Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1969/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1204/13 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w B. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1204/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] spółka z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Starosta Bielski zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenie na budowę fabryki [...] w gminie [...] wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz niezbędną infrastrukturą na działkach o nr geod. [...] – w obrębie gruntów wsi [...] oraz na działkach o nr geod. [...] – położonych w obrębie gruntów wsi [...].

Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. W treści wniosku spółka powołała się na przepis art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. podnosząc, że w dniu [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] grudnia 2009 r. (znak: [...]) ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie przedmiotowej fabryki.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...], na podstawie art. 61a § 1 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwany dalej "K.p.a.", Starosta Bielski odmówił wszczęcia postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. uznając, iż wniosek o wznowienie pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę opisanej inwestycji.

Na skutek zażalenia wniesionego na powyższe postanowienie przez wnioskodawcę, postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., Wojewoda Podlaski, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ na wstępie wyjaśnił, z jakich etapów składa się postępowanie wznowieniowe i jakie elementy podlegają badaniu na poszczególnych etapach. Dalej organ wyjaśnił, że aby mówić o związku między decyzjami, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., należy wykazać, że są one od siebie zależne, tzn. jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej, przy czym wydanie tej drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. W ocenie organu, taki związek przyczynowy bez wątpienia istnieje pomiędzy wskazanymi przez wnioskodawcę decyzjami o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, a decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Tym niemniej wznowienie postępowania na tej podstawie nie jest możliwe, albowiem decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy O. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla omawianego przedsięwzięcia jest co prawda ostateczna, ale nie prawomocna. Została bowiem zaskarżona do sądu administracyjnego, a postępowanie w tym zakresie nie jest jeszcze zakończone. Na podstawie tych okoliczności organ uznał, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania wznowieniowego, w sytuacji gdy [...] sp. z o.o. nie miała przymiotu strony w postępowaniu udzielającym pozwolenia na budowę przedmiotowej fabryki, jest prawidłowe.

Skargę na to postanowienie Wojewody Podlaskiego wniosła [...] sp. z o.o., zarzucając mu naruszenie art. 16 K.p.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd przytoczył przepis art. 149 K.p.a. oraz wskazał na treść art. 151 § 1 K.p.a., a następnie wyjaśnił kiedy następuje odmowa wznowienia postępowania z przyczyny podmiotowej oraz iż we wstępnej fazie postępowania, obejmującej badanie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a K.p.a., oraz czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 K.p.a. Jeżeli zatem już z samego podania o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Takie też rozstrzygnięcie zostało wydane w niniejszej sprawie z argumentacją, że [...] sp. z o.o. nie jest stroną postępowania, o którego wznowienie wystąpiła wnioskiem z dnia 25 lutego 2013 r.

W dalszej części uzasadnienia Sąd odwołał się do definicji strony zawartej w art. 28 K.p.a. oraz wyjaśnił jak należy rozumieć "interes prawny" o którym mowa w tym przepisie. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się natomiast w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), który, jako przepis lex specialis względem przywołanego art. 28 K.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Do organów administracji architektoniczno-budowlanej należy w każdym przypadku zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania.

Zaznaczono również, iż ugruntowane w tej mierze orzecznictwo sądowe przyjmuje, że w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych (tj. w przedmiocie wznowienia postępowania lub też stwierdzenia nieważności), krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (zob. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06; z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 508/11).

W ocenie Sądu organy administracji trafnie przyjęły, że wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę fabryki [...]. Jak wynika bezsprzecznie z akt administracyjnych skarżąca spółka nie uczestniczyła w postępowaniu o udzielenie inwestorowi pozwolenia na prawach strony. Kwestia nieuznania skarżącej spółki za stronę tegoż postępowania została też przesądzona w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem spółki o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę opisanej inwestycji. W postępowaniu tym Wojewoda Podlaski postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., utrzymanym w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego, przyjmując, że nie pochodzi ono od strony postępowania. Trafność wydanego w tej kwestii rozstrzygnięcia podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. w sprawie VII SA/Wa 2185/11 oddalił skargę [...] sp. z o.o. na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r.

Zdaniem Sądu z powyższych okoliczności jednoznacznie wynika, iż skoro skarżąca spółka nie miała przymiotu strony w postępowaniu zwykłym udzielającym pozwolenia na budowę wspomnianej fabryki, to organy, w sytuacji złożenia przez spółkę wniosku o wznowienie tegoż postępowania, prawidłowo orzekły o odmowie jego wznowienia stosując dyspozycję z art. 149 § 3 K.p.a. Jednocześnie Sąd podkreślił, że wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 288/13, oddalając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2013 r., potwierdził ustalenia organu, że działka skarżącej spółki znajduje się w zasięgu oddziaływania opisanej na wstępie inwestycji, a tym samym spółce przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, tym niemniej ustalenie to nie powoduje automatycznego przyznania takiego statusu skarżącej spółce w sprawie o pozwolenie na budowę. Biorąc jednak pod uwagę skomplikowany stan prawny, w jakim znalazł się skarżący, Sąd wyjaśnił, że w sytuacji uprawomocnienia się powołanego wyżej wyroku Sądu, a w konsekwencji decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2013 r., organ winien rozważyć z urzędu wszczęcie postępowania w przedmiocie udzielonego pozwolenia na budowę, w trybie wznowienia, już z udziałem spółki jako strony postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. kwestionując go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

1/ prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie, tj. uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, mimo że w toku postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla tego samego obiektu, tj. fabryki [...] wraz z elektrownią ustalono, że obiekt oddziałuje na nieruchomość skarżącej – zatem przeciwnie do uznania Sądu spełniona jest przesłanka uznania skarżącej za stronę w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane,

2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem sąd administracyjny wskazał w uzasadnieniu wyroku przesłankę prawną rozstrzygnięcia (oddziaływanie w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), ustalił, iż oddziaływanie występuje w rozumieniu przepisów środowiskowych, a następnie stwierdził, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie wyjaśniając na czym opiera swoje ustalenie, co oznacza wadliwości wyroku co do wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia.

Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor [...] sp. z o.o. (poprzednio [...] sp. z o.o.) wniosła o jej oddalenie jako sporządzonej przez podmiot nieposiadający legitymacji do jej złożenia, a nadto oczywiście bezzasadnej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2016 r. inwestor [...] sp. z o.o. wniósł z kolei o odrzucenie skargi kasacyjnej wskazując, iż wnoszący skargę kasacyjną nie posiada w przedmiotowym postępowaniu legitymacji procesowej do złożenia takiej skargi. Stanowisko to zostało podtrzymane przez inwestora na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zakwestionowany wyrok nie odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż niezasadny jest wniosek inwestora [...] sp. z o.o. zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż [...] sp. z o.o, nie posiada legitymacji procesowej do złożenia skargi kasacyjnej i ta winna być odrzucona. Wbrew stanowisku inwestora w sprawie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę [...] sp. z o.o. (poprzednio [...] sp. z o.o.), odmowa wszczęcia takiego postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.) z przesłanek podmiotowych daje podmiotowi, którego to dotyczy prawo do obrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Rozstrzygnięcia, na które przysługuje zażalenie, a takim jest to jakie podjęto w tej sprawie, co do zasady podlegają przecież kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). Tym samym [...] sp. z o.o. była podmiotem uprawionym do wniesienia skargi na takie rozstrzygnięcie procesowe i w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia przed Sądem pierwszej instancji (gdzie jego uprawnienie do wniesienia skargi nie zostało przecież zakwestionowane), posiada również uprawnienie do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która pozwala na skontrolowanie prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Nie budzi wątpliwości, iż od wyroku wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 173 § 1 P.p.s.a.) Tym samym brak jest jakichkolwiek przesłanek do uznania, iż w tej sprawie skarga kasacyjna podlegałaby odrzuceniu. Wprost przeciwnie jest ona nie tylko dopuszczalna, w okolicznościach tej sprawy, ale również usprawiedliwiona.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem sąd administracyjny wskazał w uzasadnieniu wyroku przesłankę prawną rozstrzygnięcia (oddziaływanie w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), ustalił, iż oddziaływanie występuje w rozumieniu przepisów środowiskowych, a następnie stwierdził, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie wyjaśniając na czym opiera swoje ustalenie, co oznacza wadliwość wyroku w części dotyczącej wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku składać się musi ze zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W przypadku, gdy sąd uwzględnia skargę, uzasadnienie powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że w ramach zwięzłego przedstawienia stanu sprawy sąd powinien również wyjaśnić przyjętą przez siebie podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (tak w uchwale NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, opubl. w ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Przedstawienie zarzutów nie może ograniczyć się wyłącznie do ich przytoczenia, ale obliguje sąd do odniesienia się do nich i wskazania, dlaczego zasługują (bądź nie zasługują) one na uwzględnienie (por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2010 r., II FSK 1718/08, opubl. w LEX pod nr 595912; z 7 stycznia 2010 r., I FSK 1423/08, opubl. w LEX pod nr 593596; z dnia 10 czerwca 2009 r., II FSK 288/08, opubl. w LEX pod nr 511298). Wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno zaś polegać nie tylko na przytoczeniu przepisów, jakie w ocenie sądu winny mieć zastosowanie w sprawie, ale także przedstawieniu toku rozumowania, jaki doprowadził sąd do określonego rozstrzygnięcia (por. powołany wyrok NSA z 7 stycznia 2010 r., I FSK 1423/08). Nie można bowiem zapominać, że funkcją uzasadnienia wyroku jest przekonanie strony, że sąd dokładnie zapoznał się ze sprawą, przeanalizował ją we wszystkich istotnych aspektach i podjął rozstrzygnięcie odpowiadające obowiązującemu prawu. Ma ono również umożliwić sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. wyroki NSA z 20 stycznia 2010 r., I FSK 1784/08, opubl. w LEX pod nr 593712; z 17 września 2009 r., II OSK 1233/08, opubl. w LEX pod nr 597169; z dnia 19 lutego 2009 r., I FSK 72/08, opubl. w LEX pod nr 519287).

Trafnie zarzuca skarżąca kasacyjnie spółka, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogom tym nie odpowiada. Odniesienie się w uzasadnieniu do zarzutów skargi, aczkolwiek formalnie zostało dokonane, nie pozwala jednak, z uwagi na jego wewnętrzne sprzeczności, na prześledzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził ten Sąd do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Z jednej strony Sąd pierwszej instancji stwierdza, że wnioskodawca w tej sprawie nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania wznowieniowego (art. 149 § 3 P.p.s.a.), bowiem nie jest stroną postępowania o wznowienie którego wystąpił, a w końcowych motywach wyroku z uwagi na uznanie skarżącego kasacyjnie stroną postępowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji środowiskowej przyjmuje, że nieruchomość Spółki znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji [...] sp. z o.o. (poprzednio [...] sp. z o.o.) i że winno się rozważyć z urzędu wszczęcie postępowania wznowieniowego o jakim mowa w tej sprawie i prowadzić je z udziałem skarżącej kasacyjnie spółki jako strony postępowania. Zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku, z uwagi na swoją niekonsekwencję nie pozwala na uznanie, że kontrola legalności zaskarżonego postanowienia w tej sprawie dokonana została prawidłowo w kontekście podstawy prawnej wydanego postanowienia.

Przedmiotowa sprawa natomiast dotyczyła wyłącznie kwestii procesowej odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę – art. 149 § 3 K.p.a. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych spowodowana została uznaniem przez organy, iż żądanie wszczęcia postępowania złożył podmiot niebędący stroną w sprawie której dotyczył wniosek. Przy czym wnioskodawca żądanie wznowienia oparł na tym, iż przymiot strony uzyskał w postępowaniu dotyczącym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach spornej inwestycji, która na skutek jego odwołania została uchylona, a więc na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Zatem w tej sprawie podstawowe znaczenie miało ustalenie, czy podmiot który zgłasza żądanie wszczęcia postępowania ma ku temu legitymację procesową.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ustawodawca w sposób wyczerpujący uregulował nadzwyczajny tryb wznowienia postępowania administracyjnego. Począwszy od stworzenia zamkniętego katalogu przyczyn wznowienia, wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a K.p.a., co oznacza, że wznowienie postępowania nie jest dozwolone z jakichkolwiek innych przyczyn, poprzez wyczerpujące wskazanie w art. 147 K.p.a., że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. I dalej ustawodawca przewidział także sposoby zakończenia postępowania zainicjowanego skutecznie przez stronę lub z urzędu. Co ważne, z uwagi na przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia, w przepisie art. 149 § 3 K.p.a. przyjęto, iż odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. W ślad za wypracowanym stanowiskiem doktryny i judykatury trzeba wyraźnie zaznaczyć, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 K.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia, a treścią decyzji. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 K.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach tej sprawy mając na uwadze stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione w motywach kwestionowanego wyroku co do zasadniczej kwestii, a więc tego czy wnioskodawca jest jednostką mającą przymiot strony w postępowaniu o wznowienie którego występuje, nie można uznać iż w sprawie wykazano, że należało z przyczyn formalnych odmówić wznowienia postępowania, bowiem w sposób oczywisty, niebudzący jakichkolwiek wątpliwości można z twierdzeń wnioskodawcy wyprowadzić konkluzję, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, w szczególności iż w innym postępowaniu związanym z decyzją o pozwoleniu na budowę w trybie art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uznano wnioskodawcę za stronę postępowania środowiskowego i na skutek jego odwołania uchylono decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji wskazuje, że okoliczność uchylenia decyzji środowiskowej automatycznie nie stanowi podstawy przyznania wnioskodawcy statusu strony w przedmiotowym postępowaniu, lecz w efekcie uznaje, że daje to podstawę do przyznania statusu strony we wznowionym postępowaniu, tyle że wszczętym z urzędu, nie rozważając czy takie stanowisko nie czyni wadliwym zaskarżonych rozstrzygnięć w trybie art. 149 § 3 K.p.a., tym bardziej, że przymiot strony nie zależy od tego jaki jest sposób wszczęcia postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie bowiem, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania.

W niniejszej sprawie odmowę wszczęcia postępowania oparto na aspekcie podmiotowym, odmawiając żądającej spółce wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Bielskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. zatwierdzającej inwestorowi projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę fabryki [...] w gm. [...] wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz niezbędną infrastrukturą. Odmowa przyznania jednostce statusu strony, a w następstwie odmowa przyznania jej ochrony prawnej może nastąpić tylko w przypadkach, gdy przepisy obowiązujące nie dają podstaw prawnych do jej udzielenia. Odmowa przyznania jednostce statusu strony wymaga wyprowadzenia z obowiązujących przepisów prawa, przy ustaleniu, że istniejący w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznemu zapisanemu w normie prawnej, wykluczenia podstaw prawnych udzielenia tej ochrony. Według art. 28 K.p.a. "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Tym samym norma art. 28 K.p.a. ustanawia przesłankę materialnoprawną przyznania jednostce statusu strony – przesłankę interesu (obowiązku) prawnego. Podstawą wyprowadzenia interesu prawnego są normy materialnego prawa administracyjnego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Przyjęta regulacja art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ustanawia przesłankę przyznania statusu strony właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu, zarządcy nieruchomości – nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustalenie stanu faktycznego, czy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu wymaga podjęcia czynności procesowych, które mogą być dokonane w toku czynności postępowania, przy zapewnieniu udziału i ochrony prawnej jednostce. Podejmowanie ustaleń stanu faktycznego poza postępowaniem administracyjnym przesądzających o przyznaniu jednostce statusu strony stanowi naruszenie przepisów prawa, będąc pogwałceniem standardów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – patrz wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1466/13 publ. w zbiorze LEX nr 1655958.

Zatem dokonując oceny prawidłowości zastosowania przez organy administracji art. 149 § 3 K.p.a. Sąd pierwszej instancji winien zbadać czy kwestionowane skargą rozstrzygnięcie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji stanowi taką próbę podjęcia ustaleń stanu faktycznego poza postępowaniem administracyjnym, skoro w szczególności w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym zamieszczono rozważania w kierunku ustaleń wynikających z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Niezależnie od braku takiej oceny w odniesieniu do kwestionowanych rozstrzygnięć przedstawionej w motywach zaskarżonego wyroku, to należy podkreślić, iż Sąd pierwszej instancji, jak już wyżej zauważono, co z kolei trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, podejmuje się samodzielnej oceny poza czynnościami postępowania, stwierdzając że skarżąca kasacyjnie spółka nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie ma legitymacji do uruchomienia postępowania wznowieniowego, zaś winna być stroną tego postępowania w postępowaniu wznowieniowym uruchomionym z urzędu, bowiem jej działka, co zostało przesądzone w postępowaniu środowiskowym, znajduje się w zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji [...] sp. z o.o. (poprzednio [...] sp. z o.o.). Tym samym Sąd poza czynnościami postępowania dokonuje oceny wynikającej z dyspozycji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i ocena ta w powiązaniu z innymi przesłankami, w szczególności braku udziału w charakterze strony w zwykłym postępowaniu o pozwolenie na budowę, jak i nieuznania za stronę w postępowaniu nieważnościowym, stanowiła podstawę do przyjęcia trafności dokonania przez organy administracji odmowy wszczęcia postępowania w opisanym wyżej trybie.

Dotychczasowe rozważania wskazują na to, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Bielskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. zatwierdzającej inwestorowi projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę fabryki [...] w gm. [...] wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz niezbędną infrastrukturą, co trafnie zostało zakwestionowane przedstawionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia przez ten Sąd normy art. 141 § 4 P.p.s.a. Należy również uznać, iż zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przy czym obraza tego przepisu nastąpiła nie tak, jak podniesiono w uzasadnieniu kasacji, poprzez uznanie, że skarżąca kasacyjnie spółka nie jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz poprzez to, że oceny tej dokonywano poza czynnościami postępowania, które nie było w tej sprawie prowadzone. Raz jeszcze należy przypomnieć, iż ocena tego czy nieruchomość Spółki jest w obszarze oddziaływania obiektu następuje wyłącznie w postępowaniu rozpoznawczym, a tutaj przedmiotem oceny legalności pozostaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego, tak więc decydują przesłanki formalne, a nie merytoryczne.

Nie budzi wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, iż okoliczność wcześniejszego badania legitymacji procesowej skarżącej spółki w ramach postępowania nadzwyczajnego – stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie determinuje bezwzględnie rodzaju rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a tak ocenił to Sąd pierwszej instancji nie koncentrując się na przesłankach stanowiących podstawę żądania wnioskodawcy w tej sprawie – art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Jedynie informacyjnie dodać należy, że tryby stwierdzenia nieważności decyzji i wznowienia postępowania administracyjnego są to dwa odrębne tryby nadzwyczajne – na odrębność tych dwóch trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji administracyjnej wskazuje uzasadnienie wyroku SN z dnia 5 lipca 1996 r. sygn. akt III ARN 21/96 (OSPN 1997, nr 3, poz. 32).

Poza tym to, iż wnoszący wniosek o wznowienie nie brał udziału w postępowaniu, którego dotyczy ten wniosek, nie rodzi takiego skutku, że bezwzględnie należy zastosować wobec takiego podmiotu konstrukcję prawną z art. 149 § 3 K.p.a., skoro to postępowanie rozpoznawcze winno doprowadzić do ustaleń faktycznych czy faktycznie ma interes prawny w domaganiu się wznowienia takiego postępowania.

Stąd też mając na uwadze przedstawione naruszenia prawa uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, aby raz jeszcze przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem uwag wyżej podniesionych.

Z tych powodów, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.