Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 911/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art.2 pkt 7
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
article: art.207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Kazimierz Włoch Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska / spr./ WSA Jarosław Szaro Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Zarządu Województwa P. z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] w przedmiocie określenia i zobowiązania do zwrotu kwoty 49.120,50 złotych pobranej na podstawie umowy o dofinansowanie projektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa P. z dnia [...] maja 2014r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Zarządu Województwa P. na rzecz skarżącego I. K. kwotę 3.874 (słownie: trzy tysiące osiemset siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA/Rz 911/14

Uzasadnienie

Zarząd Województwa, jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 (dalej: Instytucja Zarządzająca/IZ RPO WP), zawarł z I.K. , prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą Firma Handlowo-Usługowa "A." w M. (dalej: Beneficjent), w dniu [..] września 2010 r. umowę nr [..] o dofinansowanie projektu pn.: "Realizacja usług mechaniki samochodowej w [..] szansą na rozwój Firmy Handlowo - Produkcyjno - Usługowej "A."", w której wydatki kwalifikowane wynosiły 658 220,00 zł, a kwota dofinansowania ze środków EFRR i budżetu państwa 427 843,00 zł. Umowa ta została następnie zmieniona aneksami. Projekt objęty umową o dofinansowanie przewidywał rozbudowę istniejącego budynku garażowego w celu stworzenia warsztatu samochodowego oraz zakup urządzeń niezbędnych do świadczenia usług diagnostycznych i naprawczych. Na podstawie zawartej umowy oraz w oparciu o wnioski o płatność pośrednią przekazano Beneficjentowi dofinansowanie na łączną kwotę 390 143,00 zł. Następnie Beneficjent przedłożył wniosek o płatność końcową, deklarując tym samym zakończenie realizacji projektu.

W trakcie przeprowadzonej w dniach 12.12.2011 r. oraz 15.12.2011 r. kontroli na miejscu ustalono, że Beneficjent w ramach umowy z dnia 10.08.2009 r. z Firmą Handlową R.G. na rozbudowę budynku garażowego (objętego umową o dofinansowanie) na kwotę 315 211,40 PLN, zapłacił gotówką łączną kwotę 92 196,40 zł za faktury o numerach: FV 8/2009 z dnia 30.09.2009 r., FV 9/2009 z dnia 31.10.2009 r., FV 12/2009 z dnia 23.11.2009 r. oraz FV14/2009 z dnia 30.11.2009 r., wystawione przez Firmę Handlową R.G. . Wydatki kwalifikowane wskazane przez Beneficjenta w ww. fakturach wynosiły 75 570,00 zł. Działanie Beneficjenta polegające na zapłacie gotówką za ww. faktury uznano za poniesienie wydatków niezgodnie z prawem, tj. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2013r., poz.672 – dalej: u.s.d.g.) i w konsekwencji uznano wydatki z tych faktur w kwocie 75 570,00 zł za wydatki niekwalifikowane. Biorąc pod uwagę, że dofinansowanie środkami unijnymi i budżetu państwa w przedmiotowym projekcie wynosiło 65%, stwierdzono, że pomniejszeniu ulega wartość dofinansowania projektu o kwotę 49 120, 50 zł.

IZ RPO WP w dniu 11.05.2012r. przekazała Beneficjentowi Informację pokontrolną z przeprowadzonej kontroli, w której zawarto powyższe ustalenia. Beneficjent nie zaakceptował zawartych w niej treści odsyłając niepodpisaną Informację pokontrolną, wnosząc jednocześnie pismem z dnia 21.05.2012r. zastrzeżenia i uwagi oraz propozycję działań naprawczych, polegających na zwrocie przez wykonawcę robót budowlanych (Firmę Handlową R.G. ) zakwestionowanych płatności i jednoczesnym dokonaniu ponownej zapłaty za pośrednictwem rachunku bankowego. W dniu 31.08.2012 r. wystosowano pismo do beneficjenta, w którym wyrażono zgodę na dokonanie zaproponowanych działań. Jednakże w toku dalszych czynności IZ RPO WP, po ponownym przeanalizowaniu przedłożonych przez Beneficjenta dokumentów i uzyskaniu stanowiska Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, w dniu 29.03.2013 r. przesłała Beneficjentowi kolejną informację pokontrolną, w której ostatecznie nie uznała przeprowadzonych przez Beneficjenta działań naprawczych. Następnie pismem z dnia 10.07.2013 r. znak: [..] przekazała Beneficjentowi zalecenia pokontrolne, w których poinformowano, że wydatki w kwocie 75 570,00 zł (w tym kwota dofinansowania w wysokości 49120,50 zł) stanowią wydatki niekwalifikowane i zalecono zastosowanie się do zapisów procedury odzyskiwania środków nienależnie wypłaconych, określonej w § 8 umowy o dofinansowanie.

W konsekwencji niepodpisania przez Beneficjenta ostatecznej informacji pokontrolnej, pismem z dnia 12.03.2014 r., znak [..], został on wezwany w trybie art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 885 ze zm. – dalej: u.f.p.) do zwrotu zakwestionowanej części wypłaconego dofinansowania w kwocie 49 120,50 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych. Wobec bezskutecznego upływu czternastodniowego terminu na dokonanie zwrotu środków Zarząd Województwa Podkarpackiego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu środków przez Beneficjenta, a następnie decyzją Nr [..] z dnia 6 maja 2014 r. określił i zobowiązał Beneficjenta do zwrotu kwoty 49 120,50 zł w związku z wykorzystaniem środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem obowiązujących procedur w zakresie określonym w decyzji i zgodnym z ustaleniami kontroli, wraz z odpowiednio określonymi odsetkami.

Beneficjent złożył do Zarządu Województwa Podkarpackiego jako do IZ RPO wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11.07.2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. L 2006, nr 210, str 25 ze zm. – dalej: rozporządzenie nr 1083/2006), w zw. z art. 184 u.f.p. oraz art. 7, 8, 9 k.p.a.

Decyzją z dnia [..] sierpnia 2014r. nr [..] Zarząd Województwa Podkarpackiego uchylił własną decyzję z dnia [..] maja 2014r., nr [..] w części zawartej w pkt. 3 sentencji tej decyzji zdanie ostatnie w brzmieniu "Zwrot winien nastąpić w terminie 14 dni od dnia doręczenia Beneficjentowi niniejszej decyzji" i w tym zakresie orzekł: "Zwrot winien nastąpić w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna". W pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.

Powołując się na treść art. 184 ust. 1 u.f.p. organ stwierdził, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy (m.in. środki pochodzące z Unii Europejskiej), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Przez środki europejskie zgodnie z art. 2 pkt 5 u.f.p. rozumie się środki, o których mowa w art. 5 ust. 6 pkt 1, 2 i 4 ustawy (w tym m.in. środki pochodzące z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności). Natomiast stosownie do przepisu art. 207 ust. 1 u.f.p., w przypadku stwierdzenia, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane m.in. z naruszeniem procedur określonych w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, podlegają one zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna.

Zdaniem organu, naruszenie procedur może dotyczyć procedur określonych w umowach międzynarodowych, jak i innych procedur. Przyjmuje się, że procedury te nie dotyczą tylko reguł w znaczeniu procesowym, ale także reguł wynikających z prawa materialnego. Stosownie do § 4 ust. 4 umowy o dofinansowanie Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego dotyczącymi programów operacyjnych, procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów i wskaźników projektu (produktów i rezultatów) zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z zapisami wymienionego w § 1 pkt 12 umowy Podręcznika kwalifikowania wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007 - 2013 (Rozdział 4 Wydatki niekwalifikowane) do współfinansowania nie kwalifikują się wszelkie wydatki poniesione w ramach projektu z naruszeniem prawa.

W zaskarżonej decyzji w pkt. 3 zdanie ostatnie wskazano, że "zwrot winien nastąpić w terminie 14 dni od dnia doręczenia Beneficjentowi niniejszej decyzji". Ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 379) z dniem 8 kwietnia 2014 r. zmieniony został przepis art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w ten sposób, że w ust. 1 część wspólna otrzymała brzmienie: "- podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja, o której mowa w ust. 9, stała się ostateczna, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy" (art. 10 pkt 8 ustawy zmieniającej). Równocześnie w przepisie art. 24 ustawy zmieniającej wprowadzono zapis, iż do postępowań w sprawie zwrotu środków, o których mowa w art. 207 ustawy zmienianej, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa zmieniająca, jak wyżej wskazano, weszła w życie z dniem 8 kwietnia 2014r., natomiast postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków wszczęte zostało w dniu 11 kwietnia 2014r., zatem zastosowanie w sprawie znajduje znowelizowany przepis art. 207 ust. 1 u.f.p. Ze względu na wskazanie w pkt. 3 sentencji decyzji terminu zwrotu środków niezgodnie z obowiązującym przepisem art. 207 ust. 1 u.f.p., zdaniem organu, należało w tej części decyzję uchylić i orzec zgodnie z obowiązującym brzmieniem przepisu.

W pozostałym zakresie organ podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 6 maja 2014r., dotyczące konsekwencji stwierdzonego naruszenia art. 22 ust 1 u.s.d.g., przez dokonanie płatności związanych z wykonywaną działalnością gospodarczą bez pośrednictwa rachunku bankowego przedsiębiorcy. Zdaniem organu, poniesienie wydatku niezgodnie z przepisami prawa wyklucza możliwość współfinansowania takiego wydatku ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego. Fakt, iż pierwotnie IZ RPO WP wyraziła zgodę na ww. działania naprawcze pozostaje bez wpływu na obowiązek odzyskiwania środków w trybie art. 207 u.f.p. IZ RPO podkreśliła, że w niniejszej sprawie bezsporną jest okoliczność naruszenia przez Beneficjenta postanowień Podręcznika kwalifikowania wydatków oraz art. 22 ust. 1 u.s.d.g., a zatem należy uznać, iż Beneficjent wykorzystał środki z naruszeniem procedur określonych w art. 184 u.f.p., co z kolei rodzi po stronie Instytucji Zarządzającej obowiązek odzyskiwania środków w trybie określonym w art. 207 u.f.p.

Zdaniem IZ RPO WP w niniejszej sprawie nie miała ona obowiązku wykazania szkody rozumianej jako finansowanie nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego UE. Opisywana sprawa nie dotyczy bowiem ustalenia i nałożenia korekty finansowej, o której mowa w art. 98 rozporządzenia 1083/2006, a tylko w takim przypadku można wymagać od IZ RPO WP konieczności wykazania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7.

Sprawa niniejsza dotyczy decyzji, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009r. Nr 84, poz.712 ze zm.- dalej: u.z.p.p.r.) - tj. odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawania decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Jak opisano wyżej, doszło do naruszenia prawa przy wydawaniu środków na realizację projektu z udziałem środków z Unii Europejskiej , co było niezgodne z Podręcznikiem kwalifikowania wydatków, a przez to dokonanie tych wydatków nie nastąpiło w zgodzie z procedurami obowiązującymi przy wykorzystaniu takich środków.

Organ podniósł też, że przesłanki zwrotu środków są precyzyjne i były znane Beneficjentowi już w momencie ubiegania się o dofinansowanie. Obowiązki Beneficjenta w zakresie ponoszenia wydatków zgodnie z prawem wynikają również z podpisanej przez Beneficjenta umowy o dofinansowanie. Beneficjent mógł więc powziąć wiedzę, że zrealizowanie wydatku w sposób niezgodny z prawem będzie skutkowało uznaniem takiego wydatku za niekwalifikowany tj. taki, na który nie otrzyma dofinansowania, a jeśli takowe otrzymał, to zaistnieje konieczność jego zwrotu.

W skardze do tut. Sądu na powyższą decyzję, I.K. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

• art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w zw. z art. 184 u.f.p., przez fakt, iż Zarząd Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie nie odniósł stwierdzonych naruszeń do definicji legalnej "nieprawidłowości" określonej w art.2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz wynikającej z art. 184 u.f.p., konieczności rozważenia charakteru i wagi "nieprawidłowości" oraz strat poniesionych przez fundusze, w sytuacji podjęcia za zgodą Instytucji Zarządzającej przez Beneficjenta programu naprawczego, w związku z naruszeniem art. 22 ust. 1 pkt 2 u.s.d.g.;

* art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 1998 r., nr 91, poz. 576 – dalej: u.s.woj.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 6 maja 2014 r., nr RPPK.IZ.UMWPK_-00499/14/00, w sytuacji podpisania jej przez Wicemarszałka Województwa, gdy powołany przepis wskazuje na obowiązek podpisania decyzji przez Marszałka Województwa, co skutkuje rażącym naruszeniem prawa;

* art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 u.f.p., przez błędne jego zastosowanie w niniejszej sprawie;

* art. 22 u.s.d.g., przez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy w związku z przeprowadzeniem programu naprawczego transakcje dokonane pomiędzy skarżącym, a Firmą Handlową R.G. zostały dokonane w formie przelewu;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

• art. 7, 8, 9 k.p.a., poprzez naruszenie podstawowych zasad tj. zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli, a także zasady udzielania informacji prawnej stronom, przez brak przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego przewidzianego przepisami k.p.a., a co za tym idzie, ustalenie daleko idących dla I.K. skutków finansowych, mających bezpośredni wpływ na jego zdolność do dalszego funkcjonowania w obrocie gospodarczym;

* art. 7, 77, 78, 80 k.p.a., polegające na nie podjęciu przez organ I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz nie zebraniu i nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

* art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji.

Skarżący podniósł, że nie wzięto pod uwagę definicji legalnej "nieprawidłowości" zawartej w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, z której wynika, iż "nieprawidłowość" jest to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby powodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Zarząd Województwa nie dopełnił wynikającej z art. 184 u.f.p. konieczności rozważenia charakteru i wagi nieprawidłowości oraz strat poniesionych przez fundusze. Dodał, że nałożenie przez państwo członkowskie obowiązku zwrotu środków unijnych nie wynika z samego naruszenia przez Beneficjenta procedur, lecz z okoliczności, że takie działanie lub zaniechanie powoduje lub mogłoby powodować szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Natomiast obowiązek zwrotu środków nie może być oderwany od stwierdzonej nieprawidłowości, ale adekwatny do niej i do sytuacji konkretnego beneficjenta. Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie IZ RPO WP wydała zgodę na przeprowadzenie czynności naprawczych w postaci aneksowania umowy oraz anulowania płatności gotówkowej i wykonania w to miejsce przelewu bankowego celem sanacji czynności prawnej. Wyrażona została jednocześnie zgoda na przeprowadzenie ponownego rozliczenia nieprawidłowo poniesionych wydatków w sposób wskazany powyżej. IZ RPO WP wskazała dokładnie czynności, które Beneficjent musiał podjąć, aby wdrożyć postępowanie naprawcze i wszystkie te czynności zostały przez niego wykonane.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli, a także zasady udzielania informacji prawnej stronom, przez brak przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego przewidzianego przepisami k.p.a. Podkreślił, że naruszenie art. 22 ust. 1 u.s.d.g. nie jest zagrożone sankcją karną. Ustawa ta nie wywodzi także skutków w zakresie prawa cywilnego i finansowego. Z rachunków, które zalegają w aktach sprawy, jednoznacznie wynika, że dokonano transakcji zgodnie z jej przeznaczeniem, przez co nie można uznać, iż dokonana transakcja jest pozorna, gdyż została dokonana za pełną aprobatą IZ RPO WP. Beneficjent podkreślił, że organ, udzielając zgody na wdrożenie programu naprawczego i informując jak to uczynić, wprowadził Beneficjenta w błąd i naraził go na dodatkowe koszty, co łamie zasadę udzielania informacji prawnej stronom. Zwrócił też uwagę, że zakwestionowane transakcje gotówkowe miały miejsce w 2009r., a umowę o dofinansowanie projektu zawarł dopiero w dniu 2 września 2010r., a zatem w chwili wystawiania faktur nieznane mu były zapisy umowne.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji.

W odpowiedzi na skargę IZ RPO WP wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.46 ust.2a u.s.woj. organ stwierdził, że wykładnia celowościowa tego przepisu pozwala uznać możliwość podpisywania decyzji zarządu przez inną osobę niż marszałek. Skoro bowiem dopuszczalne jest wydanie decyzji przez zarząd także wówczas, gdy marszałek nie uczestniczył w posiedzeniu zarządu, to nie można przyjąć, że w takiej sytuacji to marszałek powinien podpisać decyzję. Rozwiązanie takie byłoby nieracjonalne np. w razie dłuższej nieobecności marszałka i byłoby sprzeczne z art.46 ust.2a zdanie drugie u.s.woj., a ponadto wprowadzałoby w błąd, co do jego udziału w wydaniu decyzji i związanej z tym odpowiedzialności.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył , co następuje:

Zgodnie z unormowaniami zawartymi w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej i stosując środki określone w ustawie, orzekają m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, przy czym nie są związane zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze oraz powołaną w tej skardze podstawą prawną (art. 3 § 1, § 2 pkt 1, art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przepisów art.46 ust.2 u.s.woj. w zw. z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec podpisania decyzji wydanej w I instancji przez osobę nieuprawnioną.

Stosownie do treści art. 46 ust.2a u.s.woj., decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. Przepis ten został wprowadzony z dniem 23 lutego 2000 r. ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. z 2000 r. Nr 12, poz.136 ze zm.). Pierwotnie ustawa o samorządzie województwa nie regulowała tej kwestii i zgodnie z orzecznictwem przyjmowało się, iż decyzję wydawaną przez zarząd województwa podpisują wszyscy członkowie zarządu biorący udział w jej wydaniu. Zatem niekoniecznie musiał być wśród nich marszałek województwa, który przecież niejednokrotnie nie uczestniczył w posiedzeniach zarządu, chociażby ze względu na swoją usprawiedliwioną nieobecność (choroba, urlop, delegacja, itp.).

Skoro zarząd województwa jest organem kolegialnym, a dla ważności rozstrzygnięcia musi być zachowane określone kworum, to obecność marszałka województwa nie jest wymagana po to, by organ ten mógł skutecznie podejmować swoje rozstrzygnięcia, w tym decyzje administracyjne. Przyjęcie tezy, że marszałek podpisuje wszystkie decyzje zarządu, nawet te, które zostały podjęte podczas jego nieobecności, jest nie do przyjęcia.

Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowym, reguły wykładni gramatycznej sprawdzają się tam, gdzie przepis zawiera normę wewnętrznie spójną, wyraźną i nie pozostającą w funkcjonalnym związku, a tym bardziej w kolizji, z innymi normami zawartymi w akcie prawnym, w gałęzi lub systemie prawa.

Rezultat wykładni gramatycznej przepisu art. 46 ust. 2a u.s.woj. jest nie do przyjęcia z następujących powodów: marszałek województwa z różnych powodów niekiedy nie będzie mógł podpisać decyzji zarządu, mimo że uczestniczył w jego posiedzeniu (okresy urlopowe, choroby, wyjazdy służbowe itd.). Ustawodawca oderwał czynności podejmowania decyzji od jej sporządzenia i podpisania. Może się zatem zdarzyć tak, że przewodniczący zarządu uczestniczył w posiedzeniu zarządu, natomiast powstały przeszkody w sporządzeniu i podpisaniu przez niego decyzji zarządu. Trudno byłoby dopuszczać sytuacje, w których niemożność podpisania decyzji zarządu przez marszałka województwa stanowiłaby praktyczną i prawną przeszkodę w funkcjonowaniu organu województwa, przejawiającą się w konkretnej sytuacji jako niemożność zgodnego z prawem doręczenia decyzji już wydanej. Trudno też dopuszczać, że ustawodawca nakazuje oczekiwać z podpisaniem decyzji przez marszałka województwa do czasu ustania przyczyny np. jego nieobecności w pracy. Rozwiązanie takie byłoby nieracjonalne. Mogłoby też wprost prowadzić do naruszenia przepisów k.p.a. o terminach załatwiania spraw, a także wyrażonej w art. 12 tego kodeksu zasady szybkości i prostoty postępowania.

Już choćby z tego powodu trudno byłoby akceptować ścisłą, gramatyczną wykładnię art. 46 ust. 2a u.s.woj., wykluczającą możliwość podpisywania decyzji zarządu przez inną osobę niż marszałek województwa. Tym bardziej trudno zgodzić się z poglądem, że marszałek województwa winien podpisać decyzję zarządu także w przypadku kiedy nie brał udziału w jej podjęciu. Marszałek z różnych powodów niekiedy nie będzie mógł uczestniczyć w posiedzeniach zarządu. Trudno byłoby dopuszczać sytuacje, w których niemożność uczestniczenia marszałka województwa w obradach zarządu stanowiłaby praktyczną i prawną przeszkodę w funkcjonowaniu organu województwa. Skoro zatem dopuszczalne jest wydanie decyzji przez zarząd województwa także wówczas, gdy w posiedzeniu zarządu nie uczestniczy jego przewodniczący (marszałek), to nie można przyjąć, że ustawodawca nakazuje podpisanie decyzji marszałkowi, także wówczas, gdy nie uczestniczył on w posiedzeniu zarządu.

Z powyższych względów nie można uznać, aby podpisanie decyzji zarządu przez wicemarszałka województwa w okolicznościach niniejszej sprawy stanowiło naruszenie prawa, a tym bardziej, aby to naruszenie prawa było rażące.

W ocenie Sądu trafne są zarzuty naruszenia przepisów art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oraz art.207 ust.1 pkt 2 w zw. z art.184 u.f.p.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności naliczenia I.K. przez Instytucję Zarządzającą, czyli Zarząd Województwa Podkarpackiego kwoty do zwrotu w związku z nieprawidłowościami, jakich - w ocenie Instytucji Zarządzającej – dopuścił się Beneficjent w toku realizacji umowy z dnia 2 września 2010r. (wraz z aneksami) o dofinansowanie z funduszy unijnych projektu (wyżej opisanego), zgłoszonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007 – 2013. Źródłem praw i obowiązków stron w niniejszej sprawie jest więc treść przedmiotowej umowy, przy uwzględnieniu stanu prawnego, czyli mających zastosowanie aktów prawa wspólnotowego i krajowego.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że Beneficjent zrealizował część płatności na rzecz swojego kontrahenta w gotówce, zamiast za pośrednictwem rachunku bankowego, co jest sprzeczne z treścią art.22 ust.1 u.s.d.g.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 14, 15 i 15a ustawy z.p.p.r, do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów, a także wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 1 i 2 wskazywanego powyżej rozporządzenia nr 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych.

Art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia stanowi z kolei, że nieprawidłowość to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Instytucja zarządzająca programem operacyjnym w świetle powyższych uregulowań, a także na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006, odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi. Ponadto brzmienie art.70 ust.1 rozporządzenia nr 1083/2006 wskazuje, że państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę m.in. przez zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach.

W ocenie Sądu powyższe przepisy wskazują, że korekty, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Nr 1083/2006 oraz decyzje wydawane na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych są instytucjami odrębnymi. Przemawiają za tym także przepisy ustawy z.p.p.r.( art. 26 pkt 15 i 15a). Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem organu, że IZ RPO WP nie miała obowiązku wykazania szkody rozumianej jako finansowanie nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego UE i że obowiązek taki istnieje tylko przy ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2014r. sygn. akt II GSK 79/13 ( https://cbois.nsa.gov.pl.), że odrębność tych instytucji nie poważa jednak faktu, że i korekty i decyzje określające kwoty do zwrotu wymagają spełnienia przewidzianej prawem unijnym przesłanki nieprawidłowości. Wniosek taki wynika z analizy treści przepisów art.70 i art.2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, jak też przepisów rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, w tym m.in. art. 1 ust.1, ust.2 i art.4 ust.1, stanowiącego, że każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnej korzyści, m.in. poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych. Zdaniem Sądu, przy interpretacji przepisów prawa krajowego nie można zatem pomijać określonego w powyższych rozporządzeniach związku między zobowiązaniem do zapłaty lub zwrotu kwot z faktem wystąpienia nieprawidłowości.

Za powyższym przemawiają, w ocenie NSA, także regulacje Wytycznych w zakresie sposobu postępowania w razie wykrycia nieprawidłowości w wykorzystaniu funduszy strukturalnych i Funduszu spójności w okresie programowania 2007-2013 - wydanych na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 10 u.z.p.p.r., regulujących sposób postępowania w przypadku wykrycia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Nr 1083/2006, celem realizacji obowiązków wynikających z art. 70 powołanego Rozporządzenia. Także z tych Wytycznych wynika, że odzyskiwanie środków jest następstwem stwierdzenia nieprawidłowości (por. Wytyczne z 8 lutego 2008 r. i 18 lutego 2011 r. - rozdział 5, podrozdział 7). Sekwencja regulacji zawartych w tych Wytycznych i ich treść pozwala uznać, że także Minister Rozwoju Regionalnego dostrzega zasadność odzyskiwania środków jako konsekwencję co najmniej wstępnego ustalenia czy wykryte naruszenia prawa mają charakter nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Nr 1083/2006 i czy zachodzi zasadność takiego zakwalifikowania tych naruszeń.

Powyższe oznacza, że wydając decyzję o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, organ zobowiązany jest ustalić przesłanki, o których mowa w art.207 ust. 1 u.f.p. Jednakże możliwość zastosowania tych regulacji może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy opisane tam naruszenia mają charakter nieprawidłowości w rozumieniu unijnej definicji.

W rozpoznawanej sprawie Instytucja Zarządzająca na etapie wydawania decyzji w trybie art.207 ust. 1 u.f.p. nie wykazała, żeby Beneficjent dopuścił się nieprawidłowości w rozumieniu art.2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Jedynie w odpowiedzi na skargę wskazano, że doszło do naruszenia prawa, wynikającego z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, wobec czego sfinansowanie tego nieuzasadnionego wydatku spowodowało szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej.

W ocenie Sądu, stanowisko IZ RPO WP w tym zakresie jest po pierwsze spóźnione, ponieważ Sąd ocenia zgodność z prawem decyzji, a nie stanowiska organu wyrażonego w postępowaniu sądowym, a po drugie zbyt lakoniczne, aby uznać, że wykazano istnienie nieprawidłowości w rozumieniu art.2 ust.7 rozporządzenia nr 1083/2006.

Podzielić należy twierdzenie strony skarżącej, że obowiązek zwrotu środków nie może być oderwany od stwierdzonej nieprawidłowości, lecz należy wykazać, że naruszenie przepisu spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej.

Zdaniem Sądu, dokonując oceny zaskarżonych decyzji należy mieć na uwadze specyficzne okoliczności rozpoznawanej sprawy. Kwestionowane transakcje gotówkowe miały miejsce przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, zanim Beneficjent zobowiązał się do przestrzegania warunków tej umowy, jak też wymienionych w niej przepisów prawa krajowego i wspólnotowego oraz zasad kwalifikowalności wydatków. Wniosek o płatność obejmujący te transakcje został pozytywnie zweryfikowany i zrealizowany. Po stwierdzeniu nieprawidłowości w trakcie kontroli na zakończenie projektu Instytucja Zarządzająca wyraziła zgodę na wdrożenie programu naprawczego, którego realizacja miała spowodować uznanie przedmiotowych wydatków za kwalifikowalne (pismo z dnia 31 sierpnia 2012r), w związku z czym zawarto aneks do umowy o dofinansowanie, którym zmieniono datę zakończenia finansowego realizacji projektu na dzień 19 września 2012r. Jednakże, mimo że Beneficjent zrealizował w wyznaczonym terminie program naprawczy i płatności zostały dokonane za pośrednictwem rachunku bankowego w okresie kwalifikowalności wydatków, Instytucja Zarządzająca cofnęła zgodę, powołując się najpierw na "nowe okoliczności" tj. stanowisko Ministra Rozwoju Regionalnego, a następnie na błąd lub omyłkę Instytucji Zarządzającej. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe wydatki gotówkowe zostały zaakceptowane i zrefundowane, a następnie z okoliczności tej organ wyprowadził niekorzystne dla Beneficjenta skutki uznając, że skoro wydatki zostały poświadczone przez Instytucję Zarządzającą, to działania naprawcze nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W ocenie Sądu, powyższe działania Instytucji Zarządzającej naruszają zasady postępowania administracyjnego wynikające z art.7, art. 8 i art.9 k.p.a. Organ powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie, a nie wprowadzać Beneficjenta w błąd i narażać go na dodatkowe koszty. Chociaż opisane wyżej okoliczności miały miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego w trybie k.p.a., to zdaniem Sądu powinny być one uwzględnione przy podejmowaniu decyzji o zwrocie środków, bowiem to ustalenia poczynione przed wszczęciem postępowania administracyjnego stały się podstawą wydania decyzji o zwrocie.

Z powyższych względów należy uznać, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy art.207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art.2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 , jak też art. 7, art.8 i art.9 k.p.a., dlatego na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c, art. 135 oraz art.152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje oparcie w przepisach art.200 P.p.s.a. oraz § 18 ust.1 pkt 1 lit.a w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2001r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1384 ze zm.).