Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 405/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 59 ust. 1, art. 61, art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 29ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Barbara Gebel, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 24 lipca 2017 r. K. C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła do Burmistrza Gminy K. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji - budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach o nr [...] i [...] w obrębie geodezyjnym S. , gmina K..

Planowana inwestycja była projektowana na niezabudowanych gruntach rolnych, na których, z uwagi na klasę bonitacyjną (V i VI), nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. W toku postępowania administracyjnego, organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wynik tej analizy okazał się negatywny dla planowanego przez inwestorkę zamierzenia, z uwagi na brak kontynuacji funkcji zabudowy.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy K. odmówił K. C. ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.

Organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu, że projektowana inwestycja nie spełnia warunków art. 61 ust. 1. pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż planowane mieszkalne budynki jednorodzinne nie nawiązują do zabudowy zagrodowej istniejącej w wyznaczonym obszarze analizowanym. Wskazał także, że dla inwestycji nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy oraz ustalenie parametru górnej krawędzi elewacji frontowej, a także ustalenie wnioskowanego wskaźnika intensywności zabudowy.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła inwestorka K. C..

Odwołująca nie zgodziła się z oceną Wójta, że istniejąca w obszarze analizowanym funkcja zagrodowa stoi w sprzeczności z jej inwestycją. Podniosła, że działka z zabudową zagrodową nie jest wykorzystywana na cele gospodarstwa rolnego tylko na cele mieszkalne, a te są tożsame z funkcją mieszkalną przez nią planowaną. Podkreśliła, że w obszarze analizowanym tylko ta właśnie jedna działka jest zabudowana i to na podstawie warunków dla zabudowy zagrodowej, ale faktyczny sposób jej wykorzystywania spełnia rolę funkcji mieszkaniowej. Działka ta nie ma areału działki rolnej. W konsekwencji strona domagała się uchylenia decyzji odmownej i wydania warunków zabudowy, a ponadto ustalenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Podkreśliła powszechność problemu i kłopoty dla licznych właścicieli działek budowlanych na tym terenie, którzy przez wykładnię przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogą uzyskać warunków zabudowy dla budynków o funkcji mieszkalnej.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji – powołując się na art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – wskazał, że, z uwagi na realia niniejszej sprawy, na szczególną uwagę zasługuje przesłanka zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1, określana jako "zasada dobrego sąsiedztwa", zwana też zasadą podobieństwa lub kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy. Formułuje ona konieczność dostosowania cech nowej zabudowy do zastanych na danym terenie cech i parametrów zabudowy o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Ustalenie, czy powyższe warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo opisanymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

I tak, stosownie do § 3 ww. rozporządzenia:

1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Organ II instancji stwierdził, że przywołany powyżej przepis określa granice minimalne wyznaczania obszaru analizowanego. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że wykraczanie poza powyższe minimum powinno być dokonywane z dużą ostrożnością. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 14 stycznia 2010 r. (sygn. II SA/Bk 637/09) ocenił, że ze względu na konieczność dostosowania nowej zabudowy do "sąsiedztwa", również w jego potocznym znaczeniu, odległości wynikające z § 3 ust. 2, pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż", stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. Granice obszaru analizowanego powinny zostać wyznaczone tak, aby teren inwestycji znajdował się w centrum tego obszaru (wyrok WSA w Krakowie, sygn. II SA/Kr 188/12, LEX nr 1138573).

Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołującej, że organ pierwszej instancji powinien uzasadnić wyznaczenie obszaru analizowanego w sytuacji, gdy granice obszaru spełniają wymagania stawiane przepisem § 3 rozporządzenia (wymagany minimalny obszar analizy). Przepis, daje organowi możliwość wyznaczenia większego obszaru analizy niż minimalny, jednakże to ta decyzja powinna być uzasadniona szczegółowo.

W przedmiotowej sprawie, na właściwej mapie o prawidłowej skali, zakreślono obszar o promieniu 189 metrów (trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem), w którym przeprowadzono analizę istniejącej zabudowy, w tym co do funkcji tej zabudowy.

Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się tylko jedna działka zabudowana (nr [...]), jest to zabudowa o funkcji siedliskowej (zagrodowej). Zabudowa budynkiem mieszkalnym w ramach zabudowy zagrodowej i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, służą realizacji tego samego celu zamieszkiwania, jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, że zabudowa jednorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej.

