Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1052/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: uchylono zaskarżone orzeczenie
Powołane przepisy: article: art. 135 ust. 4 pkt 3 ustawy z dn. 6.04.1990 o Policji (Dz.U. z 2011 nr 287, poz. 1687 ze zm.0
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi W. Ż. na orzeczenie K.W. P. w B. z dnia [...] marca 2014 r. nr [..] w przedmiocie kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku 1. uchyla zaskarżone orzeczenie, 2. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W. Ż. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], którym na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687, Nr 217, poz. 1280 i Nr 230, poz. 1371 ze zm.) uchylone zostało w całości orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] o uznaniu winnym i wymierzeniu kary ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w G. wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu zarzucając mu to, że:

I. w dniu [...] października 2013 r. w G., podczas czynności służbowych związanych z jego opiniowaniem, w obecności bezpośredniego przełożonego - Kierownika Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego I Wydziału Prewencji KMP w G. oraz Naczelnika Wydziału Prewencji KMP w G., odmówił dokonania samooceny oraz wypełnienia części "C" formularza opinii służbowej, do czego był zobowiązany na podstawie § 6 ust. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. z 2010 r., Nr 170, poz. 1145), nie wykonując obowiązków wynikających z przepisów prawa tj. o czyn z art. 132 ust. 2 ustawy o Policji,

II. w dniu [...] października 2013 r. w G., po otrzymaniu od bezpośredniego przełożonego - Kierownika Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego I Wydziału Prewencji KMP w G. dwóch egzemplarzy swojej opinii służbowej za okres od [...] maja 2012 r. do [...] października 2013 r. w celu zapoznania się z opinią oraz potwierdzenia tego faktu swoim podpisem, po zapoznaniu się z ww. opinią służbową odmówił podpisu, w obecności bezpośredniego przełożonego oraz 4 innych funkcjonariuszy stwierdził, że powodem odmowy podpisu pod jego opinią służbową jest brak przeprowadzenia z nim rozmowy, o której mowa w § 6 rozporządzenia w sprawie opiniowania służbowego policjantów, co było niezgodne z prawdą i podważało autorytet przełożonych, tj. o czyn z § 21 zarządzenia Nr 805 Komendanta Głównego Policji z 31 grudnia 2003 r. w sprawie zasad etyki zawodowej policjanta (Dz. Urz. KGP Nr 1, poz. 3).

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Komendant Miejski Policji w G. zmienił zarzuty w postępowaniu dyscyplinarnym pozostając przy przedstawieniu zarzutu, że w dniu [...] października 2013 r. w G. podczas czynności służbowych związanych z jego opiniowaniem, w obecności bezpośredniego przełożonego - Kierownika Ogniwa Patrolowo - Interwencyjnego I Wydziału Prewencji KMP w G. oraz Naczelnika Wydziału Prewencji KMP w G., odmówił dokonania samooceny oraz wypełnienia części C formularza opinii służbowej, do czego był zobowiązany na podstawie § 6 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów, nie wykonując obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. o czyn z art. 132 ust. 2 ustawy o Policji.

Drugi z zarzutów został pominięty przez organ.

W odwołaniu od orzeczenia organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] skarżący zarzucił:

I. Naruszenie norm przepisów o postępowaniu dyscyplinarnym, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. naruszenie art. 135 lit. f ust. 7 ustawy o Policji, poprzez nierozpoznanie złożonych w dniu [...].12.2013 r. wniosków dowodowych w sposób przewidziany ustawą i w konsekwencji wadliwe pozostawienie ich bez rozpoznania, przez co w sposób oczywisty i istotny doszło w sprawie do naruszenia prawa obwinionego do wskazywania okoliczności i ustalenia faktów ważnych z punktu widzenia braku jego winy - vide art. 135 lit. f ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji,

2. oczywiste naruszenie art. 135 lit. f ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, poprzez bezpodstawne nierozpoznanie złożonych w dniu [...].12.2013 r. wniosków dowodowych, pomimo ich zasadności i kompletności, a także dopuszczenia się naruszenia art. 135 lit. f ust. 7 ustawy o Policji, przez co w sposób istotny doszło do naruszenia prawa obwinionego do przeprowadzenia dowodów, które to miały wykazać brak jego winy w naruszeniu dyscypliny służbowej, a tym samym również bezzasadności wszczętego w jego sprawie postępowania dyscyplinarnego - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26.06.2008 r. III SA/Lu 156/08,

3. oczywiste naruszenie art. 135 lit. h ust. 1 zd. 1 ustawy o Policji, poprzez niezakończenie czynności dowodowych w ustawowo określonym terminie - tj. do dnia [...] grudnia 2013 r., które to naruszenie skutkowało brakiem legitymacji procesowej do podejmowania przez rzecznika dyscyplinarnego dalszych czynności w sprawie,

4. oczywiste naruszenie art. 135 lit. h ust. 1 zd. 2 ustawy o Policji w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowego trybu wykonywania czynności związanych z postępowaniem dyscyplinarnym w stosunku do policjantów z dnia 18 listopada 2003 r. (Dz. U. Nr 198, poz. 1933), poprzez zaniechanie wydania przez wyższego przełożonego dyscyplinarnego przewidzianego przepisami prawa postanowienia w przedmiocie przedłużenia czynności dowodowych na okres do 2 miesięcy, pomimo tego, iż wniosek taki powinien być złożony na 5 dni przed upływem ustawowego terminu, a przez to oczywiste naruszenie przepisu, o którym mowa w punkcie 3 powyżej, które to naruszenie skutkowało brakiem legitymacji procesowej do podejmowania przez rzecznika dyscyplinarnego dalszych czynności w sprawie,

5. oczywiste naruszenie praw obwinionego do czynnego udziału we wszystkich etapach postępowania, polegające na zaniechaniu doręczenia postanowienia rzecznika dyscyplinarnego z dnia [...].02.2014 r. o zakończeniu czynności dowodowych w sprawie, zaniechaniu doręczenia sprawozdania z dnia [...] lutego 2014 r., a tym samym istotne ograniczenie obwinionego i jego pełnomocnika prawa do zapoznania się z tymi dokumentami przed wydaniem orzeczenia nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...] lutego 2014 r.,

6. naruszenie art. 135 lit. j ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji poprzez zaniechanie wystarczającego wskazania w zaskarżonym orzeczeniu uzasadnienia faktycznego, które to przede wszystkim wskazywałoby na fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również zawarcie bardzo lakonicznego uzasadnienia prawnego zastosowanej kwalifikacji prawnej naruszenia dyscypliny służbowej, przez co orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z dnia 09.06.2010 r. II SA/Go 172/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16.02.2010 r. IV SA/G1 589/09.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 132 ust 2 ustawy o Policji, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sprawie i w konsekwencji wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, gdy z okoliczności faktycznych w sprawie wynika, że obwiniony nie mógł dopuścić się zarzucanego mu czynu mającego znamiona naruszenia dyscypliny służbowej - por. wyrok WSA w Białymstoku z 05.02.2004 r. SA/Bk 604/03, wyrok WSA w Lublinie z 26.06.2008 r. III SA/Lu 156/08.

Wobec powyższego skarżący wniósł na podstawie art. 135 lit. n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego, bowiem rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych w całości lub w znacznej części, a inne naruszenia przepisów prawa procesowego powodują praktycznie nieważność dotychczasowego postępowania dyscyplinarnego.

W wypadku nie przychylenia się do wniosku zawartego w pkt 1 odwołania, skarżący na podstawie art. 135 lit. m ust. 1 ustawy o Policji wniósł o powołanie komisji do zbadania zaskarżonego orzeczenia pod kątem postawionych w odwołaniu zarzutów, na podstawie art. 134 lit. m ust. 2 ustawy o Policji wniósł o pisemne zawiadomienie o tym fakcie właściwy zarząd wojewódzki związku zawodowego policjantów oraz przesłanie odpisu tego zawiadomienia do wiadomości odwołującemu, aby w ten sposób zapewnić mu prawo do czynnego udziału w postępowaniu, zaś w przypadku odmowy powołania tejże komisji - wydanie w sprawie stosownego postanowienia, z zachowaniem wymogów prawnych przewidzianych dla tego typu rozstrzygnięć cząstkowych postępowania dyscyplinarnego oraz doręczenie go obwinionemu lub/i jego pełnomocnikowi w trybie art. 135 lit. f. ust. 6 ustawy o Policji.

W przedmiocie wniosku, o którym mowa w punkcie 2 lit. b powyżej, doręczyć pisemne zawiadomienie o terminie i miejscu obradowania komisji, aby w ten sposób stworzyć realną możliwość brania w niej udziału, zgłaszania swoich wniosków i zastrzeżeń w trybie art. 135 lit. m ust. 6 w zw. z art. 135 lit. f ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Wniósł również o zabezpieczenie materiału dowodowego w sprawie, poprzez zobowiązanie organu do przesłania całości akt postępowania, w tym również akt dotyczących postępowania zażaleniowego, a także w trybie art. 135 lit. 1 ust. 1 ustawy o Policji dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów stanowiących załączniki do odwołania, a także dokumentów, które to mają ewentualnie stanowić o prawnej legitymacji organu do podejmowania określonych czynności procesowych i w tym zakresie zobowiązania organu do ich przesłania.

Na podstawie art. 135 lit. n ust. 3 w zw. z art. 135 lit. n ust. 4 pkt 2 ustawy o Policji, po przeprowadzeniu czynności przez komisję, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i wydanie w ustawowo określonym terminie orzeczenia o uznaniu obwinionego za niewinnego naruszenia dyscypliny służbowej.

W wyniku rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym, wyższy przełożony dyscyplinarny zaskarżonym orzeczeniem nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., wymienionym na wstępie, uchylił orzeczenie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego.

W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie to jest wynikiem stwierdzonego uchybienia procesowego oraz niekompletności zgromadzonego materiału dowodowego, a uchybienia te mogły mieć wpływ na sposób zakończenia postępowania.

Odnosząc się do stwierdzonego uchybienia procesowego organ zwrócił uwagę na dokonaną w dniu [...] stycznia 2014 r. zmianę zarzutów obwinionemu. W wyniku tej czynności de facto uniewinniono obwinionego od zarzutu pierwotnie oznaczonego jako nr 2, to jest zarzutu nieprzestrzegania zasad etyki zawodowej policjanta, a zarzucono mu czyn pierwotnie oznaczony jako nr 1, to jest zarzut naruszenia dyscypliny służbowej. Organ odwoławczy kierując się tym, że na instytucję przedstawienia zarzutów składają się trzy elementy, które w celu skutecznego wykonania tej czynności procesowej muszą wystąpić łącznie: wydanie postanowienia o przedstawieniu (zmianie, uzupełnieniu) zarzutów, ogłoszenie go osobie obwinionej oraz przesłuchanie jej w charakterze obwinionego. Brak któregokolwiek z ww. elementów powoduje, że czynność procesowa w postaci zmiany zarzutów obarczona jest istotną wadą procesową.

W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że po wydaniu w dniu [...] stycznia 2014 r. postanowienia o zmianie zarzutów, nie ogłoszono go obwinionemu oraz nie został on przesłuchany na tę okoliczność. Okoliczności te poskutkowały tym, że obwiniony nie miał możliwości zajęcia stanowiska w nowej dla niego sytuacji procesowej, co z kolei mogło mieć wpływ na sposób zakończenia tego postępowania.

W ocenie organu odwoławczego przepisy normujące procedurę dyscyplinarną jednoznacznie stanowią, że zmiana zarzutu może nastąpić tylko w trybie art. 135e ust. 10 ustawy o Policji, do której uprawniony jest przełożony dyscyplinarny. Wraz ze zmianą zarzutu zachodzi bowiem konieczność jego ogłoszenia obwinionemu i przesłuchania go na tę okoliczność. Nie może tego uczynić organ odwoławczy, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania dyscyplinarnego. Stąd też zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego.

W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że niezależnie od konieczności przesłuchania obwinionego w związku ze zmianą zarzutów, rzecznik dyscyplinarny winien uzupełnić materiał dowodowy poprzez dołączenie do akt sprawy następujących dokumentów: kserokopii rozkazów personalnych związanych z przesunięciem terminu opiniowania st. post. W. Ż., kserokopii sprawozdania komisji rozpatrującej odwołanie obwinionego od opinii służbowej z dnia [...] października 2013 r. oraz kserokopii opinii służbowej wydanej w wyniku rozpatrzenia ww. odwołania. Z akt sprawy wynika bowiem, że st. post. W. Ż. nie przyznał się do zarzucanego mu czynu związanego z odmową dokonania samooceny i wypełnienia części "C" formularza opinii służbowej, odmówił też składania wyjaśnień. Z treści zeznań st. asp. J. Z. wynika jednak, że w dniu zdarzenia st. post. W. Ż. wskazywał przyczyny odmowy dokonania ww. samooceny oraz okoliczności, którymi się wówczas kierował. Wymienione dokumenty mogą się zatem istotnie przyczynić do zweryfikowania tych pobudek, ocenić ich zasadność, a w konsekwencji pozwolić na ustalenie, czy obwiniony w sposób zawiniony naruszył dyscyplinę służbową.

Z tego względu, że zaskarżone orzeczenie zostało w całości uchylone organ odwoławczy nie ocenił zasadności wymierzenia kary dyscyplinarnej. Jednocześnie w dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania uznając je za niezasadne. Stanowisko organu w tym zakresie zostało szczegółowo uzasadnione co do stanu faktycznego i prawnego.

W skardze do Sądu skarżący wnosząc o uchylenie orzeczeń obydwu instancji w całości zarzucił:

1. rażące naruszenie art. 135n ust. 4 pkt 3) art. 138 i dalej ustawy o Policji, poprzez naruszenie tego przepisu i wydanie w sprawie decyzji kasacyjnej, na mocy której to zostało uchylone w całości Orzeczenie Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w G. z dnia [...] lutego 2014 r., gdy tymczasem organ odwoławczy winien był wydać rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 135n ust. 4 pkt. 1 lub 2 UoP, a zatem rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie, tym bardziej, że organ odwoławczy przeprowadził ocenę merytoryczną całości zarzutów w sprawie, co wynika wprost z treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, uznał wszelkie zarzuty za niezasadne, a pomimo tego bez jakiegokolwiek uzasadnienia zdecydował się na uchylenia w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia bez powodu.

Skarżący z uwagi na wyłaniające się w niniejszej sprawie zagadnienia prawne budzące szczególne wątpliwości w orzecznictwie, a także w niniejszej sprawie, będące już przedmiotem odmiennych rozstrzygnięć innych sądów rozważanie możliwości wysunięcia wniosku do NSA w przedmiocie podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym i udzielenia odpowiedzi na pytanie:

"Czy Orzeczenie dyscyplinarne wydane w trybie art. 134n ust. 4 pkt. 3) ma charakter kończącego postępowanie dyscyplinarne w rozumieniu art. 138 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687, ze zm.) - można pomocniczo uznać za takie, o którym mowa w kontekście art. 16 § 1 kpa, i który to może mieć zastosowanie odpowiednie i zgodnie z którym ostateczną decyzją (tutaj orzeczeniem dyscyplinarnym) jest to wydane przez organ dyscyplinarny II instancji."

Dodatkowo skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Zdaniem organu zaskarżone orzeczenie nie kończy postępowania dyscyplinarnego i tym samym nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 462/14 odrzucił skargę. W pisemnych motywach Sąd I instancji stwierdził, że skarga w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być wniesiona tylko od aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Takim przepisem jest art. 138 ustawy o Policji, który stanowi, że od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zaskarżone w przedmiotowej sprawie orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. nie kończy postępowania dyscyplinarnego, bowiem nie załatwia ostatecznie sprawy. W ocenie Sądu I instancji organ trafnie, przyjął, że skarżącemu nie przysługiwała możliwość zaskarżenia takiego orzeczenia do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie, w związku z czym, postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1964/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd II instancji stwierdził, że zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów reguluje ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W rozdziale 10 zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów" zawarta jest zarówno materialnoprawna regulacja odpowiedzialności policjantów oraz regulacja procesowa postępowania dyscyplinarnego. Są to unormowania pełne w zakresie wszczęcia, przebiegu i formy zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Ustawa o Policji nie odsyła w zakresie w niej nieuregulowanym do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Również art. 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstawy do stosowania przepisów tego Kodeksu do postępowania dyscyplinarnego. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest bowiem sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zatem z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną zawartą w powołanej ustawie o Policji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego policjantów (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2006 r. l OSK 472/06).

