Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2433/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P. O., M. O. i M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania P. O., M. O. i M. P. (dalej "skarżących"), reprezentowanych przez adwokata A. K. od decyzji Wojewody [...] (dalej także "Wojewody") z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. z dnia [...].01.1978 r., nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem zabudowanej części nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], o pow. [...] ha wydzielonej z nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] ha, położonej w [...]. przy ul. [...], stanowiącej własność P. O. – utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., przedstawia się następująco:

1. Decyzją z dnia [...] stycznia 1978 r. nr [...](dalej także "decyzją wywłaszczeniową/z 1978 r.") Prezydent Miasta [...]. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem zabudowanej części nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha (dalej także "wywłaszczonej nieruchomości"), wydzielonej z nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] ha, położonej w [...]. przy ul. [...], stanowiącej własność P. O. (dalej "były/właściciel nieruchomości" albo "poprzednik skarżących").

2. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. następcy prawni byłego właściciela nieruchomości wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z 1978 r., podnosząc iż budowa budynku [...], wskazanego jako cel wywłaszczenia nieruchomości, nie stanowiła celu użyteczności publicznej wskazanego w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej także "ustawy z 1958 r." albo "ustawy wywłaszczeniowej").

3. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 nr [...], wydaną po początkowym, wadliwym odmówieniu wszczęcia postępowania w sprawie (wadliwość tę stwierdził tut. Sąd wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 965/10), Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1978 r. W/w decyzja Wojewody z 2011 r. została uchylona decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], który to organ stwierdził jednocześnie nieważność decyzji wywłaszczeniowej. Wyrokiem tut. Sądu z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1938/12, obie w/w decyzje nadzorcze Wojewody i MTBiGM zostały uchylone z uwagi na pominięcie w postępowaniu jednej z jego stron, tj. Województwa [...].

4. Rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1978 r., uznając że wywłaszczona nieruchomość była niezbędna do realizacji celu użyteczności publicznej.

5. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżący wnieśli do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2014 r., kwestionując ocenę, że budowa budynku [...] mieściła się w pojęciu celu użyteczności publicznej.

III. Jak już wskazano, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Minister rozpatrzył odwołanie skarżących od decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości za odszkodowaniem nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem zgodność decyzji z 1978 r. z przepisami tej właśnie ustawy jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie.

2. Z racji tego, iż przeprowadzona przez Wojewodę szeroka kwerenda archiwalna nie doprowadziła do zgromadzenia całości akt archiwalnych postępowania wywłaszczeniowego (uzasadnienie relacjonuje szczegółowy przebieg w/w kwerendy), postępowanie nadzorcze musi się z konieczności opierać wyłącznie na dokumentacji szczątkowej. W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowo –administracyjnego niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.10.2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001 wskazał, że jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał.

3. W niniejszej sprawie należy ocenić, czy spełnione zostały materialno-prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia określone w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Należy zauważyć, że wymienione przesłanki nie musiały zaistnieć kumulatywnie, wystarczyło spełnienie jednej z nich.

Celem wywłaszczenia wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...].01.1978 r. była budowa budynku administracyjnego Komitetu Wojewódzkiego [...] w T.

Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel potwierdza decyzja z dnia [...].03.1976 r., nr [...], wydana przez Głównego Architekta Województwa, zatwierdzająca plan realizacyjny przedmiotowej inwestycji.

Zaskarżona decyzja z dnia [...].03.1976 r. została wydana zgodnie z planem ogólnym miasta [...]. zatwierdzonym zarządzeniem Wojewody [...] o nr [...] z dnia [...].07.1975 r.

Jednocześnie należy nadmienić, że w czasie kiedy dokonano wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373) i zgodnie z tym dekretem każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego w/w dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres.

Należy zatem stwierdzić, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji jedynie precyzowała i realizowała zamierzenia planu gospodarczego zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie mogła być wydana, jeżeli dana inwestycja nie była przewidziana w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Tym samym, wobec wykazania niezbędności zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości na wskazany cel wywłaszczenia w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...].03.1976 r. oraz z uwagi na zapewnienie środków pieniężnych na przedmiotową inwestycję należy uznać, że spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia dla wykonania zadań w zatwierdzonych planach gospodarczych, wskazana w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Należy zauważyć, że narodowe plany gospodarcze były instrumentem gospodarki nakazowej, w której centralnie decydowano o alokacji środków przeznaczonych na inwestycje. Zaś w systemie nakazowo-rozdzielczym uzyskanie przez jednostki państwowe środków na inwestycje było możliwe tylko w przypadku gdy inwestycje te mieściły się w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, zaś zgodnie z art. 6 ust. 4 w/w ustawy obowiązek określony w ust. 1 nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiło na przeszkody trudne do pokonania.

W przedmiotowej sprawie nie zachowała się oferta skierowana do byłego właściciela o dobrowolne odstąpienie niniejszej nieruchomości.

Jednakże jak wynika z akt przedmiotowej sprawy postępowanie spadkowe po byłym właścicielu- wywłaszczonej nieruchomości P. O. w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie zostało jeszcze zakończone.

Zatem nabycie nieruchomości w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej nie było możliwe ze względu na nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości, a zatem ubiegający się o wywłaszczenie mógł odstąpić od prowadzenia rokowań, stosownie do art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Tym samym nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisu art. 6 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zgodnie z art. 16 w/w ustawy wywłaszczeniowej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony właściwemu organowi.

Należy zauważyć, że w aktach archiwalnych przedmiotowej sprawy nie zachował się przywoływany w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...].01.1978 r. wniosek Zarządu Gospodarki Terenami w [...]. z dnia [...].12.1977 r., nr [...] o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Nie można zatem dokonać oceny tego czy spełniał wymagania określone w w/w art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Należy jednak przyjąć, że skoro organ wywłaszczeniowy wszczął postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze, to wniosek Zarządu Gospodarki Terenami w [...]. z dnia [...].12.1977 r. zawierał wszystkie wymagane prawem elementy i załączniki.

Na podstawie art. 17 ustawy o wszczęciu postępowania właściwy organ zawiadamiał, za dowodem doręczenia, właściciela nieruchomości i osoby, którym na nieruchomości służyły prawa rzeczowe ograniczone.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał decyzję, w której orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie.

Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Jak wynika z akt sprawy zawiadomieniem z dnia [...].12.1977 r., nr [...] organ wywłaszczeniowy poinformował administratora nieruchomości o wyznaczeniu na dzień [...].12.1977 r. rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Wobec nieuregulowanego stanu prawnego zawiadomienie następców prawnych zmarłego P. O., ujawnionego w księdze wieczystej "[...]. [...] tom [...] karta [...]", nastąpiło za pomocą obwieszczenia, co wynika z rozdzielnika w/w zawiadomienia z dnia [...].12.1977 r.

Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 45 Kpa pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawiało się w aktach sprawy, o czym wywieszało się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Pisma te uważało się za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie.

Upływ czasu pomiędzy zawiadomieniem z dnia [...].12.1977 r. a terminem rozprawy, która zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta [...]. z dnia [...].01.1978 r. odbyła się w dniu [...].12.1977 r. wskazuje, że nastąpiła fikcja prawna doręczenia zawiadomienia spadkobiercom P. O.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji z dnia [...].01.1978 r. rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu [...].12.1977 r. w Urzędzie Miejskim w [...].

Należy zauważyć, że nie zachował się protokół z przedmiotowej rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej, zatem nie można ocenić jej przebiegu.

Mimo braku kompletnych akt, zachowane dokumenty archiwalne dowodzą, że postępowanie zostało formalnie wszczęte, a rozprawa przeprowadzona we właściwym terminie.

Wobec braku archiwalnych opinii biegłych, organ nadzoru nie jest w stanie ocenić czy organ wywłaszczeniowy prawidłowo przyznał właścicielom przedmiotowej nieruchomości odszkodowanie w wysokości łącznej [...] zł.

Należy jednakże zauważyć, że zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...].01.1978 r. biegli byli powołani z listy Wojewody [...], a zatem dysponowali fachową wiedzą w zakresie w którym sporządzali opinie, byli uprawnieni do ich sporządzania i nie ma podstaw do uznania, że sporządzili je nieprawidłowo.

Organ nadzoru nie znajduje zatem podstaw do uznania, że kwota odszkodowania została wyliczona wadliwie i że doszło do naruszenia obowiązujących ówcześnie przepisów prawa.

Zatem mając powyższe na uwadze nie można stwierdzić rażącego naruszenia prawa w zakresie wywłaszczenia za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono również, aby badane orzeczenie dało inne podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3-7 Kpa.

IV. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] lipca 2017 r., zarzucając w/w orzeczeniu naruszenie następujących przepisów prawa:

(I) przepisów prawą procesowego, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy w sytuacji, gdy organ II instancji, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy powinien zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na fakt, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, pomimo wydania decyzji z naruszeniem następujących przepisów postępowania:

- art.6 i 7 oraz 8 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na domniemanym istnieniu planu gospodarczego uwzględniającego budowę siedziby [...] w T., podczas gdy ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika, aby taki plan gospodarczy w zakresie budowy budynku siedziby [...] istniał, w szczególności ze względu na fakt, iż [...] było "przewodnią siłą narodu", ale nie prowadziło własnej działalności gospodarczej i nie zajmowało się tworzeniem dochodu narodowego], a co za tym idzie nie miał do niej zastosowania dekret o planowanej gospodarce rynkowej z 01.10.1947 r.;

(II) przepisów prawa materialnego, tj.:

- przepisów dekretu o planowanej gospodarce narodowej z dnia 1.10.1947 r. poprzez ich zastosowanie pomimo, że nie mają one zastosowania, ponieważ [...] jako jedna z wielu partii nie prowadziła działalności gospodarczej a co za tym idzie budowa jej siedziby nie mogła być elementem narodowego planu gospodarczego (art. 1) ani też planu szczegółowego (art. 6 ), ponieważ [...] nie zajmowało się ani produkcją, ani konsumpcją, ani też zatrudnieniem lub obrotem towarowym względnie finansowym.

- przepisów ustawy o z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez zastosowanie art. 3 ust. 1 in fine , podczas gdy do niniejszej sprawy powinien zostać zastosowany art. 3 ust. 1 in initio, ponieważ nie ma żadnych dowodów na istnienie planu gospodarczego uwzględniającego konieczność budowy siedziby [...] w [...]

- przepisów ustawy o z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez uznanie, iż nieruchomość była wnioskującemu niezbędna na budowę siedziby administracyjnej [...] [...] , podczas gdy siedziba partii mogła zostać zbudowana w dowolnym punkcie [...]., zaś wywłaszczona nieruchomość ze względu na planowany cel wywłaszczenia (siedziba [...] [...] ) nie posiadała żadnych walorów, które czyniło ją niezbędnym na ten cel, innymi słowy nie posiadała żadnych walorów powodujących, iż siedziba budynku administracji mogła zostać umiejscowiona tylko w tym ściśle określonym miejscu przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 31.01.1961 i art.1 ust. 2 i 3 poprzez błędne przyjęcie, iż plany przestrzenne były oparte wyłącznie na planach gospodarczych, a tym samym z faktu istnienie planu przestrzennego wynika iż istniał plan gospodarczy obejmujący budowę siedziby [...] , podczas gdy z tych przepisów wynika, iż plany przestrzenne były oparte zarówno na planach gospodarczych, ale również na planach społecznych i demograficznych.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem procesowym z dnia [...] września 2017 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.156 i nast. k.p.a., było rozstrzygnięcie, czy decyzja wywłaszczeniowo – odszkodowawcza Prezydenta Miasta [...]. z dnia [...] stycznia 1978 r., orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem zabudowanej części nieruchomości stanowiącej własność poprzednika prawnego skarżących, jest obciążona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i czy w związku z powyższym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji.

Orzekając w sprawie organy zajęły wprawdzie zgodne stanowisko, że orzeczenie z 1978 r. nie jest obarczone żadną ze w/w kwalifikowanych wad prawnych, co stanowiło przesłankę do odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Odnotować oczywiście należy, iż organy nadzorcze obu instancji sformułowały różne oceny co do spełnienia się w sprawie ustawowej przesłanki, mającej uzasadniać wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości (spośród trzech wymienionych w art.3 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.). Podczas gdy w ocenie Wojewody kontrolowane wywłaszczenie nastąpiło na cele użyteczności publicznej, to zdaniem Ministra cel wywłaszczenia polegał na wykonaniu zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się we w/w zakresie do stanowiska Wojewody, w myśl którego wywłaszczenie nieruchomości pod budowę budynku administracyjnego [...] [...] w [...]. należy traktować jako wywłaszczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej. Ocena ta, jako odwołująca się ściśle do stanu prawnego i faktycznego z dnia wywłaszczenia, musi siłą rzeczy uwzględniać ówczesne uwarunkowania prawno – ustrojowe, a zatem konsekwentnie pomijać zarówno postrzeganie tych uwarunkowań z punktu widzenia obecnych standardów konstytucyjnych, jak i aktualną ocenę roli [...] w życiu społecznym i politycznym PRL.

Okoliczność, iż orzeczenie odwoławcze, będące bezpośrednim przedmiotem skargi, opiera się na innej niż wyżej wskazana ocenie prawnej orzeczenia wywłaszczeniowego, co obiektywnie uznać należy za uchybienie uzasadnienia decyzji odwoławczej, nie stanowi jednakże przesłanki do jej uchylenia przez Sąd. Pomimo bowiem nieprawidłowego uzasadnienia decyzja odwoławcza rozstrzygnęła sprawę w sposób prawidłowy, utrzymując w mocy prawidłową decyzję Wojewody. Wadliwość uzasadnienia decyzji Ministra nie wpłynęła zatem na wynik sprawy.

W świetle powyższych okoliczności zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. Stosowanie instrumentu prawnego w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uregulowanego w art.156 i nast. k.p.a. musi odbywać się ze świadomością istotnej wagi skutków prawnych, jakie instrument ten za sobą pociąga, władczo ingerując ex tunc - w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji - w ukształtowany nią stan prawny, w tym nierzadko ukształtowany od wielu lat. Należy mieć zatem na uwadze, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest związany zarzutami podniesionymi we wniosku strony wszczynającym to postępowanie i ma obowiązek we własnym zakresie zbadać, czy kwestionowana decyzja wydana została zgodnie z prawem, czy też prawo to narusza. Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. wskazują, że jeżeli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Granice zatem, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji administracyjnej nie wiążą organu nadzoru (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92 ONSA 1995/1 poz. 32).

W niniejszej sprawie niespornym jest, że kontrolowana decyzja jest wolna od wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 oraz 3 – 7 k.p.a., natomiast spornym jest to, czy orzeczenie to wydano z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowana wada prawna, wymieniona w art.156 §1 pkt. 2 k.p.a.).

W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego "rażące naruszenie prawa" wystąpi w sytuacji, w której treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1280/11, publ. LEX).

3. Odnosząc powyższe uwarunkowania do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż jej istota sprowadza się do oceny, czy kontrolowane wywłaszczenie nieruchomości mieści się w celach wywłaszczeniowych, przewidzianych w art.3 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Spełnienie bowiem w sprawie innych wymagań w/w ustawy nie jest kwestionowane przez strony, a co najmniej nie budzi wątpliwości w świetle szczegółowej analizy w tym zakresie, zawartej w zaskarżonej decyzji Ministra. Ocenę tę, odnoszącą się do innych kwestii, niż wynikająca z art.3 ust.1 ustawy, Sąd w całości podziela, traktując ją jako własne stanowisko w sprawie. Natomiast w zakresie zgodności kontrolowanego wywłaszczenia z wymogami art.3 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej Sąd, o czym była mowa na wstępie, w całości przychyla się do stawiska sformułowanego w decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2014 r. Stosownie do powyższego:

Przepis art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości stanowił, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna: 1) na cele użyteczności publicznej, 2) na cele obrony Państwa albo 3) wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W niniejszej sprawie należało ocenić, czy wywłaszczenie nieruchomości na potrzeby partii politycznej, tj. [...] , należy traktować jako wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej. Na pytanie to należy odpowiedzieć twierdząco.

Jak to już nadmieniono, ocen w tym zakresie nie można dokonywać w oderwaniu od ówcześnie wiążących uwarunkowań prawno – ustrojowych, których ramy wyznaczała Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalona przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1952 r. Nr 33, poz. 232 ze zm.), a które w fundamentalny sposób różnią się od zasad, kształtujących obecne demokratyczne państwo prawa, zdefiniowanych w obecnie obowiązującej Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga przy tym fakt, że w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej przywołana powyżej Konstytucja z 1952 r. obowiązywała w brzmieniu nadanym jej nowelizacją zawartą w ustawie z dnia 10 lutego 1976 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. z 1976 r. Nr 5, poz. 29).

Przepis art. 1 omawianej Konstytucji stanowił, iż "Polska Rzeczpospolita Ludowa jest państwem socjalistycznym", stosownie zaś do art. 2a pkt 1 "przewodnią siłą polityczną społeczeństwa w budowie socjalizmu jest Polska Zjednoczona Partia Robotnicza". Co więcej, dalej w punkcie 2 i 3 przywołanego artykułu zapisano, że "współdziałanie Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego i Stronnictwa Demokratycznego stanowi podstawę Frontu Jedności Narodu", który "jest wspólną płaszczyzną działania organizacji społecznych ludu pracującego i patriotycznego zespolenia wszystkich obywateli - członków partii, stronnictw politycznych i bezpartyjnych, niezależnie od ich stosunku do religii - wokół żywotnych interesów Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej".

Jak wynika z powyższego [...] została w ówczesnym systemie prawnym podniesiona do rangi konstytucyjnej, a rola jaką miała odgrywać w społeczeństwie była – według jednoznacznych założeń ówczesnego ustrojodawcy – szeroka, albowiem przypisano jej charakter ogólnonarodowy. Abstrahując zatem od takich aspektów, jak oczywisty z dzisiejszego punktu widzenia fakt nieposiadania przez [...] legitymacji do reprezentowania całego społeczeństwa, czy też co do zasady niski poziom akceptacji społeczeństwa dla jej działań, nie może ulegać wątpliwości, iż w ówcześnie obowiązującym ustroju partii tej przypisano na stałe – w ramach całkowitego odejścia od zasad pluralizmu politycznego - szczególne znaczenie, w świetle którego miała ona być z mocy prawa powszechną, polityczną reprezentacją całego społeczeństwa, działającą na rzecz zabezpieczenia ogółu jego interesów. Ten właśnie, w założeniach powszechny, uniwersalny, a jednocześnie pozostający w trwałej i ścisłej symbiozie ze strukturami władzy i administracji publicznej, wymiar funkcjonowania [...] (nadający tej partii pozycję zdecydowanie silniejszą aniżeli przypisywana partiom politycznym w państwach demokratycznych), bezspornie upoważnia do traktowania działalności tej partii jako - w złożeniach ówczesnego ustrojodawcy - tożsamej z działaniami z zakresu szeroko rozumianej użyteczności publicznej (rozumianymi jako działania na rzecz zaspakajania potrzeb ogółu społeczeństwa). W tej sytuacji szeroko rozumianą infrastrukturę, obsługującą jednostki organizacyjne [...] (w tym obiekty budowlane), można utożsamiać z infrastrukturą realizującą cele użyteczności publicznej.

Trafnie przy tym zauważył Wojewoda, iż wniosku takiego nie podważa co do zasady fakt nieutożsamiania się z [...] przez znaczą część społeczeństwa, jak też fakt niekorzystania przez znaczną część społeczeństwa ze w/w infrastruktury, obsługującej aparat partii. Zasadnie odwołał się organ w tym zakresie do orzecznictwa sądowego, ujmującego tego rodzaju kwestię w szerszym zakresie. W wyroku z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1447/05, tut. Sąd zauważył zatem, że "stadion miejski podobnie jak szkoła, kino, teatr, kościół czy muzeum służyły i służą zaspokajaniu określonych potrzeb społecznych, niezależnie od tego, że nie wszyscy z konkretnych obiektów chcą lub mogą korzystać". Podobny pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 maja 2004r. sygn. akt III CK 188/03, gdzie odnosząc się do budowy zakładowego ośrodka wczasowego, jako celu uzasadniającego wywłaszczenie na gruncie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, który to ośrodek miał przecież służyć określonej grupie społecznej, Sąd stwierdził, że "w systemie społeczno - gospodarczym, panującym w okresie zawarcia przedmiotowej umowy, budowa zakładowego ośrodka wczasowego mieściła się w ramach pojęcia celów użyteczności publicznej, ze względu na które mogło nastąpić wywłaszczenie nieruchomości".

Stwierdzając powyższe, Sąd przychyla się zatem do stanowiska skargi, podobnie jak i do zawartej tam szczegółowej argumentacji, iż celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie można kwalifikować, tak jak to uczynił w zaskarżonej decyzji organ nadzorczy II instancji, jako realizacji narodowych planów gospodarczych. Jak już jednak zaznaczono na wstępie, nietrafność stanowiska Ministra, nie wpłynęła na wynik sprawy.

W świetle powyższych okoliczności skargę należało oddalić na podstawie art.151 p.p.s.a.

1

-----------------------

14