Wyrok NSA, sygn. akt SA 353/81
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1981-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 999
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 75, art. 77 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 72 pkt 1
journal: Dz.U. 1963 nr 29 poz. 172
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 lipca 1963 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych.
journal: M.P. 1963 nr 90 poz. 426 par. 1
law: Zarządzenie Ministra Komunikacji z dnia 23 listopada 1963 r. w sprawie zasad cofania praw jazdy.
Teza: 1. Organ administracji państwowej, wydając decyzję o cofnięciu kierowcy prawa jazdy na podstawie przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o bezpieczeństwie i porządku ruchu na drogach publicznych /Dz.U. nr 53 poz. 295 ze zm./, nie może przyjmować w postępowaniu administracyjnym dowodu z wyroku sądu lub orzeczenia kolegium do spraw wykroczeń uznających kierowcę winnym prowadzenia pojazdu mechanicznego w stanie wskazującym na spożycie alkoholu lub innego podobnie działającego środka, jeśli skazanie lub ukaranie zawarte w takim wyroku lub orzeczeniu uległo zatarciu z mocy prawa.

2. Podstawą prawną decyzji o cofnięciu prawa jazdy nie może być zarządzenie Ministra Komunikacji z dnia 23 listopada 1963 r. w sprawie cofania praw jazdy /M.P. nr 90 poz. 426/, ponieważ nie ma ono oparcia w ustawowym przepisie prawa materialnego, w konsekwencji czego nie stanowi prawa powszechnie obowiązującego.

TEZY

1. Organ administracji państwowej, wydając decyzję o cofnięciu kierowcy prawa jazdy na podstawie przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o bezpieczeństwie i porządku ruchu na drogach publicznych /Dz.U. nr 53 poz. 295 ze zm./, nie może przyjmować w postępowaniu administracyjnym dowodu z wyroku sądu lub orzeczenia kolegium do spraw wykroczeń uznających kierowcę winnym prowadzenia pojazdu mechanicznego w stanie wskazującym na spożycie alkoholu lub innego podobnie działającego środka, jeśli skazanie lub ukaranie zawarte w takim wyroku lub orzeczeniu uległo zatarciu z mocy prawa.

2. Podstawą prawną decyzji o cofnięciu prawa jazdy nie może być zarządzenie Ministra Komunikacji z dnia 23 listopada 1963 r. w sprawie cofania praw jazdy /M.P. nr 90 poz. 426/, ponieważ nie ma ono oparcia w ustawowym przepisie prawa materialnego, w konsekwencji czego nie stanowi prawa powszechnie obowiązującego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Witolda J. na decyzję Wojewody Siedleckiego z dnia 29 listopada 1980 r. w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy na okres 4 lat i na podstawie art. 207 par. 1 i par. 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Naczelnika Gminy Ł. z dnia 5 listopada 1980 r., a także, zgodnie z art. 208 Kpa, zasądził od Wojewody Siedleckiego zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Naczelnik Gminy Ł. decyzją z dnia 5 listopada 1980 r., nr Km I-93/80, na podstawie art. 20 ust. 3 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o bezpieczeństwie i porządku ruchu na drogach publicznych /Dz.U. nr 53 poz. 295 ze zm./ cofnął Witoldowi J. prawo jazdy na okres 4 lat, od dnia 6 września 1980 r. do dnia 6 września 1984 r.

Cofnięcie prawa jazdy uzasadniono tym, że Witold J. w dniu 6 września 1980 r. o godz. 16.00 w miejscowości S. kierował ciągnikiem marki "Ursus", będąc w stanie wskazującym na spożycie alkoholu. Decyzją z dnia 29 listopada 1980 r., nr KM-6626/6/80, Wojewoda Siedlecki powyższą decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślono, że w okresie od dnia 3 września 1967 r. do dnia 6 września 1980 r. Witold J. trzykrotnie naruszył przepisy o zakazie znajdowania się w stanie wskazującym na spożycie alkoholu w czasie prowadzenia pojazdu, co zostało udowodnione:

- 23.XI.1967 r. przez Sąd Powiatowy w Ł.,

- 19.XI.1980 r. przez Kolegium do Spraw Wykroczeń przy Naczelniku Powiatu w Ł.,

- 14.X.1980 r. przez Kolegium do Spraw Wykroczeń przy Naczelniku Gminy w U.

