Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 82/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji II i I instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 251 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 90 ust. 1, ust. 3d, ust.4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marzena Cybulska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji niewykorzystanej w 2010 r. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części określonej w pkt 1 i 2 tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta z dnia 5 lipca 2013 roku o nr [...] w części określonej w pkt 1 i 2 tej decyzji; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 5117 (pięć tysięcy sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 lipca 2013 r. Burmistrz Miasta Ch., na podstawie art. 251 ust. 1 i 5 w związku z art. 60 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 90 ust. 1, ust. 3d, ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), określił E.S. prowadzącej Niepubliczne Przedszkole "[...]" z siedzibą w Ch.:

1. wysokość dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego i kalendarzowego 2010 w kwocie 145.669,34 zł (77.430,56 + 9,00 zł + 10.919,10 + 57.310,68 zł);

2. nakazał stronie zwrot dotacji w kwocie 57.319,68 zł (9,00 + 57.310,68 zł) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od 1 lutego 2011 r.;

3. umorzył postępowanie w części dotyczącej zwrotu dotacji niewykorzystanej w kwocie 10.919,10 zł a związanej z dofinansowaniem wydatków związanych ze szkoleniami BHP z uwagi na jej zwrot w dniu 20 kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w przedszkolu niepublicznym "[...]" prowadzonym przez E.S., zakwestionowano wykorzystanie dotacji na kwotę 160.280,53 zł, z czego kwota 77.430,56 zł stanowiła dotację niewykorzystaną, którą strona przeznaczyła na tworzenie funduszu remontowego, a kwota 82.849,97 zł stanowiła dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. W dniu 31 marca 2011 r. organ pierwszej instancji wydał zalecenie pokontrolne, w którym zalecił zwrot ww. kwot.

Dalej organ pierwszej instancji podał, że zawiadomieniem z dnia 12 kwietnia 2011 r., doręczonym stronie w dniu 14 kwietnia 2011 r., wszczęto wobec E.S. postępowanie w sprawie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego (2010).

W dniu 20 kwietnia 2011 r. strona zwróciła kwotę 77.430,56 zł wraz z należnymi odsetkami. Wobec powyższego decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 r., nr [...] Burmistrz Miasta Ch. umorzył postępowanie w części dotyczącej zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2010 w kwocie 77.430,56 zł wraz z odsetkami.

Burmistrz Miasta wskazał, że wobec strony wszczęte zostało także drugie postępowanie w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Decyzją z dnia 25 stycznia 2012 r., nr [...], Burmistrz Miasta Ch. określił stronie wysokość dotacji niewykorzystanej do końca roku 2010 oraz wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami. Organ uznał, że dotacją niewykorzystaną jest: dotacja przeznaczona przez stronę na odpis funduszu remontowego w kwocie 77.430,56 zł (w uwagi na wcześniejszy zwrot zakwestionowanej dotacji organ pierwszej instancji w ww. decyzji odstąpił od żądania jej zwrotu); dotacja przeznaczona przez stronę na szkolenia BHP w kwocie 10.949,10 zł; dotacja przeznaczona przez stronę na prowizje bankowe w kwocie 9,00 zł.

W stosunku do dotacji przeznaczonej na odpisy amortyzacyjne w kwocie 57.310,68 zł organ pierwszej instancji zakwalifikował ją jako dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Strona wniosła od powyższej decyzji odwołanie, po rozpatrzeniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt [...] uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 1 i orzekło o wysokości dotacji niewykorzystanej do końca 2010 r. w kwocie 145.669,34 zł oraz o wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 661,00 zł, uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 2 i orzekło o nakazaniu zwrotu dotacji niewykorzystanej do końca roku 2010 w kwocie 57.319,68 zł wraz z odsetkami oraz zwrotu dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 661,00 zł. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w zakresie w jakim organ ten orzekł o zwrocie odsetek w kwocie 298,00 zł za okres od 1 lutego 2011 r. do 20 kwietnia 2011 r. od kwoty 10.919,10 zł wpłaconej przez stronę w dniu 20 kwietnia 2011 r.

E.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, zarzucając organom, iż nie wzięły pod uwagę, że w przedmiocie zwrotu udzielonej dotacji prowadzone były dwa postępowania: pierwsze, które odnosiło się do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i drugie, które dotyczyło dotacji niewykorzystanej w 2010 r. To drugie postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 r.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 963/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując w uzasadnieniu, że przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ odwoławczy winien przeanalizować akta sprawy oznaczonej sygn. [...] oraz decyzję Burmistrza Miasta Ch. z dnia 29 kwietnia 2011 r. i zbadać czy elementy rozstrzygnięcia zawarte w decyzji z dnia 25 stycznia 2012 r. były przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 29 kwietnia 2011 r.

Decyzją z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia 25 stycznia 2012 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w związku z odrębnością zawiadomień o wszczęciu postępowania w stosunku do strony, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy prowadzić również dwa odrębne postępowania. Organ odwoławczy zasugerował w tym względzie możliwość połączenia obu postępowań w jedno, o ile nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa i o ile organ pierwszej instancji ustali, że postępowanie w sprawie zwrotu dotacji w części niewykorzystanej do końca troku 2010 r. został wcześniej w całości przez ten organ umorzone.

