Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1684/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i 3, art. 4 pkt 2, art. 41 ust. 1 i ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 237 poz 1656
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych
article: art. 11a
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 450/13 w sprawie ze skargi J.A. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 450/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J.A. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy.

J.A. (dalej określany jako skarżący), zatrudniony na stanowisku Dyżurnego Inżyniera Ruchu (DIR/A) w elektrowni w A., złożył dnia 5 maja 2011 r. skargę do Państwowej Inspekcji Pracy, domagając się w niej po pierwsze umieszczenia tego stanowiska w wykazie stanowisk, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze i po drugie umieszczenia siebie w ewidencji pracowników wykonujących takie prace.

Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy Oddział w Koninie, uwzględniając opis stanowiska pracy, identyfikacje zagrożeń bhp na stanowisku pracy oraz wyniki oględzin stanowiska i przestrzeni pracy, decyzją

z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] odmówił umieszczenia skarżącego w tej ewidencji. Stwierdził, że skarżący nie wykonuje czynności sterowania na instalacjach mogących stwarzać zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej ze skutkami dla bezpieczeństwa publicznego, o których mowa w pkt 13 załącznika nr 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 965 ze zm.). W przepisie tym chodzi bowiem o procesy technologiczne realizowane z udziałem substancji niebezpiecznych w zakładach zaliczanych do kategorii dużego ryzyka lub zwiększonego ryzyka wystąpienia poważnej awarii w rozumieniu prawa ochrony środowiska, do których zakład pracy skarżącego nie należy. Organ uznał, że praca skarżącego nie stanowi również prac o szczególnym charakterze wymienionych w pkt 14 i pkt 16 przywołanego załącznika nr 2, polegających na bezpośrednim sterowaniu odpowiednio procesami technicznymi mogącymi stwarzać awarię techniczną z określonymi skutkami lub blokami energetycznymi wytwarzającymi energię elektryczną lub cieplną. Dyżurny inżynier ruchu – w przeciwieństwie do operatorów – oddziałuje na te procesy i bloki energetyczne jedynie w sposób pośredni, bez pełnej i bezpośredniej kontroli w tym zakresie.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Domagał się w nim poczynienia wnikliwych i wszechstronnych ustaleń faktycznych, w szczególności powołania biegłego z dziedziny energetyki, który mógłby dokonać właściwej oceny charakteru jego pracy. Podkreślił, że praca ta wymaga nie tylko rozległej wiedzy, ale i szczególnej odpowiedzialności i sprawności psychofizycznej z uwagi na konieczność podejmowania szybkich decyzji, także w sytuacjach kryzysowych. Zdolności te z wiekiem mogą zaniknąć, co może prowadzić do katastrofalnych skutków w związku z wykonywanymi obowiązkami.

Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu najpierw stwierdził niedopuszczalność odwołania postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., a po uchyleniu tego postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1222/11 decyzją z dnia [...] maja 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. Decyzja ta również została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Po 628/12, w wyniku czego organ przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji organ, odwołując się do orzecznictwa, stwierdził, że organy Państwowej Inspekcji Pracy nie są uprawnione do wydawania decyzji ingerujących w treść prowadzonego przez pracodawcę wykazu stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, gdyż ich kompetencje ograniczają się jedynie do kontroli tych wykazów ze stanem rzeczywistym. Podczas kontroli w zakładzie pracy skarżącego ustalono zaś, że jego stanowisko nie zostało ujęte w takim wykazie. Jednocześnie organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia organu pierwszej instancji co do charakteru pracy wykonywanej przez skarżącego oraz ocenę tej pracy z punktu widzenia kryteriów przewidzianych w punktach 13, 14 i 16 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Uznał, iż ustalenia te są prawidłowe i nie wymagają uzupełniania.

Skarżący wniósł skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Sformułował w niej liczne zarzuty, odniesione do art. 41 ust. 4 i 6 ustawy o emeryturach pomostowych, art. 32 ust. 1 i art. 37 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.). Zakwestionował w nich po pierwsze pogląd o ograniczonym zakresie kompetencji Państwowej Inspekcji Pracy, który w istocie pozbawia go możliwości skutecznej ochrony jego praw, oraz po drugie dokonaną przez organy kwalifikację jego pracy. W tym ostatnim kontekście nawiązał do obowiązującej go instrukcji stanowiskowej, karty stanowiska pracy oraz swojego świadectwa kwalifikacyjnego, które jego zdaniem organy pominęły, i szeroko opisał swoje zadania oraz wymagania, jakim musi sprostać. Argumentował, że operatywnie i osobiście kieruje pracą elektrowni, ponosząc wszelką odpowiedzialność w tej materii, w tym za zapewnienie bezpieczeństwa pracowników oraz środowiska.

Okręgowy Inspektor Pracy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Odnosząc się do skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 marca 2014 r. krótko przypomniał zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej, w tym konieczność uwzględnienia wiążącej oceny prawnej wyrażonej we wcześniej wydanych w sprawie wyrokach, i stwierdził, że podziela ustalenia faktyczne poczynione w postępowaniu administracyjnym, przyjmuje je za własne i czyni podstawą swych rozważań. Następnie wskazał, że skarżący w skardze do Państwowej Inspekcji Pracy zawarł dwa żądania, mianowicie objęcia zajmowanego przez niego stanowiska wykazem prac o szczególnym charakterze oraz umieszczenia go w ewidencji pracowników wykonujących takie prace. Podzielił pogląd, iż organy tej inspekcji nie były uprawnione do rozstrzygnięcia tego pierwszego wniosku, czyli do wydania decyzji ingerujących w treść takiego wykazu. Zgodnie bowiem z art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 404 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 640 ze zm.) są one właściwe wyłącznie do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty wpisu dokonanego w tej ewidencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził w tym zakresie naruszenia konstytucyjnych wolności przysługujących skarżącemu oraz prawa do ich dochodzenia.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd rozważył kwestię stanowiącą drugie ze wskazanych żądań skarżącego. W tym zakresie przypomniał ustalenia organów dotyczące charakteru pracy wykonywanej przez skarżącego, dokonane na podstawie schematu zależności operacyjnej między stanowiskami pracy w zakładzie oraz karty stanowiska pracy. Przychylił się do konkluzji organów, że praca ta nie polega na operatywnym kierowaniu funkcjonowaniem elektrowni, w szczególności na bezpośrednim sterowaniu ruchem urządzeń, ponieważ skarżący wykonuje te czynności poprzez podległy sobie personel – kierowników bloków. Jego zdaniem intencją ustawodawcy było natomiast to, by pracą o szczególnym charakterze były tylko czynności osób, które osobiście obsługują dane urządzenia, maszyny czy instalacje i ponoszą związaną z tym szczególną odpowiedzialność, wymagającą odpowiednich i obniżających się wraz z wiekiem właściwości psychofizycznych. Muszą to być przy tym czynności realnie wykonywane przez pracownika, czyli w przypadku skarżącego te wymienione w karcie stanowiska pracy, a nie tylko takie, do których podejmowania pracownik posiadania kwalifikacje potwierdzone stosownym świadectwem. W tym kontekście Sąd nawiązał do tezy wyrażonej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 4/12 (ONSAiWSA 2013, nr 2, poz. 24), że "za pracownika wykonującego prace o szczególnym charakterze w rozumieniu art. 3 ust. 5 ustawy o emeryturach pomostowych może być uznany pracownik, który wykonując prace o szczególnym charakterze wykonuje także inne dodatkowe czynności wskazane przez pracodawcę w ramach świadczenia pracy", stwierdzając, iż tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Zgodził się również z organem odwoławczym co do tego, że znaczenie w sprawie ma także fakt, iż zakład pracy skarżącego nie zalicza się do zakładów o zwiększonym lub o dużym ryzyku w rozumieniu przepisów ochrony środowiska. W jego ocenie niezasadny jest przy tym zarzut wskazujący na konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, gdyż organy dysponowały wiedzą specjalistyczną wystarczającą do tego, by prawidłowo ustalić stan faktyczny, co zresztą uczyniły.

W końcowej części uzasadnienia Sąd ponownie odwołał się do uchwały z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 4/12, podkreślając, że prawo do emerytury pomostowej zależy od tego, czy pracownik wykonywał przez określony czas prace o szczególnym charakterze przez wymagany okres, a nie od tego, czy był umieszczony w ewidencji pracowników wykonujących takie prace. Treść tej ewidencji, a co za tym idzie także decyzja Państwowej Inspekcji Pracy wydana na podstawie art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie rozstrzygają zatem o wspomnianym prawie. Należy to bowiem do organu rentowego, a w razie sporu i wniesienia odwołania – do sądu powszechnego.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej określanej jako P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 7 marca 2014 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzut materialnoprawny, jak i procesowy.

Pełnomocnik zarzucił najpierw błędną wykładnię art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych w związku z art. 41 ust. 4 tej ustawy oraz z art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy prowadzącą do ograniczenia kompetencji organów tej inspekcji, polegającego na przyjęciu, że nie są one władne ani rozstrzygnąć, czy określone stanowisko pracy powinno znajdować się w wykazie stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, ani nakazać pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących takie prace, z tego powodu, iż jego stanowisko zostało pominięte w wykazie. Jego zdaniem wykładnia ta, która nie znajduje uzasadnienia w treści art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, prowadzi do naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i prawa do ich dochodzenia, pozbawiając skarżącego uprawnienia do złożenia skargi przewidzianej w tym przepisie, w szczególności:

– art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji "pracownika umieszczonego i nieumieszczonego w wykazie", sprowadzające się do przyznania prawa do złożenia skargi tylko pierwszemu z nich;

– art. 37 ust. 1 Konstytucji poprzez uniemożliwienie z tej przyczyny skarżącemu skorzystania z praw i wolności konstytucyjnych, tj. prawa do sądu określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Z kolei zarzut procesowy został odniesiony do art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W tym zakresie pełnomocnik skarżącego stwierdził, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej i nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organy dokonały błędnej analizy pracy wykonywanej przez skarżącego w aspekcie definicji prac o szczególnym charakterze zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych w związku z punktami 14 i 16 załącznika nr 2 do tej ustawy. Wyraził jednocześnie przekonanie, że praca ta wymaga szczególnej odpowiedzialności i sprawności psychofizycznej, wobec czego możliwość jej wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu i życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego wskutek pogorszenia tej sprawności.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik przypomniał stanowisko Sądu pierwszej instancji, po czym przytoczył treść art. 41 ust. 4 i 6 ustawy o emeryturach pomostowych. Skonstatował, że wymienione w tym przepisie wykaz stanowisk pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze i ewidencja pracowników wykonujących te prace są ze sobą immanentnie związane, ponieważ wpis do ewidencji może nastąpić dopiero wtedy, kiedy znane są stanowiska ujęte w wykazie. W konsekwencji jeżeli stanowisko pracy znajdzie się w wykazie, to wszyscy pracownicy, którzy takie stanowisko zajmują, będą umieszczeni w ewidencji. Pełnomocnik zaznaczył, że ze względu na zasadę równego traktowania w zatrudnieniu nie można różnicować pracowników wykonujących jednakową pracę i zajmujących to samo stanowisko poprzez objęcie jedynie części z nich wspomnianą ewidencją. Zauważył jednak, że w niektórych przypadkach, tak jak w niniejszej sprawie, nieumieszczenie pracownika w ewidencji jest następstwem tego, iż jego stanowisko nie zostało zamieszczone w wykazie. Tymczasem pogląd przyjęty przez Sąd pierwszej instancji wyklucza możliwość złożenia przez takiego pracownika skargi do Państwowej Inspekcji Pracy, chociaż prawa tego w świetle art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych nie uzależniono od przyczyny, dla której pracownika do ewidencji nie wpisano. Pełnomocnik powtórzył, że powoduje to nieuzasadnione zróżnicowanie pracowników, pozbawiając części z nich jakiegokolwiek wpływu na całkowicie jednostronne decyzje pracodawcy co do wykazu stanowisk i w efekcie co do opłacania za niego składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, będącego warunkiem uzyskania tej emerytury. Pracownik ma zatem interes prawny w umieszczeniu go w ewidencji wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, gdyż jest to jeden z elementów niezbędnych do wykazania prawa do emerytury pomostowej.

Rozwijając ten wątek pełnomocnik skarżącego odwołał się do orzecznictwa dotyczącego konstytucyjnego prawa do sądu i stwierdził, że pozbawienie skarżącego możliwości złożenia skargi do Państwowej Inspekcji Pracy stanowi naruszenie tego prawa, a także określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równego traktowania wszystkich wobec prawa oraz art. 37 ust. 1 Konstytucji, według którego każdy znajdujący się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji.

Następnie pełnomocnik skarżącego podniósł, że w świetle art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych prace o szczególnym charakterze to takie, których wykonywanie wiąże się ze szczególną odpowiedzialnością i wymaga szczególnej sprawności psychofizycznej. Zaznaczył, że celem tej regulacji jest przede wszystkim zapewnienie bezpieczeństwa publicznego, w tym zdrowia i życia ludzi, poprzez umożliwienie pracownikom wykonującym takie prace wcześniejszego skorzystania z uprawnień emerytalnych. W tym kontekście nawiązał do instrukcji stanowiskowej oraz karty stanowiska pracy skarżącego, zgodnie z którymi, jego zdaniem, skarżący ponosi szczególną odpowiedzialność przede wszystkim ze względu na konieczność zachowania procesów bloków energetycznych i wymogów technicznych, ekonomii i bezpieczeństwa pracy. Skarżący musi wykazać się więc też szczególną sprawnością psychofizyczną polegającą na refleksie oraz szybkości w podejmowaniu trafnych decyzji, analizie i równoczesnej regulacji wielu czynników.

Pełnomocnik wytknął Sądowi pierwszej instancji błędną ocenę pracy wykonywanej przez skarżącego jako niezaliczającej się do prac opisanych w punktach 14 i 16 załącznika nr 2 ustawy o emeryturach pomostowych. Zwrócił uwagę, że Sąd nie uwzględnił argumentu, iż prace przy bezpośrednim sterowaniu procesami technicznymi czy blokami energetycznymi, o których mowa w tych punktach, mają znacznie szerszy zakres niż wspomniane przez Sąd prace bezpośrednio przy sterowaniu tymi procesami czy blokami. Jak podkreślił pełnomocnik, pominął także to, iż organy podczas wykładni punktu 14 przywołanego załącznika rozważyły jedynie pojęcie awarii przemysłowej, a nie technicznej, i nie miały na względzie prawdopodobieństwa wystąpienia takiej awarii.

Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu przywołał orzecznictwo, w szczególności obszerne fragmenty uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 4/12, wskazujące na ograniczony charakter kompetencji organów Państwowej Inspekcji Pracy w rozpatrywanym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oba zarzuty kasacyjne kwestionują w istocie dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę zgodności z prawem sposobu, w jaki organy Państwowej Inspekcji Pracy, działając w sprawie ze skargi złożonej przez skarżącego na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, skorzystały ze swoich kompetencji przewidzianych w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, polegających na nakazaniu pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Zostały one jednak wywiedzione z błędnych założeń pełnomocnika co do zakresu tych kompetencji i wynikających z nich możliwości wpływania na treść wspomnianej ewidencji. Dlatego rozpatrywanie skargi kasacyjnej należy rozpocząć od wyjaśnienia tej kwestii, wskazując rolę i znaczenie instrumentu uregulowanego w przywołanym art. 11a w całym systemie przepisów dotyczących prawa do emerytury pomostowej, zwłaszcza jako uzupełnienia uprawnień organów rentowych, stosownie do art. 25 ustawy o emeryturach pomostowych właściwych do wydania decyzji w sprawie tego świadczenia i do jego wypłaty.

Relacja pomiędzy decyzjami wydawanymi w analizowanej materii przez organy Państwowej Inspekcji Pracy i przez organy rentowe została rozważona w powołanej już uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 4/12, do której Sąd pierwszej instancji zasadnie się odwołał. Podkreślić bowiem trzeba, że stosownie do art. 269 § 1 P.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis ten ustanawia tzw. ogólną moc wiążącą uchwał, polegającą na tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny z zawartym w niej stanowiskiem, lecz jest zobowiązany go respektować, jeżeli nie znajduje podstaw do skorzystania z możliwości, o której mowa w art. 269 § 1 P.p.s.a. (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II OSK 2884/14, LEX nr 1801236).

W związku z tym zaznaczyć należy, że również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela poglądy wyrażone w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., uznając trafność i przekonującą moc argumentacji przywołanej w jej uzasadnieniu jako znajdującej potwierdzenie w treści interpretowanych przepisów. Nawiązują one wszak m.in. do art. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, w świetle którego prawo do tej emerytury zależy m.in. od tego, czy pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez okres wynoszący co najmniej 15 lat, a nie od tego, czy był umieszczony w ewidencji pracowników wykonujących takie prace. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 13 listopada 2012 r., wpis w ewidencji pracowników wykonujących takie prace, prowadzonej przez pracodawcę (płatnika składek na Fundusz Emerytur Pomostowych) stosownie do art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, a co za tym idzie także decyzja organu Państwowej Inspekcji Pracy nakazująca dokonanie tego wpisu, nie mogą zatem przesądzać, że zachodzi jedna z przesłanek do przyznania emerytury pomostowej. Oznaczałoby to wszak, że przesłankę tę rozstrzygałaby ta decyzja, a w razie wniesienia skargi – orzeczenie sądu administracyjnego, podczas gdy w myśl art. 25 ustawy o emeryturach pomostowych oraz art. 83 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm.), powinno to nastąpić w drodze decyzji organu rentowego, od którego przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Uprawnienia Państwowej Inspekcji Pracy nie mogą wyłączyć tych kompetencji organów rentowych i sądów powszechnych, sprowadzających się orzeczenia o tym, czy wykonywanie przez pracownika pracy w określonych warunkach powoduje obowiązek opłacania za niego składki na Fundusz Ubezpieczeń Pomostowych i uzasadnia przyznanie mu prawa do tej emerytury. We wcześniejszym fragmencie uzasadnienia uchwały zastrzeżono przy tym, że umieszczenie pracownika w ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, jedynie wskazuje, że "pracownik wykonuje prace na stanowisku, na którym wykonywana jest praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, co nie jest równoznaczne z tym, że za takiego pracownika pracodawca ma obowiązek opłacania składek". Obowiązek ten powstaje w związku z faktycznym wykonywaniem takiej pracy, a ta okoliczność niezależnie od treści ewidencji zawsze może być przedmiotem sporu, którego rozstrzygnięcie należy do wyłącznej właściwości organów rentowych i sądów powszechnych.

Dotychczasowe uwagi uzasadniają pytanie o znaczenie ewidencji przewidzianej w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych oraz kompetencji Państwowej Inspekcji Pracy do podejmowania decyzji dotyczących prowadzenia tej ewidencji przez płatnika składek. W kilku miejscach uzasadnienia uchwały z dnia 13 listopada 2012 r. udzielono na to pytanie jednoznacznej odpowiedzi. Uznano mianowicie, że rozpatrywana ewidencja służy jedynie dokumentowaniu tego, że pracownik wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, choć nie przesądza, iż spełnia on ten warunek nabycia prawa do emerytury pomostowej, lecz ma ułatwić pobór składek i orzekanie w tych sprawach przez organy rentowe, w niczym nie ograniczając ich uprawnień w tym zakresie.

W tym kontekście należy postrzegać również instrumentarium prawne mające na celu zapewnienie tego, by ewidencja wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze odzwierciedlała stan rzeczywisty, tj. skargę do Państwowej Inspekcji Pracy, zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych przysługującą pracownikowi w przypadku nieumieszczenia go w ewidencji oraz łączące się z nią uprawnienie organów tej Inspekcji do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji, wykreślenia go z niej oraz do korekty dokonanego w niej wpisu. Otóż pełni ono rolę komplementarną względem kompetencji organów rentowych, które są przez nie uzupełniane, nie zaś zastępowane czy wyłączane. Ten dualizm środków ochrony prac pracownika w zakresie emerytur pomostowych wymaga zatem precyzyjnego rozgraniczenia zakresów właściwości organów rentowych i organów Państwowej Inspekcji Pracy, które nie mogą się wzajemnie na siebie nakładać czy też krzyżować w jakimkolwiek stopniu. Należy się przy tym kierować założeniem, że kompetencje tych ostatnich organów mają charakter subsydiarny, pomocniczy i dodatkowy, także względem ich głównych uprawnień wyszczególnionych przecież w odrębnym przepisie art. 11 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Wewnętrzna systematyka ustawowa uzasadnia wniosek, że gdyby było inaczej, analizowana kompetencja byłaby ujęta w kolejnej jednostce redakcyjnej art. 11, nie zaś w osobnym art. 11a.

Te wszystkie względy uzasadniają ścisłą czy wręcz zwężającą wykładnię tego przepisu i nie pozwalają zarazem uznać takiej wykładni za niezgodną z Konstytucją, w tym za pozostającą w sprzeczności z konstytucyjnym prawem do sądu, z tego powodu, iż w jej rezultacie nie można tego przepisu zastosować do stanów faktycznych, które nie są nim objęte, zwłaszcza tych należących do właściwości organów rentowych. W konsekwencji skoro w świetle art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych oraz art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy zarówno skarga pracownika, jak i uprawnienia organów tej Inspekcji mogą dotyczyć wyłącznie korekty ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, to brak podstaw prawnych do tego, by w wyniku tej skargi wspomniane organy orzekały co do wykazu stanowisk pracy prowadzonego zgodnie z art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych, w szczególności nakazując umieszczenie w wykazie stanowiska zajmowanego przez skarżącego pracownika (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1969/10, LEX nr 919866). Jeżeli pracodawca pominął dane stanowisko pracy w wykazie, to arbitralne rozstrzygnięcie organów Państwowej Inspekcji Pracy w tym przedmiocie naruszyłoby granice ich właściwości, wkraczając w sferę zastrzeżoną dla organów rentowych (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 920/14, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wiązałoby się ono wszak z koniecznością dokonania wiążących ustaleń co do tego, czy dana praca odpowiada warunkom określonym w ustawie o emeryturach pomostowych (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 238/13, LEX nr 1766187).

W świetle tych spostrzeżeń pierwszy zarzut kasacyjny nie może być uwzględniony, gdyż korekta przez organ Państwowej Inspekcji Pracy ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wymagałaby, jak słusznie skądinąd zauważył pełnomocnik skarżącego, wcześniejszej zmiany wykazu stanowisk, na których tego rodzaju praca jest wykonywana poprzez umieszczenie w niej stanowiska zajmowanego przez skarżącego, zgodnie zresztą z jego wnioskiem, wprost wyartykułowanym w skardze złożonej przez niego na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych.

Zadania organów Państwowej Inspekcji Pracy w odniesieniu do omawianej ewidencji mają wymiar kontrolny w tym sensie, że sprowadzają się do sprawdzenia, czy treść ewidencji odpowiada rzeczywistości, tj. czy figurują w niej wszyscy ci pracownicy, którzy wykonują prace na stanowiskach wymienionych w wykazie prowadzonym zgodnie z art. 41 ust. 4 pkt 1 ustawy o emeryturach pomostowych. W tym zakresie organy te mogą konfrontować ewidencję z wykazem oraz z innymi dokumentami obrazującymi obowiązki pracownicze, np. kartą stanowiskową, a także dokonywać oględzin przestrzeni pracy. Nie są jednak uprawnione do kwalifikowania prac jako wykonywanych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, czyli do ingerowania w sytuacji, gdy ta kwalifikacja jest przedmiotem sporu, który może być rozstrzygnięty wyłącznie przez organ rentowy, a następnie przez sąd powszechny (zob. powołany już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 238/13).

Do takich sytuacji należy przypadek, gdy pracownik wykonuje inne prace niż te, które zostały przypisane do jego stanowiska pracy. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 4/12 wprost stwierdził jednak, że "organy Państwowej Inspekcji Pracy w postępowaniu o nakazanie pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji lub wykreślenia pracownika z ewidencji rozstrzygają wyłącznie o tym, czy pracownik wykonuje prace na stanowisku pracy, na którym są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, bez względu na to, czy taki pracownik wykonuje dodatkowo także inne prace". Zastrzegł bowiem jednocześnie, iż "ocena, czy wykonywanie tych innych prac powoduje, że pracownik wykonuje (lub nie wykonuje) prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w pełnym wymiarze czasu pracy w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 3 ustawy, należy do organów rentowych i sądów powszechnych, ponieważ są to okoliczności dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych oraz spełnienia warunku nabycia prawa do emerytury pomostowej, a nie okoliczności, od których zależy umieszczenie lub nieumieszczenie pracownika w ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych".

W efekcie rozważania Sądu pierwszej instancji, a wcześniej organów na temat kwestii zamykającej się w pytaniu o to, czy prace wykonywane przez skarżącego odpowiadają w pełni warunkom i właściwościom określonym w art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych oraz punktach 14 i 16 załącznika nr 2 do tej ustawy, były zbędne, skoro rozstrzygająca dla sprawy była konstatacja, że stanowisko skarżącego nie zostało ujęte w wykazie prowadzonym zgodnie z jej art. 41 ust. 4 pkt 1. Również polemika podjęta w tym zakresie przez stronę skarżącą była bezprzedmiotowa, tym bardziej że ogniskowała się ona na kwestionowaniu prawidłowości wykazu, a nie na próbie wykazania, iż skarżący faktycznie wykonuje inne prace niż te, do których jest zobowiązany na swoim stanowisku pracy, zwłaszcza należące do zakresu przedmiotowego prac przynależnego do stanowiska objętego wykazem. Przesądza to o bezzasadności drugiego zarzutu kasacyjnego, który w całości sprowadza się do tej polemiki.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną stosownie do 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł natomiast podstaw do orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego zgodnie z wnioskiem wyrażonym w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Organ nie poniósł wszak kosztów, które podlegałyby zwrotowi w myśl art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a., w szczególności nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.