Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 237/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 107d ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 88 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 4, art. 15 par. 1 pkt 4 i par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków a Burmistrzem Dzielnicy Żoliborz Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez pozwolenia postanawia: wskazać Burmistrza Dzielnicy Żoliborz Miasta Stołecznego Warszawy jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.


UZASADNIENIE

Burmistrz Dzielnicy Żoliborz Miasta Stołecznego Warszawy w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] (data wpływu [...] lutego 2018 r.) przekazał według kompetencji do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków sprawę dotyczącą zniszczenia trzech sztuk drzew (grabów pospolitych) spowodowanego niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych, rosnących na terenie nieruchomości położonej przy A. [...] w W., wskazując, że jest to nieruchomość wpisana do rejestru zabytków. Burmistrz wskazał, że stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 107d ust. 1 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm., dalej jako ustawa o ochronie zabytków) organem właściwym do wymierzenia kary pieniężnej nałożonej w drodze decyzji w przedmiocie usunięcia drzewa bez pozwolenia jest wojewódzki konserwator zabytków.

Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Burmistrzem Dzielnicy Żoliborz Miasta Stołecznego Warszawy poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez pozwolenia ww. drzew.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że nieruchomość położona przy A. [...] w W. podlega ochronie konserwatorskiej w ramach wpisu do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] lipca 1992 r. (powinno być pod nr [...] decyzją z dnia [...] września 1980 r. - patrz kopia decyzji ze strony internetowej Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków https://www.mwkz.pl/images/dokumentacja/ZOLIBORZ_HISTORYCZNY.pdf) układu urbanistycznego Ż.. Decyzja ta nie obejmuje wpisu zieleni ani zieleń w jej obrębie nie została indywidualnie wpisana do rejestru zabytków. Usunięcie drzew na ww. nieruchomości wymaga uzyskania zezwolenia Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podstawie obowiązujących od 18 stycznia 2018 r. przepisów art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, bądź zgłoszenia zamiaru ich usunięcia na podstawie art. 83f ust. 4 cyt. ustawy, ale nie obejmuje wymogu uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prace konserwatorsko-pielęgnacyjne wynikające z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Zniszczenie drzew nastąpiło w 2012 r. i do czasu przekazania akt sprawy Mazowieckiemu Konserwatorowi Zabytków postępowanie toczyło się w Wydziale Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicy Ż.

Przywołano art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1614, dalej jako ustawa o ochronie przyrody), z którego wynika kompetencja wójta, burmistrza, prezydenta miasta do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za m.in. usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia; usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości; zniszczenie drzewa lub krzewu, uszkodzenie drzewa spowodowane wykonaniem prac w obrębie korony drzewa.

Następnie wskazano na treść art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków przewidujący kompetencję wojewódzkiego konserwatora zabytków do ukarania karą pieniężną za działania wymienione w art. 36 ust. 1 - 5 ww. ustawy podjęte bez wymaganego zezwolenia tego organu.

Organ konserwatorski zauważa, że w świetle art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków brak jest podstaw do wydawania pozwoleń dotyczących prac pielęgnacyjno-konserwatorskich przy drzewostanie. Wynika to wprost z art. 37b ust. 1, gdzie mowa jest o pracach konserwatorskich oraz pracach restauratorskich prowadzonych przy zabytkach będących parkami wpisanymi do rejestru lub albo innego rodzaju zorganizowaną zielenią wpisaną do rejestru. Na powyższe wskazał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w piśmie znak: [...] z [...] stycznia 2018 r. W związku z powyższym Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków nie ma podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie zniszczenia drzew na podstawie art. 107d ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1- 5 ustawy o ochronie zabytków.

Burmistrz Dzielnicy Żoliborz Miasta Stołecznego Warszawy pomimo doręczenia mu w dniu [...] grudnia 2018 r. odpisu powyższego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w terminie do tego przewidzianym nie zajął stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., Poz. 1302 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrywania sporów o właściwość, o których mowa w art. 4 tej ustawy. Zgodnie art. 15 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga niniejszą sprawę na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym - art. 15 § 2 in fine P.p.s.a.

Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy zachodzi rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy. Spór ten może mieć wymiar pozytywny lub negatywny. W pierwszym przypadku oba organy twierdzą, że są właściwe do załatwienia sprawy. W drugim żaden z organów, do którego trafiła sprawa nie uważa się za właściwy.

W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny bowiem zarówno Burmistrz Dzielnicy Żoliborz Miasta Stołecznego Warszawy jak i Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków uważają, że nie są właściwi do rozpoznania sprawy wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie w 2012 r. trzech drzew gatunku grab pospolity rosnących na terenie nieruchomości przy ul. A. [...] w W., poprzez wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych.

Stosowanie do art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków.

Z przepisu tego wynika, że pozwolenia wydanego przez wskazane tam organy wymaga czynność usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości (wójt, burmistrz, prezydent miasta) lub z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków (wojewódzki konserwator zabytków). Nie wskazuje się na czynność zniszczenia drzew w wyniku niewłaściwego wykonania zabiegów pielęgnacyjnych co miało miejsce w przekazanej sprawie.

Zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Takimi przepisami będą przepisy ustaw szczególnych wskazujących na kompetencję danego organu do załatwienia danego rodzaju sprawy z uwagi na jej przedmiot i ustalony stan faktyczny.

Z akt sprawy wynika, że niniejsza sprawa była już wcześniej rozpatrywana przez Zarząd Dzielnicy Ż. - decyzja z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...]. Podstawę materialnoprawną wydania tej decyzji stanowił m.in. art. 88 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 i 3 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.). Decyzja ta została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], gdzie orzeczono o przekazaniu niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarząd Dzielnicy Ż. prowadził ponownie postępowanie w tej sprawie po zwrocie akt z SKO. Podejmował czynności w sprawie tj. rozpatrywał aktualne i pozyskiwał nowe materiały dowodowe, wyznaczał kolejne terminy rozpatrzenia sprawy. Decyzja w niniejszej sprawie nie zapadła do [...] stycznia 2018 r. kiedy organ ten za zasadne uznał przekazanie sprawy Mazowieckiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków. Uznał że ten organ będzie właściwy do rozpatrzenia sprawy tj. wymierzenia kary pieniężnej w drodze decyzji w przedmiocie usunięcia drzewa bez pozwolenia z uwagi na treść art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 107d ust. 1 i 5 ustawy o ochronie zabytków bowiem nieruchomość na której znajdowały się drzewa wpisana jest do rejestru zabytków.

W ocenie NSA, właściwym do dalszego prowadzenia ww. sprawy nie będzie Mazowiecki Konserwator Zabytków. Wskazane przepisy art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz art. 107d ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków nie będą miały zastosowania w sprawie z uwagi na jej odmienny niż wskazany w tychże przepisach przedmiot sprawy.

Zgodnie z obowiązującym aktualnie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga:

1) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni;

2) wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku;

3) prowadzenie badań konserwatorskich zabytku wpisanego do rejestru;

4) prowadzenie badań architektonicznych zabytku wpisanego do rejestru;

5) prowadzenie badań archeologicznych;

6) przemieszczanie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru;

7) trwałe przeniesienie zabytku ruchomego wpisanego do rejestru, z naruszeniem ustalonego tradycją wystroju wnętrza, w którym zabytek ten się znajduje;

8) dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru;

9) zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku;

10) umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16 c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566 oraz z 2018 r. poz. 1496 i 1544) oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1;

11) podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni;

12) poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania.

Przepis powyższy wskazuje na kompetencję wojewódzkiego konserwatora zabytków tylko w odniesieniu do usunięcia drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni (pkt 1). Także pkt 11 tego przepisu nie odnosi się do zniszczenia drzew poprzez niewłaściwe wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych. Z zakresu pkt 11 wyłączono działania polegające na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni.

Dalej wskazane w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków czynności objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia konserwatora nie odnoszą się do sprawy drzew.

Mając powyższe na uwadze należy odwołać się do wskazanego wcześniej art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który przewidywał kompetencję wojewódzkiego konserwatora zabytków ale tylko w zakresie tam wskazanym tj. zezwolenia dotyczącego usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków. Usunięcie drzewa z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków nie jest tożsame ze zniszczeniem drzew poprzez niewłaściwe wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych.

Nie ma tu znaczenia czy drzewo znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków bowiem sprawa dotyczy istniejącego drzewa, które nie zostało usunięte ale zniszczone niewłaściwie przeprowadzonym zabiegiem pielęgnacyjnym.

Wobec powyższego kompetencję prowadzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zniszczenie drzewa lub krzewu będzie miał wójt, burmistrz, prezydent miasta stosownie do treści art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, który wprost stanowi, że Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzewa lub krzewu. Bez znaczenia czy dotyczy to drzewa znajdującego się na terenie wpisanym do rejestru zabytków czy też nie.

Zauważyć należy, że decyzja o wpisaniu do rejestru zabytków z [...] września 1980 r. odnosi się wyłącznie do strefy ochrony konserwatorskiej /układ ulic i zabudowa/ Ż. w granicach od wschodu - D. -M. - P. " od południa - K. - Z. " od zachodu S. - od północy P.. Nie obejmuje zaś jakiejkolwiek zieleni tego obszaru czy to w formie parku, ogrodu czy innej formy zaprojektowanej zieleni, na które wskazuje się w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków.

W ocenie NSA, organem właściwym do wymierzenia kary za zniszczenie drzew poprzez niewłaściwe wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych będzie Burmistrz Dzielnicy Żoliborz Miasta Stołecznego Warszawy stosownie do kompetencji wynikającej z art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a., wskazał Burmistrza Dzielnicy Żoliborz Miasta Stołecznego Warszawy jako organ właściwy w sprawie.