Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 737/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 14 grudnia 2016 r., odmawiającą wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej budowie "domku letniskowego sezonowego" (barakowozu z tarasem i natryskiem nietrwale związanego z gruntem) na działce nr [..], w obr. K., w gminie K.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 14 grudnia 2016 r. Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w związku z brakiem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) – zwanej dalej "u.p.z.p."

Odwołanie od decyzji wniosła K. S., zarzucając jej naruszenie:

1. art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a.", poprzez niewskazanie wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także nie wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji;

2. art. 8 w związku z art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na: a) zaniechaniu należytego i wyczerpującego poinformowania strony (m.in. na etapie składania wniosku), o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków; b) nie udzieleniu stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek m.in. na etapie składania wniosku; c) braku pełnego, zgodnego z wymogami uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - czym naruszona została zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

3. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co przejawiło się w tym, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w części istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, co uniemożliwiło poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych odnośnie kwestii czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. art. 61 ust. 1 pkt 1, 3, 5 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że: a) wnioskowana funkcja nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym, bowiem funkcja rekreacji indywidualnej na tym obszarze nie występuje; b) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym organ uznał, że umowa ustna z sąsiadem na podlicznik elektryczny oraz TOI-TOI nie stanowią dostatecznego uzbrojenia dla wnioskowanej inwestycji, c) inwestycja nie spełnia warunku zgodności z przepisami odrębnymi, gdy z analizy wynika, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 jest spełniony, d) nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdy przesłanki te zostały spełnione;

5. naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nie uwzględnienie i w konsekwencji ograniczenie skarżącej w możliwości swobodnego korzystania ze stanowiącej jej własność nieruchomości.

Decyzją z dnia 6 listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO po przytoczeniu obowiązujących przepisów wskazało, że w treści wniosku skarżąca, podała m.in.: zapotrzebowanie na wodę - studnia wiercona; zapotrzebowanie w energię elektryczną - "20 kW podczas pobytu", sposób odprowadzania ścieków -TOI-TOI /umowa na czas pobytu/. Budynek rekreacji indywidualnej o wymiarach 10,7 x 2,6 m, parterowy, o dachu dwuspadowym.

Organ odwoławczy podał, że w toku postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził analizę urbanistyczną funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz formalno-prawną, a także zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru o udzielenie informacji, czy w obszarze analizowanym wyznaczonym dla przedmiotowej przeprowadzono legalizacje i wydano decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego dla budynków rekreacji indywidualnej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z analizy urbanistycznej sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (terenu objętego wnioskiem), co potwierdza załącznik graficzny do decyzji. Na działkach sąsiednich występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowo-usługowa oraz tereny rolnicze, w tym rowy melioracyjne. Wobec powyższego planowana funkcja zabudowy - domek letniskowy rekreacji indywidualnej (barakowóz) nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja koliduje z funkcją występującą w obszarze analizowanym. Charakter zabudowy mieszkaniowej lub usługowej jest inny niż funkcji rekreacyjnej, nie można zatem mówić o uzupełnianiu się tych funkcji.

Nadto Kolegium stwierdziło, że uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla wnioskowanej inwestycji. Wnioskodawczym podała, że odprowadzanie ścieków będzie realizowane za pomocą TOI-TOI na podstawie umowy zawartej na czas pobytu, a zaopatrzenie w energię elektryczną - na podstawie umowy ustnej zawartej z sąsiadem przez zastosowanie podlicznika. Takie "uzbrojenie" terenu nie może być uznane za wystarczające nawet dla obiektu rekreacji indywidualnej wykorzystywanego okresowo. Domek letniskowy rekreacji indywidualnej łączy się z zamieszkiwaniem, choć czasowym, osób w tym obiekcie. Tym samym musi być zapewniona woda do użytku "domowego" i w konsekwencji odprowadzanie ścieków zgodnie z przepisami prawa. Woda wykorzystywana do mycia, kąpieli, gotowania, prania itd. musi być odpowiednio odprowadzana do kanalizacji, czy zbiornika bezodpływowego. Już w samym wniosku strona podaje, że barakowóz będzie wyposażony w natrysk. Urządzenie typu TOI-TOI pełni jedynie funkcję toalety. Podobnie za niewystarczające należy uznać zapewnienie dostawy energii elektrycznej na podstawie ustnej umowy od sąsiada. Strona nie przedstawiła żadnych dowodów, że rzeczywiście będzie dysponować energią elektryczną na potrzeby ww. inwestycji. Organ odwoławczy podkreślił, że to strona winna uzyskać od gestorów sieci warunki przyłączenia inwestycji do sieci. Zatem nieuzasadniony jest zarzut braku ustalenia przez organ pierwszej instancji z urzędu jakie są możliwości zapewnienia uzbrojenia dla ww. inwestycji.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. muszą być spełnione łącznie, a zatem niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji nie mogą być ustalone.

W skardze zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji pomimo naruszenia przez ww. decyzję następujących przepisów:

1. art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i niedopuszczalną dowolność w uznaniu, że: a) wnioskowana funkcja nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym, albowiem funkcja rekreacji indywidualnej na tym obszarze nie występuje, b) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym organ uznał, że "nie wskazano w odpowiednim zakresie możliwości uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego; umowa ustna z sąsiadem na podlicznik elektryczny oraz TOI-TOI nie stanowią dostatecznego zapewnienia uzbrojenia wnioskowanej inwestycji", c) inwestycja nie spełnia warunku zgodności z przepisami odrębnymi, podczas gdy z analizy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji, z jej części C, w pkt. 5 dot. zgodności z przepisami odrębnymi, po wyszczególnieniu poszczególnych aktów prawnych, widnieje zapis "wobec powyższego - warunek spełniony" (ostatnie zdanie pkt 5 części C przedmiotowej analizy), d) nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki z tegoż przepisu,

a w konsekwencji, że nie istniały podstawy do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy przesłanka ta została spełniona;

2. § 26 ust 1 i 5 oraz przepisu § 27 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), zwanego dalej "rozporządzeniem" poprzez ich niezastosowanie;

a nadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia:

3. art. 8 w związku z art 9 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na: a) zaniechaniu należytego i wyczerpującego poinformowania strony m.in. na etapie składania wniosku o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, b) nieudzieleniu stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek m.in. na etapie składania wniosku, c) braku pełnego, zgodnego z wymogami uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w tym brak wyjaśnienia, z jakich przyczyn, w podobnych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, organ wykazał skrajnie różne stanowisko w zakresie kontynuacji funkcji, możliwości uzbrojenia terenu,

czym naruszona została zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

4. art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co przejawiało się w tym, że organ: a) nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, b) zaniechał wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, m.in. możliwości podłączenia prądu elektrycznego oraz kanalizacji, co w konsekwencji uniemożliwiło poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych odnośnie kwestii, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, c) nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w trakcie toczącego się postępowania;

5. naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nie uwzględnienie i w konsekwencji ograniczenie Skarżącego w możliwości swobodnego korzystania ze stanowiącej jego własność nieruchomości.

Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy.

W ocenie skarżącej odmowa wydania pozytywnej decyzji z uwagi na brak kontynuacji funkcji jest bezpodstawna, tym bardziej, że Wójt Gminy w dniu 12 kwietnia 2017 r. wydał decyzję odmawiającą wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków rekreacji indywidualnej na działkach [..] i [..] w obrębie K. gmina K. (a zatem w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej własność skarżącej), z uzasadnienia której wynika, że w rezultacie przeprowadzonej analizy stwierdzono m.in., że: wnioskowana funkcja stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym oraz że istnieje możliwość uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Powyższe stanowisko organu podtrzymało także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia dniu 17 lipca 2017 r. W ocenie skarżącej Wójt przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy działa w sposób ewidentnie uznaniowy; nie kieruje się obowiązującymi przepisami skoro dla działek znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie dokonana analiza funkcji jest skrajnie różna. Nie znajduje również zdaniem skarżącej uzasadnienia zróżnicowane traktowanie podmiotów występujących o udzielenie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżąca twierdzi, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi, przy czym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest istotne, aby nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na podstawie zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, możliwe było określenie cech nowej zabudowy. Podkreśliła, że złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie dotyczył nowej zabudowy, a jedynie zmiany sposobu użytkowania części istniejącego obiektu budowlanego, rozumianej w kontekście art. 71 ustawy - Prawo budowlane. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie - w znaczeniu szerokim - są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem architektonicznym i urbanistycznym, a nadto można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie skarżącej przepisy ustawy zostały błędnie zinterpretowane przez organ I instancji, a następnie niezasadnie powielone i podtrzymane przez organ drugiej instancji. Za sprzeczną z prawem należy uznać praktykę organu odmawiającą wydania decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie dlatego, że podobna funkcja nie występuje w obszarze analizowanym.

Skarżąca podniosła, że w stosunku do domków letniskowych (rekreacyjnych) wymogi stawiane przez przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie są tak restrykcyjne jak w przypadku domów całorocznych. Wskazując na treść przepisów § 26 ust 1, 2 i 5 oraz § 27 rozporządzenia skarżąca stwierdziła, że występuje kilka znaczących różnic, przy czym do najbardziej istotnych - jeżeli chodzi o budowę domku rekreacyjnego - należą: 1) działka, na której ma być usytuowany budynek rekreacji indywidualnej nie musi być działką uzbrojoną (sieć wodociągowa, kanalizacyjna, ciepłownicza, elektroenergetyczna), chyba że inaczej określono w decyzji o warunkach zabudowy; jak wskazała skarżąca w decyzji dotyczącej działek nr [..] i [..], położonych w najbliższym sąsiedztwie działki nr [..] stwierdzono, że istnieje możliwość uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, a zatem analogiczne ustalenie winno być poczynione także w przedmiotowej sprawie; 2) nieruchomość nie musi posiadać własnego ujęcia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, pod warunkiem możliwości czerpania lub dostawy wody z ujęć położonych poza granicami działki, i zdaniem skarżącej niniejszy warunek został spełniony; 3) nie ma wymogu doprowadzenia ciepłej wody do umywalek.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.", uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonana w tak zakreślonej kognicji kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu.

Kwestię wydania decyzji o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wobec braku na terenie objętym wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, że w myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. Już zatem w tym miejscu sąd zauważa, że to właśnie stosowne przepisy ustawowe regulujące zachowanie ładu przestrzennego wprowadzają uzasadnione ograniczenia w możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli, a tym samym wraz z przywołanym w skardze art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wyznaczają granice prawa własności nieruchomości, w tym związany z tym prawem, prawo zabudowy. Nie sposób zatem przyjmować, że decyzje właściwych organów wydane w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, prowadzą do naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy ma przede wszystkim rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 813/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Dla wydania takiej decyzji niezbędne jest spełnienie wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zachowanie ładu przestrzennego stanowi zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), wobec czego ustawodawca wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnił w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. od spełnienia przesłanki polegającej na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, określanej jako "zasada dobrego sąsiedztwa". Warunek ten musi zostać spełniony łącznie z pozostałymi określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., wystarczy niespełnienie jednego z nich, aby wydanie decyzji o warunkach zabudowy było niedopuszczalnym.

W ocenie sądu orzekające w sprawie organy słusznie uznały, że istniejąca w wyznaczonym w sprawie obszarze analizowanym legalna zabudowa wzdłuż ulicy W. nie umożliwia określenia wymagań dla projektowanej na działce nr [..] zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz linii zabudowy. Ustalenie, czy planowana zabudowa będzie zgodna z panującymi już na terenie sąsiednim warunkami dotyczącymi funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, możliwe jest jedynie poprzez porównanie zastanego na danym terenie zagospodarowania terenu z planowanym zagospodarowaniem. Przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotycząca kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, będzie więc spełniona, jeżeli warunki określone we wniosku o ustalenie warunków zabudowy będą zgodne z warunkami istniejącymi w analizowanym obszarze, a ustalonymi podczas sporządzanej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Pozostaje poza sporem, że planowana funkcja rekreacji indywidualnej nie jest zgodna z funkcjami istniejącym w obszarze analizowanym. Złożony przez skarżącą wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "domku letniskowego sezonowego", jak wynika z opisu nietrwale związanego z gruntem. Z kolei, na działkach z legalną zabudową, tj. [..]-[..], zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, na działce nr [..] zabudowa mieszkaniowo-usługowa, a pozostałe działki to tereny użytkowane rolniczo, w tym rowy melioracyjne. W tych warunkach sąd zgadza się z organami, że mamy do czynienia z brakiem kontynuacji funkcji, co też oznacza niespełnienie warunku "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wprawdzie zarówno obiekt sezonowy rekreacyjny jakim miałby być opisany we wniosku barakowóz jak i budynek mieszkalny mają tę wspólną cechę, którą jest możliwość pobytu ludzi, jednakże określenie wymagań dla takiej zabudowy rekreacyjnej nie jest możliwe jako kontynuacja funkcji zabudowy mieszkalnej już istniejącej, skoro w istocie zmieniłoby to przeznaczenie terenu objętego granicami obszaru analizowanego z dotychczasowej funkcji o charakterze mieszkalnym (i usługowym), wprowadzając chaos w zagospodarowaniu przestrzenny. To zaś pozostawałoby w sprzeczności z przywołanym już art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Również wnioskowana dla planowanej inwestycji linia zabudowy nie jest zgodna z istniejącą na tym terenie linią zabudowy. W analizie wykazano, że teren inwestycji znajduje się poza obszarem wyznaczonym liniami zabudowy, a to z uwagi na położenie działki nr [..] poza terenem znajdującym się wzdłuż ul. W. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), co do zasady obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wprawdzie z ustępu 4 tego paragrafu wynika, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, jednak w niniejszej sprawie takich wniosków analiza nie zawiera. Wykładnia zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia jednoznacznie wskazuje, że prawodawca odwołuje się w analizowanym przepisie nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Wykładnia użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy zatem na płaszczyźnie omawianego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie działki położone w najbliższym sąsiedztwie działki nr [..], tj. działki o numerach od [..]-[..] oraz [..]-[..], są niezabudowane i znajdują się poza zasadniczą zabudową mieszkaniową jednorodzinną wzdłuż ul. W., która objęta została granicami obszaru analizowanego, a zatem poza liniami zabudowy wyznaczonymi przez tę zabudowę. Oznacza to, że organy prawidłowo oceniły, iż w tej sytuacji nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy zgodnej z wymogami § 4 rozporządzenia, co też czyni warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. niespełnionym, skoro nie można wyznaczyć jednego z zasadniczych parametrów wpływających na zachowanie ładu przestrzennego na danym terenie.

W ocenie sądu organy obu instancji słusznie uznały, że niezgodność wnioskowanej zabudowy z funkcją oraz cechami istniejącego zagospodarowania na obszarze analizowanym nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, bez względu na ewentualne spełnienie pozostałych wymagań określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Słusznie również organy przyjęły, że opisany we wniosku sposób zagwarantowania wystarczającego uzbrojenia terenu nie stanowi spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Odpowiednie odprowadzanie ścieków nie może zostać zapewnione przez ustawienie przenośnej toalety, gdyż pełni ona jedynie rolę ustępu. Wobec wskazania we wniosku, że w planowanym barakowozie będzie funkcjonował natrysk, przyjąć należy, że powinna być zapewniona woda do użytku w obiekcie, a nadto zapewnione winno być odprowadzanie ścieków zgodnie z przepisami. Również określenie sposobu dostarczenia energii elektrycznej w drodze ustnej umowy z właścicielem sąsiedniej nieruchomości przez zastosowanie podlicznika nie stanowi o zagwarantowaniu możliwości przyłączenia budynku do sieci elektroenergetycznej. Jak o tym mowa w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Takich zaś dokumentów – w formie umowy z właściwą jednostką organizacyjną dostarczającą media - skarżąca nie przedstawiła. Wskazany w skardze przepis § 26 ust. 1, 2 i 5 oraz § 27 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie ma zastosowania na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Znajduje się on bowiem w akcie prawnym, którego przepisy mają zastosowanie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych (por. § 2 ust. 1 rozporządzenia). Normy tego rozporządzenia zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) i mają zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego, tj. postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Zgodność z nimi nie jest natomiast wymagana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy. Z tych też względów organy rozstrzygające w przedmiotowej sprawie ww. przepisów naruszyć nie mogły, skoro brak jest podstaw, aby je stosowały.

