Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1665/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 i 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 i 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 17
journal: Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi D.G. i Z.G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. i D. G., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, przeznaczonej pod budowę autostrady [...], położonej w gminie R., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...], ustalono lokalizację inwestycji polegającej na budowie autostrady [...] na odcinku od km [...] do km [...] - od granicy gminy G. z gminą P., przez gminy G., S. i miasto S. do węzła [...] wraz z elementami tego węzła, fragmentem autostrady [...] na odcinku w rejonie tego węzła, gminę N. do węzła [...] oraz od km [...] do km [...] - od węzła [...] do granicy gminy R. z gminą T.

Pismem z dnia [...] października 2009 r., Wojewoda [...] powiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, dotyczącego przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z dnia [...] października 2009 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

Pismem z dnia [...] listopada 2009 r., Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewoda [...] orzekł o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji podnosząc nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym. Wskazali na okresową bezczynność w pozyskaniu gruntu oraz przeciąganie terminów w postępowaniu wywłaszczeniowym do 5 lat. Zarzucili powoływanie się przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na konieczność wycinki drzew na potrzeby inwestycji, co zdaniem skarżących jest niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż na gruncie zasiane jest zboże.

Minister Infrastruktury utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] przedstawił następującą argumentację:

Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 z późn. zm.), zwaną dalej specustawą. Organ wyjaśnił, że z brzmienia art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wynika, iż wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości obwarowane zostało wymogiem spełnienia dwu przesłanek: koniecznością wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i zaistnieniem "uzasadnionego przypadku".

Organ drugiej instancji podniósł, że Wojewoda [...] po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.

Dalej organ wskazał, że we wniosku z dnia [...] października 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował organ wojewódzki, iż budowa autostrady [...] objęta jest, zgodnie z uchwałą Prezesa Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] września 2007 r., Programem [...], stanowiącym załącznik do ww. Uchwały. Ponadto we wniosku inwestor wskazał, iż w dniu [...] stycznia 2009 r. Minister Infrastruktury podpisał umowę na budowę i eksploatację autostrady [...] od S. do P., zaś przed uzyskaniem pozwolenia na budowę prowadzone będą przez koncesjonariusza prace przygotowawcze. Dodatkowo organ II instancji wyjaśnił, że z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie ustalenia Programu rzeczowo-finansowego dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego na rok 2009 (Dz. U. z 2009 r. Nr 30, poz. 191) na inwestycję objętą ww. decyzją lokalizacyjną, obejmującą min. budowę węzła [...] wraz z elementami tego węzła, fragmentu autostrady [...] na odcinku w rejonie tego węzła przewidziano w latach 2007-2012 środki finansowe w wysokości [...] tys. zł, zaś dotychczasowe nakłady wyniosły ogółem [...] tys. zł. Środki z Krajowego Funduszu Drogowego na inwestycję w 2009 r. przewidziano w kwocie [...] tys. zł. W części [...] ww. załącznika przewidziano do realizacji budowę autostrady [...] na odcinku S. – P.

Organ wskazał, że obecnie z powodu braku zapewnienia finansowania projektu ze strony koncesjonariusza, autostrada [...] na odcinku od S. do P. będzie budowana w systemie tradycyjnym przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Ponadto zgodnie z informacjami z dnia [...] lutego 2010 r. zamieszczonymi w internetowym serwisie informacyjnym Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zakończyła prowadzenie projektu budowlanego dla [...] odcinka autostrady [...] S.-.P., zleconego projektantom przez [...] SA. Obecnie jest na etapie dokonywania poprawek do projektu, zaś po ich zakończeniu inwestor przeprowadzi dalsze procedury związane z uzyskiwaniem pozwolenia na budowę dla tego odcinka autostrady [...] i wyborem wykonawcy prac w systemie tradycyjnym. Jednocześnie Minister Infrastruktury podniósł, że celem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jest wybór wykonawcy, podpisanie z nim umowy jesienią 2010 r. i rozpoczęcie budowy autostrady w 2010 roku oraz dołożenie wszelkich starań, aby autostrada [...] S.-P. została udostępniona kierowcom przed Mistrzostwami Europy w piłce nożnej w 2012 roku.

Ponadto odnosząc się do odwołania Minister Infrastruktury wyjaśnił, że w celu realizacji inwestycji istnieje konieczność wycinki drzew, co jest możliwe tylko poprzez umożliwienie wykonawcy dojazdu do działek zalesionych zarówno poprzez nieruchomości, których właścicielem jest Skarb Państwa, zaś w przedmiotowej sprawie – na podstawie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie. W tym miejscu organ powołał się na pismo Generalnego Dyrektora dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2010 r.

Organ wskazał także, że proces wywłaszczeniowy jest długotrwały - trudno przewidzieć termin jego zakończenia. Tym samym wobec wymogu wykazania się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości przez inwestora dla uzyskania pozwolenia na budowę, wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest niezbędne. Argumenty odwołania organ uznał za niezasadne, gdyż kwestie odszkodowania będą rozpoznawane w odrębnym postępowaniu.

Skarżący Z. i D. G. nie zgodzili się z tym rozstrzygnięciem i wnieśli skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze ponowili zarzuty z postępowania odwoławczego, oraz oparcie uzasadnienia decyzji na podstawie pisma z dnia [...] lutego 2010 r.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 24 lutego 2011 r. dopuszczony do udziału, na podstawie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), - dalej ppsa – [...] Związek [...] w L., reprezentowany przez pełnomocnika K.B. poparł skargę, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Zdaniem Sądu, Minister zasadnie przyjął, że w sprawie ma zastosowanie art. 17 specustawy w brzmieniu pierwotnie obowiązującym. Z przepisów zmieniających specustawę, tj: art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.) oraz art. 6 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) wynika, że przedsięwzięcia drogowe realizowane na podstawie decyzji lokalizacyjnych wydanych przed wejściem w życie przepisów zmieniających prowadzone są na podstawie przepisów dotychczasowych. Ten wyjątkowy charakter ustawy wyrażony jest nie tylko w jej tytule, ale wynika też z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym szybką modernizację i rozbudowę sieci dróg w kraju. Ustawa została zamierzona jako regulacja czasowa. Tego rodzaju uproszczenie procedur jest niezbędne do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg.

Poza sporem jest, że w momencie wejścia w życie ustaw zmieniających (odpowiednio dnia 16 grudnia 2006 r. i dnia 10 września 2008 r.) powyższa inwestycja publiczna była przedsięwzięciem drogowym realizowanym na podstawie decyzji lokalizacyjnej wydanej przed wejściem w życie ustaw zmieniających (ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r.). Zatem organ prawidłowo rozstrzygnął sprawę w oparciu o art. 17 specustawy, w jego pierwotnym brzmieniu.

Sąd podziela stanowisko Ministra, co do tego, że należało uwzględnić wniosek Generalnego Dyrektora Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2009 r. o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

Przepis art. 17 ust. 1 specustawy przewidywał, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe.

Z powyższego przepisu wynika, że udzielenie przedmiotowego zezwolenia było możliwe jeżeli: 1) zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe; 2) sprawa o udzielenie zezwolenia jest tzw. "uzasadnionym przypadkiem".

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie obie te przesłanki zostały spełnione.

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że w momencie wydania zaskarżonej decyzji postępowanie wywłaszczeniowe było w toku, ponieważ pismem z dnia [...] października 2009 roku Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Dowód otrzymania tego zawiadomienia znajduje się w aktach postępowania administracyjnego.

Za trafne należało również uznać stanowisko Ministra, co do tego, że w niniejszej sprawie wystąpił "uzasadniony przypadek" obligujący organ do udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Niewątpliwie umożliwienie wykonawcy dojazdu do działek zalesionych jest konieczne dla realizacji celu inwestycji. Zarzut skarżącego, iż niedopuszczalne jest oparcie uzasadnienia decyzji na podstawie pisma z dnia [...] lutego 2010 r., którego strona nigdy nie otrzymała jest niezasadny. Z pisma tego bowiem, wynikają powyższe ustalenia organu.

Sąd zauważa, że pismo z dnia [...] lutego 2010 r. zostało sporządzone zgodnie z wystąpieniem organu odwoławczego w trybie przepisu art. 136 k.p.a. Przepis ten określa granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej, ale może przeprowadzić "dodatkowe postępowania w celu uzupełnienia dowodów". Takie działanie należy do uznania organu odwoławczego i miało miejsce w niniejszej sprawie. Z całokształtem materiału dowodowego strona miała możliwość zapoznania się, w tym również i z pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Potwierdza to zawiadomienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. skierowane do stron postępowania, w trybie przepisu art. 10 k.p.a. Potwierdzenie odbioru pisma przez skarżących znajduje się w aktach sprawy administracyjnej.

Ponadto Sąd zauważa, iż jak wskazał organ z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie ustalenia Programu rzeczowo-finansowego dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego na rok 2009 (Dz. U. z 2009 r. Nr 30, poz. 191) na inwestycję objętą ww. decyzją lokalizacyjną, obejmującą min. budowę węzła [...] wraz z elementami tego węzła, fragmentu autostrady [...] na odcinku w rejonie tego węzła przewidziano w latach 2007-2012 środki finansowe w wysokości [...] tys. zł, zaś dotychczasowe nakłady wyniosły ogółem [...] tys. zł. Środki z Krajowego Funduszu Drogowego na inwestycję w 2009 r. przewidziano w kwocie [...] tys. zł. W części [...] ww. załącznika przewidziano do realizacji budowę autostrady [...] na odcinku S. – P. Niewątpliwie działania podjęte w tym zakresie uzasadniają dodatkowo przesłankę z pkt 2 art. 17 ust. 1 specustawy.

W konsekwencji, Sąd zgadza się także z trafnością przytoczonych, w treści decyzji organu odwoławczego, uzasadnień sądów administracyjnych.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi to należy uznać je za niezasadne. Okoliczności podnoszone przez wnoszącego skargę, niewątpliwie niezwykle dla niego istotne, nie mogą jednak podważać legalności kontrolowanych w niniejszej sprawie przez Sąd decyzji. Mogą one być, rozważone w trakcie etapów postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego (jak wynika z akt spraw strona kilkakrotnie zgłaszała uwagi do operatu szacunkowego). Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe jest jednym z elementów procesu wywłaszczeniowego i polega jedynie na ograniczeniu prawa do władania nieruchomością. Nie pozbawia natomiast prawa własności. Kwestia wywłaszczenia prawa własności nieruchomości jest bowiem przedmiotem odrębnego postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowaczego i do jego ostatecznego zakończenia strony mogą zawrzeć umowę kupna sprzedaży prawa własności nieruchomości lub umowę zamiany.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

5