Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1978/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i nakazano organowi rozpoznanie wniosku
Stwierdzono, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1 art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 27/14 w sprawie ze skargi Z. B. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. zobowiązuje Prezydenta Miasta Łodzi do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 10 maja 2013 r. o pozwolenie na budowę w terminie 65 dni od dnia wpływu do organu akt administracyjnych wraz z odpisem niniejszego wyroku, 3. stwierdza, że występująca w sprawie bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Prezydenta Miasta Łodzi na rzecz Z. B. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r., II SAB/Łd 27/14, oddalił skargę skargi Z. B. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Z. B. w skardze na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie wniosku z dnia 15 maja 2013 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z instalacjami zewnętrznymi, zjazdów oraz układu komunikacji zewnętrznej przy ulicy [...] (działki nr ewid. 53/1 i 70/147, w obrębie geodezyjnym P-33), zarzucił organowi naruszenie:

1. art. 35 § 1–3 k.p.a., poprzez pozostawienie wniosku inwestora Z. B. z dnia 15 maja 2013 r. o pozwolenie na budowę bez rozpoznania i nie rozstrzygnięcie go w terminie miesiąca od dnia jego wpływu do organu (15 maja 2013 r.), pomimo braku przeszkód do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a wskutek tego bezczynność organu;

2. art. 64 § 2 k.p.a., poprzez dokonanie czynności polegającej na bezzasadnym pozostawieniu wniosku skarżącego z dnia 15 maja 2013 r. o pozwolenie na budowę bez rozpoznania w sytuacji, gdy skarżący złożył zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej: Prawa budowlanego, oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a jego wniosek spełnia wszystkie wymogi formalne określone w art. 33 Prawa budowlanego, w szczególności zostało do niego załączone oświadczenie o dysponowaniu gruntem w postaci działki nr ewid. 70/147 na cele budowlane we właściwej formie wraz ze wskazaniem tytułu prawnego w postaci służebności drogi koniecznej;

3. art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący powołując się na służebność drogi koniecznej określoną w akcie notarialnym z dnia [...] kwietnia 2010 r. Rep. A nr [...] i wpisaną do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr 53/1, nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w celu budowy zjazdów na nieruchomość objętą wnioskiem skarżącego z działki drogowej o nr ewid. 70/147, w sytuacji gdy z istoty służebności drogi koniecznej wynika uprawnienie właściciela gruntu władnącego do wybudowania urządzeń niezbędnych do wykonywania służebności, którym w przedmiotowym stanie faktycznym są zjazdy z obciążonej nieruchomości drogowej na nieruchomość władnącą skarżącego.

W motywach skargi podniesiono, że w dniu 15 maja 2013 r. inwestor zwrócił się do Prezydenta Miasta Łodzi z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Do wniosku załączono komplet wymaganych dokumentów w postaci: 4 egzemplarzy projektu wraz ze stosownymi opiniami i uzgodnieniami, oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane, decyzji o warunkach zabudowy. Nadto do wniosku zostało załączone pismo przewodnie zawierające informację dotyczącą prawa skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci działki drogowej nr ewid. 70/147, w szczególności urządzenia zjazdów z działki drogowej nr ewid. 70/147 na działkę nr ewid. 53/1.

Wniosek powyższy został złożony przez pełnomocnika skarżącego, w postępowaniu przed organem – B. B. Do wniosku załączono pełnomocnictwo wraz ze stosowną opłatą skarbową. Jednocześnie wskazano adres pełnomocnika do doręczeń.

Pismem z dnia 12 czerwca 2013 r. organ wezwał, w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w postaci: przedłożenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; wskazania we wniosku działki drogowej nr ewid. 70/147 obrębu P-33; podania we wniosku, w sposób jednoznaczny adresu pełnomocnika do korespondencji; złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysonowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczącego działki drogowej nr ewid. 70/147 obrębu P-33, wskazującego tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W treści pisma organ wskazał, iż służebność określona w akcie notarialnym z dnia [...] kwietnia 2013 r., rep. A nr [...], nie stanowi prawa do dysponowania nieruchomością w celu budowy zjazdów na nieruchomość z działki drogowej nr ewid. 70/147, nadto załączony do wniosku projekt budowlany zawiera szereg nieprawidłowości, m.in. jego forma jest niezgodna z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w spawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Zarówno skarżący jak i jego pełnomocnik w postępowaniu administracyjnym nie przedstawił dodatkowego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Pismem z dnia 18 lipca 2013 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżącego w dniu 29 lipca 2013 r., organ powiadomił, iż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został pozostawiony bez rozpoznania.

Skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu i pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. działając na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a., wezwał Prezydenta Miasta Łodzi do usunięcia naruszenia prawa. Organ w odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r. powiadomił skarżącego, iż w sprawie nie toczy się dalsze postępowanie z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku.

Skarżący wniósł skargę na wspomnianą czynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2013 r. (sygn. II SA/Łd 977/13) Sąd odrzucił skargę. W uzasadnieniu ustnym wyroku Sąd, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, wskazał, iż na pozostawienie wniosku bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...).

Skarżący stosownie do powyższego orzeczenia, dnia 5 grudnia 2013 r. wniósł zażalenie do Wojewody Łódzkiego na niezałatwienie sprawy w terminie.

Wojewoda Łódzki uznał zażalenie za nieuzasadnione. Wskazał, że postępowanie w przedmiocie wniosku Z. B. o pozwolenie na budowę nie zostało wszczęte, bowiem po złożeniu tego wniosku inwestor został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. które nie zostały uzupełnione. Nadto zajmując merytoryczne stanowisko w sprawie organ wyższego stopnia uznał, że złożone oświadczenie do dysponowania nieruchomością (działką drogową nr ewid. 70/147) nie było właściwe. Skarżący powołał się bowiem na treść służebności przechodu i przejazdu ustanowioną dla nieruchomości władnącej będącej współwłasnością skarżącego na nieruchomości drogowej, która to służebność w swej treści nie zawierała bezpośredniego uprawnienia do prowadzenia prac budowlanych. W ocenie organu ta służebność nie daje prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego (art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego).

Skarżący nie podzielił stanowiska organu wyższego stopnia i wskazał, iż Prezydent Miasta Łodzi nadal pozostaje w bezczynności nie rozpoznając wniosku o pozwolenie na budowę. Bezczynność organu jest skutkiem naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 35 § 3 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a., jak również przepisów prawa materialnego w postaci art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, ponieważ treść służebności przechodu i przejazdu daje prawo właścicielowi nieruchomości władnącej do wykonania prac budowlanych związanych z budową urządzeń niezbędnych do wykonywania tej służebności, tj. do urządzenia zjazdów z nieruchomości drogowej na nieruchomość skarżącego. Stąd służebność, w zakresie wynikającym z wniosku skarżącego o uzyskanie pozwolenia na budowę, daje prawo do dysponowania nieruchomością drogową na cele budowlane, zaś wniosek skarżącego winien zostać rozpoznany najpóźniej w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania, w tych okolicznościach faktycznych, oznacza bezczynność organu.

W odniesieniu do wezwania Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 12 czerwca 2013 r., będącego podstawą pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania, wskazano, że do wniosku zostało załączone pełnomocnictwo wraz z opłatą skarbową. Nadto nawet w braku załączenia dowodu opłaty skarbowej, nie jest to wymóg wniosku określony w art. 32 ust. 1 lub ust. 4 pr.bud. czy też w art. 33 ust. 2 pr.bud., uzasadniający wezwanie skarżącego do jego uzupełnienia pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania z tego powodu narusza art. 64 § 2 k.p.a. i nie jest uzasadnione.

Dla skarżącego nie jest zrozumiałym wezwanie organu dotyczące wskazania we wniosku działki drogowej nr ewid. 70/147 obrębu P-33. Z treści samego wezwania wynika, iż działką drogową jest działka o nr ewid. 70/147. Stąd skarżący nie wie czego wymagał organ w tym zakresie. Wszelkie informacje o działce drogowej nr ewid. 70/147 zostały organowi przekazane. Stąd również niniejszy rzekomy brak formalny, jako podstawa pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania, nie jest uzasadniony.

Treść pisma z dnia 12 czerwca 2013 r. wskazuje, iż pismo to zostało wysłane zarówno do pełnomocnika skarżącego, jak również bezpośrednio do skarżącego. Organ dysponował adresem pełnomocnika skarżącego w postępowaniu administracyjnym umożliwiającym dokonywanie prawidłowych doręczeń. Zatem również ten powód, jako podstawa pozostawienia wniosku bez rozpoznania jest niezasadny.

W ocenie skarżącego bezzasadnym jest również wezwanie do złożenia ponownego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością drogową na cele budowlane ze wskazaniem tytułu prawnego. Stosownie bowiem do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego skarżący złożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to zostało zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego załączone do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Wezwanie dotyczące złożenia ponownego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane wynika z błędnej wykładni art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Prezydent Miasta Łodzi przyjął, iż skarżący nie wykazał prawa do dysponowania działką o nr ewid. 70/147 dla celów budowlanych. Wezwanie organu pozwala domniemywać, iż uznał on, że służebność drogi koniecznej ustanowiona na rzecz działki gruntu nr ewid. 53/1, objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, nie zawiera prawa do dysponowania nieruchomością drogową, w postaci działki nr ewid. 70/147, na cele budowlane, umożliwiającego budowę zjazdów na nieruchomość objętą wnioskiem skarżącego, z działki drogowej o nr ewid. 70/147. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu w tym zakresie, ponieważ istota służebności drogi koniecznej, niezależnie od literalnego brzmienia umowy o ustanowienie służebności, uprawnia skarżącego (współwłaściciela nieruchomości władnącej) do urządzenia zjazdów z działki drogowej nr ewid. 70/147 na nieruchomość objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę. Odmienna wykładnia postanowień umowy czyniłaby bezpodstawnym ustanowienie służebności na rzecz działki 53/1, ponieważ uniemożliwiałaby jej wykonywanie w braku odpowiednich zjazdów. Nie taki jest cel umowy zawartej przez strony, a także istota ustanowionej służebności gruntowej.

Takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w przepisach prawa, a mianowicie w art. 289 § 1 k.c. i art. 56 k.c. Przepisy te, w odniesieniu do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wskazują, że nieruchomość drogowa (działka ewid. 70/147) jest obciążona służebnością gruntową na rzecz działki objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę nr ewid. 50/1. Treść służebności uprawnia każdoczesnego właściciela działki nr ewid. 50/1 do przejścia i przejazdu przez działkę nr ewid. 70/147.

Przy ustalaniu treści czynności prawnej (treści umowy o ustanowieniu służebności) należy mieć na uwadze nie tylko literalne brzmienie umowy, ale również skutki wynikające z przepisów prawa (art. 56 k.c.). Skutkiem związanym z ustanowieniem służebności gruntowej, wynikającym z art. 289 § 1 k.c., jest – zdaniem skarżącego – uprawnienie i obowiązek skarżącego (współwłaściciela nieruchomości władnącej – działki nr ewid. 53/1) do wykonania i utrzymania urządzeń niezbędnych do korzystania z służebności. W okolicznościach sprawy urządzeniem niezbędnym do korzystania z służebności jest zjazd z działki drogowej nr ewid. 70/147 na działkę nr ewid. 53/1.

Pokreślono również, że z treści art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wynika, iż ograniczone prawo rzeczowe daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie zaś z art. 244 k.c. ograniczonym prawem rzeczowym jest m.in. służebność. Mając na uwadze, że na rzecz nieruchomości, której obecnie skarżący jest współwłaścicielem, została ustanowiona służebność drogowa, dopuszczalnym jest złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczące działki drogowej o nr ewid. 70/147. Stąd żądanie od skarżącego złożenia ponownego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością obejmującą działkę drogową nr ewid. 70/147 na cele budowlane, jest tworzeniem przeszkód w prawidłowym wykonywaniu służebności drogowej.

Odnosząc się do stanowiska Wojewody Łódzkiego zawartego w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2014 r. wskazano, że wbrew wywodom uzasadnienia tegoż postanowienia doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W dniu 15 maja 2013 r. skarżący złożył w Urzędzie Miasta Łodzi wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Tym samym w świetle przywołanego przepisu doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zastosowanie zaś w jego trakcie art. 64 § 2 k.p.a. było nieuzasadnione i doprowadziło do bezczynności organu.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Łodzi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że wbrew zapatrywaniu skarżącego, złożony wniosek o pozwolenie na budowę nie mógł skutkować wydaniem żądanej decyzji, co przesądza o braku podstaw do zarzucenia Prezydentowi Miasta Łodzi bezczynności. Słusznie bowiem organ stwierdził, że jest on niepełny i nie został uzupełniony w wyznaczonym terminie.

