Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 92/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 64 c  par. 4, art. 64  par. 1 pkt 1 i pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński, Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. na podstawie 138 § 1 punkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.) oraz na podstawie art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599, dalej: u.p.e.a.) utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...] r. nr [...] o określeniu kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości [...] zł i obciążeniu Wójta Gminy G. jako wierzyciela ww. kwotą kosztów egzekucyjnych wygenerowanych na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...]- [...].

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w związku z wyrokiem NSA z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 3562/14, którym uchylono wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 689/13 w całości oraz uchylono postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na wstępie opisano dotychczasowy przebieg postępowania egzekucyjnego. W tym zakresie wskazano, że wierzyciel - Wójt Gminy G. - wystawił przeciwko A. S.A. w K. tytuły wykonawcze o nr [...] - [...], obejmujące zobowiązanie z tytułu podatku od nieruchomości za poszczególne miesiące 2005 r.

Następnie wierzyciel przesłał w/w tytuły wykonawcze do organu egzekucyjnego, tj. Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S., który w dniu [...] r. nadał tym dokumentom klauzule o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. W dniu [...] r. w/w tytuły wykonawcze zostały doręczone zobowiązanej przez poborcę skarbowego, który pobrał w tym dniu gotówkę i zaliczył ją na koszty egzekucyjne oraz część na należności podatkowe za styczeń 2005 r.

Jako podstawę prawną wystawienia w/w tytułów wykonawczych wskazano decyzję z dnia [...] r. nr [...].

W dniu [...] r. i w dniu [...] r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności Spółki w B. S.A..

Pismem z dnia 25 marca 2010 r. wierzyciel zwrócił się o wyłączenie naliczania odsetek od 21 marca 2010 r. do tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...], z uwagi na fakt, iż odwołanie od decyzji określającej zobowiązanie podatkowe zobowiązanej w podatku od nieruchomości za 2005 r. nie zostało rozpatrzone w ustawowym terminie.

W dniu [...] r. organ egzekucyjny wysłał do B. S.A. oraz do zobowiązanej zawiadomienie o uchyleniu zajęcia z dnia [...] r.

Pismem z dnia [...] r. zobowiązana złożyła, w oparciu o art. 33 pkt 1 u.p.e.a. zarzuty na postępowanie egzekucyjne do dwóch tytułów wykonawczych (nr [...] i [...]), podnosząc, iż egzekucją administracyjną został objęty w części nieistniejący obowiązek podatkowy.

Postanowieniami z dnia [...] r. wierzyciel uznał zarzuty za uzasadnione w całości w odniesieniu do tytułu wykonawczego nr [...] i za nieuzasadnione w odniesieniu do tytułu wykonawczego nr [...].

Zobowiązana złożyła zażalenie na postanowienie o uznaniu zarzutu za nieuzasadniony.

Postanowieniem z dnia [...] r. organ egzekucyjny, wobec ostatecznego stanowiska wierzyciela dot. zarzutu zgłoszonego do tytułu wykonawczego nr [...], uznał zgłoszony zarzut za zasadny i umorzył postępowanie egzekucyjne.

Natomiast odnośnie zarzutu zgłoszonego do tytułu wykonawczego nr [...] wierzyciel przekazał organowi egzekucyjnemu postanowienie organu nadzoru z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie wierzyciela z dnia [...] r.

Wobec powyższego organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] r. uznał złożone zarzuty za niezasadne. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem organu nadzoru z dnia [...] r.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ odwoławczy uchylił decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] r. nr [...], będącą podstawą wystawienia przedmiotowych tytułów wykonawczych, a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dniu [...] r. do organu egzekucyjnego wpłynęło pismo, w którym zobowiązana wniosła o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z egzekucją prowadzoną w oparciu o tytuły wykonawcze z dnia [...] r. nr [...]- [...].

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie wskazanych wyżej tytułów wykonawczych.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ egzekucyjny określił wysokość kosztów egzekucyjnych powstałych w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie wskazanych tytułów wykonawczych na kwotę [...] zł i obciążył nimi wierzyciela.

