Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 9/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 145 par. 3 i art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi F.sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. umarza postępowanie w sprawie, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej F. sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 5497 zł (pięć tysięcy czterysta dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania F. Sp. z o. o. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków

z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], nakładającej na F. Sp. z o. o. karę pieniężną w wysokości 500.000 złotych (słownie: pięćset tysięcy zł), za prowadzenie na odcinku Kanału R. w G. (zlokalizowanego na działkach: [...], wydzielonej z działki [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...]) - wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] - w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 14 lutego 2018 r. i od 28 marca 2018 r. do 3 kwietnia 2018 r. robót budowlanych polegających na wykonaniu tzw. koryta edukacyjnego (tj. robót budowlanych związanych

z zagospodarowaniem terenu, wynikających z zamiennego projektu budowlanego Wielofunkcyjnego Kompleksu Handlowo-Usługowego, obejmujących następujący zakres (wyłącznie w obrębie szklanego przesklepienia pomiędzy fragmentami Kompleksu, znajdującymi się po wschodniej i zachodniej stronie Kanału R. na poziomach "0" i "-1"): wykonanie urządzenia wodnego koryta dla przeprowadzenia części wód Kanału R. wraz z instalacją recyrkulacji wody, wykonanie posadzki utwardzonej na płycie wspierającej koryto po zachodniej i częściowo wschodniej stronie Kanału R., wykonanie nasadzenia zieleni na płycie wspierającej koryto po wschodniej stronie Kanału R., wykonanie zbiorników i studni do obsługi projektowanego koryta, wykonanie instalacji dla obsługi koryta, w tym platformy na korycie do umiejscowienia urządzeń technicznych obsługujących koryto, bez wymaganego przez art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków w G., jako organu właściwego do udzielenia pozwolenia na wykonywanie tych robót budowlanych, zgodnie z treścią Porozumienia przekazującego kompetencję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do udzielenia takiego pozwolenia Prezydentowi Miasta G., w imieniu którego działa Miejski Konserwator Zabytków w G.- działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca

2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Minister wskazał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w G. decyzją z [...] maja 1981 r., znak: [...], wpisał do rejestru zabytków zabytkowy obiekt inżynierski kanał R. na całej długości - od śluzy na zachód od P. do ujścia kanału do S. Ochroną konserwatorską objęto kanał wraz z groblami, towarzyszącą zabudową i zielenią.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zrealizowany wiatach [...]-[...] kanał pełniący funkcję akweduktu zaopatrującego G. w wodę pitną, z uwagi na czas powstania i skalę zadania inżynierskiego, stanowi unikatowy, zabytkowy obiekt inżynierski w skali kraju, będący świadectwem wysokiego poziomu sztuki inżynieryjnej w średniowiecznym G. Ponadto, Kanał R. objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ś. - rejon T. i N.

w mieście G., zatwierdzonego uchwalą nr [...] Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2005 r.

Decyzją z [...] grudnia 2013 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pozwolił na prowadzenie prac w granicach ulicy

[...], O., A., H., T.i T., na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb ewidencyjny [...] oraz działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb ewidencyjny [...] w G., na terenie układu urbanistycznego miasta G. wpisanego do rejestru zabytków decyzją z [...] października 1947 r., uznanego ponadto zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z [...] września 1994 r. za pomnik historii oraz częściowo obejmującego Kanał R. wpisany do rejestru zbytków, w zakresie wykonania robót budowlanych związanych

z zagospodarowaniem terenu wynikającym z projektu wielofunkcyjnego kompleksu usługowo-handlowego obejmujących: oczyszczenie terenu, usunięcie nawierzchni utwardzonych, sieci uzbrojenia terenu przeznaczonych do likwidacji, wzmocnienie fundamentów budynku ss. E., położonego na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...], budowę obiektów kubaturowych zgodnie z projektem, renowację murów oporowych kanału R. i historycznego mostu w osi ul. R., budowę placów publicznych i ciągów komunikacyjnych, wykonanie robót instalacyjnych, wykonanie małej architektury, wykonanie zieleni urządzonej, na podstawie dokumentacji: 1) "Projekt zagospodarowania terenu. Architektura. Część A, Tom o, Zestaw II. Zagospodarowanie rejonu T. i R. w G. Wielofunkcyjny Kompleks Handlowo-Usługowy" - autorstwa J., R. L. z października 2013 r., 2) "Projekt architektoniczno-budowlany. Lokal kina. Tom V, Zestaw 1" - autorstwa mgra inż. arch. M. B., z sierpnia 2013 r., 3) "Projekt budowlany. Ciąg pieszo-jezdny od budynku sióstr E. do ul. T. wraz z nawierzchniami placów. Tom 6, Zestaw VIII" - autorstwa mgra inż. Z. G., z września 2013 r., 4) "Ekspertyza techniczna dotycząca stanu technicznego obiektów istniejących oraz wpływu projektowanej zabudowy wielofunkcyjnego kompleksu urbanistycznego na budynek zakonu sióstr E.,

ul. T. [...], budynek Urzędu. Pocztowego, ul. T. [...], kanał R.

syfon kanału R. - autorstwa J. K., z kwietnia 2013 r.;

5) "Architektura - zieleń", autorstwa J. F., R. L.

z października 2013 r., 6) załącznik graficzny dotyczący mostu w osi ul. R., [...]) rysunek pt. "Wpływ budowy na istniejący budynek - jet grouting - autorstwa mgr. inż. arch. A. Ł., R. F., M. F., P. Z., z 14 października 2013 r., 8) "Mała architektura" - autorstwa J. F., Rafała Langowskiego z października 2013 r.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, 16 września 2015 r. pozytywnie zaopiniował, w formie pisma urzędowego, projekt koncepcyjno-architektoniczny budowy koryta edukacyjnego na odcinku Kanału R. w rejonie inwestycji "F.". Następnie, decyzją z [...] października 2016 r., nr [...], Miejski Konserwator Zabytków pozwolił na wykonanie ww. koryta edukacyjnego, tj. robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu, wynikających z zamiennego projektu budowlanego Wielofunkcyjnego Kompleksu Handlowo-Usługowego, obejmujących następujący zakres (wyłącznie w obrębie szklanego przesklepienia pomiędzy fragmentami Kompleksu, znajdującymi się po wschodniej i zachodniej stronie kanału R. na poziomach "0" i "-1"): wykonanie urządzenia wodnego koryta dla przeprowadzenia części wód Kanału R. wraz z instalacją recyrkulacji wody, wykonanie posadzki utwardzonej na płycie wspierającej koryto po zachodniej

i częściowo po wschodniej stronie Kanału R., wykonanie nasadzenia zieleni na płycie wspierającej korytu po wschodniej stronie kanału R., zbiorników i studni do obsługi koryta, wykonanie instalacji dla obsługi koryta, w tym platformy na korycie na umiejscowienie urządzeń technicznych obsługujących koryto. Termin ważności tego pozwolenia określono do dnia 31 grudnia 2017 r.

Od 20 do 27 września 2017 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przeprowadził kontrolę w Biurze Miejskiego Konserwatora Zabytków w G., której przedmiotem była m.in. prawidłowość ww. decyzji nr [...]. Przekazując Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego sprawozdanie z kontroli, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zwrócił się do organu nadzorczego o rozważenie stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. W sprawozdaniu tym stwierdzono, że zastrzeżenia wzbudza zakres robót zaakceptowany przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. decyzją nr [...], gdyż oznacza on ingerencję w dotychczasową, chronioną formę kanału, powodując jego częściowe przekrycie nową konstrukcją. Pomimo niezależności nowej konstrukcji (niezależny ustrój konstrukcyjny budowlany nad górną powierzchnią wód kanału), wpływa ona na odbiór obiektu w tym miejscu. Realizacja ww. robót oznacza celowe działanie zmierzające do przesłonięcia autentycznej formy obiektu. Ponadto, organ kontrolujący zwrócił uwagę na fakt, że przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazują zachowanie otwartego przebiegu kanału R..

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego [...] lutego 2018 r., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...],

z [...] października 2016 r., nr [...], znak: [...]. Decyzją z [...] marca 2018 r., znak: [...], organ nadzorczy stwierdził nieważność tej decyzji.

F. Sp. z o. o. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. rozstrzygnięciem organu ochrony zabytków wyższego stopnia. Po rozpatrzeniu tego wniosku, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją

z [...] lipca 2018 r., znak: [...], utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] marca 2018 r. Na decyzję wydaną przez Ministra w drugiej instancji, F. Sp. z o. o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W tym miejscu wskazać należy, że skarga została rozpoznana przez tutejszy Sąd w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2189/18. Wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r., uchylona został decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2018 r.

nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzja tego organu z [...] marca 2018 r.

Kontynuując uzasadnienie zaskarżonej decyzji organ wskazał, że decyzją

z [...] lutego 2018 r., znak: [...], Miejski Konserwator Zabytków

w G. pozwolił F. Sp. z o.o. na prowadzenie robót budowlanych

w obrębie Wielofunkcyjnego Kompleksu Handlowo-Usługowego F., znajdującego się w granicach ulic: [...], A., H., T.i T., na terenie działek nr: [...] i [...] w obrębie [...] - na fragmencie kanału R., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] maja 1981 r. (nowy nr rejestru: [...]) oraz na terenie układu urbanistycznego miasta G., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] października 1947 r., uznanego za pomnik historii zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 8 września 1994 r. - związanych z budową koryta dla przeprowadzenia części wód kanału R., w zakresie wykonania robót budowlanych związanych

z zagospodarowaniem terenu, wynikającym z projektu budowlanego zmian Wielofunkcyjnego Kompleksu Handlowo-Usługowego F., obejmujących następujący zakres (wyłącznie w obrębie szklanego przesklepienia pomiędzy fragmentami Kompleksu, znajdującymi się po wschodniej i zachodniej stronie kanału R. na poziomach "0" i "-1"): wykonanie urządzenia wodnego koryta dla przeprowadzenia części wód kanału R. wraz z instalacją recyrkulacji wody, wykonanie posadzki utwardzonej na płycie wspierającej koryto po zachodniej

i częściowo po wschodniej stronie kanału R., wykonanie nasadzenia zieleni na płycie wspierającej koryto po wschodniej stronie kanału R., wykonanie zbiorników

i studni do obsługi koryta, wykonanie instalacji dla obsługi koryta, w tym platformy na korycie na umiejscowienie urządzeń technicznych obsługujących koryto.

Pozwolenia udzielono na podstawie dokumentacji: "Projekt budowlany. Koryto dla przeprowadzenia części wód kanału R.. Rejon T.i R.

w G.", datowanego na lipiec 2016 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził w szczególności, że dla przedmiotowego zakresu robót budowlanych, wydał uprzednio, [...] października 2016 r., pozwolenie znak: [...], które utraciło ważność 31 grudnia 2017 r. Przedmiotowe roboty budowlane były rozpoczęte na mocy ww. pozwolenia, a obecnie przedłożony projekt nie zawiera żadnych zmian w stosunku do poprzedniego założenia. Termin ważności tego pozwolenia określono do 30 września 2018 r.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego 8 marca 2018 r., zawiadomił strony

o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] lutego 2018 r. Następnie, postanowieniem

z [...] marca 2018 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wstrzymał wykonanie ww. decyzji organu pierwszej instancji, a decyzją

z [...] sierpnia 2018 r., Minister stwierdził nieważność rozstrzygnięcia Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [...] lutego 2018 r. F. Sp. z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie tej sprawy.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, pismem z 16 marca 2018 r., zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za prowadzenie prac związanych z wykonywaniem tzw. koryta edukacyjnego na odcinku kanału R. w G., wpisanego do rejestru zabytków, w okresie od 1 stycznia 2018 r., bez wymaganego prawem pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków w G., wykonującego kompetencje [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Do organu pierwszej instancji 23 kwietnia 2018 r., wpłynęło pismo, zawierające stanowisko F. Sp. z o. o. w przedmiotowej sprawie.

Spółka wskazała, że jest inwestorem w odniesieniu do prac związanych

z wykonywaniem tzw. koryta edukacyjnego na kanale R., prace te były prowadzone od 30 sierpnia 2017 r., do 3 kwietnia 2018 r. Spółka wyjaśniła, że roboty budowlane w zakresie budowy "koryta edukacyjnego" dla przeprowadzenia części wód kanału R. realizowane są na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] lutego 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce G. sp. z o. o.

z siedzibą w G. pozwolenia na budowę koryta dla przeprowadzenia części wód Kanału R. w G. (rejon T.i R.) - dz. nr [...] oraz [...] obr. [...] w G., przeniesionej decyzją tego organu nr [...], z 20 kwietnia 2017 r., na rzecz F. Sp. z o. o. oraz ww. pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] października 2016 r., nr [...]. Rozpoczęcie 30 sierpnia 2017 r. robót budowlanych w ramach tej inwestycji nastąpiło zatem w oparciu o ważne i ostateczne decyzje, wydane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. oraz Prezydenta Miasta G., wymagane przepisami Prawa budowlanego. Pozwolenie na budowę jest decyzją ostateczną

i ważną do chwili obecnej. Zdaniem Spółki, realizowanie inwestycji po dacie ważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. nie może być traktowane jako podejmowanie działań bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Inwestor prowadził bowiem ww. roboty budowlane w zgodzie z decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2016 r., nie zostały one zatem rozpoczęte samowolnie lub bez odpowiednich pozwoleń.

Zdaniem inwestora, zasadność nakładania administracyjnych kar pieniężnych jest uzależniona nie od ważności pozwolenia konserwatorskiego, a od okoliczności posiadania pozwolenia konserwatorskiego dla danego zamierzenia w ogólności. Upływ terminu ważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. nie powoduje, że prowadzone prace są niezgodne zobowiązującymi przepisami prawa lub wymogami, które zostały ustalone przez organ konserwatorski. Niemniej Spółka wskazała, że

"z daleko idącej ostrożności" uzyskała, w lutym 2018 r., pozwolenie o treści analogicznej do treści rozstrzygnięcia nr [...] z [...] października 2016 r., którego termin ważności upłynął. Na wypadek, gdyby [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał jednak, że brak ważnego pozwolenia konserwatorskiego jest tożsamy

z brakiem pozwolenia konserwatorskiego w ogólności, Spółka na podstawie art. 189 f § 1 pkt 1k.p.a., wniosła o wydanie decyzji o odstąpieniu nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ze względu na okoliczność znikomej wagi naruszenia prawa i zaprzestanie przez Spółkę ewentualnego naruszenia prawa.

Pismem z 2 maja 2018 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zawiadomił o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W związku z tym, 23 maja 2018 r. do organu tego wpłynęło kolejne pismo F. Sp. z o. o., w którym Spółka podtrzymała stanowisko wyrażone uprzednio. Inwestor, nie negując faktu prowadzenia robót przy zabytku po upływie ważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G.

z [...] października 2016 r., nr [...], uznał za istotny fakt, że roboty prowadzone były w sposób zgodny z treścią pozwolenia konserwatorskiego przez cały czas, zarówno od pierwszego dnia - rozpoczęcia prowadzenia robót, jak i po dacie ważności wydanego pozwolenia. Ewentualne nałożenie na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej odczytywane może być wyłącznie jako zastosowanie represji. Inwestor prowadził działania na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, a zatem, w ocenie Spółki, aktu o najszerszym zakresie przedmiotowym i największej wadze dla realizowanej inwestycji. Ponadto Spółka wyraziła pogląd, że nawet jeśli doszło do naruszenia prawa z powodu prowadzenia robót budowlanych po upływie terminu ważności, to waga ewentualnego naruszenia przepisów, w świetle przedmiotowej sprawy, jest znikoma, naruszenie przepisów nie było długotrwałe. Spółka dobrowolnie i z własnej inicjatywy, przed wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie podjęła działania w celu uzyskania nowego pozwolenia konserwatorskiego w niedługim czasie od upływu terminu ważności decyzji z [...]października. 2016 r., składając 8 lutego 2018 r. wniosek z 2 lutego tegoż roku o wydanie nowego pozwolenia konserwatorskiego. W ocenie inwestora fakt ten stanowi o jego zapobiegawczym działaniu, w celu zachowania ostrożności, na wypadek gdyby jego interpretacja obowiązujących przepisów prawa okazała się nieprawidłowa, czas trwania ewentualnego naruszenia był niedługi,

a stopień naruszenia i jego wpływ na dobra chronione, jest znikomy.

Decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nałożył na F. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 500.000 złotych za prowadzenie na odcinku kanału R. w G. (zlokalizowanego na działkach: [...], wydzielonej z działki [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...]) - wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] - w okresie od

1 stycznia 2018 r. do 14 lutego 2018 r. i od 28 marca 2018 r. do 3 kwietnia 2018 r. robót budowlanych polegających na wykonaniu tzw. koryta edukacyjnego (tj. robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu, wynikających z zamiennego projektu budowlanego Wielofunkcyjnego Kompleksu Handlowo-Usługowego, obejmujących następujący zakres (wyłącznie w obrębie szklanego przesklepienia pomiędzy fragmentami Kompleksu, znajdującymi się po wschodniej i zachodniej stronie kanału R. na poziomach "0" i "-1"): wykonanie urządzenia wodnego koryta dla przeprowadzenia części wód kanału R. wraz z instalacją recyrkulacji wody, wykonanie posadzki utwardzonej na płycie wspierającej koryto po zachodniej

i częściowo wschodniej stronie kanału R., wykonanie nasadzenia zieleni na płycie wspierającej koryto po wschodniej stronie kanału R., wykonanie zbiorników i studni do obsługi projektowanego koryta, wykonanie instalacji dla obsługi koryta, w tym platformy na korycie do umiejscowienia urządzeń technicznych obsługujących koryto, bez wymaganego przez art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków w G., jako organu właściwego do udzielenia pozwolenia na wykonywanie tych robót budowlanych, zgodnie z treścią porozumienia przekazującego kompetencję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do udzielenia pozwolenia Prezydentowi Miasta [...], w imieniu którego działa Miejski Konserwator Zabytków w G.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że pomimo upływu 31 grudnia 2017 r., terminu ważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. nr [...] z [...] października 2016 r., pozwalającej na wykonanie tzw. koryta edukacyjnego na kanale R. w G., powziął informacje o prowadzeniu robót w zakresie objętym powyższą decyzją również po upływie ważności pozwolenia konserwatorskiego. W dniu 10 stycznia 2018 r. pojawiła się bowiem w lokalnych mediach informacja o prowadzeniu robót budowlanych związanych z przekryciem odcinka kanału na terenie powstającego centrum handlowo-usługowego w rejonie T.i T. Artykuły prasowe pojawiły się m. in. na portalach: [...] (11 stycznia 2018 r. i 19 stycznia 2018 r.), [...] (10 stycznia 2018 r.) i [...] (19 stycznia 2018 r.). Jednocześnie w związku z przekazanymi do mediów oświadczeniami [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o nielegalności prowadzonych działań polegających na budowie tzw. koryta edukacyjnego na kanale R. w G., Inwestor wskazywał w swoich wystąpieniach, że ma prawo do prowadzenia robót na podstawie ważnego pozwolenia budowlanego. Organ pierwszej instancji podkreślił jednocześnie, że fakt prowadzenia robót budowlanych związanych z wykonywaniem koryta edukacyjnego na kanale R. po 31 grudnia 2018 r. potwierdzają zapisy

w dzienniku budowy, którego kopia przedłożona została przez Inwestora w toku postępowania.

Odnosząc się do poglądu wyrażanego w toku postępowania przez F. Sp. z o. o., że legalność prowadzenia robót budowlanych przy zabytku rejestrowym jest uzależniona wyłącznie od istnienia w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, które konsumuje pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót budowlanych, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że ustawa

o ochronie zabytków nie reguluje możliwości kontynuowania (prowadzenia) robót przy zabytku po terminie wygaśnięcia ważności decyzji organu ochrony zabytków ani zastąpienia jej pozwoleniem budowlanym. Pozwolenie organu ochrony zabytków jest wydawane w odrębnym postępowaniu administracyjnym w stosunku do postępowania prowadzonego przez organ administracji budowlanej i ma charakter autonomiczny

w stosunku do pozwolenia na budowę wydawanego przez organ administracji budowlanej. Po upływie terminu ważności decyzja wygasa, powodując utratę prawa do prowadzenia robót budowlanych przy zabytku rejestrowym.

Uzasadniając wysokość nałożonej kary administracyjnej, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków powołał się na wartości zabytkowe kanału R., wyjaśniając przy tym, że wagę i znaczenie tego zabytku dla dziedzictwa kulturowego podkreśla forma jego prawnej ochrony konserwatorskiej w postaci wpisu do rejestru zabytków. Ponadto, F. Sp. z o. o. prowadziła działania przy unikatowym obiekcie zabytkowym bez pozwolenia konserwatorskiego dwukrotnie, tj. w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 14 lutego 2018 r. oraz od 28 marca 2018 r. do 3 kwietnia 2018 r., pomimo świadomości konieczności uzyskania takowego pozwolenia Na świadomość tę wskazuje fakt ponownego wystąpienia o pozwolenia na prace do Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. w lutym 2018 r. Inwestor w sposób w pełnie świadomy (celowy) i umyślny prowadził we wskazanym okresie roboty budowlane przy zabytkowym odcinku kanały R., ignorując i rażąco naruszając prawny obowiązek posiadania ważnego pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie tych robót. Także zakres prac wiąże się z istotną ingerencją w substancję zabytkową, a w przypadku podjęcia przez organ ochrony zabytków działań zmierzających do przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego, będzie wymagał dalszych ingerencji w zabytkową strukturę oraz znacznych nakładów finansowych. Organ uwzględnił zawodowy (profesjonalny) charakter inwestora oraz skalę inwestycji polegającej na budowie zespołu obiektów budowlanych pod nazwą F..

