Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1943/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. K. kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 158 § 1 i 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej daje K.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane), po ponownym rozpoznaniu wniosku K.K. , odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.G. pozwolenia na budowę wytwórni wyrobów betonowych w m. [...] na dz. nr [...] , gmina [...] .

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że K.K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany udzielającej A.G. pozwolenia na budowę wytwórni wyrobów betonowych. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że organ wydający pozwolenie na budowę przed wydaniem decyzji nie dopełnił obowiązków wynikających z Prawa budowlanego polegających na sprawdzeniu: zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - art. 35 pkt 1a, zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi - art. 35 pkt 2, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń - art. 35 ust. 2, wykonania projektu przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane - art. 35 pkt 3. Nadto wydanie pozwolenia odbyło się bez powiadamiania stron postępowania, czym naruszono art. 28 pkt 2 Prawa budowlanego. Podniósł, że decyzja została wydana niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., który w miejscowości [...] dla działki [...] i powstałych w wyniku jej podziału działek ustala warunki oznaczone symbolem (MUj - "budownictwo jednorodzinne z dopuszczeniem usług nieuciążliwych dla środowiska przyrodniczego i ludzi". Plan ten w § 23 uszczegóławia, że uciążliwość przewidzianych planem funkcji usługowych ogranicza się do granic własnych działek, natomiast w § 26 wprowadza "zakaz zabudowy rzemiosła przemysłowego lub przemysłu, które zakwalifikowane są nawet do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska przyrodniczego". Wskazał, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości - działki nr [...] , której dotykają uciążliwości związane z eksploatacją zaprojektowanej wytwórni wyrobów betonowych.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] , uchylił decyzję z dnia [...] października 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż "Wojewoda [...] istotnie naruszył przepis art. 10 § 1 i art. 61 § 4 K.p.a.".

Organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszeniaprawa i powstaje wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym oraz gdy pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie to nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa

Organ pierwszej instancji wskazał, ze dokonał oceny całości kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt la ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu między innymi z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w rozpatrywanej sprawie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 1998 r. Nr 9, poz. 42), była badana w ramach postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawie wydana została, bowiem decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., znak: [...] , ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wytwórni wyrobów betonowych o pow. zabudowy ca 200 m², budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza energetycznego, przyłącza wodociągowego i osadnika ścieków we wsi [...] - działka nr [...] . Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ administracji architektoniczno-budowlanej, aż do chwili usunięcia jej z obrotu prawnego. Wymieniona decyzja o warunkach zabudowy funkcjonuje w obrocie prawnym, a projekt zagospodarowania działki nr [...] z wymaganiami w decyzji tej zawartymi jest zgodny (art. 35 ust. 1 pkt 1 b obowiązującej w dniu orzekania ustawy - Prawo budowlane). Z uwagi na zarzuty strony, co do niezgodności powierzchni zabudowy inwestycji określonej w ocenianej decyzji o pozwoleniu na budowę z powierzchnią zabudowy wskazaną w wymienionej decyzji o warunkach zabudowy zauważył, iż w warunkach w decyzji tej ustalonych brak jest warunku wyraźnego ograniczenia wielkości powierzchni zabudowy przedmiotowej wytwórni do 200 m2. Jak zaś wynika z zawartego w projekcie budowlanym wyszczególnienia powierzchni, halę produkcji zaprojektowano o powierzchni 200 m2. Pozostałe projektowane pomieszczenia nie zostały natomiast przeznaczone do produkcji i wytwarzania wyrobów betonowych. Powyższe okoliczności nie uzasadniają, zatem przyjęcia, że oceniana decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1c obowiązującej w dniu wydania ocenianej decyzji ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W dniu orzekania obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140). Rozporządzenie to zawiera generalną zasadę dotyczącą usytuowania na działce budowlanej budynku, zgodnie z którą należy zachować odległość zabudowy od granicy z działkami sąsiednimi co najmniej 4 m - dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi, oraz 3 m - dla budynków zwróconych w stronę granicy tej ścianą bez otworów (§ 12 ust. 4). Według przepisów omawianego rozporządzenia, budynek produkcyjny, usługowy i magazynowy nie może być sytuowany przy granicy działki budowlanej, jako sąsiadujący bezpośrednio z budynkiem mieszkalnym (§ 12 ust. 9). Z projektu zagospodarowania działki nr [...] , stanowiącego załącznik do ocenianej decyzji o pozwoleniu na budowę i jej integralną część wynika, iż odległości objętego decyzją tą obiektu od granicy z niezabudowaną działką sąsiednią nr [...] wynosi 5 m. Nie można zatem uznać, aby oceniania decyzja została wydana z rażącym naruszeniem obowiązujacych w dniu orzekania przepisów techniczno – budowlanych.

W odniesieniu do pozostałych powołanych przez K.K. we wniosku o stwierdzenie nieważności przepisów wskazał, iż nie można również uznać, aby oceniana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na brak posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (art. 35 ust. 1 pkt 2 obowiązującej w dniu wydania ocenianej decyzji ustawy - Prawo budowlane). Okoliczność ta, jeśli w ogóle miała w sprawie miejsce, nie stanowi kwalifikowanej wady decyzji, lecz naruszenie poprzedzającego jej wydanie postępowania. Wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi bowiem przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną (art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.). Trudno również uznać, aby oceniana decyzja miała być wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na wykonanie projektu przez osobę nieposiadającą wymaganych uprawnień budowlanych (art. 35 ust. 1 pkt 3 obowiązującej w dniu wydania ocenianej decyzji ustawy - Prawo budowlane). Autorem projektu jest osoba posiadająca uprawnienia do projektowania w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-budowlanej, a wynikający z nich zakres upoważnień jest odpowiedni (decyzja z dn. [...] .05.1983 r., nr [...] ). Nie można również uznać, że oceniana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, tj. bez powiadamiania stron postępowania. Przepis ten w dniu orzekania nie obowiązywał, a nadto brak udziału w postępowaniu strony bez własnej winy stanowi przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

Organ wskazał równiez, iż nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa powołanie w sentencji ocenianej decyzji adresu inwestycji jako "[...] ", nie zaś "[...] ". W szczególności bowiem prawidłowo określono numer działki, na której ocenianą decyzją pozwolenia udzielono, tj. [...] , jak też prawidłowy w tym zakresie jest projekt zagospodarowania działki nr [...] , stanowiący integralną część tej decyzji.

W konkluzji stwierdził, ze Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. nie jest obarczona wadliwością, o której mowa art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K.K. , utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] .

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z brzmieniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (według stanu na dzień [...] czerwca 2000 r.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak również dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Jak wynika z posiadanej dokumentacji, inwestor - A.G. , przedłożył akt notarialny z dnia [...] listopada 1999 r., Rep. A numer [...] ("Umowa sprzedaży"), z którego jednoznacznie wynika, iż prawo własności działki inwestycyjnej (nr ew. [...] ) przysługuje wyłącznie jemu. Tym samym uczyniono zadość przywołanemu wyżej unormowaniu art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Ponadto, analiza akt sprawy wykazała, że nieruchomość inwestycyjna - w dniu wydawania pozwolenia na budowę - objęta była zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia 1998 r. Nr 9, poz. 42). Jednocześnie, na gruncie niniejszej sprawy inwestor uzyskał ostateczną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ważną w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że w analizowanym przypadku z całą pewnością nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, oraz wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Analiza projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., Nr [...] , nie wykazała, aby planowana wytwórnia wyrobów budowlanych naruszała rażąco warunki określone w powyższej decyzji o warunkach zabudowy, zwłaszcza, co do linii zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących niezgodności planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Z powyższego unormowania wynika jednoznacznie, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej w żadnym wypadku nie jest uprawniony do badania legalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzja ta, jeśli jest ostateczna, jest dla niego wiążąca. Ewentualna wadliwość decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winna być stwierdzona, a następnie usunięta, przez organ właściwy w tym przedmiocie, w drodze weryfikacji przeprowadzonej we właściwym trybie postępowania administracyjnego. Tego typu weryfikacja może zostać zainicjowana przez każdą ze stron postępowania. Dopóki jednak dane rozstrzygnięcie funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty jest ono bezwzględnie wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej które nie są uprawnione do jego kwestionowania.

Organ wskazał, że choć skarżący słusznie wskazał w odwołaniu, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności planu zagospodarowania działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego, to jednak - jak głosi orzecznictwo sądowo-administracyjne - dokonuje tego nie po to. aby kwestionować ocenę wyrażoną w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale aby sprawdzić, czy ewentualnie plan nie uległ zmianie i w związku z tym decyzja ta nie wygasła.

Wobec powyższego, w niniejszej sprawie nie może być mowy o rażącym naruszeniu obowiązujących ustaleń planu miejscowego.

Badana inwestycja nie narusza także warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1999 r., obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 z późn. zm.) z projektu zagospodarowania działki wynika, iż planowana hala produkcji galanterii betonowej usytuowana jest w odległości 5,00 m od granicy z działką strony skarżącej tj. działką nr ew. [...] .

W myśl rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. IJ. z 1998 r. Nr 93. poz. 589 z późn. zm) do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zalicza się stacjonarne wytwórnie mas bitumicznych lub betonu (§ 2 ust. 10 lit j).

Z analizy zatwierdzonego projektu budowlanego (str. 3 opisu technicznego) wynika, że przebieg procesów technologicznych polegał będzie m. in. na dostarczeniu kruszywa i cementu samochodem skrzyniowym, przygotowaniu mieszanki betonowej, dostarczeniu masy betonowej na stanowisko produkcji, zagęszczeniu na stole wibracyjnym, zagęszczeniu masy wibratorem przyczepnym i zaformowaniu. Beton to materiał budowlany otrzymywany przez zmieszanie cementu, kruszywa, wody i ewentualnych dodatków i domieszek. Tym samym w ocenie organu odwoławczego przedmiotowa wytwórnia wyrobów betonowych należy do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska.

Zgodnie z treścią art. 68 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, w przypadku inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, projekt budowlany przedstawiany przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę obiektu budowlanego wymaga uzgodnienia z powiatowym inspektorem sanitarnym. Uzgodnienie projektu budowlanego inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska przez powiatowego inspektora sanitarnego dokonywane jest na podstawie oceny oddziaływania na środowisko (art. 68 ust. 6 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska). W aktach sprawy brak jest w/w uzgodnienia. Brak uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (w tym przypadku uzgodnienia) jest podstawą do ewentualnego wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, przesłanka do wznowienia postępowania nie może być badana w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 826/04).

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia przez organ stopnia podstawowego zasady informowania stron i zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 9 i 10 K.p.a.). Brak udziału strony w postępowaniu również jest podstawą do ewentualnego wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), a nie do stwierdzenia nieważności decyzji.

Analiza kontrolowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., tj. decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Stąd też decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] organ utrzymał w mocy.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Adminisracyjnego złożył K.K. wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie] art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 32 ust.4 pkt.1 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że jego wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności pozwoleń na budowę wydanych przez Starostwo Powiatowe we [...] dla inwestycji zlokalizowanych na działce [...] w [...] : z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] ., z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] i z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] . Mimo, że obecnie wszystkie obiekty pobudowane na działce [...] na podstawie tych pozwoleń stanowią zamknięty ciąg technologiczny, Wojewoda [...] oddzielił decyzje z 2000 i 2007 roku i odmówił unieważnienia tych decyzji. Wskazał, że pozwolenie na budowę może być wydane w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona (ta decyzja) wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sytuacji, gdy obowiązują przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to pozwolenie na budowę nie może być wydane na podstawie takiej decyzji, a tylko i wyłącznie na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli doszło, jak w niniejszej sprawie, do wydania pozwolenia na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy terenu, która to decyzja, po pierwsze, w ogóle nie powinna być wydana, po drugie została wydana z naruszeniem prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zaakceptowała budowę obiektu niedopuszczalnego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennym, to mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.G. pozwolenia na budowę wytwórni wyrobów betonowych w m. [...] na dz. nr [...] , gmina [...] .

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest badanie przez organ nadzoru czy zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w powołanym powyżej przepisie. Z tych względów obowiązkiem organu nadzoru dokonującego oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., jest wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy według daty wydania badanej decyzji.

Zatem zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru nie orzeka co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej ocenie przyjął, że badana decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...] nie jest dotknięta wyżej wskazanymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a.

Podstawą prawną kontrolowanej decyzji stanowiły obowiązujące w dniu jej wydania przepisy art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego.

. Stwierdzić należy, że decyzja wydawana w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jak wynika z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego musi być wydana przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, po uprzednim jego sprawdzeniu w zakresie w tym przepisie wskazanym.

Po sprawdzeniu i ustaleniu kompletności projektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 32 i art. 34 Prawa budowlanego, przy szczególnym uwzględnieniu art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli spełnione zostaną wymagania o których mowa wyżej, właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej, zgodnie z art. 35 ust. 4 nie może odmówić wydania pozytywnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Powołany przepis nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości wprowadzania dalszych warunków od których zależałoby wydanie pozwolenia. A zatem w przypadku gdy organ wydał decyzje o pozwoleniu na budowę, która w sposób rażący naruszyła ww. wymagania zawarte w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, to tylko w takim przypadku organ nadzorczy obowiązany byłby do stwierdzenia nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania badanej decyzji Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

Powołany przepis jest jasny i nie wymaga interpretacji ani wykładni. Wynika z niego, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydający pozwolenie na budowę.

Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r. II SA 1726/2000, z dnia 26 września 2000 r. V SA 2998/99, oraz z dnia 5 października 2000 r. III SA 2244/99).

Kontrola materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje na odstępstwo decyzji o pozwoleniu na budowę od ustaleń decyzji Wójta Gminy we [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powierzchni zabudowy wytworni wyrobów betonowych.

Przedmiotowa decyzja ustaliła warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wytwórni wyrobów betonowych o pow. zabudowy ca 200 m², budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza energetycznego, przyłącza wodociągowego i osadnika ścieków we wsi [...] na dz. nr [...] .

Decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., Nr [...] zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła A.G. pozwolenia na budowę wytwórni wyrobów betonowych w m. [...] na dz. nr [...] , gmina [...] o pow. zabudowy 328,49 m2, pow. użytkowej 288.31 m2, kubaturze 1843,0 m3.

Jak wynika z powyższego inwestor uzyskał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającą pozwolenia na budowę niezgodną z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wbrew treści przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził lakonicznie, że "Analiza projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., Nr [...] , nie wykazała, aby planowana wytwórnia wyrobów budowlanych naruszała rażąco warunki określone w powyższej decyzji o warunkach zabudowy, zwłaszcza, co do linii zabudowy".

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłankę nieważnościową w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowić może tylko "rażące naruszenie prawa", zwykłe choć nawet oczywiste naruszenie prawa nie wyczerpuje wymogu zawartego we wskazanym przepisie rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji. Jednak organ administracji w postępowaniu nieważnoścowym zobowiązany jest bezwzględnie do wykazania i uzasadnienia swego stanowiska ocennego, dlaczego nie uznaje określonego naruszenie prawa za rażące, lub też uznaje go za rażące.

Natomiast w zaskarżonej decyzji brak jest szczegółowego uzasadnienia poglądu organu, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego.

Reasumując – skoro zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to w konsekwencji należało wyeliminować ją z obrotu prawnego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 433 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a.