Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 795/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. i w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi W. P. działającego pod firmą [...] na decyzję D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zawieszającej zatwierdzenie zakładu przetwórstwa mięsno-rybnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

D.Wojewódzki Lekarz Weterynarii we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744 z poźn. zm.), umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] r. nr [...]zawieszającej zatwierdzenie Zakładu [...].

Na uzasadnienie decyzji podano, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...]zawiesił zatwierdzenie Zakładu [...]. Decyzji na mocy art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r. Nr 17 poz. 127 z późn. zm). nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na fakt stwierdzenia w wyniku badań urzędowych obecności Listeria monocytogenes w 4 z 10 próbek pobranych z obszaru produkcyjnego zakładu, co potwierdza sprawozdanie z badania mikrobiologicznego nr [...] i nr [...] z dnia 21 czerwca 2013 r. Zdaniem organu I instancji wyniki tych badań świadczą o rażącym naruszeniu podstawowych zasad higieny w procesie produkcji i nieskuteczności podejmowanych działań korekcyjnych w ramach funkcjonującego nadzoru właścicielskiego mając, na względzie wyniki poprzednich badań przekazanych w sprawozdaniach z badań mikrobiologicznych nr [...] i nr [...]. Sytuacja taka, zdaniem organu I instancji stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa wyrobu gotowego - makreli wędzonej i z tego powodu konieczne było pobranie próbek wyrobu gotowego znajdującego się w magazynach na terenie zakładu do badań potwierdzających ich zgodność z kryteriami ustalonymi w załączniku I rozdział 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz.Urz. UE L 338/1 z późn. zm.), rozporządzenia Komisji (WE) nr 1441/2007 z dnia 5 grudnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie Komisji (WE) nr 2073/2005 w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz.Urz. UE L 322/13).

Organ I instancji wskazał, że przedstawiciele zakładu uniemożliwili dokonanie czynności kontrolnych mających na celu zabezpieczenie wyrobu gotowego znajdującego się na terenie zakładu. Do podobnych zdarzeń, zdaniem Powiatowego Lekarza Weterynarii, dochodziło również podczas poprzednich kontroli, kiedy przedstawiciele zakładu utrudniali przeprowadzenie czynności kontrolnych. Podczas kontroli przeprowadzonych w dniach 20 i 24 czerwca 2013 r. (protokół kontroli nr [...]) stwierdzono, ze podmiot nie określił czasu, od którego określa termin przydatności do spożycia, prowadzona dokumentacja nie zawiera wystarczających informacji do zidentyfikowania surowców i składników, a przedstawiane podczas kontroli dokumenty są w następnym dniu wymieniane na inne - tzw. właściwe. Podczas kontroli w dniu 10 czerwca 2013 r. stwierdzono przypadki wydłużania terminów przydatności do spożycia "na życzenie odbiorcy" powyżej terminów ustalonych na podstawie okazanych przez podmiot tzw. badań przechowalniczych produktów. Ponadto stwierdzono brak nadzoru właścicielskiego nad rozmrażaniem surowca, a także nie określono jego temperatury po rozmrożeniu, pomimo iż obowiązek taki wynika z procedur zakładowych. Zdaniem organu I instancji powyższe uchybienia stanowią zbyt duże zagrożenie dla zdrowia ludzkiego i, ważąc interes producenta, uznał, że konieczne jest zastosowanie środków określonych w art. 54 ust 2. lit. f rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz. UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nr 165, str. 1 z późn. zm.) w postaci zawieszenia zatwierdzenia.

Pismem z 28 czerwca 2013 r. strona przedstawiła program naprawczy do decyzji [...]z dnia [...] r., w którym przedstawiła podjęte działania naprawcze w odniesieniu do wszystkich stwierdzonych uchybień, stanowiących podstawę do wydania decyzji o zawieszeniu zatwierdzenia z dnia [...] r. oraz wniosła o jej uchylenie. Tym samym strona skorzystała z przysługujących jej uprawnień, określonych w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii (Dz.U. z 2012 r. poz. 1367), że po dopełnieniu działań naprawczych przez przedsiębiorstwo oraz po złożeniu stosownego wniosku, będzie możliwe cofnięcie zastosowanych środków.

Powiatowy Lekarz Weterynarii po rozpatrzeniu wniosku, uwzględniając przedstawiony przez stronę program naprawczy, decyzją z dnia [...] r. nr [...], cofnął zawieszenie zatwierdzenia wobec Zakładu [...].

Pismem z dnia 18 czerwca 2013 r., z zachowaniem ustawowego terminu strona, zastępowana przez adwokata, złożyła odwołanie od decyzji z dnia [...] r. nr [...]zawieszającej zatwierdzenie zakładu i wniosła o stwierdzenie jej nieważności względnie zmianę decyzji poprzez jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie.

Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa poprzez nieuwzględnienie wcześniejszych badań urzędowych gotowego produktu potwierdzających jego zgodność obowiązującymi kryteriami, zastosowanie środka polegającego na zawieszeniu zatwierdzenia zakładu, który, zdaniem strony, jest niezgodny z zasadą proporcjonalności, określoną w art. 55 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. Ponadto strona zarzuciła organowi I instancji, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie uniemożliwił jej czynnego udziału w postępowaniu oraz przyjęcie ustaleń faktycznych jedynie na podstawie protokołu kontroli z dnia 20-26 czerwca 2013 r. Strona zarzuciła również, że przed wydaniem decyzji organ I instancji nie uwzględnił wyników badań produktu gotowego wykonywanych na jej zlecenie, które potwierdzał zgodność z obowiązującymi kryteriami, a także nieuwzględnienie przy oznaczaniu Listeria monocytogenes kryterium ilościowego - 100 tkg/g, zamiast - nieobecne w 25 g produktu. Strona zarzuciła również, że organ I instancji zaniechał wskazania dowodów, na podstawie których wydał decyzję oraz nie zgodziła się z twierdzeniem organu o utrudnianiu wykonywania przez niego czynności kontrolnych.

W wyniku rozpatrzenia sprawy D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii stwierdził, że zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, pracownicy Inspekcji oraz osoby wyznaczone na podstawie art. 16 i 18 ww. ustawy, w zakresie wykonywania czynności urzędowych, mają prawo w każdym czasie do przeprowadzania kontroli zakładów, kontrolowania przestrzegania wymagań określonych w prawodawstwie weterynaryjnym, pobierania nieodpłatnie próbek do badań, żądania pisemnych lub ustnych informacji w zakresie objętym przedmiotem kontroli oraz żądania okazywania i udostępniania dokumentów lub danych informatycznych w tym zakresie. Również zgodnie z przepisami prawa żywnościowego, w szczególności regulacjami rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 34, str. 319, z późn. zm.), rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004, str. 55; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 14, z późn. zm.) w związku z art. 4 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004, str. 206; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 75 z późn. zm.), a także rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, przedsiębiorstwa sektora spożywczego obowiązane są współpracować z właściwymi organami urzędowej kontroli żywności, w tym obowiązane są udzielać wszelkiej pomocy niezbędnej w celu zagwarantowania skutecznego przeprowadzania urzędowych kontroli przez właściwy organ (powiatowego lekarza weterynarii), w tym obowiązane są zapewnić dostęp do wszystkich budynków, nieruchomości, instalacji lub innych obiektów infrastruktury produkującej żywność oraz udostępnić dokumentacje i rejestry wymagane przez normy prawa żywnościowego. Podczas wymienionych wyżej kontroli obowiązek ten przez podmiot nie był w pełni przestrzegany.

Ponadto, w ocenie organu II instancji, złożenie przez stronę programu naprawczego do decyzji I instancji świadczy o tym, że strona w osobie właściciela zakładu W. P., nie tylko nie kwestionowała ustaleń z kontroli, ale respektując ich zasadność podjęła działania naprawcze zmierzające do wyeliminowania w przyszłości stwierdzonych uchybień.

Z powyższych przyczyn, organ odwoławczy nie podziela również zarzutu strony podniesionego dopiero w odwołaniu od decyzji, iż Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. ograniczył uprawnienia strony poprzez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się w kwestiach podlegających rozstrzygnięciu. Poza tym, strona nie wniosła uwag i zastrzeżeń do protokołu identyfikującego niezgodności, będące podstawą do wydania zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim zaś w ocenie organu II instancji, częściowe odstąpienie organu I instancji od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu uzasadnione było tym, że stwierdzone w przedsiębiorstwie strony naruszenia stanowiły zagrożenie dla zdrowia publicznego, co stanowiło podstawę do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Ponadto, w związku ze złożeniem przez stronę programu naprawczego do decyzji I instancji, Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. niezwłocznie rozpatrzył wniosek strony z dnia 28 czerwca 2013 r. złożony w trybie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii, co było podstawą do cofnięcia zawieszenia zatwierdzenia zakładu.

Dalej wskazano, że odwołując się od decyzji organu I instancji strona wniosła o uchylenie tej decyzji. Stało się to faktem w wyniku decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] r. nr [...].

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 kpa organ odwoławczy może umorzyć postępowanie odwoławcze, nie wydając decyzji rozpoznającej dane odwołanie merytorycznie. Umorzenie postępowania odwoławczego może być przy tym skutkiem jego bezprzedmiotowości. Podstawą umorzenia postępowania odwoławczego jest brak funkcjonowania w obrocie prawnym rozstrzygnięcia będącego przedmiotem odwołania (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt III SA/GI 761/2007). Decyzja administracyjna wiąże bowiem rebus sic stantibus, co powoduje, że kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzją nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1437/2010). Ponadto bezprzedmiotowość decyzji oznacza także iż, wynikające z niej prawa lub obowiązki przestały istnieć (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2007 r., II SA/Wa 1127/2007).

Jednocześnie organ odwoławczy stanął na stanowisku, że zgłoszony jako wariantowy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji I instancji wobec jego konkurencyjności w odniesieniu do odwołania od decyzji wniesionego w trybie art. 129 k.p.a. oraz powyżej przedstawionej argumentacji nie może być rozpatrzony.

Jednocześnie organ II instancji rozpoznał skargę wniesioną przez stronę pismem z dnia 5 lipca 2013 r. na Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. dotyczącą rzekomego wymuszenia na stronie cofnięcia złożonych przez nią wniosków i zastrzeżeń, w tym w ramach przedmiotowej sprawy. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ II instancji nie znalazł podstaw do uznania skargi za uzasadnioną, gdyż poza gołosłownymi twierdzeniami strony, okoliczności podniesione przez nią w skardze nie znalazły potwierdzenia w stanie faktycznym.

Organ odwoławczy rozpoznał również skargę z dnia 18 czerwca 2013 r. skierowaną do Głównego Lekarza Weterynarii, która w dniu 3 lipca 2013 r. została przekazana do rozpoznania D. Wojewódzkiemu Lekarzowi Weterynarii. W przedmiotowej skardze strona zarzuciła, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. poprzez swoje działania dopuścił się wielokrotnego rażącego naruszenia prawa procesowego i materialnego, w szczególności poprzez podejmowanie czynności wobec strony pomimo że organ I instancji podlega wyłączeniu. Poza tym strona złożyła skargę na zaniechania D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, tj. niepodejmowanie czynności nadzorczych i kontrolnych względem Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. oraz Zakładu Higieny Weterynarii we W., i niedopatrzenie się naruszeń prawa przez te podmioty. Po rozpoznaniu przedmiotowej skargi, D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii, uznał ją w całości za bezzasadną. Zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, wobec czego ingerowanie przez D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w działania podejmowane w toku instancji przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. jest niedopuszczalne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego od 1980 r. jest fundamentalną zasadą procedury administracyjnej, a jej naruszenie godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela (por.: wyrok NSA z dnia 29.09.1987 r. IV SA 538/87 oraz wyrok NSA z dnia 10.04.1989 r. II SA 1198/88). Zważywszy, na wskazaną wyżej zasadę, kontrola działania organu I instancji przez organ II instancji może (powinna) nastąpić na etapie postępowania odwoławczego, ewentualnie w ramach nadzwyczajnych trybów postępowania. Jakikolwiek wcześniejszy udział organu II instancji w sprawie oceniony może być, jako złamanie zasady określonej w art. 15 k.p.a.

Również w zakresie zarzutu braku nadzoru nad Zakładem Higieny Weterynarii we W., uznać należy, że skarga jest nieuzasadniona. Mianowicie badania prowadzone w ZHW dokonywane były w ramach postępowania przed organem I instancji. Tym samym żądanie podjęcia przez D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, jakichkolwiek działań w związku z tymi badaniami, także należy ocenić, jako sprzeczne z istotą dwuinstancyjności postępowanie administracyjnego.

Odnośnie do zarzutów dotyczących rzekomych rażących naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w K., również należy uznać, że nie znajdują one żadnego uzasadnienia. Mianowicie, dotychczas w obrocie prawnym nie istnieje żadne ostateczne lub prawomocne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej bądź sądu administracyjnego, z którego wynikałoby że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] r. lub jakakolwiek inna decyzja wydana wobec przedsiębiorstwa sektora spożywczego znajdującego się pod kontrolą W.P., wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić należy również, że za rażące naruszenia prawa nie można uznać podejmowanie przez Powiatowego Lekarza Weterynarii czynności w ramach przysługujących mu kompetencji, pomimo złożenia przez stronę wniosku o jego wyłączenie, gdyż wniosek ten również został uznany za bezpodstawny w świetle braku przesłanek do wyłączenia organu administracji publicznej, wskazanych w art. 25 k.p.a. Mianowice, przepisy procedury administracyjnej nie przewidują możliwości wyłączenia organu administracji publicznej - w tym przypadku Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. - od wszystkich spraw, w tym również na przyszłość.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przywołaną decyzję D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. wniósł W.P. działający pod firmą [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 127 § 1 k.p.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a i art. 105 § 1 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy postępowanie odwoławcze nie było bezprzedmiotowe, gdyż strona miała interes prawny w żądaniu uchylenia decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego w sprawie, jako podstawy do żądania naprawienia szkody wyrządzonej stronie wydaniem decyzji przez organ I Instancji, jak i wobec konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, mogącej rzutować na stosowanie względem strony środków określonych przepisami rozporządzenia (WE)882/2004 z dnia 29.04.2004 w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, jak i rozporządzenia nr 854/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego organ wskazał, że decyzja oparta została na wynikach badań wymazów pobranych w dniu 14 czerwca 2013 r. ze środowiska produkcyjnego i kanalizacji w zakładzie produkcyjnym strony, a które to wyniki Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. otrzymał i zaprezentował stronie w dniu 21 czerwca 2013 r. W wynikach badań w 4 przypadkach na 10 odnotowano wystąpienie - nie określając ilości - Listeria monocytogenes, w tym w 3 przypadkach w pojemnikach produkcyjnych, a 1 wystąpienie stwierdzono na palecie plastikowej. W pozostałych 6 próbach w tym stołach produkcyjnych, maszynie pakującej, a nawet w kanalizacji nie stwierdzono obecności bakterii.

W uzasadnieniu organ I Instancji podniósł, że wyniki dowodzą, iż po raz kolejny doszło do rażącego naruszenia poziomu higieny w zakładzie i że wyniki świadczą o nieskuteczności stosowanych procedur po stwierdzeniu w dniu 31 maja 2013 r. w 7 na 10 pobranych wymazach obecności bakterii. Organ podniósł, że produkcja w zakładzie była już wstrzymywana, a wyniki badań urzędowych prób produktu gotowego z dnia 21 maja 2013 r. pobranych 10 maja 2013 r. jak i z dnia 11 czerwca 2013 r. pobranych w dniu 4 czerwca 2013 r., w których stwierdzono obecność Listeria monocytogenes dowodzą nieskuteczności systemu nadzoru właścicielskiego i wobec tego stanowią podstawę zawieszenia zakładu. Powiatowy Lekarz Weterynarii podniósł, że w dniu 21 czerwca 2013 r. strona uniemożliwiła czynności kontrolne, w tym zabezpieczenie produktu gotowego i pobranie prób do badań urzędowych. Powiatowy Lekarz Weterynarii stwierdził, że przedstawione w dniu 21 czerwca 2013 r. dowody wycofania wszystkich dotychczas stosownych pojemników produkcyjnych oraz dokumenty obrazujące zakup i wdrożenie do produkcji od dnia 24 czerwca 2013 r. nowych pojemników, a także zakontraktowania specjalistycznej linii myjącej pojemniki - "wdrożone i zaplanowane działania korekcyjne" - z dużym prawdopodobieństwem na dzień wydania decyzji mogą okazać się nieskuteczne, a prowadzony w zakładzie system nadzoru właścicielskiego nie gwarantuje bezpieczeństwa produktu wprowadzonego na rynek.

Powiatowy Lekarz Weterynarii utrzymuje, że przedstawiciele zakładu ograniczali dostęp do dokumentacji produkcyjnej oraz utrudniali czynności kontrolne trwające od dnia 31 maja 2013 r. Dokumentacja produkcyjna była przedstawiana z wielkim trudem, bardzo często udostępniana w terminach późniejszych. Organ twierdzi, że z wyjaśnień przedstawianych przez stronę wynika, że termin przydatności do spożycia określany jest na produkcie na 33 do 35 dni od dnia ustalonego z odbiorcą terminu dostawy i że data ta ustalana jest nie od daty produkcji, a od daty dostawy. Organ twierdzi, że stwierdzono przypadki wydłużania terminów przydatności do spożycia na życzenie odbiorcy powyżej okazanych przez podmiot wyników badań przechowalniczych produktów, co może nasuwać podejrzenie, że do obrotu trafia żywność przeterminowana i potencjalnie niebezpieczna. Organ twierdzi, że podczas kontroli w dniach 20 czerwca 2013 r., 24 czerwca 2013 r. i 25 maja 2013 r. potwierdzono, że producent dotychczas nie określił w sposób jednoznaczny momentu, od którego rozpoczyna bieg termin przydatności do spożycia. Organ utrzymuje, że określenie wielkości partii produkcyjnej i asortymentu wchodzącego w skład partii nasuwa wątpliwości co do pojmowania przez stronę określenia "partia produkcyjna" oraz utrzymuje, że dokumenty okazane do wglądu jako dotyczące danej partii są w dniu następnym wymieniane na inne (dotyczy [...]). Organ podniósł, że stwierdzono brak nadzoru właścicielskiego nad procesem rozmrażania surowca. Uchybienia dotyczą art. 4 i 5 rozporządzenia 852/2004 i dotyczą działu IX zał. II cyt. rozporządzenia i stanowią ewidentne zagrożenie dla wytwarzanego produktu i stanowią potencjalne zagrożenie dla konsumenta.

Strona nie zgadzając się z decyzją w każdym jej aspekcie wniosła odwołanie do organu II instancji wskazując, że decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że do uchybień w zakresie procedowania nie doszło i że wobec tego stan faktyczny został ustalony niewadliwe, to decyzja organu I Instancji rażąco narusza prawo materialne.

Strona zarzucała, że organ I Instancji nie dostrzegł, że art. 55 ust. 1 rozporządzenia WE 882/2004 ustanawia zasadę proporcjonalności sankcji w przypadku stwierdzenia "niezgodności" w rozumieniu przepisów tego rozporządzenia, przy czym niezgodność uprawniająca do stosowania środków określonych art. 54 tego rozporządzenia to bowiem wyłącznie niezgodność z przepisami prawa.

Gdyby nawet przyjąć, że organ niewadliwie poczynił ustalenia faktyczne, to podnieść trzeba, że brak było podstaw do pozbawienia podmiotu od 20 lat działającego na rynku prawa prowadzenia działalności poprzez zawieszenie jego zatwierdzenia jako sankcji nieproporcjonalnej do wagi stwierdzonych uchybień, a których usunięcie możliwe byłoby paroma krótkimi nakazami w rodzaju nakazania monitorowania temperatury w określonych miejscach, stosowania terminu przydatności do spożycia zgodnego z aktualnymi badaniami przechowalniczymi, czy też uzupełnienia procedur monitorowania obiegu surowca i składników w określony sposób. Strona wnosząc odwołanie zarzucała zatem, że rażąco narusza prawo materialne zastosowanie sankcji zawieszenia zatwierdzenia w sytuacji gdy możliwe i celowe było ewentualne stosowanie innych środków nie tylko wystarczających, ale i bardziej odpowiednich w celu uzyskania określonego rezultatu.

Dodano, że w odwołaniu strona zarzucił w szczególności naruszenie art. 54 ust. 1 i ust 2 rozporządzenia (WE) 882/2004 z dnia 29.04.2004 w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym w zw. z Załącznikiem 1 Rozdział 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2073/2005 z dnia 15.11.2005 r w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych Rozporządzenia Komisji WE 1441/2007 z dnia 05 grudnia 2007 zmieniającego Rozporządzenie WE nr 2073/2005 w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych. Zarzucono też naruszenie art. 55 ust 1 i 2 rozporządzenia (WE) 882/2004 z dnia 29.04.2004 w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym. Zarzucono także naruszenie art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej oraz art. 19c ust 2 tej ustawy. Nadto zarzucono naruszenie art. 54 ust. 1 rozporządzenia (WE) 882/2004 z dnia 29.04.2004 w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i 77 k.p.a w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., a także art. 10 k.p.a. Wskazano również na naruszenie art. 24 § 3 i § 4 k.p.a w zw. z art 26 § 2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez pracownika podlegającego wyłączeniu, a piastującego funkcje organu wobec istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jego bezstronności wyrażających się w świadomym nieuwzględnieniu szeregu znanych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazując na tak postawione zarzuty strona wnosiła w pierwszym rzędzie o stwierdzenie nieważności decyzji organu I Instancji ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Organ II Instancji uchylił się od rozpoznania odwołania uznając, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, gdyż decyzja wobec zmiany okoliczności faktycznych nie wiąże, zaś strona nie kwestionowała ustaleń kontroli i wdrożyła postępowanie naprawcze co dowodzi słuszności decyzji organu I Instancji.

Zdaniem skarżącego decyzja organu II Instancji zapadła z naruszeniem prawa. Organ II Instancji umarzając postępowanie odwoławcze nie uwzględnił, że decyzja organu I Instancji o zawieszeniu zatwierdzenia zakładu w konsekwencji stała się decyzją ostateczną. Jakkolwiek zawieszenie zatwierdzenia zakładu uchylono kolejną decyzją organu I Instancji - to jednak decyzja z dnia [...] r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego - postępowania odwoławcze zakładające zbadanie merytorycznych i prawnych podstaw wydania decyzji I instancji nie stało się w związku z tym bezprzedmiotowe.

Stan zawieszenie zatwierdzenia zakładu wobec cofnięcia zawieszenia zakładu kolejną decyzją faktycznie i prawnie ustał, lecz nie oznacza to jeszcze, że stronie nie przysługiwało żądnie zbadania podstaw merytorycznych i prawnych wydanej decyzji o zawieszeniu zatwierdzenia. Organ II instancji nie dostrzegł widać, że strona w odwołaniu domagała się nie tyle uchylenia decyzji, co jej uchylenia i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego w sprawie, podnosząc w odwołaniu, że postępowanie przed organem I instancji było bezprzedmiotowe, gdyż nie istniały podstawy faktyczne i prawne do wydania decyzji o zawieszeniu zatwierdzenia zakładu.

Organ II Instancji nie wziął pod rozwagę, że postępowanie odwoławcze zmierzające do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego nie jest bezprzedmiotowe choćby ze względu na treść przepisów rozporządzenia (WE) 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., albowiem w myśl art. 54 i 55 przedmiotowego rozporządzenia na zakres stosowania środków określonych ust. 2 zmierzających do usunięcia niezgodności z prawem żywnościowym do cofnięcia zatwierdzenia zakładu włącznie, mają wpływ poprzednie dane o wystąpieniu "niezgodności" w odniesieniu do podmiotu. Historia przestrzegania prawa żywnościowego ma istotne znaczenie także z punktu widzenia norm określonych art. 4 i art. 9 rozporządzenia nr 854/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. Niewątpliwie zatem strona ma interes prawny w wyeliminowaniu decyzji organu I Instancji z obrotu prawnego. Wyeliminowanie decyzji organu I Instancji z obrotu prawnego istotne jest także z punktu widzenia odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa. Na uwagę zasługuje przy tym orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r. (VIII SA/Wa 784/10), w którym sąd stwierdził, że w zasadzie bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego zachodzi wyłącznie gdy strona cofnie odwołanie jak i wówczas gdy wnoszący odwołanie nie jest strona w sprawie.

Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Organ II instancji odnosząc się do zarzutu strony o naruszeniu jej interesu prawnego polegającego na tym, że żądanie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania organu I instancji w sprawie, może stanowić dla strony podstawę do żądania ewentualnego naprawienia szkody wyrządzonej stronie wydaniem decyzji przez organ I Instancji, uznaje go za nieuzasadniony. Mianowicie, strona nie wskazała przepisu prawa materialnego, który wskazywałby na jej interes prawny, a zgodnie z art. 28 i nast. k.p.a., interes prawny to interes, który w oparciu o określony przepis prawa, strona może stać się podmiotem prawa lub obowiązku, dostępowanie odwoławcze toczy się w oparciu o przepisy prawa materialnego dotyczące przedmiotu danej sprawy administracyjnej, które mają zastosowanie do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony wynikających z określonego stanu faktycznego. Powyższe stanowisko organu II instancji jest zasadne w szczególności, gdy zważyć, że uchylona została norma art. 160 k.p.a.

W szczególności organ wojewódzki podtrzymał swoje stanowisko określone w zaskarżonej decyzji co do zasadności umorzenia postępowania odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis ten nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 tej ustawy. Umorzenie postępowania następuje w sytuacji jego bezprzedmiotowości. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera bowiem inny skutek, przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Decyzja taka nie kształtuje stosunku materialnoprawnego.

W ocenie organu II instancji orzekanie w przedmiotowej sprawie w trybie odwoławczym stało się bezprzedmiotowe w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji I instancji w związku z decyzją wydaną przez ten organ na wniosek strony z dnia 28 czerwca 2013 r. Ta ostatnia decyzja wydana została w trybie szczególnym przewidzianym przez normy prawa żywnościowego, a mianowicie w trybie wskazanym w § 3 pkt 2 w związku z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii. W ocenie organu II instancji tryb ten ma pierwszeństwo w stosowaniu i nie jest konkurencyjny przed innymi trybami wskazanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, w myśl art. 163 k.p.a.

Odnośnie przywołanej przez skarżącego w uzasadnieniu skargi normy zawartej w art. 55 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., organ zauważył, że dotyczy ona sankcji (najczęściej karnej lub wykroczeniowej), która wobec skarżącego nie została do tej pory zastosowana. Skarżący prawdopodobnie myli pojęcie sankcji z działaniami w przypadku niezgodności, które wdrożył Powiatowy Lekarz Weterynarii w K., w oparciu o normę zawartą w art. 54 ust. 2 pkt. lit. f. Powyższe pojęcia nie są tożsame, aczkolwiek sankcje są najczęściej następstwem działań w przypadku niezgodności i to właśnie do nich stosuje się kryteria: skuteczności, proporcjonalności oraz odstraszania.

Następnie pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 17 stycznia 2014 r. wniósł o przeprowadzenie dowodu z uwierzytelnionej kopii opinii dr. nauk weterynaryjnych P. K. z dnia 28 czerwca 2013 r. dotyczącej decyzji organu I instancji - na okoliczność jej treści.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 23 stycznia 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego i zakreślenie terminu 14-dniowego na wszczęcie postępowania przygotowawczego w sprawie nadużycia uprawnień. Pełnomocnik organu oświadczył, że nie wyraża zgody na zawieszenie postępowania, wskazując, że nawet negatywny dla organu wynik postępowania karnego wobec osoby piastującej urząd organu I instancji nie ma wpływu na rozpoznanie skargi do sądu administracyjnego. Nadto pełnomocnik organu wniósł o zakreślenie terminu w celu ustosunkowania się do treści wniosku dowodowego strony skarżącej. Sąd postanowił odroczyć rozprawę w celu umożliwienia pełnomocnikowi organu ustosunkowania się na piśmie do wniosków strony skarżącej.

Pełnomocnik organu pismem z dnia 26 lutego 2014 r. wskazał, że organ nie rozumie, jakich ustaleń miałaby dotyczyć wnioskowana opinia P. K., a zatem w ocenie organu przeprowadzanie dowodu z tejże opinii jest zbędne. Pismem z dnia 17 marca 2014 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 2 kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte oraz wnioski zgłoszone w toku postępowania. Pełnomocnik organu poinformował, że postępowanie karne związane z kontrolowanym postępowaniem administracyjnym toczy się nadal in rem i nie weszło w fazę in personam. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i wniosków skarżącego. Pełnomocnik organu oświadczył, że cofnięcie zawieszenia zakładu miało ten sam skutek co uchylenie decyzji w przedmiocie zawieszenia zatwierdzenia zakładu.

Sąd postanowił oddalić wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu i oddalić wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Przed dokonaniem oceny legalności zaskarżonej decyzji należy powiedzieć, że zdaniem sądu brak było podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w niniejszej sprawie.

W ocenie sądu prowadzenie przez Prokuraturę Rejonową w K. śledztwa w sprawie przekroczenia uprawnień przez osobę pełniącą funkcję Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. i ewentualny wynik tego śledztwa nie ma wpływu na rozstrzygnięcie kwestii legalności zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. Zdaniem sądu w toku postępowania sądowego nie ujawnił się czyn, którego ustalenie w drodze karnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Z tych względów sąd oddalił wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania.

Przechodząc do rozpoznania skargi, trzeba wskazać, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r. nr [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] r. nr [...]w sprawie zawieszenia zatwierdzenia zakładu przetwórstwa mięsno-rybnego prowadzonego przez skarżącego.

W pierwszej kolejności sąd stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony przez organy obu instancji jest kompletny i pozwalał na zakończenie sprawy w formie decyzji administracyjnej. Z analizy zgromadzonych przez organy akt sprawy nie wynika również, aby w postępowaniu doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Nadto sąd stwierdził, że nie zachodzą przesłanki, które dawałyby sądowi możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Oceny legalności zaskarżonej decyzji należy dokonać wskazując, że wydano ją na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.). Przepis art. 138 § 1 stanowi, że organ odwoławczy może wydać decyzję , w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zdaniem sądu oceniając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie, należy powiedzieć, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ umarza postępowanie, jeśli z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Jak wskazuje się w literaturze prawniczej, skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138, dostępny w LEX/el. 2014).

Natomiast, jak zwraca uwagę G. Łaszczyca, przepisy art. 138 § 1 pkt 2 in fine i pkt 3 k.p.a. stanowią względem siebie odrębne podstawy decyzji o umorzeniu postępowania. Uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania w I instancji (art. 138 § 1 pkt 2) całkowicie wyłącza możliwość umorzenia postępowania odwoławczego przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 3. Wspólna dla tych podstaw jest natomiast przesłanka umorzenia w postaci bezprzedmiotowości postępowania, z tym że w pierwszym przypadku dotyczy ona postępowania w sprawie, a w drugim - tylko postępowania odwoławczego (zob. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 138 k.p.a., dostępny w LEX/el. 2010).

W realiach niniejszej sprawy decyzją z dnia [...] r. powiatowy lekarz weterynarii zawiesił zatwierdzenie zakładu skarżącego na podstawie m.in. art. 20 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm.) – dalej jako "decyzja zawieszająca". Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie, które przekazano organowi II instancji. Kolejno decyzją z dnia [...] r. organ powiatowy orzekł o cofnięciu środka w postaci zawieszenia zatwierdzenia (§ 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii, Dz.U. z 2012 r. poz. 1367 ze zm.) – dalej jako "decyzja cofająca". Obie decyzje wydano w związku z art. 54 ust. 2 rozporządzenia Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U. UE seria L z 2004 r. Nr 165, s. 1 ze zm.).

Organ II instancji swoją decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji zawieszającej wydał w dniu [...] r., kiedy decyzja cofająca była już ostateczna. Zatem rozważenia wymaga, jakie rozstrzygnięcie powinien wydać organ II instancji w sytuacji, gdy rozpatruje odwołanie od decyzji zawieszającej zatwierdzenie zakładu przetwórstwa mięsno-rybnego, a przed dniem orzekania przez organ II instancji środek w postaci zawieszenia zatwierdzenia zakładu został cofnięty ostateczną decyzją organu I instancji.

Sąd doszedł do przekonania, że w kompetencji organu odwoławczego było wydanie wyłącznie jednej z decyzji opisanych w art. 138 k.p.a. Jeśli chodzi orzekanie przez organ II instancji, to nie wymaga głębszego uzasadnienia przyjęcie poglądu, że organ ten wydając decyzję orzeka w stanie sprawy istniejącym w dniu orzekania, co za tym idzie organ ten rozstrzyga istniejące w tym dniu okoliczności faktyczne na podstawie obowiązujących w danym dniu przepisów prawa. Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia I instancji a orzeczeniem II instancji.

W niniejszej sprawie okoliczności faktyczne pomiędzy wydaniem decyzji zawieszającej a wydaniem decyzji organu odwoławczego uległy znacznej modyfikacji, a to na skutek wykonania przez skarżącego obowiązków, które potwierdza program naprawczy z dnia 28 czerwca 2013 r. obrazujący podjęte przez stronę czynności. Nadto elementem należącym do stanu faktycznego sprawy jest wydanie w dniu [...] r. decyzji cofającej zawieszenie zatwierdzenia zakładu.

Mając tak zarysowany stan faktyczny sprawy organ rozpatrujący odwołanie od decyzji zawieszającej z całą pewnością nie mógł orzec o utrzymaniu w mocy tejże decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). Takie orzeczenie stanowiłoby powrót do stanu, w którym obowiązywałoby zawieszenie zatwierdzenia zakładu, a przecież – jak wspomniano – okoliczności faktyczne sprawy na dzień orzekania przez organ II instancji nie pozwalały na takie rozstrzygnięcie. Nadto rozstrzygnięcie tego rodzaju byłoby w istocie działaniem na niekorzyść strony, a to z racji tego, że organ ostateczną decyzją cofnął środek w postaci zawieszenia zatwierdzenia zakładu.

W takim stanie faktycznym sprawy organ II instancji nie miał również podstaw do uchylenia decyzji zawieszającej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu, ponieważ do zmiany stanu faktycznego doszło po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, więc nie było przed organem I instancji okoliczności, które podlegałyby wyjaśnieniu w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Dalej, zdaniem sądu organ II instancji w tak zakreślonym stanie faktycznym nie miał podstaw, żeby uchylić decyzję zawieszającą i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.). Uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty jest możliwe, jeżeli organ II instancji dojdzie do przekonania, że rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowe. Organ II instancji w realiach niniejszej sprawy nie mógł ocenić, czy rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprawidłowe, ponieważ doszło do istotnej zmiany okoliczności faktycznych sprawy. Uznanie rozstrzygnięcia organu I instancji za nieprawidłowe byłoby zaś możliwe, gdyby w chwili orzekania przez organ II instancji stan sprawy nie uległ zmianie, a jedynie organ odwoławczy zechciałby inaczej sprawę tę rozstrzygnąć.

Z tych samych względów organ II instancji w tak zakreślonym stanie faktycznym nie miał podstaw, żeby uchylić decyzję zawieszającą i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Orzeczenie tego rodzaju byłoby zasadne w przypadku, gdyby decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe albo została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą lub dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku, kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych (tak: A. Wróbel za W. Dawidowiczem w cytowanym już komentarzu).

W związku z tym należy wskazać, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem decyzji I instancji, czyli istniały podstawy jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem sądu w realiach niniejszej sprawy organ II instancji uznał, że postępowanie pierwszoinstancyjne nie było bezprzedmiotowe na dzień wydania decyzji zawieszającej. Nadto nie byłoby dopuszczalne uchylenie decyzji zawieszającej i umorzenie postępowania I instancji, ponieważ w obrocie pozostaje ostateczna decyzja cofająca.

Uwzględniając powyższe rozważania, trzeba uznać, iż jedyną decyzją z katalogu rozstrzygnięć zawartego w art. 138 k.p.a., którą mógł wydać organ II instancji była decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze stało się bowiem bezprzedmiotowe w tym sensie, że niedopuszczalne było wydanie decyzji w jakimkolwiek stopniu merytorycznie odnoszącej się do decyzji organu I instancji. Na przeszkodzie rozstrzygnięciu merytorycznemu organu II instancji stała bowiem istotna zmiana okoliczności faktycznych sprawy oraz funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji cofającej środek w postaci zawieszenia zatwierdzenia zakładu.

Oczywiście, jak wynika ze stanowiska prezentowanego przez skarżącego, fakt wykonania określonych działań (uwidocznionych w programie naprawczym) nie wynikał z wolnej woli skarżącego, ale czynności tych skarżący dokonał pod przymusem, albowiem dążył do wznowienia działalności przetwórczej. Wykonanie działań zmierzających do cofnięcia środka polegającego na zawieszeniu zatwierdzenia zakładu niezależnie od tego, czy strona wykonała je dobrowolnie czy pod przymusem, sprawiło jednak obiektywną zmianę rzeczywistości, która została potwierdzona ostateczną decyzją cofającą kwestionowany przez skarżącego środek.

Nie sposób jednak zgodzić się ze skarżącym, że organ II instancji rozpatrując odwołanie od decyzji zawieszającej miałby tę obiektywną zmianę rzeczywistości zignorować i ograniczyć się wyłącznie do zbadania zasadności zawieszenia zatwierdzenia zakładu. Kwestia zasadności zawieszenia zatwierdzenia zakładu nie mogła być przez organ odwoławczy rozstrzygnięta merytorycznie, ponieważ organ nie mógłby wydać żadnego z rozstrzygnięć opisanych w art. 138 k.p.a., z wyjątkiem tego wskazanego w § 1 pkt 3 tego przepisu, o czym już była mowa.

Warto w tym miejscu przywołać tezę sformułowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1985 r., sygn. akt SA/Wr 111/85 (opubl. ONSA z 1985 r. nr 1 poz. 21), który stwierdził, że jeżeli strona nie cofnęła odwołania, co byłoby równoznaczne z wystąpieniem o umorzenie postępowania odwoławczego, brak jest podstaw do umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego tylko z tego powodu, że strona wykonała decyzję nieostateczną. Teza ta znajduje poparcie również w nowszym orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1406/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże teza ta zapadła na gruncie zupełnie innego stanu faktycznego niż ustalony w niniejszej sprawie (tamta sprawa dotyczyła rzekomej likwidacji hodowli świń na skutek decyzji organu I instancji), a zatem choć co do zasady samo wykonanie decyzji pierwszoinstancyjnej rzeczywiście nie stanowi przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego, to jednak w niniejszej sprawie umorzenie postępowania odwoławczego nie nastąpiło wyłącznie z tej przyczyny. Decyzja zawieszająca nie nałożyła sama przez się konkretnych i precyzyjnych obowiązków na skarżącego, a jedynie zobrazowała to, co skłoniło organ do jej wydania (jakie uchybienia, błędy i nieprawidłowości ustalono na dzień jej wydania). Złożenie przez stronę programu naprawczego i wydanie decyzji cofającej, która stała się ostateczna, oznacza, że na dzień wydania decyzji cofającej uchybienia, błędy i nieprawidłowości istniejące w dniu wydania decyzji zawieszającej już nie istnieją. Zatem przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego przez organ II instancji nie była okoliczność wykonania decyzji posiadającej rygor natychmiastowej wykonalności, która nie stanowiłaby podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2336/07, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pamiętać przy tym należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, które zgromadziły organy administracji publicznej obu instancji. W myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie sąd oddalił wniosek strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii dr. nauk weterynaryjnych P. K. z dnia 28 czerwca 2013 r. dotyczącej decyzji organu I instancji, ponieważ zdaniem sądu przeprowadzenie dowodu uzupełniającego było zbędne, albowiem ocena legalności zaskarżonej decyzji nie nasuwała istotnych wątpliwości, które rzeczona opinia miałaby rozwiać.

Dalej sąd zważył, że z okoliczności sprawy wynika, że skarżący chciałby, aby organ odwoławczy mimo tego zbadał, czy stwierdzone przez organ powiatowy uchybienia, błędy i nieprawidłowości istniały w dniu wydawania decyzji zawieszającej zatwierdzenie zakładu. Jednak w świetle obowiązujących przepisów organ odwoławczy nie kontroluje decyzji pierwszoinstancyjnej, ale ponownie rozpatruje sprawę administracyjną w jej całokształcie istniejącym w chwili wydawania decyzji II instancji. Istnienie w obrocie decyzji cofającej (organy są związane decyzjami ostatecznymi – art. 16 k.p.a.) powoduje, że organ II instancji nie może ograniczyć się do kontroli przesłanek decyzji zawieszającej, skoro środek nałożony decyzją zawieszającą został inną decyzją ostateczną cofnięty. Badanie tych przesłanek, które wystąpiły i poskutkowały wydaniem decyzji zawieszającej zatwierdzenie zakładu musiałoby również objąć badanie przesłanek do wydania decyzji cofającej zawieszenie zatwierdzenia. To zaś stanowiłoby niezgodne z prawem badanie okoliczności, które zostały stwierdzone w decyzji ostatecznej cofającej zawieszenie zatwierdzenia. Tak ukształtowanego zakresu postępowania odwoławczego nie sposób byłoby zaakceptować.

Uwzględniając powyższe należałoby powiedzieć, że nie narusza prawa umorzenie postępowania odwoławczego od decyzji o zawieszeniu zatwierdzenia zakładu w sytuacji, gdy w chwili wydawania decyzji przez organ odwoławczy jest w obrocie prawnym ostateczna decyzja o cofnięciu środka w postaci zawieszenia zatwierdzenia zakładu.

Odnosząc się jeszcze do poglądu organu, jakoby wydanie decyzji cofającej było równoważne z uchyleniem decyzji zawieszającej, trzeba powiedzieć, że pogląd taki jest błędny, bowiem nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa. Uchylenie decyzji następuje albo na skutek decyzji organu odwoławczego albo w trybach nadzwyczajnych enumeratywnie określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 151, art. 154, art. 155 k.p.a.). W szczególności przepis § 3 pkt 2 w związku z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii, nie jest podstawą do uchylenia decyzji zawieszającej, ale przepis ten jest podstawą do wydania decyzji cofającej zastosowane środki zaradcze.

Jeśli natomiast chodzi o kwestię ewentualnych roszczeń skarżącego wobec Skarbu Państwa z tytułu wydania decyzji zawieszającej, to kwestia utraty mocy przez art. 160 k.p.a., wbrew sugestiom organu, oczywiście nie ma znaczenia dla bytu prawnego tychże roszczeń. Trzeba jednak powiedzieć, że istnienie ewentualnej szkody z tytułu wydania decyzji zawieszającej zatwierdzenie zakładu i chęć dochodzenia naprawienia tejże szkody nie są okolicznościami, które mogły mieć wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W tym stanie rzeczy oraz w świetle poczynionych rozważań należało skargę oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.