Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1111/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 3, ust. 6,ust. 7,ust. 12 pkt 13, art. 66,
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 61 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 48 ust. 11 pkt 4,
journal: Dz.U. 2019 poz 1292
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - tekst jedn.
article: art. 1 par. 1,2,
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 146 par. 1, art. 200, 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi [...] w G. na zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie gospodarki odpadami I. uchyla ust. 2 tiret 4, ust. 3 i ust. 4 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, II. oddala skargę w pozostałym zakresie, III. zasądza od Inspektor Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego [...] w G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniach od 7 stycznia do 24 lutego 2020 r., w związku z informacją w sprawie magazynowania odpadu o kodzie 19 08 05 (ustabilizowany komunalny odpad ściekowy), pochodzącego z oczyszczalni ścieków w miejscowości G., na terenie działki nr ewid.[...], obręb [...], gmina G., Inspektor Ochrony Środowiska, przeprowadził interwencyjną kontrolę w Z. , dalej jako "Skarżący".

Zakresem kontroli objęta została gospodarka odpadami powstającymi w wyniku oczyszczania ścieków komunalnych. Wyniki kontroli udokumentowano protokołem kontroli Nr [...], w którym organ ochrony środowiska szczegółowo opisał stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości. Dotyczyły one nierzetelnego prowadzenia ewidencji odpadów, wykonania dwóch z trzech wymaganych badań komunalnych osadów ściekowych w roku 2018, niepoddawania badaniom ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych przed ich rolniczym wykorzystaniem oraz niewykonania badania gruntu na dz. ew. nr [...], obręb G. [...], na którym zastosowano osad ściekowy, braku prawidłowo ustalonych dawek osadów ściekowych, które mogą być stosowane na poszczególnych gruntach, nieprzestrzegania warunków pozwolenia wodnoprawnego, w zakresie postępowania osadami ściekowymi, utrzymywania płyty kompostowej w nienależytym stanie technicznym oraz niezapewnienie bezpieczeństwa użytkowania, niesprawowania nadzoru nad prawidłowym stosowaniem osadów ściekowych, przekazanych w dniach 23-24 września 2019 r., zastosowania odpadu o kodzie 19 08 05 na pastwisku, przeprowadzenia odzysku odpadu o kodzie 19 08 05 w procesie R10, bez wymaganej decyzji zezwalającej na odzysk odpadów, prowadzenia gospodarki odpadem o kodzie 19 08 05 w sposób niezapewniający ochrony środowiska.

Dyrektor kontrolowanego Zakładu odmówił podpisania protokołu i w piśmie z dnia 2 marca 2020 r. przedstawił swoje stanowisko w przedmiocie poczynionych w protokole kontroli ustaleń. W wyżej wymienionym piśmie postawiono następujące zarzuty:

nieopatrzenie protokołu datą,

błędne określenie przedstawiciela kontrolowanego Zakładu,

brak upoważnienia dla P. B. do uczestnictwa w kontroli,

nieprawidłowe zapisy dotyczące ustalania przez Zakład ilości wytwarzanych odpadów,

- niewłaściwe twierdzenia dotyczące kwestii nieprzedłożenia żądanych dokumentów w sprawie stosowanych procedur badawczych i norm,

- niewłaściwą ocenę prawidłowości i terminowości wykonywanych badań osadów ściekowych wytworzonych w oczyszczalni ścieków,

- nieuwzględnienie przez kontrolującego faktu, że błędy w wyliczeniach dawek osadów do rolniczego zastosowania nie powodują zagrożenia życia, zdrowia i środowiska,

- niepodjęcie działań kontrolnych bezpośrednio po otrzymaniu zawiadomienia o zamiarze przekazania osadów ściekowych do stosowania,

ujęcie uwagi niedotyczącej Zakładu na temat przepustu na rowie melioracyjnym,

- bezpodstawne powoływanie się na przepisy ustawy Prawo budowlane w kontekście użytkowania płyty kompostowej,

niewłaściwą ocenę stanu faktycznego dotyczącą zastosowania odpadu o kodzie 19 08 05 na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...],

wskazanie niewłaściwej osoby winnej popełnionych wykroczeń,

- naruszenie przez kontrolującego art. 9 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r., poz. 821 ze zm.),

niewłaściwy zakres kontroli, wykraczający poza zakres upoważnienia nr [...] z dnia 7 stycznia 2020 r.,

złożenie oświadczeń do protokołu (oświadczenie o rodzaju przedsiębiorcy i zgoda na prowadzenie czynności kontrolnych również w siedzibie organu) przez nieuprawnionego przedstawiciela Kontrolowanego.

