Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 499/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 81
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 967/18 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. Sp. z o.o. w R. na rzecz Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 27 listopada 2018 r., II SA/Bd 967/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi R. sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi – oddalił skargę.

Wyrok, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 15 czerwca 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR w G. wpłynął wniosek R.sp. z o.o. w R. o przyznanie płatności na rok 2016, w którym wnioskodawca ubiegał się m.in. o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanej dalej "płatnością ONW", do działek rolnych o łącznej powierzchni 10,26 ha.

Decyzją z [...] marca 2018 r. kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. odmówił spółce przyznania wnioskowanej płatności. Rozpoznając odwołanie spółki Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. ww. decyzją z [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że organ I instancji ustalił, w wyniku wielokierunkowej analizy obszernej dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania za 2015 rok, że T. i M. sztucznie utworzyli kilkadziesiąt spółek prawa handlowego powiązanych ze sobą podmiotowo, kapitałowo i własnościowo, co umożliwiało obejście przepisów prawa, w szczególności zasady degresywności (im większa powierzchnia tym mniejsza płatność) i w ten sposób zwielokrotnienie otrzymanego wsparcia finansowego. Organ wskazał przy tym, że ostateczne rozstrzygnięcie w zakresie odmowy przyznania płatności za rok 2015 było przedmiotem skargi do WSA w Bydgoszczy, który skargę oddalił. Dalej organ odwoławczy podał, że w sprawie bezsporne jest, iż T. i M. w okresie od 2004 r. do 2011 r., działając jako członkowie zarządu poszczególnych podmiotów, zarejestrowali w ewidencji producentów łącznie 39 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Zgodnie z danymi z Krajowego Rejestru Sądowego (stan na 3 i 4 sierpnia 2017r.) udziałowcami ww. podmiotów byli wyłącznie: T., M. oraz utworzone przez nich spółki. Spośród 39 spółek, wniosek o przyznanie płatności na rok 2016 złożyło 30 spółek, o przyznanie płatności ONW – 14 spółek, o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013 – 5 spółek, o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach PROW 2014-2020 – 6 spółek. Ponadto, z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2016 wystąpili oddzielnie jako producenci rolni T. i M.. Niespornym jest również fakt, że siedzibą wszystkich spółek (zgodnie z danymi w ewidencji producentów) do grudnia 2015r. był R. ([...]). Ten sam adres jako adres korespondencyjny wskazywał również T.. W części spółek w trakcie prowadzonych postępowań o przyznanie płatności na rok 2015 i 2016 dokonano zmian w rejestrze przedsiębiorców oraz ewidencji producentów polegających na zmianie siedziby. Z akt sprawy wynika również, że na dzień złożenia wniosku w skład zarządu spółki wchodzili jako prezes zarządu T. i M. jako członek zarządu. Organ podał, że w przypadku 9 spółek nastąpiły zmiany reprezentantów spółek (prezesów zarządu) z równoczesnymi zmianami siedzib spółek, zaś w przypadku 3 spółek doszło jedynie do zmiany siedziby spółki. Organ podkreślił przy tym, że nowi prezesi spółek to osoby wcześniej związane z T. i M., ponieważ w latach wcześniejszych byli oni zatrudnieni w ich spółkach lub ich indywidualnych gospodarstwach jako kierownicy gospodarstw, pracownicy wykonujący prace polowe bądź pracownicy administracyjno-biurowi. Jednocześnie organ wskazał przykłady, gdy objęcie funkcji prezesa spółki nie było przeszkodą w świadczeniu pracy w tym samym czasie dla innych spółek T. i M.. W odniesieniu do zmian adresowych organ podał, że nowe adresy siedzib w większości przypadków były adresami prywatnych mieszkań.

W ocenie organu odwoławczego, mające miejsce w okresie od grudnia 2015 r. do maja 2017 r. zmiany na stanowisku prezesa zarządu oraz zmiany siedzib spółek, zostały dokonane wyłącznie na użytek prowadzonych przez ARiMR postępowań wobec T., M., oraz zawiązanych przez nich spółek, pod kątem weryfikacji wystąpienia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Zmiany te, z uwagi na moment ich przeprowadzania, świadczą o skoordynowanym działaniu władz spółek, czyli T. i M., które to działanie - w kontekście istniejących powiązań pomiędzy spółkami - ma jedynie charakter formalny i doraźny.

Dalej organ wyjaśnił, że pomoc przyznawana przez organy ARiMR w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", tak jak inne schematy pomocy realizowanej w ramach PROW 2014-2020, musi również uwzględniać regulacje rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., które w przepisie art. 60 stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Norma wyrażona w powyższym przepisie pozwala organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nie korzyści wbrew intencjom ustawodawcy.

Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że takie sztuczne stworzenie warunków może polegać na multiplikacji podmiotów, tj. na tworzeniu wielu podmiotów powiązanych przez tę samą osobę lub osoby, które w kolejnych latach przenoszą między sobą posiadanie gruntów w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. W konsekwencji, w ocenie organu, aby można było mówić o sztucznych warunkach w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem.

Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie występuje zarówno element obiektywny, jak i subiektywny, co stanowi podstawę do stwierdzenia, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Stworzenie wielu spółek przez te same osoby (T.i M.), wnioskujących następnie o przyznanie płatności z tytułu ONW do deklarowanych działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności (w 2016r. wnioskowało 14 spółek z o.o. oraz oddzielnie T.), umożliwiało obejście zasady degresywności, wyrażonej w przepisie § 3 ust. 4 i 6 rozporządzenia ONW. Zgodnie z zasadą degresywności, im większa powierzchnia została zgłoszona do płatności z tytułu ONW tym mniejszą płatność otrzyma podmiot ubiegający się o tę płatność. Z kolei przeprowadzone analizy: prowadzonej działalności gospodarczej przez spółki, formy własnościowej spółek, zmian reprezentantów i siedzib spółek, zatrudnienia nowych prezesów spółek, wnioskowanych powierzchni do płatności ONW w 2016r., położenia użytkowanych nieruchomości rolnych oraz działek ewidencyjnych wspólnie deklarowanych, zmian podmiotów w ramach deklarowanych działek, przenoszenia gruntów między podmiotami, usług wzajemnych, posiadanego przez podmioty parku maszynowego, miejsca przechowywania plonów oraz zatrudnienia części pracowników wykazały istnienie przesłanki subiektywnej.

Organ podkreślił, że gdyby w 2016 r. został złożony jeden wniosek o przyznanie płatności z tytułu ONW to szacunkowa przyznana płatność na podstawie deklarowanych wartości na rok 2016 wyniosłaby 19.381,25 zł. Natomiast, jeżeli kwota płatności zostałaby określona dla każdego z podmiotów z osobna, to wielkość płatności szacowana łącznie dla wszystkich podmiotów wyniosłaby 57.908,32 zł. Z powyższych wyliczeń wynika zatem, że zgłoszenie do płatności ONW w 2016r. całej powierzchni 398,17 ha w rozbiciu na 15 podmiotów dawało możliwość uzyskania większej kwoty pomocy finansowej, niż byłoby to możliwe w sytuacji, gdyby o płatność ONW do wskazanej powierzchni ubiegał się jeden podmiot.

Zdaniem organu odwoławczego T. i M., koordynujący działania wszystkich powołanych przez siebie podmiotów, ustalali strukturę i wielkość gospodarstw posiadanych przez poszczególne spółki w sposób kontrolowany. Umowy dzierżawy gruntów rolnych były formalnie zawierane między odrębnymi podmiotami (spółkami z o.o. i osobami fizycznymi/osobami prawnymi); jednakże uwzględniając reprezentację spółek - po obu stronach działały te same osoby, czyli T. i M.. Oprócz podziałów spółek już istniejących dochodziło także do przekazywania gruntów między poszczególnymi spółkami oraz gospodarstwami T.i M.. W poszczególnych latach, od roku 2007 do 2016, te same działki ewidencyjne deklarowane były przez różne podmioty, przy czym niektóre działki ewidencyjne były deklarowane kolejno nawet przez trzy lub cztery podmioty: T., M.lub którąś ze spółek, w której ww. osoby były udziałowcami lub w których osoby te były prezesami lub członkami zarządu.

Zdaniem organu odwoławczego takie ukształtowanie stanu faktycznego posiadania gruntów rolnych miało na celu wykazanie prowadzenia przez poszczególne spółki działalności rolniczej, co w dalszej kolejności umożliwiało obejście regulacji przepisów obowiązujących rozporządzeń w zakresie przyjętych ograniczeń. Pozwala to przyjąć, że działania takie noszą znamiona sztucznego wykreowania określonych elementów stanu faktycznego, w celu uzyskania wyższych płatności.

Organ zwrócił też uwagę, że spółki nie były tworzone z uwagi na geograficzne położenie gruntów rolnych. Poszczególne spółki deklarowały grunty położone nawet w trzech województwach, zaś w obrębie jednego województwa - w ramach jednego lub kilku powiatów.

Oddalając skargę spółki opisanym na wstępie wyrokiem z 27 listopada 2018 r., II SA/Bd 967/18, WSA w Bydgoszczy napisał, że istotę sporu w kontrolowanej sprawie stanowi kwestia, czy skarżąca spółka, wspólnie ze wskazanymi przez organy ARiMR podmiotami, w sposób sztuczny wykreowała warunki wymagane do uzyskania płatności obszarowych jako korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego i w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Sąd I instancji wskazał, że w odniesieniu do dochodzonych przez skarżącą za rok 2016 płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW), zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015r. poz. 364 ze zm., dalej jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe), płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608 z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

- spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm., dalej jako "rozporządzenie nr 1305/2013";

- łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi, co najmniej 1 ha;

- został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Dalej Sąd I instancji wskazał na zastosowanie przez organy ARiMR klauzuli dotyczącej przypadków obchodzenia prawa określonych w przepisach unijnych, a dokładnie w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013r., str. 549 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Przytoczona regulacja stanowi normę konkretną, sankcjonującą określone okoliczności i z uwagi na jej usytuowanie w rozporządzeniu ma ona bezpośrednie zastosowanie w prawodawstwie krajowym. Przepis ten pełni funkcję normatywną i nadaje się do bezpośredniego stosowania. Znajduje zastosowanie od 1 stycznia 2014 r.

Sąd I instancji stwierdził, że aby można było mówić o "stworzeniu sztucznych warunków" w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z celem wsparcia. W odniesieniu do elementu subiektywnego istotne znaczenia ma zweryfikowanie występowania pomiędzy określonymi podmiotami więzi prawnych, ekonomicznych, personalnych, a także zamierzonej koordynacji działań.

Zdaniem Sądu I instancji, w okolicznościach przedmiotowej sprawy stworzenie sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 polegało na utworzeniu przez T. i M. 39 spółek powiązanych ze sobą oraz z gospodarstwem T., celem podzielenia posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa lub uniknięcia zwiększenia areału ziemi już posiadanego i w efekcie uzyskania płatności większych aniżeli te, które przysługiwałyby jednemu dużemu gospodarstwu rolnemu, na skutek obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń przyznawanych płatności. WSA ocenił, że organy prawidłowo ustaliły w rozpoznawanej sprawie, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że doszło do stworzenia sztucznych warunków we wskazanej postaci, z uwagi na wystąpienie zarówno przesłanki obiektywnej, jak i przesłanki subiektywnej, stanowiących o stworzeniu sztucznych warunków dla uzyskania korzyści.

