Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 466/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1,2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 1 pkt 1, art. 2 pkt 27, pkt 42, art. 10, art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 243
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Danuta Kania (spraw.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Orange Polska S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Orange Polska S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku skarżącej J. R. z dnia [...] marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Orange Polska S.A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącej J. R. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. J. R., działając przez pełnomocnika, wezwała Telekomunikację Polską S.A. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka") do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu, dotyczącej urządzeń telekomunikacyjnych posadowionych na nieruchomości położonej w miejscowości [...], obejmującej działki nr ewidencyjny [...] oraz [...], obręb [...], gmina [...], nr księgi wieczystej [...] oraz [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych.

W ww. piśmie zawarto również wniosek o udostępnienie, na podstawie o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych usytuowanych na ww. działkach, w tym protokołu z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planu z mapkami, pod rygorem podjęcia kroków prawnych określonych w art. 21 i 23 u.d.i.p.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Spółka ustosunkowała się do wezwania do zawarcia umowy regulującej zasady dalszego korzystania z części działek nr [...] oraz [...], jednak nie odniosła się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. pełnomocnik J. R. ponownie wezwał Spółkę do udostępnienia w trybie przepisów u.d.i.p., w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego pisma, wszystkich posiadanych informacji publicznych poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na ww. działkach, w szczególności wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy i eksploatacji tych urządzeń na ww. działkach oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej - Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli - ustalających miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.). Poinformował, że strona zobowiązuje się pokryć koszt wykonania i przesłania przedmiotowych kserokopii.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Telekomunikacja Polska S.A. poinformowała, iż nie jest zobligowana do udzielania informacji w trybie przepisów ustawy dostępie do informacji publicznej. Spółka jest bowiem całkowicie prywatnym podmiotem gospodarczym, prowadzącym działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie gospodarczej i nie wykonuje zadań publicznych, a tym samym nie należy do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. pełnomocnik J. R. ponowie wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] marca 2013 r., doprecyzowanym pismem z dnia [...] lipca 2013 r.

W odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2014 r. Spółka podtrzymała stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Pismem z dnia 23 marca 2014 r. J. R., działająca przez pełnomocnika, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Orange Polska S.A. z siedzibą w W. (do dnia 31 grudnia 2013 r. działającą pod firmą Telekomunikacja Polska S.A. z siedzibą w W.), polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] marca 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Spółki oraz o zobowiązanie jej do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie i w żądanej formie, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Motywując żądanie rozpoznania wniosku skarżąca wskazała, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są - oprócz władz publicznych - także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, co wynika z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Wskazała, że "zadania publiczne" mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy publicznej i bez konieczności przekazywania tych zadań. "Zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie tych zadań zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja usług telekomunikacyjnych i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo telekomunikacyjne, ze względu na znaczenie dostępu do usług telekomunikacyjnych dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi". Z tego względu, żądanie udostępnienia decyzji, stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii telekomunikacyjnej, dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia wnioskowanej informacji.

Skarżąca zaznaczyła, że skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia.

Wskazała nadto, że do dnia wniesienia skargi Spółka nie udzieliła żądanej informacji, ani nie wydała rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji, bądź o umorzeniu postępowania.

W odpowiedzi na skargę Orange Polska S.A. z siedzibą w W. wniosła o odrzucenie skargi, argumentując, że Spółka nie należy do kategorii podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p., co oznacza, że nie ciąży na niej obowiązek udzielania informacji publicznej oraz wydawania decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji. Nadto wniosła o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów: wyciągu ze skonsolidowanego sprawozdania finansowego Grupy Kapitałowej Telekomunikacji Polskiej S.A. sporządzonego na dzień 31 grudnia 2012 r. i 31 grudnia 2013 r. oraz odpisu KRS Spółki - dział III.

Spółka wskazała, iż jest prywatnym podmiotem gospodarczym, nie wykonuje zadań publicznych, a tym samym nie należy do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 4 u.d.i.p. W konsekwencji na Spółce nie ciąży obowiązek udzielania informacji publicznej oraz wydawania decyzji odnośnie ewentualnej odmowy przekazywania takich informacji osobom trzecim.

Orange Polska nie zalicza się również do kategorii osób prawnych wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., bowiem Skarb Państwa lub inne wskazane podmioty nie posiadają pozycji dominującej w stosunku do Spółki w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów z dnia 15 grudnia 2010 r. Skarb Państwa nie jest także akcjonariuszem Spółki, czego dowodzi jej struktura własnościowa.

Wobec powyższego nie można uznać, że Spółka dopuściła się bezczynności w zakresie udostępnienia stronie skarżącej informacji publicznej. Wniesiona skarga jako całkowicie bezskuteczna powinna podlegać odrzuceniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

W ocenie Sądu, skarga na bezczynność Spółki w kontrolowanej sprawie zasługuje na uwzględnienie, przy czym w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Spółki o odrzucenie skargi, bowiem nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 p.p.s.a., w szczególności nie zachodzi sytuacja określona w pkt 1 ww. przepisu.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy wskazać należy, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej bądź też nie podjął rozstrzygnięcia stosownie do przepisów u.d.i.p.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem).

Odnośnie zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy na treść przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który to katalog nie jest zamkniętym, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

W pkt 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zwrotu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05).

Telekomunikacja, to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności.

Orange Polska S.A. jest podmiotem działającym na rynku telekomunikacyjnym i wykonuje czynności podlegające regulacji przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2014, poz. 243). Jak wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy, działalnością telekomunikacyjną jest świadczenie usług telekomunikacyjnych, dostarczanie sieci telekomunikacyjnych lub świadczenie usług towarzyszących. W rozumieniu art. 2 pkt 27 ww. ustawy Spółka jest zarówno dostawcą usług, jak i operatorem, zatem prowadzi pełną działalność regulowaną w tej materii. Świadcząc usługi w powyższym zakresie czyni to na użytek publiczny, bowiem dysponuje siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych i powszechnych usług telekomunikacyjnych, telefonicznych (art. 2 pkt 29, 30, 31 ww. ustawy).

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 42 ww. ustawy, telekomunikacja to nadawanie, odbiór lub transmisja informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Działania te Spółka wykonuje na zasadzie powszechności, a więc nieograniczonego dostępu.

Zważywszy na te okoliczności oraz na znaczenie dla obecnego społeczeństwa ogółem, jak i jednostek oraz aparatu państwowego, nie tylko samych informacji, ale też sposobu ich przesyłania, uprawnioną jest konkluzja, że materia ta należy do jednych z ważniejszych dziedzin działalności państwa zmierzającej do prawidłowego jego funkcjonowania oraz zaspokajania potrzeb obywateli. Działalność ta jest działalnością regulowaną (art. 10 ww. ustawy), wymagającą spełnienia szczególnych warunków określonych przepisami prawa, reglamentowana pod względem m.in. częstotliwości i numeracji. W tym zakresie godzi się zwrócić uwagę na zadania Urzędu Komunikacji Elektronicznej (m.in. art. 6, art. 6a, art. 6b, art. 7, art. 137, art. 138, art. 178 ww. ustawy). To wszystko wzmacnia pogląd o pozycji każdego przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego jako podmiotu wykonującego zadania publiczne, które mogą wykonywać również podmioty niepubliczne. Pojęcie zadań publicznych zostało użyte w art. 15, art. 16, art. 163, art. 164 Konstytucji RP, wszak ograniczone tam do zadań wykonywanych przez władze publiczne, w tym jednostki samorządu terytorialnego. Oczywistym jednak być musi, że skoro ich realizację powierzono także innym podmiotom, (przykładowo prowadzenie szkół czy placówek ochrony zdrowia), to poszerzono ten zakres. Tym bardziej należy opowiedzieć się za zaliczeniem do tej kategorii przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego. Przy tym nie bez znaczenia jest okoliczność, że konstytucyjnie zagwarantowane są: prawo pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1), jak też wolność i ochrona tajemnicy komunikowania się (art. 49). Ich uszczegółowienie znalazło wyraz w przepisie art. 159 ustawy Prawo telekomunikacyjne regulującym tajemnicę komunikowania się. Wynika z nich ranga omawianej materii. Zadania publiczne zamykane są w ramach trzech kategorii: świadczenia lub zapewnienia wykonania usług na rzecz mieszkańców (np. dostarczanie mediów, komunikacja zbiorowa, budowa i utrzymanie dróg, edukacja, opieka zdrowotna), administrowanie określonymi dziedzinami głównie poprzez wydawanie decyzji administracyjnych (np. pozwoleń na budowę, koncesji na działalność), tworzenie norm regulujących określone dziedziny w ramach uprawnień ustawowych (np. wydawanie aktów prawa miejscowego). Zadania publiczne definiowane są - w uproszczeniu - jako zadania polegające na zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, a więc wszelkie działania podejmowane dla dobra wspólnego, przy czym pojęciu temu nadaje się różną wymowę w zależności od m.in. poziomu cywilizacyjnego. Dostęp do środków łączności, w tym telefonicznej, internetowej, jest już tak powszechny, że niepodobna nie traktować go inaczej jak tylko w kategoriach powszechnej podstawowej potrzeby społecznej. Z drugiej strony zagadnienia te mają silny nośnik ważności dla funkcjonowania państwa, w tym w aspekcie obronności i sytuacji zagrożenia. Wskazać tu należy na przepisy art. 176, art. 176a, art. 177 ust. 3 i 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne, z których wynika przede wszystkim konieczność zapewnienia ciągłości świadczenia usług telekomunikacyjnych lub dostarczania sieci telekomunikacyjnej oraz zabezpieczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w sytuacjach szczególnych zagrożeń.

Powyższy pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2450/13 (publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analizując kwestię zakresu podmiotowego zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można pominąć regulacji unijnych, w tym dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. Urz. L 108, 24/04/2002), w której zapisano obowiązek państw członkowskich zapewnienia swobody w zakresie dostępu do sieci i świadczenia usług łączności elektronicznej.

Z kolei Traktat Lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym" (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp.), b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.), c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.).

Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym".

W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Jak już wyżej wskazano, ustawa Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów określonych tą ustawą. Z art. 1 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych; zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Zatem, skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Nie oznacza to jednak, że zadania wykonywane przez te podmioty w sferze łączności nie posiadają charakteru publicznego.

Reasumując powyższe, uznać należy, że Spółka jakkolwiek jest podmiotem prywatnym - co nie jest sporne między stronami - z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia państwa, społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania o charakterze publicznym, tj. dotyczące jej działania jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. W konsekwencji jest podmiotem podlegającym obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Powyższy pogląd zaaprobował NSA w wyroku z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2380/13 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rację ma Spółka, podnosząc w odpowiedzi na skargę, iż Orange Polska S.A. nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym jest bowiem realizacja zadań o charakterze publicznym.

W niniejszej sprawie spełniony został również zakres przedmiotowy u.d.i.p., bowiem żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywistym jest, że zakres stosowania u.d.i.p. wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.

W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych.

Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść stanowisk, wystąpień, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Z tego względu żądane przez skarżącą informacje w postaci kserokopii wszystkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej na działkach wymienionych we wniosku z dnia [...] marca 2013 r. oraz pozostałych, wskazanych we wniosku dokumentów, stanowią informację publiczną. Skarżąca domaga się bowiem udostępnienia jej "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p., a także innych dokumentów związanych z procesem inwestycyjnym urządzeń przesyłowych.

Należy także mieć na względzie fakt, iż zobowiązana Spółka była w przeszłości przedsiębiorstwem państwowym. Inwestycje jakie wtedy realizowała, były niewątpliwie wykonywane ze środków państwowych, co dodatkowo świadczyłoby o tym, że wnioskowana informacja dotyczy sfery publicznej.

Uwzględniając powyższe, uznać należy, że żądane przez skarżącą dokumenty stanowią - co do zasady - informację publiczną. Gdyby jednak w toku gromadzenia wnioskowanej informacji okazało się, że żądaniem wniosku objęte są jakieś dokumenty prywatne, choć z uwagi na przedmiot wniosku wydaje się to być wątpliwe, to wówczas organ nie ma obowiązku udostępniania takiego dokumentu. Winien natomiast poinformować, że określony dokument nie stanowi informacji publicznej, uzasadniając swoje stanowisko.

Zauważyć należy, że przepis art. 5 u.d.i.p. wprowadza ograniczenie w zakresie udostępniania informacji publicznej. Stanowi on, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Nadto, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Zatem w sytuacji ewentualnego uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 5 u.d.i.p., Spółka powinna odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta - stosownie do art. 16 u.d.i.p. - winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej.

Końcowo zaznaczyć należy, że w świetle uregulowań ustawowych prawo do uzyskania prostej informacji publicznej posiada każdy, bez potrzeby wskazywania na cel przyświecający uzyskaniu tej informacji, czy wykazywania istnienia interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 u.d.i.p.). Także na tym etapie ewentualnych sporów między stronami, co do posadowienia telekomunikacyjnych urządzeń przesyłowych na określonym terenie, nie można wskazać na uregulowania innej ustawy, która umożliwiałaby skarżącemu dostęp do żądanej informacji, co w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wyłączałoby stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W konkluzji Sąd stwierdza, że skoro Orange Polska S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek skarżącej z dnia [...] marca 2013 r. dotyczył takich właśnie informacji, to w sytuacji, gdy Spółka dysponuje żądanymi informacjami - nawet jeśli sama ich nie wytworzyła - powinna je zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, udostępnić skarżącej, ewentualnie wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie ich udostępnienia jeśli uzna, że istnieją podstawy do takiej odmowy z powodu ograniczeń, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. Zaznaczyć przy tym należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poza organami administracji publicznej, również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.

Natomiast w sytuacji, gdyby Spółka nie dysponowała objętymi wnioskiem informacjami, winna o tym fakcie pisemnie powiadomić skarżącą, mając na względzie, że taka informacja nie wymaga formy decyzji administracyjnej.

Wobec powyższego, Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2013 r., który to wniosek nie został dotychczas rozpoznany.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął po uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wynikało z błędnego przekonania, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie przepisów u.d.i.p.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.