Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 316/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 122, art. 118 ust. 1, art. 124 ust. 1 i  3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Jadwiszczok WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Wojewody z dnia 6 kwietnia 2016r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. Z. wniósł skargę na decyzję Wojewody z dnia 6 kwietnia 2016 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia 12 stycznia 2015 r., nr [...] i orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], obręb ewidencyjny nr [...], położonej w G., dla której III Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność P. Z., poprzez udzielenie A. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości jednotorowej linii napowietrznej 110 kV [..], wraz z przewodem OPGW oraz jednym słupem rurowym nr 3 typu Src M2+2,5 serii SSE, posadowionego w miejscu istniejącego, demontowanego słupa nr 18 – zgodnie z załącznikiem graficznym będącym integralną częścią niniejszej decyzji.

Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., po dokonaniu następujących ustaleń. Wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2014 r., A., wystąpiła do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w G., obręb nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], poprzez udzielenie inwestorowi zgody na rozbiórkę (demontaż) istniejącego słupa dwutorowego i postawienie nowego stupa rurowego jednotorowego linii 110 kV, przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej i korzystania z tych przewodów oraz urządzeń w postaci linii napowietrznej 110 kV [...] wraz z przewodem OPGW, a także, w przypadku wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania ze wskazanej nieruchomości, o wydanie zezwolenia na niezwłoczne jej zajęcie i nadanie mu rygoru natychmiastowej wykonalności. Ustalono, że dla terenu objętego planowaną inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [..] zatwierdzony uchwałą nr XII/265/07 Rady Miasta z dnia 30 sierpnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 153 z dnia 14 listopada 2007 r., poz. 2863) i przekazany przez wnioskodawcę projekt inwestycji jest zgodny z jego zapisami. Pismem z dnia 20 października 2014 r. P. Z. poinformował, że brak jest podstaw prawnych do orzekania o demontażu słupa, gdyż art. 124 ust. 1 u.g.n. przewiduje jedynie udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość określonych obiektów liniowych i urządzeń z nimi związanych. Udzielenie takiego zezwolenia poprzedzone musi być stwierdzeniem, że właściciel nieruchomości nic wyraża na to zgody, tymczasem on nigdy nie sprzeciwiał się realizacji na jego nieruchomości inwestycji. Do chwili obecnej nie została przedstawiona żadna propozycja umowy służebności przesyłu, która w sposób szczegółowy opisywałaby wszelkie warunki realizacji inwestycji, w tym wzajemne obowiązki i uprawnienia stron, jak również wysokość wynagrodzenia za jej ustanowienie. Konieczność uprzedniego (tj. przed wystąpieniem na drogę administracyjnoprawną) przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, wobec braku przedstawienia propozycji uregulowania zasad dostępu do jego nieruchomości w formie umowy, powoduje, że J. S. - pełnomocnik A. nie miał uprawnienia do występowania w imieniu spółki w sprawie demontażu słupa, gdyż udzielone pełnomocnictwo obejmuje jedynie występowanie z wnioskiem o ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n., gdyż przepis ten nie obejmuje zezwolenia na demontaż urządzeń.

W toku postępowania A. wskazała, że między spółką a właścicielem działki nr [..] P. Z. nie doszło do porozumienia i zawarcia ugody w przedmiotowej sprawie, oraz że została wyczerpana formuła negocjacji. W piśmie z dnia 27 listopada 2014 r. pełnomocnik właściciela przedmiotowej nieruchomości zakwestionował umocowanie pełnomocnika inwestora J. S. do prowadzenia negocjacji i rokowań w zakresie uzyskania wymaganego tytułu prawnego do nieruchomości, w tym służebności przesyłu, a tym samym fakt przeprowadzenia rokowań. Organ pierwszej instancji uzyskał pełnomocnictwo J. S. do reprezentowania A. m.in. w postępowaniu o wydanie decyzji w zakresie uzyskania zezwolenia na przeprowadzenie inwestycji liniowej na cudzej nieruchomości, ważne w okresie od dnia 24 września 2012 r. do dnia 24 września 2013 r., tj. w okresie, w którym prowadzone były rokowania.

Decyzją z dnia 12 stycznia 2015 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w G. stanowiącej działkę nr [...],o pow. 3.3599 ha, obręb ewidencyjny nr [..], dla której III Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność P. Z., poprzez udzielenie A. "zezwolenia na założenie słupa w takim zakresie, że w miejsce istniejącego słupa nr 18 postawiony zostanie nowy słup rurowy nr 3 serii Src typu M2+2,5 i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość przewodów i urządzeń elektrycznych służących do przesyłania energii elektrycznej oraz podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń w postaci jednotorowej linii napowietrznej 110 kV [...], obejmującej odcinek linii o długości ok. 73 m zajmując powierzchnię równą 410 m2- zgodnie z projektem wskazanym w załączniku, stanowiącym integralną część decyzji.

W odwołaniu od tej decyzji P. Z. zarzucił naruszenie:

- art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnych ustaleń, że P. Z. nie wyraża zgody na istnienie na jego nieruchomości przedmiotowej linii;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości, brak uzasadnienia w zakresie demontażu słupa oraz brak uzasadnienia ustalonego terminu udzielenia zgody na wejście na nieruchomość;

- art. 118 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 122 ust. 1-3 i w związku z art. 124 ust. 3 u.g.n., poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej,

- art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie zostały przeprowadzone rokowania,

- art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez brak określenia sposobu dokonania ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości precyzującego w sposób jednoznaczny zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela,

- art. 75 § 1, art. 78 § 1 i art. 86 k.p.a. poprzez brak przesłuchania w charakterze strony P. Z., na okoliczność prowadzonych rozmów z inwestorem oraz zgody na wybudowanie na jego nieruchomości linii 110 kV [...].

W toku postępowania odwoławczego A. potwierdziła przedłużenie pełnomocnictwa J. S. do reprezentowania spółki, przesłała mapę z przebiegiem projektowanej linii elektroenergetycznej, uwzględniającej uwagi Wojewody odnośnie mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, wskazała, że oświadczenie woli stron o udostępnieniu nieruchomości pod projektowanymi urządzeniami, sporządzone dla działki nr [...], stanowiło załącznik do pisma z dnia 3 listopada 2014 r. przesłanego P. Z., oraz że postępowanie sądowe o ustanowienie służebności przesyłu jest obecnie zawieszone. Zgodność przebiegu projektowanej linii elektroenergetycznej przez działkę nr [..], obr. [..], wskazanego na mapie przesłanej przez spółkę, z obowiązującym na tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, potwierdził pismem z dnia 28 grudnia 2015 r. Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 6 kwietnia 2016 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta i orzekł co do istoty sprawy o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że udzielenie zezwolenia z art. 124 u.g.n. jest możliwe po spełnieniu łącznie następujących przesłanek: planowana inwestycja będzie stanowiła inwestycję celu publicznego (o której mowa w art. 6 u.g.n.), ograniczenie to będzie zgodne z planem miejscowym, bądź w przypadku jego braku z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz nie będzie zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na realizację inwestycji, przy czym warunkiem koniecznym jest uprzednie udokumentowane poprowadzenie rokowań. Ocenił organ, że wniosek z dnia 15 kwietnia 2014 r. złożony przez A., reprezentowany przez J. S. dotyczy nieruchomości, a jego przedmiot na podstawie art. 6 pkt 2 u.g.n. stanowi inwestycja celu publicznego. Dla terenu objętego zamierzoną inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miasta nr XII/265/07 z dnia 30 sierpnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 153 z dnia 14 listopada 2007 r., poz. 2863), a projekt inwestycji zgodny jest z treścią tego planu, co stwierdzono również po pozyskaniu przez wojewodę bardziej szczegółowej mapy z przebiegiem projektowanej linii. Przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [..], inwestor przeprowadził z właścicielem przedmiotowej nieruchomości P. Z. rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją wskazanego we wniosku przedsięwzięcia, oraz że rokowania te nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Organ wyjaśnił powołując się na orzecznictwo, że przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Przyjmuje się też, że rokowania kończą się niepowodzeniem w razie milczenia adresata, sprzeciwu adresata albo postawienia przez strony wzajemnie takich warunków, że zostały one uznane za niemożliwe do przyjęcia, albo stawiania przez właściciela coraz to nowych warunków udzielenia zgody. Wojewoda uznał, że o fakcie prowadzenia rokowań świadczy treść korespondencji pomiędzy inwestorem a właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 3 listopada 2012 r. pełnomocnik A. J. S. poinformował właściciela nieruchomości P. Z., że planowana jest przebudowa linii biegnącej m.in. przez jego działkę. Wskazał, że trasa nowej linii musi zachować istniejący przebieg, dopuszczalne są nieznaczne odstępstwa, oraz że nowa linia zostanie wybudowana na słupach rurowych jako jednotorowa. Wskazał także, że brak dobrej woli ze strony właściciela nieruchomości uniemożliwia przeprowadzenie rozmów w tej sprawie i dojście do porozumienia. Przesłano P. Z. sporządzone przez inwestora druki oświadczenia woli, w którym polecono wpisać żądane przez właściciela nieruchomości wynagrodzenie, następnie A., miała się do wskazanej kwoty ustosunkować. Z treści pisma wynika, że dołączono do niego również wycinek mapy zasadniczej z przebiegiem linii 110 kV [..] i lokalizacją słupa nr 18 oraz zamieszczono klauzulę, zgodnie z którą po upływie 2 tygodni od dnia otrzymania pisma, inwestor zmuszony będzie do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. W odpowiedzi P. Z. pismem z dnia 15 listopada 2012 r. zwrócił się do inwestora o określenie, w jakiej wysokości i w jakim terminie spółka A. dokona zapłaty na jego rzecz. Pełnomocnik w odpowiedzi z dnia 20 listopada 2012 r., wyjaśnił, że w poprzednim piśmie (tj. z dnia 3 listopada 2012 r.), został określony tok postępowania w niniejszej sprawie i że w § 2 oświadczenia woli, właściciel nieruchomości miał określić żądaną kwotę wynagrodzenia, do której odnieść miał się następnie inwestor. Wskazał także, że w przesłanym druku oświadczenia podany jest także termin zapłaty wynagrodzenia, tj. 14 dni od daty rozpoczęcia robót budowlanych. Wyjaśnił ponadto, że przewidywany czas rozpoczęcia robót określony został na IV kwartał 2013 r. lub I kwartał roku 2014. Jak ustalił organ, z akt sprawy wynika, że właściciel nieruchomości nie udzielił odpowiedzi na to pismo i nie podał wysokości żądanej kwoty rekompensaty.

W konsekwencji wojewoda stwierdził, że inwestor spełnił wymóg uprzedniego przeprowadzenia z właścicielem nieruchomości rokowań w zakresie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Inwestor przedstawił właścicielowi propozycję podpisania oświadczenia woli, wyrażającego zgodę na wykonanie prac związanych z demontażem znajdującej się na nieruchomości linii i wybudowaniu w jej miejsce nowej, z uwzględnieniem zgody na pozostawianie urządzeń na przedmiotowej nieruchomości oraz na korzystanie z niej w ramach eksploatacji linii, za wynagrodzeniem, które na satysfakcjonującym dla siebie poziomic miał określić właściciel nieruchomości przy podpisywaniu oświadczenia. Ponieważ P. Z. nie wskazał wysokości wynagrodzenia i nie przedstawił własnych warunków, od których uzależniłby wyrażenie zgody na realizację na jego nieruchomości inwestycji, rokowania w niniejszej sprawie zakończyły się fiaskiem.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że strony nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez inwestora, w tym przypadku właścicielowi nieruchomości, propozycji rozstrzygnięcia kwestii jej udostępnienia w celu np. założenia na niej urządzeń infrastruktury technicznej. Rokowania można zatem zakończyć w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy w przekonaniu którejś ze stron nie będzie szans na zawarcie porozumienia. Nieprzewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy w ich wyniku dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11). W ślad za wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 329/13 podkreślono, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie uzależnia uzyskania zgody administracyjnej od określenia przez inwestora takiej oferty, która satysfakcjonowałaby właściciela nieruchomości. Dla oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia istotne jest wyłącznie ustalenie, czy strony przedstawiły sobie propozycje, które umożliwiałyby zawarcie porozumienia. Wyjaśnił organ powołując się na orzecznictwo sądowe, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. O pozytywnie zakończonych rokowaniach można byłoby mówić jedynie w przypadku, gdyby pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości doszło do porozumienia, które znalazłoby odzwierciedlenie w podpisanej umowie lub innym oświadczeniu woli, z którego wynikałaby zgoda na przeprowadzenie inwestycji. W niniejszej sprawie brak takiego dokumentu. Oceniając całokształt zebranego materiału dowodowego organ stwierdził, że doszło do co najmniej jednej rozmowy pomiędzy pełnomocnikiem A. – J. S. a P. Z., co wynika z protokołu z negocjacji, które miały odbyć się w dniu 30 października 2012 r., przy czym właściciel nieruchomości nie chciał rozmawiać z przedstawicielem przedsiębiorstwa energetycznego, lecz wskazał swego pełnomocnika. Do spotkania z radcą prawnym R. S. doszło w dniu 4 stycznia 2013 r. Z protokołu z tego zdarzenia wynika, że pełnomocnikowi został przekazany komplet dokumentacji w tym m.in. druki oświadczenia woli i druki porozumień, które po uzupełnieniu mogłyby stać się podstawą do zadośćuczynienia (ustalenia wysokości wynagrodzenia) właścicielom za przeprowadzenie i pozostawienie linii elektroenergetycznej.

Wojewoda nie podzielił zarzutu odnośnie braku uprawnień organu do orzekania o demontażu istniejącego słupa elektroenergetycznego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. wyjaśniając, że przepis ten stanowi podstawę do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na kompleksowe wykonanie inwestycji w nim wskazanych.

Odpowiadając na zarzut nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji rozprawy administracyjnej wojewoda wskazał, że art. 124 u.g.n. nie przewiduje takiego obowiązku oraz nie była ona konieczna z uwagi na fakt, że zebrany materiał dowodowy pozwalał na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Przeprowadzenie w niniejszym postępowaniu rozprawy administracyjnej nie zapewniłoby jego przyspieszenia lub uproszczenia. Postępowanie to wszczyna się bowiem po wyczerpaniu rokowań, tj. w sytuacji gdy strony same nie dojdą do porozumienia w sprawie udostępnienia nieruchomości. Nie ma zatem potrzeby ponownie konfrontować stanowiska stron, nie znajduje to bowiem żadnego uzasadnia. Ustalenie zaistnienia przesłanek dla wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest możliwe do zweryfikowania na podstawie zebranego materiału dowodowego, a nie uzależnione od przedstawienia stanowisk stron, wyjaśnień świadków, przeprowadzenia oględzin lub stanowiska biegłego. Organ uznał również za zbędne przesłuchanie w charakterze strony P. Z., skoro zarówno brak uprzedniego wystąpienia do właściciela nieruchomości o zgodę na wykonanie planowanych prac, jak i brak dojścia do porozumienia w tej kwestii wynika z akt sprawy. Co do toczącego się postępowania o ustanowienie służebności przesyłu, wskazano, że okoliczność ta nie ma charakteru prejudycjalnego w stosunku do postępowania prowadzonego przez właściwy organ administracji publicznej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., co potwierdza orzecznictwo powołane na przez organ.

Wojewoda nie podzielił też zarzutu braku umocowania J. S. do prowadzenia rokowań w imieniu A. Stwierdził, że udzielone pełnomocnictwo nie wykluczało prowadzenia w imieniu przedsiębiorstwa energetycznego rokowań. J. S. mógł reprezentować spółkę A. w postępowaniach administracyjnych, w szczególności podpisywania i składania w jej imieniu wniosków, oświadczeń woli oraz dokonywania innych czynności w sprawach o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. Skoro jedną z przesłanek wydania tej decyzji jest uprzednie przeprowadzenie rokowań, to czynność ta mieści się w granicach pełnomocnictwa. Odnośnie dołączonego do odwołania pisma z dnia 27 listopada 2014 r., po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, adresowanego do inwestora, w sprawie zawarcia ugody w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu wskazał organ, że działania podejmowane z inicjatywy właściciela nieruchomości już po zakończeniu rokowań nie powinny wpływać na toczące się postępowanie administracyjne, chyba, że w ich wyniku doszłoby do zawarcia porozumienia w przedmiocie zgody właściciela nieruchomości na dysponowanie nią na cele budowy danego przedsięwzięcia, gdyż czyniłoby postępowanie bezprzedmiotowym. Wojewoda nie zgodził się również z zarzutem naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 107 § 3 k.p.a. stwierdzając, że choć ewentualny brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji stanowiłby naruszenie tego przepisu, to ponieważ uchylono zaskarżoną decyzję w całości i orzeczono we własnym zakresie, odpowiadanie na ten zarzut jest bezcelowe.

Organ odwoławczy podkreślił, że budowa inwestycji celu publicznego, w tym przypadku linii elektroenergetycznej jest interesem społecznym samym w sobie. Decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma chronić ten interes rozumiany jako zapewnienie realizacji celu publicznego. Dzięki tej regulacji, brak możliwości zawarcia porozumienia w kwestii budowy na cudzym gruncie urządzeń infrastruktury technicznej pomiędzy realizującym inwestycję a właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości, nie niweczy i nie blokuje całej inwestycji. Ponadto wskazał organ, że nie jest dopuszczalne uzależnianie wydania decyzji od innych niż przewiduje ustawa, dodatkowych przesłanek.

Za uzasadniony natomiast wojewoda uznał zarzut braku wystarczającej precyzji w określeniu sposobu ograniczenia korzystania z nieruchomości. W sentencji decyzji wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. organ winien przede wszystkim ściśle określić zakres wprowadzonego ograniczenia. Zapisy osnowy decyzji kłócą się ze stanowiącym integralną jej część załącznikiem graficznym. Załącznik ten nie obrazuje także w jasny i niebudzący wątpliwości sposób zakresu ograniczenia, gdyż zostały na nim zaznaczone m.in. granice przedmiotowej nieruchomości, nie zawiera też legendy dla wszystkich symboli oznaczonych na mapie lub wskazania czy linia przebiegająca przez nieruchomość będzie naziemna czy też napowietrzna skoro zostały oznaczone tym samym kolorem. Organ odwoławczy pozyskawszy od inwestora mapę z precyzyjnymi danymi dotyczącymi planowanej linii energetycznej uchylił pkt 1 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie dokonał właściwego orzeczenia. Stanowiący integralną część niniejszej decyzji załącznik - mapa sporządzona w skali, pozwala w precyzyjny sposób określić obszar podlegający ograniczeniu (zawiera też m.in. dane o długości linii na działce, ilości demontowanych oraz projektowanych słupów oraz powierzchnię ograniczenia wyznaczoną rzutem skrajnych przewodów linii). Przyczyną uchylenia pkt 1 decyzji był także brak dokładnego określenia długości linii na działce w osnowie decyzji. W tej mierze wystarczającym jest fakt, że parametr ten wynika z mapy stanowiącej załącznik do decyzji.

Jako wadliwe wojewoda uznał też dwa kolejne rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji: co do zastrzeżenia terminu, w którym w którym inwestor może podejmować prace niezbędne dla założenia i przeprowadzenia na nieruchomości planowanej inwestycji, jako nieznajdującego oparcia w art. 124 u.g.n. oraz zapisu, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej, gdyż o tym obowiązku zdecydował prawodawca w art. 124 ust. 7 u.g.n.

W skardze na decyzję Wojewody skarżący P. Z. zarzucił organowi administracji naruszenie:

1/ art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy zostały spełnione wszelkie przesłanki warunkujące możliwości wydania decyzji ograniczającej prawo własności na podstawie art 124 u.g.n. oraz na błędnym przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy rokowania zostały przeprowadzone oraz że skarżący nie wyraża zgody na istnienie na jego nieruchomości linii 110 kV [...], jak również że pełnomocnik inwestora J. S. był prawidłowo umocowany do prowadzenia w imieniu A. negocjacji ze skarżącym,

2/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości,

3/ art 124 ust. 1 w związku z art 6 pkt 2 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że przez zakładanie i przeprowadzanie należy rozumieć również demontaż urządzeń służących do przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej, oraz że demontaż urządzeń służących do przesyłu i dystrybucji energii stanowi cel publiczny,

4/ art 118 ust. 1 w związku z art 122 ust. 1, 2 i 3 i w związku z art 124 ust. 1 u.g.n. poprzez nie przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji po wszczęciu postępowania rozprawy administracyjnej,

5/ art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnie i zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie zostały przeprowadzone rokowania, w sytuacji, gdy skarżącemu nie została przedstawiona żadna umowa regulująca zasady korzystania z jego nieruchomości,

6/ art 75 § 1, 78 § 1 i art 86 k.p.a. poprzez brak przesłuchania w charakterze strony skarżącego na okoliczność prowadzonych rozmów z inwestorem oraz zgody na wybudowanie na jego nieruchomości linii 110 kV [..], co niewątpliwie spowodowało brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

7/ art 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która w dniu jej wydania jest niewykonalna, bowiem A. nie posiada zgody właściciela nieruchomości na demontaż słupa nr 18, na którego miejscu ma zostać wybudowany nowy słup rurowy nr 3 typu Src M2+2,5 serii SEE, co niewątpliwie prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W skardze wniesiono o:

1/ przeprowadzenie dowodu z protokołu z rozprawy Sądu Rejonowego XII Wydział Cywilny sygn. akt XII Ns 2182/13 z dnia 21 listopada 2014 r. na okoliczność braku umocowania pełnomocnika inwestora do prowadzenia rokowań ze skarżącym, w tym w szczególności odpłatnego udostępnienie nieruchomości skarżącego inwestorowi, braku udzielenia odpowiedzi pełnomocnika i inwestora na prośbę skarżącego w zakresie wysokości wynagrodzenia, które inwestor zapłaci skarżącemu w związku z udostępnieniem nieruchomości, oraz braku zaproponowania skarżącemu ustanowienia służebności przesyłu dla potrzeb przebudowy linii 110 kV [..] w drodze umowy,

2/ uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz rozważenie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji,

3/ zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

W uzasadnieniu skargi rozwinięto postawione zarzuty naruszenia prawa. Wskazano, że wskutek braku analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości błędnie organ przyjął, że w okolicznościach niniejszej sprawy istnieją podstawy do wydania decyzji ograniczającej prawo własności skarżącego. Powołano się na orzecznictwo, według którego uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, aby przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum. W decyzji ograniczającej własność organ drugiej instancji nie określił również powierzchni, jaka zostanie zajęta pod słupem. Powierzchni tej nie można wyczytać nie tylko z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ale również i z załącznika graficznego stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji, bowiem w żadnym miejscu w tychże dokumentach nie zostały określone wymiary słupa, czy też obszar zajęty pod nim. Na załączniku graficznym wskazano jedynie lokalizację projektowana słupa bez wskazanie zakresu uszczuplenia prawa własności skarżącego w tym zakresie.

Zakwestionowano przeprowadzenie rokowań oraz zarzucono organowi błędną ocenę, że skarżący nie wyraził zgody na wybudowanie na jego nieruchomości urządzeń wskazanych w zaskarżonej decyzji. Skarżący zgodził się na udostępnienie swojej nieruchomości na rzecz inwestora i wnosił o określenie wysokości wynagrodzenia, które spółka mu zapłaci. Z udziałem skarżącego odbyło się tylko jedno spotkanie, na którym poinformował on o tym, że w tych sprawach reprezentuje go radca prawny R. S., w związku z tym wszelkie rokowania w sprawie ustanowienia służebności przesyłu winny zostać prowadzone z jego osobą. Jak wynika z akt sprawy, pełnomocnik inwestora nie przedstawił żadnych dokumentów dotyczących prowadzenia negocjacji z pełnomocnikiem P. Z. Powołując się na toczące się od 2009 r. postępowanie cywilne w sprawie ustanowienia służebności przesyłu twierdzi skarżący, że nie odmówił ustanowienia służebności przesyłu dla potrzeb przebudowy linii, skoro z własnej inicjatywy podjął działania zmierzające do uregulowania stanu prawnego linii 110 kV [..] w drodze ustanowienia służebności, w ramach której inwestor będzie uprawniony do przebudowy tej linii. Nadto skarżący wyjaśnia, że zostały mu przesłane jedynie druki oświadczenia woli, które nie stanowią umowy. Jak wynika z treści tych oświadczeń skarżący miał złożyć wobec A. jednostronne oświadczenie o udostępnieniu swojej nieruchomości na cele budowlane, co niewyczerpuje znamion rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Powołując się na przebieg postępowania cywilnego w sprawie ustanowienia służebności przesyłu wskazuje skarżący, że nie tylko rokowania nie zostały w sposób prawidłowy przeprowadzone, ale nie zostały one zakończone, skoro do dnia dzisiejszego wysokość wynagrodzenia nie została przedstawiona. Twierdzi, że nigdy nie sprzeciwiał się realizacji planowanej inwestycji, lecz pragnął uzyskać informację oraz uzgodnić wysokość wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu oraz termin jej zapłaty, na co do dnia dzisiejszego inwestor oraz jego pełnomocnik nie odpowiedzieli. Powołując się na poglądy doktryny twierdzi skarżący, że rokowania w sprawie ograniczenia praw do nieruchomości powinny dotyczyć warunków realizacji celu publicznego, obowiązków odszkodowawczych, odpłatności z innych tytułów oraz innych istotnych postanowień. Przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże według skarżącego spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 u.g.n. Jak twierdzi skarżący do chwili obecnej nie zostały mu przedstawione żadne propozycje uregulowania zasad dostępu do jej nieruchomości, na której ma zostać zrealizowana inwestycja w formie umowy, co oznacza, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Ponownie zarzucono, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, pomimo obowiązku wynikającego z art. 118 ust. 1 w związku z art. 122 ust. 1, 2 i 3 i w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n.

Skarżący zakwestionował pełnomocnictw udzielone J. S. do występowania w imieniu spółki A. oraz zaciągania w imieniu spółki zobowiązań. Po przedstawieniu na pierwszym spotkaniu przez skarżącego żądania wskazania kwoty wynagrodzenia, którą spółka zapłaci, nie był on uprawniony do prowadzenia dalszych negocjacji co oznacza, że rokowania nie zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i nie zostały zakończone.

Rozwinięto w skardze zarzut błędnej wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości określonych urządzeń infrastruktury technicznej obejmuje również demontaż urządzeń, bowiem zaprzecza temu literalne brzmienie tego przepisu, a ponieważ przepisy dotyczą ograniczenia prawa własności nieruchomości, niedopuszczalna jest jakakolwiek ich wykładnia rozszerzająca.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja w istocie swojej odpowiada obowiązującemu prawu.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody, który na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 12 stycznia 2015 r., uchylił wskazaną decyzję i rozstrzygnął co do istoty sprawy orzekając o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w G. poprzez udzielenie A., zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości jednotorowej linii napowietrznej 110 kV [..], wraz z przewodem OPGW oraz jednym słupem rurowym nr 3 typu Src M212,5 serii SSE. posadowionego w miejsce istniejącego, demontowanego słupa nr 18 - zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 będącym integralną częścią tej decyzji.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Jak zatem wynika z przytoczonych przepisów przesłankami udzielenia zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości są:

1. poprzedzenie udzielenia zezwolenia rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym o uzyskanie zgody na wykonanie prac związanych z zakładaniem i przeprowadzaniem instalacji przesyłowych,

2. niewyrażenie zgody przez właściciela lub użytkownika wieczystego na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń,

3. ograniczenie zgodne z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; w zakresie urządzeń łączności publicznej decyzja ta może być również wydana w przypadku braku planu miejscowego lub gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagana,

4. w zakresie urządzeń łączności publicznej wydanie decyzji w sprawie zezwolenia w uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

Taką też wykładnię potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym podkreśla się, że udzielenie przez starostę zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne zostało uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie zaś, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 640/13, LEX nr 1438677).

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że inwestycja objęta wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na przebudowie istniejącej linii elektroenergetycznej 110kV relacji [..], która stanowi źródło zasilania stacji elektroenergetycznej 110/15kV "[..]" i nowo zbudowanej stacji "[..]". Trasa projektowanego odcinka linii napowietrznej ma przebiegać po trasie linii istniejącej z nieznacznymi zmianami, które lokalizują ją w istniejącej strefie ochronnej (pasie technicznym) wyznaczonej w obowiązującym planie. Inwestycja ta niewątpliwie należy do kategorii inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., który stanowi, że celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Dla terenu objętego zamierzoną inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr 1509, zatwierdzony uchwałą Rady Miasta nr XII/265/07 z dnia 30 sierpnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 153 z dnia 14 listopada 2007 r., poz. 2863). Projekt inwestycji zgodny jest z treścią tego planu, jak trafnie uznał wojewoda, a potwierdza to mapa z przebiegiem projektowanej linii. Okoliczność ta jest w istocie niesporna. Wobec tego organy obu instancji prawidłowo uznały, że spełnione są dwie z trzech koniecznych do spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek do zastosowania dyspozycji przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n.

Również w odniesieniu do obligatoryjnych rokowań poprzedzających ograniczenie korzystania z nieruchomości wojewoda prawidłowo według sądu uznał w oparciu o zgromadzoną dokumentację, że warunek ten został przez inwestora spełniony. W pierwszej kolejności należy bowiem podkreślić, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania. Wbrew zarzutom skarżącego, ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań. Zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15 dostępny w CBOSA).

Z materiału dowodowego sprawy prawidłowo opisanego przez wojewodę wynika, że inwestor zaprosił skarżącego do rokowań proponując mu wskazanie najwłaściwszej dla niego kwoty odszkodowania za udzielenie prawa do dysponowania nieruchomością, które nie doczekało się odpowiedzi. W tej sytuacji brak porozumienia stron był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie przez inwestora wniosku o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości jednotorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV [...], zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji, rozpoczętych jeszcze w 2012 r. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że fakt przeprowadzenia rokowań i ich nieskuteczność potwierdza wymieniana pomiędzy stronami korespondencja. Przede wszystkim pismem z dnia 3 listopada 2012 r. pełnomocnik A. J. S. poinformował właściciela nieruchomości P. Z., że planowana jest przebudowa linii biegnącej m.in. przez jego działkę, wskazując na przebieg nowej linii oraz że nowa linia zostanie wybudowana na słupach rurowych jako jednotorowa. Właścicielowi przesłano również sporządzone przez inwestora druki oświadczenia woli, w którym polecono wpisać żądane przez właściciela nieruchomości wynagrodzenie, następnie A, miała się do wskazanej kwoty ustosunkować. Do pisma dołączono również wycinek mapy zasadniczej z przebiegiem linii 110 kV [..]i lokalizacją słupa nr 18. Zamieszczono w nim klauzulę, zgodnie z którą po upływie 2 tygodni od dnia otrzymania pisma, inwestor zmuszony będzie do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. W odpowiedzi na to skarżący pismem z dnia 15 listopada 2012 r. zwrócił się do inwestora o określenie, w jakiej wysokości i w jakim terminie spółka A. dokona zapłaty na jego rzecz. Pełnomocnik inwestora J. S. w piśmie z dnia 20 listopada 2012 r., stanowiącym odpowiedź na przesłane pytanie właściciela nieruchomości, wyjaśnił, że w poprzednim piśmie (tj. z dnia 3 listopada 2012 r.), został określony tok postępowania w niniejszej sprawie i że w § 2 oświadczenia woli, właściciel nieruchomości miał określić żądaną kwotę wynagrodzenia, do której odnieść miał się następnie inwestor. Wskazał także, że w przesłanym druku oświadczenia podany jest także termin zapłaty wynagrodzenia, tj. 14 dni od daty rozpoczęcia robót budowlanych. Wyjaśnił ponadto, że przewidywany czas rozpoczęcia robót określony został na IV kwartał 2013 r. lub I kwartał roku 2014. Z akt sprawy nie wynika, ażeby właściciel nieruchomości udzielił odpowiedzi na powyższe pismo czy przedstawił wysokość żądanej kwoty rekompensaty.

Podkreślić należy, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłankę wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Natomiast niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 437/12 (dostępny w CBOSA), zgodnie z którym pojęcie "rokowań" - zawarte w art. 124 ust. 3 u.g.n. - należy rozumieć szeroko. Co za tym idzie, rokowania - czyli rozmowy, które podejmą strony, mogą dotyczyć zarówno wszystkich elementów określonej umowy, jak i pojedynczych kwestii będących podstawą do dalszych pertraktacji. Rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia. Pomimo rokowań umowa ostatecznie może nie zostać zawarta. Rokowania nie są także czynnościami sformalizowanymi i mogą być prowadzone w dowolnej formie. Z tego względu nie można także podporządkować ich konkretnym czynnościom negocjacyjnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są zatem związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 381/09, dostępne w CBOSA).

Jak wynika z art. 124 ust. 3 u.g.n. in fine, podmiot ubiegający się o wydanie decyzji o sposobie ograniczenia korzystania z nieruchomości ma obowiązek dołączyć do wniosku o jej wydanie dokumenty z przeprowadzonych rokowań, który to obowiązek inwestor w niniejszej sprawie wykonał. Wojewoda wykazał, że dokumenty takie zostały przedstawione i stwierdził, że same rokowania zakończyły się fiaskiem. Taki stan wynika niewątpliwie z akt administracyjnych zawierających dokumenty potwierdzające prowadzenia rokowań. To zaś, że rokowania te nie zostały zakończone rezultatem satysfakcjonującym skarżącego, dla zastosowania normy z art. 124 ust. 1 u.g.n. pozostają bez znaczenia. Właśnie skutek polegający na braku rezultatu rokowań w postaci zawarcia umowy cywilnoprawnej umożliwia wydanie władczego rozstrzygnięcia - decyzji administracyjnej zezwalającej na czasowe ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości, na której istnieje potrzeba wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej o charakterze publicznym. Na tej podstawie uznać trzeba, że zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. jest niezasadny. Niewątpliwie inwestor zainicjował rokowania ze skarżącym w sprawie udostępnienia mu nieruchomości w celu przeprowadzenia inwestycji celu publicznego poprzez przesłanie mu szczegółowych informacji o tej inwestycji wraz ze wskazaniem jej przebiegu i zaproszeniem do podania wysokości oczekiwanego odszkodowania. W piśmie tym wyraźnie poinformowano skarżącego o konsekwencjach braku jego odpowiedzi na zaproszenie do rokowań. Skarżący pomimo wezwania do wskazania kwoty odszkodowania nie określił jej, co zgodnie ze wcześniejszym pouczeniem, inwestor potraktował jako brak uzyskania konsensusu otwierający drogę do administracyjnego uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. umożliwia inwestorom realizację inwestycji o charakterze publicznym w sytuacji braku zgody właściciela nieruchomości bądź podejmowaniu przez niego działań wstrzymujących te inwestycje. Działania właściciela nie wyrażały chęci zawarcia konsensusu, wobec czego uprawniały inwestora do zainicjowania właściwego, niniejszego postępowania.

Z ujawnionych okoliczności niniejszej sprawy wynika zatem, że ziściły się wszelkie warunki uzasadniające władczą ingerencję organów administracji w ograniczaniu sposobu korzystania z nieruchomości po to, ażeby inwestor mógł przystąpić do realizacji planowanego przedsięwzięcia.

W ocenie sądu dalsze zarzuty, również natury procesowej w zakresie nieprzeprowadzenia nieobowiązkowej rozprawy administracyjnej, naruszenia zasad postępowania dowodowego czy nieprawidłowości w umocowaniu pełnomocnika inwestora nie potwierdziły się na tyle, by mogły wpłynąć na ocenę braku legalności zaskarżonego aktu.

Wskazane w skardze przepisy art. 118 ust. 1 w związku z art. 122 ust. 1, 2, 3 i w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. nie nakładają na organ administracji w niniejszej sprawie obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Przepis art. 118 ust. 1 u.g.n. stanowi, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przeprowadza rozprawę administracyjną. Przepis ten ma zastosowanie ściśle do postępowania wywłaszczeniowego. Z kolei art. 122 u.g.n. normuje zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (podkreślenie sądu), jeżeli zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Wówczas też decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Niniejsza sprawa, oparta o treść art. 124 u.g.n., kreuje sprawę administracyjną ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i zawiera kompletne unormowanie dotyczące tej kwestii. Jak wynika zresztą z treści art. 124 u.g.n., nie stosuje się do niego przepisu art. 118 ust. 1 u.g.n. Natomiast niewyznaczenie rozprawy administracyjnej na zasadach ogólnych, przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił niecelowość w niniejszej sprawie tego środka dowodowego, a sąd zgada się z argumentacją organu co do tego, że sprawę uznał za dostatecznie wyjaśnioną. Dalsze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, odnoszące się do niewyjaśnienia okoliczności związanych z rokowaniami poprzedzającymi wydanie niniejszej decyzji, w tym konieczności i niezbędności przesłuchania skarżącego jako strony są również niezasadne. Umocowanie J. S. do podejmowania szeregu czynności w ramach dotyczących postępowań administracyjnych związanych z budową sieci elektroenergetycznych przez A. wykazane zostało w toku postępowania przed organami pierwszej i drugiej instancji, co wynika z akt sprawy. Pełnomocnictwa udzielone zostały przez prokurentów spółki ujawnionych w KRS i w sposób w rejestrze przewidziany. Wymieniony, jako pełnomocnik inwestora, wystąpił też w dniu 15 kwietnia 2014 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadanie rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności. Akcentowana przez skarżącego kwestia braku umocowania J. S. zaistniała w postępowaniu cywilnoprawnym toczącym się między skarżącym a A. pozostaje w niniejszej sprawie bez znaczenia. W postępowaniu administracyjnym, stosownie do treści art. 33 § 1 k.p.a., pełnomocnikiem może być bowiem osoba fizyczna, posiadająca zdolność do czynności prawnych. Postępowanie toczące się w trybie art. 124 u.g.n. ma charakter administracyjny, wobec czego działania ustanowionego w tej sprawie pełnomocnika były skuteczne dla inwestora. O ile nie mógłby tak ustanowiony pełnomocnik zawrzeć skutecznie umowy cywilnoprawnej, zobowiązaniowej w imieniu spółki, to nie można jednak twierdzić, że nie mógł prowadzić negocjacji poprzedzających złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. Gdyby wolą skarżącego było w ogóle prowadzenie rokowań w sprawie, która ma charakter administracyjny, to decyzja administracyjna byłaby zbędna, a wszczęte postępowanie administracyjne podlegałoby umorzeniu. Tymczasem ani dokumentacja z rokowań, ani stanowisko skarżącego przedstawione w skardze a wcześniej w odwołaniu, nie wskazywały na zamiar zawarcia umowy. W istocie potwierdza takie stanowisko również fakt toczącego się między stronami od 2009 r. postępowania przed sądem cywilnym o ustanowienie służebności przesyłu. Skoro tak, to wykazana przez inwestora próba negocjacji poprzedzająca złożenie wniosku w trybie art. 124 u.g.n. niewątpliwie zakończyła się fiaskiem, a argumentacja skargi, że rokowania ani się nie zaczęły ani nie zakończyły jest chybiona. Sąd nie uwzględnił wniosku zawartego w skardze o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy cywilnej (protokołu z rozprawy), gdyż wniosek taki pozostaje poza granicami określonymi w art. 106 § 3 p.p.s.a., na podstawie którego sąd administracyjny może przeprowadzić wyłącznie dowód z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Takiego zaś dowodu strona nie złożyła, a tylko powołała się na jego istnienie w innych aktach, w sprawie cywilnej.

Sąd nie podziela zarzutu odnośnie naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która w dniu jej wydania jest niewykonalna, gdyż jak twierdzi skarżący inwestor nie posiada zgody właściciela nieruchomości na demontaż słupa nr 18. Ograniczenie korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., obejmujące władcze działanie właściwego organu poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, w przypadku braku zgody właściciela nieruchomości, nie określa i nie wymienia szczegółowo robót budowlanych z tym związanych. Takie uszczegółowienie następuje dopiero w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 209) i na etapie ubiegania się przez inwestora o właściwe zezwolenie do organu administracji architektoniczno – budowlanej. Istotne dla niniejszej sprawy jest jedynie, aby dopuszczone przez ustawodawcę w sposób władczy ograniczenie z korzystania z cudzej nieruchomości mieściło się w zakresie dopuszczonym w ustawie, w tym wynikającym z realizacji celu publicznego, a z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Argumentacja skarżącego, że rozbiórka, czy demontaż istniejącego urządzenia (słupa nr 18) nie mieści się w zakresie inwestycji celu publicznego określonej w art. 6 pkt 2 u.g.n. jest w tym kontekście również całkowicie chybiona, ponieważ określenie jakie konieczne roboty budowlane składają się na realizację przedmiotowego celu publicznego pozostaje poza uregulowaniem u.g.n. Wymaga przy tym zauważenia, że jeśli inwestor w sposób dobrowolny nie uzyska od właściciela nieruchomości objętej planowaną inwestycją pozwolenia na jej zajęcie, właściwy organ na jego wniosek może wydać decyzję przewidzianą w art. 124 ust. 1 u.g.n., ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, której dalszą konsekwencją może być wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzje te stanowią podstawę uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Posiadanie takiego prawa, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jest zaś niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor zamierzając wystąpić o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę musi zatem uprzednio uzyskać podlegającą wykonaniu decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącego.

Sąd nie podziela argumentów dotyczących braku analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela nieruchomości, w tym nieokreślenia powierzchni, jaka zostanie zajęta pod słupem. Zaskarżona decyzja orzekając co do istoty sprawy dokonała właśnie dokładnego doprecyzowania zakresu zajęcia nieruchomości, niedostatecznie określonego w decyzji organu pierwszej instancji, co jednoznacznie wynika z załącznika do decyzji wojewody, a poprzedzone było postępowaniem uzupełniającym w ramach postępowania odwoławczego. Twierdzenia skarżącego w tym zakresie są gołosłowne i stanowią jedynie polemikę z treścią decyzji i załącznika będącego jej integralnym elementem.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z zachowaniem wszelkich wymogów określonych w dyspozycji powołanych przepisów u.g.n. będących podstawą jej wydania. W ocenie sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ administracji ustalił istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosował prawidłową podstawę prawną, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda ponadto zgodnie z przysługującymi mu kompetencjami orzekł co do istoty sprawy, prawidłowo dostrzegając potrzebę doprecyzowania, w jaki sposób należy ograniczyć korzystanie z nieruchomości, tak aby było to najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną oddalił. Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z wnioskiem zgłoszonym przez Wojewodę.