Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1377/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77-81
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski, po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 358/10 w sprawie ze skargi Gminy Olsztyn - Prezydenta Miasta Olsztyn na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce - umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Gminy Olsztyn o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 358/10 wydanym w sprawie ze skargi Gminy Olsztyn - Prezydenta Miasta Olsztyna uchylił orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce i orzekł, że nie podlega ono wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Prezydent Miasta Olsztyn wypowiedział A. i P. M. dotychczasową wysokość opłaty rocznej za 32/10000 udziału (związanego z lokalem mieszkalnym nr [...]) w prawie użytkowania wieczystego gruntu, położonego w Olsztynie przy ul. [...] (działka nr: [...] o łącznej powierzchni 4457 m2) wynoszącą 0 zł, ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2008 r. i zaproponował od dnia 1 stycznia 2009 r. nową wysokość tej opłaty w kwocie [...] zł, tj. 5% wartości gruntu. W dniu [...] października 2008 r., z zachowaniem ustawowego terminu, wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu jest uzasadnione w mniejszej wysokości. Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2009 r. umorzyło postępowanie w sprawie.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podniesiono, że art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazują, że tryb postępowania przewidziany w tych przepisach stosuje się tylko w przypadku, gdy uprzednio była ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Nie można dokonać aktualizacji opłaty, której wysokości jeszcze nie ustalono. Zdaniem SKO w Olsztynie w sytuacji, gdy właściciel gruntu zamierza ustalić pierwszą opłatę za użytkowanie wieczyste zastosowanie znajdą przepisy prawa cywilnego regulujące instytucję użytkowania wieczystego. Dopiero tak ustaloną opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu będzie można aktualizować w trybie określonym w art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem w sprawie nie doszło do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, bowiem nie nastąpiła zmiana wartości gruntu, a przed dniem [...] września 2008 r. opłata ta nie obowiązywała. W tych okolicznościach nie można uznać pisma Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] września 2008 r. za wypowiedzenie dotychczasowej opłaty, gdyż w istocie jest ono ustaleniem wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Dlatego też postępowanie w sprawie uznano za bezprzedmiotowe i umorzono na mocy art. 105 kpa.

Skargę na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła Gmina Olsztyn będąca właścicielem przedmiotowego gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona skarżąca podniosła, że propozycja opłaty rocznej w podanej wysokości stanowiła jedynie ofertę ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste, którą użytkownik wieczysty może przyjąć bądź odrzucić, ewentualnie wystąpić z własną ofertą. Jednocześnie zgodnie z art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, Kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Innego orzeczenia w takiej sytuacji ustawa nie przewiduje. Tym samym orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane z naruszeniem art. 105 § 1 kpa oraz art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do pozbawienia stron możliwości skorzystania ze swoich praw.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, a ponadto poinformowano, że oprócz wniesienia skargi do sądu administracyjnego od tego samego orzeczenia wniesiono sprzeciw do Sądu Rejonowego w Olsztynie. Podkreślono również, że w ocenie Kolegium skarga jest bezzasadna ponieważ przepisy art. 77-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią podstawę do aktualizacji, tj. podwyższenia lub obniżenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu w sytuacji, gdy wartość gruntu uległa zmianie. Przedmiotem aktualizacji jest więc opłata roczna już wcześniej ustalona. W sprawie nie chodzi natomiast o zmianę lub ustalenie wysokości stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste lecz o ustalenie opłaty rocznej po raz pierwszy. Wskazano, że opłata roczna za nieruchomość gruntową oddaną w użytkowanie wieczyste powinna być ustalona w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa. Dopiero później może być do niej stosowany tryb określony w art. 78-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem ustalenie przez Gminę Olsztyn opłaty rocznej przy zastosowaniu art. 77 i art. 78 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło bez podstawy prawnej. Podniesiono również, że na mocy art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami do postępowania przed Kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. W tych okolicznościach uznano, że nie ma żadnych podstaw do wyłączenia możliwości wydania przez ten organ orzeczenia umarzającego postępowanie w sytuacji jego bezprzedmiotowości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 czerwca 2010 r. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznawał niniejszą sprawę mimo, że przedmiotem skargi jest orzeczenie Kolegium wydane w trybie określonym w przepisach art. 77-81 ustawy z dnia ustawy o gospodarce nieruchomościami, które co do zasady podlega zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego. Ukształtowała się jednak praktyka orzecznicza, zgodnie z którą w przypadku, gdy orzeczenie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty (orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty), podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt 876/07, publ. LEX 413615, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1141/06, publ. LEX 299413). Art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje bowiem stosować do postępowania przed Kolegium odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem rozstrzyganie kwestii procesowych następuje w trybie tych przepisów. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie jednocześnie z wniesieniem skargi Gmina Olsztyn wniosła sprzeciw od wydanego orzeczenia do Sądu Rejonowego w Olsztynie. Wprawdzie nie został on jeszcze rozpoznany, lecz z informacji uzyskanych na rozprawie od pełnomocnika Gminy wynika, że w podobnych sprawach rozpoznanych przez Sąd Rejonowy w Olsztynie sprzeciwy zostały odrzucone z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. Zatem odrzucenie skargi także przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu, które - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z dnia 25 stycznia 1995 r. (sygn. akt W 14/94, OTK z 1995 r. Nr 1, poz. 19) oraz z dnia 10 lipca 2000 r. (sygn. akt SK 12/99, OTK z 2000 r. Nr 5, poz. 143) - oznacza materialną, rzeczywistą możliwość poszukiwania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi sądowej w ogóle. Sąd I instancji podkreślił, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny i stanowią swoistego rodzaju ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Sąd przedstawił tryb ustalania i aktualizacji tych opłat, który został uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ta ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - administracyjny, w drugim zaś sądowy. Powołując się na treść art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sądu orzekający stanął na stanowisku, że Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie dojdzie, organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia Kolegium odwołanie nie przysługuje, co oznacza, że orzeczenie to kończy administracyjny etap w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 i 2 tej ustawy, od orzeczenia Kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Kolegium przekazuje zatem właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew. Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny, jako że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 889/08 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 472/06). Tymczasem wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Kolegium o umorzeniu postępowania zamyka stronom możliwość wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa aktualizacji opłaty nie została przez Kolegium rozstrzygnięta mimo złożenia przez użytkowników wieczystych wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd omówił instytucje umorzenia postępowania administracyjnego zawartą w art. 105 § 1 kpa i twierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. W ocenie Sądu I instancji, jeśli w ocenie Kolegium brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, że opłata ta nie została w ogóle ustalona, to organ ten winien zakończyć postępowanie jednym z rozstrzygnięć merytorycznych, przewidzianych w art. 73 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie umarzać postępowanie. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. Zgodnie bowiem z art. 79 ust 3 cytowanej ustawy istnieją tylko dwa rodzaje orzeczeń co do istoty sprawy, które może wydać Kolegium po złożeniu przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że opłata jest uzasadniona w mniejszej wysokości, to jest o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Innego rodzaju rozstrzygnięć ustawa nie przewiduje, chyba że w kwestiach procesowych, do których mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wymienione w art. 79 ust 7 ustawy. W tej sytuacji Sąd Wojewódzki uznał, że zawarty w skardze wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia jest w pełni uzasadniony i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uchylił zaskarżone orzeczenie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji zalecił by Kolegium wydało stosowne rozstrzygnięcie odpowiadające wskazanym wyżej przepisom prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi lub uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

- art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) przez uznanie, że sprawy z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów podlegają kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy orzeczenia wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze nie mogą być zaliczone do żadnej kategorii aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie, a zatem powinno zostać wydane postanowienie odrzucające skargę;

- art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne uznanie, że przepisy te miały zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec czego nie miał w nim zastosowania art. 105 § 1 kpa;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy winna ona być odrzucona lub oddalona.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Między innymi podała, że przedstawiony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powód przyjęcia właściwości do załatwienia skargi nie jest wystarczający, gdyż w dniu orzekania przez Sąd nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uniemożliwiający odrzucenie skargi, jeżeli w sprawie sąd powszechny uzna się za niewłaściwy. W niniejszej sprawie sąd powszechny nie odrzucił prawomocnie pozwu w dniu wydania zaskarżonego wyroku. Wprawdzie Sąd wskazał na negatywne konsekwencje odrzucenia skargi dbając o ochronę praw strony, ale w tej sytuacji powinien postępowanie zawiesić do czasu rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny. W ocenie autora skargi kasacyjnej orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozstrzygające spór o zasadność aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów nie mieszczą się w kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczeń tych nie można utożsamiać z decyzjami administracyjnymi, gdyż brak do tego podstawy prawnej w przepisach prawa materialnego. Nie można też uznać, że orzeczenie to jest innym niż określone w pkt 1-3 art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Samorządowe kolegia odwoławcze podejmując orzeczenia nie załatwiają sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz przedsądowo rozstrzygają spór o charakterze cywilnym. Sprawa sporu co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnym, a zatem wszelkie akty właściwych organów w tego rodzaju sprawach są wyłączone z kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 3 października 1997 r. I SA 1333/97). W ocenie skarżącego kasacyjnie błąd Sądu I instancji polega na tym, że nie kwestionuje stanu faktycznego niniejszej sprawy i uznaje, że w tym stanie faktycznym mają zastosowanie art. 77-79 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tymi przepisami aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste polega na wypowiedzeniu przez właściwy organ wysokości dotychczasowej opłaty i zaproponowaniu jej nowej wysokości. Natomiast w stanie faktycznym niniejszej sprawy przedmiotu wypowiedzenia brak. Brak wcześniejszego ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości wynika przede wszystkim z treści wypowiedzenia, gdzie wysokość opłaty określono jako 0 zł. Opłata o wysokości 0 zł nie istnieje, jest opłatą abstrakcyjną, nie posiadającą desygnatu. Prezydent Miasta Olsztyna rozciągnął zatem bezpodstawnie zakres obowiązywania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami na stan faktyczny, którego one nie obejmują. Reasumując swoje dotychczasowe rozważania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie tryb aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste określony przepisami art. 78-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ogóle nie miał zastosowania. Według skarżącego kasacyjnie termin "aktualizacja opłaty rocznej" i termin "ustalenie opłaty rocznej" oznaczają dwie zupełnie różne czynności prawne, których nie wolno ze sobą mieszać. Tej różnicy nie dostrzegł albo uznał ją za nieistotną Sąd I instancji. Jeżeli przepisy art. 77-79 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania do ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy, to zarówno ugoda co do wysokości opłaty rocznej zawarta między gminą Olsztyn a użytkownikiem wieczystym, jak też każde orzeczenie merytoryczne przewidziane w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami obciążone byłoby wadą rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie niezasadna jest obawa Sądu I instancji, że orzeczenie umarzające postępowanie w niniejszej sprawie zamyka stronom drogę do sądu powszechnego, gdyż tę drogę zamyka sam sąd, jeżeli odrzuca pozew. Skarżący kasacyjnie nie widzi uzasadnionych powodów, dla których sąd powszechny nie może rozpoznać pozwu w tego rodzaju przypadku. W razie wniesienia sprzeciwu sąd powszechny nie dokonuje weryfikacji orzeczenia kolegium, rozpatruje pozew tak, jakby orzeczenia kolegium w ogóle nie było. Treść orzeczenia kolegium nie powinna mieć więc dla sądu powszechnego znaczenia prawnego. Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że użytkownik wieczysty kwestionujący dokonane w niniejszej sprawie wypowiedzenie, będące czynnością o charakterze cywilnoprawnym, w wypadku odrzucenia pozwu ma możliwość bezpośredniego wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem opartym na przepisach kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli.

W odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną Gmina Olsztyn wniosła o jej oddalenia podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty podniesione przez skarżący kasacyjnie organ zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Jako pierwszy w skardze kasacyjnej wskazano zarzut naruszenia art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd I instancji uznał swoją kognicję mimo tego, że na dzień orzekania nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uniemożliwiający odrzucenie skargi. Wprawdzie należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w dniu wydania zaskarżonego wyroku nie było jeszcze prawomocnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego o odrzuceniu pozwu. Jednakże, jak wynika z ustaleń poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd Rejonowy w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. sygn. akt [...] odrzucił prawomocnie pozew wniesiony w drodze sprzeciwu od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r. umarzającego postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Z tego zatem powodu istota zagadnienia nie mogła w niniejszej sprawie sprowadzać się wyłącznie do rozważania naruszenia samego art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz wymagała uwzględnienia regulacji z art. 58 § 4 tej ustawy. Rozważenia więc wymagało, czy przedwczesne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie związania normą art. 58 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaistniałej sytuacji trzeba mieć na względzie nadrzędność prawa strony do sądu, którego prawidłowa realizacja następuje wówczas, gdy ochrona sądowa jest rzeczywista, tj. merytoryczna, a nie czysto formalna. Skutecznej realizacji prawa strony skarżącej do sądu służy regulacja zawarta w art. 58 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaistniałej sytuacji procesowej nie można dopatrzyć się po stronie Sądu I instancji takiego naruszenia art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 58 § 4 tej ustawy, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W efekcie bowiem doszło do zachowania konstytucyjnej zasady dostępu strony skarżącej do sądu, co w konsekwencji zapewniło jej rzeczywistą ochronę sądową.

Formułując zarzut naruszenia art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że w analizowanym stanie faktycznym przepisy te miały zastosowanie, a w konsekwencji tego, nie miał zastosowania przepis art. 105 § 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie podkreśliło, że rozpatrywana sprawa nie była sprawą o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, skoro opłata taka nie została określona przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Z zarzutem tym jednak również nie można się zgodzić. Postępowanie uregulowane przepisami art. 71-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest postępowaniem szczególnym, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie odpowiednio. Jak słusznie wskazał przy tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, a czego Kolegium nie kwestionowało, użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego, a więc i związane z nim opłaty mają również taki charakter. W konsekwencji spór powstały na tle opłat ponoszonych z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 843/05). W związku z powyższym, jeżeli, tak jak ma to miejsce w analizowanej sprawie, właściwy organ podejmuje działania i wypowiada na piśmie dotychczasową opłatę, to wniosek złożony przez użytkownika wieczystego w trybie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Wobec tego, że spory dotyczące opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi, zaś postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest koniecznym elementem, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny, to okoliczność, że w ocenie skarżącego kasacyjnie Kolegium przedmiotowy spór nie dotyczył podwyższenia opłaty, lecz jej ustalenia, nie upoważniał organu do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i umorzenia z tego powodu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Dodatkowo należy wyjaśnić, że wprawdzie przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym o postępowaniu, jednakże nie oznacza to, że omawiana sprawa w jakimś momencie uzyskała charakter administracyjnoprawny. Miała ona cały czas charakter sprawy cywilnej, której źródło stanowił spór cywilnoprawny, dotyczący opłaty za użytkowanie wieczyste. Nie można więc było uznać, aby spór cywilnoprawny stał się bezprzedmiotowy tylko z tego względu, że w ocenie Kolegium - w rozpatrywanej sprawie chodziło o ustalenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego a nie jej aktualizację. Konkludując, za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu I instancji, w myśl którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie powinno zakończyć postępowanie jednym z rodzajów orzeczeń, przewidzianych w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle wyżej przedstawionych rozważań jako nieuzasadniony należało ocenić również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż konstrukcja tego zarzutu wskazuje na bezpośrednie związanie z dwoma poprzednimi zarzutami, co, ze względu na ich wyżej wskazaną niezasadność, w sposób oczywisty wpływa na ocenę tego ostatniego.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a-c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.) przewiduje odpowiednie stawki bądź za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, bądź za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej albo za sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. Za inne czynności radcy prawnego podejmowane w tym stadium postępowania sądowego powołany przepis rozporządzenia nie ustala stawek minimalnych. Oznacza to, że w wypadku takich innych czynności radcy prawnego, np. sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, brak jest normatywnej podstawy do określenia niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.