W uzasadnieniu swej decyzji z dnia 5 lipca 2013 r. wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta Ch. podał, że postanowił prowadzić dwa odrębne postępowania i nie łączyć ich w jedno. Zdaniem tego organu, fakt wydania decyzji z dnia 29 kwietnia 2011 r. nie jest przeszkodą w dalszym prowadzeniu postępowania w sprawie zwrotu dotacji niewykorzystanej. Decyzja ta korzysta z powagi rzeczy osądzonej tylko w stosunku do dotacji w kwocie 77.430,56 zł i uznania jej za dotację niewykorzystaną. W decyzji tej organ nie wypowiedział się jednak co do wykorzystania pozostałej części dotacji i uznania, że poza dotacją zwróconą przez stronę nie występowały inne przypadki dotacji niewykorzystanej. Organ włączył zatem materię dotacji niewykorzystanej do postępowania w sprawie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem bez wydawania postanowienia o formalnym połączeniu obu postępowań. Za dotację niewykorzystaną organ uznał kwotę 57.310,68 zł przeznaczoną na pokrycie kosztów związanych z odpisami amortyzacyjnymi za 2010 rok oraz kwotę 9 zł przeznaczoną na prowizje bankowe. Ponadto za dotację niewykorzystaną organ uznał kwotę 10.919,10 zł przeznaczoną na wydatki związane ze szkoleniami BHP, których poniesienie nie zostało udokumentowane. Ponieważ jednak kwotę tę strona zwróciła w dniu 20 kwietnia 2011 r., postępowanie w tym zakresie zostało umorzone.

E.S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; rażące naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na jego wynik, a mianowicie art. 110 k.p.a. polegające na wydaniu w tym samym postępowaniu pod sygn. [...] zaskarżonej decyzji, w sytuacji w której postępowanie to uległo zakończeniu przeszło 2 lata wcześniej na skutek wydania ostatecznej decyzji z dnia 29 kwietnia 2011r. w przedmiocie umorzenia postępowania pod sygn. [...], w wyniku czego organ pozostawał związany przedmiotową decyzją kończącą postępowanie w sprawie nawet w sytuacji, w której w późniejszym okresie stwierdził jej wadliwość; art. 145, art. 147, art. 149 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia procedury wznowienia postępowania, które w zaistniałym przypadku mogło być jedyną podstawą wzruszenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną i zastąpienia tej procedury postanowieniem o włączeniu materii do sprawy, która została zakończona decyzją ostateczną, co zamknęło wszak organowi drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków strony i zakończyło bieg w tej instancji administracyjnej; art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego; art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. tj. zasady legalizmu, zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa.

Decyzją z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze:

1. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji w części wskazanej w pkt 1 i określiło w tym zakresie kwotę dotacji niewykorzystanej do końca 2010 r. w wysokości 68.238,78 zł (9,00 zł + 57.310,68 zł + 10.919,10 zł), tj. ponad kwotę już umorzoną wcześniejszą decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 r. nr [...];

2. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w zakresie wskazanym w pkt 2 w części dotyczącej terminów liczonych odsetek i w tym przedmiocie określiło, że odsetki od nakazanej kwoty zwrotu dotacji niewykorzystanej należy liczyć tylko za okres od dnia 1 lutego 2011 r. do dnia 13 kwietnia 2011 r. oraz ponownie od następnego dnia po dniu doręczenia niniejszej decyzji do dnia dokonania wpłaty w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych na konto wymienione w decyzji organu pierwszej instancji, natomiast w pozostałej części wykazanej w tym punkcie, tj. w zakresie nakazania zwrotu dotacji niewykorzystanej w kwocie 57.319,68 zł (tj. 9,00 zł + 57.310,68 zł) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji;

3. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części wykazanej w pkt 3 w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego zwrotu dotacji niewykorzystanej w kwocie 10.919,10 zł z uwagi na jej zwrot przez stronę w dniu 20 kwietnia 2011 r.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało m.in. art. 90 ust. 1, 3d, 3e, 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.) w związku z art. 251 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157 poz. 1240 z późn. zm.), a także w związku z art. 54 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012r. poz. 749 z późn. zm.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że elementy rozstrzygnięcia zawarte w pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji były już przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 29 kwietnia 2011r. Nr [...], co dotyczyło kwoty dotacji niewykorzystanej zwróconej wcześniej w wysokości 77.430,56zł. Z tych względów Kolegium uchyliło w całości pkt 1 zaskarżonej decyzji i określiło w tym punkcie kwotę dotacji niewykorzystanej w 2010r. tylko ponad ww. kwotę dotacji.

W dalszej części organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że decyzja z dnia 29 kwietnia 2011 r. korzysta z przymiotu ostateczności wyłącznie w odniesieniu do dotacji w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2010 w kwocie 77.430,56zł wraz z odsetkami. Organ zwrócił uwagę, że ww. kwota dotyczyła pozycji wynikających z dowodów wewnętrznych (od Nr 1/10 do Nr 12/10) rozliczonych przez stronę w kosztach remontów, ale nieznajdujących pokrycia w fakturach lub rachunkach, co zawarto na str. 2 protokołu kontroli, a nadto, że art. 105 § 1 k.p.a. zezwala na umorzenie postępowania także w części. Nie ma więc racji strona dowodząc, iż umorzono w całości postępowanie w zakresie niewykorzystanej dotacji do końca 2010r.

Dalej Kolegium podniosło, że wykazane przez stronę postępowania w rozliczeniu z otrzymanej dotacji odpisy amortyzacyjne w wysokości 57.310,68 zł jako pozostałe wydatki nigdy nie mogły stanowić wydatków rzeczywiście poniesionych w 2010r., ponieważ po pierwsze ww. kwota nie mieści się w ogóle w kategorii wydatków bieżących w rozumieniu przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty w powiązaniu z art. 236 ustawy o finansach publicznych, a po drugie, w sensie fizycznym ww. kwota nigdy nie mogła zostać wydatkowana na tego rodzaju cel, ponieważ odpisy amortyzacyjne nie oznaczają nic innego jak w sensie wyłącznie podatkowym okresowe odliczanie od wartości środków trwałych sumy odpowiadającej wartości zużywania się, starzenia się tych środków. Amortyzacja bowiem to nic innego jak "gromadzenie środków na przyszłość" poprzez ujmowanie odpisów amortyzacyjnych w księgach podatkowych. Wydatek na tego rodzaju środki został poniesiony dużo wcześniej niż w 2010r., skoro odpisy amortyzacyjne były wykazywane przez stronę postępowania w rozliczeniach z otrzymanej dotacji przez cały 2010 rok w jednakowej wielkości. Z uwagi na powyższe należało uznać ww. kwotę za dotację niewykorzystaną do końca roku 2010 podlegającą zwrotowi do budżetu jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Ponadto także według protokołu kontroli, prowizje bankowe w kwocie 9,00 zł nieposiadające potwierdzenia w dowodach ich poniesienia należało uznać za niewydatkowaną kwotę dotacji. Zatem zasadnie uznano, iż wymienione kwoty dotacji tj. 57.310,68zł i 9,00zł, nie zostały wykorzystane w roku 2010 w rozumieniu art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Wskazany powyżej przepis prawa materialnego stanowi, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku.