Organ nadzoru postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uwzględnił zażalenie wierzyciela z dnia [...] r., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], organ egzekucyjny określił koszty egzekucyjne w łącznej wysokości [...] zł i obciążył nimi wierzyciela.

W zażaleniu na powyższe postanowienie wierzyciel, wnosząc o jego uchylenie w całości i obciążenie kosztami egzekucyjnymi zobowiązanej, zarzucił:

- naruszenie art. 64c § 1 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. poprzez zaniechanie obciążenia zobowiązanej całością kosztów egzekucyjnych,

- błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż koszty egzekucyjne nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego, a w konsekwencji naruszenie art. 64c § 4 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie [...] zł,

- naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 17 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż koszty egzekucyjne nie mogą być ściągnięte od zobowiązanej z uwagi na wydanie decyzji organu odwoławczego z dnia [...] r., uchylającej decyzję organu I instancji - bez wykazania przez organ egzekucyjny związku przyczynowego pomiędzy uchyleniem decyzji organu I instancji a niemożnością ściągnięcia kosztów od zobowiązanej.

Postanowieniem z dnia [...] r. organ nadzoru zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zażalenia wniesionego przez wierzyciela na postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] r. nr [...], do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. wydania przez NSA wyroku w sprawie dotyczącej skargi kasacyjnej wniesionej przez zobowiązaną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 30 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 1089/11. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Ministra Finansów z dnia [...] r.

Po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...] r. organ nadzoru postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej obciążenia wierzyciela kwotą [...] zł kosztów egzekucyjnych wygenerowanych na podstawie wskazanych wyżej tytułów wykonawczych i orzekł o obciążeniu zobowiązanej tymi kosztami.

Skarga na powyższe postanowienie została oddalona wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 689/13. W wyniku skargi kasacyjnej zobowiązanej NSA wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 3562/14 uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz uchylił postanowienie organu nadzoru z dnia [...] r. nr [...].

W dalszych wywodach zaskarżonego postanowienia organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 64c § 1 u.p.e.a. - opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego. § 4 tego samego artykułu stanowi, że wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 4b oraz art. 64e § 4a.

Następnie organ nadzoru podkreślił, że NSA w wyroku z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 3562/14, którego wykładnia wiąże organy w niniejszej sprawie, zauważył, iż "skoro w przypadku niezgodnego z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji, co może być rezultatem, np. wad w samym tytule wykonawczym (art. 33 pkt 10 w zw. z art. 27 u.p.e.a.), mających często jedynie formalny charakter, istnieje wywodzony z art. 64c § 3 u.p.e.a. prawny nakaz nieobciążania zobowiązanego kosztami egzekucyjnymi, to tym bardziej nakaz taki powinien istnieć w przypadku uznania za niezgodny z prawem aktu administracyjnego, bo tylko taka mogła być przyczyna uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy, w wykonaniu którego to aktu prowadzona jest egzekucja". Tak skład orzekający wywiódł z linii orzeczniczej NSA zapoczątkowanej uchwałą Sądu z dnia 28 kwietnia 2014 r., sygn. akt I FPS 8/13.

We wspomnianym orzeczeniu z dnia 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 3562/14 NSA stwierdził także, że "wprawdzie uchwała ta, a także wydane w jej następstwie wyroki dotyczyły innego nieco problemu prawnego, a mianowicie wpływu uchylenia postanowienia nadającego decyzji nieostatecznej rygor natychmiastowej wykonalności, względnie uchylenia przez organ odwoławczy decyzji, której nadano taki rygor, wreszcie wadliwości tytułu wykonawczego, na podstawie którego prowadzone było postępowanie egzekucyjne, na kwestię spowodowania skutku w postaci przerwania biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej, czyli wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, niemniej u podstaw wszystkich tych orzeczeń legło analogiczne rozumowanie, że skutkami wadliwego, niezgodnego z prawem aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności, tytułu wykonawczego nie może być obciążony podatnik (zobowiązany). Innymi słowy taki wadliwy, niezgodny z prawem akt administracyjny nie może powodować negatywnych dla podatnika (zobowiązanego) konsekwencji prawnych. Taki sposób rozumowania przy interpretacji adekwatnych w danym przypadku przepisów, należy również odnieść do rozpoznawanej sprawy, w której obciążono Spółkę kosztami egzekucyjnymi wynikłymi z postępowania egzekucyjnego prowadzonego w wykonaniu i na podstawie decyzji nieostatecznej, uchylonej przez organ odwoławczy.

