Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 586/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 33 par. 1, art. 109
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 469/14 w sprawie ze skargi T.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T.N. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] lutego 2014 r. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że na skutek wniosków T.P., A.N. i A.P., Burmistrz Pszczyny wszczął postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych w związku z podniesieniem gruntu na działce nr [...]/49 w C.. W trakcie przeprowadzonych 20 sierpnia 2012 r. oględzin ustalono, że teren ten zlokalizowany jest w zlewni rowu melioracji szczegółowych, a działka nr [...]/49 została nadsypana m.in. gruzem i tłuczniem. Teren działki jest suchy, pochylony w kierunku rowu melioracyjnego, brak jest oznak zabagnienia lub stagnacji wody. Sąsiednie działki nr [...]/49, [...]/50 i [...]/53 posiadają naturalną konfigurację terenu i są również pochylone w kierunku rowu melioracyjnego, jak i brak jest oznak zabagnienia lub stagnacji wody. Na działce nr [...]/47 znajduje się drożny rów melioracyjny, a w końcowym odcinku znajduje się wlot do przepustu drogowego.

Organ I instancji wyjaśnił, że w 1997 r. działka nr [...]/49 została nabyta przez A. i R.G. Znajdowały się na niej nieużytkowane budynki (dawne gospodarstwo rolne), które zostały rozebrane, a gruz rozplantowano na nieruchomości. W latach 2008-2009 nieruchomość została wydzierżawiona Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Usługowo-Handlowemu "A." Sp. z o.o. w L. jako plac magazynowo-składowy. Po zakończeniu prac związanych z budową kanalizacji w Pszczynie teren ten uporządkowano i przekazano właścicielom. Właściciele działki zwrócili uwagę, że od czasu nabycia przez nich nieruchomości brak było interwencji w sprawie zalewania sąsiednich posesji, a przyczyna sporu wynika z planowanej na tej nieruchomości budowy pawilonu handlowego stanowiącego konkurencję dla placówki handlowej prowadzonej przez T., A. i A.N. Według oświadczenia T.P., zalewanie posesji nr [...]/43 ma miejsce od 2010 r. prawdopodobnie z powodu zbyt małego światła w przepuście drogowym. Fakt ten potwierdził także A.P. Zdaniem skarżącego nadsypanie działki nr [...]/49 skutkowało podniesieniem poziomu wód gruntowych oraz zalewaniem jego posesji.

W trakcie prowadzonego postępowania własność działki nr [...]/49 została przeniesiona na Przedsiębiorstwo Inżynieryjno-Budowlane "B." S.A. z siedzibą w S. (dalej jako "spółka") i rozpoczęto na niej budowę pawilonu handlowo-usługowego. Jako dowód w sprawie organ dopuścił sporządzoną w grudniu 2011 r. dokumentację geotechniczną dla potrzeb wstępnego rozpoznania warunków gruntowo-wodnych podłoża w rejonie planowanej budowy oraz opinię biegłego. Zgodnie z tą opinią na działce nr [...]/49 nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych. Ukształtowanie terenu ciąży w kierunku rowu melioracyjnego, który przebiega przez całą miejscowość i jest głównym odbiornikiem wód, wobec tego jest nieuniknione, że podlegać będzie lokalnym podtopieniom. Dodatkowo przepust pod ulicą Męczenników Oświęcimskich (droga wojewódzka nr 939) limituje przepływ wody i przy nawalnych deszczach nieuniknionym jest powstanie cofki. Biegły zwrócił uwagę, że wzdłuż biegu rowu co kilka działek zachodzi sztuczne nadsypanie, czego wynikiem jest zawężenie przekroju hydrologicznego doliny. Na podstawie badań geologicznych biegły stwierdził, że nadsypanie terenu nie spowodowało stagnacji wody na gruncie i podniesienia zwierciadła wody.

Organ I instancji wskazał na posiadane przez inwestora pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód deszczowych z powierzchni dachowych do rowu melioracyjnego. Zwrócił dodatkowo uwagę, że w odrębnym postępowaniu w sprawie składowania odpadów na działce nr [...]/49, pozyskano informację, że dzierżawca części nieruchomości należących do T., A. i A.N. (L.K.) w latach 2006/2007 do 2011 r. prowadził na nich z powodzeniem uprawę kukurydzy, co przeczy podmokłości tych gruntów.

W oparciu o powyższe ustalenia Burmistrz Pszczyny decyzją z 20 maja 2013 r. odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach będących własnością spółki – działka nr [...]/49 i [...]/70.

Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący. Na skutek tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W ponownie prowadzonym postępowaniu przeprowadzono oględziny wszystkich nieruchomości będących przedmiotem sprawy, w wyniku których biegły podtrzymał stanowisko zaprezentowane w opinii z 2012 r. oraz wskazał, że na całym terenie będącym własnością T., A. i A.N. zachowany jest naturalny spływ wody i brak jest symptomów wtórnego zabagnienia terenu. Ponadto organ I instancji dopuścił jako dowód wykonane w 2013 r. na zlecenie Urzędu Miejskiego w Pszczynie, na terenie sołectwa C. (w tym także na działce nr [...]/51 i [...]/50), wyniki badań geologicznych gruntów określających rodzaj podłoża wraz z informacją o statycznym i dynamicznym poziomie wód gruntowych. W oparciu o tę dokumentację stwierdził, że zwierciadło wody znajduje się poniżej poziomu rodzimego terenu. Układ poziomu wód podziemnych nie odbiega od wyników wcześniej analizowanych badań geologicznych udostępnionych przez inwestora.

Decyzją z [...] listopada 2013 r. Burmistrz Pszczyny nie stwierdził zmiany stosunków wodnych na gruncie szkodliwie wpływających na grunty będące własnością: A.N., A.N. i T.N. (działka nr [...]/53 [...]/49), "Spółki z o.o." (działka nr [...]/50) oraz A., A. i T.P. (działka nr [...]/43) i odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach będących własnością spółki (działka nr [...]/49 i [...]/70). Jako podstawę decyzji organ wskazał art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 – dalej jako "Prawo wodne").

Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z [...] lutego 2014 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Pszczyny z [...] listopada 2013 r.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z 10 lutego 2014 r. wniósł skarżący. W skardze zawarte zostały zarzuty naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa wodnego oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 140 w związku z art. 80 k.p.a., a także art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że wydanie decyzji na podstawie art. 29 Prawo wodnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. W celu wyjaśnienia, czy wykonane na nieruchomości prace doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie zasadne jest zatem dopuszczenie przez organ administracji dowodu z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 § 1 k.p.a. Bez wiadomości specjalnych nie można bowiem ocenić, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych.

W ocenie Sądu I instancji, organy trafnie uznały, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły w przesłanki, upoważniające do nałożenia obowiązków, o których stanowi art.29 ust. 3 Prawa wodnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym opinia biegłego, dokumentacja geotechniczna oraz oględziny w terenie nie potwierdziły faktu zalewania gruntu skarżącego w wyniku podniesienia poziomu działki należącej do spółki. Poza sporem jest, że w wyniku wyburzenia zabudowań i rozprowadzenia gruzu na terenie działki należącej do spółki doszło do podniesienia poziomu terenu działki, jednak nie spowodowało to "wbrew twierdzeniom skarżącego" jednoczesnego podniesienia poziomu wód gruntowych. Po dokonaniu analizy warunków terenowych biegły wykluczył zmianę stosunków wodnych na rozpatrywanym terenie. Podobnie jak fakt utwardzenia terenu i odprowadzania wody zgodnie z uzyskanym przez spółkę pozwoleniem wodnoprawnym, nie spowoduje zmiany istniejących stosunków wodnych, na co biegły również wskazał w treści sporządzonej opinii.

Zdaniem Sądu I instancji, przy ocenie okoliczności faktycznych sprawy organy prawidłowo oparły się na ustaleniach i ocenach, sformułowanych w zleconej w toku postępowania opinii biegłego. Prawidłowość, wiarygodność i kompletność tej opinii nie wzbudziła zastrzeżeń Sądu. W ocenie Sądu I instancji nie można uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów k.p.a., zobowiązujących organ do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), które to naruszenie miałoby polegać na zaniechaniu przez orzekające w sprawie organy wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), czy też dokonaniu oceny tego materiału z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zatem zarzuty skargi w tym zakresie Sąd I instancji uznał za nietrafne.

Ponadto Sąd I instancji podzielił pogląd, zgodnie z którym organ nie mógł nałożyć na spółkę obowiązku przebudowy przepustu pod drogą, który znajduje się na należącej do niej nieruchomości, pomimo, że jak wskazał biegły przy zwiększonych opadach, roztopach wiosennych i gwałtownych burzach naturalna dolina rowu melioracji będzie podlegać okresowym podtopieniem, co wynika z faktu, że istniejący przepust pod drogą będzie limitować ilość przepływającej wody. Sąd I instancji wskazał, że z treści tej opinii nie wynika, żeby powodem okresowych podstopień był prace wykonane na gruncie należącym do spółki. W ocenie Sądu I instancji, brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy ewentualnym powstawaniem rozlewisk a działaniami spółki na należącej do niej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 33 § 1 w związku z art. 109 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") przez zaniechanie doręczenia odpisów skargi i zawiadomienia o rozprawie uczestnikom postępowania na prawach strony. Ponadto zarzucił naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie części zarzutów skargi. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 33 § 1 w związku z art. 109 p.p.s.a. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a., osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Natomiast stosownie do art. 109 p.p.s.a., rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności.

Skarżący kasacyjnie wskazuje, że w stronami postępowania jest siedem podmiotów, nie wskazuje jednak, która ze stron postępowania została pominięta w sprawie. Jak wynika z przesłanych przez organ administracyjny akt sprawy, których kompletność nie budzi zastrzeżeń, stronami postępowania administracyjnego byli T.P., A.P., spółka B. S.A., T.N., A.N., A.N. i G.W. Podmioty te zostały wskazane jako strony postępowania w zarządzeniu Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 7 kwietnia 2014 r. (k. 1 akt sądowych), przy czym w imieniu skarżącego oraz A.N. i A.N występuje fachowy pełnomocnik radca prawny M.J. Następnie na podstawie zarządzenia z 14 maja 2014 r. (k. 17 akt sądowych) doręczono uczestnikom postępowania odpisy skargi oraz odpowiedzi na skargę. Zarządzeniem z 31 lipca 2014 r. (k. 24 akt sądowych) zawiadomiono strony postępowania o terminie rozprawy. Zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomień o rozprawie wraz z odpisami skargi oraz odpowiedzi na skargę znajdują się w aktach sprawy (k. 41-45). Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że uczestnicy postępowania nie mogli wziąć udziału w postępowaniu.

Skarżący kasacyjnie podnosi ponadto, że w "części wstępnej" zaskarżonego wyroku nie wymieniono żadnego z uczestników postępowania poza organem i skarżącym. Zgodnie z art. 138 p.p.s.a. (którego naruszenie nie było przedmiotem zarzutów kasacyjnych), sentencja wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu. Żaden z przepisów ustawy p.p.s.a. ani też żaden przepis szczególny nie wymaga natomiast, żeby w sentencji wyroku wskazane zostały wszystkie strony postępowania, lecz jedynie skarżący i organ.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Przede wszystkim, brak odniesienia się Sądu I instancji do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Dopiero wykazanie, że były one na tyle istotne, że Sąd I instancji mógłby inaczej orzec w sprawie, gdyby się do nich odniósł, daje podstawę do uchylenia wyroku Sądu I instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2016 r., II GSK 358/15, Lex nr 2117124). Tego rodzaju związku skarżący kasacyjnie nie wykazał. Skarga kasacyjna jest lakoniczna, a zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie odniósł się do sformułowanego w skardze zarzutu, zgodnie z którym organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy co do jej istoty. Zarzut ten w skardze również został sformułowany bez szerszego uzasadnienia, bowiem skarżący wskazał, że organ nie przeprowadził żadnych dowodów mających uzasadnić przyjęcie stanowiska organu I instancji. Nie można zatem przyjąć, że Sąd I instancji nie odnosząc się do tego zarzutu naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., skoro jednocześnie uzasadnienie Sądu I instancji zawiera stanowisko będące wynikiem kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.