Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 647/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 27 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H., J. R.i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1137/17 w sprawie ze skarg J. F., M. T., J. H., J. R.i A. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 1137/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) – oddalił skargi: J. F., M. T., J. H., J. R.i A. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1959 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...]- w części nieruchomości będącej obecnie własnością Skarbu Państwa, tj. dz. ew. nr [...] z obrębu [...].

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. H., J. R.i A. B., zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego:

a) art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, usankcjonowanie istniejącego błędu planistycznego oraz nieuprawnione zanegowanie zgodności przeznaczenia terenu z funkcją, jaką mogli wykonywać właściciele prywatni w przypadku przyznania im własności czasowej, w tym wg opinii geodezyjnej mgr. inż. K. P. z dnia 20 czerwca.2013r. znak [...] (w aktach sprawy),

b) art. 3 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (numeracja przepisów według stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie jej nieważności) - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w tym zaakceptowanie wadliwego zastosowania powyższych przepisów, polegającego na odmowie ustanowienia prawa własności czasowej z uwagi na niezbędność nieruchomości dla planowej inwestycji budownictwa mieszkaniowego, podczas gdy planowana inwestycja była niemożliwa do zrealizowania z przyczyn prawnych alternatywnie: a) był to grunt sąsiedni i ta decyzja nie obejmowała nieruchomości ul. [...]) albo b) nie przejęto gruntu w terminie 6 miesięcy od wydania zaświadczenia na cele realizacji inwestycji mieszkaniowej, co unieważniałoby przedmiotowe zaświadczenie lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 27.11.1958 r. jako instrument planistyczny, jak również przeprowadzono w późniejszym czasie niż wydanie decyzji odmownej (orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...].02.1959 r.) budowę budynku biurowego z garażami podziemnymi na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...],

c) art. 1, 38 i 39 dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez zaakceptowanie niezastosowania wskazanych przepisów, a w konsekwencji uznanie, że zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] z dnia 27.11.1958 r. spowodowało zmianę przeznaczenia terenu określoną w planie zagospodarowania podczas, gdy zastosowanie powyższych przepisów powinno prowadzić do wniosku, że zmiana przeznaczenia terenu nie nastąpiła, a realizacja zamierzenia określonego w zaświadczeniu była niedopuszczalna bez zmiany planu zagospodarowania przestrzennego terenu - Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy z 1931r. (tak wg opinii geodezyjnej mgr. inż. K. P.z dnia 20.06.2013 r. znak [...] - w aktach sprawy);

II. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. - przez brak należytej kontroli decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].05.2017r. nr [...] polegającej na uznaniu, że Minister Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].04.2016 r. o sygnaturze [...] oraz [...] kontrolując w trybie nadzorczym decyzję Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...]z dnia [...].02.1959 r. nie stwierdził rażącego naruszenia prawa (a w dyspozycji art.156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 §2 k.p.a. - naruszenia prawa) - poprzez dopuszczenie przez Prezydium Rady Narodowej w [...] błędu planistycznego w oparciu o m.in. przepisy art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st Warszawy w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz w zw. z art. 1, 38 i 39 dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju wobec zgodności przeznaczenia terenu z funkcją, jaką mogli wykonywać właściciele prywatni w przypadku przyznania im własności czasowej oraz braku przesłanek do ich wywłaszczenia, w tym wg opinii geodezyjnej mgr. inż. K. P. z dnia 20.06.2013 r. znak [...] (w aktach sprawy),

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - przez brak należytej kontroli decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].05.2017r. nr [...] polegającej na uznaniu, że Minister Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].04.2016 r. o sygnaturze [...] oraz [...] kontrolując w trybie nadzorczym decyzję Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...].02.1959 r. nie stwierdził rażącego naruszenia prawa poprzez dopuszczenie się przez Prezydium Rady Narodowej w [...] skierowania wydanego orzeczenia do zmarłej w 1942r. J. K., czego nie sanuje okoliczność, że oprócz zmarłej strony występowali także żyjący współwłaściciele, tj. - w ocenie skarżących dla spełnienia przesłanki nieważności decyzji wystarczy w tej sytuacji jedna nieżyjąca osoba mająca status strony, co wg wyroku NSA sygn. I OSK 639/13 stanowi przypadek rażącego naruszenia prawa,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 i 2 k.p.a. - przez brak należytej kontroli decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].05.2017r. nr [...] polegającej na uznaniu, że Minister Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].04.2016r. o sygnaturze [...] oraz [...] kontrolując w trybie nadzorczym decyzję Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...].02.1959 r. - dopuścił nowe dowody z brakami tj, w formie niepoświadczonej za zgodność z oryginałem dowodów, co dotyczy zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] z dnia 27.11.1958 r.,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art.

107 § 1-3 k.p.a. - przez brak właściwego, logicznego i zgodnego z doświadczeniem życiowym wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności, oceny i przyczyn stanowiących tok ustaleń Sądu w zakresie kontroli decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].05.2017r. nr [...] zmierzających do uznania, że Minister Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].04.2016 r. o sygnaturze [...] oraz [...], kontrolując w trybie nadzorczym decyzję Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...].02.1959 r., nie stwierdził rażącego naruszenia prawa (a w dyspozycji art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. - naruszenia prawa) - poprzez dopuszczenie przez Prezydium Rady Narodowej w [...] błędu planistycznego w oparciu o m.in. przepisy art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz w zw. z art. 1, 38 i 39 dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju - wobec zgodności przeznaczenia terenu z funkcją, jaką mogli wykonywać właściciele prywatni w przypadku przyznania im własności czasowej oraz braku przesłanek do ich wywłaszczenia, w tym wg opinii geodezyjnej mgr. inż. K. P. z dnia 20.06.2013 r. znak [...] (w aktach sprawy).

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania względnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji – wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto w piśmie z dnia 21 grudnia 2018 r. skarżący wnosili o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału - wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W pismach procesowych (odpowiednio) z dnia 15, 16 i 17 lutego 2022 r. uczestnicy postępowania: J. F., Z.T. i B. J. poparli skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania, przy czym w/w zarzuty okazały się nie tylko nieuzasadnione, ale nie zostały one również w pełni poprawnie sformułowane.

Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595). Z tego więc powodu ustawodawca przy sporządzaniu skargi kasacyjnej ustanowił przymus adwokacko-radcowski ( art. 175 § 1 p.p.s.a.). Celem tego zamierzenia było zapewnienie m. in. formalnej poprawności konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Skarga kasacyjna musi bowiem zawierać dokładne określenie przepisów, które czyni przedmiotem zarzutów kasacyjnych, a przez co należy rozumieć także wskazanie miejsca publikacji aktów, w których te przepisy się znajdują. Tego ostatniego wymogu przedmiotowa skarga kasacyjna nie spełnia.

Ponadto, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na: obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponieważ obraza prawa materialnego może nastąpić tylko poprzez: jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, natomiast naruszenie przepisów postępowania ma w postępowaniu kasacyjnym znaczenie jedynie wtedy, gdy zostanie wykazane, iż owo naruszenie proceduralne miało charakter istotny, to niewątpliwie właściwie określenie w skardze kasacyjnej rodzaju podnoszonych w niej zarzutów ma znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, choć została ona wniesiona w sprawie, która w postępowaniu administracyjnym była prowadzona w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ( w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wszystkie materialnoprawne zarzuty kasacyjne zostały sformułowane z pominięciem w/w przepisu. Przepis ten został natomiast (tak samo zresztą jak przepis art. 156 § 2 k.p.a.) wskazany jako jeden z zarzutów procesowych, chociaż – zgodnie z jednolitą i utrwaloną linia orzeczniczą sądów administracyjnych - oba w/w przepisy jako, że dotyczą takich instytucji jak: pojęcie "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych"( art. 156 § 2 k.p.a.) mimo, że są zamieszczone w ustawie generalnie procesowej (kodeksie postępowania administracyjnego) mają jednak charakter materialnoprawny.

Biorąc jednak pod uwagę, iż mimo błędnego określenia charakteru przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a., przepisy te zostały wskazane jako zarzuty kasacyjne, skład orzekający przyjął, że w/w przepisy winny być potraktowane jako zarzuty materialnoprawne, a co w konsekwencji, prowadziło do uznania, iż zarzuty materialnoprawne, oparte na przepisach: art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, art. 3 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a także art. 1, 38 i art. 39 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, winny być oceniane przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponieważ zaś w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miała ocena prawna, odnosząca się do wyżej przytoczonych zarzutów, uzasadniało to odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów materialnoprawnych.

Przedmiotowa sprawa była prowadzona na skutek wniosku M. F. (obecnie T.) z dnia 30 czerwca 2010 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1959 r. nr [...]o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ulicy [...], oznaczonej nr hip. [...] - w części nieruchomości będącej obecnie własnością Skarbu Państwa, tj. dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. W wyniku rozpoznania zaś w/w wniosku, organ nadzoru uznał, że wniosek ten nie był uzasadniony.

W motywach zapadłych w tym przypadku rozstrzygnięć (tj.decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] i utrzymanej przez nią w mocy decyzji tego samego organu z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]) podano, iż na terenie nieruchomości, położonej przy ulicy [...], która została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, znajdowały się wypalone budynki 4-5 kondygnacyjne nie nadające się do zamieszkiwania. W kontrolowanym zaś orzeczeniu z dnia [...] lutego1959 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło: T. F., T. T., J. K. i S. G. przyznania prawa własności czasowej do gruntu w/w nieruchomości, gdyż – jak wskazało - zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren ten przeznaczony był pod społeczne budownictwo mieszkaniowe. Minister podkreślił także, iż wprawdzie w kontrolowanym orzeczeniu organ dekretowy nie wskazał konkretnego planu, ani nie odniósł się do jego szczegółowych postanowień, tym niemniej - jak ustalił organ nadzoru - planem, który obowiązywał w dacie wydania spornego orzeczenia, był Ogólny Plan Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (nr Reg. 1000/31), wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. Nr 23, poz. 202 ze zm.). Plan ten został więc prawidłowo opublikowany, a jego treść była powszechnie dostępna. Z tej przyczyny, zdaniem Ministra, ponieważ - w świetle prawa obowiązującego w dniu wydania orzeczenia z 1959 r. - takie przeznaczenie nieruchomości w planie wykluczało możliwość pogodzenia dalszego z niej korzystania przez jej dotychczasowych właścicieli, nieuzasadnione było obecne żądanie stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia.

Ponadto, co także zaakcentował organ nadzoru, w dacie wydawania orzeczenia z 1959 r. obowiązywała już ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70), a która poszerzyła katalog przesłanek, uzasadniających odmowę przyznania prawa własności czasowej. Przepis art. 51 ust. 1 powołanej ustawy stanowił bowiem, iż poprzedniemu właścicielowi nieruchomości [...] może być odmówione prawo własności czasowej do gruntu, niezależnie od przyczyn wymienionych w art 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej ustawy. Powołany zaś art. 3 dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była ona niezbędna dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpatrywanej sprawy, Minister wskazał, że okoliczność, iż w orzeczeniu z 1959 r. nie powołano wprost art. 51 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., nie zmieniała faktu, że przepis ten obowiązywał w dniu wydania orzeczenia i był brany pod uwagę zarówno przez organ dekretowy, jak i musiał być uwzględniany przy orzekaniu w postępowaniu nadzorczym. Z tego więc powodu Minister przyjął, iż przy ocenie ważności spornego orzeczenia, uzasadnionym było uwzględnienie okoliczności, iż cały teren dawnej nieruchomości położonej przy ul. [...] był objęty zaświadczeniem lokalizacyjnym z dnia 27 listopada 1958 r. nr [...]., wydanym dla Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". W tym zakresie organ powołał się bowiem na postanowienia Zarządzenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów i Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1957 r. - Przepisy o lokalizacji (M.P. Nr 67, poz. 408), wg których dowodem zatwierdzenia lokalizacji szczegółowej było zaświadczenie wydane przez właściwy organ.

W rezultacie, Minister stwierdził, że dotychczasowi właściciele przedmiotowej nieruchomości [...] nie mogli z niej korzystać gdyż, wg planu zagospodarowania przestrzennego była ona przeznaczona pod 4-5 kondygnacyjne budownictwo mieszkaniowe, a przy tym plan ten został skonkretyzowany, decyzją lokalizacyjną, zgodnie z którą w/w nieruchomość stała się częścią dużego założenia urbanistycznego, jakim była budowa wielokondygnacyjnego osiedla mieszkaniowego przez państwowego inwestora. Osiedle to było zaplanowane na większej działce, utworzonej z fragmentów różnych nieruchomości, mających różnych właścicieli. Tak też ( to jest, przeznaczeniem terenu pod społeczne budownictwo mieszkaniowe) organ dekretowy uzasadnił odmowę uwzględnienia wniosku dekretowego. Wprawdzie ostatecznie na działce nr [...] nie zrealizowano inwestycji w postaci osiedla mieszkaniowego, ale – jak akcentował organ nadzoru - punktem odniesienia dla oceny decyzji, dokonywanej w trybie art 156 § 1 pkt 2 k.p.a., był stan prawny i faktyczny z chwili wydawania kwestionowanego orzeczenia dekretowego. Kwestia natomiast legalności zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej w/w inwestycji pozostawała poza przedmiotem niniejszego postępowania.

Wyżej przedstawiona ocena orzeczenia z 1959 r. została uznana przez Sąd Wojewódzki za słuszną a stanowisko to podziela skład orzekający.

Orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1959 r. nr [...] – jak wyżej wspomniano - zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zgodnie z którym, gmina uwzględni wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (...). W rozpatrywanej sprawie, jako, że była ona prowadzona w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia z 1959 r., przepis art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego nie występował samodzielnie a w powiązaniu z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. W myśl natomiast tego ostatniego przepisu, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie pojęcie "rażącego naruszenia prawa", jakim posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej i gdy jego skutków społeczno-gospodarczych nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności.

W ocenie składu orzekającego, odmowa w analizowanym przypadku uwzględnienia wniosku dekretowego w sytuacji, w której - zgodnie z obowiązującym w 1959 r. Ogólnym Planem Zabudowania m.st. Warszawy z 1931 r. – nieruchomość położona przy ul. [...], a więc w samym centrum Warszawy, była przeznaczona pod zabudowę zwartą, 4-5 kondygnacyjną, nie mogła być potraktowana jako odmowa nieuzasadniona. Budowa obiektów budowlanych wielokondygnacyjnych w formie zabudowy zwartej i to jeszcze prowadzonej w obszarze śródmiejskim nie mogła być bowiem w latach 50-tych ubiegłego wieku prowadzona przez osoby prywatne.

Jest kwestią powszechnie znaną (notorium), że w tamtym okresie czasu, z uwagi na istniejący w Polsce ustrój społeczno-polityczny a jednocześnie rozmiar i koszt takiego przedsięwzięcia, nie mogli by go zrealizować byli właściciele wspomnianego gruntu.

Pamiętać także należy, że na skutek zniszczeń wojennych, Warszawa w latach 50-tych XX w. nadal pozostawała w fazie odbudowy a jej mieszkańcy odczuwali tzw. "głód mieszkaniowy". Fakt ten powodował liczne dokwaterowania lokatorów do lokali mieszkalnych prywatnych z uwagi na wprowadzenie, mocą art. 2 dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami (Dz. U. z 1950 r. Nr 36, poz. 343), w dużych miastach, w tym w szczególności w Warszawie, wspomnianej wyżej publicznej gospodarki lokalami, polegającej na zajmowaniu lokali mieszkalnych tylko na podstawie przydziału władzy kwaterunkowej. W takich warunkach nie sposób przyjąć, aby byli właściciele nieruchomości śródmiejskiej mogli na własne potrzeby wybudować wielokondygnacyjny budynek wielorodzinny, zaś doszukiwanie się jakiejkolwiek formalnej możliwości, aby mogli oni realizować zadania należące do socjalistycznej gospodarki planowej w zakresie budownictwa powszechnego musi być postrzegane jako jedynie iluzoryczne. Nadmienić bowiem trzeba, że budowa, zwłaszcza w centrum stolicy obiektów wielokondygnacyjnych w formie zabudowy zwartej musiała być w ówczesnych realiach realizowana tylko w formie gospodarki planowej a wykonawcami narodowych planów gospodarczych, uregulowanych przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.) nie mogły być osoby fizyczne. Jeśli chodzi bowiem o podmioty prawa prywatnego, mogły nimi być jedynie spółki cywilne i handlowe, w których określone w tym dekrecie podmioty publiczne posiadały ponad 50 % kapitału zakładowego. Z tego zatem powodu w orzecznictwie wyrażany jest m. in. pogląd, że przeznaczenie nieruchomości "warszawskiej" np. pod użyteczność publiczną i przydzielenie jej wykonawcy narodowego planu gospodarczego oznaczało, że byli właściciele takiej nieruchomości, będący osobami fizycznymi, nie mogli realizować tak określonej funkcji a co w konsekwencji prowadziło do odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego (vide: wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3110/15).

Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że odmowne orzeczenie z 1959 r., już tylko z powodów określonego w planie z 1931 r. przeznaczenia omawianej nieruchomości, nie mogło być traktowane jako rażąco naruszające art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego.

Nie bardzo też zrozumiałe było powoływanie się w tym miejscu przez autora skargi kasacyjnej na treść opinii geodezyjnej mgr. inż. K.P. z dnia 20 czerwca 2013 r. znak: [...]. Z treści w/w krótkiego pisma, zatytułowanego "Opinia geodezyjna" a dotyczącego, wnosząc po numerze, którym pismo to zostało opatrzone, innego postępowania, wynika bowiem jedynie, że dawna nieruchomość [...] położona przy ul. [...], oznaczona hip. Nr [...] nie była objęta żadnym ze szczegółowych planów pochodzących z lat 1934-39 ani również z lat 1947-1950. Okoliczności tych nikt zaś w tym przypadku nie kwestionował. Przedmiotowa nieruchomość objęta była bowiem tylko - jak wyżej wspomniano - planem ogólnym z 1931 r. Fakt natomiast, że plan ten nie został skonkretyzowany w orzeczeniu z 1959 r. niewątpliwe nie świadczyło o takim naruszeniu prawa, które mogło by być uznane aż za rażące. W tym miejscu przywołać bowiem wystarczy choćby jednolite orzecznictwo, odnoszące się do zagadnienia związanego z ważnością innego planu ogólnego, to jest ogólnego planu m. st. Warszawy, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 31 stycznia 1961 r. nr 4/13, a którego miejsca publikacji nie można ustalić. Pomimo zaś tego faktu judykatura zgodnie przyjmuje, że plan ten miał moc obowiązującą (vide np. wyroki: z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1712/13, z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2627/13 i z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2663/13).

Ponadto, oceniając zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża także niejednokrotnie pogląd, że przepisy w/w dekretu należy rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa. W związku z tym, wprawdzie konkretyzacja funkcji, jaka mogła być na danym obszarze realizowana, winna mieć swoje odzwierciedlenie w planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże w tamtym okresie czasu mogła mieć ona miejsce także w innych aktach planowania, czy też – z uwagi na ówcześnie obowiązujący a wyżej wspomniany system prawny gospodarki planowej – mogła być w inny sposób udokumentowana. Z tego powodu badanie przesłanki "przeznaczenia gruntu według planu zabudowy" nie może zatem pomijać np. szczegółowego przeznaczenia gruntu, określonego w decyzji lokalizacyjnej (vide wyroki z dnia: 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3472/18, 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3833/18 i 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 944/19). Znaczna bowiem część orzecznictwa, odnoszącego się do podstawy prawnej, na jakiej mogła być oparta decyzja dekretowa, wydana po wejściu w życie art. 51 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w wersji pierwotnej), stoi na stanowisku, iż przy rozpoznawaniu wniosków dekretowych, przepis ten miał zawsze zastosowanie, niezależnie od podstawy prawnej wskazanej w decyzji (vide: np. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1293/13 oraz z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt I OSK 142/15). Jednocześnie inna część poglądów akcentuje, że z uwagi na to, iż relacja zachodząca pomiędzy art. 3 ust 1 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 54 ust. 1 według tekstu jednolitego Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) a art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego nie jest oczywista, a zatem fakt ten wyklucza możliwość twierdzenia, że odmowna decyzja dekretowa, wydana po wejściu w życie w/w ustawy z 1958 r. (, a w której to decyzji organ nie odniósł się do ustaleń planu a jedynie wskazał na istnienie decyzji o lokalizacji inwestycji), rażąco narusza prawo (vide: np. wyrok z 21 lutego 2017 r. I OSK 2307/16). W związku z tym ostatecznie niezależnie, który z w/w dwóch kierunków orzecznictwa przyjąć, nie zmienia to faktu, iż w rozpatrywanym stanie faktycznym zarzut oparty na rażącym naruszeniu art. 3 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70) był chybiony. Jak wspomniano bowiem wyżej, o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Taka zaś sytuacja nie zachodziła zaś w niniejszej sprawie.

W kontrolowanym orzeczeniu organ dekretowy określił przyczynę odmowy uwzględnienia wniosku. Podał, że teren spornej nieruchomości został przeznaczony pod społeczne budownictwo mieszkaniowe a co ewidentnie może wskazywać na orzekanie przy uwzględnieniu treści, wydanego nieco wcześniej, zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej z dnia 27 listopada 1958 r. nr [...]. Z treści tego zaświadczenia wynika, iż wystąpienie inwestora do Prezydium Rady Narodowej w [...] o przekazanie terenu objętego niniejszym zaświadczeniem lokalizacyjnym winno być dokonane w terminie nieprzekraczającym 6-ciu miesięcy od daty jego wydania. Kontrolowane zaś orzeczenie administracyjne zostało wydane w dniu [...] lutego 1959 r. a zatem mieściło się w/w terminie. Okoliczność zaś, że objęta tym zaświadczeniem inwestycja nie została ostatecznie zrealizowana nie miało znaczenia dla oceny, iż - w dacie wydawania spornego orzeczenia - zawarte w nim rozstrzygniecie musiało uwzględniać treść wspomnianego zaświadczenia. Dlatego też zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja, w której akcentowano fakt braku zrealizowania wspomnianej inwestycji nie mogła mieć w tym przypadku żadnego znaczenia prawnego. Ponadto wywody autora skargi kasacyjnej, w których podnosił, że ponieważ nieruchomość położona przy ul. [...] w okresie późniejszym została objęta decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] to oznaczało, że nie była ona przeznaczona pod inwestycję przewidzianą wcześniejszym zaświadczeniem lokalizacyjnym z dnia 27 listopada 1958 r., oparte były – jak przyznawał sam autor - jedynie na domniemaniu (cyt. "Można domniemywać, że te przeznaczenia terenu były rozłączne").

Sama natomiast prawidłowość w/w zaświadczenia lokalizacyjnego z 1958 r. nie stanowiła przedmiotu oceny organu nadzoru w niniejszej sprawie. Z tego więc powodu zarzuty rażącego naruszenia art. 1, 39 i 39 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109) nie miały w tym przypadku żadnego znaczenia. Przepisy te statuują generalnie zasadę, iż wszystkie poczynania publiczne dotyczące użycia terenu muszą pozostawać w zgodności z treścią planu zagospodarowania przestrzennego oraz regulują kwestie odstępstw od tej zasady. Przepisy te zatem mogły by mieć ewentualne znaczenie, ale tylko w przypadku badania legalności aktów planistycznych.

Przechodząc do zarzutów procesowych wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi inne niż wymienione w ppkt b) naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten zatem ma wyłącznie charakter wynikowy, tzn. jego zastosowanie uzależnione jest od oceny zaskarżonej do sądu decyzji czy postanowienia. Okoliczność natomiast, że zaskarżony wyrok nie był dla skarżących satysfakcjonujący nie uzasadnia jeszcze przyjęcia, że wyrok ten naruszył w/w przepis.

Po myśli natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który w tym przypadku nie zachodził). Nic nie wskazuje natomiast, aby Sąd Wojewódzki przekroczył w zaskarżonym wyroku granice rozpoznawanej sprawy.

Nietrafnie także skarżący wskazywali, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, iż organ nadzoru naruszył w sposób istotny art. 76 § 1 i 2 k.p.a. bo dopuścił jako nowy dowód z zaświadczenia lokalizacyjnego z dnia 27 listopada 1958 r. w formie kserokopii niepoświadczonej za zgodność z oryginałem. Tymczasem, w myśl art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Wspomniane zaświadczenie zastało dołączone do akt sprawy w formie jego kopii przesłanej z Archiwum Państwowego w Warszawie a która to z kolei kopia była stosownie poświadczona. Treść tego zaświadczenia przez organ została uznana za wiarygodną a brak skutecznego zakwestionowania jego treści przez strony, przemawiał za taką oceną. Przede wszystkim jednak podkreślić w tym miejscu wypada, że - jak wyjaśniono wyżej - dowód z treści wspomnianego zaświadczenia nie miał w rozpoznawanej sprawie znaczenia kluczowego a miał wyłącznie charakter uzupełniający.

Uzasadniając natomiast zarzuty oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1-3 k.p.a., skarżący zarzucali Sądowi Wojewódzkiemu (cyt.): "brak właściwego, logicznego i zgodnego z doświadczeniem życiowym wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności, oceny i przyczyn stanowiących tok ustaleń Sądu w zakresie kontroli decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].05.2017r. nr [...] (...)". Tego rodzaju argumentacja świadczy zatem o tym, że skarżący nie zarzucali Sądowi, iż na skutek błędnej kontroli zaskarżonej decyzji nie dostrzegł istotnych uchybień proceduralnych, jakich dopuścił się organ a co – zgodnie z treścią uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1) - zobowiązywałoby skład orzekający do odniesienia się tak postawionego zarzutu, ale zarzuty swoje kierowali wyłącznie w stosunku do uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Twierdzili bowiem, że uzasadnieniu temu brakowało: logiki oraz zgodności z doświadczeniem życiowym w wykazaniu: okoliczności, ocen i przyczyn stanowiących tok ustaleń Sądu Wojewódzkiego. Tego rodzaju argumentacja dowodziła więc, że skarżący w istocie rzeczy stali na stanowisku, iż zaskarżony wyrok w sposób istotny naruszał art. 141 § 4 p.p.s.a., choć przepis ten nie został wskazany jako zarzut procesowy. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu wojewódzkiego określają nie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego a właśnie przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...). Ponieważ jednak przepis ten nie został wymieniony wśród zarzutów kasacyjnych, zarzut oparty na w/w przepisach procedury administracyjnej nie mógł w tej sytuacji odnieść żadnego skutku.

Kończąc wypada także zwrócić uwagę na zarzut, określony w skardze kasacyjnej jako zarzut procesowy polegający na naruszeniu (cyt.): "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." Uzasadniając zaś ten zarzut skarżący podnosili, iż Prezydium Rady Narodowej w [...] skierowało orzeczenia z 1958 r. do J.K., która zmarła w 1942 r. Zdaniem przy tym skarżących, w tej sytuacji kwestionowane orzeczenie rażąco naruszało prawo a stanu takiego nie sanował fakt, iż oprócz zmarłej strony w postępowaniu dekretowym występowali także inni, żyjący współwłaściciele dawnej nieruchomości [...].

Z tej przyczyny skład orzekający pragnie zauważyć, że generalnie (abstrahując od stanu faktycznego występującego w niniejszej sprawie), zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, to jest obecnie art. 28 k.p.a. (który ma charakter przepisu materialnoprawnego). Osoba nieżyjąca nie jest już (w sensie prawnym) osobą fizyczną i z tego powodu nie może być traktowana jako strona postępowania. Zarzucając zatem organowi dekretowemu rażące naruszenie prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez skierowanie orzeczenia z 1958 r. do osoby nieżyjącej, skarżący winni wskazać, który przepis w tym wypadku został przez organ dekretowy w sposób rażący naruszony (czyli powołać jako zarzut kasacyjny art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Takiego zarzutu jednak skarga kasacyjna nie zawiera a co czyni omawiany zarzut kasacyjny nieskutecznym.

Biorąc zatem powyższe rozważania pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.