Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1097/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M. L. od decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz M. L. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 25 lipca 2022 r. nr 22/2022, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wąbrzeźnie (PINB), działając z urzędu w sprawie samowolnego wykonania instalacji centralnego ogrzewania oraz kotłowni w piwnicy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w B. na działce nr [...], nakazał M. Z. – inwestorowi ww. robót budowlanych, wykonanie w terminie do 26 października 2022 r. dokumentacji projektowej branży sanitarnej (instalacji C.O. i wod-kan) oraz konstrukcyjno-budowlanej uwzględniającej:

- pogłębienie posadzki w pomieszczeniu kotłowni o około 29 cm w celu uzyskania wysokości pomieszczenia wynoszącej min. 200 cm w zakresie wskazanym w części rysunkowej ekspertyzy P. T., nr uprawnienia KUP/0070/POOS/06. Projekt pogłębienia winien zawierać ekspertyzę techniczną wskazującą możliwości wykonania pogłębienia. Wykonanego przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania w zakresie konstrukcyjno-budowlanym bez ograniczeń,

- projekt napraw komina wykonanego przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania w zakresie konstrukcyjno-budowlanym bez ograniczeń,

- projekt wentylacji nawiewnej zgodnie z ww. ekspertyzą wykonany przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych,

- projekt wentylacji wywiewnej z pomieszczenia kotłowni zgodnie z ww. ekspertyzą,

- projekt instalacji sanitarnej uwzględniający montaż zaworu bezpieczeństwa, termometru, manometru oraz montażu naczynia wzbiorczego zgodnie z ww. ekspertyzą , wykonany przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych.

W uzasadnieniu decyzji organ przywołał ustalenia kontroli kotłowni w piwnicy przedmiotowego budynku, wraz z zeznaniami świadków w osobach inwestora oraz J. D. – właścicielki mieszkania zlokalizowanego w przedmiotowym budynku. Organ stwierdził, że roboty związane z wykonanie instalacji centralnego ogrzewania oraz kotłowni w piwnicy budynku zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, toteż zasadnym było w ramach postępowania zlecenie wykonania ww. ekspertyzy, z której wynika zakres robót koniecznych do przeprowadzenia celem doprowadzenia wykonanej instalacji do stanu zgodnego z prawem.

Po rozpoznaniu odwołań inwestora oraz strony postępowania: M. L., Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (WINB), decyzją z 16 września 2022 r. nr WINB-WOP.7721.79.2022.PJ, uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego oraz treści 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 – dalej "p.b.") organ stwierdził, że decyzja wydana, na podstawie ww. przepisu, powzięta została w następstwie postanowienia PINB z dnia 20 maja 2022 r. wstrzymującego roboty budowlane związane z wykonywaniem instalacji centralnego ogrzewania oraz kotłowni w piwnicy przedmiotowego budynku, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego (postanowienie WINB z 25 lipca 2022 r.). Poczyniwszy komentarz dotyczący przewidzianych w art. 51 ust. 1 p.b. sposobów prowadzenia postępowania naprawczego, oraz przywoławszy treść art. 51 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 3 p.b. organ odwoławczy stwierdził, że sprawa nie dotyczy istotnych odstępstw od projektu budowlanego i brak jest podstaw do wydania nakazu wykonania dokumentacji, o czym mowa w decyzji I instancji. Wskazał przy tym, że zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d p.b. wykonanie instalacji, poza gazową, nie wymaga pozwolenia na budowę. Końcowo stwierdził, że odnośnie pomieszczenia, w którym znajduje się piec C.O. PINB winien wykorzystać przedłożoną przez inwestora ekspertyzę, w której zamieszczone są szczegółowe zalecenia dot. doprowadzenia instalacji do zgodności z przepisami, przy czym nakaz w sentencji winien być precyzyjny, wskazywać konkretny sposób doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a sama decyzja winna być możliwa do wyegzekwowania w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła M. L. (skarżąca) zarzucając organowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie jej czynnego udziału w kontroli instalacji z 31 marca 2022 r., a ponadto brak ustosunkowania się do jej wniosku o ponowne przeprowadzenie kontroli złożonego po otrzymaniu zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżąca wskazała na niekonsekwencję WINB co do wskazań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcia w powiązanym ze sprawą postępowaniu dotyczącym stropu, jak i na sprzeczność uzasadnienia w zakresie, w jakim organ stwierdza, iż roboty nie zostały zakończone. Wskazała na nieuzasadnione twierdzenie, że w sprawie nie występuje sytuacja dokonania istotnych odstępstw. Wyraziła dezaprobatę dla sposobu prowadzenia postępowania przez organy obu instancji, w tym postępowania dotyczącego złego stanu technicznego budynku.

W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko co do tego, że w sprawie zasadne było wydanie decyzji kasacyjnej w związku z nieprawidłowym określeniem przez PINB podstawy prawnej decyzji. Przyznał, że w uzasadnieniu decyzji błędne wskazano, że w sprawie nie mamy do czynienia z robotami zrealizowanymi, niemniej nie ma to wpływu na zasadność samego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ stwierdził, że w aktach brak jest zawiadomienia PINB o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z ww. przepisu. Wskazał też, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest zły stan techniczny obiektu, ale zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w sprawach ze sprzeciwu na decyzje kasacyjne organów odwoławczych określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."), który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej "k.p.a."), tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi (decyzji kasacyjnej). W myśl przepisu art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2).

Wniesienie sprzeciwu powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego o ustawowo znacząco ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga natomiast o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z konstrukcji art. 138 k.p.a. wynika jednoznacznie, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, jako że zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może więc podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 k.p.a. kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy, działając jako organ merytoryczny i stosując się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., powinien więc dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji o istocie sprawy, stosując w razie potrzeby środki przewidziane w art. 136 k.p.a.

Uzasadnieniem dla wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., jest sytuacja gdy organ I instancji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w związku z czym wyłączona jest możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

Pomimo że, jak wynika z powyższego, instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, to jednak ocena ta nie może abstrahować od przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, jako że to przepisy prawa materialnego z reguły determinują zakres postępowania wyjaśniającego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy podlega w takim wypadku ocenie przez pryzmat przepisów prawa materialnego. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dla możliwości zastosowania norm materialnoprawnych w konkretnej, indywidulanej sprawie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. I OSK 1957/20, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem sprawy administracyjnej, w której WINB wydał zakwestionowaną decyzję, jest nakaz wykonania określonych robót budowlanych wydany w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z tym przepisem w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zasadniczo zgodzić należy się z organem odwoławczym co do tego, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. odnosi się do robót budowlanych jeszcze nie zakończonych. W niniejszej sprawie, na podstawie analizy jedynie znikomych akt administracyjnych sprawy nie można jednak jednoznacznie ocenić, jaki zakres robót budowlanych, kiedy i przez kogo, które doprowadziły do zrealizowania w spornym miejscu w piwnicy budynku przy ul. [...] w B. instalacji centralnego ogrzewania oraz kotłowni. Pośrednio z wypowiedzi organów zdaje się wynikać, że chodzi o szerszy zakres być może samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych w istocie także ze zmianą funkcjonalną pomieszczenia piwnicy w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Być może organom i stronie z urzędu znane są okoliczności z tym związane i pierwotne w stosunku do niniejszego postępowania administracyjnego, wyjaśnienie tej kwestii winno jednak nastąpić w uzasadnieniu rozstrzygnięć administracyjnych. Wobec jego braku w tym zakresie obecnie uchyla się od kontroli sądu. Na potrzeby niniejszego postępowania jedynie hipotetycznie można zatem założyć, co stanowczo przesądza organ odwoławczy, że roboty budowlane polegające na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania oraz kotłowni w piwnicy budynku mieszkalnego wielorodzinnego w dacie kontroli tj. w dniu 30 marca 2022 r. – "zostały już zakończone". Organ odwoławczy nie opisał jednak konkretnie jakie roboty budowlane w tym stwierdzeniu uwzględnił. Wobec robót już zakończonych, zgodnie z art. 51 ust. 7 p.b. ("przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1") organ może zastosować rozwiązania przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b.

