Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 784/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. R. i J. R. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii solidarnie na rzecz A. R. i J. R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. R. i A. R., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] orzekającą o przyznaniu odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości położonej w dzielnicy [...] [...], przeznaczonej pod budowę drogi [...] [...]-[...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że nieruchomości położona w dzielnicy [...] [...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienionej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2018 r. została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...]-[...]. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. ustalił na rzecz A. R. i J. R. odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości, każdemu z nich za [...] udziału prawa własności tej nieruchomości oraz o powiększeniu ustalonego odszkodowania o [...]% wartości przejętej nieruchomości. Decyzja wydana została na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, A. R. i J. R. złożyli odwołanie. W uzasadnieniu zarzucili wydanej decyzji naruszenie m.in. art. 18 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez nieprawidłowe sporządzenie operatu szacunkowego, a w konsekwencji zaniżenie przyznanego odszkodowania.

Rozpatrując odwołanie, organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy powołał przepisy art. 12 oraz art. 18 ust. 1 oraz ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1474 ze zm.) i art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1-4, art. 154 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 1990 ze zm.) oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Organ II instancji wyjaśnił, że z odpisu księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości wynika, że wyceniana nieruchomość stanowiła współwłasność A. R. i J. R. w udziałach wynoszących po [...] części. A. R. zmarł w dniu [...] sierpnia 2018 r. a na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia i umowy o podział majątku wspólnego wraz z umową o dział spadku współwłaścicielką udziału wynoszącego [...] części we współwłasności nieruchomości stała się A. R.. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody przez rzeczoznawcę majątkowego. Aktualność tego opracowania biegły potwierdził stosowną klauzulą aktualizacyjną. W operacie rzeczoznawca wyjaśnił, że na dzień wydania decyzji Wojewody o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., zgodnie z którym wyceniana nieruchomość położona była w większości na obszarze oznaczonym symbolem [...] ([...]) oraz w niewielkiej części na terenie oznaczonym [...] - [...] i terenie oznaczonym [...] - [...]. Mając na uwadze, że przeznaczenie pod [...] stanowi niewielki obszar, autor opracowania uznał, iż przedmiot wyceny posiada przeznaczenie drogowe. Biegły wskazał jednocześnie, że w otoczeniu przedmiotowej nieruchomości przeważają tereny oznaczone symbolem [...]. Mając na uwadze cel wywłaszczenia oraz przeznaczenie szacowanej nieruchomości, rzeczoznawca zbadał na wstępie kształtowanie się cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych pod drogi na terenie dzielnicy [...]. Mając na uwadze brak wystarczającej liczby transakcji, biegły rozszerzył obszar analizy na tereny innych dzielnic [...] części [...] i wyłonił [...] transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych na cele komunikacyjne. Tak dokonana analiza rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne pozwoliła biegłemu stwierdzić, że nie można określić wartości rynkowej ww. nieruchomości w oparciu o zbiór nieruchomości drogowych wyłonionych podczas analizy rynku nieruchomości. W świetle powyższego stosownie do zapisów wskazanych na stronie [...] operatu biegły dokonał analizy transakcji sprzedaży nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wyceniając przedmiotową nieruchomość, biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Minister opisał istotne elementy sporządzonego operatu szacunkowego i uznał, że ocena operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów pozwala stwierdzić, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. W operacie szacunkowym biegły prawidłowo przeanalizował przeznaczenie planistyczne wycenianej nieruchomości, wskazując, że wartość rynkowa nieruchomości zostanie oszacowania w oparciu o zbiór transakcji nieruchomościami drogowymi, natomiast w przypadku braku takich transakcji w oparciu o zbiór transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Biegły poprawnie przeanalizował rynek nieruchomości drogowych określony jako [...] cześć [...]. Odstępując od dalszego rozszerzenia obszaru analizy biegły wskazał, że rynek nieruchomości drogowych jest specyficznym rynkiem, a tereny [...] części [...] nie stanowią obszaru podobnego, a zatem jego analiza byłaby działaniem niecelowym, jak również mogłaby przyczynić się do dokonania błędnych obliczeń końcowych. Tym samym prawidłowo biegły dokonał wyliczeń w oparciu o zbiór nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, które to w niniejszej sprawie stanowiły nieruchomości niezabudowane o przeznaczeniu pod [...]. Powyższe w ocenie organu jest zgodne z przepisami (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Minister uznał, że rzeczoznawca majątkowy wyczerpująco wyjaśnił kwestię związaną z określeniem wartości przedmiotowej nieruchomości. Uzasadnił przyczyny odstąpienia od rozszerzenia analizy rynku nieruchomości drogowych na rynek regionalny, a następnie dokonał analizy transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną, z szczególnym uwzględnieniem cech tych nieruchomości wpływających na fakt uznania ich za nieruchomości podobne do nieruchomości przejmowanej pod inwestycję drogową. W ocenie organu odwoławczego opinia rzeczoznawcy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu, opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym skorygowaniu przyjętych cech rynkowych.

Odnosząc się do złożonego w trakcie postępowania kontroperatu wykonanego przez innego rzeczoznawcę dla przedmiotowej nieruchomości, Minister stanął na stanowisku, że zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia wartości przedmiotowej działki. Przede wszystkim zastrzeżenia organu odwoławczego budził brak przeprowadzenia analizy możliwości dokonana wyceny w oparciu o zbiór nieruchomości drogowych. Biegła pominęła dokonanie analizy rynku nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, przechodząc bezpośrednio do analizy rynku nieruchomości niezabudowanych o przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną i usługową, co stanowi naruszenie z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Ponadto brak jest uzasadnienia dla tak przyjętego wyboru. Również dobór nieruchomości przyjętych do porównań wzbudził zastrzeżenia Ministra. Bazę transakcyjną nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej stanowiły nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową i usługową, podczas gdy przedmiot wyceny stanowił w przeważającej części obszar przeznaczony pod drogi, bez możliwości realizacji funkcji usługowej. W ocenie Ministra działanie biegłej polegające na analizie rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod usługi i w konsekwencji przyjęcie do wyceny takich nieruchomości było nieprawidłowe. Ponadto dokonując charakterystyki nieruchomości wycenianej biegła nieprawidłowo oceniła cechę "funkcja w planie". Dla tej cechy autorka opracowania przyznała [...] stopnie gradacji: "[...]" dla działki o przeznaczeniu pod [...], "[...]" dla nieruchomości o przeznaczeniu pod [...] i "[...]" dla nieruchomości [...]. Jak wynika ze strony [...] opracowania działka nr [...] stanowiła obszar o oznaczony symbolem [...],[...] i [...], a zatem przyjęta przez biegłą ocena cechy jest sprzeczna z zapisami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji złożony przez strony operat nie mógł stanowić podstawy ustalenia należnego odszkodowania. Następie organ II instancji szczegółowo ustosunkował się do pozostałych zawartych w odwołaniu zarzutów.

Podsumowując, Minister uznał, że zarzut zaniżenia odszkodowania nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Tym samym brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości ustalonego odszkodowania. Minister nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu odszkodowawczym przeprowadzonym przez Wojewodę. W jego ocenie całość postępowania odszkodowawczego została przeprowadzona prawidłowo w oparciu o generalne zasady postępowania administracyjnego, a jego rozstrzygniecie zostało w sposób rzetelny i szczegółowy uzasadnione w zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Na decyzję Ministra z dnia [...] lutego 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (uzupełnioną pismem z dnia [...] października 2020 r.) złożyli A. R. i J. R.. W uzasadnieniu zarzucili zaskarżonej decyzji mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

I - prawa materialnego, czyli:

- § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w zw. z art. 18 i art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1496),

- art. 154 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 2147 ze zm.) w zw. art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 7 kpa poprzez wadliwe ustalenie (zaniżenie) wysokości należnego skarżącym odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość,

II - postępowania administracyjnego, czyli:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego wybiórczą ocenę polegającą w szczególności na bezpodstawnym zakwestionowaniu operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2018 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego i na bezzasadnym oparciu rozstrzygnięcia na podstawie sporządzonego na zlecenie Urzędu Wojewódzkiego przez rzeczoznawcę majątkowego z naruszeniem przepisów rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2018 r. – co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego wydania decyzji w niniejszej sprawie, jak również poprzez nieustalenie w sposób prawidłowy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (przeznaczenia w planie miejscowym gruntów sąsiednich), co miało wpływ na wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji, prowadząc do przyznania zaniżonego odszkodowania,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy zaskarżanej decyzji, w sytuacji gdy uchybienia organu miały istotny wpływu na wynik sprawy, co winno skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1474 ze zm.) oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a tej ustawy, przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 1990 ze zm.).

Artykuł 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowi, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wartością tą winna być wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie i stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości, m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe, zawarte zostały w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa się, "przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji." Stosownie do § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia w przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W § 36 ust. 3 rozporządzenia unormowany został tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 rozporządzenia "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio."

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe: jeden na zlecenie organu – operat z dnia [...] lutego 2018 r., którego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] listopada 2019 r., drugi zaś na zlecenie skarżących z dnia [...] maja 2018 r. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami sporządzony operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po upływie tego okresu może on być wykorzystywany po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Oznacza to, że od dnia [...] maja 2019 r. wykonany na zlecenie skarżących operat szacunkowy z dnia [...] maja 2018 r., wobec braku klauzuli aktualizacyjnej, nie może być już wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, czyli nie może stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomości. Oznacz to również, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji ([...] lutego 2020 r.) operat ten był nieaktualny. W tej sytuacji rozważania Ministra zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczące oceny merytorycznej prawidłowości tego operatu nie mogły mieć wpływu na sposób rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wobec nieaktualności tego operatu obecnie zbędna jest także jego ocena przez Sąd.

W aktach sprawy znajduje się nadesłana przez skarżących przy piśmie z dnia [...] października 2020 r. opinia [...] [...] z dnia [...] lipca 2020 r. sygn. akt [...], który to dokument został sporządzony już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.), postanowił dopuścić tę opinię jako dowód w sprawie. W opinii tej [...] sformułowała merytoryczne zastrzeżenia do kwestionowanego przez skarżących operatu szacunkowego stanowiącego w rozpatrywanej sprawie podstawę ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania. [...] uznała, że oceniany operat nie może stanowić podstawy do prawidłowego określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem [...] zasadniczą wadą operatu jest nieprawidłowe przeprowadzenie przez rzeczoznawcę analizy rynku transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, co skutkowało pochopnym w ocenie [...] wnioskiem rzeczoznawcy, że wycenę przedmiotowej nieruchomości należy przeprowadzić, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Jednym z elementów tej analizy, który zakwestionowała [...], było ograniczenie badanego rynku nieruchomości drogowych do kilku, wybranych dzielnic [...] [...], podczas gdy zdaniem [...] w analizie winne były być uwzględnione także dzielnice o podobnym charakterze położone w [...] części [...]. Ten element opinii [...] jest bez wątpienia elementem wiadomości specjalistycznych i jako taki nie podlega merytorycznej ocenie Sądu. Sąd jednakże władny był ocenić skutki prawne podniesionego przez [...] zastrzeżenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego regulujący sposób wyceny nieruchomości wywłaszczanych pod inwestycje drogowe, które na dzień wydania decyzji przeznaczone były pod inwestycję drogową, zezwala na przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, jednakże nie w sytuacji, w której możliwe jest uwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Jeśli zatem zastrzeżenia [...] były zasadne, bez prawidłowej analizy rynku nieruchomości drogowych nie było możliwe dokonanie zgodnej z prawem wyceny przedmiotowej nieruchomości w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych. Wyceniana nieruchomość w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego w przeważającej części położona była na obszarze oznaczonym symbolem [...] ([...]) i [...] ([...]). Była zatem w tej części niewątpliwie przeznaczona pod inwestycje drogowe.

Orzekając, Sąd miał na uwadze, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, po uchyleniu art. 157 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ocena poprawności sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych ma jedynie pomocniczy charakter przy dokonywaniu analizy mocy dowodowej opinii rzeczoznawcy majątkowego przez Sąd. Jednakże zdaniem Sądu, z uwagi na wykazane merytoryczne błędy i uchybienia operatu szacunkowego stanowiące odstępstwa od przepisów prawa, mogące mieć wpływ na określoną w nim wartość nieruchomości, bez dodatkowej analizy organu nie może być on uznany za miarodajny dowód w sprawie, o którym mowa w art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Pomimo że po uchyleniu art. 157 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami istnieje obecnie możliwość dalszego uznawania przez organ za dowód w sprawie takiego operatu szacunkowego, na temat którego organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wydała opinię negatywną, to jednak w rozpatrywanej sprawie wziąć należy także pod uwagę, że od dnia aktualizacji operatu szacunkowego ([...] listopada 2019 r.) minęło już ponad 12 miesięcy.

Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a wartość ta jest następnie podstawą ustalenia przez organ wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy, stanowiący główny dowód w sprawie jest to jedyny dokument szacujący wartość nieruchomości i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie jak każdy inny. Jednak jest to dowód specyficzny, zawierający wiedzę dostępną rzeczoznawcy, związaną ze sposobem i techniką wyceny wartości nieruchomości. W ocenie Sądu tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomość wycenianą i właściwym ustaleniu współczynników korygujących może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie odszkodowania.

Negatywna ocena operatu, który w rozpatrywanej sprawie posłużył do określenia wysokości odszkodowania, zarówno przez [...], jak i w konsekwencji Sąd orzekający, powoduje konieczność uchylenia decyzji obu instancji. Istnieje bowiem konieczność sporządzenia nowego operatu i dokonania jego oceny przez organy obydwu instancji. Zasadnym wydaje się, aby zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie dokonywały organy prowadzące postępowanie. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09).

W świetle dotychczasowej analizy nie ulega wątpliwości, że organy opierając się wyłącznie na operacie szacunkowym i nie dokonując jego prawidłowej oceny jako istotnego dowodu w sprawie mimo zgłaszanych zastrzeżeń kierowanych do tego operatu przez skarżących, które to zastrzeżenia znalazły potwierdzenie w ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Po raz wtóry przeprowadzą postępowanie zmierzające do określenia wysokości należnego skarżącym odszkodowania i w tym celu (wobec nieaktualności obu wykonanych w sprawie operatów szacunkowych) zlecą wykonanie nowego operatu szacunkowego, który musi być ważny w dniu orzekania przez organy administracji publicznej. Dodatkowo, ponownie rozpatrując sprawę, organy będą miały na względzie, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13 podkreślił w odniesieniu do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od zbadania transakcji nieruchomościami drogowymi. Tylko brak wystarczających do dokonania wyceny danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 200/20).

Wyjaśnić jeszcze należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2020 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.