Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1419/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5, art. 27 par. 1 i 2, art. 26 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 4, art. 207 ust. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Po 49/13 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu z tytułu realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz Gminy S. kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Po 49/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu wraz z odsetkami tytułem obniżenia dofinansowania o ustaloną i nałożoną korektę finansową w ramach środków przekazanych do umowy, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Zarząd Województwa [...], w składzie: Wicemarszałek Województwa – W. J., Wicemarszałek Województwa – L. W., Członek Zarządu – K. G. oraz Członek Zarządu – T. B., działając jako Instytucja Zarządzająca [...] Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013, nakazał Gminie S. zwrot kwoty 238.851,60 zł wraz z odsetkami tytułem obniżenia dofinansowania o ustaloną i nałożoną korektę finansową w ramach środków przekazanych do umowy nr [...] zawartej w dniu [...] września 2009 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano m.in. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 60 pkt 6, art. 67, art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. – dalej: u.f.p.).

Wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. Wójt Gminy S. zwrócił się do Zarządu Województwa [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Zarząd Województwa [...], w składzie: Wicemarszałek Województwa – W. J., Wicemarszałek Województwa – L. W. oraz Członek Zarządu – T. B., działając m.in. na podstawie art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), art. 67 i art. 207 ust. 12 u.f.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.) w zw. z art. 67 u.f.p., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2012 r.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. Gmina S. wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa [...] w P. z dnia [...] września 2012 r., a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu Gmina zarzuciła m.in. naruszenie art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 27 § 2 w zw. z art. 26 § 2 i art. 15 k.p.a., poprzez wydanie decyzji na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tych samych członków organu, którzy wydali pierwszą decyzję w sprawie, a co za tym idzie podlegali wyłączeniu z mocy prawa od udziału w tym postępowaniu, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że na skutek jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została wydana decyzja przez tych samych członków Zarządu Województwa [...] w P., którzy wydali pierwszą decyzję w sprawie, tj.: W. J., L. W. oraz T. B. Zdaniem skarżącej, skoro decyzję w I instancji wydało czterech członków Zarządu Województwa [...], a organ ten składa się z pięciu osób, to organ ten stał się niezdolny do wydania decyzji w niniejszej sprawie, a tym samym sprawa winna zostać rozpoznana przez inny organ ustalony na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. Uchybienie to, zdaniem Gminy, doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Sąd I instancji, podając jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w myśl art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa, decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek, w decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. Skład liczbowy zarządu województwa jest określony przez ustawę o samorządzie województwa i wynosi – zgodnie z art. 31 ust. 2 – pięć osób, wśród nich marszałek województwa jako jego przewodniczący, wicemarszałek lub 2 wicemarszałków i pozostali członkowie. Na mocy art. 31 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa, zarząd jako organ kolegialny podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu. Z uwagi na sztywno określony pięcioosobowy skład zarządu, quorum tworzy trzech członków, zwykłą większość głosów dają – w zależności od liczby osób biorących udział w głosowaniu – dwa (przy trzech głosujących) lub trzy (przy większej liczbie głosujących) głosy.

Zgodnie z art. 207 ust. 12 u.f.p. od decyzji zarządu województwa, działającego jako instytucja zarządzająca, przysługuje stronie prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zd. pierwsze k.p.a., Marszałek Województwa M. W., Wicemarszałek Województwa – W. J., Wicemarszałek Województwa – L. W., Członek Zarządu – K. G., Członek Zarządu – T. B. podlegali wyłączeniu od udziału w wydaniu decyzji przez Zarząd Województwa [...] w P., w trybie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż wszyscy oni brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procesowych. Skoro zaś w sprawie wydano decyzję w trybie przewidzianym przepisami k.p.a., organ ponownie wydając rozstrzygnięcie winien mieć na uwadze przepisy o wyłączeniu członków organu kolegialnego i postępowaniu w przypadkach, gdy organ kolegialny stał się niezdolny do działania z braku wymaganego quorum (art. 27 § 2 k.p.a.). Jeżeli wskutek wyłączenia członków organu kolegialnego organ ten stał się niezdolny do działania, winien zostać, w trybie przewidzianym w przepisach k.p.a., wyznaczony inny organ, który rozpozna wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zarząd Województwa [...] skargą kasacyjną zaskarżył wyrok WSA w P. z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Po 49/13 w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, poprzez:

1. uznanie przez WSA w P., że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie do członków Zarządu Województwa, który jest organem kolegialnym i przyjęcie, że z uwagi na treść art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 2 i art. 26 § 2 k.p.a. członek zarządu województwa, a w konsekwencji cały organ winien zostać wyłączony w sprawie rozpoznawanej przez ten organ wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego w trybie art. 207 ust. 12 u.f.p., w sytuacji gdy z brzmienia art. 207 ust. 12 oraz art. 61 ust. 4 u.f.p. wynika, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest ta sama Instytucja Zarządzająca (Zarząd Województwa), która wydała decyzję w pierwszej instancji,

2. przyjęcie przez Sąd I instancji, że z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłączenie członka zarządu województwa rozstrzygającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oznacza faktycznie każdorazowo konieczność wyłączenia organu kolegialnego, jakim jest Zarząd Województwa, a taka wykładnia przepisu przez WSA w konsekwencji pozbawia ten organ przynależnych mu z mocy prawa (art. 207 ust. 12 i art. 61 ust. 4 u.f.p.) kompetencji do rozstrzygania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wykładnia przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi zatem w sprzeczności z treścią art. 207 ust. 12 i art. 61 ust. 4 u.f.p. wyraźnie precyzujących uprawnienia Zarządu Województwa do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ postawił również zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

3. pominięcie przez Sąd I instancji, że z mocy art. 31 w zw. z art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa, Zarząd Województwa jest organem administracji o charakterze kolegialnym, o stałym pięcioosobowym składzie wydającym decyzje administracyjne przy zachowaniu zwykłej większości głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu, zaś nieuwzględnienie przez Sąd I instancji podanych przepisów prawa, prowadzi do sytuacji, w której z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 2 k.p.a., Zarząd Województwa działający jako Instytucja Zarządzająca w trybie art. 207 ust. 12 i 60 ust. 4 u.f.p., praktycznie stał się niezdolny do wykonywania swoich ustawowo przynależnych funkcji, z uwagi na brak możliwości takiego ukształtowania składu tego organu, aby przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniosek był rozpoznany przez Zarząd Województwa w innym składzie niż przy wydaniu decyzji w pierwszej instancji.

Ponadto organ postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i uwzględnienie skargi mimo braku podstaw do przyjęcia, iż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie do członków Zarządu Województwa, co w konsekwencji prowadzi do sytuacji, że cały organ winien każdorazowo zostać wyłączony przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego w trybie art. 207 ust. 12 u.f.p., w sytuacji gdy z brzmienia art. 207 ust. 12 oraz art. 61 ust. 4 u.f.p. wynika, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest ta sama Instytucja Zarządzająca (Zarząd Województwa), która wydała decyzję w pierwszej instancji,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 w zw. z art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa i uchylenie zaskarżonej decyzji pomijając okoliczność, iż Zarząd Województwa jest organem administracji o charakterze kolegialnym, o stałym pięcioosobowym składzie wydającym decyzje administracyjne przy zachowaniu zwykłej większości głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu, zaś nieuwzględnienie przez Sąd I instancji wskazanych przepisów prawa powoduje praktyczną niezdolność Zarządu Województwa działającego jako Instytucja Zarządzająca w trybie art. 207 ust. 12 i 60 ust. 4 u.f.p. do wykonywania swoich ustawowo przynależnych funkcji, z uwagi na brak możliwości takiego ukształtowania składu tego organu, aby przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zarząd Województwa działał w innym składzie niż przy wydaniu decyzji w pierwszej instancji,

3. art. 141 § 4 zdanie pierwsze w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań na temat skutków wyłączenia członka Zarządu Województwa, a w konsekwencji wyłączenia całego organu kolegialnego, jakim jest Zarząd Województwa, w sytuacji rozpoznawania przez ten organ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pomimo faktu, iż Skarżący przedstawił w tym zakresie stosowną argumentację, odwołującą się między innymi do treści art. 207 ust. 12 u.f.p. oraz stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że intencją ustawodawcy było, aby to zarządy województw działające jako instytucje zarządzające wydawały decyzje rozstrzygające wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem nie jest możliwe takie ukształtowanie składu tego organu, aby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpatrywany był przez zupełnie inny skład osobowy - tak jak to ma miejsce np. w przypadku samorządowych kolegiów odwoławczych.

Dlatego, zdaniem organu, przyjęcie, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie w sprawie, a w konsekwencji zachodzi konieczność wyłączenia organu na podstawie art. 26 § 2 k.p.a., prowadzi do sytuacji, w której zadania przynależne Instytucji zarządzającej na mocy przepisów u.f.p. oraz na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wykonywane byłyby przez inne organy (organy wyższego stopnia), wyznaczone w trybie art. 26 k.p.a. Przyjęcie takich wniosków naruszyłoby przyjętą w doktrynie i orzecznictwie zasadę ścisłego związania kompetencji organu administracji publicznej z tym organem i doprowadziłoby do ich przejęcia przez inny organ wbrew istniejącym przepisom prawa.

Ponadto przyjęcie wykładni art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a. zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodowałoby wyłączenie zarządu województwa od możliwości rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w każdym przypadku.

Strona skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jej zarzuty nie są uzasadnione.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, została uregulowana procedura dochodzenia zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. W określonych w art. 207 ust. 9 u.f.p. okolicznościach organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. W art. 207 ust. 12 u.f.p. przewidziano procedurę odwoławczą od tej decyzji. Otóż, w przypadku gdy decyzję w pierwszej instancji wydała instytucja zarządzająca, beneficjent może zwrócić się do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 207 ust. 12 u.f.p. stosuje się przepisy ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy dotyczące wyłączenia członka organu kolegialnego.

Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 27 § 1, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Z treści art. 27 § 4 k.p.a. wyraźnie więc wynika, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 dotyczący wyłączenia pracownika stosuje się wprost do członka organu kolegialnego. Członek organu kolegialnego, który brał udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej i później uczestniczył w wydaniu decyzji odwoławczej, w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie tej sprawy narusza nakaz wyłączenia określony w wymienionych wyżej przepisach k.p.a.

Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. uznał, że członkowie Zarządu Województwa [...], którzy brali udział w wydaniu decyzji z dnia [...] września 2012 r., podlegali wyłączeniu od udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2012 r.

W myśl art. 31 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie województwa, zarząd województwa liczy 5 osób, zaś uchwały zarządu województwa zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 46 ust. 2a tej ustawy, decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji.

Oznacza to, że do wydania decyzji przez zarząd województwa niezbędny jest udział co najmniej 3 członków zarządu oraz podpisanie decyzji przez marszałka. W rozpoznawanej sprawie decyzja z dnia [...] września 2012 r. została wydana przez czterech członków zarządu i podpisana przez marszałka. Wszyscy członkowie zarządu brali więc udział w wydaniu decyzji Zarządu z dnia [...] września 2012 r. W konsekwencji Zarząd Województwa [...] stał się niezdolny do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 27 § 2, że jeżeli wskutek wyłączenia członków organu kolegialnego organ ten stał się niezdolny do podjęcia uchwały z braku wymaganego quorum, stosuje się odpowiednio przepisy art. 26 § 2 k.p.a. Odpowiednie stosowanie tego przepisu polega na jego zastosowaniu w ograniczonym zakresie, obejmującym jedynie wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy (vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Wyd. C.H. Beck 2012, s. 177-178). Tym organem jest organ wyższego stopnia nad zarządem województwa, czyli w myśl art. 17 pkt 1 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że zastosowanie do członków zarządu województwa rozstrzygającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów k.p.a. o wyłączeniu członków organu kolegialnego jest sprzeczne z treścią art. 207 ust. 12 i art. 61 ust. 4 u.f.p. wyraźnie precyzujących uprawnienia zarządu województwa do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ, ze względu na liczebność tego organu pozbawia go, w każdym przypadku ustawowych kompetencji organu odwoławczego w takich sprawach.

Przede wszystkim trzeba zauważyć, że omawiane przepisy k.p.a. przewidują wprost dopuszczalność wyłączenia całego organu od ponownego załatwienia sprawy, co oznacza że w ten sposób organ odwoławczy traci w określonej sytuacji swoje ustawowe kompetencje na rzecz innego organu. A zatem przepisów kompetencyjnych, w tym określonych w art. 61 ust. 4 i art. 207 ust. 12 u.f.p. nie mnożna traktować jako regulacji wyjątkowej (szczególnej), wyłączającej zastosowanie ogólnych przepisów k.p.a. o wyłączeniu członków organu i organu.

Zdaniem NSA regulacje kompetencyjne zawarte w art. 61 ust. 4 i art. 207 ust. 12 u.f.p. należy również rozpatrywać w kontekście zasad konstytucyjnych: zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wyprowadzanej z niej zasady sprawiedliwości proceduralnej oraz zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 78 Konstytucji). Wynikające z art. 78 Konstytucji prawo do zaskarżania decyzji wydanej w pierwszej instancji służy zapewnieniu realnej, merytorycznej kontroli tej decyzji i zapobieganiu arbitralności działania organów administracji. Gwarancją zachowania tych standardów jest stosowanie sprawiedliwych procedur zapewniających bezstronne, obiektywne rozpatrzenie sprawy i dających realną możliwość zweryfikowania błędów i naruszeń prawa popełnionych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. P 57/07 (OTK-A 2008/10/178) podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym co do zasady nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Stwierdził również, że prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od zasady klasycznego modelu postępowania odwoławczego i dlatego wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, przenosząc go na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika lub członka organu.

Zdaniem NSA w składzie orzekającym w tej sprawie, ukształtowany w ustawie o finansach publicznych model postępowania w sprawach o zwrot środków przeznaczonych na finansowanie programów finansowanych z udziałem środków europejskich budzi poważne wątpliwości co do zgodności z omówionymi wyżej standardami postępowania administracyjnego. Nie dość bowiem, że ustawa wyposaża instytucję zarządzającą – stronę umowy o dofinansowanie, w kompetencje kontrolowania wykorzystania środków przyznanych beneficjentowi, to czyni ją jednocześnie organem władzy administracyjnej, decydującym jednostronnie o tym, czy umowa o dofinansowanie jest właściwie realizowana. Tak znaczące zaangażowanie instytucji zarządzającej w sprawę dofinansowania, pozwalające w dodatku tym samym osobom dwukrotnie rozpatrywać tę samą sprawę w postępowaniu administracyjnym rodzi uzasadnione obawy co do tego, czy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją instytucji zarządzającej nie jest jedynie formalnym środkiem odwoławczym.

Należy dodać, że na gruncie u.f.p. kompetencje instytucji zarządzającej do wydawania decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 tej ustawy nie są "niezbywalne". Art. 207 ust. 11 tej ustawy w związku z art. 27 ust. 6a i art. 32 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dopuszcza bowiem powierzenie przez instytucje zarządzającą, w drodze porozumienia, instytucji pośredniczącej lub wdrażającej część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, a w szczególności wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach o finansach publicznych, a także rozpatrywanie odwołań od tych decyzji, wydawanych w pierwszej instancji przez inną instytucję. Od woli instytucji zarządzającej zależy zatem ukształtowanie postępowania instancyjnego w takich sprawach, w sposób zapewniający przestrzeganie wspomnianych standardów konstytucyjnych.

Z wyżej przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym tę sprawę nie podziela stanowiska NSA wyrażonego m. in. w wyrokach z 1 października 2013r., II GSK 204/12, z 13 lutego 2014 r., II GSK 1945/12 i z 25 marca 2014 r., II GSK 79/13, że przepisy k.p.a. dotyczące wyłączenia członków organu nie mają zastosowania do instytucji zarządzającej – zarządu województwa, rozstrzygającego sprawę na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 207 ust. 12 u.f.p.). Uzasadnienie tego zapatrywania odwołuje się przede wszystkim do przesłanek celowościowych. Skoro zarząd województwa (instytucja zarządzająca) odpowiada za prawidłową realizację programu operacyjnego, to ten organ powinien być wyposażony w efektywne instrumenty i środki realizacji tych zadań, w tym w kompetencje wydawania decyzji administracyjnych o zwrocie środków przeznaczonych na dofinansowanie. Sąd nie widzi więc przeszkód, aby zarząd województwa występował w takich sprawach w roli strony umowy i jednocześnie jedynego organu administracyjnego, władczo i jednostronnie rozstrzygającego o tym, czy umowa została właściwie wykonana.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.