Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1935/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędziowie WSA Monika Nowicka, asesor WSA Jerzy Siegień, Protokolant Iwona Kosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy Z. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycie mocy prawa gruntu zajętego pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r., nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę Z. z dniem 1 stycznia 1999 r. za odszkodowaniem, własności nieruchomości drogowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w D. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że dnia [...] września 2002 r. Zarząd Gminy Z. wystąpił wnioskiem do Wojewody [...] o wydanie decyzji w przedmiocie przejęcia z mocy prawa na własność Gminy Z. działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w D., zajętej pod drogę gminną, a będącej dotychczas własnością H. C.

Wojewoda [...] przywołaną decyzją z dnia [...] października 2002 r. uwzględnił powyższy wniosek. Dnia [...] grudnia 2002 r. H. C. złożyła odwołanie, w którym zakwestionowała zasadność tej decyzji. Przesyłając odwołanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, Wojewoda poinformował, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że Wojewoda nie wykazał, a z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowej nieruchomości, jako zajętej pod drogę, nadano kategorię drogi publicznej w sposób określony przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, ze zm). Ponadto w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu lub dowodu potwierdzającego władanie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. Oznacza to, że nie zostały spełnione ustawowo określone przesłanki zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133. poz. 872 z późn. zm.).

Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Z. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, strona skarżąca podniosła, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. została doręczona H. C. w dniu 4 listopada 2002 r. (poniedziałek), a zatem termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął w poniedziałek 18 listopada 2002 r. Tymczasem H. C. złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji w dniu 18 grudnia 2002 r. (data stempla pocztowego), to jest po upływie 44 dni od dnia otrzymania decyzji, czyli po upływie ustawowego terminu określonego w art. 129 § 2 kpa. Jak wynika z akt sprawy H. C. nie występowała w trybie art. 58 § 1 i 2 kpa z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Nie ma również podstaw do przyjęcia, że prośba o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania została zawarta w samym odwołaniu. Zdaniem skarżącej Gminy, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozpatrując złożone po terminie odwołanie naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności przepis art. 58, art. 129 i art. 134.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w aktach administracyjnych I instancji znajdują się dwa zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. podpisane przez H. C., z dnia [...] listopada 2002 r. oraz z dnia [...] grudnia 2002 r. Organ wojewódzki nie wyjaśnił, dlaczego decyzja z dnia [...] października 2002 r. została skierowana do strony dwa razy. W tej sytuacji mając na uwadze, iż wątpliwości należy rozstrzygnąć na korzyść obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny, gdyż tylko takie postępowanie może pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa), Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uznał, iż terminem doręczenia decyzji jest dzień 9 grudnia 2002 r., a odwołanie nadane w Urzędzie Pocztowym R. w dniu 18 grudnia 2002 r. zostało wniesione w terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 7 kwietnia 2003 r. Na skutek reformy sądownictwa administracyjnego, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2004 r. niniejsza skarga, zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), stanowiącego, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stała się przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 129 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna.

W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie odniósł się do kwestii terminowości wniesienia odwołania, pomimo, że przesyłając je Wojewoda [...] stwierdził, iż strona uchybiła ustawowemu terminowi do jego wniesienia. W aktach administracyjnych organu II instancji brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że kwestia zachowania terminu do wniesienia odwołania była badana przez ten organ w trakcie postępowania odwoławczego, choć obowiązek taki wynika bezpośrednio z art. 134 kpa.

Dopiero w odpowiedzi na skargę, w piśmie z dnia [...] maja 2003 r. (nr [...]), Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podał przesłanki, dla których uznał, że odwołanie wniesiono w terminie. Obecność w aktach sprawy dwóch potwierdzeń doręczenia H. C. decyzji Wojewody [...] słusznie została uznana przez organ odwoławczy za okoliczność budzącą wątpliwości. Jednak wątpliwości te organ powinien był jednoznacznie wyjaśnić przed wydaniem decyzji, czego nie uczynił. W ramach postępowania wyjaśniającego organ II instancji powinien był zbadać, czy w dniu 4 listopada 2002 r. doręczono stronie decyzję administracyjną z prawidłowym pouczeniem o prawie wniesienia odwołania, a w dniu 9 grudnia 2002 r. odpis tej samej decyzji z klauzulą, że stała się ona ostateczna, co sugeruje adnotacja znajdująca się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, czy też zaszły inne okoliczności, uzasadniające przyjęcie, że termin do wniesienia odwołania biegł dla strony od dnia drugiego doręczenia, czyli od dnia 9 grudnia 2002 r.

Zgodnie z treścią przepisów art. 129 i art. 134 kpa oraz powszechnie przyjętą linią orzecznictwa, organ II instancji nie ma bowiem w tej kwestii swobody oceny. Warunkiem skuteczności czynności prawnej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie wydając postanowienie przewidziane w art. 134 kpa, chyba że strona wnosi o przywrócenie uchybionego terminu stosownie do art. 58 i następnych kpa i wniosek ten zostanie uwzględniony.

Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości - art. 16 § 1 kpa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 330/99, niepubl.; wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 18 października 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2865/94, niepubl.). Sam fakt ponownego przesłania przez organ administracyjny decyzji, która już została uprzednio prawidłowo doręczona stronie postępowania administracyjnego, nie może mieć bezpośredniego wpływu na bieg ustawowego terminu do wniesienia odwołania, a w szczególności nie otwiera na nowo biegu tego terminu dla strony.

Przytoczona w odpowiedzi na skargę argumentacja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, że zgodnie z artykułem 8 kpa, wątpliwości należy rozstrzygnąć na korzyść obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny, gdyż tylko takie postępowanie może pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, mogłaby zasługiwać na uznanie jedynie, gdyby w toku postępowania wstępnego, mającego na celu zbadanie, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, organ II instancji stwierdził bezspornie, że wyczerpano możliwości dowodowe a istniejące wątpliwości mają charakter nieusuwalny. Z akt organu II instancji nie wynika jednak, aby takie postępowanie w ogóle było prowadzone.

Nie wyjaśniając powstałych wątpliwości dotyczących daty skutecznego doręczenia stronie decyzji administracyjnej, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast naruszył przepisy artykułu 129 § 2 oraz 134 kpa, co stanowi uchybienie mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedstawionej sprawy.

Rozpatrując ponownie odwołanie H. C. organ II instancji powinien w sposób nie budzący wątpliwości zbadać okoliczności doręczenia decyzji i ustalić, czy odwołanie zostało przez stronę wniesione w terminie. Dopiero ewentualne potwierdzenie tego faktu umożliwi organowi II instancji zbadanie prawidłowości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. w toku postępowania odwoławczego. Natomiast, jeżeli odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, organ II instancji zobowiązany będzie wydać stwierdzające ten fakt postanowienie zgodnie z art. 134 kpa. W takiej sytuacji ewentualna weryfikacja prawidłowości ostatecznej decyzji Wojewody [...], możliwa będzie jedynie w innym, przewidzianym dla ostatecznych decyzji administracyjnych, trybie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 punkt c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.