Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 730/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.24 poar.1 pkt.4, art.26 par.2 , art.110, art. 126
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie WSA Aldona Gąsecka- Duda WSA Agnieszka Nawara- Dubiel / spr. / Dorota Solarz Protokolant po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 4 kwietnia 2013 r. ,znak: WS-VI.7534.3.262.2012.MK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala WSA/wyr. l - sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z 11 września 2012 r. nr [...] Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] , położonej w obr. [...] , jedn. ewid. [...] m. K. w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] , b. gm. kat. B. , na rzecz D.K. , B.B. , M.Z. , R.Z. etc........, W uzasadnieniu decyzji Starosta K. wskazał, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone było początkowo przed Prezydentem Miasta K. , wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. W wyniku przeprowadzonego przez ten organ postępowania wyjaśniającego ustalono, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot tego postępowania stanowi własność Gminy K. , w związku z czym, z uwagi na regulację art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrócono się do Wojewody [...] , jako organu wyższego stopnia nad Prezydentem Miasta K. , o wyłączenie tego organu od załatwienia przedmiotowej sprawy.

Postanowieniem z 21 lipca 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] , położonej w obrębie [...] , jedn. ewid. [...] m. K.

W toku prowadzonego przez Starostę K. postępowania o zwrot wykazano, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, stosownie do treści art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jednocześnie organ I instancji ustalił, iż na podstawie decyzji nr [...] Wojewody [...] z 7 kwietnia 2009 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji pn.: "Rozbudowa węzła drogowego z torowiskiem tramwajowym wraz z infrastrukturą oraz infrastrukturą obsługującą drogą i tereny przyległe, przebudową istniejącej infrastruktury sieci energetycznej, sieci teletechnicznej, wodociągowej, gazowej i kanalizacji przy zbiegu ulic: [...] i [...] w K. ", utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z 13 października 2009 r. znak: [...] , stanowiąca przedmiot omawianego postępowania nieruchomość, stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna.

W kontekście powyższego organ I instancji zwrócił uwagę na treść art. 11d ust. 9 i 10 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zgodnie z którymi: "Z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. (...) Czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna."

Zdaniem organu I instancji zwrot nieruchomości stanowi obrót, o którym mowa w powołanym przepisie art. 11d ust. 9 tzw. "specustawy drogowej", bowiem wywiera on skutki w sferze stosunków cywilnoprawnych poprzez przeniesienie własności nieruchomości na podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego i w tym sensie wypełnia dyspozycję normy wyrażonej w art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawierającym legalną definicję obrotu, przez który należy rozumieć każdą czynność prawną prowadzącą do zmiany podmiotu, któremu przysługuje jakiekolwiek prawo do nieruchomości stanowiącej przed tą czynnością (a często także po jej dokonaniu) własność Skarbu Państwa lub własność jednostki samorządu terytorialnego.

Odwołanie od tej. decyzji Starosty K. z 11 września 2012 r. wnieśli D.K. , B.B. etc....,

Wojewoda [...] decyzją z dnia 4 kwietnia 2013 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wskazał, że zaskarżoną decyzję Starosty [...] z 11 września 2012 r. nr [...] należało uchylić w całości, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa decyzja została wydana w pierwszej instancji przez Starostę K. , wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który to organ został wyznaczony do załatwienia przedmiotowej sprawy postanowieniem Wojewody [...] z 21 lipca 2008 r. nr [...] . Podstawę ww. postanowienia organu wyższego stopnia stanowiła regulacja art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym: "W sprawach, o których mowa w ust. 1 (tj. zwrotów nieruchomości), w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu posterowania administracyjnego." W przedmiotowej sprawie organem właściwym ze względu na położenie nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot był Prezydent Miasta K. , jako starosta grodzki wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Potwierdzając ustalenia dokonane przez ten organ na początkowym etapie omawianego postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi właścicielem przedmiotowej nieruchomości w momencie złożenia wniosku o zwrot oraz w dacie wydania ww. postanowienia Wojewody [....] z 21 lipca 2008r. nr [...] była Gmina K. , organ wyższego stopnia podzielił zasadność wyłączenia Prezydenta Miasta K. od załatwienia przedmiotowej sprawy i stosownie do treści art. 142 ust. 2 w związku z art. 26 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do jej załatwienia wyznaczony został Starosta K.

W uzasadnieniu wydanej przez Starostę K. decyzji z 11 września 2012 r. nr [...] wskazano, iż przeprowadzone przez ten organ postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie wykazało, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, bowiem planowana na przedmiotowej nieruchomości bezkolizyjna łącznica pomiędzy ul. [...] a ul. [...] (obecnie al.....) nie została zrealizowana.

Jednocześnie organ I instancji ustalił, iż na podstawie decyzji nr [...] Wojewody [...] z 7 kwietnia 2009 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji pn.: Rozbudowa węzła drogowego z torowiskiem tramwajowym wraz z infrastrukturą oraz infrastrukturą obsługującą drogę i tereny przyległe, przebudową istniejącej infrastruktury sieci energetycznej, sieci teletechnicznej, wodociągowej, gazowej i kanalizacji przy zbiegu ulic: [...] i [...] w K. ", utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z 13 października 2009 r. znak: [...] , stanowiąca przedmiot omawianego postępowania nieruchomość oznaczona jako część działki nr [...] , położona w obrębie [...] , jedn. ewid. [...] m. K. , stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna.

Z powyższego wynika, iż w trakcie postępowania przed Starostą K. własność przedmiotowej nieruchomości przeszła na Skarb Państwa, w związku z czym zmieniła się również właściwość organu prowadzącego postępowanie, bowiem wyłączenie Prezydenta Miasta K. od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przestało być aktualne i organ ten stał się właściwy do jej rozpatrzenia na podstawie art. 142 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 9b ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. w tym zakresie wydany w niemal identycznym stanie faktycznym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1029/12 - publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Podkreślono, iż przepisy regulujące kwestię właściwości miejscowej i rzeczowej organów administracji publicznej mają w postępowaniu administracyjnym znaczenie fundamentalne, bowiem zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa." Z kolei z określonej w art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego ,.zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania" (po r. wyrok Sądu Najwyższego z 29 maja 1991 r., sygn. akt III ARN 17/91, publ. PiP 1992, z. 3, s. 108 - cyt. za: A. Matan, Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010). Wydanie decyzji administracyjnej przez organ niewłaściwy powoduje, że decyzja taka dotknięta jest kwalifikowaną wadą nieważności decyzji administracyjnych, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego: "naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia" (tak: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 7 października 1982 r., sygn. akt. II SA 1119/82 -publ.: ONSA 1982, Nr 2, póz. 95 - cyt. za: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 734; po r. również A. Matan, Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010 oraz M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2013).

Mając na uwadze powyższe, Wojewoda [...] stwierdził, iż organem właściwym do załatwienia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości stał się ponownie Prezydent Miasta K. , wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w związku z czym organ ten winien dokonać oceny wszelkich ustaleń poczynionych w przedmiotowej sprawie przez Starostę K. , w przeprowadzonym przez ten organ postępowaniu administracyjnym, w którym udział umożliwiony zostanie stronom tego postępowania oraz - w zależności od wyniku tej oceny -dokonać własnych ustaleń, a w efekcie wydać w sprawie nową decyzję rozstrzygającą sprawę.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. , zarzucając jej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na:

1) naruszeniu przepisu art. 136 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. polegające na nie rozpatrzeniu przez organ II instancji istoty sprawy,

2) naruszeniu przepisu art. 126 K.p.a. w zw. z art. 110 K.p.a. skutkujące uchyleniem decyzji Starosty K. z dnia 11 września 2012 i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta K. jako organu I instancji mimo, że w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie Wojewody [...] z 21 lipca 2008 r. znak [...] o wyznaczeniu Starosta [...] do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] , ob r. [...], jedn. ewid. [...] w K. ,

3) nie niezastosowaniu przepisu art. 24 § 1 pkt 4 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. skutkujące uchyleniem decyzji Starosty K. z dnia 11 września 2012 r., nr [...] i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji Prezydenta Miasta K.

Na podstawie powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia 4 kwietnia 2013 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że brak było podstawy do uchylenia decyzji Starosty K. z dnia 11 września 2012 r. i przekazania sprawy organowi I instancji, którym wg Wojewody [...] nie jest Starosta K. lecz Prezydent Miasta K.

Po pierwsze dlatego, w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie Wojewody [...] z dnia 21 lipca 2008 r., Nr [...] , którym Starosta K. został wyznaczony do załatwienia mniejszej sprawy i postanowienie to wiąże organ, który je wydał. Uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta K. jako organowi I instancji stanowi naruszenie art. 126 K.p.a. w zw. z art. 110 K.p.a.

Ponieważ postanowienie o wyznaczeniu Starosty K. do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] , ob. [...] jedn. ewid. [...] nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, obowiązkiem organu II instancji było rozpoznanie zarzutów podniesionych w odwołaniu i wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy, czego nie uczynił, czym naruszył przepisy postępowania w szczególności art. 136 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.

Po wtóre, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...] , jakoby brak było dalszych podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta K. od orzekania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z tokiem rozumowania zawartym w decyzji Wojewody, do wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia wyżej opisanej nieruchomości zobowiązany jest Skarb Państwa, a nie Gmina Miejska K. Skoro więc sprawa nie dotyczy interesu Gminy Miejskiej K. , której organem jest Prezydent Miasta K. , to nie ma przesłanek do jego wyłączenia, a co za tym idzie, Prezydent Miasta K. stał się organem właściwym do rozpatrzenia rzeczonej sprawy w rozumieniu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i powinien przejąć ja do rozpoznania od Starosty K. Tymczasem art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a. wyraźnie nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika, który był lub jest przedstawicielem jednej ze stron. W myśl art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a zgodnie z jej art. 4 pkt 9b1 przez starostę należy rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Jednocześnie wspomniany art. 129 ustawy w swym ustępie 1 wyznacza starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jako organ właściwy do ustalenia odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W sprawie będącej przedmiotem skargi organem właściwym z mocy ustawy do rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania jest ten sam podmiot, który ustawowo jest zobligowany do reprezentowania jednej ze stron.

Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. ma przymiot strony postępowania albowiem dotyczy ono jego obowiązku, jakim jest wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W świetle treści art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a. wydaje się niedopuszczalne, że status starosty łączy się jednocześnie ze statusem Prezydenta Miasta, a dotyczy to sytuacji gdy w ramach istniejących struktur samorządowych nie wyodrębniono struktur powiatowych - tak jak ma to miejsce w odniesieniu do Prezydenta Miasta K. -zachodzi zbieg kompetencji w ręku jednego podmiotu, a mianowicie funkcji związanej z ochroną i reprezentacją interesów strony (Skarbu Państwa obowiązanego do zapłaty odszkodowania) i funkcji orzeczniczej (organu powołanego z mocy przepisów prawa materialnego do prowadzenia postępowania w tej sprawie). Tego rodzaju konfiguracja "procesowa" budziła zastrzeżenia (wątpliwości) z punktu widzenia zasad obiektywizmu oraz zasad procesowych wyrażonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), wyrażone zostało stanowisko, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta.

Zdaniem skarżącego, uchwała ta zachowuje pełną aktualność również w niniejszej sprawie, dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania i której istnieją w dalszym ciągu przesłanki wyłączenia Prezydent Miasta K. , tym bardziej że w sprawie tej Prezydent Miasta K. występował czynnie jako reprezentant Skarbu Państwa, zajmując stanowisko odmienne niż uczestnicy, domagający się odszkodowania od Skarbu Państwa. Zgodnie natomiast z § 3 tego przepisu, jeżeli w sprawie uprawdopodobnione zostaną inne okoliczności nie wymienione w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika lub organu, wówczas także istnieje obowiązek wyłączenia pracownika lub organu od załatwienia konkretnej sprawy. Fakt reprezentowania przez Prezydenta Miasta K. osoby mającej interes odmienny niż uczestnicy taką okoliczność wyłączającą go wydaje się stanowić.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję Starosty K. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i przekazująca sprawę od ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji, ze względu na stwierdzenie, że decyzja organu I Instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nie budzi wątpliwości ustalenie, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania o zwrot była objęta decyzją nr [...] Wojewody [...] z 7 kwietnia 2009 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji pn.: "Rozbudowa węzła drogowego z torowiskiem tramwajowym wraz z infrastrukturą oraz infrastrukturą obsługującą drogą i tereny przyległe, przebudową istniejącej infrastruktury sieci energetycznej, sieci teletechnicznej, wodociągowej, gazowej i kanalizacji przy zbiegu ulic: [...] w K. ", utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z 13 października 2009 r.

Jak wynika z art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 nr 193, poz. 1194) nieruchomości lub ich części, objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych.

Oznacza to, że trakcie trwającego postępowania przed organem i Instancji – Starostą K. , nieruchomość zmieniła właściciela i z nieruchomości stanowiącej własność Gminy K. stała się własnością Skarbu Państwa. Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji uwzględnił tę okoliczność i uchylił decyzję organu I Instancji jako wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości. Organ I instancji pominął bowiem fakt przejścia własności przedmiotowej nieruchomości z Gminy K. na Skarb Państwa. Podkreślenia wymaga, że przejście własności z Gminy K. na Skarb Państwa nastąpiło w 2009 roku, a więc ponad trzy lata przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Okoliczność ta jest zdaniem Sądu istotna ze względu na ustalenie organu właściwego dla rozpoznania sprawy.

Właściwość organów rozstrzygających sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości reguluje art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl. ust. 1 tego przepisu o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie brzmienie cytowany przepis uzyskał dnia 22 października 2007 r., zatem postanowienie z dnia 21 lipca 2008r. o wyznaczeniu Starosty K. do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości należącej pierwotnie do gminy nastąpiło już po nadaniu nowego brzmienia cytowanemu wyżej przepisowi a równocześnie przed 13 października 2009 r tj. przed datą w której decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej stała się ostateczna.

Dalej wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje właściwa dla procedury cywilnej zasada perpetuatio fori (Sąd właściwy w chwili wniesienia pozwu pozostaje właściwy aż do ukończenia postępowania, choćby podstawy właściwości zmieniły się w toku sprawy. Sąd nie może uznać, że jest niewłaściwy, jeżeli w toku postępowania stał się właściwy). Zasada ta jest wprost sformułowana w art. 15 KPC i tym samym obowiązuje w procedurze cywilnej postępowaniu przed sądami powszechnymi. Przepisu stanowiącego odpowiednik tej zasady nie ma w Kodeksie Postępowania Administracyjnego, wręcz przeciwnie, zgodnie z art. 19 Kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przepis ten ustanawia ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania swojej właściwości z urzędu. Treść tego obowiązku oznacza powinność organu administracji publicznej przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu, co wynika z zasady praworządności (art. 6). Przestrzeganie tego obowiązku z urzędu oznacza, że organ bada swoją właściwość bez oczekiwania na wniosek strony w tym przedmiocie. W wyroku z dnia 29 maja 1991 r., sygn. III ARN 17/91 Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że organ administracji publicznej jest obowiązany przestrzegać z urzędu swojej właściwości w całym toku postępowania administracyjnego. Powyższa zasada obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a zatem w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1986 r., II SA 2307/85, SPB 1987, nr 1, s. 63) oraz w postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań.

Równocześnie bezspornym jest, że art. 156 pkt. 1 Kpa - zgodnie z którym przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości – nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw będzie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. W tezie wyroku NSA z dnia 7 października 1982r. sygn. IISA/ 1119/82 stwierdzono, że naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracyjny przy wydaniu decyzji powoduje jej nieważność, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.

Skarżąca podnosi, że właściwość Starosty w niniejszej sprawie wynika z tzw. właściwości delegacyjnej, opartej na art. 26 § 2 Kpa oraz wydanym na podstawie tego przepisu postanowieniu Wojewody [...] z dnia 21 lipca 2008r., która ze względu na treść art. 110 w związku z art. 126 Kpa pozostaje niezmienna, bez względu na zmianę stanu prawnego.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jest jednak inaczej.

W tym miejscu przytoczyć należy ponownie treść art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis stanowi ustawowe źródło ustalenia właściwości organów w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z przepisu tego wynikają dwie istotne okoliczności. Po pierwsze, aby w ogóle wystąpił problem wyłączenia organu (prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty), stroną postępowania o zwrot nieruchomości musi być gmina. Przymiot strony gmina uzyskuje co do zasady wówczas gdy jest właścicielem nieruchomości. Gdy nim nie jest, wówczas nie można odnaleźć interesu prawnego który usprawiedliwiłaby jej przymiot strony w postepowaniu zwrotowym.

Po wtóre, gdy stroną postępowania jest gmina, prezydent miasta na prawach powiatu podlega wyłączeniu zgodnie z ogólnymi zasadami rozdziału 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 26 § 2 Kpa, w przypadku wyłączenia organu sprawę co do zasady załatwia organ wyższego stopnia. W niniejszym przypadku byłby to Wojewoda [...] Gdyby zatem organ wyższego stopnia, zgodnie z regułą ogólną, pozostawił sobie sprawę do załatwienia, to bez wydawania żadnych szczególnych aktów administracyjnych (postanowienia) byłby właściwy do jej rozpoznania, tylko i wyłącznie z tego względu, że organ właściwy podlega wyłączeniu. Tym samym w chwili ustania podstaw wyłączenia organu właściwego według zasad ogólnych (art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie byłoby wątpliwości, że zgodnie z zasadą przestrzegania właściwości z urzędu i na każdym etapie postepowania, sprawa winna zostać przekazana przez organ wyższego stopnia do organu właściwego.

Organ wyższego stopnia ma jednak uprawnienie, aby do załatwienia sprawy wyznaczyć inny podległy sobie organ i aby to uczynić wydaje stosowne postanowienie. Powstaje zatem pytanie czy postanowienie o wyznaczeniu organu właściwego do załatwienia sprawy, bez względu na późniejsze zmiany stanu prawnego mające wpływ na właściwość, korzysta z przymiotu trwałości, wyrażonego w art. 110 Kpa (w związku z art. 126 Kpa). Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę tak nie jest.

Art. 110 Kpa stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten wprowadza związanie organu wydaną przez siebie decyzją (postanowieniem – art. 126 Kpa) w znaczeniu proceduralnym i koresponduje z zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 Kpa. Jednakże zasada trwałości decyzji nie rozciąga się z mocy art. 126 Kpa na postanowienia. Generalnie również trwałość niektórych postanowień procesowych jest gwarantowana w niewielkim zakresie, np. ze względu na konieczność przestrzegania zasady prawdy obiektywnej (art. 77 Kpa). Najkrócej rzecz ujmując, podstawowym celem wprowadzenia zasady związania organu administracyjnego ogłoszoną lub doręczoną decyzją (postanowieniem) jest ustabilizowanie sytuacji prawnej uczestnika postępowania w sytuacji w której akt administracyjny władczo i jednostronnie ingeruje w sferę prawną uczestnika (strony) postepowania. Rozważając w tym konkretnym przypadku wagę zasady przestrzegania przez organy z urzędu swojej właściwości oraz wagę zasady związania organu postanowieniem wyznaczającym organ właściwy do załatwienia sprawy w sytuacji zmiany podstaw właściwości, pierwszeństwo należy przyznać zasadzie przestrzegania przez organy z urzędu swojej właściwości.

Ponieważ w trakcie postępowania własność nieruchomości przeszła na Skarb Państwa, zmieniła się również właściwość organu prowadzącego postępowanie. Postanowienie o wyznaczeniu organu właściwego – Starosty K. w miejsce Prezydenta Miasta K. stało się w zmienionym stanie prawnym bezprzedmiotowe (nieaktualne), a Prezydent Miasta K. stał się właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z chwilą kiedy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna.

Tym samym skoro w sprawie orzekał organ niewłaściwy, to Wojewoda [...] nie miał uprawnienia do merytorycznego rozstrzygania sprawy, a dostrzeżone naruszenie przepisów postepowania skorygował we właściwy sposób.

Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt. 4 Kpa , który został wyartykułowany przez stronę skarżącą w ten sposób, że "w sprawie będącej przedmiotem skargi organem właściwym z mocy ustawy do rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania jest ten sam podmiot, który ustawowo jest zobligowany do reprezentowania jednej ze stron"

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt. 4 Kpa. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Prezydent Miasta K. na mocy przepisu szczególnego jakim jest art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie będzie działał jako przedstawiciel strony (gmina nie jest już stroną tego postępowania od 2009r.) ale jako organ administracyjny – starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Trzeba mieć bowiem na względzie fakt, że zmiana przepisu art. 142 w roku 2007, podyktowana była właściwie wyłącznie koniecznością zapewnienia statusu strony postepowania gminie będącej właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, której postępowanie o zwrot dotyczy (i tym samym zagwarantowania przysługujących jej praw procesowych) w sytuacji gdy gmina ta jednocześnie wykonuje zadania powiatu (miasto na prawach powiatu) a Prezydent miasta na prawach powiatu skupia w jednej osobie różne funkcje (jest organem gminy uprawnionym do jej reprezentacji oraz starostą – organem administracyjnym rozstrzygającym sprawę w drodze decyzji administracyjnej).

Nadto, zgodnie z art. 95 i 96 KC, czynności prawnej można dokonać przez przedstawiciela, co pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego (o ile przedstawiciel działa w granicach umocowania). Umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). W niniejszej sprawie Prezydent Miasta K. – z mocy art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami – działa jako organ administracyjny a nie przedstawiciel (statio fisci) Skarbu Państwa. Gdyby ustawodawca chciał takiego wyłączenia, to brzmienie art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami- wobec powszechnie znanych trudności interpretacyjnych związanych z wielością ról prezydenta miasta na prawach powiatu - musiałoby być inne.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja Wojewody [...] jest prawidłowa, a zarzuty skargi są bezzasadne. Należało więc na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalić