Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1458/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Jerzy Stankowski Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 547/06 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 547/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] w części nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy:

W wyniku przeprowadzonej w dniu 30 sierpnia 2005r. kontroli pojazdu marki [...] należącego do A. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Zakład Budowlany [...] stwierdzono, że miesięczna karta opłaty drogowej w polu "ważna od" ma wpisaną datę 12.08.2005r., a w polu "ważna do" datę 11.08.2005r. Ponadto okazane wykresówki nie zawierały wpisu numeru rejestracyjnego pojazdu i imienia kierowcy.

Decyzją z dnia [...], [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Ł. nałożył na A. P. karę pieniężną w wysokości:

1. 500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej;

2. 150 zł za brak w wykresówkach wpisu imienia kierowcy;

3. 150 zł za brak w wykresówkach wpisu numeru rejestracyjnego pojazdu.

Od tej decyzji A. P. złożył odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i odstąpienie od wymierzonej kary. Podniósł, że błąd w karcie opłaty drogowej nie powinien być podstawą do jej anulowania i kupowania nowej, a drobne uchybienia w wypełnieniu wykresówek nie powinny skutkować nałożeniem kary pieniężnej.

Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu wskazując, że karta opłaty za przejazd po drogach krajowych powinna być wypełniona w całości i bez jakichkolwiek poprawek, a błędnie wypełniona karta może utrudniać przeprowadzenie skutecznej kontroli. Ponadto, zdaniem organu, bezspornym faktem jest brak w wykresówkach wpisu numeru rejestracyjnego pojazdu i imienia kierowcy, co w konsekwencji obligowało organ pierwszej instancji do wydania decyzji, która jest zgodna z prawem.

Na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego A. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 42 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz art. 5 ust.1 art. 7 ust.1 i 3 i art. 10 ust.1 ustawy o języku polskim. Podkreślił, że miesięczną kartę wypełnia sprzedający, a w przedmiotowej sprawie rubryka od kiedy ważna jest karta wypełniona była bez poprawek, co jednoznacznie określa do kiedy jest ona ważna. Skarżący wskazał, że wykresówki dopuszczone do stosowania w tachografach mają napisy w języku niemieckim i kierowcy mają problemy z ich prawidłowym wypełnianiem.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymując swoje stanowisko wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 16 maja 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 547/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] w części nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty karty drogowej.

Sąd uznał skargę za zasadną w części nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej, wskazując, że przedmiotowa karta była kupiona w dniu 10 sierpnia 2005 roku i miała wypełnione wszystkie pola. Dzień i miesiąc oznaczający termin ważności karty opisany był dwiema cyframi, a rok czterema cyframi. Karta nie zawierała poprawek.

Zdaniem Sądu bezspornym faktem jest, że w okazanej karcie w polu "ważne do" podany był miesiąc "08" zamiast "09", lecz w ocenie Sądu stanowi to ewidentną pomyłkę pisarską osoby wypełniającej kartę. Tak wypełniona karta nie stwarza nawet najmniejszych trudności w ustaleniu okresu jej ważności, nie utrudnia przeprowadzenia skutecznej kontroli i identyfikuje konkretny pojazd, którym wykonywany jest przejazd, co eliminuje w praktyce wielokrotne jej używanie przez inne pojazdy.

W związku z powyższym Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, iż wskazany błąd należy zakwalifikować jako nieprawidłowo wypełnioną kartę opłaty drogowej w rozumieniu lp. 1.4.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Natomiast powołując się na art. 15 ust.5 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 roku w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym Sąd wskazał, że niewpisanie na wykresówce imienia kierowcy i numeru rejestracyjnego pojazdu stanowi naruszenie obowiązującego prawa.

Podkreślono, że według art. 92 ust.1 pkt 6 powołanej ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy i z przepisów wiążących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł, konsekwencję czego stanowi załącznik lp 1.11.11 ust. 4 lit. a i d załącznika do powołanej ustawy o transporcie drogowym, który sankcjonuje brak na wykresówce nazwiska lub imienia kierowcy i numeru rejestracyjnego pojazdu karą 50 zł za każdą wykresówkę.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie na okazanych wykresówkach z dnia 27, 29 i 30 sierpnia 2005r. nie było wpisanego imienia kierowcy i numeru rejestracyjnego pojazdu, co w konsekwencji obligowało organ do nałożenia kary pieniężnej w łącznej kwocie 300 zł, zgodnie z obowiązującym stanem prawnym.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również poglądu, że zaskarżona decyzja narusza ustawę o języku polskim. Używane wykresówki nie mają żadnych napisów w języku niemieckim, które utrudniałyby pracę kierowcy i wymagałyby tłumaczenia na język polski, a na wykresówkach znajdują się oznaczenia o charakterze uniwersalnym, które są pomocne kierowcy przy ich wypełnianiu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części uchylającej zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie w tym zakresie skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, względnie przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 42 ust.1 i 7 oraz art. 92 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) i Ip. 1.4.4. załącznika do tej. ustawy poprzez niezasadną odmowę zastosowania w zw. z § 4 ust.1 i 2, § 5 ust.1 - 4 i ust. 6 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz.1684 ze zm.), w wyniku których to uchybień niezasadnie przyjęto, iż karta opłaty drogowej, mimo że niewłaściwie wypełniona, to jednak zdarzenie to nie pozwalało na nałożenie na stronę sankcji pieniężnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że celem przepisu l.p.1.4.4. złącznika do ustawy o transporcie drogowym jest zabezpieczenie sposobu wnoszenia opłaty, to jest zdyscyplinowanie przedsiębiorców w wykonywaniu tego obowiązku, a polegającego na poprawnym, wypełnianiu pól karty. Przepis pełni funkcję wyłącznie represyjną, którą z niewiadomych przyczyn Sąd Wojewódzki uznał za nie dość słuszną aby ją zastosować w przedmiotowej sprawie. Podkreślono, że przepis ten jest przepisem prawnie obowiązującym i faktu jego zastosowania nie można uznać za naruszenie prawa.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że choć nie zostało to wprost powiedziane w zaskarżonym wyroku, to jasne jest, że jako okoliczność zwalniającą z odpowiedzialności prawnej Sąd pierwszej instancji uznał fakt wypełnienia karty przez inny podmiot, niż strona. Taki pogląd odwołuje się do winy, jako przesłanki odpowiedzialności, a odpowiedzialność wynikająca z art. 92 ust.1 powołanej ustawy o transporcie drogowym takiego charakteru nie ma, gdyż jest natury obiektywnej i nie jest uzależniona od wykazania u kogokolwiek jakiegokolwiek stopnia winy. Opiera się na samym fakcie naruszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Obie te podstawy nie mogą zachodzić równocześnie.

Podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie stanowi zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 42 ust.1 i 7 oraz art. 92 ust.1 powołanej ustawy o transporcie drogowym i Ip. 1.4.4. załącznika do tej ustawy w związku z § 4 ust.1 i 2, § 5 ust.1 - 4 i ust. 6 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych.

Zważyć należy, że kwestię uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych szczegółowo reguluje powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. W § 5 ust. 6 zastrzeżono bardzo wyraźnie, że karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w ust. 1 i ust. 3-5, a także zawierająca poprawki, nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Z tej przyczyny, zgodnie z przyjętymi wzorami kart opłaty, termin ważności karty należy wpisać tak, aby wszystkie oznaczone pola były wypełnione, przy czym dzień i miesiąc powinien być oznaczony dwiema cytrami, a rok czterema. Godzinę przejazdu oznacza się czterema cyframi, z czego dwie pierwsze odpowiadają kolejnym godzinom w 24-godzinnym cyklu dobowym.

Sposób sformułowania tego przepisu nie pozwala na gradację ważności wymienianych w nim elementów, jego treść wskazuje na konieczność umieszczenia wszystkich żądanych informacji, gdyż dopiero tak wypełniona karta opłaty może być uznana za dokument spełniający przesłanki z § 5 ust. 6 w związku z § 5 ust. 3 powołanego rozporządzenia, a więc dokument potwierdzający wniesienie stosownej opłaty.

Powodów takiego zredagowania omawianych przepisów należy upatrywać w potrzebie przypisania karty opłaty do wskazanego pojazdu, przy użyciu którego, w ustalonym terminie, będzie wykonywany konkretny transport. Tylko pełne wypełnienie wspomnianej karty pozwala na stwierdzenie, że transport wykonywany jest właściwym pojazdem, a tym samym wysokość pobranej opłaty jest prawidłowa i odpowiada przesłankom z art. 42 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego stawki opłaty uzależnione są od czasu przejazdu po drogach krajowych, rodzaju pojazdu samochodowego i dopuszczalnej masy całkowitej oraz emisji spalin pojazdu.

W związku z powyższym uznać należy, że karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony we wskazanym rozporządzeniu, a także zawierająca poprawki, nie stanowi dokumentu potwierdzającego spełnienie tego obowiązku.

W niniejszej sprawie bezsprzecznym jest, że karta opłaty została wypełniona w sposób spełniający powyżej określone wymagania również w rubrykach określających jej ważność. Bezsprzecznym jest także, iż w rubrykach tych sprzedający popełnił oczywistą omyłkę pisarską poprzez wpisanie w polu "ważna od" daty 12.08.2005r., a w polu "ważna do" daty 11.08.2005r.

Takiej jednak sytuacji ustawodawca nie przewidział na gruncie obowiązującego prawa, nie podał bowiem definicji nieprawidłowego wypełnienia karty, ani nie wskazał, jakie sytuacje są nieprawidłowym wypełnieniem karty, a jakie są jej niewypełnieniem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy powołanego rozporządzenia regulujące obowiązek wypełnienia karty opłaty drogowej w sposób prawidłowy, pod rygorem nieuznania jej za dokument potwierdzający dokonanie tej opłaty, wyłączają możliwość jej swobodnej interpretacji przez osoby kontrolujące. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie też podkreślić, że co do zasady stoi na stanowisku, iż źle wypełniony dokument nie stanowi dokumentu w świetle obowiązujących przepisów prawa.

Jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w istniejącym stanie faktycznym oraz w świetle okoliczności niniejszej sprawy, to konkretne uchybienie wypełnienia karty drogowej należy ocenić indywidualnie. Karta ta bowiem nie stwarza trudności w ustaleniu okresu jej ważności, jest wypełniona w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami powołanego rozporządzenia i w sposób uniemożliwiający jej powtórne użycie (dla innego pojazdu, w innym dniu itd.), w związku z czym nie utrudnia przeprowadzenia kontroli.

Uznać zatem należy, że w niniejszej sprawie, wobec zaistnienia specyficznej sytuacji na którą ustawodawca nie przewidział prawnego rozwiązania, uchybienie, o którym mowa, należy traktować łagodniej, bowiem przedsiębiorca nie może ponosić konsekwencji braku uregulowań prawnych oraz ponosić odpowiedzialności z tytułu nieistniejącego przepisu prawa.

W związku z tym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie są nieusprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu raz jeszcze z całą stanowczością podkreślić, że takie rozwiązanie znajduje zastosowanie tylko w okolicznościach niniejszej, specyficznej, konkretnej sprawy i nie stanowi zmiany stanowiska w linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego wykładni i stosowania przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.