Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1290/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 134, art. 147
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 86, art. 90, art. 91, art. 93, art. 94
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 20, art. 24
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 13
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) WSA Ewa Michna Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Gródek nad Dunajcem z dnia 21 czerwca 2017 r. nr XXXIX/263/2017 w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Rady Gminy Gródek nad Dunajcem na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480,00 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy G podjęła w dniu 21 czerwca 2017 r. uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm.; zwanej dalej "ustawą") na wniosek A Spółki z o.o. z dnia 20 kwietnia 2017 r.

Rada Gminy G uchwaliła, co następuje;

§ 1. Zatwierdza się taryfę za wodę pobraną z urządzeń eksploatowanych przez "A" Spółkę z o.o. i dostarczoną przez "A" Spółkę z o.o. z siedzibą w G dla mieszkańców Gminy G - w wysokości dla poniżej podanych grup taryfowych:

1. Grupa I - gospodarstwa domowe z terenu gminy G - netto 6,65 zł (słownie: sześć złotych 65/100) za 1 m3 dostarczonej wody, powiększone o podatek od towarów i usług (VAT), w wysokości określonej odrębnymi przepisami.

2. Grupa II - pozostali odbiorcy - netto 6,65 zł (słownie: sześć złotych 65/100) za 1 m3 dostarczonej wody, powiększone o podatek od towarów usług (VAT), w wysokości określonej odrębnymi przepisami.

§ 2. Zatwierdza się stałą opłatę abonamentową do każdego puntu poboru wody (na odbiorcę usług o których mowa w §1 (grupa I i grupa II) w wysokości:

- netto: 5,58 zł (słownie: pięć złotych 58/100) miesięcznie, powiększoną o podatek od towarów i usług (VAT), w wysokości określonej odrębnymi przepisami.

§ 3. Zatwierdza się taryfę za ścieki wprowadzane do urządzeń eksploatowanych przez "A" Spółkę z o.o. oraz za ścieki dowożone przez podmioty posiadające odpowiednie zezwolenia i umowy na zrzut ścieków do stacji zlewczych na oczyszczalnie ścieków na terenie Gminy G eksploatowanych przez "A" Spółkę z o.o. dla niżej podanych grup taryfowych w wysokości:

1. Grupa I - gospodarstwa domowe z terenu Gminy G - netto 18,30 zł (słownie: osiemnaście złotych/100) za 1 m3 odebranych ścieków, powiększone o podatek od towarów i usług (VAT), w wysokości określonej odrębnymi przepisami.

2. Grupa II - pozostali odbiorcy - netto 18,30 zł (słownie: osiemnaście złotych/100) za 1 m3 odebranych ścieków, powiększone o podatek od towarów i usług (VAT), w wysokości określonej odrębnymi przepisami.

§ 4. Taryfy określone w §1, §2, §3 niniejszej uchwały mają zastosowanie do dostawy wody i odbioru ścieków na terenie Gminy G realizowane przez "A" Spółkę z o.o. z siedzibą G tj.:

dostaw wody w miejscowościach: B – P, B, G, J, L, P - G, R- B, P, R, S, T, Z;

odbioru ścieków:

poprzez kanalizację sanitarną w miejscowościach: B – P, G., J, P – G, R - B, P, R, S, T;

stację zlewną oczyszczalni ścieków w miejscowościach: R, T, S, B - P, G,

§ 5. Taryfy obowiązują od dnia 1 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2018 r.

§ 6. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy G.

§ 7. "A" Spółkę z. o.o. ogłasza Taryfy na stronie internetowej w terminie 7 dni od daty podjęcia niniejszej uchwały.

§ 8. Uchwała wchodzi w życie od dnia 1 lipca 2017 r. i podlega ogłoszeniu na terenie Gminy poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy G.

Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda, zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie prawa, to jest naruszenie:

- art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez przekroczenie przez Radę Gminy 45-dniowego terminu na podjęcie uchwały, w konsekwencji podjęcie uchwały bez podstawy prawnej,

art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym prowadzaniu ścieków, poprzez ustalenie stawki za odprowadzanie ścieków do punktów zlewnych, co zostało określone w § 3 oraz w § 4 pkt 2 ww. uchwały, podczas gdy przepisy ww. ustawy ani aktów wykonawczych nie przewidują takiej możliwości,

§ 19 ust. 3 pkt 1 oraz 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127 poz. 886 ze zm.), poprzez niedołączenie do wniosku taryfowego ostatniego sprawozdania finansowego za rok obrotowy oraz wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych,

- § 13 ust. 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, poprzez ustalenie jednakowej kwoty opłaty abonamentowej dla usług zaopatrzenia w wodę dla odbiorców rozliczanych na podstawie odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego, jak i odbiorców rozliczanych ryczałtowo,

- § 13 ust. 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, poprzez niezgodny z prawem podział na taryfowe grupy odbiorców, z uwagi na brak uzasadnienia podziału na taryfowe grupy odbiorców części opisowej wniosku o zatwierdzenie taryfy,

- art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez nieobjęcie zasięgiem terytorialnym uchwały całej gminy G, a także poprzez brak odzwierciedlenia zasięgu terytorialnego uchwały we wniosku taryfowym.

Nadto na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. skarżący sformułował zarzut naruszenia art. 2, 4 i 13 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1523) podnosząc, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Organ wskazał, że przedmiotowa uchwała wpłynęła do oceny nadzorczej Wojewody w dniu 30 czerwca 2017 r. Została także do Wojewody wniesiona interwencja dotycząca zaskarżonej uchwały, z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności i analizę wniosku taryfowego.

Pismem z dnia 6 lipca 2017 r., znak: [...], organ nadzoru wystąpił do Wójta Gminy G z prośbą o przedłożenie wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego zaopatrzenia ścieków. W powyższym piśmie organ nadzoru wyraził wątpliwość dotyczącą zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i poprosił o wyjaśnienie, czy wyliczone w § 4 uchwały miejscowości odpowiadają zasięgowi terytorialnemu całej gminy G.

Pismem z dnia 12 lipca 2017 r. Wójt Gminy G wyjaśnił, iż "wyliczone w § 4 uchwały Nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków miejscowości odpowiadają zasięgowi terytorialnemu prawie całej gminy za wyjątkiem przysiółka miejscowości R - Z. W tym przysiółku działa inny operator sieci wodociągowo - kanalizacyjnej, tj. T, który zaopatruje mieszkańców osiedla R – Z". Nadto wskazał, że operatorzy działający na terenie gminy ponoszą koszty, a także, że zaistniała sytuacja nie stanowi naruszenia prawa.

Następnie, wskutek dokonanej analizy wniosku taryfowego, pismem z dnia 22 sierpnia 2017 r. skierowanym do organu wykonawczego gminy, organ nadzoru podtrzymał uprzednio podnoszone wątpliwości, a także wskazał na pozostałe zarzuty dotyczące legalności zaskarżonej uchwały.

Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżona uchwała narusza art. 24 ust. 5 ustawy dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez przekroczenie 45-dniowego terminu na podjęcie uchwały. Wniosek taryfowy został przedłożony w dniu 20 kwietnia 2017 r., a uchwała została podjęta 21 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 24 ust. 5 powołanej wyżej ustawy rada gminy podejmuje odpowiednią uchwałę w terminie 45 dni dnia złożenia wniosku. Ostateczny termin na podjęcie uchwały minął 4 czerwca 2017 r., jednakże mając na uwadze, że dzień 4 czerwca 2017 r. to była niedziela, zatem ostateczny termin na podjęcie odpowiedniej uchwały minął dnia 5 czerwca 2017 r. Fakt wprowadzenia korekty przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, zapewne w wyniku przeprowadzania kontroli wniosku przez Wójta Gminy, nie ma wpływu na termin podjęcia uchwały.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 24 ust. 5 ustawy, czyli zaskarżona uchwała podjęta została bez podstawy prawnej. Przepis art. 24 ust. 1 i 5 ustawy musi być interpretowany ścieśniająco, w związku ze szczegółowymi rozwiązaniami prawnymi zmierzającymi do zatwierdzenia (zaakceptowania) w drodze uchwały rady gminy taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

Zaskarżona uchwała narusza zdaniem skarżącego również art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez ustalenie stawki za odprowadzanie ścieków do punktów zlewnych, co zostało określone w § 3, podczas gdy przepisy powyższej ustawy, ani aktów wykonawczych, nie przewidują takiej możliwości

W ocenie skarżącego powyższe uregulowania nie znajdują uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, a zatem zostały przyjęte bez podstawy prawnej. W szczególności podstawy takiej nie stanowi przepis art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zdaniem skarżącego przyjęta przez Radę Gminy G cena za ścieki dowożone do punktu zlewnego przy oczyszczalni nie stanowi żadnego z wymienionych w przepisie rozporządzenia elementu taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, a w szczególności nie jest elementem taryfy, określonym w pkt 3 wskazanego rozporządzenia, z którego wynika, że taryfy, dla poszczególnych grup odbiorców zawierają cenę za m3 odprowadzonych ścieków w rozliczeniach z odbiorcami za ilość odprowadzonych ścieków, ustaloną na podstawie wskazań urządzenia pomiarowego lub zużycia wody określonego zgodnie ze wskazaniami wodomierza lub na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody. Zdaniem skarżącego cena za opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych nie należy do zakresu usług polegających na zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zatem przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie ma podstaw prawnych do określenia w taryfach za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków ceny za 1 m3 ścieków komunalnych, dowożonych do punktu zlewnego przy oczyszczalni ścieków - czyli, innymi słowy, również za transport tych nieczystości. Umieszczenie przez Radę Gminy w uchwale w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków cen za ścieki dowożone do punktu zlewnego jest zatem również sprzeczne z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289.). Określenie cen za opróżnianie zbiorników w formie taryf jest sprzeczne z prawem. Ustawodawca nie przewiduje możliwości wprowadzenia taryfy dla odbiorców usług odbioru ścieków dokonywanej przez podmiot, który nie jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym oraz w inny sposób niż za pośrednictwem sieci kanalizacyjnej.

Rada Gminy G podejmując zaskarżoną uchwałę zdaniem skarżącego naruszyła również 13 ust. 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, poprzez ustalenie jednakowej kwoty opłaty abonamentowej dla usług zaopatrzenia w wodę dla odbiorców rozliczanych na podstawie odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego, jak i odbiorców rozliczanych ryczałtowo. Skarżący podniósł, że wniosek taryfowy złożony przez A spółkę z o.o. nie spełnia wymogów § 13 ust. 5 ww. rozrządzenia, bowiem kwota opłaty abonamentowej dla usług zaopatrzenia w wodę jest taka sama zarówno dla osób rozliczanych na podstawie odczytu z wodomierza lub urządzenia pomiarowego, jak i osób rozliczanych ryczałtowo. Zgodnie z § 13 rozporządzenia wymienionych regulacji prawnych stawka w opłacie abonamentowej nie może być ustalona w jednakowej wysokości dla odbiorców usług, których nieruchomości wyposażone są w wodomierze oraz urządzenia pomiarowe i dla odbiorców usług rozliczanych na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody. Naruszenie § 13 ust. 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w ocenie skarżącego nastąpiło poprzez niezgodny z prawem podział na taryfowe grupy odbiorców, z uwagi na brak uzasadnienia podziału na taryfowe grupy odbiorców w części opisowej wniosku o zatwierdzenie taryfy.

Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała narusza także § 19 ust. 3 pkt 1 oraz pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków poprzez niedołączenie do wniosku taryfowego ostatniego sprawozdania finansowego za rok obrotowy oraz wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

Zaskarżona uchwała w ocenie organu nadzoru może naruszać również art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez nieobjęcie zasięgiem terytorialnym uchwały całej gminy G. Jak wynika z wyjaśnień Wójta Gminy G wyliczone w § 4 uchwały miejscowości odpowiadają zasięgowi terytorialnemu prawie całej gminy, za wyjątkiem przysiółka miejscowości R - Z. W tym przysiółku działa inny operator sieci wodociągowo - kanalizacyjnej, tj. T, który zaopatruje mieszkańców osiedla R - Z. Skarżący zarzucił, że nie sposób przyjąć za dopuszczalną sytuacji, w której na części terytorium gminy dla tej samej kategorii odbiorców obowiązują inne stawki, niż na pozostałym terenie. Delegacja ustawowa nie zezwala radzie na różnicowanie stawek na swoim terytorium ze względu na miejsce zamieszkania i w konsekwencji rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale narusza zasadę równości wobec prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ przyznał, że uchwała, stosownie art. 24 ust. 45 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków powinna zostać podjęta najpóźniej z dniem 5 czerwca 2017 r. i z uwagi na jej podjęcie przez Radę Gminy dopiero w dniu 21 czerwca 2017 r. doszło przekroczenia terminu zakreślonego przez ustawę. W ocenie organu skarżący pomija jednak relewantną do sprawy okoliczność, na którą wskazuje treść art. 24 ust. 8 ustawy, zgodnie z którym, jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Mając na względzie zaistniałe okoliczności wskazać należy, że w niniejszej sprawie doszło do aktualizacji dyspozycji zawartej w powołanej wyżej regulacji, tj. na podstawie weryfikacji wniosku taryfowego dokonanej przez Zastępcę Wójta w dniu 15 maja 2017 r., taryfy zawarte we wniosku weszły w życie po upływie 70 dni od dnia jego złożenia, a więc z dniem 30 czerwca 2017 r. Wobec powyższego, fakt przekroczenia terminu na przyjęcie uchwały przez Radę Gminy nie pociągał za sobą konsekwencji w postaci braku obowiązywania taryf na terenie Gminy, w tym zakresie bowiem zastosowanie znalazł art. 24 ust. 8 ustawy. Jest to mechanizm stanowiący rodzaj zabezpieczenia, gwarantujący ciągłość regulacji i tym samym pewność prawa, w sytuacjach, gdy z przyczyn niezależnych od mieszkańców gminy, a będących bezpośrednio zainteresowanymi wprowadzeniem stosownej regulacji, Rada Gminy uchybia terminowi wynikającemu z art. 24 ust. 5. W tym stanie rzeczy, niezależnie do trafności wniosków wywodzonych w skardze przez organ nadzoru w tym zakresie, taryfy zawarte we wniosku Przedsiębiorstwa, weszły w życie z dniem 30 czerwca 2017 r., a podstawy ich obowiązywania należy upatrywać w art. 24 ust. 8 ustawy, a nie jak wskazuje skarżący - art. 24 ust. 5 ustawy.

Nadto organ podniósł, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia "w taryfach za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków określa się: 1) rodzaje prowadzonej działalności; 2) rodzaj i strukturę taryfy; 3) taryfowe grupy odbiorców usług; 4) rodzaje i wysokość cen i stawek opłat; 5) warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe; 6) warunki stosowania cen i stawek opłat". Analizując treść powyższego przepisu nie sposób podzielić wniosków organu nadzoru, jakoby wskazany katalog wykluczał ustanowienie w ramach taryfy opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Przedmiotowe uregulowanie znajduje swoją podstawę w § 4 pkt 1, 2 oraz 4 Rozporządzenia, łącząc wskazane elementy taryfy.

W ocenie organu nie sposób uznać, by cena za 1 m3 odprowadzonych ścieków, o której mowa w §5 pkt 3 rozporządzenia, nie obejmowała swym zakresem opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, jako że powołany przepis wprost odsyła do regulacji, która obejmuje oba te przypadki, a więc zarówno gospodarstwa domowe podłączone do sieci kanalizacyjnej, jak i podłączone jedynie do zbiorników bezodpływowych. Gdyby natomiast uznać, że odesłanie zawarte w rozporządzeniu w sprawie taryf dotyczy tylko jednego ze wskazanych przypadków, powinno ono w swej treści przewidywać takie wyłączenie, czego jednak ustawodawca nie uczynił. Jednocześnie organ wskazał, że powyższe rozważania nie pozostają w sprzeczności z powołanymi przez skarżącego przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W ocenie organu konstatacja skarżącego wskazująca na sprzeczność przyjętego w taryfie zakresu usług z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach byłaby prawdziwa jedynie wtedy, gdyby przyjęta w taryfie stawka opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych przewyższałaby maksymalną wysokość opłaty ustaloną w drodze uchwały przez radę gminy, czego jednak skarżący nie wykazał, co również nie znajduje uzasadnienia w zaistniałym stanie faktycznym.

W ocenie organu sama treść ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków również nie wyklucza możliwości podjęcia uchwały ustalającej stawkę za odprowadzanie ścieków do punktów zlewnych. Organ podniósł, że analizując literalne brzmienie przywołanych przepisów, odbiór ścieków w punktach zlewnych oczyszczalni ścieków należących do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a następnie ich oczyszczanie w tejże czyszczalni mieści się w definicji ustawowej "zbiorowego odprowadzania ścieków" i uzasadnia uwzględnienie tej czynności w taryfie, która wszak stanowi jedyna możliwość obciążenia odbiorcy przez przedsiębiorstwo kosztami zbiorowego odprowadzania ścieków. Skoro przepisy powoływanej wyżej ustawy do działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych zaliczają także oczyszczanie ścieków, to jest oczywiste, że czynność ta odbywa się w oczyszczalni ścieków, a te wreszcie muszą się tam jakoś znaleźć. Przepisy ustawy nie wykluczają, by znalazły się tam one wskutek odebrania ich przez przedsiębiorstwo inaczej, niż poprzez sieć kanalizacyjną (która w przypadku Gminy nie dociera do wszystkich odbiorców).

Organ podkreślił, że jedynym wspólnikiem spółki jest Gmina G. Tym samym wszelkie sprawozdania finansowe zarówno z lat ubiegłych, jak i roku obrotowego poprzedzającego złożenie wniosku znajdowały się w posiadaniu organu i były one mu doskonale znane. Co więcej, organ analizował je i zatwierdzał w trybie przewidzianym przepisami Kodeksu Spółek Handlowych o zwyczajnym zgromadzeniu wspólników spółki.

Z uwagi na to, że w dniu złożenia wniosku taryfowego przez "A" Sp. z.o.o., tj. dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawozdanie za rok obrotowy od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. nie zostało zatwierdzone przez zgromadzenie wspólników, za obowiązujące i wymagane w czasie złożenia wniosku należy uznać sprawozdanie za rok obrotowy 2015, które to zostało złożone w Krajowym Rejestrze Sądowym z dniem 4 lipca 2016 r., a więc złożeniem wniosku taryfowego. Organ wskazał, że zatwierdzone sprawozdanie finansowego za rok obrotowy 2016 r. było Radzie Gminy również znane z chwilą podejmowania uchwały o zatwierdzeniu taryfy, o czym świadczy data złożenia zatwierdzonego sprawozdania w Krajowym Rejestrze Sądowym (26 czerwca 2017 r.).

Odnosząc się do zarzutu braku dołączenia do wniosku taryfowego przez Przedsiębiorstwo wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, wskazać należy, że obowiązek ten zostaje wyłączony, na mocy zastrzeżenia zawartego w art. 21 ust. 7 powoływanej wyżej ustawy w przypadku, gdy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie planuje budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych. Ze względu na fakt, iż nie podjęto planów budowy urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych nowych w stosunku do składanych uprzednio planów, powołane wyłączenie ustawowe, znalazło zastosowanie w niniejszej sprawie.

Mając na względzie przestawione wyżej okoliczności sprawy, wskazać należy, że przepisy Rozporządzenia określające w §19 obligatoryjnie elementy wniosku taryfowego należy wykładać w sposób funkcjonalny, nie można bowiem czynić zarzutu z faktu braku dołączenia wniosku jednego z wymaganych elementów, jeżeli faktycznie był on adresatowi wniosku Radzie Gminy dogłębnie znany i dostępny, a wiedzę o tym fakcie posiadało także samo Przedsiębiorstwo.

Organ podniósł, że Przedsiębiorstwo w złożonym w dniu 20 kwietnia 2017r. wniosku taryfowym nie dokonało zróżnicowania odbiorców usług ze względu na stawkę opłat (tzw. wysokość taryfy), a wręcz przeciwnie - wobec wszystkich odbiorców wnosiło o zastosowanie jednakowych stawek opłat tytułem i ustalanej taryfy. Mimo wskazania we wniosku podziału odbiorców na dwie grupy, tj. gospodarstwa domowe (grupa I) oraz pozostali odbiorcy (grupa II) wysokość przewidzianych w wniosku - jak i następnie przyjętych w Zaskarżonej Uchwale - cen i stawek opłat nie uległa zróżnicowaniu w oparciu o przyjęty podział odbiorców na grupy.

Przewidziany we wniosku podział odbiorców na dwie grupy wynikał z wcześniejszej praktyki zarówno Gminy, jak i Przedsiębiorstwa stanowiącej podstawę dla podejmowanych przez Radę Gminy na podstawie art. 24 ust. 6 powoływanej wyżej ustawy wraz z uchwałami zatwierdzającymi taryfy - uchwał w przedmiocie dopłat do taryfowych grup odbiorców. Dopiero więc na tym etapie można mówić o różnicowaniu stawek cen i opłat wobec odbiorców, wynika to jednak z autonomicznej względem art. 24 ust. 1 w zw. z ust. 5 podstawy prawnej, tj. art. 24 ust. 6, wobec którego nie znajduje zastosowania powołany przez skarżącego §13 ust. 7 Rozporządzenia.

Organ wyjaśnił, że w części gminy nieobjętej uchwałą (R - Z) działa inny operator sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, tj. T, który świadczy usługi na rzecz mieszkańców R - Z. Rok taryfowy dla T trwa od 1.04 do 30.03 następnego roku. Tym samym faktyczny zasięg terytorialny uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryf Przedsiębiorstwa obejmuje całą gminę G, jednak faktyczny zasięg działania Przedsiębiorstwa nie pokrywa całej Gminy. Nie oznacza to jednak, że jakakolwiek część Gminy pozostaje obszarem "beztaryfowym". Siłą rzeczy jednak taryfa z wniosku Przedsiębiorstwa nie może obejmować części gminy (R - Z), w której Przedsiębiorstwo usług nie świadczy z przyczyn technicznych. Organ wskazał, że właścicielem urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych w części gminy R - Z jest wymieniony przedsiębiorca, w konsekwencji zarówno Przedsiębiorstwo, jak i Gmina nie ponosi kosztów związanych z zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków odbiorców usług zamieszkałych w tej części Gminy. W ocenie organu zaskarżona Uchwała naruszałaby przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze, w razie objęcia jedną taryfą odbiorców usług na terenie całej Gminy, pomijając fakt świadczenia usług przez dwóch, niepowiązanych ze sobą przedsiębiorców wodociągowo-kanalizacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.g."), stosownie do którego nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Organem nadzoru jest wojewoda, z mocy art. 86 tej ustawy, przy czym stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć ją do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem.

Jak stanowi art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Stosownie do treści ust. 2 tego przepisu, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że środkami sprawowania przez organ nadzoru kontroli nad działalnością organów samorządu terytorialnego jest zarówno uprawnienie do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych, jak i do zaskarżania aktów tych organów do sądu administracyjnego. Oba te środki nie są względem siebie konkurencyjne, a ich stosowanie uwarunkowane jest wyłącznie terminem, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. Z tego względu niezakwestionowanie przedmiotowej uchwały w trakcie dokonywania przez Wojewodę czynności nadzoru i kontroli w zakresie zgodności z prawem tego aktu, nie może prowadzić do uznania bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – co (o czym będzie mowa niżej) miało miejsce w niniejszej sprawie.

Sąd w niniejszej sprawie podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 91/17), iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnymi abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5.04.2002 r., sygn. akt I SA 2160/01, Lex nr 81756 oraz wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 29.04.2011 r., sygn. akt III SA/Wr 20/11, CBOSA). Nie ma przy tym znaczenia, czy powyższa norma o charakterze generalnym i abstrakcyjnym będzie miała zastosowanie tylko w jednej sytuacji, czy też będzie miała szersze oddziaływanie czasowe.

Zdaniem tut. Sądu zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy. Określono w niej bowiem taryfę za wodę pobraną z urządzeń eksploatowanych przez "A" Spółkę z o.o. i dostarczoną przez "A" Spółkę z o.o. z siedzibą w G dla mieszkańców Gminy G. Uchwała kształtuje zatem uprawnienia i obowiązki generalnie i abstrakcyjnie określonego kręgu podmiotów – mieszkańców Gminy G. Jest zatem w ocenie Sądu aktem prawa miejscowego. Powyższe ustalenie prowadzi do konstatacji, że warunkiem wejścia w życie przedmiotowego aktu jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 88 ust. 1-2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1523). Brak publikacji powyższego aktu we właściwym trybie stanowi istotne, kwalifikowane naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. wynika, że nieważność zaskarżonej uchwały mogła zostać stwierdzona nawet po roku od daty jej podjęcia.

Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23.10.2008 r., I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09.01.2013 r., I OSK 1608/12, CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie – co wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Nadto należy podnieść, że ustawodawca przyznał w art. 20 ustawy kompetencję do określania taryf opłat za wodę przedsiębiorstwom wodno-kanalizacyjnym, z tym że uprawnienie do ich zatwierdzenia powierzył radom gmin, które dokonują tego, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy, w drodze uchwały. Postępowanie taryfowe, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, jest inicjowane wnioskiem przedsiębiorstwa o ich zatwierdzenie, składanym wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia w życie taryf. Regulacje ustawy obligują przedsiębiorstwo do dołączenia do wniosku inicjującego postępowanie dokumentów, w postaci szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz aktualnego planu, zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy. Na zasadzie art. 24 ust. 4 ustawy przed podjęciem przez radę gminy uchwały w przedmiocie zatwierdzenia określonych przez wnioskodawcę stawek opłat, organ wykonawczy gminy wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, pod względem celowości ich ponoszenia. Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały sporządzone niezgodnie z przepisami. Należy podnieść, że w uchwale siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 1/05 (LEX nr 148425) NSA uznał, że sformułowania: "podlegają zatwierdzeniu" oraz "zatwierdza" stanowią część szczegółowej normy kompetencyjnej, która nakłada na radę gminy powinność rozpatrzenia wniosku przedsiębiorstwa o zatwierdzenie przygotowanej taryfy. Zatem przepis art. 24 ust. 1, ust. 4 i 5 ustawy stanowi normy kompetencyjne, nakładające na wymienione w nim organy obowiązek zajęcia się sprawą taryfy w granicach przypisanych im kompetencji władczych, z zachowaniem wskazanego terminu do podjęcia uchwały, tj. 45 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie 45 dni, czyli w okresie dyscyplinującym radę z woli ustawodawcy, wówczas - na mocy art. 24 ust. 8 ustawy - taryfy wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o ich zatwierdzenie (takie stanowisko zajął także WSA w Opolu w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Op 405/15, CBOSA).

Zasadny jest sformułowany w skardze przez organ nadzoru zarzut, że uchwała Rady Gminy G Nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków podjęta została z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy.

W rozpatrywanej sprawie wniosek o zatwierdzenie taryf został przedłożony Wójtowi Gminy G przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w dniu 20 kwietnia 2017 r., natomiast zaskarżoną uchwałę Rada Gminy podjęta w dniu 21 czerwca 2017 r., a więc po upływie czasu wskazanego w art. 24 ust. 5 ustawy. Rada Gminy była uprawniona do podjęcia stosownej uchwały do dnia 5 czerwca 2017 r., gdyż dzień 4 czerwca 2017 r. był niedzielą. Zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 21 czerwca 2017 r., a w tej dacie Rada Gminy G nie miała upoważnienia do jej podjęcia. Stąd też, w tej sprawie Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 24 ust. 5 ustawy, czyli zaskarżona uchwała podjęta została bez podstawy prawnej. Przepis art. 24 ust. 1 i 5 ustawy musi być interpretowany ścieśniająco, w związku ze szczegółowymi rozwiązaniami prawnymi zmierzającymi do zatwierdzenia (zaakceptowania) w drodze uchwały rady gminy taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

Upływ terminu, o którym mowa w art. 24 ust. 5 ustawy, skutkuje wygaśnięciem kompetencji rady gminy do podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W przypadku upływu terminu z art. 24 ust. 5 ustawy, rada nie ma uprawnienia do podjęcia uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryf, gdyż z mocy art. 24 ust. 8 tej ustawy taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Podjęcie uchwały z naruszeniem terminu określonego w art. 24 ust. 5 ustawy, tj. po upływie 45 dni od dnia złożenia wniosku, powoduje, że uchwała ta jest w sposób istotny sprzeczna z prawem i jako taka jest nieważna, o czym stanowi art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy G wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania, jak również bez podstawy prawnej.

Należy podnieść, że w tej sytuacji przedwczesne byłoby rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały oraz wydanie jej bez podstawy prawnej powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.