Od decyzji tej, dochowując ustawowego terminu, odwołanie złożyła F. Sp. z o. o., zarzucając temu rozstrzygnięciu w szczególności naruszenie przepisów o właściwości organów administracyjnych w sprawie, tj. art. 107 d ust. 5 ustawy o ochronie zabytków w związku z art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków,

art. 8 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994), art. 20 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej

w województwie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2234) oraz w związku z § 1 i § 2 lit. e porozumienia z 5 listopada zawartego pomiędzy Wojewodą [...] Gminą Miasta G.w sprawie prowadzenia spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. przez Gminę Miasta [...], (Dz. Urz. Woj. [...] z 2015 r., poz. [...]) oraz art. 19 i art, 20 k.p.a. , poprzez wydanie decyzji przez organ niewłaściwy, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Uzasadniając ten zarzut Spółka podniosła, że na mocy § 1 i § 2 pkt 1 lit. e ww. porozumienia, Wojewoda [...] powierzył Gminie Miasta [...] prowadzenie na terenie miasta G., z wyłączeniem obszaru Głównego Miasta i obszaru zespołu po cysterskiego w O., spraw należących do właściwości rzeczowej i miejscowej [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, między innymi w zakresie wydawania pozwoleń na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1-4, pkt 6 oraz pkt 8-11 ustawy

o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, z wyłączeniem podziału nieruchomości zabytkowych oraz rozbiórek obiektów budowlanych znajdujących się w obszarach wpisanych do rejestru zabytków, będących własnością Gminy Miasta [...]. Konsekwencją przeniesienia uprawnień na mocy tego Porozumienia jest utrata kompetencji orzeczniczych organu administracji publicznej tj. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz Miejskiego Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...]. Uprawnienie do zastosowania administracyjnej kary pieniężnej zgodnie z art. 107d ust. 5 ustawy

o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przyznano organowi, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia. Zdaniem Spółki, treść tego przepisu implikuje stwierdzenie, że uwzględniając ustawową możliwość zawarcia porozumienia w zakresie realizacji zadań wojewódzkich konserwatorów zabytków, brak jest podstaw by uznać za słuszne twierdzenia organu pierwszej instancji, że przepis ten zawiera wyłączną właściwość wojewódzkiego konserwatora zabytków do stosowania administracyjnej kary pieniężnej. Skoro na mocy Porozumienia [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków utracił właściwość do wydawania pozwoleń o których mowa

w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to nie jest także właściwy do wydania decyzji w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 107 d ust. 1 tej ustawy.

Ponadto, Spółka zarzuciła naruszenie przepisów art 36 ust. 1 oraz art. 107 d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 22 czerwca 2017 r.

w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187), poprzez błędne przyjęcie, iż utrata ważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2016 r. nr [...] wymagała wydania kolejnego pozwolenia na dokończenie prac budowlanych objętych zakresem przedmiotowym tego pozwolenia, podczas gdy pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków ma charakter zagadnienia wstępnego w postępowaniu

o wydanie pozwolenia na budowę na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także przepisu nakazującego rozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. W tym zakresie Spółka podniosła, że art. 39 Prawa budowlanego wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W niniejszej sprawie, przed wydaniem pozwolenia na budowę, Miejski Konserwator Zabytków wydał ww. decyzję nr [...] z [...] października 2016 r., która została następnie uwzględniona przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę zatwierdza bowiem ten sam projekt budowlany, który stanowi załącznik do ww. decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków. Wszelkie prace, w tym roboty budowlane podejmowane przez Spółkę przy kanale R., także po upływie terminu ważności ww. decyzji Miejskiego Konserwatora Zbytków w G., odbywały się w pełnej zgodności z tą decyzją i z pozwoleniem na budowę. Decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2018 r., pozwalająca na prowadzenie robót budowlanych przy kanale R. stanowi zatem niejako kontynuację decyzji tego organu z [...] października 2016 r. Analogiczna treść nowego pozwolenia konserwatorskiego dla tej samej inwestycji przesądza o braku zagrożenia dla walorów zabytku. Miejski Konserwator Zabytków potwierdził niejako, że prowadzenie robót budowlanych przy zabytku - kanale R. - w dotychczasowym zakresie (zgodnym

z decyzją nr [...]) nie stanowiło zagrożenia dla zabytku. Przy ocenie zasadności nałożenia kary pieniężnej nie można uwzględniać nawet prawomocnego usunięcia

z obrotu prawnego pozwoleń konserwatorskich. Działanie lub zaniechanie inwestora należy oceniać przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w chwili tego działania lub zaniechania. Wymóg wskazania terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego, przewidziany w przepisach ww. rozporządzenia Ministra Kultury

i Dziedzictwa Narodowego, jest skorelowany z obowiązkiem wskazania przez inwestora przewidywanego terminu rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych, który ma charakter informacyjny i szacunkowy. Praktyka działalności inwestycyjnej

i doświadczenie życiowe pokazuje, że nie da się kategorycznie wskazać ram czasowych, w których inwestor na pewno rozpocznie i zakończy określone zamierzenie inwestycyjne. Prowadzenie robót budowlanych po terminie ważności określonym w ww. decyzji nr [...], nie może być traktowane jako podejmowanie działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Okoliczność upływu terminu ważności tej decyzji nie spowodowała, że inwestor prowadził działania przy zabytku bez pozwolenia właściwego organu konserwatorskiego. W istocie rzeczy Spółka kontynuowała prowadzenie robót budowlanych przy zabytku po terminie ważności ustalonym w pozwoleniu konserwatorskim, co nie może być utożsamiane z podjęciem prowadzenia robót budowlanych, czy też z prowadzeniem robót budowlanych przy zabytku bez pozwolenia konserwatorskiego w ogóle.

W kontekście powyższego, Spółka wskazała na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 671/09, który został co prawda wydany w okresie gdy rozporządzenie wykonawcze w sprawie elementów pozwolenia konserwatorskiego nie zawierało wskazania daty ważności postanowienia, jednakże, zdaniem Spółki, potwierdza słuszność poglądu, że roboty budowlane prowadzone przy kanale R. po upływie terminu ważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. nr [...], nie mogą być kwalifikowane jako działania podejmowane bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

W ww.. wyroku stwierdzono, że "(...) Nie występuje w przepisach prawa - w stosunku do pozwolenia konserwatorskiego odpowiednik przepisu art. 37 ust. p.b. [przyp. Prawa budowlanego] przewidującego skutek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji nie podjęcia robót budowlanych w oznaczonym terminie. Omawiany termin przewidywanego rozpoczęcia i zakończenia prac objętych pozwoleniem konserwatorskim ma zatem wyłącznie walor informacyjny - wiążący się

z przewidywaniami inwestora, które mogą okazać się nietrafne - na przykład wskutek przedłużenia się z przyczyn od niego niezależnych postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę". Naczelny Sąd Administracyjny skonkludował, że w istocie data ważności, gdyby była przewidziana, wskazywałaby termin, po upływie którego Inwestor utraciłby uprawnienie do podjęcia robót budowlanych. Omawiane wątpliwości interpretacyjne usuwa, zdaniem Spółki, również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w 14 stycznia 2016 r. w sprawie II OSK 1157/14, w którym potwierdził, że pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku jest zagadnieniem wstępnym wymaganym dla wydania decyzji na podstawie Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, wiedząc o istnieniu wątpliwości interpretacyjnych, winien zastosować art. 7a k.p.a. i rozstrzygnąć na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej wyinterpretowanej z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz Prawa budowlanego.

Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez nieprawidłową, niepełną, dowolną i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ I instancji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia oraz nieuwzględnienie słusznego interesu Inwestora, między innymi: poprzez uznanie, iż prace budowlane były wykonywane bez pozwolenia wymaganego na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy

o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym w szczególności, że prace budowlane nielegalnie były wykonywane w okresie od 28 marca 2018 r. do 3 kwietnia 2018 r. bez ważnego pozwolenia (poprzez przyjęcie przez organ I instancji prawomocności postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2018 r., znak [...], wstrzymującego wykonanie decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] lutego 2018 r., znak [...]; poprzez ustalenie, że inwestor wstrzymał 3 kwietnia 2018 r. prace budowlane w związku z ww. postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2018 r., podczas gdy zapisy w dzienniku budowy wskazują na wstrzymanie prac w związku z postanowieniem Wojewody [...] o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę (z [...] marca 2018 r. znak: [...]); poprzez brak jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w jakim zakresie Inwestor ingerował w zabytek, skoro znaczna cześć prac budowlanych została wykonana do

31 grudnia 2017 r., a także pominięcie faktu, że na spornym odcinku kanału R. dokonano w 1995 r. modernizacji zabytku poprzez wykonanie nowych ścian obudowy kanału w oparciu o zabicie w dno kanału glonie stalowych, które następnie zostały obetonowane i wykończone obudową z cegieł klinkierowych, co oznacza, że nie zachowała się oryginalna substancja zabytku, a jedynie jego historyczny przebieg, który został zachowany przez inwestora, a tym samym nie rozpatrzenie istoty i wagi wykonanych prac budowlanych; naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez odmowę uznania waloru ostateczności,

a tym samym ważności, decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G.

z [...] lutego 2018 r., znak: [...], podczas gdy nie została ona prawomocnie unieważniona, a postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2018 r., znak [...], wstrzymujące jej wykonalność nie zostało skutecznie inwestorowi doręczone. Odnosząc się do tej kwestii Spółka stwierdziła, że we wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru zabytków z 2 lutego 2018 r., podane zostały dane pełnomocnika inwestora – K. Z., z adresem do doręczeń innym niż Inwestora (S.). Do wniosku dołączono pełnomocnictwo z 1 sierpnia 2017 r. na mocy którego F. Sp. z o. o. udzieliła K. Z. pełnomocnictwa do działania w imieniu i na rzecz Spółki we wszelkich postępowaniach administracyjnych związanych z realizacją Projektu Zabudowy T.i T.w G., w szczególności w postępowaniach

w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę (w tym zamiennego), pozwolenia na rozbiórkę, pozwolenia na użytkowanie. Pełnomocnictwo zostało udzielone do 31 lipca 2018 r. Co istotne, sam pełnomocnik składał wniosek z 2 lutego 2018 r. Powołane postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zostało wysłane na adres F. Sp. z o. o. (G., ul. S. [...]), co wynika z wyjaśnień zawartych w piśmie Naczelnika Wydziału Orzecznictwa Administracyjnego

i Konserwatorskiego, Departamentu Ochrony Zabytków w Ministerstwie Kultury

i Dziedzictwa Narodowego, wraz z zawiadomieniem z [...] marca 2018 r., znak: [...], o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G.z dnia [...] lutego 2018 r. Powyższa korespondencja została wysłana z pominięciem pełnomocnika K. Z., a zatem, zdaniem Spółki, ma walor stricte informacyjny. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie jest kolejnym etapem postępowania

w znaczeniu formalnym, ale merytorycznie dotyczy istoty tej samej sprawy, w której

z urzędu lub na wniosek wszczęto postępowanie nadzwyczajne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie o sygn. II GSK 509/15). Konkludując Spółka wyraziła pogląd, że postanowienie Ministra Kultury

i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2018 r. znak [...], nie zostało jej skutecznie doręczone, a tym samym nie weszło do obrotu prawnego. Mimo to w istocie roboty budowlane zostały wstrzymane. Choć nie na mocy postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2018 r., ale na podstawie postanowienia Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. znak

[...], w sprawie wstrzymania z urzędu pozwolenia na budowę, co też zostało wykazane w dzienniku budowy.

Ponadto Spółka wskazała, że błędne przekonanie organu pierwszej instancji co do prawidłowości doręczenia ww. postanowienia przyczyniło się do ustalenia, iż Inwestor prowadził od 28 marca 2018 r. roboty budowlane polegające na budowie tzw. koryta edukacyjnego kanału R. w sposób rażąco naruszający obowiązek posiadania ważnego pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie tych robót, ignorując przy tym ww. postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego

z [...] marca 2018 r. Okoliczność ta została również uwzględniona przy ustaleniu częstotliwości naruszenia (dwukrotność) uzasadniającej zastosowanie maksymalnego ustawowego wymiaru kary.

Zdaniem Spółki, organ dopuścił się też naruszenie art. 189d k.p.a., tj. wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej niewspółmiernej do wagi i okoliczności naruszenia (o ile takowe było), tj. poprzez: pominięcie okoliczności, że w przedmiocie wykonywania robót budowlanych przy kanale R. właściwy organ wydał pozwolenie wymagane na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a tym samym zakres prac był zgodny z obowiązującym prawem,

a postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2018 r.

w sprawie wstrzymania prac budowlanych nie zostało inwestorowi skutecznie doręczone 28 marca 2018 r., pominięcie oceny ingerencji w substrat zabytku, niewłaściwe ustalenie, że częstotliwość prowadzenia robót budowlanych bez pozwolenia konserwatorskiego uzasadnia wymiar kary, tym samym poprzez pominięcie okoliczności, że było to pierwsze niedopełnienie obowiązków (o ile w ogóle było)

i nastąpiło w krótkim odstępie czasu (o ile było dwukrotne), niewłaściwą ocenę stopnia przyczynienia się do powstania naruszenia, niewłaściwe uwzględnienie wartości inwestycji, gdzie warunki majątkowe powinny być uwzględniane wyłącznie jako warunki osobiste dla osób fizycznych (art. 189d pkt. 7 k.p.a.), nadanie okolicznościom naruszenia obowiązków niewłaściwego znaczenia, co skutkowało przy wymiarze kary nadmiernym uwzględnieniem funkcji represyjnej niż prewencyjnej.

Spółka stwierdziła, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie był

w niniejszej sprawie bezstronny, gdyż przed złożeniem przez F. Sp. z o.o. jakichkolwiek wyjaśnień, deklarowała w mediach ukaranie inwestora karą do 500.000 zł. Nie wyjaśnił, jakie roboty budowlane były wykonywane w okresach niedopełnienia obowiązków, ani na ile niedopełnienie obowiązków przyczyniło się do zakresu ingerencji w substrat zabytku, inwestor nie był uprzednio karany za podobne naruszenie,

a uwzględniając nieskuteczność postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2018 r., nie można mówić w niniejszej sprawie o powtarzalności niedopełnienia obowiązków w ogóle, inwestor nie przyczynił się do naruszenia obowiązku w sposób samodzielny, gdyż przyjętą przez niego wykładnię przepisów podzielał również Miejski Konserwator Zabytków w G., organ pierwszej instancji rozszerzył dyrektywę określoną w art. 189d pkt 7 k.p.a. poprzez odniesienie wymiaru kary do wartości inwestycji, w sytuacji gdy warunki osobiste, które należy rozumieć jako sytuację majątkową i finansową, uwzględnia się w przypadku osób fizycznych, a nie prawnych. Ponadto, odniesienie się do wartości inwestycji F. w całości, bez wydzielenia wartości prac związanych z budową tzw. koryta edukacyjnego, jest niezrozumiałe, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzasadniając nałożenie kary odniósł się do kryterium winy, pomimo, że wina nie przesądza o wysokości wymierzonej administracyjnej kary, organ pierwszej instancji nie rozważył w ogóle zasadności zastosowania art. art. 189f k.p.a. określającego przesłanki odstąpienia od nałożenia kary.

W ocenie spółki rozwiązania techniczne przewidziane dla inwestycji polegającej na budowie koryta edukacyjnego gwarantują nieinwazyjność wobec istniejącego historycznego koryta i murów kanału R.. Funkcjonowanie "drugiego koryta", zdaniem Spółki, nie wpłynie też negatywnie na parametry hydrotechniczne kanału R.. Drugie koryto zostało zaprojektowane w ten sposób, aby dało się je usunąć

w przyszłości również bez uszczerbku dla substancji zabytkowej kanału. Rozwiązania projektowe inwestycji zapewniają trwałość istniejącego kanału, zachowując status quo ochrony walorów i rdzenia zabytkowego tego obiektu. Powołując się na literaturę przedmiotu, spółka wyraziła przy tym pogląd, że inwestycja ta stanowi przykład restytucji kanału R., tj. jego uczytelnienia. F. Sp. z o. o, podniosła także, iż kanał R. na odcinku, do którego odnosi się decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] października 2016 r., jest daleko zmieniony

i poza parametrami technicznymi, które nie zmieniły się znacznie na przestrzeni lat (przebieg kanału, swobodny bieg wody, głębokość i kąt nachylenia koryta) wszelkie inne wartości, które były zauważalne, uległy modyfikacjom. Zmiany te, zdaniem spółki, spowodowały, że z perspektywy artystycznej kanał utracił walor autentyczności. Jako kwestie istotne dla niniejszej sprawy, Spółka wskazała także kwestie sanitarne, związane z jakością wody w kanale, a także walory edukacyjne oraz estetyczne drugiego koryta kanału R..

F. Sp. z o.o. podkreśliła także, że założenia konserwatorskie przedmiotowej inwestycji zostały wypracowane w porozumieniu z władzami i organami ochrony zabytków (w zakresie projektowanej inwestycji wypowiadał się [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków). Walory tej inwestycji wysoko oceniła także Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w opinii z 12 września 2017 r.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając odwołanie wskazał, że zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m.in. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Przepis art. 107d ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, że kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania,

o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. Karę pieniężną, o której mowa m.in. w ust. 1 nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia (art. 107d ust. 5 ww. ustawy). Z treści tego przepisu wynika, że może on być zastosowany w sytuacji, gdy: dany obiekt lub obszar są wpisane do rejestru zabytków, przy tym obiekcie lub na obszarze podejmowane są roboty budowlane lub inne działania, prowadzący roboty budowlane lub inne działania nie posiada pozwolenia konserwatorskiego wymaganego przepisami prawa.

Dla interpretacji niniejszego przepisu istotne znaczenie ma forma użytego czasownika "podjąć". Czasownik ten jest użyty w czasie teraźniejszym, w formie niedokonanej. Dla oceny możliwości zastosowania tego przepisu znaczenie ma nie tylko stan istniejący w momencie rozpoczęcia czynności, ale przez cały czas jej trwania. Tym samym kontynuowanie działań przy zabytku rozpoczętych w okresie ważności pozwolenia po upływie tego terminu, stanowi podejmowanie tych działań bez pozwolenia w rozumieniu art. 107d ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Z brakiem pozwolenia konserwatorskiego natomiast, należy utożsamiać sytuacje, w których podmiot nie posiada pozwolenia, na podstawie którego w realiach danej sprawy może prowadzić przy zabytku roboty budowlane lub inne wskazane w art. 107d działania. Będą to zatem nie tylko sytuacje, w których pozwolenie nie zostało wydane, upłynął termin jego ważności lub została stwierdzona jego nieważność na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., lecz także w sytuacji, w której wstrzymano jego wykonanie na podstawie przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego, np. w toku postępowania o stwierdzenie nieważności.

W postępowaniach o nałożenie ww. kary pieniężnej stosuje się także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 189 b k.p.a., przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji,

w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.

Przepis art. 189d k.p.a. określa zasady nakładania administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie z normami w nim zawartymi, wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia, 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Przepisy art. 189e oraz art. 189 f k.p.a. określają natomiast sytuacje, w których, pomimo obiektywnego zaistnienia stanu niezgodnego z przepisem, kara administracyjna nie może być nałożona. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, strona nie podlega ukaraniu, w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej. Przepis art. 189 f § 1 stanowi natomiast, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Ponadto, zgodnie z przepisem § 2 tego artykułu, w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. W takich przypadkach (§ 3), organ właściwy odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

Minister wskazał, że w komentarzu do art. 189f k.p.a. opracowanego pod red.

M. Wierzbowskiego (Legalis, CH Beck, 2018 ), wyrażono pogląd, że pojęcie "znikomości naruszenia prawa" jest w dużej mierze wzorowane na pojęciu "znikomej szkodliwości społecznej czynu", znanej z prawa karnego, choć - odwrotnie niż w przypadku odpowiedzialności karnej - nie eliminuje deliktu, lecz stanowi jedynie przesłankę do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W tym kontekście naruszeniem znikomym będzie naruszenie, które nie niesie za sobą społecznego niebezpieczeństwa. Uznać należy zatem, że wpływ na ocenę znikomości naruszenia będą miały m.in. takie elementy przedmiotowe, jak waga dobra chronionego przez normę sankcjonowaną, czas trwania naruszenia, wpływ naruszenia na poszanowanie prawa, zasięg naruszenia, liczba podmiotów, na które naruszenie ma wpływ, znaczenie następstw naruszenia, etc. Ocena w tym zakresie pozostawiona jest organowi administracji publicznej. Z kolei B. Adamiak w komentarzu do tego przepisu (Legalis, CH Beck, 2018 r.) wskazała, iż analizując tę przesłankę odstąpienia od nałożenia kary, organ obowiązany jest ustalić wagę naruszenia prawa. Stopień naruszenia prawa obejmuje: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma aż ciężaru kwalifikowanego ale dla zachowania porządku prawnego jest istotne

i naruszenie prawa nieistotne. Naruszenie prawa nieistotne, to naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenia prawa wypełniają warunek wskazania jako podstawową przesłankę odstąpienia od nałożenia kary: waga naruszenia prawa jest znikoma.

Zaprezentowane powyżej poglądy organ odwoławczy w całości podzielił. Jednocześnie wskazał, że zaprzestanie naruszania prawa jest okolicznością ściśle powiązaną z ww. przesłanką znikomej wagi naruszenia. Oznacza to, że odstąpienie od nałożenia kary jest uwarunkowane spełnieniem drugiego z warunków wymienionych

w tym przepisie, tj. zaprzestania przez stronę naruszania prawa, a zatem przywrócenie przez stronę stanu zgodnego z prawem. Z kolei zaprzestanie przez stronę naruszania prawa nie może stanowić samoistnej podstawy do odstąpienia od nałożenia kary, jeżeli waga naruszenia prawa nie była znikoma.

Reasumując, w świetle powyższych przepisów, administracyjne kary pieniężne stanowią rodzaj sankcji administracyjnych, będących konsekwencją naruszenia określonego przepisu prawa administracyjnego. Naruszenie to polega na niedopełnieniu ustawowego obowiązku albo niepowstrzymaniu się od zakazu ciążącego na podmiocie zewnętrznym wobec właściwego organu administracji publicznej. Zakaz ten lub nakaz określony jest w przepisach administracyjnego prawa materialnego, a jego naruszenie stanowi tzw. delikt administracyjny. Podmiotami sankcji w postaci administracyjnych kar pieniężnych mogą być osoby fizyczne, osoby prawne albo jednostce nieposiadającej osobowości prawnej. W wyroku z [...] marca 2010 r., sygn. [...], Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków nie budzi wątpliwości. Brak stosownej sankcji powoduje bowiem, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. Administracyjne kary pieniężne są to zatem środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa, mają bowiem, przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków.

Nałożenie kary administracyjnej, o której mowa w art. 107d ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wymaga ustalenia zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, a następnie dokonanie oceny stanu faktycznego w świetle przepisów art. 189d-189f k.p.a.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak podstaw do jej uchylenia. Została ona wydana przez właściwy organ. Treść ustępu 5 art. 107d ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy interpretować w świetle pełnej treści art. 107d. Przepis ten stanowi: 1) Kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. 2) Kto podejmuje działania, o których mowa wart. 36 ust. 1 pkt 1-5, niezgodnie

z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. 3) Kto bez pozwolenia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1a, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. 4) Kto podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1a, niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. 5) Karę pieniężną, o której mowa

w ust. 1-4, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia.

W przepisach ust. 1-4 tego artykułu jest mowa o dwóch organach, tj.

o wojewódzkim konserwatorze zabytków, właściwym do wydania pozwolenia

w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz o ministrze właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, jako organie uprawnionym do wydania pozwolenia w odniesieniu do zabytku wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa. Zawarte w ustępie 5 cytowanego artykułu sformułowanie

o organie, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia, odnosi się zatem do dwóch organów wymienionych w poprzednich ustępach, tj. do wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz do właściwego ministra. Przepis ust. 5 nie uwzględnia natomiast organów właściwych na podstawie innej niż ustawowa, którym powierzono,

w drodze porozumienia zawartego na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości. W związku z tym wydawanie decyzji w przedmiocie kary administracyjnej przez organy inne niż wojewódzki konserwator zabytków albo właściwy minister, wymaga przekazania kompetencji w tym zakresie na podstawie stosownego porozumienia. Ww. Porozumienie z dnia 5 listopada 2015 r., zawarte pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Miasta [...] w sprawie prowadzenia spraw

z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie obejmuje kompetencji z art. 107d ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W związku z tym organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za prowadzenie robót budowlanych przy kanale R. bez pozwolenia pozostał [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, pomimo, iż właściwym do wydania pozwolenia na mocy ww. Porozumienia był Miejski Konserwator Zabytków w G. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...].

Obowiązek uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy kanale R. wynika z faktu wpisania kanału do rejestru zabytków na mocy ww. decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. Pozwolenie wydane

w [...] października 2016 r. ważne było do 31 grudnia 2017 r. Obowiązek określenia terminu ważności pozwolenia wynikał z przepisu § 14 ust. 1 pkt 7 obowiązującego w dacie wydania pozwolenia rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 14 października 2015 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. poz. 1789). Oprócz terminu ważności pozwolenia, w ww. rozporządzeniu była mowa o przewidywanym terminie rozpoczęcia i zakończenia robót, który powinien był zostać wskazany we wniosku

o wydanie pozwolenia, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Te dwa terminy miały całkowicie odmienny charakter - termin ważności pozwolenia określał bowiem datę, do której podmiot uprawniony mógł wykonywać uprawnienia wynikające z pozwolenia. Tylko w tym okresie decyzja wywołuje skutki prawne. Sformułowanie "okres ważności decyzji" wyraźnie wskazuje, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ okresu ważności powoduje ten skutek, że po jego upływie nie można już powoływać się na tą decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Nie chodzi więc o nieważność takiej decyzji spowodowaną upływem czasu ale o ważność decyzji w określonym czasie w tym znaczeniu, że po upływie wyznaczonego czasu decyzja traci znaczenie prawne i przestaje obowiązywać. Poglądy powyższe podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt

II OSK1465/05 oraz z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK120/16.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U.

z 2018 r. poz. 1202), w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków, uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego poprzedza wydanie pozwolenia na budowę. Jednocześnie nie można uznać, że uzyskanie pozwolenia na budowę

w okresie obowiązywania pozwolenia konserwatorskiego prowadzi do swoistego prolongowania ważności decyzji organu ochrony zabytków. Wniosek taki jest uprawniony wyłącznie w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zgodnie

z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do pozwoleń konserwatorskich, wydawanych na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, brak jest takich przepisów.

Pozwolenie konserwatorskie, jak słusznie podniosła odwołująca się Spółka, stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zagadnienie wstępne to rozstrzygnięcie innego organu, niż właściwy w danej sprawie, bez którego to rozstrzygnięcia w sprawie tej nie może zostać wydana decyzja. Jednocześnie nie jest uprawniony pogląd, że z uwagi na posiadanie przez pozwolenie konserwatorskie charakteru zagadnienia wstępnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, decyzja organu ochrony zabytków zostaje "skonsumowana" przez pozwolenie na budowę w sposób wiążący jej byt prawny z bytem prawnym tego pozwolenia. Brak jest bowiem przepisów prawa normujących te zależności w powyższy sposób. Reasumując, po upływie terminu ważności pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia

[...] października 2016 r., nr [...], inwestor, tj. F. Sp. z o. o. powinna była uzyskać kolejne pozwolenie, a do czasu jego uzyskania - nie podejmować robót budowlanych przy kanale R.

Z akt sprawy wynika, że po upływie terminu ważności ww. pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków, przy kanale R. były prowadzone roboty budowlane do dnia 26 stycznia 2018 r., kiedy to nastąpiło ich zawieszenie z powodu konieczności wykonania robót przy historycznym mostku. Roboty te wznowiono 14 lutego 2018 r., tj. dzień przed wydaniem przez Miejskiego Konserwatora Zabytków nowego pozwolenia. Powyższe okoliczności potwierdza dziennik budowy prowadzony dla przedmiotowej inwestycji.

Organ pierwszej instancji ustalił, że działanie bez pozwolenia miało miejsce dwukrotnie, tj. także w okresie od 28 marca 2018 r., kiedy to zostało skutecznie doręczone Spółce postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2018 r., wstrzymujące wykonanie decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków

z [...] lutego 2018 r., do 3 kwietnia 2018 r., kiedy nastąpiło wstrzymanie prowadzonych działań na podstawie postanowienia Wojewody [...]. Odnosząc się do zakwestionowania przez Spółkę skuteczności doręczenia tego postanowienia należy stwierdzić, że w istocie zostało ono skierowane na adres Spółki, a nie na adres K. Z., który reprezentował F. Sp. z o.o. w postępowaniu

o wydanie nowego pozwolenia przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. Okoliczność ta jednakże nie zmienia faktu prawidłowego doręczenia ww. postanowienia. Zgodnie bowiem z art. 33 § 3 k.p.a., pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutek

w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Z przepisów tych wynika, że organ musi zostać zawiadomiony

o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a., należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. Pogląd powyższy podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt IIGSK 690/12.

Organ podkreślił, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, całkowicie odrębnym od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu nieważnościowym, w odróżnieniu od prowadzonego w trybie zwykłym, nie dochodzi do rozpoznania merytorycznego sprawy. Może ono mieć na celu jedynie ustalenie, czy decyzja jest dotknięta jedną z najcięższych wad, wymienionych w sposób wyczerpujący w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym należy uznać, że udzielenie pełnomocnictwa w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym k.p.a., zmierzającym do orzeczenia o prawach i obowiązkach strony, nie oznacza automatycznie, iż będzie ono skuteczne w postępowaniu nieważnościowym. Warunkiem takiej skuteczności jest dołączenie przez pełnomocnika dokumentu potwierdzającego jego umocowanie do akt postępowania nieważnościowego, przy pierwszej podejmowanej w postępowaniu czynności.

Minister stwierdził, że jego postanowienie z [...] marca 2018 r., znak:

[...], wstrzymujące wykonanie pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2018 r., znak: [...], zostało skutecznie doręczone 28 marca 2018 r., na podstawie art. 44 w zw. z art. 45 k.p.a., tj.

w trybie zastępczym. Z przepisów tych wynika, że w razie niemożności doręczenia pisma na adres siedziby jednostki organizacyjnej, w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, operator ten przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją

o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź

w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie

o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

W niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki skutecznego doręczenia zastępczego postanowienia z dnia [...] marca 2018 r.: z adnotacji poczynionych na kopercie, w której postanowienie to zostało Spółce przesłane, opatrzonej

nr [...] (przesyłka polecona za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, priorytetowa) wynika, że 14 marca 2018 r., z powodu niemożności doręczenia tej przesyłki, pozostawiono ją na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Urzędzie Pocztowym [...], a zawiadomienie o tym fakcie pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni,

22 marca 2018 r. dokonano powtórnego jej awizowania. Następnie, 29 marca 2018 r., wobec niepodjęcia przesyłki w terminie, zwrócono ją do nadawcy. Przy czym odmiennie niż w przypadku odwołania od decyzji, wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, zgodnie z art. 143 k.p.a. Na niniejsze postanowienie nie służyło zażalenie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże okoliczność ta nie wyłącza zastosowania ww. przepisu. Oznacza to, że z dniem skutecznego doręczenia ww. postanowienia na podstawie art. 44 k.p.a., Inwestora obciążał obowiązek powstrzymania się od wykonywania pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków

z [...] lutego 2018 r.

Odnosząc ustalony powyżej stan faktyczny do treści przepisów art. 189d-189f k.p.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka działania siły wyższej, wykluczająca ukaranie (art. 189e k.p.a.). W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie można uznać także, iż w niniejszej sprawie waga naruszenia prawa jest znikoma. Przemawia za tym przede wszystkim wartość zabytkowa kanału R., potwierdzona jego wpisem do rejestru zabytków,

a także fakt, że kanał znajduje się na terenie uznanym za pomnik historii. Wpis zabytku do rejestru jest formą ochrony konserwatorskiej zarezerwowaną dla obszarów

i obiektów o bardzo wysokiej wartości historycznej, naukowej lub artystycznej. Z tą formą ochrony wiążą się bowiem najszersze kompetencje organów ochrony zabytków związane z leżącym po stronie właścicieli i posiadaczy obowiązkami uzyskania akceptacji dla planowanych przez nich działań oraz z obowiązkiem dbałości o właściwy stan zachowania zabytku. Za pomnik historii natomiast, mogą być uznane wyłącznie te zabytki nieruchome wpisane do rejestru, które charakteryzują się szczególną, tj. większą niż wysoka, wartością. Okoliczności te uzasadniają uznanie naruszenia obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatorskiego w niniejszej sprawie za naruszenie niezwykle istotne.

W nawiązaniu do przesłanek nałożenia kary administracyjnej z art. 189d k.p.a., organ wskazał, że część okoliczności sprawy została już rozpatrzona w ramach oceny wagi naruszenia prawa. Należy jedynie dodać, że system pozwoleń konserwatorskich ma służyć ochronie zasobu zabytkowego, stanowiącego jeden z najważniejszych elementów dziedzictwa kulturowego Polski. Dziedzictwa to podlega ochronie konstytucyjnej, zgodnie z art. .5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Kwestia dwukrotności naruszenia również już została częściowo omówiona powyżej, przy badaniu przesłanek z art. 107d ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Doręczenie w trybie zastępczym nie może mieć w niniejszej sprawie wpływu na obniżenie wysokości kary. F. Sp. z o.o., jako podmiot profesjonalny, powinna zapewnić sprawny odbiór korespondencji, zwłaszcza urzędowej. Nieuzasadnione byłoby wywodzenie korzystnych dla Spółki skutków z zaniedbania

w tym zakresie.

Okoliczność ta musi być także uwzględniona w kontekście przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa. Ponadto, w świetle tej przesłanki wymiaru kary administracyjnej, należy wziąć pod uwagę fakt, że o treści i interpretacji obowiązujących przepisów publicznie, w kontekście sprawy kanału R., informował [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków. Konsekwencje upływu terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego w świetle przepisów prawa nie budzą wątpliwości,

a przekonanie Spółki o istnieniu niejasności w tym zakresie nie jest uzasadnione. Okoliczności te przesądzają o tym, że Spółka w wysokim stopniu przyczyniła się do naruszenia prawa.

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego fakt, że F. Sp. z o. o. po upływie terminu ważności pozwolenia z [...] października 2016 r., złożyła wniosek o wydanie nowego pozwolenia oznacza, że Spółka w minimalnym jedynie zakresie podjęła działania mające na celu uniknięcie skutków naruszenia prawa. Spółka ta bowiem nie zaprzestała od razu po złożeniu wniosku prowadzenia robót budowlanych przy kanale R. w oczekiwaniu na wydanie pozwolenia, a przerwanie tych działań w dniu 26 stycznia 2018 r., spowodowane było koniecznością przystąpienia do robót przy historycznym mostku.

Zdaniem Ministra odwołująca się Spółka słusznie wskazała, że zgodnie

z przepisem art. 189d pkt 7 k.p.a. warunki osobiste można uwzględnić wyłącznie

w odniesieniu do osoby fizycznej. Niemniej jednak kontynuowanie robót budowlanych przy kanale R. pomimo utraty ważności pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] października 2016 r. oraz pomimo wstrzymania wykonania pozwolenia tego organu z [...] lutego 2018 r., pozwoliło Spółce na szybsze ukończenia całości inwestycji polegającej na budowie kompleksu handlowo-usługowego. Okoliczność tę należy uwzględnić w ramach przesłanki, o której mowa w art.189 d pkt 6 k.p.a.. Wartość ww. inwestycji, zgodnie z informacjami podawanymi na stronie internetowej Spółki, wyniosła 900 mln zł. Niewątpliwie zatem naruszenie prawa było dla Spółki korzystne, a [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków słusznie uwzględnił wskazaną wartość inwestycji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że uwzględniając wagę naruszenia prawa oraz pozostałe okoliczności sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zasadnie wymierzył F. Sp. z o. o. karę

w maksymalnej wysokości, za prowadzenie robót budowlanych przy kanale R. bez pozwolenia konserwatorskiego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisana powyżej decyzję wniosła F. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), poprzez utrzymanie

w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sytuacji, gdy organ winien orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co wynikało z naruszenia przepisów o właściwości organów administracyjnych w sprawie, tj. art. 107d ust. 5 w związku z art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków

i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie zabytków", art. 8 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994), art. 20 ustawy

z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2234) oraz w związku z § 1 i § 2 lit. e) Porozumienia Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2015 r. zawartego pomiędzy Wojewodą [...]a Gminą Miasta [...] w sprawie prowadzenia spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. przez Gminę Miasta [...], (Dz. Urz. Woj. [...], z 2015 r., poz. [...]) oraz art. 19 i art. 20 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ niewłaściwy, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156

§ 1 pkt 1 k.p.a.,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 ust. 1 oraz art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 32

ust. 1 pkt. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków,

a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. poz. 1265), poprzez przyjęcie błędnej wykładni, że utrata ważności pozwolenia udzielonego na podstawie decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2016 r. nr [...] wymagała wydania kolejnego pozwolenia na dokończenie prac budowlanych objętych zakresem przedmiotowym tego pozwolenia, a tym samym poprzez przyjęcie, że roboty budowlane były wykonywane bez pozwolenia, podczas gdy pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków ma charakter zagadnienia wstępnego

w postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na podstawie art. 32 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Powyższe naruszenie skutkowało przyjęciem, że doszło do dwukrotnego naruszenia obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatorskiego;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez błędne przyjęcie, iż przepis ten ma zastosowanie w przypadku kontynuowania robót budowlanych, podczas gdy dyspozycja normy wprost wskazuje, iż penalizowane jest zachowanie polegające na podjęciu robót budowlanych bez pozwolenia konserwatorskiego;

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. - poprzez nieprawidłową, niepełną, dowolną

i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, między innymi: poprzez uznanie, że prace budowlane były wykonywane bez pozwolenia wymaganego na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy

o ochronie zabytków, w tym w szczególności, że prace budowlane nielegalnie były wykonywane w okresie od 28 marca 2018 r. do 3 kwietnia 2018 r. bez ważnego pozwolenia, poprzez ustalenie prawomocności postanowienia Ministra Kultury

i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2018 r. znak [...]

w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków

w G. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2018 r., znak: [...], poprzez brak jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w jakim zakresie skarżący ingerował w zabytek, skoro znaczna cześć prac budowlanych została wykonana do 31 grudnia 2017 r., a także pominięcie faktu, że na spornym odcinku kanału R. dokonano

w 1995 r. modernizacji zabytku poprzez wykonanie nowych ścian obudowy kanału w oparciu o zabicie w dno kanału głowic stalowych, które następnie zostały obetonowane i wykończone obudową z cegieł klinkierowych, co oznacza, iż nie zachowała się oryginalna substancja zabytku, a jedynie jego historyczny przebieg, który został zachowany przez skarżącego, a tym samym nie rozpatrzenie istoty

i wagi wykonanych prac budowlanych;

5. naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1

i § 2 k.p.a. poprzez odmowę waloru ostateczności, a tym samym ważności, decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2018 r. znak: [...], podczas gdy na dzień wykonywania robót budowlanych nie została ona prawomocnie unieważniona, ani też postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego

z [...] marca 2018 r., znak: [...] w sprawie wstrzymania jej wykonalności nie zostało skutecznie inwestorowi doręczone, zatem nie wywoływało skutków;

6. naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięte wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, w sytuacji kiedy przedmiotem postępowania jest nałożenie na skarżącego obowiązku zapłaty administracyjnej kary pieniężnej;

7. naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naczelnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 8 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;

8. naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy,

w tym na wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej niewspółmiernej do wagi

i okoliczności naruszenia (o ile takowe było), tj. art. 189d k.p.a. poprzez:

– pominięcie okoliczności, że w przedmiocie wykonywania robót budowlanych przy kanale R. właściwy organ wydał pozwolenie wymagane na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, a tym samym zakres prac był zgodny z obowiązującym prawem, a postanowienie Ministra Kultury

i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2018 r. w sprawie wstrzymania prac budowlanych nie zostało skarżącemu skutecznie doręczone 28 marca

2018 r.;

– pominięcie oceny ingerencji w substrat zabytku;

– niewłaściwe ustalenie, że częstotliwość prowadzenia robót budowlanych bez pozwolenia konserwatorskiego uzasadnia wymiar kary, tym samym poprzez pominięcie okoliczności, że było to pierwsze niedopełnienie obowiązków (o ile w ogóle było) i nastąpiło w krótkim odstępie czasu (o ile było dwukrotne);

– niewłaściwą ocenę stopnia przyczynienia się do powstania naruszenia;

– niewłaściwe uwzględnienie wartości inwestycji, gdzie warunki majątkowe powinny być uwzględniane wyłącznie jako warunki osobiste dla osób fizycznych (art. 189d pkt. 7 k.p.a.);

– nieprawidłowe określenie wysokości inwestycji na podstawie medialnych doniesień, gdzie prawdopodobnie organ administracji publicznej uwzględnił kompleksową zabudowę T. i T.wraz z układem drogowym oraz przebudową układu kolejowego, gdzie inwestycja związana

z korytem edukacyjnym jest niewielką częścią zrealizowanego zamierzenia;

– poprzez uwzględnienie, iż wymiar kary jest zasadny z uwagi na korzyści uzyskane przez Skarżącego z zarzucanego mu naruszenia, bez wskazania jakie korzyści osiągnął, w tym w jakiej wysokości;

– nadanie okolicznościom naruszenia obowiązków niewłaściwego znaczenia, co skutkowało przy wymiarze kary nadmiernym uwzględnieniem funkcji represyjnej niż prewencyjnej;

9. naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez wskazanie, iż Inwestor nie dopełnił wymogu opieki nad zabytkiem (powołany art. 4 ustawy o ochronie zabytku), co nie zostało uzasadnione pod względem prawnym i faktycznym, albowiem organ pierwszej instancji nie skonkretyzował, który z wymienionych w art. 4 ustawy o ochronie zabytków obowiązków nie został dopełniony i na czym ów niedopełnienie obowiązku polegało;

10. naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez uwzględnienie przez organ odwoławczy przesłanki z art. 189d pkt. 7 k.p.a., nierozpatrywanej uprzednio przez organ I instancji, poprzez ustalenie, że skarżący osiągnął z zarzucanego mu naruszenia korzyści, co niewątpliwie ma wpływ na wynik sprawy;

11. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - tj. art. 136 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego dotyczącego żądania przeprowadzenia dowodu na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy.

W oparciu o tak określone zarzuty skarżąca spółka wniosła:

1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w całości, względnie - jeśli Sąd nie podzieli zdania w przedmiocie ustalenia naruszenia przepisów

o właściwości przez organ administracji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. o uchylenie skarżonej decyzji w całości,

2) na podstawie art. 135 p.p.s.a. o rozważenie zastosowania tego przepisu

i stwierdzenie nieważności również decyzji organu pierwszej instancji poprzedzającej wydanie skarżonej decyzji, względnie jej uchylenie;

3) na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. o umorzenie postępowania administracyjnego;

4) na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych z uwzględnieniem opłaty skarbowej uiszczonej za pełnomocnictwo.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Spółka wniosła o przeprowadzeni dodatkowego postępowania dowodowego i uzupełnienia materiału dowodowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie o następujące dokumenty złożone

w załączeniu do odwołania z 9 lipca 2018 r. i pominiętych przez Ministra Kultury

i Dziedzictwa Narodowego przy rozpatrzeniu odwołania, pomimo wniosku złożonego

w trybie art. 136 § 1 k.p.a.: "Opinię prawną w sprawie zgodności działań Inwestora

z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dotyczących kanału R.

w ramach inwestycji «F.»" autorstwa prof. nadz. dr. hab. Kamila Zeidlera; "Opinię urbanistyczno-konserwatorską dot. uwarunkowań i kierunków ochrony oraz kształtowania środowiska kulturowego miejsca zabytkowego - rejonu kunsztu wodnego na Kanale R. w G." autorstwa dr inż. Artura Kostarczyka i mgr Mirosława Zeidlera na okoliczność ustalenia, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym prawa miejscowego (w przedmiocie interpretacji linii zabudowy i pojęcia otwartego przebiegu kanału), a także, że inwestycja nie narusza substratu zabytku, który z historycznej formy zachował jedynie swój geograficzny przebieg, a także na okoliczność, że inwestycja objęta decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków jest oceniana w sposób pozytywny przez autorów opinii, mających specjalistyczną wiedzę w zakresie ochrony zabytków. Przeprowadzenie dowodu z ww. opinii jest istotne albowiem nawet jeśli tut. Sąd podzieli zasadność nałożenia kary co do zasady, okoliczności opisane w rzeczonych opiniach winny mieć wpływ na zastosowanie odstąpienia od wymierzenia kary bądź na wymiar niższej kary.

Stanowisko skarżącej spółki znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Przedstawiono argumentacje co do zasady zgodną z tą, którą Spółka przedstawiła już w toku postępowania administracyjnego. I która za uzasadnieniem zaskarżonej decyzji została powyżej opisana.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu było, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r.

Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności

z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Sąd, choć nie podzielił wszystkich zarzutów skargi, orzekając jak w sentencji wyroku dał wyraz stanowisku, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zapadły

z naruszeniem prawa, a postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.

I tak, Sąd kontrolował decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, którą organ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o nałożeniu na skarżącą Spółkę administracyjnej kary pieniężnej za prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków w G.

Decyzja zapadła na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 i 2, 189d k.p.a. oraz na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 107d

ust. 1 i 5 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków.

Ma rację skarżąca Spółka - przepisy o właściwości organów administracyjnych mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości kwalifikuje decyzję, bez względu nawet na trafność merytoryczną, do unieważnienia.

Sąd podzielił jednak stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, co do przysługującej organom orzekającym w niniejszej sprawie właściwości rzeczowej. Tym samym uznał, że zarzut skarżącej Spółki w tym zakresie nie jest uzasadniony.

Na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom, powiatom, związkom gmin, związkom powiatów, związkom powiatowo-gminnym albo związkom metropolitalnym, położonym na terenie województwa.

Decyzje Miejskiego Konserwatora Zabytków w G., które zapadały

w związku z przedmiotową w sprawie inwestycją wynikały z właściwości przysługującej mu na podstawie Porozumienia Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2015 r. zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Miasta [...] w sprawie prowadzenia spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. przez Gminę Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...]

z 2015 r., poz. [...]).

Na mocy § 1 i § 2 pkt 1 lit. e Porozumienia, Wojewoda [...] powierzył, zaś Gmina Miasta [...] przejęła prowadzenie na terenie miasta G.,

z wyłączeniem obszaru Głównego Miasta i obszaru zespołu pocysterskiego w O., spraw należących do właściwości rzeczowej i miejscowej [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, między innymi w zakresie wydawania w trybie art. 36 ust. 1 pkt. 1-4, 6, 8-11 ustawy o ochronie zabytków pozwoleń z wyłączeniem podziału nieruchomości zabytkowych oraz rozbiórek obiektów budowlanych znajdujących się

w obszarach wpisanych do rejestru zabytków, będących własnością Gminy Miasta [...].

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącej Spółki konsekwencją przeniesienia uprawnień na mocy powołanego Porozumienia nie jest utrata kompetencji orzeczniczych organu administracji publicznej - [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynikających z zastosowanej w sprawie dyspozycji art. 107d ustawy o ochronie zabytków. W tym zakresie nie doszło do przekazania kompetencji Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków w ramach ww. Porozumienia.

Przepis art. 107d dodany został do ww. ustawy o ochronie zabytków już po zawarciu Porozumienia. To zaś bardzo kazuistycznie formułuje "przenoszoną właściwość" i z oczywistego powodu nie uwzględniało ww. przepisu.

Skoro zatem Porozumieniem nie są objęte uprawnienia wynikające z art. 107d ww. ustawy związane z nakładaniem kar pieniężnych, to organem właściwym do wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych jest zgodnie z jego brzmieniem wojewódzki konserwator zabytków.

Właściwość do zastosowania administracyjnej kary pieniężnej została określona wprost w art. 107d ust. 5 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym karę pieniężną nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia.

Uwzględniając, jak podnosi skarżąca Spółka, kompetencję ustawową do zawarcia porozumienia w zakresie realizacji zadań wojewódzkich konserwatorów zabytków wyrażoną w art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków (właściwość delegacyjna), brak jest podstaw by we wskazanych powyżej okolicznościach niniejszej sprawy uznać, że na podstawie art. 107d ust. 5 ustawy o ochronie zabytków właściwość do stosowania administracyjnej kary pieniężnej przysługuje miejskiemu konserwatora zabytków. Owszem, ustawodawca dopuścił przeniesienie kompetencji na rzecz innego organu administracji publicznej, ale powtórzmy w ww. Porozumieniu nie doszło to ich przeniesienia i nie jest wystarczające upoważnienie w przedmiocie realizacji zadań,

o których mowa m.in. w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków.

Wobec przyjętego przez Sąd stanowiska, przy wydawaniu zaskarżonej

i poprzedzającej ją decyzji nie doszło do wkroczenie w zakres właściwości innego organu administracyjnego. Tym samym nie miało miejsca kwalifikowane naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd orzekł jak w sentencji wyroku ponieważ podzielił w pełni stanowisko skarżącej Spółki - w sprawie niniejszej przepis art. 107d ust. 1 i ust. 5 ww. ustawy nie mógł mieć zastosowania, a tym samym spółka nie mogła być adresatem nałożonej na nią kary.

Przepis art. 107d ust. 1 stanowi - kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł.

Skarżącej Spółce zarzucono wypełnienie dyspozycji tego przepisu dwukrotnie tj. od 1 stycznia 2018 r. do 14 lutego 2018 r. oraz od 28 lutego 2018 r. do 3 kwietnia

2018 r. Tymczasem w ocenie Sądu stan taki nie zaistniał.

Zgodnie z art. 39 ustawy Prawo budowlane prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Przed wydaniem pozwolenia na budowę, Miejski Konserwator Zabytków działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], wydał decyzję nr [...]

z [...] października 2016 r. (znak: [...]), w której pozwolił wnioskodawcy [...] Melioracje Sp. z o.o. (obecnie G. Sp. z o.o.) na prowadzenie robót budowlanych w zakresie inwestycji. W decyzji konserwatora wskazany został termin ważności - 31 grudnia 2017 r. Decyzja została uwzględniona przy wydawaniu w terminie jej ważności pozwolenia na budowę.

Decyzja o pozwoleniu na budowę musi być zgodna z decyzją właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków w tym sensie, że decyzja o pozwoleniu na budowę musi dotyczyć wykonania tych samych robót budowlanych, których dotyczy pozwolenie konserwatorskie.

Decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków wskazuje, że ich szczegółowe warunki określa projekt budowlany (stanowiący załącznik do decyzji Konserwatora), zatwierdzony następnie pozwoleniem na budowę. Należy przyjąć zatem, że przesłanki do wydania pozwolenia na budowę zostały wyczerpane.

Na marginesie Sąd zauważa, że także 16 września 2015 r. za pismem w sprawie [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (tj. organ I instancji), na wniosek Inwestora o wydanie opinii i zaleceń konserwatorskich do projektu koncepcyjno-architektonicznego budowy koryta edukacyjnego na odcinku Kanału R. w rejonie inwestycji "F.", T.i R.w G., zaopiniował pozytywnie złożony projekt: wskazując na zalecenia konserwatorskie, które zostały przez Inwestora uwzględnione w projekcie (pismo w aktach sprawy [...] znane organowi I instancji na postawie art. 77 § 4 k.p.a.). Zatem na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. sam [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (przed przekazaniem swej właściwości rzeczowej i miejscowej na podstawie Porozumienia do Miejskiego Konserwatora Zabytków w G., działającego

z upoważnienia Prezydenta Miasta [...]) zaakceptował zgodność inwestycji

z obowiązującą ustawą o ochronie zabytków.

Jak słusznie podniosła skarżąca Spółka, zalecenia konserwatorskie są zinstytucjonalizowaną formą przyrzeczenia. Jest to wiążące oświadczenie woli organu administracji publicznej w formie rodzaju aktu administracyjnego, w którym organ ten zobowiązuje się do przyszłego działania, z reguły pod warunkiem spełnienia przez stronę dodatkowych wymogów, poprzez wydanie decyzji administracyjnej określonej treści. Zalecenia konserwatorskie określają sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. Z jednej strony przyrzeczenie ma za zadanie zapobiec nieprzemyślanymi działaniom wobec zabytku ze strony jego dysponenta, a z drugiej strony stanowią dla wspomnianego dysponenta gwarancję, że będzie on mógł dokonać dopuszczonych w zaleceniach zmian w strukturze zabytku bez narażenia silę na zarzut bezprawności. Co więcej, przyjmuje się, że jeśli pomimo spełnienia przez dysponenta zabytku warunków określonych we wspomnianych zaleceniach, odmówiono w sposób bezpodstawny wskazanego pozwolenia, może być to uznane za przejaw całkowicie dyskrecjonalnych działań tego organu.

Rozpoczęcie 30 sierpnia 2017 r. (udokumentowane w dzienniku budowy) robót budowlanych w ramach inwestycji nastąpiło w oparciu o ważne i ostateczne decyzje wymagane przepisami Prawa budowlanego. We wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku złożonym do Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. w lutym 2018 r. również wskazano termin zakończenia robót na dzień 30 września 2018 r.

Sąd zauważa też, że skarżąca Spółka jako inwestor złożyła kolejny wniosek

2 lutego 2018 r. Jak wyjaśniła w skardze uczyniła to w wyniku sprzeczności stanowisk Miejskiego Konserwatora Zabytków w G., z tym co prezentował publicznie, poprzez media, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków i w trosce o legalności robót przy zabytku, co zresztą Miejski Konserwator Zabytków potwierdził wydając kolejną decyzję [...] lutego 2018 r.

Zdaniem Sądu, postępowanie to nie może zmienić oceny, że roboty przy kanale R. w żadnym z zarzuconych okresów nie były podejmowane bez pozwolenia organu konserwatorskiego. Powtórzmy - zgodnie z art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, podstawą do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest podejmowanie działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy. Tymczasem, przed podjęciem działań przy zabytku (zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków - m.in. robót budowlanych) Spółka uzyskała na podstawie decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków ważne i ostateczne pozwolenie konserwatorskie. Prowadziła roboty na postawie pozostającego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, decyzji, którą zatwierdzono projekt budowlany uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków jego decyzją. Okoliczności te muszą zatem stanowić negatywną przesłankę dla możliwości nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej.

Określenie terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego jest pozostawione organom w ramach uznania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt

VII SA/Wa 1747/16). Zgodnie z § 14 rozporządzenia, pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych zawiera: a) imię, nazwisko i adres lub nazwę, siedzibę i adres wnioskodawcy; b) wskazanie zabytku, z uwzględnieniem miejsca jego położenia;

c) warunek polegający na obowiązku kierowania robotami budowlanymi i wykonywania nadzoru inwestorskiego przez osoby wskazane we wniosku o wydanie tego pozwolenia albo osoby posiadające kwalifikacje, o których mowa w art. 37c ustawy, w przypadku gdy osoby te będą wyłaniane w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego;

d) zobowiązanie wnioskodawcy do przekazania wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków imion, nazwisk i adresów osób, o których mowa w pkt 3, wraz z dokumentami potwierdzającymi posiadanie przez te osoby kwalifikacji, o których mowa w art. 37c ustawy, nie później niż w terminie 7 dni przed dniem rozpoczęcia robót budowlanych,

w przypadku gdy osoby te zostaną wyłonione w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego; e) zakres i sposób prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych; f) informację, że postępowanie w sprawie wydanego pozwolenia może zostać wznowione, a następnie pozwolenie może zostać cofnięte lub zmienione na podstawie art. 47 ustawy; g) wskazanie terminu ważności pozwolenia.

Wymóg wskazania terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego jest skorelowany z obowiązkiem inwestora do wskazania przewidywanego terminu rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych. We wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, podaje się:

1) imię, nazwisko i adres lub nazwę, siedzibę i adres wnioskodawcy 2) wskazanie zabytku, z uwzględnieniem miejsca jego położenia; 3) wskazanie przewidywanego terminu rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych; 4) imię, nazwisko i adres osoby kierującej robotami budowlanymi i osoby wykonującej nadzór inwestorski albo oświadczenie, że osoby te zostaną wyłonione w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, z zastosowaniem kryterium posiadania kwalifikacji, o których mowa

w art. 37c ustawy.

W tych okolicznościach słusznie skarżąca spółka wskazała, że określony przez inwestora przewidywany termin rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych ma charakter informacyjny i szacunkowy. Praktyka działalności inwestycyjnej

i doświadczenie życiowe pokazuje, że nie da się kategorycznie podać ram czasowych, w których inwestor na pewno rozpocznie i zakończy określone zamierzenie inwestycyjne.

Sąd orzekając w niniejszej sprawie w pełni podzielił pogląd prawny wyrażony

w powołanym przez skarżącą Spółkę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 14 kwietnia 2010 r., w sprawie o sygn. II OSK 671/09 (LEX nr 597767), który został co prawda wydany w okresie gdy rozporządzenie wykonawcze w sprawie elementów pozwolenia konserwatorskiego nie zawierało wskazania daty ważności postanowienia, ale potwierdza słuszność wykładni przyjętej w niniejszym uzasadnieniu. Sąd wskazał bowiem, że nie występuje w przepisach prawa - w stosunku do pozwolenia konserwatorskiego odpowiednik przepisu art. 37 ustawy Prawo budowlane przewidującego skutek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji nie podjęcia robót budowlanych w oznaczonym terminie. Omawiany termin przewidywanego rozpoczęcia i zakończenia prac objętych pozwoleniem konserwatorskim ma zatem wyłącznie walor informacyjny - wiążący się

z przewidywaniami inwestora, które mogą okazać się nietrafne - na przykład wskutek przedłużenia się z przyczyn od niego niezależnych postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Tym samym w istocie data ważności, wskazywać może termin, po upływie którego inwestor utraciłby uprawnienie do podjęcia robót budowlanych.

I właśnie to ostatnie zdanie ma kluczowe znaczenie dla problemu badanego

w niniejszej sprawie.

Pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku jest zagadnieniem wstępnym wymaganym dla wydania decyzji na podstawie Prawa budowlanego. I to właśnie musi mieć wpływ na ocenę relacji tych dwu orzeczeń. Żaden z przepisów prawa nie reguluje dalszej zależności, co implikuje problemy, takie jak

w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, przyjąć jednak należy, że po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w której zatwierdza się projekt budowlany, decyzja konserwatora zostaje niejako skonsumowana. Inwestor zachowuje uprawnienia nadane mu decyzją konserwatorską, do póty dopóki decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym.

Odmienna interpretacja, tej trudnej skądinąd relacji jaką stworzył ustawodawca, prowadziłaby do każdorazowej niewykonalności pozwolenia na budowę w sytuacji utraty ważności pozwolenia konserwatorskiego i konieczności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z urzędu. Nadto wprowadzałoby niepewność w sytuacji prawnej inwestora.

Ma racje skarżąca spółka twierdzą, że skoro uzyskała decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków obejmującą pozwolenie na roboty budowlane przy zabytku

i w terminie ważności tej decyzji został złożony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i została wydana decyzja w tym przedmiocie, co więcej roboty budowlane rozpoczęto w okresie ważności decyzji konserwatora, brak było podstaw do nałożenia

w przedmiotowej sprawie kary.

Sąd w pełni podziela stanowisko skarżącej spółki - prowadzenie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę po terminie określonym w decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków nie może być traktowane jako podejmowanie działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Okoliczność upływu ww. terminu nie powoduje, że inwestor prowadził działania przy zabytku bez pozwolenia właściwego organu konserwatorskiego. Kontynuowanie robót budowlanych przy zabytku po terminie ustalonym w pozwoleniu konserwatorskim, nie może być utożsamiane z podjęciem robót budowlanych, z prowadzeniem robót budowlanych przy zabytku bez pozwolenia konserwatorskiego w ogóle.

Jak słusznie wskazała skarżąca spółka w uzasadnieniu skargi, przyjmując hipotetycznie za słuszny pogląd Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że

w okresie ważności określonym decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków muszą zostać wykonane wszelkie roboty budowlane, to pozwolenie na budowę, które w rozstrzygnięciu daty ważności nie zawiera (rozstrzygniecie w tym przedmiocie byłoby wydane bez podstawy prawnej) już w chwili wydania byłoby obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Przy forsowanej przez organy administracji publicznej koncepcji, mielibyśmy tu do czynienia z niewykonalnością prawną decyzji zawierającej pozwolenie na budowę. Pozwolenie na budowę ma ograniczenia w czasie - wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata (art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 27 października 2011 r., sygn. akt

II SA/Po 430/11, z konstrukcji tego przepisu wynika, że skutek w postaci wygaśnięcia uprawnień zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę następuje z mocy prawa,

z upływem wskazanego w przepisie terminu. Ten sam organ, który wydał pozwolenie na budowę, będzie władny do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. Istotą podejmowanej decyzji w trybie art. 162 § 1 k.p.a. jest potwierdzenie stanu rzeczy zaistniałego wcześniej, co przesądza, że decyzja powyższa ma charakter aktu deklaratoryjnego. Wygaśnięcie decyzji następuje z mocy prawa, zaś rolą aktu deklaratoryjnego jest jedynie stwierdzenie, że taki skutek zaistniał.

Wykonywanie robót budowlanych wymaga najczęściej zastosowania przepisów ustawy o ochronie zabytków oraz Prawa budowlanego, procedury te są ściśle ze sobą związane. Skoro istnieje luka prawna należy przy interpretacji prawa uwzględniać systemowe rozwiązania oraz zastosować wykładnię per analogiam. I tak, w art. 37

ust. 1 Prawa budowlanego mowa jest o rozpoczęciu robót budowlanych, więc trudno byłoby wskazywać, że inaczej chciał ustawodawca, skoro zastosowanie środków represji ustawodawca przewidział, gdy inwestor "podejmuje działania" bez pozwolenia lub niezgodnie z zakresem lub warunkami pozwolenia. Trudno jest również założyć, że racjonalny ustawodawca przyjąłby w jednym systemie prawa ustawy, na podstawie których wydawane są rozstrzygnięcia wzajemnie powodujące prawną niewykonalność.

Zasadnie skarżąca spółka wskazała też na inny aspekt sprawy. Przyjęta przez organy obu instancji wykładnia prowadzi do braku stabilności sytuacji prawnej inwestora. Nie można wykluczyć sytuacji, w której inwestor wykonałby określony zakres robót budowlanych, a organ konserwatorski, pomimo, że wydał uprzednio przyrzeczenie, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, a następnie decyzję

z pozwoleniem, zmieniłby stanowisko w przedmiocie legalności zakresu i warunków inwestycji. Należy więc mieć również na względzie zasadę zaufania obywatela do państwa oraz zasadę zaufania do organów administracyjnych wyrażone kolejno w art. 2 Konstytucji oraz w art. 8 k.p.a. Konstytucyjna wskazuje na przewidywalność postępowania organów administracyjnych, zarówno w odniesieniu do stanowienia prawa, jak i całego procesu jego stosowania, uwzględniając nawet proces jego wykładni.

Stanowisko organów przyjęte w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji zdają się uzasadniać obawy skarżącej Spółki co do gwarancji stabilności orzeczeń organów konserwatorskich.

Nie można też odmówić racji skarżącej spółce kiedy twierdzi, że organ I instancji wiedział o istnieniu wątpliwości interpretacyjnych. Powinien zatem zastosować art. 7a k.p.a. i rozstrzygnąć wątpliwości co do treści normy prawnej wyinterpretowanej

z przepisów ustawy o ochronie zabytków oraz ustawy Prawo budowlane na korzyść strony.

Zasadnie skarżąca spółka podniosła także, że nawet jeśli toczyło się równolegle postępowanie o unieważnienie decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków, nie można oceniać tej okoliczności ex post. Byłoby to niedopuszczalne, nawet jeśli prawomocne pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków zostałoby usunięte z obrotu prawnego. Przy ocenie zasadności nałożenia kary pieniężnej należy więc oceniać działanie lub zaniechanie inwestora, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego z chwilą tego działania lub zaniechania.

Wobec zajętego tu stanowiska Sądu, uzyskanie kolejnego orzeczenia Miejskiego Konserwatora z [...] lutego 2018 r., pozostaje bez wpływu na ocenę podejmowanych przez skarżącą spółkę działań z punktu widzenia dyspozycji art. 107d ww. ustawy. Powtórzmy - Spółka od momentu uzyskania pozwolenia na budowę wydanego

w oparciu o projekt zatwierdzony ww. decyzją organu konserwatorskiego nie była podmiotem, który wykonuje roboty przy zabytku bez pozwolenia organu konserwatorskiego. Tym samym bez wpływu na uprawnienia Spółki pozostaje również postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego

nr [...] z [...] marca 2018 r. o wstrzymaniu wykonalności decyzji organu miejskiego z [...] lutego 2018 r. Akta sprawy wskazują zaś, że roboty objęte pozwoleniem na budowę wstrzymane zostały postanowieniem Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. znak: [...] w sprawie wstrzymania z urzędu pozwolenia na budowę, co też zostało wykazane w dzienniku budowy.

Przedstawione powyżej stanowisko Sądu odnoszące się od oceny zasadności nałożenia administracyjnej kary pieniężnej co do zasady, zwalania od konieczności odniesienia się również do zasadności wymierzenia spornej kary w kwocie 500.000 zł, tj. w najwyższym dopuszczalnym przez ustawę wymiarze.

Już tylko na marginesie Sąd wskazuje, że od uzasadnionego zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego przy miarkowaniu wysokości kary organ może ustrzec się li tylko przez przedstawienie szczególnie starannego

i przekonującego uzasadnienia, wskazującego na rozważenie wszystkich aspektów, które należało mieć na uwadze. Uzasadnienie w zakresie wysokość wymierzonej kary nie spełnia tych kryteriów już choćby wobec braku wyczerpującego odniesienia się do dyrektywy określonej w art. 189d k.p.a. Minister m.in. nie rozważył rzeczywistego stopnia przyczynienia się strony do powstania podkreślmy, uznanego przez organ, naruszenia prawa. Zdawkowo ocenił wysokość korzyści, którą strona osiągnęła lub straty, której uniknęła.

W ocenie Sądu, w omówionych powyżej okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione było nie tylko uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji ale także umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie.

Kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji tylko po to, żeby wydał decyzję

o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.

Przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem do postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo

w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Kontynuowanie niniejszego postępowania wszczętego w trybie art. 107d ust. 1 ww. ustawy w odniesieniu do skarżącej Spółki stało się bezprzedmiotowe. Jak wskazano powyżej Spółka nie może być adresatem orzeczenia opartego na tym przepisie. Swoim działaniem nie wypełniła bowiem jego dyspozycji.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 135, art. 145 § 3 k.p.a. oraz art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).