Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 322/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 179/16 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz A. L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 179/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. L. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) oraz zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego A. L. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. k. z siedzibą w R. pozwolenia na budowę pn.: Pawilon usługowo-handlowy z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, c.o., energii elektrycznej na działce nr [...], przebudowa przyłącza gazu i przyłącza kanalizacji deszczowej na działkach nr [...], przyłącze gazu i kanalizacji sanitarnej na działce nr [...], przyłącze wody na działkach nr [...], wjazdy z ul. [...] nr [...] na działkę nr [...] z parkingami na działkach nr [...] przy ulicy [...] w R.

Na skutek odwołania A. L. Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po zmodyfikowaniu wniosku przez inwestora poprzez wyłączenie z projektu budowy przyłącza wodociągowego Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił spółce pozwolenia na budowę obejmującego realizację ww. inwestycji w zmienionym kształcie. Organ określił, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomości nr: [...], obr [...].

Odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. wnieśli A. L. i W. D., domagając się dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu w charakterze stron, ponieważ są współwłaścicielami lokali mieszkalnych oraz udziałów w gruncie pod budynkiem [...] przy ul. [...] w R., stanowiącym działkę nr [...], jak też drogi dojazdowej do budynków na działkach nr [...]. Odwołujący się zarzucili, że projekt budowlany jest niezgodny z warunkami zabudowy terenu, ponieważ projektowany budynek stanowi dużą bryłę, która zasłania istniejące budynki mieszkalne. Planowany sklep nie będzie posiadał wystarczającego zaplecza i odpowiedniej liczby miejsc postojowych. Dla projektowanych gabinetów lekarskich brak jest szczegółowych opisów ich ostatecznego przeznaczenia. Projekt narusza też warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności § 13 tego rozporządzenia, ponieważ planowany budynek będzie zaciemniał pomieszczenia mieszkalne sąsiednich budynków, a ponadto narusza przepisy § 51, § 216 i § 217. Sam zaś inwestor nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki, przez którą zaprojektowano przyłącze.

Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Uznał, że odwołującym się nie przysługuje status stron postępowania. Wskazał, że wprawdzie działki nr [...] znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, to jednak mieszkańcy tych nieruchomości tworzą wspólnotę mieszkaniową, która jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego. Poszczególni zaś właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych nie są stronami tego postępowania, ponieważ żaden z tych lokali nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a zatem nie mają indywidualnego interesu prawnego.

Na skutek skargi A. L. decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2012 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 661/12 z powodu niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego oceny statusu strony odwołujących się. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt II OSK 576/13 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali jest tylko ta wpisana do księgi wieczystej, na której posadowiony jest budynek, w którym wyodrębniono lokale, a właścicielom tych lokali przysługuje udział we własności takiej nieruchomości jako prawo związane z własnością lokalu. Natomiast nie może być za taką uznana nieruchomość sąsiednia, nawet jeżeli wykazuje wyraźny związek funkcjonalny z nieruchomością wspólną. Tak więc organ odwoławczy odmawiając skarżącemu przymiotu strony nie ustalił, czy wskazywane przez niego działki nr [...] wchodzą w skład nieruchomości wspólnej, czy też nie, a w konsekwencji, czy na podstawie ustawy o własności lokali wspólnota mieszkaniowa może reprezentować interesy współwłaścicieli tych nieruchomości.

Ponownie rozpatrując odwołania Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że podjął działania mające na celu ustalenie, które działki wchodzą w skład nieruchomości zarządzanych przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] (dalej: Wspólnota Mieszkaniowa), napotykając jednak trudności wobec braku odpowiedzi od zapytywanych osób. W tych okolicznościach przyjęto, że zarządem Wspólnoty Mieszkaniowej objęte są zarówno działki nr [...] – zabudowane budynkami mieszkalnymi, jak i działki nr [...]. Oparto się przy tym na analizie wypisu z rejestru gruntów, uchwał zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej oraz aktu notarialnego [...], na mocy którego A. L. nabył nieruchomość lokalową i udział w działkach dojazdowych, a w którym podano, że zarząd nieruchomością wspólną będzie sprawowany zgodnie z ustawą o własności lokali.

W ocenie organu okoliczności podnoszone przez A. L. i W. D. dotyczące ewentualnych uciążliwości związanych z użytkowaniem obiektu nie mają wpływu na ustalenie kręgu stron niniejszego postępowania – mogą one stanowić jedynie o interesie faktycznym a nie prawnym odwołujących się. W konsekwencji organ uznał, że odwołującym nie przysługuje status strony w prowadzonym postępowaniu i umorzył postępowanie odwoławcze.

W skardze na powyższą decyzję A. L. domagał się jej uchylenia oraz orzeczenia o kosztach postępowania. Zarzucił organowi naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie błędnej decyzji organu pierwszej instancji,

2. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego,

3. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego,

4. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, że lokal skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, przez co nie posiada on indywidualnego interesu w występowaniu jako strona postępowania, a także poprzez ustalenie, że działki nr [...], których skarżący jest współwłaścicielem, uznane przez organ pierwszej instancji za objęte obszarem oddziaływania planowanego obiektu, są objęte zarządem Wspólnoty Mieszkaniowej, przez co zarząd Wspólnoty uprawniony jest do reprezentowania wszystkich współwłaścicieli, pomimo że działki te nie stanowią nieruchomości wspólnej, lecz "zwykłą" współwłasność niezwiązaną z własnością lokalu, przez co wszyscy współwłaściciele ww. działek winni być stronami postępowania,

5. art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wiążących wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, dotyczących ustalenia, które konkretnie nieruchomości objęte są Wspólnotą Mieszkaniową, a w szczególności, czy objęte są nią również stanowiące drogę dojazdową działki nr [...], których skarżący jest współwłaścicielem,

6. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego wadliwą wykładnię i przyjęcie, że jedynie Wspólnota Mieszkaniowa posiada indywidualny interes prawny powodujący nadanie jej statusu strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. pełnomocnik A. L. oświadczył, że nie ma informacji, czy znajdująca się w aktach administracyjnych decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], udzielająca pozwolenia na użytkowanie pawilonu usługowo-handlowego objętego pozwoleniem na budowę, pozostaje w obrocie prawnym i czy toczyły się jakiekolwiek postępowania nadzwyczajne mające za przedmiot tę decyzję. Dopuszczono również z urzędu dowody z wydruków ksiąg wieczystych: [...], dla ustalenia treści wpisów w nich zawartych, jak też z wydruku mapy z portalu internetowego "Geoportal 2" obejmującej teren inwestycji i tereny sąsiednie dla ustalenia położenia działek, których współwłaścicielem jest skarżący.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję.

W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę na ocenę prawną i wskazania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2012 r. i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2014 r., wiążące w dalszym postępowaniu w myśl art. 153 p.p.s.a. Przypomniał, że obowiązkiem Wojewody Podkarpackiego w ponownie prowadzonym postępowaniu było podjęcie dodatkowych czynności dowodowych w celu ustalenia, czy odwołujący się posiadają własny, indywidualny interes prawny, który legitymowałby ich do osobistego brania udziału w postępowaniu administracyjnym jako jego strona w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, czy też w postępowaniu tym interesy mieszkańców budynków przy ul. [...] w R. reprezentować może tylko Wspólnota Mieszkaniowa istniejąca na tej nieruchomości. Zdaniem Sądu z obowiązku tego organ odwoławczy wywiązał się tylko częściowo, kierując – w części pozostawione bez odpowiedzi – zapytania do członków zarządu Wspólnoty oraz odwołujących się i uzyskując wypis z rejestru gruntów. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wyciągnął jednak nieprawidłowe wnioski. Wadliwość ustaleń mogła po części być wynikiem zaniechania pozyskania, a przez to także niepoddania ich ocenie, odpisów z ksiąg wieczystych, pomimo, że numery tych ksiąg były znane organowi. Dokumenty te zostały uwzględnione natomiast przez Sąd.

Jak wskazał Sąd inwestycję zaplanowano na działkach nr [...]. W odwołaniu A. L. podał, że wraz z żoną są współwłaścicielami lokalu mieszkalnego nr [...] wyodrębnionego w budynku [...], z którym związany jest udział w nieruchomości wspólnej składającej się z działek [...] (treść aktu notarialnego rep. [...] oraz odpisu KW [...] wskazuje, że odrębna własność lokalu nr [...] związana jest z udziałem w nieruchomości składającej się z działek [...], a nie jak błędnie podał odwołujący się). Są też współwłaścicielami drogi dojazdowej składającej się z działek [...]. Tożsamą argumentację sformułował W. D., współwłaściciel lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku [...], wskazując zabudowane budynkiem mieszkalnym działki nr [...] oraz ww. drogę dojazdową.

Wobec braku odpowiedzi od osób, do których kierował zapytania, Wojewoda Podkarpacki uznał, że wszystkie te nieruchomości zarządzane są przez Wspólnotę Mieszkaniową, a zatem odwołującym się nie przysługuje indywidualny interes prawny, a przez to status strony postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu skarżący zasadnie kwestionuje to stanowisko, bowiem organ nie uwzględnił oceny prawnej dokonanej w tej sprawie przez sądy administracyjne.

Sąd stwierdził, że jak wynika z analizy zgromadzonych dokumentów budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym znajdują się lokale odwołujących się, posadowiony jest na działce nr [...]. W tym zakresie mieszkańców tej nieruchomości rzeczywiście reprezentować w postępowaniu administracyjnym powinna Wspólnota Mieszkaniowa, ponieważ w obszarze oddziaływania inwestycji nie znajduje się żaden wyodrębniony lokal mieszkalny w tym budynku, a jedynie części wspólne nieruchomości. W tym zakresie stanowisko organu Sąd uznał za prawidłowe.

Zdaniem Sądu organ błędnie jednak przyjął, że działki, na których znajdują się drogi wewnętrzne (dojazdowe) oraz parkingi, także zarządzane są przez tę wspólnotę. Wskazał, że dla działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym, w których znajdują się lokale odwołujących się, prowadzona jest księga wieczysta nr [...], a dla lokalu mieszkalnego skarżącego nr [...], stanowiącego odrębną od gruntu własność, księga nr [...]. Działki nr [...] (stanowiąca część dawnej działki nr [...]) mają założoną odrębną księgę wieczystą nr [...], przy czym nie są one zabudowane budynkiem mieszkalnym, lecz urządzone są na nich drogi dojazdowe i parkingi. Są to zatem odrębne, w znaczeniu wieczystoksięgowym, nieruchomości, które nie znajdują się w zarządzie Wspólnoty Mieszkaniowej. Tę bowiem tworzą tylko właściciele wyodrębnionych lokali i funkcjonuje ona tylko w granicach nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi, w których wyodrębniono samodzielne lokale, ewentualnie wraz z pomieszczeniami przynależnymi. Sąd przywołał art. 3 ust. 2 i art. 6 ustawy o własności lokali i wyjaśnił, że jeżeli na określonej nieruchomości nie ma budynku mieszkalnego, w którym wyodrębniono na własność choćby jeden lokal, to nieruchomość taka nie może być zarządzana przez wspólnotę mieszkaniową. Nieruchomość wspólna powstaje tylko w związku z wyodrębnieniem w wybudowanym na niej budynku co najmniej jednego lokalu. Wspólnota mieszkaniowa została powołana do zarządzania tylko nieruchomością wspólną, a za takie, w okolicznościach sprawy, nie można uznać działek, na których urządzono tylko drogi dojazdowe do budynków mieszkalnych i parkingi. W tym zakresie nieruchomość ta, dla której prowadzona jest KW [...], stanowi przedmiot współwłasności określonej grupy osób, które zarządzają nią nie na zasadach określonych w ustawie o własności lokali, lecz ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (zob. art. 195 i nast.). W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko skarżącego. Wskazał, że to, że w ewidencji gruntów i budynków użytki gruntowe m.in. z działek nr [...] objęto grupą "B – tereny mieszkaniowe", nie oznacza, że na działkach z drogą dojazdową powstała wspólnota mieszkaniowa bądź że takie działki znajdują się w zarządzie wspólnoty z tego tylko powodu, że są funkcjonalnie powiązane z działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Zawarte zaś w § 12 aktu notarialnego oświadczenie, że zarząd nad nieruchomością wspólną będzie sprawowany zgodnie z ustawą o własności lokali, nie odnosiło się do wszystkich wymienionych w tym dokumencie działek, lecz tylko tych, które zabudowane były budynkiem mieszkalnym. W konkluzji Sąd uznał za nieprawidłową ocenę organu, że skarżącemu nie przysługuje indywidualny interes prawny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Wskazał, że tak skarżący, jak i drugi z odwołujących się, oraz pozostali współwłaściciele nieruchomości z urządzoną drogą dojazdową, która graniczy z terenem inwestycji, mają status stron postępowania, ponieważ nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a błędna ocena statusu procesowego odwołujących się narusza także art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu brak było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. a rolą organu odwoławczego było ponowne rozpatrzenia sprawy.

