Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 433/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1228
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1 , art. 80, art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 190, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 134, art.205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2013 poz 461
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb  Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej B. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania B. M. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2012 r., nr [...].

W toku postępowania ustalono, iż wnioskiem z dnia 13 października 2009 r. B. M. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na córki M. i K. M..

Organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2009 r. przyznał wnioskodawczyni żądane świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości po 400 zł miesięcznie na każde dziecko, na okres od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r.

Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. organ I instancji zmienił decyzję własną

z dnia [...] października 2009 r. w części dotyczącej okresu przysługiwania świadczenia, tj. przyznając wnioskowane świadczenia na okres od 1 października 2009 r. do 31 października 2009 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. organ I instancji - po wznowieniu postępowania – uchylił w całości decyzję z dnia [...] października 2009r., zmienioną decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. i odmówił B. M. przyznania prawa do świadczeń

z funduszu alimentacyjnego na dzieci M. i K. M. od dnia

1 października 2009 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło w całości powyższą decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. i umorzyło postępowanie.

Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Ł. stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2009 r. przyznającej B. M. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na dziecko M. M., na okres od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r.

W związku z powyższym Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] września 2012 r. na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 1228) – przywoływanej dalej

w tekście jako "ustawa", po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 13 października 2009 r., odmówił B. M. prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz dzieci M. i K. M. od dnia 1 października 2009 r.

Zdaniem organu I instancji z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że na dzień 30 września 2009 r. nie istniało już żadne zadłużenie alimentacyjne oraz powstała nadpłata na rzecz skarżącej w kwocie 637,86 zł, a od miesiąca października 2009 r. egzekucja alimentów stała się w pełni skuteczna, natomiast wyliczenia skarżącej dotyczące zaległości alimentacyjnych były dokonywane w sposób niewłaściwy.

W odwołaniu od tej decyzji B. M. zarzuciła obrazę prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 7d ustawy poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż odwołująca jako osoba uprawniona do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie ich pobierania otrzymała alimenty, a tym samym uznanie, że świadczenie jest nienależne, bowiem egzekucja jest skuteczna, podczas gdy zebrany materiał dowodowy wskazuje na fakt, iż wpłaty dokonywane przez dłużnika alimentacyjnego bez określenia okresu za jaki są dokonywane, zostały zaliczone przez wierzycielkę na poczet zaległych alimentów, co pozostaje w zgodzie z prawem, a tym samym podstawowa przesłanka stanowiąca o prawie do świadczenia alimentacyjnego, tj. bezskuteczności egzekucji w niniejszej sprawie jest nadal aktualna, bowiem w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. W związku z tym strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz dzieci M. i K. M. za okres od 1 października 2009 r. do 30 września

2010 r.

Wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 pkt 2 ustawy utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium powołało się na treść art. 2 pkt 2 ustawy, a następnie podkreśliło, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest ponowne rozpoznanie wniosku skarżącej z dnia 13 października 2009 r., a co za tym idzie - ocena, czy stronie winno zostać przyznane świadczenie z funduszu alimentacyjnego od dnia 1 października 2009 r. Rzeczone postępowanie nie dotyczy natomiast zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.

Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku rozliczenia dokonanego w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2012 r. ustalono, iż na dzień 31 stycznia 2006 r. w sprawie powstała nadpłata w wysokości 237,86 zł, a od miesiąca lutego 2006 r. egzekucja stała się skuteczna. Ponadto w wyniku analizy sprawy dokonanej w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2012 r. ustalono, że w okresie zasiłkowym 2006/2007 egzekucja alimentów na rzecz M. M. i K. M. nadal pozostawała skuteczna. Dodatkowo, w wyniku analizy przeprowadzonej w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2012 r. ustalono, iż w okresie zasiłkowym 2007/2008 egzekucja alimentów na rzecz M. M. i K. M. również pozostawała skuteczna. Mając zatem na względzie fakt, że w sprawie na dzień 31 stycznia 2006 r. powstała nadpłata w wysokości 237,86 zł, a do miesiąca października 2007 (włącznie) dłużnik alimentacyjny przekazywał B. M. alimenty bieżące w pełnej wysokości, Kolegium uznało, iż na dzień 31 lipca 2007 r. nadpłata alimentów należnych od dłużnika alimentacyjnego pozostała w niezmienionej wysokości.

Następnie organ II instancji wskazał, że wyrokiem Sądu Rejonowego dla Ł. – Ś. z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt [...] podwyższone zostały alimenty od W. M. na rzecz M. M. oraz K. M. z kwoty po 350 zł miesięcznie na każde dziecko do kwoty po 400 zł miesięcznie na każde dziecko poczynając od 14 listopada 2007 r. Z uwagi na fakt, że dłużnik alimentacyjny od miesiąca listopada 2007 r. zaprzestał wpłat w pełnej zasądzonej wysokości, a także przy uwzględnieniu rozliczeń dokonanych na mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2012 r., [...] sierpnia 2012 r. organ ustalił, że przy ustalaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 2008 r., zmienioną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2008 r., zadłużenie na rzecz wnioskodawczyni wynosiło 4.162,14 zł, a co za tym idzie w okresie świadczeniowym 2008/2009 świadczenie na rzecz M. M. i K. M. przysługiwało w przyznanej wysokości.

Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że z ponownego rozpoznania sprawy na dzień 30 września 2009 r. wynika, iż w sprawie nie istniało już żadne zadłużenie alimentacyjne oraz powstała nadpłata alimentów na rzecz wnioskodawczyni w kwocie 637,86 zł. Ponadto w miesiącu październiku 2009 r. dłużnik alimentacyjny dokonał wpłaty alimentów w wysokości 500 zł, co w połączeniu z wyżej wskazaną nadpłatą w pełni zaspokoiło bieżące alimenty za miesiąc październik 2009 r.

Reasumując - od miesiąca października 2009 r. egzekucja alimentów stała się w pełni skuteczna.

Kolegium wyjaśniło również, iż dokonywane przez wnioskodawczynię wyliczenia były nieprawidłowe, bowiem odwołująca nie uwzględniała w nich kwot wypłacanych zaliczek alimentacyjnych oraz świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zarówno wypłacane zaliczki alimentacyjne, jak i świadczenia z funduszu alimentacyjnego są świadczeniami zwrotnymi, do których zwrotu zobowiązany jest dłużnik alimentacyjny (art. 27 ust 1 i 1a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, art. 12 ust. 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej). Nie są to zatem świadczenia dodatkowe wypłacane przez państwo przy spełnieniu przez wnioskodawcę niektórych warunków ustawowych, w tym m.in. spełnieniu kryterium dochodowego, lecz są ściśle sprzężone ze stanem zobowiązań osoby zobowiązanej do alimentacji.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że gdy osoba uprawniona otrzymuje alimenty od osoby zobowiązanej, bez względu na to, czy są to bieżące alimenty, czy zaległe zobowiązania, wówczas wykluczona jest możliwość przyznania prawa do świadczeń

z funduszu alimentacyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. M. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 7d ustawy, powtarzając argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła sposób, w jaki zaliczała wpłaty od dłużnika alimentacyjnego na poczet zaległych alimentów i dodała, że wyliczenia organów są nieprawidłowe, gdyż w żadnym okresie pobierania zaliczek alimentacyjnych nie pokrywały się one z wpłatami od dłużnika alimentacyjnego. Na tej podstawie skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz dzieci M. i K. M. za okres od 1 października 2009 r. do 30 września 2010 r.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 112/13 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2012 r. w części rozstrzygającej o odmowie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz K. M. (pkt 1) i oddalił skargę w pozostałej części (pkt 2).

Uzasadniając wyrok sąd stwierdził, że zobowiązany był stwierdzić nieważność decyzji w zakresie, w jakim organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2012 r. odmówił K. M. prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2009 r. Organy nie dostrzegły, rozpoznając ponownie wniosek, że ostateczną decyzją z dnia [...] października 2009 r. Prezydent Miasta przyznał świadczenie z funduszu na rzecz M. i K. za okres od 1 października 2009 r, natomiast ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdził nieważność tej właśnie decyzji jedynie w zakresie świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz M. Decyzja z [...] września 2012 r. w zakresie, w jakim orzeka o świadczeniu na rzecz K., nie została tym samym wyeliminowana z obrotu prawnego. Po wydaniu kwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji z dnia [...] września 2012 r., odmawiającej prawa do świadczenia z funduszu na rzecz M. i na rzecz K. w obrocie prawnym pozostają zatem dwa sprzeczne, wykluczające się wzajemnie rozstrzygnięcia dotyczące uprawnień K. M. od 1 października 2009 r.: wspomniana decyzja odmawiająca prawa do świadczenia oraz decyzja z [...] października 2009 r. - przyznająca świadczenie za ten sam okres.

