Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 379/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 11 i 13. art. 29. art. 30. art. 33, art. 72 ust. 5, art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par.  1, art. 11, art. 15, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. S., J. S., P. K. i D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Grodkowa z dnia 5 września 2014 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A. S., J. S., P. K. i D. G. po 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu była sprawa ze skarg wniesionych przez D. G. oraz P. K., A. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 maja 2015 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Grodkowa z dnia 5 września 2014 r., nr [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych i gazowych, okręgowej stacji kontroli pojazdów wraz z warsztatem samochodów osobowych oraz myjni samochodów ciężarowych i osobowych, zlokalizowanego w [...] przy ulicy [...] na działkach o nr ewidencyjnych a, b, c, d, e, f.

Wniesienie skarg poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu 29 października 2013 r. do Urzędu Miejskiego w Grodkowie wpłynął wniosek A Spółka Jawna z siedzibą w [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. Do wniosku inwestor załączył m.in. kartę informacyjną przedsięwzięcia, poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej teren, na którym planowano inwestycję i na który oddziaływać będzie przedsięwzięcie, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wypisy z ewidencji gruntów.

Pismem z dnia 15 listopada 2013 r., nr [...], Burmistrz Grodkowa wszczął postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem inwestora, informując strony o uprawnieniach wynikających z art. 10 K.p.a. W zawiadomieniu powołał również art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235), zwanej dalej ustawą środowiskową, wskazując m.in. na możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Pismami z tej samej daty organ zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) w [...] i do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w [...] o wyrażenie opinii na temat konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko.

W dniu 26 listopada 2013 r. PPIS w [...] wydał opinię sanitarną znak [...], w której stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2013 r., nr [...], RDOŚ w [...] stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia oraz określił zakres raportu zgodnie z art. 66 ustawy środowiskowej, z wyłączeniem wymogów określonych w art. 66 ust. 1 pkt 16.

Następnie, postanowieniem z dnia 23 grudnia 2013 r., nr [...], Burmistrz Grodkowa, działając na podstawie art. 61 ust. 1 i 2, art. 63 ust. 1 i 4, art. 64 ust. 1, art. 65, art. 66 i art. 68 ust. 1 oraz art. 173 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej, stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia i określił zakres raportu w pełnym zakresie, zgodnym z art. 66 ustawy środowiskowej, ze szczególnym uwzględnieniem analizy wpływu na wody podziemne i ziemię w oparciu o wnioski wynikające z dokumentacji hydrologicznej opracowanej dla terenu lokalizacji przedsięwzięcia.

W dniu 24 lutego 2014 r. wnioskodawca złożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W dniu 28 lutego 2014 r. Burmistrz Grodkowa, na podstawie art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w zw. z art. 49 K.p.a., zawiadomił strony postępowania o otrzymaniu raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia, jednocześnie informując o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a.

Pismem z dnia 26 maja 2014 r., nr [...], PPIS w [...] wyraził pozytywną opinię dotyczącą realizacji przedsięwzięcia (z uwagami).

Z kolei, postanowieniem z dnia 30 lipca 2014 r., nr [...], RDOŚ w [...] - po otrzymaniu od inwestora uzupełnienia raportu w postaci analizy skutków zmian układu ekranów akustycznych obwodnicy [...] dla rozkładu poziomu hałasu komunikacyjnego na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i inne funkcje chronione przed hałasem oraz raportu z badań poziomu hałasu komunikacyjnego przenikającego od obwodnicy, jak również informacji i wyjaśnień dotyczących kwestii poruszanych w pismach i protestach mieszkańców [...], oraz informacji Burmistrza Grodkowa o zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uzgodnił wnioskodawcy warunki realizacji przedsięwzięcia. Organ stwierdził m.in. konieczność sporządzenia analizy porealizacyjnej w zakresie skuteczności zaproponowanych zabezpieczeń akustycznych mających wpływ na stan klimatu akustycznego na terenach prawnie chronionych przed hałasem.

Pismem z dnia 6 sierpnia 2014 r., nr [...], Burmistrz Grodkowa poinformował inwestora o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. i art. 73 K.p.a. oraz obowiązkach określonych w art. 41 K.p.a. Pismo to przesłano również do Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] i Agencji Nieruchomości Rolnych w [...].

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 5 września 2014 r. Burmistrz Grodkowa, działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397, z późn. zm.), ustalił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia. W pkt I decyzji organ określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, podając m.in., że projektowana inwestycja składa się z dwóch etapów. Organ wyjaśnił, że pierwszy etap złożony jest z kilku przedsięwzięć realizowanych jednocześnie i obejmował będzie budowę stacji paliw płynnych i gazowych, a także budową myjni automatycznej i trzech stanowisk myjni ręcznej dla samochodów osobowych oraz budowę placów wewnętrznych i zjazdów publicznych. Z kolei, drugi etap inwestycji obejmował będzie budowę stacji diagnostycznej wraz z warsztatem samochodów osobowych oraz zamkniętą myjnią TIR i myjnią cystern TIR. W pkt II decyzji organ ustalił warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Ponadto w rozstrzygnięciu organ określił (w pkt III) wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania pozwolenia na budowę. Stwierdził również (w pkt IV), że przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. W pkt V organ nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie skuteczności zaproponowanych zabezpieczeń akustycznych, mających wpływ na stan klimatu akustycznego na terenach prawnie chronionych przed hałasem, szczegółowo opisując zakres jej wykonania. W pkt VI organ zobowiązał inwestora do prowadzenia, podczas eksploatacji przedsięwzięcia, monitoringu jakości wód podziemnych w oparciu o 2 piezometry, z częstotliwością: 2 razy do roku, w okresie wiosna-jesień, a także do przedstawiania rocznego sprawozdania w tym zakresie. Końcowo organ podał, że charakterystykę przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. S., A. S., B. K. i D. G., reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili naruszenie art. 80 ust. 1 i ust. 2 ustawy środowiskowej oraz art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy środowiskowej w zw. z art. 112 Prawa ochrony środowiska, art. 66 ust. 1 i art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy środowiskowej, a także naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 5, art. 33 ust. 1 i art. 79 ustawy środowiskowej oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. Zarzuty odwołujących dotyczyły:

- braku analizy i uwzględnienia wyników postępowania z udziałem społeczeństwa;

- niezgodności inwestycji z miejscowym planem, w którym jest mowa tylko o jednej myjni;

- braku oceny dotyczącej kumulowania odziaływań z innymi przedsięwzięciami;

- oparcia się na niepełnym i nierzetelnym raporcie, w którym pominięto kwestię awarii przemysłowej i możliwych konfliktów społecznych;

- nieprzeprowadzenia procedury udziału społeczeństwa;

- nierozważenia spadku wartości nieruchomości oraz skutków usunięcia ekranów, właściwej funkcji pasa z roślinnością, która ma mieć 7 m wysokości;

- pominięcia okoliczności, że opinia w sprawie hałasu ma tylko informacyjny charakter;

- nieuwzględnienia skumulowanego hałasu z obwodnicą, a w przyszłości elektrownią wiatrową;

- pominięcia faktu, że najbliższa zabudowa znajduje się bliżej niż przyjął organ, bo w odległości 30 m;

- nieuwzględnienia okoliczności, że w miejscu inwestycji miała powstać mniejsza stacja paliw.

Niezależnie od powyższego odwołania J. S. w piśmie procesowym zgłosił kolejne zarzuty dotyczące tego, że mieszkańcy budynków od strony północnej, czyli najbliżej usytuowanych planowanej inwestycji, zostali pominięci w postępowaniu jako strony oraz że organ nie uwzględnił faktu powstania obwodnicy nieprzewidzianej w miejscowym planie i ronda łączącego cztery drogi wojewódzkie, a badania hałasu nie obejmowały skumulowanego hałasu z tych dróg. Wskazał też na brak możliwości likwidacji ekranów akustycznych, utrudnienia w zakresie ruchu, otoczenie zabudowy mieszkaniowej drogami, znaczne zwiększenie hałasu, w tym z parkingu na 30 miejsc. W ocenie strony, pas zieleni pełni jedynie funkcję estetyczną i nie chroni mieszkańców, zaś przewidziane ekrany chronią tereny zielone. Ponadto dokonano wadliwych metodologicznie pomiarów hałasu i nie uwzględniono, że na terenie wokół inwestycji występują chronione zwierzęta i ptaki, w tym chronione gatunki sowy.

Z kolei, P. K. zarzucił w odwołaniu brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przez inwestora oraz negatywny wpływ zdjęcia ekranów akustycznych od strony obwodnicy. Zwrócił uwagę, że inwestycja może powstać po przeciwnej stronie obwodnicy. Wskazał, że jest on właścicielem nieruchomości, która znajduje się w strefie oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Nadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ds. oceny oddziaływania akustycznego i zażądał dokumentów ze spotkania roboczego, które odbyło się w dniu 15 lipca 2014 r. Podniósł, że decyzja została wydana w oparciu o niepełny i nierzetelny materiał dowodowy, zaś raport oddziaływania na środowisko, jak i decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania oraz opinia odpowiedniego organu dotyczą jedynie części przedsięwzięcia, a nie jego całości. Zarzucił również, że przedmiotowa decyzja obarczona jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., polegającą na wydaniu orzeczenia w sprawie rozstrzygniętej decyzją z dnia 15 września 2010 r., a to o likwidacji ekranów akustycznych wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] (obwodnica miasta) na odcinku o długości ok. 240 m. Podzielił też i po części powielił argumentację pozostałych odwołujących, a dodatkowo wyjaśnił w kolejnym piśmie, że posiada przymiot strony i zażądał uzupełnienia postępowania o wskazane dowody. W odrębnym piśmie zarzucił także zaniechanie przez organ przeprowadzenia prawidłowej procedury zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Pismem z dnia 22 października 2014 r. pełnomocnik inwestora odniósł się do zarzutów stron zawartych w odwołaniach, uznając je za nieuzasadnione, oraz wniósł o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy.

W wyniku rozpatrzenia odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 25 maja 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało przebieg postępowania i przytoczyło szereg przepisów ustawy środowiskowej, mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Kolegium uznało, że wnoszącym odwołanie przysługuje przymiot strony, bowiem nieruchomości będące ich własnością lub będące w ich użytkowaniu wieczystym znajdują się w sferze oddziaływania inwestycji. W ocenie organu, w zaskarżonej decyzji zostały uwzględnione wymagane przepisami elementy, a ponadto organ pierwszej instancji dokonał wymaganych uzgodnień. Z akt sprawy wynika, że społeczeństwo było poinformowane o prowadzonym postępowaniu i brało w nim czynny udział. W trakcie prowadzonego postępowania wpłynęło 19 protestów przeciwko realizacji inwestycji. Liczne protesty kierowane były również do organów współdziałających i były brane pod uwagę także na etapie postępowania uzgodnieniowego. Kolegium odnotowało, że przedsięwzięcie będzie realizowane w dwóch etapach i nie jest ono sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten, określając przeznaczenie terenu pod dany typ działalności, przewiduje wprost prowadzenie na tym terenie myjni. Nie można z tej okoliczności wywodzić możliwości realizacji wyłącznie jednostanowiskowej myjni dla samochodów osobowych. W miejscowym planie brak jest bowiem jakichkolwiek ograniczeń co do wielkości myjni możliwej do zrealizowania czy rodzaju pojazdów obsługiwanych przez myjnię. Kolegium uznało również, że sporządzony raport oddziaływania inwestycji na środowisko wraz z uzupełnieniami spełnia wymogi określone przepisami prawa, a w szczególności zawiera elementy, o których mowa w art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz jest zgodny z zakresem ustalonym przez organ pierwszej instancji, przy udziale RDOŚ. Z treści raportu, w części dotyczącej poziomu hałasu, jednoznacznie wynika, że lokalizacja inwestycji zachowuje standardy jakości środowiska pod względem emisji hałasu. Wbrew zarzutom zawartym w odwołaniach, przeprowadzona ocena uwzględnia oddziaływania skumulowane związane z likwidacją ekranu akustycznego na odcinku 240 m. "Analiza skutków zmiany ekranów akustycznych obwodnicy [...] dla rozkładu hałasu komunikacyjnego na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i inne funkcje chronione przed hałasem" zawiera prognozę rozkładu poziomu hałasu pochodzącego z terenu znajdującego się poza terenem inwestora, a w jej treści omówiono również oddziaływania skumulowane różnych źródeł hałasu, w tym kumulację hałasu komunikacyjnego po usunięciu 240 m ekranu akustycznego z hałasem pochodzącym z inwestycji. Stwierdzony hałas nie przekracza dopuszczalnych norm, także po likwidacji części ekranu akustycznego. Przedmiotowy dokument oceniono jako spójny, rzetelny i wiarygodny. Ponadto organ stwierdził, że opracowanie zawiera metodykę obliczeniową poziomu hałasu, a model obliczeniowy, w oparciu o który zostały wykonane prognozy zmiany klimatu akustycznego, został zbudowany na podstawie wyników badań przeprowadzonych w warunkach rzeczywistych. Dodatkowo, na inwestora został nałożony obowiązek przeprowadzenia analizy porealizacyjnej w zakresie wpływu przedmiotowej inwestycji na stan klimatu akustycznego na terenach prawnie chronionych przed hałasem. Natomiast zarzuty wnoszących odwołanie w stosunku do dokumentacji przedstawionej przez inwestora nie są poparte ustaleniami merytorycznymi, nie zostały oparte na analizach czy obliczeniach równoważnych względem przedstawionych przez inwestora, i stanowią wyraz subiektywnego przekonania o ich wadliwości. Jak wynika z raportu, planowane przedsięwzięcie jest obiektem powszechnie realizowanym na terenie kraju. Nadto zastosowane rozwiązania w zakresie ochrony gruntowo-wodnej i ochrony powietrza atmosferycznego są typowymi rozwiązaniami stosowanymi przy tego typu obiektach, a podczas sporządzania raportu nie napotkano trudności wynikających z niedostatków techniki bądź luk we współczesnej wiedzy. Dalej, opierając się na ustaleniach raportu, Kolegium uznało, że analizowana inwestycja nie będzie źródłem awarii przemysłowych. Ponadto nie jest usprawiedliwiony zarzut ustalenia środowiskowego uwarunkowania jedynie dla części przedsięwzięcia. Z treści raportu wynika bowiem, że inwestor dokonał kumulacji przedsięwzięć powiązanych technologicznie. Zdaniem organu, w sprawie nie zachodzi też powaga rzeczy osądzonej, która dotyczy tylko spraw tożsamych. Natomiast kwestia ewentualnego obniżenia wartości pobliskich nieruchomości nie jest elementem badania organów na etapie postępowania środowiskowego i nie podlega ochronie w tym postępowaniu. Odnosząc się do naruszenia art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia wyników postępowania z udziałem społeczeństwa, Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji uzasadnił swoje rozstrzygnięcie w zakresie kwestii podnoszonych w skargach i uwagach, zaś w odniesieniu do kwestii budzących największe wątpliwości, tj. oddziaływania przedsięwzięcia na klimat akustyczny, przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, a inwestor został zobowiązany do przedstawienia odrębnego dokumentu zawierającego pogłębioną analizę skutków zmiany ekranów akustycznych. Z kolei, odnosząc się do licznych zarzutów o charakterze procesowym, Kolegium uznało za nieuzasadniony zarzut niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu społeczeństwu czy wnoszącym odwołanie. Przedmiotowe postępowanie budziło duże zainteresowanie społeczne, o czym świadczą liczne protesty oraz spotkania z inwestorem. Natomiast z przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko wynika, że w stosunku do planowanego przedsięwzięcia dochowane zostaną standardy jakościowe środowiska we wszystkich trzech etapach: realizacji, eksploatacji oraz likwidacji, a inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na powyższą decyzję skargę wnieśli A. S., J. S. i P. K., reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej poprzez wydanie pozytywnej decyzji w sytuacji, gdy planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje możliwości zlokalizowania 4 myjni oraz okręgowej stacji kontroli pojazdów, a także z uwagi na przekroczenie poziomów hałasu przewidzianych planem. Ponadto zarzucili naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy środowiskowej poprzez nietrafne stwierdzenie, że brak podania do publicznej wiadomości informacji o prowadzonym postępowaniu uzgodnieniowym, a w konsekwencji uniemożliwienie społeczeństwu wypowiedzenia się do co przedmiotu postępowania, jak również zaniechanie podania do publicznej wiadomości faktu wydania skarżonej decyzji, nie stanowi naruszenia obowiązku przeprowadzenia prawidłowej procedury udziału społeczeństwa w postępowaniu oraz całkowite zaniechanie przeprowadzenia procedury udziału społeczeństwa w postępowaniu przed organem drugiej instancji w sytuacji prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, w trakcie którego m.in. doszło do uzupełnienia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co w konsekwencji rodziło obowiązek umożliwienia społeczeństwu zapoznania się z uzupełnionym raportem oraz wypowiedzenia się co do jego treści. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 72 ust. 5 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej polegające na wydaniu przez Kolegium decyzji środowiskowej jedynie dla części przedsięwzięcia. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1-20 w zw. z art. 72 ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny i niezgodny z przepisami ustawy raport, sporządzony jedynie dla części przedsięwzięcia. Naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1-20 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej skarżący upatrywali również w wydaniu decyzji na podstawie raportu, który nie zawiera oceny skumulowanego oddziaływania akustycznego spornej inwestycji na środowisko w sytuacji, gdy w niedalekim obszarze od realizacji przedmiotowej inwestycji planowana jest (a w części już powstaje) elektrownia wiatrowa. Następny zarzut dotyczył naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób pobieżny, a następnie poczynienie ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie w oparciu o niepełny materiał dowodowy. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na upublicznienie informacji o toczącym się postępowaniu, co implikuje tezę, iż organ pierwszej instancji nie dokonywał żadnych stosownych zawiadomień, obwieszczeń, czy też ogłoszeń o prowadzonym postępowaniu. Skarżący podnieśli także, że teza o zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem nie znajduje potwierdzenia w dokumentach. Podobnie, twierdzenie o nieprzekroczeniu dopuszczalnych poziomów hałasu zostało oparte o niepełną dokumentację, w której brak jest prognozy przeprowadzonej dla pory dziennej. Ponadto skarżący zarzucili obrazę art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie wniosku dowodowego strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność skumulowanego oddziaływania akustycznego. Końcowo, skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów, zastrzeżeń i uwag stron. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi szczegółowo omówiono zarzuty, wskazując na konkretne przykłady poszczególnych naruszeń.

D. G., reprezentowana przez pełnomocnika, we wniesionej skardze zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:

- art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy środowiskowej oraz art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska, w wyniku nieuwzględnienia przez organ przy ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań wszystkich przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, tj. projektowanej stacji z istniejącą ruchliwą drogą i obwodnicą, a w przyszłości elektrowniami wiatrowymi;

- art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez brak analizy treści raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko i wydania na jego podstawie pozytywnej decyzji, pomimo że powyższy dokument jest niepełny i nierzetelny, w szczególności w zakresie, w jakim: a) do wyliczeń poziomu hałasu przyjmuje błędne normy dopuszczalnych poziomów hałasu, obowiązujące dla strefy zabudowy wielorodzinnej, a nie jednorodzinnej; b) do wyliczeń poziomu hałasu przyjmuje istnienie pasa zieleni wysokiej (7 m) o funkcji izolacyjnej pomiędzy obiektem a najbliższą zabudową mieszkaniową, w sytuacji gdy pas zieleni wysokiej na dzień wydania decyzji oraz na dzień wniesienia skargi nie istnieje, a zatem wyniki sporządzonych analiz nie są miarodajne; c) nie uwzględnia kumulowania się hałasów z różnych źródeł;

- art. 5, art. 33 ust. 1 i art. 79 ustawy środowiskowej oraz art. 10 § 1 i art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady informowania stron w wyniku niedoręczenia skarżącym pisma organu z dnia 6 sierpnia 2014 r., przy jednoczesnym doręczeniu go inwestorowi;

- art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w wyniku wydania przedmiotowej decyzji, pomimo że planowana lokalizacja stacji paliw jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie, w jakim plan zezwala na lokalizację tylko jednej myjni, podczas gdy inwestor planuje wybudowanie czterech;

- art. 66 ust. 1 pkt 1-20 ustawy środowiskowej w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy Prawo ochrony środowiska, w wyniku wydania decyzji środowiskowej w stosunku do części przedsięwzięcia, z wyłączeniem trzeciego etapu polegającego na budowie hoteli i infrastruktury użytkowej znajdującej się na terenie inwestycji, a co za tym idzie w oparciu o raport oddziaływania na środowisko, który nie uwzględnia natężenia hałasu na drodze dojazdowej do obiektu w związku z wykonaniem trzeciego etapu inwestycji, tj. hałasu związanego z dojazdem pojazdów do motelu i restauracji.

Odnośnie obrazy przepisów prawa procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy, skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

- art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art. 7 oraz art. 11 K.p.a., w wyniku braku wszechstronnego rozważenia sprawy i rozpatrzenia wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a także naruszenia zasady przekonywania poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy;

- art. 84 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska w celu prawidłowego ustalenia wpływu przedsięwzięcia na środowisko, mimo wskazanych przez strony merytorycznych błędów raportu;

- art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. w wyniku braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli, w tym: a) pominięcie, że inwestor nie wykonał pasa zieleni wysokiej o wysokości 7 m o funkcji izolacyjnej oraz ustalenie, że pas zieleni nie pełni funkcji akustycznej, pomimo że został on uwzględniony przy obliczaniu natężenia hałasu; b) brak uwzględnienia skumulowanego poziomu hałasu projektowanej stacji paliw z istniejącą ruchliwą drogą i obwodnicą, a w przyszłości elektrowniami wiatrowymi; c) wadliwe ustalenie, że najbliższa zabudowa znajduje się w odległości 60 m od lokalizacji stacji paliw, podczas gdy najbliższa odległość wynosi 30 m; d) wadliwe ustalenie, że plan zagospodarowania przestrzennego zezwala na wybudowanie więcej niż jednej myjni samochodowej. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca jeszcze raz przedstawiła i szczegółowo omówiła stawiane zarzuty.

Postanowieniem z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 380/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygnaturze II SA/Op 380/15 ze skargi D. G. ze sprawą o sygnaturze II SA/Op 379/15 ze skargi A. S., J. S. i P. K. oraz postanowił o prowadzeniu tych spraw pod sygnaturą II SA/Op 379/15.

W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podkreślił, że dokumentacja sprawy odnosi się do problemu kumulacji hałasu komunikacyjnego, także po usunięciu 240 m ekranu akustycznego.

W piśmie procesowym z dnia 5 listopada 2015 r., stanowiącym odpowiedź na skargi, inwestor wniósł o oddalenie obu skarg. W uzasadnieniu pisma podzielił stanowisko Kolegium co do zgodności przedmiotowego przedsięwzięcia z planem miejscowym. Podkreślił, że przeznaczenie terenu, na którym ma zostać zrealizowana planowana inwestycja, pomimo zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie uległo zmianie od 1994 r. Przedmiotowy teren przeznaczony został pod obiekty i urządzenia technicznego zaplecza motoryzacji, natomiast nieruchomości sąsiednie pod usługi i rzemiosło oraz budownictwo mieszkaniowe (URM). Mieszkańcy zgłaszający obecnie zastrzeżenia do sposobu wykorzystania nieruchomości przez inwestora, w dacie nabycia nieruchomości (około roku 2000) mieli świadomość, jakie jest przeznaczenie tych terenów oraz jakie inwestycje mogą być realizowane w najbliższej okolicy w przyszłości. Odnośnie zarzutu przekroczenia poziomu hałasu inwestor stwierdził, że ekrany akustyczne zostaną odtworzone na odcinku ok. 110-120 m, co przyczyni się do spełnienia norm w zakresie dopuszczalnego poziomu hałasu. Z przeprowadzonej analizy hałasu nie wynika, że nastąpi przekroczenie poziomu hałasu. Ponadto organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia analizy porealizacyjnej w zakresie wpływu inwestycji na poziom hałasu w 3 punktach pomiarowych zlokalizowanych na terenie istniejącej zabudowy przy ul. [...], tj. w sąsiedztwie nieruchomości będących własnością skarżących. Stwierdził również, że w postępowaniu odwoławczym przedłożono dodatkowe dokumenty, których nie można utożsamiać z uzupełnieniem raportu. Poza tym, stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dalej, inwestor wyjaśnił, że treść raportu w sposób jednoznaczny wskazuje, że dokonano kumulacji przedsięwzięć powiązanych technologicznie. Tym samym, określony w art. 72 ust. 5 ustawy środowiskowej wymóg wydania jednej decyzji dla przedsięwzięcia został zachowany. Natomiast stacja paliw oraz obiekt o funkcji handlowej, motelowej oraz gastronomicznej, którego realizacja nie jest przesądzona mimo realizacji przez ten sam podmiot, stanowią odrębne zamierzenia inwestycyjne, które wymagają uzyskania odrębnych decyzji administracyjnych. Odnośnie zarzutu dotyczącego braku w raporcie oceny skumulowanego oddziaływania akustycznego spornej inwestycji na środowisko inwestor wyjaśnił, że na stronie 17 raportu dokonano tej oceny i podkreślono, iż planowana inwestycja będzie powodować hałas na poziomie nieprzekraczającym 45 dB. Poza tym nie jest możliwe dokonanie oceny skumulowanego oddziaływania akustycznego w przypadku nieistniejących instalacji farmy wiatrowej. Co do zarzutu obrazy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. inwestor podniósł, że z tak skonstruowanego zarzutu nie wynika, aby rzekome uchybienia proceduralne, jakich miało dopuścić się Kolegium, miały wpływ na sytuację procesową skarżących. Zdaniem inwestora, w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ dowodu wnioskowanego przez skarżących. Jeżeli zaś, w ocenie skarżących, wystąpi skumulowane oddziaływanie akustyczne, powinni w pierwszej kolejności przedstawić stosowny kontrdowód. Ponadto brak jest podstaw do żądania, by organ drugiej instancji ograniczał się jedynie do oceny zarzutów odwołania. Z tego też względu, powyższy zarzut należy uznać za bezzasadny. Odnośnie zarzutów D. G. inwestor odnotował, że w raporcie podkreślono, iż hałas obliczony dla stacji paliw to 45 dB. Oznacza to, że hałas występujący na pobliskich terenach mieszkalnych będzie niższy, niż ten występujący na terenie stacji paliw. Tym samym, Kolegium słusznie wskazało, iż immisja z planowanej inwestycji będzie w zasadzie niezauważalna. Ponownie inwestor akcentował, że kwestie dotyczące oddziaływania skumulowanego w zakresie hałasu zostały wyjaśnione, zaś interes okolicznych mieszkańców został prawidłowo zabezpieczony poprzez nałożenie obowiązku przeprowadzenia analizy porealizacyjnej. Z kolei, kwestia dotycząca pasa zieleni wysokiej została przedstawiona przez organy obu instancji. W samej decyzji środowiskowej wskazano, że inwestor dokonał nasadzenia ponad 330 drzew oraz planowane jest ich dogęszczenie. Organ pierwszej instancji podkreślił ponadto, że funkcja zieleni ma jedynie charakter estetyczny, a nie izolacyjny. W miejscowym planie z 2001 r. nie jest przewidziany wymóg istnienia pasa zieleni izolacyjnej o wysokości 7 m. Odnośnie zaś pisma z dnia 6 sierpnia 2014 r., organ pierwszej instancji zasadnie poinformował społeczeństwo o możliwości udziału w postępowaniu, w formie obwieszczenia. Tym samym, nie ma racji skarżąca, że pismo to nie zostało stronom doręczone. Natomiast kwestia zgodności inwestycji z planem miejscowym została rzeczowo wyjaśniona przez organy. Odnośnie zarzutu wydania decyzji środowiskowej dla części przedsięwzięcia inwestor dodatkowo podał, że raport oddziaływania na środowisko nie mógł uwzględniać ewentualnego ruchu na drodze dojazdowej do hotelu (restauracji), skoro obiekty te w dacie sporządzania raportu oddziaływania na środowisko nie istniały. Jak słusznie wskazała skarżąca, przy sporządzaniu raportu oddziaływania na środowisko bierze się pod uwagę stan faktyczny istniejący w dacie jego sporządzenia. Następnie inwestor zaakcentował, że skarżąca nie przedstawiła rzekomych merytorycznych błędów raportu, lecz jedynie zarzuty mające charakter czysto polemiczny oraz swoje subiektywne poglądy względem planowanej inwestycji. Zarzuty co do raportu nie opierają się na żadnych ustaleniach merytorycznych będących wynikiem badań i analiz. Natomiast domaganie się przeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego stanowi niczym nieuzasadnione przerzucanie kosztów uczestnictwa skarżącej w postępowaniu na organ.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżących A. S., J. S. oraz P. K. podtrzymał argumentację zawartą w skardze. Dodatkowo wskazał na naruszenie art. 8 K.p.a., polegające na organizowaniu spotkań inwestora z władzami, z jednoczesnym pominięciem stron postępowania. Skarżąca A. S. poparła skargę i wystąpienie pełnomocnika. Skarżący J. S. podtrzymał skargę, dodając, że doszło do naruszenia zapisów planu miejscowego, a inwestor "zamęcza" mieszkańców różnymi pismami. Wskazał również, że raport opracowany w postępowaniu odwoławczym nie różni się od pierwotnej wersji raportu. Pełnomocnik skarżącej D. G. podtrzymała zarzuty skargi, akcentując fakt, że skumulowany hałas z różnych źródeł przekracza znacznie dopuszczalne normy. Nie jest zatem prawdziwe twierdzenie zawarte prawdopodobnie na stronie 17 Analizy skutków zmian układu (...). Z kolei, pełnomocnik inwestora poparł stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i podkreślił, że inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. Natomiast zarzucana niezgodność nie wynika z zapisów planu "o myjni", ponieważ plan jest tak skonstruowany, że uchwałodawca w sytuacji, gdy chciał wprowadzić jakieś uszczegółowienie, zawarł postanowienia w tym zakresie. Pełnomocnik wskazał jako przykład postanowienie planu dotyczące liczby miejsc w warsztacie. Zwrócił także uwagę na okoliczność, że teren zainwestowania nie został oznaczony w planie jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dlatego też na przedmiotowym terenie obowiązują inne normy akustyczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

W wyniku przeprowadzonej w powyższym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzić należało, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności odnotować trzeba, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych i gazowych, okręgowej stacji kontroli pojazdów wraz z warsztatem samochodów osobowych oraz myjni samochodów ciężarowych i osobowych, zlokalizowanego w [...] przy ulicy [...] na działkach o nr ewidencyjnych a, b, c, d, e, f. Materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwana nadal "ustawą środowiskową" lub "ustawą"), a ponadto § 3 ust. 1 pkt 35 cyt. wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, na podstawie których, uwzględniając parametry planowanego przedsięwzięcia, zaliczono je do przedsięwzięć, o jakich mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej, tj. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do art. 63 ustawy środowiskowej, dla takich przedsięwzięć obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko stwierdzany jest w drodze postanowienia. W tym miejscu wskazać również trzeba na przepis art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, który stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących. Z przytoczonego przepisu wynika, że przy wydaniu wszystkich decyzji środowiskowych (poza wskazanymi w tym przepisie) uwzględnia się postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwany także "planem" lub "planem miejscowym"), które mają charakter wiążący. Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, poz. 199) oraz art. 94 Konstytucji RP, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stanowi jedno z konstytucyjnie określonych źródeł lokalnie obowiązującego prawa w Polsce, kształtującego dopuszczalność zagospodarowania terenu. Postanowienia art. 80 ust. 2 ustawy stanowią więc wyraz respektowania rangi aktu, jakim jest plan miejscowy. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, z przepisu tego wynika niezbicie, że w razie istnienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność z jego postanowieniami jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z tym stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami planu zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (por. K. Gruszecki, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, Wrocław 2009, s. 244). Z powiedzianego wyżej wynika, że określone w art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej kryterium ma doniosłe znaczenie dla przeprowadzanej przez organ oceny dopuszczalności planowanej inwestycji, ponieważ stwierdzenie już na wstępie niezgodności z planem powoduje brak podstaw do podejmowania dalszych działań w zakresie oceny oddziaływania na środowisko. Dlatego też Sąd w pierwszej kolejności badał zarzuty w tym zakresie.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, organy obu instancji wyraziły prawidłowe stanowisko co do zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z zapisami obowiązującego miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego w rejonie ulic [...]-[...] w [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia [...] oraz uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia [...], zmieniającą uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego w rejonie ul. [...]-[...] w [...] (Dz. Urz. Woj. Op. z dnia [...] Nr [...], poz. [...] i z dnia [...] Nr [...], poz. [...]). Wedle zapisów uchwały teren objęty planowaną inwestycją oznaczony został w planie m.in. symbolem 18 KS, UHG (EE) - teren projektowanych obiektów i urządzeń technicznego zaplecza motoryzacji. Stacja benzynowa klasy II (6-10 dystrybutorów, warsztat napraw bieżących 1-2 stanowiska, myjnia). W ramach terenu docelowa realizacja obiektu handlowo-gastronomiczno-motelowego (I-II kondygnację, architektura rozczłonkowana o cechach regionalnych) i parkingu strategicznego (min. 30 stanowisk samochodów osobowych i 10 samochodów ciężarowych). Dopuszcza się realizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym stację transformatorową (wieżową lub kontenerową). Wbrew twierdzeniom skarżących, z przedstawionych postanowień planu nie wynika dopuszczalność lokalizacji tylko jednej myjni, czy też myjni jednostanowiskowej. Planując obiekty i urządzenia zaplecza motoryzacji, Rada przewidziała do realizacji myjnię, nie wprowadzając w tym zakresie żadnych ograniczeń. Zdaniem Sądu, gdyby wolą uchwałodawcy było określenie liczby stanowisk myjni, w planie znalazłyby się odpowiednie zapisy, tak jak to uczyniono np. w odniesieniu do warsztatu napraw bieżących, wprost wskazując na dopuszczalność realizacji 1-2 stanowisk. Ponadto Sąd podzielił dokonaną przez organy i inwestora taką wykładnię postanowień omawianego planu miejscowego, która dopuszcza realizację na omawianym terenie stacji diagnostycznej. Rada określiła bowiem przeznaczenie spornego terenu jako teren urządzeń komunikacji samochodowej ("KS") i sprecyzowała, że chodzi o obiekty i urządzenia technicznego zaplecza motoryzacji, wskazując przy tym - tytułem przykładu - na pewne ich rodzaje. Chodzi tu więc nie tylko o konkretnie wymienione w planie obiekty i urządzenia, ale także inne, wszakże pod warunkiem ich związku z ogólnym przeznaczeniem danego terenu. W takim właśnie funkcjonalnym powiązaniu z przeznaczeniem terenu pozostaje realizacja stacji kontroli pojazdów, związanej niewątpliwie z komunikacją samochodową, bo służącej jej obsłudze.

W podsumowaniu tego fragmentu rozważań stwierdzić trzeba, że w świetle postanowień komentowanego planu miejscowego dopuszczalna jest realizacja przedmiotowej inwestycji. Plan ten nie wprowadza bowiem żadnych ograniczeń co do liczby stanowisk myjni czy rodzaju pojazdów obsługiwanych przez myjnię, zaś planowana stacja kontroli pojazdów "wpisuje się" w przeznaczenie terenu pod inwestycje o charakterze komunikacyjnym (zaplecza motoryzacji).

Sąd nie wypowiadał się natomiast co do ewentualnej zgodności z planem miejscowym inwestycji polegającej na budowie obiektu o funkcji handlowo-gastronomiczno-motelowej i parkingu. Jak słusznie wywodzono w decyzjach, ten etap inwestycji nie stanowi przedmiotu niniejszej sprawy i nietrafne są zarzuty skarżących, że powinien on stanowić przedmiot rozważań organów. W efekcie tego, niezasadna jest argumentacja, wedle której doszło do naruszenia przepisów ustawy środowiskowej poprzez wydanie decyzji dla części przedsięwzięcia, w sytuacji gdy na planowaną inwestycję składa się dodatkowo budowa kolejnych obiektów. W tym zakresie odnotować należy, że decyzją środowiskową z dnia 5 września 2014 r. objęto dwa pierwsze dwa etapy planowanego przedsięwzięcia. Pierwszy - złożony z kilku przedsięwzięć realizowanych jednocześnie i obejmujący budowę stacji paliw płynnych i gazowych, a także budowę myjni automatycznej i trzech stanowisk myjni ręcznej dla samochodów osobowych oraz budowę placów wewnętrznych i zjazdów publicznych, oraz drugi etap - obejmujący budowę stacji diagnostycznej wraz z warsztatem samochodów osobowych oraz zamkniętą myjnią TIR i myjnią cystern TIR. Wydanie jednej decyzji dla przedmiotowego przedsięwzięcia znajduje podstawę w art. 72 ust. 5 ustawy, który stanowi, że dla danego przedsięwzięcia wydaje się jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z definicją określoną w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Nie ulega zatem wątpliwości, że planowane przez inwestora i objęte wnioskiem przedsięwzięcia powiązane są ze sobą funkcjonalnie i stanowią jedną całość, a więc organ był uprawniony do wydania jednej decyzji środowiskowej. Natomiast etapowość wykonania planowanej inwestycji pozostaje bez wpływu na prawidłowość przyjętej przez organ kwalifikacji jako jednego przedsięwzięcia. Natomiast zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie dotyczące realizacji obiektu o funkcji handlowej, gastronomicznej i motelowej oraz parkingu jest odrębnym przedsięwzięciem, niepowiązanym technologicznie z obecną inwestycją. Tym samym nie mogło ono zostać uznane przez organ za część przedsięwzięcia objętego niniejszym postępowaniem. Jego realizacja w przyszłości będzie wymagała bowiem wydania odrębnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Pomimo uznania za prawidłowe stanowiska organów we wskazanym powyżej zakresie, Sąd stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się poważnych uchybień skutkujących koniecznością uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Przede wszystkim Sąd uznał za zasadne te zarzuty, które podnoszą kwestę niedochowania procedury zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu. Obowiązek ten wynika z ustawy środowiskowej i określony został już w samym jej tytule. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest sporne, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia 5 września 2014 r., ze względu na zaliczenie planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymagało udziału społeczeństwa. W dziale III ustawy środowiskowej ustawodawca, konkretyzując prawo do udziału społeczeństwa w tym postępowaniu, wskazał w art. 29, że każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Zgodnie zaś z art. 30 tej ustawy, organ właściwy do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewnia możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą. Z kolei, w art. 33 ust. 1 ustawy środowiskowej określono katalog środków gwarantujących udział społeczeństwa. Stosownie do tego przepisu, przed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informacje o:

1) przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

2) wszczęciu postępowania;

3) przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie;

4) organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień;

5) możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu;

6) możliwości składania uwag i wniosków;

7) sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 21-dniowy termin ich składania;

8) organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków;

9) terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, o której mowa w art. 36, jeżeli ma być ona przeprowadzona;

10) postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli jest prowadzone.

Również art. 38 ustawy środowiskowej nakazuje podanie do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji i możliwościach zapoznania się z jej treścią. Natomiast zgodnie z legalną definicją, zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy środowiskowej, przez pojęcie "podanie informacji do publicznej wiadomości" należy rozumieć a) udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, organu właściwego w sprawie, b) ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie, c) ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a w przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa - w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu, d) w przypadku gdy siedziba organu właściwego w sprawie mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot postępowania - także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot postępowania.

W ocenie Sądu, materiał dokumentacyjny sprawy nie pozostawia wątpliwości, że organ pierwszej instancji, prowadząc postępowanie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji, nie zapewnił - stosownie do wskazanych powyżej przepisów prawa - udziału społeczeństwa poprzez należytą informację o podejmowanych czynnościach, w tym o wydaniu decyzji. Takie dokumenty jak m.in. zawiadomienie z dnia 15 listopada 2013 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, postanowienie Burmistrza Grodkowa z dnia 23 grudnia 2013 r. o stwierdzeniu konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanej inwestycji i określeniu zakresu raportu, zawiadomienie z dnia 28 lutego 2014 r. o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy, w tym złożonym przez inwestora raportem, nie zawierają żadnej urzędowej adnotacji potwierdzającej podanie ich do publicznej wiadomości, w sposób przewidziany w art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy środowiskowej. W aktach brak również potwierdzenia ogłoszenia informacji o postanowieniach wydanych przez organy opiniujące i uzgadniające warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia, o złożeniu przez inwestora uzupełnienia raportu, a przede wszystkim "upublicznienia" informacji o wydaniu decyzji z dnia 5 września 2014 r. i o możliwości zapoznania się z jej treścią. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że Sąd - stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. - orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 1377/13, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w niniejszej sprawie przedstawione Sądowi akta administracyjne nie dostarczyły dowodów na potwierdzenie wyrażonego przez organy stanowiska co do zapewnienia udziału społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu. O wypełnieniu tego obowiązku nie może świadczyć, jak chce tego organ pierwszej instancji, pismo z dnia 6 sierpnia 2014 r., nr [...] (k. 59), które zostało skierowane wyłącznie do inwestora, Zarządu Dróg Wojewódzkich oraz Agencji Nieruchomości Rolnych w [...] i które zawiera informację o przysługujących stronie uprawnieniach, wynikających z art. 10 § 1, art. 41 § 1 oraz 73 K.p.a. Z kolei, wymienione powyżej postanowienie z dnia 23 grudnia 2013 r. oraz zawiadomienie z dnia 28 lutego 2014 r. zostały skierowane również do wybranych przez organ osób, tj. mieszkańców ul. [...] i [...], najprawdopodobniej uznanych wówczas za strony postępowania. Zauważyć trzeba, że w świetle zachowania organu pierwszej instancji niejasny jest status, jaki organ przyznał tym osobom, skoro początkowo doręczał im pisma i podejmowane akty, a następnie w postępowaniu odwoławczym odmówił im przymiotu strony i z tego powodu wnioskował o nieuwzględnienie odwołań. W sprawie kręgu stron niniejszego postępowania Burmistrz Grodkowa nie był zatem konsekwentny, jednak przede wszystkim błędnie zinterpretował przepisy ustawy środowiskowej przyjmując, że wprowadzenie stron do postępowania oznacza zapewnienie w tym postępowaniu udziału społeczeństwa. W orzecznictwie słusznie przyjmuje się, że udział społeczeństwa zagwarantowany ustawą środowiskową, w tym głównie poszczególnych jego członków, nie jest związany z posiadaniem przez nich interesu prawnego, czy nawet faktycznego w takim postępowaniu. Może to być działanie "pro publico bono". Społeczeństwo, o jakim mowa w ustawie środowiskowej nie jest "stroną" w rozumieniu art. 28 K.p.a. (lub przepisów szczególnych), a jego rola w postępowaniu nie wiąże się z interesem prawnym. Dlatego nie można uznać, że pominięcie społeczeństwa wywiera takie same skutki prawne jak pominięcie strony (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 78/13).

Wskazanych uchybień nie dostrzegł organ odwoławczy, zajmując nieuprawnione, bo nieznajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, stanowisko o zapewnieniu w postępowaniu pierwszoinstancyjnym udziału społeczeństwa. Powtórzyć przyjdzie, że omawianego udziału społeczeństwa, o jakim mowa w ustawie środowiskowej, nie można utożsamiać jedynie z udziałem w postępowaniu skarżących czy innych wybranych przez organ mieszkańców. W konsekwencji, błędnie też przyjęło Kolegium, że ww. pismo z dnia 6 sierpnia 2014 r. stanowi o przeprowadzeniu procedury udziału społeczeństwa. Zdaniem Sądu, wykazany brak spełnienia wymogów związanych z udziałem społeczeństwa ma istotne znacznie, jeśli zważyć, że zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Z kolei, z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej wynika, że uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno zawierać - w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wobec braku zapewniania udziału społeczeństwa organ nie mógł wyrazić stanowiska w powyższym zakresie. Podstawy do odmiennej oceny nie daje fakt odniesienia się w decyzji do protestów złożonych przez mieszkańców ulic [...] i [...]. Jak bowiem wyjaśniono już powyżej, udział społeczeństwa nie może być utożsamiany z udziałem tylko wybranych osób (grupy osób) lub stron postępowania. W związku z tym zgodzić należało się z zarzutami skarżących, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie zapewniono udziału społeczeństwa, czym pozbawiono zainteresowanych planowaną inwestycją możliwości składnia wniosków i uwag.

Rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd uznał ponadto, podzielając tym samym część zawartych w skargach zarzutów, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu naruszyło przepisy prawa procesowego przez niedokonanie oceny merytorycznej całości sprawy i wadliwe sporządzenie uzasadnienia. Dla pełnego zobrazowania tego stanowiska celowe jest przypomnienie, że Kolegium w zaskarżonej decyzji wskazało na mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa i podsumowało, że rozpatrując sprawę nie dopatrzyło się naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania, ani też naruszeń prawa materialnego skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi Grodkowa. Stwierdziło też, że badana decyzja uwzględnia wymagane przepisami ustawy środowiskowej elementy, a ponadto organ pierwszej instancji dokonał wymaganych uzgodnień. Ponadto społeczeństwo, co ma wynikać z akt sprawy, było poinformowane o prowadzonym postępowaniu i brało w nim czynny udział. Poza tym, odnosząc się do niektórych zarzutów odwołania, Kolegium uznało je za nieuzasadnione.

W ocenie Sądu, tak sporządzone uzasadnienie decyzji nie świadczy o ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Ten wątek rozważań należy poprzedzić ogólną uwagą, że wadliwości polegające na podjęciu decyzji z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym sąd bierze pod uwagę w pierwszej kolejności, tj. przed zbadaniem zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Podkreślenia też wymaga, że sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej jest odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Wedle tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odnotować również trzeba, że ustawa środowiskowa określa dodatkowe wymogi w zakresie uzasadnienia decyzji, określone w art. 85 ust. 2. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, narusza nie tylko ww. przepisy, ale także zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim określoną w art. 7 K.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej i realizujący tę zasadę szereg przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Z kolei, ujawnienie powyższych naruszeń stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Pamiętać trzeba, że uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne, jak jej rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i tłumaczyć przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej.

Tymczasem w okolicznościach kontrolowanej sprawy Kolegium wyraziło jedynie ogólny pogląd o zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej, bez podania motywów takiego stanowiska, a to nie pozwala na jego weryfikację. Wprawdzie Kolegium oceniło, że decyzja Burmistrza Grodkowa zawiera wszystkie niezbędne elementy, jednak wniosek ten nie został poparty żadnymi wyjaśnieniami świadczącymi o poddaniu badaniu prawidłowości zawartej w tych "elementach" treści. Trafnie podnoszą skarżący, że z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania wynika obowiązek rozpatrzenia wszelkich dowodów i przeanalizowania wszystkich argumentów zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Przypomnieć przyjdzie, że wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, jak też konsekwencją dokonania przez organ odwoławczy oceny, która - co do istoty sprawy - uzasadnia utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że nie można sprowadzać celu postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Rolą organu odwoławczego jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Organy obydwu instancji powinny samodzielnie ustalić oraz uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący na dzień podejmowania rozstrzygnięcia przez dany organ. W orzecznictwie podkreśla się również, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Stąd też nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. To decyzja organu odwoławczego jest źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego. Natomiast motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było poznanie przez stronę i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a w dalszej kolejności - by umożliwić pełną i rzetelną kontrolę takiej decyzji przez sąd (por. wyroki NSA: z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, oraz z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1241/13, a także wyrok WSA w Opolu z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Op 369/10).

Wskazanych wyżej powinności Kolegium nie dochowało, ograniczając się w znacznej mierze jedynie do kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia i przedstawienia końcowego wniosku w tym zakresie. Powyższe nie pozwala na zapoznanie się z argumentacją organu odwoławczego, a w efekcie czyni także niemożliwą jej weryfikację przez strony i Sąd, ponieważ nie wiadomo, jakie konkretnie ustalenia i dowody stanowiły podstawę stanowiska Kolegium. W tym miejscu dodać należy, że relacjonując przebieg postępowania Kolegium nie przedstawiło także ustaleń i motywów organu pierwszej instancji, zatem nie sposób stwierdzić, czy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ odwoławczy uznał je za własne. Dokonanej przez Sąd oceny nie może zmienić fakt merytorycznego odniesienia się w zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania, gdyż nie wyczerpują one całej problematyki związanej z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Poza tym część zarzutów została pominięta. Słusznie więc zarzucają skarżący, że wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., decyzja odwoławcza nie wyjaśnia stanu faktycznego, a nadto jest lakoniczna, bo pozbawiona merytorycznego stanowiska co do wszystkich aspektów sprawy, w tym nie odnosi się do stawianych w postępowaniu zarzutów. Sąd podzielił pogląd, że w sytuacji gdy strona postępowania zgłasza konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to - z uwagi na wymogi stawiane przez ustawodawcę w art. 107 § 3 K.p.a., a także ze względu na zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.) i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej - ma prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji. W postępowaniu odwoławczym, a także w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z 5 września 2014 r. skarżący zgłosili szereg zarzutów, w tym dotyczących m.in.: skumulowanego oddziaływania akustycznego na ich nieruchomości pochodzącego z różnych źródeł, tj. nie tylko obwodnicy (także po demontażu ekranów), ruchliwej ulicy i obiektów spornej inwestycji, ale także planowanej w niedalekim sąsiedztwie, a w części już powstałej, elektrowni wiatrowej; braku istnienia na działce nr a planowanej strefy izolacyjnej w postaci pasa zieleni utworzonego z 7-metrowych drzew; braku uwzględnienia przy ustalaniu emisji hałasu dodatkowego jego źródła w postaci jednośladów i maszyn rolniczych; braku uwzględnienia zanieczyszczenia metalami ciężkimi; braku uwzględnienia różnych poziomów spalania i emisji CO2 oraz NOₓ w zależności od tego, czy samochód ciężarowy jest załadowany, czy też nie; braku uwzględnienia poziomu emisji hałasu wytwarzanego przez samochody marki TIR wjeżdżające od ul. [...], z uwagi na bliską odległość od nieruchomości skarżących (ok. 10-20 m); przyjęcia błędnych norm dopuszczalnych hałasu - jak dla zabudowy wielorodzinnej, wykonania analizy poziomu hałasu przy założeniu istnienia pasa zieleni wysokiej, której w rzeczywistości nie ma. Zgodzić się trzeba ze skarżącymi, że na zarzuty te Kolegium nie odpowiedziało.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Kolegium naruszyło wskazane powyżej przepisy procedury administracyjnej, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powtórzyć przyjdzie, że Kolegium dokonało jedynie kontroli decyzji organu pierwszej instancji - i to w niepełnym zakresie - a nie ponownego, samodzielnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Pominęło przy tym obowiązek sporządzenia uzasadnienia z zachowaniem ustawowych wymogów, w tym również z zachowaniem zasad ogólnych K.p.a. Poza tym nie dostrzegło wadliwości postępowania, w ramach którego zapadła decyzja z dnia 5 września 2014 r. i pomimo wielokrotnie zgłaszanych przez strony zarzutów dotyczących naruszenia procedury udziału społeczeństwa, nie przeprowadziło w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego. Wyraziło nadto błędny pogląd, że formułowane w tym zakresie zarzuty są nieuzasadnione, o czym miał świadczyć czynny udział odwołujących się stron w postępowaniu, złożenie przez mieszkańców licznych protestów (19) oraz spotkania z inwestorem, a które to okoliczności - w świetle definicji legalnej z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy środowiskowej - pozostają bez znaczenia dla takiej oceny. Dodatkowo dostrzec przyjdzie, że organ odwoławczy zarówno w samym rozstrzygnięciu, jak i w uzasadnieniu błędnie oznaczył stronę odwołującą, za którą uznał "B. G." zamiast "D. G.".

W ocenie Sądu, stwierdzone w rozpoznawanej sprawie uchybienia czynią koniecznym uchylenie wydanych w sprawie decyzji, natomiast ocena pozostałych zarzutów skargi jest na tym etapie postępowania przedwczesna. Stwierdzone bowiem wadliwości proceduralne postępowania, w ramach którego wydano kwestionowane akty, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie skutkowały tym, że Sąd nie mógł poddać weryfikacji merytorycznej oceny organu w przedmiocie zaistnienia podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Kontrola ta może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a decyzja zostaje podjęta w postępowaniu prowadzonym z zachowaniem wymogów procedury.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200, art. 202 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów, w przypadku każdego ze skarżących, składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego przeprowadzenia postępowania zapewniającego społeczeństwu pełny, zgodny z prawem udział w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej oraz art. 107 § 3 K.p.a.