Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 92/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret 2
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędzia NSA Bogusław Klimowicz, , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2019 roku sprawy ze sprzeciwu A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala sprzeciw. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", w związku z art.59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzją z dnia [...]. nr [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A, na części działki nr 4 oraz na części działki drogowej nr 30/2 w obrębie [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli L. W. i Z. W., wskazując, że wszczęcie tego postępowania to próba obejścia przepisów, bowiem w sprawie tej inwestycji, tyle, że większej bo obejmującej całą działkę nr 4 a nie części, jak obecnie, prowadzone było już postępowanie z wniosku inwestora A Sp. j., ale nie uzyskano pozytywnej opinii Wydziału Ochrony Środowiska. Fikcyjne rozdzielenie inwestycji budowlanej ma służyć temu, aby nie trzeba było uzyskiwać opinii Wydziału Ochrony Środowiska.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż teren objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi zatem wątpliwości dopuszczalność przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Następnie organ II instancji wskazał, że w sprawie przeprowadzono analizę architektoniczną - tekstową, wykonaną przez uprawnioną osobę w zakresie cech i funkcji terenu oraz sporządzono załącznik graficzny przedstawiający obszar analizowany wokół działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja, w wielkości minimalnej, tj. 50 m wokół terenu inwestycji, gdyż front terenu inwestycji wynosił 10,37x3 =31,11 m. W granicach obszaru analizy działki zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi oraz w zabudowie bliźniaczej. Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ulicy B (droga gminna) poprzez projektowany zjazd indywidualny. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego:

- energia elektryczna - możliwość przyłączenia, zgodnie z oświadczeniem o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej B S.A. Oddział Ł. z dnia [...], znak [...],

- woda - zaopatrzenie w wodę poprzez przyłącza do projektowanej sieci na terenie części działki nr 4 objętej planowaną inwestycją w oparciu o istniejącą miejską sieć wodociągową 0150 mm w ul. B, zgodnie z pismem Zakładu Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...], znak [...],

- kanalizacja sanitarna - odprowadzenie ścieków do projektowanej na terenie części działki nr 4 objętej planowaną inwestycją sieci kanalizacji sanitarnej w oparciu o miejski kanał sanitarny D=0,20 m. w ul. C/ B, zgodnie z pismem ZWiK j. w,

- kanalizacja deszczowa - odprowadzenie wody deszczowej powierzchniowe na teren działki,

- gaz - możliwość przyłączenia do istniejącego gazociągu, zgodnie z pismem C Sp. z o.o. z [...], znak [...].

Organ II instancji wskazał przy tym, że teren objęty wnioskiem (część działki nr 4) stanowi grunty sklasyfikowane jako R i Ps. Zgodnie z art. 10a ustawy z dn. 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z właściwymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

- z Zarządem Dróg i Transportu - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9 ww. ustawy). - organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie nie zajął stanowiska, w związku z czym uzgodnienie uważa się za dokonane;

- z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie - Zarząd Zlewni w S. - w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.) - organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie nie zajął stanowiska, w związku z czym uzgodnienie uważa się za dokonane.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ odwoławczy, nie podzielając stanowiska organu I instancji, stwierdził, że zasadniczy zarzut dotyczy zarówno kwestii związanych z ograniczeniem terenu inwestycji do części działki geodezyjnej nr 4 w Ł. przy ul. A, jak i prawidłowości wykreślenia obszaru analizowanego oraz opartych na jego podstawie wnioskach, dotyczących spełnienia przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W odniesieniu do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działek geodezyjnych Kolegium podzieliło dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, iż jest ono dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, a dotyczących np. inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty np. zjazdy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 12/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 490/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem organu II instancji, regułą jest, że przez "teren inwestycji", o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., rozumieć należy obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment lub fragmenty działek ewidencyjnych, na których inwestor zaplanował realizację inwestycji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2012/15, z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14, z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14, z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2363/12, z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt 486/10; w Szczecinie z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 976/09; w Warszawie z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1877/12, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W ocenie Kolegium, ustalenie warunków zabudowy odnosić się powinno zatem do działki (lub działek) objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Organ II instancji dodał przy tym, iż w konsekwencji, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele budowlane lub też w stosunku do której zmieni się sposób zagospodarowania.

W dalszych motywach uzasadnienia decyzji organ odwoławczy stwierdził, że działka nr 4 przy ul. A w Ł. wskazana przez wnioskodawcę jako teren inwestycji (pomijając działki drogowe) przewidziana została na ten cel jedynie w części i tak też wykreślono w załączniku graficznym decyzji. Zdaniem organu II instancji taka praktyka, jak wyżej wskazano, nie zasługuje na aprobatę. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia dla dowolnego "przycinania" przez inwestora działek geodezyjnych dla potrzeb dostosowania terenu inwestycji dla celów, które mogą wskazywać na zamiar obejścia prawa, w szczególności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Działka nr 4 ma powierzchnię ponad 4 ha, co obliguje inwestora do ubiegania się o decyzję środowiskową w związku z zaliczeniem zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy (rozumianej jako powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia) nie mniejszej niż 2 ha do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret 2 wskazanego wyżej rozporządzenia). Wykreślenie w ramach działek ewidencyjnych terenu nieprzekraczającego powierzchni 2 ha, nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia. Wskazane wyżej wady są już wystarczającym powodem uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji. Niezależnie jednak od tego, zdaniem organu II instancji należy wskazać, że na gruncie sporządzonej wadliwe analizy urbanistycznej, przyjęte przez organ parametry inwestycji, nie znajdują uzasadnienia. W sytuacji, gdy teren inwestycji został wyznaczony w sposób nieprawidłowy, parametry przyszłych planowanych mogą być zdecydowanie odmienne od ustalonych w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Jednocześnie w odniesieniu do sposobu wyznaczenia obszaru analizy organ odwoławczy wskazał, że w sprawie przeprowadzono analizę architektoniczną-tekstową, wyznaczając teren badany w odległości 50 m wokół terenu inwestycji. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wnioskowana działka nr ew. 4 przy ul. A przylega do drogi ul. B fragmentem (EF) o długości ca 10,37 m (trzykrotność tej długości stanowi 31 m), wobec czego granicę terenu analizowanego ustalono w odległości 50 metrów. Wnioskowana działka nr ew. 4 przy ul. A faktycznie przylega do drogi gminnej ul. B jedynie fragmentem o szerokości 10 m (EF), jednakże z powołanego § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, aby za front działki budowlanej należało przyjmować jedynie jej część przylegającą do drogi. Zdaniem organu odwoławczego, uznanie za front działki budowlanej części przylegającej jedynie do drogi skutkowałoby zniweczeniem istoty wyznaczania wielkości obszaru analizowanego, ponieważ obszar ten - czasami, ze względu na niewielkie szerokości dróg, zawsze byłby wyznaczany w minimalnej odległości od działki, tj. w odległości 50 metrów. W ocenie organu II instancji, wyznaczając granice terenu analizowanego organ winien uwzględnić trzykrotną szerokość frontu działki, znajdującego się od strony drogi. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie szerokość tę określa bok działki równoległy do ul.C, w sytuacji gdy wjazd określono od ul. B. Błędne określenie granic terenu, w oparciu o który przeprowadzono następnie analizę urbanistyczną, skutkuje w rezultacie również wadliwością samej analizy.

Sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła D Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] (nr: [...]), mimo tego że nie została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a w każdym razie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. i przekazanie mu w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik skarżącej podniósł, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie odpowiada prawu, opierając się na naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a. Jako takie powinno zostać zatem uchylone.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, przeprowadzenie w sprawie postępowania wyjaśniającego jest oczywiste. Organ odwoławczy nie tylko potwierdził to w treści uzasadnienia swojej decyzji, ale nie zakwestionował również większości ustaleń poczynionych przez Prezydenta Miasta Ł., potwierdzając bądź to wprost, bądź pośrednio, ich prawidłowość. Ponadto pełnomocnik skarżącej podniósł, że nie wskazano również na występowanie w sprawie żadnej rażącej obrazy przepisów postępowania. Kolegium nie spostrzegło naruszenia jakiejkolwiek zasady ogólnej postępowania administracyjnego, czy nawet innego przepisu k.p.a. albo ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w takim stopniu, który zgodnie z powszechnie przyjętą i stosowaną wykładnią można by uznać za rażący.

W dalszych motywach sprzeciwu pełnomocnik skarżącej wskazał, że niekwestionowane również przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest dokonanie przez Prezydenta Miasta Ł. wyczerpujących i prawidłowych ustaleń faktycznych dla wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z wyjątkiem pierwszej. Pełnomocnik dodał przy tym, że jak wskazał organ odwoławczy: zasadniczy zarzut dotyczy zarówno kwestii związanych z ograniczeniem terenu inwestycji do części działki geodezyjnej nr 4 w Ł. przy ul. A, jak i prawidłowości wykreślenia obszaru analizowanego oraz opartych na jego podstawie wnioskach, dotyczących spełnienia przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Pozostałe ustalenia dokonane przez Prezydenta Miasta nie zostały uznane za nieprawidłowe.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, zarzuty Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nie są poprawne i zgodne z prawem. Nadto zdaniem pełnomocnika nie mogą stanowić podstawy dla wydania decyzji kasatoryjnej. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej podniósł, że Kolegium w treści uzasadnienia przedstawiło i podzieliło pogląd, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy odnosić się może jedynie do całości działki geodezyjnej, a nie — co do zasady — do jej wydzielonej i opisanej części. Twierdzenie takie nie znajduje jednak potwierdzenia w przepisach prawa. Pełnomocnik skarżącej dodał przy tym, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Zgodnie z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zawiera linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. W odniesieniu do powyższego pełnomocnik podniósł, że ustawodawca nie przewidział zatem obowiązku składania wniosków o ustalenie warunków zabudowy i wydawania na ich podstawie decyzji jedynie w odniesieniu do działek ewidencyjnych lub ich zespołów. Językowo pojęcia "działki ewidencyjnej" i "terenu" są całkowicie jasne. Nie muszą one posiadać takich samych desygnatów, choć taka sytuacja może oczywiście zachodzić. Co więcej, jednak ustawodawca na gruncie tego samego aktu prawnego wyraźnie rozróżnia oba pojęcia. Zgodnie z art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w tym wymagania dotyczące ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, przyjęty przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sposób interpretacji pojęcia "terenu inwestycji" jest zatem sprzeczny z wykładnią językową ustawy. Nie da się go również pogodzić z innymi kryteriami rozumienia pojęć używanych w aktach prawnych. Jeżeli bowiem w istocie racjonalny ustawodawca chciałby ograniczyć możliwość wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jedynie do działek ewidencyjnych, to w jakim celu nakazywałby określać zarówno wnioskodawcy jak i organom administracyjnym granice tego terenu na mapie w odpowiedniej skali? Czy nie wystarczyłoby wtedy dokonane już przez kompetentne organy podzielenie gruntów na działki ewidencyjne i urzędowe wyznaczenie ich granic? Na poparcie powyższego pełnomocnik przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych.

Dodatkowo pełnomocnik skarżącej wskazał, że pozbawione znaczenia są rozważania Kolegium na temat możliwości obejścia przepisów ochrony środowiska przy zastosowaniu prawidłowej wykładni przyjętej przez Prezydenta Miasta Ł. Zgodnie z § 53 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się między innymi zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 2 ha na obszarach nieobjętych formami ochrony przyrody. Zdaniem pełnomocnika w tym przypadku prawodawca wyraźnie posługuje się więc pojęciem "powierzchni zabudowy". Utożsamianie go z "działką ewidencyjną" nie ma żadnych usprawiedliwionych podstaw. Nadto pełnomocnik wskazał, że kwestia ograniczenia we wniosku terenu planowanej inwestycji do części działki ewidencyjnej nie ma żadnego wpływu na konieczność uzyskania decyzji środowiskowej. W ocenie pełnomocnika, niezasadne są stwierdzenia organu, że wykreślenie w ramach działek ewidencyjnych terenu nieprzekraczającego powierzchni 2 ha, nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia. Organ w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie ocenia bowiem racjonalności działań podejmowanych przez inwestora, ale wyłącznie kwestię spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, organ odwoławczy potwierdził ustalenie Prezydenta Miasta, że działka, na której znajduje się teren inwestycji, przylega do drogi publicznej fragmentem i szerokości jedynie 10 m. Jednocześnie wskazał jednak, że "z powołanego § 2 pkt 5 nie wynika, aby za front działki budowlanej należało przyjmować jedynie jej część przylegającą do drogi". W ocenie pełnomocnika skarżącej, zacytowane zdanie jest jawnie sprzeczne z normą rozporządzenia, na która powołało się Kolegium. Nieprawdą jest również, że uznanie za front działki budowlanej części przylegającej jedynie do drogi skutkowałoby zniweczeniem istoty wyznaczania wielkości obszaru analizowanego, ponieważ obszar ten — czasami, ze względu na niewielkie szerokości dróg, zawsze byłby wyznaczany w minimalnej odległości od działki [...]. Pełnomocnik skarżącej podniósł, że Kolegium zdaje się nie zauważać, iż działki budowlane są zazwyczaj położone wzdłuż dróg. Sytuacja taka, jak w przypadku działki nr 4 w obrębie [...], w której droga punktowo "wpada" w bok działki i w ten sposób się kończy, jest raczej nietypowa. Nie uprawnia to jednak organów administracyjnych do ignorowania i dowolnego interpretowania przepisów prawa.

W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jednocześnie należy wskazać, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935), powoływana dalej jako: "ustawa nowelizująca", która w dziale III p.p.s.a. po rozdziale 3 dodała rozdział 3a o tytule: "Sprzeciw od decyzji". Powyższe przepisy obowiązują od dnia 1 czerwca 2017 r. i mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych od tej daty. Artykuł 17 ustawy nowelizującej stanowi bowiem, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym. Skarżąca wniosła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] w dniu 15 stycznia 2019 r., a zatem w sprawie zastosowanie mają przepisy obowiązujące od dnia 1 czerwca 2017 r.

Wyjaśnić przy tym należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącym podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na tle przytoczonej normy prawnej sformułowano w orzecznictwie pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż decyzja kasacyjna (nazywana niekiedy zamiennie decyzją kasatoryjną z uwagi na charakter uprawnień orzeczniczych organu odwoławczego) powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (vide: wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy w ocenie Sądu w składzie niniejszym stwierdzić należy, że organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną z dnia [...], nie naruszył regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. Oparcie bowiem rozstrzygnięcia na tej podstawie było konsekwencją ustalenia przez organ odwoławczy, że organ I instancji – nieprawidłowo przyjął, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Trafnie przy tym Kolegium nie zgodziło się z zaaprobowanym przez organ I instancji ograniczeniem terenu inwestycji do części działki geodezyjnej nr 4 w Ł. przy ul. A i wykreśleniem obszaru analizowanego oraz opartych na jego podstawie wnioskach, dotyczących spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela przy tym przywołane przez Kolegium stanowisko, prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym co do zasady regułą jest, że przez "teren inwestycji", o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., rozumieć należy obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment lub fragmenty działek ewidencyjnych, na których inwestor zaplanował realizację inwestycji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017r., sygn.akt II OSK 2012/15, z dnia 28 kwietnia 2016r., sygn.akt II OSK 2066/14, z dnia 1 marca 2016r., sygn.akt II OSK 1626/14, z dnia 11 marca 2014r., sygn.akt II OSK 2363/12, z dnia 10 stycznia 2008r., sygn.akt II OSK 1826/06 oraz WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 1877/12; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wychodząc z tych przesłanek, Sąd uznał, iż Kolegium trafnie wskazało, że ustalenie warunków zabudowy powinno odnosić się do działki (lub działek) objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele budowlane lub też w stosunku do której zmieni się sposób zagospodarowania.

Jednocześnie Sąd podziela argumentację Kolegium w odniesieniu do ww. działki nr 4, a ściślej jej części, że nie było żadnego uzasadnienia dla dowolnego "przycinania" przez inwestora działek geodezyjnych dla potrzeb dostosowania terenu inwestycji dla celów, które mogą wskazywać na zamiar obejścia prawa, w szczególności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Trafnie przy tym Kolegium wywiodło, że działka nr 4 ma powierzchnię ponad 4 ha, co obliguje inwestora do ubiegania się o decyzję środowiskową w związku z zaliczeniem zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy (rozumianej jako powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia) nie mniejszej niż 2 ha do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 53 lit b tiret 2 wskazanego wyżej rozporządzenia). Wykreślenie w ramach działek ewidencyjnych terenu nieprzekraczającego powierzchni 2 ha, nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia.

Stwierdzone uchybienia niewątpliwie uprawniały organ do wydania decyzji kasacyjnej. Nadto organ stwierdził, że na gruncie sporządzonej wadliwe analizy urbanistycznej, przyjęte przez organ parametry inwestycji, nie znajdują uzasadnienia. W sytuacji gdy teren inwestycji został wyznaczony w sposób nieprawidłowy parametry przyszłych planowanych mogą być zdecydowanie odmienne od ustalonych w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że konieczność wyjaśnienia powyższych kwestii nie dawała podstaw do zastosowania art.136 k.p.a., były natomiast podstawy do uznania istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., albowiem kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, choć prawdą jest, że uczynił to w sposób lakoniczny. Tym niemniej dokładna analiza uzasadnienia decyzji jednoznacznie dowodzi, jakie okoliczności zdecydowały o wydaniu decyzji kasacyjnej (błędność analizy, nieuprawnione ograniczenie do części działki) i nie pozostawiają one najmniejszych wątpliwości, iż w tej sytuacji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie w ocenie Sądu, konieczność wyjaśnienia powyższych kwestii nie dawała podstaw do zastosowania art.136 k.p.a., były natomiast, jak już wskazano, podstawy do uznania istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., albowiem kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (tu głównie przepisów kształtujących przebieg postępowania wyjaśniającego – art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy w istocie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym zakresie Sąd, poza lakonicznością stwierdzeń organu, nie dopatrzył się bowiem uchybień wskazujących na koniecznośc wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, zgodnie z żądaniem strony skarżącej.

Reasumując należało stwierdzić, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. zostały przez organ odwoławczy wykazane. Jednocześnie Sąd, stosownie do dyspozycji art. 64e p.p.s.a., nie obejmował kontrolą żadnych innych naruszeń prawa.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

M.K.