Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2517/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 400j ust 2
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: art. 2 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1888
law: Ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 161/18 w sprawie ze skargi Zarządu Województwa L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Województwa L. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w sprawie uchylenia uchwały Zarządu Województwa L. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w sprawie powołania na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 161/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Zarządu Województwa L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Województwa L. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w sprawie uchylenia uchwały Zarządu Województwa L. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w sprawie powołania na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Zarząd Województwa L. na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016 r., poz.486 ze zm.) oraz art. 400j ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017r., poz. 519, ze zm.) w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 1888) powołał W.L. z dniem [...] stycznia 2018 r. na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. Wskazano także, że uchwała wchodzi w życie z dniem [...] stycznia 2018 r.

Następnie uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Zarząd Województwa L. na tej samej podstawie prawnej jak wyżej uchylił ww. uchwałę z dnia [...] października 2017 r. W § 2 uchwały określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą od dnia [...] października 2017 r. W jej uzasadnieniu wskazano, że W.L. jest zatrudniony w Izbie Celnej w [...] - Urzędzie Celnym w [...], co oznacza, że jest zatrudniony w administracji rządowej i tym samym narusza zakaz ustanowiony w art. 400j ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska. W.L. nie przedłożył najpóźniej w dniu [...] stycznia 2018 r. dokumentu poświadczającego rozwiązanie stosunku pracy w Urzędzie Celnym w [...], wobec czego uznano, że stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. nie zostało skutecznie obsadzone.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2018 r., na podstawie art. 82 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2017r., poz. 2096), Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność powyższej uchwały Zarządu Województwa L. z dnia [...] stycznia 2018 r. W ocenie organu nadzoru uchwała Zarządu Województwa L. z dnia [...] stycznia 2018 r. została podjęta bez podstawy prawnej, bowiem żaden powszechnie obowiązujący przepis prawny o charakterze materialnym nie przewiduje kompetencji do podjęcia takiej uchwały. Dalej Wojewoda wskazał, że uchwała o powołaniu na stanowisko uzyskała moc obowiązującą, a zatem wywołała skutek w postaci powołania na stanowisko. W tej sytuacji jedyną prawnie dopuszczalną formą pozbawiania W.L. zajmowanego stanowiska jest jego odwołanie w trybie określonym w art. 400j ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Zarząd Województwa L., domagając się jego uchylenia. Na uzasadnienie swojego stanowiska skarżący przytoczył obszerną argumentację.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną oddalenia skargi stanowił przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 79 ustawy o samorządzie województwa nadzór nad wykonywaniem zadań województwa sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zasada wyrażona w powyższym przepisie ustawowym znajduje swoją podstawę w art. 171 Konstytucji RP. Kryterium legalności (zgodności z prawem) precyzuje art. 82 ustawy o samorządzie województwa, który w zdaniu pierwszym ust. 1 stanowi, że uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Przy czym analiza treści art. 82 ustawy o samorządzie województwa prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, stosując środek nadzoru i stwierdzając nieważność uchwały Zarządu Województwa L. z dnia [...] stycznia 2018 r. Wojewoda Lubelski wykazał istotną sprzeczność uchwały objętej postępowaniem nadzorczym z przepisami prawa.

Dalej Sąd zauważył, że w ramach podstawy prawnej uchwały z dnia [...] stycznia 2018 r. powołano te same przepisy, które stanowiły podstawę podjęcia uchylonej uchwały z dnia [...] października 2017 r., a mianowicie art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 400j ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (aktualnie Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 1888). Następnie przywołał szereg przepisów prawa, a mianowicie art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, art. 400j ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 2 ust. 1-6 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska, która weszła w życie w dniu 11 października 2017 r. Zdaniem Sądu mając na względzie treść wskazanych wyżej przepisów stanowiących podstawę podjęcia uchwały z dnia [...] października 2017 r. oraz jej przedmiot, uznano za zasadne stanowisko Wojewody Lubelskiego o braku podstawy prawnej do podjęcia przez Zarząd Województwa uchwały uchylającej uchwałę z dnia [...] października 2017 r. z mocą wsteczną od dnia jej podjęcia. Dalej Sąd przyznał, że w orzecznictwie wyrażane jest stanowisko, iż upoważnienie organu do zmiany lub uchylenia uchwały własnej stanowi pochodną upoważnienia do podjęcia danej uchwały, to jest, że organ wyposażony przez ustawodawcę w kompetencję do uchwalenia określonej uchwały jest na tej samej podstawie równocześnie upoważniony do jej późniejszej zmiany lub uchylenia, jednakże podkreślił, iż uchwała z dnia [...] października 2017 r. została podjęta w szczególnym trybie, przewidzianym w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska, z którego wynikało jednorazowe upoważnienie dla wojewody do przedłożenia zarządowi województwa uzgodnionych z ministrem właściwym do spraw środowiska wniosków w sprawie powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w terminie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Wymieniona ustawa weszła w życie w dniu 11 października 2017 r., a Wojewoda Lubelski zrealizował opisane upoważnienie przedkładając Zarządowi Województwa L. w piśmie z dnia 18 października 2017 r. wnioski w sprawie powołania Prezesa i Zastępcy Prezesa Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. Po zrealizowaniu tego jednorazowego i określonego terminem upoważnienia nie ma podstaw do przyjęcia, iż Zarząd Województwa mógłby w oparciu o tę samą podstawę prawną w postaci art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska uchylić własną wcześniejszą uchwałę podjętą na skutek wniosku Wojewody.

