Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1504/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 ust. 2 w zw. z art. 139
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. D. kwotę 997 złotych (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015r, Nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 2, w związku z art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ( dalej: k.p.a. ) po rozpatrzeniu wniosku [...], o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę budynku Hotelu [...], na działkach ew. nr [...] z obrębu [...], przy [...] w [...], oraz po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. - stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezydent [...] wskazał, że [...] powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorom [...], pozwolenia na budowę dla wymienionej na wstępie inwestycji. Jako uzasadnienie wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawca powołał się na fakt, iż będąc właścicielem działek sąsiadujących z terenem inwestycji (dz. nr ew. [...] z obrębu [...], położonych przy [...]), na początkowym etapie postępowania administracyjnego został uznany przez organ prowadzący postępowanie za stronę tego postępowania i otrzymywał całą korespondencję procesową, a w toku postępowania, po zmianie (modyfikacji) projektu budowlanego, organ pismem z dn. 15.05.2014 r. wyłączył go z prowadzonego postępowania i od tego momentu nie doręczono mu już żadnej korespondencji ani też wydanej przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponieważ wniosek Jerzego Deptuły spełniał wymogi formalne, Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...].02.2015 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Następnie pismem z dnia 30.03.2015 r., na podstawie art. 50 K.p.a., wezwał wnioskodawcę do wykazania interesu prawnego poprzez dostarczenie dokumentu, z którego aktualnie wynika prawo własności, użytkowania wieczystego bądź zarządu nieruchomością położoną w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji oraz do określenia ograniczeń w zagospodarowaniu i korzystaniu z tej nieruchomości, spowodowanych realizacją inwestycji, a wynikających z obowiązujących, konkretnych przepisów odrębnych prawa materialnego.

W odpowiedzi na powyższe, wnioskodawca w piśmie z dnia 13.04. 2015 r. przedstawił argumenty na potwierdzenie tezy, iż jego nieruchomość położona jest w obszarze oddziaływania inwestycji, ocenę projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji i zawarł rozważania na temat naruszenia przez organ prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę przepisów art. 144 k.c. Do pisma dołączył wydruki z księgi wieczystej [...] i [...], z których wynika, iż wnioskodawca jest użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...] i właścicielem działki nr ew. [...].

Przystępując do postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ zauważył, że wnioskodawca nie określił konkretnych ograniczeń, powodowanych realizacją przedmiotowej inwestycji, w zagospodarowaniu swojej nieruchomości i w korzystaniu z niej. Jednakże mając na uwadze niedopuszczalność pozbawienia wnioskodawcy przymiotu strony wskutek zmodyfikowanego wniosku o pozwolenie na budowę organ stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, poprzez wyłączenie wnioskodawcy z kręgu stron postępowania administracyjnego w trakcie jego trwania i niedoręczenie wnioskodawcy decyzji o pozwoleniu na budowę, co uniemożliwiło mu ewentualne odwołanie się od tej decyzji do organu wyższego stopnia.

Natomiast rozstrzygając o istocie sprawy, organ stwierdził, że po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, z powodu wydania przez ten organ decyzji naruszającej prawo i po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku [...] o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, gdyż wniosek spełnia wymogi art. 32 ust. 1 i 4, art. 33 ust. 2, oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane, a zatem, zgodnie z art. 35 ust. 4 w. w. ustawy, organ prowadzący postępowanie nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem organu I instancji w sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 K.p.a.: "Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, i

W tej sytuacji należało zastosować dyspozycję art. 151 § 2 K.p.a., który stanowi: "W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu której nie uchylił tej decyzji."

Po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015r Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r, Nr [...]

działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt. 1 kpa – uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 i odmówił uchylenia decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.

W ocenie Wojewody [...] stalenia dokonane przez organ I instancji dotyczące przyznania wnioskodawcy przymiotu strony są błędne, ponieważ wnioskodawca nie wykazał, iż przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku Hotelu [...].

W przedmiotowej sprawie w wyniku zmian dokonanych w projekcie budowlanym, wnioskodawca mógł utracić status strony z uwagi na zmianę charakterystycznych parametrów zamierzenia budowlanego. W sytuacji takiej Prezydent [...] powinien pisemnie poinformować [...] o tym fakcie, czego zaniechał.

Organ odwoławczy omówił pojęcie strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego odwołując się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w art. 3 pkt. 20 tej ustawy.

Wskazał, iż nieruchomość należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7 - 17.00), oraz § 13 (przesłanianie) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kwestia nasłonecznienia sąsiednich budynków została opracowana w analizie stanowiącej integralną część projektu budowlanego, z której wynika, iż nieruchomości należące do wnioskodawcy, nie będą miały ograniczonego dostępu do światła słonecznego, ponad normę przewidzianą w przepisach.

Nieruchomość należąca do skarżącego nie znajduje się również w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 19 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia dotyczący usytuowania miejsc postojowych. Jak bowiem wynika z akt sprawy projektowane miejsca postojowe znajdują się w odległości ponad 3 metrów od granicy z działką wnioskodawcy oraz ponad 7 m od okien budynku należącego do skarżącego. Oprócz powyższego stwierdził, iż realizacja spornej inwestycji nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (przepis § 271 i inne. ww. rozporządzenia) obiektów na działce skarżącej (zarówno istniejących, jak i potencjalnych). Z projektu zagospodarowana terenu nie wynika, aby inwestor dokonał zmiany naturalnego spływu wód co stanowiłoby naruszenie § 29 ww. rozporządzenia.

Wskazał również, iż projektant i sprawdzający przedłożyli oświadczenie, zgodne z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a projekt budowlany wykonany został przez osoby legitymujące się niezbędnymi w zakresie projektowania uprawnieniami budowlanymi. Projektanci inwestycji, zgodnie z art. 20 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ponoszą odpowiedzialność za sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. W tym kontekście wskazał, że w ramach rozwiązań projektowych, zgodnie z częścią konstrukcyjną projektu budowlanego, projektant inwestycji przewidział stosowne zabezpieczenia ścian wykopu i budynków, celem wykluczenia jakiegokolwiek zagrożenia sąsiednich nieruchomości. Do projektu dołączona została informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

W ocenie Wojewody [...] wnioskodawca w przedmiotowej sprawie nie wykazał, iż posiada własny indywidualny interes prawny uprawniający do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu.

W świetle powyższego Wojewoda [...] stwierdził , że nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1pkt 4 Kpa, uzasadniająca uchylenie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku Hotelu [...].

[...] wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 roku zarzucił naruszenie;

1) art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy prawo budowlane - poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługiwał status strony postępowania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę;

2) art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy prawo budowlane przez brak odniesienia się do naruszenia prawa skarżącego do korzystania z własnej działki, według zasad wynikających z przepisów dotyczących wykonywania prawa własności, w tym zakazujących ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość (art. 144 k.c.)

3) art. 145 § 1 pkt. 4) Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezzasadne uznanie, że skarżącemu nie powinien przysługiwać status strony w postępowaniu administracyjnym;

4) art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego przewidującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ odwoławczy w zasadzie nie zajął własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie ograniczając się do opisu przebiegu postępowania, przytoczenia treści przepisów i powtórzenia argumentacji organu I instancji, a zarazem nie ustosunkował się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów, w konsekwencji czego zostały naruszone podstawowe prawa i gwarancje procesowe;

5) naruszenie art. 7, art. 77 art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez:

a) przytoczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie ogólnych zasad postępowania administracyjnego bez odniesienia ich do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy;

b) wadliwą i nieprawidłową konstrukcję uzasadnienia skarżonego postanowienia wyrażającą się w braku prawno - relewantnej argumentacji organu II instancji, bez przedstawienia pełnego i wyczerpującego pisemnego uzasadnienia, z którego jednoznacznie oraz wyraźnie wynikałoby dlaczego organy administracji odmówiły przymiotu strony skarżącemu;

c) pominięciu w uzasadnieniu decyzji kwestii odstępstwa od § 12 ust. 1 pkt. 2) rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania

według norm przepisanych

W uzasadnieniu skargi podniósł, iż merytoryczna ocena, czy interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości został naruszony możliwa jest przy zapewnieniu czynnego udziału w sprawie w charakterze strony. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu organ powinien uwzględnić funkcję projektowanego obiektu, jak też sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. W przedmiotowej sprawie uszło uwadze organu odwoławczego, że samo zachowanie wymaganych odległości, czy też warunków technicznych obiektu nie oznacza, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie (co ma miejsce w niniejszej sprawie) nie posiadają interesu prawnego i nie mogą być stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy taki interes podmiotowi przysługuje.

Sposób usytuowania w projekcie zagospodarowania działki objętej inwestycją bramy, furtki, a więc dojazdu i dojścia na działkę inwestora na której ma być usytuowany budynek w zabudowie zagrodowej w bezpośrednim sąsiedztwie wjazdu, bramy skarżącej, a więc dojścia i dojazdu na jego nieruchomość uzasadnia przyjęcie, że planowana inwestycja oddziałuje na zagospodarowanie działki sąsiedniej i uzasadnia objęcie jej zakresem oddziaływania inwestycji, co z kolei legitymuje skarżącego do udziału w przedmiocie pozwolenia na budowę. Pozbawienie statusu strony właściciela działki bezpośrednio graniczącej z terenem objętym inwestycją i uniemożliwienie mu zajęcia stanowiska w sprawie było niezasadne. Skarżącemu należy umożliwić wzięcie udziału w postępowaniu dotyczącym przedmiotowego pozwolenia na budowę.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana planowana inwestycja. Niewątpliwie planowana inwestycja może wpływać na sytuację prawną skarżącego.

Skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12 w którym NSA rozróżnia wymóg wykazania okoliczności uzasadniających ochronę interesu prawego, dających się zakwalifikować pod określoną normę prawa materialnego, od wymogu wykazania naruszenia przepisu. Sama możliwość oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego może świadczyć o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.c. Z kolei w wyroku z 8 września 2010 r., II OSK 1373/09 NSA wypowiadając się na temat legitymacji procesowej stwierdził, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. może wynikać z przepisów prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Zaznaczył też, że to, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem wykonywane (wykonane) roboty budowlane nie naruszają określonych przepisów rozporządzenia. Oznacza to, że interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został naruszony.

Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Podkreślenia wymaga to, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki oznaczonej osobie przysługuje.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 139 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy dlatego skarga podlegała uwzględnieniu.

Jedną z podstawowych gwarancji procesowych strony w zakresie prawa do obrony jest instytucja zakazu reformationis in peius, tworząca swobodę realizowania przyznanego prawa do odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji. Zakaz ten określa art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Istotą zawartego w tym przepisie zakazu jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, polegających na tym, że w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, bowiem organ odwoławczy może bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją na decyzję bardziej korzystną dla strony, która składa odwołanie. Nie może natomiast wydać decyzji mniej korzystnej dla strony odwołującej się, niż decyzja dotychczasowa.

Ustawodawca nie definiuje terminu " wydanie orzeczenia na niekorzyść strony". Można w związku z tym stwierdzić, że orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej - w rozumieniu art. 139 k.p.a.- będzie każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzec w sposób, który pogarsza sytuację strony odwołującej się, tj. tę sytuację, którą ukształtowała decyzja organu pierwszej instancji. Jedynie w dwóch przypadkach organ odwoławczy może odstąpić od tej zasady: po pierwsze, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo; po drugie, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza interes społeczny.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] którą przyznano skarżącemu przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oraz po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. stwierdzono wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz odmówiono jej uchylenia gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej

W wydanej decyzji organ odwoławczy poddał ocenie przymiot strony skarżącej dochodząc do wniosku, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. na którą powołał się skarżący nie wystąpiła. W związku z powyższym Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt. 1 kpa – uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i odmówił uchylenia decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014r o pozwoleniu na budowę.

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego pogorszyło więc sytuację odwołującego ukształtowaną decyzja organu pierwszej instancji. Sąd orzekający podziela pogląd, że skutki naruszenia zakazu reformationis in peius ustanowionego w art. 139 k.p.a. należy ustalać na podstawie analizy całej treści decyzji organu odwoławczego w zestawieniu z zakresem orzeczenia organu pierwszej instancji, niezależnie od tego w jakiej formalnej części decyzji organu odwoławczego znalazło się niedopuszczalne w myśl art. 139 k.p.a. rozstrzygnięcie. (tak w wyroku NSA z dnia 20 listopada 2008 r. o sygn. II GSK 511/08, publ. CBOSA).

Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie inwestora niewątpliwie pogarsza jego sytuację prawną, gdy wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia, która jest ewidentnie mniej korzystna dla inwestora.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2017r, sygn. akt. II GSK 961/16, LEX nr 2353471 sformułował tezę, iż zakres zakazu reformationis in peius wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać określonej decyzją organu pierwszej instancji sytuacji prawnej strony odwołującej się, przy czym pogorszenie to winno być obiektywne, a przesądzać o nim powinno zestawienie treści obu decyzji.

W niniejszej sprawie Wojewoda [...] odmawiając skarżącemu przymiotu strony stwierdził , że nie występuje w sprawie podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. na którą powoływał się skarżący. W związku z ustaleniem braku podstawy wznowienia postępowania organ odwoławczy nie przeszedł do merytorycznego rozpoznania sprawy udzielenia pozwolenia na budowę lecz uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej.

Tym samym organ odwoławczy zamknął skarżącemu drogę do rozpatrzenia odwołania skarżącego.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy ukształtował nową sytuację prawną skarżącego w zakresie praw i obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowlane.

Obejściem zakazu reformationis in peius jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wyrażenie poglądu prawnego ewidentnie pogarszającego sytuację strony odwołującej się przy jednoczesnym braku stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji dotknięta była rażącym naruszeniem prawa.

Z materiału dowodowego wynika, że skarżący jest użytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...] i właścicielem działki nr ew. [...], która graniczy bezpośrednio z działką inwestorów o objętą planowaną rozbudową i przebudową. Organ wydający pozwolenia na budowę zobligowany był, z uwagi na bliskość planowanej rozbudowy i sąsiedniej nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, rozważyć wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) kwestie zachowania odległości budynku od granicy oraz nasłonecznienia. W ocenie Sądu, taka konieczność przemawiała za uznaniem, że skarżący powinien posiadać status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenie na budowę, aby móc kontrolować prawidłowość ocen dokonanych przez organy w tym zakresie.

W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały analizy dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę budynku Hotelu [...].

Zdaniem Sądu właściciele sąsiednich nieruchomości uzyskają przymiot stron postępowania ilekroć kwestia wpływu inwestycji na ich nieruchomości musi być przez organ rozważana. W tym przypadku, właściciele sąsiednich nieruchomości mogą w toku postępowania podnosić zarzuty w zakresie wpływu inwestycji na nieruchomość i kwestionować prawidłowość ocen organu w tym zakresie. Pozbawienie takich osób możliwości udziału w postępowaniu prowadzi do sytuacji, w której badanie wpływu inwestycji na nieruchomość sąsiednią odbywa się bez udziału właściciela nieruchomości sąsiedniej, zarówno dokonane ustalenia faktyczne jak i ocena prawna organu w tym zakresie mogą być błędne, a właściciel takiej nieruchomości, pozbawiony statusu strony, nie mógłby kwestionować stanowiska organu w tym zakresie i bronić swych interesów. Zatem samo zachowanie wymaganych odległości, czy też warunków technicznych obiektu nie oznacza, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu, nie posiadają interesu prawnego i nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, LEX nr 852306). Jeżeli kwestia spełnienia przewidzianych przepisami odległości od granicy nieruchomości wymaga w postępowaniu o pozwolenie na budowę szczegółowego badania, właścicielowi sąsiedniej nieruchomości należy zapewnić przymiot strony postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1053/09, przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. W wyroku z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1481/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania.

Mając na uwadze powyższe, skargę należało uwzględnić, zaś zaskarżone rozstrzygnięcie jako naruszające przepisy postępowania administracyjnego uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.).