swojego stanowiska skarżący powołał się na uchwałę (...) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia 13 czerwca 1997 r., gdzie wyrażono pogląd, iż uchybienie polegające na tym, że Rada Gminy głosowała nad wnioskiem zgłoszonym przez komisję rewizyjną o nieudzielenie absolutorium Zarządowi Gminy, lecz nad odmiennym wnioskiem o udzielenie absolutorium nie ma charakteru istotnego naruszenia prawa wpływającego na treść podjętej uchwały.

Regionalna Izba Obrachunkowa w O. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kwestia dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. stwierdzającej nieważność uchwały Rady Gminy w sprawie udzielenia absolutorium nie budzi już w orzecznictwie sądowym żadnych wątpliwości. W aktach sprawy znajduje się uchwała (...) Rady Gminy w K. z dnia 25 czerwca 1999 r. stanowiąca zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ podstawę wniesienia skargi.

Nie budzi również wątpliwości właściwość izb obrachunkowych do orzekania o nieważności sprzecznych z prawem uchwał o udzieleniu absolutorium. Rozstrzygnięcie tej kwestii powinno nastąpić przede wszystkim na gruncie przepisów o nadzorze nad działalnością komunalną, zamieszczonych w rozdziale 10 ustawy o samorządzie terytorialnym. Według art. 85, otwierającego ten rozdział, nadzór nad działalnością komunalna sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem /ust. 1/, a w sprawach zleconych - ponadto na podstawie kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności /ust. 2/. Rolę organów nadzoru pełnią Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a "w zakresie spraw budżetowych" - regionalne izby obrachunkowe /art. 86/. Środki organizacyjne służące do sprawowania nadzoru wymieniają przepisy art. 88 i art. 90 ustawy. Stosownie do postanowień tego ostatniego artykułu wójt lub burmistrz przedstawia wojewodzie uchwałę rady w ciągu 7 dni od daty ich podjęcia /ust. 1/, w tym samym terminie zobowiązany jest przedstawić regionalnej izbie obrachunkowej uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium /ust. 2/. Powinność tę nałożył ustawodawca nie w celu umożliwienia organom nadzoru prowadzenia zbiorów uchwał rad, lecz po to, aby zapewnić warunki do wydawania aktów nadzoru. Podstawowym zaś aktem jest przewidziane w art. 91 orzeczenie o nieważności uchwały organu gminy sprzecznej z prawem. Jeżeli zatem uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia absolutorium zarządowi gminy mieści się w zakresie spraw budżetowych gminy podlegających nadzorowi regionalnej izby obrachunkowej, sprawowanemu przede wszystkim na podstawie kryterium zgodności z prawem, to sprawując ten nadzór, izba dysponuje przewidzianą w art. 91 ustawy samorządowej kompetencją do orzekania o nieważności takiej uchwały sprzecznej z prawem. Co się zaś tyczy zasadniczego sporu o legalność uchwały (...) Rady Gminy z dnia 30 kwietnia 1999 r. to stwierdzić należy, iż opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważności uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwa ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. I tak zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi z tego tytułu. W myśl zaś art. 18a powołanej ustawy komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi. W rozpatrywanej sprawie komisja rewizyjna Rady Gminy w K. uchwałą z dnia 12 kwietnia 1999 r. negatywnie zaopiniowała wykonanie przez zarząd gminy budżetu za 1998 r. i wniosek o nieudzielenie absolutorium Zarządowi Gminy z wykonania budżetu. Stanowisko komisji rewizyjnej w kwestii nieudzielenia absolutorium Zarządowi Gminy zostało przedstawione Radzie Gminy co wynika z protokołu (...) sesji Rady Gminy z dnia 30 kwietnia 1999 r. a następnie toczyła się dyskusja odnośnie zarzutów przedstawionych przez komisje rewizyjną.

W świetle powyższego nie sposób przyjąć tak jak to uczyniła Regionalna Izba Obrachunkowa, iż doszło przy podejmowaniu uchwały o udzielaniu lub nieudzielaniu absolutorium Zarządowi Gminy do naruszenia przepisu art. 18a pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisu tego bowiem wynika, iż przed przystąpieniem do głosowania nad udzieleniem lub nieudzieleniem zarządowi gminy absolutorium w sprawie wykonania budżetu należy głosujących zapoznać ze stanowiskiem komisji rewizyjnej w sprawie wykonania budżetu gminy oraz z opinią odnośnie tego wniosku regionalnej izby obrachunkowej. Powyższy obowiązek został spełniony bowiem ostatecznie do głosowania nad udzieleniem absolutorium dla zarządu gminy przystąpiono po zapoznaniu radnych ze stanowiskiem komisji rewizyjnej. Błędnie zaś Regionalna Izba Obrachunkowa wywodzi, iż przepis art. 18a pkt 3 nakłada pod głosowanie wniosek komisji rewizyjnej. W tym miejscu należy jeszcze raz wyraźnie podkreślić, iż wniosek komisji rewizyjnej jako "sam w sobie" nie podlega głosowaniu a jedynie ma służyć wzbogaceniu obrazu i poszerzeniu wiedzy rady gminy o stopniu wykonania jej własnego budżetu. Zwrócić nadto należy uwagę, iż karta do głosowania nie sugerowała rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia czy nieudzielania absolutorium dla zarządu gminy w sprawie wykonania budżetu. Każdy bowiem z radnych mógł swobodnie wypowiedzieć się za udzieleniem absolutorium lub wyrazić zdanie odmienne. Karta do głosowania bowiem zawierała trzy warianty - pierwszy za udzieleniem absolutorium, drugi przeciwko udzieleniu absolutorium i trzeci wariant to wstrzymanie się od głosowania. Do podobnego wyniku głosowania doszłoby gdyby wniosek poddany do głosowania był sformułowany zgodnie z opinią komisji rewizyjnej Wówczas za nieudzieleniem absolutorium oddany byłby jeden głos, który był przeciwko udzieleniu absolutorium zaś 14 pozostałych głosując za udzieleniem absolutorium oddałoby głos przeciwko udzieleniu absolutorium.

Zatem jeśliby podzielić pogląd Regionalnej Izby Obrachunkowej o konieczności sformułowania wniosku poddanego pod głosowanie zgodnie ze stanowiskiem komisji rewizyjnej to i tak w ostatecznym rozliczeniu głosów radni nie podzieliliby stanowiska wyrażonego przez komisję rewizyjną. Skoro ostatecznie opowiedzieli się za udzieleniem absolutorium dla zarządu gminy z wykonania budżetu.

Reasumując zatem skoro uchwała rady gminy podjęta w sprawie absolutorium dla zarządu gminy została podjęta po zapoznaniu radnych z wnioskiem komisji rewizyjnej i opinią do tegoż wniosku regionalnej izby obrachunkowej to nie sposób uznać, iż uchwała została podjęta z naruszeniem art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Niezależnie od powyższego skarga nie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z przyczyn innych niż podniesione w skardze.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko dotyczące niedopuszczalności podejmowania uchwały w sprawie nieudzielenia lub udzielenia absolutorium zarządowi z tytułu wykonania budżetu w tajnym głosowaniu zawarte w wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1999 r. III SA 7296/98. Dodatkowo Sąd podnosi, że jakkolwiek kwestia sposobu przeprowadzenia głosowania przez rady gmin budziła kontrowersje we wcześniejszym orzecznictwie NSA to należy zwrócić uwagę, że wyroki dopuszczające możliwość rozszerzenia w statucie przypadków tajnego głosowania, poza sytuacje określone w ustawie, nie odnosiły się do tego zagadnienia w związku z zasadą jawności finansów publicznych i były podejmowane przed wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Zdaniem Sądu orzekającego w mniejszej sprawie wykładnia art. 14 ustawy o samorządzie terytorialnym w kwestii sposobu przeprowadzenia głosowania nad udzieleniem lub nieudzieleniem absolutorium dla zarządu musi uwzględnić zasady jakimi rządzi się gospodarka finansowa gminy w szczególności wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadę jawności tej gospodarki.

Prawidłowość takiego kierunku wykładni potwierdza przede wszystkim art. 11 ust. 1 obowiązującej od dnia 1 stycznia 1999 r. ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./, który wprowadza jako podstawową zasadę gospodarki finansowej państwa jawność finansów publicznych. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten zamieszczony jest w rozdziale 2 tej ustawy zatytułowanym "Jawność i przejrzystość finansów publicznych". Ma więc zastosowanie do całego sektora finansów publicznych, obejmującego zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 2 tej ustawy także sektor samorządowy. Dlatego też musi być uwzględniony przy interpretacji przepisów takich jak 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, których treść po dokonaniu wykładni gramatycznej może budzić wątpliwości.

Skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w sprawie III SA 1548/99 w wyroku z dnia 22 grudnia 1999 r. a mianowicie, że "udzielenie lub nieudzielenie absolutorium zarządowi jest podsumowaniem wykonania budżetu i stanowi element zamykający gospodarkę finansową gminy w danym roku, dlatego musi być podejmowane w jawnym głosowaniu. W demokratycznym państwie prawnym wyborcy, będący przecież podatnikami, mają prawo wiedzieć jak radni oceniają gospodarowanie przez zarząd środkami publicznymi, pochodzącymi z ich zobowiązań podatkowych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na rozwiązania dotyczące sposobu głosowania organów samorządu terytorialnego, które zostały wprowadzone do przepisów określających ustrój powiatu i samorządu województwa. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./ uchwały rady i zarządu powiatu zapadają w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./ przyjęto, że uchwały sejmiku województwa zapadają w głosowaniu jawnym chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Te rozwiązania, które obowiązują od dnia 1 stycznia 1999 r., mają charakter systemowy i świadczą o woli ustawodawcy do realizowania w ustawodawstwie zwykłym konstytucyjnego prawa obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej /art. 61 konstytucji/. Jakkolwiek prawo to nie ma bezwzględnego charakteru i konstytucja dopuszcza w sytuacjach wyjątkowych /art. 61 ust. 4 Konstytucji/ jego ograniczenie w drodze ustawy, to regulacja ta świadczy o tym, że wyjątki od zasady jawności muszą wynikać z przepisów ustawowych. Nie mogą być wprowadzane aktem niższego rzędu takim jak statut, który zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma określać organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Z tego względu Sąd uznał za niecelowe ustalanie, czy statut dopuszczał możliwość tajnego głosowania nad udzieleniem absolutorium Zarządowi Gminy.

W związku z powyższym skoro uchwała (...) Rady Gminy w K. została podjęta w tajnym głosowaniu jawnym, nie znalazł Sąd podstaw do uwzględnienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze - uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z dnia 8 czerwca 1999 r. (...) i na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę oddalił.

Glosa Krawczyka Ryszarda Pawła

Problematyka absolutorium komunalnego niezmiennie w pierwszych miesiącach każdego roku staje się przedmiotem zainteresowania radnych odpowiedniego szczebla samorządu terytorialnego, organów nadzoru, a także zwraca uwagę przedstawicieli doktryny. Jakkolwiek instytucję absolutorium należy kojarzyć wyłącznie z rozliczeniem wykonania budżetu, polski ustawodawca inaczej traktuje absolutorium parlamentarne i inaczej absolutorium komunalne. W pierwszym przypadku doszedł on do wniosku, iż nie można wyeliminować politycznego charakteru absolutorium i ostatecznie w Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. nie określił skutków jego nieuzyskania, tak jak uczynił to wcześniej w Ustawie Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. Obecnie nieliczni przedstawiciele doktryny prawa konstytucyjnego przyjmują, iż nieuzyskanie absolutorium przez rząd powinno zobowiązywać premiera do podania gabinetu do dymisji. Zasadę tę, jak się wydaje, bardziej można wyinterpretować z "ducha" Konstytucji, kanonów kultury politycznej niż z obowiązującego prawa.

Nieco inaczej kwestia ta przedstawia się w przypadku absolutorium komunalnego. Tutaj ustawodawca, praktyka, orzecznictwo i doktryna wiążą absolutorium komunalne przede wszystkim z wykonaniem budżetu. Oczywiście -- i powinniśmy zdawać sobie z tego sprawę - eliminowanie wątków politycznych przy głosowaniu nad absolutorium jest niezwykle trudne. Tym bardziej, że wybory do jednostek samorządowych powyżej 20 tys. mieszkańców wolą ustawodawcy mają charakter polityczny. To, niestety -- jak wskazuje coroczna praktyka -ma swoje odzwierciedlenie w głosowaniu nad absolutorium. Linia orzecznicza organów nadzoru regionalnych izb obrachunkowych w tym zakresie jest jednak bardzo stabilna. Organy nadzoru nie dopuszczają do upolityczniania instytucji absolutorium i eliminują subiektywizm w ocenie wykonania budżetu. Ma to swój wyraz zarówno w rozstrzygnięciach nadzorczych izb, jak i w stanowisku Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych.

