Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2119/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 28, art. 36 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Dnia 14 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 285/17 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Łodzi na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic [...]w części dotyczącej terenu o symbolach [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Miasta Łodzi na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 285/17, uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: [...], w części dotyczącej obszaru terenu o symbolach [...].

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Rada Miejska w Łodzi podjęła w dniu [...] stycznia 2017 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic [...].

W dniu [...] lutego 2017 r. Wojewoda Łódzki podjął rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność ww. uchwały, w części dotyczącej obszaru terenu o symbolach [...] uznając, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. W jego ocenie zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 23 marca 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Tymczasem w treści uchwały, jak i na rysunku planu, nie wskazano strefy ochronnej od istniejącej linii wysokiego napięcia 110 kV, a także nie ustalono szczególnych warunków zagospodarowania terenów w niej położnych oraz ograniczeń w ich użytkowaniu. Wyznaczenie strefy ochronnej w pasie przylegającym do urządzenia przesyłowego podyktowane jest koniecznością ochrony ludzi i mienia przed negatywnymi skutkami oddziaływania tych urządzeń, przed skutkami awarii linii energetycznej, jak również niebezpieczeństwami związanymi z pracą urządzeń elektrycznych w tej strefie. Strefa ochronna, zdaniem organu nadzoru, jest zazwyczaj pasem wyłączonym z jakiegokolwiek użytku, na obszarze którego niemożliwa jest jakakolwiek zabudowa albo też możliwe jest jego użytkowanie w określonej, ale zazwyczaj ograniczonej formie. W związku z tym plan miejscowy winien zawierać regulacje w zakresie stref ochronnych, określenia ich szerokości oraz ewentualnych ograniczeń w użytkowaniu terenu. Ograniczenie w ten sposób uprawnień właścicielskich, choć sprowadzone do niezbędnego minimum, służyłoby realizacji interesu publicznego w postaci zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz dostępu – na wypadek awarii, remontu, modernizacji – do sieci energetycznej. Brak zatem określenia w ustaleniach planu miejscowego stref ochronnych stanowi także obejście przepisów art. 36 ust. 1, 2 i 3 u.p.z.p. poprzez pozbawienie właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w pobliżu linii energetycznych możliwości dochodzenia określonych roszczeń.

Gmina Miasto Łódź działając na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") wniosła skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego, domagając się jego uchylenia w całości oraz obciążenia Wojewody Łódzkiego kosztami postępowania w sprawie. W ocenie organu Gminy, skoro przedmiotem wprowadzonych przez plan ustaleń nie jest przebieg nowoprojektowanej linii elektroenergetycznej, gdyż ta istnieje od dawna, to z uwagi na dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, w tym objęcie planem działek już zainwestowanych, utworzenie stref ochronnych, w tym określenie ich szerokości oraz wprowadzenie w nich zakazów w zakresie zagospodarowania, czy też użytkowania terenów, przez które przebiega linia, byłoby pozbawione podstaw faktycznych i prawnych. Brak jest bowiem przepisów odrębnych statuujących obowiązek wprowadzenia stref ochronnych, w tym określających ich parametry, w każdym zaś wypadku szerokość takiej strefy ochronnej określa zarządca linii elektroenergetycznej na podstawie informacji technicznych. Wprowadzenie takich stref w tym konkretnym przypadku stanowiłoby zbyt daleko idącą ingerencję organu stanowiącego gminy w prawo własności oraz inne prawa nabyte, stanowiąc przejaw przekroczenia władztwa planistycznego. Co więcej, z uwagi na fakt istniejącego zagospodarowania i zabudowy działek nad którymi przebiega linia elektroenergetyczna, odgórne wprowadzenie przez organ planistyczny stref ochronnych prowadziłoby także do naruszenia zasady równości poprzez nierówne traktowanie właścicieli terenów objętych uchwałą. Wobec właścicieli działek, mimo identycznego ich zakwalifikowania w kierunkach zagospodarowania zawartych w Studium i dodatkowo spełniania innych identycznych warunków – nastąpiłoby zróżnicowanie sposobu zagospodarowania należących do nich działek w planie miejscowym bez uzasadnionego powodu. Skoro dopuszcza się dalsze użytkowanie budynków istniejących w dniu wejścia w życie planu miejscowego, tym samym zakaz wznoszenia dalszych budynków w obrębie stref ochronnych prowadziłby do odmiennego potraktowania różnych podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji. Wprowadzenie stref ochronnych dla istniejącej linii elektroenergetycznej musi mieć co do zasady uzasadnienie w stanie faktycznym terenu objętego planem i stanowić tym samym realną ochronę poprzez przykładowo stworzenie swoistego buforu pomiędzy terenami mieszkaniowymi czy usługowymi a linią energetyczną, a także ewentualnie umożliwić bezproblemowy dostęp do linii energetycznej w przypadku jej awarii. Ponadto szerokość stref ochronnych od istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia 110 kV nie jest określona w żadnych przepisach odrębnych, ponieważ przepisy odrębne mówią, że zasięg stref określa się za pomocą dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych w środowisku (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, Dz. U. Nr 192, poz. 1883, dalej jako: "rozporządzenie z 2003 roku"). Dopiero zatem w trakcie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę będzie można określić, jaka strefa techniczna jest wymagana dla konkretnej inwestycji.

Nadto podniesiono, że zgodnie z § 14 pkt 5, 6 i 7 uchwały, dopuszczonym ustaleniami planu rozwiązaniem dla tego obszaru jest modernizacja sieci napowietrznej w celu lokalizacji jej jako podziemnej, a w przypadku lokalizacji nowych przewodów obowiązek sytuowania ich jako podziemnych. W związku z tym nie można warunkować w planie miejscowym obowiązywania oraz lokalizacji strefy od aktualnego przebiegu sieci. Przełożenie lub skablowanie linii wysokiego napięcia, która przebiega w poprzek terenów objętych planem miejscowym jest ekonomicznie i praktycznie uzasadnione. Inwestor ma możliwość przebudowy sieci (na warunkach uzyskanych od zarządcy sieci), nie ma jednak możliwości zlikwidowania strefy ustalonej w planie. Wprowadzenie sztywnej strefy dla linii elektroenergetycznej uniemożliwiłoby natomiast racjonalne zagospodarowanie terenu. W konsekwencji ochrona przed oddziaływaniem pola elektromagnetycznego zostaje przesunięta na etap sporządzania projektu budowlanego i ubiegania się o decyzję o pozwoleniu na budowę.

Dalej Gmina podniosła, że projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został przekazany do uzgodnienia i zaopiniowania przez uprawnione do tego instytucje i organy, ponadto przez dyspozytora sieci energetycznej, jakim jest [...] S.A. Oddział Łódź - Miasto i otrzymał pozytywną akceptację.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 285/17, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1339 ze zm.; dalej p.p.s.a.), uchylił zaskarżone zarządzenie nadzorcze.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd ten wskazał, że badając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2017 r. w pełni podziela podniesioną w skardze argumentację, dochodząc do przekonania, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, co skutkowało koniecznością usunięcia go z obrotu prawnego w trybie art. 148 p.p.s.a. Wyjaśnił także, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Podniósł także, że plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń.

W ocenie Sądu I instancji, w ustalonym stanie faktycznym sprawy kwestią niebudzącą wątpliwości pozostaje okoliczność, że przedmiotem skontrolowanej przez Wojewodę Łódzkiego uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nie było ustalenie przebiegu (lokalizacji) nowoprojektowanej, napowietrznej linii elektroenergetycznej, gdyż ta istnieje od dawna i jej przebieg został uwidoczniony na rysunku planu przez teren o symbolu [...]. Plan został uchwalony dla terenu już niemalże w całości zagospodarowanego i zainwestowanego. W rozdziale 2 zatytułowanym "Ustalenia ogólne dla całego obszaru objętego planem", § 8 pkt 5 w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego wynikających z potrzeb ochrony środowiska stanowi mianowicie: "w zakresie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów, urządzeń i sieci infrastrukturalnych, które powodują w obrębie terenów zabudowy mieszkaniowej oraz miejsc pobytu ludzi przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych określonych w przepisach odrębnych". Nadto, czego wyraźnie nie dostrzega organ nadzoru, a co trafnie wyartykułowała strona skarżąca, plan w postanowieniach ogólnych, obowiązujących dla całego terenu w § 14 pkt 5 i 6 regulując zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej nakazuje lokalizację przewodów sieci elektroenergetycznych jako podziemnych z wyłączeniem przewodów, które jedynie jako naziemne umożliwiają korzystanie z określonych urządzeń lub pojazdów, a w przypadku przebudowy lub rozbudowy istniejących przewodów sieci infrastruktury technicznej – nakaz ich lokalizowania jako podziemnych, które jedynie jako naziemne umożliwiają korzystanie z określonych urządzeń lub pojazdów oraz istniejącej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV. Natomiast w przepisie § 14 pkt 7 uchwały jej autor dopuścił skablowanie istniejącej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV.

W zaistniałym stanie faktycznym sprawy Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, iż w przypadku terenu o symbolu [...] nie zachodziła potrzeba wyodrębnienia stref ochronnych, w tym określenia ich szerokości oraz wprowadzenia w nich zakazów bądź ograniczeń dotyczących zagospodarowania, czy też użytkowania terenów, przez które przebiega linia. Generalnym założeniem wynikającym z zapisów prawa miejscowego jest bowiem lokalizacja przewodów sieci elektroenergetycznych pod ziemią. Wprowadzenie stref ochronnych w tym konkretnym przypadku stanowiłoby zbyt daleko idącą ingerencję organu stanowiącego gminy w prawo własności oraz inne prawa nabyte, stanowiąc przejaw przekroczenia władztwa planistycznego. Tutejszy Sąd uważa, że jeżeli linia energetyczna przebiega przez obszary o symbolu [...], to przeznaczenie [...] obejmuje także teren znajdujący się pod linią elektroenergetyczną. Żaden obowiązujący przepis prawa nie nakazuje wyznaczenia odrębnego obszaru pod liniami elektroenergetycznymi. Dodać w związku z tym trzeba, że szerokość stref ochronnych oraz innych ich parametrów od istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia 110 kV nie jest określona przepisami odrębnymi rangi ustawowej. Poza tym, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883), zasięg stref określa się za pomocą dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych w środowisku, te zaś ustala się po dokonaniu odpowiednich pomiarów w terenie. Wartość maksymalna i rozkład pola elektromagnetycznego w otoczeniu linii napowietrznej uzależniona jest od szeregu innych parametrów. Zatem wyznaczenie dokładnego rozkładu oraz jednoznaczne określenie granic obszaru, w których składowa pola elektrycznego jest większa od 1 kV/m, tj. obszaru, w którym nie byłoby możliwe realizowanie zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, na etapie sporządzania planów zagospodarowania jest niemożliwe. Zdaniem Sądu w postępowaniu planistycznym nie jest możliwe zebranie pełnych danych dotyczących wykazania ewentualnego przekroczenia dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznych. W celu określenia w planach miejscowych szczegółowej lokalizacji budynków mieszkalnych, usługowych lub innych przeznaczonych na pobyt ludzi, przy dotrzymaniu warunków określonych przepisami ww. rozporządzenia Ministra Środowiska, w przypadku występowania w ich pobliżu linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia, konieczne byłoby w każdej takiej sytuacji, przeprowadzenie szczegółowych badań na całej długości przebiegu linii w celu wyznaczenia rzeczywistej szerokości takiego obszaru. Ten zaś, co zostało podniesione we wcześniejszych rozważaniach, jest już w znacznej mierze zagospodarowany.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Gmina Miasto Łódź, wnosząc o jego uchylenie w całości i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2017 r., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) poprzez błędne ustalenie, że w przypadku uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenów o symbolach [...], przez które przebiega napowietrzna linia energetyczna wysokiego napięcia, nie zachodziła konieczność wyodrębnienia stref ochronnych oraz wprowadzania szczególnych warunków zagospodarowania i ograniczeń w użytkowaniu terenu przez które przebiega linia energetyczna. Błędne ustalenie, że określenie strefy ochronnej od linii energetycznej może nastąpić na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe ustalenia skutkowały następstwem prawnym w postacie nie zastosowania przepisów art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uchyleniem uzasadnionego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego.

W uzasadnieniu organ wskazał argumenty na poparcie ww. podstawy kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd ten nieprawidłowo przyjął, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego jest niezasadne i że nie wystąpiły nieprawidłowości dotyczące zasad sporządzenia przedmiotowego planu, które należało zakwalifikować jako przesłanki stwierdzenia nieważności.

Istota sporu w sprawie niniejszej, co potwierdzają zarzuty skargi kasacyjnej, sprowadza się do ustalenia czy uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: [...], wobec braku wskazania w jej treści oraz rysunku planu (dla terenów [...]) strefy ochronnej dla istniejącej linii wysokiego napięcia 110kV, a także braku ustalenia szczegółowych warunków zagospodarowania i ograniczeń w użytkowaniu terenów, w tym zakazu zabudowy w tej strefie, stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na samym początku wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa: przesłankę materialnoprawną nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Procedura sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych przez organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, zaś pojęcie zasad sporządzania planu należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1151/16).

Jak wyjaśniono w powyższym orzeczeniu, jedną z głównych funkcji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przesądzenie o przeznaczeniu terenów objętych jego granicami (art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przeznaczenie terenu w planie miejscowym musi być jednoznaczne i precyzyjne, gdyż nie może budzić wątpliwości sposób jego zagospodarowania, zaś jego zmiana może zostać dokonana jedynie w drodze zmiany planu. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie obowiązywania danego planu miejscowego, zatem dokonany w nim wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Z postanowień natomiast art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z kolei w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wskazano na konieczność uwzględnienia w planie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich zagospodarowaniu, w tym zakazów zabudowy. Dodatkowo w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. mowa jest o określeniu w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) wskazującym standardy przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego w zakresie ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wskazano, że ustalenia te powinny zawierać: (a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, (b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, (c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Także w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wskazano, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. mowa jest, że w planie miejscowym w zależności od potrzeb określa się granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym.

Z powyższych uregulowań wynika, że to właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy wskazać rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, do których zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 i 1777 oraz z 2016 r., poz. 65) zalicza się inwestycje polegające m.in. na budowie sieci elektroenergetycznej. Także tam wskazuje się zasady zagospodarowania terenów przeznaczonych pod taką infrastrukturę oraz warunki zabudowy. Umiejscowienie sieci uzbrojenia terenu powoduje zaś to, że należy wyznaczyć także strefy ochronne, w granicach których wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Tym samym brak wyznaczenia ich powoduje dowolność w zagospodarowaniu przez inwestora terenu objętego planem.

Obowiązek powyższy dotyczy nie tylko linii energetycznych projektowanych, ale także i istniejących. Jak trafnie bowiem wskazano w wyroku NSA z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1152/16, w sytuacji, gdy linie elektroenergetyczne już istnieją, to tym bardziej przy sporządzaniu planu miejscowego, ich przebieg powinien być precyzyjnie wskazany na rysunku planu, zaś ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, jakie wynikają w związku z ww. infrastrukturą, winny być w sposób jednoznaczny określone w planie miejscowym, co wynika wprost z wymogu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Umiejscowienie sieci uzbrojenia terenu powoduje to, że należy wyznaczyć także pasy technologiczne (strefy ochronne), w granicach których wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Oczekiwanie, że ograniczenia w zagospodarowaniu terenu pojawią się przy projektowaniu przebiegu danej sieci infrastruktury technicznej zgodnie z przepisami odrębnymi na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dowodzi tego, że Rada Miejska w Łodzi zrzeka się swych kompetencji ustawowych w zakresie określania zasad zagospodarowania terenu na swoim terenie, co jest niedopuszczalne w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Jak wskazano trafnie w wyroku NSA z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1151/16, w sytuacji kiedy nie jest znany przebieg pasów technologicznych (stref ochronnych) od linii elektroenergetycznych, a równocześnie dopuszczone są przebudowa i rozbudowa istniejących linii napowietrznych, to ma to negatywny wpływ na decyzje podejmowane przez inwestorów podczas prac inwestycyjnych, zagospodarowania działek, lokalizowania zabudowy oraz prowadzenia robót w zakresie zabudowy istniejącej. Nie jest bowiem wiadomo, czy zlokalizowanie inwestycji na danym terenie nie okaże się sprzeczne z przebiegiem istniejącej już sieci infrastruktury technicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że dla istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV, w zaistniałym stanie faktycznym i przy określonych postanowieniach tego planu, można było nie określać stref ochronnych i związanych z tym ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Sąd ten nie dokonał prawidłowej analizy postanowień przedmiotowej uchwały. Zauważenia bowiem wymaga, że uchwała dotycząca planu miejscowego składa się z części tekstowej i części graficznej, które muszą być ze sobą zgodne. Część graficzna uchwały, rysunek projektu planu będący załącznikiem do uchwały, powinien odzwierciedlać treść tekstową planu i stanowić jej uszczegółowienie. Analizując treść normatywną uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wziąć pod uwagę łącznie zapisy części tekstowej planu oraz rysunek tego planu. Rysunek ma stanowić odzwierciedlenie części tekstowej i odwrotnie. Rozważając więc zgodność uregulowań uchwały dotyczącej planu z przepisami prawa, trzeba mieć na względzie konkretne postanowienia tej uchwały, określone paragrafami, ustępami, punktami i literami – gdy chodzi o część tekstową a także odpowiednimi symbolami – gdy chodzi o część graficzną.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy obowiązkowi temu nie sprostał zarówno Wojewoda, stwierdzając nieważność uchwały tylko w części dotyczącej terenu o symbolach [...] jak i Sąd I instancji, który w swoich rozważaniach nie odniósł się do tego, które uregulowania części tekstowej planu odnoszą się precyzyjnie do tak określonych terenów. W szczególności w uzasadnieniu wyroku nie ma nawet nawiązania do tego, że § 17 uchwały zawiera ustalenia szczegółowe dla terenu oznaczonego symbolem [...], zaś § 19 uchwały zawiera ustalenia szczegółowe dla terenu oznaczonego m.in. symbolem [...]. Brak jest także stosownych rozważań odnośnie tego, jakie są przeznaczenia podstawowe i uzupełniające tych terenów i w związku z tym, jak się do tego mają postanowienia uchwały określone w jej § 14. Sąd ten przywołał wprawdzie § 14 uchwały, który niewątpliwie dotyczy przedmiotowej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV, ale w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowo go zinterpretował, a to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W § 14 ust. 5 uchwały ustalono nakaz lokalizacji przewodów sieci elektroenergetycznych jako podziemnych (z wyjątkiem przewodów, które jedynie jako naziemne umożliwiają korzystanie z określonych urządzeń lub pojazdów), ale nakaz ten nie obejmuje przedmiotowej linii energetycznej, gdyż w ust. 7 tego paragrafu ustalono, że dopuszcza się (a więc nie nakazuje) skablowanie istniejącej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV. Zgodnie natomiast z ust. 6 tego paragrafu, nawet przebudowa lub rozbudowa istniejących przewodów sieci infrastruktury technicznej objęta nakazem ich lokalizowania jako podziemnych, nie dotyczy istniejącej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV. Powyższe oznacza więc, że dla przedmiotowej istniejącej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV plan nie wprowadził właściwie żadnych nakazów, w szczególności ich skablowania w postaci sieci podziemnej. To od zarządcy tej linii będzie zależało, do kiedy linia ta będzie istniała w postaci nadziemnej, gdyż nawet przebudowując ją lub rozbudowując, nie musi jej lokalizować pod ziemią. Stwierdzenie więc Sądu I instancji, że generalnym założeniem wynikającym z zapisów prawa miejscowego jest lokalizacja przewodów sieci elektroenergetycznych pod ziemią, jest o tyle nieprecyzyjne, że pomija fakt, iż nakaz ten nie dotyczy istniejącej linii. Jednocześnie analizując uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji dostrzec można, że Sąd ten zdawał sobie jednak sprawę z faktu, iż przedmiotowa linia może nigdy nie być umiejscowiona pod ziemią. Stąd jego rozważania na temat, że możliwość określania strefy ochronnej dla konkretnej inwestycji pojawi się dopiero na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę, a rysunek planu określający przebieg istniejącej linii elektroenergetycznej powinien ułatwić zarówno właściwym organom, jak i ewentualnym inwestorom lokalizowanie budynków w jej pobliżu.

Przy założeniu więc, że przedmiotowa linia może nigdy nie być przebudowana z nadziemnej w podziemną, pojawiał się obowiązek organu planistycznego (w ślad za tym także Sądu I instancji) do rozważenia, czy nie należy określić stref ochronnych od tej linii, związanych z ograniczeniem w użytkowaniu terenów objętych planem na czas istnienia tej linii jako napowietrznej. Odwołanie się przez Sąd do § 8 pkt 5 uchwały, w którym wskazano, że "w zakresie ochrony przed promieniowaniem elektroenergetycznym wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów, urządzeń i sieci infrastrukturalnych, które powodują w obrębie terenów zabudowy mieszkaniowej oraz miejsc pobytu ludzi przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych określonych w przepisach odrębnych", jawi się jako zdecydowanie niewystarczające. Tym bardziej, że Sąd ten znaczną część uzasadnienia wyroku poświęcił rozważaniom na temat dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883), które odnosi się do terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, gdy tymczasem oprócz wskazanego rozporządzenia, są inne jeszcze przepisy, które regulują kwestie związane z sytuowaniem budynków przeznaczonych na pobyt ludzi w strefach oddziaływania pola elektromagnetycznego, sytuowania stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń bezpośrednio pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi, a także dotyczące składowania materiałów bezpośrednio pod elektroenergetycznymi liniami napowietrznymi. I tak, z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) wynika, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Z kolei z § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. z 2003 r. Nr 47, poz. 401) wynika, że nie jest dopuszczalne sytuowanie stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych bezpośrednio pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi lub w odległości liczonej w poziomie od skrajnych przewodów, mniejszej niż 15 m - dla linii o napięciu znamionowym powyżej 30 kV, lecz nieprzekraczającym 110 kV. Dodatkowo w § 77 pkt 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650) uregulowano, że niedopuszczalne jest składowanie materiałów bezpośrednio pod elektroenergetycznymi liniami napowietrznymi lub w odległości mniejszej (licząc w poziomie od skrajnych przewodów) niż 15 m - od linii wysokiego napięcia powyżej 30 kV.

Jak z powyższego zatem widać, ustawodawca nie wprowadził jednoznacznie w rozporządzeniu z dnia 30 października 2003 r. stref ochronnych dla zabudowy mieszkaniowej pod liniami elektroenergetycznymi wysokiego napięcia 110 kV, ale uczynił to w § 55 i § 77 pozostałych cytowanych rozporządzeń. Powoływanie się jednak przez Sąd I instancji wyłącznie na rozporządzenie z dnia 30 października 2003 r., z pominięciem pozostałych przytoczonych wyżej przepisów, jest w stanie faktycznym niniejszej sprawy całkowicie nieuzasadnione, gdyż teren oznaczony symbolem [...] jako przeznaczenie podstawowe ma określoną zabudowę usługową, garaże naziemne, podziemne lub parkingi powierzchniowe, zaś teren o symbolu [...] jako przeznaczenie podstawowe ma określoną zabudowę usługową i przemysłową. Do terenów tych mają zatem zastosowanie wskazane powyżej rozporządzenia, w których jednoznacznie mowa jest o strefach ochronnych i ich wielkościach. Brak więc wyznaczenia tych stref, określenia szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, stanowi istotne naruszenie wymogów ustawowych określonych w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także argumentacji Sądu I instancji, iż w postępowaniu planistycznym nie jest możliwe zebranie wystarczających danych dotyczących wykazania ewentualnego przekroczenia dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznych dla linii wysokiego napięcia i w związku z tym zachodzi niemożność wyznaczenia strefy ochronnej. Nie zgadza się także z poglądem, że przeciwstawia się temu istniejące zagospodarowanie terenu. Nie tylko możliwość taką, ale wręcz obowiązek, dopuszczono już w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA w sprawach II OSK 1151/16, II OSK 1150/16 i II OSK 1152/16). Stanowisku Sądu I instancji przeczy także praktyka polegająca na tym, że w uchwalanych planach miejscowych, dla projektowanych linii energetycznych wysokiego napięcia, w zasadzie jednolicie wprowadza się i wyznacza strefy ochronne określane jako pasy technologiczne, w których wprowadza się ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości (por. m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia sygn. akt II SA/Bk 778/14).

W tym miejscu zauważenia wymaga, że niniejszemu składowi orzekającemu znany jest z urzędu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2017 r. w sprawie II OSK 2003/17. Podkreślenia jednak wymaga, że w cytowanym orzeczeniu, dotyczącym innego planu miejscowego i innego obszaru, chociaż tożsamej linii elektroenergetycznej co w sprawie niniejszej, Sąd ten jednoznacznie podkreślił, że w realiach tamtej sprawy, okoliczności zastane w terenie oraz nakaz ułożenia linii kablowej w ziemi nie uzasadniały dokonania ustaleń planu, o których mowa w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Sąd ten także nawiązał do innych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego powołujących się na konieczność wskazania na rysunku planu istniejącej linii elektroenergetycznej i oznaczenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu pod nią wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., wskazując wyraźnie, że jego stanowisko wyrażone zostało w odmiennych okolicznościach faktycznych sprawy.

W ocenie niniejszego składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego należy się przychylić do stanowiska wyrażonego w cytowanym powyżej wyroku II OSK 2003/17, iż w sytuacji ułożenia linii elektroenergetycznej pod ziemią, nie ma potrzeby określania w planie miejscowym stref ochronnych. W sprawie niniejszej jednak, sytuacja taka nie ma miejsca. Istniejąca linia wysokiego napięcia może funkcjonować, zgodnie z postanowieniami planu, a nawet być przebudowana lub rozbudowana, bez konieczności przełożenia jej z napowietrznej w podziemną. Rzeczą oczywistą jest, że w przypadku przełożenia jej pod ziemię odpadną podstawy do istnienia stref ochronnych określonych w planie miejscowym, ale dopóki to się nie stanie, strefy takie są wymagane.

Ponownie orzekając w tej sprawie, Sąd I instancji związany będzie oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, w świetle dyspozycji art. 153 i art. 190 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., należało uchylić zaskarżony wyrok i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.