Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2624/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1384/11 w sprawie ze skargi S.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 1981 r. zezwalającej na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia do N. oraz rozbudowę istniejącej stacji I-go stopnia przy ul. B.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2006 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność wymienionej wyżej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 1981 r. Decyzja ta została wydana w postępowaniu wszczętym na wniosek W. i S.B., na których nieruchomości bez ich zgody został przeprowadzony gazociąg.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania O. Sp. z o.o. Oddział w R,., uchylił powyższą decyzję wskazując, że Wojewoda Mazowiecki oparł się wyłącznie na kserokopiach dokumentów i pomimo niepełnego materiału dowodowego dokonał merytorycznej oceny przedmiotowej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy.

Wyrokiem z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 546/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S.B., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. Sąd stwierdził, że organ II instancji nie wyczerpał wszystkich możliwości dotarcia do oryginału decyzji organu I instancji, mimo że był do tego zobowiązany.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2006 r., w części dotyczącej wniosku S.B. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 1981 r. co do działki oznaczonej numerem ew. 1, a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przebieg przedmiotowego gazociągu został zaplanowany m.in. przez działkę wnioskodawcy oznaczoną obecnie numerem ew. 1. Stosownie do przepisu art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższa regulacja miała charakter bezwzględnie obowiązujący i niedopuszczalnym było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę bez wykazania przez inwestora, że przysługuje mu prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na potrzeby realizacji zamierzonego przedsięwzięcia. Ponadto, przepis § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm.) stanowił, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor zobowiązany był dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. W niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę została więc wydana z naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, ponieważ została ona udzielona inwestorowi, który nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością inwestycyjną. Organ uznał jednak, że powyższe naruszenie nie stanowi rażącego naruszania prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Inwestor bowiem, w dacie wydania kwestionowanej decyzji, nie był uprawniony do dysponowania nieruchomością wnioskodawcy, jednak uprawnienie to nabył na mocy decyzji Naczelnika Urzędu Gminy w S. z dnia [...] września 1981 r. zezwalającej Dyrekcji Mazowieckich Zakładów Gazownictwa w Warszawie na czasowe zajęcie terenu, wydanej na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Zgodnie z tym przepisem możliwe było ograniczenie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, polegające na obowiązku znoszenia przez właściciela przedsięwzięć podejmowanych na jego nieruchomości oraz polegających na realizacji przewodów i innych urządzeń określonych w omawianym przepisie, w tym urządzeń przesyłowych.

Wyrokiem z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 971/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S.B., uchylił zaskarżoną decyzję. WSA uznał, że w sytuacji braku zgody właściciela na wybudowanie obiektu na należącej do niego nieruchomości, jedynie ostateczna decyzja administracyjna wydana w trybie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości uprawniała przedsiębiorstwo do prowadzenia prac opisanych w tym przepisie na terenie cudzych nieruchomości. Nie zastępowała ona jednak prawa do dysponowania nieruchomością, które inwestor musiał uzyskać zgodnie z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r.

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 238/11, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz M. Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy C. w C., uchylił powyższy wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podstawową kwestią w sprawie było ustalenie czy inwestor legitymował się prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością w celu wybudowania na niej gazociągu wysokiego ciśnienia. Stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie poddał ocenie dokonanej przez organ odwoławczy analizy decyzji z dnia [...] września 1981 r. wydanej przez Naczelnika Gminy w S. Przypomniał, że organ odwoławczy, doszedł do przekonania, że decyzja ta, wydana na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z dnia 12 marca 1958 r., dawała inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością w celu realizacji planowanej inwestycji. Sąd uznał, że decyzja z dnia [...] września 1981 r. została wydana na podstawie powyższego przepisu, a użyte w nim sformułowanie "zezwalam na czasowe zajęcie terenu" nie może uzasadniać poglądu, jakoby decyzja ta w istocie uprawniała jedynie do czasowego zajęcia przedmiotowej nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją inwestycji. Ponadto decyzja wydana na podstawie art. 35 cytowanej ustawy uprawniała do wznoszenia trwałych urządzeń (ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności). W przypadku analizowanej decyzji mowa jest o przeprowadzeniu gazociągu, a zatem urządzenia, którego nie można uznać za czasowe.

Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 21 września 2011 r. Sąd I instancji wskazał, że w związku z wykładnią przepisów dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r. oraz nadanym decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] września 1981 r. znaczeniem, Sąd zobowiązany był do uznania stanowiska organu odwoławczego w sprawie za prawidłowe. Stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że inwestor po 7 dniach od udzieleniu mu pozwolenia budowlanego, uzyskał prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością skarżącego, tym samym uznanie, iż wystąpiły skutki społeczno – gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności byłoby niezasadne. Zatem naruszenie prawa, które miało miejsce w decyzji z dnia [...] września 1981 r. nie ma charakteru rażącego naruszenia, a jego skutki nie są istotne. To zaś prowadzi do wniosku, że decyzja z dnia [...] września 1981 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie zachodzi podstawa do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.B. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku – niewykazanie w jakim zakresie, w kontekście jakich przepisów Sąd zbadał prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi w sytuacji gdy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 1981 r. narusza przepisy art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, przy czym naruszenia te mają charakter rażącego naruszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew treści zarzutu sformułowanego w tej skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił zarówno stan faktyczny sprawy jak i podstawy prawne swego rozstrzygnięcia. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1981 r. zawierającej pozwolenie na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia wnioskodawcy podali, że decyzja ta rażąco narusza prawo z powodu usytuowania odcinka tego urządzenia na ich nieruchomości oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów nr 1, bez zgody właścicieli i bez wykazania prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji postępowanie dotyczyło ustalenia, czy przy wydaniu kwestionowanej decyzji rzeczywiście doszło do rażącego naruszenia prawa, skutkującego zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważnością tej decyzji. Przy tak określonych wnioskiem wszczynającym postępowanie granicach sprawy ani organy, ani Sąd I instancji, nie miały obowiązku ustalenia innych przyczyn nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., co do istnienia których nikt nie zgłaszał żadnych twierdzeń. Nie budzi też żadnych zastrzeżeń wniosek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że przy wydaniu przedmiotowej decyzji nie doszło do naruszenia prawa w rażącym stopniu, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że przedmiotowe pozwolenie na budowę gazociągu zostało wydane w dniu [...] września 1981 r., lecz już w dniu [...] września 1981 r. właściwy organ wydał na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zezwolenie na założenie gazociągu na nieruchomości skarżącego. W wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 238/11) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zezwolenie to dawało uprawnienie inwestorowi do budowy gazociągu na działce skarżącego, który w tej sytuacji dysponował prawem do tej nieruchomości. Pogląd ten, zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a., wiązał zarówno Sąd I instancji przy kolejnym rozpoznaniu sprawy jak i skład NSA rozpoznający kolejną skargę kasacyjną. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wprawdzie przy wydaniu pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1981 r. doszło do naruszenia prawa (skoro prawo do zabudowanego gruntu inwestor uzyskał dopiero tydzień później), lecz nie miało ono charakteru rażącego, uzasadniającego stwierdzenie nieważności. W wyniku tego naruszenia nie doszło bowiem do powstania skutków niemożliwych do zaakceptowania jako następstwo działania organów praworządnego państwa. W orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd, że jednym z warunków uznania naruszenia prawa za rażące jest stwierdzenie, że następstwem naruszenia prawa jest powstanie skutków, które powodują, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyroki: SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36, NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91).

Należy więc uznać za uzasadnione stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie nie zaistniało rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1981 r. Zaskarżony wyrok nie naruszył też przepisów wskazanych w podstawie rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Skarga ta podlega więc oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.