Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 945/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 102a
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 53 par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 36, art. 2 pkt 12, art. 15 ust. 2, art. 28 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 17 pkt 14
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. i J. S. na uchwałę Rady Gminy Raków z dnia 17 lipca 2015 r., nr XI/66/2015 w przedmiocie Zmiany Nr 3 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Raków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 17 lipca 2015 r. nr XI/66/2015 Rada Gminy Raków uchwaliła Zmianę nr 3 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Raków.

W dniu 17 sierpnia 2016 r. M. i J. małż. S., właściciele działki nr ewid. [...], położonej w Gminie Raków, znajdującej się w obrębie /0003/ Chańcza, wezwali Radę Gminy do usunięcia stwierdzonych w ww. uchwale naruszeń. Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie.

W dniu 12 października 2016 r. małżonkowie S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na ww. uchwałę. Zaskarżając ją w całości zarzucili:

1. przekroczenie przysługującego Gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], tj. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 28 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("Upzp") w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego ("Kc");

2. naruszenie podstawowej zasady tworzenia prawa, tj. racjonalności prawodawcy i uchwalenie wewnętrznie sprzecznego aktu prawa miejscowego i w związku z tym naruszenie art. 28 ust. 1 Upzp;

3. niezgodność zaskarżonej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Raków, tj. niezgodność z uchwałą Rady Gminy Raków z dnia 18 września 2013 r. nr XXVIII/182/2013 w zakresie wskazanym w pkt 3 uzasadnienia, co stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp;

4. brak wszystkich obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 15 ust. 2 Upzp w zakresie wskazanym w pkt 4 uzasadnienia, tj. naruszenie art. 15 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp;

5. brak podjęcia odrębnych uchwał co do każdej z uwag zgłoszonych do zmiany planu miejscowego (tj. do uchwały) oraz nieuwzględnionych przez Wójta i przegłosowanie całej listy uwag łącznie z uchwałą, jako załącznik nr 2 do uchwały, tj. naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 Upzp.

Z uwagi na ww. naruszenia prawa, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działki nr ewid. [...] oraz zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu, w pkt 1 (Uwagi ogólne), skarżący podnieśli, że ww. nieruchomość o pow. 0,06 ha nabyli od Gminy Raków w drodze publicznego nieograniczonego przetargu ustnego, jako działkę rekreacyjną. W ogłoszeniu o przetargu nie podano żadnych parametrów ograniczających wykorzystanie działki na cele rekreacyjne. Wprowadzone zaskarżoną uchwałą zmiany powodują zaś, że skarżący nie mogą korzystać z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

W pkt 2 uzasadnienia (Przekroczenie granic władztwa planistycznego. Zasady równości, proporcjonalności i racjonalności) wskazano, że władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i doznaje ograniczeń poprzez zasady równości i proporcjonalności. W tym kontekście przywołano wyroki NSA w sprawach II OSK 240/13, II OSK 400/09 oraz wyrok WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 201/14. Wskazano, ze nieruchomość skarżących została w zaskarżonej uchwale zakwalifikowana jako teren: 3.4.UT1 – tereny indywidualnej zabudowy rekreacyjnej i letniskowej z dopuszczeniem obiektów usług turystycznych; oraz 3.3.KDD – tereny dróg publicznych klasy drogi dojazdowej. Dokładne położenie przedmiotowej nieruchomości zostało ukazane na załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały, arkusz 74.

Skarżący podnieśli, że po prawej stronie planowanej drogi, patrząc od strony zalewu, znajduje się wiele niewielkich, kilkuarowych działek, w tym działka skarżących, a po stronie przeciwnej – wielohektarowa działka nr 1098, przeznaczona pod zalesienie. Stosując więc prawidłowo zasady równości i proporcjonalności ww. droga powinna w 100% (lub prawie w 100%) przebiegać przez działkę nr 1098. Nie spowoduje to braku możliwości wykorzystania działki zgodnie z przeznaczenie, a ewentualne odszkodowanie będzie dużo niższe. Podniesiono, że mniejsze nieruchomości powinny być w jak najmniejszym stopniu przeznaczane na cele publiczne. Wskazano, że przeprowadzenie i dodatkowo rozszerzenie drogi na działce nr [...] spowoduje konieczność wydzielenia z niej 3 działek, tj. nieruchomości pod drogę oraz działek nr 1 i 2. Ponadto, powstałe w ten sposób działki będą zbyt małe aby można na nich postawić domek letniskowy i zapewnić miejsca parkingowe. Poza tym, wydzielenie działek nr 1 i 2 będzie sprzeczne z zaskarżoną uchwałą, która w § 12 pkt 3 lit. b, d i e zakazuje wydzielania działek mniejszych niż 400 m² dla symbolu UT1.

Kolejnym przejawem nieuzasadnionego i niecelowego ingerowania w prawo własności jest zdaniem skarżących ustalenie rzędnej maksymalnego piętrzenia na zbiornikach "Chańcza" i "Smyków" i związanych z tym nieprzekraczalnych linii zabudowy. W odniesieniu do działki skarżących rzędną piętrzenia jest wg planu granica między tą działką a działką nr 1016. Taki sposób ustalenia rzędnej piętrzenia nie uwzględnia jednak, po pierwsze, tego, że działka przeznaczona pod zalew (1016) nigdy nie została zalana w całości. Aktualnie stan wody wskazany w załączniku nr 5 pojawia się tylko w czasie największego spiętrzenia wody na zbiorniku, tj. w okolicy marca/kwietnia. Przy takim stanie wody możliwy jest przejazd przez działkę nr 1016. Po drugie, rzędna maksymalnego piętrzenia w ogóle nie uwzględnia struktury terenu, tj. wysokości n.p.m. Z załącznika nr 2 do Studium wynika, że działka skarżących nie znajduje się w strefie zagrożenia powodzią. Wedle zaś załącznika nr 6.2, różnica między poziomami działki skarżących (220 m) i linii brzegowej w okolicy tej działki (217,7 m) wynosi 2,5 m. Ponadto, teren działki nr [...] oznaczony jest górną strzałką, a z analizy bliskiej odległości dwóch linii wyznaczających poziom 220 m oraz 230 m wynika, że teren ten jest stromy.

Zdaniem skarżących, biorąc pod uwagę ukształtowanie terenu oraz odpowiednio wyznaczoną rzędną piętrzenia (tj. linię brzegu wody, a nie granicę nieruchomości przeznaczonej pod zalew), nieprzekraczalne linie zabudowy powinny być wyznaczone w różny sposób, w zależności od właściwości danego miejsca, i tak w miejscu oznaczonym górną strzałką (stromym) nie ma potrzeby wyznaczania nieprzekraczalnych linii zabudowy w odległości 15 czy 30 m od linii brzegu. Wystarczające jest bowiem zachowanie ogólnych przepisów prawa budowlanego. W miejscu oznaczonym dolną strzałką nieprzekraczalne linie zabudowy mogłyby zostać wyznaczone w dalszej odległości, pod warunkiem że rzędna piętrzenia przebiegałaby zgodnie z linią wody, a nie granicą działki. Odwołując się do przeszłości skarżący podnieśli, że nawet gdy woda przelewała się przez tamę, linia brzegowa w okolicy ich działki znajdowała się 10 m od granicy nieruchomości.

W ocenie skarżących rzędna piętrzenia została określona w sposób arbitralny, bez uwzględnienia danych historycznych i aktualnego stanu faktycznego, w tym sposobu ukształtowania terenu. Zdaniem skarżących istnieją podstawy do przypuszczenia, że Gmina nie widzi różnicy między granicą działki przeznaczoną pod zbiornik, a rzędną piętrzenia.

Skarżący wskazali, że niewłaściwie wyznaczona rzędna piętrzenia skutkuje niewłaściwie wyznaczonymi liniami zabudowy. To zaś powoduje nieuzasadnioną względami bezpieczeństwa lub zapewnieniem dostępu do wody ingerencję w prawo własności. Jak bowiem wynika z § 5 ust. 1 pkt 5 i 6 zaskarżonej uchwały, nieprzekraczalną linię zabudowy budynków rekreacji indywidualnej ustalono w odległości 30 m od rzędnej piętrzenia, a nieprzekraczalną linię zabudowy obiektów ogólnodostępnych i ogrodzeń trwałych – 15 m od rzędnej piętrzenia. Ponadto, zgodnie z § 6 pkt 5 zaskarżonej uchwały w odległości 15 m od rzędnej piętrzenia można wznosić obiekty ogólnodostępne, jeżeli służą rekreacji nawodnej. Pomiędzy ww. zapisami zachodzi więc niezgodność, ponieważ nie każdy obiekt ogólnodostępny służy rekreacji nawodnej. Dodatkowo, skarżący podnieśli, że zgodnie z częścią graficzną, nieprzekraczalna linia zabudowy 30 m nie przechodzi przez dwie działki położone obok działki skarżących. Część tekstowa Planu jest więc niezgodna z częścią graficzną.

W kontekście rzędnej piętrzenia skarżący wskazali również na niezgodność Planu ze Studium. W pkt 3.3.11 Studium s. 119 przewidziano bowiem możliwość lokalizacji obiektów ogólnodostępnych w odległości 15 m od rzędnej piętrzenia, nie ograniczając ich wyłącznie do obiektów mających służyć rekreacji nawodnej.

Skarżący poddali w wątpliwość celowość tak wyznaczonych nieprzekraczalnych linii zabudowy. Linie zabudowy w przypadku działki skarżących znajdują się bowiem w odległości odpowiednio 65 lub 80 m od linii brzegu. Zapewnienie dostępu do wody czy ustawienie znaków żeglugi w miejscu gdzie nigdy nie było wody jest więc bezcelowe.

