Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1622/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1 pkt 6,  art. 7,  art. 77  par. 1,  art. 80,  art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R. M. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz R. M. C. kwotę 200 złotych (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] po ponownym rozpoznaniu, na wniosek A. K. C. i R. M. C., sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] września 1979 r., l.dz. [...], wpisującej do rejestru zabytków, pod numerem [...], park w [...], gm. [...], w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku, stanowiącego załącznik do decyzji - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. dalej: ustawa o zabytkach) oraz art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r., l.dz. [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] września 1979 r., l.dz. [...], wpisującej do rejestru zabytków, pod numerem [...], park w [...], gm. [...], w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku, stanowiącego załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A. K. C. i R. M. C. zwrócili się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] września 1979 r., l.dz. [...], wpisującej do rejestru zabytków, pod numerem [...], park w [...], gm. [...], w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku, stanowiącego załącznik do decyzji. We wniosku tym, właściciele działek nr ew. [...] i [...] podnieśli m.in., że ww. decyzja była niewykonalna w dniu wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, wskazując, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, pomimo licznych żądań, nie udostępnił Wnioskodawcom załącznika określającego granice terenu wpisanego do rejestru zabytków, w związku z czym powzięli wątpliwości, czy załącznik rzeczywiście istnieje. Ponadto stwierdzili, że przedstawiony im przez organ konserwatorski pierwszej instancji szkic sytuacyjny z granicą ochrony konserwatorskiej parku stanowi fragment ewidencji parku w [...], autorstwa I. O., A. H., U. L., T. O. i I. B., wykonanej w 1976 r. Tym samym, zdaniem stron, szkic ten "nie mógł określać granic ochrony konserwatorskiej, ponieważ granice takie może i musi określać decyzja o wpisie do rejestru zabytków".

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] września 1979 r., l.dz. [...], wskazując, iż brak jest podstaw do stwierdzenia trwałej niewykonalności decyzji. Organ nadzorczy powołał się przy tym na dokumentację pn. "[...] " opracowaną przez I. O., A. H., U. L., T. O. i I. B., w której znajduje się wskazany powyżej szkic sytuacyjny z zaznaczonym przebiegiem granic ochrony konserwatorskiej. Wątpliwości, czy istotnie opracowanie to służyło jako podstawa do wydania zaskarżonej decyzji, miał rozstrzygnąć [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w ramach prowadzonego przez siebie postępowania z wniosku Państwa C. w "o określenie granic zabytku nieruchomego >[...] < (nr rej. [...])", stosownie do postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2010 r., l.dz. [...].

A. i R. C. wnieśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności ww. decyzji Konserwatora Zabytków [...], zaskarżając decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r., w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Wnioskodawcy podnieśli, że organ ochrony zabytków wyższego stopnia w sposób całkowicie dowolny ustalił strony postępowania, bezpodstawnie rozszerzył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1979 r., badając także inne niż wskazane przez strony przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. a ponadto nie zawiesił postępowania , wbrew wymogom art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do meritum sprawy, wskazali, że w ich ocenie załącznik do decyzji wpisującej przedmiotowy park do rejestru zabytków nie istniał, ponieważ mimo wielokrotnych żądań nie został im przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków udostępniony. Ponadto, organ wyższego stopnia w sytuacji, gdy nie uznał za konieczne zawieszenie postępowania, powinien być odnieść się do kwestii przedmiotowej ewidencji.

W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...],[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił treść decyzji Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] września 1979 r., wpisującej park w [...] do rejestru zabytków. Na postanowienie to A. i R. C. wnieśli zażalenie. W wyniku jego rozpatrzenia, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie wyjaśnienia treści decyzji. Powodem orzeczenia o umorzeniu postępowania były względy natury formalnej. Żalący się stwierdzili, że treścią ich żądania nie było wyjaśnienie treści decyzji o wpisie do rejestru zabytków parku w [...].

W toku ponownego rozpatrywania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] września 1979 r., R. C. przekazał do organu nadzorczego zaświadczenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w którym stwierdzono, że decyzja Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] września 1979 r., wpisująca do rejestru zabytków park w [...], gm. [...], nie posiada załącznika graficznego precyzującego zakres ochrony konserwatorskiej. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r.

W piśmie z dnia 1 października 2011 r. R. C. powołał się na decyzję Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2001 r., l.dz. [...], w której stwierdzono, iż granice ochrony muszą być określone jednoznacznie, bez możliwości interpretacji i w taki sposób, by można je było bez trudu wyznaczyć w terenie. Natomiast w piśmie z dnia [...] października 2011 r., nawiązując do przedstawionych stanowisk wnioskodawca wskazał, że nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym stwierdzenie zawarte w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r., iż w dacie wydania przedmiotowej decyzji z 1979 r. organ właściwy dysponował materiałami pozwalającymi na określenie przebiegu granic terenu wpisanego do rejestru zabytków.

Organ nadzorczy stwierdził, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. właściwy organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie tego przepisu wymaga kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek:

A) niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania, zmiana stanu faktycznego lub prawnego powodująca niewykonalność decyzji, powstała już po jej wydaniu nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności;

b) niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia u użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Zatem oceny wykonalności decyzji nie można wiązać tylko z datą jej wydania, lecz należy uwzględniać okoliczności zachodzące później. Przesłanką stwierdzenia nieważności nie jest także czasowa niewykonalność decyzji.

W orzecznictwie sądowym i nauce prawa administracyjnego rozróżnia się niewykonalność prawną i faktyczną decyzji, choć pojawiają się także poglądy, iż w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. niewykonalność prawna mieści się w pojęciu wydania decyzji bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, gdy już w momencie jej wydania istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie. Natomiast względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne, czy też negatywne nastawienie adresatów do wykonania decyzji, nie oznacza jej niewykonalności.

Odnosząc powyższe do decyzji wpisującej zabytek do rejestru organ stwierdził, że celem takiej decyzji, zarówno w świetle przepisów obecnie obowiązujących, jak i uchylonych, jest objęcie danego obiektu, zespołu lub obszaru prawną ochroną konserwatorską. Wykonanie takiej decyzji polega na podejmowaniu przez właściwe podmioty szeregu działań, która składają się zarówno na opiekę nad zabytkami jak i na ich ochronę. Warunkiem wykonalności decyzji wpisującej do rejestru zabytków pewien obszar będzie zatem możliwość określenia granic terenu objętego ochroną prawną na mocy wpisu do rejestru. W sytuacjach zatem, gdy na podstawie decyzji nie będzie można ustalić tych granic, decyzja wpisująca zabytek nieruchomy do rejestru będzie niewykonalna.

Organ wskazał, że przepis art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach, obowiązującej w dniu wydania badanej decyzji, przewidywał, że ochronie prawnej podlegają dobra kultury zwane w ustawie zabytkami, które są wpisane do rejestru zabytków. Na podstawie art. 5 pkt 1 ww. ustawy, przedmiotem ochrony mogły być w szczególności: dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa. Wpis do rejestru zabytków następował na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach.

Organ stwierdził, że w sentencji decyzji Konserwatora Zabytków [...] wskazano, iż "park wpisuje się w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku". W rozstrzygnięciu tym przebieg granicy terenu objętego decyzją nie został zatem przedstawiony poprzez literalne opisanie jej przebiegu, ani poprzez wskazanie numerów ewidencyjnych działek, czy też poprzez sporządzenie odrębnego załącznika graficznego do decyzji z oznaczonymi granicami terenu objętego wpisem. Organ, który tę decyzję wydał, zawarł w jej rozstrzygnięciu odesłanie do granic ochrony konserwatorskiej wskazanych w dokumentacji istniejącej w dniu wydania decyzji i będącej w posiadaniu organu. Dokumentacja ta została określona w badanej decyzji w sposób pozwalający na ustalenie na jej podstawie granic terenu wpisanego do rejestru zabytków. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, teren wpisany do rejestru zabytków zawiera się w granicach ochrony "ekologicznej i konserwatorskiej", wyznaczonych na szkicu sytuacyjnym parku w [...], znajdującym się w dokumentacji "[...] " opracowaną przez I. O., A. H., U. L., T. O. i I. B., plansza 2. Szkic został sporządzony na mapie w skali 1: 1000. Granice terenu wpisanego do rejestru zabytków na mocy badanej decyzji były i są możliwe do ustalenia na podstawie ww. szkicu, poprzez porównanie z nim mapy z oznaczonymi działkami ewidencyjnymi.

Organ wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest dokładne określenie przebiegu granicy terenu wpisanego do rejestru zabytków jako park w [...]. Działania takie mógłby podjąć przede wszystkim [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w trybie art. 113 § 2 k.p.a. (wyjaśnienie treści decyzji), o ile oczywiście w tej sprawie zostałby złożony wniosek przez uprawniony podmiot, a także w innych postępowaniach, w takim zakresie, jaki byłby niezbędny dla wydania zaświadczenia czy pozwolenia konserwatorskiego. Niezależnie od tego, z porównania ww. szkicu ze znajdującymi się w aktach sprawy mapami współczesnymi wynika, że na terenie wpisanym do rejestru zabytków na mocy badanej decyzji Konserwatora Zabytków [...], znajdują się działki o numerach ewidencyjnych: [...],[...] i [...] oraz części działek nr [...],[...],[...] i [...]. Trzeba przy tym podkreślić, że ustalając granice terenu wpisanego do rejestru zabytków właściwe organy związane są wyłącznie treścią decyzji odsyłającej do szkicu sytuacyjnego i sposobem określenia granic na tym szkicu.

Odnosząc się do statusu, jaki w niniejszym postępowaniu posiadają inne niż wnioskodawcy osoby fizyczne i jednostki organizacyjne, organ wyjaśnił, że są one stronami niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie przyjęte jest, że interes prawny będąc kategorią prawa materialnego, musi znajdować podstawę w normach prawa administracyjnego, stosowanych w danej sprawie. Instytucja wpisu do rejestru zabytków, zarówno w ustawie o ochronie dóbr kultury i muzeach, jak i w obecnie obowiązującej ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ma na celu ochronę dziedzictwa kulturowego. Zapewnieniu tej ochrony służy (służył) szereg norm, nakładających na odpowiednie podmioty obowiązek dbałości o zabytek, z czym łączą się (i łączyły) ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, polegające m.in. na obowiązku uzyskania akceptacji organów ochrony zabytków dla planowanych inwestycji. Stronami postępowania w sprawie wpisania zabytku nieruchomego do rejestru (prowadzonego w trybie zwykłym), powinni być właściciele i posiadacze danego obiektu lub obszaru. Osobną kwestią jest natomiast ustalenie stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wpisującej zabytek do rejestru. W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że postępowanie takie ma charakter odrębny od zakończonego badaną decyzją, zatem strony postępowania nadzorczego ustala się biorąc pod uwagę nie tylko podmioty, które brały lub powinny brać udział w postępowaniu zwykłym, ale również inne, które mają interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji.

Mając na uwadze wskazane powyżej działki gruntu organ stwierdził, że B. i P. K. oraz K. i A. Ś. są współwłaścicielami działki nr [...], co ustalono na podstawie KW nr [...], I. i B. P. są współwłaścicielami działki nr [...], co ustalono na podstawie KW nr [...]. Burmistrz Miasta i Gminy [...] reprezentuje Gminę [...] - właściciela działki nr [...], natomiast Starosta Powiatu [...] oraz Zarząd Dróg Powiatowych w [...][...] uczestniczą w niniejszym postępowaniu z uwagi na fakt, że działka nr [...] stanowi drogę powiatową. Podkreślił, że istotnie Powiat [...] został pominięty przy wydawaniu decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r., jednakże uchybienie to zostało naprawione w niniejszym postępowaniu i nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia tej decyzji. Wyjaśnił, że branie czynnego udziału w postępowaniu stanowi prawo a nie obowiązek strony. Fakt, iż strona nie wyraża zainteresowania postępowaniem, nie powoduje utraty przez nią przymiotu strony, ani nie zwalnia właściwego organu od obowiązku doręczania tej stronie pism, w tym decyzji administracyjnych.

W ocenie organu nadzorczego brak było podstaw do zawieszenia postępowania zakończonego decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r. Zawarte w tej decyzji stwierdzenie, iż wątpliwości, czy istotnie opracowanie to służyło to służyło jako podstawa do wydania zaskarżonej decyzji, miał rozstrzygnąć [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w ramach prowadzonego przez siebie postępowania z wniosku Państwa C. o określenie granic zabytku nieruchomego Park [...] (nr rej. [...]), było uwarunkowane ówczesnym stanem sprawy. Obecnie, jak wynika z wiedzy posiadanej przez organ nadzorczy z urzędu, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie prowadzi postępowania w sprawie wyjaśnienia treści badanej decyzji z [...] września 1979 r., a jednocześnie, z ustaleń Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jednoznacznie wynika, że dla przedmiotowego parku sporządzono opracowanie ewidencyjne, które w istocie zawiera plan z naniesionymi granicami ochrony konserwatorskiej. Opracowanie to ("zeszyt ewidencji") znajduje się w aktach postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji z dnia [...] września 2010 r., stanowiących ponadto integralną część akt postępowania niniejszego.

Odnosząc się do przedłożonych przez R. C. pism zawierających stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków co do granic terenu wpisanego do rejestru zabytków na mocy badanej decyzji oraz pism Narodowego Instytutu Dziedzictwa w sprawie charakteru planów zawartych w "Ewidencji... (...)", organ wyjaśnił, że w pismach tych były przedstawione wyłącznie poglądy ww. instytucji, które nie wiążą Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] września 1979 r., nr [...]. Organu nadzorczego nie wiążą również w tym postępowaniu ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do przedstawianych przez wnioskodawcę argumentów dotyczących nieprawidłowości licznie występujących w decyzjach wpisujących zabytki nieruchome do rejestru organ stwierdził, że nie jest dopuszczalne stwierdzanie nieważności konkretnej decyzji w oparciu prawdopodobieństwo zaistnienia określonych zdarzeń. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują instytucji prawdopodobieństwa zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, co oznacza, iż organ właściwy stwierdzając nieważność rozstrzygnięcia, powinien posiadać pewność, iż dotknięte jest ono jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i z urzędu musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzorczy w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podzielił.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. C. Kwestionowanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo iż była ona niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, tj. decyzja nie pozwala na ustalenie przedmiotu i zakresu ochrony konserwatorskiej zabytku nieruchomego, w szczególności nie jest możliwe precyzyjne określenie granic terenu wpisanego do rejestru zabytków, co potwierdzają dotychczasowe rozstrzygnięcia konserwatorskie;

2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z - obowiązującymi w dacie wydania Decyzji Konserwatora - art. 14 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (tekst pierwotny: Dz.U. z 1962 r., Nr 10, poz. 48) oraz art. 97 k.p.a. (obecnie art. 104 k.p.a.), poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, że zakres ochrony konserwatorskiej zabytku nieruchomego może wynikać z dokumentu, który nie ma charakteru aktu administracyjnego, w szczególności indywidualnego aktu administracyjnego zewnętrznego, w tym w szczególności nie jest decyzją uprawnionego organu o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru zabytków, tj. że MKiDN błędnie przyjął, że zakres ochrony zabytku wynika z niepodpisanego przez autorów opracowania Naczelnej Organizacji Technicznej Stowarzyszenie Inżynierów i Techników Ogrodnictwa Zespół Rzeczoznawców, a dokładnie jest określony w "szkicu sytuacyjnym parku w [...], znajdującym się w dokumentacji "[...] " opracowaną przez I. O., A. H., U. L., T. O. i I. B." (str. 5 uzasadnienia skarżonej decyzji), a w konsekwencji MKiDN rażąco naruszył również art. 6 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP;

3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 w zw. z art. 76 § 1 i art. 217 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie faktu, że Decyzja Konserwatora nie posiada załącznika graficznego precyzującego zakres ochrony konserwatorskiej, co w konsekwencji skutkuje jej trwałą niewykonalnością od dnia wydania (wobec odesłania w sentencji decyzji do nieistniejącego załącznika), pomimo iż fakt ten został potwierdzony dokumentem urzędowym (zaświadczenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2011 r.,) a MKiDN jednocześnie nie przeprowadził dowodu przeciwko treści tego dokumentu, a nawet go nie zakwestionował;

4) rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 1-4 i 6-7 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-4 i 6-7 k.p.a., poprzez niepoczynienie jakichkolwiek ustaleń dotyczących ewentualnego naruszania ww. przepisów skutkujących obowiązkiem stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo iż MKiDN nie jest związany wnioskiem strony o stwierdzenie nieważności decyzji i musi z urzędu zbadać, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. - stwierdzając więc, że nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. powinien ocenić decyzję pod kątem pozostałych wad, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji - brak uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia dokonanie kontroli merytorycznej rozstrzygnięcia MKiDN, co już samo powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji MKiDN;

5) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, poprzez ustalenie, że w sentencji decyzji Konserwatora Zabytków [...] wskazano, iż "park wpisuje się w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku", pomimo iż w rzeczywistości w sentencji Decyzji Konserwatora stwierdzono, iż "Park wpisuje się w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku, stanowiącego załącznik do decyzji", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ MKiDN błędnie ustalił treść unieważnianej decyzji konserwatorskiej, w konsekwencji pomijając wolę Konserwatora określenia zakresu ochrony zabytku w załączniku do Decyzji Konserwatora i nie oceniając skutków niesporządzenia przez Konserwatora załącznika, do którego odesłał w unieważnianej Decyzji Konserwatora;

6) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnym ustaleniu przez MKiDN, że w sentencji decyzji Konserwatora Zabytków [...] wskazano, iż "park zapisuje się w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku". W rozstrzygnięciu tym przebieg granicy terenu objętego decyzją nie został zatem przedstawiony poprzez literalne opisanie jej przebiegu, ani poprzez wskazanie numerów ewidencyjnych działek, czy też poprzez sporządzenie odrębnego załącznika graficznego do decyzji z oznaczonymi granicami terenu objętego wpisem. Organ, który tę decyzję wydał, zawarł w jej rozstrzygnięciu odesłanie do granic ochrony konserwatorskiej wskazanych w dokumentacji istniejącej w dniu wydania decyzji i będącej w posiadaniu organu « (str. 5 uzasadnienia zaskarżanej decyzji), pomimo, iż w rzeczywistości w sentencji Decyzji Konserwatora organ ten stwierdził: "Park wpisuje się w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku, stanowiącego załącznik do decyzji", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ MKiDN przyjął, że zakres ochrony konserwatorskiej został określony nie w Decyzji Konserwatora a w innym dokumencie, który nie był częścią Decyzji Konserwatora;

7) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnym ustaleniu przez MKiDN, że w dacie wydania Decyzji Konserwatora istniała tzw. ewidencja parkowa ("Organ, który tę decyzję wydał, zawarł w jej rozstrzygnięciu odesłanie do granic ochrony konserwatorskiej wskazanych w dokumentacji istniejącej w dniu wydania decyzji i będącej w posiadaniu organu. Dokumentacja ta została określona w badanej decyzji w sposób pozwalający na ustalenie na jej podstawie granic terenu wpisanego do rejestru zabytków. W ocenie MKiDN, teren wpisany do rejestru zabytków zawiera się w granicach ochrony "ekologicznej i konserwatorskiej", wyznaczonych na szkicu sytuacyjnym parku w [...], znajdującym się w dokumentacji "[...] " opracowaną przez I. O., A. H., U. L., T. O. i I. B., plansza 2."), pomimo iż brak jest podstaw do uznania, że ww. ewidencja parkowa istniała w dacie wydania Decyzji Konserwatora, okoliczność ta była kwestionowana przez skarżącego i w przeszłości przez MKiDN a MKiDN nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie, jak również nie uzasadnił swojego stanowiska w uzasadnieniu decyzji;

8) naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nieodniesienie się do większości twierdzeń i dowodów przedstawionych przez skarżącego, w szczególności nie odniesienie się do faktu potwierdzonego dokumentem urzędowym (w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a.), że decyzja Konserwatora nie posiada załącznika graficznego precyzującego zakres ochrony konserwatorskiej (zaświadczenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...]), pomimo iż w sentencji przedmiotowej Decyzji Konserwatora wprost wskazano: "Park wpisuje się w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku, stanowiącego załącznik do decyzji", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przedłożony dokument urzędowy potwierdza, że przedmiot i zakres ochrony konserwatorskiej powinien być oceniany wyłącznie na podstawie samej "części głównej" decyzji (bez załącznika, do którego jest w niej odesłanie, a który nigdy nie istniał), a MKiDN co do zasady nie kwestionował stanowiska skarżącego, że opis zawarty w Decyzji Konserwatora (park w [...], gm. [...], pochodzący z końca XIX w.) samodzielnie uniemożliwia określenie zakresu ochrony konserwatorskiej, a w konsekwencji MKiDN również naruszył inne przepisy postępowania, w szczególności art. 8 i art. 11 k.p.a.;

9) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z - obowiązującym w dacie wydania Decyzji Konserwatora - art. 99 § 1 i 2 k.p.a. (obecnie art. 107 k.p.a.), poprzez jego niezastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy własnej decyzji MKiDN odmawiającej stwierdzenia nieważności Decyzji Konserwatora, pomimo iż Decyzja Konserwatora została wydana z rażącym naruszeniem art. 99 § 1 i § 2 k.p.a., w szczególności nie zawierała uzasadnienia prawnego i należytego uzasadnienia faktycznego;

10) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący zwrócił się o uchylenie w całości decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r., a także o przyznanie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Badając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa zarówno materialnego jak i procesowego Sąd uznał, że decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Należy podkreślić, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była ostateczna decyzja Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] września 1979 r. wpisująca, na podstawie art. 4 pkt 1 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10 poz. 48 ze zm.), do rejestru zabytków park w [...], gm. [...], w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku stanowiącego załącznik do decyzji.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego. Jednocześnie zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Oznacza to, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić li tylko w sytuacji gdy organ ponad wszelką wątpliwość ustali, iż decyzja taka dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym przesłanki te wymienione są enumeratywnie i nie podlegają wykładni rozszerzającej.

Wymaga także podkreślenia, że granice sprawy w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, określone są przesłankami wymienionymi w § 1 pkt 1-7 art. 156 k.p.a. Oznacza to, że organ prowadzący takie postępowanie winien jest (niezależnie od treści wniosku, o ile taki zainicjował postępowanie) wyjaśnić zaistnienie wszystkich przesłanek wymienionych w tym przepisie. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, iż art. 7 k.p.a. stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przepisie tym została wyrażona naczelna zasada Kodeksu postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany wyjaśnić wszystkie wątpliwe kwestie, które wynikły w trakcie wszczętego postępowania, w szczególności odnieść się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony postępowania i dokonać oceny ich wpływu na ewentualny wynik sprawy. Zgodnie z postanowieniami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. kwestie powyższe winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, co nie jest bez znaczenia dla zachowania zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a.

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych zasad postępowania. Jak wynika z jej uzasadnienia organ dokonał analizy decyzji Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] września 1979 r. li tylko pod kątem kwalifikowanej wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wskazaną wadą, organ winien szczególnie wnikliwie ocenić czy w niniejszej sprawie nie zachodzą pozostałe przesłanki uzasadniające przyjęcie, że ww. decyzja z 1979 r. posiada kwalifikowaną wadę w szczególności wymienioną w pkt 2 omaw. przepisu. Powyższe uzasadnia ocenę, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 - 4 i 6 -7 k.p.a. Natomiast Sąd uznał za przedwczesne dokonywanie oceny zasadności zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rolą sądu administracyjnego jest wszak ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organy administracji a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Skoro sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, to nie może zastępować organu w podejmowanych przez niego czynnościach.

Jako niezasadny, w okolicznościach niniejszej sprawy, należało natomiast ocenić zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Naruszenia tego przepisu (poprzez jego niezastosowanie) skarżący upatruje w błędnej ocenie organu, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest niewykonalna a niewykonalność ta ma charakter trwały. Niewykonalność tę skarżący uzasadnia tym, że nie jest możliwe precyzyjne określenie granic terenu wpisanego do rejestru zabytków, co potwierdzają dotychczasowe rozstrzygnięcia konserwatorskie. Z takim stanowiskiem R. C. nie można się zgodzić. Wprawdzie, co do zasady, rację ma skarżący, iż w sytuacji gdy brak jest precyzyjnego oznaczenia granic przedmiotu ochrony konserwatorskiej, z uwagi na brak załączenia do decyzji załącznika graficznego (mającego w myśl sentencji stanowić jej integralną część), to uniemożliwia to ustalenie, które nieruchomości - mające wchodzić w skład zabytkowego parku - zostały faktycznie do rejestru wpisane, a w konsekwencji taka decyzja dotknięta byłaby wadą nieważności wskazaną w ww. przepisie (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r. I SA/Wa 1801/11 dostępne na: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl.). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Należy wszak podkreślić, że z treści decyzji wynika, że park w [...] wpisuje się w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku stanowiącego załącznik do decyzji. Jednocześnie ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] listopada 1979 r. skierowanego do Urzędu Gminy w [...] wynika, że "konserwator dokonał wpisu obiektu do rejestru zabytków, decyzję wpisu wraz z zeszytem ewidencji parku przesyłamy w załączeniu". Powyższe wskazuje, że w dacie sporządzania pisma istniał załącznik "zeszyt ewidencji parku", o którym mowa w decyzji i który stanowił jego integralną cześć. Nie podważa prawidłowości tego ustalenia treść Zaświadczenia wydanego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2011 r., z którego wynika, że decyzja z dnia [...] września 1979 r. nie posiada załącznika graficznego precyzującego zakres ochrony konserwatorskiej. Zaświadczenie to odnosi się wszak do czasu teraźniejszego (na dzień wydania Zaświadczenia) i z oczywistych względów nie wskazuje czy załącznik taki istniał w dacie wydawania decyzji. Wskazać natomiast należy, że dla oceny, że decyzja jest niewykonalna a niewykonalność ta ma charakter trwały, organ bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania tej decyzji. Ewentualne zaginięcie tego załącznika po dacie wydania decyzji nie może uzasadniać twierdzenia o niewykonalności decyzji.

Jako niezasadny Sąd ocenił także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. , który skarżący uzasadnia błędnym przyjęciem, że zakres ochrony zabytku może wynikać z niepodpisanego przez autorów opracowania Naczelnej Organizacji Technicznej Stowarzyszenie Inżynierów i Techników Ogrodnictwa Zespół Rzeczoznawców, a dokładnie jest określony w "szkicu sytuacyjnym parku w [...], (...). Rację ma wprawdzie skarżący, że granice ochrony zabytku muszą wynikać z załącznika graficznego (zeszytu ewidencji parku) stanowiącego integralną część decyzji, jednakże wobec jego braku na datę wydawania zaskarżonej decyzji (to jest w trybie nieważnościowym) organ był uprawniony do oceny czy granice parku można określić w inny sposób. Temu miało służyć Opracowanie, o którym mowa w uzasadnieniu decyzji. Opracowanie to mogło bowiem, co do zasady stanowić dowód w sprawie, skoro zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. za dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy a co nie jest sprzeczne z prawem. Co za tym idzie w oparciu o ten dowód organ mógłby poczynić ustalenia co do braku przesłanki nieważności, o której mowa w pkt 5 omaw. przepisu. Obowiązkiem organu jest jednak ocena tego dowodu. Zgodnie bowiem z treścią art. 80 k.p.a. organ administracji ocenia czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Takiej oceny organ w niniejszej sprawie nie dokonał co stanowi naruszenie ww. przepisu. Konsekwencją powyższego jest to, że rację ma również skarżący, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. skoro organ nie odniósł się do wszystkich twierdzeń zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz pismach procesowych stron składanych przed wydaniem decyzji. Powyższe stanowi także naruszenie zasady dwuinstancyjności. Zgodnie bowiem z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego obowiązkiem organu jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy co oznacza, że winien on ocenić sprawę we wszystkich jej aspektach w tym przede wszystkim również odnieść się do zarzutów stron postępowania.

Powyższe wady decyzji skutkują koniecznością jej uchylenia.

Jako przedwczesną Sąd uznał ocenę zasadności pozostałych zarzutów zawartych w skardze.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r. została podpisana przez P. Ż. działającego z upoważnienia ww. Ministra. Ta sama osoba podpisała również zaskarżoną decyzję działając także z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Powyższe stanowi, że zaskarżona decyzja mogła zostać wydana przez pracownika, który – na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Taka sytuacja uzasadnia twierdzenie, że mogło dojść do naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania, co również stanowi przesłankę (niezależnie od wskazanych wyżej naruszeń przepisów postępowania), do uchylenia decyzji, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm.).

Z tych wszystkich względów Sąd - w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c oraz 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.