Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1751/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138, 140, 105
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Tomasz Janeczko, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r., znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania K Do od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej; "[...]WKZ") nr [...], z [...] grudnia 2018 r., pozwalającej Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w [...] (dalej: "Wspólnota") na remont elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], w zakresie i w sposób oznaczony w przedstawionym projekcie budowlanym - umorzył postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając decyzję, Minister wyjaśnił, że ww. orzeczeniem [...]WKZ pozwolił Wspólnocie na remont elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w[...], w zakresie iw sposób przedstawiony w projekcie budowlanym wykonanym w jednostce projektowej [...] H W.

Odwołanie od tej decyzji złożył K D, wskazując, że jest właścicielem dwóch wyodrębnionych lokali w przedmiotowym budynku oraz współwłaścicielem sąsiedniej nieruchomości. Odwołujący się zarzucił organowi brak zapewnienia mu możliwości udziału w postępowaniu. Wniósł ponadto sprzeciw wobec prowadzenia robót objętych pozwoleniem, z uwagi na rozwiązanie projektowe przewidujące pozostawienie jednego z balkonów (przy lokalu nr [...], [...] piętro) szerszego o 25% niż pozostałe, w tym zlokalizowanego poniżej. Odwołanie od ww. decyzji złożyło także Stowarzyszenie [...] w [...] wraz z wnioskiem o dopuszczenie na prawach strony do udziału w postępowaniu.

Minister stwierdził, że przed rozpatrzeniem odwołania organ drugiej instancji ma przede wszystkim obowiązek zbadania kwestii legitymacji prawnej podmiotu, który to odwołanie złożył, a zatem należy ustalić, czy odwołujący się posiada przymiot strony postępowania w przedmiotowej sprawie.

Art. 127 § 1 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepisy u.o.z. nie regulują zasad ustalania kręgu stron w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, stanowiącego podstawę prawną do wydania zaskarżonego pozwolenia. W tej sytuacji, prawo strony wywodzi się na podstawie art. 28 K.p.a..

Wnioskowane prace dotyczą części nieruchomości wspólnej, nad którą zarząd przysługuje Wspólnocie. Zatem przymiot strony w niniejszym postępowaniu posiada Wspólnota, reprezentowana przez Zarząd, a nie jej poszczególni członkowie. Stosownie bowiem do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej. W przypadku dokonania wyboru zarządu, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali w myśl art. 20 ww. ustawy.

Zasada ta nie wyklucza automatycznie możliwości wystąpienia właściciela odrębnego lokalu i udziału w nieruchomości wspólnej w charakterze strony, lecz może to mieć miejsce tylko wówczas, gdy wykaże własny zindywidualizowany interes prawny, czego w niniejszej sprawie K D nie uczynił. Interes faktyczny oraz sprzeciw wobec realizacji inwestycji zgodnie z załączoną dokumentacją projektową nie prowadzi do indywidualizacji interesu prawnego ze względu na przedmiot postępowania administracyjnego. Remont elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], w ocenie organu odwoławczego, nie dotyczył więc indywidualnego interesu prawnego odwołującego się.

Odwołujący się nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawie wydania wnioskowanego pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dlatego nie przysługuje mu prawo do wniesienia odwołania.

Stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze, jeżeli w rozpoznanym stanie faktycznym i prawnym występują okoliczności uzasadniające uznanie prowadzonego postępowania za bezprzedmiotowe, co wystąpiło w niniejszej sprawie.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem swej pełnomocnik adw. K Mo, datowanym na [...] lipca 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Decyzji zarzuciła pełnomocnik naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

"1. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji [...]WKZ mimo iż prowadzone postępowanie dotyczyło jego interesu prawnego jako współwłaściciela budynku, a jego prawa nie były w postępowaniu reprezentowane przez pełnomocnika ustanowionego przez zarząd wspólnoty nieruchomości przy ul. [...] jako że ostateczny projekt remontu elewacji i balkonów będący podstawą zaskarżonej decyzji nie został zaakceptowany w drodze uchwały Wspólnoty;

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego wskutek wadliwego uznania, że skarżącemu nie przysługuje w sprawie status strony;

3. art. 7 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozważenia przez organ istotnych dla sprawy okoliczności podniesionych przez skarżącego w toku postępowania, zarówno we wniosku o dopuszczenie do postępowania w charakterze trony, jak i w odwołaniu od decyzji [...]WKZ, a uzasadniających istnienie interesu prawnego skarżącego i jego udział w postępowaniu".

Z powyższych przyczyn pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, wstrzymanie wykonania decyzji i zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącego przedstawiła opis stanu faktycznego, wskazując, że w toku postepowania skarżący "złożył pismo, w którym przedstawił argumentację merytoryczną w sprawie oraz uzasadnił, że przysługuje mu w toczącym się postępowaniu przymiot strony. Wskazał, że przedłożony projekt przewiduje, że jeden z balkonów (przy lokalu nr [...]) będzie o 25% szerszy niż wszystkie pozostałe balkony w Budynku, w tym balkon znajdujący się bezpośrednio pod nim. Przeprowadzenie robót zgodnie z projektem godziłoby w walory budynku w zakresie podlegającym ochronie konserwatorskiej, będąc sprzeczne z intencją pierwotnego architekta budynku odnośnie do gabarytów, wyglądu architektonicznego i wystroju, w tym wykończenia elewacji Budynku".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do treści pisma skarżącego. Nie rozważył, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Decyzja została doręczona wyłączenie wnioskodawczyni.

W odwołaniu skarżący zarzucił m.in., że organ I instancji nie podjął żadnych czynności w celu zbadania, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący podniósł, że swój indywidualny interes prawny do działania w sprawie wywodzi z tego, że jest właścicielem dwóch lokali znajdujących się w budynku (z których własnością łączy się udział we własności części wspólnych budynku). Podkreślił, że nie można każdorazowo a priori założyć, że w przypadku gdy w danej sprawie występuje wspólnota mieszkaniowa, jej członkowie automatycznie tracą legitymację do samodzielnego występowania w sprawie. Członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie.

Skarżący w odwołaniu podkreślił, że "o ile na forum Wspólnoty istniała zgoda co do potrzeby przeprowadzenia remontu elewacji Budynku, to nie było porozumienia co do poszczególnych rozwiązań projektu tego remontu, zwłaszcza w odniesieniu do szerokości balkonów, zakresu prac i in. Stanowiska członków Wspólnoty były rozbieżne, czego zarząd Wspólnoty miała świadomość. Przygotowany projekt, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji, nie został zaakceptowany przez Wspólnotę w drodze głosowania".

Organ zaniechał podjęcia czynności zmierzających do ustalenia, czy przysługuje mu indywidualny interes prawny do występowania, jako strona postępowania wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jakiegokolwiek odniesienia się do powyższej kwestii. Nawet w przypadku uznania, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, Organ nie powinien pomijać tej kwestii, lecz szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko w oparciu o poczynione ustalenia.

Co do decyzji organu I instancji, skarżący podniósł, że nieprawidłowe jest stanowisko organu jakoby doszło do "uzupełnienia" zaleceń konserwatorskich z dnia [...] kwietnia 2018 r. pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Z zaleceń konserwatorskich jednoznacznie wynikało, że organ uznał za istotne z punktu widzenia ochrony, aby balkony w budynku zostały ujednolicone i to do takich rozmiarów, jakie przewidywał pierwotny projekt dla całego budynku. W piśmie zaś z [...] sierpnia 2018 r., organ konserwatorski zaprzeczył swojemu poprzedniemu stanowisku. Jednocześnie pismo to zostało określone przez organ jako "doprecyzowanie zaleceń konserwatorskich". Nie można jednak mówić o doprecyzowaniu w sytuacji, gdy przedstawione zalecenia wzajemnie się wykluczają.

Skarżący w odwołaniu argumentował, że z pouczenia towarzyszącemu Zaleceniom "wytyczne konserwatorskie odnośnie planowanej inwestycji mogą zostać zmienione lub rozszerzone w razie ujawnienia faktów mających znaczenie dla zabytkowego terenu i chronionego obiektu". Tymczasem zmiany dokonano, pomimo że nie doszło do ujawnienia żadnych nowych faktów pomiędzy wydaniem Zaleceń, a sporządzeniem przez organ konserwatorski pisma, w którym zgadza się na zróżnicowanie wielkości balkonów, bowiem decyzja Urzędu Dzielnicy [...] z 1967 roku o pozwoleniu na użytkowanie lokalu nr [...] była w posiadaniu organu konserwatorskiego już przy wydawaniu zaleceń z [...] kwietnia 2018 roku. Takim faktem nie jest złożenie przez właścicielkę lokalu nr [...] stanowiska, w którym twierdzi, że "zalecenie zmniejszenie szerokości tylko jej balkonu uważa za krzywdzące". Poczucie pokrzywdzenia właściciela lokalu nie może być podstawą do zmiany stanowiska przez organ konserwatorski. Nabywając lokal w budynku położonym w strefie objętej ochroną konserwatorską właściciel musi liczyć się z tym, że jego prawa właścicielskie mogą podlegać ograniczeniom wynikającym z przepisów o ochronie zabytków oraz decyzji organów konserwatorskich. Dokonanie zmiany zaleceń konserwatorskich bez zmiany okoliczności i faktów, lecz wyłącznie w wyniku wyrażenia przez właściciela lokalu niezadowolenia, czy poczucia "pokrzywdzenia" uznać należy za przekraczające zakres uznania administracyjnego.

W treści decyzji wskazane zostało, że przedłożony projekt jest zgodny z zaleceniami z dnia [...] kwietnia "uzupełnionymi" pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Treść pisma z dnia [...] sierpnia stoi jednak w sprzeczności z zaleceniami z [...] kwietnia 2018 r. W zaleceniach bowiem jednoznacznie organ wskazał na konieczność ujednolicenia elewacji całego obiektu, a w piśmie z [...] sierpnia zaprzeczył treści własnych zaleceń i dopuścił, aby jeden z balkonów był istotnie szerszy od wszystkich pozostałych. W decyzji brak jakiegokolwiek uzasadnienia z jakich powodów doszło do zasadniczej zmiany pierwotnego stanowiska organu w zakresie szerokości balkonów. Narusza to zaufania obywateli do organów administracji z art. 8 k.p.a..

Skarżący podniósł w odwołaniu szereg argumentów przemawiających za tym, że zezwolenie na to, że jeden z balkonów będzie tak znacząco odbiegał gabarytami od wszystkich pozostałych będzie godziło w walory architektoniczne budynku będące przedmiotem ochrony konserwatorskiej.

Stanowisko odmawiające skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym prowadzenia robót przy budynku jest błędne. Organ nietrafnie uznał, że skarżący nie posada indywidualnego interesu prawnego w ramach prowadzonego postępowania.

Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem pełnomocnika Zarządu Wspólnoty. Pełnomocnik złożył wniosek o zgodę na przeprowadzenie robót budowlanych w oparciu o sporządzoną przez pełnomocnika dokumentację. Wspólnota nie zaakceptowała sporządzonej przez pełnomocnika dokumentacji projektowej w drodze uchwały. Realizacja remontu w zakresie przedstawionym w dokumentacji projektowej nie została poddana pod głosowanie - pomimo iż przeprowadzenie prac tak szeroko zakrojonych prac stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd.

Prawdą jest, że zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ja na zewnątrz w myśl art. 20 ustawy o własności lokali, ale przepis ten trzeba odczytywać w połączeniu z art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali, które stanowią, że czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie, ale do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej.

Wymóg uzyskania uchwały wyrażającej zgodę na określone czynności przekraczające zwykły zarząd ma zapobiegać samowolnym działaniom zarządu wspólnot, a w szczególności blokować możliwość działania zarządu wspólnoty w swoim partykularnym interesie, który może być sprzeczny z interesem Wspólnoty jako całości, ale też z interesem poszczególnych jej członków. Czynności zarządu wspólnoty i ustanowionego przez zarząd pełnomocnika, o ile nie uzyskają aprobaty Wspólnoty w formie uchwały, nie mogą wyłączać uprawnienia współwłaścicieli budynku do działania w postępowaniu.

Skoro członkowie wspólnoty nie mieli możliwości wypowiedzieć się w formie uchwały co do forsowanych przez zarząd rozwiązań (ani możliwości zaskarżenia takiej uchwały w oparciu o art. 25 ust. 1 ustawy o własności lokali), to muszą mieć możliwość udziału w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym nieruchomości, której są współwłaścicielami.

Skoro działanie zarządu nie było działaniem w oparciu o posiadaną zgodę współwłaścicieli budynku, to współwłaściciele ci zachowują własną legitymację do działania w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego zgody na szeroko zakrojone roboty budowlane przy budynku.

Pogląd ten jest szczególnie aktualny i istotny w przypadku obiektów zabytkowych, jako że art. 5 u.o.z. nakłada na właścicieli zabytków obowiązek sprawowania opieki nad zabytkiem, którym władają. Korelatem tego obowiązku jest uprawnienie do udziału w postępowaniu, które dotyczy substancji tego zabytku - zwłaszcza w sytuacji, gdy złożony projekt godzi w walory architektoniczne budynku i jego estetykę.

Sam fakt, że we wspólnocie powołany został zarząd nie powoduje, że organ może bezkrytycznie akceptować działania takiego zarządu i ustanowionego przez zarząd pełnomocnika. Organ powinien zbadać, czy zarząd jest uprawniony do działania w imieniu wspólnoty w ramach danego postępowania, tak samo jak powinien zbadać, czy pełnomocnik działający w imieniu danego podmiotu posiada stosowne umocowanie. W przypadku, gdy członek wspólnoty zgłasza w ramach postępowania administracyjnego, że zarząd działa z naruszeniem art. 22 ust. 1 i 2 ustawy własności lokali, to organ administracji powinien takie twierdzenie zweryfikować, czego w niniejszej sprawie nie uczynił.

Organ pominął twierdzenia skarżącego, że taka uchwała nie została podjęta i w konsekwencji tego błędu odmówił skarżącemu uprawnienia do działania w charakterze strony.

Jeśli zarząd wspólnoty nie legitymuje się udzieloną we właściwym trybie (tj. w drodze uchwały) zgodą na prowadzenie określonych prac przy budynku będącym współwłasnością członków wspólnoty, to właściciele lokali w tym budynku mają indywidualny interes prawny do działania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego. Jako współwłaściciele budynku, mają bowiem ustawowy obowiązek sprawowania opieki nad zabytkiem, do którego przysługuje im tytuł prawny (art. 5 pkt 3 u.o.z.). Korelatem tego obowiązku jest uprawnienie do udziału w postępowaniu, które dotyczy substancji tego zabytku - zwłaszcza jeśli zarząd wspólnoty zmierza do przeprowadzenia robót budowlanych, które negatywnie wpłyną na walory architektoniczne budynku, nie posiadając zgody członków wspólnoty w formie uchwały. Organ zatem nietrafnie uznał, że interes prawny skarżącego jako współwłaściciela nieruchomości jest "konsumowany" przez działanie pełnomocnika ustanowionego przez Zarząd wspólnoty.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku istnienia wątpliwości dotyczących legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania za stronę postępowania, tym bardziej że nie przesądza to o treści decyzji, jaka dopiero zapadnie w wyniku przeprowadzonego postępowania.

Pełnomocnik skarżącego przedstawiła też argumentację, przemawiającą w jej ocenie za zasadnością wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.

W lakonicznej odpowiedzi na skargę, Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja była prawidłowa, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że istotą sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie jest to, czy Minister prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze. Granice bowiem sprawy rozpoznawanej przez Sąd, wytyczone zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. dotyczą przedmiotu zaskarżonej decyzji. Decyzja o umorzeniu postepowania (w tym odwoławczego) jest rozstrzygnięciem, którego przedmiotem jest dopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego.

Skarżący, pismem swej pełnomocnik z [...] grudnia 2018 r. wniósł do Ministra odwołanie od decyzji [...]WKZ z [...] grudnia 2018 r. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący nie był stroną postepowania, które zakończyło się ww. decyzji [...]WKZ. Fakt ten przyznaje zresztą pełnomocnik skarżącego już w pierwszym zdaniu uzasadnienia. Dlatego też organ odwoławczy prawidłowo (co też i wyjaśnił w uzasadnieniu swej decyzji), przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania, przeprowadził postepowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie, czy ten środek zaskarżenia pochodzi od podmiotu, któremu legitymacja skargowa w ogóle przysługuje. W tym celu organ rozważył argumentację, przedstawioną przez pełnomocnik skarżącego w odwołaniu i słusznie uznał, że odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że umorzenie przez Ministra postepowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. było uzasadnione. Wprawdzie ten przepis nie zawiera przesłanek umorzenia, ale prawnie oczywistym jest, że organ odwoławczy umarza postępowanie, jeżeli wystąpią przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, określone w art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, bezprzedmiotowość postepowania jest podmiotowa lub przedmiotowa. Podmiotowa bezprzedmiotowość występuje m.in. wówczas, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba, której interesu prawnego lub obowiązku nie dotyczy to postępowanie albo która żąda czynności organu administracji publicznej ze względu na interes prawny lub obowiązek innej osoby (art. 28 k.p.a.; w sprawach budowlanych o tym, kto jest stroną stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dalej: "Pr. bud.").

Zgodnie z art. 6 ustawy 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 737 ze zm., dalej: "u.o.w.l.") ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd; on też reprezentuje ja na zewnątrz i w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 u.o.w.l.).

Powyższe oznacza, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą przez zarząd lub zarządcę. Dla osób trzecich to wspólnota, a nie właściciel lokalu, jest stroną w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej.

Zasadą jest również, że w sprawach z zakresu prawa budowlanego, a także z zakresu normowanego ustawą o ochronie zabytków mających związek z nieruchomością wspólną, stroną postępowania jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, którą reprezentuje zarząd. Wyjątkiem jest uznanie za stronę takiego postępowania, niezależnie od występującej w tym postępowaniu wspólnoty, właściciela lokalu, który wykaże się własnym, indywidualnym interesem prawnym. Powyższa zasada w niczym nie narusza art. 28 ust. 2 Pr. bud. i art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1 i art. 27 u.o.w.l.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1996/16 (CBOSA), "warunkiem uznania podmiotu posiadającego odrębną własność danego lokalu za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że podmiot ten musi wykazać posiadanie swego zindywidualizowanego interesu prawnego. (...) Może mieć to miejsce w sytuacji, gdy wykaże on, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu". W tym wyroku NSA wyraźnie stwierdził ponadto, że prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, skoro pozostaje ona w wyłącznym zarządzie wspólnoty, tj. ogółu właścicieli lokali.

Przytroczony wyżej pogląd prawny NSA nie jest w orzecznictwie, ani w literaturze kwestionowany. Wówczas jedynie członek wspólnoty (właściciel odrębnego lokalu i udziału w gruncie) uzyska przymiot strony, gdy wykaże, że sprawa dotyczy jego zindywidualizowanego, konkretnego prawa lub obowiązku lub w jakikolwiek sposób wpłynie na możność wykonywania uprawnień, określanych, jako triada uprawnień właścicielskich (art. 140 Kodeksu cywilnego).

Skarżący, jako właściciel lokalu, zamierzał włączyć się w proces inwestycyjno-budowlany związany z remontem elewacji zabytkowej przy zabytku. Byłoby to możliwe, gdyby wykazał, że legitymuje się interesem prawnym. Należy ponadto zwrócić uwagę, że właściciel lokalu w budynku na nieruchomości wspólnej może (niezależnie od tego, czy posiada interes prawny, czy też nie) w toku całego procesu inwestycyjnego realizować uprawnienia kontrolne względem zarządu, przeciwdziałając niewłaściwym w jego ocenie decyzjom samego zarządu lub całej wspólnoty.

Zgodnie z art. 27 u.o.w.l., każdy właściciel lokalu ma prawo i obowiązek współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną, co jednak musi być odczytywane w kontekście uprawnień zarządu, określonych w art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 tej ustawy – w tym uprawnień do kierowania sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowania jej na zewnątrz. Poszczególni właściciele lokali nie mogą więc wkraczać w kompetencje zarządu, ale w zakresie, w jakim działa zarząd, mogą realizować uprawnienia kontrolne przysługujące im względem zarządu (tak np. E. Bończak-Kucharczyk, Własność lokali i wspólnota mieszkaniowa. Komentarz, LEX, 2012).

Obowiązkiem podmiotu, który domaga się od organu określonej czynności, nie będąc jednocześnie stroną postępowania, jest wykazanie interesu prawnego. To nie organ ma ustalać, czy podmiotowi takiemu służy interes prawny, ale jest to powinność tego podmiotu. Wskazywane przez pełnomocnik skarżącego okoliczności (zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do tut. Sądu) w żadnej mierze nie stanowią wykazania interesu prawnego, a co najwyżej uzasadniają interes faktyczny skarżącego.

Niewątpliwie, ocena wywodzonej przez podmiot legitymacji procesowej w postępowaniu dotyczącym decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, 2 i 11 u.o.z. powinna być dokonywana ad casum i w realiach konkretnej sprawy. Tym niemniej, prawnie oczywistym jest, że wywodzenie interesu prawnego w takiej sprawie musi dotyczyć wykazania, że zgoda organu konserwatorskiego wynikająca z kwestionowanej decyzji, wpływa na sytuację prawną właściciela konkretnego lokalu mieszkalnego - w zakresie objętym przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2350/16 (CBOSA), "interes prawny kształtuje się inaczej w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a inaczej na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Inne bowiem wartości prawem chronione wypływają z norm tych różnych aktów prawnych". Dlatego też twierdzenie skarżącego o zmianach parametrów balkonu przynależnego do lokalu osoby trzeciej, a więc nie do lokalu skarżącego nie mogło przynieść zamierzonego skutku w tym postępowaniu. Podobnie, kwestie należytego (lub wadliwego) umocowania pełnomocnika do działania przed organem konserwatorskim nie stanowi o interesie prawnym skarżącego.

Nota bene, skoro z art. 21 ust. 2 u.o.w.l. wynika, że gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie i tak też zostało udzielone pełnomocnictwo dla pełnomocnika Wspólnoty, to czynność taka była ważna i skuteczna. Udzielenie takiego pełnomocnictwa nie przekroczyło granic zwykłego zarządu, przynajmniej w zakresie, w jakim upoważniało do starania się o pozwolenie konserwatora zabytków na wykonanie określonych robót budowlanych przy zabytku. Pełnomocnik występując o pozwolenie konserwatora zabytków, również nie przekroczył zwykłego zarządu. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 22 ust., 2 u.o.w.l. uchwała właścicieli lokali o wyrażeniu zgody i udzieleniu zarządowi pełnomocnictwa jest niezbędna tylko wówczas, gdy zarząd ma podjąć czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Wystąpienie zaś przez wspólnotę mieszkaniową reprezentowaną przez zarząd (prze pełnomocnika zarządu) o pozwolenie konserwatorskie na remont elewacji zabytku zmierza w kierunku zachowania rzeczy wspólnej. Jest więc czynnością nieprzekraczającą zakresu zwykłego zarządu i do podjęcia tej czynności nie jest potrzebna uchwała właścicieli lokali.

Odnośnie twierdzenia pełnomocnik skarżącego, że jego interes prawny miałby wynikać z faktu, że jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, należy wyjaśnić, że "dysponujący tytułem prawnym do sąsiedniej nieruchomości może skutecznie wywodzić swój interes prawny w postępowaniu przed organem ochrony zabytków, którego decyzje co do zasady są skierowane wyłącznie do wnioskodawców, o ile wykaże, że jego nieruchomość wskutek zaplanowanych robót będzie zagrożona w obszarze objętym działaniem ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami" (tak słusznie WSA w Warszawie w wyroku z 12 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2350/16 - CBOSA). Z akt sprawy nie wynika jednak, aby skarżący w taki sposób swoją legitymację procesową wywiódł.

Skoro więc prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, pozostającej w wyłącznym zarządzie wspólnoty (ogółu właścicieli lokali), a ponadto skoro skarżący nie wykazał własnego, indywidualnego i wywiedzionego z przepisów prawa materialnego interesu prawnego – organ odwoławczy nie miał żadnych podstaw do uznanie skarżącego za stronę postepowania, mogącą skutecznie wnieść odwołanie od decyzji [...]WKZ.

W sprawie wystąpiła więc przesłanka bezprzedmiotowości podmiotowej – odwołanie zostało wniesione nie przez stronę postępowania. W takim zaś wypadku organ odwoławczy był związany dyspozycją art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § k.p.a. i jedyną poprawną procesowo decyzją było umorzenie postępowania odwoławczego.

Minister prawidłowo sporządził uzasadnienie faktyczne i prawne w zakresie podejmowanego rozstrzygnięcia i wskazał przesłanki decyzji, a więc nie uchybił art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 140 k.p.a. jest w tym kontekście niezrozumiały. Minister nie prowadził bowiem postępowania merytorycznego, jako organ odwoławczy, w zakresie przedmiotu sprawy rozstrzygniętej orzeczeniem [...]WKZ. Orzekał merytorycznie, ale w kwestii bezprzedmiotowości podmiotowej postepowania odwoławczego.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.