Uwzględniając powyższe ustalenia faktyczne Kolegium uznało, że decyzja z dnia 29 kwietnia 2011r. dotycząca umorzenia w części niewykorzystanej dotacji do końca roku budżetowego w kwocie 77.430,56 zł z uwagi na zwrot tej kwoty nie była decyzją umarzającą w całości postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a., skoro strona zwróciła jedynie kwotę dotacji, którą zaliczyła do remontów, a nie kwotę zaliczoną przez nią do odpisów amortyzacyjnych (tj. 57.310,68 zł) i prowizji bankowych (tj. 9,00 zł). W konsekwencji decyzji tej nie można przypisać cechy ostateczności w kwestii objęcia powagą rzeczy osądzonej również kwoty dotacji podlegającej zwrotowi w niniejszej decyzji. Za bezzasadny uznano zatem zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a..

Za nietrafny uznano także zarzut naruszenia art. 110 k.p.a., skoro obecnie zaskarżona decyzja nie rozstrzyga merytorycznie w zakresie wcześniej zwróconej dotacji w kwocie 77.430,56zł. Umorzone decyzją z dnia 29 kwietnia 2011r. postępowanie z uwagi na wcześniejszy zwrot ww. kwoty dotyczyło bowiem innego rodzaju niewykorzystanej dotacji, tj. odpisów na fundusz remontowy, a nie odpisów amortyzacyjnych i prowizji bankowych jak to ma miejsce w obecnie rozpatrywanej sprawie.

Faktem jest, że organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy prowadził postępowanie, skoro wszczął dwa odrębne postępowania administracyjne w sprawie zwrotu dotacji, tj. jedno dotyczące dotacji niewykorzystanej (Nr [...]), drugie dotyczące dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (Nr [...]), pomimo faktu, iż ustaleń w obu tych zakresach dokonano w jednym i tym samym postępowaniu kontrolnym. Faktem też jest, że organ pierwszej instancji w swojej wcześniejszej decyzji (z dnia 25 stycznia 2012r. [...]) zaliczył niezasadnie do dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem m.in. odpisy amortyzacyjne, z czym nie zgodziła się także strona postępowania. W wyniku wniesienia skargi przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wyrokiem z dnia 13 listopada 2012r. (sygn. akt I SA/Gd 963/12) Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego z uwagi na fakt, iż w sprawie zostały wszczęte dwa odrębne postępowania, co przemilczał organ pierwszej instancji przekazując uprzednio sprawę do organu odwoławczego. Z uzasadnienia wyroku oraz wskazań w nim zawartych, z którymi organ odwoławczy był związany, nie wynika jednak, aby Sąd przesądził o tym, iż w sprawie zwrotu dotacji niewykorzystanej nie może być nadal prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy po otrzymaniu z Sądu akt sprawy uchylił w związku z tym decyzję organu pierwszej instancji z dnia 25 stycznia 2012r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W przedstawionych okolicznościach sprawy strona postępowania nie może twierdzić, iż przez dwa lata organ nie prowadził jakichkolwiek czynności, skoro czynności te były prowadzone, z tym, że w sposób wadliwy, w tym m.in. w przedmiocie dotyczącym odpisów amortyzacyjnych.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania, iż doszło do rażącego naruszenia art. 145, 147, 149 k.p.a. poprzez brak wznowienia postępowania. Decyzja z dnia 29 kwietnia 2011r. umarzała tylko w części postępowanie w sprawie zwrotu niewykorzystanej dotacji, ponieważ zwrócona kwota dotacji w niej wymieniona dotyczyła jedynie odpisów na fundusz remontowy. W zaskarżonej zaś obecnie decyzji przedmiot nakazania zwrotu kwoty dotacji niewykorzystanej dotyczy odpisów amortyzacyjnych i prowizji bankowych.

Zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji wydano m.in. na podstawie art. 60 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Zaś z treści art. 67 tej ustawy wynika, że do spraw dotyczących należności o których mowa w art. 60 stosuje się m.in. odpowiednie przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. W tym dziale wskazanej ustawy znajduje się m.in. art. 54 w którym w § 1 wymieniono w sposób enumeratywny za jakie okresy nie nalicza się odsetek za zwłokę. Z uwagi na powyższe oraz fakt, iż wprawdzie postępowanie w sprawie zwrotu dotacji niewykorzystanej się toczyło, ale prowadzone było niewątpliwie w sposób wadliwy, organ odwoławczy uznał, iż należy liczyć odsetki od nakazanej kwoty niewykorzystanej dotacji tylko od dnia 1 lutego 2011r. (tj. zgodnie z art. 251 ust. 1 i 5 ustawy o finansach publicznych oraz z uwagi na brzmienie art. 54 § 1 pkt 2, 3 i 7 w związku z brzmieniem § 3 tego artykułu ustawy Ordynacja podatkowa) do dnia poprzedzającego wszczęcie postępowania. Dalsze zaś odsetki należy liczyć dopiero od dnia następnego po otrzymaniu niniejszej decyzji do dnia zapłaty od nakazanej do zwrotu kwoty niewykorzystanej dotacji.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E.S. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wydaną decyzję, a mianowicie:

art. 105 § 1 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na jego błędnej wykładni skutkującej uznaniem, iż decyzja organu I instancji z dnia 29 kwietnia 2011 r. (sygn. akt [...]) kończąca postępowanie administracyjne w sprawie administracyjnej dotyczącej zwrotu dotacji niewykorzystanej w 2010 r. - była decyzją umarzającą postępowanie "w części" podczas gdy zarówno z jej treści jak i późniejszych okoliczności faktycznych wynika, że dotyczyła ona umorzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie "w całości";

art. 110 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji dwukrotnego prowadzenia przez organ I instancji postępowania w tej samej sprawie administracyjnej i wydanie pod sygnaturą [...] drugiej decyzji administracyjnej z dnia 5 lipca 2013 r. w sprawie zwrotu dotacji niewykorzystanej w 2010 r. pomimo zakończenia tego postępowania inną wcześniejszą decyzją ostateczną;

art. 110 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji dwukrotnego prowadzenia przez organ I instancji postępowania w tej samej sprawie administracyjnej i wydanie w dniu 27 maja 2013 r. postanowienia o włączeniu materiału dowodowego ze sprawy [...] do akt administracyjnych opatrzonych sygnaturą [...], pomimo, że ta druga sprawa administracyjna została zakończona decyzją ostateczną wydaną dwa lata wcześniej, co skutkowało faktycznym wznowieniem tego postępowania z rażącym naruszeniem przepisów art. 145, 147, 149 K.P.A. w zakresie procedury wznowienia postępowania administracyjnego.

Powyższe skutkowało, zdaniem skarżącej, nieważnością decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w sytuacji braku stwierdzenia przez SKO nieważności postępowania organu I instancji w sytuacji wydania zaskarżonej decyzji I instancji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w części obejmującej pkt 1 sentencji w zakresie określenia kwoty dotacji niewykorzystanej oraz pkt 2 sentencji w zakresie nakazania stronie zwrotu dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego i kalendarzowego w kwocie 57.319,68 zł (9,00 zł + 57.310,68 zł) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że podstawowym zarzutem dotyczącym działań SKO jest całkowicie błędne uznanie, iż decyzja Burmistrza z dnia 29 kwietnia 2011 r. ([...]) umarzała to postępowanie jedynie w części (przez co domyślnie Burmistrz prowadził je rzekomo nadal w części nieumorzonej). Sprawą administracyjną w ramach której należało kompleksowo rozstrzygnąć o prawach i obowiązkach strony w ramach postępowania [...] była kwestia dotacji niewykorzystanej w 2010 roku, zaś przepisem prawa materialnego był art. 251 ustawy o finansach publicznych. O ile impulsem do wszczęcia postępowania administracyjnego mogła być przeprowadzona kontrola w przedszkolu skarżącej (z kwotą wskazaną w zaleceniu nr 2), o tyle w toku samego postępowania administracyjnego działania organu administracji nie mogły i nie powinny były ograniczać się wyłącznie do bezrefleksyjnego powielenia ustaleń kontrolujących urzędników (zwłaszcza w sytuacji wnoszenia szeregu zastrzeżeń do ustaleń kontrolerów), ale przeprowadzenie przez organ I instancji własnego postępowania dowodowego i poczynienie ustaleń faktycznych. Na gruncie przepisu art. 7 k.p.a. organ administracji miał obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności związanych z określoną sprawą aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz jak również z urzędu przeprowadzić niezbędne dowody w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ I instancji w sposób rażący nie sprostał temu podstawowemu obowiązkowi, nie prowadząc w ramach postępowania jakichkolwiek ustaleń obejmujących zakres praw i obowiązków jakie w tejże sprawie administracyjnej należało przypisać stronie, a tym samym naruszając naczelną zasadę postępowania, a mianowicie zasadę prawdy obiektywnej.

Bezspornie strona postępowania po dokładnej analizie wystąpienia pokontrolnego urzędników organu zdecydowała się dobrowolnie zwrócić kwotę 77.430,56 zł niewykorzystanej dotacji. W takiej sytuacji na gruncie art. 7 k.p.a. jak również art. 77, art. 80 k.p.a. obowiązkiem organu I instancji w ramach trwającego już wówczas postępowania administracyjnego było ustalenie czy w sprawie administracyjnej dotyczącej dotacji niewykorzystanej, poza zwróconymi kwotami jego zakresem powinny być objęte również inne elementy. W przypadku podjęcia tego rodzaju prawidłowych działań, organ ustaliłby zakres obowiązków strony w tejże sprawie a następnie wydałby decyzję w przedmiocie umorzenia części postępowania oraz jego kontynuowania w pozostałym zakresie. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. O ile bowiem znowelizowana treść art. 105 k.p.a. pozwala na umorzenie postępowania w części, o tyle dokonując wykładni treści ww. decyzji należy stwierdzić, iż w samej sentencji decyzji organ I instancji używa terminu "w części" jedynie w odniesieniu do rodzaju dotacji jakiej decyzja dotyczy, a więc "w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego" nie zaś w części odnoszącej się do kwoty. Nawet w sytuacji przyjęcia, iż określenie to nie jest jednoznaczne, to wątpliwości w zakresie intencji organu I instancji rozstrzyga uzasadnienie decyzji, w którym wskazuje się, iż postępowanie w sprawie (a więc w sprawie o sygn. [...]) stało się bezprzedmiotowe. W żadnej części tej decyzji oraz jej uzasadnienia organ nie wspomina, że w pozostałej części będzie ono kontynuowane. Brak jest tym samym podstaw, aby zakres decyzji z dnia 29 kwietnia 2011 r. obejmował wyłącznie umorzenie postępowania w części (i prowadzenie go w dalszej części). Co więcej, po 11 maja 2011 r. strona nie otrzymała również jakiegokolwiek pisma opatrzonego sygn. [...], a o definitywnym zakończeniu tego postępowania świadczy również brak otrzymywania przez stronę każdego miesiąca informacji o niezakończeniu postępowania w ustawowym terminie i przyczynach takiego stanu rzeczy - stosownie do treści art. 36 k.p.a., które organ obowiązany był wysyłać w przypadku w którym rzeczywiście postępowanie to toczyłoby się nadal w pozostałej części.

Skarżąca podniosła, że organy administracji obu instancji w niniejszej sprawie pozostawały związane ww. decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 r. ([...]) na mocy art. 110 k.p.a. zarówno wtedy, gdy jest ona w ich przekonaniu poprawna, jak również wtedy, gdy dostrzegana jest jej wadliwość.

W ocenie skarżącej "dodatkowa materia wchodząca w skład sprawy administracyjnej dot. dotacji niewykorzystanej", jak wskazano w decyzji, mogłaby co najwyżej stanowić bądź nową okoliczność, bądź nowy dowód o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Strona podkreśliła, że organ administracji miał wiedzę o temacie odpisów amortyzacyjnych, jednakże dowody w tym zakresie znajdowały się w aktach innej sprawy prowadzonej przez ten sam organ. Jeżeli dowody te były, a organ orzekający "ich nie zbadał", to nie można takich dowodów w postępowaniu wznowieniowym uważać za "nowe", choćby organ w postępowaniu poprzednim z dowodami tymi się nie zapoznał albo niewłaściwie je ocenił. Nie może być również uznany za "nową okoliczność" lub "nowy dowód" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. brak określonych dowodów w aktach sprawy. Błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności. Dlatego też odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi, nie może stanowić uzasadnienia dla wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Reasumując strona stwierdziła, że prawidłowym działaniem organu I instancji w przypadku woli kontynuowania takiego postępowania w celu orzeczenia obowiązku zwrotu dodatkowych kwot dotacji winno być wznowienie postępowania. Decyzja umorzeniowa z 29 kwietnia 2011 r. zapewniła bowiem gwarancje procesowe, tak jak każda inna decyzja administracyjna, polegające na możliwości zastosowania zwykłych i nadzwyczajnych środków prawnych, jak również zapewnienia ochrony sądowoadministracyjnej. Jednakowoż z uwagi na brak spełnienia ww. przesłanek (jak i brak jakichkolwiek innych z art. 145 § 1 k.p.a.) organ I instancji nie mógł skorzystać z tego nadzwyczajnego trybu k.p.a.

Działania podjęte przez organ w tej sprawie oznaczały de facto wznowienie postępowania administracyjnego z pominięciem procedury wznowieniowej. Organ I instancji nie przejmując się przepisami k.p.a. zdecydował po ponad dwóch latach o bezprawnym kontynuowaniu zakończonego już postępowania administracyjnego i wydania drugiej decyzji administracyjnej w tej samej sprawie z rażącym naruszeniem art. 110 k.p.a. oraz skutkującym nieważnością postępowania. Nieważność taka zachodzi bowiem w sytuacji w której wydana decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z akt sprawy, w 2011 roku w wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w przedszkolu niepublicznym "[...]" prowadzonym przez stronę skarżącą, sporządzony został protokół z kontroli, a następnie wystąpienie pokontrolne, w którym określono dwa zalecenia pokontrolne: po pierwsze, obowiązek zwrotu kwoty 82.849,97 zł jako dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2010 r. oraz po drugie, obowiązek zwrotu kwoty 77.430,56 zł jako dotacji niewykorzystanej w roku 2010 r.

Wobec zakwestionowania przez stronę skarżącą ustaleń pokontrolnych i odmowy zwrotu przekazanej dotacji, organ wszczął w stosunku do strony skarżącej dwa postępowania administracyjne. Pierwsze z postępowań dotyczące dotacji niewykorzystanej w 2010 r. wszczęto poprzez zawiadomienie strony pismem z dnia 12 kwietnia 2011 r. nadając mu sygnaturę [...]. Drugie z postępowań dotyczące dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2010 r. wszczęto poprzez zawiadomienie strony pismem z dnia 12 kwietnia 2011 r. nadając mu sygnaturę [...].

Ponieważ strona w dniu 20 kwietnia 2011 r. uznając zasadność obowiązku zwrotu kwoty dotacji w części wydatkowanej na koszty remontów nieznajdujących pokrycia w fakturach dokonała zwrotu kwoty 77.430,56 zł, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 r., nr [...], umorzył postępowanie "w sprawie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2010 w kwocie 77.430,56 zł (...)".

W przypadku drugiego z postępowań administracyjnych dotyczącego dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem ([...]) sprawa była wielokrotnie przedmiotem decyzji Burmistrza jak i SKO. Decyzją z dnia 6 czerwca 2011 r., Nr [...], Burmistrz Miasta Ch. orzekł o obowiązku zwrotu przez stronę kwot dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, do których zaliczył m.in. wydatki na prowizje bankowe, szkolenia BHP, odpisy amortyzacyjne. Po jej zaskarżeniu przez stronę, SKO decyzją z dnia 31 sierpnia 2011 r. przekazało sprawę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem do ponownego rozpoznania.

W decyzji z dnia 25 stycznia 2012 r., nr [...], wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Miasta Ch. określił stronie wysokość dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego i kalendarzowego 2010, do których zaliczył wydatki związane z tworzeniem funduszu remontowego, prowizjami bankowymi, szkoleniami BHP oraz określił wysokość dotacji wykorzystanej w roku budżetowym i kalendarzowym 2010 niezgodnie z przeznaczeniem, do których zaliczył m.in. wydatki na odpisy amortyzacyjne.

Decyzją z dnia 28 czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części i orzekło m.in. o określeniu stronie wysokości dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego i kalendarzowego 2010, do których zaliczyło oprócz wydatków związanych z tworzeniem funduszu remontowego, prowizjami bankowymi, szkoleniami BHP, także wydatki na odpisy amortyzacyjne (które w decyzji organu pierwszej instancji zaliczone zostały do dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem).

W wyniku skargi wniesionej przez stronę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 963/12, uchylił zaskarżoną decyzję SKO z dnia 28 czerwca 2012 r., nakazując w uzasadnieniu organowi zbadanie, czy elementy rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji nie pokrywają się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Burmistrza Miasta Ch. z dnia 29 kwietnia 2011 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po otrzymaniu ww. wyroku, wydało w dniu 18 kwietnia 2013 r. decyzję uchylającą decyzję Burmistrza Miasta Ch. z dnia 25 stycznia 2012 r. Nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Postanowieniem z dnia 27 maja 2013 r., wydanym w sprawie [...], Burmistrz Miasta, powołując się na art. 123 i art. 142 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., wyłączył z postępowania oznaczonego sygn. [...] prowadzonego w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wobec Pani E.S. materię dotyczącą zwrotu dotacji niewykorzystanej za rok 2010 i włączył ją razem z materiałem dowodowym do sprawy oznaczonej sygn. [...], tj. postępowania w sprawie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego (2010r.).

Decyzją z dnia 5 lipca 2013 r. Nr [...] Burmistrz Miasta Ch. określił stronie wysokość dotacji niewykorzystanej w 2010 r. w kwocie 145.669,34 zł, zaliczając do niej wydatki związane z tworzeniem funduszu remontowego, prowizjami bankowymi, szkoleniami BHP oraz odpisami amortyzacyjnymi. W decyzji tej nakazano stronie zwrot kwoty 57.319,68 zł, na którą składały się wydatki związane z prowizjami bankowymi oraz odpisami amortyzacyjnymi.

Decyzją z dnia 14 listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję Burmistrza Miasta Ch. w powyższym zakresie i określiło stronie wysokość dotacji niewykorzystanej w 2010 r. w kwocie 68.238,78 zł, wyłączając z nie wydatki związane z tworzeniem funduszu remontowego (te zostały bowiem objęte decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 r. o umorzeniu postępowania) a zaliczając do niej wydatki związane z prowizjami bankowymi, szkoleniami BHP oraz odpisami amortyzacyjnymi.

Decyzja ta stała się przedmiotem niniejszej skargi.

W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że organ pierwszej instancji wszczął i prowadził wobec strony dwa odrębne postępowania: jedno dotyczące dotacji niewykorzystanej w 2010 r. ([...]) i drugie dotyczące dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2010 r. ([...].). Nie ulega też wątpliwości, że oba te postępowania miały osobne podstawy materialnoprawne – pierwsze z nich art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej u.f.p., w myśl którego "Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku"; drugie z nich art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., stanowiący, że "Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, (...) podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2."

W sprawie dotyczącej dotacji niewykorzystanej ([...]) wydana została w dniu 29 kwietnia 2011 r. decyzja o umorzeniu tego postępowania wobec jego bezprzedmiotowości, z uwagi na fakt, że strona dokonała zwrotu kwoty 77.430,56 zł. Zasadniczy spór w sprawie dotyczy tego, czy decyzja ta dotyczyła umorzenia ww. postępowania w całości, czy też jedynie w części, tak jak chce tego organ, dotyczącej kwoty 77.430,56 zł.

W ocenie Sądu zarówno z treści tej decyzji, jak i chronologii postępowania, w sposób oczywisty wynika, że decyzja ta skutkowała umorzeniem postępowania w przedmiocie dotacji niewykorzystanej w 2010 r., sygn. [...], w całości, a nie w części.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak przedmiotu postępowania administracyjnego rozumianego jako sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., przy czym sprawa może nie mieć charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, jak również utracić taki charakter po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Przez sprawę administracyjną rozumie się należącą do właściwości organów administracji publicznej, indywidualną sprawę rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.).

W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego pojęciu "sprawa indywidualna" ("sprawa administracyjna") nadaje się różne znaczenia. W szczególności przez sprawę administracyjną rozumie się: a) "pewną konkretną sytuację życiową, w której interes indywidualny i interes społeczny mają znaleźć wyraz na podstawie prawa administracyjnego w formie władczego rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu określonego prawem postępowania" (K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (w:) System prawa administracyjnego, t. III, s. 195-196), b) "zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji państwowej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielenia (odmowy udzielenia) żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia określonym obowiązkiem" (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 8), c) "zindywidualizowany i skonkretyzowany splot stosunków między danym organem administracji państwowej a daną jednostką" (E. Iserzon, Komentarz , 1937, s. 22), d) "pierwotne ustanowienie sytuacji prawnej po stronie określonego podmiotu reprezentującego interes oparty na prawie administracyjnym (J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji , Kraków 1986, s. 13), e) "wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, ze względu na które zainteresowana osoba żąda wydania decyzji administracyjnej albo ze względu, na które właściwy organ administracji publicznej może lub powinien taką decyzję wydać. Chodzi zatem o fakty i zdarzenia tworzące tzw. stan faktyczny sprawy oraz prawa i obowiązki, które na podstawie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego mogą lub powinny być przyznane lub nałożone na osobę - adresata decyzji administracyjnej" (E. Bojanowski, Postępowanie administracyjne, 1999, s. 15) f) przedmiot postępowania administracyjnego toczącego się przed właściwym organem administracji (A. Wilczyńska, Sprawa z zakresu administracji publicznej na tle pojęć sprawy administracyjnej i sprawy cywilnej - zagadnienia teoretyczno prawne, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2008, nr 5, s. 83-84); szerzej, zob. T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, passim (znaczenia pojęcia sprawy administracyjnej przytoczone zostały za A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), opublik. LEX/el., 2014).

Podkreślić należy, że przedmiotem sprawy administracyjnej o nr [...] była kwestia dotacji niewykorzystanej w 2010 r., zaś przepisem prawa materialnego był cytowany wyżej art. 251 u.p.f. Organ pierwszej instancji wszczynając to postępowanie kierował się wynikami kontroli przeprowadzonej u skarżącej. W protokole kontroli i zaleceniach pokontrolnych do dotacji niewykorzystanej zaliczono jedynie wydatki na tworzenie funduszu remontowego, pozostałe natomiast wydatki, w tym na prowizje bankowe, odpisy amortyzacyjne i szkolenia BHP, zaliczono do wydatków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem (objętych następnie odrębnym postępowaniem nr [...], którego podstawę materialnoprawną stanowił art. 252 u.f.p.). Prawidłowości takiej kwalifikacji wydatków nie została przez organ pierwszej instancji zweryfikowana przy wszczęciu obu postępowań, przy czym bezsporne jest, że materiał dowodowy w obu sprawach był taki sam (vide: dopowiedź na skargę str. 8).

Strona skarżąca w dniu 20 kwietnia 2011 r., już po wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu dotacji niewykorzystanej, dokonała zwrotu kwoty 77.430,56 zł. Obowiązkiem organu wynikającym z art. 7 k.p.a., a także art. 77 i art. 80 k.p.a., było ustalenie we wszak już toczącym się postępowaniu, czy w sprawie administracyjnej dotyczącej dotacji niewykorzystanej, poza zwróconymi kwotami, jego zakresem powinny być objęte również inne elementy. W przypadku podjęcia tego rodzaju prawidłowych działań, organ ustaliłby zakres obowiązków strony w tejże sprawie a następnie wydałby decyzję w przedmiocie umorzenia części postępowania oraz jego kontynuowania w pozostałym zakresie. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. Organ zamiast tego decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 r., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył "postępowanie administracyjne wobec Przedszkola Niepublicznego [...] (...) w sprawie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2010 w kwocie 77.430,56 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (...)". Z zacytowanej treści decyzji wynika, że termin "w części" odnosi się do rodzaju dotacji jakiej decyzja dotyczy, a więc "w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego" nie zaś w części odnoszącej się do kwoty. Takie sformułowanie rozstrzygnięcia, ze wskazaniem kwoty 77.430,56 zł wynikało z tego, że tylko tę kwotę organ zaliczył do dotacji niewykorzystanej, pozostałą zaś część dotacji zakwalifikował jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, wyłączoną do odrębnego postępowania, choć jak się potem okazało – błędnie. Także w uzasadnieniu tej decyzji organ wskazuje, że postępowanie w sprawie (a więc w sprawie o sygn. [...]) stało się bezprzedmiotowe. W żadnej części tej decyzji oraz jej uzasadnienia organ nie wspomina, że w pozostałej części będzie ono kontynuowane.

Co więcej, po 11 maja 2011 r. strona nie otrzymała również jakiegokolwiek pisma opatrzonego sygn. [...], a o definitywnym zakończeniu tego postępowania świadczy również brak otrzymywania przez stronę każdego miesiąca informacji o niezakończeniu postępowania w ustawowym terminie i przyczynach takiego stanu rzeczy - stosownie do treści art. 36 k.p.a., które organ obowiązany był wysyłać w przypadku w którym rzeczywiście postępowanie to toczyłoby się nadal w pozostałej części. To również wskazuje, że w ocenie organu sprawa [...] została ostatecznie zakończona.

Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Wydaną decyzją organ administracji jest związany (art. 110 k.p.a.). Powyższe zasady w takim samym stopniu dotyczą decyzji merytorycznych jak i decyzji o umorzeniu postępowania.

Trwałość decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak trwałość każdej innej decyzji ostatecznej. W myśl art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wzruszenie zatem decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że żaden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej nie został wszczęty. Organy prowadząc postępowanie w sprawie dotyczącej dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem ([...]) zorientowały się, że część wydatków zaliczonych uprzednio do tej kategorii stanowiła de facto część dotacji niewykorzystanej. Dotyczyło to wydatków na odpisy amortyzacyjne, szkolenia BHP i prowizje bankowe. Powstała zatem taka sytuacja procesowa, w której obowiązek zwrotu dotacji w tej części nie mógł zostać nałożony na stronę w toczącym się postępowaniu w sprawie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, a z drugiej strony nie toczyło się już postępowanie w sprawie dotacji niewykorzystanej za 2010 r., zostało ono bowiem umorzone decyzją z dnia 29 kwietnia 2011 r. Organ tę sytuację procesową rozwiązał w nieprzewidziany prawem sposób. Wydał bowiem postanowienie o wyłączeniu z postępowania oznaczonego sygn. [...] "materię dotyczącą zwrotu dotacji niewykorzystanej za rok 2010" i włączył ją razem z materiałem dowodowym do sprawy oznaczonej sygn. [...], pomijając przy tym fakt, że ta sprawa została już zakończona. Tym samym organ naruszył i to w sposób rażący art. 110 k.p.a. (zasada związania organu wydaną decyzją) i art. 16 k.p.a. (zasada trwałości decyzji ostatecznych). Pomimo bowiem wydania w dniu 29 kwietnia 2011 r. ostatecznej decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie dotacji niewykorzystanej za 2010 rok, organ wydał w dniu 5 lipca 2013 r. kolejną decyzję także w przedmiocie dotacji niewykorzystanej za 2010 rok, z tym że zaliczając do niej oprócz kwoty przeznaczonych na tworzenie funduszu remontowego, także kwoty przeznaczone na odpisy amortyzacyjne, prowizje bankowe i szkolenia BHP. Organ de facto zatem wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 29 kwietnia 2011 r. z całkowitym jednak pominięciem procedury wznowieniowej przewidzianej w art. 145 k.p.a.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 110 k.p.a. organ związany jest wydaną przez siebie decyzją niezależnie od tego, czy jest ona prawidłowa czy nie. Jedyną możliwością, jaką dysponuje organ w przypadku dostrzeżenia wadliwości wydanego przez siebie aktu, jest skorzystanie z jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej.

Sąd podziela co do zasady stanowisko doktryny i orzecznictwa, iż decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną umorzono postępowanie jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) (zob. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt III SA 103/97, OSP 1999, nr 1, poz. 19 z glosą aprobującą prof. B. Adamiak – str. 50 oraz wyroku NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1146/10 – opublikowane w internecie na stronie www.orzecznia.nsa.gov.pl, dalej powoływanej w skrócie jako CBOSA). Jak wskazuje glosatorka, teza ta dotyczy jednej z podstawowych kwestii dla ochrony praw jednostki, a mianowicie granicy ochrony praw nabytych przez jednostkę na podstawie decyzji administracyjnej. Granicę tę wyznacza ukształtowana przepisami prawa procesowego zasada trwałości decyzji administracyjnej jako jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zasadę tę ustanawia art. 16 § 1 k.p.a., w myśl którego: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie". Przyjęte w zdaniu pierwszym art. 16 § 1 k.p.a. rozwiązanie ma dwa podstawowe następstwa prawne dla ukształtowania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w postępowaniu, a mianowicie: po pierwsze, wyznacza granice pojęcia decyzji ostatecznej, stanowiąc: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne"; po drugie, stanowi, że wydanie ostatecznej decyzji jest ostatecznym załatwieniem sprawy administracyjnej.

Ustanowiona zasada trwałości decyzji ostatecznej jest zagwarantowana sankcją nieważności decyzji. Według art. 156 § 1 pkt 3 kpa, "Organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną". Konstrukcja sankcji nieważności opiera się na tożsamości sprawy rozstrzygniętej decyzją, a sprawą będącą przedmiotem wcześniejszej decyzji ostatecznej. Niezbędnym zatem elementem jest ustalenie tożsamości sprawy. Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Element podmiotowy - to tożsamość podmiotu będącego podmiotem praw lub obowiązków, tożsamość przedmiotowa - to treść praw lub obowiązków, podstawa prawna tych praw (obowiązków), stan faktyczny będący podstawą faktyczną przyznania praw (obowiązków). Natomiast na tożsamość sprawy administracyjnej nie składa się sposób rozstrzygnięcia tej sprawy, który pozwalałby na odejście od tożsamości sprawy w zależności od sposobu jej rozstrzygnięcia decyzją. Jeżeli zatem zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej rozstrzygniętej po raz pierwszy przez organ decyzją niemerytoryczną (umarzającą postępowanie), a następnie w wyniku ponownego wszczęcia postępowania w tej sprawie w trybie zwykłym i wydanie decyzji merytorycznej, następuje naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej. Stanowi to podstawę do zastosowania sankcji nieważności decyzji.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, albowiem elementy uprzednio wydanej decyzji nie zmieniły się: stroną nadal pozostaje skarżąca, podstawą prawną decyzji nadal jest art. 251 u.f.p., zaskarżona decyzja dotyczy określenia tych samym obowiązków w ramach sprawy administracyjnej tj. obowiązku zwrotu dotacji niewykorzystanej w 2010 roku. Elementem natomiast, który uległ zmianie jest dodatkowa "materia" sprawy administracyjnej obejmująca odpisy amortyzacyjne (oraz prowizje bankowe), której organ nie zauważył w toku prowadzonego wcześniej postępowania administracyjnego. Naprawienie jednak tego błędu wymagałoby zastosowania jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej.

Podsumowując, organ administracji, wydając decyzję w sprawie, jest od momentu wejścia jej do obrotu prawnego, tj. od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, nią związany (art. 110 k.p.a.). Oznacza to, że jest związany dokonaną oceną prawną w decyzji, a dotyczy to wszystkich elementów sprawy administracyjnej. Dokonanie zatem oceny co do bezprzedmiotowości postępowania wiąże organ. Od tej oceny prawnej organ może uchylić się, ale tylko w trybie przewidzianym przepisami prawa. Tryby te wyznacza art. 16 § 1 k.p.a. stanowiąc, że podważenie decyzji ostatecznych może nastąpić tylko w trybie uchylenia lub zmiany takich decyzji, stwierdzenia ich nieważności oraz wznowienia postępowania, i to tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie.

W sytuacji niewzruszenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Ch. z dnia 29 kwietnia 2011 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie dotacji niewykorzystanej za 2010 r. w żadnym z trybów nadzwyczajnych, organy nie były uprawnione do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ww. decyzją, co skutkuje nieważnością obu wydanych w tym przedmiocie decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Należy zauważyć, że decyzja Burmistrza Miasta z dnia 5 lipca 2013 r. w pkt 3 zawierała rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania w części dotyczącej zwrotu dotacji niewykorzystanej w kwocie 10.949,10 zł. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zostało utrzymane w mocy decyzją SKO z dnia 14 listopada 2013 r. (pkt 3 tej decyzji). Strona skarżąca nie zaskarżyła powyższego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) stwierdził nieważność obu wydanych w sprawie decyzji, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 listopada 2013 r. w części określonej w pkt 1 i 2 tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Ch. z dnia 5 lipca 2013 r. w części określonej w pkt 1 i 2 tej decyzji. Zgodnie z dyspozycją art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W trzecim punkcie wyroku Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 wrześnie 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490) zasądził od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składają się kwoty: 1500 zł tytułem uiszczonego należnego wpisu od skargi (§ 1 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2006r., Nr 45, poz. 322, ze zm.); 3.600 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.