Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 205/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk-spr. Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu kwotę 740 (siedemset czterdzieści)) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta Kluczborka decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1; 50 ust. 1 i 4; 51 ust. 1 pkt 2; 54 i art. 65 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego - budowa retencyjnego zbiornika wody "KLUCZBORK". W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dnia 8 marca 2005 r., Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu wystąpił do Burmistrza Miasta Kluczborka o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji zbiornika wodnego retencyjnego na rzece Stobrawie w km 61+500, na działkach położonych w granicach gminy Kluczbork i gminy Lasowice Wielkie. Zbiornik przewidziany został jako obiekt wielofunkcyjny (do gromadzenia zasobów do nawodnień rolniczych, ma redukować fale powodziowe, służyć jako akwen ochrony przeciwpożarowej dla pobliskich wsi i obszarów leśnych a także dla celów rekreacyjnych). Organ dodał, że jest to także inwestycja z zakresu melioracji podstawowych, ponadto spiętrzone wody Stobrawy służyć będą celom energetycznym. Podał również, że powierzchnia zbiornika przy piętrzeniu maksymalnym wyniesie 57,7 ha, objętość przy piętrzeniu Max PP-1683300 m3, przy czym zostaną także wykonane urządzenia monitorujące zbiornik i przełożone linie elektryczne kolidujące z inwestycją, a projektowany zbiornik zaliczył do III klasy ważności. Na zasadzie art. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543 ze zm.), opisany wyżej zbiornik został uznany za inwestycję celu publicznego, która przewidziana została w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kluczbork (uchwała Rady Miejskiej w Kluczborku nr XXXI/237/2000 z dnia 29.11.2000 r.) oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Lasowice Wielkie (uchwała Rady Gminy Lasowice Wielkie nr XXI-135/2004 z dnia 6.09.2004 r.). Organ stwierdził, że "obszar planowanego zbiornika nie został objęty ustaleniami w zakresie przeznaczenia terenu oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wynikających z ochrony środowiska w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Kluczborka i wsi Ligota Dolna, Ligota Górna Zamecka, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Kluczborku nr X/83/03 z dnia 28.05.2003 r. Stwierdził, że w planie została wskazana rezerwa terenu pod realizację tego zbiornika, lecz Gmina nie podjęła się sporządzenia planu na realizację przedmiotowej inwestycji, stąd organ skorzystał z uprawnienia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w drodze decyzji. Ponadto wskazał, że wydanie decyzji zostało poprzedzone wydaniem postanowienia nr [...] z dnia 1 kwietnia 2005 r. ustalającego obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz że przeprowadzono postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko a projekt niniejszej decyzji został uzgodniony z Wojewodą Opolskim (postanowienie z dnia 25.04.2005 r.) w zakresie zgodności z zadaniami rządowymi, z Marszałkiem Województwa Opolskiego (postanowienie z dnia 22.04.2005 r.) w zakresie melioracji wodnych, ze Starostą Powiatu Kluczborskiego (postanowienia z dnia 18.04.2005 r. i z dnia 18.04.2005 r.) w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, z Opolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (postanowienie z dnia 20.04.2005 r.), z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej we Wrocławiu (postanowieniem z dnia 22.04.2005 r.) oraz z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Kluczborku (postanowienie z dnia 25.04.2005 r.).

Od powyższej decyzji wnieśli odwołania (o tej samej treści): H. G., G. G. i M. D. zgodnie żądając unieważnienia decyzji bądź jej uchylenia i umorzenia postępowania. Odwołujący podnieśli, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 54), ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (art. 84 ust. 1 i art. 54, art.) oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (art. 41-57). Zaakcentowali, że na zasadzie art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może być wydana wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tymczasem dla wsi Ligota Górna, gdzie zaprojektowano budowę zbiornika wodnego objętego zaskarżoną decyzją, istnieje plan uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w Kluczborku. Dodali, że Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu nie jest inwestorem. Stwierdzili, że decyzja I instancji nie została uzgodniona z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz w sprawach melioracji wodnych a w treści decyzji nie określono szczegółowych wymagań i warunków ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi, warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Ponadto decyzja powinna zawierać określenie obszarów potencjalnego zagrożenia powodzią, obejmujących tereny narażone na zalanie w przypadku zniszczenia lub uszkodzenia budowli piętrzących wodę. Odwołujący dodali, że usytuowanie zbiornika przed miastem powoduje bezpośrednie zagrożenie powodzią a ponadto zbiornik położony jest na terenie ochrony pośredniej istniejących ujęć wody. Następnie wywodzili, że projektowany zbiornik wodny kwalifikuje się do inwestycji znacząco oddziałujących na środowisko, stąd wydanie decyzji winno zostać poprzedzone opracowaniem prognozy oddziaływania na środowisko w trybie art. 41 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zasygnalizowali, że przedłożona przez wnioskodawcę prognoza nie spełnia wymagań w.w ustawy, w szczególności nie określono obszarów narażonych na zalanie w przypadku przerwania wałów zbiornika, nie oceniono też wpływu zmian w środowisku na ludzi i na sąsiednie nieruchomości w aspekcie powstania szkód, oraz nie określono przebiegu i zasięgu fali wezbraniowej. Z całą mocą zaakcentowali, że posiadają przymiot stron w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż planowana budowa zbiornika oddziaływać będzie na ich poziom życia i bezpieczeństwa oraz na zabudowania mieszkalne położone w odległości nie większej niż 100 m od granic zbiornika.

Burmistrz Miasta Kluczborka przesyłając odwołania w/w osób, za pismem z dnia 10 maja 2005 r., wniósł o stwierdzenie niedopuszczalności odwołań, wyjaśniając, że osoby wnoszące odwołanie nie są stronami, nie wskazały bowiem na konkretny przepis prawa materialnego, z którego mogłyby wywieść swój interes prawny w niniejszym postępowaniu, a ponadto zabudowania skarżących położone są w znacznej odległości od strefy oddziaływania zbiornika (w przypadku M. D. - 270 m. H. G. – 170 m., G. G. – 180 m).

W nawiązaniu do powyższego stanowiska skarżący w piśmie z dnia 23 maja 2005 r., stwierdzili, że planowany zbiornik może mieć bezpośredni wpływ na ich nieruchomości, co możnaby stwierdzić, gdyby określono obszary potencjalnego zagrożenia powodzią lub zalaniem i zbadano też oddziaływanie zbiornika na poziom wód gruntowych w jego sąsiedztwie. Powtórzyli za odwołaniem, że posiadają nieruchomości sąsiadujące z terenem przyszłego zbiornika, co wykazują załączone mapy (H. G. - działka nr A i B, M. D. - działka nr C, G. G. - działka nr D). Podkreślili, że budowa zbiornika polegać będzie na wypiętrzeniu wałów o wysokości niekiedy do sześciu metrów przy tych działkach, co ma wpływ na wykonywanie prawa własności, zarówno z punktu widzenia niezakłóconego korzystania z tego prawa, jak i zmniejszenia wartości nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 1 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ uznał, iż odwołujące się osoby: H. G., M. D. i G. G. mają przymiot strony w przedmiotowej sprawie, gdyż są właścicielami sąsiednich działek. Na tą okoliczność zostały przywołane: uchwała 5 sędziów NSA z dnia 25.09.1995 r. nr VI SA 13/95, ONSA 1995/4/154 i uchwała 5 sędziów NSA z dnia 4.12.1995 r. nr VI SA 20/95, ONSA 1996/2/54). Kolegium podkreśliło, że stronami tego postępowania są nie tylko właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja, ale także właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na teren których rozciągać się będzie oddziaływanie inwestycji, której dotyczy postępowanie. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa w sposób wiążący także rodzaj inwestycji, a więc dot. także inwestycji uciążliwej, obniżającej wartość nieruchomości, nie mówiąc już o szerszym oddziaływaniu na degradację nieruchomości i środowiska. Decyzja taka niewątpliwie wkracza w interes właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości sąsiednich, także i tych, które nie granicząc bezpośrednio z terenem inwestycji, leżą w obszarze jej oddziaływania. Z dokumentów, tj. z informacji o planowanym przedsięwzięciu oraz z raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko wynika, że wnioskodawca, analizując skutki hipotetycznej katastrofy zapory przewiduje, iż w razie przerwania zapory zbiornika woda ułoży się na poziomie rzędnej 184,50 m (przy piętrzeniu normalnym), zaś przy przelaniu się wody przez koronę zapory na poziomie rzędnej 185,50 m. Organ podkreślił, że dokumenty nie ilustrują na mapach zasięgu zalewu, ale można stwierdzić, że w tym obszarze znajdą się nieruchomości skarżących, które z wyjątkiem działki nr D nie sąsiadują z terenem inwestycji, a nadto położone są na poziomie rzędnych 184,00 m - 186,00 m. W świetle posiadanych materiałów nie można zdaniem organu wykluczyć, że i działka nr D, położona na poziomie 186,20 m również będzie objęta wpływem przedmiotowego zbiornika.

Organ wskazał, że na zasadzie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 w/w ustawy, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z cytowanych przepisów wynika, że podstawową i konieczną przesłanką wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeważająca część terenu zamierzonej inwestycji położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Kluczbork oraz wsi Ligota Dolna, Ligota Zamecka i Ligota Górna, uchwalonym uchwałą nr X/89/03 Rady Miejskiej w Kluczborku z dnia 28 maja 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Op. Nr 67, póz. 1274), bowiem w § 1 tej uchwały postanowiono, że plan obejmuje tereny miasta Kluczborka oraz wsi funkcjonalnie z nim związanych: Ligoty Dolnej, Ligoty Zameckiej i Ligoty Górnej. Z zapisu § 59 uchwały wynika, że "Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem RWP ustala się:

1. przeznaczenie podstawowe: tereny użytków rolnych stanowiących rezerwę terenową dla potrzeb realizacji wielofunkcyjnego zbiornika wodnego,

2. zasady użytkowania i urządzania terenu, w tym:

a) prowadzenie upraw polowych,

b) zakaz realizacji jakichkolwiek obiektów kubaturowych, w tym także związanych z produkcją rolną,

c) udostępnienie terenów na cele inwestycyjne związane z realizacją zbiornika wodnego wymagać będzie podjęcia procedury opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Pomimo, że teren RWP nie został wymieniony w § 4 uchwały, nie znaczy to jednak, że jest to obszar pozbawiony planu. Ponieważ gmina Kluczbork posiada obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, nie jest możliwe ustalenie lokalizacji przedmiotowego zbiornika w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tej jego części, która jest położona w granicach gminy Kluczbork. Jeżeli rozwiązania uchwalonego planu (§ 59 ust. 2 lit. c) są niewystarczające, to kierując się postanowieniem tegoż zapisu, niezbędne jest spowodowanie zmiany planu. Pozostała, mniejsza część zbiornika położona na gruntach wsi Chocianowice w gminie Lasowice Wielkie, nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest możliwe tylko w odniesieniu do tej części przedmiotowego zbiornika.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o wniosek, który nie w pełni odpowiada wymaganiom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek oprócz części opisowej powinien zawierać część graficzną, zawierającą określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej, a w razie jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy. Prócz tego musi ona określać granice obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Pojęcie "oddziaływanie" winno być tu szeroko rozumiane, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie, w szerokim rozumieniu sąsiedztwa. W pojęciu tym mieści się zatem rzeczywisty wpływ, zarówno na korzystanie z innych nieruchomości niekoniecznie graniczących z obszarem przeznaczonym pod inwestycję, jak i na wartości prawnie chronione np. środowisko, zabytki itp. Na załączonej do wniosku mapie nie określono obszaru faktycznego oddziaływania zbiornika, obszarem tym nie jest oznaczona na mapie "granica szkodliwego oddziaływania obiektu" mieszcząca się wewnątrz granic terenu inwestycji, obrazująca obszar wpływu na wody podziemne i gruntowe. Podkreślono, że określenie faktycznego obszaru oddziaływania jest niezbędne również dla prawidłowego ustalenia kręgu osób, które w postępowaniu administracyjnym będą miały przymiot strony. Załączone mapy nie mają określenia skali i są błędnie opisane. Zgodnie z treścią pieczątek zamieszczonych na tych mapach stanowią one załączniki "do postanowienia o zgodności podziału nieruchomości." Ponadto brak jest na nich podpisu osoby, której zgodnie z wymaganiami art. 50 ust. 4 ustawy powierzono sporządzenie projektu decyzji. Organ stwierdził też, że zaskarżona decyzja wydana została w sytuacji, gdy postanowienia innych organów o uzgodnieniu decyzji nie były postanowieniami ostatecznymi. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wniosek wymaga uzupełnienia i powinno to postępowanie zostać przeprowadzone przy zapewnieniu udziału właściwie ustalonych stron postępowania z zachowaniem przepisu art. 53 ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, organ stwierdził, że decyzja odpowiada wymaganiom art. 54 ustawy, zawierając określone w tym przepisie elementy, w tym określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych oraz, że została uzgodniona z właściwymi organami i instytucjami.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, a w szczególności:

1) art. 134 kpa w zw. z art. 28 kpa oraz art. 127 § 1 kpa, na skutek niewydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołań: H. G., G. G. i M. D.

2) art.28 kpa w zw. z art. 4 oraz art. 51 i 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na skutek niedopuszczenia do udziału w postępowaniu odwoławczym Gminy Kluczbork oraz Gminy Lasowice Wielkie, w szczególności uniemożliwienia tym stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w postępowaniu odwoławczym oraz zgłoszonych żądań.

3) art. 89 i n. kpa w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy w postępowaniu odwoławczym z udziałem stron,

4) art. 77 w zw. z art. 76 kpa, na skutek nieuwzględnienia, że w aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000,

5) art. 138 § 2 kpa, na skutek uchylenia decyzji Burmistrza m. Kluczborka i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w l-ej instancji bez wskazania kierunku i zakresu postępowania uzupełniającego,

6) art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na skutek uznania, iż teren planowanej inwestycji objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Kluczbork, a także na skutek uchylenia decyzji organu l instancji także w części dotyczącej obszaru Gminy Lasowice Wielkie.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu swojego stanowiska podniósł, iż nie podziela stanowiska w przedmiocie uzupełnienia wniosku inwestora oraz przeprowadzenia postępowania z udziałem wcześniej ustalonych stron (art. 52 ust. 1 i art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uznał za niepoprawną, zastosowaną przez organ odwoławczy interpretację przepisu art. 4 ustawy, zwłaszcza w zestawieniu z § 59 uchwały Rady Miejskiej w Kluczborku nr X/89/03 z dnia 28 maja 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Kluczbork, oraz wsi Ligota Dolna, Ligota Zamecka i Ligota Górna. Skarżący podzielił stanowisko organu I instancji w przedmiocie, iż zamierzony zbiornik jest poza zakresem ustaleń planu, skoro przeznaczenie terenów na cele inwestycyjne wymaga osobnego miejscowego planu zagospodarowania (§ 59 ust. 2 lit c.). Organ odwoławczy nie dokonał własnej oceny oddziaływania przyszłego zbiornika wodnego na otoczenie, w tym również na nieruchomości sąsiednie w szerokim rozumieniu sąsiedztwa. Skarżący głównie akcentował, że odwołującym się od decyzji I instancji (H. G., G. G. i M. D.) nie można było przyznać praw strony w postępowaniu odwoławczym. Żaden z odwołujących się nie jest właścicielem, ani posiadaczem nieruchomości sąsiedniej w odniesieniu do nieruchomości gminnej przeznaczonej pod budowę zbiornika. Nieruchomości odwołujących się, oddzielone są od terenu zbiornika pasem ziemi gminnej (działki nr E; F). Skarżący dodał, ze z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, w jakim kierunku miałoby być uzupełniane bądź kontynuowane postępowanie w l instancji po przekazaniu sprawy Burmistrzowi, w trybie art. 138 § 2 kpa. Zarzucił organowi odwoławczemu, że nie przeprowadził rozprawy administracyjnej w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko z udziałem stron oraz udziałem ekspertów, autorów opracowań.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W związku ze złożoną skargą przez Gminę Kluczbork na decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 7 marca 2006 r. zarządził połączenie spraw do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postanowił prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Op 381/05. W dniu 7 marca 2006 r., tut. Sąd postanowił zawiesić postępowanie z urzędu (sygn. akt II SA/Op 205/06). W wyniku złożonego wniosku przez skarżącą Gminę Kluczbork, Sąd w dniu 8 maja 2006 r. podjął zawieszone postępowanie oraz wydał postanowienie o umorzeniu postępowania sądowego ze skargi Gminy Kluczbork (sygn. akt II SA/Op 381/05).

Na rozprawie w dniu 20 lipca 2006 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w skardze akcentując, że odwołujący nie są stroną w rozpoznawanej sprawie. Pełnomocnik uczestnika postępowania - Gminy Kluczbork - poparł stanowisko strony skarżącej. Natomiast uczestnik postępowania – G. G. – wywodził, iż odwołujący posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, a ich interes prawny wynika z ochrony prawa własności przed pośrednim i bezpośrednim oddziaływaniem planowanego zbiornika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, nie będąc przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm).

Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji objętej rozpoznaniem Sądu wykazała, że podjęto ją z naruszeniem prawa. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu odwoławczego podjęta w trybie przepisu art. 138 § 2 kpa, który stanowi regulację do wydania decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zasadniczym zarzutem, jaki skierowano w skardze pod adresem tej decyzji było przyjęcie przez organ odwoławczy, że odwołujące się osoby od decyzji organu pierwszej instancji posiadają przymiot strony tego postępowania administracyjnego, tj. w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego - budowy retencyjnego zbiornika wody "Kluczbork", wszczętego na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu i w konsekwencji przekazanie sprawy do jej ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że interes prawny odwołujących się wynika z analizy skutków hipotetycznej katastrofy zapory (na podstawie "informacji o planowanym przedsięwzięciu" oraz "raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko"), skutkiem czego wypływająca woda ze zbiornika ułoży się na poziomie rzędnych 184,50 m – 185,50 m, chociaż dokumenty nie ilustrują na mapach zasięgu zalewu, ale można zdaniem Kolegium stwierdzić, że w tym obszarze znajdują się nieruchomości odwołujących się.

Dla dalszych rozważań w rozpoznawanej sprawie niezbędnym jest podkreślenie, że wniesienie odwołania obliguje właśnie organ odwoławczy do badania przymiotu strony wnoszącego odwołanie, bowiem prawo do odwołania służy stronie (art. 127 § 1 kpa). Postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot – stronę. W przypadku gdy odwołanie zgłosiła osoba niebędąca stroną, wówczas należy umorzyć postępowanie odwoławcze a nie jak sugeruje skarżący, stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Stąd zarzut naruszenia art. 134 kpa staje się bezprzedmiotowy. Odnosząc się do instytucji strony w postępowaniu administracyjnym, należy w pierwszej kolejności przywołać art. 28 kpa, który stanowi, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym. Interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek miedzy obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97 – LEX nr 43262). Niekiedy przepisy prawa wykluczają wprost lub wskazują na posiadanie interesu prawnego w sprawach danego rodzaju przez określenie kategorii podmiotów. W tym miejscu zauważyć należy, że podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowiły przepisu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), które nie określają kręgu podmiotów będących uczestnikami procesu lokalizacyjnego inwestycji celu publicznego, mogących być uznanymi za strony takiego postępowania, z wyjątkiem zapisu art. 52 ust. 1 tej ustawy, stanowiącego o wszczęciu postępowania o ustalenie lokalizacji celu publicznego na wniosek inwestora, a zatem na mocy tego przepisu status strony niewątpliwie posiada inwestor. Odnotować także należy, że jednym ze źródeł interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, może być prawo cywilne, a w szczególności prawa rzeczowe (por. teza druga wyroku NSA z 2 lipca 1998 r., IV SA 1306/96 – LEX nr 45158). Mając na uwadze powyższe rozważania w przedmiocie istoty strony, organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania, w postępowaniu wstępnym zobowiązany był do podjęcia czynności mających na celu ustalenie w sposób jednoznaczny, na podstawie których przepisów i jakich ustaw przyjął, że odwołujący się są stroną niniejszego postępowania. W celu realizacji tego obowiązku, koniecznym staje się dochowanie przez organ odwoławczy reguł ogólnych, zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego. W myśl art. 7 kpa, na każdym etapie postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołanie przez organ odwoławczy definicji strony wg art. 28 kpa i wskazanie dwóch uchwał (składu 5 sędziów NSA) na okoliczność strony w postępowaniu lokalizacyjnym jest zasadne w niniejszej sprawie ale niewystarczające do wykazania, że osoby odwołujące się od decyzji organu pierwszej instancji, które nie brały udziału w postępowaniu przed tym organem, posiadają przymiot strony w tej konkretnej sprawie administracyjnej. Nie stanowią bowiem okoliczności przesądzającej o uprawnieniach odwołujących, jako strony postępowania, wskazane przez organ odwoławczy "skutki hipotetycznej katastrofy zapory", przy braku zilustrowania na mapach ich zasięgu, jak podkreślił organ. Jeżeli organ uznał, że w przymiocie strony wystarczające jest wyżej powołane stwierdzenie, to wówczas zobowiązany był do wskazania przepisu, który do decyzji o ustalenie inwestycji celu publicznego wymagał dokumentu zawierającego przedstawienie obszarów z ujęciem skutków hipotetycznej katastrofy zapory. Z uzasadnienia decyzji w kwestii strony, powinien wynikać ciąg myślowy organu, przedstawiony w świetle przepisów prawa, z których wywiódł legitymację osób odwołujących się do występowania w charakterze strony. Ponadto materiał dowodowy w sprawie, powinien dawać możliwości organowi do stwierdzenia, że odwołujący mają interes prawny a nie faktyczny w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W stanowisku organu co do istoty strony niniejszego postępowania organ odwoławczy nie jest konsekwentny i sam sobie zaprzecza, bowiem również stwierdza, że inwestor nie określił "obszaru faktycznego oddziaływania przedmiotowego zbiornika", co jest wymagane przepisem art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu (..), a określenie takiego obszaru jest niezbędne "dla ustalenia kręgu osób, które w tym postępowaniu będą miały przymiot strony". Ze stanowiskiem organu, że przymiot strony wynika również z "obszaru oddziaływania inwestycji" należy się zgodzić, ale w niniejszej sprawie oceny interesu prawnego odwołujących się, organ nie dokonał na podstawie tego obszaru. Ponadto Sąd zauważa, że bez znaczenia dla oceny interesu prawnego jest to czy nieruchomości odwołujących graniczą bezpośrednio z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja czy też oddzielone są od niej rowami, rzeką lub pasem zieleni. Istotny jest bowiem zasięg możliwego oddziaływania uciążliwości związanych z planowaną realizacją inwestycji. Niewątpliwie odwołujący, jak wskazywali, posiadają tytuł prawny do nieruchomości, które położone są w różnych odległościach od planowanego zbiornika. Jednakże podkreślić należy, że z tytułu odpowiedniego sąsiedztwa nie należy także wywodzić istoty strony w postępowaniu lokalizacyjnym, bowiem jest to faktyczna okoliczność, która potwierdza stan lecz nie przesądza o interesie prawnym. W świetle powyższych wywodów należy stwierdzić, że organ odwoławczy przyjął, iż odwołujący posiadają przymiot strony tego postępowania, lecz nie przedstawił ich interesu prawnego opartego o konkretny przepis prawa. Tylko bowiem przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 kpa, Sąd uznał, że jest on zasadny, gdyż zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa procesowego. Organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z ewidentnym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji przeprowadził postępowania wyjaśniające, ale naruszono w nim przepisy. W takim bowiem przypadku organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Zgodnie z treścią art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Jednakże organ odwoławczy, wydając decyzje w trybie art. 138 § 2 kpa, jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełniające postępowanie dowodowe z art. 136 kpa (zob. wyrok SN z 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99 – OSNAP 2000, nr 9, poz. 338). W tym miejscu zwrócić należy szczególną uwagę, że decyzja kasacyjna podlega takim samym wymaganiom formoalnoprawnym z art. 107 § 1-3 kpa, jak każda inna decyzja (por. teza druga wyroku NSA w Lublinie z 4 listopada 1998 r., I SA/Lu 1056/97 – LEX nr 34906). I tak, uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część, przy czy składa się ono z dwóch części: uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego. Organ orzekający wydając decyzję kasacyjną winien w uzasadnieniu dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione. (zob. wyrok NSA w Warszawie z 2 listopada 2000 r., V SA 856/00 - LEX nr 50108). Zauważyć należy, że inna jest sytuacja, gdy organ I instancji pominie dowody na daną okoliczność, inna - gdy dowody takie jak w niniejszej sprawie przeprowadził i oceniał. W tym drugim przypadku, jeżeli organ odwoławczy uzna postępowanie dowodowe za niewystarczające, to nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że dana okoliczność wymaga udowodnienia, lecz winien podać, dlaczego przeprowadzone dotychczas dowody uważa za nieprzydatne bądź niewystarczające, i wskazać, w jakim kierunku postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone (uzupełnione). Właściwe uzasadnienie decyzji kasacyjnej jest szczególnie ważne nie tylko z punktu widzenia strony, ale także organu I instancji, który ma tę decyzję wykonywać oraz sądu administracyjnego. (teza pierwsza wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r., I SA/Łd 704/97- LEX nr 31770). Tak również przyjęto w wyroku NSA w Warszawie, V SA 1680/01 z 13 lutego 2002 r., - LEX nr 109328, który stwierdza, że "Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.)". Dla dalszych rozważań powtórzyć przyjdzie, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie ta sama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym (por. wyrok NSA IV SA 536/96, z dnia 26 stycznia 1998 r., LEX nr 43127). Jednakże pamiętać należy, że z zasady dwuinstancyjności postępowania wypływa również nakaz, konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Odmienna ocena prawna przedstawionego przez organ I instancji materiału nie uprawnia organu odwoławczego do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W takiej sytuacji organ odwoławczy ma obowiązek zastosować instytucje reformacji i orzec co do istoty sprawy. Uchylenie decyzji ze względu na ewentualnie odmienną ocenę dowodów przez organ I instancji podczas ponownego postępowania jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 13 lipca 1999 r., SA/Rz 280/98 – LEX nr 42014).

Odnosząc powyższe do zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności odnotować należy, że organ odwoławczy wskazał o jakie dokumenty należy uzupełnić postępowanie dowodowe przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji, jednak równocześnie nie wykazał, ażeby uzupełnienie opisanych dokumentów stanowiło znaczną część postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 138 § 2 kpa. Nie zostało wykazane, aby przeprowadzenie wskazanych dowodów wykraczało poza ramy postępowania odwoławczego, a konkretnie postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 kpa, zwłaszcza gdy się zważy, że np. uchwały przyjmujące plany zagospodarowania (treść planu i część graficzna) są publikowane i stanowią przepisy prawa miejscowego. Podobnie w stosunku do przedłożenia brakującej mapy w odpowiedniej skali i z właściwym podpisem, czy też z zaznaczeniem stosownego obszaru. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (por. wyrok NSA z 17 października 1996 r., I SA/Po 234/96 – LEX nr 27339 i wyrok z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97 – LEX nr 47269).

Ponadto Sąd zauważa, że organ odwoławczy odniósł się do spornej kwestii planu zagospodarowania, ale swoje stanowisko oparł tylko na treści planu, pomijając w tej materii tak istotną część graficzną, przedstawiającą m.in. granice terenów objętych planem, w tym zamierzonej inwestycji – zbiornika.

Odnotować również wypada, że zarzut skargi w przedmiocie braku przeprowadzenia przez organ odwoławczy rozprawy administracyjnej, należało uznać za bezzasadny, bowiem przepisy ustawy o planowaniu (..), stanowiące podstawę do orzekania w niniejszej sprawie, nie nakładały na organy takiego obowiązku.

Reasumując, należy stwierdzić, że kwestionowane stanowisko i ocena prawna organu odwoławczego w niniejszej sprawie skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji, jako podjętej z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 138 § 2 kpa).

Biorąc pod uwagę uchybienia opisane wyżej należało, na mocy art. 145 § 1 pkt. 1lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylić zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o niewykonywaniu decyzji oparto o art. 152, a orzeczenie o kosztach postępowania o art. 200 przywołanej ustawy proceduralnej.

Wskazania dla organu do dalszego postępowania wynikają wprost z dokonanych wyżej rozważań.