Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1294/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par. 1,2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a-c pkt 2, art. 134 par. 1, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 3, art. 7-8, art. 28, art. 127 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9-37, art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 54 pkt 2, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski /spr./, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia [...]. pełnomocnik inwestora Sp. z o.o. z siedzibą

w [...] wystąpił z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej - budowa wolno stojącego masztu o konstrukcji słupowej o wysokości 35 m npt, wraz z instalacją na nim anten nadawczych i radiolinii oraz posadowieniem urządzeń sterujących u podstaw masztu - na terenie działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]. Pełnomocnik wskazał, że budowa stacji obejmie powierzchnię działki około [...]m2.

Po przeprowadzeniu postępowania, w tym po uzyskaniu wymaganych uzgodnień, Burmistrz decyzją Nr [...] z dnia [...]. wydaną

na podstawie art. 4 ust.2 pkt 1, art. 50 ust.1, art. 51 ust.1 ustawy z dnia 27 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717

ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalił lokalizację

ww. inwestycji celu publicznego, zgodnie z wnioskiem inwestora.

Powyższa decyzja została doręczona stronom postępowania: pełnomocnikowi inwestora oraz właścicielom działki nr [...]tj. T. W., E. T., B. D., M. D., E. K., R. K..

W trybie art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ I instancji zawiadomił w drodze obwieszczenia pozostałe strony postępowania.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Sp. z o.o. w [...] wskazując,

że przysługuje je prawo współużytkowania wieczystego gruntu działek

nr [...], na które bezpośrednio inwestycja będzie oddziaływać, co wskazuje na posiadanie przez tę Spółkę interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym wydania przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej.

Odwołująca wskazała na stanowisko sądów administracyjnych, zgonie z którym w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, przy czym wpływ ten należy rozumieć szeroko jako oddziaływanie, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok NSA z 19.02.2008 r., IIOSK 31/07).

Od powyższej decyzji odwołanie złożył także pełnomocnik Sp. z o.o. w [...] podnosząc, że Spółka ta jest także stroną postępowania, gdyż inwestycja będzie oddziaływać w sposób bezpośredni na nieruchomości, które stanowią jej własność, tj. działki nr [...] , położone w odległości około 100-200 m od terenu inwestycji.

Decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte powyższymi odwołaniami.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia SKO wskazało, iż kontrola decyzji organu I stancji w ramach postępowania odwoławczego uruchamiana jest na skutek odwołania wniesionego przez uprawnione podmioty. W pierwszej kolejności przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy jest zatem zagadnienie procesowe, dotyczące legitymacji odwołujących się do skutecznego wniesienia odwołania.

Treść art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") wskazuje, że legitymację umożliwiającą skuteczne wniesienie odwołania ma wyłącznie podmiot charakteryzujący się cechami określonymi w art. 28 K.p.a. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy tyle samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu.

Podstawą dla dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceny twierdzenia odwołujących spółek Sp. z o.o. w [...]

i Sp. z o.o. w [...] o posiadanym przez te podmioty przymiocie stron postępowania, jest dokumentacja techniczna szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia, dołączona do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej celu publicznego. Zgodnie z rysunkiem nr 1 tego opracowania, przedstawiającym przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych wytwarzanych przez anteny stacji o wartościach wyższych niż dopuszczalne, pola te nie obejmują nieruchomości (działek) wskazanych przez odwołujące się Spółki. Niezasadne są zatem twierdzenia odwołujących, iż inwestycja będzie oddziaływać na ich nieruchomości, wobec czego Spółki te nie posiadają interesu prawnego w sprawie dotyczącej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...]. Nie mogą więc być stronami w niniejszym postępowaniu.

Wobec powyższego postępowania odwoławcze, wszczęte wniesionym przez obie Spółki odwołaniami, należało umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Powyższą decyzję Spółka z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej:

1) rażące naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na zaniechaniu zebrania i wnikliwej analizy pełnego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o przewidywane oddziaływanie pola elektromagnetycznego w wartościach wyższych niż dopuszczalne, wynikające

z przedstawionej przez inwestora dokumentacji, oraz zaniechanie zbadania wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie w szerokim aspekcie.

2) rażące naruszenie art. 28 K.p.a. w związku z art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez odmowę skarżącej przymiotu strony postępowania w sytuacji, gdy jest ona współużytkownikiem wieczystym nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji,

3) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez działanie w sposób nie pogłębiający zaufania

w stosunku do organu administracji,

Wskazując na powyższe podstawy Spółka z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, a także obciążenie organu administracyjnego kosztami postępowania skargowego.

Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, iż u podstaw zaskarżonej decyzji legło błędne przekonanie organu II Instancji, że odwołująca się Sp. z o.o.

w [...](a także Sp. z o.o. w [...]) nie ma interesu prawnego dla skutecznego wniesienia odwołania od decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, bowiem - jak wynika z dokumentacji technicznej szczegółowych uwarunkowań technicznych związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia, przedstawiającej przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych wytwarzanych przez anteny stacji - inwestor nie przewiduje oddziaływania tego poła elektromagnetycznego na nieruchomość, której skarżący jest współużytkownikiem wieczystym (tj. działki nr [...]) według wartości wyższej niż dopuszczalne.

Z powyższą argumentacją skarżący się nie zgadza, podnosząc, iż w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony postępowania wyznacza oddziaływanie przyszłej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. W tej sytuacji niezrozumiałym jest odmówienie skarżącemu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, a w konsekwencji umorzenie postępowania wywołanego odwołaniem Sp. z o.o. w [...] od przedmiotowej decyzji Burmistrza z dnia [...].

Niezrozumiałym jest w szczególności oparcie przez organ II instancji rozstrzygnięcia wyłącznie na dokumentacji technicznej przygotowanej przez inwestora. Oczywistym bowiem jest, iż dokumentacja ta została sporządzona w sposób odpowiadający inwestorowi (przygotowana została przez samego inwestora bądź na jego zlecenie) i - co jest logiczne - w maksymalnie możliwy sposób minimalizująca przewidywany wpływ na nieruchomości sąsiednie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 26 października 2006 roku (sygn. akt: IV S.A./Wa 232/05) stwierdził, iż cyt.: "Inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej prowadzi do ewidentnej zmiany zagospodarowania terenu. W efekcie jej realizacji maszt staje się stacją nadawczą, której urządzenia powodują powstawanie pola elektromagnetycznego niejonizującego (strefy uciążliwości) na obszarze wokół stacji bazowej. Przebywanie na takim obszarze jest szkodliwe dla ludzi". W tym kontekście, w ocenie skarżącego, organ II instancji dokonał niedopuszczalnego zaniechania wnikliwego zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, pomijając całkowicie rozważania dotyczące wpływu (chociażby minimalnego) oddziaływania pola elektromagnetycznego na nieruchomości sąsiednie, zadowalając się jedynie przygotowaną przez inwestora dokumentacją techniczną oraz analizą oddziaływania przekraczającego dopuszczalne normy, która w żaden sposób nie została sprawdzona.

Zdaniem skarżącego, analiza dopuszczalności lokalizacji budowy stacji bazowej telefonii komórkowej operatora na terenie działki położonej w miejscowości [...] nie może być prowadzona w oderwaniu od turystycznego charakteru tej miejscowości. Analiza ta nie może się sprowadzać jedynie do badania dokumentacji technicznej i przewidywanego oddziaływania podwyższonego poziomu pola elektromagnetycznego na nieruchomości sąsiednie, ale powinna obejmować wszystkie aspekty wybudowania masztu telefonii komórkowej i jego wpływu na nieruchomości sąsiednie, takie jak chociażby wpływ na ich atrakcyjność oraz estetykę, a więc okoliczności mające istotne znaczenie dla nieruchomości atrakcyjnych turystycznie oraz przewidzianych pod zabudowę o charakterze wypoczynkowym.

Skarżący powołuje się też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

w Warszawie, z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt: II OSK 31/07, w którym Sąd orzekł,

iż "Granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, w szczególności przewidywana emisja zanieczyszczeń, nadmierny hałas, czy nawet utrudnianie nasłonecznienia. W pojęciu oddziaływania mieści się zatem rzeczywisty wpływ, na korzystanie z nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem wyznaczonym pod inwestycję, jak i na wartości prawnie chronione, jak np. środowisko, zabytki czy funkcjonowanie obiektów użyteczności publicznej. W sprawie, której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji, przy czym wpływ ten należy rozumieć szeroko, jako oddziaływanie, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. "

Również w wyroku z dnia 29.09.1997 roku w sprawie o sygn. akt: I SA/Wr 700/97 Sąd Administracyjny stwierdził, że cyt.: "zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji."

W ocenie skarżącego rozpatrywanie oddziaływania inwestycji, jaką jest wybudowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, nie może być ograniczone wyłącznie do przedstawienia obszaru oddziaływania podwyższonego poziomu promieniowania elektromagnetycznego, ale winien być także poddany wnikliwej analizie wpływ tej inwestycji w szeroko rozumianym znaczeniu, także społecznym, środowiskowym oraz mając na względzie turystyczny charakter obszaru, na którym planowana inwestycja ma stać zrealizowana.

Oczywistym jest, że działający na podstawie przepisów prawa a w szczególności kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej, jakimi są Burmistrz i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie mogą nie przeprowadzać w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, oddalać ewentualnych wniosków dowodowych zgłaszanych przez stronę, czy też pozbawiać stronę prawa do zgłaszania wniosków dowodowych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Pozbawienie strony prawa do zgłaszania wniosków dowodowych, poprzez pozbawienie jej prawa czynnego uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, może świadczyć o pominięciu okoliczności mających istotne znacznie dla niniejszej sprawy, nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, co narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.02.2006 roki w sprawie

VI SA/Wa 985/05 publ. LEX nr 193924).

W ocenie skarżącego, takie prowadzenie postępowania administracyjnego powoduje utratę zaufania obywateli do organów administracji publicznej, co

z kolei stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania, w tym przypadku art. 8, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Prowadzenie postępowania administracyjnego wbrew obowiązkom wynikającym z zasad i przepisów regulujących postępowanie administracyjne takiego zaufania z całą pewnością nie buduje ani nie pogłębia, a powoduje wprost przeciwny skutek.

Zaskarżona decyzja, zamykając skarżącej drogę do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, narusza zatem art. 127 § 1 K.p.a.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze

podniosło, iż zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym inwestor był zobowiązany wskazać we wniosku

o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Stacja telefonii komórkowej jest inwestycją projektowaną, fizycznie jeszcze nie istnieje, zatem nie można mówić o jej faktycznym oddziaływaniu, a wyłącznie o oddziaływaniu przewidywanym. Wniosek inwestora zawiera opis wpływu inwestycji na środowisko przy uwzględnieniu montażu na maszcie w ustalonych miejscach określonej ilości anten, o znanych parametrach technicznych. W związku z tym nie jest możliwe, czego domaga się skarżąca Spółka, dokonywanie jakichkolwiek pomiarów oddziaływania inwestycji na środowisko, ponieważ będzie to możliwe dopiero po zrealizowaniu inwestycji.

Ocena, czy podmiot wnoszący odwołanie jest stroną postępowania administracyjnego, jest zagadnieniem procesowym, badanym w pierwszej kolejności po wpłynięciu odwołania. Skoro kontrola decyzji organu I instancji w ramach postępowania odwoławczego uruchamiana jest na skutek odwołania wniesionego przez uprawniony podmiot, brak takiego prawa po stronie Spółki nie pozwalał Kolegium na dopuszczenie skarżącej do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony i merytoryczną analizę zarzutów odwołania.

Sama obawa skarżącej Spółki, co do wpływu inwestycji na nieruchomości do których przysługuje jej tytuł prawny, nie uzasadnia uznania jej za stronę postępowania. O uznaniu za taką stronę mogłoby zadecydować przewidywane oddziaływanie inwestycji na nieruchomość skarżącej, które jak wynika z wniosku inwestora – nie występuje.

Pełnomocnik Inwestora Sp. z o.o. w [...], jako uczestnika postępowania, wniósł o oddalenie skargi, wskazując, iż nie ma podstaw do jej uwzględnienia. Zdaniem pełnomocnika przedmiotowa skarga zawiera twierdzenia Skarżącej wynikające raczej ze stereotypowych uprzedzeń, nie popartych żadnymi dowodami.

Rozstrzygając zagadnienia związane z oddziaływaniem przedsięwzięcia

na środowisko organ nie działa na podstawie aktu wiedzy, ale na podstawie przepisu prawnego, a więc aktu władzy, niezależnie od jego podbudowy naukowej (wyrok z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1961/06). Organ architektoniczno-budowlany nie może zatem odmówić wydania decyzji ustalającej inwestycję celu publicznego dla inwestycji, która, nie narusza przewidzianych prawem kryteriów oddziaływania. Wynika to z art. 56. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Natomiast przepis art. 1 ust. 2 ww. ustawy, odwołujący się między innymi do ładu przestrzennego, nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Burmistrz wydając decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego oparł się nie tylko na dokumentacji przedstawionej przez [...], ale również

w trybie przewidzianym prawem skonsultował się z właściwym organem ochrony środowiska, tj. Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, który pismem z dnia [...]. (sygn. akt: [...]) jednoznacznie stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko(Dz.U.257,poz.2573).

W aktach sprawy znajduje się również decyzja Burmistrza z dnia [...]. (sygn. akt: [...]) umarzająca postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w związku z przedmiotową inwestycją. Trudno jest w tym przypadku uznać zarzut Skarżącej, że organ administracyjny nie wyjaśnił sprawy w sposób dostateczny.

Dokumentacja techniczna szczegółowych uwarunkowań związanych

z kwalifikacją przedsięwzięcia załączona przez [...] do wniosku nie została wykonana

w sposób dowolny lecz na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 257, poz. 2573). Kwalifikacja ta jednoznacznie wskazuje, że planowana przez [...] inwestycja, o charakterystyce wskazanej we wniosku, nie zalicza się do przedsięwzięć zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływujących na środowisko w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 7 oraz 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.

Przymiot strony wynika z istnienia interesu prawnego, który trzeba wykazać, nie zaś z samego tylko stwierdzenia o znajdowaniu się w obszarze oddziaływania inwestycji.

W świetle powyższego organ prawidłowo spełnił wymogi z art. 10 K.p.a. i strony były prawidłowo zawiadomione w sposób określony w art. 53 ust. 1 ww. ustawy.

Wbrew stanowisku Skarżącej organ nie może sam zmieniać treści wniosku inwestora, w tym zmieniać zasięgu oddziaływania inwestycji (zob. wyrok WSA

we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2010, sygn. akt II SA/Wr 278/10, wyrok WSA

we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 603/11).

Zasięg oddziaływania wyrażony jest w postaci załącznika do wniosku i stanowi jego integralną całość (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt VIII SA/Wa 191/07).

Zdaniem uczestnika, organ wskazał powody, dla których odmówił przyznania przymiotu strony Skarżącej, należycie informował ją o postępowaniu i tym samym nie naruszył art. 8 K.p.a. Prawidłowo zastosował art. 127 § 1 K.p.a. ponieważ Skarżącej nie przysługiwał przymiot strony. Co do twierdzenia Skarżącej, iż nieuwzględnienie przez organ przy wydawaniu decyzji, jako strony, podmiotu, któremu przymiot ten przysługuje, kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa i jako takie może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności, pełnomocnik uczestnika wskazuje na art. 53 ust. 7 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący, że nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz nie uchyla się jej na podstawie art. 145 § 1 ust. 4 K.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy-co ma zastosowanie do przedmiotowej decyzji z dnia [...].

Pozostali uczestnicy nie ustosunkowali się do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012r. poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny podlegał będzie akt, wydany przez organ administracji publicznej, który narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też poprzez naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana wg wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje na zasadność skargi.

Przedmiotem sporu i oceny Sądu w rozpatrywanej sprawie jest jedynie zagadnienie procesowa a mianowicie zasadność umorzenia postępowania odwoławczego, wszczętego odwołaniem Spółka z o.o. od wydanej na wniosek inwestora Sp. z o.o. w [...] decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – budowy w miejscowości [...], na działce nr [...] masztu stacji bazowej telefonii komórkowej tego operatora.

Podstawą umorzenia przedmiotowego postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. było stanowisko organu, iż odwołująca się Spółka nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, albowiem z przedłożonej przez inwestora dokumentacji wynika, iż nieruchomości skarżącej nie znajdują się w zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania przedmiotowej stacji.

Odnosząc się do powyższej kwestii należy stwierdzić, iż zamierzona przez uczestnika Sp. z o.o. inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w bezpośredniej bliskości zabudowań miejscowości wypoczynkowo – turystycznej, jaką jest [...], niewątpliwie prowadzi do zmiany zagospodarowania, a zatem i funkcjonowania tego terenu (miejscowości).

W efekcie wydanej decyzji ma powstać obiekt (stacja nadawcza), powodujący wytwarzanie pola elektromagnetycznego niejonizującego, które niewątpliwie może oddziaływać na pobliskie nieruchomości, w tym na nieruchomości skarżącej. Nawet jeśli – jak to wynika ze stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska

- inwestycja ta nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie oznacza to, iż nie powoduje żadnych uciążliwości i ograniczeń dla zagospodarowania i społeczno gospodarczego wykorzystania nieruchomości sąsiednich, w tym dla skarżącej Spółki, która na swych gruntach zamierza realizować budownictwo mieszkaniowe.

Wskazać należy, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca przyjął założenie, iż podstawowym aktem prawnym regulującym zasady zagospodarowania przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tworzony po przeprowadzeniu odpowiedniej procedury planistycznej, efektem której jest posiadający rangę aktu prawa miejscowego – plan zagospodarowania przestrzennego. Procedura ta, określona dla gmin w rozdziale 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art.9-37), ściśle określa zasady wykonywania i ograniczania podlegającego konstytucyjnej ochronie (art. 21 ust.1 Konstytucji R.P.) prawa własności i związanego z tym uprawnienia właściciela do swobodnego zagospodarowania swych gruntów, w tym w zakresie działalności inwestycyjnej, a także służy odpowiedniemu zabezpieczeniu i ochronie praw oraz uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 50 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi odstępstwo od tej zasady, tj. działania na podstawie przepisów prawa miejscowego i niewątpliwie nie zawiera takich gwarancji i zabezpieczeń interesów osób trzecich jak plan miejscowy. Z tych względów wydanie takiej decyzji powinno być poprzedzone wnikliwą i wszechstronną analizą wniosku o ustalenie lokalizacji takiej inwestycji, obejmującą także ocenę zagrożeń dla chronionych prawnie uzasadnionych interesów osób trzecich. Jest to szczególnie istotne przy ustalaniu lokalizacji inwestycji, której wpływ na nieruchomości sąsiednie wskutek różnego rodzaju emisji, w tym m.in. promieniowania elektromagnetycznego, jest niewątpliwy.

Zgodnie bowiem z art. 6 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza

to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W sprawach o ustalenie warunków zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego legitymacja stron postępowania powinna być zatem oceniana na zasadach określonych art. 28 K.p.a. w powiązaniu z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 54 pkt 2 d tej ustawy, nakładającym obowiązek określenia w decyzji ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich.

W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że źródłem interesu prawnego jest konkretna norma prawa materialnego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jak też lokalizacji inwestycji celu publicznego, interes prawny mają zatem nie tylko właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących

z terenem inwestycji i znajdujących się w bezpośrednim zasięgu oddziaływania tej inwestycji, (art. 52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) ale także właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów położonych dalej, w zależności od zasięgu i stopnia uciążliwości oddziaływania planowanej inwestycji na ich grunty (nieruchomości). Ustawa nie określa żadnych parametrów tego oddziaływania lecz posługuje się szerokim pojęciem oddziaływania.

Na ustalenie kręgu stron postępowania rzutują zatem okoliczności konkretnej sprawy, w szczególności charakter zamierzonej inwestycji, a co za tym idzie rodzaj, stopień i zakres jej oddziaływania na otoczenie.

Winny one stanowić przesłankę do uznania osób lub podmiotów, posiadających tytuł prawny do nieruchomości, na które inwestycja oddziaływuje za stronę w postępowaniu dotyczącym takiej inwestycji.

Przy ocenie istnienia interesu prawnego osoby trzeciej w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego należy zatem brać pod uwagę możliwość oddziaływania inwestycji na otoczenie w szerokim zakresie, biorąc pod uwagę cechy i funkcje projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu wokół niego, uwzględniając także cechy i przeznaczenie obszaru poza terenem inwestycji. Samo istnienie możliwości takiego oddziaływania, wpływającego na możliwość i warunki wykorzystania przez właściciela swej nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, należy uznać za równoznaczne z istnieniem interesu prawnego, stanowiącym podstawę uznania za stronę. Takie stanowisko znajduje wyraz w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. W wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt OSK 1505/07 NSA stwierdził, iż "wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazaniu, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości".

Należy też zwrócić uwagę, iż zastosowany przez organ w niniejszym postępowaniu art. 53 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.

Z treści powyższego przepisu wysnuć można wniosek, iż każda osoba (podmiot) która uważa, że obwieszczona decyzja skierowana została również do niej, posiada przymiot strony tego postępowania, wobec czego przysługuje jej zgodnie z art. 127 § 1 kpa – prawo wniesienia odwołania od tej decyzji. Umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić tylko w sytuacji, gdy organ odwoławczy ustali, iż wnoszący odwołanie nie ma żadnego związku prawnego ze sprawą, będącą przedmiotem postępowania.

Istnienia szkodliwego oddziaływania określonej inwestycji, jego stopień i zakres może być wyjaśniony jedynie przez udział zainteresowanego w postępowaniu. Skoro ze względu na regulację zawartą w art. 53 ust.1 ww. ustawy nie mógł on uczestniczyć w postępowaniu przed organem I instancji i przedkładać mu dowodów na naruszenie swego interesu prawnego, kwestia ta powinna być zbadana w postępowaniu odwoławczym.

Umorzenie tego postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w oparciu jedynie o twierdzenia inwestora i przedłożoną przez niego dokumentację, uznać należy za dokonane bez pełnego wyjaśnienia sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 8 K.p.a., które w tym wypadku mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Należy zatem przyznać rację skarżącej, iż w obowiązującej procedurze ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wynikającej z regulacji zawartej w art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozbawiona ona była możliwości pełnego przedstawienia swych racji i argumentów dotyczących naruszenia jej interesu prawnego, wobec czego powinna mieć możliwość obrony swego interesu w postępowaniu odwoławczym.

W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzec jak w sentencji .

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien wnikliwie rozpatrzyć argumentację odwołania odnoszącą się do naruszenia interesu prawnego skarżącej przez spowodowanie ograniczeń w zagospodarowaniu własnych nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a w przypadku stwierdzenia takiego wpływu organ odwoławczy winien rozważyć powyższy konflikt interesów między inwestorem – Spółką, a skarżącą i racje stron, także w aspekcie interesu publicznego.

Orzeczenie w pkt II oparto na art. 152, zaś o kosztach postępowania (pkt III)

na art. 200 p.p.s.a.