Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1650/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 183 par. 1 i par. 2, art. 184, art. 204 pkt 2, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 12, art. 40 pkt 21
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1721/13 w sprawie ze skargi [A] Spółki z o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [A] Spółki z o.o. w Z. 1.000 (tysiąc) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1721/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2011 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, ponadto zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej [A] sp. z o.o. z siedzibą w Z. zwrot kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Zarząd Dróg Miejskich działając z upoważnienia Prezydenta W. wydał zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym ul. T. na odciinku ul. K. – ul. W. urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. 3 rurociągów kanalizacji teletechnicznej o łącznej powierzchni 50,40 m2 rzutu poziomego urządzeń.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Prezydent W.nałożył na [A] sp. z o.o. karę w wysokości 78919,91 zł. za zajęcie pasa drogowego ul. T. na odciinku ul. K. – ul. W. w W. o łącznej powierzchni o 32,16 m2 większej, niż określona w udzielonych zezwoleniach, poprzez umieszczenie w gruncie urządzeń infrastruktury teletechnicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. 2 rurociągów kablowych kanalizacji teletechnicznej w okresie od dnia [...] września 2007 r. do [...] grudnia 2009 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. SKO w W. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wobec niekwestionowanych ustaleń faktycznych w rozpatrywanej sprawie spór sprowadzał się w istocie do tego, czy kanalizacja kablowa składająca się z 5 rur typu HDPE o średnicy 40 mm każda, umieszczona przez spółkę w pasie drogowym, jest jednym urządzeniem stanowiącym wielootworowy rurociąg kablowy (stanowisko skarżącej), czy też każda z rur stanowi odrębne urządzenie, którego umieszczenie w pasie drogowym wymaga osobnej zgody (stanowisko zarządcy drogi).

Kolegium podzieliło w tym zakresie stanowisko organu I instancji argumentując, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym dokumentacja fotograficzna pozwala na stwierdzenie, że rury ułożone są w układzie przypadkowym, zostały spięte w wiązki plastikowymi opaskami, a następnie umieszczone w wykopie wykonanym w tym celu w pasie drogowym. Układ rur nie odpowiada żadnemu modelowi bryły przestrzennej, spośród wskazanych przez spółkę w odwołaniu.

W ocenie organu, przedstawione przez spółkę szkice techniczne nie były wiarygodnymi dowodami ze względu na faktyczny układ rur w pasie drogowym oparty na przypadkowym ich położeniu bez zachowania układu jednolitej na całej długości bryły przestrzennej. Zdaniem organu, ta sama okoliczność podważa moc dowodową opinii profesora Wydziału Zarządzania UW w sprawie kwalifikacji prawnej teletechnicznego rurociągu kablowego, opartej m.in. na założeniu, że rurociąg kablowy pomiędzy studniami jest umieszczony w pasie drogowym w sposób uporządkowany.

Organ stwierdził ponadto, że urządzenia wybudowane przez spółkę nie odpowiadają definicji kanalizacji kablowej wielootworowej zawartej w art. 45 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 z późn. zm.), nie zamykają się bowiem w jednym urządzeniu tj. w jednej rurze umieszczonej w pasie drogowym. Gdyby jednak pomimo tego traktować je jako jedno urządzenie stanowiące kanalizację kablową wielootworową, sprzedaż jednego rurociągu kablowego w ramach tego urządzenia musiałaby odpowiadać warunkom określonym w art. 27 - 44 w związku z art. 45 powołanej ustawy. Zgodnie z tymi przepisami, podstawowym warunkiem sprzedaży części kanalizacji kablowej wielootworowej jest dokonanie czynności w postaci ustanowienia odrębnej własności jednego rurociągu kablowego, w drodze umowy między właścicielem całej kanalizacji kablowej wielootworowej a nabywcą konkretnego rurociągu jako części tej kanalizacji, względnie w drodze jednostronnej czynności prawnej spółki albo orzeczenia sądu znoszącego współwłasność kanalizacji (art. 40 ust. 1 w związku z art. 45 powołanej ustawy).

Organ zauważył, iż w rozpatrywanej sprawie spółka, po wybudowaniu rurociągów kablowych sprzedaje operatorom telekomunikacyjnym poszczególne rurociągi, co potwierdzają jej pisma z dnia [...] lutego 2013 r. skierowane do zarządcy drogi oraz przykładowe umowy - z dnia [...] grudnia 2008 r. i z dnia [...] kwietnia 2009 r., które nie zawierają postanowień dotyczących ustanowienia odrębnej własności rurociągu, nie spełniają również innych wymagań określonych w powołanych przepisach ustawy.

Organ zaznaczył, iż skoro spółka nie dokonywała wyodrębnienia własności poszczególnych rurociągów w obrębie wybudowanej przez siebie kanalizacji kablowej wielootworowej i nie zawierała w umowach przenoszących własność poszczególnych rurociągów na rzecz osób trzecich koniecznych regulacji płynących z art. 41 ust. 1 w związku z art. 45, nie mogła też skutecznie przenieść na nabywców wyodrębnionej części pewnej całości, stanowiącej kanalizację kablową wielootworową w rozumieniu art. 45 powoływanej ustawy. Zbywanie tych urządzeń mogło więc nastąpić jedynie w warunkach traktowania poszczególnych rurociągów kablowych jako oddzielnych urządzeń, do których nie znajdują zastosowania przepisy art. 27 - 44 w związku z art. 45, a których umieszczenie w pasie drogowym wymagało wcześniejszego zezwolenia zarządcy drogi.

Zdaniem organu, ze względu na powołane okoliczności każdy rurociąg kablowy (składający się z połączonych ze sobą rur HDPE o średnicy 0,04 m) wymagał odrębnego zezwolenia zarządcy drogi, a brak stosowanego zezwolenia w odniesieniu do 2 rurociągów jako osobnych urządzeń, uzasadnia wymierzenie spółce kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 260 (powoływana jako: u.d.p.).

W odniesieniu do przedstawionej przez spółkę opinii profesora Wydziału Zarządzania UW w sprawie kwalifikacji prawnej teletechnicznego rurociągu kablowego organ wskazał, że opinia ta została sporządzona w wyniku przyjęcia błędnego założenia, że rurociąg kablowy pomiędzy studniami jest umieszczony w pasie drogowym w sposób uporządkowany. Zakłada ona ponadto wadliwą interpretację art. 45 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, dopuszczającą istnienie kanalizacji kablowej wielootworowej jako urządzenia składającego się z wiązki położonych obok siebie rur, spiętych plastikową złączką, podczas gdy prawidłowa definicja tego urządzenia obejmuje jeden rurociąg kablowy, w którym (w środku) może być umieszczonych kilka kabli mogących stanowić przedmiot odrębnej własności. Organ zaznaczył również, że opinia - nawet przy założeniu dopuszczalności przyjętego rozumienia kanalizacji kablowej wielootworowej nie uwzględnia faktu, że spółka dokonuje sprzedaży wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych poszczególnych rurociągów bez uprzedniego wyodrębnienia ich własności w obrębie całego urządzenia (kanalizacji) i z pominięciem warunków określonych w art. 41 ust. 1 w związku z art. 45 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a więc jako odrębnych, nie związanych ze sobą prawnie i funkcjonalnie urządzeń.

W skardze skierowanej do WSA w W. spółka [A] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. zarzucając im naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne zastosowanie art. art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 40 ust. 5 i art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz poprzez ich błędną interpretację.

W uzasadnieniu skargi na wstępie podała, że w w/w pasie drogowym umieściła rurociąg teletechniczny o profilu kilku/kilkunastu rur HDPE średnica fi 40. Sporne natomiast jest to, czy zezwolenie na umieszczenie tego rurociągu zezwala na umieszczenia w pasie drogowym całego rurociągu, czy tylko jego części. Wskazała, że przyczyną powyższego sporu jest rozbieżność stanowisk w kwestii ustalenia, czy rurociąg jest jednym urządzeniem teletechnicznym, czy też każda z rur stanowi odrębne urządzenie teletechniczne. Skarżąca stanęła na stanowisku, że rurociąg jest jednym urządzeniem teletechnicznym, składającym się z rur HDPE średnica fi 40, ułożonych warstwami pod sobą, których rzut poziomy zajmuje taką powierzchnię pasa drogowego jaka widnieje w zezwoleniu. Dlatego jej zdaniem nie może być mowy w niniejszym przypadku o umieszczeniu urządzeń teletechnicznych w postaci kilku/kilkunastu rur HDPE średnica fi 40 bez zezwolenia.

Zdaniem skarżącej, w toku całego procesu inwestycyjnego, w trzech różnych postępowaniach, dotyczących przedmiotowego rurociągu, organy administracyjne zawsze traktowały ów rurociąg jako jedno urządzenie teletechniczne. Zdaniem skarżącej działanie organów nie może abstrahować od zdarzeń i postępowań administracyjnych, które miały miejsce w toku procesu inwestycyjnego przedmiotowego rurociągu. Organ nie może bowiem dowolnie zmieniać stanowiska odnośnie urządzenia teletechnicznego i traktować rurociąg raz jako jedno urządzenie (w toku procesu inwestycyjnego), a następnie jako kilkanaście odrębnych urządzeń (w toku postępowania w przedmiocie wymierzenia przedmiotowej kary). Tak praktyka jest całkowicie nieuprawniona i niedopuszczalna w świetle przepisów obowiązującego prawa.

Skarżąca wskazała, że jej zdaniem pogląd wyrażony przez nią, co do przedmiotowego rurociągu, jako jednego urządzenia infrastruktury teletechnicznej, znajduje oparcie w załączonej do akt opinii prawnej profesora Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego potwierdzającej jej stanowisko. Nie powielając argumentacji podkreśliła, iż: "rurociąg kanalizacji teletechnicznej łączącej określone punkty powinien być traktowany w rozumieniu art. 40 ust. 5 jako jedno urządzenie infrastruktury technicznej również wówczas, gdy jest złożony z kilku rur. Traktowanie takiego urządzenia infrastruktury technicznej, jako zbioru kilku urządzeń (i wymierzanie za nie poszczególnych opłat przyp.: autor) nie ma uzasadnienia w świetle ustawy o drogach publicznych (...) przepisów prawa telekomunikacyjnego etc."; załączonym do akt stanowisku Departamentu Techniki Urzędu Komunikacji Elektronicznej, w którym uznano, że sposób naliczania opłaty z art. 40 ust. 5 u.d.p. przyjęty przez skarżącą jest prawidłowy oraz że wielootworowy rurociąg teletechniczny (wielootworowa kanalizacja teletechniczna) jest jednym urządzeniem infrastruktury technicznej oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 11 września 2012 r. (VI SA/Wa 842/12).

Zdaniem skarżącej nawet ewentualna możliwość zmiany struktury położenia poszczególnych rur składających się na rurociąg, nie może prowadzić do uznania, że każda z rur stanowi odrębne urządzenie teletechniczne. Taka konstatacja pozbawiona jest podstaw prawnych i faktycznych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga zasługiwała na uwzględnienie ze względu na naruszenie art. 40 u.d.p. poprzez jego wadliwą interpretację.

Według stanowiska WSA, na gruncie art. 40 ust. 5 u.d.p., podstawę do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia.

Wskazał, że z interpretacji tego przepisu, jakiej dokonały organy obu instancji wynikało, że opłata powinna zostać ustalona za każdy kabel oddzielnie, zamiast za całe urządzenie pomimo, że w myśl prawa stanowią one jedno urządzenie. Takie stanowisko, w ocenie Sądu I instancji, było nieuzasadnione i niezgodne z prawem. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest natomiast uprawnienie organu do pobierania opłaty od poszczególnych rur wyłącznie za zajętość rzutu poziomego urządzenia w pasie drogowym. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, wymaganym parametrem jest jednie liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia. Zgodnie z zaś z wnioskami rurociąg umieszczono w poziomach ułożonych pod sobą w schemacie blokowym. Zdaniem Sądu, organ nie uwzględnił faktu, że rury mogą być układane nie tylko poziomo, ale i jedne pod drugimi na różnych poziomach w obrębie tej samej powierzchni pasa drogowego. Wówczas powierzchnia zabudowy nie zmienia się.

