Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 171/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Określono, że zaskarżony akt nie może być wykonany
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 7
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 24 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Gerard Czech Sędziowie Sędzia WSA Marta Wojciechowska Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 8 lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz skarżącego kwotę 200,00 zł (dwieście 00/100 złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 4 maja 2009 r. W. B. zwrócił się do kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. o przyznanie mu płatności bezpośrednich na rok 2009 r. deklarując w sekcji VII wniosku 10 działek ewidencyjnych wchodzących w skład gruntów rolnych oraz w sekcji VIII 10 działek rolnych o łącznej powierzchni 20,44 ha do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO), w tym 7 działek rolnych o łącznej powierzchni 19,41 ha dla Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO), a nadto 2 działki rolne do tzw. płatności zwierzęcej (PZ). Położenie poszczególnych działek rolnych przedstawił na załącznikach graficznych.

Decyzją z dnia [...] kierownik Biura Powiatowego w G. przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 10.271,41 zł (JPO), 6854,92 zł (UPO) i 532,25 zł (PZ) stwierdzając, że wskutek kontroli administracyjnej ustalono odmienną od wnioskowanej powierzchnię uprawniającą do płatności, gdyż w przypadku JPO uznano za właściwą powierzchnię 20,26 ha zamiast wnioskowanej 20,44 ha, natomiast w przypadku UPO – 19,23 ha zamiast deklarowanej 19,41 ha.

W uzasadnieniu, odnoszącym się do rozstrzygnięcia w zakresie JPO, organ I instancji przytoczył, że powierzchnię stwierdzoną w kontroli administracyjnej ustalono na podstawie systemu informacji geograficznej opisanego w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19.01.2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, rozporządzenie (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 – dalej jako: [rozporządzenie 73/2009]. Zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21.04.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r. str. 18) – dalej jako: [rozporządzenie 796/2004], nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną, a w myśl art. 50 ust. 3 tego rozporządzenia w przypadku różnicy między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną płatności przysługują do powierzchni stwierdzonej.

Dalej organ wskazał, że ustaleń wskazujących na różnice powierzchni dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne objęte wnioskiem producenta. Ujawniona w ten sposób procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 0,89%% i jako taka skutkuje jedynie pomniejszeniem płatności, bez nałożenia sankcji. Stwierdzone różnice dotyczyły działek rolnych oznaczonych numerami: D, E, F i J, z których wykluczono na powyższej podstawie odpowiednio powierzchnie: 0,01 ha, 0,02 ha, 0,03 ha, i 0,12 ha.

Według tych samych zasad ustalono wysokość płatności z tytułu UPO i tutaj również procentowa różnica (0,94%), ustalona w odniesieniu do tych samych działek rolnych, skutkowała jedynie pomniejszeniem płatności.

Rozbieżności co do działek objętych PZ nie stwierdzono.

W odwołaniu od tej decyzji strona zakwestionowała ustalenia organu dotyczące obliczenia powierzchni działek, sprowadzające się do wykluczenia powierzchni 0,18 ha z dopłat JPO i UPO. Podkreśliła, że szczególnie rażące jest wykluczenie 0,12 ha z działki ewidencyjnej oznaczonej numerem 122/1 (działka rolna J), którą nabyła w grudniu 2008 r. od Agencji Nieruchomości Rolnych z wykazaną w czasie pomiarów powierzchnią 0,70 ha, a nie – jak przyjął organ I instancji - 0,58 ha. Zarzucił wnioskodawca, że kontrola administracyjna opiera się na starych zdjęciach lotniczych, wykonanych w czasie, gdy na tej działce ewidencyjnej były różne uprawy, nie zgłoszone do dopłat, a nadto, że nie przeprowadzono kontroli faktycznych zasiewów. Wskazał, że w jego ocenie decydujące znaczenie winien mieć pomiar geodezyjny skutkujący zmianami w rejestrze gruntów, a ustalenia kontroli administracyjnej na podstawie starych zdjęć nie odpowiadają rzeczywistości.

Po rozpatrzeniu odwołania strony i ponownej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uzupełnionego o zawiadomienie strony w trybie art. 77 § 4 ustawy z dnia 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) – dalej jako: [k.p.a.] o znanym organowi z urzędu fakcie ustalenia powierzchni działki rolnej J (ewidencyjnej 122/1) wynoszącej 0,5789 ha, która została ustalona na podstawie systemu informacji geograficznej (PEG), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu decyzją z dnia 8 lutego 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, że warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) – dalej jako: [ustawa o płatnościach]. Stosownie do art. 3 ust. 1-3 tej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z punktami 3) i 4) art. 3 ust. 2 organ jedynie na żądanie stron udziela im niezbędnych pouczeń oraz zapewnia czynny udział w każdym stadium postępowania jak też umożliwia im wypowiedzenie się co do materiału dowodowego.

Warunki przyznawania jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej zostały określone w art. 7 ustawy o płatnościach. Zgodnie z ust. 1 rolnikowi przysługuje JPO na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004 (1,00 ha); 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Organ zaznaczył, że choć zgodnie z art. 146 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (...) uchylono rozporządzenie nr 1782/2003, to w myśl art. 146 ust. 2 tiret 2 rozporządzenia 73/2009 odniesienia do rozporządzenia nr 1782/2003 dokonane w innych aktach prawnych traktowane są jako odniesienia do niniejszego rozporządzenia i odczytuje się je zgodnie z tabelą korelacji zawartą w załączniku XVIII.

Dla uzyskania płatności warunki wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach muszą być spełnione łącznie.

W art. 7 ust. 2 tej ustawy określono z kolei warunki niezbędne do przyznania płatności uzupełniających do powierzchni upraw wymienionych w tym przepisie (punkty od 1 do 3), jednakże tylko takich, które są położone na działkach objętych wnioskiem o przyznanie JPO. Płatności z tytułu UPO przysługują rolnikowi, który spełnia warunki do przyznania JPO. Z kolei sposób ustalania wysokości płatności w danym roku kalendarzowym ustala się zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami, po uwzględnieniu zmniejszeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości i stawek płatności na 1 ha tej powierzchni.

Przedstawiając stan prawny Dyrektor wskazał następnie na odnośne regulacje prawa wspólnotowego, mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a dotyczące warunków przyznawania płatności do gruntów rolnych, w szczególności na zawarte w art. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o płatnościach odesłanie do przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (...), które z dniem 1 stycznia 2009 r. zostało zastąpione wyżej powołanym rozporządzeniem nr 73/2009, mającym zastosowanie do wniosków o pomoc obszarową na 2009 r. Ponadto innym aktem prawa wspólnotowego mającym w sprawie zastosowanie jest rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) 1782/2003 - dalej jako: [rozporządzenie 796/2004], jak też rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29.10.2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 (art. 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy).

Zgodnie z art. 18 ust.1-3 ustawy płatnościach są przyznawane na wniosek rolnika, który podaje w nim wszystkie grunty rolne będące w jego posiadaniu niezależnie od tego, czy ubiega się o przyznanie do nich płatności obszarowych. Na podstawie art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 we wniosku rolnik obowiązany jest określić szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych znajdujących się w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie, oraz, w odpowiednich przypadkach, ich użytkowanie. W celu identyfikacji uprawnień do płatności, o których mowa w art. 12 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia, z góry ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 zawierają identyfikację uprawnień zgodną z systemem identyfikacji i rejestracji przewidzianym w art. 7, a więc zawierają informacje na temat maksymalnego obszaru kwalifikowanego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemów płatności jednolitej lub jednolitej płatności obszarowej. Ponadto materiał graficzny przekazany rolnikowi wskazuje granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. Przy składaniu wniosku rolnik może wprowadzać poprawki, w tym także co do powierzchni działki referencyjnej i wówczas podaje on aktualną powierzchnię każdej z działek rolnych a w stosownych przypadkach wskazuje też nowy obrys działki referencyjnej.

Jak dalej uzasadniał organ, obowiązkiem każdego państwa członkowskiego jest ustanowienie i prowadzenie zintegrowanego systemu administrowania i kontroli obejmującego m.in. system identyfikacji działek rolnych (ang. LPIS) - art. 14 i 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 – który jest ustanawiany na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych – w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. Ten ostatni ma zastosowanie podczas kontroli administracyjnej (art. 17 rozporządzenia 73/2009), przeprowadzanej w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy, która pozwala w szczególności na automatyczne wykrycie nieprawidłowości przy pomocy narzędzi informatycznych (art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004). Te kontrole administracyjne dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych (art. 24 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia). W przypadku, gdy obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczenia pomocy zostanie zastosowany obszar ustalony dla tej grupy upraw (art. 50 ust. 3 omawianego rozporządzenia).

Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle przedstawionego stanu prawnego odwołanie nie mogło być uwzględnione.

W jego ocenie istotą sporu jest dokonana przez organy weryfikacja powierzchni zgłoszonych we wniosku, uprawniających do płatności, która następuje na podstawie wszelkich metod zmierzających do poprawnej analizy danych w ramach tzw. kontroli administracyjnej. Ta kontrola odbywa się w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS, której podstawę stanowi art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Według Dyrektora ta baza LPIS, której obowiązek tworzenia wynika z uregulowań prawa wspólnotowego jak i z ustawy z dnia 18.12.2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. z 2004 r. Nr 10 poz. 76 ze zm.) stanowi system pozwalający na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Jego podstawą jest baza danych działek referencyjnych (działek odniesienia) umożliwiających lokalizację działek rolnych zgłaszanych przez rolników w ramach systemów płatności. Zgodnie z art. 18 lit. b) rozporządzenia Nr 1782/2003 (zastąpionego rozporządzeniem 73/2009 – w tym zakresie bez zmian) komponentem zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli jest system LPIS, a konieczność jego budowy z wykorzystaniem technologii geograficznych systemów informacyjnych (GIS) wynika z art. 20 rozporządzenia nr 1782/2003. Przy budowie tego systemu za działkę odniesienia przyjęto działkę ewidencyjną, ze względu na jednolitość danych źródłowych, ciągłość na obszarze całego kraju oraz systematyczną aktualizację w zakresie zmian granic ewidencyjnych. Dla jednoznacznej identyfikacji działka rolna (uprawy) deklarowana przez rolnika w LPIS/GIS jest ściśle powiązana z bazą referencyjną, w skład której wchodzą dane opisowe ewidencji gruntów i budynków oraz dane graficzne GIS (ortofotomapy ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych). Identyfikacja działki rolnej opiera się na: kodach terytorialnych TERYT – jednoznacznych i unikalnych w skali całego kraju, numerze działki ewidencyjnej z ewidencji gruntów i budynków, na której jest położona, oznaczeniu działki rolnej we wniosku pomocowym. Dalej Dyrektor dodał, że LPIS funkcjonuje w wersji wektorowej (cyfrowej) jako zintegrowana baza danych, w której została opracowana cyfrowa ortofotomapa dla powierzchni całego kraju oraz wektorowa (numeryczna) mapa granic działek ewidencyjnych, bazy graficzne zostały zintegrowane z bazą opisową działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków. Zatem system LPIS/GIS stanowi w ARiMR jedną centralną bazę danych zasilaną z kilku źródeł danych, przez co granice i powierzchnie działek ewidencyjnych (referencyjnych) stanowią uniwersalną bazę do wyliczenia powierzchni odniesienia w LPIS dla różnych schematów pomocowych.

Dyrektor wyjaśnił, że ortofotomapa cyfrowa jest mapą opracowaną na podstawie zdjęć powierzchni ziemi wykonanych z samolotu lub satelity, przetworzonych do postaci metrycznej zgodnie przepisami obowiązującymi przy wykonywaniu prac z zakresu geodezji i kartografii. Do ZSZiK pozyskiwane są na podstawie art. 12 ustawy z dnia 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 240 poz. 2027 z 2005 r., ze zm.), a wszystkie zlecone przez ARiMR prace wykonywane na potrzeby LPIS są nadzorowane i zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji.

Organ odwoławczy wskazał ponadto na wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 r. JRC IPSC/G03/P/WDE/wde D(2009)(11164), zgodnie z którą w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzonych zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy.

Następnie Dyrektor podkreślił, że istotą kontroli administracyjnej jest weryfikacja danych zawartych we wniosku pomocowym dla zweryfikowania między innymi zadeklarowanej w nim powierzchni, z danymi zawartymi w referencyjnym systemie LPIS, na podstawie którego - jako spełniajacego wymogi unijne i krajowe - należy kwalifikować powierzchnie dla płatności JPO i UPO. Zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004 kwota pomocy musi zostać ograniczona do powierzchni stwierdzonych na podstawie danych ustalonych dla działki referencyjnej w systemie LPIS. W związku z powyższym stwierdził, że według danych uwidocznionych w tym systemie zadeklarowane przez stronę działki rolne D, E, F oraz J mają inną (mniejszą) powierzchnię niż wykazana we wniosku, a to spowodowało łączne zmniejszenie powierzchni dla JPO i UPO.

Odnosząc się do za zarzutów skarżącego o uznawaniu za miarodajne danych wynikających z rejestru gruntów i pomiarów geodezyjnych organ ponowił swoje stanowisko co do tego, że weryfikacja wniosków o płatności do gruntów rolnych w zakresie zadeklarowanej powierzchni, dokonywana jest w ramach kontroli administracyjnej w oparciu o system LPIS/GIS, mający swoje prawne umocowanie w aktach prawa wspólnotowego. Dane wynikające z Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB) nie mogą tu być bezpośrednio uwzględniane, jako że Ewidencja ta służy innym celom. Różna jest definicja gruntów rolnych; inaczej są one definiowane w aktach prawa wspólnotowego kwalifikujących do płatności bezpośrednich (nr 73/2009 – art. 124 ust. 2, poprzednio 143b ust. 5 rozporządzenia nr 1782/2003), a inna jest definicja użytków rolnych określona w aktach wykonawczych na podstawie których są określane powierzchnie w EGiB (rozporządzeniu. Min. Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454 ze zm.). Prowadzi to do wniosku, że powierzchnie użytków rolnych określone w EGiB nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla JPO, gdyż weryfikacja powierzchni zadeklarowanych do płatności obszarowych jest dokonywana w oparciu o system LPIS/GIS. W kontroli administracyjnej istnieje obowiązek wykorzystywania powierzchni wyznaczonych wektorowo i stąd bierze się różnica między danymi opisowymi zawartymi w EGiB a danymi graficznymi (PEG); jedynie te ostatnie zgodnie z art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 odzwierciedlają powierzchnie uprawnione do JPO. PEG ustalany jest na podstawie ortofotomapy, natomiast dane z EGiB są wykorzystywane jedynie w zakresie identyfikacji i lokalizacji przestrzennej działki rolnej oraz powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej. Tym samym podtrzymano ostatecznie ustalenia co do powierzchni uprawniającej do płatności dla wszystkich spornych działek rolnych, wyznaczonej wedle danych informatycznych systemu LPIS/GIS, przy równoczesnym uznaniu za bezzasadny zarzutu strony o konieczności uwzględnienia danych z EGiB.

W skardze na tę decyzję skarżący zakwestionował stanowisko organu odwoławczego odnośnie działki rolnej J (ewidencyjnej 122/1), co do której powierzchnia uprawniona do JPO i UPO została zmniejszona aż o 0,12 ha, przy powierzchni całkowitej tej działki wynoszącej 0,70 ha według danych geodezyjnych. Ponowił twierdzenie o nabyciu działki nr 122/1 w grudniu 2008 r. i co do tego, że po raz pierwszy do płatności obszarowych zgłoszono ją w 2009 r. Powołał się na dane z wypisu z rejestru gruntów i wskazał na zlecenie – we własnym zakresie – wykonania pomiarów geodezyjnych tejże działki.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 § 2 tej ustawy). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr `153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako: [p.p.s.a.]".

Kryterium legalności przewidziane w art.1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzje administracyjne uchybiające prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), decyzje dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydane bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c). Zarazem w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji w przedstawionym aspekcie, Sąd stwierdza, iż nie doszło w kontrolowanej sprawie do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Tymczasem tylko prawidłowo ustalony faktyczny, poprzedzony zebraniem zupełnego (kompletnego) materiału dowodowego, może być podstawą zastosowania właściwej normy prawa materialnego i tym samym trafności merytorycznej rozstrzygnięcia.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że powierzchnia działek zadeklarowanych przez skarżącego we wniosku pomocowym została zweryfikowana przez organy obu instancji (tak dla płatności JPO jak i UPO) w ramach kontroli administracyjnej, przy wykorzystaniu ustanowionego, jak to podkreślały organy, w zgodzie z prawem wspólnotowym i krajowym, systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) stanowiącego element zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli. Natomiast strona, niezależnie od odwoływania się do mających jej zdaniem istotne znaczenie prawne danych z Ewidencji Gruntów i Budynków, wskazywała na niezgodność danych przyjętych przez organy Agencji (powierzchnie działek, a zwłaszcza działki nr 122/1) ze stanem rzeczywistym, zarzucając nadto nieaktualność danych pozyskiwanych na podstawie starych zdjęć lotniczych oraz brak ustaleń co do rzeczywistego obszaru upraw. Strona podnosiła, iż nabyła przedmiotową działkę w grudniu 2008 r. i po raz pierwszy została ona zgłoszona do płatności w 2009 r., a ustalenie powierzchni upraw na tej działce w ramach kontroli administracyjnej pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności ze stanem rzeczywistym. Argumentacji tej organ przeciwstawił stanowisko, iż taka powierzchnia została ustalona na podstawie danych zawartych w systemie LPIS, wykorzystywanym w kontroli administracyjnej wniosków o płatności obszarowe, który jest jedynym miarodajnym źródłem ustalania powierzchni działek rolnych, uprawnionych do płatności.

Materialnoprawne przesłanki uprawniające rolnika do płatności obszarowych zostały określone w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach. Zdanie wstępne tego przepisu stanowi, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003 (art. 124 ust. 2 rozporządzenia 73/2009), przy czym rolnik musi spełniać warunki wymienione w punktach od 1 do 3 tego przepisu. Należy wskazać, że niespełnienia tych ostatnich warunków przez skarżącego organy w niniejszej sprawie nie zarzucały.

Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało oparte, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na danych o powierzchni działek rolnych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS), który pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, określenie jej aktualnej powierzchni i na kontrolę pod względem kwalifikowalności w odniesieniu do danego schematu pomocy.

Podstawę prawną kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS stanowią przepisy prawa wspólnotowego, a w szczególności art. 17 rozporzadzenia nr 73/2009 stanowiący, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) – ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych (tzw. system LPIS), przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, a według art. 24 ust. 1 lit. c) dotyczą one zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami referencyjnymi w systemie LPIS oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy. Art. 12 ust. 3 tego rozporządzenia wskazuje, że rolnikowi wraz z wnioskiem przekazywane są informacje dotyczące maksymalnego obszaru kwalifikującego się do JPO na danej działce referencyjnej oraz, że na przekazanym mu załączniku graficznym zawierającym granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, rolnik wskazuje położenie działek rolnych. Wedlug art. 50 ust. 3 omawianego rozporządzenia nr 796/2004 w przypadku, gdy obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczenia pomocy zostanie zastosowany obszar ustalony dla tej grupy upraw.

Przytoczone regulacje wskazują, że dane dotyczące działek rolnych zawarte w LPIS powinny być dokładne, rzetelne i aktualne. Nie może ulegać wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika a danymi wyznaczonymi na podstawie ortofotomapy organy weryfikujące uprawnienia do płatności winny zmierzać do ustalenia stanu rzeczywistego, co powinno nastąpić przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Na mocy przepisu art. 3 ust. 2 i 3 omawianej ustawy, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym m.in. płatności bezpośrednich niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego zostały wyłączone lub ograniczone, w szczególności w zakresie rozkładu ciężaru dowodu co do zaistnienia określonych faktów postanowiono (art. 3 ust. 3), że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jednak równocześnie w powołanych przepisach ustawodawca nakazuje organom Agencji stanie na straży praworządności, wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz, na żądanie stron, udzielanie im niezbędnych informacji i zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu. Obowiązek strzeżenia praworządności a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony. Dokonana w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach modyfikacja zasad dowodzenia nie może być bowiem pojmowana jako niczym nieograniczony obowiązek strony prezentacji i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Oznacza ona zdaniem Sądu, że na Agencji istotnie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, jednak w związku z jej twierdzeniami i zarzutami organy Agencji winny zgromadzić takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości jej twierdzeń. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 par. 3 k.p.a., zaś określone w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością.

Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie zaskarżona decyzja i poprzedzające ją postępowanie wymogom powyższym nie odpowiada. .Zgłoszenie przez stronę w odwołaniu konkretnych zarzutów przeciw ustaleniom organu I instancji co do powierzchni spornej działki 122/1, które nie ograniczały się wyłącznie do powołania się na dane z EGiB, obligowało organ odwoławczy do przeprowadzenia dowodów pozwalających na odparcie lub uwzględnienie tych zarzutów. W treści odwołania skarżący jednoznacznie wskazywał, że zdjęcia lotnicze, na których oparł się organ I instancji, były stare i nie odzwierciedlały stanu rzeczywistego w terenie, a przede wszystkim zgłaszał zarzut braku kontroli faktycznych zasiewów, co jednoznacznie należało interpretować jako wniosek o przeprowadzenie kontroli na miejscu. Do twierdzeń tych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł a również z akt przekazanych Sądowi nie wynika, aby jakiekolwiek postępowanie weryfikujące te twierdzenia było przeprowadzone. Jak wyżej wskazano, wynikające z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach uproszczenie postępowania dowodowego w sprawach, których przedmiotem są m.in. płatności bezpośrednie, zmierza wprawdzie do przyspieszenia postępowania administracyjnego, ale nie jest tak daleko idące, aby zwalniało organ z rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i pominięcia zarzutów strony.

Należy ponownie zwrócić uwagę, że w odwołaniu strona kwestionowała ustalenia poczynione w ramach kontroli administracyjnej jako oparte na nieaktualnym materiale zdjęciowym, jak też podnosiła brak przeprowadzenia kontroli w terenie celem prawidłowego ustalenia powierzchni działki rolnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, skoro określona we wniosku powierzchnia gruntów kwalifikująca się do dopłat została zakwestionowana, organ odwoławczy obowiązany był skorzystać ze wszystkich dostępnych źródeł dowodowych, w tym wnioskowanych (proponowanych) przez stronę. Stosownie do treści art. 78 k.p.a. żądanie strony przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a żądania nie uwzględnia się jedynie w enumeratywnie określonych przypadkach (por. wyrok z dnia 25.11.2009 r. II SA/Go 858/09). Choć w rozpoznawanej sprawie wniosek taki expressis verbis nie został sformułowany, to rzeczą organu prowadzącego postępowanie było uwzględnienie rzeczywistego zamiaru strony działającej bez fachowego pełnomocnika, a wynikającego z treści składanych przez nią pism (tutaj: odwołania).

Opisane wyżej zarzuty skarżącego winny być szczegółowo rozpatrzone i ocenione nade wszystko z tego powodu, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach miarodajną datą dla stwierdzenia jego uprawnień do otrzymania płatności bezpośrednich było wykazanie powierzchni upraw będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja 2009 r. Skoro według jego twierdzeń sporną działkę nabył w grudniu 2008 r. a wcześniej nie była ona zgłaszana do dopłat, należało wyjaśnić, jakim materiałem zdjęciowym organy dysponowały, czy dane uwidocznione w LPIS były pozyskane w 2009 r. a jeśli nie, to dlaczego posłużyły jako jedyna podstawa rozstrzygnięcia. Ustalenia określające zakres posiadania (obszar działek rolnych) na ten dzień winny znaleźć się w materiale dowodowym sprawy i być przedstawione i ocenione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W zaskarżonej decyzji brak jest tego rodzaju ustaleń odnoszonych do wskazanej daty (31 maja 2009 r.), miarodajnej dla ustalenia uprawnień do płatności na 2009 r.

W związku z tą kwestią Sąd zwraca uwagę, że z załączonych akt administracyjnych wynika, iż w przesłanych rolnikowi załącznikach graficznych sporna działka 122/1 nie została wyszczególniona (k.8); widnieje ona co prawda na mapie, ale w wykazie działek (kolumna z prawej strony) jej nie ujęto, podając tylko identyfikatory działek nr 117 i 120. Na tym załączniku graficznym, który wedle organu miał być podstawą do przygotowania wniosku na 2009 r. widnieje adnotacja: "data przygotowania wniosku – 28.11.2008". Czyniło to tym bardziej uzasadnioną konieczność odniesienia się do zarzutu strony o nieaktualności danych o obszarze działki rolnej J położonej na działce ewidencyjnej nr 122/1, ustalanym na podstawie ortofotomapy jako bazy do tworzenia LPIS.

Mimo zarzutów strony nie wyjaśniono także, kiedy były wykonane zdjęcia lotnicze, załączając do akt sprawy jedynie zdjęcie działki ewid. Nr 122/1, opisane jako "wizualizacja danych działki ewidencyjnej" wraz z informacjami podstawowymi, obejmującymi: dane z wniosku, i dane referencyjne GIS; w ramach tych ostatnich wskazano jedynie powierzchnię działki 122/1 według EGiB (0,70 ha) oraz według PEG (0,5789 ha), nie przedstawiając jednak ani nie opisując zastosowanego sposobu obliczeń.

Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie strony odniósł się jedynie do akcentowanej przez skarżącego zgodności powierzchni określonej we wniosku z powierzchnią działki ewidencyjnej 122/1 figurującą w EGiB, zajmując w tym zakresie prawidłowe stanowisko, że powierzchnie uprawniające do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i powierzchnie działek ewidencyjnych nie mogą być utożsamiane. Definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności bezpośrednich (art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009), na podstawie której wyznaczana jest powierzchnia PEG, różni się od definicji użytków rolnych określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, ze zm.), na podstawie której określane są powierzchnie użytków rolnych w ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Słusznie w związku z tym stwierdzono, że powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla płatności bezpośrednich. Czyni to bezzasadnymi zarzuty skarżącego w części, w jakiej domagał się uznania za jedynie miarodajną w postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych powierzchni wynikającej z EGiB.

Brak odniesienia się do pozostałych znaczących prawnie zarzutów skarżącego uchybia wymogom, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Tymczasem wyrazem oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego są ustalenia faktyczne wyrażone w kończącej postępowanie decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 7 k.p.a.).

Z przedstawionych rozważań wynika, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymagań powyższych nie spełnia, koncentrując się na rozważaniach dotyczących mocy i znaczenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), wykorzystywanego w kontroli administracyjnej kwalifikowalności wniosków o pomoc obszarową, ze wskazaniem na jego szczególną dokładność i wykorzystywanie narzędzi informatycznych. Uzasadnienie to wskazuje, że powierzchnię działki rolnej J ustalono na podstawie powyższego systemu LPIS. Organ motywując miarodajność takiego dowodu powoływał się jedynie na szczegółowość pomiaru dokonywanego na podstawie tego systemu.

Zasadności powyższych ogólnych stwierdzeń Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie kwestionuje, jednak zauważa, że w okolicznościach rozważanego przypadku, gdy strona zgłaszała konkretne zarzuty podważające aktualność danych ujawnionych w systemie LPIS, organ obowiązany był je zbadać i ocenić ich zasadność, a następnie dać temu jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu tu orzekającego nie został również wyjaśniony szczegółowo sposób obliczenia powierzchni spornej działki 122/1, jak również pozostałych działek, co do których zmniejszono ich powierzchnię uprawnioną do płatności. Uchybia to nie tylko wymogom prawidłowego uzasadnienia decyzji jak również uniemożliwia skuteczną sądową kontrolę. Również akta postępowania nie zawierają dowodu, z którego wynikałoby kto, kiedy, za pomocą jakich narzędzi i techniki obliczeń ustalił powierzchnię ewidencyjno gospodarczą przyjętą za podstawę rozstrzygnięcia. Jak wyżej wskazano, w aktach administracyjnych znajduje się jedynie zdjęcie działki nr 122/1 i na załączonym wydruku nie zawarto żadnych obliczeń. Stwierdzić w związku z tym należy, że powołanie się na nieskonkretyzowane wyniki obliczeń nie spełnia wymogu wskazania dowodu, na którym opierał się organ, czyniąc ustalenia faktyczne (art. 107 § 3 kpa), a przy tym dowodu takiego nie zawierają również akta sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu administracyjnego rozpoznającego sprawę jest zebranie i ocena materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 kpa. Jak wskazano w wyroku z dnia 10.11.2009. sygn. akt II SA/Go 735/09, który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, obowiązywania tej zasady i wynikającego z niej obowiązku oparcia rozstrzygnięcia na miarodajnym i pełnowartościowym materiale dowodowym nie uchylają odmienności w zakresie postępowania dowodowego przewidziane w ustawie o płatnościach, na co wskazuje zasada praworządności określona w art. 3 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ obowiązany będzie uzupełnić wytknięte braki w postępowaniu, w szczególności wyjaśnić kwestię aktualności zdjęć lotniczych (ortofotomapy) w konfrontacji z przesłanymi stronie załącznikami graficznymi z wykazaną na nich datą 28.11.2008 r., faktem niezgłoszenia działki nr 122/1 do płatności w latach poprzednich i nabyciem jej przez rolnika w grudniu 2008 r. W miarę potrzeby organ dokona kontroli na miejscu celem zaktualizowania danych znajdujących się w systemie LPIS lub wykorzysta inne, jakie uzna za stosowne, środki dowodowe, celem wyczerpującego odniesienia się do podnoszonych przez stronę zarzutów, jak również przedstawi sposób i techniki obliczeń powierzchni spornej działki.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej rozważania Sąd na podstawie art. 145 par. pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wskutek stwierdzenia, że okoliczności sprawy nie zostały dogłębnie wyjaśnione, przez co nie można wykluczyć, ze w ponownie przeprowadzonym postępowaniu zapadnie rozstrzygnięcie odmiennej treści. O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy, a o kosztach postępowania na podstawie jej art. 205 par. 1, zgodnie z którym nie obejmują one żądanych przez stronę kosztów pomiarów geodezyjnych.