Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1693/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2006 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. B. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał K. i J. B. rozbiórkę:

- obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 4,65 m x 6,35 m,

- obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję gospodarczą o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 0,90 m x 1,15 m,

wzniesionych na działce nr [...] położonej w [...] gmina Miasta [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa złożyli K. i J. [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji.

W uzasadnieniu podał, że badanej decyzji nie można zarzucić obrazy przepisów materialno – procesowych w rozumieniu art. 156 § 1 kpa, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że obiekty budowlane nie połączone trwale z gruntem zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane zaliczane są do tymczasowych obiektów budowlanych. Jednakże organ ten

nie zgodził się z twierdzeniem wnioskodawców, iż wykonanie takiego obiektu zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymienione są bowiem enumeratywnie obiekty, na których budowę nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. I chociaż pkt 12 tego artykułu obejmuje tymczasowe obiekty budowlane nie połączone trwale z gruntem to przepis ten odnosi się tylko i wyłącznie do obiektów przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy.

Z tych względów wykonanie obiektów budowlanych objętych kwestionowaną decyzją w świetle przepisów prawa nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ I instancji odniósł się również do podnoszonej przez inwestorów kwestii wstrzymania robót przed wydaniem decyzji nakazowej i stwierdził, iż procedura taka wynika bezpośrednio z treści przepisu art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania K. i J. B. – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r.

W uzasadnieniu podał, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że na realizację spornych obiektów wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał także, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do [...] lutego 2004 r. odpowiednich wymaganych prawem budowlanym dokumentów w celu legalizacji samowoli budowlanej. Konsekwencją niedopełnienia przez inwestorów nałożonych w/w postanowieniem obowiązków była decyzja nakazująca rozbiórkę spornych obiektów. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], w decyzji badanej w trybie stwierdzenia nieważności podał prawidłową podstawę prawną swego rozstrzygnięcia tj. art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. B. działająca przez pełnomocnika.

Skarżąca stwierdziła, iż w przedmiotowej sprawie doszło do:

- naruszenia przepisów postępowania – art. 28 kpa przez wydanie decyzji skierowanej do osoby, która w dacie orzekania nie żyła, a więc – nie mogła być stroną w sprawie oraz przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję skierowaną do osoby zmarłej,

- naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i 8 kpa przez wadliwe określenie charakteru obiektu znajdującego się na działce nr ew. [...] położonej w [...] gmina Miasta [...],

- naruszenia art. 3 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie oraz naruszenie art. 48 ust. 1 i 3 powołanej ustawy – przez jego wadliwą wykładnię i bezpodstawne zastosowanie.

W konkluzji skarżąca wskazując na w/w zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c art. 145 § 2 oraz art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. w części jakiej decyzje te skierowane są do J. B. oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w pozostałej części, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonej decyzji w pozostałej części oraz uchylenie w części nie objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga K. B. jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wydane zostały z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego tj. z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona.

W niniejszej sprawie przedmiotem wyżej określonej kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., którą nakazano K. i J. [...] rozbiórkę obiektów budowlanych wzniesionych na działce nr [...] położonej w [...] gmina Miasta [...].

Jakkolwiek skarga K. B. została uwzględniona, to jednak Sąd nie podziela wszystkich zarzutów skargi. Przede wszystkim Sąd za chybione uznał zarzuty, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 3 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię wymienionych przepisów i w konsekwencji ich niezastosowanie oraz że doszło do naruszenia art. 48 ust. 1 i 3 powołanej ustawy przez jego wadliwą wykładnię i bezpodstawne zastosowanie.

Przede wszystkim podkreślić trzeba, iż zasadą w prawie budowlanym jest to, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).

Wyjątki od tej zasady określone zostały w art. 29 – 31 powołanej ustawy. Zauważyć trzeba, iż we wskazanych przepisach w sposób enumeratywny zostały wymienione obiekty budowlane, których realizacja nie wymaga uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Sąd nie zgadza się z argumentacją przedstawioną przez stronę skarżącą w skardze, że skoro sporny obiekt budowlany ma poniżej 35 m² (dokładne 29,5275 m²), to w świetle art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane na jego wzniesienie nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Zauważyć bowiem należy, iż wskazany przepis dotyczy jedynie obiektów gospodarczych i altan wzniesionych na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. W niniejszej sprawie sporne obiekty wzniesione zostały na działce strony skarżącej, która stanowi łąkę i która nie jest położona na terenie pracowniczych ogrodów działkowych. W tych okolicznościach nie mógł więc w żadnym wypadku znaleźć zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze stwierdzić trzeba także, że w przedmiotowej sprawie nie mógł być również zastosowany art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Wskazany przepis obejmuje co prawda swym zakresem tymczasowe obiekty budowlane nie połączone trwale z gruntem – a taki charakter mają posiadać zdaniem skarżącej sporne obiekty - ale tylko i wyłącznie takie obiekty budowlane, które przewidziane są do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy. W niniejszej sprawie nie można zaś w żadnym wypadku uznać, że inwestor wznosząc sporne obiekty miał zamiar obiekty te rozebrać lub przenieść w inne miejsce nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy.

Z tych względów uznać trzeba, iż wykonanie obiektów budowlanych objętych kwestionowaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] tj. obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 4,65 m x 6,35 m oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję gospodarczą o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 0,90 m x 1,15 m, w świetle przepisów prawa nie było zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie fakt, że skarżąca K. B. przystępując do wykonania obiektów budowlanych określonych w w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nie posiadała decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, iż dyspozycje zawarte w art. 48 ustawy Prawo budowlane zostały tym samym spełnione.

Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

Pojęcie obiektu budowlanego zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane i zgodnie z tym przepisem obiektem budowlanym może być budynek wraz z instalacjami i urządzeniami, albo obiekt małej architektury. Będące przedmiotem niniejszej sprawy obiekty: obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 4,65 m x 6,35 m oraz obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję gospodarczą o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 0,90 m x 1,15 m, może być niewątpliwie uznawany za budowlę. Pojęcie budowli zdefiniowane zostało w art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Fakt że przedmiotowe budynki nie są trwale związane z gruntem – co podnosi skarżąca K. B. w skardze, czy we wniosku o stwierdzenie nieważności - stanowi o tym, że należy zaliczyć je do budowli, a nie do budynków. Zarówno jednak budowle jak i budynki zaliczają się do obiektów budowlanych i dlatego też w sytuacji zrealizowania przez inwestora spornych obiektów budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ architektoniczny po uprzedniej próbie legalizacji samowoli budowlanej zobowiązany był nakazać jej rozbiórkę.

Mając na względzie powyższe okoliczności należy więc stwierdzić, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. orzekająca nakaz rozbiórki została wydana zgodnie z prawem.

Jakkolwiek w/w decyzji organu nadzoru budowlanego badanej w trybie stwierdzenia nieważności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, to stwierdzić trzeba, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., wydanych w ramach tego postępowania nadzwyczajnego doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego tj. do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z poźn. zm.) decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 i art. 145 a § 1 kpa. Oznacza to, że sąd administracyjny jest obowiązany uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi wystąpienie jednej z przesłanek określonych w tych przepisach, chyba że zachodzą okoliczności przewidziane w art. 146 § 1 lub § 2 kpa.

W niniejszej sprawie zachodzi niewątpliwa przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ następcy prawni J. B. tj. jego dwie córki nie brały udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. orzekającej nakaz rozbiórki.

Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest to, że we wniosku z dnia [...] czerwca 2005 r. zarówno K. B. jak i J. B., a więc oboje małżonkowie wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r.

Z akt sprawy wynika, iż J. B. zmarł [...] lipca 2005 r., a więc po złożeniu wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez organy działające w trybie nadzoru. Z akt sprawy wynika również, że zarówno decyzja I instancji tj. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. jak i decyzja II instancji tj. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. skierowane zostały do obydwojga małżonków, a więc także do nieżyjącego w dniu ich wydawania J. B.

Jak słusznie podniosła w skardze strona skarżąca wskazana wada zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji istnieje obiektywnie i jest oczywista mimo, że organy administracji publicznej orzekające w trybie nadzoru nie ponoszą w tym zakresie winy, nie wiedziały one bowiem nic o śmierci J. B.

Zauważyć należy, iż okoliczność śmierci strony postępowania administracyjnego ma ogromne znaczenie. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Ażeby można mówić o istnieniu postępowania musi istnieć organ administracyjny, mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania administracyjnego jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność ta powstaje z chwilą narodzin i kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika jednoznacznie, że J. B. nie mógł być stroną postępowania, a samo postępowanie wszczęte na jego wniosek i wniosek żony winno toczyć się dalej z udziałem jego spadkobierców.

Z akt sprawy wynika, iż następcami prawnymi J. B. są żona K. B. i dwie córki. W rozważanej sprawie udział córek J. B. zupełnie pominięto, co niewątpliwie stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nie mogą się ostać ze względu na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Na mocy art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).