Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2541/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 13
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z/s w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie zapewnienia niedyskryminującego dostępu przewoźników kolejowych do infrastruktury kolejowej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz skarżącej [...] S.A. z/s w [...] kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. nr 16, poz. 94 ze zm.), w związku z wnioskiem spółki [...] S.A. z siedzibą w [...], zwanej dalej "[...]", o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w stosunku do przewoźnika kolejowego - spółki [...] S.A. z siedzibą w [...], zwanej dalej "[...]", utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2012 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu [...] maja 2012 r. [...] wystąpił do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w stosunku do przewoźnika kolejowego – spółki [...]. Czynnościom podejmowanym przez [...] zarzucił naruszenie: art. 1 ust. 3 lit. d, art. 5 Dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa (Dz. U. L 075 z dnia 15 marca 2001 r.); art. 3, art. 10 ust. 3 Dyrektywy 91/440/EWG z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie rozwoju kolei wspólnotowych (Dz. U. L 237 z dnia 24 sierpnia 1991 r., str. 25); załącznika I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 851/2006 z dnia 9 czerwca 2006 r. określającego pozycje, które należy uwzględnić pod poszczególnymi nazwami w planach kont, stanowiącego załącznik I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 1108/70; art. 4 pkt 18, art. 5 ust. 3, art. 18, art. 29, art. 30 ust. 2 pkt 4, art. 32, art. 33, art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. nr 16, poz. 94, ze zm.); art. 9 ust. 2 pkt 5, art. 9 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.); art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm.); § 3, § 19 ust. 1, § 6 - 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. nr 35, poz. 274), poprzez:

1) wykonywanie czynności zarządcy infrastruktury kolejowej w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym wbrew przepisom przywołanej ustawy oraz bez umocowania;

2) wykonywanie czynności zarządcy infrastruktury kolejowej w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym na torach zdawczo-odbiorczych prowadzących do Centrum Logistycznego w [...] z naruszeniem przepisów prawa, tj. w sposób dyskryminujący i naruszający równy dostęp przewoźników kolejowych do tej infrastruktury, bez opracowania i opublikowania projektu stawek jednostkowych opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, a w konsekwencji narzucania przewoźnikom kolejowym uciążliwych warunków finansowych, oraz bez posiadania autoryzacji bezpieczeństwa, lub świadectwa bezpieczeństwa;

3) nie znajdującą oparcia w obowiązujących przepisach, a tym samym bezprawną odmowę udostępniania przewoźnikom kolejowym infrastruktury kolejowej tj. torów zdawczo- odbiorczych, ewentualnie,

4) udostępnianie przewoźnikom kolejowym infrastruktury kolejowej, tj. torów zdawczo- odbiorczych w sposób dyskryminujący oraz naruszający równoprawne ich traktowanie.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], Prezes UTK na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, z uwagi na brak legitymacji procesowej [...] i nie posiadania przez [...] przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie interesu faktycznego (ekonomicznego).

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. [...] wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa UTK z dnia [...] lipca 2012 r. W przedmiotowym wniosku [...] zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zainicjowanej wnioskiem [...] podczas, gdy żaden przepis prawa (w szczególności ustawy o transporcie kolejowym) nie wyłącza prowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie na wniosek;

2) art. 61 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie kolejowym (ewentualnie także art. 64 § 2 k.p.a.) poprzez brak wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie złożonego wniosku i w efekcie wadliwe potraktowanie wniosku [...] o wszczęcie postępowania przeciwko [...] jako informacji z rynku, podczas gdy Prezes UTK, w ocenie [...], powinien na podstawie wniosku [...] wszcząć postępowanie w sprawie dyskryminującego traktowania [...] w dostępie do infrastruktury kolejowej oraz braku równoprawnego traktowania w zakresie rozpatrywania wniosków o udostępnienie tras pociągów i naliczania opłat, które to postępowanie może być wszczęte na wniosek zainteresowanej strony;

3) art. 7 k.p.a. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym oraz 29 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym poprzez niewłaściwą ocenę i zignorowanie słusznego interesu [...], który przejawia się w możliwości odpowiedniego korzystania z infrastruktury kolejowej, które jest w chwili obecnej utrudniane przez [...];

4) art. 8 k.p.a. poprzez odmowę podjęcia czynności procesowych w sprawie zainicjowanej przez [...], który to wniosek w ocenie [...] był i jest w pełni uprawniony, a do których podjęcia Prezes UTK – jako organ administracji publicznej nadzorujący rynek kolejowy, w tym zachowanie zasad uczciwej konkurencji i niedyskryminującego dostępu do infrastruktury kolejowej – jest z mocy ustawy zobowiązany, które to działanie podburza zaufanie [...] do Państwa i działających w jego imieniu organów.

Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia Prezes UTK wskazał m.in., że art. 61a § 1 k.p.a. expressis verbis zawiera przesłankę podmiotową odmowy wszczęcia postępowania, stanowiąc: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (...) organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." Podniósł, iż organ administracji publicznej obowiązany był zbadać i czego dokonał, czy wnoszący wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego jest stroną w sprawie, innymi słowy, czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Zgodnie z art. 28 k.p.a. "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." Interes prawny (obowiązek) stanowi wartość ochrony praw jednostki określoną przepisami prawa materialnego, jak i w ograniczonym zakresie przepisami prawa procesowego. Organ stwierdził, że w związku z tym, iż w żądaniu wszczęcia postępowania [...] powołało się na swój interes, organ administracji publicznej w celu ustalenia zasadności tego żądania przeprowadził czynności wyjaśniające w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego.

Dalej, organ przywołał swoje postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r., w którym stwierdził, że [...] nie posiada legitymacji procesowej strony i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., a posiada jedynie interes faktyczny (ekonomiczny).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zainicjonowanej wnioskiem [...] podczas, gdy żaden przepis prawa (w szczególności ustawy o transporcie kolejowym) nie wyłącza prowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie na wniosek, organ uznał go za bezzasadny. Zaznaczył, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Prezes UTK wskazał, że postępowanie administracyjne wobec [...] w sprawie zapewnienia niedyskryminującego dostępu przewoźników kolejowych do infrastruktury kolejowej zostało wszczęte z urzędu już w dniu [...] grudnia 2011 r., a zatem dużo wcześniej niż złożony przez [...] wniosek z dnia [...] maja 2012 r. Zamiarem Prezesa UTK nigdy nie było połączenie lub pomieszanie trybu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu i trybu wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek. W ocenie Prezesa UTK nie zaistniały racjonalne przesłanki i niezasadnym byłoby wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek [...], z uwagi na fakt, że postępowanie administracyjne przeciwko [...] było już w toku. W sytuacji odmiennej, tj. wszczęcia postępowania administracyjnego przeciwko [...] na wniosek [...], przy jednoczesnym prowadzeniu postępowania administracyjnego przeciwko [...], wszczętym przez Prezesa UTK z urzędu, skutkowałoby to dwutorowością prowadzonych postępowań, co z kolei powodowałoby bezzasadne nawarstwienie i multiplikowanie postępowań administracyjnych przeciwko [...] w tym samym przedmiocie.

Prezes UTK nie przychylił się także do stwierdzenia [...], że jakoby doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 13 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym poprzez naruszenie słusznego interesu [...], który przejawiałby się w możliwości odpowiedniego korzystania z infrastruktury kolejowej. Zdaniem Prezesa UTK, adresatem decyzji, jak i podmiotem, na którego ewentualnie zostaną nałożone obowiązki po zakończeniu prowadzonego postępowania administracyjnego będzie [...]. Bezspornym jest, że od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny. Podstawę interesu prawnego i podstawę legitymacji procesowej strony do żądania ich w konkretnej decyzji administracyjnej stanowi przepis prawa materialnego, ustanawiający prawa lub obowiązki podmiotu. Innymi słowy, status strony wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiającego prawa lub obowiązki podmiotu (strony). Organ stwierdził, że zarówno ustawa o transporcie kolejowym, jak i inne przepisy prawa materialnego nie stanowią podstaw do żądania przez [...] konkretyzacji jej praw i obowiązków w decyzji administracyjnej w zakresie przedstawionym we wniosku z dnia [...] maja 2012 r. A zatem, w ocenie Prezesa pozostaje niezmiennym i bezspornym fakt, że [...] nie posiada legitymacji procesowej strony, a posiada jedynie interes faktyczny (ekonomiczny).

Ponadto, organ zauważył, że jedną z przesłanek do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania są tzw. "inne uzasadnione przyczyny". Zdaniem Prezesa UTK przesłanka ta została w pełni zrealizowana poprzez wszczęte z urzędu w dniu [...] grudnia 2011 r. postępowanie administracyjne przeciwko [...], a więc zanim [...] wystosował wniosek z [...] maja 2012 r. Zatem Prezes UTK, wypełniając wskazaną powyżej przesłankę, był uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek [...] z dnia [...] maja 2012 r. z uwagi na fakt, że zakres przedmiotowy wniosku [...] pokrywa się z zakresem podmiotowo-przedmiotowym wszczętego z urzędu przez Prezesa UTK postępowania administracyjnego przeciwko [...] w sprawie zapewnienia niedyskryminującego dostępu przewoźników kolejowych do infrastruktury kolejowej.

Skargę na powyższe postanowienie Prezesa UTK do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] S.A. z siedzibą w [...], wnosząc o jego uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r., oraz w przypadku uwzględnienia skargi i działając na zasadzie art. 135 p.p.s.a. także o uchylenie postanowienia Prezesa UTK z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], w sprawie odmówienia [...] udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu oraz zapoznania się z aktami postępowania w sprawie.

Podjętemu przez Prezesa UTK rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a., art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z wnioskiem [...] z dnia [...] maja 2012 r., w sytuacji gdy art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o transporcie kolejowym wyraźnie wskazuje, że jednym z obowiązków Prezesa UTK jest rozpatrywanie skarg przewoźników kolejowych dotyczących regulaminu, o którym mowa w art. 32 tej ustawy, tj. regulaminu określającego zasady dostępu przewoźników do infrastruktury kolejowej, jak również przydzielania tras pociągów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej;

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 13 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez pominięcie słusznego interesu [...], przejawiającego się w możliwości korzystania z infrastruktury kolejowej zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy, a w szczególności zgodnie z regulaminem, o którym mowa w art. 32 ustawy o transporcie kolejowym oraz w zgodzie z zasadami przydzielania tras pociągów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej, co w chwili obecnej jest znacznie utrudnione czy wręcz uniemożliwione przez działania podejmowane przez zarządzającą infrastrukturą kolejową spółkę [...]. Stan ten wymaga niezwłocznej i niezbędnej interwencji Prezesa UTK, a tym samym konieczności przeprowadzenia przez Prezesa UTK postępowania administracyjnego w przedmiocie zbadania naruszeń wskazanych we wniosku [...] z dnia [...] maja 2012 r., a w konsekwencji wydania decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia naruszeń opisanych we wniosku [...] oraz decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na [...] za prowadzenie działalności w sposób niezgodny z postanowieniami ustawy o transporcie. Brak reakcji ze strony Prezesa UTK wbrew nałożonemu na niego obowiązkowi działania (art. 13 ustawy o transporcie kolejowym) narusza nie tylko postanowienia ustawy, lecz również zasadę demokratycznego państwa prawnego określoną w Konstytucji;

- art. 8 k.p.a. w związku z art. 20 Konstytucji, art. 22 Konstytucji i art. 32 ust. 1 Konstytucji, poprzez odmowę podjęcia czynności procesowych w sprawie zainicjowanej wnioskiem przez [...], do których podjęcia Prezes UTK, jako organ administracji publicznej nadzorujący rynek kolejowy i czuwający nad przestrzeganiem zasad uczciwej konkurencji i niedyskryminującego dostępu do infrastruktury kolejowej jest zobowiązany na mocy art. 13, a w szczególności art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym, jak również wydanej przez Prezesa UTK "Procedury rozpatrywania informacji z rynku i wniosków o wszczęcie postępowania administracyjnego związanych z art. 13 ust. 1 pkt 2-5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.) oraz skarg przewoźników kolejowych", nr procedury [...], co burzy zaufanie [...] do Państwa i jego organów;

- art. 10 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 61 § 1 i 3 k.p.a., poprzez włączenie wniosku [...] z dnia [...] maja 2012 r. do akt postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w dniu [...] grudnia 2011 r. i prowadzonego przez Prezesa UTK wobec [...] w sprawie zapewnienia niedyskryminującego dostępu przewoźników kolejowych do infrastruktury, a następnie niedopuszczenie [...] do tego postępowania administracyjnego, w którym [...] powinien uczestniczyć w charakterze i na prawach strony w zakresie odpowiednim do złożonego przez niego wniosku z dnia [...] maja 2012 r. co stanowi naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. oraz pkt 5.6. lit. d) Procedury, zgodnie z którym w przypadku w którym wnoszący skargę jest stroną w rozumieniu Ustawy o transporcie oraz KPA, a sprawa jest przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami KPA;

- naruszenie art. 61 § 1 i 3 k.p.a. oraz pkt 5.2 lit. c) oraz 5.6 Procedury poprzez nieuznanie wniosku [...] z dnia [...] maja 2012 r. jako skargi w rozumieniu pkt 5.2 lit. c) Procedury, tj. dokumentu podpisanego przez osoby upoważnione do reprezentacji podmiotu za zewnątrz, sporządzonego przez przewoźnika kolejowego, dotyczącego regulaminu przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych bądź przydzielania tras pociągów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej, która powinna być rozpatrzona zgodnie z trybem opisanym w pkt 5.6 Procedury i potraktowanie go jako informacji z rynku, o której mowa w pkt 5.2. lit. a) Procedury;

2) przepisów prawa materialnego, poprzez:

- naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie poprzez niewypełnienie przez Prezesa UTK nałożonych na niego obowiązków w przedmiocie rozpatrywania skarg przewoźników kolejowych dotyczących regulaminu, o którym mowa w art. 32 tej ustawy, tj. regulaminu określającego zasady równego dostępu przewoźników do infrastruktury kolejowej, jak również przydzielania tras pociągów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej;

- naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie w związku z pkt 5.6 Procedury poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji gdy, spełnione zostały wszystkie przesłanki do wszczęcia takiego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawę prawną postanowienia kontrolowanego w niniejszym postępowaniu sądowym stanowił art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Powyższy przepis został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6, poz. 18), obowiązuje zaś od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wskazana wyżej nowelizacja k.p.a. pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej.

Z charakteru ww. unormowania oraz momentu, w jakim może zostać wydana przez organ odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, wynika, że takie rozstrzygnięcie nie może zostać wydane w dowolnym momencie przez organ. Nie ulega wątpliwości, że powinnością organu administracyjnego, do którego zostało skierowane żądanie, w pierwszej kolejności winno być ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony postępowania lub czy zaistniały inne uzasadnione przyczyny. A zatem ww. podstawy podmiotowa lub przedmiotowa do odmowy wszczęcia postępowania lub jego wszczęcia winny zostać ustalone przez organ na wstępnym etapie badania żądania. W konsekwencji oznacza to, że po pierwsze, organ badając na wstępnym etapie żądanie nie może prowadzić postępowania administracyjnego, w tym przeprowadzać postępowania dowodowego lub dokonywać ustaleń stanu faktycznego, a skoro tak to, po drugie, o możliwości zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. winno decydować to, że wniosek o wszczęciu postępowania pochodzi od podmiotu, który w oczywisty sposób nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu lub zaistniałe inne uzasadnione przyczyny są na tyle jasne, że nie wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Odmowa wszczęcia postępowania zaś nie jest możliwa w okolicznościach, kiedy przymiot strony lub ustalenie innych przyczyn, o jakich mowa w art. 61a § 1 k.p.a., wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym przedmiocie. Oznacza to, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Nie ulega wątpliwości, że odmowa wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., wiąże się, co do zasady z uprzednią kontrolą ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wszczęcia postępowania. Na tym etapie postępowania organ administracyjny dokonuje legitymacji procesowej strony, która występuje z konkretnym wnioskiem, a więc ustala, czy przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, lub stwierdza istnienie innych przyczyn warunkujących odmowę wszczęcia postępowania.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem posiadanie interesu prawnego uwarunkowane jest wskazaniem przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie domagać się czynności organu z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu.

W ocenie Sądu, niezrozumiałe jest twierdzenie organu, że strona skarżąca nie wskazała przepisów prawa materialnego z których wywodzi swój interes prawny, a organ z urzędu nie dopatrzył się takich przepisów, które zawiera ustawa o transporcie kolejowym.

Odwołując się do wniosku strony i jej wyjaśnień we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie art. 28 k.p.a. zauważyć należy, że skarga tego przewoźnika kolejowego została złożona w oparciu o art. 13 ustawy o transporcie kolejowym. Spółka wskazywała w niej na konkretne uchybienia. [...] wskazuje, że jego wniosek z dnia [...] maja 2012 r. dotyczy zagadnień, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym, bowiem dowodzi, że skoro [...] wykonuje faktyczne czynności zarządcy infrastruktury kolejowej, to Spółka ta powinna, zgodnie z art. 32 ustawy o transporcie kolejowym opracować regulamin, który zapewni równy i niedyskryminujący dostęp do tej infrastruktury.

Nie można było zatem podzielić argumentacji, że wnioskodawczyni nie legitymowała się interesem prawnym, tylko interesem "ekonomicznym" w rozpatrywanej sprawie, skoro ustawa o transporcie kolejowym w art. 29 ust. 2 w zw. z art. 32, art. 30 ust. 1-2 nakłada na zarządcę infrastruktury określone obowiązki, a usunięcia takich właśnie uchybień domagała się [...].

Zdaniem Sądu, [...] jest uprawniony do domagania się wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego przez Prezesa UTK, jeżeli podnosi, że [...] narusza przepisy ustawy o transporcie kolejowym, w szczególności przepisy odnoszące się do zagadnień regulaminu, o którym mowa w art. 32 tej ustawy, tj. regulaminu określającego zasady dostępu przewoźników do infrastruktury kolejowej, jak również przydzielania tras pociągów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej.

Wniosek [...] z dnia [...] maja 2012 r. spełnia wszystkie przesłanki skargi, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym, a zatem działanie Prezesa UTK traktujące go jako informację z rynku, i odmawiające na tej podstawie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Na uwagę zasługuje również okoliczność, iż Prezes UTK w odpowiedzi na skargę przyznał, iż strona skarżąca byłaby uprawniona do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z naruszeniem przepisów związanych z regulaminem przydzielenia tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów i opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Jednakże przy tym zaznaczył, że kwestia, czy [...] sprawuje funkcję zarządcy infrastruktury, jest obecnie przedmiotem badania przez Prezesa UTK w postępowaniu wszczętym z urzędu przeciwko [...] w sprawie zapewnienia niedyskryminującego dostępu przewoźników kolejowych do infrastruktury. Podniósł także, że aby wniosek skarżącej mógł zostać potraktowany jako skarga z art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym, zarządzana przez [...] infrastruktura musiałaby zostać uznana za infrastrukturę kolejową w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, a [...] byłby podmiotem wykonującym działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, określoną w art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Powyższe zaś jest przedmiotem toczącego się postępowania z urzędu.

W kontekście powyższego, należy zauważyć, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania przez Prezesa UTK był również fakt, że zakres przedmiotowy wniosku [...] pokrywał się z zakresem podmiotowo-przedmiotowym wszczętego z urzędu w dniu [...] grudnia 2011 r. przez Prezesa UTK postępowania administracyjnego przeciwko [...] w sprawie zapewnienia niedyskryminującego dostępu przewoźników do infrastruktury kolejowej, a więc że zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" do odmowy wszczęcia postępowania.

Jednakże okoliczności tej Sąd nie jest w stanie zweryfikować, albowiem z zaskarżonego postanowienia, to nie wynika, jak i z nadesłanych przez organ akt administracyjnych. O zakresie toczącego się z urzędu postępowania dowiadujemy się z odpowiedzi na skargę. Również i z tej przyczyny zaskarżone rozstrzygnięcie nie może się ostać.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ weźmie pod uwagę ww. wskazania Sądu i ponownie rozważy, czy nie zachodzą okoliczności przemawiające za wszczęciem postępowania administracyjnego, ewentualnie wszczęciem postępowania administracyjnego i jego zawieszeniem, lub dopuszczeniem strony skarżącej z uwagi za zakres podmiotowo-przedmiotowy wniosku do udziału w postępowaniu toczącym się z urzędu.

Na marginesie wskazać należy, iż kwestia postanowienia Prezesa UTK z dnia [...] maja 2012 r., w przedmiocie odmowy dopuszczenia [...] do udziału w postępowaniu prowadzonym z urzędu, wykracza poza ramy zakreślone w art. 135 p.p.s.a., z uwagi, iż nie zostało podjęte w granicach niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy