Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1149/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] lutego 2019 r. sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

W dniu [...] grudnia 2017 r. Rada Powiatu na podstawie art. 12 pkt 11, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868) w zw. z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia [...] czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie: ustalenia wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów (zwaną też dalej "Uchwałą"). W Uchwale tej Rada Powiatu określiła wysokość opłat za usunięcie pojazdów w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, opłat za przechowywanie tych pojazdów na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadku, o którym mowa w art. 130a ust. 2a ustawy (§1). Wskazała wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów za każdą pełną dobę przechowywania pojazdu na parkingu (§ 2), a także wysokość kosztów powstałych wskutek wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, jeżeli odstąpiono od usunięcia pojazdu z powodu ustanie przyczyny jego usunięcia (§3). Wykonanie Uchwały powierzono Zarządowi Powiatu (§ 4). Ponadto postanowiono o utracie mocy poprzednio obowiązującej uchwały Rady Powiatu w tej sprawie – z [...] grudnia 2016 r. Nr [...] (§ 5), a także o czasie obowiązywania Uchwały, mianowicie, że "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa W. i wchodzi w życie z dniem [...] stycznia 2018 r." (§ 6).

P. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą Uchwałę Rady Powiatu powołując się na zarzut naruszenia art. 130a ust. 6 Prawa o ruchy drogowym oraz Obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów [...] lipca 2017r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018r. maksymalnych opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym poprzez ustalenie stawek za usuwanie pojazdów w wysokości przekraczającej faktycznie ponoszone przez Powiat P. koszty usuwania pojazdów. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały.

W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że Wskazany przepis art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym określa przesłanki materialnoprawne, którymi winny kierować się organy samorządu terytorialnego podejmując uchwałę we wskazanym zakresie, a są to: konieczność realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Żadne inne przesłanki poza wymienionymi w tym przepisie nie mogą wpłynąć na sposób realizacji upoważnienia ustawowego.

Rada Powiatu wydając zaskarżoną uchwałę naruszyła wymieniony przepis poprzez nieuwzględnienie wskazanych w nim kryteriów i ustaliła opłaty za usuwanie pojazdów w kwotach wyższych niż faktyczne koszty podnoszone na terenie powiatu.

Prokurator wskazał, że na terenie Powiatu P. usługę holowania pojazdów w określonym w niej zakresie wykonuje na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2017 r. firma M. C. [...] z siedzibą w G..

W § 5 wskazanej umowy ustalono wynagrodzenie wykonawcy usługi za usunięcie poszczególnych kategorii pojazdów. Natomiast przechowywanie pojazdów odbywa się na parkingu strzeżonym prowadzonym przez Powiat P. na terenie użyczonym nieodpłatnie przez Centrum Kształcenia Praktycznego w P..

Zestawienie wysokości opłat ustalonych w uchwale i umowie zawartej przez Powiat P. wskazuje na znaczne różnice, przy czym pobierane opłaty są znacznie wyższe aniżeli faktyczne koszty holowania pojazdów określonej kategorii (np. w przypadku motocykli koszt faktyczny to [...] zł, a ustalona opłata to [...] zł; w przypadku pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 do 16 ton - koszt rzeczywisty to [...] zł, a ustalona opłata to [...] zł; w przypadku pojazdów przewożących materiały niebezpieczne koszt rzeczywisty to [...] zł, a opłata to [...] zł itd.).

Różnice te są jeszcze bardziej widoczne w odniesieniu do opłat za przechowywanie pojazdów. Powiat przechowuje bowiem holowane pojazdy na parkingu użyczonym przez Centrum Kształcenia Praktycznego w P.. Z treści uchwały ani uzasadnienia do niej nie wynika, aby w związku z przechowywaniem pojazdów Powiat ponosił dodatkowe koszty, w tym m. in. związane z dozorem terenu parkingu. To zaś oznacza, że opłata za przechowywanie pojazdów została ustalona w sposób całkowicie dowolny, bez uwzględnienia rzeczywistych kosztów tego przechowania.

Prokurator podkreślił, że ustawodawca upoważniając organy samorządu do podejmowania uchwał we wskazanym zakresie pozostawił im pewien luz decyzyjny, wynikający z możliwości takiej organizacji usuwania i przechowywania pojazdów, która zapewni skuteczność i szybkość działania, a jednocześnie zapewni ciągłość usług. Kalkulacja kosztów w tym zakresie następować winna jednak przy uwzględnieniu kryteriów ustawowych, tj. konieczności realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Skarżący nie kwestionuje udzielonej przez ustawodawcę radzie powiatu pewnej swobody w ustalaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z drogi, co jednak nie oznaczą pełnej dowolności w tym zakresie, zwłaszcza, że zakres swobody rady wyznaczony jest przepisem art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, w którym ustawodawca jednoznacznie wskazał przesłanki, jakimi powinien kierować się ten organ przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały.

Skarżący wskazał, że prawidłowa wykładnia przesłanki "kosztów usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu" oznacza wzięcie pod uwagę rzeczywistych kosztów usług holowania pojazdów, które kształtują się w powiecie, a nie szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez Powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg, w tym w szczególności kosztów zatrudnienia urzędników zajmujących się organizacją i wykonaniem tego zadania Powiatu. Skarżący zwraca również uwagę, że prawidłowe wykonanie zadania nałożonego na Powiat w zakresie obowiązku usuwania pojazdów z dróg nie może stanowić dla Powiatu źródła podatkowego dochodu, a niewątpliwie taki wniosek można wysnuć na podstawie zestawienia stawek za holowanie i parkowanie pojazdów ustalonych w zaskarżonej uchwale z rzeczywistymi kosztami ponoszonymi przez Powiat we wskazanym zakresie, wynikającymi z obowiązującej na terenie Powiatu w roku 2018 umowy.

Nadto uzasadnienie Uchwały winno wskazywać szczegółowe kryteria, które zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu stawek za holowanie i parkowanie pojazdów, w tym dokładną analizę i kalkulację ekonomiczną faktycznie ponoszonych przez powiat kosztów. Dane zawarte w uzasadnieniu winny pozwolić na ocenę, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy przy ustalaniu opłat kierował się również kryteriami innymi niż te wskazane w ustawie.

Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej uchwały przesłanek tych nie spełnia. Wskazano w nim jedynie, że przy ustalaniu wysokości opłat Rada brała pod uwagę maksymalną wysokość stawek obowiązujących w roku 2018 ustaloną przez Ministra Rozwoju i Finansów w Obwieszczeniu z [...] sierpnia 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, a wysokość stawek związana jest z realną ceną usług usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu P.. W żaden sposób nie odniesiono się natomiast do rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, wynikających wprost z umów zawartych w tym zakresie.

Wobec nie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej Uchwały jakichkolwiek kryteriów, którymi kierowała się Rada przy ustalaniu wysokości opłat, trudno jednoznacznie ustalić, czy i jakie inne okoliczności, obok stawek ustalonych we wskazanej umowie, były brane pod uwagę przez organ samorządu przy ustalaniu stawek przyjętych w Uchwale.

W ocenie skarżącego powyższe ustalenia Uchwały są sprzeczne z ustawowym upoważnieniem, w ramach którego Rada mogła podjąć uchwałę - art. 130a ust. 6 w zw. z ust. 6a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Uchybienie wiąże się też z naruszeniem zasad wynikających z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.2001.142.1592), zgodnie z którymi stanowiąc akty prawa miejscowego organy działać muszą na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Uchwała kryteriów tych nie spełnia. Zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, adresowane do nieokreślonego grona odbiorców i z tego względu stanowi akt prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie jako wniesionej z uchybieniem ustawowego terminu przewidzianego do jej wniesienia określonego w art. 53 §3 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, umorzenie postępowania i wzajemne zniesienia między stronami kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Starosta wskazał, że termin do wniesienia skargi przez prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich lub Rzecznika Praw Dziecka wynosi 6 miesięcy od dnia wejścia wżycie aktu. Uchwałę [...] z dnia [...] grudnia 2017r. opublikowano w Dzienniku Urzędowym [...] stycznia 2018r. Akt wszedł w życie [...] stycznia 2018r. czyli termin 6 miesięcy do wniesienia skargi minął w lipcu 2018r. Z tych też względów wniósł o oddalenie skargi jako wniesionej z uchybieniem ustawowego termin przewidywanego do jej wniesienia, określonego w art. 53 §3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W dalszej części pisma wskazano, że Rada Powiatu podejmując wskazaną powyżej uchwałę kierowała się dyspozycją przepisu art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, który jako jedyne przesłanki podjęcie uchwały wskazuje konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 ww. przepisu oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Organ nie uznał zasadności zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 130a ust. 6 ustawy prawo o ruchu drogowym odnoszących się do ustalenia w zaskarżonej uchwale wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na poziomie tożsamym do rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów biorąc pod uwagę brak firm, które za tak niskie stawki określone w uchwale chcą wykonywać to zadanie. Na terenie powiatu [...]o wydanych jest: 230 licencji na transport drogowy rzeczy. W 2011 roku zapytanie ofertowe na holowanie i parking przesłano do czterech firm. Od roku 2017 w przypadku złożenia zapytania ofertę złożyła tylko i wyłącznie jedna firma, która była zainteresowana holowaniem pojazdów za tak niskie kwoty określone w Monitorze [...]. We wniosku o wyrażenie zgody na realizację zamówienia szacunkowa wartość zamówienia oferowana przez powiat to [...] zł netto. Przedsiębiorca składając ofertę musi ponadto oświadczyć, że posiada pojazdy przystosowane do usunięcia lub przemieszczenia z drogi każdego rodzaju pojazdy. Biorąc pod uwagę ciągle rosnące ubezpieczanie OC pojazdów ciężarowych powyżej 3,5 tony stawki za holowanie pojazdów są stosunkowo niewielkie. Ś. cena zholowanego pojazdu o dopuszczalnej masie pow. 16 ton to [...] zł brutto. Nadto, zgodnie z przepisami art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym, pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1-2 ust, umieszcza się na wyznaczonym przez Starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Oznaczenie parking strzeżony to m.in. ogrodzenie parkingu ze wszystkich stron, brama wjazdowa zamykana, wywieszony regulamin. Z tych też względów Rada Powiatu podjęła decyzję o podpisaniu umowy na przechowywanie pojazdów na terenie powiatu [...] w jednej z jednostek organizacyjnych powiatu Centrum Kształcenia Praktycznego (umowa zawarta na czas oznaczony do dnia [...].12.2018r.).

Centrum Kształcenia Praktycznego spełnia powyższe warunki, ponadto posiada umowę podpisaną z firmą ochroniarską, która odpłatnie monitoruje obiekty 24 godziny na dobę. Ponadto obiekt jest oświetlony całodobowo, co generuje kolejne koszty. Przydzielony jest pracownik, który w razie zholowania pojazdu w godzinach od 20 do 7, odbierze pojazd na parking od firmy holującej. To wszystko składa się na koszty przechowywania pojazdów. Analizując koszty holowania zawarte w uchwale, a następnie koszty przyjęte z oferty firmy holującej należy przyjąć, iż uchwała została podjęta na sesji Rady Powiatu w dniu [...] grudnia 2017r., natomiast umowa zostaje zawarta po uchwaleniu uchwały, stąd różnica w kosztach. Na powyższe koszty określone w uchwale składającej się również koszty ponoszone przez konieczność ubezpieczenia pojazdów, zgodnie z ustawą o ubezpieczeniach obowiązkowych w przypadku nie odebrania pojazdu z parkingu, co w większości przypadków ma miejsce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 91 ust. 4 u.s.g.), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

W tym miejscu odnieść należy się do pierwszego zarzutu odpowiedzi na skargę, w którym Starosta podniósł uchybienie terminu do wniesienia skargi przez Prokuratora z naruszeniem art. 53 §3 p.p.s.a., zarzucając wniesienie skargi po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie Uchwały. Zarzut ten należy uznać za chybiony, gdyż zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 53 §3 zd. 2 p.p.s.a. termin 6 miesięcy do wniesienia skargi przez prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich lub Rzecznika Praw Dziecka nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a p.p.s.a., gdzie skargę można wnieść w każdym czasie w przypadkach dotyczących innych aktów niż wymienione w §1 i §2 art. 53, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała nr [...] Rady Powiatu z [...] grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdów ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z [...] stycznia 2018 r. pod pozycją [...]. Skargę na powyższą Uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a p.p.s.a. można zatem wnieść w każdym czasie, wobec tego i Prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 §3 p.p.s.a.

Podstawę prawną Uchwały stanowiły przepisy art. 12 pkt 11 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868; w skrócie "u.s.p.") oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia [...] czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, ze zm.; w skrócie "p.r.d.").

Przystępując do kontroli zaskarżonej Uchwały wskazać należy, że uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdów z drogi i ich przechowywanie oraz wysokości kosztów z tym związanych jest aktem prawa miejscowego. Określa ona bowiem zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie indywidualnie (imiennie). Uchwała ma więc charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. wyrok WSA z 14.02.2018 r., III SA/Wr 856/17, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie i wynikające wprost z art. 130a ust. 6a p.r.d., który stanowi, że: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a."

W świetle art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.p. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.p. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

W ocenie Sądu regułą legislacyjną z pewnością bardzo istotną jest, statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 06.05.2003 r., II SA/Kr 251/03; z 25.09.2008 r., II OSK 945/08; z 13.10.2010 r., II GSK 876/09; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18 – dostępne w CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713–715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, powinny, w szczególności, z jednej strony, wyczerpywać zakres ustawowego upoważnienia określonego w art. 130a ust. 6 p.r.d., a z drugiej, nie mogą poza ten zakres wykraczać. Poza tym prawidłowość rozwiązań przyjętych w Uchwale (ustalona wysokość poszczególnych opłat i kosztów) – w kontekście spełnienia wymagań określonych w powyższym przepisie – powinna zostać wykazana w należycie sporządzonym uzasadnieniu.

Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Skarżącego, że z treści art. 130a ust. 6 p.r.d. wynika, iż wysokość opłat uchwalanych przez radę powiatu została w istotny sposób "zdeterminowana" przez powinność uwzględnienia dwóch kryteriów:

1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania, szczegółowo opisanych w art. 130a ust. 1–2 p.r.d., oraz

2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów).

Treść art. 130a ust. 6 p.r.d. wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek "wziąć pod uwagę" powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści podejmowanej uchwały. Nie jest ona jednak tak daleko posunięta, aby możliwe było abstrahowanie od wyżej przywołanych "opłatotwórczych" kryteriów (wskaźników) ustawowych. W konsekwencji za trafny należy uznać pogląd, w myśl którego ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei winna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (por. wyrok WSA z 01.02.2018 r., II SA/Sz 1314/17, CBOSA).

Zasadny jest także i ten pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek – w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody – w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu należy przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku: wysokości (stawek) opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia powyższych opłat (stawek, kosztów) na poziomie stawek maksymalnych – w kontekście określonych kryteriów ustawowych – nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (por. wyrok WSA z 13.12.2017 r., III SA/Wr 739/17, CBOSA).

W ocenie Sądu, Rada Powiatu podejmując zaskarżoną Uchwałę naruszyła art. 130a ust. 6 p.r.d. przez nieuwzględnienie, a przynajmniej niewykazanie należytego uwzględnienia, wymienionych w tym przepisie kryteriów: rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu oraz konieczności sprawnej realizacji powierzonych zadań w tym zakresie, przy określaniu wysokości opłat i kosztów ustalonych w Uchwale.

Jest poza sporem, że wysokość wszystkich tych opłat i kosztów została w Uchwale określona na maksymalnym dozwolonym poziomie, wynikającym z wydanego na podstawie art. 130a ust. 6c p.r.d. Obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. poz. 772).

Treść Uchwały, a także umowy z [...] grudnia 2017r. zawartej pomiędzy Zarządem Powiatu P. a firmą podejmującą się usuwania z dróg pojazdów w sytuacjach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. oraz umieszczania ich na parkingu strzeżonym, sprawia, iż trudno odmówić racji Skarżącemu, gdy twierdzi, że można odnieść wrażenie, iż jedyną przesłanką przyjęcia przez Radę Powiatu maksymalnych stawek była możliwość ich uchwalenia w tak określonej wysokości. Przede wszystkim bardzo lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej Uchwały nie zawiera żadnej kalkulacji kosztów związanych z realizacją zadań w niej określonych. W uzasadnieniu Uchwały poza przywołaniem przepisów stanowiących podstawę prawną podjęcia Uchwały oraz określenia wysokości maksymalnych stawek opłat, Rada wskazała, tylko że ze skutków finansowych wywołanych podjęciem uchwały w 2016r. na rok 2017 wynika, że nie miała ona wpływu na wysokość dochodów powiatu wynikającą z realizacji zadania określonego w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Słusznie zatem podnosi Skarżący, że brak w uzasadnieniu Uchwały kryteriów, którymi kierowała się Rada przy ustalaniu wysokości opłat, trudno ustalić, czy i jakie okoliczności prócz stawek wynikających w umowy, były brane pod uwagę przez organ przy ustalaniu stawek przyjętych w Uchwale.

Tym bardziej, że z treści umowy użyczenia z [...] grudnia 2017r. zawartej pomiędzy Powiatem P. a Centrum Kształcenia Praktycznego w P. wynika, że Powiatowi oddano w bezpłatne używanie część nieruchomości Centrum na zorganizowanie parkingu dla pojazdów usuniętych z drogi (§2 umowy). Skutkiem powyższego przechowywanie pojazdów nie generuje chociażby kosztów związanych z koniecznością uiszczania czynszu dzierżawnego za korzystanie z nieruchomości należącej do Centrum.

Wymaganej kalkulacji, czy wyczerpującego wyjaśnienia nie zawiera także odpowiedź na skargę. Wprawdzie Powiat argumentował, że żaden z podmiotów zajmujących się holowaniem pojazdów nie chciał podjąć się wykonywania przedmiotowego zadania za wskazane stawki, a koszt holowania jednego pojazdu ciężarowego powyżej 3,5 tony wynosi [...] zł., to jednak ostatecznie Powiat zawarł umowę z firmą Auto-Usługi Marcin Chlewa w Gołuchowie i to za wynagrodzeniem niższym niż maksymalne stawki przewidziane w Obwieszczeniu. W § 5 wskazanej umowy ustalono wynagrodzenie wykonawcy usługi za usunięcie pojazdów w wysokości:

- rower lub motorower - [...] zł

- motocykl -190 zł

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony -430 zł

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony - [...] zł

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 do 16 ton - [...] zł

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton -1.140 zł

- pojazd przewożący materiały niebezpieczne - [...] zł.

oraz wskutek wydania dyspozycji usunięcia, jeżeli odstąpiono od usunięcia pojazdu, w wysokości:

- rower lub motorower - [...] zł

- motocykl - [...] zł

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - [...] zł

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony - [...] zł

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 do 16 ton - [...] zł

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - [...] zł

- pojazd przewożący materiały niebezpieczne - [...] zł.

Nadto Organ w odpowiedzi na skargę podnosił, że pomimo bezpłatnego użyczenia nieruchomości na potrzeby parkingu strzeżonego obiekt wymaga odpłatnego monitoringu, oświetlenia i poniesienia kosztów wynagrodzenia pracownika przyjmującego pojazdy w godzinach od 20 do 7 rano. W ocenie Sądu wyjaśniania te jednak nadal są niewystarczające, bo nie wynika z nich, że takie dodatkowe koszty Powiat rzeczywiście ponosi. Wskazano bowiem, że to Centrum Kształcenia ma zawartą umowę z firmą ochroniarską, która monitoruje obiekt przez 24 godziny, a usługi te są wykonywane odpłatnie. Z powyższego można wnioskować, że koszty te ponosi, zatem Centrum. Tak samo można przyjąć w odniesieniu do kosztów oświetlenia i wynagrodzenia pracownika, tym bardziej że z postanowień umowy użyczenia nie wynika, by Powiat z tytułu tej umowy był zobowiązany do ponoszenia jakichkolwiek innych kosztów związanych z prowadzeniem parkingu strzeżonego na nieruchomości oddanej w bezpłatne używanie.

Nadto Organ poprzestał także na ogólnikowym stwierdzeniu, że zobowiązany jest na podstawie przepisów ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych do ponoszenia kosztów ubezpieczenia przechowywanych pojazdów, ale nie wskazał, że takie koszty rzeczywiście zostały poniesione i nie podał w jakiej konkretnie wysokości.

W konsekwencji twierdzenia Organu, że przy podejmowaniu Uchwały Rada Powiatu kierowała się dyspozycją przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d., który jako jedyne przesłanki wskazuje konieczność sprawnej realizacji zadania oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu, okazały się całkowicie gołosłowne i nieudokumentowane.

Powyższe okoliczności sprawy dowodzą, że Rada Powiatu nie uwzględniła należycie kryteriów, którymi powinna kierować się przy podejmowaniu Uchwały na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d., a zwłaszcza drugiego z tych kryteriów, w postaci rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem oraz kosztów przechowywania pojazdów na strzeżonym parkingu.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że uchwalone wysokości opłat i stawek kosztów zostały określone przez Radę Powiatu w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 p.r.d. To zaś oznacza, że zaskarżona Uchwała narusza prawo w stopniu istotnym.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność Uchwały w całości, jak orzekł w sentencji wyroku.