Następnie przy ocenie powyższych kwestii nie mogą mieć znaczenia decyzje wydawane przez Wójta Gminy i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w innych sprawach dotyczących warunków zabudowy dla inwestycji planowanych na nieruchomościach sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i wydanie decyzji o odmiennej treści czy też o odmiennym uzasadnieniu w innym postępowaniu nie stanowi przesłanki naruszenia prawa w sprawie kontrolowanej obecnie przez sąd wojewódzki oraz przyjęcia w sprawie rozpoznawanej, że spełniona została dla planowanej zabudowy przesłanka kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej, a także że spełniona została przesłanka istnienia wystarczającego uzbrojenia terenu.

Odmiennie niż Kolegium należało nadto ocenić podniesioną przez organ pierwszej instancji oraz autora analizy urbanistycznej kwestię braku spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Podkreślenia wymaga, że wyznaczenie drugiej linii zabudowy na przedmiotowej działce w stosunku do drogi publicznej nie jest dopuszczalne ze względu na wymogi ochrony dziedzictwa kulturowego wynikające z faktu, że teren ten położony jest w granicach zabytkowego układu ruralistycznego wsi K. i K. wraz z otoczeniem, wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [..] (dawniej [..]) decyzją z dnia 17 czerwca 2005 r. Z analizy urbanistycznej, że wnioskowana zabudowa przekracza wyznaczoną historyczną granicę zabudowy zabytkowego układu ruralistycznego, co narusza ww. decyzję. Jeżeli projektowana inwestycja znajduje się na obszarze układu ruralistycznego (podobnie jak urbanistycznego) wpisanego do rejestru zabytków, to przedmiotem ochrony jest układ zabudowy wraz z pozostałymi składnikami o charakterze niematerialnym. W wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jeżeli ochroną konserwatorską objęty został układ urbanistyczny, w tym linie zabudowy, to zakres ochrony nie jest uzależniony od stanu zachowania danego układu urbanistycznego. W konsekwencji linie zabudowy jako element układu urbanistycznego objętego ochroną podlegają ochronie niezależnie od tego, czy na określonej nieruchomości znajduje się obiekt budowlany. Zachowanie układu urbanistycznego oznacza również zachowanie linii zabudowy jako elementu tego układu. Zachować linię zabudowy można również w trakcie realizacji obiektu budowlanego na działce aktualnie niezabudowanej z uwagi na zupełne zniszczenie znajdujących się tam w przeszłości obiektów budowlanych (sygn. akt II OSK 1795/10, LEX nr 1152050). W niniejszej sprawie ochroną konserwatorską o charakterze obszarowym objęty jest teren wsi K. i K., które są jednymi z ostatnich zachowanych osad typu holenderskiego w Polsce i podlegają ochronie ze względu na konieczność utrzymania w stanie niezmienionym unikatowych już obecnie założeń ruralistycznych tych wsi w układzie rzędówki bagiennej, w tym wyznaczonej linii zabudowy w pierwszym rzędzie bezpośrednio przylegającym do drogi publicznej – ul. W. Powyższe oznacza, że ustaleniu warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji sprzeciwiałyby się również wymogi wynikające z przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Z tych względów sąd uznał, że orzekającym w sprawie organom nie można zarzucić naruszenia art. 7 i art. 77, a także art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., skoro decyzje wydane w sprawie oparte były na dokładnie i wyczerpująco ustalonym - w drodze analizy urbanistycznej - stanie faktycznym. W takim działaniu organu, nie można jednocześnie stwierdzić naruszenia art. 8 w związku z art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia organów znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, którego prawidłowości strona nie zdołała podważyć. Stąd też wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było zgodne z prawem. Planowana przez skarżących zabudowa terenu nie spełniała bowiem wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co umożliwia ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem. Utrzymanie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji w mocy zostało zatem prawidłowo oparte na podstawie prawnej wynikającej z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.