Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 690/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 pkt 5 lit. a, art. 19 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 143 poz 963
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych skargę oddala


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 11 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2010 r., Nr 143, poz. 963, ze zm.), dalej "specustawa przeciwpowodziowa", po rozpoznaniu odwołania M. W. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013r. ([...]) o pozwoleniu na realizację inwestycji pn. "Rozbudowa lewego wału rzeki [...] od km wału 81+703 do ok. km 87+260 (..)wraz z budową wału cofkowego [...] tj. prawego wału rzeki [...] od km wału 0+0022 co km 0+712 w [...]:

1) w sentencji zaskarżonej decyzji na str. 4, w wierszach 21-22 licząc od dołu strony, zapis: "Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały uwidocznione w załączniku Nr 1 do niniejszej decyzji, tj. na mapie w skali 1:500, przedstawiającej projektowany obszar inwestycji, składającej się z dziewięciu sekcji.", uchylił sekcje nr 1 i 2 mapy z projektowanym obszarem inwestycji w skali 1:500, (sekcje nr 3-9 są utrzymane w mocy)

i orzekł w tym zakresie poprzez:

a) ustalenie w sentencji decyzji, w miejscach uchylenia, nowego zapisu: "Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono - linią przerywaną koloru czerwonego - na mapie w skali 1:500, przedstawiającej projektowany obszar inwestycji z liniami rozgraniczającymi, stanowiącej integralną część decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych.",

b) zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowych sekcji nr 1 i 2 mapy z projektowanym obszarem inwestycji w skali 1:500, które stanowią załączniki nr 1 i 2 do niniejszej decyzji;

2) w sentencji ww. decyzji na stronie 4, w wierszach 15-16 licząc od dołu strony, zapis: "jednostka ewidencyjna [...], Obręb Nr [...]: [...], [...] ([...]), [...] ([...]), [...]([...])"

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "jednostka ewidencyjna [...], Obręb Nr [...]: [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...]([...]), [...]([...])";

3) załącznik nr 2 do ww. decyzji w zakresie mapy jednostkowej w skali 1:1000 z projektem podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w jednostce ewidencyjnej [...], obręb Nr [...], wraz z tabelarycznym wykazem zmian gruntowych, oraz uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji pkt VI dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości, na stronie 7, zapis stanowiący poz. 2 tabeli i orzekł w tym zakresie poprzez:

a) zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowej mapy z projektem podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], oraz mapy z projektem podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonych w jednostce ewidencyjnej [...], obręb Nr [...], wraz z tabelarycznym wykazem zmian gruntowych, które stanowią załączniki nr 3 i 4 do niniejszej decyzji,

b) ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu:

(podanym w tabeli)

4) w sentencji ww. decyzji na stronie 1, w wierszach 15-20 licząc od dołu strony, zapis: a) niezbędnych do jej realizacji, znajdujących się między liniami rozgraniczającymi teren, które są obecnie lub staną się własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki, która powstała w wyniku zatwierdzenia projektu podziału i jest przeznaczona pod inwestycję, w nawiasie podano numer działki przed podziałem): -jednostka ewidencyjna [...], Obręb Nr [...]: [...], [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...])" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu:

a) niezbędnych do jej realizacji, znajdujących się między liniami rozgraniczającymi teren, które są obecnie lub staną się własnością Województwa [...] (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki, która powstała w wyniku zatwierdzenia projektu podziału i jest przeznaczona pod inwestycję, w nawiasie podano numer działki przed podziałem): - jednostka ewidencyjna [...], Obręb Nr [...]: [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...]([...]), [...]([...])";

5) w sentencji ww. decyzji str. 2, w wierszach 8-9 licząc od góry strony, zapis: ,,b) niezbędnych do jej funkcjonowania, które nie staną się własnością Skarbu Państwa, ale wobec których trwale ogranicza się sposób korzystania" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu:

b) niezbędnych do jej funkcjonowania, które nie staną się własnością Województwa [...], ale wobec których trwale ogranicza się sposób korzystania";

6) w sentencji ww. decyzji na stronie 10, w wierszach 1-8 licząc od dołu strony, oraz na stronie 11, w wierszach 1-2 licząc od góry strony, zapis: "VII. Oznaczenie według katastru nieruchomości, nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji, które są lub stają się własnością Skarbu Państwa.

Projektowana inwestycja planowana jest do realizacji na niżej wymienionych nieruchomościach lub ich części, oznaczonych według katastru nieruchomości, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji, które są lub stają się własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano nr działki, która powstała w wyniku zatwierdzenia projektu podziału i jest przeznaczona pod inwestycję, w nawiasie podano numer działki przed podziałem): - jednostka ewidencyjna [...], Obręb Nr [...]: [...], [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...])" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejscach uchylenia, nowego zapisu:

"VII. Oznaczenie według katastru nieruchomości, nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji, które są obecnie lub stają się własnością Województwa [...].

Inwestycja planowana jest na wymienionych nieruchomościach lub ich części, oznaczonych według katastru nieruchomości, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji, które są lub stają się własnością Województwa [...] (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano nr działki, która powstała w wyniku zatwierdzenia projektu podziału i jest przeznaczona pod inwestycję, w nawiasie podano numer działki przed podziałem): -jednostka ewidencyjna [...], Obręb Nr [...]: [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...]([...]), [...] ([...])";

7) w sentencji ww. decyzji w pkt VII, na stronie 11, w wierszach 24-28 licząc od góry strony, zapis: "Zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, ww. nieruchomości, wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym niniejsza decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stanie się ostateczna (dotyczy nieruchomości, które nie są obecnie własnością Skarbu Państwa)" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "Zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, ww. nieruchomości, wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Województwa [...] z dniem, w którym niniejsza decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stanie się ostateczna";

8) w sentencji ww. decyzji w pkt VII, na stronie 11, w wierszach 13-19 licząc od dołu strony, zapis: "Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 ww. ustawy, z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa własności ww. nieruchomości, właścicielom albo użytkownikom wieczystym tych nieruchomości przysługuje odszkodowanie od Skarbu Państwa, w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowymi właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub osobami, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości. Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna, nie dojdzie do ww. uzgodnienia, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze odrębnej decyzji" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 ww. ustawy, z tytułu przeniesienia na rzecz Województwa [...] własności ww. nieruchomości, właścicielom albo użytkownikom wieczystym tych nieruchomości przysługuje odszkodowanie od Województwa [...], w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowymi właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub osobami, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości. Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna, nie dojdzie do ww. uzgodnienia, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze odrębnej decyzji.";

9) w sentencji ww. decyzji na str. 12, w wierszach 3-5 licząc od góry strony, zapis: "VIII. Oznaczenie według katastru nieruchomości, nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej funkcjonowania, które nie stają się własnością Skarbu Państwa, ale wobec których trwale ogranicza się sposób korzystania." i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejscach uchylenia, nowego zapisu:

"VIII. Oznaczenie według katastru nieruchomości, nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej funkcjonowania, które nie stają się własnością Województwa [...], ale wobec których trwale ogranicza się sposób korzystania.";

10) w sentencji decyzji Wojewody [...], znajdujący się w pkt VIII, na stronie 12, w wierszach 19-23 licząc od góry strony, zapis: "Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, właściciel albo użytkownik wieczysty ww. nieruchomości może domagać się wykupu nieruchomości przez Skarb Państwa, jeżeli złożył wniosek w terminie 90 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji." i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejscach uchylenia, nowego zapisu:

"Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, właściciel albo użytkownik wieczysty ww. nieruchomości może domagać się wykupu nieruchomości przez Województwo [...], jeżeli złożył wniosek w terminie 90 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji."

W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że z wnioskiem o wydanie ww. decyzji wystąpiło Województwo [...]. Wojewoda [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Inwestor przesłał uzupełniony projekt budowlany a następnie pismami z 24 kwietnia i 6 czerwca 2013 r., wniósł o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając wniosek interesem społecznym w postaci ochrony życia ludzkiego i mienia oraz interesem gospodarczym, z uwagi na możliwość utraty finansowania przedmiotowej inwestycji z "Programu Ochrony Przed Powodzią w Dorzeczu [...]".

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda [...] udzielił pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy stwierdził, iż nie przeprowadzono analizy powiązania inwestycji z mapami zagrożenia powodziowego, bo nie ma planów zarządzania ryzykiem powodziowym. Natomiast, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 7 lit. h specustawy przeciwpowodziowej, nie była wymagana opinia właściwego miejscowo zarządu województwa, gdyż jest on organem wykonawczym inwestora.

Dalej wymienił szczegółowo decyzje i postanowienia, jakie inwestor dołączył do wniosku, wymagane przepisami odrębnymi.

Podał, że projekt budowlany jest zgodny art. 34 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego oraz rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, jak i decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację ww. przedsięwzięcia.

W ocenie organu, Wojewoda prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosków, uwag i zastrzeżeń, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Następnie organ wskazał, iż wypełniono dyspozycje art. 10 ust. 1 i ust. 6 cyt. ustawy.

Nadto, decyzja spełnia wymogi z art. 9 cyt. specustawy, określa linie rozgraniczające teren inwestycję na mapach 1:500, ustala warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, określa wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa oraz warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu.

Organ stwierdził, iż decyzja wymaga jednak korekty. Jak wynika z map przedstawiających linie rozgraniczające teren inwestycji, będących załącznikami nr 1, sekcja 1 i 2, oraz projektu budowlanego roboty budowlane będą prowadzone jedynie na części tej działki. Nadto, odnośnie działki nr [...] obręb nr [...] [...], linie rozgraniczające inwestycji obejmują obszar większy niż ten, na którym mają być prowadzone roboty budowlane i wykraczają poza obszar objęty decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazał, że działki nr [...] i [...] powinny zostać objęte zakresem inwestycji w mniejszym rozmiarze niż wskazany w decyzji.

Na gruncie specustawy przeciwpowodziowej linie rozgraniczające powinny bowiem obejmować teren przeznaczony pod realizację inwestycji przeciwpowodziowej, który wynika z projektu budowlanego stanowiącego integralną cześć tej decyzji. Dlatego inwestor, po wezwaniu do dostarczenia prawidłowych arkuszy mapy określających linie rozgraniczające dostarczył żądane dokumenty.

Następnie organ wyjaśnił, że decyzjach wydawanych na podstawie specustawy przeciwpowodziowej, ustalanie podmiotu nabywającego z mocy prawa własność nieruchomości lub ich części, wymienionych w art. 9 pkt 5 lit. a cyt. ustawy, powinno odbywać się w oparciu o kryterium wnioskującego o wydanie takiej decyzji, tj. inwestora (art. 2 pkt 2). Dodatkowo zaznaczył, iż wykładania art. 19 ust. 4 specustawy, w oparciu o kryterium własności budowli przeciwpowodziowej na gruncie Prawa wodnego przeczyłoby zasadzie racjonalnego prawodawcy. Ww. przepis byłby bowiem martwy w zakresie stanowiącym, iż nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, stają się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego. Przejście nieruchomości na taką jednostkę nie mogłoby dojść do skutku przy założeniu, że wszystkie urządzenia melioracji wodnych podstawowych powinny stanowić własność Skarbu Państwa.

Organ uznał też, że orzeczenie reformatoryjne nie narusza art. 15 kpa, ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem było ustalenie linii rozgraniczających teren, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, zgodne z wnioskiem i z decyzją organu pierwszej instancji.

W pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy.

Odnośnie odszkodowania za nieruchomości M. W. organ zaznaczył, iż w toku wydawania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji nie przesądza orzeka się o odszkodowaniu. Przytoczył na tę okoliczność art. 20 ust. 1 i ust 2 specustawy przeciwpowodziowej.

Skargę na powyższą decyzję wniosło Województwo [...] – [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

a) art. 7, 75, 77 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, jak również zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

b) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 2 pkt 2 specustawy przeciwpowodziowej w zw. z art. 75 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, iż inwestorem w zakresie budowy urządzeń melioracji wodnych podstawowych jest Województwo [...], podczas gdy jest to zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej Marszałkowi Województwa [...];

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt IV – X.

Strona stwierdziła m.in., iż organ II instancji nie zwrócił się do inwestora o wyjaśnienie, czy inwestycja jest realizacją jego zadań zleconych z zakresu administracji rządowej czy zadań własnych.

Wskazano też, iż wykładnia organu, jaką jest założenie racjonalnego prawodawcy w odniesieniu do specustawy przeciwpowodziowej nie może pomijać jednak innych przepisów obowiązującego prawa. Nie wszystkie bowiem budowle przeciwpowodziowe są jednocześnie urządzeniami melioracji wodnych podstawowych. Melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej upraw oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami (art. 70 ust. 1 Prawo wodne). Urządzenia melioracji wodnych podstawowych spełniające ten cel wymienione zostały w art. 71 Prawo wodne. Regulacja stosunków wodnych w innych celach, np. odwodnienia terenów zurbanizowanych lub zabezpieczenia budynków przed podtopieniem i wilgocią, nie stanowią zaś melioracji wodnych. Zaś jednostki samorządu terytorialnego realizując zadania z zakresu ochrony przeciwpowodziowej, jako zadania własne - art. 14 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596, ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595, ze zm.), art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) w zw. z art. 88 a ust 1 Prawa wodnego, mogą być inwestorem budowli przeciwpowodziowych, które mają szerszy zakres niż urządzenia melioracji wodnych podstawowych.

Skarżący stwierdził, że przy przyjętej przez organ II instancji argumentacji dotyczącej definicji inwestora na gruncie spec ustawy przeciwpowodziowej województwo nie mogłoby być inwestorem w przypadku realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej w zakresie prawa wodnego. Organ wskazał bowiem, "iż własność nieruchomości przejdzie na Skarb Państwa, jeżeli z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych występuje: 1) regionalny zarząd gospodarki wodnej 2) urząd morski 3) partner prywatny współpracujący z podmiotem publicznym reprezentującym Skarb Państwa", czyli tylko te podmioty mogą działać w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa.

W tej sprawie nie bez znaczenia jest okoliczność pominięta przez organ II instancji, to jest sposób finansowania robót i regulacji stanu prawnego. Skarżący wskazał, że umową dotacji celowej z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda [...] przekazał Województwu [...] środki finansowe z rezerwy celowej budżetu państwa częściowo na roboty budowlane, a w całości na regulację stanu prawnego. Podstawą udzielenia przedmiotowej dotacji celowej były decyzje Ministra Finansów z 2013 r. i 2014 r. przyznane w ramach działu [...], rozdziału [...], paragrafu [...] działania budżetowego. Roboty budowlane są natomiast finansowane na podstawie umowy o dofinansowanie w formie dotacji przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Przy argumentacji organu w zakresie pojęcia inwestora i przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Województwa [...], skarżący stwierdził, że Wojewoda [...] oraz Minister Finansów najprawdopodobniej popełnili czyn dyscypliny finansów publicznych, albowiem przekazali i udzielili dotacji z naruszeniem zasad lub trybu przekazywania lub udzielania dotacji oraz dokonali wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków (art. 8 pkt 1 i art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Dz.U. z 2013 r., poz. 168).

Natomiast zdaniem skarżącego wydatkowanie w chwili obecnej środków finansowych na wypłatę odszkodowań za nieruchomości przejęte pod realizację inwestycji, będącej urządzeniem melioracji wodnych podstawowych przez Województwo [...] również może narazić ten organ na zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) jednostka samorządu terytorialnego, wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. W myśl art. 11 ww. ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków.

Zdaniem skarżącego organ II instancji naruszył art. 2 pkt 2 specustawy przeciwpowodziowej w zw. z art. 75 Prawo wodne, poprzez błędne przyjęcie, iż inwestorem inwestycji z zakresu melioracji wodnych podstawowych jest Województwo, podczas gdy realizuje ono inwestycję w imieniu, na rzecz i za środki Skarbu Państwa, jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. W toku gromadzenia materiału dowodowego organ rażąco naruszył więc art. 7, 77, 80 k.p.a.

Skarżący stwierdził ponadto, iż brak zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego miał wpływ na wynik postępowania. Skarżący był bowiem przekonany, że organ II instancji w nadal prowadzi postępowanie dowodowe. Wiedząc o takiej możliwości strona przedłożyłaby dokumenty i organ nie zaniechałby przeprowadzenia dowodów z: "1) decyzji nr [...] z [...].02.2012 r.; 2) umowy nr [...] z [...].12.2013 r. z aneksami; 3) umowy nr [...] z [...].05.2014 r. 4) zestawienia poniesionych kwot z dotacji celowej w 2013 -2014.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał przedstawione stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.)

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem w świetle powołanych na wstępie kryteriów zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W niniejszej sprawie Sąd kontrolował decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. uchylającą w opisanej wyżej części decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013r. o pozwoleniu na realizację inwestycji pn. rozbudowa lewego wału rzeki [...] z budową wału cofkowego [...], wydana w trybie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2010 r., Nr 143, poz. 963, ze zm.) i orzekającą reformatoryjnie w podanym zakresie oraz utrzymującą w mocy ww. decyzję w pozostałej części.

W skardze skarżąca zakwestionowała przede wszystkim - powołując się w szczególności na art. 11 ust. 1 pkt 4 oraz art. 75 ust. 1 Prawa wodnego - stanowisko organu II instancji, podnosząc, że inwestorem omawianego przedsięwzięcia jest Województwo [...], działające w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej Marszałkowi Województwa [...], którego koszty pokrywane są z budżetu państwa, a marszałek reprezentuje Skarb Państwa przy realizacji tych zadań, co wskazuje, że ten organ samorządu terytorialnego – pozostając organem samorządowym staje się jednocześnie podmiotem administracji rządowej. Nie wykonuje zatem zadań zleconych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Tym samym – zdaniem skarżącego Województwa [...] - jednostka samorządu terytorialnego występuje tylko jako przedstawiciel ustawowy Skarbu Państwa.

Przystępując do wyjaśnienia powyższych wątpliwości prawnych na wstępie podkreślić należy, że specustawa przeciwpowodziowa jest aktem szczególnym wobec innych ustaw - w tym ustawy Prawo wodne - i reguluje tylko część zagadnień związanych z ochroną przeciwpowodziową. Specustawa przeciwpowodziowa wprawdzie nie odsyła wprost do stosowania ustawy Prawo wodne, jak uczynił to ustawodawca w art. 13 ust. 1 Prawa budowlanego wobec ustawy Prawo budowlane, niemniej nie wyłącza stosowania ustawy Prawo wodne, tak jak ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ograniczony zasięg stosowania przepisów specustawy przeciwpowodziowej znajduje potwierdzenie w art. 1, stanowiącym, że ustawa określa szczególne zasady i warunki przygotowania realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Oznacza to, że przepisy tej ustawy nie dotyczą innych zagadnień na przykład związanych z utrzymaniem budowli przeciwpowodziowych, planowaniem ochrony przeciwpowodziowej. Uproszczenia zawarte w omawianej ustawie mają bowiem służyć wyłącznie sprawnemu przygotowaniu realizacji inwestycji przeciwpowodziowych z pominięciem długotrwałych procedur związanych z procesem inwestycyjnym. Chodzi m.in. o wywłaszczanie nieruchomości pod realizację inwestycji. Wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 9 pkt 5 lit. a oraz art. 19 ust. 4 specustawy przeciwpowodziowej odbywa się na podstawie jej przepisów i tylko w nieuregulowanym zakresie konieczne jest stosowanie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak stanowi art. 30 cyt. specustawy. W trybie specustawy przeciwpowodziowej nie wyodrębnia się nieruchomości gruntowych i nieruchomości stanowiących budowle przeciwpowodziowe. Powołane przepisy traktują o wyodrębnieniu własności nieruchomości, ale tylko odnośnie przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli jest ono niezbędne do realizacji inwestycji przeciwpowodziowej. skoro cyt. specustawa reguluje wyłącznie przygotowania do realizacji inwestycji przeciwpowodziowej. Przepisy specustawy odnośnie przeniesienia własności nieruchomości dotyczą zatem tylko nieruchomości gruntowych, niezbędnych do zrealizowana inwestycji, nie dotyczą więc naniesień, jakie na nich powstaną na skutek realizacji inwestycji.

Dodać trzeba, że – stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo wodne - każda budowla przeciwpowodziowa stanowi urządzenie melioracji wodnej podstawowej, w konsekwencji każda budowla przeciwpowodziowa stanowi własność Skarbu Państwa, skoro zgodnie z art. 72 ust. 1 cyt. ustawy, urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa.

Własności urządzeń melioracji wodnych podstawowych jest zatem niezależna od własności nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji przeciwpowodziowej, których budowę regulują przepisy specustawy przeciwpowodziowej. Przejście własności urządzeń melioracji podstawowej (budowli przeciwpowodziowej) na rzecz Skarbu Państwa nastąpi więc z mocy prawa na podstawie art. 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne, już po zrealizowaniu inwestycji. Dlatego art. 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne nie ma zastosowania w procesie przygotowania realizacji inwestycji, ale ma zastosowanie do inwestycji już zrealizowanej. Tak więc regulacja ta nie pozwala na wskazanie w decyzji wydanej w trybie specustawy przeciwpowodziowej, że zrealizowana na jej podstawie budowla przeciwpowodziowa stanie się własnością Skarbu Państwa, nawet jeśli wywłaszczona w tym postępowaniu nieruchomość gruntowa przejdzie na własność jednostki samorządu terytorialnego. W związku z powyższym prawo własności nieruchomości gruntowej i prawo własności budowli przeciwpowodziowej mają inne źródło – bądź to ostateczną decyzję o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej i art. 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W konsekwencji w określonym stanie faktycznym prawa te mogą przysługiwać różnym podmiotom.

Jak wynika z art. 19 ust. 4 specustawy przeciwpowodziowej przejście własności nieruchomości niezbędnej do realizacji inwestycji następuje wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego (alternatywa rozłączna). Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "przejście własności nieruchomości niezbędnej do realizacji inwestycji" powiązać należy zatem z katalogiem podmiotów mogących być inwestorami tj. uprawnionych do złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, wymienionych w art. 2 ust. 2 specustawy w zależności od tego, czy reprezentują interesy Skarbu Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego.

Podkreślić w tym miejscu trzeba - jak zasadnie podniósł organ - że skoro w styczniu 2013r. z wnioskiem o wydanie pozwolenia budowlanego wystąpiło Województwo [...], podmiot wymieniony w art. 2 pkt 2 specustawy przeciwpowodziowej (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku), to własność nieruchomości niezbędnych do realizacji przedmiotowej inwestycji stała się z mocy prawa własnością tej jednostki samorządu terytorialnego.

Prawidłowo zatem przyjął organ odwoławczy, że Marszałek Województwa reprezentował w rozpatrywanej sprawie interesy Samorządu Województwa [...], a nie interesy Skarbu Państwa wykonując zadania z zakresu administracji rządowej. Nie było bowiem podstaw do przyjęcia, że – w świetle art. 2 pkt 2 specustawy przeciwpowodziowej, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku - inwestorem może być inny podmiot, niż wskazany w tym przepisie.

Ubocznie zatem tylko zaznaczyć należy, że w wyniku nowelizacji specustawy przeciwpowodziowej ustawą z dnia 12 lipca 2014r. (Dz.U. z 2014r. nr 50) do katalogu inwestorów ustawodawca wprowadził marszałka województwa, działającego w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa oraz wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, potwierdzającym tym samym konieczność rozróżnienia takich spraw od spraw, w których inwestorem jest województwo - jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, w ramach art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Tym samym, jako chybiony należało ocenić zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 2 pkt 2 specustawy przeciwpowodziowej w związku z art. 75 Prawa wodnego.

W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, których naruszenia strona upatrywała w dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych oraz zaniechaniu czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, w tym naruszenia art. 10 kpa, wobec uniemożliwienia przeprowadzenia dowodów z : decyzji nr [...] z [...] lutego 2012 r.; umowy nr [...] z [...] grudnia 2013 r. z aneksami; umowy z dnia [...] maja 2014 r.; zestawienia poniesionych kwot z dotacji celowej w 2013 - 2014.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.