Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 664/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: ar 53 ust 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2013 roku nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego M. N. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpatrzeniu wniosku M. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (biura, gastronomia oraz handel o powierzchni nie przekraczającej 2000 m2) wraz z niezbędną infrastrukturą, zjazdem z drogi wewnętrznej (dz. nr [...]) oraz budowie trwałego zabezpieczenie [...] (dz. nr [...]), na terenie działek nr [...] położonych w Z. (obr. [...]), w rejonie ulic [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przedstawił stan sprawy.

Wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2013 r. Burmistrz Miasta Z. wystąpił w trybie art. 106 kpa do zarządcy drogi krajowej nr [...] o uzgodnienie projektu decyzji dla powyżej opisanej inwestycji, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji. Dróg Krajowych i Autostrad w K., działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji.

Rozpatrując wniosek pełnomocnika inwestora M. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy, uzgodnienie to w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od zarządcy drogi i dokonywane jest w trybie art. 106 kpa w formie postanowienia.

Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest przepis art. 35 ust 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 260). Zgodnie z jego treścią, "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą".

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem zainteresowania zarządcy drogi krajowej podczas uzgadniania przedkładanych mu projektów decyzji o warunkach zabudowy są kwestie zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze krajowej będącej w zarządzie organu uzgadniającego.

Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd. Zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430, ze zm.), zjazd publiczny - określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do [...] , obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego.

W niniejszej sprawie w pkt VI ppkt 1 - dotyczącym obsługi komunikacji i infrastruktury technicznej - przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, określono " Dostęp do drogi publicznej istniejącym zjazdem z [...] drogą wewnętrzną stanowiącą komunikację wewnątrz terenu stanowiącego [...] nr [...] oraz zrealizowanie zjazdu z drogi wewnętrznej na teren objęty wnioskiem".

Organ odwoławczy podkreślił, że pomimo, iż omawiany projekt decyzji o warunkach zabudowy nie przewiduje budowy nowego zjazdu z drogi krajowej, to jednak projektowana inwestycja będzie bezpośrednio oddziaływać na płynność ruchu drogowego w obrębie skrzyżowania drogi krajowej nr [...]. Ponadto zaproponowane rozwiązania, w zakresie obsługi komunikacyjnej, ujęte w projekcie zagospodarowania przedmiotowego terenu mogą stwarzać realne zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu drogowego. Dojazd do omawianej nieruchomości musiałby odbywać się za pośrednictwem drogi wewnętrznej, która łączy się z ul. [...] posiadającą bezpośrednie włączenie do drogi krajowej ([...]). Skrzyżowanie to nie posiada jednak odpowiednich parametrów dla przeniesienia zwiększonego natężenia ruchu pojazdów, przy jednoczesnym zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz wymaganej przepustowości i poziomu swobody ruchu. Bezsprzecznym natomiast jest, iż planowana inwestycja będzie stanowiła znaczący generator ruchu pojazdów (w porównaniu z obiektami użytkowanymi jedynie indywidualnie), jak i pieszych powodujący wzrost natężenia ruchu na tym skrzyżowaniu. Ponadto obsługa komunikacyjna za pośrednictwem ww. drogi wewnętrznej, stanowiącej w rzeczywistości utwardzony pas terenu do obsługi pobliskiej [...] restauracji, stwarzałaby wiele sytuacji kolizyjnych dla pojazdów chcących skorzystać z różnych form usługowych. Ponadto - zdaniem organu - trudno mówić w analizowanej sytuacji o zjeździe z drogi wewnętrznej. Poprzez zjazd należy bowiem rozumieć, zgodnie z art. 4 ust 8 ustawy o drogach publicznych, połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast przedmiotowa droga wewnętrzna nie ma charakteru drogi publicznej, gdyż stanowi własność prywatną ([...]). Zważywszy na fakt, iż pas terenu wskazany do obsługi omawianej nieruchomości stanowi jedynie jednokierunkowy wyjazd z istniejących obiektów, to projekt omawianej decyzji o warunkach zabudowy powinien zakładać obsługę komunikacyjną za pośrednictwem istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] usytuowanego w km [...] do drogi wewnętrznej, która znajduje się na działce [...].

Ponadto zdaniem organu zaproponowanie wjazdu na przedmiotową nieruchomość w odległości zaledwie 13 metrów od ww. zjazdu z drogi krajowej również jest rozwiązaniem bardzo niekorzystnym z punktu widzenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Samochody chcące bowiem opuścić wspomnianą wyżej [...] restaurację musiałyby ustępować licznym wjazdom i wyjazdom pojazdów korzystających z projektowanej inwestycji, a to z kolei prowadziłoby do stworzenia dodatkowego punktu kolizji na drodze krajowej nr [...].

Zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przedstawione stanowisko co do niedopuszczalności podłączenia działek nr [...] za pośrednictwem istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...], czyli w konsekwencji co do braku możliwości bezpiecznego włączenia do przedmiotowej drogi krajowej ruchu generowanego przez planowaną na terenie działki inwestycję, mieści się w ramach art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i tym samym stanowi podstawę i uprawnia ten organ do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Niezależnie od powyższego - organ wskazał - że do oceny wpływu przedmiotowej inwestycji na bezpieczeństwo w ruchu drogowym została sporządzona przez audytora GDDKiA "Ocena sytuacji Brd w/w rejonie wraz z analizą wpływu lokalizacji inwestycji na bezpieczeństwo ruchu użytkowników DK[...]".

W ocenie autora powyższej oceny nie ulega wątpliwości, iż dodatkowa kumulacja pojazdów generowana przez planowaną inwestycję wpłynie na pogorszenie i tak już trudnych warunków ruchu drogowego i pieszego panujących w otoczeniu drogi krajowej nr [...]. Obręb skrzyżowania drogi krajowej z ul. [...] został zakwalifikowany do miejsc szczególnie niebezpiecznych z uwagi liczne kolizje i wypadki drogowe, zgodnie ze sporządzoną w czerwcu 2013 r. przez Wydział Ruchu Drogowego KW Policji w K. analizą miejsc niebezpiecznych na drogach krajowych, wojewódzkich i powiatowych województwa [...].

Zdaniem organu odwoławczego z uwagi na występujące na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] duże natężenie ruchu drogowego, które wg generalnego pomiaru ruchu w roku 2010 wynosiło 17045 poj./dobę audytor zaleca przebudowę fragmentu drogi krajowej nr [...] pomiędzy skrzyżowaniem ul. [...] a wyjazdem z terenu [...] tj. istniejącym zjazdem ([...]), poprzez wykonanie dodatkowego pasa ruchu dla relacji lewoskrętu z kierunku [...], wykonania ciągu pieszego po stronie prawej ww. drogi i zmianę lokalizacji przejścia dla pieszych (przed skrzyżowaniem z ul. [...] z kierunku [...]). Zaleca się odsunięcie wjazdu do przedmiotowej nieruchomości co najmniej na odległość istniejącej [...], przedłużając równoległą do drogi krajowej ww. drogę wewnętrzną.

Mając na względzie, iż planowana działalność handlowa na przedmiotowej nieruchomości spowoduje znaczny wzrost ruchu w rejonie omawianego skrzyżowania dróg publicznych, stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, na inwestorze będzie spoczywał obowiązek przebudowy omawianego odcinka drogi krajowej, na warunkach określonych przez zarządcę drogi krajowej, tj. Oddziału w K. GDDKiA. Zgodnie bowiem z wyżej wymienionym przepisem "budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia". Natomiast stosownie do art. 16 ust. 2. ustawy o drogach publicznych szczegółowe warunki budowy i przebudowy tych dróg określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Przebudowa ww. skrzyżowania ma powstać głównie w celu prawidłowej obsługi planowanej inwestycji.

Organ odwoławczy podkreślił, że dokonując oceny wyłącznie literalnych zapisów zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany treścią i ustaleniami projektu decyzji, i jako organ uzgadniający nie może ich zmieniać, ani sam je określać.

Jednocześnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, by organ wydający decyzję o warunkach zabudowy dokonał oceny tak odpowiednio zmodyfikowanego projektu przedmiotowej decyzji, w którym w pkt VI ppkt 1 - tego projektu znajdzie się zapis przewidujący, iż obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji odbywać będzie się poprzez wjazd z ul. [...] istniejącym zjazdem po przebudowie skrzyżowania tej ulicy z drogą krajową nr [...] i ciągu pieszego w jego obrębie, po uzgodnieniu z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w K., oraz poprzez wyjazd istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr [...] do drogi wewnętrznej znajdującej się na działce [...].

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. N. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1/ art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie zamiast jego uchylenia i orzeczenie w sprawie co do istoty,

2/ art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy organ nie miał kompetencji do dokonania takowego uzgodnienia,

3/ art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad swoich kompetencji i wkroczenie w kompetencje innego organu administracji publicznej,

4/ art. 7 kpa poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego poprzez uznanie nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym i rezygnację z dokonania wyważenia obu interesów,

5/ art. 77 § 1 kpa poprzez rezygnację z przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie dostępu do drogi publicznej dla inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy,

6/ art. 107 § 3 kpa poprzez zbyt" skrótowe uzasadnienie prawne oraz faktyczne, w szczególności w zakresie ustalenia przebiegu korytarzy ekologicznych i rodzaju wpływu na ich funkcjonowanie przez planowaną zabudowę,

11 art. 10 kpa poprzez rezygnację z rozważenia wszystkich zarzutów skarżącego,

8/ art. 11 kpa poprzez rezygnację z realizacji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania,

9/ art. 8 kpa poprzez rezygnację z realizacji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Wskazują na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o:

1/ uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2013 r.,

2/ zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi opisano stan sprawy, szczegółowo rozwijając wskazane zarzuty. Zdaniem skarżącego w ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dostęp do drogi publicznej teren inwestycji ma mieć zapewniony w ten sposób, że będzie przebiegał z drogi krajowej nr [...] poprzez drogę wewnętrzną, stanowiącą własność [...], chociaż organ jednocześnie wskazuje, że dojazd do nieruchomości musiałby się odbywać za pośrednictwem drogi wewnętrznej, która łączy się z ulicą [...], a z kolei która to ulica posiada bezpośrednie włączenie do drogi krajowej nr [...]. Zdaniem skarżącego z zapisu tego wynika, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, którą jest ulica [...], a dopiero ta droga jest połączona z drogą krajową nr [...]. Dla potrzeb inwestycji nie ma zatem potrzeby wykonywać zjazdu z,drogi publicznej, żeby zapewnić wymaganą prawem obsługę komunikacyjną inwestycji nie trzeba jej włączać do drogi krajowej.

Skarżący podkreślił, że zawarł ;umowę [...] o udostępnienie drogi wewnętrznej, zrealizowanej na potrzeby obsługi [...], jednakże nie w celu dostępu do drogi krajowej nr [...], ale do drogi gminnej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie posiada zatem kompetencji do dokonania oceny czy dostęp inwestycji do drogi publicznej, tj. drogi gminnej jest odpowiedni - nie jest bowiem zarządcą tej drogi.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad otrzymał wniosek Burmistrza Miasta Z. o uzgodnienie przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy z tego powodu, że teren objęty wnioskiem przylega do drogi krajowej nr [...], a nie dlatego, że inwestycją ta ma być bezpośrednio skomunikowana z tą drogą.

Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie jest wadliwe, nie tylko z tego powodu, że przesłany Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, nie przewiduje skomunikowania obszaru inwestycji z drogą krajową, ale również z tego powodu, że przedmiotowa inwestycja będzie usytuowana w odległości ponad 20 m od istniejącego pasa drogowego. Zgodnie z art 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, realizacja inwestycji przy drogach krajowych w terenie zabudowanym wymaga zgody zarządcy drogi, jeżeli odległość tej inwestycji od drogi będzie wynosić 10 m lub mniej. Ustawodawca1 określił odgórne granice obszaru, w obrębie którego zagospodarowanie terenu może oddziaływać na drogi publiczne i w tym zakresie przyznał kompetencje zarządcom dróg do wiążącej oceny możliwości realizacji inwestycji. W sytuacji gdy inwestycja ma być realizowana w odległości większej niż 10 m od pasa drogowego, istnieje domniemanie, że projektowana zabudowa nie będzie negatywnie oddziaływać na istniejącą drogę.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z; dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.),w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem postanowienie organu odwoławczego wydana została bez należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie.

W konsekwencji uznał, iż postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2014 r. i poprzedzające je postanowienie z [...] września 2013 r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 54 .w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, m. in. w zakresie infrastruktury komunikacyjnej oraz iinie rozgraniczające teren inwestycji. W przepisie tym ustawodawca określił zakres ingerencji organu w sferę praw inwestora przez przedstawienie zasad i warunków przedsięwzięcia projektowanego wobec danego terenu, co oznacza zakaz umieszczania w treści decyzji innych warunków niż w nim wymienionych.

Decyzję o warunkach zabudowy stosownie do art. 60 ust. 1 powyższej ustawy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 powyższej ustawy. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia

a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający.

Jednym z organów uzgadniających decyzję o warunkach zabudowy, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 powyższej ustawy jest właściwy zarządca drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych dq pasa drogowego. Wnioskowana inwestycja była przedmiotem uzgodnienia zarządcy drogi krajowej nr [...], którym - na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, z racji przylegania terenu planowanej inwestycji do pasa drogowego wymienionej drogi. Wskazany organ współdziałający - na etapie postępowania uzgadniającego - miał wyrazić stanowisko dotyczące warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych w aspekcie obsługi planowanej inwestycji w zakresie infrastruktury komunikacyjnej.

Burmistrz Miasta Z. w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji w punkcie VI. 1. określił warunki obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej - " Dostęp do drogi publicznej istniejącym zjazdem z [...] drogą wewnętrzną stanowiącą komunikację wewnątrz terenu stanowiącego [...] oraz zrealizowanie zjazdu z drogi wewnętrznej na teren objęty wnioskiem".

Stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze zapewnia zjazd, a w przypadku gdy chodzi o połączenie komunikacyjne z obiektem, w którym ma być prowadzona działalność gospodarcza (obiekt gastronomiczny, hotelowy) jest to zjazd publiczny (§ 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 43, poz. 430).

Analizując treść postanowienia wskazać należy, że organ popadł w sprzeczność wskazując, że "(...) dojazd do omawianej nieruchomości musiałby odbywać się za pośrednictwem drogi wewnętrznej, która łączy się z ulicą [...] posiadającą bezpośrednie włączenie do drogi krajowej ([...])", jednocześnie organ wskazał, że "(...) pas terenu wskazywany do obsługi omawianej nieruchomości stanowi jedynie jednokierunkowy wyjazd z istniejących obiektów, to projekt omawianej decyzji o warunkach zabudowy powinien zakładać obsługę komunikacyjną za pośrednictwem istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do drogi wewnętrznej, która znajduje się na działce [...]". Zdaniem Sądu treść postanowienia w tym zakresie nie jest jasna bowiem nie wiadomo czy dotyczy wjazdu do omawianej nieruchomości czy też wyjazdu, tym bardziej, że wjazd na nieruchomość na której znajduje się [...] nie jest jednocześnie wyjazdem, a wyjazd realizowany jest jednokierunkowo.

Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma zdaniem Sądu - w kontekście zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - treść umowy zawartej przez inwestora [...]. Powyższa umowa nie została nie została dołączona do akt sprawy.

Dalej wskazać należy, iż organ uzgadniający przedmiotową inwestycję opiera się na projekcie decyzji otrzymanym od organu właściwego do wydania warunków zabudowy. Przepis art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym określa składniki, jakie powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy, zatem również projekt tej decyzji powinien być sporządzony według wytycznych jakie ów przepis formułuje i przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym, czyli wraz z załącznikami stanowiącymi integralną jej część. W myśl § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) załącznikami takiej decyzji, stanowiącymi integralną jej część, winny być część graficzna decyzji oraz wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną. Tymczasem we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy inwestor wskazał, że dokonał korekty terenu objętego wnioskiem i przedłożył załącznik graficzny zmieniający teren objęty wnioskiem, przede wszystkim w zakresie odsunięcia zjazdu od drogi krajowej.

W zaistniałej sytuacji należało uznać, iż sprawa nie została wyjaśniona w sposób wystarczający do podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia.

Organy administracji publicznej mają obowiązek działania w postępowaniu z należytą starannością i wnikliwością. Temu ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 kpa), obowiązek sporządzenia adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia (art. 126 w zw. z art. 124 i art. 107 § 3 kpa), jak i wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 kpa). Uznając zatem, iż Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad, będący na podstawie art. 15 kpa zobowiązanym do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, nie wyjaśnił sprawy w stopniu przekonywującym stronę co do słuszności wydanego postanowienia, jako że wyczerpujące ustalenia nie zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu - w ocenie Sądu - doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zastosowuje się do stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym orzeczeniu i wyda stosownie rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji.