Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 941/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 165 ust. 5 i 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Dnia 19 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie złożenia propozycji pracy funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 27 kwietnia 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz. 1948 ze zm.) złożył M. S. pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Ł. W propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 15 maja 2017 r. oraz, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ww. ustawy, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji strona powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym strona złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017r.

W dniu 18 maja 2017 r. skarżąca na podstawie art. 170 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS złożyła oświadczenie, że przyjmuje otrzymaną w dniu 9 maja 2017 r. propozycję określającą warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Ł.

Aneksem z dnia 19 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. zmienił pkt 2 propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia z dnia 27 kwietnia 2017 r. nadając mu brzmienie, tj. "stanowisko służbowe – ekspert skarbowy – zaliczane do grupy stanowisk samodzielnych w służbie cywilnej:, a dotychczasowy zapis, że "zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 15 maja 2017 r." otrzymał brzmienie, że "zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r." Zastrzegł jednocześnie, że pozostałe warunki określone w propozycji zatrudnienia pozostają bez zmian, a niniejszy aneks stanowi integralną część propozycji zatrudnienia z dnia 27 kwietnia 2017 r.

W dniu 22 maja 2017 r. do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. wpłynęło wezwanie M. S. z dnia 15 maja 2017 r. do złożenia propozycji służby. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w art. 165 ust. 7 ustawy, ustawodawca rozróżnia dwie grupy podmiotów - pracownika, któremu składa się propozycję pracy oraz funkcjonariusza, któremu składa się propozycję służby (i która zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jest decyzją administracyjną). W związku z powyższym wniosła o realizację ustawy i niezwłoczne wydanie decyzji administracyjnej określającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej.

W piśmie z dnia 19 czerwca 2017 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do złożenia propozycji służby zawarte w piśmie z dnia 15 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wyjaśnił, że z brzmienia art. 165 ust. 7 cyt. ustawy wynika, że ustawodawca pozostawił kierownikom wskazanych jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycję pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. Użyty w cyt. przepisie wyraz "odpowiednio" oznacza, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz Krajowej Szkoły Skarbowości mogą składać zarówno funkcjonariuszom, jak i pracownikom, propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, bądź nowe warunki pełnienia służby w jednostkach przez nich kierowanych. Wyraz "odpowiednio" porządkuje kwestię kto, komu składa propozycję, nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Jednocześnie podkreślił, że propozycja pracy dla funkcjonariusza składana na podstawie przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie ma charakteru decyzji.

Aneksem Nr 2 z dnia 20 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. zmienił pkt 6 propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia z dnia 27 kwietnia 2017 r. nadając mu brzmienie "wymiar czasu pracy -3/5 etatu".

W dniu 4 września 2017 r. (data wpływu skargi do organu) M. S. działając w oparciu o treść art. 52 § 3 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na propozycję zatrudnienia otrzymaną w dniu 9 maja 2017r., stanowiącą akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie:

- art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS oraz art. 179 i art. 180 ustawy o KAS poprzez faktyczne zwolnienie ze służby pomimo braku podstaw prawnych;

- art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP z uwagi niekonstytucyjność zaskarżonego aktu (czynności).

Wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności. Ponadto skarżąca, z daleko idącej "ostrożności procesowej", na wypadek uznania przez sąd, iż możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, wskazała, że właściwe zastosowane przesłanki z art. 165 ust. 7 ustawy -Przepisy wprowadzające ustawę o KAS winny prowadzić do przedłożenia jej propozycji służby. Wniosła także, na wypadek gdyby sąd administracyjny uznał, iż złożona jej propozycja pracy jest decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, o wyraźne podkreślenie tego elementu w wydanym wyroku i uzasadnieniu, gdyż może to mieć istotny wpływ na jej prawa i obowiązki.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że do lutego 2017r. pełniła służbę w Urzędzie Celnym [...] w Ł. na stanowisku młodszego eksperta w stopniu starszego rewidenta. Na podstawie przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS otrzymała propozycję zatrudnienia, z którą się nie zgadza, ponieważ powinna otrzymać propozycję służby. Podała, że przyjęła propozycję zatrudnienia działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym. Zaznaczyła, że złożona jej propozycja zatrudnienia nie zawierała żadnych pouczeń co do trybu odwoławczego (jakiegokolwiek). Podniosła, że złożyła do DIAS wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Niestety to usunięcie nie nastąpiło i jej sytuacja prawna nie uległa zmianie. Skarżąca wskazała, że zarówno w ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jak i ustawie o KAS ustawodawca nie przewidział w ogóle prawnej możliwości tzw. "ucywilnienia funkcjonariuszy" poprzez odgórne zwolnienie ze służby i skierowanie do pracy, na podstawie przedstawionej propozycji pracy, w charakterze pracowników cywilnych. Z treści art. 165 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika bowiem, że "pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy , o której mowa w ust. 1 z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe". W ocenie skarżącej użyty przez ustawodawcę zwrot "odpowiednio" świadczy, że dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej stają się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Zasadność powyższego twierdzenia wynika także z art. 165 ust. 7 ustawy, zgodnie z którym "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Konieczność zaproponowania dotychczasowym funkcjonariuszom nowych warunków służby, a nie złożenie propozycji pracy wynika także, w ocenie skarżącej z art. 170 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Ponadto zdaniem skarżącej stworzenie sytuacji, w której część z dotychczasowych funkcjonariuszy otrzymuje propozycję dalszej służby, a pozostałej części przedstawia się propozycję pracy, w charakterze pracowników cywilnych stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równego traktowania przez władze publiczne, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżącej prowadzenie wobec niej procesu ucywilnienia jest niemożliwe, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 179 i art. 180 ustawy o KAS.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, iż zaskarżone do sądu pismo nie jest aktem lub czynnością, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a Przedmiotowa propozycja pracy nie ustala bowiem, nie stwierdza, jak i nie potwierdza żadnych uprawnień lub obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Stanowi ona jedynie propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, który przyjęcie lub odmowa przyjęcia zależna była tylko od woli skarżącej. Przedmiotowej propozycji pracy nie można także uznać za decyzję administracyjną, gdyż nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga niczego w sposób władczy, jak i nie nakłada na skarżącą żadnego prawnego nakazu postępowania. Stanowi jedynie, jak już wcześniej wskazano przedstawienie nowych warunków pracy, których przyjęcie jest autonomiczną wolą strony.

Zdaniem organu analiza treści art. art. 165 ust. 3 i ust. 7 ustawy -Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wskazuje, że postępowanie w ramach którego Dyrektora IAS składa pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, nie ma charakteru administracyjnoprawnego. Złożenie propozycji zatrudnienia jest aktem o charakterze cywilnoprawnym. O klasyfikacji nie przesądza status adresata propozycji ale jej treść i wynikające z niej konsekwencje prawne w postaci przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, w ocenie organu, stanowi lex specialis w stosunku do pozostałych ustaw, tworzy nie tylko nową strukturę ale daje możliwość ingerencji w istniejące stosunki pracy.

Złożona skarżącej propozycja pracy miała swoją podstawę prawną w treści art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, a co za tym idzie brak jest podstaw do uznania jej za bezprawną i nieważną. Ponadto co istotne złożona skarżącej propozycja pracy została przez nią przyjęta. Zdaniem organu z prawidłowej wykładni przepisów art. 165 ust. 3, ust. 7 i art. 170 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające KAS wprost wynika, że możliwym jest wręczanie funkcjonariuszom tego rodzaju propozycji pracy, natomiast wyrażone w skardze stanowisko stanowi następstwo niewłaściwej interpretacji powołanych przepisów.

Gdyby Sad nie podzielił argumentacji dotyczącej odrzucenia skargi Dyrektor IAS wnosił o oddalenie skargi. Wywodził, że w niniejszej sprawie nie doszło do zwolnienia skarżącej ze służby, lecz na mocy przepisu szczególnego jej stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy.

W odpowiedzi na wezwanie z dnia 11 października 2017 r. do przedłożenia dowodu doręczenia skarżącej pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia 19 czerwca 2017 r. organ wyjaśnił, że przedmiotowe pismo zostało przekazane adresatowi za pośrednictwem kancelarii do miejsca wykonywania przez skarżącą obowiązków służbowych, tj. Drugiego Urzędu Skarbowego [...]. Okoliczność doręczenia powyższego pisma skarżącej potwierdza fakt załączenia go do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia.

W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona na złożoną skarżącej – funkcjonariuszowi Służby Celno–Skarbowej - propozycję pracy w służbie cywilnej oraz wynikające z tej propozycji faktyczne zwolnienie ze służby, podczas gdy zdaniem skarżącej powinna zostać jej przedstawiona propozycja służby.

W ocenie organu złożenie propozycji pracy funkcjonariuszowi nie nastąpiło w trybie administracyjnym, a propozycja nie jest decyzją administracyjną, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Złożenie propozycji pracy jest aktem o charakterze cywilnoprawnym, a więc skarga powinna podlegać odrzuceniu, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu w tym składzie, ze stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Przedstawiona funkcjonariuszowi służby Celno - Skarbowej propozycja pracy w korpusie służby cywilnej jest bowiem uzewnętrznieniem woli organu o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby (wydania innego aktu organ nie przewiduje). Złożenie funkcjonariuszowi propozycji pracy niezależnie od tego, czy propozycja zostałaby przyjęta, czy też nie, oznacza utratę statusu funkcjonariusza służby mundurowej i ustanie stosunku administracyjno - prawnego jakim jest stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Złożona propozycja wskazuje podstawę prawą i w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuację prawną skarżącej, do której jest skierowana i dlatego, mimo braku jednoznacznych uregulowań, należy uznać ją za decyzję w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. o zwolnieniu ze służby. Takie zaś decyzje podlegają, co do zasady, kognicji sądu administracyjnego z mocy art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o KAS. Do dnia 1 marca 2017 r. tak samo regulował te kwestie art. 188 ust. 2 i 6 ustawy o Służbie Celnej.

Dlatego, mimo iż Sądowi jest oczywiście znane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a Dyrektor IAS kierując pismo z propozycją zatrudnienia działał w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej (por. postanowienia NSA z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. I OSK 111/18, z dnia 20 kwietnia 2018r., sygn. akt I OSK 385/18, z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 3003/17, dostępne: www.nsa.gov.pl). Sąd uznał się za właściwy do rozstrzygnięcia wniesionej skargi.

Art. 276 ust. 6 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, która weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r. wprost przewiduje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w wyniku odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby. Zarzut braku właściwości sądu administracyjnego w sprawie nie jest więc zasadny.

Skarga w rozpoznawanej sprawie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z innej przyczyny, a mianowicie z tego powodu, że została złożona na decyzję organu I instancji. Sąd doszedł bowiem do przekonania, że zaskarżona pisemna propozycja pracy złożona przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej funkcjonariuszowi służby mundurowej, stanowiąca równocześnie decyzję o zwolnieniu ze służby, podlega zaskarżeniu do Szefa KAS. Wobec powyższego z uwagi na fakt, iż w aktach sprawy brak jest merytorycznego rozstrzygnięcia Szefa KAS w trybie odwoławczym, skarga jako złożona na decyzję organu I instancji z dnia [...] nr [...], UNP: [...] jest niedopuszczalna.

Przechodząc do oceny dopuszczalności wniesionej skargi wskazać należy, że z mocy art. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) (dalej: p.w.u. o KAS) z dniem 1 marca 2017r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947) (dalej: ustawa o KAS).

Z mocy art. 159 p.w.u. o KAS z tym dniem utraciła moc m.in. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. z 2016 r. poz.1799), która zgodnie z art. 1 ust. 1 regulowała zadania i organizację Służby Celnej – jednolitej umundurowanej formacji utworzonej w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier.

W poprzednio obowiązującym stanie prawnym, jak wynika z treści art. 98 ust.1-9 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariusz mógł otrzymać propozycję przeniesienia do służby cywilnej, która musiała określać datę przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, miejsce pracy, rodzaj umowy o pracę, stanowisko pracy i wynagrodzenie, a funkcjonariusz w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji składał pisemne oświadczenie o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji. Dotychczasowy stosunek służbowy funkcjonariusza, który przyjął propozycję przekształcał się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę ale stosunek służbowy funkcjonariusza, który odmówił przyjęcia złożonej propozycji nie ulegał zmianie.

Art. 104 ustawy o Służbie Celnej określał obligatoryjne przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby, a w art. 105 wymienione zostały przesłanki fakultatywne zwolnienia.

Przeniesienie funkcjonariusza, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko, przeniesienie na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej, określenie warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej, bądź zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych wymagało wydania decyzji administracyjnej, od której służył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz mógł, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Służby Celnej. Do postępowań w powyższych sprawach ustawodawca przewidział stosowanie przepisów K.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 188 ust. 1-6).

Ustawa o KAS, która weszła w życie 1 marca 2017 r. powołała Krajową Administrację Skarbową, która przejęła realizację zadań wykonywanych przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. Jak wynika z brzmienia art. 1 ust. 2 ustawy Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego UE, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Ustawa określa wymogi, które muszą być spełnione, aby osoba mogła zostać funkcjonariuszem, a stosunek służbowy funkcjonariusza, podobnie jak pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Celnej, powstaje w drodze mianowania, na podstawie zgłoszenia się do służby. Obecnie obowiązująca ustawa o KAS także przewiduje (w art. 174 ust. 1-9 ) możliwość przedstawienia funkcjonariuszowi służby Celno-Skarbowej propozycji przeniesienia do pracy w urzędzie obsługującym ministra ds. finansów publicznych albo w jednostce organizacyjnej KAS. Ustawa określa elementy jakie musi zawierać propozycja i określa, że funkcjonariusz w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji, składa pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Tak samo jak w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, dotychczasowy stosunek służbowy funkcjonariusza, który przyjął propozycję pracy, przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, ale stosunek służbowy funkcjonariusza, który odmówił przyjęcia propozycji pracy, nie ulega zmianie.

Także ustawa o KAS w art. 179 i art. 180 wymienia obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby, a art. 276 ustawy o KAS, podobnie jak art. 188 ustawy o Służbie Celnej, w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, przewiduje możliwość złożenia przez funkcjonariusza wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku zaś wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz ma możliwość złożenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Jak wynika z porównania zapisów ustaw, obie tak samo regulują sposób nawiązania stosunku służbowego funkcjonariusza, a zasady i tryb jego modyfikacji oraz zasady i tryb zwolnienia funkcjonariusza ze służby, co do zasady, różnią się nieznacznie. U podstaw tych regulacji leży m.in. zasada trwałości stosunku administracyjno-prawnego łączącego funkcjonariuszy z państwem.

Działalność organów państwowych zawsze może i musi być traktowana jako działalność samego państwa. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, należy rozróżniać sytuację pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę oraz sytuację funkcjonariuszy publicznych (służb mundurowych) mianowanych do służby, gdzie mianowanie jest administracyjno- prawną podstawą ich zatrudnienia. Stosunek administracyjno-prawny cechuje się służbowym podporządkowaniem i niezbędną dyspozycyjnością., a więc wiąże się z rezygnacją przez funkcjonariusza z części jego praw. W zamian za to ustawodawca gwarantuje funkcjonariuszom trwałość i stabilność zatrudnienia, przewidując, że stosunki służbowe mogą być modyfikowane tylko w przypadkach i na zasadach sprecyzowanych w ustawach. Stosunek administracyjnoprawny to stosunek, w którym organ władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza ( np. wyrok NSA z 3 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2489/12, wyrok NSA z 12 marca 2002 r., sygn. II SA 2154/01, wyrok NSA z 1 lipca 2011 r. sygn. I OSK 199/11). Zarówno akt mianowania do służby, akt modyfikujący ten stosunek, jak i akt zwalniający ze służby należą zawsze do kategorii decyzji administracyjnej. Aby wykluczyć dowolność działania władz publicznych i stworzyć gwarancje praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, co dotyczy zarówno decyzji o przyjęciu / odmowie przyjęcia do służby publicznej oraz zwolnieniu ze służby, kryteria zwalniania i procedurę podejmowania decyzji określa ustawa. Takie stanowisko wielokrotnie prezentował w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny.

Z dniem 1 marca 2017r., z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 260, weszła też w życie ustawa przepisy wprowadzające ustawę o KAS (Dz.U. 2016r., poz. 1948), która ma na celu prawidłowe wprowadzenie do porządku prawnego ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawa w zakresie zasobów kadrowych wprowadza zasady dalszego zatrudnienia pracowników w powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, Służby celnej i kontroli skarbowej, jednolitej Krajowej Administracji Skarbowej oraz pozostawania w służbie funkcjonariuszy .

Ustawa przewiduje, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej i izbę tę łączy się z mającymi siedzibę w tym samym województwie, izbą celną i urzędem kontroli skarbowej ( art. 160 ust. 2,4). Należy podkreślić, że izba administracji skarbowej, jak wynika z art. 160 ust.5 p.w.u. o KAS, wstąpiła we wszelkie prawa i obowiązki łączonych jednostek, bez względu na charakter stosunku prawnego, z którego te prawa i obowiązki wynikają. Należności i zobowiązania izby celnej oraz uks stały się należnościami i zobowiązaniami izby administracji skarbowej. Na takich samych zasadach izba administracji skarbowej wstąpiła też we wszelkie prawa i obowiązki zniesionych urzędów celnych wraz z podległymi oddziałami celnymi, mających siedzibę w tym samym województwie.

Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jednoznacznie wskazują na zachowanie ciągłości działalności dotychczasowych urzędów kontroli skarbowej, urzędów i izb skarbowych i Służby Celnej, które są łączone w jeden organizm. Zmiany w tym zakresie mają przede wszystkim charakter organizacyjny.

Potwierdzają to uregulowania zawarte w art. 165 ust. 1 p.w.u. o KAS zgodnie z którym pracownicy zatrudnieni w izbach skarbowych stają się, z zastrzeżeniem art. 170, pracownikami zatrudnionymi w izbach administracji skarbowej i zachowują ciągłość pracy. W sprawach wynikających ze stosunku pracy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jak stanowi art. 165 ust. 3 p.w.u. o KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.u. o KAS Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W świetle art. 169 ustawy:

1. Funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego.

2. Funkcjonariusz, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ciągłość służby.

4. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

5. Złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 4, nie wstrzymuje wykonania decyzji.

6. Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 roku, poz. 23, 868, 996 i 1579).

7. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Jak stanowi art. 170 ustawy p.w.u. o KAS:

1. Stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:

1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

2. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

3. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

/../

7. Pracownicy, o których mowa w art. 167 ust. 1 , oraz funkcjonariusze pełniący służbę w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych, którym nie zostanie złożona propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w terminie do dnia 31 maja 2017 r. otrzymują pisemną informację o braku propozycji .

Na podstawie art. 171 ust. 1 ustawy, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy:

1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony,

2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej

- przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej.

Uregulowania zawarte w ustawie p.w.u. o KAS dotyczące przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy i skutków nieprzyjęcia lub nieprzedstawienia do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, literalnie różnią się od przedstawionych wcześniej uregulowań zawartych w ustawie o Służbie Celnej z 2009 r., czy zawartych w ustawie o KAS, gdyż przewidują wygaśnięcie stosunków służbowych, które z mocy art. 170 ust. 3 ustawy p.w.u. o KAS traktuje się jak zwolnienie ze służby. Takie uregulowanie niewątpliwie musiało powodować przyjmowanie propozycji pracy przez funkcjonariuszy z obawy przed utratą zatrudnienia.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca będąca funkcjonariuszem Służby Celnej od dnia 13 czerwca 2006r. pełniła służbę w [...] Urzędzie Celnym w Ł. na stanowisku młodszego eksperta celnego w stopniu starszego rewidenta. Z chwilą wejścia w życie przepisów o KAS i p.w.u. o KAS tj. z dniem 1 marca 2017 r. stała się z mocy art. 165 ust. 3 funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej zachowując ciągłość służby. Sąd nie podziela argumentacji organu, że skarżąca na mocy p.w.u. o KAS została skierowana do pracy w jednostkach KAS jako pracownik. Stanowisko to jest sprzeczne z treścią cyt. wyżej art. 165 ust. 3 ustawy, z którego wynika, że skarżąca jako funkcjonariusz celny pełniący służbę w Izbie Celnej w Ł. z dniem 1 marca 2017 r. stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Gdy pismem z dnia 27 kwietnia 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. przedstawił skarżącej propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, przedstawiał ją funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej a nie pracownikowi.

Pozostawiona funkcjonariuszowi swoboda dotyczyła tylko możliwości przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedstawionej propozycji , ale w obu wariantach dochodziło do utraty statusu funkcjonariusza, i to ten właśnie skutek przedstawionej propozycji zatrudnienia jest przedmiotem skargi. Nie można też zgodzić się z oceną, że dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, gdyż także zgoda na przyjęcie propozycji prowadzi do tego samego skutku.

Dla oceny dopuszczalności skargi w takiej sprawie ma znaczenie odpowiedź na pytanie, czy sposób przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy w trybie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 ustawy p.w.u. o KAS zgodnie z ich literalnym brzmieniem, tak jak je stosuje organ, jest prawnie uzasadniony i zgodny z konstytucyjnymi standardami.

Pomimo bowiem wyposażenia właściwych organów w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej między innymi funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach ustawy nie wskazał jednoznacznie formy prawnej działania organu w tym obszarze.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądowoadministracyjna obejmuje jednak nie tylko legalność zaskarżonego działania organu, ale także legalność prawa, na podstawie którego działanie to zostało podjęte. Błędy legislacyjne nie mogą bowiem wpływać na ograniczenia praw jednostki w demokratycznym państwie prawnym, w szczególności tych praw, których źródłem jest Konstytucja RP. W sytuacji zatem powzięcia przez sąd administracyjny wątpliwości co do legalności prawa, na podstawie którego zostało podjęte zaskarżone działanie, sąd ten musi najpierw uporać się z problemem ustalenia legalności prawa, a dopiero później (po wyjaśnieniu tej pierwszej wątpliwości) z zagadnieniem legalności kontrolowanego działania (por. J. Drachal, R. Hauser, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Zielona Góra 2003, s. 41-42). Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia także w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie orzekającym w tej sprawie powziął wątpliwość co do zgodności przepisów prawa, w oparciu o które organ podjął zaskarżone rozstrzygnięcie, z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi.

Ustawodawca w analizowanej ustawie w art. 171 ust. 1 posługuje się pojęciem przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w trybie przyjęcia propozycji pracy. Zdaniem sądu, słusznie dotychczasowi funkcjonariusze traktują otrzymaną na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy propozycję pracy, której przyjęcie w świetle art. 171 ust. 1 ustawy przekształca stosunek służbowy w stosunek pracy, jako de facto decyzję skutkującą zwolnieniem ze służby. Niezależnie bowiem od tego, czy funkcjonariusz zgodzi się na otrzymaną propozycję pracy, czy też odmówi jej przyjęcia, prowadzi to do zakończenia stosunku służbowego poprzez jego "przekształcenie" bądź "wygaśnięcie" .

Przyjęcie zatem przez organ literalnego brzmienia art. 165 ust. 7 i art. 171 ust. 1 ustawy p.w.u. o KAS pozbawia funkcjonariusza, który otrzymuje propozycję zatrudnienia w KAS na podstawie umowy o pracę, ochrony w postaci możliwości odwołania się, co oznacza poddanie funkcjonariuszy służby mundurowej procesowi "ucywilnienia"/zwolnienia ze służby, bez zapewnienia im środków odwoławczych i wbrew konstytucyjnych standardom.

Tymczasem należy podkreślić, że zwolnienie ze służby publicznej, podobnie jak przyjęcie do tej służby – powinno być i zawsze było obwarowane odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. W innym przypadku prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" zagwarantowane w art. 60 Konstytucji RP byłoby iluzoryczne. Istnienie tych gwarancji jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Powołane przepisy Konstytucji RP stanowią więc źródło uprawnień skarżącej, a w dalszej kolejności będą stanowiły wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w niniejszej sprawie.

Na kontrowersyjność przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania wskazywano m.in. w opiniach składanych do projektu ustawy. Co więcej, rozwiązanie przyjęte w ustawie, nie jest znane w innych służbach mundurowych. Zarówno w Policji, jak i w Straży Granicznej zastąpiono funkcjonariuszy pełniących służbę na stanowiskach niezwiązanych bezpośrednio z ustawowymi zadaniami tych formacji pracownikami cywilnymi, zaś funkcjonariuszy przeniesiono ze stanowisk administracyjnych na stanowiska związane ze zwalczaniem przestępczości, czy do służby w jednostkach bezpośrednio chroniących granicę państwową (por. A. Halicki, Analiza projektu ustawy z dnia 31 maja 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, MPCiP 8/2016 s. 294). W ten sposób dokonano "ucywilnienia" komórek organizacyjnych, nie zaś funkcjonariuszy pełniących w nich służbę.

Wskazywano, że nie budzi wątpliwości, że stosunek funkcjonariusza służby mundurowej ma charakter administracyjnoprawny, zaś jego istotą jest dyspozycyjność funkcjonariusza oraz nadrzędność interesu publicznego nad interesem danej osoby. O miejscu i roli funkcjonariusza w służbie decydują potrzeby danej służby, które mogą zmieniać się w czasie. Odnosząc to do funkcjonariuszy celnych wskazywano, że żaden z funkcjonariuszy nie miał możliwości wyboru komórki organizacyjnej, w której pełnił służbę. Natomiast w zamian za podjęcie służby na rzecz Państwa i związaną z tym rezygnację z niektórych konstytucyjnych praw przysługujących obywatelom RP (obecnie art. 200, 201 i 202 ustawy o KAS), funkcjonariusz mógł liczyć na ochronę prawną wynikającą z trwałości i stabilności stosunku służbowego (por. A. Halicki, tamże). Dotychczasowe przekształcenia w obszarze statusu prawnego funkcjonariuszy celnych dokonane na podstawie kolejnych pragmatyk wskazują ponadto, że taką ochronę prawną, na którą wskazuje Sąd- zapewniano.

I tak, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. nr 72, poz. 802), funkcjonariusze celni zatrudnieni w dniu wejścia w życie tej ustawy w administracji celnej od tego dnia wykonują zadania przewidziane dla Służby Celnej, zaś w zakresie dotyczącym stosunku pracy stosuje się dotychczasowe warunki pracy i płacy. W terminie dziewięciu miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy funkcjonariusze celni otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby uwzględniającą ich kwalifikacje, przebieg oraz oceny dotychczasowej pracy. Zasada ta nie obejmowała osób, które nie spełniały jednego, bądź kilku rygorów selekcyjnych związanych w pełnieniem służby w Służbie Celnej, tj. nie posiadały obywatelstwa polskiego, nie korzystały z pełni praw publicznych, były karane za przestępstwo popełnione umyślnie, etc. (art. 91 ust. 2 w zw. z art. 2 ustawy o S.C. z 1999 r.). Kolejnym etapem było złożenie przez funkcjonariusza w terminie miesiąca od dnia otrzymania propozycji pisemnego oświadczenia o przyjęciu propozycji bądź odmowie pełnienia służby. Przyjęcie propozycji skutkowało przekształceniem się dotychczasowego stosunku pracy w stosunek służby (art. 92 ustawy o S.C. z 1999 r.). Normodawca jednocześnie gwarantował ochronę prawną funkcjonariuszowi, który nie otrzymał propozycji służby, bądź przedłożona mu propozycja była dla niego niesatysfakcjonująca. Osoba taka mogła wystąpić do Prezesa Głównego Urzędu Ceł z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu – złożyć skargę do sądu pracy (art. 93 ust. 1, art. 95 ustawy o S.C. z 1999 r.).

Mniej skomplikowany tryb postępowania został przyjęty przez ustawodawcę w procesie tworzenia ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 990 ze zm.).

Zgodnie z art. 222 ust. 1 tej ustawy, funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy (31 października 2009 r.) pełnili służbę w Służbie Celnej stali się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu tej ustawy, przepis ten przewidywał płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane niniejszą ustawą. Zgodnie z art. 222 ust. 3 tej ustawy, w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Ust. 4 przewidywał, iż w przypadku, o którym mowa w ust. 3, jeżeli zaproponowane uposażenie jest niższe od dotychczas przysługującego, funkcjonariusz celny zachowuje prawo do dotychczasowego uposażenia. Natomiast na podstawie art. 222 ust. 5 –funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono propozycję, o której mowa w ust. 3, składał oświadczenie o przyjęciu albo o odmowie przyjęcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie było równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji.

Na gruncie powyższego w orzecznictwie zatem przyjmowano, iż odmiennie niż w pracowniczych stosunkach umownych oświadczenie funkcjonariusza celnego o przyjęciu przedstawionej mu propozycji nowych warunków służby nie powoduje żadnych bezpośrednich, samodzielnych skutków w sferze stosunku służbowego. Przekształcenia treści stosunku służbowego wymagają wprawdzie zgody zainteresowanego funkcjonariusza, ale może do nich dojść wyłącznie w drodze jednostronnych, władczych czynności prawnych właściwego organu.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 2489/12, LEX nr 1456986), wypowiadając się w zakresie charakteru zmiany warunków pełnienia służby funkcjonariusza celnego - nie może budzić wątpliwości, że zmiana warunków służby, o których mowa w art. 222 ust. 3 ustawy z 2009 r. o Służbie Celnej, dotyczy modyfikacji istotnych elementów treści istniejącego stosunku służbowego ukształtowanego decyzją administracyjną. Dlatego też w następstwie przyjęcia przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji nowych warunków służby organ powinien podjąć działania w formie decyzji administracyjnej. Sprawa przekształceń stosunku służbowego jest bowiem sprawą administracyjną, której załatwienie wymaga kwalifikowanego aktu administracyjnego stanowiącego przejaw woli organu administracji publicznej, wydanego na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze zewnętrznym, władczym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej.

Sąd ten wskazał, iż decyzja modyfikująca dotychczasowy stosunek służbowy, stosownie do wymogów nowej pragmatyki służbowej, zmieniająca istotne elementy tego stosunku administracyjnego, realizuje taki sam cel, jaki wynika z prawa właściwego organu do przeniesienia służbowego. Kwalifikuje się zatem do rozstrzygnięć wymienionych w art. 188 ust. 1 ustawy z 2009 r. o Służbie Celnej podlegających kontroli sądowoadministracyjnej.

Podsumowując powyższe wskazać należy, iż nawet w przypadku zastosowania koncepcji opartej na składaniu propozycji pełnienia służby (1999 r.) funkcjonariuszowi przysługiwała ochrona prawna, której z uwagi na treść art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszom obecnie nie zapewniono.

Rozważania zawarte w niniejszym orzeczeniu, dotyczące zakwestionowanego art. 165 ust. 1 i art. 171 ustawy oparte są na konstatacji, iż funkcjonariusze nie pozostają w stosunku pracy, lecz w stosunku służbowym, który ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. Teza ta jest powszechnie przyjęta zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze przedmiotu. We wszystkich formacjach mundurowych mamy do czynienia ze stosunkami administracyjnymi, których cechą jest pełna dyspozycyjność funkcjonariusza. W konsekwencji, zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (por. T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17). Z istoty stosunku służbowego wynika - jak określił Sąd Najwyższy - "nasilenie pierwiastków władczych". Ta specyficzność nie oznacza jednak całkowitej odrębności od zasad ogólnych, a jedynie takie odstępstwo i w takim zakresie, w jakim ustawodawca uznał to za konieczne ze względu na potrzeby danego stosunku służbowego (por. uchwała TK z 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 19). Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie odnosił się do leżących także u podstaw tego orzeczenia, konstytucyjnych zasad równości, słusznych oczekiwań i prawa do sądu, w tym w orzeczeniach odnoszących się do funkcjonariuszy służb mundurowych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy w ocenie sądu orzekającego, punkt ciężkości spoczywa na ocenie uprawnień funkcjonariuszy, którym pracodawca składa propozycję zatrudnienia, nie zaś propozycję dalszego pełnienia służby. Przyznane funkcjonariuszom uprawnienia osłonowe w związku z tak dalece idącą dla nich zmianą – bo w istocie odejściem ze służby, po pierwsze muszą istnieć, po wtóre zaś, nie mogą być gorsze niż uprawnienia osłonowe tych, którzy w służbie zostają. Wprowadzona w art. 165 ust. 7 ustawy propozycja pracy i związana z jej przyjęciem przewidziana w art. 171 ust. 1 instytucja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, pomija konieczną ochronę prawną funkcjonariuszy przenoszonych ze służby do pracy (w konsekwencji ochronę prawną ich stosunku służbowego) i przewiduje zakończenie stosunku służbowego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej poprzez nawiązanie stosunku pracy na podstawie złożonej propozycji. TK w wyroku z 9 czerwca 1998 r. stwierdził, że "ustawa powinna również określić kryteria zwalniania ze służby oraz procedurę podejmowania decyzji w tym zakresie, tak aby wykluczyć wszelką dowolność działania władz publicznych. Konieczne jest także stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, a więc przede wszystkim decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do służby publicznej oraz zwolnieniu z tej służby" (sygn. akt K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50).

W ocenie składu orzekającego oznacza to, że ewentualna propozycja pracy powinna być poprzedzona odpowiednią procedurą, w przedmiocie zakończenia dotychczasowego stosunku służbowego, gwarantującą ochronę prawną funkcjonariuszy, którym nie złożono propozycji służby. W ocenie Sądu niczym nieuzasadnione jest działanie ustawodawcy, który wobec funkcjonariuszy, którym złożono propozycje służby przewidział, że propozycja ta ma formę decyzji, zaś dla funkcjonariuszy, którym złożono propozycje pracy przewidział niespotykany dotąd w służbach tryb "przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie złożonej propozycji" – bez żadnej możliwości weryfikacji prawidłowości działania organu w tym trybie.

W tym miejscu przywołać należy również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. P 16/12 (OTKZU nr 11/A/2012 poz. 142), że jeżeli sąd przy rozpatrywaniu konkretnej zwisłej przed nim sprawy, poweźmie wątpliwości co do konstytucyjności przepisu, który ma być podstawą rozstrzygnięcia, to w pierwszej kolejności musi podjąć próbę wyeliminowania problemu konstytucyjnego przez zastosowanie odpowiednich reguł interpretacyjnych i kolizyjnych, a w szczególności zastosowanie wykładni zgodnej z Konstytucją. Sąd powinien nadawać takie znaczenie normom, by nie były sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowały Konstytucję.

Wobec powyższego Sąd analizując zapisy art. 165 ust. 7 i art. 171 ust. 1 ustawy p.w.u. o KAS w świetle prokonstytucyjnej wykładni doszedł do przekonania, że przepisy przejściowe w żaden sposób nie stworzyły gwarancji ochrony stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy celnych, którym nie zaproponowano służby. W tym zakresie mamy zatem do czynienia z pominięciem ustawodawczym, co implikuje konieczność rozważenia przez sąd administracyjny, czy nie zachodzi potrzeba bezpośredniego zastosowania Konstytucji w celu wypełnienia takiej luki treścią normatywną. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, Konstytucja – będąca najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej – może być bezpośrednio stosowana. Oznacza to, że sądy dysponują kompetencją do oparcia swojego rozstrzygnięcia wprost na przepisie konstytucyjnym. Co więcej, sądy powinny to czynić w przypadku, gdy jest to konieczne dla prawidłowego wymierzenia sprawiedliwości, czyli wydania wyroku zapewniającego ochronę wartości konstytucyjnych. Jest to podstawowa funkcja ustrojowa sądów (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Kompetencja sądów do bezpośredniego zastosowania Konstytucji aktualizuje się między innymi w sytuacji, gdy sąd dostrzega lukę w przepisach prawa, wynikającą z zaniechania ustawodawcy. Wówczas sąd nie może nawet sformułować pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) na podstawie art. 193 Konstytucji RP, gdyż TK nie ma upoważnienia do kontroli zaniechań ustawodawczych (zob. art. 188 Konstytucji RP regulujący zakres właściwości TK). Z drugiej jednak strony sąd, nie mogąc skierować pytania prawnego do TK, nie powinien być jednocześnie zmuszony do wydania orzeczenia naruszającego standardy konstytucyjne. Teza przeciwna byłaby niezgodna z zasadą nadrzędności Konstytucji w systemie źródeł prawa RP (art. 8 ust. 1 Konstytucji), a także zaprzeczałaby podstawowej roli sądów w demokratycznym państwie prawa, jaką jest ochrona prawa jednostki do sądu, to znaczy prawa do sprawiedliwego i zgodnego z regulacjami konstytucyjnymi rozstrzygnięcia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) – por. wyrok NSA z 20 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1003/14, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

W tym kontekście Sąd za konieczne uznał wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 i związanym z nim art. 171 ust. 1 w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP. Tylko w taki sposób możliwe było bowiem w niniejszej sprawie wydanie wyroku chroniącego wartości konstytucyjne i prawidłowo realizującego prawo jednostki do sprawiedliwego wyroku. Podstawowym przepisem konstytucyjnym, który znajduje zastosowanie w sprawie, jest art. 60 Konstytucji RP, w świetle którego "obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach". W orzecznictwie TK przyjmuje się, że przepis ten obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również zasady wykonywania tej służby, a także - co szczególnie istotne w niniejszej sprawie - zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. np. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). Nie powinno budzić wątpliwości, że art. 60 Konstytucji RP znajduje zastosowanie również w przypadku "przekształcenia" stosunku służbowego, którego podstawą jest decyzja administracyjna, w stosunek pracy, którego podstawą jest umowa, gdy jednym aktem – nazywając go "propozycją zatrudnienia", organ ingeruje w stosunek administracyjnoprawny zwalniając funkcjonariusza ze służby i jednocześnie proponując mu zawarcie umowy pracy, a funkcjonariusz może tylko przyjąć albo nie propozycję pracy.

W cytowanym wyżej wyroku z dnia 9 czerwca 1998 r. (sygn. akt K 28/97, OTK 1998, nr 4, poz. 50) TK podkreślił, że "ustawa powinna [...] określić kryteria zwalniania ze służby oraz procedurę podejmowania decyzji w tym zakresie, tak aby wykluczyć wszelką dowolność działania władz publicznych. Konieczne jest także stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, a więc przede wszystkim decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do służby publicznej oraz zwolnieniu z tej służby". Zdaniem TK selekcja osób pełniących służbę publiczną - również gdy jest wynikiem zmian ustrojowo-organizacyjnych w ramach danego urzędu – "może być dokonywana tylko w trybie przewidzianym przez przepisy ustawowe. Nie może być natomiast przeprowadzana w sposób arbitralny jako element procesu reorganizacji aparatu państwowego. Reorganizacja nie może być wykorzystywana jako okazja do wymiany kadry. Stanowi to bowiem obejście przepisów gwarantujących funkcjonariuszom wzmożoną trwałość ich zatrudnienia" – zob. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02, OTK 2004, nr 4, poz. 30. W wyroku tym TK podkreślił ponadto, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby.

Istnienie takich gwarancji, o czym już wspominano, jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Należy bowiem podkreślić, że do państwa jako pracodawcy zastosowanie znajdują odmienne standardy konstytucyjne niż w odniesieniu do pracodawców prywatnych. Swoboda państwa w odniesieniu do "swoich" pracowników (funkcjonariuszy) jest znacznie węższa, a tym samym ochrona stabilności stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u prywatnych pracodawców.

Mając powyższe na uwadze sąd doszedł do przekonania, że przedłożoną funkcjonariuszowi propozycję pracy, której skutkiem przyjęcia jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, a zatem pozbawienie funkcjonariusza jego statusu, należy traktować jak decyzję skutkującą rozwiązaniem stosunku służbowego, na którą stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania do Szefa KAS. Przyjęcie takiego rozwiązania gwarantuje funkcjonariuszowi należną mu ochronę prawną. We wszystkich ustawach dotyczących służb w tym również Służby Celnej i aktualnej ustawie o KAS decyzja skutkująca zwolnieniem funkcjonariusza ze służby zawsze implikowała możliwość złożenia odwołania do organu II instancji. Tak zatem należy, w ocenie Sądu traktować zapis zawarty w art. 170 ust. 3 ustawy. Przyjęcie takiej wykładni nie pozostaje też, w ocenie sądu, w sprzeczności z regulacją z art. 169 ust. 4 ustawy. Przewidzianą bowiem w tym przepisie możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Dyrektora IAS ( a nie odwołania do Szefa KAS) uzasadnia fakt, że sytuacja uregulowana w tym przepisie nie wykracza poza ramy stosunku służbowego i pozostaje bez wpływu na dotychczasowy status funkcjonariusza. Ponadto, jeżeli ustawa łagodniejszą w skutkach ingerencję w stosunek służbowy funkcjonariusza – propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej – uznaje za decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wymaga formy decyzji administracyjnej. Złożona skarżącej propozycja pracy w sposób prawnie wiążący wpływa na jej sytuację prawną, choć nie nazwano jej decyzją . O istocie aktu przesądza jednak nie jego tytuł i forma , lecz jego treść i skutki jakie wywiera. Jednostronne rozstrzygnięcie organu podjęte w sferze stosunków zewnętrznych względem funkcjonariusza o tym, aby rozwiązać z nim stosunek służbowy i przedstawić mu jedynie propozycję pracy, w takim zakresie, w jakim zwalnia skarżącą ze służby, jest w ocenie sądu decyzją, nawet jeżeli nie ma takiej nazwy. Nie budzi najmniejszej wątpliwości jest to władcze działanie organu względem funkcjonariusza.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd wskazuje, że rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 ustawy w istocie zamykając drogę odwoławczą temu funkcjonariuszowi, który zamiast pisemnej propozycji pełnienia służby otrzymał pisemną propozycję zatrudnienia, narusza jego konstytucyjne prawo do sądu.

W wyroku z 10 maja 2000 r. (sygn. akt K. 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki. Stanowi ono jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Na konstytucyjne prawo do sądu składa się w szczególności: 1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); 2) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności; 3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd oraz 4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. także wyroki TK z: 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; 16 marca 1999 r., sygn. akt SK 19/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 36; 14 grudnia 1999 r., sygn. akt SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163; 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 143; 19 lutego 2003 r., sygn. akt P 11/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 12; 14 marca 2005 r., sygn. akt K 35/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 23; 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).

Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r. (sygn. akt K 38/07), przypomniał, że urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu obejmuje wszelkie sytuacje - bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne - w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku (z tych właśnie powodów wykluczona jest w zasadzie droga sądowa dla rozstrzygania sporów na tle podległości służbowej).

Z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zaś dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu. Konstytucja wprowadza więc domniemanie drogi sądowej. W orzeczeniu z dnia 3 lipca 2008 r. (sygn. akt K 38/07), TK przyjął, że jeśli art. 45 ust. 1 Konstytucji dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także przewidzianych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), to art. 77 ust. 2 Konstytucji obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji, stanowiąc uzupełnienie i rozwinięcie ogólniejszego art. 45 ust. 1 Konstytucji, zawiera zarazem swoistą regulację szczególną w stosunku tego przepisu. Ograniczenia prawa do sądu ustanawiane normą ustawową, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 31 ust. 3 Konstytucji, muszą uwzględniać kategoryczny zakaz zamykania drogi do sądu zawarty w art. 77 ust. 2 Konstytucji w zakresie dochodzenia konstytucyjnych wolności i praw. Wyłączenie drogi sądowej w sprawach związanych z naruszeniem wolności i praw może być ustanowione jedynie wprost przepisami konstytucyjnymi. Prawo do sądu, wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji, nie może zostać ograniczone przez zamknięcie w ustawie drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw konstytucyjnych, gdyż takie ograniczenie byłoby oczywiście sprzeczne z art. 77 ust. 2 Konstytucji. W tym sensie art. 77 ust. 2 Konstytucji wyznacza, obok art. 31 ust. 3, zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (zob. wyroki TK z: 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K. 28/97, 14 czerwca 1999 r., sygn. akt K. 11/98, 16 marca 1999 r., sygn. akt SK 19/98, 10 maja 2000 r., sygn. akt K. 21/99, z 14 marca 2005 r., sygn. akt K 35/04).

Na koniec należy podkreślić, że funkcjonariusze, którzy wstąpili w szeregi Służby Celnej mieli prawo oczekiwać od Państwa, iż bez należytego uzasadnienia Państwo to nie wypowie im zawartego uprzednio kontraktu i dochowa podjętych w chwili przyjmowania ich do służby zobowiązań, a więc również tego że zwolnienie ich ze służby będzie mogło nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych w ustawie. Uznanie, że brak jest wymogu, aby w drodze decyzji administracyjnej, która jak wskazywano już, jest jedyną właściwą formą przekształceń stosunku służbowego funkcjonariuszy, wyjaśnić przesłanki, które skutkowały niezłożeniem propozycji służby, a zamiast tego złożeniem propozycji zatrudnienia, nie tylko pozbawia ochrony prawnej tych funkcjonariuszy. Taka konstrukcja przepisów sprawia także wrażenie, że Państwo wykorzystuje swoją uprzywilejowaną pozycję. Nie do przyjęcia w państwie prawa jest przyjęcie stanowiska, że na podstawie bliżej nieokreślonych kryteriów (bez uzasadnienia) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej mógłby swobodnie wybierać, którym funkcjonariuszom Służby Celno - Skarbowej przedstawi propozycję służby, a którym nie przedstawi takiej propozycji, przy istniejących przez cały czas w porządku prawnym gwarancjach dotyczących trwałości stosunku służbowego określonych obecnie w art. 179 -181 ustawy o KAS, a wcześniej w ustawie o Służbie Celnej.

Dla przypomnienia warto podnieść, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę w swoim orzecznictwie, że na treść zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji R.P., składa się szereg zasad, które nie zostały wprawdzie ujęte expressis verbis w tekście Konstytucji, ale które wynikają z istoty i z aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Do zasad tych należy w szczególności zasada ochrony zaufania do państwa i do stanowionego przez nie prawa, z której - zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego - wynika szereg dalszych zasad szczegółowych, m.in. zasada ochrony poszanowania praw nabytych, czy słusznych oczekiwań. U podstaw ochrony tej zasady znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań.

Znaczenie i treść zasady ochrony praw nabytych i słusznych oczekiwań w Konstytucji z 1997 r. stanowiły przedmiot zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego m.in. w wyroku z 22 czerwca 1999 r. (sygn. akt K. 5/99). Trybunał Konstytucyjny stwierdził wówczas, że "zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym" (OTK ZU Nr 5/1999, s. 536). Konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza stanowienia regulacji, które znoszą lub ograniczają prawa podmiotowe. Prawodawca cofając lub ograniczając prawa nabyte musi jednak spełnić szereg warunków. Badając dopuszczalność ograniczeń praw nabytych należy rozważyć:

1) czy wprowadzone ograniczenia znajdują podstawę w wartościach konstytucyjnych,

2) czy nie istnieje możliwość realizacji danej wartości konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych,

3) czy wartościom konstytucyjnym, dla realizacji których prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej, konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi u podstaw zasady ochrony praw nabytych, a także

4) czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji (wyrok z 22 czerwca 1999 r., sygn. K. 5/99, jw., s. 536).

W cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraził również pogląd, że "ocena dopuszczalności wyjątków od zasady ochrony praw nabytych wymaga rozważenia, na ile oczekiwanie jednostki, iż prawa uznane przez państwo będą realizowane, jest usprawiedliwione. Zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Istnieją dziedziny życia i sytuacje, w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe" (jw., s. 537).

Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, także "historyczne" uwarunkowania dotychczasowych przekształceń w ramach służby celnej, w ocenie Sądu, przez niezawarcie w ustawie p.w.u. o KAS regulacji przewidującej tryb wydawania decyzji administracyjnej w sytuacji "przekształcenia" stosunku służbowego funkcjonariusza (który w momencie otrzymania propozycji zatrudnienia nadal pozostawał funkcjonariuszem), doszło także do naruszenia zasady ochrony praw nabytych i słusznych oczekiwań.

W ocenie Sądu bowiem skarżąca, po 11 latach służby, miała słuszne, racjonalne i usprawiedliwione prawo oczekiwać, że rzetelnie realizując powierzone dotychczas zadania, będąc oddanym Państwu i dyspozycyjnym, służąc interesowi publicznemu i wyrażając tym samym zgodę na ograniczenie swoich praw (co wynika z istoty służby), w służbie pozostanie nadal. A ewentualne zwolnienie ze służby poprzedzi przeprowadzenie procesu administracyjnego zgodnie z jego regułami oraz rzetelne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia ingerującego w jej dotychczasowy stosunek służbowy. Poza zakresem rozważań na etapie oceny dopuszczalności skargi i podstawy jej odrzucenia pozostaje kwestia, czy funkcjonariuszowi w świetle art. 165 § 7 w ogóle mogła być przedstawiona propozycja zatrudnienia, czy co do zasady tylko propozycja służby.

Sąd administracyjny oczywiście nie jest sądem właściwym do rozstrzygania szeroko rozumianych spraw cywilnoprawnych, a więc nie należy do jego kognicji kwestia oceny przedstawionej skarżącej propozycji zatrudnienia. Skarżąca złożyła jednak skargę na akt administracyjny o zwolnieniu ze służby, zawarty w "propozycji pracy", który w ocenie sądu powinien być traktowany jak decyzja. Skarga dotyczy więc zwolnienia ze służby (skutków jakie wywołuje propozycja w sferze stosunku służbowego), a więc sfery administracyjnoprawnej, a nie zaproponowanych skarżącej warunków zatrudnienia, które pozostają poza zakresem zainteresowania i kompetencji tego sądu.

Reasumując należy stwierdzić, że złożoną funkcjonariuszowi w trybie art. 165 ust. 7 ustawy propozycję pracy, bez względu na to, czy została ona przyjęta, czy też nie, należy traktować również jak decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, na którą stronie służy prawo wniesienia odwołania do Szefa KAS.

Należy także dodać, co wynika z pisma procesowego skarżącej z dnia 20 grudnia 2017 r., że także sądy powszechne, do których niektórzy funkcjonariusze skierowali pozwy w związku z otrzymaną propozycją zatrudnienia oznaczającą zwolnienie ze służby, wbrew twierdzeniom organu, nie uznawały swojej kognicji w sporze i prezentowały pogląd, że sprawa rozwiązania stosunku służbowego jest sprawą administracyjnoprawną i odrzucały pozwy lub przekazywały sprawy do rozpoznania w trybie administracyjnym. Skarżąca wskazała, że takie postanowienia zostały wydane przez :

- Sąd Rejonowy dla Wrocławia – Śródmieścia, Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych ( postanowienie z dnia 11 sierpnia 2017 r. sygn. Akt: IV P 402/17 o przekazu sprawy do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej),

- Sąd Rejonowy w Słupsku, V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (postanowienie z dnia 18 września 2017 r. sygn.. akt: V P 124/17 o odrzuceniu pozwu),

- Sąd Rejonowy w Rzeszowie, IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (postanowienie z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt: IV P 427/17 stwierdzające niedopuszczalność drogi sądowej i przekazujące sprawę do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie),

- Sąd Rejonowy dla Łodzi – Śródmieścia w Łodzi, X Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych ( postanowienie z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt: X P 1117/17 przekazujące sprawę do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej celem rozpoznania i wydania decyzji administracyjnej),

- Sąd Rejonowy w Rzeszowie, IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (postanowienie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt: IV P 440/17 stwierdzające niedopuszczalność drogi sądowej i przekazujące sprawę do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie).

Sąd pragnie zaznaczyć, że znane mu są orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których Sąd uznaje, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach, z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a. (ostatnio m.in. postanowienia NSA z 9.05.2018r. sygn. I OSK 576/18 , z 13 kwietnia 2018 r. sygn. I OSK 276/18 , z 11 kwietnia 2018 r. sygn. I OSK 243/18 dostępne www.nsa.gov.pl)

W ocenie sądu, nie można podzielić poglądów wyrażonych w tych postanowieniach. Argumentacja w tym zakresie opiera się na stanowisku NSA wyrażonym w orzeczeniach wydawanych w związku z wejściem w życie ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 lipca 2009 r., gdzie przedstawiano funkcjonariuszowi propozycję określającą miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie, a funkcjonariusz składał oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia tej propozycji. Uznawano, że organ składając taką propozycję nie kształtuje jeszcze jednostronnie praw i obowiązków funkcjonariusza i dlatego pisemna propozycja określająca warunki pełnienia służby nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Skuteczne wykorzystanie takiej argumentacji w rozpoznawanej sprawie jest niemożliwe, gdyż w tym wypadku chodzi o złożenie funkcjonariuszowi propozycji pracy, a nie propozycji określającej warunki pełnienia służby. Złożenie zaś propozycji pracy oznacza, że bez względu na to, czy funkcjonariusz ją przyjmie, czy nie, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu. Propozycja kształtuje więc jednostronnie i bezpośrednio prawa i obowiązki funkcjonariusza.

Przypomnieć też należy, że w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. II GPS 1/06 wyrażono pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. III AZP 1/88 wskazał trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję - po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, że organ rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; - po drugie, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego; - po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja jest wyposażona w atrybut ważności.

W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, wszystkie trzy wskazane wyżej cechy posiada przedstawiona skarżącej propozycja pracy, co oznacza, że mimo nazwy ma ona charakter decyzji administracyjnej, gdyż ma charakter władczy w takim zakresie, w jakim wywiera skutki z sferze stosunku służbowego funkcjonariusza i tak powinna zostać potraktowana. Brak pouczenia o możliwości wniesienia odwołania do Szefa KAS nie powinien szkodzić stronie i uzasadnia ewentualne przywrócenie terminu do złożenia środka zaskarżenia.

Nie może być dowolności w kształtowaniu reguł prawnych warunkujących dostęp do służby z jednej strony i zwalnianie ze służby z drugiej. Gwarantuje to, jak wskazano wyżej, Konstytucja RP.

Przeprowadzana reforma mająca doprowadzić do scalenia w jeden organizm administracji podatkowej, Służby Celnej i aparatu kontroli skarbowej z całą pewnością może wymagać zmian personalnych, skierowania pracowników i funkcjonariuszy do innych zadań. Pozwala podejmować decyzje o doborze funkcjonariuszy do nowej struktury, ale nie uzasadnia różnicowania ochrony stosunku służbowego funkcjonariuszy i pozbawiania ochrony prawnej tych, którym propozycji służby nie przedstawiono. Taka wykładnia przepisów ustawy p.w.u. o KAS narusza zasadę równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Odstępstwa od zasady równości muszą mieć racjonalne uzasadnienie, tj. pozostawać w związku z celem i treścią przepisów, być proporcjonalne do wagi sprawy i pozostawać w związku z innymi wartościami.

Na zakończenie należy zwrócić uwagę, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w swoich orzeczeniach wskazywał na konieczność zapewnienia prawa do rzetelnego procesu i obowiązek zapewnienia środków odwoławczych. Dla rozstrzygnięcia, czy prawo krajowe zapewniało skarżącej możliwość skorzystania z prawa do sądu, w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji, Trybunał badał kwestię, czy droga cywilnych środków prawnych, wskazana przez (pozwany) rząd, stanowiła w tym czasie drogę odwołania wystarczająco pewną, aby zapewnić skarżącemu rozsądne perspektywy powodzenia. Stwierdził, że "istnienie środka odwoławczego w prawie krajowym musi być wystarczająco ustalone, gdyż inaczej będzie mu brakowało dostępności i skuteczności wymaganej przez art. 6 Konwencji. Skarżąca nie ma obowiązku korzystania ze środków, które nie są odpowiednie lub skuteczne. Nadto, skuteczność prawa dostępu do sądu wymaga, by osoba korzystała z wyraźnej i konkretnej możliwości zaskarżenia działania stanowiącego ingerencję w jej prawa (wyrok ETPC z 28 lipca 2009 r. nr 29761/03). Stanowisko organu w rozpatrywanej sprawie, odmawiające funkcjonariuszom prawa wniesienia odwołania od decyzji , której skutkiem jest rozwiązanie stosunku służbowego i prawa wniesienia skargi do sądu nie spełnia standardów wskazanych w powyższym wyroku.

Obowiązek zapewnienia funkcjonariuszowi publicznemu prawa dostępu do sądu wynika też z wyroku ETPC - Wielka Izba z dnia 23 czerwca 2016r., nr 20261/12.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., gdyż została wniesiona na decyzję organu I instancji.

d.j.