Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 614/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części,  w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 157 ust 7, art. 80 ust 2 pkt 2, art. 83 ust 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1461/14 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania 1. uchyla punkt trzeci zaskarżonego wyroku i zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w B. kwotę 3.700 (trzy tysiące siedemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. odstępuje od zasądzenia na rzecz [...] S.A. z siedzibą w B. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 grudnia 2014 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. II SA/Kr 1461/14), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w B. (dalej: skarżąca, M. S.A. w B., skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz strony skarżącej – M. S.A. w B. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W postanowieniu Nr [...], znak: [...], wydanym w dniu [...] sierpnia 2014 r. po rozpatrzeniu zażalenia M. S.A. w B., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 i art. 123 § 1 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: p.b., ustawa), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB w [...], organ I instancji) z [...] czerwca 2013 r., znak: [...], którym nałożono na M. S.A. w B. karę w wysokości 160 000 zł. z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych - garaży w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr [...] w W., obręb [...], przy ul. K. [...].

W przedmiotowej sprawie w dniu 26 marca 2013 r. na dziennik podawczy PINB w [...] został złożony wniosek inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji pn. "Budowa budynków mieszkalnych z infrastrukturą techniczną - etap I cztery budynki mieszkalne wielorodzinne oraz zjazd z drogi publicznej w miejscowości W., ul. K. [...] na działce nr [...]". Przeprowadzono procedurę związaną z odbiorem inwestycji zgodnie z regułami wyznaczonymi przepisami p.b., w tym obowiązkową kontrolę, z której został sporządzony protokół. W protokole kontroli z 12 kwietnia 2013 r. znajduje się uwaga pracowników PINB w [...], że w garażach odbieranych budynków stwierdzono garażowanie samochodów osobowych co zostało udokumentowane na dokumentacji fotograficznej.

W dniu 5 czerwca 2013 r. PINB w [...] wydał decyzję znak: [...], którą udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych - czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr: [...] w W., obręb [...], przy ul. K. [...]. W dniu [...] września 2013 r. PINB w [...] zmienił decyzję z [...] czerwca 2013 r., znak: [...] w zakresie terminu wykonania pozostałych robót budowlanych.

W dniu [...] czerwca 2013 r., PINB w [...] wydał postanowienie znak: [...], którym nałożył na inwestora karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania czterech budynków wielorodzinnych zlokalizowanych w W. przy ul. K. [...] w kwocie obliczonej według wzoru z ustawy p.b. dla jednego budynku, która miała wynosić 40 000 zł. i pomnożona przez 4, co dało łączną kwotę 160 000 zł.

W postanowieniu z [...] sierpnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu zażalenia M. S.A. na postanowienie PINB w [...] z [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Orzekając w ten sposób [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 57 ust. 7 p.b., który stwierdza, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego omówił szczegółowo sposób wyliczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, zaś następnie w odpowiedzi na zarzuty zażalenia wskazał, że nie mają znaczenia motywy, jakimi kierował się inwestor podejmując użytkowanie.

Organ II instancji wyjaśnił, że stan prawny i faktyczny sprawy zobowiązywał organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji do podjęcia postępowania w przedmiocie zbadania legalności użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, art. 57 ust. 7 p.b. nie wskazuje wprost podmiotu, na który winna zostać nałożona kara pieniężna z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania, to nie może jednak ulegać wątpliwości, że hipoteza tego przepisu odnosi się do inwestora. Kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 p.b. jest konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego będącego wynikiem naruszenia normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 ustawy p.b. (przystąpienie do nielegalnego użytkowania). Obowiązki nałożone tymi przepisami obciążają inwestora. Według organu II instancji, Inwestor nie dopełnił wymogów formalnych związanych z prawidłowym zakończeniem inwestycji i dopuścił do korzystania z tego budynku innych osób, pomimo że sama budowa nie została formalnie zakończona, a inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postępowania w sprawie wymierzenia kary oraz pozwolenia na użytkowanie, zachowując pewną odrębność, tworzą jedną sprawę - sprawę dotyczącą sprawdzenia sposobu wykonania pozwolenia na budowę, wyciągnięcia konsekwencji prawnych z ewentualnego niewłaściwego wykonania tego pozwolenia i doprowadzenia do stanu zgodnego z tym pozwoleniem. Jednakże postanowienie o wymierzeniu inwestorowi kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania rozstrzyga o istocie sprawy polegającej na zastosowaniu sankcji administracyjnej i w tym zakresie organ odwoławczy może wypowiedzieć się merytorycznie uznając, że były podstawy do wymierzenia kary za przystąpienie do użytkowania przed uzyskaniem stosownej decyzji i kara była zasadna.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za niezasadny zarzut, że ewentualne wymierzenie kary mogło nastąpić jedynie po zmierzeniu w czasie kontroli rzeczywistej powierzchni użytkowanej, albowiem odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących obliczania kar dla poszczególnych kategorii dotyczy jedynie sytuacji, gdy obiekt składa się z kilku części o różnym przeznaczeniu, zaliczonych do różnych kategorii w pozwoleniu na budowę. Wtedy karę pieniężną ustala się z uwzględnieniem poszczególnych części i to tylko tych, co do których nastąpiło samowolne przystąpienie do użytkowania.

Według [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzut naruszeniu prawa do czynnego udziału w postępowaniu, poprzez niepoinformowanie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jak również zawiadomienie stron o toczącym się postępowaniu po przeprowadzeniu kontroli obiektu, jest także niezasadny. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, formalny brak takiego zawiadomienia w okolicznościach sprawy świadczących o czynnym udziale strony w postępowaniu, nie może być przyczyną usunięcia z obrotu prawnego niewadliwego z innych przyczyn rozstrzygnięcia.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2014 r. Nr [...], M. S.A. z siedzibą w B. domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz zasadzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca zarzucała naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a to:

1) rażące naruszenie art. 57 ust. 7 ustawy p.b. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kara za nielegalne użytkowanie ma wyłącznie charakter represyjny i możliwe jest jej nałożenie w każdym czasie, z pominięciem aktualnego stanu faktycznego i prawnego, tj. nawet po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie;

2) naruszenie art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), art. 77 § 1, art. 81 k.p.a. oraz art. 124 § 2 i 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewystarczające ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów zgłoszonych przez stronę skarżącą w zażaleniu, w tym zarzutów odnoszących się do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 k.p.a. (zasada zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu), zaniechanie zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary, w okolicznościach świadczących o braku prowadzenia takiego postępowania względem strony oraz naruszenia art. 9 k.p.a. (zasada należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków), art. 8 k.p.a. (zasada wzbudzania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów władzy publicznej) przez podjęcie wobec strony działania zaskakującego, nie znajdującego uzasadnienia we wcześniejszych działaniach organu nadzoru; brak wystarczającego wyjaśnienia i udowodnienia faktu użytkowania obiektu budowlanego, a także zaniechanie dokonania jakichkolwiek ustaleń faktycznych odnoszących się do przedawnienia przedmiotowej kary w zw. z treścią art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 ustawy ordynacja podatkowa oraz w zw. z art. 57 ust. 7 zd. 2 i art. 59g ust. 5 p.b., w tym brak ustalenia daty rozpoczęcia użytkowania obiektów;

3) naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 57 ust. 7 p.b. przez wydanie postanowienia w stosunku do podmiotu, który nie jest stroną w sprawie, tj. wobec podmiotu, który nie dopuścił się zarzucanego przez organy nadzoru nielegalnego użytkowania wybudowanych lokali garażowych, co stanowi wadę istotną, będącą przesłanką do stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 143 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz związane z tym naruszenie - wynikających z art. 140 k.c. - interesów prawnych oraz uprawnień skarżącej jako uczestnika obrotu cywilnoprawnego, polegające na nałożeniu na skarżącą nieuzasadnionej i nieznajdującej oparcia w treści art. 57 ust. 7 sankcji administracyjnej za wyzbycie się prawa własności przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie:

4) naruszenie zasady proporcjonalności, wyprowadzanej z art. 31 Konstytucji RP, przez nieprawidłową wykładnię art. 57 ust. 7 p.b. w zakresie wymiaru kary.

Powyższe zarzuty M. S.A. z siedzibą w B. rozwinęła w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 11 grudnia 2014 r., sygn. II SA/Kr 1461/14 mając na uwadze treść powołanych orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności części podnoszonych w niej zarzutów. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że sporna inwestycja wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, zgodnie z którym adresatem art. 57 ust. 7 p.b. jest zawsze inwestor, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zdaniem Sądu I instancji, wskazuje się też, że inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować, ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może toczyć się postępowanie administracyjne zmierzające do wydania określonej decyzji administracyjnej. Inwestor na poszczególnych etapach procesu budowlanego podejmuje różne działania, np. inicjuje działalność budowlaną, czyli podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji (np. dokonuje zgłoszenia, ogłasza przetarg), organizuje budowę, finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację, nadzoruje bądź zleca nadzór nad wykonywanymi robotami, a w końcowym etapie wykonuje czynności niezbędne do rozpoczęcia użytkowania obiektu. W ocenie Sądu I instancji, z żadnego przepisu p.b. nie wynika, że inwestorem musi być właściciel nieruchomości, na której znajduje się dana inwestycja.

Sąd I instancji wyjaśnił, że podziela powyższe poglądy. Niezależnie zatem od tego, kto przystąpił do użytkowania i czy inwestor nadal jest właścicielem nieruchomości, na której znajdują się sporne obiekty, co do zasady kara administracyjna z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu może być nałożona wyłącznie na niego.

Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że kwestią sporną pomiędzy skarżącą a organami nadzoru budowlanego było to, czy wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zamyka drogę do wymierzenia kary administracyjnej za samowolne użytkowanie. M. S.A. z siedzibą w B. wywodziła, że celem kary jest wymuszenie przestrzegania przez inwestorów procedury prawnego zakończenia procesu inwestycyjnego. Zatem przesłanką orzekania o karze powinno być przede wszystkim stwierdzenie braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem Sądu I instancji, z taką interpretacją przepisu art. 57 ust. 7 p.b. zgodzić się nie można. Kara administracyjna nie może być sprowadzana do roli grzywny w celu przymuszenia. Nadto w ocenie Sądu I instancji, istotna jest literalna wykładnia wymienionego przepisu. Kara w nim przewidziana ma być wymierzana nie za trwający stan użytkowania, a za przystąpienie do takiego użytkowania.

Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest wymierzana za zdarzenie polegające na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem określonych przepisów.

Nie może ona więc być wymierzana z powodu istnienia określonego stanu. Wynika to z użycia przez ustawodawcę słowa "przystąpienie", które odnosi się do zdarzenia jednorazowego.

Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 57 ust. 7 p.b. sformułowaniem "przystąpienie do użytkowania" uzasadnia pogląd, że przez "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu tego przepisu należy według Sądu I instancji, rozumieć takie działanie inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego i polegają na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części.

W konsekwencji zdaniem Sądu I instancji, słuszne jest także twierdzenie, że uzyskanie wymaganego pozwolenia na użytkowanie po uprzednim akcie "przystąpienia do użytkowania" nie usuwa skutku bezprawności takiego użytkowania i nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w przedmiocie nałożenia kary z art. 57 ust. 7 p.b. Istotne jest zatem nie to, czy inwestor nadal użytkuje obiekt, ale czy do takiego użytkowania samowolnie przystąpił przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jeśli użytkowanie rozpoczęte zostało przed uzyskaniem takiej decyzji, to jej wydanie nie stoi na przeszkodzie wymierzeniu kary administracyjnej.

Według Sądu I instancji, stwierdzając stan faktyczny objęty hipotezą art. 57 ust. 7 p.b. organ administracyjny nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Jest to bowiem, niezależna od stopnia zawinienia, kara administracyjna nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przyjęta przez ustawodawcę metoda zapobiegania i likwidowania samowoli jest wprawdzie surowa i nacechowana automatyzmem, ale nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi. Kara grzywny nie pozbawia właściciela uprawnień do korzystania z obiektu, ani nie wyklucza możliwości ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie. Sąd I instancji wyjaśnił także, że w kwestii wymierzenia kary za samowolne użytkowanie wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając że istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów.

Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary za przystąpienie do użytkowania obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia przewidziane w art. 57 ust. 7 p.b. stanowi odrębne, samodzielne postępowanie administracyjne i w żadnym razie nie może być traktowane jako kontynuacja lub część innego postępowania.

Znaczna surowość kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymaga odpowiednio wnikliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, mającego na celu wyjaśnienie, czy faktycznie przesłanka polegająca na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła. Postępowanie wyjaśniające (dowodowe), powinno się zatem odbywać z maksymalnym zachowaniem praw strony w tym postępowaniu, w celu umożliwienia jej udziału w każdej czynności oraz zapoznania się ze zgromadzonym materiałem a także wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia. Sąd I instancji przypomniał również, że postępowanie w przedmiocie kary za samowolne przystąpienie do użytkowania winno się toczyć z zachowaniem zasad ogólnych oraz innych przepisów k.p.a. Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym wszystkie te zasady zostały naruszone.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z akt wynika, że w dniu 12 kwietnia 2013r. przeprowadzona została przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kontrola spornej inwestycji. Nie dotyczyła ona zasadniczo tego, czy budynki są użytkowane. Odnotowano jedynie na końcu protokołu, że "w garażach odbieranych budynków stwierdzono garażowanie samochodów osobowych" oraz oświadczenie pełnomocnika inwestora, zgodnie z którym "samochody pozostawione w garażach są pozostawione bez wiedzy inwestora i zgody". Pracownicy organu nie udzielili żadnych informacji co do dalszego przebiegu sprawy i planowanych działań. Następną czynnością organu I instancji było wydanie po ponad dwóch miesiącach, postanowienia o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych.

W ocenie Sądu I instancji, wymierzenie kary administracyjnej nie było zatem poprzedzone żadną czynnością, która umożliwiałaby stronie czynny udział w sprawie. Organ I instancji nie powiadomił inwestora o wszczynanym, odrębnym postępowaniu w trybie art. 57 ust. 7 p.b. Nie poinformował również o tym, że zgromadzony materiał dowodowy uznaje za wystarczający do rozstrzygnięcia, nie zawiadomił o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Według Sądu I instancji, czynnego udziału stronie nie gwarantowała okoliczność, że toczyło się już postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie, skoro jest to sprawa odrębna, a kontrolę przeprowadzano niejako w następstwie tego postępowania. Podobnie sam fakt odnotowania w protokole kontroli stwierdzonego garażowania samochodów nie mógł stanowić dla strony jakiejkolwiek informacji, że może zostać wymierzona kara administracyjna. Strona mogła nie spodziewać się tego rodzaju konsekwencji również z tego powodu, że przeprowadzona dwa lata wcześniej kontrola, nie zakończyła się żadnym postanowieniem tego rodzaju.

Zdaniem Sądu I instancji, takie działanie organu nadzoru budowlanego oznacza pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw i wzięcia czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a zatem naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Dodatkowo, ponieważ inwestor został zaskoczony wydaniem postanowienia w sytuacji, kiedy poprzednia kontrola nie została zakończona w taki sposób, doszło do naruszenia zasady zaufania, o której mowa w art. 8 k.p.a. Nadto w ocenie Sądu I instancji, skala naruszenia prawa strony do czynnego udziału w sprawie, a mianowicie pozbawienie jej całkowicie możliwości działania w jednej instancji, pociąga za sobą również naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w zakresie właściwego ustalenia stanu faktycznego (art. 15 k.p.a.). W tym wypadku według Sądu I instancji, sama możliwość działania strony w postępowaniu zażaleniowym nie może zostać uznana za realizację wymogów art. 10 § 1 i art. 15 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe uchybienia oznaczały konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Sąd I instancji wyjaśnił, także, że ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi byłoby na obecnym etapie postępowania przedwczesne, albowiem warunkuje je właściwe ustalenie stanu faktycznego w zakresie przystąpienia inwestora do użytkowania obiektu budowlanego.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. w punkcie II. sentencji wyroku orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. O kosztach orzeczono w punkcie III. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej M. S.A. reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. R. M. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie (w razie nieuwzględnienia zarzutów naruszenia postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy) na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Za podstawy do zaskarżenia wyroku Sądu I instancji, zgodnie z art. 174 pkt 1i 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie uznaje następujące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynika sprawy:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 57 ust. 7 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą w szczególności na przyjęciu, że adresatem sankcji karnej przewidzianej w tym przepisie jest zawsze inwestor, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego i niezależnie od okoliczności danej sprawy.

Skarżąca kasacyjnie dodatkowo zarzuca Sądowi I instancji, że zaaprobował błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie ww. przepisu, bowiem w wyniku błędnej wykładni nie dokonano należytej oceny faktów istotnych dla sprawy (w tym okoliczności, że inwestor nie tylko sam nie przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, ale też zawarł w aktach notarialnych sprzedaży lokali informację o braku pozwolenia na użytkowanie oraz umownie zobowiązał nabywców lokali do przestrzegania przepisów p.b.:

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.) oraz art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w sprawie, które to naruszenie również wynika z błędnej wykładni art. 57 ust. 7 p.b., która nie uwzględnia skutków działań, podejmowanych na podstawie tego przepisu w sferze prawa cywilnego, przez co doszło w wyroku Sądu I instancji do zaakceptowania faktu nałożenia przez organy administracji publicznej nieznajdującej oparcia w treści art. 57 ust. 7 p.b. sankcji administracyjnej za "wyzbycie się prawa własności przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, doprowadziło to też do sytuacji, w której inwestor, obarczony nieuzasadnioną sankcją administracją za działania dopuszczalne z punktu widzenia prawa cywilnego, w konsekwencji został obciążony w tym samym czasie sprzecznymi sankcjami: cywilnoprawnymi - za uniemożliwienie nabywcom użytkowania sprzedanych lokali, jak i sankcjami administracyjnoprawnymi, za umożliwienie użytkowania przez nich tych lokali;

3) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania - a to: art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw., z art. 54, art. 55, art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ust. 1 p.b. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwą ocenę ich zastosowania w sprawie przez organy administracji publicznej, polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia tej kary po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie (a zatem po formalnoprawnym zakończeniu inwestycji budowlanej), zwłaszcza przy równoczesnym dostrzeżeniu przez Sąd rażącej wadliwości postępowania przed organem l instancji (które przed nałożeniem kary w ogóle się nie toczyło), co również miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wydania wyroku uchylającego (zamiast wyroku stwierdzającego nieważność) postanowień organów administracji wydanych w przedmiotowej sprawie;

4) naruszenie przepisów postępowania - a to: art. 3 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku wystarczającego odniesienia się do zarzutów skargi, brak dokonania własnej oceny pod katem zgodności z prawem ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, brak dokonania własnej oceny faktów, przedstawionych przez stronę, których analiza była niezbędna dla dokonania prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod normę prawną, a także zawarcie w uzasadnieniu wyroku niespójnych, a również częściowo i sprzecznych ze sobą wskazań, co do dalszego toku postępowania:

5) naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.b i c, p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez ich błędne zastosowanie (a tym samym naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z: art. 28, 124 § 1, 126, 156 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a. oraz art. 59 ust. 7 p.b. przez ich niezastosowanie w sprawie) - poprzez wydanie wyroku uchylającego zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zamiast wyroku stwierdzającego nieważność ww. postanowień w sytuacji, gdy postanowienia te były dotknięte wadą nieważności (jako że zostały wydane w stosunku do podmiotu, który nie jest stroną w sprawie, z rażącym naruszeniem przepisów prawa

materialnego i procesowego oraz po wygaśnięciu kompetencji do ich wydania):

6) naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które polegało na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu w sprawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit.b, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), a tym samym na braku zastosowania w sprawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit.a, ww. rozporządzenia, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kwoty niższej, niż była jej należna według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto treść postawionych zarzutów podnosząc jednocześnie, że w zakresie, w którym Sąd I instancji w wyroku podzielił zarzuty, wskazane przez stronę skarżącą w skardze, jest on dla skarżącej korzystny. Równocześnie zdaniem skarżącej kasacyjnie, w uzasadnieniu swojego wyroku Sąd I instancji odniósł się do innych (choć nie wszystkich) zarzutów skargi, których nie podzielił, co jest dla skarżącej kasacyjnie niekorzystne. Chodziło bowiem o zarzuty dalej idące, które niezależnie od tego czy doszło czy też nie doszło w przedmiotowej sprawie do nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (czego organy, w ocenie strony, w toku błędnie prowadzonego postępowania - nie ustaliły), niweczyły w ogóle samą możliwość wymierzenia skarżącej kasacyjnie kary jako, że odnosiły się do błędniej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 57 ust. 7 p.b. przez organy administracji publicznej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wady zaskarżonego postanowienia (jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji) są na tyle istotne, że powinny uzasadniać stwierdzenie ich nieważności (a nie tylko uchylenie) przez Sąd I instancji, zgodnie z żądaniem skargi. Zaskarżenie całości wyroku leży w interesie strony skarżącej kasacyjnie w szczególności dlatego, że sentencja tego wyroku nie odpowiada w pełni wnioskom zawartym w skardze, zaś uzasadnienie tego wyroku zawiera, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, częściowo wadliwe uzasadnienie. Równocześnie według skarżącej kasacyjnie, w zaskarżonym wyroku dopatrzono się innych naruszeń przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo skarżąca kasacyjnie kwestionuje orzeczenie Sadu I instancji w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania (zawarte w pkt III zaskarżonego wyroku).

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wykładnia art. 57 ust. 7 p.b. zaprezentowana przez Sąd I instancji w wyroku jest błędna, bowiem sugeruje konieczność niemal automatycznego nakładania przez organy nadzoru budowlanego kary "zawsze na inwestora", niezależnie od okoliczności danej sprawy. W ocenie skarżącej kasacyjnie, okolicznością, która nie została wzięta pod uwagę, ani też nie została należycie oceniona w wyroku Sądu I instancji, był w szczególności fakt, że w poszczególnych umowach o ustanowienie odrębnej własności lokali oraz sprzedaży tych lokali nabywcy zostali wyraźnie poinformowani o obowiązku nieużytkowania obiektu sprzedaży przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Dodatkowo, celem zapewnienia realizacji tego obowiązku, w ww. umowie zostało zawarte zobowiązanie, że jeśli organ nadzoru budowlanego z jakichś przyczyn wymierzy karę za nielegalne użytkowanie inwestorowi (a nie bezpośrednio właścicielowi lokalu), kupujący i tak będzie zobowiązany do odpowiedniego zrekompensowania straty poniesionej przez inwestora z tego tytułu. Według skarżącej kasacyjnie, wskutek błędnej wykładni art. 57 ust. 7 p.b. Sąd l instancji dokonał błędnej oceny zastosowania ww. przepisów w przedmiotowej sprawie, w szczególności nie uznał za istotne, należycie nie przeanalizował, ani nie ocenił faktów, których analiza i ocena była niezbędna dla dokonania prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod normę prawną, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie uważa, że Sądowi I instancji można zarzucić to, że nie dokonał on sprawdzenia, czy literalna wykładnia przepisu jest spójna z jego wykładnią systemową. Ponadto nie poddał analizie treści odesłania, zawartego w tym przepisie, do art. 59f ust. 1 p.b.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, na pewno należy przyjąć, że przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie postępowanie w przedmiocie nałożenia kary powinno być co najmniej wszczęte. A zatem, skoro w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego: podczas kontroli po wyjaśnieniach inwestora milcząco zaaprobował fakt garażowania pojazdów w obiektach budowlanych i nie uznał tego faktu za naruszenie przez inwestora przepisów prawa, nie wszczął postępowania w sprawie wymierzenia kary w bezpośrednim następstwie kontroli, a następnie formalnie zakończył proces budowlany przez udzielenie pozwolenia na użytkowanie, to konsekwentnie należy uznać, że jego kompetencja do nałożenia wobec inwestora kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 (jak też i kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 p.b.),wygasła (przy założeniu, że w ogóle można ją było wymierzyć w stosunku do inwestora, co strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wszczynanie podobnego postępowania już po oddaniu budynku do użytkowania godziłoby też w zasadę wzbudzania zaufania obywateli do organów państwa, bowiem po udzieleniu tego pozwolenia inwestor ma pełne prawo oczekiwać, że skoro jego inwestycja została już formalnie zakończona, to żadne działania organów nadzoru budowlanego w stosunku do jego budowy nie będą już podejmowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, za wyjątkiem zarzutu dotyczącego zasądzenia przez Sąd I instancji zwrotu kosztów postępowania.

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących jako podstawę naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazać należy co następuje:

Art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i bezpośrednio nie obejmuje on swoim zakresem żadnej z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny. Przepis ten stanowi, że "sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Można byłoby uznać w ostateczności ten przepis za naruszony, gdyby Sąd I instancji odrzucił skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia powołanego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonego postanowienia zrealizowana. W wyniku tej kontroli Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że postępowanie w przedmiocie kary za samowolne przystąpienie do użytkowania winno się toczyć z zachowaniem zasad ogólnych oraz innych przepisów k.p.a. W trafnej ocenie Sądu I instancji, w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym wszystkie te zasady zostały naruszone.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi i dokonał własnej oceny pod kątem zgodności z prawem ustaleń dokonanych przez orzekające organy administracji. Nie można zatem podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze M.S.A. w B., podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia.

Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że stosownie do art. 184 p.p.s.a., błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 k.p.a. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w tym przepisie jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że Sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy. Prowadzenie postępowania dowodowego nie jest celem samym w sobie, bowiem służy do poczynienia ustaleń istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia w sprawie. Jeśli materiał dowodowy pozwala na wyciągnięcie jednoznacznych wniosków, organy nie mają obowiązku dalszego poszukiwania dowodów według woli i oczekiwań strony. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.).

Sąd I instancji na str. 8 uzasadnienia wyroku stwierdził bowiem, że mając na uwadze okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności części podnoszonych zarzutów.

Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit.b i c, p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez ich błędne zastosowanie (a tym samym naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z: art. 28, 124 § 1, 126, 156 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a. oraz art. 59 ust. 7 p.b. przez ich niezastosowanie w sprawie). Odnosząc się do tego zarzutu należy zwrócić uwagę, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit.b i c, p.p.s.a. i art. 174 pkt 2 p.p.s.a., określające sytuacje, w których sąd administracyjny może uchylić zaskarżone postanowienie, mają charakter blankietowy (wynikowy). Oparcie wyroku na ich podstawie jest uwarunkowane określonym stanowiskiem Sądu I instancji. Sąd, stosując wspomniane wyżej przepisy, stwierdza bowiem, że w toku postępowania administracyjnego doszło do uchybienia przepisom postępowania mogącym stanowić podstawę do jego wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b albo innym przepisom proceduralnym, a uchybienie to miało charakter istotny, czyli mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c). Powyższe oznacza, że zaskarżając skargą kasacyjną wyrok, oparty na ww. przepisach, należy zarzucić zaskarżonemu wyrokowi nie tylko naruszenie tych przepisów, ale (a nawet przede wszystkim) przepisów, których naruszenia w toku postępowania administracyjnego dopatrzył się Sąd I instancji, albo przepisów, które ten Sąd sam naruszył, prowadząc postępowanie sądowe. Wbrew zarzutowi przedstawionemu w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji w niniejszej sprawie wyjaśnił, że konsekwencją naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu było zaistnienie wady, dającej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę, że strona postępowania winna mieć możliwość wypowiadania się, przedstawiania swoich racji i obrony swoich praw zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji.

Jeśli jej prawo do czynnego udziału w pierwszej instancji zostało całkowicie zlekceważone, to wady tej nie może sanować możliwość udziału w postępowaniu odwoławczym, a naruszona będzie również zasada dwuinstancyjności. Wymierzenie kary administracyjnej nie było w ocenie Sądu I instancji, poprzedzone żadną czynnością, która umożliwiałaby stronie czynny udział w sprawie. Sąd i instancji wskazał bowiem, że organ pierwszej instancji nie powiadomił inwestora o wszczynanym, odrębnym postępowaniu w trybie art. 57 ust. 7 p.b. Nie poinformował również o tym, że zgromadzony materiał dowodowy uznaje za wystarczający do rozstrzygnięcia, nie zawiadomił o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zasadnie także uznał Sąd I instancji, że czynnego udziału stronie nie gwarantowała okoliczność, że toczyło się już postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie, skoro jest to sprawa odrębna, a kontrolę przeprowadzano niejako w następstwie tego postępowania. Podobnie sam fakt odnotowania w protokole kontroli stwierdzonego garażowania samochodów nie mógł według prawidłowej oceny Sądu I instancji, stanowić dla strony jakiejkolwiek informacji, że może zostać wymierzona kara administracyjna. Skarżąca kasacyjnie nie mogła spodziewać się tego rodzaju konsekwencji również z tego powodu, że przeprowadzona dwa lata wcześniej kontrola nie zakończyła się żadnym postanowieniem tego rodzaju.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. wskazać należy, że naruszenie tego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi uprawnienie adresowane przez ustawodawcę do sądu administracyjnego, nie zaś do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Naruszenie art. 135 p.p.s.a. może polegać na zaniechaniu przez sąd zastosowania przewidzianych ustawą środków mimo istnienia ku temu podstaw.

W niniejszej sprawie natomiast nie stanowiło naruszenia powołanego przepisu uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, które zdaniem strony skarżącej kasacyjnie dotknięte były wadą nieważności, w stosunku do których Sąd I instancji powinien wydać wyrok stwierdzający nieważność tych postanowień. Uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia następuje w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia wyroku Sądu I nie wynika, aby takie wady postępowania administracyjnego wystąpiły. W niniejszej sprawie stwierdzenie wad będących przyczynami wznowienia postępowania administracyjnego oraz stwierdzenie innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy prawidłowo skutkowało uwzględnieniem skargi przez Sąd I instancji. Obowiązek wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem był następstwem tego, że zapadło ono w postępowaniu dotkniętym wadą i to w dodatku wadą kwalifikowaną. Jest to więc wada na tyle poważna, że jej wystąpienie nakazuje powtórzyć postępowanie administracyjne w sprawie. Naruszenie przepisów postępowania polegało w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu.

Uwzględnienia skargi z tego powodu przez Sąd I instancji było zatem konsekwencją ustalenia, że stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji, uchylając postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] sierpnia 2014 r. wykazał, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

Odnosząc się w drugiej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących jako podstawę naruszenie prawa materialnego wskazać należy co następuje.

Przedstawione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty są obarczone wadą formalną. Skarga kasacyjna będąc sformalizowanym środkiem prawnym dla skuteczności wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów, ale także uzasadnienia tych naruszeń. Strona równocześnie ma obowiązek połączyć naruszenia przepisów materialnych ze stosownymi przepisami p.p.s.a., bo przecież Sąd I instancji nie stosuje prawa materialnego, ale kontroluje jego stosowanie przez organy. Zatem przy zarzucie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy powoływać jako podstawę skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w związku z właściwymi przepisami materialnymi, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono.

W rozpoznawanej sprawie ten brak skargi kasacyjnej nie czyni zarzutu formalnie nieskutecznym, ale jest błędem, który nie powinien się pojawiać w skardze kasacyjnej. Zarzuty przedstawione pkt 1, 2 i 3. skargi kasacyjnej są merytorycznie nietrafne, gdyż stwierdzić należy, że Sąd I instancji poprawnie wyłożył treść stosowanych przepisów prawa materialnego.

Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał i uzasadnił, że dominuje w nim pogląd, zgodnie z którym adresatem art. 57 ust. 7 p.b. jest zawsze inwestor, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sąd I instancji wyjaśnił także, że skoro przepisy p.b. nie przewiduję negatywnych przesłanek wyłączających obowiązek nałożenia kary administracyjnej na inwestora, który nielegalnie przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, brak jest podstaw do wyprowadzania takich przesłanek w drodze sądowej wykładni prawa. W procesie sądowego stosowania prawa przez Sąd I instancji wyrok oparty został na prawidłowej podstawie prawnej.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni systemowej, która polegała na ustaleniu znaczenia normy wynikającej z treści art. 57 ust. 7 p.b. ze względu na system, do którego ona należy.

W trafnej ocenie Sądu I instancji, niezależnie zatem od tego, kto przystąpił do użytkowania i czy inwestor nadal jest właścicielem nieruchomości, na której znajdują się sporne obiekty, co do zasady administracyjna kara pieniężna z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu może być nałożona wyłącznie na inwestora.

Sąd I instancji wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie stwierdził, że karę pieniężną wymierza się wyłącznie inwestorowi, bez względu na okoliczności sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor i to na nim spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Tylko inwestor może zatem ponieść określoną w ustawie odpowiedzialność administracyjną za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Przesłanką nałożenia kary z art. 57 ust. 7 p.b. jest stwierdzenie faktu przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia. Nie ma podstawy prawnej do nakładania na organ obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy inwestorowi można przypisać winę za naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z 25 września 2014 r., sygn. II OSK 655/13, LEX nr 1664497).

Sąd I instancji na str. 12 uzasadnienia wyroku zastrzegł jednocześnie, że znaczna surowość kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymaga odpowiednio wnikliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, mającego na celu wyjaśnienie czy faktycznie przesłanka polegająca na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła. Zdaniem Sądu I instancji, postępowanie wyjaśniające (dowodowe), powinno się zatem odbywać z maksymalnym zachowaniem praw strony w tym postępowaniu, w celu umożliwienia jej udziału w każdej czynności oraz zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, a także wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia.

Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 140 k.c. oraz art. 2 ust. 1, art. 31 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie w sprawie, które to naruszenie wynikało z błędnej wykładni art. 57 ust. 7 p.b. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej wykładni art. 57 ust. 7 p.b.

Wynik zastosowanej przez Sąd I instancji wykładni art. 57 ust. 7 p.b. jest zgodny z dominującym poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz stanowiskiem przedstawionym w piśmiennictwie. Jak wynika z wykładni systemowej przepisów p.b. inwestor jest podmiotem, który obciążony został obowiązkami uregulowanymi w art. 54 i 55 p.b. Przystąpienie do użytkowania obiektu z naruszeniem wskazanych przepisów nakazuje wymierzyć administracyjną karę pieniężną właśnie inwestorowi.

Nałożenie na inwestora w niniejszej sprawie administracyjnej kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 p.b. nie stanowiło naruszenia art. 140 k.c. oraz art. 2 ust. 1, art. 31 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie. Postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 p.b., nie można bowiem przenosić na płaszczyznę prawa cywilnego i konstytucyjnego w zakresie regulującym uprawnienia właściciela oraz powstałych stosunków prawnych łączących inwestora z właścicielami lokali w budynku. Postanowienia aktów notarialnych oraz umów zawieranych z właścicielami lokali, nie mają również wpływu na stosunki prawne ukształtowane na podstawie przepisów p.b. i na tej drodze nie mogą być zmieniane lub przenoszone na inne podmioty obowiązki ciążące z mocy prawa na inwestorze, który jest odpowiedzialny za cały proces budowlany od jego początku do końca. W świetle prawa zakończenie tego procesu ma miejsce dopiero z chwilą skutecznego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 p.b.) lub uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżąca kasacyjnie władała bowiem terenem budowy, którym jest, jak stanowi art. 3 pkt 10 p.b., "przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy". Skarżąca kasacyjnie też osobiście i za pośrednictwem osób, z pomocą których wykonywała roboty budowlane (np. kierownika budowy), miała obowiązek teren budowy zabezpieczyć. Nie może więc skarżąca kasacyjnie powoływać się na to, że to nie ona przystąpiła do użytkowania obiektów budowlanych, lecz osoby trzecie. Ponadto wskazać należy, że zgodność z Konstytucją RP art. 57 ust. 7 p.b. była trzykrotnie kontrolowana przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK-A 2007, nr 1, poz. 2, TK stwierdził, że przepis ten jest zgodny z art. 10 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, w wyroku z 5 maja 2009 r., P 64/07, OTK-A 2009, nr 5, poz. 64 – że jest zgodny z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP, w wyroku zaś z 22 września 2009 r., SK 3/08, OTK-A 2009, nr 8, poz. 125 – że jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

W świetle zatem takich ustaleń faktycznych Naczelny Sąd Administracyjny był obowiązany uznać, że wyrok Sądu I instancji został prawidłowo oparty na wskazanych w nim podstawach prawnych.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a to: art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54, art. 55, art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ust. 1 p.b. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwą ocenę ich zastosowania w sprawie przez organy administracji publicznej. Zarzuty dotyczące ww. przepisów zostały błędnie sformułowane, gdyż wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie obejmuje błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania. Z treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że wady w zakresie stosowania prawa materialnego mogą polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Nie mogą być one popełnione w sposób łączny, bo dotyczą różnych etapów procesu stosowania prawa.

Wewnętrznie sprzeczne jest, przynajmniej zasadniczo, kumulatywne wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do tej samej jednostki redakcyjnej przepisu prawa materialnego.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że w sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca błąd wykładni i niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy. W oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego nie można zatem skutecznie kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji. Niewłaściwe zastosowanie prawa, odmiennie niż miało to miejsce przy formułowaniu zarzutu błędnej wykładni, opiera się na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa nie ma w sprawie zastosowania. Wtedy skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 p.p.s.a., powinna wskazać i uzasadnić, jaki przepis miał w sprawie zastosowanie. W skardze kasacyjnej takiego przepisu prawa nie wskazano.

Zarzut dotyczący zasądzenia przez Sąd I instancji zwrotu kosztów postępowania okazał się zasadny. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W myśl art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Jak wynika z § 14 ust. 2 pkt 1, lit. a w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, stawka minimalna w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji, w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna wynosi 3 600 zł.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna wynosząca 160 000 zł, zatem należało przyjąć stawkę na podstawie § 6 pkt 6 - powyżej 50 000 zł do 200 000 zł – 3 600 zł. Sąd I instancji orzekł natomiast na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit.c przyjmując stawkę minimalną w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji w innej sprawie wynoszącą 240 zł.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił pkt III zaskarżonego wyroku i zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz M. S.A. z siedzibą w B. kwotę 3 700 zł (trzy tysiące siedemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, a w pozostałym zakresie na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz M. S.A. z siedzibą w B. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.