Jednak w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2000 r., I SA/Wr 1798/99, NSA zauważył m.in., że wniosek komisji rewizyjnej nie podlega głosowaniu, a jedynie ma służyć wzbogaceniu obrazu i poszerzeniu wiedzy rady gminy o stopniu wykonania jej własnego budżetu. Natomiast regionalna izba obrachunkowa błędnie wywodzi, iż przepis art. 18a pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym nakłada obowiązek poddania pod głosowanie wniosku komisji rewizyjnej.

Podczas procedury absolutoryjnej przewodnicząca rady gminy poddała pod głosowanie rady gminy wniosek o treści odmiennej od sformułowanego przez komisję rewizyjną o nieudzielenie absolutorium oraz dopuściła do tajnego głosowania nad absolutorium. Organ nadzoru - regionalna izba obrachunkowa, uznając oba powyższe fakty. za "istotne" naruszenie obowiązującego prawa, stwierdziła nieważność uchwały rady gminy w sprawie udzielenia absolutorium dla zarządu gminy.

W obecnym stanie prawnym sam fakt zakazu udzielania absolutorium w drodze procedury tajnego głosowania nie budzi już żadnej wątpliwości. Sprawę tę rozstrzyga w sposób jednoznaczny art. 11 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./. Podkreśla to Sąd w swoim uzasadnieniu, dodatkowo powołując się na wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1999 r., III SA 7296/98.

Moje wątpliwości budzi natomiast określenie charakteru wniosku w sprawie absolutorium komisji rewizyjnej. Sąd raz traktuje go jako opinię, aczkolwiek nazywa go wnioskiem, innym razem jako opinię, z wszystkimi konsekwencjami, jakie wiążą się z przedstawieniem opinii. Sąd wychodzi z założenia, że przedstawiony przez komisję rewizyjną wniosek nie musi być głosowany przez radę, ponieważ jego celem jest "służenie wzbogaceniu obrazu i poszerzeniu wiedzy rady gminy o stopniu wykonania budżetu". Niewątpliwie takie pojmowanie znaczenia wniosku jest zbyt idealistyczne, zbyt daleko idące. Ważniejszym dla "wzbogacenia obrazu i poszerzenia wiedzy rady (...)" jest uzasadnienie, jakie komisja przedstawia do swojego wniosku. I dopiero wtedy można dopiero ocenić, czy wniosek pozostaje w logicznym związku z wykonaniem budżetu i jest oceną wykonania budżetu, czy wyrazem niewiedzy i nieprzygotowania członków komisji rewizyjnej. Trzeba pamiętać, że w wielu przypadkach wniosek ten ma charakter stricte polityczny - ocena wykonania budżetu nie znajduje potwierdzenia w faktach czy wręcz jest sprzeczna z zasadami wynikającymi z ustawy o finansach publicznych. Ta nieprawdziwa ocena w pewnym stopniu jest weryfikowana przez opinię regionalnej izby obrachunkowej o wniosku w sprawie absolutorium. Izba wydając swoją opinię weryfikuje i odnosi się do sprawozdania zarządu z wykonania budżetu oraz do rzeczywistego jego wykonania. Te dwa obrazy nie zawsze się pokrywają. Paradoks, jaki może stworzyć praktyka, najczęściej przejawia się w tym, iż złożony wniosek nie pozostaje w żadnym logicznym związku z opinią, jaką przedstawia komisja rewizyjna o wykonaniu budżetu. Inna sytuacja występująca w praktyce, również paradoksalna, sprowadza się do tego, że komisja nie łączy opinii o wykonaniu budżetu z przedłożonym sprawozdaniem, lecz opiniuje wyłącznie sprawozdanie z wykonania budżetu przez zarząd. Nie zawsze ten dokument w sposób rzetelny oddaje rzeczywiste wykonanie budżetu.

"Trzecim paradoksem procedury absolutoryjnej jest fakt oparcia opinii regionalnej izby obrachunkowej wyłącznie na kryterium legalności /zgodności z prawem/ wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Opinia, która ze swej natury nie ma charakteru wiążącego - choć na mocy art. 21 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, w przypadku gdy ma ona charakter negatywny, powinna być przedstawiona radzie przed rozpatrzeniem absolutorium dla zarządu - może w ogóle nie zostać wzięta pod uwagę przez organ stanowiący samorządu. Tym samym mocą decyzji organu stanowiącego może dojść do akceptacji /a może nawet i "konwalidacji"/ działań sprzecznych z prawem. Tego rodzaju praktyka jest jednak sprzeczna z zasadą państwa prawa, wynikającą z Konstytucji RP. Powtarzająca się negatywna opinia izby o sprawozdaniu z wykonania budżetu może jednak doprowadzić do wykorzystania przez wojewodę środków nadzoru szczególnego, określonych przez ustawodawcę w art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Należy zauważyć, że w wielu przypadkach - szczególnie w małych gminach - członkowie komisji rewizyjnych są nieprzygotowani merytorycznie do oceny wykonania budżetu. Idea, która w tym przypadku przyświecała ustawodawcy, wydaje się być czytelna. Rada gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu gminy przedłożone przez zarząd, ale komisja rewizyjna powinna rozpatrzyć wykonanie budżetu i przedłożyć swoją opinię w tym zakresie. W logicznym związku z opinią powinien pozostawać wniosek w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium. Należy wyraźnie zaznaczyć, że statut danej jednostki może przyjąć różną procedurę rozpatrywania sprawozdania zarządu i weryfikowania go z rzeczywistym wykonaniem budżetu. Może w całości to sprawozdanie rozpatrzyć komisja rewizyjna, można również przyjąć założenie, że każda komisja rozpatruje część sprawozdania, wiążącą się z zakresem spraw jej powierzonych. Wniosek ostateczny w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium składa jednak zawsze komisja rewizyjna, bez względu na to, ile komisji rozpatruje sprawozdanie lub jego części. Stanowisko literatury przedmiotu w tym zakresie wydaje się być wyjątkowo zgodne.

Również wcześniejsze orzecznictwo NSA nie budzi w tym zakresie wątpliwości. Komisja rewizyjna formułując opinię o wykonaniu budżetu składa również wniosek w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium. Wniosek ten, w świetle art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, ma charakter wniosku prawnie dopuszczalnego i musi być poddany pod głosowanie przez przewodniczącego rady. W przypadku odrzucenia przez radę wniosku komisji, nie ma potrzeby powtórnego głosowania wniosku odmiennego. Należy zauważyć również, że wniosek ten ma charakter wniosku obowiązkowego - komisja rewizyjna musi go złożyć. Brak wniosku uniemożliwia procedowanie nad absolutorium. Zaniechanie wypełnienia tego obowiązku będzie naruszeniem art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i może rodzić skutki w postaci odwołania przez radę gminy członków komisji rewizyjnej. Ustawa o samorządzie gminnym nie daje jednak już jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o dalsze postępowanie, kiedy następna komisja rewizyjna nie będzie w stanie postawić wniosku w sprawie absolutorium. Procedura przyjęta przez ustawę jest więc nieprecyzyjna.

Dlatego też stanowisko wyrażone w uzasadnieniu do wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., choć w obecnym stanie prawnym nie wydaje się trafne, to dostrzegam w nim próbę zapobieżenia sytuacjom, które analizowałem powyżej. Jednak jego przyjęcie miałoby charakter contra legem i uczyniłoby procedurę absolutoryjną jeszcze bardziej nieprecyzyjną - by nie rzec dowolną. Ze względu na szczególne okoliczności sprawy - brak zupełnego poparcia wniosku komisji podczas dyskusji na forum rady i poddanie pod głosowanie wniosku odmiennego - działania te mogą być rozpatrywane w kategoriach nieistotnego naruszenia prawa. W praktyce nadzorczej takie próby miały już miejsce. Organ nadzoru stwierdził wówczas, że "uchwała w sprawie absolutorium została (...) podjęta z naruszeniem art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym /obecnie ustawy o samorządzie gminnym - przyp. R.P.K./, jednak naruszenie to nie miało wpływu na treść podjętej uchwały".

Jednak każda tego typu sprawa wymaga indywidualnego podejścia, dokładnego prześledzenia całej procedury absolutoryjnej w każdym konkretnym przypadku. Abstrahując od powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego, należy stwierdzić. że przewodniczący rady nie może poddawać pod głosowanie dowolnego wniosku w sprawie absolutorium. lecz tylko ten, który złoży komisja rewizyjna. Można oczywiście założyć, że dyskusja na forum rady spowoduje zmianę wniosku komisji. Ten, chyba tylko hipotetyczny przypadek, będzie jednak zmuszał komisję rewizyjną do zmiany uzasadnienia swojego wniosku.