Z uwagi na zakres kontrolowanego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że przedwczesne było poddanie kontroli decyzji organu pierwszej instancji, stąd zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. postawiony został przedwcześnie.

Wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie poczynienie dodatkowych jeszcze ustaleń. Podkreślił, że ustalenie, czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu pozostaje w obrocie prawnym, może mieć istotny wpływ na wynik sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę, skoro inwestycja objęta wnioskiem została już zrealizowana.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Podkarpacki. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

1) przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego, pomimo że zaskarżona decyzja nie naruszała wskazanych przez Sąd przepisów oraz stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób zgodny z tymi przepisami i regułami prowadzenia postępowania dowodowego, co skutkowało uznaniem, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i skutkowało to umorzeniem postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego;

2) przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i następnie niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący ma zindywidualizowany interes prawny do występowania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy skarżący nie posiada indywidualnego interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę, a jego interes oraz interes prawny pozostałych mieszkańców budynków przy ul. [...] reprezentowała wspólnota mieszkaniowa;

3) art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jeżeli na określonej nieruchomości nie ma budynku mieszkalnego, w którym wyodrębniono na własność choćby jeden lokal, to nieruchomość taka nie może być zarządzana przez wspólnotę mieszkaniową, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym uznaniem, że działki nr [...] nie znajdują się w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej, lecz stanowią przedmiot współwłasności określonej grupy osób, którym przysługuje przymiot strony postępowania w analizowanej sprawie.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wspólnota mieszkaniowa nie może zarządzać nieruchomością, na której nie ma budynku mieszkalnego, w którym wyodrębniono własność przynajmniej jednego lokalu. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że pojęcie nieruchomości wspólnej, o którym mowa w art. 3 ustawy o własności lokali, nie obejmuje wyłącznie gruntu, na którym posadowiony jest budynek, ale dotyczy również odpowiedniego gruntu stanowiącego otoczenie budynku. Wywiódł, że na działkach nr [...] usytuowana jest droga dojazdowa i parkingi służące do obsługi budynków nr [...], a tym samym w ocenie organu wchodzą one w skład działki budowlanej i nieruchomości wspólnej, objętej zarządem wspólnoty mieszkaniowej.

