Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 746/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 81 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Tarno Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda Sędzia WSA Tomasz Adamczyk (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. na uchwałę Zarządu Powiatu Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmian budżetu Powiatu Ł. za 2014 r. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu Ł. z dnia [...] r., nr [...] w całości; 2. zasądza od Zarządu Powiatu Ł. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. nakazuje zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz strony skarżącej kwotę 300,- (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 25 maja 2015 r., pod pozycją nr [...].


UZASADNIENIE

I SA/Łd 746/15

UZASADNIENIE

Pismem z dnia 19 maja 2015 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Zarządu Powiatu Łowickiego Nr 680/2014 z dnia 2 grudnia 2014 r. w sprawie zmiany budżetu na 2014 rok,

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) tj. naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 19 ust. 2 Statutu Powiatu Łowickiego poprzez błędną wykładnię i nieuprawnione uznanie, że 3 osobowy skład personalny wybrany do Zarządu Powiatu Łowickiego w dniu 27 listopada 2014 roku na pierwszej sesji przez nowo wybraną Rade Powiatu Łowickiego jest wybranym Zarządem Powiatu Łowickiego - organem wykonawczym uprawnionym do działania i podejmowania czynności prawnych, w tym do podejmowania zaskarżonych uchwał

2) tj. naruszenie art. 27 ust. 1 zdanie drugie i art. 28 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 19 ust. 2 Statutu Powiatu Łowickiego w brzmieniu obowiązującym na dzień podejmowania zaskarżonych uchwał poprzez nieuprawnione pominięcie tych przepisów wyrażające się w podejmowaniu czynności prawnych jako Zarząd Powiatu Łowickiego przez wybranych w dniu 27 listopada 2014 r 3 członków do Zarządu Powiatu Łowickiego przed zakończeniem procesu wyboru wszystkich członków Zarządu Powiatu Łowickiego ( powołania organu wykonawczego) w składzie 5-osobowym określonym w Statucie Powiatu Łowickiego, gdy z mocy prawa umocowanym i zobowiązanym do dalszego działania w dacie podejmowania zaskarżonych uchwał był Zarząd Powiatu Łowickiego w składzie osobowym wybranym przez Radę Powiatu Łowickiego minionej kadencji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o:

1) na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że zaskarżona uchwała zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa,

2) zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 27 listopada 2014 r. na pierwszej sesji nowej kadencji Rada Powiatu Łowickiego podjęła uchwałę nr 1/3/2014 w sprawie wyboru Starosty Łowickiego oraz uchwałę nr 1/4/2014 w sprawie wyboru Starosty i Członków Zarządu Powiatu Łowickiego.

Rada Powiatu w dniu 27 listopada 2014 roku wybrała łącznie 3 osoby do składu zarządu powiatu, tj., Starostę - uchwałą nr 1/3/2014, Wicestarostę oraz jednego Członka Zarządu - uchwałą nr 1/4/2014.

Zgodnie z § 19 ust. 2 Statutu Powiatu Łowickiego, obowiązującym w dniu 27 listopada 2014 r., w skład Zarządu Powiatu Łowickiego wchodziło 5 osób, w tym starosta jako przewodniczący, wicestarosta i 3 członków zarządu. Treść § 19 ust. 2 Statutu została zmieniona uchwałą Rady Powiatu Łowickiego z dnia 28 stycznia 2015 r. w sprawie zmiany Statutu Powiatu Łowickiego. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 9 lutego 2015 r. i weszła w życie z dniem 24 lutego 2015 r. Po zmianie Statutu zarząd powiatu łowickiego składa się z 3 osób, w tym starosty jako przewodniczącego, wicestarosty oraz jednego członka zarządu. W okresie od 27 listopada 2014 r. do 23 lutego 2015 r. Rada Powiatu Łowickiego nie dokonała wyboru brakujących dwóch osób do zarządu i tym samym nie dokonała wyboru organu wykonawczego zdolnego do działania. Pomimo tego wybrane 3 osoby do składu Zarządu Powiatu Łowickiego rozpoczęły funkcjonowanie przypisując sobie uprawnienia organu wykonawczego powiatu - Zarządu Powiatu Łowickiego, podejmując m. in. zaskarżone w niniejszej skardze uchwały.

Podkreślono, że w ramach kompetencji nadzorczych Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej bada uchwały Zarządu Powiatu Łowickiego objęte nadzorem nie tylko pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego podjętych uchwał w sprawie zmian w budżecie na 2014 rok oraz zmian budżetu na 2014 rok, ale również pod względem legalności działania Zarządu Powiatu Łowickiego, który uchwalił badane uchwały.

Powołując się na treść art. 27 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym podkreślono, że zarząd powiatu może rozpocząć działania i podejmować czynności prawne zgodnie z przepisami prawa, jeżeli rada powiatu w terminie trzech miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów dokona wyboru wszystkich członków zarządu powiatu w liczbie określonej w statucie powiatu.

Podkreślono, że na Sesji w dniu 27 listopada 2014 r. Rada Powiatu Łowickiego rozpoczęła proces wyboru Zarządu Powiatu, ale go nie zakończyła.

Zdaniem RIO wybranie do składu nowego Zarząd Powiatu Łowickiego 3 osób, stanowiło skład niezgodny z ustaleniami Statutu Powiatu Łowickiego, a jednocześnie osoby te nie stanowiły Zarządu Powiatu Łowickiego i nie były uprawnione do podejmowania żadnych czynności prawnych. Do dnia wyboru zarządu w składzie liczbowym ustalonym w Statucie uprawnionym do podjęcia zaskarżonych uchwał był "stary" Zarząd Powiatu w składzie osobowym wybranym przez Radę minionej kadencji.

Reasumując uznano, podjęcie zaskarżonych uchwał przez osoby nie stanowiące organu wykonawczego Powiatu Łowickiego stanowi istotne naruszenie prawa.

Mając na uwadze powyższe Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi wniosło o stwierdzenie przez Sąd, iż zaskarżone uchwały zostały podjęte z naruszeniem prawa, mając na uwadze, że dotyczyły one budżetu 2014 roku.

W odpowiedzi na skargę Starosta Łowicki podniósł, iż złożona przez Kolegium RIO skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie i wniósł o jej oddalenie w całości.

Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodów w postaci: wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez Radę Powiatu Łowickiego z dnia 10 marca 2015 r., zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez Wojewodę Łódzkiego z dnia 17 marca 2015 r. oraz pisma Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 26 marca 2015 r. - na okoliczności w nich wskazane.

Starosta Łowicki podkreślił iż przedmiotem oceny Kolegium nie były uchwały dotyczące zmian w budżecie 2014 roku, a przedmiotem postępowania nadzorczego były de facto uchwały Rady Powiatu Łowickiego Nr 1/3/2014 i 1/4/2014 podjęte w dniu 27 listopada 2014 r. dotyczące wyboru Zarządu Powiatu w składzie 3 osób, tj. Starosty, Wicestarosty i jednego członka Zarządu.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazano, iż organom powiatu, w szczególności Radzie Powiatu przysługuje prawo do ukształtowania składu osobowego Zarządu Powiatu w taki sposób, aby Zarząd ten działał w sposób sprawny, jak również aby jego skład liczbowy odpowiadał przepisom ustawy u.s.p. Natomiast prawo do samostanowienia zostało niemal całkowicie zlekceważone przez Kolegium RIO.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium RIO, iż Rada Powiatu winna w zasadzie stosować się podczas swej działalności prawodawczej do zapisów Statutu. Podkreślono, że Kolegium w swych rozważaniach pominęło całkowicie kwestię hierarchiczności aktów prawnych, a prawidłowa analiza tej kwestii oraz zastosowanie norm kolizyjnych doprowadziłoby Kolegium do wysnucia wniosku o legalności działania Zarządu w składzie 3-osobowym.

Organ wyjaśnił, że Kolegium miało do czynienia z następującymi uchwałami Rady Powiatu - wcześniejszą dot. Statutu oraz 2 późniejszymi dot. wyboru Zarządu Powiatu. Wszystkie te uchwały były aktami o tej samej mocy. Zdaniem organu sięgając do reguł kolizyjnych - "lex posterior derogat legi priori" decydujące znaczenie należało zatem przypisać aktowi nowszemu dotyczącemu wyboru Zarządu w składzie 3 -osobowym.

Brak zastosowania reguł kolizyjnych skutkował zatem dokonaniem nieprawidłowej interpretacji art. 27 ust. 1 u.s.p. i przyjęciem, iż Rada Powiatu posiada kompetencję do ukształtowania składu osobowego Zarządu Powiatu jedynie w granicach określonych Statutem.

Zdaniem organu w okresie działania nowego Zarządu w składzie liczbowym mniejszym niż określony Statutem RPŁ wszystkie rozstrzygnięcia Zarządu są ważne.

W ocenie Starosty RIO nie miała podstaw do zajmowania się kwestiami ustrojowymi, a istotą przeprowadzonego postępowania nadzorczego oraz złożonej skargi nie były kwestie finansowe. W konsekwencji w ocenie organu doszło do naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej RIO.

Odnosząc się do samego sposobu przeprowadzenia postępowania nadzorczego zwrócono uwagę na całkowite pominięcie przez Kolegium materiału dowodowego złożonego do akt postępowania nadzorczego w załączeniu do pisma Zarządu Powiatu z dnia 26 marca 2015 r. w postaci: pisma Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 2 lutego 2015 r., pisma W. M., M. K., M. J. i K. D. z dnia 21 stycznia 2015 r., protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu Łowickiego z dnia 24 lutego 2015 r. wraz z załącznikami, uchwały Rady Powiatu Łowickiego Nr W36/2015 z dnia 25 lutego 2015 r. wraz z uzasadnieniem.

W piśmie z dnia 6 listopada 2015 r. Starosta Łowicki złożył następujące dokumenty:

– wniosek na posiedzenie Zarządu Powiatu Łowickiego z dnia 27 lutego 2015 r. oraz

– wyciąg z protokołu Nr 15/2015 z posiedzenia ZPŁ z dnia 9 marca 2015r., na którym ZPŁ w głosowaniu jawnym, jednogłośnie podjął uchwałę konwalidującą czynności prawne i faktyczne podjęte na podstawie uchwał Zarządu Powiatu Łowickiego podjętych w dniu 2 grudnia i 9 grudnia 2014r., w tym na podstawie uchwały Nr 680/2014 Zarządu Powiatu Łowickiego z dnia 2 grudnia 2014r. w sprawie zmiany budżetu na 2014r., będącej przedmiotem zaskarżenia w sprawie

Wskazano, że uchwała konwalidującą nie została przedłożona organom nadzoru wobec braku takiego obowiązku. O przedłożenie tej uchwały nie zwracał się także Wojewoda Łódzki w ramach postępowania nadzorczego wszczętego z urzędu w dniu 17 marca 2015r.

Na rozprawie przed sądem w dniu 26 listopada 2015 r. pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem sporu jest legalność podjęcia przez Zarząd Powiatu Łowickiego uchwały nr 680/2014 w sprawie zmiany budżetu na 2014 rok. Według skarżącej podjęta została przez organ do tego nieuprawniony , który na dzień podjęcia nie był ukonstytuowany w statutowym składzie 5 osób , strona przeciwna dowodzi , że w chwili podjęcia uchwał w tym będącej przedmiotem niniejszej sprawy , zarząd reprezentowany był przez 3 osoby , a więc odnoszony do statutowego składu 5 osób posiadał zdolność uchwałodawczą . Pomimo tego kategorycznego stanowiska , jak wskazano w odpowiedzi na skargę a później uzupełniając ją o stosowne dokumenty , Zarząd Powiatu w celu wyeliminowania wątpliwości co do ważności uchwał, podjął kolejne stosowne uchwały tzw. "potwierdzające" uchwały kwestionowane , w składzie zgodnym ze zmianami wprowadzonymi do statutu , który począwszy od 24 lutego 2015 r. składał się już z 3 osób ( bezsporne).

W pierwszej kolejności odnieść należy się do zgłoszonego wniosku Zarządu Powiatu Łowickiego ( dalej w skrócie "Zarząd") domagającego się uznania postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzenia. Zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 r. poz.270 ze zm. – dalej w skrócie "p.p.s.s." ) sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania , gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wymienione w § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. ( nie mających w sprawie zastosowania ).

Za J.P.Tarno przyjąć należy ,że postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe , jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia , w następstwie których przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna ( tenże autor w : Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , Komentarz , Wyd. LexisNexis, Warszawa 2006 ). Nie sposób podzielić w świetle tej regulacji stanowiska o bezprzedmiotowości postępowania., wywodzonego z następstwa zdarzeń , a mianowicie , że potwierdzenie "wadliwych" uchwał przez Zarząd w terminie późniejszym doprowadziło do ich konwalidacji, a ściślej jak się wskazuje – ważności czynności prawnych i faktycznych dokonanych na ich podstawie ( wyciąg z protokołu k. 57 akt sądowych ). Znamienne przy tym jest to ,że podjętych aktów przez Zarząd w dniu 9 marca 2015 r. nie można traktować jako zmiany lub uchylenia poprzednich uchwał. Oznacza to , że kwestionowana uchwala przed jej "potwierdzeniem", jak określa to Zarząd, pozostawała w obrocie prawnym wywołując określone skutki będąc stosowaną do sytuacji z okresu poprzedzającego jej konwalidację , dotyczącego roku budżetowego 2014, który był już zamknięty. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na rolę jaką pełni regionalna izba obrachunkowa będąc organem nadzoru i kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego – art. 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych ( Dz. U. 2012.1113 t.j. ze zm. ) . Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 regionalna izba obrachunkowa czuwa nad prawidłowością podejmowanych rozstrzygnięć jednostek samorządu terytorialnego w zakresie m.in. budżetu i jego zmian. Wobec odnotowywanych naruszeń służy jej także uprawnienie do stwierdzania nieważności uchwal i ich zmian . Należy zauważyć , że skutki prawne uchylenia aktu, bądź rozciągając je na sytuację jaka zaistniała w okolicznościach przedmiotowej sprawy i stwierdzenia jego nieważności, są odmienne i daleko idące w skutkach. W tej ostatniej sytuacji stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia ( ex tunc) i oddziaływuje na czynności prawne podjęte na podstawie takiej uchwały. Podkreślić przy tym należy , że ustawa o samorządzie powiatowym nie posługuje się instytucją potwierdzenie , konwalidacji czy "uważniania" wydanego aktu , który mógł zostać podjęty z naruszeniem prawa. Skoro jak dowodzi skarżący podjęta uchwała była sprzeczna z obowiązującym prawem nie mogąc stwierdzić jej nieważności z uwagi na upływ terminu stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 2015.1445 t.j. ) na podstawie art. 81 zaskarżyła rzeczoną uchwalę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny. Właśnie rozróżnienie skutków podjętej czynności przez Zarząd ( ex nunc) oraz wywoływanych ewentualnym uznaniem uchwały za nieważną nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania przez sąd skargi na uchwałę, którego rolą jest dokonanie kontroli szeroko pojętej działalności administracji publicznej – art. 3 § 1 p.p.s.a.

Przechodząc do meritum sprawy , nie ma sporu co do okoliczności , iż w dniu podjęciach uchwały w sprawie zmiany budżetu na 2014 r. Statut Powiatu Łowickiego w § 19 ust 2 przewidywał ,że Zarząd Powiatu składa się z 5 osób, a w dniu 27 listopada 2014 r. Rada Powiatu wybrała 3 osoby do składu – Starostę, Wicestarostę oraz Członka Zarządu. W takim składzie Zarząd rozpoczął funkcjonowanie , wyrazem czego jest m.in. podjęta uchwała , notabene w składzie dwóch osób. Tak wybrany Zarząd funkcjonował w okresie od 27 listopada 2014 r. dnia do 23 lutego 2015 r., kiedy to w wyniku zmiany statutu ustalono ,że jest on 3 osobowy.

Jak podkreśla skarżący we wskazanym okresie nie doszło do wyboru pełnego składu Zarządu.

Powstaje zatem pytanie – czy akty – uchwały podejmowane w takim składzie są legalne z punktu widzenia regulacji ustawy o samorządzie powiatowym , a jeśli nie, to czy ich tzw. "uważnienie" uchwałami Zarządu w składzie odpowiadającym już składowi statutowemu w marcu 20015 r. konwalidowało dokonane czynności podjęte w oparciu o zakwestionowane uchwały ?

W tej kwestii rację przyznać należy organowi nadzoru – Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi.

Zarząd podnosi , iż wkraczając w zagadnienia ustrojowe, a wiec dotyczące zasad funkcjonowania i struktury organu uprawnionego do podjęcia uchwały przez organ samorządu powiatowego, doszło do bezprawnego rozszerzenia katalogu spraw należących do właściwości RIO, wypływających z regulacji ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych , o czym wcześniej , mimo tego , że traktują one o sprawach finansowych .

Ze stanowiskiem tym zgodzić się nie można. Podstawowe regulacje traktujące o tym zagadnieniu to przepisy art. 76 i art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym. Art. 76 ust. 1 przewiduje nadzór nad działalnością powiatu w zakresie spraw finansowych przez regionalną izbę obrachunkową. W ust. 2 cytowanego przepisu nadzór ten sprawowany jest w przypadkach określonych ustawami. Z kolei z art. 77 wynika , że nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie zgodności z prawem. Art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o RIO obejmuje swym katalogu także uchwały i zarządzenia podejmowane w sprawach budżetu i jego zmian. Nie sposób za organem przyjąć ,że w świetle tych regulacji i braku definicji "sprawa finansowa" kompetencje RIO należy ograniczyć do zjawisk i procesów pieniężnych i nie łączyć z zagadnieniami ustrojowymi, w zakresie w jakim pozostaje uchwała Rady Powiatu dotycząca wyboru Zarządu. W ocenie sądu pogląd ten nie jest prawidłowy. Otóż, nadzór wykonywany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem ( art. 77 ) . Badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia w zakresie finansów powiatu mających odzwierciedlenie w budżecie i jego zmianach byłoby ułomne gdyby nie odnosiło się do oceny legalności działania organu powiatu , który rozstrzyga w sprawie finansowej. Taka kontrola byłaby iluzoryczna. Oznacza to , że ocena nadzorcza dokonywana jest pod względem formalnym jak i materialnym a zatem, czy uchwała pochodzi od uprawnionego organu, a także czy jej merytoryczna poprawność nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia regulacji , które do niej się stosuje ( por. ustawa o samorządzie powiatowym Komentarz pod red. B. Dolnickiego , Zakamycze 2005 ).

Przesądziwszy o kompetencjach nadzorczych RIO wobec uchwał Zarządu Powiatu Łowickiego , kolejnym problemem jest zgodność z prawem funkcjonowania Zarządu w niepełnym składzie, odnoszona do zaskarżonych uchwał, co jak dowodzi organ nie stanowi o ich wadliwości.

Stosownie do art. 9 ust. 1 u.s.p. rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym , z zastrzeżeniem nie mającym zastosowania w sprawie. Do jej kompetencji należy m.in. stanowienie prawa miejscowego , w tym statutu powiatu ( art. 12 pkt 1 ) . Natomiast Zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu art. 26 ust. 1 u.s.p. , który wybiera rada powiatu w licznie 3 do 5 osób , w tym starostę i wicestarostę w ciągu 3 miesięcy od dnia wyborów (...) . Liczbę członków zarządu określa w statucie rada powiatu - art. 27 u.s.p. . Uchwały rady i zarządu powiatu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady ( zarządu ), w głosowaniu jawnym (...) - art. 13 ust. 1 u.s.p. . Przy czym na gruncie tego ostatniego przepisu powszechnie przyjmuje się ,że ustawodawca popełnił błąd odwołując się do ustawowego składu , który nie istnieje poprzez sztywne jego określenie . Mówiąc zatem o kworum zawsze mieć należy na uwadze jego statutowy skład , wybrany przez radę powiatu w licznie 3-5 osób. Dla określenie zasad podejmowania uchwał przez zarząd istotne znaczenie będzie zatem miał faktyczny , statutowy skład zarządu . Przepis art. 27 ust. 1 u.s.p. przewiduje , że rada powiatu wybiera zarząd. Podobnie art. 28 stanowi , że zarząd powiatu działa do dnia wyboru nowego zarządu. Z treści tych dwóch ostatnich przepisów wynika ,że obowiązkiem rady powiatu jest wybór in extenso zarządu powiatu jako organu wykonawczego. Oznacza to także ,że wybór wszystkich osób wchodzących w skład tego organu zgodnie z przyjętą ich liczbą w statucie kończy procedurę wyboru zarządu , i który dopiero tak ukształtowany uprawniony jest do podejmowania uchwał , przy zachowaniu wymaganego ustawą kworum . Ustawodawca nie posługuje się określeniem wyboru poszczególnych członków zarządu , co czyniłoby możliwym choć wątpliwym zapatrywanie , że wybranie ich w ilości stanowiącej o kworum statutowym uprawnia do podejmowania ważnych uchwał , lecz odnosi się do momentu po wyborze tego organu jako całości. Także w piśmiennictwie pogląd ten jest jednoznacznie ujmowany . Mówi się , że dopiero wybór przez radę wszystkich członków zarządu kończy procedurę związaną z jego tworzeniem i od tego czasu zarząd może skutecznie podejmować czynności ( Komentarz do Ustawy o samorządzie powiatowym - op.cit. ) .

Przedstawiona analiza regulacji ustawy o samorządzie powiatowym prowadzi do jednoznacznego stwierdzenia , że zaskarżone uchwały nie były podjęte przez zarząd lecz przez poszczególnych jego członków albowiem zarząd nie został wybrany. Wydaje się , że wyrazem tego stanowiska była próba , zdaniem sądu nieskuteczna , sanowania zaskarżonych uchwał , przez Zarząd już jako organ w pełnym składzie , wobec zmiany ilościowej wprowadzonej w statucie , dokonanej w marcu 2015 r.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy skład statutowy zarządu w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały wynosił 5 osób. Przy czym przypomnieć należy ,że rada dokonała wyboru jedynie 3 osób ze składu statutowego . Tym samym uprawniona jest konstatacja ,że nie doszło do podjęcia uchwały - uchwał w sprawie zmian budżetu na 2014 r.

Kolejnym zagadnieniem jest udzielenie odpowiedzi na pytanie - jaki charakter ma naruszenie prawa w przedmiotowej sprawie. Ustawodawca w art. 79 ust. 4 u.s.p. przyjmuje , że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności , ograniczając się do wskazania ,że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. A contrario dla stwierdzenia nieważności np. uchwały, konieczne jest wykazanie , że narusza ona prawo w sposób istotny - rażący. Jak podnosi Zbigniew Kmieciak - stwierdzenie nieważności jest następstwem ustalenia ,że organ samorządowy dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa. Autor ten dodaje , iż uchwała samorządu terytorialnego musi być dotknięta wadą będącą " czymś więcej " niż nieistotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. ( Państwo i Prawo nr 4 z 1995 r. ). W doktrynie przyjmuje się również , że rażące ( istotne ) naruszenie prawa to pozostające w oczywistej sprzeczności z jednoznacznie sformułowanym przepisem , a zatem ażeby ocenić , iż dany akt rażąco narusza prawo a zatem w sposób istotny - należy wykazać , że proste zestawienie jego treści z treścią przepisu wskazuje na ich wzajemną sprzeczność.

W ocenie sądu przyjmując te kryteria i odnosząc do regulacji ustawy o samorządzie powiatowym , dotyczących zarządu jako organu wykonawczego , nie ma wątpliwości ,że zaskarżone uchwały Zarządu Powiatu Łowickiego podjęte zostały z istotnym naruszeniem prawa gdyż nie pochodziły od organu uprawnionego do ich podjęcia.

Powyższe uprawnia do stwierdzenia przez sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 81 ust. 1 u.s.p. , że zaskarżona uchwala jest nieważna. Podjęcie przedmiotowego rozstrzygnięcia przez sąd nastąpiło z uwagi na upływ terminu do stwierdzenia nieważności uchwały , zakreślonego dla organ nadzoru , stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p...

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

A.Rz.