Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 346/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 63 ust. 1 pkt 2, art. 64 ust. 3; art. 68 ust. 2 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 2, art. 77 ust. 2 pkt 3, art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. przy udziale sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia [...] od decyzji Burmistrza [...] z [...] maja 2014 r. znak: [...] określającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie [...], wydanej na wniosek [...] (zwanej też dalej "decyzją środowiskową") – wskazując w podstawie prawnej na: art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.; dalej jako "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku", w skrócie "u.u.i.ś.") oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 52 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, z późn. zm.; dalej też jako: "rozporządzenie") – utrzymał w całości w mocy ww. decyzję środowiskową.

Opisana decyzja SKO zapadła – jak wynika z jej uzasadnienia – w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] stycznia 2012 r. [...] (zwana też dalej "Inwestorem" lub "Spółką") złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia, załączając kartę informacyjną przedsięwzięcia i mapę ewidencyjną.

W związku z tym Burmistrz [...] (dalej też jako: "Burmistrz" lub "organ I instancji") pismem z [...] stycznia 2012 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w ww. sprawie, w toku którego w szczególności podjęto następujące akty i czynności. Postanowieniem z [...] marca 2012 r., znak: [...], Burmistrz uznał za konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ("OOŚ") i określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (zwanego też dalej "raportem"). Raport dla planowanej inwestycji sporządzony na zlecenie Inwestora został złożony w dniu [...] sierpnia 2012 r. Pismem z [...] października 2012 r. Burmistrz wezwał Inwestora do uzupełnienia raportu w znacznym zakresie. Uzupełnienie wpłynęło [...] listopada 2012 r. Następnie pismem z [...] listopada 2012 r. do uzupełnienia raportu wezwał Inwestora Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu (w skrócie "RDOŚ"). Uzupełnienie złożono w dniu [...] grudnia 2012 r., a kolejne w dniu [...] stycznia 2013 r. Opinią sanitarną z [...] stycznia 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (w skrócie "PPIS") pozytywnie zaopiniował przedłożoną dokumentację w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, z zastrzeżeniem, że realizacja i eksploatacja inwestycji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego Inwestor posiada tytuł prawny. Postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. RDOŚ uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił jej warunki. W dniach 31 stycznia i [...] marca 2013 r. kontynuowano rozprawę administracyjną z [...] października 2012 r. Organ I instancji pismem z [...] lutego 2013 r. wezwał Inwestora do dalszych wyjaśnień i uzupełnień. Uzupełnienie, w tym dokumentacja hydrogeologiczna, wpłynęło do organu 25 marca i [...] kwietnia 2013 r. O uzupełnienie raportu zwrócił się do Inwestora także RDOŚ, pismami z 17 maja i [...] grudnia 2013 r.; uzupełnienie wpłynęło [...] grudnia 2013 r. Pismem z [...] grudnia 2013 r. PPIS podtrzymał swoją opinię z [...] stycznia 2013 r. Z kolei postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. RDOŚ ponownie uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił jej warunki. Ponadto w toku postępowania wpłynęły liczne uwagi do raportu (jego uzupełnień) i wnioski uczestników postępowania w tym Stowarzyszenia [...] (zwanego też dalej "Stowarzyszeniem" lub "Skarżącym").

Decyzją z [...] maja 2014 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] określił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia.

Odwołanie od tej decyzji złożyło Stowarzyszenie, zarzucając naruszenie:

- art. 28 w zw. z art. 61, 61a, art. 63 § 1-3, art. 64 § 2 i w zw. z art. 33 k.p.a. – gdyż żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania ani pełnomocnikiem;

- art. 110 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 i art. 72 ust. 1 pkt 1, ust. 2-5 u.u.i.ś. – gdyż dla danego przedsięwzięcia wydaje się jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, co oznacza, że postępowanie jest bezprzedmiotowe w całości;

- art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., art. 3 pkt 1, 2, 6, 7, 7a, 12 oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 i pkt 6.1 Prawa budowlanego w zw. z art. 105 k.p.a. – gdyż z uwagi na prawomocne pozwolenie na budowę Starosty [...] nr [...] z [...] marca 2012 r. przedmiotowe postępowanie winno być umorzone;

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. – gdyż organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, nienależycie i niewyczerpująco informował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron a nadto nie zapewniono stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 78 u.u.i.ś. – gdyż organy uzgadniające i opiniujące nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

- art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś. w zw. z ww. rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – poprzez błędną kwalifikacją przedsięwzięcia;

- art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy opisaną wyżej decyzję Burmistrza z [...] maja 2014 r., wyjaśniło w uzasadnieniu swej decyzji z [...] lutego 2015 r., że najistotniejsza w kontekście legalności kwestionowanej decyzji jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i przeprowadzenie postępowania obejmującego w szczególności: a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Zatem o prawidłowym przeprowadzeniu OOŚ można mówić, gdy organ poddał ocenie sporządzony raport, dokonał prawidłowo konsultacji z innymi organami i przeprowadził całą procedurę postępowania z udziałem społeczeństwa. Zdaniem SKO wszystkie te warunki zostały przez organ I instancji spełnione, a postępowanie w tym zakresie prawidłowo przeprowadzone.

