Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 199/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 8; art. 20 ust. 1; art. 22 ust. 1; art. 24 ust. 2a, 2b
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: § 44 pkt 2, § 45 i § 46
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. T. i J. T. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w bazie danych ewidencji gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. Z., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zmiany w bazie danych ewidencji gruntów w obrębie [...] b. m. L., gmina L. w odniesieniu do powierzchni działek nr [...] i [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Do Starosty [...] wpłynął wniosek J. T. i J. T. o dokonanie pomiaru działki nr [...] położonej we wsi N., gmina L. z uwagi na rażącą rozbieżność pomiędzy aktualnym stanem wykazanym w ewidencji gruntów, a treścią aktu notarialnego z dnia 28 grudnia 1989 r., Rep. A. [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., wydaną we wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym, Starosta [...] dokonał zmiany w bazie danych ewidencji gruntów w obrębie [...] b.m. L., gm. L., w jednostce rej. [...], dotyczącej działki nr [...] stanowiącej własność J. i J. małżonków T. oraz działki nr [...] stanowiącej własność A. Z., polegającej na zmianie powierzchni działki nr [...] z powierzchni 0,35 ha na powierzchnię 0,4649 ha oraz zmianie powierzchni działki nr [...] z powierzchni 0,40 ha na powierzchnię 0,2550 ha.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że powierzchnia działki nr [...] w rejestrze ewidencji gruntów i budynków wynosi 0,35 ha, a według numerycznego opisu granic jest to powierzchnia 0,46 ha, natomiast powierzchnia działki nr [...] w rejestrze ewidencji gruntów i budynków wynosi 0,40 ha, a według numerycznego opisu granic jest to powierzchnia 0,26 ha. Rozbieżność w powierzchni dla działki nr [...] wynosi +0,11 ha, a dla działki nr [...] wynosi - 0,14 ha. Punkty graniczne ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów nie spełniają standardów dokładności opisanych w § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W celu wyjaśnienia rozbieżności w zakresie powierzchni ujawnionych w rejestrze ewidencji gruntów oraz na mapie ewidencji gruntów i budynków i w księgach wieczystych Starosta [...] zlecił ustalenie przebiegu granic działek nr [...] i [...], w wyniku czego został sporządzony operat techniczny, zarejestrowany w dniu 1 października 2018 r. w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [...]

Starosta ustalił, że w stosunku do działki nr [...] o powierzchni 0,45 ha został w dniu 3 grudnia 1979 r. wydany akt własności ziemi nr [...] W roku 1991 decyzją Wójta Gminy L. nr [...] działka nr [...] o powierzchni 0,40 ha została przekazana na rzecz M. Z.. Przy tym w Urzędzie Gminy L. brak jakichkolwiek dokumentów dotyczących tej sprawy. M. Z. aktem notarialnym Rep A nr [...] z dnia 23 stycznia 1992 roku darował działkę [...] S. Z.. Dla potrzeb aktu notarialnego został sporządzony wypis i wyrys geodezyjny na działkę nr [...] o powierzchni 0,40 ha, załączony do księgi wieczystej [...] W zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. brak jest operatu z podziału działki nr [...].

Natomiast działkę nr [...] o powierzchni 0,49 ha J. i J. małżonkowie T. nabyli aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia 28 grudnia 1989 r. Powierzchnia działki była wpisana do księgi wieczystej na podstawie wypisu i wyrysu geodezyjnego z dnia 18 grudnia 1989 r. W prowadzonym w wersji papierowej rejestrze ewidencji gruntów obrębu [...] b.m. L. w jednostce rejestrowej nr [...] w roku 1992 została dokonana zmiana powierzchni działki nr [...] z powierzchni 0,49 ha na powierzchnię 0,35 ha. Z zawiadomienia o wprowadzonych zmianach wynika, że otrzymały go strony postępowania i Urząd Gminy w L. , przy czym brak jest potwierdzeń odbioru. W rejestrze ewidencji gruntów widnieje uwaga, według której zmiany powierzchni dokonano na podstawie pomiaru kontrolnego działek. W dowodach zmian do prowadzonego rejestru, jak również w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. brak jest operatu technicznego z pomiaru, który uzasadniałby wprowadzenie zmiany polegającej na pomniejszeniu powierzchni działki o 0,14ha.

Z operatu technicznego sporządzonego na zlecenie Starosty [...], zarejestrowanego w dniu 1 października 2018 r. pod nr [...] wynika, że w dniu 29 sierpnia 2018 r. podczas prac polegających na ustaleniu przebiegu granic działek nr [...] i [...] nie doszło do podpisania protokołu ustalenia przebiegu granic pomimo stawiennictwa zainteresowanych stron. Właściciele domagają się wyniesienia granic, które są uwidocznione w ich księgach wieczystych [...] (działka nr [...]) oraz [...] (działka nr [...]).

Jak podkreślił Starosta, żądania stron są ze sobą sprzeczne i niemożliwe do spełnienia. W obu księgach znajdują się bowiem wyrysy z map ewidencyjnych obejmujące częściowo ten sam teren, a mianowicie:

- w księdze wieczystej [...] (działka nr [...]) znajduje się Opis i mapa - wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 z dnia 18 listopada 1991 r., na którym uwidocznione są działki nr [...] i [...] o łącznej szerokości w kierunku wschód-zachód około 200 m (4,0 cm w skali mapy) od drogi biegnącej w kierunku północ-południe oddzielającej grunty Miasta L.;

- w księdze wieczystej [...] (działka nr [...]) znajduje się Opis i mapa - wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 z dnia 18 grudnia 1989 r., na którym uwidocznione są działki nr [...] Szerokości w kierunku wschód-zachód działki nr [...] (przed podziałem na działki nr [...] i [...]) - około 160 m (3,1 cm w skali mapy) od drogi biegnącej w kierunku północ-południe oddzielającej grunty Miasta L..

Tak duża rozbieżność w zakresie przebiegu granic działek świadczy jednoznacznie o podwójnym objęciu księgami wieczystymi tego samego terenu.

Starosta wskazał, że wobec powyższych okoliczności oraz braku zgodnego oświadczenia stron, a także rozbieżności w dokumentach określających stan prawny w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], ustalenia przebiegu granicy w operacie zarejestrowanym w dniu 1 października 2018 r. dokonano na podstawie § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Organ podniósł, że w źródłowym operacie z założenia ewidencji gruntów i budynków w roku 1964 granica pomiędzy działkami ulegała zmianie. W momencie założenia ewidencji granica była przesunięta o około [...] m w kierunku wschodnim, co potwierdzałoby, że powierzchnia działki nr [...] powinna wynosić 0,35 ha, a powierzchnia działki nr [...] winna wynosić 0,40 ha. Jednak w dalszej części operatu z założenia ewidencji znajduje się szkic z pomiaru na gruncie z dnia [...] grudnia 1966 r., sporządzony przez geodetę S. Z.. Na szkicu uwidoczniona jest korekta z podaniem miary 158,0 m określającej szerokość działki nr [...], która w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości sytuuje granicę pomiędzy obecnymi działkami nr [...] a [...]. Miara ta została przyjęta przy sporządzaniu operatu zaewidencjonowanego w dniu 1 października 2018 r.

Starosta [...] zaznaczył, że w operacie technicznym [...] znajduje się między innymi protokół z ogłoszenia stanu władania gruntami obrębu miasta L. (obecnie obręb [...] b.m. L., strona [...]), w którym:

- na karcie [...] pod pozycją [...] W. J. wniosła zastrzeżenia do ogłoszonego stanu władania dotyczącego działki nr [...] – "Oświadcza, że działka nr [...] winna mieć po połowie z J. J. poz. [...]";

- na karcie [...] pod pozycją [...] J. J. wniosła – "Dopisać działkę nr [...]", co stanowi zapewne oznaczenie spornego terenu.

Wniesienie powyższych uwag skutkowało dodatkowym pomiarem, podczas którego powstał szkic polowy nr [...] z dnia [...] grudnia 1966 r., zmieniający pierwotne usytuowanie granicy pomiędzy działkami nr [...], wykazane między innymi na fotoszkicu na podkładzie fotogrametrycznym. Kluczowy do zrozumienia wprowadzonej zmiany jest wpis "Oświadcza, że działka nr [...] winna mieć po połowie z J. J. poz. [...]", to jest, że po uwzględnieniu zmiany zawartej na szkicu polowym nr [...] obecna działka nr [...] ma szerokość około 158 m w kierunku wschód-zachód, a suma szerokości obecnych działek nr [...] i [...] ma również wartość około 158 m. Starosta zwrócił uwagę, że miara szerokości 158 m jest w granicach tolerancji pomiaru na wyrysie w skali 1:5000 identyczna z szerokością działki uwidocznioną w dokumencie Opis i mapa - wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 z dnia 18 grudnia 1989 r. zawartym w księdze wieczystej [...] (działka nr [...]).

W ocenie organu pierwszej instancji błędnie wprowadzona w 1992 r. zmiana w rejestrze gruntów, polegająca na zmniejszeniu powierzchni działki nr [...] z 0,49 ha na 0,35 ha, była najprawdopodobniej następstwem niedokładnej analizy operatu z założenia ewidencji gruntów bez dotarcia do szkicu polowego nr [...] z pomiaru z dnia [...] grudnia 1966 r. wprowadzającego zmianę położenia granicy pomiędzy działkami nr [...] Być może błędnie oparto się tylko na stanie przebiegu granic uwidocznionym na fotoszkicu na podkładzie fotogrametrycznym, który nie został zaktualizowany o korektę przebiegu granicy zawartą na szkicu polowym nr [...] z dnia [...] grudnia 1966 r.

Starosta wskazał ponadto, że według oświadczenia złożonego w toku postępowania przez S. Z., działającego z upoważnienia A. Z., granice działki nr [...] zostały w roku 1980 wyznaczone na gruncie przez pracowników Urzędu Gminy w L. , a na działce znajduje się posadzony przez S. Z. las oraz krzewy aronii. Jednakże w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. nie został zaewidencjonowany operat techniczny potwierdzający ten fakt. Natomiast stan uwidoczniony na przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ortofotomapie cyfrowej może potwierdzać, że A. Z. użytkuje w terenie powierzchnię około 0,40, ha czyli zgodnie z błędnym zapisem z rejestru gruntów. Uwidocznione na ortofotomapie w części północnej i zachodniej działki nr [...] drzewa, posadzone w rzędach na linii wschód-zachód, ciągną się około 45 m w głąb działki nr [...] od jej strony wschodniej. Wielkość uwidocznionych na ortofotomapie drzew świadczyć może o wieloletnim, spokojnym stanie posiadania i może potencjalnie potwierdzać fakt błędnego wprowadzenia na grunt w roku 1980 przez pracowników Urzędu Gminy w L. .

Organ pierwszej instancji zauważył, że w sprawie może występować spór o własność, który podlega rozstrzygnięciu jedynie przez sąd powszechny lub spór o granicę wyznaczającą zasięg prawa własności, podlegający rozstrzygnięciu w postępowaniu o rozgraniczenie prowadzonym przed organem administracji, a w dalszej kolejności przez sąd. Natomiast organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie ma kompetencji do rozstrzygania tego rodzaju sporów. Organ rozważał umorzenie niniejszego postępowania, lecz uznał, że pozostawienie niespójnych zapisów dotyczących powierzchni błędnie ujawnionych w rejestrze gruntów ze stanem uwidocznionym na mapie ewidencji gruntów i budynków stałoby w sprzeczności z wyrażoną w § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zasadą utrzymywania przez starostę operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

W odwołaniu A. Z. wniosła o uchylenie decyzji Starosty [...] i umorzenie postępowania.

L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uwzględnił wniosek odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w ramach aktualizacji ewidencji można dokonywać zarówno prostowania, jak i usuwania danych błędnych. Jednakże może się to odbywać wyłącznie w sytuacji, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają w świetle złożonych dokumentów charakter oczywistych pomyłek. Z uwagi na wyłącznie deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków, niezgodność danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym oraz nieprawidłowość ujawnionych w ewidencji danych musi być oczywista, a zatem bezsporna i niewymagająca prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zadaniem ewidencji gruntów i budynków jest jedynie odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie nowego stanu prawnego, choćby był on zgodny z żądaniem wnioskodawcy.

Zdaniem organu odwoławczego w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest możliwe wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w oparciu o zgromadzoną dokumentację. Dokumenty znajdujące się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. , w tym dokumentacja sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania, nie wskazują, że błąd istniejący w aktualnej ewidencji gruntów jest błędną informacją, o której mowa w art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, możliwą do wyeliminowania w drodze aktualizacji. Wykazanych podczas postępowania rozbieżności w przebiegu granic nie można wyjaśnić w postępowaniu dotyczącym aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Ponadto podstawy dokonanej aktualizacji nie może stanowić operat techniczny zarejestrowany w dniu 1 października 2018 r. Ze sprawozdania technicznego wynika, że w dniu 29 sierpnia 2018 r. dokonano ustalenia przebiegu granic działek nr [...] i [...], jednakże nie doszło do podpisania protokołu ustalenia granic mimo stawiennictwa zainteresowanych stron. Powodem było nieakceptowanie przez właścicieli propozycji wyznaczenia granicy według ostatniego spokojnego stanu użytkowania. Właściciele domagali się wyniesienia granic, które odnoszą się do powierzchni widniejącej w księgach wieczystych. Jak podano w operacie, wobec braku zgodnego oświadczenia stron oraz rozbieżności w dokumentach prawnych dokonano ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie § 39 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy zauważył jednakże, iż takie twierdzenie wynika jedynie z opisu zawartego w sprawozdaniu technicznym. Natomiast przepisy § 39 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia określają dwa wykluczające się wzajemnie sposoby ustalenia przebiegu granic. Z kopii protokołu ustalenia przebiegu granic nie wynika, w jaki sposób geodeta ustalił przebieg granic spornych działek, gdyż kolumna protokołu w pozycji "Sposób ustalenia przebiegu granicy" pozostała niewypełniona. Informacji takich nie zawiera również szkic do protokołu. Można jedynie wywnioskować z treści sprawozdania technicznego, że geodeta przyjął przebieg granic z dokumentacji z założenia ewidencji gruntów (operat nr [...]), jak też na podstawie szkicu nr [...] z 1966 r. Geodeta podał bowiem, że granice działek ustalono na podstawie miar uwidocznionych na zarysie na podkładzie fotogrametrycznym oraz pomiaru bezpośredniego w terenie. Geodeta stwierdził przy tym liczne rozbieżności pomiędzy zarysem pomiarowym, a sytuacją w terenie. Wskazał również na brak operatu z podziału działki nr [...] oraz operatu dotyczącego działki nr [...] (pomiaru stanu władania z 1992 r.). Mimo braku tak istotnych dowodów geodeta podjął się ustalenia przebiegu granic na podstawie istniejącej archiwalnej dokumentacji, w bliżej nieokreślony sposób.

W ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze powyższe okoliczności, jak również nieprecyzyjne zapisy (lub ich brak) w protokole sporządzonym na okoliczność ustalenia przebiegu granic, nie można wykluczyć naruszenia procedury samego ustalenia przebiegu granic. Tym samym sporządzona dokumentacja nie mogła skutkować aktualizacją danych w ewidencji gruntów. Przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalniało organu pierwszej instancji od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego - mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. Organ prowadzący ewidencję nie wykonał spoczywającego na nim obowiązku oceny, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny, opatrzony klauzulą przyjęcia do zasobu, jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot i podmiot. Mimo istotnych nieprawidłowości dokonano aktualizacji w oparciu o dane z tej dokumentacji.

Zdaniem organu odwoławczego kluczowe znaczenie w sprawie mogły mieć informacje zawarte w zagubionych dokumentacjach technicznych. Operaty techniczne z pomiaru kontrolnego z 1992 r. i podziału działki [...] nie zostały odnalezione. Prace te miały zaś miejsce już po założeniu ewidencji gruntów, w tym po wykonaniu szkicu polowego nr [...], na podstawie którego geodeta oparł ustalenia w dokumentacji z dnia 1 października 2018 r. Zdaniem organu odwoławczego dane zawarte we wskazanych operatach mogły mieć znaczący wpływ na przebieg granic i powierzchnię spornych działek. Tym bardziej, że aktualny stan użytkowania na gruncie jest odmienny od tego, który wynika ze szkicu polowego nr [...] z [...] grudnia 1966 r. Ponadto właściciel obecnej działki nr [...] podnosi, że w granice obecnego użytkowania jego poprzednik został wprowadzony podczas zamiany w 1980 r. m.in. przez pracowników ówczesnego Urzędu Gminy oraz, że działka została wówczas pomierzona i oznakowana palikami. Z tych czynności również brak jest dokumentacji technicznej, która z pewnością miałaby wpływ na wyjaśnienie sprawy.

Organ odwoławczy nie odnalazł również w aktach sprawy dowodu na potwierdzenie tezy organu pierwszej instancji, że w 1992 r. w sposób nieuprawniony zmieniono powierzchnię działki nr [...], zmniejszając jej wielkość z 0,49 ha do 0,35 ha. Z akt sprawy wynika bowiem, że dokonano tego na podstawie pomiaru kontrolnego, jednakże brak jest dokumentacji z tego pomiaru, co nie oznacza, że zmiana była nieuprawniona.

L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zwrócił także uwagę, że obydwie działki mają urządzone księgi wieczyste, a zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji w obu księgach znajdują się wyrysy z map ewidencyjnych obejmujące częściowo ten sam teren. Zatem dokonując przedmiotowej aktualizacji ewidencji gruntów organ pierwszej instancji dokonał nieuprawnionej ingerencji w stan prawny nieruchomości. Aktualizacja ewidencji gruntów nie jest zaś postępowaniem służącym ustaleniu czy też zmianie stanu prawnego nieruchomości.

Zdaniem organu odwoławczego w sytuacji nakładających się stanów prawnych wprowadzenie ewentualnych zmian w operacie ewidencyjnym oznaczałoby dokonanie zmiany granic i powierzchni działek ewidencyjnych, jak również przyznanie, lub pozbawienie prawa własności. Stanowisko Starosty [...] w kwestii możliwości wyeliminowania błędu w ewidencji gruntów jest więc chybione. Rozbieżność w danych źródłowych rzeczywiście istnieje, jednakże nie można jej zakwalifikować do kategorii błędów oczywistych, które można wyeliminować w postępowaniu aktualizacyjnym. W konsekwencji sprawa nie może być załatwiona w trybie postępowania administracyjnego, ponieważ dotyczy ustalenia zasięgu prawa własności, a to wykracza poza sferę działania organów administracji. Ustalenie zasięgu prawa własności może nastąpić w drodze cywilnoprawnej, na przykład poprzez uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero prawomocne orzeczenie sądu określające prawo do spornej części gruntu będzie mogło stanowić podstawę do aktualizacji operatu ewidencyjnego.

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że niniejsza sprawa, która dotyczy ustalenia zasięgu prawa własności, nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów, w związku z czym w świetle art. 105 § 1 k.p.a. zachodziły podstawy do uchylenia decyzji Starosty [...] i umorzenia postępowania pierwszej instancji.

W skardze na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego J. T. i J. T. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez wydanie przez organ drugiej instancji decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji przy jednoczesnym umorzeniu postępowania toczącego się przed organem pierwszej instancji, podczas gdy rozstrzygnięcie takie było nieuzasadnione w przedmiotowej sprawie z uwagi na zaistniałe okoliczności;

2. art. 7, 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., polegający na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający, a nadto niekompletnym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego i nieodniesieniu się do części zgromadzonych dowodów, dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym, mimo ustawowego zobowiązania organu do pełnego i dokładnego gromadzenia środków dowodowych poprzez:

- błędną ocenę znajdujących się w aktach sprawy wyciągów ksiąg wieczystych dotyczących działki [...], podczas gdy to właśnie informacje z ksiąg wieczystych stanowią o stanie prawnym nieruchomości, który to winien być odzwierciedlony w ewidencji i jest dla organu wiążący;

- nieprawidłową ocenę operatu technicznego z dnia 1 października 2018 r. i uznanie, że nie może on stanowić dowodu, podczas gdy organ sam nie jest uprawniony do czynienia ustaleń w miejsce ustaleń geodety, a wykonany operat był sporządzony zgodnie z wiedzą specjalistyczną;

- uznanie, że operat z dnia 1 października 2018 r. nie może stanowić podstawy do czynienia ustaleń faktycznych i wyeliminowanie go z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji umorzenie postępowania, podczas gdy w przypadku stwierdzenia niedokładności w sporządzonym operacie organ winien uzupełnić postępowanie dowodowe w tym zakresie;

- niewłaściwą ocenę dokumentów technicznych z 1992 r. i uznanie, że w nich znajdowałyby się informacje co do wprowadzonej w ewidencji zmiany, podczas gdy takie dokumenty nie istnieją, a więc należy założyć, że nie można ich odzyskać, a okoliczności w nich zawarte organ winien ustalić we własnym zakresie również przy użyciu innych środków dowodowych, w tym zeznań stron i świadków;

3. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, które to braki miały istotny wpływ na wynik sprawy;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że w niniejszej sprawnie nie może dojść do aktualizacji, bowiem decyzja taka byłaby ingerencją w prawo własności, podczas gdy dokonanie zmiany w ewidencji gruntów w niniejszej sprawie jest odwzorowaniem stanu prawnego nieruchomości zgodnego z księgą wieczystą oraz stanu faktycznego tej nieruchomości;

2. § 44 pkt 2 oraz § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez jego błędną wykładnię i umorzenie postępowania mimo, że organ winien dokonać aktualizacji ewidencji gruntów tak, by była ona zgodna ze stanem prawnym i faktycznym nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu.

W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie bądź stwierdzenie nieważności tego aktu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po przeprowadzeniu według wskazanych zasad oceny decyzji stanowiącej przedmiot skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem ani prawa materialnego ani też przepisów postępowania w zakresie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty [...] dokonującą w oparciu o art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualnie Dz. U. z 2019 r. poz. 725 z późn. zm.), w związku z § 44 pkt 2, § 45 i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (aktualnie Dz. U. z 2019 r. poz. 393) zmiany w bazie danych ewidencji gruntów w odniesieniu do powierzchni działek nr [...] i [...] w obrębie [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Dokonana przez organ pierwszej instancji zmiana w ewidencji gruntów i budynków polegała na zmianie powierzchni działki nr [...] z 0,35 ha na 0,4649 ha oraz zmianie powierzchni działki nr [...] z 0,40 ha na 0,2550 ha.

Przepis art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jako system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także informacje określone w ust. 2 art. 20 ustawy.

Stosownie do art. 24 ust. 2a ustawy informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje, zgodnie z art. 24 ust. 2b ustawy:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Przytoczone przepisy wskazują, że istotą ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z jej nazwą, jest ewidencjonowanie, czyli spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. W żadnym zaś razie rolą ewidencji nie jest rozstrzyganie sporów o własność. Ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzygając sporów o prawo, ani nie nadaje czy ujmuje praw. Przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Deklaratoryjny charakter wpisów w niej zawartych oznacza, że nie kształtuje ona nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2015 r., I OSK 1718/13, LEX nr 1723906).

Ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), na których spoczywa obowiązek utrzymywania ewidencji gruntów i budynków w stanie aktualności. Obowiązek ten wynika z powołanych przepisów ustawy, jak również z przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia).

Zatem procedura aktualizacji danych ewidencyjnych ma sformalizowany charakter i obejmuje dwie sytuacje. Przede wszystkim jest to wymiana (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegająca na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych. W pojęciu aktualizacji mieścić się będzie również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, jednakże tylko takich, które mają charakter oczywistych, w świetle złożonych dokumentów, pomyłek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., I OSK 719/07). Jak podkreśla w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Wpisy w ewidencji stanu prawnego nieruchomości dokonywane są w oparciu o aktualne dokumenty takie jak: odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń organów administracji oraz sądów, a także aktów notarialnych. Oznacza to, że za pomocą regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie można kwestionować, czy ustalać stanu faktycznego i prawnego nieruchomości. Zatem organy prowadzące ewidencję nie są uprawnione do rozstrzygania stanu prawnego nieruchomości. Jakiekolwiek uzasadnione wątpliwości dotyczące stanu prawnego nieruchomości nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym służącym aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który będzie władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości. W razie powstania sporu co do tego, czyją własnością jest nieruchomość ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (por. powołany wyżej wyrok z dnia 7 maja 2008 r., I OSK 719/07 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2016 r., I OSK 1377/14).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, iż w okolicznościach tej sprawy nie mamy do czynienia z błędami w ewidencji gruntów o charakterze błędów oczywistych. W sprawie tej zachodzą wątpliwości dotyczące stanu prawnego nieruchomości, odnoszące się do położenia granic nieruchomości, jako wyznaczających zakres prawa własności i decydujących o powierzchni nieruchomości. To zaś uniemożliwia skorygowanie rozbieżności przez organ administracji w postępowaniu służącym aktualizacji zapisów ewidencji.

Należy zwrócić uwagę, że w dniu 3 grudnia 1979 r. na podstawie ustawy z dnia 26 października 1974 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250) został wydany w stosunku do działki nr [...] o powierzchni 0,45 ha akt własności ziemi nr [...] Następnie zaś w dniu [...] września 1991 r. Wójt Gminy L. wydał decyzję nr [...] orzekającą o nieodpłatnym przekazaniu działki nr [...] o powierzchni 0,40 ha na własność M. Z.. W Urzędzie Gminy L. brak jednak dokumentów dotyczących tej sprawy, a w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. brak operatu z podziału działki nr [...].

Z kolei po nabyciu przez J. i J. małżonków T. aktem notarialnym z dnia 28 grudnia 1989 r. działki nr [...] o powierzchni 0,49 ha, wpisanej do księgi wieczystej na podstawie wypisu i wyrysu geodezyjnego z dnia 18 grudnia 1989 r., w rejestrze ewidencji gruntów w 1992 r. została dokonana zmiana powierzchni działki z 0,49 ha na 0,35 ha. Według zapisu w rejestrze ewidencji gruntów zmiany powierzchni dokonano na podstawie pomiaru kontrolnego działek, ale w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. brak jest operatu technicznego z takiego pomiaru.

Istotne jest również, że pomiędzy stronami postępowania istnieje spór co do przebiegu granic, decydujących o powierzchni poszczególnych nieruchomości, gdyż zdaniem stron granice obu działek winny być ustalone z uwzględnieniem powierzchni uwidocznionej w księgach wieczystych. Natomiast zawarte w aktach ksiąg wieczystych wyrysy z map ewidencyjnych obejmują częściowo ten sam teren. Jak stwierdził organ pierwszej instancji, ustalony duży zakres rozbieżności – około 40 m – jednoznacznie wskazuje na podwójne objęcie księgami wieczystymi tego samego obszaru.

Ponadto w trakcie czynności związanych ze sporządzeniem operatu technicznego zarejestrowanego następnie w dniu 1 października 2018 r. w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [...] geodeta M. P. stwierdził rozbieżności pomiędzy zarysem pomiarowym, a sytuacją na gruncie, co zostało uwidocznione na szkicu na k. [...] operatu (k. [...] akt administracyjnych). Także organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że drzewa widoczne na ortofotomapie w części północnej i zachodniej działki [...] ciągną się około 45 m w głąb działki nr [...], a ich wielkość może świadczyć o wieloletnim spokojnym posiadaniu i może potencjalnie potwierdzać fakt błędnego wprowadzenia na grunt przez pracowników Urzędu Gminy w L. .

Trzeba także zauważyć, że powołując się na jednoznaczne i niebudzące w ocenie organu pierwszej instancji wątpliwości usytuowanie granicy według szkicu nr [...] z dnia [...] stycznia 1966 r. organ pierwszej instancji zarazem stwierdził, iż błędnie wprowadzona w 1992 r. do rejestru gruntów zmiana polegająca na zmniejszeniu powierzchni działki nr [...] była najprawdopodobniej następstwem niedokładnej analizy operatu z założenia ewidencji gruntów bez uwzględnienia szkicu polowego nr [...]. Nie ma zatem pewności w tej kwestii.

Przywołane wyżej okoliczności, polegające na braku dokumentacji dotyczącej zmian w ewidencji gruntów, które miały miejsce już po jej założeniu, a nadto – w przypadku działki nr [...] – były związane z wydaniem decyzji orzekającej w przedmiocie przekazania własności nieruchomości, a także sprzeczności w treści zawartych w aktach ksiąg wieczystych dokumentów wskazujące na objęcie każdą z ksiąg częściowo tego samego terenu i jednocześnie różnica pomiędzy zarysem pomiarowym, a zakresem władania istniejącym na gruncie, nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym służącym aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W sprawie zachodzą bowiem, z opisanych przyczyn, wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości, a stwierdzonych rozbieżności w zakresie powierzchni działek pomiędzy zapisami w rejestrze ewidencji gruntów i budynków oraz treścią numerycznego opisu granic nie można uznać za błędy o charakterze oczywistym, które mogłyby podlegać aktualizacji w postępowaniu administracyjnym.

Omówione względy stanowiły uzasadnioną podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania tego organu z uwagi na wystąpienie przesłanki umorzenia przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a., polegającej na bezprzedmiotowości postępowania.

Dlatego bez wpływu dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostają podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego wskutek uznania, bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia nieścisłości w operacie zaewidencjonowanym w dniu 1 października 2018 r., że operat ten nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Z uwagi na uzasadnione wątpliwości w zakresie granic nieruchomości, wyznaczających zakres prawa własności, nie było bowiem w ogóle dopuszczalne korygowanie w postępowaniu administracyjnym stwierdzonych w ewidencji gruntów i budynków rozbieżności w zakresie powierzchni nieruchomości.

W konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 pkt 2 i § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Podniesiona w skardze argumentacja, akcentująca prawidłowość ujawnionej w księdze wieczystej powierzchni działki nr [...] stanowiącej własność skarżących, w zestawieniu z treścią odwołania wniesionego przez właścicielkę działki nr [...] jedynie potwierdza istnienie sporu w zakresie położenia granic nieruchomości oraz w konsekwencji ich powierzchni. Okoliczność ta wynika wprost z odmowy akceptacji przez strony w trakcie czynności w dniu 29 sierpnia 2018 r. granicy według ostatniego spokojnego stanu posiadania i zgłoszenia przeciwstawnych żądań wyznaczenia granicy odnoszącej się do powierzchni ujawnionej w księgach wieczystych. Jednakże rzeczą organu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów nie jest ustalanie stanu prawnego nieruchomości, który w okolicznościach sprawy budzi wątpliwości. Kwestia ta, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, winna zostać uprzednio rozstrzygnięta w odpowiednim postępowaniu przed sądem powszechnym. Podkreślić przy tym należy, że wybór odpowiedniej drogi przed sądem powszechnym, związany z określonymi okolicznościami faktycznymi sprawy, należy do podmiotów uprawnionych. Pozostaje natomiast poza zakresem niniejszego postępowania, którego przedmiot stanowi wyłącznie ocena legalności zaskarżonej decyzji, uchylającej decyzję dokonującą zmiany w bazie danych ewidencji gruntów i umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji.

Z omówionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie zachodzą przewidziane w art. 145 § 1 p.p.s.a. podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji albo stwierdzenia jej nieważności.

Wskazać także należy na niezasadność zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalił i rozważył wszystkie okoliczności istotne dla wydania rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.