Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2149/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Przegalińska sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej V. Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 115/17 w sprawie ze skargi V. Spółki z o.o. w P. na rozstrzygnięcie protestu Zarządu Województwa Opolskiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od V. Spółki z o.o. w P. na rzecz Zarządu Województwa Opolskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 27 kwietnia 2017 r. oddalił skargę V. Sp. z o.o. w O. na rozstrzygnięcie protestu Zarządu Województwa Opolskiego z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie dofinansowania projektu złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 18 lipca 2017 r. Spółka złożyła w Opolskim Centrum Rozwoju Gospodarki - Instytucji Pośredniczącej (dalej: OCRG) wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]" w ramach l naboru wniosków do RPO WO na lata 2014-2020, nr Osi priorytetowej 10 "Inwestycje w infrastrukturę społeczną", nr działania 10.1 "Infrastruktura społeczna na rzecz wyrównania nierówności w dostępie do usług", nr poddziałania 10.1.2 "Infrastruktura usług społecznych".

W związku z dokonywaną oceną merytoryczną wniosku, pismem z 4 października 2016 r. OCRG wystąpiło do Spółki o złożenie wyjaśnień co do treści wniosku o dofinansowanie oraz wezwało do złożenia skorygowanego wniosku i załączników. W piśmie organ wezwał również skarżącą m.in. do usunięcia wydatku w postaci kręgielni.

W dniu [...] listopada 2016 r. OCRG poinformowało Spółkę, że jej wniosek został odrzucony, z uwagi na niespełnienie bezwzględnego kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 3 pn. "Kwalifikowalność wydatków".

Wyjaśnił, że na etapie oceny merytorycznej Spółka została wezwana do usunięcia z projektu kosztów m.in. kręgielni dwutorowej, czego nie uczyniła. Odwołując się do zapisów "Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020" uznał, że brak jest racjonalnego uzasadnienia dla poniesienia kosztów kręgielni, w sytuacji gdy czas zwrotu takiej inwestycji wynosi ponad 45 lat, wynajęcie 2 torów raz w tygodniu przez 2 godziny przez 8 lat trwania projektu to koszt jedynie 23.040 zł (w odległości 3-4 km są 3 inne tego typu obiekty), natomiast wynikająca z kosztorysu budowlanego wartość kręgielni wynosi ok. 130.000 zł.

W proteście złożonym od powyższej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie Spółka podniosła zarzut błędnego wyliczenia kosztów związanych z funkcjonowaniem kręgielni oraz nierównego traktowania wnioskodawców oraz projektów.

Zarząd Województwa Opolskiego - Instytucja Zarządzająca (dalej: IZ) rozstrzygnięciem z [...] lutego 2017 r., na podstawie art. 57 i art. 58 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1146 ze zm.), rozpatrzyła protest negatywnie.

W następstwie analizy dokumentacji wniosku IZ stwierdziła, że biorąc pod uwagę treść przepisów ustawy oraz Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO WO 2014-2020, zakres: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (przyjętego uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 385/2015 z 19 marca 2015 r., wersja nr 12, maj 2016 r.; dalej: SZOOP), Regulaminu konkursu; Nabór wniosków o dofinansowanie projektów w ramach RPO WO na lata 2014-2020; Osi priorytetowej X Inwestycje w infrastrukturę społeczną, Poddziałania 10.1.2 Infrastruktura usług społecznych RPOP.10.01.02.-IP.01-16-001/16, Wersja nr 1 wraz z załącznikami (przyjętego uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 2192/2016 z 30 maja 2016 r.; dalej: Regulamin konkursu), Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów oceniającej projekty w ramach EFRR RPO WO 2014-2020, Wersja nr 4 (przyjętego uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 381/2015 z 19 marca 2015 r. ze zm.; dalej: Regulamin Pracy Komisji), ocena wniosku o dofinansowanie została prawidłowo przeprowadzona.

IZ podkreśliła, że z definicji kryterium merytorycznego nr 3 pn. "Kwalifikowalność wydatków" wynika, iż bada się racjonalność i efektywność wydatków zaplanowanych/poniesionych w ramach projektu z uwzględnieniem m.in.: czy wydatki nie są zawyżone w stosunku do cen rynkowych oraz czy są niezbędne do realizacji projektu. Wbrew sugestii z pisma z 4 października 2016 r., Spółka zdecydowała się pozostawić w kosztach kwalifikowalnych wydatki związane z budową kręgielni. Tym samym koszty kwalifikowalne, które miały zostać usunięte, stały się kosztami niekwalifikowanymi.

Wyjaśniła, że wyliczenia/wartości przyjęte w piśmie z [...] listopada 2016 r. stanowią wyłącznie symulację/pewne założenia, które potwierdzają jedynie, że wydatki zaplanowane do realizacji w ramach projektu są nieracjonalne. Wskazała, że czas zwrotu inwestycji byłby bardzo długi, a koszty wynajmu torów i dowozu pensjonariuszy na kręgielnię w okolicy są niewspółmiernie niskie w stosunku do kosztów planowanej budowy. Biorąc pod uwagę również wiele różnych form rozrywki zaplanowanych dla pensjonariuszy IZ uznała, że w świetle Wytycznych, budowa kręgielni w obiekcie nie jest wydatkiem niezbędnym, a co najważniejsze racjonalnym.

Biorąc pod uwagę brak spełnienia bezwzględnego kryterium merytorycznego uniwersalnego nr 3 pn. "Kwalifikowalność wydatków", w zakresie budowy kręgielni, IZ uznała negatywną ocenę merytoryczną projektu za prawidłową, w tym zakresie zauważając, iż prawidłową formą rozstrzygnięcia jest właśnie negatywna ocena projektu, nie zaś odrzucenie wniosku.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że ocena projektu przedstawionego przez skarżącą została przeprowadzona w sposób nie naruszający prawa.

Badając prawidłowość dokonanej przez organy oceny kryterium pn. "Kwalifikowalność wydatków", Sąd uznał, że nie nosi ona cech dowolności, ani też nie jest oderwana od kryteriów określonych w Regulaminie konkursu. Stanowisko organów w kwestii zbędności i nieracjonalności wydatku w postaci kręgielni zostało wyczerpująco, logicznie i przekonująco umotywowane. W ramach przeprowadzonej oceny organy wskazały na wielość i różnorodność form rozrywki i aktywności, jakie zostały przewidziane przez skarżącą w planowanej placówce. Dokonały stosownych wyliczeń w zakresie stopy zwrotu inwestycji w postaci kręgielni i wykazały, że koszty wynajmu torów i dowozu pensjonariuszy do istniejących już w okolicy trzech kręgielni są niewspółmiernie niskie w stosunku do kosztów budowy planowanej inwestycji. Trafnie zwróciły uwagę, że skarżąca zadeklarowała we wniosku, iż zapewni transport pensjonariuszy do obiektów sportowych i kulturalnych, co zdecydowało o uznaniu kwalifikowalności wydatku w postaci środka transportu i przyznaniu mu maksymalnej liczby punktów. Nie bez znaczenia dla oceny racjonalności omawianego wydatku pozostaje także podniesiona przez organy okoliczność, że jedynie niektórzy pensjonariusze będą mogli skorzystać z tej formy zajęć, ze względu na różnego rodzaju dysfunkcje wynikające z wieku lub przebytych chorób. Należy ponadto stwierdzić, że wyjaśnienia skarżącej, w istocie bardzo ogólne, nie mogły skutecznie podważyć stanowiska organów o nieuznaniu kręgielni za wydatek kwalifikowany. Zatem, brak było podstaw do zakwestionowania oceny merytorycznej organu w omówionym zakresie.

Za nietrafne Sąd uznał stanowisko o możliwości, w ramach dokonywanej oceny merytorycznej projektu, żądania przez organ od wnioskodawcy usunięcia określonego kosztu z wniosku o dofinansowanie, w rozpoznawanym przypadku kosztu kręgielni. Uzupełnienie wniosku o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji (art. 43 ust. 2 ustawy). Wskazane błędy OCRG nie miały jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ wniosek o dofinansowanie złożony przez skarżącą nie spełniał wskazanego wcześniej i omówionego merytorycznego kryterium bezwzględnego, co skutkować musiało negatywną oceną projektu. Ponadto, w ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie protestu jest kompletne i dostatecznie uzasadnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka V. w O., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa) poprzez oddalenie skargi mimo dokonania oceny merytorycznej projektu z naruszeniem przez organ administracyjny § 11 pkt 13 Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów oceniającej wnioski o dofinansowanie w ramach EFRR RPO WO 2014-2020, zgodnie z którym ocena każdego kryterium musi posiadać szczegółowe uzasadnienie zapisywane na liście sprawdzającej, a jej brak skutkuje tym, że ocena kryterium pn. "Kwalifikowalność wydatków" nosi cechy dowolności oraz jest oderwana od kryteriów określonych w Regulaminie konkursu, co powoduje, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób nierzetelny, naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu się nie dopatrzył.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 ppsa wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na rozpatrzeniu zarzutów przedstawionych w środku prawnym w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Sądu I instancji oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie tymi podstawami polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w środku prawnym zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów prawa w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącego przypadki naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z treścią art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymi podstawami, jak wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany i stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa - rozpoznając sprawę w granicach środka prawnego - bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie, ta ostatnia sytuacja nie wystąpiła.

Skarga kasacyjna została oparta jedynie na zarzucie naruszenia przepisu postępowania, to jest art. 151 ppsa - poprzez oddalenie skargi mimo dokonania oceny merytorycznej projektu z naruszeniem przez organ administracyjny § 11 pkt 13 Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów oceniającej wnioski o dofinansowanie w ramach EFRR RPO WO 2014-2020, zgodnie z którym ocena każdego kryterium musi posiadać szczegółowe uzasadnienie zapisywane na liście sprawdzającej, a jej brak skutkuje tym, że ocena kryterium pn. "Kwalifikowalność wydatków" nosi cechy dowolności oraz jest oderwana od kryteriów określonych w Regulaminie konkursu, co powoduje, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób nierzetelny, naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu się nie dopatrzył.

Wskazany przepis (§ 11 pkt 13 Regulaminu Pracy Komisji), mający ściśle instrukcyjny charakter, dotyczy potrzeby wysłania e-maila do pracowników IOK/ekspertów z propozycją wzięcia udziału w ocenie projektów, zatem jego treść w ogóle nie przystaje do zarzutu kasacyjnego.

Skoro to sam kasator wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku domyślania się, ani prawa do uzupełniania argumentacji środka prawnego.

Z uwagi na zbliżoną treść można przypuszczać, iż intencją autora skargi kasacyjnej było wskazanie przepisu § 12 pkt 13 Regulaminu Pracy Komisji, z którego wynika, że członkowie Zespołu oceniającego dokonują oceny projektów w oparciu o kryteria szczegółowe punktowane, której wynikiem jest liczba punktów pomnożona przez wagę określoną dla danego kryterium.

Nie budzi wątpliwości, iż członkowie Zespołu dokonali oceny projektu Spółki "w oparciu o kryteria szczegółowe". Z uzasadnienia rozstrzygnięcia OCRG z [...] listopada 2016 r. wynika, iż w zakresie kwestionowanym wniosek był wnikliwie rozważany, a stanowisko w kwestii zbędności i nieracjonalności wydatku w postaci kręgielni szczegółowo uzasadnione. Organ wskazał na wiele innych dostępnych form aktywności pensjonariuszy, bardziej wskazanych dla osób mających różnego rodzaju dysfunkcje wynikające z wieku lub przebytych chorób, dostępnością kręgielni w pobliżu placówki przy możliwym korzystaniu z własnego środka transportu, czy też wysoki koszt budowy własnej kręgielni, a tym samym odległy termin amortyzacji inwestycji.

Tak więc argumenty kasatora o "braku szczegółowego uzasadnienia" w odniesieniu do ocen wynikających z rozstrzygnięcia OCRG, przy założeniu, że § 12 pkt 13 Regulaminu Pracy Komisji miałby być właściwą podstawą zaskarżenia, za jedynie polemikę z ustaleniami i wnioskami organów oraz prawidłowym w tym zakresie rozstrzygnięciem Sądu I instancji.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.