Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2194/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 5, art. 147 § 1 , art 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi R. G. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia tytułu honorowego obywatela miasta 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Gminy Miejskiej w [...] na rzecz R. G. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 9 lipca 2018 r. R. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2018 r. w sprawie pozbawienia tytułu "Honorowego Obywatela Miasta [...]".

Wskazanej uchwale zarzucił naruszenie:

1. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej jako "Konstytucja") w zw. z art. 18 ust. 1 u.s.g. (a contrario art. 18 ust. 1 pkt 14 u.s.g.) przez ich błędną wykładnię skutkująca wadliwym przyjęciem, że rada gminy (w tym przypadku Rada Miejska w [...]) jest uprawniona do podjęcia uchwały w przedmiocie pozbawienia honorowego obywatelstwa gminy (w tym przypadku "Honorowego Obywatela Miasta [...]"), mimo że takie uprawnienie nie wynika ani z art. 18 ust. 1 pkt 14 u.s.g., ani art. 18 ust. 1 pkt 15 u.s.g (tj. nie jest zastrzeżone do kompetencji rady gminy na mocy innych ustaw), co prowadziło do podjęcia Uchwały bez podstawy prawnej;

2. naruszenie art. 7 Konstytucji oraz § 3 ust. 6 i § 15 Statutu Gminy [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2013 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2013 r. poz. [...] ze zm.), przez podjęcie Uchwały na podstawie wskazanych ww. przepisów statutu, mimo że nie była to uchwała o nadaniu "Honorowego Obywatelstwa Miasta [...]", jak również niestaniała podstawa ustawowa, ani inna podstawa prawna do jej podjęcia;

3. naruszenie § 3 ust. 10 Statutu Gminy [...] w związku z § 4 ust. 1 oraz § 5 ust. 1 Regulaminu nadawania honorowego wyróżnienia i odznaczenia Miasta [...] stanowiącego załącznik Nr 8 do Statutu Gminy [...] (dalej jako "Regulamin"), poprzez podjęcie Uchwały, mimo że z wnioskiem o jej podjęcie nie wystąpił żaden z podmiotów uprawnionych w myśl § 4 ust. 1 Regulaminu, zaś sama Uchwała została podjęta bez opinii Komitetu ds. honorowego wyróżniania i odznaczania Miasta [...], która jest wymagana na mocy § 5 ust. 1;

4. naruszenie § 2 Regulaminu.

Mając na uwadze ta sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji), wykonywanie zadań przez organy gminy (w tym organu stanowiącego gminy) następuje na podstawie i w granicach prawa. Wydawanie przez nie aktów prawnych, służących realizacji zadań gminy, następuje na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a także na podstawie (oraz w granicach) upoważnień udzielonych w innych ustawach. Oznacza to, że podjęcie przez Radę Miejską w [...] jakiejkolwiek uchwały musi mieć umocowanie w normie prawnej, przy czym taką normą prawną może być także akt prawa miejscowego, który stosownie do treści art. 94 Konstytucji, ustanawiają samodzielnie organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Rada Miejska w [...] podejmując skarżoną Uchwałę musiała działać w granicach ustawy lub ustanowionego na jej podstawie prawa miejscowego (Regulaminu).

Dalej skarżący wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy nadawanie honorowego obywatelstwa gminy. Nadając zatem tytuł "Honorowego Obywatelstwa Miasta [...]" Rada działała w granicach prawa, tj. na podstawie prawa miejscowego, którego źródłem jest ww. przepis ustawy. Ani jednak Regulamin ani żaden inny akt prawny nie przewiduje możliwości odbierania przyznanego uprzednio tytułu. Tym samym – zdaniem skarżącego – uznać należy, że uchwała nr [...] z [...] czerwca 2018 r. w sprawie pozbawienia przedmiotowego tytułu, wydana została bez podstawy prawnej. Regulamin — podobnie jak wspomniana u.s.g. — przewiduje jedynie procedurę nadawania tytułu "Honorowego Obywatela Miasta [...]", milcząc jednocześnie w kwestii jego pozbawiania. Niniejsze jednoznacznie sugeruje, że kwestia nadawania tytułu honorowego obywatela miasta jest wartością dożywotnią, co w swej doniosłości i trudzie określonym procedurą przyznania, wydaje się w pełni uzasadnione.

Dalej skarżący podniósł, że Rada uchwalając Statut Gminy [...] wprowadziła procedurę przyznawania tytułu honorowego, która w przypadku woli pozbawienia takiego tytułu, powinna być stosowana (przynajmniej) odpowiednio (analogicznie). Konsekwencją powyższego jest obowiązkowe m.in. złożenie wniosku o pozbawienie przez odpowiedni podmiot (§ 4 Regulaminu), rozpatrzenie i zaopiniowanie wniosku przez Komitet ds. honorowego wyróżnienia i odznaczenia Miasta [...] (§ 5 Regulaminu) i dopiero - zgodnie z określonym wnioskiem - podjęcie uchwały przez Radę. Pominięcie któregokolwiek z etapów przewidzianych w Regulaminie, a dotyczących nadawania ww. tytułu (w przedmiotowej sprawie pominięto wszystkie etapy podczas "odbierania" ww. tytułu) skutkować winno uznaniem podjętej uchwały za niezgodną z przepisami prawa miejscowego.

Niezależnie skarżący podniósł, że znaczenie przy nadawaniu tytułu honorowego obywatela miasta Skarżącemu mogły mieć tylko te fakty, które stanowiły podstawę przyznania tytułu. Ewentualnie mogłyby mieć znaczenie inne fakty, ale mieszczące się w katalogu okoliczności stanowiących ocenę przy rozpatrywaniu wniosku o przyznaniu ww. tytułu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że uchwały dotyczące honorowego obywatelstwa nie podlegają kognicji sądów administracyjnych a nadto skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi, zaś w przypadku przyjęcia jej do merytorycznego rozpoznania o oddalenie skargi.

W dniu 11 kwietnia 2019 r. odbyła się rozprawa przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w skardze oraz pismach procesowych, złożył załącznik do protokołu, w którym podniósł sprzeczność § 2 zaskarżonej uchwały z art. 30 ust. 1 w zw. Z art. 11a ust. 3 u.s.g., polegającą na powierzeniu wykonania uchwały Przewodniczącemu Rady Miejskiej, mimo że ww. przepisy kompetencję tę przekazują organowi wykonawczemu gminy, tj. wójtowi.

Pełnomocnik organu zaś wniósł o uwzględnienie skargi i złożył pismo wraz z argumentacją uzasadniającą zmianę stanowiska organu.

W odpowiedzi pełnomocnik skarżącego wniósł również o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 oraz § 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] lipca 2018 r. jako sprzecznych z art. 26 § 1, 28 § 1 i 32 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przy tym, wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, uchwała o pozbawieniu tytułu honorowego obywatela miasta [...], dotyczy uprawnień skarżącego. Stąd Sąd uznał, że skarga R. G. nie podlega odrzuceniu.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, wskazać trzeba, że sądowej kontroli poddano uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2018 r. w sprawie pozbawienia tytułu "Honorowego Obywatela Miasta [...]", będącą niewątpliwie aktem prawa miejscowego. (v. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 389/08 , LEX nr 510241, wyrok WSA we Wrocławiu z 21 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 537/08, opubl. Dolno.2009/125/2606)

Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które – co istotne – czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W świetle art. 7 Konstytucji RP bowiem organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają bowiem na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Innymi słowy – stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

Przy tym, mając na względzie hierarchiczność źródeł prawa, akty prawa miejscowego mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu. Podkreślić przy tym należy, iż samorząd gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieposiadającego umocowania w normie ustawowej, ukształtowania podstaw prawnych własnego działania. Materialnoprawna podstawa do działania rady gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego musi wynikać wprost z zapisów ustawy (delegacji ustawowej) i nie może być oparta na ogólnych przepisach zawartych w ustawach. Skoro, jak wcześniej wskazano, zgodnie z zasadą legalności (art. 7 Konstytucji RP), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, to rada gminy obowiązana jest, przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Tym bardziej, że z uwagi na pozycję jaką zajmują akty prawa miejscowego w hierarchii źródeł prawa pozycję, jako akty uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu, nie mogą regulować materii objętej regulacjami aktu wyższego rzędu, jak również zawierać zapisów pozostających z nimi w sprzeczności. Regulacje w nich zawarte mają bowiem na celu jedynie uzupełnienie ustawowych przepisów powszechnie obowiązujących. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarta być musi tzw. delegacja, czyli upoważnienie dla aktu prawa miejscowego. Tym samym nie mogą one normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, ani tym bardziej nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz. U z 2019 r., poz. 506, dalej "u.s.g."), po myśli którego gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej - akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne. Do tych ostatnich niewątpliwie należy zaliczyć stanowione w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 14 ww. ustawy, akty dotyczące nadawania tytułu honorowego obywatela gminy, jak akty regulujące relacje pomiędzy gminą a podmiotami zewnętrznymi.

W ocenie Sądu, podzielić trzeba argumentację strony skarżącej dotyczącą istotnego naruszenia prawa w konsekwencji wydania zaskarżonej uchwały. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wśród przepisów Regulaminu nadawania honorowego wyróżnienia i odznaczenia Miasta [...] stanowiącego załącznik Nr 8 do Statutu Gminy [...] brak jest przepisów regulujących tryb i proces pozbawienia tytułu "Honorowego Obywatela Miasta [...]". Tym samym zasadne jest stanowisko, że podjęcie przez Radę Miejską w [...] uchwały w tym przedmiocie dokonane zostało bez podstawy prawnej. Przy tym Sąd nie podziela stanowiska co do braku możliwości uregulowania w przepisach prawa miejscowego możliwości pozbawiania tego tytułu, wobec brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g., w myśl którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy nadawanie honorowego obywatelstwa gminy. W ramach bowiem uprawnień przysługujących gminie, w ramach swobody określania swych zadań, umocowanej w art. 6 tej ustawy – zdaniem Sądu – gmina może w drodze stosownych uregulowań prawa miejscowego, tworzyć również przepisy dotyczące pozbawienia tytułu honorowego obywatela gminy. W ocenie Sądu bowiem, wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. uprawnienie do nadawania tego tytułu, dotyczy zarówno zasad przyznawania jak i pozbawiania tego tytułu. Jest to bowiem kompetencja gminy, która służy wykonywaniu zadań gminy, określonych w art. 7 ust. 1 ustawy, czyli wspieraniu i upowszechnianiu idei samorządowej (pkt 17) oraz promocji gminy (pkt 18). Trudno zatem obronić argumentację, że w ramach zadań gminy, ustawodawca przewidział wyłącznie prawo nadawania takiego tytułu bez możliwości jego odebrania w uzasadnionych przypadkach. Wobec przedstawionej powyżej argumentacja Sąd nie podziela stanowiska, że kwestia nadawania tytułu honorowego obywatela miasta jest bezwzględnie wartością dożywotnią. Mogą bowiem wystąpić okoliczności, w których gmina ma prawo uznać, że dalsze traktowanie danej osoby jej honorowym obywatelem, nie spełnia celów przyznania tego tytułu w kontekście ww. przepisów.

Rację przyznał zaś Sąd pełnomocnikowi skarżącego w zakresie twierdzeń, że § 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 30 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 3 u.s.g., wobec powierzenia wykonania uchwały Przewodniczącemu Rady Miejskiej, mimo że ww. przepisy ustawy kompetencję tę przekazują organowi wykonawczemu gminy, tj. wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Wobec stwierdzenia nieważności uchwały w całości, traci moc prawą również § 2 zaskarżonej uchwały. Jednocześnie Sąd uczula organ do uwzględnienia tej okoliczności w przyszłości.

Dodać należy, że Sąd na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r., postanowił przeprowadzić dowód z dowodów uzupełniających wskazanych przez stronę skarżącą, jednakże po analizie tych dowodów, uznał, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie zachowanie przy podjęciu uchwały w sprawie pozbawienia tytułu honorowego obywatela gminy procedur dotyczących nadania tego tytułu, nie ma znaczenia w sytuacji gdy procedury Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej.

Odnosząc się zaś do wniosku pełnomocnika skarżącej dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przekazania do sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę, Sąd wskazuje, że kwestia ta może być przedmiotem odrębnej skargi, nie mieści się zaś w granicach rozpoznanej sprawy i nie jest niezbędne do końcowego jej załatwienia, tym samym nie mogło być objęte rozstrzygnięciem opartym o art. 135 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak sentencji wyroku.