Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1523/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2396/13 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2396/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...] października 2013 r., na podstawie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) odmówił R. W. udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosku R. W. z dnia 17 lipca 2013 r., dotyczącego udostępnienia informacji publicznej w postaci wpisów w dziennikach korespondencyjnych: kopii wpisów w dziennikach korespondencyjnych pism wpływających do Centrali GDDKiA w latach 2010 – 2012; kopii wpisów w dziennikach korespondencyjnych pism wychodzących z Centrali GDDKiA w latach 2010 – 2012; kopii wpisów w dziennikach korespondencyjnych pism wpływających do Oddziału GDDKiA w Bydgoszczy w latach 2010 – 2012; kopii wpisów w dziennikach korespondencyjnych pism wychodzących z Oddziału GDDKiA w Bydgoszczy w latach 2010 - 2012.

Organ wskazał, że pismem z dnia 11 września 2013 r. poinformował wnioskodawcę, iż żądane przez niego informacje stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wezwał wnioskodawcę, w terminie 7 dni od otrzymania pisma, na podstawie art. 3 ust. 1, do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu przedmiotowej informacji. Jednocześnie GDDKiA zawiadomił wnioskodawcę, zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 ustawy, o braku możliwości rozpatrzenia, wniosku z dnia 17 lipca 2013 r. w terminie 14 dni, z uwagi na konieczność przeprowadzenia analizy, jakie czynności należy podjąć w celu udzielenia żądanej informacji.

R. W. w odpowiedzi z dnia 23 września 2013 r. podniósł, iż żądane informacje, wbrew poglądowi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nie stanowią informacji przetworzonej. Jednocześnie wskazał istnienie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu kserokopii żądanych dokumentów. Jego zdaniem, w szczególnie istotnym interesie publicznym jest aby kontakt organu, dysponującego tak dużymi kwotami z budżetu, z podmiotami zewnętrznymi, w szczególności korespondencja i jej przebieg, podlegała kontroli społecznej. Zwrócił uwagę na transparentność działania organu, co jest szczególnie istotne dla poprawy efektywności wydawania środków publicznych.

W ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej. Za nieuzasadniony uznał zarzut, jakoby w niniejszej sprawie anonimizacja nie była w ogóle potrzebna. Wskazał na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 48/12, według którego, ochronie nie podlegają dane osobowe zawarte w ewidencji działalności gospodarczej (art. 7a ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej). Jednak każda jednostka organizacyjna, zatem także przedsiębiorstwo, korzysta z takiej samej ochrony w zakresie otrzymywania korespondencji, jak osoba fizyczna. Nadto, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje informacje proste, rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia, z informacją przetworzoną. Żądana informacja w jej elementach składowych zatem istnieje, jednak suma informacji prostych nie zawsze pozostaje informacją prostą. Organ argumentował dalej, że domaganie się przez wnioskodawcę kopii wpisów przekracza ramy normalnego sposobu korzystania z informacji publicznej, wymaga zgromadzenia, przekształcenia i sporządzenia wielu kserokopii ksiąg korespondencyjnych oraz takich działań organizacyjnych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego. Według Generalnego Dyrektora, wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego. Z korespondencji nie można wywieść wniosków o wydatkowaniu środków publicznych oraz wskazać sposoby rozwiązań. Wnioskodawca nie wskazał, w jaki sposób zamierza informację przetworzoną wykorzystać dla ochrony interesu publicznego.

R. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji,

2) art. 3 ust. 1 poprzez błędne zakwalifikowanie żądanej informacji do kategorii informacji przetworzonych oraz poprzez odmowę uwzględnienia szczególnie istotnego interesu publicznego wykazanego przez wnioskodawcę,

3) art. 5 ust. 1 i 2 poprzez błędne założenie konieczności dokonania anonimizacji danych objętych wnioskiem,

4) art. 16 ust. 2 ustawy w związku z art. 107 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] października 2013 r., działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do rozmiaru żądanej informacji przypomniał, że już w piśmie z dnia 11 września 2013 r. wskazano wnioskodawcy, że badaniu pod kątem wyodrębnienia żądanych danych wymienionych jedynie w pkt. 1 wniosku z dnia 17 lipca 2013 r. (wpisów w dziennikach korespondencyjnych pism wpływających do Centrali GDDKiA w latach 2010 – 2012), należy poddać 62 książki korespondencyjne, co wiąże się ze 123.307 zarejestrowanymi przesyłkami.

Zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z żądanych przez wnioskodawcę informacji nie można wywieść przesłanek istnienia istotnego interesu publicznego w postaci jakichkolwiek wniosków o wydatkowaniu środków publicznych oraz wskazać na ich podstawie sposoby ewentualnych rozwiązań problemów publicznych. Jedynie analiza poszczególnych umów, w szczególności przedmiotu i terminu realizacji, z uwzględnieniem celu i okoliczności ich zawarcia może być podstawą wniosków w zakresie rzetelności i celowości wydatkowania środków publicznych.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, za bezzasadne organ uznał twierdzenie strony, jakoby organ potraktował przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji, jako żądanie o udzielenie informacji przetworzonej ze względu na proces anonimizacji. Dla GDDKiA oczywistym jest, że sam proces dokonania anonimizacji danych żądanych przez stronę nie jest przetworzeniem informacji. Za chybiony organ uznał także zarzut dotyczący braku konieczności anonimizacji żądanych informacji, gdyż proces anonimizacji poszczególnych tomów dzienników korespondencji spowoduje, że żądany rejestr będzie stanowił jedynie zestaw kolejnych liczb porządkowych i pewnych liter, co czyniłoby czysto fikcyjnymi uprawnienia przyznane obywatelowi. Również za nieuzasadniony uznał zarzut, jakoby w niniejszej sprawie anonimizacja danych nie była w ogóle potrzebna. Należy w tym zakresie rozróżnić uprawnienia do tajemnicy korespondencji zwykłych osób w przeciwieństwie do osób publicznych i podmiotów gospodarczych. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony dotyczącego niewskazania w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2013 r. podmiotów, ze względu na których dobro wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej wskazał, że jeżeli dane tych podmiotów lub inne ich dobra są chronione ustawą, to nie mogą być one opisane w uzasadnieniu decyzji o odmowie udzielenia informacji. Ustawodawca w tym wypadku wymaga jedynie oznaczenia podmiotów, co pozwala sądzić, że chodzi o ich ogólne wskazanie, bez określenia cech pozwalających na indywidualizację i identyfikację.

Nadto, niezależnie od powyższego, zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nie bez znaczenia jest fakt, iż wnioskodawca jest pracownikiem kancelarii prawnej, która reprezentuje spółkę SRB Civil Enginieering Ltd. w sprawie wytoczonej z powództwa tej Spółki przeciwko GDDKiA (budowa autostrady Al Toruń – Stryków, odcinek I Czerniewice - Odolion oraz odcinek II Odolion - Brzezie). Wskazał, że charakter i pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych, mają wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu stosownych informacji

R. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, w której: błędnie zakwalifikowano informację żądaną przez skarżącego do kategorii informacji przetworzonych, których przesłanką udostępnienia jest uprzednie wykazanie przez wnioskodawcę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego oraz w której błędnie przyjęto, iż skarżący nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji;

- art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, w której uzasadnieniu nie wskazano podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji;

- art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, w której błędnie założono konieczność dokonania anonimizacji danych objętych wnioskiem skarżącego;

- art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, mimo braku istnienia w niniejszej sprawie podstaw do ograniczenia - konstytucyjnie i ustawowo chronionego - prawa skarżącego do dostępu do informacji publicznej;

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 127 § 3 i art. 140 K.p.a. poprzez ograniczenie "ponownego rozpatrzenia sprawy" do powtórzenia treści decyzji z dnia [...] października 2013 r., a co za tym idzie, pominięcie twierdzeń i argumentów skarżącego mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co uchybia jednej z fundamentalnych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jaką jest obowiązek organu kompleksowego i dokładnego wyjaśnienia sprawy, która to zasada wiąże organ również przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a.

- art. 107 §1 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewskazanie przez organ jakiego rodzaju "przekształceń" ze strony organu (informacji znajdujących się w posiadaniu organu) wymaga (rzekomo) informacja żądana przez powodów oraz jakiego rodzaju "działań organizacyjnych" i "środków osobowych" wymaga (rzekomo) udostępnienie informacji żądanej przez powodów, co sprawia, że uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji - w zakresie w jakim odnosi się do uzasadnienia stanowiska organu, iż żądana przez skarżącego informacja była informacją przetworzoną - obarczone jest istotnymi brakami.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi. Powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie stwierdził, że obowiązek udostępniania informacji publicznej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynika wprost z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Także zakres żądanej przez R. W. informacji mieści się w pojęciu informacji publicznej, na co wprost wskazuje przepis art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. d, e, f wskazanej wyżej ustawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy rozmiar żądanej informacji publicznej, rozumiany tu jako konieczność kserowania znacznej ilości dokumentów (62 tomy), może sam w sobie stanowić o uznaniu, iż taka informacja stanowi informację przetworzoną, w rozumieniu przepisu art. 3 ust.1 pkt 1) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd wywodził, że na ogół, o zakwalifikowaniu danej informacji publicznej jako informacji przetworzonej decydują okoliczności związane z działaniami faktycznymi na zbiorze danych stanowiących osobne informacje publiczne, w wyniku których to działań powstaje nowa jakościowo informacja publiczna, nowa wartość intelektualna. Zatem takie działanie musi być nakierowane na tworzenie nowej jakościowo informacji, która wprost nie wynika z żadnej konkretnej informacji publicznej, stanowiącej zbiór informacji poddanych określonemu działaniu. Za takim rozumieniem informacji publicznej przetworzonej opowiada się zarówno doktryna jak i orzecznictwo.

Sąd zauważył, że w orzecznictwie zaczyna także być zauważalny pogląd, iż nie tylko wytworzenie nowej jakościowo informacji jest czynnikiem nadania informacji przymiotu informacji przetworzonej, ale także o tej cesze może decydować rozmiar żądanej informacji. Najczęściej do takiej kwalifikacji dochodzi przy żądaniu udostępnienia informacji w ściśle określony przez zainteresowanego sposób, poprzez żądanie odpowiedniego posegregowania danej informacji, albo jej wyszukania z wielu danych będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji.

Sąd podkreślił, że w zakresie informacji publicznej rzadko występują sprawy identyczne, dlatego najistotniejsza jest prawidłowa ocena konkretnego przypadku, zaś orzecznictwo sądów administracyjnych może jedynie przybliżyć prawidłowość tej oceny. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pogląd, iż cechą informacji przetworzonej może być także jej rozmiar, zasługuje na uwagę. Znaczna ilość musi na pewnym etapie stać się nowa jakością. Jednakże aby poprzez sam rozmiar żądanej informacji publicznej móc uznać, że jest ona informacją przetworzoną, skala czynności niezbędnych do udostępnienia danej informacji lub sam jej rozmiar - wykraczający poza zwykłe zasady działania - poza powszechne standardy - muszą być na tyle wyjątkowe, iż samo zaangażowanie znacznych środków, niezbędnych do udostępnienia takiej informacji, może być uzasadnione jedynie szczególnie istotnym interesem publicznym. A zatem w treści przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej można doszukać się również i takiego rozumienia pojęcia "informacja przetworzona". Nie bez znaczenia dla prawidłowego rozumienia pojęcia "informacja przetworzona" powinno być ważenie możliwości technicznych, czy osobowych podmiotu zobowiązanego do udostępnienia danej informacji i porównanie ich z pracochłonnością, czy materiałochłonnością procesu udostępnienia tejże informacji. Zdaniem Sądu ważyć również należy, że wskazany w art. 61 Konstytucji RP i sprecyzowany w ustawie o dostępie do informacji publicznej obowiązek informacyjny nie jest nieograniczony. Muszą istnieć racjonalne granice dla prawa do informacji publicznej w przypadkach żądania informacji (prostej) wykraczającej swoimi rozmiarami poza normalny tok działania podmiotu zobowiązanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można wskazać wyznacznika, który byłby przydatny do każdej sprawy o udostępnienie informacji publicznej. Powtórzył, że każdą sprawę należy badać indywidualnie.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd zauważył, iż żądana przez R. W. informacja wymaga skopiowania 62 tomów dokumentów dotyczących wpisów w dziennikach korespondencji pism wpływających i wypływających do Centrali GDDKiA i do Oddziału GDDKiA w Bydgoszczy w latach 2010 – 2012. Jest to z pewnością znaczny nakład pracy nawet dla takiego organu jak GDDKiA i ten fakt w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie ulega wątpliwości. Nie jest tu w ogóle adekwatne zdaniem Sądu, porównanie powyższego nakładu pracy z nakładem sporządzania nieraz wielotomowych odpisów dokumentów na potrzeby postępowań przed sądami powszechnymi. Obrona interesów gospodarczych GDDKiA, a obowiązek informacyjny GDDKiA to całkiem inne zagadnienia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sama możliwość techniczna wykonania tak wielu kserokopii przez GDDKiA nie umniejsza zakwalifikowaniu żądanej informacji jako informacji przetworzonej. Trudno bowiem, dla zaspokojenia wiedzy wnioskodawcy w zakresie podmiotów korespondujących z Centralą i wskazanym Oddziałem GDDKiA, angażować niewspółmierne środki. Przepisy prawa należy wykładać przede wszystkim racjonalnie. Zatem skoro żądana informacja w tak znacznym rozmiarze (62 tomy ksiąg korespondencji – regał w bibliotece) ma być istotna dla wnioskodawcy, to zasadne jest aby wykazał on szczególnie istotny interes publiczny dla pozyskania tej informacji, jak tego zażądał organ pismem z dnia 11 września 2013 r.

Według Sądu, nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ prawidłowo uznał się za podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, również prawidłowo zakwalifikował zadaną informacje jako informacje publiczną i wskazując na wyjątkową objętość żądanej informacji, zakwalifikował ją jako informację przetworzoną oraz zażądał od wnioskodawcy wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego dla udostępnienia tej informacji.

Sąd stwierdził dalej, że skarżący ma rację, gdy twierdzi, iż żądana przez niego informacja w wyniku procesu udostępnienia nie stanie się jakościowo nową informacją, ale zawsze będzie stanowić zbiór informacji o podmiotach korespondujących z GDDKiA w danym okresie. Jednakże informacja ta ponadto posiada walor znacznej objętości, co łączy się z określonymi trudnościami w jej udostępnieniu i tylko z uwagi na tę charakterystyczną jej cechę, została prawidłowo zakwalifikowana przez organ jako informacja przetworzona.

Rozważając zagadnienie ewentualnej anonimizacji żądanej informacji, organ wskazał, iż dokonanie anonimizacji całkowicie pozbawiłoby żądaną informację sensu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił tę ocenę. W wyniku tego procesu powstałyby jedynie daty i liczby, zaś jak to wyraźnie wynika z wniosku, a zwłaszcza z pisma skarżącego z dnia 23 września 2013 r. - nie interesuje go ilość wpływającej i wypływającej do organu korespondencji, ale podmioty prowadzące tę korespondencję z GDDKiA. Zagadnienie anonimizacji mogłoby być ewentualnie pod pewnymi względami istotne, gdyby doszło do faktycznego udostępnienia informacji. W niniejszej sprawie odmowa udostępnienia informacji leży przede wszystkim w zakwalifikowaniu jej jako przetworzonej. Sąd podkreślił jedynie, iż sam proces anonimizacji nie może przesądzać o zakwalifikowaniu danej informacji do grona informacji przetworzonej. Z tych względów Sąd uznał za bezzasadne zarzuty skargi co do naruszenia art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ prawidłowo uznał brak wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego dla udostępnienia żądanej informacji. R. W., wskazując w piśmie z dnia 23 września 2013 r. na takie okoliczności, jak potrzeba kontroli społecznej GDDKiA, co do sprawnego prowadzenia kosztownych inwestycji, finansowanych ze środków unijnych, co do informacji w zakresie sporów sądowych z wykonawcami robót w aspekcie, iż rozwój infrastruktury drogowej stanowi obowiązek GDDKiA i zagadnienia te są kluczowe dla rozwoju Polski i następnie rozwijając te zagadnienia we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wykazał co najwyżej interes społeczny, obywatelski w uzyskaniu żądanej informacji. Nie jest to jednak wystarczające, albowiem ustawa przewiduje tu kwalifikowaną formę interesu publicznego - szczególnie istotny interes publiczny. Należy zaś wykazać nie tylko sam interes publiczny, ale nadto wykazać w jaki sposób żądana informacje wpłynie na jakość, czy poprawę danej sfery publicznej. W tym zakresie zasadna jest, zdaniem Sądu, w całości argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, chybione są także wszystkie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania. Organ prawidłowo wyjaśnił sprawę, każdorazowo w uzasadnieniu decyzji zarówno zaskarżonej, jak i ją poprzedzającej wskazując na powody podjętego rozstrzygnięcia. Organ w zaskarżonej decyzji ustosunkował się także do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z okoliczności, iż organ nie podzielił argumentacji skarżącego nie można wyprowadzać twierdzenia o wadliwym rozpatrzeniu sprawy.

Skargę kasacyjną złożył R. W.. Zaskarżył wyrok w całości, zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1, art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ("pusa") poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia skarżonego wyroku w zakresie (i) braku odniesienia się w jego treści do zarzutów sformułowanych w skardze skarżącego z dnia 4 grudnia 2013 r. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA") z [...] października 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji GDDKiA z dnia [...] października 2013 r., wskazanych w pkt II.1 lit. b) oraz w pkt II.2 lit. a) i lit. b) petitum skargi oraz (ii) braku wskazania na jakiej podstawie sąd przyjął, iż rozmiar żądanej przez skarżącego informacji wykracza poza normalny tok działania GDDKiA, braku wskazania jaki ewentualnie rozmiar informacji nie przekraczałby normalnego toku działania GDDKiA, oraz braku wskazania jaki jest "normalny tok działania GDDKiA" w odniesieniu do udostępniania przez GDDKiA informacji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż świadczy o niedostatecznym wyjaśnieniu przez WSA w Warszawie stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy; potwierdza, że WSA w Warszawie nie rozstrzygnął skarżonym wyrokiem całości sprawy, jak również wyklucza możliwość odtworzenia rozumowania WSA w Warszawie i uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej skarżonego wyroku w analizowanym zakresie;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1 d.d.i.p., art. 1 ust. 1 d.d.i.p. oraz art. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji GDDKiA z 30 października 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji GDDKiA z dnia [...] października 2013 r., pomimo że odmowa udostępnienia skarżącemu żądanych informacji przez organ nastąpiła w sposób niezgodny z prawem, gdyż brak było w niniejszej sprawie podstaw do ograniczenia – konstytucyjnie i ustawowo chronionego – prawa skarżącego do dostępu do informacji publicznej; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do oddalenia skargi;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "d.d.i.p.") w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji (i) przyjęcie, że nie tylko wytworzenie nowej jakościowo informacji jest czynnikiem nadania informacji przymiotu informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 ddip, której przesłanką udostępnienia jest uprzednie wykazanie przez wnioskodawcę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, ale o cesze tej może decydować sam rozmiar żądanej informacji (prostej), co skutkowało błędnym uznaniem informacji żądanej przez skarżącego za przetworzoną oraz (ii) błędne przyjęcie, iż skarżący nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało oddaleniem skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, stosownie do art. 185 § 1 P.p.s.a.;

a na wypadek uznania podniesionych w niniejszej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania za nieuzasadnione:

2) uchylenie zaskarżonego wyroku z całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji GDDKiA z [...] października 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji GDDKiA z dnia [...] października 2013 r., stosownie do art. 188 P.p.s.a.

a w każdym z w/w przypadków:

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1, art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Przepisy art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 P.u.s.a. nie mogły zostać naruszone, skoro Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę administracji publicznej, rozpoznając skargę na decyzję administracyjną i zastosował środek określony w ustawie, tj. wyrok.

Nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy sądowej określa rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przedmiotem orzeczenia Sądu pierwszej instancji było rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Sąd rozstrzygnął zatem w granicach sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika nadto, aby Sąd pierwszej instancji uznał, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Zarzut braku odniesienia się przez sąd do zarzutów skargi nie ma zaś związku z dyspozycjami art. 134 § 1 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. dotyczył braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do treści dwóch zarzutów skargi. Po pierwsze chodziło o treść zarzutu sformułowanego w pkt II.1 lit. b skargi. W tym fragmencie skargi podniesiono zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, w której uzasadnieniu nie wskazano podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W związku z tym należy zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku skoncentrowane zostało na rzeczywistej podstawie odmowy udostępnienia informacji. Takiej podstawy nie stanowił zaś przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 16 ust. 2 pkt 2 tej ustawy nie miał więc w sprawie zastosowania.

Po drugie, zarzut braku odniesienia się dotyczył punktu II.2 lit. a i b petitum skargi. Przypominając, że w pkt II.2 lit. a podniesiono naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 127 § 3 i art. 140 K.p.a., poprzez ograniczenie "ponownego rozpatrzenia sprawy" do powtórzenia treści decyzji z dnia [...] października 2013 r., zauważyć trzeba, że w myśl art. 127 § 3 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., ponowne rozpatrzenie sprawy może zakończyć się wydaniem decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję. Wówczas organ zajmuje takie stanowisko, jakie wyraził w pierwszej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad rzeczywiście powtórzył treść uzasadnienia utrzymanej w mocy decyzji. Niezależnie od tego, odniósł się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Za bezzasadne uznał twierdzenie, jakoby potraktował wniosek o udzielenie informacji jako żądanie udzielenia informacji przetworzonej ze względu na proces anonimizacji. Za chybiony uznał zarzut dotyczący braku konieczności anonimizacji i zarzut, że anonimizacja nie będzie w ogóle potrzebna. Wskazał, że sam proces anonimizacji danych, pomimo że nie przesądza o żądaniu informacji jako informacji przetworzonej, jest konieczny. Organ odniósł się także do zarzutu dotyczącego niewskazania w uzasadnieniu decyzji podmiotów, ze względu na dobro których wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Generalny Dyrektor skonstatował jeszcze, że w sprawie doszło do poprawnego ustalenia stanu faktycznego. W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można przyjąć, że nie doszło do ponownego rozpatrzenia sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 K.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ ustosunkował się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Spostrzeżenie Sądu, jakkolwiek lakoniczne, w opisanej sytuacji procesowej i treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie może być uznane za naruszające dyspozycję art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie. zakresie odniesienia się do zarzutu skargi naruszenia art. 127 § 3 K.p.a.

W punkcie II.2 lit. b skargi zarzucono naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewskazanie jakiego rodzaju przekształcenia, działania organizacyjne i środki osobowe skutkują zakwalifikowaniem informacji jako przetworzonej. W tej mierze zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji rozważył problematykę poruszoną w omawianym zarzucie na stronie 10 i 11 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wskazując na znaczny nakład pracy związany ze skopiowaniem 62 tomów dokumentów i konieczność zaangażowania niewspółmiernych środków. Sąd odniósł się także do ewentualnego przekształcenia informacji poprzez jej anonimizację.

W analizowanej podstawie kasacji, polegającej na zarzucie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., wnoszący kasację podniósł także brak wskazania, na jakiej postawie Sąd przyjął, że rozmiar żądanej informacji przekracza normalny tok działania GDDKiA. Z tym zarzutem wnoszący kasację powiązał twierdzenie o niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, również ta teza kasacji nie jest uprawniona. Zakres żądanej informacji nie jest kwestionowany. Chodzi o informację zawartą w dokumentach zgromadzonych w co najmniej kilkudziesięciu tomach. Taki stan faktyczny został przez Sąd pierwszej instancji ustalony i wyartykułowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z tym przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Takie stanowisko Sąd pierwszej instancji zajął. Nadto, w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można podważać trafności przyjętej podstawy prawnej. Przepis ten wymaga zawarcia w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Z obowiązku tego Sąd pierwszej instancji wywiązał się.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1, art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pomimo, że odmowa nastąpiła w sposób niezgodny z prawem, gdyż brak było podstaw do ograniczenia – konstytucyjnie i ustawowo chronionego – prawa do dostępu do informacji publicznej. Trafność zarzutu naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. zależy od zasadności zarzutów naruszenia szczegółowych norm materialnych i procesowych. Jak wynika z powyższych uwag, zarzuty proceduralne nie są zasadne. Taką samą ocenę należy wyrazić w odniesieniu do zarzutów materialnych, które zostały rozważone w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Materialny charakter ma powołana wyżej kwestia braku podstaw do ograniczenia skarżącemu dostępu do informacji. Powołany przez wnoszącego kasację przepis art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że informacja o sprawach publicznych podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie. Do tych zasad należy zaś art. 3 ust. 1 pkt 1, przewidujący ograniczenie dostępu do informacji przetworzonej tylko do zakresu, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jest zatem oczywiste, że prawidłowe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie narusza art. 1 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem składu orzekającego, nie ma podstaw do kwestionowania zgodności ograniczenia zawartego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie od informacji publicznej z powołanym w kasacji przepisem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odmowa uwzględnienia wniosku została oparta na przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie nastąpiła z powodów podmiotowych. Kwestie podmiotowe zostały w uzasadnieniach obu decyzji poruszone, ale nie doprowadziły organu (a tym bardzie Sądu pierwszej instancji) do wniosku, że skarżący nie spełnia wymogu podmiotowego określonego w art. 2 ust. 1 ustawy.

W podstawie materialnej wnoszący kasację zawarł zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie od informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, po czym wskazał dwa powiązane z tym zarzutem sposoby naruszenia.

Zagadnienie pierwsze dotyczy zarówno kwestii abstrakcyjnej, a więc wykładni prawa, jak i jego zastosowania w odniesieniu do sprawy indywidualnej – wniosku skarżącego. Analizowana kontrowersja sprowadza się do oceny, czy sam rozmiar żądanej informacji może skutkować zakwalifikowaniem jej jako informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Sąd pierwszej instancji rzeczywiście wyraził pogląd, według którego, cechą informacji przetworzonej może być także jej rozmiar. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, znaczna ilość musi na pewnym etapie stać się nową jakością. Od razu jednak odnotować należy dalszą część wywodu Sądu pierwszej instancji, który nie poprzestał na przedstawionej tezie. Przede wszystkim, Sąd zaakcentował konieczność indywidualnej oceny w każdej sprawie. Argumentował, że chodzi o rozmiar żądanej informacji, wykraczający poza powszechne standardy. Ocenił, że rozmiar ten musi być na tyle wyjątkowy, że zaangażowanie znacznych środków, niezbędnych do udostępnienia informacji, może być uzasadnione jedynie szczególnie istotnym interesem publicznym. Wywodził dalej, że znaczenie ma ważenie możliwości technicznych, czy osobowych podmiotu zobowiązanego i porównanie z ich pracochłonnością, czy materiałochłonnością procesu udostępniania informacji. Skonstatował, że udostępnianie informacji nie może zakłócać podstawowych działań podmiotu zobowiązanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak uwarunkowany pogląd odpowiada pojęciu informacji przetworzonej, jako sumie informacji prostych, których udostępnienie wymaga w danej sytuacji faktycznej nadzwyczajnych zabiegów. Brak możliwości uznania takiego stopnia utrudniania podstawowej działalności podmiotu zobowiązanego za domaganie się informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, prowadziłby do tego, co zostało określone jako nadużycie prawa do informacji (patrz: Janusz Drachal "Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej" [w:] red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński "Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich. 1980-2005", Warszawa 2005, s. 148- 149).

W świetle takiej wykładni normy zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował ten przepis wobec wniosku skarżącego z dnia 17 lipca 2013 r. Utrwalone jest w orzecznictwie stanowisko, według którego, naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSA i wsa 2005/4/67; wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 764/07, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skoro zatem stan faktyczny w zakresie rozmiaru informacji, który zakłóciłby podstawową działalność podmiotu zobowiązanego nie został w proceduralnej podstawie skardze kasacyjnej skutecznie podważony, to obowiązkiem organu było uruchomienie w stosunku do wniosku trybu udostępniania informacji przetworzonej.

Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że skarżący nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji. Zastosował więc właściwie normę art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy także wobec okoliczności wskazywanych przez skarżącego w ramach wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Co prawda Sąd ograniczył się w uzasadnieniu do powołania się w tym zakresie na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale niewyartykułowanie w sposób bezpośredni swojego stanowiska w tej mierze było jedynie uchybieniem, które nie miało wpływu na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ prawidłowo uznał, że żądane kopie rejestrów nie zawierają informacji o wydatkowaniu środków publicznych, a wnioskodawca nie wskazał działań, które zamierza podjąć dla poprawy funkcjonowania struktur publicznych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.