Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 774/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 art. 133 par. 1 art. 141 par. 4 art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 i 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 października 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1942/12 w sprawie ze skargi P.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 28 maja 2012 r. [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu do decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1942/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 28 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń i ocen:

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z dnia 9 września 2010 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz garażu wolnostojącego zlokalizowanego na działce o numerze geodezyjnym [...], w obrębie [...], gmina [...]. Uzasadniając swoje stanowisko Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie wskazał, że projektowana inwestycja narusza § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia nr 149 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jeziora Oświn który przewiduje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

P. S. złożył zażalenie na powyższe postanowienie wskazując, że zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego organ błędnie przyjął istnienie na działce trzech zbiorników wodnych podczas gdy nie ma ich na mapach. Wskazywane zbiorniki to trzy zagłębienia terenu częściowo wypełnione wodą, z których dwa są to zagłębienia wąwozu, w których czasowo zbiera się woda opadowa z okolicznych pól.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z 28 maja 2012 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazał, że działając w zakresie własnych kompetencji i powierzonych przez ustawę zadań tj. na podstawie art. 106 k.p.a. i art. 53 ust 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym( Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.), organ uzgadniający nie może wkraczać w kompetencje organu właściwego do wydania decyzji, nie ma prawa ingerować w przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji i zmieniać jego ustaleń. Przedmiotową inwestycję planuje się zrealizować na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...], która znajduje się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jeziora Oświn, który zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) stanowi formę ochrony przyrody. W związku z powyższym, w przedmiotowym postępowaniu uzgodnieniowym, ww. inwestycja wymagała przeprowadzenia analizy w zakresie jej zgodności z przepisami tworzącymi szczególny reżim prawny dla wskazanej formy ochrony przyrody. Powołując się na art. 23 i 24 ustawy o ochronie przyrody organ wyjaśnił, że przedstawiony projekt dotyczy terenu w stosunku do którego ma zastosowanie rozporządzenie nr 149 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jeziora Oświn (Dz. Urz. Woj. Warm.- Maz. Nr 179, poz. 2634 - dalej rozporządzenie 149). Zdaniem organu realizacja przedmiotowej inwestycji będzie skutkować naruszeniem zakazu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia dotyczącego m.in. zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jednocześnie organ ten uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające stosowanie ww. zakazu, wymienione w § 4 ust. 1 pkt 8 oraz w § 4 ust. 5 ww. rozporządzenia. Z materiału zgromadzonego w sprawie oraz z map umieszczonych na ogólnodostępnym portalu internetowym GEOPORTAL (www.geoportal.gov.pl) wynika, że działka przeznaczona pod zainwestowanie znajduje się w całości w pasie szerokości 100 m od linii brzegu zbiorników wodnych, z których jeden znajduje się częściowo na działce przeznaczonej pod zainwestowanie, a drugi położony jest w granicach działki oznaczonej nr [...]. Ponadto z map umieszczonych w serwisie internetowym GEOPORTAL wynika, że na ww. działce sąsiedniej znajduje się trzeci zbiornik wodny. Nieprzekraczalna linia zabudowy dla w/w inwestycji została wyznaczona w taki sposób, iż dopuszcza możliwość zabudowy w odległości mniejszej niż 100 metrów od linii brzegów w/w zbiorników wodnych. Jednocześnie organ uznał, że nie zachodzą okoliczności wyłączające stosowanie w/w zakazu.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł P. S., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 4 ust. 1 pkt. 8 Rozporządzenia nr 149 poprzez błędne przyjęcie, iż w omawianym stanie faktycznym działka o nr [...] zlokalizowana jest w pasie szerokości 100 m od trzech zbiorników wodnych, pomimo iż z dokumentacji geodezyjnej działki to nie wynika, co za tym idzie przyjęcie przez organ, że na przedmiotowej działce obowiązuje ustawowy zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, pomimo, że planowana przez skarżącego inwestycja ma stanowić kontynuację dotychczasowego gospodarczego wykorzystania nieruchomości, na której przed katastrofą budowlaną 21 maja 2009 r. był posadowiony budynek mieszkalny. Wskazał też na naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że zakazanie planowanej przez skarżącego inwestycji nie narusza istoty prawa własności w sytuacji w której odmowa wydania pozytywnego rozstrzygnięcia uniemożliwi skarżącemu korzystanie z nieruchomości zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Ponadto zarzucił art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego i nie dokonanie wnikliwej analizy, w szczególności co do określenia charakteru trzech zagłębień terenu znajdujących się w sąsiedztwie działki [...], co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnych wniosków. Uwidocznione na mapie serwisu "Geoportal" zagłębienia powstały na skutek działalności człowieka (podziału istniejącego wąwozu). W dwóch z trzech może okresowo zbierać się woda, natomiast tylko w trzecim woda występuje stale.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał argumenty zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

WSA w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270), uznał, że w toku rozpoznawania sprawy organ naruszył art. 7 i 77 k.p.a. ponieważ zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji uznał, że organ oceniając trafność zaskarżonego rozstrzygnięcia oparł się na jednym w zasadzie dowodzie tj. wydrukach z systemu informatycznego "Geoportal", które nie stanowią dokumentu urzędowego, a to nie jest wystarczające do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności z tego powodu, że skarżący kwestionował istnienie i usytuowanie "zbiorników wodnych" ale i dlatego, że organ nie odniósł się do tych twierdzeń skarżącego. W tego rodzaju sytuacji konieczne było przeprowadzenie, wnioskowanych zresztą przez skarżącego, oględzin w celu ustalenia charakteru i położenia tych zbiorników wodnych. Kwestia czy rzeczywiście miejsca nazwane przez organ zbiornikami wodnymi są nimi a ich położenie w stosunku do położenia nieruchomości na której miałaby być prowadzona budowa nie pozwala na zrealizowanie tego przedsięwzięcia z uwagi na wyżej wskazany zakaz określony w § 4 pkt 1 ppkt 8 rozporządzenia 149 jest okolicznością decydującą przy ocenie czy wniosek o wydanie warunków zabudowy jest możliwy do uwzględnienia. Z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika jakiego rodzaju zbiorniki występują w terenie w kontekście tego, że na mapach nie ma ujawnionych żadnych zbiorników wodnych (k 22 akt adm.), trudno ocenić czy rzeczywiście widoczne na mapach "Geoportal" zagłębienia są takiego rodzaju, że mogą być uznane za "inne zbiorniki wodne" o których mowa w § 4 pkt 1 ppkt 8. rozporządzenia 149. Oceny charakteru tych zbiorników należy dokonać przez pryzmat celów ochrony przyrody o których mowa w § 3 rozporządzenia 149 a w szczególności § 3 pkt 3. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zebrany przez organ materiał dowodowy wymaga uzupełnienia we wskazanym wyżej zakresie.

Sąd Wojewódzki zgodził się z organem twierdzącym, że skoro przepisy rozporządzenia nie precyzują co jest zbiornikiem wodnym to bez względu na to czy zbiornik został wytworzony przez człowieka czy też naturalnie, podlega co do zasady ochronie. Jednakże, wynikające z tego ograniczenia muszą być proporcjonalne do chronionego dobra (ochrona przyrody) tym bardziej, że ustanowiony zakaz ogranicza prawo własności a prawo to z mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P. może być ograniczone wyłącznie mocą ustawy - w tym wypadku ustawą o ochronie przyrody. Prawo własności jest jednym z najmocniej chronionych praw i dlatego jego ograniczenie ma charakter wyjątkowy. Znaczy to tyle, że właściciel nieruchomości musi wiedzieć i być przekonany dlaczego akurat w jego przypadku doszło do ograniczenia tego prawa konstytucyjnie chronionego. Wydane przez organ postanowienie nie jest przekonujące w tym zakresie a zaprezentowana argumentacja nie została poparta rzetelnymi dowodami.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, po przeprowadzeniu oględzin, ustali czy rzeczywiście na tym terenie występują inne zbiorniki wodne a ich usytuowanie w stosunku do planowanej inwestycji uniemożliwia realizację planowej inwestycji z racji odległości od linii ich brzegów. Jeżeli istnieją to czy stanowią część chronionego ekosystemu czy też powstały na skutek różnego rodzaju zdarzeń o charakterze nagłym takim jak ulewy czy powodzie, bo skarżący twierdzi że występują lokalnie. W tym bowiem przypadku, z racji ich przejściowego charakteru nie będą one uznane za inne zbiorniki wodne o jakich mowa w § 4 pkt 1 ppkt 8 Rozporządzenia 149 ponieważ celem ochrony jest istniejący trwały stan na gruncie a nie stan przejściowy.

Sąd I instancji uznał także, że nie budzą zastrzeżeń ustalenia organu dotyczące nie możności zastosowania § 4 pkt 2 i pkt 5 Rozporządzenia, gdyż w tym zakresie organ należycie zebrał materiał dowodowy a wysnute na jego podstawie wnioski o nie możności zastosowania wyłączeń o jakich mowa w tych paragrafach zostały należycie umotywowane.

W skardze kasacyjnej P. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił Sądowi I instancji naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 149 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jeziora Oświn poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zbiorniki wodne mające charakter przejściowy nie mogą być uznane za inne zbiorniki wodne, o jakich mowa w omawianym przepisie, w sytuacji gdy przepis § 4 ust. 1 pkt 8 nie różnicuje zbiorników wodnych i swoim zakresem obejmuje wszystkie zbiorniki wodne.

Natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi poprzez przyjęcie przez Sąd, że zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, w sytuacji, gdy w rzeczywistości postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo i organ II instancji swoim postanowieniem nie naruszył tych przepisów, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia; art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. poprzez błędną ocenę i wskutek tego nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na uznanie, że przedmiotowa inwestycja naruszy zakaz z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 149 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że ww. zakaz zostanie naruszony; oraz art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez zawarcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku niespójnej oceny przepisów i uzasadnienia, polegające na wskazaniu, że organ II instancji, będący organem ochrony środowiska, winien dokonać oceny zasadności obowiązywania zakazu z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 149 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w odniesieniu do trzech zbiorników wodnych położonych na działce o numerze geodezyjnym [...] położonej w obrębie [...], biorąc pod uwagę cele chronionego ekosystemu, co w istocie zmierza do podważenia decyzji prawodawcy lokalnego ustanawiającego właściwe zakazy obowiązujące na obszarze formy ochrony przyrody (modyfikacji tychże zakazów), do czego organy ochrony środowiska nie są uprawnione orzekając w sprawach o uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż zgodnie z art. 6 k.p.a. oraz 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach przepisu prawa miejscowego, którym są związane.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, a ponadto, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zaskarżony wyrok uchylający postanowienie organu drugiej instancji został oparty głównie na twierdzeniu, że zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający do wdania prawidłowego rozstrzygnięcia, bowiem organ dokonał ustaleń przede wszystkim na podstawie wydruków z systemu informatycznego "Geoportal". Z takim stanowiskiem Sądu trudno się zgodzić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego potwierdzającego zlokalizowanie zbiorników wodnych w miejscu wskazanym przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu. Z map na ogólnodostępnym portalu internetowym "Geoportal" (WWW.geoportal. gov.pl) których wydruki organ załączył do akt administracyjnych wynika, iż działka P. S. a przeznaczona pod zainwestowanie znajduje się w całości w pasie 100 m od linii brzegów zbiorników wodnych, z których jeden znajduje się częściowo na tej działce a drugi i trzeci zbiornik wodny znajdują się na działce sąsiedniej o nr [...]. Istnienie przedmiotowych zbiorników wbrew twierdzeniom Sądu, nie było kwestionowane przez inwestora. Aspektem podnoszonym przez niego w zażaleniu za postanowienie organu pierwszej instancji była jedynie odmienna interpretacja pojęcia "inne zbiorniki wodne". Skarżący twierdził, że wskazane przez organ trzy zbiorniki jedynie nie występowały na mapach, które były dostępne inwestorowi. Podnosił on ponadto, że "na mapach serwisu "Geoportal", tylko na zdjęciach satelitarnych widać trzy zagłębienia terenu częściowo wypełnione wodą, z których dwa nie występują na innych mapach – są to zagłębienia wąwozu w których czasowo zbiera się woda opadowa z okolicznych pól". W jego ocenie tylko trzecie zagłębienie terenu wypełnione jest stale wodą. Również w późniejszym swoim piśmie P. S. nie kwestionował samego faktu istnienia oraz lokalizacji zagłębień terenu wypełnionych wodą a jedynie polemizował z zakwalifikowaniem tych zagłębień jako "innych zbiorników wodnych". Ponadto w skardze do WSA skarżący stwierdził, iż zagłębienia terenu powstały przez "niedozwoloną w tym obszarze działalność człowieka (przedzielenie pobliskiego wąwozu) powodującą trwałe zniekształcenie rzeźby terenu", jak również podniósł, iż "w dwóch zagłębieniach okresowo może zbierać się woda, trzecie zagłębienie na stałe wypełnione jest wodą". Także na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący potwierdził, że co najmniej jeden z trzech zbiorników wodnych jest wypełniony stale wodą i był już zaznaczony na mapach historycznych (niemieckich) z okresu budowy domu na przedmiotowej działce, który później został rozebrany.

Odnosząc się natomiast do wątpliwości Sądu Wojewódzkiego co do braku zaznaczenia zbiorników wodnych na mapach ewidencyjnych, stwierdzić trzeba, że ewidencja gruntów i budynków nie zawiera informacji na temat wszystkich rodzajów obiektów, w tym każdego rodzaju zbiorników wodnych znajdujących się w terenie. Przykładowo z pkt 5 Załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) w ewidencji gruntów pod oznaczeniem N - nieużytek klasyfikowane są m.in. obszary podmokłe które w całości lub w części stanowią zbiorniki wodne. Zawiera one jedynie informację o gruntach jakie znajdują się pod tymi obiektami. Ponadto oczywistym jest, że organy administracji wydając rozstrzygnięcie w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na obszarze chronionego krajobrazu, w związku z wprowadzonymi zakazami służącymi ochronie walorów przyrodniczych objętych nim terenów, obowiązane są mieć na uwadze to wszystko co znajduje się na gruncie. Muszą zatem dać priorytet nie tyle gruntom, co wszystkiemu co na tych gruntach znajduje się. Jeżeli zatem istnieje rozbieżność między zapisami w ewidencji gruntów a wytworami przyrody, które na owym gruncie występują, należy przyjąć, w świetle celów ochrony przyrody, stan nie z ewidencji, który niekiedy może nie odzwierciedlać zmian zachodzących stale w przyrodzie, lecz stan rzeczywisty. Niemniej jednak, należy zwrócić uwagę, że z jednej z map ewidencyjnych będących w zasobach Starosty K. aktualnej na dzień 30 czerwca 2009 r. załączonej do akt ( k. 8, 49), zaznaczone zostały dwa z trzech zbiorników wodnych na działkach o nr [...] i nr [...] , z czego jeden oznaczony został jako "W", a drugi jako "W" jak i jako "N". Ponadto z orientacyjnych pomiarów trzech zbiorników dokonanych na k. 64 akt wynika, że pierwszy zbiornik ma powierzchnię 7 arów ( 1 ar =100 m²) a pozostałe dwa po około 3,54 ara.

Słusznie zatem twierdzi Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w skardze kasacyjnej, że materiał dowodowy zebrany w sprawie w połączeniu ze stanowiskiem inwestora, stanowi spójną całość i nie wymaga uzupełnienia, bowiem jednoznacznie potwierdza położenie działki pod planowaną inwestycję w pasie 100 m od wskazanych wyżej zbiorników wodnych z których przynajmniej jeden jest zbiornikiem na stale wypełnionym wodą.

W kontekście przedstawionych wyżej prawidłowych ustaleń dokonanych przez organy administracji należy uznać za słuszny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 149 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jeziora Oświn. Zasadniczym problemem przy ocenie zasadności tego zarzutu była kwalifikacja znajdujących się w pasie o szerokości 100 m od planowanej lokalizacji budynku z garażem - zbiorników wodnych. Bowiem według § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia nr 149 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jeziora Oświn na tym obszarze wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przy czym wystarczającym jest aby na tym obszarze znajdował się jeden taki zbiornik, czego zdaje się nie uwzględnił Sąd pierwszej instancji. Powołane rozporządzenie zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, który to przepis w dacie ustanowienia rozporządzenia przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego przyznawał mu kompetencje do wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu oraz wprowadzenia zakazów właściwych dla danego obszaru, o których mowa w art. 24 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 24 ust 1 pkt 8 tej ustawy stanowi, że na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Powołana ustawa jak i recypujące ten zakaz rozporządzenie Nr 149 nie definiują pojęcia "innego zbiornika wodnego". Nie bez znaczenia dla interpretacji tego pojęcia są zawarte w rozporządzeniu cele ochrony przyrody, w postaci ustaleń dotyczących czynnej ochrony nieleśnych ekosystemów lądowych polegających na zachowaniu śródpolnych torfowisk, zabagnień, podmokłości oraz oczek wodnych ( § 3 ust. 2 pkt 6 ) i ustaleń dotyczących czynnej ochrony ekosystemów wodnych w postaci zachowania i ochrony zbiorników wód powierzchniowych wraz z pasem roślinności okalającej i tworzenia stref buforowych wokół zbiorników wodnych jako naturalnej obudowy biologicznej w postaci pasów zadrzewień i zakrzewień ( § 3 ust. 3 pkt 1 i 2).

Istotnym jest też to, że z przepisu § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 149 nie wynika rozróżnienie na zbiorniki stale wypełnione wodą czy też okresowo wysychające i ani na będące częścią ekosystemu i te nie będące jego częścią. Prawodawca lokalny dokonał jedynie rozróżnienia na jeziora i inne zbiorniki wodne. Zatem w ramach innych zbiorników wodnych mieszczą się wszystkie zagłębienia terenu wypełnione wodą nie będące jeziorami, bez względu na to czy są naturalne czy powstałe w wyniku działalności człowieka. Takimi "innymi zbiornikami" będą także zbiorniki w których woda występuje w pewnych cyklicznych okresach w dłuższym przedziale czasowym, co można uznać nie za stan przejściowy a za trwały cykliczny stan na gruncie, który Sąd Wojewódzki nieprawidłowo uznał za niepodlegający ochrony przyrody. Będą to takie zbiorniki wodne jak stawy, sadzawki czy wyrobiska, na ogół o niewielkiej powierzchni do kilku arów, pełniące ważną funkcje w ekosystemach przyrodniczych. Tworzą bowiem warunki do życia dla wielu gatunków zwierząt i roślin niespotykanych w warunkach czysto lądowych, zwiększają przy tym różnorodność biologiczną.

Mając powyższe na uwadze, wskazane w ustalonym przez organy administracji stanie faktycznym trzy zbiorniki wodne, należy zakwalifikować jako "inne zbiorniki wodne" wskazane w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Powyższe wywody należy uzupełnić tym, że kwestia tego czy dany obszar a w jego ramach zbiornik wodny jest częścią chronionego ekosystemu ( co nakazał zbadać Sąd pierwszej instancji), powinna zostać rozpatrzona na etapie ustanawiania danej formy ochrony przyrody na konkretnym obszarze przez organ posiadający stosowne kompetencje do utworzenia danej formy ochrony i wprowadzenia zakazu lokalizowania obiektów budowlanych tj. prawodawca lokalny. Tym samym tylko on uprawniony był do oceny, kierując się potrzebami ochrony przyrody czy zakaz ten jako właściwy dla zapewnienia ochrony ekosystemu, miałby obowiązywać na całym obszarze chronionego krajobrazu, czy tylko na jego części. Stosownie do art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, prawodawca lokalny może bowiem wprowadzać stosowne wyjątki dotyczące pewnych zbiorników wodnych, na pewnym obszarze, jeżeli uznałby, że nie mają one znaczenia dla chronionego ekosystemu ( patrz Wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2091/11). Jak trafnie zauważono w skardze kasacyjnej, organ stosujący zakaz z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie jest uprawniony do oceny zasadności jego ustanowienia na określonym obszarze, gdyż w przypadku dokonania oceny, że zbiorniki wodne nie stanowią części ekosystemu, w istocie podważyłby ustalenie prawodawcy lokalnego, do czego uprawniony jest jedynie sąd administracyjny w stosownym postępowaniu, którego przedmiotem byłaby ocena przepisów aktu prawa miejscowego.

Należy także zauważyć, że z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika aby ograniczenia prawa własności inwestora, które nie jest prawem absolutnym, były nieproporcjonalne do chronionego dobra jakim jest ochrona przyrody. Prawo własności inwestora do przedmiotowej działki, stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zostało ograniczone przepisami ustawy o ochronie przyrody, które upoważniają Wojewodę do ustanowienia wskazanych w ustawie zakazów a Wojewoda z tego uprawnienia skorzystał. Na zakaz ten prawidłowo powołały się organy ochrony środowiska był odmawiając uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.

Z uwagi na to, że zasadniczą przyczynę uwzględnienia skargi kasacyjnej stanowiło naruszenie prawa materialnego, bowiem w istocie Sąd pierwszej instancji wydał nieprawidłowy wyrok jedynie w wyniku błędnej interpretacji § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 149, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Mając natomiast na względzie wyżej przedstawione stanowisko, skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., stwierdził, że okoliczności sprawy przemawiają za uznaniem ich za przypadek szczególnie uzasadniony i odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu.