Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 540/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 174/19 odrzucające skargę T. S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 26 czerwca 2013 r. nr LXXVII/1131/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wielicka-Wschód" postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 174/19 na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), odrzucił skargę T. S. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wielicka-Wschód".

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że T. S. wniósł w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wielicka-Wschód", w zakresie zapisu zawartego w § 11 ust. 6 pkt 6 planu, który to zapis uniemożliwia współwłaścicielom działki nr [...] obr. [...] rozbudowę nieruchomości z uwagi na konieczność zapewnienia 0,8 miejsca parkingowego na mieszkanie. Wskazał, że od 15.11.2018r. z uwagi na nabycie udziału w w/w działce przysługuje mu interes prawny w zaskarżeniu w/w uchwały.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że okoliczność nabycia nieruchomości po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że nabywcy tej nieruchomości przysługują uprawnienia przewidziane w art. 101 ust. 1 u.s.g., na zasadzie wstąpienia w sytuację prawną zbywcy. U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Z tych m. in. względów należy uznać, iż nowy właściciel nieruchomości - jako następca prawny - wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie "nieskonsumowanych" uprawnień przechodzi na nabywcę nieruchomości. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystali z tego uprawnienia w stosunku do tejże uchwały. Sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności. Warunkiem jednak dopuszczalności takiej skargi jest to, aby dotychczasowy właściciel (poprzedni właściciel) nie "skonsumował" wcześniej uprawnienia z art. 101 ust. 1 u.s.g. w odniesieniu do tej samej uchwały. Konsekwencją powyższego, iż następca prawny - wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest także konieczność zbadania kwestii "skonsumowanych" już uprawnień przez zbywcę, których skutki prawne przeszły na nabywcę nieruchomości – skarżącego. Zbywca: A. G. wniosła w dniu 28 maja 2018 r. wezwanie do usunięcia naruszania prawa uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 26 czerwca 2013 r. tym samym konsumując to uprawnienie, a organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Skarżący ponowił to wezwanie w dniu 19 listopada 2018 r., jednak z uwagi na wstąpienie w prawa i obowiązki zbywcy o charakterze publicznoprawnym, wezwanie jest czynnością prawną jednokrotną, gdyż wezwanie takie jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały - jednokrotnie, następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu

Sąd Wojewódzki wskazał, że do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej uchwały z uwagi na art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, stanowiącego, iż przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Powyższe oznacza, że z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07).

Z uwagi na okoliczność, iż w niniejszej sprawie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie A. G. z dnia 28 maja 2018 r., 60-dniowy termin do wniesienia skargi zaczął biec od 28 maja 2018r. i upłynął bezskutecznie 26 lipca 2018 r. Skarżący T.S. wniósł skargę dopiero 15 stycznia 2019 r., a zatem z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a.

T. S. pismem z dnia 12 maja 2019 r. wniósł zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2019 r., zarzucajac naruszenie art. 101 ust. 2 u.s.g. oraz art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu zażalenia wskazał, że A. G. nie występowała ze skargą do WSA na przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jedynie wezwała Radę Miasta Krakowa do zmiany części tego planu. Wobec braku odpowiedzi na jej wezwanie nie skierowała żadnej skargi, a zatem nie "skonsumowała" żadnego uprawnienia wynikającego z art. 101 u.s.g. Pozostaje ona nadal wspólwłaścicielem nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta Krakowa w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Wielicka-Wschód" została podjęta w dniu 26 czerwca 2013 r. Jest to o tyle istotne, że wskazuje w jakim brzmieniu przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogą być stosowane w niniejszej sprawie. Od dnia 1 czerwca 2017 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935, dalej: ustawa zmieniająca). W art. 9 tej ustawy zawarto wskazanie jakie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) ulegają zmianie od chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zmianie podlegał m.in. art. 53 p.p.s.a., określający terminy wniesienia skargi do sądu administracyjnego i czynności jakie należy dopełnić by wniesiona skarga była skuteczna. W przepisie intertemporalnym art. 17 ust. 2 tej ustawy zmieniającej wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wobec powyższego do aktów i czynności organów administracji publicznej, podjętych przed dniem 1 czerwca 2017 r., zastosowanie znajdują przepisy art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed tej daty. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 28 sierpnia 2018 r., II OSK 1624/18 oraz z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2407/18, wskazał, że przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. stosuje się nadal do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed tym dniem.

W niniejszej sprawie do skargi na uchwałę podjętą w dniu 26 czerwca 2013 r. zastosowanie miał zatem stan prawny sprzed 1 czerwca 2017 r. Według art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed tej daty w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Sąd Wojewódzki w rozpatrywanej sprawie zastosował sześćdziesięciodniowy termin, licząc jego bieg od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skierowanego do organu w dniu 28 maja 2018 r. przez A. G., która nie otrzymała odpowiedzi na wezwanie, ani też nie wniosła skargi na przedmiotową Uchwałę. Ponadto jako nieskuteczne potraktował Sąd wezwanie złożone w dniu 19 listopada 2018 r. przez skarżącego, który w dniu 15 listopada 2018 r. nabył udział we własności nieruchomości od A. G.

Dokonując takiej oceny Sąd Wojewódzki wyszedł z błędnego założenia, że termin na wniesienie skargi upłynął bezskutecznie 26 lipca 2018 r. w związku z wezwaniem dokonanym przez zbywcę udziału, a skarżący jako nabywca udziału we własności nieruchomości objętej spornym planem miejscowym nie mógł skutecznie ponowić wezwania, gdyż jest to czynność przysługująca danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie.

