Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 433/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 20 czerwca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. - powołując się na art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115, zwanego dalej w skrócie "rozp. RM") i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") - utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Górze z dnia 7 kwietnia 2006 r. (Nr [...]) o braku podstaw do stwierdzenia u J. S. choroby zawodowej, przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym (poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozp. RM).

W uzasadnieniu wskazano, że J. S. w latach 1962-1964 pracowała jako pracownik umysłowy w Zakładzie Remontowo-Budowlanym, w latach 1965-1982 jako kierownik w Bibliotece Publicznej, od dnia 15 października 1982 r. do dnia 31 sierpnia 2003 r. zaś jako nauczycielka w Zespole Szkoła Podstawowa i Przedszkole w W. Od września 2003 r. jest na emeryturze.

Na postawie badań przeprowadzonych w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. wydano w dniu 3 października 2005 r. orzeczenie lekarskie Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u J. S. choroby zawodowej narządu głosu. Placówka pierwszego szczebla diagnostycznego rozpoznała "zaburzenia czynnościowe głosu pod postacią dysfonii hypofunkcjonalnej. Przewlekły podsychający nieżyt gardła." Jednostka medyczna wskazała na kartę narażenia zawodowego, z której wynika, że J. S. podczas pracy w szkole była narażona na nadmierny wysiłek głosowy, a tygodniowe pensum zajęć wynosiło od 26 do 36 godzin. Skarżąca zgłosiła jednostce orzeczniczej, że od końca lat osiemdziesiątych miała dolegliwości w postaci wysychania gardła, chrypki z okresową afonią, napadowe skurcze krtani ze szczekającym kaszlem, i w związku z tym była leczona pięciokrotnie w sanatorium oraz w ambulatorium laryngologicznym z rozpoznaniem nawracających zapaleń krtani. W trzykrotnym badaniu laryngologicznym i foniatrycznym (19 maja, 26 czerwca i 22 września 2005 r.) stwierdzono: cechy przewlekłego zanikowego nieżytu błony śluzowej gardła, w badaniach videostroboskopowych zaś tendencje do fonacji na fałdach przedsionkowych, zwłaszcza po prawej stronie, w zakresie głośni natomiast - fałdy głosowe blade, gładkie, wilgotne, drgania jednakowe, jednoczasowe, wzmożone, zwarcie szpary głośni w czasie fonacji pełne, głos słabo tworzony nieprawidłowo, czysty. Uznano jednak, że takie wyniki nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, o której mowa w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozp. RM.

W trybie odwoławczym J. S. została skierowana na badania do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., który - po przeprowadzeniu badań w dniach 17-20 stycznia 2006 r. - wydał w dniu 21 lipca 2005 r. orzeczenie lekarskie Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u badanej choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym. Placówka drugiego stopnia diagnostycznego podkreśliła, że "badanie laryngologiczne pogłębione o badanie lupenfaryngoskopowe wykazało nagłośnię o prawidłowej konfiguracji z błoną śluzową różową, fałdy głosowe blade, w niewielkim niepełnym zwarciu fonacyjnym w części tylnej głośni, zaznaczona jest hiperkineza wewnątrzkrtaniowa w postaci zwierania fałdów przedsionka. Stroboskopowo - drgania są jednakowe, jednoczasowe, amplituda drgań jest skrócona, przesunięcie brzeżne zachowane, stwierdza się niewielki brak zwarcia fonacyjnego wyłącznie w tylnej części głośni". W konkluzji uznano, że stwierdzone zmiany narządu głosu nie przedstawiają zawodowej patologii spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym.

Na podstawie orzeczeń specjalistycznych jednostek medycznych i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. wydał w dniu 7 kwietnia 2006 r. decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym.

W odwołaniu od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia J. S. podniosła, że występujące u niej schorzenia narządu głosu wiążą się z pracą zawodową. Podkreśliła przy tym, że obie jednostki medyczne nie wykluczyły, że jej praca nie wynika z wykonywanej pracy w szkole. Gdy zaś chodzi o niedomagania strun głosowych - na co strona przedstawiła zaświadczenie lekarskie prof. dr hab. M. Zalesskiej-Kręcickiej z W. - to badający J. S. lekarze zgadzali się z tym, jednakże nie znalazło to odzwierciedlenia w orzeczeniach lekarskich. Tym samym orzeczenia te nie rozstrzygają na jaką chorobę cierpi odwołująca się strona.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. nie znalazł podstaw do weryfikacji pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, podkreślając, że badania J. S. nie dały podstaw do rozpoznania klinicznego choroby zawodowej, a więc nie została spełniona przewidziana prawem przesłanka uznania schorzenia za związane z wykonywaną pracą.

Według organu odwoławczego, obie placówki służby zdrowia orzekające w sprawach chorób zawodowych były zgodne co do faktu, że charakter stwierdzonych zmian chorobowych krtani - bez obecności przerostu fałdów głosowych, niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe, a także guzków głosowych - nie pozwala rozpoznać przewlekłej choroby zawodowej narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że orzeczenia medyczne nie klasyfikują chorób, na jakie cierpi J. S., organ drugiej instancji wyjaśnił, że u badanej zdiagnozowano choroby narządu głosu w postaci zaburzeń czynnościowych głosu (dysfonia hypofunkcjonalna) oraz przewlekły, prosty, podsychający nieżyt gardła. Są to jednak schorzenia samoistne, niewymienione w wykazie chorób zawodowych, co nie daje podstaw do rozpoznania choroby ujętej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. S. wniosła o zmianę decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W., uznając rozstrzygnięcie za krzywdzące. Skarżąca podkreśliła, że praca w "przeładowanych klasach wymagała dużego wysiłku głosowego", co prowadziło do nadużywania głosu. Ponadto dwie jednostki orzecznicze nie wykluczyły, że występująca u skarżącej choroba gardła i krtani nie wynika z wykonywanej pracy w szkole. Przewlekłe zapalenie gardła i krtani potwierdzają badania przeprowadzone przez prof. dr hab. M. Zalesską-Kręcicką, zgodzili się z tym także badający lekarze, jednakże nie znalazło to odzwierciedlenia w orzeczeniach placówek medycznych.

Według skarżącej, organy całkowicie pominęły przebieg pracy zawodowej i wpływ warunków pracy na zaistniałą chorobę narządu głosu, gdy tymczasem każdy laryngolog wiąże chorobę skarżącej z wykonywanym zawodem, nie czynią tego tylko jednostki orzecznicze.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze organ ten stwierdził, że organy orzekające uwzględniły narażenie zawodowe na nadmierny wysiłek głosowy, jednakże charakter zmian obserwowanych u J. S. nie kwalifikuje ich do choroby zawodowej narządu głosu.

Odnosząc się do wyniku badania przeprowadzonego przez prof. dr hab. M. Zalesską-Kręcicką, organ odwoławczy stwierdził, że wynik ten znajduje się w aktach sprawy; jest tam jedno zdjęcie z ogólnym rozpoznaniem - uszkodzenie strun głosowych. Według organu, orzeczenia upoważnionych placówek wydane zostały po dokładnych i specjalistycznych badaniach, łącznie z badaniem videostroboskopowym, powtarzalnym (kilka zdjęć w odstępie czasowym).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a.], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego [lit. b)], a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy [lit. c)].

Sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).

Zaskarżona decyzja nie może pozostać w zbiorze zgodnych z prawem rozstrzygnięć, gdyż jej wydanie nie zostało poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego w sprawie, co uchybia regule proceduralnej sformułowanej w art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Poczynione przez Sąd spostrzeżenie odnosi się do spornej kwestii występowania u skarżącej "niedomykalności fonacyjnej głośni", jako okoliczności mającej wpływ na kwalifikację schorzenia do chorób zawodowych. Według Sądu, występujące w wynikach badań objawy, które mogą wskazywać na istnienie u skarżącej przewlekłej choroby narządu głosu, nie zostały dostatecznie wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym, a ponadto organy orzekające w sprawie nie odniosły się do dokumentacji medycznej przedstawionej przez skarżącą.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonano bowiem należytej oceny przedłożonego przez stronę dokumentu medycznego i nie ustosunkowano się do sformułowanych w nim wniosków, unikając w ten sposób polemiki dowodów, niezbędnej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Trzeba tu wskazać na załączony do odwołania strony skarżącej wynik badania przeprowadzonego w dniu 12 listopada 2004 r. przez prof. dr hab. M. Zalesską-Kręcicką, z diagnozą napisaną w języku łacińskim. Ocena tego dokumentu, mimo że organ odwoławczy dysponował nim przed wydaniem decyzji, nie została ujęta w uzasadnieniu negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Odniesienie się do wyników tego badania dopiero w odpowiedzi na skargę nie odpowiada wymogom sformułowanym w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż to w uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej powinien wskazać z jednej strony dowody, na których się oparł, z drugiej zaś podać przyczyny, z powodu których innym dowodom (w tym dokumentowi medycznemu przedstawionemu przez stronę skarżącą) odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tego elementu zabrakło w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji.

Należy także wskazać na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pojawiającej się w orzeczeniu Instytutu s. kwestii "niedomykalności fonacyjnej głośni". W orzeczeniu Nr [...] z dnia 10 lutego 2006 r. stwierdza się, że badania laryngologiczne pogłębione o badanie lupenfaryngoskopowe wykazały "nagłośnię o prawidłowej konfiguracji z błoną śluzową różową, fałdy głosowe blade, gładkie, w niewielkim niepełnym zwarciu fonacyjnym w części tylnej" [podkreślenie Sądu]. W wyniku badania stroboskopowego napisano "stwierdza się niewielki brak zwarcia fonacyjnego wyłącznie w tylnej części głośni" [podkreślenie Sądu]. Użyte w orzeczeniu medycznym określenia nie pozwalają - bez dysponowania wiedzą specjalistyczną - ocenić relacji między tak sformułowanymi wynikami badań a wymienioną w poz. 15 pkt 3 wykazu chorób zawodowych "niedomykalnością fonacyjną głośni", zwłaszcza, że prawodawca nie wymaga, by taka niedomykalność była stopniowalna (np. "w niewielkim niepełnym zwarciu", "niewielki brak zwarcia") lub dotyczyła jakiejś części głośni ("w tylnej części głośni").

Przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy rzeczą organów prowadzących postępowanie administracyjne będzie więc wyjaśnienie w jakiej relacji pozostają określenia użyte przez jednostkę medyczną do przesłanki prawnej ujętej jako "niedomykalność fonacyjna głośni" a także uwzględnienie i zweryfikowanie przedstawionej przez stronę dokumentacji medycznej.

Wobec występujących w rozpoznawanym przypadku wątpliwości oraz kwestionowania przez skarżącą badań i ich wyników pochodzących z Instytutu s., celowe byłoby poddanie skarżącej dodatkowym badaniom, które mógłby przeprowadzić Instytut w Ł., by mieć możliwość porównania wyników badań obu instytutów (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2001 r., I SA 2555/00, LEX Nr 55274).

Skoro wszczęte skargą J. S. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej reguł proceduralnych poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego (co pozostaje w dysharmonii z dyrektywą proceduralną ujętą w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), przeto - stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. - należało zakwestionowaną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego (punkt I sentencji). Podstawę orzeczenia zawartego w punkcie II wyroku stanowi art. 152 u.p.p.s.a.