Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 441/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Odrzucono skargi w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 40, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 14, art.28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skarg Gminy Lubrza na uchwały Rady Miejskiej w Prudniku: z dnia 23 lipca 2004 r., Nr XXVI/276/2004 wraz z uchwałami zmieniającymi; z dnia 28 listopada 2013 r., Nr L/789/2013 oraz z dnia 30 kwietnia 2015 r., Nr VIII/109/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Prudniku z dnia 23 lipca 2004 r., Nr XXVI/276/2004, zmienionej uchwałami: Nr XXII/224/2008 z dnia 28 lutego 2008 r., Nr XLIII/651/2009 z dnia 27 sierpnia 2009 r., Nr LIII/849/2010 z dnia 31 marca 2010 r., Nr XXV/432/2012 z dnia 5 czerwca 2012 r., Nr VIII/109/2015 z dnia 30 kwietnia 2015 r., w części obejmującej § 9 ust. 3 pkt 37 - w zakresie dotyczącym symbolu C42EC, oraz w części załącznika graficznego nr 1 do tej uchwały - w zakresie terenów o symbolach C42EC, 01KDg i C31ZI, położonych w granicach administracyjnych Gminy Lubrza, 2) w pozostałym zakresie skargi odrzuca, 3) zasądza od Rady Miejskiej w Prudniku na rzecz Gminy Lubrza kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 23 lipca 2004 r. Rada Miejska w Prudniku podjęła - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 199]), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. - uchwałę Nr XXVI/276/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Prudnika (zwany dalej również "miejscowym planem"). Do części tekstowej planu załączony został m.in. załącznik nr 1 stanowiący rysunek planu wykonany na mapie zasadniczej sytuacyjno-własnościowej w skali 1:2000. Wskazany miejscowy plan był zmieniany kolejno uchwałami Rady Miejskiej w Prudniku: Nr XXII/224/2008 z dnia 28 lutego 2008 r., Nr XLIII/651/2009 z dnia 27 sierpnia 2009 r., Nr LIII/849/2010 z dnia 31 marca 2010 r., Nr XXV/432/2012 z dnia 5 czerwca 2012 r. oraz Nr VIII/109/2015 z dnia 30 kwietnia 2015 r.

Pismem z dnia 7 lipca 2015 r., nr V.672.4.2015.ZPI, skierowanym do Rady Miejskiej w Prudniku, które wpłynęło do organu 8 lipca 2015 r., Wójt Gminy Lubrza wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa w uchwale:

- Nr XXVI/276/2004 Rady Miejskiej w Prudniku z dnia 23 lipca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Prudnika wraz z uchwałami zmieniającymi oraz uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu miasta Prudnika;

- Nr L/789/2013 Rady Miejskiej w Prudniku z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Prudnika;

- Nr VIII/109/2015 Rady Miejskiej w Prudniku z dnia 30 kwietnia 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Prudnika;

ze względu na uchybienie przepisom u.p.z.p., w tym art. 15, art. 28 oraz art. 3 w zw. z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 163 i art. 164 ust. 3 Konstytucji RP. Wójt podał, że do naruszenia powyższych przepisów doszło przez uchwalenie części miejscowego planu na obszarze należącym do władztwa planistycznego Rady Gminy Lubrza, co stanowi naruszenie interesu Gminy. W ocenie Gminy, jedynym możliwym rozwiązaniem jest stwierdzenie nieważności ww. uchwał w całości.

Rada Miejska w Prudniku nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie.

W dniu 31 sierpnia 2015 r. Gmina Lubrza wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która w tym samym dniu została przez Sąd przekazana do Rady Miejskiej w Prudniku. W skardze Gmina ponowiła zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i wniosła o stwierdzenie nieważności w całości uchwał:

- Nr XXVI/276/2004 Rady Miejskiej w Prudniku z dnia 23 lipca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Prudnika wraz z uchwałami zmieniającymi;

- Nr L/789/2013 Rady Miejskiej w Prudniku z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Prudnika;

- Nr VIII/109/2015 Rady Miejskiej w Prudniku z dnia 30 kwietnia 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Prudnika;

oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że uchwalenie ustaleń dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem C42EC narusza jej interes prawny przez przyjęcie ustaleń na terenie nienależącym do miasta Prudnik. Jak wyjaśniła, błędne określenie granic opracowania występowało już w uchwale Rady Miejskiej w Prudniku z dnia 23 lipca 2004 r. oraz we wszystkich późniejszych uchwałach zmieniających, co powoduje, że nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Wywiodła, że naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi dotyczyć interesu aktualnego, nie zaś przyszłego i ewentualnego. Wskazała również na pismo z dnia 16 czerwca 2015 r. Wojewody Opolskiego, który stwierdził, że niemożliwa jest zmiana miejscowego planu miasta Prudnika w trybie określonym w art. 27 u.p.z.p., ponieważ naruszy to ponownie władztwo planistyczne gminy, a zatem jedynym rozwiązaniem jest stwierdzenie nieważności uchwał w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Prudniku wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXVI/276/2004 z dnia 23 lipca 2004 r. w sprawie miejscowego planu w części obejmującej § 9 ust. 3 pkt 37 w zakresie dotyczącym symbolu C42EC, a także części załącznika nr 1 w zakresie terenów o symbolach C42EC, 01KDg i C31ZI, położonych w granicach administracyjnych Gminy Lubrza - odnośnie uchwał: z dnia 23 lipca 2004 r. Nr XXVI/276/2004, z dnia 5 czerwca 2012 r. Nr XXV/432/2012 i z dnia 30 kwietnia 2015 r. Nr VIII/109/2015. W pozostałym zakresie Rada Miejska domagała się odrzucenia skargi. Uzasadniając swoje stanowisko, odnotowała fakt wezwania Rady do usunięcia naruszenia prawa i uznała, że skarga w części jest zasadna. Dalej, wskazała na przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. i przyznała, że uchwalając w 2004 r. miejscowy plan miasta Prudnika, dokonała ingerencji w sposób gospodarowania terenu sąsiedniej Gminy Lubrzy, który nie podlega jej władztwu planistycznemu, przez objęcie granicami tego planu terenu Gminy Lubrza, oznaczonego na załączniku graficznym do uchwały symbolem C42EC, jak również symbolem 01KDg i części terenu oznaczonego symbolem C31ZI. Rada Miejska nie zgodziła się natomiast z zarzutem naruszenia art. 15 u.p.z.p., tłumacząc, że we wszystkich skarżonych uchwałach zawarte są obligatoryjne regulacje, o których mowa w art. 15 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy. Odwołując się do przesłanki naruszenia interesu prawnego, określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dowodziła, że skarżąca wykazała naruszenie tego interesu zapisami kwestionowanych uchwał jedynie w części dotyczącej terenu stanowiącego obszar Gminy Lubrza, a więc żądanie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Miejskiej w Prudniku w całości nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Rady, w pozostałej części skarga na poszczególne uchwały powinna być odrzucona. Nadto Rada dodała, że w przypadku uchwał zamieniających z 2012 r. i 2015 r., pomimo objęcia zakresem opracowania zmiany planu terenów Gminy Lubrza, zakres faktycznie dokonanych zmian w planie nie dotyczył tych terenów. Natomiast obszar zmian dokonanych w 2008 r., 2009 r. i 2010 r. odnosił się wyłącznie do terenu Gminy Prudnik. Co do wniosku skarżącej Gminy o stwierdzenie nieważności uchwały Nr L/789/2013 z dnia 28 listopada 2013 r. w spawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu miasta Prudnika, Rada stwierdziła, że nie ma prawnych możliwości stwierdzenia nieważności tej uchwały stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nie jest ona aktem prawa miejscowego i upłynął rok od jej podjęcia. Ponadto w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu bądź zmiany planu, jako akty prawa wewnętrznego wiążą jedynie organ wykonawczy. Postanowieniami tych uchwał nie następuje bezpośrednio naruszenie interesu prawnego skarżącego, pomimo że pośrednio uchwała ta może oddziaływać na sytuację prawną skarżących. Końcowo Rada dodała, że pomimo wkroczenia postanowieniami miejscowego planu miasta Prudnika na obszar Gminy Lubrza, od 2004 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę nie były wydawane żadne dokumenty (wypisy lub wyrysy) z planu miasta Prudnika dotyczące terenu oznaczonego symbolem C42EC, jak również dla terenów położonych w granicach administracyjnych terenu Gminy Lubrza, a oznaczonych w planie symbolami C31ZI i 01KDg. Istniejące w tym zakresie zapisy miejscowego planu miasta Prudnika nie wywołały więc skutków prawnych w nich określonych.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę w całości i wywody w niej zawarte, w szczególności żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonych uchwał w całości, a nie tylko w zakresie, w jakim wkraczają na obszar właściwości Gminy Lubrza. Z kolei, pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Dodatkowo wyjaśnił, że wkroczenie na obszar planistyczny Gminy Lubrza miało miejsce w uchwale pierwotnej oraz w jej załącznikach graficznych, które w tym zakresie nie uległy zmianie w wyniku kolejnych nowelizacji uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei, w oparciu o regulację art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Oceniając zaskarżone uchwały, Sąd uznał, że skarga Gminy Lubrza zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Na wstępie odnotować należy, że skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tą regulacją każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jednocześnie z przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a. wynika trzydziestodniowy termin na złożenie takiej skargi, liczony od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku braku odpowiedzi, skargę należy wnieść w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było więc zbadanie, czy wniesiona przez Gminę Lubrza skarga na trzy uchwały podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy zostały spełnione warunki formalne do jej skutecznego złożenia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzające wniesienie skargi oraz zachowanie terminu do jej wniesienia). Po udzieleniu pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytania możliwe dopiero będzie dalsze badanie skargi, w aspekcie legitymacji skarżącej do jej wniesienia, a w końcu jej zasadności.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga - z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze zakwestionowanych uchwał - dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Kompetencje do podjęcia zaskarżonych uchwał przez organ stanowiący gminy określone zostały w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast podjęcie uchwał w tym przedmiocie następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (cyt. wcześniej i zwanej nadal u.p.z.p.). Plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), którego uchwalenie należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), jest zatem aktem normatywnym z zakresu administracji publicznej, a więc rozpatrzenie skargi pozostaje w kompetencji sądu administracyjnego.