W pkt 3 uzasadnienia (Niezgodność uchwały ze Studium) wskazano na pkt 3.3.11 Studium, ustalający dla terenów UT1 wielkość nowo wydzielanych na nie mniej niż 400 m². Ponadto, Studium nie przewiduje zatoki (rozszerzenia) drogi na terenie działki skarżących.

W pkt 4 uzasadnienia (Brak obligatoryjnych elementów planu) podniesiono, że zaskarżona uchwała w § 34 ust. 2 pkt 10 lit. b określiła minimalną liczbę miejsc parkingowych, nie określiła natomiast miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, ani sposobu ich realizacji. Zdaniem skarżących stanowi to ewidentne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp, skoro § 34 przewiduje przeznaczenie pod hotele, motele, obiekty usług z zakresu handlu i gastronomii, garaże, miejsca parkingowe i postojowe. Z kolei w § 14 zaskarżonej uchwały określono zasady obsługi, budowy i rozbudowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej, ale nie określono zasad modernizacji tych systemów, co również stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 Upzp.

W pkt 5 uzasadnienia (Brak podjęcia uchwały co do każdej ze zgłoszonych uwag) skarżący na poparcie poglądu, że każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, tj. odrębną uchwałą, przywołali wyrok NSA w sprawie II OSK 467/10.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Raków wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wyjaśnił, że planowany przebieg drogi dojazdowej oznaczonej jako 3.3.KDD wpasowuje się w istniejącą w terenie urządzoną i utwardzoną drogę. Do czasu zagrodzenia działki nr [...] przez skarżących przejazd był realizowany również przez ich nieruchomość. Przebieg drogi jest widoczny m.in. na wypisie i wyrysie z rejestru gruntów stanowiącym załącznik nr 7 do skargi. Lokalizacja drogi w tym rejonie była zdaniem organu warunkiem koniecznym przeznaczenia działki skarżących oraz około 150 innych działek w jej sąsiedztwie na tereny oznaczone symbolem UT1. W tym kontekście wskazano na art. 2 pkt 12 Upzp definiujący pojęcie "działki budowlanej". Przy planowaniu drogi organ opierał się na zapisach uchwał Rady Gminy Raków z dnia 29 grudnia 2005 r. i z dnia 14 sierpnia 2009 r., tj. poprzednio obowiązujących planów miejscowych. W planach tych przewidywano drogę klasy KDW, o przebiegu i szerokości zbieżnej z drogą planowaną aktualnie. Jedyną różnicą jest umieszczona w aktualnym Planie "zawrotka", zlokalizowana w sposób jak najmniej uciążliwy, tj. na terenach wyłączonych z zabudowy przez nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 15 m od działki zalewu Chańcza.

Organ wyjaśnił, że ujęta w Planie droga zlokalizowana jest w przybliżeniu w połowie na gruntach prywatnych, a w połowie na gruntach Lasów Państwowych. Przesunięcie jej w całości na grunty Lasów Państwowych wiązałoby się z koniecznością uzyskania zgody na wyłączenie tych gruntów z produkcji leśnej, której Minister Środowiska prawie na pewno by odmówił skoro na tym terenie istnieje już droga urządzona w terenie i ujęta w Planie. Zmiana przebiegu drogi wiązałaby się też z poniesieniem przez Gminę nakładów związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji leśnej (2000 zł za ar) oraz urządzeniem drogi obok już istniejącej na terenie porośniętym starym lasem, a nadto przełożeniem sieci wodociągowej i energetycznej.

Odnosząc się do zarzutu niemożliwości wydzielenia z nieruchomości skarżących działki pod planowaną drogę z uwagi na ustalenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek na terenie UT1, organ wskazał na § 12 ust. 1 pkt 3 lit. c Planu, zgodnie którym minimalne wielkości i minimalne szerokości frontu działki nie obowiązują przy dokonywaniu podziałów m.in. pod drogi. Ponadto, nawet w braku tego zapisu, ww. zarzut nie byłby uzasadniony z uwagi na treść art. 95 pkt 6 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("Ugn").

Organ wyjaśnił, że nieprzekraczalne linie zabudowy od rzędnej maksymalnego poziomu piętrzenia nie wynikają z arbitralnej decyzji, lecz z uzgodnień i opinii do aktualnie obowiązującego planu miejscowego, a także do planu obowiązującego poprzednio, wydanych przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego (postanowienie z dnia 30 maja 2012 r.), Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska (opinia z dnia 31 maja 2012 r.) i Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie (opinia z dnia 1 grudnia 2004 r., postanowienie z dnia 20 czerwca 2005 r., opinia z dnia 2 lutego 2011 r.).

Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że między zapisami § 5 ust. 1 pkt 5 i 6, a § 6 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały zachodzi sprzeczność. W § 5 wprowadzono bowiem nieprzekraczalne linie zabudowy uwidocznione w części graficznej Planu, natomiast w § 6 wprowadzono szczegółowe ustalenia dla tych linii.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia ustaleń Studium, organ wyjaśnił, że pomiędzy zapisami planów miejscowych a zapisami studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie musi zachodzić pełna tożsamość, aby uznać je za niesprzeczne. W tym kontekście przywołano wyrok NSA w sprawie II OSK 2661/13. Zdaniem organu wskazane w skardze różnice między Planem a Studium wynikają z konieczności uszczegółowienia i skonkretyzowania ustaleń zawartych w Studium.

Na koniec organ odniósł się do zarzutów sformułowanych w pkt 4 i 5 petitum skargi. Stwierdził, że uzasadnienie ww. zarzutów jest bardzo enigmatyczne i nie określa, w jaki sposób zasad sporządzania Planu naruszyło interes prawny lub uprawnienie skarżących, nie wskazuje też powodów uznania powyższych naruszeń za istotne. Organ wyjaśnił, że zapis art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp został uszczegółowiony w § 4 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a skarżący nie określili, którego z wymienionych tam elementów zabrakło w zaskarżonej uchwale, a sam zarzut wydaje się mieć charakter wyłącznie leksykalny, sprowadzając się do braku słowa "modernizacja" w § 14 uchwały. Tymczasem zasady modernizacji systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, mimo że bezpośrednio nienazwane, zostały zawarte w § 14, § 55-59 i § 63-69 zaskarżonej uchwały oraz w części graficznej Planu, w którym określono projektowaną sieć drogową.

Organ przyznał, że w Planie nie określono wprost miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposobu ich realizacji, jednakże naruszenie to jest nieistotne i kompletnie irrelewantne z punktu widzenia interesu prawnego skarżących. Zmiana art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp wprowadzająca obowiązek określenia w planie miejscowym ww. miejsc weszła w życie z dniem 1 lipca 2014 r., na mocy art. 5 Ustawy z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. W art. 8 ustawy zmieniającej przewidziano, że w stosunku do planów miejscowych, co do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania albo zmiany planu oraz zawiadomiono o wyłożeniu projektu planu, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie uchwała o przystąpieniu do Zmiany nr 3 Planu została podjęta w dniu 28 czerwca 2010 r., natomiast zawiadomienie o wyłożeniu projektu Planu ukazało się w BIP w dniu 27 sierpnia 2014 r. Powyższy przepis przejściowy nie ma więc w niniejszej sprawie zastosowania, tym niemniej zdaniem organu powinien być wzięty pod uwagę przy ocenie stopnia istotności ewentualnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp.

Na istotność powyższego przeoczenia należy zdaniem organu patrzeć również przez pryzmat kompleksowego charakteru zmian w planie miejscowym oraz specyfikę Gminy Raków, wiejskiej, o niewielkiej liczbie ludności, małej gęstości zaludnienia, mało zurbanizowanej. Wskazano, że na terenie Gminy Raków nigdy nie sygnalizowano potrzeby wprowadzenia stref płatnego lub ograniczonego parkowania. W tym kontekście organ przywołał wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 471/15.

Odnosząc się do kwestii głosowania nad listą uwag do projektu, organ stwierdził, że sformułowanie ogólnej zasady wykluczającej jedno głosowanie nad listą uwag bez uwzględnienia okoliczności konkretnego przypadku (np. dotyczących formy tej listy) jest zbyt daleko idące. Organ wskazując na sposób przygotowania listy uwag stanowiącej załącznik nr 2 do uchwały wyjaśnił, że w istocie każda z uwag została rozpatrzona indywidualnie i każdy z głosujących radnych mógł zażądać odrębnego głosowania nad każdą z propozycji. W kolumnach 9 i 10 tabeli zawierającej listę uwag przewidziano bowiem indywidualny sposób rozpatrzenia każdej uwagi. W przypadku propozycji radnego uwzględnienia którejkolwiek ze zgłoszonych uwag, wbrew stanowisku pozostałych radnych, odrębne głosowanie nad konkretną uwagą byłoby koniecznością. Zdaniem organu nie można czynić zarzutu nierozpatrzenia indywidualnie każdej z uwag tylko dlatego, że organ był jednomyślny w zakresie ich nieuwzględnienia. W tym kontekście przywołano wyrok NSA w sprawie II OSK 738/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne, co do zasady, sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi, tzn. ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze.

W niniejszej sprawie, Sąd badając legalność uchwały nr XI/66/2015 Rady Gminy Raków z dnia 17 lipca 2015r. zmiana nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Raków doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa.

Na wstępie należy wskazać, że skarżący M. i J. małż. S. spełnili określone w art. 101 ust. 1 w zw. z art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r., poz. 446), dalej "u.s.g.", wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że sądowa kontrola zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy winna w pierwszej kolejności dotyczyć tego, czy wniesiona skarga spełnia następujące wymogi:

1) zaskarżona uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej;

2) strona przed wzniesieniem skargi bezskuteczne wezwała radę gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego podjętą uchwałą lub zarządzeniem;

3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do wskazanych wyżej wymogów stwierdzić należy, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uchwała dotycząca zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Zachowany został także wymóg wcześniejszego (tj. przed wniesieniem skargi) bezskutecznego wezwania organu gminy przez skarżących - do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Jednocześnie należało uznać, że inicjująca kontrolę sądową skarga skarżących, została wniesiona do sądu w terminie. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadku, w którym ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi - skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też teza 1 uchwały 7 sędziów NSA z dnia 2.04.2007 r. II OPS 2/2007; LexPolonica nr 1314862).

W kontrolowanej sprawie organ nie udzielił skarżącym odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarga mogła być zatem skutecznie wniesiona do sądu w terminie 60 dni od dnia wezwania Rady Gminy Raków, dokonanego przez skarżących we wskazanym wyżej przedmiocie. Porównanie zaś dat wniesienia przez skarżących wezwania skierowanego do Rady Gminy Raków (tj. 17 sierpnia 2016r.) – z datą wpływu skargi do sądu, prowadzi do wniosku, że skarga M. S. i J. S. - wniesiona została w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Nie ulega wątpliwości, że skarżący jako współwłaściciele działki położonej w gminie Raków w obrębie 003 Chańcza oznaczonej jako działka nr ewid. [...] mają interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust.1 u.s.g., a nadto, że interes ten został ustaleniami zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszony. Bezspornym jest bowiem, że projektowana droga dojazdowa 3.3.KDD przebiega przez działkę skarżących, ingerując w ich prawo własności poprzez ograniczenie jego wykonywania.

Nie może jednak budzić wątpliwości, że naruszenie interesu prawnego skarżących nie powoduje jeszcze uwzględnienia wniesionej przez nich skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Takiego obowiązku nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Prawnie wadliwymi będą zatem ustalenia planu, które stanowią nadużycie przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi dotyczącego przekroczenia przysługującego Gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości należy podnieść co następuje.

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rada gminy) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (por. wyrok NSA z 17.11.2009r., sygn. akt II OSK 1275/09). Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości – wyrok NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08.

Jak wskazano wyżej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zatem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zharmonizowana z wszystkimi powołanymi wyżej przepisami w szczególności Konstytucji, a plany miejscowe uchwalone na jej podstawie w uprawniony i dozwolony sposób kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości.

O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Organy planistyczne, a zwłaszcza rada gminy decydując ostatecznie o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniesionych w toku postępowania planistycznego uwagach oraz uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mają obowiązku uwzględniania wniosków i uwag właścicieli nieruchomości. Jeżeli organy te działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie straciłoby jakikolwiek sens i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Także podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia poprzez zastosowanie zasady proporcjonalności.

Podkreślić należy, że art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia szereg wartości, które organy planistyczne mają obowiązek chronić i prawo własności jest tylko jednym z nich. Organy planistyczne mają również obowiązek uwzględniać np. wymagania ładu przestrzennego, wymagania ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, potrzeby interesu publicznego.

W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Niesporny w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/10 oraz prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 180/08). Sąd nie może zastępować organu administracji w działaniach należących do jego kompetencji. Skoro zaś ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) wykluczyć należy z zakresu kontroli sądu ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wreszcie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uwzględniający w szczególności wymagania ładu przestrzennego, jest aktem kształtującym ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzennego między innymi dlatego, że jego ustalenia są opracowane w oparciu o liczne uwarunkowania, uwzględniające zarówno prawo własności jak i potrzeby interesu publicznego. Do podstawowych zadań gminy w tym zakresie jest projektowanie i zapewnienie odpowiedniego układu komunikacyjnego. Kształtowanie odpowiedniego układu komunikacyjnego (także na przyszłość w kontekście rozwoju społeczno-gospodarczego gminy) jest obowiązkiem gminy ujętym, jako jej zadanie własne w ramach władztwa planistycznego. Tworzenie spójnego układu komunikacyjnego zapewniającego komunikację mieszkańców stanowi podstawowe zadanie planistyczne gminy. Okoliczność, że drogi są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest również konsekwencją ustawowego przyjęcia, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności, a celem wydzielenia drogi jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej (...) (zob. wyrok NSA z 4.12.2012 r., II OSK 2249/12, CBOSA). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak sama nazwa wskazuje, jest aktem planowania, a więc w sposób normatywny określa przeznaczenie gruntów na terenie gminy (lub jej części) niezależnie od stanu własnościowego nieruchomości.

Podkreślenia wymaga, iż współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego" ( wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr 1, poz. 8).

Należy pamiętać, że ograniczenie prawa własności w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostaje bez rekompensaty. Zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. W konsekwencji o ile skarżący uważają, że w wskutek uchwalenia planu korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, to mogą wystąpić ze stosownymi roszczeniami.

Mając na względzie powyższe w przekonaniu Sądu Gmina Raków uchwalając zaskarżoną uchwałą zmianę m.p.z.p. nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego w zakresie przeznaczenia części działki skarżących pod drogę dojazdową oznaczoną symbolem 3.3.KDD. Przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem UT1, dla którego przeznaczeniem dopuszczalnym są: drogi, ciągi piesze i pieszo – jezdne, trasy rowerowe (§ 34 ust 2 pkt 2 lit. g uchwały).

Należy zauważyć, iż planowany przebieg drogi jest analogiczny do istniejącej w terenie urządzonej i utwardzonej drogi. Jej ulokowanie w tym miejscu było warunkiem koniecznym aby przeznaczyć nieruchomość skarżących i około 150 innych działek znajdujących się w jej sąsiedztwie na tereny oznaczone w planie symbolem UT1 – tereny indywidualnej zabudowy rekreacyjnej i letniskowej z dopuszczeniem usług turystycznych. Konieczność wskazania w planie planowanego dostępu do drogi publicznej podyktowany był m.in. brzmieniem art. 2 pkt 12 u.p.z.p. zgodnie z którym działką budowlaną jest nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Należy zauważyć, iż przebieg tej drogi oraz jej szerokość są analogiczne do planowanej w tym samym miejscu drogi w poprzednio obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego. Nadto żadna z ok. 150 działek zlokalizowanych w sąsiedztwie nie posiada dostępu do drogi publicznej, a komunikacja odbywa się dotychczas po drodze urządzonej na gruntach prywatnych. Żaden z pozostałych właścicieli działek sąsiednich nie sprzeciwił się takiemu usytuowaniu drogi.

Ocena kwestii nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony innych wartości, jak na przykład bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochrona środowiska, a także wolności i praw innych osób. W przekonaniu Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia przez organ władztwa planistycznego ani zasad równości i proporcjonalności. Organ w sposób właściwy i zasadny rozważył okoliczności przekładające się na prawidłowość zajętego stanowiska. Jak wspomniano wyżej – art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia szereg wartości, które organy planistyczne mają obowiązek chronić i prawo własności jest tylko jednym z nich. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ miał również obowiązek uwzględnić: wymagania ładu przestrzennego, wymagania ochrony środowiska – w tym ochronę gruntów leśnych, potrzeby interesu publicznego, oraz bezpieczeństwo ludzi i mienia.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego, zasady równości, proporcjonalności i racjonalności poprzez ustalenie takiej, a nie innej rzędnej maksymalnego poziomu piętrzenia. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem skarżących, że nieprzekraczalne linie zabudowy od tej rzędnej wynikają z arbitralnej decyzji organu. Wynikają one bowiem z uzgodnień i opinii wyspecjalizowanych organów, mianowicie Zarządu Województwa Świętokrzyskiego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w Kielcach i Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (RZGW) w Krakowie.

W opinii z dnia 2 lutego 2011 r. znak: NU-5060-7-4624/11 Dyrektor RZGW w Krakowie, jako zarządzający wodami w regionie wodnym Górnej Wisły oraz jako wykonujący w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej prawa właścicielskie w stosunku do zbiornika Chańcza, wniósł o uwzględnienie w Studium pasów ochronnych wzdłuż cieków wodnych, o szerokości min. 15 m licząc od górnej krawędzi skarby brzegowej oraz powyżej rzędnej maksymalnego piętrzenia zbiornika Chańcza (220,20 m n.p.m.). Organ ten wyjaśnił, że wyznaczenie pasów wynika z konieczności umożliwienia wypełnienia przez właścicieli wód obowiązków zapisanych w Dziale I Rozdział 3 ustawy Prawo wodne. Stanowisko to koresponduje z wcześniejszą opinią Dyrektora RZGW w Krakowie z dnia 1 grudnia 2004 r. znak. ZP-5060-74-1208/04, w której zwrócono uwagę, że zasięg zalewu zbiornika Chańcza należy zaznaczyć na mapie przy maksymalnym poziomie piętrzenia, tj. 220 m n.p.m. Przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy i nieprzekraczalnej linii ogrodzeń należy odnieść do granicy zalewu przy maksymalnym poziomie piętrzenia. Z powyższych opinii jasno więc wynika, że przebieg nieprzekraczalnych linii zabudowy należy odnieść do granicy nieruchomości stanowiącej własność RZGW (działki nr 1016), nie zaś do linii brzegowej, jak chcą skarżący.

Ograniczenia zabudowy w pasie przybrzeżnym wynikają ponadto z postanowienia Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 30 maja 2012 r. nr 81/12, w którym zakwestionowano przeznaczenie większości terenów zlokalizowanych wokół zbiornika Chańcza pod zabudowę rekreacyjną i letniskową z dopuszczeniem UT. Zdaniem tego organu wokół zbiornika wodnego należałoby wyznaczyć ogólnie dostępną strefę wolną od zabudowy. Również RDOŚ w Kielcach w opinii z dnia 31 maja 2012 r. uznał za wskazane wprowadzenie zakazu wznoszenia ogrodzeń oraz innych obiektów utrudniających dostęp do wód publicznych zgodnie z ustawą Prawo wodne.

Nie można w świetle powyższego zaakceptować stanowiska skarżących, iż droga powinna przebiegać na działce 1016, która jest działką przeznaczoną pod zalew. Zalew Chańcza powstawał w latach 1974 – 1984, odwoływanie się więc przez skarżących do wiedzy historycznej wydaje się co najmniej przedwczesne. Przede wszystkim należy mieć na względzie – planując poszczególne rozwiązania – bezpieczeństwo osób i mienia.

Sąd podziela również argumentację organu dotyczącą znacznych utrudnień przy realizacji koncepcji drogi na działce 1098. Należy zwrócić uwagę, iż jedną z wartości, którą organy planistyczne mają obowiązek chronić jest środowisko – w tym ochrona gruntów leśnych. Zaplanowanie drogi na tej działce wiązałoby się z koniecznością wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, urządzenia drogi na terenie porośniętym starym lasem, jak również przełożeniem sieci wodociągowej i energetycznej zlokalizowanej przy obecnie urządzonej drodze.

Władztwo planistyczne gminy nie może być traktowane jako nie umotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2012 r. sygn. II OSK 1339/12). W przekonaniu Sądu w niniejszej sprawie organ tym obowiązkom sprostał.

Skarżący zarzucili także sprzeczność przyjętych rozwiązań z § 12 pkt 3 lit. b, d i e uchwały, w którym zakazuje się wydzielania działek mniejszych niż 400 m² dla symbolu UT1. Oceniając ten zarzut jako niezasadny należy przywołać § 12 ust. 1 pkt 3 lit. c Planu, zgodnie którym minimalne wielkości i minimalne szerokości frontu działki nie obowiązują przy dokonywaniu podziałów m.in. pod drogi.

Sąd podziela również stanowisko organu, że między zapisami § 5 ust. 1 pkt 5 i 6, a § 6 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały nie zachodzi sprzeczność. W § 5 wprowadzono bowiem nieprzekraczalne linie zabudowy uwidocznione w części graficznej planu, natomiast w § 6 wprowadzono szczegółowe ustalenia dla tych linii.

Analizując zgodności postanowień zaskarżonej zmiany planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wskazać należy, iż art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nakłada na radę gminy obowiązek aby uchwalany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "nie naruszał ustaleń studium". Powyższe sformułowanie należy traktować jako synonim zwrotu "nie jest sprzeczny ze studium". Nie jest zatem wymagane przez wskazany przepis całkowite odwzorowanie postanowień Studium w uchwalanym planie. Uznać więc należy, że stopień związania planów ustaleniami studium zależeć będzie zatem w dużym stopniu od szczegółowości postanowień zawartych w studium.

W przekonaniu Sądu o naruszeniu ustaleń Studium nie świadczy umiejscowienie w planie na działce skarżących "zawrotki" (zatoki, rozszerzenia drogi). To, że nie jest ona zaznaczona w Studium nie jest jednoznaczne ze stwierdzeniem naruszenia przez plan jego ustaleń. Plan bowiem uszczegóławia i konkretyzuje ustalenia zawarte w studium. Niezgodność występuje zaś w przypadku odmiennego przeznaczenia terenu, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Należy nadto zwrócić uwagę, iż obowiązek jej zaplanowania wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa m.in. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (§ 12 ust. 9), czy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (§ 125 ust. 1). Realizacji tego obowiązku nie sposób ocenić jako wadliwego.

W ocenie Sądu nie ma również sprzeczności między zapisami zaskarżonego Planu a treścią Studium w zakresie rodzaju obiektów, jakie mogą być lokalizowane w odległości 15 m od rzędnej piętrzenia. W pkt 3.3.11 Studium (s. 121) na ww. terenie dopuszczono obiekty ogólnodostępne. Zapis Planu (§ 6 pkt 5) dopuszczający w odległości 15 m od rzędnej piętrzenia obiekty ogólnodostępne, ale tylko takie, które służą rekreacji nawodnej nie stoi w sprzeczności z ww. zapisem Studium. W Planie nadal bowiem chodzi o obiekty ogólnodostępne, a jego ustalenia jedynie precyzują, jakie obiekty ogólnodostępne mogą być realizowane. Innymi słowy, Studium pozwala lokalizować w odległości 15 m od rzędnej piętrzenia bliżej nieokreślone obiekty ogólnodostępne, Plan natomiast precyzuje jakie konkretnie obiekty ogólnodostępne mogą być realizowane.

Sąd uznał zatem, że nie są uzasadnione zarzuty skargi dotyczące niezgodności ustaleń zmiany planu z ustaleniami studium albowiem wskazane w skardze różnice wynikają z konieczności uszczegółowienia i skonkretyzowania w treści planu ustaleń zawartych w studium. Dotyczy to również omówionego wyżej zarzutu zakazu wydzielania działek mniejszych niż 400 m² dla symbolu UT1.

W skardze podniesiono także zarzut braku wszystkich obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 15 ust 2 u.p.z.p., powodujące naruszenie tego przepisu oraz art. 28 ust 1 tej ustawy. Uzasadniono, iż naruszenie powyższe polega na braku określenia miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową ani sposobu ich realizacji oraz braku określenia zasad modernizacji systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (w § 14 uchwały określono natomiast zasady obsługi budowy i rozbudowy tych systemów).

Zarzut powyższy Sąd uznaje za niezasadny.

W pierwszej kolejności podniesienia wymaga, iż treść art. 28 ust 1 u.p.z.p. wskazuje, że nieważność uchwały rady w całości lub części powoduje jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Należy zauważyć, iż formułując powyższy zarzut skarżący nie wskazali w jaki sposób powyższe uchybienia naruszyło ich interes prawny lub uprawnienia oraz nie wyjaśnili istotności naruszeń.

W ocenie Sądu, jakkolwiek w sprawie rzeczywiście doszło do naruszenia art. 15 ust 2 pkt 6 u.p.z.p., albowiem w zmianie planu nie określono wprost miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji, to naruszenie to należy ocenić jako nieistotne, a w konsekwencji nie powodujące konieczności stwierdzenia nieważności uchwały.

Należy podzielić w tym względzie argumentację organu zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę, iż istotność tego przeoczenia należy ocenić w kontekście charakteru zmian i specyfiki Gminy Raków. Gmina ta jest gminą wiejską o bardzo małej gęstości zaludnienia i w słabym stopniu zurbanizowana. Gęstość zaludnienia jest najmniejszą w województwie świętokrzyskim i jedną z najmniejszych w Polsce – wynosi 30 osób na kilometr kwadratowy. Nadto w gminie nigdy nie była sygnalizowana potrzeba wprowadzenia stref płatnego lub ograniczonego parkowania. Powyższe okoliczności prowadzą do oceny wskazanego naruszenia jako nieistotnego.

Odnosząc się zaś do zarzutu braku zasad modernizacji systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, należy ocenić go jako niezasadny w świetle brzmienia § 14, § 55-59 oraz § 63-69 uchwały. Mimo, iż bezpośrednio nienazwane zasady te znalazły się w treści w/w paragrafów uchwały oraz w części graficznej planu, w którym określono projektowaną sieć drogową.

W związku z problematyką trybu sporządzania zaskarżonej uchwały, pozostaje zawarty w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 28 ust 1 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący upatrywali naruszenia wskazanych przepisów w braku rozstrzygnięcia przez Radę Gminy Raków zgłoszonych na etapie procedury planistycznej uwag do zmiany planu, co przejawiać się miało w braku poddania ich pod indywidualne (odrębne) głosowanie. W tym zakresie skarżący wskazywali, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy. Zdaniem skarżących, każda z uwag winna być bowiem rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały.

Zarzut ten, sąd ocenił jako niezasadny. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń Studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (...). Podkreślenia wymaga, że określony w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu i stwarza jedną z możliwości wpływania na jego treść. Złożone uwagi, w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt planu - wójt, burmistrz, prezydent (art. 17 pkt 14 ustawy), a następnie rada gminy uchwala plan, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu. Podjęcie przez radę gminy uchwały o uchwaleniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych do niego uwag pozostaje w zgodzie z regulacją przewidzianą w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Powyższą tezę uzasadnia fakt, że z przytoczonych wyżej przepisów nie wynika, że uwzględniając indywidualny charakter uwag, wymagać bezwzględnie należy indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do każdej poszczególnej uwagi. Rozstrzygnięcie rady ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, a w wyniku tej oceny uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona. Przyjąć należy w związku z tym, że może to nastąpić w jednym głosowaniu dotyczącym uchwalenia projektu samego planu. Z załącznika nr 2 do uchwały w sprawie zmiany planu wynika bowiem jednoznacznie, które uwagi zostały nieuwzględnione oraz z jakich powodów tak się stało. Ponadto, jeżeli przyjmować, że omawiana kwestia nie jest oczywista, to trudno mówić (tylko na podstawie braku odrębnych głosowań na każdą ze zgłoszonych uwag) o nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, skoro restrykcyjny charakter regulacji art. 28 u.p.z.p. odnosi się do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu (por.: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10; LexPolonica nr dok.: 2470679, oraz także wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1317/2011; LexPolonica nr dok.: 3040178). Interpretując zatem przesłankę istotności naruszenia trybu sporządzania planu wskazać należy, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. W kontrolowanej sprawie nie odbyło się odrębne głosowanie nad zgłoszonymi uwagami do projektu planu, lecz nie wpłynęło to na kształt przyjętych ustaleń planistycznych. Tut. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w wyroku z dnia 31 maja 2016r., sygn. akt II OSK 738/15 zgodnie z którym rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12, z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1317/11, z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1435/11, z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10, z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1893/09).

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.