Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1239/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 1078/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 27 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty niewykorzystanej dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz [...] kwotę 9738 (dziewięć tysięcy trzydzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 1078/15 oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 27 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości niewykorzystanej dotacji oraz określenia terminu naliczania odsetek.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Burmistrz P. decyzją z dnia 12 czerwca 2015 r. orzekł w pkt 1 o ustaleniu [...] - dalej: strona, skarżąca – jako organowi prowadzącemu [...] h – wysokości niewykorzystanej do końca roku budżetowego dotacji przekazanej w roku 2014 tytułem wyrównania dotacji należnej za rok 2013, podlegającej do zwrotu do budżetu Gminy Polkowice, w kwocie ogółem [...] zł. W pkt 2 określił termin naliczania odsetek należnych od kwoty z pkt 1, liczonych jak dla zaległości podatkowych od dnia niedokonania zwrotu dotacji w terminie, tj. od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia dokonania zwrotu dotacji włącznie.

W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, że prowadzone przez stronę przedszkole rozpoczęło działalność w dniu 2 września 2013 r. W okresie od 2 września do 31 grudnia 2013 r. placówka ta otrzymała dotację z budżetu Gminy P. w łącznej wysokości [...] zł (w tym na dzieci zdrowe – [...] zł, i na dzieci o specjalnych potrzebach edukacyjnych – [...] zł; wysokość tej drugiej kwoty nie stanowiła nigdy przedmiotu sporu między stronami). Strona w lipcu 2013 r., skierowała do Sądu Okręgowego w Legnicy pozew o zapłatę dotacji należnej za 2012 r. z tytułu prowadzenia przez nią w tym czasie niepublicznych placówek oświatowych: [...]. Wyrokami, Sądu Okręgowego w Legnicy z dnia 3 października 2013 r. ([...]) oraz Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lutego 2014 r. ([...]), stwierdzono, że do podstawy naliczania dotacji dla niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego nie należy wliczać wydatków i uczniów w publicznych oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w punktach przedszkolnych. Sąd Apelacyjny przyjął sposób wyliczania dotacji za 2012 r. i określił jednocześnie wysokość należnego stronie wyrównania dotacji, którą Gmina wypłaciła. Uwzględniając sposób obliczenia dotacji wskazany w wyrokach sądów dotyczących dotacji za 2012 r., oraz postanowienia ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – Dz. U. 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej: uso) organ I instancji dokonał analogicznego przeliczenia dotacji należnej w roku 2012 r. Dla [...] dotacja należna za 2012 r. winna wynosić [...] zł (zamiast przekazanych [...] zł). Tytułem wyrównania dotacji za 2013 r. wypłacono, więc w dniu 27 maja 2014 r. kwotę w wysokości [...] zł.

Organ I instancji podkreślił, że poinformowano stronę, iż przekazana tytułem wyrównania za 2013 r. dotacja winna być przeznaczona na dofinansowanie zadań wskazanych w art. 90 ust. 3d uso i podlega rozliczeniu na zasadach określonych obowiązującą uchwałą Nr XXVIII/329/13 Rady Miejskiej w Polkowicach z dnia 21 sierpnia 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego na terenie Gminy Polkowice prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego (dalej: uchwała Nr XXVIII/329/13 bądź uchwała Nr XXVIII/329/13 z dnia 21 sierpnia 2013 r.). Rozliczeniu podlegają wydatki bieżące punktu przedszkolnego z roku wypłacenia wyrównania dotacji albo wydatki bieżące placówki z roku, którego dotacja dotyczy, pod warunkiem, że wydatki te nie były przedmiotem rozliczenia dotacji tamtego roku i nie zostały ujęte w rozliczeniu dotacji za rok 2013 przedłożonym do organu

Orzekając na skutek odwołania skarżącej SKO w Legnicy decyzją z dnia 27 sierpnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu odwoławczy wskazał, że istotną kwestią w sprawie jest ustalenie, czy organ administracyjny, który przekazał w 2014 r. tytułem wyrównania dotacji za lata 2011-2013, posiada uprawnienie do rozliczenia, wykorzystania przekazanej kwoty dotacji. Analiza przepisu art. 90 u.s.o. wskazuje na zróżnicowanie w zakresie elementów przesądzających o przyznaniu dotacji oraz o jej późniejszym wykorzystaniu. Przyznanie, bowiem dotacji niepublicznym przedszkolom (punktom), ma niewątpliwie charakter podmiotowy. Pozostaje, bowiem w ścisłym związku z liczbą uczniów, którzy będą uczęszczać do przedszkola. Przyznanie dotacji jest ograniczone terminem udzielenia informacji o planowanej liczbie uczniów przez podmiot prowadzący przedszkole. Z kolei wydatkowanie tych udzielonych dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie celów, którym ma ona służyć. Zgodnie ust. 3d art. 90 u.s.o., dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje te mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek. Tak więc dotacji, której udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na cel ogólnego dofinansowania ich bieżącej działalności statutowej mają charakter mieszany, podmiotowo-celowy.

W ocenie SKO w art. 90 ust. 3e u.s.o. zagwarantowano organom jednostek samorządu terytorialnego możliwość kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji. Organy są uprawnione do badania tego, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d tej samej ustawy. Rozwinięciem tej regulacji jest zawarcie ustawowej delegacji dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia procedury kontroli oraz zakresu, elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którymi udzielone dotacje mają służyć. W odniesieniu do środków publicznych muszą, bowiem obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury rozliczania i kontroli, a w konsekwencji zapewnienia celowość i przejrzystość wydatkowanych publicznych. Przyjmując, że dotacje, o których mowa w art. 90 u.s.o., mają mieszany charakter, tj. podmiotowo-celowy, organ może żądać wykazania, że dotacja została wydana przez szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę w tym roku, na który została udzielona, na finansowanie wydatków bieżących oraz, że wydatki te mieszczą się w ramach działalności statutowej. Natomiast dotację należy rozliczyć w sposób przewidziany w uchwale podjętej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zakres danych niezbędnych do prawidłowego rozliczenia tej dotacji obejmuje rzeczywistą liczbę uczniów dotowanej jednostki oraz poziom jej wydatków "bieżących" na działalność statutową dydaktyczną, opiekuńczą i wychowawczą. Na tym tle odniesiono się w uzasadnieniu do charakteru przekazanych stronie środków, czy są dotacją, a w związku z tym, czy podlegają regułom wykorzystania zgodnie z uso, czy mogą być rozliczone wydatkami poniesionymi w roku, za który dotacja przysługuje, czy też mogą być rozliczone wydatkami z roku, w którym wyrównanie zostało przekazane. Roszczenie o wypłatę dotacji w należnej wysokości wynika bezpośrednio z przepisów prawa materialnego (uso). Roszczenie to ma, zatem charakter roszczenia o zapłatę dotacji (należnej, lecz zaniżonej lub niewypłaconej), której wysokość jest ukształtowana wyrokiem sądu powszechnego. Podobnie, wyrównanie dotacji, dokonane na podstawie ponownych obliczeń organu, nie skutkują utratą przez te środki charakteru dotacji. Kwota stanowiąca wyrównanie kwoty należnej dotacji, nie przestaje być dotacją zważywszy także na fakt, co stanowi podstawę jej wyliczenia (faktyczna liczba uczniów, wychowanków) a także to, na jaki cel ma być wydatkowana. W konsekwencji, jako takie należności, przekazane w ramach wyrównania dotacji środki podlegają regułom wykorzystania i rozliczeniu zgodnie z ustawą o systemie oświaty. Nie może, bowiem dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Samo przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji.

Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższe rozstrzygnięcie WSA we Wrocławiu podniósł, że kwota przekazana skarżącej w 2014 r. stanowiła dotację (a nie odszkodowanie). Dotacja została przyznana do wydatkowania na zadania realizowane w ramach 2014 r. Obowiązek jej zwrotu nastąpił w związku z brakiem rozliczania jej wydatkowania za ten rok.

Sąd I instancji wskazał, że kluczowe znaczenie w sprawie należy przypisać kwestii charakteru należności, która została wypłacona skarżącej w 2014 r. Skarżąca uważa, iż należność, o której mowa, ma charakter odszkodowania (quasi-od-szkodowania), natomiast organ podaje, że chodzi tu o tzw. dotację "wyrównawczą".

Sąd podkreślił, że jedną z przesłanek uruchomienia odpowiedzialności odszkodowawczej – w obu rodzajach odpowiedzialności odszkodowawczej: kontraktowej i deliktowej – jest powstanie szkody, rozumianej, jako uszczerbek na jakimkolwiek własnym dobru chronionym prawnie, zwłaszcza uszczerbek majątkowy. Powstanie szkody w takim rozumieniu jest zaś zagadnieniem, co najmniej dyskusyjnym w rozpoznawanym przypadku. Wsparcie w postaci dotacji oświatowych to należności celowe, przeznaczone na realizację konkretnie wskazanych zadań określonej placówki (w tym również: przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego), które mogą być wykorzystanie wyłącznie na pokrycie (sfinansowanie) konkretnych wydatków wskazanych w art. 90 ust. 3d uso. Jako finansowane ze środków publicznych (konkretnie – z budżetu jednostek samorządu terytorialnego; w tej akurat sprawie – z budżetu gminy), kontroli podlega w związku z tym prawidłowość ich spożytkowania. W razie stwierdzonych w tym zakresie nieprawidłowości, traktowane są, jako kwoty niewykorzystane, nienależnie pobrane, wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i podlegają zwrotowi. Nie są to, zatem kwoty, które przypadają samemu organowi prowadzącemu daną placówkę. Powinny być, bowiem przekazywane na rachunek bankowy placówki. Jeśli podmiotem prowadzącym jest osoba fizyczna, nie można, zatem mówić, że dotacje te wchodzą "do majątku" tego podmiotu (tej osoby). Podmiot (organ) prowadzący jest tylko uprawniony do dysponowania środkami wypłaconymi w formie dotacji, ale cel ich wydatkowania jest ściśle reglamentowany i kontrolowany. Prawo do dotacji nie przysługuje, zatem w interesie organu prowadzącego, ale w interesie placówki przez ten organ prowadzonej. W konsekwencji nietrafny jest pogląd skarżącej, jakoby miała ona sama (kolejne, celowe podkreślenie składu orzekającego) ponieść jakikolwiek uszczerbek majątkowy z tego powodu, iż pierwotnie przekazana dotacja (za rok 2013) była mniejsza, niż powinna, uwzględniając mechanizm ustalania jej wysokości, określony w art. 90 ust. 2b (bądź 2d) uso. Przekazanie dotacji w mniejszej wysokości (niż należna) skutkować będzie wyłącznie tym, iż w danym roku kalendarzowym organ prowadzący będzie mógł przeznaczyć na częściowe pokrycie kosztów prowadzonej placówki mniej środków publicznych, niż mógłby to uczynić, gdyby wysokość dotacji została obliczona prawidłowo. Nie oznacza to jednak, że te kwoty dotacji, których w danym roku kalendarzowym organ prowadzący nie uzyskał, stanowią lucrum cessans (utratę spodziewanych korzyści), a więc taką postać szkody w jej ujęciu majątkowym, o której mowa w art. 361 § 2 in fine k.c.

W ocenie Sądu I instancji kwota wypłacona skarżącej przez Gminę w 2014 r. miała za swoją podstawę wyroki sądów powszechnych jedynie w tym sensie, że należność ta została obliczona przez Gminę we własnym zakresie, z uwzględnieniem sposobu obliczenia, jaki zastosował Sąd Apelacyjny we Wrocławiu (w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r., [...]), a nie była wypłacona w wykonaniu tego wyroku. O ile, zatem wyrok sądu powszechnego można – przynajmniej teoretycznie – kwalifikować do kategorii wyroków zasądzających odszkodowanie (jak uważa strona skarżąca podkreślając, iż wnosiła powództwo "o odszkodowanie", które zostało przecież uwzględnione), to brak już podstaw do podobnej kwalifikacji wpłaty dokonanej dobrowolnie przez Gminę w 2014 r. Przeczy temu przede wszystkim konsekwentne traktowanie tej wpłaty przez Gminę, jako tzw. "dotacji wyrównawczej" (za rok 2013), z jednoczesnym informowaniem skarżącej, że sposób jej wykorzystania, (jako "dotacji" właśnie) podlega rozliczeniu do dnia 15 stycznia 2015 r., na zasadach obowiązującej uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego na terenie Gminy P. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego.

WSA podniósł, że sądy powszechne obu instancji rozpoznające powództwo strony, nie nawiązywały w ogóle wprost do kategorii "odszkodowania", ani w pisemnych motywach podjętych rozstrzygnięć, ani w postaci konkretnych przepisów kodeksu cywilnego (w jednym tylko momencie wskazano na art. 481 k.c., jako podstawę obliczenia wysokości odsetek należnych stronie). Przeciwnie, ustalając ostateczną wysokość kwoty dotacji należnej stronie powodowej, sądy powszechne obu instancji opierały się wyłącznie na postanowieniach ustawy o systemie oświaty, operując wyłącznie określeniem należnej "dotacji" (a nie "odszkodowania").

Sąd podał, że istnieje tryb administracyjnej weryfikacji prawidłowości obliczania wysokości należnych dotacji. Wobec podniesionego w apelacji Gminy od wyroku Sądu Okręgowego zarzutu niedopuszczalności drogi sądowej w tej sprawie, znamienna jest kontrargumentacja Sądu Apelacyjnego. Dla odparcia tego zarzutu, nie odwołał się on wcale do potrzeby uruchomienia cywilnoprawnych mechanizmów ochrony przed skutkami deliktów władzy publicznej (także deliktów popełnionych przez organy administracji, w tym samorządowej), o których mowa w art. 417-417 k.c. Powołał się natomiast wyłącznie na wzgląd zapewnienia stronie powodowej prawa do sądu, ponieważ – w ocenie tego Sądu – w ustawie oświatowej nie przewidziano mechanizmów kontroli sposobu prawidłowego ustalania wysokości dotacji oświatowych. Istnieje tryb administracyjnej weryfikacji prawidłowości obliczania wysokości należnych dotacji. Otóż ustalając wysokość dotacji – także na podstawie art. 90 ust. 2b albo ust. 2d u.s.o.– organ dokonuje innej (niż władcze rozstrzygnięcie przyjmujące postać decyzji lub postanowienia) czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień podmiotu prowadzącego placówkę wynikających wprost ze wskazanych przepisów (tzw. "czynności materialnotechnicznej"). Przepisy, o których mowa, zostały tak jednoznacznie sformułowane, iż ich stosowanie – w celu niewadliwego ustalenia prawidłowej wysokości należnych dotacji – nie powinno stanowić problemu, w związku, z czym, określona na ich podstawie wysokość dotacji będzie w każdym przypadku odpowiadać wysokości dotacji należnej. Takie założenie nie musi być zgodne z rzeczywistością w każdym przypadku. Tym samym odstąpienie od decyzyjnego trybu ustalanie wysokości dotacji oświatowych nie pozbawia, więc strony możliwości kwestionowania w drodze postępowania sądowoadministracyjnego poprawności ustalenia wysokości przyznanej dotacji. Jeśli podmiot prowadzący przedszkole lub przedszkolną placówkę innego typu uważa, że wysokość przysługującej tej placówce dotacji została ustalona w wysokości nie odpowiadającej mechanizmu jej obliczania wskazanemu w art. 90 ust. 2b (lub ust. 2d) uso może zaskarżyć taką czynność do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa.

W ocenie Sądu I instancji strona nie skorzystała z drogi administracyjnej, wybierając drogę powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. Prawomocne orzeczenie Sądu Apelacyjnego pozostaje w obrocie prawnym. Ustalone i wypłacone (częściowo na zasadzie autokontroli Gminy – w odniesieniu do należności za 2013 r.) w 2014 r. środki nie mogą być potraktowane jako odszkodowanie (quasi-odszkodowanie). W rozstrzygnięciu tym sąd przesądził wyłącznie o prawidłowej wysokości dotacji oświatowej należnej stronie w roku 2012, orzekając o zapłacie różnicy między dotacją ustalona pierwotnie a kwotą rzeczywiście należną z tego tytułu.

Sąd podkreślił, że przeciwko przyjętej kwalifikacji nie przemawia wcale to, że uso nie posługuje się pojęciem "dotacji wyrównawczych". Ustawa ta nie używa także innych pojęć, które wprowadzono już do języka prawniczego dla określenia sytuacji podobnych do tej, jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Dlatego kwestie terminologiczne nie mogą mieć w sprawie przesądzającego znaczenia. Legislator nie wprowadził żadnego stosownego pojęcia do języka normatywnego, nie licząc się z trudnościami przy ustalaniu prawidłowej wysokości należnych dotacji, (o czym już wspomniano). Ograniczył się w związku z tym wyłącznie do uregulowania modelu ustalania, przekazywania w ratach oraz rozliczania się z przyznanych dotacji. Mimo to problem powstaje w każdym przypadku nieprawidłowości w procesie obliczenia wysokości należnej dotacji. Nawet wtedy, gdy przyczyną takich wadliwości okaże się ostatecznie jedynie popełniona omyłka rachunkowa, powstanie kwestia nazwania "dodatkowej" ("uzupełniającej", "wyrównawczej") części dotacji ustalonej już we właściwej wysokości i przekazanej na rzecz placówki po ewentualnej autokontroli samego organu, co niekoniecznie musi przecież w każdym przypadku nastąpić jeszcze w tym samym roku kalendarzowym, których dotyczy weryfikacja tego rodzaju.

Sąd wskazał, że przyjęcie takiej lub innej kwalifikacji: odszkodowanie albo dotacja (niezależnie od jej dodatkowego określenia, jako uzupełniająca, wyrównawcza, częściowa), ma znaczenie dla istnienia prawnego obowiązku ewentualnego rozliczenia się ze sposobu wykorzystania przyznanych, dodatkowych środków. W razie uznania tych płatności za formę wyrównania uszczerbku, jakiego rzekomo doznał podmiot prowadzący placówkę, powinność taka by jej nie obciążała (jak trafnie przyjmuje strona skarżąca). Przeciwnie – w wypadku przyjęcia, iż chodzi jednak o dotację (czy też jej część, należną, co prawda już pierwotnie, ale nieprzekazaną wcześniej, niezależnie od powodów takiego stanu rzeczy), powinność taka obciąża stronę (jak przyjmuje organ). Nie do przyjęcia jest zapatrywanie, że sposób wydatkowania środków celowych, przyznawanych ze środków publicznych pozostawał bez kontroli, poza sytuacjami, gdy przewidują to wyraźnie właściwe przepisy (chodzi np. o rzeczywiste odszkodowania za tzw. delikty władzy publicznej uregulowane w art. 417-4172 k.c.). W sprawie nie można przyjąć, że sądy powszechne (a tym bardziej Gmina działająca w ramach samokontroli dotacji należnych za lata 2011 i 2013) wypowiadały się w kontekście dopiero, co wskazanych przepisów. Dokonując właściwej kwalifikacji środków przekazanych przez Gminę w 2014 r. trzeba mieć dodatkowo na uwadze następującą okoliczność. Nie można mianowicie skutecznie kwestionować poglądu, iż gdyby środki te zostały przekazane łącznie z dotacją należną już pierwotnie za rok 2013, choć wypłaconymi w niższej kwocie, wszystkie należności podlegałyby kontroli i rozliczeniu, jako dotacja oświatowa. Charakteru kwoty wypłaconej w 2014 r., (jako dotacji), nie może zmienić to, że została ona przekazana później niż należało, wskutek wadliwego, pierwotnego ustalenia jej wysokości. Natomiast potraktowanie kwoty przekazanej na rachunek placówki dopiero w 2014 r., jako odszkodowania (quasi-odszkodowania) – jak to czyni skarżąca – prowadziłoby do konsekwencji, których nie można aprobować. Część pierwotnie już należnej dotacji pozostawałaby przecież w tej sytuacji poza kontrolą, co umożliwiałoby dowolne wydatkowanie tych środków, mimo że w sytuacji typowej musiałyby być one przeznaczone wyłącznie na cele określone wprost w art. 90 ust. 3d uso. Takie swoiste "wzbogacenie" majątku podmiotu prowadzącego placówkę oświatową (a nie samej placówki, na potrzeby, której należności te należało wydatkować) nie znajduje żadnego normatywnego uzasadnienia.

WSA podał, że kwocie przekazanej przez Gminę w 2014 r. należy przypisać charakter dotacji, a nie odszkodowania. Dopuszczalności takiej oceny nie wyklucza to, że dotacja przyznana na dany rok kalendarzowy (w ogólnej kwocie) przekazywana jest comiesięcznie na rachunek placówki w 12 częściach (ratach) do ostatniego dnia każdego miesiąca, z wyłączeniem grudnia, w którym zakreślono termin 15 grudnia (art. 90 ust. 3c u.s.g.). Ww. regulacja dotyczy sytuacji modelowej tzn. przypadków, w których globalna wysokość dotacji za dany rok został ustalona w prawidłowej wysokości i nie jest kwestionowana. Zasada przekazywania przysługującej dotacji w comiesięcznych ratach przewidziana w art. 90 ust. 3c u.s.g., nie może mieć wtedy zastosowania, tym bardziej w wypadku, gdy ostateczne, prawidłowe określenie ogólnej wysokości dotacji rocznej następuje z wieloletnim opóźnieniem. Niemniej kwota stanowiąca wyrównanie kwoty dotacji, nie przestaje być dotacją zważywszy na fakt w związku, z jakimi zdarzeniami następuje jej wyliczenie i przekazanie dotowanemu podmiotowi. Fakt ten ma wpływ na sposób rozliczania i weryfikowania dotacji przekazywanych z opóźnieniem. Skoro przekazana w roku 2014 kwota ma charakter dotacji, o której mowa w ustawie o systemie oświaty, podlegającej wykorzystaniu i rozliczeniu według przewidzianych tam reguł, winna być rozliczona wydatkami z roku, w którym wyrównanie zostało przekazane.

W ocenie Sądu I instancji trafnie skarżąca podkreśla, że w sprawie nie powinny mieć zastosowania przepisy uchwały Nr XL/474/14 Rady Miejskiej z dnia 11 listopada 2014 r. zmieniającej uchwałę tego samego organu Nr XXVIII/329/13 z dnia 21 sierpnia 2013 r., w sprawie trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie gminy Polkowice przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego; nowela z dnia 11 listopada weszła, bowiem w życie 3 grudnia 2014 r., po upływie 14 dni od daty jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego; nie obowiązywał, więc w chwili wypłacenia "odszkodowania"; Samorządowe Kolegium Odwoławcze niesłusznie zakwestionowało również wskazanie, jako podstawy prawnej pierwszoinstancyjnego orzeczenia (poddanego również kontroli Sądu w tej sprawie) art. 251 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.). W odniesieniu do pierwszego z wyeksponowanych zarzutów trafnie zaakcentowano w skardze zasadę niedziałania prawa (także miejscowego) wstecz (lex retro non agit). Stosowanie tej reguły wykluczało, zatem dopuszczalność stosowania nowych rozwiązań, wprowadzonych nowelą, o której mowa, zawartych w dodanych do § 5 uchwały pierwotnej (Nr XXVIII/329/13 z dnia 21 sierpnia 2013 r.), w postaci ustępów 5-10 normujących szczegółowo między innymi zasady rozliczania dotacji "przekazanych tytułem wyrównania za rok poprzedni". Skoro nowela (Nr XL/474/14 z dnia 11 listopada 2014 r.) została opublikowana w Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego w dniu 19 listopada 2014 r., w związku, z czym weszła w życie 4 grudnia 2014 r., przyjęte w nim rozwiązania prawne nie mogły być odnoszone do kwot zdarzeń zaistniałych wcześniej (do kwot przekazanych w lutym, maju i czerwcu 2014 r., jako wyrównanie dotacji należnych za lata 2011-2013). Przy tym z hipotezy ust. 1 w art. 251 u.f.p. wynika, że zwrotowi podlega ta część dotacji, która nie została wykorzystana do końca roku budżetowego, w którym została ona przyznana i przekazana. Natomiast z niewykorzystaniem dotacji, mamy do czynienia, gdy beneficjent, któremu dotacja została udzielona nie udowodnił, że ją wykorzystał, czyli, że nastąpiła faktyczna zapłata za zadania albo za realizację wskazanych w przepisach celów, na które dotacja została udzielona. Z postanowień ust. 4 w art. 251 u.p.f. natomiast wynika, że dla oceny wykorzystania dotacji istotne znaczenie ma zapłata za zrealizowane zadanie publiczne (pierwsza cześć zdania z art. 251 ust. 4 u.f.p.), a nie samo wykonanie zadania polegające na wykorzystaniu zakupionych środków rzeczowych dla jego realizacji (w sprawie, zgodnie z art. 90 ust. 4d art. 90 uso na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, na pokrycie wydatków bieżących w tym zakresie). Przepis ten powinien zostać w sprawie zastosowany w odniesieniu do kwoty przekazanej stronie skarżącej w 2014 r. Strona, której dotacja została udzielona, nie udowodniła, że kwotę tą wykorzystała, czyli, że nastąpiła faktyczna zapłata za zadania albo za realizację wskazanych w przepisach celów, na które dotacja została udzielona. Nie wykazała ona w ogóle sposobu wykorzystania tej kwoty (mimo informowania przez organ o takiej powinności). Strona nie przedstawiła wymaganego przepisami prawa miejscowego formularza określonego § 7 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej Nr XXVIII/329/13, ani w żaden inny sposób nie zliczyła się z wykorzystania przekazanych kwot wyrównania dotacji. Skarżąca nie uwiarygodniła poniesienia wydatków przekazanej jej tytułem wyrównania raty dotacji, ani wydatkami poniesionymi w roku 2013 a nieujętymi w rozliczeniu dotacji za ten rok (w przyznanej pierwotnie kwocie), ani też wydatkami poniesionymi w roku przekazania wyrównania dotacji tj. 2014. W konsekwencji winien nastąpić zwrot dotacji. Żadna z sytuacji, o których mowa w art. 252 u.f.p. nie miała miejsca w sprawie.

Sąd I instancji pokreślił, że nie istniała podstawa do wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji. Powyższe z kilku powodów. Po pierwsze, chodzi o powinność pisemnego rozliczenia – do dnia 15 stycznia – z wykorzystanych dotacji, otrzymanych w roku poprzednim, obciążająca między innymi organy prowadzące na terenie Gminy niepubliczne przedszkola bądź niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego. Obowiązek ten proklamowany został w § 7 (w związku z § 1) uchwały Nr XXVIII/329/13 z dnia 21 sierpnia 2013 r., obowiązującym w niezmienionym brzmieniu od początku obowiązywania tej uchwały. Obowiązek taki wynikał zresztą także z poprzednio obwiązującej uchwały. Skoro, zatem w 2014 r. organ Gminy przekazał stronie skarżącej określoną kwotę tytułem uzupełnienia/wyrównania dotacji za rok 2013 – a prawidłowość takiej kwalifikacji tej sumy podziela także skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie (patrz wywody zawarte w poprzedniej – VII – części uzasadnienia wyroku), – przeto logiczną konsekwencją był obowiązek dokonania przez skarżącą pisemnego rozliczenia sposobu wykorzystania dotacji udzielonych w 2014 r., do dnia 15 stycznia 2015 r. O powinności tej skarżąca był informowana przy okazji przekazania sumy, jaką wypłacono w 2014 r. tytułem zaległości. Po drugie, nawet bez uwzględnienia zapisów § 5 ust. 5-10 uchwały, wprowadzonych dopiero nowelą Nr XL/474/14 Rady Miejskiej z dnia 11 listopada 2014 r., należy uznać – w związku z cytowanym brzmieniem art. 251 ust. 2 u.f.p. – że od dnia 30 stycznia 2015 r., a więc po upływie 15 dni od daty 15 stycznia 2015 r. wynikającej z zastosowania § 7 uchwały Nr XXVIII/329/13 z dnia 21 sierpnia 2013 r. organy były uprawnione do wydania zaskarżonych decyzji, jako efekt braku przedłożenia w tym czasie przez skarżącą pisemnego rozliczenia sposoby wykorzystania sum przekazanych jej w 2014 r.

[...] w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia. Względnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji SKO w L. z dnia 27 sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza P. z dnia 12 czerwca 2015 r. w całości oraz orzeczenie, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Autor skargi kasacyjnej wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez błędne ustalenie stanu prawnego, na jakim zostało oparte orzeczenie, w ten sposób, że Sąd powołał się na zasady określone w art. 90 u.s.o., podczas gdy wypłacone kwoty nie stanowiły dotacji w świetle przepisów art. 90 u.s.o. oraz poprzez brak wskazania przepisów na poparcie wyroku w zakresie uznania wypłaconych kwot jako dotacji, a nie odszkodowania czy roszczenia o innym charakterze;

Zgodnie z uchwałą NSA z dn. 15.02.2010 (II FPS 8/09), przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe dotyczy także braku w zakresie przytoczenia i wyjaśnienia podstawy prawnej.

Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnianie winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tym zakresie, uzasadnienie nie spełnia tych wymogów, gdyż nie podaje wyjaśnienia podstaw prawnych, na których wyrok został oparty.

Sąd nie wskazał także, dlaczego przyjął inne niż dominujące w orzecznictwie stanowisko, odnoszące się do charakteru prawnego środków wypłacanych po zakończeniu roku budżetowego, jako "wyrównanie" dotacji zaniżonej w latach poprzednich.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów administracji w sytuacji, gdy nastąpiło naruszenie prawa dające podstawy do uchylenia decyzji oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 251 ust. 1 i ust. 4 ufp poprzez brak uchylenia decyzji, gdy nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 251 ust. 1 i 4 ufp zwrotu dotacji, jako niewykorzystanej;

- art. 134 § p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi i pozostawienie ich bez rozpatrzenia oraz brak uzasadnienia wyroku w tym zakresie, w odniesieniu do otrzymania i rozliczenia dotacji przez placówkę, która została zlikwidowana oraz placówkę, która nie była pierwotnie beneficjentem tej dotacji;

- art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (kpc) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie związania stron, sądów i organów administracji prawomocnymi orzeczeniami sądów, w ten sposób, że skarżone orzeczenie nie uwzględnia wiążącego charakteru prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego, wydanego w sprawie cywilnej pomiędzy skarżącą a Gminą Polkowice.

II. Naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

- art. 90 ust. 2b i 2d uso poprzez przyjęcie przez Sąd, że te przepisy stanowią podstawę do otrzymania dotacji oświatowej po zakończeniu roku budżetowego,

- art. 90 ust. 2d uso poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dotacje udzielane na podstawie tego przepisu są udzielane placówce (przedszkolu), podczas gdy są udzielane osobnie prowadzącej placówkę wychowania przedszkolnego,

- art. 90 ust. 2d uso w związku z art. 82 ust. 1 uso poprzez brak uznania legitymacji procesowej po stronie osoby prowadzącej przedszkole i inną formę wychowania przedszkolnego,

- art. 90 ust. 3c uso w zakresie wypłaty dotacji w 12 miesięcznych częściach najpóźniej do 15 grudnia danego roku, poprzez naruszenie zasady rocznoścl dotacji i przyjęcie, że wypłata dokonana po zakończeniu roku budżetowego, jako wyrównanie zaniżonych dotacji za lata poprzednie, stanowi dotację oświatową określoną w art. 90 ust. 3c.

- art. 90 ust. 3c uso, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dotacja może być wypłacona, jako wyrównanie po zakończeniu roku budżetowego i pomimo wypłacenia po końcu roku, nadal ma charakter dotacji oświatowej, a nie odszkodowania czy innej formy rekompensaty z tytułu niewypłacenia należnej dotacji w prawidłowej wysokości w danym roku budżetowym;

- art. 90 ust. 3d uso poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kwoty uzyskane po zakończeniu roku budżetowego, stanowiące roszczenie z tytułu zaniżonych dotacji za lata poprzednie, są dotacją, a w konsekwencji przyjęcie, iż placówka oświatowa otrzymująca po zakończeniu roku budżetowego kwoty z tytułu odszkodowania za zaniżone dotacje należne w latach poprzednich, a nazywane przez organ dotujący "wyrównaniem dotacji", podlegają rozliczeniu na tych samych zasadach, jak dotacje wypłacane w bieżącym roku budżetowym w roku, w którym otrzymała kwotę odszkodowania za zaniżone dotacje;

- art. 126, art. 131, art. 211 ust. 1, 2 i 3 i art. 251 ust. 1 ufp poprzez: naruszenie definicji dotacji podmiotowej (art. 126 i art. 131) i naruszenie zasady roczności budżetu (art. 211 ust. 1, 2 i 3 oraz 251 ust. 1 ufp),

- art. 126, art. 131, art. 211 ust. 1, 2 i 3 i art. 251 ust. 1 ufp poprzez brak odpowiedniego zastosowania lub poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dotacje oświatowe nie mają charakteru rocznego, pomimo przepisu, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki;

- art. 211 ust. 1-3 ufp oraz art. 251 ust. 1 ufp poprzez brak odpowiedniego zastosowania lub poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dotacje oświatowe mogą być wypłacane po zakończeniu roku budżetowego, oraz że nie obowiązuje w tym zakresie przepis art. 251 in fine określający właśnie taki charakter dotacji

- art. 353 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez brak uwzględnienia cywilnoprawnego charakteru stosunku prawnego pomiędzy gminą, jako podmiotem dotującym i placówką oświatową i przyjęcie, że roszczenie dochodzone na drodze sądowej przez skarżącą ma charakter administracyjny.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie pismem procesowym z 19 lipca 2019 r. uzupełniała skargę kasacyjną m.in. o potrzebę podjęcia uchwały rozstrzygającej wątpliwości prawe i rozbieżności w orzecznictwie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w granicach wyznaczonych zarzutami kasacyjnymi.

Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z analizy treści zarzutów jak i towarzyszącej im argumentacji można wnioskować, że u podstaw sformułowania tych zarzutów leży różnica zdań między wnoszącą skargę kasacyjną a Sądem pierwszej instancji (i organem), w kwestii charakteru wypłaconych w 2013 r. kwot. Zdaniem strony, kwoty te stanowią odszkodowanie z tytułu wypłacenia w latach 2011 – 2013 dotacji w zaniżonej wysokości, co powinno skutkować brakiem podstaw do zastosowania przepisów u.s.o. i u.f.p. Odmiennego zdania jest natomiast Sąd pierwszej instancji (i organ), który uważa, że wypłacone w 2014 r. kwoty mają charakter dotacji wyrównawczej (uzupełniającej), a więc podlegają rygorom określonym w u.s.o. i u.f.p.

Rozpoznanie tego sporu wymagało w pierwszej kolejności odniesienia się do kilku innych (pobocznych) kwestii podniesionych przez wnoszącą skargę kasacyjną, a mianowicie: czy strona słusznie zarzuca organowi skierowanie decyzji do niewłaściwego podmiotu – placówki [...], a także – wydanie wyroku w stosunku do skarżącej kasacyjnie, która nie prowadziła tego punktu zarówno w dacie wypłaty spornych kwot (2014 r.) jak i wydania zaskarżonego wyroku, a dalej, czy można uznać, że doszło do bezpodstawnego przekazania spornych kwot – na rachunek innego podmiotu ([...]) i jakie to ewentualnie mogło mieć znaczenie dla tej sprawy. Tutejszy Sąd musiał też rozważyć, jakie znaczenie dla sprawy miało stwierdzenie nieważności uchwały nr XL/474/14 Rady Miejskiej w Polkowicach z 11 listopada 2014 r. zmieniającej uchwałę (wyrok NSA z 23 października 2017 r., sygn. akt II GSK 40/16), a także to, czy zaskarżony wyrok narusza art. 365 § 1 k.p.c., w ten sposób, że nie uwzględnia wiążącego charakteru prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z 18 lutego 2014 r., sygn. akt [...].

Odnosząc się do tych problemów, według wskazanej kolejności, należy zauważyć, że decyzje organu I i II instancji zostały skierowane do [...] – wnoszącej skargę kasacyjną, a więc do organu prowadzącego [...], co odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei z art. 29 k.p.a. wynika, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.

Stworzona na potrzeby postępowania administracyjnego konstrukcja prawna strony wymaga więc wykazania istnienia po stronie podmiotu, tzw. interesu prawnego lub obowiązku. W prawie brak jest legalnej definicji interesu prawnego, co nakazuje odwołać się do poglądów doktryny i judykatury. Ich autorzy wskazują, że interes prawny powinien cechować obiektywizm, indywidualizm, konkretyzm, a jego istnienie powinno być prawnie chronione oraz powinno mieć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy będących przesłankami stosowania danego prawa materialnego.

W doktrynie istnieje rozbieżność w kwestii koncepcji strony postępowania.

Można rozróżnić trzy zasadnicze kierunki:

Pierwszy, odwołujący się do koncepcji subiektywnej, według której pojęcie strony jest traktowane jako pojęcie procesowe. Zakłada ona, że stroną może być każdy, kto twierdzi, że postępowanie dotyczy jego uprawnienia lub obowiązku, albo też żąda czynności organu, powołując się na swoje uprawnienie bądź obowiązek.

Drugi – odwołujący się do koncepcji obiektywnej, która zakłada z kolei, że o tym, czy i kto posiada interes prawny można orzec wyłącznie na podstawie właściwych norm materialnoprawnych, które pozwalają na ustalenie podmiotu, którego uprawnienie bądź obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym.

Trzeci będący wyrazem połączenia tych dwóch koncepcji – odwołuje się do koncepcji mieszanej, która uznaje dwie płaszczyzny pojęcia strony: procesową i materialną.

Opowiadając się za koncepcją obiektywną należy przyjąć za stronę postępowania administracyjnego – organ prowadzący przedszkole czy wychowanie przedszkolne, ponieważ punkt przedszkolny prowadzony przez wnoszącą skargę kasacyjną niewątpliwie nie należy do żadnej z kategorii podmiotów wymienionych w art. 29 k.p.a.

Również w świetle przepisów u.s.o. należy dojść do takiego samego wniosku.

Z przepisów tych wynika, że podmiotem uprawionym do wystąpienia o dotację oraz odpowiedzialnym za jej realizację jest organ prowadzący, za który zgodnie z art. 4 pkt 16 u.s.o. ustawodawca uznaje: ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne.

Stosownie do art. 90 ust. 2d u.s.o. osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 40 % wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną formę wychowania przedszkolnego poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.

Z kolei, z art. 5 ust. 7 u.s.o., który zgodnie z art. art. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.s.o. ma zastosowanie do przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, wynika, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2 - 6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694, z późn. zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki;

4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

W celu wykonywania zadań wymienionych w ust. 7, organy prowadzące szkoły i placówki mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek lub organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół i placówek, o której mowa w ust. 7 pkt 3 (art. 5 ust. 9 u.s.o.). Z powołanej regulacji wynika, że podmiot prowadzący wychowanie przedszkolne jest zobowiązany do podania liczby uczniów oraz jest odpowiedzialny za działanie placówki. Organ ten jest zobowiązany do zapewnienia szkole obsługi administracyjnej, organizacyjnej i finansowej, w tym w zakresie rachunkowości. W związku z tym organ prawidłowo uznał za stronę postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji "wyrównawczej" za lata 2011 – 2013 – wnoszącą skargę kasacyjną jako organ prowadzący punkt przedszkolny. Punkt przedszkolny mógł wykazać się co najwyżej posiadaniem interesu faktycznego, a nie prawnego, co jednak nie uprawniało go do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym. Zatem, w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów u.f.p. w związku z naruszeniem przepisów u.s.o. stroną postępowania może być wyłącznie organ prowadzący szkołę. Odrębną kwestią jest natomiast to, czy przekazanie tych kwot na konto innej placówki było prawidłowe. Zagadnienie to wykracza jednak poza zakres tego postępowania. Przedmiotem kontroli nie jest bowiem czynność przekazania określonych kwot na wskazane konto bankowe, w wykonaniu wyroku sądów powszechnych (w odniesieniu do roku 2012 r.) oraz podjętych przez organ decyzji o wypłacie kwot (w odniesieniu do 2011 r. i 2013 r.), a jedynie prawidłowość wydania decyzji nakazującej zwrot przekazanych kwot w związku z niewykorzystaniem ich do końca 2014 r. na cele oświatowe wskazane w u.s.o.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut odnoszący do omawianego problemu. Dodatkowo, wypada zauważyć, że sposób sformułowania zarzutu nie odpowiada w pełni ustawowym wymogom. Wnosząca skargę kasacyjną nie powołała ani właściwych przepisów postępowania, ani też prawa materialnego, na podstawie których można byłoby prowadzić tego rodzaju rozważania.

Odnosząc się do kolejnej kwestii należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku podzielił stanowisko skarżącej, co do braku podstaw do zastosowania w sprawie uchwały zmieniającej ze względu na zasadę niedziałania prawa (także miejscowego) wstecz (lex retro non agit), wskazując jednocześnie, że za podstawę rozstrzygnięcia należało przyjąć art. 251 u.f.p. Z przepisu tego wynika, że zwrotowi podlega ta część dotacji, która nie została wykorzystana do końca roku budżetowego, w którym została ona przyznana i przekazana. Zatem, skoro uchwała ta nie stanowiła normatywnego wzorca kontroli zaskarżonej decyzji, to orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny nieważności tej uchwały nie mogło stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut odnoszący się do omawianego problemu.

Odnosząc się do ostatniej ze wskazanych wcześniej kwestii wypada wskazać, że stosownie do art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W tym zakresie poglądy wyrażane w orzecznictwie jak i piśmiennictwie są jednakowe.

Dla przykładu można wskazać na wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt III AUa 62/19, w którym Sąd wyraził pogląd, że związanie prawomocnym orzeczeniem oznacza niedopuszczalność czynienia sprzecznych z nim ustaleń, ani też przeprowadzania ponownego postępowania dowodowego w tym zakresie. Związanie rozciąga się również na ustalenia prejudycjalne, będące podstawą wydanego wyroku, stąd w sytuacji związania prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, niedopuszczalne jest w innej sprawie dokonywanie ustaleń i ocen sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Innymi słowy rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia nie może być w ogóle badana, choćby argumentacja prawna, na której oparto rozstrzygnięcie była nietrafna. Sąd Apelacyjny w Warszawie w innym wyroku z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt V ACa 230/17, stwierdził, że związanie na podstawie art. 365 § 1 k.p.c. prawomocnym wyrokiem oznacza nakaz potraktowania kwestii prawnej, która była już przedmiotem prawomocnego rozstrzygnięcia, mającej znaczenie prejudycjalne w sprawie przez niego rozpoznawanej, za ukształtowaną w taki sposób, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Okoliczność ta, przekreśla zatem możliwość ponownej oceny zasadności roszczenia wynikającego z tego samego prawa, któremu sąd udzielił już ochrony, przy niezmienionych okolicznościach. Z kolei Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 26 lipca 2018 r., sygn. akt I ACa 312/17 zajął stanowisko, że prawomocne orzeczenie jest wiążące dla podmiotów wymienionych w art. 365 § 1 k.p.c., choćby nawet było wadliwe. W rezultacie uprawomocnienia się takiego orzeczenia nikt nie może kwestionować nie tylko faktu jego istnienia, lecz także jego treści i to bez względu na to, czy był, czy też nie był stroną postępowania zakończonego tym orzeczeniem. Prawomocność materialna orzeczenia powoduje skutek prekluzyjny polegający na tym, że wyłączone zostaje w przyszłości powoływanie faktów należących do podstawy faktycznej prawomocnie osądzonego roszczenia w celu uzyskania odmiennego lub sprzecznego z nim rozstrzygnięcia, niezależnie od tego czy zostały one powołane w prawomocnie zakończonym postępowaniu. Prekluzja nie obejmuje jedynie faktów zaistniałych po zamknięciu rozprawy poprzedzającej wydanie prawomocnego orzeczenia i faktów niewchodzących w jego podstawę faktyczną.

Również Sąd Najwyższy wypowiadał się w tej kwestii. I tak w wyroku z 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt II CSK 404/17, Sąd ten stwierdził, że mocą wiążącą objęte są ustalenia, które w związku z podstawą sporu stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia, oznaczony żądaniem pozwu i faktami przytoczonymi w celu jego uzasadnienia (art. 187 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 321 § 1 k.p.c.), ale nie kwestie wstępne, o których sąd rozstrzyga dążąc do wydania orzeczenia, ustalenia faktyczne i poglądy interpretacyjne stojące u podstaw prawomocnego orzeczenia bądź dalsze oceny niedotyczące stosunku prawnego stanowiącego podstawę żądania. Moc ta aktualizuje się w innym postępowaniu przede wszystkim wtedy, gdy występują w nim te same strony, chociażby w odmiennych rolach procesowych, a jego przedmiot wprawdzie wykazuje związek z przedmiotem procesu pierwszego, ale jest inny. Sąd musi wówczas przyjąć, że dana kwestia prawna kształtuje się tak jak przyjęto to wcześniej w prawomocnym wyroku. Moc wiążąca nie odnosi skutku erga omnes, chyba że przepis szczególny rozszerza ją na osoby trzecie, to jest wszystkie bądź określoną grupę podmiotów.

Z kolei w wyroku z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt III UK 53/17, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że zgodnie z treścią art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z prawomocnością orzeczenia sądowego (zarówno w ujęciu materialnym, jak i formalnym) wiąże się powaga rzeczy osądzonej (art. 366 k.p.c.), przy czym jest to konstrukcja prawna odmienna - choć ściśle powiązana - z regulacją art. 365 § 1 k.p.c. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Moc wiążąca orzeczenia (art. 365 § 1 k.p.c.) może być rozważana tylko wtedy, gdy rozpoznawana jest inna sprawa niż ta, w której wydano poprzednie orzeczenie oraz gdy kwestia rozstrzygnięta innym wyrokiem stanowi zagadnienie wstępne. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu charakteryzuje się dwoma aspektami, pierwszym odnoszącym się tylko do faktu istnienia prawomocnego orzeczenia, drugi aspekt mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest określony jako walor prawny rozstrzygnięcia (osądzenia) zawartego w treści orzeczenia. Drugi z aspektów jest ściśle związany z powagą rzeczy osądzonej (art. 366 § 1 k.p.c.) i występuje w nowej sprawie pomiędzy tymi samymi stronami, choć przedmiot obu spraw jest inny. W nowej sprawie nie może być wówczas zastosowany negatywny (procesowy) skutek powagi rzeczy osądzonej, polegający na niedopuszczalności ponownego rozstrzygania tej samej sprawy. Występuje natomiast skutek pozytywny (materialny) rzeczy osądzonej, przejawiający się w tym, że rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu (rzecz osądzona) stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami nowy spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto to w prawomocnym, wcześniejszym wyroku, a więc w ostatecznym rezultacie procesu uwzględniającym stan rzeczy na datę zamknięcia rozprawy. Taka jest treść prawomocnego orzeczenia, o którym stanowi art. 365 § 1 k.p.c., a więc treść wyrażonej w nim indywidualnej i konkretnej normy prawnej. A zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się ta sama kwestia, nie może być ona już ponownie badana. Związanie orzeczeniem oznacza zatem zakaz dokonywania ustaleń sprzecznych z uprzednio osądzoną kwestią, a nawet niedopuszczalność prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego.

Również w literaturze przedmiotu wyrażane są podobne poglądy. Wskazuje się, że rozstrzygnięcie tożsamej sprawy przez sąd powszechny wyłącza dopuszczalność drogi przed sądem administracyjnym, nawet w przypadku gdyby sprawa ta podlegała kompetencji sądu administracyjnego. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu charakteryzuje się w istocie rzeczy dwoma aspektami. Pierwszy z nich odnosi się do faktu istnienia prawomocnego orzeczenia, drugi zaś przejawia się w mocy wiążącej jako określonym walorze prawnym rozstrzygnięcia (osądzenia) zawartego w treści orzeczenia. Orzeczenie prawomocne pociąga za sobą tę konsekwencję, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści, bez względu na to, czy był czy też nie był stroną postępowania, w wyniku którego zostało wydane orzeczenie, które stało się prawomocne (w: T. Ereciński, M. Jędrzejewska, J. Jodłowski, J. Krajewski, Z. Krzemiński, K. Piasecki, J. Pietrzykowski, E. Wengerek, A. Zieliński, Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, t. 2, Warszawa 1989). Prawomocne orzeczenie sądu powszechnego rozstrzygające sprawę wiąże sąd administracyjny, wyłączając dopuszczalność tej drogi postępowania (w: Adamiak Barbara, Borkowski Janusz, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych.). Związanie organów administracji publicznej ma charakter związania prejudycjalnego, co oznacza, że nie mogą one dokonywać odmiennej oceny prawnej roszczenia niż zawarta w prejudykacie, ale także nie mogą dokonać odmiennych ustaleń faktycznych (w: J. Bodio, T. Demendecki, A. Jakubecki, O. Marcewicz, P. Telenga, M.P. Wójcik, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, wydz. III, Warszawa 2008).

Wobec powyższego można więc stwierdzić, że skutek prekluzyjny spowodowany prawomocnością materialną orzeczenia wyłącza w przyszłości powoływanie faktów należących do podstawy faktycznej prawomocnie osądzonego roszczenia w celu uzyskania odmiennego lub sprzecznego z nim rozstrzygnięcia, niezależnie od tego czy zostały one powołane w prawomocnie zakończonym postępowaniu. Skutek ten nie obejmuje jedynie faktów zaistniałych po zamknięciu rozprawy poprzedzającej wydanie prawomocnego orzeczenia i faktów niewchodzących w jego podstawę faktyczną. Tak więc uwzględniając mechanizm przyznawania i rozliczania dotacji, można co do zasady przyjąć, że sprawa nie byłaby sprawą o to samo roszczenie, które było przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie poprzednio zakończonej wydaniem wyroku, jedynie wówczas, gdyby przedmiotem postępowania były zdarzenia zachodzące po uprawomocnieniu się orzeczenia sądowego, wykluczające lub potwierdzające spełnienie się przesłanek materialnoprawnych warunkujących nabycie prawa do dotacji i jej wysokości. Nie można bowiem wykluczyć, że w pewnych okolicznościach, z uwagi na zachodzące zdarzenia, jakie wystąpią po wydaniu prawomocnego orzeczenia sądu, otwiera się drogę do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym, co jednak wymaga zachowania szczególnej ostrożności. Wprawdzie zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że nie powinno dochodzić do sytuacji, w których beneficjent mógłby otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Tym bardziej, że samo przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza wykorzystania dotacji. Niemniej jednak wypada zauważyć, że zarówno przekazanie dotacji dla beneficjenta jak i jej zwrot musi się odbywać w ściśle określonych prawem ramach.

Odnosząc się do zasadniczego problemu należy wskazać, że w 2013 r. organ przekazał wnoszącej skargę kasacyjną kwotę [...] zł, zasądzoną wyrokiem Sądu Okręgowego w Legnicy z 3 października 2013 r., sygn. akt [...] (zmienionym wyrokiem Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z 18 lutego 2014 r., sygn. akt [...] ) w związku z zaniżeniem kwoty dotacji na 2012 r. W tym samym roku organ, po ponownym przeliczeniu dotacji za lata 2011 i 2013, przekazał stronie tytułem wyrównania odpowiednio kwoty: [...] zł. Kwoty te zostały przekazane nie tylko po zakończeniu roku budżetowego w poszczególnych latach, ale także po zakończeniu działalności punktu przedszkolnego, dla którego były one przeznaczone. Następnie organ poinformował stronę, że otrzymane kwoty powinny zostać wydatkowane na dofinansowanie zadań wskazanych w art. 90 ust. 3d u.s.o. oraz że rozliczeniu podlegają wydatki bieżące punktu przedszkolnego z roku wypłacania wyrównania dotacji albo wydatki bieżące placówki z roku, którego dotacja dotyczy, pod warunkiem, że wydatki te nie były przedmiotem rozliczania dotacji tamtego roku. W 2015 r. organ po stwierdzeniu, że dotacja nie została rozliczona wezwał stronę do jej rozliczenia, a następnie z uwagi na brak rozliczenia wydał decyzję nakazującą zwrot dotacji jako nie wykorzystanej do końca roku budżetowego.

Z tym stanowiskiem nie zgodziła się wnosząca skargę kasacyjną. W wywiedzionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej podniosła, że wypłacone po zakończeniu roku budżetowego kwoty mają charakter odszkodowania, a nie dotacji.

Wobec czego wypada przypomnieć, że co do zasady transfer środków publicznych jest dokonywany na podstawie u.f.p., a w związku z tym powinien być poddany wynikającym z niej rygorom prawnym. W myśl ogólnej definicji zawartej w art. 126 powołanej ustawy dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Dotacje występują pod różnymi postaciami i tak w art. 127 u.f.p. ustawodawca zdefiniował pojęcie dotacji celowej, w art. 130 u.f.p. – pojęcie dotacji przedmiotowej, a w art. 131 u.f.p. – pojęcie dotacji podmiotowej.

Z ogólnej definicji dotacji wynika zatem, że źródłem dotacji mogą być środki pochodzące m.in. z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Dotacje te, jak wynika z definicji dotacji podmiotowej, stanowią środki dla podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie, przeznaczone wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie określonym w odrębnej ustawie.

Według art. 90 ust. 1 u.s.o. niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Dotacje te mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących, na cele związane z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym profilaktyką społeczną uczniów.

Wobec powyższego do głównych cech dotacji udzielanej przez j.s.t. organom prowadzącym niepubliczne przedszkola i inne formy wychowania przedszkolnego należy zaliczyć roczny charakter tych dotacji, skoro ich źródłem są środki pochodzące z budżetu gminy a ich przeznaczeniem jest finansowanie wydatków bieżących, a także to, że są one przeznaczone na realizację ściśle określonych w ustawie celów (kształcenie, wychowanie i opiekę, w tym profilaktykę społeczną uczniów).

Roczny charakter dotacji przejawia się w konieczności wykorzystania dotacji najpóźniej do końca roku budżetowego, co niejako wymusza sposób, w jakim wykonywany jest budżet j.s.t. (art. 211 u.f.p.). W u.f.p. przewidziano wprawdzie możliwość przeniesienia wykorzystania środków dotacji na rok następny, lecz podlega to szczególnej procedurze, która w sprawie nie miała miejsca. Zasadą jest jednak wykorzystanie środków w roku budżetowym, którego dotyczą, a niewykorzystana do końca roku budżetowego część dotacji podlegaja zwrotowi do budżetu j.s.t. w terminach i na zasadach określonych w u.f.p.

Zgodnie z art. 251 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4 (ust. 1).

W przypadku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 263 ust. 2, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie 15 dni od dnia określonego w tej uchwale (ust. 2).

W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (ust. 3).

Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (ust. 4).

Od kwot dotacji zwróconych po terminach określonych w ust. 1 - 3 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 - 3 (ust. 5).

Dla wykładni tego przepisu kluczowe znaczenia mają więc wprowadzone w tym przepisie zwroty "dotacje udzielone", "w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego oraz "podlegają zwrotowi". Słowo "udzielić" ma wiele znaczeń, choć dla potrzeb tego postępowania należy przyjąć treść wskazującą na rozdysponowanie środków między określone podmioty, co w przypadku dotacji oznacza konieczność przekazania środków w danym roku budżetowym, skoro w tym terminie muszą być one wykorzystane. Również, z uwagi na cele, jakie są realizowane przy wykorzystaniu dotacji, wypłata środków nie może dotyczyć jakiegokolwiek roku budżetowego, ale tego konkretnego, w którym są realizowane zadania publiczne. Dlatego też wypłata dotacji po upływie roku budżetowego jest niedopuszczalna i niecelowa. Zakładając hipotetycznie, że zadania, na pokrycie których miałaby być wypłacona dotacja zostały zrealizowane z innych środków, to wówczas wypłacona (po zakończeniu roku budżetowego) kwota miałaby raczej charakter rekompensaty (odszkodowania) za poniesione wydatki w związku z wykonaniem zadań publicznych, a nie stricte – dotacji. Natomiast, w przypadku gdy zadanie publiczne nie zostało wykonane (z uwagi na brak środków) – to brak byłoby w ogóle podstaw do wypłaty jakiejkolwiek kwoty, ponieważ odpadłaby podstawa materialnoprawna przyznania dotacji w określonej wysokości. Oba wymienione przypadki nie mieszczą się w pojęciu "dotacji". W stanie sprawy mamy do czynienia z sytuacją przekazania kwot za poszczególne lata 2011 – 2013 po upływie roku budżetowego, co wykluczało zastosowanie art. 251 u.f.p. nakazującego zwrot dotacji jako nie wykorzystanej do końca roku budżetowego. W stanie sprawy nie mógł mieć też zastosowania art. 252 u.f.p., ze względu na to, że dotyczy on przypadków wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem oraz – pobrania dotacji nienależnej lub w nadmiernej wysokości, co w sprawie nie zostało wykazane.

Dodać też należy, w związku z art. 253 u.f.p., że ewentualna modyfikacja art. 251 u.f.p. (podobnie art. 252 u.f.p.) może być wprowadzona wyłącznie na poziomie ustawowym, co wyłącza wprowadzanie zmian w omawianym zakresie na podstawie uchwał organów stanowiących j.s.t. (np. wydawanych na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o.).

Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w dalszych przepisach u.f.p.

W art. 256 u.f.p. ustawodawca wprowadził wyjątek od zasady dyrektywności wydatków określonych uchwałą budżetową lub planem finansowym (wyrażonej m.in. w art. 44 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 254 pkt 3 u.f.p.). W myśl tego przepisu wydatek może być realizowany bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel, pod warunkiem, że ma on charakter nieprzewidziany i należy do jednego z wymienionych w tym przepisie przypadków (wynika z tytułu wykonawczego, wyroku sądowego lub ugody sądowej bądź pozasądowej). Ratio legis powołanego przepisu nie polega na rozszerzeniu pojęcia dotacji na kwoty wypłacane po zakończeniu roku budżetowego, a jedynie jak się podkreśla w literaturze przedmiotu przepis ten służy ochronie zaufania obywateli do organów władzy publicznej, w tym wypadku do organów j.s.t., przez umożliwienie organom zrealizowania zawartej dobrowolnie ugody bądź wykonania wyroku sądowego i uniknięcia tym samym generowania dodatkowych kosztów. Natomiast z szerszej perspektywy przepis ten służy również realizacji zasady państwa prawa (w: Ofiarni Zbigniew, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. 2019 r.).

Wypada też wskazać na art. 263 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem niezrealizowane kwoty wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wygasają, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, z upływem roku budżetowego (ust. 1). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może ustalić, w drodze uchwały, wykaz wydatków, do których nie stosuje się przepisu ust. 1, oraz określić ostateczny termin dokonania każdego wydatku ujętego w tym wykazie w następnym roku budżetowym (ust. 2). W wykazie, o którym mowa w ust. 2, ujmuje się wydatki związane z realizacją umów:

1) w sprawie zamówienia publicznego;

2) które zostaną zawarte w wyniku zakończonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w którym dokonano wyboru wykonawcy (ust. 3). Ostateczny termin dokonania wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego, upływa 30 czerwca roku następnego (ust. 4). Łącznie z wykazem wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala plan finansowy tych wydatków w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem wydatków majątkowych (ust. 5). Środki finansowe na wydatki ujęte w wykazie, o których mowa w ust. 2, są gromadzone na wyodrębnionym subkoncie podstawowego rachunku bankowego jednostki samorządu terytorialnego (ust. 6). Środki finansowe niewykorzystane w terminie określonym przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlegają przekazaniu na dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie 7 dni od dnia określonego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (ust. 7).

Przepis ten stanowi więc, że niezrealizowane kwoty wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wygasają z upływem roku budżetowego. Zatem, gdyby nawet hipotetycznie założyć, że w budżetach za lata 2011, 2012 i 2013 Gminy Polkowice były zagwarantowane środki na dotacje dla punktu przedszkolnego w wysokości wyższej niż wypłacone, to z upływu poszczególnych lat nastąpiło ich wygaśniecie z mocy prawa, co po pierwsze oznacza, że środki przeznaczone na ten cel utraciły dotychczasowy charakter, a tym samym nie mogły być one źródłem dokonanych w 2014 r. wypłat. Trzeba też zauważyć, że przekazane w 2014 r. środki finansowe były wypłacone z tytułu zaniżenia dotacji w latach 2011 – 2013, a więc nie były materialnie związane z rokiem 2014. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawiło to organ prawa do rozliczenia tych kwot zarówno według reguł określonych w u.f.p. jak i wskazanych w pismach skierowanych do strony. Stan faktyczny sprawy nie odpowiada bowiem także sytuacji, do której odwołuje się art. 60 pkt 1 u.f.p. Według tego przepisu kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym, do których, stosownie do art. 67 u.f.p., w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz, odpowiednio, przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Zatem co do tych należności wykluczone jest stosowanie przepisów prawa prywatnego. W stanie sprawy nie mamy jednak do czynienia z tego rodzaju należnością. Natomiast brak odpowiedniego przepisu, który zrównałby w skutkach prawnych zwrot dotacji ze zwrotem kwot wypłaconych po zakończeniu roku budżetowego, do którego się one odnoszą.

Na przeszkodzie w rozliczeniu wypłaconych po zakończeniu roku budżetowego kwot jako dotacji stoją również przepisy u.s.o., określające mechanizm przyznawania i rozliczania dotacji oraz cel, na jaki są one udzielane.

Przyjmując za podstawę rozważań normy wyrażone w art. 90 u.s.o. (w szczególności w ust 1, 2b – ust. 2d, ust. 3e – ust. 3d oraz ust. 4), w brzmieniu obowiązującym w roku dokonania wypłaty spornych kwot, należy wskazać, że dotacja dla niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego jest przyznawana z budżetu gminy. Dotacje ta przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Jeżeli do przedszkola, o którym mowa w ust. 2b, uczęszcza uczeń niebędący mieszkańcem gminy dotującej to przedszkole, gmina, której mieszkańcem jest ten uczeń, pokrywa koszty dotacji udzielonej zgodnie z ust. 2b, do wysokości iloczynu kwoty wydatków bieżących stanowiących w gminie dotującej podstawę ustalenia wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych w przeliczeniu na jednego ucznia i wskaźnika procentowego ustalonego na potrzeby dotowania niepublicznych przedszkoli w gminie zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji. W przypadku braku niepublicznego przedszkola na terenie gminy zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji, gmina ta pokrywa koszty udzielonej dotacji w wysokości równej 75 % wydatków bieżących stanowiących w gminie dotującej podstawę udzielenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 40 % wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną formę wychowania przedszkolnego poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a - 3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Z powołanych przepisów, a zwłaszcza ust. 4 art. 90 u.s.p. wynika, że ustawodawca wprowadził wyraźny podział na dwa etapy przyznawania tzw. dotacji oświatowych oraz określił granice uregulowania dla uchwał organów stanowiących j.s.t.

Pierwszy etap postępowania rozpoczyna się na wniosek podmiotu zainteresowanego otrzymaniem dotacji na dany rok budżetowy i poinformowaniem organu o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji i polega na przyznaniu dotacji na każdego ucznia proporcjonalnie do wydatków ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Natomiast drugi etap postępowania polega na kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, a więc skonfrontowania danych będących w posiadaniu organu oraz przekazanych przez beneficjenta z materiałem źródłowym pod względem zgodności liczby uczniów zgłoszonych przez podmiot dotowany do dotacji ze stanem rzeczywistym oraz zbadanie poziomu poniesionych przez ten podmiot wydatków bieżących na działalność statutową (dydaktyczną, opiekuńczą i wychowawczą, włącznie z profilaktyką społeczną).

W stanie sprawy przekazanie kwot nastąpiło po zakończeniu poszczególnych lat objętych dotacją, tj. w roku 2014 r. Stąd pojawia się wątpliwość, wobec braku stosownego w tym zakresie uregulowania, o podstawę prawną rozliczenia się z otrzymanych kwot według reguł jak dla dotacji. Tym bardziej, że placówka, z którą związane są te wypłaty została zlikwidowana w 2013 r. Stąd wskazania, jakie zostały sformułowane w pismach kierowanych do strony, nie tylko nie mają oparcia w przepisach prawa, ale są nieracjonalne. Nasuwa się bowiem kolejna wątpliwość, w jaki sposób strona ma wywiązać się z nałożonego na nią obowiązku i wykazać, że przeznaczyła je na bieżącą działalność statutową, a więc na cele związane z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym profilaktykę społeczną, skoro placówka nie działa. Sąd chce przez to powiedzieć, że pewnych zdarzeń nie da się odwrócić. Nawet, gdyby placówka ta funkcjonowała, to ze względu na cele, na jakie dotacja ta jest przyznawana również i z tego powodu zobowiązywanie wnoszącej skargę kasacyjną do rozliczenia się według reguł przypisanych dotacji jest nie tyle pozbawione sensu co raczej nierealne, a w najlepszym wypadku bardzo utrudnione. Przyznana dotacja może być bowiem wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących przedszkola i innych form wychowania przedszkolnego.

Nie bez znaczenia jest również i to, że w świetle przepisów podatkowych kwoty wypłacone beneficjentowi z tytułu zaniżonej dotacji są traktowane jak odszkodowania. Trzeba też zauważyć, że funkcjonowanie placówki kierowanej przez stronę nie stwarza sytuacji do wypłaty po upływie roku budżetowego kwot przypadających innej placówce prowadzonej przez tę osobę. Jak należy założyć działa ona również w oparciu o przyznaną na jej rzecz dotację, z której również po zakończeniu roku budżetowego musi się rozliczyć.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, co pozwoliło uchylić w całości zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz rozpoznać skargę przez jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpatrując sprawę ponownie organ będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał brak podstaw do przedstawienia zagadnienia prawnego poszerzonemu składowi NSA.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).