Zmiana stanowiska organów nastąpiła właśnie w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która pozwala dokonywać innej, korzystniejszej finansowo dla organu interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo kara za zajęcia pasa drogowego została nałożona na stronę za okres od [...] czerwca 2007 r. do [...] grudnia 2009 r. czyli za okres kiedy wspomniana ustawa jeszcze nie obowiązywała. W tej sytuacji za słuszne uznał Sąd I instancji stanowisko skarżącej, że działanie organów nie może abstrahować od zdarzeń i postępowań administracyjnych, które miały miejsce w toku procesu inwestycyjnego przedmiotowego rurociągu. Organ nie może bowiem dowolnie zmieniać stanowiska odnośnie urządzenia teletechnicznego i traktować rurociąg raz jako jedno urządzenie (w toku procesu inwestycyjnego), a następnie jako kilkanaście odrębnych urządzeń (w toku postępowania w przedmiocie wymierzenia). Taka praktyka jest całkowicie nieuprawniona w świetle przywołanych wyżej przepisów obowiązującego prawa.

Z omówionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2011 r. na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a.

Skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., a także o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że poszczególne rurociągi kablowe spięte plastikową opaską stanowią jedno urządzenie znajdujące się w pasie drogowym, podczas gdy każdy rurociąg w rzeczywistości jest oddzielnym urządzeniem, błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez Sąd, że rurociągi kablowe zostały umieszczone w pasie drogowym w poziomach ułożonych po sobą zgodnie ze schematem budowy, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym wykazano, że położenie rurociągów w pasie drogowym względem siebie jest nieuporządkowane i przypadkowe oraz nie ma nic wspólnego z przedstawianymi przez stronę w toku postępowania administracyjnego schematami, a także błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu przez Sąd, że kwestia ułożenia rur w pasie drogowym była znana organowi od początku oraz, że organy od początku procesu inwestycyjnego wiedziały, iż urządzenie umieszczone w pasie drogowym jest jednym wielootworowym, technicznym rurociągiem kablowym składającym się z 8 (ośmiu) rur HDPE fi 40, a także, iż nie wydano odrębnych decyzji lokalizacyjnych oraz o pozwoleniu na budowę oraz zezwoleń na umieszczenie poszczególnych rur;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego Sąd uznał poszczególne rurociągi kablowe spięte plastikową opaską za jedno urządzenie w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy potwierdzał, że rurociągi te są w rzeczywistości osobnymi urządzeniami, co w konsekwencji uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że pasem drogowym jest jedynie powierzchnia gruntu, a nie wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią;

b) art. 40 ust. 5 i 12 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że nie ma podstaw do naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego za każde ze zdefiniowanych ustawą urządzeń umieszczanych w pasie drogowym oraz bezpodstawne uznanie kilku oddzielnych funkcjonalnie i technicznie rurociągów za jedno urządzenie, a dodatkowo również przyjęcie, iż jednym urządzeniem i to podlegającym tej samej opłacie jest urządzenie bez względu na liczbę składających się na niego rur, co powoduje, że martwy pozostaje przepis ustawy nakazujący naliczanie opłaty poza długością także w oparciu o średnicę (szerokość rzutu poziomego) każdego urządzenia umieszczonego w przestrzeni pasa drogowego;

- przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że podstawą ustalenia opłaty jest zajęta powierzchnia pasa drogowego, podczas gdy art. 40 ust. 5 u.d.p. jednoznacznie wskazuje, że punktem odniesienia do obliczania opłaty winien być "rzut poziomy urządzenia", tj. średnica (szerokość) oraz długość urządzenia służące obliczeniu jego powierzchni, jedynie ustalone w płaszczyźnie równoległej do powierzchni pasa drogowego jako gruntu);

- przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że ilość urządzeń umieszczonych w pasie drogowym nie wpływa w żaden sposób na ilość zajmowanych metrów kwadratowych powierzchni, podczas gdy powierzchnia rzutu poziomego dwóch rurociągów o średnicy 0,04 m każdy będzie inna, niż czterech, ośmiu urządzeń o średnicy 0,04 m każde, co w oczywisty sposób wpłynie na wysokość opłaty, a w konsekwencji również kary pieniężnej;

c) art. 45 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez jego pominięcie lub niewłaściwe rozumienie zawartej w powyższym przepisie definicji urządzenia będącego kanalizacją kablową wielootworową rozumianego, jako "ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzących kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych", a tym samym potraktowanie jako kanalizacji kablowej wielootworowej nie kabli telekomunikacyjnych ułożonych w rurze (jak wskazuje przytoczona definicja), lecz leżących obok siebie ciągów rur tworzących niezależne funkcjonalnie, odrębne urządzenia w postaci rurociągów z rur HDPE spiętych plastikowymi opaskami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka [A] podtrzymała dotychczasowe stanowisko, wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W kolejnym piśmie procesowym - z dnia [...] maja 2015 r. spółka powołała wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których Sąd ten zajął stanowisko co do sposobu określania opłaty za umieszczenie w pasie drogi rurociągów wielootworowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występuje jednak żadna z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W..

W skardze kasacyjnej powołane zostały natomiast zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Istota tych zarzutów sprowadza się do kwestionowania dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów art. 40 ust. 5 i 12 u.d.p. określających sposób ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz kary za zajęcie przez takie urządzenie powierzchni większej, niż określona w zezwoleniu.

W tym kontekście w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460; powoływana jako: u.d.p.) ustawodawca unormował kwestie związane z zajęciem pasa drogowego. Zgodnie z tą regulacją zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1). Obowiązek uzyskania zezwolenia dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 u.td.p.). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3). Stosownie do ust. 5 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i określonej przez właściwe organy stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, a także o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 u.d.p.).

Opłaty i kary za usytuowanie w pasie drogowym obiektów i urządzeń niezwiązanych z utrzymaniem i użytkowaniem dróg, o których mowa w powołanych przepisach, stanowią podstawy konstrukcji systemu reglamentowania możliwości zajęcia pasa drogowego. System ten służyć ma przede wszystkim zapewnieniu odpowiednich warunków do realizacji celów związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, a także ochroną dróg polegającą na niedopuszczeniu do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 u.d.p.). Z tych względów, ustawa dopuszcza lokalizowanie w pasie drogi bez dodatkowych ograniczeń wyłącznie tych obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, które są związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). W pozostałym zakresie, dopuszczalność zajęcia pasa drogowego ustawodawca uzależnił od zezwolenia zarządcy drogi.

Wydane przez właściwy organ zezwolenie stanowi tytuł prawny upoważniający do zajęcia pasa drogowego na warunkach w nim określonych. Zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia wiąże się ze wspomnianym już obowiązkiem uiszczenia opłaty. Kluczową funkcją tej daniny publicznej jest rekompensowanie ewentualnych ograniczeń z jakimi musi liczyć się zarządca drogi zezwalając na lokalizację urządzenia w pasie drogowym. Kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia bądź z naruszeniem warunków zezwolenia stanowi wielokrotność tej opłaty, co świadczy o tym, że z jednej strony podobnie jak opłata pełni rolę kompensacyjną. Stanowi bowiem ekwiwalent za szkodę wyrządzoną poprzez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia bądź w wymiarze przekraczającym zakres zezwolenia i bez uiszczenia opłaty w należnej wysokości. Z drugiej zaś strony okoliczność, że wysokość kary wielokrotnie przewyższa wysokość opłaty związanej z umieszczeniem urządzenia w pasie drogowym na podstawie zezwolenia wskazuje, że pełni ona również funkcję represyjną - stanowi sankcję administracyjną za wystąpienie stanu niezgodnego z prawem polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia lub niezgodnie z jego warunkami.

Zasadnicze znaczenie dla występowania podstaw do wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p., w przypadku, gdy strona legitymuje się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, ma ustalenie zakresu upoważnienia wynikającego z udzielonego zezwolenia. Dopiero szczegółowa analiza przyznanego stronie uprawnienia pozwala na ustalenie ewentualnych odstępstw, które stanowią przekroczenie granic zezwolenia. Zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej, niż określona w zezwoleniu wiążę się z nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 10 - krotności opłaty.

Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i określanej przez właściwe organy stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Przyjęty miernik zajętej powierzchni pasa drogowego w przypadku tego rodzaju urządzeń nie odnosi się zatem do kubatury, lecz wyłącznie do ich rzutu poziomego.

Zauważyć w tym miejscu należy, że zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do sposobu rozumienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pojęcia granic pasa drogowego zdefiniowanych w art. 4 pkt 1 u.d.p. okazał się chybiony. Sąd ten przyjął bowiem, że lokalizacja kanalizacji kablowej pod powierzchnią pasa drogi stanowiła zajęcie tego pasa, wymagała zezwolenia zarządcy drogi i uiszczenia stosownej opłaty. Okoliczność ta z resztą nie była kwestionowana przez stronę skarżącą.

Rozbieżne były natomiast stanowiska stron co do wykładni użytego w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. pojęcia "urządzenie". Ustawa nie zawiera definicji urządzenia infrastruktury technicznej, którego dotyczy obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Stanowi jedynie, że obowiązek ten odnosi się do wszystkich urządzeń, które nie są związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W tym kontekście konieczne jest szerokie, funkcjonalne rozumienie pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej, które pozwala na objęcie zakresem wspomnianej regulacji wszelkich obiektów innych, niż obiekty budowlane ujęte w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., co do których powstać mogłaby potrzeba zlokalizowania w pasie drogowym. Konsekwencją przyjęcia, że dany obiekt jest urządzeniem infrastruktury technicznej i nie jest związany z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest stwierdzenie, że jego umieszczenie w pasie drogowym wymaga wystąpienia z wnioskiem do zarządcy drogi i uzyskania zezwolenia. Brak jest przy tym podstaw do zawężenia znaczenia pojęcia urządzenia użytego na gruncie art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 40 ust.5 u.d.p. poprzez zastosowanie kryteriów charakterystycznych dla prawa cywilnego, wedle których należałoby przyjmować, że jest nim wyłącznie pojedynczy element, który może być przedmiotem odrębnego prawa własności.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w obecnym składzie znane jest stanowisko zaprezentowane w wyrokach NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r. m.in. w sprawach o sygn. akt II GSK 206/14, II GSK 743/14 i II GSK 905/14, zgodnie z którym w kontekście art. 40 u.d.p. każda z rur kanalizacji kablowej stanowi osobne urządzenie, którego rzut poziomy na powierzchnię pasa drogi stanowić będzie podstawę do naliczenia osobnej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Stanowisko to jednak przedstawione zostało na gruncie konkretnych spraw i nie ma charakteru uniwersalnego. NSA w obecnym składzie nie kwestionuje, że w niektórych przypadkach pojedyncza rura może być urządzeniem infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p., wymagającym uzyskania osobnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia stosownej opłaty. Sąd ten przyjął jednak, że urządzeniem, o którym mowa w tym przepisie może być także obiekt, składający się z wielu elementów składowych, w tym z rur kanalizacji kablowej umieszczonych jedna pod drugą, jeżeli części składowe zostały ze sobą połączone i z technicznego punktu widzenia stanowią pewną całość. Urządzenie takie powinno posiadać cechy, które pozwalają na objęcie go jednym wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, który może być przedmiotem rozpatrzenia w ramach jednego postępowania administracyjnego zakończonego jednym rozstrzygnięciem.

Zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p. do wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego przez tak rozumiane urządzenie posłuży powierzchnia jego najszerszego fragmentu, ustalona w płaszczyźnie równoległej do powierzchni gruntu. Proporcjonalnie do tak określonego zakresu zajęcia pasa drogowego wyznaczona zostanie opłata rekompensująca wynikające z tego utrudnienia i ograniczenia.

Błędne jest stanowisko organu, który na etapie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez urządzenia o powierzchni większej, niż określona w udzielonym spółce zezwoleniu twierdzi, że w rozpatrywanej sprawie podstawą do naliczenia opłaty powinna być powierzchnia równa sumie rzutów poszczególnych rur wchodzących w skład kanalizacji kablowej położonych na różnych jej poziomach, na powierzchnię pasa drogowego.

Taki sposób określania opłaty nie znajduje uzasadnienia w wykładni językowej art. 40 ust. 5 u.d.p., ani też w przedstawionym na wstępie celu systemu opłat i kar za zajęcie pasa drogowego, którym jest - jak wspomniano - rekompensata za konsekwencje wynikające z użytkowania pasa drogowego niezgodnie z jego podstawowym przeznaczeniem. Ponadto w skrajnych przypadkach, w których poszczególne elementy urządzenia umieszczonego w wąskim pasie drogi umieszczone byłyby na dużej ilości poziomów doprowadzałby do stwierdzenia, że powierzchnia stanowiąca podstawę wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego jest większa od rzeczywistej powierzchni pasa drogowego. Przykład ten w sposób jaskrawy uwidacznia, że stanowisko organu skutkuje ustaleniem opłaty w nadmiernie wygórowanej wysokości, niewspółmiernej do stopnia ograniczenia uprawnień zarządcy drogi i czyni z niej w praktyce źródło dochodów dla zarządcy drogi, co jak wspomniano pozostaje w istotnej sprzeczności z funkcją omawianych opłat i kar.

Stanowiska organu co do sposobu naliczania powyższej opłaty nie usprawiedliwia również argumentacja odwołująca się do przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Ustawa ta jest bowiem wyrazem szczególnego uprzywilejowania przedsięwzięć polegających na budowie sieci telekomunikacyjnych oraz poszerzaniu dostępu do istniejących już kanalizacji kablowych. W uzasadnieniu projektu ustawy (Sejm VI kadencji, nr druku 2546) wskazuje się na strategiczne znaczenie tego rodzaju inwestycji dla jakości życia całego społeczeństwa i rozwoju gospodarczego. Ustawodawca wyraźnie zwraca uwagę na konieczność usuwania barier, które utrudniają i opóźniają budowę infrastruktury telekomunikacyjnej. Diagnozując obecną sytuację podkreśla, że udostępnienie na potrzeby przeprowadzenia infrastruktury telekomunikacyjnej nieruchomości państwowych lub samorządowych napotyka na wiele problemów. Jako typowy przykład patologii wskazuje się właśnie postrzeganie takiej sytuacji przez podmioty zarządzające drogami publicznymi jako szansy na dodatkowy przychód w postaci opłat pobieranych w wysokości przewyższającej ponoszone koszty. Ustawodawca odniósł się przy tym do rozwiązań przyjętych w systemach prawnych innych państw, opartych na założeniu, że domena publiczna powinna być w maksymalnym stopniu wykorzystywana na potrzeby rozwoju tej infrastruktury. Sprzyja temu minimalizowanie obciążeń finansowych z tytułu korzystania z takich nieruchomości oraz ochrona inwestorów przed eskalacją żądań ze strony samorządów lokalnych. W uzasadnieniu projektu ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wprost wskazuje się, że inwestycje tego typu powinny być realizowane w pasach drogowych przy zminimalizowaniu warunków formalnych i finansowych.

Mając na uwadze powyższe priorytety i cele, ustawodawca polski wprowadził szereg udogodnień dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w tym regulacje umożliwiające wspólne korzystanie z niektórych elementów infrastruktury telekomunikacyjnej, tj. poszczególnych włókien światłowodowych umieszczonych w kablu światłowodowym, ale także przewodów w kablach innych niż światłowodowe oraz rur kanalizacyjnych tworzących kanał do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych wchodzących w skład kanalizacji kablowej wielootworowej. W ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych unormowano najistotniejsze kwestie związane ze współkorzystaniem z infrastruktury, a w szczególności sposób ustanowienia odrębnej własności poszczególnych części składowych elementów infrastruktury, podejmowania decyzji dotyczących tych elementów jako całości oraz partycypacji w kosztach ich utrzymania, eksploatacji konserwacji, naprawy i wymiany.

W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego w obecnym składzie, wadliwe jest wnioskowanie, iż przepisy powołanej ustawy, w tym art. 45, pozwalają dokonywać innej, niż w poprzednim stanie prawnym - bardziej korzystnej finansowo dla organu - interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych. Obok kwestii związanych z czasowym zakresem obowiązywania tej ustawy, podkreślić należy, że zupełnie inny jest zakres przedmiotowy tej regulacji. Ponadto praktyka polegająca na podwyższaniu dotychczasowych publicznoprawnych zobowiązań finansowych związanych z usytuowaniem w pasie drogi urządzeń infrastruktury teletechnicznej jest w sposób oczywisty sprzeczna z podstawowymi założeniami ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Podsumowując dotychczasowe rozważania zauważyć należy, że to ustawa o drogach publicznych stanowi podstawę do wymierzania opłaty za zajęcie pasa drogowego, ustalenia jej wysokości i kary za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia albo z przekroczeniem jego warunków. Przewiduje ona system reglamentowania sposobu użytkowania pasa drogowego, którego głównymi elementami są opłaty (a w skrajnych przypadkach również kary), które mają charakter rekompensaty za ograniczenia w sposobie użytkowania drogi wynikające z zajęcia pasa drogowego przez urządzenia niezwiązane z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Przyjętym przez ustawodawcę kryterium, według którego określa się wysokość tej rekompensaty jest rzut poziomy urządzenia na powierzchnię pasa drogowego. Zarządca drogi korzystając z uprawnień do wydania zezwolenia i ustalania wysokości opłaty nie jest legitymowany do narzucania zastosowania przez stronę wnioskującą określonej technologii urządzenia. Nie może zatem - wobec braku wyraźnej ku temu podstawy prawnej - wiązać wysokości opłaty z zastosowaniem określonego sposobu łączenia elementów składowych urządzenia np. umieszczenia ich we wspólnej rurze.

Istotne znaczenie będzie miała natomiast okoliczność, by elementy składowe były połączone i stanowiły całość, co do której możliwe jest określenie usytuowania powstałego urządzenia względem powierzchni drogi i w razie wydania zezwolenia - ustalenie opłaty na zasadzie określonej w art. 40 ust. 5 u.d.p. tj. proporcjonalnie do powierzchni zajmowanej przez rzut poziomy urządzenia na powierzchnię pasa drogowego. Wobec braku innej regulacji, zasada ta jest stosowana również do urządzeń skonstruowanych w taki sposób, że poszczególne ich elementy składowe usytuowane są jeden pod drugim. Regulacja, o której mowa, nie była zmieniana w kierunku uwzględnienia przy obliczaniu wysokości opłaty kubatury urządzenia i - jak można wnioskować z uzasadnienia ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - nie wynika to z niedopatrzenia ustawodawcy, ale ze świadomego realizowania przez niego obranych kierunków polityki rozwoju.

Z omówionych względów, na gruncie rozpatrywanej sprawy, organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez urządzenie infrastruktury technicznej o powierzchni większej, niż w udzielonym zezwoleniu i bez uiszczenia opłaty w wysokości należnej, powinien w pierwszej kolejności ustalić zakres uprawnień wynikających z udzielonego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z uwzględnieniem stanowiska zaprezentowanego w wydanych w tej sprawie prawomocnych orzeczeniach sądów administracyjnych, w kontekście treści samej decyzji, dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania administracyjnego oraz wiedzy posiadanej przez organ z urzędu w związku z prowadzeniem postępowań na wcześniejszych etapach realizacji inwestycji. Dopiero wówczas, również mając na względzie przedstawione poglądy prawne, organ przystąpić może do oceny, czy powierzchnia urządzenia zajmującego pas drogowy na podstawie udzielonego zezwolenia odpowiada powierzchni w nim przyjętej i w ten sposób ustalić ewentualne rozbieżności.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest też zarzut procesowy dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienia wyroku i nie wyjaśnienie dlaczego Sąd uznał poszczególne rurociągi kablowe spięte plastikową opaską za jedno urządzenie w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy potwierdzał, że rurociągi te są w rzeczywistości osobnymi urządzeniami. Przede wszystkim poprzez ten zarzut kasator podważa ocenę materiału dowodowego oraz przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię przepisów prawa materialnego, do czego Sąd kasacyjny odniósł się już wcześniej, i nie ma konieczności ponownego rozważania tej kwestii w tym miejscu. Podkreślić jedynie należy, że - jak wskazano wyżej - dokonane ustalenia oraz zastosowania w oparciu o nie wykładnia art. 40 ust. 5 u.d.p. w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należało za trafne, co sprawia, że omawiany zarzut kasacyjny jest nieusprawiedliwiony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Toteż, jak już wskazano, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu błędnego rozstrzygnięcia sprawy.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Ze względu na powtarzalność nakładu pracy pełnomocnika na etapie postępowania przed NSA w szeregu analogicznych spraw, niezależnie od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżoną decyzją, Sąd ten uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek i miarkował zwrot kosztów postępowania na zasadzie art. 207 §1 p.p.s.a.

-----------------------

16

16