Zgromadzona w sprawie dokumentacja dowodzi, że skarżący został wezwany w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z instalacjami zewnętrznymi: elektryczną, gazową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, zjazdów oraz układu komunikacji zewnętrznej na nieruchomości przy ul. [...] (działki nr ewid. 53/1 i 70/147). Brakami w zakresie wskazania tytułu prawnego dotknięte było oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działką drogową nr ewid. 70/147 obrębu P-33. Mianowicie brak w nim było stosownego dokumentu, z którego wynikałaby zgoda właściciela do złożenia oświadczenia o takiej treści. Organ wyjaśnił jednocześnie, że służebność określona w akcie notarialnym z dnia 7 kwietnia 2010 r. rep. A. nr 3905/2010 nie stanowi prawa do dysponowania nieruchomością w celu budowy zjazdów na nieruchomość z działki drogowej nr ewid. 70/147. Nadto organ wezwał inwestora do przedłożenia dowodu wniesienia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, wskazania we wniosku działki drogowej nr ewid. 70/147 obrębu P-33 oraz podania we wniosku, w sposób jednoznaczny adresu pełnomocnika do korespondencji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości pogląd, że tryb ustalony w art. 64 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania w razie stwierdzenia przez właściwy organ naruszeń we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W takim bowiem przypadku organ, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nakłada w drodze postanowienia na wnioskodawcę obowiązek usunięcia w określonym terminie stwierdzonych we wniosku nieprawidłowości. Przepis art. 35 ust. 3 odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzane i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania.

Ponadto zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie powszechnie zaaprobowane zostało stanowisko, zgodnie z którym tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 k.p.a.

W rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W judykaturze na tle powyższego przepisu powszechnie przyjęty jest pogląd, że wspomniane oświadczenie nie jest niewzruszalne, ale stanowi jedynie środek dowodowy, podlegający badaniu przez organ co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, w szczególności w razie wątpliwości, co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, co wynika z treści złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działką drogową nr 70/147 oraz załączonych doń aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Rep. A nr [...] i wypisu księgi wieczystej nr [...], że skarżącemu względem tej nieruchomości przysługuje w ściśle określonym zakresie służebność drogi koniecznej ograniczająca się wyłącznie do prawa przejścia i przejazdu przez teren działek gruntu nr 70/147 i 70/307 – w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej. W tej sytuacji na budowę zjazdów z działki drogowej nr 70/147 na teren inwestycji oraz, co wynika z projektu budowlanego na doprowadzenie do terenu inwestycji przyłącza wody, kanalizacji deszczowej i sanitarnej wymagana jest bezspornie zgoda podmiotu mającego prawa do tej nieruchomości, w tym wypadku Spółdzielni Mieszkaniowej "Pienista". Inwestor takiej zgody nie przedstawił, błędnie wywodząc że ustanowiona służebność drogowa obejmująca tylko i wyłącznie prawo przejścia i przejazdu przez działkę drogową daje mu prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, co organ słusznie uznał za niewystarczające. Zdaniem Sądu stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, zwłaszcza w kontekście wyraźnego brzmienia art. 285 § 1 k.c., który stanowi, że nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa).

Ustawa prawo budowlane w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nakładającym w drodze postanowienia na wnioskodawcę obowiązek usunięcia w określonym terminie stwierdzonych we wniosku nieprawidłowości, odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzane i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. Dyspozycją tego przepisu nie jest natomiast objęta kwestia zupełności dokumentu prywatnego, jakim jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji zatem, gdy organ zauważył brak stosowanego oświadczenia właściciela nieruchomości drogowej nr 70/147, prawidłowo zastosował tryb wskazany w art. 64 § 2 k.p.a. Skoro określony w tym przepisie siedmiodniowy termin jest terminem ustawowym, który nie może zostać przedłużony przez organ administracyjny i nie budzi wątpliwości, że skarżący nie uzupełnił wszystkich braków oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością w tym terminie, nie można zarzucić Prezydentowi Miasta Łodzi, że pozostawiając podanie skarżącego bez rozpoznania pozostawał w bezczynności.

Kolejnym brakiem formalnym wniosku o pozwolenie na budowę jest niewskazanie działki drogowej nr 70/147, z której miałyby zostać urządzone zjazdy na teren inwestycji oraz, poprzez którą zgodnie z projektem budowlanym miałyby zostać doprowadzone do terenu inwestycji przyłącza wody, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że rozważana działka drogowa powinna zostać podana we wniosku o pozwolenie na budowę obok działki nr 53/1, jako że jest ona objęta zamierzeniem budowlanym. Omówiony brak formalny wniosku bezspornie nie został uzupełniony przez inwestora w zakreślonym terminie, co skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Zatem także i w tym przypadku zarzut bezczynności Prezydenta Miasta Łodzi jest chybiony.

Skarżący do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budową załączył pełnomocnictwo dla Borysława Bużałka do załatwiania spraw związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę nie wskazując ani we wniosku o pozwolenie na budowę, ani też w pełnomocnictwie adresu pełnomocnika, na który powinna być kierowana korespondencja. Fakt, że organ dysponował takim adresem i skierował także na ten adres wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a., nie oznacza, że jest to adres aktualny, na który winna być kierowana dalsza korespondencja, a w rezultacie, że wniosek o pozwolenie na budowę nie był dotknięty brakami formalno-prawnymi.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z. B. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1–3 k.p.a., poprzez brak zobowiązania do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku inwestora Z. B. z dnia 15 maja 2013 r. o pozwolenie na budowę, w sytuacji pozostawienia go bez rozpoznania i nie rozstrzygnięcie go w terminie miesiąca od dnia jego wpływu do organu (15 maja 2013 r.), pomimo braku przeszkód do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę;

2. 149 p.p.s.a. w zw. art. 64 § 2 k.p.a., poprzez brak zobowiązania przez Sąd pierwszej instancji do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku inwestora Z. B. z dnia 15 maja 2013 r. o pozwolenie na budowę i przyjęcie, że Prezydent Miasta Łodzi, prawidłowo pozostawił wniosek bez rozpoznania w sytuacji, gdy skarżący złożył zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a jego wniosek spełnia wszystkie wymogi formalne określone w art. 33 Prawa budowlanego, w szczególności zostało do niego załączone oświadczenie o dysponowaniu gruntem w postaci działki nr ew. 70/147 na cele budowlane we właściwej formie wraz ze wskazaniem tytułu prawnego w postaci służebności drogi koniecznej, wskazano numer działki drogowej oraz adres pełnomocnika dla doręczeń;

3. 133 § 1 p.p.s.a polegające na nieuwzględnieniu przy rozstrzygnięciu sprawy pisma przewodniego załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 15 maja 2013 r., które stanowiło element wniosku o pozwolenie na budowę i zawierało informację o numerze działki drogowej (70/147) oraz informację o adresie pełnomocnika skarżącego (na etapie postępowania administracyjnego) dla doręczeń, w efekcie przyjęcie, iż wniosek zawierał braki formalne uzasadniające pozostawienie go bez rozpoznania.

Zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego oraz art. 56 kodeksu cywilnego w zw. z art. 289 § 1 k.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący powołując się na służebność drogi koniecznej określoną w akcie notarialnym z dnia 7 kwietnia 2010 r. sporządzonym przed Małgorzatą Król notariuszem w Lodzi (Rep. A nr 3905/2010) i wpisaną do księgi wieczystej nr LD1M/00261362/6 prowadzonej dla działki nr 53/1, nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w celu budowy zjazdów na nieruchomość objętą wnioskiem skarżącego z działki drogowej o numerze ewidencyjnym 70/147, w sytuacji gdy z istoty służebności drogi koniecznej wynika uprawnienie właściciela gruntu władnącego do wybudowania zjazdów na grunt obciążony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Zasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 p.p.s.a. i art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a.

Słusznie skarżący zakwestionował ocenę Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do bezczynności, bowiem organ administracji publicznej prawidłowo zastosował przepis art. 64 § 2 k.p.a.

Zaznaczyć należy, że przewidziana w tym przepisie możliwość pozostawienia podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, jeżeli organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji.

W niniejszej sprawie kwestią sporną było to, czy stwierdzone przez organ braki we wniosku o pozwolenie na budowę miały charakter formalny – warunkujący zastosowanie trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że wniosek o pozwolenie na budowę sześciu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej wraz z sześcioma zjazdami złożony został z załącznikami, w tym dwoma oświadczeniami o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczącymi działki nr 53/1, której współwłaścicielem jest inwestor oraz działki nr 70/147, co do której wskazano, że obciążona jest ona służebnością przejścia i przejazdu na rzecz właścicieli działki nr 53/1, zgodnie z aktem notarialnym o oznaczonym numerze. Załącznikiem wniosku uczyniono ponadto pismo przewodnie z 10 maja 2013 r., w którym inwestor zawarł obszerne wyjaśnienia co do "złożonego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, dotyczącego działki drogowej o numerze ew. 70/147" – wywodząc w szczególności, że ustanowiona służebność uprawnia inwestora do urządzenia zjazdów z nieruchomości stanowiącej działkę nr 53/1 na nieruchomość drogową.

Organ pierwszej instancji w wezwaniu skierowanym do pełnomocnika zobowiązał go m.in. do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczącego działki drogowej o numerze ew. 70/147, podając jednocześnie, że służebność określona w akcie notarialnym z dnia 7 kwietnia 2010 r. nie stanowi prawa do dysponowania nieruchomością w celu budowy zjazdów na nieruchomość z działki drogowej nr ew. 70/147.

Z kolei w odpowiedzi na skargę organ zaznaczył, że mimo wezwania inwestor nie złożył właściwego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką drogową nr 70/147, wyjaśniając przy tym, że wskazany przez inwestora tytuł prawny wynikający ze służebności przejścia i przejazdu nie może być utożsamiany z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o jakim mowa w art. 31 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane.

Również organ odwoławczy uznając zażalenie na bezczynność za niezasadne wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował tryb przewidziany w art. 64 § 2 k.p.a. skoro ze złożonego oświadczenia i aktu notarialnego nie wynikał tytuł prawny do dysponowania działkę nr 70/147 na cele budowlane, a w rezultacie złożone oświadczenie nie spełniało wymogów określonych w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Sąd Wojewódzki odnosząc się do takiego stanu sprawy przyjął, że skoro skarżący nie uzupełnił wszystkich braków oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to pozostawienie przez organ podania bez rozpoznania nie może być traktowane jako bezczynność.

Ta błędna konkluzja Sądu oparta została na założeniu, że stwierdzony brak wniosku wiązał się z kwestią "zupełności dokumentu prywatnego, jakim jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", a zatem gdy "organ zauważył brak stosownego oświadczenia właściciela nieruchomości drogowej nr 70/147, prawidłowo zastosował tryb wskazany w art. 64 § 2 k.p.a."

Zauważyć należy, że przedstawione wnioskowanie Sądu jest nieadekwatne do istoty działań podjętych w przedmiotowej sprawie.

Mianowicie nie powinno budzić wątpliwości, że wezwanie o uzupełnienie wniosku było wynikiem merytorycznej weryfikacji dokumentów złożonych przez inwestora, co w rezultacie nie uprawniało do skorzystania z trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a.

Trudno bowiem mówić o braku formalnym wniosku skoro inwestor, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, złożył wymagane oświadczenie, a stanowisko organu sprowadzało się do oceny, że złożona dokumentacja nie była wystarczająca do wykazania prawa inwestora do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane.

Jako niekonsekwentne należało uznać stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który z jednej strony słusznie wskazał, że merytoryczne analizy w zakresie ewentualnych materialnych wad dokumentacji nie mogą być podejmowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a z drugiej strony w uzasadnieniu wyroku zawarł prawny wywód co do służebności drogowej wykazanej przez inwestora w oświadczeniu z konstatacją, że jej ustanowienie nie oznacza prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że utrwalone w orzecznictwie sądowym jest stanowisko, że zastosowanie przez organ administracji przepisu art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny złożonego wniosku oraz jego załączników (por. wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, wyrok NSA z 30 września 1999 r., I SAB 89/99, wyrok NSA z 24 sierpnia 2010 r., II OSK 2061/09).

W przypadku gdy do właściwego organu złożony zostanie wniosek o pozwolenie na budowę, to w trybie art. 64 § 2 k.p.a. mogą być usuwane braki polegające na niewskazaniu danych określonych w art. 63 § 2 k.p.a., zwłaszcza niedołączenie dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego.

Natomiast merytoryczna ocena wniosku oraz załączników w kierunku spełnienia przesłanek do zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę musi zakończyć się wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd trafnie zaznaczył, że tryb ustalony w art. 64 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania w razie stwierdzenia przez właściwy organ naruszeń w dokumentacji projektowej w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a organ ma wówczas obowiązek wydania postanowienia, zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Wprawdzie w niniejszej sprawie nie występował przypadek unormowany wprost wymienionymi przepisami, to jednak weryfikacja dokumentacji i oświadczenia inwestora miała charakter merytoryczny, co również wykluczało zastosowanie trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2013 r., II OSK 74/13).

Zauważyć należy, że w sytuacji gdy dołączone do wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostanie zakwestionowane przez organ, to dalsza weryfikacja uprawnień inwestora dokonywana jest w toku postępowania wyjaśniającego, według obowiązujących reguł dowodowych. Jeżeli przeprowadzone dowody nie potwierdzą prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego), to wówczas nastąpić musi odmowa wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 35 ust. 4 a contrario Prawa budowlanego. Wadliwe było zatem w niniejszej sprawie pozostawienie wniosku bez rozpoznania w związku z nieprzedstawieniem przez inwestora dodatkowych dokumentów wykazujących prawo do dysponowania oznaczoną działką drogową na cele budowlane.

Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie było również podstaw do zastosowania trybu art. 64 § 2 k.p.a. w zakresie pozostałych braków podanych przez organ w wezwaniu skierowanym do strony. Uwzględniając w całości treść wniosku i załączników niezasadne było uznanie, że brak wyraźnego wskazania co do działki o numerze 70/147 stanowił przeszkodę do formalnego nadania biegu sprawie.

Niewątpliwie niepodanie wymienionej działki w opisie zamierzenia inwestycyjnego wiązało się z charakterem tytułu prawnego przysługującego inwestorowi do tej nieruchomości, co oczywiście wymagało wyjaśnienia, ale w trakcie rozpoznawania sprawy. Nie mógł być przyczyną pozostawienia wniosku bez rozpoznania fakt, że strona nie podała w złożonych dokumentach adresu pełnomocnika, skoro faktycznie organ miał wiedzę o tym adresie, bowiem ten sam pełnomocnik reprezentował skarżącego we wcześniejszym postępowaniu. Zaznaczyć należy, że chociaż usprawiedliwione było zażądanie przez organ podania "w sposób jednoznaczny adresu pełnomocnika", to jednak niedokonanie tego w wyznaczonym terminie nie mogło powodować pozostawienia wniosku bez rozpoznania w sytuacji gdy pismo organu skierowane do pełnomocnika – na adres znany organowi – zostało prze niego odebrane.

Jednocześnie trzeba zauważyć, że twierdzenia autora skargi kasacyjnej o podaniu adresu pełnomocnika w piśmie przewodnim załączonym do wniosku nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. W tym więc zakresie zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 133 § 1 p.p.s.a. okazał się niezasadny.

Ze względów wyżej omówionych końcowa ocena Sądu Wojewódzkiego co do zasadności pozostawienia wniosku bez rozpoznania okazała się wadliwa. W ustalonych okolicznościach sprawy obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu merytorycznego rozpoznania wniosku i załatwienia sprawy przez wydanie decyzji.

Niedokonanie tego oznaczało, że organ pozostaje w bezczynności, co warunkowało zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. Wadliwe rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego o oddaleniu skargi skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Z przyczyn podanych wyżej uzasadnione stało się nałożenie na organ administracji obowiązku załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 65 dni, przy uwzględnieniu unormowania zawartego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Zwrócić należy uwagę, że przepis ten zawiera odrębną regulację w stosunku do art. 35 § 3 k.p.a., określając termin 65 dni na rozpoznanie sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę, a więc znacznie dłuższy niż w innych sprawach rozpoznawanym w postępowaniu administracyjnym. Dla porządku trzeba więc dodać, że w tym aspekcie nietrafnie sformułowano zarzut kasacyjny odnoszący się do art. 35 § 1–3 k.p.a., co jednak nie miało wpływu na wynik sprawy.

Wskazać również trzeba, że w myśl art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego do terminu 65-dniowego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

Przytoczone unormowanie nie jest również bez znaczenia przy ocenie, czy bezczynność organu (przewlekłość postępowania) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy trudno bowiem pominąć, że strona nie reagując zupełnie na wezwanie w przedmiocie braków wniosku, przyczyniła się do powstania bezczynności.

To, że organ wadliwie skorzystał z trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. nie oznacza, że czynności przez niego podjęte były zbędne.

Jak zostało przedstawione wyżej organ miał obowiązek przystąpienia do wyjaśnienia kwestii istotnych przy rozstrzyganiu o pozwoleniu na budowę, a skarżący miał obowiązek współdziałania w tym zakresie.

W rezultacie należało uznać, że stan bezczynności był nie tylko spowodowany przez organ administracji, ale był też wynikiem braku właściwych działań ze strony wnioskodawcy.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęto na podstawie art. 200, 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.