Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1172/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 21, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski, Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1371/09 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1371/09 oddalił skargę M.D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miejską Łódź z mocy prawa własności nieruchomości położonej w Łodzi oznaczonej nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiła M. D.. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na to, iż M. D. nie przysługuje przymiot strony w tej sprawie. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że M. D. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. zarówno w postępowaniu nadzorczym jak i postępowaniu komunalizacyjnym.

W postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Stroną w tym postępowaniu może być dodatkowo tylko ten podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej komunalizacją nieruchomości. Weryfikacja decyzji komunalizacyjnej jest uzasadniona, jeżeli zainteresowany podmiot wykaże, że w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia legitymował się tytułem prawnym uniemożliwiającym przejście własności. Tego warunku nie spełnia M. D.. Decyzja Wojewody potwierdza stan prawny działki nr [...] na dzień 27 maja 1990 r., zaś nieruchomość została nabyta w drodze zasiedzenia przez Skarb Państwa. Kwestionowane zasiedzenie stanowiło przedmiot postępowania sądowego, zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Powiatowego w Łodzi z dnia [...] maja 1961 r. orzekającym, że Skarb Państwa na podstawie przedawnienia (zasiedzenia) jest właścicielem nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. O., oznaczonej hip nr [...] Nr rep. hip [...]. Odpowiada to nieruchomości położonej w Łodzi przy obecnej ulicy L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...].

Organ nadzoru stwierdził, że do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego powyższego postanowienia jest nim związany.

W skardze na powyższą decyzję M. D. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 28 i 61 k.p.a.) oraz art. 2, 7, 21 i 64 Konstytucji RP i art. 1 do Protokołu Nr 1 Konwencji o ochronie przez człowieka i podstawowych wolności.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 19 maja 2010 r. podtrzymując stanowisko zawarte w skardze stwierdziła, że postanowienie Sądu Powiatowego w Łodzi nie przesądzało prawa własności, lecz wprowadzało tymczasowy zarząd państwowy. Była więc nieruchomość tylko pod zarządem państwowym, a jej właścicielem przez cały czas jest M. D.. Nieruchomość nie podlegała komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Podobne stanowisko, negujące podstawę do komunalizacji wyrażała skarżąca w kolejnym piśmie z dnia 2 lutego 2011 r.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu nadzoru, iż stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) zw. dalej ustawą z dnia 10 maja 1990 r. są Skarb Państwa i właściwa gmina. Dotyczy ono interesu prawnego tych podmiotów. Inne podmioty mogą brać udział w tym postępowaniu jeżeli wykażą, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą miały wpływ na ich interes prawny lub obowiązek.

Sąd powołał się na postanowienie Sądu Powiatowego w Łodzi z dnia [...] maja 1961 r. (sygn. akt [...]), w którym stwierdzono, iż Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości położonej w Łodzi, ul. Obrońców Stalingradu Nr 39, oznaczonej hip. Nr [...] Rep. hip. Nr [...]. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. była własnością Skarbu Państwa. Natomiast w dacie wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. i 7 lipca 2009 r. prawo własności przysługiwało Gminie Miasto Łódź. Nie jest zatem trafne stanowisko skarżącej, iż wymienione postanowienie jedynie wprowadziło tymczasowy zarząd państwowy (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 grudnia 2006 r., III CZP 123/06, OSNC 2008/1/13). Wymienione orzeczenie jest prawomocne, a zatem jest wiążące, co wynika wprost z art. 365 § 1 k.p.c., także dla organu ustosunkowującego się do żądania M. D..

Sąd stwierdził nadto, że z dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych nie wynika, aby skarżącej przysługiwały jakiekolwiek prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości w dniu wejście w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. lub w dacie rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu nadzorczym.

Uwzględniając powyższe Sąd ocenił iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiając wszczęcia na wniosek M. D. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia z dnia [...] grudnia 1995 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę Miejską Łódź własności nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb P-09 Polesie, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], nie naruszył art. 28 k.p.a., a w konsekwencji także wymienionych w skardze przepisów Konstytucji i art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów ujętych w piśmie z 19 maja 2010 r. Sąd wyjaśnił, iż zarzuty dotyczące braku podstaw do wydania decyzji komunalizacyjnej nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji wydanych w postępowaniu nadzorczym. Zarzuty te podlegałyby rozpatrzeniu, w pierwszej kolejności w postępowaniu administracyjnym, jedynie w wypadku wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji przez stronę legitymowaną do zainicjowania postępowania nadzorczego. Nie było więc możliwości dokonania oceny legalności decyzji komunalizacyjnej w aspekcie zaistnienia podstaw z art. 156 § 1 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. D. reprezentowana przez radcę prawnego Lesława Papaja i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

1) art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię stwierdzającą, że M. D. nie była i nie jest właścicielką nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. L., gdyż nieruchomość w dniu wejścia wydania orzeczenia Sądu Powiatowego w Łodzi była własnością rodziny D., a M. D. jest spadkobiercą po mężu B. D. – prawowitym właścicielem nieruchomości,

2) przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich przez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość w chwili wydania wyroku przez Sąd Powiatowy w Łodzi była opuszczona, mimo że tenże Sąd wydał zaświadczenie w dniu 28 grudnia 1956 r., stwierdzające, że A. D. i B. D. (rodzice B. D.) są właścicielami nieruchomości położonej przy ul. O. (obecnie L.). Błędna jest teza, że Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości przez zasiedzenie, bowiem władanie nieruchomością przez Skarb Państwa nie stanowiło posiadania samoistnego, a tym samym nie mogło prowadzić do zasiedzenia,

3) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez uznanie, że M. D. nie przysługiwały prawa rzeczowe w dniu wejścia w życie przepisów ustawy komunalizacyjnej, bądź w dniu wydania decyzji nadzorczej,

4) przepisów Tytułu II dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe przez nieuwzględnienie i niezastosowanie domniemania wiarygodności zgodności treści ksiąg wieczystych ze stanem faktycznym. Zgodnie z art. 17 Prawa rzeczowego właścicielem wpisanym w księdze wieczystej była rodzina D., zatem wyrok Sądu Powiatowego w Łodzi nie może stanowić podstawy do ustalenia, że M. D. nie jest stroną postępowania administracyjnego w tej sprawie. Nadto wbrew poglądowi wydanemu w wyroku NSA z dnia 29 września 2009 r. II OSK 1481/09 wątpliwości co do uznania za stronę nie rozstrzygnięto na korzyść skarżącej,

5) art. 140, 222, 224, 225 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, w ten sposób, że jako właściciel nieruchomości skarżąca została pozbawiona możliwości domagania się zwrotu i jej wydania, mimo wykazania, że jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem skarżącej została dokonana błędna wykładnia przepisów stojących w hierarchii aktów prawnych najwyżej, tj.:

6) art. 21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie ochrony własności, praw majątkowych i prawa dziedziczenia, a prawa te podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej; wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W przypadku M. D. oba warunki nie zostały spełnione;

7) Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnościach oraz Protokołów dodatkowych poprzez naruszenie prawa własności, możliwości realizacji praw majątkowych z niego wynikających oraz prawa dziedziczenia; przepisy te potwierdzają uprawnienia właścicieli do żądania dokonania ich zwrotu przez Skarb Państwa i inne jednostki. Zakres ochrony właściciela wynikający z Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, którego zakres ochrony prawa własności jest w praktyce identyczny z przewidzianym w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji z 1997 r.,

8) art. 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, poprzez dyskryminację M. D. w zakresie możliwości odzyskania przedmiotowej nieruchomości. Przepis ten analogicznie do art. 32 Konstytucji stanowi o równości wobec prawa i uprawnieniu do jednakowej ochrony prawnej bez żadnej dyskryminacji (w szczególności ze względu na rodzaj i wielkość posiadanego majątku).

Zdaniem skarżącej prawa te bezdyskusyjnie uprawniają do wykładni przychylającej na jej rzecz jako osoby pozbawionej nie tylko własności, ale i możliwości korzystania z przedmiotowej nieruchomości.

Skarga kasacyjna wnosi o zmianę zaskarżonego wyroku i poprzedzającej go decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wywodzi, że na wniosek B. D. Sąd Powiatowy w Łodzi wydał w dniu 28 grudnia 1956 r. zaświadczenie stwierdzające, że rodzice wnioskodawcy są właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Działanie wnioskodawcy ujawniło więc, że nieruchomości te nie są opuszczone ani poniemieckie. Sąd Powiatowy w Łodzi stwierdzając w dniu [...] maja 1961 r. (I Ns 1477/61) przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, orzekł wyłącznie o władaniu nieruchomością za właściciela lub posiadacza, a nie władanie w charakterze właściciela. Potwierdza to uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 1956 r. uzupełniona uchwałą z dnia 26 października 1956 r. I CO 9/56 (OSN 1957, nr 1, poz. 1).

Wynikało to z celu dekretu, którego przepisy nie zmierzały do nacjonalizacji, lecz do zabezpieczenia mienia w interesie obywateli. Zatem z chwilą wydania przez Sąd lub organ orzeczenia o przywróceniu posiadania na rzecz jednej z osób wymienionych w dekrecie to wyjątkowe zabezpieczenie staje się bezprzedmiotowe. Natomiast zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 15 grudnia 2004 r. (III SA/Wa 75/04) w przypadku braku osób wskazanych w art. 15 i 16 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich roszczenie o przywrócenie posiadania majątku podlega dziedziczeniu.

Taki charakter dekretu potwierdziła również uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego III CZP 30/07, mająca moc zasady prawnej.

Stwierdzono w niej, że władanie przez Skarb Państwa w związku z wykonywaniem zarządu państwowego na podstawie m.in. dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich nie stanowiło posiadania samoistnego w rozumieniu prawa cywilnego, a tym samym nie mogło prowadzić do zasiedzenia, było to bowiem władanie nieruchomością za właściciela lub posiadacza, a nie władanie w charakterze właściciela.

Z tej argumentacji wynika bezspornie, że postanowienie SP w Łodzi nie przesądzało prawa własności na rzecz Skarbu Państwa jak interpretują to organy, tylko wprowadzały tymczasowy zarząd państwowy.

Z tego wynika, że M. D. jako spadkobierczyni po mężu B.A. D. posiada interes prawny w tej sprawie, na potwierdzenie czego skarga przytacza liczne orzeczenia sądów administracyjnych m.in. wyrok NSA z 29 września 2010 r. II OSK 1481/09, z dnia 25 września 2009 r. I OSK 1406/08 oraz WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2009 r. VI SA/Wa 1764/09. Skarżąca zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności jak i na każdym etapie postępowania wskazywała normy prawa materialnego, z których jako spadkobierczyni po mężu wskazywała swój interes prawny.

Następstwo prawne występuje w postępowaniach dotyczących praw albo obowiązków wymienionych w art. 922 § 1 k.c., które w razie rzeczywistego przysługiwania zmarłej stronie (spoczywa na niej), przechodzą na jej spadkobiercy. Spadkobiercy nabywają legitymację do następstwa w zakresie postępowania dlatego, że są następcami prawnymi zmarłej strony (uczestnika) w zakresie do sytuacji prawnej, której dotyczy postępowanie.

Judykatura i doktryna zgodne są co do szerszego znaczenia następstwa. Przyjmuje się, że w postępowaniu cywilnym następcy prawni powinni znajdować się z racji tego następstwa w identycznej sytuacji co ich poprzednicy, niezależnie od kiedy doszło do tego następstwa (uchwała z dnia 21 marca 2001 roku., sygn. akt III CZP 4/01).

W związku z powyższym, wobec tego że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 9 grudnia 2009 r. I SA/Wa 1412/09) należało uznać, że M. D. przysługuje legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym.

Zaskarżony wyrok narusza także przepisy art. 21 i 64 Konstytucji, jako chroniące własność i prawo dziedziczenia. Wynika to z tego, że nieruchomość została bezprawnie przejęta przez Skarb Państwa, a następnie skomunalizowana, mimo że w dniu 27 maja 1990 r. nie była wykorzystywana przez gminę do realizacji jej zadań.

WSA nie uwzględnił także faktu, że zgodnie z zapisem w księdze wieczystej nieruchomość skomunalizowana stanowiła własność rodziny D..

Zgodnie z art. 18 dekretu z dnia 11 października 1946 r. obowiązywało domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zatem wyrok wydany przez Sąd Powiatowy w Łodzi nie może stanowić podstawy do ustalenia, że M. D. nie jest stroną postępowania w tej sprawie. Tym bardziej że w razie bezpłatnego rozporządzenia nieruchomością, bądź gdy nabywca działał w złej wierze niezgodność między treścią księgi wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść dotychczasowego właściciela (art. 20 ww. Prawa rzeczowego), a zatem w tym przypadku rodziny D..

Na szczególne podkreślenie zdaniem skarżącej zasługuje orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 21 lutego 1962 r. (sygn. akt: II CR 287/61) z którego wynika, że przepisy dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich nie mają charakteru przepisów nacjonalizacyjnych, a nabywca w dobrej wierze nabywa własność od osoby wpisanej w księdze wieczystej – choćby zbywca nie był już wpisany do księgi wieczystej, jako jej właściciel.

Również w wyroku z dnia 30 maja 1996 r. (sygn. akt: II CRN 204/95) Sąd Najwyższy orzekł, że treść księgi wieczystej decyduje na korzyść kupującego nieruchomość od właściciela ujawnionego w księdze wieczystej, który następnie utracił własność nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Przepis ten miał na celu jedynie porządkowanie stanu prawnego nieruchomości, wykorzystując w tym celu instytucję identyfikującą się zasiedzeniem. Oddziaływanie funkcji ksiąg wieczystych w tej sferze nie mogło być wyłączone.

Nie można przyjąć poglądu, że Skarb Państwa był samoistnym posiadaczem takiej nieruchomości. Oznaczałoby to zatarcie granic między instytucją zasiedzenia a instytucją przemilczenia. W konsekwencji zaś doprowadziłoby to do złamania podstawowej konstrukcji powołanego dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich .

Ponadto zarząd sprawowany przez Skarb Państwa nad nieruchomościami opuszczonymi w rozumieniu przepisów dekretu z 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich z reguły miał postać faktycznego władztwa – jednakże nie był posiadaniem w rozumieniu art. 296 dekretu z 1946 r. – Prawo rzeczowe lub art. 336 Kodeksu cywilnego /po dniu 1 stycznia 1965 r./ (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 2005 r. sygn. akt: V CK 664/04), a co także znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, cytowanym obszernie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Sąd odwoławczy związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że rozpoznaje sprawę tylko w granicach podniesionych w skardze zarzutów, co wymaga prawidłowego ich sformułowania ze wskazaniem naruszonych przepisów, opisem, na czym polegało ich naruszenie zaś przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania także wykazania, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sprawie skarga kasacyjna została oparta o liczne zarzuty naruszenia prawa materialnego, wśród których na czoło wysunięto zarzut naruszenia przepisu art. 28 k.p.a.

Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Źródłem interesu prawnego lub obowiązku zawsze jest przepis prawa materialnego, odnoszący się do sfery prawnej podmiotu i wywierający bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków podmiotu.

W wyniku długoletniego stosowania przepisów procedury administracyjnej wypracowano powszechnie przyjmowane rozumienie treści pojęcia interesu prawnego. Treścią tego pojęcia jest więc publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami (tak W. Klonowicki, Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938, s. 14, 31, 35–36 i 41). Uwzględniając poglądy doktryny oraz bogate orzecznictwo sądów administracyjnych na tle stosowania art. 28 k.p.a. można stwierdzić, że stroną w rozumieniu tego przepisu będzie osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 lub w przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może, czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wymaganego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona – tak rozumiana– wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, prof. B. Adamiak i prof. J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 193).

Aby określony podmiot mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego, bądź skutecznie domagać się weryfikacji decyzji administracyjnej w trybie nadzwyczajnym musi istnieć przepis prawa materialnego wskazujący, że interes prawny lub obowiązek wnioskującego podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym.

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił uprawnienie skarżącej do żądania weryfikacji decyzji komunalizacyjnej Wojewody Łódzkiego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Przepis ten stanowi podstawę do nabycia z mocy prawa przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego.

O komunalizacji decydował więc stan prawny mienia, którego właścicielem był Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. i które było we władaniu określonych w tym przepisie podmiotów. Treść powyższych przepisów (art. 5 ust. 1) determinowała zakres podmiotowy postępowania komunalizacyjnego, którego stronami był Skarb Państwa i wyposażane tą drogą właściwe gminy.

Postępowanie komunalizacyjne nie służyło więc do rozstrzygania sporów co do własności mienia, chociaż w przypadku objęcia komunalizacją mienia niepaństwowego, podmiot, któremu służą prawa rzeczowe do nieruchomości może skutecznie uczestniczyć w tym postępowaniu, jak również domagać się weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybach nadzwyczajnych.

Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że inne poza Skarbem Państwa i Gminą podmioty mogą brać udział w postępowaniu jeżeli wykażą, że skutki stwierdzenia nieważności będą miały wpływ na ich interes prawny lub obowiązek.

Trafnie także w ustalonym stanie faktycznym i prawnym skomunalizowanej nieruchomości organ nadzoru i Sąd przyjęły, że skarżącej w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. nie przysługiwały prawa rzeczowe do nieruchomości.

Z akt sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż Skarb Państwa stał się właścicielem spornej nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Potwierdzało to postanowienie Sądu Powiatowego w Łodzi z dnia [...] maja 1961 r. sygn. akt [...], stwierdzające, że Skarb Państwa na podstawie przedawnienia (zasiedzenia) jest właścicielem nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. O., oznaczonej nr [...]M Rep. hip. nr [...]. Orzeczenie to stało się prawomocne i do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie zostało skutecznie podważone.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na przepis art. 365 § 1 k.p.c., z którego wynika moc wiążąca orzeczeń sądowych. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę istnienie i treść prawomocnego orzeczenia sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny w swych wcześniejszych orzeczeniach uznawał, iż zasada wyrażona w art. 365 § 1 k.p.c. obejmuje także inne sądy (w tym NSA) i inne organy państwowe, w tym także orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Podmioty te są zatem faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje uwzględnienie powyższego w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 365 § 1 k.p.c. polega na tym, że gwarantuje ona zachowania spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 15 maja 1999 r. IV SA 2543/98, niepubl.).

Dodać należy, iż orzeczenie prawomocne pociąga za sobą konsekwencję, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści, bez względu na to, czy był, czy też nie był stroną w postępowaniu, w wyniku którego zostało wydane orzeczenie, które stało się prawomocne.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że dopóki z obrotu prawnego nie zostanie usunięte prawomocne postanowienie Sądu Powiatowego w Łodzi, stwierdzające nabycie przez Skarb Państwa własności spornej nieruchomości dopóty tytuł własności Skarbu Państwa korzysta z ochrony prawnej.

Za nieuprawnione należy więc uznać twierdzenie skargi kasacyjnej jakoby M. D. była właścicielką spornej nieruchomości i to zarówno w dacie komunalizacji jak i w dniu [...] stycznia 2009 r., tj. w dniu wydania decyzji nadzorczej, bowiem w dniu 10 maja 1990 r. tytuł własności przysługiwał Skarbowi Państwa zaś w styczniu 2009 r. prawem własności legitymowała się Gmina Miejska Łódź.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, przez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość była opuszczona w chwili wydawania orzeczenia przez Sąd Powiatowy w Łodzi. Zarzut ten nie mógł być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny z dwóch powodów. Po pierwsze skarga kasacyjna nie precyzuje, który z przepisów dekretu miałby zostać naruszony, a związanie Sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala dokonywać analizy przepisów dekretu i ustalania, o który przepis chodzi, a po wtóre w postępowaniu komunalizacyjnym, czy też nadzorczym ani organy, ani Sąd nie są uprawnione do badania legalności nabycia własności Skarbu Państwa jeżeli powołuje się on na tytuł w postaci prawomocnego wyroku sądowego. O konsekwencjach z tego wynikających była już mowa wcześniej.

Z tych samych powodów nie podlegał uwzględnieniu zarzut naruszenia przepisów Tytułu II dekretu z 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe.

Nie można uznać za zasadne zarzutów naruszenia przepisów art. 140, 222, 224, 225 Kodeksu cywilnego oraz przepisów art. 21 i 64 Konstytucji RP, a także przytoczonych w skardze kasacyjnej przepisów Konwencji, gdyż odnoszą się one do ochrony prawa własności, a to w świetle obowiązujących przepisów w tej sprawie przysługuje Gminie Miejskiej Łódź.

Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje ostateczne mogą być uchylane, zmieniane i może być stwierdzana ich nieważność tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.

Podmiot, który nie legitymuje się interesem prawnym wywodzonym z prawa materialnego nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w celu zmiany stanu prawnego ukształtowanego decyzją ostateczną.

Sprzeciwia się temu zasada trwałości decyzji administracyjnej, mająca doniosłe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych rozumianych także jako zakaz wszczynania postępowań na skutek żądania nieuprawnionego podmiotu.

Skarżąca, wywodząca swoje uprawnienia z tytułu spadkobrania po mężu, która pomija znaczenie prawne orzeczenia Sądu Powiatowego w Łodzi, stwierdzającego własność Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości, zasadnie została uznana przez organ nadzoru i Sąd pierwszej instancji za podmiot nielegitymowany do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego w tej sytuacji nie naruszała prawa.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.