Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3634/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 art. 145 § 1 pkt 1 lit c) art. 271 pkt 2 art. 183 § 2 pkt 5 art. 33 § 1 art. 32 art. 141 § 4 art. 12
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 art. 28 art. 29
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego J. S. po rozpoznaniu w dniu 22 października 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2834/17 w sprawie ze skargi J. N. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 sierpnia 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2834/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę J. N. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 sierpnia 2017 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia 2 maja 2017 r. Burmistrz Z. zwrócił się w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego do D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na terenie działki nr ew. ... obręb Z. w Z.

D. Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z 22 maja 2017 r. nr ... odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji. W uzasadnieniu stwierdzono, że budynek będący przedmiotem orzeczenia zakłóca przebieg wewnętrznych traktów komunikacyjnych wykształconych w XIX w., łączących wnętrza podwórzy z drogami publicznymi, a także nie spełnia wymogów konserwatorskich w zakresie użytych materiałów wykończeniowych (blacha falista) oraz nie jest dostosowany formą do innych obiektów gospodarczych usytuowanych na terenie posesji. Zwrócono uwagę, że budynek ten jest szerszy od innych obiektów gospodarczych istniejących na działce.

Na postanowienie odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy zażalenie wniósł J. N. (dalej zwany skarżącym).

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z 4 sierpnia 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obiektów i obszarów objętych formą ochrony konserwatorskiej, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zamierzenie zaś o którym mowa w przedłożonym projekcie orzeczenia zostało zrealizowane na terenie zabytku obszarowego pn. ośrodek historyczny miasta Z. z zachowanymi kompletnie miejskimi murami obronnymi, który został wpisany do rejestru zabytków orzeczeniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 12 lutego 1956 r. W związku z powyższym, organ ochrony zabytków posiada kompetencje do zajmowania stanowiska w sprawie.

Organ drugiej instancji podkreślił, że miasto Z. posiada średniowieczną metrykę oraz częściowo zachowany układ kompozycyjny i zabudowę z tego okresu, w tym fragmenty murów miejskich oraz przebieg fosy czytelny w wytyczonej w późniejszym czasie ulicy W. Centrum założenia przestrzennego zajmuje rynek, na najwyższym wzniesieniu miasta usytuowany jest kościół. Początkowo poszczególne kwartały wypełniała zabudowa drewniana, systematycznie od XVI w. wymieniana na murowaną. Jednocześnie poszerzano wąskie uliczki, zachowując ich przebieg. Zaplecza kamienic stanowiły ogrody. W wieku XIX rozpoczął się rozwój przedmieść połączony z likwidacją powyższych obszarów zielonych. W ich miejscu zaczęły powstawać kilkukondygnacyjne oficyny, prostopadłe do budynków głównych, a także zabudowania gospodarcze. Rezygnowano z sieni przelotowych kamienic. Problem dostępu do zamkniętych wnętrz parceli rozwiązywały tzw. miedzuchy, czyli trakty komunikacji wewnętrznej powstające na granicy obowiązującej parcelacji działek lub przecinające je, zachowane w postaci brukowanych dróg, niejednokrotnie zamykanych bramami od strony wjazdu. Zabudowa realizowana na podwórzu kamienic nie ograniczała dostępu do terenu zaplecza. Dla kwartału ograniczonego ulicami K., J. i W. oraz linią murów miejskich zachowały się miedzuchy od strony ul. W. oraz ul. K. (którego początek sięga ostatniego budynku od strony ul. K., następnie droga obiega strony tylne kamienic przy tej ulicy i prowadzi do budynków o numerze .. i ...).

Dalej organ wskazał, że obiekt objęty postępowaniem usytuowany jest na granicy dwóch historycznych miedzuchów istniejących na zapleczu kamienicy frontowej przy ul. K. ..., a przez to zaciera powyższy układ komunikacyjny, zniekształcając kompozycję założenia przestrzennego stanowiącego przedmiot ochrony konserwatorskiej. Pomimo, iż przedmiotowy budynek nie przewyższa w sposób istotny szerokością obiektów gospodarczych zlokalizowanych na posesji, wykonany jest – w przeciwieństwie do ww. istniejącej zabudowy – w dużej mierze z materiałów ahistorycznych tj. blachy falistej i płyty OSB, które wyraźnie odcinają się od tradycyjnej warstwy wykończeniowej zabudowań w otoczeniu, tj. budynków murowanych i tynkowanych. Przedmiotowy obiekt stanowi więc element dysharmonizujący w historycznym układzie urbanistycznym, stąd też przyczynia się do uszczuplenia wartości ww. zabytku obszarowego.

Zdaniem organu drugiej instancji w interesie społecznym leży ochrona terenów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia ich historycznego rozplanowania. W niniejszej sprawie jest to sprzeczne z interesem inwestora. D. Wojewódzki Konserwator Zabytków słusznie przedłożył interes społeczny nad interes ww. strony, ponieważ realizacja planowanej inwestycji doprowadziła do obniżenia walorów zabytkowych historycznego ośrodka historycznego miasta Z. wpisanego do rejestru zabytków ww. orzeczeniem.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. N., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisy prawa procesowego: art. 28 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. za art. 11 k.p.a., a w konsekwencji art. 8 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Organ II instancji w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Wskazał, że podstawą orzekania przez Ministra był m. in. art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U z 2017 r. poz. 1073; dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z tymi przepisami, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Sąd stwierdził, że nie było okolicznością sporną, iż teren inwestycji (działka nr ew. ... obręb Z. w Z.) zlokalizowany jest na terenie zabytku obszarowego pn. ośrodek historyczny miasta Z. z zachowanymi kompletnie miejskimi murami obronnymi, który został wpisany do rejestru zabytków orzeczeniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 12 lutego 1956 r. Powyższe, w ocenie Sądu, uzasadniało konieczność dokonania uzgodnienia przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała kwestia, czy orzekające w sprawie organy w należyty sposób uzasadniły, że budowa budynku gospodarczego na terenie działki nr ew. ... obręb Z. w Z. naruszy zasady ochrony zabytków określone m. in. w art. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. W ocenie Sądu, organy te w sposób wystarczający wykazały, że projektowana inwestycja jest nie do pogodzenia z historycznym układem komunikacyjnym wykształconym w Z., a w szczególności w sposób przekonujący wyjaśniły przyczyny uzasadniające zaprezentowane stanowisko. Organy opisały założenia systemu przestrzennego miasta Z. w jego zarysie historycznym wykazując, że miasto Z. posiada średniowieczną metrykę oraz częściowo zachowany układ kompozycyjny i zabudowę z tego okresu. Od XVI w. dotychczasowa zabudowa drewniana była wymieniana na murowaną. Towarzyszyło temu poszerzanie wąskich uliczek przy zachowaniu ich przebiegu. W wieku XIX rozpoczął się rozwój przedmieść przejawiający się m. in w budowie na dotychczasowym zapleczu istniejących kamienic kilkukondygnacyjnych oficyn, prostopadłych do budynków głównych. Przy czym rezygnowano z sieni przelotowych kamienic. Dostęp do zamkniętych wnętrz parceli rozwiązywały tzw. miedzuchy, czyli trakty komunikacji wewnętrznej. Obecnie, dla kwartału ograniczonego ulicami K., J. i W. oraz linią murów miejskich zachowały się miedzuchy od strony ul. W. oraz ul. K.. Obiekt objęty postępowaniem usytuowany jest na granicy dwóch historycznych miedzuchów istniejących na zapleczu kamienicy frontowej przy ul. K. .... W ocenie organów takie jego usytuowanie zaciera przedstawiony przez organy układ komunikacyjny, zniekształcając kompozycję założenia przestrzennego stanowiącego przedmiot ochrony konserwatorskiej. Dodatkowo zaś przedmiotowy budynek wykonany jest w dużej mierze z materiałów ahistorycznych, tj. blachy falistej i płyty OSB, które wyraźnie odcinają się od tradycyjnej warstwy wykończeniowej zabudowań w otoczeniu, tj. budynków murowanych i tynkowanych. Powyższe rozważania, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uzasadniały ocenę, że przedmiotowy obiekt stanowi element dysharmonizujący w historycznym układzie urbanistycznym, czym przyczynia się do uszczuplenia wartości ww. zabytku obszarowego. Te dwa zasadnicze argumenty, a więc fakt iż przedmiotowy budynek zakłóca przebieg wewnętrznych traktów komunikacyjnych wykształconych w XIX w., łączących wnętrza podwórzy z drogami publicznymi, a także nie spełnia wymogów konserwatorskich w zakresie użytych materiałów wykończeniowych (blacha falista) oraz nie jest dostosowany formą do innych obiektów gospodarczych usytuowanych na terenie posesji, w ocenie Sądu Wojewódzkiego uzasadnia stanowisko odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącego tego budynku.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, Sąd stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, powyżej przedstawiona analiza czyni gołosłownymi zarzuty, iż organy I i II instancji bezpodstawnie uznały, iż przedmiotowy budynek zakłóca istniejący układ komunikacyjny zniekształcając kompozycję założenia przestrzennego stanowiącego przedmiot ochrony konserwatorskiej. Sąd nie dopatrzył się również argumentów potwierdzających zasadność zarzutu, co do poczynienia przez organy błędnych ustaleń faktycznych. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, całokształt akt sprawy potwierdza, że organy administracji w toku kontrolowanego przez Sąd postępowania stały na straży praworządności i podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy te także w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Sąd nie stwierdził braków w zakresie postępowania dowodowego stanowiących w istocie niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego przez organy dwóch instancji.

Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 151 p.p.s.a., Sąd Wojewódzki oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej J. N. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych (przyznanie pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu).

Zaskarżonemu wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 4 pkt 2 i pkt 3 w związku z art. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez błędne przyjęcie, że nieistniejący wykształcony historyczny układ komunikacyjny, za pomocą którego we wcześniejszych okresach historycznych odbywało się skomunikowanie zamkniętych wnętrz parceli oficyn i kamienic, uniemożliwia usytuowanie przedmiotowego obiektu na terenie działki o nr ewid. ... obręb Z. w Z., podczas gdy ochrona zabytku powinna być ochroną realną i dotyczyć istniejących elementów układu komunikacyjnego;

2. naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p.") przez nieprawidłowe przyjęcie, że brak jest podstaw dla dokonania uzgodnienia w toczącym się postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, podczas gdy przedmiotowy budynek spełnia wymogi zezwalające na jego wykonanie i dokończenie procesu legalizacji.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28, 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego przez brak uchylenia orzeczenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i zaakceptowanie, że organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie przyznały status strony osobom i podmiotom, które nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez brak uwzględnienia naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów procesowych w zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego powodujące błędne przyjęcie, że projektowana inwestycja jest nie do pogodzenia z historycznym układem komunikacyjnym wykształconym w miejscowości Z. i uznanie, że przedmiotowy obiekt znajduje się na granicy dwóch historycznych traktów komunikacji wewnętrznej, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że komunikacja historycznym traktem od strony ulicy K. jest niemożliwa z uwagi na zamurowanie przejścia na teren działki ..., wobec czego usytuowanie przedmiotowego obiektu nie zaburza układu komunikacyjnego, bowiem takowy nie istnieje;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie, że obsługa komunikacyjna inwestycji oraz działek do niej przyległych odbywa się od strony ulicy W., zgodnie z przebiegiem historycznego traktu wewnętrznego, co spowodowało błędne przyjęcie, że usytuowanie obiektu zaciera przedstawiony przez organy administracji publicznej układ komunikacyjny, zniekształcając kompozycję założenia przestrzennego stanowiącego przedmiot ochrony konserwatorskiej;

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 125 § 2 k.p.a. i art. 126 k.p.a. przez zaakceptowanie, iż minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego oraz nie odniósł się do zarzutów Skarżącego podniesionych w treści zażalenia od postanowienia D. Konserwatora Zabytków;

5. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu podniesionego przez Skarżącego naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa procesowego, tj. art. 28 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz polegające na braku pełnego wyjaśnienia w uzasadnieniu podstawy prawnej orzeczenia, tj. art. 151 p.p.s.a., a w konsekwencji brak możliwości prześledzenia toku myślowego Sądu oraz kontroli wydanego orzeczenia w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

W niniejszej sprawie rozważenia wymagało to, czy w sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przewidziana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a więc związana z pozbawieniem strony możliwości obrony swych praw.

Do sytuacji przewidzianej w wymienionym przepisie dochodzi wówczas, gdy wskutek wadliwości procesowych sądu strona nie brała udziału w postępowaniu sądowym. Zastrzec przy tym należy, że regulacja art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. odnosi się nie tylko do stron w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., ale też do podmiotów, które uzyskują status uczestnika na podstawie art. 33 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 12 p.p.s.a., ilekroć w ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Oznacza to, że jeżeli uczestnik postępowania sądowego został wskutek uchybień proceduralnych pozbawiony udziału w sprawie, to zachodzi podstawa nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Niewątpliwie obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego jest właściwe ustalenie kręgu stron postępowania sądowego, po uprzednim zweryfikowaniu stron postępowania administracyjnego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki ani w uzasadnieniu wyroku, ani też w żadnej innej formie nie wyraził stanowiska w tym zakresie.

W rezultacie zasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 w zw. z art. 28, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez brak odniesienia się do zarzutu podniesionego przez skarżącego, którym zakwestionowano status stron biorących udział w postępowaniu uzgodnieniowym, zakończonym zaskarżonym postanowieniem.

Zaznaczyć należy, że w sporządzonym przez pełnomocnika piśmie procesowym z dnia 25 maja 2018 r., precyzującym skargę złożoną przez skarżącego, wyeksponowano zarzut naruszenia art. 28 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Mianowicie podniesiono, że z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika na jakiej zasadzie został wyznaczony krąg stron postępowania, liczący ponad 60 osób i innych podmiotów, w tym Spółdzielni Mieszkaniowej.

Sąd Wojewódzki wbrew wymogom ustanowionym w art. 141 § 4 p.p.s.a. do niniejszego zarzutu się nie odniósł, ale też nie wyjaśnił jak zweryfikował krąg stron postępowania sądowego. Jak bowiem wynika z akt sądowych, stronami postępowania uczyniono stosownie do art. 32 p.p.s.a. skarżącego oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a pominięto podmioty, które powinny z mocy art. 33 § 1 p.p.s.a. uzyskać status uczestników, chyba że Sąd Wojewódzki stwierdziłby brak ich legitymacji procesowej.

Oczywiście nie można wykluczyć sytuacji, że według oceny Sądu Wojewódzkiego osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżonym postanowieniem, nie uzyskały statusu uczestników, gdyż postępowanie sądowe nie dotyczy ich interesu prawnego. Jeżeli jednak takie stanowisko przyjął Sąd Wojewódzki, to powinien je uzasadnić, aby możliwa była kontrola instancyjna w tym zakresie.

Zauważyć należy, że chociaż organ przesłał odpisy odpowiedzi na skargę w 63 egzemplarzach, to Sąd Wojewódzki nie doręczył ich uczestnikom wymienionym w postanowieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 4 sierpnia 2017 r. Wymienionym podmiotom nie doręczono również odpisów pisma procesowego pełnomocnika skarżącego (złożonego w 65 egz.), jak też odpisu wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W razie gdyby pominięcie uczestników było konsekwencją uchybień proceduralnych, bądź wadliwego określenia kręgu stron i uczestników postępowania sądowego, to zachodziłaby przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W związku z tym, że Sąd Wojewódzki nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku motywów, którymi kierował się przy wyłączeniu uczestników z postępowania sądowego, nie można było przesądzić, czy zaistniała przesłanka z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W takim stanie sprawy brak oceny Sądu Wojewódzkiego, odnoszącej się do kręgu stron postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy ich pominięcie w postępowaniu sądowym może stanowić przyczynę nieważności tego postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), bądź podstawę wznowienia postępowania (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.) wymagał uchylenia zaskarżonego wyroku.

Wobec powyższego zasadny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 28 i art. 29 k.p.a., ale wyłącznie w tym kontekście, że Sąd Wojewódzki ani z urzędu, ani w odpowiedzi na zarzut skarżącego, nie zajął stanowiska co do legitymacji procesowej osób biorących udział w postępowaniu administracyjnym.

Wobec stwierdzonych uchybień proceduralnych konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku, celem ponownego rozpoznania sprawy, po uprzednim określeniu przez Sąd Wojewódzki kręgu stron postępowania sądowego.

Tym samym przedwczesne okazały się wszystkie pozostałe zarzuty sformułowane w ramach podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Dopiero przeprowadzenie postępowania z udziałem wszystkim uprawnionych stron pozwoli na rozpoznanie sprawy przez Sąd Wojewódzki oraz ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a.

Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku pełnomocnika Skarżącej o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ stosownie do art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a., referendarz sądowy wojewódzkiego sądu administracyjnego wydaje postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi, radcy prawnemu za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy.