Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 781/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Rada Lekarska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust.1 pkt 12, art. 40 ust. 4 w zw. z art. 7 ust.1 pkt 2, art. 7 ust 9, 10 i 12
journal: Dz.U. 2021 poz 1342
law: Ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (t. j.)
article: art. 105 par 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Domagalska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi I. P. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rada Lekarskiej z dnia [...] lipca [...] w przedmiocie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza 1) uchyla zaskarżoną uchwałę; 2) zasądza od Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz skarżącej I. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi I. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej

z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w sprawie uchylenia uchwały nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie z [...] maja 2022 r. w sprawie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, odmowy wpisania na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie oraz odmowy wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie, a także odmowy wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza" oraz umorzenia postępowania I instancji.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku

z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: kpa), art. 39 ust. 1 pkt 12 i art. 40 ust. 4 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r.

o izbach lekarskich (Dz. U. z 2021 r. poz. 1342 z późn. zm., dalej: ustawa o izbach lekarskich) oraz uchwały nr [...] Naczelnej Rady Lekarskiej z [...] lutego 2010 r.

w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej do działania w imieniu Naczelnej Rady Lekarskiej.

Zaskarżona uchwała zapadła w następującym stanie faktycznym:

I. P. (dalej: wnioskodawczyni, strona, skarżąca), obywatelka Ukrainy, wnioskiem z [...] listopada 2021 r. wystąpiła do Okręgowej Rady Lekarskiej

w Warszawie (dalej: ORL, organ I instancji) o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza na podstawie decyzji Ministra Zdrowia nr [...] z 9 listopada 2021 r., a w związku z tym również o wpisanie na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie i wpis do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie oraz wydanie dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza". Do wniosku załączone zostały następujące dokumenty: ww. decyzja Ministra Zdrowia, dyplom specjalisty z [...] Państwowego Uniwersytetu Medycznego im. M. G. HK nr [...] wraz z tłumaczeniem przysięgłym, certyfikat nr [...] specjalizacja położnictwo i ginekologia, certyfikat nr [...] specjalizacja położnictwo i ginekologia, zaświadczenie nr [...] specjalizacja położnictwo i ginekologia, orzeczenie o stanie zdrowia nr [...] z dnia [...] września 2021 r., zaświadczenie o niekaralności wg. stanu na [...] września 2021 r., wydane przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Ukrainy, zaświadczenie podmiotu leczniczego - SPZOZ w K. zawierające deklarację zatrudnienia, zaświadczenie o kursie z języka polskiego wydane przez [...] "[...]", suplement do dyplomu nr [...], zaświadczenie archiwalne nr [...] z [...] sierpnia 2021 r. - plan dydaktyczny przygotowania lekarzy stażystów, legitymacja nr [...] położnik ginekolog kategoria pierwsza, tabela wyników nauczania. Dokumenty sporządzone

w języku innym niż polski zostały przedstawione przez wnioskodawczynię wraz

z tłumaczeniem przysięgłym.

Organ I instancji kilkakrotnie wyznaczał stronie terminy weryfikacji znajomości języka polskiego przez specjalnie powołany do tego Zespół ds. weryfikacji znajomości języka polskiego, której skarżąca poddała się [...] maja 2022 r. Prace tego Zespołu zostały podzielone na dwie części: część ustna (tj. poprawność czytania i rozumienia tekstu drukowanego) oraz część pisemna (tj. sprawdzenie sformułowania pytań

i wypowiedzi w języku polskim na podstawie przeczytanego tekstu). Ilość możliwych do uzyskania punktów wynosiła 22 punkty, przy czym wymagane minimum do zaliczenia weryfikacji dla części ustnej wyniosło więcej niż 6 punktów, natomiast dla części praktycznej więcej niż 8 punktów. Wnioskodawczyni natomiast uzyskała 5 punktów

z części ustnej oraz 4 punkty z części praktycznej. Jednocześnie wnioskodawczyni została poinformowana, że weryfikacja języka polskiego nie jest równoznaczna ze zdaniem egzaminu przed Naczelną Radą Lekarską.

Zespół ds. weryfikacji znajomości języka polskiego stwierdził, że strona nie posiada wystarczającej znajomości języka polskiego w stopniu umożliwiającym wykonywanie zawodu lekarza.

Dlatego ORL, działając na podstawie art. 7 ust. 13 w związku z art. 7 ust. 9 i ust. 10 oraz art. 5 ust. 1 i art. 57 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza

i lekarza dentysty (Dz.U. z 2021 r. poz. 790 t.j., dalej: ustawa o zawodach lekarza)

w związku z art. 25 pkt 4 w związku z art. 5 pkt 3b oraz art. 6 ust. 1, art. 25 pkt 12 ustawy o izbach lekarskich, uchwały nr [...] Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty oraz prowadzenia rejestru lekarzy i lekarzy dentystów ze zm., § 28b Regulaminu szczegółowego trybu postępowania w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty, wpisywania na listę członków okręgowej izby lekarskiej i wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów, prowadzenia okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów i Centralnego Rejestru Lekarzy i Lekarzy Dentystów Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do ww. uchwały nr [...] Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] stycznia 2017 r., uchwały nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie z dnia [...] lipca 2021 r. w sprawie powołania Zespołu ds. weryfikacji znajomości języka polskiego w postępowaniach dotyczących przyznawania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza/lekarza dentysty, lekarzowi/lekarzowi dentyście, który uzyskał kwalifikacje zawodowe poza terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej w związku z Zaleceniami Komisji (UE) 2022/554 z dnia 5 kwietnia 2022 r. w sprawie uznawania kwalifikacji osób uciekających z Ukrainy przed rosyjską inwazją, odmówiła:

- przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza na podstawie i warunkach wynikających z decyzji Ministra Zdrowia nr [...]

z dnia [...] listopada 2021 r.,

- wpisania na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie,

- wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie,

- wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza".

