Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1694/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 85,88,89,90,91
journal: Dz.U. 2002 nr 207 poz 1761
law: Ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant: st. asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1929/10 w sprawie ze skarg B. K. oraz Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 sierpnia 2010 r. nr BM-V-077-218/10/2 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2) odstępuje od zasądzenia od B. K. i Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na rzecz Ministra Sprawiedliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2011r r. sygn. akt II SA/Wa 1929/10 w sprawie ze skargi B. K. i skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 sierpnia 2010 r. nr BM-V-077-218/10/2 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 17 czerwca 2010 r. nr BKW-2301-10/10/717/1206.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy:

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 11 sierpnia 2010 r. nr BM-V-077-218/10/2 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 88 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej nr BKW-2301-10/10/717/1206 z dnia 17 czerwca 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia 29 lipca 2009 r. stwierdzającej nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku z dnia 23 września 2008 r. potwierdzającej spełnianie przez B. K. warunków do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i przyznającej mu ten równoważnik począwszy od 1 stycznia 2006 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości podał, iż B. K. jako funkcjonariusz Aresztu Śledczego w Gdańsku miał przyznany równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania począwszy od dnia 1 grudnia 1996 r. Decyzją z dnia 1 września 2008 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Gdańsku pozbawił B. K. ww. równoważnika z powodu nabycia przez jego żonę lokalu mieszkalnego.

W dniu 11 września 2008 r. B. K. złożył trzy wnioski (oświadczenia) o ustalenie uprawnienia do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, w których zawarł oświadczenie, że w dniach 1 stycznia: 2006 r., 2007 r. i 2008 r., na podstawie umowy użyczenia zajmował lokal mieszkalny położony w Gdańsku przy ul. G., stanowiący własność teściowej.

Decyzją z dnia 23 września 2008 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Gdańsku potwierdził, że funkcjonariusz spełnia warunki do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i przyznał mu ten równoważnik począwszy od dnia 1 stycznia 2006 r.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji i decyzją z dnia 29 lipca 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku z dnia 23 września 2008 r. z powodu przyznania przedmiotowego równoważnika osobie, która nie posiadała lokalu mieszkalnego i pobierała równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Decyzja ta została doręczona stronie, która nie odwołała się od niej. Następnie decyzją z dnia 1 lutego 2010 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Gdańsku odmówił przyznania B. K. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Tą samą decyzją zobowiązał B. K. do zwrotu kwoty 960,19 zł tytułem nienależnego świadczenia oraz potwierdził spełnianie przez niego warunków do otrzymywania równoważnika za 2009 rok. Od tej decyzji strona odwołała się.

W dniu 31 marca 2010 r. do Centralnego Zarządu Służby Więziennej wpłynął sprzeciw Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku – od ostatecznej decyzji wydanej przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia 29 lipca 2009 r. stwierdzającej nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku z dnia 23 września 2008 r. o przyznaniu B. K. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W sprzeciwie zawarte zostało żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 lipca 2009 r. Zakwestionowanej decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku z dnia 23 września 2008 r. rażąco narusza art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej w sytuacji, kiedy wobec rozbieżnej interpretacji tego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest podstaw do uznania, że naruszenie to jest rażące. Wskazując na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2013/09, prokurator stwierdził, że zaskarżona decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią ww. przepisu przez proste zestawienie, a charakter naruszenia powoduje, że nie może być ona zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ponadto prokurator podniósł, że występują rozbieżności w orzecznictwie, dotyczące interpretacji art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 109/09.

Decyzją z dnia 17 czerwca 2010 r. nr BKW-2301-10/10/717/1206 Dyrektor Generalny Służby Więziennej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia 29 lipca 2009 r. stwierdzającej nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku z dnia 23 września 2008 r. potwierdzającej spełnianie przez B. K. warunków do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i przyznającej mu ten równoważnik począwszy od 1 stycznia 2006 r.

Odwołanie od decyzji wniósł do Ministra Sprawiedliwości Prokurator Okręgowy w Gdańsku. Zarzucił błędne przyjęcie, że decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia 29 lipca 2009 r. nie narusza rażąco art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Jednocześnie zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia 29 lipca 2009 r. Prokurator w odwołaniu stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki rażącego naruszenia prawa, tj. oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz skutków ekonomicznych lub gospodarczych wywołanych decyzją. Stwierdził również, że orzecznictwo sądów administracyjnych oparte na art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, dotyczące równoważnika pieniężnego przysługującego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nie jest jednolite. Z tego stwierdzenia Prokurator Okręgowy w Gdańsku wywiódł, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji opowiedzenia się przez organ stosujący ten przepis w pierwszej instancji za jednym z istniejących poglądów.

Minister Sprawiedliwości nie podzielił podniesionych zarzutów.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż B. K. nie nabył prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (chodzi o okres 2006-2008). Nie spełnił bowiem przesłanek ustawowych warunkujących nabycie tego uprawnienia, określonych w art. 88 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, tzn. nie zajmował lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu albo na podstawie aktu notarialnego przenoszącego na niego prawo własności. W tej sytuacji przyznanie mu tego uprawnienia decyzją Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku z dnia 23 września 2008 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tych przepisów prawa, co z kolei rodzi obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji.

Minister wyjaśnił, że istotą regulacji prawnej zawartej w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej jest zapewnienie funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej. Ustawodawca przewidział cztery formy pomocy dla funkcjonariuszy Służby Więziennej:

- przydział lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej (art. 85 ust. 1),

- przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 90 ust. 1),

- przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1)

- przyznanie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (art. 89 ust. 1).

Zdaniem organu, poszczególnych przepisów rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej nie można interpretować w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych w nim zawartych. Stąd na podstawie art. 91 ust. 1 należy wyprowadzić wniosek, że funkcjonariuszowi nie tylko nie przydziela się lokalu, gdy ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób wskazany w tym przepisie, ale także nie może on otrzymać pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, ani równoważnika z tytułu braku mieszkania, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z wyżej wskazaną istotą regulacji prawnej zawartej w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej.

Organ stwierdził, iż B. K. w okresach: od dnia 1 grudnia 1994 r. do dnia 31 sierpnia 1996 r. i od dnia 1 grudnia 1996 r. do dnia 13 sierpnia 2008 r. otrzymywał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, a więc nie zajmował lokalu mieszkalnego na podstawie jednego z tytułów prawnych określonych w art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Z akt niniejszej sprawy co prawda wynika, że odwołujący się zamieszkiwał według stanu na dzień 1 stycznia: 2006 r., 2007 r. i 2008 r., na podstawie ustnie zawartej umowy użyczenia, w lokalu położonym w Gdańsku przy ul. G. stanowiącym własność jego teściów, jednak umowa ta nie jest tytułem prawnym do lokalu, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.

Organ wskazał, iż zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie stanowi wyłącznej, samoistnej podstawy prawnej nabywania przez funkcjonariuszy prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W zakresie rozpatrywania decyzji o przyznaniu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w świetle art. 156 § 1 K.p.a., tzn. w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, nie można ograniczać się do zbadania sprawy wyłącznie w kontekście zgodności z art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.

Rozpatrując zaś przedmiotową sprawę w aspekcie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ stwierdził, że decyzja przyznająca równoważnik za remont zajmowanego lokalu została wydana z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Decyzją tą bowiem przyznano to świadczenie osobie, która nie zajmowała lokalu mieszkalnego na podstawie tytułu prawnego określonego w art. 91 ust. 1 ustawy. To zaś powodowało konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, a zatem zaskarżoną decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia 29 lipca 2009 r. należy uznać za odpowiadającą obowiązującemu prawu, co uzasadnia odmowę stwierdzenia jej nieważności.

Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem Prokuratora Okręgowego w Gdańsku, iż rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, stanowią przeszkodę do stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych wydawanych w tych sprawach. Stwierdził, że zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji ma obowiązek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w przypadku, kiedy stwierdzi występowanie wady kwalifikowanej określonej w tym przepisie prawa.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. K. oraz Prokurator Okręgowy w Gdańsku.

Skarżący B. K. zaskarżonej decyzji zarzucił:

- rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez niewłaściwą interpretację i wadliwe zastosowanie art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez uznanie, iż decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku z dnia 23 września 2008 r. rażąco narusza art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, podczas gdy istnieją duże rozbieżności interpretacyjne dotyczące tego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. art. 6 i 7 K.p.a. polegające na tym, że organ, wydając decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika, nie działał na podstawie przepisów prawa;

- błąd w ustaleniach faktycznych, że w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 2008 r. skarżący nie posiadał tytułu prawnego i zajmował tylko część lokalu oraz na przyjęciu, że skarżący nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych.

Prokurator Okręgowy w Gdańsku wniósł o uchylenie zarówno decyzji Ministra Sprawiedliwości jak i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej i wskazał, że organ wydający zaskarżoną decyzję naruszył:

- art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 6 i 7 K.p.a. poprzez uznanie, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ma zastosowanie także w przypadku istotnych i licznych wątpliwości w interpretacji przepisów art. 88 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji wbrew przepisom art. 6 i 7 K.p.a.

