Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1811/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 112/16 w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę 1. uchyla zaskarżony wyrok, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]; 2. odstępuje od zasądzenia od Gminy C. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 112/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyniku rozpoznania skargi Gminy C., uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Starosta Poznański, działając z urzędu, ustalił na rzecz I. i A. P. odszkodowanie w kwocie 106 870 zł w zamian za utracone prawo własności nieruchomości położonej w C., oznaczonej w ewidencji gruntów: [...] o powierzchni 0,00269 ha oraz [...] o powierzchni 0,0406 ha, dla której to nieruchomości Sąd Rejonowy P. prowadzi księgę wieczystą o numerze KW [...], przejętej na rzecz Gminy C. dla celów realizacji inwestycji drogowej, budowy drogi gminnej - ulicy P. Starosta orzekł o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5%, do kwoty 112 213,50 zł z tytułu wydania na rzecz Gminy nieruchomości zajętej dla celów realizacji inwestycji drogowej. Ponadto w decyzji zostało ustalone odszkodowanie na rzecz A. w P. w wysokości 16 170 zł oraz na rzecz W. sp. z o.o. w wysokości 3 010 zł z tytułu wygaśnięcia na nieruchomości ograniczonych praw rzeczowych w postaci służebności przesyłu. Organ odmówił wywłaszczonym wypłaty odszkodowania z tytułu istniejących na nieruchomości nakładów budowlanych. Do wypłaty odszkodowań zobowiązana została Gmina C.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Starosta zezwolił Gminie na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej - ul. P. - poprzez budowę chodnika oraz dwóch zatok autobusowych i zatwierdził projekt budowlany opracowany dla inwestycji. W punkcie I tej decyzji ustalono, że z mocy prawa własnością Gminy stały się nieruchomości oznaczone jako działka nr [...] z arkusza mapy [...] w obrębie C. oraz działka nr [...] z arkusza mapy [...] w obrębie C., obie zapisane w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. Od tej decyzji zostało wniesione odwołanie do Wojewody Wielkopolskiego, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. (sygn. [...]) utrzymał ww. orzeczenie w mocy.

W dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] czerwca 2000 r., obie działki gruntu znajdowały się na terenach przeznaczonych pod tereny intensywnej zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą - symbol "MU".

Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr [...] zagospodarowana była trawnikiem, w części chodnikiem z płyt chodnikowych oraz wjazdami na posesje o nawierzchni z kostki betonowej. Przez działkę przebiegały również sieć wodociągowa i przyłącze gazowe. Na północnej części działki nr [...] posadowiony był fragment drogi o nawierzchni z kostki betonowej. Przez działkę nr [...] przebiegała ponadto sieć kanalizacji deszczowej, sanitarnej, wodociąg oraz gazociąg średniego ciśnienia. Przez nieruchomość przebiegały urządzenia przesyłowe, wchodzące odpowiednio w skład przedsiębiorstwa A. S.A. oraz w skład przedsiębiorstwa W. Sp. z o.o. W tym stanie rzeczy celowym stało się odpłatne ustanowienie na nieruchomości ograniczonych praw rzeczowych w postaci służebności przesyłu na rzecz obu przedsiębiorstw.

Starosta do wyceny wywłaszczanej nieruchomości powołał biegłego, który sporządził operat, wykorzystując podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Wartość nieruchomości wydzielonej dla celów realizacji inwestycji drogowej wyniosła łącznie 126 050,00 zł. Biegły dokonał również wyceny nakładów budowlanych istniejących w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na kwotę 59 180 zł. Określił także wartość ograniczonych praw rzeczowych – służebności przesyłu na rzecz A. S.A. z siedzibą w P. i W. sp. z o.o.

Odrębną kwestią poruszaną przez strony postępowania było zagadnienie podziału hipotecznego działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] wykazanego przez Starostę (Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej) w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. skierowanym do Sądu Rejonowego P. Wskazany podział doprowadził do sytuacji, w której działki nr [...] i nr [...] nie były własnością wywłaszczonych, a sytuacja błędnych zapisów ewidencyjnych istniała od 1992 r. Starosta zaznaczył, że organ wydając decyzję związany jest podaniem. Powyższe prowadzi do konkluzji, że wydana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musiała objąć swoim zakresem merytorycznym nieruchomości, które zostały określone przez Wójta. Nieruchomością powyższą była nieruchomość oznaczona geodezyjnie jako działki nr [...] i nr [...]. W dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej istniała zatem działka gruntu oznaczona numerem [...] i prawo własności tej działki gruntu przeszło na rzecz Gminy. Organ wskazał, że działania korygujące mające na celu usunięcie rozbieżności w zakresie stanu prawnego działki nr [...] mogą wywoływać jedynie skutki prawne w przyszłości, natomiast niedopuszczalnym jest, aby przeprowadzone zmiany ewidencyjne wpłynęły na czynności prawne przeprowadzone w przeszłości. Jednym z tych skutków prawnych jest powstanie roszczenia odszkodowawczego na rzecz byłego właściciela nieruchomości oraz innych uprawnionych podmiotów. Roszczenie odszkodowawcze przysługuje jednak wyłącznie tym podmiotom, które utraciły prawo własności w 2010 r., natomiast przedmiotem postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania może być jedynie wówczas istniejący przedmiot postępowania, a więc nieruchomość oznaczona geodezyjnie jako działka nr [...].

Odnosząc się do zagadnienia kamieni granicznych nieruchomości, które w ocenie byłych właścicieli miałyby być niezbędne w procesie szacowania nieruchomości, Starosta wskazał, że nie podziela przedstawionego stanowiska. Wywłaszczeni, w okresie kiedy przysługiwało im prawo własności, posiadali legitymację prawną do dochodzenia na jakiej podstawie prawnej i w jakiej dacie doszło do wydzielenia działek gruntu, których byli właścicielami. Domaganie się przez byłych właścicieli od Starosty na jakiej podstawie prawnej dokonano wydzielenia działek gruntu, których byli właścicielami, pozbawione jest podstaw prawnych. Nadto, w okresie kiedy byli właścicielami, posiadali legitymację prawną aby wystąpić do właściwego miejscowo wójta gminy z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości mającego na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Zdaniem Starosty, mając na uwadze fakt, że byli właściciele nieruchomości nie przeprowadzili przedmiotowego postępowania w okresie sprzed wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej można domniemywać, że byli świadomi granic nieruchomości oraz zakresu przysługującego w związku z powyższym prawa własności. Starosta zaakcentował, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie doprowadziła do wydzielania nowych działek gruntu.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli Gmina, spółka A. oraz A. P. Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia i orzeczenie o należnym jej odszkodowaniu w kwocie 20 790,00 zł, natomiast Gmina podniosła, że część sumy odszkodowania została przyznana właścicielom bezpodstawnie. Zdaniem Gminy pominięto pozostałych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, gdy tymczasem błędne zapisy ewidencyjne nie mogą pozbawiać właścicieli słusznego odszkodowania. Z kolei wywłaszczony cofnął swoje odwołanie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda Wielkopolski umorzył postępowanie odwoławcze w części prowadzonej z odwołania A. P. z uwagi na cofnięcie przez niego odwołania, zaś decyzją z [...] lipca 2013 r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Ocenił dowód z operatu szacunkowego i przyjął go bez zastrzeżeń w zakresie wyceny gruntu oraz służebności, podzielając w tym względzie zapatrywania organu pierwszej instancji. Wojewoda ocenił, że operat szacunkowy jest wadliwy w części szacującej wartość nakładów budowlanych, co jednak nie dyskwalifikuje jego wartości dowodowej w sprawie w pozostałym zakresie, albowiem strona żądająca uwzględnienia owych nakładów cofnęła swoje odwołanie i kwestia ta stała się bezprzedmiotowa.

Oceniając zarzuty obu odwołań Wojewoda uznał, że są one bezzasadne. Twierdzenia Gminy stoją w sprzeczności z ujawnionym w sprawie stanem faktycznym i prawnym, który - choć zawiły - nie pozostawia wątpliwości, iż prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przysługiwało wywłaszczonym. Jest to okoliczność bezsporna, zgodna z treścią księgi wieczystej. Wojewoda Wielkopolski w pełni przychylił się do stanowiska Starosty, że zmiany ewidencyjne nie mogą wpływać na treść i strukturę prawa własności. Ponadto wszelkie czynności dokonane po [...] czerwca 2010 r. nie mogą podważać uprawnień właścicielskich wywłaszczonych, w tym przysługującego im roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Odnosząc się do twierdzeń Spółki, Wojewoda wskazał, że nie znalazł podstaw, by kwestionować operat w zakresie szacowania służebności. Rozbieżności w wycenach mogą wynikać z różnych czynników, wśród których należy pamiętać o wzmiankowanej przez Starostę dynamice rynku nieruchomości.

Wojewoda zaznaczył, że w pozostałych kwestiach podziela stanowisko Starosty. W szczególności dotyczy to oceny zasadności podwyższenia kwoty odszkodowania o 5% z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości.

Skargi na decyzje z [...] lipca 2013 r. oraz z [...] lipca 2013 r. wniosła Gmina, domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1029/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił obie zaskarżone decyzje oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że od decyzji Starosty zostały złożone odwołania pochodzące od trzech stron postępowania. Artykuł 138 § 1 k.p.a. nie pozwala organowi odwoławczemu wydać kilku decyzji po rozpoznaniu kilku odwołań, lecz wskazuje, że organ "wydaje decyzję", co oznacza, że w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez kilka podmiotów, obowiązkiem organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie w ich przedmiocie jednego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może więc zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się, a warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania drugiego odwołania wniesionego przez inną osobę. Z tych względów Sąd uznał niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań za istotne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Wielkopolski.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 680/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Poznaniu w przedmiocie odszkodowania do ponownego rozpoznania oraz oddalił skargę Gminy w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Sąd ten wskazał, że co do zasady w sytuacji wielości stron postępowania, jeżeli odwołanie złożyła więcej niż jedna z nich, to wszystkie odwołania powinny zostać rozpoznane przez organ odwoławczy w jednym postępowaniu i w jego wyniku powinno zostać wydane jedno rozstrzygnięcie. Od merytorycznego załatwienia sprawy należy odróżnić jej zakończenie procesowe, którym jest m.in. umorzenie postępowania. Rozstrzygnięcie takie jest przewidziane na każdym etapie postępowania, tj. w pierwszej i drugiej instancji. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia sprawy przez organ jest bezprzedmiotowość postępowania. Jednym z powodów bezprzedmiotowości postępowania jest cofnięcie przez stronę pisma wszczynającego postępowanie. Umorzenie postępowania z uwagi na cofnięcie pisma nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Cofnięcie pisma przez jedną stronę nie tamuje procesu administracyjnego w przedmiocie, w jakim on się toczy i załatwienie sprawy co do istoty dotyczy zarówno strony, która pismo cofnęła, jak i pozostałych stron. W sprawie Wojewoda mógł wydać jedną decyzję, którą rozstrzygnąłby sprawę co do kwestii tak prawidłowości ustalenia przez organ I instancji – Starostę – odszkodowania za nieruchomość, przejętą w celu realizacji inwestycji drogowej, jak i cofnięcia odwołania. Uczynił to jednak dwiema decyzjami. Wydanie przez Wojewodę Wielkopolskiego odrębnej decyzji w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego nie stanowiło naruszenia prawa, nie miało też żadnego wpływu na wynik sprawy o odszkodowanie.

Gmina, jako zobligowana do wypłaty odszkodowania, jest stroną postępowania zakończonego decyzją w tym przedmiocie. Interes prawny Gminy wynika bowiem z przepisów prawa materialnego – ustawy drogowej w związku z u.g.n. Natomiast w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego interes prawny Gminy musiałby wynikać z przepisów procesowych, tj. przepisów k.p.a. Zdaniem Sądu II instancji, umorzenie postępowania odwoławczego z odwołania wywłaszczonego nie dotyczyło interesu prawnego Gminy, którego nie mogła wywieść z art. 137 k.p.a. Przy tym postępowanie z odwołania złożonego przez Gminę mogło się toczyć, gdyż umorzenie postępowania z uwagi na cofnięcie swojego odwołania przez wywłaszczonego nie tamowało procesu odwoławczego, nie mając na nie żadnego wpływu. Pominięcie przez WSA w Poznaniu legitymacji Gminy do wniesienia skargi na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze w stosunku do właściciela spowodowało, że rozpoznana została skarga wniesiona przez podmiot nieuprawniony, bowiem nielegitymujący się interesem prawnym, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Uwzględnienie w takiej sytuacji skargi Gminy naruszało art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Gminy w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że 20 października 2010 r. Starosta Poznański wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie odszkodowania za utracone prawo własności w trybie art. 12 ust. 4 a specustawy drogowej. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Starosta ustalił odszkodowanie a decyzją z [...] lipca 2013 r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał tą decyzję w mocy. Zobowiązana do wypłaty odszkodowania Gmina C. w skardze zarzucała m.in., że decyzja nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania, gdyż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odszkodowania pominięto osoby, których nieruchomości przeszły na własność Gminy na podstawie decyzji wywłaszczeniowej a które zostały ujawnione na etapie postępowania o ustalenie odszkodowania.

W decyzji wywłaszczeniowej z [...] czerwca 2010 r. określono przedmiot wywłaszczenia przez podanie oznaczenia danych nieruchomości w ewidencji gruntów oraz księgach wieczystych. Z zapisów w ewidencji gruntów i ksiąg wieczystych wynikało, że na dzień wywłaszczenia właścicielami wywłaszczanych nieruchomości [...] byli małżonkowie P. Okoliczności te na dzień wydawania decyzji wywłaszczeniowej nie były sporne.

Dopiero na etapie wydawania decyzji o ustalenie odszkodowania w odrębnym postępowaniu zostały ujawnione okoliczności dotyczące błędnego oznaczenia gruntów w ewidencji dotyczących działki nr [...]. Było to podnoszone na etapie postępowania przed wydaniem decyzji przez organ I instancji i to zarówno przez Gminę, jak i A. P. Wskazywali oni na brak świadomości istnienia błędów w ewidencji. Jak wyjaśniła Gmina, dopiero po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, a przed wydaniem decyzji o ustalenie odszkodowania, okazało się, że w skład działki nr [...] wchodziły dawne działki: nr [...] zapisana w KW [...] oraz część dawnych działek nr [...] zapisana w KW [...] i nr [...] zapisana w KW [...]. Z uwagi na błędy w ewidencji gruntów i budynków przyjęto, że działka oznaczona po odnowieniu nr [...] odpowiada tylko działce oznaczonej przed odnowieniem [...]. Na tej podstawie w 2007 r. błędnie został sporządzony wyciąg z wykazu zmian gruntowych, na podstawie którego w księdze wieczystej [...] w miejsce działki [...] została wpisana działka oznaczona na arkuszu mapy [...] numerem [...], przyłączona następnie z księgi wieczystej [...] do księgi wieczystej [...]. W skład działki [...] wchodziły również części dawnej działki [...]. Właścicielami wskazanych nieruchomości byli (na dzień wywłaszczenia) odpowiednio R. i M. M. oraz M. i Z. M. W październiku 2010 r. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dokonał podziału hipotecznego działki [...] na działki [...],[...] i [...]. Starosta Poznański 24 listopada 2011r. wystąpił do Sądu Rejonowego – P. o dokonanie sprostowań działów I Ksiąg Wieczystych [...],[...] i [...], co zostało dokonane. Przeniesienie własności działek [...] i [...] na rzecz Gminy C. zostało dokonane na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z [...] czerwca 2010 r. Działka oznaczona po sprostowaniu numerem [...] o pow. 59m2 (część dawnej działki nr [...]) na dzień wywłaszczenie należała do R. i M. M. a działka nr [...] o pow. 7m2 (część dawnej działki [...]) do Z. i M. M. Okoliczności te nie zostały uwzględnione przez organy przy ustalaniu odszkodowania. Powyższe osoby nie były stronami postępowania o odszkodowanie. Odszkodowanie za całość wywłaszczonych decyzją z [...] czerwca 2010 r. nieruchomości przyznano I. i A. P., co stanowiło uzasadniony w ocenie Sądu I instancji zarzut Gminy.

Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu obowiązkiem organu jest prawidłowe określenie stron, zgodnie z k.p.a. Przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a, mają z jednej strony podmioty zobowiązane do wypłaty tego odszkodowania, z drugiej zaś wyłącznie osoby, które w dacie wywłaszczenia (uzyskania waloru ostateczności decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej) legitymowały się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. W decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wskazuje się właścicieli, użytkowników wieczystych działek wywłaszczonych. Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Zatem podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania a zarazem stroną postępowania odszkodowawczego jest osoba dysponująca prawem wymienionym w treści powołanego przepisu w chwili dokonania wywłaszczenia, a nie jedynie strona uznana za stronę na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Organ ustalający odszkodowanie w sytuacjach o nieuregulowanym stanie prawnym został zwolniony z obowiązku oczekiwania na rozstrzygnięcie tych kwestii. Prowadząc z urzędu postępowanie ma jednak obowiązek prawidłowo ustalić stan prawny nieruchomości oraz krąg stron, w tym wywłaszczonych, i to na ich rzecz ustalić odszkodowanie. Przemawia za tym również art. 18 ust. 1 specustawy drogowej.

W toku postępowania wywłaszczeniowego organ I instancji prawidłowo ustalił stan prawny nieruchomości w zakresie dotyczącym osób wywłaszczanych w oparciu o wypisy z ewidencji gruntów i zapisy w księgach wieczystych. Na etapie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] czerwca 2010 r. organ nie miał podstaw do podważania zgodności zapisów ewidencji gruntów i budynków, gdyż bazował na dokumencie urzędowym wydanym przez uprawniony organ. Nie miał również podstaw do sprawdzania zgodności ksiąg wieczystych.

Okoliczności w zakresie prawidłowego kręgu osób wywłaszczanych pojawiły się dopiero na etapie postępowania odszkodowawczego. Dopiero też na tym etapie wiedzę o omyłkowych zapisach w ewidencji gruntów powzięła Gmina oraz małżonkowie P. W takich okolicznościach nie było zasadnym pominięcie tych kwestii przez organ odszkodowawczy. Ustalenie w postępowaniu odszkodowawczym, że dotychczasowymi właścicielami wywłaszczonej nieruchomości były również inne osoby, obliguje organ do wezwania również tych osób do udziału w sprawie (ewentualnie wszczęcia z urzędu odrębnego wobec nich postępowania z urzędu o ustalenie odszkodowania) i do przyznania im odszkodowania za utracone prawo. Tego organy w niniejszej sprawie nie ustaliły, mimo, że dysponowały dokumentami wskazującymi na fakt, że wywłaszczona działka nr [...] w całości nie stanowiła własności jedynie małżonków P. Nieujawnienie prawa własności w księdze wieczystej powoduje jedynie negatywne konsekwencje na płaszczyźnie dowodowej oraz ujemne następstwa związane z rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Nie oznacza to jednak w żadnym wypadku bezwzględnej przeszkody ustalenia odszkodowania w oparciu o art. 12 ust. 4f specustawy drogowej.

Przyznanie małżonkom P. całości odszkodowania za działkę, która w decyzji oznaczona była numerem [...] a faktycznie nie stanowiła jedynie dawnej działki oznaczonej numerem [...], ale również działki nr [...] i [...], było błędne. Obie nieruchomości dawniej określane jako [...] i [...] istniały w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zarówno w ewidencji gruntów, jak i w księgach wieczystych nie dokonuje się wpisów wstecz. Ewidencję się aktualizuje, a wpis w księgach wieczystych uzgadnia się z rzeczywistym stanem. Dokonane zmiany dotyczące wpisu własności gminy nieruchomości przejętych z mocy prawa na własność gminy na mocy decyzji z [...] czerwca 2010 r. objęły działki nr [...],[...] i [...], których właścicielami w chwili dokonania wywłaszczenia nie byli jedynie małżonkowie P. Nie może więc ostać się decyzja utrzymująca w mocy decyzję przyznającą w całości odszkodowanie za cały wywłaszczony grunt opisany w decyzji wywłaszczeniowej jako działka nr [...] tylko tym osobom.