Przepis art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową. Takim przepisem szczególnym jest art. 138 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z jego treścią od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Literalne brzmienie powyższego przepisu może nasuwać wątpliwości interpretacyjne i prowadzić do rozbieżnych wniosków przy określaniu katalogu aktów podejmowanych w postępowaniu dyscyplinarnym, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Według jednego stanowiska, skarga przysługuje od każdego orzeczenia wydanego przez wyższego przełożonego dyscyplinarnego w trybie art. 135 n ust. 4 ustawy o Policji, w tym więc od orzeczenia kasacyjnego przewidzianego w art. 135 n ust. 4 pkt 3 (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. I OZ 641/11). Według natomiast drugiego stanowiska orzeczeniem kończącym postępowanie dyscyplinarne nie jest każde orzeczenie wydane przez wyższego przełożonego dyscyplinarnego w trybie art. 135 n ustawy o Policji, co oznacza, że skarga nie przysługuje od drugoinstancyjnego orzeczenia uchylającego orzeczenie organu pierwszej instancji i przekazującego sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania (por. postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. I OZ 666/13). Wobec powyższego rozważenia wymaga, czy zawarty w art. 138 cyt. ustawy zwrot "kończącego postępowanie dyscyplinarne" odnosi się wyłącznie do wymienionego w tym przepisie "postanowienia", czy również do "orzeczenia".

Stosownie do art. 135 "n" ust. 4 ustawy o Policji, wyższy przełożony dyscyplinarny może zaskarżone orzeczenie:

1) utrzymać w mocy albo

2) uchylić w całości albo w części i w tym zakresie uniewinnić obwinionego, odstąpić od ukarania, odstąpić od ukarania, względnie wymierzyć inną karę, bądź uchylając to orzeczenie - umorzyć postępowanie dyscyplinarne w pierwszej instancji, albo

3) uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych w całości lub w znacznej części.

W świetle tego przepisu przyjmuje się, że tylko orzeczenia merytoryczne wymienione w pkt 1 i 2 mają charakter "kończących postępowanie dyscyplinarne", natomiast takiego charakteru nie ma orzeczenie o charakterze kasacyjnym, wymienione w pkt 3. Takie rozróżnienie orzeczeń nie miałoby znaczenia w świetle art. 138 ustawy, gdyby uznać, że zaskarżalne jest każde orzeczenie, natomiast postanowienia tylko takie, które kończą postępowanie dyscyplinarne. Trudności pojawiające się przy wykładni językowej omawianego przepisu wiążą się z jego redakcją, mianowicie użytym tam spójnikiem "oraz". Taki spójnik zaliczany jest co do zasady do spójników koniunkcyjnych. W piśmiennictwie wskazuje się jednak również na jego znaczenie enumeracyjne, różniące się od koniunkcyjnego użycia tego spójnika (por. Redagowanie tekstu prawnego Wybrane wskazania logiczno-językowe, Andrzej Malinowski, Lexis-Nexis, Warszawa 2006, str. 65-68).

Zdaniem składu orzekającego dokonując wykładni art. 138 ustawy o Policji, należy przyjąć, że spójnik "oraz" użyty został w znaczeniu enumeracyjnym. Prowadzi to do wniosku, że przepis ten zawiera wyliczenie aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego z ich rozróżnieniem na "orzeczenia" oraz "postanowienia kończące postępowanie dyscyplinarne". Zatem określenie "kończące postępowanie" nie dotyczy w ogóle powołanych orzeczeń, gdyż odnosi się wyłącznie do postanowień.

Wskazać warto, że na gruncie różnych procedur, spośród postanowień o różnym charakterze wyróżnia się "postanowienia kończące postępowanie", które w aspekcie zaskarżalności traktowane są na równi z orzeczeniem rozstrzygającym sprawy co do istoty (decyzjami). Takie określenie kategorii postanowień podlegających zaskarżeniu występuje przykładowo w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie ma istotnych powodów, aby w analizowanym zakresie tak znacząco różnicować unormowania obowiązujące na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego od unormowania zawartego w ustawie o Policji. Uzasadnione zatem jest wnioskowanie, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na wszystkie orzeczenia wymienione w art. 135 n ust. 4 ustawy, w tym orzeczenie o charakterze kasacyjnym. Również względy celowościowe przemawiają za tym, aby zaskarżeniu podlegały orzeczenia wyższego przełożonego dyscyplinarnego o charakterze kasacyjnym, skutkujące dalszym prowadzeniem postępowania dyscyplinarnego przez organ pierwszej instancji. Niewątpliwie policjant, mający status "obwinionego", powinien mieć zagwarantowane środki umożliwiające mu uzyskanie orzeczenia, które definitywnie rozstrzyga o zarzucanym mu przewinieniu dyscyplinarnym. Pozbawienie policjanta ochrony sądowej w takim przypadku oznaczałoby wykluczenie kontroli legalności orzeczeń kasacyjnych, co byłoby trudne do zaakceptowania w kontekście systemowym oraz przy uwzględnieniu konstytucyjnego prawa do sądu (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1024/14).

Sąd II instancji stwierdził z uwagi na powyższe, że skarżącemu przysługiwała zatem skarga na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] marca 2014 r. Tym samym brak było podstaw do odrzucenia przez Sąd I instancji takiej skargi jako niedopuszczalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego podjęcia.

Dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia w omawianym zakresie, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu jest orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. o uchyleniu w całości orzeczenia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego.

Zaskarżone orzeczenie zostało oparte na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.).

Przepis ten stanowi, że wyższy przełożony dyscyplinarny może zaskarżone orzeczenie uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych w całości lub w znacznej części.

Wobec tego, że orzeczenie oparte przepisie art. 135n ust. 4 pkt 3 ma charakter wyłącznie kasacyjny, rolą Sądu kontrolującego to orzeczenie jest ocena przesłanek stanowiących podstawę do podjęcia przez przełożonego dyscyplinarnego rozstrzygnięcia. Wystarczającym powodem do zastosowania powyższego przepisu jest sytuacja, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych w całości lub w znacznej części.

Wobec powyższego kontrola zaskarżonego orzeczenia sprowadza się do oceny, czy sprawa wymagała przeprowadzenia czynności dowodowych we wskazanym zakresie. Okolicznościami, które wpłynęły na to, że organ II instancji zastosował rozstrzygnięcie na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji było to, że uchybienie procesowe popełnione przez organ I instancji przy podejmowaniu orzeczenia skutkowało po pierwsze koniecznością prawidłowego zastosowania procedury dyscyplinarnej, w ramach której koniecznym było przeprowadzanie czynności dowodowych polegających na przesłuchaniu skarżącego na okoliczność przedstawienia jemu jako obwinionemu nowego zarzutu, który w toku postępowania dyscyplinarnego został zmieniony, a nie został obwinionemu ogłoszony.

Analizując akta przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Komendant Miejski Policji w G. wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu stawiając dwa zarzuty:

I.- w dniu [...] października 2013 r. w G. podczas czynności służbowych związanych z jego opiniowaniem, w obecności bezpośredniego przełożonego- Kierownika Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego I Wydziału Prewencji KMP w G. oraz Naczelnika Wydziału Prewencji KMP w G., odmówił dokonania samooceny oraz wypełnienia części C formularza opinii służbowej, do czego był zobowiązany na podstawie § 6 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz.U.z 2010 r., Nr 170, poz. 1145), nie wykonując obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. o czyn z art. 132 ust. 2 ustawy o Policji.

II.- w dniu [...] października 2013 r. w G., po otrzymaniu od bezpośredniego przełożonego – Kierownika Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego I Wydziału Prewencji KMP w G. dwóch egzemplarzy swojej opinii służbowej za okres od [...] maja 2012 r. do [...] października 2013 r. w celu zapoznania się z opinią oraz potwierdzenia tego faktu swoim podpisem, po zapoznaniu się z ww. opinią służbową odmówił podpisu, w obecności bezpośredniego przełożonego oraz 4 innych funkcjonariuszy stwierdził, że powodem odmowy podpisu pod jego opinią służbową jest brak przeprowadzenia z nim rozmowy, o której mowa w § 6 rozporządzenia w sprawie opiniowania służbowego policjantów, co było niezgodne z prawdą i podważało autorytet przełożonych, tj. o czyn z § 21 zarządzenia Nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie zasad etyki zawodowej policjanta (Dz. Urz. KGP Nr 1, poz. 3).

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Komendant Miejski Policji w G. zmienił zarzuty w postępowaniu dyscyplinarnym pozostając przy przedstawieniu zarzutu, że:

I.- w dniu [...] października 2013 r. w G. podczas czynności służbowych związanych z jego opiniowaniem, w obecności bezpośredniego przełożonego- Kierownika Ogniwa Patrolowo- Interwencyjnego I Wydziału Prewencji KMP w G. oraz Naczelnika Wydziału Prewencji KMP w G., odmówił dokonania samooceny oraz wypełnienia części C formularza opinii służbowej, do czego był zobowiązany na podstawie § 6 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz.U.z 2010 r., Nr 170, poz. 1145), nie wykonując obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. o czyn z art. 132 ust. 2 ustawy o Policji.

Organ stwierdził, że w ten sposób dokonana zmiana zarzutu wiąże się z koniecznością ogłoszenia zarzutu skarżącemu jako obwinionemu i przesłuchania go na tą okoliczność. Powołany przez organ II instancji przepis art. 135e ust. 10 ustawy o Policji stanowi, że jeżeli zebrany materiał dowodowy to uzasadnia, przełożony dyscyplinarny wydaje postanowienie o zmianie lub uzupełnieniu zarzutów.

Należy zauważyć, że zarzut z punktu I postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego z dnia [...] listopada 2013 r. nie został ani zmieniony, ani też uzupełniony w postanowieniu o zmianie zarzutów z dnia [...] stycznia 2014 r. Nie uległa bowiem żadnym modyfikacjom treść tego zarzutu. Zmiana natomiast nastąpiła w stosunku do zarzutu II zawartego w postanowieniu o wszczęciu. Dlatego w ocenie Sądu nie nastąpiła zmiana treści zarzutu zawartego w pkt I postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego na podstawie postanowienia o zmianie zarzutów.

Nie uległ zmianie stosownie do art. 134 i ust. 6 pkt 4 ustawy o Policji opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z jego kwalifikacją prawną.

Postanowienie organu I instancji o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego zostało doręczone skarżącemu jako obwinionemu, dowodem na to jest zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych sprawy ([...] listopada 2013 r. – k. nr 12 akt administracyjnych sprawy). Tak więc zarzut ten został ogłoszony skarżącemu, a w dniu [...] grudnia 2013 r. skarżący został przesłuchany, z której to czynności sporządzono protokół przesłuchania obwinionego (k- 31 akt administracyjnych). Skarżący jako obwiniony w protokole wyjaśnił, że do zarzutów ogłoszonych w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, którego kopię otrzymał nie przyznaje się. Tak więc należy wbrew twierdzeniu organu odwoławczego uznać, że nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia przepisów postępowania. Zarzut ogłoszony skarżącemu w postanowieniu o wszczęciu postępowania nie uległ zmianie ani uzupełnieniu na podstawie art. 135e ust. 10 ustawy o Policji. Nie było zatem potrzeby jeszcze raz ogłaszania skarżącemu zarzutu, który został jemu ogłoszony, a ponadto na okoliczność ogłoszonego zarzutu skarżący został przesłuchany jako obwiniony.

W tym stanie rzeczy zaskarżone orzeczenie narusza przesłanki wynikające z art. 135n ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji.

W zaskarżonym orzeczeniu organ odwoławczy zlecił uzupełnienie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie organowi I instancji.

Zważywszy na to, że skarga okazała się zasadna, gdyż nie było podstaw do uchylenia przez organ orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Komendant Wojewódzki Policji w celu uzupełnienia materiału dowodowego skorzysta z regulacji w art. 135l ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że w postępowaniu odwoławczym rozpoznanie sprawy następuje na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu dyscyplinarnym. Jeżeli jest to potrzebne do prawidłowego wydania orzeczenia, wyższy przełożony dyscyplinarny może uzupełnić materiał dowodowy, zlecając rzecznikowi dyscyplinarnemu prowadzącemu postępowanie dyscyplinarne wykonanie czynności dowodowych, określając ich zakres.

Z uwagi na wykładnię art. 135 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, dokonaną w postanowieniu NSA z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1964/14, które jest wiążące, nie ma potrzeby dodatkowo w uzasadnieniu niniejszego wyroku czynić dalszych wywodów na temat dopuszczalności skargi do Sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu powyższego wyroku.