Organ odwoławczy rozstrzygając kasacyjnie sprawę z odwołania sprzeciwiającej się nie przeanalizował tej sprawy w jej całokształcie, tj. z uwzględnieniem chociażby całego zebranego przez PINB materiału dowodowego, i nie odniósł się do istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Należy stwierdzić, że dopiero niewyjaśnienie takich okoliczności we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie mogło stanowić podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, który winien orzekać co do istoty, nie mógł jednak poprzestać na ogólnej konstatacji co do prawidłowej według niego normy prawa materialnego, skoro w pierwszej kolejności nie zweryfikował i nie ocenił, czy stan faktyczny sprawy i zgromadzony materia dowodowy umożliwia w ogóle dokonanie już wiążących ustaleń co do kwalifikacji pod konkretną normę materialnoprawną. Dlatego też zakwestionowana decyzja podlegała uchyleniu.

Wskazać przede wszystkim należy, że brak jest analizy prawidłowości jakichkolwiek czynności powziętych przez PINB, a także oceny, czy zasadnym byłoby w sprawie powzięcie dodatkowych czynności, i jakich, celem wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a których organ odwoławczy nie był w stanie dokonać samodzielnie. Jak wynika przy tym z akt administracyjnych sprawy postępowanie zakończone decyzją organu I instancji sprowadziło się do zawiadomienia o jego wszczęciu (zawiadomienie z 11 maja 2022 r.) oraz wydania postanowienia z 20 maja 2022 r., nr 6/2022 o wstrzymaniu robót budowlanych (następnie uchylonego postanowieniem WINB z 25 lipca 2022 r. nr WINB-WOP.7722.48.2022.PJ). Pomiędzy zawiadomieniem a wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz decyzji o nakazie wykonania dokumentacji projektowej (w tym samym dniu, tj. 25 lipca 2022 r.) organ nie podejmował żadnych czynności procesowych (nie wynika to z akt). Nad powyższą okolicznością organ odwoławczy przeszedł do porządku. WINB ograniczył się jedynie do przywołania ustaleń wynikających z protokołu kontroli z 30 marca 2022 r. oraz protokołów przesłuchań świadków na okoliczność tego, kto przeprowadził przedmiotowe roboty i kiedy. Nie oceniono jednak prawidłowości ww. ustaleń, tj. co do osoby inwestora, zakresu przeprowadzonych prac, daty wykonania spornej instalacji i kotłowni. Podkreślić należy, że istotnym brakiem jest tu przede wszystkim nieustalenie przez WINB zakresu robót budowlanych wykonanych przez inwestora oraz tego czy kwalifikują się one jako roboty wykonane samowolnie i wymagające legalizacji w trybie naprawczym przewidzianym w p.b., zwłaszcza w kontekście powołanego zresztą przez WINB art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d) p.b. ("nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji, z wyłączeniem instalacji gazowych").

Stwierdzić ponadto należy, a co pominięte zostało przez WINB w uzasadnieniu decyzji, że istotne wątpliwości budzi prawidłowość przeprowadzonej kontroli na nieruchomości, skoro jak wynika z treści protokołu dokumentującego tę kontrolę sprzeciwiająca się, będąca stroną postępowania, nie została wpuszczona do piwnicy budynku, w której zrealizowano kwestionowaną inwestycję. Powyższe w sposób oczywisty ograniczyło prawa sprzeciwiającej się jako strony postępowania do wyrażenia stanowiska w trakcie kontroli, i stanowi to jaskrawe naruszenie uprawnienia strony postępowania administracyjnego wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. ("organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań"). Do powyższej okoliczności WINB odniósł się lakonicznie w odpowiedzi na sprzeciw, wskazując, że brak jest w aktach zawiadomienia stron o ww. kontroli. Pomijając, że twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę (sprzeciw) nie mogą sanować braków uzasadnienia decyzji poddanej kontroli Sądu, to w żadnym wypadku uwaga organu nie da się odczytać jako jakakolwiek ocena prawidłowości wskazanej czynności procesowej, jak i ocena wpływu wadliwości tej czynności na prawidłowość całego postępowania.