Pismem z [...] czerwca 2022 r. wnioskodawczyni, działając poprzez swojego pełnomocnika, złożyła odwołanie od uchwały organu I instancji, zarzucając jej naruszenie:

- art. 7 ust. 6 w związku z art. 7 ust. 3 w związku z art. 7 ust. 6a ustawy

o zawodach lekarza poprzez opacie decyzji na pozaustawowej przesłance znajomości języka polskiego;

- art. 7 ust. 6 w związku z art. 7 ust. 3 w związku z art. 7 ust. 6a ustawy

o zawodach lekarza w związku z uchwałą w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza oraz prowadzeniu rejestru lekarzy, pomimo że Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 29 grudnia 2021 r. sygn. akt I NO 26/21 uchylił uchwałę NRL w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza oraz prowadzenia rejestru lekarzy w części odnoszącej się do weryfikacji znajomości języka polskiego;

- art. 7 ust. 6 w związku z art. 7 ust. 3 w związku z art. 7 ust. 6a ustawy

o zawodach lekarza poprzez oparcie decyzji na pozaustawowych środkach dowodowych;

- art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 kpa poprzez przekroczenie granic uznaniowości uchwały organu;

- art. 79a § 1 kpa w związku z art. 8 § 1 kpa poprzez wydanie zaskarżonej uchwały bez wskazania przesłanek zależnych od strony, które zdaniem organu nie zostały spełnione;

- art. 7 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego ze słusznym interesem obywateli oraz interesem społecznym;

- art. 7 ust. 9 w związku z art. 7 ust. 2a ustawy o zawodach lekarza, polegające na pozbawieniu mocy dowodowej oświadczenia strony o znajomości języka polskiego;

- błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że strona posługuje się językiem polskim w stopniu podstawowym, podczas gdy jest to

w stopniu dobrym;

- art. 10 kpa w związku z art. 77 kpa poprzez niepoinformowanie pełnomocnika skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym;

- art. 80 kpa w związku z art. 77 § 4 kpa polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego, w szczególności poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii językoznawcy;

- art. 7 ust. 13 w związku z art. 7 ust. 9 w związku z art. 7 ust. 2a pkt 3-5 i 7 ustawy o zawodach lekarza, polegające na tym, że w postępowaniu przed ORL oceniane jest raz jeszcze spełnienie przesłanki znajomości języka polskiego;

- art. 7 ust. 13 w związku z art. 7 ust. 9 i ust. 10 ustawy o zawodach lekarza

w związku z art. 25 pkt 4 w związku z art. 5 pkt 3b, art. 6 ust. 1 i art 25 pkt 12 ustawy

o izbach lekarskich, podczas gdy faktyczna znajomość języka polskiego przez stronę powinna skutkować podjęciem uchwały uwzględniającej jej żądanie;

- art. 53 dyrektywy nr 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (DzUrz.UE.L.255.22

z 30.09.2005, dalej: dyrektywa nr 2005/36/WE).

W konsekwencji skarżąca wniosła o pozytywne rozpoznanie wniosku, ewentualnie uchylenie uchwały organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ORL.

Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej (dalej: organ odwoławczy, Prezydium NRL, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania, we wskazanej na wstępie niniejszego uzasadnienia uchwale zauważyło, że Minister Zdrowia decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...], udzielił stronie zgody na wykonywanie zawodu lekarza

w podmiocie leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 przez okres 5 lat od dnia wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza", o którym mowa w art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza z zastrzeżeniem, że przez ww. okres zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wykonywać będzie zawód pod nadzorem lekarza posiadającego specjalizację II stopnia lub tytuł specjalisty.

Organ odwoławczy wskazał, że w związku ze zniesieniem od 1 kwietnia 2022 r. wyodrębniania podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, a co za tym idzie w związku z brakiem możliwości wykonania decyzji Ministra Zdrowia, zawierającej zgodę na wykonywanie zawodu lekarza na podstawie art. 7 ust. 9 i ust. 10 ustawy o zawodach lekarza, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy uznał, że decyzja Ministra Zdrowia wyraża zgodę na pracę w podmiotach, które obecnie nie istnieją w systemie ochrony zdrowia. Natomiast stosownie do treści art. 7 ust. 13 ww. ustawy okręgowa rada lekarska przyznaje warunkowe prawo wykonywania zawodu na podstawie decyzji ministra zdrowia, o której mowa w art. 7 ust. 12 tej ustawy.

Organ II instancji podniósł, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa

w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej,

w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne: pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (wyrok WSA w Gliwicach z 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/GI 1392/12, publ. LEX nr 1305644). W rozpatrywanym przypadku bezprzedmiotowość sprawy wynika z braku materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej przez Prezydium NRL w zakresie żądania strony oraz braku stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie normy art. 7 ust. 9, ust. 10 oraz 15 ustawy

o zawodach lekarza (bezprzedmiotowość wynikająca z przesłanki przedmiotowej). Przedmiot postępowania istnieje wtedy, gdy istnieje sprawa administracyjna załatwiana w tej formie działania, a zatem gdy obowiązujący przepis prawa tworzy podstawę do wydania decyzji konkretyzującej prawa i obowiązki podmiotu spoza struktur administracji publicznej z uwagi na to, że podmiot znalazł się w sytuacji faktycznej przewidzianej w normie prawnej, tworzącej podstawę do działania organu administracji publicznej w tej właśnie formie (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3007/21).

W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że postępowanie wszczęte na wniosek złożony przez stronę jako bezprzedmiotowe należy umorzyć w całości. Niezależnie od takiej oceny organ odwoławczy wskazał, że wniosek strony nie zasługiwał na uwzględnienie. Przytoczył w tym zakresie treść art. 7 ust. 9, art. 7a ustawy o zawodach lekarza oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu znajomości języka polskiego w mowie i piśmie, niezbędnej do wykonywania zawodu lekarza, lekarza dentysty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, oraz egzaminu ze znajomości języka polskiego, niezbędnej do wykonywania zawodu lekarza, lekarza dentysty (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2181, dalej: rozporządzenie Ministra Zdrowia z 29 czerwca 2009 r.).

W ocenie organu odwoławczego z powyżej przytoczonych przepisów wprost wynika obowiązek NRL do przeprowadzania, m. in. obywatelom państw innych niż państwo członkowskie Unii Europejskiej, egzaminów z języka polskiego. Racjonalny ustawodawca ma bowiem świadomość, że aby dobrze wykonywać swój zawód lekarz musi we właściwy sposób komunikować się z pacjentem. Kontakt lekarza z pacjentem to specyficzny stosunek społeczny, mający na celu zaspokajanie jego znaczących dla życia i zdrowia potrzeb. Tym samym nie jest dopuszczalny taki standard komunikacji,

w którym lekarz nie posługuje się językiem, którym włada przeciętny pacjent, któremu lekarz ma udzielać świadczeń zdrowotnych w kraju tego pacjenta. Dlatego też organy samorządu lekarskiego są umocowane do weryfikacji spełniania wymogów dostępu do wykonywania zawodów lekarza, w tym wymogu znajomości języka polskiego.

Organ odwoławczy powołał się przy tym na art. 4-6 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 672) wskazując, że konieczność znajomości języka polskiego przez osobę, która zamierza w Polsce wykonywać zawód lekarza/lekarza dentysty wydaje się oczywista i bezdyskusyjna. Lekarze/lekarze dentyści w zakresie swej pracy zawodowej sporządzają akty urzędowe o niezwykłej doniosłości prawnej. Do tych dokumentów zaliczyć można m.in. zaświadczenia lekarskie, orzeczenia o stanie zdrowia, historie choroby, karty informacyjne z leczenia szpitalnego (tzw. wypisy ze szpitali), karty zgonu. Niektóre z tych dokumentów mają charakter urzędowy, co w kontekście przepisów ww. ustawy w sposób oczywisty wymaga ich sporządzenia w tym języku. Inne dokumenty mają istotne znaczenie jako nośnik informacji o stanie zdrowia pacjenta, postawionej diagnozie czy zleconym leczeniu i realizują prawo pacjenta do informacji o swoim stanie zdrowia. Dokumenty te muszą być sporządzone w języku zrozumiałym dla pacjenta, pozostałego personelu medycznego, który współdzieli z lekarzem je sporządzającym opiekę nad pacjentem.

Organ odwoławczy wskazał również, że znajomość języka polskiego jest niezbędna w kontaktach bezpośrednich z pacjentami. Świadczenie zdrowotne na mocy art. 31 i następnych ustawy o zawodach lekarza może być udzielone wyłącznie po uzyskaniu tzw. objaśnionej zgody pacjenta. Pacjent, wyrażając zgodę na leczenie, musi uprzednio otrzymać podaną w przystępnej dla niego formie informację o rozpoznaniu, rokowaniach, możliwych i proponowanych metodach leczenia. Lekarz, który nie zna języka polskiego, z założenia nie jest w stanie przeprowadzić z pacjentem wywiadu lekarskiego, nie udzieli mu także informacji o stanie zdrowia, o której mowa w art. 31 ustawy o zawodach lekarza, stąd podjęte przez niego, lub przez innego lekarza, leczenie zawsze dotknięte będzie wadą bezprawnej ingerencji w organizm pacjenta.

Zdaniem organu odwoławczego wymóg znajomości języka polskiego został też wskazany w art. 53 dyrektywy 2005/36/WE. Znajomości języka kraju, w którym lekarz będzie udzielał świadczeń zdrowotnych, wymaga się nawet w stosunku do obywateli państwa członkowskiego Unii Europejskiej, których kwalifikacje lekarskie - co do zasady - podlegają automatycznemu uznaniu. Skoro ww. dyrektywa unijna nakłada na państwa członkowskie wymóg, aby lekarz przemieszczający się do innego kraju unijnego posiadał znajomość języka kraju, w którym będzie udzielał świadczeń zdrowotnych, to tym bardziej wymóg ten musi być stosowany - na mocy prawa unijnego - do osób, które posiadają dyplom lekarski, uzyskany na mocy kształcenia w państwie spoza obszaru Unii Europejskiej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wymóg znajomości języka, jako umiejętności niezbędnej do wykonywania danego zawodu regulowanego w innym (tzw. przyjmującym) Państwie Członkowskim, wynikający z art. 53 dyrektywy 2005/36/WE, został uzupełniony w 2013 r. dyrektywą PE i Rady 2013/55/UE z dnia 20 listopada 2013 r. zmieniającą dyrektywę 2005/36/WE w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych

i rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 w sprawie współpracy administracyjnej za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym, poprzez wyraźne uwzględnienie możliwości weryfikacji stopnia znajomości języka w przypadku osób wykonujących zawód mający wpływ na bezpieczeństwo pacjentów, a więc m.in. przez lekarzy i lekarzy dentystów.

Organ odwoławczy zauważył, że art. 7 ust. 9 ustawy o zawodach lekarza wśród warunków, które należy spełnić, aby otrzymać warunkowe prawo wykonywania zawodu, nie przewiduje wprost wymogu znajomości języka polskiego. Jednak na podstawie art. 8 ust. 2 tej ustawy NRL miała prawo określić szczegółowy tryb postępowania

w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza, lekarza dentysty

i prowadzenia rejestru lekarzy, w tym wymóg znajomości języka polskiego, biorąc pod uwagę wszystkie wyżej wymienione aspekty.

W ocenie Prezydium NRL trudno jest przypisać racjonalnemu ustawodawcy, aby nowelizacją ustawy o zawodach lekarza, która wprowadziła nowe przepisy art. 7 ust. 2a i art. 7 ust. 9, miał na zamiar naruszania fundamentalnego prawa pacjenta do świadomego decydowania o swoim zdrowiu i umożliwiał dokonywanie sprzecznych

z prawem ingerencji w jego organizm.

Z powyższego wynika, że ORL w postępowaniu o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu powinna, kierując się koniecznością ochrony interesu publicznego (zapewnienia bezpieczeństwa udzielania świadczeń zdrowotnych przez osoby uzyskujące prawo wykonywania zawodu lekarza/lekarza dentysty w Polsce), badać i oceniać w postępowaniu znajomość języka polskiego. Brak tej znajomości może powodować działania niezgodne z przepisami, polegające np. podpisywaniu przez nieznającego języka polskiego lekarza dokumentów przygotowanych przez inne osoby, bez zrozumienia ich treści i możliwości weryfikacji czy odpowiadają one jego wiedzy i intencjom.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku ze zmianami wprowadzonymi

w ustawie o zawodach lekarza ustawą z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym

z wystąpieniem COVID- 19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 2112) oraz ustawą z dnia 27 listopada 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii kadr medycznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2401), NRL podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty oraz prowadzenia rejestru lekarzy i lekarzy dentystów, której efektem było m.in. wprowadzenie do Regulaminu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr [...] obowiązku wykazania znajomości języka polskiego poprzez przedstawienie dokumentów odnoszących się do znajomości języka polskiego w mowie i w piśmie

w zakresie umożliwiającym wykonywanie zawodu (§ 28b ust. 4 pkt 7).

Organ odwoławczy podniósł, że zgodność przyjętej przez NRL regulacji, dotyczącej trybu postępowania w sprawie przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza osobom legitymującym się dyplomem lekarza/lekarza dentysty uzyskanym poza obszarem Unii Europejskiej wraz z regulacją przyjętą w znowelizowanej w zakresie dodania art. 7 ust. 2a-2k i art. 7 ust. 9-22 ustawy o zawodach lekarza była przedmiotem postępowania toczącego się ze skargi Ministra Zdrowia złożonej w kwietniu 2021 r. przed Sądem Najwyższym Izbą Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych ([...]). W konsekwencji Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego wyrokiem z [...] grudnia 2021 r. uchyliła zaskarżoną uchwałę NRL z [...] stycznia 2021 r. Nr [...] w części, w jakiej przewiduje ona od lekarza, który nabył uprawnienia do wykonywania zawodu lekarza poza Unią Europejską, obowiązek złożenia dokumentów potwierdzających znajomość języka polskiego w mowie i piśmie w zakresie umożliwiającym wykonywanie zawodu.

W ocenie organu odwoławczego wyrok Sądu Najwyższego Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, z uwagi na brak waloru niezawisłości sądu, nie ma jednak skutku prawnego. Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego nie jest bowiem sądem w rozumieniu prawa Unii Europejskiej, a przez to nie jest sądem w rozumieniu prawa krajowego, co potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z 9 grudnia 2019 r. w sprawie III PO 7/18. Również Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 8 listopada 2021 r. uznał, że Izba Kontroli Nadzwyczajnej

i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego nie jest niezależnym sądem, ponieważ system powoływania sędziów do Izby jest niewłaściwy.

W konkluzji uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia Prezydium NRL stwierdziło, że z przyczyn wskazanych powyżej zarzuty zawarte w odwołaniu skarżącej są niezasadne. Znajomość języka polskiego jest prawnie wymaganą przesłanką, która wprawdzie nie wynika wprost z przepisu art. 7 ust. 9 oraz art. 7 ust. 2a pkt 3-5 i 7 ustawy o zawodach lekarza, ale wynika z szeregu innych przepisów, w tym ustawy o zawodach lekarza (art. 7a) oraz prawa unijnego. Organy samorządu lekarskiego są umocowane do weryfikacji spełniania wymogów dostępu do wykonywania zawodów lekarza i lekarza dentysty,

w tym wymogu znajomości języka polskiego. Jak zaś wykazało postępowanie, wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki znajomości języka polskiego w mowie

i w piśmie, niezbędnej do wykonywania zawodu lekarza. Zatem, nawet gdyby nadal istniały wyodrębnione podmioty lecznicze, przeznaczone do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, strona nie mogłaby realizować uprawnienia wynikającego z decyzji Ministra Zdrowia, gdyż nie pozwalają na to przepisy unijne. Przepisy ustawy o zawodach lekarza w zakresie, w jakim pozwalają na uzyskanie niemalże pełnych uprawnień zawodowych lekarza lub lekarza dentysty bez jakiejkolwiek weryfikacji spełnienia minimalnych warunków w zakresie kształcenia, są niezgodne z prawem unijnym i jako takie nie powinny znaleźć zastosowania.

Pismem z [...] sierpnia 2022 r. skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę do tutejszego Sądu na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego, tj.:

1) art. 35 § 3 w związku z art. 12 § 1 i § 2 kpa, polegające na ich niezastosowaniu i nierozstrzygnięciu sprawy odwoławczej w terminie miesiąca od daty wpływu odwołania do Prezydium NRL, w której to dacie stan prawny i faktyczny bez jakichkolwiek wątpliwości organu związanych ze "zniesieniem wyodrębniania podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń medycznych pacjentom chorym na covid-19" pozwalałby na wydanie decyzji merytorycznej;

2) art. 10 kpa poprzez niezapewnienie skarżącej możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniach administracyjnych na etapie I i II instancji;

3) art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa, polegające na uchyleniu uchwały ORL nr [...] z [...] maja 2022 r. i umorzeniu postępowania I Instancji, podczas gdy w sprawie nie występuje bezprzedmiotowość postępowania;

4) art. 107 § 3 w związku z art. 11 kpa, polegające na nieprzedstawieniu przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały argumentacji, przemawiającej za podjętym rozstrzygnięciem oraz na nieodniesieniu się do zarzutów odwołania;

5) art. 77 § 4 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa, polegające na niewzięciu przez organ odwoławczy pod uwagę faktu notoryjnego - odwołania z dniem 16 maja 2022 r. stanu epidemii, a co za tym idzie okoliczności, że zgodnie z art. 7 ust. 16b ustawy

o zawodach lekarza skarżąca mogłaby być zatrudniona nie tylko w podmiocie udzielającym świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, przez co brak było podstaw do umorzenia postępowania I instancji;

6) art. 7 i art. 77 kpa, polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego przez uznanie, że prawomocna i ostateczna decyzja Ministra Zdrowia z [...] listopada 2021 r. nr [...], wyrażająca zgodę na samodzielne wykonywanie zawodu lekarza przez skarżącą, może być uznawana za bezprzedmiotową, w konsekwencji czego organ odwoławczy błędnie przyjął, że bezprzedmiotowe jest postępowanie w przedmiocie wydania przez ORL uchwały na podstawie art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza;

7) art. 7 i art. 77 kpa w związku z art. 7a kpa, polegające na błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nierozstrzygnięciu wątpliwości co do treści norm prawnych dekodowanych z art. 7 ust. 9, ust. 10 i ust. 15 ustawy

o zawodach lekarza na korzyść skarżącej, które to naruszenia polegały na przyjęciu, że chwilowe zaprzestanie wyodrębniania osobnych jednostek covidowych świadczy o tym, że świadczenia medyczne dla pacjentów chorych na COVID-19 nie będą w ogóle wykonywane, podczas gdy Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w K. (dalej: Szpital Powiatowy w K.) realizuje wszystkie świadczenia zdrowotne, bez względu na to, czy pacjenci są, czy nie są chorzy na COVID-19 oraz prowadzi szczepienia populacyjne przeciwko COVID-19;

8) art. 81a kpa, polegające na nierozstrzygnięciu na korzyść skarżącej niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, tj. tego, że nawet

w trakcie chwilowego niewyodrębniania jednostek covidowych pacjenci chorzy na COVID-19 będą leczeni przez podmioty lecznicze, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez organ, że bezprzedmiotowe jest wydawanie skarżącej warunkowego prawa wykonywania zawodu;

9) art. 10 kpa, art. 77 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, polegające na: nieodniesieniu się przez organ odwoławczy w jakikolwiek sposób do zarzutów podniesionych w odwołaniu, niewskazaniu, na jakich dowodach oparł twierdzenie o "zaprzestaniu wyodrębniania jednostek covidowych", które legło u podstaw uchwały umarzającej postępowanie

I Instancji, niepoinformowaniu pełnomocnika skarżącej o możliwości zapoznania się

z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i wypowiedzenia się na temat zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co stanowiło naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, niewzięciu pod uwagę okoliczności, że skarżąca jest obywatelem Ukrainy, do którego zastosowanie znajdują zapisy art. 61 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 z późn. zm., dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy), które to naruszania doprowadziły do wydania zaskarżonej uchwały, podczas gdy w oparciu o materiał dowodowy prawidłowo dopuszczony i przeprowadzony w sprawie należało podjąć uchwałę zgodną z wnioskiem skarżącej;

10) art. 79a § 1 kpa w związku z art. 8 § 1 kpa poprzez wydanie zaskarżonej uchwały bez wskazania przesłanek zależnych od skarżącej, które zdaniem ORL nie były spełnione lub wykazane, a co skutkowało również naruszeniem zasady pogłębiania zaufania przez niewydanie uchwały zgodnej z żądaniem skarżącej;

11) art. 7 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które jest sprzeczne ze słusznym interesem obywateli oraz interesem społecznym - zatrudnieniem lekarza, który wspomógłby polski system opieki zdrowotnej w udzielaniu świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, a także w udzielaniu świadczeń zdrowotnych obywatelom Ukrainy, którzy opuścili ten kraj po rosyjskiej napaści 24 lutego 2022 r.;

12) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że:

- Szpital Powiatowy w K. nie jest podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na CO\/ID-19 oraz że planowane zatrudnienie skarżącej nie jest związane z jej uczestnictwem

w zwalczaniu epidemii poprzez udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na rzecz pacjentów z podejrzeniem lub potwierdzonym zakażeniem SARS-Co\/-2, podczas gdy Szpital Powiatowy w K. realizuje świadczenia medyczne zarówno dla pacjentów zdrowych, jak i chorych na CO\/ID-19, a skarżąca ma być zatrudniona

w jednostkach biorących bezpośredni udział w leczeniu COVID-19,

- skarżąca posługuje się językiem polskim w stopniu podstawowym, podczas gdy jest to znajomość w stopniu wystarczającym do wykonywania świadczeń zdrowotnych;

13) art. 80 kpa, polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowym postępowaniu, a także niewzięcie pod uwagę faktu notoryjnego, w szczególności treści Biuletynu Informacji Publicznej Mazowieckiego OW NFZ, poprzez uznanie, że Szpital Powiatowy

w K. nie udziela świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na Sars-CoV-2, podczas gdy przeciwny wniosek płynie z treści ww. dokumentu z daty zaskarżonej uchwały;

14) art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej uchwały nie naruszył i nie przekroczył granic uznaniowości uchwały ORL, podczas gdy przesłanka "znajomości języka polskiego" nie powinna być -zgodnie z art. 7 ust. 9 w związku z ust. 2a pkt 3-5 i pkt 7 ustawy o zawodach lekarza - badana przez ORL, a badanie jej spełnienia odbywa się w postępowaniu przed Ministrem Zdrowia;

15) art. 80 kpa w związku z art. 77 § 4 kpa, polegające na dokonaniu dowolnej,

a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowym postępowaniu dotyczącego weryfikacji, czy strona posługuje się językiem polskim

w stopniu niezbędnym do wykonywania zawodu lekarza, podczas gdy dla oceny znajomości języka polskiego przez skarżącą należało dopuścić i przeprowadzić dowód z opinii biegłego językoznawcy;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 7 ust. 13 w związku z art. 7 ust. 9 i ust. 10 oraz art. 5 ust. 1 ustawy

o zawodach lekarza w związku z art. 25 pkt 4 w związku z art. 5 pkt 3b, art. 6 ust. 1 i art. 25 pkt 12 ustawy o izbach lekarskich, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu

i uznaniu, że zatrudnienie skarżącej w Szpitalu Powiatowym w K. (wpisanym na listę podmiotów udzielających świadczeń opieki zdrowotnej dotyczącej przeciwdziałania COVID-19), prowadzącym zarówno szczepienia populacyjne, jak również leczącym pacjentów niezależnie od zachorowania na COVID-19, nie jest związane z uczestnictwem strony w zwalczaniu epidemii poprzez udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na rzecz pacjentów z podejrzeniem lub potwierdzonym zakażeniem SARS-Co\/-2, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przedmiotowego przepisu polegałoby na przyjęciu, że związek taki istnieje, a uchwała Prezydium NRL powinna

w całości uwzględniać żądanie skarżącej;

2) art. 7 ust. 9 i ust. 10 ustawy o zawodach lekarza, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu tych przepisów za normę kompetencyjną dla rozstrzygania spraw przez ORL oraz przez organ odwoławczy, podczas gdy ww. przepisy odnoszą się do procedury wydawania przez Ministra Zdrowia decyzji

w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonywanie zawodu lekarza, którą to zgodę skarżąca uzyskała przed dniem 1 kwietnia 2022 r. i którą załączono do wniosku skierowanego do organu I Instancji, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego przyjęcia, że w sprawie ma miejsce bezprzedmiotowość postępowania, zamiast rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskami skarżącej przedstawionymi w odwołaniu;

3) art. 7 ust. 13 w związku z art. 7 ust. 9, ust. 10, ust. 12b ustawy o zawodach lekarza (w brzmieniu od 8 kwietnia 2022 r.) w związku z art. 105 kpa, polegające na uznaniu za bezprzedmiotowe postępowania w przedmiocie przyznania skarżącej warunkowego prawa wykonywania zawodu na obszarze RP oraz wpisania na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów powinno doprowadzić do uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki uchylenia uchwały organu I instancji oraz wydania orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie stronie warunkowego prawa wykonywania zawodu poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Dodatkowo skarżąca kwestionuje tezę, że wyodrębnienie tzw. "jednostek covidowych" miałoby być decydującą przesłanką do uznawania podmiotu leczniczego jako przeznaczonego do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. To, że Ministerstwo Zdrowia zaprzestało czasowo wydawania decyzji w przedmiocie udzielenia zgody na samodzielne wykonywanie zawodu lekarza, nie oznacza, że uchylono wydane wcześniej prawomocne decyzje administracyjne;

4) art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza, polegające na uznaniu, że zasadne było postępowanie ORL odmawiające wydania prawa wykonywania zawodu lekarza,

w sytuacji gdy skarżąca uzyskała zgodę Ministra Zdrowia, o której mowa w art. 7 ust. 9-10 ww. ustawy oraz przedłożyła do wniosku wszystkie prawem wymagane dokumenty, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów powinno skutkować wydaniem przez organ odwoławczy uchwały zgodnej z wnioskami wskazanymi w odwołaniu;

5) art. 7 ust. 16b w związku z art. 7 ust. 21 ustawy o zawodach lekarza przez ich niezastosowanie, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 7 ust. 13 tej ustawy;

6) art. 61 ust. 1 i ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza, polegające na ich niewłaściwej wykładni,

a w konsekwencji niezastosowaniu i niewydaniu przez organ odwoławczy wobec skarżącej – obywatelki Ukrainy - uchwały reformatoryjnej;

7) art. 7 ust. 13 w związku z art. 7 ust. 9 w związku z art. 7 ust. 2a pkt 3-5 i pkt 7 ustawy o zawodach lekarza, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że w postępowaniu przed ORL oceniane jest spełnienie przesłanki znajomości przez lekarza języka polskiego, podczas gdy z ww. przepisów to nie wynika, a strona spełniła wszystkie przesłanki niezbędne do wydania uchwały pozytywnej;

8) art. 7 ust. 13 w związku z art. 7 ust. 9 i ust. 10 ustawy o zawodach lekarza

w związku z art. 25 pkt 4 w związku z art. 5 pkt 3b, art. 6 ust. 1 i art. 25 pkt 12 ustawy

o izbach lekarskich, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że należy odmówić przyznania wnioskodawczyni warunkowego prawa wykonywania zawodu na obszarze RP oraz wpisania na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów, w sytuacji gdy przesłanka znajomości języka polskiego nie jest przesłanką badaną w przedmiotowym postępowaniu, a faktyczna znajomość języka polskiego przez stronę jest na poziomie wystarczająco dobrym do wykonywania zawodu lekarza (co w niniejszym postępowaniu ocenione zostało

w oparciu o pozaustawowe środki dowodowe), powinno skutkować podjęciem przez organ odwoławczy uchwały w całości uwzględniającej żądanie strony;

9) Uchwały Naczelnej Izby Lekarskiej nr [...] z dnia 13 stycznia 2017 r.

w związku z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 29 grudnia 2021 r., sygn. akt I NO 26/21, polegające na oparciu zaskarżonej uchwały na tych przepisach uchwały NRL, które zostały uchylone w związku z częściowym uchyleniem przez Sąd Najwyższy uchwały NRL nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., a w konsekwencji nieuprawnionym badaniu przez organ odwoławczy spełnienia przesłanki znajomości języka polskiego, która nie jest przesłanką uzasadniającą odmowę przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, wobec lekarza, który uzyskał kwalifikacje zawodowe poza terytorium państw członkowskich UE;

10) art. 7 ust. 6 w związku z art. 7 ust. 3 w związku z art. 7 ust. 6a ustawy

o zawodach lekarza w związku z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 29 grudnia 2009 r., polegające na zaniechaniu weryfikacji znajomości języka polskiego skarżącej przez NRL i oparciu zaskarżonej uchwały na pozaustawowych środkach dowodowych;

11) art. 7 ust. 9 w związku z art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy o zawodach lekarza, polegające na pozbawieniu mocy dowodowej zaświadczenia skarżącej o odbyciu kursu z języka polskiego i oparciu rozstrzygnięcia na środkach dowodowych nieznanych ustawie o zawodach lekarza;

W skardze poddano również w wątpliwość, czy w świetle art. 40 ust. 2 ustawy

o izbach lekarskich zaskarżoną uchwałę należy w ogóle uznawać za istniejącą, ponieważ została podpisana jedynie przez dwóch członków Prezydium NRL (Prezesa NRL oraz sekretarza NRL), a nie przez wszystkich jego członków, którzy wchodzą

w skład Prezydium NRL.

Z ostrożności procesowej skarżąca podniosła zarzut nieważności uchwały

z uwagi na rażące naruszenie art. 139 kpa w związku z art. 7 ust. 21 ustawy

o zawodach lekarza, polegające na wydaniu przez Prezydium NRL uchwały

o umorzeniu postępowania I instancji, które jako niezgodne z wnioskami odwołania

i skutkami wynikającymi z art. 7 ust. 21 ustawy o zawodach lekarza jest orzeczeniem na niekorzyść strony.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca wniosła o:

- uchylenie w całości zaskarżonej i poprzedzającej ją uchwały ORL oraz zobowiązanie organu do wydania w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku uchwały o treści zgodnej z wnioskiem strony z 18 listopada 2021 r.;

- wydanie przez Sąd stosownych zarządzeń i wezwanie organu odwoławczego do przedstawienia protokołu z posiedzenia Prezydium NRL z [...] lipca 2022 r. na okoliczność ustalenia, czy zaskarżona uchwała w ogóle została podjęta przez organ kolegialny – Prezydium NRL w pełnym składzie;

- poinformowanie o toczącym się postępowaniu Rzecznika Praw Obywatelskich, gdyż udział tego organu w postępowaniu przed Sądem wynika z konieczności ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela - prawa lekarza, obywatela Ukrainy, któremu na podstawie pozaustawowych przesłanek odmawia się przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, pomimo spełnienia przez niego warunków określonych w przepisach prawa;

- zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według załączonych do skargi paragonu fiskalnego oraz imiennej faktury VAT w kwocie 3.690 zł lub sześciokrotności stawki minimalnej, tj. kwoty 2.880 zł (6x480 zł) na podstawie § 15 ust. 3 w związku

z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokackie).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte

w zaskarżonej uchwale, szeroko odniósł się do zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie o tyle, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej uchwały.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że z treści art. 57 ust. 1a ustawy

o zawodach lekarza wynika, że uchwały NRL we wskazanych w ust. 1 sprawach (w tym m.in. objętych dyspozycją art. 7 ust. 1-5, ust. 9-22), podpisują prezes lub wiceprezes

i sekretarz NRL. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podpisana przez wiceprezesa i sekretarza NRL, a więc zgodnie z ww. regułą, a do akt sprawy dołączono załącznik do protokołu z posiedzenia Prezydium NRL z dnia [...] lipca 2022 r. dotyczący rozpatrzenia odwołania skarżącej wraz z listą obecności członków Prezydium NRL, biorących udział w tym posiedzeniu. Podniesiona przez skarżącą w skardze wątpliwość, czy zaskarżonej uchwały nie należy uznać za nieistniejącą, jest więc niezasadna. Natomiast na rozprawie 23 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżącej cofnął wnioski o: zobowiązanie organu odwoławczego do przedstawienia w celach dowodowych protokołu z posiedzenia Prezydium NRL z [...] lipca 2022 r. oraz poinformowanie Rzecznika Praw Obywatelskich o toczącym się postępowaniu sądowym

w przedmiotowej sprawie.

Zaskarżona uchwała Prezydium NRL została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa. Z treści tego pierwszego przepisu wynika, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo

w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Natomiast stosownie do art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Kontroli Sądu podlegała uchwała Prezydium NRL w przedmiocie uchylenia uchwały ORL w sprawie odmowy przyznania skarżącej warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, odmowy wpisania na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie oraz odmowy wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej, a także odmowy wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza" oraz umorzenia postępowania I instancji. Organ odwoławczy taką decyzję mógł wydać jedynie wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa.

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane wnioskiem skarżącej z 18 listopada 2021 r. stało się bezprzedmiotowe w związku ze zniesieniem od 1 kwietnia 2022 r. wyodrębnienia podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Tym samym, w ocenie Prezydium NRL, nie ma możliwości wykonania decyzji Ministra Zdrowia z [...] listopada 2021 r. nr [...], która udzielała zgody skarżącej na wykonywanie zawodu lekarza w podmiocie leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. ORL nie może zatem przyznać warunkowego prawa wykonywania zawodu na podstawie ww. decyzji Ministra Zdrowia (art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza), która stała się bezprzedmiotowa. W ocenie organu odwoławczego brak jest aktualnie podstawy materialnoprawnej do rozstrzygania w zakresie żądania strony

z uwagi na brak stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie normy art. 7 ust. 9, ust. 10 oraz ust. 15 ustawy o zawodach lekarza.

W tym miejscu należy wskazać, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94, publ. ONSA 1996/2/80).

Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu.

W szczególności gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podobnie jest w przypadku braku przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia. Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 kpa nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach

i obowiązkach stron przyjmując, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania co do istoty sprawy.

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, mamy do czynienia

z bezprzedmiotowością wynikającą z przesłanki przedmiotowej. Dlatego organ ten wydał na podstawie art. 105 § 1 kpa formalne, a nie merytoryczne rozstrzygnięcie kończące postępowanie zainicjowane wnioskiem strony z 18 listopada 2021 r. i nie rozpoznał sprawy co do istoty.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego narusza art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy z jednej strony uznał bowiem, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, która skutkuje uchyleniem uchwały ORL

i umorzeniem postępowania pierwszej instancji, a z drugiej strony w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazał również powody, dla których stwierdził brak zasadności wniesionego przez skarżącą odwołania od uchwały organu I instancji, a więc wkroczył

w meritum sprawy. Tym samym stanowisko organu odwoławczego jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem oceniając zarzuty odwołania pod kątem merytorycznym, powinien zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, albo też stosownie do § 1 pkt 2 tego przepisu uchylić w całości lub w części to rozstrzygnięcie i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy określony w art. 138 kpa ma charakter zamknięty, a każda z podstaw prawnych odnosi się do innych stanów faktyczno-prawnych.

W ocenie Sądu Prezydium NRL nie uzasadniło w wyczerpujący i przekonujący sposób, dlaczego wydanie uchwały w niniejszej sprawie uznaje za bezprzedmiotowe, jeśli w uzasadnieniu rozstrzygnięcia formalnego zawarł argumenty merytoryczne, przemawiające za niezasadnością zarzutów skarżącej, w przypadku gdyby nawet nie zniesiono od 1 kwietnia 2022 r. wyodrębniania podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Zaskarżona uchwała stwierdza również, że brak jest uchybień organu I instancji w decyzji wydanej [...] maja 2022 r. (tj. po dacie zniesienia covidowych placówek medycznych),

a jednocześnie uznaje, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, bo aktualnie nie wyodrębnia się placówek covidowych. Ta wewnętrzna sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały powoduje, że organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 kpa

w związku z art. 11 kpa (zasada przekonywania).

Okolicznością sporną w niniejszej sprawie pozostaje więc ustalenie, czy - tak jak podnosi organ odwoławczy - zachodzi bezprzedmiotowość postępowania skutkująca koniecznością uchylenia uchwały ORL i umorzenia postępowania organu I instancji

z uwagi na brak jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, tj. przedmiotu postępowania.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy na gruncie niniejszej sprawy dokonał błędnej wykładni bezprzedmiotowości postępowania, ponieważ zniesienie z dniem 1 kwietnia 2022 r. wyodrębniania podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 nie powoduje automatycznie braku przedmiotu postępowania w sytuacji, kiedy skarżąca posiada decyzję Ministra Zdrowia wydaną na podstawie art. 7 ust. 9, ust. 10 i ust. 12 ustawy o zawodach lekarza. Zgodnie z art. 7 ust. 13 ww. ustawy na podstawie decyzji, o której mowa w ust. 12, okręgowa rada lekarska przyznaje adresatowi tej decyzji warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza. Z kolei lekarz posiadający warunkowe prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w ust. 13, może wykonywać zawód poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 bez zgody,

o której mowa w ust. 16, w przypadku m.in. braku wyodrębnienia podmiotów leczniczych przeznczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 (art. 16b pkt 2 ustawy o zawodach lekarza).

Zatem przepisy ustawy o zawodach lekarza przewidują sytuacje dotyczące wykonywania zawodu lekarza poza covidowym podmiotem leczniczym (zob. również art. 7 ust. 16 i ust. 16a tej ustawy). Nie można więc mówić, że w sprawie brak jest przedmiotu postępowania, a zniesienie wyodrębniania covidowych podmiotów leczniczych skutkuje wydaniem wobec skarżącej orzeczenia formalnego (umorzenia postępowania). Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym, przepis art. 105 § 1 kpa, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco.

Jeśli więc przy rozstrzyganiu sprawy okaże się, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inną podstawę prawną, niż ta, która została przyjęta we wcześniejszych fazach postępowania, nie oznacza to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa ma nadal swój przedmiot, aczkolwiek podlegający innej kwalifikacji prawnej (zob. wyrok NSA z 19 września 2003 r., IV SA 4257/01, wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1119/05, oba publ. CBOSA).

Organ odwoławczy, nie wydając rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ale de facto częściowo odnosząc się przy tym merytorycznie do zarzutów skarżącej, zawartych

w odwołaniu, w szczególności w zakresie konieczności znajomości przez lekarza języka polskiego, i w konsekwencji uznając je za niezasadne, zdaniem Sądu, orzekł na niekorzyść strony. Tym samym naruszył przepis art. 139 kpa, który przewiduje, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Stwierdzone naruszenie ww. przepisu nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa (jak to zarzucono w skardze), ponieważ umorzenie postępowania było skutkiem nieprawidłowej wykładni pojęcia bezprzedmiotowości dokonanej przez Prezydium NRL.

Wydanie decyzji na niekorzyść strony należy w okolicznościach tej sprawy rozważać w kontekście przepisu art. 7 ust. 21 ustawy o zawodach lekarza, z którego wynika, że w przypadku gdy okręgowa rada lekarska nie przyzna prawa wykonywania zawodu w terminach, o których mowa w ust. 2a albo 13, lub gdy odmówi przyznania prawa wykonywania zawodu, do dnia prawomocnego zakończenia postępowania

w sprawie przyznania prawa wykonywania zawodu lekarz może wykonywać zawód na podstawie i w zakresie określonym w decyzji, o której mowa odpowiednio w ust. 2b albo 12, i jest w tym okresie uznawany za lekarza posiadającego odpowiednie prawo wykonywania zawodu.

Z powyższego wynika więc, że rozstrzygnięcie formalne o umorzeniu postępowania nie jest odmową przyznania prawa wykonywania zawodu i nie uprawnia lekarza do uznawania go za lekarza posiadającego prawo do wykonywania zawodu

w okresie trwania postępowania w tym przedmiocie.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że sam fakt orzekania przez organ odwoławczy po 1 kwietnia 2022 r. nie może skutkować tym, że postępowanie

w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie merytorycznie i wydać w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcie co do istoty, o którym mowa w art. 138 § 1 kpa, a nie formalne o umorzeniu postępowania pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość, która w tym przypadku nie zachodzi.

Za przedwczesne tym samym należy uznać odnoszenie się przez Sąd do licznych zarzutów zawartych w skardze (procesowych i merytorycznych), poza stwierdzeniem w niniejszej sprawie naruszenia art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1, art. 139, art. 107 § 3 i art. 11 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zawarte w punkcie drugim wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego oparte zostało na przepisie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie. Na koszty te składa się wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem w kwocie 480 zł oraz zwrot opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, uiszczonej na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy

o opłacie skarbowej z dnia 16 listopada 2006 r. (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2142).

Sąd uznał, że brak jest podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącej całości poniesionych kosztów zastępstwa procesowego w wysokości wynikającej ze złożonej wraz ze skargą faktury VAT i paragonu fiskalnego (k. 20-21), tj. w kwocie 3.890 zł Zgodnie bowiem z art. 206 p.p.s.a. Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeśli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.

W ocenie Sądu skoro skarga została wniesiona na formalne rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające rozstrzygnięcie organu I instancji i umarzające postępowanie jako bezprzedmiotowe, za zbędny należy uznać nakład pracy pełnomocnika skarżącej co do meritum sprawy i podniesione przez niego w tym zakresie obszerne zarzuty (wielokrotnie powtarzające się).