Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1727/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 art. 153 art. 174 art. 176 art. 183 par. 1 par. 2 art. 184 art. 190 art. 207
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2 art. 2 pkt 5 art. 3 ust. 1 art.  6 ust. 1 art.9 ust. 4 art. 14 ust. 8 art. 15 ust. 1 art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej kasacyjnej J. P. i M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 756/12 w sprawie ze skargi J. P. i M. H. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 marca 2013r., sygn. akt II SA/Gd 756/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. P.i M. H.na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 2010r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] grudnia 2010r. Nr [...] Rada Miasta G. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C. w G, rejon P..

W dniu [...] marca 2011r. wpłynęło do Rady wezwanie J. P. i M. H.do usunięcia naruszenia prawa wskutek uchwalenia planu. Współwłaścicielki działki nr [...] objętej jego regulacjami podniosły, że plan znacząco ogranicza przysługujące im prawo własności z uwagi na wprowadzenie zakazu zabudowy kubaturowej, zakazu grodzenia terenu, braku przyzwolenia na działalność mogącą mieć negatywny wpływ na trwałość i eksploatację kanału oraz obowiązki dotyczące umacniania brzegu rzeki C.. Podkreśliły, że ustalenia planu zakładają ponadto odkrycie cieku rzeki i urządzenie na wskazanym obszarze terenu zalewowego ze zbiornikiem retencyjnym. Wiąże się to z dodatkowymi niedogodnościami oraz ograniczeniami, prowadząc w konsekwencji do obniżenia wartości nieruchomości, a tym samym godząc w interesy właścicielek.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Miasta G. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2011r. odmówiła jego uwzględnienia i wskazała, że w przedmiotowym planie działka nr [...], której właścicielkami są J. P.i M. H., jest oznaczona symbolem ZP i została przeznaczona pod zieleń urządzoną – P.. Obszar objęty wezwaniem znajduje się w granicach obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] Pradoliny K. i rzeki R.. Przeznaczenie w planie miejscowym działki nr [...]pod zieleń urządzoną jest ponadto zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. uchwalonego uchwałą Rady Miasta G. z dnia [...] lutego 2008r. Nr [...], według którego przedmiotowa działka stanowi fragment obszaru określonego jako tereny zieleni urządzonej (parki, bulwary, skwery) o powierzchni biologicznie czynnej min. 90%. Ustalenia Studium były zaś wiążące przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rada Miasta wyjaśniła, że przeznaczenie przedmiotowego terenu pod funkcję zieleni urządzonej (za wyjątkiem niewielkiego fragmentu – ok. 3,6% działki, który przeznaczony został na uzupełnienie terenu usług oświaty – 16 UO), uwarunkowane jest jego położeniem w dolinie rzeki C. i ma na celu ochronę cieku wodnego oraz utrzymanie ciągu rekreacyjno-ekologicznego stanowiącego miejsce wypoczynku dla mieszkańców dzielnicy C.. W bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki znajdują się tereny Nadleśnictwa G. – 19 ZL oraz teren usług oświaty i wychowania – 16 UO. Nie występuje bezpośrednie sąsiedztwo terenów mieszkaniowych. Zakaz zabudowy kubaturowej, zakaz grodzenia oraz obowiązek dotyczący umacniania brzegu rzeki materiałami naturalnymi wynikają z przeznaczenia terenu w planie pod zieleń urządzoną oraz przepływającą przez teren rzekę C.. Natomiast zakaz działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i eksploatację kanału dotyczy tej części kanału, która przebiega w rejonie ul. C., w północno-wschodniej części terenu 17 ZP, w miejscu gdzie rzeka C. ujęta jest w kanał – zgodnie z oznaczeniem wskazanym na rysunku planu – poza terenem należącym do właścicielek przedmiotowej działki. Zapis planu o odkryciu rzeki C. i urządzeniu terenu zalewowego dotyczy również odcinka rzeki ujętego w kanał w rejonie ul. C., w północno-wschodniej części terenu 17 ZP – poza terenem należącym do właścicielek przedmiotowej nieruchomości.

Rada podkreśliła, że na terenie tym występuje szereg innych ograniczeń lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, takich jak:

– okresowe niekorzystne warunki bioklimatyczne wynikające z położenia terenu w obniżeniu doliny, a zarazem w pobliżu głównego ciągu komunikacyjnego – ul. M. (ulica główna G 2/2), co powoduje możliwość gromadzenia się tam zanieczyszczeń,

– położenie działki nr [...]w strefie oddziaływania ponadnormatywnego hałasu komunikacyjnego – na terenie występują przekroczenia wartości poziomów dopuszczalnego hałasu m.in. dla zabudowy wielorodzinnej określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasów w środowisku,

– utrudniony dojazd do nieruchomości – od strony ul. L. poprzez teren szkoły lub parku; brak możliwości zjazdu z ul. M. – ze względu na klasę drogi – G oraz znaczną różnicę poziomów terenu.

Rada Miasta stwierdziła, że Miasto G. utworzyło w planie P. w celu pozyskania terenu rekreacyjnego dla mieszkańców oraz poprawienia warunków hydrologicznych tego odcinka rzeki C.. P. stanowi fragment korytarza ekologicznego przebiegającego wzdłuż rzeki C.. Jest niezwykle ważnym elementem w systemie terenów wypoczynkowych w mieście i jedynym miejscem wypoczynku w formie parku dla mieszkańców dzielnic C. i L.. W tej części miasta zauważalny jest niedostatek terenów zielonych zagospodarowanych w formie parków. Istniejące w sąsiedztwie powierzchnie leśne ze względu na znaczne pochylenie terenu, zadrzewienie, zacienienie nie mogą spełniać wielu funkcji, które mogą być realizowane w parkach. W związku z powyższym zamiarem miasta jest utrzymanie i dalszy rozwój funkcji parkowych na przedmiotowym terenie.

Skargę na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 2010r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C. w G, rejon P. wniosły J. P.i M. H. W skardze zostały powtórzone zarzuty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, gdzie skarżące podkreśliły naruszenie prawa do dysponowania swoją własnością wskutek wprowadzonych planem ograniczeń w zagospodarowaniu działki.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazała, że działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego. Rada podkreśliła, że nie znajdują usprawiedliwionych podstaw zarzuty, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. W ocenie Rady ograniczenia w dysponowaniu nieruchomością wprowadzone zostały w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego, a także biorąc pod uwagę naturalne przeznaczenie obszarów i możliwości faktyczne i prawne przeznaczenia terenów pod konkretne cele.

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012r. sygn. akt II SA/Gd 21/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...]o powierzchni [...] mkw., karta mapy 22, Kw nr [...], położonej na obszarze objętym kartami terenu nr 16 i 17 i oddalił skargę w pozostałej części. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zapisy planu miejscowego, które powodują, iż ich realizacja musi prowadzić do umożliwienia korzystania z nieruchomości przez inne podmioty (niezależnie od woli właściciela) są możliwe tylko w przypadku przeznaczenia nieruchomości na cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu warunkiem przeznaczenia określonych terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne jest wykazanie przez Radę, że cele te odpowiadają normie art. 6 pkt 1-9 u.g.n. bądź stanowią inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach (art. 6 pkt 10 tej u.g.n.). Sąd ocenił, że przeznaczenie w części działki skarżących na "zieleń urządzoną – P." nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. Z tego powodu uznał, że Rada Miasta G. podejmując zaskarżoną uchwałę w zakresie dotyczącym działki nr [...]nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, ponieważ przeznaczając część działki skarżących pod zieleń urządzoną – P. i wprowadzając na tym terenie zakaz zabudowy, uchwaliła takie przeznaczenie nieruchomości skarżących, które umożliwia korzystanie z nieruchomości skarżących innym osobom, niezależnie od ich woli, a mimo to nie może być zaliczone do inwestycji celu publicznego. Przeznaczenia części działki skarżących na P. nie uzasadnia argumentacja, że stanowić ona będzie element przestrzeni publicznej, a dokładnie – teren niezbędny dla rekreacji i wypoczynku mieszkańców miasta. Nie uzasadniają jej także wyjaśnienia Rady, zgodnie z którymi wprowadzony zakaz zabudowy warunkowany jest bliskim przepływem rzeki C. i koniecznością ochrony tego cieku wodnego. Zdaniem Sądu Rada Miasta G., podejmując zaskarżoną uchwałę, nie przedstawiła w sposób nie budzący wątpliwości i pozwalający na akceptację motywów, którymi kierowała się – pozbawiając skarżące prawa do zabudowy, a docelowo – chcąc także pozbawić je własności przedmiotowej nieruchomości. Powyższe powoduje, że organ nie dopełnił wymogu takiego uzasadnienia swojego stanowiska, które umożliwiałoby uznanie, że interes zarówno publiczny, jak i skarżących, zostały należycie wzięte pod uwagę i wnikliwie rozpatrzone. Rada Miasta winna była rozważyć, czy wprowadzane ograniczenie jest konieczne dla ochrony wartości, którymi się kierowała. Winna była także rozważyć, czy wartości te można chronić w inny sposób, w tym mniej dolegliwy dla skarżących. Powinna była nadto przeanalizować czy ulokowanie w tym miejscu P. na powierzchni [...] m2 da innym członkom społeczności lokalnej takie korzyści, które uzasadniałyby tak dalekie ograniczenie własności skarżących. Winna też była rozważyć czy przyjęta forma ograniczenia własności skarżącym daje realne możliwości osiągnięcia zamierzonego celu. Zdaniem Sądu własność skarżących ograniczono z naruszeniem art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszcza możliwość wywłaszczenia, ale jedynie za słusznym odszkodowaniem. W takiej sytuacji nie będzie możliwe zrealizowanie celu założonego przez Radę, gdyż trudno zakładać, aby skarżące zgodziły się na swojej nieruchomości nieodpłatnie na urządzenie przewidzianego w planie parku. Sytuacja taka narusza zasadę proporcjonalności wywiedzioną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż faktycznie ograniczenie własności skarżących nie zostanie "zrekompensowane" osiągnięciem żadnego z celów wskazanych w tym przepisie, który stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Wprowadzone planem ograniczenia Sąd uznał za naruszające istotę wolności i praw, nadużywając przysługującego gminie władztwa planistycznego oraz naruszające zasadę proporcjonalności. Z tego powodu na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części (pkt 1 wyroku).

W odniesieniu do pozostałej części skargi, Sąd ją oddalił na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż skarżące nie posiadały legitymacji do skutecznego zaskarżenia tej części uchwały, która nie regulowała sposobu zagospodarowania należącej do nich nieruchomości (pkt 2 wyroku).

W punkcie 3 wyroku zasądzono od Rady Miasta solidarnie na rzecz skarżących kwotę 540,00 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Rady Miasta Gdańska od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wyrokiem z dnia 2 października 2012r. sygn. akt II OSK 1556/12, uchylił zaskarżony wyrok w zakresie punktów 1 i 3 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny przede wszystkim zarzut skargi kasacyjnej pominięcia przy rozpoznawaniu skargi treści odpowiedzi na skargę. Wskazał, że w odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wywodziła, że "Teren będący własnością skarżących znajduje się graniach obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] Pradoliny K. i rzeki R.. Przeznaczenie w planie miejscowym działki nr [...]pod zieleń urządzoną jest zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. (uchwała RMG nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r.), według którego przedmiotowa działka stanowi fragment obszaru określonego jako tereny zieleni urządzonej (parki, bulwary, skwery) o powierzchni biologicznie czynnej min. 90%. Ustalenia Studium były wiążące przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.". Zdaniem NSA powyższe stwierdzenie pozostało zupełnie poza obszarem zainteresowania i rozważań Sądu I instancji, nie było bowiem ono przedmiotem jakiejkolwiek oceny ze strony Sądu. Stanowi to istotne uchybienie, zważywszy że po myśli przepisu art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia stadium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. NSA stwierdził, że co prawda uzasadniając odpowiedź na skargę Rada Miasta G. nie przedłożyła rzeczonego Studium, jednak obowiązkiem Sądu w tej sytuacji było, zważywszy właśnie na treść odpowiedzi na skargę, a także treść przywoływanego powyżej przepisu art. 9 ust. 4, wezwać Radę Miasta G. do uzupełnienia akt, przez dołączenie odpisu uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2008r. Następnie ustaliwszy treść Studium i po ustaleniu, czy nie była ona przedmiotem oddzielnego zaskarżenia, rzeczą Sądu było przeprowadzenie analizy Studium oraz dokonanie oceny zaskarżonej uchwały Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 2010r. Nr [...] właśnie w konfrontacji ze Studium, w kontekście przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zasadne były także, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej. Nie można zdecydowanie sprowadzać planu zagospodarowania wyłącznie do katalogu inwestycji celu publicznego ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zakresu terytorialnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może w żadnej mierze determinować struktury własności działek objętych planem, skoro możliwe jest w szczególności uchwalenie planu dla terenu całej gminy. W myśl przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tylko najdalej idąca ingerencja planisty zmusza gminę do przejęcia własności nieruchomości. Wynika to jednoznacznie z treści przepisu art. 36 ust. 1 ww. ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 8 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 2109/10) wskazano, że określenie terenów przeznaczonych pod inwestycje celu publicznego, jest tylko jednym z wielu możliwości rozstrzygnięć miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: "W celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego określone ustawą z dnia 27 marca 2003r. zasady których winna przestrzegać Rada Gminy jednoznacznie wskazują, że plan sporządzać można niezależnie od tego, czy na terenie objętym planem będą przewidziane jakiekolwiek inwestycje celu publicznego; brak takich inwestycji, ustalenie w planie wyłączenie innych form zagospodarowania terenu samo przez się nie przesądza o sprzeczności takiego planu z treścią ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też NSA uznał, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nieprawidłowo zinterpretował ustawę, skoro wniosek o przekroczeniu granic władztwa planistycznego wyprowadził wyłącznie z jednego ustalenia, że zaskarżony plan nie przewiduje żadnej inwestycji celu publicznego. Zdaniem NSA analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi także do wniosku, że zasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 6 marca 2013r., sygn. akt II SA/Gd 756/12 oddalił skargę J. P.i M. H.. Sąd I instancji stwierdził, iż skarżące są właścicielkami działki nr [...], a zatem tylko w tym zakresie posiadają interes prawny do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 2010r. uchwalającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C. w G, rejon P..

WSA w Gdańsku stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2012r. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że niezbędnym było zbadanie zgodności zaskarżonej uchwały z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G., albowiem ustalenia te są wiążące przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Realizując powyższe wskazania WSA w Gdańsku uzyskał od Prezydenta Miasta G. wypis i wyrys ze Studium, obejmujące działkę nr [...], z których to dokumentów jednoznacznie wynikało, że działka ta stanowi tereny zieleni urządzonej (parki, skwery) o powierzchni biologicznie czynnej minimum 90%, zatem zapis w odniesieniu do przedmiotowej działki w zaskarżonej uchwale w żaden sposób nie narusza ustaleń Studium, skoro przeznacza tę nieruchomość pod teren zieleni urządzonej – P.. Sąd I instancji stwierdził, że istotne dla oceny zasadności skargi były również, wobec oceny przyjętej w wyroku NSA z dnia 2 października 2012r., wywody zawarte w odpowiedzi na skargę. WSA w Gdańsku wskazał za Radą Miasta G., że P. został utworzony w celu stworzenia terenu rekreacyjnego dla mieszkańców oraz poprawienia warunków hydrologicznych odcinka rzeki C.. P. stanowi fragment korytarza ekologicznego przebiegającego wzdłuż rzeki C.. Jest niezwykle ważnym elementem w systemie terenów wypoczynkowych w mieście i jedynym miejscem wypoczynku w formie parku dla mieszkańców dzielnic C. i L.. W tej części miasta jest niedostatek terenów zielonych zagospodarowanych w formie parków. Istniejące w sąsiedztwie powierzchnie leśne ze względu na znaczne pochylenie terenu, zadrzewienie, zacienienie nie mogą spełniać wielu funkcji, które mogą być realizowane w parkach. Zamiarem miasta jest utrzymanie i dalszy rozwój funkcji parkowych na przedmiotowym terenie.

Sąd I instancji stwierdził, że powyższe wyjaśnienia stanowiły również treść rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag skarżących złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie także uzasadnienia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Kwestia przeznaczenia nieruchomości skarżących w przedmiotowym planie była także przedmiotem przeprowadzonej w dniu [...] października 2010r. dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu, w której to dyskusji uczestniczyły obie skarżące. WSA w Gdańsku wskazał, że w aktualnym stanie prawnym, w którym ustawodawca zrezygnował z instytucji zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest możliwości kontroli sądowej na etapie uchwalania planu odnośnie projektowanych ustaleń planistycznych. W tak ukształtowanym modelu uchwalania planu, uzasadnienia przyjętych ustaleń należy poszukiwać w całości materiałów planistycznych. Ma to szczególne znaczenie wobec braku formalnego wymogu uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu. Również przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały Rada odstąpiła od jej uzasadnienia. Mimo to, w związku z rozstrzygnięciem uwag skarżących złożonych do projektu planu, jak również w związku z szerokim uzasadnieniem do rozstrzygnięcia oraz uzasadnieniem zarówno odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz odpowiedzi na skargę, należało uznać, zdaniem Sądu, że przyjęte przez Radę ustalenia planu dotyczące nieruchomości skarżących zostały w sposób odpowiedni uzasadnione.

Sąd I instancji podkreślił, że wśród materiałów planistycznych znajduje się wykaz wniosków do projektu przedmiotowego miejscowego planu, z którego wynika, że Rada Miasta G. uwzględniła wniosek Zarządu Województwa P. z dnia [...] listopada 2009r. Wniosek ten, w odniesieniu do obszaru objętego przystąpieniem do sporządzenia planu zawierał informacje i wnioski z opracowań regionalnych m.in. w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego. W tym zakresie wskazano, że konieczność:

– przeznaczenia części terenów niezainwestowanych na założenia terenów zielonych przenikających tkankę obszarów zabudowanych oraz bezwzględnej ochrony zadrzewień i istniejących terenów zieleni urządzonej – jako elementów naturalnych utrzymujących dobre warunki lokalnego klimatu,

– bezwzględnego zachowania i podtrzymania trwałości pozostałych fragmentów osnowy ekologicznej w postaci izolowanych kęp roślinności, nieużytków, założeń parkowych lub skwerów, z poszukiwaniem możliwości odtworzenia powiązań lub "obejścia" stref zainwestowanych,

– wprowadzania zadrzewień, zakrzewień, zadarnień jako elementu odbudowy ciągłości naturalnych powiązań ekologicznych,

– odtworzenia, wszędzie gdzie to możliwe, zabudowy biologicznej stref brzegowych cieków, ograniczających spływ zanieczyszczeń i odtwarzających naturalne korytarze ekologiczne.

Ponadto Zarząd Województwa P. poinformował, że w zakresie ochrony środowiska kulturowego konieczna jest likwidacja bądź neutralizacja widokowa wszelkich elementów obniżających walory krajobrazowe – wprowadzenie zieleni w otoczeniu osiedli i obiektów rekreacyjnych w zakresie podnoszenia walorów krajobrazu (maskowanie zespołów obiektów). Zarząd Województwa P. wskazał także, że teren objęty projektem planu położony jest w zasięgu Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr [...] Pradoliny K. i rzeki R..

W ocenie Sądu I instancji, przyjęte przez Radę Miasta G. rozwiązania planistyczne dla karty terenu nr 17, polegające na przeznaczeniu tego terenu pod zieleń urządzoną – P., znajdują swoje uzasadnienie w słusznie uwzględnionych wnioskach do projektu planu, zgłoszonych przez Zarząd Województwa P.. Zdaniem WSA w Gdańsku, wynikające z tych wniosków uwarunkowania z zakresu ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego uzasadniały pozostawienie tego terenu jako terenu zieleni urządzonej wraz z wprowadzeniem zakazu zabudowy kubaturowej. Powodują one bowiem konkretne ograniczenia w zakresie zagospodarowania tego terenu. Ustalenia w zakresie tej karty terenu, w granicach którego znajduje się większa część nieruchomości skarżących, zostały przy tym w sposób przekonywujący uzasadnione w treści rozstrzygnięcia uwag skarżących złożonych do projektu planu. Sąd I instancji stwierdził zatem, że nie ma podstaw do postawienia Radzie skutecznego zarzutu dowolności przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości skarżących. Rada wyjaśniła bowiem skarżącym dlaczego nie uwzględniła uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Sąd I instancji wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że ograniczenie prawa własności, a więc prawa chronionego przepisami Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., wymagają przedstawienia właścicielowi nieruchomości przyczyny ograniczenia prawa własności niezależnie od tego, czy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają wprost taki wymóg, czy też nie. Takie uzasadnienie ograniczenia prawa własności nie musi mieć sformalizowanej i rozbudowanej formy, ale powinno wystąpić na pewnym etapie procedury planistycznej np. w trakcie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, przy rozpatrywaniu uwag przez wójta, burmistrza oraz prezydenta miasta, a najpóźniej w trakcie sesji, na której następuje odrzucenie uwag przez radę i podjęcie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie WSA w Gdańsku, procedura planistyczna zakończona podjęciem zaskarżonej uchwały została przeprowadzona z zachowaniem opisanych wyżej wymogów. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami kształtują wykonywanie prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy). Jednakże prawo własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu art. 1 ust. 2 tej ustawy wynika nakaz uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym również innych niż własność okoliczności, takich jak wymagania ładu przestrzennego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia, potrzeb interesu publicznego. Zdaniem WSA w Gdańsku, w przedmiotowej sprawie nie doszło do nadużycia przez Radę Miasta G. przysługującego jej władztwa planistycznego, co mogłoby stanowić ewentualne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy. Wyważone zostały bowiem prawidłowo wartości wynikające z jednej strony z przysługującego skarżącym prawa własności do części terenu przeznaczonego w uchwale pod tereny zieleni urządzonej parkowej, jak również wynikające z wymogów ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego wartości, które winny służyć interesowi publicznemu. Sąd I instancji wyjaśnił, że plan miejscowy może wprowadzać ograniczenia, w tym także daleko idące, w stosunku do praw właścicielskich występujących na terenie objętym planem. Jest to uzasadnione wówczas, gdy na terenie tym występują inne uwarunkowania, które nakazują wzięcie pod uwagę także innych wartości chronionych prawem, takich jak przede wszystkim ład przestrzenny rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 140 k.c. oraz art. 64 Konstytucji RP, a także art. 15 ust. 1 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd stwierdził, że Rada, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o uwagach złożonych przez skarżące do projektu planu, dokonała rozważenia racji skarżących. W ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego Rada uznała, że racje te winny ustąpić przed innymi wartościami chronionymi prawem. Ustalenia Rady w tym zakresie zasługują, w ocenie Sądu, na uwzględnienie. Jednocześnie WSA w Gdańsku podkreślił, że wobec jednoznacznej oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2012r., wydanego w niniejszej sprawie, dla oceny celowości ograniczenia przysługującego skarżącym prawa własności nie miało znaczenia, że zawarte w planie ustalenia nie stanowią inwestycji celu publicznego określonego w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu I instancji, nadesłane przez organ materiały planistyczne pozwalają także uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku prawidłowo przeprowadzonej procedury planistycznej określonej w przepisach art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odniesieniu do pozostałej części uchwały WSA w Gdańsku stwierdził, że skarżące nie posiadają legitymacji do skutecznego zaskarżenia tej części uchwały, która nie reguluje sposobu zagospodarowania należących do nich nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. P.i M. H.wniosły skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi WSA w Gdańsku skarżące kasacyjnie zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, przez co zawarta w nim ocena prawna nie prezentuje sposobu subsumpcji norm stosowanych przez Sąd, w szczególności w zakresie analizy i oceny zgodności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. (uchwała Rady Miasta G. z dnia [...] lutego 2008r. Nr [...]) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 2010r. Nr [...]). Ponadto skarżące kasacyjnie zarzuciły Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 15 ust. 1, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym działki stanowiącej własność skarżących, tj. § 6 ust. 1 pkt 1a oraz karty terenu nr 17 – są zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G.;

2. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie w sytuacji naruszenia przez organ zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwalenia planu, który nie jest zgodny ze studium;

3. w konsekwencji zaakceptowanie naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozbawiające (poprzez określenie terenu skarżących jako "ogólnodostępny") faktycznie prawa własności oraz godzące w istotę tego prawa – poprzez pozbawienie właściciela korzystania z rzeczy z wyłączeniem osób trzecich – są w oparciu o realia niniejszej sprawy uzasadnione.

Skarżące kasacyjnie podniosły, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie wyjaśnia w sposób pełny wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonaną w tej sprawie, a którą Sąd I instancji był związany, należało zbadać zgodność zaskarżonej uchwały z ustaleniami studium. Tymczasem rozważania Sądu I instancji w tym zakresie zamknęły się w jednym zdaniu, co zdaniem skarżących kasacyjnie, uniemożliwia w zasadzie odtworzenie rozumowania Sądu.

Skarżące kasacyjnie stwierdziły, że Sąd I instancji winien był zbadać, czy poszczególne ustalenia planu odnoszące się do przedmiotowej nieruchomości są zgodne z zapisami studium. W ocenie skarżących kasacyjnie, akty te zawierają istotną rozbieżność, która nie została przez Sąd I instancji oceniona. Zgodnie bowiem z zapisami studium, działka skarżących kasacyjnie stanowi tereny zieleni urządzonej. Natomiast plan w § 6 ust. 1 pkt 1 a ustala przeznaczenie tej działki jako teren zieleni urządzonej ogólnodostępnej. Skarżące kasacyjnie powołały się przy tym na pogląd wyrażony w doktrynie, iż uchwałą w sprawie studium organ dokonuje swoistego samoograniczenia w zakresie uchwalanych na jego podstawie miejscowych planów (tak: T. Bąkowski, komentarz do art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Zakamycze 2004, LEX). Zdaniem skarżących kasacyjnie, w niniejszej sprawie zaszła sytuacja odwrotna, gdyż to plan zawiera dalej idące uregulowanie, wykraczające poza zapis ze studium – z naruszeniem interesu i prawa własności skarżących kasacyjnie. Kwestia ta nie została w ogóle zbadana przez Sąd I instancji. Skarżące kasacyjnie stwierdziły zatem, że plan zawiera ustalenie nie wynikające ze studium, a powodujące nader ważkie skutki w postaci pozbawienia ich podstawowej cechy prawa własności, tj. możności korzystania z rzeczy z wyłączeniem osób trzecich.

Dodatkowo skarżące kasacyjnie podniosły, że ani uzasadnienie zaskarżonej uchwały, ani wyjaśnienia Rady Gminy nie wyjaśniają, dlaczego dokonano tak rażącej ingerencji w prawo własności skarżących – określając ich teren jako "ogólnodostępny". Skarżące kasacyjnie stwierdziły, że wprawdzie nie można oczywiście wykluczyć zasadności takiej treści planu, ale uzasadnienie tego musi się znaleźć w uzasadnieniu uchwały (i rozpoznania wniosków skarżących), a nie może ograniczać się do lakonicznego twierdzenia, że plan jest zgodny ze studium. Podobnie Sąd I instancji musi wyjaśnić te kwestie w uzasadnieniu wyroku.

Według skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji niewłaściwie zastosował przepis prawa materialnego w postaci art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika bowiem zasada obowiązkowej zgodności planu ze studium. Zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji wadliwie uznał, że stan faktyczny w niniejszej sprawie – treść wskazanych aktów – odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w naruszonym przepisie. Wobec wskazanej powyżej rozbieżności planu i studium nie sposób uznać ich bowiem za zgodne. Skarżące kasacyjnie podniosły, że na skutek naruszenia przez organ zasad sporządzania aktów planowania gminnego, tj. uchwalenia planu, który nie jest zgodny ze studium, zastosowanie znaleźć powinien art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz jego błędne niezastosowanie było wynikiem wcześniejszych uchybień, które zostały opisane w skardze kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta G. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów według norm przepisanych, podnosząc w uzasadnieniu, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niezgodności planu ze studium są niezasadne, albowiem nieruchomość skarżących jest przeznaczona w studium na tereny zieleni urządzonej (parki, skwery) o powierzchni biologicznie czynnej min. 90%, a w planie miejscowym ta działka oznaczona jest symbolem 19 ZP - Zieleń urządzona - P..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie jest ona uzasadniona i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

W rozpatrywanej sprawie skarżące podniosły zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku niniejszej sprawy na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1556/12, uchylającego pkt 1 i 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2012r., mocą którego stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki nr [...]i oddalającego skargę w pozostałej części. Zgodnie zaś z art. 190 zdanie pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią dokonaną w wyroku NSA na podstawie art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza w praktyce, że sąd administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez NSA, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wydawnictwo C.H. BECK, 2011, str. 624; por. też wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015r., II OSK 1190/13). W zdaniu drugim przepisu art. 190 p.p.s.a. przewidziano, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Powyższe uwagi na wstępie są w niniejszej sprawie niezbędne, gdyż bezskuteczność części podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest wynikiem podejmowanej przez autorki skargi kasacyjnej próby ponownego rozważania kwestii przesądzonych już prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1556/12.

W pierwszej kolejności za bezzasadny należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem skarżących polegało na naruszeniu przez Sąd I instancji art. 141 § 4 i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, przez co zawarta w nim ocena prawna nie prezentuje sposobu subsumpcji norm stosowanych przez Sąd, w szczególności w zakresie analizy i oceny zgodności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. (uchwała Rady Miasta G. z dnia [...] lutego 2008r. Nr [...]) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta G. z dnia [...] grudnia 2010r. Nr [...]). Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie może zostać uwzględniony, albowiem Sąd I instancji w ogóle się na ten przepis nie powołał i przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. W sposób prawidłowy Sąd I instancji powołał się natomiast na wynikającą z art. 190 p.p.s.a. zasadę związania wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2012r., II OSK 1556/12. Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 141 p.p.s.a., albowiem zgodnie z zaleceniem zawartym we wskazanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Sąd I instancji dokonał zbadania zgodności zaskarżonej uchwały z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. oraz odniósł się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę i szeroko uzasadnił pogląd o prawidłowości zaskarżonej uchwały oraz o jej zgodności ze Studium. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p. p. s. a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i ocenił zgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Wyjaśnił w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a w konsekwencji - skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Należy nadto zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano w sposób wyraźny zarzutu, że te uchybienia procesowe Sądu I instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych powodów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznać należy za niezasadne.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że również one nie mają usprawiedliwionych podstaw. Nieuzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym działki stanowiącej własność skarżących są zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G., a także art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie w sytuacji naruszenia przez organ zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwalenia planu, który nie jest zgodny ze studium. Należy podkreślić, że zgodnie z zaleceniem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2012r., Sąd I instancji uzupełnił zgodnie z treścią art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postępowanie w zakresie zbadania zgodności zaskarżonej uchwały z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. (uchwała Rady Miasta G. z dnia [...] lutego 2008r. Nr [...]), które były wiążące przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Realizując powyższe zalecenia WSA w Gdańsku uzyskał od Prezydenta Miasta G. wypis i wyrys ze Studium, obejmujące działkę nr [...], z których dokumentów jednoznacznie wynikało, że przedmiotowa działka położona jest w obszarze terenów zieleni urządzonej (parki, skwery) o powierzchni biologicznie czynnej minimum 90%. Zasadnie zatem na tej podstawie ocenił, że w odniesieniu do przedmiotowej działki treść zaskarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w żaden sposób nie narusza ustaleń Studium, skoro przeznacza tę nieruchomość pod teren zieleni urządzonej – P.. Zgodnie z przytoczoną powyżej treścią Studium, działka skarżących kasacyjnie stanowi tereny zieleni urządzonej. Takie też przeznaczenie tej działki przewiduje zaskarżony w niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustalając dla Karty terenu nr 17 w ust. 13 pkt 2 jako przeznaczenie terenu: ZP – zieleń urządzona – P.. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] lutego 2008 r. zawarte w §6 ust. 1 pkt 1a zaskarżonej uchwały regulacja dotycząca P. w ramach ustaleń wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych na obszarze terenu zieleni urządzonej ogólnodostępnej. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. P. jest przewidziany na rysunku nr 2-1 Kierunki zagospodarowania przestrzennego – struktura funkcjonalno – przestrzenna, jako teren zieleni urządzonej (parki, bulwary, skwery) o powierzchni biologicznie czynnej min. 90 % oraz na schemacie "Zieleń i wypoczynek" w rozdziale XI w pkt 6, jako zieleń miejska (parki, skwery, bulwary). W tekście Studium w rozdziale XI w pkt 6.2 wymieniono dolinę rzeki C., jako ciąg rekreacyjno-ekologiczny stanowiący jedną z form terenów zieleni urządzonej, natomiast w części II punkt 3 Studium dotyczącej uwarunkowań w skali aglomeracji T., w odniesieniu do systemu osadniczego aglomeracji wskazano w pkt 1c, iż "w aglomeracyjnej strefie parkowo-rekreacyjnej oprócz działań ochronnych (parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu) należy kształtować warunki dla rozwoju przestrzeni publicznej terenów otwartych". W części uzasadnienia do uchwały Nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. zawierającej Objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium przewidziano, że strefami ekologicznie ważnymi są obszary wód powierzchniowych (cieków i zbiorników), obszary korytarzy ekologicznych, w tym: tereny zieleni krajobrazowo-ekologicznej, oraz tereny, dla których wymagane jest zachowanie określonej powierzchni biologicznie czynnej, tereny rozwojowe zieleni urządzonej a także z udziałem terenów sportu i rekreacji, jak również tereny ujęć wody i ich strefy ochronne (punkt 3.2), spod nowej zabudowy wyłączone są tereny rozwojowe zieleni urządzonej (pkt 3.6), a w ramach Kierunków polityki przestrzennej w zakresie zieleni i wypoczynku w strukturze przestrzennej miasta wyróżniono wiodące elementy przestrzeni o funkcjach wypoczynkowych lub predystynowanych do zagospodarowania rekreacyjnego, w tym m.in.: ogólnomiejskie parków wypoczynku lub rozrywki oraz kompleksy sportowo-widowiskowe: ciągi rekreacyjno-ekologiczne – przystosowanie dla potrzeb spacerowych - doliny C., doliny Potoku Chylońskiego (punkt 3.3.). Studium zakłada zatem przeznaczenie tych terenów na zieleń urządzoną, miejską, o charakterze rekreacyjno-ekologicznym, przystosowaną dla potrzeb spacerowych. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidujące zieleń publiczną ogólnodostępną, nie pozostają więc w sprzeczności z tym Studium. Miejscowy plan ma uszczegółowiać z założenia ogólniejsze postanowienia Studium. Zestawienie treści Studium z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie dowodzi, że spełnione zostały warunki przewidziane w znowelizowanym art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującym od dnia 21 października 2010r., w którym wymóg zgodności miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zastąpiono wymogiem nienaruszania ustaleń studium.

Należy także podkreślić, że pozbawienie właściciela nawet znacznej części atrybutów korzystania lub rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przeznaczenie części działki skarżących na ogólnodostępny park miejski nie prowadzi bezpośrednio do wywłaszczenia skarżących. Nie jest uzasadniony pogląd skarżących, że zaskarżony plan miejscowy wymusza zmianę dotychczasowego sposobu wykorzystywania ich nieruchomości. Samo przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym nie wyłącza możliwości korzystania z niej z wyłączeniem osób trzecich, na dotychczasowych zasadach. Dopiero ewentualne podjęcie przez inwestora działań zmierzających do zmiany wykorzystywania terenu będzie obligowało do stosowania się do zapisów planu. Nie można zatem zapisów planu interpretować w ten sposób, że aktualnie nakładają one na właścicieli obowiązek ogólnego udostępnienia nieruchomości będącej ich własnością.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zaskarżony w tej sprawie plan miejscowy nie naruszył konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje kształtowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu zagospodarowania terenu, tym samym wyznacza także sposób wykonywania prawa własności. Jest to, wbrew stanowisku skarżących, zgodne także z art. 140 K.c. który przewiduje, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. To społeczno-gospodarcze przeznaczenie danego prawa to nie jest wola właściciela co do sposobu wykonywania prawa własności, ale właśnie zapisy planu miejscowego (lub innych aktów ingerujących w prawo własności, np. uchwał ustanawiających parki kulturowe, itd.). Nie można więc wywodzić, że właścicielowi przysługuje jakieś abstrakcyjne (idealistyczne) społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa, a plan miejscowy ma to przeznaczenie kształtować zgodnie z wolą właściciela. Przyjęcie takiego stanowiska uniemożliwiłoby jakiekolwiek działania planistyczne. Gmina ma prawo w sposób władczy uregulować (sprecyzować) wykorzystywanie nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające na podstawie art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na danym terenie, określają granice korzystania z nieruchomości i zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy wraz z innymi przepisami kształtują wykonywanie prawa własności. Z przepisu art. 1 ust. 2 tej ustawy wynika nakaz uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym również innych niż własność okoliczności, takich jak wymagania ładu przestrzennego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia, potrzeb interesu publicznego. W niniejszej sprawie nie doszło do nadużycia przez Radę Miasta G. przysługującego jej władztwa planistycznego, co mogłoby stanowić ewentualne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie nie nastąpiło ograniczenie istoty prawa własności, a zakres ingerencji w to prawo był należycie uzasadniony. Nie naruszono zasady równości, proporcjonalności ani konstytucyjnie chronionego prawa własności. Prawidłowo wyważone zostały wartości wynikające z jednej strony z przysługującego skarżącym prawa własności do części terenu przeznaczonego w uchwale pod tereny zieleni urządzonej parkowej, jak również wynikające z wymogów ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego wartości, które winny służyć interesowi publicznemu. Plan miejscowy może wprowadzać daleko idące ograniczenia w stosunku do praw właścicielskich występujących na terenie objętym planem, jeżeli na danym terenie występują uwarunkowania, które nakazują wzięcie pod uwagę także innych niż własność wartości chronionych prawem, takich jak przede wszystkim ład przestrzenny rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Mając powyższe na uwadze za nieuzasadniony uznać należy także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że Sąd I instancji zaakceptował naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozbawiające skarżących poprzez określenie terenu skarżących jako "ogólnodostępny" faktycznie prawa własności oraz godzące w istotę tego prawa – poprzez pozbawienie właściciela korzystania z rzeczy z wyłączeniem osób trzecich – są w oparciu o realia niniejszej sprawy uzasadnione.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji, prawidłowo stosując się do wskazań zawartych w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2012r., wyczerpująco ustosunkował się do argumentacji organu uzasadniającej powody ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących. Sąd I instancji należycie ocenił, że uzasadnione są zawarte w odpowiedzi na skargę powody utworzenia P., odwołujące się do celu stworzenia terenu rekreacyjnego dla mieszkańców oraz poprawienia warunków hydrologicznych odcinka rzeki C. i ochrony korytarza ekologicznego przebiegającego wzdłuż tej rzeki. Dodatkowo Sąd I instancji należycie ocenił również argumenty wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag skarżących złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także w uzasadnieniu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto Sąd I instancji wziął też pod uwagę argumenty podnoszone w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] października 2010r. dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu, w której to dyskusji uczestniczyły obie skarżące. Prawidłowo zatem Sąd I instancji odkodowując uzasadnienie zaskarżonej uchwały, odwołał się do całości materiałów planistycznych, w tym również do wniosku Zarządu Województwa P. z dnia [...] listopada 2009r. wniesionego na etapie sporządzania miejscowego planu. Wniosek ten zawierający informacje i wnioski z opracowań regionalnych m.in. w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego, wskazywał na konieczność przeznaczenia części terenów niezainwestowanych na założenia terenów zielonych przenikających tkankę obszarów zabudowanych oraz bezwzględnej ochrony zadrzewień i istniejących terenów zieleni urządzonej – jako elementów naturalnych utrzymujących dobre warunki lokalnego klimatu, bezwzględnego zachowania i podtrzymania trwałości pozostałych fragmentów osnowy ekologicznej w postaci izolowanych kęp roślinności, nieużytków, założeń parkowych lub skwerów, z poszukiwaniem możliwości odtworzenia powiązań lub "obejścia" stref zainwestowanych, wprowadzania zadrzewień, zakrzewień, zadarnień jako elementu odbudowy ciągłości naturalnych powiązań ekologicznych, oraz odtworzenia, wszędzie gdzie to możliwe, zabudowy biologicznej stref brzegowych cieków, ograniczających spływ zanieczyszczeń i odtwarzających naturalne korytarze ekologiczne. Ponadto we wniosku tym zwrócono uwagę, że w zakresie ochrony środowiska kulturowego konieczna jest likwidacja bądź neutralizacja widokowa wszelkich elementów obniżających walory krajobrazowe – wprowadzenie zieleni w otoczeniu osiedli i obiektów rekreacyjnych w zakresie podnoszenia walorów krajobrazu (maskowanie zespołów obiektów). Zarząd Województwa P. wskazał także, że teren objęty projektem planu położony jest w zasięgu Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr [...] Pradoliny K. i rzeki R..

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że przyjęte przez Radę Miasta G. rozwiązania planistyczne dla karty terenu nr 17, polegające na przeznaczeniu tego terenu pod zieleń urządzoną – P., znajdują swoje uzasadnienie w słusznie uwzględnionych wnioskach Zarządu Województwa P. do projektu planu oraz pozostałych podniesionych powyżej argumentach. Istniejące dla tego terenu uwarunkowania wynikające z wymogów dotyczących ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego uzasadniały pozostawienie tego terenu jako terenu zieleni urządzonej wraz z wprowadzeniem zakazu zabudowy kubaturowej. Ustalenia w zakresie tej karty terenu, w granicach którego znajduje się większa część nieruchomości skarżących, zostały przy tym w sposób przekonywujący uzasadnione. Trafnie zatem Sąd I instancji ocenił, że nie ma podstaw do postawienia Radzie zarzutu dowolności przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości skarżących. Ograniczenie prawa własności, a więc prawa chronionego przepisami Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., wymaga przedstawienia właścicielowi nieruchomości przyczyny ograniczenia prawa własności. Takie uzasadnienie ograniczenia prawa własności nie musi mieć sformalizowanej i rozbudowanej formy, ale powinno wystąpić na pewnym etapie procedury planistycznej np. w trakcie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, przy rozpatrywaniu uwag do projektu planu, a najpóźniej w trakcie sesji, na której następuje odrzucenie uwag przez radę i podjęcie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie Rada wyjaśniła skarżącym dlaczego nie uwzględniła uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu.

Trafnie też ocenił Sąd I instancji, że przeprowadzona w niniejszej sprawie procedura planistyczna zakończona podjęciem zaskarżonej uchwały spełniała przewidziane w ustawie wymogi. Brak zatem było podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, a także art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie Rada, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o uwagach złożonych przez skarżące do projektu planu, dokonała rozważenia racji skarżących. W ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego Rada uznała, że racje te winny ustąpić przed innymi wartościami chronionymi prawem. Wobec jednoznacznej oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2012r., wydanego w niniejszej sprawie, dla oceny celowości ograniczenia przysługującego skarżącym prawa własności nie miało znaczenia, że zawarte w planie ustalenia nie stanowią inwestycji celu publicznego określonego w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nietrafny jest zarzut skarżących niedozwolonego i nadmiernego ograniczenia ich prawa własności nieruchomości. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Kształtowanie polityki przestrzennej nie może mieć charakteru arbitralnego, co potwierdza stopień szczegółowości przepisów art. 9 - 20 tej ustawy, regulujących tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Każde zatem zawarte w planie ustalenie wymaga stwierdzenia zgodności ze studium, rozpatrzenia ewentualnych uwag, analizy sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasad ich finansowania. Podkreślić nadto należy, iż kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść planu zagospodarowania przestrzennego wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymogi te w niniejszej sprawie zostały spełnione.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.