Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1040/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i pkt 5, art. 158 par. 1 i 2, art. 27 par. 1a i art. 24 par. 3. art. 24  par. 1 pkt 5 w zw. z art. 27 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 14, art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 205 par. 2, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi I. [...]-Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2005 r. (znak: [...]) Wójt Gminy K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji I. [...] Z., polegającej na realizacji budynku inwentarskiego ([...]) do [...] DJP w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego na działce nr [...] [aktualnie nr [...] w miejscowości [...] gmina [...]. W uzasadnieniu stwierdzono między innymi, iż działka posiada dostęp do drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile na wniosek I. [...] Z. wszczęło z dniem [...] lutego 2010 r. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] 2005 r. o warunkach zabudowy.

Kolegium - w składzie H. G. (Przewodnicząca), M. P. i M. P. (Członkowie) - decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] 2005 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] we wsi [...], gmina [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Wójta Gminy K. zostało zainicjowane podaniem I. [...] Z. zarzucającej, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem: art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce, dla której brak jest dostępu do drogi publicznej; § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zaniechanie przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie dostępności do drogi publicznej; art. 7, art. 9 i art. 77 kpa poprzez zaniechanie ustaleń w zakresie dostępu do drogi publicznej i brak informowania strony o skutkach prawnych wynikających z niewyodrębnienia działki stanowiącej drogę oraz poprzez zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Kolegium uznało, że podniesiony zarzut braku dostępu nieruchomości oznaczonej nr [...] do drogi publicznej jest nieuzasadniony, gdyż jak wynika z akt sprawy przedmiotowa działka w dacie wydawania badanej decyzji miała zapewniony dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną będącą częścią działki oznaczonej nr [...], z której I. [...] Z. korzystała w trakcie realizacji zamierzenia inwestycyjnego na przedmiotowej działce. Dodatkowo zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie nie zaszły okoliczności uzasadniające stwierdzenie, iż decyzja Wójta Gminy K. była niewykonalna.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła I. [...] Z., zdaniem której Kolegium błędnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K., niesłusznie uznając, iż działka nr [...], posiadała dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem strony o istnieniu dostępu do drogi publicznej nie przesądza faktyczne korzystanie z dostępu do drogi publicznej, bowiem dostęp ten musi też być legalny, zaś decyzja Wójta Gminy K. o warunkach zabudowy została wydana bez ustalenia czy teren planowanej inwestycji posiada tak rozumiany dostęp do drogi publicznej. Zarzuciła także naruszenie przez Kolegium art. 40 kpa poprzez zaniechanie doręczenia stronie pisma Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2010 r. oraz zakwestionowała oryginalność załączonego do tego pisma oświadczenia W. G., a także zasadność uwzględnienia w sprawie oświadczenia M. D. Skarżąca podniosła również, iż Kolegium nie uwzględniło w swojej decyzji z dnia 9 kwietnia 2011 r. dowodu z dokumentu urzędowego, jakim jest protokół kontroli robót budowlanych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 października 2008 r., w którym stwierdzono, iż działka [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium - w składzie: B. K. (Przewodnicząca), R. G. i M. P. (Członkowie) - decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010 r. została na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 861/10 ze skargi I. [...] Z. Zdaniem Sądu zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 27 § 1a kpa, który wszedł w życie z dniem 8 grudnia 2009 r., zatem znajdował zastosowanie w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Członek Kolegium M. P. podlegała na podstawie powołanego przepisu wyłączeniu od udziału w postępowaniu dotyczącym wniosku I. [...] Z. z dnia [...] lipca 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, a jej uczestnictwo w wydaniu zaskarżonej decyzji stanowiło naruszenie jednego z przepisów dotyczących wyłączenia pracownika oraz organu w postępowaniu administracyjnym, co z kolei jest jedną z przyczyn uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że wskazane uchybienie w proceduralne Kolegium uniemożliwiło dokonanie przez Sąd merytorycznej oceny zarzutów skargi.