Pismem z dnia 20 marca 2020 r., [...], Z. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odpowiedział szczegółowo na wszystkie postawione zarzuty i podtrzymał w całości ustalenia protokołu kontroli nr [...].

Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 995 ze zm.) oraz na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 7 stycznia do 24 lutego 2020 r., w Z. , na terenie oczyszczalni ścieków G., w dniu [...] października 2020 r. wydał zarządzenie pokontrolne nr [...], w którym zarządził:

przestrzeganie art. 66 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U.

z 2020 r., poz. 797 ze zm.), tj. prowadzenie ewidencji odpadu o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe, w sposób rzetelny i zgodny ze stanem rzeczywistym, poprzez ustalanie masy odpadów przy użyciu urządzeń wagowych posiadających, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. z 2020 r., poz. 140 ze zm.), aktualną legalizację;

przestrzeganie obowiązków określonych w art. 96 ust. 3, ust. 6, ust. 7 i ust. 12 pkt 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.) dotyczących stosowania komunalnych osadów ściekowych poprzez:

sprawowanie nadzoru nad prawidłowym stosowaniem osadów przez władającego powierzchnią ziemi,

badanie osadów i gruntów, na których osady te mają być stosowane,

przekazywanie władającemu powierzchnią ziemi, na której mają być stosowane komunalne osady ściekowe, rzetelnej informacji o prawidłowo ustalonych dawkach osadu, które mogą być stosowane na poszczególnych gruntach,

przestrzeganie zakazu stosowania osadów na gruntach wykorzystywanych na pastwiska i łąki;

przestrzeganie pkt 4.8 pozwolenia wodnoprawnego - decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...](K) w zakresie postępowania z powstałymi w wyniku eksploatacji instalacji odpadami, zgodnie z przepisami ustawy o odpadach, tj. magazynowanie odpadów w sposób określony w art. 25 ust. 1 ustawy - zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady;

utrzymywanie płyty kompostowej w należytym stanie technicznym oraz zapewnienie bezpieczeństwa jej użytkowania, zgodnie z art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.).

W zarządzeniu wskazano na konieczność niezwłocznej realizacji wymienionych wyżej obowiązków. Jednocześnie wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 13 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu zarządzenia, organ wyjaśnił, że w toku kontroli ustalono, iż kontrolowany Zakład z uwagi na brak urządzeń wagowych nie ustalał faktycznej masy wytwarzanych i przekazanych osadów ściekowych. Zakład poinformował, że masę wytworzonego odpadu o kodzie 19 08 05 wyliczał na podstawie załadunku na "łyżkę" wozidła, natomiast masę przekazanego osadu oceniał na podstawie szacunkowo przyjętej wagi jednej pełnej przyczepy przekazywanego osadu. Wykazana w ewidencji całkowita ilość przekazanego osadu stanowiła iloczyn przybliżonej masy osadu w przyczepie i liczby wywiezionych przyczep (ilości kursów tej przyczepy poza oczyszczalnię). Szacunkowe określanie masy osadów przekazywanych do rolniczego wykorzystania wpływało na niedokładne określanie wielkości dawek osadu stosowanego na jeden hektar oraz na rzetelność danych przekazanych Marszałkowi Województwa Z. w "Zbiorczym zestawieniu danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów" za rok 2018.

Odnośnie do pkt 2 zarządzenia organ podał, że kontrolowany Zakład w dniach 23-24 września 2019 r. przekazał władającemu powierzchnią ziemi [...] Mg komunalnych osadów ściekowych, do stosowania na terenie działki nr ewid. [...], obręb S. . Na skutek przekazania rolnikowi odpadu przed całkowitym zakończeniem zbioru kukurydzy, około [...] Mg osadów zmagazynowano na terenie innej działki, tj. działki nr ewid.[...], obręb [...] Następnie część przewieziono na teren działki nr ewid. [...], obręb S. , a pozostałą część zaorano. Z ustaleń kontroli wynika, że kontrolowany Zakład - jako wytwórca osadów nie dopilnował, żeby odpad, którego był właścicielem został zastosowany zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Organ wskazał dalej, że Zakład zobowiązany jest do wykonywania badań osadów ściekowych nie rzadziej niż raz na cztery miesiące. Oznacza to, że przebadana partia osadu może zostać przekazana do stosowania rolniczego przez cztery miesiące od dnia poboru próbki do badań laboratoryjnych, jeśli wyniki badań wskazują, że spełnione są wszystkie warunki określone w § 2 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia. Nie jest dopuszczalne przy przekazywaniu osadów ściekowych do rolniczego stosowania posługiwanie się badaniami wykonanymi ponad 5 miesięcy przed wywozem, ponieważ może skutkować to przekazywaniem osadów o niepotwierdzonym stanie ich higienizacji i stabilizacji.

Kontrolowany Zakład przekazywał odbiorcom osady z informacją o wynikach badań, które utraciły ważność oraz informację o dawkach, które wyliczył na podstawie nieaktualnych wyników badań. Dawki osadu przekazywanego w wymienionych niżej terminach wyliczano w oparciu o wyniki badań próbek pobranych w następujących terminach:

12-13 kwietnia 2018 r. - 7 czerwca 2017 r. oraz 4 października 2017 r.,

18-19 września 2018 r- 4 października2017 r.,

16-17 października 2018 r. - 4 października 2017 r.,15 czerwca 2018 r. i 6 marca 2018 r.,

26-27 marca 2019 r. - 15 czerwca 2018 r.,

23-24 września 2019 r. - 15 czerwca 2018 r.,

23 października 2019 r. - 7 marca 2019 r. i 18 czerwca 2019 r.,

25 i 28 października 2019 r. - 15 czerwca 2018 r., 25 stycznia 2019 r., 7 marca 2019 r.

Wskazano, że kontrolowany Zakład w opisanych przypadkach nie poddał badaniom osadów ściekowych przed ich przekazaniem do stosowania. Ponadto, błędnie wyliczył dawki osadów do zastosowania, przyjmując niewłaściwe powierzchnie gruntów ornych, tj. większe niż wynikają z wpisów do rejestru gruntów, a mianowicie:

5 ha dla działki nr ewid. nr [...], obręb S. , zamiast [...] ha,

25 ha dla działki nr ewid. nr [...], obręb S. , zamiast [...] ha,

44 ha dla działki nr ewid. [...], obręb S. , zamiast [...] ha.

Osady ściekowe zostały wbudowane w grunt działki nr ewid [...], obręb [...] Jak wynika z rejestru gruntów, działka nr ewid [...], obręb ewidencyjny [...], [...] sklasyfikowana została jako pastwiska trwałe (symbol klasoużytku PsV). Natomiast zgodnie z art. 96 ust. 12 pkt 13 ustawy o odpadach zakazuje się stosowania komunalnych osadów ściekowych na gruntach wykorzystywanych na pastwiska i łąki.

Odnośnie do pkt 3 zarządzenia ZWIOŚ podał, że na płycie kompostowej na terenie oczyszczalni ścieków magazynowane były osady ściekowe. Kontrolowany Zakład oświadczył, że magazynuje osady ściekowe w partiach, które poddawane są odrębnym badaniom laboratoryjnym przed przekazaniem do rolniczego stosowania. Oględziny nie potwierdziły magazynowania osadów w partiach. Całość magazynowanego osadu stanowiła jedną spójną bryłę zajmującą około [...] powierzchni płyty kompostowej. Na powierzchni osadów utrzymywała się duża ilość wody opadowej.

Organ wyjaśnił, że jak wynika z opisu płyty kompostowej osadu, na str. 26 operatu wodnoprawnego, dotyczącego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie oczyszczonych ścieków z oczyszczalni ścieków w G., zlokalizowanej na dz. nr [...] przy ul. [...], do wód powierzchniowych rzeki [...] w km [...] płyta kompostowa "posiada system odwodnienia skierowany do przepompowni wewnętrznej. System odwodnienia przykryty jest blachą oraz deskami". Oględziny wykazały, że kanały do odprowadzania odcieków nie były przykryte, tylko otwarte i niezabezpieczone, wypełnione całkowicie osadem ściekowym (po sam brzeg kanału). Stanowiło to naruszenie pkt 4.8 pozwolenia wodnoprawnego, zobowiązującego do postępowania z powstałymi w wyniku eksploatacji instalacji odpadami zgodnie z przepisami ustawy o odpadach.

W kwestii pkt 4 zarządzenia organ podał, że jak wynika z przeprowadzonych oględzin płyta kompostowa, której kanały odprowadzania odcieków są niedrożne i odkryte, nie jest utrzymywana w należytym stanie technicznym oraz nie spełnia wymagań w zakresie bezpieczeństwa użytkowania dla tego typu obiektów.

Pismem z dnia 3 grudnia 2020 r. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na zarządzenie pokontrolne, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 995 ze zm.), poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego jedynie na podstawie protokołu kontroli, który został sporządzony w sposób jednostronny, bez uwzględnienia stanowiska kontrolowanej jednostki co miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia;

art. 48 ust. 11 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.), poprzez brak zawiadomienia kontrolowanej jednostki o zamiarze przeprowadzenia kontroli w sytuacji, gdy nie zachodzi, ani nie zachodziła sytuacja bezpośredniego zagrożenia życia, zdrowia i środowiska.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący Zakład wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przypisanych.

W uzasadnieniu Zakład podał, że protokół kontroli nie został podpisany przez

Dyrektora kontrolowanej jednostki S. H.. Odmowa podpisania protokołu kontroli wynikała z faktu, że protokół został sporządzony w sposób całkowicie jednostronny przez kontrolującego, bez uwzględnienia, choćby w minimalnym zakresie stanowiska jednostki kontrolowanej. Z powyższych względów, Skarżący pismem z dnia 2 marca 2020 r. przedstawił swoje stanowisko, wnosząc szereg uwag do protokołu kontroli. Organ wydając zaskarżone zarządzenie pokontrolne w jego treści nie uwzględnił jednak w żadnym zakresie stanowiska skarżącego wyrażonego w tym piśmie.

W zakresie naruszenia art. 48 ust. 11 pkt 4 ustawy Prawo przedsiębiorców, Skarżący wskazał, że bezprawnie nie został zawiadomiony o zamiarze wszczęcia kontroli. Organ, powołując się na powyższy przepis, nie wskazał na czym miałoby polegać zagrożenie życia, zdrowia lub środowiska, ani czyje życie lub zdrowie miałoby być zagrożone. Skarżący zakwestionował fakt, że kiedykolwiek zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu. Zatem brak było podstaw do wszczęcia kontroli bez uprzedniego zawiadomienia jednostki kontrolowanej o zamiarze jej przeprowadzenia. Z tego względu ustalenia zawarte w protokole kontroli nie mogą stanowić podstawy do wydania zarządzeń pokontrolnych. Skarżący Zakład podkreślił, że zwracał uwagę na powyższy fakt w uwagach do protokołu kontroli.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty zawarte w skardze za bezpodstawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje :

Skarga okazała się częściowo zasadna, jednak nie z przyczyn w niej podniesionych. Sądowa kontrola zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, dokonana - zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 - j.t.), według kryterium zgodności z prawem, wykazała bowiem, że zaskarżone zarządzenie w ust. 2 tiret 4, ust. 3 i 4 narusza prawo w sposób nakazujący ich wyeliminowanie z obiegu prawnego.

Przedmiotem kontroli w badanej sprawie jest zarządzenie pokontrolne wydane po przeprowadzeniu w Z. kontroli interwencyjnej przez Z. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, dalej jako "organ lub "ZWIOŚ".

Kontrola wykazała szereg nieprawidłowości, opisanych szczegółowo w protokole kontroli, a jej skutkiem było wydanie przez ZWIOŚ zarządzenia pokontrolnego, nakładającego na Skarżącego szereg obowiązków w celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości.

Kontrola w Z. , przeprowadzona została na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995 - j.t.), dalej jako "u.i.o.ś", i była kontrolą pozaplanową, o której mowa w art. art. 9 ust. 1b pkt 2 przywołanej ustawy. Wynika to wprost z treści protokołu kontroli, w którym stwierdzono, że działania kontrolne zostały podjęte w związku z otrzymaną informacją, dotyczącą magazynowania odpadu o kodzie 19 08 05. W tych okolicznościach organ, stosownie do art. 48 ust. 11 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 167 - j.t.), odstąpił od obowiązku zawiadomienia skarżącego o zamiarze wszczęcia kontroli.

W ocenie Sądu, niewłaściwe postępowanie z odpadami komunalnymi może zagrażać zarówno środowisku naturalnemu, jak również życiu i zdrowiu ludzi, co uzasadnia natychmiastowe wszczęcie kontroli, z pominięciem procedur związanych z obowiązkiem zawiadomienia przedsiębiorcy, celem zdiagnozowania ewentualnych naruszeń i ich wyeliminowania. Bez znaczenia przy tym pozostaje z jakiego źródła organ pozyskał informację o potencjalnym zagrożeniu dla środowiska. Najważniejszą kwestią w przypadku powzięcia wiadomości o naruszeniu obowiązków w zakresie postępowania z odpadami pozostaje bowiem niezwłoczne ustalenie, czy doszło do zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska naturalnego, a jeżeli tak - podjęcie działań zmierzających do jego wyeliminowania.

W świetle poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń, związanych z nieprawidłowym gospodarowaniem odpadami o kodzie 19 08 05 - komunalnymi osadami ściekowymi, wszczęcie pozaplanowej kontroli w trybie interwencyjnym było uzasadnione. Organ zarówno w treści protokołu kontroli, jak i w treści pisma stanowiącego odpowiedź na zastrzeżenia Skarżącego do protokołu kontroli, zawarł szczegółową informację na ten temat. Stąd niezasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 48 ust. 11 pkt 4 ustawy Prawo przedsiębiorców.

Zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., zgodnie z którym na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej.

Celem tego aktu, który nie jest decyzją administracyjną, ale stanowi akt administracyjny, podlegający zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie - w sposób urzędowy - właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia.

Nie ulega, zdaniem Sądu wątpliwości, że nałożone na stronę obowiązki wynikające z zarządzenia pokontrolnego po pierwsze powinny znajdować oparcie w protokole kontroli. Inaczej mówiąc - powinny być reakcją na stwierdzone i opisane w protokole kontroli naruszenia. Treść zarządzenia powinna być tak zredagowana, aby jego adresat mógł dowiedzieć się, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu, o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia, iż naruszenia wystąpiły.

Po wtóre zaś zarządzenie powinno w sposób jasny i czytelny opisywać działania, których podjęcia oczekuje od adresata organ. Wynika to chociażby z tego, że adresat zarządzenia powinien w wyznaczonym terminie poinformować organ Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych (art. 31a ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.). Stąd też obowiązki powinny być sformułowane w taki sposób, aby z jednej strony podmiot zobowiązany wiedział co i w jaki sposób powinien uczynić, z drugiej zaś strony, aby organ mógł skutecznie ocenić, czy nałożone obowiązki zostały wykonane prawidłowo.

W ocenie Sądu, zaskarżone zarządzenie wypełnia te dyrektywy jedynie częściowo. Przystępując do jego merytorycznej oceny wskazać należy, że jakkolwiek opisane w komparycji zarządzenia obowiązki zostały określone ogólnie, to jednak w powiązaniu z uzasadnieniem tego aktu, z którego wynika jakie - stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości, stały się podstawą nałożenia obowiązków, stanowią dla Skarżącego czytelną wskazówkę, z której wynika jakie działania i dlaczego powinien podjąć. W szczególności dotyczy to obowiązków opisanych w ust. 1 i 2 tiret 1-3 zaskarżonego zarządzenia.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie Skarżącego w zakresie prowadzenia ewidencji przyjmowanych odpadów o kodzie 19 08 05 nie było prawidłowe. Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 - j.t.), dalej jako "u.o.", posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów". W omawianej sprawie Skarżący nie jest wytwórcą odpadów, a ich posiadaczem. Odpady komunalne, o których mowa nie zostały wymienione w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 23 grudnia 2019 r. w sprawie rodzajów odpadów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 2531), zatem nie podlega zwolnieniu z ewidencjonowania odpadów, o którym mowa w art. 66 ust. 4 u.o.

Obowiązek ewidencjonowania odpadów oznacza konieczność wykazania zarówno ilości jak i jakości przyjętych odpadów za pomocą weryfikowalnych metod i legalnych jednostek miar. Zastosowanie zatem znajdą przepisy ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. z 2020 r. poz. 2166 - j.t.), która w art. 5 określa legalne jednostki miar i w art. 6 ust. 1 określa, iż obowiązek stosowania legalnych jednostek miar dotyczy użytkowania przyrządów pomiarowych, wykonywania pomiarów i wyrażania wartości wielkości fizycznych. Takie zatem jednostki powinny znaleźć zastosowanie przy prowadzeniu ewidencji odpadów. Oznacza to, że ewidencja ilościowa przyjmowanych komunalnych osadów ściekowych powinna być dokonywana za pomocą urządzeń pomiarowych odpowiadających wymaganiom określonym w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o miarach w związku z § 5 pkt 9 i 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 kwietnia 2017 r. w sprawie przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 885).

Tymczasem w trakcie kontroli stwierdzono, że przyjmowany komunalny osad ściekowy ważony był nie za pomocą legalizowanego urządzenia, a przy użyciu łyżki wozidła. Przed przekazaniem do rolniczego wykorzystania waga przekazywanego osadu określana była za pomocą pojemności przyczepy, na którą osad ten był ładowany. Nie ulega zatem wątpliwości, że tak prowadzona ewidencja ilościowa nie odzwierciedlała rzeczywistego stanu rzeczy i miała charakter przybliżony. Uchybienie to ma w badanej sprawie istotne znaczenie, prowadzona ewidencja powinna bowiem odzwierciedlać rzeczywiste ilości przyjmowanych i przekazywanych odpadów. Ma to ważne znaczenie również z punktu widzenia dalszego wykorzystania tego typu odpadów, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Tym samym nie narusza prawa nałożony w ust. 1 zaskarżonego zarządzenia obowiązek rzetelnego i zgodnego ze stanem rzeczywistym prowadzenia ewidencji, poprzez ustalanie masy odpadów przy użyciu urządzeń wagowych odpowiadających wymaganiom o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o miarach.

Zasadnie również organ nałożył na Skarżącego obowiązki, o których mowa w ust. 2 tiret 1-3 zaskarżonego aktu, dotyczące - najogólniej rzecz ujmując, zasad prawidłowego gospodarowania odpadami. Obowiązki te mają związek ze stwierdzonymi w trakcie kontroli nieprawidłowościami związanymi z przeprowadzaniem obowiązkowych badań komunalnego osadu ściekowego przed przekazaniem go do wykorzystania w rolnictwie, o którym mowa wart. 96 ust. 6 u.o. i przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 lutego 2015 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 257).

Zgodnie z art. 96 ust. 4 u.o. stosowanie komunalnych osadów ściekowych jest możliwe, jeżeli są one ustabilizowane oraz przygotowane odpowiednio do celu i sposobu ich stosowania, w szczególności przez poddanie ich obróbce biologicznej, chemicznej, termicznej lub innemu procesowi, który obniża podatność komunalnych osadów ściekowych na zagniwanie i eliminuje zagrożenie dla środowiska lub życia i zdrowia ludzi.

Przed stosowaniem komunalne osady ściekowe oraz grunty, na których osady te mają być stosowane, poddaje się badaniom, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie ust. 13, przez wytwórcę komunalnych osadów ściekowych (art. 96 ust. 6 u.o.).

Wytwórca komunalnych osadów ściekowych jest obowiązany do przekazywania, wraz z tymi osadami, władającemu powierzchnią ziemi, na której komunalne osady ściekowe mają być stosowane, informacji o dawkach tego osadu, które mogą być stosowane na poszczególnych gruntach, oraz wyników badań, o których mowa w ust. 6 (art. 96 ust. 7 u.o.).

Warunki stosowania komunalnych osadów ściekowych oraz zakres, częstotliwość i metody referencyjne badań komunalnych osadów ściekowych i gruntów, na których te osady mają być stosowane określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 6 lutego 2015 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (dz. U. z 2015 r., poz. 257).

Na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, badania metodami referencyjnymi komunalnych osadów ściekowych przeprowadza się z częstotliwością zależną od obciążenia oczyszczalni ścieków, wyrażonego równoważną liczbą mieszkańców w rozumieniu art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.5), nie rzadziej niż:

raz na sześć miesięcy - przy równoważnej liczbie mieszkańców do 10 000;

raz na cztery miesiące - przy równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 10 000 do 100 000;

raz na dwa miesiące - przy równoważnej liczbie mieszkańców ponad 100 000.

Celem omawianych regulacji jest zapewnienie bezpieczeństwa stosowania komunalnych osadów ściekowych, poprzez ich odpowiednią obróbkę, składowanie, badanie zarówno osadów jak i gruntów na których mają być stosowane, a także przekazywanie wyników tych badań władającemu powierzchnią ziemi, na której osady mają być stosowane. Adresatem obowiązków w tym zakresie jest wytwórca osadów. Na wytwórcy osadów spoczywa również odpowiedzialność za prawidłowe stosowanie komunalnych osadów ściekowych w celach, o których mowa w art. 96 ust. 1 - 3 u.o.

W badanej sprawie, nałożone w ust. 2 tiret 1-3 zarządzenia pokontrolnego obowiązki są konsekwencją ustalenia w trakcie kontroli, iż skarżący nie sprawował należytej kontroli nad stosowaniem osadów na terenie działki nr e. [...] w obrębie S. . Jak wynika z protokołu kontroli osad został przekazany do wykorzystania na terenie tej działki przed całkowitym zbiorem kukurydzy, na skutek czego nie został on wykorzystany na tej działce zgodnie z przepisami.

Organ stwierdził również, że badania referencyjne, o których mowa w rozporządzeniu nie były przeprowadzane z częstotliwością, o której mowa w rozporządzeniu, a organ przekazując odpady posługiwał się nieaktualnymi wynikami badań. Należy podzielić zdanie organu, iż skoro w realiach niniejszej sprawy wytwórca odpadów miał obowiązek ich badania raz na cztery miesiące, to wyniki badania referencyjnego po upływie czterech miesięcy tracą aktualność. Jest to prostym następstwem obowiązku takiego przetwarzania i stosowania osadów, aby proces ten był bezpieczny dla upraw, a w konsekwencji również dla zdrowia ludzi i zwierząt.

Podobnie przekazywanie odbiorcom osadów prawidłowo obliczonych dawek, w jakich należy je stosować. Oznacza to, że obliczenia powinny być dokładne i odnosić się do prawidłowo ustalonych powierzchni, na których osady mają być stosowane. Niedopuszczalne jest ustalanie dawek w oparciu o nieaktualne wyniki badań i określoną w przybliżeniu wartość powierzchni gruntu.

Ustalenia organu w opisanym zakresie miały charakter obiektywny - wynikały z przedłożonych przez kontrolowany podmiot dokumentów i stanowiły wystarczającą podstawę do nałożenia obowiązków wynikających z ust. 2 tiret 1 - 3 zaskarżonego zarządzenia. Bez znaczenia pozostaje przy tym zakres błędu przy określeniu powierzchni gruntu, czy długość przekroczenia terminu wykonania badań osadów.

Z tych względów Sąd, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 - j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w opisanym wyżej zakresie skargę oddalił.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu co do odpowiedzialności skarżącego za niezgodne z przepisami użycie komunalnych osadów ściekowych przez władającego powierzchnią ziemi. Wytwórca osadów jest co prawda odpowiedzialny za prawidłowe ich stosowanie w celach, o których mowa w art. 96 ust. 1 pkt 1- 3 u.o., ale zdaniem Sądu, odpowiedzialność ta sprowadza się do dbałości o przekazanie władającemu powierzchnią ziemi wszelkich niezbędnych, wynikających z przepisów ustawy informacji dotyczących właściwego sposobu użycia osadów komunalnych. Nie sposób bowiem przyjąć, że wytwórca osadów komunalnych będzie w każdym przypadku obecny podczas ich stosowania przez władającego powierzchnią gruntu. Zatem konsekwencje niezgodnego z zaleceniami stosowania osadów, pomimo posiadania przez władającego powierzchnią gruntu wszystkich niezbędnych informacji i zobowiązania go do stosowania się do zaleceń, zawsze obciąża tego, kto używa je niezgodnie z zaleceniami bądź wbrew zakazom.

Zakaz stosowania osadów, o którym mowa w art. 96 ust. 12 u.o. jest adresowany do odbiorców osadów, o czym świadczy - zdaniem sądu, okoliczność iż odpowiedzialności za jego złamanie podlega podmiot, który stosuje osady niezgodnie z warunkami określonymi w art. 96 ust. 4 lub wbrew zakazom, o których mowa w art. 96 ust. 5 lub 12.

Stąd też nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 2 tiret 4 zaskarżonego zarządzenia należało uznać za nieuzasadnione. Odpowiedzialność za złamanie zakazu używania komunalnych osadów ściekowych na łąkach i pastwiskach obciąża bowiem ten podmiot, który złamał zakaz.

Zdaniem Sądu nałożenie takiego obowiązku na skarżącego byłoby uzasadnione, gdyby nie dopełnił on swoich obowiązków w zakresie ustalenia, na jakich gruntach osad ma zostać zastosowany i świadomie dopuścił do użycia go na łąkach i pastwiskach, a taka sytuacja w badanej sprawie nie wystąpiła.

Podobnie za niezasadne Sąd uznał nałożenie na skarżącego obowiązków, o których mowa w ust. 3 i 4 zaskarżonego zarządzenia.

Jak już wyżej wskazano, nałożone w zarządzeniu obowiązki powinny zostać określone w sposób jasny i prosty, tak aby podmiot zobowiązany wiedział czego od niego oczekuje organ, a także aby organ mógł skontrolować, czy jego zalecenia zostały wykonane.

Wymagań tych nie spełnia nałożony w ust. 3 obowiązek przestrzegania pkt 4.8 decyzji udzielającej Z. w G. pozwolenia wodnoprawnego. Wskazany punkt pozwolenia wodnoprawnego, w zakresie postępowania z powstałymi w wyniku eksploatacji instalacji odpadami, odsyła do ustawy o odpadach, nie konkretyzując obowiązków adresata pozwolenia. Zatem to w ustawie o odpadach należy poszukiwać zarówno reguł postępowania z odpadami wytwarzanymi przez instalację, jak i ewentualnych naruszeń tych reguł. Taka ocena działania Z. w G. została dokonana w trakcie kontroli. Organ w protokole wskazał na wszystkie stwierdzone nieprawidłowości, które w istocie stanowiły naruszenie przepisów ustawy o odpadach i przepisów wykonawczych do tej ustawy, a w ust. 2 pkt 1 - 3 zarządzenia pokontrolnego nałożył na skarżącego odpowiadające naruszeniom obowiązki. Stąd też nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 3 zaskarżonego zarządzenia było zbędne.

Sąd krytycznie ocenił również nałożony w ust. 4 obowiązek utrzymywania płyty kompostowej w należytym stanie technicznym i zapewnienia bezpieczeństwa jej użytkowania. Organ nie sprecyzował bowiem jaki stan techniczny uznaje za należyty. Poza przytoczeniem przepisów ustawy Prawo budowlane o ogólnym charakterze, organ nie wyjaśnił, jakiego rodzaju czynności powinien wykonać skarżący, aby doprowadzić płytę kompostową do właściwego stanu technicznego, co czyni nałożenie tego obowiązku iluzorycznym.

Niewątpliwie płyta kompostowa stanowi obiekt budowalny, o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowalne (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 – j.t.) i jako taki powinien być utrzymywany we właściwym stanie technicznym. Organem właściwym do stwierdzenia, czy stan techniczny obiektu budowlanego jest zadowalający jest - stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 1 tej ustawy - powiatowy inspektor nadzoru budowalnego, który w przypadku stwierdzenia, że może on zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, może w drodze decyzji nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Zatem wskazując na konieczność doprowadzenia płyty kompostowej do właściwego stanu technicznego organ ochrony środowiska z jednej strony uczynił to w taki sposób, że adresat obowiązku nie otrzymał jasnego komunikatu co i w jaki sposób powinien uczynić, aby obowiązek ten mógł zostać uznany za wykonany prawidłowo, z drugiej zaś strony wkroczył w kompetencje organu nadzoru budowlanego. Takie działanie należy uznać za nieprawidłowe i naruszające dyspozycję art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Z opisanych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego w części dotyczącej ust. 2 tiret 4 oraz ust. 3 i 4. O kosztach postępowania sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.