Ponadto Sąd zauważył, że uchwała z dnia [...] października 2017 r., mając na względzie jej przedmiot, stanowiła nie tylko akt z zakresu administracji publicznej, ale akt wywołujący również skutki w sferze prawa pracy, a to stosownie do przytoczonego wyżej art. 400j ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. W takiej sytuacji rację ma organ nadzoru stwierdzając, że Zarząd Województwa nie miał kompetencji do uchylenia swojej uchwały, a nadto dokonania uchylenia z mocą wsteczną od dnia podjęcia uchwały uchylanej. Kompetencji do podjęcia uchwały uchylającej nie da się bowiem wywieść ze stanowiącego podstawę prawną uchwały uchylanej przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Z kolei art. 400j ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska określa jedynie właściwość zarządów województw w sprawach powoływania i odwoływania członków zarządów wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, przy czym wyraźnie przewiduje, iż następuje to na wniosek rad nadzorczych wojewódzkich funduszy. Słusznie więc podniesiono w rozstrzygnięciu nadzorczym, że na mocy powołanego przepisu Zarząd Województwa może skorzystać z kompetencji do odwołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu wyłącznie w sytuacji wystąpienia ze stosownym wnioskiem przez radę nadzorczą. Wbrew zatem argumentacji podniesionej w skardze Sąd uznał, iż nie można w okolicznościach sprawy, ze względu na specyficzny tryb podjęcia oraz przedmiot uchwały z dnia [...] października 2017 r., wywodzić możliwości uchylenia uchwały z kompetencji do jej podjęcia.

Sąd podzielił także stanowisko Wojewody, że brak było podstaw prawnych do uchylenia uchwały z dnia [...] października 2017 r. z mocą wsteczną. Zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP. Sprzeczności ze wskazywaną zasadą lex retro non agit uchwały stanowiącej przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie wyłącza podnoszona w skardze okoliczność, iż unieważniona uchwała nie stanowi aktu powszechnie obowiązującego, obie uchwały Zarządu Województwa, to jest uchwała o powołaniu oraz uchwała o uchyleniu uchwały o powołaniu nie są aktami normatywnymi, ale należą do kategorii aktów stosowania prawa. Dalej Sąd podkreślił, że materia, której dotyczą uchwały z dnia [...] października 2017 r. oraz z dnia [...] stycznia 2018 r. znajduje podstawę prawną w przepisach ustawowych, a powołanie na stanowisko zastępcy prezesa zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej zgodnie z przepisami ustawy wywołuje skutki tak w sferze prawa administracyjnego, jak i w sferze prawa pracy.

Za zasadne Sąd uznał także stanowisko Wojewody, że uchylenie przez Zarząd Województwa własnej uchwały z dnia [...] października 2017 r. z mocą wsteczną od tego dnia, zmierza w istocie do wywołania skutku właściwego w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały, to jest skutku ex tunc, a zatem od momentu jej uchwalenia. Uchylenie uchwały ma bowiem wyłącznie skutek konstytutywny ex nunc, to jest na przyszłość. Zaś o stwierdzeniu nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego może rozstrzygnąć organ nadzoru, bądź sąd administracyjny.

Reasumując Sąd przyjął, że uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Lubelskiego w sposób istotny narusza prawo, co stanowiło zasadną podstawę do stwierdzenia jej nieważności na mocy art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku Sądu wywiodło Województwo L., zaskarżając wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1/ art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż uchwała Zarządu Województwa L. jest sprzeczna z prawem i istotnie narusza prawo, a co za tym idzie rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiotowej sprawie nie narusza granic ingerencji nadzorczej wyznaczonej w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, co skutkowało – bez wystarczających ku temu przesłanek – zastosowaniem tego przepisu i oddaleniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze,

2/ art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, art. 400j ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie mogły stanowić podstawy do uchylenia uchwały Zarządu Województwa L., podczas gdy przepisy stanowiące podstawę do podjęcia uchwały stanowią również podstawę do jej uchylenia, co w konsekwencji skutkowało odmową ich zastosowania jako podstawy prawnej przedmiotowej uchwały,

3/ art. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż niedopuszczalnym jest nadanie uchwale mocy wstecznej, podczas gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stały na przeszkodzie nadaniu mocy wstecznej uchwale,

4/ art. 165 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie obejmuje prawa do uchylenia własnej uchwały, podczas gdy z istoty samodzielności jednostki samorządu terytorialnego wynika prawo do uchylenia własnej uchwały.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego należy zaznaczyć, iż Sąd pierwszej instancji w ramach sądowej kontroli legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego przeprowadził prawidłową, zgodną z prawem ocenę zaskarżonego aktu nadzoru i właściwie uznał, iż nie narusza on prawa, a wskazane przez Wojewodę Lubelskiego naruszenia prawa uzasadniały podjęcie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Województwa L. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w sprawie uchylenia uchwały Zarządu Województwa L. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w sprawie powołania na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska. Przedstawione zaś zarzuty skargi kasacyjnej są całkowicie nieusprawiedliwione i nie zasługują na uwzględnienie.

Niewątpliwe w rozpoznawanej sprawie jest to, że uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Zarząd Województwa L., na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz art. 400j ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska, powołał W.L. z dniem [...] stycznia 2018 r. na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. Wskazano także, że uchwała wchodzi w życie z dniem [...] stycznia 2018 r.

Stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Takim zadaniem zarządu województwa jest powoływanie i odwoływanie, na wniosek rad nadzorczych wojewódzkich funduszy zarządów wojewódzkich funduszy, którymi są prezesi zarządów wojewódzkich funduszy albo prezesi zarządów wojewódzkich funduszy i zastępcy prezesów zarządów wojewódzkich funduszy. Z kolei przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska, który wszedł w życie w dniu 11 października 2017 r., przewidywał upoważnienie wojewody do przedłożenia zarządowi województwa uzgodnionego z ministrem właściwym do spraw środowiska wniosku w sprawie powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w terminie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy - w przypadku nieskierowania przez radę nadzorczą wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej takiego wniosku, w terminie 14 dni od dnia powołania rady. Upoważnienie to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, miało charakter jednorazowy, związane było z wprowadzeniem w życie przepisów ustawy z dnia 15 września 2017 r. zmieniającej ustawę - Prawo ochrony środowiska. O takim właśnie jednorazowym charakterze tej normy prawa materialnego, świadczy wyraźne - czasowe ograniczenie możliwości skorzystania przez wojewodę z uprawnienia do przedłożenia wniosku w sprawie powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w terminie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, iż Wojewoda Lubelski z takiego uprawnienia wynikającego w powołanej wyżej normy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska skorzystał i skierował do Zarządu Województwa wnioski z dnia 18 października 2017r. o powołanie wskazanych przez siebie kandydatów na stanowiska Prezesa oraz Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. Stąd też przywoływaną wyżej uchwałą z dnia [...] października 2017 r., powołano W.L. na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. z dniem [...] stycznia 2018 r. Uchwała ta została wprowadzona do obrotu prawnego, zyskała moc obowiązującą i wywołała określone skutki prawne.

Powołanie członka zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej cechuje bowiem, jak słusznie przyjęto w tej sprawie, podwójny charakter. Stanowi ono akt publicznoprawny skutkujący powierzeniem stanowiska, a zarazem akt wywołujący skutki w sferze prawa pracy - nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania.

