Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2419/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. NSA Jan Grzęda Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 165/11 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz A. G. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 165/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. G. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

A. G. złożyła w dniu [...] sierpnia 2004 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w M. M. wniosek o wpis do ewidencji producentów. Wniosek ten nie posiadał zgody współmałżonka - mimo iż wnioskodawczyni pozostawała w związku małżeńskim.

W dniu [...] sierpnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego w M. M. wydał, do rąk własnych A. G., zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym: [...].

Do materiału źródłowego dołączony jest Akt Notarialnego Rep. A Nr [...], z którego wynika, iż A. G. zawarła związek małżeński z J. G. w dniu [...] września 1994 r. Jednocześnie małżonek skarżącej – J. G. w dniu [...] marca 2004 r. złożył wniosek o wpis do ewidencji producentów, bez zgody na wpis do ewidencji producentów współmałżonka/współposiadacza (sekcja 67 wniosku) – mimo iż pozostawał w związku małżeńskim.

[...] marca 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji w M. M. wydał J. G. zaświadczenie o nadaniu numeru identyfikacyjnego: [...].

W dniu [...] marca 2008 r. do Biura Powiatowego Agencji w M. M. wpłynął Akt Notarialny (Rep. A Nr [...]) o ustanowieniu rozdzielności majątkowej [...] lutego 2008 r. między A. G. a J. G.

W dniu [...] lutego 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. M. wszczął postępowanie z urzędu zgodnie z art. 64, 73 k.p.a., wysyłając wezwanie do złożenia wyjaśnień A. G. oraz J. G.

[...] marca 2010 r. zostało przeprowadzone przesłuchanie strony A, G,, w imieniu której uczestniczył J, G,, na okoliczność stwierdzenia w krajowym systemie ewidencji producentów prowadzonym przez ARiMR posiadania przez małżonków dwóch numerów identyfikacyjnych.

A, G, została poinformowana przez organ, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm., dalej: ustawa o krajowym systemie ewidencji), w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę, po czym w dniu [...] czerwca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. M. wydał "oświadczenie o anulowaniu numeru identyfikacyjnego", które zostało doręczone stronie [...] lipca 2010 r. Podobnej treści oświadczenie wystosowano do J. G., z tym że kolejnym pismem po sprzeciwie J. G. – organ anulował swoje oświadczenie w stosunku do małżonka skarżącej.

Z kolei w dniu [...] czerwca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. M. wysłał pismo informujące stronę, że "zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 2004 r. staje się nieważne".

Następnie w dniu [...] sierpnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. M., po rozpatrzeniu sprawy, wydał decyzję o odmowie wpisu do ewidencji producentów.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] października 2010 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, wyjaśniając, że w rozumieniu art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji małżonkowie powinni zawsze otrzymywać jeden numer identyfikacyjny, niezależnie od tego czy współposiadają lub wspólnie prowadzą gospodarstwo, czy nie. Ustawodawca nie zróżnicował sytuacji małżonków, którzy wspólnie prowadzą gospodarstwo rolne z tymi małżonkami, którzy posiadają odrębne gospodarstwa rolne niezwiązane ze sobą funkcjonalnie, organizacyjnie, ekonomicznie. Rozstrzygającym w tej materii jest fakt istnienia związku małżeńskiego. Dlatego w rozpoznawanej sprawie w tej materii znaczenie rozstrzygające ma fakt istnienia związku małżeńskiego. Przepis art. 12 ust. 4 omawianej ustawy nie odwołuje się w swojej regulacji do stosunków majątkowych istniejących między małżonkami. Ustawodawca tych kwestii nie objął treścią normy wynikającej z art. 12 ust. 4, ponieważ zgodnie z art. 23 Konstytucji RP podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja o odmowie wpisu do ewidencji producentów została wydana na podstawie art. 13 ust. 1ustawy o krajowym systemie ewidencji, ze względu na posiadanie numeru identyfikacyjnego przez współmałżonka. Decyzja ta została wydana po anulowaniu numeru identyfikacyjnego A. G.

Zgodnie zaś z art. 12 ust. 4 ustawy, numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. W sytuacji stwierdzenia, że zaświadczenie zostało wydane niezgodnie ze stanem prawnym, należało je anulować.

A. G. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.).

Sąd I instancji podkreślił na wstępie, że postępowanie to dotyczy tylko oceny legalności decyzji dotyczących wydania A. G. odmowy wpisu do ewidencji producentów, nie zaś inne działania organów podejmowane przez nie w sprawach dotyczących A. G. i J. G.

Stan faktyczny ustalony przez organ jest bezsporny, albowiem skarżąca i jej pełnomocnik nie negują, iż zarówno A. G., jak i J. G. wystąpili do Agencji o dokonanie wpisu do ewidencji producentów, przy czym jednemu ze współmałżonków (J. G., który wystąpił wcześniej z wnioskiem o nadanie numeru) numer ten został nadany.

Sąd I instancji podkreślił, że przepisy ustawy o krajowym systemie ewidencji jednoznacznie wskazują, iż ustawodawca nie przewidział w ustawie możliwości nadania małżonkom dwóch numerów ewidencyjnych, niezależnie od sytuacji majątkowej istniejącej między nimi (posiadanie odrębnej własności przez któregoś z małżonków, rozdzielność majątkowa między współmałżonkami, wspólność majątkowa małżeńska). Zgodnie z brzmieniem tych przepisów, sam fakt pozostawania w związku małżeńskim powoduje, iż może nastąpić wpisanie do ewidencji i być nadany numer identyfikacyjny tylko jednemu z małżonków, nawet w sytuacji, gdy każdy z małżonków posiada gospodarstwo rolne należące do majątku odrębnego, nie wchodzące do majątku wspólnego (tym samym niebędące np. we współposiadaniu). Należy zatem wywieść w tej sytuacji, że w przypadku złożenia wniosku przez oboje małżonków, jeden z wniosków powinien zakończyć się nadaniem numeru w drodze czynności materialno-technicznej (wpisanie do ewidencji oraz wydanie stosownego zaświadczenia), drugi zaś z wniosków musi skutkować wydaniem decyzji o odmowie wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego.

Skoro w rozpatrywanej sprawie A. G. złożyła wniosek o dokonanie wpisu do ewidencji (w dniu [...] sierpnia 2004 r.) już po nadaniu tego numeru jej mężowi – J. G. (w dniu [...] marca 2004 r.), jej wniosek winien być rozpatrzony negatywnie w postaci wydania przez stosowny organ na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy decyzji o odmowie wpisu.

Natomiast nieprawidłowe działanie organu, który dokonał na ten wniosek wpisu do ewidencji producentów i wydał skarżącej zaświadczenie o nadaniu numeru identyfikacyjnego – nie może znaleźć aprobaty w świetle obowiązujących przepisów prawa i nie może skutkować sanowaniem tego naruszenia przez późniejsze działania organów administracji czy sądu administracyjnego.

Sąd wywiódł, że w świetle art. 12 ust. 1-4 i art. 13 ust. 1-3 ustawy o krajowym systemie ewidencji należało przyjąć, że ustalony stan faktyczny w sprawie dał organowi podstawę do odmowy wpisania skarżącej do ewidencji producentów i nadania numery identyfikacyjnego. Tym samym Sąd - badając przedmiotową sprawę pod kątem zasadności odmowy wpisu do ewidencji - nie stwierdził naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i proceduralnego, a mianowicie:

1) art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji poprzez błędną wykładnię i wadliwe jej zastosowanie,

2) wydanie oświadczenia woli przez ARiMR niezgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, co wypełnia dyspozycję z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że właściwa wykładnia art. 12 ust. 4 ustawy prowadzi do wniosku, że taki numer może być nadany w sytuacji, gdy małżonkowie są współposiadaczami gospodarstwa rolnego. Małżonkowie A. G. i J. G. nie prowadzą wspólnego gospodarstwa rolnego - prowadzą natomiast dwa odrębne gospodarstwa rolne, niezależne terytorialnie i finansowo od wielu lat, co potwierdzono aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2008 r. (rep. A Nr [...]) dotyczącym ustanowienia rozdzielności majątkowej. Ponadto potwierdzeniem funkcjonowania dwóch odrębnych gospodarstw rolnych jest wniosek o separację małżeńską z dnia [...] listopada 2011 r., złożony do Sądu Okręgowego.

Zgodnie bowiem z definicją zawartą w Załączniku I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1444/2002 zmieniającego decyzję Komisji 200/115/WE odnoszącą się do definicji, charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczące przeglądów struktury gospodarstw rolnych (Dz. Urz. UE L 2002.216.1), gospodarstwo rolne jest definiowane przez następujące kryteria: produkcję produktów rolnych, samodzielne zarządzanie oraz samodzielność techniczną oraz ekonomiczną (użytkowanie siły roboczej i środków produkcji - maszyn, budynków lub ziemi).

Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 64 k.p.a., art. 73 k.p.a. oraz art. 104 k.p.a., gdyż wezwanie do złożenia wyjaśnień nie stanowi wszczęcia postępowania.

Podkreśliła, że postępowanie w sprawie nadania numeru identyfikacyjnego zostało wszczęte w dniu [...] sierpnia 2004 r. na podstawie jej wniosku i było prowadzone do dnia wydania jej zaświadczenia, tj. do dnia [...] sierpnia 2004 r. Tym samym organ dokonał rozstrzygnięcia władczego w tej sprawie. Zatem następnie bez podstawy prawnej zostało wydane oświadczenie o anulowaniu numeru identyfikacyjnego oraz o unieważnieniu zaświadczenia z dnia [...] sierpnia 2004 r.

Skarżąca zarzuciła, że te działania organu administracji stanowią rażące naruszenie art. 6 k.p.a., gdyż żaden przepis ustawy o krajowym systemie ewidencji ani przepisy k.p.a. nie wskazują na możliwość takiego postępowania.

Sąd I instancji w ogóle tych uchybień nie dostrzegł.

Proces nadawania numerów i wydawania zaświadczeń bądź odmowy w drodze decyzji, jest regulowany przepisami art. 13 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji i czynności te odbywają się w ramach postępowania administracyjnego. Tych kwestii nie dostrzegł Sąd I instancji, co wskazuje na trafność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Zdaniem skarżącej powyższe uchybienia mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, które wywołuje bezpośrednie skutki wobec strony w związku z prowadzonymi przedsięwzięciami gospodarczymi. Skarżąca zarzuciła, że postępowanie, którego skutkiem była zaskarżona decyzja, zostało wszczęte po 6 latach od zakończenia postępowań dotyczących wydania jej oraz jej małżonkowi zaświadczeń o nadaniu numerów identyfikacyjnych. Skarżąca wskazała, że Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na fakt, iż postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. M. postanowił pozostawić numery identyfikacyjne małżonków A. G. i J. G.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

W pkt 1 petitum skargi kasacyjnej sformułowany został zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji.

W myśl art. 12 ust. 4 ww. ustawy, w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę.

W wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt P 40/12 (Dz. U. z 2013 r. poz. 1537) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji w zakresie, w jakim nie przewiduje dopuszczalności nadania osobnych numerów identyfikacyjnych każdemu z małżonków, w sytuacji gdy istnieje między nimi rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne: a) nie jest niezgodny z wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP zasadami zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz poprawnej legislacji, b) jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji RP. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny postanowił w sentencji wyroku, że przepis ten we wskazanym zakresie traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw, tj. z upływem 18 miesięcy, licząc od dnia 13 grudnia 2013 roku.

Możliwość określenia przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu innego niż data ogłoszenia wyroku wynika wprost z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP.

W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, iż rozważając skutki takiego rozstrzygnięcia należy dokładnie rozważyć powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył w czasie utratę mocy przepisu naruszającego zasady konstytucyjne. Obowiązywanie aktu normatywnego nie do końca należy utożsamiać z obowiązkiem jego stosowania (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2013 r. sygn. II GSK 547/13, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekając o odroczeniu mocy obowiązującej orzeczenia, podniósł, że wyeliminowanie z porządku prawnego art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji w zakwestionowanym zakresie nie jest wystarczające dla przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP. Niezbędna jest interwencja ustawodawcy. Oprócz nadania nowego brzmienia art. 12 ust. 4 tej ustawy, z uwzględnieniem niniejszego wyroku, niezbędne jest zamieszczenie w ustawie przepisów, które będą przeciwdziałać nadużyciom, polegającym na pozornych lub sztucznych podziałach gospodarstw rolnych dla uzyskania nienależnych lub wyższych płatności, a w szczególności przyznanie kompetencji kontrolnych właściwemu organowi w trakcie postępowania o wpis do ewidencji i nadanie numeru identyfikacyjnego, a także później, już po dokonaniu wpisu do ewidencji przy przyznawaniu konkretnych płatności. Stworzenie niezbędnej regulacji prawnej w nowym stanie prawnym, jaki powstanie w wyniku niniejszego wyroku, związane jest również ze spoczywającym na właściwych organach polskich obowiązkiem sprawowania kontroli dla ochrony interesów gospodarczych Unii Europejskiej oraz odzyskiwania kwot wypłaconych nienależnie beneficjentom.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, motywy jakimi kierował się Trybunał Konstytucyjny odraczając utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji, uzasadniają przyjęcie, że regulacja ta nie tylko formalnie obowiązuje, ale także powinna być stosowana, gdyż Trybunał Konstytucyjny umożliwił funkcjonowanie tego wadliwego rozwiązania ustawowego do dnia 13 czerwca 2015 roku. W szczególności co istotne, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że brak w ustawie o krajowym systemie ewidencji właściwych uregulowań wywołał konieczność odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu uniemożliwiającego posiadanie odrębnych numerów identyfikacyjnych przez małżonków, między którymi została ustanowiona rozdzielność majątkowa.

Zatem art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji pozostaje nadal normatywnym wzorcem kontroli decyzji wydanych w okresie jego obowiązywania, a zarazem stanowi materialnoprawną podstawę do nadawania numerów identyfikacyjnych producentom rolnym. Prawidłowa wykładnia omawianego przepisu nie pozwala na nadanie małżonkom dwóch numerów identyfikacyjnych także w sytuacji istnienia między nimi rozdzielności majątkowej i prowadzenia przez nich dwóch odrębnych gospodarstw rolnych, gdyż przepis ten nie przewiduje żadnych wyjątków od regulacji, że małżonkom nadaje się jeden numer identyfikacyjny.

Zatem zarzut błędnej wykładni art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji nie może być uznany za trafny. Chybione jest przy tym odwoływanie się do definicji gospodarstwa rolnego zawartej w załączniku I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji cech charakterystycznych, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, odnoszących się do badań statystycznych w zakresie struktury gospodarstw rolnych (Dz.U. UE.L 2002.216.1). Powołany akt wspólnotowy zawierał stosowne definicje w związku z przeprowadzeniem wspólnotowych przeglądów dotyczących struktury gospodarstw rolnych, a więc dla badań statystycznych, a nie w celu określenia przesłanek wymaganych dla uzyskania statusu producenta rolnego.

Nie jest też trafny zarzut niewłaściwego zastosowania zakwestionowanego przepisu. Wobec bezzasadnego zarzutu błędnej wykładni art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji nie można uznać za mające prawotwórcze znaczenie takich okoliczności, jak prowadzenie wspólnie bądź odrębnie gospodarstwa rolnego. Z tych też powodów nietrafna jest argumentacja, że potwierdzeniem funkcjonowania dwóch odrębnych gospodarstw rolnych jest wniosek o separację małżeńską, który został złożony do sądu powszechnego w dniu 15 listopada 2011 r., a więc po wydaniu zaskarżonej decyzji.

Reasumując, wskazać należy, że w przypadku posiadania przez małżonków (bez względu na łączący ich ustrój majątkowy oraz ilość i sposób prowadzenia gospodarstw rolnych) dwóch numerów identyfikacyjnych organ właściwy w sprawie ewidencji jest zobowiązany podjąć działania zmierzające do doprowadzenia sytuacji do stanu zgodności z prawem, tj. do posiadania przez małżonków jednego numeru identyfikacyjnego.

Dalsze zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania w związku z treścią rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Zauważyć należy, że sformułowanie zarzutów opartych o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie odpowiada w pełni wymogom określonym w tym przepisie, a także w art. 176 p.p.s.a. w zakresie przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie naruszeń prawa. Przy czym bez znaczenia jest w jakiej części skargi kasacyjnej te podstawy zostały sformułowane. W tej sprawie w petitum skargi kasacyjnej powołano jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe oraz mając na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (opubl. ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te poddają się kontroli instancyjnej.

Istota powyższych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji wadliwie ocenił zaskarżoną decyzję, gdyż uchylił się jednocześnie od oceny działań organu związanych z wcześniejszym nadaniem skarżącej numeru identyfikacyjnego oraz jego późniejszym anulowaniem, nie rozważając jak takie działanie miało wpływ na jej sytuację związaną z otrzymywanymi dopłatami z różnych programów unijnych. Zarzucono przy tym, że przy ocenie działań organów związanych z wydaniem zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie uwzględnił w pełni uregulowań z art. 13 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji. Wskazano, że w ten sposób naruszono art. 6 k.p.a. oraz art. 64 i 73 k.p.a., co uzasadniało zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Działanie na podstawie prawa w danej sprawie obejmuje dwa elementy: ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowania przepisów prawa materialnego i prawa procesowego przy rozpoznaniu i prowadzeniu postępowania w danej sprawie.

Z treści art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z reguły przepis prawa materialnego określa z czyjej inicjatywy (z urzędu czy na wniosek) następuje wszczęcie postępowania w danej sprawie administracyjnej.

W kontekście powyższych rozważań rozstrzygnięcie spornych kwestii objętych zarzutami skargi kasacyjnej wymaga przede wszystkim analizy ustawy o krajowym systemie ewidencji.

Zgodnie z art. 1 tej ustawy, określa ona zasady tworzenia i prowadzenia, zakres oraz przeznaczenie krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Agencja system ten tworzy i prowadzi (art. 2). Według art. 4 pkt 1 tej ustawy system składa się m.in. z ewidencji producentów. Natomiast art. 7 ustawy określa co zawiera ewidencja producentów.

Stosownie do uregulowań art. 11 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji, wpisu producenta do ewidencji producentów dokonuje się na jego wniosek złożony do kierownika biura powiatowego Agencji. Jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny (art. 12 ust. 1), który jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego (art. 12 ust. 2). Kierownik biura powiatowego Agencji odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, wpisu do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12 (art. 13 ust. 1). Jednocześnie ww. organ administracji publicznej wydaje podmiotom wpisanym do ewidencji producentów zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym, o którym mowa w art. 12 (art. 13 ust. 2). Zaświadczenie, o którym mowa w ust. 2, jest wydawane niezwłocznie po dokonaniu wpisu do ewidencji producentów, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia wpłynięcia wniosku o wpis do ewidencji producentów (art. 13 ust. 3). Podmioty wpisane do ewidencji producentów w kontaktach z Agencją są obowiązane do posługiwania się numerem identyfikacyjnym, o którym mowa w art. 12 (art. 13 ust. 4). Natomiast stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji, producent jest obowiązany do zgłoszenia kierownikowi biura powiatowego Agencji każdej zmiany danych zawartych we wniosku, o którym mowa w art. 11, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmiany. Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się na formularzu wniosku o wpis do ewidencji producentów (art. 14 ust. 2).

Z powyższych regulacji wynika, że numer identyfikacyjny jest nadawany jednocześnie (a więc w tej samej chwili) co wpis do ewidencji producentów. Zarówno wpis do ewidencji producentów i związane z tym nadanie numeru identyfikacyjnego jest czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej. Tego rodzaju czynność jest prawnie regulowaną formą działania administracji w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ustawodawca przewiduje załatwienie spraw administracyjnych w formie czynności materialno-technicznej w przypadku, gdy należy zastosować prawo materialne bez rozstrzygania sporu co do jego treści lub ze względu na to, że nie trzeba dokonywać ustalenia obowiązującego prawa w drodze jego wykładni.

Istota sporu wymaga jednakże rozstrzygnięcia, w jakim trybie winna nastąpić weryfikacja wadliwiej czynnosci materialno-technicznej dotyczącej wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego.

Istniejące procedury administracyjne nie przewidują możliwości weryfikacji wadliwych czynności materialno-technicznych, a jedynie decyzji administracyjnych oraz postanowień, ale tych ostatnich tylko w zakresie określonym w art. 126 k.p.a. Także ustawa o krajowym systemie ewidencji nie zawiera w tym względzie szczególnych regulacji, takich jakie np. przewidywała nieobowiązująca już ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324). Zgodnie z art. 19 ust. 2 ostatnio powołanej ustawy, wpis do ewidencji podlegał wykreśleniu także wtedy, gdy organ ewidencyjny dokonał go z naruszeniem prawa; w tym przypadku odpowiednie zastosowanie miały przepisy dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego i stwierdzania nieważności decyzji. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że czynność materialno-techniczna nie ma cech ostateczności ani prawomocności (por. uchwała SN z dnia 31.10.1991 r. sygn. akt II AZP 6/91, OSN 1992/4/5). ).

Ustawa o krajowym systemie ewidencji określa w art. 13 ust. 1, że kierownik biura powiatowego Agencji odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, wpisu do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12. Zatem przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę decyzji odmawiającej wpisu, m.in. w sytuacji gdy doszło do "nadania uprzednio numeru identyfikacyjnego".

Przy wykładni art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji chodzi o wyjaśnienie, czy przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy okoliczności wskazujące na zaistnienie przesłanek w nim wymienionych ujawniły się przed wpisem do ewidencji producentów i nadaniem numeru identyfikacyjnego, czy też decyzję o odmowie wpisu można wydać po dokonaniu wpisu do ewidencji i nadaniu numeru identyfikacyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji nie ogranicza wprost właściwego organu do badania prawdziwości i prawidłowości danych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego do określonej chwili wykonywania obowiązku ewidencyjnego. Powołany przepis może obejmować sytuacje w nim wskazane, które będą wynikały już z wniosku bądź też takie, które ujawnią się na skutek wykonywania nadzoru nad systemem ewidencji. W szczególności gdy ujawnią się sprzeczności pomiędzy danymi zawartymi w systemie ewidencji a stanem faktycznym, o którym wiadomość dotarła do organu. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji sprowadzającej się do ujawnienia okoliczności wskazujących, że rejestracja producenta i związane z nią nadanie numeru identyfikacyjnego zostały dokonane wadliwie.

Dodać należy, że według art. 1 i 2 ustawy o krajowym systemie ewidencji, Agencja jest nie tylko zobowiązana do tworzenia, ale także do prowadzenia krajowego systemu. System, o którym mowa w art. 2 tej ustawy wykorzystuje się m.in. w zakresie przyznawania i wypłaty płatności, nadzoru nad przestrzeganiem przepisów dotyczących płatności realizowanych przez Agencję, postępowania w sprawie zwrotu nienależnie wypłaconych płatności (art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 3). Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy, podmioty wpisane do ewidencji producentów są obowiązane do posługiwania się numerem identyfikacyjnym, zaś producent (art. 14 ust. 1) jest obowiązany do zgłoszenia zmiany danych zawartych we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Regulacje te uprawniają do twierdzenia, że organ właściwy w sprawach ewidencji producentów powinien w każdym czasie podejmować czynności mające na celu rejestrację danych w systemie ewidencji zgodnych z rzeczywistym stanem sprawy. W konsekwencji, organ właściwy w sprawach ewidencji producentów jest uprawniony do podjęcia decyzji w oparciu o art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji, w sytuacji gdy ujawnione w toku nadzoru okoliczności wskazują, że zostały spełnione przesłanki wymienione w tej normie prawnej.

Ponadto ustawa o krajowym systemie ewidencji nie reguluje wprost kwestii wykreślenia z ewidencji producentów bądź też pozbawienia numeru identyfikacyjnego. Jak już wyżej wskazano, brak też trybu nadzwyczajnego do eliminacji wadliwego wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego. Zatem przepis art. 13 ust. 1 powołanej ustawy stanowi podstawę materialnoprawną do weryfikacji wadliwej czynności materialno-technicznej w przedmiocie wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego. Eliminacja czynności materialno-technicznej oraz jej skutków z obrotu prawnego winna więc nastąpić w drodze czynnosci prawnej organu dokonanej w formie decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie organu administracji w tym przedmiocie jest rozstrzygnięciem o prawach producenta.

Decyzja administracyjna jest niezbędna, gdy powstaje spór o prawo, a więc wówczas gdy także na tle czynności materialno-technicznej powstaje wyraźny spór między administracją a obywatelem o istnieniu lub nieistnieniu konkretnego uprawnienia (pow. już uchwała SN, sygn. II AZP 6/91). Ponadto w orzecznictwie nie jest kwestionowany pogląd, że ze względu na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne, nie można go domniemywać (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. II SA 1329/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 137, a także uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 24 maja 1012 r., sygn. II GPS 1/12 – baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Nie budzi wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji bezpośrednio wskutek rozpoznania wniosku złożonego w trybie art. 11 ust. 1 tej ustawy zawiera wyłącznie rozstrzygnięcie o "odmowie wpisu do ewidencji producentów".

Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy do wydania decyzji na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji dochodzi wskutek ujawnienia sprzeczności pomiędzy danymi zawartymi w systemie ewidencji producentów a stanem faktycznym, o którym dowiedział się organ. Weryfikacja wadliwego wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego musi sprowadzać się do eliminacji tej czynności materialno-technicznej oraz jej skutków z obrotu prawnego, a w konsekwencji do rozstrzygnięcia o odmowie wpisu do ewidencji producentów. Dopiero bowiem z momentem eliminacji tej wadliwie dokonanej czynności materialno-technicznej aktualizuje się wniosek o wpis do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego.

Przesłanki decyzyjnego (władczego) rozstrzygnięcia dotyczącego eliminacji czynności materialno-technicznej i jej skutków z obrotu prawnego, jak i odmowy wpisu są tożsame, zważywszy na treść art. 12 ust 4 i 6 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji. Istota problemu sprowadza się wówczas do tego, aby niewłaściwie (błędnie) nadany numer identyfikacyjny także drugiemu z małżonków został unieważniony, tak aby nie można było się nim posługiwać w kontaktach z Agencją (art. 13 ust. 4). Skutki prawne tego rodzaju rozstrzygnięcia z uwagi na jego kształtujący charakter (wpływający na prawa strony) mogą obowiązywać tylko na przyszłość, tj. od wydania decyzji. Gdy wskutek działań organu dojdzie do takiej sytuacji, że odrębnym rozstrzygnięciem nastąpi eliminacja czynności materialno-technicznej, a odrębnym odmowa wpisu do ewidencji producentów, trudnym lub wręcz niemożliwym będzie ustalenie z jakim momentem (od kiedy) obowiązują skutki takiego rozstrzygnięcia. Ustalenie tej kwestii ma istotne znaczenie prawne, gdyż stanowi podstawę do oceny czy ubiegający się o płatność posiada przymiot producenta rolnego bądź też czy przymiot ten utracił, a jeżeli tak, to z jaką datą. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie może wywoływać skutków z mocą wsteczną.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że trafne są zarzuty, iż Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję nie odniósł się do działań organu podejmowanych wobec skarżącej po dokonaniu wpisu do ewidencji producentów i nadaniu numeru identyfikacyjnego.

Sąd I instancji trafnie zauważył, że skarżąca złożyła wniosek o dokonanie wpisu do ewidencji już po nadaniu tego numeru jej mężowi, wobec czego jej wniosek winien być rozpatrzony negatywnie na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji. Jednakże Sąd w ten sposób przedstawił jaki powinien być modelowy sposób działania organu. W rzeczywistości organ dokonał na wniosek skarżącej wpisu do ewidencji producentów wraz z nadaniem jej numeru identyfikacyjnego. Następnie organ właściwy w sprawach ewidencji w dniu [...] czerwca 2010 r. wydał "oświadczenie o anulowaniu numeru identyfikacyjnego", które zostało skarżącej doręczone w dniu [...] lipca 2010 r. Kolejnym pismem poinformowano skarżącą o tym, że zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym, wobec anulowania tego numeru, jest nieważne. Z akt sprawy wynika, że skarżąca z tego rodzaju rozstrzygnięciami się nie zgodziła, przedstawiając swoje stanowisko w tej kwestii na piśmie (k. 31 akt adm.).

Sąd I instancji uznał, że te działania organu nie podlegają ocenie.

Takie stanowisko Sądu I instancji w świetle tego co wyżej wskazano, w kwestii eliminacji czynności materialno-technicznej w postaci wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego, nie może być trafne. Sąd zobowiązany był właśnie dokonać szczegółowej analizy czynności podejmowanych przez organ właściwy w sprawach ewidencji, pod kątem oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zasadniczego znaczenia nabiera ocena działań organu związana z tzw. anulowaniem numeru identyfikacyjnego. Obowiązkiem Sądu było ocenić charakter prawny tej czynności organu i jej wpływ na treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Było to niezbędne dla oceny zgodności z prawem materialnym i procesowym zaskarżonej decyzji. Sąd winien mieć na uwadze, że wszelkie decyzyjne (władcze) rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, które w jakikolwiek sposób dotyczą sporu o prawo, a więc kształtują sytuację prawną strony, winny wiązać się z koniecznością zapewnienia stronie możliwości obrony jej interesów, łącznie z prawem wniesienia skargi do sądu. To gwarantuje obywatelowi art. 45 Konstytucji RP.

Z tych zatem przyczyn zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwiony. W konsekwencji powyższego, wyrok Sądu I instancji podlegał uchyleniu, gdyż sprawa wymaga ponownego rozpoznania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji uwzględni powyższe wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wynika z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.