Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 232/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Koszty postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 36a
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1a, art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 roku sprawy ze skargi M. K. i S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz M. K. i S. K. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp.


UZASADNIENIE

Decyzją numer [...] z dnia [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2018r., poz. 1202 z późn. zm.) nałożył na E. S. oraz H. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego (wraz z rozwiązaniami projektowymi umożliwiającymi doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi w tym przepisami przeciwpożarowymi oraz obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z.) uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na dz. nr ewid. 31, obręb [...], przy ul. A 13 w Z., realizowanych na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę Nr [...] znak: [...], w terminie do 31.03.2019r.

W/w decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym z którego wynika, że projektowany budynek ma wymiary 8,40 m x 5,40 m i wysokość 4,10 m, usytuowany jest na granicy z działkami nr ewid. 32 i 30 ( na rys. Rzut Parteru w odległości 12,5 cm od granic) oraz w odległości 4 m od granicy z działkami nr ewid. 34 i 60, o konstrukcji prefabrykowanej – żelbetowej ( słupy żelbetowe prefabrykowane 15x15 cm osadzone w stopach fundamentowych, ściany z prefabrykowanych płyt żelbetowych grubości 7 cm). Skarga na powyższą decyzje ostała oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13.12.2016 r., sygn. akt II SA/Łd 538/16, z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15.12.2017r., sygn. akt II OSK 591/17 oddalił skargę kasacyjną od go orzeczenia.

W sprawie wszczęto postępowanie dotyczące prawidłowości budowy budynku gospodarczo – garażowego i w dniu [...] marca 2017 r. wydano postanowienie nr [...], którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych, działając na podstawie art.50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3. Ustawy Prawo budowlane i nałożono obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni oceny technicznej, w zakresie prawidłowości i zgodności ze sztuką budowlaną dotychczas wykonanych robót budowlanych. W wykonaniu obowiązku wynikającego z powyższego postanowienia zobowiązani przedłożyli pozytywną ocenę techniczną.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia M. i S. K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].04.2017r., Nr [...] uchylił w całości postanowienie organu I instancji Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzja PINB e B. z dnia [...] r., wydana w trybie art. 51 ust.1 pkt 3 Pb została decyzją [...]WINB z dnia [...] r., nr [...] uchylona w całości w/w decyzję , a postępowanie umorzone.

Po złożeniu przez M. i S. K. skargi na powyższe rozstrzygnięcie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r, Nr [...] w trybie autokontroli uwzględnił skargę w całości, uchylił własną decyzję nr [...] oraz poprzedzającą decyzję PINB Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu [...]WINB wskazał w uzasadnieniu na naruszenie przez organ szczebla powiatowego zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez "brak uczestnictwa w kontroli" oraz na brak dokumentów potwierdzających status prawny stron. Za trafny uznano też argument skarżących, że dokonane odstąpienia przekraczały 2%, określone normą art. 36a ust. 5a pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji decyzji autokontrolnej sąd odrzucił skargę na decyzję uchyloną. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ szczebla powiatowego pismem z dnia 10.04.2018r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, zgłoszenia swoich uwag i żądań.

Następnie w dniu 28.06.2018r. organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny na przedmiotowej nieruchomości stwierdzając, że od czasu poprzednich oględzin wykonano instalację elektryczną, zamontowano stolarkę drzwiową, przygotowano podłoże pod wylewkę betonową. Dodatkowo ustalono, że ogniomur ma wysokość 30cm i został obłożony blachą (obróbka blacharska), zaś słupy ściany szczytowej zostały przedłużone elementami stalowymi (2 płaskowniki 5 x 50mm i ceownikiem C50. Nadto stwierdzono, że płot betonowy "stojący w granicy" jest odchylony od pionu ok. 3cm oraz że brak jest ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Inwestorzy nie wyrazili zgody na wejście Państwa M. i S.K. na teren nieruchomości.

W dniu [...] PINB wydał postanowienie Nr [...], którym w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Pb wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku i ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy poprzez wydzielenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich. W uzasadnieniu wskazano, że zmiany charakterystycznych parametrów obiektu tj. kubatury, powierzchni zabudowy, długości, szerokości i wysokości zostały uznane za istotne. Nadto stwierdzono istotne odstąpienie od warunków określonych w normie art. 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niewykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w przepisie art. 232 ust. 4 i 5 przywołanego rozporządzenia tj. REI60.

Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] organ szczebla wojewódzkiego utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Następnie w dniu 05.12.2018r. organ szczebla powiatowego przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości potwierdzając, że roboty budowlane zostały wstrzymane, a teren budowy zabezpieczono przed dostępem osób trzecich.

W dniu [...] roku PINB w B. wydał przytoczoną na wstępie decyzję [...], jako odstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 51 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego.

M. i S.K. w odwołaniu zarzucili organowi, że powinien samodzielnie ustalić okoliczności dotyczące prowadzonej inwestycji budowlanej, zapewnić odwołującym czynny udział w oględzinach. Podnieśli również zarzut naruszenia normy art. 36a ust. 5 oraz 5 a ustawy Prawo budowlane, co przejawia się w uznaniu przez organ, że zmiana przekrojów elementów prefabrykowanych betonowych oraz zmiana lokalizacji i wysokości dwóch ścian działowych w pomieszczeniach mają charakter nieistotny, podczas gdy zdaniem odwołujących zwiększają one obszar oddziaływania obiektu. Odwołujący podnieśli także, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Z. nie przewiduje możliwości sytuowania budynku gospodarczo- garażowego, nie stanowiącego zabudowy mieszkaniowej, a także że budynek nie mógł zostać posadowiony w granicy działki.

[...]WINB decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy uznał, że w stanie niniejszej sprawy znajdują zastosowanie przepisy prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców. W uzasadnieniu powołano się na treść art. 50 ust. 1 pkt 4 art. 36a ust. 5 ustawy Prawo Budowlane. Organ ustalił, że sporny obiekt ma wymiary 8,27m x 5,40m, wysokość 4,37m, natomiast zatwierdzono projekt budynku o wymiarach 8,15m x 5,15m i wysokości 3,90m. Tym samym odstępstwo w zakresie długości, szerokości i wysokości budynku nie zostało objęte zwolnieniem z obowiązku uzyskania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem zmiana przekracza 2% określone normą art. 36a ust. 5a pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo stwierdzono, że projektowano budowę budynku usytuowanego granicy z działkami nr ewid. 32 i 30 (na rysunku Rzut Parteru w odległości 12,5cm od granic) oraz w odległości 4,0m od granicy z działkami nr ewid. 34 i 60, zaś zrealizowany budynek usytuowany jest w odległości -0,10-0,12m od ogrodzenia międzyposesyjnego, które jest odchylone od pionu o około 3cm. Nie było zatem podstaw by kwestionować legalność inwestycji w tym zakresie.

Powyższe ustalenia obligują organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia stosownego postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Jest to wyłączny i obowiązkowy tryb postępowania w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Nałożenie obowiązku przedstawienia projektu zamiennego jest obligatoryjne, ustawa nie przewiduje uznania administracyjnego w tym zakresie.

Uznano również, że niezapewnienie skarżącym możliwości wejścia na teren nieruchomości, na której realizowana jest przedmiotowa inwestycja nie stanowi o naruszeniu prawa do czynnego udziału w postępowaniu.. Zgodnie z przepisami procedury administracyjnej na organie administracji publicznej ciąży obowiązek poinformowania, zgodnie z normą art. 79 § 1 Kpa, o planowanym terminie oględzin, na co najmniej 7 dni przed ich terminem. Żaden przepis prawa nie umożliwia organom administracji publicznej wprowadzenia osób trzecich na stanowiącą własność innych stron postępowania nieruchomość, o ile nie wyrażą na to zgody.

Nietrafne są argumenty dotyczące naruszenia przez organ I instancji norm art. 36a ust. 5 oraz 5a ustawy Prawo budowlane, którego to skarżący upatrują w uznaniu przez organ szczebla powiatowego, że zmiana przekrojów elementów prefabrykowanych betonowych oraz zmiana lokalizacji i wysokości dwóch ścian działowych w pomieszczeniach mają charakter nieistotny, podczas gdy zdaniem Skarżących zwiększają one obszar oddziaływania obiektu. Zmiany w zakresie elementów konstrukcyjnych pozostają bowiem bez wpływu na obszar oddziaływania obiektu. Nie ma również możliwości uznania za trafny argumentu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Z. nie przewiduje możliwości sytuowania budynku gospodarczo- garażowego, nie stanowiącego zabudowy mieszkaniowej, a także posadowienia obiektu w granicy działki. Nie można bowiem pominąć, że zarówno funkcja obiektu, jak i jego usytuowanie w granicy nieruchomości wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną i prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę.

W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżący wnieśli o uchylenie decyzji nr [...], zarzucając jednocześnie brak zapewnienia możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, nieustalenie przez organ okoliczności dotyczących prowadzonej inwestycji budowlanej, niezapewnienie skarżącym czynnego uczestnictwa w przeprowadzonych oględzinach w dniu 28 czerwca 2018 r., nieprzeprowadzenie przez organ I instancji zawnioskowanego w piśmie z dnia 6 lipca 2018 r. dowodu w postaci ponownych oględzin budynku gospodarczo – garażowego oraz dowolną ocenę dowodu w postaci protokołu oględzin nieruchomości z dnia 28 czerwca 2018 r., a także naruszenie art. 36a ust. 5 oraz ust. 5a ustawy Prawo budowlane oraz nieuwzględnienie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Z., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] 2004 r. nr [...], a także błędne ustalenie parametrów projektowanego budynku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1308 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozpatrując skargę na rozstrzygniecie organu administracji ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Kontroli sądu poddane zostały decyzje wydane w postępowaniu, prowadzonym przez organy nadzoru budowalnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2018.102., dalej jako P.b.). Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się trafne.

Niezasadny jest zarzut niezgodności budowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy lokalizacji budynku na działce. Trafnie organ wskazał, że kwestia ta została przesądzona ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą pozwolenia na budowę . Zawarty w tej decyzji wniosek o zgodności inwestycji z zapisami planu został zaaprobowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnym już wyroku w sprawie II SA/Łd 586/16, którym oddalono skargę na decyzje w sprawie pozwolenia na budowę. W pełni uzasadniona jest konstatacja organu nadzoru budowalnego, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 – 51 Pb zarzut niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego nie może odnieść skutku, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Należy jedynie ewentualnie rozważyć, czy "odwrócenie" budynku na nieruchomości o 180 stopni nie powoduje takiej zmiany posadowienia na gruncie, która może zaważyć na powyższym wniosku.

Bez wpływu na wynik postępowania pozostają zarzuty skarżących odnośnie zabezpieczenia terenu na czas wykonywania robót budowlanych, kwestie te nie stanowią bowiem przedmiotu postepowania, prowadzonego w trybie art. 50 i 51 Pb.

Trafnie również organ II instancji odwołał się de definicji legalnej istotnych odstępstw od projektu budowlanego, zawartej w art. 36a ust.5 i ust.5a P.b.

Zasadnie natomiast okazał się zarzut pozbawienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Uczestnicy postępowania mają prawo uczestniczyć w czynnościach dowodowych organu, w tym także w dokonywanych oględzinach. I tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 10 października 2018 roku w sprawie II SA/Go 489/18 (LEX nr 2573114) orzekł, że dowód z oględzin winien być przeprowadzony przy czynnym udziale strony. Strona ma prawo na bieżąco podczas przeprowadzania takiego dowodu składać wyjaśnienia i oświadczenia. Wprawdzie oględziny przeprowadzane są przez organ prowadzący postępowanie, który spisuje z nich protokół, ale wartość dowodową mają tylko wówczas, gdy odbywają się w obecności wszystkich zainteresowanych stron, bowiem podlegają ocenie razem z ich wyjaśnieniami i oświadczeniami. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2017 roku w sprawie II OSK 1764/16 (LEX nr 2412692) orzekł, że "właściciel budynku będącego przedmiotem postępowania ma obowiązek umożliwić udział w oględzinach tego budynku wszystkim stronom postępowania. Skoro bowiem, zgodnie z art. 85 § 2 k.p.a., nawet osoba trzecia ma obowiązek okazania przedmiotu oględzin, to tym bardziej obowiązek taki spoczywa na stronie postępowania. Zgodnie zaś z zasadami wynikającymi z k.p.a. strony mają prawo do udziału w przeprowadzeniu dowodu (art. 79 § 2 k.p.a.) a pozbawienie ich tego prawa naruszałoby ich podstawowe uprawnienia procesowe". Sąd w składzie rozpoznającym sprawę powyższy pogląd podziela, choć dostrzega rozbieżność poglądów wyrażanych także w orzecznictwie administracyjnym. Ponadto należy pamiętać, że organ odwoławczy, oceniając powyższą kwestię w toku postępowania instancyjnego w uzasadnieniu własnej decyzji nr [...] z [...] roku, wydanej w ramach autokontroli wypowiadał się i co do konieczności zapewnienia udziału w przeprowadzanych oględzinach spornej nieruchomości, jak i co do instrumentów prawnych, służących organowi nadzoru budowlanego. Tymczasem organowi I instancji, a i organowi odwoławczemu w dalszym toku postępowania zabrakło konsekwencji. Jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 28 czerwca 2018 roku, inwestorzy zostali pouczeni wprawdzie przez osobę dokonującą oględzin o obowiązku umożliwienia udziału skarżących w oględzinach spornej inwestycji oraz o zagrożeniu ukarania grzywną. Na tym jednak organ poprzestał i przeprowadził oględziny bez udziału skarżących. W późniejszym czasie dopuścił do oględzin w dniu 5 grudnia 2018 roku również bez udziału wszystkich zainteresowanych.

Warto też wskazać, że decydując się na przeprowadzenie tego dowodu ze wskazanym uchybieniem proceduralnym organ winien tym bardziej ze szczególną starannością odnieść się do podnoszonych przez nieobecnych podczas oględzin uczestników postepowania, dokonując ich weryfikacji i tak przeprowadzając oględziny, aby możliwe było wyczerpujące potwierdzenie bądź zaprzeczenie zarzutom stawianym inwestycji przez nieobecnych podczas oględzin uczestników. Trafnie zatem skarżący zarzucają np., że organ nie wyjaśnił, z jakiego materiału wykonano ogniomur i słusznie zauważają, że nie uzasadnia zaniechania fakt, iż został on obity blachą. Odnosząc się do zarzutu braku rzetelności w wykonaniu pomiarów – która to nierzetelność skarżący upatrują w dokonaniu pomiarów przy pomocy inwestora, to jednak pomiary te potwierdziły tezę istotnych odstępstw od projektu. Zatem sposób wykonania pomiarów nie zaważył na wnioskach organu. Niemniej w sytuacji tak ewidentnego konfliktu między uczestnikami postępowania przedstawiciel organu winien wystrzegać się sytuacji mogących stworzyć choćby pozory niezachowania obiektywizmu. Protokół oględzin nie zawiera daty poprzednich oględzin, odwołując się jedynie enigmatycznie do bliżej nieokreślonej poprzedniej kontroli. Na marginesie trzeba wskazać, że w niniejszym postepowaniu organ przeprowadzał dowód z oględzin (art. 75 § 1 k.p.a.), a nie kontrolę, która jest zupełnie innym elementem postępowania administracyjnego i podlega innym regułom.

Słusznie też skarżący zarzucają, że prowadzenie kolejnych czynności dowodowych po powiadomieniu uczestników o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym nie spełnia celu tego powiadomienia. W takiej sytuacji nie sposób uznać, że organ uczynił zadość rygorom tej normy prawnej, zwłaszcza w takiej sytuacji, gdy – jak w tej sprawie, powiadomienie wystosowano 10 kwietnia 2018 roku, zaś potem prowadzono postępowanie i dwukrotnie przeprowadzono oględziny – 28 czerwca i 5 grudnia 2018 roku, bez udziału skarżących. Wprawdzie, jak wynika z notatek sporządzanych w dniach 25 kwietnia, 6 i 11 czerwca, 8 lipca, 3 sierpnia 2018 roku, skarżący przeglądali akta sprawy, ponadto składali pisma procesowe, zatem znali przebieg postępowania. Jednakże zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest zasadny w zakresie, w jakim skarżący nie zostali powiadomieni o faktycznym zakończeniu postępowania dowodowego, bowiem bezpośrednio po drugich oględzinach przeprowadzonych w dniu 5 grudnia 2018 roku organ I instancji już [...] wydał decyzję, co uniemożliwiło uczestnikom zapoznanie się z protokołem oględzin i zajęcie stanowiska.

Reasumując tę cześć rozważań należy dojść do wniosku, że powyższe uchybienie procesowe - niezapewnienie udziału w oględzinach, wydanie decyzji bezpośrednio po zakończeniu dowodu - , wpływające na uprawnienia strony i wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji.

Niezależnie od powyższych zastrzeżeń zaskarżone decyzje należy uchylić z uwagi na istotne naruszenie dyspozycji art. 51 ust.1 pkt 3 Pb. Organy nadzoru budowalnego ograniczyły się bowiem do nałożenia obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego, nie wskazując robót budowanych, jaki winny zostać wykonane w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 36a regulujący procedurę naprawczą dotyczącą przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 50 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Stosownie do art. 51 ust. 1 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (pkt 3).

Zgodnie zaś z art. 51 ust. 4 p.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Na mocy art. 51 ust. 7 p.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego) do takiego stanu, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 p.b., polega na rozstrzygnięciu, jakie należy podjąć działania, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), wykonywane lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 p.b., doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Unormowanie art. 51 ust. 1 ppkt 3 dotyczy dwóch odrębnych sytuacji:

Gdy w toku postępowania organ nadzoru budowlanego ustali, że do stanu zgodnego z prawem nie jest potrzebne wykonanie żadnych robót budowalnych czy wykonania czynności wówczas ogranicza się do zobowiązania strony do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. To pierwsza z podstaw zastosowania wydania decyzji w trybie art. 51 ust.1 pkt 3 Pb.

Druga zaś dotyczy sytuacji, gdy w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem konieczne jest oprócz sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wykonanie jeszcze innych czynności lub robót budowlanych. Wówczas organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. powinien wskazać czynności lub roboty budowlane, które powinny być wykonane w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego te czynności i roboty budowlane (wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., II OSK 1483/15). Oznacza to, że przy nakładaniu obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. organ nadzoru powinien na wstępie ustalić, czy wzniesiony obiekt narusza aktualnie obowiązujące przepisy, czy też nie. Tylko w tym drugim przypadku, gdy stwierdzi, że wykonane roboty, chociaż w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, ale jednak nie naruszają aktualnie obowiązującego prawa, może ograniczyć się tylko do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego

Powyższe uwagi dowodzą, że wydana przez PINB w B. decyzja nr [...] z [...] roku jest nieprawidłowa.

Organ szeroko przytoczył przebieg postępowania, opisał parametry i warunki inwestycji wynikające z zatwierdzonego projektu budowlanego oraz parametry zrealizowanej inwestycji, opisał też zastrzeżenia skarżących co do wykonania robót, przytoczył przepisy definiujące istotne odstępstwa od projektu budowlanego, nie wskazał jednak, jakie z wymienionych robót i dlaczego w jego ocenie są odstępstwami istotnymi, jaki zaś nie, choć jest to kwestia w sprawie kluczowa. Takie uzasadnienie decyzji, pomimo swej obszerności nie spełnia dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne winno wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz wyjaśnienie podstawy prawnej. Zastrzeżenia sądu budzi cześć uzasadnienia dotycząca stanu faktycznego i raku wniosków z ustaleń. Nie wystarczy wskazać ogólnikowo, że organ powziął uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonania oraz zgodności ze sztuką budowalną. Organ na wstępie winien ustalić, czy realizowany obiekt narusza obowiązujące przepisy, w tym techniczno - budowalne, w z jakim zakresie, jakie roboty wykonano z odstępstwami od projektu, które z nich kwalifikuje jako odstępstwa istotne, które nie i dlaczego, jakie prace budzą wątpliwości co do jakości użytych materiałów, dlaczego organ ma wątpliwości co do zachowania reguł sztuki budowlanej. Takie ustalenia winny poprzedzać zobowiązanie do wykonania projektu budowlanego zamiennego. Organ II instancji wyjaśnił jedynie cząstkowo naprawił powyższe uchybienie organu I instancji w zakresie istotnych odstępstw co do wymiarów zewnętrznych budynku, w decyzji dodatkowo, choć w sposób ogólnikowy dodatkowo odnosząc się do konieczności uwzględnienia uregulowań ochrony przeciwpożarowej. Powyższe uchybienia są dodatkowo istotne też również i z tego powodu, że inwestorzy przedłożyli już w grudniu 2018 roku projekt zamienny. Został on więc sporządzony na podstawie wadliwej decyzji.

Podkreślić należy, że organ tylko jeden raz może wydać decyzję w trybie art. 51 ust.1 pkt 3 P.b. . Musi ona zawierać więc te wszystkie elementy, o których stanowi powołany przepis. Po jej wydaniu organ nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, ani wydania jakiejkolwiek decyzji i umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem Jeżeli inwestycja – jak w rozpoznawanej sprawie - nie została zakończona na dzień wydania decyzji, bezsporne są odstępstwa, wątpliwości budzi jakość wykonanych materiałów, zgodność z przepisami przeciwpożarowymi, to decyzja wydana na podstawie art. 51 ust1 pkt 3 P.b. winna zawierać też zobowiązanie do wykonania robót, niezbędnych do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego w prawem Tymczasem zaskarżona decyzja PINB w B. nr [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja [...]WINB z dnia [...] roku nie zawierają takiego sformułowania, co czyni je wadliwymi w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia. Organ formułując decyzję w zakwestionowany sposób, narusza unormowanie art. 51 ust.1 pkt 3 p.b. pozbawia się możliwości dalszych działań weryfikacji inwestycji .

Reasumując, z uwagi na wszystkie przytoczone wyżej uchybienia, naruszające zasady postępowania zawarte w art. 7, art.. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 3 k.p.a. sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu co do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i prawidłowego sformułowania decyzji w zakresie nałożonych na strony obowiązków oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia .

O kosztach orzeczono z mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

dc