Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 675/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant Referent stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości Zakładów [...] Spółka Akcyjna w upadłości na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rekultywacji gruntu po zakładowym składowaniu odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją znak [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (Kolegium, organ) działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku Zakładów [...] "[...]" S.A. w upadłości z siedzibą w P., orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] marca 2006 r. znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] lutego 2006r. znak [...] w sprawie rekultywacji gruntu po zakładowym składowisku odpadów Zakładów [...] "[...]" S.A. z siedzibą w P.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego

2006 r. znak [...] Starosta R. (Starosta) zobowiązał Zakłady [...] "[...]" S.A. w upadłości z siedzibą w P. (spółka) do rekultywacji gruntów po byłym zakładowym składowisku odpadów w miejscowości P., stanowiącym część działki, oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o powierzchni [...] ha oraz ustanowił zadrzewiony kierunek rekultywacji, zgodnie z przedłożonym projektem technicznego zamknięcia i rekultywacji przedmiotowego składowiska odpadów. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2006 r. znak [...].

W dniu [...] czerwca 2008 r. syndyk masy upadłości spółki (syndyk, skarżący) złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2006 r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2006 r. (znak [...]). Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] marca 2006 r.

Następnie w dniu [...] maja 2011 r. syndyk złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2009 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., zaś decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] utrzymało ww. decyzję w mocy. Na skutek wniesionej przez syndyka skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 493/12 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2012 r. (znak [...]). Przesłankę powyższego stanowiły uchybienia formalne tj. nie wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od orzekania o nieważności decyzji, w wydaniu której brał uprzednio udział.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest zatem wniosek syndyka z dnia [...] maja 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2009 r. (znak [...]). Wniosek ten skarżący oparł na dwóch podstawach: 1) rażącego naruszenia prawa, poprzez nie zbadanie, czy istnieją inne przesłanki do stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. i ograniczenia się jedynie do zbadania przesłanki wymienionej we wniosku i 2) wydania decyzji w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy powinna być stwierdzona nieważność decyzji z dnia [...] marca 2006 r. wobec tego, iż została ona wydana na podstawie prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

a w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w szczególności art. 81 i 102 tej ustawy, co powoduje wydanie decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2009 r. bez podstawy prawnej.

Analizując przedmiotowy wniosek w kontekście obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa (art. 156 k.p.a.) oraz materiału dowodowego sprawy Kolegium stwierdziło, że wprawdzie Kolegium w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. nie uzasadniło wyczerpująco (wyraźnie) odmowy stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] marca 2006 r. (znak [...]) w zakresie zbadania wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (skupiło się na przesłance wskazanej przez syndyka tj. "rażącym naruszeniu prawa"), to jednak w ostatnim zdaniu uzasadnienia stwierdziło, że: "nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności wymienionej na wstępie ostatecznej decyzji Kolegium", czyli de facto uznało, że nie zachodzą żadne przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2006 r., a nie tylko

w zakresie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na czym się głównie skoncentrowało uzasadniając swoją decyzję.

Uznało, iż pobieżne sporządzenie uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca

2009 r., we wskazanym wyżej zakresie, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, i to

w szczególności w sytuacji, gdy Kolegium w składzie obecnie rozpoznającym sprawę przeprowadziło powtórnie analizę decyzji z dnia [...] marca 2006 r. pod kątem pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.,

w wyniku której ustaliło, że decyzja ta: nie została wydana z naruszeniem przepisów

o właściwości, nie została wydana bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, a także nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Wskazało, iż podstawę prawną rozstrzygnięcia w decyzji z dnia [...] czerwca

2009 r. stanowiły przepisy: art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. dotyczące postępowania nieważnościowego. Przepis art. 158 § 1 k.p.a. przewiduje wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego nie można zarzucić Kolegium, że decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. wydało bez podstawy prawnej.

Odnosząc się natomiast do pkt 2 wniosku syndyka Kolegium wskazało, iż

w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., Nr 62 poz. 627 ze zm., zwana dalej p.o.ś.). Punktem wyjścia dla przyjęcia takiego stanowiska jest treść art. 81 ust. 1 p.o.ś., zgodnie z którym ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie tej ustawy oraz przepisów szczególnych. Szczegółowe zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 81 ust. 4 pkt 5 p.o.ś.) określają przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm., zwana dalej u.o.g.r.l.). Powyższa regulacja wskazuje na to, że w zakresie ochrony zasobu środowiska, jakim jest powierzchnia ziemi, grunty rolne i leśne stanowią szczególny rodzaj powierzchni ziemi, podlegający ochronie na podstawie przepisów szczególnych, jakimi są przepisy u.o.g.r.l. Rodzajem takiej ochrony dopuszczonej w tej ustawie, jest instytucja rekultywacji gruntów leśnych. Instytucja rekultywacji powierzchni ziemi, nawet przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom

w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2007 r., Nr 75, poz. 493 ze zm.), nie była instytucją uregulowaną w sposób jednolity w przepisach prawnych. Ustawodawca bowiem już wówczas odróżniał rekultywację powierzchni ziemi, uregulowaną

w przepisach p.o.ś. od rekultywacji gruntów rolnych i leśnych uregulowanej w u.o.g.r.l. Obowiązywał wówczas swoisty dualizm unormowań w zakresie rekultywacji,

a kryterium rozróżniającym był rodzaj gruntów, do których ten obowiązek może być skierowany. Rekultywacja gruntów leśnych, jest szczególnym rodzajem rekultywacji powierzchni ziemi, zasadniczo poddanej unormowaniu w u.o.g.r.l., a więc ustawie szczególnej w odniesieniu do ustawy p.o.ś. (art. 81). Ustawa o zapobieganiu szkodom, która weszła w życie z dniem 30 kwietnia 2007 r., nie wprowadziła żadnych zmian jeśli chodzi o odrębne uregulowanie rekultywacji gruntów rolnych i leśnych od pozostałych gruntów. Nadal bowiem obowiązuje u.g.r.l., choć zawarte w niej przepisy dotyczące rekultywacji zostały znowelizowane. Uchylone natomiast zostały przepisy p.o.ś., dotyczące rekultywacji powierzchni ziemi, tj. art. 102-111.

Wyjaśniło także, iż ze znajdującego się w aktach organu I instancji (Starosty) projektu technicznego zamknięcia i rekultywacji zakładowego składowiska odpadów spółki wynika, że przedmiotowe składowisko jest położone w sosnowym kompleksie leśnym (strona 3).

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy syndyk wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2009 r. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, iż przedmiotem obowiązku rekultywacji gruntu, nałożonego decyzjami Starosty i Kolegium jest grunt leśny. Podniósł, iż z ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę wynika, że działka o nr ewidencyjnym [...] w P. o powierzchni [...] ha składa się z następujących działek : lasy i grunty leśne Ls IV – o powierzchni [...] ha, lasy i grunty leśne Ls V - o powierzchni [...] ha, lasy i grunty leśne Ls VI - o powierzchni [...] ha, tereny zabudowy przemysłowej Ba - o powierzchni [...] ha i rolnej o powierzchni [...] ha. Składowisko odpadów spółki jest zlokalizowane na gruncie kwalifikowanym w ewidencji gruntów jako grunt przemysłowy Ba.

Skoro organ uznał, iż kryterium różniącym stosowanie ustaw: u.o.g.r.l. i p.o.ś. jest rodzaj gruntów podlegających rekultywacji, to konsekwentnie powinien stwierdzić, iż do obowiązku rekultywacji gruntu klasyfikowanego jako przemysłowy miały zastosowanie przepisy p.o.ś. W konsekwencji nałożenie na spółkę obowiązku rekultywacji gruntu na podstawie przepisów u.o.g.r.l., podczas gdy rekultywacji podlega grunt przemysłowy, rażąco narusza prawo. Uznał przy tym, że położenie składowiska odpadów w kompleksie gruntów leśnych nie zmienia klasyfikacji gruntu

z przemysłowego na leśny lub rolny. W jego ocenie organ pominął okoliczność, że zastosowanie do obowiązku rekultywacji gruntu po byłym składowisku odpadów spółki przepisów u.o.g.r.l. prawnie i praktycznie uniemożliwia zakończenie procesu upadłości

i likwidacji spółki.

Zaznaczył również fakt nieuwzględnienia, że decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] w sprawie rekultywacji gruntu powiela wcześniej wydaną decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...] w sprawie zamknięcia składowiska odpadów. Obie decyzje nakładają na spółkę obowiązek rekultywacji tego samego gruntu i określają te same wymogi (warunki) rekultywacji gruntu. Zatem decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2006 r., decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2006 r. oraz decyzja Kolegium odmawiająca stwierdzenia nieważności tych decyzji zostały wydane w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i dlatego też powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Ostatecznie skarżący wywiódł, że skoro grunt, na którym jest zlokalizowane składowisko odpadów jest gruntem przemysłowym, to obowiązek jego rekultywacji powinien być rozpoznawany na podstawie przepisów p.o.ś. lub na podstawie przepisów ustawy o odpadach. Przeniesienie obowiązku rekultywacji gruntu umożliwiłoby spółce zakończenie procesu likwidacji i upadłości.

Decyzją znak [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Kolegium, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalony w sprawie stan faktyczny. Wskazując na specyfikę postępowania nieważnościowego Kolegium wyjaśniło, iż przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Warunkiem wstępnym do uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. W ten sposób można oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem, od rażącego naruszenia prawa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ podał, iż decyzja, co do której złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności (z dnia [...] czerwca 2009 r.) została wydana w trybie nieważnościowym, na podstawie przepisów art. 156 § 1, art. 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a. W art. 156 § 1 k.p.a. wymienione są przesłanki nieważnościowe decyzji, art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje organ właściwy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie nieważności. Jest nim organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, ten organ. Art. 158 § 1 k.p.a. określa natomiast, że rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. W ocenie Kolegium bezsprzecznym jest zatem, że decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. wydana została przez organ właściwy, po uprzednim zbadaniu zaistnienia przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Za niesłuszną uznano tym samym argumentację skarżącego, jakoby decyzja Kolegium wydana została bez podstawy prawnej.

Przede wszystkim Kolegium nie uznało stanowiska syndyka w zakresie rażącego naruszenia prawa, polegającego na nie zbadaniu przez organ, czy istnieją inne przesłanki do stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Wyjaśniło

w tym zakresie, że wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. Kolegium w szerokim uzasadnieniu skoncentrowało się na badaniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

a w szczególności na przesłance rażącego naruszenia prawa. Nie oznacza to jednak, że pozostałe przesłanki z tego paragrafu nie podlegały badaniu. Brak szerszego uzasadnienia stanowiska można rozpatrywać jako wadę decyzji i naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., nie mniej w ocenie Kolegium nie jest to naruszenie o charakterze rażącym, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji.

Kolegium podniosło, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. odnosiła się do wydanej w postępowaniu zwykłym, w trybie odwoławczym decyzji organu z dnia [...] marca 2006 r. Za bezsporny uznało fakt, że pierwsza decyzja wydana w związku

z zamknięciem składowiska odpadów, tj. decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2005 r. wydana została na podstawie przepisów art. 54 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Wyrażono nią zgodę na zamkniecie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, zlokalizowanego na terenie spółki. Ustalono w niej techniczny sposób zamknięcia składowiska, harmonogram działań związanych z rekultywacją składowiska oraz warunki sprawowania nadzoru nad rekultywowanym składowiskiem. Zamknięcie składowiska miało być wykonane zgodnie z "Projektem Technicznym Zamknięcia i Rekultywacji Zakładowego Składowiska Odpadów [...] S.A. w upadłości gm. P.". W dokumencie tym zaś stwierdzono między innymi, że przedmiotowe składowisko jest położone w sosnowym kompleksie leśnym (strona 3).

Kolejną decyzją była wydana przez Starostę w dniu [...] lutego 2006 r. decyzja zobowiązująca spółkę do rekultywacji gruntów po byłym zakładowym składowisku odpadów, stanowiących część działki [...] o powierzchni [...] ha i ustalała zadrzewiony kierunek rekultywacji. Podstawą decyzji były przepisy art. 20 ust. 1, 3, 4, 6, art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 2 pkt 3, ust. 3 u.o.g.r.l. Za nietrafny uznało zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. rozstrzygnięcie sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, bowiem ww. decyzje Starosty z 2005 r. i 2006 r. nie pozostają w relacji wyczerpującej znamiona art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2005 r. została wydana na podstawie art. 54 ustawy o odpadach i rozstrzyga w kwestii zamknięcia składowiska odpadów realizując w odniesieniu do tego składowiska wymogi wynikające z ustawy o odpadach. Natomiast decyzja z dnia [...] lutego 2006 r. została wydana na podstawie u.o.g.r.l. i w odniesieniu do byłego zakładowego składowiska odpadów spółki. Rozstrzyga ona o sposobie i kierunku rekultywacji gruntów po tym składowisku. Wskazało w tym zakresie, że podobne stanowisko w tej kwestii zajął już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 421/11, w sprawie skargi na decyzję Kolegium dotyczącą odmowy wydania decyzji administracyjnej orzekającej o przekazaniu do wykonania Gminie Miasta P. obowiązków określonych w decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2006 r., w zakresie rekultywacji gruntu po byłym zakładowym składowisku odpadów w miejscowości P., stanowiącego część działki nr [...] o powierzchni [...] ha.

Jednocześnie Kolegium nie podzieliło również argumentacji syndyka, jakoby postępowanie w sprawie rekultywacji gruntów po byłym składowisku odpadów winno być prowadzone na podstawie przepisów prawo ochrony środowiska, z uwagi na jego położenie na terenach przemysłowych.

Odnosząc się do poglądu syndyka, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. została nieprawidłowo dodatkowo oparta na przepisach prawa materialnego tj. u.o.g.r.l. organ podniósł, że decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2006 r. dotyczy składowiska odpadów położonego na części działki nr [...] o powierzchni [...] ha. Są to tereny

w większości leśne (lasy i grunty leśne), a tylko w części działka stanowi tereny zabudowy przemysłowej ([...] ha). Dodatkowo z ww. "Projektu Technicznego Zamknięcia i Rekultywacji Zakładowego Składowiska Odpadów [...] S.A.

w upadłości gm. P.", wynika, że przedmiotowe składowisko jest położone

w sosnowym kompleksie leśnym (strona [...]), co bezsprzecznie wskazuje na rodzaj gruntów - leśne. Zaznaczyło, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l., obowiązującym

w dacie orzekania przez Starostę, zobowiązaną do rekultywacji gruntów na własny koszt jest osoba (osoba fizyczna, prawna, albo jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej - art. 3 pkt 4 ustawy), która spowodowała utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że skoro spółka doprowadziła do ograniczenia wartości użytkowej gruntów na części działki nr [...] o powierzchni [...] ha, to na niej też spoczywa obowiązek rekultywacji gruntów.

W konsekwencji organ uznał, że decyzja Kolegium dnia [...] czerwca 2009 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji tegoż organu z dnia [...] marca 2006 r. nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 pkt k.p.a., brak jest zatem postaw do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożył skarżący wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu postawił zarzut rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, 3, 4, i 6, art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l.

W pierwszej kolejności skarżący wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Starosta (utrzymaną w mocy Kolegium z dnia [...] marca 2006 r.) zobowiązał skarżącego do rekultywacji gruntów po byłym zakładowym składowisku odpadów w miejscowości P., stanowiących część działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]

o powierzchni [...] ha oraz ustalił zadrzewiony kierunek rekultywacji zgodnie

z przedłożonym projektem technicznego zamknięcia i rekultywacji zakładowego składowiska odpadów spółki i zalecił prowadzenie rekultywacji zgodnie z opracowanym projektem. Podniósł, że ww. organy całkowicie zlekceważyły dane dotyczące działki gruntu nr [...] wykazane w ewidencji gruntów, wedle której działka o nr [...], o powierzchni [...] ha składa się z gruntów o klasyfikacji: lasy i grunty leśne Ls IV

o powierzchni [...] ha, lasy i grunty leśne Ls V o powierzchni [...] ha, lasy i grunty leśne Ls VI o powierzchni [...] ha, tereny zabudowy przemysłowej Ba o powierzchni [...] ha, rolne o powierzchni [...] ha. Składowisko odpadów jest zlokalizowane na gruncie kwalifikowanym w ewidencji gruntów i budynków Starosty R. jako grunt przemysłowy "Ba". Zatem skoro część działki nr [...], do której rekultywacji zobowiązano spółkę, nie jest gruntem rolnym, ani gruntem leśnym, o którym mowa w art. 2 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., to jest oczywiste zdaniem strony skarżącej, że nie podlega on ochronie na zasadach określonych w ustawie.

W ocenie skarżącego zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja odmawiające stwierdzenia nieważności ww. decyzji obarczonych rażącym naruszeniem prawa – u.o.g.r.l., ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa rażąco naruszają prawo. Za nietrafione uznał stanowisko organu, według którego skoro zakładowe składowisko odpadów zlokalizowane jest na działce położonej w kompleksie lasu sosnowego, to działka ta podlega rekultywacji na zasadach u.o.g.r.l. i obowiązek ten obciąża spółkę. Rekultywacji na podstawie u.o.g.r.l. podlega bowiem grunt rolny lub leśny. Zaskarżone decyzje akceptują rażące naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. Z przepisu tego wynika, iż decyzja w sprawie rekultywacji ma określać: "stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5.

Wskazał, iż decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji, która jest obarczona rażącym naruszeniem prawa przez to, że nie zawiera istotnego, niezbędnego składnika decyzji również rażąco narusza prawo i jest decyzją, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem skarżącego z regulacji art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowiącej, iż osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt wynika, że przy nakładaniu obowiązku rekultywacji powinny być uwzględnione również inne regulacje prawne oraz okoliczności faktyczne istniejące w sprawie. W niniejszej sprawie znaczenie mają przede wszystkim przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 1991 r. Nr 118, poz. 512 ze zm.) oraz okoliczności faktyczne odnoszące się do sprzedaży działki gruntowej nr [...]. W dacie wydania decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2006 r. spółka nie była właścicielem, ani posiadaczem ww. działki. Nieruchomość ta wchodziła w skład mienia przedsiębiorstwa spółki, które syndyk zbył umową sprzedaży zawartą w dniu [...] października 2005 r. na podstawie art. 113 Prawa upadłościowego na rzecz Gminy Miasta P. Umowa została sporządzona zgodnie z wymogami kodeksu cywilnego w formie aktu notarialnego. Wraz z własnością nieruchomości nr [...] zostało przeniesione na własność Gminy Miasto P. składowisko odpadów zlokalizowane na działce. Składowisko odpadów było częścią składową nieruchomości gruntowej, a więc nie mogło być odrębnym przedmiotem własności (art. 47 § 1 kodeksu cywilnego). Fakt lokalizacji składowiska był znany nabywcy przedsiębiorstwa spółki. Podkreślił również, że obowiązek rekultywacji gruntu nie wynika z mocy prawa, lecz z decyzji administracyjnej. Zatem w dacie sprzedaży przedsiębiorstwa spółki, w skład którego wchodziła nieruchomość nr [...] obowiązek rekultywacji nieruchomości nie istniał i nie obciążał spółki.

Podniósł nadto, iż zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja w praktyce uniemożliwiają zakończenie procesu upadłości spółki.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Burmistrz Miasta P. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione

w art. 156 § 1 k.p.a., a jedną z nich wymienioną w pkt 2 § 1 art. 156 k.p.a. jest między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo na stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.).

Nie jest dopuszczalne w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji rozpatrywanie innych zagadnień, w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać, co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu

o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się

w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy.

K.p.a. nie zawiera legalnej definicji rażącego naruszenia prawa, chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna

z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygniecie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743). Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 996/06 (LEX nr 354687), stwierdzając, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych.

Oceniając zaskarżone decyzje w tak zakreślonej materii, Sąd stwierdza, iż są one prawidłowe, brak jest bowiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2009 r.

W sprawie bezspornym jest, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r., co do której złożony został wniosek o stwierdzenie jej nieważności odnosiła się do wydanej

w postępowaniu zwykłym, w trybie odwoławczym decyzji organu z dnia [...] marca

2006 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2006 r. zobowiązującą spółkę do rekultywacji gruntów oraz ustalającą zadrzewiony kierunek rekultywacji. Podnieść w tym miejscu należy, iż pierwsza decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2005 r. wydana w związku z zamknięciem składowiska odpadów, podjęta została na podstawie przepisów art. 54 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.

o odpadach. Wyrażono nią zgodę na zamkniecie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, zlokalizowanego na terenie spółki. Ustalono w niej techniczny sposób zamknięcia składowiska, harmonogram działań związanych z rekultywacją składowiska oraz warunki sprawowania nadzoru nad rekultywowanym składowiskiem. Zamknięcie składowiska miało być wykonane zgodnie z "Projektem Technicznym Zamknięcia i Rekultywacji Zakładowego Składowiska Odpadów [...] S.A.

w upadłości gm. P.". W dokumencie tym, co zaznaczyć wypada, stwierdzono między innymi, że przedmiotowe składowisko jest położone w sosnowym kompleksie leśnym (strona [...]). Kolejna decyzja Starosty (z dnia [...] lutego 2006 r.) decyzja zobowiązująca spółkę do rekultywacji gruntów po byłym zakładowym składowisku odpadów, stanowiących część działki [...] o powierzchni [...] ha, jak już wyżej wspomniano zobowiązywała spółkę do rekultywacji gruntów i ustalała zadrzewiony kierunek rekultywacji. Podstawę tej decyzji stanowiły przepisy art. 20 ust. 1, 3, 4, 6, art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 2 pkt 3, ust. 3 u.o.g.r.l.

Sąd za właściwe i prawidłowe uznaje ustalenia Kolegium, iż podjęta w dniu [...] czerwca 2009 r. decyzja nie spełniała ustawowych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. warunkujących stwierdzenie jej nieważności. Analizując sprawę w tym kontekście (bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył właśnie tej decyzji), stwierdzić należy, po pierwsze - decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów

o właściwości, bowiem organem właściwym do jej podjęcia jest Kolegium zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a.

Po wtóre również - sporne rozstrzygnięcie nie zostało wydane bez podstawy prawnej, w sentencji decyzji wskazano, iż akt ten podjęty został na postawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1, tj. przepisów dotyczących postępowania nieważnościowego, powyższa regulacja w odniesieniu do przedmiotu sprawy omówiona została w sposób prawidłowy w uzasadnieniu decyzji.

Zasadne jest także wyjaśnienie organu, iż objęta ww. rozstrzygnięciem sprawa nie została uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną.

Ponadto decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, a także nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Z kolei odnosząc się do drugiej powoływanej przez skarżącego podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, tj. wydania decyzji z dnia [...] marca 2006 r. na podstawie u.o.g.r.l., nie zaś na podstawie p.o.ś. Sąd zarzut ten uznaje za nieuzasadniony. Prawidłowo wypowiedział się w tym zakresie organ wskazując, iż wedle art. 81 ust. 1 p.o.ś., ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie ustawy (p.o.ś.) oraz przepisów szczególnych. Szczegółowe zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 81 ust. 4 pkt 5 p.o.ś.) - określają przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powyższa regulacja wskazuje na to, że w zakresie ochrony zasobu środowiska, jakim jest powierzchnia ziemi, grunty rolne i leśne stanowią szczególny rodzaj powierzchni ziemi, podlegający ochronie na podstawie przepisów szczególnych, jakimi są przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W szczególności też, rodzajem takiej ochrony dopuszczonej w tej ustawie, jest właśnie instytucja rekultywacji gruntów leśnych. Organ właściwie zauważył, że instytucja rekultywacji powierzchni ziemi, nawet przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2007 r., Nr 75, poz. 493 ze zm.), nie była instytucją uregulowaną w sposób jednolity w przepisach prawnych. Ustawodawca bowiem już wówczas odróżniał rekultywację powierzchni ziemi, uregulowaną w przepisach p.o.ś. od rekultywacji gruntów rolnych i leśnych uregulowanej w u.o.g.r.l. Obowiązywał wówczas swoisty dualizm unormowań

w zakresie rekultywacji, a kryterium rozróżniającym był rodzaj gruntów, do których ten obowiązek może być skierowany. Rekultywacja gruntów leśnych, a z taką miano do czynienia w stanie faktycznym niniejszej sprawy, jest szczególnym rodzajem rekultywacji powierzchni ziemi zasadniczo poddanej unormowaniu w u.op.o.ś. (art. 81). Ustawa o zapobieganiu szkodom, która weszła w życie z dniem 30 kwietnia 2007 r., nie wprowadziła żadnych zmian jeśli chodzi o odrębne uregulowanie rekultywacji gruntów rolnych i leśnych od pozostałych gruntów. Nadal bowiem obowiązuje u.o.g.r.l., choć zawarte w niej przepisy dotyczące rekultywacji zostały znowelizowane.

Argument skarżącego, iż grunt na terenie którego sytuowane jest składowisko odpadów jest gruntem o charakterze przemysłowym nie jest trafny, bowiem jak wynika

z przedstawionego przez spółkę przy wniosku z dnia [...] grudnia 2004 r. (data wpływu do organu) o wydanie zgody na zamknięcie składowiska oraz decyzji rekultywacyjnej opracowania – "Projekt technicznego zamknięcia i rekultywacji zakładowego składowiska odpadów [...] S.A. w upadłości w P." przedmiotowe składowisko odpadów położone jest w sosnowym kompleksie leśnym (k. [...] i [...] opracowania). Z dokumentu tego nie wynika także, iż sporne składowisko odpadów położone jest konkretnie na gruntach przemysłowych o symbolu Ba, co podnosi skarżący, wskazuje się natomiast, iż składowisko zlokalizowane jest na działce [...] (k. [...] opracowania).

Podsumowując stwierdzić należy, że zarzuty skargi są całkowicie bezzasadne. Jej autor podnosi argumenty mające ewentualne znaczenie w postępowaniu prowadzonym w zwykłym trybie, zapomina całkowicie, iż jego wniosek dotyczył postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, de facto dotyczył decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności innej decyzji (decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2006 r.). W tym zakresie skarżący nie postawił skutecznych zarzutów i argumentów prawnych. Wywody skargi odnosiły się do decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., co do której podjęto kolejną próbę jej wzruszenia.

W konkluzji zwrócić należy uwagę na stanowisko skarżącego, podnoszącego argument, iż na spółce ciąży obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] lutego 2006 r.,

a mianowicie - rekultywacji gruntów, co powoduje brak możliwości zakończenia procesu upadłości spółki. Otóż okoliczność powyższa nie ma żadnego znaczenia dla niniejszego postępowania. Proces upadłościowy jest odrębnym postępowaniem i w żadnym razie nie dotyczy postępowania przed organami administracyjnymi.

Wywody skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.