Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1695/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6481
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art.  184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21 ust. 3, art. 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 352
law: Ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 463/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 czerwca 2016 r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na rzecz Ministra Zdrowia kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. nakazuje ściągnąć od Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych na rzecz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z tytułu wpisu od skargi do sądu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt: II SAB/Wa 463/16 oddalił skargę Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 czerwca 2016 r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 16 czerwca 2016 r. skierowanym elektronicznie Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. wystąpiło do Ministra Zdrowia o udostępnienie kalendarza spotkań Ministra Zdrowia w okresie od dnia 1 maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji oraz księgi wejść i wyjść (rejestru wejść/wyjść gości) do Ministerstwa od dnia 1 maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji, wniosek swój opierając na podstawie art. 21 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

W odpowiedzi z dnia 22 czerwca 2016 r. (doręczonej adresatowi w dniu 27 czerwca 2016 r.) Minister Zdrowia na podstawie art. 21 ust. 6 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez złożenie wniosku:

1) w postaci elektronicznej – stwierdzając, że zgłoszenie przesłane drogą elektroniczną za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej na platformie ePUAP lub w innym systemie teleinformatycznym powinno być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne,

2) w postaci papierowej – opatrzonego we własnoręczny czytelny podpis wnioskodawcy, zgodnie ze sposobem reprezentacji podmiotu.

Jednocześnie organ poinformował, że wniosek powinien zawierać informacje określone w art. 21 ust. 3 i 4 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego i pouczył, że nieuzupełnienie braków w wyznaczonym terminie skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.

W dniu 18 lipca 2016 r. Minister Zdrowia pozostawił wniosek Stowarzyszenia bez rozpoznania.

Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. wniosło skargę na bezczynność Ministra Zdrowia pismem z dnia 1 lipca 2016 r. domagając się zobowiązania organu do wykonania wniosku.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, zaznaczając, że nie pozostawał w bezczynności, prawidłowo stosując przepisy ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że chociaż przepis art. 25 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego nakazuje stosować przepisy k.p.a. do decyzji, to w sytuacji, gdy organ zmierza do wydania decyzji administracyjnej musi w zakresie warunków formalnych wniosku stosować przepisy k.p.a. regulujące wymogi podania (art. 63 k.p.a.), tym samym Sąd uznał, że organ uprawniony był do skierowania do wnioskodawcy wezwania, a wobec braku odpowiedzi wnioskodawcy prawidłowo pozostawił wniosek bez rozpoznania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz o zobowiązanie podmiotu do załatwienia wniosku przez udostępnienie żądanej informacji, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpatrzenie sprawy na rozprawie oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 21 ust. 3 i art. 25 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego w związku z art. 64 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że podmiot zobowiązany może stosować k.p.a. jeszcze przed wydaniem decyzji oraz wnioskodawca może zostać wezwany do podpisania wniosku, jeżeli podmiot zobowiązany zmierza do wydania decyzji, podczas gdy stosowanie przepisów k.p.a. jest możliwe dopiero po wydaniu decyzji administracyjnej;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, że organ wezwał wnioskodawcę do podpisania wniosku, ponieważ zmierzał do wydania decyzji,

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe uzasadnienie wyroku sprowadzające się co do zasady do przywołania wyroków.

W ocenie skarżącego kasacyjnie literalne brzmienie przepisu art. 25 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, w którym użyto zwrotu "do decyzji" jednoznacznie wskazuje, że przepisy k.p.a. mogą być stosowane wyłącznie po wydaniu decyzji administracyjnej w danej sprawie. Nie jest więc uzasadnione tworzenie przesłanki "zmierzania do wydania decyzji" umożliwiającej wzywanie do uzupełnienia wniosku, szczególnie wobec jej arbitralności i niepotrzebnego przedłużania postępowania, które ma być co do zasady szybkie i odformalizowane.

W zakresie zarzucanych naruszeń przepisów postępowania wskazano, że skoro organ nie twierdził, że zmierza do wydania decyzji, to Sąd nie był uprawniony do domniemywania takich intencji organu, a tym samym błędnie ocenił prawidłowość postępowania podmiotu w niniejszej sprawie. Jednocześnie zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd nie dokonał samodzielnej wykładni norm prawnych, w szczególności art. 25 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, opierając się na istniejącym orzecznictwie sądowym, które nie jest jednolite, a nadto dotyczy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sad winien był dokonać własnej wykładni przepisów, a naruszenie przepisów postępowania było istotne, ponieważ Sąd nie dokonał wykładni językowej, która uniemożliwiała wzywanie wnioskodawcy do podpisania wniosku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych podstawach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania.