Informacyjnie zaznaczyć w tym miejscu należy, że akt powołania oraz data nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania stanowią dwie zupełnie odmienne kwestie, na co wskazuje regulacja przepisu art. 400j ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska odsyłająca w kwestii nawiązania stosunku pracy z powołania do regulacji Kodeksu pracy. A zgodnie z art. 68² Kodeksu pracy stosunek pracy na podstawie powołania może być nawiązany w terminie wskazanym w powołaniu. Podjęta przez Zarząd Województwa uchwała z dnia [...] października 2017 r. spełnia ten wymóg, co wynika wprost z treści jej § 1 oraz § 3 - wskazującego termin nawiązania stosunku pracy z Zastępcą Prezesa Zarządu z dniem [...] stycznia 2018 r.

W sytuacji, kiedy skutek prawny w postaci powołania na wymienione stanowisko został wywołany (stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu zostało obsadzone), jedyną dopuszczalną prawnie formą pozbawienia tego stanowiska było wyłącznie odwołanie w trybie określonym w art. 400j ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, czego w tej sprawie nie uczyniono. Natomiast podjętą uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Zarząd Województwa L. w oparciu o tożsamą podstawę prawną, co uchwalony akt z dnia [...] października 2017r., uchylił ww. uchwałę z dnia [...] października 2017 r. W § 2 uchwały określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą od dnia [...] października 2017 r.

Ta uchwała z dnia [...] stycznia 2018 r. zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2018 r., w trybie art. 82 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie województwa, została wyeliminowana z obroty prawnego. albowiem została stwierdzona jej nieważność. Zdaniem organu nadzoru, uchwała Zarządu Województwa z dnia [...] stycznia 2018 r. została podjęta bez podstawy prawnej, bowiem żaden powszechnie obowiązujący przepis prawny o charakterze materialnym nie przewiduje kompetencji do podjęcia takiej uchwały. Uznano również, że działanie polegające na uchyleniu uchwały z dnia [...] października 2017 r. ze wsteczną mocą obowiązującą jest działaniem pozbawionym podstaw prawnych. Zgodnie z art. 400j ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska zarząd województwa jest uprawniony wyłącznie do powołania i odwołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, z zachowaniem trybu określonego w tym przepisie. Żaden z aktualnie obowiązujących przepisów nie zawiera normy kompetencyjnej uprawniającej zarząd województwa do uchylenia uchwały powołującej zastępcę prezesa zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, a tym bardziej do uczynienia tego z mocą wsteczną.

W tych okolicznościach sprawy nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wadliwie w tej sprawie uznano, że uchwała Zarządu Województwa L. narusza prawo, a więc organ nadzoru naruszył granice ingerencji nadzorczej wyznaczone ww. przepisem.

Z dyspozycji art. 82 ust 1 ustawy o samorządzie województwa wynika, iż uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81. Stosownie do ust. 4 tej regulacji rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Jak się powszechnie przyjmuje (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r. sygn. II OSK 1546/09, opubl. LEX nr 597323) - na gruncie analogicznego rozwiązania zawartego w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, aby móc przyjąć, że kontrolowany akt jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności, w pierwszej kolejności należy wykazać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem kontrolowanej uchwały. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest zaś nieprawidłowe, w sytuacji gdy nie wyjaśnia na czym polega sprzeczność z prawem uchwały w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności.

Natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd 327/95, LEX 25639).

Wojewoda Lubelski realizując obowiązki wynikające z art. 82 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa, wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, przedstawił wymagane prawem uzasadnienie do rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] lutego 2018 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie stwierdzając nieważność uchwały wskazał na kwalifikowaną wadę podjętej uchwały z dnia [...] stycznia 2018 r. Uchwała ta została podjęta bez podstawy prawnej, albowiem jak zasadnie podkreślono w motywach wydanego aktu nadzoru żaden powszechnie obowiązujący przepis prawny o charakterze materialnym nie przewiduje kompetencji do podjęcia takiej uchwały i do tego uchylającej wcześniej podjęty akt ze skutkiem ex tunc.

Właściwie Sąd pierwszej instancji zauważył z czym zgadza się w pełni Naczelny Sąd Administracyjny, iż uchwała z dnia [...] października 2017 r. została podjęta w szczególnym trybie, przewidzianym w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska, z którego wynikało jednorazowe upoważnienie dla wojewody do przedłożenia zarządowi województwa uzgodnionych z ministrem właściwym do spraw środowiska wniosków w sprawie powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w terminie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Wymieniona ustawa wprowadzona w życie w dniu 11 października 2017 r., spowodowała, że Wojewoda zrealizował opisane upoważnienie, o czym już wyżej wspominano. Po zrealizowaniu tego jednorazowego i określonego terminem upoważnienia nie ma podstaw do przyjęcia, iż Zarząd Województwa mógłby w oparciu o tę samą podstawę prawną w postaci art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy –Prawo ochrony środowiska podjąć uchwałę o uchyleniu wcześniejszej swojej uchwały z dnia [...] października 2017 r. która przecież wywołała również istotne skutki w sferze prawa pracy, gdyż stosownie do regulacji art. 68² Kodeksu pracy stosunek pracy na podstawie powołania został wobec Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. nawiązany w terminie wskazanym w powołaniu tj. z dniem [...] stycznia 2018 r. Przesłanki wyżej wskazane uniemożliwiały uchylenie uchwały z dnia [...] października 2017 r. przez Zarząd Województwa L., albowiem przywołana tożsama podstawa prawna z uchwały o powołaniu (uchwała z dnia [...] października 2017 r.), w żadnym wypadku nie mogła stanowić podstawy do podjęcia uchwały o uchyleniu wcześniejszej uchwały z dnia [...] października 2017 r. (uchwała z dnia [...] stycznia 2018 r.) przy przyjęcie błędnego poglądu, iż stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. nie zostało skutecznie obsadzone.

Dlatego też prawidłowo organ nadzoru przyjął w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że Zarząd Województwa nie miał wobec braku właściwej podstawy prawnej kompetencji do uchylenia swojej uchwały, a nadto dokonania tego uchylenia z mocą wsteczną od dnia podjęcia uchwały uchylanej.

Raz jeszcze wyraźnie zaznaczyć należy, że kompetencji do podjęcia uchwały uchylającej nie można było wywodzić ani z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska, mającego charakter jednorazowej regulacji, a przy tym wiążącego podjęcie uchwały w przedmiocie powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska ze składanym w określonym terminie wnioskiem wojewody, ani z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, nakazującym zastosować domniemanie właściwości na rzecz zarządu województwa we wszystkich sprawach samorządu województwa, ani też z art. 400j ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, która określa jedynie właściwość zarządów województw w sprawach powoływania i odwoływania członków zarządów wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, przy czym wyraźnie przewiduje, iż następuje to na wniosek rad nadzorczych wojewódzkich funduszy. Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody zaprezentowanym w motywach aktu nadzoru, że na mocy powołanego przepisu Zarząd Województwa może skorzystać z kompetencji do odwołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu wyłącznie w sytuacji wystąpienia ze stosownym wnioskiem przez radę nadzorczą.

Stąd też przywołane wyżej argumenty pozwalają jednoznacznie stwierdzić, iż nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, art. 400j ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie mogły stanowić podstawy do uchylenia uchwały Zarządu Województwa L., podczas gdy przepisy stanowiące podstawę do podjęcia uchwały stanowią również podstawę do jej uchylenia, co w konsekwencji skutkowało odmową ich zastosowania jako podstawy prawnej przedmiotowej uchwały. W tej sprawie, co już wyżej wykazano, ww. przepisy stanowiące podstawę do podjęcia uchwały z dnia [...] października 2017 r. nie mogły stanowić również podstawy do jej uchylenia.

Poza tym prawidłowo przyjęto, w okolicznościach tej sprawy, iż zasadne jest również stanowisko Wojewody o braku podstawy prawnej do podjęcia przez Zarząd Województwa uchwały uchylającej uchwałę z dnia [...] października 2017 r. z mocą wsteczną od dnia jej podjęcia (§ 2 uchwały z dnia [...] stycznia 2018 r.). Zakaz działania prawa wstecz stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie, opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość" (v: uzasadnienie uchwały I OPS 1/06, publ. w CBOSA na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasada ta dla organów prawodawczych określa zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm. Dlatego też w sytuacji, w której akt prawny pogarsza dotychczasową pozycję prawną podmiotu jest to dostateczna przesłanka do wykluczenia wstecznego działania tej normy.

Niewątpliwym jest, co podnosi skarżący kasacyjnie, iż zarówno uchwała uchylana jak i podejmowana (uchwała o powołaniu oraz uchwała o uchyleniu uchwały o powołaniu) nie są aktami normatywnymi, a są to akty stosowania prawa, to jednak są to akty wykonawcze poddane kontroli organów nadzoru, a w konsekwencji i sądu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem. Jest w pełni uzasadnione, aby tego rodzaju akt, kształtujący uprawnienia określonego podmiotu i obowiązujący w określonym czasie, kontrolowany był przez sąd administracyjny również pod kątem respektowania podstawowych zasad konstytucyjnych.

Dokonując takiej kontroli Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w stanie faktycznym i prawnym rozpoznanej sprawy, stanowisko Wojewody Lubelskiego zamieszczone w kontrolowanym akcie nadzoru, a zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że przyjęcie w akcie wykonawczym organu jednostki samorządu województwa daty jego wejścia w życie wcześniejszej niż data podjęcia nie pozostaje w zgodzie z podstawowymi kanonami demokratycznego państwa prawa jakimi są: zasada zaufania obywatela do państwa oraz ochrona interesów w toku powiązane z zasadą niedziałania prawa wstecz jest jak najbardziej zasadne i trafne.

Sama zasada nieretroaktywności, jak niejednokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, nie ma charakteru absolutnego, jednak jej naruszenie może nastąpić wyjątkowo, ustępując innej zasadzie prawnokonstytucyjnej, przy czym musi być to usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami (vide: wyrok TK z dnia 3 października 2001 r. o sygn. akt K 27/01, publik. OTK ZU z 2001 r. nr 7, poz. 209).

Takie szczególne okoliczności, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie towarzyszyły Zarządowi Województwa przy podejmowaniu uchwały z dnia [...] stycznia 2018 r. Nie wynika to w żaden sposób z uzasadnienia podjętej w tym dniu uchwały, a i nie wystąpiły w tej sprawie wyjątkowe okoliczności, które mogłyby obiektywnie uzasadniać przyjęcie takiej konstrukcji jaką zastosowano w § 2 uchwały objętej przedmiotowym aktem nadzoru. Zasada niedziałania prawa wstecz ma na celu między innymi ochronę obywateli przed zaskakiwaniem ich przez organy państwa czy samorządu terytorialnego niekorzystnymi zmianami prawa, powodującymi niekorzystne dla obywatela skutki.

Niezależnie od powyższego, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż uchylenie przez Zarząd Województwa własnej uchwały z dnia [...] października 2017r. z mocą wsteczną od tego dnia, zmierza w istocie do wywołania skutku właściwego w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały, to jest skutku ex tunc, a zatem od momentu jej uchwalenia. Uchylenie uchwały ma bowiem wyłącznie skutek konstytutywny ex nunc, to jest na przyszłość. Natomiast nie jest sporne, że zasadą obowiązującą jest, iż organ jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku Zarząd Województwa, nie może stwierdzić nieważności własnej uchwały, a tak w istocie uczyniono w kwestionowanej uchwale z dnia [...] stycznia 2018 r. O stwierdzeniu nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego może rozstrzygnąć organ nadzoru. W przypadku uchwały organu samorządu województwa następuje to w trybie przewidzianym przywołanym wyżej przepisem art. 82 ustawy o samorządzie województwa. O nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego orzeka również wojewódzki sąd administracyjny działający na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a.

Tym samym, zasadnie przyjęto w tej sprawie kontrolując kwestionowany akt nadzoru, że uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody w sposób istotny narusza prawo, co stanowiło właściwą podstawę do stwierdzenia jej nieważności na mocy art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Przedstawione wyżej rozważania nie pozwalają na przyjęcie, iż w okolicznościach tej sprawy doszło do błędnej wykładni art. 2 Konstytucji RP w sposób opisany w zarzucie oznaczonym jak 3 w petitum skargi kasacyjnej. Nie można również uznać by w sprawie tej dokonano błędnej wykładni art. 165 ust, 2 Konstytucji RP polegającej na przyjęciu, iż samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie obejmuje prawa do uchylenia własnej uchwały, podczas gdy z istoty samodzielności jednostki samorządu terytorialnego wynika prawo do uchylenia własnej uchwały. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie ma w aspekcie wykonywania zadań publicznych charakteru absolutnego, gdyż ograniczona jest potrzebą działania w granicach istniejącego prawa. Natomiast, jak już wyżej zaznaczono, brak jest aktualnie możliwości prawnych by jednostka samorządu terytorialnego, w tym wypadku Zarząd Województwa L. uchylał swoje wcześniejsze uchwały poprzez stwierdzanie ich nieważności, czyniąc to zamiast organu nadzoru, który uprawniony jest do tego typu działań prawnych w ramach działalności nadzorczej.

Tym samym przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.