Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 701/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 § 2, 6, 7
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 444/18 w sprawie ze skargi B.C. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 39/17 w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz B.C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 444/18 (dalej wyrok II SA/Op 444/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie ze skargi B.C. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 39/17 w sprawie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu: 1. wymierzył Prezydentowi Miasta [...] grzywnę w wysokości 1.500 zł, 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznał od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego B.C. sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł, 4. zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego B.C. kwotę 697 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 39/17 (dalej wyrok II SAB/Op 39/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie ze skargi B.C. (dalej skarżący) na bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej organ, Prezydent), w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu: 1. zobowiązał organ do wydania aktu w sprawie wniosku skarżącego z 19 listopada 2007 r. - w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem; 2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł; 4. przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł; 5. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 597 zł.

W uzasadnieniu wyroku II SAB/Op 39/17 Sąd ustalił, m. in. że zarządzeniem z 7 lutego 2007 r., wydanym na podstawie art. 130a ust. 5a, 5c i 5e ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm., dalej prd), a następnie zarządzeniem z 26 stycznia 2010 r., Prezydent wyznaczył skarżącego jako jednostkę do usuwania pojazdów z drogi i prowadzenia parkingu strzeżonego, na okres kolejnych 3 lat.

Dnia 3 maja 2007 r. skarżący przyjął do wykonania wydaną przez funkcjonariusza Policji dyspozycję dotyczącą usunięcia i dostarczenia na prowadzony przez niego parking pojazdu marki [...] o nr rej. [...].

Pismem z 19 listopada 2007 r. skarżący zawiadomił Drugi Urząd Skarbowy w [...] o dokonaniu usunięcia ww. pojazdu; poinformował, że mimo upływu 6-miesięcznego terminu określonego w art. 130a ust. 10 prd właściciel nie odebrał pojazdu z parkingu strzeżonego; oświadczył, że na dzień sporządzenia pisma należność za holowanie i parking przedmiotowego samochodu wynosi 1.464 zł.

Pismem z 9 września 2010 r. skarżący zawiadomił Starostwo [...] o usunięciu pojazdu i bezskutecznym upływie 6-miesięcznego terminu jego odbioru. Pismo to Starosta, postanowieniem z [...] stycznia 2011 r., przekazał Prezydentowi według właściwości wraz z dokumentacją dotyczącą usunięcia pojazdu określonego w zawiadomieniu, wskazując, że usunięcie pojazdu nastąpiło na terenie miasta [...].

Pismem z 2 grudnia 2010 r. skarżący ponownie wystąpił do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego o przyznanie wynagrodzenia za dozór i przechowanie przedmiotowego samochodu; koszt przechowywania pojazdu i sprawowania nad nim dozoru wynosi 8.128 zł. Dnia 3 października 2011 r. podał, że koszt przechowywania pojazdu i sprawowania nad nim dozoru wynosi 9.207,98 zł.

Pismem z 23 lutego 2012 r. Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego poinformował Starostwo, w związku z powiadomieniami dokonanymi przez skarżącego, że w odniesieniu do spraw, które wpłynęły przed dniem 12 czerwca 2009 r., nie prowadził i obecnie nie prowadzi postępowań w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa wymienionych pojazdów, w tym również przedmiotowego pojazdu, z uwagi na brak ze strony podmiotu wydającego decyzję ich usunięcia informacji o osobie uprawnionej do odbioru pojazdu i o skutkach nieodebrania pojazdu w ustawowym terminie.

Pismem z 6 października 2016 r. skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej Kolegium) z pismem datowanym na dzień 5 października 2016 r., a zatytułowanym "Skarga", powołując art. 37 § 2 kpa, wskazując na bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy dotyczącej ustalenia kosztów usunięcia i przechowania ww. pojazdu.

Kolegium pismem z 7 grudnia 2016 r. poinformowało skarżącego o braku możliwości rozpoznania zażalenia, gdyż przedmiot postępowania nie stanowi sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 kpa.

Skarżący wniósł skargę, domagając się: stwierdzenia bezczynności Prezydenta z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu w terminie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wydanego w sprawie wyroku; wymierzenia Prezydentowi grzywny w kwocie 38.997,80 zł; przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 19.498,90 zł; zasądzenia kosztów postępowania.

W motywach wyroku II SAB/Op 39/17 WSA w Opolu wskazał, że zawiadamiając właściwy urząd skarbowy pismem z 19 listopada 2007 r. o usunięciu pojazdu oraz o bezskutecznym upływie terminu jego odebrania przez właściciela, skarżący jednocześnie wyraźnie określił należność za holowanie i parking samochodu w kwocie 1.464 zł. Takie sformułowanie, w ocenie Sądu, należało uznać za wniosek w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania ww. pojazdu, gdyż niewątpliwie wyrażało stanowisko skarżącego co do wysokości kosztów przysługujących mu w tym zakresie. Skarżący usunął z drogi pojazd i kiedy zaczęły powstawać koszty objęte żądaniem ich ustalenia, wykonywał zadania z zakresu administracji publicznej o charakterze administracyjnoprawnym, w ramach stosunku administracyjnego. Stosunek ten powstał na skutek władczych działań organu administracji, który wykonywał swoje zadania przy pomocy podmiotów spoza administracji publicznej, jakimi były jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów i był on oparty na założeniu, że skarżący miał otrzymywać wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na niego obowiązków. Podmiot, który pełnił zadania jednostki wyznaczonej do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu może dochodzić w trybie administracyjnym należności z tytułu usunięcia pojazdu i jego przechowania. Konstrukcja stosunku administracyjnoprawnego powstałego, tak jak w niniejszej sprawie, na gruncie poprzedniego stanu prawnego, skutkuje tym, że obecnie to starosta, czy też - jak w rozpoznawanej sprawie - prezydent miasta na prawach powiatu, jest organem właściwym do załatwienia wniosku dotyczącego kosztów usunięcia i przechowania pojazdu.

Sytuacja, gdy mimo upływu wielu lat od chwili przekazania akt sprawy, organ nie podjął żadnego rozstrzygnięcia - czy merytorycznego, czy też procesowego - podczas gdy postępowanie w tym przedmiocie winno zostać zakończone w ustawowym terminie i w formie odpowiedniej do okoliczności faktycznych oraz prawnych, z punktu widzenia zasady praworządności i zasady demokratycznego państwa prawa, nie może zostać zaakceptowana. Strona działająca w zaufaniu do organów państwowych ma prawo oczekiwać, że podejmą one stosowne działania zmierzające do załatwienia jej wniosku zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniechania organów, zarówno w zakresie ustalenia przez nie swojej właściwości do załatwienia sprawy, jak i ustalenia okoliczności faktycznych związanych ze złożeniem przez nią wniosku podlegającego rozpoznaniu w formie prawem przewidzianej.

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, orzeczono o zobowiązaniu Prezydenta do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 30 dni, tj. w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 kpa. Oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, na zasadzie art. 149 § 1a ppsa Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie zważył, że od daty przekazania Prezydentowi, według właściwości, sprawy usunięcia pojazdu, upłynął znaczny okres i uwzględnił fakt niepodejmowania przez ten organ dalszych, skutecznych czynności zmierzających do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji rozpoznania żądania skarżącego. Brak podejmowania działań zmierzających do zakończenia sprawy skutkuje oczywistym naruszeniem obowiązków organu w ramach przyznanych mu kompetencji. Rezultatem tej oceny było orzeczenie na podstawie art. 149 § 2 ppsa o wymierzeniu organowi grzywny, a także przyznanie sumy pieniężnej. Stwierdzona bezczynność miała kwalifikowany charakter i związana była z zaniechaniem podejmowania przez organ działań prowadzących do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego. Ustalając wysokość grzywny i sumy pieniężnej w dolnych granicach wynikających odpowiednio z art. 154 § 6 i 7 ppsa, Sąd zważył, że zmiana stanu prawnego mogła powodować wątpliwości organu w kwestii właściwości w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącego i wątpliwości co do właściwej formy rozstrzygnięcia. Sąd uznał za nieuzasadnione zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w żądanej przez niego wysokości mając na uwadze to, że jej przyznanie nie ma charakteru kompensacyjnego i nie ma na celu zaspokojenia żądania, którego dotyczy postępowanie administracyjne. W przekonaniu Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasądzone kwoty są adekwatne, a podjęte rozstrzygnięcie spełni swą funkcję prewencyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1210/17 oddalił skargę kasacyjną organu wniesioną od wyroku II SAB/Op 39/17.

Akta sprawy administracyjnej wraz prawomocnym wyrokiem II SAB/Op 39/17 zwrócono organowi 14 lutego 2018 r.

W skardze z 10 sierpnia 2018 r., w związku z zarzuconym niewykonaniem wyroku, skarżący wystąpił o: wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 ppsa w kwocie 42.715,10 zł, stanowiącej wysokość dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim; przyznanie mu od organu kwoty 21.357,55 zł stanowiącej połowę kwoty określonej w art. 154 § 7 w zw. z art. 154 § 6 ppsa; zasądzenie kosztów postępowania.

Organ wniósł o odrzucenie skargi; ewentualnie o oddalenie wniosków o wymierzenie grzywny i przyznanie skarżącemu kwoty pieniężnej.

Organ wskazał na znaczną liczbę wniosków skierowanych przez skarżącego do organu dotyczących kosztów przechowania i wynagrodzenia za to przechowanie, odnoszących się do 33 różnych pojazdów, skomplikowany od strony prawnej charakter sprawy i braki kadrowe w referacie zajmującym się tego typu sprawami. Odniósł się do stanowiska zajmowanego w sprawie przez skarżącego, twierdząc, że nie wykazał on mimo dwukrotnych wezwań, poniesionych w związku z przechowaniem przedmiotowego pojazdu nakładów, nie przedstawił dokumentów obrazujących tego typu wydatki poprzestając na przedstawieniu kosztów stałych obciążających jego zakład. W związku z tym organ zmuszony był prowadzić postępowanie wyjaśniające i w tym celu zwrócił się do "A" Sp. z o.o. o informacje dotyczące kosztów przechowania pojazdów na parkingu strzeżonym. Konieczna była analiza udzielonych odpowiedzi pod kątem możliwości zastosowania wykazanych stawek opłat do przypadku skarżącego. W takich okolicznościach nie może być mowy o tym, że do opóźnienia rozpoznania sprawy doszło w wyniku rażącego naruszenia prawa, co winno skutkować oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny i wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej.

W toku postępowania strony złożyły pisma procesowe, w których skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko (pisma z 28 września 2018 r. i 7 listopada 2018 r.). Organ przesłał odpis postanowienia z [...] września 2018 r. nr [...] w sprawie przyznania skarżącemu wynagrodzenia za dozór przedmiotowego pojazdu i zwrot poniesionych wydatków [k. 32-39 akt II SA/Op 444/18]. W piśmie z 24 października 2018 r. organ podtrzymał wniosek o odrzucenie skargi; w dalszym ciągu podkreślał czasochłonność i skomplikowany prawnie charakter sprawy; wykluczył proponowaną przez skarżącego możliwość rozpoznania sprawy na podstawie dowodu z przesłuchania strony. Podkreślił, że w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 154 § 1, 6 i 7, art. 200 i 205 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku II SA/Op 444/18.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga jest uzasadniona, co skutkować musiało wymierzeniem organowi grzywny i przyznaniem na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej.

Odnosząc się do najdalej posuniętego wniosku odpowiedzi na skargę - o jej odrzucenie, Wojewódzki Sąd wskazał, że warunkiem wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 ppsa jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co wprost wynika z treści tego przepisu. W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że skarżący dopełnił tej czynności kierując do organu wezwanie z 1 sierpnia 2018 r., które wpłynęło do organu 3 sierpnia 2018 r., a dopiero później skierował skargę do Sądu w trybie art. 154 § 1 ppsa. Skarga jest zatem formalnie dopuszczalna. Podnoszona przez organ okoliczność, że brzmienie wezwania z 1 sierpnia 2018 r. nie obejmuje pełnej treści wynikającej z art. 154 § 1 ppsa, a przez to nie wywołało skutku przewidzianego tym przepisem, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przepis ten formułuje alternatywny sposób wezwania: bądź o wykonanie wyroku, bądź o załatwienie sprawy. W sytuacji, gdy wyrok nakazywał załatwienie sprawy przez wydanie aktu w sprawie ściśle wskazanego wniosku skarżącego, całkowicie wystarczającym było, tak jak miało to miejsce w tej sprawie, wezwanie do jego wykonania, bez konieczności dodatkowego wzywania do wydania aktu.

W rozpoznawanej sprawie wyrokiem II SAB/Op 39/17 Sąd zobowiązał Prezydenta do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu 14 lutego 2018 r. Skoro Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił, a wyrok ten zobowiązał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie, to w tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony. Niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania (wyrok WSA w Warszawie z 17.10.2018 r. I SA/Wa 1130/18, cbosa).

Sąd w punkcie drugim wyroku stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (np.: wyrok NSA z 21.6.2012 r. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27.3.2013 r. II OSK 468/13; wyrok WSA w Łodzi z 6.11. 2018 r. II SA/Łd 258/18, cbosa).

W okolicznościach sprawy, biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu na załatwienie sprawy i to, że Prezydent został już ukarany grzywną w wysokości 500 zł, która to sankcja nie przyniosła skutku w postaci wykonania wyroku w zakreślonym terminie, Sąd ocenił, że przy takich uwarunkowaniach odpowiednio represyjną i dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 1.500 zł, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa. Za takim stanowiskiem Sądu przemawia nie tylko długość trwającego postępowania ale także to, że organ po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy nie podjął skutecznych czynności zmierzających do natychmiastowego załatwienia sprawy, mimo wezwania skarżącego do wykonania wyroku. Podnoszona przez organ okoliczność braku współdziałania ze strony skarżącego nie znajduje oparcia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy, gdyż na wezwanie organu z 27 lutego 2018 r. skarżący udzielił obszernej odpowiedzi (pismo z 15 marca 2018 r.). Brak reakcji na propozycję ugodową z 23 kwietnia 2018 r. (wysuniętą już po upływie terminu do wykonania wyroku) tym bardziej obligował organ do merytorycznego rozpoznania wniosku strony. Nie można zgodzić się z organem, że wydanie rozstrzygnięcia poprzedzone być musiało obszernym postępowaniem dowodowym, gdyż ograniczyło się ono do wysłania dwu zapytań do jednostek świadczących usługi parkingowe. Nie stanowi usprawiedliwienia dla organu podnoszony przezeń argument o brakach kadrowo-organizacyjnych. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że tego rodzaju braki nie uwalniają organu od zarzutu kwalifikowanej bezczynności i narażenia się na zapłatę grzywny. Sposób organizacji pracy urzędu i ewentualne wakaty na stanowiskach urzędniczych nie są okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej (wyrok NSA z 7.9.2017 r. I OSK 1562/16, cbosa). Sąd wziął pod uwagę - na korzyść organu - to, że w dacie wyrokowania stan bezczynności po stronie Prezydenta już nie miał miejsca, gdyż postanowieniem z [...] września 2018 r. załatwił on sprawę wniosku skarżącego, dotyczącego wynagrodzenia za dozór i koszty przechowania przedmiotowego pojazdu.

Art. 154 § 7 ppsa stanowi podstawę przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, będąca podstawowym środkiem stosowanym w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną - mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Chodzi przy tym również o uświadomienie organowi, że niewykonywanie wyroków sądów administracyjnych jest nieopłacalne. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Przewidziana w art. 154 § 7 ppsa suma pieniężna nie ma jednakże wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni bowiem również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 ppsa (wyrok NSA z 21.2.2018 r. I OSK 2229/17, cbosa). Nie ulega wątpliwości, że ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy, zwłaszcza gdy organ dopuszcza się niewykonania wyroku sądu, pozostawiona została sądowi (wyroki NSA z: 26.5.2017 r. I OSK 343/17; 25.8. 2017 r. I OSK 2065/16, cbosa). Ocena ta winna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy i winna być przeprowadzona szczególnie wnikliwie. Okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniają przyznanie od Prezydenta na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jako zadośćuczynienia za wieloletnie oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy. Stan bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku o przyznanie wynagrodzenia - mimo wydania wyroku – z całą pewnością narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W toku postępowania Prezydent nie przedstawił okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać. Sąd stanął na stanowisku, że zasadne jest przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł. Określając wysokość sumy pieniężnej z tytułu niewykonania wyroku Sąd miał na uwadze rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność oraz czas trwania postępowania administracyjnego, które zostało zainicjowane wiele lat temu.

Na podstawie art. 154 § 1, 6 i 7 ppsa orzeczono jak w pkt 1 - 3 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono art. 200 i 205 § 2 ppsa przy czym na koszty te złożyły się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie zastępującego skarżącego radcy prawnego w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz. U. z 2018 r., poz. 265); 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Op 444/18 wywiódł Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez r. pr. M.M., który zaskarżając w całości ww. wyrok zarzucił mu naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 154 § 2 zw. z art. 154 § 6 i 7 ppsa przez wadliwe przyjęcie, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie nie podejmował czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, a w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny i przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej;

2. art. 154 § 2 ppsa w zw. z art. 12, art. 35 § 1 - 3 i art. 36 § 1 - 2 kpa, przez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. art. 154 § 6 w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez wymierzenie organowi grzywny w wysokości niewspółmiernej do stwierdzonego przez Sąd I instancji naruszenia prawa przy jednoczesnym zaniechaniu uzasadnienia dla tak wysoce restrykcyjnego orzeczenia;

4. art. 154 § 7 ppsa przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że zastosowanie powyższego przepisu jest obligatoryjne a nie fakultatywne w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, podczas gdy art. 154 § 7 ppsa jednoznacznie stanowi, że uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa oraz błędne uznanie przez Sąd I instancji, że przesłanką stosowania art. 154 § 7 ppsa jest sam fakt złożenia wraz ze skargą wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, co skutkuje w ocenie Sądu I instancji obligatoryjnym zasądzeniem wskazanej kwoty;

5. art. 3 § 2 w zw. z art. 154 § 7 oraz art. 141 § 4 i art. 154 § 6 ppsa polegające na niepełnej i błędnej kontroli postępowania organu oraz nieuzasadnionym pominięciu w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących podstaw do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 ppsa oraz na braku zawarcia w uzasadnieniu wyroku miarkowania, które Sąd I instancji winien był przeprowadzić przy orzekaniu na rzecz skrzącego od organu sumy pieniężnej i w konsekwencji nieuzasadnione orzeczenie od organu sumy pieniężnej [w wysokości] 2.000,00 zł,

6. art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 6 w zw. z art. 8 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie organowi grzywny w nieadekwatnie wysokiej kwocie 1.500,00 zł, w sytuacji gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że ze strony organu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w szczególności w kontekście wydania "decyzji" [winno być "postanowienia"] w przedmiotowej sprawie i zasadnym, ze względu na cel sankcji z art. 154 § 6 ppsa, byłoby orzeczenie o grzywnie w zdecydowanie niższej, niż zasądzona wysokości;

II. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść wyroku - art. 3 § 2 w zw. z art. 154 § 7 oraz art. 141 § 4 i art. 154 § 6 ppsa polegające na niepełnej i błędnej kontroli postępowania organu oraz nieuzasadnionym pominięciu w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących podstaw do przyznania od organu grzywny i sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 6 i 7 ppsa oraz na braku zawarcia w uzasadnieniu wyroku miarkowania, które Sąd I instancji winien był przeprowadzić przy orzekaniu od organu grzywny i sumy pieniężnej, a w konsekwencji nieuzasadnione orzeczenie od organu grzywny w kwocie 1.500,00 zł i sumy pieniężnej w kwocie 2.000,00 zł.

Prezydent wniósł o: uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu; ewentualnie, zmianę zaskarżonego wyroku przez oddalenie wniosków o wymierzenie grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego lub zmniejszenie kwot wskazanych w pkt 1 i 3 wyroku przez wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości 500,00 zł i przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 500,00 zł; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył B.C., reprezentowany przez r. pr. A.W., wniósłszy o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej oraz uznania przez Sąd, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ zarzuca też niewspółmierność (nieadekwatną wysokość) orzeczonej grzywny i przyznanej skarżącemu sumy pieniężnej do stwierdzonego przez Sąd naruszenia prawa. Prezydent nie zarzucił naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej regulujących ustalanie przez Sąd stanu faktycznego będącego podstawą wydanego przez Sąd I instancji wyroku. Zatem, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w oparciu o stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji.

Z ustaleń Sądu I instancji wynika między innymi, że 3 maja 2007 r. skarżący przyjął do wykonania wydaną przez funkcjonariusza Policji dyspozycję dotyczącą usunięcia i dostarczenia na prowadzony przez niego parking pojazdu marki [...] nr rej. [...]. Pismem z 2 grudnia 2010 r. skarżący wystąpił do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za dozór i przechowywanie ww. samochodu. Postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. Starosta pismo to przekazał według właściwości Prezydentowi. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 39/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę skarżącego na bezczynność Prezydenta w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu i zobowiązał organ do wydania aktu w sprawie wniosku skarżącego z 19 listopada 2007 r. - w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł, przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1000 zł. Skarga kasacyjna organu wniesiona od powyższego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1210/17. Akta sprawy administracyjnej wraz prawomocnym wyrokiem II SAB/Op 39/17 zwrócono organowi 14 lutego 2018 r. (k. 112 akt II SAB/Op 39/17).

Organ po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy nie podjął skutecznych czynności zmierzających do natychmiastowego załatwienia sprawy i to pomimo wezwania skarżącego do wykonania wyroku. Trafnie Sąd I instancji uznał, że podnoszona przez organ okoliczność braku współdziałania ze strony skarżącego zdaniem nie znajduje oparcia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy, gdyż na wezwanie organu z 27 lutego 2018 r. skarżący udzielił obszernej odpowiedzi (pismo z 15 marca 2018 r.), natomiast brak reakcji na propozycję ugodową z 23 kwietnia 2018 r. (wysuniętą już po upływie terminu do wykonania wyroku) tym bardziej obligował organ do merytorycznego rozpoznania wniosku strony. Postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ ograniczyło się do wysłania dwu zapytań do jednostek świadczących usługi parkingowe - do "A" Sp. z o.o. o informacje dotyczące kosztów przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym. Dnia [...] września 2018 r. Prezydent wydał postanowienie (omyłkowo nazwanego przez autora skargi kasacyjnej "decyzją"; zarzut I.6; k. 32-39 akt II SA/Op 444/18) w sprawie przyznania skarżącemu wynagrodzenia za dozór przedmiotowego pojazdu oraz zwrot poniesionych wydatków.

Skarga do sądu pierwszej instancji została złożona w trybie art. 154 § 1 ppsa. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach ustalonych przez Sąd I instancji, zachodziły podstawy z art. 154 § 1, § 6 i § 7 ppsa do wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, ponieważ do dnia wniesienia skargi organ nie wykonał prawomocnego wyroku II SAB/Op 39/17 zobowiązującego Prezydenta do wydania aktu w sprawie.

Zgodnie z treścią art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 kpa, którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 kpa wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 35 § 5 kpa do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Brzmienie tego przepisu oznacza, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego może uwolnić w konkretnym przypadku organ od zarzutu bezczynności, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 kpa, ale tylko w sytuacji, jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością. Z kolei art. 36 § 1 i 2 kpa stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ustawodawca uznał możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu, w takim jednak wypadku zobowiązał organ do poinformowania stron postępowania o przyczynach zaistniałej zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy.

Istotą skargi na niewykonanie wyroku stwierdzającego bezczynność lub przewlekłość postępowania jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Niewykonanie wyroku może polegać na pozostawaniu w bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego lub na niezastosowaniu się przez organ administracji w ponownym postępowaniu administracyjnym do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia tego sądu. Stan bezczynności lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 154 § 1 ppsa ma miejsce wówczas, gdy organ w dalszym ciągu, mimo upływu terminu wyznaczonego w wyroku zobowiązującym do załatwienia sprawy, nie wydaje rozstrzygnięcia. Wymierzenie grzywny następuje zatem, gdy po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji pozostaje w dalszym ciągu w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie z przyczyn zależnych od tego organu.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu I instancji, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkiem takiego zaniechania jest w konsekwencji podważanie autorytetu Państwa. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania.

Za szczególnie groźną dla porządku prawnego postać niewykonania orzeczenia ustawodawca uznał niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ponieważ dla przeciwdziałania temu niebezpiecznemu zjawisku przewidział szczególny tryb postępowania w postaci możliwości wniesienia przez stronę skargi na niewykonanie takiego wyroku. Zgodnie z art. 154 ppsa, w przypadku uwzględnienia tej skargi sąd może zastosować następujące środki dyscyplinujące:

1) wymierzyć temu organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów;

2) orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego;

3) przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6; a ponadto

4) sąd ma obowiązek stwierdzić, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zaś

5) osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Wymierzenie organowi grzywny i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma wymiar dolegliwości finansowej, pełni zatem funkcję dyscyplinująco-represyjną. Jednak w procesie przyznawania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej należy mieć dodatkowo świadomość, czego aż nadto dowodzi niniejsza sprawa, że uzyskanie przez skarżącego korzystnego wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie oznacza jeszcze załatwienia sprawy administracyjnej. Wielokrotnie skarżący doznał usprawiedliwionego poczucia bezsilności. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest wiadome, że w wielu sprawach, w których sądy administracyjne uwzględniły skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, mimo wymierzania organom grzywien, nie zostały wykonane w zakreślonym przez sąd terminie. Tak więc z punktu widzenia skarżącego samo wymierzenie grzywny często jest nieskutecznym środkiem przymusu. Zjawisko to nie tylko godzi w interes prawny skarżącego, ale także narusza powagę wymiaru sprawiedliwości, ponieważ u skarżącego musi narodzić się pytanie: "Co to za sąd, który nie potrafi wyegzekwować swoich wyroków?". Dlatego też zastosowaniu dodatkowo środka dyscyplinującego w postaci przyznania sumy pieniężnej przyświeca jeszcze jeden cel, który należy mieć na względzie przy interpretacji art. 154 § 7 ppsa. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek długotrwałego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego swoją ochroną.

W przedstawionych wyżej okolicznościach sprawy, nie powinno budzić wątpliwości, że długość przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu na załatwienie sprawy (o ponad sześć miesięcy) i to, że Prezydent został już ukarany grzywną za bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego i sytuację, gdy już uprzednio przyznano skarżącemu sumę pieniężną, które to sankcje jednak nie przyniosły skutku w postaci wykonania wyroku, Sąd I instancji zasadnie na podstawie art. 154 § 1 i 6 ppsa ponownie wymierzył organowi grzywnę. Okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniają również przyznanie na podstawie art. 154 § 7 ppsa od Prezydenta na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy.

W niniejszej sprawie skarżący nie cofnął skargi (k. 48-53 akt II SA/Op 444/18). Stosownie do art. 154 § 3 ppsa wykonanie wyroku, lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Okoliczność załatwienia sprawy po wniesieniu skargi należy ewentualnie traktować jako wpływającą na wysokość orzeczonej grzywny i przyznanej sumy pieniężnej. To prawidłowo uwzględnił Sąd I instancji. Ze wskazanego przepisu wynika, że ustawodawca przesądził, że mimo wykonania wyroku po wniesieniu skargi nadal zachodzi konieczność dyscyplinowania organu, który nie wykonał wyroku we wskazanym przez Sąd terminie. Nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej o automatyzmie, który jakoby forsuje Sąd I instancji, bowiem Sąd przedstawił przekonującą argumentację na poparcie swojego stanowiska. Wbrew zarzutom, że Sąd I instancji uznał za obligatoryjne zastosowanie art. 154 § 7 ppsa w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność i złożenia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, takiego stanowiska Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyraził. Zastosowanie art. 154 § 7 ppsa wynikało z okoliczności, które miały miejsce w niniejszej sprawie, na które trafnie powołał się Sąd I instancji.

Nieuzasadnione są zarzuty wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej w wysokości niewspółmiernej do stwierdzonego naruszenia prawa. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, że art.154 § 1 w zw. z § 6 i 7 ppsa zostały prawidłowo zastosowane, a wymierzona grzywna i przyznana suma pieniężna, nie są nadmiernie represyjne lub nieadekwatne do okoliczności sprawy, a w konsekwencji zbyt wysokie. Obydwa środki mają charakter dyscyplinująco-represyjny i mają uświadomić organowi nieopłacalność niewykonywania wyroków sądu. Zarówno art. 154 § 6, jak i § 7 ppsa stanowią tylko do jakiej wysokości sąd władny jest wymierzyć grzywnę, czy też przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Przepis ten nie zawiera żadnych innych przesłanek, którymi miałaby kierować się sąd ustalając wysokość orzeczonej grzywny oraz sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. W przypadku obu tych instytucji ich wysokość należy miarkować w zależności od stopnia zawinienia organu, długotrwałości postępowania itp. Sąd I instancji słusznie stanął na stanowisku, że zasadne jest wymierzenie grzywny w wysokości 1500 złotych i przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł. Określając wysokość grzywny i sumy pieniężnej z tytułu niewykonania wyroku Sąd miał na uwadze rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność oraz długi czas trwania postępowania administracyjnego przed Prezydentem. Wysokość grzywny i sumy pieniężnej została określona w dolnych granicach wynikających z art. 154 § 6 i 7 ppsa, mimo, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, szczególnie drastycznego przypadku zwłoki organu w załatwieniu sprawy, potwierdzonego bardzo długimi okresami niepodejmowania żadnych czynności zmierzających do jej załatwienia.

W toku postępowania Prezydent nie przedstawił okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać. O ile na początkowym etapie sprawę można było uznać za skomplikowaną z uwagi na zmiany stanu prawnego i nieprecyzyjność uregulowań prawnych, to takiego charakteru sprawa ta nie miała po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie ze skargi na bezczynność organu w wydaniu aktu rozstrzygającego sprawę, w którym to Sąd dokonał wykładni istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów. Zważając na dużą liczbę spraw skarżącego, które w naturalny sposób wpływają na pracochłonność, nie można zapominać, że są to sprawy jednorodne pod względem prawnym, a ich częściowo odmienne stany faktyczne nie wpływają w sposób istotny na stopień ich skomplikowania.

Trudno mówić o skrajnym rygoryzmie Sądu, który określa środki dyscyplinujące i kompensacyjne w dolnych dopuszczalnych granicach. Nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy to, że Sąd Wojewódzki wydał 31 wyroków, w których łączna kwota zobowiązań organu jest znaczna, ponieważ każda z tych spraw, choć dotyczy tego samego skarżącego i organu, to ma indywidualny charakter, jest niezależna od innych spraw, gdyż dotyczy innego przedmiotu. Orzeczenie tych środków w niższej niż poprzednio wysokości, przestałaby pełnić rolę dyscyplinującą i byłoby swoistą zachętą do lekceważenia wyroków Sądu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji przy określeniu wysokości grzywny i sumy pieniężnej powołał się na przedstawione już wyżej okoliczności związane z przebiegiem postępowania administracyjnego. Wziął pod rozwagę zarówno okoliczności na niekorzyść organu jak i te na jego korzyść (wydanie aktu po wniesieniu skargi). Prawidłowo miarkował wysokość zastosowanych środków. Na skrajny rygoryzm Sądu nie wskazują przytoczone w skardze kasacyjnej wyroki sądów administracyjnych. Przede wszystkim należy mieć na uwadze to, że wysokość grzywny i sumy pieniężnej ustawodawca pozostawił do uznania sądu. Nadto należy zauważyć, że przytoczone wyroki wydano w odmiennych sprawach i na podstawie różnych stanów faktycznych.

Nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd wadliwie przyjął, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w art. 154 § 2 ppsa, pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 154 § 2 ppsa - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ wyznaczonego przez Sąd terminu do załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności. Uznać należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce szczególnie w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z: 23.10. 2013 r. I OSK 1181/13; 2.7.2015 r. I OSK 454/15).

Jak wynika z przedstawionych wyżej okoliczności, skarżący od ponad 7 lat (od stycznia 2011 r.) domaga się w postępowaniu przed Prezydentem zapłaty za odholowanie i przechowywanie pojazdu na zlecenie organów państwa. Czynności te niewątpliwie wykonał i nadal wykonuje. Mimo zobowiązania organu przez Sąd (prawomocnym wyrokiem) do załatwienia sprawy, organ przekroczył wyznaczony termin o ponad pół roku. Poza częściowo zbędną korespondencją ze skarżącym, wykonał tylko dwie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy czynności, które zmierzały do jej załatwienia. Nie należy zapominać, że we wskazanym wyroku Sąd dyscyplinował już organ przez orzeczenie grzywny i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Środki te nie wpłynęły na organ. Dlatego należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił charakter zaistniałej bezczynności polegającej na niewykonaniu wyroku sądu, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podnoszony w skardze kasacyjnej argument, o wpływającej do organu dużej ilości spraw oraz trudnościach organizacyjnych i kadrowych, nie uwalnia organu od zarzutu kwalifikowanej bezczynności. Sposób organizacji pracy urzędu oraz ewentualne wakaty na stanowiskach urzędniczych nie są okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej, szczególnie w sytuacji dysponowania przez Prezydenta bardzo dużym urzędem miasta, z dużą ilością wykwalifikowanych urzędników obeznanych w rozpoznawaniu spraw administracyjnych.

Z przedstawionych względów za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia art. 154 § 2, 6 i 7, art. 141 § 4 ppsa, art. 149 § 1 ppsa oraz art. 6, art. 8, art. 12, art. 35 § 1, 2 i 3, art. 36 § 1 i 2 kpa.

Nie są również trafne zarzuty naruszenia art. 3 § 2 w zw. z art. 154 § 7 oraz art. 141 § 4 i art. 154 § 6 ppsa polegające na niepełnej i błędnej kontroli postępowania oraz pominięciu w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących podstaw orzeczenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej oraz braku zawarcia w uzasadnieniu miarkowania. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na wysunięcie wniosku, że Sąd I instancji przedstawił podstawę faktyczną i podstawy prawne, na których oparł swoje rozstrzygniecie o grzywnie i przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej. Przedstawił okoliczności wpływające na wysokość zastosowanych środków, przemawiających zarówno na niekorzyść jak i na korzyść organu. To że organ nie zgadza się z niekorzystnym dla niego stanowiskiem Sądu, nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia przepisów art. 3 § 2 i art. 141 § 4 ppsa.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 ppsa ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego, na które składa się wynagrodzenie radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1804 ze zm.).