- art. 88 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego poprzez wyrażenie poglądu, iż prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest uzależnione od rodzaju tytułu prawnego do zajmowanego lokalu.

Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargi wskazał, iż jego zdaniem zarzuty obu skarg są nieuzasadnione i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi B. K. i Prokuratora Okręgowego w Gdańsku zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości i utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej wydane zostały z naruszeniem prawa.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym nie budzącego wątpliwości ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji, można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r. III SA 565/95). Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r. III SA 422/96).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji niezasadnie przyznały rację stanowisku Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku, że decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku z dnia 23 września 2008 r. uznająca, że B. K. spełnia warunki do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, została wydana z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej z tego powodu, że funkcjonariusz ten nie legitymował się tytułem prawnym do zajmowanego lokalu mieszkalnego i miał w związku z tym ustalone prawo do równoważnika pieniężnego za brak mieszkania.

Sąd wskazał, że przepisy ustawy o Służbie Więziennej oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego regulujące powyższe kwestie, nie są jednolicie interpretowane. Przedstawiany jest pogląd, że wykładnia art. 88 i art. 91 ustawy o Służbie Więziennej prowadzi do wniosku, iż w sytuacji, gdy funkcjonariusz lub jego małżonek nie posiadają lokalu mieszkalnego, to przysługuje mu prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, a także równoważnik za brak mieszkania, ale nie przysługuje mu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, gdyż lokalu w sensie prawnym nie posiada. Uznaje się bowiem, że przez posiadanie lokalu rozumieć należy posiadanie tytułu prawnego do lokalu na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu, spółdzielczego prawa do lokalu czy domu, a nie faktyczne z niego korzystanie. Istnieje też pogląd przeciwny, że ani przepisy ustawy o Służbie Więziennej, ani żaden z przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. nie upoważniają do przyjęcia, że równoważnik pieniężny przysługuje za remont lokalu zajmowanego wyłącznie na podstawie tytułu prawnego, gdyż jeżeli ustawodawca chciałby uregulować tę kwestię odmiennie, wynikałoby to z wyraźnego brzmienia przepisu prawa.

Na rozbieżności w orzecznictwie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 19/09 w którym wyraził pogląd, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi Służby Więziennej na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej bez względu na rodzaj zajmowanego przez niego lokalu i że odmienna interpretacja tego przepisu byłaby niezgodna z jego brzmieniem oraz brzmieniem przepisów rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 88 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Naruszałoby to ponadto zasadę równości, bowiem funkcjonariusz, który otrzymał lokal mieszkalny w oparciu o art. 85 ustawy o Służbie Więziennej, miałby prawo do równoważnika za jego remont, czyli miałby prawo do dwóch niewykluczających się wzajemnie świadczeń. Natomiast funkcjonariusz, który lokalu takiego nie otrzymał, miałby prawo tylko do równoważnika za brak lokalu, czyli tylko do jednego z tych dwóch świadczeń. Przy istniejącej tak dużej rozbieżności w interpretacji powołanych wyżej przepisów ustawy o Służbie Więziennej nie można, w ocenie Sądu, postawić skutecznie zarzutu oczywistej sprzeczności rozstrzygnięcia Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku z dnia 23 września 2008 r. z treścią przepisów tej ustawy. Tym samym wyeliminowanie tej decyzji decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej wydaną w trybie stwierdzenia nieważności, mimo braku przesłanek do zastosowania wobec tej decyzji przepisu z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie było uzasadnione. Niezasadne zaś zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji wobec rozstrzygnięcia ostatecznego w sytuacji braku podstaw do jego zastosowania stanowi, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 372/10, rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Okoliczności tych nie miały na uwadze organy odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia 29 lipca 2009 r. Z tego powodu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Sprawiedliwości, reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie poprzez mylne wskazanie, że niezasadne zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji wobec rozstrzygnięcia ostatecznego w sytuacji braku podstaw do jego zastosowania stanowi rażące naruszenie prawa;

2) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a także wskazań dla organu co do dalszego postępowania.

Skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz Ministra Sprawiedliwości kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem organu, decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia 29 lipca 2009 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku z dnia 23 września 2008 r. nie jest niezgodna z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i dlatego zarówno Dyrektor Generalny Służby Więziennej wydając decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, jak i organ drugiej instancji utrzymując w mocy tę decyzję wydali rozstrzygnięcia prawidłowe, które nie naruszają prawa.

W dalszej argumentacji, powołując się na orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych uchylające decyzje o stwierdzeniu nieważności decyzji organów przyznającym funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w sytuacji pobierania przez nich równoważnika pieniężnego za brak mieszkania, wskazano że sądy administracyjne w tych sprawach nie znalazły uzasadnienia, iż decyzje te są dotknięte wadami kwalifikowanymi, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.. Takie stanowisko sądów administracyjnych w podobnych sprawach potwierdza tezę, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 sierpnia 2010 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 17 czerwca 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 29 lipca 2010 r. stwierdzającej nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku z dnia 23 września 2008 r. w sprawie przyznania B. K. od 1 stycznia 2006 r. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest prawidłowa i nie narusza prawa.

Organ podniósł, że Sąd pierwszej instancji, wbrew obowiązkowi z art. 141 § 4 P.p.s.a., nie zawarł w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a także wskazań dla organu co do dalszego postępowania w sprawie. Sąd stwierdził jedynie, że w jego ocenie decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia 29 lipca 2009 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie organu to jednak stwierdzenie nie czyni zadość nakazowi wynikającemu z art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie winno być rezultatem przeprowadzonej przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W tej sytuacji podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Tak pojmowana podstawa rozstrzygnięcia powinna być podana i wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku. W ocenie organu, tych wymagań uzasadnienie wyroku z dnia 12 maja 2011 r. w ogóle nie zawiera, bowiem Sąd orzekający nie wyjaśnił, jakimi kryteriami kierował się uznając, iż decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia 29 lipca 2009 r. jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób taksatywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z tych przesłanek, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a. W tej sytuacji ocena zasadności skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności rozpoznania zarzutów o charakterze procesowym; zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być zweryfikowane tylko w odniesieniu do niewadliwie ustalonego stanu faktycznego stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego.

W ramach uchybień procesowych podniesiony został zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zarzut ten uznał za chybiony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w swej treści zawiera wszystkie elementy określone w powołanym przepisie. Co do zarzucanego w skardze kasacyjnej braku wskazań co do dalszego postępowania, które – w przypadku, gdy sprawa ma być ponownie rozpatrzona - są jednym z niezbędnych elementów prawidłowo sporządzonego uzasadnienia wyroku, należy stwierdzić, że zarzut braku w uzasadnieniu konkretnie i jednoznacznie sformułowanych wskazań, w pierwszej kolejności podlega ocenie pod kątem wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej takiego wpływu nie wykazano poprzestając na ogólnej formule naruszenia "przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (...)". Takie stwierdzenie nie jest wystarczające. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca obowiązana jest co najmniej uprawdopodobnić, że zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd. Inaczej mówiąc, strona skarżąca obowiązana jest wyjaśnić, dlaczego uważa, że gdyby do zarzucanego Sądowi pierwszej instancji uchybienia nie doszło, to wyrok tego Sądu byłby inny. Brak tego istotnego elementu podstawy kasacyjnej powoduje, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest chybiony.

Za trafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast zarzut odnoszący się do naruszenia prawa materialnego, tj. zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ocena zasadności tego zarzutu wymaga ustalenia, czy prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia 29 lipca 2009 r. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jest nieuzasadniona.

Podlegające rozstrzygnięciu zagadnienie prawne jest dość złożone, bowiem przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była wydana w trybie nadzorczym ostateczna decyzja administracyjna odmawiająca stwierdzenia nieważności innej decyzji administracyjnej, stwierdzającej nieważność wydanej w trybie zwykłym decyzji orzekającej o uprawnieniu B. K. do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Należy zwrócić uwagę, że zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego w trybie nadzwyczajnym nie można badać w identyczny sposób, jak to ma miejsce w przypadku kontroli decyzji wydanej w trybie zwykłym. Tryb, w którym wydano zaskarżoną decyzję, determinuje bowiem zakres jej sądowej kontroli. Sąd dokonujący kontroli decyzji wydanej w trybie nadzorczym obowiązany jest uwzględnić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność innego orzeczenia nie może polegać na prostej weryfikacji oceny dokonanej przez organ w tamtym pierwszym postępowaniu nadzorczym. Przedmiotem kontroli pod względem przesłanek nieważności nie jest bowiem ponownie decyzja wydana w trybie zwykłym, która była przedmiotem kontroli w pierwszym postępowaniu nadzorczym, ale decyzja wydana w wyniku tej kontroli i jej ewentualne wady skutkujące nieważnością, przy czym za rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należy uznać sytuację, gdy przy braku zaistnienia którejkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., stwierdzono nieważność decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważania swoje skoncentrował wokół przyjętej w orzecznictwie sądowadministracyjnym reguły, zgodnie z którą, jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W konkluzji zaś regułę tę Sąd zastosował do decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia 29 lipca 2009 r. uznając, że stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku z dnia 23 września 2008 r., mimo braku przesłanek do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., było nieuzasadnione. Sąd nie wykazał natomiast, uchylając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. zaskarżoną decyzji oraz decyzję ją poprzedzającą, z jakich przyczyn uznał, iż decyzje te naruszają art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Niemniej stwierdzić należy, że zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko co do braku podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 P.p.s.a. wobec decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku z dnia 23 września 2008 r., jest niezasadne. Przede wszystkim nie można się zgodzić z niejako "automatycznym" stosowaniem przytoczonej wyżej reguły wykluczającej stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli zastosowanie określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego, wymaga zastosowania wykładni, albo innych reguł interpretacyjnych czy kolizyjnych. Pogląd ten opiera się na formalistycznej koncepcji stosowania przepisów prawa, nie zaś norm prawnych i nie uwzględnia faktu, że stosowanie prawa to ustalenie obowiązywania, w odniesieniu do danej sprawy, normy prawnej rekonstruowanej w oparciu o określony przepis prawa, bądź określone przepisy prawa, a nie stosowanie przepisu prawa.

W tym przypadku dla zrekonstruowania normy prawa materialnego, na podstawie której należało ustalić uprawnienie B. K. do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, należało wziąć pod uwagę, tak jak to uczyniły organy orzekające w niniejszej sprawie, że art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie stanowi wyłącznej, samoistnej podstawy prawnej nabywania przez funkcjonariuszy prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z uregulowań rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej z 1996 r. wynika ogólna norma zapewniająca funkcjonariuszowi takie świadczenia mieszkaniowe, które zabezpieczałyby mu odpowiednie warunki bytowe niezbędne z punktu widzenia służby, jaką funkcjonariusz pełni. Jej realizacji służą uprawnienia przewidziane w art. 85, 88, 89 i 90 ustawy, które co do zasady nie kumulują się, a niejednokrotnie wręcz wykluczający się wzajemnie (np. przydział lokalu nie przysługuje funkcjonariuszowi zajmującemu lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, bądź na podstawie tytułu własności – art. 91 ust. 1 ustawy). Jeśli chodzi o równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, to zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy świadczenie to przysługuje funkcjonariuszowi zajmującemu lokal mieszkalny. Z zestawienia tych przepisów ustawowych wynika w jasny sposób norma, iż równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny na podstawie jednego z wymienionych w art. 91 ust. 1 tytułów prawnych. Nie ulega wątpliwości, że B. K. w okresie, którego dotyczy decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w Gdańsku z dnia 23 września 2008 r., przyznająca mu ten równoważnik, nie zajmował lokalu mieszkalnego. Z tego właśnie tytułu otrzymywał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. W tym stanie rzeczy przyznanie funkcjonariuszowi prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przy jednoczesnym wypłacaniu temu funkcjonariuszowi równoważnika za pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego rażąco narusza prawo. Wymaga w miejscu podkreślenia, że zagadnienie nieważności decyzji administracyjnej należy rozpatrywać nie tylko jako sytuację, w której dochodzi do stwierdzenia, iż treść decyzji jest rażąco sprzeczna z treścią normy prawnej mającej zastosowanie w danej sprawie. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, kiedy to naruszenie prawa jest tego rodzaju, że skutki jakie wywołuje decyzja, nie dają się pogodzić z porządkiem prawnym w demokratycznym państwie prawa. Przyznanie i wypłacanie równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi nie posiadającemu mieszkania i z tego tytułu korzystającemu ze świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego godziłoby w zasadę praworządności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu wyrażonego w powołanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 19/09, a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 867/10.

W świetle powyższego należy uznać, że zaskarżony wyrok narusza art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Gdańsku z dnia 29 lipca 2009 r. stwierdzającej nieważność decyzji Aresztu Śledczego w Gdańsku z dnia 23 września 2008 r., o potwierdzeniu uprawnień i przyznaniu B. K. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W tej sytuacji zarzut naruszenia prawa materialnego należało uznać za uzasadniony.

Z uwagi zaś na to, iż w sprawie zachodzi wyłącznie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie określonej w art. 188 P.p.s.a. rozpoznał wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi: Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku oraz B. K. i uznając je za niezasadne z wyżej przytoczonych względów, skargi te oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W sprawie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sad Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.