Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 264/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. W., R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 roku o odmowie ustalenia warunków zabudowy; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących A. i R. W. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") – po rozpoznaniu odwołania A. i R. W. od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta [...].

Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy przedstawionym w jej uzasadnieniu.

Przywołaną na wstępie decyzją nr [...] z [...] maja 2014 r. Prezydent Miasta [...] (dalej też jako: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – po rozpatrzeniu wniosku A. i R. W. (zwanych dalej łącznie "Inwestorami" lub "Skarżącymi") – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego budynku [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowej budynków obszaru analizowanego, jak i cech zagospodarowania terenu, charakterystycznych dla tego obszaru.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli Wnioskodawcy, wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu podniesiono, że decyzją nr [...] z [...] stycznia 2012 r. [Prezydent Miasta] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na [...] Decyzja ta była konsekwencją wyroku WSA w Poznaniu z 27 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 866/10, który stwierdził m.in. nieważność decyzji nr [...] organu I instancji z [...] czerwca 2008 r. odmawiającej ww. warunków zabudowy. W wyroku tym Sąd nakazał uwzględnić przy wyznaczaniu obszaru analizowanego teren większy, aniżeli wynikający z minimalnych granic. W chwili obecnej w obrocie prawnym pozostaje decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku, którego legalizacji odmówił obecnie organ I instancji.

Decyzją z [...] czerwca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") uchyliło w całości decyzję nr [...] Prezydenta [...] z [...] maja 2014 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż brak jest zapewnienia dostawców wody i energii, że wynikające z użytkowania planowanego obiektu zapotrzebowanie zostanie pokryte, a istniejąca infrastruktura będzie do tego wystarczająca. Podniesiono, iż przy wyznaczaniu obszaru analizowanego należy uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w ww. wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 866/10, w myśl której przy ustalaniu granic obszaru analizowanego "koniecznym jawi się rozważenie objęciem obszarem analizowanym niewielkiego rombu, wyznaczonego ulicami: [...] i rozważenie, czy stanowi on obszar stanowiący urbanistyczną całość". W szczególności przy uwzględnieniu podnoszonego w odwołaniu zarzutu dotyczącego zabudowy istniejącej przy [...], której parametry uzasadniałyby realizację wnioskowanej inwestycji. Organ II instancji podniósł także, że w analizie urbanistycznej nie wykazano, jaka jest wysokość (w wartości metrycznej) zabudowy na poszczególnych działkach obszaru analizowanego, a w sprawie dopuszczalne jest ustalenie w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; zwanego dalej "rozporządzeniem") linii zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bowiem celem ww. przepisów jest wymóg, aby inwestycja nie była sytuowana w mniejszej odległości od drogi publicznej niż ukształtowana dotychczasową zabudową, nie zaś w dalszej odległości.

Prawomocnym wyrokiem z 24 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 874/15, po rozpatrzeniu skargi L. N., WSA w Poznaniu uchylił ww. decyzję SKO z [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organ II instancji co najmniej przedwcześnie – z powołaniem się na art. 138 § 2 k.p.a. – uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu organ II instancji ustosunkował się tylko do możliwości wyznaczenia linii zabudowy, natomiast do średniej szerokości elewacji frontowych oraz cech zagospodarowania działek sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym nie odniósł się w sposób wyraźny. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż każda ze wskazanych przez Prezydenta [...] przyczyn wydania decyzji negatywnej, mogła stanowić samodzielną, wystarczającą przyczynę odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Na skutek ww. wyroku WSA w Poznaniu, SKO – ponownie rozpoznawszy sprawę – opisaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2016 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2014 r. odmawiającą ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W uzasadnieniu organ II instancji – zadeklarowawszy, że dokonał oceny niniejszej sprawy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w tym wyroku – stwierdził na podstawie akt sprawy, że: w analizowanym obszarze występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna zgodna z funkcją planowanej inwestycji; teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...]); w aktach sprawy brak stosownych opinii gestorów sieci o uzbrojeniu niezbędnych do realizacji inwestycji (jednakże, w opinii organu II instancji, z uwagi na niespełnienie w sprawie dalej omówionego warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ww. braku nie można uznać za mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia); działka nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zaś sama decyzja posiada wymagane prawem załączniki. Przechodząc do analizy cech nowej zabudowy, SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, że obszar analizowany – który w przedmiotowej sprawie wyznaczony został zgodnie z § 3 rozporządzenia na prawidłowej mapie we właściwej skali w odległości 3-krotności szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (od [...]) w równej odległości 69 m od granic terenu objętego wnioskiem – tworzy pewną całość urbanistyczną, zaś rozszerzenie obszaru analizowanego nie wniosłoby istotnych dla sprawy faktów i nie wpłynęłoby na wynik dokonanego rozstrzygnięcia. SKO zaznaczyło, że organ I instancji w analizie uwzględnił te działki, na których większa część ich zabudowy znajduje się w granicach obszaru analizowanego – zatem w analizie urbanistycznej uwzględniono wyłącznie działki położne przy ul. [...]. Oceniwszy wyniki analizy, SKO stwierdziło, że organ I instancji zasadnie uznał, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji:

- szerokości elewacji frontowej – gdyż szerokość elewacji frontowej przedmiotowej zabudowy przy ul. [...], wynosząca 23 m, znacznie przekracza średnią szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym (11 m) z tolerancją do 20%, zgodnie § 6 ust. 1 rozporządzenia. Jednocześnie, zdaniem organu II instancji, sporządzona w tej sprawie analiza urbanistyczna nie uzasadnia zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia. W obszarze analizowanym (jak i poza jego granicami) brak budynku mieszkalnego jednorodzinnego o zbliżonej szerokości elewacji frontowej, która z uwagi na rozmiary działki powoduje, że obiekt usytuowany jest w całej szerokości działki. SKO podkreśliło, że niezależnie od tego, iż zabudowa szeregowa czy bliźniacza nie może stanowić podstawy do wyliczenia szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to nawet występująca w obszarze analizowanym zabudowa bliźniacza ([...]) łącznie (2 budynki) posiada szerokość, odpowiednio: 16 m, 17 m oraz 19 m, zatem znacznie niższą niż wnioskowana;

- cech zagospodarowania obszaru analizowanego – gdyż z wniosku Inwestorów wynika, iż planowany budynek ma być (jest) posadowiony w tylnej i bocznych granicach działek sąsiednich. Tymczasem z akt sprawy wynika, że zarówno w obszarze analizowanym, jak i w dalszym sąsiedztwie (wyznaczonym [...]) brak budynku mieszkalnego zlokalizowanego w analogiczny sposób. Ani wskazywane przez Inwestorów budynki położone przy ul. [...] (zabudowa szeregowa), przy ul. [...], 18a (zabudowa bliźniacza) czy przy ul. [...], nie są posadowione w granicy trzech działek sąsiednich (tylnej i bocznych).

Powyższe, w ocenie SKO, wykluczało możliwość ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, A. i R. W. podnieśli, że zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 866/10, konieczne jest rozważne objęcie obszaru analizowanego w postaci niewielkiego rombu, wyznaczonego ulicami: [...] i rozważenie, czy stanowi on obszar stanowiący urbanistyczną całość. W wyznaczonym obszarze istnieją różne formy zabudowy: bliźniacze, szeregowe, wolnostojące. Nieruchomości usytuowane są w przedniej części działek, około 7 m od drogi, jak i w tylnej części działek. Są działki, których fronty zabudowane są od granicy do granicy sąsiednich działek. Tylko na ulicy [...] jest kilka działek, których fronty wynoszą 19 metrów – posesja nr [...]. Z załączonych do akt sprawy zdjęć i mapy wynika, że takich nieruchomości w badanym obszarze jest dużo więcej. Na tej podstawie Skarżący uznali, że istniejąca zabudowa na ul. [...] nie narusza art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto podnieśli, że organ I instancji, wydając decyzję nr [...] z [...] stycznia 2012 r. o warunkach zabudowy, również stwierdził, że nie ma naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja ta – skontrolowana na skutek wniosków L. N. i I. N. przez SKO, i to w tym samym składzie orzekającym, m.in. decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] – nadal pozostaje w obrocie prawnym. Skarżący podkreślili, że obie sprawy dotyczą tej samej nieruchomości (znajdującej się na tej samej ulicy, na tej samej posesji i w tym samym otoczeniu).

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto – odnosząc się do zawartej w skardze wzmianki o decyzji tego organu z [...] sierpnia 2016 r. – wyjaśniło, że decyzja ta dotyczyła trybu nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż utrzymywała ona w mocy decyzję SKO z [...] lutego 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności określa art. 156 k.p.a., a ocena ich zaistnienia odbywa się według stanu prawnego i faktycznego sprawy z dnia wydania decyzji ostatecznej. Nadto jak wskazano w zaskarżonej decyzji, przedmiotem tamtego postępowania była wyłącznie decyzja nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne na działce [...] nie zaś ocena legalności i dopuszczalności realizacji inwestycji obejmująca całość budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego, który miał być rozbudowany i nadbudowany.

W piśmie procesowym z [...] czerwca 2017 r. uczestniczka postępowania L. N., poinformowała o śmierci drugiej z uczestniczek, swej matki I. N., podkreślając, że od dnia jej śmierci, tj. od [...] kwietnia 2016 r., jest jej jedynym następcą prawnym, jedynym spadkobiercą i jedynym właścicielem nieruchomości położonej w [...] Na dowód tego do pisma załączyła kopię notarialnego poświadczenie dziedziczenia po Zmarłej.

W piśmie procesowym z [...] czerwca 2017 r. Skarżący – w uzupełnieniu skargi – wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] Prezydenta [...] oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania sądowego, zarzucając naruszenie:

1) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego w postaci przyjęcia średniej szerokości elewacji frontowych budynku w obszarze analizowanym w wysokości 11 metrów, podczas gdy jednostkowe szerokości elewacji frontowej budynku wahają się w przedziale od 17-18 metrów, a tym samym niemożliwym jest, aby średnia szerokość elewacji frontowych budynków wynosiła 11 metrów,

2) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego w postaci przyjęcia, że w obszarze analizowanym brak jest nieruchomości o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 23 metry (cała szerokość działki), podczas gdy w obszarze analizowanym takie nieruchomości występują,

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieruchomość Skarżących jest zabudowana w sposób uniemożliwiający wydanie decyzji o warunkach zabudowy w celu jej zalegalizowania, podczas gdy nieruchomość Skarżących nie narusza linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, a w konsekwencji spełniona jest przesłanka kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu

Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2017 r. skarżący R. W. podtrzymał wnioski i wywody skargi. Uczestniczka postępowania L. N. oświadczyła, że nie zgadza się z zarzutami skargi i wnosi o jej oddalenie, gdyż obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, a argumenty strony są nieprawdziwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się, zasadne.

Na wstępie należy wyjaśnić, że kontrola legalności decyzji nie może być prowadzona przez sąd administracyjny dowolnie, lecz powinna przebiegać według określonej kolejności, uwzględniającej gradację wad, jakimi może być dotknięta decyzja lub poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne. W pierwszej kolejności powinna być więc przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji (i postępowania, które ją poprzedziło) z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad "najcięższych" (najdalej idących) – powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności uzasadnione jest tym, że ujawnienie którejkolwiek z wad skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji czyni dalszą jej kontrolę nie tylko zbędną, ale wręcz niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić stwierdzenie tej nieważności przez wojewódzki sąd administracyjny, niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 307-308; por. też wyroki NSA: z 06.06.2012 r., I OSK 829/11; z 22.01.2014 r. I OSK 708/12 – CBOSA)

W związku z tym należy zauważyć, że w postępowaniu sądowym wyszło na jaw, iż dnia [...] kwietnia 2016 r. – a więc w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego (odwoławczego), wszczętego z wniosku A. i R. W., w którym to postępowaniu w charakterze strony brały udział m.in. L. N. i I. N., w okresie pomiędzy wydaniem: prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 874/15 (24 marca 2016 r.) i zaskarżonej decyzji SKO (30 listopada 2016 r.) – zmarła I. N., o czym organ administracji nie został powiadomiony przed wydaniem decyzji. Tymczasem w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się jako zasadę, że skierowanie decyzji administracyjnej (innego aktu administracyjnego) do "strony" zmarłej, a więc do osoby, która w danym momencie nie miała już w istocie przymiotu strony postępowania, skutkuje wadliwością decyzji, ocenianą jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwestie te zostały szerzej omówione w wyroku tut. Sądu z 05 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1058/16 (CBOSA) – który zapadł w postępowaniu toczącym się także z udziałem ww. osób – co zwalnia z potrzeby powtarzania tych wywodów w niniejszym uzasadnieniu. W tym miejscu należy jednak wskazać na istotne różnice pomiędzy okolicznościami tamtej sprawy oraz sprawy niniejszej, skutkujące odmienną oceną zaistniałego uchybienia. Przede wszystkim w niniejszej sprawie I. N. nie była inicjatorką postępowania administracyjnego (postępowanie to nie toczyło się z jej wniosku), wobec czego zaskarżona decyzja SKO nie była też do niej "skierowana" w powyższym rozumieniu (nie była wydana w stosunku do niej, w szczególności nie rozstrzygała o jej prawach ani obowiązkach). Poza tym obecnie jest już bezsporne (zob. notarialne poświadczenie dziedziczenia – k. 63–65 akt sądowych), że jedynym spadkobiercą, a w konsekwencji także następcą prawnym I. N. w kontrolowanym postępowaniu, była córka L. N., która przez cały czas brała w nim udział w charakterze strony. Wobec tego nie można stwierdzić, iżby zaistniałe uchybienie, polegające na procedowaniu przez organ II instancji "z udziałem" osoby zmarłej, wywołało w tym przypadku skutki niedające się pogodzić z porządkiem prawnym w demokratycznym państwie prawnym, a więc – iżby w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W konsekwencji – inaczej niż w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 1058/16 – w sprawie niniejszej Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji SKO.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy podkreślić w pierwszej kolejności, że w niniejszej sprawie zapadł już wcześniej prawomocny wyrok sądu administracyjnego – wyrok WSA w Poznaniu z 24 marca 2016 r. sygn. akt 874/15 – w którym wyrażone: ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiązały orzekające następnie w tej sprawie SKO oraz Sąd w niniejszym składzie, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

W wyroku tym WSA – w ramach sformułowanej oceny prawnej – m.in. jednoznacznie przesądził, że przywoływany przez Inwestorów wyrok WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 866/10 nie wiąże organów ani Sądu, orzekających w niniejszej sprawie, w sposób określony w art. 153 p.p.s.a. Rozpatrywana tu sprawa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku na potrzeby jego legalizacji jest bowiem inną "sprawą" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., od sprawy rozbudowy i nadbudowy tego budynku, w której zapadł ww. wyrok – każda z tych spraw dotyczy innej (przedmiotowo) inwestycji. Zaskarżona decyzja bez wątpienia ocenę tę respektuje.

Z kolei w ramach wskazań co do dalszego postępowania, WSA m.in. polecił SKO jednoznacznie przesądzić, czy żądane przez Inwestorów poszerzenie obszaru analizowanego, wyznaczonego przez organ I instancji w wielkości minimalnej, jest w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadne – a jeśli tak, to przekonująco wskazać, jakie przyczyny za tym przemawiają.

W wykonaniu ww. wytycznych organ II instancji stwierdził, że biorąc pod uwagę uwarunkowania przedmiotowej sprawy, charakter otoczenia działki nr ewid.[...] (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), uznać należy, że obszar analizowany tworzy pewną całość urbanistyczną, zaś rozszerzenie obszaru analizowanego nie wniosłoby istotnych dla sprawy faktów i nie wpłynęłoby na wynik dokonanego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu II instancji ze znajdujących się w aktach sprawy map, jak i informacji dostępnej na stronie internetowej aplikacji Google Maps wynika, że zabudowa zlokalizowana w dalszej odległości od terenu inwestycji, poza granicami obszaru analizowanego, nie odpowiada parametrom zabudowy wnioskowanej, w szczególności w zakresie szerokości elewacji frontowej (brak budynku mieszkalnego jednorodzinnego o szerokości elewacji frontowej 23 m), czy sposobu zagospodarowania w granicach z działkami sąsiednimi (brak budynku mieszkalnego zlokalizowanego w tylnej i bocznych granicach działki).

Sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska SKO, iż obszar analizowany został w niniejszej sprawie wyznaczony przez organ I instancji w sposób prawidłowy.

Od razu należy jednak zastrzec, że Sąd nie uznaje za zasadne tak znacznego poszerzenia obszaru analizowanego, jak tego oczekiwali Skarżący. Należy bowiem podkreślić, że punktem wyjścia do wyznaczenia obszaru analizowanego są wielkości minimalne określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, z późn. zm.), a celowość jego poszerzenia w konkretnym przypadku wymaga każdorazowo wnikliwego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z 17.05.2016 r., II OSK 2931/14; z 13.12.2012 r., II OSK 1492/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Nie stanowi takiego uzasadnienia samo odwołanie się do niewiążących w tej sprawie wytycznych sformułowanych przez WSA w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 866/10 w odniesieniu do innej przedmiotowo (choć dotyczącej tego samego budynku) inwestycji – jak czynią to Skarżący. Okoliczność, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne odległości, jakie należy wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, nie oznacza, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie (zob. wyrok NSA z 28.01.2016 r., II OSK 1299/14, CBOSA).

Takiemu celowi nie służyłoby postulowane przez Inwestorów znaczne poszerzenie obszaru analizowanego, poprzez objęcie nim zabudowy zlokalizowanej nawet w odległości 217 m od terenu inwestycji (przy minimalnym promieniu tego obszaru wynoszącym, przypomnijmy, 69 m) – jak wynika z wniosków zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego (m.in. w odwołaniu). W ocenie Sądu wyznaczenie obszaru w sposób wskazany przez Skarżących umożliwiłoby porównywanie planowanej inwestycji z budynkami nie znajdującymi się w jej sąsiedztwie, lecz poza nim. Już sam zasięg proponowanego poszerzenia obszaru analizowanego (ponad trzykrotność minimalnego wymaganego promienia) pokazuje, że rzeczywistym celem tego zabiegu nie jest optymalne wkomponowanie projektowanej zabudowy w istniejące otoczenie ("sąsiedztwo"), a jedynie owo – tak piętnowane w orzecznictwie – "poszukiwanie" zabudowy umożliwiającej spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa. Godzi się zauważyć, że w warunkach zabudowy (śród)miejskiej – z jaką niewątpliwie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie – którą cechuje zwykle duża zwartość a zarazem różnorodność cech i funkcji zabudowy, niemal w każdym przypadku, odpowiednio tylko poszerzając granice obszaru analizowanego, da się "odnaleźć" zabudowę podobną, umożliwiającą ustalenie cech nowej zabudowy dla inwestycji wnioskowanej. Nie na tym jednak polega istota tzw. zasady dobrego sąsiedztwa unormowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – na tle której, choć dopuszcza się analizę zabudowy położonej także w pewnej odległości od terenu planowanej inwestycji, to jednak nie na tyle dużej, aby nie można było już sensownie mówić o "sąsiedztwie" w znaczeniu urbanistycznym.

Mimo niezasadności zarzutów skargi w powyższym zakresie, Sąd – niezwiązany tymi zarzutami (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – działając z urzędu, dopatrzył się jednak wadliwości w sposobie ustalenia granic obszaru poddanego analizie, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, przez organy obu instancji. Wadliwość ta wiąże się z niewłaściwym, w ocenie Sądu, rozstrzygnięciem przez organy kwestii (nie)zasadności objęcia tą analizą działek, przez które przebiegała granica obszaru analizowanego. Organ I instancji postanowił mianowicie – a organ II instancji stanowisko to bez zastrzeżeń podzielił – uwzględnić w analizie tylko te działki, na których większa część ich zabudowy znajduje się w granicach obszaru analizowanego.

W związku z tym należy podkreślić, że jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 08 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07 (CBOSA): "Problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku. Organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym wydaje się, że powinien on obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie będą się zdarzać np. w przypadku działek o dużych rozmiarach."

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, przywołana wyżej zasada doznaje dalszego ograniczenia w sytuacji, gdy obszar analizowany został wyznaczony w minimalnym wymiarze określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie działkę. W takim bowiem przypadku w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej "przeciętej" linią rozgraniczającą obszar analizowany, tj. również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym. Tak należy tłumaczyć sens przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia. Analiza, o jakiej mowa w tym przepisie, może bowiem odnosić się jedynie do całej działki, gdyż tylko cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Nie znajduje w takiej sytuacji uzasadnienia teza, w myśl której nieruchomość, której powierzchnia w całości nie zostaje objęta obszarem analizowanym, winna być w analizie pominięta. Stanowisko takie pozostaje w sprzeczności z przywołanym przepisem rozporządzenia, który określa minimalny obszar analizowany, co oznacza, że w uzasadnionych przypadkach istnieje możliwość wyznaczenia większego obszaru, ale nie może to być obszar mniejszy niż ten, który jest wyznaczony przez trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem i jednocześnie nie mniejszy niż 50 metrów (por. wyrok WSA z 06.10.2016 r., II SA/Go 395/16, CBOSA).

Tymczasem przyjęcie – jak uczyniły to organy obu instancji – że uwzględnieniu w analizie podlegają tylko te działki, na których większa część ich zabudowy znajduje się w granicach obszaru analizowanego, prowadzi do niedopuszczalnego zawężenia tego obszaru poniżej wartości minimalnych. W takim bowiem przypadku obszar wyznaczony od początku w wielkości minimalnej podlega dalszemu pomniejszeniu poprzez "wykrojenie" z jego granic odnośnych fragmentów tych działek, które nie spełniają ww. kryterium, tj. których tylko mniejsza część zabudowy znalazła się w granicach obszaru analizowanego.

Powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli się zważy, że w przypadku uznania, iż działki, przez które przebiega linia rozgraniczająca obszar analizy, podlegają uwzględnieniu w analizie w całości, to analizą musiałyby zostać objęte m.in. także przynajmniej niektóre z tych działek (np. przy ul. [...] nr 28 i 28a), których uwzględnienia dotychczas bezskutecznie domagali się Skarżący.

Już z powyższych względów należało uchylić decyzje organów obu instancji, jako oparte na wadliwej analizie, bo przeprowadzonej w zbyt wąsko zakreślonych (poniżej wartości minimalnych) granicach obszaru analizowanego.

Kolejnym argumentem przemawiającym za takim rozstrzygnięciem jest uzasadnione podejrzenie, że ww. analiza została przeprowadzona przez organ I instancji na mapie, która w dniu rozstrzygania sprawy przez SKO zaskarżoną decyzją (2,5 roku od tej analizy) nie była już aktualna. Wskazuje na to choćby tylko pobieżne porównanie mapy użytej do analizy, pochodzącej, jak wynika z poczynionej na niej wzmianki, z [...].02.2014 r. (k. 289 akt adm. I inst.), z zalegającą w aktach administracyjnych sprawy mapą z [...].04.2016 r. (k. 14 akt adm. II inst.)– np. w zakresie zabudowy na działkach [...]

W tym miejscu należy podkreślić, że bez wątpienia mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowopowstałych obiektów, powinna być aktualna. Winna ona odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania (tu: organ II instancji, zobowiązany zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) do ponownego, merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie) stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania (tak trafnie wyrok WSA z 16.01.2008 r., II SA/Po 368/07; podobnie wyrok WSA z 16.10.2009 r., II SA/Kr 551/09 – CBOSA). Mapa użyta w niniejszej sprawie wymogów tych nie spełnia.

Z uwagi na wskazane wyżej uchybienia, przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne będzie powtórne przeprowadzenie analizy, w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego prawidłowo i na aktualnej mapie.

Z tego względu odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących w istocie wyników dotychczasowej analizy, byłoby niecelowe, a na pewno przedwczesne.

Należy jednak pokreślić – na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – że sprawa niniejsza, dotycząca ustalenia warunków zabudowy w celu legalizacji istniejącego budynku na przedmiotowej działce nr ewid.[...], oraz sprawa zakończona wzmiankowaną w skardze decyzją Prezydenta [...] nr [...], która dotyczyła rozbudowy ww. budynku, to odrębne rodzajowo sprawy administracyjne, w ramach których inaczej (w innych zakresach) przeprowadza się analizę, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Mianowicie w przypadku rozbudowy, analizie pod kątem kontynuacji rozwiązań istniejących w obszarze analizowanym podlegają zasadniczo tylko te parametry, które miałyby ulec zmianie na skutek realizacji planowanej inwestycji (rozbudowy). Potwierdza to treść części tekstowej wyników analizy załączonej do decyzji nr [...], z której można wnioskować, że w tamtej sprawie w ogóle nie badano – tak istotnych w niniejszej sprawie – kwestii usytuowania (w granicach trzech działek) rozbudowywanego budynku, ani też parametru szerokości jego elewacji frontowej, poprzestając w tym ostatnim przypadku na stwierdzeniu, że "inwestycja nie wpłynie na zmianę szerokości elewacji istniejącego budynku". Powyższe prowadzi do wniosku, że fakt, iż w sprawie zakończonej decyzją nr [...] organ administracji stwierdził spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa, sam w sobie nie świadczy jeszcze o wadliwości stwierdzenia braku spełnienia tej zasady w niniejszej sprawie, skoro przy wydaniu ww. decyzji w ogóle nie analizowano cech zabudowy, które przesądziły o odmownym rozstrzygnięciu przez organy administracji niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących solidarnie koszt wpisu, w wysokości 500 zł.