Ponownie rozpatrując sprawę - w składzie: B. K. (Przewodnicząca), M. B. i W. M. (Członkinie) - Kolegium utrzymało w mocy zaskarżona decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zarzuciła decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2010 r. naruszenie prawa materialnego: art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegająca na nieuwzględnieniu obowiązku badania przez organ administracji legalności dostępu do drogi publicznej, a brak przymiotu legalności wyklucza przyjęcie dostępności do drogi publicznej w rozumieniu powołanych przepisów; § 3 ust. 1 wyżej przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niesłuszne założenie, iż analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie dostępności do drogi publicznej może być ograniczona jedynie do zapoznania się z decyzją urbanisty, bez analizy legalności ewentualnego dostępu do drogi publicznej; art. 7 kpa poprzez poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie dostępu terenu do drogi publicznej pomimo braku zgromadzenia w toku postępowania dowodów potwierdzających taką okoliczność i art. 40 kpa poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi pisma organu z dnia [...] marca 2010 r., które to uchybienie nie może być sanowane poprzez doręczenie zawiadomienia z dnia [...] lutego 2010 r.

Przybliżając treść obszernego uzasadnienia wniosku organ wskazał, iż pełnomocnik strony, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1505/05, wywodzi, że obowiązkiem organu było wnikliwe zbadanie, czy dostęp do drogi publicznej, skoro wiąże się z koniecznością przejazdu przez drogę wewnętrzną stanowiącą własność osób trzecich, ma charakter legalny, tj. czy wynika z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego, niezbędne było zbadanie tytułu prawnego skarżącej do korzystania z tej drogi wewnętrznej. Dalej organ podał, że pełnomocnik zarzucił, iż skarżąca miała dostęp do drogi publicznej z drogi wewnętrznej przechodzącej przez sąsiednie działki w trakcie realizowania inwestycji, jednakże jedynie z powodu nieobecności właścicielki działki nr [...], która następnie kategorycznie zabroniła skarżącej korzystania ze swojego gruntu. Kolegium podniosło jednak, że powołane jako dowód pismo M. D. skierowane do skarżącej, nie zostało dołączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Opisując dotychczasowy przebieg postępowania Kolegium przywołało motywy uchylenia przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 861/10 wcześniejszej decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010 r.

W rozważaniach prawnych Kolegium zwróciło uwagę na to, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa) i może mieć miejsce, gdy decyzja niewątpliwie dotknięta jest jedną z wad wymienionych wart. 156 § 1 kpa.

Odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r., Kolegium wskazało, że działka nr [...] położona we wsi [...], na której planowano inwestycję miała w dniu wydania decyzji dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną na działce nr [...], co wynika z akt sprawy i z oświadczenia ówczesnej właścicielki działki nr [...].

W ocenie organu przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, mówiąc o dostępie do drogi publicznej, nie wymaga badania, czy dostęp ten ma charakter "legalny". Organ uznał za nietrafne powołanie się we wniosku o stwierdzenie nieważności na wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r., bowiem we wskazanej sprawie Sąd i organy orzekały w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem organu postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma za zadanie ustalenie, czy przy wydawaniu decyzji nie doszło do naruszeń określonych w art. 156 § 1 kpa i w postępowaniu tym nie przeprowadza się natomiast postępowania wyjaśniającego dla ustalenia stanu faktycznego. Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną - ex tunc, od dnia wydania decyzji. W związku z tym Kolegium wnioski pełnomocnika dotyczące przeprowadzenia postępowania co do aktualnego korzystania z drogi nie mają znaczenia w sprawie.

Za nietrafny Kolegium uznało także zarzut naruszenia art. 40 kpa, który dotyczy doręczania pism, a nie jak podnosi pełnomocnik przekazywania wszystkich odpisów pism składanych przez inne strony czy organy administracji. Zdaniem Kolegium przepisy procedury administracyjnej nie nakładają na organy obowiązku doręczania odpisów pism składanych w toku postępowania jego stronom.

W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2011 r. I. [...] Z., działając za pomocą pełnomocnika procesowego, zarzuciła rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż teren posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w każdym przypadku, kiedy zachodzi faktyczna możliwość korzystania z takiego dostępu, niezależnie od posiadania tytułu prawnego do korzystania z dostępu do drogi publicznej, jak również niezależnie od poczynienia uzgodnień z zarządcami działek, przez które przebiega droga wewnętrzna prowadząca do drogi publicznej, co do sposobu korzystania z drogi wewnętrznej. Ponadto strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania: art. 15, art. 107 § 3 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 136 kpa i art. 140 kpa, art. 75 kpa, art. 77 kpa i 78 kpa w zw. z art. 140 kpa, art. 7 kpa i art. 8 kpa, w wyniku którego organ nie ustalił stanu faktycznego w zakresie dostępu terenu, dla którego zostały wydane warunki zabudowy, do drogi publicznej, w sytuacji, gdy strona w postępowaniu jednoznacznie zarzucała decyzji o warunkach zabudowy rażące naruszenie prawa poprzez wydanie warunków zabudowy pomimo braku dostępu działki do drogi publicznej. Uchybienia przepisom postępowania doprowadziło do poczynienia przez Kolegium błędnych ustaleń faktycznych w sprawie i skutkowało wydaniem wadliwej decyzji. Ponadto strona sformułowała zarzut naruszenia art. 27 § 1a kpa, względnie naruszenie art. 24 § 3 kpa poprzez obsadzenie w składzie wydającym zaskarżoną decyzję członka Kolegium podlegającego z mocy prawa wyłączeniu od udziału w postępowaniu.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca rozwinęła argumentację wcześniej przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem strony Kolegium przyjęło błędne założenie, iż w razie braku bezpośredniego dostępu terenu do drogi publicznej, wystarczającą rzeczą jest dla stwierdzenia dostępności terenu do drogi publicznej ustalenie faktycznej możności korzystania drogi wewnętrznej prowadzącej do drogi publicznej. W ocenie strony dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać tylko z dostępem faktycznym, dostęp ten musi być legalny, a ustalenia organu o dostępie do drogi publicznej oparte zostały jedynie na założeniu istnienia dostępu faktycznego. Zdaniem skarżącej dostęp poprzez drogę wewnętrzną powinien mieć charakter "gwarantowanej możliwości korzystania z tej drogi", co miałoby miejsce wtedy, gdyby organ dysponował informacją o poczynionych pomiędzy inwestorem a właścicielami (ewentualnie zarządcami) działek, przez które przebiega droga wewnętrzna, uzgodnieniach co do sposobu korzystania z tych działek przez inwestora. Na uzasadnienie swojego stanowiska skarżąca przywołała poglądy orzecznictwa, w tym, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 184/08. Strona podniosła, iż w niniejszej sprawie rażące naruszenie prawa polega tym, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana na skutek zastosowania przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustalenie dostępu terenu do drogi publicznej) do stanu faktycznego w tym przepisie nieujętego (brak dostępu terenu do drogi publicznej). W ocenie skarżącej ewidentną sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2005 r. z przepisem prawa - art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] 2008 r.

Przy tak sformułowanych zarzutach strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2005 r. ([...]), jak również zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie argumenty i zarzuty skargi okazały się zasadne.

Postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uregulowane w przepisach art. 156 -159 kpa jest instytucją procesową, która służy weryfikacji i eliminowaniu z obrotu prawnego (względnie stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa) decyzji administracyjnych, tak ostatecznych jak i nieostatecznych, zawierających istotne wady prawne. W trybie tym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, bowiem usuwanie wad ze swej istoty proceduralnych, co do zasady, dokonywane jest - w stosunku do decyzji ostatecznych - na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, iż wprawdzie decyzja traktowana jest jako obarczona wadami materialnoprawnymi, ale przyczyną ich powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenia szczególnie istotnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (tak J. Borkowski [w:] B. Adamiak/J. Brokowski , KPA,. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, Komentarz do art. 156, Nb 5).

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 kpa) albo stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa). Również tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie to dotyczy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1929/09 - i powołany tam wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2382/10 - LEX nr 600441, dostępny w centralnej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności co do zasady nie zbiera nowych dowodów, organ ma jednak w tym postępowaniu obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego. To z kolei może się wiązać z oceną innych, zgromadzonych w postępowaniu "nieważnościowym", dowodów, które wskazują na istotne wady prawne decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności. Nie jest jednak dopuszczalne rozstrzyganie w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji innych zagadnień, w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Skarżąca I. [...] Z. we wniosku z dnia [...] stycznia 2010 r. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2005 r. o warunkach zabudowy dla działki nr [...] (później zmienionej na nr [...]) wskazując na przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa: art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy dla działki, która nie ma dostępu do drogi publicznej; art. 7, art. 77 i 9 kpa poprzez naruszające zasadę prawdy obiektywnej zaniechanie ustalenia, iż działka objęta zaskarżoną decyzją nie ma dostępu do drogi publicznej, poczynione z zaniechaniem zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zaniechanie poinformowania strony o skutkach prawnych niewyodrębnienia działki stanowiącej drogę publiczną w dokumentacji kartograficznej i wątpliwości związanych z dostępem do drogi publicznej. Ponadto podnosiła, iż decyzja o warunkach zabudowy była ze względu na brak dostępu działki do drogi publicznej trwale niewykonalna w dniu jej wydania, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 ust. 1 pkt 5 kpa. W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010 r. strona sformułowała wobec decyzji tego organu zarzut naruszenia art. 27 § 1a kpa, względnie naruszenie art. 24 § 3 kpa poprzez obsadzenie w składzie wydającym zaskarżoną decyzję członka Kolegium podlegającego z mocy prawa wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Wobec tego, że wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu na podstawie art. 24, 25 i 27, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 kpa, Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do tej kwestii.

Zarzut dotyczący naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 27 § 1a kpa i art. 24 § 3 kpa jest niezasadny. Zgodnie z art. 27 § 1 kpa członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. O wyłączeniu tego członka w przypadkach określonych w art. 24 § 3 postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu. Art. 27 kpa w § 1a stanowi, iż członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Zgodnie z art. 24 § 3 kpa bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, "jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika".

Pierwsza decyzja Kolegium w sprawie stwierdzenia nieważności z dnia [...] kwietnia 2010 r. została wydana w składzie H. G. (Przewodnicząca), M. P. i M. P. (Członkowie). W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium - w składzie: B. K. (Przewodnicząca), R. G. i M. P. (Członkowie) - decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia ...] kwietnia 2010 r. W konsekwencji decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010 r. została na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 kpa uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 861/10, jako naruszająca art. 27 § 1a kpa, bowiem M. P. - członek Kolegium zasiadający w składzie tego organu podlegała na podstawie powołanego przepisu wyłączeniu od udziału w postępowaniu dotyczącym o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po uchyleniu przez tutejszy Sąd decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., ponownie rozpatrując sprawę w II instancji, Kolegium wydając decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r.(utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2010 r.) orzekało w składzie: B. K. (Przewodnicząca), M. B. i W. M. (Członkinie). W konsekwencji uprawniony jest wniosek, iż żaden z członków Kolegium wydającego decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie zasiadał w składzie organu, który wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Fakt, że w składzie Kolegium wydającego z dnia [...] sierpnia 2011 r. zasiadała B. K., która wcześniej brała udział w wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (uchylonej przez tutejszy Sąd), nie stanowi ustawowej przesłanki wyłączenia tego członka Kolegium od wydania decyzji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, o której mowa w art. 27 §1a kpa. W ocenie Sądu strona skarżąca nie wskazała także na okoliczności, które jednoznacznie uzasadniałyby zachodzenie podstaw do wyłączenia B. K. na podstawie art. 24 § 3 kpa w zw. z art. 27 § 1 kpa z uwagi na inne okoliczności, niż wymienione w art. 24 § 1 kpa, które mogły wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż B. K. nie podlegała wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 27 § 1 kpa, bowiem nie brała udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 kpa.

Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, iż w sprawie nie zachodziły podstawy wyłączenia członka Kolegium - B. K. od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 27 § 1a kpa. Osoba ta nie podlegała wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 27 § 1 kpa, jak również nie zostały uprawdopodobnione inne okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie w sprawie art. 24 § 3 kpa w zw. z art. 27 § 1 kpa.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2011 r. Sąd stwierdza, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem obowiązku przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego co do tego, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego w dniu wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy podstawowy warunek, na który powołuje się Kolegium, to jest że działka nr [...] w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2005 r. miała dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, istotnie w tej dacie był spełniony. Nie zostało w ocenie Sądu wyjaśnione, czy działka nr [...] miała rzeczywiście zapewniony legalny dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Uchybienie to, stanowiąc naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. art. 127 § 3 kpa ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 powołanej ustawy oznacza bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną albo przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dostęp do drogi publicznej jest jednym z podstawowych warunków, którego spełnienie umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla danej działki. Wydanie warunków zabudowy dla działki, która w sposób oczywisty byłaby takiego dostępu pozbawiona, stanowiłoby istotne naruszenie prawa materialnego - wyżej przywołanego przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2, co wyczerpywałoby przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych różnie oceniano kwestię wykładni pojęcia "pośredniego dostępu do drogi publicznej", a w szczególności, czy wystarczającym jest, że zapewniony został dostęp faktyczny czy też równocześnie dostęp ten winien być również legalny.

I tak przykładowo w przypadku drogi wewnętrznej mającej charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1718/09, Lex nr 787124, przyjął, iż brak jest podstaw do tego, żeby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne, korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę, wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności.

W przypadku jednak gdy ta powszechna dostępność nie jest tak oczywista, możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, czy to w formie ustanowienia służebności, czy w formie umowy z zarządcą drogi, względnie oświadczenia zarządcy drogi wewnętrznej o możliwości korzystania z niej (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 9/10, Lex nr 953094, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1625/09, Lex nr 746693, wyrok NSA z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 184/08, Lex nr 513842).

W wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 239/06, Lex nr 320109, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy wykładać jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywnie spełnienie obu tych przesłanek. Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

Tymczasem Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprawdzie trafnie stwierdziło, iż nie ma znaczenia dla sprawy, ustalanie aktualnych możliwości korzystania z drogi przez skarżącą właścicielkę działki, dla której wydano warunki zabudowy, bowiem rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności deczyji wywołuje skutki ex tunc, to jest od dnia wydania decyzji, której nieważność następnie stwierdzono. Równocześnie jednak zaniechało wyjaśnienia, czy i w jaki sposób działka nr [...] miała zapewniony dostęp do drogi publicznej w dacie wydawania decyzji, a przy tym wyraziło błędny pogląd, iż przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga badania czy dostęp działki do drogi publicznej ma charakter "legalny".

Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, iż działka w dacie wydania warunków zabudowy miała zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...], co ma wynikać z akt sprawy i oświadczenia ówczesnej właścicielki działki nr [...]. Tymczasem z pism Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2009 r. (k. 44 akt adm.) oraz z dnia [...] września 2009 r. (k. 42 akt adm.) wynika, że droga, z której korzystała skarżąca miała przebiegać nie tylko przez działkę nr [...], ale i przez część działki nr [...], położonej pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], które to działki należały do różnych właścicieli. Zdaniem Wójta nikt nie zabraniał skarżącej korzystania z tych nieruchomości; z przejazdu przez powyższe drogi skarżąca może swobodnie korzystać, o czym została poinformowana przez Wójta pismem z dnia [...] września 2009 r.

Kopia mapy zasadniczej dostarczona przez inwestora i stanowiąca załącznik do wniosku o wydanie warunków zabudowy nie daje jednoznacznej odpowiedzi, czy do działki inwestora objętej decyzją o warunkach zabudowy (działka nr [...]) dochodzi droga wewnętrzna, łącząca tę działkę z drogą publiczną. Kopia ta jest słabo czytelna, z trudem daje się na niej zauważyć linie najprawdopodobniej rozgraniczające drogę oznaczoną na działce nr [...] symbolem dr.jz, a na działce nr [...] symbolem dr. nie jest też czytelny przebieg tej drogi, przy czym jak się wydaje droga ta nie dochodzi do działki skarżącej, lecz biegnie do niej równolegle w pewnym oddaleniu przez teren działki nr [...].

Dodatkowo obraz ten zaciemnia kopia mapy zasadniczej stanowiącej załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdzie zgodnie z graficznym oznaczeniem, obszar analizowany (działki nr [...] i [...]) został zrównany z obszarem objętym decyzją o warunkach zabudowy.

Wątpliwości tych Kolegium w żaden sposób nie wyjaśniło, w szczególności nie wyjaśniło czy na przedmiotowych działkach nr [...] i [...] jest urządzona powszechnie dostępna droga wewnętrzna, jaki jest jej przebieg i czy łączy ona bezpośrednio działkę objętą inwestycją z drogą publiczną. Nie oceniło również czy okoliczności sprawy wskazują na to, że w dacie wydania warunków zabudowy inwestor w jakikolwiek sposób miał zapewniony legalny dostęp z tych działek, jako drogi dojazdowej, do swojej nieruchomości. Kolegium nie wyjaśniło także, czy wjazd na działkę nr [...] miał się odbywać z działki nr [...] czy też z działki nr [...]. Analiza urbanistyczna (jej lakoniczne wyniki) i decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] 2005 r. poprzestają jedynie na stwierdzeniu, że działka posiada dostęp do drogi publicznej (k. 27 i 30 akt adm.). Załącznik graficzny do analizy urbanistycznej zdaje się natomiast wskazywać na to, że wjazd na działkę nr [...] miałby następować z działki nr [...] poprzez działkę nr [...] (k. 26, 28 akt adm.). Nie ustalono jednak jednoznacznie czy dojazd do działki objętej inwestycją przez działki nr [...] i [...] odbywać się miał w całości drogą wewnętrzną urządzoną na tych działkach, czy też przez część działki nr [...] niestanowiącej drogi.

W ocenie Sądu samo tolerowanie przez właścicieli przejazdu i przechodu inwestora przez działki nr [...] i [...] nie jest wystarczające dla przyjęcia, iż działka nr [...] miała zapewniony dostęp pośredni do drogi publicznej. Niezbędne jest wyrażenie zgody przez właścicieli tych nieruchomości na korzystanie z tego rodzaju drogi wewnętrznej lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogi koniecznej, chyba że istniejąca wewnętrzna miałaby niebudzący wątpliwości charakter drogi powszechnie (ogólno-) dostępnej. W razie ustalenia, iż na omawianych działkach nr [...] i [...] nie ma urządzonej tego rodzaju drogi wewnętrznej prowadzącej bezpośrednio działki objętej inwestycją należałoby przyjąć, że teren, dla którego ustalono warunki zabudowy, nie miał dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać ponadto należy, że Kolegium w zaskarżonej decyzji całkowicie pominęło rozważenie i ustosunkowanie się do protokołu nr [...] z przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. kontroli obiektu budowlanego na działce [...] z dnia [...] 2008 r., w którym organ ten wskazuje, iż kontrolowana działka nie ma dostępu do drogi publicznej, co jest niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy (k. 1 akt adm.).

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (tak NSA w wyroku z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1521/10, Lex nr 965192, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem jw.). Wyżej wskazane uchybienia Kolegium co do oceny całokształtu okoliczności sprawy w istocie nie pozwalają na ocenę, czy organ trafnie uznał, iż decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] 2005 r. nie zawiera wady w postaci rażącego naruszenia prawa polegającego na ustaleniu warunków zabudowy dla działki pozbawionej dostępu do drogi publicznej. Warto także zaznaczyć, iż art. 107 kpa zalicza do części składowych decyzji administracyjnej m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi zatem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 1983 r. ONSA 1983/1/51). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera istotne braki tak w części dotyczącej stanu faktycznego, jak i w części dotyczącej rozważań prawnych. W konsekwencji konieczne okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2011 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Jak już wyżej wspomniano, okoliczności dotyczące aktualnych możliwości korzystania przez skarżącą z domniemanej drogi wewnętrznej przebiegającej przez działki nr [...] i [...] wychodzą poza zakres postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, stąd też Kolegium nie miało obowiązku prowadzenia postępowania w tym zakresie. Zarzuty skarżącej są w tym zakresie chybione. Organ winien jednak ocenić materiał zgromadzony w postępowaniu pod kątem jednoznacznego wyjaśnienia kwestii dostępu działki [...] ([...]) do drogi publicznej w dacie ustalania warunków zabudowy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (punkt I sentencji wyroku).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniając powyżej przedstawione szczegółowe rozważania powinno zatem dokonać pełnego wyjaśnienia okoliczności dotyczących dostępu działki, dla której ustalono warunki zabudowy, do drogi publicznej, co będzie wymagało jednoznacznego ustalenia charakteru i dostępności drogi przebiegającej przez działki nr [...] i [...] w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dopiero wtedy organ będzie mógł dokonać prawidłowej oceny, czy decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] 2005 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a jeśli tak, to czy stwierdzone [...] ma charakter rażący. Należy również podkreślić, iż decyzja organu winna spełniać przesłanki formalne wyrażone w art. 107 kpa, a w szczególności powinna zawierać wyczerpujące uzasadnienie, w którym organ wyjaśni motywy, którymi kierował się rozstrzygając sprawę. Ponadto przytoczone w uzasadnieniu decyzji okoliczności powinny odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy, skoro stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego i prawnego. Dopiero tak sporządzone uzasadnienie będzie dawało podstawy do przyjęcia, iż organ, podejmując rozstrzygnięcie, dołożył należytej staranności, respektując przy tym wyrażoną w art. 11 kpa zasadę przekonywania.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt III sentencji), mając na uwadze wysokość poniesionych przez stronę kosztów sądowych oraz uwzględniając fakt reprezentowania strony przez zawodowego pełnomocnika.

Co do wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. (punkt II sentencji).