Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1014/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 20 ust 1 w zw z art  9 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c w zw z art 141 par 4, 185 par 1, 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 19 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Po 859/12 w sprawie ze skargi J. B. i K. B. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Stęszew z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od J. B. i K. B. na rzecz Gminy Stęszew kwotę po 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Po 859/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – po rozpoznaniu skargi J. B. i K. B. – na uchwałę Rady Miejskiej Gminy S. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości T. i M. położonych w obrębach geodezyjnych T., M. i R., gmina S. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku) i określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana (pkt II wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że uchwałą z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) Rada Miejska Gminy S. postanowiła przystąpić do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości T. i M. w obrębach geodezyjnych T., M. i R., gmina S. O podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu ogłoszono publicznie. Zawiadomieniem z dnia 12 stycznia 2010 r. Burmistrz S. poinformował organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu miejscowego o przystąpieniu do jego sporządzenia. W odpowiedzi Urząd Miejski Gminy S. pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., Wojewódzki Sztab Wojskowy w Poznaniu pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., PGNiG S.A. pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., Zarząd Dróg Powiatowych pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., Wielkopolski Park Narodowy pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., Wielkopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich pismem z dnia [...] lutego 2010 r., Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego pismem z dnia [...] lutego 2010 r., Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Poznaniu pismem z dnia [...] lutego 2010 r., Polskie Sieci Elektroenergetyczne – Zachów S.A. pismem z dnia [...] lutego 2010 r. oraz Szefostwo Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP pismem z dnia [...] lutego 2010 r. złożyły uwagi do projektowanego planu miejscowego. Pismami z dnia [...] lutego 2010 r. oraz [...] lutego 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny ustosunkowali się do zapytania w sprawie uzgodnienia i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko projektu planu miejscowego. Po sporządzeniu raportu oddziaływania Burmistrz zwrócił się do powyższych organów o zaopiniowanie projektu planu miejscowego. W odpowiedzi Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu (pismami z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz [...] lipca 2010 r.) oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (pismami z dnia [...] maja 2010 r. oraz [...] lipca 2010 r.) zaopiniowały pozytywnie przedłożony projekt.

Projekt planu miejscowego został następnie zaopiniowany i uzgodniony, zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z PGNiG S.A. pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., Urzędem Miejskim Gminy pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., Wielkopolskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Poznaniu – Wielkopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., Polskimi Sieciami Elektroenergetycznym – Zachód S.A. pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., Wojewodą Wielkopolskim Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., Wielkopolskim Parkiem Narodowym pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., Wielkopolskim Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Poznaniu pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., Okręgowym Urzędem Górniczym w Poznaniu pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., Komendantem Miejskim Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., Zarządem Dróg Powiatowych pismem z dnia [....] czerwca 2010 r., Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., Szefem Wojewódzkim Sztabu Wojskowego w Poznaniu pismem z dnia [...] czerwca 2010r., Starostwem Powiatowym pismem z dnia [...] lipca 2010 r., Zarządem Województwa Wielkopolskiego pismem z dnia [...] lipca 2010 r. oraz Starostą Poznańskim pismem z dnia [...] lipca 2010 r.

Obwieszczeniem z dnia [...] października 2010 r. wywieszonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w dniach od [...] października 2010 r. do [...] grudnia 2010 r. ogłoszono o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, a w dniu [...] grudnia 2010 r. zorganizowano publiczną dyskusję nad projektem planu. Pismem z dnia [...] grudnia 2010r. zastrzeżenia do projektu planu wniósł K. B. zwracając się do organu o zmianę granic planowanej otuliny Wielkopolskiego Parku Narodowego, przebiegającej koło należącej do niego nieruchomości. Rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2011 r. Burmistrz Gminy S. odrzucił powyższą uwagę.

W dniu [...] marca 2011 r. Rada Miejska Gminy S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów (...). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rada Miejska Gminy S. z dnia [...] marca 201 r. Nr [...]. Zdaniem organu nadzorczego w zaskarżonej uchwale wadliwie określono granice obszaru Natura 2000, o których mowa w § 7 pkt. 3 i 4 zakwestionowanej uchwały, a więc "O. R." [...] i "O. W." [...], co z kolei spowodowało brak możliwości jednoznacznego powiązania tekstu planu z rysunkiem. Zakwestionowano zakaz zabudowy, który w ocenie Wojewody nie był spójny z pozostałymi zapisami planu dopuszczającego możliwość lokalizowania przedsięwzięć infrastrukturalnych, w tym obiektów o wysokości ponad 50 m. n.p.m., realizacji urządzeń budowlanych niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania terenów objętych planem oraz realizacji ścieżek pieszo – rowerowych i obiektów małej architektury. Organ nadzorczy podniósł również, że obowiązujące dla Gminy S. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjęte uchwałą Rady Miejskiej Gminy S. Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. nie przewiduje terenów wyłączonych spod zabudowy.

Obwieszczeniem z dnia [...] lipca 2011 r. wywieszonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w dniach od [...] lipca 2011 r. do [...] sierpnia 2011 r. oraz wywieszonym na tablicy ogłoszeń w T., M. i R., poinformowano zainteresowanych o ponownym wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, a w dniu 9 sierpnia 2011 r. odbyła się w siedzibie Urzędu Gminy publiczna dyskusja nad projektem planu. Pismem z dnia 10 września 2011 r. mieszkańcy T. zwrócili się o przeprowadzenie ponownej dyskusji podnosząc, że informacja o dyskusji z dnia [...] sierpnia 2011 r. została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu [...] sierpnia 2011 r., co uniemożliwiło im wzięcie w niej udziału.

W dniu 7 września 2011 r. do Burmistrza wpłynęło pismo J. B., w którym zgłosił uwagi do projektu planu miejscowego podnosząc, że stara się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla siedliska: budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz budynkiem gospodarczo – inwentarskim na działce nr [...] położonej w T. W jego ocenie plan powinien dopuścić możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia. W piśmie zakwestionowano również prawidłowość zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Uwagi do planu wnieśli również mieszkańcy i właściciele obszarów objętych planem (pisma z dnia 10 sierpnia 2011 r., 30 sierpnia 2011 r., 31 sierpnia 2011 r.) zgadzając się z planowanym ograniczeniem zabudowy i wskazując, że przysłuży się on ochronie przyrody.

Obwieszczeniem z dnia [...] września 2011 r. wywieszonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w dniach od [...] września 2011 r. do [...] listopada 2011 r. oraz wywieszonym na tablicy ogłoszeń w T., M. i R., poinformowano zainteresowanych o ponownym wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, a w dniu 18 października 2011 r. przeprowadzono publiczną dyskusję, podczas której J. B. podtrzymał swoje zastrzeżenia. Uwagi, co do planowanego wprowadzenia zakazu zabudowy podniósł również K. B., wnosząc je następnie na piśmie.

W ramach wyznaczonego terminu do składania uwag do planu do organu wpłynęły pisma mieszkańców gminy wyrażające aprobatę dla przedłożonego projektu. Aprobatę dla planu wyrazili też pracownicy Katedry Ekologii i Ochrony Środowiska oraz Katedry Terenów Zieleni i Architektury Krajobrazu UAM w Poznaniu, Polskiego Towarzystwa Ochrony Przyrody Salamandra oraz Wielkopolskiego Parku Narodowego podnosząc, że przyjęcie planu przyczyni się do polepszenia zasad ochrony unikatowego środowiska naturalnego na terenie objętym planem miejscowym. Negatywne uwagi do planu wniósł natomiast J. S. nie zgadzając się z planowanym dopuszczeniem inwestycji polegającej na budowie farmy kurzej oraz J. B., który zwrócił się do organu o dopuszczenie, na działce nr [...] w T. zabudowy zagrodowej. Uwagi powyższe nie zostały uwzględnione.

W dniu 7 marca 2012 r. Rada Miejska Gminy S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów (...).

Pismami z dnia 11 lipca 2012 r. J. B. – właściciel działki nr [...] w T., objętej planem miejscowym oraz K. B. – właściciel działki nr [...] położonej w T., objętej planem miejscowym, reprezentowani przez radcę prawnego P. F. wezwali Radę Miejską Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem powyższego planu miejscowego. W obu pismach zaskarżonemu planowi miejscowemu zarzucono naruszenie art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy sprzecznego z zasadą proporcjonalności; naruszenie art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie planu miejscowego niezgodnego z studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy; naruszenie art. 65 ust. 2 w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na braku uwzględnienia w planie miejscowym, że w stosunku do działki nr [...] w T. wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę; naruszenie art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny poprzez nieczytelne wyznaczenie granic obszaru objętego planem; naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wykorzystanie mapy niewłaściwej dla opracowania plany oraz naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na wadliwym określeniu w planie, że ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy zgodne z przepisami odrębnymi. Uzasadniając powyższe zarzuty podano, że uchwalając przedmiotowy plan Rada Miejska Gminy nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego oraz postępowała wbrew zapisom obowiązującego studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy, który to akt jest wiążący przy sporządzaniu planu. W studium brak jest bowiem informacji o wyłączeniu jakichkolwiek gruntów spod zabudowy. Zdaniem skarżących przed wprowadzeniem zakazu zabudowy niezbędne byłoby przeprowadzenie prac w zakresie zmiany zapisów studium. Podniesiono również, że organ prowadząc prace planistyczne powinien uwzględnić fakt, że ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 28 września 2009 r., dopuszczono możliwość zabudowy działki nr [...] w T. Dodatkowo J. B. podniósł że od 2008 r. stara się bezskutecznie o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla swojej nieruchomości oznaczonej numerem [...], natomiast K. B. wyjaśnił, że od 2010 r. stara się uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla działki o nr [...] położonej w T. Zaskarżony plan miejscowy uniemożliwi im realizację planowanych przedsięwzięć.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2012 r. Przewodniczący Rady Miasta S. poinformował pełnomocnika J. B. oraz K. B., że w związku z przerwą urlopową Rady Miejskiej, ich wniosek o usunięcie naruszenia prawa zostanie rozpoznany w drugiej połowie września.

Wniesionymi w dniu 7 września 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargami J. B. (zarejestrowana pod sygn. II SA/Po 859/12) oraz K. B. (zarejestrowana pod sygn. II SA/Po 860/12), reprezentowani przez radcę prawnego P. F., zaskarżyli uchwałę Rady Miejskiej Gminy S. Nr [...]. W uzasadnieniu skarg podtrzymano zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargi Gmina S. wniosła o ich oddalenie argumentując, że zaskarżona uchwała uwzględnia potrzebę ochrony cennych zasobów krajobrazowych oraz fauny i flory na terenie Wielkopolskiego Parku Narodowego. Podkreślono przy tym, że zapisy planu uwzględniając potrzeby całego społeczeństwa takie jak prawo do zachowania i korzystania z dóbr przyrody, krajobrazu, ukształtowania terenu, wymagają zachowania przedmiotowych terenów jako terenów niezainwestowanych. Zabudowanie nieruchomości skarżących mogłoby prowadzić do utraty powyższych walorów. Wskazano również, że zaskarżona uchwała nie powoduje umniejszenia uprawnień właścicielskich skarżących w stopniu większym niż wynikało to z dotychczasowego zagospodarowania terenu oraz podniesiono, że obowiązujące przepisy studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy wskazują, że tereny objęte zakwestionowanym planem znajdują się w strefie szczególnej polityki przestrzennej uwarunkowanej współdziałaniem z Parkiem Narodowym, które wymagają ochrony przed erozją. Dodatkowo na terenie objętym planem znajduje się pomnik przyrody – Źródełka Żarnowiec, a częściowo są one zlokalizowane w otulinie Wielkopolskiego Parku Narodowego. Wyjaśniono również, że działka nr [...], w T., na którą powołują się skarżący, znajduje się w innym terenie, niż teren objęty planem miejscowym. Nie zgodzono się również z zarzutami dotyczącymi warunków formalnych planu miejscowego, które miały zostać naruszone w zaskarżonej uchwale.

Postanowieniem z dnia 12 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył sprawy ze skarg J. B. i K. B. do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia i orzekł o dalszym prowadzeniu sprawy pod sygn. II SA/Po 859/12.

Wojewódzki Sad Administracyjny uwzględnił skargi i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd stwierdził, że skargi zostały wniesione z dochowaniem terminu, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z całokształtu skargi i jej zarzutów wynika, że niewątpliwie asumptem do jej złożenia przez M. B. i H. M. było wprowadzenie w zaskarżonym planie miejscowy rozwiązania planistycznego polegające na zakazie zabudowy (§ 28 planu miejscowego). Plan wprowadził wyjątki od powyższej zasady dopuszczając możliwość realizowania inwestycji infrastrukturalnych celu publicznego (§ 13 planu miejscowego) oraz wykonywania remontów, bieżącej konserwacji oraz realizacji urządzeń budowlanych niezbędnych dla ich prawidłowego funkcjonowania, a znajdujących się na terenie oznaczonym w planie symbolami 1RM, 2RM, 1 MN/ZP (§ 29 planu miejscowego).

