Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80, 156 § 1 pkt 2, 156 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 60 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 3 § 1 i 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego I.W. po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 803/16 w sprawie ze skarg Województwa [...] i SP ZOZ Szpitala Specjalistycznego im. A. w K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Województwa [...] kwotę 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) zł oraz na rzecz Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala Specjalistycznego im. A. w K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 803/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Województwa [...] i SP ZOZ Szpitala [...] w K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...].

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., znak [...], Wojewoda [...], dalej jako "Wojewoda", stwierdził m.in. nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...], dalej jako "Województwo", mienia będącego we władaniu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Szpital [...] w K., dalej jako "ZOZ" lub "Szpital", w postaci prawa własności nieruchomości, położonej w K., a oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...][...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...].

Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2014 r. J.W. zwróciła się do Ministra Skarbu Państwa, dalej jako "Minister", o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Województwo z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...] stanowiącej własność poprzedniczki prawnej wnioskodawczyni.

Decyzją z [...] września 2015 r., nr [...], Minister, po rozpoznaniu wniosku J.W., stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 1999 r., znak: [...], w części dotyczącej nabycia przez Województwo z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., nieodpłatnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją złożyli: Województwo oraz Szpital.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Minister utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2015 r. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998 nr 133 poz. 872 ze zm.), dalej jako "przepisy wprowadzające" i wskazał, że sporna działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], która to powstała z podziału pierwotnej działki nr [...], która to z kolei działka miała zostać nabyta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1983 r. nr [...] - z naniesionymi ręcznie poprawkami. Organ podniósł, że - jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie - w dniu [...] lipca 1983 r. Naczelnik Dzielnicy [...] wydał dwie decyzje o numerze [...] z tym, że jedna z nich nosiła odręczne poprawki i ta decyzja stała się podstawą wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej. Sama kwestia jednoczesnego istnienia dwóch różnych decyzji wywłaszczeniowych z dnia [...] lipca 1983 r. o różnym przedmiocie, skierowanych do M.M. (której spadkobierczynią jest wnioskodawczyni J.W.) - pierwszej bez poprawek, dotyczącej jedynie działki nr [...] oraz drugiej z odręcznymi poprawkami dotyczącego działki ewidencyjnej nr [...] - była przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt: I OSK 2468/127 Sąd stwierdził, iż do obrotu prawnego trafiła decyzja wywłaszczeniowa bez naniesionych poprawek a więc odnosząca się do działki nr [...]. Zatem organ nie może obecnie dokonywać w tym zakresie odmiennych ustaleń.

Skargi na decyzję Ministra z dnia [...] marca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: Województwo oraz Szpital.

Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie i je oddalił, albowiem zaskarżona decyzja Ministra, jak i poprzedzająca ją decyzja tego samego organu nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

Sąd I instancji podzielił ustalenia organu nadzoru w całości, tym samym uznając za niezasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 60 przepisów wprowadzających. Brak było także podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżących, iż organ nie rozważył przesłanek zawartych w wyroku TK z 12 maja 2015r., sygn. P 46/13, choć od dnia wydania kontrolowanej decyzji nastąpił znaczny upływ czasu. Wyrok TK zapadł w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie. W ocenie Sądu, orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, TK nie przesądził jednak, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat.

Ponadto, Sąd I instancji nie podzielił zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., gdyż nie można wiązać kwestii w jaki ostatecznie sposób następczyni prawna M.M. będzie zmuszona doprowadzić do zgodności treści wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym z kwestią rozstrzygnięć organów administracji w przedmiocie eliminacji z obrotu decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem instytucji nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.) nie można utożsamiać z instytucją rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Ta pierwsza instytucja funkcjonuje bowiem w prawie administracyjnym, ta druga w prawie cywilnym. Nadto WSA zwrócił uwagę, że stwierdzenie nieważności dotyczy wyłącznie decyzji Wojewody [...] listopada 1999 r., w części dotyczącej nabycia przez Skarb Państwa własności działki nr [...].

W ocenie WSA, organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, nie uchybiając w tym względzie zasadom ustanowionym w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a subsumpcji tego stanu do norm prawa materialnego dokonały w sposób prawidłowy. Szczegółowo także wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu dotyczącego uchybień organu w przedmiocie ustalenia wszystkich stron postępowania i w konsekwencji braku udziału Gminy Miejskiej K. w przedmiotowym postępowaniu. Jego zdaniem zakres badania przesłanek nieważnościowych następuje w granicach interesu prawnego podmiotu inicjującego postępowanie nadzorcze. Rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie można jej uwzględniać wyłącznie wskutek niezapewnienia udziału w sprawie innemu podmiotowi niż skarżący. Brak udziału w postępowaniu podmiotu, który posiada przymiot strony, bez jego winy, stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Województwo, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

• art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do przyjęcia, iż w sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, co doprowadziło do oddalenia skargi Województwa w związku z błędnym uznaniem, że prawidłową jest decyzja Ministra przyjmująca, iż decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 1999 r. podlega unieważnieniu jako wydana z rażącym naruszeniem prawa w części stwierdzającej nabycie przez Województwo z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] oraz prawidłowym jest nieuwzględnienie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wynikającej z art. 156 § 2 k.p.a., to jest wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, powstałych wskutek oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie Szpitalowi, na realizację zadań publicznych tj. prowadzenie działalności leczniczej;

• art. 60 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do ich zastosowania,

• art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż w toku postępowania prowadzonego przez Ministra organ w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadził administracyjne postępowanie dowodowe i podjął wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktyczno-prawnego sprawy;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do argumentów skarżącego podnoszonych w skardze do WSA.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie Województwa na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W jej ocenie, skarga kasacyjna wniesiona przez Województwo nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Na wstępie podnieść należy, że zaskarżone do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. Wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności.

Dalej wskazać należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji w sposób kwalifikowany naruszających porządek prawny – "wydanych z rażącym naruszeniem prawa". Nie może on być środkiem wzruszenia decyzji, nawet wadliwych, jednakże nie w stopniu, o którym mowa wyżej.

O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez ich proste ze sobą zestawienie. W pojęciu rażącego naruszenia prawa nie mieszczą się błędy w wykładni prawa. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polega na przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności zawartego w niej rozstrzygnięcia z prawem obowiązującym w dacie wydania decyzji, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty.

W wyroku z dnia 25.04.2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a." W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 23.04.2013 r. sygn. akt I OSK 2073/11).

Z uwagi na fakt, iż rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie istnienia bądź braku przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., konsekwencją powyższego musi być stwierdzenie, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w zakresie, który nie dotyczy meritum sprawy administracyjnej, a jedynie oceny, czy zachodzi przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Badając dalej podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że autor sformułował w jej treści zarzut naruszenia m.in. przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., co uczyniło dopuszczalną kontrolę w zakresie spełnienia wymogów, jakie przepis ten stawia uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego. Zarzut ten uznać należało za zasadny. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia wyroku Sądu. Wprowadza wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienia. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregoś z wymienionych w tym przepisie elementów. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tego przepisu. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy powinno obejmować kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego podania pozostałych zagadnień stanowiących, w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., kolejne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwłaszcza podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie orzeczenia nie może sprowadzać się jedynie do rekapitulacji przebiegu postępowania i powielenia lapidarnego stanowiska organu. Dokonując kontroli legalności, sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym przez organ oraz zajętego przez organ stanowiska prawnego, zwłaszcza jeżeli są one kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por.m.in. wyrok NSA dnia z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1904/07). Jeżeli uzasadnienie wyroku w części rozważań własnych sądu jest zasadniczo ograniczone do przyjęcia finalnego stanowiska organów i nie zawiera wypowiedzi odnoszących się do materiału dowodowego sprawy, a także nie odnosi się do podniesionych w skardze zarzutów, świadczy to o uchyleniu się przez sąd pierwszej instancji od przeprowadzenia wieloaspektowej i wnikliwej kontroli. Dopiero tak przeprowadzona kontrola sądowa pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu oraz umożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie taka sytuacja ma miejsce, gdyż sąd I instancji nie spełnił wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne, ogranicza się do przytoczenia in extenso treści obowiązującej regulacji prawnej i powtórzenia konkluzji prawnej organu, a przede wszystkim brak w nim ustosunkowania się do podniesionych w skardze zarzutów.

Strony skarżące w skardze na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] marca 2016 r. nr [...] podniosły m.in., że rozstrzygnięcie to godzi w zasadę rękojmi wiary ksiąg wieczystych. Zdaniem stron skarżących, w pierwszej kolejności należałoby przeprowadzić stosowne postępowania w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Strony skarżące niezmiennie podnosiły, że prawo własności przedmiotowej działki w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej przysługiwało Skarbowi Państwa.

Zdaniem NSA, wskazany zarzut nie został przez Sąd I instancji wyczerpująco rozpoznany. Ujęcie tego spornego zagadnienia przez pryzmat wystąpienia negatywnych przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a. w żadnym razie nie wyczerpuje istoty problemu, którego rozwiązanie może mieć kluczowe znaczenie dla analizowanej sprawy.

Należy bowiem podkreślić, co stracił z pola widzenia WSA w Warszawie, że wpis w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości ogrywa zasadniczą rolę przy ustaleniu stanu faktyczno-prawnego nieruchomości i następnie ocenie legalności mającej ją za przedmiot decyzji komunalizacyjnej.

Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zasada, że prawo jawne wpisane jest do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym uzasadnia domniemanie, że prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść praw jest zgodna z wpisem a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Ponadto domniemanie to dotyczy także prawa, które wygasło, a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej (tak: l. Heropolitańska, A. Drewicz-Tułodziecka, K. Hryćków-Mycka, P. Kuglarz, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece oraz przepisy związane. Komentarz. Wyd. 3 Warszawa 2017, komentarz do art. 3). Nie można, jak czynią to Minister i Sąd pierwszej instancji, zakwestionować domniemania wynikającego z ksiąg wieczystych tylko na tej podstawie tego, że decyzja wywłaszczeniowa z [...] lipca 1983 r. nosiła odręczne poprawki, była bowiem ona podstawą wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej. Wskazać w tym miejscu należy, że po pierwsze, nie stanowi obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 wskazanej ustawy podważenie jego przesłanki, jaką jest ujawnienie (lub wykreślenie) prawa w księdze wieczystej (tak: E. Gniewek, Księgi wieczyste. Art. 1-582 KWU (w:) E. Gniewek, Księgi wieczyste. Art. 1-582 KWU art. 6261-62613 KPC Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 3). Po wtóre jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w myśl którego prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym m.in. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy w postępowaniu o zasiedzenie (patrz np. wyrok SN z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt V CSK 450/12). Analogiczny pogląd w tej kwestii zajął również Stanisław Rudnicki, przyjmując, iż domniemania wynikające z ksiąg wieczystych (cyt.): "są wzruszalne, ich obalenie wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy" (vide: Stanisław Rudnicki - "Własność nieruchomości" Wyd. Prawne. LexisNexis, Warszawa 2007, str. 283). Należy przyjąć, że pogląd ten podzielił również Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 57/03, OTK-A 2004/7/69) powoływał się m.in. na wyrażone w tej kwestii właśnie stanowisko byłego sędziego Sądu Najwyższego - Stanisława Rudnickiego.

Stanowisko to zostało powszechnie zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, skoro domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, to z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej - po myśli art. 6266 kodeksu postępowania cywilnego - jest bowiem orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2338/98, LEX nr 47173), a który to pogląd podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu wypada, że wprawdzie w orzecznictwie Sądu Najwyższego istnieje pewna rozbieżność poglądów w omawianej materii, ale dotyczy ona jedynie tego, czy domniemanie, wynikające z wpisu do księgi wieczystej (art. 3 u.k.w.h.) może być obalone tylko w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (vide: uchwała 7 sędziów z dnia 10 lutego 1951 r., sygn. akt l C 741/50, OSN 1951, poz. 2; uchwała z dnia 20 marca 1969 r., sygn. akt III CZP 11/69, OSNCP 1977, z. 12, poz. 228, uchwała z dnia 26 kwietnia 1977 r., sygn. akt III CZP 25/77, OSNCP 1977, z. 12, poz. 228, uchwała z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt III CZP 123/10 oraz wyroki: z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt III CKN 325/00, LEX nr 52385 i z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt l CSK 340/10, LEX nr 785271), czy też przeprowadzenie tego rodzaju przeciwdowodu może nastąpić również w innym postępowaniu sądowym (vide: uchwała z dnia 26 marca 1993 r., sygn. akt III CZP 14/93, OSNC 1993, z.11, poz. 96). Podkreślić zatem w tym miejscu wypada, że kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś oczywiście prawnie dopuszczalna (patrz np. wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt l OSK 2100/14, z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 755/05, z 23 czerwca 2006 r. sygn. akt 1010/05, z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt l OSK 1630/07, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Trafnie też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2017 r. sygn. akt l OSK 2453/14, (pub www.nsa.orzeczenia.gov.pl), że "Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu przywołanej uchwały z dnia 9 października 2007 r., decyzja komunalizacyjna, jakkolwiek ma charakter deklaratoryjny, to wykazuje cechy orzeczenia konstytutywnego. Organ orzekający w tej materii bada czy podlegające jej mienie stanowi własność Skarbu Państwa. Jest związany wpisem tego prawa do księgi wieczystej. Po uprawomocnieniu się decyzji komunalizacyjnej zagadnienie to jest przesądzone. Co prawda możliwe jest wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, a następnie samego wpisu, lecz nie może to nastąpić w tym postępowaniu i nie w wyniku działań organu nadzoru". W rezultacie, w związku z istnieniem na dzień [...] listopada 1999 r. w księdze wieczystej dla skomunalizowanej nieruchomości wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, istotnym staje się fakt prawny, że wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności Skarbu Państwa, wpisanego do księgi wieczystej, wiąże wszystkich także organy administracji i Sąd administracyjny, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny przed Sądem powszechnym.

Z tych względów, zważywszy na wyżej już wskazaną treść księgi wieczystej dotyczącej spornej nieruchomości na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej - w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że właścicielem spornej nieruchomości w dniu wydania tej decyzji nie był Skarb Państwa, co miałoby uzasadniać rażącą niezgodność z prawem tej decyzji. Przeciwnie dane ujawnione w tej księdze wieczystej wskazują, że Skarb Państwa w dniu [...] listopada 1999 r. był właścicielem tej nieruchomości. Organ nadzoru pomijając znaczenie domniemania wynikającego z wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej, w efekcie przyjmując w niniejszej sprawie odmiennie, dopuścił się zatem naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W powyższym zakresie za uzasadniony należało więc uznać zarzut skargi o naruszeniu art. 7, 77, art. 80 k.p.a.

Z powyższego wynika, że w sprawie brak jest dowodów, które wskazywałyby, że Skarbowi Państwa na dzień komunalizacji nieruchomości nie przysługiwał do niej tytuł własności. W konkluzji uznać należy za przedwczesne kategoryczne stwierdzenie organu administracyjnego oraz Sądu I instancji, że skoro w dniu [...] listopada 1999 r. przedmiotowa nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa, to doszło do rażącego naruszenia art. 60 przepisów wprowadzających.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Skarbu Państwa.

Wskazać należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 p.p.s.a. możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I OSK 1494/07).

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przedstawione wyżej uwagi prowadząc postępowanie wyjaśniające we wskazanym wyżej zakresie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.