Dalej skarżący kasacyjnie organ podniósł, że wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 7 i art. 77 k.p.a., przeprowadzając szczegółowe postępowanie wyjaśniające (wielokrotnie wzywając odwołujących się, jak i zarząd wspólnoty mieszkaniowej do przedłożenia stosownych dokumentów), podejmując niezbędne czynności zmierzające do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie po stronie odwołujących istnieje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zakresie wskazanym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2012 r. Podkreślił, że obowiązek wykazania interesu prawnego obciąża osoby twierdzące, że przysługuje im przymiot strony postępowania. Skoro więc A. L. twierdził, iż działki nr [...] nie stanowią nieruchomości wspólnej, to zdaniem organu winien tę okoliczność wykazać przedkładając dokumenty potwierdzające, które nieruchomości składają się na nieruchomość wspólną. Skoro strona (i to reprezentowana przez fachowego pełnomocnika) nie wykazała w tym zakresie wystarczającej inicjatywy dowodowej, nie można organowi stawiać zarzutu naruszenia przepisów postępowania, opierając się przy tym na błędnej wykładni pojęcia nieruchomości wspólnej i wydrukach z ksiąg wieczystych, które to wydruki treści wyświetlonych w trybie przeglądania księgi wieczystej nie posiadają mocy dokumentów wydawanych przez sąd, o czym stanowi art. 364 ust. 7 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r., poz. 790 ze zm.). W konsekwencji stwierdził, że nie można wykazywać wadliwości decyzji organu drugiej instancji w oparciu o domniemanie, co jest nieruchomością wspólną a co nią nie jest.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. L. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga odpowiedzi na pytanie, czy fakt, że skarżący jest współwłaścicielem działek nr [...], na których zlokalizowane są drogi dojazdowe i parkingi dla budynku posadowionego na nieruchomości nr [...], uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji realizowanej na działkach nr [...]. Na tak postawione pytanie w okolicznościach niniejszej sprawy należało udzielić odpowiedzi twierdzącej.

Dla porządku jedynie wskazać należy, że jak wynika z niewadliwych ustaleń organu administracji oraz Sądu wojewódzkiego A. L. jest właścicielem lokalu w budynku wielorodzinnym posadowionym na działce nr [...], która znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji, jednakże jego interesy w tym zakresie reprezentowane są przez Wspólnotę Mieszkaniową, której skarżący jest członkiem. W tym zakresie stanowiska stron postępowania nie są rozbieżne i zostały w pełni podzielone przez Sąd pierwszej instancji. Zakres rozpoznawanej sprawy (granice skargi kasacyjnej) uzasadnia odstąpienie od obowiązku odniesienia się do tej części argumentów zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do tego, że działki o nr [...] (ta ostatnia powstała w wyniku podziału działki nr [...]) nie są objęte zarządem Wspólnoty, a to powoduje, że jej właściciele są stronami postępowania o pozwolenie na budowę obiektu opisanego w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. a posadowionego na działce nr [...] w R. Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu o pozwoleniu na budowę są właściciele (...) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie ulega natomiast wątpliwości, że wskazane wyżej nieruchomości zostały wymienione wprost w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. jako te, które objęte są obszarem oddziaływania. Nietrafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, a to doprowadziło, jego zdaniem, do błędnego przyjęcia, że działki o nr [...] nie znajdują się w zarządzie Wspólnoty Mieszkaniowej. Oczywiście Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko prezentowane w przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczeniach Sądu Najwyższego, w tym m.in. w postanowieniu tego Sądu z dnia 14 stycznia 2008 r., IV CSK 247/08, w którym wskazano, iż pojęcie nieruchomości wspólnej, o której mowa w art. 3 ustawy o własności lokali, nie obejmuje wyłącznie gruntu, na którym posadowiony jest budynek. Sąd zaprezentował tamże stanowisko, że grunt taki powinien spełniać wymogi działki budowlanej oraz umożliwiać prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków, co oznacza, że nieruchomość wspólną stanowi także otoczenie budynku. Nie negując trafności przyjętej wykładni omawianego przepisu wskazać należy także na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 listopada 2009 r. w sprawie III CZP 95/09 (OSNC 2010/5/73), w której Sąd ten wskazał, że składnikiem nieruchomości wspólnej, o której mowa w art. 3 ustawy o własności lokali, nie może być udział we współwłasności nieruchomości sąsiedniej. W uzasadnieniu uchwały podkreśla się, że przeciwko odmiennemu stanowisku przemawiają m.in. względy celowościowe. Nieruchomość wspólna jest bowiem objęta szczególnym reżimem prawnym w związku z tym, że udział w niej związany jest z odrębną własnością lokalu. Przymusowa współwłasność nieruchomości trwa tak długo jak odrębna własność lokali. Nieuzasadnione byłoby zatem ograniczenie rozporządzania nieruchomością sąsiednią li tylko z tego powodu, że pozostaje ona w związku funkcjonalnym z sąsiednią nieruchomością zabudowaną. Analiza poglądów prezentowanych w orzecznictwie prowadzi do wniosku, że są one, mimo odrębności w sformułowaniach, zbieżne ze sobą. Chodzi bowiem o taką wykładnię przepisu art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, która pozwala na uznanie (odmiennie niż część poglądów orzecznictwa w początkowym okresie stosowania ustawy) za nieruchomość wspólną nie tylko gruntu zajętego bezpośrednio pod budowę budynku (jego obrys), ale także tę jego część, która jest niezbędna do użytkowania i funkcjonowania podmiotów, którym przysługuje odrębna własność lokali, np. dojście do obiektu lub miejsca na odpady (śmietnik). Natomiast nie może stanowić przedmiotu takiego szczególnego rodzaju współwłasności nieruchomość sąsiednia, nawet jeśli wszyscy jej współwłaściciele są jednocześnie współwłaścicielami nieruchomości, na której posadowiony budynek, albowiem ustawodawca połączył możliwość ustanowienia tej formy współwłasności z prawem do lokalu a zatem z posadowieniem na gruncie budynku.

Powyższe prowadzi do wniosku, że trafnie Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że działki nr [...] nie mogą pozostawać przedmiotem nieruchomości wspólnej będącej w zarządzie Wspólnoty, skoro stanowią odrębne od działki nr [...] nieruchomości i mają urządzone odrębne księgi wieczyste. Bez znaczenia także pozostaje, że są one funkcjonalnie związane z zabudowaną nieruchomością (użytkowane jako drogi dojazdowe i parkingi). Jedynie na marginesie wskazać należy, że na taką wykładnię ww. przepisu wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 576/13, którą to wykładnią, w świetle art. 153 p.p.s.a., związany był organ administracji i Sąd pierwszej instancji.

Wobec trafnie dokonanej wykładni art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali konsekwentnie nie można także zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, w którym zawarta została definicja pojęcia obszaru oddziaływania nieruchomości. Raz jeszcze należy podkreślić, że skoro nieruchomości nr [...] nie pozostają w zarządzie Wspólnoty, to ich właściciele winni być uznani za strony postępowania, tym bardziej, że wolą samego inwestora było objęcie tych gruntów obszarem oddziaływania obiektu.

Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia przepisów prawa postępowania wskazany w pkt 1 skargi kasacyjnej. Słusznie bowiem Sąd pierwszej instancji uznał, że brak było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, skoro skarżącemu przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Na marginesie jedynie wskazać należy skarżącemu kasacyjnie, że nie ma racji twierdząc, iż to odwołujący się w niniejszej sprawie winien wykazać własny indywidualny interes w żądaniu weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji. Niezależnie od tego, czy internetowe wydruki ksiąg wieczystych posiadają moc dokumentu, nie może ujść uwadze, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. za dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a co nie jest sprzeczne z prawem. Obowiązkiem organu było zatem, w ramach ustaleń niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do przymiotu strony odwołującego się, sięgnięcie do wszelkich źródeł dowodów, w tym również do ww. wydruków.

Skoro zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., skargę tę oddalił.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte o treść art. 204 pkt 2 tej ustawy.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, albowiem spełnione zostały przesłanki określone art. 182 § 2 p.p.s.a, to jest skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały jej przeprowadzenia.