Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1796/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 § 1, art. 157 § 2, art. 138 § 2, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152 i 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Gminy Miejskiej [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [..] kwietnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Aktem notarialnym z dnia [...] września 1980 r., Rep. A [...], M. Z. sprzedała Skarbowi Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10. poz. 64), nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], pod budowę osiedla mieszkaniowego [...].

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2005 r. M. Z. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] [która uległa podziałowi na działki nr [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...].

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., wyznaczył Starostę [...] do załatwienia tej sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r. orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], obręb [...] jedn. ewid. [...], odpowiadającej części działki nr [...] (pkt 1), o zwrocie na rzecz M. Z. działek nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, objętych księgą wieczystą KW nr [...], obręb [...] jedn. ewid. [...] (pkt 2) oraz zobowiązał M. Z. do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty [...] zł, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego za grunt z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. w części dotyczącej zwrotu działek nr [...], objętych księgą wieczystą KW nr [...] oraz rozliczeń finansowych z tytułu zwrotu nieruchomości (pkt 2,3.4,5) i w powyższym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., [...], stwierdził, że spadek po M. Z. nabyła w całości M. J.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r. orzekł o zwrocie na rzecz M. J. działek nr [...] (pkt 1) oraz o rozliczeniach finansowych z tytułu zwrotu nieruchomości (pkt 2 i 3).

Po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r., II SA/Kr 1095/10, oddalił skargę M. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. ponownie orzekł o zwrocie na rzecz M. J. działek nr [...] (pkt 1) oraz o rozliczeniach finansowych z tytułu zwrotu nieruchomości (pkt 2 i 3).

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...], decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił część pkt 1 decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., orzekającej o zwrocie działki nr [...] i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] (pkt I), uchylił pkt 1 decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w pozostałej części, orzekającej o zwrocie działki nr [...] i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (pkt II) oraz uchylił pkt 2 i 3 decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (pkt III).

M. J., reprezentowana (jak przyjął organ) przez A. M., pismem z dnia 17 września 2012 r. wystąpiła do Ministra Administracji i Cyfryzacji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w części dotyczącej pkt II i III. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda [...] wydał decyzję z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., a zatem zaistniała przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji we wskazanym zakresie.

Minister Administracji i Cyfryzacji pismem z dnia 16 listopada 2012 r. powyższy wniosek przekazał zgodnie z właściwością do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia 6 lutego 2013 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania na wniosek M. J. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w części dotyczącej pkt II i III tej decyzji, a następnie pismem z dnia 30 lipca 2013 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji w pozostałej części, tj. w części dotyczącej pkt I.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w całości, wskazując na przesłankę rażącego naruszenia prawa. Minister stwierdził, iż Wojewoda [...] uchylając w części zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy, przy jednoczesnym uchyleniu pozostałej części decyzji i przekazaniu w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania, dopuścił się rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.

Od powyższej decyzji Miasto [...] złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po jego rozpatrzeniu Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ prowadzący postępowanie odwoławcze obowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie w całości, a następnie zakończyć ją wydając rozstrzygnięcie zgodnie z art. 138 k.p.a. W sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, którego organ odwoławczy nie może wyjaśnić na podstawie art. 136 k.p.a., obwiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). W przypadku, gdy nie występują przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy, w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., posiada kompetencje do usunięcia naruszeń prawa materialnego i procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji.

Z powyższego wynika, że organ drugiej instancji nie może w stosunku do tej samej decyzji jednocześnie wydać decyzji kasatoryjnej i reforamtoryjnej, bowiem rozstrzygnięcie kasatoryjne obejmuje zawsze całość zaskarżonej decyzji. Uznać zatem należy, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo stanął na stanowisku, iż jednoczesne zastosowanie przez Wojewodę [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., czyli uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji tylko w części, przy jednoczesnym orzeczeniu co do istoty sprawy, stanowi rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a., a tym samym stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]lipca 2012 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto prawidłowe są ustalenia, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 156 § 2 k.p.a., który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. wniosła Gmina Miejska [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. dotyczyła zwrotu działek nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...]. Jak ustalił Wojewoda [...] jedna z działek, tj. działka nr [...] stanowi fragment pasa drogowego drogi publicznej, stąd podstawą prawną odmowy zwrotu jest art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Natomiast sprawa zwrotu drugiej z działek, tj. działki nr [...] wymaga, w ocenie Wojewody [...], przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego prowadzonego w postępowaniu opartym o przepisy Działu III Rozdziału 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Pomimo, że sprawy zwrotu działek nr [...] zostały rozpoznane w jednej decyzji administracyjnej, a nawet w jednym punkcie tej decyzji, to tworzą odrębne sprawy administracyjne z uwagi na odmienność przedmiotu, podstawy prawnej, a nawet stron postępowania (udział zarządcy drogi - Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...]). W związku z powyższym możliwe są odnośnie każdej z odrębnych spraw, odmienne rozstrzygnięcia organu odwoławczego, oparte o inne podstawy prawne.

Ponadto, koncentrując się tylko na literalnym brzmieniu art. 138 § 2 k.p.a. (jak to uczynił Minister w kwestionowanej decyzji), bez uwzględnienia kontekstu danej sprawy i znaczenia dla niej rozstrzygnięcia wydanego rzekomo z rażącym naruszeniem prawa, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że pogląd o braku możliwości wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji jedynie co do części zaskarżonej decyzji, nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych w pełni podzielany, co wyłącza możliwość rażącego naruszenia prawa, czyli jak powołuje organ II instancji "przekroczenia prawa w sposób jasny i oczywisty". Analizując dopuszczalność wydania takiego rozstrzygnięcia (tzn. w części na podstawie art. 138 § 1, a w części na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2012 r., I OSK 547/11, stwierdził, że "możliwość uchylenia części tylko decyzji na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania jest co najmniej dyskusyjna. (...) O ile bowiem możliwe byłoby przyjęcie, że ze względu na podzielność przedmiotu postępowania i autonomiczność poszczególnych części rozstrzygnięć organów możliwe byłoby uchylenie do ponownego rozpoznania przez organ I instancji tylko części decyzji tego organu, to sytuacja taka nie może dotyczyć decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Istotą postępowania scaleniowego jest stworzenie nowego stanu prawnego w stosunku do wszystkich gruntów objętych postępowaniem scaleniowym, czyli położonych na obszarze scalenia." Natomiast, zdaniem skarżącej gminy, w przedmiotowej sprawie dwie różne działki gruntowe o odmiennym stanie prawnym i faktycznym mogą być przedmiotem rozpoznania w odrębnych i autonomicznych sprawach.

Wobec jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości stwierdzenia, że działka nr [...] w całości stanowi pas drogowy drogi publicznej, Wojewoda [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł o odmowie jej zwrotu, natomiast w zakresie działki nr [...], wobec konieczności ustalenia, jaka jej części stanowi pas drogowy drogi publicznej, zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Przekazanie do ponownego rozpoznania całej sprawy, a więc także w zakresie działki nr [...], nie wpłynęłoby w żaden sposób na kierunek i dalsze losy postępowania, poza jego dalszym bezcelowym przedłużaniem i bezzasadnym odwlekaniem w czasie merytorycznego i ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie.

W tej sytuacji uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania przez organ I instancji nie tylko naruszyłoby jedną z zasad ogólnych k.p.a., czyli zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), ale przede wszystkim samą istotę art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem sądów administracyjnych i doktryny prawniczej, decyzja kasacyjna stanowi wyjątek od merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 k.p.a.) i powinna być stosowana możliwie jak najrzadziej.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stan faktyczny w odniesieniu do postępowania nadzorczego przeprowadzonego w niniejszej sprawie jest bezsporny. Sporna jest jedynie ocena prawna okoliczności ustalonych przez organ nadzoru. Okoliczności te przedstawiają się zaś następująco.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., wydaną na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a., uchylił część pkt 1 decyzji Starosty [...] z dnia [...]grudnia 2011 r., orzekającej o zwrocie działki nr [...] i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] (pkt I); uchylił pkt 1 decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w pozostałej części, orzekającej o zwrocie działki nr [...] i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (pkt II); oraz uchylił pkt 2 i 3 decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (pkt III). Decyzja Wojewody [...] zawierała więc trzy punkty.

M. J., reprezentowana końcowo przez A. M., pismem z dnia 17 września 2012 r. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w części dotyczącej pkt II i III. Odnośnie punktu I decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wszczął postępowanie nieważnościowe z urzędu, a następnie decyzją z dnia [...] września 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w całości, podkreślając jednak dualizm, co do trybu wszczęcia postępowania i w konsekwencji rozstrzygnięcia (co do pkt I z urzędu, co do pkt II i III na wniosek).

Przepis art. 157 § 2 k.p.a. stanowi, że "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu." W orzecznictwie dominuje pogląd, że trybów tych nie można mieszać. "Przepis art. 157 § 2 k.p.a. może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji w dwóch odrębnych postępowaniach, w których stronami mogą być całkiem inne podmioty. Dlatego też nie należy mieszać tych dwóch trybów postępowania. Postępowanie nieważnościowe wszczęte z urzędu nie mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy, zainicjowanej wnioskiem podmiotu" (zob. wyrok NSA z dnia 29.03.2011 r., II OSK 597/10). Już zatem sam tryb podjęcia decyzji przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, dokonany z przekroczeniem żądania strony, a tym samym z naruszeniem art. 157 § 2 k.p.a., mógłby, przy takim punkcie widzenia, uzasadniać uchylenie decyzji z dnia [...] września 2013 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r., gdyż przyjęcie, że w tej sprawie postępowanie zostało wszczęte tylko na wniosek strony powodowałoby inny zakres rozstrzygnięcia nadzorczego i w tym przejawiałby się wpływ naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. na wynik sprawy.

Nie jest to jednak jedyny pogląd wyrażany w orzecznictwie. Na tle art. 61 § 1 k.p.a. (a więc przepisie wyrażającym podobną normę, jak art. 157 § 2 k.p.a.) przyjmuje się również, że "Tylko w razie przyjęcia jako bezwzględnie obowiązującej zasady, zasady skargowości, a zatem dopuszczalności wszczęcia postępowania wyłącznie na wniosek strony, przekroczenie granicy skargowości przez wszczęcie postępowania na wniosek jednostki niebędącej stroną w sprawie, stanowi naruszenie prawa, które może kwalifikować do naruszenia rażącego. W razie gdy przepisy prawa dają podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, zainicjowanie takiego postępowania przez jednostkę niemającą statusu strony. Przepisy prawa nakazują organowi administracji publicznej rozważenie podstaw prawnych wszczęcia postępowania z urzędu" (zob. wyrok NSA z dnia 13.11.2007 r., II OSK 1010/06, LEX nr 423859). Ostatnie z cytowanych orzeczeń nie odnosi się wprawdzie do problemu wydania jednego rozstrzygnięcia na skutek uruchomienia dwóch trybów postępowania (skargowego i z urzędu), to jednak zdaniem sądu w niniejszym składzie, powoduje konieczność odniesienia się również do przesłanek nieważności, które dostrzegł organ nadzoru w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r.

Kontrolując zatem zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. również z tego punktu widzenia, sąd nie podziela argumentacji organu nadzoru, że w okolicznościach tej sprawy przy wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. doszło do rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. Sąd w zasadzie w zupełności podziela w tej mierze stanowisko zawarte w skardze.

Zagadnienie wydania przez organ odwoławczy jednej decyzji w części na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a w pozostałej części na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest niewątpliwie kwestią kontrowersyjną. Na ogół przyjmuje się, że "Częściowe uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i w części umorzenie postępowania pierwszej instancji i w części przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jest w świetle przepisu art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. niedopuszczalne" (zob. wyrok NSA z dnia 7.05.2008 r., II GSK 102/08, LEX nr 467114), z tą różnicą, że w niniejszej sprawie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 uchylono decyzję w części i orzeczono w tej części o istocie sprawy, a w pozostałej części orzeczenie oparto na art. 138 § 2 k.p.a.

Jak słusznie podniesiono w skardze, mimo że sprawa zwrotu działek nr [...] została rozpoznana w jednej decyzji administracyjnej (decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.), a nawet w jednym punkcie tej decyzji, to w istocie zawierała ona rozstrzygnięcie w stosunku do dwóch podzielnych przedmiotów postępowania i tak naprawdę zawierała dwa autonomiczne rozstrzygnięcia, mogące funkcjonować niezależnie od siebie, z uwagi na odmienność przedmiotu, podstawy prawnej, a nawet stron postępowania. K.p.a. nie zawiera definicji sprawy administracyjnej, stąd trudność w precyzyjnym rozróżnieniu, czy mamy tu do czynienia z dwoma autonomicznymi rozstrzygnięciami, co do osobnych przedmiotów w ramach tej samej sprawy administracyjnej, czy nawet z dwoma sprawami administracyjnymi, z uwagi choćby na różny stan faktyczny i prawny działek. Niewątpliwie jednak w stosunku do obu działek, choćby z uwagi na wskazane różnice w stanie faktycznym, mogły zapaść dwie odrębne decyzje administracyjne. Jak podkreślono w skardze wobec jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości stwierdzenia, że działka nr [...] w całości stanowi pas drogowy drogi publicznej, Wojewoda [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł o uchyleniu w tej części decyzji organu I instancji i o odmowie zwrotu działki nr [...], natomiast w odniesieniu do działki nr [...], wobec konieczności ustalenia, jaka jej części stanowi pas drogowy drogi publicznej, zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Taką możliwość, w przypadku podzielności przedmiotu postępowania i autonomiczności poszczególnych części rozstrzygnięcia, dopuścił pośrednio Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym w skardze wyroku z dnia 4 stycznia 2012 r., II OSK 547/11, stwierdzając, że "(...) możliwe byłoby przyjęcie, że ze względu na podzielność przedmiotu postępowania i autonomiczność poszczególnych części rozstrzygnięć organów możliwe byłoby uchylenie do ponownego rozpoznania przez organ I instancji tylko części decyzji tego organu ..." (LEX nr 1107600). Pogląd powyższy sąd w niniejszym składzie podziela, tak jak i dalszą argumentację skargi, że w przedstawionych wyżej okolicznościach uchylenie w całości decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi nie tylko naruszyłoby zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), w odniesieniu do rozstrzygnięcia dotyczącego działki nr [...], ale i samą zasadę stosowania art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis stanowi wyjątek od merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy.

Mając to na uwadze sąd uznał, że ocena organu nadzoru w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. została dokonana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis ma charakter materialny, w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Oparcie przez Wojewodę [...] kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji na obydwu powołanych przepisach (art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a.) w takich okolicznościach, że decyzja organu I instancji zawierała autonomiczne rozstrzygnięcia w odniesieniu do odrębnych przedmiotów postępowania o innym stanie faktycznym i prawnym, nie naruszało rażąco prawa.

Wobec tego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.