Jak wyżej wskazano, dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być bowiem m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia przepisów stosowanych przez organ w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

W niniejszej sprawie w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie powołała przepis art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jego naruszenia upatrując w błędnym uznaniu przez Sąd, że organ zmierzał do wydania decyzji, a tym samym miał podstawy do wezwania wnioskodawcy do podpisania wniosku.

Zarzut ten nie mógł odnieść skutku. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Dodatkowo w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745). Do naruszenia tego przepisu mogłoby więc dojść, gdyby Sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego i oceną okoliczności sprawy dokonaną w tej sprawie przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazywanego art. 134 § 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r., II FSK 601/13 oraz z dnia 24 maja 2016 r., I FSK 1931/14). Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji jasno wynika, że Sąd ten nie dostrzegł uchybień zarówno w kwestii naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Nie zachodziły także podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe uzasadnienie wyroku. Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, jakie znaczenie norm prawnych stosowanych w sprawie przyjął Sąd I instancji, i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, nie opierając się wyłącznie na przywołanym orzecznictwie. Konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji zarzucając brak samodzielnej wykładni przepisów, nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 3 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2016 r., poz. 352) w związku z art. 64 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że podmiot zobowiązany może stosować k.p.a. jeszcze przed wydaniem decyzji oraz wnioskodawca może zostać wezwany do podpisania wniosku, jeżeli podmiot zobowiązany zmierza do wydania decyzji, podczas gdy stosowanie przepisów k.p.a. jest możliwe dopiero po wydaniu decyzji administracyjnej;

Przede wszystkim zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji o podstawach do zastosowania art. 63 k.p.a., a w konsekwencji i regulacji przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a. nie mogło być oparte na zarzucie błędnej wykładni art. 21 ust. 3 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Powołany przepis art. 21 ust. 3 ustawy składa się z szeregu pomniejszych jednostek redakcyjnych (punktów 1-6) określających szczegółowe wymogi wniosku składanego w trybie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Przypomnieć należy, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Niezależnie jednak od powyższego, rozstrzygnięcie Sądu o podstawach do uzupełnienia braków formalnych wniosku (poprzez wezwanie do jego podpisania) w oparciu o odpowiednie zastosowanie przepisów k.p.a. w stosunku do wniosku zgłoszonego w trybie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, a w konsekwencji stanowisko o niezasadności skargi na bezczynność organu, nie mogło być zwalczane zarzutem naruszenia przepisu określającego niezbędne elementy wniosku określonego w ustawie o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego – w drodze błędnej wykładni przepisu prawa materialnego.

Niezasadny okazał się zarzut błędnej wykładni art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, zgodnie z którym "W zakresie nieuregulowanym ustawą do decyzji o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego oraz do decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania lub o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23)". Strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że "stosowanie przepisów k.p.a. jest możliwe dopiero po wydaniu decyzji administracyjnej" kwestionuje w istocie wykładnię zawartego w powyższym przepisie zwrotu, zgodnie z którym "do decyzji (...) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Należy przyjąć, że powyższa regulacja ma charakter gwarancyjny, pozwalający stronie niezadowolonej z decyzji złożyć od niej odwołanie, a tym samym spowodować przeprowadzenie postępowania odwoławczego, zgodnie z przepisami k.p.a. Proponowana przez stronę skarżącą wykładnia zwrotu "do decyzji (...) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" oznaczałaby dopuszczalność stosowania wyłącznie tych przepisów k.p.a., które dotyczą samej decyzji, w tym zwłaszcza jej elementów, a eliminowała dopuszczalność stosowania np. przepisów warunkujących zapewnienie gwarancji procesowych przed wydaniem decyzji, przepisów normujących sposób i skutki czynności w zakresie doręczenia decyzji, przepisów odnoszących się do oceny skuteczności odwołania itp. Byłaby to wykładnia niwecząca gwarancyjną rolę regulacji zawartej w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Z tego też względu, dostrzegając wadliwość takiego skutku wykładni, uzasadnione jest przyjęcie, że treść powyższego przepisu należy odczytywać przyjmując, że k.p.a. ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Nie było błędem nawiązanie przez Sąd I instancji w procesie wykładni art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego do regulacji art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764), skoro jest to regulacja treściowo zbliżona do unormowania zawartego w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, a także do analogicznego do wyżej przedstawionego stanowiska orzecznictwa w tym zakresie (zob. wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16, z dnia 22 czerwca 2018 r., I OSK 2957/17). Nie mógł zatem odnieść skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Z powyżej wskazanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie mała usprawiedliwionych podstaw, oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie z uwagi na dostrzeżone braki fiskalne skargi do Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny nakazał ściągnięcie od Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 złotych tytułem uiszczenia wymaganego w sprawie wpisu sądowego od skargi, w oparciu o przepis art. 223 § 2 p.p.s.a.