Odnosząc się zaś do poszczególnych zarzutów odwołania organ II instancji ich nie podzielił, wskazując w szczególności, że:

- w przedmiotowej sprawie osoba uprawniona do reprezentowania Spółki udzieliła pełnomocnictwa Beacie Plekan, składającej wniosek. Nawet jeżeli do akt nie załączono początkowo dokumentu pełnomocnictwa, nie oznacza to, zdaniem SKO, iż [nie] zostało ono w rzeczywistości udzielone, co potwierdzają okoliczności sprawy i złożenie takiego dokumentu w toku postępowania;

- wniosek o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego jest niezasadny m.in. dlatego, że przedsięwzięcie polegające na budowie hali magazynowej, o którym mowa w decyzji z [...] listopada 2011 r., znak [...], jest innym przedsięwzięciem niż przedsięwzięcie objęte niniejszym postępowaniem;

- opinia PPIS wydana została wprawdzie przed [...] grudnia 2013 r., jednak dokonane w tej dacie uzupełnienie raportu stanowiło wyjaśnienie skierowane do RDOŚ, na jego wezwanie. Każdy z organów współdziałających w sprawie, w tym PPIS, orzeka w zakresie swojej właściwości rzeczowej, na podstawie dokumentacji, która jest dla niego istotna. W ocenie SKO uznać więc należy, że PPIS nie wymagał uzupełnienia raportu, aby wydać opinię w sprawie;

- kwestia zarzucanej sprzeczności danych w raporcie oraz dokumentacji hydrologicznej została wyjaśniona w decyzji środowiskowej. Poza tym Skarżący nie wyjaśnił, co oznacza dla niego, iż dokumentacja hydrologiczna nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa;

- SKO nie stwierdziło niezgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p.") obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem. Postępowanie wyjaśniające potwierdza ustalenia organu, że uciążliwość bądź szkodliwość dla środowiska projektowanego zakładu nie przekracza granic terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem AG;

- organ I Instancji prawidłowo ustalił, iż planowane przedsięwzięcie i mający powstać zakład zakwalifikowany winien być do zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej;

- żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku sporządzenia jednolitej wersji raportu;

- nie ma wpływu na treść wydanej decyzji zarzut przeprowadzenia rozprawy jedynie w trzech terminach i jej odraczania oraz wskazywanego przez Stowarzyszenie, wprowadzającego w błąd informowania o "zawieszeniu postępowania";

- brak jest wymogu podawania do wiadomości społeczeństwa informacji o terminie załatwienia sprawy;

- kwestia wyliczenia łącznej objętości zbiorników propan-butan wyjaśniana była w piśmie z [...] marca 2013 r.;

- kwestie zarzucanego braku w raporcie informacji o ujęciu wody pitnej w Kicinie oraz zabytkowym drewnianym kościele w Kicinie zostały wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji środowiskowej;

- art. 73 ust. 4 Prawa ochrony środowiska nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie ze względów wskazanych w uzasadnieniu decyzji środowiskowej;

- organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Ponadto organ II instancji odniósł się do pozostałych zarzutów odwołania, które dotyczyły m.in. przewidywanych ilości ścieków bytowych, zanieczyszczenia wód opadowych, sposobu zagospodarowania ścieków z utrzymania czystości pomieszczeń oraz kart charakterystyki z danymi surowców i produktów. Zauważył też, że decyzji zarzucono naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody bez uzasadnienia, na czym naruszenie to miałoby polegać. Podkreślił, że rozpatrując odwołanie, zbadał sprawę pod kątem nie tylko podniesionych w nim zarzutów, ale zbadał cały zebrany materiał, prawidłowość samego postępowania i zgodność przeprowadzonych przez organ I instancji ustaleń i wyników z obowiązującym prawem, i w konsekwencji uznał, że decyzja nie narusza prawa. Organ II instancji zwrócił przy tym uwagę, iż sprzeciw społeczeństwa (społeczności lokalnej) lub jednej ze stron postępowania wobec planowanej inwestycji nie może stanowić wyłącznej przesłanki odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Sama ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku wylicza bowiem przypadki, w których wydaje się decyzję odmowną w sprawie środowiskowych uwarunkowań, i żadna z takich przesłanek negatywnych nie została w toku postępowania stwierdzona, a każda z nich była badana przez organ, co znalazło odzwierciedlenie w wydanej decyzji.

W skardze na opisaną decyzję SKO, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, [...] wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie o uchylenie obu tych decyzji oraz o wstrzymanie ich wykonania. Ponadto wniosło o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z załączonych do skargi dokumentów: [...] – w związku z błędnym ustaleniem przez organ II instancji, że w toku sprawy nie pojawiły się żadne argumenty, które uprawdopodobniłyby negatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko – a które to dokumenty były przedstawiane przez stronę społeczną m.in. w trakcie zorganizowanych przez organ I instancji otwartych rozpraw administracyjnych. Poza tym strona skarżąca wniosła o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Powtarzając w istotnym zakresie argumentację odwołania, Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 6, art. 7 i art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 i 3 oraz art. 64 § 2 k.p.a. – albowiem wniosek w sprawie wydania decyzji administracyjnej o środowiskowych uwarunkowaniach nie czynił zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, gdyż podanie nie zostało podpisane przez wnoszącego, lecz przez inną osobę, która nie została wskazana we wniosku jako pełnomocnik strony, i która nie przedstawiła ewentualnego udzielonego przez stronę pełnomocnictwa. Jednocześnie w podaniu wskazano nazwę podmiotu nieistniejącego, gdyż nie istnieje podmiot o nazwie "[...] sp.j." z adresem siedziby przy [...] (przy tej ulicy siedzibę ma podmiot: [...] sp. z o.o."). Mimo to organ I instancji – bez wzywania wnioskodawcy do usunięcia przedmiotowych braków – wydał decyzję;

2) art. 110 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 i art. 72 ust. 1 pkt 1 i ust. 2-3, ust. 4 i w szczególności ust. 5 u.u.i.ś. – gdyż dla danego przedsięwzięcia wydaje się jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach – a prawomocna jest już decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ([...]) wydana w dniu [...] listopada 2011 r. dla przedsięwzięcia polegającego na budowie na przedmiotowej działce hali magazynowej – co oznacza, że postępowanie było bezprzedmiotowe w całości w momencie złożenia wniosku (pomijając zarzut określony wyżej w pkt 1);

3) art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 3 pkt. 1, 2, 6, 7, 7a, 12 oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 i pkt 6.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, i w zw. z art. 105 k.p.a. – gdyż (pomijając zarzuty określone wyżej w pkt 1 i 2) organ powinien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania, albowiem stało się ono bezprzedmiotowe w całości w momencie uprawomocnienia się decyzji nr [...] wydanej przez Starostę [...] w dniu [...] marca 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę: [...]

4) art. 6 k.p.a. – gdyż organ II instancji wydając decyzję nie wziął pod uwagę, że w dacie jej wydania dla terenu, na którym planowana jest inwestycja, nie obowiązują zapisy uchwały [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem wyrokiem WSA w Poznaniu z 05 grudnia 2014 r. stwierdzono nieważność tej uchwały oraz określono, że nie może być ona wykonana. Organ powinien był rozważyć i ująć w uzasadnieniu decyzji wpływ braku uchylonych zapisów m.p.z.p. na merytoryczne rozstrzygnięcie decyzji z [...] maja 2014 r., czego nie uczynił;

5) art. 7 k.p.a. – gdyż organy administracji publicznej w toku postępowania nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W szczególności PPIS wydał ostateczną opinię w dniu [...] grudnia 2013 r. na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, gdyż po tej dacie Inwestor dostarczył jeszcze organowi I instancji uzupełnienia do raportu;

6) art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. – gdyż organy nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, nienależycie i niewyczerpująco informowały strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także nie zapewnił stronom (w szczególności stronie społecznej) czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

7) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – gdyż organ prowadzący postępowanie, jak i organy uzgadniające i opiniujące w trybie art. 77 i art. 78 u.u.i.ś. nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

8) art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś. w zw. z przepisami Rozporządzenia, zgodnie ze zmianami wchodzącymi w życie [...] sierpnia 2013 r. – ze względu na błędną kwalifikację przedsięwzięcia, gdyż organ zaliczył je wyłącznie do przedsięwzięć określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 52 lit. a Rozporządzenia, pomijając całkowicie kwestię długości dróg wewnętrznych, które mają być wykonane w ramach przedsięwzięcia, jak i powierzchnię użytkową parkingów wraz z towarzyszącą im infrastrukturą;

9) art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i obszernie umotywował podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto ocenił, że kwestia planu zagospodarowania przestrzennego nie ma w niniejszym przypadku wpływu na ostateczną treść decyzji, a zatem i wpływu na wynik sprawy.

W piśmie procesowym z [...] lipca 2015 r. Inwestor uznał skargę za niezasadną i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu kolejno odniósł się do zarzutów skargi, przy czym w kwestii wyroku WSA z 5 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 342/14, podkreślił, że wyrok ten nie jest prawomocny, a więc nie można twierdzić, iż stwierdzono nieważność planu miejscowego. W wyroku tym określono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, jednak okoliczność ta, zdaniem Inwestora, nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, gdyż z treści art. 80 ust. 2 zd. pierwsze u.u.i.ś. wynika, że organ wydający decyzję weryfikuje jej zgodność z planem miejscowym tylko jeśli taki plan został uchwalony. Jest to więc dodatkowy warunek wydania decyzji – gdyby planu na danym terenie nie było, organ może wydać tę samą decyzję środowiskową. Brak planu miejscowego, a tym bardziej wstrzymanie jego wykonania, nie jest więc przeszkodą w wydaniu decyzji środowiskowej. Co więcej, organ nie zaniechał staranności i sprawdził czy przedsięwzięcie jest zgodne z planem miejscowym, potwierdzając pozytywne w tym zakresie ustalenia organu I instancji. W rezultacie rozstrzygnięcie sprawy przez Naczelnym Sądem Administracyjnym będzie, w ocenie Inwestora, bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 31 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 346/15, Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] grudnia 2015 r. Inwestor, zastępowany przez r.pr. [...], podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, w tym co do braku znaczenia dla wyniku sprawy faktu nieprawomocnego uchylenia przez WSA w Poznaniu planu miejscowego obejmującego teren inwestycji. W ocenie pełnomocnika kwestia badania planu miejscowego przez organy wydające decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach jest podniesiona przedwcześnie. Ponadto uczestnik postępowania w pełni poparł argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę.

Pismem procesowym z [...] grudnia 2015 r. Gmina [...], zastępowana przez adw. [...], wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu oraz o wyznaczenie 14-dniowego terminu na złożenie pisma, w którym Gmina przedstawi swoje merytoryczne stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2015 r. Sąd postanowił dopuścić Gminę [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony. Następnie postanowieniem z tej samej daty, sygn. akt IV SA/Po 346/15, Sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA o sygn. akt II SA/Po 342/14 stwierdzającego nieważność przedmiotowego planu miejscowego.

Postanowieniem z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 346/15, Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne, na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.").

W piśmie procesowym z [...] marca 2017 r. Stowarzyszenie, reprezentowane przez adw. [...], podtrzymało w całości stanowisko wyrażone w skardze, a ponadto – w uzupełnieniu zarzutów skargi – podniosło, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej naruszono również art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie Gminy [...] o toczącym się postępowaniu, pomimo tego że nieruchomość do niej należąca bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością Inwestora. To w konsekwencji uniemożliwiło Gminie [...] udział w postępowaniu bezpośrednio dotyczącym jej interesów faktycznych i prawnych, co – w ocenie pełnomocnika Skarżącego – zakwalifikować należy jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzupełniając z kolei argumentację skargi, w zakresie wyroku w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego planu miejscowego pełnomocnik wskazał, że wyrok ten uprawomocnił się na mocy wyroku NSA z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1008/15, oddalającego skargę kasacyjną Gminy [...] – co ma decydujące znaczenie dla sprawy, gdyż nieważny plan miejscowy był zasadniczą podstawą prawną dla wydania zaskarżonej decyzji. Planem tym bowiem ustalono dla przedmiotowej nieruchomości przeznaczenie jako obszar aktywizacji gospodarczej, gdy tymczasem poprzednim jej przeznaczeniem były uprawy polowe. Mając dodatkowo na uwadze fakt, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze stanowiącym otulinę parku krajobrazowego, brak m.p.z.p. powoduje niemożność wydania jakiejkolwiek zgody w zakresie posadowienia na nieruchomości budynku o charakterze przemysłowym. Brak planu miejscowego równoznaczny jest – w ocenie pełnomocnika Skarżącego – z brakiem podstawy prawnej w chwili wydawania decyzji administracyjnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na mocy art. 80 ust. 2 u.u.i.ś.

Na rozprawie w dniu [...] marca 2017 r. strona skarżąca podtrzymała wnioski i wywody zawarte w skardze oraz w późniejszych pismach procesowych, a jej stanowisko w pełni poparł pełnomocnik Gminy [...]. Z kolei pełnomocnik Inwestora podtrzymał wnioski i wywody zawarte w swym piśmie procesowym z [...] grudnia 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.u.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Stowarzyszenia zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Przede wszystkim Sąd nie podziela zarzutu skargi zmierzającego do zakwestionowania skuteczności złożenia przez Inwestora wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, inicjującego kontrolowane postępowanie administracyjne.

W myśl art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O przyjęciu zasady skargowości lub zasady oficjalności w konkretnej kategorii spraw przesądzają odnośne przepisy prawa materialnego. W myśl art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.) postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Jedynie dla przedsięwzięcia, dla którego zgodnie z odrębnymi przepisami jest wymagana decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się z urzędu (zob. art. 73 ust. 2 u.u.i.ś.). Z przywołanych przepisów jasno wynika, że postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań – poza wyjątkami określonymi wyczerpująco w art. 73 ust. 2 u.u.i.ś. – oparte jest tylko na zasadzie skargowości. Wszczęcie postępowania administracyjnego, które zgodnie z przepisami prawa oparte jest wyłącznie na zasadzie skargowości, wymaga wyraźnego wniosku strony. Przekroczenie granicy skargowości poprzez wszczęcie takiego postępowania bez wniosku strony stanowi naruszenie prawa, które może kwalifikować do naruszenia rażącego (por.: wyrok NSA z 13.11.2007 r., II OSK 1010/06; wyrok WSA z 19.08.2010 r., I SA/Wa 230/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie: "CBOSA").

W ocenie Sądu z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie inicjujący je wniosek złożony 4 stycznia 2012 r. wykazywał wytknięte w skardze braki, ale w świetle całokształtu okoliczności faktycznych sprawy nie może budzić wątpliwości, iż był to wniosek złożony przez pełnomocnika Spółki, którego czynności, nawet jeśli początkowo niepoparte wymaganym umocowaniem, to niewątpliwie później potwierdzone i sanowane nie tylko złożeniem brakującego pełnomocnictwa, ale przede wszystkim działaniami podejmowanymi przez Spółkę (prawidłowo reprezentowaną) w toku postępowania, z których jasno wynikała wola Spółki ubiegania się o wnioskowaną decyzję środowiskową i zgoda na jej wydanie. Godzi się zauważyć, że dopuszczalność takiej późniejszej "sanacji" – za zgodą legitymowanego podmiotu – początkowo wadliwie zainicjowanego postępowania administracyjnego pośrednio wynika już z art. 61 § 2 k.p.a., w myśl którego: "Organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć."

W ocenie Sądu nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi dotyczący błędnej kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia w świetle art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś. i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, z późn. zm.). Jest bowiem poza sporem, że organy dokonały prawidłowej kwalifikacji tego przedsięwzięcia do ogólnej kategorii "przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko" w rozumieniu § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Natomiast pozostająca sporną, kwestia bardziej szczegółowej kwalifikacji tego przedsięwzięcia w obrębie ww. przepisu – czy mianowicie wypełnia ono znamiona przedsięwzięcia tylko z pkt 1 i pkt 52 lit. a (jak uznały organy), czy dodatkowo także z pkt 56 lit. a i pkt 60 (jak twierdzi Skarżący) – ma w niniejszej sprawie znaczenie drugorzędne, skoro już na podstawie kwalifikacji przyjętej przez organy stwierdzony został obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. A w trakcie przeprowadzania takiej oceny – jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – bierze się pod uwagę kompleksowo całe planowane przedsięwzięcie i jego oddziaływanie. Ewentualne przywołanie dalszych podstaw zaliczenia przedsięwzięcia do tej samej kategorii (tu: przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) nie ma więc istotnego wpływu na sposób procedowania, w tym zakres dokonywanej OOŚ. Projektowana inwestycja jest bowiem, jak to już wyżej wskazano, oceniana w całości, tj. wraz z wszystkimi elementami towarzyszącymi zamierzeniu głównemu, jak np. właśnie drogi wewnętrzne lub parkingi – co tylko znajduje dodatkowe potwierdzenie w brzmieniu § 3 ust. 1 pkt 52 ab initio rozporządzenia, w którym mowa jest, obok "zabudowy przemysłowej", także o "towarzyszącej jej infrastrukturze".

Sąd nie dopatrzył się również wskazywanych w skardze podstaw do zaprzestania dalszego procedowania wniosku Inwestora i do umorzenia postępowania w kontrolowanej sprawie w związku z uprzednim wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz o pozwoleniu na budowę dla (z)realizowanego już na przedmiotowej nieruchomości przedsięwzięcia w postaci hali magazynowej. Sąd podziela bowiem stanowisko organów oraz Spółki, że pomiędzy tym przedsięwzięciem (hala magazynowa), a przedsięwzięciem zamierzonym (hala magazynowo-produkcyjna) nie zachodzi tożsamość przedmiotowa wykluczająca dalsze procedowanie. W szczególności nie mamy w tym przypadku do czynienia ze stanem res iudicata w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Mimo to, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym, gdyż przy jej wydaniu SKO nie dostrzegło, iż w toku postępowania odwoławczego (wszczętego [...] czerwca 2014 r.) wyłoniło się zagadnienie wstępne – w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – dotyczące ważności planu miejscowego, jaki obowiązywał na obszarze obejmującym teren planowanej inwestycji.

Jest poza sporem, że ów plan miejscowy (zwany też dalej "Planem miejscowym" lub "Planem") został wprowadzony uchwałą [...] Wyrokiem z 05 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 342/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność ww. uchwały (pkt I), określając zarazem, że nie może być ona wykonana (pkt III). Następnie – już po wydaniu przez SKO zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2015 r. – Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, wyrokiem z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1008/15.

W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd;

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko doktryny i orzecznictwa, w myśl którego z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczą się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; (3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 89; wyrok NSA z 23.01.2014 r., II OSK 1980/12, CBOSA).

Należy podkreślić, że chodzi w tym przypadku o zależność tego rodzaju, iż od załatwienia kwestii stanowiącej zagadnienie wstępne musi zależeć zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu administracyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają, co do zasady, wpływu względy natury celowościowej ani ekonomiki postępowania.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że tak rozumiane zagadnienie wstępne stanowiła w kontrolowanym postępowaniu odwoławczym kwestia ważności Planu miejscowego, wywołana wyrokiem WSA w Poznaniu z 05 grudnia 2015 r. (ówcześnie nieprawomocnym) stwierdzającym nieważność uchwały wprowadzającej ów Plan.

Po pierwsze, zagadnienie to wyłoniło się niewątpliwie w toku postępowania odwoławczego.

Po drugie, jego rozstrzygnięcie nie należało do organu prowadzącego to postępowanie, lecz do sądu (tu: Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Poznaniu).

Po trzecie, zagadnienie ważności Planu wymagało "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. powinno było poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez SKO. Zasadność takiego stwierdzenia może prima facie budzić pewne wątpliwości, a to dlatego, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż, co do zasady, toczący się równolegle sądowy spór o ważność uchwalonego planu miejscowego nie wyklucza możliwość rozpatrzenia sprawy indywidualnej i jej rozstrzygnięcia poprzez wydanie decyzji bazującej na postanowieniach tego planu. Tak długo bowiem, jak nie doszło do uprawomocnienia się orzeczenia stwierdzającego nieważność planu miejscowego, należy przyjmować, że plan ten nie został wyeliminowany z obrotu prawnego i nadal obowiązuje (por. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3316/14, CBOSA). Należy jednak zauważyć, że w kontrolowanej sprawie zaistniała sytuacja o tyle nietypowa, iż Sąd pierwszej instancji nie tylko stwierdził nieważność uchwały wprowadzającej Plan, ale także wstrzymał jej wykonanie na podstawie art. 152 p.p.s.a. (w ówcześnie obowiązującym brzmieniu), tj. do czasu uprawomocnienia się wyroku. Powstała więc sytuacja swoiście patowa. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 2 zd. drugie u.u.i.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami m.p.z.p., jeżeli plan ten został uchwalony. W rozpoznawanej sprawie, z jednej strony, nie ulegało wątpliwości, że dla terenu inwestycji został uchwalony Plan, który w czasie trwania postępowania odwoławczego nie został jeszcze wyeliminowany z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem. Z drugiej jednak strony WSA stwierdził już nieważność tego Planu, a w dodatku wstrzymał jego wykonanie do czasu uprawomocnienia się wyroku – co w istocie oznaczało, że do tego czasu niejako zawieszony został skutek prawny Planu, a w szczególności wstrzymana została możliwość stosowania jego przepisów w indywidualnych sprawach administracyjnych. (Z. Ziembiński trafnie zwraca uwagę, że termin "wykonywanie prawa" bywa używany m.in. dla określenia aktów stosowania prawa – zob. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 421). Oznacza to, że, z jednej strony, organ II Instancji przystępując do weryfikacji prawidłowość decyzji środowiskowej musiał przyjmować, że dla przedmiotowego obszaru został uchwalony plan miejscowy. Z drugiej zaś strony nie mógł skonfrontować treści decyzji środowiskowej z postanowieniami tego planu, skoro ich moc prawna została niejako zawieszona ("wstrzymana"). W konsekwencji do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA stwierdzającego nieważność Planu miejscowego nie było możliwe prawidłowe rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji i wydanie decyzji.

Po czwarte, istniała niewątpliwie zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji przez organ II instancji. I nie chodzi tu tylko o, wskazaną już wyżej, samą możliwość rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez SKO, ale także o sposób i zakres jej rozpatrzenia przez ów organ, co z kolei mogło przełożyć się na treść wydawanej decyzji. Należy bowiem zauważyć, że w zależności od wyniku prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd administracyjny – który to wynik w dacie wydawania zaskarżonej decyzji był, jak wiadomo, nieznany – inaczej przedstawiał się zakres powinnych działań organu II instancji, respektujących zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

I tak, w sytuacji, gdyby nie doszło do prawomocnego stwierdzenia nieważności Planu miejscowego, powinnością SKO byłoby m.in. – w myśl art. 80 ust. 2 zd. drugie u.u.i.ś. w zw. z art. 15 k.p.a. – powtórne, merytoryczne zbadanie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami tego Planu.

Z kolei prawomocne stwierdzenie nieważności Planu miejscowego, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc – z którą to ewentualnością SKO, rozpoznając kontrolowaną sprawę, powinno się było liczyć, i do czego, jak wiadomo, ostatecznie doszło na skutek wyroku NSA z 17 stycznia 2017 r. – oznaczało zmianę stanu prawnego w stosunku do stanu obowiązującego w dacie wydania decyzji środowiskowej przez organ I instancji. Jest zaś poza sporem, że jedną z konsekwencji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest konieczność uwzględniania z urzędu przez organ odwoławczy wszelkich zmian stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałych po dniu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej oraz weryfikacji ewentualnego wpływu tych zmian na prawidłowość zaskarżonego odwołaniem rozstrzygnięcia organu I instancji, w tym sprawdzenia, czy zaistniała zmiana stanu prawnego nie jest na tyle głęboka i istotna, iż prowadzi do zmiany tożsamości sprawy rozpoznawanej przez organy obu instancji (której to tożsamości jednym z wyznaczników jest niewątpliwie niezmienność relewantnego stanu prawnego – zob. np. wyrok NSA z 28.11.2014 r., II OSK 1173/13, CBOSA).

W sytuacji, gdy w postępowaniu środowiskowym zmiana stanu prawnego wynika, tak jak w kontrolowanej sprawie, z faktu stwierdzenia nieważności planu miejscowego, ocena przez organ odwoławczy ewentualnego wpływu tej zmiany na prawidłowość pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia sprawy – a co za tym idzie: na możliwość utrzymania go w mocy na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. – wymaga w szczególności uwzględnienia ewentualnego wpływu postanowień "unieważnionego" planu miejscowego na wynik postępowania. Należy bowiem zauważyć, że w świetle przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ów wpływ może występować na różnych etapach postępowania i być potencjalnie wieloaspektowy. W szczególności może się on przejawiać w tym, że: uwarunkowania m.p.z.p. brane są pod uwagę przy stwierdzaniu obowiązku przeprowadzenia OOŚ (art. 63 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś.) oraz zakresu raportu (art. 64 ust. 3; art. 68 ust. 2 w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś.: "usytuowanie"); uwarunkowania m.p.z.p. brane są pod uwagę również przy opiniowaniu i uzgadnianiu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 77 ust. 2 pkt 3 u.u.i.ś.); zgodność z ustaleniami m.p.z.p. warunkuje wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 80 ust. 2 u.u.i.ś.).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy związek pomiędzy postanowieniami Planu miejscowego był jeszcze dalej idący, gdyż – jako to już wskazano w uzasadnieniu prawomocnego postanowienia z 17 grudnia 2015 r. o zawieszeniu nin. postępowania sądowego (sygn. akt IV SA/Po 346/15) – w przedmiotowej sprawie przy wydawaniu decyzji środowiskowej nie tylko, że brano pod uwagę uregulowania zawarte w Planie, ale ponadto wprost na postanowieniach tego Planu została oparta część rozstrzygnięć ("warunków’) zawartych w tej decyzji. Przykładowo dotyczy to warunków [...]

Oznacza to, że unormowania Planu stanowiły nie tylko punkt odniesienia dla weryfikacji legalności poszczególnych postanowień decyzji środowiskowej, ale także podstawę określonych rozwiązań przyjętych w tej decyzji.

Ponadto możliwy wpływ na treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Burmistrza przez fakt (ówczesnego) obowiązywania Planu oraz przez treść jego poszczególnych postanowień wynika także z wielu fragmentów uzasadnienia tej decyzji, co przykładowo ilustrują następujące cytaty:

[...]

W § [...] czytamy, że na terenach, o których mowa w ust. 1 ustala się:

[...].

Burmistrz Miasta i Gminy [...], analizując wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, w początkowym etapie postępowania nie stwierdził, alby lokalizacja przedsięwzięcia była niezgodna z zapisami cytowanego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak, po przeprowadzeniu dalszego postępowania, zwłaszcza w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organ ponownie badał zgodność planowanego przedsięwzięcia z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, biorąc pod uwagę raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wraz z aneksem i uzupełnieniami złożonymi w czasie prowadzenia postępowania oraz uwagi i wnioski stron postępowania i społeczeństwa.

Planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć szczególnie szkodliwych dla środowiska, o których mowa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co za tym idzie nie jest objęte zakazem lokalizacji na obszarze oznaczonym symbolem AG na podstawie § 5 ust. 4 pkt 1 wspomnianego planu miejscowego. Jednak, należy wziąć pod uwagę również zapis § 5 ust. 4 pkt 2, który mówi, że [...]. Wobec powyższego organ rozważał, czy uciążliwość zakładu produkcyjnego należy określić uwzględniając możliwą awarię przemysłową. Biorąc pod uwagę, że awaria jest zdarzeniem nietypowym, które nie stanowi przejawu normalnej działalności zakładu, a zapis planu nie odwołuje się do sytuacji nietypowych, tylko do oddziaływania inwestycji związanej z jej funkcjonowaniem należy stwierdzić, że ewentualność zaistnienia awarii przemysłowej nie mieści się w pojęciu oddziaływania inwestycji. Analizowany zapis dotyczy więc bieżącego wpływu obiektu produkcyjnego na środowisko. W związku z powyższym uznano, że § 5 ust. 4 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dotyczy oddziaływania wywołanego przez awarię przemysłową."

- [s. 18] "Biorąc pod uwagę cel otuliny, wynikający z definicji, należy przyjąć, że w otulinie parku krajobrazowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka (...).

Jednak odpowiadając na zagadnienie czy art. 73 ust. 4 ustawy prawo ochrony środowiska ma zastosowanie ogólne i organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach winien badać spełnienie przedmiotowej normy prawnej należy stwierdzić, że z treści art. 73 wynika, że ma on zastosowanie w dwóch przypadkach, tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego lub wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ograniczenia wprowadzone przez ten przepis dotyczą zatem fazy, która przesądza o zlokalizowaniu inwestycji na określonym obszarze, nie zaś realizacji procesu inwestycyjnego. Wskazać należy, że art. 73 umieszczony został w części ogólnej ustawy Prawo ochrony środowiska w Tytule I, Dział VII Ochrona środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym i przy realizacji inwestycji. O ile jednak artykuły 74-76 tej ustawy, jak wynika z ich redakcji, odnosić się mogą do spraw i czynności związanych z realizacją robót inwestycyjnych, o tyle przepisy zamieszczone w artykułach 72 i 73 dotyczą fazy związanej jedynie z przyszłym lokalizowaniem inwestycji. Nie ma zatem uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że przepis art. 73 ma zastosowanie do fazy związanej z realizacją inwestycji - w tym wydawania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych czy pozwolenia na budowę (...). Zasadnie zatem, z systematyki ustawy Prawo ochrony środowiska, można wyprowadzić wniosek, że ustalenia zawarte w art. 73 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska nie odnoszą się do postępowania w sprawie uwarunkowań środowiskowych poprzedzających wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o uchwalony i obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Są to bowiem zagadnienia związane dopuszczalnością lokalizacji danej inwestycji na określonym terenie, a nie z jej wpływem na środowisko. Organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach ograniczył się do badania zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)."

Dalsze ewentualne oddziaływanie zagadnienia (nie)ważności Planu miejscowego na wynik przedmiotowej sprawy mogło wynikać także z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.), w tym zwłaszcza z jej art. 73 ust. 3 i 3a oraz art. 114 ust. 1 i 2.

Już dotychczas poczynione uwagi uprawniają do wniosku, że nie można wykluczyć, iż w sytuacji, gdyby organ I Instancji nie kierował się faktem obowiązywania (ówcześnie) na obszarze planowanej inwestycji Planu miejscowego i nie wiązał się wskazaniami zeń wynikającymi, to wydałby decyzję zawierającą rozstrzygnięcie o, przynajmniej w pewnym zakresie, innej treści niż to, które zapadło. Kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwej oceny przez organ rozpatrujący odwołanie od ww. decyzji, i to także z tej perspektywy, czy wobec stwierdzenia nieważności Planu nie zachodzi konieczność przeprowadzenia od początku OOŚ w tej sprawie.

Warunkiem dokonania takiej oceny było zaś niewątpliwe uprzednie zawieszenie postępowania odwoławczego przez SKO do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez sądy administracyjne zagadnienia ważności uchwały wprowadzającej Plan miejscowy – czego jednak SKO błędnie nie uczyniło, naruszając tym samym przepis art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 140 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd nie jest władny zastąpić organu II instancji w dokonaniu ww. ocen oraz związanych z nimi niezbędnych ustaleń i analiz – w sytuacji braku jakichkolwiek rozważań tego organu w omawianym zakresie (o ewentualnym wpływie stwierdzenia nieważności Planu na wynik przedmiotowej sprawy SKO wypowiedziało się dopiero w odpowiedzi na skargę, w dodatku nader lakonicznie: stwierdzając jednym, nieumotywowanym zdaniem, iż taki wpływ nie występuje) – gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie ("załatwianie" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.) spraw administracyjnych, lecz, jak wynika z treści art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem.

Wszystko to uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji SKO przez Sąd.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że w obecnym stanie sprawy nie dopatrzył się dostatecznych przesłanek do głębszej ingerencji w zapadłe w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia, a w szczególności do stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej jako wydanej "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wbrew bowiem twierdzeniom strony skarżącej, postanowienia Planu nie stanowiły "podstawy prawnej" wydania decyzji środowiskowej w powyższym rozumieniu. Z drugiej strony, inaczej niż twierdzi Inwestor, nie stanowiły one też jedynie dodatkowego elementu tej decyzji. Postanowienia Planu współkształtowały (przynajmniej potencjalnie) treść ww. decyzji, jako element obowiązującego ówcześnie stanu prawnego. Plan miejscowy jest bowiem bezspornie aktem prawa miejscowego (zob. art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a więc źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który dany akt wydał (zob. art. 94 Konstytucji RP).

Należy przy tym zauważyć, że jurydyczny związek pomiędzy postanowieniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a przepisami planu miejscowego obowiązującego na terenie planowanego przedsięwzięcia jest dalece luźniejszy niż np. w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę, co do której wszak obowiązywanie planu miejscowego warunkuje w ogóle dopuszczalność jej wydania bez konieczności uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem nawet w przypadku tej, tak ściśle związanej z planem miejscowym, decyzji przyjmuje się – zgodnie z upowszechniającym się w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem – że sąd administracyjny nie jest uprawniony do stwierdzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, z tego powodu, że stwierdzono nieważność planu miejscowego, na podstawie którego tę decyzję wydano (zob. wyrok NSA z 24.11.2016 r., II OSK 1490/15, CBOSA; por. też wyroki NSA: z 10.09.2013 r., II OSK 893/12; z 24.04.2014 r., II OSK 2868/12; z 27.10.2016 r., II OSK 163/15 – CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji powinien uwzględnić powyższe uwagi wskazania i oceny prawne, w tym w pierwszej kolejności przeprowadzić ocenę ewentualnego wpływu faktu prawomocnego stwierdzenia nieważności Planu miejscowego na dalszy tok postępowania w sprawie oraz na prawidłowość rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji, w tym na konieczności ewentualnego ponowienia OOŚ dla planowanego przedsięwzięcia. Dokonując takiej oceny organ II Instancji powinien w szczególności rozważyć zasadność zwrócenia się do organów: uzgadniającego (RDOŚ) i opiniującego (PPIS), a także do Inwestora, czy według tych podmiotów fakt stwierdzenia nieważności Planu może mieć istotny wpływ na treść lub zakres raportu oraz wydanych w sprawie opinii i uzgodnień, i w rezultacie na wynik sprawy, a w szczególności, czy powinien skutkować przeprowadzeniem od początku OOŚ dla planowanego przedsięwzięcia. Organ winien także rozważyć skutki procesowe niezapewnienia dotychczas udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony Gminie [...].

Należy zaznaczyć, że wobec określonego wyżej zakresu czynności niezbędnych do wykonania w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym przedwczesne byłoby odnoszenie się obecnie przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących w szczególności treści raportu oraz zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, skoro nie można wykluczyć, że zajdzie konieczność sporządzenia nowego raportu i przeprowadzenia od początku OOŚ dla planowanego przedsięwzięcia – czego ewentualną konieczność dopiero oceni SKO.