Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 416/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 1 w zw z art 3 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 151 w zw z art 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Apelacyjnego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 1058/11 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Prokuratora Apelacyjnego w Katowicach z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...) w przedmiocie informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 1058/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę P. S. na decyzję Prokuratora Apelacyjnego w Katowicach z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...) w przedmiocie informacji publicznej i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prokuratora Okręgowego w Bielsku – Białej z dnia (...) maja 2011 r. nr (...).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia (...) maja 2011 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 10, art. 16 ust. 1, w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Prokurator Okręgowy w Bielsku-Białej odmówił udostępnienia {. S., na jego wniosek z dnia 19 kwietnia 2011 r., uzupełniony pismem z dnia (...) maja 2011 r., informacji publicznej w przedmiocie: 1. podania odnośnie wskazanych (z imienia i nazwiska) prokuratorów, kiedy i jakie uczelnie ukończyli, od kiedy i do kiedy byli asesorami, w jakich prokuraturach bądź sądach, 2. podania odnośnie wskazanych prokuratorów, kiedy otrzymali nominacje prokuratorskie, 3. podania odnośnie wskazanych prokuratorów, w których sądach lub prokuraturach pracowali i kiedy otrzymali ewentualne nowe nominacje, 4. podanie odnośnie jednego wskazanego prokuratora szczegółowej informacji, w jakim trybie i w jakich okolicznościach został zwolniony z Prokuratury Rejonowej w Oświęcimiu oraz z poprzedniego miejsca pracy w prokuraturze.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że informacje, których domaga się zainteresowany dotyczą informacji publicznej, która ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzyskanie takiej informacji wiąże się natomiast z obowiązkiem wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. W związku z tym pismem z dnia 26 kwietnia 2011 r. wezwano P. M., do wykazania interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji. Dalej organ wskazał, że wnioskodawca w piśmie z dnia (...) maja 2011 r. podniósł, że interes publiczny w uzyskaniu informacji o charakterze przetworzonym, wyraża się w tym, iż jako były poseł jest osobą publiczną, jest nękany niesprawiedliwymi wyrokami sądowymi i postanowieniami prokuratorskimi, a wolą dużej części forum publicznego jest wiedza, na jakiej podstawie zostały wydane werdykty i co leżało u podstaw jawnej niechęci wobec niego wskazanych prokuratorów, którzy postępują w ten sposób, jakby nie ukończyli studiów prawniczych lub uzyskali dyplomy prawników nie wiedzieć w jaki sposób.

W ocenie organu, wnioskodawca nie wykazał istnienia interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznych o charakterze przetworzonym, które wymagają podjęcia licznych czynności materialno-technicznych zmierzających do udzielenia odpowiedzi w żądanym zakresie, a w szczególności polegających na analizie szczegółowych danych dotyczących kariery zawodowej poszczególnych prokuratorów, których miałaby dotyczyć informacja. Udzielenie informacji wymagałoby ponadto dodatkowego, znacznego zaangażowania osobowego, a tym samym nie są spełnione warunki stawiane przez obowiązujące prawo. Organ wyjaśnił, że pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych, jako pewnej całości szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się zatem z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu, w tym także i prokuratury. Natomiast wniosek P. S. w żaden sposób wymogu tego nie spełnia, a wręcz zmierza do wykorzystania żądanych informacji w jego indywidualnych sprawach. Zdaniem organu, udzielenie przetworzonej informacji publicznej byłoby uzasadnione interesem publicznym o tyle, o ile mogło realnie przełożyć się, na przykład, na poprawę funkcjonowania prokuratury w ogólności lub prokuratur okręgu bielskiego, co w przypadku wniosku zainteresowanego nie ma miejsca.

W obszernym odwołaniu od powyższej decyzji P. S. podtrzymał stanowisko, zawarte uprzednio w piśmie z dnia (...) maja 2011 r., podnosząc, że złożony przez niego wniosek służy interesowi publicznemu. Ponadto wskazał, że nie chodzi mu o "informacje wysokoprzetworzone", lecz o zwykłe informacje.

Prokurator Apelacyjny w Katowicach, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ uznał, że żądana przez P. M. informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że w myśl art. 6 ust. 2 lit d tej ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących funkcje i ich kompetencjach. Prokurator jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 2 tej ustawy, ograniczenie prawa do informacji nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji.

Następnie Prokurator Apelacyjny podzielił stanowisko organu I instancji, że wnioskowana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał, że udzielenie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powołując się na poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, organ wskazał, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Organ stwierdził, że udzielenie żądanej przez P. M. informacji publicznej, wymagałoby wytworzenia specjalnie dla niego nowego dokumentu, co mogłoby nastąpić po podjęciu licznych czynności materialno-technicznych, w szczególności polegających na ustaleniu i analizie szczegółowych danych dotyczących kariery zawodowej 28 osób. Udzielenie informacji wymagałoby dodatkowego, znacznego zaangażowania osobowego. Informacja przetworzona, która miałaby zostać przygotowana dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów, wymagałaby więc podjęcia określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru dokumentów znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego do udzielenia informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej.

Organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji nie dysponował na dzień złożenia wniosku gotową informacją, natomiast udostępnienie żądanej informacji wymagałoby podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej. Wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej wytworzenia, co powoduje, że żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, to jest takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych.

Zdaniem organu odwoławczego, udostępnienie żądanej informacji przetworzonej nie może jednakże nastąpić, gdyż P. S. działa wyłącznie w interesie prywatnym, zaś jego twierdzenia, że udostępnienie danych o poszczególnych prokuratorach służy jak najbardziej interesowi publicznemu, jakim jest wola dużej części forum publicznego (w tym wyborców, jak również posłów na Sejm RP bieżącej kadencji) jest jedynie deklaracją. Nadto sporządzenie nowego dokumentu w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę nie usprawni pracy Prokuratury Okręgowej w Bielsku-Białej, ani też prokuratury w ogólności. Z tych względów Prokurator Apelacyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania.

Powyższą decyzję P. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o wydanie wyroku nakazującego udzielenia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniósł, że na równolegle złożony przez niego wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący wskazanych w nim sędziów Sądu Rejonowego i Okręgowego w Bielsku-Białej, Prezes Sądu Okręgowego w Bielsku-Białej udzielił mu pełnej informacji w żądanym zakresie. Na tej podstawie skarżący wywodził, iż wydane w sprawie decyzje są nieprawidłowe.

W odpowiedzi na skargę, Prokurator Apelacyjny w Katowicach wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, podniósł, iż sam fakt, że inny podmiot postąpił w określony sposób nie przesądza o tworzeniu zasady w podobnej sytuacji. Ocena, w zakresie spełnienia ustawowych wymogów koniecznych do udzielenia żądanej informacji, każdorazowo należy jedynie do organu uprawnionego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo.

Na wstępie Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jej art. 4, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3).

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że materia informacji publicznej nie została w obowiązującym porządku prawnym uregulowana w sposób klarowny. Jednakże z reguły zamieszczonej w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przepisów cytowanej ustawy z 6 września 2001 r. oraz orzecznictwa wywieść można szerokie rozumienie tego pojęcia. Art. 1 ust.1 przywołanej ustawy definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych, precyzując jej zakres w art. 6. Zdaniem Sądu I instancji, informacją publiczną jest zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Tym samym, jak wyjaśnił WSA w Gliwicach, cytowana ustawa przyjęła jako zasadę szeroki dostęp do informacji publicznej, stanowiąc w art. 2 ust. 1, że przysługuje on każdemu, oczywiście do granic chronionych prawem określonych w art. 5, precyzując w art. 3 ust. 1, art. 7 ust.1, art. 11 sposoby jego realizacji. Natomiast w przypadku ubiegania się o uzyskanie informacji publicznej przetworzonej, prawo do uzyskania informacji publicznej, zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ulega ograniczeniu przez wykazanie, iż jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Sąd I instancji stwierdził też, że informacją publiczną jest również informacja o osobach realizujących w ramach zakresu działania danego podmiotu zadania publiczne.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy, Sąd I instancji uznał, że organy prokuratury mieszczą się w zakresie podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyznaczonym w jej art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, w związku z czym jako organy władzy publicznej zobowiązane są do udostępniania posiadanych danych, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 ustawy). Z tego też powodu, Sąd I instancji jako prawidłowe przyjął ustalenia poczynione w tym zakresie przez organy prokuratury w oparciu o treść przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 6 ust. 2 lit. d oraz art. 5 ust. 2 zd. 2 tej ustawy. Jednocześnie Sąd I instancji wywiódł, że skoro informacją publiczną jest informacja dotycząca osób pełniących funkcję publiczną, to nie ulega wątpliwości, że prokurator jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Wprawdzie, zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, niemniej jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy).

Toteż, Sąd I instancji podzielił stanowisko organów prokuratury, że żądana informacja w zakresie danych dotyczących prokuratorów zawartych w pierwszych trzech punktach stanowi informację publiczną. Informację taką stanowi także zawarty w punkcie czwartym wniosku tryb "zwolnienia" prokuratora. Natomiast, w ocenie Sądu I instancji, żądanie podania okoliczności w jakich doszło do "zwolnienia" nie stanowi informacji publicznej. Zmierza ono bowiem w istocie do udzielenia wyjaśnień dotyczących motywów i zdarzeń związanych z podjęciem stosownych czynności. Realizacja wniosku wiązałaby się zatem z dokonaniem ustaleń w zakresie przesłanek leżących u podstaw wydania określonego aktu. Tymczasem prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji, której udzielenia domaga się wnioskodawca.

W tej sytuacji, w ocenie WSA w Gliwicach, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało zatem ustalenie, czy żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, wymagającą zaistnienia przesłanki udostępnienia w zakresie "szczególnie istotnym dla interesu publicznego", czy też informację prostą, dostępną dla każdego, niezależnie od istnienia interesu publicznego. Sąd I instancji zaznaczył, że z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika bowiem, że w odniesieniu do informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził szczególną przesłankę jej udostępnienia, ograniczającą prawo dostępu do informacji publicznej. Dostęp do informacji publicznej przetworzonej jest możliwy w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Dokonując wykładni przywołanego powyżej przepisu, Sąd I instancji wyjaśnił, że o ile ustawa nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej, to w orzecznictwie sądów oraz piśmiennictwie przyjmuje się z kolei, że informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej jakościowo informacji. Zabieg ten – co do zasady – wymaga dokonania stosownych działań, tj.: analiz, obliczeń, zestawień, podsumowań, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym. Nadto wskazuje się, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Nie jest to zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego usuwania danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami myślowymi. Wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) i nadania skutkom tego działania cech informacji (H. lzdebski – Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2001 r., s. 31, R. Stefanicki – Ustawa o dostępie do informacji publicznej – Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004 r., nr 2, s. 97). Wskazuje się także, że czynności organu, jak np. selekcja dokumentów, uchwał, ich analiza pod względem treści są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji. W wyniku ich zastosowania nie powstaje bowiem żadna nowa informacja. W przeciwnym razie nie istniałaby w ogóle informacja nieprzetworzona (wyrok WSA w Krakowie z dnia z 26 września 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 984/05, LEX nr 869735).

Sąd I instancji podzielił przy tym stanowisko zawarte w wyroku wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 978/09, LEX nr 638061 i przyjął, że podstawową cechą różniącą informację publiczną przetworzoną od informacji publicznej jest to, że informacji tej wprost organ nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych przez dany podmiot informacjach, w wyniku których to działań powstanie nowa jakościowo informacja. Taka nowa jakościowo informacja nie jest jedynie innym technicznie zestawieniem posiadanych informacji – innym sposobem uszeregowania posiadanych dotąd informacji, ale inną, jakościowo nową informacją, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny danego zjawiska czy określonej interpretacji, znalezienia różnic albo podobieństw. Aby wytworzyć informację przetworzoną, niezbędne jest poddanie posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenie w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji, która nie wynika z treści żadnej jednostkowej informacji, które podlegały procesowi przetwarzania, ale wynika z ich całościowego przetworzenia w określony sposób – w uogólnieniu, wynika z sumy (zbioru) jednostkowych informacji podlegających przetworzeniu.

