Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 16/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41.
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: par. 5 ust. 1 pkt 3 lit. b).
journal: Dz.U. 2016 poz 2022
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego  wyposażenia - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 35a, art. 140ab ust. 1 pkt 3, art. 140aa ust. 1.
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59 pkt 3.1, 3.4 i 3.5 załącznika nr I.
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 472/19 w sprawie ze skargi J G na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie kary za przejazd pojazdem nienormatywnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 września 2019 r. o sygn. akt II SA/Ol 472/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (zwany dalej WSA, bądź Sądem I instancji), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J G (zwanego dalej przewoźnikiem), uchylił decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Oz dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary za przejazd pojazdem nienormatywnym oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 4 października 2018 r. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej z Oddziału Celnego w G dokonali kontroli pięcioosiowego pojazdu członowego przewoźnika złożonego z dwuosiowego pojazdu silnikowego marki R o numerze rejestracyjnym [...] (PL) oraz trzyosiowej naczepy marki S o numerze rejestracyjnym [...] (PL) stwierdzając przekroczenie:

1. dopuszczalnego nacisku trzeciej osi wchodzących w skład grupy osi nienapędowych:

- przy pierwszym ważeniu o 4500 kg, tj. o 56,25 % dopuszczalnego limitu nacisku osi,

- przy drugim ważeniu o 4210 kg tj. o 52,62 % dopuszczalnego limitu nacisku osi;

2. dopuszczalnej wysokości pojazdu o 7 cm, tj. 1,75% dopuszczalnej normy.

Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., Naczelnik W Urzędu Celno-Skarbowego w O , działając na podstawie art. 2 pkt 35a, art. 61 ust. 2 pkt 1, art. 10, art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4, art. 129 ust. 4a, art. 140aa ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1990), dalej: P.r.d., § 2 ust. 4, § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r., poz. 2022), zwanego dalej rozporządzeniem, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068), dalej u.d.p., wymierzył J G karę pieniężną w kwocie 15.000,00 zł za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym z naruszeniem przepisów prawo o ruchu drogowym.

W uzasadnieniu organ wskazał że po drodze krajowej DK22 prowadzącej do przejścia granicznego w Grzechotkach, na odcinku Elbląg DK7 - Chruściel - Grzechotki - granica Państwa (gdzie miała miejsce kontrola) dopuszczony jest ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, zgodnie z art. 41 ust. 1 P.r.d. Dopuszczalne parametry takie jak, wymiary, masa całkowita, naciski grup osi napędowych i nienapędowych pojazdów poruszających się po drogach publicznych określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O , po rozpatrzeniu odwołania przewoźnika, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości ustalenia faktycznie powołane przez organ I instancji. Podkreślono przy tym, że pomiary nacisków osi i masy całkowitej pojazdu oraz gabarytów pojazdu odbyły się przy użyciu urządzeń, które spełniają wymogi techniczne na dzień przeprowadzenia badania – stacjonarnej wagi samochodowej posiadającej świadectwo legalizacji ponownej. Stwierdzono zarazem, że przewoźnik nie dochował należytej staranności w załadunku pojazdów, tak by nieprzekraczane były normy wymagane przepisami P.r.d.

Skargę do WSA wniósł J G, zarzucając naruszenie art. 140 aa ust. 4 pkt. 1 lit. a i b P.r.d. na skutek jego błędnej wykładni, a w szczególności uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, zwłaszcza że przy planowaniu transportu wziął pod uwagę wszystkie informacje dostępne w momencie

podjęcia ładunku to jest: deklarowaną masę brutto towaru, masę własną ciągnika i masę własną naczepy. Zgodnie z rozporządzeniem, w oparciu o limit dopuszczalnej wagi całkowitej dla zespołu pojazdów posiadających 5 osi: 40 ton, zachowując należytą staranność, dobrał do realizacji transportu odpowiedni zestaw składający się z 2-osiowego ciągnika i 3-osiowej naczepy. Natomiast w sprawie winę w zakresie konserwacji i użytkowania naczepy można przypisać jej właścicielowi, nie zaś przewoźnikowi. Tym samym naruszenie przepisów nie było skutkiem przyczyny związanej z nieprawidłowym funkcjonowaniem przedsiębiorcy.

WSA, wydając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ww. wyrok, wskazał – powołując się na art. 2 pkt 35a P.r.d., że naciski osi pojazdu nienormatywnego ocenia się w oparciu o art. 41 u.d.p. i przepisy wykonawcze do tej ustawy. Wskazano przy tym na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17. Tymczasem organ nieprawidłowo podał jako podstawę rozstrzygnięcia postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury – które w sprawie nie mogą mieć zastosowania. Sąd I instancji zauważył, że przepis art. 41 ust. 1 u.d.p. został, co prawda, powołany w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji, ale nie został przez organ zastosowany. Decyzję wydano w oparciu o przepisy wykonawcze do P.r.d. – do czego w przedmiotowej sprawie, w przedmiocie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej, nie było żadnych podstaw. Natomiast ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury dotyczy zupełnie innych stanów faktycznych i może mieć zastosowanie wyłącznie przy ocenie stawianego zarzutu dotyczącego wysokości pojazdu, jak jasno wynika z cytowanego art. 2 pkt 35 P.r.d. Definicja pojazdu nienormatywnego wyraźnie odnosi się bowiem do nacisków na oś przewidzianych w przepisach o drogach publicznych, a nie przepisach Prawa o ruchu drogowym. WSA podkreślił, że organ nie powołał się jednak na postanowienia ust. 2 ani 3 art. 41 u.d.p., wskazując (z jednej strony) na dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej 8 ton, a jako podstawę prawną decyzji przepis, który dopuszcza ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z drugiej zaś strony stosując odmienny od powyższych przepis prawa. W tym celu organ zastosował postanowienia § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które zostało wydane na podstawie art. 66 ust. 5 P.r.d.

Ponadto Sąd I instancji zauważył, że organ drugiej instancji, w uzasadnieniu decyzji, stwierdził, że "na drodze krajowej nr 22 prowadzącej do drogowego przejścia granicznego w Grzechotkach dopuszczony jest ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Ustalony w trakcie kontroli nacisk osi napędowej wynosił 12.210 kg, zatem przekroczył dopuszczalną normę o 52,62 %". W odniesieniu do powyższego WSA podniósł, że 12.210 kg nie stanowi przekroczenia o 56,62 % w stosunku do 11.500 kg, oceniając cyt. stwierdzenie organu jako niespójne i niejasne oraz nieprawidłowo wyliczone.

Końcowo, za niezasadne uznano zarzuty przewoźnika, dotyczące dołożenia przezeń należytej staranności przy planowaniu transportu, podzielając w tym zakresie przeciwne stanowisko organów i argumentując, że nie może przerzucać odpowiedzialności za transport na inne podmioty.

Skargę kasacyjną wywiódł organ, podnosząc zarzuty naruszenia:

prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 35a, art. 66 ust. 1 i ust. 5, art. 64 ust. 2, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 P.r.d. oraz art. 41 ust. 1-3 u.d.p., a także § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) i ust. 2 rozporządzenia, przejawiające się w przyjęciu przez WSA, że:

pod pojęciem "przepisów o drogach publicznych", określających dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a P.r.d., należy rozumieć wyłącznie przepisy u.d.p. oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy,

w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie jest pojazdem nienormatywnym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi wielokrotnych (w tym również osi podwójnych) napędowych lub nienapędowych są większe od dopuszczalnych wskazanych w przepisach P.r.d. i ww. rozporządzenia, wobec czego brak jest podstaw prawnych do pociągnięcia podmiotu wykonującego przejazd do odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 140aa ust. 1 P.r.d.;

podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów i ich właściwe zastosowanie potwierdza, że przepis art. 2 pkt 35a P.r.d. nakazuje uznać za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe nie tylko od tych przewidzianych w samej u.d.p., lecz we wszystkich przepisach określających dopuszczalne naciski osi pojazdu dla dróg publicznych, do których należą także przepisy ustawy P.r.d. i rozporządzenia wykonawcze wydane na podstawie tej ustawy, bowiem zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, określa ona m.in. zasady ruchu na drogach publicznych;

przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 35a, art. 66 ust. 1 i ust. 5, art. 64 ust. 2, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 P.r.d. oraz art. 41 ust. 1-3 u.d.p., a także § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) i ust. 2 ww. rozporządzenia – poprzez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji, skutkującej uchyleniem decyzji organów obu instancji, wyrażającej się w niezasadnym przyjęciu, że:

pod pojęciem "przepisów o drogach publicznych" określających dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a P.r.d., należy rozumieć wyłącznie przepisy u.d.p. oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy,

w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie jest pojazdem nienormatywnym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi wielokrotnych (w tym również osi podwójnych) napędowych lub nienapędowych są większe od dopuszczalnych wskazanych w przepisach P.r.d. i ww. rozporządzenia, wobec czego brak jest podstaw prawnych do pociągnięcia podmiotu wykonującego przejazd do odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 140aa ust. 1 P.r.d., podczas gdy przepis art. 2 pkt 35a P.r.d. nakazuje uznać za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe nie tylko od tych przewidzianych w samej ustawie o drogach publicznych, lecz we wszystkich przepisach określających dopuszczalne naciski osi pojazdu dla dróg publicznych, do których należą także przepisy P.r.d. i rozporządzenia wykonawcze wydane na podstawie tej ustawy, bowiem zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, określa ona m.in. zasady ruchu na drogach publicznych,

dokonano nieprawidłowych wyliczeń odnośnie ustalonego w trakcie kontroli nacisku trzeciej osi napędowej wynoszącego 12.210 kg i przekroczenia tym samym dopuszczalnej normy o 52,62 %;

b) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji, skutkującej uchyleniem decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wyrażającej się w:

stwierdzeniu niespójności i niejasności w argumentacji organów oraz zarzuceniu im dokonania nieprawidłowych wyliczeń odnośnie ustalonego w trakcie kontroli nacisku trzeciej osi napędowej wynoszącego 12.210 kg i przekroczenia tym samym dopuszczalnej normy o 52,62 % i uchylenie na tej podstawie decyzji organów obu instancji bez określenia, jakie konkretnie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zostały naruszone powyższym działaniem, przez organy obu instancji,

nieobjęcie kontrolą sądowoadministracyjną ustaleń faktycznych dotyczących przekroczenia wysokości pojazdu i niezajęcie tym samym przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, co do tej kwestii, co doprowadziło do uchylenia decyzji zamiast oddalenia skargi;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnych wskazań co do dalszego postępowania organu w związku z wymienionymi naruszeniami prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe organ, zrzekając się rozprawy, wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku uznania na podstawie art. 188 ww. ustawy, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, jak również o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Uwzględniwszy stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej i fakt, że J Gnie żądał przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. W tym ostatnim przepisie jako wymóg formalny wskazano przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W konsekwencji wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, przechodząc natomiast do oceny złożonej skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że wśród podniesionych zarzutów znalazło się naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Mając na względzie, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasadniczo wiążą się w niniejszej sprawie z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do podniesionej w tym zakresie argumentacji.

Istotą problemu w rozpatrywanej sprawie jest legalność nałożenia na przewoźnika kary za przejazd pojazdem nienormatywnym w kwocie 15.000 zł – którą zakwestionował Sąd I instancji, uchylając wydane w tym zakresie decyzje i wskazując na konieczność uwzględnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu art. 41 u.d.p., przepisów wykonawczych oraz wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17. Dodatkowo WSA kwestionuje zawarte w uzasadnieniach decyzji obliczenia, odnoszące się do przekroczenia dopuszczalnego nacisku trzeciej osi wchodzących w skład grupy osi nie napędowych w stosunku do wartości 8 t, zamiast podawanej przez organy 11,5 t, będącej maksymalnym dopuszczalnym parametrem nacisku pojedynczej osi napędowej na drodze krajowej, gdzie miała miejsce kontrola.

Powyższe stanowisko w całości kwestionuje skarżący kasacyjnie organ, twierdząc w szczególności że powołane w podstawie decyzji regulacje § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia mogą stanowić podstawę ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych.

W tym zakresie organ ma rację, co potwierdza obecne, ugruntowane już orzecznictwo co do wykładni zawartego w art. 2 pkt 35a P.r.d. pojęcia "przepisy o dogach publicznych" (por. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2019 r. o sygn. akt II GSK 1093/17, z dnia czerwca 2019 r. o sygn. akt II GSK 878/17, z dnia 18 lipca 2017r. o sygn. akt II GSK 2670/15; z dnia 1 lutego 2018r. o sygn. akt 3289/17; z dnia 12 października 2017r. o sygn. akt II GSK 3692/15; z dnia 23 marca 2016r. o sygn. akt II GSK 2172/14; z dnia 25 kwietnia 2018 r. o sygn. akt II GSK 2337/16, z dnia czerwca 2019r. o sygn. akt II GSK 878/17, z dnia 24 kwietnia 2018r. o sygn. akt II GSK 2489/16. Podzielając prezentowane w tych wyrokach stanowisko - Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie przyjmuje zatem, że "(...) przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a P.r.d. to zarówno przepisy u.d.p., jak i przepisy dotyczące dróg, zamieszczone w P.r.d. i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie - Prawo o ruchu drogowym. Z samego określenia "Prawo o ruchu drogowym" wynika zresztą, że ustawa dotyczy określonych zachowań na drodze, a więc także dróg. Materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana. Świadczy o tym chociażby fakt, że ustawa o drogach publicznych definiuje "pojazd nienormatywny" przez odesłanie do ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a ustawa - Prawo o ruchu drogowym określa pojęcie "drogi", "drogi publicznej" i "drogi wewnętrznej" (art. 2 ust. 1, 1a i 1b), z tym że drogę publiczną i drogę wewnętrzną definiuje przez odesłanie do przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. Co więcej - do 18 października 2012r. regulacje o odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez odpowiedniego zezwolenia znajdowały się w ustawie o drogach publicznych. Dopiero po tej dacie zostały przeniesione do ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Te uwagi dotyczą również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust. 1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych pojazdów (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przedstawione zabiegi legislacyjne miały charakter jedynie porządkowy, formalny i były związane z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Nie ulega wątpliwości że treść § 5 wspomnianego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdu, w wersji obowiązującej od 1 maja 2004r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oczywiście nie zmieniło ich przedmiotu, nie przekształciły się one tym sposobem z przepisów o drogach publicznych w przepisy o ruchu drogowym. Posługując się zatem kryterium merytorycznym, a nie formalnym należy je dalej traktować jako przepisy dotyczące dróg publicznych".

Zakwestionowane stanowisko Sądu I instancji, pomimo niezgodności z powołanym orzecznictwem, nie przesądza jednak o skuteczności skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA, omawiając ustalenia faktyczne, jakie legły u podstaw wydania decyzji, wymienił bowiem szereg naruszeń, jakich dopuściły się organy obu instancji, szczegółowo i wnikliwie je omawiając.

W tym zakresie należy zacząć od wyniku kontroli granicznej, podczas której inspektorzy organu I instancji stwierdzili ostatecznie, że zmierzony nacisk trzeciej osi z grupy nie napędowych pojazdu członowego przewoźnika wyniósł 12.210 kg, stwierdzając jednocześnie że nacisk osi został przekroczony o 52,62% dopuszczalnej wartości wskazanej w cytowanym przepisie – co wskazuje, jak trafnie zauważył WSA, że przekroczenie odniesiono do progu 8 t. Podobnie w decyzji organu I instancji odwołano się do tej wartości – jako maksymalnego dopuszczalnego nacisku każdej osi składowej wchodzącej w skład grupy osi, wskazując jako właściwy przepis 5 ust. 2 w. rozporządzenia. Tymczasem regulacja ta (obecnie uchylona) stanowi jedynie, że w przypadku pojazdu uczestniczącego w ruchu drogowym podstawą sprawdzenia wymagań, o których mowa w ust. 1, są wartości rzeczywiste. Natomiast przepis § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia (powołany przez organ I instancji w podstawie prawnomaterialnej w zw. z 5 ust. 2 w. rozporządzenia) określa dopuszczalny nacisk osi, który nie może przekraczać w przypadku grupy osi składającej się z trzech osi nienapędowych pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości (d) między osiami składowymi większej niż 1,30 m i nie większej niż 1,40 m (1,30 < d ≤ 1,40) - 24 tony. Przepis ten odnosi się zatem do łącznego nacisku ww. trzech osi nie napędowych (24 t). Tymczasem stwierdzone przekroczenie dopuszczalnego nacisku na trzecią oś w niniejszej sprawie zostało ustalone na podstawie wartości 8 t – nie zaś na podstawie dopuszczalnego nacisku trzech osi nie napędowych, który wynosi 24 t. Jest to o tyle istotne, że w zależności od przyjętego kryterium zależy metodyka ważenia, co Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie akcentował w szeregu orzeczeń, podjętych na gruncie ustaleń poczynionych przez organy wagami typu SAW.

Niezależnie od powyższych nieprawidłowości należy wskazać – co również trafnie zauważył WSA – że organy obu instancji konsekwentnie powołują się na parametry drogi krajowej DK22, prowadzącej do przejścia granicznego w Grzechotkach na odcinku Elbląg DK7 – Chruściel – Grzechotki – Granica Państwa, podkreślając że dopuszczony tam jest ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej 11,5 t, zgodnie z art. 41 ust. 1 u.d.p. W tym kontekście nie może budzić wątpliwości zakwestionowanie przez Sąd I instancji obliczeń przedstawionych w wydanych w sprawie decyzjach – z trafnym wskazaniem, że 12.210 kg nie stanowi przekroczenia o 56,62 % w stosunku do 11.500 kg. Tym samym uprawnione były twierdzenia WSA o niespójnych i niejasnych stwierdzeniach organów – zwłaszcza w sytuacji, gdy w decyzji organu odwoławczego brak jest jakichkolwiek rozważań co do zastosowanej przez organ I instancji podstawy prawnej (§ 5 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia). Tymczasem kwestia ta ma fundamentalne znaczenie dla niniejszej sprawy, gdyż w zależności od wielkości przekroczenia dopuszczalnego nacisku – uwarunkowanego przyjęciem dopuszczalnego parametru 8 t (wg organu I instancji), bądź 11,5 t (wynikającego z wymogów drogi), bądź 24 t nacisku łącznego ww. trzech osi nie napędowych – zależy wysokość grożącej przewoźnikowi kary – nałożonej przez organ w maksymalnej wysokości 15 000 zł. Zgodnie bowiem z art. 140ab ust. 1 pkt 3 P.r.d. karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, za brak zezwolenia kategorii VII ustala się w wysokości:

a) 500 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż o 10%,

b) 2000 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%,

c) 15 000 zł - w pozostałych przypadkach.

W tym kontekście należy również odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej odnośnie powołania się przez Sądu I instancji do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019g r. w sprawie C-127/17. Rzeczywiście, tak jak wskazuje organ, w orzeczeniu tym uznano ograniczenie prawem krajowym ruchu pojazdów o naciskach osi, odpowiadających dopuszczalnym wartościom nacisku osi określonym w pkt. 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE, za sprzeczne z art. 3 i 7 dyrektywy 96/53/WE w związku z pkt. 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy. Skutkiem tego orzeczenia jest przyjęcie, że Rzeczypospolita Polska naruszyła wskazaną wcześniej dyrektywę tylko w zakresie tych dwóch punktów załącznika I, a zatem w odniesieniu do maksymalnego dopuszczalnego ciężaru na oś pojazdu jednoosiowego dla osi nienapędowych (pkt 3.1) i dla osi napędowych (pkt 3.4). Innymi słowy ww. wyrok może odnosić się tylko do przypadków przeciążeń określonych w ww. załączniku I pkt 3.1 i 3.4 (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r. o sygn. akt II GSK 684/19). Kwestię tę uwypuklił skarżący kasacyjne organ, trafnie wskazując że w przedmiotowym wyroku TSUE odniósł się do regulacji krajowych w zakresie pojedynczej osi nienapędowej oraz pojedynczej osi napędowej.

Analizując ww. orzeczenie podkreślić trzeba, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznał, że nie ma usprawiedliwionych podstaw dla ustanawiania w prawie krajowym ograniczeń w odniesieniu do pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 oraz 3.4 załącznika nr I do ww. dyrektywy wartościom nacisku osi, mających charakter dalej idący niż wynikające z art. 7 tej dyrektywy wyjątki. Za taką sytuację szczególną nie można uznać przypadków wynikających z art. 41 ust. 2 i ust. 3 u.d.p.. Z art. 41 ust. 1 u.d.p. wynika mianowicie, że pojazdy o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym wartości 11,5 t objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 i ust. 3 u.d.p., zaś pojazdy nieprzekraczające maksymalnego nacisku pojedynczej osi wynoszącego 10 t, objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.d.p., a zniesienie wskazanych ograniczeń wymaga spełnienia warunku posiadania specjalnego płatnego zezwolenia, niepozostającego w związku ze stopniem uszkodzenia dróg. Przywołana regulacja u.d.p. ustanawia zatem niedopuszczalne, bo dalej idące, wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających wartościom nacisku osi określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE. Regulacja ta – z uwagi na zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter – wprowadza niedozwolone ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów. Zdaniem Trybunału nie ma usprawiedliwionych podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu jako warunku przemieszczania się w ruchu międzynarodowym po polskich drogach krajowych

Jakkolwiek skarżący kasacyjnie organ podnosi, że postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczyło grupy osi składającej się z potrójnej osi nienapędowej, a zatem odmiennego stanu faktycznego i prawnego, niż objęty ww. wyrokiem TSUE, to – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – należy mieć na uwadze kluczowy w niniejszej sprawie wynik przekroczenia dopuszczalnego nacisku trzeciej osi nie napędowej. Co prawda, jak wynika z protokołu, kontroli poddano pięcioosiowy pojazd członowy przewoźnika, złożony z dwuosiowego pojazdu silnikowego oraz trzyosiowej naczepy. Jednak funkcjonariusze organu I instancji stwierdzili przekroczenie dopuszczalnego nacisku trzeciej osi wchodzących w skład grupy osi w odniesieniu do parametru 8 t, a w podjętych decyzjach wskazano na parametry drogi krajowej DK22 (na której miała miejsce kontrola), podkreślając że jest tam dopuszczony ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. W rezultacie, jak to trafnie wskazał WSA, ustalenia organów są niespójne i niejasne. Natomiast kwestia zastosowania ww. wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika z przyjętej na samym początku postępowania metodologii pomiaru dopuszczalnego nacisku osi, przy czym znamienny pozostaje brak bezpośredniego odniesienia się przez organy do wskazanej w (powołanej wyłącznie przez organ I instancji) regulacji § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia wartości 24 t, której nie może przekraczać dopuszczalny nacisk osi w przypadku grupy osi składającej się (tak jak w niniejszej sprawie) z trzech osi nienapędowych pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości (d) między osiami składowymi większej niż 1,30 m i nie większej niż 1,40 m (1,30 < d ≤ 1,40).

Końcowo, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – wobec uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bez określenia jakie konkretnie przepisy K.p.a. zostały naruszone przez organ – należy wskazać, że uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.), zaś w pozostałym zakresie uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób spełniający wymogi "dobrego uzasadnienia", nadając się jednocześnie do kontroli instancyjnej.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie przedstawia żadnych uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 182 § 2 w zw. z art. 184 p.p.s.a.