Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3392/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 marca 2018 r.; sygn. akt II SA/Op 143/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 10 stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania przyznanego z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 143/17 oddalił skargę [...] na decyzję Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 10 stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania przyznanego z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zarząd Województwa Opolskiego decyzją z dnia 12 lipca 2016 r., zobowiązał [...] - dalej: Szkoła, Beneficjent lub skarżąca - do zwrotu dofinansowania w kwocie [...] zł, przyznanego na realizację projektu pod nazwą "[...] - na podstawie umowy o dofinansowanie projektu z dnia 5 sierpnia 2011 r., nr [...] wraz z należnymi odsetkami. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077, ze zm.; dalej: ufp).

W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że wartość dofinansowania została ostatecznie ustalona w umowie na kwotę [...] zł. Termin rozpoczęcia realizacji projektu określono na dzień 18 lutego 2011 r., a przesuwany kilkukrotnie na wniosek Szkoły termin zakończenia rzeczowej i finansowej realizacji projektu ostatecznie został ustalony na dzień 21 grudnia 2015 r. Z wniosku o dofinansowanie oraz Studium Wykonalności wynika, że przedmiotem projektu była przebudowa, remont oraz adaptacja na cele edukacyjne zakupionej (również w ramach projektu) nieruchomości przy ul. [...]. Zakres rzeczowy projektu obejmował: dokumentację projektu, roboty rozbiórkowe, budowlano-montażowe, wykończeniowe i konserwatorskie, roboty instalacyjne, zagospodarowanie terenu, zakup i montaż sprzętu i wyposażenia związanego z funkcjonowaniem placówki oraz zakup nieruchomości. Ostatni aneks do umowy został podpisany wyłącznie na prośbę Beneficjenta. Wówczas nie doszło do realizacji projektu w wyznaczonym terminie, a szkoła pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. poinformowała, że w związku z zakończeniem kwalifikowalności wydatków z dniem 31 grudnia 2015 r. deklaruje zakończenie projektu do 30 czerwca 2016 r. i sfinalizowanie wszystkich wydatków w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2016 r. z własnych środków. Prośba ta wynikała z problemów, jakie skarżąca napotkała podczas realizacji projektu. Chodzi tu o to, że roboty budowlane zostały wstrzymane do czasu uzyskania zmiany pozwolenia na budowę, które ma zostać wydane do końca roku. W odpowiedzi na tę prośbę, poinformowano Szkołę, że zgodnie z "Zaleceniami w zakresie zamknięcia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013" (uchwała Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 20 października 2015 r.), termin kwalifikowalności wydatków upłynął 31 grudnia 2015 r., a wydatki poniesione po tym terminie stanowią wydatki niekwalifikowalne. Wobec powyższego przesunięcie terminów zakończenia rzeczowej i finansowej realizacji projektu w ramach wydatków niekwalifikowalnych do 30 czerwca 2016 r. spowoduje zmniejszenie wartości kosztów kwalifikowalnych do kwoty [...] zł. Maksymalna wartość kwalifikowalna zakupu nieruchomości ujętej w projekcie wyniesie [...] zł oraz jednocześnie zmniejszy się wartość dofinansowania nieruchomości do [...] zł. Zmniejszenie wartości wydatków kwalifikowalnych oraz poziomu dofinansowania nie zwalnia jednak beneficjenta z obowiązków wynikających z zapisów umowy o dofinansowanie, w tym m.in. zachowania trwałości projektu oraz założonego poziomu wskaźników realizacji projektu. Kontynuacja projektu na ww. zasadach spowodowałaby konieczność zwrotu kwoty [...] zł (wraz z odsetkami). W przypadku rezygnacji z realizacji zadania zwrotowi podlegałaby cała kwota dofinansowania tj. [...] zł (wraz z odsetkami). Organ wezwał szkołę o ostateczne potwierdzenie stanowiska w sprawie kontynuacji projektu, a pismo ponawiające tę prośbę wysłano dnia 10 lutego 2016 r., wyznaczając w nim termin na udzielenie odpowiedzi do dnia 19 lutego 2016 r. Beneficjent nie udzielił odpowiedzi i dopiero w piśmie z dnia 29 lutego 2016 r. (przesłanym e-mailem w dniu 1 marca 2016 r.) wyraził zgodę na kontynuację projektu na warunkach opisanych w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 r. Dodatkowo poinformował, że aktualnie prace są wstrzymane do czasu uzyskania zmiany pozwolenia na budowę w zakresie prac dotyczących m.in. dachu pozyskanego budynku.