Zdaniem Sądu I instancji, w konsekwencji oznacza to, że organy orzekające w sprawie błędnie przyjęły, że skarżący domaga się uzyskania informacji publicznej przetworzonej.

I tak, WSA w Gliwicach uznał, że rodzaj żądanych przez skarżącego informacji wskazuje, że dotyczą one danych, które zawarte są w aktach osobowych. Obowiązek prowadzenia akt osobowych wynika z art. 94 pkt 9b Kodeksu pracy w zw. z art. 118 ustawy z dnia z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) i jest szczegółowo uregulowany w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika (Dz. U. Nr 62, poz. 286). W oparciu o te regulacje Sąd I instancji zauważył, że już sam kwestionariusz osobowy powinien zawierać dane zawarte we wniosku.

W takim przypadku udzielenie żądanych informacji zawartych w aktach osobowych sprowadzałoby się jedynie do technicznego przeniesienia danych w nich zawartych. Tym samym WSA w Gliwicach uznał, że skoro przez przetworzenie należy rozumieć odpowiednie zestawienie danych przybierające jednak postać różnego rodzaju porównań, wyliczeń, odniesień itp. (por. M. Jabłoński, K. Wygoda: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002), to takiego charakteru nie można przypisać żądanej informacji, która jest prostym zestawieniem danych będących w posiadaniu organu. Nadto, jak podkreślił Sąd I instancji, skarżący nie wskazał kryterium, w oparciu o które miałaby być "specjalnie" przygotowana dla niego informacja (t.j. cechy, ze względu na którą dokonuje się podziału, oceny czegoś, co wymagałoby np. sięgnięcia do określonej grupy akt, poddania ich analizie z punktu widzenia wystąpnienia wskazanej cechy a następnie przygotowania na tej podstawie informacji). Domagał się natomiast konkretnych danych w stosunku do konkretnie wskazanych osób. Natomiast samo sięgnięcie do dokumentacji źródłowej nie stanowi, że już z tego powodu uzyskana na tej podstawie informacja ma cechy informacji przetworzonej. Ze względu na treść i zakres żądania zaangażowanie osobowe, jakie wiąże się z przygotowaniem informacji publicznej, nie uzasadnia zwolnienia z obowiązku udostępnienia informacji. Również dokonanie czynności, na które wskazuje organ, nie wymaga ani przeprowadzania stosownych analiz, ani obliczeń czy zestawień statystycznych, ani wnioskowania.

W rezultacie, wedle Sądu I instancji, żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną prostą, a w dalszej konsekwencji rozważanie kwestii, które dotyczą zagadnień wykazania przez wnioskodawcę istotnego interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem informacji przetworzonej, stało się zbędne.

Sąd I instancji uznał zatem, że orzekające w sprawie organy naruszyły prawo materialne, a skarga była zasadna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Apelacyjny w Katowicach. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, tj. oddalenie skargi na decyzję nr (...) Prokuratora Apelacyjnego w Katowicach z dnia (...) czerwca 2011 r. Alternatywnie wystąpił o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach.

Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 ww. ustawy z powodu błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. Zdaniem Prokuratora Apelacyjnego w Katowicach, naruszenie to polegało na nieprawidłowym uznaniu, że wniosek o dostęp do informacji publicznej P. S. stanowił żądanie udzielenia informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która nie ma charakteru informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator Apelacyjny w Katowicach podniósł, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, wnioskodawca zażądał udzielenia informacji publicznej przetworzonej, ponieważ udzielenie tej informacji wymaga od organu administracji zapoznania się z aktami osobowymi prokuratorów, które są zbiorem różnego rodzaju dokumentów, a nadto, w przypadku wieloletnich pracowników, akta osobowe zawierają wiele wymagających analizy dokumentów.

W odniesieniu do motywów rozstrzygnięcia Sądu I instancji dotyczących możliwości uzyskania żądanych informacji z kwestionariuszy osobowych skarżący kasacyjnie zauważył, że powołane przez WSA w Gliwicach rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej stanowi jedynie, że pracodawca może żądać od osoby ubiegającej się o zatrudnienie złożenia dokumentów, m.in. wypełnionego kwestionariusza osobowego dla osoby ubiegającej się o zatrudnienie. Natomiast nawet wówczas, gdy kwestionariusz zawierałby żądane informacje bądź ich część, to taka okoliczność i tak nie zwalniałaby organu od weryfikacji zamieszczonych w nim informacji w oparciu o dane zawarte w dokumentach źródłowych.

Ponadto skarżący kasacyjnie podkreślił, że dane zawarte w aktach osobowych są danymi osobowymi podlegającymi reżimowi ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), co oznacza, że pracodawca jako administrator tychże danych osobowych ma obowiązek zabezpieczenia ich w szczególności przed udostępnieniem osobom nieupoważnionym, zabraniem przez osobę nieupoważnioną, a także zmianą, utratą, uszkodzeniem lub zniszczeniem (art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych).

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej Prokurator Apelacyjny w Katowicach powołał się również na obowiązujące od dnia 12 października 2011 r. unormowanie przepisu art. 44b ust. 1 ustawy o prokuraturze, w którym przewidziano, że właściwy prokurator okręgowy prowadzi dla każdego prokuratora prokuratury rejonowej i okręgowej osobny wykaz służbowy zawierający podstawowe dane dotyczące jego stosunków służbowych i osobistych w zakresie mającym wpływ na pełnienie urzędu prokuratora. Właściwy prokurator apelacyjny prowadzi taki wykaz dla prokuratorów prokuratury apelacyjnej.

W tym zakresie wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że na podstawie art. 44b ust. 3 ww. ustawy Prokurator Generalny zarządzeniem z dnia 2 grudnia 2011 r. nr 73/11 w sprawie wzoru wykazów służbowych dla prokuratorów i sposobu ich prowadzenia określił wzór wykazów służbowych i sposób ich prowadzenia, na podstawie akt osobowych prowadzonych dla prokuratora, dokumentów oraz innych informacji, stwierdzających dane zamieszczone w wykazie. Następnie skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że na mocy § 9 tego zarządzenia, w okresie 12 miesięcy od dnia jego wejścia w życie, uzupełnia się wykazy dla prokuratorów, którzy objęli stanowisko przed dniem wejścia w życie zarządzenia. Oznacza to zatem, że wprowadzając regulacje o takim brzmieniu sam organ wydający ten akt uznał, że uzupełnienie wykazów jest pracochłonne i wymaga dodatkowego zaangażowania osobowego.

W tej sytuacji, udzielenie wnioskodawcy żądanej informacji publicznej wymagałoby wytworzenia na potrzeby rozpatrzenia wniosku specjalnego, nowego dokumentu, tj. sporządzenia wykazu żądanych informacji, których to informacji Prokuratura Okręgowa w Bielsku – Białej nie posiada w zasobach elektronicznych. To zaś czyni żądaną informację publiczną informacją przetworzoną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, P. S. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i stwierdził, że zarzuty skarżącego kasacyjnie są powieleniem jego poglądów wyrażonych przed Sądem I instancji, które Sąd ten zgodnie z prawem uznał za bezzasadne. Natomiast sam fakt wniesienia skargi kasacyjnej jest, zdaniem skarżącego, kontynuacją działań organów prokuratury obydwu instancji wymierzonych w jego osobę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do oceny zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu prawa materialnego, tj. zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym nadaniu przymiotu "informacji prostej", informacji żądanej przez skarżącego, stwierdzić należy, iż jest on trafny. W literaturze i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego.

W wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Z kolei pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym niemającym zwartej zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (J. Drachal, Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja? Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk (...) czerwca 2006 r.). Nie oznacza to jednak, że obywatel niepełniący wskazanych wyżej lub podobnych funkcji, nie może uzyskać informacji publicznej przetworzonej. Byłby to wniosek zbyt daleko idący, a takie rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej bezzasadnie ograniczałoby obywatelskie prawo do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma w istocie przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego też wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej dla wykazania, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1768/10).

W omawianej sprawie skarżący domagał się od Prokuratora Okręgowego w Bielsku – Białej udzielenia informacji publicznej w zakresie:

– podania odnośnie 28 wskazanych prokuratorów, kiedy i jakie uczelnie ukończyli, od kiedy i do kiedy byli asesorami, w jakich prokuraturach bądź sądach,

– podania odnośnie wskazanych prokuratorów, kiedy otrzymali nominacje prokuratorskie,

– podania odnośnie wskazanych prokuratorów, w których sądach lub prokuraturach pracowali i kiedy otrzymali ewentualne nowe nominacje,

– podania odnośnie jednego wskazanego prokuratora szczegółowej informacji, w jakim trybie i w jakich okolicznościach został zwolniony z Prokuratury Rejonowej w Oświęcimiu oraz z poprzedniego miejsca pracy w prokuraturze.

Organy odmawiając udzielenia żądanej informacji wskazałym, że ustawodawca wprowadził pewne wymogi, które musi spełnić wnioskodawca, chcąc uzyskać żądaną informację. Jednym z nich jest wymóg zawarty wprost w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nakładający na wnioskodawcę, w sytuacji żądania informacji publicznej przetworzonej, obowiązek wykazania, że informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Organy uznały, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, gdyż Prokurator Okręgowy nie dysponuje gotową informacją, a jej wytworzenie wymagałoby wykonania szeregu dodatkowych czynności polegających na analizie akt osobowych wymienionych prokuratorów. Z kolei Sąd I instancji przyjął, że żądana informacja jest informacją prostą, gdyż jej udzielenie wymaga jedynie technicznego przeniesienia danych zawartych w aktach osobowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za błędne uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że żądana informacja jest informacją prostą. Jak słusznie bowiem zauważył Prokurator Apelacyjny w Katowicach, podmiot zobowiązany nie dysponuje gotową informacją, zaś jej wytworzenie wymagałoby podjęcia szeregu czynności polegających na przeanalizowaniu akt osobowych 28 prokuratorów i następnie usystematyzowaniu, uzyskanych z akt osobowych, danych według sześciu różnych kryteriów. Zebranie i uszeregowanie pojedynczych informacji na podstawie kilku różnych kryteriów, prowadzi, w okolicznościach niniejszej sprawy, do uzyskania jakościowo nowych informacji. Przetworzenie jest w tym przypadku równoznaczne z koniecznością odpowiedniego wyszukania, zestawienia informacji i ich zredagowania, związanego z przeprowadzeniem przez podmiot zobowiązany czynności analitycznych. Konieczność przeprowadzenia takich czynności powoduje, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej.

Artykuł 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej poprzez konieczność wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania.

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, usprawiedliwione było żądanie od wnioskodawcy wykazania interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji. Wnioskodawca musiał więc wykazać, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, że działa on w interesie publicznym, a sprawa o której chce zostać poinformowany ma szczególne znaczenie dla funkcjonowania państwa. Z okoliczności sprawy wynika bezspornie, iż skarżący nie zamierzał wykorzystać przetworzonej informacji publicznej zgodnie z wymaganym dla jej udostępnienia interesem publicznym. Skarżący w piśmie z dnia (...) maja 2011 r., adresowanym do Prokuratora Okręgowego w Bielsku-Białej wskazał, że złożony przez niego wniosek o udostępnienie danych o poszczególnych prokuratorach służy, jego zdaniem, interesowi publicznemu, ponieważ duża część wyborców oraz posłów na Sejm RP chce wiedzieć, na jakiej podstawie zostały wydane werdykty oraz co leżało u podstaw jawnej niechęci i wręcz nienawiści wymienionych funkcjonariuszy prokuratury w stosunku do niego. Prokuratorzy, zdaniem P. S., postępują w taki sposób, jakby nie ukończyli studiów prawniczych lub uzyskali dyplom prawnika w nie wiedzieć jaki sposób.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności, na które powołuje się wnioskodawca, wskazują, iż nie realizuje on interesu publicznego, lecz swój własny interes faktyczny. Dlatego też słusznie organy obydwu instancji uznały, iż wnioskodawca nie wykazał, że udzielenie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W oparciu o powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając wyłącznie naruszenie prawa materialnego, uwzględnił skargę kasacyjną poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Zgodnie bowiem z art. 188 P.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.