Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2815/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 101 usrt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art 106 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ż. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 787/16 w sprawie ze skargi K. Ż. na zarządzenie Dyrektora Zarządu I. w K. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. zasądzić od K. Ż. na rzecz Dyrektora Zarządu I. w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 787/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi K. Ż. na zarządzenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, odrzucił skargę (pkt 1 postanowienia); zwrócił skarżącemu kwotę 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2 postanowienia).

Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie ww. zarządzeniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729) oraz statutu Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, zatwierdził stałą organizację ruchu według projektu nr [...] na ul. T. Termin wprowadzenia zatwierdzonej organizacji ruchu ustalono z dniem realizacji projektu.

Powyższy akt zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. Ż. Skarga została poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Wskazanemu aktowi zarzucono naruszenie:

1) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

2) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niewiążącej opinii Rady Dzielnicy Xl Miasta Krakowa, która pozbawiona jest uzasadnienia uwzględniającego wszechstronnie okoliczności sprawy, a sprowadza się do jednostronnego wyrażenia bliżej nieokreślonych interesów radnych ją podejmujących;

3) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zatwierdzonej stałej organizacji ruchu zasadność przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy;

4) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami bezpośrednio dotkniętymi wprowadzonymi zmianami w ruchu, co doprowadziło do sytuacji, w której o planowanych zmianach mieszkańcy dowiedzieli się na niecałe dwa tygodnie przed ich wprowadzeniem od pracowników Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu montujących nowe oznakowanie;

5) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnione odstąpienie od założeń zawartych w ostatecznie zatwierdzonej w dniu 27 listopada 2015 r. stałej organizacji ruchu według projektu nr [...] na ulicy T., które sprowadzały się do potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa oraz ograniczenia ruchu tranzytowego;

6) § 5 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem poprzez zatwierdzenie przedmiotowej organizacji ruchu, pomimo że dołączone do projektu plany: orientacyjny i sytuacyjne nie są opatrzone informacją o ich skali, a dodatkowo projekt nie zawiera wystarczającego opisu technicznego charakterystyki drogi oraz pomija w ogóle zagadnienie ruchu na drodze;

7) § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia o zarządzaniu ruchem poprzez zatwierdzenie przedmiotowej organizacji ruchu, pomimo że zagraża ona bezpieczeństwu ruchu drogowego;

8) § 7 ust. 4 pkt 1 lit. b oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego poprzez zaniechanie:

a) uwzględnienia danych o istniejącym lub prognozowanym natężeniu ruchu, z uwzględnieniem struktury kierunkowej na skrzyżowaniach i struktury rodzajowej;

b) powołania komisji, w której skład mogliby wejść, w szczególności przedstawiciel Policji oraz przedstawiciel zarządu drogi w celu rozstrzygnięcia wątpliwości co do stanu bezpieczeństwa w warunkach planowanej organizacji ruchu;

c) zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo;

d) zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza pomimo że okoliczności mające być przedmiotem tych czynności były w przeszłości wskazywane przez mieszkańców ulicy jako podstawa do wprowadzenia organizacji ruchu ograniczającej ruch tranzytowy.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu, wskazanie w wyroku, że zaskarżony akt nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podał, że skarżący nie wykazał naruszenia prawem chronionego jego interesu prawnego lub uprawnienia. W ocenie organu świadczą o tym podnoszone przez skarżącego w skardze argumenty, tj. prawo własności, prawo dostępu do drogi publicznej rozumianego jako prawo indywidualne skarżącego przysługujące mu jako mieszkańcowi nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie dotkniętego zmianami organizacji ruchu odcinka drogi publicznej, który na co dzień zmuszony jest mierzyć się z wykreowanymi przez organ władzy publicznej wyzwaniami. Strona przeciwna podała, że w związku z podnoszoną przez skarżącego argumentacją ma uzasadnione wątpliwości posiadania przez skarżącego legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na zarzuty skargi podano, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Krakowski Zarząd Komunalny w Krakowie, zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Woj. Małopol. z 2015 r., poz. 4509) pełni funkcję zarządu dróg publicznych wszystkich kategorii na terenie miasta wynikających z ustawy o drogach publicznych, a także funkcję zarządzającego ruchem na drogach w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym na terenie miasta Krakowa.

W ramach posiadanych kompetencji Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu dokonał zatwierdzenia stałej organizacji ruchu według projektu nr [...] na ul. T.

Stosownie do treści § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729) wydanym na podstawie art. 10 ust. 12 Prawa o ruchu drogowym, działania w zakresie zarządzania ruchem podejmowane są przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: sporządzanie projektów organizacji ruchu, przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, etc. Kompetencje organu zarządzającego ruchem szczegółowo określa § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Projekt organizacji ruchu nr [...] opracowany został przez pracowników Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, jednostkę organizacyjną Gminy Miasto Kraków pełniącą funkcję zarządu drogi i organ zarządzający ruchem. Każdy z tych przymiotów stanowi samodzielną podstawę do opracowania i przedstawienia projektu do zatwierdzenia (§ 4 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia). Przepis § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że organizację ruchu zatwierdza na podstawie projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi.

Ulica T. ma status drogi gminnej i zgodnie z § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia opinia policji nie jest wymagana, niemniej jednak Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu wystąpił o taką opinię, lecz policja powołując się na przedmiotowy przepis odmówiła jej wydania. W związku z tym procedura dotycząca wprowadzenia organizacji ruchu została zachowana.

Wprowadzona zmiana podyktowana była przede wszystkim stosownie do postanowień § 8 rozporządzenia takimi okolicznościami jak: bezpieczeństwo ruchu drogowego (ust. 5 pkt 1), zgodność projektowanej organizacji ruchu z potrzebami mieszkańców (ust. 6 pkt 1). Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia § 8 ust. 5 pkt 1, że przedmiotowa organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego w tym rejonie, podano że do dnia dzisiejszego nie odnotowano jakichkolwiek zdarzeń drogowych. które by znacząco odbiegały od zdarzeń drogowych do jakich dochodzi na terenie innych ulic miasta Krakowa.

Zarzut skarżącego, że organizacja ruchu jest niezgodna z potrzebami lokalnej społeczności uznano za chybiony. Przedmiotowa organizacja ruchu zmieniona została wskutek próśb mieszkańców o przywrócenie uprzednio obowiązującej organizacji ruchu, tj. sprzed wprowadzenia organizacji ruchu wg projektu nr [...] (projekt ten wprowadzony został wskutek postulatu skarżącego i pewnej grupy mieszkańców miasta Krakowa, również osób spoza Dzielnicy XI), które również swoje odzwierciedlenie znalazły w opinii Rady Dzielnicy XI wyrażonej w uchwale Nr [...] w sprawie organizacji ruchu na ul. Tuchowskiej w Krakowie, która jest organem wyrażający wolę mieszkańców dzielnicy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia § 7 ust. 4 pkt. 1 lit. b oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia podniesiono, że realizowanie zadań związanych z zarządzaniem ruchem odbywa się na podstawie uznania, determinowanego wiedzą i doświadczeniem pracowników organu zarządzającego ruchem (Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie), ponadto przepisy rozporządzenia nie wymagają od organu zarządzającego ruchem sporządzania specjalistycznych ekspertyz, o których mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 5 ust. 1 pkt. 1, 2 i 5 rozporządzenia podniesiono, że nie znajduje on uzasadnienia. Organ stoi na stanowisku, że wszystkie wymogi formalne określone § 5 rozporządzenia zostały spełnione.

`W ocenie organu, zarzuty skargi wskazujące na brak wyjaśnienia (uzasadnienia) wprowadzenia określonej organizacji ruchu są niezrozumiałe, gdyż akt ten nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem. Zarzuty naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są w ocenie organu chybione.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem strony przeciwnej, w zakresie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu na ul. T. w Krakowie według projektu nr [...], nie doszło do naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze podniesiono, że skarżący, wbrew obowiązkowi wykazania indywidualnego interesu lub uprawnienia, nie wykazał, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżonym aktem, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes lub uprawnienie. Skarżący powinien był w skardze wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego jego interesu lub uprawnienia. Powinien był wykazać naruszenie przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego, przy czym interes ten powinien być bezpośredni i realny a nie faktyczny. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez przedmiotową organizację ruchu według projektu nr [...] na ul. T. nie znajdują, zdaniem organu, uzasadnienia.

W piśmie z dnia 24 czerwca 2016 r. skarżący podtrzymał żądania skargi. Sprecyzował również, że naruszenie interesu prawnego skarżącego polega na uczynieniu dostępu do drogi publicznej nieodpowiednim oraz na narażeniu na immisje w stopniu przekraczającym normy określone przepisami prawa. Nadto odniósł się do merytorycznie do stanowiska organu.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że jest ona niezasadna.

Wskazał, że zarządzenie zatwierdzające stałą organizację ruchu niewątpliwie stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Wprawdzie powołany art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje, że przedmiotem skargi mogą być tylko uchwały organów powiatu, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie zarządzenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie także może zostać zaskarżone. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie stanowi jednostkę organizacyjną powołana uchwałą Rady Miasta Krakowa do wykonywania funkcji zarządu drogami publicznymi na terenie Gminy Miasto Kraków. Miasto Kraków jest miastem na prawach powiatu, co oznacza, że obszar tej gminy nie wchodzi w skład żadnego powiatu, a organy Gminy pełnią jednocześnie funkcje organów Gminy i organów powiatu. W związku z tym Prezydent Miasta Krakowa jest nie tylko organem wykonawczym Gminy, ale także pełni funkcje organu wykonawczego powiatu. Skoro więc w powiecie zadania zarządcy drogi wykonuje zarząd powiatu, to w mieście na prawach powiatu funkcje zarządcy tak dróg gminnych, jak i powiatowych pełni prezydent takiego miasta. Potwierdza to art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460).

Zatwierdzanie organizacji ruchu na drodze publicznej stanowi kompetencję zarządcy drogi publicznej, która jednak może być przekazana dyrektorowi zarządu drogi publicznej. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że gdyby nie przekazano kompetencji do zatwierdzania organizacji ruchu zarządowi dróg publicznych dla obszaru Gminy Miasto Kraków (Zarządowi Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie), to wówczas taką organizację w drodze zarządzenia regulowałby Prezydent Miasta Krakowa (wynika to wprost z art. 20 pkt 5 ustawy o drogach publicznych) i taki akt wprost został przewidziany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – tym samym w pełni podlega procedurze zaskarżenia także zarządzenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie obejmującego organizację ruchu na drodze publicznej. Zarządzenie to zostało bowiem wydane w istocie z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa przekazującego kompetencje dyrektorowi zarządu stosownie do art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunkiem zatem skutecznego wniesienia skargi na zarządzenie jest wykazanie przez skarżącego, że dane zarządzenie naruszyło jego interes prawny. Przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi.

W ocenie Sądu I instancji zatwierdzona zarządzeniem stała organizacja ruchu według projektu nr [...] na ul. T. nie naruszyła interesu prawnego skarżącego.

Przyjęta w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcja określa legitymację strony skarżącej. Inaczej niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.) uprawnionym, do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Ze sformułowania powyższego wynika, że nie jest to skarga powszechna służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu.

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Interes prawny musi być bezpośredni, konkretny i ma mieć realny charakter. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony skarżącej negatywne konsekwencje prawne. Brak ochrony w obowiązujących przepisach prawa powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny, to znaczy, że jest jedynie zainteresowana, aby zapadło korzystne dla niej rozstrzygnięcie w sprawie.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący w skardze podaje, że zaskarżone zarządzenie w sprawie stałej organizacji ruchu narusza przysługujące mu prawo własności nieruchomości przylegającej bezpośrednio do drogi publicznej objętej organizacją ruchu według projektu nr [...] na ul. T. Skarżący podnosi, że taka organizacja ruchu nie pozwala na korzystanie przez niego z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. T. w Krakowie zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. Zaskarżone zarządzenie ograniczyło możliwość nieograniczonego dostępu do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], a przynajmniej ograniczyło prawo dostępu z tej działki do drogi publicznej. Chodzi przy tym o "odpowiedni" dostęp, spełniający wymagania techniczne i wymagania bezpiecznego dostępu. Zatwierdzona stała organizacja ruchu według projektu nr [...] stwarza zagrożenie dla bezpiecznego wyjścia (wejścia) i wjazdu (wyjazdu), czym uczyniono dostęp do drogi publicznej nieodpowiednim lub utrudnionym. Istniejąca droga publiczna stanowiąca ul. T. nie spełnia standardów technicznych drogi publicznej dwukierunkowej. Dwukierunkowy ruch na tej drodze spowoduje emisję hałasu do środowiska, przy czym ta emisja przekroczy dopuszczalne normy.

W piśmie z dnia 24 czerwca 2016 r. skarżący podtrzymał argumentację dotyczącą naruszenia jego interesu prawnego, wskazując na uczynienie dostępu do jego działki z drogi publicznej na nieodpowiednim poziomie oraz na narażenie na immisje w stopniu przekraczającym normy określone przepisami prawa. Zawarł także polemikę ze stanowiskiem organu, jakoby naruszenie interesu prawnego musiałoby mieć charakter realny, aktualny, rzeczywisty i bezpośredni, skoro takich warunków nie stawia ustawa samorządowa.

Sąd I instancji oceniając zaistnienie przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżącego uznał, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego, ani też z powołanej przez skarżącego argumentacji nie wynika, aby ten interes prawny został zaskarżonym zarządzeniem naruszony.

Niezasadnie skarżący wywodzi naruszenie swojego interesu prawnego z art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672). Ten artykuł nie określa dopuszczalnego poziomu hałasu. Na podstawie art. 113 Prawa ochrony środowiska Minister Środowiska rozporządzeniem z dnia 1 października 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2012 r., poz. 1109) określił dopuszczalne poziomy hałasu, które jednak nie zależą od tego, czy generowane są przez ruch pojazdów na drodze publicznej jednokierunkowej czy dwukierunkowej tej samej kategorii. Tym samym obowiązujący system prawny nie zawiera regulacji określającej poziom hałasu w zależności od zmiany kierunków ruchu (z drogi jednokierunkowej na dwukierunkową).

Nie może stanowić naruszenia interesu prawnego skarżącego sam stan techniczny drogi publicznej, do terenu której skarżący nie posiada żadnego tytułu prawnego. Takim prawem nie jest w szczególności prawo do poruszania się po drodze publicznej. Każdy ma bowiem prawo poruszać się do drodze publicznej, niezależnie od jej stanu technicznego, chyba że zarządca drogi wprowadzi np. ograniczenia w poruszaniu się na takiej drodze. Sąd dokonując wnikliwej oceny zaskarżonego zarządzenia pod kątem istnienia naruszenia interesu prawnego skarżącego wskazuje, że zaskarżone zarządzenie dokonujące zmiany organizacji ruchu w żadnej mierze nie ingeruje w dotychczasowe możliwości skomunikowania działki skarżącego z ul. T. Zaskarżonym zarządzeniem nie wprowadzono żadnych ograniczeń w komunikacji skarżącego z drogą publiczną. Zaskarżone zarządzenie zmieniło tylko ruch na ul. T. (i nie tylko) z jednokierunkowego na dwukierunkowy. Co najwyżej w sensie faktycznym, wyjeżdżając ze swojej nieruchomości (działki nr [...]) na ul. T. lub zjeżdżając z tej ulicy na swoją działkę, skarżący winien wykazać się większą ostrożnością z uwagi na zmianę kierunków ruchu pojazdów. Żaden jednak przepis prawa nie gwarantuje właścicielowi nieruchomości położonej bezpośrednio przy drodze publicznej, że taka droga publiczna będzie miała tylko jeden kierunek ruchu. To zarządca drogi publicznej decyduje, w jaki sposób dopuścić ruch na danej drodze, w tym ile będzie na drodze publicznej kierunków ruchu. Sąd I instancji nie uznał za zasadne i te zarzuty skarżącego, w których podnosi on ograniczenie w możliwości należytego korzystania ze swojej nieruchomości w związku ze zmianą ruchu na drodze publicznej z ruchu jednokierunkowego na ruch dwukierunkowy. Ani ze skargi, ani z akt sprawy nie wynika, w jaki sposób zmiana kierunków ruchu na drodze publicznej spowodowałaby zmianę zasad korzystania skarżącego ze swojej nieruchomości.

Nietrafnie skarżący wywodzi naruszenie swojego interesu prawnego wynikającego z naruszenia prawa własności chronionego art. 140 K.c. oraz naruszenia art. 112 -113 Prawa ochrony środowiska. Zaskarżone zarządzenie nie narusza ani art. 140 K.c. w stosunku do prawa własności przysługującego skarżącemu, ani art. 112 -113 Prawa ochrony środowiska.

W ocenie Sądu I instancji, skoro w skardze nie wykazano, że zaskarżone zarządzenie narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie skarżącego, należało ją odrzucić jako pochodzącą od nieuprawnionego podmiotu. Oznacza to, że Sąd nie rozpatrywał kwestii zgodności zaskarżonego zarządzenia z obowiązującymi przepisami prawa. Dopiero wykazanie przez skarżącego naruszenia jego własnego interesu prawnego lub uprawnienia otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny.

Mając powyższe na uwadze i kierując się dyspozycją art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. który stanowi, że jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, sąd odrzuca skargę - orzeczono jak w sentencji postanowienia.

W skardze kasacyjnej K.Ż. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. art. 166 w zw. z art, 58 § 1 pkt 5a ustawy p.p.s.a., poprzez niezawarcie w uzasadnieniu postanowienia jednoznacznego i wyczerpującego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedstawienie stanowiska skarżącego niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz nieustosunkowanie się przez Sąd do wszystkich argumentów skargi, w wyniku czego Sąd I instancji oparł postanowienie na wykreowanym, abstrakcyjnym stanie faktycznym, nieznajdującym potwierdzenia w okolicznościach sprawy, a w konsekwencji odrzucił skargę zamiast rozpoznać ją merytorycznie;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. art. 166 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia postanowienia w części dotyczącej wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji sformułowanie go w sposób, który uniemożliwia weryfikację czy Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał wartościowania deklarowanego przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego w postaci: utrudnienia dostępu do drogi publicznej oraz zmiany funkcjonalnej ulicy stanowiącej nieruchomość sąsiednią;

3) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci przedłożonego przez skarżącego wyrysu z mapy zasadniczej odcinka ulicy dotkniętego zmianą organizacji mchu, w sytuacji gdy - wobec oczywistych braków załączników graficznych skarżonego aktu - było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności odnośnie legitymacji skargowej skarżącego, a jego przeprowadzenie nie wiązało się z nadmiernym przedłużeniem postępowania w sprawie;

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia nieznanej ustawie samorządowej i ustawie p.p.s.a. przesłanki "wykazania przez skarżącego" naruszenia interesu prawnego, co prowadziło do nieuwzględnienia faktu, że zatwierdzony projekt organizacji ruchu na drodze publicznej, który nie zawiera przepisanych prawem elementów pozwalających na ocenę bezpieczeństwa ruchu drogowego (jak parametry geometrii drogi czy też opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze) per se stanowi naruszenie interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej, który jest uprawniony do odpowiedniego (bezpiecznego) dostępu do takiej drogi publicznej, co Sąd I instancji winien był uwzględnić choćby nawet z urzędu,

II. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 87 ust. 1 u.s.p. (art. 101 ust. 1 u.s.g.) poprzez błędną wykładnię pojęcia "naruszenia interesu prawnego", co doprowadziło Sąd I instancji do nieuprawnionego: a) przyjęcia, że musi mieć ono charakter bezprawny, uchybiając bezwzględnie - jak powiada Sąd I instancji - "gwarantowanym" prawom jednostki; b) przyjęcia, że warunki techniczne drogi (ściśle: parametry geometrii drogi), w kontekście przyjętej organizacji ruchu, nie wpływają na zakres dostępu skarżącego do drogi publicznej; c) zignorowania współkształtowanego normami technicznymi - określającymi parametry geometrii drogi - kryterium bezpieczeństwa ruchu drogowego jako niezbędnej składowej odpowiedniego dostępu do drogi publicznej; d) zignorowania dokonanej aktem zmiany funkcjonalnej ulicy, która sprowadzała się do nadania ulicy klasy dojazdowej funkcji obsługi ruchu tranzytowego dróg zbiorczych, które bezpośrednio połączyła, ponad dotychczasowe zadanie zaspokajania potrzeb ruchu dojazdowego i źródłowego społeczności lokalnej, podczas gdy zagrożenie bezpieczeństwa ruchu oraz zmiana funkcjonalna drogi, każde z osobna, konstytuowały naruszenie interesu prawnego skarżącego, pojmowanego jako zmiana jego sytuacji prawnej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o merytoryczne rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (a w przypadku, o którym mowa w pkt. 1 również pierwszoinstancyjnego) według norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji uchylił się od naświetlenia prawnie doniosłych okoliczności sprawy, co sprawiło, że oparł postanowienie na wykreowanym, abstrakcyjnym stanie faktycznym, nieznajdującym potwierdzenia w okolicznościach sprawy. Zdaniem skarżącego, sporządzona przez organ dokumentacja projektowa dotknięta była istotnymi brakami i nie było podstaw do potraktowania jej jako faktycznej podstawy rozstrzygnięcia w sprawie.

W ocenie skarżącego, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nakreślone w pismach skarżącego naruszenie jego interesu prawnego w swej istocie nie polega na tym, że na przyległym do nieruchomości odcinku ulicy zmieniono organizację ruchu z jednokierunkowej na dwukierunkową, ale na tym, że nastąpiło to w sposób uchybiający kryterium bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zdaniem skarżącego, dołączone do aktu załączniki graficzne zostały sporządzone z naruszeniem zasad wiedzy technicznej, ale i uchybiający obowiązującym przepisom prawa. W konsekwencji przesłane za skargą akta postępowania administracyjnego nie zawierały wystarczających dokumentów źródłowych, które mogłyby stanowić samodzielną podstawę do wnioskowania o naruszenie interesu prawnego skarżącego.

Skarżący podkreślił, że jeżeli istnieją przepisy, które nakładają na zarządcę drogi określone obowiązki czy ograniczenia związane z zasadami organizacji ruchu na drodze publicznej (vide rozporządzenie o zarządzaniu ruchem), to tym samym właściciele nieruchomości sąsiednich z natury rzeczy są legitymowani do kwestionowania przyjętych zasad organizacji ruchu drogowego, gdy wydany w związku z tym akt uchybia wymaganiom określonym stosownymi przepisami ustawowymi oraz aktów wykonawczych. Skoro z prawem własności nieruchomości skorelowane są określone obowiązki po stronie właściciela nieruchomości sąsiedniej, to powinnością organu dokonującego czynności z zakresie organizacji ruchu drogowego na takiej nieruchomości jest również uwzględnienie chronionych prawem uprawnień właściciela nieruchomości wyjściowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie. Wniósł też o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Za nietrafne uznać należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 - Lex nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 - Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 - Lex nr 597986).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną odrzucenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Z tych względów polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu.

Dodać należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Podnosząc w ramach ww. podstawy kasacyjnej zarzut nieustosunkowania się przez Sąd I instancji do wszystkich argumentów skargi, skarżący kasacyjnie nie wykazał, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 P.p.s.a., że powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Przepis ten nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Przedstawiony w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji stan sprawy znajduje pełne oparcie w materiale dowodowym zawartym w jej aktach.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd I instancji orzekł w granicach sprawy. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt kwestionowany w skardze (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104). Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonego aktu w pełnym zakresie. Orzekł o odrzuceniu skargi, przy czym nie ograniczył się do rozważenia zarzutów skargi. Dokonał analizy wszystkich uwarunkowań materialnych i procesowych aktu dotyczącego zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, następnie odniósł do tych uwarunkowań sprawę indywidualną skarżącego. W związku z omawianym zarzutem kasacyjnym warto skonstatować, że przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. nie stanowi podstawy kwestionowania ustaleń faktycznych. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. reguluje dalej idące obowiązki wojewódzkiego sądu administracyjnego związane z rozpoznaniem skargi: rozstrzygnięcie sprawy w pełnym zakresie. Uchybienie wobec art. 134 § 1 P.p.s.a. polega na tym, że sąd poprzestaje na rozważeniu zarzutów skargi podczas, gdy powinien przeprowadzić kontrolę w pełnym zakresie. Takiego naruszenia nie można Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie zarzucić. Jak już wyżej zasygnalizowano, Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonego aktu w pełnym zakresie, a także odniósł się do zarzutów skargi.

Za nietrafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zauważyć należy, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet zatem w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie mogłoby być jednoznacznie oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to istotne, mające wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej u.s.g., stwierdzić należy, że zarzuty te nie są zasadne.

Zgodnie z ww. przepisem prawa, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunkiem zatem skutecznego wniesienia skargi na zarządzenie jest wykazanie przez skarżącego, że dane zarządzenie naruszyło jego interes prawny lub uprawnienie.

Trafnie Sąd I instancji zauważa, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest skargą powszechną służącą każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Trafnie także, powołując się na przytoczone orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd ten wskazał, że w orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu.

Trafnie też zauważa Sąd I instancji, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Ponadto, co już wyżej podkreślono, interes prawny musi być bezpośredni, konkretny i ma mieć realny charakter. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony skarżącej negatywne konsekwencje prawne. Brak ochrony w obowiązujących przepisach prawa powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny, to znaczy, że jest jedynie zainteresowana aby zapadło korzystne dla niej rozstrzygnięcie w sprawie.

Skarżący swój interes prawny wywodzi z prawa własności podając, że zaskarżone zarządzenie w sprawie stałej organizacji ruchu narusza przysługujące mu prawo własności nieruchomości przylegającej bezpośrednio do drogi publicznej objętej organizacją ruchu według projektu nr [...] na ul. T. Podnosi, że taka organizacja ruchu nie pozwala na korzystanie przez niego z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. T. w Krakowie zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. Zaskarżone zarządzenie ograniczyło możliwość nieograniczonego dostępu do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], a przynajmniej ograniczyło prawo dostępu z tej działki do drogi publicznej. Chodzi przy tym o "odpowiedni" dostęp, spełniający wymagania techniczne i wymagania bezpiecznego dostępu. Skarżący podnosi, że zatwierdzona stała organizacja ruchu według projektu nr [...] stwarza zagrożenie dla bezpiecznego wyjścia (wejścia) i wjazdu (wyjazdu), czym uczyniono dostęp do drogi publicznej nieodpowiednim lub utrudnionym. Podnosi także, że istniejąca droga publiczna stanowiąca ul. T. nie spełnia standardów technicznych drogi publicznej dwukierunkowej, a dwukierunkowy ruch na tej drodze spowoduje emisję hałasu do środowiska, przy czym ta emisja przekroczy dopuszczalne normy. Dodatkowo skarżący podkreśla, że spowodowana zaskarżonym zarządzeniem zmiana organizacji ruchu uczyniła dostęp do jego działki z drogi publicznej na nieodpowiednim poziomie oraz naraża go na immisje w stopniu przekraczającym normy określone przepisami prawa.

Oceniając powyższe zarzuty przez pryzmat art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodzić się należy z Sądem I instancji, że interes skarżącego może być kwalifikowany wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego. Skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego, ani też z powołanej przez skarżącego argumentacji nie wynika, aby ten interes prawny został zaskarżonym zarządzeniem naruszony.

Trafnie zauważa Sąd I instancji, że niezasadnie skarżący wywodzi naruszenie swojego interesu prawnego z art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672). Przepis ten nie określa dopuszczalnego poziomu hałasu. Na podstawie art. 113 Prawa ochrony środowiska Minister Środowiska rozporządzeniem z dnia 1 października 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2012 r., poz. 1109) określił dopuszczalne poziomy hałasu, które jednak nie zależą od tego, czy generowane są przez ruch pojazdów na drodze publicznej jednokierunkowej czy dwukierunkowej tej samej kategorii. Obowiązujący system prawny nie zawiera regulacji określającej poziom hałasu w zależności od zmiany kierunków ruchu (z drogi jednokierunkowej na dwukierunkową). Ponadto wszyscy uczestnicy ruchu drogowego narażenia są na hałas i immisję spalin.

Zgodzić się też należy z Sądem I instancji, że nie może stanowić naruszenia interesu prawnego skarżącego sam stan techniczny drogi publicznej, do terenu której skarżący nie posiada żadnego tytułu prawnego. Takim prawem nie jest w szczególności prawo do poruszania się po drodze publicznej. Każdy ma bowiem prawo poruszać się do drodze publicznej, niezależnie od jej stanu technicznego, chyba że zarządca drogi wprowadzi np. ograniczenia w poruszaniu się na takiej drodze.

Zaskarżone zarządzenie dokonujące zmiany organizacji ruchu w żadnej mierze nie ingeruje w dotychczasowe możliwości skomunikowania działki skarżącego z ul. T. Zarządzeniem tym nie wprowadzono żadnych ograniczeń w komunikacji skarżącego z drogą publiczną. Zaskarżone zarządzenie zmieniło tylko ruch na ul. T. (i nie tylko) z jednokierunkowego na dwukierunkowy. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że w tej sytuacji, wyjeżdżając ze swojej nieruchomości (działki nr [...]) na ul. T. lub zjeżdżając z tej ulicy na swoją działkę, skarżący winien wykazać się większą ostrożnością z uwagi na zmianę kierunków ruchu pojazdów. Żaden jednak przepis prawa nie gwarantuje właścicielowi nieruchomości położonej bezpośrednio przy drodze publicznej, że taka droga publiczna będzie miała tylko jeden kierunek ruchu. Podkreślenia wymaga, że to zarządca drogi publicznej decyduje, w jaki sposób dopuścić ruch na danej drodze, w tym ile będzie na drodze publicznej kierunków ruchu.

O istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego nie świadczą zarzuty skarżącego dotyczące ograniczenia w możliwości należytego korzystania ze swojej nieruchomości w związku ze zmianą ruchu na drodze publicznej z ruchu jednokierunkowego na ruch dwukierunkowy. Ani ze skargi, ani z akt sprawy nie wynika, w jaki sposób zmiana kierunków ruchu na drodze publicznej spowodowałaby zmianę zasad korzystania skarżącego ze swojej nieruchomości. Jak to już wyżej podkreślono, zmiana organizacji ruchu wprowadzona zaskarżonym zarządzeniem spowodowała, że wyjeżdżając ze swojej nieruchomości na ul. T. lub zjeżdżając z tej ulicy na swoją działkę, skarżący winien wykazać się większą ostrożnością z uwagi na zmianę kierunków ruchu pojazdów. Nie można w tej sytuacji przyjąć, że zmiana organizacji ruchu wprowadzona zaskarżonym zarządzeniem narusza przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone zarządzenie nie dotyczy sytuacji prawnej skarżącego w zakresie bezpieczeństwa ruchu, immisji spalin, czy hałasu w stopniu większym niż innych uczestników ruchu drogowego.

Z tych względów należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie wykazał naruszenia przez wydanie zaskarżonego aktu swojego interesu prawnego, a tym samym nie posiadał legitymacji skargowej określonej w art. 101 ust. 1 u.s.g., co umożliwiałoby mu skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze i uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd ten orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.