Organ po przeprowadzeniu kontroli realizacji projektu, nie wyraził zgody na dalsze wydłużanie okresu jego realizacji. Ustalono, że obecny stan realizacji inwestycji w sposób znaczący odbiega od obowiązującego harmonogramu rzeczowo-finansowego projektu. W 100% zrealizowane zostały tylko wydatki dotyczące przygotowania dokumentacji projektu oraz zakupu nieruchomości. Jednocześnie poziom realizacji robót rozbiórkowych, budowlano-montażowych i wykończeniowych to zaledwie ok. 20%, robót instalacyjnych niewiele ponad 5%, a prac mających wpływ na zwiększenie efektywności energetycznej budynku ok. 10%.

Organ pismem z dnia 6 kwietnia 2016 r., działając na podstawie § 20 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie wypowiedział Szkole umowę z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia, który upłynął w dniu 9 maja 2016 r. Wezwano Szkołę do zwrotu środków w wysokości [...] zł wraz z odsetkami.

Organ I instancji podkreślił, że § 7 ust. 3 umowy wskazuje, iż w przypadku bezskutecznego upływu terminu zwrotu środków, IZ wydaje decyzję, w trybie określonym w art. 207 ufp. Beneficjent miał obowiązek zrealizowania pełnego zakresu rzeczowego projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie i umową, w sposób, który zapewni prawidłową oraz terminową realizację projektu i osiągnięcie celów i wskaźników projektu założonych we wniosku o dofinansowanie. W przypadku rozwiązania umowy nie ma prawa do dofinansowania tej części wydatków, która odpowiada prawidłowo zrealizowanej części projektu. Biorąc pod uwagę stan faktyczny inwestycji objętej projektem Szkoła nie zrealizowała w terminie określonym umową całości rzeczowego, ani finansowego zakresu projektu, i to pomimo kilkakrotnego przedłużania terminu zakończenia jego realizacji. Zgodnie z zapisami krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013, końcową datą kwalifikowalności wydatków jest 31 grudnia 2015 r. Ponadto zgodnie z Zaleceniami w zakresie Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013, stanowiącymi załącznik do Uchwały nr 1265/2015 Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 20 października 2015 r., Instytucja Zarządzająca RPO WO 2007-2013 nie wyraziła zgody na dalsze wydłużanie terminu realizacji projektu poza dzień 31 grudnia 2015 r. W związku z tym, zgodnie § 3 ust. 4 umowy, Beneficjent był zobowiązany do zrealizowania pełnego zakresu rzeczowego projektu.

Orzekając na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy Zarząd Województwa Opolskiego decyzją z dnia 10 stycznia 2017 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w przypadku niezrealizowania pełnego zakresu rzeczowego projektu, beneficjent jest zobowiązany do zwrotu całości lub części dofinansowania. Dochodzenie roszczeń przez stronę od innych podmiotów z tytułu cofnięcia pozwolenia na budowę nie może być podstawą niedochodzenia przez IZ zwrotu środków z powodu niezrealizowania pełnego zakresu rzeczowego projektu.

Uzasadniając oddalenie skargi beneficjenta na powyższą decyzję WSA w Opolu podniósł, że organ dokonał prawidłowych ustaleń i wydał rozstrzygnięcie, które znajduje umocowanie w przepisach prawa. Dokonanej ocenie nie sposób zarzucić dowolności, gdyż wyciągnięte wnioski są poprawne i merytorycznie uzasadnione. Wprawdzie organ nie wyjaśnił dość wyczerpująco zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, jednak naruszenie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Skarżąca nie dotrzymała postanowień umowy dotyczących osiągnięcia jej celu zakładanego we wniosku o dofinansowanie. Konsekwencją powyższego jest fakt wystąpienia nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L. 2006.210.25 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie nr 1083/2006). Brak dochowania przez beneficjenta istotnych wymogów realizacji projektu przekłada się na szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, wynikającą ze sfinansowania nieuzasadnionego wydatku z tego budżetu. W świetle powyższego, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp skarżąca jest zobowiązana do zwrotu przyznanych środków w całości.

Sąd I instancji wskazał, że użyte w rozporządzeniu nr 1083/2006 pojęcie nieprawidłowości zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 7 cyt. rozporządzenia. "Nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Za nieprawidłowość uznaje się zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Przepisy unijne regulacjom krajowym pozostawiły natomiast kwestię określenia trybu postępowania w sprawie ustalenia, czy doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006.

Sąd podkreślił, że w postanowieniach § 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 umowy o dofinansowanie uregulowany został tryb zwrotu środków odpowiadający regulacjom art. 207 ust. 1, ust. 8 i ust. 9 ufp. Przy czym w § 7 ust. 3 umowy, podobnie jak w § 23 ust. 4, wprost sformułowane zostało odesłanie do wydania decyzji w trybie art. 207 ufp. Nawet jednak w braku takiej regulacji należałoby przyjąć, że unormowania zawarte w tym ostatnim przepisie winny znaleźć zastosowanie do wydania decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. W zakresie stosowanego w sprawie art. 207 ust. 1 ufp zauważyć należy, że choć nie odwołuje się on w sposób wyraźny do pojęcia nieprawidłowości, to nie można go interpretować w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz ustalających zasady zwrotu środków przyznanych z budżetu Unii Europejskiej. Chodzi tu o art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Dlatego zobowiązanie do zwrotu kwot pieniężnych jest uzależnione od wystąpienia zdefiniowanej w prawie unijnym nieprawidłowości w rozumieniu ww. przepisu. W ramach takiej nieprawidłowości mieści się między innymi naruszenie procedur obowiązujących w zakresie realizacji projektów finansowanych ze środków europejskich. Zwrotowi podlegać może, zatem wydatek podjęty z naruszeniem procedury związanej z wykorzystywaniem środków budżetowych, w którego następstwie doszło do nieuzasadnionego finansowania wydatku z budżetu ogólnego w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, a więc gdy naruszenie wynikało z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować chociażby potencjalną szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej.

WSA zauważył, że "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 ufp oznaczać będą także reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. W prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2016 r., poz. 383, z późn. zm.; dalej: uzppr), a zarazem częścią dokumentacji konkursowej. Potencjalny beneficjent ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. Umowa o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje natomiast również procedurę realizacji projektu. Procedura ta mieści się w pojęciu z art. 184 ufp, gdyż nadanie mu innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy byłoby wyłączone w przypadku naruszenia procedury realizacji projektu, w tym braku jego zrealizowania zgodnie z założeniami umowy. Naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, określających sposób jej realizacji, stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka, która uzasadnia wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. Niezrealizowanie przez beneficjenta celów projektu objętego umową musi być przy tym kwalifikowane, jako nieprawidłowość z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, gdyż prowadzi do szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, wynikającej z niecelowego wydatkowania środków finansowych, tj. wydatkowania ich na działania, które nie doprowadziły do realizacji celu w ramach założeń funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Bez znaczenia jest okoliczność, że w pierwszym okresie obowiązywania umowy środki pomocowe były przez Beneficjenta wykorzystywane prawidłowo, tj. doszło do zakupu budynku i opracowano dokumentację projektową, gdyż okoliczność ta, niekwestionowana przez IZ, w świetle powyższych uwarunkowań, nie ma wpływu na rzeczywistą podstawę obowiązku zwrotu całości udzielonego dofinansowania, jaką było niezrealizowanie inwestycji w założonym w umowie terminie.

Sąd podkreślił, że Zarząd Województwa Opolskiego, jako podstawę żądania zwrotu przyznanego dofinansowania wskazał nieprawidłowość polegającą na naruszeniu procedur określonych w art. 184 ufp, a ściślej wynikających z umowy o dofinansowanie. W umowie skarżąca zobowiązała się do realizacji projektu w oparciu o wniosek (§ 2 ust. 3 umowy), do zrealizowania pełnego zakresu rzeczowego projektu określonego w harmonogramie rzeczowo-finansowym (§ 3 ust. 4 i ust. 5 umowy), do realizacji projektu w sposób, który zapewni prawidłową oraz terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów i wskaźników projektu założonych we wniosku (§ 4 ust. 4), jak również zobowiązała się do zakończenia realizacji projektu do dnia 21 grudnia 2015 r. (§ 3 ust. 1 umowy). Pomimo kilkakrotnego przedłużania terminu zakończenia realizacji projektu, szkoła nie zrealizowała w tym terminie całości ani rzeczowego, ani też finansowego jego zakresu. W konsekwencji projekt nie został zrealizowany zgodnie z umową o dofinansowanie. Tak dokonana ocena zasługuje na akceptację.

WSA podkreślił, że projekt objęty dofinansowaniem obejmował przebudowę, remont i adaptację zabytkowego budynku z przeznaczeniem na cele edukacyjne, a jego cel nie został osiągnięty w zakładanym pierwotnie terminie, przedłużanym kilkakrotnie i ostatecznie przedłużonym do dnia 21 grudnia 2015 r. Ustalenia kontroli realizacji projekt wykazały, że stan realizacji projektu w sposób znaczący odbiega od jego harmonogramu rzeczowo-finansowego, do zakończenia inwestycji konieczne jest jeszcze wykonanie większości prac budowlanych (około [...] %), poziom realizacji robót rozbiórkowych, budowlano-montażowych i wykończeniowych to zaledwie ok. [...]%, robót instalacyjnych niewiele ponad [...]%, prac mających wpływ na zwiększenie efektywności energetycznej budynku ok. [...]%. Ostatni wpis w dzienniku budowy został dokonany dnia 23 września 2015 r., a strona nie posiadała wówczas i nie posiada nadal ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu I instancji cel umowy o dofinansowanie nie został w wymaganym terminie osiągnięty. Skarżąca naruszyła procedurę realizacji projektu w zakresie wskazanych powyżej postanowień umowy. W konsekwencji prawidłowo wezwano skarżącą, w piśmie zawierającym oświadczenie o wypowiedzeniu umowy, do dokonania zwrotu całości otrzymanego dofinansowania. Wobec braku wykonania tego wezwania prawidłowo wydano zaskarżoną decyzję. Skoro cel projektu realizowanego przez skarżącą nie został osiągnięty, to doszło do naruszenia procedur zawartych w umowie o dofinansowanie, dotyczących realizacji projektu i w konsekwencji zaistniały podstawy do zwrotu otrzymanego dofinansowania w całości. Oceny tej nie mógł zmienić fakt, że w ustalonym terminie skarżąca zrealizowała część projektu i podjęła szereg działań zmierzających do osiągnięcia jego ostatecznego celu, w tym podejmowała też czynności zmierzające do uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych objętych projektem. Przystąpienie do realizacji projektów finansowanych w ramach programów operacyjnych jest dobrowolne i wiąże się z szeregiem obowiązków wynikających z dysponowania środkami publicznymi, które beneficjent bierze na siebie z chwilą przystąpienia do umowy o dofinansowanie projektu. Beneficjent ponosi też pełną odpowiedzialność za realizację zaakceptowanego projektu finansowanego ze środków publicznych na podstawie umowy. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny i nie jest zależna od winy. Beneficjent ponosi, zatem pełne ryzyko za zrealizowanie lub niezrealizowanie projektu.

Sąd I instancji podał, że w razie stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 207 ust. 1 ufp, organ nie bada winy czy też zamiaru beneficjenta, jego dobrej bądź złej wiary. W ufp nie przewidziano żadnych okoliczności – wystąpienia winy lub jej rodzaju, czy też zakresu udziału podmiotów trzecich w powstaniu sytuacji prowadzących do zwrotu środków. Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie projektu otrzymuje bezzwrotną pomoc pod warunkiem zrealizowania określonych w niej warunków. W sytuacji, gdy rezultat projektu nie zostanie osiągnięty, nie można przyznać beneficjentowi środków tylko, dlatego, że podejmował działania zmierzające do zrealizowania założonego celu. W takim przypadku środki wypłacone na jego realizację uznać należy za nieuzasadniony wydatek z budżetu UE, tj. wydatek, który nie doprowadził do uzyskania założonego celu funduszu. Skarżąca świadomie i dobrowolnie zgłosiła gotowość wykonania sformułowanego przez siebie projektu, sama również określiła jego założenia. Dlatego wyłącznie ona ponosi pełne ryzyko za zrealizowanie lub niezrealizowanie projektu zgodnie z jego założeniami. Cały projekt oraz założone cele należy przy tym traktować kompleksowo, co w konsekwencji skutkuje zastosowaniem sankcji obejmujących zwrot całości pobranych i niewłaściwie (niezgodnie z procedurami) wykorzystanych środków. Brak jest podstaw prawnych do różnicowania środków, w ramach tej samej procedury na część wydatkowaną w sposób prawidłowy i część dotkniętą uchybieniami, gdy cele projektu nie zostały zrealizowane.

W ocenie WSA niemożność terminowego wykonania przyjętych w projekcie zadań wynikła z braku staranności skarżącej w zakresie możliwości realizacji budowy, przeprowadzonej przed złożeniem wniosku o dofinansowanie i w konsekwencji przyjęcia w projekcie budowlanym takich rozwiązań projektowych, które uniemożliwiały wydanie pozwolenia na budowę. Nietrafne jest twierdzenie skarżącej, że niepowodzenie w realizacji projektu spowodowane zostało wyłącznie wadliwym działaniem organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z akt sprawy wynika, że szkoła zawarła umowę przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem musiała brać pod uwagę możliwość jej nieuzyskania, zaś ryzyko z tym związane jest elementem szeroko rozumianego ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej. Okoliczność taka nie może zostać potraktowana, jako siła wyższa, o której mowa w § 1 pkt 22 umowy, rozumiana, jako zdarzenie lub połączenie zdarzeń obiektywnie niezależnych od beneficjenta, które zasadniczo i istotnie utrudniają wykonywanie części lub całości zobowiązań wynikających z umowy, których beneficjent nie mógł przewidzieć i którym nie mógł zapobiec ani ich przezwyciężyć i im przeciwdziałać poprzez działanie z należytą starannością ogólnie przewidzianą dla cywilnoprawnych stosunków zobowiązaniowych. To, że skarżąca nie uzyskała pozwolenia na budowę trudno uznać za zjawisko nadzwyczajne i nieprzewidziane. Taka okoliczność mieści się w granicach normalnego ryzyka podejmowania określonej inwestycji budowlanej, obciążającego inwestora. W dacie zawarcia umowy to wyłącznie na szkole spoczywał ciężar prawidłowej oceny opłacalności i możliwości realizacji projektu, z uwzględnieniem obiektywnych czynników ryzyka, takich jak np. stopień prawdopodobieństwa uzyskania wymaganych pozwoleń. Niebezpieczeństwo wadliwej oceny tych okoliczności mieści się w ryzyku związanym z realizowaną przez nią inwestycją i nie może być utożsamiane z pojęciem siły wyższej, o której mowa jest w umowie. Na skarżącej spoczywała odpowiedzialność za terminową realizację projektu zgodnie z przyjętymi przez nią założeniami, co do zakresu i terminu jego realizacji.

Sąd I instancji podniósł, że podstawą do wydania decyzji był art. 207 ust. 1 ufp. Rozwiązanie umowy było jednym z elementów stanu faktycznego, rodzącym jedynie skutki cywilnoprawne w zakresie wzajemnych rozliczeń stron umowy i nie przesądzało o konieczności orzeczenia zwrotu środków. Przepisy cyt. ustawy nie uzależniają wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków, jak też wydania decyzji w tym przedmiocie od rozwiązania umowy o dofinansowanie. W rezultacie kwestia dopuszczalności oraz zasadności wypowiedzenia umowy o dofinansowanie nie ma przesądzającego znaczenia dla wyniku sprawy i nie podlega badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dotyczącym kontroli legalności decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy. Ocena taka wykracza poza ramy sądowej kontroli administracji publicznej. Rozstrzygnięcie sporu, co do umowy cywilnoprawnej należy do sądu powszechnego. W sprawie ocenie podlegało natomiast to, czy zaistniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 ufp.

Sąd podał, że w kontekście dokonanego wypowiedzenia umowy zauważyć można, że nastąpiło ono na podstawie § 20 ust. 1 pkt 2 umowy w związku z brakiem zrealizowania w terminie, zakładanego wnioskiem o dofinansowanie, przedmiotu projektu. W § 20 ust. 3 umowy postanowiono, że w przypadku rozwiązania umowy z powodów, o których mowa w ust. 1 i 2, beneficjent jest zobowiązany do zwrotu otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od dnia przekazania dofinansowania w terminie wyznaczonym przez IZ. Na podstawie § 20 ust. 5 umowy przyjęto też, że w przypadku rozwiązania umowy nie ma prawa do dofinansowania tej części wydatków, która odpowiada prawidłowo zrealizowanej części projektu. Skoro pismem z dnia 6 kwietnia 2016 r. Zarząd Województwa Opolskiego wypowiedział umowę, a prawidłowość tego wypowiedzenia nie została skutecznie podważona, to okoliczność ta mogła w niniejszej sprawie także stanowić jedynie element stanu faktycznego w zakresie istnienia wzajemnych rozliczeń stron umowy. Upływ wyznaczonego w wypowiedzeniu umowy terminu zwrotu dofinansowania, przed wynikającą z wypowiedzenia datą rozwiązania umowy, nie mógł skutkować negatywnymi konsekwencjami dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. O konieczności orzeczenia zwrotu środków przesądzało naruszenie procedury realizacji projektu w zakresie postanowień umowy, a więc naruszenie procedury obowiązującej przy wydatkowaniu środków projektowych, o której mowa w art. 184 ust. 1 ufp

[...] w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się zmiany zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji nr [...] Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 10 stycznia 2017 r. i decyzji nr [...] Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 12 lipca 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o nierozpoznawanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie prawa materialnego tj.:

1. art. 207 ufp w wyniku jego zastosowania w sytuacji, gdy nie wystąpiła żadna z przesłanek uprawniających żądanie zwrotu kwot otrzymanych przez beneficjenta, opisanych w § 7 ust 1 umowy o dofinansowanie;

2. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ufpw wyniku ich niewłaściwej interpretacji polegającej na przyjęciu, że przekroczenie terminu realizacji inwestycji określonego w umowie o dofinansowanie i zawartych do niej aneksach w w okolicznościach fatycznych sprawy jest jednoznaczne z naruszeniem w/w procedur, a nadto w wyniku przyjęcia, że beneficjent ponosi odpowiedzialność za wydanie błędnych decyzji administracyjnych w toku licznych postępowań o wydanie i zmianę decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę;

3. art. 207 ust. 8 i 9 pkt 1 ufp poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie nastąpiło nieprawidłowe wykorzystanie dofinansowania.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zarząd Województwa Opolskiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Sytuacja opisana w dyspozycji tego przepisu wystąpiła w przypadku przedmiotowej skargi kasacyjnej, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ten środek odwoławczy na posiedzeniu niejawnym.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skargę kasacyjną, w granicach, której działa Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ufp oraz art. 207 ust. 8 i 9 pkt 1 ufp, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

W piśmiennictwie i orzecznictwie zgodnie przyjmujesz się, że naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 468).

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi jednakże do wniosku, że strona skarżąca wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego dąży w istocie do podważenia oceny stanu faktycznego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Istota sporu dotyczy zasadności obowiązku zwrotu dofinansowania przyznanego na realizację projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego za lata 2007-2013, na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej przez stronę z Województwem Opolskim w dniu 5 sierpnia 2011 r.

Sąd I instancji dokonując oceny ustaleń faktycznych stwierdził, że skarżąca nie dotrzymała postanowień umowy dotyczących osiągnięcia jej celu zakładanego we wniosku o dofinansowanie. Pomimo kilkakrotnego przedłużania terminu zakończenia realizacji projektu, strona nie zrealizowała całości rzeczowego oraz finansowego jego zakresu. Projekt, zatem nie został zrealizowany zgodnie z umową o dofinansowanie. Konsekwencją powyższego jest fakt wystąpienia nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006. Przy czym "nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. W myśl art. 184 ust. 1 ufp pod pojęciem procedur, których naruszenie, stosownie do art. 207 ust. 1 pkt 2, stanowi podstawę zwrotu dofinansowania należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej oraz inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE. Za równoznaczne z naruszeniem tych innych procedur przyjmuje się także naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie. Za nieprawidłowość zatem uznaje się zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. W rozpoznawanej sprawie chodzi o brak dochowania przez beneficjenta istotnych wymogów realizacji projektu, co przekłada się na szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, wynikającą ze sfinansowania nieuzasadnionego wydatku z tego budżetu. WSA w Opolu uznał za prawidłowe stanowisko organów, że Szkoła na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp jest zobowiązana do zwrotu przyznanych środków w całości. Jako podstawę żądania zwrotu przyznanego dofinansowania wskazał nieprawidłowość polegającą na naruszeniu procedur określonych w art. 184 ufp, tj. procedury wynikającej z umowy o dofinansowanie. W tym ostatnim dokumencie skarżąca zobowiązała się do realizacji projektu w oparciu o wniosek (§ 2 ust. 3 umowy), do zrealizowania pełnego zakresu rzeczowego projektu określonego w harmonogramie rzeczowo-finansowym (§ 3 ust. 4 i ust. 5 umowy), do realizacji projektu w sposób, który zapewni prawidłową oraz terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów i wskaźników projektu założonych we wniosku (§ 4 ust. 4), jak również zobowiązała się do zakończenia realizacji projektu do dnia 21 grudnia 2015 r. (§ 3 ust. 1 umowy). Pomimo kilkakrotnego przedłużania terminu zakończenia realizacji projektu, Szkoła nie zrealizowała w tym terminie całości ani rzeczowego, ani też finansowego jego zakresu. W konsekwencji Sąd I instancji wywiódł, że projekt nie został zrealizowany zgodnie z umową o dofinansowanie.

W tym miejscu należy wskazać, że oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego oznacza, że wnoszący tę skargę nie kwestionuje okoliczności faktycznych, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Tymczasem - jak już stwierdzono - uzasadnienie skargi kasacyjnej zmierza wyraźnie w stronę polemiki z oceną stanu faktycznego. Za pomocą naruszenia prawa materialnego nie można zgodnie z prawem, a więc i prawnie skutecznie, kwestionować ocen faktycznych dokonanych przez Zarząd Województwa Opolskiego, zaakceptowanych następnie przez Sąd pierwszej instancji. Przepisy prawa materialnego nie są podstawą prawną i środkiem prawnym ustalania i oceny stanu faktycznego, stanowią wyłącznie punkt odniesienia jego subsumcji dla merytorycznego załatwienia sprawy, to jest ustalenia na ich podstawie wiążących konsekwencji prawnych w obszarze danej sprawy administracyjnej. Zarzutów naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego nie można zasadnie utożsamiać, czy też posługiwać się nimi "zamiennie". Dotyczą one bowiem odmiennych pojęć prawnych i odnoszą się do różnych obszarów i instytucji prawa, w wyniku czego uregulowane w art. 174 p.p.s.a. zostały jako dwie odrębne podstawy kasacyjne. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zachowuje swoją aktualność (por. wyroki NSA: z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt II FSK 731/07; z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II FSK 1037/07; z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 687/07, z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt II FSK 815/08, z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1525/08).

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji (zastosowania) norm prawa materialnego (głównie administracyjnego) w określonej sytuacji faktycznej. Cała argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji błędnie podzielił ustalenia i wnioski organów obu instancji odnośnie zobowiązana skarżącej do zwrotu przyznanych środków pozyskanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego za lata 2007-2013 w całości na realizację projektu pod nazwą "Przebudowa, remont i adaptacja zabytkowego budynku z przeznaczeniem na cele edukacyjne (szkolnictwo wyższe) przy ul. [...]" - na podstawie umowy o dofinansowanie projektu z dnia 5 sierpnia 2011 r., nr [...]. Autor skargi kasacyjnej w podsumowaniu wywodów wskazuje bowiem, że w sprawie nie doszło do naruszenia procedur wydatkowania środków uzyskanych przez beneficjenta na realizację projektu objętego dofinansowaniem. Zaistniała niemożność realizacji tego projektu w terminie, przewidzianym w umowie o dofinansowanie i aneksach do niej, z przyczyn od beneficjenta niezależnych, których nie można było przewidzieć w chwili zawierania umowy. Wobec tego nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w § 7 ust. 1 umowy, ani też żadna z przyczyn jej wypowiedzenia. Nie było zatem podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania przewidzianego w art. 207 ustawy o finansach publicznych. Tymczasem ze stanu faktycznego sprawy – nie zakwestionowanego przez stronę - wynika, że skarżący naruszył procedurę realizacji projektu, gdyż nie zrealizował przedmiotu umowy o dofinansowanie z dnia 5 sierpnia 2017 r., na który zostało przyznane mu dofinansowanie. Bowiem do zakończenia inwestycji konieczne jest wykonanie około [...] % prac budowlanych, poziom realizacji robót rozbiórkowych, budowlano-montażowych i wykończeniowych osiągnął ok. [...] %, robót instalacyjnych niewiele ponad [...] %, prac mających wpływ na zwiększenie efektywności energetycznej budynku ok. [...] %. Również należy podkreślić, że strona otrzymała dofinansowanie w ramach perspektywy finansowej na lata 2007-2013, której ostatecznym terminem realizacji był dzień 31 grudnia 2015 r. Skoro zatem z bezspornych ustaleń faktycznych wynika, że objęte obowiązkiem zwrotu środki wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, to ich zwrot znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.