Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 557/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 232, art. 238
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
article: art. 4 ust. 2, art. 72 ust. 1, art. 77 ust. 3, art. 78 ust. 1, art. 79 ust. 3, art. 79 ust. 7, art. 80 ust. 1, art. 81
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 19 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 roku sprawy ze skargi Gminy Miasta Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona oddala skargę. M.K.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Ł. pismem z dnia 25 września 2018 r., skierowanym do J. D. - współużytkownika wieczystego (status wnioskodawcy na dzień wszczęcia postępowania przed SKO w Ł.) w 1690/210423 części nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A 9 działka nr 68/41 w obrębie [...] o łącznej pow. 8815 m² KW nr [...] – gruntu pod garażem nr G-13, wypowiedział dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i ustalił nową wysokość tej opłaty w wysokości 278,21 zł.

Wypowiedzenie powyższe zakwestionował J. D., składając wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 270), umorzyło postępowanie. Kolegium wskazało, iż przez wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy należy rozumieć dzień złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204). W tym momencie dochodzi bowiem do wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji przedmiotowej opłaty, w którym stronami są właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty. W rezultacie tego postępowania wysokość opłaty rocznej może pozostać w wysokości zaoferowanej przez właściciela nieruchomości, w przypadku oddalenia wniosku przez kolegium, bądź też może dojść do ustalenia, na skutek prawomocnego orzeczenia kolegium lub w wyniku zawarcia ugody, nowej wysokości opłaty. W tym kontekście, w ocenie organu nie znajduje uzasadnienia przedstawiony w piśmie właściciela nieruchomości, iż za datę wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, podjętego przez Urząd Miasta Ł., należy uznać pierwszą czynności zmierzającą do zaktualizowania opłat tj. zlecenie opinii biegłemu. W ocenie Kolegium z punktu widzenia prawnego mechanizmu aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego zwrócenie się przez właściciela nieruchomości do biegłego o opinię w przedmiocie jej wartości (w istocie zaś, zlecenie mu sporządzenia operatu szacunkowego), niezależnie od prawnego waloru sporządzonego operatu szacunkowego nie wszczyna żadnego postępowania w sprawie. Stanowi bowiem ewentualną podstawę do złożenia przez właściciela nieruchomości oświadczenia woli zmieniającego warunki łączącej strony cywilnoprawnej umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Do momentu złożenia wypowiedzenia, w formie pisemnej, wysokości dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesłania równocześnie oferty przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej, jego adresat (użytkownik wieczysty) nie posiada żadnej wiedzy o działaniach i zamiarach właściciela nieruchomości. W związku z powyższym działania podejmowane przez właściciela nieruchomości w czasie między zleceniem sporządzenia operatu szacunkowego a dokonaniem wypowiedzenia nie mogą być uznane za postępowanie w — rozumieniu art. 4 wspomnianej ustawy. Brak jakichkolwiek regulacji o charakterze powszechnie obowiązującym regulującym jej przebieg, w szczególności zaś możliwość jej umorzenia wyklucza, w ocenie Kolegium uznanie tych działań za postępowanie w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r.

Jeżeli chodzi o drugą z przesłanek umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, to w celu weryfikacji jej zaistnienia Kolegium wezwało właściciela nieruchomości do wyjaśnienia, czy przed dniem 1 stycznia 2019 r. doręczono wypowiedzenia opłaty rocznej wszystkim użytkownikom wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A 9. W piśmie z dnia 21 marca 2018 r. właściciel nieruchomości poinformował Kolegium, że wypowiedzenia skierowane do współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości zostały skutecznie doręczone przed dniem 1 stycznia 2019 r. W treści pisma nie zawarte zostało jednak oświadczenie właściciela nieruchomości, że wypowiedzenia doręczone zostały wszystkim współużytkownikom wieczystym. W powiązaniu ze złożonym oświadczeniem jednego ze współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości, że nie zostało mu doręczone wypowiedzenie opłaty rocznej (oświadczenie P. F. z dnia 4 kwietnia 2019 r.) zdaniem Kolegium należy przyjąć, że nie doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. W konsekwencji, w ocenie Kolegium, zaistniała druga z przesłanek umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Gmina Miasto Ł. Zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła:

- naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu winno być umorzone, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania, bowiem postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej zostało wszczęte przed dniem 5 października 2019 r.;

- naruszenie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie wydanie orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do jej istoty, a jedynie orzeczenie o umorzeniu postępowania, podczas gdy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania;

- naruszenie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu winno być umorzone, bowiem postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2019 r., podczas gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu zleceniem w dniu 29 maja 2018 r. operatów szacunkowych, zaś operat został sporządzony w dniu 2 sierpnia 2018 r.

Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Strona w uzasadnieniu skargi stwierdziła, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie mieści się w pojęciu sprawy administracyjnej i brak jest podstaw do przyjęcia, że użyte w art. 4 ust. 1 o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, pojęcie "wszczęcie postępowania" jest tożsame z definicją zawartą w kodeksie postępowania administracyjnego. Przyjęcie wykładni, że w sytuacji dokonywania aktualizacji opłaty z urzędu postępowanie jest wszczęte z chwilą złożenia oświadczenia o wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, jest w ocenie strony skarżącego nieprawidłowe, bowiem prawidłowość takiego oświadczenia jest oceniana na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, które to określenie następuje na podstawie operatu, sporządzanego przed złożeniem takiego oświadczenia i którego sporządzenie warunkuje skuteczność i prawidłowość tego oświadczenia. Strona podniosła, że chociaż użytkownik wieczysty ma możliwość kwestionowania podwyżki w drodze skargi do SKO (a potem do sądu cywilnego), to praktycznie nie może się temu przeciwstawić, gdyż przepis przewiduje wprowadzenie podwyżki (tj. w istocie zmianę kwoty umownej) na podstawie tylko jednego dowodu - opinii rzeczoznawcy majątkowego. Opinię taką można obalić tylko inną opinią. Jednak samo sporządzenie konkurencyjnej opinii nie powoduje jeszcze skutku. Konieczne jest bowiem zastosowania procedur przewidzianych w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sytuacji przyjęcia, że wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r., następuje dopiero z chwilą złożenia oświadczenia o wypowiedzeniu, dyskwalifikowałoby to moc dowodową operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby aktualizacji opłaty, bowiem byłby to dowód nie pozostający w związku z aktualizacją opłaty dokonywaną z urzędu przez właściciela gruntu, bowiem jego sporządzenie nastąpiłoby przed przystąpieniem z urzędu do aktualizacji opłaty przez właściciela gruntu. Ponadto, czynności zmierzające do aktualizacji opłaty rocznej podejmowane przez właściciela, a nawet dokonanie tego wypowiedzenia przez właściciela i doręczenie pisma w tej sprawie użytkownikowi wieczystemu – nie stanowiłoby "postępowania" właściciela, które nie może być postępowaniem administracyjnym. Obligatoryjnymi elementami wypowiedzenia są informację o wartości nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia nowej wysokości opłaty, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, oraz o miejscu, w którym użytkownik wieczysty może zapoznać się z operatem szacunkowym. Biorąc zatem pod uwagę, że aktualizacja opłaty nie jest sprawą administracyjną, zaś dokonanie aktualnej wyceny nieruchomości musi poprzedzać oświadczenie o wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty, uzasadnionym jest pogląd, zgodnie z którym zlecenie wykonania operatu a przynajmniej jego sporządzenie, są czynnościami przesądzającymi o dacie wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce przed 5 października 2018 r. Odnośnie dopuszczalności skargi strona podkreśliła, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądy administracyjne są właściwe do kontroli legalności orzeczeń kolegium wydanych w postępowaniu aktualizacyjnym, niedotyczących rozstrzygnięć merytorycznych (por. I OSK 1295/10, I OSK 876/07, I OSK 1141/06).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie z dnia [...], wydane na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270), którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. umorzyło postępowanie z wniosku J. D. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A 9 działka nr 68/41 w obrębie [...] o łącznej pow. 8815 m2 KW nr [...] w związku z udziałem związanym z prawem użytkowania wieczystego gruntu pod garażem nr G-13 jest nieuzasadniona, ewentualnie uzasadniona w niższej wysokości.

Skład orzekający w sprawie, podzielając pogląd zawarty w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 564/19, sygn. akt II SA/Łd 555/19 i 22.10.2019r. sygn. akt II SA/Łd 538/19 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA) w zasadniczej części odwoła się do prawnej jego argumentacji.

Przystępując do rozważań w pierwszej kolejności należy wyjaśnić kwestię dopuszczalności skargi, tj. stwierdzić, iż wydane w rozpoznawanej sprawie postanowienie o umorzeniu postępowania z wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest postanowieniem kończącym postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., od którego służy skarga do sądu administracyjnego. Przepisy art. 80 ust. 1 u.g.n. i uregulowania zawarte w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów nie przewidują, aby od postanowienia wydanego w trybie art. 4 ust. 2 ustawy służył sprzeciw do sądu powszechnego, służy on bowiem jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., do których takie postanowienie nie zalicza się. Przy tym z mocy art. 79 ust. 7 u.g.n. od postanowienia wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy również zażalenie, w myśl zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją tego jest uznanie, że na postanowienie służy skarga do sądu administracyjnego.

Oceniając zaś legalność zaskarżonego postanowienia, należało uznać że odpowiada ono prawu.

Należy wskazać, iż punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi treść art. 232 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2016, poz. 380 ze zm.), stosownie do którego grunty stanowiące własność Skarbu Państwa a położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i osobom prawnym. W wypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być także inne grunty Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Zgodnie zaś z art. 238 k.c. użytkownik wieczysty uiszcza przez czas trwania swego prawa opłatę roczną. Zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 u.g.n. opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej określonej zgodnie z art. 67 u.g.n.

Przepis art. 77 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz na trzy lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zgodnie z art. 77 ust. 3 u.g.n. aktualizacji opłaty dokonuje się na podstawie oszacowania wartości gruntów przez rzeczoznawcę majątkowego, według stanu na dzień oszacowania i przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej. Właściciel nieruchomości jest zatem uprawniony do aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w przypadku zmiany wartości nieruchomości, a podstawą aktualizacji opłaty jest oszacowanie dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne są również postanowienia wynikające z ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r., poz. 1716). I tak, stosownie do art. 1 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów, przy czym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Jako, że poza sporem pozostaje fakt, że grunt oddany w użytkowanie wieczyste wnioskodawcy ma charakter gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształciło się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r. w prawo własności, a zgodnie z art. 1 ust. 4 ustawy wielkość udziałów we współwłasności gruntów odpowiada wielkości udziałów we współużytkowaniu wieczystym.

Istotne dla sprawy jest to, iż - jak to wynika z art. 7 ustawy - z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wiąże się obowiązek poniesienia przez nowego właściciela gruntu opłaty, której wysokość jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. W konsekwencji kwestia aktualizacji opłaty z tytułu wieczystego użytkowania ma wpływ na wysokość opłaty z tytułu przekształcenia tego prawa w prawo własności.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. prawidłowo zastosowało art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na celem mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r., poz. 270).

W świetle tych przepisów, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei ust. 2 stanowi, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się.

Jak trafnie zauważyło Kolegium przesłankami umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego są: wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego po dniu 5 października 2018 r. oraz brak skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały obie przesłanki umorzenia postępowania na mocy art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, tak jak przyjęło to Kolegium.

Podstawową kwestią sporną między stronami jest wskazanie zdarzenia inicjującego wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego.

Zdaniem Gminy Miasta Ł. momentem wszczęcia postępowania aktualizacyjnego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. jest zlecenie przez właściciela gruntu sporządzenia operatu szacunkowego, "a przynajmniej jego sporządzenie", jak podnosi to strona. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stoi na stanowisku, które tut. Sąd podziela, że momentem tym jest dzień złożenia do Kolegium przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż co do zasady kwestia podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Jednakże zasady postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości regulują m.in. przepisy art. 77-82 u.g.n. Aktualizacji dokonuje organ właściciela nieruchomości (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy K.p.a. Z kolei w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty wraz z ofertą przyjęcia nowej jej wysokości użytkownik wieczysty może złożyć do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, działania opisane w art. 77-78 u.g.n. nie są postępowaniem w rozumieniu art. 4 ust.1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. Takie czynności jak zlecenie biegłemu rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego, zapoznanie się z jego treścią mają charakter wstępny, analityczny, zmierzający do ustalenia, czy spełniony jest zasadniczy warunek zmiany wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego – zmiany wartości nieruchomości gruntowej. Czynności te mogą więc jedynie, ale nie muszą, prowadzić do wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty rocznej na przykład wówczas, gdy z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego będzie wynikało, że wartość nieruchomości gruntowej nie uległa zmianie. Wypowiedzenie z kolei ma charakter ściśle cywilistyczny, w istocie stanowi wyraz woli właściciela nieruchomości zmiany jednego z istotnych postanowień umowy o oddaniu jej w użytkowanie wieczyste, które także jest instytucją prawa cywilnego (uregulowaną w art. 232-243 K.c.). Chociaż wypowiedzenie dokonywane jest przez właściwy organ reprezentujący właściciela gruntu, to jednakowoż nie mieści się w pojęciu orzeczenia administracyjnego (decyzji, postanowienia) w rozumieniu przepisów K.p.a. Poddanie kontroli administracyjnej wypowiedzenia przed ewentualnym sporem cywilnym (przed sądem powszechnym) nie zmienia charakteru tego oświadczenia i nie czyni go aktem administracyjnym. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przepisy zawarte w art. 77 u.g.n. pełnią w istocie funkcję ochrony użytkowników wieczystych ograniczając możliwość dowolnego kształtowania wysokości opłaty rocznej, a także ograniczając ilość owych zmian w trakcie trwania umowy. Przepisy te więc ograniczają uprawnienia składające się na treść prawa własności. Należy zwrócić uwagę jeszcze na jedną okoliczność, otóż jedynymi przepisami proceduralnymi, które mają zastosowanie w działaniach właściciela zmierzających do zmiany wysokości opłaty rocznej są przepisy dotyczące doręczeń zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 78 ust. 1 u.g.n. in fine). Powoduje to, że nie można ustalić momentu, w którym "postępowanie" jest wszczęte, jakie zdarzenie wywołuje taki skutek, czy pozyskanie przez właściciela informacji, że nastąpiły zmiany cen na rynku nieruchomości gruntowych, czy zlecenie rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, czy wreszcie data wpływu owego operatu do organu właściciela nieruchomości (dotyczy to aktualizacji dokonywanej z urzędu). W przypadku aktualizacji dokonywanej na wniosek użytkownika wieczystego (art. 81 u.g.n.) także istnieją opisane wcześniej dylematy, a to z tego powodu, że jedynymi przepisami K.p.a., które mają zastosowanie w działaniach aktualizacyjnych właściciela gruntu, są przepisy dotyczące doręczeń. Znamienne przy tym jest to, że nawet autor skargi ma problem ze wskazaniem, jakie zdarzenie wywołuje skutek w postaci wszczęcia postępowania z punktu widzenia proponowanej w skardze wykładni art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. Autor skargi alternatywnie wskazuje na moment (datę) zlecenia operatu bądź jego sporządzenia.

Jak wyżej wskazano, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przyznał rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że datą wszczęcia postępowania, o której mowa w przepisach ustawy zmieniającej jest data wpływu wniosku użytkownika wieczystego do Kolegium o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, albo jest uzasadniona w innej wysokości.

Do postępowania, jakie toczy się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym na skutek złożenia przez użytkownika wieczystego wniosku skierowanego przeciwko aktualizacji opłaty stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, a także przepisy o opłatach i kosztach (art. 79 ust. 7 u.g.n.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego opisane w art. 79 ust. 7 u.g.n. odesłanie m.in. do przepisów dotyczących postępowania zawartych w k.p.a. ma charakter kluczowy. Otóż zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.). Z zacytowanych przepisów, które mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu, które toczy się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym ściśle wynika moment wszczęcia owego postępowania. Jak już wyżej podniesiono, praktycznie nie ma możliwości wskazania takiego momentu w zakresie działań właściciela nieruchomości opisanych w art. 77 u.g.n.

O ile zatem zdarzenia w postaci zlecenia rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego wartości gruntu, czy też sporządzenie owego operatu nastąpiły przed dniem 5 października 2018 r., to wniosek uczestnika postępowania J. D., dotyczący wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej został złożony w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. w dniu 12 marca 2019r.

Argument zawarty w skardze, zgodnie z którym przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wykładnia przepisów art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. prowadzi do zdyskwalifikowania mocy dowodowej operatu szacunkowego, nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wyżej wspomniano, w postępowaniu przed SKO mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu zawarte w K.p.a. Zgodnie z regułą zawartą w tych przepisach, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 K.p.a.). Do tego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Wobec zasady swobodnej oceny dowodów, a także nieograniczonego katalogu środków dowodowych (z wyjątkiem dowodów sprzecznych z prawem), z punktu widzenia "mocy dowodowej" nie ma znaczenia, czy operat szacunkowy sporządzony został w ramach postępowania aktualizacyjnego czy też przed jego wszczęciem.

Dodatkowo zauważyć należy, iż do dnia 1 stycznia 2019 r. nie wszyscy współużytkownicy wieczyści otrzymali wypowiedzenia, gdyż Gmina Miasto Ł. nie dysponuje dowodem doręczenia wypowiedzenia opłaty rocznej współużytkownikowi wieczystemu – P. F. Ponadto wypowiedzenie opłaty rocznej J. D. doręczone zostało po 1 stycznia 2019 r., co jednoznacznie wynika z akt sprawy.

Reasumując należy uznać, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zasadnie przyjęło, że zaistniały przesłanki opisane w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. do umorzenia postępowania.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w wyroku.

M.K.