Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 512/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 a ust. 8
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: 36 i 39
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 24 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 448/17 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych ewidencyjnych pozyskanych w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 448/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę J.J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych ewidencyjnych pozyskanych w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej MWINGiK) po rozpatrzeniu odwołania B.J. i J.J. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. znak [...] odrzucającej zarzuty do danych ewidencyjnych pozyskanych w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] , Dzielnica [...] m. st. Warszawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone było wydaniem:

1. przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji [...] z [...] września 2009 r. o odmowie wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] zmiany danych ewidencyjnych dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych przy ulicy [...] w zakresie przeprowadzenia weryfikacji przebiegu granicy pomiędzy działką o nr ew. [...] a działkami o nr ew. [...],[...],[...] i [...] i odmówieniu ujawnienia w ewidencji spadkobierców po Z.J. jako współwłaścicieli do działki ewidencyjnej nr [...],

2. przez MWINGiK decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję z pkt 1,

3. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dna 11 stycznia 2011 r., IV SA/WA 1389/10, którym Sąd uchylił decyzję nr [...],

4. decyzji nr [...] z dnia [...] października 2011 r. MWINGiK, który ponownie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że zastrzeżenia powinny zostać jako rozpoznane jako wniosek o zmianę danych ewidencyjnych,

5. wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2012 r.,IV SA/Wa 1389/10, uchylającego decyzję z pkt 4 i wskazującego, że wniosek skarżących powinien być rozpoznany jako zarzuty do danych modernizacyjnych,

6. wyroku NSA z 4 kwietnia 2014 r., I OSK 2525712, oddalającego skargę kasacyjną organu,

7. decyzji MWINGiK nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., która utrzymywała w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2009r., ze wskazaniem, że z uwagi na datę złożenia zastrzeżeń do modernizacji winny być one rozpoznane jako wniosek o zmianę danych,

8. wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2015r., IV SA/Wa 448/15 uchylającego decyzję z pkt 7 i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, ze wskazaniem, iż okoliczności udostępnienia Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego i nadania pisma w urzędzie pocztowym, wskazują na konieczność rozpoznania go w trybie zarzutów do danych z modernizacji ewidencji.

We wniosku z dnia [...] lutego 2009 r. (dot. działki nr [...]) J. i B. J. wystąpiły z zarzutami odnośnie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, kwestionując jej ustalenia jako naruszające przebieg granic i powierzchni działki nr [...] oraz żądając ujawnienia w ewidencji dotychczasowej powierzchni działki. We wniosku powołano jako dokumenty określające powierzchnię nieruchomości ([...] ha) przed modernizacją: Akt Własności Ziemi z [...] października 1973r., odpis z księgi wieczystej [...] z [...] listopada 2008r. oraz wypis z ewidencji gruntów i budynków z [...] lipca 2008r.

Organ I instancji na podstawie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 725, dalej jako p.g.k.) oraz § 35 i § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 393, dalej jako r.e.g.b.), stwierdził, że granice działki nr [...] mają charakter wyłącznie ewidencyjny, ponieważ nigdy nie zostały prawnie określone i zatwierdzone. Strona w toku postępowania również nie wskazała dokumentów, które określałyby inny przebieg granic działki niż wykazany w ewidencji. Wskazywana przez skarżące powierzchnia działki – [...] ha – była wynikiem opracowania wykonanego dla celów uwłaszczeniowych, a sposób dokonania tych obliczeń nie pozwala na ich weryfikację, bowiem wykazane w obliczeniach wielkości nie mają odniesienia w terenie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy odrzucił zarzuty do danych ewidencyjnych ujawnionych w modernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków odnośnie działki nr [...] z obrębu [...]. Zdaniem organu I instancji dane przedstawione przez strony nie pozwalały na ich bezpośrednie wykorzystanie dla określenia obecnych danych ewidencyjnych (granic i powierzchni działki nr [...]) z dokładnością wymaganą dla tych danych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły J. i B. J.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] MWINGiK utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że żadne z opracowań geodezyjnych dotyczących granicy działki nr [...], nie podważa współrzędnych zawartych w operacie KEM [...], który zawierał projekt podziału nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej jako działka nr [...] i został przyjęty do PZGiK oraz zatwierdzony decyzją administracyjną z dnia [...] stycznia 1992 r. Żądanie weryfikacji przebiegu granicy ewidencyjnej pomiędzy działkami [...] i [...] jako niezgodnej z przebiegiem granicy istniejącej podczas wydawana aktu własności ziemi, w sytuacji gdy brak jest danych w zasobie, jest bezpodstawne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J.J..

