Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 468/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10a ust. 1, art. 22 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2332
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 656/21 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. Ł. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 656/21, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę J. Ł. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Dyrektora lzby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] marca 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Naczelnika Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach z dnia [...] marca 2020 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 10.000 zł z tytułu niewykonania obowiązku określonego w art. 10a ustawy z 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów orazobrotu paliwami opałowymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2332; dalej jako: "ustawa SENT").

Na skutek odwołania skarżącego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach decyzją z dnia [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - oddalając skargę uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne dokonane przez organ. W ocenie Sądu ustalenia organu dotyczące cech przewożonego towaru, jego ilości wagi oraz cech środka transportu, którym był przewożony były prawidłowe. Okoliczności tych zresztą skarżący nie kwestionował, a Sąd nie dopatrzył się uchybienia przepisom art. 187, 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U z 2010 r. poz. 1325 ze zm.; dalej jako: "Ordynacja podatkowa"), przez pryzmat, których należało ocenić prawidłowość postępowania dowodowego i poczynionych ustaleń faktycznych w tym zakresie.

II

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 10a ust. 1 i art. 5 ust.4 pkt 1 w związku z art. 22 ust. 2a ustawy SENT, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niewypełnienie obowiązku przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem w trakcie całej trasy przewozu towarlu objętego tym zgłoszeniem, zachodzi pomimo przekazywvania tych danych, ale nie powiązania ich przez system GEo SENT ze zgłoszeniem, podczas gdy przepis art. 10a ust. 1 ustawy SENT wyraźnie stanowi o obowiązku przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem i za niewypełnienie tego obowiązku art. 22 ust. 2a ustawy SENT przewiduje karę, a nie za wadliwie wypełnienie zgłoszenia skutkujące brakiem powiązania przekazywanych danych ze zgłoszeniem. Co skutkowało uznaniem, że skarżący naruszył ww. przepis;

2) art. 22 ust. 3 ustawy SENT, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okoliczności niniejszej sprawy nie kwalifikują sie do spełnienia przesłanki wystąpienia interesu publicznego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy takie jak posiadanie sprawnego geolokalizatoraw w pojeździe wraz z systemem obsługującym wypełnienie zgłoszenia SENT, rzeczywiste przekazywanie danych lokalizacyjnych do systemu, zgodność tych danych z przebiegiem trasy pojazdu, brak wystąpienia negatywnych skutków materialnych dla Skatbu Państwa w związkku z omyłkor wpisanym numerem geolokalizatora, brak realnego zagrożenia intetesów Skarbu Państwa, usunięcie nieprawidłowości w toku kontroli (w tym wykazanie trasy pojazdu zgodnej ze zgłoszeniem SENT), jednorazowe wystąpienie omyłki w pierwszych dniach obowiązywania przepisów, brak zawinienia po stronie skarżącego (działał zgodnie otrzymanymi wytycznymi od operatora), brak zagrożenia dla realizacji ustawy SENT pokazują, że wypełniona została przesłanka ważnego interesu publicznego. Powyższe skutkowało odmową odstąpienia od nałożeniakaty na skarzącącego.

II. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 187 §.1 oraz art. 191 oraz art. 210, art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że dane lokalizacyjne przekazywane przez urządzenie zamontowane w pojeździe skarżącego nie były skutecznie zapisywane przez system, a zatem pominięcie w ocenie materiału dowodowego pisma PUESC potwierdzającego zapisywanie przez system przekazywanych danych oraz ich zgodność z przebiegiem trasy pojazdu wskazanym w zgłoszeniu SENT, co za tym idzie pominięcie przez sąd okoliczności,iż w toku postępowania konrtolnego wykazano, że przewoźnik wywiązał się z obowiązku określonego w art. 10a ust. 1 ustawy SENT, co powinno skutkować umorzeniem postępowania. Powyższe uchybienie skutkowało zaś nałożeniem kary na skarżącego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że wszczęcie postępowania przez organ na podstawie nieprawidłowych danych, tj. lokalizatora, a więc o numerze [...], a więc o numerze innym niż lokalizator skarżącego ([...]) którego sprawa dotyczy, nie czyni tego postępowania wadliwym i nie uzasadnia jego umorzenia, podczas gdy z protokołu wszczęcia konroli oraz decyzji organu pierwszej instancji wynika, że postępowanie wszczęto i prowadzono w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami do lokalizatora, który nie należy do skarżącego, co wyczerpuje znamiona bezprzedmiotowości postępowania i uzasadnja jego umorzenie. Powyższe uchybienie skutkowało nałożeniem kary na skarżącego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 120, 121 § 1 oraz 122 Ordynacji podatkowej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że:

a) nie stanowi naruszenia zasady legalizmu oraz zaufania do organu podatkowego okoliczność, żę niniejsze postępowanie zostało wszczętee i następnie prowadzone na podstawie nieprawidłowychdanych, tj. lokalizatora i numerze innym niż lokalizator skarżącego (przewoźnika), którego sprawa dotyczy i potraktowanie tego jako nieistotnej omyłki, a jednocześnie omyłkę pisarską skarżącego w postaci wpisania do systemy SENT GEO numeru lokalizatora z prefiksem AL, uznano za naruszenie art. 10a ustawy SENT, co skutkowało nałożeniem katy na skarżącego;

b) uchybienie w zgłoszeniu SENT polegające na wpisaniu błędnego numeru lokaliatora stanowinaruszenie ustawy SENT kwalifikujące się do nałożenia kary, co stanowi nałożenie kary w oderwaniu od celu wskazanej regulacji prawnej, którym jest zwalczanie fikcyjnego obrotu wyrobami wrażliwymi oraz wykładni przepisów prawa z pominięciem wykładni celowościowej, stosownie do której nałożenie kary powinno być związane z brakiem dokonania zgłoszenia lub takimi brakami, które realnie mają wpływ na brak możliwości kontroli przewozu. Powyższe skutkowało nałożeniem kary na skarżącego.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Sądem pierwszej oraz Sądem drugiej instancji według norm przepisanych

III

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ, wnosząc o jej oddalenie oraz zwrot kosztów postepowania w tym zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie zauważyć należy, że stosownie do art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza więc odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Znaczy to, że sąd kasacyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze skład orzekający NSA uznał wyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, poprzedzający rozważania, za wystarczający.

Podkreślić także należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uznał, że decyzja ta, jak i poprzedzającą ją decyzja Naczelnika Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Katowicach nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - najogólniej rzecz ujmując - wynika, że według Sądu pierwszej instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne - wobec ich prawidłowości - uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny, że strona skarżąca na trasie przewozu towaru objętego zgłoszeniem naruszyła adresowany do niej obowiązek zapewnienia przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem, co uzasadniało nałożenie na stronę skarżącą, na podstawie art. 22 ust. 2a ustawy SENT, kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, określone w punkcie I podpunkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadne. Odwołując się do podstawy kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 10a ust.1 i art.5 ust.4 pkt 1 w związku z art. 22 ust. 2a ustawy SENT oraz zarzuca błędną wykładnię art. 22 ust.3 ustawy SENT.

W sprawie sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem w pierwszej kolejności należałoby odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Podkreślić jednak należy, że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) określają normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, albowiem to one właśnie stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów. W tym stanie rzeczy w należy najpierw odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przedmiot rozpatrywanej sprawy, a tym samym zakres jej postępowania wyjaśniającego i koniecznych w nim do ustalenia faktów wyznaczał art. 22 ust. 2a ustawy SENT, z którego wynika, że w przypadku niewywiązywania się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1 tej ustawy, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Z odesłania zawartego w przywołanym przepisie prawa wynika, że adresowany do przewoźnika obowiązek, którego naruszenie skutkuje nałożeniem sankcji administracyjnej polega na zapewnieniu, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem, a którego realizacja następuje w sposób, o którym mowa w art. 10a ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 (oraz art. 2 pkt 2a i pkt 15a) przywołanej ustawy. Ponadto istotne znaczenie miało ustalenie okoliczności odnoszącej się do prawidłowego funkcjonowania rejestru, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2-4 ustawy SENT albowiem, jak z kolei wynika to z art. 22 ust. 2b tej ustawy, odstępuje się od nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1, jeżeli jego niedopełnienie wynikało z niedostępności rejestru.

W związku z powyższym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw aby twierdzić, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania w sprawie nie był prawidłowy dlatego, że pominięto pismo PUESC potwierdzające zapisywanie przez system przekazywanych danych oraz ich zgodność z przebiegiem trasy pojazdu wskazanym w zgłoszeniu SENT, a tym samym zrealizowanie przez przewoźnika obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust.1 ustawy SENT i prowadzenie postępowania przy uwzględnieniu danych lokalizatora o innym numerze niż lokalizator skarżącego.

Z akt sprawy wynika, że w czasie przeprowadzenia kontroli w dniu [...] stycznia 2019 roku nie odnotowano wadliwego działania systemu SENT GEO. Tak więc z pisma Dyrektora Izby Administracji we Wrocławiu (administratora systemu GEO SENT) wynika, że system działał prawidłowo z zachowaniem wszystkich funkcjonalności, które miały wpływ na przyjmowanie danych od Operatorów ZSL oraz Mobilnych Aplikacji Kierowcy.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że w dniu [...] stycznia 2019 roku użytkownik rejestrujący dokonał zgłoszenia towaru w rejestrze zgłoszeń systemu monitorowania przewozu towarów i uzyskał dla tego zgłoszenia numer referencyjny SENT20190112000479. W tym samym dniu użytkownik dokonał modyfikacji zgłoszenia poprzez jego uzupełnienie o informacje wskazane w art.5 ust.4 pkt 1 ustawy SENT, w tym podał numer lokalizatora [...]. W dokumentacji potwierdzającej ważność numeru SENT oraz prezentacji ostatniej zapisanej w SENT GEO lokalizacji urządzenia GPS zgłoszenia [...] stwierdzono, że w trakcie przejazdu w dniu [...] stycznia 2019 roku geolokalizator nie przekazywał danych z pozycji geograficznej pojazdu. W tej dacie ostatnio zapisane współrzędne przez system GEO SENT pozycji urządzenia [...] to szerokość geograficzna i długość geograficzna 0.0. Oznacza to, że wskazany w zgłoszeniu [...] geolokalizator nie był aktywny w dniu kontroli i przejazdu to jest w dniu [...] stycznia 2019 roku.

Ponadto z akt sprawy wynika jednoznacznie, że urządzenie zostało błędnie zarejestrowane przez przewoźnika pod numerem ID technicznym [...] i otrzymało numer [...]. Operator ZSL (operator zewnętrzny systemu lokalizacji pośredniczący w przekazywaniu danych do GEO SENT) nie przekazywał do systemu GEO SENT danych dla wskazanego wyżej identyfikatora technicznego, a przekazywał dane dotyczące tego pojazdu powiązane z identyfikatorem technicznym o innym numerze [...], które jako niezarejestrowane w systemie SENT GEO były odrzucane przez ten system.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z akt sprawy wynika także, że postępowanie było prowadzone w związku z brakiem przekazywania w dniu [...] stycznia 2019 roku danych o przejeździe z geolokalizatora numer [...] powiązanego i wskazanego w zgłoszeniu [...].

Z przedstawionych powodów zarzut adresowany wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W związku z powyższym należy wskazać, że naruszenie adresowanego do przewoźnika (bezwzględnego) obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1-3 ustawy SENT skutkuje deliktową odpowiedzialnością, która nie jest oparta na zasadzie winy, lecz ma charakter obiektywny. Delikt ten polega na naruszeniu obowiązku zapewnienia przez przewoźnika, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, przekazywania aktualnych - a więc innymi słowy odnoszących się do całego czasu przejazdu - danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem. Tym samym zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawy do uznania, że skoro w dniu [...] stycznia 2019 roku z przejazdu pojazdu objętego zgłoszeniem [...] nie były przekazywane dane dotyczącego tego pojazdu z podanego w zgłoszeniu i zarejestrowanego w systemie geolokalizatora o numerze [...], to doszło do naruszenia obowiązku, o którym mowa w art.10a ust.1 ustawy SENT. Z kolei naruszenie obowiązków, o których mowa w art.10a ust.1 skutkuje nałożeniem na przewoźnika kary pieniężnej w wysokości 10.000 złotych.

Odnosząc się do zarzutu wskazanego w punkcie I podpunkt 1 petitum skargi kasacyjnej podkreślić należy, o czym była już wyżej mowa, że zakres obowiązku przewoźnika wyznaczonego przez przepis art.10a ust.1 ustawy SENT nie może ograniczać się do wyłącznie do zamontowania geolokalizatora w pojeździe i przekazywania z tego urządzenia danych do ZSL (operator zewnętrznego systemu lokalizacji pośredniczącego w przekazywaniu danych do GEO SENT), bez przekazywania aktualnych danych do systemu GEO SENT w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem a więc danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem. W omawianym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji należy uznać za trafne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest również zasadny zarzut naruszenia art.22 ust.3 ustawy o SENT (punkt I podpunkt 2 petitum skargi kasacyjnej) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie występują przesłanki uzasadniające wystąpienie interesu publicznego, co winno skutkować odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej na skarżącego.

W związku z powyższy należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nadanie właściwej treści pojęciu interesu publicznego jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w ustawie SENT wymaga rozważenia w szerszym kontekście związanym z zauważanym przez doktrynę i judykaturę zjawiskiem przenikania w coraz większym stopniu prawa karnego do prawa administracyjnego (por. D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). W ostatnim czasie można dostrzec w działaniach prawodawcy tendencję określania sankcji w postaci administracyjnych kar pieniężnych, których wysokość bywa często większa aniżeli w przypadku odpowiedzialności karnej za przestępstwo lub wykroczenie. Gdy sankcje te ustawodawca ustala w sposób bezwzględnie (tak jak sankcja określona w mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 22 ust. 2a ustawy SENT) powstaje wątpliwość, czy takie określenie kary pieniężnej pozwala na realizację w procesie stosowania prawa zasady proporcjonalności. Ograniczenie w ten sposób władzy dyskrecjonalnej organów wymierzających administracyjne kary pieniężne oznacza w praktyce ograniczenie możliwości wymierzenia kary pozostającej w odpowiedniej proporcji do okoliczności zaistniałego przypadku, a w szczególności wagi popełnionego czynu. Skutkiem tego może być niemożność czynienia sprawiedliwości w konkretnej sprawie, rozumianej w kategoriach orzeczenia kary proporcjonalnej do stwierdzonego naruszenia prawa, w tym szkody i zawinienia.

Z tej perspektywy nadanie właściwej treści pojęciu interesu publicznego użytego w art. 22 ust. 3 ustawy SENT jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej powinno nastąpić z uwzględnieniem szczególnego znaczenia zasady proporcjonalności. Nie budzi obecnie w doktrynie i orzecznictwie wątpliwości, że zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Bezsprzecznie zasada ta musi być odnoszona również - a nawet w szczególności - do wymierzania sankcji administracyjnych jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego w procesie stosowania prawa (por. Magdalena Śliwa-Wajda, Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych (w:) Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, pod red. Zofii Duniewskiej, Agnieszki Rabiega-Przyłęckiej i Małgorzaty Stahl, 2019, s. 112-127). Zastosowanie zasady proporcjonalności w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości) wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością. Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą pozytywne, należy uznać, że nałożenie kary nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego i organ powinien odstąpić od jej nałożenia, jako niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności.

Innymi słowy, właściwe odczytanie klauzuli interesu publicznego jako przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT przesłanki odstąpienia od nałożenia kary powinno nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a zatem organ winien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest niewspółmiernie dolegliwa, przez co zasada proporcjonalności zostaje naruszona. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu) to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary (por. wyrok NSA z dnia: 19 lutego 2021 r. sygn. akt II GSK 1353/20, 1 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 95/21, 25 lutego 2022 r. sygn. akt II GSK 13/22).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka właśnie wykładnia przepisu art.22 ust.3 ustawy SENT została przyjęta przez Sąd pierwszej instancji, a autor skargi kasacyjnej w zasadzie jej nie podważa. Zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię przepisu prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej nie podał, jaka była - jego zdaniem - prawidłowa wykładnia omawianego przepisu. Niewystarczające było przy tym powołanie poglądów orzecznictwa, należało w sposób jasny sformułować wykładnię omawianego przepisu, czego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zabrakło.

Ponadto, z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w zasadzie kwestionowane jest niezastosowanie powyższego przepisu, a nie jego wykładnia. Wobec tego należy stwierdzić, że WSA w Gliwicach dokonał oceny możliwości zarobkowych i ocenił sytuację finansową strony skarżącej poprzez pryzmat dokonanych przez organ ustaleń w sprawie i ocenił wpływ wykonania zaskarżonej decyzji w kontekście dokonanych ustaleń. Wskazując na charakter i zakres naruszeń obowiązków wynikających z ustawy SENT zasadnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że brak przesyłania danych z urządzenia geolokalizacyjnego w trakcie całej trasy przewozu nie może być oceniane jako drobne uchybienie wywołane zwykłym błędem. Przy ocenie stwierdzonych naruszeń należy uwzględnić również cel jaki został przedstawiony przez ustawodawcę w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z dnia 15 czerwca 2018 roku, a mianowicie "(...) zapewnienia bardziej skutecznego funkcjonowania i lepszego monitorowania przewozu towarów wskazanych w ustawie poprzez wykorzystanie danych geolokalizacyjnych (...)", co motywowane było tym, że "Dla sprawnego funkcjonowania systemu monitorowania, jak i stosowania narzędzi analizy ryzyka, brak informacji o przemieszczaniu środka transportu, a tym samym o uruchomieniu przewozu towarów nie pozwala na pełne monitorowanie przewozu towarów, jak również na typowanie do kontroli poprzez wskazanie czasu i miejsca kontroli". W realiach niniejszej sprawy stwierdzone naruszenia mogły stworzyć ryzyko w zakresie uszczupleń dochodów budżetowych. W tym stanie rzeczy zasadne było uznanie , że również zasada proporcjonalności przemawiała za nieodstąpieniem od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej.

Autor skargi kasacyjnej nie podważył natomiast powyższej oceny, ponieważ nie wskazał, jakich okoliczności nie wziął pod uwagę Sąd pierwszej instancji, stwierdzając niewystąpienie przesłanki "interesu publicznego, określonej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art.204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak sentencji wyroku.