Powyższe ustalenia obligują sąd do stwierdzenia nieważności zarówno decyzji organu I instancji, jak i utrzymującej ją w mocy zaskarżonej decyzji – obydwu w zakresie objętym powagą rzeczy osądzonej, a więc dotyczącym świadczenia na rzecz K. – z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. Stosownie zaś do treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłankę nieważności postępowania stanowi wydanie decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją.

Natomiast w pozostałej części, to jest z zakresie dotyczącym uprawnień do świadczenia na rzecz M. M. skarga nie jest - w ocenie sądu - uzasadniona.

WSA wyjaśnił, że w tym zakresie pozostaje w obrocie prawnym decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z 2009 r., przyznającej prawo tej uprawnionej do świadczenia z funduszu. Wiąże ona zarówno organ, jak i sąd w tym postępowaniu. Skuteczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej świadczenie dało organowi podstawę do ponownego rozpoznania wniosku o świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz M. M. za okres 1 października 2009 r. – 30 września 2010 r.

Sąd wskazał następnie, że podstawę materialnoprawną orzekania o żądaniu skarżącej stanowią przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zarzuty skargi sprowadzają się do obrazy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 7, art. 2 pkt 7 lit. d ustawy. Zarzut ten jest chybiony, ponieważ na etapie przyznawania prawa do świadczenia nie rozstrzyga się kwestii nienależnie pobranego świadczenia.

Według sądu skarżącej chodzi zapewne (na co wskazuje uzasadnienie skargi)

o przyjęcie przez organ niewłaściwej interpretacji przesłanek przesądzających o prawie do świadczenia, zwłaszcza przesłanki bezskuteczności egzekucji wobec dłużnika alimentacyjnego. Tę kwestię reguluje art. 2 ust. 2 ustawy. Z brzmienia wspomnianego przepisu wynika, że również cząstkowe (w stosunku do zobowiązania alimentacyjnego) wpłaty dłużnika są podstawą do oceny egzekucji jako bezskutecznej, a więc nie niweczą uprawnienia do otrzymywania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Bezskuteczność egzekucji należy wiązać ze stanem zaspokojenia roszczeń alimentacyjnych. Na zasadność takiego związania wskazuje istota i cel świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego, ich subsydiarny i wspierający wierzyciela alimentacyjnego charakter. Państwo winno wspierać osoby uprawnione do alimentów w wyjątkowo trudnej sytuacji, a nie zastępować dłużnika alimentacyjnego.

W każdej sytuacji stan dłużnika i uprawnionych należy oceniać indywidualnie. Z ustaleń organu bezspornie wynika, że w okresie dwóch miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o świadczenie w 2009 r., a więc w lipcu i sierpniu, skarżąca otrzymała od dłużnika po 400 zł alimentów, a więc zobowiązanie niepełne. Prima facie zatem wniosek wydaje się uzasadniony. Sąd podzielił tę linię orzecznictwa, która przyjmuje, że o bezskuteczności egzekucji można mówić także wówczas, gdy dłużnik wpłaca jedynie część należności, która nie pozwala wierzycielowi na zaspokojenie roszczeń. Należy bowiem mieć na uwadze, że bezwzględna teza, iż Państwo wkracza ze wsparciem z funduszu alimentacyjnego jedynie przy braku jakichkolwiek wpłat ze strony dłużnika pozbawiałoby prawa do korzystania z regulacji wiele osób, premiując nierzetelnego dłużnika, który wpłaci w krótkim okresie poprzedzającym złożenie wniosku część należności i wskaże, że należy je zarachować na rzecz alimentów bieżących. Niweczyłoby to cel ustawy, jakim było zapewnienie niezbędnych środków na bieżące utrzymanie osobom uprawnionym do alimentów, gdyż nawet jednorazowe dobrowolne wypłacenie przez dłużnika alimentacyjnego uprawnionemu niewielkiej części zaległych alimentów w trakcie pobierania świadczenia z ustawy skutkowałoby utratą tego świadczenia w okresie świadczeniowym.

Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie nie sposób pominąć faktu, że skarżąca kilka lat przed spornym okresem, także bezpośrednio przed złożeniem wniosku korzystała równolegle ze świadczeń z funduszu, otrzymując jednocześnie alimenty od dłużnika.

W szczególności nie tylko w ciągu dwóch miesięcy poprzedzających okres zasiłkowy (lipiec i sierpień 2009), ale przez cały poprzedzający okres zasiłkowy, dysponując tytułem wykonawczym opiewającym na alimenty w kwocie po 400 zł na każdą z córek, a więc łącznie po 800 zł miesięcznie, otrzymywała od dłużnika wpłaty po 400 zł miesięcznie. Zatem zobowiązanie alimentacyjne było zaspokajane jedynie w części. Jednakże równocześnie pobierała z funduszu równowartość pełnych alimentów. Dochodziło zatem do wypłaty alimentów w kwocie, która przekraczała zobowiązanie alimentacyjne dłużnika. W efekcie bowiem skarżąca otrzymywała od początku 2009 r., a nawet w 2008 r. łącznie 1200 zł. Kwoty wypłacane skarżącej przez fundusz nie uwzględniały regulacji art. 28 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którą fundusz obowiązany jest do wypłaty świadczeń do wysokości zaspokojenia wierzyciela. Jest to z pewnością kwota alimentów. Przy tym logicznym jest, że jeżeli wierzyciel otrzymuje od dłużnika połowę alimentów, to brak podstaw, aby fundusz wypłacał więcej niż brakujące 50 % alimentów. To oznacza zaś, że w 2009 r., przed okresem objętym wnioskiem, po stronie wierzycielki powstała nadpłata świadczeń z funduszu, każdorazowo bowiem otrzymywała ona 1200 zł miesięcznie zamiast 800 zł miesięcznie. Co do zasady zaś świadczenia z funduszu także służą zaspokajaniu bieżących potrzeb. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia skargi, w ogóle nie uwzględnia w swoich wyliczeniach świadczeń otrzymywanych z funduszu. Tak więc okoliczność, że otrzymywała przez kilka kolejnych okresów rozliczeniowych równolegle pełną kwotę zasądzonych alimentów - i z funduszu i od dłużnika, ma znaczenie dla oceny zasadności wniosku w kolejnych okresach rozliczeniowych. Równoległość tych wpłat niewątpliwie ma znaczenie dla oceny stanu zadłużenia, a tym samym skuteczności egzekucji.

Zatem organ, który spełniał świadczenie w miejsce dłużnika i obok niego, a więc wpływał swoimi działaniami na skuteczność egzekucji w ostatecznym rozrachunku, trafnie uznał, że w kolejnym okresie rozliczeniowym brak podstaw do przyznania świadczenia na rzecz M. M.

Reasumując tę część rozważań, o ile w ocenie sądu sprzeciw budzi generalne, kategoryczne stwierdzenie, że równoległe wypłacanie świadczeń z funduszu

i alimentów przez dłużnika alimentacyjnego zawsze niweczy zarzut bezskuteczności egzekucji, o tyle w tej konkretnej spawie niewątpliwie ma wpływ na negatywną ocenę zasadności żądania skarżącej. Przesądzające znaczenie, zdaniem sądu, dla takiej oceny ma czas trwania takiej sytuacji, gdy skarżąca otrzymywała 100% alimentów

z funduszu i dodatkowo 50% alimentów od dłużnika. Zważywszy na służebną

i uzupełniającą rolę świadczenia, które ma zmniejszyć ujemne konsekwencje niewywiązywania się dłużnika ze zobowiązań alimentacyjnych, nie sposób uznać za trafny zarzut bezskuteczności egzekucji.

Wnioski organu wyprowadzone z niebudzących wątpliwości okoliczności faktycznych sąd uznał za uzasadnione. Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę w części dotyczącej świadczenia na rzecz M. M. w okresie od 1 października 2009 r. na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. M. Zaskarżając orzeczenie sądu I instancji w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 oddalającym skargę, zarzuciła mu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 23, art. 42 ust. 1 i 2 ustawy i art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż skarżąca jako osoba uprawniona do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie ich pobierania otrzymała alimenty od dłużnika, a tym samym uznanie, iż świadczenie jest nienależne bowiem egzekucja jest skuteczna, podczas gdy zebrany materiał dowodowy w sprawie wskazuje na fakt, iż wpłaty dokonywane przez dłużnika alimentacyjnego bez określenia okresu, za jaki były dokonywane zostały zaliczone przez wierzycielkę na poczet zaległych alimentów, co pozostaje w zgodzie z prawem, a tym samym podstawowa przesłanka stanowiąca o prawie do świadczenia alimentacyjnego, tj. bezskuteczność egzekucji w niniejszej sprawie jest nadal aktualna, bowiem w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych;

b) art. 2 ust. 2 ustawy poprzez dowolną interpretację przesłanek i przyjęcie, że

w sytuacji skarżącej nie można mówić o bezskuteczności egzekucji pomimo, iż art. 2 ust. 2 in fine znajduje zastosowanie w przypadku dłużnika, który przebywa poza granicami kraju (w Szwecji);

c) art. 451 § 3 kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie go w sytuacji skarżącej, która postąpiła zgodnie z przepisami prawa i dokonała zaliczeń otrzymywanych świadczeń od dłużnika na poczet najdalej wymagalnych świadczeń;

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść skarżonego orzeczenia, a mianowicie art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., poprzez brak należytej oceny materiału dowodowego i pominięcie przy orzekaniu oświadczenia oraz sporządzonej przez skarżącą tabeli obrazującej sposób zaliczenia alimentów otrzymywanych od dłużnika.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie postulowała o uchylenie skarżonego orzeczenia, oraz poprzedzających go decyzji wydanych w sprawie, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2368/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz B. M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zdaniem NSA podstawa naruszenia przepisów prawa procesowego jest usprawiedliwiona, albowiem sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia i rozważona przez sąd I instancji. Przedmiotem sprawy jest żądanie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla małoletniej M. M. za okres od dnia 1 października 2009 r., które zostało załatwione negatywnie na gruncie postępowania administracyjnego z powodu przyjęcia, że z uwagi na brak zaległości alimentacyjnych po stronie dłużnika, nie można mówić

o bezskuteczności egzekucji, przeto świadczenie to się nie należy. To stanowisko zaakceptował sąd meriti, dowodząc, że jakkolwiek były powody do wypłacania świadczeń z funduszu, to w sytuacji pobierania przez wiele lat kwot z tytułu alimentów z obu źródeł (część zasądzonych kwot od dłużnika i całość z funduszu), ze względu na rolę świadczenia nie można uznać, aby egzekucja była bezskuteczna, ergo aby stronie należało przyznać to świadczenie.

Z tym poglądem nie zgodził się w pełni Naczelny Sąd Administracyjny argumentując, że sytuacja strony (którą nota bene jest tu małoletnia M. M., a nie jej matka B. M.) jest nietypowa, zatem należy stosować właściwe przepisy odnosząc je do owej specyfiki. Zasądzone alimenty nie są bowiem egzekwowane przez komornika, zaś dłużnik przebywa za granicą, jego miejsce pobytu nie jest znane, a należności uiszcza dobrowolnie w różnych kwotach, w istotnym dla sprawy okresie w wysokości połowy zasądzonych alimentów. Toteż trudno jest mówić o bezskuteczności egzekucji w sensie dosłownym ujętym w pierwszym zdaniu przepisu art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

Tymczasem zarówno organy orzekające, jak i sąd I instancji dowodziły bezskuteczności egzekucji z uwagi na brak wyegzekwowania pełnej należności z tytułu zobowiązań alimentacyjnych w okresie ostatnich dwóch miesięcy. Na marginesie, nie bacząc na fakt, że mowa jest w nim zarówno o bieżących, jak i zaległych alimentach, nadto uwzględniając stan aktualny, zamiast bezpośrednio sprzed złożenia podania. Poza tym nie dostrzegły, że w dalszej części tego przepisu powiada się o bezskuteczności egzekucji, gdy nie można wszcząć i prowadzić egzekucji przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami RP z powodów, które wymienia "w szczególności". Przeto możliwe są jeszcze inne sytuacje podpadające pod tę normę, stąd niepodobna wykluczyć takiej, jaka występuje w tej sprawie. Tych zagadnień sąd I instancji nie rozważył, podobnie jak tego, że omawiany przepis uczyniono jedyną podstawą prawną kontrolowanych przezeń rozstrzygnięć. Te wady, w połączeniu z brakiem jakichkolwiek wyliczeń kwot należnych i uiszczonych za przedmiotowy okres, nie pozwalały na zaakceptowanie ferowanego poglądu. Nie dostrzegł, iż organ odwoławczy oparł się na niezweryfikowanych wyliczeniach dokonanych przez organ

I instancji, a i sam nie przedstawił konkretów, a tylko ujął materię ogólnie. Wyliczenia te objęły ponadto okres późniejszy, podczas gdy istotny jest czas bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia. Zapadłe decyzje, jak i zaskarżony wyrok uchylają się więc odpowiednio spod oceny legalności i oceny instancyjnej.

Według NSA poza sporem jest, że strona otrzymywała alimenty w niepełnej wysokości, przeto świadczenia z funduszu miały swe uzasadnienie. Przy czym co do zasady - w razie gdy prowadzone jest postępowanie egzekucyjne - bezskuteczność egzekucji powoduje, że fundusz wypłaca całość zasądzonych alimentów, które dłużnik winien zwrócić funduszowi, zaś uprawniony nie powinien ich pobierać od dłużnika (art. 27 i art. 28 cytowanej ustawy z dnia 7 września 2007 r.). Jednak w sytuacji występującej w sprawie wydaje się, iż albo matka dzieci winna pobierać całość zasądzonych alimentów z funduszu i zwracać kwoty otrzymane od dłużnika albo świadczenia z funduszu winny uzupełniać brakującą część alimentów. Rzeczą organu było pouczenie strony o takich okolicznościach i wybranie optymalnego rozwiązania w granicach prawa, a nie wydawanie kolejnych decyzji po to, by następnie je uchylać czy zmieniać z uwagi na ciągłe zmiany okoliczności wywołane uiszczaniem przez dłużnika części zasądzonych kwot. Godzi się też podkreślić, że jakkolwiek zarówno alimenty, jak i zastępujące je świadczenie z funduszu alimentacyjnego, przeznaczone są na bieżące utrzymanie, to niepodobna pomijać regulacji cywilnych, w tym uprawnienia do zaliczenia uzyskiwanych kwot na poczet wymagalnych świadczeń, w tym najdalszych. Odmowa uwzględnienia regulacji art. 451 § 3 K.c. i uznanie wyliczeń skarżącej za błędne, bez szczegółowej analizy tych okoliczności, są więc dowolne. Pobieranie świadczeń z dwóch źródeł może być istotne tylko wówczas, gdy zostanie dowiedzione, iż dotyczą one tego samego okresu. Tylko wówczas alimenty i świadczenia z funduszu mogą wywoływać stan zadłużenia uzasadniający odpowiednie rozstrzygnięcie. Konieczne zatem było dokonanie kompletnych wyliczeń kwot należnych i uzyskanych, przy ewentualnym czynnym udziale strony, gdyż inaczej weryfikacja jej stanowiska jest dowolna, a ocena stanowiska organu niemożliwa.

Nie miał tych kwestii na uwadze Sąd I instancji, w konsekwencji czego zaskarżony wyrok jawi się, zdaniem NSA, jako przedwczesny. Z tego też powodu zarzuty naruszenia prawa materialnego nie wymagały szerszych rozważań, gdyż sprawę należy rozpoznać po poczynieniu potrzebnych do jej rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych i wnikliwych rozważań prawnych. Niemniej jednak NSA podkreślił, że eksponowanie jako naruszonych przepisów art. 42 ust. 1 i 2 (przepisów przejściowych dotyczących zwrotu zaliczki alimentacyjnej) i art. 30 ust. 2 (dotyczącego umorzenia należności), jak w ogóle materii nienależnego świadczenia, jest nieporozumieniem, bo przedmiotem sprawy jest żądanie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zatem rzeczą sądu I instancji będzie ponowna ocena legalności zapadłych w sprawie decyzji z uwzględnieniem powyższych wywodów.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o odmowie przyznania B. M. prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz dzieci M. i K. M. od dnia 1 października 2009 r.

Sąd dokonując kontroli legalności wspomnianych rozstrzygnięć organów obu instancji uwzględnił - zgodnie z brzmieniem art. 190 p.p.s.a. - wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2368/13 i na tej podstawie stwierdził, że zostały one podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podkreślenie zasługuje w tym miejscu fakt, że pomimo tego, iż skarga kasacyjna dotyczyła tylko punktu drugiego wyroku WSA w Łodzi z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 112/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości zaskarżony wyrok i przekazał sprawę tutejszemu sądowi do ponownego rozpoznania.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 2 ust. 2 ustawy

z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w myśl którego ilekroć w ustawie jest mowa o bezskuteczności egzekucji - oznacza to egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych; za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu:

a) braku podstawy prawnej do pojęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika,

b) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą.

W rozumieniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności

i zobligowane są podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W tym celu powinny skompletować materiał dowodowy, a następnie poddać go wnikliwej analizie i ocenie, pamiętając, że dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną wyłącznie na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmówiły B. M. przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla małoletniej M. M. i K. M. za okres od dnia 1 października 2009 r., stojąc na stanowisku, że po stronie dłużnika brak jest zaległości alimentacyjnych, nie można zatem mówić o bezskuteczności egzekucji, wobec czego świadczenie się nie należy.

Powyższy pogląd w świetle poczynionych w tej sprawie niepełnych ustaleń nie zasługuje – zdaniem sądu - na uwzględnienie i prowadzi do wniosku, że decyzja

o odmowie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla M. M. została wydana co najmniej przedwcześnie. Z kolei kwestia odmowy przyznania rzeczonego świadczenia względem K. M. będzie przedmiotem odrębnych rozważań.

Jeśli chodzi o sytuację strony, którą jest tu małoletnia M. M., a nie jej matka B. M., to nie budzi wątpliwości, że jest ona dość nietypowa. Mianowicie, zasądzone alimenty nie są egzekwowane przez komornika, zaś dłużnik przebywa za granicą, jego miejsce pobytu nie jest znane, a należności uiszcza dobrowolnie w różnych kwotach, w istotnym dla sprawy okresie w wysokości połowy zasądzonych alimentów. Wobec powyższego trudno jest mówić o bezskuteczności egzekucji w sensie dosłownym ujętym w pierwszym zdaniu przepisu art. 2 pkt 2 ustawy.

Organy orzekające w sprawie dowodziły bezskuteczności egzekucji z uwagi na brak wyegzekwowania pełnej należności z tytułu zobowiązań alimentacyjnych w okresie ostatnich dwóch miesięcy, nie bacząc na fakt, że w art. 2 pkt 2 ustawy jest mowa zarówno o bieżących, jak i zaległych alimentach, nadto uwzględniając stan aktualny, zamiast bezpośrednio sprzed złożenia podania. Poza tym nie dostrzegły, że w dalszej części przepisu art. 2 pkt 2 ustawodawca mówi o bezskuteczności egzekucji, gdy nie można wszcząć i prowadzić egzekucji przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami RP z powodów, które wymienia "w szczególności". Taka redakcja rozważanego przepisu prowadzi bezspornie do wniosku, że ustawodawca przewidział możliwość wystąpienia jeszcze innych sytuacji podpadających pod tę normę, stąd niepodobna wykluczyć takiej, jaka występuje w tej sprawie. Zagadnienia te pozostawały poza zakresem rozważań organów obu instancji, które co istotne omawiany przepis uczyniły jedyną podstawą prawną podjętych przezeń rozstrzygnięć.

Dodać ponadto trzeba, że organ orzekający ferując pogląd o skuteczności egzekucji, a tym samym o braku podstaw do przyznania świadczenia na rzecz osób uprawnionych, nie poczynił samodzielnie jakichkolwiek wyliczeń kwot należnych

i uiszczonych za przedmiotowy okres, opierając się na niezweryfikowanych wyliczeniach dokonanych przez organ I instancji, nie dostrzegając zresztą, że objęły one okres późniejszy, podczas gdy istotny jest czas bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia.

Organ odwoławczy zapomniał w istocie, iż jego rolą w toku postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a., jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Ustawodawca wymaga od organu II instancji nie tylko kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji i ustosunkowania się do zarzutów odwołania, ale pewnej aktywności, która powinna wyrażać się przede wszystkim w samodzielnym podejmowaniu czynności zmierzających do zweryfikowania poczynionych przez organ I instancji ustaleń. W tym wypadku chodziło o sprawdzenie prawidłowości wyliczeń dokonanych przez organu I instancji, od czego Kolegium niewątpliwie uchyliło się.

Natomiast w tej sprawie okolicznością niesporną jest, że strona otrzymywała alimenty

w niepełnej wysokości, w związku z czym świadczenia z funduszu miały swe uzasadnienie. Przy czym co do zasady - w razie gdy prowadzone jest postępowanie egzekucyjne - bezskuteczność egzekucji powoduje, że fundusz wypłaca całość zasądzonych alimentów, które dłużnik winien zwrócić funduszowi, zaś uprawniony nie powinien ich pobierać od dłużnika (art. 27 i art. 28 ustawy). Jednak w sytuacji występującej w sprawie wydaje się, iż albo matka dzieci winna pobierać całość zasądzonych alimentów z funduszu i zwracać kwoty otrzymane od dłużnika albo świadczenia z funduszu winny uzupełniać brakującą część alimentów. Rzeczą organu było pouczenie strony o takich okolicznościach i wybranie optymalnego rozwiązania w granicach prawa, a nie wydawanie kolejnych decyzji po to, by następnie je uchylać czy zmieniać z uwagi na ciągłe zmiany okoliczności wywołane uiszczaniem przez dłużnika części zasądzonych kwot.

Zauważyć ponadto trzeba, że jakkolwiek zarówno alimenty, jak i zastępujące je świadczenie z funduszu alimentacyjnego, przeznaczone są na bieżące utrzymanie, to niepodobna pomijać regulacji cywilnych, w tym uprawnienia do zaliczenia uzyskiwanych kwot na poczet wymagalnych świadczeń, w tym najdalszych, na co konsekwentnie zwracała uwagę skarżąca zarówno w skardze, jak i w toku postępowania administracyjnego. Odmowa uwzględnienia regulacji art. 451 § 3 K.c. i uznanie wyliczeń skarżącej za błędne bez szczegółowej analizy tych okoliczności, są więc dowolne. Pobieranie świadczeń z dwóch źródeł może być istotne tylko wówczas, gdy zostanie dowiedzione, iż dotyczą one tego samego okresu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 631/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 754/11, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Tylko wówczas alimenty i świadczenia z funduszu mogą wywoływać stan zadłużenia uzasadniający odpowiednie rozstrzygnięcie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1400/13, publ. jw.).

W realiach rozpoznawanej sprawy konieczne zatem było dokonanie kompletnych wyliczeń kwot należnych i uzyskanych, przy ewentualnym czynnym udziale strony, gdyż inaczej weryfikacja jej stanowiska jest dowolna, a ocena stanowiska organu niemożliwa.

Analizując następnie kwestię odmowy przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla K. M., sąd kierując się treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że organy obu instancji, rozpoznając ponownie wniosek w tym przedmiocie nie dostrzegły, iż ostateczną decyzją z dnia [...] października 2009 r. Prezydent Miasta Ł. przyznał świadczenie z funduszu na rzecz M. i K. za okres od 1 października 2009 r., natomiast ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdził nieważność tej właśnie decyzji jedynie w zakresie świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz M. Decyzja z dnia [...] października 2009 r. w zakresie, w jakim orzeka o świadczeniu na rzecz K. nie została tym samym wyeliminowana z obrotu prawnego. Po wydaniu kwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji z dnia [...] września 2012 r., odmawiającej prawa do świadczenia z funduszu na rzecz M. i na rzecz K. w obrocie prawnym pozostają zatem dwa sprzeczne, wykluczające się wzajemnie rozstrzygnięcia dotyczące uprawnień K. M. od 1 października 2009 r., a mianowicie wspomniana decyzja odmawiająca prawa do świadczenia oraz decyzja z [...] października 2009 r., przyznająca świadczenie za ten sam okres. W realiach rozpoznawanej sprawy organ I instancji wydał więc decyzję w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Uchybienie to mające niewątpliwie charakter kwalifikowany nie zostało zauważone przez Kolegium, co tym bardziej dowodzi, że organ odwoławczy nie wykazał się żadną aktywnością przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu rozważanej sprawy, naruszając podstawowe standardy procedury administracyjne.

Powyższe ustalenia obligowały sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Kontynuując postępowanie organ winien uwzględnić przedstawioną wyżej oceną prawną. Przede wszystkim, przy czynnym współudziale skarżącej zobowiązany jest dokonać kompletnych i rzetelnych wyliczeń kwot alimentów należnych i uzyskanych za przedmiotowy okres, uwzględniając regulację art. 451 § 3 K.c. i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń podjąć rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa.

Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 190 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 134 p.p.s.a.

O kosztach zastępstwa adwokackiego sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 461).

ds