Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 171/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Gerard Czech Sędziowie Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Asesor sądowy Marzena Łozowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. z dnia [...] nr [...], a także postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. z dnia [...] nr [...], II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, III. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w O. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wszczął postępowanie egzekucyjne wobec B. B. na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego na wzorze TYT-2 przez wierzyciela – Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. w dnia 14 marca 2005 r. nr [...], w którym w poz. 29 jako akt normatywny (stanowiący podstawę do wydania orzeczenia, sporządzenia deklaracji/zgłoszenia lub stanowiący, że należność powstaje z mocy prawa) wskazano art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 109 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 poz. 887 ze zm.) - dalej jako: u.s.u.s.; w poz. 30 opisanej jako podstawa prawna należności wskazano: orzeczenie z dnia 15.04.1996 r.; jako rodzaj należności w kolejnych pozycjach określono, że jest to składka za miesiące: październik, listopad i grudzień 1995 r. oraz za styczeń 1996 r. Jako podstawę prawną egzekucji administracyjnej wierzyciel podał przepis art. 24 ust. 2 u. s.u.s. Po nadaniu tytułowi klauzuli o skierowaniu go do egzekucji, w dniu 17 marca 2005 r. u dłużnika wierzytelności t.j. A sp. z o.o. w O. dokonano zajęcia wynagrodzenia za pracę.

W związku z tą czynnością zobowiązany wniósł zarzuty, oparte na art. 33 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm. (dalej jako: u.p.e.a.); w zakresie pierwszej podstawy podniósł zarzut przedawnienia wynikający z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. (w brzmieniu obowiązującym do 31.12.2002 r.) określającego 5-letni termin przedawnienia składek, który – mając na uwadze datę ich wymagalności – upłynął w jego ocenie przed wszczęciem egzekucji; w zakresie zarzutu drugiego podniósł, że określona w tytule wykonawczym kwota egzekwowanej należności głównej 965,60 zł jest inna niż wskazana w decyzji z dnia 15.04.1996 r., będącej - zgodnie z treścią tytułu wykonawczego - podstawą prowadzonej egzekucji.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. jako wierzyciel postanowieniem z dnia [...] (powinno być: [...]) uznał powyższe zarzuty za nieuzasadnione. Nie zgadzając się z zarzutem przedawnienia wskazał na pisma płatnika składek (czyli zobowiązanego) z dnia 23.11.1995 r. i z dnia 20.02.1996 r. dotyczące uregulowania należności, na przeprowadzoną u niego w dniach 22-26.03.1996 r. kontrolę wykonania obowiązku ubezpieczenia społecznego i toczące się wskutek odwołania zobowiązanego postępowanie przed sądem powszechnym. Te okoliczności, zdaniem wierzyciela, skutkowały przerwą biegu przedawnienia i potwierdzały, że zobowiązany wiedział o zadłużeniu, a wobec tego należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu stosownie do art. 35 ust. 3 i 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 25.11.1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1989 r. Nr 25 poz. 137 ze zm.) – dalej jako: [u.o.f.u.s.], obowiązującej w momencie powstania zaległości. Co do zarzutu opartego na art. 33 pkt 3 u.p.e.a. wywiódł, że w dniu wydania decyzji wymierzającej składki na koncie zatrudnionych pracowników już figurowało zadłużenie, a "z samej definicji przypisu pokontrolnego wynika, że poza składkami wynikającymi ze złożonych deklaracji dopisuje się różnice ustalone podczas kontroli". W postanowieniu zawarto pouczenie, że nie przysługuje nań zażalenie.

W związku z wypowiedzią wierzyciela Dyrektor ZUS jako organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2005 r. oddalił zarzuty powołując się na stanowisko wierzyciela. Wskutek zażalenia zobowiązanego to postanowienie organu egzekucyjnego zostało przez Dyrektora Izby Skarbowej w O. uchylone postanowieniem z dnia 18 maja 2005 r. ze względu na brak uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Rozpoznając powtórnie zażalenie zobowiązanego, podtrzymującego zarzut przedawnienia i niezgodności treści egzekwowanego obowiązku z treścią orzeczenia będącego podstawą egzekucji organ egzekucyjny I instancji postanowieniem z dnia [...] oddalił je w całości, przytaczając stanowisko wierzyciela i wskazując na związanie tą wypowiedzią z mocy art. 34 § 1 w związku z art. 33 pkt 1 i 3 u.p.e.a.

Kolejne zażalenie zobowiązanego z odwołaniem się do tożsamej argumentacji zostało przez Dyrektora Izby Skarbowej w O. oddalone postanowieniem z dnia [...], który powołał się w uzasadnieniu na fakt związania – w związku z rodzajem podniesionych zarzutów – stanowiskiem wierzyciela przez organ egzekucyjny i niemożnością odmiennego rozstrzygnięcia. Za bezzasadny uznał także zarzut naruszenia art. 29 u.p.e.a., bowiem organ egzekucyjny bada jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, a nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Podkreślił, że nie będąc organem nadzoru nad wierzycielem nie może wypowiadać się odnośnie treści postanowienia wydanego przez wierzyciela.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Op 252/05 uchylił to postanowienie ze względu na uchybienia i błędy dotyczące tytułu wykonawczego. Podniósł, że zgodnie z art. 29 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny obowiązany jest zwrócić tytuł wierzycielowi, jeśli nie spełnia on wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 tej ustawy. Bez sprecyzowania danych identyfikujących decyzję jako podstawę prawną dochodzonego obowiązku oraz wskazania, że podstawa prawna wynika również z aktu prawnego (w sytuacji, gdy podstawą egzekucji jest przepis, z którego wprost wynikają określone obowiązki), Sąd ocenił, że tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. i jako taki powinien być zwrócony wierzycielowi, a to czyni przedwczesnym rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi, w tym dotyczącego nieistnienia obowiązku wskutek przedawnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 304/06 uwzględniając skargę kasacyjną Dyrektora Izby Skarbowej w O. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. W uzasadnieniu wskazał na mylny pogląd Sądu I instancji, iż przez wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku należy rozumieć jednocześnie wskazanie decyzji i aktu prawnego, na podstawie którego ową decyzję wydano; skoro egzekwowany obowiązek wynikał z decyzji, za prawidłowe należało uznać stanowisko, że powołanie jako podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku samej tylko decyzji spełniało wymóg określony w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. NSA zarzucił ponadto wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że w tytule wykonawczym nie podano wszystkich cech identyfikujących decyzję poprzez ograniczenie się do wskazania tylko jej daty, bez podania numeru decyzji i organu, który ją wydał; skoro decyzja nakładająca obowiązek zapłaty nie zawierała numeru, wierzyciel nie mógł go podać w tytule wykonawczym, a dodatkowo wymóg podania organu wydającego decyzję nie wynika ze wzoru tytułu wykonawczego wydanego na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22.11.2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137 poz. 1541 ze zm.). Sąd II instancji wskazał również na naruszenie przez sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej jako [p.p.s.a.] wskutek braku wskazania w uzasadnieniu, jakie jest prawdopodobieństwo oddziaływania stwierdzonych naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej, co wiąże się z zastosowaną przez ten sąd podstawą uchylenia określoną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Mając na względzie treść art. 190 p.p.s.a. stwierdzić na wstępie należy, że sąd ponownie rozpoznający sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta, co wynika z przytoczonej powyżej argumentacji sądu II instancji, odnosiła się do stwierdzonych przez WSA w Opolu w wyroku z dnia 30 listopada 2005 r. wadliwości tytułu wykonawczego, t.j. naruszenia art. 29 § 2 w związku z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. – co do braku podania numeru decyzji będącej podstawą egzekwowanego obowiązku i wydającego ją organu a ponadto wskazywała na uchybienia natury procesowej dotyczące sposobu sporządzenia uzasadnienia wyroku, nie odpowiadającego wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA wyraził pogląd, że jeśli podstawą egzekucji jest decyzja, zbędnym jest stawianie wymogu równoczesnego podawania w tytule wykonawczym decyzji oraz aktu prawnego, na podstawie którego ową decyzję wydano, jak też organu, który taką decyzję wydał, bowiem wymóg taki nie wynika z przepisów normujących postępowanie egzekucyjne.

Z rozstrzygnięć sądów obu instancji jednoznacznie zatem wynika, że nie badały one merytorycznie zarzutów podnoszonych w skardze, a odnoszących się do nieistnienia obowiązku wskutek przedawnienia oraz określenia go niezgodnie z treścią orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 (art. 33 pkt 1 i 3 u.p.e.a.).

Zakres związania oceną prawną dokonaną przez NSA w tej sprawie nie uniemożliwia zatem merytorycznego odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego.

W toku postępowania administracyjnego i sądowego zobowiązany konsekwentnie zgłaszał zarzut przedawnienia należnych składek a nadto określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią orzeczenia (art. 33 pkt 1 i 3 u.p.e.a.). Uzasadniając zarzut przedawnienia wskazywał na wynikający z art. 35 ust. 3 u.o.f.u.s. 5-letni termin przedawnienia należności z tytułu składek twierdząc, że żadna z okoliczności skutkujących przerwą biegu tego terminu, wymieniona w art. 35 ust. 4 tej ustawy, nie wystąpiła (nie odroczono terminu płatności ani nie rozłożono należności na raty, jak również wierzyciel nie podjął żadnej czynności zmierzającej do ściągnięcia należności). Wyraził pogląd, że za czynność zmierzającą do ściągnięcia należności nie można uznać wydania decyzji, odwołał się w tym zakresie do wyroku NSA z dnia 10.11.2000 r. sygn. akt III S.A. 3295/99, a definiując pojęcie "ściągnięcie należności" wskazał, w ślad za kolejnym wyrokiem NSA z dnia 18.01.2002 r. sygn. akt III SA 3301/00, że w pojęciu tym zawarty jest element przymusu, który w jakiejkolwiek postaci, do chwili wystawienia tytułu wykonawczego, nie został wobec niego zastosowany.

Co do drugiego zarzutu zobowiązany podkreślił, że jeśli jako podstawę egzekucji wierzyciel wskazał wyłącznie decyzję z dnia 15.04.1996 r. określającą zaległość w kwocie 91,27 zł, to nie można na tej podstawie dochodzić należności, które decyzją tą nie zostały objęte, a więc wymienionych w tytule należności opisanych jako składki.

Rozpoznając powyższe zarzuty organy egzekucyjne obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcie na wiążącym dla nich – z mocy art. 34 § 1 in fine u.p.e.a. – stanowisku wierzyciela o bezzasadności podniesionych zarzutów, powtarzając jego argumentację, przy czym Dyrektor Izby wskazał, że nie będąc organem nadzoru nad wierzycielem nie jest umocowany do kontroli jego działania.

Z treści art. 34 § 1 u.p.e.a. wynika, że rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego musi być poprzedzone stanowiskiem wierzyciela wyrażonym w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.). Dopiero wówczas, gdy postanowienie wierzyciela stanie się ostateczne, organ egzekucyjny zyskuje uprawnienie do rozpatrzenia zarzutów; jednakże stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny jest związany stanowiskiem wierzyciela, jeśli zarzuty zostały oparte na podstawach wymienionych w art. 33 pkt 1-5 tej ustawy. Rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w sprawie zarzutów następuje także w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie zarówno zobowiązanemu, jak i wierzycielowi (art. 34 § 5 ustawy), co w doktrynie uzasadnia się tym, że rozstrzygnięcia uwzględniające zarzuty są "niekorzystne" dla wierzyciela i odwrotnie - nieuwzględnienie zarzutu zobowiązanego powinno mu otwierać drogę do dochodzenia jego praw przed sądem administracyjnym (Z. Leoński, /w:/ R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2005, s. 118). Takie ostateczne postanowienie organu zażaleniowego może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1991 r. sygn. akt SA/Po 80/91, ONSA 1991, z. 3-4, poz. 70). Również postanowienie wyrażające stanowisko wierzyciela może być – stosownie do art. 34 § 2 u.p.e.a., zaskarżone zażaleniem i w dalszej kolejności – także skargą do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie wierzyciela wyrażające stanowisko w zakresie zarzutów (art. 34 § 1 i 2) jest właściwy dla tego wierzyciela organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 17 K.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 24 maja 2004 r. sygn. akt FW 8/04, ONSAiWSA 2004 nr 3 poz. 61).

Przytoczone regulacje wskazują zatem, że według rozwiązań przyjętych w omawianej ustawie zarówno postanowienie wierzyciela w sprawie zasadności zarzutów jak i stanowisko organu egzekucyjnego w tej sprawie poddane są sądowej kontroli na mocy art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., bowiem w obydwu przypadkach przysługuje na nie zażalenie. Zaznaczyć należy, że przepisy tej ustawy nie różnicują trybu postępowania przy rozpatrywaniu zarzutów w zależności od statusu wierzyciela. Taki wyjątek został wprowadzony przepisem art. 83c ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dodanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241 poz. 2074) obowiązującą od dnia 1 stycznia 2003 r., według którego od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje.

Przepis ten ustanawia zatem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania prowadzonego w sprawie stanowiska wierzyciela co do zarzutów podnoszonych przez zobowiązanego (art. 34 § 2 u.p.e.a.), przez co pozbawia dłużnika jakiejkolwiek możliwości kwestionowania stanowiska wierzyciela w postępowaniu administracyjnym. O ile więc przepis art. 34 § 2 u.p.e.a. wprowadza jako zasadę zaskarżalność postanowień w sprawie stanowiska wierzyciela, umożliwiając jego weryfikację i ocenę przez drugą instancję, to w sytuacji, gdy wierzycielem jest ZUS, zobowiązany takiej możliwości został pozbawiony. Na powyższą sytuację procesową zobowiązanego, będącego dłużnikiem z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, nakłada się regulacja zawarta w art. 34 § 1 in fine u.p.e.a., według której w zakresie zarzutów, o których mowa w jej art. 33 pkt 1-5 (a więc także co do zarzutu przedawnienia i sprzeczności egzekwowanego obowiązku z treścią orzeczenia), wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Powyższe unormowania powodują zatem, że stanowiska wierzyciela, jakim jest ZUS, nie sposób kwestionować ani w postępowaniu zażaleniowym przewidzianym w art. 34 § 2 tej ustawy, gdyż "od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje" (art. 83c ust. 2 u.s.u.s.), ani w prowadzonym przez organ egzekucyjny postępowaniu w sprawie zgłoszonych zarzutów, gdyż organ ten jest związany stanowiskiem wierzyciela (art. 34 § 1 in fine u.p.e.a.).

Powyższe rozwiązania prowadzą do konkluzji, że w przypadku, gdy w postępowaniu egzekucyjnym wierzycielem jest ZUS, którego stanowisko wyrażone w postanowieniu (niezależnie od jego zgodności z prawem) nie podlega jakiejkolwiek kontroli instancyjnej ani w postępowaniu zażaleniowym przewidzianym w art. 34 § 2 u.p.e.a. ani w postępowaniu zażaleniowym, o którym mowa w art. 34 § 5 tej ustawy, dłużnik pozbawiony jest należnej mu ochrony w postępowaniu egzekucyjnym, bowiem losy prawne zarzutu mieszczącego się w katalogu zawartym w art. 33 pkt 1-5 u.p.e.a. pozostawione są wyłącznie w dyspozycji wierzyciela. Gdyby w art. 83c ust. 2 u.s.u.s. nie przewidziano wyjątku od drugoinstancyjnego postępowania zażaleniowego w sprawie stanowiska wierzyciela, to - mimo wiążącej organ egzekucyjny wypowiedzi wierzyciela - jego stanowisko podlegałoby weryfikacji na podstawie art. 34 § 2 u.p.e.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt IIISA/Wr 517/04, ONSAiWSA 2006/6/169 ).

Z powyższego wynika, że to nader niekorzystne rozwiązanie wynikające z przedstawionej regulacji prawnej, mimo że stanowi istotne zachwianie równości praw i obowiązków stron na niekorzyść zobowiązanego nie może być podważone na etapie postępowania administracyjnego.

Nie oznacza to jednak, aby postanowienie organu egzekucyjnego, będące następstwem wiążącego postanowienia wierzyciela, czyli ZUS, nie poddane było - w zakresie zarzutu zobowiązanego - jakiejkolwiek kontroli, zwłaszcza kontroli sądowej w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w tym zakresie pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w powołanym wyżej wyroku z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt III SA/ Wr 517/04 i przedstawioną w jego uzasadnieniu argumentację. Dopuszczalność takiego zakresu kontroli może być wywiedziona z przepisów normujących funkcję i tryb działania sądów administracyjnych. Jak bowiem stanowi art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Kontrola ta, co wynika z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów i czynności. To kryterium legalności wyznaczające zakres sądowej kontroli działań administracji publicznej sprawia, że w stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie kontroli tej - oprócz zaskarżonego postanowienia organu egzekucyjnego - poddana być musi także wypowiedź wierzyciela (ZUS) przybierająca formę niezaskarżalnego postanowienia, które wiąże organ egzekucyjny. Skoro postanowienie zawierające wypowiedź wierzyciela jest wiążące dla organu egzekucyjnego i stanowi niezbędny element postanowienia tego organu w sprawie zgłoszonych zarzutów, to przy sądowej ocenie postanowienia organu egzekucyjnego nie można oderwać się od oceny zgodności z prawem stanowiska wierzyciela, które wiążąco oddziałuje na postanowienie organu egzekucyjnego. Akceptacja odmiennego stanowiska, zawężającego – w niniejszej sprawie - sądową kontrolę zaskarżonego postanowienia wyłącznie do kontroli zgodności zaskarżonego postanowienia z art. 34 § 1 u.p.e.a., czyniłaby tę kontrolę iluzoryczną, pozbawiającą zobowiązanego prawa do rzetelnego rozstrzygania o jego prawach. W sprawie sygn. akt P 36/05 Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu obejmuje wszelkie sytuacje, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej, a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku. Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji stanowiąc o prawie do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, nakłada na sąd administracyjny obowiązek rozstrzygnięcia w sytuacji sporu prawnego o prawach danego podmiotu.

Określona powyżej funkcja sądu administracyjnego, umożliwiająca sądowi również kontrolę legalności postanowienia wierzyciela, jakim jest ZUS, znajduje również oparcie w określającym granice rozstrzygania art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiącym, że sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, jak również w art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia. Ocena przez sąd administracyjny zaskarżonego postanowienia wymaga zatem odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia, zwłaszcza w sytuacji, gdy występuje między nimi bezpośredni związek czy wręcz zależność polegająca na tym, że jedno z nich stanowi nie tylko podstawę wydania drugiego, ale ponadto jeszcze wypowiedź zawarta w pierwszym postanowieniu jest wiążąca dla drugiego.

W piśmiennictwie podkreśla się, że "rozstrzygnięcie kwestii "głębokości" upoważnień do orzekania sądu administracyjnego powinno odpowiadać istocie i funkcjom sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, sprawowanej przez sąd administracyjny w związku z postanowieniami art. 1 § 2 u.p.s.a. W świetle określonego w tym przepisie podstawowego celu tej kontroli ("pod względem zgodności z prawem") należy przyjąć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest stworzenie takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem. Sąd administracyjny zatem powinien być wyposażony w uprawnienia umożliwiające mu pozbawienie bytu prawnego wszystkich niezgodnych z prawem rozstrzygnięć wydanych w sprawie. Węższe określenie zakresu orzekania przez sąd administracyjny oznaczałoby, że sąd ten byłby bezsilny wobec naruszeń prawa ustalonych w trakcie rozpoznawania sprawy (por. T.Woś [w]: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 441).

Powyższe rozważania uprawniają do wysnucia wniosku o istnieniu podstaw do oceny zgodności z prawem nie tylko zaskarżonego postanowienia organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych zobowiązanego, ale także postanowienia wierzyciela (ZUS) oddalającego te zarzuty, które stanowiło podstawę i niezbędny element postanowienia objętego skargą.

Analiza akt sprawy i treści rozstrzygnięcia wierzyciela pozwalają stwierdzić, iż jego postanowienie z dnia [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, co z kolei spowodowało wadliwość postanowień organów egzekucyjnych, wydanych na tej podstawie i z uwzględnieniem wiążącego stanowiska wierzyciela.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia wierzyciel nie odniósł się prawidłowo do całości zarzutów zobowiązanego. W zakresie zarzutu przedawnienia należności określonych w tytule wykonawczym nie wykazał, jakie konkretnie czynności i w jakiej dacie zdziałane doprowadziły do przerwy biegu przedawnienia. Ogólne wskazanie na toczące się – wskutek odwołania skarżącego od decyzji ZUS z dnia 15.04.1996 r. – postępowanie przed sądem powszechnym, na pisma zobowiązanego z dnia 23.11.1995 r. i z dnia 20.02.1996 r. i na przeprowadzoną w marcu 1996 r. kontrolę wykonania obowiązku w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne pracowników nie może odpowiadać wymogowi wyczerpującej analizy zdarzeń skutkujących przerwą biegu przedawnienia, określonych w art. 35 ust. 4 u.o.f..u.s. To wierzyciel z faktu przerwy biegu przedawnienia wywodzi skutki prawne, a więc na nim spoczywa ciężar wykazania, że do przerwy biegu przedawnienia doszło, ze wskazaniem konkretnego zdarzenia wywołującego ten skutek oraz z jego analizą pod kątem przesłanek wskazanych w art. 35 ust. 4 u.o.f.u.s. Gdyby przerwa biegu przedawnienia nie nastąpiła, to niewątpliwie, zważywszy na datę wymagalności egzekwowanych należności, przed wszczęciem egzekucji nastąpiłoby przedawnienie obowiązku. Wskazany przez wierzyciela art. 35 ust. 3 i 4 u.o.f.u.s. przewidywał, że zobowiązania z tytułu składek przedawniają się z upływem 5 lat licząc od dnia ich wymagalności, a przerwa biegu przedawnienia następowała wskutek rozłożenia na raty, odroczenia terminu płatności składek lub podjęcia czynności zmierzającej do dochodzenia należności. Te dwie pierwsze przyczyny niewątpliwie nie wystąpiły, zatem wierzyciel powinien, co słusznie zarzucał zobowiązany, szczegółowo i precyzyjnie wskazać czynności, które taką przerwę jego zdaniem spowodowały. Wskazanie na fakt złożenia przez dłużnika odwołań do sądu powszechnego nie odpowiada przesłance "podjęcie czynności zmierzającej do ściągnięcia należności", skoro były to działania dłużnika, a nie – wierzyciela. Z treści tej przesłanki, wywołującej skutek w postaci przerwy biegu przedawnienia, wynika, ze chodzi w niej o działania wierzyciela, a nie zobowiązanego. W skardze zobowiązany prawidłowo zarzucał, że tak określone zdarzenie skutkujące przerwą biegu przedawnienia musi zawierać w sobie element przymusu. Pojęcie to, zgodnie z wykładnią językową, wskazuje na stosowanie środków przymusu ("ściągnąć (z kogoś) podatki, należności, opłaty itp." to "zmuszać kogoś do zapłacenia podatków, do uiszczenia należności, opłat itp.; egzekwować" - (M. Szymczak (red.): Słownik języka polskiego, t. III, PWN, Warszawa 1992, str. 440, por. również wyrok NSA z dnia 12 lipca 2002 r. sygn. akt III SA 285/01, LEX nr 126812, w którym stwierdzono, że pismo informujące o zadłużeniu z wyszczególnieniem okresu zalegania, z informacją o możliwości dochodzenia należności w trybie egzekucji administracyjnej nie przerywa biegu przedawnienia; podobnie SN w wyroku z dnia 18.01.2006 r. sygn. akt II BU 1/05, OSNP 2006/23-24/369).

Dalej wskazać trzeba, że przy ocenie tego zarzutu wierzyciel nie odniósł się w ogóle do kwestii wpływu przerwy biegu przedawnienia na dalszy bieg tego terminu. Nie wiadomo zatem, czy w ocenie wierzyciela przerwa biegu przedawnienia skutkuje zastosowaniem 10-letniego terminu (taką regulację wprowadzono w art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym do 31.12.2002 r., czy też, że po każdej przerwie biegnie on na nowo, z zastrzeżeniem, że nie można składek dochodzić po upływie 10 lat, jak to stanowił art. 35 ust. 5 u.o.f.u.s.) Jednakże w tym ostatnim przypadku upływ terminu przedawnienia byłby niewątpliwy, skoro ewentualna przerwa biegu przedawnienia miałaby mieć miejsce w 1996 r. Te kwestie powinny jednoznacznie wynikać z treści uzasadnienia postanowienia, nie mogą być przedmiotem domysłów i dociekań strony. Ma ona bowiem prawo oczekiwać, że z treści uzasadnienia będzie wynikać jej sytuacja prawna, co z drugiej strony umożliwia też pełną merytoryczną kontrolę sądu.

Oceniając zarzut przedawnienia zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wierzyciel powinien zatem odnieść się rzeczowo do zarzutów strony i powołując odpowiednie regulacje prawne wyjaśnić ich treść i znaczenie dla istniejącego w sprawie stanu faktycznego.

Postanowienie wierzyciela z dnia [...] tym wymogom nie odpowiada.

W ocenie Sądu wierzyciel wadliwie odniósł się również do zarzutu opartego na treści art. 33 pkt 3 u.p.e.a., dotyczącego niezgodności egzekwowanego obowiązku z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 tej ustawy. Pierwszy z tych przepisów (art. 3) w § 1 stanowi, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 (poprzez zawarte w § 1 pkt 5 odesłanie do innych ustaw przepis ten ma zastosowanie do składek na ubezpieczenie społeczne, w związku z art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 4 nie ma zastosowania w nin. sprawie). Jest niewątpliwym, że w tytule wykonawczym z dnia 14 marca 2005 r. jako podstawę egzekucji powołano orzeczenie z dnia 15.04.1996 r. (poz.30 pkt 1 tytułu) a więc decyzję wierzyciela z tej daty, określającą jedynie różnice składek z tytułu ubezpieczenia społecznego w kwocie 91, 27 zł oraz odsetki za zwłokę od tych różnic na dzień wydania decyzji (13,50 zł), natomiast w treści egzekwowanego obowiązku wskazano – w pozycjach od 31 do 67 – składki za okres od października 1995 do stycznia 1996 r. w łącznej wysokości 965,60 zł. Rozbieżność między treścią egzekwowanego obowiązku a treścią obowiązku wynikającego z decyzji jest zatem oczywista. Skoro z tytułu wykonawczego jednoznacznie wynika, że w podstawie prawnej egzekwowanej należności wierzyciel wskazał tylko decyzję z dnia 15.04.1996 r., nie zaznaczając w rubryce 30 ani punktu 2 (oznaczającego, że podstawą prawną należności jest deklaracja/zgłoszenie), ani punktu 3 (że należność powstała z mocy prawa), to w takiej sytuacji w pełni uzasadniony jest zarzut zobowiązanego oparty na art. 33 pkt 3 u.p.e.a. Jeśli wierzyciel zamierzał egzekwować, oprócz należności wynikającej w powołanej decyzji, również składki wynikające z deklaracji, powinien to zaznaczyć w tytule wykonawczym. Argumentacja wierzyciela, wskazującego na: cyt. "z samej definicji przypisu pokontrolnego składek wynika, że poza składkami wynikającymi ze złożonych deklaracji dopisuje się różnice ustalone podczas kontroli" nie odpowiada prawu i nie może być zaakceptowana.

W postępowaniu egzekucyjnym podstawy prowadzenia egzekucji są ściśle określone; art. 3 i 3a § 1 u.p.e.a wskazują, że podstawą tą, przy egzekucji składek na ubezpieczenie społeczne może być orzeczenie lub też deklaracja (zeznanie), jednakże w tym ostatnim przypadku, stosownie do art. 3a § 2 u.p.e.a., stosuje się egzekucję administracyjną, jeżeli w deklaracji (...) zostało zamieszczone pouczenie, że stanowi ona podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, a wierzyciel przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego przesłał zobowiązanemu upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Jak z powyższego wynika, w żadnym razie podstawy egzekucji administracyjnej nie może stanowić "definicja przypisu pokontrolnego", jak to przyjmuje wierzyciel w uzasadnieniu badanego postanowienia. Choć równocześnie wskazuje on na złożenie przez zobowiązanego deklaracji ("...poza składkami wynikającymi ze złożonych deklaracji..."), to nie wyjaśnia, czy zawierały pouczenie, o jakim mowa w art. 3a § 2 u.p.e.a., gdyż taki wymóg obowiązywał w dacie wszczęcia egzekucji i był warunkiem niezbędnym jej prowadzenia w oparciu o deklaracje.

Reasumując, uchybienia w postanowieniu wierzyciela, polegające na niepełnej a przez to wadliwej ocenie zarzutu o przedawnieniu należności w aspekcie zdarzeń skutkujących przerwą biegu przedawnienia, określonych w art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1989 r. nr 25 poz. 137 ze zm.) oraz wadliwe odniesienie się do zarzutu opartego na art. 33 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229 poz. 1954 ze zm.) wskutek braku wykazania, na jakiej podstawie prawnej, we wszczętej w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia 15 marca 2005 r. egzekucji administracyjnej, egzekwowano również należności z tytułu składek nie wynikające z decyzji z dnia 15 kwietnia 1996 r. stanowiącej podstawę egzekwowanej należności, nie pozwalają, w ocenie Sądu, na pozostawienie w obrocie prawnym ani postanowienia wierzyciela, ani wydanych następnie postanowień organów egzekucyjnych.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy wierzyciel wydając ponownie postanowienie w sprawie zarzutów odniesie się szczegółowo do zarzutu przedawnienia, wskazując wyraźnie – z odwołaniem się do przesłanek wymienionych w art. 35 ust. 4 u.o.f.u.s. - jakie zdarzenie i w jakiej dacie spowodowało jego zdaniem przerwę biegu przedawnienia oraz jaki był skutek owej przerwy w zakresie dalszego biegu tego terminu.

Obowiązkiem wierzyciela będzie również prawidłowe odniesienie się do zarzutu opartego na treści art. 33 pkt 3 u.p.e.a., a w szczególności wyjaśnienie, na jakiej podstawie – zaznaczając w poz. 30 tytułu wykonawczego jedynie punkt 1 (co było równoznaczne ze stwierdzeniem, że egzekucja prowadzona jest wyłącznie na podstawie decyzji z dnia 15.04.1996 r.) – w tytule wykonawczym wskazano również inne kwoty, w wysokościach odmiennych niż określone w tej decyzji.

Zaznaczyć również należy, w ślad za prezentowanym w literaturze przedmiotu poglądem, że nie jest dopuszczalne uzupełnianie braków tytułu wykonawczego lub jego modyfikacja już po wszczęciu postępowania egzekucyjnego (por. P. Przybysz [w]: Postępowanie egzekucyjne. Komentarz. wyd. LexisNexis Warszawa wyd. 3 str. 138 i powołane tam orzecznictwo).

Skoro postępowanie sądowe zainicjowane przez skarżącego wykazało opisane powyżej naruszenie prawa przez organy wydające postanowienia w rozpoznawanej sprawie, to stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 134 i 135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowi art. 200, a rozstrzygnięcie w przedmiocie niewykonania postanowienia - art. 152 tej ustawy.