Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 276/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 14 kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego D. Z. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez D. Z., jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 14 kwietnia 2016 r., nr [...], uchylająca decyzje Starosty Kluczborskiego z dnia 18 grudnia 2015 r., nr [...], o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę części budynku mieszkalnego, polegającej na wykonaniu wejścia i schodów wewnętrznych do lokalu usługowego w [...] ul. [...] na działce o nr ew. a z k. m. [...], którą Wojewoda Opolski orzekł jednocześnie o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu M. P. i E. C. takiego pozwolenia.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

W dniu 5 czerwca 2015 r. do Starostwa Powiatowego w Kluczborku wpłynęło pismo D. Z. z dnia 1 czerwca 2015 r., w którym wnoszący je oświadczył, że jako właściciel mieszkania we wspólnocie mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] nie wyraża zgody na dobudowanie osobnego wejścia do nieruchomości nr [...] będącej własnością M. P. i E. C.

Wnioskiem z dnia 2 lipca 2015 r., uzupełnionym na wezwanie organu z dnia 21 lipca 2015 r., M. P. i E. C., wystąpiły o udzielenie pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego, polegającą na wykonaniu wejścia i schodów wewnętrznych do lokalu usługowego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], pod nr [...]. Do wniosku dołączyły m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (poprawnie wypełnione w odpowiedzi na wezwanie organu), wywodząc swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z prawa współwłasności nieruchomości objętej przebudową, a także zgody członków wspólnoty na przebudowę nieruchomości wspólnej, wyrażonej w załączonej do wniosku uchwale nr [...].

Pismem z dnia 4 sierpnia 2015 r. Starosta Kluczborski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień oraz składania wniosków i zastrzeżeń.

W dniu 10 sierpnia 2015 r. do organu wpłynęło pismo D. Z., w którym nawiązując do pisma z dnia 1 czerwca 2015 r. ponownie oświadczył, że nie wyraża zgody na przebudowę części budynku mieszkalnego polegającą na wykonaniu wejścia i schodów wewnętrznych do lokalu usługowego, a nadto zaznaczył, że w przypadku wspólnoty mającej wyodrębnionych 7 lokali, w sprawie obowiązuje jednomyślna zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

Na wezwanie organu o wyjaśnienie sposobu zarządu nieruchomością wspólną, zarządca wspólnoty mieszkaniowej budynku nr [...] przy ul. [...] w [...], przy piśmie z 14 sierpnia 2015 r. przekazał uchwałę Wspólnoty z dnia 28 maja 2007 r., nr [...], o powołaniu na zarządcę wspólnoty K. P., a na członków zarządu D. Z. i I. B. oraz umowę z dnia 29 maja 2007 r., zawartą między Zarządem Wspólnoty Mieszkaniowej i Zarządcą, dotyczącą wykonywania przez Zarządcę w sposób samodzielny czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną.

Ponadto, w odpowiedzi na pytanie organu, wnioskodawczynie pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r. poinformowały, że D. Z. nie zwracał się do nich z cofnięciem swojej zgody na przebudowę, wyrażonej w uchwale nr [...].

W dniu 4 września 2015 r. Starosta Kluczborski wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. P. oraz E. C. pozwolenia na wykonanie wnioskowanych robót budowlanych..

Na skutek odwołania wniesionego przez D. Z., decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Opolskiego decyzją z dnia 23 października 2015 r., który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż uznał, że organ ten nie umożliwił stronom zapoznania się z dokumentacją zebraną już po wszczęciu postępowania, czym naruszono art. 10 § 1 K.p.a. w stopniu powodującym konieczność powtórzenia czynności w postępowaniu wyjaśniającym.

Ponownie rozpatrując sprawę Starosta Kluczborski w dniu 9 listopada 2015 r. wystosował do stron zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o możliwości składania wniosków i zastrzeżeń.

W dniu 16 listopada 2015 r. do organu wpłynęło pismo D. Z. ponownie informujące o braku jego zgody na planowaną inwestycję. Do pisma tego załączone zostały kopie pism z dnia 15 września 2009 r., adresowanych do M. P. oraz E. C., zawierających oświadczenie D. Z. o uchyleniu się, na podstawie art. 84 K.c., od skutków prawnych oświadczenia woli o wyrażeniu zgody na wykonanie bocznego wejścia do lokalu, jako złożonego pod wpływem błędu, wraz z pocztowymi potwierdzeniami ich doręczenia inwestorkom odpowiednio w dniach 29 września i 1 października 2015 r. W oświadczeniu tym D. Z. wskazał, że w chwili wyrażania zgody nie posiadał pełnej wiedzy o zamierzeniu inwestycyjnym i kompletne informacje uzyskał dopiero na etapie rozpatrywania przez organ wniosku o pozwolenie na budowę. Podając, że działał pod wpływem błędu jednocześnie zaznaczył, że zachował termin z art. 88 § 2 K.c.

Pismem z dnia 26 listopada 2015 r. M. P. poinformowała organ m.in. o tym, że oświadczenie D. Z. dotyczące uchylenia się od oświadczenia o wyrażeniu zgody jest bezprzedmiotowe, albowiem nie sposób przyjąć że działał on pod wpływem błędu. Jednocześnie, wobec braku zgody inwestorek na cofnięcie oświadczenia wyrażającego zgodę na inwestycję, pozostaje ono w mocy.

Zawiadomieniem z dnia 1 grudnia 2015 r. organ poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a w dniu 7 grudnia 2015 r. do organu wpłynęło kolejne pismo D. Z. informujące o braku jego zgody na planowaną inwestycję.

Decyzją z dnia 18 grudnia 2015 r., nr [...], Starosta Kluczborski odmówił M. P. i E. C. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę części budynku mieszkalnego, polegającą na wykonaniu wejścia i schodów wewnętrznych do lokalu usługowego w [...] ul. [...] na działce o nr ew. a z k. m. [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że w ramach przedmiotowej inwestycji planowane jest w miejscu istniejącego okna wykonanie wejścia do lokalu usługowego ([...]). Po rozbiórce okna i części ściany pod oknem oraz części stropu odcinkowego nad piwnicą wykonane zostaną schody wewnętrzne (jako element części pomieszczenia w lokalu) i osadzone drzwi zewnętrzne z naświetlem. Lokal usługowy inwestorek oraz budynek mieszkalny posiada wszystkie niezbędne pomieszczenia do właściwego funkcjonowania. Nie będzie zasadniczych zmian w dotychczasowej funkcji budynku i lokalu. Nowe wejście z zewnątrz do lokalu pozwoli na zachowanie właściwej funkcji lokalu usługowego oraz dogodnego dostępu dla klientów. Po wykonaniu nowego wejścia z zewnątrz do lokalu usługowego (od strony południowej) istniejące wejście z korytarza zostanie zamurowane. Następnie organ powołał definicję przebudowy z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane i wyjaśnił, że budynek, w którym planowana jest inwestycja, składa się z 7 lokali i w związku z tym stanowi tzw. małą wspólnotę mieszkaniową, do której w myśl art. 18 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali stosuje się zarząd umowny i ustawowy, przy czym w przypadku zarządu ustawowego w tzw. małych wspólnotach obowiązują reguły Kodeksu cywilnego. Dokonanie czynności polegającej na przebudowie części budynku stanowiącego przedmiot współwłasności stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością i zgodnie z art. 199 K.c. do jej dokonania potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Wskazując na przepis art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali Starosta uznał, że objęte postępowaniem wykonanie wejścia do lokalu usługowego w miejscu istniejącego okna oraz częściowa rozbiórka stropu jest ingerencją w części wspólne nieruchomości. Oceniając spełnienie warunków do uzyskania pozwolenia na budowę ustalił, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartymi w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 września 2012 r. Ponadto przedłożony projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i będące członkami właściwej izby samorządu zawodowego, a pismem z dnia 17 lipca 2015 r. wykonanie wejścia do lokalu, jako mieszczące się w budynku wpisanym do ewidencji obiektów zabytkowych, zostało pozytywnie zaopiniowane przez Stanowisko d/s Ochrony Zabytków Starostwa Powiatowego w [...]. Odnotował też organ, że wprawdzie w ewidencji gruntów i budynków lokal wskazany we wniosku jest wpisany jako lokal mieszkalny, jednak przedmiotem wniosku nie jest zmiana jego przeznaczenia lecz przebudowa części budynku mieszkalnego. Na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wyjaśnił dalej, że warunkiem koniecznym do uzyskania pozwolenia na budowę jest złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które z uwagi na brzmienie art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane wywodzi się z prawa cywilnego. W przypadku współwłasności, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tworzy zgoda wszystkich lub większości współwłaścicieli (w zależności od wspólnoty), a ich oświadczenia dotyczące zgody na wykonanie określonych robót budowlanych również podlegają reżimowi prawa cywilnego. Do oświadczeń w tym zakresie znajdą więc zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego odnoszące się do oświadczeń woli składanych innym osobom, tj. art. 61 - art. 65 K.c. Jednocześnie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi rodzaj oświadczenia przewidzianego w art. 75 § 2 K.p.a., które korzysta z domniemania prawdziwości dopóki nie jest sprzeczne z innymi faktami znanymi organowi z urzędu. W razie jednak wątpliwości podlega ocenie organu na zasadach i w trybie wskazanym w K.p.a. Skoro w rozpoznawanej sprawie współwłaściciel oświadczył, że nie wyraża zgody na planowaną inwestycję, to złożone przez inwestorki oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane stały się niezgodne ze stanem faktycznym. Organ zaznaczył, że nie jest uprawniony do badania przesłanek materialnoprawnych uchylenia się od udzielonej wcześniej zgody, a skuteczność jej wycofania winien ustalić sąd na podstawie powództwa cywilnego. Zamierzona przebudowa przekracza jednak zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną i inwestorki muszą posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli. Cofnięcie zgody wyklucza natomiast wydanie pozwolenia na budowę, przy czym cofnięcie zgody jest możliwe aż do zakończenia postępowania decyzją ostateczną. Dlatego, mając na uwadze, że współwłaściciel wycofał zgodę na planowaną inwestycję z powodu błędu, uznano, iż wnioskodawczynie nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia budowlanego.

W odwołaniach wniesionych od powyżej decyzji E. C. i M. P. zarzuciły organowi pierwszej instancji: niezastosowanie art. 61 § 1 K.c. w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane i nieprawidłowe przyjęcie, że utraciły prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy cofnięcie zgody przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości wspólnej na wykonanie wejścia i schodów wewnętrznych do lokalu usługowego nie było skuteczne; błędną wykładnię art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez uznanie, że nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; niewłaściwe zastosowanie art. 77 § 1 oraz art. 6 i art. 8 K.p.a. przez uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, iż doszło do skutecznego cofnięcia zgody na wykonanie robót budowlanych oraz naruszenie art. 107 § 1 K.p.c. przez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne w szczególności co do uznania, że realizacja przedmiotowej inwestycji stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. M. P. wywodziła, że roboty budowlane mają być prowadzone wyłącznie w lokalu należącym do inwestorek, nie wpłyną na możliwość korzystania przez pozostałych współwłaścicieli z nieruchomości wspólnej, nie spowodują zmiany przeznaczenia części wspólnych tej nieruchomości, nie wywołają ujemnych następstw po stronie współwłaścicieli, a przyczynią się do utrzymania estetyki i porządku w budynku, zaś ich koszt poniosą tylko inwestorki. Odnosząc się do oświadczenia D. Z. o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli, obydwie odwołujące, powołując się na art. 61 K.c., podniosły, że organ niesłusznie przyjął, iż oświadczenie to było skuteczne. W tym zakresie M. P. wskazała, że w momencie składania oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane prawo to posiadała, co zostało potwierdzone przedłożoną przez nią uchwałą Wspólnoty nr [...]. To z kolei było wystarczające do przyjęcia, że wykazane zostało posiadanie powyższego prawa, a obowiązek z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane został spełniony. Ponadto podniosła, że oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych uprzednio złożonego oświadczenia woli może być ocenianie jedynie w drodze postępowania cywilnego, a organ administracyjny nie jest uprawniony do oceny skuteczności takich oświadczeń. Co więcej, wspólnota mieszkaniowa jest związana prawidłowo podjętą uchwałą, natomiast złożone później oświadczenie woli członka tej wspólnoty nie niweczy skutków ważnej uchwały.

W wyniku rozpatrzenia odwołań Wojewoda Opolski decyzją z dnia 14 kwietnia 2016 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i wskazując na przepis art. 138 § 2 K.p.a., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 2 i ust. 4, art. 36 i art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a., orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. P. oraz E. C. pozwolenia na budowę - przebudowę części budynku mieszkalnego polegającą na wykonaniu wejścia i schodów wewnętrznych do lokalu usługowego w [...] ul. [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr a z k. m. [...], z zachowaniem warunków, które określił na podstawie art. 36 ust. 1 i art. 42 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do wymogu określonego w art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ wskazał, że inwestorki złożyły dwa poprawnie wypełnione oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na odpowiednim wzorze. Wykazały w nich, że są współwłaścicielkami obiektu budowlanego przy ul. [...] w [...], jak również wskazały, że ich prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z załączonej do złożonego oświadczenia uchwały z dnia 6 lutego 2014 r., nr [...], podjętej przez właścicieli lokali, którzy tworzą Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w [...]. Organ stwierdził, że uchwała ta została przyjęta przez wszystkich współwłaścicieli udzielających zgody na wnioskowaną inwestycję i na podstawie art. 61 § 1 K.c. wywiódł, że zgoda współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie jest oświadczeniem o charakterze procesowym, które można swobodnie cofać. Zdaniem organu odwoławczego, jeśli stanowisko współwłaścicieli ulega zmianie po wyrażeniu zgody, nie zmienia to faktu, że wymóg dotyczący oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomości na cele budowlane został spełniony. Ewentualne spory pomiędzy współwłaścicielami na tym tle dotyczą bowiem stosunków cywilnoprawnych i podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne. Stosownie do tego organ odwoławczy wskazał, że inwestorki nie wyraziły zgody na cofnięcie przez D. Z. złożonego wcześniej oświadczenia o wyrażeniu zgody na ich inwestycję. Z kolei, z uwagi na fakt złożenia przez D. Z. oświadczenia o uchyleniu się od skutków swojego oświadczenia w sprawie zgody, na podstawie art. 84 i zgodnie z art. 88 § 1 K.c. organ wyjaśnił, że możliwość skorzystania z uprawnienia do uchylenia się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia zależy wyłącznie od decyzji składającego oświadczenie i druga strona - adresat oświadczenia - nie może przeszkodzić powstaniu skutków uchylenia, ani zapobiec unieważnieniu czynności prawnej. Jeżeli jednak druga strona pozostaje przy stanowisku, że uchylenie się jest bezpodstawne, wówczas możliwe jest rozstrzygnięcie przez sąd, czy było ono uzasadnione. Wady oświadczenia woli, w rozumienia przepisów art. 82 - 88 K.c., nie podlegają natomiast badaniu w postępowaniu administracyjnym. Dopiero sąd powszechny może dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej objętego stanem faktycznym sprawy oświadczenia woli. Skoro natomiast w rozpoznawanej sprawie inwestorki od początku prezentowały pogląd, że uchylenie się przez D. Z. od skutków prawnych oświadczenia woli jest bezpodstawne, to organ pierwszej instancji nie mógł sam rozstrzygać kwestii, czy uchylenie to było skuteczne. Według Wojewody, w rozpoznawanej sprawie organy nie są uprawnione do dokonywania oceny, czy zgoda wyrażona przez D. Z. w uchwale nr [...] została uchylona stosownie art. 84 K.c. Następnie organ rozważył wniosek w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i w tym zakresie stwierdził, że objęta nim inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...], i jako realizowana w obiekcie budowlanym wpisanym do gminnej ewidencji zabytków została pozytywnie zaopiniowana przez Starostę Kluczborskiego opinią z dnia 17 lipca 2015 r. Ponadto projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, co uzasadnia orzeczenie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

We wniesionej skardze D. Z. zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 32 ust.4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie podnosząc, że w dacie wydania decyzji inwestorki nie posiadały uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także naruszenie art. 84 w zw. z art. 88 K.c. przez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że dla skuteczności wycofania oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu konieczna jest zgoda adresata oświadczenia. Poza tym zarzucił naruszenie § 1 uchwały nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej w [...] przy ul. [...] przez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że zgoda na przebudowę części nieruchomości wspólnej, polegającą na powiększeniu otworu okiennego na drzwi wejściowe prowadzące bezpośrednio do lokalu oraz wybudowaniu osobnego wejścia wraz ze schodami prowadzącymi do lokalu, oznacza również zgodę na naruszenie konstrukcji stropu piwnic. Skarżący podkreślił, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało skutecznie zakwestionowane w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji w związku z tym, że złożył inwestorkom oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia w przedmiocie wyrażenia zgody na planowaną inwestycję, jako złożonego pod wpływem błędu. Powołując się na orzecznictwo skarżący podkreślił, że jeśli organ odwoławczy dysponuje zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli właściciela nieruchomości cofającym - z powodu błędu - swą wcześniejszą zgodę, na której to zgodzie oparte było oświadczenie inwestora, to wówczas powinien ocenić wycofanie zgody właściciela, w kontekście uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu (art. 84, art. 86, art. 88 K.c.). Skuteczne uchylenie się od skutków oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu oznacza z kolei, że oświadczenie to dotknięte było kwalifikowaną wadą od dnia jego podjęcia. W rezultacie należy wówczas uznać, że zgody właściciela w dniu wydania decyzji nie było, a oświadczenie inwestora nie odpowiada stanowi rzeczywistemu. Kwestia skuteczności odwołania wad oświadczenia woli podlega więc rozstrzygnięciu przez organy administracyjne. Natomiast do kognicji sądu cywilnego należy badanie prawidłowości aktu rozwiązującego ten stosunek zobowiązaniowy. Dysponując zarówno oświadczeniem woli właściciela uprawniającym inwestora do złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jak i oświadczeniem właściciela cofającym te zgodę, organ powinien, uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili rozstrzygania, oprzeć się na oświadczeniu późniejszym. Odnosząc się do treści uchwały członków Wspólnoty skarżący wywodził ponadto, że nie ma w niej mowy o możliwości naruszenia stropu piwnicy, co przewidziano w projekcie, z którym to członkowie Wspólnoty mogli się zapoznać dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Wskazał, że zgody w tym zakresie nie można wyprowadzić także z podpisanego przez jednego ze współwłaścicieli oświadczenia o udzieleniu zgody na zajęcie piwnicy znajdującej się pod lokalem inwetorek w celu wykonania schodów. Wszystkie piwnice w nieruchomości stanowią bowiem część wspólną i użytkowane są przez poszczególnych właścicieli na zasadzie umownego podziału. Na tej podstawie skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Ponadto wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2016 r. uczestniczka postępowania M. P., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi, oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Podtrzymała stanowisko, że zgoda współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie może zostać swobodnie cofnięta w toku postępowania, gdyż nie ma ona charakteru oświadczenia procesowego, jest zatem nieodwołalna. Ponadto stwierdziła, że skarżący, wyrażając zgodę na przeprowadzenie prac budowlanych objętych kwestionowaną decyzją, miał pełną świadomość zakresu i rodzaju planowanych prac oraz miał możliwość zapoznania się z przedłożoną dokumentacją dotyczącą projektu budowlanego. W tych okolicznościach próba uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli, tj. wyrażonej zgody na inwestycję, jest bezpodstawna.

W piśmie procesowym z dni 25 sierpnia 2016 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, podniósł, że do cofnięcia oświadczenia woli nie doszło na podstawie art. 61 K.c., ale na podstawie art. 84 K.c., a ta konstrukcja jest czynnością jednostronną i dla swej skuteczności nie wymaga zgody drugiej strony, a staje się skuteczna z momentem dojścia tego oświadczenia do adresata. Ponadto skarżący wskazał, że od zgoda została wyrażona w dniu 6 lutego 2014 r., a zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany datowany jest dopiero na czerwiec 2015 r. Poza tym wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Na rozprawie strony podtrzymały stanowiska procesowe w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była decyzja, którą Wojewoda Opolski orzekając o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, jednocześnie orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę części budynku mieszkalnego, polegającą na wykonaniu wejścia i schodów wewnętrznych do lokalu usługowego.

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy, a więc z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Poza tym Sąd dostrzegł, że uchylając decyzję organu pierwszej instancji i jednocześnie orzekając na nowo co do istoty sprawy, organ odwoławczy jako podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia wadliwie wskazał art. 138 § 2 K.p.a. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję jednocześnie rozstrzyga bowiem o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. W przypadku natomiast, gdy organ odwoławczy uznaje, że decyzja organu pierwszej instancji jest nieprawidłowa i podlegać powinna uchyleniu, a jednocześnie uznaje, że zachodzą podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego, tzw. reformatoryjnego, w ramach dokonanego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, podejmuje rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, wskazanie w niniejszej sprawie błędnej podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogło mieć wprawdzie wpływu na wynik sprawy, niemniej jednak oceniając legalność zaskarżonej decyzji należało zwrócić uwagę na tę wadliwość.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji w zakresie stwierdzonego naruszenia przepisów prawa mającego wpływ na wynik sprawy, należy mieć na względzie, że materialnoprawną podstawę rozstrzygania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w niniejszej sprawie stosowane w brzmieniu ogłoszonym w Dz. U. z 2016 r., poz. 290) zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z art. 29-31, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Według art. 3 pkt 7 ustawy przez roboty budowlane rozumieć należy zarówno budowę, jak również prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do art. 35 ust. 4 ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jeżeli spełnione zostaną wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4ustawy. Oznacza to, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany i w razie spełnienia ustalonych przez ustawodawcę warunków właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę.

W art. 35 ust. 1 ustawy określony został zakres merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę. Przepis art. 32 ust. 4 ustawy ustala z kolei, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 934 i 1014 oraz z 2015 r. poz. 1642), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy dostrzec trzeba, że jednym z koniecznych wymogów jakie należy spełnić, aby uzyskać pozwolenie na budowę, jest złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 3 pkt 11 ustawy przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 4 ustawy stanowi kolei, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Znaczenie tej ostatniej regulacji i wynikającego z niej obowiązku "wykazania" prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może budzić wątpliwości w kontekście ustalonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy obowiązku złożenia jedynie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy zatem wyjaśnić, że "wykazanie" na gruncie art. 4 ustawy należy rozumieć jako legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To z kolei oznacza, że o ile dla uzyskania pozwolenia na budowę nie jest konieczne udowodnienie przez inwestora, iż prawo to rzeczywiście mu przysługuje, gdyż w tym względzie zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy wystarczające jest złożenie stosownego oświadczenia, to jednak należy też przyjąć, że pozwolenie na budowę może być wydane jedynie temu, kto faktycznie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto uznać trzeba, że oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma jedynie charakter dowodowy i samo w sobie nie przesądza o faktycznym posiadaniu takiego prawa, a w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę organ nie został pozbawiony możliwości weryfikacji takiego oświadczenia. Omawiane oświadczenie jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 75 § 2 K.p.a., podlegającym ocenie organu, który może zostać w postępowaniu skutecznie zakwestionowany. To oznacza, że organ może ograniczyć się do zbadania prawidłowości takiego oświadczenia pod względem formalnym jedynie wówczas, gdy jego treść nie budzi wątpliwości i żadna ze stron postępowania jej nie kwestionuje. W przypadku natomiast, gdy treść takiego oświadczenia jest kwestionowana w toku postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu, wynikającym z art. 7 K.p.a., jest wyjaśnienie zgłaszanych w tej kwestii zarzutów i ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie istnienia tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy. Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza jedynie domniemanie posiadania przez inwestora takiego prawa. To z kolei oznacza, że organ administracyjny jest uprawniony do badania, czy domniemanie to jest prawdziwe, a prawdziwość takiego oświadczenia może zostać obalona. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zatem skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Nie wiąże ono też w żaden sposób organu, który może badać treść tego oświadczenia i kontrolować jego zgodność z rzeczywistym stanem prawnym (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2007 r., II OSK 577/06, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2015 r., VII SA/Wa 222/15, wyrok WSA w Lublinie z 22 marca 2016 r., II SA/Lu 807/15, wyrok WSA w Łodzi z 6 września 2016 r., II SA/Łd 334/16, wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądowoadministracyjne dostępne są na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie kwestią sporną, w zakresie której organy dokonały odmiennej oceny, a w konsekwencji wydały całkowicie rozbieżne rozstrzygnięcia, było to, czy M. P. i E. C., które wystąpiły z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, posiadały faktycznie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z okoliczności faktycznych badanej sprawy wynika, że inwestorki złożyły wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy. Swoje prawo w tym zakresie wywodziły z prawa współwłasności nieruchomości, której mają dotyczyć roboty budowlane. Z oświadczenia inwestorek wynika, że przysługuje im wspólne prawo własności do wyodrębnionego lokalu, który mieści się w budynku mieszkalnym. Zważywszy, że liczba lokali w tym budynku nie przekracza 7, co w sprawie zostało bezspornie ustalone, przyjąć należy, że właściciele lokali wchodzących w skład tej nieruchomości tworzą tzw. małą wspólnotę mieszkaniową, do której zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892), w zakresie zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Zaznaczyć należy, że przepis ten, choć brzmiący kategorycznie, nie wyłącza jednak w sposób wyraźny stosowania do zarządu nieruchomością wspólną w małych wspólnotach mieszkaniowych umownego ustalenia zasad zarządu, co oznacza, że członkowie takiej wspólnoty mogą modyfikować zasady zarządu wynikające z ustawy. W zakresie, w którym nie obowiązują umowne zasady zarządu zastosowanie znajdują jednak zasady zarządu nieruchomością wspólną wynikające z art. 199-205 i art. 208-209 K.c.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się uchwała wspólnoty mieszkaniowej z dnia 28 maja 2007 r. o powołaniu członków zarządu i zarządcy oraz zawarta przez ten zarząd z zarządcą umowa z dnia 29 maja 2007 r. Uchwała ta nie określa jednak zasad umownych zarządu, a zawarta z zarządcą umowa dotyczy wykonywania jedynie czynności zwykłego zarządu. Dlatego, nie rozstrzygając o prawidłowości czynności prawnych podjętych w zakresie powierzenia zarządcy wykonywania czynności dotyczących zwykłego zarządu (jako że nie jest to przedmiotem sprawy i nie ma znaczenia dla jej rozstrzygnięcia) przyjąć należy, że wobec braku umownego uregulowania, w przypadku wspólnoty mieszkaniowej w spornym budynku do czynności przekraczających zwykły zarząd znajdują zastosowanie przepisy ustawy.

Jak wynika z przedłożonego w sprawie projektu budowlanego, planowane do wykonania roboty budowlane mają polegać na wykonaniu w miejscu istniejącego okna wejścia oraz wykonaniu schodów wewnętrznych do lokalu usługowego w części parteru budynku. Obejmą one przy tym rozbiórkę okna i części ściany pod oknem oraz części stropu odcinkowego nad piwnicą. Z uwagi na charakter oraz zakres tych robót, nie ulega wątpliwości, że są one związane z ingerencją w części wspólne budynku, do których zaliczyć należy jego elementy konstrukcyjne, takie jak ściany zewnętrzne, stropy, a także elewację. Uwzględniając posiłkowo zapis art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali, a także treść wniosku o pozwolenie na budowę, w którym wyraźnie wskazano, iż dotyczy on przebudowy budynku mieszkalnego, stwierdzić też trzeba, że czynności te przekraczają zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Tym samym, dla ich wykonania wymagana jest jednomyślna zgoda wszystkich współwłaścicieli lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową. Zgodnie bowiem z art. 199 K.c., do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Zaznaczyć przyjdzie, że nawet jeśli zgoda współwłaścicieli ma formę uchwały, to w przypadku zarządu ustawowego, o którym mowa w art. 199 K.c., nie mają do niej zastosowania przepisy art. 22 ust. 2 i art. 23 ustawy o własności lokali, a wyrażona w ten sposób zgoda współwłaściciela jest składanym przez niego oświadczeniem.

W niniejszej sprawie dowodem oświadczeń o udzieleniu takiej zgody przez wszystkich współwłaścicieli była przedłożona przez inwestorki uchwała członków wspólnoty wyrażająca zgodę na przebudowę nieruchomości wspólnej, polegającą na powiększeniu otworu okiennego na drzwi wejściowe prowadzące bezpośrednio od ulicy do lokalu na parterze oraz wybudowanie osobnego wejścia wraz ze schodami prowadzącymi do lokalu. W toku postępowania administracyjnego prawo inwestorek do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało jednak zakwestionowane przez skarżącego, który najpierw oświadczył, że nie wyraża zgody na wykonanie robót objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, a następnie przedłożył do akt sprawy pisma z dnia 15 września 2009 r., jakie wystosował do każdej z inwestorek, dotyczące uchylenia się od skutków prawnych swego oświadczenia woli wyrażonego w uchwale wyrażającej zgodę na inwestycję, które - jak wskazał - złożone zostało pod wpływem błędu. W ocenie Sądu, oświadczenie to miało istotne znaczenie dla dokonania oceny spełnienia przez inwestorki warunków uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec jego złożenia, obowiązkiem organów było bowiem dokonanie w pierwszej kolejności weryfikacji oświadczeń wnioskodawczyń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji należało też uznać, że złożenie przez skarżącego oświadczenia w trybie art. 88 § 1 K.c. wykluczało możliwość wydania w niniejszej sprawie pozwolenia na budowę z powodu braku po stronie M. P. i E. C. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nie można zaakceptować stanowiska organu odwoławczego oraz uczestniczki postępowania, że udzielona zgoda na inwestycję jest ostateczna i nieodwołalna. W kwestii skuteczności podważenia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, w wyniku złożenia przez współwłaściciela nieruchomości oświadczenia na podstawie art. 88 § 1 K.c., skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 577/06, zgodnie z którym, jeśli organ odwoławczy dysponuje zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli właściciela nieruchomości cofającym, z powodu błędu, swą wcześniejszą zgodę, na której to zgodzie oparte było oświadczenie inwestora, to powinien ocenić wycofanie zgody właściciela, w kontekście uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu (art. 84, art. 86, art. 88 K.c.). Skuteczne uchylenie się od skutków oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu oznacza, że oświadczenie to dotknięte było kwalifikowana wadą od dnia jego podjęcia. W rezultacie należy wówczas uznać, że zgody właściciela w dniu wydania decyzji nie było. Oświadczenie inwestora opierającego swój tytuł do nieruchomości na zgodzie właściciela nie odpowiadałoby wówczas stanowi rzeczywistemu. Kwestia skuteczności odwołania wad oświadczenia woli podlega więc rozstrzygnięciu przez organy administracyjne (por. Jędrzej Dessoulavy-Śliwiński [w:] "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 406-407). Stanowisko to nie kwestionuje kompetencji sądu cywilnego do podważania umów cywilnoprawnych lub oświadczeń woli rodzących skutki zobowiązaniowe. Konsekwentnie jednak trzeba przyjąć, że skoro jedynie sąd powszechny może badać prawidłowość zawiązania się stosunku zobowiązaniowego na podstawie umowy czy oświadczenia woli, to także do kognicji sądu cywilnego należy badanie prawidłowości aktu rozwiązującego ten stosunek zobowiązaniowy. Dysponując zaś zarówno oświadczeniem woli właściciela uprawniającym inwestora do złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jak i oświadczeniem właściciela cofającym te zgodę, organ powinien, uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili rozstrzygania, oprzeć się na oświadczeniu późniejszym. Ewentualne zakwestionowanie oświadczenia cofającego zgodę należałoby do sądu powszechnego, po zainicjowaniu przez inwestora postępowania cywilnego. Dopiero wówczas istniałaby podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Tak samo jak prawem i obowiązkiem organu jest ocena, czy złożony w postępowaniu administracyjnym dokument stanowi zewnętrzną formę zawiązania się stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych, tak samo prawem i obowiązkiem organu administracyjnego jest rozstrzygnięcie, czy złożony w postępowaniu administracyjnym dokument jest pismem zawierającym oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli, złożonego innej osobie pod wpływem błędu (art. 88 K.c.). Zarówno z oświadczeniem o zgodzie na projektowane roboty, jak i z oświadczeniem o uchyleniu się od skutków oświadczenia o zgodzie, związane jest domniemanie legalności, które to domniemania organy administracyjne mają obowiązek uwzględnić. Do obalania tych domniemań powołane są sądy powszechne. Takie zakreślenie granicy między postępowaniem cywilnym i administracyjnym wyraźnie pokazuje, że organy rozpatrujące wniosek o pozwolenie na budowę nie mogą ignorować dokumentu zawierającego oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia właściciela o zgodzie na wykonywanie przez inwestora robót budowlanych. W rezultacie przyjąć trzeba, iż skuteczne, tj. niezakwestionowane orzeczeniem sądu powszechnego, oświadczenie właściciela nieruchomości o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli (art. 88 K.c.), na podstawie którego inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), powinno być uwzględnione przez organy administracyjne, aż do wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, jako dowód podważający wiarygodność oświadczenia inwestora.

Zauważyć przyjdzie, że powyższe stanowisko w kwestii skuteczności wycofania przez współwłaściciela nieruchomości zgody na inwestycję w trybie art. 88 § 1 K.c., uwzględnia charakter prawny takiego oświadczenia, co do którego w orzecznictwie sądów powszechnych przyjmuje się, że skuteczne złożenie oświadczenia, o jakim mowa w art. 88 § 1 K.c. jest formą pozasądowego unieważnienia czynności prawnej z mocy woli samej strony tej czynności. W jego wyniku czynność prawna staje się nieważna od początku, ponieważ oświadczenie o uchyleniu działa z mocą wsteczną (ex tunc) od momentu dokonania czynności prawnej. Czynność ta nie może zatem wywierać żadnych skutków, zaś te, które powstały, zostają z mocą wsteczną przekreślone, co dotyczy zarówno skutków o charakterze obligacyjnym, jak i prawno-rzeczowym. Możliwość skorzystania z uprawnienia do uchylenia się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia zależy przy tym wyłącznie od decyzji składającego to oświadczenie, a druga strona nie może przeszkodzić powstaniu skutków uchylenia, ani też zapobiec unieważnieniu czynności prawnej. Jeżeli jednak druga strona trwa przy stanowisku, że uchylenie się jest bezpodstawne, wówczas możliwe jest rozstrzygnięcie przez sąd, czy było ono uzasadnione (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 13 września 2012 r., I ACa 656/12, System informacji Prawnej LEX nr 1220593, wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 22 listopada 2012 r., I ACa 1063/12, LEX nr 1286536, postanowienie Sądu Najwyższego z 12 października 2005 r., III CK 48/05, LEX nr 191867).

W ocenie Sądu, przyjąć tym samym należy, że rozstrzygając kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ powinien uwzględnić charakterystykę prawną oświadczenia złożonego na podstawie art. 88 § 1 K.c., gdyż kształtuje ono stosunki prawne między stronami, doprowadzając do unieważnienia zgody od początku. Orzekając w niniejszej sprawie organ odwoławczy dla ustalenia po stronie inwestorek prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie uwzględnił natomiast skutków oświadczenia złożonego przez skarżącego w trybie art. 88 § 1 K.c. Błędnie Wojewoda uznał, że nie posiada uprawnienia do dokonania oceny, czy zgoda na przebudowę została przez D. Z. uchylona. Nieprawidłowo ponadto przyjął, że skoro inwestorki od początku utrzymywały, iż uchylenie się przez skarżącego od skutków prawnych oświadczenia woli jest bezpodstawne, to organ pierwszej instancji nie mógł rozstrzygać o tym, czy uchylenie to było skuteczne. Skoro bowiem wykonanie uprawnienia do uchylenia się definitywnie kształtuje stosunki prawne między stronami, doprowadzając do unieważnienia czynności prawnej od początku, to do organu należy ustalenie faktu uchylenia się, jako spełniającego wymagania ustawowe (formalne – termin, forma, adresat) i wynikająca z tego ustalenia ocena, że oświadczenie nie ma (nie było – skutek ex tunc). Powinien on zatem rozważyć, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością, skoro tworząca to prawo zgoda współwłaściciela została odwołana z powodu błędu. Nie jest uprawniony jedynie do badania przesłanek materialnoprawnych uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli, w kwestionowaniu których zainteresowany jest inwestor. O ile jednak inwestor zainteresowany jest wykazaniem braku skutku złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 84 K.c., to powinien wytoczyć powództwo przed sądem powszechnym o ustalenie bezskuteczności uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli i zgłosić to organowi dla rozważenia podstawy zawieszenia postępowania. Tylko w takim przypadku organ może powstrzymać się od oceny skutku złożonego oświadczenia, zawieszając postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, czy wycofanie zgody na inwestycję w trybie art. 88 § 1 K.c. było bezskuteczne. Jeszcze inną kwestią jest możliwość wytoczenia przez inwestora powództwa na podstawie art. 199 K.c. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 17 marca 2015 r., II SA/Wr 30/15).

Stosownie do powyższego należało uznać, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji. Poprzez nieuwzglednienie oświadczenia złożonego przez skarżącego w trybie art. 88 § 1 K.c. organ odwoławczy dokonał błędnej oceny merytorycznej w zakresie ustalenia po stronie inwestorek prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i udzielając pozwolenia na budowę naruszył przepisy art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 4 ustawy. Skoro skarżący wycofał swą zgodę na realizację inwestycji, powołując się na wadę oświadczenia woli (błąd) i wskazując na zachowanie terminu z art. 88 § 2 K.c., to organ odwoławczy powinien tę okoliczność uwzględnić przy ocenie środka dowodowego w postaci oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powinien przyjąć, że uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia złożonego pod wpływem błędu dokonuje się bezpośrednio przez zawiadomienie na piśmie drugiej strony, bez potrzeby sądowego unieważnienia tego oświadczenia.

Powyższe naruszenie było następstwem wadliwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, która wskazuje na istotne naruszenie w tym zakresie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ocena ta w świetle ujawnionych dowodów powinna bowiem zmierzać do stwierdzenia, że inwestorki nie posiadały zgody wszystkich członków wspólnoty na wykonanie robót budowlanych przekraczających zakres zwykłego zarządu, a tym samym nie można było uznać, że dysponują nieruchomością na cele budowlane, co jest konieczne do wydania pozwolenia na budowę. Zmienić ją mogło jedynie stwierdzenie przez sąd powszechny, we właściwym postępowaniu, bezskuteczności uchylenia się przez skarżącego od skutków prawnych oświadczenia woli o wyrażeniu zgody na planowaną inwestycję lub sądowe zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu wydane stosownie do art. 199 K.c. Dlatego, stosownie do art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. organ mógł jedynie podjąć działania zmierzające do ustalenia, czy inwestorki wystąpiły do sądu powszechnego z właściwym powództwem, którego zainicjowanie mogłoby stanowić podstawę do rozważenia konieczności zawieszenia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Skoro jednak ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby toczyło się postępowanie sądowe we wskazanym zakresie, to brak było podstaw prawnych do pominięcia oświadczenia skarżącego o uchyleniu się od skutków zgody na realizację inwestycji, jako wyrażonej pod wpływem błędu.

Sąd dostrzegł również, że po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, w dniu 6 stycznia 2016 r. zmarł jeden z uczestników postępowania – K. O. Pomimo tego, że w aktach administracyjnych zalegał odpis skrócony aktu zgonu, organ odwoławczy nie uwzględnił tej okoliczności i nie podjął działań zmierzających do ponownego ustalenia stron postępowania. Niewątpliwie też, uznając K. O. za stronę postępowania i przesyłając zmarłemu zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy naruszył art. 7 w zw. z art. 10 K.p.a. przez brak prawidłowego ustalenia stron postępowania.

Uwzględniając stwierdzone nieprawidłowości, zaistniałe w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, w pkt 2 sentencji wyroku, orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego sformułowanymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz dokonania prawidłowej oceny merytorycznej na podstawie art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 4 ustawy, przy uwzględnieniu charakteru prawnego oświadczenia złożonego, przez skarżącego na podstawie art. 88 § 1 K.c., w odniesieniu do wyrażonej wcześniej zgody na realizację inwestycji.

Sąd nie rozpatrywał wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż wyznaczony termin rozpoznania sprawy nie był odległy i zbliżony do terminu posiedzenia niejawnego, a szybkość postępowania sądowoadministracyjnego, jak i ekonomia procesowa uzasadniała wyznaczenie sprawy do rozpoznania i wydanie wyroku, a nie w pierwszej kolejności rozpoznawanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.