Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1404/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50,  art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] [...], Produkcji, Handlu i Usług [...] Sp. z o. o. [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2013r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej k.p.a.), po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek Przedsiębiorstwa Konserwacji Zabytków, Produkcji, Handlu i Usług "[...] " Sp. z o.o. w W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], nakładającą na Przedsiębiorstwo Konserwacji Zabytków, Produkcji, Handlu i Usług "[...]" Sp. z o.o. - użytkownika wieczystego nieruchomości przy ul. P. [...] w W., celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 marca 2012 r. demontażu (wtórnie profilowanego) gzymsu w sali głównej na parterze, na ścianie południowej i zachodniej, w budynku przy ul. P. w W., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], wystąpiło Przedsiębiorstwo Konserwacji Zabytków, Produkcji, Handlu i Usług "[...]" Sp. z o.o. w W.. Jako podstawę uzasadniającą stwierdzenie nieważności wskazano art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., "zarzucając jej rażące naruszenie prawa poprzez: a) wydanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności po upływie 2 - miesięcznego terminu zakreślonego prawem, przewidzianego w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego i tym samym naruszeniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, b) stwierdzenie, iż obowiązek -wykonania określonych czynności wynika z faktu naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podczas gdy obiekt, w którym wykonywane były roboty budowlane nie podlega ochronie wskazanej w ustawie, oraz niewykonalność tej decyzji w dniu jej wydania, która miała charakter trwały poprzez skierowanie decyzji do użytkownika wieczystego nieruchomości, na której prowadzone były prace budowlane (który nie był posiadaczem faktycznym obiektu w chwili wydawania decyzji, i nie jest nim nawet w chwili obecnej) a nie do faktycznego wykonawcy tych robót - inwestora w osobie W. Spółka z ograniczona odpowiedzialnością".

Organ nadzoru podniósł, że w przypadku gdy postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności nie może dotyczyć jedynie decyzji organu stopnia podstawowego, ale przede wszystkim rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym od tej decyzji. Wskazał, iż wniosek strony potraktował z urzędu jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu II instancji.

Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji oraz przedstawił stan faktyczny sprawy. Podał, że z akt sprawy wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. przeprowadził oględziny budynku P. przy ul. P. [...] w W., w trakcie których ustalono m.in., że w obrębie obiektu prowadzone są bez wymaganego prawem zezwolenia właściwego organu, roboty budowlane polegające na przebudowie (zmiana układu ścian działowych i otworów drzwiowych, przebudowa istniejących instalacji) i remoncie (wymiana stolarki okiennej, wymiana pokryć ścian, podłóg, sufitów) budynku. Odnotowano także brak dziennika budowy, brak nadzoru kierownika budowy, oraz brak tablicy informacyjnej. Wobec powyższych ustaleń, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], wstrzymał samowolnie prowadzone przez inwestora – W. Sp. z o.o. roboty budowlane związane z przebudową i remontem budynku przy ul. P. [...] w W. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nałożył na Przedsiębiorstwo Konserwacji Zabytków, Produkcji, Handlu i Usług "[...]" Sp. z o.o. w W. - właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości przy ul. P. [...] w W., celem doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - obowiązek wykonania w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania decyzji demontażu (wtórnie profilowanego) gzymsu w sali głównej na parterze, na ścianie południowej i zachodniej, w budynku przy ul. P. [...] w W.. Po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Konserwacji Zabytków, Produkcji, Handlu i Usług "[...]" Sp. z o.o. od ww. decyzji organu powiatowego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ponownie nałożył na Przedsiębiorstwo Konserwacji Zabytków, Produkcji, Handlu i Usług "[...] " Sp. z o.o. w W. - właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości przy ul. P. [...] w W., celem doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 marca 2012r. demontażu (wtórnie profilowanego) gzymsu w sali głównej na parterze, na ścianie południowej i zachodniej, w budynku przy ul. P. [...] w W.. Po rozpatrzeniu odwołania ww. Spółki decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] listopada 2011 r.

Następnie, organ nadzoru wskazał, iż z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, że w budynku przy ul. P. [...] w W. samowolnie (bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia) dokonano robót budowlanych polegających na przebudowie (zmiana układu ścian działowych i otworów drzwiowych, przebudowa istniejących instalacji) i remoncie (wymiana stolarki okiennej, wymiana pokryć ścian, podłóg, sufitów) budynku. Wykonane przez inwestora roboty budowlane nie zostały przez ustawodawcę zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszenia właściwemu organowi, zatem organ nadzoru budowlanego zobowiązany był wdrożyć procedurę naprawczą w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, mającą na celu doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ zaznaczył, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, traci ważność, jeżeli w terminie 2 miesięcy nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Bezskuteczny upływ tego terminu oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych i nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie tegoż przepisu. Jeśli organ nadzoru budowlanego podejmie na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w przepisanym terminie decyzję, którą następnie uchyli organ odwoławczy bądź też sąd administracyjny uchyli decyzję ostateczną, to w takim przypadku postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostaje "skonsumowane", a tym samym nie może utracić ważności. W takiej sytuacji nie mamy do czynienia z bezskutecznym upływem terminu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał więc za chybiony argument skarżącego o przekroczeniu przez organ powiatowy 2 miesięcznego terminu na wydanie decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Dalej, organ nadzoru podniósł, iż w myśl art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego. Przepis art. 52 Prawa budowlanego wskazuje, że obowiązki nakazane w decyzjach wymienionych przepisami art. 48, 49b, 50a i 51 Prawa budowlanego mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012r., sygn. akt II OSK 338/11). Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 52 Prawa budowlanego poza inwestorem i właścicielem obiektu budowlanego istnieje możliwość nałożenia obowiązku rozbiórki na zarządcę takiego obiektu budowlanego. W pojęciu "zarządcy obiektu budowlanego" mieści się zarówno podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe ale także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy. Inaczej ujmując, pojęciem "zarządcy obiektu budowlanego" należy objąć każdą osobę tj. użytkownika, dzierżawcę czy najemcę, władającą tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością (S. Serafin, Prawo budowlane. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 428).

Z uwagi na powyższe, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nałożenie wskazanego w decyzji organu powiatowego obowiązku na użytkownika wieczystego nieruchomości - Przedsiębiorstwo Konserwacji Zabytków, Produkcji, Handlu i Usług "[...]" Sp. z o.o. nie stanowi zatem naruszenia prawa. Organ przywołał także pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 237/10, zgodnie z którym, stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest wieczysty użytkownik, a nie jest nią gmina będąca właścicielem gruntu.

Ponadto, w odniesieniu do argumentu skarżącej Spółki, że "z pisma z dnia 6 listopada 2012 r. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. do wnioskodawcy wynika, iż nie cały obiekt przy ul. P. [...] jest wpisany do rejestru zabytków (jak to ustalił organ administracji), a jedynie jego część dotycząca kazamatów. Pozostałe obiekty nie zostały do rejestru wpisane, zatem nie są objęte ochroną konserwatorską, a zatem prace remontowe mogą być prowadzone bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę", organ nadzoru wskazał, że dokonując oceny czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający bada w tym zakresie stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. Natomiast pismo na które powołuje się Spółka powstało po wydaniu rozstrzygnięć przez organ I i II instancji. Na marginesie organ dodał, że w aktach sprawy znajduje się pismo [...] Konserwatora Zabytków w W. z dnia 11 maja 2011 r., informujące, że "przedmiotowy budynek wyznaczony jest do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków decyzja [...] z dnia [...].05.1967r. oraz znajduje się na obszarze uznanym w dniu 8.09.1994r. za pomnik historii (pn. "W. — zespól historycznego centrum"). W związku z powyższym wszelkie zamierzenia budowlane powinny być uzgodnione z odpowiednim organem konserwatorskim" Ponadto, zaznaczył, że niezależnie jednak od powyższego, nawet gdyby, obiekt nie był wpisany do rejestru zabytków, to w myśl art. 29 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jego remont wymagałby zgłoszenia właściwemu organowi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, a ponadto inwestor dokonał również szeregu innych robót budowlanych polegających na przebudowie (zmiana układu ścian działowych i otworów drzwiowych, przebudowa istniejących instalacji).

Odnosząc się zaś do wskazanej we wniosku podstawy stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż z przesłanki tej jasno wynika, że do stwierdzenia nieważności decyzji dochodzi jedynie wtedy, gdy skutek wady decyzji jest ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności, np. że decyzja wydana bez zasięgnięcia opinii innego organu jest z mocy prawa nieważna. Przepis art. 51 Prawa budowlanego takiej klauzuli nie zawiera.

W odniesieniu do kwestii niewykonalności decyzji, organ nadzoru podniósł, iż fakt, że zobowiązanym do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] listopada 2011 r. jest użytkownik wieczysty nieruchomości - Przedsiębiorstwo Konserwacji Zabytków, Produkcji, Handlu i Usług "[...]" Sp. z o.o., a nie inwestor - podnajemca obiektu, nie wypełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., zwłaszcza w świetle okoliczności, że w aktach sprawy znajduje się wyrok Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] czerwca 2011 r., sygn. akt [...] nakazujący eksmisję najemcom przedmiotowego obiektu oraz pismo Przedsiębiorstwa Konserwacji Zabytków, Produkcji, Handlu i Usług "[...]" Sp. z o.o. z dnia [...] marca 2010 r. o wypowiedzeniu umowy najmu Spółce z o.o. P. (wynajmującej na podstawie umowy najmu z dnia 24 listopada 2010 r. inwestorowi – W. Sp. z o.o.). Organ uznał nadto, iż załączony do wniosku o stwierdzenie nieważności wyrok Sądu Rejonowego dla W. – F. Wydział [...] Gospodarczy z dnia [...] listopada 2012 r., sygn. akt [...], nie może zostać wzięty pod rozwagę w niniejszym postępowaniu, albowiem organ orzekający bada stan faktyczny i prawny z dały wydania kwestionowanej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż badana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Z powyższą decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nie zgodziło się Przedsiębiorstwo Konserwacji Zabytków, Produkcji, Handlu i Usług "[...] " Sp. z o.o. w W., składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Konserwacji Zabytków, Produkcji, Handlu i Usług "[...]" Sp. z o.o. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2013 r., ponawiając argumentację w niej przedstawioną.

Dodatkowo wskazał, odnosząc się do argumentów Spółki dotyczących, zajmowania "do dniu dzisiejszego" (...) "zarówno przez PARK Sp. z o.o. (byłego najemcę) jak i W. Sp. o.o. (byłego podnajemcę)" przedmiotowego obiektu, że fakt ten może być przedmiotem postępowania cywilnego, natomiast nie wypełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Przedsiębiorstwo Konserwacji Zabytków, Produkcji, Handlu i Usług "[...]" Sp. z o.o. w W., wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie również o uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2013 r.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła błędną wykładnię:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskutek przyjęcia, iż obciążenie skarżącej obowiązkiem demontażu (wtórnie profilowanego) gzymsu w sali głównej na parterze, na ścianie południowej i zachodniej, celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (wynikającym z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r.) w świetle treści przepisu art. 52 Prawa budowlanego i stanu faktycznego występującego w sprawie nie wypełniło przesłanki rażącego naruszenia prawa,

- art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., wskutek przyjęcia, iż brak możliwości dostępu do przedmiotowej nieruchomości przez skarżącą i powiązany z tym brak możliwości zadośćuczynienia ww. obowiązkowi, od momentu jego nałożenia do chwili obecnej nie stanowi o trwałej niewykonalności decyzji.

W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca wskazała, iż zgodnie z treścią art. 52 Prawa budowlanego obciążeni obowiązkami wymienionymi m.in. w art. 50 czy 51 tej ustawy mogą być zarówno inwestor, właściciel jak i zarządca obiektu budowlanego. Stwierdziła, że nie bez powodu ustawodawca zdecydował o kolejności podmiotów zobowiązanych do realizacji obowiązków nakładanych przez organ nadzoru, wskazując w pierwszej kolejności na inwestora procesu budowlanego. Zachowanie tej kolejności potwierdza również dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych, wyrażając pogląd, iż w pierwszej kolejności należy tym obowiązkiem obciążać inwestora jako faktycznego sprawcy samowoli budowlanej, dopiero w dalszej kolejności pozostałe podmioty wymienione w tym przepisie. Spółka podniosła, że skoro nakaz, o jakim mowa w art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, to przede wszystkim sprawca samowoli budowlanej - którego działanie spowodowało wszczęcie postępowania naprawczego z art. 51 - winien być obciążony tym obowiązkiem". Ponadto, w ocenie skarżącej, badanie przez organ nadzoru faktycznej możliwości wykonania decyzji i ustalania jej adresata nie może ograniczać się wyłącznie do sprawdzenia komu przysługuje tytuł prawny do obiektu - ten bowiem w konkretnych okolicznościach sprawy może właśnie skutkować nałożeniem obowiązku na podmiot, który nie będzie w stanie fizycznie zrealizować postawionych przed nim zadań, co będzie całkowitym zaprzeczeniem racjonalnego działania organu administracji publicznej. Automatyczne zakwalifikowanie użytkownika wieczystego jako adresata decyzji tylko na tej podstawie, iż inwestor nie ma tytułu prawnego do obiektu, dokonane bez analizy skutków faktycznych istniejących w momencie orzekania w przedmiocie nałożenia obowiązków, zdaniem skarżącej, stanowi właśnie o rażącym naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na poparcie wskazanej argumentacji Spółka przywołała stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Strona skarżąca wskazała również, iż powoływanie się przez organ na istniejący w aktach sprawy wyrok Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] czerwca 2011 r., sygn. [...], nakazujący eksmisję najemcom obiektu budowlanego jest wyrazem zastosowania rozwiązania czysto teoretycznego, niepopartego analizą stanu faktycznego. Spółka zwróciła uwagę, że wobec dalszego (a faktycznie do dnia dzisiejszego) dysponowania obiektem zarówno przez P. Sp. z o.o. (byłego najemcę) jak i W. Sp. z o.o. (byłego podnajemcę) należy uznać, iż podmioty te są posiadaczami samoistnymi w świetle art. 339 Kodeksu cywilnego. Zgodnie zaś z treścią art. 342 tej ustawy "Nie wolno naruszać samowolnie posiadania, chociażby posiadacz był w złej wierze", który to przepis stwarza ochronę prawną posiadacza. Uprawnienia właściciela względem posiadacza ograniczają się do działań zgodnych z prawem, w tym m.in. do nakazu opuszczenia i opróżnienia pomieszczeń zajmowanych bez tytułu prawnego. Do czasu jednak wykonania tego obowiązku (dobrowolnie czy pod przymusem komorniczym) brak jest po stronie właściciela możliwości korzystania z rzeczy. Oznacza to, iż nawet dysponując tytułem prawnym do nieruchomości (obiektu budowlanego) skarżąca nie może faktycznie realizować tego prawa. Podmioty które nadal zajmują ten obiekt fizycznie bowiem blokują skarżącej możliwość dostępu do nieruchomości. Spółka stwierdziła, że okoliczność ta została zaznaczona już w piśmie zawiadamiającym o realizacji prac budowlanych bez zezwolenia - niewątpliwie zatem stan faktyczny znany był organowi administracji w momencie wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r.

W ocenie Spółki, z powyższą argumentacją koreluje zarzut dotyczący niewykonalności decyzji administracyjnej, albowiem sygnalizowany na etapie postępowania administracyjnego permanentny brak dostępu fizycznego do obiektu nie pozwalał już w dniu wydania decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na realizację jakichkolwiek zawartych w niej obowiązków. Nałożenie obowiązku wykonania określonych robót na skarżącą, w sytuacji, gdy wiadomym w momencie wydawania decyzji było iż: a) inwestorem i wykonawcą robót był inny podmiot, zindywidualizowany przez organ administracji, b) brak było możliwości faktycznego władania obiektem przez właściciela, i stan ten miał (i ma) charakter trwały,

stanowi, zdaniem strony, iż decyzja miała charakter niewykonalny w momencie jej wydawania i ta niewykonalność miała charakter trwały, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakładającą na Przedsiębiorstwo Konserwacji Zabytków, Produkcji, Handlu i Usług "[...]" Sp. z o.o. - użytkownika wieczystego nieruchomości przy ul. P. [...] w W., celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 marca 2012 r. demontażu (wtórnie profilowanego) gzymsu w sali głównej na parterze, na ścianie południowej i zachodniej, w budynku przy ul. P. [...] we W..