Na podstawie szczegółowej analizy przedłożonych akt administracyjnych sprawy, w oceni Sadu należy zwrócić uwagę w szczególności na niżej wskazane okoliczności (nieuwzględnione przez organ odwoławczy):

1. znikomy materiał dowodowy wskazuje, że niniejsze postepowanie zostało wyodrębnione z uprzedniego postepowania administracyjnego dotyczącego samowolnie wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym budynku, które zdają się mieć istotny charakter ingerencji w konstrukcje i funkcjonalność budynku. Prawdopodobnie w ramach takich robót nastąpiły także roboty budowlane związane ze zmianami w zakresie zapewnienia ogrzewania lokalom mieszkalnym, w tym poprowadzenia nowej instalacji centralnego ogrzewania, naruszenie przegród pomiędzy kondygnacjami i zrealizowanie w miejscu dotychczas do tego nieprzeznaczonym (pomieszczeniu piwnicy) kotłowni wraz z zamontowaniem tam pieca. W takiej sytuacji zainteresowanie organów nadzoru budowlanego musiało stanowić całokształt robot budowlanych, w tym zmieniającym funkcje użytkowe poszczególnych pomieszczeń. Brak w uzasadnieniach decyzji organów II i I instancji ustaleń w tym zakresie i wyjaśnienia powodów wyłączenia przedmiotowej sprawy do odrębnego postępowania w 2022 r,

2. Pierwszym dokumentem w sprawie jest protokół z kontroli obiektu budowlanego z dnia 31 marca 2022 r. z którego wynika obecność między innymi skarżącej współwłaścicielki M. L., której faktyczny udział w tej czynności został znacząco ograniczony. Dalej znajdują się "protokoły z przesłuchania świadków": J. D. z 28 kwietnia 2022 r. i M. Z. z 9 maja 2022 r. Stwierdzić należy, że protokoły te odnoszą się ewidentnie do innej (nieokreślonej tu) sprawy administracyjnej, na co wskazuje wskazany na nich znak sprawy "PINB.440.8.MS". Nie można przy tym jednoznacznie stwierdzić, w jakim charakterze organ przesłuchiwał M. Z. tj. świadka, czy jako pełnomocnika brata M. Z. (jego pełnomocnictwo – bez wskazania daty – zalega za protokołem z przesłuchania.

3. Przede wszystkim jednak brak w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów pozwalających na weryfikację czy o tak istotnych czynnościach powiadomiono wszystkie strony postępowania administracyjnego, w którym tych czynności przeprowadzono i czy mogły one skutecznie brać w nich udział – w tym skarżącą. Organ odwoławczy z pewnością winien zatem, w świetle stosownych przepisów k.p.a., ustalić i ocenić wartość dowodową tych czynności dla rozpatrywania niniejszej sprawy,

4. Po czwarte Sąd podkreśla, niezależnie od powyższego, że PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego wykonania instalacji Centralnego ogrzewania oraz kotłowni w piwnicy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w B. "z dniem 29.04.2022 r.", dopiero pismem z 11 maja 2022 r. W tym kontekście należy zatem ocenić przydatność tych czynności dla zgodnego z przepisami ustalenia stanu faktycznego w sprawie.

5. Po formalnym wszczęciu postępowania, nie przeprowadzono żadnych czynności z udziałem stron postepowania, w szczególności środka dowodowego w postaci oględzin i nie umożliwiono skarżącej wypowiedzenia się, nie przesłuchano jej w charakterze świadka, nie przesłuchano prawidłowo innych osób związanych z wykonywaniem przedmiotowych robót budowlanych – zgodnie z wymogami przepisów rozdziału 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ograniczył się do zlecenia ekspertyzy technicznej.

Organ odwoławczy w ogóle powyższych kwestii nie ocenił. Nie ustalił istotnych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wraz ze wskazaniem obszarów ustaleń, których nie dokonał organ I instancji, a których samodzielnie WINB nie może uzupełnić w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Nie stwierdził też, czy ustalenia wynikające z zebranego dotychczas materiału dowodowego są wiarygodne. Uchybił tym samym zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Ograniczając się do kwestii nieprawidłowej podstawy prawnej decyzji I instancji organ pominął wytknięte tutaj wady postępowania prowadzonego przez PINB, co mogło prowadzić do pominięcia również dalszych nieprawidłowości tego postępowania. Świadczy to o niewywiązaniu się organu z obowiązku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w jej całokształcie, a w istocie do poprzestania przez organ II instancji na kontroli rozstrzygnięcia PINB i to w podstawowym zakresie dotyczącym jego podstawy prawnej. Nie jest rolą organu odwoławczego jedynie kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia I instancji, ale co do zasady rozpoznanie sprawy ponownie w sposób merytoryczny, w oparciu o ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Ewentualne braki w zakresie tego materiału, uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie sprawy, muszą być zaś na tyle istotne, że przeprowadzenie koniecznych czynności przez organ II instancji naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Powyższego w niniejszej sprawie nie wykazano. Decyzja kasacyjna poddana kontroli Sądu nie może być uznana za rozstrzygnięcie oparte o jakąkolwiek ocenę zgromadzonego materiału dowodowego.

Wyartykułowana w treści decyzji II instancji wskazówka co do konieczności uwzględnienia pozyskanej w toku postępowania ekspertyzy ("Ekspertyza techniczna dotycząca instalacji centralnego ogrzewania oraz kotłowni w piwnicy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w B. na działce nr [...]") nie została w żaden sposób uargumentowana okolicznościami sprawy. WINB, będąc przecież organem specjalistycznym w dziedzinie budownictwa, nie ocenił wartości dowodowej ww. dokumentu, przede wszystkim w zakresie technologicznej zasadności wskazanych w nim rozwiązań. Organ pominął chociażby, że ekspertyza datowana jest na maj 2022 r., podczas gdy z jej treści wynika, iż sporządzona została na podstawie wizji lokalnej z 2 czerwca 2022 r. (pkt 4 ekspertyzy). Nad nieścisłością powyższą WINB przeszedł do porządku, zresztą – jak wskazano – uznać to należy za konsekwencję braku jakiejkolwiek analizy przedmiotowego dowodu. Nadmienić w tym miejscu również należy, że tak jak każdy element materiału dowodowego, również ww. ekspertyza winna zostać udostępniona stronom celem zapoznania się z nią, a czego w sprawie nie uczyniono.

Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdził, że wniesiony sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem pomimo widocznej wadliwości postępowania przed organem I instancji WINB – stosując art. 138 § 2 k.p.a. – ograniczył się do wytknięcia nieprawidłowej podstawy prawnej decyzji I instancji, całkowicie zaś zaniechał przeprowadzenie samodzielnej analizy sprawy w jej całokształcie, w tym przede wszystkim odczytania istotnych okoliczności faktycznych tej sprawy i ich oceny w kontekście ewentualnych braków co do ustaleń tych okoliczności. Sprawa została w trybie kasacyjnym przekazana PINB, jednak nie wynika z uzasadnienia decyzji WINB, jakie to uchybienia postępowania dowodowego, w kontekście przedmiotu sprawy, zdecydowały o konieczności jej ponownego rozpoznania przez PINB.

Rozważania poczynione w niniejszym uzasadnieniu zasadniczo wyczerpują kwestie poruszone w argumentacji sprzeciwu. W istocie organ nieprawidłowo ocenił okoliczność pozbawienia sprzeciwiającej się możliwości udziału w czynności dowodowej (kontroli na obiekcie), uchylając się od wskazania, czy powyższe mogło mieć wpływ na wynik postępowania, zwłaszcza w kontekście niewyjaśnionej kwestii wniosku sprzeciwiającej się o powtórzenie kontroli przy jej udziale. Zasadnie wytknięto sprzeczność treści uzasadnienia decyzji WINB w zakresie okoliczności zakończenia robót budowlanych podlegających kontroli organów nadzoru budowlanego, choć problem ten nie wymaga szerszego komentarza z uwagi na stanowisko organu w odpowiedzi na sprzeciw. Sąd nie zgadza się jednak z zarzutem nieuzasadnionego twierdzenia, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy dotyczące istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, skoro z akt nie wynika, by przeprowadzone roboty wykonane zostały w oparciu o jakąkolwiek decyzję o pozwoleniu na budowę. Za przedwczesny uznać zaś należy zarzut, lakoniczny zresztą, dotyczący sprzecznych ustaleń kontrolowanego postępowania oraz postępowania dotyczącego stropu pomieszczenia, w którym znajduje się przedmiotowa instalacja i kotłownia, skoro kwestia ta może być poddana ocenie dopiero po całościowej analizie okoliczności faktycznych sprawy (i rozważeniu ich w świetle przepisów prawa materialnego wraz ze wskazaniem ewentualnych istotnych braków uniemożliwiających rozpoznanie sprawy in meriti), a czego WINB – jak wywiedziono wcześniej – nie dokonał.

Ponownie rozpatrując sprawę w jej całokształcie, zgodnie z wymogami art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., organ odwoławczy weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W sytuacji gdy stwierdzi zaistnienie przesłanek do zastosowania rozstrzygnięcia o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., szczegółowo przedstawi i wyjaśni w uzasadnieniu decyzji własną ocenę zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, stwierdzone konkretne naruszenia przepisów postępowania, jakie okoliczności stanu faktycznego uznaje za dostatecznie wyjaśnione, w jakim zakresie, który ma istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę jednak WINB powinien wskazać, jakie konkretnie okoliczności, uwzględniając także wskazane w niniejszym uzasadnieniu, należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić bowiem należy, że decyzja kasacyjna określona w art. 138 § 2 k.p.a., jest wyjątkiem od merytorycznego rozparzenia i załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, który nie może być traktowany wyłącznie instrumentalnie. Na tym już etapie organ odwoławczy dokonać musi uprzednio wszechstronnej oceny i analizy sprawy w aspekcie wszelkich naruszeń przepisów postępowania, mając także na uwadze zasadę ekonomiki procesowej. Przyczynić ma się to bowiem do konwalidacji tych uchybień i ponownego zgodnego z przepisami postępowania i prawa materialnego rozpatrzenia całokształtu sprawy w pierwszej instancji.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, sprawa wymaga od organów nadzoru budowlanego szczególnej wnikliwości i ustalenia wszelkich okoliczności, w tym rzeczywistego czasu, charakteru, wykonawcy robót budowlanych z uwagi na możliwe zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Realne zagrożenie wynika chociażby w zalegającej w aktach ekspertyzy technicznej naruszeń przepisów techniczno- budowlanych i bezpieczeństwa pożarowego poprzez samowolną przebudowę pomieszczenia piwnicy na kotłownię, bez zachowania zasadniczych wymogów dla tego typu instalacji i funkcji pomieszczeń (np. brak studni zbiorczej w pomieszczeniu kotłowni, drzwi z materiałów palnych, pomieszczenie jest niższe od wymogów technicznych o około 29 cm. Nadto z treści ekspertyzy wynika, że nie została wszechstronnie dotychczas zweryfikowana kwestia szczelności, i podłączenia instalacji i urządzeń do przewodów kominowych (por. opinia kominiarska z 9 czerwca 2022 r.). Sąd zwraca również uwagę, że budynek objęty jest ochroną konserwatorską.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji organu odwoławczego, wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. O zwrocie od organu na rzecz skarżącej poniesionych kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (wpis sądowy100 zł).