Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 755/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1226/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2018 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wnioski [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz [...] sp. k. z siedzibą w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2018 r. IV SA/Wa 1226/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. (zwanej dalej "Wspólnotą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Po raz kolejny rozpoznając sprawę (poprzednia decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] marca 2016 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2016 r.) Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), zwanej dalej "u.p.z.p.", i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a.", ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, miejscami postojowymi zewnętrznymi, infrastrukturą techniczną oraz wjazdem wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] i części działki nr [...] oraz części działki nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...], położonej przy ul., na terenie W..

Na skutek wniesionego od tej decyzji odwołania przez ww. Wspólnotę, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej zwane także w skrócie "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2017 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Kolegium nie dopatrzyło się naruszeń w ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji. Wskazano również, że nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...], stanowiącą drogę wewnętrzną. Okoliczność ta nie jest sporna. Kolegium wyjaśniło przy tym, że kwestia własności drogi wewnętrznej na tym etapie nie jest rozważana. Liczy się bowiem sam fakt dostępu do drogi publicznej, w tym pośredni. Na tym etapie nie podlega badaniu także i kwestia paramentów drogi wewnętrznej.

Skargę na powyższą decyzję wniosła wskazana na wstępie Wspólnota Mieszkaniowa, zarzucając jej naruszenie: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a.; art. 80 k.p.a.; art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że zasadniczo ustalenia wymagań dla nowej zabudowy zostały przeprowadzone na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Inwestycja stanowi kontynuację występującej na tym obszarze zabudowy. Wyznaczono wskaźniki: powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Sąd zaznaczył, że nie podziela stanowiska organów co do możliwości odstąpienia od ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej budynku z uwagi na nieprzyleganie działki do drogi. Zdaniem Sądu przepis § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) nie pozwala na takie odstąpienie. Jednakże, w realiach tej sprawy Sąd uznał, że powyższe uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Sąd miał na uwadze sposób położenia działki inwestycyjnej w stosunku do głównego wjazdu, jej powierzchnię, szerokość budynków w obszarze analizowanym oraz fakt, że dla działki został określony wskaźnik powierzchni zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego dostępu do drogi publicznej, Sąd wskazał, że w sprawie nie jest sporne, że działka posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] stanowiącą według ewidencji drogowej użytek drogowy (własność w.). Wprawdzie droga wewnętrzna jest urządzona na działce nr [...] (o aktualnej szerokości jezdni 4,5 m) oraz na częściach działek nr [...], [...], [...] i [...] (obecnie znajduje się chodnik) i będzie ona wykorzystywana na całej szerokości, a użytkownikiem wieczystym jednej z nich jest Wspólnota, która sprzeciwia się inwestycji. Jednakże kwestia stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości za pomocą której realizowany będzie dostęp do drogi publicznej, na tym etapie nie podlega badaniu. Ważne jest tylko to, że droga istnieje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1/ art. 61 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że "na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej" oraz, że "w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie bada się parametrów dróg ani też spełnienia wymagań z zakresu warunków technicznych jakim powinny one odpowiadać";

2/ art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez aprobatę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zakładającej korzystanie z dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej biegnącej częściowo po terenie pozostającym w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej (Wspólnoty Mieszkaniowej), wbrew jej wyraźnym sprzeciwom na takie użytkowanie.

Mając na uwadze powyższe Wspólnota wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. inwestor [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie wywiedzionej przez Wspólnotę skargi kasacyjnej, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie od Wspólnoty na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W., w odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia [...] grudnia 2019 r. wniosła o jej oddalenie.

Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w W. wniosła o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie. Jednocześnie wskazała, że w przypadku dopuszczenia jej do udziału wnosi odpowiedź na skargę kasacyjną, domagając się jej oddalenia jako bezpodstawnej i obciążenia Wspólnoty kosztami postępowania wg norm przepisanych. Dalej Spółka oświadczyła, że rezygnuje z przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że jest następcą prawnym dotychczasowego uczestnika postępowania [...] sp. z o.o. Działka nr [...] niegdyś własność [...] sp. z o.o. jest aktualnie jej własnością na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 2020 r.

Zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2021 r. uznano za stronę postępowania [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w W., o czym Spółka i pozostałe strony zostały poinformowane.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 30 grudnia 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały poinformowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W realiach tej sprawy przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji było ostateczne rozstrzygnięcie organu samorządowego w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, miejscami postojowymi zewnętrznymi, infrastrukturą techniczną oraz wjazdem wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] i części działki nr [...] oraz części działki nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...], położonej przy ul. [...], na terenie W.. Skarga wymienionej na wstępie Wspólnoty Mieszkaniowej, na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia[...] marca 2018 r. została oddalona zaskarżonym wyrokiem, albowiem Sąd pierwszej instancji w ramach sądowej kontroli jej legalności nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tych warunkach Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna kwestionuje ten wyrok w całości, a jak wynika z analizy treści zarzutów naruszenia prawa materialnego i motywów skargi kasacyjnej osią sporu w niniejszej sprawie jest właściwa ocena i ustalenie, czy spełniony został warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tzn. czy teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia ta stanowiła już przedmiot zarzutu wniesionej skargi i Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy uznał, iż w tym zakresie nie można skutecznie mówić o naruszeniu prawa. Stanowisko to jest podzielane przez Sąd odwoławczy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Zarzuty przedstawione w tym zakresie jak i ich argumentacja nie zasługują więc na uwzględnienie.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga to, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p przesłanek (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489).

W tej sprawie, co już wyżej zaznaczono, kwestią sporną jest ocena i ustalenie, czy spełniony został warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tzn. czy działka, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja ma dostęp do drogi publicznej.

Nie jest przecież sporne, że wnioskodawca w sprawie ustalenia warunków zabudowy w celu ich uzyskania musi uprzednio wykazać, że ma możliwość prawnie lub faktycznie zagwarantowaną lub też ma ustanowioną służebność drogi koniecznej, przez którą nieruchomość objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Kwestia dostępności planowanej inwestycji do drogi publicznej jest przedmiotem ustaleń organu na podstawie art. 61 ust. pkt 2 u.p.z.p. Termin ten definiuje ustawa w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega natomiast na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki (terenu) oddzielającej teren objęty działaniem inwestycyjnym od drogi publicznej. Bezpośredni dostęp do drogi publicznej wynika z takiego dostępu w ramach tytułu do działki, np. prawa własności. Natomiast w ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. W tym przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej – porównaj wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r. II OSK 2249/13.

W tej sprawie, co jest niesporne, nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...], która stanowi użytek drogowy i jest własnością [...]. Jest to urządzona istniejąca droga wewnętrzna, a z akt sprawy wynika, iż jej właściciel wyraża zgodę na jej ewentualną przebudowę na potrzeby planowanej inwestycji – patrz: porozumienie z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...] dot. przebudowy drogi wewnętrznej zawarte pomiędzy Burmistrzem [...] a inwestorem. Zatem wskazana wyżej droga wewnętrza o szerokości 4,5 m realizuje dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej.

Informacyjnie zauważyć należy, iż organ odwoławczy podkreślał, na co powołał się Sąd pierwszej instancji, że fakt urządzenia drogi wewnętrznej zarówno na działkach nr [...] (o szerokości 4,5 m), jak i na części działek nr [...], [...], nr [...] i [...] na których znajduje się chodnik dla pieszych (będących w użytkowaniu wieczystym) oznacza, że urządzona droga wewnętrzna na działce nr [...] wraz z ww. działkami będzie wykorzystywana na całej szerokości (6 m).

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w świetle art. 2 pkt 14 u.p.z.p. alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną, to w tym przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej – patrz: wyrok NSA z 8 października 2008 r. II OSK 1163/07.

Podnieść trzeba, iż celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną, niezbędną do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Warunki tej obsługi muszą być zgodne z prawem. W tej sprawie, zdaniem NSA, taki dostęp do drogi publicznej zapewniony jest poprzez drogę wewnętrzną (działkę nr [...]), a w świetle powyższych rozważań przy uwzględnieniu treść art. 2 pkt 14 u.p.z.p. jest dostępem faktycznym i prawnym. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny dostęp musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Tak właśnie jest w tej sprawie.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zasadnie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2015 r. II OSK 2199/13, a pogląd ten w pełni aprobowany jest przez skład orzekający NSA, w którym to wyroku wskazano, iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. To na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w zakresie jak wyżej, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób. Podobne stanowisko było wyrażane wielokrotnie tak w orzecznictwie NSA, jak i sądów wojewódzkich. Zasadniczym argumentem, jaki był przedstawiany przy przyjęciu tego poglądu jest to, iż zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z kolei przepis art. 62 ust. 1 stanowi, iż w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zgodnie z wyżej przedstawionym poglądem, to dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany wykazać się prawnie zagwarantowanym dostępem terenu inwestycji do drogi publicznej. Skoro wnioskodawca sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek tytułem prawym do terenu objętego wnioskiem, to nie musi mieć także prawnie zagwarantowanej drogi wewnętrznej, przez którą teren ten uzyskuje dostępność do drogi publicznej (por. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. II OSK 370/15).

Tym samym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wskazując, iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej, gdyż ta kwestia oceniana jest na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Również nie można zaaprobować stanowiska skarżącej Wspólnoty, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że "w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie bada się parametrów dróg ani też spełnienia wymagań z zakresu warunków technicznych jakim powinny one odpowiadać.". Wprost przeciwnie stanowisko to jest prawidłowe i wynika z utrwalonego orzecznictwa NSA.

Podkreślić należy, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się zasad korzystania z drogi publicznej, do której teren ma dostęp, brak też podstaw do badania przepustowości i wydolności drogi publicznej. W toku ustalania warunków zabudowy brak jest procedur umożliwiających przeprowadzenie takich badań, sprawdzających wydolność układu komunikacyjnego. Norma art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie zawiera żadnych uwarunkowań co do tego, jaka ma być droga publiczna i jakie warunki techniczne ma ona spełniać – porównaj wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r. II OSK 2246/13. Natomiast, jak już wyżej zaznaczono, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej poprzez wskazywaną wyżej drogę wewnętrzną.

Na uwzględnienie nie zasługuje również i kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez aprobatę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zakładającej korzystanie z dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej biegnącej częściowo po terenie pozostającym w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej (Wspólnoty Mieszkaniowej), wbrew jej wyraźnym sprzeciwom na takie użytkowanie.

Z treści art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. wynika, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Zaś ust. 2 art. 6 tej ustawy statuuje, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Trzeba w tym miejscu wskazać, iż w skardze kasacyjnej w sposób nieprecyzyjny określono zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. nie precyzując czy dotyczy pkt 1 czy 2 tej regulacji, co utrudnia rozpoznanie tego zarzutu. Niemniej jednak, w realiach tej sprawy nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, iż przedstawił wadliwą wykładnię tej normy prawa materialnego, skoro lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na przyjęcie takiej tezy. Sąd jedynie wskazał, iż w trybie ww. normy każdy ma prawo, w granicach zakreślonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W konsekwencji zaś uznał, że planowana inwestycja uwzględnia uwarunkowania wynikające z art. 1 ust. 4 u.p.z.p.

W tej sprawie wskazane wyżej normy nie zostały naruszone, gdyż dostęp do drogi publicznej odbywa się poprzez drogę wewnętrzną (działka nr [...]), która stanowi własność W.. Stąd też stanowisko skarżącej Wspólnoty, która nie wyraża zgody na korzystanie z tej drogi, nawet przy uwzględnieniu tego, że dot. to chodnika dla pieszych nieobejmującego ww. działki, nie ma znaczenia prawnego. Faktem jest, co wyżej już przypomniano, że organ odwoławczy podkreślał w zaskarżonej decyzji, iż fakt urządzenia drogi wewnętrznej zarówno na działce nr [...] (o szerokości 4,5 m), jak i na części działek nr [...], [...], nr [...] i nr [...] na których znajduje się chodnik dla pieszych (będących w użytkowaniu wieczystym) oznacza, że urządzona droga wewnętrzna na działce nr [...] wraz z ww. działkami będzie wykorzystywana na całej szerokości (6 m). Niemniej jednak powołanie się wyłącznie na dopuszczalność dodatkowego wykorzystania działki będącej w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu niż ujawniona droga wewnętrzna, uznana w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jako ta, która realizuje wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., nie pozwala nawet przy wykazywanym sprzeciwie skarżącej Wspólnoty na uznanie, że doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Poza tym w sprawie nie jest sporne, iż właściciel działki nr [...] – Gmina z inwestorem przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zawarły porozumienie z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] dotyczące przebudowy tejże drogi wewnętrznej, o czym wyżej już wspominano. Kwestia rzeczywistego tj. możliwego i zagwarantowanego prawnie dostępu będzie przedmiotem analizy na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Czyni to niezasadnymi zarzuty dotyczące braku dostępu do drogi publicznej i braku zgody na korzystanie z drogi wewnętrznej.

Podsumowując, w ocenie Sądu odwoławczego, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.

Należało oddalić złożone w odpowiedziach na skargę kasacyjną wnioski o zasądzenie od skarżącej Wspólnoty na rzecz inwestora [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w W., zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z przepisów art. 203-204 p.p.s.a. nie wynika możliwość zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników postępowania kasacyjnego, którzy nie wnieśli skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.