Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 270/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134,  art. 145 par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 6,  art. 7,  art. 80,  art. 107  par. 3,  art. 15,  art. 140,  art. 136,  art. 11,  art. 75
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że decyzja wymieniona w punkcie I nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.) oraz na podstawie art. 7 ust.1 i 2 oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2008 Nr 170, poz. 1051 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] roku w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości na rok 2011 dla K. G. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. S.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] roku K. G. /dalej skarżący, strona/ wystąpił z wnioskiem do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o przyznanie płatności bezpośredniej i uzupełniającej na rok 2011. W sekcji VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku strona zadeklarowała dwadzieścia trzy działki ewidencyjne wykorzystywane rolniczo, w tym działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni gruntów rolnych 14,70 ha położoną w gminie M., obręb K. W sekcji VIII. Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych strona zadeklarowała na działce ewidencyjnej o nr [...] działkę rolną N o łącznej powierzchni 14,70 ha zgłoszoną do jednolitej płatności obszarowej. Łączna powierzchnia działek rolnych zgłoszonych do płatności JPO i UPO (jednolita płatność obszarowa i uzupełniającą płatność obszarową) wynosiła odpowiednio 47,10ha i 32,10 ha.Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. S. decyzją z dnia [...] roku przyznał stronie płatności na rok 2011 w wysokości [...] zł, w tym: dla jednolitej płatności obszarowej w wysokości [...]zł,uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, w wysokości [...] zł. Organ wskazał, że w wyniku kontroli administracyjnej wniosku, przeprowadzanej w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), ustalono, że powierzchnia stwierdzona działki rolnej N (działka ew. nr [...]) wyniosła 10,73 ha wobec powierzchni deklarowanej 14,70 ha. Tym samym całkowita powierzchnia stwierdzona dla grupy upraw JPO wynosiła 43,13 ha zamiast deklarowanych 47,10 ha, a dla UPO kontrola administracyjna potwierdziła powierzchnię deklarowaną 32,10 ha. Z uwagi na opisane zawyżenie powierzchni dla płatności JPO na podstawie art.57 ust.3 akapit pierwszy Rozporządzenia Komisji /WE/ Nr 1122/2009 dokonano pomniejszenia płatności do powierzchni stwierdzonej. Weryfikacja wykazała również, że powierzchnia zadeklarowana przekracza powierzchnię stwierdzoną na obszarze JPO o 9,2047%. Wskutek powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał jednolitą płatność obszarową na rok 2011 w pomniejszonej wysokości z sankcją do 35,19 ha, która wyniosła [...] zł, powołując się na przepis art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, który stanowi, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o płatności obszarowe, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20 % powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W., wnosząc o zmianę decyzji i przyznanie płatności do wnioskowanej wysokości. Podniosła, że nie zgadza się z pomniejszeniem działki nr [...].Jest w całości wykorzystywana rolniczo, a powierzchnie deklarowana i faktyczna są zgodne. Zdaniem strony kontrola administracyjna została przeprowadzona w oparciu o nieaktualne ortofotomapy, które nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego istniejącego na spornej działce. Działka wydzierżawiona przez stronę w styczniu 2011r. została zrandapowana i utrzymana w czarnym ugorze, a następnie obsiana pszenicą. Strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie art.10 kodeksu postępowania administracyjnego albowiem nie otrzymała zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, a sporne kwestie mogłyby być wyjaśnione przed wydaniem decyzji. Ponadto zarzuciła, że przy tak dużej rozbieżności w pomiarach powinna być przeprowadzona kontrola na miejscu.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. nie znalazł podstaw do uwzględnienia powyższego odwołania, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję.

Przechodząc do uzasadnienia prawnego organ odwoławczy zwrócił uwagę, że warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), nazywana w dalszej części decyzji ustawą. Stosownie do treści art. 3 ust. 1-3 ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:1/stoi na straży praworządności;2/jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;3/udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;4/zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. 3. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wedle art. 7 ust. 1 ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:1.posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2.wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;3.został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Organ zwrócił uwagę, że tylko łączne spełnienie przez producenta rolnego wszystkich wymienionych w art. 7 przesłanek ustawowych, stanowi podstawę do ubiegania się o przyznanie płatności do gruntów rolnych. W dalszych wywodach Dyrektor Oddziału ARiMR wskazał, że na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy wysokość płatności obszarowych w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności. Zgodnie z art. 14 i art. 15 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., każde państwo członkowskie ustanawia i prowadzi zintegrowany system administrowania i kontroli (zwany dalej "systemem zintegrowanym"). System zintegrowany obejmuje następujące elementy: a) skomputeryzowaną bazę danych ;b) system identyfikacji działek rolnych; c) system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności; d) wnioski o pomoc; e) zintegrowany system kontroli; f) jednolity system rejestrowania tożsamości każdego rolnika, który składa wniosek o pomoc. Po myśli art. 17 cytowanego wyżej rozporządzenia system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym z ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000 (tzw. system LPIS).Odpowiednio do treści art. 20 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy.Według art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności.

Organ zaznaczył iż zgodnie z art. 12 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 pojedynczy wniosek zawiera wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, w szczególności: tożsamość rolnika; system lub systemy pomocy, których dotyczy wniosek; identyfikację uprawnień do płatności zgodnie z systemem identyfikacji i rejestracji przewidzianym do celów systemu płatności jednolitej. W celu identyfikacji uprawnień do płatności wcześniej ustalone formularze przekazane rolnikowi zawierają informacje na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej. Ponadto materiały geograficzne przekazane rolnikowi zgodnie z tym przepisem określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikacje, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. Natomiast w myśl art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwu-krotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru.

Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. zważył, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] roku w sprawie przyznania płatności bezpośredniej na rok 2011 w pomniejszonej wysokości. Z uwagi na wyniki kontroli administracyjnej wniosku, została zmniejszona jednolita płatność obszarowa (JPO) do powierzchni stwierdzonej. W kontroli tej ustalono, że ogólna powierzchnia kwalifikującą się do jednolitej płatności obszarowej (JPO) wyniosła 43,13 ha co w stosunku do areału zadeklarowanego do pomocy (47,10 ha) stanowiło 9,2047% przedeklarowania, a to z kolei na podstawie art. 58 ust.l rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. skutkuje zmniejszeniem płatności o dwukrotność wykrytej różnicy. Różnica ta wynikała ze zmniejszenia powierzchni działki N położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o 3,97 ha, bowiem powierzchnia PEG (powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza) wyznaczona przez ARiMR na podstawie pomiaru powierzchni użytkowanej rolniczo na obrazie ortofotomapy w granicach działki ewidencyjnej wynosi mniej (10,73 ha ) niż deklaruje we wniosku strona ( 14,70 ha ).

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ odwoławczy stwierdził iż w niniejszej sprawie priorytetowe znaczenie ma weryfikacja przez organ danych, zawartych we wniosku złożonym przez stronę, oraz jej wynik w odniesieniu do możliwości uzyskania płatności bezpośredniej.

Mając na względzie treść odwołania oraz stan faktyczny w sprawie organ odwoławczy podniósł, że kluczowym jest więc wyjaśnienie sposobu ustalania i uznawania powierzchni zgłoszonych-deklarowanych przez wnioskodawców gruntów rolnych (co zostało częściowo wskazane przez organ I instancji w rozstrzygnięciu), w szczególności w sytuacji, gdy dane te są inne niż ustalone w trakcie obsługi wniosku przez organy Agencji, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, a rozstrzygnięcie decyduje o wysokości przyznanych płatności.

Organ II instancji zważył, że organy Agencji mają możliwość weryfikacji danych poprzez wykorzystywanie wszelkich metod, zmierzających do poprawnej analizy danych poprzez przeprowadzenie m.in. kontroli administracyjnych wniosku. Weryfikacja danych przez organ, czyli tzw. kontrola administracyjna odbywa się w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS. Podstawą prawną do kontroli wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej z wykorzystaniem omawianej bazy LPIS stanowi art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.W uzasadnieniu organ dalej wyjaśniał, że system Identyfikacji Działek Rolnych to system pozwalający na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, tzn. powierzchni uprawnionej do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocy oraz kontroli w zakresie nakładania się deklaracji dla poszczególnych działek rolnych, zadeklarowanych przez jednego beneficjenta. Podstawą działania systemu LPIS jest baza danych działek referencyjnych (działek odniesienia), umożliwiających lokalizację działek rolnych zgłaszanych przez rolników do systemu płatności. Baza ta stanowi jedno z głównych narzędzi jakimi organy Agencji winny się posługiwać w trakcie przeprowadzania kontroli administracyjnych wniosków zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, które mają na celu weryfikację zgodności pomiędzy działkami rolnymi zadeklarowanymi przez producentów rolnych we wniosku a m.in. powierzchniami działek zawartych w referencyjnym systemie LPIS, to na podstawie tych ostatnich, jako spełniających wymogi unijne i krajowe, należy kwalifikować powierzchnie do uzyskania płatności. Tym samym w przypadku stwierdzenia, iż powierzchnia zgłaszana do płatności przez wnioskodawcę jest większa niż wynika to z danych LPIS, redukuje się ją o rozpoznane powierzchnie nieuprawnione, a dopłaty są naliczane do właściwej powierzchni.

Organ odwoławczy ponownie badając sprawę przeprowadził postępowanie wyjaśniające korzystając z danych LPIS i stwierdził, iż działka rolna N, położona na działce ewidencyjnej nr [...] zadeklarowana przez stronę faktycznie ma inną - mniejszą powierzchnię niż ta, którą wykazano we wniosku. Stwierdzony w wyniku kontroli administracyjnej areał działki rolnej wyniósł 10,73 ha, przez co łączna powierzchnia kwalifikująca się do płatności zmniejszyła się w stosunku do powierzchni deklarowanej o 3,97 ha.

Organ podniósł, że ustalając powierzchnię spornej działki oparł się na ortofotomapie i w oparciu o jej wizualizację i pomiar ustalił powierzchnię działki rolnej N. Obraz zdjęcia działki wskazuje, iż powierzchnia PEG została wyznaczona prawidłowo. Znajdujące się na działce obszary zadrzewień i zakrzewień powodują pomniejszenie całkowitej powierzchni działki użytkowanej rolniczo. Dlatego z tej przyczyny po pomiarze maksymalny spójny obszar tej działki kwalifikujący się do płatności wynosi 10,73ha. Art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku wskazuje, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w trakcie kontroli wniosku, kontroli powierzchni przeprowadzana jest wizualizacja działek i dokonuje się pomiarów powierzchni, a w przypadku rozbieżności, producent rolny, wzywany jest do złożenia wyjaśnień.

Natomiast w przypadku, gdy dane zawarte w bazie referencyjnej LPIS jednoznacznie wskazują na nieprawidłową deklarację rolnika, tak, jak to było w przypadku działki N, to w świetle przytoczonych przepisów, w ocenie organu, nie ma podstaw do uznania powierzchni deklarowanej jako kwalifikującej się do płatności.

Organ odwoławczy zważył, iż w ramach prowadzonego postępowania organy orzekające nie stosują w pełni przepisów kpa, w tym zasady, że na nich spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśniania wszystkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem reguł dowodzenia przyjętych w kpa. Jest odwrotnie niż to przewidują przepisy kpa. Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 (w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności), są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Dlatego też w ocenie organu II instancji strona nie udowodniła, że dokonany przez organ pomiar jest nieprawidłowy, nie przedstawiła żadnych dowodów, które miałyby wpływ na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Trafnie więc przyznano płatność do powierzchni stwierdzonej. Odnośnie złożonego w postępowaniu odwoławczym wypisu z rejestru gruntów organ wskazał, że definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności bezpośrednich na podstawie której wyznaczana jest powierzchnia PEG, różni się od definicji użytków rolnych określonych w Rozporządzeniu MRRiB w sprawie rejestracji gruntów i budynków, na podstawie której określane są powierzchnie użytków rolnych w ewidencji prowadzonej przez starostów. Dane z EGiB są wykorzystywane jedynie w zakresie identyfikacji i lokalizacji przestrzennej działki rolnej oraz powierzchni całkowitej działki z urzędowego rejestru. Powierzchnie te nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla płatności obszarowej. Zarzut naruszenia przez organ I instancji art.10 kpa jest chybiony albowiem strona nie wystąpiła z żądaniem zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu więc organ nie miał obowiązku informować strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Natomiast w postępowaniu odwoławczym strona skorzystała z tych uprawnień. Odnosząc się do zarzutu strony podniesionego w piśmie z [...]r.,że przy tak dużej rozbieżności w pomiarach powinna być przeprowadzona kontrola na miejscu organ podniósł, że kontrole na miejscu obejmują jedynie określony odsetek gospodarstw i stanowią uzupełnienie kontroli administracyjnej wniosku. Wszystkie wnioski podlegają kontroli administracyjnej a weryfikacja prawidłowości deklaracji odbywa się na podstawie analizy ortoobrazów, na podstawie których wyznaczana jest powierzchnia PEG.W sytuacji, gdy dane zawarte w bazie referencyjnej LPIS jednoznacznie wskazują na nieprawidłową deklarację rolnika, tak, jak to było w przypadku pomiaru spornej działki N, to w świetle przytoczonych przepisów, wedle organu, nie ma podstaw do uznania powierzchni deklarowanej jako kwalifikującej się do płatności.

W ocenie organu skoro w przedmiotowej sprawie różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi więcej niż 2 ha tj. 3,97 ha, to zasadnym było przyznanie płatności JPO do powierzchni pomniejszonej z zastosowaniem art.58 akapit pierwszy Rozporządzenia Komisji WE Nr 1122/2009.. Kwota JPO została obliczona następująco: powierzchnia zadeklarowana we wniosku:47,10 ha; powierzchnia stwierdzona po kontroli 43,13 ha; różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną, tj. powierzchnia zawyżona: 3,97 ha; powierzchnia, dla której przyznano płatność z uwzględnieniem pomniejszenia: 47,10 ha - 2 x 3,97 ha = 35,19 ha; płatność wyliczona w wyniku zastosowania sankcji: 35,19 ha x 710,57 zł = 25 004,95 zł. Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2011 roku została określona w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2011 roku w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2011 rok (Dz. U. z 2011, Nr 238, poz. 1421) i wynosi 710,57 zł. Organ odwoławczy uwzględniając sposób prowadzenia postępowania oraz zastosowanie przepisów prawnych stwierdził, iż decyzja będąca przedmiotem odwołania rozstrzyga o uprawnieniu strony odwołującej w sposób prawidłowy, a płatności zostały wyliczone i przyznane w sposób nie budzący wątpliwości.

K. G. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego AR i MR z dnia [...]r,zarzucając: naruszenie:1.§ 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. oraz art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r, poprzez błędne przyjęcie, że występuje nieprawidłowość dotycząca różnicy miedzy działkami zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku, a działkami odniesienia zawartymi w systemie identyfikacji działek rolnych; 2. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wobec nie rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i nie wyjaśnienia stanu faktycznego, wskutek czego powstały rozbieżności między treścią decyzji a zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym dotyczące obszaru kwalifikowanego do płatności na działce nr [...], 3 art. 138 § 1 poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, naruszającej ww. przepisy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji Dyrektora DOR ARiMR we W. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż działka [...] była użytkowana rolniczo przez wydzierżawiającego tak na dzień [...]r., jak i na dzień zawarcia ze skarżącym umowy dzierżawy z dnia [...]r. . Działka ta była i jest wolna od zadrzewień i zakrzaczeń. Takie zgodne ze stanem faktycznym oświadczenie złożył, ale organ II instancji nie wziął go pod uwagę. Ortofotomapa, na podstawie której opierał się organ jest nieaktualna. Zdaniem strony skoro organ może ustalić stan działki na dzień [...]r. to stan aktualny działki organ może ustalić w oparciu o aktualną ortofotomapę lub dokonując oględzin. Skarżący nie zgodził się ponadto z twierdzeniem organu, iż w dniu [...] r. stawił się w siedzibie organu gdzie zapoznał się z aktami sprawy. W przedstawionych mu aktach nie było prawie żadnych dokumentów i z całą pewnością nie były to akta kompletne.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi podtrzymując argumentację i stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ podniósł, że dniu [...] r., stronie przedstawiono komplet dokumentacji zgromadzonej w sprawie. Skoro strona miała przeświadczenie, że teczka aktowa jest niekompletna, to powinna swoje wątpliwości zgłosić pracownikom organu.

Nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, iż organ naruszył art. 7 i 77 § 1 i k.p.a., bowiem obowiązek do wnikliwego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego ustanowiony ww. przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, został ograniczony w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Natomiast-zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Strona poza przedłożeniem wypisu z rejestru gruntów oraz kopii umowy dzierżawy nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających, iż powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo jest inna niż wynika to z wyznaczonej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej. Organ odwoławczy w oparciu o dostępną ortofotomapę cyfrową (mapę opracowaną na podstawie zdjęć powierzchni ziemi wykonanych z samolotu lub satelity, przetworzonych do postaci metrycznej zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi przy wykonywaniu prac z dziedziny geodezji i kartografii pozyskaną do systemu Zintegrowanego Systemu Zarządzani i Kontroli w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne), na podstawie zdjęcia z dnia [...] r. ustalił, iż powierzchnia kwalifikująca się do płatności dla działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej nr [...] stanowi 10,73 ha. Pozostały areał stanowił tereny zadrzewione i zakrzewione. Organ II instancji stwierdził, że w świetle zapisu art. 7 ust. 1a ustawy jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa wart. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, pomoc dla JPO mogła zostać przyznana tylko do tak ustalonego areału.

Na rozprawie skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wniósł o przyjęcie w poczet dowodu, pomiaru zasiewu działki nr [...] wykonanego przez geodetę w dniu [...]r.,który wyniósł 14,6261 ha na okoliczność aktualnej powierzchni spornej działki rolnej.

Z dokumentu dotyczącego pomiarów działki Sąd przeprowadził dowód w trybie art.106 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.- zwanej dalej p.p.s.a.).

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała – niezależnie od zarzutów skargi - konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lic. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć bowiem trzeba, że w pierwszej kolejności Sąd ocenia prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy te rzutują na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.

Sąd mając na uwadze treść art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2008 Nr 170, poz. 1051 ze zm. zwanej dalej ustawą o płatnościach), stwierdza, że dokonując wskazanej kontroli należało mieć na względzie, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Jak już zaś zaznaczono niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 3 ust.2 pkt ustawy o płatnościach. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie materiału dowodowego żadnego dowodu, również zgłaszanego dopiero w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Nie mniej istotna jest obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Niemniej, podkreślić należy, że organ drugiej instancji obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a.

Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadmniastracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635 NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji w przedstawionym aspekcie, Sąd stwierdza, iż nie doszło w kontrolowanej sprawie do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Tymczasem tylko prawidłowo ustalony faktyczny, poprzedzony zebraniem zupełnego (kompletnego) materiału dowodowego, może być podstawą zastosowania właściwej normy prawa materialnego i tym samym trafności merytorycznej rozstrzygnięcia.

Materialnoprawne przesłanki uprawniające rolnika do płatności zostały określone w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, którego zapis stanowi, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009,przy czym rolnik musi spełniać warunki wymienione w punktach od 1 do 3 tego przepisu.

Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało oparte, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na danych o powierzchni działek rolnych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS), który pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, określenie jej aktualnej powierzchni i na kontrolę pod względem kwalifikowalności w odniesieniu do danego schematu pomocy.

Podstawę prawną kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS stanowią przepisy prawa wspólnotowego, a w szczególności art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 stanowiący, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) – ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych (tzw. system LPIS), przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, a według art. 24 ust. 1 lit. c) dotyczą one zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami referencyjnymi w systemie LPIS oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy. Zgodnie z art.28 ust.1 lit.c rozporządzenia Komisji/WE/ nr 1122/2009 ARiMR przeprowadza kontrole administracyjne dotyczące zgodności pomiędzy działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku, a działkami referencyjnymi w systemie LPIS i kwalifikacji powierzchni do przyznania płatności. Według art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji/WE/ nr 1122/2009 w przypadku, gdy obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczenia pomocy zostanie zastosowany obszar ustalony dla tej grupy upraw. Natomiast w świetle art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, który stanowi, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o płatności obszarowe, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20 % powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnia stwierdzoną.

Przytoczone regulacje wskazują, że dane dotyczące działek rolnych zawarte w LPIS powinny być dokładne, rzetelne i aktualne. Nie może ulegać wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika a danymi wyznaczonymi na podstawie ortofotomapy, organy weryfikujące uprawnienia do płatności winny zmierzać do ustalenia stanu rzeczywistego, co powinno nastąpić przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Na mocy przepisu art. 3 ust. 2 i 3 omawianej ustawy, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym m.in. płatności JPO UPO. niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego zostały wyłączone lub ograniczone, w szczególności w zakresie rozkładu ciężaru dowodu co do zaistnienia określonych faktów postanowiono (art. 3 ust. 3), że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jednak równocześnie w powołanych przepisach ustawodawca nakazuje organom Agencji stanie na straży praworządności, wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz, na żądanie stron udzielanie im niezbędnych informacji i zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu. Obowiązek strzeżenia praworządności a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony. Dokonana w art. 3 ust. 3 ustawy modyfikacja zasad dowodzenia nie może być bowiem pojmowana jako niczym nieograniczony obowiązek strony prezentacji i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Oznacza ona zdaniem Sądu, że na Agencji Rolnej istotnie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 par. 3 k.p.a. zaś określone w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Opola z dnia 26 maja 2010, sygn. akt I SA/Op 171/10)

Najważniejszym aspektem rozpatrywanej sprawy jest ustalenie czy dane systemu LPIS są na tyle wystarczającym dowodem, aby zostały w całości i wyłącznie wzięte pod uwagę przy wydaniu decyzji w sprawie przyznania płatności JPO i UPO na rok 2011. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, biorąc pod uwagę przywołane reguły postępowania, nie można zgodzić się z tak postawioną hipotezą. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zawarte w bazie LPIS/GIS dane stanowią podstawę do określenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności obszarowych, jednakże nie oznacza to, że nie podlegają one weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie. Wręcz przeciwnie, jak każdy dowód w sprawie powinny być oceniane przez organ, a w sytuacji gdy nie odpowiadają stanowi faktycznemu powinny zostać odpowiednio zmodyfikowane. Przywołać w tym miejscu uzasadnienia należy art. 75 k.p.a. zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty zeznania świadków , opinie biegłych i oględziny. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, skoro określona we wniosku powierzchnia gruntów kwalifikująca się do dopłat została zakwestionowana, organ odwoławczy obowiązany był skorzystać ze wszystkich dostępnych źródeł dowodowych, także wnioskowanych przez stronę.

Zgłoszenie przez skarżącego w odwołaniu zarzutów przeciw ustaleniom organu pierwszej instancji co do powierzchni spornej działki N, obligowało organ odwoławczy do przeprowadzenia dowodów pozwalających na odparcie lub uwzględnienie tych zarzutów. Tym bardziej, że w postępowaniu i w treści odwołania skarżący formułował wniosek o dokonanie pomiaru działki rolnej wszelkimi, dostępnymi środkami dowodowymi, jak i składając wypisy z rejestru gruntów, umowę dzierżawy z [...]r. oraz oświadczenia, że aktualnie na działce nie ma zakrzaczeń ani zadrzewień i jej powierzchnia wynosi tyle ile podano w deklaracji we wniosku o przyznanie płatności. Zarzucał, że ortofotomapa wykonana dla działki N nr [...] nie jest aktualna i nie odzwierciedla obecnego stanu działki, a przy tak dużej rozbieżności co do powierzchni deklarowanej 14,70 ha a powierzchni zmierzonej przez organ w kontroli administracyjnej 10,73 ha powinna zostać przeprowadzona kontrola na miejscu. Stosownie do art. 78 § 1 k.p.a.-żądanie strony przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mającą znaczenie dla sprawy. Prawu strony do żądania przeprowadzenia dowodu odpowiada obowiązek organu administracji publicznej ustosunkowania się do żądania strony, dokonania oceny, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy oraz, przy ocenie pozytywnej, przeprowadzenie żądanego przez stronę dowodu. Pomimo dokonanych zastrzeżeń co do rzetelności dokonanego przez organ pomiaru, organ odwoławczy nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, stwierdzając autorytatywnie, że dokonane ustalenia powierzchni spornej działki N w oparciu o system identyfikacji działek rolnych jest prawidłowy. Organ II instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu, na jakiej podstawie rozpoznając ponownie sprawę dokonał weryfikacji ustalonej powierzchni ani sposobu dokładnego przedstawienia obliczeń dokonanych pomniejszeń działki w sposób czytelny dla adresata decyzji. Dopiero w odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie zdjęcia wykonanego w dniu [...]r. ustalił, iż powierzchnia kwalifikująca się do płatności na spornej działce stanowi 10,73 ha, bo pozostały areał stanowił tereny zadrzewione i zakrzaczone. Nie ustosunkował się do zarzutu strony, że w roku 2011 cała działka jest uprawiana rolniczo, a ortofotomapa jest nieaktualna i nie przeprowadził rozważań i wyjaśnień w tej kwestii. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, istnieją uzasadnione wątpliwości co do aktualności i poprawności map, którymi posłużyły się organy rolne przeprowadzając pomiary spornej działki w kontroli administracyjnej wniosku z 2011r. w oparciu o mapę z [...]r.

Brak odniesienia się do znaczących prawnie zarzutów skarżącego i jego wniosków dowodowych uchybia wymogom, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wyrazem oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego są ustalenia faktyczne wyrażone w kończącej postępowanie decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji powinno więc znaleźć się pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia, tak aby strona postępowania była zapoznana i przekonana co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego oraz co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 7 k.p.a.).

Ocena zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem, w ocenie składu orzekającego, pozwala twierdzić, że przy wydaniu rozstrzygnięcia nie wyjaśniono istotnych okoliczności faktycznych, mających wpływ na wynik sprawy, co uchybia regule proceduralnej dającej się wyprowadzić z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu dopiero wyjaśnienie przez organy zasygnalizowanych kwestii i odniesienie się do nich przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w sposób zrozumiały dla adresata decyzji, stworzy możliwość racjonalnego odniesienia się do działań organów.

Z przedstawionych rozważań wynika, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań przepisanych prawem, koncentrując się na rozważaniach dotyczących mocy i znaczenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), wykorzystywanego w kontroli administracyjnej kwalifikowalności wniosków o pomoc obszarową, ze wskazaniem na jego szczególną dokładność i wykorzystywanie narzędzi informatycznych. Poczynione wyjaśnienia nie pociągnęły za sobą przedstawienia oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zasadności powyższych ogólnych stwierdzeń Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie kwestionuje, jednak zauważa, że w okolicznościach rozważanego przypadku, gdy strona zgłaszała konkretne zarzuty, wnioski dowodowe podważające aktualność danych ujawnionych w systemie LPIS, organ obowiązany był je zbadać i ocenić ich zasadność, a następnie dać temu jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu administracyjnego rozpoznającego sprawę jest zebranie i ocena materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 kpa.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ obowiązany będzie uzupełnić wytknięte braki w postępowaniu, w szczególności wyjaśnić kwestię powierzchni gruntów kwalifikujących się do dopłat. W miarę potrzeby organ rozważy możliwość dokonania kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego celem zaktualizowania danych znajdujących się w systemie LPIS, zweryfikuje informacje co do aktualności ortofotomapy, którą posłużyły się organy przy kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności lub wykorzysta inne, jakie uzna za stosowne, środki dowodowe, celem wyczerpującego odniesienia się do podnoszonych przez stronę zarzutów. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przeprowadzić w tym zakresie dodatkowe postępowanie w celu wyjaśnienia zaistniałych rozbieżności z uwzględnieniem informacji przedłożonej przez skarżącego i ponownie rozpatrzeć cały materiał dowodowy.

Skoro wszczęte skargą postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – orzec jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję. Podstawę orzeczenia w punkcie trzecim sentencji stanowił art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania w punkcie drugim wyroku rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.