Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 814/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 200, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 24 par. 1 pkt 5, art. 27 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. D. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 listopada 2012 r. Wójt Gminy odmówił D. D. stwierdzenia wygaśnięcia trzech wydanych w dniu 13 czerwca 2012 r. zezwoleń: Nr [...] na sprzedaż napojów o zawartości do 4,5% alkoholu i piwa; [...] B na sprzedaż napojów o zawartości od 4,5% do 18 % alkoholu z wyjątkiem piwa; [...] na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 18% alkoholu, obejmujących sprzedaż i podawanie do spożycia wskazanych alkoholi w lokalu gastronomicznym [...] O. ul. -...] - ważnych do 30 czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie zostały wyczerpane przesłanki wygaśnięcia zezwolenia wskazane w art. 18 ust. 12 pkt 1-5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2012 r. poz. 1356 ze zm.).

Po rozpatrzeniu odwołania D. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 maja 2013 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 2 listopada 2012 r..

Na ww. rozstrzygnięcie D. D. wniosła skargę. Wyrokiem z dnia

10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 538/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gdańsku, uchylił decyzje organów obu instancji. W ocenie Sądu zadeklarowanie przez przedsiębiorcę braku woli prowadzenia sprzedaży alkoholu w danym lokalu i faktyczne zaprzestanie tej sprzedaży ( co w sprawie miało miejsce ) należy uznać za likwidację punktu sprzedaży alkoholu, o jakim mowa w art. 18 ust. 12 pkt 1 ustawy. Sąd stwierdził również, że ewentualne stwierdzenie wygaśnięcia zezwoleń w terminie późniejszym nie czyni prowadzonego przez Sąd postępowania bezprzedmiotowym.

Przed uprawomocnieniem się wyroku Wójt Gminy , decyzją z dnia 31 maja 2013 r. [...], stwierdził wygaśnięcie trzech ww. zezwoleń z dnia 13 czerwca 2012 r., w związku z niezłożeniem oświadczenia, o którym mowa w art. 111 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz niedokonaniem opłaty za posiadane zezwolenia.

Kolejną decyzją z dnia 26 lutego 2014 r. Nr [...], wydaną po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 10 października 2013r., Wójt Gminy orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych.

Organ uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy w toczącym się równolegle innym postępowaniu administracyjnym i wydaniu w nim decyzji z dnia 31 maja 2013 r. Organ wskazał, że jednym z elementów prowadzenia sprawy administracyjnej jest stwierdzenie, że sprawa nie została rozstrzygnięta w tym ani w innym postepowaniu, zaś w tej sprawie zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie stanowiące o nieistnieniu przedmiotu postępowania.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła D. D. podnosząc, że organ

pierwszej instancji był zobligowany do wykonania wyroku WSA w Gdańsku z dnia

10 października 2013 r., także po ostatecznym wygaśnięciu wydanych zezwoleń, o czym orzeczono w decyzji z dnia 31 maja 2013 r..

Decyzją z dnia 1 września 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Wójta Gminy.

W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 113 § 1, art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 18 ust. 12 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zasadnie organ pierwszej instancji uznał prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie za bezprzedmiotowe w rozumieniu przepisów art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie należy bowiem uznać za bezprzedmiotowe, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W niniejszej sprawie takim zdarzeniem było stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowych zezwoleń ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia 31 maja 2013 r..

D. D., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia 1 września 2014 r..

W uzasadnieniu skargi wskazano, że doszło do naruszenia art. 170 i art. 171 p.p.s.a., ponieważ organy obu instancji rozpatrując ponownie sprawę wydały nowe orzeczenie, które było sprzeczne z wytycznymi zawartymi w wydanym w niniejszej sprawie wyroku WSA z dnia 10 października 2013r. W ocenie skarżącej stanowisko określone w rozstrzygnięciu Sądu winno było być uwzględnione przez organy. Tymczasem doszło do wydania decyzji w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy.

Zdaniem skarżącej mając na uwadze ww. rozstrzygnięcie WSA w Gdańsku należało uchylić w trybie art. 154 k.p.a. decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji w dniu 31 maja 2013 r., a następnie stwierdzić wygaśnięcie zezwoleń z powodu likwidacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych.

Ponadto skarżąca podniosła, że sprawę w pierwszej instancji oraz w organie odwoławczym rozpatrywały te same osoby, które merytorycznie rozpoznawały ją przed wydaniem wyroku z dnia 10 października 2013r., zatem naruszono art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.. Powołując orzeczenia sądów, jak i poglądy doktryny podała, że stan taki jest niezgodny z prawem. W takiej sytuacji decyzje nie mogły być podejmowane obiektywnie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska w sprawie.

Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącej złożył pismo procesowe, w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie i rozszerzono argumentację przedstawioną w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. , poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a." Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania prawne co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Sąd w pierwszej kolejności zobligowany był więc rozważyć, czy orzekając w niniejszej sprawie związany był poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2013r. sygn. akt III SA/Gd 538/13.

Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I OSK 1790/11, LEX nr 1336324).

W niniejszej sprawie występuje pierwsza z wymienionych sytuacji, bowiem w związku z wydaniem w dniu 31 maja 2013 r. decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, stan faktyczny w sprawie uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez Sąd w wyroku z dnia 10 października 2013 r. Tym samym Sąd nie był zobowiązany zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu tego wyroku.

Przechodząc do meritum sprawy Sąd stwierdza, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczy zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dotyczył naruszenia przez oba organy art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.). Przepis ten stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka ta stanowi także podstawę wyłączenia członka organu kolegialnego, zgodnie bowiem z art. 27 § 1 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a.

Udział w wydaniu zakażonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponowne sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny (por. A. Plucińska - Filipowicz Komentarz do zmiany art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1845/14 stwierdził, że: " Użyte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pojęcie "zaskarżonej decyzji" obejmuje (...) swym zakresem nie tylko decyzję, od której wniesiono odwołanie, lecz również decyzję, wydaną w tej samej materialnej sprawie, a zaskarżoną w inny sposób." (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 maja 2013 r. została uchylona wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 10 października 2013r., sygn. akt III SA/Gd 538/13 i sprawa ponownie trafiła do rozpoznania przez organy administracji. SKO ponownie orzekło w sprawie wydając w dniu 1 września 2014 r. decyzję. Obie ww. decyzje SKO zostały wydane przez ten organ w takim samym składzie. W ocenie Sądu, w składzie organu kolegialnego wydającego decyzję w dniu 1 września 2014 r. uczestniczyły zatem osoby podlegająca wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji przez pracownika lub organ, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. stanowi zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. podstawę wznowienia postępowania, co powoduje konieczność uchylenia tej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca postawiła również zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez organ pierwszej instancji, bowiem i tutaj sprawę rozpatrywała ta sama osoba, która merytorycznie rozpoznawała ją przed wydaniem wyroku z dnia 10 października 2013r.

Zarzut ten nie jest zasadny. Należy zauważyć, że obie decyzje organu pierwszej instancji: z dnia 2 listopada 2012 r. i 26 lutego 2014 r. zostały wydane przez Wójta Gminy , a więc przez osobę pełniącą funkcję organu.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, w całości akceptowany również przez skład orzekający w sprawie, że odpowiednie stosowanie przepisu art. 24 k.p.a. o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej jest niemożliwe w odniesieniu do organów monokratycznych, jeżeli decyzję w pierwszej instancji wydała osoba pełniąca funkcję organu ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1493/07, LEX nr 499803). Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (wyrok NSA z dnia 23 marca 2013 sygn. akt I OSK 2401/11 – Lex nr 1145100, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11 OTK-A 2011/10/113, Dz.U.2011/272/1613 oraz A. Wróbel w :M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2012 r.).

Zgodnie z art. 25 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3;

2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.

Sąd nie dopatrzył się istnienia w sprawie przesłanek wyłączenia organu pierwszej instancji od załatwienia sprawy.

Jak wynika z powyższego, w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, co skutkowało wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Na obecnym etapie Sąd nie mógł rozpatrzyć merytorycznych zarzutów skargi, bowiem rozstrzygnięcie zostało podyktowane wyłącznie względami procesowymi, co za tym idzie wypowiadanie się Sądu w kwestii zarzutów podniesionych w skardze byłoby przedwczesne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w toku ponownego rozpoznania sprawy, winno uwzględnić wyłączenie od rozpatrzenia sprawy członków składu, który wydał decyzję z dnia 16 maja 2013r., przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami k.p.a. i w prawidłowym składzie rozpoznać odwołanie strony od decyzji Wójta Gminy z dnia 26 lutego 2014 r.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 1 września 2014 r..

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.