Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 339/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2, art. 49b
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Wanda Antończyk Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi B. B. i D. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia 2 grudnia 2009 r., nr [...], 2. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia 18 sierpnia 2009 r., nr [...], 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. B. i D. B. solidarnie kwotę 774 zł (siedemset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 49b ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z wykonaniem ogrodzenia części działki nr [...] przy ul. P. w G. oraz nałożył na inwestorów – D. B. i B. B. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektu zagospodarowania działki w czterech egzemplarzach oraz opracowania i rysunków przedstawiających wygląd i konstrukcje ogrodzenia.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 grudnia 2009r. na podstawie art. 49b ust.1 w związku z art. 49b ust. 3 nakazał D. B. i B. B. rozbiórkę ogrodzenia części działki nr [...] przy ul. P. w G., wskazując w uzasadnieniu, że skarżący nie wykonali obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2009r.

W odwołaniu od tej decyzji D. B. i B. B. wnieśli o jej uchylenie w całości jako niegodnej z prawem podnosząc, że ogrodzenie zostało wykonane na podstawie dokonanego dnia 4 marca 2009r. zgłoszenia skierowanego do Prezydenta Miasta.

Zaskarżoną decyzją z dnia 3 marca 2010r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję z dnia 2 grudnia 2009r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że D. B. i B. B. na przełomie maja i czerwca 2009r. wykonali ogrodzenie części działki nr [...] przy ul P. w G. od strony ulicy.

Z akt sprawy wynika, że D. B. i B. B. dokonali w dniu 4 marca 2009r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających budowie ogrodzenia od strony ulicy terenu nieruchomości nr [...] i [...] położonych w G. przy ul. P.

Prezydent Miasta decyzją z dnia 31 marca 2009r. wniósł sprzeciw z uwagi na nieuzupełnienie tego zgłoszenia w zakresie wynikającym z postanowienia z dnia 10 marca 2009r.

D. B. i B. B. wnieśli odwołanie od tej decyzji i Wojewoda decyzją z dnia 15 czerwca 2009r. uchylił decyzję wnoszącą sprzeciw i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po otrzymaniu akt od Wojewody Prezydent Miasta miał zatem 30 dni na ponowne rozpatrzenie sprawy, co oznacza, że w stosunku do dokonanego zgłoszenia toczyło się postępowanie administracyjne, które zostało zakończone zawiadomieniem z dnia 21 lipca 2009r. o przyjęciu zgłoszenia robót budowlanych.

Z uwagi na fakt, że budowę ogrodzenia rozpoczęto już w maju 2009r., tj. przed uchyleniem przez Wojewodę decyzji organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu, zatem w ocenie organu odwoławczego należało uznać, że przedmiotowe roboty wykonano bez skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane na wzniesienie ogrodzenia nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Jednak budowa ogrodzenia od strony ulicy wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, o czym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy.

W myśl art. 30 ust. 5 zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu.

Ponieważ organ nadzoru budowlanego stwierdził naruszenie powyższego przepisu zobligowany był do wdrożenia procedury określonej w art. 49 ustawy Prawo budowlane.

Przepis art. 49b ust. 1, obowiązujący w dacie orzekania przez organ I instancji stanowił, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

W stanie prawnym obowiązującym w dniu 18 marca 2009r. organ wstrzymywał postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakładał obowiązek przedłożenia dokumentów, jeżeli budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie naruszała przepisów techniczno-budowlanych.

Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 49b ust.2 nałożył na D. B. i B. B. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni między innymi ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] przy ul. P. w G.

Wyrokiem z dnia 21 września 2009r., sygn. akt P 46/08 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane w części obejmującej wyrażenie w dniu wszczęcia postępowania jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Wobec powyższego organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił decyzję organu i instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania dokonanego przez skarżących zgłoszenia za skuteczne. Data doręczenia decyzji wnoszącej sprzeciw nie ma wpływu na jego skuteczność, co potwierdza decyzja Wojewody, który rozpatrzył odwołanie merytorycznie nie stwierdzając uchybienia terminu.

D. B. i B. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie art. 49b ust. 1-3 w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane polegające na błędnym uznaniu, że skarżący dopuścili się samowoli budowlanej, której skutkiem był nakaz rozbiórki ogrodzenia części działki, w sytuacji gdy skarżący skutecznie zgłosili zamiar wykonania robót budowlanych, a organ administracji publicznej nie wyraził sprzeciwu w przewidzianym prawem terminie. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem prawa.

Postępowanie w sprawie prowadzone było przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.).

Art. 49b ust. 1 stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W ust. 2-7 tego artykułu zostało natomiast uregulowane postępowanie legalizacyjne.

Organ I instancji orzekł rozbiórkę na skutek niewykonania przez skarżących obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2010r., w tym między innymi z powodu braku ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 Kpa z uwagi na stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 września 2009r. w sprawie P 46/08 niezgodności art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane w części obejmującej wyrażenie w dniu wszczęcia postępowania z Konstytucją RP.

Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że prowadzenie postępowania w trybie art. 49b ustawy prawo budowlane jest zasadne, gdyż przedmiotowe roboty budowlane wykonano bez skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Stosownie zaś do treści art. 29 ust. 1 pkt 23 pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń, przy czym z art. 30 ust. 1 pkt 3 wynika, że budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3.

Z kolei art. 30 ust 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.

Z akt administracyjnych wynika, że skarżący w dniu 4 marca 2009r. zgłosili Prezydentowi Miasta zamiar wykonania ogrodzenia od strony ulicy terenu nieruchomości nr [...] i [...] położonych w G. przy ul. P.

Bezsporne jest, że postanowieniem z dnia 10 marca 2009r., wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ nałożył na skarżących obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do dnia 25 marca 2009r.

W dniu 31 marca 2009r. Prezydent Miasta podjął decyzję zgłaszającą sprzeciw. Jako podstawę wniesienia sprzeciwu organ wskazał art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia 15 czerwca 2009r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie zaś pismem z dniu 21 lipca 2009r. organ architektoniczno-budowlany zawiadomił skarżących, że nie sprzeciwia się prowadzeniu robót objętych zgłoszeniem stwierdzając jednocześnie, że przedmiot zgłoszenia jest zgodny z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane.

Organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie w dniu 24 czerwca 2009r.

Przede wszystkim wskazać należy, że przedmiotem kontroli w niniejszym nie może być postępowanie prowadzone przez organy architektoniczno-budowlane, jednakże jego przebieg ma wpływ ocenę prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Wskazać jednakże należy, wbrew zarzutowi skargi, że wydanie na podstawie art. 30 ust 2 ustawy Prawo budowlane postanowienia dotyczącego uzupełnienia zgłoszenia ma znaczenie dla obliczenia terminu do wniesienia sprzeciwu. Termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być bowiem liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa zatem 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2009r., II OSK 207/08, Lex nr 516061).

Powyższe uwagi miałyby jednak znaczenie w sytuacji wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Gdyby zatem Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 31 marca 2010r. wnosząc sprzeciw, to organ nadzoru budowlanego miałby podstawy do uznania, że skarżący nie dokonali skutecznego zgłoszenia. W niniejszej sprawie istotne jest jednak, że organ architektoniczno-budowlany ostatecznie nie wniósł sprzeciwu wobec dokonanego przez skarżących zgłoszenia.

Wskazać przy tym należy, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, jako że nie wymaga załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Organ architektoniczno-budowlany prowadzi postępowanie administracyjne wyłącznie w sprawie sprzeciwu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2009r., OSK 307/08, Lex 392010).

Nadto wskazać należy, że organ architektoniczno-budowlany ma wyłącznie jeden termin 30 dni, który przedłuża tylko postanowienie dotyczące uzupełnienia zgłoszenia wydane na podstawie art. 30 ust 2 ustawy Prawo budowlane. W razie uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wnoszącej sprzeciw nie ma możliwości ponownego liczenia terminu 30 dni do wniesienia sprzeciwu. W ponownie prowadzonym przez organu I instancji postępowaniu termin ten nie może rozpocząć na nowo biegu, co powoduje, że organ I instancji nie może odzyskać kompetencji do wniesienia sprzeciwu.

Określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem materialnym, co oznacza, że z jego upływem następuje wygaśnięcie kompetencji organu. Tylko zatem zakreślonych ramach czasowych organ administracji uprawniony jest do korzystania ze swoich kompetencji. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie ma umocowania. Skutkiem wydania decyzji kasacyjnej jest wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji o sprzeciwie i uznanie wniesionego w terminie sprzeciwu za niebyły (zob. wyroki NSA: z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie II OSK 724/08, z dnia 6 marca 2009 r. w sprawie II OSK 307/08, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 października 2009r. IISA/Gd 276/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie nie można zatem twierdzić, że skarżący nie dokonali skutecznego zgłoszenia. Wręcz przeciwnie skoro organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu dokonane przez skarżących zgłoszenie musi być uznane za skuteczne.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że w niniejszej spawie brak było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego mógł jedynie w odniesieniu do przedmiotowych robót prowadzić postępowanie w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, a także wydane w dniu 18 sierpnia 2009r. postanowienie nakładające na skarżących obowiązki w oparciu o art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.