Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 384/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 42 w zw. z art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 i art. 107 par. 3, art. 8,15, 80, art. 145 par. 1 pkt 8 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 145 par.1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a., , art. 152 P.p.s.a., art. 200 i 205 par. 2 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Gospodarstwa Leśnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenie na użytkowanie obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Gospodarstwa Leśnego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 42 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z 1974 r. z późn.zm.), w związku z art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane- (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623z późn. zm.), Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku M. A. z dnia [...] o udzielenie pozwolenia na użytkowanie domku letniskowego z wiatą wybudowanego na terenie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym w gminie, udzielił pozwolenia na użytkowanie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie w sprawie wszczął

w dniu [...]. W trakcie tego postępowania ustalił, że domek letniskowy, z wiatą o konstrukcji drewnianej został wybudowany przed [...]. przez ojca M. A., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ ustalił, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.tj. wydania nakazu rozbiórki tego obiektu i do rozpatrzenia sprawy zastosował art. 56 ust. 1 Prawo budowlane. Inwestor przedłożył określone postanowieniem z dnia [...] dokumenty umożliwiające legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej. Wynika z nich, że obiekt nadaje się do dalszego użytkowania.

Odwołanie od tej decyzji wniosło działające w imieniu S. P. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo, żądając uchylenia decyzji i orzeczenia nakazu rozbiórki. Zarzuciło organowi brak rozpoznania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do wydania decyzji nie mającej podstawy prawnej i nie uwzględniającej rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Nadleśnictwa organ nie ustalił, czy inwestycja pozostaje

w zgodzie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a powinien był to uczynić, mając na uwadze przepisy obowiązujące w tym zakresie w dacie orzekania. Nie przeprowadzając jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - zwanej dalej "K.p.a.", a także art. 37

ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. mający zastosowanie w sprawie na podstawie 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Działka nr [...], na której wzniesiono przedmiotowy budynek jest gruntem rolnym i konieczne byłoby uzyskanie, na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Konieczność uzyskania takiej zgody, według art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Działka nie jest objęta planem miejscowym, a wzniesiony na niej obiekt budowlany nie jest przeznaczony na cele rolnicze. Organ I instancji nie poczynił w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń. Ponadto, osoba która wybudowała obiekt ani użytkujący go obecnie M. A., nie posiadali i nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Działka gruntu, na której budynek wzniesiono, stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie Nadleśnictwa, które nigdy zgody takiej nie udzielało. Obiekt został wzniesiony bez zgody właściciela gruntu, a jego przeznaczenie pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem gruntu. Zajęcie gruntu miało charakter samowolny, pogarsza warunki użytkowania działki rolnej i w tej sytuacji legalizacja samowoli budowlanej nie powinna być możliwa. Działka położona jest bowiem na terenach rolniczych, nie przeznaczonych na funkcje mieszkalne czy rekreacyjno-wypoczynkowe. Także w tym zakresie organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń. Kolejną wadą decyzji jest to, że w podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w sytuacji, gdy ta jednostka redakcyjna podzielona jest na cztery ustępy o różnej treści. Zdaniem strony organ nie ustalił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, nie wskazał też konkretnego przepisu ustawy, na podstawie której wydał swoją decyzję, co uzasadnia jej uchylenie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy uznał, że organ

I instancji przyjął prawidłowy tryb postępowania w sprawie, ponieważ wykonany obiekt nadaje się do użytku. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy podlega przymusowej rozbiórce, gdy organ stwierdzi, że:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę,

2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zgodność wybudowania obiektu z przepisami dotyczącymi planowania przestrzennego należy oceniać na podstawie norm obowiązujących w czasie orzekania. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania

i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu. Ponieważ działka, na której obiekt został wybudowany nie jest objęta planem miejscowym, zgodność zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu przestrzennym należy badać w oparciu o postanowienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy z dnia [...] ustalająca na rzecz M. A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domku letniskowego z werandą oraz budynku gospodarczego i garażu wolnostojącego dwustanowiskowego na części działki nr [...] w obrębie w gminie. Zatem wybudowany samowolnie budynek nie znajduje się na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę, a z przedłożonej przez inwestora dokumentacji technicznej sporządzonej przez osobę uprawniona wynika, że inwestycja nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ odwoławczy nie znalazł też podstaw do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że budynek znajduje się w dobrym stanie technicznym, nie ma żadnych uszkodzeń które wymagałyby interwencji w postaci wzmocnień czy remontów, co wyłącza możliwość wydania decyzji na podstawie art. 40 ww. ustawy. Budynek jest zdatny do użytkowania i brak było podstaw do zakończenia postępowania w inny sposób, niż wydanie pozwolenia na jego użytkowanie.

Organ odwoławczy zaznaczył, że zarzuty odwołania dotyczące nie ustalenia zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

są uzasadnione, bo organ I instancji nie zawarł w uzasadnieniu decyzji żadnych rozważań w tym zakresie. Jednak organ odwoławczy bada zgodność z prawem samego rozstrzygnięcia, a nie uzasadnienia faktycznego decyzji organu I instancji. Zatem uchybienie to, wobec prawidłowego rozstrzygnięcia, nie mogło skutkować uchyleniem decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ odwoławczy wyjaśnił, że organy administracji publicznej mogą działać jedynie na podstawie przepisów prawa, zgodnie z art. 6 K.p.a. Nie mogą stosować wykładni rozszerzającej przepisów prawa. Przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie nakładały na inwestora obowiązku wykazania, w toku postępowania legalizacyjnego, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy nadzoru budowlanego prowadząc takie postępowanie, nie posiadają kompetencji do rozstrzygania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania daną nieruchomością zajętą pod samowolę budowlaną, czy też nie. Wszelkie spory i roszczenia związane z władaniem daną nieruchomością na cele budowlane, powinny być rozstrzygane na podstawie przepisów ustawy Kodeks cywilny przez sądy powszechne, nie zaś organy nadzoru budowlanego. Trwały zarządca nieruchomości zajętej pod przedmiotową samowolę budowlaną może żądać od inwestora naprawienia szkody powstałej na skutek utrudnienia mu korzystania z nieruchomości lub wydania orzeczenia o przywróceniu stanu poprzedniego przez rozbiórkę obiektu albo ustalenia sposobu korzystania z obiektu, w drodze powództwa cywilnego. Przedmiotem postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego jest bowiem analiza zgodności obiektów z prawem budowlanym w oparciu o procedurę administracyjną, nie zaś ich zgodności z prawem cywilnym w oparciu o procedurę cywilną.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję wniósł S. P. - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji wydanej w I instancji. W skardze podniesiono następujące zarzuty;

1) naruszenie przepisów art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

w zw. z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają w postępowaniu legalizacyjnym kompetencji w przedmiocie rozstrzygania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością, gdy z przepisów tych wynika taka kompetencja a zarazem obowiązek organów,

2) naruszenie art. 77 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 15 tej ustawy przez brak jakichkolwiek ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, związanych z posiadaniem bądź brakiem posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mimo podnoszonych przez skarżącego zarzutów w tym zakresie, co wiąże się z uchybieniem zasadzie legalizmu i prawdy obiektywnej, zasadnie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej,

3) naruszenie art. 107 § 3, art. 8 i 11 K.p.a. przez brak wyjaśnienia i umotywowania stanowiska odnośnie tego, że inwestycja nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę oraz tego, że inwestycja nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co istotne jest choćby ze względu na odmienne stanowisko strony skarżącej w tej sprawie, co wiąże się z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej oraz zasady przekonywania,

4) naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3, art. 7, 8, 11,15 K.p.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących tego,

że działka stanowi grunt rolny, co uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a więc także legalizację samowoli budowlanej oraz dotyczących pogorszenia warunków użytkowych nieruchomości na której budowla jest umiejscowiona w zakresie jej przeznaczenia i funkcji w ramach zarządu sprawowanego przez Nadleśnictwo co narusza zasadę legalizmu

i zasadę prawdy obiektywnej i zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej.

Jednocześnie strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dołączonej do skargi decyzji Wójta Gminy z dnia

[...] oraz wniosku o wznowienie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z potwierdzeniem złożenia wniosku we właściwym organie na okoliczność uchylenia decyzji Wójta Gminy z dnia [...] ustalającej na rzecz M. A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu letniskowego na części działki nr [...], w oparciu o którą organy obu instancji wydały swoje decyzje. Strona skarżąca wyjaśniła, że wbrew stanowisku organów obu instancji, istotną okolicznością w sprawie, w świetle art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. jest to, że inwestor nie posiadał i w dalszym ciągu nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nieruchomość ta ma charakter rolny, pozostaje w zarządzie Lasów Państwowych i może być wykorzystywana wyłącznie zgodnie z treścią stosunku ukształtowanego pomiędzy S. P.- Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe i innymi osobami, a jego treść w żadnym razie nie upoważnia do wznoszenia obiektu budowlanego. Wzniesiony obiekt pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem i funkcją gruntu na którym został wzniesiony. Samowolne wzniesienie budynku na nieruchomości, w stosunku do której inwestor nie posiadał prawa własności, uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki. Interes społeczny i słuszny interes właściciela nieruchomości wymaga, aby legalizacja takiej samowoli nie stawiała sprawcy w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującym prawem. Odmienna interpretacja art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. prowadziłaby do sytuacji, w której osoba dokonująca samowoli budowlanej pozostawałaby w sytuacji korzystniejszej od osoby ubiegającej się o wydanie pozwolenia na budowę, z uwagi na możliwość legalizacji robót, mimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie rozwiązanie przynosiłoby korzyść osobie łamiącej przepisy prawa i zachęcało do obywateli do jego nieprzestrzegania. Zaniechanie badania przez organy przesłanki posiadania tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu rozbiórkowym prowadziłoby do wydawania decyzji, których legalność w kwestii dotyczącej zgodności z przepisami prawa cywilnego, nie byłaby oceniana. Powodowałoby to niepewność obywateli co do stanu prawnego obiektów budowlanych. Takie działanie mogłoby prowadzić do wydania przez sąd cywilny, na podstawie przepisów o ochronie własności, nakazu rozbiórki obiektu, co do którego organ nadzoru budowlanego orzekł o jego legalizacji. Taka interpretacja art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane

z 1974 r. godziłaby także w zasadę równości, stawiając w lepszej sytuacji podmiot dopuszczający się samowoli budowlanej nie mający prawa do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane, niż osobę chcącą zrealizować inwestycję zgodnie z przepisami. Stanowisko organów nadzoru budowlanego, że organy te nie posiadają kompetencji do prowadzenia ustaleń w zakresie prawa inwestora do dysponowania działką na cele budowlane w trakcie postępowania legalizacyjnego, jest błędne. W takiej sytuacji organ winien wydać decyzję o nakazie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest ważną przyczyną uniemożliwiającą legalizację, poza wymienionymi w art. 37 ust. 1 tej ustawy. Celem regulacji ustawy Prawo budowlane jest realizacja powinności projektowania, budowania i utrzymywania obiektów budowlanych zgodnie z wymogami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.). Stanowisko organu odwoławczego zgodnie, z którym kwestia dotycząca tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu legalizacyjnym nie jest istotna, co często prowadzi do naruszenia praw właściciela nieruchomości bez zgody którego obiekt został wybudowany, nie zapewnia ochrony jego uzasadnionych interesów i narusza

art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Organy nadzoru budowlanego posiadały kompetencje

i jednocześnie obowiązek ustalenia, czy inwestor posiadał uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z którego się nie wywiązały. Tym samym organy naruszyły art. 7, 8, 15, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Nie wyjaśniły bowiem, dlaczego w ich ocenie teren, na którym inwestycja została zrealizowana, nie stanowi terenu który na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Nie wyjaśniły, dlaczego inwestycja nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych czy zdrowotnych dla otoczenia. Uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania stanowiska organu, jeżeli strona wniosła zarzuty, zapatrując się odmiennie na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy, niż organ administracji. W uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się rozstrzygniecie odnośnie wątpliwości strony w takiej sytuacji. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu odwołania, że działka stanowi grunt rolny, a wzniesiony na niej obiekt nie jest przeznczony na cele rolnicze, co wiąże się z koniecznością uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu, a to uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Nie odniósł się także do zarzutu, że samowolna realizacja inwestycji prowadzi do pogorszenia warunków użytkowych nieruchomości, stanowiącej grunt rolny, w zakresie jej przeznaczenia i funkcji w ramach zarządu i gospodarki sprawowanej przez Nadleśnictwo.

Istotne w sprawie jest także to, że decyzja Wójta Gminy z dnia

[...] ustalająca na rzecz M.A. warunki zabudowy na części działki nr [...] została uchylona decyzją tego organu z dnia [...]. Z tego względu, przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, co uzasadnia zawieszenie postępowania na podstawie art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie poinformował, że postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją będącą przedmiotem skargi, z uwagi na możliwość wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt. 8 K.p.a.

W piśmie procesowym z dnia 2 lipca 2014 r. organ odwoławczy poinformował,

że zawiesił postępowanie wznowieniowe do czasu zakończenia niniejszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana pod względem zgodności

z prawem i w granicach orzekania sądu administracyjnego zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej określanej jako: "P.p.s.a." doprowadziła do uwzględnienia skargi, aczkolwiek z przyczyn w niej nie podniesionych.

Mianowicie, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit.b P.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję (lub postanowienie), uchyla tę decyzję (postanowienie) w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie wyżej wskazanego przepisu.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy, podobnie jak

i organ I instancji, nie miał wątpliwości, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej dokonanej pod rządem ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. W tej sytuacji, ocena prawna co do istnienia podstaw do nakazania rozbiórki takiego obiektu lub braku ku temu podstaw i w związku z tym istnienia podstaw do udzielenia pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. możliwa jest wyłącznie w kontekście art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy. Wynika to z art. 103 ust. 2 obowiązującej w dacie zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), co trafnie przyjęły organy nadzoru budowlanego obu instancji orzekające w niniejszej sprawie. Tak więc dla dokonania tej oceny niezbędne było ustalenie czy obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę,

2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W przypadku ustalenia, że w sprawie nie zachodzi żadna z alternatyw wymienionych w pkt 1 i 2 art. 37, a także nie zachodzi przesłanka z art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. organ nie ma podstaw prawnych do nakazania rozbiórki samowolnie postawionego obiektu. Należy przy tym zauważyć, że wbrew przekonaniu skarżącego, omawiany art. 37 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje wśród przesłanek, których spełnienie stanowiłoby podstawę do orzeczenia rozbiórki badania tytułu prawnego sprawcy samowoli (lub jego następcy prawnego) do gruntu, na którym obiekt ten został wzniesiony. Także na etapie orzekania w trybie art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. o pozwoleniu na użytkowanie, rozumianym jako konsekwencja stwierdzenia braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki w trybie

art. 37 tej ustawy, organ decyzyjny nie jest uprawniony do badania prawa

do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W szczególności, wbrew odmiennym wywodom skarżącego, uprawnienia takiego nie można upatrywać w "innych ważnych przyczynach", do których odwołuje się art. 37 ust. 2 tej ustawy.

W orzecznictwie wskazuje się, iż do ważnych przyczyn o których mowa w tym przepisie należy zaliczyć w szczególności naruszenie poprzez samowolną zabudowę wartości chronionych prawem jak zabytki czy też elementy przyrodnicze środowiska, np. budowa na terenie parku krajobrazowego. Ważną przyczyną będzie również naruszenie norm obowiązujących w prawie wodnym, np. zakaz budowy na terenie powodziowym (por. wyrok NSA z dnia 18.02.2014 r., II OSK 2231/12, Lex nr 149733). W ocenie Sądu, do innych ważnych przyczyn nie można zaliczyć braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej przywołanym wyroku z dnia , w którym podzielając stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1991 r. sygn. akt IV SA 927/91(OSP 1994, Nr 6, poz. 103) stwierdził, że: "udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r.), nie przesądza o prawie własności gruntu i nie ma bezpośredniego wpływu na ustalenie tych praw. Obiekt budowlany bądź inne prace budowlane wykonane w ramach samowoli budowlanej, które nie spełniają przesłanek orzeczenia przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., podlegają wyłącznie rygorom przewidzianym w art. 40 tej ustawy, które umożliwiają legalizację niezależnie od tego, czy obiekt bądź prace budowlane zostały zrealizowane na gruncie w całości pozostającym w wyłącznej dyspozycji inwestora. Warunkiem legalizacji samowoli budowlanej ocenianej na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1974 r. nie jest zatem uzyskanie zgody współwłaściciela gruntu bądź przedłożenie dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przewiduje odmienne niż aktualnie obowiązujący w tym przedmiocie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przesłanki usankcjonowania samowoli inwestora (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt 1389/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bd, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1286/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt SA/GL 328/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt SA/Wr 177/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II SA/Go 81/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 141/06)".

Dlatego stawiany skargą zarzut naruszenie przepisów art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane oraz będące jego konsekwencją zarzutu wskazane w pkt 2,3 i 4 skargi uznać należy za chybione.

Kwestią otwartą w stanie faktycznym niniejszej sprawy pozostaje natomiast zagadnienie czy należałoby rozważyć czy samowolna budowa na gruncie rolnym stanowi inną ważną przyczynę w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego

z 1974 r., a zatem, czy dokonaną w zaskarżonej decyzji ocenę można uznać za wszechstronną, wyczerpującą i zgodną z powyższym przepisem w kontekście twierdzeń skarżącego, że teren, na którym postawiony został sporny obiekt budowlany stanowi grunt rolny. W zaistniałej jednak w niniejszej sprawie sytuacji procesowej, sądowa ocena tego zagadnienia byłaby przedwczesna. Niezależnie bowiem od tej oceny, zaskarżona decyzja nie może się ostać, ponieważ istotna dla rozstrzygnięcia okoliczność, jaką jest zgodność samowolnego obiektu z decyzją o warunkach zabudowy (art. 37 ust. 1 pkt 1), ustalona została na podstawie decyzji administracyjnej, która następnie została uchylona. Z treści skargi i dołączonych do niej dokumentów wynika, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] ustalająca na rzecz M. A. warunki zabudowy na części działki nr [...], która stanowiła podstawę ustalenia, że nie zachodzi przesłanka nakazu rozbiórki, określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., została uchylona decyzją tego organu z dnia r. nr [...] W dacie wyrokowania, jak wynika to z ustaleń Sądu (k. 51 akt sądowych), decyzja ta była ostateczna. Taki stan faktyczny mieści się w normie prawnej określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Powyższe prowadzi do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zgodnie z wyżej wskazanym art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a., Sąd bowiem w niniejszym postępowaniu nie jest uprawniony do oceny legalności decyzji z dnia [...] uchylającej ostateczną decyzję ustalającą warunki zabudowy z dnia [...].

Skarżący co prawda wniósł o zawieszenie postępowania sądowego informując

w skardze, że z uwagi na powyższą okoliczność wniósł do organu o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] jednakże Sąd wydając postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania miał na uwadze brak podstaw prawnych do zawieszenia postępowania. W sprawie wystąpiła bowiem sytuacja odwrotna do hipotezy normy prawnej określonej w art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym

w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego

w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Jest bowiem poza sporem, że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] wznawiające postępowanie w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] zostało wydane w dniu [...] natomiast skarga do WSA na tę decyzję wniesiona została w dniu [...], a więc przed wszczęciem postępowania administracyjnego w celu wznowienia postępowania.

Postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania wydane więc zostało

po wniesieniu skargi do Sądu.

Z powyższych względów należało orzec jak w pkt I sentencji na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit b i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparte zostało na podstawie art. 152 P.p.s.a.

Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania wydane zostało na podstawie

art. 200 i 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.