Powyższe dane - jak stwierdza uzasadnienie decyzji - wyczerpują znamiona przepisu par. 4 ust. 2 i 3 pkt 1 lit. "c" zarządzenia Ministra Komunikacji z dnia 23 listopada 1963 r. w sprawie zasad cofania praw jazdy /M.P. nr 90 poz. 426/. W konkluzji podano, że mimo bardzo szczupłego uzasadnienia decyzji organu I instancji, brak było podstaw do jej uchylenia.

Na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę Witold J., wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącego decyzja ta narusza przepisy prawa, gdyż od skazania przez Sąd Powiatowy w Ł. /1967 r./ upłynęło już prawie 14 lat, a od orzeczenia Kolegium do Spraw Wykroczeń w Ł. z 1974 r. - blisko 7 lat. Nadto zaskarżona decyzja nie uwzględnia, że skarżący posiada gospodarstwo rolne całkowicie zmechanizowane /nie posiada konia/, działki są rozrzucone na terenie kilku wsi i niemożność korzystania z ciągnika grozi upadkiem gospodarstwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Siedlecki podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Orzeczeniem Kolegium do Spraw Wykroczeń przy Naczelniku gminy w U. z dnia 14 października 1980 r. Witold J. został uznany winnym tego, że w dniu 6 września 1980 r. o godz. 16.00 w S. kierował ciągnikiem marki "Ursus" po drodze publicznej, będąc w stanie wskazującym na spożycie alkoholu, tj. popełnienia wykroczenia z art. 87 par. 1 i par. 3 kodeksu wykroczeń, za co na podstawie tegoż przepisu wymierzono mu grzywnę w wysokości 4.00 zł, orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 3 miesięcy oraz obciążono kosztami postępowania i chemicznego badania krwi, i to orzeczenie Naczelnik Gminy w Ł. uznał za przesłankę do cofnięcia skarżącemu prawa jazdy na okres 4 lat na podstawie art. 20 ust. 3 pkt 2 lit. "b" cytowanej ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. W tych warunkach centralną kwestią jest rozważenia zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego przez nieuwzględnienie długiego upływu czasu od skazania go przez Sąd Powiatowy w Ł. /1967 r./ i od przedostatniego orzeczenia Kolegium do Spraw Wykroczeń w Ł. /1974 r./.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w myśl art. 110 kodeksu karnego z dnia 19 kwietnia 1969 r. z chwilą zatarcia skazania uważa się je za niebyłe, a wpis o skazaniu usuwa się z rejestru skazanych. Ponadto zgodnie z art. 79 par. 2 kodeksu karnego skazanie ulega zatarciu z mocy prawa z upływem 6 miesięcy od zakończenia okresu próby, przy czym - jeżeli wobec skazanego orzeczono karę dodatkową lub grzywnę - zatarcie skazania, o którym mowa w par. 2, nie może nastąpić przed wykonaniem tych kar /par. 3 art. 79 Kk/. Jeżeli więc w okresie 6 miesięcy od zakończenia okresu próby nie nastąpiło zarządzenie wykonania warunkowo zawieszonej kary, następuje unicestwienie skazania i jego skutków oraz zatarcie skazania /por. Roman Góral: Kodeks karny. Orzecznictwo i piśmiennictwo, Warszawa 1974, str. 108-109/.

Jak wynika z załączonego do akt niniejszej sprawy odpisu prawomocnego wyroku Sądu Powiatowego w Ł. z dnia 23 listopada 1967 r., Witold J. z mocy art. 28 par. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1959 r. o zwalczaniu alkoholizmu /Dz.U. nr 69 poz. 434/ skazany został na karę 6 miesięcy aresztu i 3.000 zł grzywny z zamianą w razie nieuiszczenia na 100 dni aresztu zastępczego. Na zasadzie art. 31 par. 1 powołanej ustawy orzeczono wobec niego utratę prawa prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 3 lat. postanowieniem tegoż Sądu z dnia 6 maja 1970 r. zwolniono Witolda J. od odbywania reszty kary dodatkowej, ponieważ - jak wynikało z wywiadu sporządzonego przez funkcjonariusza MO - skazany prowadził się nienagannie, a miejsce jego pracy pozostawało w znacznej odległości od miejsca zamieszkania.

Tak więc skoro nie zarządzono w ustawowym terminie wykonania warunkowo zawieszonej kary pozbawienia wolności /co jest bezsporne/ oraz zwolniono Witolda J. od odbywania reszty kary dodatkowej /zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 3 lat/, przeto nie ulega najmniejszej wątpliwości, że skazanie to jest niebyłe, uległo z mocy samego prawa zatarciu i unicestwione zostały jego skutki.

Jak wynika z dokumentów zebranych w sprawie niniejszej orzeczeniem Kolegium do Spraw Wykroczeń w Ł. z dnia 19 listopada 1974 r. skarżący ukarany został grzywną 1.200 zł. Nie orzeczono kary dodatkowej w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. W myśl art. 46 par. 1 kodeksu wykroczeń ukaranie uważa się za niebyłe po upływie 2 lat od wykonania, darowania lub przedawnienia wykonania kary. Tak więc nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że zarówno omawiane skazanie w 1967 r. przez Sąd Powiatowy w Ł., jak i ukaranie w 1974 r. przez Kolegium do Spraw Wykroczeń w Ł., z mocy samego prawa są uznane za niebyłe i niedopuszczalne jest powoływanie się na nie.

Instytucja zatarcia skazania ma głęboko humanitarny i resocjalizacyjny charakter. Wejście w kolizję z prawem karnym czy z prawem wykroczeń bowiem nie może oznaczać, że osoba skazana czy ukarana przez całe życie będzie uważana za skazaną czy ukaraną. Właśnie upływ czasu, stosowanie się do obowiązującego porządku prawnego, i prowadzenie uczciwego trybu życia pozwala na pełne odzyskanie społecznego zaufania do sprawcy i uznanie skazania czy ukarania za "niebyłe". Szczególnie przy wykroczeniach czy drobnych przestępstwach lub skazaniach z warunkowym zawieszeniem wykonania kary okresy, po jakich następuje zatarcie skazania, są stosunkowo krótkie. Bardziej złożony jest problem różnicy pomiędzy zatarciem skazania /art. 79 par. 2 Kk/ lub uznaniem z mocy samego prawa ukarania przez kolegium za niebyłe /art. 46 kodeksu wykroczeń/, a dopuszczalnością powoływania się na fakty będące podstawą skazania czy ukarania, które jest już przez prawo uznane za "niebyłe".

Istniejący obecnie dualizm, polegający na możliwości cofnięcia prawa jazdy na określony czas w drodze decyzji administracyjnej, niezależnie od orzeczenia przez sąd lub kolegium do spraw wykroczeń czasowego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, jako kary dodatkowej, może nasuwać wątpliwości interpretacyjne i być przedmiotem niejednolitych poglądów doktryny. Ponieważ jednak w sprawie niniejszej problem sprowadza się w istocie do wpływu skazania Witolda J. w 1967 r. przez sąd i ukarania go w 1974 r. przez kolegium na długotrwałość okresu pozbawienia prawa jazdy /4 lata/, przeto zaskarżona decyzja, o ile opiera się na tych orzeczeniach, o tyle jest wadliwa jako sprzeczna z prawem. Nadto podkreślić należy, że niezwykle lakoniczna decyzja organu I instancji nie odpowiada wymaganiom art. 107 par. 1 Kpa.

Nagminność wykroczeń z art. 87 kodeksu wykroczeń i ich szkodliwość społeczna nie zwalnia organów administracji od wszechstronnego i wnikliwego rozważenia całokształtu okoliczności w każdej konkretnej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla także, że powoływanie się przez Wojewodę Siedleckiego m.in. na par. 4 ust. 2 i 3 pkt 1 lit. "c" zarządzenia Ministra Komunikacji z dnia 23 listopada 1963 r. w sprawie zasad cofania praw jazdy /M.P. nr 90 poz. 426/ jest bezprzedmiotowe i nie może stanowić podstawy prawnej decyzji. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 72 pkt. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 1958 r. o radach narodowych /Dz.U. 1963 nr 29 poz. 172/ i ma jedynie charakter wytycznych dla organów administracji, co wynika z par. 1 powołanego zarządzenia i z samego tytułu załącznika do zarządzenia: "Wytyczne w sprawie zasad cofania praw jazdy". Nie stanowi natomiast prawa powszechnie obowiązującego i nie może być podstawą prawną decyzji.

Jedyną podstawą prawną mogą być przepisy art. 20 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o bezpieczeństwie i porządku ruchu na drogach publicznych /Dz.U. nr 53 poz. 295 ze zm./ lub mogłyby być przepisy wydane na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej. Przepisy ustawy jednak nie określają okresu, na jaki można czasowo cofnąć prawo jazdy oraz innych kryteriów precyzujących te kwestie. Artykuł 20 ust. 5 cytowanej ustawy obliguje Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych - w porozumieniu z Ministrami Obrony Narodowej i Gospodarki Komunalnej /obecnie Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska/ - do określenia w drodze rozporządzenia m.in. szczegółowych warunków i trybu wydawania i cofania praw jazdy.

Wydane na podstawie art. 14 pkt 1, art. 17 ust. 3 i 4, art. 20 ust. 2 i 5 oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o bezpieczeństwie i porządku ruchu na drogach publicznych /Dz.U. nr 53 poz. 295 ze zm./ rozporządzenie Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych /Dz.U. nr 27 poz. 103 ze zm./ - zwane potocznie "kodeksem drogowym" - w par. 216 ust. 6 zawiera dalszą "subdelegację", że Minister Komunikacji w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Obrony Narodowej ustali wytyczne w sprawie zasad postępowania z zatrzymanymi prawami jazdy i w sprawie cofania praw jazdy. Wytyczne te jednak do chwili obecnej nie zostały wydane. Mając przeto na względzie, że zaskarżone decyzje nie zawierają należytych ustaleń faktycznych ani wszechstronnego rozważenia dowodów, opierających się częściowo na przepisach powołanego zarządzenia Ministra Komunikacji z dnia 23 listopada 1963 r. w sprawie cofania praw jazdy, które nie może stanowić podstawy prawnej decyzji, a nadto zawierają niewłaściwe ustalenia co do uprzedniej karalności skarżącego, przeto jako naruszające art. 8, 9, 10, 77, 80, 107 par. 1 Kpa, z mocy art. 207 par. 1 i par. 2 pkt 1 i 3 Kpa uległy uchyleniu.

Okoliczność, że przepisy omawianego zarządzenia Ministra Komunikacji z dnia 23 listopada 1963 r. w sprawie cofania praw jazdy, jako nie stanowiące prawa powszechnie obowiązującego, nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji, nie stoi na przeszkodzie, by organy administracji kierowały się zasadami tam wyrażonymi przy rozważaniu całokształtu okoliczności sprawy. Posiłkowe bowiem kierowanie się tymi wytycznymi może ułatwić organom oceny wszystkich okoliczności sprawy i wydanie prawidłowej decyzji, zwłaszcza w sensie oznaczenia stosownego, należycie wyważonego okresu, na jaki powinno być cofnięte prawo jazdy.