Wprawdzie przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności objęta została jedynie decyzja organu powiatowego, to jednakże organ nadzoru prawidłowo uznał, iż należy przeprowadzić postępowanie w zakresie decyzji organu wojewódzkiego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 253/06).

Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w przypadku gdy postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności nie może dotyczyć jedynie decyzji organu stopnia podstawowego, ale przede wszystkim rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym od tej decyzji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2392/09).

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż badana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W szczególności, nie jest ona dotknięta rażącym naruszeniem prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Jak wskazał organ, na podstawie analizy akt przedmiotowej sprawy, w budynku przy ul. P. [...] w W. samowolnie (bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia) dokonano robót budowlanych polegających na przebudowie (zmiana układu ścian działowych i otworów drzwiowych, przebudowa istniejących instalacji) i remoncie (wymiana stolarki okiennej, wymiana pokryć ścian, podłóg, sufitów) budynku. Wykonane przez inwestora roboty budowlane nie zostały przez ustawodawcę zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszenia właściwemu organowi, zatem organ nadzoru budowlanego zobowiązany był wdrożyć procedurę naprawczą w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, mającą na celu doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ponadto z pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] lipca 2011 r. wynikało, że "umieszczony wtórnie profilowany gzyms w Sali głównej na parterze, na ścianie południowej i zachodniej, należy zdemontować."

Wobec powyższych ustaleń, organ powiatowy, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], wstrzymał samowolnie prowadzone przez inwestora – W. Sp. z o.o. roboty budowlane związane z przebudową i remontem budynku przy ul. P. [...] w W. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Następnie, ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], (utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r.), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na Przedsiębiorstwo Konserwacji Zabytków, Produkcji, Handlu i Usług "[...]" Sp. z o.o. w W. - właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości przy ul. P. [...] w W., celem doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 marca 2012 r. demontażu (wtórnie profilowanego) gzymsu w sali głównej na parterze, na ścianie południowej i zachodniej, w budynku przy ul. P. [...] w W..

W międzyczasie, pomiędzy wydaniem postanowienia z dnia [...] maja 2011 r., a decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., została wydana decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. (organu powiatowego) oraz z dnia [...] września 2011 r. (organu wojewódzkiego), jednakże ww. decyzje pozostają bez większego znaczenia dla oceny postępowania. Można jedynie wskazać, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, w odniesieniu do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, iż wobec wydania powyższych rozstrzygnięć postanowienie organu powiatowego z dnia [...] maja 2011 r., nie utraciło ważności. Jeśli bowiem organ nadzoru budowlanego podejmie na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w przepisanym terminie decyzję (decyzja z dnia [...] lipca 2011 r.), którą następnie uchyli organ odwoławczy bądź też sąd administracyjny uchyli decyzję ostateczną, to w takim przypadku postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostaje "skonsumowane", a tym samym nie może utracić ważności. W takiej sytuacji nie mamy do czynienia z bezskutecznym upływem terminu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1558/06).

W ocenie Sądu, prawidłowo organ nadzoru uznał, iż w stanie faktycznym sprawy, istniały podstawy do nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zatem kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa.

Istota sporu, w głównej mierze dotyczy podmiotu, na którego powinny zostać nałożone obowiązki.

W myśl art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11, Lex nr 1219135, z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06, Lex nr 339391, z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, Lex nr 468723, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. II SA/Lu 448/10, Lex nr 753840).

Jak słusznie zauważył organ nadzoru, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 52 Prawa budowlanego poza inwestorem i właścicielem obiektu budowlanego istnieje możliwość nałożenia obowiązku rozbiórki na zarządcę takiego obiektu budowlanego. W pojęciu "zarządcy obiektu budowlanego" mieści się zarówno podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe ale także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy. Inaczej ujmując, pojęciem "zarządcy obiektu budowlanego" należy objąć każdą osobę tj. użytkownika, dzierżawcę czy najemcę, władającą tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością (S. Serafin, Prawo budowlane. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 428).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., wskazał, iż inwestorem robót budowlanych jest W. Sp. z o.o., która nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, nie jest też nawet bezpośrednim najemcą nieruchomości i nie posiada prawa do władania nieruchomością. Właścicielem nieruchomości, na której prowadzone były samowolnie roboty budowlane jest [...] Sp. z o.o., która to Spółka wynajęła nieruchomość P. Sp. z o.o. w W., a w trakcie najmu W. Sp. z o.o. wykonała roboty. W aktach administracyjnych znajduje się ponadto wyrok Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] czerwca 2011 r., sygn. akt [...] nakazujący eksmisję najemcom przedmiotowego obiektu oraz pismo Przedsiębiorstwa Konserwacji Zabytków, Produkcji, Handlu i Usług "[...]" Sp. z o.o. z dnia [...] marca 2010 r. o wypowiedzeniu umowy najmu Spółce z o.o. P. (wynajmującej na podstawie umowy najmu z dnia 24 listopada 2010 r. inwestorowi – W. Sp. z o.o.).

Należy podzielić więc pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawarty w zaskarżonej decyzji, iż w przedmiotowej sprawie nie stanowi zatem naruszenia prawa, nałożenie wskazanego w decyzji organu powiatowego obowiązku na użytkownika wieczystego nieruchomości, tj. Przedsiębiorstwo Konserwacji Zabytków, Produkcji, Handlu i Usług "[...] " Sp. z o.o. we Wrocławiu. Ponadto, jak wyżej wskazano, dokonując oceny czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający bada w tym zakresie stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. Na dzień wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. stan faktyczny został oparty na powyższych ustaleniach i istniejących dokumentach wyżej powołanych. Oceniając zaś decyzję w trybie nadzwyczajnym, który rządzi się swoimi prawami, organ nie mógł wziąć pod uwagę dokumentów wydanych po tej dacie, w tym, jak zauważył, wyroku Sądu Rejonowego dla W. – F. Wydział [...] Gospodarczy z dnia [...] listopada 2012 r., sygn. akt [...].

Nie można również, w ocenie Sądu, uznać, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja obarczona jest wadą wynikającą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Działanie powodujące szkodę może być zawinione, jak też wynikać z odpowiedzialności za działania innych osób, za skutek działalności z użyciem rzeczy lub sił przyrody (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 760/08, Lex 477241). Natomiast nie stanowią powodu niewykonalności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe, ani też trudności techniczne, czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 590/07, Lex 484998). Ponadto, przyjmuje się, że ocena niewykonalności decyzji powinna wynikać nie tylko ze stanu rzeczy istniejącego w dniu wydania decyzji, ale także powinna uwzględniać faktyczny brak możliwości wykonania decyzji po jej wydaniu. Wystąpienie omawianej przesłanki nieważności jest uwarunkowane nierealnością wykonania decyzji również w przyszłości. Przepis art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, która przestała być wykonalna dopiero po jej wydaniu wskutek pojawienia się bądź nowych okoliczności faktycznych, bądź wejścia w życie uregulowania prawnego, które uniemożliwia wykonanie decyzji. Jeżeli bowiem przeszkody nie istniały w dniu wydania decyzji, nie będą stanowiły podstawy stwierdzenia nieważności.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania oraz w kontekście powołanych dokumentów, tj. wyroku z dnia [...] czerwca 2011 r., sygn. akt [...] oraz pisma Przedsiębiorstwa Konserwacji Zabytków, Produkcji, Handlu i Usług "[...]" Sp. z o.o. z dnia [...] marca 2010 r., stwierdzić należy, iż w dacie wydania kwestionowanej decyzji, była ona wykonalna. Nie można więc postawić jej zarzutu, iż jest dotknięta kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Okoliczności faktyczne wskazywane przez skarżącą Spółkę, tj. iż nie jest inwestorem samowolnych robót oraz że nie ma ona możliwości faktycznego władania obiektem, nie mogą stanowić o niewykonalności decyzji.

Reasumując, w ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że kontrolowana przez niego decyzja nie wyczerpuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ponadto nie jest dotknięta inną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.