Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 44/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska – Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Gminy T. Podgórne na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonej wydaniem decyzji nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skarżący zażądał wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków, zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 23 maja 2013 r., którym S. W. zażądał ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy usługowo-magazynowo-produkcyjnej plus biuro dla inwestycji dla której nie jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko (k.1 akt adm.).

Pismem z dnia 03 czerwca 2013 r. S. W. zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie (k. 33 akt adm.). Tego samego dnia sporządzono wydruk Informacji z rejestru gruntów (k. 32 akt adm.).

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Wójt Gminy na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 maca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dz.u. z 2003, nr 80, poz, 717) zawiesił z urzędu postępowanie, do czasu uchwalenia planu miejscowego, jednak na okres nie dłuższy niż do 23 lutego 2014 r. (k.34 akt adm,). Na skutek zażalenia S. W., postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. (k. 35 akt adm.).

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Wójt Gminy podjął zawieszone w sprawie postępowanie (k. 41 akt adm.).

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Wójt Gminy poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 23 kwietnia 2014 r. z uwagi na konieczność poprawnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zawiadomienia wszystkich stron postępowania zgodnie z art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 k.p.a.(k.42 akt adm.).

W dniu [...] kwietnia 2014 r. uchwałą nr [...] Rada Gminy T. P. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. Wójt Gminy wydał decyzję nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie (k.53 i n. akt adm.). Decyzja ta została doręczona S. W. za pośrednictwem poczty (k. 54 akt adm.).

Na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, S. W. wywiódł skargę do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie opisując bieg postępowania w sprawie i wskazując, że w roku 2012 i 2013 Skarżący oraz członkowie jego rodziny złożyli około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy.

Na wezwanie Sądu Wójt Gminy uzupełnił dokumentację akt sprawy i złożył oświadczenie, że przesłana dokumentacja stanowi kompletne akta sprawy (k.29 akt adm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprawa niniejsza dotyczy skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 23 maja 2013 r. o ustalenie warunków zabudowy. Bezspornie stroną tego postępowania był S. W., który złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy.

W sprawie nie rodzi wątpliwości fakt, wyczerpania przez S. W. trybu warunkującego skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Fakt ten został udokumentowany i pozostaje bezsporny. W aktach sprawy znajduje się zażalenie złożone przez S. W. w imieniu własnym na przewlekłość postępowania w sprawie zakończonej wydaniem w dniu [...] kwietnia 2013 r. decyzji Wójta Gminy w sprawie nr [...] (k. 80 akt adm.).

W tym miejscu Sąd rozważył, czy podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową, czy też bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu, mimo wcześniejszych rozbieżności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej jako: P.p.s.a.).

Podobne stanowisko na tle art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych w tym przepisie ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., zaprezentowane zostało m.in. w wyroku z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, a następnie podtrzymane także w późniejszych wyrokach NSA (zob. np. orzeczenia: z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 609/14; z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 591/15; z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie tym podkreślono, że skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 P.p.s.a., należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, Sąd doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji - w ocenie Sądu - nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Stanowisko powyższe podzielił także NSA w wyroku z 07 grudnia 2018r. (sygn. akt I OSK 3420/18), dostępne www.orzeczania.nsa.gov.pl), które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości popiera.

Skoro zaś z aktualnej treści art. 149 P.p.s.a. nie wynika, aby uzależniał on stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 3), a w dalszej kolejności - czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem postępowania (§ 2), od zobowiązania tego organu do podjęcia działania określonego w § 1 pkt 1 i 2, to sam fakt wydania przez organ administracji decyzji przed wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie zwalnia Sądu z obowiązku poddania kontroli, czy owa przewlekłość miała miejsce, a jeśli tak - to jaki był jej charakter. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, dlatego też ocenie, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie stoi na przeszkodzie załatwienie sprawy.

Uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie wskazać trzeba, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze fakt, że w myśl art. 133 P.p.s.a., Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Dlatego też oceniając sprawność działania Wójta Gminy Sąd opierał się na – przekazanym przez ten organ – całokształcie dokumentacji sprawy, która wedle oświadczenia tego organu została przekazana Sądowi kompletna (k. 29 akt sąd.).

Przechodząc to merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 23 maja 2013 r. o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy usługowo-magazynowo-produkcyjnej plus biuro dla inwestycji dla której nie jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko (k.1 akt adm.).Formalnie postępowanie to zostało wszczęte w dniu 03 czerwca 2013 r. Postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji o jego umorzeniu przez Wójta Gminy w dniu [...] kwietnia 2014 r. (k. 53 akt adm.). Postępowanie to trwało zatem 11 miesięcy.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia.

Po wydaniu w dniu 03 czerwca 2013 r. formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, aż do dnia 22 lipca 2013 r., tj. 49 dni nie udokumentowano faktu podjęcia jakiejkolwiek czynności w sprawie.

W dniu [...] lipca 2013 r. Wójt Gminy wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie, wskazując, że [...] marca 2013 r. podjęto uchwałę w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w S. , dla obszaru objętego wnioskiem S. W. z dnia 23 maja 2013 r. (k.34 akt adm.). W postanowieniu tym szczegółowo wymieniono numery działek. Wskazana podstawa prawna i przyczyna zawieszenia wskazują, że już w dacie składania wniosku przez S. W. (23 maja 2013 r.) organowi wiadomy był fakt prowadzenia postępowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu.

