Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 384/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 10, art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędzia WSA del. Małgorzata Miron Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 119/03 w sprawie ze skargi M. M. i M. M. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi M. M. i M. M. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] o zatwierdzeniu na wniosek R. L. projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego z infrastrukturą techniczną, instalacjami wewnętrznymi, przyłączami - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

W uzasadnieniu wyroku podano, iż Prezydent Miasta K. uznał, że wniosek został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z obowiązującym dla danego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami - w tym techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane przepisami opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz jest wykonany przez osobę uprawnioną. Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. i M. M. zarzucając naruszenie ich interesu jako stron postępowania oraz twierdząc, że projekt budowlany jest sporządzony z rażącym naruszeniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /która dotyczy jedynie działki nr [...], a nie pozostałych objętych zaskarżoną decyzją/, z miejscowym planem zagospodarowania terenu, w szczególności w zakresie stref polityki przestrzennej, przekroczono wymagany współczynnik obszaru M4. Niezgodna z warunkami technicznymi jest odległość projektowanych miejsc postojowych, co ograniczy istotne możliwość zabudowy działki sąsiedniej.

Wojewoda M. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając w uzasadnieniu, iż stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii spełnienia określonych wymogów jest zasadne, natomiast zarzuty podniesione w odwołaniu są niesłuszne. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia warunki decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym również ustalenia stref polityki przestrzennej oraz obowiązującego współczynnika zabudowy dla obszaru M4 /0,4/ a także i inne parametry techniczne projektowanej zabudowy. Nie jest też uzasadniony zarzut dotyczący zbyt bliskiej odległości projektowanych miejsc postojowych od granicy działki nr [...], brak w przepisach wymaganych odległości od granicy, a jedynie od okien obiektów istniejących, a w tym zakresie nie stwierdza się naruszenia prawa. Odległość projektowanych miejsc postojowych od granicy działki wynosi 6,0 m co nie ogranicza możliwości zabudowy działki sąsiedniej, ponieważ ich odległości minimalna od okien ewentualnie projektowanego budynku na działce sąsiedniej musi wynosić min. 10,0 m, a projektowanych budynków z oknami na działce sąsiedniej 4,0 m. Przedmiotowy projektowany budynek zlokalizowano na północ w stosunku do istniejącego, należącego do strony odwołującej się, zatem nie nastąpi cieniowanie tego budynku przez projektowany. W trakcie postępowania odwoławczego inwestor przedłożył brakujące dokumenty, to jest decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] /dla pozostałych działek, po których przebiegają trasy mediów nie wydano odrębnych decyzji, media są objęte decyzją z dnia [...] zał. nr 2, pkt 8/, uzgodnienie Zakładu Energetycznego z dnia [...], potwierdzenie przekazania projektu do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji SA w K., pismo MPWiK z dnia [...] pismo dot. warunków przyłączenia gazu Zakładu Gazowniczego w K. - uzupełniając w ten sposób brakujący materiał dowodowy.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. i M. M. zarzucając ograniczenie ich praw do udziału w postępowaniu, niezgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, możliwość zacienienia okien ich budynku mieszkalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną. W ocenie Sądu organ wydający decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę powinien był sprawdzić, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 32 ust. 4 oraz art. 35 Prawa budowlanego, czy zostały spełnione wymogi zawarte w tych przepisach. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że organy prowadzące postępowanie nie zastosowały się do obowiązków wynikających z powyższych przepisów. Należało zbadać, czy po dacie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zaszły zmiany w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak też, czy planowana inwestycja jest zgodna z niezmienionym planem. Gdyby w trakcie realizacji obowiązku przewidzianego art. 35 ust. 1 pkt 1 a i b Prawa budowlanego organ dostrzegł niezgodność pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, powinien zainicjować wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i do czasu rozstrzygnięcia zawiesić postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę. Organ nie jest uprawniony samodzielnie do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie dostrzeżenia sprzeczności, ponieważ jest związany ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W aktach administracyjnych brak jest natomiast kopii wyrysu i wypisu z obowiązującego w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu planu, brak jest więc podstaw do uznania, że sprawdzenia w wymaganym zakresie organ dokonał, nie wynika, aby odpowiednie sprawdzenie zostało przeprowadzone z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Nie jest zgodne ze stanem faktycznym stwierdzenie zaskarżonej decyzji, że przedłożony do zatwierdzenia projekt spełnia warunki zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem dotyczy ona działki nr [...] obr. 44, zaś zaskarżona decyzja ma być zlokalizowana na działkach nr [...], [...], [...], [...]. Na rozprawie przed Sądem R. L. nie potrafił wyjaśnić, czy na pozostałe działki, oprócz dz. nr [...] była wydawana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaskarżona decyzja narusza zatem art. 35 ust. 1 pkt 1a i b. Błędne jest stwierdzenie, że "media do projektowanego budynku zostały objęte decyzją z [...] /powinno być [...]/, nie istnieje decyzja wzizt z [...] r." Wskazuje na to przede wszystkim rozstrzygnięcie decyzji o wzizt, jak i jej uzasadnienie, którego fragment powołano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pkt 8 załącznika nr 2 do decyzji wzizt /k. 186 i 187 akt/ mówi wyłącznie o możliwości pewnych rozwiązań dotyczących zaopatrzenia w wodę, gaz, odprowadzanie ścieków oraz ułożenie kabla elektrycznego ze złącza przy budynku nr [...] ul. [...], nie wskazując nawet ewentualnego przebiegu tras sieci. W dacie wydania zaskarżonej decyzji budowa przyłączy wymagała pozwolenia na budowę, a zatem również decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt zagospodarowania działki sprowadzający się do trzech ogólnych zdań nie wyczerpuje koniecznych elementów, określonych w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego jak i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz. U. Nr 140, poz. 906/.Część opisowa jest sprzeczna z częścią rysunkową projektu zagospodarowania działki, w opisie podaje się, że projektowany budynek jest 3-kondygnacyjny, zaś z części rysunkowej wynika, że jest on częściowo 3-kondygnacyjny, a częściowo 2-kondygnacyjny. Przebieg mediów jak w szczególności wynika z porównania planu zagospodarowania i uzbrojenia terenu i wniosku inwestora, obejmuje działki nr [...] i [...] natomiast decyzje organów pomijają działkę nr [...]. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnoszące się do zarzutów podnoszonych przez skarżących w kwestii współczynnika zabudowy oraz zachowania innych parametrów w aspekcie niezachowania zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w kwestii zapewnienia interesu skarżących jest zbyt lakoniczne i niewystarczające. Za niezasadne natomiast Sąd uznał zarzuty dotyczące zacienienia elewacji budynku skarżących i otworów okiennych, ewentualnego wystąpienia podczas budowy uszkodzenia ich budynku i nieprawidłowej odległości od granicy miejsc parkingowych.

Z wypisów z rejestru gruntów wynika, że właścicielami działek nr [...] i [...] są osoby fizyczne, których zgody na dysponowanie terenem do celów budowlanych brak jest w aktach sprawy. Właścicielami działki nr [...] także są osoby fizyczne, przy czym nie wszystkie te osoby brały udział w postępowaniu, co wskazuje na nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania i brak dokonania powiadomień o toczącym się postępowaniu z naruszeniem art. 28, 7 i 77 kpa. Strony nie zostały też, z naruszeniem art. 10 Kpa, powiadomione o możliwości zapoznania się z materiałami postępowania i zebranymi w sprawie dokumentami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. L. reprezentowany przez radcę prawnego M. R., zarzucając:

1. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

1/ art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126/ poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane sprzecznie z treścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu a także poprzez przyjęcie, że organy administracji przed wydaniem decyzji nie wykonały czynności sprawdzających wymaganych ww. przepisem,

2/ art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139/ poprzez przyjęcie, że na wykonanie przyłączy do instalacji znajdujących się na działkach [...], [...], [...], [...] była wymagana odrębna decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

3/ art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędne przyjęcie, iż w odniesieniu do działki nr [...] w toku postępowania administracyjnego, brak było zgody jej właściciela na dysponowanie przez inwestora nieruchomością przeznaczoną na cele budowlane.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię w szczególności art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że w toku wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji miał obowiązek badania poprawności projektu budowlanego z przepisami prawa, zaś wadliwość projektu budowlanego wpływa na wadliwość decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, podczas gdy organ miał jedynie prawo oceny projektu architektonicznego zaś wadliwość tego projektu nie wpływa na wadliwość decyzji o pozwoleniu na budowę.

3. Naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez:

1/ dokonanie w toku orzeczenia błędnych ustaleń faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy polegających na przyjęciu, iż zamierzeniem budowlanym w zakresie przyłączy objęta była działka nr [...],

2/ naruszenie art. 7 Kpa poprzez nie dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela,

3/ naruszenie art. 28 Kpa poprzez przyjęcie, iż w toku postępowania organy administracji wadliwie określiły krąg stron postępowania, co doprowadziło w konsekwencji do pozbawienia ich praw,

4/ naruszenie art. 10 Kpa poprzez przyjęcie, że sam brak powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z materiałami postępowania i dokumentami stanowi o wadliwości decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a i b Prawa budowlanego wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji nie nakłada na organ administracji obowiązku dołączenia do akt administracyjnych wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem sprawdzenia stosownie do treści tego przepisu mogą być dokonywane w dowolnej formie. Z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż organ orzekający dokonał sprawdzenia projektu zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego twierdząc, iż inwestycja jest zgodna z tym planem, podobnie zresztą jak zgodność projektu z wymaganiami ochrony środowiska.

Wbrew twierdzeniu Sądu w dacie wydania decyzji na przyłącza nie było wymagane pozwolenie na budowę, a więc również decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stąd Sąd naruszył art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 28 Prawa budowlanego. /por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 1993/99 LEX nr 54181, w którym stwierdza się, iż na wybudowanie przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego jako samodzielnego urządzenia budowlanego nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Przyłącze kanalizacyjne dające się rozłączyć z istniejącymi już budynkami lub budowlami, bez istotnego dla niego uszkodzenia, wykonywane jako samodzielne urządzenie budowlane, nie stanowi budowy obiektu budowlanego lub jego części. Skoro przyłącze nie wymaga pozwolenia na budowę, to tym samym nie wymaga również wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania/. Stwierdzając, iż brak jest zgody właścicieli działki nr [...] i działki [...], która nie była objęta zamierzeniem budowlanym, Sąd pominął okoliczność, iż Zarząd Dróg i Komunikacji w K. pismem z dnia [...] na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wyraził zgodę na wejście na teren działki nr [...] i [...] celem wykonania przyłączy infrastruktury. Właściciel działki /Gmina Miasta K./ wyraził zatem zgodę na dokonanie przyłączy. Według skarżącego nie ma znaczenia, iż w ewidencji gruntów w odniesieniu do działki ujawniony był inny władający, a nie Gmina Miasta K., skoro grunt został z mocy prawa przejęty na własność Gminy.

Stosownie do art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego organ może badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, zatem w dacie wydania decyzji organ nie był zobligowany do merytorycznej kontroli projektu architektonicznego. Zmiany regulacji prawnej spowodowały całkowite pozbawienie organu możliwości merytorycznej kontroli projektu budowlanego /uchylenie art. 35 ust. 2/. Niesłuszne są także zarzuty Sądu odnoszące się do wadliwego ustalenia stron postępowania oraz skutków niepowiadomienia stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia wniosków.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istotą rozstrzygnięcia zaskarżonym wyrokiem jest uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ze względu na wady procesowe, a w szczególności brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych do wydania orzeczenia, przy jednoczesnym skąpym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, niepozwalającym Sądowi na dokonanie pełnej oceny legalności decyzji.

Odnosząc się do zarzutów procesowych podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej dotyczących wadliwego zastosowania art. 134 ppsa /nie wskazano o który z przepisów tego artykułu skarżącemu chodzi/, należy domniemywać, iż strona kwestionuje prawidłowość zastosowania art. 134 ( 1 ppsa stanowiącego, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W skardze kasacyjnej wskazuje się też jako zarzut natury procesowej art. 7, art. 10 oraz art. 28 Kpa.

Nie można zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem wskazanych przepisów. Wręcz przeciwnie, treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku świadczy o tym, że Sąd szczególnie wnikliwie ocenił sprawę wszczętą skargą wniesioną do tego Sądu dokonując analizy legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wprawdzie nie do końca wyraźnie zaakcentowanych sformułowań, wynika zwłaszcza że zaskarżoną decyzję wydano przy braku jednoznaczności przedmiotu sprawy, bowiem pozwolenie na budowę dotyczy przedmiotowo budowy budynku mieszkalno-usługowego, niespornie lokalizowanego na działce nr [...], dla którego wydano uprzednio decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże budynek ten nie wyczerpuje całości inwestycji budowlanej, bowiem ma to być zamierzenie budowlane polegające na budowie "budynku mieszkalno-usługowego wraz z infrastrukturą", a więc spornymi przyłączami, lokalizowanymi na kilku innych działkach, nieobjętych w ogóle zaskarżoną decyzją, a także decyzją /decyzjami/ o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Już tylko ta okoliczność jest wystarczająca do uznania, że Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uczynił prawidłowo, skoro organy orzekające nie odniosły się orzekając do całości inwestycji.

Konsekwencją braku prawidłowego ustalenia przedmiotu inwestycji jest nieodpowiednia ocena kwestii prawa do terenu w zakresie wymaganym Prawem budowlanym. Zauważyć należy, w związku z argumentami wnoszącego skargę kasacyjną, iż Gmina Miasto K. wyraziła zgodę na wejście na teren drogi w celu budowy przyłączy, że samo powołanie się na przepis stanowiący o nabyciu z mocy prawa terenu drogi przez Gminę nie może być uznane za wystarczające, gdyż wymagana jest decyzja deklaratoryjna wojewody potwierdzająca fakt nabycia tego prawa. Uwidocznienie więc w ewidencji gruntów jako właścicieli osób fizycznych może wynikać właśnie z braku takiej decyzji. Z tego wynika niezbicie fakt, iż Sąd pierwszej instancji właściwie ustalił, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie dokonano należycie sprawdzeń w zakresie dysponowania przez inwestora prawem do terenu, a także nie ustalono prawidłowo stron postępowania. Uznając, iż przyłącza realizowane na poszczególnych działkach mają być objęte pozwoleniem na budowę, dochodzi się do tego, że była na ich budowę wymagana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w czym wnoszący skargę kasacyjną nie wykazuje konsekwencji, dodatkowo twierdząc, że inwestor wykazał się wymaganym przy pozwoleniu prawem do terenu /działek przewidzianych pod budowę przyłączy/.

Nie są też słuszne zarzuty odnoszące się do twierdzeń Sądu w kwestii obowiązków organu sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego. Sąd wypowiedział się bowiem odnośnie niespełnienia zadań przez organ orzekający dotyczących sprawdzenia projektu zagospodarowania terenu /a nie projektu architektoniczno-budowlanego/.

Słuszność ma wnoszący skargę kasacyjną, że nie istniał obowiązek dołączenia do akt sprawy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania terenu jednakże w sytuacji, gdy nie ustalono w sprawie nawet w sposób prawidłowy przedmiotu postępowania, wątpliwości Sądu w zakresie prawidłowości sprawdzeń w tym zakresie mogą być uznane za usprawiedliwione.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.