Skarżąca - w ocenie Sądu - dopełniła również wymogu wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ponieważ pismem z dnia 7 lipca 2015 r. wystąpiła z takim wezwaniem do Rady Miejskiej w Prudniku, na które Rada nie udzieliła odpowiedzi. Uwzględniając zatem treść art. 53 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę w rozpatrywanym przypadku wnosi się w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, należy stwierdzić, że skarga z dnia 31 sierpnia 2015 r. (data przekazania skargi organowi) została wniesiona do Sądu z zachowaniem ustawowego terminu.

Dalsze rozważania w niniejszej sprawie dotyczą legitymacji procesowej skarżącej Gminy do złożenia przedmiotowej skargi. Cytowany na wstępie przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji, trzeba zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Oceniając legitymację procesową skarżącej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uznać należało, że uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Prudnika narusza interes prawny skarżącej, w zakresie, w jakim postanowieniami planu objęto teren Gminy Lubrza. Od razu też wyjaśnić trzeba, że samo tylko stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego nie może jednak przesądzić o zasadności złożonej skargi. Wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu gminy stanowi warunek konieczny, ale niewystarczający do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, gdy naruszony został co prawda interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem (tak: NSA w wyroku z 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/11, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Przedstawione wyżej ustalenia pozwoliły Sądowi na ocenę zasadności skargi dotyczącej uchwalenia miejscowego planu miasta Prudnika. Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od wskazania, że po myśli art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tej regulacji wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Z kolei, zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Podkreślić trzeba, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Natomiast odnośnie naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu ustawodawca wprowadził dodatkową przesłankę - istotności tego naruszenia. Nie każde zatem naruszenie trybu postępowania będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" 8. wydanie, C. H. Beck, Warszawa 2015 r., s. 264 i nast.).

W rozpoznawanej sprawie Gmina Lubrza kwestionuje merytoryczną zawartość miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Prudnika z uwagi na objęcie jego postanowieniami terenu położonego poza granicami administracyjnymi Gminy Prudnik. Zarzuty skarżącej Gminy odnoszą się więc do zasad sporządzania planu. W tej kwestii, w pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Akty prawa miejscowego mają zatem ograniczony przestrzennie zasięg obowiązywania, gdyż mogą obowiązywać tylko w granicach terytorialnej właściwości organów je ustanawiających. Powyższe wynika również z wynikającej z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym generalnej klauzuli kompetencyjnej, wedle której gmina posiada prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących, ale tylko na obszarze tej gminy. Takim przepisem - aktem prawa miejscowego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), w którym dochodzi do ustalenia m.in. przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenów danej gminy. Tym samym rada gminy, podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma żadnych kompetencji do objęcia uchwałą terenów położonych poza granicami administracyjnymi gminy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt. II SA/Lu 1077/12, CBOSA). Ponadto stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Zgodzić się zatem należy z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że istota władztwa planistycznego gminy polega na tym, iż gmina (jej organy) jest upoważniona do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w zgodzie z odrębnymi przepisami prawa i w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Jednakże władztwo planistyczne rady gminy mogą realizować jedynie na obszarze swojej gminy, a nie na terenie gmin sąsiednich (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 786/13, CBOSA).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że Rada Miejska w Prudniku ustalając w zaskarżonym miejscowym planie - w § 9 ust. 3 pkt 37 warunki zabudowy i zagospodarowania dla terenu oznaczonego symbolem C42EC, znajdującego się w granicach administracyjnych Gminy Lubrza - niewątpliwie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Podobnie, obejmując postanowieniami miejscowego planu tereny oznaczone w załączniku nr 1 do uchwały symbolami C42EC, 01KDg i C31ZI, położne w granicach administracyjnych Gminy Lubrza, dokonała nieuprawnionej ingerencji w sposób zagospodarowania terenu gminy sąsiedniej. W ocenie Sądu, powyższe stanowi o istotnym naruszeniu przez Radę art. 94 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. Jeszcze raz bowiem powtórzyć trzeba, że w granicach władztwa planistycznego gmina może samodzielnie kształtować oraz prowadzić politykę przestrzenną, ale jedynie na swoim terenie, i tylko w tym zakresie może stanowić o przeznaczeniu tego terenu oraz zasadach jego zagospodarowania. Wyjaśnić również należy, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu z 2004 r., w części objętej wyrokiem, odnosi się do jego treści uwzględniającej późniejsze zmiany, w tym zmianę dokonaną uchwałą z dnia 30 kwietnia 2015 r. Z tej przyczyny, wbrew oczekiwaniu skarżącej, Sąd nie odniósł się odrębnie w wyroku do tej właśnie uchwały zmieniającej. Sąd miał ponadto na uwadze, że opisane wyżej przekroczenie władztwa planistycznego nastąpiło już w uchwale pierwotnej, zaś kolejne zmiany kontrolowanej uchwały - z roku 2012 i 2015, choć formalnie obejmowały zakresem opracowania tereny Gminy Lubrza, nie miały jednak wpływu na zaistniały wcześniej stan rzeczy, bo tylko powielały popełniony błąd. Z kolei, obszar zmian planu miejscowego w 2008 r., 2009 r. i 2010 r. dotyczył wyłącznie terenu Gminy Prudnik.

Sąd nie uwzględnił natomiast żądania stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały z dnia 23 lipca 2004 r. (wraz z uchwałami zmieniającymi). Co istotne, Gmina Lubrza nie podała żadnych powodów uzasadniających takie żądanie, a tym samym nie wykazała, by konkretne postanowienia miejscowego planu - poza odnoszącymi się do terenu położonego w granicach administracyjnych skarżącej - naruszały jej interes prawny. Natomiast Sąd nie stwierdził z urzędu naruszenia przez organ zasad sporządzania planu miejscowego lub dopuszczenia się przez organ istotnych naruszeń trybu jego sporządzania, skutkujących - z uwagi na pozbawienie skarżącej prawem gwarantowanych uprawnień - stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Odnotować przyjdzie, podzielając w tej mierze pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 117/13, CBOSA), że wprawdzie w postępowaniu ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednak w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Celnie też argumentował NSA, że przyjęcie poglądu, wedle którego w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego (w rozpatrywanej przez NSA sprawie skargę wniosła osoba fizyczna powołująca się na uprawnienia właścicielskie do nieruchomości), prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż skarga taka staje się narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przypomnieć zatem przyjdzie, że interes prawny wnoszącego skargę, do którego wprost nawiązuje cytowany art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinien wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej, określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Skarga złożona w omawianym trybie nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Innymi słowy, kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialno-prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1377/12, CBOSA). Stosownie do dotychczas powiedzianego, Sąd uznał, że skarżąca Gmina wykazała naruszenie interesu prawnego jedynie w zakresie tych postanowień zaskarżonego planu, które stanowią o przeznaczeniu oraz zasadach zagospodarowania terenu położnego w granicach administracyjnych Gminy Lubrza. Odnośnie uchwały w sprawie miejscowego planu, konsekwencją powyższego było odrzucenie skargi Gminy w pozostałym zakresie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Wskazana podstawa niedopuszczalności skargi dodana została przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) i obowiązuje od dnia 15 sierpnia 2015 r.

Sąd nie uwzględnił również żądania skarżącej odnośnie stwierdzenia nieważności uchwały Nr L/789/2013 z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Prudnika. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.). W tym miejscu zgodzić należy się z ugruntowanym już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, wedle którego znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, który wszczyna procedurę planistyczną i określa granice obszaru objętego projektem planu. Jest to uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem. Podkreślić przy tym należy, że okoliczność, iż pośrednio, "refleksowo" uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżącego, nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12; postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 2875/15; CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy nie można stwierdzić, aby zaskarżona uchwała z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu miasta Prudnika ze względu na jej charakter oraz treść mogła stanowić źródło naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej Gminy. Wprawdzie kwestionowana uchwała wyznacza obszar, który zostanie objęty planem, jednak na tym etapie procedury związanej z dokonaniem zmiany planu postanowienia uchwały nie wpływają negatywnie na sytuację prawną Gminy Lubrza, w szczególności nie pozbawiają jej żadnych uprawnień. Bezpośrednie naruszenie interesu prawnego skarżącej, dające jej legitymację skargową, bo oparte na konkretnym przepisie prawa materialnego, mogło nastąpić (i nastąpiło) w uchwale w sprawie miejscowego planu. W świetle powyższego skarga na uchwałę Nr L/789/2013 z dnia 28 listopada 2013 r. podlegała odrzuceniu, stosownie do treści cyt. wyżej art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. Natomiast w punkcie drugim wyroku rozstrzygnięto stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania zawarte w punkcie trzecim wyroku uzasadnia zaś przepis art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 w zw. z art. 206 P.p.s.a. Przepis art. 206 P.p.s.a. przewiduje, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Korzystając z uprawnienia do miarkowania zwracanych stronie skarżącej kosztów, Sąd miał na uwadze to, że częściowo uwzględnił jedynie skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu, natomiast - wbrew żądaniu Gminy Lubrza - nie stwierdził nieważności dwóch pozostałych uchwał Rady Miejskiej w Prudniku. W związku z tym, w ocenie Sądu, uzasadnione było przyznanie Gminie Lubrza kosztów postępowania w wysokości 540 zł, na które składa się wpis od skargi na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu, tj. kwota 300 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł.