Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 795/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 205 ust 1, art. 127 ust 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3271/14 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na rzecz L. K. kwotę 6972 (sześć tysięcy dziewięćset siedemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 12 stycznia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3271/14, oddalił skargę L. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia 13 lutego 2015 r. Sąd odrzucił skargę B. K. z uwagi na brak po jej stronie interesu prawnego oraz fakt, że nie była ona stroną postępowania administracyjnego jak też nie była adresatem zaskarżonej decyzji.

Na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] stycznia 2010r. L. K. zobowiązał się do realizacji operacji pt ,,Realizacja programu wodno-środowiskowego w gospodarstwie rybackim O." a Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) zobowiązała się do wypłacenia Stronie w formie rekompensaty pomocy w wysokości 1 186 335,00 zł.

W trakcie realizacji zobowiązań, pismem z dnia [...] października 2013 r. strona została wezwana do dostarczenia m.in. oryginału lub kopii pozwolenia wodno-prawnego.

Pismem z dnia 5 grudnia 2013 r. ARiMR poinformowała stronę o kwocie pomocy pobranej nienależnie w wysokości 46 027,21 zł. z powodu braku w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 11 marca 2012 r. pozwolenia wodno-prawnego.

W dniu [...] grudnia 2013 r. strona skierowała do Prezesa ARiMR prośbę o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 11 marca 2012 r. posiadała pozwolenie wodno-prawne oraz że stare pozwolenie nie zostało wygaszone przez Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska w Starostwie Powiatowym w O., a nowe o nr [...] jest kontynuacją starego pozwolenia wodno-prawnego.

Do prośby dołączono pismo z dnia 31 stycznia 2013 r. , w którym Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska w Starostwie Powiatowym w O. wskazywał, że:

1. Starosta O. udzielił L. K. pozwolenia wodno-prawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki S. K., dla obiektu o łącznej powierzchni 128,22 ha decyzją o nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. z terminem ważności do dnia 31 grudnia 2011 r.

2. Pismem z 12 grudnia strona zwróciła się z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia wodno-prawnego.

3. Nowe pozwolenie zostało udzielone decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. i w opinii organu stanowiło kontynuację pozwolenia wodno-prawnego z dnia [...] listopada 2001 r. W związku z powyższym, a także wobec braku potrzeby nałożenia na korzystającego z wód dodatkowych obowiązków, Starosta O. nie wydał z urzędu decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia ww. pozwolenia na podstawie art. 138 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 – dalej: prawo wodne)

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Prezes ARiMR poinformował, że prośba o ponowne rozpatrzenie sprawy została rozpatrzona negatywnie.

Pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania mającego na celu odzyskanie należności ARiMR wypłaconej w związku z zawartą umową o dofinansowanie.

Następnie, pismami z dnia 10 marca 2014 r. i 14 maja 2014 r wezwano stronę do zapłaty kwoty 46 027,21 zł. wraz z odsetkami.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezes ARiMR określił stronie kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 46 027,21 zł. wraz z odsetkami.

W wyniku odwołania wniesionego przez L. K., po ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu [...] września 2014 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na zapis § 10 ust. 2 pkt 3 lit. a w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osia priorytetową 2 – Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym ,,Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013’’ (Dz.U. z 2014r. poz. 1073 dalej: rozporządzenie), i podkreślił, iż ,,aktualne pozwolenie wodno-prawne’’ oznacza pozwolenie ważne w czasie obecnym, obowiązujące w danej chwili. Zatem trudno uznać, iż w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 11 marca 2012 r. pozwolenie wodno-prawne wydane przez Starostę O. decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., pomimo upływu terminu, posiada cechę ,,aktualności’’. Decyzja stwierdzająca wygaśniecie tego zezwolenia (która nie została wydana) potwierdziłaby jedynie fakt wygaśnięcia tego zezwolenia i nie miałaby wpływu na termin jego obowiązywania, oznaczony na dzień 31 grudnia 2011 r.

Zdaniem Ministra, nie sposób przyjąć, że po upływie terminu na jaki zostało wydane, uprawnienia wynikające z decyzji – pozwolenia wodno-prawnego z dnia [...] listopada 2001 r. były w dalszym ciągu aktualne.

Reasumując, organ stwierdził, iż w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 11 marca 2012 r. strona nie posiadała aktualnego pozwolenia wodno-prawnego.

Ponieważ decyzja z dnia [...] listopada 2001 r. stała się ostateczna w dniu 4 marca 2002 r. podlega reżimowi ustawy Prawom wodne z 2001r.

Organ wskazał na przepis art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.U. Nr 72 poz. 619 z póżn. zm. dalej ustawa o wspieraniu), oraz art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych i stwierdził, iż pomocą pobraną nienależnie jest w szczególności pomoc wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy.

Nadto, zgodnie z art. 27 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu do pomocy pobranej nienależnie lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem stosuje się przepis ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Podkreślił, iż pomoc finansowa przyznana stronie na mocy umowy o dofinansowanie należy uznać za nienależną w części, w jakiej strona nie wypełniła zobowiązań z niej wynikających, o których mowa w § 10 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia do osi priorytetowej 2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę strony wskazał, że na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia [...] stycznia 2010 r. L. K. zobowiązał się do realizacji operacji pt. Realizacja programu wodno-środowiskowego w gospodarstwie rybackim O. a Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – do wypłacenia Stronie w formie rekompensaty pomocy w wysokości 1 186 335,00 zł.

W trakcie realizacji zobowiązań, skarżący został wezwany do dostarczenia m. in. oryginału lub kopii decyzji pozwolenia wodno-prawnego. Okazało się, iż w okresie od 1 stycznia 2012 r do 11 marca 2012 r. strona nie posiadała pozwolenia wodno-prawnego bowiem decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. udzielono skarżącemu pozwolenia na szczególne korzystanie z wód rzeki S. K. dla obiektu o łącznej powierzchni 128,22 ha z terminem ważności do dnia 31 grudnia 2011 r.

Pismem z dnia 12 grudnia 2012 r. L. K. zwrócił się z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia wodno-prawnego. Nowe pozwolenie zostało udzielone decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Ponieważ nie zachodziła potrzeba nałożenia na stronę dodatkowych obowiązków, określonych w art. 138 ust. 2 ustawy Prawo wodne, nie została wydana z urzędu decyzja o wygaśnięciu poprzedniego zezwolenia (z [...] listopada 2001 r.).

Sąd wskazał, zgadzając się w tej kwestii z organem, że przez ,,aktualne pozwolenie wodnoprawne,, należy rozumieć pozwolenie ważne w czasie obecnym, obowiązujące w danej chwili. Dlatego też nie można uznać, że pozwolenie z dnia [...] listopada 2001 r., z terminem ważności [...] grudnia 2011 r., posiada cechę aktualności. Zasadny w tym stanie rzeczy jest więc wniosek, iż w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia 11 marca 2012 r. beneficjent nie posiadał uregulowanego stanu prawnego w zakresie gospodarki wodnej na obiekcie stanowiącym miejsce realizacji operacji. Nawet, gdyby została wydana decyzja o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] listopada 2001 r., to nie miałoby wpływu na termin jego obowiązywania oznaczony na dzień 31 grudnia 2011 r.

Skarżący złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie z art. 174 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

1) naruszenie art. 134 i 135 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art. 12 par. 1 oraz art. 77 par 1 k.p.a. poprzez:

a) zaniechanie ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego a następnie zaniechania kontroli postępowania decyzyjnego związanego nie tylko z zaskarżona decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ale również decyzjami Starosty Powiatowego w O. związanymi z udzieleniem pozwolenia wodno-prawnego z dnia [...] listopada 2001 r. oraz 12 marca 2012 r. i ich uprawomocnieniem się, co w konsekwencji miało wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie,

b) niezbadanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszeń zasad Kodeksu Postępowania Administracyjnego przez Starostę Powiatowego w O. związane z doręczeniem decyzji z [...] listopada 2001 r. stronom postępowania oraz zaniechanie podjęcia odpowiednich środków mających na celu usuniecie naruszeń prawa,

c) nierozstrzygnięcie o prawidłowości procesu wydania i dotrzymania terminów związanych z wydaniem pozwolenia wodno-prawnego Starosty Powiatowego w O. z dnia [...] marca 2012 r.,

d) zaniechanie kontroli decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie naruszenia prawidłowości zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego stanowiącym podstawę jej wydania.

e) wydanie orzeczenia sprzecznego z interesem społecznym i uprawnionego w sytuacji, kiedy skarżący de facto dochowywał podstawowych zasad dobrej praktyki rybackiej związanej z utrzymaniem akwenu objętego decyzjami wodno-prawnymi.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Za podstawę wyroku z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 3271/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Na podstawie umowy o dofinansowanie z [...] stycznia 2010 r. L. K. zobowiązał się do realizacji operacji pt. Realizacja programu wodno-środowiskowego w gospodarstwie rybackim O., a Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – do wypłacenia Stronie w formie rekompensaty pomocy w wysokości 1.186.335 złotych. W trakcie realizacji zobowiązania L. K. został wezwany do dostarczenia oryginału lub kopii decyzji pozwolenia wodno-prawnego. Ustalono, że w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 11 marca 2012 r. strona nie posiadała pozwolenia wodno-prawnego, bowiem decyzją z [...] listopada 2001 r. udzielono pozwolenia na szczególne korzystanie z wód rzeki S. K. z terminem ważności do 31 grudnia 2011 r. Pismem z 12 grudnia 2011 r. L. K. zwrócił się z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia wodno-prawnego, które zostało udzielone decyzją z [...] marca 2012 r. Ponadto ustalono, że nie została wydana z urzędu decyzja o wygaśnięciu zezwolenia wodno-prawnego z [...] listopada 2001 r. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach oddalając ją jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Z tej regulacji wynika zatem jednoznacznie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje już po raz czwarty, jako organ władzy publicznej sprawy administracyjnej, lecz orzeka jedynie, co do usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej opartej na podstawach naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Czym innym jest przytoczenie podstawy kasacyjnej i wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone, a czym innym wszechstronne i przejrzyste uzasadnienie podstawy kasacyjnej, co do każdego wskazanego jako naruszonego przepisu prawa, poprzez wyraźne określenie na czym uchybienie polegało i uprawdopodobnieniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, kiedy adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko Sąd I instancji wymienienie przepisów naruszonych przez Sąd jest warunkiem koniecznym wykonania obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest wyrok sądu, a nie rozstrzygnięcie ostateczne. Powołanie podstawy kasacyjnej wymaga jednak czytelnego, jasnego i zrozumiałego uzasadnienia nawiązującego wprost do zarzutów podniesionych w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt 1) lit. a. petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 134 i art. 135 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami k.p.a.

Trafny i uzasadniony okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast "powołana podstawa prawna", o jakiej mowa w tym przepisie to określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego ze sformułowaniem zarzutu naruszenia prawa procesowego lub materialnego oraz określeniem formy tego naruszenia. Powołanie podstawy prawnej skargi nie jest jej elementem koniecznym (za wyjątkiem skargi o jakiej mowa w art. 57a p.p.s.a.). Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej w istocie upatruje w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy wadliwie ustalony przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi formułując w skardze kasacyjnej w pkt 1 lit. a), b), c), d) oraz e) skonkretyzowane zarzuty.

Zgodnie z art. 1 pkt 2) ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego określa ona warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osiami priorytetowymi zawartymi w programie operacyjnym, w tym pomocy technicznej, zwanych dalej "pomocą", w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Minister właściwy do spraw rybołówstwa opracowuje: 1) projekt krajowego planu strategicznego określonego w art. 15 rozporządzenia nr 1198/2006; 2) projekt programu operacyjnego w rozumieniu art. 3 lit. g rozporządzenia nr 1198/2006 oraz określonego w przepisach rozporządzenia nr 498/2007. Rada Ministrów, w drodze uchwały, przyjmuje krajowy plan strategiczny oraz zatwierdza projekt programu operacyjnego (art. 2 ust. 1 i 2 ustawy).

Należy podkreślić, że podstawę systemu realizacji programu operacyjnego stanowią również przepisy prawa powszechnie obowiązującego, co oznacza, że postanowienia systemów realizacji programów operacyjnych nie mogą być tworzone i wykładane sprzecznie z aktami prawa powszechnie obowiązującego, zaś wnioskodawcy (beneficjenci) nie mogą ponosić skutków wadliwych unormowań wynikających z systemu realizacji programu operacyjnego (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2010 r., II GSK 539/10, LEX nr 596921; z dnia 4 sierpnia 2010 r., II GSK 797/10, LEX nr 737670, z dnia 14 września 2010 r., II GSK 965/10, LEX nr 746368).

Sprawa w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego została wszczęta przed 1 stycznia 2002 r. Starosta O. decyzją z [...] listopada 2001 r. udzielił L. K. na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne pozwolenia wodno-prawnego do 31 grudnia 2011 r. (Pozwolenie wodno-prawne wydaje się na czas oznaczony, z tym że pozwolenie na szczególne korzystanie z wód śródlądowych do celów rybackich wydaje się na okres nie krótszy niż dziesięć lat). Nie ma znaczenia, to że z powodu zwłoki decyzję doręczono stronie w 2002 r. i stała się ona ostateczna 4 marca 2002 r., kiedy to od 1 stycznia 2002 r. obowiązywała ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Należy podkreślić, że decyzja zalegająca w aktach sprawy, niedoręczona stronie ani żadnemu innemu podmiotowi nie wywołuje żadnych skutków prawnych, gdyż skutki prawne decyzji mogą dopiero zaistnieć z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze jej doręczenia lub ogłoszenia stronie. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, tj. z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji publicznej. W dniu [...] listopada 2001 r. Starosta O. był związany stanem faktycznym i prawnym z chwili wydawania decyzji. Należy podkreślić, że ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne nie stanowiła instytucji wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. W jej art. 32 ust. 1 uregulowano cofnięcie lub ograniczenie bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego z powodów wskazanych w dziewięciu punktach.

Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne weszła w życie 1 stycznia 2002 r., jej przepisy przejściowe stanowią:

"Art. 205 ust. 1: Pozwolenia wodno-prawne na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich, wydane na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne wygasają w terminie trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy; wygaśnięcie pozwolenia wodno-prawnego stwierdza, w drodze decyzji, wojewoda." Zgodnie z tym przepisem, pozwolenie wodno-prawne udzielone decyzją z [...] listopada 2001 r. wygasłoby 1 stycznia 2005 r. z upływem terminu trzech lat od dnia wejścia w życie nowej ustawy, kiedy wygaśnięcie w drodze decyzji stwierdziłby wojewoda. W sytuacji braku takiej decyzji, pozwolenie wodno-prawne z [...] listopada 2001 r. obowiązywało do czasu upływu terminu na jaki zostało wydane, tj. do 31 grudnia 2011 r.

"Art. 204 ust. 1: Sprawy wszczęte, a niezakończone wydaniem decyzji ostatecznej przed dniem wejścia w życie ustawy, podlegają rozpoznaniu w trybie określonym w ustawie, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3."

Skoro przepis ten nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, to tym samym nie ma zastosowania art. 135 pkt 1) ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne: Pozwolenie wodno-prawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane oraz art. 138 ust. 1 i 2: Stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodno-prawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji.

Zgodnie z art. 127 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, pozwolenie wodno-prawne wydaje się, w drodze decyzji, na czas określony. Pozwolenie wodno-prawne wydaje się na wniosek (art. 131 ust. 1 prawa wodnego). Według art. 61 § 1 i 3 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 1 i 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.).

Wszczęcie 13 grudnia 2011 r. na żądanie strony postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodno-prawnego wywołało ten skutek, że oczekując na załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki strona nadal korzystała z pozwolenia wodno-prawnego z [...] listopada 2001 r. Należy podkreślić, że żądanie strony mogło zostać uwzględnione niezwłocznie przez organ administracji publicznej jeszcze przed 31 grudnia 2011 r.

Zawarcie umowy [...] stycznia 2010 r., operacja pt. Realizacja programu wodno-środowiskowego w gospodarstwie rybackim oznacza, że w tej dacie L. K. posiadał aktualne pozwolenie wodno-prawne w rozumieniu przepisów prawa wodnego. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 1, ust. 2 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 - Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (tekst jednolity Dz. U. z 2014, poz. 1073): Pomoc na realizację operacji w ramach środka działania wodno-środowiskowe w zakresie wsparcia wykorzystania tradycyjnych lub przyjaznych środowisku praktyk i technik w chowie i hodowli ryb: 1) przysługuje, jeżeli zobowiązania określone w § 9 ust. 1 będą realizowane na powierzchni (...) 2) przyznaje się, jeżeli wnioskodawca zobowiązał się do realizacji operacji w całym obiekcie chowu lub hodowli lub co najmniej na jednym stawie, przy jednoczesnym stosowaniu podstawowych zasad dobrej praktyki rybackiej w całym obiekcie. 2. Przez podstawowe zasady dobrej praktyki rybackiej rozumie się: 3) posiadanie: a) aktualnego pozwolenia wodno-prawnego, o którym mowa w przepisach prawa wodnego.

Mając na uwadze powyższe, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji publicznej winien rozważyć (art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a.), czy ustalenie że od 1 stycznia 2012 r. do 11 marca 2012 r. L. K. nie posiadał aktualnego pozwolenia wodno-prawnego z powodu niezałatwienia jego sprawy przez organ administracji publicznej bez zbędnej zwłoki lub też, nie później niż w ciągu miesiąca jest wystarczające do ustalenia, że wnioskodawca naruszył zobowiązanie z § 10 ust. 1 pkt 2) wskazanego rozporządzenia: "Wnioskodawca zobowiązał się do realizacji operacji w całym obiekcie chowu lub hodowli lub co najmniej na jednym stawie, przy jednoczesnym stosowaniu podstawowych zasad dobrej praktyki rybackiej w całym obiekcie". Ustalenia i rozważenia wymaga również to czy L. K. realizując operację w ramach środka działania wodno-środowiskowe w zakresie wsparcia wykorzystania tradycyjnych lub przyjaznych środowisku praktyk i technik w chowie i hodowli ryb stosował pozostałe podstawowe zasady dobrej praktyki rybackiej wskazane w § 10 ust. 2 rozporządzenia.

Zgodnie z § 52 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r., pomoc podlega zwrotowi w całości, jeżeli beneficjent: nie wypełnił zobowiązań, o których mowa w § 47 ust. 1 pkt 2 lit. a lub lit. d; zaprzestał realizacji operacji. Zobowiązania, o których mowa w § 47 to zobowiązanie beneficjenta dotyczące osiągnięcia celu operacji i zachowania tego celu przez 5 lat oraz zobowiązanie umożliwienia przeprowadzenia kontroli związanych z przyznaną pomocą przez 5 lat. Z kolei, według § 52 ust. 3 wskazanego rozporządzenia, jeżeli beneficjent po otrzymaniu rekompensaty, o której mowa w § 12 ust. 3 albo w § 15 ust. 2, nie realizował zobowiązań wskazanych w umowie o dofinansowanie, pomoc podlega zwrotowi (...). Przepis ten nawiązuje do zobowiązań, o których mowa w § 52 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia, a w konsekwencji do treści umowy, która poza postanowieniami z art. 15 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego zawiera elementy wskazane w § 47 ust. 1 rozporządzenia. Według art. 27 ust. 1 i ust. 2 pkt 1) i pkt 3) ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, pomoc pobrana nienależnie lub wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem podlega zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych. Pomocą pobraną nienależnie, jest w szczególności pomoc: wypłacona beneficjentowi, który nie realizuje operacji w całości lub w części, lub nie realizuje obowiązków z nią związanych; wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy.

Do pomocy pobranej nienależnie lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych dotyczące zwrotu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej i innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, które nie podlegają zwrotowi (art. 27 ust. 3 wskazanej ustawy). Natomiast według art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości- podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (...). Zgodnie z art. 184 ust. 1 tej ustawy, wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2) ustawy, środkami publicznymi są środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA).

Według art. 1 pkt 2) ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego określa ona warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osiami priorytetowymi zawartymi w programie operacyjnym, w tym pomocy technicznej, zwanych dalej "pomocą", w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej.

Zgodnie z Artykułem 3 Definicje lit. q) rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego, "nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Natomiast Artykuł 56 Trwałość operacji w ust. 1 lit. a) stanowi, że państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca zapewniają, że operacja zachowuje wkład z EFR, wyłącznie jeżeli operacja ta, w terminie pięciu lat od podjęcia przez właściwe organy krajowe lub instytucję zarządzającą decyzji o finansowaniu, nie zostanie poddana zasadniczym modyfikacjom mającym wpływ na jej charakter lub warunki jej realizacji lub powodującym uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny. Według Artykułu 96 Korekty finansowe dokonywane przez państwa członkowskie ust. 1 i ust. 2, państwo członkowskie w pierwszej kolejności ponosi odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub w programie operacyjnym. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego dla programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez EFR.

Rozporządzenie Komisji (WE) nr 498/2007 z dnia 26 marca 2007 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego w Artykule 10 Środki na rzecz inwestycji produkcyjnych w akwakulturę ust. 1 lit. c) stanowi: Dla celów art. 29 ust. 1 lit. a), b) i c) rozporządzenia podstawowego stosuje się następujące definicje:

"zwykła praktyka w sektorze akwakultury": działania w sektorze akwakultury prowadzone zgodnie z obowiązującym prawem, w odniesieniu zarówno do kwestii zdrowotnych i weterynaryjnych, jak i związanych ze środowiskiem. Natomiast w ROZDZIALE VIII NIEPRAWIDŁOWOŚCI w Artykule 54 Definicje lit. b) i lit. c) wskazanego rozporządzenia znajdują się następujące definicje: "wstępne ustalenie administracyjne lub sądowe": wstępna ocena pisemna wykonana przez właściwy podmiot administracyjny lub sądowy, stwierdzająca, na podstawie konkretnych faktów, istnienie nieprawidłowości, bez uszczerbku dla możliwości późniejszego skorygowania lub wycofania w następstwie ustaleń dokonanych w trakcie postępowania administracyjnego lub sądowego; "podejrzenie nadużycia": nieprawidłowość, która prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego lub sądowego na poziomie krajowym, w celu stwierdzenia zamierzonego działania, w szczególności nadużycia określonego w art. 1 ust. 1 lit. a) Konwencji sporządzonej na mocy art. K.3 Traktatu o Unii Europejskiej w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich.

Zgodnie z Artykułem 1 ust. 1 lit. a) Postanowienia ogólne Konwencji sporządzonej na podstawie artykułu K.3 Traktatu o Unii Europejskiej, o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.C.1995.316.49 ze zm.): "Do celów niniejszej Konwencji nadużycia finansowe naruszające interesy finansowe Wspólnot Europejskich polegają na: a) w odniesieniu do wydatków - jakimkolwiek umyślnym działaniu lub zaniechaniu dotyczącym: – wykorzystania lub przedstawienia fałszywych, nieścisłych lub niekompletnych oświadczeń lub dokumentów, które ma na celu sprzeniewierzenie lub bezprawne zatrzymanie środków z budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich lub budżetów zarządzanych przez Wspólnoty Europejskie lub w ich imieniu, – nieujawnienia informacji z naruszeniem szczególnego obowiązku, w tym samym celu, – niewłaściwego wykorzystania takich środków do celów innych niż te, na które zostały pierwotnie przyznane."

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności w sposób wyczerpujący rozpatrzy cały materiał dowodowy (art. 7 k.p.a.: W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli). Należy wskazać, że zasada praworządności zobowiązuje organy administracji publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa, a także do przestrzegania ogólnych zasad prawa. Według zasady praworządności materialnej, oprócz ram prawnych organ administracji publicznej powinien działać zgodnie z szerszym systemem aksjologicznym i celami danego społeczeństwa, spełniać wymogi sprawiedliwości.

Po dokonaniu ustaleń faktycznych w sprawie organ administracji publicznej najpierw dokona wykładni przepisów prawa materialnego krajowego i unijnego, a następnie wyda rozstrzygnięcie w sprawie. Na etapie subsumpcji należy rozważyć, czy beneficjent działał w ramach "zwykłej praktyki w sektorze akwakultury"; czy zaistniało "podejrzenie nadużycia"; czy miało miejsce nadużycie finansowe polegające na umyślnym działaniu lub zaniechaniu. Ponadto organ administracji publicznej państwa członkowskiego weźmie pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez EFR.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 września 2014 r., II GSK 1156/13 (LEX nr 1572608) stwierdził:

" Z wykładni literalnej przepisu zawartego w załączniku nr 2 do rozporządzenia z dnia 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 - Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 147, poz. 1193) wynika jednoznacznie, że w przypadku środka "Działania wodno-środowiskowe" wnioskodawca miał obowiązek dołączyć do wniosku o dofinansowanie albo aktualne pozwolenie wodno-prawne, o którym mowa w przepisach prawa wodnego, albo potwierdzenie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia wodno-prawnego. W przepisie tym nie wprowadzono obowiązku, by przedkładane pozwolenie wodno-prawne było nie tylko aktualne, ale i prawomocne." To orzeczenie może być pomocne przy ocenie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, w której beneficjent realizujący umowę z [...] stycznia 2010 r. złożył wniosek o udzielenie nowego pozwolenia wodno-prawnego przed upływem terminu obowiązywania pozwolenia wodno-prawnego z [...] listopada 2001 r., tj. przed 31 grudnia 2011 r. W rozumieniu przepisu zawartego w załączniku nr 2 do rozporządzenia z dnia 7 września 2009 r. oznacza to, że dysponował potwierdzeniem złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia wodno-prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2000 r., V SA 1609/99 (ONSA 2001/3/121) wyraził następujący pogląd: "Niedopuszczalne jest podnoszenie przez organ zarzutu, iż wniosek o wydanie kolejnej wizy (...) został złożony po terminie, skoro fakt ten został spowodowany działaniem organu, który - wbrew ciążącym na nim powinnościom - nie zarejestrował zgłoszenia wniosku, gdy strona zgłosiła go jako niekompletny przed wyekspirowaniem terminu wizy. Tego rodzaju działanie organu administracji jest nie do pogodzenia z zasadami rzetelnej procedury (art. 7 k.p.a.), a przez to z konstytucyjną zasadą państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP)."

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną, uchylając zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę, ponieważ uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, ponieważ stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1) p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.