Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 514/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 514/16 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 16 marca 2017 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia NSA Julia Szczygielska, , Sędziowie:, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , , Protokolant:, sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 marca 2017 r., sprawy ze skargi K. S. K., na decyzję Dyrektora Zespołu Placówek Kultury w Ż., z dnia [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, , , oddala skargę w całości., , , , ,


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 31 marca 2016 r. K. S. K., dalej: wnioskodawca, strona, skarżący, wystąpił o udzielenie mu informacji publicznej w zakresie stanu zatrudnienia na podstawie umów o pracę i umów cywilnoprawnych w Zespole Placówek Kultury w Ż. oraz innych jednostkach organizacyjnych podległych Dyrektorowi ZPK w Ż., dalej: Dyrektor ZPK, w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 marca 2016 r, z wyszczególnieniem: imienia i nazwiska danej osoby, jednostki organizacyjnej, w której dana osoba jest zatrudniona, stanowiska lub pełnionej funkcji, rodzaju zatrudnienia (umowa o pracę, umowa zlecenia, umowa o dzieło, itp.).

Pismem z dnia 12 kwietnia 2016 r. Dyrektor ZPK poinformował stronę, że w Zespole Placówek Kultury na podstawie umowy o pracę zatrudnione są 44 osoby. Poza tym zawarte zostały umowy zlecenia (umowy o dzieło) z 25 osobami. Wskazane osoby zatrudnione są w działach i komórkach: Organizacyjno - Administracyjnym, Księgowo - Kadrowym, Bibliotece, Gminnym Centrum Informacji, Zespole Pałacowo - Parkowym oraz w Ośrodku Sportu i Rekreacji. Ponadto Dyrektor odmówił udzielenia odpowiedzi na dalsze pytania dotyczące imion i nazwisk osób zatrudnionych w Zespole Placówek Kultury oraz zajmowanych przez nie stanowisk. Swoją odmowę Dyrektor uzasadnił przepisami ustawy o ochronie danych osobowych, a także ze względu na fakt, że wniosek strony dotyczył udzielenia informacji przetworzonej. Wnioskodawca zaś nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Pismem z dnia 10 czerwca 2016 r. wnioskodawca ponowił wniosek o udzielenie mu informacji publicznej we ww. zakresie. Powołując się na przepisy m. in. kodeksu postępowania karnego i wynikający z nich tzw. powszechny obowiązek denuncjacji (art. 304 § 1 i 2 k.p.k.) uzasadniał swoje uprawnienie do żądania udzielenia mu informacji określonej wnioskiem.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 104 k.p.a. oraz art. 16 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z

2014 r. poz. 782 ze zm.), dalej: u.d.i.p. oraz art. 104 k.p.a., Dyrektor ZPK odmówił udostępnienia żądanej informacji.

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający stwierdził, że wniosek strony nie zasługuje na uwzględnienie zarówno ze względu na przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, jak i z powodu braku wykazania przez wnioskodawcę przesłanki potwierdzającej istnienia po jego stronie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu przetworzonej informacji.

Wprawdzie, jak wskazał organ, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych, podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny. W art. 2 ust. 1 ustawa przyznaje je bowiem każdemu, zakazując równocześnie w ust. 2 żądania od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Udostępnienie informacji publicznej należy interpretować jako przekazanie przez organ wiedzy pewnych stwierdzeń odnośnie do faktów w takim zakresie, w jakim nie dotyczy to dokumentów prywatnych. Równocześnie dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy. Z utrwalonego orzecznictwa SKO wynika, że w sytuacji, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Wskazano, że imię i nazwisko osoby fizycznej, oraz jej adres jak również wysokość wynagrodzenia za pracę (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Ponadto z art. 115 § 3 k.k. wynika, że nie uznaje się za funkcjonariuszy publicznych osób zatrudnionych w jednostce samorządu terytorialnego, ale pełniących jedynie funkcje usługowe - nie wykonujących władztwa, ani innych zadań publicznych. Wskazano również, że przepisy regulujące ochronę prywatności osoby fizycznej zawiera m.in. ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), która stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. Tym samym organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej (art. 6 ust. 1 tej ustawy). W związku z przytoczonymi powyżej regulacjami ustawowymi brak jest podstawy prawnej do udostępnienia wnioskodawcy żądanych informacji, gdyż podlegają one prawnej ochronie.

Kolejnym argumentem uzasadniającym podjętą decyzję jest fakt, że informacja, której domaga się wnioskodawca jest informacją przetworzoną, a wymieniony nie wykazał istnienia po jego stronie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu przetworzonej informacji.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. Informacją przetworzoną jest informacja publiczna, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Przetworzenie informacji następuje więc w celu wytworzenia nowego, nie będącego w posiadaniu organu dokumentu, który spełniałby kryteria i wymagania zawarte w złożonym wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszym przypadku, skoro wnioskodawca domaga się przedstawienia mu zestawień zawierających imiona i nazwiska pracowników, ich stanowiska służbowe lub pełnione funkcje, rodzaj zatrudnienia i miejsce, to niewątpliwie domaga się udostępnienia mu informacji przetworzonej. Uzyskanie takich danych w formie dokumentu urzędowego wymaga bowiem przetworzenia informacji posiadanych przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Przechodząc natomiast do kwestii interesu publicznego, organ wskazał, że odnosi się on w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Wnioskodawca chcący uzyskać dostęp do informacji przetworzonej powinien wykazać, że w danej sprawie posiada on realną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji przetworzonej dla ochrony interesu publicznego. Wnioskodawca wskazał, że uzyskanie żądanych informacji ma umożliwić mu wyjaśnienie kwestii nepotyzmu, rzekomo "panującego wśród pracowników gminy i pracowników jednostek organizacyjnych podległych organowi Wykonawczemu gminy". Uzasadnienie to, w ocenie organu, nie jest przekonujące. Oczywistą jest przecież rzeczą, że ewentualna zbieżność nazwisk wśród ww. osób nie musi świadczyć o ich pokrewieństwie, powinowactwie, czy innym stosunku bliskości. Z drugiej strony osoby bliskie nie muszą nosić tych samych nazwisk. Uzyskanie więc przez wnioskodawcę żądanych zestawień w żaden sposób nie umożliwi mu podejmowania dalszych działań dla ochrony interesu publicznego.

W zaistniałej sytuacji faktycznej organ uznał, że wnioskowana przez stronę informacja spełnia przesłanki informacji przetworzonej i jako taka może być udostępniona jedynie przy spełnieniu przesłanki szczególnie ważnego interesu społecznego, czego jednak wnioskodawca nie wykazał.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, polemizując ze stanowiskiem organu co do charakteru żądanej informacji.

Wydanej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

1/ norm prawa procesowego, tj.:

art. 7 k.p.a. poprzez odmowę podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu fatycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie zarówno szeroko pojęty interes społeczny oraz słuszny interes obywateli;

-art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

-art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będącym przedmiotem postępowania administracyjnego;

2/ naruszenie norm prawa materialnego, tj.:

-art. 3 ust 1 u.d.i.p. poprzez błędne jego zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, której uzyskanie jest uzależnione od wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, podczas gdy żądane informacje nie mają charakteru informacji przetworzonej;

-art. 5 ust 2 u.d.i.p. poprzez błędną jego interpretację i wadliwe przyjęcie, że wnioskowana informacja zawiera informacje chronione ze względu na prywatność osoby fizycznej lub informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa;

-art. 5 ust 3 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której żądane informacje dotyczą władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji.

-art. 11 b ust 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej, co stanowi przejaw braku jawności w zakresie działania organu gminy – ZPK i jednostek mu podległych.

W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie wydanej decyzji i przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołujący wywiódł, że w sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną i tym samym strona nie miała obowiązku wykazywania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji. Zdaniem skarżącego przedmiotowy wniosek dotyczył funkcjonowania organów administracji publicznej w kontekście kadry urzędniczej a także wykluczenia możliwości zaistnienia czynu karalnego w postaci ewentualnego występowania zjawiska nepotyzmu. W myśl art. 5 ust 3 u.d.i.p. nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Dyrektor ZPK utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach decyzji ostatecznej organ wskazał, że przeciwko uwzględnieniu wniosku strony przemawiają przepisy ustawy o ochronie danych osobowych oraz fakt braku wykazania przez wnioskodawcę przesłanki potwierdzającej istnienia po jego stronie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu przetworzonej informacji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych, podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny. W art. 2 ust. 1 ustawa przyznaje je bowiem każdemu, zakazując równocześnie w ust. 2 żądania od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Udostępnienie informacji publicznej należy interpretować jako przekazanie przez organ władzy odnośnie do faktów w takim zakresie, w jakim nie dotyczy to dokumentów prywatnych. Równocześnie dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy. Z utrwalonego orzecznictwa SKO wynika, że w sytuacji, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Wskazano, że imię i nazwisko osoby fizycznej, oraz jej adres jak również wysokość wynagrodzenia za pracę (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Ponadto z art. 115 § 3 k.k. wynika, że nie uznaje się za funkcjonariuszy publicznych osób zatrudnionych w jednostce samorządu terytorialnego, ale pełniących jedynie funkcje usługowe - nie wykonujących władztwa, ani innych zadań publicznych. Przepisy regulujące ochronę prywatności osoby fizycznej zawiera ustawa o ochronie danych osobowych która stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p. przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. Tym samym organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej (art. 6 ust. 1 tej ustawy). W związku z przytoczonymi powyżej regulacjami ustawowymi brak jest podstawy prawnej do udostępnienia wnioskodawcy żądanych informacji, gdyż podlegają one prawnej ochronie.

Kolejnym argumentem uzasadniającym podjętą decyzje jest fakt, że informacja, której domaga się wnioskodawca jest informacją przetworzoną, a wymieniony nie wykazał istnienia po jego stronie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu przetworzonej informacji.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. Informacją przetworzoną jest informacja publiczna, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Przetworzenie informacji następuje więc w celu wytworzenia nowego, nie będącego w posiadaniu organu dokumentu, który spełniałby kryteria i wymagania zawarte w złożonym wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszym przypadku, skoro wnioskodawca domaga się przedstawienia mu zestawień zawierających imiona i nazwiska pracowników, ich stanowiska służbowe lub pełnione funkcje, rodzaj zatrudnienia i miejsce, to niewątpliwie domaga się udostępnienia mu informacji przetworzonej. Uzyskanie takich danych w formie dokumentu urzędowego wymaga bowiem przetworzenia informacji posiadanych przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Odnośnie zaś kwestii interesu publicznego organ wskazał, że dotyczy on w swej istocie spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, związanych szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa.

Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Wnioskodawca chcący uzyskać dostęp do informacji przetworzonej powinien wykazać, że w danej sprawie posiada on realną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji przetworzonej dla ochrony interesu publicznego Wnioskodawca wskazał, że uzyskanie żądanych informacji ma umożliwić mu wyjaśnienie kwestii nepotyzmu, rzekomo "panującego wśród pracowników gminy i pracowników jednostek organizacyjnych podległych organowi Wykonawczemu gminy". Uzasadnienie to nie jest przekonujące w ocenie organu. Oczywistą jest przecież rzeczą, że ewentualna zbieżność nazwisk wśród ww. osób nie musi świadczyć o ich pokrewieństwie, powinowactwie, czy innym stosunku bliskość. Z drugiej strony osoby bliskie nie muszą nosić tych samych nazwisk. Uzyskanie więc przez wnioskodawcę żądanych zestawień w żaden sposób nie umożliwi mu podejmowania dalszych działań dla ochrony interesu publicznego.

W zaistniałej sytuacji faktycznej organ uznał, że wnioskowana przez stronę informacja spełnia przesłanki informacji przetworzonej i jako taka może być udostępniona jedynie przy spełnieniu przesłanki szczególnie ważnego interesu społecznego, czego jednak wnioskodawca nie wykazał.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej przez wnioskodawcę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia:

1/ przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 7 k.p.a. poprzez odmowę podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu fatycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie zarówno szeroko pojęty interes społeczny oraz słuszny interes obywateli;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

- art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będącym przedmiotem postępowania administracyjnego,

2/ naruszenie norm prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie a tym samym nieuzasadnione pozbawienie prawa do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa;

- art. 3 ust 1 u.d.i.p poprzez błędne jego zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, której uzyskanie jest uzależnione od wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, podczas gdy żądane informacje nie mają charakteru informacji przetworzonej;

- art. 5 ust 2 u.d.i.p. poprzez błędną jego interpretację, i wadliwe przyjęcie, że wnioskowana informacja zawiera informacje chronione ze względu na prywatność osoby fizycznej lub informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa;

- art. 5 ust 3 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której żądane informacje dotyczą władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji;

- art. 11 b ust 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez odmowę udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, co stanowi o przejawie braku jawności w zakresie działania organu gminy – ZPK i jednostek jemu podległych.

Skarżący zarzucił, że w przedmiotowym postępowaniu został bezpodstawnie pozbawiony możliwości pozyskania informacji publicznej, która w ocenie skarżącego była w istocie informacją przetworzoną i tym samym skarżący nie musiał wykazywać szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu tej rzekomo przetworzonej informacji. Wskazał, że organ dysponował konkretnymi danymi i nie musiał podejmować dodatkowych działań w celu choćby opracowania dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Informacje, o które wnosił skarżący są w stałym posiadaniu Dyrektora ZPK i nie muszą być dodatkowo przetwarzane, ponieważ na co dzień służą choćby przy dokonywaniu wypłat wynagrodzenia za pracę, zatem wystarczy tylko w formie tabelarycznej wskazać imię i nazwisko, nazwę stanowiska lub funkcji w danej jednostce organizacyjnej i wskazać charakter zatrudnienia w ZPK.

Skarżący podniósł, że przepisy u.d.i.p. nie zawierają legalnych definicji informacji prostej i informacji przetworzonej. Powołał się w tym względzie na orzecznictwo sądów administracyjnych, które podjęło próbę zdefiniowania tych pojęć.

W ocenie skarżącego osoby zatrudnione w ZPK pełnią funkcję publiczną, a informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący dotyczą funkcjonowania organów władzy publicznej, zatem nie można tutaj mówić o ochronie informacji z uwagi na prywatność osoby fizycznej czy tajemnicę przedsiębiorstwa. Art. 5 ust 2 zdanie drugie u.d.i.p. wskazuje, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zgodnie z art. 5 ust 3 u.d.i.p. nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne.

Skarżący uznał, że w przedmiotowym postępowaniu został pozbawiony obywatelskiego prawa do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Podkreślił, że uprawnienie to jest zagwarantowane nie tylko w treści poszczególnych przepisów u.d.i.p. ale także w art. 61 ust 1 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego, decyzja Dyrektora ZPK odmawiająca udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie stanowi naruszenie prawa do dostępu do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZPK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z uzasadniającą je argumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.

Oceniając więc pod takim kątem zaskarżoną decyzję, a pośrednio także decyzję pierwszoinstancyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że nie jest ona obarczoną żadną wadą, w szczególności taką, która musiałby skutkować koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie Dyrektora ZPK wydane zostało bowiem z poszanowaniem wymaganego trybu postępowania oraz przy zastosowaniu przepisów prawa materialnego zgodnych z przedmiotem sprawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., za informację publiczną należy uznać każdą informację o sprawach publicznych, podlegającą udostępnieniu na ustawowo określonych zasadach i trybie.

Wobec otwartego katalogu danych publicznych, sformułowanego przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że poprzez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość dotyczącą sfery faktów i danych, wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także do innych podmiotów, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 oraz z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W badanej sprawie pozostaje poza sporem fakt, że adresat przedmiotowego wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Między stronami niesporny jest również fakt, że żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej, albowiem odnosi się do zasad funkcjonowania podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o danych publicznych w postaci treści i postaci rozstrzygnięć (art. 6 ust.1 pkt 4 lit. a).

Okolicznością sporną w niniejszym postępowaniu pozostaje natomiast ustalenie, czy żądana przez skarżącego informacja publiczna jest informacją prostą, czy przetworzoną. O ile bowiem ustawodawca udostępnienia informacji publicznej prostej nie obwarował jakimikolwiek warunkami, to już w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., uzyskanie informacji publicznej przetworzonej możliwe jest w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Jednakże w procesie stosowania przepisów tej ustawy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształcił się pogląd stanowiący, że informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12 oraz z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu wyodrębnienie informacji przetworzonej następuje wówczas, kiedy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi podjąć dodatkowe czynności wykraczające poza działania związane z udostępnieniem informacji prostej. Wiąże się to zazwyczaj z koniecznością przeprowadzenia odpowiednich analiz, przygotowania zestawień i wyciągów pod kątem spełnienia kryteriów przedstawionych przez wnioskodawcę, które mogą odnosić się m.in. do kategorii rzeczowej lub czasowej. Niezbędnym aspektem tego procesu jest również intelektualne zaangażowanie podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związane z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy.

Przetworzenie informacji prostej będzie zatem grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według różnych kryteriów, a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą żądanie wnioskodawcy w sposób zupełny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Proces przetwarzania informacji prostej prowadzić musi przy tym do wyodrębnienia informacji publicznej o nowej treści, co oznacza że wytworzona informacja – w momencie złożenia wniosku – jeszcze nie istniała i powstała wyłącznie z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia (zob. D. Fleszar, Zasady dostępu do informacji publicznej przetworzonej, "Samorząd Terytorialny" 1-2/2011, s. 91 – 93).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należało uznać za zasadne stanowisko organu, że żądane przez wnioskodawcę dane nie stanowią informacji prostej.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zakres wnioskowanych danych wykraczał poza granice pojęcia informacji prostej. Podmiot zobowiązany musiał bowiem dokonać analizy posiadanych przez siebie dokumentów i dopiero na tej podstawie mógł udzielić skarżącej stosownej informacji. Nie można przy tym podzielić poglądu skarżącego, że działania organu nie prowadziły do żadnego przetworzenia. Skoro wnioskodawca domagał się przedstawienia zestawień zawierających imię, nazwisko, rodzaj i miejsce zatrudnienia pracowników jednostki to niewątpliwie domagał się udostępnienia informacji przetworzonej. Zdaniem Sądu, uzyskanie takich danych w formie dokumentu urzędowego wymagało przetworzenia informacji posiadanych przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że organ zasadnie zastosował przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w konsekwencji wezwał stronę do wykazania, że uzyskanie wnioskowanych przez nią informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Podkreślić przy tym również należy, że organ dokonał właściwej wykładni wskazanego przepisu przyjmując, że podmiot ubiegający się o udostępnienie informacji przetworzonej zobowiązany jest uzasadnić dlaczego (w jego ocenie) pozyskanie żądanych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przy czym pojęcie szczególnie istotnego interes publicznego, będące zwrotem niedookreślonym, odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec takiego rozumienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego należy przyjąć, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13).

W niniejszej sprawie organ prawidłowo uznał, że skarżący nie wykazał istnienia po jego stronie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej. Wobec treści powołanych wyżej przepisów wykazania interesu publicznego nie stanowi podawane przez skarżącego "umożliwienie wyjaśnienia kwestii nepotyzmu rzekomo panującego wśród pracowników w gminy i pracowników jednostek organizacyjnych podległych organowi wykonawczemu gminy". Uzasadnienie to organ uznał za nieprzekonujące trafnie wskazując, że ewentualna zbieżność nazwisk osób zatrudnionych w jednostce nie musi świadczyć o ich pokrewieństwie, powinowactwie czy stosunku bliskości.

Stąd też podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, po zbadaniu także we własnym zakresie kwestii istnienia szczególnie istotnego znaczenia dla interesu publicznego, doszedł do przekonania, że po stronie wnioskodawcy nie występuje ta wyjątkowa przesłanka. Wobec czego organ nie miał innej możliwości jak zastosować art. 16 ust. 1 u.d.i.p., stanowiący o konieczności wydania decyzji przez organ władzy publicznej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że żądane dane podlegają ponadto ochronie prawnej. Wskazał, że przepisy regulujące ochronę prywatności osoby fizycznej zawiera ustawa o ochronie danych osobowych która stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p. przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. Tym samym organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej (art. 6 ust. 1 tej ustawy).

Wydane rozstrzygnięcie było zatem efektem należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w niezbędnym – ze względu na przedmiot sprawy – zakresie. Motywy rozstrzygnięcia zostały skarżącemu w sposób wystarczający wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która wydana została z poszanowaniem art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w toku przeprowadzonego postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej podmiot zobowiązany doszedł do słusznego wniosku, że dane żądane przez stronę skarżącą stanowią informację przetworzoną. Wobec tego, że wnioskodawca nie wykazała w pozyskaniu tej informacji szczególnie istotnego znaczenia dla interesu publicznego, którego istnienia organ również się nie dopatrzył, zasadnie odmówiono stronie skarżącej udostępnienia oczekiwanych przez nią informacji.

Mając zatem na uwadze, że podniesione zarzuty okazały się nieuzasadnione, zaś zakwestionowana decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. zobowiązany był do oddalenia skargi.