Sąd wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina jest uprawniona do ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Władztwo planistyczne gminy nie oznacza jednak dowolności przyjętych rozwiązań planistycznych. W odniesieniu do konkretnego przyjętego rozwiązania planistycznego gmina musi wykazać jego celowość i zasadność z punktu widzenia interesu publicznego, bądź z punktu widzenia interesu określonej grupy społecznej. Brak stosownego uzasadnienia może wskazywać na dowolność i arbitralność przyjętego rozwiązania planistycznego, a to z kolei uzasadnia wniosek o nadużyciu czy też przekroczeniu granic władztwa planistycznego. Sąd zaznaczył, że prawo własności, mimo że konstytucyjnie chronione, nie jest prawem bezwzględnym. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Podobnie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1960 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93), przewiduje, ograniczenie prawa własności może mieć miejsce jedynie z uwagi na treść przepisów szczególnych. Do przepisów tych zaliczyć należy między innymi regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd podał, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że u podstaw wprowadzonego zakazu zabudowy, spoczywała troska o zachowanie szczególnego charakteru naturalnego terenu objętego planem. W szczególności odwołano się do jego wybitnych walorów krajobrazowych i przyrodniczych podnosząc, że wprowadzenie zakazu zabudowy przyczyni się do ich skutecznej ochrony, w tym ochrony obszarów objętych ochroną prawną na podstawie ustawy o ochronie przyrody oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stęszew przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Gminy S. Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. oraz Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Wielkopolskiego. Rada Gminy podniosła, że tereny objęte planem stanowią tereny cenne przyrodniczo i krajobrazowo, które określono w studium jako "strefa szczególnej polityki przestrzennej uwarunkowanej współdziałaniem z Wielkopolskim Parkiem Narodowym" oraz "obszary o zróżnicowanej rzeźbie terenu wskazane do systemowej ochrony przed erozją". Wyznaczone tereny zlokalizowane są bowiem częściowo w otulinie Wielkopolskiego Parku Narodowego oraz w granicach dwóch obszarów Natura 2000: "O. R." [...] oraz "O. W." [...]. Dopuszczenie nowej zabudowy mogłoby spowodować nieodwracalne, negatywne skutku oraz zakłócić dalsze prawidłowe funkcjonowanie cennych ekosystemów. Na planszy kierunków obszar planu stanowią grunty rolne, które nie zostały uwidocznione jako tereny pod zabudowę. To, co zostało wprowadzone w studium jako zabudowa siedliskowa lub mieszkaniowa obejmuje tereny z już istniejącą zabudową. Natomiast plan miejscowy ma w założeniu ograniczyć dalszą zabudowę. W ocenie Gminy plan realizuje zarówno zasadę ładu przestrzennego, jak i zrównoważonego rozwoju. Dodatkowo odniesiono się do zapisów studium określonych w rozdziale 1.1. Kierunki w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego (wyłączenie z zabudowy dolin rzecznych oraz cieków stanowiących lokalne łączniki ekologiczne, lokalizacja zabudowy uzupełniającej oraz przeciwdziałaniu nadmiernemu rozproszeniu zabudowy) oraz w rozdziale 1.3. Kierunku w zakresie gospodarki przestrzennej (przeciwdziałanie realizacji zabudowy rozproszonej na działkach rolnych) wywodząc, że wprowadzony zakaz jest zgodny z zapisami studium.

Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele. Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 powyższej ustawy, przy czym ta zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju lub też wyłączone z zabudowy, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę lub też z niej wyłączone. Studium zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium musi być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Sąd podał, że analiza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w uchwale wskazuje, że nie wprowadzono całkowitego zakazu zabudowy. W części C studium (Kierunki zagospodarowania przestrzennego), a w szczególności w rozdziale 1.3. (Kierunki w zakresie gospodarki przestrzennej) brak jest powyższego zakazu. Również w rozdziale 1.1. (Kierunki w zakresie ochrony środowiska) brak jest przepisu wskazującego na zakaz zabudowy na terenie objętym planem. Za takowy nie może być bowiem uznane wyłączenie z zabudowy dolin rzecznych. Część graficzna studium również nie wskazuje, aby teren objęty planem stanowił teren, na którym przewidziany jest zakaz zabudowy. Sąd podkreślił, że zgodność planu miejscowego z zapisami studium musi być rozumiana wprost i nie może być dorozumiana na podstawie analizy różnych zapisów studium odnoszących się do konieczności ochrony walorów przyrodniczych. W ocenie Sądu, wprowadzenie zakazu zabudowy nie może opierać się jedynie na przewidzianej w studium konieczności zapewnieniu ochrony przyrody, jeżeli zapisy studium wskazują jedynie na konieczność ograniczenia realizacji zabudowy rozproszonej na działkach rolnych. Ograniczenie możliwości realizacji zabudowy nie jest tożsame z zakazem jakiejkolwiek zabudowy, w szczególności, że ten ostatni zapis wyklucza możliwość realizacji nowej zabudowy w tym na działkach już zabudowanych, co nieuchronnie prowadzi do ograniczenia już prowadzonej działalności rolniczej. W ocenie Sądu powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że wprowadzenie zakazu zabudowy, uzasadnionego z punktu widzenia ochrony szczególnego i unikatowego środowiska naturalnego, nie pozostaje jednak w zgodności z obowiązującą w gminie polityką przestrzenną. Zdaniem Sądu zapis § 28 planu miejscowego jest nieważny, gdyż brak jest zgodności pomiędzy wprowadzonym zakazem zabudowy, a obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sąd zaznaczył, że sprzeczność wprowadzonego zakazu zabudowy z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uniemożliwiła sądowi wypowiedzenie się co do możliwości wprowadzenia powyższego zakazu, a więc co do ewentualnego naruszenia zasad konstytucyjnej zasady ochrony własności. Rozpoznanie powyższego zarzutu byłoby przedwczesne skoro całokształt rozwiązań planistycznych w gminie nie pozwala na przyjęcie, aby istotnie na jej terenie istniało ograniczenie zabudowy.

Zdaniem Sądu za nietrafne uznać należało zarzuty dotyczące naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na wadliwym określeniu w planie, że ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy zgodne z przepisami odrębnymi. Zapisem powyższym posłużono się jedynie w § 22 ust. 2 planu miejscowego wskazując, że od linii rozgraniczających z lasem ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy zgodnie z przepisami prawa. Uchwała odsyła więc w powyższym zakresie bezpośrednio do § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepis powyższy ma charakter powszechnie obowiązujący – rada gminy nie jest uprawniona do wprowadzanie innej linii zabudowy, stąd odwołanie się do niego w treści planu miejscowego nie może być postrzegane jako naruszenie prawa.

Za wadliwy Sąd uznał zarzut wykorzystania niewłaściwej mapy. Art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. W przedmiotowej sprawie do planu miejscowego załączono mapy zarówno w skali 1:1000 (załącznik nr 1.4), jak i 1:5000 (załączniki nr 1.1., 1.2. i 1.3), które w ocenie Sądu wypełniają dyspozycję powołanego powyżej przepisu.

Sąd podkreślił, że skarżący nie mogli również skutecznie podnieść zarzutu naruszenia art. 65 ust. 2 w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającego na braku uwzględnienia w planie miejscowym decyzji o pozwoleniu na budowę na działce nr 24 w Tomicach, gdyż decyzja ta dotyczy działki nie objętej planem.

W skardze kasacyjnej Rada Gminy S., reprezentowana przez r.pr. M. B., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) poprzez przyjęcie, że zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. nie określają obszarów dla, których wcześniej przewidziano wyłączenie z zabudowy, podczas gdy studium takie zapisy zawiera (strona 92 studium). W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu błędnie przyjął, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny zobowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla terenu T. i M. Ponadto podnoszę, że po zmianie art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonanym ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z dnia 20 lipca 2010 r.) od dnia 21 października 2010 r. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalane są po stwierdzeniu, że nie naruszają ustaleń studium, a nie po stwierdzeniu, że są zgodne z ustaleniami studium;

- art. 9 ust. 4 i 5 i art. 10 ust 2 pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że stopień szczegółowości zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy musi zawierać rozwiązania przyjęte następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu błędnie przyjął, że Rada Miejska Gminy S., nie mogła wprowadzić zakazu realizacji nowej zabudowy dla terenów wskazanych w zaskarżonej uchwale, pomimo, iż takie ograniczenie funkcjonuje w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S.;

- art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez przyjęcie, że wprowadzone rozwiązania w uchwale Rady Miejskiej Gminy S. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości T. i M. położonych w obrębach geodezyjnych T., M. i R., gmina S., naruszają konstytucyjne prawo własności skarżących;

- art. 28 ust 1 w zw. z art. 6 ust 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uznanie, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości T., M. i R. uchwałą z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Rada Miejska Gminy S. naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego.

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. z uwagi na wybiórcze ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do stanu faktycznego sprawy, powołanie w uzasadnieniu okoliczności sprawy, które związane są z inną sprawą toczącą się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, powołanie argumentów ze skargi M. B. i H. M. (str. 8 uzasadnienia] w sytuacji, gdy skarżącymi byli J. B. i K. B., co w konsekwencji doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu do przyjęcia błędnym ustaleń faktycznych i stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Gminy S. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości T. i M. położonych w obrębach geodezyjnych T., M. i R., gmina S.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o zmianę w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg skarżących, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obowiązujące na terenie gminy Stęszew studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania w części C pkt 1.1. tiret trzecie wprowadza wprost wyłączenie z zabudowy dolin rzecznych oraz cieków stanowiących lokalne łączniki ekologiczne. Teren objęty planem i stanowiący nieruchomości skarżących leży w dolinie rzeki Samica Stęszewska i należy do terenów stanowiących lokalne łączniki ekologiczne. W części C pkt 1.1. tiret dziesiąte studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wprowadzono także nakaz, takiego kształtowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy S., aby zapobiegać nadmiernemu rozproszeniu zabudowy.

Wprowadzony w § 28 uchwały zakaz zabudowy odwołuje się do zapisów studium i jest z nimi zgodny. W § 28 Rada Miejska Gminy S. wprowadziła wyjątek od zakazu zabudowy wskazując, że nie dotyczy to inwestycji wskazanych w § 13 i 29. Wbrew ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała jest zgodna z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto Gmina Stęszew podniosła, że w skutek zmiany art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonanym ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z dnia 20 lipca 2010 r.) od dnia 21 października 2010 r. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalane są po stwierdzeniu, że nie naruszają ustaleń studium, a nie po stwierdzeniu, że są zgodne z ustaleniami studium. Obowiązujący w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierał wymogu zgodności planu ze studium, a na brak tej zgodności powołał się Sąd. Sąd oparł więc swój wyrok na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Gmina S. podniosła, że studium jest aktem prawa wewnętrznego adresowanym do organów gminy i wyznacza jedynie kierunki rozwoju. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie musi być wiernym odwzorowaniem zapisów studium. W orzecznictwie sądowym i w doktrynie przyjęło się określać studium mianem aktu kierownictwa wewnętrznego, czy też aktu gminnej polityki planistycznej. Oznacza to, że postanowienia studium mają charakter nienormatywny, są, bowiem kierowane do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, LEX nr 55333; II SA 106/00, LEX nr 57193). W ocenie skarżącej Sąd błędnie uznał, że studium musi zawierać dokładne odzwierciedlenie zapisów, które znajdują się uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania. W miejscowym planie gmina wprowadza szczegółowe rozwiązania planistyczne, które doprecyzowują ogólne wytyczne zawarte w studium. Obowiązujące na terenie gminy Stęszew studium wprowadza zakaz zabudowy terenów dolin rzecznych i rozpraszania zabudowy. Z akt zgromadzonych w sprawie, nieruchomości skarżących są zlokalizowane w dolinie rzeki Samica i znajdują się w znacznej odległości od jakichkolwiek zabudowań. Tak, więc wprowadzając zakaz zabudowy dla tych terenów Rada Miejska Gminy S. powieliła zapisy studium wskazane w części C pkt 1.1. titet trzecie i dziesiąte (str. 92 studium). Sąd dokonał błędnej wykładni art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że nie wprowadzają one tak dalekiej zależności pomiędzy zapisami studium i miejscowego planu jak wskazuje Sąd. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęło się jednoznaczne stanowisko, że zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium nie oznacza obowiązku dosłownego przeniesienia zapisu planu ze studium do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz uszczegółowienie tych zapisów, co do możliwości zagospodarowania terenu, którego plan dotyczy. O stopniu szczegółowości zapisów w studium, co do kierunków zagospodarowania danego terenu decyduje rada gminy. W ocenie organu Sąd, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały planistycznej, nie wywiódł w uzasadnieniu wyroku, jakie nieprawidłowości w procedurze planistycznej zostały naruszone w stopniu, który uzasadnia uznanie § 28 uchwały za naruszający ustalenia studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy, a w konsekwencji uprawniały stwierdzenie nieważności uchwały. Z treści art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Właściciel nieruchomości musi więc liczyć się z faktem, że realizując ogólne kierunki polityki przestrzennej organy gminy w planie mogą wprowadzać zapisy, które będą ograniczały jego prawo własności. Rozwiązanie takie wprowadzone przez ustawodawcę ma zapewnić instrumenty prawne do kreowania polityki przestrzennej i dbania o zrównoważony rozwój gminy z zachowaniem walorów przyrodniczych i ładu przestrzennego w odniesieniu do wszystkich mieszkańców. Rada podniosła, że mieszkańcy miejscowości, dla których Rada Miejska Gminy S. uchwaliła zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania zabiegali o wprowadzenie rozwiązań prawnych, które zapewnią nienaruszalność cennych zasobów środowiskowych przed degradacją i bezpowrotnym zniszczeniem przez zabudowanie. Skarżący jako inwestorzy zewnętrzni pomijają tę okoliczność dążąc do zabudowania i trwałej zmiany charakteru terenów pielęgnowanych przez okoliczną społeczność.

Rada podniosła, iż w uzasadnieniu uchwały nie sposób zawrzeć wszystkich motywów uzasadniających ingerencję w prawo własności poszczególnych właścicieli nieruchomości, tym bardziej, że musi ona zawierać także kompleksową ocenę walorów, zasobów oraz stanu funkcjonowania środowiska. Motywy takie powinny być wprawdzie zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego, jednak ich brak nie przesądza o możliwości przyjęcia, że przedmiotowy plan nadmiernie ingeruje w prawo własności. Decydujące znaczenie w tej kwestii ma sporządzona w ramach uchwalania planu miejscowego dokumentacja planistyczna, a zwłaszcza opracowanie ekofizjograficzne. Nie sposób podzielić poglądu, że konfrontacja pomiędzy własnością a ładem przestrzennym musi wypadać na korzyść własności, gdyż tylko taka interpretacja zachowuje własność jako prawo podstawowe. Zdaniem Rady Sąd przesądził o nieważności zaskarżonej uchwały bezkrytycznie przyznając prymat indywidualnego interesu ekonomicznego skarżących nad staraniami organów gminy i mieszkańców miejscowości T. i R. o zachowanie cennych przyrodniczo terenów doliny rzeki Samica. Tymczasem nie wystarczy sam fakt istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego lub uprawnienia rozumianego jako interesu obiektywnie chronionego przepisami prawa materialnego. Warunkiem niezbędnym do kwestionowania planu jest naruszenie tego interesu lub uprawnienia, co musi wykazać strona skarżąca, a czego skarżący nie wykazywali. Tereny będące ich własnością są obecnie wykorzystywane jako łąki zalewane okresowo przez wody w dolinie rzeki Samica i taki charakter nadal zachowywały w zaskarżonym planie zagospodarowania. Taki też charakter tereny te miały w czasie kiedy nabywali je skarżący. Nie można więc uznać, że uchwały planu zagospodarowania naruszają interesy skarżących.

Zdaniem Rady Sąd dokonał wybiórczego odniesienia się stanu faktycznego i prawnego sprawy. Analizując treść uzasadnienia wyroku nie można ustalić jednoznacznie czy Sąd dokonał analizy akt sprawy, której dotyczyły złożone skargi. Przywołane w uzasadnieniu nazwiska skarżących wskazują, że Sąd wyrokując mógł w rzeczywistości analizować akta sprawy niezwiązanej ze skargami. Świadczą o tym także rozważania na temat nieważności § 28 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Rady wprowadzony w 28 planu zakaz zabudowy (z wymienionymi tam wyjątkami) spełnia nie narusza postanowień studium. Tereny objęte skargami w studium zostały wskazane jako tereny użytków rolnych – łąk i pastwisk, strefa szczególnej polityki przestrzennej uwarunkowanej współdziałaniem z Wielkopolskim Parkiem Narodowym. Wprowadzenie tego zakazu jest także zgodne z art. 15 ustawy. Jedynie zakazanie w planie zabudowy terenów, które w studium byłyby określone jako tereny zurbanizowane lub wskazane do zabudowy możnaby uznać za naruszenie ustaleń studium. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Tereny objęte w planie zakazem zabudowy ( ze wskazanymi wyjątkami ) w studium zostały określone jako tereny cenne przyrodniczo i krajobrazowo, jako strefa szczególnej polityki przestrzennej uwarunkowanej współdziałaniem z Wielkopolskim Parkiem Narodowym. Nadto w studium wskazano na zakaz zabudowy dolin rzecznych oraz cieków stanowiących lokalne łączniki ekologiczne. Przy sporządzaniu planu na gminie ciąży nie tylko obowiązek kierowania się zapisami studium, ale i obowiązek przestrzegania powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Są to zawarte w różnego typu aktach prawnych regulacje wiążące gminę w planowaniu miejscowym. Uwarunkowania te wynikać będą z istnienia tzw. obszarów specjalnych, czyli obszarów, na których z mocy uregulowań szczególnych obowiązuje szczególny reżim planistyczny (dotyczący np. terenów cennych przyrodniczo i krajobrazowo, dolin rzecznych oraz cieków stanowiących lokalne łączniki ekologiczne. Obszar objęty planem wyróżnia się dużymi walorami przyrodniczymi i krajobrazowymi i pełni ważne funkcje ekologiczne. Występują na nim cenne siedliska przyrodnicze ważne dla roślin i zwierząt, objęte ochroną prawną, zarówno na podstawie prawa krajowego jak i europejskiego. Obszar ten znajduje się częściowo w granicach obszaru natura 2000 "O. R." (...), obszaru Natura 2000 "O. W. (...) oraz w otulinie Wielkopolskiego Parku Narodowego. Obszar Natura 2000 jest, zgodnie z art. 5 pkt 2 b ustawy o ochronie przyrody (u.o.p.), obszarem specjalnej ochrony ptaków, siedlisk lub obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty utworzonym w celu ochrony populacji dziko występujących ptaków lub siedlisk przyrodniczych lub gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty. Obszary Natura 2000 winny być wolne od swobodnej, dowolnej zabudowy, a przepisy prawa, zwłaszcza wskazane w art. 29 ust. 9 pkt 2 u.o.p. nakazujące utrzymanie korytarzy ekologicznych, a także art. 29 ust. 8 pkt 3 u.o.p., dawały gminie prawo do wprowadzenia zakazu zabudowy. Szczególne znaczenie ma objęcie ochroną tego terenu w ramach sieci Natura 2000 w oparciu o zapisy Dyrektywy Rady 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory (dalej Dyrektywa Siedliskowa) oraz Dyrektywy 2009/147/WE w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (dalej Dyrektywy Ptasiej). Na omawianym obszarze, zarówno w części włączonej do sieci Natura 2000 jak i poza nią, występują liczne siedliska wymienione w Załączniki nr 1 do Dyrektywy Siedliskowej, które wszędzie podlegają ochronie. Tereny te pełnią ważną rolę siedlisk dla rzadkich i cennych gatunków zwierząt i roślin. Zgodnie z art. 3 u.o.p. cele ochrony przyrody są realizowane poprzez uwzględnienie wymagań ochrony przyrody w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też gmina, realizując nadrzędny cel ochrony przyrody, w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa i zapisami studium wprowadziła zakaz zabudowy, o którym mowa w § 28 planu. Trwałe użytki zielone zlokalizowane w rynnie Jeziora Tomickiego położone są na glebach pochodzenia organicznego, które podlegają ochronie na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych polega na ograniczeniu przeznaczania ich na cele nierolnicze oraz zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych. Tereny, których dotyczą złożone skargi są terenami rolnymi, a zatem terenami nie przeznaczonymi pod zabudowę. Zatem wprowadzenie zakazu zabudowy, wobec braku wcześniejszej zgody na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze, jest wyłącznie potwierdzeniem zapisów tejże ustawy, zgodnie z którą przeznaczenie gruntów rolnych na cele zabudowy wymaga przeprowadzenia wcześniejszej, szczegółowo opisanej procedury. Na północno-zachodniej krawędzi rynny jeziornej oraz wzdłuż doliny rzeki Samicy Stęszewskiej występują lasy posiadające status lasów ochronnych o funkcjach glebo i wodochronnych, które podlegają ochronie. Zgodnie z art. 9 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w lasach ochronnych mogą być wznoszone wyłącznie budynki i budowle służące gospodarce leśnej, obronności lub bezpieczeństwu państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu, geodezyjnemu, ochronie zdrowia oraz urządzenia służące turystyce. Wobec powyższego nie ulega żadnej wątpliwości, że tereny te są wykluczone z zabudowy z mocy obowiązujących przepisów prawa. Umożliwienie zabudowy tego terenu spowodowałoby zniszczenie cennych siedlisk przyrodniczych praz miejsc lęgowych i żerowisk dla ptaków wodnych i dzikiej fauny, naruszenie ciągłości łączników i korytarzy ekologicznych, zniszczenie walorów krajobrazowych i utrudnienie w korzystaniu turystyczno-rekreacyjnym, w szczególności z okolic pomnika przyrody "Źródełko". Obszar objęty postanowieniami planu położony jest w dolinie rzeki Samica Stęszewska przy jej ujściu do Jeziora Tomickiego. Rzeka ta wraz z jej doliną stanowi bardzo ważny element hydrologiczny łączący kilka jezior, przez które rzeka przepływa: Jezioro Niepruszewskie, Jezioro Tomickie, Jezioro Witobelskie oraz Jezioro Łódzko-Dymaczewskie (położone na terenie Wielkopolskiego Parku Narodowego). Rzeka ta wraz z jeziorami i doliną stanowi bardzo ważny element przyrodniczy w mocno przekształconym krajobrazie rolniczym, umożliwiający połączenie terenów przyrodniczych Wielkopolskiego Parku Narodowego z kompleksami leśnymi położonymi w północno - zachodniej części województwa wielkopolskiego w tym m.in. z Sierakowskim Parkiem Krajobrazowym oraz Puszczą Notecką i doliną Warty. Potwierdzeniem szczególnego znaczenia doliny rzeki Samicy Stęszewskiej jest nadanie jej funkcji regionalnego korytarza ekologicznego w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Wielkopolskiego. Zachowanie korytarzy i łączników ekologicznych, a co za tym wprowadzenie zakazu zabudowy, jest niezbędne dla likwidacji izolacji przestrzennej terenów cennych przyrodniczo i chronionych, umożliwienia migracji flory i fauny oraz wymiany zasobów genowych, co umożliwi podnoszenie odporności systemu przyrodniczego na degradację oraz zapewni utrzymanie równowagi przyrodniczej. Aby zapewnić prawidłowe pełnienie funkcji regionalnego korytarza ekologicznego przez dolinę rzeki Samicy Stęszewskiej niezbędne jest zachowanie na terenie objętym planem dotychczasowych form użytkowania, ograniczenie presji antropogenicznej, wprowadzenia zakazu zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, a to z poniższych względów.

W pierwszej kolejności podkreslić należy, iz zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność całej zaskarżonej uchwały podczas, gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł motywy odnośnie tylko jednego z paragrafów tej uchwały, a mianowicie § 28.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje, czy i z jakich powodów Sąd pierwszej instancji uznał za wadliwe pozostałe postanowienia uchwały Rady Miejskiej Gminy S. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości T. i M. położonych w obrębach geodezyjnych T., M. i R., gmina S.

Zakwestionowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tylko § 28 uchwały i jednocześnie stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności całej uchwały nasuwa uzasadnione wątpliwości. Brak podania stanowiska i argumentów, czy w pozostałym zakresie Sąd pierwszej instancji uznał za zgodne z prawem czy też niezgodne z prawem pozostałe postanowienia uchwały rodzi uzasadnione zastrzeżenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku może sugerować, że Sąd pierwszej instancji uznał pozostałe postanowienia zaskarżonej uchwały za zgodne z prawem, natomiast rozstrzygnięcie wyroku oznacza stanowisko przeciwne.

W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jest usprawiedliwiony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odzwierciedla kontroli przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji.

Przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. Z tej też przyczyny szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku winno odpowiadać wymogom ustanowionym art. 141 § 4 p.p.s.a., powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. również z tego powodu, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do argumentów Rady Gminy S. zawartych w odpowiedzi na skargę. To zaś oznacza, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej uchwały, albowiem nie rozważył kwestii leżących u podstaw przyjęcia określonych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości T. i M. położonych w obrębach geodezyjnych T., M. i R., gmina S., w tym nie rozważył należycie, czy stanowisko organu gminy w zakresie oceny planu w kontekście studium jest zasadne czy też nie.

Nadto zaznaczyć należy – na co zwróciła uwagę Rada – iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołał się do skargi oraz zarzutów M. B. i H. M., podczas gdy w niniejszej sprawie rozpoznawał sprawę ze skargi J. B. i K. B. Powyższe może rodzić przeświadczenie, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do argumentów zawartych w skardze M. B. i H. M. i stanu faktycznego innej sprawy niż rozpoznawana, zwłaszcza, że Sąd pierwszej instancji przywołał skargi oraz zarzuty M. B. i H. M. przy rozważaniu § 28 planu miejscowego.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest tym bardziej istotny, iż Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że “jak wskazuje analiza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w uchwale nie wprowadzono całkowitego zakazu zabudowy" stanowisko to uzasadnia w sposób lakoniczny i nie wskazujacy na rzeczywiste dokonanie analizy studium. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji stwierdza, że “w części C studium (Kierunki zagospodarowania przestrzennego), a w szczególności w rozdziale 1.3. (Kierunki w zakresie gospodarki przestrzennej) brak jest powyższego zakazu. Również w rozdziale 1.1. (Kierunki w zakresie ochrony środowiska) brak jest przepisu wskazującego na zakaz zabudowy na terenie objętym planem", to jednak brak jest odniesienia się Sądu pierwszej instancji do postanowień studium, w tym także do konkretnych postanowień studium w aspekcie argumentów Rady Miejskiej Gminy S. Sąd pierwszej instancji przytoczył uzasadnienie zaskarżonej uchwały, lecz nie odniósł się do motywów podanych w tym uzasadnieniu. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodność planu miejscowego z zapisami studium musi być rozumiana wprost i nie może być dorozumiana na podstawie analizy różnych zapisów studium odnoszących się do konieczności ochrony walorów przyrodniczych.

Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji budzi zastrzeżenia. Sąd pierwszej instancji przyjmuje nietrafne założenie i wypowiadając powyższy pogląd pomija kwestie dotyczące charakteru prawnego studium i planu miejscowego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być tak szczegółowe jak plan i nie może zastępować planu miejscowego.

Jak stanowi art. 9 ust. 1 w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych – art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p. ).

Brzmienie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, iż pomiędzy studium i planem miejscowym istnieje ścisły związek. Powstaje zatem pytanie, na ile szczegółowe i do jakiego stopnia konkretne mogą być postanowienia studium.

Wydaje się oczywistym, że studium nie może zastępować samego planu czy też uchwały o zmianie planu. Czym innym bowiem są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a czym innym określenie przedmiotu ustaleń planu we wstępnej fazie procedury uchwalania aktu prawa miejscowego. Podobnie, zasadniczo inna jest moc i charakter planu miejscowego ( źródło powszechnie obowiązującego prawa – akt prawa miejscowego – art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), a inne znaczenie i charakter studium. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi wyraz władztwa planistycznego, podczas gdy studium nakreśla kierunki polityki przestrzennej gminy, w tym zasad zagospodarowania przestrzennego terenów, które mają być objęte planem miejscowym.

Nie można zapominać, że studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy.

A skoro zatem studium nie może zastępować planu, to tym samym uchwała taka nie może zawierać konkretnych ustaleń planu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy o uchwaleniu planu (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Studium winno określać zakres ustaleń (zmian) planu, pewne ogólne założenia (reguły). Konkretyzacja zaś tych ustaleń następuje w dalszej fazie prac planistycznych przy zachowaniu ustawowo unormowanej procedury, przestrzeganiu etapów stanowienia planu i kompetencji organów gminy.

Studium nie może mieścić w sobie żadnych zapisów, które możnaby uznać za konkretne ustalenia planu miejscowego, co byłoby na tym etapie postępowania niedopuszczalne. Zapisy studium nie mogą zatem całkowicie przesądzać o treści planu miejscowego, gdyż wówczas zawierałyby konkretne ustalenia planu miejscowego, a to jest niedopuszczalne. Zapisy studium nie mogą bowiem świadczyć o tym, że rada gminy wykroczyła poza fazę “wstępną" procesu planistycznego. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być w miarę szczegółowe, o tyle treść studium powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z.Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).

Odmienny pogląd prowadziłby do zaakceptowania możliwości nie przestrzegania etapów stanowienia planu, ustawowo określonej procedury i naruszania gwarancji ustanowionych dla podmiotów uczestniczących w postępowaniu planistycznym. To zaś pozostawałoby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą państwa prawa (art.2 Konstytucji R.P.).

W tym stanie rzeczy założenie Sądu pierwszej instancji, aby z konkretnych ustaleń studium wynikał zakaz zabudowy jest chybione.

W tym zakresie należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jednocześnie jednak wskazać należy, iż - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – w niniejszej sprawie ocena planu miejscowego w aspekcie studium winna być dokonywana w świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed 21 października 2010r. Wprawdzie bowiem zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Gminy S., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości Tomice i Mirosławki położonych w obrębach geodezyjnych T., M. i R., gmina S. podjęta została w dniu 28 grudnia 2011 r., to jednak dla oceny stosowania określonych przepisów prawa znaczenie posiada data podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu.

Do dnia 21 października 2010 r. przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowił, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (...).

Przepis ten zmieniony został przez art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871). Z dniem 21 października 2010 r. przepis art. 20 ust. 1 uzyskał brzmienie: plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu(...).

Jednocześnie w art. 4 ust. 1 powyższej noweli ustawodawca postanowił, iż obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz plany zagospodarowania przestrzennego województw zachowują moc. Z mocy zaś art. 4 ust. 2 tej noweli do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Powyższe oznacza, iż rozstrzygające dla kwestii stosowania odpowiednich przepisów prawa w toku procedury sporządzania lub zmiany planu lub studium istotne jest, czy przed wejściem w życie powyższej ustawy zmieniającej podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium. Jeśli bowiem organ podjął uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium przed dniem wejścia w życie powyższej noweli i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 21 października 2010 r., to wówczas w toku procedury planistycznej stosuje się przepisy dotychczasowe.

W niniejszej sprawie Rada Miejska Gminy S. uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości T. i M. w obrębach geodezyjnych T., M. i R., gmina S. podjęła w dniu 28 grudnia 2009 r. W tej sytuacji w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed noweli.

Z powyższych przyczyn nie można podzielić stanowiska Rady Miejskiej Gminy S. że Sąd pierwszej instancji winien oceniać nie zgodność zaskarżonej uchwały z ustaleniami studium, lecz to, czy plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Skoro zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej ( rysunku ) planu i studium.

W tym miejscu podkreślić należy, iż rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie ( szczegółowości ) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak – niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 32/08 - ONSAiWSA 2009/4/72, LEX nr 510231).

Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). W niniejszej sprawie rozważenia zatem wymaga kwestia, czy teren działek należących do J.B. i K.B. został w studium przeznaczony pod zabudowę. Rada Miejska Gminy S. podnosiła, że tereny stanowiące własność J.B. i K. B. zostały w studium wskazane jako tereny użytków rolnych - łąk, pastwisk, strefa szczególnej polityki przestrzennej uwarunkowanej współdziałaniem z Wielkopolskim Parkiem Narodowym. Jeśli zatem faktycznie w studium tereny te nie zostały przewidziane pod zabudowę, to nie można skutecznie twierdzić, iż wprowadzony w planie miejscowym zakaz zabudowy narusza ustalenia studium.

Takiej oceny Sąd pierwszej instancji nie dokonał. Sąd pierwszej instancji, przyjmująjąc rozumowanie odwrotne, ocenę zgodności planu miejscowego ze studium uzależnił od tego, czy w studium zawaro zakaz zabudowy powyższych terenów. Takie założenie zaś jest błędne.

Studium jest aktem wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i wymóg zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium nie daje podstaw do bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym zakresie postanowienia planu nie mogą naruszać ustaleń studium.

Rada Miejska Gminy S. w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazała, iż obszar objęty planem znajduje się częściowo w granicach obszaru Natura 2000 "O. R." ([...]), obszaru Natura 2000 "O. W. (...) – w oparciu o zapisy Dyrektywy Rady 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory (dalej Dyrektywa Siedliskowa) oraz Dyrektywy 2009/147/WE w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (dalej Dyrektywy Ptasiej). Nadto Rada wskazywała na okolice pomnika przyrody "Źródełko", a także fakt, iż w północno - zachodniej krawędzi rynny jeziornej oraz wzdłuż doliny rzeki Samicy Stęszewskiej występują lasy posiadające status lasów ochronnych, a obszar objęty postanowieniami planu położony jest w dolinie rzeki Samica Stęszewska przy jej ujściu do Jeziora Tomickiego. Rzeka ta wraz z jej doliną stanowi bardzo ważny element hydrologiczny łączący kilka jezior, przez które rzeka przepływa: Jezioro Niepruszewskie, Jezioro Tomickie, Jezioro Witobelskie oraz Jezioro Łódzko - Dymaczewskie (położone na terenie Wielkopolskiego Parku Narodowego). Rzeka ta wraz z jeziorami i doliną umożliwia połączenie terenów przyrodniczych Wielkopolskiego Parku Narodowego z kompleksami leśnymi położonymi w północno - zachodniej części województwa wielkopolskiego, w tym m.in. z Sierakowskim Parkiem Krajobrazowym oraz Puszczą Notecką i doliną Warty. Potwierdzeniem szczególnego znaczenia doliny rzeki Samicy Stęszewskiej jest nadanie jej funkcji regionalnego korytarza ekologicznego w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Wielkopolskiego. Te okoliczności mają świadczyć zdaniem Rady o zgodności planu miejscowego ze studium i potwierdzać, że teren działek należących do J. B. i K. B. nie został w studium przeznaczony pod zabudowę.

Sąd pierwszej instancji uznał, iż w Rozdziale 1.1. - Kierunki w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego i Rozdziale 1.3. - Kierunki w zakresie gospodarki przestrzenią części C studium – Kierunki rozwoju – synteza, Kierunki zagospodarowania przestrzennego brak jest przepisu wskazującego na zakaz zabudowy na terenie objętym planem. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie rozważył, czy studium dopuszcza, jeśli tak to które tereny dopuszcza pod zabudowę.

Podkreślić należy, iż Rozdział 1.1. - Kierunki w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego zawiera zapisy, które Sąd pierwszej instancji winien rozważyć przy ocenie zgodności zaskarżonej uchwały ze studium. W szczególności rozdział ten zawiera zapisy, iż przy wyznaczaniu terenów pod zabudowę należy zwrócić uwagę na ochronę i wyłączenie z zainwestowania kompleksów gleb klasy III, leśnych i zadrzewionych, dolin rzecznych oraz cieków, na lokalizowanie zabudowy uzupełniającej, lokalizowanie i kształtowanie nowych zespołów zabudowy, lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej (...).

Skoro w studium jest mowa o lokalizowaniu i kształtowaniu zabudowy, to "lokalizowanie i kształtowanie zabudowy" należy rozumieć szeroko - w aspekcie pozytywnym jak i negatywnym. Kwestie "lokalizowania" obejmują swoim zakresem zarówno możliwość powstawania określonej zabudowy jak i niedopuszczenie do powstania nowych obiektów budowlanych. Lokalizowanie to kwestia rozstrzygania o lokalizacji przestrzennej, o możliwości zagospodarowaniu określonego terenu.

Istotne są też kwestie objęte Rozdziałem 1.4 studium – Kierunki w zakresie rolnictwa.

Nadto nie można zgodzić się także z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że zaskarżony plan miejscowy przyjął w § 28 rozwiązania planistyczne polegające na całkowitym zakazie zabudowy. Od powyższego rozwiązania przewidziane są bowiem wyjątki, o których mowa w § 13 i § 29.

Brak stosownych rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oznacza, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził w prawidłowy sposób kontroli legalności zaskarżonego aktu.

W tym stanie rzeczy konieczne jest ponowne rozpoznanie niniejszej sprawy przez Sąd pierwszej instancji, w tym ocena zachowania przez Radę Miejską Gminy S. zasad sporządzania planu miejscowego ( art. 28 u.p.z.p. ) i ocena zaskarżonej uchwały w aspekcie interesu prawnego skarżących. Z uwagi na wskazane wyżej uchynienia, jakich dopuścił się Sąd pierwszej instancji ocena tych kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny jest przedwczesna. Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.