W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż dane ewidencyjne pozyskane w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] służyły uzupełnianiu baz danych ewidencyjnych i utworzeniu pełnego zakresu zbioru danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. i modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Wykonawca w ramach zleconych zadań miał obowiązek ustalenia i pomiaru przebiegu granic działek dla których brak jest w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym danych pomiarowych lub gdy dane te są sprzeczne, niejednoznaczne albo nie są wiarygodne, a także przeprowadzenie analizy w zakresie aktualności danych zawartych w dotychczasowym operacie ewidencyjnym w tym dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych i obiektów, przebiegu konturów użytków gruntowych i oznaczeń, danych ewidencyjnych właścicieli i władających. Na podstawie analizy akt administracyjnych Sąd stwierdził, że tryb modernizacji w niniejszej sprawie został przeprowadzony prawidłowo.

Sąd zauważył, iż zasadniczą kwestią podnoszoną przez skarżącą jest nieprawidłowe ustalenie przebiegu linii granicznej oraz wpisu powierzchni nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], dodając, iż zdaniem skarżącej podstawą do ustalenia przebiegu granic powinna być dokumentacja zebrana w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Awz Nr [...] z 1973r. w przedmiocie utworzenia działki, tj. pomiary w terenie, szkice polowe i obliczenia.

Jak w toku postępowania stwierdził organ instytucja ewidencji gruntów i budynków nie służy regulacji stanów prawnych nieruchomości. Prawa właścicieli i użytkowników nieruchomości - stosownie do § 12 r.e.g.b. - są ujawnianie na podstawie wypisów z ksiąg wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktu notarialnego, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy. Tym samym interpretacja faktów podnoszonych przez skarżącą, niepoparta jednym z w/w dokumentów, nie może być podstawą zmian zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Sąd podzielił też pogląd organu, że spory graniczne nie wstrzymują prac modernizacyjnych. W razie sporu o granice, wykazuje się je na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru w terenie. W związku z tym granice działek nr: [...],[...],[...] należało wykazać przy wykorzystaniu danych zgromadzonych w PZGiK. W ramach modernizacji dokonano numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych w oparciu o opracowanie geodezyjno-kartograficzne przyjęte do PZGiK sporządzone w ramach postępowań dotyczących podziału nieruchomości m.in. działek nr [...] i nr [...]. Taki numeryczny opis granic stanowił podstawę obliczenia pola powierzchni. Wobec tego, że brak jest dokumentu geodezyjnego ustalającego granice z uwłaszczenia Sąd uznał, iż nie można obecnie jednoznacznie stwierdzić, że przebieg tych granic na gruncie ściśle odpowiadał granicy przyjętej za podstawę określonych powierzchni działek w aktach własności ziemi.

Sąd wskazał, iż północna część granicy działki nr [...] została opracowana (z obliczeniem współrzędnych punktów załamania granicy) dopiero w operacie przyjętym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr KEM – [...]. Operat ten został sporządzony celem podziału sąsiedniej działki nr [...], co wymagało określenia współrzędnych granic nowopowstałych działek, w tym z działką nr [...]. Podział został zatwierdzony decyzją Burmistrza Gminy Warszawa [...] znak [...] z [...] stycznia 1992r. Sąd wyjaśnił, iż decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z [...] czerwca 2005r., utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2006r. odmówiono uchylenia tej decyzji podziałowej, a jedynie stwierdzono, że została wydana z naruszeniem prawa. Naruszenie to polegało na tym, że geodeta przy wykonywaniu tego operatu posłużył się swoim wcześniejszym opracowaniem [...], a w opracowaniach przyjął dane wynikające z pomiarów widocznej w terenie granicy. Pomiary te zostały dokonane bez udziału współwłaścicieli nieruchomości, co podważało wiarygodność ich pozyskania. Sąd zaznaczył, iż mimo negatywnej oceny operatu spowodowanej przez braki formalne, niemożliwe było wycofanie go z zasobu, gdyż geodezyjnie opisywał stan prawny zatwierdzony pozostającymi w obrocie prawnym decyzjami. Sąd podzielił opinię organu, że w/w braki formalne nie są tożsame z błędami technicznymi, dodając, iż z zebranych dokumentów jednoznacznie wynika, że nie wykryto aby opisana tak pozyskanymi współrzędnymi granica odbiegała od graficznie określonej granicy z operatu sporządzanego dla celów uwłaszczeń, a stanowiącego podstawę określenia powierzchni działki w akcie własności ziemi. Sąd uznał, iż żądanie weryfikacji przebiegu granicy ewidencyjnej pomiędzy działkami [...] i [...] jako niezgodnej z przebiegiem granicy istniejącej podczas wydawana aktu własności ziemi, w sytuacji gdy brak jest danych w zasobie, jest bezpodstawne.

Sąd wskazał, iż południowa granica nieruchomości została określona w operacie KEM – [...], wykonanym celem podziału sąsiedniej działki nr [...]. W myśl § 36 r.e.g.b. wykonawca modernizacji przyjął m.in. znajdujące się w zasobie opracowania jednostkowe tj. KEM – [...] oraz KEM – [...] do określenia współrzędnych punktów załamania granicy działki nr [...], na ich podstawie określił powierzchnię tej działki, a dane te znalazły się w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków.

Sąd podkreślił, że wbrew wywodom strony skarżącej, czynności modernizacyjne służą uzupełnianiu baz danych ewidencyjnych i utworzeniu pełnego zakresu zbioru danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia i modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Polegają na ustaleniu i pomiarze przebiegu granic działek, dla których brak jest w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym danych pomiarowych. Gdy dane te są sprzeczne, niejednoznaczne albo nie są wiarygodne konieczne jest przeprowadzenie analizy w zakresie aktualności danych zawartych w dotychczasowym operacie ewidencyjnym w tym dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych.

Z powyższych względów Sąd uznał za istotną okoliczność, że do zasobu zostały przyjęte także inne opracowania geodezyjne dotyczące granicy działki nr [...], w tym opracowanie KEM- [...], KEM – [...],[...], które dotyczyły podziału sąsiednich nieruchomości oraz opracowanie [...] sporządzone do sądowego wyjścia ze współwłasności dla przedmiotowej nieruchomości, zaznaczając, iż żadne z tych opracowań nie podważało technicznych ustaleń, w tym współrzędnych, zawartych we wcześniejszych opracowaniach, także w operacie [...] – co więcej ustalenia dotyczące granic pokrywają się z w/w operatem modernizacji ewidencji gruntów.

W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż organ prawidłowo uznał, że nie ma podstaw do wprowadzenia do ewidencji gruntów granic z postępowania uwłaszczeniowego, gdyż dokumentacja sporządzona na potrzeby tego postępowania nie zawiera parametrów pozwalających na odniesienie jej istniejących map (naniesienie) i standardów prawnych wynikających z rozporządzenia a dane z tego postępowania nie były ujawnione w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym.

Następnie Sąd podkreślił, iż w świetle § 36 i 37 r.e.g.b. ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych odzwierciedla się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na podstawie postępowań określonych w jednym z punktów § 36 r.e.g.b., stwierdzając, iż taki tryb został prawidłowo zastosowany w przedmiotowym postępowaniu, gdyż dokumentacja geodezyjna z zakładania ewidencji gruntów i uwłaszczenia była wiarygodna, co skutkuje brakiem podstaw do zastosowania § 37 r.e.g.b. Sąd podkreślił, że zgodnie z § 37 r.e.g.b. możliwość jego zastosowania musi być poprzedzona ustaleniem braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub stwierdzeniem, że dane zawarte w tej dokumentacji nie są wiarygodne. Dopiero takie stwierdzenie pozwala na uzyskanie danych, co do granic ewidencyjnych działek, w wyniku pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych, poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Sąd wskazał, iż z dostępnej dokumentacji geodezyjnej wynikało zaś, że operaty znajdujące się w PZGiK były wiarygodne i wystarczające do odtworzenia granic nieruchomości.

Sąd dodał, iż nawet gdyby pominąć operat modernizacji ewidencji gruntów oraz kwestionowany operat [...], opis granic działki nr [...] pozostałby niezmieniony, gdyż jest zawarty także w innych niekwestionowanych dokumentach i opracowaniach. Sąd podzielił ocenę organu, że opracowania te są ze sobą zgodne i spójne. Część z nich zawiera również stanowisko sąsiadów co do położenia granic nieruchomości. Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego wyklucza możliwość odmiennego niż to uczyniono określenia granic działki nr [...]. Według Sądu konsekwencją takiego ustalenia granic jest powierzchnia nieruchomości – tj. matematycznie określona pochodna współrzędnych punktów załamania granic.

W tej sytuacji za słuszne uznał Sąd stanowisko organu, co do odmowy uwzględnienia zarzutów złożonych do operatu opisowo-kartograficznego z modernizacji gruntów dotyczących danych opisujących przebiegu spornej granicy bowiem w drodze postępowania przed organami prowadzącymi ewidencję gruntów i budynków nie można rozstrzygać sporów o prawa rzeczowe, a taki charakter ma spór graniczny będący w istocie sporem o zasięg prawa własności.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wywiodła J.J. , zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji.

W skardze kasacyjnej strona zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 24 a p.g.k. w zw. z § 55 pkt 1 i 2 oraz 56 i 36 i 37 r.e.g.b. poprzez brak urealnienia danych figurujących w ewidencji gruntów do wymogów rozporządzenia, w szczególności poprzez brak poprawienia błędnych operatów geodezyjnych i uzupełnienia danych w sposób wskazany w opiniach Wojewódzkiego Biura Techniki i Nadzoru Geodezyjno - Kartograficznego

- art. 2 pkt 8 p.g.k. w zw. z § 44 i 47 r.e.g.b. poprzez brak zobowiązania Organu do wprowadzenia poprawnie obliczonych punktów geodezyjnych oraz wprowadzenia istniejących w zasobach dokumentów (w tym szkiców polowych) do zasobów ewidencji gruntów i budynków,

- § 55 w zw. z § 28 ust. 1 pkt 2 r.e.g.b. poprzez usankcjonowanie błędnie określonych punktów geodezyjnych granic działek ewidencyjnych poprzez co treść mapy ewidencyjnej nie odpowiada wymogom rozporządzenia w zakresie poprawności danych geodezyjnych przez co operat geodezyjny nie spełnia warunków rozporządzenia,

- art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b i 7d pkt 1 w zw. z § 54 i 55 rozporządzenia poprzez brak zobowiązania organu do wykonania prac niezbędnych do modernizacji ewidencji gruntów i budynków, oraz przeprowadzenia modernizacji w trybie wynikającym z ustawy i rozporządzenia;

2. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

- art. 174 pkt 2 w zw, z art, 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie wyrażenia poglądu w uzasadnieniu wyroku (brak dostatecznego poglądu), dlaczego Sąd uznał, że w ramach modernizacji ewidencji gruntów organ nie powinien naprawić zaistniałych w ewidencji gruntów błędów, oraz dlaczego w ocenie Sądu jedyną możliwością poprawnego wyznaczenia punktów geodezyjnych na gruncie jest instytucja rozgraniczenia,

- art. 141 ust. 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich podstaw prawnych rozstrzygnięcia, nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku całości stanu sprawy, nieodniesienie się do zarzutów - podniesionych w skardze, nierozpoznanie w/w zarzutów i nieustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wyroku, a nadto poprzez bezrefleksyjne powielenie uzasadnienia decyzji organu II instancji,

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie zarzutów stawianych pracom geodezyjnym tj. brak zbadania szczegółowego akt sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) art 134 § 1 w zw. art. 151 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że postępowanie organu, jest niewadliwe, a dokumentacja jest prawidłowa i kompletna, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi skarżącej, podczas gdy zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. art. 24a p.g.k. oraz § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegające na naruszeniu obowiązku zebrania i poprawnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w skutek tego błędnym ustaleniu i ocenie istotnych okoliczności faktycznych i przyjęciu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania B.J. oświadczyła, iż w pełni popiera skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 24 października 2019 r. uczestnik postępowania M.J. (współwłaściciel działki nr [...]) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji były decyzje administracyjne wydane w następstwie rozpoznania zarzutów zgłoszonych do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym w związku z przeprowadzaną przez Prezydenta m.st. Warszawy modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Istota sporu pomiędzy skarżącą kasacyjnie a organami sprowadzała się do kwestii prawidłowości dokonania czynności modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze obrębu [...] w odniesieniu do przebiegu granicy działki nr [...], której skarżąca kasacyjnie jest współwłaścicielem.

W związku z takim zakresem postępowania w pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż z przepisu art. 2 ust. 8 p.g.k. wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju informacji o gruntach budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Dane o gruntach, budynkach i lokalach gromadzone są w tym systemie w drodze rejestracji stanów prawnych ustalonych w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej, wynikający z dokumentów. Dane wprowadzane do ewidencji muszą znajdować potwierdzenie w dokumentach źródłowych znajdujących się w zasobie geodezyjnym. Wymóg ten obowiązuje także w procesie modernizacji, w toku której w pierwszej kolejności wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie bowiem z § 55 r.e.g.b. celem modernizacji jest uzupełnienie bazy danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych oraz modyfikacja istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu, w tym cyfryzacji. Jeżeli chodzi o przebieg granic działek ewidencyjnych to § 36 r.e.g.b. stanowi, że wykazywany on jest w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w ramach wskazanych w tym przepisie postępowań. Dokonanie zmian w ewidencji w zakresie przebiegu granic działki ewidencyjnej w oparciu o inne, niż wymienione w § 36 r.e.g.b. źródła danych byłoby sprzeczne z tym przepisem, a także naruszałoby podstawowe zasady prowadzenia ewidencji i jej istotę, wynikające z przepisów ustawy.

Przytoczenie przepisów regulujących zasady wprowadzania danych do ewidencji gruntów i budynków, obowiązujących przy wykazywaniu granic działek ewidencyjnych w procesie modernizacji, było celowe, a to wobec podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenia prawa materialnego, nie sprecyzował czy jego zdaniem wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Brak ten utrudnia prawidłowe odczytanie rozumowania autora skargi w tym zakresie, co z kolei ogranicza skuteczność samej skargi. Niemniej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, lektura uzasadnienia skarżonego wyroku nie wskazuje na błędną wykładnię przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, regulujących zasady wykazywania granic działek ewidencyjnych w procesie modernizacji, które to przepisy, jak ocenił Sąd I instancji, organy właściwie zastosowały w ramach prowadzonego postępowania modernizacyjnego. W tym miejscu należy zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., a więc zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie był zatem zasadny, przy czym podkreślić należy, że nie można zarzutem naruszenia tego przepisu, skutecznie kwestionować prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania to sprowadzały się one do kwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny procedowania organów jako prawidłowego, pomimo że zdaniem skarżącej kasacyjnie postępowanie modernizacyjne zostało przeprowadzone wadliwie i co za tym idzie wadliwe było rozstrzygnięcie załatwiające sprawę zarzutów zgłoszonych w tym postępowaniu.

W związku z tym zauważyć należy, że zakres postępowania dowodowego w rozpoznawanej sprawie był uwarunkowany przepisami regulującymi przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Mając na względzie treść cytowanych wyżej przepisów § 55 i 36 r.e.g.b., podkreślić jeszcze raz należy, że przy wykonywaniu modernizacji wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym dotychczasowe dane z ewidencji, która została założona przed wejściem w życie r.e.g.b., nawet jeżeli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych (§ 82 r.e.g.b.).

Zgodnie z tymi przepisami organ w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze obrębu [...], przy określeniu przebiegu granicy działki nr [...], wykorzystał wyłącznie dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Północna granica działki nr [...] została opracowana (z obliczeniem współrzędnych punktów załamania granicy) z wykorzystaniem znajdującego się w zasobie operatu nr KEM – [...], sporządzonego na potrzeby podziału sąsiedniej działki nr [...]. Granica południowa działki nr [...] została natomiast opracowana (z obliczeniem współrzędnych punktów załamania granicy) z wykorzystaniem znajdującego się w zasobie operatu nr KEM – [...], wykonanego celem podziału sąsiedniej działki nr [...]. Operat ten wykorzystywał dwa punkty graniczne nr [...] i nr [...] opracowane w pracy geodezyjnej KEM- [...] w toku postępowania uwłaszczeniowego.

Co szczególnie istotne, danych dotyczących przebiegu granicy (w tym współrzędnych zawartych w operacie KEM [...] nie podważył w żaden sposób, znajdujący się także w zasobie, operat nr KEM 3.13.27-86/08 sporządzony na potrzeby postępowania o zniesienie współwłasności dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. W ramach tego opracowania zostały sporządzone trzy protokoły wyznaczenia punktów granicznych w trybie art. 39 p.g.k., z których wynika, że geodeta K.K. wykonała na gruncie czynności techniczne protokolarnego wyznaczenia punktów granicznych działki nr [...]. Po wykonaniu tych czynności nie stwierdziła konieczności zmian w ewidencji. Również podczas pomiarów na gruncie punktów granicznych działki nr [...] wykonanych w ramach opracowań nr KEM-[...], KEM – [...] KEM- [...]nie stwierdzono zmian w zakresie położenia punktów. Wynikające z tych operatów ustalenia dotyczące przebiegu granic działki nr [...] pokrywają się z ustaleniem przebiegu tych granic ustalonym w ramach modernizacji ewidencji gruntów.

Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, iż organ zgodnie z § 36 r.e.g.b. ujawnił w ewidencji przebieg granic działki nr [...] na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i nie miał podstaw do uznania tej dokumentacji za niewiarygodną. Tym samym organ nie naruszył § 37 r.e.g.b., zgodnie z którym w razie braku dokumentacji wymienionej § 36, lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie, z uwzględnieniem regulacji przewidzianej w § 38.

Jeżeli chodzi o przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], to skarżącą kasacyjnie kwestionując w toku postępowania dokumentację geodezyjno-kartograficzną stanowiącą podstawę ustalenia linii granicznej pomiędzy tymi działkami, w szczególności operat nr KEM – [...] i przedstawiając swoje stanowisko w tym zakresie, nie powołała się na żadne ze źródeł danych stanowiących podstawę ustalenia granic wymienionych w § 36 r.e.g.b., odwołując się wyłącznie do dokumentacji uwłaszczeniowej. Tymczasem jak jednoznacznie wskazały organy, brak jest dokumentu geodezyjnego ustalającego granice z postępowania uwłaszczeniowego, a dokumentacja sporządzona na potrzeby tego postępowania, wykorzystana przez Komisję do Spraw Uwłaszczenia, nie pozwala na bezpośrednie wykorzystanie dla określenia obecnych danych ewidencyjnych w zakresie granic działki nr [...] z dokładnością wymaganą dla tych danych, poza dwoma punktami opracowanymi w pracy geodezyjnej KEM-[...], o czym była mowa wyżej.

Aby móc skutecznie podważyć ocenę dokumentacji geodezyjno-kartograficznej dokonaną przez organy, w szczególności co do przebiegu granicy, należy odwołać się do innej dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniach wymienionych w § 36 r.e.g.b., której treść wskazywałaby na odmienny przebieg granicy. Nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że działania podjęte przez organ w tym zakresie były nieprawidłowe i niezgodne z przepisami prawa, skoro w toku postępowania nie powołała ona się na taką dokumentację mogącą stanowić podstawę wykazania przebiegu granicy, o której mowa w § 36 r.e.g.b., która podważałaby ocenę organów. W związku ze stanowiskiem skarżącej dotyczącym oceny prawidłowości opracowań geodezyjno-kartograficznych znajdujących się już w zasobach organu rejestrowego, należy podkreślić, że modernizacja ewidencji nie może polegać na poszukiwaniu przez organ, poza zasobem, takiego opracowania, które odpowiadałoby wnioskom strony, w przeciwieństwie do opracowań znajdujących się w zasobie.

Prawidłowe było w tej sytuacji stanowisko Sądu I instancji, iż analiza zgromadzonego materiału oraz przebieg postępowania pozwalały na uznanie zasadności stanowiska organu co do podstawy wykazania na aktualnej mapie ewidencyjnej przebiegu granic działki nr [...] zgodnie z operatem stanowiącym korektę wyników prac modernizacyjnych.

Należy przy tym podkreślić, że dane wprowadzone w wyniku modernizacji nie są danymi niewzruszalnymi. Zawsze można skutecznie domagać się zmiany danych ewidencyjnych, jeżeli przedstawione zostaną dowody wskazujące, że w wyniku przeprowadzonej modernizacji doszło do błędnego, tj. sprzecznego z przepisami prawa, wykazania danych ewidencyjnych (por. np. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 4/11).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną.