Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 664/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 10 marca 2010 roku sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 664/09

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. C. pozwolenia na budowę garażu murowanego na terenie działki nr [...], położonej przy ul. B. w T. (k. 67 akt administracyjnych organu I instancji).

Wyznaczony teren budowy inwestorka wydzierżawiła od Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w T. (k. 65 akt adm.)

W dniu [...] sierpnia 2001 r. (data stempla pocztowego - koperta przy k. 77 akt adm.) S. Z. złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późno zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Wnioskodawczyni podniosła, iż pomimo starań organ administracji uniemożliwił jej udział w postępowaniu w charakterze strony, nie doręczył decyzji (której numeru ani daty wydania wnioskodawczyni nie zna), a wszelkie jej interwencje, bez rozpatrzenia kierowane były do Spółdzielni [...].

Decyzją z dnia [...] września 2001 r. Prezydent Miasta T. na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania (k. 79 akt adm.).

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji (k. 100 akt adm.). Zdaniem Wojewody stronami postępowania w sprawie budowy garażu na działce nr [...], oprócz inwestorki, jest Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] jako wieczysty użytkownik działki nr [...] i właściciel działki nr [...] oraz właściciele i użytkownicy wieczyści pozostałych działek sąsiednich. Skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż jej interesy jako członka Spółdzielni Mieszkaniowej, które mogą wynikać z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego reprezentuje Spółdzielnia, która nie złożyła wniosku o wznowienie postępowania.

Na skutek skargi S. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 lutego 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 4287/01 - k. 112 akt adm.) uchylił decyzję Wojewody jak też poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. o odmowie wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że odmowa wznowienia postępowania przewidziana w art. 149 § 3 k.p.a. nie pozwala na badanie podstaw wznowieniowych przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a.. Co do zasady nie jest dopuszczalne w postępowaniu przed podjęciem postępowania wznowieniowego badanie legitymacji procesowej strony, a to dlatego, że badanie sprowadza się do wyjaśnienia podstawy wznowieniowej (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Dopuszcza się jedynie odmowę wznowienia z braku legitymacji w sprawach oczywistych, niewymagających jakiegokolwiek postępowania poza ich stwierdzeniem, czyli w takich sytuacjach faktycznych, w których brak przymiotu strony jest bezsporny i niebudzący wątpliwości.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, organy administracji publicznej nie tylko, że z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. badały podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4, to nadto zrobiły to wadliwie. Nie jest bowiem tak, by interes prawny właściciela lokalu czy nawet tego, komu przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, nie miał legitymacji procesowej dlatego, że jest członkiem spółdzielni. Skarżąca zasadnie podniosła, że interes prawny spółdzielni nie musi być tożsamy z interesem członka spółdzielni i w każdym razie legitymacja procesowa (interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.) winien być przedmiotem postępowania, a to może mieć miejsce po wznowieniu postępowania.

Po wyroku Sądu, prowadząc dalsze postępowanie administracyjne Prezydent Miasta T., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2001 r., a następnie decyzją z dnia [...] października 2005 r. odmówił uchylenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ pierwszej instancji ustalił, że w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę w charakterze stron uczestniczyli oprócz inwestora i właściciela terenu także właściciele działek graniczących z projektowaną inwestycją.

Zwracając uwagę, że S. Z. jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. B., zarządzanego przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...], Prezydent stwierdził, że interesy członków spółdzielni, które mogą wynikać z przepisów art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane reprezentuje właściwa spółdzielnia mieszkaniowa, w której zasobach pozostaje dany lokal. Stosownie do przepisów Prawa Spółdzielczego członkowie spółdzielni mieszkaniowej, którym przysługuje lokatorskie lub własnościowe prawo do lokalu nie mają uprawnień do reprezentowania spółdzielni na zewnątrz w postępowaniu administracyjnym. Zarząd Spółdzielni [...], której przekazano sprzeciw S. Z. dotyczący budowy garażu, nie wykazał w sprawie naruszenia interesu prawnego mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. B. w T.

Według Prezydenta argumenty skarżącej sprowadzały się do wskazania, w celu wykazania jej interesu prawnego, na rażące naruszenie § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140), zbliżenie drogi dojazdowej do garażu w odniesieniu do okien jej mieszkania, uciążliwości garażu (hałas, emisja spalin), likwidacja terenu biologicznie czynnego w miejscu wjazdu garażu (trawnik), krzyżowanie się (kolizja) ciągu pieszego z wyjazdem z garażu, obniżenie wartości mieszkania.

Zdaniem Prezydenta ww. § 19 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. nie ma w sprawie zastosowania, ponieważ dotyczy on wydzielonego odkrytego zgrupowania miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego, a nie indywidualnego garażu jednopoziomowego. Organ zwrócił uwagę, że także § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) reguluje tą samą kwestię, co § 19 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r.

Ostatecznie organ pierwszej instancji doszedł do wniosku, że z przepisów Prawa budowlanego nie można wywodzić interesu prawnego skarżącej, co czyniłoby ją stroną postępowania.

W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 2005 r.

Organ odwoławczy ustalił, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] czerwca 2001 r. przewidywał dobudowanie, w odległości 8 metrów od budynku mieszkalnego, spornego garażu do istniejących już dwóch garaży, w taki sposób, że ściana szczytowa przylega do istniejącego garażu. Droga dojazdowa do dobudowanego garażu przebiega m.in. przez działkę nr [...], będącą własnością Spółdzielni [...]. Na działce tej usytuowany jest budynek wielorodzinny, w którym skarżąca posiada własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego. Istniejąca droga dojazdowa była i jest wykorzystywana również przez mieszkańców w celu dojścia i dojazdu do budynków.

Zdaniem Wojewody sporna inwestycja nie narusza przepisów Prawa budowlanego oraz obowiązującego w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatwierdzony projekt budowlany zgodny był także z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem chronionych interesów skarżącej, o jakich mowa w obowiązującym ówcześnie art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego okoliczność negatywnego oddziaływania inwestycji i jej wpływu na wartość lokalu mieszkalnego nie może być uznana za naruszenie jej interesu prawnego, skoro lokalizacji obiektu dokonano w sposób przewidziany prawem. Ponadto o wartości mieszkania decyduje szereg różnych czynników i nie sposób uznać, by zbudowanie garażu na sąsiedniej działce stanowiło czynnik decydująco wpływający na tę wartość.

Wobec tego organ drugiej instancji uznał, iż skarżąca nie wykazała, iż przedmiotowa inwestycja naruszała jej interes prawny.

W wyniku skargi S. Z. do sądu administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 265/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. Sąd uwzględnił skargę, lecz nie podzielił w pełni argumentacji skarżącej. Uznał jednak, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu przysługujące skarżącej jest ograniczonym prawem rzeczowym (art. 244 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia Kodeks cywilny; Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), a zatem podmiotowi dysponującemu tym prawem przysługuje ochrona "erga omnes" tj. wobec wszystkich, odpowiednio jak przy prawie własności (art. 251 kc). Możliwości tego prawa nie wyłącza okoliczność przynależności do spółdzielni mieszkaniowej.

Sąd stwierdził, że w szczególnych sytuacjach dopuszcza się udział członka spółdzielni jako strony postępowania administracyjnego, jednak po spełnieniu pewnych wymogów, a mianowicie: członek spółdzielni musi się legitymować spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu, współudziałem w użytkowaniu wieczystym działki gruntu, na której budynek mieszkalny obejmujący dany lokal został wzniesiony i realizacja planowanej inwestycji spowoduje konkretne naruszenie warunków korzystania z tego lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku skarżącej, badając, czy rzeczywiście została ona bez własnej winy pozbawiona możliwości udziału jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę - organy powinny odwołać się do brzmienia przepisów obowiązujących w tym dniu, w szczególności do obowiązującej wówczas treści przepisu art. 5 Prawa budowlanego.

Stosownie do obowiązującego w dniu wydania pozwolenia na budowę art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego stanowił, że obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w ust. 1 pkt 6, obejmuje w szczególności ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie (ówcześnie obowiązujący art. 5 ust. 2 pkt 3). Jak wynika z uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2005 r. skarżąca wskazywała m.in. na uciążliwości powodowane przez hałas. Już choćby z tego powodu organ powinien uznać, że został wskazany interes prawny, a nie faktyczny.

Ponadto zwrot "w szczególności" oznacza, że wyliczenie zawarte w art. 5 ust. 2 pkt 3 jest wyliczeniem przykładowym. Pojęcie uzasadnionego interesu jest zatem szersze niż wskazane w przykładowym wyliczeniu i obejmuje m.in. emisję pyłów i ostrych zapachów, ochronę przed pogorszeniem warunków sanitarnych (por. "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 130 - 131), czy różnego rodzaju immisje np. w postaci spalin samochodowych. Ochrona przed tego rodzaju naruszeniami ograniczonego prawa rzeczowego ma swoją podstawę w odpowiednio stosowanym art. 144 k.c., który nakazuje właścicielowi nieruchomości przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Odpowiednio zatem wykonywanie prawa własności przez Spółdzielnię [...] polegające na zezwoleniu (w drodze umowy dzierżawy) inwestorowi na budowę garażu nie może powodować zakłócenia, ponad przeciętną miarę, korzystania ze spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego przez skarżącą.

W rezultacie powyższych rozważań Sąd uznał, że skoro istniał interes prawny skarżącej, który podlegał ochronie, to powinna ona wziąć udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę jako strona tego postępowania. W ocenie Sądu ta okoliczność przesądziła o stwierdzeniu wadliwości zaskarżonych decyzji, ale Sąd dodał, że nie przesądza to o konieczności uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie istnienia przesłanki do wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje bowiem niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też nie. Sam "goły fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1149/97, LEX nr 47807).

Sąd zalecił, aby w ponownym postępowaniu organy dokonały oceny, czy istniejący interes prawny skarżącej został faktycznie naruszony. W tym celu powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej, opierając się na właściwych dla tego etapu postępowania wznowieniowego (o wcześniejsze rozważania sądu) przepisach aktualnie obowiązującego prawa, w szczególności na aktualnym brzmieniu art. 5 Prawa budowlanego. Uzasadnienie decyzji powinno spełniać przy tym wymagania art. 107 k.p.a.

W wyniku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego po wyroku sądu, do akt włączone zostało zaświadczenie (kopia) z dnia 3 kwietnia 2002 r. (k-181) o zgłoszeniu do użytkowania garażu zlokalizowanego przy ul. B., dz. Nr [...] przez inwestora, wypis z rejestru gruntów sporządzony wg stanu z dnia [...] września 2005 r. potwierdzający lokalizację garażu na nowo wydzielonej działce nr [...] (k-186). W dniu [...] grudnia 2007 r. zostało przez Prezydenta Miasta T. na wniosek SM [...] wydane kolejne zaświadczenie o stwierdzeniu samodzielności garażu murowanego usytuowanego przy ul. B. w T., dawny adres B. (k.188).

Prezydent Miasta T. w dniu [...] lipca 2008 r. zawiadomił strony, że w dniu [...] lutego 2008 r. przeprowadzona została wizja na terenie posesji, podczas której stwierdzono, że stan faktyczny nie zmienił się od stanu faktycznego istniejącego w okresie wydawania decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę garażu.

Na wniosek skarżącej zostało zawieszone postępowanie w okresie od [...] sierpnia 2008 r. do [...] września 2008 r. (stosowne postanowienia w aktach administracyjnych sprawy k – 205 i 213).

W trakcie zawieszonego postępowania S. Z. złożyła pismo procesowe z dnia [...] sierpnia 2008 r. (k- 212), w którym sprzeciwiła się decyzji o pozwoleniu na budowę garażu. Wskazała na uciążliwości spowodowane usytuowaniem tego obiektu: jak zagrożenie dla pieszych, dzieci bawiących się na przylegającym placu zabaw, uciążliwości dla niej (hałas, emisja zanieczyszczeń przez silnik, odległość obiektu 786 cm od okien jej mieszkania, ukształtowanie terenów zielonych, przejścia dla pieszych i rosnącego drzewa przy garażu zmusza do manewrowania pojazdem przy wjeździe i wyjeździe).

Skarżąca podniosła w dalszej części pisma, że dla działki, na której zlokalizowany jest obiekt nie ma i nie było ustanowionej drogi koniecznej dojazdu. Nadto zdaniem skarżącej wybudowanie garażu obniży wartość należącego do niej lokalu mieszkalnego. Skarżąca przedłożyła również Wyrok Sądu Okręgowego w Toruniu I Wydział Cywilny z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt IC 102/08 (k- 211), w którym po rozpoznaniu powództwa S. Z. przeciwko Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w T. stwierdzono nieważność uchwały nr [...] Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w T. z dnia [...] grudnia 2007 r., w której określony został przedmiot odrębnej własności lokali w nieruchomości obejmującej budynek mieszkalny przy ul. B. oraz garaż przy ul. B. w T.. W uzasadnieniu wyroku na stronie 14, drugi wers od dołu Sąd wypowiedział się, że działka nr [...] uzyska dostęp do drogi publicznej dopiero po ustanowieniu stosownej służebności gruntowej na jej rzecz.

W dniu [...] lutego 2009 r. Prezydent Miast T., decyzją nr [...] odmówił na podstawie art. 149 § 3, art. 151 § 1 pkt 1 kpa, art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] czerwca 2001 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. C. zam. w T. przy ul. B., pozwolenia na budowę garażu murowanego na terenie działki nr [...] położonej przy ul. B. w T.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że lokalizacja garażu nie narusza § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ) - obowiązującego w okresie wydawania pozwolenia na budowę, bowiem przywołany § 19 w/w rozporządzenia dotyczy tylko "wydzielonego odkrytego zgrupowania miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych".

Obecnie obowiązujące przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ) - § 19 ust. 1 również określają odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych, a więc nie mają zastosowania do indywidualnego garażu jednopoziomowego.

Organ odnosząc się do zarzutów skarżącej stwierdził, że budowa garażu wraz z drogą dojazdową nie narusza przepisów Prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Interes prawny w byciu stroną postępowania przez S. Z. nie wynika z przytoczonych powyżej powodów, stąd też brak jest podstaw prawnych dla uznania S. Z. za stronę w postępowaniu administracyjnym.

Organ stosując się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawartych w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 265/06, postanowieniem z dnia 30 października 2008 r. znak WAiB-IV IEO-7353/0PIl 046/2008, wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę garażu, celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy i stwierdził, że z uzyskanej informacji z rejestru gruntów z Wydziału Geodezji i Kartografii - Urzędu Miasta T. wynika, że działka nr [...] (przed podziałem nr [...[) jak też działki numer [...] i [...] są własnością Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w T. Z żadnych danych nie wynika, że S. Z. posiada współudział we własności gruntu działek nr [...]i nr [...] na których istnieje budynek mieszkalny i we własności działki nr [...], na której wybudowany został garaż murowany. Garaż murowany został wybudowany na działce nr [...] (przed podziałem nr [...]) z wyznaczonym dojazdem w projekcie zagospodarowania terenu poprzez działki [...] i [...] oraz przez działkę nr [...] od ul. B., za zgodą Spółdzielni Mieszkaniowej [...] (działki nr [...] i [...]) i Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w T. (dz. nr [...]).

Organ odnosząc się do zarzutu naruszenia interesu prawnego skarżącej spowodowanego uciążliwościami stwierdził, że nie doszło do naruszenia § 19 warunków technicznych. W dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 r., które wskazuje przedział czasu odniesienia, w którym emisję hałasu do środowiska można uznać za uciążliwą. Przedziały te wynoszą dla pory dnia 16 godzin a dla pory nocnej 8 godzin. Nie jest możliwym, aby czynności manewrowe samochodem dojeżdżającym i parkowanym do garażu przekraczały te wartości czasowe w ciągu doby. Dopuszczalne do wprowadzenia do powietrza rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających, wytwarzanych przez silniki spalinowe, obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę regulowało rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 17 kwietnia 1987 r.. Określa ono, że dopuszczalne poziomy emisji tych substancji nie mogą przekraczać wartości w nim określonych. Zgodnie z przepisami działu III rozdziałów 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, do ruchu drogowego mogą być dopuszczone tylko pojazdy spełniające wymóg emisji do środowiska hałasu i innych zanieczyszczeń na poziomie poniżej wartości dopuszczonych. W dacie wydawania spornej decyzji o pozwoleniu na budowę garażu murowanego nie było ustalonych żadnych przepisów dotyczących wymaganych odległości dróg dojazdowych i wewnętrznych od istniejącej zabudowy. Organ wydając zaskarżaną decyzję o pozwoleniu na budowę nie naruszył cytowanych powyżej przepisów.

Wydając decyzję o pozwoleniu na budowę garażu murowanego na działce numer [...] przy ulicy B. w T. nie zostały naruszone obowiązujące przepisy prawa. Trudno, więc zgodzić się z twierdzeniem S. Z. że w wyniku tej inwestycji obniżona została wartość jej lokalu mieszkalnego. Lokalizacja garażu może powodować uciążliwość dla nieruchomości sąsiednich, lecz ich poziom uciążliwości mieści się w granicach dopuszczonych prawem a co za tym, nie stanowi to szczególnej okoliczności do uznania S. Z. jako strony w prowadzonym postępowaniu.

Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji. Podniosła, że przedmiotowa inwestycja narusza przepis § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz narusza art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odmowę uznania skarżącej za stronę postępowania, uciążliwość garażu (hałas, emisja spalin), krzyżowanie się (kolizja) ciągu pieszego z wyjazdem z garażu, obniżenie wartości lokalu mieszkalnego.

Wojewoda nie uwzględnił odwołania skarżącej i decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że lokalizacja garażu nie narusza § 19 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. W sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140), obowiązującego w okresie wydawania pozwolenia na budowę, bowiem przywołany § 19 w/w rozporządzenia dotyczy tylko "wydzielonego odkrytego zgrupowania miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych", a więc nie ma zastosowania w analizowanej sprawie. Zdaniem organu w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego garażu nie było ustalonych żadnych przepisów dotyczących wymaganych odległości dróg dojazdowych i wewnętrznych od istniejącej zabudowy. Lokalizacja garażu i związany z nim poziom uciążliwości mieści się w granicach dopuszczonych prawem i nie spowoduje pogorszenia stanu środowiska, co wykazał w uzasadnieniu decyzji organ I instancji. W analizowanej sprawie nie zostały naruszone obowiązujące w dniu wydania decyzji przepisy prawa. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż została obniżona wartość jej lokalu mieszkalnego i uznaniu skarżącej za stronę w tym postępowaniu w świetle art. 28 k.p.a. i art. 5 ust. 1 pkt 6 obowiązującego wówczas Prawa budowlanego.

W skardze do Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] znak: [...] z [...] maja 2009 r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] lutego 2009 r. znak: [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] czerwca 2001 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. C. pozwolenia na budowę garażu na działce [...] położonej przy ulicy B. w T. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podtrzymała wszystkie zarzuty dotyczące uchybień popełnionych przez Prezydenta Miasta T. przy wydawaniu decyzji z [...] lutego 2009 r. znak: [...], które sformułowała w uzasadnieniu do odwołania od tejże decyzji, skierowanym do Wojewody [...] w dniu [...] marca 2009 r.

Decyzji II instancji zarzuciła formalizm prawny i brak dostatecznej wnikliwości przy analizowaniu materiału dowodowego dotyczącego usytuowania przedmiotowego garażu oraz wszystkich konsekwencji, jakie niesie z sobą ta lokalizacja (uciążliwość i zagrożenia wynikające z faktu przemieszczania się samochodu w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego, placu zabaw oraz po chodniku prowadzącym do budynku), naruszenie interesu prawnego mieszkańców budynku mieszkalnego przy ulicy B. i B. w T. poprzez konieczność ustanowienia drogi koniecznego dojazdu do działki, na której jest posadowiony przedmiotowy garaż, co będzie skutkować ograniczeniem praw właścicielskich każdoczesnych właścicieli nieruchomości oznaczonych numerami działki [...] oraz działki oznaczonej numerem [...] stanowiącej własność Spółdzielni [...], jak również powodować będzie obniżenie ich wartości materialnej i wartości mieszkań, w tym obniżenie wartości jej mieszkania ze względu na pogorszenie jakości estetycznej otoczenia domu i widoku z okien jej mieszkania, które to czynniki są uznawane przez wszystkich rzeczoznawców jako jeden z istotnych elementów wyceny lokalu mieszkalnego. Brak ustosunkowania się do ponawianego przez nią zarzutu, iż organ I instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy, a następnie decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego garażu, mimo iż działka nr [...], wydzielona z działki nr [...], na której posadowiony jest sporny garaż, nie posiada dostępu do drogi publicznej.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotowa sprawa była dwukrotnie poddana kontroli sądu administracyjnego.

Pierwszy raz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 4287/01 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] września 2001 r. o odmowie wznowienia postępowania oraz uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę garażu murowanego na terenie działki nr [...] położonej przy ul. B. w T.

W powyższym wyroku Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej nie tylko z naruszeniem art. 149 § 3 badały podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4, to nadto zrobiły to wadliwie. Nie jest bowiem tak, by interes prawny właściciela lokalu czy nawet tego, któremu przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, nie miał legitymacji procesowej tylko dlatego, że jest członkiem spółdzielni mieszkaniowej. Skarżąca zasadnie podniosła, że interes spółdzielni nie musi być tożsamy z interesem członka spółdzielni i w każdym razie legitymacja procesowa (interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.) winien być przedmiotem postępowania, a to może mieć miejsce po wznowieniu postępowania. Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ miał na uwadze, że odmowa wznowienia postępowania z art. 149 § 3 następuje wyłącznie z przyczyn formalnych. Skoro zaś interes prawny strony jest przedmiotem sporu, to może być rozpatrzony dopiero po wznowieniu postępowania.

Kolejny raz sprawa była oceniana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, który w wyrokiem z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 265/06, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 2005 r. nr [...].

W powyższym wyroku Sąd uznał, że skoro istniał interes prawny skarżącej, który podlegał ochronie, to powinna ona wziąć udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2001 r. jako strona tego postępowania. Chociaż okoliczność ta zdaniem Sądu przesądza o stwierdzeniu wadliwości postępowania zakończonego powyższą decyzją, jednakże nie przesądza o konieczności uchylenia tej decyzji.

Sąd zalecił, aby w ponownym postępowaniu organy dokonały oceny, czy istniejący interes prawny skarżącej został faktycznie naruszony i dodał, że zasadne jest aby organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej, opierając się na właściwych dla tego etapu postępowania wznowieniowego przepisach aktualnie obowiązującego prawa, w szczególności na aktualnym brzmieniu art. 5 Prawa budowlanego. Uzasadnienie decyzji powinno spełniać przy tym wymagania art. 107 k.p.a tzn. organy zobowiązane są ocenić w świetle prawa wszystkie zarzuty skarżącej, zwłaszcza wymienione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2005 r. Zalecenia sądów administracyjnych w powyższych wyrokach były wiążące dla organów administracji rozpoznających tą sprawę.

W ocenie Sądu organy ponownie rozpoznając sprawę podjęły zgodne z prawem rozstrzygnięcie.

W powyżej przytoczonym wyroku WSA w Bydgoszczy przesądzono, że skarżąca jako członek Spółdzielni Mieszkaniowej może posiadać przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Rolą organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy było ustalenie, czy interes prawny skarżącej został naruszony.

Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. organ wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostatecznym pozwoleniem na budowę, a więc zastosował się do zaleceń Sądu, gdyż uznając skarżącą za stronę postępowania doprowadził do otwarcia na nowo sprawy zakończonej ostateczną decyzja o pozwoleniu na budowę.

Wyjaśniając istotę sprawy należy mieć na uwadze, że postępowanie wszczęte na wniosek o wznowienie przebiega dwuetapowo: w pierwszym etapie organ bada czy wnioskodawca wskazał podstawę wznowienia spośród wymienionych szczegółowo w art. 145 - 145a k.p.a. i - jeżeli stwierdzi, że tak, wydaje na mocy art. 149 § 1 k.p.a. postanowienie o wznowieniu, a następnie - w drugim etapie - bada czy podstawy te faktycznie istnieją i wydaje jedną z decyzji wskazanych w art. 151 k.p.a., tj. odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej albo uchylającą tę decyzję i rozstrzygającą na nowo o istocie sprawy.

Badając niniejszą sprawę stwierdzić należy, że skarżąca we wniosku o wznowienie wskazała na podstawy wznowienia, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc uzasadnione było wydanie postanowienia o wznowieniu zgodnie z art. 149 § 1 i 2 k.p.a.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2009 r., w której odmówiono skarżącej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] czerwca 2001 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. C. zam. w T. przy ul. B., pozwolenia na budowę garażu murowanego na terenie działki nr [...] położonej przy ul. B. w T.

Mają rację organy twierdząc, że przedmiotowa inwestycja nie naruszyła wbrew twierdzeniom skarżącej przepisu § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie narusza też art. 28 k.p.a. poprzez odmowę uznania skarżącej za stronę postępowania, z uwagi na uciążliwości garażu (hałas, emisja spalin), krzyżowanie się (kolizja) ciągu pieszego z wyjazdem z garażu, obniżenie wartości lokalu mieszkalnego.

Argumentacja organu odwoławczego zasługuje na pełną akceptację ze strony Sądu. Otóż zgodnie z dyspozycją art. 33 ust. 2 obowiązującego wówczas Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć, projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, wymaganymi przepisami szczególnymi, dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym.

Inwestor składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji spełnił wymogi powyższego artykułu przedłożył projekt budowlany uzgodniony z właściwymi jednostkami powołanymi do tego typu uzgodnień, uzyskał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pismo Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia [...] lutego 2001 r. znak: [...] oraz załączył decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 1999 r. znak: [...] oraz [...] z dnia [...] grudnia 2000 r.

Ma rację organ uznając, że § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140), obowiązujący w okresie wydawania pozwolenia na budowę dotyczy tylko "wydzielonego odkrytego zgrupowania miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych", a więc nie ma zastosowania w analizowanej sprawie. Należy zauważyć, iż w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego garażu nie było ustalonych żadnych przepisów dotyczących wymaganych odległości dróg dojazdowych i wewnętrznych od istniejącej zabudowy. Lokalizacja garażu i związany z nim poziom uciążliwości mieści się w granicach dopuszczonych prawem i nie spowoduje pogorszenia stanu środowiska, co wykazał w uzasadnieniu decyzji organ I instancji. Skoro w analizowanej sprawie nie zostały naruszone obowiązujące w dniu wydania decyzji przepisy prawa, tym samym trudno zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż została obniżona wartość jej lokalu mieszkalnego i uznaniu skarżącej za stronę w tym postępowaniu w świetle art. 28 k.p.a. i art. 5 ust. 1 pkt 6 obowiązującego wówczas Prawa budowlanego.

Przy wydawaniu pozwolenia na budowę nie zostały naruszone przepisy Prawa budowlanego i nie doszło również do naruszenia interesu prawnego skarżącej z uwagi na uciążliwości związane z odległością garażu od jej mieszkania, hałasem, emisją spalin.

W szczególności prawidłowy jest pogląd organów, że skarżąca nie posiadała przymiotu strony w tamtym postępowaniu.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dni 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Definicję obszaru oddziaływania obiektu reguluje natomiast art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, stanowiąc, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu".

Sporny garaż znajduje się na terenie, do którego skarżąca nie ma żadnego tytułu prawnego.

Budowa garażu, nie należy do inwestycji uciążliwych dla środowiska, co mogłoby ograniczać zabudowę sąsiednich działek; jest to "zwykły" obiekt budowlany, z którym zasadniczo nie są związane uciążliwości, a przepisy techniczno - budowlane nie wymagają nawet szczególnych odległości przy jego sytuowaniu.

Natomiast - wbrew zarzutom skargi - kwestia dostępu działki do drogi publicznej nie jest rozważana w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, lecz w poprzedzającym je postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (gdy dla danego terenu nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego). Zwrócić przy tym należy uwagę na ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych i doktryny, iż działka posiada dostęp do drogi publicznej, jeżeli możliwe jest ustanowienie dla niej służebności drogi koniecznej. Służebność drogi koniecznej nie jest jednak instytucją prawa administracyjnego, lecz cywilnego, dlatego spory w tym zakresie nie są uwzględniane w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności nie mogą być przeszkodą w wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

W świetle powyższego, brak jest podstaw do uznania, że skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, w którym wydano decyzję udzielającą pozwolenia na budowę garażu, dlatego zarzut niezapewnienia jej udziału w tym postępowaniu jest nieuzasadniony.

Z powyższych względów Sąd stwierdzając, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).