Wystąpienie elementu obiektywnego polegało na wykreowaniu obiektywnych okoliczności (multiplikowaniu spółek celem utworzenia wielu pozornie odrębnych gospodarstw rolnych, w ramach których składane były wnioski o przyznanie płatności), uniemożliwiających osiągnięcie celu wsparcia rolników. Stworzenie wielu spółek przez te same podmioty (T. i M.) wnioskujących o przyznanie płatności do działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności (w roku 2016 wnioskowało o płatność ONW 14 spółek i skarżąca), umożliwiało obejście zasady degresywności (wynikającej z § 3 rozporządzenia ONW). Płatność ONW jest bowiem uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje (lub jest odmawiana) wraz z jego wzrostem (zasada degresywności). Organy obu instancji wykazały także wystąpienie w przedmiotowej sprawie przesłanki subiektywnej poprzez zobrazowanie zarówno w sposób tabelaryczny, jak i opisowy, całej siatki powiązań osobowych, majątkowych, ekonomicznych i organizacyjnych pomiędzy skarżącą i pozostałymi spółkami utworzonymi przez T. i M., co pozwoliło na ustalenie zamierzonej koordynacji działań, mającej na celu pozyskanie znacznie wyższego wsparcia niż to, które przysługiwałoby w sytuacji braku stworzenia sztucznych warunków. Ustalone na podstawie materiału dowodowego okoliczności faktyczne, które w rzeczywistości nie zostały de facto zakwestionowane przez skarżącą, zdaniem Sądu I instancji ewidentnie wskazują, że w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia nie mamy do czynienia z odrębnymi rolnikami prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą, lecz z jednym rolnikiem - jednym gospodarstwem rolnym złożonym z gospodarstw T., M.i 39 utworzonych spółek.

W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła wyrok WSA w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania; spółka zaznaczyła, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak uwzględnienia przez Sąd naruszenia przez organ wydający decyzję, przepisów norm prawa materialnego:

a) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. - jako naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji odmownej w zakresie wnioskowanych przez rolnika płatności wsparcia z tytułu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi na rok 2016 z powodu braku uwzględnienia przez WSA, że organ administracji dokonał ustalenia działania skarżącej kasacyjnie w tzw. sztucznych warunkach w sytuacji, gdy rolnik ten uzyskiwał w takim samym stanie faktycznym i prawnym przez długie lata przed wydaniem decyzji odmownych - decyzje pozytywne w ramach takich samych elementów stanu faktycznego i prawnego dotyczącego istnienia wielu podmiotów składających wnioski o płatności powiązanych osobowo i kapitałowo,

b) norm postępowania tj. - art. 77 i art. 81 K.p.a. poprzez to, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że organ przyjął m.in. jako dowody - wnioski o płatności strony oraz innych spółek powiązanych z dwiema osobami fizycznymi - T. i M., jako jeden z podstawowych dowodów na stworzenie sztucznych warunków, a nie rozpatrzył dowodów z tych samych teczek aktowych wskazanych podmiotów, w postaci decyzji pozytywnych przyznających wszystkie płatności stronie oraz wskazanym podmiotom powiązanym, począwszy od roku 2011 a skończywszy na roku 2014, jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania praw do płatności objętych odmową za rok 2016 z tego tytułu, że strona w takich samych warunkach stanu faktycznego oraz prawnego jaki obowiązywał przed rokiem 2016 r. uzyskiwała pozytywne decyzje przyznające płatności bez zastrzeżeń.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji, że bez zastrzeżeń przyznał rację organowi, iż rozpoznał materiał dowodowy wszechstronnie i w całości, a tymczasem organ przyjął jako dowody tylko te decyzje, które były odmowne dla strony oraz podmiotów powiązanych ze skarżącą kasacyjnie, tj. od roku 2015, kiedy to organ rozpatrujący sprawy wniosków podmiotów powiązanych ze stroną uznał, że należy stosować, wobec spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wobec osób fizycznych tworzących spółki rolne, sankcje z tytułu sztucznych warunków. Skarżąca kasacyjnie sprecyzowała, że zarzut dotyczy przyjęcia bez żadnych uwag przez WSA uzasadnień decyzji, w których organy obu instancji orzekły, że strona (a także podmioty powiązane) jest wyłącznie odpowiedzialna za skutki ubiegania się o płatności wspólnie z kilkudziesięcioma innymi spółkami przez wiele lat, co zostało ocenione przez organy nadzoru dopiero po wielu latach w postaci zastosowania sankcji . W ocenie skarżącej kasacyjnie decyzja zawiera niewłaściwe wskazanie podmiotu skarżącego oraz osób powiązanych jako podmioty wyłącznie winne naruszeniu norm sankcjonujących działanie w tzw. sztucznych warunkach. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia art. 82 k.p.a., jednakże zarzut ten nie został w jakikolwiek sposób uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Nadto napisał, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w zbliżonym stanie faktycznym i przy zasadniczo tożsamych zarzutach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał w sprawach I GSK 314/19, I GSK 315/19 i I GSK 327/19 (wyroki z 30 maja 2019 r.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela argumentację zawartą w uzasadnieniach tych wyroków.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy jednak nie zaistniała.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez powiązanie go z zarzutem naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. - jako naruszenie norm prawa materialnego, oraz z zarzutem naruszenia art. 77 k.p.a. i art. 81 k.p.a. – jako naruszenie norm postępowania

Wymaga wyjaśnienia, że o skuteczności zarzutów opartych na naruszeniu przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie w zakresie przepisów postępowania lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2011 r. (II GSK 784/10), z 28 czerwca 2018 r., (I GSK 844/18), z 15 marca 2019 r. (II GSK 850/17), dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powyższych wymogów nie spełnia. Wynika z niej, że skarżąca kasacyjnie spółka opiera ją na pominięciu przez sąd I instancji decyzji przyznających płatności spółce, bądź podmiotom powiązanym, wydawanych od 2011 r. do 2014 r. w takich samych warunkach stanu faktycznego jak i prawnego.

W ocenie NSA skarżąca kasacyjnie spółka w żaden sposób nie wskazała związku podnoszonych uchybień z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak wyrażono w uzasadnieniu wyżej powołanych wyroków I GSK 314/19, I GSK 315/19 i I GSK 327/19, nie można uznać za uzasadnione wywodów, iż winny być przyznane płatności na 2016 r., bowiem takie płatności spółka otrzymywała już w latach wcześniejszych, przy braku kwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych w toku niniejszego postępowania, a to w aspekcie zaistnienia przesłanek określonych w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Sąd pierwszej instancji obszernie wypowiedział się w zakresie zebranego materiału dowodowego, w tym przyczyn, dla którego uznał ten materiał za zebrany zgodnie z wymogami art. 77 § 1 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie spółka nie zakwestionowała zebranych dowodów ani wyrażonej o nich oceny.

Mając na uwadze powyższe, przy braku wykazania związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonymi wadliwościami postępowania a możliwością zaistnienia odmiennego wyniku sprawy, nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 77 k.p.a., wskazujący – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - na zaniechanie zebrania i brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Należy też wskazać, że skarżąca zarzucając naruszenie art. 77 k.p.a. nie wskazała konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu.

W zarzucie skargi kasacyjnej (pkt 1 b) wymieniono naruszenie art. 81 k.p.a., jednakże nie sprecyzowano, na czym naruszenie to polegało. Przepis ten stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzonych dowodów. Zatem chcąc podważyć zastosowanie tego przepisu przez sąd pierwszej instancji, wnosząca skargę kasacyjną obowiązana była wskazać na okoliczności potwierdzające powyższy zarzut. Skarga kasacyjna jest bowiem sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego w postępowaniu sądowym lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom kwalifikowanym, tzn. powinna zawierać, oprócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, ze wskazaniem pełnych jednostek redakcyjnych, określenie istoty naruszenia oraz wskazanie w jaki sposób naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności, skoro Sąd ten nie może domniemywać intencji strony. Jedynie w sytuacji gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie jej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić jej merytoryczną kontrolę.

W niniejszej sprawie, w której skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia w zakresie naruszenia ww. przepisu, nie jest możliwe odniesienie się przez tutejszy Sąd do tego zarzutu. Powyższe uwagi należy odnieść także do zawartego wyłącznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 82 k.p.a., normującego problematykę osób, które nie mogą występować w charakterze świadka w postępowaniu administracyjnym.

Dokonując analizy zarzutu skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 2 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a. należy wskazać, że na podstawie pierwszego wyżej wymienionego przepisu prawnego, ustanowiona została konstytucyjna zasada, wskazująca, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Natomiast przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Jak wynika z argumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, naruszenie tych zasad spółka upatruje w braku przyznania płatności za 2016 r., w sytuacji, gdy takie płatności otrzymywała w latach poprzednich. Przyjęcie koncepcji skarżącej kasacyjnie spółki i przyznanie płatności pomijałoby jednak ustaloną przez organ kluczową w niniejszej sprawie okoliczność utworzenia pozornie odrębnych gospodarstw, co umożliwiło uzyskanie większych płatności niż te, które przysługiwałyby jednemu dużemu gospodarstwu. W takim stanie faktycznym stronie nie przysługują płatności, co wynika z zastosowanych przez organ (przy akceptacji sądu pierwszej instancji) przepisów materialnego, nie kwestionowanych zresztą w skardze kasacyjnej. Innymi słowy, uznanie racji skarżącej kasacyjnie spółki prowadziłoby do nieuzasadnionego uzyskania nienależnych korzyści. Tym samym świadczyłoby to o naruszeniu przez organ zasady praworządności wyrażonej zarówno w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej także w powyższym zakresie są bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w powołanych wyżej wyrokach o sygn. akt: I GSK 314/19, I GSK 315/19 i I GSK 327/19, że prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Uprawnienie to wynika z regulacji prawnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga to od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym m.in. zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na beneficjentów również obowiązki w zakresie działania odpowiednio starannego i zgodnego z prawem. Beneficjent bowiem, składając wniosek o przyznanie płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Złożenie takiej deklaracji pozwala organom przyjąć, że rolnik zna przepisy prawa i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Tak więc beneficjent we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie deklaruje spełnienie warunków do uzyskania płatności.

Powyższe oznacza, że wobec akcentowanego przez kasatora naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz słusznego interesu skarżącego, w przedstawionych okolicznościach przedmiotowej sprawy prymat należy przyznać zasadzie określonej w art. 7 Konstytucji RP, a więc zasadzie legalizmu i praworządności.

Podkreślić przy tym należy, że w warunkach przedmiotowej sprawy nie istnieje konstrukcja prawna, która nakazywałaby przyznawać płatności za dany rok tylko z tego powodu, że były one przyznane w latach poprzednich. Jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, stan faktyczny przedmiotowej sprawy został ustalony na gruncie rozszerzonego materiału dowodowego, w którym, jak przyznał organ, ustalono istnienie kierowniczego skoordynowania wszystkich działań ukierunkowanych na uzyskanie płatności większych niż te, które przysługiwałyby jednemu dużemu gospodarstwu rolnemu na skutek obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń przyznawanych płatności. Ponadto każda sprawa administracyjna stanowi jedną odrębną całość, co oznacza, że decyzje w zakresie przyznania płatności za poprzednie lata nie miały wpływu na wynik sprawy niniejszej, będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, przyznanie płatności na skutek błędu czy błędnej interpretacji przepisów prawa przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich, nie miało wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez sąd pierwszej instancji, skoro ocenie podlegała zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (por. sprawy o sygn. akt: I GSK 314/19, I GSK 315/19 i I GSK 327/19).

Mając na względzie powyższe rozważania należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku i skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).