Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 119/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4, art. 50, art. 36a ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: par. 34 ust. 7
journal: Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.
article: art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 1 i 3, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015r. na podstawie art. 51 ust. 4, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (z pracownią reklam), zlokalizowanego w m. K., ul. S. (dz. nr [...] i [...]) oraz nałożył na Państwa A. i M. S. obowiązek uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Powyższa decyzja organu I instancji została wydana w następujących okolicznościach sprawy.

W związku z pismem Pani I. K. z dnia [...] lipca 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta K. przeprowadził dnia 12 września 2012r. kontrolę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. w K. Z protokołu sporządzonego podczas kontroli wynika, że budynek mieszkalny znajduje się w odległości 3,80 m - 3,87 m od ogrodzenia między działkami nr [...],[...]a działkami nr [...],[...]. Pan M. S. oświadczył do protokołu, że ogrodzenie zostało posadowione przez niego w całości na działce będącej jego własnością.

Postanowieniem z dnia 12 września 2012r PINB wezwał Państwa A. i M. S. do przedłożenia oceny technicznej wykonanej przez uprawnionego geodetę na temat położenia ściany z otworami okiennymi budynku mieszkalnego znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. S. (dz. nr [...],[...]) w stosunku do linii granicznej między działkami nr [...],[... ]a działkami nr [...],[...].

Wraz z pismem z dnia 10 grudnia 2012r. Pan M. S. przekazał PINB dla miasta K. wyniki pomiarów ogrodzenia (jego odległości od granicy) pomiędzy posesjami przy ul. S. i ul. O., wykonanych przez uprawnionego geodetę mgr inż. M. S. Następnie, wraz z pismem z dnia 28 stycznia 2013r. Pan M. S. przekazał ocenę techniczną wykonaną przez Zakład Usług Geodezyjnych i Kartograficznych mgr inż. M. S., dotyczącą odległości budynku mieszkalnego przy ul. S. w K. od granicy z działką sąsiednią.

Dnia 21 lutego 2013r. PINB dla miasta K. przeprowadził kolejną kontrolę nieruchomości przy ul. S. w K. Z protokołu sporządzonego podczas kontroli wynika, że budynek mieszkalny został rozbudowany o garaż. Ściany budynku bez dodatkowego ocieplenia, obiekt oddany w zakresie części mieszkalnej. Na rozbudowę wydano osobne pozwolenie na budowę (decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2006r. sygn. [...]). Roboty przy garażu zostały zakończone (końcowe roboty malarskie). Na części poddasza nieużytkowego wykonano dwa pomieszczenia użytkowe - mieszkalne. Roboty przy pracowni reklam zostały zakończone. Ponadto PINB dla miasta K. stwierdził, że występują różnice między projektowanymi wymiarami budynku a wymiarami w planie zagospodarowania.

Pismem z dnia 22 lutego 2013r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie odległości ściany z otworami okiennymi budynku mieszkalnego znajdującego się na terenie nieruchomości w K. przy ul. S. od strony granicy z nieruchomością przy ul. O. oraz zgodności wykonania obiektu budowlanego znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. S. (dz. nr [...] i [...]) z warunkami i ustaleniami udzielonego pozwolenia na budowę.

PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nakazał Państwu A. i M. S. wykonać roboty budowlane polegające na zamurowaniu otworu okiennego w pokoju nr 12 znajdującego się w ścianie od strony działki nr [...] położonej przy ul. O. w K. oraz przedłożyć 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych i projekt zagospodarowania działki.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. wyłączył PINB dla miasta K. od prowadzenia sprawy dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pracownią reklam znajdującego się na terenie nieruchomości położonej w K. przy ul. S. (dz. nr [...] i [...]) oraz wyznaczył do prowadzenia postępowania PINB w K.

PINB dnia 4 października 2013r. przeprowadził kontrolę zabudowy na działce położonej w K. przy ul. S. Ze sporządzonego protokołu wynika, że zmieniono lokalizację obiektu z wymiarów od frontu (strona zachodnia) z proj. 7,50m na 5,70m do osi ogrodzenia, od ulicy O. z proj. 6,0m na 5,70m do osi ogrodzenia, od strony ogrodu - od strony działki nr [...] z proj. 4,0m na 3,85m do lica wewnętrznego płyty ogrodzeniowej (odległość od ściany budynku, w której usytuowane jest okno. Nad częścią mieszkalną parteru mieści się poddasze o wys. w najwyższym punkcie 2,40m, po linii zewnętrznej l,20m. Z uwagi na brak dostępu i kształt dachu nie wykonano pomiaru wysokości budynku, zmieniono długość garażu z 6,0m na 6,20m. Budynek zgłoszono do użytkowania w Urzędzie Miejskim dnia 26 maja 2000r. Ponadto Pan M. S. oświadczył, że w czasie rozbudowy garażu ocieplił ściany styropianem, co spowodowało zmianę długości garażu.

Decyzją z dnia [...] października 2013r. PINB nałożył na Państwa A. i M. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 10 grudnia 2013r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany z wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w K. przy ul. S. (dz. nr [...] i [...]).

Decyzją z dnia [...] maja 2014r. PINB zatwierdził Państwu A. i M. S. projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (z pracownią reklam), zlokalizowanego w K. przy ul. S (dz, nr [...] i [...]). WWINB, po rozpoznaniu odwołania Pani I. K., decyzją z dnia [...] września 2014r. ([...]) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wraz z pismem z dnia 20 listopada 2014r. Pan M. S. przekazał PINB uzupełnione projekty budowlane zamienne przedmiotowego budynku oraz wyjaśnienia geodety uprawnionego mgr inż. M. S. wyjaśniające nieścisłości dotyczące odległości na działce.

Z protokołu sporządzonego przez PINB dnia 22 stycznia 2015r. wynika, że na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2014r. Inwestorzy prowadzą roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego o ogród zimowy (zabudowa istniejącego tarasu). Ponadto Pan M. S. przedłożył poprawny bilans terenu z określonymi wskaźnikami intensywności zabudowy i terenu biologicznie czynnego.

PINB wezwał Państwa A. i M. S. do przedłożenia projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych.

Wraz z pismem z dnia 29 kwietnia 2015r. Państwo A. i M. S. ponownie przedłożyli projekt budowlany zamienny wraz z projektem zagospodarowania działek.

W piśmie z dnia 19 maja 2015r. Pani I. K. wskazała na toczące się postępowanie w sprawie wznowienia granic.

Odwołanie od decyzji PINB z [...] maja 2015r. wniosła Pani I.K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania nakazu zamurowania wszystkich otworów okiennych na ścianie spornego budynku od strony należącej do niej działki. Odwołująca się wskazywała, że naruszone są odległości od ściany zawierającej okna do granicy działki i nieprawidłowe wyliczenia odległości przez biegłego. Argumentowała, że z jej inicjatywy inny uprawniony geodeta J.C. przeprowadził postępowanie o wznowienie granic i pomiary tego geodety wykazały odległości ściany z oknami do granicy należącej do niej działki - 3,88 m i 3,85 m.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2015r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z [...] maja 2015r. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy tok postępowania administracyjnego oraz wskazał, że zlecił organowi I instancji uzupełnienie załączonego do akt projektu budowlanego zamiennego o projekt zagospodarowania terenu działek sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nadto, uzyskał informację, że operat techniczny ze wznowienia znaków granicznych sporządzony przez geodetę J. C. dnia 5 maja 2015r. w związku z pozytywnym wynikiem weryfikacji przez Prezydenta Miasta został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Następnie organ nadzoru budowlanego II instancji argumentował, że przedmiotem niniejszej sprawy jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pracownią reklam na działkach nr ewid. [...] i [...] w K., przy ul. S na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1996r. wydanego przez Prezydenta Miasta. Z protokołu sporządzonego podczas kontroli przeprowadzonej dnia 4 października 2013r. wynika, że Inwestor wprowadził zmianę od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającą na przesunięciu budynku na terenie działki, wykonaniu poddasza oraz podniesienia kalenicy budynku.

Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 prawa budowlanego nie jest wymagane uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o ile odstąpienie nie dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (kubatury powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji). W niniejszej sprawie wykonano budynek z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającymi na przesunięciu położenia budynku na terenie działki, na wykonaniu budynku o obrysie innym niż przewidziany w projekcie oraz podniesieniu kalenicy budynku. Dokonane zmiany nie tylko zostały wymienione w art. 36a ust. 5 prawa budowlanego jako zmiany, które nie mogą być uznane za zmiany nieistotne, ale ich charakter powoduje zmianę w zakresie oddziaływania na sąsiednie działki oraz układu części obciążeń w budynku. Dokonane odstępstwa organ uznał za istotne.

Powołując się na treść art. 36 a ust. 1 prawa budowanego Inwestor decyzji o z mianie pozwolenia na budowę nie przedstawił. W związku z powyższym PINB prawidłowo decyzją z dnia 28 października 2013r. nałożył na Państwa A. i M. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w K. przy ul. S. (dz. nr [...] i [...]). Obowiązek został przez Inwestorów wykonany.

Wobec powyższego, po otrzymaniu wymaganych dokumentów oraz po zbadaniu przedłożonego projektu budowlanego PINB wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zobowiązał Inwestora do uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie tego obiektu.

Następnie organ odwoławczy przytoczył treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002r., nr 75, poz. 690 z późn zm., dalej: warunki techniczne) "jeżeli z przepisów § 13, 60, 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 1) 4m — w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3m -w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. " i stwierdził, że budynek mieszkalny jednorodzinny pobudowany na działce o nr ewidencyjnym [...] i [...] powinien być zlokalizowany w odległości 4m od granicy z działkami o nr [...] i [...].

W odwołaniu z dnia 5 czerwca 2015r. Pani I. K. podnosiła, że przedmiotowy budynek został wykonany w odległości mniejszej niż 4m od granicy z działkami będącymi jej własnością. Jako dowód Pani I. K. załączyła do wniesionego odwołania kopię protokołu wznowienia znaków granicznych sporządzonego przez inż. J. C. dnia 5 maja 2015r.

Organ w oparciu o plan zagospodarowania działek będącego częścią projektu budowlanego zamiennego przedłożonego przez Inwestorów przyjął, że przedmiotowy budynek na działce nr [...] i [...] w K. znajduje się w odległości 4,00m od granicy z działkami nr [...] i [...]. Powyższy plan został sporządzony przez geodetę uprawnionego - mgr inż. M. S.

Z kolei z protokołu sporządzonego przez inż. J. C. dnia 22 maja 2015r. wynika, że budynek stanowiący własność Inwestorów znajduje się w odległości od 3,85 do 3,88m od granicy z działką sąsiednią. W czasie kontroli przeprowadzonej dnia 12 września 2012r. PINB dla miasta K. wskazał, że odległość od przedmiotowego obiektu od płotu oddzielającego działki wynosi od 3,80 do 3,87m. Organ ocenił, że odległości te są zbliżone. W toku prowadzonych postępowań Inwestorzy informowali organy nadzoru budowlanego, że ogrodzenie między sąsiednimi działkami zostało wykonane w całości na działce będącej ich własnością, zatem sam budynek powstał w odległości 4m od granicy z sąsiednią działką należąca do Odwołującej się. Z kolei w toku postępowania odwoławczego, wraz z wyjaśnieniami, Inwestorzy przekazali do organu odwoławczego zdjęcie, które może potwierdzać fakt wykonania ogrodzenia nie w samej granicy (na słupku granicznym), ale na terenie działki nr [...] i [...] należącej do Inwestorów.

W protokole sporządzonym przez inż. J. C. autor opracowania wskazał, że jeden z punktów granicznych nie posiada stabilizacji, natomiast drugi posiada granicznik betonowy skrzywiony bez podcentra. Z protokołu nie wynika natomiast, by znaki graniczne (co do których oznaczenia na gruncie są wątpliwości) zostały w trakcie prac geodezyjnych wyniesione oraz oznaczone na gruncie. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015r. poz. 520, dalej: prawo geodezyjne) "1. przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. " W doktrynie natomiast ugruntował się pogląd, że "istotą wznowienia znaków granicznych jest ich fizyczne odtworzenie, a więc przywrócenie stanu, jaki istniał przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem" (Lang Jacek (red.), Stefańska Ewa (red.), Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz. Opublikowano: LEX 2013). Z przedłożonego dokumentu nie wynika, by punkty graniczne między działkami należącymi do Państwa A. i M. S. oraz do Pani I. K. zostały odtworzone, co umożliwiałoby bezsporne ustalenie odległości pomiędzy budynkiem a granicą. Istota sporu między stronami w przedmiotowej sprawie sprowadza się do dokładnego usytuowania granicy między działkami. Organy nadzoru budowlanego podkreślały, że nie posiadają kompetencji do rozstrzygania takich sporów, ani do dokonania oceny i wartościowania przedłożonych, nieznacznie różniących się opracowań geodezyjnych sporządzonych przez osoby ze stosownymi uprawnieniami. Organy nadzoru budowlanego muszą natomiast orzekać na podstawie dokumentów sporządzonych przez te osoby. Istnienie sporu o położenie znaków zgodnie z art. 39 ust. 1 zdanie drugie ustawy daje natomiast stronom uprawnienie do wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie sprawy.

W niniejszej sprawie prace geodezyjne wykonane przez inż. M. S. oraz przez inż. J. C. powstały zatem w oparciu o materiały pozyskane z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej - jednakże każdy z wykonawców podaje nieznacznie różniące się od siebie wyniki tychże prac. Niemniej jednak organ odwoławczy podzielił opinię wyrażoną w zaskarżonej decyzji PINB, że usytuowanie przedmiotowego budynku mieści się w dopuszczalnej granicy błędu. Także powyższe prace geodezyjne, ze względu na spór co do umiejscowienia znaków granicznych należy analizować mając na uwadze fakt, iż obarczone są granicą błędu.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, WINB ocenił, ze organ I instancji prawidłowo zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienia robót budowlanych (projekt przewiduje wykonanie wentylacji mechanicznej w części budynku mieszkalnego) przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pracownią reklam zlokalizowanego w K. przy ul. S. (dz. nr [...] i [...]) oraz nałożył na Inwestorów obowiązek uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła I. K. domagając się uwzględnienia skargi w całości i uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów

1. art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób, który nie uzasadnia w sposób właściwy podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności w odniesieniu do sposobu dokonywania pomiaru

2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych pomimo niezachowania minimalnych odległości pomiędzy budynkiem a granicą sąsiedniej działki;

3. art. 77 § 1 kpa poprzez wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym w szczególności nie uwzględnienie protokołu wznowienia znaków granicznych sporządzonego przez inż. J. C. z dnia 5 maja 2015r.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi zarzucała, że projekt budowlany zamienny spornego budynku nie spełnia wymagań przewidzianych przepisami prawa dotyczących minimalnych odległości od granicy działki nr [...] i [...], o których mowa w §12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Różnice w pomiarach między geodetami sięgają 15 cm, co przy uwzględnieniu dopuszczalnego błędu w pomiarach do 0,5 cm, nie pozwala na akceptacje tezy organów administracji, że usytuowanie budynku mieści się w dopuszczalnej odległości od granicy działki. Skarżąca zarzuciła, że organy nie wyjaśniły rzeczywistego przebiegu granicy między spornymi działkami.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, ż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w przedmiotowej sprawie stała się decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pracownia reklam zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] przy ul. S. w K.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r. poz. 443) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, tj. 26 czerwca 2015r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) obowiązujące do czasu wejścia w życie powyższej nowelizacji, czyli do 26 czerwca 2015r.

Decyzja organu I instancji nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego została wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten wraz z art. 50 Prawa budowlanego reguluje tzw. tryb legalizacyjny, stosowany w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, wymienionych enumeratywnie w ust. 1 pkt 1-4 art. 50 Prawa budowlanego. Norma ust. 1 pkt 4 tego przepisu dotyczy robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ w drodze decyzji, nakłada, określając termin wykonania obowiązek:

- sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby

- wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Z przepisu tego wynika, iż przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ musi podjąć następujące czynności:

1) szczegółowo ustalić czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił,

2) ocenić czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego,

3) dokonać oceny, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też czy w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

Kwestia wskazana w punkcie 3 ma w przypadku istotnych odstępstw od projektu budowlanego zasadnicze znaczenie.

Projekt zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jest on sporządzany w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji. Wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny odpowiada decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 36 a ust. 1 Prawa budowanego. Oczywistym jest, iż organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa, w tym przepisami technicznymi.

Istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji oraz odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane. Stanowisko, iż zobowiązanie inwestora przez właściwy organ do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, ma na celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ obowiązany jest więc stwierdzić, iż doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe, zajęły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 517/09 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 846/11 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenie przez organ powyższych kwestii decyduje o tym, jakie rozstrzygnięcie zostanie podjęte przez organ, czy organ nałoży na inwestora jedynie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, czy też również zobowiąże go do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zatem wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu oraz możliwości ich legalizacji winny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego musi stwierdzić, czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, aby sporządzony w sprawie projekt budowlany zamienny nie zawierał rozwiązań, które naruszałyby prawo. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. II OSK 794/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Inwestorzy bezspornie dokonali w trakcie budowy szeregu odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wraz z pracownią reklam z [...] czerwca 1996r. i pozwoleniu na rozbudowę garażu z [...] sierpnia 2006r. Organ I instancji w wydanej decyzji z [...] maja 2015r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w zakresie wykonania wentylacji mechanicznej w części budynku mieszkalnego, przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pracownią reklam oraz nałożył na Inwestorów obowiązek uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Z akt sprawy wynika, że organy ustaliły wszystkie odstępstwa od projektu. Określenie tych odstępstw wymaga ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego inwestycji i porównania go z treścią projektu. Ustalenie stanu faktycznego nastąpić może poprzez oględziny i nakazanie inwestorowi przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Natomiast w razie wątpliwości, co do możliwości wykonania tych robót organ może nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia ocen technicznych bądź ekspertyz. Ten materiał dowodowy umożliwiłby organowi podjęcie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Po ustaleniu stanu faktycznego, organ winien dokonać oceny każdego z odstępstw od projektu pod kątem jego istotności. Następnie organ powinien ocenić, które z istotnych odstępstw należy zaakceptować w projekcie budowlanym zamiennym, a które odstępstwa należy usunąć poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Projekt zamienny winien uwzględniać wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, mogą być to jednak jedynie zmiany podlegające w przyszłości zatwierdzeniu w trybie art. 51 pkt 4 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone przez organy obu instancji w niniejszej sprawie spełnia powyższe wymogi. Organy dokonały w decyzji oceny wszystkich odstępstw od projektu pod kątem możliwości ich przyszłego zalegalizowania. W szczególności ustalono zakres odstępstw dotyczących charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego – jego długości, wysokości - co przełożyło się zmianę powierzchni zabudowy i kubatury budynku, zmianę lokalizacji obiektu poprzez jego przesunięcie od frontu do osi ogrodzenia z 7,5 m na 5,70 m, od ul. O. do osi ogrodzenia z 6 m do 5,70 m oraz od strony działki nr [...] z 4 m do 3,85 m do lica wewnętrznego płyty grodzenia.

Sporne między stronami było tylko to czy pomimo odstępstw w lokalizacji budynku zachowane zostały odległości ściany budynku wraz z otworami okiennymi od strony działki sąsiedniej o numerze [...] i [...], należącej do skarżącej. Zgodnie bowiem z §12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r., poz. 1422) jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy.

Skarżąca zarzucała, że powyższa odległość nie została przez Inwestorów zachowana. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji uzyskał pomiar istotnych w sprawie odległości spornej ściany budynku do ogrodzenia i do granicy z działką skarżącej. Z protokołu kontroli obiektu przeprowadzonej 12 września 2012r. wynika, że odległość ściany budynku z otworami okiennymi do ogrodzenia wynosi w czterech punktach 3,87 m, 3,85 m, 3,84 m, 3,80 m, przy czym Inwestor podkreślał, że są to odległości do ogrodzenia znajdującego się między sąsiednimi działkami (k. 13 v akt adm. adm. I inst.).

Z wyników pracy dokonanej przez uprawnionego geodetę M. S., którą to pracę organ włączył do materiału dowodowego sprawy i uznał za stanowiącą podstawę do jej rozstrzygnięcia, odległość spornej ściany budynku do granicy z działką sąsiednią wynosi w czterech punktach 4,03 m, 3,99m, 3,94 m i 3,93 m (k. 18 akt adm. I inst.). Nadto powyższy geodeta ustalił przebieg murowanego ogrodzenia przebiegającego na terenie działki Inwestorów (k. 15 akt adm. I inst.). Okoliczność powyższa została także potwierdzona poprzez dokonanie odkopu jednego z punktów granicznych w terenie, co wskazuje, że betonowy płot posadowiony jest na działce Inwestorów, nawet nie w granicy, jego lico znajduje się także w minimalnej odległości od punktu granicznego, przyjąć można że i od rzeczywistego przebiegu linii granicznej między działkami Inwestorów i Skarżącej (k. 14 i 15 akt adm. II inst.).

Następnie z pracy wznowienia znaków granicznych geodety J. C. przedłożonej przez Skarżącą, którą to pracę po zweryfikowaniu przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wynika, że odległość spornej ściany budynku do granicy z działką Skarżącej wynosi w dwóch punktach 3,88 m i 3,85 m. W ocenie Sądu tak dokonane obliczania przy przyjęciu nadto, że betonowy płot znajduje się na terenie działki Inwestorów, co zostało potwierdzone chociażby dokumentacją fotograficzną, nie zgadza się z pomiarami pracowników Inspektoratu, którzy ustalili 3,87 m, 3,85 m, 3,84 m, 3,80 m od ściany budynku do płotu, a nie od granicy działki.

Wobec powyższego słusznie organy nadzoru budowlanego przyjęły za najbardziej odpowiadający stanowi faktycznemu pomiar odległości ściany zawierającej otwory okienne do granicy z działką Skarżącej przeprowadzony przez geodetę M. S. Uwzględnia on bowiem odległość ściany do betonowego płotu posadowionego na działce Inwestorów, grubość tego płotu, a także i minimalną kilkucentymetrową odległość tego płotu do granicy działek. Tak ustalona odległość ściany budynku do granicy z działką Skarżącej zgodna jest także z pomiarami dokonanymi przez pracowników Inspektoratu w toku oględzin nieruchomości, którzy dokonali pomiaru od ściany budynku do betonowego płotu. Okoliczności te wskazują, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości pomiarów dokonanych przez geodetę M. S. i rzetelności przedłożonej jego pracy geodezyjnej. Sąd nie dostrzegł także innych okoliczności, które mogłyby podważać prawidłowość i rzetelność przedłożonego opracowania.

Nadto słusznie wskazuje organ odwoławczy, że zgodnie z §34 ust. 7 rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U z 2011r, Nr 263, poz. 1572) dopuszczalny jest błąd pomiaru długości rzędnej i odciętej na długości 25 m i 50 m do 0,05 m. W tych okolicznościach są podstawy do przyjęcia, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że odległość ściany budynku z otworami okiennymi do granicy działki Skarżącej nr [...] i [...]mieści się w wymaganej przepisami technicznymi odległości 4 m. W okolicznościach niniejszej sprawy uwzględnić bowiem należy granice błędu przy dokonywaniu pomiarów.

Prawidłowo także podnosi organ odwoławczy, że nie posiada kompetencji do rozstrzygania sporów granicznych dotyczących przebiegu granicy, ani do dokonania oceny i wartościowania przedłożonych, nieznacznie różniących się opracowań geodezyjnych sporządzonych przez osoby ze stosownymi uprawnieniami. Organy nadzoru budowlanego muszą natomiast orzekać na podstawie dokumentów sporządzonych przez te osoby. W tym przedmiocie organy uwzględniły opracowanie geodety M. S. Jak wskazano powyżej jest ono zbieżne z ustaleniami pracowników organu dokonanymi podczas kontroli obiektu. Istnienie sporu o położenie znaków zgodnie z art. 39 ust. 1 zdanie drugie ustawy z 17 maja 1989. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015, poz. 520), daje natomiast stronom uprawnienie do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie sprawy. Nie jest przedmiotem postępowania przez organami nadzoru budowanego.

W tym stanie rzeczy niezasadne okazały się zarzuty Skarżącej, że organy nadzoru budowanego dokonały wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z uzasadnienia organu I i II instancji wynika, że organy uwzględniły opracowanie geodety J. C. w toku rozpoznania sprawy i umotywowały dlaczego nie zastosowały do jej rozstrzygnięcia pomiarów ustalonych przez tego biegłego. W ocenie Sądu uzasadnienie organów odpowiada wymogom art. 107 § 1 i §3 kpa. Organy szczegółowo opisały tok postępowania w sprawie, zgromadzony na skutek licznych uzupełnień materiał dowodowy, dokonały ustalenia stanu faktycznego poprzez wskazanie faktów na podstawie których się oparły i podanie przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówiły mocy dowodowej. W tym zakresie organy administracji dochowały zasad postępowania wynikających z art. 7 kpa, art. 77 §1 kpa, art. 80 kpa. Nadto organy dokonały aktu subsumcji tak ustalonego stanu faktycznego na gruncie przepisów prawa materialnego poprzez prawidłowe zastosowanie przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów technicznych.

W tym stanie rzeczy, w niniejszej sprawie argumentacja Skarżącej nie znalazła uzasadnienia. Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi uznał, że decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu. Sąd, nie dopatrzył się również żadnych innych uchybień organów w postępowaniu w tej sprawie, w szczególności organy nie naruszyły przepisów postępowania, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił, jak orzeczono w sentencji wyroku.