Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 245/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 27
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 30
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca) Protokolant referent Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 16 lutego 2022r., nr 19/OR14/2022 w przedmiocie odmowy przyznania płatności ekologicznej PROW 2014-2020 za rok 2020 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wskutek wniosku K. S. (dalej jako: "Wnioskodawczyni", "Strona", "Skarżąca"), o przyznanie płatności ekologicznej PROW 2014-2020 za rok 2020, (dalej również: "płatność ekologiczna") Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. (dalej jako: "Kierownik BP", "Organ I instancji", "Organ") w dniu 6 kwietnia 2021 r. wydał decyzję, w której odmówił przyznania tejże płatności. We wniosku Strona zadeklarowała uprawę bobiku na powierzchni 65,27 ha, w ramach działki ewidencyjnej nr [...] (położonej w województwie [...], powiat [...], gmina [...], obręb [...]).

Podstawę wskazanego rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez Organ I instancji, że Wnioskodawczyni uczestniczyła w procesie tworzenia sztucznych warunków w celu maksymalizowania wysokości płatności, co stoi w sprzeczności z celami wnioskowanych płatności.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako: "Dyrektor OR", "Organ II instancji", "Organ odwoławczy", "Organ"), decyzją z 16 lutego 2022 r. zaskarżone rozstrzygnięcie Kierownika BP utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że pismem z 10 września 2020 r. Organ I instancji wezwał Stronę do przedstawienia dokumentów mających świadczyć o prowadzeniu działalności rolniczej niezależnie, we własnym imieniu i na własną rzecz, w szczególności:

1. informacji o posiadanych maszynach i urządzeniach do prowadzenia działalności rolniczej,

2. informacji o posiadanych budynkach do prowadzenia działalności rolniczej,

3. dokumentów zakupu nasion,

4. dokumentów zakupu nawozów lub środków ochrony roślin,

5. dokumentów potwierdzających dokonywanie sprzedaży płodów rolnych,

6. dokumentów potwierdzających zlecanie usług rolnych,

7. dokumentów zakupu i sprzedaży zwierząt,

8. dokumentów zakupu paszy oraz środków weterynaryjnych do utrzymania zwierząt,

9. dokumentów na usługi weterynaryjne,

10. wskazania miejsca przetrzymywania zwierząt,

11. dokumentów potwierdzających ponoszenie kosztów związanych z zakupem paliwa wykorzystywanego w pracach polegających na usługach rolnych,

12. dokumentów potwierdzających posiadanie odrębnych rachunków bankowych,

Odpowiadając na wezwanie Wnioskodawczyni oświadczyła, że gospodarstwo rolne prowadzi w taki sposób, że nie dotyczą jej kwestie:

- posiadanych maszyn i urządzeń, a także kosztów zakupu paliwa, gdyż korzysta z usług firmy zewnętrznej; w 2020 r. złożyła wniosek o modernizację i planuje zakup maszyn,

- posiadanych budynków gospodarczych, gdyż płody rolne w 2019 r. były sprzedawane prosto z pola; 16 września 2020 r. wynajęła pomieszczenie magazynowe na okres od skoszenia bobiku do czasu jego odebrania przez kupującego (K.),

- dokumentów zakupu nasion, gdyż w 2019 r. grunty wzięte w dzierżawę były już obsiane pszenicą i owsem, natomiast w 2020 r. nasiona bobiku uzyskano na podstawie umowy przekazania,

- dokumentów zakupu nawozów lub środków ochrony roślin jej nie dotyczy, gdyż prowadzi gospodarstwo w systemie ekologicznym,

- dokumentów potwierdzających utrzymywanie zwierząt, z uwagi na ich brak.

Odnośnie żądania przedłożenia dokumentów potwierdzających sprzedaż płodów rolnych - z uwagi na zbiór bobiku w dniach 15-16 września 2020 r., Skarżącą podała, że sprzedaż za rok 2020 dopiero się odbędzie. Na potwierdzenie zlecenia usług rolnych złożyła faktury za koszenie i orkę zimową w 2019 r. oraz za sianie agregatem uprawowo-siewnym, koszenie zboża i orkę zimową pługiem obrotowym w 2020 r. Poinformowała również, że 26 marca 2019 r., otworzyła własny rachunek bankowy, natomiast 17 września 2020 r. otworzyła drugi własny rachunek w Euro, ponieważ podpisała umowę na sprzedaż z zagraniczną firmą zewnętrzną K..

Strona przedstawiła też szereg dokumentów, które zostały szczegółowo wymienione przez Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. od 4 do 7), między innymi:

- umowę dzierżawy z 1 maja 2019 r., zawartą do dnia 30 września 2029 r. między Wnioskodawczynią (Dzierżawcą) a Wydzierżawiającymi, tj. M. W. i E. W.; z tytułu dzierżawy działki ewidencyjnej nr [...], w której zobowiązała się płacić czynsz gotówką do 15-go każdego miesiąca, a ponadto - kwartalnie, kwotę stanowiącą równowartość podatku rolnego,

- przelewy za czynsz dzierżawny za poszczególne miesiące 2019 i 2020 r.,

- decyzję Prezesa KRUS z 24 kwietnia 2020 r. o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników od 20 lutego 2020 r.,

- informację KRUS o wysokości składek za miesiące: luty - czerwiec 2020 r., lipiec - wrzesień 2020 r. wraz z przelewami,

- potwierdzenie przyjęcia dokumentów od kandydata na studia [...] w W.z 20 sierpnia 2019 r.,

- faktury VAT wystawione przez C. Sp. z o.o. za certyfikację, w tym kontrolę w zakresie rolnictwa ekologicznego w 2019 r.,

- faktury VAT wystawione przez "[...] E. W.": za usługę kombajnem opłaconą gotówką, za orkę zimową pługiem obrotowym opłaconą w terminie przelewem, za sianie - agregat uprawowo - siewny, opłaconą w terminie przelewem,

- umowę przekazania nasion bobiku zawartą 31 marca 2020 r. między A. S. a Wnioskodawczynią,

- potwierdzenie otwarcia rachunku oszczędnościowo-rozliczeniowego z 26 marca 2019 r.,

- potwierdzenie otwarcia rachunku oszczędnościowo w walucie Euro z dnia 17 września 2020 r.,

- zdjęcie wykonywania prac polowych datowane na 15 września 2020 r.,

- decyzję z 16 kwietnia 2019 r. o wpisaniu do ewidencji producentów wraz z potwierdzeniem przyjęcia wniosku o wpis do ewidencji producentów.

Następnie, w lutym 2021 r., w odpowiedzi na pismo Kierownika BP w sprawie możliwości zapoznania się z aktami sprawy, Wnioskodawczyni przedłożyła kolejne dokumenty, wymienione w decyzji Dyrektora OR (str. od 7 do 8), m.in. faktury sprzedaży bobiku firmie K..

W dalszej części uzasadnienia Organ II instancji zwrócił uwagę, że dokonując weryfikacji, czy w sprawie nie doszło do sztucznego stworzenia warunków, Kierownik BP przywołał okoliczności sprawy przyznania płatności za rok 2019, gdzie wskutek uznania faktu tworzenia sztucznych warunków wydano decyzję odmawiającą przyznania wnioskowanych płatności. Po utrzymaniu przez Dyrektora OR stanowiska Kierownika BP, WSA w Olsztynie wyrokiem z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 487/20 oddalił skargę Strony stwierdzając, że zebrany materiał dowodowy analizowany we wzajemnym powiązaniu przemawiał za uznaniem, że w 2019 r. Skarżąca nie prowadziła samodzielnie gospodarstwa i uczestniczyła w procederze tworzenia sztucznych warunków. Już wówczas, w trakcie postępowania ustalono, że istnieją powiązania osobiste i rodzinne między podmiotami: Stroną (rodowe nazwisko matki – A. W.), M. W. (pełnomocnikiem od 12 kwietnia 2019 r. do 29 kwietnia 2020 r. i Wydzierżawiającym), E. W. (małżonką pełnomocnika, Wydzierżawiającą, właścicielką firmy B. realizującą usługi rolnicze na rzecz Strony), a także ich córką reprezentowaną przez ojca, na rzecz której również wydzierżawiono działki ewidencyjne, w tym część działki nr [...]. Organ odwoławczy zauważył też, że E. i M. W. wydzierżawili grunty rolne od P. Sp. z o. o. i w celu obejścia przepisów stanowiących o limitach pomocy finansowej do płatności bezpośrednich, płatności ONW oraz płatności ekologicznej i ich zmaksymalizowania, grunty te podzielili na trzy osoby: Wnioskodawczyni zadeklarowała w 2019 r. do płatności 51,76 ha, O. W. - 51,03 ha, A. F. - 49,95 ha, natomiast pełnomocnik prowadził swoje gospodarstwo o łącznej powierzchni 39,66 ha, w tym trwające zobowiązanie ekologiczne. Kierownik BP uznał, że jest to faktycznie jedno gospodarstwo, które stanowi jeden kompleks, wspólnie zarządzany przez jedną osobę.

Nadto, Organ II instancji zwrócił uwagę, że we wniosku o przyznanie płatności na rok 2021 Strona nie zadeklarowała działki ewidencyjnej nr [...], co uzasadnia jego przekonanie o pozornym użytkowaniu tej działki w latach 2019-2020 r. Wskazał również, że ustalając w 2020 r. fakt uczestniczenia w procederze tworzenia sztucznych warunków, Kierownik PB odniósł się do faktur wystawionych za usługi polowe wykonywane przez firmę "[...] E. W." (dalej również: "B."), wskazując na zbieżność nazwiska sprzedawcy i nazwiska panieńskiego matki Strony, co oznacza istnienie powiązań rodzinnych między wykonującym te usługi, tj. E. W., M. W. oraz Wnioskodawczynią. Powyższe uzasadnia pogląd, że Wydzierżawiający prowadzi działalność rolniczą na działce wydzierżawionej Skarżącej. Organ I instancji ustalił też, że dzierżawiona przez Stronę działka jest własnością Spółki P., a analiza umowy dzierżawy i aneksu do umowy, w której nie wskazano miejsca położenia działki oraz tytułu prawnego do jej posiadania, dała podstawy to twierdzenia, że M. W. wraz, m. in. z Wnioskodawczynią stworzył sztuczne warunki do uzyskania pomocy poprzez pozyskanie wielokrotności maksymalnego limitu pomocy przysługującemu jednemu beneficjentowi.

Reasumując, Dyrektor OR wywiódł, iż stosownie do art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarzadzania nią i monitorowani jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) 2799/98, (WE)nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie nr 1306/2013") oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. u sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1, dalej jako: "rozporządzenie nr 2988/95") - Organ I instancji słusznie odmówił przyznania żądanej płatności. Ustalenia faktyczne poczynione przez ten Organ w zakresie okoliczności stworzenia sztucznych warunków przez osoby powiązane ze sobą są w jego ocenie prawidłowe. Podzielając w pełni ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, uznał je za własne.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie decyzję Dyrektora OR zaskarżono w całości, wnosząc o jej uchylenie i wydanie rozstrzygnięcia przyznającego Skarżącej płatność ekologiczną PROW 2014-2020, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Podniesiono w niej zarzut naruszenia:

art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm. - dalej jako: "K.p.a.") poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która została wydana w sposób wadliwy z naruszeniem podstaw przyznawania płatności;

art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z uwagi na uznanie przez Organ I instancji, że Skarżąca stworzyła sztuczne warunki gospodarowania, podczas gdy żaden z dowodów nie wskazywał wprost, jakoby jej działania miały na celu uzyskanie korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia, w szczególności w sytuacji, kiedy złożyła dokumenty świadczące o prowadzeniu przez nią gospodarstwa samodzielnie oraz biorąc pod uwagę, że zdobywa wykształcenie w kierunku rolniczym.

Zdaniem Strony, z analizy przedstawionych przez nią dokumentów wynika, że prowadzi swoje gospodarstwo rolne samodzielnie, ponosi z tego tytułu koszty i ryzyko, dokonuje sprzedaży plonów do niezależnego podmiotu trzeciego, a zatem gospodarstwo to jest efektywne i uzyskuje dochód inny poza samymi płatnościami PROW, których nota bene nigdy jeszcze nie otrzymała, zaś przez ostatnie lata jej gospodarstwo utrzymuje się również bez dopłat;

art. 3 ust. 3 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1341, ze zm. - dalej jako: "ustawa o płatnościach") poprzez niewzięcie pod uwagę dokumentów, które Dyrektor OR wymienia, a później opisuje jedynie zarzut stworzenia sztucznych warunków oraz poprzez odmowę przyznania na rzecz Skarżącej płatności z powołaniem się na to, że mimo iż wykazała ona, jakie ponosi i w jakiej wysokości koszty prowadzenia gospodarstwa rolnego, jaki dochód i z jakich źródeł otrzymuje i będzie otrzymywać, to według Dyrektora OR prowadzenie gospodarstwa, jest działaniem pozornym, a przez to wypełnienie warunków przyznania płatności pozostaje bez znaczenia.

Nadto Skarżąca wywiodła, że Organ odwoławczy powołuje się na dotychczasowe orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wydane w sprawie przyznania płatności za rok 2019, gdy tymczasem:

- według utrwalonego orzecznictwa sądowego i praktyki organu, każdy rok złożenia wniosku o przyznanie płatności powinien być oceniany niezależnie. Nawet brak przyznania lub przyznanie płatności w jednym roku nie przesądza o tym, jak należy oceniać rok kolejny. Organ zdaje się tego nie dostrzegać i pomijać.

- wskazane w zaskarżonej decyzji wyroki nie są prawomocne, gdyż zostały zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego i mogą ulec zmianie, czego obecnie Organ II instancji nie ma prawa rozstrzygać. Do takiej oceny ma prawo i kognicję jedynie sąd administracyjny;

art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8 - dalej jako: "rozporządzenie nr 65/2011") oraz pkt 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16, dalej jako - "rozporządzenie nr 73/2009") poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, jak również pominięcie jakiejkolwiek analizy subiektywnego i obiektywnego komponentu zarzutu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności - skutkujące zupełnie bezzasadnym przyjęciem, iż Strona dokonała sztucznego podziału gospodarstw celem uzyskania płatności, z zupełnym pominięciem okoliczności wskazujących na to. że skarżąca gospodarstwo prowadziła samodzielnie, posiadała dokumentację, którą zresztą w obszernej ilości złożyła do akt sprawy.

Dodatkowo, zdaniem Skarżącej, Organ odwoławczy OR dopuścił się naruszenia w/w przepisów poprzez niewykazanie subiektywnego elementu polegającego na zamiarze stworzenia sztucznych warunków, nie wy kazano, że Skarżąca celowo dokonała podziału gospodarstwa, a także nie wy kazano obiektywnego elementu, który wskazywałaby, że cel wsparcia nie został osiągnięty;

art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 §1 K.p.a. poprzez brak rzetelnego i bezstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności za rok 2020, na rozstrzygnięciu wydanym w sprawie płatności za 2019 r. (obecnie rozstrzygnięcie to jest przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, a więc nie jest prawomocne), co doprowadziło do sytuacji, w której Organ wydał decyzję w oparciu o z góry założoną tezę, bez indywidualnego zbadania sprawy i dokumentów dotyczących roku 2020;

art. 80 K.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy (Sąd zwrócił uwag, że Strona nie wskazało tytułu ustawy o jaką chodzi) poprzez wydanie przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia w oparciu o ocenę dokonaną na podstawie materiału dowodowego, z którego nie wynika (nie została udowodniona) postawiona przez organ teza o stworzeniu przez Skarżącą tzw. sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemem danego wsparcia.

Ponadto autor skargi podniósł, że Dyrektor OR wydał decyzję w oparciu o błędnie ustalony stan taktyczny, tj. :

- poprzez przyjęcie, że okoliczności z 2019 r. determinują rozstrzygnięcie na 2020 r.,

- poprzez przyjęcie, że dokumenty złożone przez Skarżącą w 2020 r. nie wykazują, że prowadzi ona samodzielne gospodarstwo rolne na własny rachunek, gdzie nie sposób "wymyśleć" jakie inne dokumenty miałyby potwierdzać bardziej to, że gospodarstwo Skarżącej przynosi dochód niezależny od dopłat PROW,

- błędnym przyjęciu, że sprawa przyznania płatności na rok 2019 się zakończyła, w sytuacji w jakiej Skarżąca złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a więc rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, na które powołuje się organ jest nieprawomocne.

Odpowiadając na skargę Dyrektor OR wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 §2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako: "P.p.s.a."), w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, iż w myśl art. 134 §1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wyjaśnienia na wstępie wymaga to, że zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach w których Strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, wojewódzki sąd administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie, przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (jeśli wszystkie Strony wyrażą na to zgodę), z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zasadności odmowy przyznania Stronie płatności ekologicznej PROW 2014-2020 za 2020 r., z uwagi na stwierdzenie przez Organy ARiMR, że Skarżąca stworzyła sztuczne warunki, w celu uzyskania tej płatności.

Zgodnie z art. 10 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1505) w zakresie właściwości Agencji decyzje administracyjne wydaje Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych. Ustawa powyższa przewiduje szczególne zasady prowadzenia postępowań administracyjnych w tym zakresie, co wynika z art. 10a ww. ustawy. W ust. 1 tego artykułu przyjęto, że jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 §1, art. 77 §1 oraz art. 81. Przy czym w ust. 6 zastrzeżono, że przepisu powyższego (art. 10a ust.1) nie stosuje się do postępowań rozstrzyganych w drodze decyzji na podstawie przepisów dotyczących systemów wsparcia bezpośredniego oraz dotyczących wspierania rozwoju obszarów wiejskich. W tym zakresie przyjęte zostały bowiem odrębne zasady.

Według art. 27 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2021 r. poz. 182, ze zm. - dalej jako: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"):

1. W postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

2. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 138 §1 pkt 1 K.p.a.) - zauważyć należy, że sprowadzały się one do kwestionowania zaaprobowanych przez Dyrektora OR ustaleń Organu I instancji, a właściwie wniosków, że Strona tworząc (wspólnie z innymi powiązanymi osobami) sztuczne warunki do uzyskania wnioskowanej płatności, próbowała ją uzyskać w wysokości większej, niż byłoby to należne bez ich tworzenia. Zdaniem Sądu, Skarżąca kwestionując te wnioski, skutecznie nie podważyła jednak faktów, w oparciu o które Organy obu instancji je poczyniły.

Mając na uwadze stanowisko Skarżącej (artykułowane w treści uzasadnienia skargi), że to na organie spoczywał ciężar dowodzenia w postępowaniu z wniosku o przyznanie płatności rolnych, wyjaśnić należy, że postępowanie przed organami ARiMR cechuje się odrębnością proceduralną, ponieważ niektóre z zasad postępowania określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego uległy znacznemu ograniczeniu. Przepis art. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich - zawiera klauzulę ograniczającą zakres stosowania przepisów ww. Kodeksu. Zgodnie z nią, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach unijnych wyliczonych w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Naturalnym dopełnieniem przedmiotowej klauzuli są uregulowania wytyczające podstawowe założenia postępowań, wyciągnięte "przed nawias" poszczególnych unormowań procesowych. Zobowiązują one organy administracji publicznej do stania na straży praworządności, wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, udzielania stronom "na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania" oraz zapewnienia im - również na ich żądanie - czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 27 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), z zastrzeżeniem, że nie stosuje się wtedy art. 79a K.p.a. i art. 81 K.p.a. Powołane przepisy nałożyły zarazem na strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązek przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy "zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek". Stosownie do nich "ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi - "skutki prawne". Sąd zwrócił też uwagę, iż w skardze Strona zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tymczasem do wnioskowanej płatności zastosowanie ma ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Przywołane regulacje prawne wskazują, że ustawodawca dokonał istotnego ograniczenia zastosowania podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego unormowanych przez Kodeks postępowania administracyjnego. W omawianej kategorii spraw uczynił bowiem wyjątek od tzw. zasady prawdy materialnej, statuowanej w art. 7 K.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach, m.in. art. 77 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy finansowej z tytułu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (płatność ekologiczna) obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tak jak tego wymaga art. 7 K.p.a. Jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, z dyspozycji, wedle której ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, wynika, iż to na stronie (rolniku), która złożyła wniosek o przyznanie płatności, ciąży obowiązek aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przejawieniu inicjatywy dowodowej. Wielokrotnie bowiem podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich rozstrzygnięciach, że w tym specyficznym postępowaniu, to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów, ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Organowi pozostaje zaś w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Wbrew zatem wymogom zawartym w art. 7 K.p.a. Organy administracji publicznej nie mają obowiązku działania z urzędu, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie ciąży na nich też obowiązek podejmowania wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ prowadzący postępowanie nie ma więc obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy - tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności (por. wyroki NSA: z 22 września 2021 r., sygn. akt I GSK 182/21; z 7 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 1950/18; z 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 98/14; z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11; z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 680/11; z 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10). Nie jest więc tak, jak chciałaby tego Skarżąca, że to na Organach obu instancji spoczywał w niniejszej sprawie ciężar dowodzenia.

Ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje również, że to na osobie ubiegającej się o przyznanie płatności ciąży obowiązek, by udzielane informacje były zgodne z rzeczywistością. Za rzetelność danych we wniosku o przyznanie płatności, odpowiada występująca o nie strona. Rozpatrywanie przez organ wniosków o przyznanie płatności odbywa się zatem w systemie bazującym z jednej strony na zaufaniu do informacji zamieszczanych we wniosku o przyznanie płatności, ale z drugiej - na jego odpowiedzialności za ich rzetelność, weryfikowaną przy stosowaniu różnych metod i środków kontroli (por. wyroki NSA: z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1587/18; z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19; z 29 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 1369/18).

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2621/18 (choć dotyczące tożsamego przepisu zawartego w ustawie o systemach wsparcia bezpośredniego - art. 3 ust. 1 i 2), że z art. 27 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z którego wynika, że organ jest zobowiązany rozpatrzyć, ale nie zbierać materiał dowodowy. Jednocześnie ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tym samym w takim postępowaniu to na organie spoczywa obowiązek wykazania okoliczności potwierdzających przyjmowaną przez niego tezę, że doszło do stworzenia sztucznych warunków. Organ jednak ma prawo sięgnąć po te dowody od strony, która jest w tym postępowaniu obowiązana przedstawiać oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy (wszystkich), zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Z kolei wykazanie przez organ stworzenia sztucznych warunków może być kwestionowane przez stronę. W takim przypadku to na niej spoczywa ciężar wykazania materiału dowodowego, kwestionującego zasadność przyjętego przez organ stanowiska o stworzeniu sztucznych warunków.

Uwzględniając dotychczasowe wskazania i istotną modyfikację ciężaru dowodu w tym postępowaniu, w ocenie Sądu Organ II instancji uczynił zadość wymogom określonym w art. 27 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W ramach przeprowadzonych postępowań Organy ARiMR zgromadziły materiał dowodowy, uprawniający do stwierdzenia zaistnienia sztucznych warunków do uzyskania wnioskowanej płatności na 2020 r.

Na wstępie zauważyć należy, że 10 września 2020 r. Kierownik BP wezwał Stronę (k. 5 akt administracyjnych), w związku z weryfikacją wniosku o przyznanie płatności w zakresie tworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności do złożenia szeregu dokumentów (zawartych w pkt. 1-12) świadczących o prowadzeniu działalności rolniczej niezależnie, we własnym imieniu i na własną rzecz.

W przedmiotowym wezwaniu, skierowanym do Strony Organ I instancji szczegółowo wskazał, jakie dowody i dokumenty ma ona przedstawić, wskazując jednocześnie kierunek prowadzonego postępowania (w celu zweryfikowania, czy w sprawie wystąpiły tzw. sztuczne warunki). Tym samym Kierownik BP umożliwił Skarżącej przedłożenie stosownych dowodów, znajdujących się w jej posiadaniu i z oczywistych przyczyn tylko jej znanych. Nikt nie może mieć bowiem lepszej orientacji w prowadzeniu własnych spraw niż Ona sama. Następnie Organ ten dokonał oceny przedłożonych przez Stronę dowodów, która nie wykraczała poza ramy określone w przepisach prawa procesowego. To, że ocena ta jest dla Wnioskodawczyni niezadowalająca nie oznacza, że ww. Organ uchybił obowiązkom w zakresie dowodzenia. Istotne jest natomiast, że dokonał on oceny wszystkich przedłożonych przez Stronę w toku postępowania administracyjnego dowodów i wykazał, dlaczego nie potwierdziły one zasadności wniosku o przyznanie przedmiotowej płatności. Zauważenia też wymaga, że Skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego miała możliwość składania wyjaśnień oraz zaoferowania dowodów potwierdzających jej tezy.

W dniu 18 września 2020 r. w odpowiedzi (k. 7/1 akt administracyjnych) na wezwanie do Organu wpłynęła odpowiedź Strony, z której wynikało, iż nie posiada maszyn i urządzeń, a także kosztów zakupu paliwa, gdyż korzysta z usług firmy zewnętrznej. W 2020 r. złożyła wniosek o modernizację i planuje zakup maszyn. Odnośnie posiadanych budynków gospodarczych podniosła, iż ich również nie posiada, gdyż płody rolne były sprzedawane w 2019 r. prosto z pola. Dodała też, że 16 września 2020 r. wynajęła pomieszczenie magazynowe na okres od skoszenia bobiku do czasu jego odebrania przez kupującego – K. (Sąd zwrócił uwagę, iż Strona nie przedstawiła na tę okoliczność żadnych dokumentów). Wskazała również, iż nie posiada dokumentów zakupu nasion, gdyż w 2019 r. grunty wzięte w dzierżawę były już obsiane pszenicą i owsem, natomiast w 2020 r. nasiona bobiku uzyskano na podstawie umowy przekazania. Stwierdziła też, że nie może przedstawić dokumentów zakupu nawozów lub środków ochrony roślin, gdyż jej to nie dotyczy, z uwagi na fakt prowadzenia gospodarstwa w systemie ekologicznym. Także odnośnie dokumentacji, potwierdzającej utrzymywanie zwierząt wskazała, iż takowej nie posiada, z uwagi na to, że w jej gospodarstwie nie hoduje ona zwierząt. Odnośnie żądania przedłożenia dokumentów potwierdzających sprzedaż płodów rolnych - z uwagi na zbiór bobiku w dniach 15-16 września 2020 r., Skarżącą podała, że sprzedaż za rok 2020 dopiero się odbędzie. Na potwierdzenie zlecenia usług rolnych złożyła też faktury za koszenie i orkę zimową w 2019 r. oraz za sianie agregatem uprawowo-siewnym i koszenie kombajnem w 2020 r. Poinformowała również, że 26 marca 2019 r., otworzyła własny rachunek bankowy, natomiast 17 września 2020 r. otworzyła drugi własny rachunek w Euro, ponieważ podpisała umowę na sprzedaż z zagraniczną firmą zewnętrzną K.. Dołączyła też dokumentację potwierdzającą, że nadal studiuje rolnictwo na [...] w W.. W wystąpieniu z 23 lutego 2021 r., w odpowiedzi na pismo Kierownika BP w sprawie możliwości zapoznania się z aktami sprawy, Wnioskodawczyni przedłożyła kolejne dokumenty, na okoliczność prowadzenia działalności rolniczej niezależnie, we własnym imieniu i na własną rzecz, m.in. wystawione przez Stronę faktury sprzedaży bobiku oraz fakturę wystawioną przez [...] E. W. za usługę orki zimowej pługiem obrotowym w 2020 r. (k. 9 i 11/1 akt administracyjnych).

Z akt sprawy wynika również, że Strona w dniu 23 lutego 2021 r. zapoznała się z aktami sprawy i złożyła stosowne oświadczenie, że umożliwiono jej przed wydaniem decyzji zapoznanie się z aktami sprawy oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (k. 9, 11/1, 11/4, 11/11-11/17 akt administracyjnych). Strona wniosła również (o czym wspomniano już wcześniej) o uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego i przedłożyła materiał dokumentacyjny (k. 11/2 - 11/17 akt administracyjnych).

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie Dyrektor OR zrealizował obowiązki dowodowe w stopniu wystarczającym do wydania zaskarżonej decyzji w takim kształcie, jaki ostatecznie przyjęła. Zebrał bowiem materiał dowodowy, który pozwalał na stwierdzenie, że doszło do takiego ułożenia relacji między Stroną a M. W. oraz pozostałymi osobami (E. W., O. W. i A. F.), które wskazywały na sztuczne tworzenie warunków uprawniających do przyznania płatności. Nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi, jakoby Organ niewyczerpująco zebrał, a następnie rozpatrzył materiał dowodowy. Materiał ten wykazał bowiem, że Skarżąca wraz z wyżej wymienionym, a w ocenie Sądu także z pozostałymi osobami, sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, wobec czego odmówiono jej przyznania wnioskowanej płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Za prawidłowe uznaje Sąd stwierdzenie przez Dyrektora OR ARiMR, że M. W. w powiązaniu z innymi osobami, w tym ze Stroną, działał w celu obejścia prawa, co należy rozumieć w taki sposób, że wykonywane były czynności zasadniczo dopuszczalne, lecz służące celowi zabronionemu prawem, przynoszące korzyści niezgodne z celami wsparcia. Bowiem Skarżąca nie prowadziła samodzielnego gospodarstwa rolnego, lecz prowadził je M. W., który w celu obejścia przepisów stanowiących o limitach pomocy finansowej do płatności bezpośrednich, płatności ONW oraz płatności ekologicznych i ich zmaksymalizowania, wydzierżawione grunty od P. Sp. z o.o. (choć Strona nie przedstawiła dowodu, że M. W., jak i jego żona mieli prawo nimi rozporządzać) na podobnych zasadach podzielił na Skarżącą oraz dwie inne osobami O. W. i A. F. (s. 9 i 10 decyzji II instancyjnej). Zebrane dowody wykluczyły zatem uznanie, że to Strona prowadzi samodzielnie działalność rolniczą, co jest równoznaczne z odmową przyznania wnioskowanej płatności.

Zdaniem Sądu prawidłowo przyjęto w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że o wystąpieniu sztucznego tworzenia warunków uprawniających do przyznania wnioskowanej płatności, a także o tym, że Skarżąca nie prowadziła samodzielnie gospodarstwa rolnego - świadczą zebrane w sprawie dowody oraz ustalone okoliczności faktyczne, co istotne, poddane ocenie we wzajemnej łączności. Do najistotniejszych okoliczności i dowodów należą:

- złożona przez Stronę dokumentacja - 79 dokumentów (na okoliczność samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego), w ocenie Sądu tego nie potwierdza (k. 7/2-7/65 i k. 11/2-11/17 akt administracyjnych). Należy bowiem zauważyć, iż tylko nieznaczna ich część dotyczy szeroko rozumianej działalności rolniczej oraz roku 2020 (k. 7/3, 7/4, 7/6, 7/7, 7/9-7/12, 7/17-7/18, 7/20, 7/23-7/24, 7/26-7/27, 7/30-7/31, k. 11/4, k. 11/9-11/17 akt administracyjnych). Pozostałe zaś odnoszą się do roku 2019 i 2020 r. oraz dotyczą innych aktywności, które z pewnością nie potwierdzają, jak chciałaby tego Skarżąca, iż prowadziła ona działalność rolniczą niezależnie, we własnym imieniu i na własną rzecz,

- umowa dzierżawy 2/2019/1/05 zawarta przez Skarżącą z M. W. i jego żoną E. W. w dniu 1 maja 2019 r. na dzierżawę działki nr [...] o powierzchni 67,4529 ha. W umowie tej nie wskazano miejscowości, w której położona jest działka, nie wskazano też tytułu prawnego do tej działki, nie wiadomo też kto jest jej właścicielem. Przyjęto, że czynsz będzie płacony miesięcznie, a w razie zwłoki dzierżawca zostanie wezwany dodatkowo do zapłaty, a następnie, w razie braku zapłaty, złożone zostanie mu wypowiedzenie natychmiastowe. Z materiału dowodowego wynika, że umowa nie była wykonywana zgodnie z jej brzmieniem już w 2019 r., tj. zapłata czynszu nie następowała miesięcznie, a ponadto nie były wprowadzane przewidziane w umowie środki dyscyplinujące dzierżawcę w razie zwłoki z zapłatą (k. 7/34-7/35 akt administracyjnych). Podobna sytuacja miała miejsce w 2020 r., którego dotyczy płatność (k. 7/7 i k. 7/20-7/27 akt administracyjnych). Nie wiadomo też, czy na 1 maja 2019 r. (dzień zawarcia umowy) M. W. oraz E. W. mieli możliwość jej zawarcia, bowiem nie jest znana podstawa, na jakiej mogliby w takim zakresie dysponować ww. działką (k. 7/59 akt administracyjnych). W aktach znajduje się bowiem jedynie oświadczenie N. I., wyrażającego zgodę na poddzierżawienie gruntów objętych inną umową z 21 marca 2019 r. nr [...] (której Strona nie przedłożyła do akt sprawy, to zaś powoduje, że nie jest wiadome jakich gruntów ona dotyczyła). Ponadto, jak ustalił Organ odwoławczy dzierżawiona i przedstawiona do płatności przez Stronę działka jest własnością spółki P. (k. 29/1-29/3 akt administracyjnych). Podkreślić w tym miejscu należy, że ciężar udowodnienia spełnienia warunków do przyznania płatności (w tym posiadania gruntów rolnych) spoczywa na beneficjencie, a nie na organie. W ocenie Sądu Wnioskodawczyni nie wywiązała się z tego obowiązku, co mogłoby zostać uznane za wystarczającą przyczynę do odmowy przyznania płatności, bez konieczności prowadzenia dalszych ustaleń dotyczących stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. Z orzecznictwa NSA wynika, że przyznanie płatności wiąże się z faktycznym władztwem i użytkowaniem rolniczym danego gospodarstwa rolnego przez stronę wnioskującą, niezależnie od posiadania przez nią określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego (wyrok z 4 czerwca 2009 r., akt II GSK 1012/08). Samo posiadanie gruntów w rozumieniu cywilnym (np. dzierżawa) nie jest wystarczające do tego, aby uzyskać płatność. Konieczne jest także faktyczne ich użytkowanie, co w rozpatrywanej sprawie nie zostało stwierdzone. Z przepisów regulujących zasady przyznawania płatności wynika, że są one przyznawane rolnikowi do działek rolnych, na których rolnik prowadzi działalność rolniczą, co oznacza wymóg faktycznego, efektywnego i trwałego użytkowania gruntów, a nie jedynie o posiadanie tytułu prawnego do nich. Płatności przyznawane są w celu dofinansowania do produkcji rolnej i pomocy rolnikom rzeczywiście użytkującym posiadane grunty rolne. Dlatego wymagane jest rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dniu złożenia wniosku o płatność (por. wyrok NSA z dnia z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 87/11 Baza CBOSA), czego Strona w niniejszej sprawie nie wykazała,

- trudno też uznać za potwierdzenie samodzielnego prowadzenia przez Stronę gospodarstwa rolnego (niezależnie, we własnym imieniu i na własną rzecz) trzy faktury, dokumentujące wykonanie na rzecz Skarżącej przez E. W.: usługi siania z maja 2020 r., usługi kombajnem z września 2020 r. oraz usługi orki zimowej z listopada 2020 r. (k. 7/4, 7/23, 11/4 akt administracyjnych). Przy tak dużym areale przedstawionym do płatności (65,27 h.) działalność ta ograniczył się jedynie do trzech zdarzeń, a przecież grunty o taki areale wymagają znacznie więcej zabiegów (nawet jeśli jest to gospodarstwo ekologiczne, jak twierdzi Strona) niż zdaje się przekonywać (poprzez tak znikomą dokumentację) Skarżąca. Biorąc także pod uwagę, że wykonawcą usługi była E. W., powinowata Skarżącej, a jednocześnie strona umowy dzierżawy gruntów, w ocenie Sądu Dyrektor OR ARiMR miał podstawę do uznania, że E. W. wykonywała usługi kombajnem w zasadzie na swoich gruntach (dzierżawionych od spółki P.) i czyniła to bez wynagrodzenia za usługi. Akta zawierają bowiem jedynie dokument (odnośnie usługi siania), potwierdzający wykonanie operacji przelewu wewnętrznego z rachunku Strony w [...] w S. na bliżej nieokreślony personalnie rachunek (k. 7/24 akt administracyjnych). Usługa kombajnem nie została potwierdzona dowodem wpłaty. Wystawiona zaś w listopadzie 2020 r. faktura za usługę orki zimowej, z datą płatności 17 stycznia 2021 r. również nie została potwierdzona dowodem wpłaty. Organ ustalił też, że pełnomocnikiem E. W. był jej mąż M. W., jednocześnie pełnomocnik Skarżącej w sprawach dotyczących wniosków o płatności (od 12 kwietnia 2019 r. do 29 kwietnia 2020 r.) oraz strona umowy dzierżawy. Powyższe okoliczności były, zdaniem Sądu, podstawą do logicznego stwierdzenia, że to właśnie M. W. mógł być osobą, która koordynowała proces tworzenia pozorów faktycznego prowadzenia przez Skarżącą działalności rolniczej. Formalnie bowiem Strona posiadała tytuł prawny do gruntów, okazała faktury na zakup usług związanych z prowadzeniem gospodarstwa oraz udokumentowała sprzedaż plonów. Jednak w postępowaniu administracyjnym okazało się, że stwierdzone formalne przejawy prowadzenia działalności rolniczej nie są wystarczające do uznania, że była to działalność rzeczywista,

- dokument (umowa) przekazania nasion bobiku, który rzekomo miałby przekonywać, że Skarżąca je nabyła i wypełniać dyspozycję z wezwania z 10 września 2020 r. (o dostarczenie dokumentacji potwierdzającej prowadzenie działalności rolniczej niezależnie, we własnym imieniu i na własną rzecz - k. 5 akt administracyjnych) nie został przez nikogo podpisany (k. 7/16 akt administracyjnych). Strona nie wykazała też, że faktycznie czynność ta miała miejsce. Sąd zwrócił też uwagę, iż na dokumencie przekazania nasion bobiku widnieje data 31 marca 2020 r. a usługa siania, zgodnie z wystawioną fakturą miała miejsce 4 maja 2020 r. (choć z akt sprawy nie wynika, czy czynność ta dotyczyła bobiku), to gdzie przechowywany był materiał siewny po jego nabyciu, skoro Strona nie posiadała budynków gospodarczych, a pierwsze wynajęła 16 września 2020 r. - jak twierdzi (choć tego nie potwierdziła stosowną dokumentacją) w odpowiedzi z 10 września 2020 r. na wezwanie Kierownika BP. Zauważalna jest także zbieżność nazwisk (A. S. – przekazująca nasiona bobiku, K. S. - Skarżąca) oraz adresu stron umowy ([...]),

- brak budynków (w 2019 r. płody sprzedawane były prosto z pola - jak wskazała Strona) i maszyn oraz urządzeń rolniczych, tłumaczony przez Skarżącą zawarciem dzierżawy w 2019 r. gruntów obsianych, stanowią okoliczności niekorzystne dla Skarżącej, gdyż w jej interesie było przedstawienie w postępowaniu jak najwięcej takich okoliczności, które potwierdziłyby faktyczne prowadzenie samodzielnej działalności rolniczej. Ponadto, jak już wspomniano wcześniej Strona wskazała, iż w 2020 r. wynajęła pomieszczenie magazynowe na okres od skoszenia zbożna - bobiku (od 16 września 2020 r.) do czasu jego odebrania przez kupującego (K.). Nie zostało to jednak potwierdzone żadnymi dowodami, a było to rolą Strony w niniejszym postępowaniu,

- fakt kontynuowania w 2020 r. studiów dziennych w W. również nie świadczy o samodzielności przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zdaniem Sądu jest to okoliczność utrudniająca, samodzielne prowadzenie gospodarstwa rolnego, z uwagi na generowanie nieobecności, przy czym nie jest to okoliczność decydująca w sprawie. Jednak analizowana w zestawieniu z innymi dowodami, potwierdza stanowisko przyjęte przez Organy ARiMR,

- faktury wystawione przez C. Sp. z o.o. (usługi certyfikacji i kontroli w zakresie rolnictwa ekologicznego). Trzy z nich zostały wystawione w 2019 r. i nie dotyczą roku 2020, czyli roku wnioskowanej płatności (k. 7/53 i k 7/55-7/56 akt administracyjnych). Tylko dwie odnoszą się do roku 2020 (k. 7/11, 11/9 akt administracyjnych). Ponadto, tylko jedna z nich została faktycznie opłacona. W przypadku drugiej z 2019 r. i dwóch z 2020 r. w aktach znajdują się potwierdzenia wykonania operacji, z których wynika, iż dokonano ich z rachunku Strony, ale na bliżej niespersonalizowane rachunki (k. 7/10, 7/54, 11/10 akt administracyjnych). W świetle innych zebranych w sprawie dowodów ww. faktury nie są wystarczającą podstawą do uznania, że usługi te zlecała Skarżąca w związku z samodzielnym prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Dotyczy to również faktur na usługi doradcze, świadczone przez A., z których dwie wystawione były w roku 2019 i nie dotyczą wnioskowanej płatności na 2020 r. (k. 7/17, 7/52 akt administracyjnych), zaś jedna odnosi się do 2020 r. (k. 7/17 akt administracyjnych).

- faktury sprzedaży płodów rolnych (k. 7/36, 7/39, 7/41, 7/43, 11/11-11/15, 11/16 akt administracyjnych). Cztery z nich zostały wystawione w 2019 r. i nie dotyczą roku 2020, czyli roku wnioskowanej płatności. Pozostałe zaś, z 2020 r. (na sprzedaż bobiku), w konfrontacji z pozostałym materiałem dowodowym (szczegółowo opisanym wcześniej, np. niepodpisana przez nikogo umowa nabycia nasion bobiku; brak budynków, gdzie miałby być przed wysiewem przetrzymywany materiał siewny) nie stanowią, zdaniem Sądu wystarczającej podstawy do uznania, że sprzedaż dokonana przez Skarżącą miała związek z prowadzeniem gospodarstwa rolnego niezależnie, we własnym imieniu i na własną rzecz,

- wniosek o pozwolenie na zastosowanie konwencjonalnego materiału siewnego, nasion lub wegetatywnego materiału nasadzeniowego w rolnictwie ekologicznym z 3 września 2020 r. (k. 7/9 akt administracyjnych), dotyczy, jak wskazała sama Skarżąca roku 2021 r.: "W dokumentach znajduje się także wniosek o pozwolenie na zastosowanie konwencjonalnego materiału siewnego, tj. owies bingo w ilości 15 ton na zasiew wiosenny w roku 2021." (k. 7/1 akt administracyjnych). Nie dotyczy on zatem wnioskowanej płatności na 2020 r. i nie stawowi potwierdzenia, iż Strona w 2020 r. prowadziła działalność rolniczą niezależnie, we własnym imieniu i na własną rzecz,

- mając świadomość niedostatków w materiale dowodowym z 2019 r., które spowodowały odmowę przyznania wnioskowanej wówczas płatności, Skarżąca nadal nie przedłożyła dokumentacji, która przekonałaby Organy ARIMR, iż sytuacja w 2020 r. uległa zmianie. Co istotne, znacząca część dokumentów z 2019 r. została przedłożona przez Skarżącą również w roku 2020. Trudno więc zarzucać Organowi, iż ten powołuje się na orzeczenie WSA w OIsztynie dotyczące płatności z 2019 r. (choć jak słusznie zauważyła nieprawomocne), skoro sama Strona wywodzi z tej dokumentacji, iż w roku 2020 (który płatności dotyczy), iż prowadzi samodzielnie swoje gospodarstwo rolne. Organ miał zatem prawo, wbrew twierdzeniu Wnioskodawczyni cofnąć się do roku 2019 r. Bezzasadny jest zatem zarzut formułowany przez Stronę w tym zakresie;

- Strona szczegółowo nie odniosła się do pkt. 11 wezwania z 10 września 2020 r., który dotyczył przedstawienia dokumentów, potwierdzających ponoszenie kosztów związanych z zakupem paliwa, wykorzystywanego w pracach polegających na usługach rolnych,

- Dyrektor OR wskazał, iż we wniosku o przyznanie płatności na 2021 r. Strona zadeklarowała działki ewidencyjne położone w województwie [...], powiat [...], gmina [...] (o wskazanych w zaskarżonej decyzji numerach), wśród których nie było działki o nr [...], zadeklarowanej w niniejszej sprawie.

Również pozostałe dokumenty, jak: przedwstępna umowa sprzedaży nieruchomości rolnych z 2020 r. wraz z decyzją z 2021 r. o wyrażeniu zgody na nabycie nieruchomości rolnej niezabudowanej, decyzja z 2019 r. o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników wraz z opłatami składek KRUS, wniosek o pomoc na operację typu "Modernizacja gospodarstwa rolnego, decyzja z 2019 r. o wpisie do ewidencji producentów rolnych (k. 11/2-11/3, 11/5-11/8, 7/12, 7/15, 7/21, 7/25, 7/60 akt administracyjnych) w konfrontacji z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie nie stanowią wystarczającej podstawy do uznania, że Skarżąca prowadziła działalność rolniczą niezależnie, we własnym imieniu i na własną rzecz, stanowiąc jedynie pozorowanie uwiarygodnienia tej samodzielności. Trudno bowiem sobie wyobrazić, że Strona, deklarująca taką samodzielność (przy znacznym areale ziemi) jest w stanie przedstawić dla 2020 r. (którego dotyczy płatność w tej sprawie) zaledwie kilka faktur (choć do części z nich występują opisane wcześniej wątpliwości), stricte odnoszące się do działalności rolniczej (usługa siania, zbiórki plonów kombajnem, czy też orki zimowej oraz sprzedaży bobiku) i twierdzić w związku z tym, iż działalność przez nią prowadzona ma charakter niezależny.

W tym miejscu należy podkreślić, że sens i istota przyznawania płatności polega na posiadaniu gruntów (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) i to w sposób trwały nie epizodyczny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 4 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Po 748/19). W trakcie zaś postępowania administracyjnego ustalono m.in., iż działka przedstawiona przez Stronę do płatności na 2020 r., którą wydzierżawiła od małżeństwa W. należy do innego podmiotu (P. Sp. z o.o.), a Skarżąca nie wykazała, iż mieli Oni tytuł prawny aby tą działką rozporządzać. Umowa nie wskazywała również miejsca jej położenia. Tym samym, Strona (pomimo wezwania) nie dostarczyła żadnych dowodów, potwierdzających rzeczywiste posiadanie gruntów zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej na 2020 r.

Uwzględniając powyższe, Kierownik BP w sposób właściwy, mając uzasadnione wątpliwości, co do okoliczności zaistnienia w przedmiotowej sprawie sztucznych warunków do uzyskania wnioskowanej płatności, zwrócił się do Strony o przedstawienie stosownych dowodów, która - co raz jeszcze należy podkreślić - jest w tym postępowaniu obowiązana przedstawiać dowody oraz złożyć wyjaśnienia, co do wszystkich okoliczności sprawy, zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Mając na względzie specyfikę postępowania, dotyczącego ustalenia sztucznych warunków do uzyskania przedmiotowej płatności, Organ trafnie też poddał szczegółowej analizie dostarczony materiał dowodowy z innymi osobami powiązanymi: M. W., E. W., O. W. i A. F..

Nawiązując do zarzutów Strony wyartykułowanych w uzasadnieniu skargi, odnośnie niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy należy zwrócić także uwagę, iż Strona została skutecznie zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Organ poinformował Skarżącą, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego wystąpiły przesłanki mogące skutkować wydaniem decyzji niezgodnych z jej żądaniem, tj. nieprzyznania płatności. Jednocześnie wskazał, że Strona może przedłożyć dowody, celem wykazania przesłanek uprawniających do przyznania płatności, o którą wnioskowała w niniejszej sprawie (k. 9 akt administracyjnych). Pomimo tego, Strona (jak już wskazano) przedstawiła jedynie kilka dokumentów odnoszących się do roku 2020 (wystawione przez Stronę faktury sprzedaży bobiku oraz faktura na usługę orki zimowej wystawiona przez [...] E. W.). Pozostałe stanowiły jedynie próbę uwiarygodnienia samodzielności (we własnym imieniu i na własną rzecz) prowadzenia przez Skarżącą gospodarstwa rolnego.

W ocenie Sądu, Strona na której spoczywa ciężar dowodu nie wskazała zatem materiału dowodowego, kwestionującego zasadność przyjętego stanowiska o stworzeniu sztucznych warunków. Organ odwoławczy trafnie więc wywiódł, że w przedmiotowej sprawie stworzono jedynie pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele osób na gruntach, które w rzeczywistości tworzą jedno gospodarstwo rolne (jeden kompleks - zarządzany przez jedną osobę), a podejmowane i ujawnione przed Organami ARiMR czynności miały na celu obejście prawa.

Wbrew twierdzeniom Skarżącej Organy obu instancji rozpatrzyły też przedłożone dowody przez Stronę. Co istotne, Skarżąca nie podważyła skutecznie twierdzeń Dyrektora OR, nie wskazała także okoliczności, które by na to pozwalały. W analizowanym przypadku to na Wnioskodawczyni ciążył obowiązek udowodnienia, że faktycznie władała gruntami (nie wykazała się tytułem prawnym upoważniającym ją do posiadania gruntów zgłoszonych do płatności), posiadała infrastrukturę służącą prowadzeniu działalności rolnej w postaci np. budynków, maszyn czy urządzeń rolniczych, wykonywania samodzielnie zabiegów agrotechnicznych oraz, że ponosiła ich koszty. Tym samym nie wykazała, ze samodzielnie prowadzi gospodarstwo rolne. Organ udowodnił też istnienie powiązań rodzinno-finansowych między Stroną a innymi osobami dysponującymi gruntami, wykonującymi na rzecz Skarżącej w większości nieopłacone usługi. Wskazał na motywy działań nakierowanych na uzyskanie nienależnych korzyści sprzecznych z celami danego systemu w zakresie płatności ekologicznej. Tym samym zostały wykazane zarówno obiektywne jak i subiektywne przesłanki odmowy przyznania płatności z powodu stwierdzenia sztucznych warunków, tj. Organ ustalił brak możliwości osiągnięcia wnioskowanego wsparcia oraz zamiar Skarżącej uzyskania korzyści sprzecznej z tym celem, tj. nienależnej płatności. Jej obowiązkiem było również wskazanie na okoliczności zaprzeczające ustaleniom Organu II instancji o tworzeniu sztucznych warunków i potwierdzające, że oprócz celu w postaci uzyskania wnioskowanej płatności rolnik - realizuje jeszcze inne cele, w konsekwencji czego możliwe byłoby stwierdzenie, że Strona wypełniła przesłanki jej przyznania. Na organie zaś spoczywał obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 27 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego rozumieć należy uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Obowiązkiem organu jest także ustosunkowanie się do zarzutów i twierdzeń strony, tak, żeby miała ona wiedzę, z jakiego powodu odmawia się jej płatności. Z treści przepisu wynika (jak już wcześniej wspomniano), że organ ma jedynie obowiązek rozpatrzyć materiał dowodowy, nie jest jednak zobligowany, wbrew twierdzeniom Skarżącej, do jego gromadzenia z urzędu. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, w sprawach z wniosków o przyznanie płatności rolnych na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do ich otrzymania. Wobec powyższego, podniesione w skardze zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. należy uznać za nieuzasadnione. Organ odwoławczy wbrew twierdzeniom Strony słusznie uznał, iż złożona przez nią dokumentacja nie wskazuje, iż Skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo rolne.

Odnosząc się do zarzutu Strony, dotyczącego błędnego zastosowania w niniejszej sprawie klauzuli sztucznych warunków (a przez to nieprawidłowe zastosowanie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz pkt. 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia nr 73/2009), Sąd nie uznaje ich za zasadny, w pełni podzielając stanowisko Organu odwoławczego, że przepis art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, tj. klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa - znajduje zastosowanie w niniejszym przypadku. Wskazać bowiem należy, że płatność, o którą toczy się spór pomiędzy stronami niniejszego postępowania, jest formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej, będącej jednym z jej celów. W art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską wskazano, iż celem wspólnej polityki rolnej są: (a) zwiększenie wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej; (b) zapewnienie w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie; (c) stabilizację rynków; (d) zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw; (e) zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów.

Zatem system dopłat został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Natomiast środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach wspólnej polityki rolnej pochodzą z budżetu Unii Europejskiej, w związku z czym podlegają ochronie, zgodnie z ogólnymi zasadami ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich ustanowionymi w rozporządzeniu nr 2988/95. Preambuła ww. rozporządzenia stanowi, iż prawo wspólnotowe nakłada na Komisję Europejską i państwa członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Unia Europejska częściowo finansując Program Rozwoju Obszarów Wiejskich wymusza na Komisji Europejskiej i Krajach Członkowskich racjonalne, słuszne i proporcjonalne wydatkowanie tymi środkami (służy ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich).

Z tego też powodu państwo członkowskie sprawdza m.in., czy nie zostały stworzone sztuczne warunki (np. sztuczny podział gospodarstwa), umożliwiające uzyskanie korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Wynika to z art. ust. 3 ww. rozporządzenia, a także z art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanowienie określonego systemu wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.2009.30.16 - dalej jako: "rozporządzenie nr 73/2009") oraz z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8 - dalej jako: "rozporządzenie nr 65/2011").

Rozporządzenia nr 73/2009 oraz nr 65/2011, co do zasady obowiązywały przed dniem 1 stycznia 2015 r., jednak analogiczne rozwiązania zostały zawarte w rozporządzeniach Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) regulujących zasady przyznawania płatności bezpośrednich od 2015 r. - nr 1306/2013 i nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347).

Nadto, przepisem prawa materialnego, który wyznacza kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie, jest art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95. W myśl tego przepisu, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

W orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, że przepisy te zawierają tzw. klauzulę generalną, pozwalającą organom administracji publicznej podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18).

W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym, przy czym ustawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W ocenie Sądu, na gruncie analizowanego przepisu warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (por. wyrok NSA z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19). Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Z założenia obejmuje całość, bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. wyrok NSA z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1621/18). Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania, prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" stanie rzeczy (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 917/18).

Aby zastosować przepis sankcyjny o wyłączeniu płatności, organy administracji publicznej powinny drobiazgowo ustalić i udowodnić wszystkie okoliczności mogące stanowić potwierdzenie stworzenia w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w argumentacji przedstawianej w uzasadnieniu wyroków, składających się na jednolitą linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, które w podobnych sprawach wielokrotnie odwoływały się do wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencija (opubl. http://eur-lex.europa.eu). W uzasadnieniu tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści, wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Z orzeczenia Trybunału wynika, że zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku).

Dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wyraził m.in. pogląd, że sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W związku z powyższym wyrokiem TSUE należy wskazać, że jakkolwiek odnosił się on do treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, to jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma pełne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Zatem w świetle powołanego wyroku, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek:

1) stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności,

2) wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści,

3) wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

Z treści powołanego wyroku wynika również, że do dokonania oceny, czy stworzenie sztucznych warunków nastąpiło w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, koniecznym jest zbadanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna, czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustalenia "stworzenia sztucznych warunków" nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również (odnieść się należy) do działań osób czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne (por. wyrok NSA z 14 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 2576/14). Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych, jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Podmioty można uznać za powiązane, jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również osoby (zarówno fizyczne, jak prawne), które łączą więzi o charakterze rodzinnym lub wynikające ze stosunku pracy, a także powiązania majątkowe pomiędzy tymi podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające, kontrolne albo nadzorcze.

Problematyka stworzenia przez producenta rolnego sztucznych warunków została też szeroko opisana w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie sądowym. Zarówno TSUE, jak i NSA wielokrotnie wypowiadały się w tym temacie (por. wyrok TSUE z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12, a także wyroki NSA: z 15 listopada 2019r., sygn. akt I GSK 563/19; z 8 listopada 2019r., sygn. akt I GSK 1621/18; z 18 grudnia 2018r., sygn. akt I GSK 1227/18; z 13 grudnia 2018r., sygn. akt I GSK 917/18; z 21 sierpnia 2018r., sygn. akt I GSK 736/18).

W judykaturze przyjmuje się, że wykładnia przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 wskazuje na konieczność zastosowania sankcji, polegającej na wykluczeniu ze wszystkich płatności na dany rok, albowiem, zgodnie z jego literalnym brzmieniem: "nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego", a nie jedynie korzyści, rozumianej ściśle, wynikających ze stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. Zatem przepisy dotyczące pomniejszania płatności w niniejszych sprawach nie znajdują zastosowania. Podobne poglądy prezentowane są w orzecznictwie, np. w wyrokach WSA w Poznaniu z 18 października 2017 r., sygn. akt III SA/Po 261/17 oraz z 5 października 2017 r., sygn. akt III SA/Po 281/17, w których stwierdzono, że skoro organy poczyniły ustalenia co do sztucznie stworzonych warunków, w zakresie regulacji art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, na potrzeby obejścia prawa, które ograniczają wysokość płatności, to w takiej sytuacji aktualna pozostaje jedynie sankcja wykluczenia z systemu płatności na dany rok. W takiej sytuacji nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące zmniejszenia wysokości płatności. W przeciwnym razie stwarzający sztuczne warunki niczym by nie ryzykowali, gdyż co najwyżej zmniejszono by im płatności, które to zmniejszenie i tak w ich przypadku miałoby miejsce.

W ocenie Sądu przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wykazało, że przesłanki do przyjęcia stworzenia sztucznych warunków zostały spełnione. Analiza uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Organ II instancji w całej rozciągłości oparł się na takim właśnie rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, jak przedstawiono to w powołanym wyżej wyroku TSUE z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12. W konsekwencji prawidłowe były wnioski Organu wyprowadzone z ustalonych w sprawie przesłanek faktycznych, co do stworzenia przez Skarżącą wraz z innymi powiązanymi osobami sztucznych warunków do uzyskania wnioskowanej płatności. Dla dokonania tej oceny konieczne było zweryfikowanie działań nie tylko Strony, ale również pozostałych powiązanych osób, a ponadto występujących pomiędzy nimi zależności. Istotne znaczenie miały nie tylko ustalenia dotyczące analizowanego roku, ale również badane kompleksowo i w powiązaniu ze sobą dowody dotyczące innych okresów objętych wnioskami Strony o pomoc, np. roku 2019, czy też 2021 (gdzie Strona przedstawiła do płatności inne grunty, niż te przedstawione w 2020 r.).

Pozwoliło to na ustalenie zamierzonej koordynacji działań, mającej na celu pozyskanie wyższego wsparcia niż to, które przysługiwałoby w sytuacji niestworzenia sztucznych warunków. Ustalone okoliczności faktyczne, które nie zostały skutecznie zakwestionowane przez Skarżącą, zdaniem Sądu, jednoznacznie wskazują, że w sprawie nie mamy do czynienia z odrębnymi rolnikami, prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą. Zaznaczenia przy tym wymaga, że aby ustalić, kto jest rolnikiem i jakie jest jego gospodarstwo rolne, należy ocenić, jak są realizowane funkcje zarządcze, jak jest ukształtowana struktura majątkowa, a także jak jest zbudowane zaplecze techniczne i organizacyjne i jakie są zasady działania podmiotu, czy grupy osób, biorąc przy tym pod uwagę wszystkie jednostki produkcyjne wykorzystywane do działalności rolniczej (wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 992/18).

Podczas dokonywania oceny stworzenia sztuczny warunków, pozwalających na uzyskanie płatności należy przyjąć perspektywę obejmującą wszystkie wnioskujące podmioty i wszystkie płatności, o które podmioty te wnioskowały. Przyjęcie takiego punktu widzenia jest konieczne, ponieważ ocena, czy warunki zostały stworzone sztucznie, nie może dotyczyć wyłącznie jednej osoby i jednej płatności. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Strona jest wyłącznie jedną z kilku osób tworzących opisany mechanizm, a płatność objęta zaskarżoną decyzją jest jedną z wielu (płatności bezpośrednie, płatności ONW), o które Skarżąca się ubiegała. Analiza występujących w przedmiotowej sprawie zależności doprowadziła Organy ARiMR do prawidłowego wniosku, że wykorzystując różne osoby, M. W. prowadził przy pomocy najbliższych de facto jeden organizm gospodarczy, stanowiący jedno gospodarstwo rolne. W trakcie kontroli administracyjnej wniosku ustalono, m.in. iż umowa dzierżawy przedstawionego do wnioskowanej płatności gruntu została zawarta pomiędzy Stroną a wydzierżawiającymi M. i E. W. (małżeństwem). M. W. był pełnomocnikiem Skarżącej od 12 kwietnia 2019 r. do 29 kwietnia 2020 r. Faktury za usługi polowe na rzecz Strony w 2020 r. (również w 2019 r.) były wystawione przez [...] E. W.. Organy wskazały też na zbieżność nazwiska W. z nazwiskiem pańskim A. W. - matki Strony, od której rzekomo nabyła nasiona bobiku. Organ wskazał również w przyjętym rozstrzygnięciu, iż część wydzierżawionego Skarżącej gruntu (działki nr [...]) wydzierżawiono także córce małżeństwa W. – K..

Nie można zatem zgodzić się z zarzutem skargi, że do wydania zaskarżonej decyzji zabrakło Organowi odwoławczemu ustaleń wskazujących na celowość działań Skarżącej jako potwierdzenie zamiaru obejścia przepisów, zaś według Skarżącej jej działania nie miały na celu obejścia przepisów. Organ miał bowiem obowiązek ocenić nie tylko jej działania, ale także ich kontekst, na który składał się cały szereg okoliczności opisanych w decyzji, dotyczących także osób innych niż Strona. Podkreślenia wymaga, że w rozpatrywanej sprawie dopiero łączna ocena zebranych dowodów mogła doprowadzić do takich wniosków, jakie wynikają z zaskarżonego rozstrzygnięcia. Poszczególne, omawiane w wyroku elementy stanu faktycznego, np.: faktura wystawione przez E. W., dokumentujące wykonanie w 2020 r. usług (siania, kombajnem, orki zimowej), czy też faktury wystawione przez Stronę na sprzedaż bobiku - nie upoważniałyby do takiej konkluzji, jaka wynika z łącznej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Oceniając bowiem te same dowody z uwzględnieniem, m. in. powinowactwa wystawcy faktur ze Skarżącą i relacji personalnych z M. W., a także biorąc pod uwagę, że również E. W. tak jak jej mąż zawarła ze Stroną umowę dzierżawy, podobnie jak z małoletnią córką, zaś Skarżąca nie uiszcza, co miesiąc czynszu z tytułu tej umowy (choć do tego zobowiązuje jej treść), nie posiada maszyn ani urządzeń rolniczych, czy też pomieszczeń gospodarczych, niejasności z płatnościami faktur wystawionych przez [...] E. W., wątpliwości dotyczących prawa do wydzierżawienia Stronie gruntów przez małżeństwo W. itp., zasadne było uznanie, że Strona nie prowadzi samodzielnie gospodarstwa rolnego (niezależnie, we własnym imieniu i na własną rzecz).

W stanie sprawy istniały zatem bezsporne powiązania pomiędzy wskazanymi wcześniej osobami. Powiązania te istniały poprzez osobę M. W., który pełni(ł) funkcje umożliwiające sprawowanie kontroli nad tymi osobami, czy to męża, czy to ojca, czy też pełnomocnika. To powoduje, że mimo pozornej wielości osób, działalność rolnicza, jak słusznie zauważył Dyrektor OR prowadzona była de facto przez tę samą osobę (M. W.). Trafnie zatem wskazał, że przedstawiony stan faktyczny sprawy choć dotyczy Strony, to dla wykazania istoty sprawy, jej analizy faktycznej i prawnej, konieczne było przedstawienie Skarżącej w powiązaniu z innymi osobami (M. W., E. W., O. W., A. F.).

Szczegółowa analiza powiązań łączących owe osoby pozwalała na ustalenie zamierzonej koordynacji działań, polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Tym samym Sąd podzielił stanowisko Organu odwoławczego, że poszczególne osoby, w tym Strona, nie stanowiły odrębnych gospodarstw rolnych. Ponadto, wbrew twierdzeniu skargi, Organy ARiMR wykazały sprzeczność tej korzyści z celami systemu wsparcia. W ocenie Sądu, działania Skarżącej i pozostałych osób nie wypełniały celów wspólnej polityki rolnej, określonych w art. 39 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Celami wspólnej polityki rolnej są: zwiększenie wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej; zapewnienie w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie; stabilizacja rynków; zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw oraz zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów.

Poszczególne elementy działań w ramach wspólnej polityki rolnej określono w czterech rozporządzeniach:

- przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników (rozporządzenie UE nr 1307/2013),

- wspólna organizacja rynków produktów rolnych (rozporządzenie UE nr 1308/2013),

- wsparcie rozwoju obszarów wiejskich (rozporządzenie UE nr 1305/2013),

- finansowanie wspólnej polityki rolnej, zarządzanie nią i jej monitorowanie (rozporządzenie UE nr 1306/2013).

Zgodnie z art. 3 i art. 4 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. UE L z 2013 r. Nr 347 s. 487), Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich promuje zrównoważony rozwój obszarów wiejskich w całej Unii w sposób uzupełniający inne instrumenty WPR, politykę spójności i wspólną politykę rybołówstwa. EFRROW wnosi wkład do rozwoju bardziej zrównoważonego terytorialnie i środowiskowo, przyjaznego dla klimatu i odpornego na jego zmianę oraz konkurencyjnego i innowacyjnego unijnego sektora rolnictwa. Wnosi również wkład do rozwoju terytoriów wiejskich. Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

Ponadto, z pkt 13 preambuły do rozporządzenia nr 1307/2013 wynika, że cechą rozdziału środków bezpośredniego wsparcia dochodów wśród rolników jest przydzielanie nieproporcjonalnych kwot płatności stosunkowo małej liczbie dużych beneficjentów, a więksi beneficjenci, dzięki ich zdolności do eksploatowania korzyści skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu. Cel, jakim jest wspieranie konkurencyjności, ma zapewnić balans i równomierny rozwój całej grupy przedsiębiorców. Służy temu mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez wprowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw, do których przysługują płatności. Wprowadzenie tego mechanizmu miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w dużych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach.

Stworzenie sztucznego mechanizmu, a na to wprost wskazały Organy ARiMR w przyjętych rozstrzygnięciach, jest sprzeczne, zdaniem Sądu zarówno z celami wsparcia w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak i celami wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Wszystkie działania, które miały miejsce w niniejszej sprawie, stanowiły w istocie próbę dostosowania wzajemnych relacji między osobami, aby uzyskać zoptymalizować dofinansowanie. Zestawienie ww. zdarzeń z korzystnymi skutkami finansowymi, polegającymi na zwiększeniu globalnej sumy płatności, uprawniało wniosek, że Strona wraz z pozostałymi osobami, dążyła do ominięcia mechanizmów zmniejszenia płatności, co miało na celu korzyści sprzeczne z celami wsparcia, przy czym Skarżąca wniosków Dyrektora OR w tym zakresie nie podważyła. Jak zauważył bowiem Organ II instancji w zaskarżonym rozstrzygnięciu: "Mechanizm podziału gospodarstwa sprawił, że doszło do obejścia przepisów ustanawiających limity oraz korzyści, które miały wynikać z uzyskania wyższych płatności bezpośrednich, wobec czego nie można dać wiary oświadczeniom Strony o niezależnym prowadzeniu gospodarstwa, we własnym imieniu i na własną rzecz." (s. 11 decyzji). Jak słusznie też podniósł Organ odwoławczy, w sprawie wystąpił ogół obiektywnych okoliczności świadczących, że pomimo formalnego spełnienia przesłanek przewidzianych w przepisach prawa, cel płatności nie zostałby osiągnięty, tj. zastosowanie degresywnych stawek płatności oraz limitów płatności, gdyby płatności te miały zostać przyznane.

Tym samym wykazane zostało przez Organy ARiMR, że miały miejsce elementy obiektywne i subiektywne świadczące o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do otrzymania płatności (zgodnie z treścią przywołanego wcześniej wyroku TSUE z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12). Twierdzenie to uzasadniają wskazane powiązania osobowe pomiędzy osobami fizycznymi, a także pozorne wydzielenie gruntów.

Z powyższych względów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego.

Zdaniem Sądu, ustalenia stanu faktycznego znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy i zostały obszernie opisane w decyzjach Organów obu instancji. Organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, wnikliwie rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, w tym materiał przedstawiony przez Skarżącą, i na podstawie jego całokształtu trafnie oceniły okoliczności faktyczne, czemu dały wyraz w uzasadnieniach przyjętych rozstrzygnięć.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.