Postępowanie administracyjne zostało zawieszone [...] lipca 2013 r. i zgodność z prawem tego postanowienia nie może podlegać kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że S. W. złożył zażalenie na postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało to postanowienie w mocy. Na postanowienie Kolegium nie wniesiono skargi. W tej sytuacji postanowienie o zawieszeniu postępowania korzysta z domniemania legalności.

Postępowanie podjęto następnie dnia 24 lutego 2014 r. (k.41 akt adm.). Zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 103 k.p.a.). W jego czasie organ administracji publicznej może podejmować jedynie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 k.p.a.). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika, aby zachodziła konieczność zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważna szkoda dla interesu społecznego. Zatem w trakcie zawieszenia postępowania organ nie był zobowiązany podejmować w sprawie jakichkolwiek czynności. Czasu trwania zawieszenia postępowania nie wlicza się zatem do terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 5 k.p.a.). Zawieszenie postępowania wstrzymując bieg terminów przewidzianych w kodeksie powoduje, że biegną one dalej dopiero z chwilą podjęcia zawieszonego postępowania. Tym samym zawieszenie postępowania eliminuje możność powstania przewlekłości postępowania związanej z upływem terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1222/15; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie, w dniu 24 lutego 2014 r. zawiadomiono o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 23 kwietnia 2014 r. z uwagi "na potrzebę poprawnego przeprowadzenie przedmiotowego postępowania oraz zawiadomienia stron postępowania o poszczególnych etapach załatwienia sprawy zgodnie z art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 k.p.a. oraz z nadmierną ilością wniosków i pism wnioskodawcy kierowanych do tutejszego urzędu"(k. 42 akt adm.). Zawiadomienie to za pośrednictwem poczty doręczono S. W. w dniu 28 lutego 2014 r. (k. 43 akt adm.). Od dnia podjęcia postępowania i zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, tj. od 24 lutego 2014 r. do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie, tj. do [...] kwietnia 2014 r. w aktach sprawy nie udokumentowano podjęcia żadnej czynności w sprawie. Oznacza to, że niezależnie od opisanych powyżej 49 dni bierności organu przed zawieszeniem postępowania administracyjnego, już po jego podjęciu, przez kolejne 2 miesiące organ nie podejmował żadnych czynności.

Sąd ma przy tym na uwadze, że organ informował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie może jednak ograniczyć się do samego tylko ustalenia czy w sprawie wydano zawiadomienie o którym mowa w art. 36 k.p.a., ale musi dokonać zasadności wydania tego zawiadomienia w kontekście konkretnych okoliczności badanej sprawy. Sąd musi ustalić jakie przyczyny wskazano jako uzasadniające przedłużenie terminu załatwienia sprawy i ocenić zasadność czynności, które były podejmowane pomiędzy wydaniem takiego zawiadomienia, a wydaniem decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. W tym też kontekście ocenić należało zawiadomienie z dnia 24 lutego 2014 r. Już wskazane w nim przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, prowadzą do wniosku, że w istocie niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było " koniecznością poprawnego przeprowadzenia przedmiotowego postępowania oraz zawiadomienia stron postępowania o poszczególnych etapach załatwienia sprawy oraz nadmierną ilością wniosków i pism wnioskodawcy kierowanych do urzędu" (k. 42 akt adm.). Analiza akt sprawy wskazuje jednak, że w żadnym momencie tego postępowania nie zachodziła konieczność podejmowania dodatkowych czynności związanych z realizacją obowiązków o których mowa w art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. Po zawiadomieniu o fakcie i przyczynach przedłużenia terminu załatwienia sprawy, w aktach nie udokumentowano – żadnej – czynności.

Reasumując, pomiędzy złożeniem wniosku (23 maja 2013 r.), a wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie ([...] kwietnia 2014 r.) upłynęło 11 miesięcy. Przez okres 7 miesięcy (od 22 lipca 2013 r. do 24 lutego 2014 r.) postępowanie w sprawie było zawieszone i ten okres - w ocenie Sądu - nie mógł obciążać organu podczas dokonywania oceny sprawności prowadzenia postępowania.

Jednak również przez okres pozostałych bez mała 4 miesięcy, trwania postępowania administracyjnego, tj.: przed zawieszeniem postępowania (od 03 czerwca 2013 r. do 22 lipca 2013 r.) oraz po podjęciu zawieszonego postępowania (od 24 lutego 2014 r. do 24 kwietnia 2014 r.) organ nie udokumentował w aktach sprawy faktu podejmowania - żadnych - czynności.

Z tych powodów, zdaniem Sądu organowi można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku).

Sąd uznał jednak, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Podkreślić trzeba, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Stąd też, z uwzględnieniem udokumentowanych motywów działania Wójta Gminy, ocenić należało charakter stwierdzonej przewlekłości.

Dlatego dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd wziął pod uwagę intencje organu uzewnętrznione w zawiadomieniu z 24 lutego 2014 r., w którym wskazywano na zasadność przedłużenia terminu załatwienia sprawy, z uwagi na "nadmierną ilość wniosków i pism wnioskodawcy, kierowanych do tutejszego Urzędu" (k. 42 akt adm.). Argumentacja tego pisma pozostaje spójna z podnoszoną w odpowiedzi na skargę okolicznością, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było złożeniem przez Skarżącego ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność ta jakkolwiek nie ma wpływu na ocenę, która uzasadniałaby prowadzenie postępowania dłużej niż było to niezbędne, to jednak ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. W ocenie Sądu złożenie tak znacznej ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy niewątpliwie miało wpływ na długość prowadzonego postępowania, co w konsekwencji prowadzi do oceny, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Z powołanych powyżej przyczyn skarga podlegała oddaleniu w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 wyroku).

O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.