Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 334/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Publiczny obrót papierami wartościowymi
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 160 ust. 1, art. 160 ust. 5, art. 175
journal: Dz.U. 2005 nr 183 poz 1538
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi.
article: § 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1950
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie przekazywania i udostępniania informacji o niektórych transakcjach  instrumentami finansowymi oraz zasad sporządzania i prowadzenia listy osób posiadających dostęp do określonych informacji poufnych.
article: art. 42 ust. 1, art. 55 ust. 2, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 3, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 69 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 185 poz 1439
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - tekst jednolity.
Teza: Jeżeli rozporządzenie jest wydawane na podstawie przepisu upoważniającego, który jest zawarty w ustawie implementującej akt prawa UE, to organ upoważniony do wydania rozporządzenia ma obowiązek uwzględnienia norm zawartych w akcie implementowanym, niezależnie od tego, czy wyraźnie przewiduje to przepis upoważniający.

TEZY

Jeżeli rozporządzenie jest wydawane na podstawie przepisu upoważniającego, który jest zawarty w ustawie implementującej akt prawa UE, to organ upoważniony do wydania rozporządzenia ma obowiązek uwzględnienia norm zawartych w akcie implementowanym, niezależnie od tego, czy wyraźnie przewiduje to przepis upoważniający.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1412/10 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów regulujących obowiązki informacyjne 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasadza od R.K. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II GSK 334/11

UZASADNIENIE

1. Wyrok zaskarżony w niniejszej sprawie zapadł na tle następującego stanu faktycznego:

1.1. Decyzją z [...] lutego 2008 r. Komisja Nadzoru Finansowego (KNF) nałożyła na R.K. karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie art. 160 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., o obrocie instrumentami finansowymi (Dz.U. Nr 183, poz. 1538 ze zm.) przez nienależyte wywiązanie się z obowiązków informacyjnych wobec Komisji Papierów Wartościowych i Giełd (KPWiG) oraz wobec emitentów, w związku z dokonaniem w dniach [...]–[...] maja 2006 r., [...]–[...] czerwca 2006 r., oraz [...] kwietnia 2006 r. transakcji na akcjach spółek A. S.A. i S. S.A. Powyższym rozstrzygnięciem umorzono także postępowanie w sprawie ustalenia, czy skarżący pełniąc funkcję członka rady nadzorczej spółki A. S.A. dopuścił się naruszenia obowiązków informacyjnych wobec KPWiG oraz wobec emitentów w związku z dokonaniem w dniu [...] czerwca 2006 r. transakcji nabycia akcji spółki A. S.A. przez jego żonę.

Organ wskazał, że w dniach [...]–[...] maja 2006 r. oraz [...]–[...] czerwca 2006 r. R.K., pełniąc funkcję członka rady nadzorczej A. S.A. dokonał transakcji na akcjach tej spółki. O transakcjach tych powiadomił KPWiG i emitenta odpowiednio w dniu [...] maja 2006 r. oraz w dniu [...] czerwca 2006 r. KNF uznała, że informacje o transakcjach zostały przekazane po upływie 5 dni roboczych od dnia zawarcia transakcji tj. niezgodnie z terminami wskazanymi w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie przekazywania i udostępniania informacji o niektórych transakcjach instrumentami finansowymi oraz zasad sporządzania i prowadzenia listy osób posiadających dostęp do określonych informacji poufnych (Dz.U. Nr 229, poz. 1950). Ponadto skarżący, pełniąc funkcję członka rady nadzorczej w S. S.A, dokonał w dniu [...] kwietnia 2006 r. transakcji zbycia akcji tej spółki. Informacja o tych transakcjach została przekazana do KPWiG i do emitenta po upływie 5 dni roboczych od dnia zawarcia transakcji, tj. w dniu [...] kwietnia 2006 r.

Na skutek wniosku R.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, KNF decyzją z dnia [...] maja 2008 r. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

1.2. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do WSA w Warszawie R.K. zarzucił naruszenie art. 175 ust. 1 w związku z art. 160 ust. 1 ustawy o obrocie w związku z § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia z dnia 15 listopada 2005 r. – przez przyjęcie, iż bieg terminu do przekazania informacji o zawartych transakcjach rozpoczyna się już w dniu złożenia zlecenia, a nie dopiero w dniu rozliczenia. Zdaniem skarżącego, określony w § 2 ust. 3 rozporządzenia dzień zawarcia transakcji jako termin do spełnienia obowiązku informacyjnego przekracza upoważnienie ustawowe.

WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1754/08, uchylił zaskarżoną decyzję, podkreślając, że w sprawie spór dotyczył interpretacji pojęcia "zawarcie transakcji", od którego należy liczyć początek biegu terminu na wykonanie obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 160 ustawy o obrocie.

Sąd uznał za trafne stanowisko KNF, że ustawodawca wprowadzając termin "zawarcia transakcji" rozróżnił go od terminu "rozliczenia transakcji", dlatego nie należało wiązać tego pierwszego terminu z datą rozliczenia, które następuje w trzy dni po zawarciu transakcji. Natomiast Sąd zakwestionował przyjęcie przez organ a priori, że zawarcie transakcji jest skojarzeniem ofert kupna i sprzedaży danego instrumentu finansowego i tak należy rozumieć początek biegu terminu na wykonanie obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 160 ustawy o obrocie. Zdaniem Sądu, KNF nie zajęła w decyzji jednoznacznego stanowiska, jaki moment czasowy przyjęła jako zawarcie transakcji. Ze względu na brak uzasadnienia, w oparciu o jaką normę prawa materialnego organ ustalił moment stanowiący datę skojarzenia ofert kupna i sprzedaży danego instrumentu finansowego, Sąd zarzucił decyzji w tym zakresie dowolność. Przyjmując, że od "skojarzenia" liczony jest początek biegu terminu na wykonanie obowiązku informacyjnego, KNF nie wskazała, w przekonaniu WSA, gdzie ten "moment skojarzenia" ma oparcie w przepisach prawa, a tym samym powoduje podstawę do odliczania biegu pięciodniowego terminu.

1.3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła KNF. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 480/09, uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Zdaniem NSA, uchylenie zaskarżonej decyzji przez WSA nie zostało poprzedzone właściwą oceną jej zgodności z prawem w płaszczyźnie dochowania przez organ wymaganej prawem procedury – a co za tym idzie – wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia nosi cechy dowolności. W ocenie NSA, Sąd I instancji formułując swoje stanowisko, iż KNF nie wskazała, na jakiej podstawie ustaliła datę skojarzenia ofert, z którą utożsamiała datę transakcji, pominął materiał dowodowy wskazany przez organ w decyzji. W aktach sprawy znajdują się bowiem historie rachunków papierów wartościowych, historie kont operacyjnych, zestawienia transakcji na rachunkach papierów wartościowych. W uzasadnieniu wyroku WSA brak jest natomiast wyjaśnienia, czemu Sąd ten nie ocenił ww. dowodów w kontekście wypełnienia przez organ obowiązków w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego.

1.4. Zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1412/10, jest orzeczeniem wydanym przez WSA w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy. WSA oddalił skargę R.K. na decyzję KNF z dnia [...] maja 2008 r.

W uzasadnieniu wyroku WSA podkreślił, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał co do zasady, że daty zawarcia transakcji przyjęte przez KNF są identyczne z datami zawarcia transakcji podanymi przez skarżącego, co wskazuje na to, że moment skojarzenia ofert nie był pomiędzy stronami sporny. WSA uznał, że jest związany powyższym ustaleniem co do prawnego rozumienia spornego terminu.

WSA odnotował, że ustawa o obrocie środkami finansowymi odróżnia pojęcia "zawarcie transakcji" i "rozliczenie transakcji". Jak stwierdził WSA, określenie z art. 160 ust. 1 ustawy "zawarcie transakcji" nie jest więc tożsame z określeniem "rozliczenie transakcji". Spór w sprawie polega na tym, iż skarżący i KNF inaczej rozumieją termin wykonania obowiązku informacyjnego, o którym mowa w art. 160 ust. 1 ustawy o obrocie.

W ocenie Sądu I instancji, organ administracji dokładnie przeprowadził postępowanie administracyjne, poprzedzając jego wszczęcie dwoma postępowaniami wyjaśniającymi. W toku postępowania zgromadzono niezbędny materiał dla dokonania rozstrzygnięcia oraz odebrano wyjaśnienia m.in. od R.K. Przeprowadzono również rozprawę oraz przesłuchano świadków.

W tych okolicznościach, jak ocenił WSA, rozbieżność stron sprowadza się do odmiennego rozumienia pojęć "zawarcie transakcji" i "rozliczenie transakcji" i związanego z nimi terminu wykonania obowiązku informacyjnego. Przy czym skarżący negował także zasadność stosowania przepisów ww. rozporządzenia z dnia 15 listopada 2005 r.

W ocenie WSA, organ administracji wywiązał się z obowiązku zgromadzenia i oceny materiału dowodowego zgodnie z zasadami wyrażonym w art. 7, art. 77 § 1 i w art. 80 k.p.a. Określając daty zawarcia transakcji (sprzedaży i kupna akcji spółki A. S.A. i S. S.A.) wskazał na historie kont operacyjnych rachunku papierów wartościowych, z których wynika, iż termin "transakcja" używany jest dla konkretnej daty realizacji owej transakcji na konkretnych akcjach. Transakcja ta dotyczy sprzedaży lub kupna konkretnych akcji i odpowiada określeniu z art. 160 ust. 1 ustawy – "transakcja nabycia lub zbycia". Nie chodzi zatem o "rozliczenie transakcji" w rozumieniu art. 48 ust. 10 ustawy, gdyż rozliczenie to jest następstwem "zawarcia transakcji" i ma miejsce kilka dni po zawarciu transakcji. Innymi słowy, WSA podkreślił, że najpierw zawiera się transakcję, później następuje jej rozliczenie. Stąd, zdaniem WSA, w świetle art. 160 ust. 1 ustawy obowiązek informacyjny nie jest powiązany z terminem rozliczenia transakcji lecz z terminem zawarcia transakcji, czyli z datą skojarzenia oferty kupna i oferty sprzedaży instrumentu finansowego.

WSA zwrócił również uwagę na § 164 ust. 1 Regulaminu Giełdy (Uchwała Nr 1/1110/2006 Rady Giełdy z dnia 4 stycznia 2006 r.), który stanowi, iż niezwłocznie po zawarciu transakcji są wystawiane i przekazywane członkom giełdy karty umów, będące dowodem zawarcia transakcji. Jednocześnie zgodnie z § 168 ust. 2 tego regulaminu karta umowy określa datę zawarcia transakcji. WSA stwierdził, że jest związany oceną NSA, zgodnie z którą karty umów są dowodem zawarcia transakcji i wskazują na dzień zawarcia transakcji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że strony transakcji mogą zgłosić przewodniczącemu sesji sprzeciw co do zgodności kart umów z przyjętymi przez giełdę zleceniami, w ciągu 30 minut od zawarcia transakcji (§ 15 Szczegółowych Zasad Obrotu Giełdowego), co oznacza, że zgłoszenie sprzeciwu nie wpływa zasadniczo na ustalenie daty dziennej zawarcia transakcji. W sprawie chodzi natomiast o ustalenie terminu zawarcia transakcji, co do których nie zgłoszono sprzeciwu, jak i nie miało miejsca zawieszenie procedur lub anulowania transakcji.

Sąd I instancji zauważył również, iż daty zawarcia transakcji ustalone przez KNF są identyczne z datami zawarcia transakcji podanymi przez skarżącego w informacjach z [...] kwietnia 2006 r., z [...] maja 2006 r. i z [...] czerwca 2006 r. Innymi słowy moment "skojarzenia ofert kupna/sprzedaży" nie był między stronami sporny.

Sąd nie podzielił również zarzutu o niedopuszczalnym zastosowaniu przez organ rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 listopada 2005 r.. Rozporządzenie to zostało, zdaniem WSA, wydane zgodnie z przepisem upoważniającym (tj. art. 160 ust. 5 ustawy o obrocie). Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia informacja przekazywana KPWiG oraz emitentowi powinna być przekazana w terminie 5 dni roboczych od dnia zawarcia transakcji. W przekonaniu WSA, termin wskazany w § 2 ust. 3 rozporządzenia został jednoznacznie sprecyzowany i biegnie on od dnia zawarcia transakcji, a dzień ten dla poszczególnych transakcji wynika zarówno z historii kont operacyjnych, jak i z kart umów oraz z dat zawarcia transakcji podanych przez skarżącego w informacjach.

W konsekwencji, WSA stwierdził, że niewywiązanie się z ww. obowiązku powoduje nałożenie kary pieniężnej w wysokości określonej przez art. 175 ust. 1 ustawy. Stosownie do tego przepisu organ nałożył taką karę na skarżącego.

2. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1412/10, został zaskarżony skargą kasacyjną R.K.

2.1. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez oddalenie skargi mimo niezastosowania przez organ administracji powołanych wyżej przepisów postępowania i niepoczynienia istotnych dla sprawy ustaleń, a mianowicie tego, czy zachowanie skarżącego uzasadniało konieczność nałożenia na niego kary administracyjnej w celu osiągnięcia skutku prewencyjnego,

- art. 141 § 4 p.p.s.a., przez jego niezastosowanie i zupełny brak odniesienia się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do zarzutów i argumentów podniesionych w załączniku z dnia [...] września 2010 r. do protokołu rozprawy;

b) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz.U. Nr 183, poz. 1538) w związku z art. 160 ust. 1 ww. ustawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu wobec skarżącego art. 175 ust. 1 ww. ustawy i nałożeniu na skarżącego sankcji z tego przepisu w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący obowiązku z art. 160 ust. 1 ww. ustawy nie naruszył,

- art. 175 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w związku z art. 160 ust. 1 i 5 ww. ustawy w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie przekazywania i udostępniania informacji o niektórych transakcjach instrumentami finansowymi oraz zasad sporządzania i prowadzenia listy osób posiadających dostęp do określonych informacji poufnych (Dz.U. Nr 229, poz. 1950) w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za czyn, którego znamiona określono w akcie normatywnym rangi podustawowej w sytuacji, gdy art. 42 ust. 1 Konstytucji RP wymaga, by odpowiedzialności karnej podlegał jedynie ten, kto dopuścił się czynu zabronionego przez ustawę,

- § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 listopada 2005 r. w związku z art. 160 ust. 5 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w związku z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz.U. Nr 184, poz. 1539) w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, przez niewłaściwe zastosowanie mimo tego, że określenie w ww. rozporządzeniu terminu do złożenia informacji, w zakresie oznaczenia początku biegu tego terminu od dnia zawarcia, a nie rozliczenia transakcji, nastąpiło w sposób dowolny, bez uwzględnienia całokształtu regulacji prawnych w tym zakresie, a więc z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego,

- art. 175 ust. 1 w związku z art. 160 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w związku z § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 listopada 2005 r. w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, przez niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącego kary administracyjnej mimo tego, że nie było to potrzebne dla osiągnięcia efektu prewencyjnego wobec dobrowolnej zmiany przez skarżącego interpretacji przepisów i praktyki ich stosowania jeszcze przed wymierzeniem mu kary administracyjnej, co powoduje, że kara ta wywiera jedynie skutek sankcyjny, właściwy odpowiedzialności karnej opartej na zasadzie winy, której istnienie po stronie skarżącego organ jednoznacznie wykluczył.

Wskazując na powyższe naruszenia prawa skarżący zaskarżył ww. wyrok WSA w Warszawie w całości i wniósł o jego uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od Komisji Nadzoru Finansowego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

2.2. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych oparto w szczególności na następującej argumentacji:

Skarżący twierdzi, że w sprawie nie jest sporne, iż poinformował on o zawartych transakcjach zarówno emitenta, jak i KPWiG. Wprawdzie, dokonał tego z 1–3-dniowym opóźnieniem, jednak – jak podnosi skarżący – termin przekazania informacji określony został nie w art. 160 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, lecz w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 15 listopada 2005 r., wydanym na podstawie art. 160 ust. 5 ustawy o obrocie. Z tego skarżący wywodzi, iż nie uchybił on obowiązkowi określonemu w art. 160 ust. 1 ww. ustawy, przez co niezasadnym było zastosowanie wobec niego sankcji z art. 175 ust. 1 tej ustawy.

Następnie skarżący – po przytoczeniu fragmentu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2004 r., sygn. akt K 18/03, a także odwołując się do Rekomendacji nr 91 Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie sankcji administracyjnych – stwierdził, że czyn zabroniony i wszelkie jego znamiona powinna wskazywać w sposób precyzyjny ustawa. Zdaniem skarżącego "w tych okolicznościach" zarzut naruszenia art. 175 ust. 1 w związku z art. 160 ust. 1 i 5 ustawy o obrocie w związku z § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 listopada 2005 r. w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji, "należy uznać za uzasadniony".

Skarżący stoi na stanowisku, że – oceniając treść nałożonego na niego obowiązku w sposób racjonalny – przyjął on, iż początkiem biegu terminu do złożenia informacji jest dzień, w którym zmiana jest skutecznie odzwierciedlona na rachunku maklerskim, zaś inwestor ma dopiero możliwość wykonywania praw korporacyjnych i majątkowych z akcji. Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie termin do złożenia stosownych informacji oraz moment, od którego termin ten jest liczony, nie zostały określone w drodze ustawy (tak jak w cytowanym przez skarżącego art. 69 ustawy o ofercie publicznej), lecz wynika z § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 listopada 2005 r. Wobec tego, skarżący podkreślił, że rozporządzenie, jako akt wykonawczy do ustawy, powinien być pozbawiony "elementu dowolności". Skarżący wskazał, że ustawowym upoważnieniem do wydania ww. rozporządzenia jest art. 160 ust. 5 ustawy o obrocie, zgodnie z którym minister właściwy do spraw instytucji finansowych określa w drodze rozporządzenia m.in. szczegółowy zakres informacji, o których mowa w ust. 1, oraz tryb i termin ich przekazywania przez osoby obowiązane. W przekonaniu skarżącego ww. przepis rozporządzenia, w części wskazującej 5-dniowy okres na podanie informacji, mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego, lecz wskazanie jako początku biegu tego terminu "dnia zawarcia transakcji" nie spełnia tego wymogu. Skarżący uznał, że swoboda Ministra w określeniu ww. terminu jest ograniczona przepisami prawa, w szczególności regulującymi całokształt obrotu papierami wartościowymi, oraz koniecznością zapewnienia, by termin ten był realny i możliwy do zachowania.

W tym kontekście skarżący wskazał, że szeroko pojęty obrót papierami wartościowymi jest regulowany nie tylko przez ustawę o obrocie instrumentami finansowymi, lecz również przez ustawę o ofercie publicznej i ustawę o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. Z tego skarżący wywodzi wniosek, że skoro ustawa o ofercie publicznej w art. 69 jako początek terminu do przedłożenia przez inwestora określonej informacji (związanej z transakcjami giełdowymi) przyjęła dzień nabycia akcji – a więc dzień rozliczenia transakcji – to z punktu widzenia spójności i pewności prawa brak jest podstaw, aby na potrzeby wykonywania innego, choć bardzo zbliżonego obowiązku, minister przyjął zupełnie inne kryterium czasowe. W ocenie skarżącego tego typu "dowolna decyzja organu wykonawczego" godzi w spójność systemu prawnego. W konsekwencji, skarżący stwierdza, że "termin do wykonania przedmiotowego obowiązku informacyjnego został w ww. rozporządzeniu określony w sposób nieprawidłowy, dowolny i wykraczający poza granice upoważnienia ustawowego".

Zdaniem skarżącego – nawet przyjmując, iż faktycznie spóźnił się on z wypełnieniem obowiązku informacyjnego – nie można jeszcze w sposób automatyczny obciążać go karą administracyjną. Skarżący jest zdania, że sprzeciwia się temu istota kary administracyjnej, która – w odróżnieniu od sankcji karnej – nie ma na celu represji, lecz prewencję w celu zagwarantowania przestrzegania porządku prawnego. Na poparcie tej tezy skarżący przytoczył orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący uznał, że zastosowanie kary administracyjnej nie jest wyłącznie automatyczną konsekwencją naruszenia prawa w przeszłości. Kary administracyjne mają bowiem oddziaływać na zachowania w przyszłości, przymuszając do przestrzegania obowiązków. Z tej przyczyny skarżący twierdzi, że istnieje potrzeba przeanalizowania jego zachowania przed analizowanym naruszeniem obowiązku informacyjnego oraz po jego naruszeniu.

Najważniejszym elementem stanu faktycznego, który – w ocenie skarżącego – powinien być przedmiotem analizy w sprawie jest zachowanie skarżącego przed wszczęciem wobec niego postępowania, a tym bardziej przed ostatecznym wymierzeniem kary pieniężnej. Jak wskazuje skarżący "od zdarzeń będących przedmiotem niniejszego postępowania Skarżący dobrowolnie dostosował do zmienionej interpretacji praktykę realizacji obowiązku informacyjnego, o czym świadczy choćby fakt, że nie zostały wobec Niego potem wszczęte żadne inne, analogiczne postępowania". Prowadzi to skarżącego do wniosku, że skutek prewencyjny wobec jego osoby został osiągnięty bez konieczności zastosowania kary administracyjnej.

2.3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Komisji Nadzoru Finansowego wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Analizę skargi kasacyjnej należy rozpocząć od kwestii formalnych.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Z kolei w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, natomiast z urzędu może wziąć pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.

Z ww. przepisów wynika, że każdy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej powinien być osobno uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca wyrokowi sądu I instancji naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego lub materialnego. Skarżący powinien w szczególności dokonać wykładni przepisów prawa, których naruszenie zarzuca sądowi, oraz porównać wyniki dokonanej przez siebie wykładni z interpretacją przyjętą w zaskarżonym wyroku. Ponadto, gdy chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), uzasadnienie skargi powinno wyjaśniać, w jaki sposób zdaniem skarżącego takie uchybienie sądu I instancji miało wpływ na wynik sprawy.

Niektóre zarzuty skargi kasacyjnej R.K. nie zostały uzasadnione w sposób odpowiadający powyższemu standardowi. Nie mogą one być zatem rozpoznane przez NSA.

Po pierwsze, dotyczy to zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie z powodu braku odniesienia się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do argumentów podniesionych przez skarżącego w załączniku z dnia [...] września 2010 r. do protokołu rozprawy. W skardze kasacyjnej NSA nie odnalazł fragmentu, w którym skarżący dokonałby interpretacji art. 141 § 4 p.p.s.a., a także w którym wykazałby, z jakich powodów uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie nie odpowiada wymaganiom stawianym przez normę wynikającą z ww. przepisu. Skarżący nie wyjaśnił również, czy i z jakich przyczyn zarzucane naruszenie ww. przepisu miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Po drugie, nie został uzasadniony zarzut naruszenia art. 175 ust. 1 w związku z art. 160 ust. 1 i 5 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 listopada 2005 r. w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. W części skargi kasacyjnej poświęconej uzasadnieniu tego zarzutu (s. 7–8) skarżący poprzestał na zacytowaniu fragmentów wyroku TK oraz odwołaniu się do publikacji naukowych. Skarżący nie powiązał jednak tych cytatów z zarzutem naruszenia prawa materialnego. Tego typu uzasadnienie podstawy kasacyjnej nie spełnia wymagań ustawowych, zwłaszcza mając na uwadze to, że – jak stanowi art. 175 § 1 p.p.s.a. – skarga kasacyjna jest sporządzana przez profesjonalnego pełnomocnika. Jeżeli bowiem skarżący powołuje się na orzeczenia organów władzy sądowniczej (np. TK), to dla prawidłowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych nie jest wystarczające powtórzenie fragmentów takich orzeczeń bez wskazania, jakie znaczenie mają fragmenty dla oceny zaskarżonego wyroku. Stanowisko organów władzy sądowniczej nie może zastępować uzasadnienia podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt I FSK 4/05).

2. Merytoryczne ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przedstawienia przepisów mających zastosowanie w sprawie.

Zgodnie z art. 160 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz.U. Nr 183, poz. 1538 ze zm.)

"Osoby:

1) wchodzące w skład organów zarządzających lub nadzorczych emitenta albo będące jego prokurentami,

2) inne, pełniące w strukturze organizacyjnej emitenta funkcje kierownicze, które posiadają stały dostęp do informacji poufnych dotyczących bezpośrednio lub pośrednio tego emitenta oraz kompetencje w zakresie podejmowania decyzji wywierających wpływ na jego rozwój i perspektywy prowadzenia działalności gospodarczej

- są obowiązane do przekazywania Komisji oraz temu emitentowi informacji o zawartych przez te osoby oraz osoby blisko z nimi związane, na własny rachunek, transakcjach nabycia lub zbycia akcji emitenta, praw pochodnych dotyczących akcji emitenta oraz innych instrumentów finansowych powiązanych z tymi papierami wartościowymi, dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym lub będących przedmiotem ubiegania się o dopuszczenie do obrotu na takim rynku".

Zgodnie z art. 160 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy "Minister właściwy do spraw instytucji finansowych określa, w drodze rozporządzenia: [...] szczegółowy zakres informacji, o których mowa w ust. 1, oraz tryb i termin ich przekazywania przez osoby obowiązane [...] mając na uwadze zapewnienie prawidłowego wykonywania przez Komisję zadań w zakresie nadzoru oraz konieczność zapewnienia dostępu uczestników rynku do informacji".

Na podstawie ww. przepisu upoważniającego zostało wydane rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie przekazywania i udostępniania informacji o niektórych transakcjach instrumentami finansowymi oraz zasad sporządzania i prowadzenia listy osób posiadających dostęp do określonych informacji poufnych (Dz.U. Nr 229, poz. 1950). W § 2 ust. 3 ww. rozporządzenie stanowi, że informacja, o której mówi art. 160 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, "powinna być przekazana równocześnie Komisji oraz emitentowi w formie pisemnej, w sposób zapewniający zachowanie jej poufności, w terminie 5 dni roboczych od dnia zawarcia transakcji".

Zgodnie z art. 175 ust. 1 ww. ustawy o obrocie instrumentami finansowymi "Na osobę, która nie wykonała lub nienależycie wykonała obowiązek, o którym mowa w art. 160 ust. 1, Komisja może nałożyć, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości do 1000.000 zł, chyba że osoba ta:

1) zleciła uprawnionemu podmiotowi prowadzącemu działalność maklerską zarządzanie portfelem jej papierów wartościowych, w sposób który wyłącza wiedzę tej osoby o transakcjach zawieranych w ramach tego zarządzania;

2) przy zachowaniu należytej staranności nie wiedziała lub nie mogła się dowiedzieć o dokonaniu transakcji".

3. W pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć ten zarzut skarżącego, w którym twierdzi on, że "obowiązkowi art. 160 ust. 1 ustawy o obrocie nie uchybił, co czyni niezasadnym zastosowanie wobec niego sankcji z art. 175 ust. 1 ustawy o obrocie". Jak się wydaje, skarżący opiera ten zarzut na brzmieniu art. 175 ust. 1 ww. ustawy, który wiąże możliwość nałożenia kary z niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem obowiązku, "o którym mowa w art. 160 ust. 1". Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący stoi na stanowisku, iż skoro art. 160 ust. 1 ww. ustawy mówi wyłącznie o powinności przekazania informacji, a termin jej przekazania wynika nie z tego przepisu, lecz z rozporządzenia Ministra Finansów – to przekazanie informacji po terminie nie oznacza naruszenia obowiązku, "o którym mowa w art. 160 ust. 1".

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiego stanowiska. Prowadziłoby ono do rezultatu sprzecznego z założeniem racjonalnego ustawodawcy. Zgodnie z tokiem rozumowania przedstawionym w skardze przekazanie Komisji i emitentowi informacji, o której mowa w art. 160 ust. 1 ww. ustawy, byłoby dopuszczalne w każdym czasie od dnia zawarcia transakcji. Nawet bowiem przekazanie informacji po kilku tygodniach czy miesiącach od dnia zawarcia transakcji – kiedy z punktu widzenia celu regulacji informacja taka mogłaby okazać się już bezużyteczna czy nieaktualna – nie spełniałoby hipotezy normy sankcjonującej, wynikającej z art. 175 ust. 1 ww. ustawy. Taki wynik wykładni w sposób oczywisty przeczyłby intencji ustawodawcy.

Niezależnie od tego, również wynik wykładni językowej art. 175 ust. 1 ww. ustawy nie budzi wątpliwości. To, że ww. przepis mówi o sankcji za niewykonanie obowiązku, "o którym mowa w art. 160 ust. 1", nie oznacza, że treść tego obowiązku wyczerpująco określa art. 160 ust. 1. Obowiązek, "o którym mowa w art. 160 ust. 1", to obowiązek m.in. "przekazywania Komisji oraz [...] emitentowi informacji o zawartych przez te osoby oraz osoby blisko z nimi związane, na własny rachunek, transakcjach nabycia lub zbycia akcji emitenta [...]". Nie jest tak, jak zdaje się sugerować skarżący, że dla ustalenia treści tego obowiązku wystarczająca jest lektura art. 160 ust. 1. Na przykład pojęcie "osoba blisko związana" jest zdefiniowane w ustępie 2 ww. przepisu. Nieprawidłowa jest zatem teza, że powinności składające się na obowiązek sankcjonowany przez art. 175 ust. 1 ustawy o obrocie mogą być odczytywane wyłącznie na podstawie art. 160 ust. 1 tej ustawy.

Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zarzut naruszenia art. 175 ust. 1 w związku z art. 160 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi przez nałożenie na skarżącego sankcji w sytuacji, gdy skarżący nie naruszył obowiązku wynikającego z art. 160 ust. 1.

4. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej koncentruje się na wadliwości § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 15 listopada 2005 r. Jak już wskazywano, z przepisu tego wynika, że informacja, o której mowa w art. 160 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, powinna być przekazana właściwym podmiotom "w terminie 5 dni roboczych od dnia zawarcia transakcji". Skarżący twierdzi, że termin do wykonania obowiązku informacyjnego "został w ww. rozporządzeniu określony w sposób nieprawidłowy, dowolny i wykraczający poza granice upoważnienia ustawowego". W ocenie skarżącego o ile ustalenie w rozporządzeniu 5-dniowego okresu na podanie informacji mieści się w upoważnieniu ustawowym, o tyle wymogu tego nie spełnia wskazanie jako początku biegu tego okresu "dnia zawarcia transakcji".

Skarżący wskazał m.in. na art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 ze zm.), który wprowadza obowiązek zawiadomienia Komisji i spółki o okolicznościach wskazanych w tym przepisie, związanych ze zmianą udziału w ogólnej liczbie głosów w spółce publicznej. Skarżący podniósł, że w ww. przepisie ustawy 4-dniowy termin na złożenie stosownej informacji jest liczony od dnia rozliczenia transakcji, a nie od dnia jej zawarcia. Przepis ten – mimo że jest zamieszczony w innej ustawie i dotyczy innej kwestii niż art. 160 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi – ogranicza, zdaniem skarżącego, swobodę Ministra Finansów w określeniu w rozporządzeniu terminu przekazywania informacji, o których mowa w art. 160 ust. 1 ww. ustawy. Jak wskazał skarżący "swoboda Ministra w określeniu przedmiotowego terminu w rozporządzeniu jest [...] ograniczona przepisami prawa, szczególnie regulującymi całokształt obrotu papierami wartościowymi [...]". W ocenie skarżącego, skoro w art. 69 ustawy o ofercie publicznej jako początek terminu do podania informacji wskazano dzień rozliczenia transakcji, to "z punktu widzenia spójności i pewności prawa" brak podstaw, aby na potrzeby wykonania zbliżonego obowiązku informacyjnego Minister przyjmował zupełnie inne kryterium czasowe.

4.1. Punktem wyjścia dla oceny ww. zarzutu powinna być analiza konstytucyjności § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Finansów.

Sąd administracyjny posiada kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem ustawy upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05).

Tak samo powinien postąpić sąd, gdy stwierdzi, że regulacja upoważniająca do wydania rozporządzenia jest niezgodna z Konstytucją. Rozporządzenie wydane na podstawie wadliwej delegacji jest bowiem niekonstytucyjne. Sąd powinien więc co do zasady odmówić zastosowania takiego rozporządzenia.

4.2. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP "Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu".

Z cytowanego przepisu wynika przede wszystkim to, że rozporządzenie powinno być aktem wykonawczym do ustawy. W rozporządzeniu można uregulować wyłącznie taki zakres spraw, jaki wyznaczył ustawodawca w przepisie upoważniającym.

Analizowany § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów został wydany na podstawie art. 160 ust. 5 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Przepis ten stanowi, że Minister Finansów powinien określić w rozporządzeniu "szczegółowy zakres informacji, o których mowa w ust. 1, oraz tryb i termin ich przekazywania przez osoby obowiązane [...] mając na uwadze zapewnienie prawidłowego wykonywania przez Komisję zadań w zakresie nadzoru oraz konieczność zapewnienia dostępu uczestników rynku do informacji".

Upoważnienie Ministra do określenia w rozporządzeniu "terminu przekazywania informacji" oznacza, że Minister powinien wyznaczyć przede wszystkim długość tego terminu. Jest jednak oczywiste, że skoro ustawa nie wskazuje początku biegu terminu, którego długość powinna być określona w rozporządzeniu, to do kompetencji Ministra należy również uregulowanie tego elementu. Innymi słowy, prawidłowe wykonanie upoważnienia w zakresie "określenia terminu" wymaga od Ministra wyznaczenia nie tylko jego długości, lecz również wskazania momentu, od którego termin rozpoczyna bieg.

4.3. Kolejną cechą rozporządzenia jest to, że akt ten – z uwagi na jego miejsce w hierarchii źródeł prawa – powinien być zgodny z wszystkimi obowiązującymi ustawami, a nie tylko z ustawą upoważniającą do jego wydania.

Nie jest jednak trafne stanowisko, że w sytuacji, gdy w innej ustawie niż ustawa upoważniająca funkcjonuje procedura podobna do tej, którą ma uregulować autor rozporządzenia (w tym przypadku chodzi o art. 69 ustawy o ofercie publicznej), to rozporządzenie musi odzwierciedlać (powielać) wszystkie elementy takiej procedury. Co więcej – kierując się domniemaniem racjonalności ustawodawcy – można założyć, iż skoro ustawodawca w jednej ustawie precyzyjnie określił pewien element procedury (w tym przypadku początek biegu terminu – art. 69 ustawy o ofercie publicznej), natomiast w drugiej ustawie kompetencję prawodawczą w tym zakresie powierzył Ministrowi (art. 160 ust. 5 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi), to była to decyzja zamierzona. Ustawodawca dopuścił więc sytuację, w której elementy obu procedur będą się różniły.

4.4. Trafne jest stanowisko skarżącego, że rozporządzenie, jako akt o charakterze wykonawczym, powinno być pozbawione "elementu dowolności". Jest to wymóg szczególnie istotny wówczas, gdy regulowana materia ma znaczenie dla statusu jednostki. A z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Wszak rozporządzenie Ministra Finansów wyraża normy współokreślające treść obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie jest zagrożone sankcją administracyjną.

W tego typu sytuacjach Konstytucja nakazuje ustawodawcy zachowanie szczególnej ostrożności w formułowaniu upoważnień do wydawania rozporządzeń.

Po pierwsze, wszystkie istotne elementy obowiązku obwarowanego sankcją administracyjną powinny wynikać bezpośrednio z ustawy. Jest to wniosek płynący z art. 42 ust. 1 Konstytucji, który wyraża zasadę absolutnej wyłączności ustawy w odniesieniu do odpowiedzialności karnej. W ocenie NSA przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do odpowiedzialności administracyjnej, w ramach której jednostce może być wymierzona sankcja pieniężna wynikająca z naruszenia prawa.

Po drugie, ustawowe upoważnienie do wydania rozporządzenia powinno w szczególnie precyzyjny sposób określać wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jak się bowiem przyjmuje w orzecznictwie, "im większy jest stopień ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki, tym węższy może być zakres upoważnienia ustawowego i tym bardziej musi być ono szczegółowe" (np. wyrok TK z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt P 4/05).

W przekonaniu NSA art. 160 ust. 5 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi nie odpowiada w pełni wyżej opisanemu standardowi konstytucyjnemu. Ustawodawca w tym przepisie powierzył bowiem organowi władzy wykonawczej upoważnienie do określenia w rozporządzeniu jednego z istotnych elementów obowiązku, którego niewypełnienie jest zagrożone sankcją administracyjną (tj. terminu do przekazania informacji). Ponadto zawarte w ww. przepisie wytyczne dotyczące treści rozporządzenia są na tyle ogólnikowe i nieprecyzyjne, że trudno na ich podstawie wyznaczyć ramy prawne, w których powinny mieścić się normy rozporządzenia określające termin do wykonania obowiązku informacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega jednak pewne okoliczności świadczące o specyfice niniejszej sprawy, które – mimo przedstawionych wyżej wątpliwości co do przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia – nakazują oddalić zarzut skarżącego odnoszący się do nieprawidłowego zastosowania w jego sprawie § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Finansów.

4.5. Ustawa o obrocie instrumentami finansowymi jest ustawą, której celem było m.in. implementowanie do prawa polskiego dyrektywy 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie wykorzystywania poufnych informacji i manipulacji na rynku (nadużyć na rynku). Wynika to jednoznacznie z uzasadnienia tej ustawy (druk nr 3982/IV kadencja).

Zgodnie z art. 6 ust. 4 ww. dyrektywy "Osoby wykonujące obowiązki zarządu u emitenta instrumentów finansowych oraz, gdzie stosowne, osoby ściśle z nimi związane są zobowiązane co najmniej do powiadamiania właściwego organu o istnieniu transakcji zawieranych na ich własny rachunek w odniesieniu do udziałów tego emitenta lub instrumentów pochodnych lub innych powiązanych z nimi instrumentów finansowych. Państwa Członkowskie zapewniają możliwie szybko łatwy publiczny dostęp do informacji dotyczących takich transakcji, przynajmniej indywidualnie".

Przepis art. 6 ust. 10 tiret piąte ww. dyrektywy upoważnił Komisję Europejską do przyjęcia środków wykonawczych dotyczących m.in. "kategorii osób podlegających obowiązkowi ujawnienia określonemu w ust. 4 i cech charakterystycznych transakcji, wraz z ich rozmiarem, które powodują powstanie takiego obowiązku, oraz ustalenia techniczne dotyczące ujawnienia właściwemu organowi".

Na podstawie ww. upoważnienia została wydana dyrektywa Komisji 2004/72/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. wykonująca dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie dopuszczalnych praktyk rynkowych, definicji informacji wewnętrznej w odniesieniu do towarowych instrumentów pochodnych, sporządzania list osób mających dostęp do informacji wewnętrznych, powiadamiania o transakcjach związanych z zarządem oraz powiadamiania o podejrzanych transakcjach.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. dyrektywy Komisji, "Do celów stosowania art. 6 ust. 4 dyrektywy 2003/6/WE, oraz bez uszczerbku dla prawa Państw Członkowskich do ustanawiania innych obowiązków powiadamiania, niż obowiązki objęte zakresem tego artykułu, Państwa Członkowskie zapewniają, że o wszystkich transakcjach związanych z udziałami dopuszczonymi do obrotu na rynku regulowanym, pochodnymi lub innymi instrumentami finansowymi z nimi związanymi, dokonywanych na własny rachunek osób określonych w art. 1 pkt 1 i 2 powyżej powiadamiane są właściwe organy. Reguły powiadamiania, których muszą przestrzegać takie osoby są regułami Państwa Członkowskiego, w którym emitent został zarejestrowany. Powiadomienia właściwych organów tego Państwa Członkowskiego należy dokonać w ciągu pięciu dni roboczych od daty transakcji. [...]". Powiadomienie, o którym mowa w ww. przepisie, powinno zawierać m.in. "rodzaj transakcji (np. kupno lub sprzedaż)" (art. 6 ust. 3 lit. e), "datę i miejsce dokonania transakcji" (art. 6 ust. 3 lit. f), "cenę i wielkość transakcji" (art. 6 ust. 3 lit. g ww. dyrektywy Komisji).

Treść § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów jest w zasadzie powtórzeniem jednoznacznego brzmienia art. 6 ust. 1 zdanie trzecie ww. dyrektywy Komisji. Przepis dyrektywy określa bowiem 5-dniowy termin na powiadomienie o transakcji. Termin ten powinien być przy tym liczony od "daty transakcji", co zdaniem NSA jest równoznaczne z datą zawarcia transakcji w rozumieniu ustawy o obrocie instrumentami finansowymi.

W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której przepis rozporządzenia, będącego z założenia aktem wykonawczym do ustawy (art. 92 ust. 1 Konstytucji), w istocie posłużył jako środek implementacji aktu prawa europejskiego. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla oceny legalności § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów.

4.6. Zgodnie z cytowanym wyżej art. 92 ust. 1 Konstytucji, rozporządzenie może być wydane na podstawie przepisu upoważniającego, zamieszczonego w ustawie. Warunkiem legalności rozporządzenia jest m.in. zawarcie w ustawie wytycznych co do treści rozporządzenia. Rolą tego elementu upoważnienia ustawowego jest m.in. ograniczenie swobody decyzyjnej autora rozporządzenia. Co do zasady wytyczne powinny wynikać wprost z samego przepisu upoważniającego. W praktyce dopuszcza się jednak konstruowanie wytycznych w oparciu o pozostałe przepisy ustawy (zob. np. wyrok TK z dnia 29 maja 2002 r., sygn. akt P 1/01), a także – wyjątkowo – w oparciu o przepisy innych ustaw niż ustawa zawierająca delegację do wydania rozporządzenia (zob. wyrok TK z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt K 55/05).

Tworząc normy rozporządzenia organ prawodawczy powinien więc poszukiwać wytycznych przede wszystkim w przepisie upoważniającym, a gdyby okazało się to niemożliwe, to jest zobowiązany do podjęcia próby odtworzenia wytycznych z pozostałych przepisów tej samej ustawy bądź też – wyjątkowo – z innych ustaw.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w świetle Konstytucji organ wydający rozporządzenie w pewnych okolicznościach powinien poszukiwać wytycznych dotyczących treści rozporządzenia w innych ustawach, to tym bardziej jest dopuszczalne odtworzenie wytycznych na podstawie przepisów prawa, które mają moc nadrzędną wobec ustaw. Przepisy takie są zawarte m.in. w aktach tzw. wtórnego prawa europejskiego (np. w dyrektywach). Wynika to z art. 91 ust. 3 Konstytucji, który stanowi: "Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami".

Dopuszczalność odtworzenia wytycznych w oparciu o akt prawa wtórnego UE odnosi się zwłaszcza do sytuacji, w której rozporządzenie jest wydawane na podstawie tzw. ustawy implementacyjnej. Przepisy wykonawcze do ustaw powinny bowiem pozostawać w "merytorycznym i funkcjonalnym związku z rozwiązaniami ustawowymi" (zob. wyrok TK z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt U 5/06). Jeżeli więc funkcją (celem) ustawy jest implementacja prawa unijnego, to ten sam cel powinien przyświecać rozporządzeniu wydanemu na podstawie tej ustawy. Wynika z tego, że w sytuacji, gdy ustawa implementująca przekazuje do uregulowania w rozporządzeniu określoną sprawę, a sprawa ta jest unormowana również w przepisach implementowanego aktu prawa europejskiego, to konieczne jest uwzględnienie tych przepisów prawa europejskiego w treści rozporządzenia. Nakaz ten nie musi być przy tym wypowiedziany expressis verbis w treści ustawy (czy przepisu upoważniającego), lecz jest implikacją funkcji, jaką pełni rozporządzenie w systemie źródeł prawa RP. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do zerwania "więzi funkcjonalnej" między ustawą a rozporządzeniem, a przez to do niezgodności rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie odnotować, że w Konstytucji RP jest mowa o "ustawie wykonującej akt prawa stanowionego przez organizację międzynarodową". Pojęcie to obejmuje tzw. ustawy implementacyjne. Znalazło się ono w art. 55 ust. 2 Konstytucji, na skutek nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawą z dnia 8 września 2006 r. o zmianie Konstytucji (Dz.U. Nr 200, poz. 1471). W ocenie NSA wprowadzenie do Konstytucji kategorii ustawy "wykonującej akt prawa stanowionego przez organizację międzynarodową" oznaczało, że ustrojodawca dostrzegł, iż na skutek powiązań międzynarodowych RP (w szczególności członkostwa w Unii Europejskiej) w systemie polskiego prawa mogą istnieć ustawy o charakterze w pewnym sensie "wykonawczym", to jest zawierające normy, których treść nie jest wynikiem decyzji polskiego ustawodawcy, lecz stanowi odzwierciedlenie przepisów prawa stanowionego przez organizację międzynarodową (np. Unię Europejską). W tym zakresie doszło bowiem do ograniczenia swobody ustawodawcy, na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej w trybie określonym w art. 90 ust. 1 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wprowadzenie do Konstytucji kategorii ustawy "wykonującej akt prawa stanowionego przez organizację międzynarodową", pozostające w związku z dopuszczalnością przekazania niektórych kompetencji organów władzy ustawodawczej na rzecz organizacji międzynarodowej (art. 90 ust. 1 Konstytucji), przekłada się na sposób pojmowania roli ustawy w systemie źródeł prawa RP, w tym na warunki dopuszczalności wydawania aktów wykonawczych do ustaw (art. 92 ust. 1 Konstytucji). Skoro bowiem ustawa implementacyjna jest z definicji zdeterminowana treścią norm prawa europejskiego, to tym bardziej minister (czy inny organ), wydając rozporządzenie na podstawie delegacji zawartej w takiej ustawie, powinien w jak najpełniejszy sposób uwzględniać treść norm, których transpozycji służy ustawa – niezależnie od tego, czy przewiduje to sam przepis upoważniający.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w sytuacji, gdy rozporządzenie jest wydawane na podstawie przepisu upoważniającego, który jest zawarty w ustawie implementującej akt prawa UE, to organ upoważniony do wydania rozporządzenia ma obowiązek uwzględnienia norm zawartych w akcie implementowanym. Jest to wymóg płynący z samej Konstytucji, a zatem nie wymaga wyraźnej podstawy w przepisie upoważniającym do wydania rozporządzenia, jakkolwiek stworzenie takiej podstawy przez ustawodawcę jest pożądane z punktu widzenia spójności i przejrzystości prawa.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione wyżej stanowisko jest uzasadnione koniecznością stosowania w orzecznictwie sądowym wykładni przychylnej prawu europejskiemu. Ta metoda interpretacji prawa odnosi się nie tylko do przepisów ustaw, lecz również do przepisów Konstytucji (zob. wyrok TK z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt K 24/04), w tym do jej art. 92 ust. 1.

Stwierdzenie przez sąd niekonstytucyjności rozporządzenia Ministra Finansów, rodzące konieczność uchylenia decyzji administracyjnej opartej na tym rozporządzeniu, prowadziłoby do naruszenia przez RP prawa Unii Europejskiej. Naczelny Sąd Administracyjny był więc zobligowany do wykorzystania w niniejszej sprawie wszelkich dopuszczalnych metod sądowej interpretacji prawa – w tym interpretacji przepisów Konstytucji RP – w celu zagwarantowania efektywności norm prawa unijnego przy jednoczesnym poszanowaniu standardów konstytucyjnych.

4.7. Z przedstawionych wyżej przyczyn NSA stoi na stanowisku, że – jakkolwiek art. 160 ust. 5 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi nie zawiera upoważnienia ustawowego w pełni odpowiadającego wymogom art. 92 ust. 1 Konstytucji – w niniejszej sprawie nie ma podstaw do odmowy zastosowania § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów. Norma zawarta w tym przepisie stanowi w zasadzie powtórzenie jednoznacznej normy prawa europejskiego, wynikającej z dyrektywy Komisji 2004/72/WE. Minister Finansów był zobligowany do wydania rozporządzenia uwzględniającego regulacje zawarte w tej dyrektywie. Jeżeli Minister, realizując upoważnienie wyrażone w art. 160 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy, inaczej określiłby termin na wykonanie obowiązku informacyjnego, to narażałby się na zarzut naruszenia prawa europejskiego, jak również art. 91 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji.

5. Skarżący twierdzi, że zastosowanie kary administracyjnej nie powinno być "tylko prostą, automatyczną konsekwencją naruszenia przepisu w przeszłości", lecz ma "oddziaływać na zachowania w przyszłości, przymuszając do przestrzegania określonych obowiązków (nienaruszania zakazów)". Z tego założenia skarżący wywodzi, że nie powinna być na niego nałożona sankcja, ponieważ "od zdarzeń będących przedmiotem tego postępowania, Skarżący dobrowolnie dostosował do zmienionej interpretacji praktykę realizacji obowiązku informacyjnego, o czym świadczy choćby fakt, że nie zostały wobec Niego potem wszczęte żadne inne, analogiczne postępowania". Jak stwierdza skarżący, "skutek prewencyjny został zatem osiągnięty bez konieczności zastosowania kary administracyjnej", co prowadzi skarżącego do wniosku, że "wymierzona kara pieniężna stanowi tylko sankcję dla Skarżącego. Nie odgrywa jednak i od początku odgrywać nie mogła żadnej roli prewencyjnej wobec dobrowolnej zmiany przez Skarżącego interpretacji przepisów i praktyki ich stosowania".

Przedstawiony wyżej zarzut skarżącego jest oparty na nieporozumieniu.

Po pierwsze, przepis nakazujący Komisji Nadzoru Finansowego nałożenie kary administracyjnej (tj. art. 175 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi) wskazuje okoliczności, które umożliwiają odstąpienie od wymierzenia kary. Do okoliczności takich nie należy brak "skutku prewencyjnego" sankcji. Kierując się tego typu przesłankami, nieprzewidzianymi w ustawie, Komisja narażałaby się na zarzut naruszenia zasady praworządności.

Po drugie, organy administracji publicznej – niebędące sądami – nie rozstrzygają w procesie wydawania decyzji o wystąpieniu "skutku prewencyjnego" sankcji administracyjnej. Cechą sankcji administracyjnej, odróżniającą ją od sankcji karnej, jest bowiem jej "automatyzm", związany z zaistnieniem określonego stanu faktycznego (naruszenia prawa), co oznacza, że wymierzenie sankcji nie jest co do zasady poprzedzane badaniem zawinienia czy innych okoliczności podmiotowych po stronie sprawcy deliktu administracyjnego.

Po trzecie, skarżący błędnie odczytuje rolę sankcji w systemie prawa administracyjnego. Jest prawdą, że zasadniczą funkcją tego typu sankcji jest prewencja, czy – jak to ujął skarżący – "przymuszenie do przestrzegania określonych obowiązków (nienaruszania zakazów)". Jak stwierdził TK w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06, sankcja administracyjna "odgrywa bardzo ważną rolę, gdyż przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wyniku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnianie". Celem kar administracyjnych przede wszystkim zapobieganie naruszeniom prawa (por. wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98). Istotą tak pojmowanego "skutku prewencyjnego" jest nieuchronność sankcji. Założeniem prewencji jest to, że osoba, która naruszyła prawo, będzie ukarana. Jeżeli organy administracji miałyby postępować w sposób postulowany przez skarżącego, to nałożenie sankcji występowałoby w zasadzie wyjątkowo, tj. tylko wtedy, gdyby osoba, która raz naruszyła prawo (popełniając delikt administracyjny), świadomie kontynuowała nielegalną działalność. Znaczenie prewencyjne takiej sankcji byłoby znikome. Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że tego typu założenie w sposób oczywisty godziłoby nie tylko w istotę sankcji administracyjnych, lecz również w zasady racjonalności.

6. Kierując się przedstawionymi wyżej względami, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.