Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 174/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Naczelnika Urzędu Skarbowego w A. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w A. a Starostą A. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. W. w sprawie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad dwunastoma pojazdami usuniętymi z drogi oraz wynagrodzenie za dozór za lata 2007-2015 postanawia: wskazać Starostę A. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Naczelnik Urzędu Skarbowego w A. wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięciem sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą A. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. W. w sprawie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad dwunastoma pojazdami usuniętymi z drogi oraz wynagrodzenie za dozór za lata 2007-2015. W uzasadnieniu wniosku Naczelnik Urzędu Skarbowego w A. wskazał, że pismem z 26 marca 2015 r. M. W., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą F.H.U. "D.", wystąpiła do Naczelnika Urzędu Skarbowego w A. o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad dwunastoma pojazdami wyszczególnionymi w piśmie oraz wynagrodzenia za dozór za lata 2007-2015. Naczelnik Urzędu Skarbowego w A., działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i zawiadomieniem z 15 kwietnia 2015 r., Nr [...], przekazał przedmiotowe podanie do organu właściwego – Starosty A. Jako uzasadnienie wskazano na aktualne brzmienie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym (dalej jako: "p.r.d."). Pismem z 30 kwietnia 2015 r., Nr [...], Starosta A. zwrócił przedmiotowe podanie Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w A. uznając się za organ niewłaściwy w sprawie, a jako uzasadnienie tego stanowiska powołano się na art. 13 ustawy z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018 ze zm.). Następnie Naczelnik Urzędu Skarbowego w A. pismem z 11 maja 2015 r., Nr [...], ponownie działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i przekazał podanie Staroście A. zaznaczając, że niedopuszczalne jest, aby organ, który otrzymał podanie przekazane na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., ponownie przekazał je do organu, od którego je otrzymał. Dnia 26 lutego 2016 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w A. otrzymał od M. W. pismo z 22 lutego 2016 r. zawierającego prośbę o ustosunkowanie się do twierdzeń Starosty A. zawartych w piśmie z 17 lutego 2016 r., Nr [...], które stanowi odpowiedź na pismo z 18 stycznia 2016 r. Z przedmiotowego pisma wynika, że Starosta A. nie orzekł merytorycznie o żądaniu wnioskodawczyni i uznał się za niewłaściwy rzeczowo do rozpoznania wniosku w zakresie żądania zwrotu wydatków za dozór pojazdów powołując się na treść art. 13 ustawy z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Pismem z 15 marca 2016 r., Nr [...], Naczelnik Urzędu Skarbowego w A. poinformował M. W., że nie jest uprawniony do wydawania opinii w przedmiocie decyzji wydawanych przez inny organ oraz że nie prowadził postępowania w zakresie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdów, gdyż uznał się za niewłaściwy rzeczowo w sprawie. Pismem z 7 czerwca 2016 r., Nr [...], Naczelnik Urzędu Skarbowego w A. wystąpił do Starosty A. z prośbą o przedstawienie swojego stanowiska w sprawie. Pismem z 6 lipca 2016 r., Nr [...], Starostwo Powiatowe w A. poinformowało, że nie może uznać się za adresata roszczenia M. W. Pismem z 15 lipca 2016 r., Nr [...], Naczelnik Urzędu Skarbowego w A. poinformował Starostę A., że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazał na konieczność wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w przedmiotowej sprawie. Następnie pismem z 29 lipca 2016 r., Nr [...], Naczelnik Urzędu Skarbowego w A. ponownie wystąpił do Starosty A. o przesłanie wniosku M. W. wraz z aktami sprawy.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w A. podkreślił, że nie prowadził postępowania w przedmiocie orzeczenia przepadku na rzecz Skarbu Państwa pojazdów wymienionych w treści wniosku w czasie obowiązywania przepisu art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, umożliwiających mu wydanie decyzji w tym przedmiocie, nie orzekał także o kosztach przechowywania i dozoru. Z informacji uzyskanych od Starosty A., powiat także nie występował do Sądu o orzeczenie przepadku przedmiotowych pojazdów i od momentu przejęcia akt spraw od Policji nie podejmował żadnych czynności w sprawie.

Wniosek M. W. złożony na podstawie art. 130a ustawy p.r.d. o przyznanie zwrotu koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozór nad pojazdami usuniętymi z drogi wpłynął 3 kwietnia 2015 r. tj. po wejściu w życie ustawy z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, zatem wnioskodawca stoi na stanowisku, że utracił kompetencje do rozpoznania wniosku. Powyższa zmiana ustawy p.r.d. podyktowana była wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 3 czerwca 2008 r., P 4/06. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 130a ust. 10 ustawy p.r.d., w zakresie w jakim dopuszcza objęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z Konstytucją RP. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym zgodnie z postanowieniami art. 130a ust. 10 ustawy p.r.d., pojazd usunięty z drogi w tym trybie i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy uznawano za pojazd porzucony z zamiarem wyzbycia się i z mocy ustawy pojazd ten przechodził na rzecz Skarbu Państwa. Wówczas to naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego wydawał decyzje o przejęciu takiego pojazdu na rzecz Skarbu Państwa i był on wówczas także organem właściwym do załatwienia sprawy w przedmiocie kosztów dozoru pojazdu. Wątpliwości, jakie powstały w tym zakresie, rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10, która przesądziła, że to Skarb Państwa był zobowiązany do poniesienia kosztów nie tylko za okres, w którym był już z mocy prawa właścicielem usuniętego pojazdu, lecz także za okres wcześniejszy, w czasie gdy biegł termin 6 miesięcy od usunięcia pojazdu. W związku z wejściem w życie ustawy z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, z dniem 4 września 2010 r. dokonano nowelizacji art. 130a ustawy p.r.d. W wyniku zmiany znowelizowano art. 130a ust. 10 w ten sposób, że orzeczenie o przepadku własności pojazdu przekazano do właściwości sądu, zastrzegając, iż następuje ono na rzecz powiatu, a nie, jak dotychczas – Skarbu Państwa. Zobowiązano też starostę do wystąpienia do sądu z wnioskiem o wydanie tego orzeczenia. Jednocześnie w art. 130a ust. 10h ustanowiono zasadę, zgodnie z którą koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, wskazując, że decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta.

W ocenie wnioskodawcy przedmiotowy spór kompetencyjny powstał w związku z odmienną interpretacją przepisów intertemporalnych zawartych w ustawie zmieniającej. Naczelnik Urzędu Skarbowego w A. uważa, że w przepisach intertemporalnych pominięto kwestię organu, który ma wydać orzeczenie w przedmiocie kosztów, w tym tych ciążących na Skarbie Państwa. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej w przypadkach, w których bieg terminu określonego w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, rozpoczął się i nie zakończył przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu. Natomiast art. 12 ust. 1 ustawy nowelizującej nakazuje umorzenie i przekazanie sprawy właściwym starostom, w przypadku postępowań o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdów nieodebranych przez uprawnione osoby w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, jeżeli postępowania te nie zostały zakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Ustęp 2 powołanej wyżej regulacji ustawowej dotyczy sytuacji, w których termin określony w poprzednim brzmieniu art. 130a ust. 10 ustawy p.r.d. upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, a postępowanie w sprawie przejęcia własności pojazdu nie zostało wszczęte, stosuje się wówczas odpowiednio przepis art. 11 ustawy. Z kolei z art. 13 ustawy nowelizującej wynika, że Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6 miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej tj. do 4 września 2010 r. Intencją ustawodawcy było w tym wypadku umożliwienie uzyskania zapłaty za przechowanie pojazdów w okresie, w którym nie istniała ku temu podstawa prawna, bo dotychczasowe przepisy w tej materii zostały wyeliminowane przez Trybunał Konstytucyjny.

Wnioskodawca stoi na stanowisku, że w obecnym stanie prawnym decyzję o zapłacie kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania wydaje starosta. Nieprawidłowe jest stanowisko Starosty A., który z art. 13 ustawy nowelizującej wywodzi kompetencje Naczelnika Urzędu Skarbowego w A. do rozstrzygnięcia spornej sprawy. Ustawodawca w art. 13 ustawy nowelizującej określił jedynie źródło finansowania kosztów parkowania, nie zaś tryb przyznawania wynagrodzenia. Tryb przyznawania wynagrodzenia reguluje obecnie art. 130a ust. 10h ustawy p.r.d. i orzekanie w tym przedmiocie nie znajduje się w zakresie działania urzędów skarbowych. Pogląd wnioskodawcy znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle rozstrzygania sporów kompetencyjnych tak jak np. w postanowieniach z 14 maja 2013 r., I OW 231/12 i z 18 czerwca 2015 r., I OW 19/15.

W odpowiedzi na wniosek, Starostwa A. wniósł o wskazanie jako organu właściwego w sprawie Naczelnika Urzędu Skarbowego w A. W uzasadnieniu podniesiono, że spór dotyczy okresu za usunięte z drogi pojazdy przed zmianą przepisów (w latach 2007-2009), wtedy o przejęciu pojazdu przez Skarb Państwa i wynagrodzeniu za jego przechowywanie decydował Naczelnik Urzędu Skarbowego oraz okresu, w którym obowiązywały przepisy już nieistniejące, ale nadal wywołujące skutki finansowe (2009-2011 r.). Niewskazanie przez ustawodawcę podmiotu, do którego należy kierować wnioski o zwrot kosztów przechowywania i wynagradzania za przechowywanie tych pojazdów wywołał spór kompetencyjny. Podkreślono, że wyrokiem z 3 czerwca 2008 r., P/06, Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 130a ust. 10 oraz art. 130a ust. 11 pkt 3 ustawy p.r.d. Przepisy te utraciły moc z dniem 11 czerwca 2009 r. Trybunał Konstytucyjny ustalił roczny termin związany z utratą mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. Trybunał zlecił interwencję legislacyjną, która nie nastąpiła we wskazanym terminie. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w okresie do uchwalenia ustawy zmieniającej istnieje tzw. luka prawna. Dopiero ustawa z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw przyniosła istotne zmiany w systemie postępowania z pojazdami usuwanymi z dróg. Praktyczne stosowanie nowej ustawy ujawniło liczne mankamenty, których skutkami obarczone zostały głównie powiaty. Najistotniejsze problemy dotyczą wewnętrznej sprzeczności przepisów dotyczących pojazdów, usuniętych z drogi przed wejściem w życie ustawy zmieniającej Prawo odruchu drogowym.

W ocenie Starosty A., to Naczelnik Urzędu Skarbowego powinien zwracać koszty dozoru za okres od momentu usunięcia pojazdu z drogi do wejścia w życie ustawy zmieniającej, gdyż dopiero zgodnie z tą ustawą od 21 sierpnia 2011 r. zadania z zakresu usuwania pojazdów na podstawie art. 130a, stały się zadaniami własnymi powiatu. Ponadto firmy, które wykonywały te zadania na podstawie starych przepisów, wykonywały je na okres, na jaki zostały wyznaczone, a pobierane opłaty stanowiły dochód przedsiębiorcy, natomiast dopiero po zmianach opłaty o których mowa w art. 130a ust. 6 stanowią dochód powiatu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 130a ust. 10h ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i cytowanej ustawy. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 10 lit. k ustawy z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 1018), zmieniającej z dniem 4 września 2010 r. ustawę – Prawo o ruchu drogowym. W ustawie zmieniającej zamieszczone zostały również regulacje międzyczasowe. Nowela ta w art. 13 rozstrzygnęła o kosztach przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym. Podkreślić przy tym należy, że rozstrzygając o kosztach, ustawodawca wskazał ogólnie na Skarb Państwa, bez wskazania statio fisci. Jednocześnie jednak nie rozstrzygnięto w sposób odmienny, niż wskazany w znowelizowanym przepisie art. 130a ust. 10h ustawy – Prawo o ruchu drogowym, o organie orzekającym w tego rodzaju przypadkach. Zgodnie z tym przepisem decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w postanowieniach z 17 lipca 2012 r., I OW 95/12, z 13 lipca 2012 r., I OW 93/12, który to pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela.

Należy zatem podkreślić, że organem właściwym w rozpoznawanej sprawie jest Starosta A. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia za dozór został złożony 26 marca 2015 r. Oznacza to, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte po nowelizacji art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym i dodania do niego ust. 10h w obowiązującym nadal brzmieniu. Ten zaś przepis wprost wskazuje starostę jako organ właściwy do załatwienia tego rodzaju wniosków.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.