Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1003/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 11a ust. 1, ust. 2 pkt 2, pkt 6, ust. 3a, ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
article: art. 2, art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 6, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Tomasz Furmanek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Złoczewie nr XXXIX/297/22 z dnia 29 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na obszarze Gminy Złoczew na 2022 rok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. ał


UZASADNIENIE

W dniu 29 marca 2022 r. Rada Miejska w Złoczewie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559), powoływanej dalej jako: "u.s.g." oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "u.o.z.", podjęła uchwałę nr XXXIX/297/22 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na obszarze Gminy Z. na 2022 rok, powoływaną dalej jako: "Program".

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W ocenie Wojewody Łódzkiego zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 4 ust. 2 Programu konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ustalenia miejsc, w których przebywać mają koty wolno żyjące, miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, a także szczegółów dotyczących zakupu karmy i jej wydawania, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tych zadań, w tym konkretnego określenia podmiotów je realizujących;

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie w § 6 pkt 4 i 5 Programu, że właściciel ślepego miotu przed wykonaniem zabiegu usypiania podpisuje oświadczenie dotyczące warunków dofinansowania ponoszonych przez niego kosztów zabiegu, w którym zobowiązany jest zadeklarować, że podda samicę zabiegowi sterylizacji wraz z klauzulą wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych dla potrzeb wynikających z realizacji Programu oraz że Gmina dofinansowuje 50% kosztów zabiegu usypiania ślepego miotu, podczas gdy przedmiotowa uchwała zgodnie z delegacją ustawową dotyczy zwierząt bezdomnych i nie można rozszerzać finansowania usypiania ślepych miotów do zwierząt mających właścicieli;

3. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 9 ust. 1 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest:

a. brak wskazania środków finansowych na opiekę nad wolno żyjącymi kotami;

b. brak wskazania środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że Program nie spełnia przesłanek określonych w przepisach ustawy, przez co narusza prawo w sposób istotny. Ponadto, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia także z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów, Wojewoda Łódzki stwierdził że analiza § 4 ust. 2 Programu wskazuje, że został on uchwalony z istotnym naruszeniem prawa. Z brzmienia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Program na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Tymczasem w treści § 4 ust. 2 Programu, Rada ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że opieka nad wolno żyjącymi kotami realizowana będzie poprzez usypianie ślepych miotów, w przypadku odłowienia kota z terenu Gminy poddany zostanie on sterylizacji bądź kastracji, a następnie odwieziony do miejsca, w którym został znaleziony lub do schroniska w celu znalezienia mu rodziny adopcyjnej, dokarmianie w okresach, gdy samodzielne zdobycie pokarmu przez zwierzęta, ze względu na niekorzystne warunki atmosferyczne (zima) będzie trudne, dokarmianie kotów będzie prowadzone na terenie ich przebywania oraz za zgodą i w porozumieniu z właścicielem lub zarządcą terenu, finansowanie odrobaczania, zwalczania pasożytów zewnętrznych, kastracji i sterylizacji, znakowania oraz wybranych szczepień wolno żyjących kotów. W ocenie skarżącego wskazana regulacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Nie wiadomo bowiem, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, nie ustalono miejsc częstotliwości dokarmiania kotów, zasad zakupu karmy i jej wydawania. Zdaniem skarżącego kwestionowany przepis uchwały pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Natomiast zbytnia ogólnikowość zapisów aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy ani sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt oraz podmiotów odpowiedzialnych za wykonywanie tych zadań stanowi istotne naruszenie prawa.

Skarżący wskazał następnie, że § 6 pkt 4 i 5 Programu przekracza delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., bowiem zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, wskazane w ww. przepisie zadanie, polegające na usypianiu ślepych miotów, dotyczy zwierząt bezdomnych i z treści przepisów ustawy o ochronie zwierząt nie można wyinterpretować rozszerzenia obowiązku gminy w zakresie finansowania takich zabiegów także o zwierzęta mające właściciela lub opiekuna. Żaden przepis prawa nie upoważnia organu stanowiącego gminy do podjęcia działań w zakresie zasad finansowania kosztów usypiania ślepych miotów zwierząt posiadających właścicieli lub opiekunów.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu, Wojewoda Łódzki wskazał, że Rada w § 9 Programu wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu wbrew postanowieniom art. 11a ust. 5 u.o.z. W ocenie skarżącego, przepisem § 9 ust. 1 Programu Rada całkowicie pominęła dokonanie podziału na niektóre zadania ustawowe. Z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 u.o.z. wynika, że Program powinien zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu, ale także sposób ich wydatkowania. Skarżący podkreślił, że określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza przedstawienie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala bowiem przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Natomiast Rada Miejska w Złoczewie wskazała wydatki na niektóre zadania określone w art. 11a ust. 2 u.o.z., a w pozostałym zakresie nie wskazała środków finansowych na opiekę nad wolno żyjącymi kotami oraz na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, co w ocenie skarżącego stanowi istotne naruszenie przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Z takiego zapisu załącznika do uchwały w żaden sposób nie wynika bowiem, że te zadania będą w jakikolwiek sposób finansowane. Naruszeniem normy art. 11a ust. 5 u.o.z. jest zatem pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Pominięcie określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Złoczewie wniosła o oddalenie skargi w całości.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów, organ stwierdził, że żądanie określenia konkretnych miejsc przebywania kotów wolno żyjących i precyzyjnego określenia częstotliwości wydaje się w takim przypadku - w odniesieniu do kotów wolno żyjących - działaniem niemożliwym. Postanowienia regulaminu przyjęte przez Radę uznać należy za wystarczające, wypełniające delegację ustawową, która w sposób wystarczający - na potrzeby lokalne - dookreśliła ww. kwestie.

W odniesieniu do kwestii usypiania ślepych miotów, organ stwierdził, że ustawodawca nie zawęził programu w zakresie usypiania ślepych miotów np. tylko do bezdomnych psów. W związku z tym kwestia ta winna być uregulowana w odniesieniu do usypiania wszystkich ślepych miotów, co też określono w zaskarżonej uchwale. Tego rodzaju działanie należy postrzegać w kategoriach zapobiegania bezdomności zwierząt. Nie ulega więc wątpliwości, że usypianie ślepych miotów należy do zadań własnych gminy określonych w art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. i to bez względu na to, czy usypiane mioty są bezpańskie czy też mają właściciela czy opiekuna.

Odnosząc się zaś do ostatniego zarzutu, organ uznał, że przedstawiono w programie sposób rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Sprowadza się to do rozdzielenia w programie ogólnie zabezpieczonej w budżecie sumy na poszczególne zadania programu, tak aby wiadomym było, jaka konkretnie kwota została przeznaczona na realizację danego zadania. Natomiast w przypadku braku przychylenia się przez Sąd do stanowiska, organ wskazał, iż naruszenie prawa przez pominięcie w treści aktu prawnego samorządu terytorialnego niektórych materii przeznaczonych do uregulowania w formie aktu nie stanowi istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. W zaistniałym stanie faktycznym przyjmując hipotetycznie, iż doszło do pominięcia legislacyjnego dotyczyło w istocie fragmentu wąskiej kwestii ("sposobu wydatkowania"), a owo pominięcie nie wpłynęło negatywnie na możliwość i sposób realizacji Programu, który de facto obowiązuje od 10 maja 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpiła strona skarżąca, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, co pozwoliło na przyspieszenie jej rozpoznania.

Wskazać następnie należy, że zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje w myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przywołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Według art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA" oraz Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001/1-2 - Z. Kmieciak, M. Stahl, s. 102).

Kontrolowana na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwała nr XXXIX/297/22 z dnia 29 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na obszarze Gminy Z. na 2022 rok, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "u.o.z.", jest aktem prawa miejscowego. Pogląd ten jest obecnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie w swoich wyrokach podkreślał, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona – jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z u.o.z. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy – prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego (por.: wyroki NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 725/17, z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 971/19, z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3136/17, z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, CBOSA).

Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że akty prawa miejscowego zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483), powoływanej dalej jako: "konstytucja RP", są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Po myśli art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Zgodnie z brzmieniem art. 11a u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust. 1 u.o.z.). Pod pojęciem "zwierząt bezdomnych" ustawodawca rozumie zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały (art. 4 pkt 16 u.o.z.).

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi natury ogólnej na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że art. 11a ust. 2 w punktach 1-8 oraz ust. 5 u.o.z. określa elementy obligatoryjne programu, a więc takie które powinny zostać uwzględnione przy jego opracowaniu i nie mogą w nim zostać pominięte bądź zmodyfikowane, bowiem takie działanie należałoby ocenić w kategoriach niewypełnienia delegacji ustawowej bądź przekroczenia zakresu tej delegacji. Natomiast elementy fakultatywne programu z uwagi na użyty zwrot "może obejmować" zostały zdefiniowane w art. 11 ust. 3 i 3a u.o.z.

Dokonując zatem merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, zgodzić się należy w pierwszej kolejności ze stanowiskiem Wojewody Łódzkiego wskazującym na naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 4 ust. 2 Programu sposobu sprawowania opieki nad bezdomnymi kotami wolno żyjącymi, w tym ustalenia miejsc, w których powinny przebywać koty wolno żyjące, miejsc i częstotliwości ich dokarmiania oraz szczegółów związanych z zakupem karmy i jej wydawania. W powyższym paragrafie Programu stwierdzono, że: "Opieka nad wolno żyjącymi kotami na terenie Gminy Z. realizowana będzie poprzez: a) usypianie ślepych miotów, b) w przypadku odłowienia kota z terenu Gminy poddany zostanie on sterylizacji bądź kastracji, a następnie odwieziony do miejsca, w którym został znaleziony lub do schroniska w celu znalezienia mu rodziny adopcyjnej, c) dokarmianie w okresach, gdy samodzielne zdobycie pokarmu przez zwierzęta, ze względu na niekorzystne warunki atmosferyczne (zima) będzie trudne, d) dokarmianie kotów będzie prowadzone na terenie ich przebywania oraz za zgodą i w porozumieniu z właścicielem lub zarządcą terenu, e) finansowanie odrobaczania, zwalczania pasożytów zewnętrznych, kastracji i sterylizacji, znakowania oraz wybranych szczepień wolno żyjących kotów".

Należy zatem wyjaśnić, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, WSA w Łodzi z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 481/22, CBOSA). Wskazuje się jednocześnie, że duża zmienność okoliczności, na którą składają się: populacja wolno żyjących kotów oraz miejsca ich przebywania i legowiska, z jednoczesnym brakiem stałości liczby społecznych opiekunów dokarmiających koty, wymaga konsekwentnego, corocznego weryfikowania programu w tym zakresie i dopasowywania go do aktualnych możliwości, warunków oraz potrzeb. Wobec tego postanowienia programu powinny skupiać się na zmienności wskazanych powyżej warunków i wobec tego cechować się odpowiednim stopniem szczegółowości.

Powyższe prowadzi do konkluzji, że postanowienia Programu są zbyt ogólnikowe w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Rada Miejska w Złoczewie ograniczyła się w tym zakresie wyłącznie do sformułowania podstawowych i niepełnych założeń postępowania z wolno żyjącymi kotami na terenie gminy, co należy uznać za brak wyczerpania delegacji ustawowej. Program nie zawiera żadnych szczegółów co do tego, jak ten obowiązek ustawowy będzie realizowany, albowiem nie wskazano w jaki sposób mają być ustalane miejsca przebywania oraz dokarmiania kotów wolno żyjących, nie skonkretyzowano częstotliwości dokarmiania kotów, ewentualnie nie określono żadnego sposobu ustalania potrzeb w tym zakresie. Jednocześnie Program nie zawiera żadnych stwierdzeń odnoszących się do monitorowania skupisk kotów wolno żyjących i wskazania jakie konkretne działania opiekuńcze gminy będą związane z rezultatami obserwacji.

Z kolei w kontekście ustawowego obowiązku określenia zasad dokarmiania kotów wolno żyjących, organ ograniczył się do stwierdzenia, że będzie ono realizowane na terenie ich przebywania w sytuacji, gdy samodzielne zdobycie pokarmu ze względu na niekorzystne warunki atmosferyczne (zima), będzie trudne. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że nie jest możliwym zawarcie precyzyjniejszej regulacji w tym zakresie, w szczególności mając na względzie zmieniające się warunki, jak i populacje bezdomnych kotów, która musi być adekwatna do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca. Na tle powyższej regulacji w judykaturze przyjmuje się, że plan nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają, czy miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, CBOSA). Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 906/17, CBOSA). Należy również stwierdzić, że w Programie nie wskazano sposobu wydawania społecznym opiekunom kotów karmy, pominięto również to, gdzie karma będzie wydawana, a także nie zwrócono uwagi na kwestię zakupu karmy.

W ocenie Sądu, zapis zawarty w Programie jest równie ogólnikowy jak samo upoważnienie ustawowe dla rady gminy do określenia w uchwale programu opieki nad zwierzętami. Regulacja programu została zatem sformułowana w sposób nieprecyzyjny. Wykonanie bowiem postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć natomiast charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w tym przepisie ustawy. Z treści u.o.z. wynika, że kwestia opieki nad kotami, jako zwierzętami żyjącymi w stanie wolnym na terenie gminy, została objęta przez ustawodawcę expressis verbis w treści przepisu dotyczącego planów opieki nad zwierzętami wolno żyjącymi. Wobec tego należy jednoznacznie wskazać, że opieka ta uregulowana musi być w treści uchwały w sposób uchwytny, całościowy i precyzyjny, a jednocześnie jasny i czytelny dla odbiorców, bez zawierania odniesień nieostrych czy niedostatecznie wyczerpujących. Za takie, w ocenie Sądu, należy uznać powyższe braki.

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że regulacja zawiera określenia nieprecyzyjne, jak "niekorzystne warunki atmosferyczne (zima)" lub "będzie trudne". Powyższe prowadzi do braku jednoznaczności, albowiem z Programu nie wynika, czy w związku z takim zapisem w pozostałych porach roku gmina nie będzie dokarmiać kotów, kiedy warunki atmosferyczne są niekorzystne oraz kto ma stwierdzić trudność samodzielnego zdobycie pokarmu i na jakiej podstawie powyższe założenia mają być określane.

W ocenie Sądu posłużenie się w Regulaminie ww. pojęciami stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), które nakazują takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy. Przepisy prawa miejscowego muszą być formułowane w sposób czytelny, precyzyjny i jednocześnie wyczerpujący, aby posługiwanie się nimi nie rodziło problemów interpretacyjnych. Natomiast zawarta w Programie nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego, zawierająca pojęcia niedookreślone, nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie.

Sąd podziela również kolejny zarzut Wojewody Łódzkiego, dotyczący przekroczenia delegacji ustawowej w § 6 pkt 4 i 5 Programu, który stanowi, że: "właściciel ślepego miotu przed wykonaniem zabiegu usypiania podpisuje oświadczenie dotyczące warunków dofinansowania ponoszonych przez niego kosztów zabiegu, w którym zobowiązany jest zadeklarować, że podda samicę zabiegowi sterylizacji wraz z klauzulą wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych dla potrzeb wynikających z realizacji Programu (pkt 4); Gmina dofinansowuje 50% kosztów zabiegu usypiania ślepego miotu (pkt 5)".

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że norma kompetencyjna zawarta w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. odnosi się wyłącznie do usypiania ślepych miotów zwierząt bezdomnych. Wskazane w powyższym przepisie zadanie, ma na celu zapewnienie realizacji zadań własnych gminy polegających na zapobieganiu bezdomności zwierząt i zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania. Z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. nie można wyinterpretować rozszerzenia obowiązku gminy w zakresie finansowania takich zabiegów także o zwierzęta mające właściciela lub opiekuna. Żaden przepis prawa nie upoważnia organu stanowiącego gminy do podjęcia działań w zakresie zasad finansowania kosztów usypiania ślepych miotów zwierząt posiadających właścicieli lub opiekunów. Przeciwna wykładnia przeczyłaby zaś jej celowi. W konsekwencji prowadziłaby do całkowitego zwolnienia znanych albo ustalonych właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką trwale dotąd pozostawały (opiekunów), z odpowiedzialności za nie, w tym z ponoszenia kosztów związanych z ich utrzymaniem. Od 6 stycznia 2017 r., na podstawie ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. poz. 2102), ustawodawca umożliwił radzie gminy wprowadzenie do programu planu sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają, ale nie przewidział możliwość rozszerzenia programu względem usypiania ślepych miotów zwierząt posiadających właściciela lub opiekuna (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1939/19, CBOSA). Wobec braku w ustawie nakazu rozszerzenia obowiązku realizacji ww. zadania także w stosunku do zwierząt mających właściciela lub opiekuna, należy kategorycznie stwierdzić, że uregulowanie w Programie kwestii: usypiania ślepych miotów zwierząt posiadających właściciela oraz dofinansowania kosztów zabiegu usypiania ślepego miotu wykracza poza zakres delegacji ustawowej.

Jednocześnie Sąd uznał za konieczne stwierdzenie, że nawet w sytuacji, uznania, że Program mógłby dotyczyć również usypiania ślepych miotów posiadających właściciela lub opiekuna, co nie ma jednak miejsca, to przekroczeniem delegacji ustawowej byłoby również uzależnienie usypiania ślepego miotu od poddania samicy zabiegowi sterylizacji. Zgodnie z art. 11a ust. 3a u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzę pozostaje. Z powyższego przepisu wynika, że to właściciel ma prawo decydowania o tym, czy podda należące do niego zwierzę sterylizacji i uprawnienie to jest niezależne od realizacji przez gminę zadania własnego polegającego na usypianiu ślepych miotów. Dokonanie usypiania ślepego miotu nie mogłoby być uwarunkowane koniecznością sterylizacji dorosłego zwierzęcia, od którego ślepy miot pochodzi. Uzależnienie uśpienia ślepego miotu od poddania sterylizacji jego matki naruszałoby zatem art. 11a ust. 3a u.o.z. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 587/17, CBOSA). Jednakże powyższe nie ma decydującego znaczenia w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na fakt, że już podstawowe założenie Programu, a więc umożliwienie usypiania ślepych miotów zwierząt mających właścicieli, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

Sąd w pełni aprobuje również zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niedostateczne określenie w § 9 ust. 1 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Zgodnie z zapisem Programu: "Na realizację Programu w 2022 r. przeznacza się środki finansowe pozostające w budżecie Gminy w następującej wysokości: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku (wyłapywanie, utrzymanie bezdomnych zwierząt umieszczonych w schronisku, zapewnienie opieki) – 12 000,00 zł; 2) zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich – 1 000,00 zł; 3) dokarmianie bezdomnych kotów – 200,00 zł; 4) sterylizacja i kastracja bezdomnych kotów –500,00 zł; 5) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt – 1 000,00 zł; 6) dofinansowanie sterylizacji oraz kastracji psów i kotów w ramach umowy z zakładem weterynaryjnym – 2000,00 zł; 7) finansowanie usypiania ślepych miotów w ramach umowy z zakładem weterynaryjnym – 300,00 zł (ust. 1). Na realizację programu w roku 2022 Gmina Z. zabezpieczy w budżecie gminy kwotę 17 000,00 zł (ust. 2).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, CBOSA). Wobec tego, działając w zakresie delegacji ustawowej, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co powinno mieć odzwierciedlenie w uregulowaniu wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji bez możliwości pominięcia poszczególnych składowych. Stąd też w ocenie Sądu narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. brak wskazania w § 9 ust. 1 Programu środków finansowych na opiekę nad wolno żyjącymi kotami oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Z obecnego kształtu regulacji nie wynika, czy gmina w ogóle nie przewiduje wydatkowania na wymienione aspekty z uwagi na ich pominięcie, czy też zostały one błędnie zaliczone do innej kategorii wydatków. Jednocześnie należy wskazać, że z Programu wynika, że gmina postanowiła przeznaczyć część środków odnoszących się do "zapewnienia opieki" tylko w kategorii "zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku", co również nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej. W konsekwencji również nie można jednoznacznie stwierdzić czy zabezpieczona w budżecie gminy kwota 17 000 zł obejmuje jednocześnie środki na opiekę nad wolno żyjącymi kotami oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Z kolei w przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu, czyli: wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz kompleksowego sposobu wydatkowania tych środków na wszystkie zadania gminy wskazane w u.o.z.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że Program nie wypełnia w omawianym zakresie delegacji ustawowej, jako że pomija zadania gminy takie jak: opieka nad wolno żyjącymi kotami oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie obowiązki nim objęte, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. Natomiast § 9 ust. 1 Programu w istocie pozostawia do uznania organu wykonawczego gminy, jaką pulę środków wykorzysta na niewymienione cele Programu, co jest sprzeczne z delegacją ustawową art. 11a ust. 5 u.o.z.

Przedstawione ustalenia prowadzą do stwierdzenia, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności, w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je wykonywał, co w rozpoznawanej sprawie, jak wykazano powyżej, nie zostało zrealizowane.

W związku z powyższym, niezbędnym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w szczególności mając na uwadze niedostateczne określenie w § 9 ust. 1 Programu sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Niemożliwym byłoby stwierdzenie zaskarżonej uchwały w części, co do której odnoszą się zarzuty i które Sąd w pełni podziela, albowiem skutkowałoby to pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego pozbawionego jego zasadniczego elementu umożliwiającego jego wykonanie, tj. postanowień odnoszących się do finansowania zadań uchwalonego Programu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

ES