Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3461/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 56 ust. 1 i ust. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wydania polecenia usunięcia uchybienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Edukacji i Nauki (dalej: "Minister", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy") z [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.; dalej: "u.p.o."), decyzję [...] Kuratora Oświaty (dalej: "Kurator", "organ pierwszej instancji") z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie polecenia Gminie Miejskiej [...] (dalej: "skarżąca", "Gmina") usunięcia stwierdzonego uchybienia polegającego na wydaniu Dyrektorowi Szkoły Podstawowej im. [...] w J. (dalej: "Dyrektor SP") ustnych wytycznych i pisemnych uwag dotyczących sposobu sporządzania i treści arkusza organizacji szkoły na rok szkolny 2020/2021, które miały charakter władczy i wiążący.

Objęta skargą decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W związku ze skierowaną do Kuratora skargą Rady Rodziców przy Szkole Podstawowej im. [...] w J. z [...] czerwca 2020 r., dotyczącą planowanego od 1 września 2020 r. połączenia obecnych czterech klas VI i utworzenia w roku szkolnym 2020/2021 trzech oddziałów klas VII, a także pismem Dyrektora SP z [....] czerwca 2020 r. odnośnie decyzji organu prowadzącego o utworzeniu w klasie siódmej trzech oddziałów, jak również inną zgromadzoną w tej sprawie dokumentacją, organ pierwszej instancji wszczął postępowanie wobec skarżącej w przedmiocie wydania decyzji polecającej usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie w oparciu o art. 56 ust. 1 u.p.o., tj. w sytuacji, jeżeli organ prowadzi działalność z naruszeniem przepisów prawa oświatowego.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] Kurator, na mocy art. 56 ust. 1 u.p.o., stwierdził uchybienie przepisom art. 10 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 110 u.p.o. przez Gminę jako organ prowadzący, polegające na wydaniu ustnych wytycznych i pisemnych uwag dotyczących sposobu sporządzania i treści arkusza organizacji szkoły dla Dyrektora SP na rok szkolny 2020/2021, które miały charakter wiążący i władczy oraz polecił skarżącej usunąć ww. uchybienie w ten sposób, że Gmina wycofa uwagi dotyczące arkusza organizacji zawarte w piśmie z [...] maja 2020 r. skierowane do Dyrektora SP i zaprzestanie praktyki wkraczania w kompetencje Dyrektora SP w zakresie sporządzania arkusza organizacji szkoły - w terminie do 31 sierpnia 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał m.in., że wytyczne - uwagi dotyczące arkusza organizacji zawarte w:

• piśmie z [...] maja 2020 r. o treści "1) w klasie siódmej należy utworzyć trzy oddziały z czterech" oraz

• piśmie z [...] maja 2020 r. w sprawie zaniechania utworzenia trzech oddziałów klas VII w roku szkolnym 2020/2021, podtrzymujące stanowisko w sprawie połączenia obecnie czterech oddziałów klasy VI,

skierowane do Dyrektora SP, miały charakter wiążący i władczy. Powyższe pisma w sposób istotny naruszają prawo, a w szczególności art. 10 i art. 57 u.p.o. Organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego należy zapewnienie obsługi administracyjnej i finansowej. Organ prowadzący sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów (art. 57 u.p.o.). W zakresie wymienionym w ust. 1 nadzorowi podlega w szczególności przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów czy też przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły. W świetle ww. przepisów organ prowadzący nie był legitymizowany do ustalenia przedmiotowych wytycznych w zakresie opracowania arkuszy organizacyjnych.

Organ prowadzący szkołę nie posiadał zatem prawa do ustalenia maksymalnej liczby uczniów przy łączeniu poszczególnych klas. W przepisach prawa oświatowego, jak i wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych, brak jest normy kompetencyjnej do unormowania tychże kwestii przez organ prowadzący. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli określa jedynie maksymalną liczbę uczniów w klasach I-III. Zatem powyższe działanie pozostaje w opozycji do art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej, działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, iż każde działanie władzy publicznej powinno znajdować uzasadnienie w przepisie aktu prawnego wyższego rzędu.

Kurator podkreślił, że organ prowadzący nie posiadał kompetencji i nie mógł w drodze wytycznych – uwag do sporządzenia projektów arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2020/2021 decydować o ustaleniu liczby oddziałów w Szkole Podstawowej w J., gdyż jest to wyłączna kompetencja Dyrektora SP.

Organ pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Burmistrza Miasta J., zgodnie z którym jest to jedynie realizacja obowiązku sprawowania nadzoru nad podległymi placówkami, o której mowa w art. 57 u.p.o. Przedstawione Dyrektorowi SP regulacje w istotnym stopniu odbiegają od nadzoru nad działalnością tych jednostek w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, a takie ramy i środki ustawodawca jednoznacznie przewidział. Nadzór dotyczy możliwości weryfikowania i korygowania działań szkół na podstawie kryterium zgodności z obowiązującymi już regulacjami. Środki nadzoru, odpowiadające istocie tej instytucji, zostały określone poprzez odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 55 u.p.o. Czym innym jest więc sprawowanie nadzoru czy też zatwierdzenie konkretnych działań (w tym arkuszy organizacji poszczególnych placówek), które zazwyczaj jest czynnością następczą, a czym innym próba uprzedniego narzucenia dyrektorom placówek konkretnych rozwiązań i związania ich wytycznymi – nieznajdującymi oparcia w przepisach prawa.

Kurator zaakcentował, iż arkusz organizacyjny nie jest aktem prawnym tworzonym przez organy władzy i administracji rządowej bądź organy samorządu terytorialnego, lecz jest jedynie zatwierdzany przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast istotą niniejszej sprawy nie jest rozstrzygnięcie i określenie szczegółowych zasad i dopuszczalności łączenia oddziałów, lecz przeciwdziałanie niezgodnej z prawem oświatowym praktyce organu prowadzącego, polegającej na ingerowaniu w treść arkusza organizacji.

Pismem z [...] sierpnia 2020 r. skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji Kuratora, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzuciła Kuratorowi naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, jego dowolnej ocenie, przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, a także pominięcie postępowania dowodowego (poprzez jednoczesne zawiadomienie Gminy o wszczęciu postępowania oraz o wyznaczeniu terminu do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji administracyjnej).

Skarżąca zarzuciła też naruszenie prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 1 w związku z art. 58 u.p.o. w związku z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.; dalej: "u.f.p."), art. 10 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 110 u.p.o., jak również art. 56 ust. 1 u.p.o. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż Gmina w sposób nieuprawniony wydała ustne wytyczne i pisemne uwagi co do sposobu sporządzania i treści arkusza organizacji szkoły dla Dyrektora SP na rok szkolny 2020/2021, w sytuacji gdy uwagi te były wyrazem nadzoru skarżącej nad działalnością szkoły w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, a nadto odpowiadały zapewnieniu przez organ prowadzący warunków działania szkoły (w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki), a zatem nie doszło do naruszenia przepisów prawa oświatowego.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister powołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne z [...] lipca 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko Kuratora, zgodnie z którym ustne wytyczne i pisemne uwagi, które Dyrektor SP miał uwzględnić w arkuszu organizacji na rok szkolny 2020/2021, miały charakter władczy i wiążący, ponieważ określały obowiązki adresata w zakresie sporządzania ww. arkusza organizacji. Zdaniem organu drugiej instancji, ustne wytyczne i pisemne uwagi przekazane Dyrektorowi SP, stanowiące o konieczności zmniejszenia liczby oddziałów klasy VII, należy traktować jak polecenia służbowe, na podstawie których Dyrektor SP został zobowiązany do zmniejszenia liczby oddziałów klasy VII.

Minister wymienił zadania organu prowadzącego, akcentując, iż uprawnienie tego organu do ingerowania w działalność szkoły należy postrzegać w świetle art. 58 u.p.o. Taka ingerencja jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (vide art. 58 ust. 3 u.p.o.). Czym innym jest zapewnienie warunków działania szkoły (za co odpowiada organ prowadzący) czy też nadzór organu prowadzącego nad przestrzeganiem przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły oraz bezpieczeństwa uczniów i nauczycieli, a czym innym decydowanie o organizacji pracy szkoły. Kierowanie do Dyrektora SP polecenia, bez względu na to, czy miało ono formę ustną czy pisemną, nie mieści się w zakresie zadań organu prowadzącego dotyczących zapewnienia warunków działania szkoły. Nie wynika także z nadzoru organu prowadzącego nad przestrzeganiem przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły.

Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca uchybiła przepisom art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.o., ponieważ zmniejszenie liczby oddziałów klasy VII przez połączenie czterech oddziałów klasy i utworzenie trzech oddziałów klasy VII, w których znajdują się uczniowie posiadający opinie psychologiczno-pedagogiczne oraz uczeń z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, stoi w sprzeczności z nałożonymi na Gminę obowiązkami w zakresie zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, w tym gwarantujących bezpieczeństwo emocjonalne, psychiczne i społeczne.

W myśl art. 110 u.p.o. to dyrektor szkoły opracowuje arkusz organizacji szkoły, a więc jest organem wyłącznie odpowiedzialnym za jego kształt i treść. Zatem wydawanie dyrektorowi szkoły przez organ prowadzący polecenia dotyczącego zamieszczenia w arkuszu organizacji konkretnych treści, w dodatku mających wpływ na pogorszenie warunków pobytu i nauki uczniów, nie powinno mieć miejsca. W konsekwencji wydanie polecenia dotyczącego zmniejszenia oddziałów klasy VII w Szkole Podstawowej w J. jest pozbawione podstaw faktycznych i prawnych.

Minister podkreślił, iż łączenie klas, o którym mowa w art. 96 ust. 4 u.p.o., odnosi się do szczególnie trudnych warunków demograficznych lub geograficznych zaistniałych w szkole, a za takie nie sposób uznać liczebności oddziałów klasy na poziomie 19-22 uczniów w każdym oddziale. Likwidacja jednego oddziału klasy VII i przeniesienie uczniów tego oddziału do pozostałych oddziałów klasy VII w Szkole Podstawowej w J. nie mieści się w ramach organizacji nauczania w klasach łączonych w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2019 r., poz. 502). Wprawdzie przepisy prawa oświatowego nie regulują wprost kwestii liczebności uczniów w oddziale klasowym w zakresie klas IV-VIII szkoły podstawowej ogólnodostępnej, jednak organ prowadzący - jako podmiot odpowiedzialny za działalność szkoły - powinien zapewnić uczniom jak najlepsze warunki nauki oraz wysoką jakość kształcenia, z uwzględnieniem bezpiecznych i higienicznych warunków nauki oraz przebywania uczniów w szkole.

Organ odwoławczy zgodził się ze skarżącą, że przygotowanie arkusza organizacji przez dyrektora szkoły i jego działania w tym przedmiocie nie mogą być sprzeczne z możliwościami ekonomicznymi organu prowadzącego w zakresie budżetu szkoły, co wskazuje na możliwość konsultacji i współdziałania w tym zakresie z organem prowadzącym. Minister nie kwestionował też obowiązku gminy do działania i planowania wydatków w sposób racjonalny, zaznaczając jednocześnie, iż działania te nie mogą prowadzić do ograniczenia lub utrudnienia dzieciom i młodzieży dostępu do właściwych warunków edukacji. Tymczasem wydanie wytycznych Dyrektorowi SP świadczy o uznaniu przez Gminę za priorytetowe dokonywanie oszczędności – nawet kosztem zapewnienia uczniom jak najlepszych warunków nauki i opieki.

Pismem z [...] sierpnia 2021 r. Gmina, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra z [...] lipca 2021 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, rozważenie uchylenia decyzji Kuratora [...] lipca 2020 r., a także zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie - niewyczerpujące zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego, jego dowolną ocenę oraz przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ, iż skarżąca dopuściła się naruszenia dyspozycji art. 10 pkt 1 w związku z art. 110 u.p.o., podczas gdy analiza stanu faktycznego zaistniałego w sprawie oraz obowiązujących przepisów prawa nie daje podstaw do podjęcia powyższych ustaleń,

2. art. 10 § 1 w związku z art. 8 k.p.a., które miało miejsce poprzez równoczesne (w treści jednego pisma) poinformowanie skarżącej przez organ pierwszej instancji o wszczęciu postępowania oraz o wyznaczeniu terminu do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji administracyjnej, co pozwala stwierdzić, iż Kurator pominął etap postępowania dowodowego, przeprowadzając postępowanie administracyjne z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 k.p.a. oraz równocześnie uniemożliwił skarżącej czynny udział w każdej fazie prowadzonego postępowania administracyjnego,

3. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego odniesienia się przez Ministra w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych w treści odwołania oraz brak wyjaśnienia dlaczego stanowisko skarżącej zostało uznane za bezzasadne, nie odnosząc się do stawianych rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji zarzutów, co w konsekwencji znacząco utrudnia dokonanie kontroli zapadłej w sprawie decyzji,

4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Kuratora, w sytuacji gdy decyzja ta jest obarczona tymi samymi wadami co zaskarżona decyzja, a naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego przemawiają za uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji w całości,

5. art. 104 w związku z art. 107 § 3 pkt 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Kuratora, pomimo że zapadłe rozstrzygnięcie pozostaje nieprecyzyjne oraz wysoce ogólne, co daje podstawy do uznania, iż decyzja organu pierwszej instancji pozostawała niemożliwa do wykonania już na dzień jej wydania, co stanowi przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a na skutek utrzymania w mocy decyzji Kuratora, oba wydane w sprawie rozstrzygnięcia są obarczone przedmiotową wadą;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 57 ust. 1 w związku z art. 58 u.p.o. w związku z art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu, że skarżąca nie była uprawniona do reakcji na treść arkusza organizacji Szkoły Podstawowej im. [...]. w J. na rok szkolny 2020/2021, w sytuacji gdy Gmina jest zobowiązana do sprawowania nadzoru nad prawidłowością dysponowania przyznanymi szkole środkami z budżetu, a liczba klas zorganizowanych w roku szkolnym bezpośrednio wpływa na wysokość wydatków związanych z utrzymaniem szkoły,

2. art. 10 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 110 u.p.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, iż skarżąca uchybiła dyspozycjom ww. regulacji, podczas gdy jej działania pozostawały w zgodzie z przewidzianym w art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.o. zadaniem organu prowadzącego polegającym na zapewnieniu warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki,

3. art. 10 ust. 1 pkt 6 u.p.o. w związku z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1282 ze zm.) poprzez pominięcie przez organy obu instancji, że Burmistrz Miasta J. pozostaje bezpośrednim przełożonym dyrektora szkoły, a zatem może kierować do niego polecenia, a dyrektor szkoły, jako pracownik samorządowy w sytuacji, w której uznaje polecenie za sprzeczne z prawem, zobowiązany jest do podjęcia działań określonych w art. 25 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, których podjęcia nie wykazano w toku niniejszego postępowania, a co za tym idzie działania Burmistrza Miasta J. nie zostały uznane przez Dyrektora SP za polecenie lub nie zostały uznane za działanie sprzeczne z prawem,

4. art. 56 ust. 1 u.p.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w utrzymaniu w całości w mocy decyzji Kuratora, w której polecono skarżącej usunięcie uchybień, mimo braku zaistnienia przesłanki umożliwiającej wydanie tego typu decyzji, tj. braku prowadzenia przez Gminę działalności z naruszeniem przepisów u.p.o., ustawy o systemie oświaty, jak również rozporządzeń wydanych na podstawie ww. ustaw.

W uzasadnieniu skargi Gmina - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - podniosła, że szkoła nie jest niezależnym podmiotem, lecz może realizować powierzone jej zadania, gdy organ prowadzący szkołę wyposaży ją w niezbędne do tego środki. Dlatego dyrektor szkoły, sporządzając arkusz powinien opierać się m.in. na zasadach i wytycznych organu prowadzącego, obowiązujących przy tworzeniu arkusza organizacji szkoły w danym roku szkolnym. Analogiczny pogląd wyraził także Sąd Najwyższy w wyroku z 26 września 2017 r., sygn. akt III PK 134/16, w którym stwierdził, że "Sporządzając arkusz organizacyjny (...) dyrektor szkoły zobligowany był jednak uwzględnić założenia organu prowadzącego, miedzy innymi co do planowanej liczby oddziałów." Według skarżącej, jej działania w żaden sposób nie naruszały dyspozycji art. 10 pkt 1 w związku z art. 110 u.p.o., gdyż stanowiły realizację przypisanych jej ustawowo uprawnień, jak również były wyrazem współdziałania z Dyrektorem SP przy ustalaniu arkusza organizacji przez wzgląd na konieczność prawidłowej realizacji ustalonego budżetu Gminy.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 21 grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę, dodając, iż zasadne jest także umorzenie postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym z innych powodów niż w niej podniesione. Sąd administracyjny rozstrzyga bowiem w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

U podstaw wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie polecenia skarżącej usunięcia stwierdzonego uchybienia polegającego na wydaniu Dyrektorowi SP ustnych wytycznych i pisemnych uwag dotyczących sposobu sporządzania i treści arkusza organizacji szkoły na rok szkolny 2020/2021, legła ocena organu nadzorczego o braku kompetencji organu prowadzącego szkołę, a także braku podstaw faktycznych i prawnych do wydania takich wytycznych.

Zdaniem Sądu, rozważenia w tej sprawie wymaga jednak problem dalej idący, a mianowicie dotyczący kompetencji organu nadzoru pedagogicznego – kuratora oświaty do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w takiej sprawie i wydania w oparciu o art. 56 ust. 1 u.p.o. decyzji nakazującej organowi prowadzącemu szkołę "wycofanie" zawartych w piśmie z [...] maja 2020 r. uwag odnoszących się do arkusza organizacji, mających charakter władczy i wiążący. Wątpliwości co do tego wynikają z treści art. 56 ust. 7 u.p.o., który stanowi, że przepisów ust. 1 i 6 nie stosuje się, jeżeli naruszenie, o którym mowa w ust. 1, nastąpiło w uchwale lub zarządzeniu organu jednostki samorządu terytorialnego. W tym przypadku kurator oświaty jest obowiązany niezwłocznie powiadomić o tym naruszeniu wojewodę. Według ww. przepisu, kurator oświaty nie ma więc kompetencji do stosowania środków przewidzianych w art. 56 ust. 1 u.p.o., jeżeli organ prowadzący szkołę naruszył prawo w uchwale lub zarządzeniu.

Nie ma przy tym wątpliwości, iż dokument, którego dotyczyła zaskarżona decyzja, nie został formalnie określony jako zarządzenie. Konieczne jest jednak rozważenie, czy w istocie - ze względu na jego cechy - nie był zarządzeniem.

Sądowi rozpatrującemu niniejszą sprawę znane są rozbieżne poglądy na temat pojęcia zarządzenia jako jednostronnego, publicznoprawnego aktu działania monokratycznego wykonawczego organu gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Wynikają one głównie z niedostatków legislacyjnych, które ujawniły się wraz z zastąpieniem kolegialnego organu wykonawczego gminy organem jednoosobowym. W obecnym stanie prawnym ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.; dalej: "u.s.g.") używa pojęcia "zarządzenie" tylko w odniesieniu do kilku przypadków w niej określonych. Nie wypowiada się natomiast co do nazwy jednostronnych, władczych aktów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podejmowanych w innych przypadkach, mieszczących się w sferze jego publicznoprawnego działania jako organu wykonawczego gminy, poza tymi, które stanowią decyzje administracyjne. Na tle tego stanu prawnego w piśmiennictwie prawniczym przeważa pogląd, że zarządzenie jest prawną formą działania wójta, która może być zastosowana tylko w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę W konsekwencji nadzorowi sprawowanemu przez wojewodę podlegają tylko te zarządzenia, które zostały wydane w sprawach, w których ustawodawca posługuje się pojęciem zarządzenia (vide P. Chmielnicki, komentarz do art. 91 u.s.g., Lex).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż przez zarządzenia wójta gminy należy rozumieć wszystkie akty wójta poza decyzjami administracyjnymi - bez względu na nazwę, jaką wójt nada swemu rozstrzygnięciu - o ile spełniają kryteria (warunki) pozwalające uznać określony akt za zarządzenie. O tym, czy mamy do czynienia z zarządzeniem wójta nie decyduje zatem wyłącznie ustawodawca, lecz również treść i charakter aktu – jego jednostronny i władczy charakter oraz przynależność do publicznoprawnej sfery działania tego organu. Stąd w orzecznictwie tych sądów od dawna dominuje pogląd, w myśl którego, akty powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska są w istocie zarządzeniami podlegającymi kompetencjom organu nadzorczego i kontroli sądów administracyjnych, mimo że ustawa (zarówno ustawa z 1991 r. o systemie oświaty, jak i obecna u.p.o.) nie określa ich mianem zarządzeń. I tak np. w wyroku z 30 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 439/2004, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") stwierdził, iż odwołanie dyrektora szkoły następuje w formie zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl. Powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody (vide wyroki NSA: z 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1373/05; z 27 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2629/01; z 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt OSK 460/04, a także postanowienie Sądu Najwyższego z 13 stycznia 2000 r., sygn. akt III RN 123/99). Pogląd o charakterze prawnym aktu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska spotkał się również z akceptacją w piśmiennictwie prawniczym (vide M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, 2021 r., komentarz do art. 62 u.p.o.).

Należy zatem rozważyć, czy sporny dokument zawierający uwagi co do sposobu sporządzania i treści arkusza organizacji szkoły na rok szkolny 2020/2021 ma cechy pozwalające uznać go za zarządzenie w znaczeniu materialnym, podlegające nadzorowi wojewody i zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Kwestia ta była już rozpatrywana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 27 lipca 2000 r., sygn. akt III SA/Gd 566/20, w sprawie ze skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, którym wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., stwierdził nieważność zarządzenia burmistrza wprowadzającego zmiany do wytycznych do sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół i przedszkoli prowadzonych przez gminę, oddalił skargę uznając, że wytyczne mają charakter zewnętrzny, władczy, nakładają na dyrektorów szkół określone obowiązki. Według tego Sądu, w sytuacji, w której adresatem wytycznych burmistrza są instytucje mu podległe, nie sposób mówić o zajęciu przez organ w tym zakresie niewiążącego stanowiska.

Analogiczny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 17 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 686/20, w zbliżonym stanie faktycznym. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd podzielił stanowisko wojewody, iż "pismo organu wykonawczego gminy ma charakter zarządzenia, gdyż skierowane jest >>na zewnątrz<<, do dyrektorów szkół i przedszkoli, ma charakter generalny i powszechnie obowiązujący, poprzez dodanie pkt. 11 w części: >>Zasady planowania wydatków obligatoryjnych i fakultatywnych<<. Słusznie też wskazał organ, że istotna jest treść, a nie nazwa aktu. Treść ta dotyczy wytycznych sporządzania arkusza organizacji szkoły lub przedszkola".

Szerzej wypowiedział się w tej materii NSA w wyroku z 29 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2828/16. Spór w tej sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy wytyczne do sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół i przedszkoli stanowiły zarządzenie w myśl przepisów u.s.g. i w związku z tym mogły podlegać nadzorowi wojewody. NSA stwierdził, iż nienazwanie określonego aktu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zarządzeniem nie pozbawia go cech zarządzenia, ponieważ nie nazwa aktu, ale jego treść - zawartość merytoryczna - przesądza o prawnym charakterze tego aktu. Zarządzenie jako akt, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., nie ogranicza się wyłącznie tylko do zarządzeń w sprawach wyliczonych w u.s.g. NSA zaakceptował ocenę Sądu pierwszej instancji, że sporne wytyczne określają obowiązki adresatów - dyrektorów szkół w zakresie sporządzania arkuszy organizacyjnych. Rozstrzygają o określonych obowiązkach adresatów, mają charakter władczy i mimo, iż nie są nazwane "zarządzeniem", ich treść daje podstawę do zakwalifikowania ich jako zarządzenie organu wykonawczego gminy, podlegające kontroli organu nadzoru.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela przywołane wyżej poglądy sądów administracyjnych co do charakteru prawnego wytycznych (uwag) z [...] maja 2020 r. zawartych w piśmie Burmistrza Miasta J. i skierowanych do Dyrektora SP w sprawie opracowania arkusza organizacji szkoły na rok szkolny 2020/2021. Uznaje je zatem za zarządzenie organu wykonawczego gminy w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. podlegające kompetencjom nadzorczym wojewody. Jest to akt o charakterze władczym, skierowany "na zewnątrz", określający konkretne obowiązki Dyrektora SP w zakresie opracowania arkusza organizacji.

Stosownie do treści art. 56 ust. 7 u.p.o. sporne uwagi dotyczące arkusza organizacji nie podlegają kompetencjom kuratora oświaty określonym w art. 56 ust. 1 u.p.o. W konsekwencji Sąd w przedmiotowej sprawie nie może dokonać merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji podjętej przez niewłaściwy organ, jak również odnieść się do kwestii, czy wytyczne naruszają prawo. Kontrola legalności tego aktu – w istocie zarządzenia burmistrza - może być bowiem przeprowadzona w trybie nadzoru nad działalnością gminną (art. 91 ust. 1 lub art. 93 ust. 1 u.s.g.)

Tutejszemu Sądowi znany jest też pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3299/21, wedle którego zatwierdzenie arkusza organizacji szkoły podstawowej nie stanowi zarządzenia, o jakim mowa w art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., a także aktu organu jednostki samorządu terytorialnego innego niż akt prawa miejscowego, podejmowanego w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Pogląd ten dotyczy jednak innego aktu organu prowadzącego szkołę niż akt, który stanowi przedmiot rozpatrywanej sprawy. W ocenie NSA, owo "zatwierdzenie" nie mogło być uznane za zarządzenie, ponieważ nie było rozstrzygnięciem o charakterze władczym.

Mając na uwadze wszystko powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku).

Ze względu na to, że nie jest dopuszczalne przeprowadzenie kontroli zarządzenia Burmistrza Miasta J. dotyczącego przygotowania arkusza organizacji szkoły na rok szkolny 2020/2021 w trybie postępowania administracyjnego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie (punkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącej (480 zł) Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 3 sentencji wyroku).