Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 644/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 2, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 82 ust. 1, art. 83 ust. 1, art. 104
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędziowie Zofia Borowicz (spr.) NSA Jan Bała Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 1062/07 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej w S. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. S. na rzecz Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej w S. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r. o sygn. akt II SA/Sz 1062/07 oddalił skargę M. S. na decyzję Komendanta P. Oddziału Straży Granicznej w S. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia.

Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Po przeprowadzeniu w dniu 3 grudnia 2006 r. przez funkcjonariusza Straży Granicznej na przejściu granicznym w K. kontroli autobusu marki Mercedes o nr rejestracyjnym [...] użytkowanego przez przedsiębiorcę M. S. prowadzącą "A. T.", Komendant Placówki Straży Granicznej w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdził naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 oraz 3 ustawy o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) i nałożył na przedsiębiorcę karę w wysokości 6000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia.

Po rozpatrzeniu odwołania Komendant P. Oddziału Straży Granicznej w S. uchylił decyzję organu I instancji z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., tj. uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, Komendant Placówki Straży Granicznej w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 6000 zł. Organ stwierdził, że w dniu kontroli wjazdowej na przejściu granicznym stwierdzono, że kierowca autobusu o godzinie 11:55 przewoził 11 osób, zaś wjeżdżając do RP w tym samym dniu przewoził 5 osób, co świadczy o niewykonaniu przewozu okazjonalnego, na który nie wymaga się zezwolenia stosowanie do art. 18 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym.

Organ I instancji wskazał, że zgłaszany przez stronę w postępowaniu zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095) z uwagi na prowadzenie postępowania i wydanie decyzji, pomimo równolegle prowadzonego postępowania kontrolnego w przedsiębiorstwie strony przez Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego − jest niezasadny, bowiem kontrole drogowe, a taką była kontrola w dniu 3 grudnia 2006 r., na mocy ustawy o transporcie drogowym zostały przez prawodawcę potraktowane w sposób szczególny i nie są w żaden sposób ograniczone przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Po rozpoznaniu odwołania, Komendant P. Oddziału Straży Granicznej w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu strony dotyczącego naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Organ wskazał, że funkcjonariusze Straży Granicznej upoważnieni są do przeprowadzania kontroli drogowej na mocy art. 89 ustawy o transporcie drogowym.

Organ II instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia przepisów art. 7, 8 i 9 k.p.a. polegającego na podstępnym uzyskaniu przez funkcjonariusza Straży Granicznej oświadczenia kierowcy w wyniku wprowadzenia go w błąd. Zdaniem organu odwoławczego, zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie i w sposób wyczerpujący dokumentuje wykonanie przez stronę przewozu okazjonalnego bez wymaganego zezwolenia. W aktach sprawy wykazano, że kierowca autobusu wyjeżdżając z Polski przewoził 11 osób, zaś wjeżdżając do Polski, w tym samym dniu przewoził 5 osób. Przedsiębiorca nie wykazał żadnym dokumentem, aby posiadał na taki przewóz okazjonalny zezwolenie stosownego organu, o czym stanowi art. 18 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Bez zezwolenia przewóz mógł być dokonany wyłącznie na zasadach określonych w przepisie art. 18 ust. 3 ww. ustawy.

Organ stwierdził również, że zarzut strony odnoszący się do braku w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego jest bezpodstawny, bowiem organ I instancji w swojej decyzji wskazał zarówno dowody, na których oparł się wydając decyzję, jak i przepisy, które zostały przez przewoźnika naruszone.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że wskutek niedoręczenia przez organ I instancji decyzji pełnomocnikowi strony organy naruszyły art. 10 k.p.a., jednak fakt doręczenia decyzji organu I instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo to wniesienie przez pełnomocnika strony odwołania, uznanego za złożone w terminie, było naruszeniem przepisu art. 40 § 2 k.p.a., ale to nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi − Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (vide: wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 136/06, Lex nr 319187).

W ocenie Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji w kontekście zrealizowania przez organ obowiązku przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego (art. 7 k.p.a.) i prawidłowości wyprowadzonych wniosków (art. 77 § 1 k.p.a.) wykazała, że leżący u podstaw wydania decyzji stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy i uzasadniał wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Sąd stwierdził, że materiał dowodowy potwierdza ustalenie organu, że wykonany dnia 3 grudnia 2006 r. przewóz drogowy miał charakter przewozu okazjonalnego, na który przedsiębiorca − M. S. − winna posiadać stosowne zezwolenie.

Fakt, iż w tym dniu 3 grudnia 2006 r. wyjeżdżając z Polski przewieziono autobusem użytkowanym przez skarżącą 11 osób zaś w drodze powrotnej do Polski tego samego dnia 5 osób, świadczy o tym, że przewóz ten nie wyczerpywał w pełni żadnego z przypadków wymienionych w art. 18 ust. 3 pkt 1−3 ustawy o transporcie drogowym.

Sąd wskazał, że M. S., wbrew informacjom zawartym w pismach procesowych, nie przedstawiła zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, lecz jedynie wypis z licencji do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego. W ocenie Sądu, błędne są wywody skargi, wedle których, pozbawione jest podstaw prawnych wymierzenie kary pieniężnej za każdy jednorazowy przejazd bez wymaganego zezwolenia. Jeżeli w wyniku kontroli organ do tego uprawniony stwierdzi wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, to obowiązany jest orzec o nałożeniu na przedsiębiorcę kary pieniężnej. Kara ta będzie obejmowała swym zakresem wszystkie stwierdzone w toku kontroli naruszenia w tym zakresie.

Sąd stwierdził, że nie jest słuszny zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który zakazuje równoczesnego prowadzenia przez różne organy "kontroli działalności przedsiębiorcy". Z treści przywołanej przez skarżącą decyzji Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2007 r. wynika, że kontrola w przedsiębiorstwie M. S. rozpoczęła się 14 września 2006 r. a zakończyła najpóźniej w listopadzie 2006 r., bowiem pismem z dnia 29 listopada 2006 r. skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia naruszeń określonych w protokole kontroli nr [...]. Oznacza to, że w czasie przeprowadzenia kontroli przez funkcjonariusza Straży Granicznej na Przejściu Granicznym w K. (w dniu 3 grudnia 2006 r.) postępowanie kontrolne organu Inspekcji Transportu Drogowego było już zakończone. Natomiast odrębnym zagadnieniem nieobjętym art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest możliwość równoczesnego prowadzenia postępowań administracyjnych w oparciu o wyniki wykonywanych uprzednio kontroli działalności przedsiębiorcy.

Sąd stwierdził również, że nie jest zasadny zarzut wydania zaskarżonej decyzji w sprawie zakończonej już inną decyzją ostateczną. Opisany w zaskarżonej decyzji czyn, tj. wykonywany w dniu 3 grudnia 2006 r. okazjonalny międzynarodowy transport drogowy bez wymaganego zezwolenia, nie był objęty ustaleniami kontroli Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Wymierzenie zaś skarżącej kary za określone naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], nie uwalniało M. S. od odpowiedzialności za każdorazowe, ponowne uchybienie przepisom ww. ustawy.

W skardze kasacyjnej M. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Zaskarżonemu wyrokowi wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła:

1) naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że było możliwe wydanie decyzji administracyjnej pomimo prowadzenia przez inny organ wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej równoległego postępowania kontrolnego,

2) naruszenie art. 83 ust. 1 w związku z art. 104 i n. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż organ mógł wydać zaskarżoną decyzję, pomimo iż w roku 2007 wcześniejsza kontrola przedsiębiorstwa skarżącej trwała dłużej niż cztery tygodnie,

3) naruszenie prawa polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną nie skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 ust. 1 pkt 3 k.p.a.

W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że postępowanie kontrolne prowadzone względem skarżącej przez Straż Graniczną zostało dokonane z naruszeniem normy z art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zakazującej przeprowadzania dwóch kontroli jednocześnie, a zatem nie miało legalnego charakteru, co prowadzi do wniosku, że funkcjonariusze Straży Granicznej nie byli uprawnieni do dokonania czynności kontrolnych. Zdaniem skarżącej, przeprowadzone postępowanie kontrolne było oczywistą kontrolą działalności przedsiębiorstwa, gdyż na przedsiębiorcę została nałożona kara pieniężna za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia.

Skarżąca stwierdziła również, że nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, jakoby ciążył na niej obowiązek informowania organu o toczącej się równolegle kontroli jej przedsiębiorstwa. Wskazała ponadto, że kontrola prowadzona przez Z. Wojewódzką Inspekcję Transportu Drogowego trwała ponad 4 tygodnie, wobec czego kontrola przeprowadzona przez organ w dniu 3 grudnia 2007 r. została wykonana z naruszeniem art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co w pełni uzasadnia uchylenie decyzji organu nieuprawnionego do przeprowadzenia kontroli.

Skarżąca wskazała, że wykładnia językowa i celowościowa pkt 2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym prowadzi do wniosku, że słowo "wykonywanie" określa czyn rozciągnięty w czasie, utrzymujący się przez dłuższy czas, a nie jednorazowy. Ustawodawca bowiem nie wskazał, że powyższą karę wymierza się za każdy jednorazowy przejazd bez wymaganego zezwolenia. Wobec powyższego wymierzenie kary za każdy dzień czy też za każdy przejazd bez wymaganego (zdaniem organu) zezwolenia pozbawione jest podstaw prawnych. Skoro okoliczność wykonywania międzynarodowych przejazdów okazjonalnych bez zezwolenia była przedmiotem postępowania prowadzonego przez ZITD w okresie od 14 września 2006 r. do [...] stycznia 2007 r. i za to naruszenie została na skarżącą nałożona kara pieniężna, to okoliczność taka na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji, a postępowanie niniejsze winno było zostać umorzone przez organ.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Z treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takiej regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. Oznacza to, że granice kontroli kasacyjnej wyznacza strona postępowania kasacyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż Sąd może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów, wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1058/06, publ. Lex nr 323453).

W punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej jej autor zarzucił naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że było możliwe wydanie decyzji administracyjnej pomimo prowadzenia przez inny organ administracji publicznej równoległego postępowania kontrolnego. W jego uzasadnieniu kasator m.in. podniósł, że postępowanie kontrolne przeprowadzone przez funkcjonariuszy Straży Granicznej było kontrolą działalności przedsiębiorstwa, gdyż to na przedsiębiorcę została nałożona kara pieniężna za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Nadto kasator zarzucił, że czasokres trwania tych postępowań kontrolnych wskazuje, iż naruszono art. 82 ust. 1 cyt. ustawy.

Otóż, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie z następujących powodów.

Przepis art. 82 ust. 1 zd. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, powołany przepis zakazuje równoczesnego prowadzenia przez różne organy "kontroli działalności przedsiębiorcy".

Celem tego przepisu jest zagwarantowanie niezakłóconego funkcjonowania podmiotów gospodarczych poprzez ograniczenie licznych kontroli podejmowanych w tym samym czasie. Innymi słowy chodzi o to, aby prowadzone czynności kontrolne nie utrudniały prawidłowego prowadzenia działalności gospodarczej.

Przepis art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej.

Natomiast z uregulowań zawartych w art. 81 tej ustawy wynika, że przedsiębiorca jest obowiązany prowadzić i przechowywać w swojej siedzibie m.in. książkę kontroli (ust. 1), która zawiera wpisy dokonywane przez organ kontroli, które obejmują m.in. zalecenia pokontrolne oraz określenie zastosowanych środków pokontrolnych (ust. 2 pkt 5).

Kontrola dokumentów przeprowadzana w czasie przekraczania przez przewoźnika granicy państwowej podczas wykonywania przewozu w międzynarodowym transporcie drogowym ma charakter kontroli drogowej, którą ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w art. 92 ust. 2 pkt 1 odróżnia od kontroli przeprowadzanej w przedsiębiorstwie (art. 92 ust. 1 pkt 2). Zauważyć przy tym należy, że uprawnienia do przeprowadzenia przez funkcjonariuszy Straży Granicznej kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87, oraz warunków w nich określonych wynikają z art. 89 ustawy o transporcie drogowym (art. 89 ust. 1 pkt 4).

Przepis art. 89 ust. 3 tej ustawy m.in. wyraźnie stanowi, że kontrole drogowe wykonuje się w odpowiednim miejscu i czasie tak, aby utrudnić kierowcom prowadzącym pojazdy omijanie punktów kontroli.

Uprawnienia funkcjonariuszy Straży Granicznej do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 ww. ustawy, zostały też określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. Nr 19, poz. 153) wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 89 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Zwrócić należy uwagę, że § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia stanowi, iż funkcjonariusze Policji, organów celnych i Straży Granicznej dokonują kontroli na warunkach i w sposób określony w przepisach o kontroli ruchu drogowego, z uwzględnieniem niniejszego rozporządzenia. Z treści § 7 tegoż rozporządzenia wynika, że z czynności kontrolnych sporządza się protokół. Natomiast § 10 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że jeżeli podczas kontroli stwierdzono co najmniej jedną nieprawidłowość uzasadniającą nałożenie kary pieniężnej, sporządza się protokół kontroli, o którym mowa w § 7, a następnie decyzję o nałożeniu kary pieniężnej.

Porównanie uregulowań zawartych w art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z uregulowaniami zawartymi w art. 89 i art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego prowadzi do wniosku, że kontrola drogowa dokumentów przeprowadzana jest każdorazowo podczas wykonywania przewozu drogowego w związku z wykonywanymi usługami transportowymi, natomiast kontrola przedsiębiorcy, o której mowa w art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, wykonywana jest w siedzibie przedsiębiorcy. Ta ostatnia wymieniona kontrola jest kontrolą działalności przedsiębiorcy, o której mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a zatem jest prowadzona na warunkach określonych w tej ustawie. Kontroli drogowej dokumentów, o której stanowi art. 89 ustawy o transporcie drogowym, nie można utożsamiać z kontrolą działalności przedsiębiorcy w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Odmiennego stanowiska nie uzasadnia pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że skoro w wyniku przeprowadzonej kontroli drogowej nałożono karę pieniężną na przedsiębiorcę, to kontrolę drogową należy utożsamiać z kontrolą, o której mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z uregulowań art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika bowiem, że uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć karę pieniężną w drodze decyzji na wykonującego przewozy drogowe. Miejsce przeprowadzenia kontroli drogowej o jakim mowa w art. 89 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym prowadzi do wniosku, że przeprowadzenie tego rodzaju czynności kontrolnych nie ma na celu utrudniania prawidłowego prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Przyjęcie zaś tezy, że kontrola drogowa stanowi kontrolę w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej prowadziłoby do zablokowania możliwości przeprowadzenia kontroli drogowej, która ze swej istoty ma realizować inne cele.

W sytuacji przyjęcia, że kontrola drogowa nie stanowi kontroli o jakiej mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poglądu Sądu I instancji co do obowiązku informowania organu przez skarżącą o toczącej się kontroli w jej przedsiębiorstwie nie można podzielić. Sugerowałby on, że kontrola ta stanowi kontrolę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 82 ust. 1 cyt. ustawy. Wykładnia taka byłaby nielogiczna chociażby z tej przyczyny, iż trudno przyjąć, aby kierowca z reguły pracownik przedsiębiorcy, był upoważnionym przez niego pracownikiem uprawnionym do tego rodzaju działań. Nie sposób też wyobrazić sobie w jaki sposób inny przedsiębiorca miałby informować organ kontroli drogowej o toczącej się innej kontroli, w sytuacji gdy nie jest on z reguły obecny w czasie przewozu drogowego.

Dodać należy, że prezentowanych w skardze kasacyjnej poglądów dotyczących pojęć: "kontroli" i "postępowania kontrolnego" wyrażonych na gruncie uregulowań ustawy o kontroli skarbowej nie można przenosić wprost na uregulowania ustawy o transporcie drogowym, która w art. 92 ust. 2 wyraźnie rozróżnia kontrolę drogową od kontroli w przedsiębiorstwie.

Wobec twierdzeń zawartych w uzasadnieniu omawianego zarzutu dotyczących czasokresu trwania w przedsiębiorstwie skarżącej postępowania kontrolnego prowadzonego przez organ inspekcji transportu drogowego należy podkreślić, że postępowanie administracyjne wszczynane w oparciu o wyniki wykonanej uprzednio kontroli, nie jest elementem postępowania kontrolnego w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Innymi słowy postępowanie administracyjne, którego tryb wszczęcia i prowadzenia uregulowany jest w Kodeksie postępowania administracyjnego nie jest postępowaniem kontrolnym czy kontrolą w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Z przyczyn wyżej wskazanych zarzut niewłaściwego zastosowania art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest chybiony, skoro kontrola drogowa o jakiej mowa w art. 89 ustawy o transporcie drogowym nie jest kontrolą działalności przedsiębiorcy w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarcze, zaś postępowanie administracyjne w ogóle nie wchodzi w zakres ww. kontroli.

Zarzut ten jest chybiony też z innych przyczyn.

Otóż, niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego to błąd w zakresie subsumcji, tj. podstawienie normy prawnej wynikającej z danego przepisu w stosunku do stanu faktycznego ustalonego w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie w stanie faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji kontrola w siedzibie przedsiębiorstwa skarżącej prowadzona przez Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego trwała od dnia 14 września 2006 r. do listopada 2006 r. Natomiast pismem z dnia 29 listopada 2006 r. skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia naruszeń określonych w protokole kontroli Nr [...]. Oznacza to, że z tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 61 § 1 i 4 k.p.a., które zakończyło się wydaniem w dniu [...] stycznia 2007 r. decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a.

Twierdzenia kasatora, że w dniu [...] stycznia 2007 r. zakończyło się postępowanie kontrolne, kiedy wydano decyzję o nałożeniu kary wskazuje zatem, że kasator albo nie rozróżnia postępowania kontrolnego od postępowania administracyjnego, albo że autor skargi kasacyjnej usiłuje kwestionować stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji, co w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest niedopuszczalne. Nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, co do jego nietrafnego zastosowania, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności faktyczne, bez wskazania przy tym jakie normy postępowania naruszył Sąd I instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji (podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 83 ust. 1 w zw. z art. 104 i n. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie wobec nieuzasadnionego przyjęcia, że organ mógł wydać zaskarżoną decyzję, pomimo że wcześniejsza kontrola przedsiębiorstwa skarżącej w 2007 r. trwała dłużej niż cztery tygodnie.

Zarzut ten sprowadza się do twierdzenia, że naruszony został art. 83 ust. 1 cyt. wyżej ustawy w związku z przeprowadzoną przez organ w dniu 3 grudnia 2007 r. kontrolą, wobec wcześniejszego przeprowadzenia kontroli przez inny organ trwającej dłużej niż 4 tygodnie.

Otóż zarzut ten jest chybiony głównie z tej przyczyny, że skoro w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrola drogowa przeprowadzona przez funkcjonariuszy Straży Granicznej w dniu 3 grudnia 2006 r. nie może być utożsamiona z kontrolą o jakiej mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, to brak podstaw do przyjęcia, że wobec skarżącej były w danym roku kalendarzowym prowadzone dwie kontrole w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu.

Poza tym fakt, że kontrola prowadzona przez inny organ kontroli trwała powyżej terminu określonego w art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ma żadnego wpływu na ocenę prawidłowości decyzji administracyjnej wydanej w niniejszej sprawie. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie przewiduje tego rodzaju sankcji jaką sugeruje kasator, tj. brak możliwości wydania decyzji merytorycznej.

Zauważyć też należy, że zarówno w podstawie kasacyjnej, jak i jej uzasadnieniu kasator wskazuje na stan faktyczny odmiennie przez niego przedstawiony niż ten przyjęty przez Sąd I instancji i to zarówno co do czasookresu kontroli, jak i określenia daty jej trwania (mowa jest o roku 2007, w sytuacji gdy z ustaleń Sądu I instancji wynika, że kontrola drogowa, jak i kontrola w przedsiębiorstwie miały miejsce w 2006 r.). Przyjmując nawet, że określenie daty kontroli stanowi oczywistą omyłkę pisarską, gdy się ją porówna z datami wskazanymi w uzasadnieniu zarzutu sformułowanego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, to i tak zarzut ten jest chybiony.

Nie można bowiem na gruncie uregulowań art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że przepis ten wprowadza ograniczenie kontroli w zakresie czasu trwania wszystkich kontroli w jednym roku kalendarzowym.

Przepis art. 83 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy stanowi, że czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do przedsiębiorców, o których mowa w rozdziale 7 − 4 tygodni. Przepis ten wprowadza generalne wyznaczenie norm czasowych, tj. łącznej maksymalnej kontroli w jednym roku kalendarzowym przeprowadzonej przez dany organ kontroli. Przepis ten nie stanowi podstawy wyznaczenia łącznego maksymalnego czasu trwania wszystkich kontroli (tj. kontroli różnych organów kontroli) u jednego przedsiębiorcy. Odmienna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do zablokowania możliwości przeprowadzenia kontroli przez inne uprawnione organy (por. S. Szuster [w:] M. Brożyna, M. Chudzik, K. Kohutek, J. Molis, S. Szuster, Komentarz do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, LEX/el 2005 − komentarz do art. 83).

W punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną nie skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu tego zarzutu kasator podniósł, iż naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest wynikiem błędnej wykładni pkt 2.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w szczególności słowa "wykonanie", które należy rozumieć jako czyn rozciągnięty w czasie, a nie jednorazowy. Ustawodawca nie wskazał bowiem, że karę przewidzianą w pkt 2.1. załącznika do ww. ustawy wymierza się za każdy jednorazowy przejazd bez wymaganego zezwolenia. Skoro za naruszenie określone w pkt 2.1. załącznika do ww. ustawy na skarżącą została nałożona kara pieniężna w decyzji wydanej przez inny organ kontroli, zatem okoliczność ta na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji.

Tak sformułowany zarzut z jednej strony odnosi się do błędnej wykładni treści pkt 2.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym i w tym zakresie podlega rozpoznaniu, jednakże nie może być uwzględniony.

Zgodnie z pkt 2.1. załącznika do cyt. ustawy wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia podlega karze w wysokości 6000 zł.

Użyte przez ustawodawcę w powyższej normie prawnej słowo "wykonywanie" pochodzi od słowa "wykonywać". Jest to tryb niedokonany tego czasownika i oznacza tylko tyle, że działanie nie zostało zakończone. Nie zakłada natomiast, jak to sugeruje kasator, wielokrotności działania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 145/05). Wymierzenie kary za tego rodzaju naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym może zatem nastąpić za każdorazowe uchybienie tym przepisom.

Wadliwa wykładnia pkt 2.1. załącznika do ww. ustawy spowodowała formułowanie przez kasatora dalszych zarzutów odnoszących się w istocie rzeczy do kwestionowania okoliczności faktycznych przyjętych w tej sprawie przez Sąd I instancji. Kasator bowiem twierdzi, że na skarżącą została nałożona dwukrotnie kara pieniężna za to samo naruszenie. Kwestionuje zatem przyjęte przez Sąd ustalenie, że czyn objęty decyzją wydaną w niniejszej sprawie, tj. wykonywany w dniu 3 grudnia 2006 r. okazjonalny międzynarodowy transport drogowy bez wymaganego zezwolenia, nie był objęty ustaleniami przyjętymi w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. wydanej przez Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, co do jego nietrafnego zastosowania, gdy z jej uzasadnienia wynika, że w ocenie kasatora wadliwie zostały ustalone okoliczności faktyczne, bez wskazania przy tym jakie normy postępowania naruszył Sąd I instancji w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, opubl. ONSAiWSA 2005/04/69). Zarzut ten oparty na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. winien być skierowany do sądu I instancji, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna. Tym samym wymienienie przepisów postępowania administracyjnego naruszonych przez organ administracyjny nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza, że skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania zależna jest od wymienienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych jego zdaniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie jedynie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 104/05 i glosa A. Kubiak-Kozłowskiej, OSP 2007/1/7).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 153, poz. 1349 ze zm.).