Wobec powyższego organ nadzoru stwierdził, że o ile wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej - w niniejszej sprawie - nie było dotknięte wadą bezprawności i nie może mieć zastosowania art. 64c § 3 u.p.e.a., to pomimo to kosztów prowadzonego postępowania egzekucyjnego - w okolicznościach przedmiotowej sprawy - nie może ponieść zobowiązana Spółka, na co wskazuje przywołany wyżej przepis art. 64c § 4 u.p.e.a., który nakazuje obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, jeżeli nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego, zarówno z powodów faktycznych jak i prawnych. Użyte w tym przepisie sformułowanie "wierzyciel pokrywa" nie pozostawia organowi wyboru, kto winien ponieść koszty egzekucyjne.

Uchylenie decyzji wymiarowej, mocą której określono podatnikowi wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2005 r. przesądza zatem o konieczności obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, skierowanej do WSA w Gliwicach, wierzyciel zaskarżył postanowienie z dnia [...] r. w całości, podnosząc zarzuty:

- naruszenia art. 64 § 1 pkt 1 i pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez ich zastosowanie i obliczenie opłat egzekucyjnych w maksymalnej wysokości, w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14) stwierdził niezgodność tych przepisów z Konstytucją w zakresie, w jakim nie określają one maksymalnej wysokości opłat,

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżonym postanowieniem ustalono koszty postępowania egzekucyjnego powołując się na regulacje art. 64c § 1 i § 4 u.p.e.a.

W dalszej części skarżący przytoczył treść wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r. wydanego w sprawie o sygnaturze akt SK 31/14, wedle którego przepis art. 64 § 1 punkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto stosownie do tego samego orzeczenia przepis art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Skarżący wskazał, że przytoczone wyżej przepisy stanowiły podstawę do wydania postanowienia przez organ egzekucyjny w zakresie ustalenia kosztów egzekucyjnych.

W dalszej części skargi przytoczono szereg orzeczeń NSA oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, w których zaaprobowano powyższy pogląd.

W konkluzji stwierdzono, że organ nadzoru, w świetle wspomnianego wyroku interpretacyjnego TK z dnia 28 czerwca 2016 r., powinien dokonać miarkowania określonych przez organ egzekucyjny kosztów egzekucyjnych, orzekając na podstawie uznanych za niekonstytucyjne przepisów wyrokiem interpretacyjnym, tak aby odpowiadały one wysokości egzekwowanej należności, czasochłonności czy stopniowi skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych oraz aby nie następowało zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego, a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat.

W tym kontekście zarzucono organowi nadzoru, że wskazanej wyżej kwestii nie starał się nawet rozważyć, co też w konsekwencji spowodowało obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w nadmiernej i rażąco niewspółmiernej wysokości. Organ nadzoru całkowicie zaniechał też ustalenia czy określone w przedmiotowej sprawie koszty egzekucji odpowiadają stopniowi efektywności egzekucji, poziomowi skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Nawiązując do argumentacji skargi podkreślił natomiast, odwołując się do zasady legalizmu, że organy administracji publicznej zobowiązane są stosować przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania rozstrzygnięcia, nawet wówczas, gdy ich konstytucyjność została zakwestionowana przez TK. Wskazał także, iż organy orzekające w sprawie kosztów egzekucyjnych, nie mają "innych mechanizmów ustalania wysokości opłat egzekucyjnych niż opisane w art. 64 u.p.e.a. Organ nadzoru nie odniósł się natomiast do argumentacji skargi co do wysokości określonych kosztów egzekucyjnych, opartej na wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Poddanym kontroli Sądu w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem z dnia [...] r. organ nadzoru utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] r. w przedmiocie obciążenia skarżącego, będącego wierzycielem, kosztami umorzonego postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko spółce akcyjnej.

W skardze strona skarżąca zakwestionowała wysokość kosztów egzekucyjnych, którymi została obciążona i odwołując się do orzecznictwa TK, a także sądów administracyjnych wskazała na konieczność powiązania wysokości kosztów organów egzekucyjnych z rzeczywistym nakładem ich pracy.

Organ nadzoru stanął natomiast na stanowisku, że w sprawie prawidłowo zastosowano przepisy dotyczące naliczania kosztów egzekucyjnych, które obowiązywały w dacie wydania rozstrzygnięcia.

Rozstrzygając zarysowany wyżej spór Sąd posłuży się m.in. argumentacją przedstawioną w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 1256/16 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), którą w pełni aprobuje.

Trafnie podniesiono w skardze, że zaskarżone postanowienie nie uwzględnia stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 (OTK-A 2016/51; Lex nr 2067764), że:

- art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji;

- art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji.

Z postanowienia organu egzekucyjnego wynika, że na koszty egzekucyjne w łącznej kwocie [...] zł składają się opłaty związane z pobraniem należności u zobowiązanej i zajęciem prawa majątkowego u dłużnika zajętej wierzytelności (opłaty określone w art. 64 § 1 pkt 1 i 4 u.p.e.a.) oraz opłata manipulacyjna z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych (opłata określona w art. 64 § 6 u.p.e.a.).

W toku egzekucji zastosowano środki egzekucyjne w postaci zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną u dłużnika zajętej wierzytelności, pobrano także należność u zobowiązanej.

Koszty egzekucyjne tytułem opłaty za czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej zostały naliczone zgodnie z art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., tj. przy przyjęciu odpowiednio stawek 5% egzekwowanych należności w związku z zajęciem wierzytelności i pobraniem należności, a także stawki 1% egzekwowanych należności przy określeniu opłaty manipulacyjnej.

Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, chyba, że Trybunał określi inaczej (art. 190 ust. 3). Zaskarżone postanowienie nosi datę 24 listopada 2016 r., a więc zostało wydane już po obaleniu domniemania konstytucyjności analizowanych przepisów u.p.e.a., a tym samym organy powinny uwzględnić skutki tego orzeczenia w treści swoich rozstrzygnięć.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyżej wymienionego wyroku (pkt 4.3. uzasadnienia) wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego.

Swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku.

TK stwierdził, że brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami stają się jedynie sankcją pieniężną.

Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym.

Trybunał uznał, że regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną.

Z uzasadnienia powyższego wyroku należy wyprowadzić zatem wniosek, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

TK wyjaśniając skutki swojego orzeczenia wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie.

Skoro zatem stan faktyczny i stan prawny sprawy dotyczy niewątpliwie przepisów, które stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, to nieuwzględnienie wyroku TK w zaskarżonym postanowieniu stanowi naruszenie art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 6 u.p.e.a. w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145a § 1 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a.

W świetle orzecznictwa NSA dopuszczalne jest wznowienie postępowania po negatywnym wyroku dotyczącym pominięcia prawodawczego (por. wyrok NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09, Lex nr 509711; M. Wyrzykowski, M. Ziółkowski, Prawo do wznowienia postępowania administracyjnego po wyroku Trybunału Konstytucyjnego (w:) System Prawa Administracyjnego, t. 2, Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 348-349).

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nadzoru nie odniósł się w żaden sposób do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych, jak również nie odniósł się do zagadnienia, iż wysokość i zasady pobierania przedmiotowych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, przy czym istotne jest zachowanie racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty nie sprowadzały się do swoistej kary.

Organ nadzoru pominął zatem te argumenty, które – jak wynika z uzasadnienia wyroku TK – zadecydowały o niekonstytucyjności zastosowanych przez organ przepisów.

Realia sprawy pozwalają na przypuszczenie, i to z dużym prawdopodobieństwem, że uwzględnienie tych argumentów doprowadziłoby do obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w niższej wysokości. Zatem nie można przyjąć negatywnej przesłanki wznowienia, że w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie rozstrzygnięcie odpowiadające w swej istocie rozstrzygnięciu dotychczasowemu (art. 146 § 2 k.p.a.).

W postępowaniu ponownym właściwy organ powinien, obciążając wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, wziąć pod uwagę argumenty wyrażone w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14.

Właściwy organ zwróci uwagę, że skutkiem wskazanego orzeczenia Trybunału nie jest wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych), jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Dopóki jednak ustawodawca tego nie uczyni, organy stosujące prawo - a więc w nawiązaniu do realiów danej sprawy, którą rozstrzygają - muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Należy również mieć na uwadze, że już z samej sentencji wyroku TK wynika, że przyczyną uznania przepisów za niezgodne z Konstytucją nie był brak w ustawie możliwości miarkowania wysokości opłat w pełnym zakresie. Wynika to też ze stwierdzenia Trybunału, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych jako jednej z metod określania wysokości opłat. W związku z tym swoiste miarkowanie powinno w zasadzie pojawić się dopiero wówczas kiedy można stwierdzić, że procentowo ustalone opłaty przekraczają maksymalny rozsądny pułap poszczególnych opłat. W praktyce, w sytuacji braku koniecznej interwencji ustawodawcy, nie da się, stosując omawiane przepisy w poszczególnych sprawach, oderwać od okoliczności faktycznych i prawnych konkretnych spraw.

Zatem, w razie braku interwencji ustawodawcy do czasu ponownego orzekania w sprawie, zadaniem organu będzie w pierwszym rzędzie odpowiedź na pytanie, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach u.p.e.a., in concreto przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie na gruncie tej sprawy należy je miarkować.

Czynności faktyczne, jakie w rozpoznawanej sprawie były podejmowane przez organ egzekucyjny sprowadzały się zasadniczo do wysłania zawiadomień o zajęciu wierzytelności do kontrahenta zobowiązanej, a więc czynności egzekucyjnych nie wymagających szczególnego nakładu pracy czy obarczonych wysokim poziomem skomplikowania. Dokonano także pobrania gotówki u zobowiązanej.

Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien zatem uwzględnić, że wysokość kosztów egzekucyjnych, szczególnie kiedy obciążają wierzyciela, nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Koszty egzekucyjne mają zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna powinna polegać na uzyskaniu (przynajmniej częściowego) zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Jednakże organ powinien mieć na uwadze, że z punktu widzenia fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawnego istotne jest zachowanie racjonalnej zależności pomiędzy wysokością tych kosztów, a czynnościami organów, za podjęcie których zostały naliczone.

W związku z powyższym, w postępowaniu ponownym, w razie braku stosownej interwencji ustawodawcy spełniającej standardy wynikające z wyroku Trybunału w sprawie SK 31/14, organ mając na uwadze art. 8 ust. 2 Konstytucji, kształtując podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie wysokości kosztów egzekucyjnych, oprócz art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 u.p.e.a. bezpośrednio zastosuje art. 2 Konstytucji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji.

Sąd zauważa bowiem, że - na tle art. 8 ust. 2 Konstytucji - przepisy ustawy zasadniczej stosuje się bezpośrednio, chyba że sama konstytucja stanowi inaczej. Wynika stąd nie tylko nakaz - adresowany m.in. do wszystkich organów władzy publicznej - bezpośredniego stosowania Konstytucji, ale także założenie możliwości tego bezpośredniego stosowania, bo zostaje ono wykluczone tylko, w przypadku gdy sama Konstytucja tak stanowi (w kwestii stosowania Konstytucji przez organy administracyjne: M. Jaśkowska, Skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego dla procesu stosowania prawa wobec zasady bezpośredniego stosowania konstytucji, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dr hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 280). Nie tylko nie ma więc przeszkód dla bezpośredniego stosowania Konstytucji przez organy administracji publicznej, ale też uznać należy, że organy te powinny sięgać do tego bezpośredniego stosowania w tych wszystkich sytuacjach, gdy jest to potrzebne i możliwe.

Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przybiera różne formy, których odrębności nie wolno zacierać. Może ono polegać na traktowaniu norm i zasad konstytucji jako wyłącznej podstawy rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. Jednakże proces bezpośredniego stosowania konstytucji przez sądy i organy administracji publicznej przybiera zwykle postać współstosowania normy (zasady) konstytucyjnej i odpowiednich norm ustawowych. W tym drugim przypadku, wszędzie tam, gdzie jakaś materia jest normowana równolegle przez Konstytucję i ustawy zwykłe, konieczne jest łączne uwzględnianie tych wzorców. Na gruncie niniejszej sprawy, proces bezpośredniego stosowania Konstytucji powinien przybrać właśnie postać konstruowania podstawy rozstrzygnięcia w oparciu o łączne stosowanie norm konstytucyjnych (art. 2 Konstytucji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji) i ustawowych (64 § 1 pkt 4 oraz § 6 u.p.e.a.) - których literalne brzmienie zostało uznane za niezgodne z art. 2 Konstytucji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2000 r., P 12/98, OTK 2000/2/67, Lex nr 40000; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 66-67).

Przy czym, powyższe uwagi odnoszą się nie tylko do art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 u.p.e.a., których wyrok Trybunału bezpośrednio dotyczy, ale również do stosowania art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a.

Jak wyżej zauważono, Trybunał w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił skutki swojego orzeczenia i wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie. Właśnie ta uwaga na gruncie tej sprawy ma znaczenie, jako że obliguje przy ustalaniu wysokości opłaty określonej z tytułu pobrania pieniędzy na miejscu o zobowiązanego (art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) do zastosowania analogicznej wykładni prokonstytucyjnej. Tak więc w postępowaniu ponownym, wobec braku interwencji ustawodawcy (do czasu orzekania przez organ) organ będzie zobowiązany do dokonania zgodnej z Konstytucją wykładni nie tylko 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 u.p.e.a., ale również art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a. .

W odniesieniu do konieczności stosowania wykładni prokonstytucyjnej także w odniesieniu do art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a. należy jeszcze poczynić następujące uwagi.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I FSK 36/13 (Lex nr 1528716) sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 32). Tego typu założenie - co ma szczególne znaczenie w tej sprawie - występuje również w przypadku, gdy w przestrzeni prawnej funkcjonuje regulacja identyczna jak norma objęta już wyrokiem Trybunału (por. M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268). Tego typu instrument jest stosowany np. na gruncie art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej, który jest uznawany za oczywiście sprzeczny z normami konstytucyjnymi, biorąc pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. SK 40/12, a odnoszący się do art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., II FSK 2316/14; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2016 r., II FSK 3495/14, CBOSA).

W rozpatrywanym przypadku nie sposób zaprzeczyć, że regulacja art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a. jest tożsama z art. art. 64 § 1 pkt 4 § i 6 u.p.e.a. - w zakresie problemów, które doprowadziły TK do wniosku o ich niekonstytucyjności.

W wyroku TK z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt SK 36/06 (OTK-A z 2007 r., nr 6, poz. 50) wskazano, że stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności określonej normy prawnej nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy zamieszczonej w przepisie tożsamym. W takim przypadku dochodzi bowiem także do obalenia domniemania konstytucyjności przepisu, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem.

Także sądy administracyjne opowiedziały się za koniecznością przeprowadzenia prokonstytucyjnej wykładni, stosownie do zaleceń opisanych w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 1 października 2012 r., II FSK 302/11, Lex nr 1227213; z dnia 18 grudnia 2013 r., I FSK 36/13, Lex nr 1528716; z dnia 16 kwietnia 2013 r., I FSK 787/12, Lex nr 1336059).

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł, obejmującą uiszczony wpis od skargi.