Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1177/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 2 pkt 2a
journal: Dz.U. 2016 poz 1372
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia  umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 922/18 w sprawie ze skargi A. w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz A. w B. 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 922/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) z [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z [...] sierpnia 2018 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 16 maja 2018 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, działając na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm.) ogłosił postępowanie konkursowe poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2023 r. w rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień, w zakresie "świadczenia psychiatryczne ambulatoryjne dla dorosłych", na obszar [...] powiat [...]. W ogłoszeniu określono, że po przeprowadzeniu postępowania będą zawarte maksymalnie 3 umowy. Do konkursu wpłynęły w terminie 3 oferty, złożone przez: skarżącą, X. i Y. Po sprawdzeniu spełniania przez oferty warunków formalnych, do części niejawnej zakwalifikowano wszystkie trzy oferty. Negocjacje ze wszystkimi oferentami przeprowadzone zostały korespondencyjnie.

W dniu 16 sierpnia 2018 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania. Po negocjacjach wybrano wszystkie złożone oferty, według kolejności uzyskanej punktacji:

1. X. - 38,5 pkt;

2. Y. – 32 pkt;

3. A. w B. - 22 pkt.

Podział kwoty świadczeń na poszczególnych oferentów nastąpił proporcjonalnie w stosunku do uzyskanej punktacji.

Skarżąca złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, zarzucając naruszenie art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wyborze ofert, których ocena była niepełna i nieprawidłowa w świetle zasad rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zasad oraz trybu pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1897) oraz zażądała przeprowadzenia rokowań.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z [...] sierpnia 2018 r. oddalił odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia z 16 sierpnia 2018 r. Organ dokonując oceny przeprowadzonego postępowania konkursowego wskazał, że ocena oferty odwołującego została dokonana zgodnie z kryteriami określonymi w art. 146 ust. 1 pkt 2 i wymienionymi w art. 148 ustawy o świadczeniach, z uwzględnieniem kryteriów szczegółowych określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. 2016 r., poz. 1372 ze zm.). Na podstawie ankiet wypełnionych przez oferentów w ofercie, komisja konkursowa dokonała analizy porównawczej ofert biorących udział w postępowaniu konkursowym obejmujących: jakość, dostępność, ciągłość, kompleksowość, inne oraz cenę, a także dokonała ich oceny punktowej zgodnie z wymogami określonymi w załączniku nr 4 do ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert. Ocena ofert odbywała się poprzez system informatyczny, co dodatkowo dało gwarancję stosowania jednakowych kryteriów wobec wszystkich oferentów. Wartość punktowa w danym kryterium wynikała z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonych przez oferentów odpowiedzi i wartości punktowej ustalonej w załączniku nr 4 do rozporządzenia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Wszyscy oferenci, w tym odwołujący się w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyli, że zapoznali się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłosili do nich zastrzeżeń oraz przyjęli je do stosowania.

W wyniku złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2018 r.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez wadliwą ocenę ofert zwłaszcza w odniesieniu do kryterium jakości i kompleksowości, co miało wpływ na sumaryczną ilość punktów w ocenie oraz ingerencję komisji konkursowej w treść oferty poprzez zmianę odpowiedzi i stworzenie nowej punktacji i rankingu oferentów; art. 132 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez żądanie komisji konkursowej dostarczenia dokumentów niewymienionych w przepisach dotyczących określenia warunków postępowania przy zawieraniu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; art. 142 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez prowadzenie pozornych negocjacji oraz art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to jest zasady równego traktowania oferentów, przez przyjęcie zamiaru zawarcia trzech umów na świadczenie przy istniejących dwóch podmiotach mogących złożyć ofertę. W uzasadnieniu podniosła, że nie zgadza się ze zmianami dokonanymi w obrębie pytań: 1.1.1.2; 1.2.1.1; 1.2.4.1. Odnośnie pytania 1.2.4.1 "Superwizja psychoterapii w lokalizacji" skarżąca zaznaczyła, że pytanie nie zawierało sformułowań dotyczących osoby posiadającej certyfikat superwizora. Do wykonania superwizji są uprawnione nie tylko osoby posiadające certyfikat superwizora, ale także aplikanci superwizji. W pytaniu użyto pojęcia "superwizja" a nie "certyfikat superwizora psychoterapii". Komisja niezasadnie zatem pomniejszyła ocenę o 5 pkt.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z [...] sierpnia 2018 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.).

Na wstępie Sąd I instancji przedstawił przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych normujące postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami. Sąd podkreślił, że skarżąca mimo zawarcia umowy, miała interes w zaskarżeniu wyniku konkursu, wynikający z obniżenia punktacji, przekładającej się na wysokość kwoty świadczeń zdrowotnych, na jaką zawarto umowę.

Za uzasadniony Sąd I instancji uznał zarzut dotyczący niewłaściwej oceny oferty skarżącej w zakresie kryterium superwizji, uznając za niezasadne pozostałe podniesione w skardze zarzuty. Zdaniem Sądu, zarzut niewłaściwej oceny oferty skarżącej w zakresie kryterium superwizji zasługiwał na uwzględnienie bowiem wymóg wskazywany przez organ nie obowiązywał w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym. W obowiązującym rozporządzeniu w sprawie kryteriów wyboru ofert istnieje wymóg prowadzenia superwizji przez osobę posiadającą certyfikat superwizora psychoterapii, co wynika z załącznika nr 4 tab.1 pkt 40 Ip. l pkt 3.1 w związku z tab.1 pkt 2 Ip. I pkt 3.1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Rozporządzenie to w § 2 pkt 2a stanowi, że przez certyfikat superwizora psychoterapii rozumie się certyfikat wydawany przez stowarzyszenia, posiadające pozytywną opinię Konsultanta Krajowego w dziedzinie psychiatrii, prowadzące szkolenia w zakresie oddziaływań psychoterapeutycznych mających zastosowanie w leczeniu zaburzeń zdrowia, wyłącznie metodami o udowodnionej naukowo skuteczności, które uzyskały pozytywną opinię Konsultanta Krajowego w dziedzinie psychiatrii. Wymóg posiadania przez superwizora certyfikatu wprowadzony został rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 8 lutego 2018 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 385). W § 3 tego rozporządzenia wskazano, że warunek udokumentowanego, systematycznego zewnętrznego monitorowania procesu psychoterapii przez osobę posiadającą certyfikat superwizora psychoterapii, prowadzonego - co najmniej 8 razy w okresie ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie, proporcjonalnie do czasu obowiązywania umowy we wskazanym okresie, o którym mowa w tabeli nr 1 – "OPIEKA PSYCHIATRYCZNA I LECZENIE UZALEŻNIEŃ" w kryterium "Jakość" w kategorii "Monitorowanie procesu psychoterapii" załącznika nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, stosuje się do postępowań w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wszczętych po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Cytowane rozporządzenie weszło w życie w dniu 17 lutego 2018 r., znajduje ono zatem zastosowanie do postępowań w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wszczętych po dniu 17 lutego 2019 r. W przeprowadzonym postępowaniu konkursowym wymóg ten nie miał zatem zastosowania, a organ niezasadnie żądał wykazania jego spełnienia i niesłusznie obniżył skarżącej punktację o 5 punktów.

W ocenie Sądu I instancji, organ prowadząc postępowanie konkursowe poprzedzające zawarcie umów o świadczenia opieki zdrowotnej nie mógł tworzyć własnych kryteriów oceny, nieprzewidzianych przepisami prawa, w tym wprowadzać kryterium, którego stosowanie zostało przez prawodawcę odroczone w czasie. Pozbawienie za to kryterium punktacji spowodowało zaniżenie ogólnej oceny oferty i zaniżenie kwoty świadczeń zdrowotnych, na jaką została ze skarżącą zawarta umowa. Rozdzielenie wartości świadczeń między oferentów zostało bowiem dokonane w ścisłej korelacji z wartością punktów uzyskanych w wyniku oceny oferty. Nieuwzględnienie należnych skarżącej pięciu punktów przełożyło się na wysokość sumy świadczeń, na którą została zawarta umowa. Ta wadliwość w zastosowaniu prawa materialnego miała zatem wpływ na wynik postępowania konkursowego. Z kolei wadliwe zastosowanie § 2 pkt 2a rozporządzenia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert przez organ uzasadniało uchylenie wydanych w sprawie decyzji.

Za niezasadne Sąd I Instancji uznał pozostałe podniesione w skardze zarzuty. W pozostałym zakresie oferta skarżącej została bowiem oceniona prawidłowo.

W skardze kasacyjnej Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ zaskarżył powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. rażące naruszenie prawa materialnego, to jest:

- art. 148 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez uznanie przez Sąd, że w postępowaniu konkursowym przeprowadzonym przez skarżącego kasacyjnie został wadliwie zastosowany powyższy przepis, co w konsekwencji doprowadziło do zaniżenia ogólnej oceny oferty złożonej przez stronę przeciwną i przełożyło się na wysokość sumy świadczeń, na którą została zawarta umowa, podczas gdy skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie pozbawił strony przeciwnej punktacji, a przeprowadzone przez skarżącego kasacyjnie postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w sposób całkowicie prawidłowy,

- § 2 pkt 2a w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 lutego 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wymóg dotyczący posiadania certyfikatu superwizora psychoterapii został odroczony przez prawodawcę w czasie i obowiązuje w postępowaniach w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dopiero po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tego rozporządzenia, podczas gdy powyżej wskazany przepis wchodzi w życie z dniem następującym po dniu jego ogłoszenia.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wymienionego organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. Istota zaś tego sporu – jak wynika to z zarzutów kasacyjnych podważających zgodność z prawem zaskarżonego wyroku – na gruncie niekwestionowanych okoliczności stanu faktycznego sprawy ogniskuje się na kwestii oceny prawidłowości przeprowadzenia – ogłoszonego w dniu 16 maja 2018 r. – konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień w zakresie leczenia uzależnień na terenie powiatu [...] z punktu widzenia regulujących to postępowanie konkursowe przepisów prawa. W tym w szczególności z punktu widzenia wprowadzonych z dniem 17 lutego 2018 r. zmian do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz znaczenia konsekwencji tych zmian dla oceny prawidłowości stosowania kryterium jakości świadczeń opieki zdrowotnej oferowanych przez stronę skarżącą w odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie.

Podkreślając w punkcie wyjścia znaczenie istoty postępowania wywołanego odwołaniem, o którym mowa w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, która najogólniej rzecz ujmując wyraża się w jego kontrolnym charakterze wobec rozstrzygnięcia podejmowanego w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy) o świadczenie usług opieki zdrowotnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12; 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12; 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 254/12; 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2359/14; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2167/15), trzeba stwierdzić, że rezultat sądowoadministracyjnej kontroli decyzji wydanych w wymienionym postępowaniu nie jest nieprawidłowy.

Sąd I instancji zasadnie bowiem podważył zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, a co za tym idzie prawidłowość wyrażonego na ich gruncie stanowiska, że konkurs ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień w zakresie leczenia uzależnień na terenie powiatu [...] został przeprowadzony bez naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz bez uszczerbku dla interesu prawnego strony skarżącej.

Zarzuty skargi kasacyjnej – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – nie podważają prawidłowości oceny Sądu I instancji odnośnie do niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Podejście tego Sądu do rozumienia oraz zastosowania wskazywanych w skardze kasacyjnej – jako naruszone – przepisów prawa, stanowiących w rozpatrywanej sprawie wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nie jest bowiem nieprawidłowe.

Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii, która w obrębie oceny stopnia spełniania przez stronę skarżącą kryterium jakości oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej odnosi się do wymogu monitorowania procesu psychoterapii (superwizja psychoterapii – w lokalizacji), trzeba stwierdzić, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, iż ocena spełniania wymienionego wymogu została dokonana z naruszeniem prawa, a mianowicie z naruszeniem § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 lutego 2018 r. zmieniającego, z dniem 17 lutego 2018 r., rozporządzenie z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Z przywołanego przepisu rozporządzenia zmieniającego wynika, że warunek udokumentowanego, systematycznego zewnętrznego monitorowania procesu psychoterapii przez osobę posiadającą certyfikat superwizora psychoterapii, prowadzonego - co najmniej 8 razy w okresie ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie, proporcjonalnie do czasu obowiązywania umowy we wskazanym okresie, o którym mowa w tabeli nr 1 – "OPIEKA PSYCHIATRYCZNA I LECZENIE UZALEŻNIEŃ" w kryterium "Jakość" w kategorii "Monitorowanie procesu psychoterapii" załącznika nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, stosuje się do postępowań w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wszczętych po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia.

W kontekście istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, w punkcie wyjścia za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis prawa – jak wyraźnie i jednoznacznie wynika to z jego treści oraz funkcji, o charakterze regulacji dostosowującej, polegającej na odroczeniu w czasie nim określonym (czy też innymi słowy, zawieszeniu na czas nim określony) stosowania warunku, o którym w nim mowa – stanowił zupełnie naturalną oraz oczywistą konsekwencję zmian wprowadzonych wymienionym powyżej rozporządzeniem do rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zmian wprowadzonych do załączników do tego rozporządzenia, co w spornym w sprawie zakresie odnosiło się również do załącznika nr 4, który został zmieniony przez § 1 pkt 4 rozporządzenia nowelizującego.

W konsekwencji zmian wprowadzonych do wymienionego załącznika, w odniesieniu do świadczeń z zakresu opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień, za warunek konieczny podlegający ocenie w kryterium jakości tych świadczeń, prawodawca uznał warunek udokumentowanego, systematycznego zewnętrznego monitorowania procesu psychoterapii przez osobę posiadającą certyfikat superwizora psychoterapii, prowadzonego – co najmniej 8 razy w okresie ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie, proporcjonalnie do czasu obowiązywania umowy we wskazanym okresie. Co więcej, w kontekście istoty spornego w sprawie zagadnienia trzeba w tym miejscu podnieść, że – nie jest to bowiem bez znaczenia, o czym mowa będzie dalej – dokonując we wskazany powyżej sposób opisu wymienionego warunku, który był warunkiem nowym w relacji do zmienianego stanu prawnego, prawodawca – motywowany wymogiem zachowania syntetyczności stanowionej regulacji prawnej, bo tak trzeba to ocenić – posłużył się na gruncie wprowadzanych zmian skrótem (por. § 154 ust. 1 i 3 Załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej") stanowiąc, że "[...] monitorowanie procesu psychoterapii przez osobę posiadającą certyfikat superwizora psychoterapii, prowadzone [...] we wskazanym okresie", jest "zwane dalej "superwizją psychoterapii" - w lokalizacji." (por. pkt 3.1 pkt 2 Tabeli nr 1 Załącznika nr 4 w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2008 r.).

Ustanowieniu wymienionego warunku, zwanego dla potrzeb stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert "superwizją psychoterapii – w lokalizacji", który w relacji do warunku pierwotnie obowiązującego – to jest w stanie prawnym sprzed 17 lutego 2018 r. – był warunkiem nowym, albowiem wprowadzał nowy wymóg polegający na monitorowaniu procesu psychoterapii przez osobę posiadającą certyfikat superwizora psychoterapii, siłą rzeczy musiała więc towarzyszyć zupełnie oczywista i naturalna potrzeba odniesienia się prawodawcy do pojęcia certyfikatu superwizora psychoterapii. Pojęcie to bowiem, w relacji do pierwotnie obowiązującego stanu prawnego – na gruncie którego prawodawca także operował terminem "superwizji psychoterapii – w lokalizacji" – miało walor nowości normatywnej. Tym samym, zmiana przywołanego rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 2016 r. polegała również na tym, że rozporządzeniem nowelizującym z dnia 8 lutego 2018 r., w jego § 1 wprowadzono – poprzez dodanie w § 2 po pkt 2 rozporządzenia zmienianego pkt 2a – definicję pojęcia certyfikatu superwizora psychoterapii stanowiąc, iż jest to certyfikat wydawany przez stowarzyszenia, posiadające pozytywną opinię Konsultanta Krajowego w dziedzinie psychiatrii, prowadzące szkolenia w zakresie oddziaływań psychoterapeutycznych mających zastosowanie w leczeniu zaburzeń zdrowia, wyłącznie metodami o udowodnionej naukowo skuteczności, które uzyskały pozytywną opinię Konsultanta Krajowego w dziedzinie psychiatrii.

Powyższe potwierdza zasadność na wstępie przedstawionego stanowiska, że § 3 rozporządzenia nowelizującego z dnia 8 lutego 2018 r., zważywszy na jego treść oraz – motywowane zakresem wprowadzanych tym rozporządzeniem zmian – cele i funkcje, ma charakter typowej regulacji dostosowującej, adresowanej zarówno do podmiotów, przed którymi toczy się postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak i podmiotów w postępowaniu tym uczestniczących. Zakres i skala wprowadzonych zmian polegały bowiem na ustanowieniu nowego – w relacji do pierwotnie obowiązującego stanu rzeczy – warunku, a mianowicie warunku udokumentowanego, systematycznego zewnętrznego monitorowania procesu psychoterapii przez osobę posiadającą certyfikat superwizora psychoterapii, prowadzonego – co najmniej 8 razy w okresie ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie, proporcjonalnie do czasu obowiązywania umowy we wskazanym okresie, do którego – co trzeba podkreślić – wprost odwołuje się przecież § 3 przywołanego rozporządzenia nowelizującego. Ocena zaś jego spełniania, niezależnie od weryfikacji w czasie określonych tym przepisem czynności, została zdeterminowana również wymogiem legitymowania się certyfikatem superwizora psychoterapii, a więc także wymogiem nowym, a co za tym idzie skutkującym koniecznością zdefiniowania pojęcia "certyfikatu superwizora psychoterapii" dla potrzeb stosowania nowej regulacji prawnej (por. § 1 pkt 1 przywołanego rozporządzenia). Tym samym, za uzasadnione trzeba uznać stanowisko, że nie bez powodu racjonalnie działający prawodawca zdecydował w § 3 przywołanego rozporządzenia o tym, że "warunek [...], o którym mowa w tabeli nr 1 – "OPIEKA PSYCHIATRYCZNA I LECZENIE UZALEŻNIEŃ" w kryterium "Jakość" w kategorii "Monitorowanie procesu psychoterapii" załącznika nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, stosuje się do postępowań w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wszczętych po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia."

Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji w pełni zasadnie zarzucił organowi administracji brak uwzględnienia treści, znaczenia oraz konsekwencji zmian wynikających z § 3 rozporządzenia zmieniającego z dnia 8 lutego 2018 r.

To zaś prowadzi do w pełni uprawnionego wniosku, że w konsekwencji braku zastosowania przywołanego przepisu dostosowującego oraz braku uwzględnienia wynikających z niego konsekwencji, porównanie ofert w toku przedmiotowego postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonane zostało z naruszeniem kryteriów wyboru ofert, to jest z naruszeniem, o którym mowa w pkt 1 ust. 1 art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Przepis § 3 przywołanego rozporządzenia wyłączał bowiem możliwość oceny spełniania wymienionego nim warunku w kryterium "Jakość", w okresie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tego rozporządzenia, to jest poczynając od 17 lutego 2018 r., co oznacza, że w rozpatrywanej sprawie ocena oferty strony skarżącej została przeprowadzona w oparciu o kryterium, które nie powinno być stosowane, albowiem zostało odroczone (zawieszone) w czasie.

W tym też kontekście podważyć należy zasadność stanowiska skarżącego kasacyjnie organu odnośnie do możliwości oceny spełniania wymienionego warunku w zakresie dotyczącym legitymowania się przez właściwy personel deklarowany przez oferenta certyfikatem superwizora psychoterapii, o którym mowa w § 2 pkt 2a rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 2016 r., z jednoczesnym pominięciem oceny sposobu oraz częstotliwości wykonywania czynności superwizji.

Stanowisko to nie jest zasadne. Przede wszystkim dlatego, że przywołany przepis rozporządzenia jedynie definiuje określone nim pojęcie, które na gruncie stanu prawnego ukształtowanego zmianami wprowadzonymi rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2018 r., co było konieczne z przedstawionych już powyżej powodów. Co przy tym istotne, definiowane przywołanym przepisem pojęcie stanowi element opisu warunku udokumentowanego, systematycznego zewnętrznego monitorowania procesu psychoterapii przez osobę posiadającą certyfikat superwizora psychoterapii, prowadzonego - co najmniej 8 razy w okresie ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie, proporcjonalnie do czasu obowiązywania umowy we wskazanym okresie, zwanego superwizją psychoterapii w lokalizacji. Wskazany element, wraz ze wszystkimi pozostałymi – które jako nowe wprowadzone zostały przywołanym rozporządzeniem nowelizującym – konstytuuje omawiany warunek i jest nieodłączny od pozostałych, co oznacza, że nie może stanowić przedmiotu odrębnej oceny. Dokonywanie jej zaś w sposób proponowany przez skarżący kasacyjnie organ prowadzi do stosowania kryteriów dowolnych, bo niewynikających z przepisów obowiązującego prawa, co jest przecież wbrew zasadom pewności i stałości kryteriów oceny. Zwłaszcza, gdy w tym kontekście oraz w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów podkreślić, że przepisy prawa mające zastosowanie w rozpatrywanej sprawie nie ustanawiały, jako odrębnego, warunku legitymowania się przez właściwy personel oferenta certyfikatem superwizora psychoterapii, o którym mowa w § 2 pkt 2a rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 2016 r. Również z okoliczności, że wymieniony przepis prawa wszedł w życie z dniem 17 lutego 2018 r. nie sposób jest wywodzić konsekwencje wskazywane przez skarżący kasacyjnie organ. Jego treść oraz funkcje ograniczają się bowiem wyłącznie do definiowania pojęcia, o którym w nim mowa, co było motywowane wskazanymi już powyżej względami.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba więc stwierdzić, że w przedmiotowym postępowaniu konkursowym – które w zaskarżonej decyzji organ administracji uznał za prawidłowe – za niezasadne i nieuprawnione należało uznać oczekiwanie odnośnie do wykazania przez oferenta (stronę skarżącą) spełniania omawianego warunku, albowiem superwizja psychoterapii – w lokalizacji, o którą w odniesieniu do monitorowania procesu psychoterapii pytano w ankiecie ofertowej, to innymi słowy – to jest w rozumieniu Załącznika nr 4 do rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2018 r. – udokumentowane, systematyczne zewnętrzne monitorowanie procesu psychoterapii przez osobę posiadającą certyfikat superwizora psychoterapii, prowadzonego – co najmniej 8 razy w okresie ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie, proporcjonalnie do czasu obowiązywania umowy we wskazanym okresie. Ten zaś warunek – to jest "warunek [...], o którym mowa w tabeli nr 1 – "OPIEKA PSYCHIATRYCZNA I LECZENIE UZALEŻNIEŃ" w kryterium "Jakość" w kategorii "Monitorowanie procesu psychoterapii" załącznika nr 4 do rozporządzenia zmienianego, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym" – zgodnie z § 3 rozporządzenia nowelizującego miał zastosowanie do postępowań w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wszczętych po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia.

W świetle powyższego, ocena zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywana – zgodnie z zasadą dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie – w granicach wyznaczonych podstawami kasacyjnymi, nie uzasadnia twierdzenia, że wyrok ten nie odpowiada prawu z tego powodu, że wydany został z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej wzorców kontroli. We wskazanym zakresie – to jest w zakresie wyznaczonym skargą kasacyjną – stanowisko Sądu I instancji nie jest bowiem nieprawidłowe.

Należy również wyjaśnić – co nie jest bez znaczenia dla oceny odnośnie do braku zasadności postawionych zarzutów kasacyjnych, a co za tym idzie, a trzeba to podkreślić, również, jeżeli nie zwłaszcza odnośnie do braku skuteczności skargi kasacyjnej wniesionej w rozpatrywanej sprawie – że konsekwencją przywołanej zasady dyspozycyjności jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają granice zarzutów skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź precyzowanie ich za stronę skarżącą kasacyjnie. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny nie może również z własnej inicjatywy przeprowadzić badania w celu ustalenia ewentualnie innych jeszcze – niż przedstawione w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i tym samym poszukiwania za stronę naruszeń prawa, jakich mógł jeszcze dopuścić się ten sąd, albowiem – nawet gdyby wady takie dostrzegł – jest zobowiązany wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych przez samego skarżącego (por. np. wyroki NSA z dnia: 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13; 15 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 766/18; 18 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2174/16).

Z tych też między innymi powodów – a nie są to przecież powody jedyne – za nieprzydatny z punktu widzenia rezultatu kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku trzeba było uznać argument ze znaczenia, eksponowanego przez skarżący kasacyjnie organ, wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.