Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 279/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. G. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja może być wykonana.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 10 grudnia 2002r. nr [...], powołując się na treść art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 6, art. 7 ust. 1 i 5 oraz art. 16 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z Nr 71 poz. 734) i § 2, § 3 ust. 2 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156 poz. 1817) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 lipca 2002 r. nr [...] przyznającą S. G. dodatek mieszkaniowy w wysokości 207,99 zł na okres od 01.07.2002 r. do 31.12.2002 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż S. G. posiada tytuł prawny do lokalu gminnego o pow. 42 m², który zajmuje wraz z żoną i dwoma synami. Wydatki na mieszkanie wynosiły za ostatni miesiąc poprzedzający datę złożenia wniosku 299,91 zł, lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody. Do wniosku została dołączona deklaracja o dochodach oraz oświadczenia S., B. i J. G. o braku dochodu w miesiącach od marca do maja 2002 r. włącznie, z tym że w przypadku J. G. o braku dochodu w marcu 2002 r. Organ podał, iż oświadczeniu J. G. nie dał wiary, bowiem jest ono sprzeczne z zaświadczeniem z Powiatowego Urzędu Pracy w G. z dnia 12.06.2002 r., z którego wynika, że J. G. pobrał zasiłki: w marcu 2002 r. w kwocie 330,60 zł, w kwietniu 2002 r. w kwocie 381,40 zł oraz w maju 381,40 zł. Wobec powyższego należało uznać, że w okresie od marca do końca maja 2002 r. łączny dochód 4-osobowej rodziny wnioskodawcy wynosił 1093,40 zł, co daje miesięcznie kwotę dochodu gospodarstwa domowego 364,47 zł i 91,12 zł dochodu przypadającego na 1 osobę miesięcznie.

Następnie organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami poniesionymi w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 12% dochodów gospodarstwa domowego w gospodarstwie 4-osobowym. Lokal zajmowany przez rodzinę wnioskodawcy ma 42 m² powierzchni użytkowej, mniejszej niż powierzchnia normatywna określona w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy (55 m²). W niniejszej sprawie ma zatem zastosowanie przepis art. 6 ust. 9, który stanowi, że w takim wypadku dodatek mieszkaniowy ustala się w wysokości różnicy między wydatkami ponoszonymi za ten lokal a kwotą 12% dochodów gospodarstwa domowego. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego w gospodarstwach domowych najemców stanowią - czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu oraz opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych. W niniejszej sprawie jest to kwota 299,91 zł. Przepis § 2 ust. 2 wprowadza jednak ograniczenie - do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki, o których mowa powyżej, w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Do podstawy obliczenia dodatku w rozpoznawanej sprawie należy przyjąć kwotę 269,92 zł (90% x 299,91 zł). Wysokość dodatku to różnica pomiędzy kwotą 269,92 zł i kwotą 43,74 zł (12% x 364,47 zł), co daje kwotę 226,18 zł.

Organ wskazał, iż lokal zajmowany przez rodzinę wnioskodawcy nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, a zatem wnioskodawcy przysługuje ryczałt na zakup opału stanowiący część dodatku mieszkaniowego (art. 6 ust. 7 ustawy). Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych, jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. W niniejszej sprawie wydatek wynosi 25,60 zł (20 kWh x 0,32 zł x 4). Organ podał, iż cenę energii ustalił na podstawie dołączonej do odwołania kserokopii faktury VAT nr [...]. Następnie organ wskazał, że zgodnie z § 4 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wysokości ryczałtu na zakup opału, wydatki wnioskodawcy, o których mowa w § 2 ust. 1, sumuje się z wydatkami, o których mowa w § 3, a następnie oblicza się wskaźnik procentowy odpowiadający udziałowi wydatków, o których mowa w § 3, w łącznej kwocie wydatków. Łączna kwota wydatków to 299,91 zł + 25,60 zł (325,51 zł), wskaźnik procentowy wynosi 7,86 % (/25,60 : 325,51/ x 100%). Kwota ryczałtu na zakup opału będąca częścią dodatku mieszkaniowego, która jest wypłacana do rąk wnioskodawcy, stanowi iloczyn obliczonego dodatku mieszkaniowego i wskaźnika, o którym mowa w ust. 1, czyli ryczałt wynosi 17,78 zł (226,18 zł x 7,86%). Organ odwoławczy podął, iż ustawa o dodatkach mieszkaniowych wprowadza w art. 6 ust. 10 kolejne ograniczenie wysokości dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z tym przepisem wysokość dodatku mieszkaniowego łącznie z ryczałtem nie może przekraczać 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. W niniejszej sprawie przepis ten znajduje zastosowanie, bowiem dodatek mieszkaniowy w kwocie 226,18 zł jest wyższy niż 70% faktycznych wydatków na lokal, dlatego też dodatek mieszkaniowy w tej sprawie należało obniżyć do takiej kwoty, tj. 209,94 zł (299,91 zł x 70%), z czego kwota 17,78 zł powinna być wypłacana wnioskodawcy tytułem ryczałtu.

Organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona decyzja przyznaje dodatek mieszkaniowy w wysokości 229,17 zł, a zatem w wyższej niż wynika to z przepisu art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W tej sytuacji należało zastosować art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Z tych względów należało utrzymać decyzję organu pierwszej instancji w mocy, jako przyznającą świadczenie w wysokości wyższej niż wynikająca z obowiązujących przepisów.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. G. zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 3 ust. 1, 2 i 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych,

2. naruszenie art. 6 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez zastosowanie kolizyjnych wobec tych przepisów – przepisów § 2 ust. 2 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych, skutkujących nie uwzględnieniem opłat ponoszonych przez gospodarstwo skarżącego za gaz i energię elektryczną.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż z treści art. 6 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika, iż wydatkami poniesionymi przez gospodarstwo domowe są również opłaty za dostarczanie do lokalu mieszkalnego gazu i energii elektrycznej. Tymczasem § 2 ust. 2 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych nie uznaje opłat poniesionych za gaz i energię elektryczną za opłaty związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego, nadto ogranicza podstawę dodatku mieszkaniowego do wysokości 90% tak już ograniczonych, co do zaliczania i ponoszenia wydatków. W ocenie skarżącego skoro ust. 3 – 6 art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi katalog zamknięty, ustalający w sposób wyczerpujący wydatki ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowanym lokalem mieszkalnym, to z delegacji art. 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy nie może wynikać upoważnienie dla Rady Ministrów do ograniczenia ustalenia rodzaju wydatków oraz ograniczenia podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego. W tej sytuacji organ odwoławczy winien zdaniem skarżącego zastosować do wydatków i podstawy ich naliczenia przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie zaś przepisy rozporządzenia. Następnie skarżący podniósł, iż treść art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie może być interpretowana jako ciążący na organie administracji publicznej obowiązek ustalenia dodatku mieszkaniowego w wysokości nieprzekraczającej 70% wydatków faktycznie poniesionych i obciążenie osób wraz z osobami stale razem zamieszkującymi nie osiągających żadnego dochodu wydatkami w pozostałej (30%) ich wysokości. Takowe rozstrzygniecie pomijałoby bowiem zasadę demokratycznego państwa prawnego i sprzeniewierzałoby się prawu tych osób co do niemożności dyskryminowania przez organy administracji w życiu społecznym z powodu złej sytuacji materialnej.

Nadto skarżący wskazał, iż wraz z rodziną nie osiąga żadnego dochodu, co uniemożliwia zapłatę czynszu i pokrycie innych opłat za zajmowany lokal mieszkalny. W związku z tym z dniem 1 grudnia 2002 r. została wstrzymana wypłata dodatku mieszkaniowego, stosownie do treści art. 11 ust. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Taki stan rzeczy w ocenie skarżącego zaprzecza celowi powołanej ustawy, którym jest umożliwienie zapłaty czynszu i opłat za świadczenia związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego także przez osoby nie osiągające żadnego dochodu.

W konkluzji S. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl przepisów art. 6 ust. 3 – 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.) zwanej dalej ustawą o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są

1) czynsz,

2) opłaty za świadczenia związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego,

3) opłaty eksploatacyjne w spółdzielni mieszkaniowej,

4) zaliczki płacone przez właścicieli lokali mieszkalnych na koszty związane z nieruchomością wspólną,

5) świadczenia związane z eksploatacją domu jednorodzinnego,

6) inne wydatki wynikające z odrębnych przepisów.

Ustawa o dodatkach mieszkaniowych w art. 9 ust. 1 stanowi, że Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia określi, m.in. szczegółowy wykaz i wysokość wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego.

Na podstawie tej delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała w dniu 28 grudnia 2001 r. rozporządzenie w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817 ze zm.), którego § 2 ust. 1 stanowił w dacie wydania zaskarżonej decyzji, że podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego stanowią następujące rodzaje wydatków w gospodarstwach domowych:

1) najemców i podnajemców oraz innych osób mających tytuł prawny do używania lokalu, z wyjątkiem wymienionych w pkt 2-5 - czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu oraz opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych,

2) członków spółdzielni mieszkaniowych oraz właścicieli i najemców lokali w budynkach spółdzielni mieszkaniowych - opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz koszty eksploatacji i remontów, z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów,

3) właścicieli lokali mieszkalnych - opłaty za energię cieplną i wodę dostarczane do lokalu, opłaty za odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów,

4) osób używających lokali mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych stanowiących ich własność oraz właścicieli domów jednorodzinnych - opłaty za energię cieplną i wodę dostarczane do lokalu, opłaty za odbiór nieczystości stałych i płynnych,

5) zajmujących lokal bez tytułu prawnego i oczekujących na dostarczenie przysługującego im lokalu zamiennego lub socjalnego - odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego oraz opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego należy zwrócić uwagę, że wyrokiem z dnia 1 lutego 2005r. sygn. akt U 14/02 publ. OTK-A 2005/2/12 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że § 2 ust. 1 pkt 1-5 rozporządzenia o dodatkach mieszkaniowych w zakresie, w jakim wyłącza z podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego, spośród opłat za świadczenia związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego, opłaty za energię elektryczną i gaz nie jest niezgodny z art. 6 ust. 4 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz jest zgodny z art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz z art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji. Zarzuty skarżącego nie wymagają zatem dalszej analizy w zakresie podnoszonej przez niego zgodności z przepisami ustawy unormowania wyłączającego z zakresu pojęcia wydatków na cele mieszkaniowe wydatki na energię elektryczną i gaz, gdyż kwestia ta została rozstrzygnięta przez powołany do tego organ – czyli Trybunał Konstytucyjny.

Zgodnie z §2 ust. 2 rozporządzenia o dodatkach mieszkaniowych do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmować należało wydatki, o których mowa w ust.1, w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Organy powołały się na powyższy przepis i wskazały, że do wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego można zaliczyć jedynie 90% wydatków faktycznie poniesionych.

W tym zakresie wszakże Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r. w sprawie P 4/05, po rozpatrzeniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku orzekł jednak, że art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś §2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przez to, że narusza zakres ustawowego upoważnienia.

Trybunał uznał zatem, że ograniczenie wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego o 10% nie ma podstaw w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W tym też zakresie podnoszony przez skarżącego zarzut był słuszny.

Brak jest zarazem podstaw, by podważyć uprawnienie ustawodawcy do określenia w formie ustawowej ograniczenia wysokości dodatku mieszkaniowego w sposób taki jak dokonano tego w art. 10 ust. 10 i 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wykładnia tych przepisów nie budzi, zdaniem Sądu żadnych wątpliwości.

Należało zatem uwzględnić fakt niekonstytucyjności art. 9 ust. 1 pkt 1 przywołanej wyżej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 145 a § 1 k.p.a. orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, zaś w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1 z 2000, poz. 16). Teza powyższa zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym.

Zgodnie z art. 119 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeśli decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. W myśl art. 120 powołanej ustawy sąd rozpoznaje sprawy w trybie uproszczonym w składzie jednego sędziego na posiedzeniu niejawnym.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzając występowanie przesłąnki wznowieniowej Sąd działając w trybie uproszczonym - na mocy art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska.

O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej będą zobowiązane zastosować przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego wynikającej z powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zmiana ta spowodowała, że obniżenie wysokości wydatków przyjmowanych do wyliczenia dodatku mieszkaniowego do 90% musi być uznane za bezpodstawne.

Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja może być wykonana.