Powyższe wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego jest o tyle niekonsekwentne, że jednocześnie wskazał on na uprawnienie nowego właściciela – jako następcy prawnego – do skorzystania z "nieskonsumowanych" uprawnień przewidzianych w art. 101 ust. 1 usg.

Zgodnie z wymienionym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko, że dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 usg. Aktualny zaś właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tejże uchwały. Przyjmuje się, że odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Przepisów obowiązujących ustaw nie można więc interpretować w sposób, który powodowałby, że właściciel nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich uprawnień, w tym poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego naruszający jego prawo własności (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r. II OSK 186/10; Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego; Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2011, str. 809-810).

W świetle powyższych uwag należało uznać, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez nabywcę nieruchomości jest to, aby uprzedni właściciel nie zrealizował swojego uprawnienia do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego, którego ustalenia naruszają interes prawny aktualnego właściciela nieruchomości. Dla dopuszczalności skargi w takiej sytuacji nie ma natomiast znaczenia okoliczności, że poprzedni właściciel skierował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skoro następnie w ustawowym terminie nie wniósł skargi do sądu.

Trzeba zaznaczyć, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. kształtuje uprawnienie do zaskarżenia uchwały organu gminy przed podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone określoną uchwałą. Podmiot legitymowany na podstawie art. 101 ust. 1 usg do zaskarżenia konkretnej uchwały organu gminy realizuje własne uprawnienie wynikające z przepisów prawa materialnego. Formalnym warunkiem wniesienia skargi w omawianym trybie jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co oznacza, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne.

W orzecznictwie wskazano, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg służy celowi, jakim jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu (por. Uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07).

Dodać należy, że przytoczony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pogląd, zgodnie z którym wezwanie jest czynnością prawną jednokrotną – sformułowany został w orzecznictwie w odniesieniu do uprawnień przysługujących temu samemu podmiotowi. Innymi słowy wykluczono możliwość, aby ten sam podmiot mógł wielokrotnie składać wezwanie w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały w celu ponowienia skargi, w przypadku np. gdy wcześniej skarga została odrzucona przez sąd z powodu uchybienia terminowi do jej wniesienia (por. Uchwała NSA z 24 czerwca 2002 r. OSA 2/02, postanowienie NSA Z 29 września 2010 r. II OSK 1844/10).

W rozpatrywanej sprawie zaakceptowanie rozwiązania przyjętego przez Sąd Wojewódzki oznaczałoby, że skarżący jako nabywca prawa własności do nieruchomości objętej planem nie może skorzystać z indywidualnego uprawnienia do zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 usg, gdyż upłynął sześćdziesięciodniowy termin liczony od daty pierwszego wezwania złożonego do organu gminy przez poprzedniego właściciela. Podkreślić przy tym należy, że upływ terminu do wniesienia skargi nastąpił według Sądu Wojewódzkiego 26 lipca 2018 r., a więc przed nabyciem przez skarżącego tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości, co nastąpiło 15 listopada 2018 r. W takich okolicznościach decydujące znaczenie powinno mieć to, że zbywca nie zaskarżył skutecznie spornej Uchwały do sądu administracyjnego, a zatem skarżący może realizować "nieskonsumowane" uprawnienie do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 usg.

Warto w tym miejscu zauważyć, że z mocy art. 101 ust. 2 usg niedopuszczalne pozostaje ponowne wyrokowanie przez sąd administracyjny w sprawie, w której ten już orzekał i skargę oddalił. W tym kontekście nie sposób przyjąć, że samo złożenie wezwania przez zbywcę nieruchomości o usunięciu naruszenia jego interesu prawnego miałoby wywołać tak poważne konsekwencje dla nabywcy prawa własności danej nieruchomości, jak przyjął Sąd w zaskarżonym postanowieniu.

Ważnym argumentem przemawiającym przeciwko rozwiązaniu zastosowanemu przez Sąd Wojewódzki jest to, że ogranicza ono prawo do sądu w sposób nadmierny, zwłaszcza, że wskutek nowelizacji obowiązującej od 1 czerwca 2017 r. usunięta została instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zmiana art. 101 ust. 1 usg i wprowadzenie art. 53 § 2a p.p.s.a. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. Dz. U. 2017. 935.).

Z tych wszystkich względów nietrafna okazała się ocena Sądu Wojewódzkiego co do tego, że skarga złożona została przez skarżącego z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie jednak rozważenie skuteczności złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 usg przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości w części ułamkowej, co mogłoby w razie uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności kwestionowanych ustaleń planu miejscowego wpłynąć na przysługujące pozostałym współwłaścicielom uprawnienia właścicielskie do przedmiotowej nieruchomości.

Zasadniczo nie można wykluczyć tego, że poszczególni współwłaściciele mogą prezentować różne stanowiska co do przeznaczenia i sposobu korzystania ze wspólnej nieruchomości objętej planem miejscowym. Dlatego złożenie skargi przez poszczególnych współwłaścicieli z żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie ustaleń dotyczących przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania i zabudowy wspólnej nieruchomości powinno być traktowane jako czynność przekraczająca zwykły zarząd, co implikuje zastosowanie regulacji zawartej w przepisach art. 196 i art. 199 kc.

Uwzględniając te uwarunkowania cywilnoprawne, Sąd Wojewódzki w dalszym toku postępowania podejmie właściwe działania proceduralne niezbędne do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.