Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 885/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 151a par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: 138 par 2 k.p.a.
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Z. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 21 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 2 czerwca 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 2 czerwca 2021 r. (nr [...]) Prezydent Miasta S. odmówił Z. F. (zwanej dalej także "stroną", "wnoszącą sprzeciw", "wnioskodawczynią") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką – E. F.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 12 maja 2021 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na córkę E. F., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ stwierdził, że zgodnie ż art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej w skrócie "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Z przedłożonych dokumentów wynika, że na dzień składania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona pobiera emeryturę przyznaną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Wskazano także, że z wywiadu środowiskowego wynika, że Z. F. sprawuje należycie opiekę nad córką E. F.

Pomimo jednak posiadania przez E. F. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i sprawowania przez Z. F. należytej opieki nad córką organ odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdzając, że strona nie spełnia przesłanek ustawowych do jego przyznania, gdyż pobiera emeryturę, natomiast z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej jako "k.p.a.") i wyrażonej w nim zasady praworządności wynika, że organ właściwy ma bezwzględny obowiązek przestrzegania ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Strona od powyższej decyzji wniosła odwołanie, które zostało rozpoznane wydaną – na podstawie art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 2 i § 2a k.p.a., a także art. 17 u.ś.r. - decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 lipca 2021 r. (nr [...]) uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b oraz ust. 5 u.ś.r., stwierdzając, że niepełnosprawność E. F. (ur. [...]1982 r.) potwierdzona została przedłożonym do akt wypisem z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 15 kwietnia 2021 r. (nr [...]), które zostało wydane do 31 marca 2026 r., natomiast w związku z przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym stwierdzono, iż strona ma uprawnienie do świadczenia emerytalnego, które pobiera.

Organ odwoławczy na wstępie zaznaczył, że w sprawie nie ma podstaw do kwestionowania faktu sprawowania przez stronę stałej opieki nad córką. Wątpliwości dotyczą natomiast związku przyczynowego miedzy deklarowaną opieką nad córką a rezygnacją z aktywności zawodowej wobec przysługującego stronie uprawnienia emerytalnego.

Kolegium wskazało, że co do zasady podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może stanowić również posiadanie uprawnień emerytalnych przez opiekuna osoby dorosłej. Mając wprawdzie na uwadze art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., jakkolwiek językowa wykładnia tego przepisu może prowadzić do wniosku, że jeżeli uprawniona strona ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne, to jednak zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że nie wyłącza on wprost prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do świadczenia. Organ wyjaśnił, że pierwotnie Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18; z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15; z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do świadczenia w postaci emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia, wskazując przy tym na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych, jednakże stanowisko to uległo zmianie, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19 i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20). W orzeczeniach tych wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, bowiem o ile jakikolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, który koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 34/21). Kolegium wskazało, że potrzeba takiego działania – na co wskazywały sądy - wynika między innymi ze zmiany relacji miedzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając bowiem w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800,00 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583,00 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878,00 zł. W 2020 r. natomiast, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.830,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 23 października 2019 r. (M. P. z 2019 r., poz. 1067). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy, wprowadzającego wyłączenie możliwości pobierania świadczenia w przypadku prawa do emerytury było – jak wskazują w orzecznictwie sądy administracyjne - aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe, bądź równocześnie obu tych świadczeń. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Zgodnie z wyrażoną bowiem w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 2707/17) "współstosowanie Konstytucji i ustaw stanowi słabszą wersję jej bezpośredniego stosowania, ale jest też najszerszą formą jej stosowania. Ma ono miejsce wtedy, gdy dana materia jest jednocześnie uregulowana w części w Konstytucji, a w części w ustawie i polega na ustaleniu właściwego sensu normy ustawy za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. Należy podzielić pogląd, że Konstytucja ma tutaj zatem przede wszystkim znaczenie dla właściwej, prokonstytucyjnej wykładni ustaw, co m.in. oznacza, że gdy na gruncie logiki możliwe będzie przyjęcie kilku różnych sposobów wykładni ustawy, organ stosujący prawo będzie musiał dać pierwszeństwo takiemu wynikowi wykładni, który najpełniej będzie odpowiadać treściom wyrażonym przez przepis Konstytucji".

Kolegium zaznaczyło, że powyższe zalecenie dotyczy także organów administracji w sprawach indywidualnych, w przypadku konieczności rozstrzygania wątpliwości prawnych w związku z zastosowaniem danej normy.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej - jak wyjaśniono - przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium podziel iło stanowisko, kierując się przywołanym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 34/2021, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20) w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (por. wyrok z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, a także wyroki z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97; z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98; z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt P 6/98; z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99; z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00; z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/01; z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01 oraz z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12). W kwestii zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r. (sygn. akt K 38/13) wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została w ustawie o świadczeniach rodzinnych zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.

Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 254/20 jednoznacznie wywiódł, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. W szczególności za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Całkowite wyłączenie opiekunów - emerytów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych uznano jednak za sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Utrzymanie w mocy niniejszej decyzji, kłóciłoby się z wiodąca linią orzeczniczą, a rozpatrzenie ewentualnej skargi sprowadzałoby się do skierowania sprawy przez Sąd organowi I instancji do rozpatrzenia wydłużając okres pozostawania bez rozstrzygnięcia o przysługującym stronie uprawnieniu. Sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia emerytalnego) jest bowiem tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, należy zatem, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba mająca ustalone prawo do emerytury, pobiera emeryturę i ze świadczenia tego nie chce zrezygnować.

W przypadku zbiegu uprawnień do emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, na co zwraca się też uwagę w orzecznictwie, oceny wymagało nadto, w jaki sposób świadczenie pielęgnacyjne winno być wypłacane.

Orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednolite, jak stwierdził to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w przywołanym wyroku o sygn. akt III SA/Gd 34/21. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OSK 757/19), z dnia 8 stycznia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2392/19) oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1546/19), stanął bowiem na stanowisku, że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Natomiast w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury lub renty (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia. W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów -przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Kolegium kierując się powyższymi wskazówkami podziela stanowisko, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, jak np. emerytura. Świadczenie to nie może być jednak traktowane jako zastępcze źródło dochodu mając na uwadze, że jest korzystniejsze.

Kolegium stwierdziło, że dostrzega w niniejszej sprawie konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu obligującym do stwierdzenia, że w swym postępowaniu organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy a ich ustalanie przez organ II instancji skutkowałoby naruszeniem dwuinstancyjnego postępowania (art. 14 k.p.a.). Niezbędny do ustalenia zakres wyjaśnień wymaga ponowienia postępowania przed organem I instancji (art. 136 k.p.a.). Organ I instancji nie rozpatrzył istoty sprawy.

Kolegium stwierdziło, że nie było w sprawie wątpliwe, że przysługujące stronie uprawnienie emerytalne jest niższe. To jednak nie zmienia faktu, że bez względu na ww. przesłanki ocenne dotyczące wieku tej osoby, jak też fakt pozostawania bez pracy, spełnianie wymogów przyznania świadczenia winno zostać poprzedzone przeprowadzeniem ustaleń i oceny. W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego strona musi też zawiesić pobieranie emerytury.

Kolegium wskazało, że w związku z uchyleniem ww. decyzji organ I instancji przeprowadzi dodatkowe postępowanie wyjaśniające dotyczące możliwości sprawowania opieki nad córką w przypadku podjęcia pracy, ale też ustali stan zdrowia strony, jak też zbada kwestie ww. związku przyczynowego miedzy deklarowaną rezygnacją z aktywności zawodowej a objęciem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Powyższe okoliczności (rezygnacja z aktywności zawodowej) przekonują do powzięcia wątpliwości, że jedyną przyczyną wnioskowania o świadczenie pielęgnacyjne, mimo niewątpliwie niższego świadczenia, jest rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki.

Biorąc to pod uwagę organ ustali, jaką pracę mogłaby podjąć strona (jaki ma staż pracy, kiedy dokładnie miało miejsce ostatnie zatrudnienie; czy podejmowała zatrudnienie pobierając świadczenie emerytalne, jaką pracę mogłaby podjąć; czy stan osoby niepełnosprawnej wyklucza obiektywnie podjęcie pracy chociażby dorywczo, zdalnie czy na pół etatu aby można mówić o rezygnacji z aktywności zawodowej pomimo emerytury). Wskazane ustalenia są niezbędne celem potwierdzenia bezpośredniego związku między rezygnacją z aktywności zawodowej pomimo prawa do emerytury a objęciem opieki nad członkiem rodziny. Tylko przy pozytywnym potwierdzeniu tej przesłanki możliwe jest nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak bowiem trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. (sygn. akt I OSK 1549/19) wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te decydując się na sprawowanie opieki pozbawiają się możliwości uzyskiwania dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. Z tego powodu brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może zostać automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją bądź nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Kolegium wskazało, że w orzeczeniu dotyczącym niepełnosprawności w stopniu znacznym znajdują się - w punkcie 7 - wskazania dotyczące "konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji", lecz wydanie takiego orzeczenia nie przesądza jednak z góry, że każdy, zajmujący się osobą legitymującą się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie, ani że wprost uprawnia do przyjęcia ww. związku przyczynowego.

Wykazania wymaga związek przyczynowy miedzy rezygnacją z aktywności zawodowej a objęciem opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji, gdy - co do zasady - niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem korzystniejszym niż emerytura strony. O rezygnacji z aktywności zawodowej nie może świadczyć sama rezygnacja z pobierania mniej korzystniejszego świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego. W świetle orzecznictwa jeśli strona spełni pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nabycie tego uprawnienia będzie możliwe od dnia zawieszenia pobierania emerytury.

Kolegium stwierdziło, że za wiążącą w sprawie uznać należy ww. wykładnię przepisów podlegających zastosowaniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2a k.p.a.), zaś po przeprowadzeniu zaleconego postępowania uzupełniającego, stosownie do ustalonych okoliczności faktycznych organ rozstrzygając sprawę ponownie - stosując się do ww. przesłanek i zaleceń - wyda rozstrzygnięcie.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 lipca 2021 r. Z. F. złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na błędne stanowisko odnośnie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, polegające na wskazaniu konieczności zawieszenia prawa do świadczenia emerytalnego, które jest wypracowane z okresu składkowego ZUS-u, na podstawie którego okresu jest przyznawane prawo stałe do emerytury, i ograniczenie tego prawa, jak i rezygnacja z niego, co stoi w sprzeczności z prawem do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a co w wyniku istniejących wątpliwości powinno skłonić organ do zwrócenia się z urzędu do Trybunału Konstytucyjnego czy Sądu Najwyższego o jednolitą w tym zakresie interpretację prawa w zgodności z Konstytucją oraz o ujednolicenie orzecznictwa sądowego i anulowanie obecnego ze względu na sprzeczność z Konstytucja RP. Jednocześnie skarżąca wniosła o zwolnienie jej z kosztów sądowych i przyznanie z urzędu radcy prawnego.

Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 22 października 2021 r. (sygn. akt III SPP/Gd 181/21) orzeczono o: 1/ umorzeniu postępowania w sprawie przyznania prawa pomocy w części obejmującej żądanie zwolnienia z kosztów sądowych; 2/ przyznaniu wnioskodawczyni prawa pomocy w zakresie częściowym poprzez ustanowienie radcy prawnego.

W piśmie procesowym z dnia 25 listopada 2021 r. pełnomocnik wnoszącej sprzeciw w uzupełnieniu złożonego sprzeciwu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie przez organ, że decyzja Prezydenta Miasta S. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i - na podstawie art. 64e oraz 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") – wniósł o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem.

W piśmie wskazano, że organ uchylił się od wykonania kompetencji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nadużył uprawnień wynikających z art. 138 § 2 k.p.a., na skutek czego naruszona została zasada szybkości postępowania, a wnosząca sprzeciw została pozbawiona prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ uznał bowiem, że MOPR nie zweryfikował tylko jednej z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. związku przyczynowego między opieką nad córką wnoszącej sprzeciw a jej rezygnacją z aktywności zawodowej wobec przysługującego wnoszącej sprzeciw uprawnienia emerytalnego.

Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a., podczas rozpatrywania sprawy organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Choć postępowanie dowodowe prowadzone w ten sposób ma charakter uzupełniający, to zbadanie wskazanego wyżej związku przyczynowego przez organ nie wykraczałoby poza uprawnienie przyznane organom odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Jeżeli zatem organ uznał ustalenia MOPR za niewystarczające aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, to miał możliwość zweryfikowania tych wątpliwości we własnym zakresie korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 136 § 1 k.p.a., poprzez zwrócenie się do wnoszącej sprzeciw o udzielenie dodatkowych informacji.

Pełnomocnik wyjaśnił, że zgodnie z informacją uzyskaną od wnoszącej sprzeciw, od momentu zdiagnozowania choroby córka wymagała opieki przez całą dobę, dlatego też wnosząca sprzeciw zrezygnowała z pracy, aby taką opiekę córce zapewnić. W celu zatem wykazania, czy zachodzi związek przyczynowy między rezygnacją z aktywności zawodowej a podjęciem opieki nad córką, w przedmiotowej sprawie byłoby wystarczające, gdyby organ zwrócił się do wnoszącej sprzeciw o udzielenie wyjaśnień dotyczących przebiegu jej pracy zawodowej i daty, w której podjęła się opieki nad córką. Organ jednak tego nie uczynił, pozostawiając tę kwestię MOPR, co skutkuje znaczącym przedłużaniem się postępowania i stanowi naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania.

Zwrócono także uwagę, że uzasadnienie decyzji z dnia 2 czerwca 2021 r. jest na tyle lakoniczne, że trudno jest stwierdzić, na jakiej podstawie organ uznał, że MOPR nie dokonał zbadania akurat jednej konkretnej przesłanki - związku przyczynowego między opieką nad córką a rezygnacją z aktywności zawodowej. MOPR w kolejnej już, trzeciej z rzędu decyzji wydanej na wniosek wnoszącej sprzeciw skupia się na literalnym brzmieniu przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., podkreślając, że świadczenie nie przysługuje z tego powodu, że wnosząca sprzeciw ma ustalone prawo do emerytury. Można zatem stwierdzić, że ani Kolegium, ani MOPR nie ustosunkowały się w wydanych decyzjach do kluczowej kwestii w przedmiotowej sprawie, czyli do tego, czy w toku przeprowadzonego postępowania zostało zweryfikowane i potwierdzone, czy wnosząca sprzeciw spełnia wszystkie pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przy założeniu, że wystąpiłaby o zawieszenie wypłaty emerytury lub dokonywano by wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o wartość pobieranej emerytury.

Kolegium nie zwróciło uwagi na to, że MOPR wszczął kolejne postępowanie, doprowadzając do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, na co wskazuje nadanie decyzji nowego numeru sprawy, podczas gdy z akt sprawy oraz informacji uzyskanych od wnoszącej sprzeciw wynika, że postępowanie w tożsamej sprawie pozostaje nadal zawieszone i nie zostało podjęte. Zwrócić należy uwagę również na to, że w postępowaniu, które jest zawieszone, organy są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku tutejszego Sądu z dnia 8 października 2020 r. (sygn. akt III SA/Gd 391/20). W treści tego wyroku Sąd zwrócił uwagę, że "na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty [emerytury] ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki pozytywne do przyznania mu świadczenia określone w art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. wezwanie nie powinno być do strony kierowane".

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, postępowanie odwoławcze w administracyjnym toku instancji obejmuje całość sprawy. Organ odwoławczy jest zobowiązany rozpatrzyć ponownie całą sprawę, bazując przede wszystkim na zgromadzonym przez organ I instancji materiale dowodowym, nie ograniczając się przy tym tylko do zarzutów przedstawionych w odwołaniu. "Rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy powinno mieć taki sam zakres i takie same podstawy faktyczne, jakimi powinno cechować się rozpoznanie sprawy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W toku postępowania odwoławczego organ powinien zbadać prawidłowość decyzji w każdym jej aspekcie i w oparciu o wszelkie niezbędne a możliwe do uzyskania materiały dowodowe. (...) Rozpatrzenie sprawy należy tłumaczyć jako wnioskowanie o istnieniu lub nieistnieniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, na podstawie materiału dowodowego - co niekoniecznie musi wiązać się z przeprowadzeniem czynności dowodowych - oraz wnioskowanie (rozstrzyganie) o skutkach prawnych tych okoliczności na podstawie przyjętej normy prawnej" (zob. Z. R. Kmiecik, Warunki i zakres prowadzenia postępowania dowodowego, s. 17).

Należy przyjąć, że w toku trzech prowadzonych postępowań w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek wnoszącej sprzeciw, MOPR zgromadził obszerny materiał dowodowy, który powinien zostać przeanalizowany przez Kolegium, co powinno prowadzić do samodzielnego ustalenia przez Kolegium, czy wnosząca sprzeciw spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku, gdyby Kolegium uznało, że w aktach sprawy brak informacji na temat związku przyczynowego między podjęciem opieki a rezygnacją z zatrudnienia, powinno zwrócić się do wnoszącej sprzeciw o udzielenie dodatkowych informacji, co skutkowałoby zachowaniem zasady szybkości postępowania. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania MORP było zatem niezasadne.

W zakresie natomiast przesłanki zawieszenia wypłaty emerytury, pełnomocnik wnoszącej sprzeciw wskazał, że obawia się ona braku koordynacji działań ze strony Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz MOPR, w efekcie którego może pozostać wraz z córką bez środków do życia z uwagi na zawieszenie wypłaty emerytury przy jednoczesnym braku rozpoczęcia wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego. W obecnym stanie faktycznym, w celu uzyskania decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wnosząca sprzeciw musiałaby najpierw wystąpić o zawieszenie wypłaty emerytury, nie posiadając jeszcze decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, nie mając pewności, że to świadczenie otrzyma. Celem wnoszącej sprzeciw jest uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o faktycznie otrzymywaną emeryturę, tj. emeryturę netto (pomniejszoną o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie zaznaczyły się dwie równoległe linie orzecznicze - zgodnie z pierwszą z nich, w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest zawieszenie wypłaty emerytury, natomiast druga linia orzecznicza wypracowała stanowisko, zgodnie z którym jest możliwe wypłacanie świadczenia w taki sposób, aby doszło do pomniejszenia kwoty świadczenia pielęgnacyjnego o kwotę wypłacanej emerytury. Wskazane linie orzecznicze istnieją i rozwijają się równolegle, dlatego brak jest podstaw do twierdzenia, że jedyną możliwością w przedmiotowej sprawie byłoby dla wnoszącej sprzeciw zawieszenie prawa do emerytury. Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2392/19), tylko w przypadku przyznania osobie mającej prawo do emerytury świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emerytury, zachowana zostanie konstytucyjna zasada równości. W takim bowiem wypadku, sytuacja tej osoby nie będzie bardziej korzystna niż osoby nie posiadającej prawa do emerytury ani też mniej korzystna niż osoby otrzymującej wyłącznie emeryturę w kwocie niższej niż świadczenie pielęgnacyjne. Osoba taka będzie potraktowana sprawiedliwie, gdyż w innym przypadku w lepszej sytuacji byłby opiekun, który nigdy nie podejmował pracy zarobkowej i któremu przysługiwałoby wyłącznie świadczenie pielęgnacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tak więc należy przyjąć, że ustawodawca wyłączył w ramach prowadzonej w tym zakresie kontroli sądowej możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym znaczeniu, by Sąd mógłby wypowiadać się co do przysługującego stronie skarżącej prawa lub ciążącego na niej obowiązku w rozpoznawanej sprawie administracyjnej, w związku z którą - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - zostaje wydana zaskarżona decyzja kasacyjna z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Stosownie do art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że w przypadku uwzględnienia przez sąd sprzeciwu od decyzji jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Od wyroku zatem oddalającego sprzeciw służy skarga kasacyjna.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w świetle powyższych regulacji konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji (organ odwoławczy) w sposób uzasadniony skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego jej rozpoznania przez organ I instancji, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty w ramach przysługującej mu kompetencji. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od takiej decyzji jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej albo zakończenia jej w inny sposób przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji publicznej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd - co należy podkreślić - nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji organ ten ponownie staje się właściwy do rozpoznania danej sprawy w jej całokształcie, a więc także do jej merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o przyznanie i zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

Stosownie do brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy jest również zobligowany do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów, których błędnej wykładni dokonał organ I instancji w zaskarżonej decyzji (art. 138 § 2a k.p.a.).

W świetle tej regulacji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (zob. w tej materii m.in.: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06). Jednocześnie należy zasygnalizować, że konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak też w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji Kolegium, organ odwoławczy przyjął za podstawę wydania omawianej decyzji kasacyjnej naruszenie przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. z uwagi na niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tak by można było stwierdzić, czy została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r., polegająca w istocie na ustaleniu istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia Z. F. (czy też nie podejmowaniem przez nią zatrudnienia) a koniecznością zapewniania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, tj. jej córką – E. F. Kolegium poleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego możliwości sprawowania opieki nad córką w przypadku podjęcia pracy, a także ustalenia stanu zdrowia strony, jak też zbadania związku przyczynowego miedzy deklarowaną rezygnacją z aktywności zawodowej a objęciem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, zwracając uwagę na następujące ustalenia: jaki strona ma staż pracy; kiedy dokładnie miało miejsce ostatnie zatrudnienie; czy podejmowała zatrudnienie pobierając świadczenie emerytalne, jaką pracę mogłaby podjąć; czy stan osoby niepełnosprawnej wyklucza obiektywnie podjęcie pracy chociażby dorywczo, zdalnie czy na pół etatu, tak by można mówić o rezygnacji z aktywności zawodowej pomimo emerytury. W ocenie organu odwoławczego wskazany, a zarazem niezbędny do ustalenia zakres wyjaśnień i ich ocena wymagała ponowienia postępowania przed organem I instancji, gdyż poczynienie ustaleń w tym zakresie przez organ II instancji skutkowałoby naruszeniem dwuinstancyjnego postępowania (art. 15 k.p.a.).

W ocenie Sądu przedstawione przez organ odwoławczy powody, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej. Zgodzić należy się w pełni ze stanowiskiem przedstawionym przez pełnomocnika wnoszącej sprzeciw, że wskazane przez Kolegium okoliczności, w szczególności w zakresie nie znajdującym potwierdzenia w zgromadzonym dotychczas materiale dowodowym, mogły zostać ustalone przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy i w związku z tym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne. Zasadą zatem powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Oceniając zatem zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), gdyż przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może zostać ocenione jako naruszenie tej zasady. Z drugiej strony przyjmuje się, że nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (zob. komentarz do art. 136 k.p.a. [w:] P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, opublikowano: LEX/el. 2021 i powołane tam orzecznictwo).

W ocenie Sądu, z akt sprawy, a w szczególności z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego obejmującego wywiad środowiskowego z dnia 27 maja 2021 r., jak również z treści pism wyjaśniających strony z dnia 4 maja 2021 r oraz 27 maja 2021 r., niewątpliwie wynikają ustalenia wskazujące na sposób i zakres sprawowania opieki przez stronę, a tym samym dające podstawę do oceny realnych możliwości sprawowania opieki Z. F. nad córką w przypadku ewentualnego podjęcia przez nią pracy. Strona wyjaśniła bowiem, że z uwagi na niepełnosprawność jej córki (schizofrenia paranoidalna) sprawuje nad córką – dodatkowo też jako jej opiekun prawny przez cały czas od 12 grudnia 2006 r. - permanentną, całościową, 24-godzinną opiekę, a okoliczność ta została także potwierdzona przez pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad. Jeśli zatem organ odwoławczy uznał ustalenia wywiadu środowiskowego oraz wskazanych oświadczeń strony za niewystarczające, mógł te wątpliwości zweryfikować we własnym zakresie korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 136 § 1 k.p.a., poprzez ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub zwrócenie się o określone informacje do strony. Dotyczy to także wyjaśnienia pozostałych kwestii uznanych przez organ odwoławczy za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy takich, jak: staż pracy strony, jej ostatnie miejsca zatrudnienia, czy podejmowała zatrudnienie pobierając świadczenie emerytalne, jaki jest jej stan zdrowia i jaką pracę w związku z tym mogłaby podjąć. Jak już zaznaczono organ odwoławczy może w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Uzyskanie zatem wskazanych przez organ odwoławczy informacji – czy to bezpośrednio na wezwanie od strony czy poprzez "delegowanie" ich pozyskania przez organ I instancji – wbrew stanowisku Kolegium nie stanowiłoby naruszenia zasady dwuinstancyjności. Nie można bowiem przyjąć, że zasada dwuinstancyjności zostaje naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie powyższego przepisu postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym zakresie, w istocie ograniczonym do złożenia przez stronę określonych wyjaśnień (ewentualnie potwierdzonych znajdującym się w posiadaniu strony lub uzyskanym na jej prośbę dokumentem, np. zaświadczeniem o stanie zdrowia). Należy także zauważyć, że podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. niewątpliwie przyczynia się do wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania unormowaną w art. 12 k.p.a. Zasadą powinno być merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy, natomiast wyjątek przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a., musi być interpretowany ściśle.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w rozpoznawanej sprawie wątpliwości organu odwoławczego mogły zostać usunięte bez naruszenia zarówno art. 136 k.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151a § 1 w zw. z art. 64a p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Wskazania co do dalszego postępowania przez organ odwoławczy wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organ w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Końcowo jedynie Sąd pragnie zaznaczyć, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej sprzeciwem decyzji Kolegium, że osoba legitymująca się prawem do świadczenia emerytalnego, która spełnia warunki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania jednego z nich np. świadczenia niższego, tj. emerytury. W przypadku zatem Z. F. organ odwoławczy – po stwierdzeniu, że w okolicznościach faktycznych sprawy pozostają spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie wnoszącej sprzeciw świadczenia pielęgnacyjnego, a jedyną przeszkodą ku temu jest pobieranie przez nią emerytury – poinformuje stronę o konieczności zawieszenia emerytury i zobowiąże do przedstawienia decyzji o jej wstrzymaniu, działając przy tym w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, tak by nie pozostawiać strony bez należnego jej świadczenia (źródła dochodu) nawet przez krótki czas.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).