Pomimo, że błędem dotknięte były decyzje obu instancji, wystarczające jest, zdaniem Sądu I instancji, uchylenie jedynie decyzji organu II instancji. W ocenie tego Sądu dawanie pierwszeństwa wyłącznie ustawowej zasadzie dwuinstancyjności i uchylenie decyzji obu instancji niepotrzebnie wydłużyłoby postępowanie.

Sąd ten wskazał, by ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględnił wyrażone wyżej stanowisko i podął decyzję w zakresie dalszego toku postępowania, rozważył celowość i zasadność połączenia spraw z wniosków R.i M. M. oraz M. i Z. M. na podstawie art. 62 k.p.a., nie pomijając faktu, że udział ww. osób w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] winien być zapewniony przez organ z urzędu.

Sąd I instancji odniósł się również szeroko do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wskazał, że w sytuacji kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii nie zasługuje na uwzględnienie, tym bardziej, że skarżąca nie kwestionowała operatu na etapie postępowania administracyjnego i nie przedłożyła własnej kontrwyceny ani opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., kwestionującej poprawność operatu. Samo subiektywne przekonanie skarżącej o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające do skutecznego podważenia jej wiarygodności. Nie jest również wystarczające przedłożenie operatu sporządzanego w innym stanie prawnym lub dla celów innego postępowania. Aktualność przedmiotowego operatu została przez biegłego potwierdzona. Badając prawidłowość dokonanej oceny tego dowodu przez organy Sąd I instancji uznał, że zasadniczo ocena ta została dokonana prawidłowo.

Na obecnym etapie postępowania Sąd I instancji uznał za wystarczające uchylenie decyzji organu II instancji. W ocenie Sądu I instancji organ ten winien rozważyć przy ponownym rozpoznaniu sprawy celowość zwrócenia się do rzeczoznawcy, który sporządził operat szacunkowy, o jego uzupełnienie i ewentualne wyjaśnienie w zakresie wszystkich poruszonych przez Sąd mankamentów operatu. W zależności od treści wyjaśnień i uzupełnień organ II instancji, oceniając całość materiału dowodowego w sprawie, ma zdecydować czy operat szacunkowy odpowiada wszystkim wymogom wynikającym z przepisów prawa a wywód rzeczoznawcy jest logiczny i konsekwentny.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji orzekł jak w zaskarżonym wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 10 § 1 i 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: "k.p.a." lub "kodeks") w zw. z art. 14 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, ze zm., dalej: "specustawa drogowa"), poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i błędne uznanie, że postępowanie administracyjne o ustalenie odszkodowania za obszar powierzchni ziemskiej odpowiadający dawnej działce numer [...], arkusz mapy [...], obręb C., o powierzchni 269 m2, zakończyć może - jako organ II instancji - merytorycznie i skutecznie Wojewoda Wielkopolski, podczas gdy:

a) postępowanie w obu instancjach było prowadzone w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę numer [...], arkusz mapy [...], obręb C., wyłącznie z udziałem I. i A. P., jako jej ustalonych współwłaścicieli i im też przyznane zostało odszkodowanie;

b) w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji okazało się, co też słusznie stwierdził Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a co organy obu instancji pominęły, iż przedmiotem wywłaszczenia dokonanego [...] sierpnia 2010 r. na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej była powierzchnia ziemska, której współwłaścicielami byli: I. i A. P., M. i R. M. oraz Z. i M. M.;

c) okoliczność, o jakiej mowa w punkcie b), wynika z tego, że wywłaszczona działka numer [...] odpowiada: dawnej działce numer [...] (odpowiadającej działce numer [...]), części działki numer [...] (odpowiadającej działce numer [...]) oraz części działki numer [...] (odpowiadającej działce numer [...]);

a zatem, że w realiach niniejszej sprawy, konieczne było uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] lipca 2013 r., znak [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty Poznańskiego z [...] czerwca 2013 r., znak [...];

II. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w świetle art. 10 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez związanie Wojewody Wielkopolskiego godzącą w podstawie zasady kodeksu oceną prawną, iż ma on, na podstawie art. 62 kodeksu, włączyć do udziału w sprawie poprzednich właścicieli działek o numerach [...] i [...], uzupełnić operat szacunkowy o wyjaśnienia, a następnie wydać decyzję administracyjną merytorycznie kończącą postępowania, przez wzgląd na zasadę szybkości postępowania, albowiem:

a) pozbawiałoby to część podmiotów przysługującego im prawa do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym w obu instancjach;

b) taka ocena prawna i wytyczne są niewykonalne, gdyż niezależnie od tego, czy dałoby się poprawić operat i ustalić odszkodowanie - w mniejszej wysokości - na rzecz I. i A. P. tylko za działkę numer [...], to i tak postępowanie administracyjne względem osób takich jakich: M. i R. M. oraz Z. i M. M., należałoby zwrócić do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności), co jest niemożliwe, skoro art. 138 § 2 k.p.a. dopuszcza rozstrzygnięcie kasacyjne tylko w odniesieniu do całości uchylonej decyzji, a nie jej części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto ww. zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Z akt sprawy wynika, że rozpoznając ponownie sprawę ze skargi Gminy C. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] lipca 2013 r., znak [...] (poprzedni wyrok WSA w Poznaniu z 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1029/13, wydany w tej mierze, został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 680/14, a skarga Gminy C. w części dotyczącej decyzji z [...] lipca 2013 r., znak [...] została oddalona), Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że dane z ewidencji gruntów mają charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Rejestr ten ma charakter deklaratoryjny. Podobny charakter mają wpisy w księdze wieczystej, co wynika z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707). W sprawie nie ma podstaw do uznania, że wyłącznymi współwłaścicielami wywłaszczonej powierzchni ziemskiej (opisanej wówczas w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 269 m2 byli I. i A. P. W toku postępowania odszkodowawczego okazało się bowiem, że działce nr [...] nie odpowiadała jedynie dawna działka nr [...] (stanowiąca własność małżeństwa P.), ale także części działek o dawnych numerach [...] i [...]. Powyższe spowodowane było tym, że w 2007 r. sporządzono błędny wykaz zmian gruntowych, na podstawie którego w miejsce działki nr [...] wpisano działkę nr [...], a to wszystko ujawniono w księdze wieczystej o numerze [...].

Powyższe oznacza, że uprawnieni do odszkodowania są: I. i A. P., R. i M. M. (za działkę numer [...]), a także Z. i M. M. (za działkę numer [...]).

W wytycznych zawartych w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał, by Wojewoda Wielkopolski zastosował art. 62 k.p.a. na etapie postępowania odwoławczego, połączył sprawę o ustalenie odszkodowania z wniosków R. i M. M. oraz M. i Z. M. ze sprawą I. i A. P. do łącznego rozpoznania, nie pomijając ich udziału w postępowaniu. W rezultacie organ II instancji ma wezwać do udzielenia dodatkowych wyjaśnień rzeczoznawcę majątkowego M. P., która uzupełni operat szacunkowy, a następnie oceniając całość materiału dowodowego w sprawie, zdecyduje czy operat szacunkowy odpowiada wszystkim wymogom wynikającym z przepisów prawa, a wywód rzeczoznawcy ma być logiczny i konsekwentny.

W świetle powyższego zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że ocena poczyniona przez Sądu I instancji jest wadliwa, gdyż odznacza ją wewnętrzna sprzeczność, a przedstawiona przez ten Sąd ocena prawna i wytyczne do dalszego procedowania są niewykonalne w świetle art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.

Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji pominął, że nie można na etapie postępowania drugoinstancyjnego włączyć do udziału w sprawie podmiotów uprawnionych do odszkodowania, które nie uczestniczyły na prawach strony w I instancji i na tym etapie zakończyć postępowanie administracyjne. Nie jest też możliwe, aby organ II instancji - nawet po uzyskaniu wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego - ustalił na rzecz I. i A. P. kwotę odszkodowania adekwatną do utraconego przez nich prawa rzeczowego (za działkę numer [...] o powierzchni 203 m2), a w pozostałym zakresie, ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia, bowiem sprzeciwia się temu jednoznaczna treść i wykładnia art. 138 § 2 k.p.a. dokonana przez orzecznictwo i doktrynę.

Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że konsekwencją dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawnej ustalonego w sprawie w sposób prawidłowy stanu faktycznego jest niemożność kontynuowania postępowania administracyjnego w instancji odwoławczej. Zgodnie bowiem z jedną podstawowych zasad wyrażonych w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie natomiast z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Wskazać należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego Starosty Poznańskiego, zakończonego decyzją z [...] czerwca 2013 r. była sprawa odszkodowania za m.in. wywłaszczone prawo rzeczowe przysługujące określonym podmiotom co do gruntu o powierzchni 269 m2, którego granice wyznaczała dawniej działka numer [...]. Skoro okazało się, że takie oznaczenie ewidencyjne było wadliwe, gdyż w rzeczywistości obszar działki nr [...] stanowił także części dawnych działek o numerach [...] i [...], a nie tylko dawną działkę numer [...], co ujawniono w ewidencji gruntów i budynków oraz w księgach wieczystych po wywłaszczeniu, a przed [...] czerwca 2013 r., to oznacza to, że odszkodowanie za wywłaszczony grunt przysługuje także tym osobom, które dysponowały prawem rzeczowym własności do części tych dawnych działek o numerach [...] i [...], a które nie brały udziały w dotychczasowym postępowaniu odszkodowawczym. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że powyższe implikuje niemożność rozpatrzenia, w sposób merytoryczny w II instancji, sprawy o odszkodowanie za tenże grunt. W postępowaniu bowiem przed Starostą Poznańskim nie uczestniczyli: R. i M. M., a także Z. i M. M. Osobom nigdy nie wysłano zawiadomienia o toczącym się postępowaniu, ani o wydanej decyzji. Powyższe wskazuje, że doszło przed organem I instancji do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, zgodnie z którym odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (tj. przejęte z mocy prawa z dniem uostatecznienia się decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej), przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W tej sytuacji w związku z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, cała sprawa winna wrócić do ponownego rozpatrzenia przed organem I instancji (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1876/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: "http://orzeczenia.nsa.gov.pl").

Trafnie także podnosi skarżący kasacyjnie organ, że podobnie niemożliwe jest uczynienie zadość ocenie wyrażonej przez Sąd I instancji, w taki sposób, by decyzję Starosty Poznańskiego uchylić w części, a odszkodowanie ustalić w II instancji tylko na rzecz I. i A. P., zaś w pozostałym zakresie uchylonym (dotyczącym interesu prawnego osób, które nie uczestniczyły w postępowaniu przed organem I instancji) sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia Staroście Poznańskiemu. Sprzeciwia się temu bowiem jednoznaczna treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W przepisie tym mowa jest o "całości" decyzji, a także znajduje się spójnik "i" oznaczający koniunkcję. Koniunkcja zaś oznacza wystąpienie jednocześnie dwóch okoliczności "A" i "B" musi nastąpić, by ziścił się skutek "C". Zgodnie z wykładnią ww. przepisu prawa: "Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji; uchylenie zaskarżonej decyzji w części i przekazanie jej w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia rażąco narusza komentowany przepis." (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2016). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. dotyczyć może wyłącznie całości decyzji, a nie jej części (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 474/13; wyrok NSA z 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 411/14; wyrok WSA w Warszawie z 9 lutego 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2209/11).

Z powyższego wynika, co trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że ocena prawna wyrażona przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest wewnętrznie sprzeczna, narusza art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., a także czyni niemożliwym - w świetle art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. - rozpatrzenie sprawy w prawem przewidziany sposób.

Skoro zatem skarga kasacyjna okazała się zasadna, zaskarżony wyrok należało uchylić, co orzeczono na podstawie art. 188 p.p.s.a., a wobec tego, że istota sprawy okazała się dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił z przyczyn wyżej podanych zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.