Skarżąca zarzuciła, że na tej działce nie jest faktycznie prowadzone gospodarstwo rolne. Jednak o zagrodowym charakterze zabudowy świadczą wydane dla zabudowy zagrodowej warunki zabudowy (decyzja Wójta Gminy K. z [...] r. o budowie budynku mieszkalnego z garażem na cele produkcji rolnej) a także dane z rejestru opłaty podatku rolnego. Posadowienie na gruncie rolnym tylko budynku mieszkalnego nie czyni z niego zabudowy o funkcji mieszkaniowej. Odnosząc się do zarzutu rzeczywistej funkcji zabudowy na działce o nr [...], którą w ocenie strony jest faktycznie budynek mieszkalny wraz z garażem (funkcja mieszkaniowa), trzeba wskazać na współczesny charakter gospodarki rolnej, który może jednak dezaktualizować tradycyjne pojęcie zagrody. Często obiekty wielkogabarytowe (np. silosy), czy budynki inwentarskie o bardzo dużej obsadzie, znajdują się w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych (takich jak garaż, kotłownia, szopa na narzędzia). Obecnie brak wystarczających powodów, aby obstawać przy tradycyjnym rozumieniu podwórza, jako miejsca, wokół którego koncentruje się zabudowa zagrodowa i aby zbyt wąsko interpretować pojęcie "istniejąca zabudowa zagrodowa". Przeważa słuszne przekonanie, że już sam budynek mieszkalny może być traktowany na równi z zabudową zagrodową, jeśli jest funkcjonalnie związany z gospodarstwem rolnym. Budynek mieszkalny, który niewątpliwie stoi na działce o nr [...], jest koniecznym elementem do zorganizowania wokół niego dalszych obiektów budowlanych, służących do prowadzenia gospodarstwa.

Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się względem siebie, co do parametrów i cech zabudowy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem funkcja mieszkaniowa nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej, której celem jest umożliwienie prowadzenia gospodarstwa rolnego (podobnie WSA w Gdańsku w wyroku z 16 grudnia 2010 r. sygn. II SA Gd 790/10). Muszą być one brane pod uwagę przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, Kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, ale winna umożliwiać uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Dlatego stanowisko organu I instancji negatywne wobec inwestycji K. C., poparte niebudzącymi wątpliwości wynikami analizy urbanistycznej, zasługuje, zdaniem Kolegium, na utrzymanie w obrocie prawnym.

Ponadto pomimo, że organ I instancji jedynie wzmiankował o braku możliwości wyznaczenia dla nowej zabudowy obowiązującej linii nowej zabudowy oraz ustalenie górnej krawędzi elewacji frontowej budynków, nie czyniąc jednak z tej okoliczności przyczyny dla odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestora, Kolegium uznało za zasadne wypowiedzenie się w tym temacie.

W jego ocenie, nawet gdyby wyznaczenie linii nowej zabudowy i górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 4 i 7 rozporządzenia nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, że brak jest spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie jest również wykluczone wyznaczenie nowej linii zabudowy dla planowanej inwestycji.

Pismem z dnia 18 marca 2018 r. K. C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej:

- niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności niedokonanie kompleksowej analizy, że co prawda po stronie usytuowania działek skarżącej brak zabudowy, ale blisko jej działek znajduje się nowa zabudowa i brak jest przeszkód, aby linię zabudowy wyznaczyć w podobnej odległości dla przedmiotowych działek w ramach analizy terenu,

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i brak zastosowania w niniejszej sprawie,

- naruszenie § 3 ust. 1 i 2 oraz § 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię i brak zastosowania w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że obszar do analizy przyjęto w sposób zawężony, powinien być on większy i obejmować tereny, gdzie istnieje zabudowa jednorodzinna, bowiem tylko wtedy będzie możliwe ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto, zdaniem skarżącej, istniejący w obszarze analizowanym budynek należący do zabudowy zagrodowej pełni jedynie funkcję mieszkaniową, w związku z tym nie jest prawdą, że brak jest możliwości ustalenia kontynuacji funkcji, jako funkcji mieszkaniowej w tym obszarze. W ocenie skarżącej, w sytuacji gdy budynek na działce skarżącej jako pierwszy będzie miał oznaczone parametry usytuowania, to zabudowa następnych budynków wzdłuż linii działek nr [...] realizowana będzie z zachowaniem ładu przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.").

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy na działkach o nr [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym S. , gmina K., dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną.

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r. poz. 1073 ze zm.) – dalej "ustawa".

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Dodatkowo, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, planowane przedsięwzięcie musi być zgodne z przepisami odrębnymi.

Obowiązywanie w polskim systemie prawnym zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Baza NSA).

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) – dalej "rozporządzenie".

Stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy.

Spór, jaki powstał w niniejszej sprawie na tle przytoczonych przepisów, dotyczy kwestii, czy planowana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa. W rozpoznawanej sprawie jako podstawę odmowy organy wskazały bowiem brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. organy ustaliły, że w bezpośrednim sąsiedztwie na żadnej z działek nie ma zabudowy o funkcji mieszkaniowej. Zgodnie ze stanem prawnym i faktycznym na jednej z ww. działek (nr [...]) istnieje zabudowa zagrodowa, tj. budynek mieszkalny związany z rolniczym użytkowaniem terenu. W związku z powyższym brak zabudowy mieszkaniowej będącej warunkiem koniecznym do spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, zdaniem organów, nie pozwala na wprowadzenie nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W ocenie Sądu, należy podzielić zaprezentowane przez organy stanowisko, że zabudowa zagrodowa nie jest tożsamą ani pokrewną funkcji mieszkaniowej. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "zabudowa zagrodowa" w powołanej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej posiłkowo możliwe jest odwołanie się do definicji legalnej sformułowanej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem, przez zabudowę zagrodową rozumie się w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych i w gospodarstwach leśnych. Definicja ta nie ma wprawdzie charakteru rozstrzygającego, niemniej może stanowić punkt wyjścia do rekonstrukcji omawianego pojęcia.

Tym samym zwrot "zabudowa zagrodowa" odnosi się do pewnego zespołu obiektów budowlanych, w tym budynku mieszkalnego, i związana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Takie rozwiązanie nie jest natomiast charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej, która nie jest w żaden sposób powiązana z prowadzeniem produkcji rolnej. W konsekwencji nie można zatem przyjąć, że zabudowa mieszkaniowa kontynuuje funkcję zabudowy zagrodowej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2014 r., II OSK 316/13, i z dnia 21 listopada 2013 r., II OSK 951/12).

Podzielając pogląd zawarty m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2010 r. (II SA/Gd 790/10), należy wskazać, że wprawdzie zabudowa jednorodzinna jak i zabudowa budynkiem mieszkalnym w ramach zabudowy zagrodowej służą realizacji tego samego celu – zamieszkiwaniu, jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu, nie można przyjąć, że zabudowa jednorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy bowiem przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Podkreślenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza nie tylko sposób zabudowania nieruchomości określoną inwestycją, lecz również sposób zagospodarowania terenu i jego przeznaczenie. Przewidziana przepisami możliwość zagospodarowania działki zagrodowej wykazuje znaczne odrębności od działki budowlanej przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przykładowo w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202) przewidziano możliwość realizacji na takiej nieruchomości na podstawie samego zgłoszenia obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową, w ramach istniejącej działki siedliskowej w tym, parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, płyt do składowania obornika, szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę o pojemności do 25 m3, naziemnych silosów na materiały sypkie o pojemności do 30 m3 i wysokości nie większej niż 7 m, suszarni kontenerowych o powierzchni zabudowy do 21 m2; (art. 29 ust. 1 pkt 1). W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112) na terenie zabudowy zagrodowej dopuszczono wyższe niż na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej poziomy hałasu. Powszechnie wiadomo, że z istnieniem gospodarstwa rolnego wiążą się określone niedogodności dla nieruchomości sąsiednich. Prowadzenie działalności rolniczej jest bowiem związane co do zasady z immisjami związanymi z prowadzoną działalnością rolniczą, jak hałasy maszyn rolniczych, inwentarza żywego czy też zapachy związane z prowadzoną na nieruchomości produkcją.

W sprawie bezspornym jest przy tym, że w wyznaczonym obszarze analizowanym o promieniu 189 m (tj. równym trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem) znajduje się tylko jedna działka zabudowana – nr [...], przy czym jest to zabudowa o funkcji siedliskowej (zagrodowej). Należy zgodzić się z organem, że o zagrodowym charakterze zabudowy świadczą nie tylko wydane dla takiej właśnie zabudowy (zagrodowej) warunki zabudowy, ale także dane z rejestru opłaty podatku rolnego. Decyzja Wójta Gminy K. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r., nr [...], dotyczy budynku mieszkalnego z garażem na cele produkcji rolnej, przy czym w odniesieniu do zabudowy zagrodowej na działce nr [...] nie odnotowano wniosku o zmianę sposobu użytkowania na cele mieszkaniowe jednorodzinne, nie wyłączono również gruntu rolnego tej działki lub jej części z produkcji rolnej, zaś teren lokalizacji budynku posiada oznaczenie Br-RVI, co oznacza użytki rolne zabudowane zabudową zarodową. Powyższego nie zmienia podnoszona przez skarżącą okoliczność, że w chwili obecnej, sposób użytkowania zabudowy na działce nr [...] "spełnia klasycznie rolę funkcji mieszkalnej". Skoro bowiem zamiarem właściciela tejże działki było posadowienie na niej obiektów na cele produkcji rolnej - uzyskane przez niego warunki zabudowy dotyczyły "budynku mieszkalnego z garażem na cele produkcji rolnej" i do chwili obecnej nie podjął on żadnych działań zmierzających do zmiany takiego sposobu jej użytkowania to tym samym nie sposób tu mówić o zmianie charakteru zabudowy na tej działce.

Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że organy, odmawiając ustalenia warunków zabudowy, prawidłowo wskazały, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy dotycząca zasady dobrego sąsiedztwa, co przy trafnym założeniu, że warunkiem niezbędnym do ustalenia warunków nowej zabudowy jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W skardze podniesiono dodatkowo, że ustalenie braku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa było następstwem błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego, tj. ograniczenie go do trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Odnosząc się do ww. zarzutu, wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej norma § 3 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie przewiduje, że przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej postępowaniem, stanowi pewną prawidłowość, regułę której zastosowanie będzie zawsze zgodne z przepisami i nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Ustanawia także zasadę, że granice te nie mogą zostać określone w odległości mniejszej od trzykrotnej szerokości frontu działki, i taki jest przede wszystkim cel tego zapisu. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku, a organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 roku, sygn. akt II OSK 919/07, opubl. LEX nr 488144). Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia nakazuje bowiem uznać, że określone w nim odległości pomimo użytego w nim zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. "dobrego sąsiedztwa" (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach, np. w przypadku różnorodności zabudowy. Jednocześnie należy opowiedzieć się za poglądem, że podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego w większym rozmiarze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, ale nie mniej niż 50 metrów, nie może być poszukiwanie działki tylko w celu uwzględnienia woli inwestora wyrażonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Natomiast art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że prawo własności może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, zaś art. 21 wprowadza ustrojową zasadę ochrony własności. Z brzmienia powyższych przepisów wynika, (co znajduje też potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego), że prawo zabudowy terenu nie ma charakteru absolutnego. Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby decyzja o warunkach zabudowy za każdym razem odpowiadała jego oczekiwaniom. Planowanie przestrzenne, w tym oczekiwania różnych podmiotów w tym względzie, zazwyczaj prowadzą do powstania konfliktu różnych wartości i interesów, w tym interesu indywidualnego i publicznego czy też różnych interesów indywidualnych (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1073/15, LEX nr 2239436, wyrok NSA z 26.04.2017 r., sygn. akt II OSK 2163/15, Lex nr 2293411). W niniejszej sprawie, należało zatem wziąć pod uwagę interes społeczny związany z zachowaniem ładu przestrzennego. Realizacja wnioskowanej inwestycji zaburzyłaby bowiem układ urbanistyczny, tworzący uporządkowaną całość, poprzez brak kontynuacji dotychczasowej funkcji zabudowy zagrodowej występującej na objętym analizą obszarze wyznaczonym, jak wyżej już wskazano, z zachowaniem przesłanek określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji szczegółowo uzasadniły decyzje oraz wszechstronnie ustaliły stan faktyczny, przez co spełniły wymagania z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania dowodowego organy wyczerpująco zebrały materiał dowodowy, a po jego należytym rozważeniu wydały prawidłowe rozstrzygnięcia oparte na właściwej podstawie procesowej i podstawach materialnych wraz z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W sprawie prawidłowo wyznaczono obszar podlegający analizie zgodnie z warunkami określonymi w § 3 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a sporządzona przez uprawnioną osobę analiza architektoniczno-urbanistyczna w sposób wyczerpujący przedstawiła aktualny ład przestrzenny na tym terenie co stanowiło podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. Skarżąca nie wskazała dowodów pozwalających podważyć ustalenia przedstawione w sporządzonej analizie.

Biorąc pod uwagę powyższe i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił.