Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 385/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek, Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2014 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. z dnia 4 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu siatki reklamowej na powierzchniach reklamowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez A. Sp. z o.o. (zwaną dalej spółką lub stroną) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, jest decyzja Wojewody D. (zwanego dalej Wojewodą lub organem odwoławczym) z dnia 4 kwietnia 2014 r., nr [...]. Decyzją tą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. (zwanego dalej także organem I instancji) nr [...] z dnia 23 grudnia 2013 r., którą wniesiono sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "montażu siatki reklamowej na powierzchniach reklamowych o wymiarach 131,5 m x 19,5 m i 52,5 m x 19,5 m na istniejącej zalegalizowanej konstrukcji wraz z istniejącym oświetleniem do istniejącej instalacji elektrycznej zgodnie z decyzją Prezydenta W. Nr [...] z dnia 27 lipca 2004 r., przy pl. J. we W. (dz. nr ewid. [...] AM 6, obręb [...])".

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 28 listopada 2013 r. do Urzędu Miejskiego W. wpłynęło pisemne zgłoszenie spółki, reprezentowanej przez S. P., dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych opisanych jako: montaż siatki reklamowej na powierzchniach reklamowych o wymiarach 131,5 m x 19,5 m i 52,5 mx 19,5 m na istniejącej zalegalizowanej konstrukcji wraz z istniejącym oświetleniem do istniejącej instalacji elektrycznej zgodnie z decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia 27 lipca 2004 r., przy pl. J. nr [...] we W.. Do zgłoszenia dołączono m.in.: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wizualizację powierzchni reklamowej, pełnomocnictwo do występowania w imieniu spółki dla S. P. wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej, pismo dotyczące montażu siatki reklamowej na powierzchniach reklamowych, kserokopię decyzji Prezydenta W. z dnia 27 lipca 2004 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących montaż reklamy w postaci siatki winylowej na trzech ścianach budynku przy ul. A. we W. oraz oświadczenie inwestora do zgłoszenia z dnia 27 listopada 2013 r.

Prezydenta W. decyzją nr [...] z dnia 5 grudnia 2013 r., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej jako Prawo budowlane lub w skrócie u.p.b.), wniósł opisany na wstępie sprzeciw wobec zamiaru wykonania zgłoszonych robót budowlanych. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że zgłoszona inwestycja znajduje się w terenie objętym m.p.z.p. obszaru rozwoju Plac A. we W., uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 18 stycznia 2007 r. Wyjaśniono, że budynek przy pl. J. nr [...] znajduje się w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem U8. Zgodnie z § 7 m.p.z.p. cały obszar objęty planem znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, w której obszar podlega rygorom w zakresie utrzymania zasadniczych elementów rozplanowania istniejącej substancji o wartościach kulturowych oraz charakteru i skali nowej zabudowy. Zgodnie natomiast z § 18 ust. 2 pkt 8 i 9 m.p.z.p. od strony pl. J., ul. L. i ogólnodostępnej strefy reprezentacyjnej należy wyeksponować obiekty oraz dla tych obiektów nakłada plan szczególne wymagania architektoniczne. Według § 2 pkt 12 i 16 m.p.z.p. szczególne wymagania architektoniczne oznaczają wymóg wysokiego poziomu estetycznego nakładany na planowany obiekt poprzez szczególne ukształtowanie jego formy, stosowanie w elewacjach wysokiej jakości materiałów budowlanych oraz podniesienie poziomu estetycznego elewacji obiektów istniejących (pkt 12) zaś wyeksponowanie obiektu - wymóg takiego usytuowania obiektu, aby jego najbardziej reprezentacyjne części były dobrze widoczne z określonego miejsca. Stosownie zaś do przepisu § 9 ust. 2 pkt 1 planu dla całego obszaru objętego planem obowiązują następujące ustalenia dotyczące lokalizacji urządzeń technicznych na obiektach budowlanych: zakaz umieszczania urządzeń technicznych na elewacjach obiektów budowlanych w miejscach widocznych z obszarów ogólnie dostępnych.

Dalej podniesiono, że zgodnie z przedłożonymi rysunkami zakres prac będzie polegał na montażu na trzech elewacjach budynku reklam, przesłaniających elewacje budynku. Planowana inwestycja, spowoduje faktyczne przesłonięcie trzech ścian budynku reklama z nadrukiem graficznym, co prowadzi do wniosku, że wykonanie zamierzonych prac spowoduje faktyczne zasłonięcie całego budynku od strony pl. J., a nie jego wyeksponowanie. Ponieważ siatka przymocowana będzie do tych ścian na stałe, nastąpi zmiana formy zewnętrznej budynku. Wygląd trzech elewacji budynku ulegnie zmianie, a dotychczasowe elewacje zostaną ukryte pod elewacją nową, czyli siatką z nadrukiem. Z punktu widzenia kształtowania przestrzeni zmieni się forma architektoniczna budynku, ponieważ na formę tą składają się nie tylko gabaryty obiektu, ale jego kolorystyka, detal architektoniczny, faktura i tekstura elewacji.

Wskazywano także, iż planowana inwestycja lokalizowana jest na terenie, znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków, dlatego też winna być uzgodniona z Miejskim Konserwatorem Zabytków.

Zwrócono również uwagę, że plac miejski to nie tylko niezabudowany (i nie przeznaczony pod zabudowę) obszar, niebędący ulicą, ale także okalające ten obszar elewacje budynków. Place miejskie nazwane są wnętrzami urbanistycznymi, ponieważ tak jak wnętrza budynków, wyznaczane - kształtowane są przez posadzkę oraz otaczające plac ściany budynków. Dopiero taki obszar: z nawierzchnią i sposobem zagospodarowania oraz otaczające go elewacje tworzą przestrzenną, a więc urbanistyczną całość - czyli plac miejski.

Zdaniem organu I instancji przesłonięcie elewacji siatką zaburza charakter architektoniczny placu, gdyż w tej sytuacji nie jest istotny architektoniczny charakter elewacji obiektu, lecz to, co naniesiono na siatkę. Wprowadzenie wielkoformatowego obrazu nie jest architektonicznym kształtowaniem przestrzeni, a ponadto zupełnie zmienia skalę otaczającej zabudowy i niszczy harmonię architektonicznego założenia. Takie działania są przeciwieństwem zasad harmonijnego kształtowania wnętrza urbanistycznego, jakim jest plac. W takim nieharmonijnym wnętrzu pojawia się wrażenie chaosu i nieuporządkowania, a wiec cechy niezgodne z cechą reprezentacyjności, o jakiej mówią ustalenia planu. Biorąc zatem pod uwagę efekt, jaki osiągnie się przesłaniając budynek przy pl. J. siatką z nadrukiem projektowanej reklamy, działanie to jest niezgodne z ustaleniami planu miejscowego, ponieważ nie jest to kształtowanie placu J. jako reprezentacyjnego wnętrza urbanistycznego W..

W uzasadnieniu sprzeciwu zauważono także, iż załączone do zgłoszenia dokumenty nie spełniają wymogów art. 30 u.p.b. Do zgłoszenia dołączono niepoprawnie wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (nie podano danych dokumentu potwierdzającego to prawo, arkusza mapy, daty). Zgłoszono dwa rodzaje reklamy nieokreślając, która jest (w istocie) zgłaszana. Oświadczenie Inwestora do zgłoszenia z dnia 27 listopada 2013 r. nie zawiera opisu robót dotyczących zgłoszenia, gdyż jest jedynie tekstem przepisów. Nie dołączono także stanowiska Państwowego Inspektora Sanitarnego w sytuacji, gdy zgodnie § 58 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) w wypadku, gdy pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi jest pomieszczeniem stałej pracy w rozumieniu ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy to dla zastosowania wyłącznie oświetlenia światłem sztucznym, w tym elektrycznym, jest wymagane uzyskanie zgody właściwego państwowego inspektora sanitarnego, wydanej w porozumieniu z właściwym okręgowym inspektorem pracy. Ponadto oględziny przeprowadzone w dniu 3 grudnia 2013 r. wykazały, że reklama o wymiarach 52,5m x 19,5m znajduje się już na elewacji.

Organ I instancji odstąpił jednak od nałożenia na spółkę obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, gdyż w jego przekonaniu uzupełnienie tych braków nie przyczyniłoby się do zmiany rozstrzygnięcia decyzji.

W odwołaniu spółka zarzuciła naruszenie przepisów:

a) art. 39¹ § 1 k.p.a., poprzez nie doręczenie decyzji za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej w skrócie u.ś.u.d.e.), mimo złożenia przez spółkę stosownego wniosku wraz ze zgłoszeniem;

b) art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b. poprzez błędne rozpoznanie merytoryczne zgłoszenia, w sytuacji w której wniosek dotyczył prac- montażu siatki reklamowej- na zalegalizowanej konstrukcji wraz z oświetleniem, co nie wymaga ani dokonania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę;

c) art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. poprzez błędne uznanie, iż inwestycja objęta zgłoszeniem z dnia 28 listopada 2013 r. narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

d) art. 30 ust. 2 u.p.b. poprzez brak wezwania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, mimo stwierdzenia przez organ występowania braków zgłoszenia;

e) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 105 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, naruszenie zasady legalności działania, naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia pomimo bezprzedmiotowości postępowania i w konsekwencji niezasadne wydanie decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszonych robót.

Zaskarżoną decyzją z dnia 4 kwietnia 2014 r., nr [...] Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W części wstępnej uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał szereg przepisów prawa budowalnego odnoszących się do instytucji zgłoszenia robót budowlanych, po czym podziel stanowisko organu i instancji, że zamierzenie polegające na montażu reklamy w postaci prześwitującej siatki winylowej jest niezgodne zobowiązującym planem miejscowym, co stanowi podstawę prawną do zgłoszenia sprzeciwu wymienioną w przepisie art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b.

Analizując zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Plac A. we W., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia 18 stycznia 2007 r., Wojewoda D. podniósł, iż planowane przedsięwzięcie polegające na przekształceniu trzech elewacji budynku nr [...] przy pl. J. nie spełni wymogów tego planu miejscowego w zakresie kształtowania przedmiotowego placu jako reprezentacyjnego wnętrza urbanistycznego W..

Dalej stwierdzono, iż uwzględniając zapisy planu i charakter planowanej inwestycji, tj. zainstalowanie siatki winylowej na trzech ścianach z nadrukiem graficznym, spowoduje to faktyczne zasłonięcie całego budynku od strony placu J., a nie wyeksponowanie elewacji tego budynku, a kolorowy nadruk nie będzie służył podniesieniu ich poziomu estetycznego. Siatka ta w istocie zastąpi elewację budynku, co spowoduje zmianę formy zewnętrznej budynku, na którą składają się: gabaryty, kolorystyka, faktura, artykulacja i detal architektoniczny elewacji. Stanowisko powyższe znajduje także potwierdzenie w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, które zapadły w odniesieniu do takiej samej inwestycji, zlokalizowanej na tym samym budynku, a mianowicie z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 577/12, z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 122/13 i z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 182/13.

Odnosząc się do poglądu spółki, iż planowana inwestycja w ogóle nie należy do robót budowlanych, a zatem postępowanie w sprawie zgłoszenia należy jako bezprzedmiotowe umorzyć, stwierdzono, że przekształcenie elewacji stanowi istotną ingerencję w formę architektoniczną obiektu, dlatego też należy je rozpatrywać w aspekcie zgodności z przepisami budowlanymi, a tej, jak wykazano w postępowaniu, nie ma.

Ustosunkowując się natomiast do interpretacji spółki co do zapisów obowiązującego planu miejscowego, zgodnie z którą zakaz umieszczania reklam dotyczy jedynie obiektów zabytkowych, a budynek przy pl. J. nr [...] we W. takim obiektem nie jest, podniesiono, iż w tym stanowisku pomija się istotną kwestię, a mianowicie fakt, że przedmiotowy budynek usytuowany jest na obszarze objętym gminną ewidencją zabytków, a ponadto - co najważniejsze - stanowi jedną z elewacji, tworzących plac J. we W. i jako taki winien posiadać cechy, pozwalające ukształtować ten plac jako reprezentacyjne wnętrze urbanistyczne miasta. Przekształcenie elewacji w wielką reklamę jest zaprzeczeniem takich cech.

Odniesiono się także do okoliczności powoływania się przez spółkę na decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia 27 lipca 2004 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono B. pozwolenia na budowę dla inwestycji, polegającej na montażu reklamy w postaci siatki winylowej na trzech ścianach budynku przy pl. A. we W., zwracając uwagę, iż decyzja ta wydana była w innym stanie prawnym, tj. przed uchwaleniem i wejściem w życie obecnie obowiązującego planu miejscowego. Podkreślono w tym kontekście, że obecnie wykonywana inwestycja musi być zgodna z obecnie obowiązującym stanem prawnym, w tym z aktualnym prawem miejscowym.

Odpowiadając natomiast na postawiony organowi I instancji zarzut, iż nie zastosował w sprawie przepisu art. 30 ust. 2 u.p.b, tzn. mimo stwierdzenia braków w zgłoszeniu, nie wezwał inwestora do jego uzupełnienia, organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji niezgodności zamierzenia budowlanego z obowiązującym planem miejscowym, stwierdzonej przez organ I instancji, nawet ewentualne wezwanie zgłaszającego do uzupełnienia wniosku nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie.

Na koniec odniesiono się również do zarzutu niedoręczenia spółce decyzji pocztą elektroniczną, pomimo "złożenia przez inwestora stosownego wniosku w zgłoszeniu" zwracając uwagę, że mimo, iż nie doręczono decyzji w żądany sposób, doręczono ją pełnomocnikowi spółki za pośrednictwem operatora pocztowego i strona skarżąca skorzystała z przysługujących jej uprawnień.

Spółka nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji reprezentujący spółkę pełnomocnik zarzucił naruszenie:

a) art. 39¹ § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędna wykładnię i uznanie, iż pomimo niedoręczenia stronie decyzji drogą elektroniczną, decyzja została skarżącej spółce skutecznie doręczona;

b) art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że sama siatka z nadrukiem reklamowym stanowi urządzenie reklamowe, o którym mowa w treści tego przepisu;

c) art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. poprzez niezasadne przyjęcie, że montaż siatki z nadrukiem reklamowym jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

d) art. 30 ust. 2 u.p.b. poprzez uznanie, iż organ nie był zobowiązany do wezwania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia;

e) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 oraz 107 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, pozbawienie strony czynnego udziału w postepowaniu i nienależyte uzasadnienie decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ I instancji nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z przepisu art. 391 § 1 k.p.a., tj. nie doręczył decyzji na wskazany przez skarżącego adres, a jedynie skierował swoje rozstrzygnięcie korzystając z tradycyjnego sposobu doręczeń, tj. za pośrednictwem operatora pocztowego. Taki sposób działania organu jest niedopuszczalny jako sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania i taka praktyka organów w kwestii poszanowania i realizacji prawa strony do otrzymywania pism za pomocą za pomocą środków komunikacji elektronicznej jest naganna. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej spółki, nie można uznać za usprawiedliwione twierdzenie organu odwoławczego, który fakt zaniedbań organu wnoszącego sprzeciw w przedmiocie błędnego doręczenia decyzja, próbuje sanować okolicznością odebrania przez skarżącego przesyłki pocztowej, co organ określa w niezrozumiały sposób jako "skorzystanie z przysługujących mu uprawnień". Zdaniem skarżącej spółki, taki sposób działania organu jest sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i nie zasługuje na aprobatę.

Strona nie zgadza się także ze stwierdzeniem organu w przedmiocie zakwalifikowania zgłoszonej instalacji jako urządzenia reklamowego wymagającego dokonania zgłoszenia, co do którego organ jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu. Podkreślono, iż dokonane przez skarżąca spółkę zgłoszenie obejmuje prace polegające wyłącznie na instalacji (wymianie) siatki reklamowej na istniejącej konstrukcji z oświetleniem do istniejącej instalacji elektrycznej. Urządzenie reklamowe, którego instalowanie wymaga zgłoszenia, tworzą łącznie: ekran ekspozycyjny (tu siatka reklamowa) i konstrukcja wsporcza. Sama siatka reklamowa nie może natomiast zostać zakwalifikowana jako urządzenie reklamowe w myśl przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 u.p.b., a wobec powyższego zawieszenie siatki reklamowej nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, nie wymaga zatem ani uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Zgłoszenie, które wpłynęło do organu w dniu 28 listopada 2013 r. zostało wniesione jedynie z daleko posuniętej ostrożności, aby zasygnalizować organowi dokonanie zmiany ekspozycji. Nie oznacza to jednak, że organ jest uprawniony do wyrażenia sprzeciwu wobec zgłoszenia, który w przedmiotowym postępowaniu został wniesiony w sposób rażąco sprzeczny z przepisami prawa.

Podkreślić także fakt, iż konstrukcja której dotyczy postępowanie, została zalegalizowana decyzją Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia 27 lipca 2004 r., zaś czynność objęta zgłoszeniem to jedynie wymiana siatki reklamowej na tej konstrukcji. W przekonaniu strony zwrócić zatem należy uwagę na istotną kwestią, a mianowicie, iż wzmiankowana decyzja Prezydenta Miasta W. Nr [...] z dnia 27 lipca 2004 r. została wydana w innym stanie prawnym, tj. przed uchwaleniem i wejściem w życie obecnie obowiązującego planu miejscowego. Okoliczność ta, przyznana przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powoduje, że inwestycji (konstrukcji) nie można uznać za niezgodną z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania miejscowego. Tym samym, organ nie może się powoływać na postanowienia tego aktu w sytuacji, gdy zgłoszenie dotyczy jedynie zmiany siatki reklamowej na zalegalizowanej przez organ konstrukcji.

W dalszej części uzasadnienia skarżąca spółka podkreśliła, iż organ odwoławczy dokonał błędnej oceny zasadności braku wezwania inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia, co stanowi naruszenie przepisu art. 30 ust. 2 u.p.b., który w sposób wyraźny nakłada na organ obowiązek wydania takiego postanowienia. Dopiero w przypadku nieuzupełnienia braków zgłoszenia, po uprzednim wezwaniu strony, organ może wnieść sprzeciw w drodze decyzji administracyjnej. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 75/12, wskazano, że zachowanie organu, który nie dąży do uzupełnienia zgłoszenia, mając instrumenty ku temu, aby dać zgłaszającemu możliwość wyeliminowania błędów przed wniesieniem sprzeciwu, nie zasługuje na aprobatę. Stanowi bowiem nie tylko naruszenie powołanego wyżej przepisu art. 30 ust. 2 u.p.b., ale też godzi w zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.) i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Działanie organu polegające na wydaniu bezpodstawnego sprzeciwu w formie decyzji, jest sprzeczne z ideą zgłoszenia w prawie budowlanym, które ma służyć odformalizowaniu postępowania związanego z realizacją ściśle określonych robót budowlanych.

Strona jako nietrafione uznała wytłumaczenie tego naruszenia sformułowane przez organ odwoławczy, którego zdaniem w sytuacji niezgodności zamierzenia budowlanego z obowiązującym planem miejscowym, stwierdzonej przez organ I instancji, nawet ewentualne wezwanie zgłaszającego do uzupełnienia wniosku nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącej spółki oczywiste jest, że wezwanie zgłaszającego do uzupełnienia zgłoszenia pozwoliłoby stronie chociażby na przedstawienie swojego stanowiska w sprawie oraz wskazanie braku zasadności skierowania takiego wezwania. Wydanie decyzji wyrażającej sprzeciw, bez uprzedniego wezwania strony do uzupełnienia dokumentacji stanowi nie tylko naruszenie wskazanego wyżej przepisu Prawa budowlanego, ale także sprzeczne jest z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w przepisie art. 10 k.p.a. Ponadto, wobec okoliczności zalegalizowania przedmiotowej konstrukcji przez Prezydenta Miasta W., przedstawienie dokumentów, które zdaniem organu powinny być załączone do zgłoszenia, nie było konieczne. Strona podkreśliła, iż nie miała obowiązku przedstawiania organowi dodatkowych informacji, ponieważ inwestycja dotyczy jedynie instalacji siatki na istniejącej już konstrukcji, a więc organ uzyskał te informacje w ramach postępowania toczącego się wcześniej, a dotyczących tej samej konstrukcji.

Strona, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zarzuciła organowi odwoławczemu brak przeprowadzenia wystarczającego postępowania dowodowego oraz dokonanie niewłaściwej oceny materiału zgromadzonego w sprawie. Nadto podniosła, iż nieprawidłowe dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy doprowadziło do sytuacji, w której uzasadnienie wydanej przez organ decyzja nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca spółka zarzuciła, iż organ odwoławczy zlekceważył przedstawiony przez nią stan faktyczny sprawy i załatwił sprawę w sposób stronniczy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera umotywowanej oceny stanu faktycznego. Organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą spółkę, co stanowi istotne naruszenie jego obowiązków.

Na zakończenie strona podniosła, iż niedoręczenie decyzji skarżącej spółce oraz niewezwanie inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia, stanowi także oczywiste naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w przepisie art. 10 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej powoływanej jako u.p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c u.p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.).

Ponadto badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) u.p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 - 461).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Badając zatem niniejszą sprawę wedle wyżej przedstawionego porządku Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, iż brak było podstaw do przyjęcia, iż zachodzą okoliczności wskazujące na nieważność prowadzonego postępowania administracyjnego.

W drugiej kolejności należało pochylić się nad kwestią ewentualnego naruszenia procedury i wpływu tej wadliwości na wynik sprawy.

W tym etapie badania należało odnieść się przede wszystkim do zarzutu naruszenia art. 39¹ § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż pomimo nadania decyzji organu I instancji za pośrednictwem operatora pocztowego, pomimo złożenia przez inwestora wniosku o doręczanie wszelkich pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, doszło do skutecznego jej doręczenia.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony przez WSA we W. w wyroku z dnia 18 września 2013 r. sygn. II SA/Wr 420/13, z którego wynika, że art. 39 ¹ § 1 k.p.a. nie wyłącza zasady pisemności postępowania administracyjnego. Jeśli więc doręczenie decyzji nastąpiło do rąk adresata (lub jego pełnomocnika), choćby w formie papierowej, to nie można powiedzieć, że nie doszło do doręczenia decyzji w jeden z przewidzianych przez k.p.a. sposobów. Tak doręczona decyzja administracyjna wchodzi więc do obrotu prawnego, bowiem strona miała możliwość zapoznania się z jej treścią. Niedopuszczalna byłaby natomiast sytuacja odwrotna, a mianowicie gdyby organ doręczył decyzję w formie dokumentu elektronicznego, mimo iż strona o to nie wnioskowała i nie uzyskano na to jej zgody. Takie doręczenie nie wywołałoby skutku, a to z tej przyczyny, że nie można by było uznać, że strona miała możliwość zapoznania się z decyzją. Racjonalny ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że umiejętność czytania jest powszechna (stąd zasada pisemności postępowania), natomiast nie jest powszechne posiadanie komputera z dostępem do internetu (stąd warunkowy charakter doręczeń elektronicznych).

W realiach niniejszej sprawy wymaga jednak zauważenia, że pomimo, iż doszło do naruszenia przepisu art. 39¹ § 1 k.p.a. na etapie doręczenia decyzji organu l instancji, jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie budzi wątpliwości, że przywoływany wniosek o doręczenie elektroniczne został w sprawie złożony, choć zdaniem Sądu nie zostało to w sposób przejrzysty wyartykułowane przez skarżącą spółkę. Żądanie doręczania pism za pośrednictwem komunikacji elektronicznej znajduje się w jednym z licznych pism dołączonych do formularza zgłoszenia, a w zasadzie został "wpleciony" w treść str. 3 pisma określonego mianem "Oświadczenie Inwestora do zgłoszenia z dnia 27.11.2013 r.- Pl. J. [...], W." (k. 1/13 akt administracyjnych), w którym na siedmiu stronach zacytowano przepisy prawne związane ze zgłoszeniem robót budowlanych. Z uzasadnień wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych wynika, że jest to częsty model działania skarżącej spółki oraz spółek z nią powiązanych, powtarzający się w licznych sprawach zgłoszeń rozpatrywanych przez organy administracji (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 85/14, WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1710/13, WSA we W. z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 420/13, z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 182/13, WSA w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 648/13, WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 r., II SA/Po 357/13, WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 125/13). Wydaje się, że spółka prawa handlowego zawodowo trudniąca się szeroko rozumianą działalnością reklamową (wypis z KRS w aktach sprawy) winna jednak wykazać nieco więcej staranności w zgłaszaniu tak istotnych żądań. Nie zwalnia to oczywiście organu od obowiązku wzięcia pod uwagę wniosków strony co do sposobu doręczenia.

Kończąc ten wątek rozważań wskazać trzeba także na niekonsekwencje skarżącej spółki, która pomimo zgłoszenia żądania doręczania jej pism za pośrednictwem komunikacji elektronicznej (wspominane pismo z dnia 27 listopada 2013 r.) sama na późniejszym etapie postępowań administracyjnych składała kolejne pisma w tradycyjnej formie pisemnej (na etapie odwoławczym samo odwołanie z dnia 3 stycznia 2014 r.).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem przepisów procesowych w sytuacji odstąpienia od wezwania strony do uzupełnienia zgłoszenia, pomimo zasygnalizowania przez organ istnienia braków takiego zgłoszenia. Zgodnie z unormowaniem art. 30 ust. 2 u.p.b. w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 kpt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Analiza powyższego przepisu pozwala na wnioskowanie, iż w przypadku zgłoszenia można wydzielić obligatoryjne jego elementy takie jak: określenie rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych oraz terminu ich rozpoczęcia, a także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do elementów fakultatywnych zgłoszenia, jak to określa ustawa "w zależności od potrzeb" zalicza się natomiast: odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Obowiązek uzupełnienia zgłoszenia przez zgłaszającego, a jednocześnie powinność sformułowania takiego wezwania po stronie organ, wiąże się z brzmieniem art. 30 ust. 2 zdanie drugie u.p.b., mówiącym o tym, iż "w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów (...)". Zwrócić tutaj należy uwagę, iż ustawodawca nie nadaje temu obowiązkowi charakteru bezwzględnego, ale stosuje tutaj klauzulę uznaniowości posługując się sformułowaniem "w razie konieczności". Zdaniem Sądu taka treść omawianego przepisu pozwala na konkluzję, iż to organ I instancji w zależności od konkretnego przypadku decyduje, za wyjątkiem oczywiście obligatoryjnych elementów zgłoszenia, czy zaistniała konieczność uzupełnienia zgłoszenia o dodatkowe dokumenty. Co równie istotne ta "konieczność" uzupełnienia dokumentacji zgłoszeniowej uzależniona jest od potrzeb konkretnej indywidualnej sprawy. Innym słowem to po stronie organu leży uprawnienie do określenia czy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na rozstrzygnięcie sprawy. W omawianej sprawie Prezydent W. wskazał, oprócz elementów fakultatywnych zgłoszenia (stanowisko Państwowego Inspektora Sanitarnego), również na braki elementów obligatoryjnych (nieprawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz brak opisu robót) co należy uznać za naruszenie proceduralne, jednakże bez wpływu na ostateczny wynik rozstrzygnięcia. Podstawą negatywnej oceny zgłoszenia, a tym samym wniesienia sprzeciwu, było stwierdzenie organu, iż wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do przyjęcia tego stanowiska ani oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ani też opis planowanych robót nie był niezbędny.

Poza przywołanymi powyżej uchybieniami Sąd nie stwierdził innych naruszeń świadczących o tym, że postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób nieprawidłowy i naruszający zwłaszcza art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 105 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a.

Przechodząc do kwestii oceny czy w sprawie doszło do naruszeń prawa materialnego wskazać trzeba, iż skargi strony na decyzje organów co do wniesienia sprzeciwów wobec zamiaru wykonania przez skarżącą spółkę robót budowlanych polegających na montażu siatki winylowej z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem na przedmiotowym budynku przy pl. J. we W. były przedmiotem powoływanych już wyżej trzech wyroków tut. Sądu, w których to jednogłośnie i jednoznacznie odniesiono się do kwestii klasyfikacji zgłoszonych robót oraz ich sprzeczności z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd orzekający, zważywszy na tożsamość tych spraw ze stanem faktycznym i prawnym w niniejszej sprawie, w pełni podziela i przyjmuje za własne przyjęte w uzasadnieniach tych wyroków rozważania i stanowiska prawne. W uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 182/13, w sposób klarowny i wymowny wskazano, że: "Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W myśl zaś art. 30 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13. Zdaniem sądu przywołane przepisy służą do wyprowadzenia normy prawnej, według której roboty budowlane polegające na montażu reklamy w postaci siatki winylowej z nadrukiem reklamowym należało – jak to zrobił organ II instancji – zaliczyć do robót budowlanych polegających na "instalowaniu urządzenia reklamowego", co w myśl powyższych przepisów wymagało zgłoszenia. Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowanego, który stał się podstawą wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy.

Wziąwszy pod uwagę powyższe, sąd stwierdził, że wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia dokonanego przez spółkę było prawidłowe, bowiem planowane prace naruszają przepisy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju Plac A. we W. (Dz.Urz.Woj.Doln. Nr [...], poz. [...]). Przy czym za okoliczność powszechnie znaną na gruncie niniejszej sprawy trzeba przyjąć, że obecny pl. J. we W. to dawny pl. A., o którym mowa w miejscowym planie.

Zgodnie z przepisem § 18 ust. 2 pkt 8 i 9 planu na terenie objętym symbolem U8, na którym znajduje się budynek nr 1 przy pl. J., obowiązują następujące ustalenia dotyczące ukształtowania budynków i budowli: wyeksponowanie obiektów od strony pl. J., ulic L. i P. oraz ogólnie dostępnej strefy reprezentacyjnej (pkt 8); szczególne wymagania architektoniczne dla obiektów i ogólnie dostępnej strefy reprezentacyjnej (pkt 9). Zgodnie zaś z § 2 pkt 12 i 16 planu szczególne wymagania architektoniczne oznacza wymóg wysokiego poziomu estetycznego nakładany na planowany obiekt poprzez szczególne ukształtowanie jego formy, stosowanie w elewacjach wysokiej jakości materiałów budowlanych oraz podniesienie poziomu estetycznego elewacji obiektów istniejących (pkt 12), zaś wyeksponowanie obiektu - wymóg takiego usytuowania obiektu, aby jego najbardziej reprezentacyjne części były dobrze widoczne z określonego miejsca. Ponadto zgodnie z § 7 planu cały obszar objęty planem obejmuje się strefą ochrony konserwatorskiej, w której obszar podlega rygorom w zakresie utrzymania zasadniczych elementów rozplanowania, istniejącej substancji o wartościach kulturowych oraz charakteru i skali nowej zabudowy. Stosownie zaś do przepisu § 9 ust. 2 pkt 1 planu na całym obszarze objętym planem obowiązują następujące ustalenia dotyczące lokalizacji urządzeń technicznych na obiektach budowlanych: zakaz umieszczania urządzeń technicznych na elewacjach obiektów budowlanych w miejscach widocznych z obszarów ogólnie dostępnych.

Dokonana przez sąd analiza przytoczonych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście cech projektowanych robót , tj. zainstalowania siatki winylowej na trzech ścianach budynku z nadrukiem graficznym, prowadzi do wniosku, że wykonanie zamierzonych prac spowoduje faktyczne zasłonięcie całego budynku od strony pl. J., a nie jego wyeksponowanie. Ponadto nadruk reklamowy z pewnością nie będzie służył podniesieniu poziomu estetycznego elewacji budynku przy pl. J. nr [...]. Siatka ta w istocie zastąpi elewację budynku, co spowoduje całkowite zniekształcenie formy zewnętrznej budynku, tj. jego gabarytów, kolorystyki, detali architektonicznych, faktury i tekstury elewacji. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że podjęcie w niniejszej sprawie decyzji na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych, jako naruszające ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, było prawidłowe. Podobny pogląd w zbliżonej sprawie wyraził już WSA we W. w wyroku z dnia 31 października 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 577/12)."

W uzasadnieniu natomiast wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 122/13, w którym powtórzono w całości powyższą argumentację, odniesiono się także co do zarzutu, iż konstrukcja której dotyczy postępowanie, została zalegalizowana decyzją Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia 27 lipca 2004 r., zaś czynność objęta zgłoszeniem to jedynie wymiana siatki reklamowej na tej konstrukcji, co miało powodować, że inwestycji (konstrukcji) nie można uznać za niezgodną z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania miejscowego.

W uzasadnieniu rzeczonego wyroku wyraźnie wskazano, z czym w pełni należy się zgodzić, iż: "Trzeba bowiem zauważyć, że przywoływany już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. (Dz.Urz.Woj.Doln. Nr [...], poz. [...]) wszedł w życie z dniem 9 kwietnia 2007 r. i od tego momentu stał się wiążącym aktem prawa miejscowego, który wyznacza zakres ładu przestrzennego na odnośnym terenie. Ewentualne decyzje administracyjne wydane przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostają bez wpływu na ocenę zgodności aktualnie planowanej inwestycji z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego."

Dodać należy w tym miejscu jedynie, iż jak wynika z przywoływanej przez skarżącą spółkę decyzji Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia 27 lipca 2004 r. ówczesny inwestor ustalił termin użytkowania przedmiotowej reklamy na okres 1 roku, co znalazło odzwierciedlenie w treści tej decyzji, gdzie w określonych warunkach udzielonego pozwolenia przyjęto, że "1) czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych: 15 sierpnia 2005 r.; 2) termin rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych: 30 sierpnia 2005 r."

Podsumowując rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem części przepisów postępowania, jednakże te naruszenia nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.