Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 652/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 30
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2014 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2013 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej "płatność OB") na 2012 rok.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem złożonym w dniu [...] maja 2012 r. (data nadania) przez [...] spółkę z o.o. (dalej "spółka"), w którym wnosiła o przyznanie płatności OB na 2012 rok, deklarując do jednolitej płatności obszarowej (zwanej "JPO") działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej (zwanej "UPO") działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] Kierownik ARiMR, działając m. in. na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, zwana dalej "ustawą OB"), art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009

z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str.16., zwane dalej "rozporządzeniem Nr 73/2009") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "K.p.a."), orzekł o odmowie przyznania spółce płatności OB na 2012 r.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ I instancji, iż składając wniosek o przyznanie płatności spółka nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu P. M. Według organu, to P. M. posiadał jedno spójne gospodarstwo rolne, które zostało sztucznie podzielone i zgłaszane oddzielnie przez kilkadziesiąt podmiotów zarejestrowanych w ewidencji producentów jako odrębni producenci rolni. Spółka, zgłaszająca wniosek o przyznanie płatności, nie była więc posiadaczem przedmiotowego gospodarstwa rolnego, ponieważ prowadził je, zarządzał, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski P. M., zaś gospodarstwo rolne spółki zostało "sztucznie" utworzone w celu uzyskania wyższych płatności. Przyznanie spółce wnioskowanej na 2012 r. pomocy byłoby sprzeczne z art. 7 ust. 1 ustawy OB.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka, wnioskując o jej uchylenie. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych, oparcie rozstrzygnięcia o źle metodycznie zgromadzone dowody, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez spółkę dowodów.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. do organu wpłynęło pismo [...] spółka z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "skarżąca", "beneficjent") informujące, iż jest ona następcą prawnym spółki.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ odwoławczy wskazał, że wspólnikami spółki byli: P. M. oraz jego syn

D.M. P. M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 90 podmiotów (stan na 2012 r.), w tym spółek z o.o. i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów. Ponadto prowadzi on także działalność gospodarczą pod firmą [...], a także jest właścicielem [...] S.A. Również D. M. (syn P. i R. M.) został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 31 spółek z o.o., w których razem

z P. M. są jedynymi wspólnikami, zaś dwie z nich ([...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o.) są jedynymi wspólnikami 13 kolejnych spółek z o.o. utworzonych przez ww. osoby w 2012 r. Poza tym P. M. i R. M., pozostający wówczas w związku małżeńskim, posiadali dwa odrębne numery w ewidencji producentów nadane im jako osobom fizycznym. Założyli wtedy 10 spółek, w których są jedynymi współwłaścicielami oraz 66 spółek cywilnych i spółek z o.o., w których jedno z nich jest wspólnikiem.

Na podstawie analizy 90 podmiotów, u których w powyższych rolach występuje osoba P. M., jak również deklarowanych przez nie w roku 2012 r. powierzchni, które podlegają modulacji, Dyrektor ARiMR zauważył, że gdyby P. M. złożył jeden wniosek o przyznanie płatności ONW do powierzchni [...] ha, to otrzymałby płatność jedynie do 300 ha (zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego). W tym stanie rzeczy, zawiązywanie przez P. M. wielu spółek cywilnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością i dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników.

Z umów spółek cywilnych oraz odpisów KRS spółek z o.o. wynika, że są one powiązane ze sobą osobowo poprzez osoby P. M., R. M. oraz D. M. Przemawia za tym zarówno struktura organizacyjna spółek, w których wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółki albo bezpośrednio, będąc jej wspólnikami bądź pełniąc inne funkcje umożliwiające im prowadzenie spraw spółki, np. prokurenta lub prezesa zarządu, względnie pośrednio, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby.

Dyrektor ARiMR wskazał, że ubiegające się o przyznanie płatności w 2012 r. podmioty podawały jako swoje siedziby ten sam adres: ul. K. [...] w B. lub ul. Ż. [...] w B., będący adresem zamieszkania P. i D. M., względnie [...]. Ponadto w 87 na 90 spółek funkcjonujących w 2012 r. podano jedno konto bankowe w [...] Banku, nr [...], w którym jako właściciela konta wskazano P. M. lub D. M.

Ponadto podał, iż spółka nie potwierdziła prowadzenia produkcji płodów rolnych jako odrębny (od P. M.) podmiot. Złożone przez spółkę w toku postępowania dokumenty nie dowodzą jej odrębności i samodzielności ekonomicznej. Wynika z nich jedynie, że P. M., wspólnik spółki [...], zlecał za pośrednictwem swojego syna D. M., pełniącego funkcję dyrektora zarządzającego (i będącego pośrednio drugim wspólnikiem), wykonywanie prac P. M., właścicielowi firmy [...], a także P. M., działającemu w imieniu [...]sp. z o. o. jako jej wspólnikowi (umowa o świadczeniu usług wraz z porozumieniem do umowy z dnia [...] marca 2012r., protokół zlecenia wykonania usługi z dnia [...] kwietnia 2012 r., faktura VAT nr [...], faktura VAT nr [...], faktura VAT nr [...]). Materiał siewny zakupiony został od jednego z podwykonawców usług rolnych - firmy [...], będącej własnością P. M. (faktura nr [...] z dnia [...] maja 2012 r.),

a pozostałości po zbiorach zostały sprzedane drugiemu podwykonawcy usług rolnych - [...] sp. z o. o., którego - jak wskazano wyżej - wspólnikiem jest P. M. (faktura nr [...]). Z kolei protokół nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. z inspekcji gospodarstwa rolnego na zgodność z zasadami produkcji rolniczej metodami ekologicznymi nie stanowi dowodu w zakresie posiadania deklarowanych działek, bowiem jednostka certyfikująca potwierdza tylko fakt spełnienia kryteriów produkcji ekologicznej, a nie kontroluje przesłanek do otrzymania płatności.

Oceniając ww. dowody organ odwoławczy zauważył, że P. M. osobiście podpisywał dokumenty dotyczące transakcji z podmiotami niepowiązanymi z jego osobą (protokół zlecenia wykonania usługi z dnia [...] maja 2012 r.), zaś w przypadku transakcji bądź umów zawieranych pomiędzy podmiotami, w których P. M. jest wspólnikiem, umowy te podpisywały inne osoby pracujące w spółkach: M. P., R. M., R. T., działające na zlecenie P. M. Zatem to P. M. nadzorował prace rolne, zarówno jako zleceniodawca, jak i zleceniobiorca usług. Oceny dowodów organ odwoławczy dokonał na podstawie dowodów złożonych przez spółkę oraz w oparciu o dane znane organowi z urzędu, zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). Na ich podstawie wywiódł, że przejęte przez spółkę i zadeklarowane do płatności grunty nie były w jej posiadaniu, ponieważ pozostawały we władaniu P. M. i stanowiły część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. To P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski. W celu obejścia przepisów dotyczących modulacji i uzyskania wyższych płatności, dokonał on sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Takim podmiotem jest także spółka, co do której nie można uznać, że posiadała grunty rolne w rozumieniu art. 7 ustawy OB.

Dyrektor ARiMR nie kwestionował okoliczności, iż spółka prowadzi działalność gospodarczą na własną rzecz i ryzyko, jednak – w jego ocenie - działalność ta nie obejmuje samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wyjaśnił także, że zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców jest zdarzeniem nienaruszającym żadnych przepisów krajowych, czy unijnych. Jednakże ustalony

i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami, wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej, pozwala na przyjęcie stwierdzenia, iż nastąpiło sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co pozostaje

w sprzeczności w celami prawa wspólnotowego i prowadzi do ominięcia przepisów.

Odnosząc się do przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu

z przesłuchania świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko, organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy,

a prowadziłyby jedynie do przedłużenia postępowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że zasada określona w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy OB stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w części 2 art. K.p.a. Obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Z kolei w myśl art. 3 ust. 3 ustawy OB, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W związku tym uznać należy, że organy ARiMR, orzekając na podstawie posiadanego materiału dowodowego, uczyniły zadość wymogom stawianym przez ww. przepis, stojąc na straży praworządności, rozpatrując wyczerpująco cały materiał dowodowy i zapewniając stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielając niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych

i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

W konsekwencji powyższych ustaleń Dyrektor ARiMR uznał, że organ I instancji prawidłowo odmówił spółce przyznania płatności OB w oparciu o art. 7 ust. 1 ustawy OB w związku z art. 30 rozporządzenia Nr 73/2009.

Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Zarzuciła organom: błędy w ustaleniach faktycznych, ocenie materiału dowodowego, błędną wykładnię i stosowanie art. 30 rozporządzenia Nr 73/2009, a także niekonstytucyjne stosowanie tych przepisów w sprawie.

Uzasadniając zarzuty skargi jej autor podkreślił, że wnioski dowodowe

o przeprowadzenie dowodów osobowych, złożone przez stronę w postępowaniu, stanowią realizację prawa strony. Ciężar dowodu, który spoczywa na stronie, nie oznacza, iż organ z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na żądanie strony dowodów osobowych. Przesłuchania świadków stanowią usankcjonowany przez prawo środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym. Jest oczywiste, że strona ze względu na sam charakter dowodu nie może tego dowodu przeprowadzić bez udziału organu. Wprowadzone w postępowaniach o płatności rolnicze odejście od pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a., zwalnia organ jedynie od poszukiwania dowodów z własnej inicjatywy, w tym przeprowadzania dowodów osobowych z inicjatywy organu. Nie zwalnia natomiast z przeprowadzenia dowodów osobowych zawnioskowanych przez stronę.

Przeprowadzenie dowodów osobowych było niezbędne. Nie włączono, pomimo żądania strony, do akt sprawy będących w posiadaniu organu sprawozdań finansowych spółek - potwierdzenia ich odrębności ekonomicznej, gospodarczej, odrębnego prowadzenia na własny rachunek i ryzyko zakupów, produkcji, sprzedaży i wszelkich czynności gospodarczych. Organy nie odnoszą się w ogóle do dowodów z protokołów z inspekcji i kontroli gospodarstwa spółki przez upoważnione organy.

W ocenie skarżącej, dla zastosowania art. 30 rozporządzenia Nr 73/2009 należy przeanalizować wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) z dnia 12 września 2013 r., sygn. C - 434/12, z którego wynika, że samo twierdzenie organu, iż beneficjent miał zamiar obejść ograniczenia określone w ustawodawstwie krajowym nie pozwala sama w sobie wykluczyć, że działalność wnioskodawcy przyczyni się do osiągnięcia celów danego wsparcia. Organ musi udowodnić wyłączny zamiar strony, ustalić tym samym jej wolę.

Zdaniem skarżącej, działalność wnioskodawcy nie jest sprzeczna z żadnym

z celów wsparcia zakreślonym przez prawodawcę, co wyklucza zastosowanie art. 30 rozporządzenia Nr 73/2009 i skutkuje koniecznością uchylenia skarżonych decyzji. Ponadto systemy wsparcia bezpośredniego w ogóle nie przewidywały ówcześnie modulacji płatności. Płatność bezpośrednia stanowiła wprost proporcjonalną funkcję powierzchni gospodarstwa. Wysokość płatności nie zależy bowiem od powierzchni gospodarstwa.

Skarżąca zarzuciła, że organy ARiMR, wypełniając treść klauzul generalnych, ograniczyły się do wykazania zmian we władaniu określonymi gruntami (czego zresztą strona skarżąca decyzję nigdy nie podważała), zupełnie pomijając cel dokonywania tych zmian. Organy uznały a priori, iż celem spółki było ominięcie prawa, bez próby zbadania rzeczywistego celu, zamiaru i woli wnioskodawcy. Świadczy o tym również bezpodstawne nieuwzględnienie przez organy wniosków dowodowych składanych przez spółkę. Praktyka stosowania nieprecyzyjnych i niejednoznacznych przepisów świadczy o tym, że w rzeczywistości tworzą one jedynie szkielet instytucji prawnej, której treść w istotnym stopniu zostaje ukształtowana dopiero w praktyce (vide również rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku SK 18/09 z dnia 18 lipca 2013 r.).

Z powyższych przyczyn wskazane przepisy, a szczególnie sposób ich stosowania przez organy w sprawie, nie spełniają wymagań wzorca, wywodzonego z art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu [...] października 2014 r. skarżąca złożyła załącznik do protokołu, zawierający uzupełnienie skargi. Podniosła, iż organ odwoławczy błędnie dopatruje się w zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich (ZROW) swoistej, źle rozumianej zasady sprawiedliwości społecznej, tzn. możliwie równego przyznawania dopłat. ZROW nie zakłada zasady ograniczania pomocy dla gospodarstw o dużych areałach, a jest zasadą rozwoju w zgodzie z ochroną środowiska. Przedmiotowy wniosek spełnia kryteria kwalifikowalności, wynikające z rozporządzenia unijnego oraz prawodawstwa krajowego, w tym posiadanie rolnicze gruntów.

W przeciwnym razie niemożliwe byłoby w sprawie niniejszej stosowanie art. 30 rozporządzenia Nr 73/2009, a odmowa płatności nastąpiłaby ze względu na brak spełnienia właśnie tych kryteriów.

Za nieprawidłowe uznała ustalenia organu, który podnosi domniemany brak posiadania gruntów przez skarżącą, wskazując P. M. jako posiadacza całości podzielonego na różne podmioty gospodarstwa (wymienionego w zestawieniu tabelarycznym w decyzji organu I instancji). Jednocześnie w równolegle prowadzonych postępowaniach w sprawach analogicznych, za posiadacza tychże gruntów i rolnika organ odmiennie uznaje grupę osób: P. M., jego byłą żonę R. i syna D., zaliczając do jednego gospodarstwa rolnego nawet przedsiębiorstwo [...] (jednoosobową działalność gospodarczą, prowadzoną przez P. M.). Ta rozbieżność jest niedopuszczalna, ponieważ stan posiadania powinien być ustalony wyczerpująco i precyzyjnie.

Za niedopuszczalne uznała również pozbawianie osób, będących odrębnymi podmiotami postępowań o płatności (odrębnymi rolnikami), ich praw podmiotowych. Odrębność podmiotowa poszczególnych osób fizycznych, osób prawnych oraz lub grup tych osób wynika wprost z legalnej definicji rolnika. Ewentualna więź prawna lub personalna pomiędzy tymi osobami nie ma znaczenia. Zauważył, iż ani w definicji rolnika, ani w prawie materialnym nie ma wymogu niezależności funkcjonalnej poszczególnych, odrębnych rolników wnioskodawców.

Skarżąca za nieuprawnione uznała również twierdzenie organu odwoławczego, iż P. M. w prowadzonym postępowaniu nie wykazał, aby uzyskał inną korzyść niż ta, którą miałby uzyskać w postaci większej płatności poprzez ominięcie przepisów o modulacji. Podniosła, że P. M. nie był stroną postępowania i nie miał obowiązku czegokolwiek wykazywać, a ciężar dowodu w kwestii tzw. "sztucznych warunków" leży po stronie organu. Niewłaściwa jest także teza, iż P. M. ponosił nakłady i czerpał zyski z gospodarstwa spółki. Twierdzenie to jest chybione, niezgodne z odmiennym stanem faktycznym i sprzeczne z materiałem dowodowym w aktach sprawy (karty [...]-[...] akt administracyjnych), z których wynika, iż nakłady ponosiła i zyski osiągała spółka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Zdaniem organów, nastąpiło to na skutek dokonanych ustaleń, że skarżąca nie spełniła warunków określonych w art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego w celu uzyskania wyższych płatności ONW oraz płatności rolnośrodowiskowych.

Zgodnie z art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek

o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, jeżeli posiada w tym dniu działki rolne, które są utrzymywane przez cały rok kalendarzowy zgodnie z normami oraz posiada nadany mu numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów.

Z kolei z art. 30 rozporządzenia Nr 73/2009, na który powołały się organy

w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zdaniem organów, przepis ten dotyczy również płatności bezpośrednich.

W ocenie Sądu, organy ARiMR dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia ich decyzji. Aby bowiem prawidłowo zastosować wobec skarżącej art. 30 rozporządzenia Nr 73/2009, organy winny wykazać w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, nie pozostawiający żadnych wątpliwości, że w jej przypadku miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności. Zdaniem Sądu, w czynnościach organów podejmowanych w niniejszej sprawie w celu ustalenia faktów, będących podstawą odmowy przyznania żądanej płatności, zabrakło przekonywujących dowodów, dających się zweryfikować przez Sąd. Argumenty podnoszone przez organy obu instancji, które ich zdaniem przemawiają za ustaleniem istnienia stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, nie znajdują wystarczającego oparcia w materiale dowodowym przedstawionym Sądowi.

Istotne jest również, że każde ustalenie organu, w tym wynikające z systemu informatycznego, winno wynikać z dowodów zebranych w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje będzie można uznać za przekonywujące, zgodnie z art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania) i art. 107 § 3 K.p.a. (uzasadnienie decyzji). W przeciwnym razie ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 K.p.a. (swobodną ocenę dowodów) oraz art. 8 K.p.a. (zasadę pogłębiania zaufania obywateli od organów Państwa).

Zasada przekonywania obowiązuje zarówno w postępowaniu przed organem I, jak i II instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowego postępowania mającego na celu udowodnienie, że rzeczywiście skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki, o których mowa w art. 30 rozporządzenia Rady nr 73/2009 do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu.

Uzasadnienie odmowy przyznania płatności w przedmiotowej sprawie jest nieprecyzyjne, ponieważ organy w tym zakresie wskazały niejako na dwie przyczyny takiej odmowy. Z jednej strony jest to niespełnienie warunków z art. 7 ust. 1 ustawy OB (brak posiadania przez spółkę zadeklarowanego gospodarstwa rolnego), a z drugiej stworzenie przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności. Zdaniem Sądu, wykazanie po stronie występującego o płatności beneficjenta braku posiadania gruntu, do którego dopłaty mają być dokonane, stanowi wystarczającą podstawę do odmowy płatności. Dopiero gdy nie można wykluczyć posiadania, należy przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy, takie jak sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności. Jeśli więc organy uznały brak przesłanek z art. 7 ust. 1 ustawy OB, to zbędne było wówczas wykazywanie stworzenia przez stronę sztucznych warunków do uzyskania płatności.

W tym miejscu należy wskazać, że przepisy o płatnościach bezpośrednich nie zawierają definicji posiadania. Dlatego też należy posiłkować się rozumieniem tego pojęcia na gruncie przepisów prawa cywilnego (w szczególności art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. z 2014 r. poz. 121, zwany "K.c."), przy zastrzeżeniu, że posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe. Pojęcie to należy bowiem interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych

i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów i rozumieć je jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Tak rozumiane posiadanie ściśle wiąże się

z produkcją rolną, czyli obligatoryjnie z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego). Za takim rozumieniem tego pojęcia przemawia także fakt, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy rzeczywiście użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty.

Skoro ustawodawca wiąże przyznanie płatności bezpośrednich z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze, to nie sposób tego wymogu oddzielić od ich posiadania polegającego na faktycznym władaniu. Należy przy tym mieć na uwadze różny charakter użytkowania gruntów. Niewątpliwie inny jest zakres i intensywność użytkowania typowych gruntów rolnych, przeznaczonych pod uprawy zbożowe, warzywne czy owocowe, co wymaga zabiegów agrotechnicznych o znacznej intensywności oraz wiąże się z osiąganiem znacznych przychodów z jednostki powierzchniowej, a inna intensywność wykorzystywania łąk, zwłaszcza gdy nie jest na nich prowadzony wypas zwierząt. Poza tym, w przypadku gruntów rolnych posiadaczem jest ten, kto samodzielnie decyduje o rodzaju upraw, zabiegach agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymuje grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Bardzo ważny jest również psychiczny element posiadania.

W sposób prosty można go odnosić do posiadania wykonywanego przez osoby fizyczne, bo przecież w ścisłym tego słowa rozumieniu nie można doszukiwać się psychiki u osób prawnych, czy jednostek organizacyjnych, takich jak spółki cywilne. Podmioty takie działają przez swoich reprezentantów, których świadomość i wola musi być oceniana w kontekście istnienia zamiaru władania rzeczą dla siebie.

Dla określenia stanu woli reprezentantów jednostki organizacyjnej, czy osoby prawnej, konieczne jest więc ustalenie, czy wykonują oni posiadanie dla tej jednostki, czy też dla siebie lub dla innych jednostek. Nie jest przy tym możliwe określenie tego tylko na podstawie obiektywnych okoliczności, bez oceny subiektywnych zamiarów istniejących po stronie osób, podejmujących działania w imieniu reprezentowanego podmiotu. Przy czym ocena subiektywnych zamiarów nie musi się ograniczać tylko do deklaracji tych reprezentantów, ale również można brać pod uwagę rzeczywiste, obiektywne przejawy, czy efekty ich działań. Niezbędna jest przy tym ocena wiarygodności deklaracji co do zamiarów reprezentantów w konfrontacji z obiektywnymi okolicznościami dotyczącymi zewnętrznych przejawów działalności tych podmiotów.

Powyższe wywody Sądu organy ARiMR powinny mieć na uwadze przy ustalaniu, czy podmiot ubiegający się o płatności bezpośrednie jest posiadaczem deklarowanych gruntów rolnych.

Na organach administracyjnych spoczywa również obowiązek wykazania przez beneficjenta stworzenia sztucznych warunków. Muszą wówczas ustalić występowanie łącznego istnienia elementu obiektywnego (ogół okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel przez nie realizowany nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Taką wykładnię terminu "sztucznych warunków", o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, zwane dalej: "rozporządzeniem Nr 65/2011"), wskazuje Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku

z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Ze względu na podobieństwo regulacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 z art. 30 rozporządzenia Rady WE 73/2009 wyrok ten odnieść można także do tego przepisu.

Płatności obszarowe nie są objęte modulacją, tak jak to w przypadku płatności ONW, czy rolnośrodowiskowych. Dlatego organy administracji powinny precyzyjnie

i przekonywująco wykazać, mając na uwadze ww. wyrok TSUE, w jaki sposób w tym przypadku beneficjent może sztucznie stworzyć warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Podkreślić należy, że sprzeczność z celami wsparcia w przedmiotowej sprawie należy rozpatrywać tylko w aspekcie systemów wsparcia bezpośredniego, a nie innych, odrębnych systemów wsparcia, jak na przykład z funduszy europejskich na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dopłaty ONW).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy OB, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy K.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z art. 3 ust. 2 tej ustawy wynika, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw

i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów

i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 K.p.a. nie stosuje się.

Z kolei art. 3 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące

w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Niewątpliwie, w oparciu o ww. przepis, na beneficjenta nałożony został obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jej uprawnienia do otrzymania płatności. Jednak należy zgodzić się ze skarżącą, że ciężar dowodu, który spoczywa na stronie, nie oznacza, iż organ z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na jej żądanie dowodów osobowych (z zeznań wskazanych przez nią w pismach świadków). Strona nie może przeprowadzić tego dowodu bez udziału organu.

Zdaniem Sądu, zgłoszenie wniosku o przeprowadzenie dowodu ze źródeł osobowych na okoliczności, które podważa organ, jest realizacją spoczywającego na stronie ciężaru dowodu jako na podmiocie, który z tego faktu wywodzi skutki prawne. Skarżąca zgłaszała wnioski o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Tymczasem organy administracji orzekające w tej sprawie arbitralnie uznały, że skarżąca w dacie składania przedmiotowego wniosku nie była posiadaczem gospodarstwa deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to posiadał P. M., on je prowadził, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski. Natomiast spółka została sztucznie utworzona w celu uzyskania wyższych płatności. Powyższych ustaleń organy dokonały na podstawie danych z systemu ZSZiK, odmawiając realizacji inicjatywy dowodowej skarżącej, która chciała wykazać istotne okoliczności przeciwne, a więc zmierzające do przyznania płatności. Niezrozumiałe jest w tym zakresie stanowisko organów, które z jednej strony stoją na stanowisku, że strona powinna swoim działaniem udowodnić twierdzenia, przedstawić materiał dowodowy świadczący przeciwko twierdzeniom organu, a z drugiej strony odmawiają jej prawa do przeprowadzenia wskazanych przez nią dowodów z góry przesądzając, iż

w zderzeniu z ich danymi z systemu informatycznego, ewentualne zeznania świadków nie wpłynęłyby na pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie. Nie można w takim układzie,

w ocenie Sądu, zgodzić się z organami, że stojąc na straży praworządności rozpatrzyły wyczerpująco cały materiał dowodowy.

Zdaniem Sądu, to organy ARiMR winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków", bo z tych okoliczności chcą wywieść odpowiednie skutki prawne, wynikające z obowiązku badania, czy środki finansowane

z budżetu Unii Europejskiej są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie wszechstronnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania stworzenia przez dany podmiot tzw. "sztucznych warunków" w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

Zauważyć również należy, że niniejsza sprawa dotyczy płatności bezpośrednich na 2012 r., o które ubiega się osoba prawna, podmiot prawa handlowego - spółka

z ograniczoną odpowiedzialnością. W polskim systemie prawnym obowiązuje zasada odrębności podmiotów posiadających osobowość prawną, a tym samym przy badaniu stworzenia przez skarżącą "sztucznych warunków", o których mowa w art. 30 rozporządzenia Nr 73/2009, organy winny szczegółowo zbadać kwestie kapitałowe i osobowe wnioskującego podmiotu, na podstawie obiektywnych informacji znajdujących się w KRS.

Organy winny również wyjaśnić, czy skarżąca prowadziła w 2012 r. samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika w rozumieniu art. 7 ustawy OB.

W tym zakresie nie poczyniono przekonywujących i jednoznacznych ustaleń, skupiając się jedynie na zestawieniu podmiotów, które deklarowały działki do płatności wymagających modulacji, a jednocześnie miały w swoim składzie osobowym P. M. (w różnych rolach: wspólnika, prezesa zarządu). Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie są nieobiektywne, gdy zaprzeczają, że spółka była posiadaczem deklarowanych do przedmiotowych płatności działek rolnych, nie umożliwiając skarżącej wypowiedzenia się w tym zakresie. Uznanie na podstawie danych

z ZSZiK, że posiadaczem tego gospodarstwa rolnego był wyłącznie P. M., w ocenie Sądu, jest dowolne, a co najmniej przedwczesne.

Organy ustaliły, że na 90 spółek, funkcjonujących w 2012 r., w 87 wskazano jedno konto bankowe w [...] Banku, w których jako właściciela konta wskazano P. M. i jego syna D. M. Zatem, w ocenie organów, środki pieniężne z tytułu płatności dla poszczególnych spółek w większości przekazywane są na jedno konto bankowe. Takie ogólne ustalenia nie mają w przedmiotowej sprawie znaczenia; nie wykazują ani braku posiadania przez skarżącą deklarowanych do płatności bezpośrednich gruntów, ani stworzenia przez spółkę "sztucznych warunków" wymaganych do otrzymania tej płatności. Argumentem za stworzeniem "sztucznych warunków" w przedmiotowej sprawie nie może być również okoliczność podnoszona przez organy, że P.M. oraz jego była żona R. M. jako małżeństwo posiadali dwa odrębne numery w ewidencji producentów nadane im jako osobom fizycznym. Jak wywiódł WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawie VIII SA/Wa 915/11, błędne nadanie numeru producenta (odrębnego dla każdego z małżonków) przez organ ewidencyjny nie może obciążać rolnika negatywnymi skutkami, o ile spełnione są prawnomaterialne warunki przyznania płatności, gdyż stanowi to naruszenie zasady praworządności (art. 7 K.p.a.) oraz zasady zaufania (art. 8 K.p.a.). NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. w sprawie II GSK 976/12 (publ. CBOSA) oddalił skargę kasacyjną w ww. sprawie, złożoną przez Dyrektora ARiMR. Z tych orzeczeń sądowych wynika, że kwestia posiadania dwu odrębnych numerów przez małżonków pozostaje bez wpływu na uprawnienie każdego z osobna do płatności, z tym że płatność za te same grunty za dany rok kalendarzowy może być przyznana tylko raz.

Aby ustalić brak przesłanki posiadania przez skarżącą deklarowanych do płatności gruntów, nie wystarczy powołanie się na dane ZSZiK oraz analiza osobowa wymienionych w tabelach podmiotów. Dowolne przy takim uzasadnieniu są również ustalenia organów, że przenoszenie posiadania poszczególnych działek pomiędzy podmiotami było fikcyjne. Organy winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów zadeklarowanych do płatności na 2012 r., a więc: czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie dotacje występować ze środków unijnych. W celu ustalenia prowadzenia samodzielnie działalności rolniczej, organy winny zbadać sprawozdanie finansowe spółki (bilans) za 2012 r., jak również inne dowody osobowe i z dokumentów wnioskowane przez skarżącą.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, za dowolne, a co najmniej przedwczesne, należy uznać stwierdzenie organów, że skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie

i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. W sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", winny zgodnie z art. 75 K.p.a. dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Tym samym organ winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego celem ustalenia posiadania przez spółkę zadeklarowanego w przedmiotowym wniosku gospodarstwa rolnego oraz jego samodzielnego prowadzenia, jak również ocenić zebrany materiał dowodowy w sposób wszechstronny, z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Za przedwczesne, w sytuacji stwierdzenia uchybień procesowych organów, uznać należy odnoszenie się przez Sąd do naruszeń dotyczących przepisów prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na względzie art. 3 ust. 1-3 ustawy OB, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń

z uwzględnieniem wytycznych Sądu, a następnie wyjaśnić istotne, sporne kwestie

w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, zgodnie z art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy w taki sposób, aby Sąd miał możliwość dokonania ich weryfikacji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.

W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt trzeci wyroku).