Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2636/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 194 ust. 1,2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 998
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 6 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 909/18 w sprawie ze skargi Z.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 27 września 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r. (sygn. akt II SA/Lu 909/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę Z.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 27 września 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 lipca 2018 r. nr [...] o ustaleniu opłaty za pobyt K. D. w [...] Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie w [...] w wysokości: 4 188,23 zł – za okres od 10 lutego 2017 r. do 28 lutego 2017 r., 6 320,21 zł – za okres od 1 marca 2017 r. do 28 lutego 2018 r. oraz 7 123,45 zł – za okres od 1 marca 2018 r. do dnia opuszczenia placówki opiekuńczo-wychowawczej, nie dłużej jednak niż do 10 marca 2029 r., tj. do osiągnięcia pełnoletności (pkt I. wyroku) i przyznał radcy prawnemu – A. C. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu w kwocie 295,20 zł, w tym 55,20 zł tytułem podatku od towaru i usług (pkt II. wyroku).

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Z. D. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie:

1. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b i c p.p.s.a. przy uwzględnieniu art. 145 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a. - polegające na tym, iż poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uchylił zaskarżonej decyzji i oddalił skargę, pomimo istotnych naruszeń procedury administracyjnej dokonanych w toku jej wydawania, nadto naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię, przez co aprobując decyzję również naruszył (i powielił) uchybienia niżej wskazanych przepisów popełnione przez SKO w Chełmie (i Prezydenta Miasta [...]):

- art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art 6 k.p.a. - poprzez działanie sprzeczne z przepisami prawa i wydanie decyzji administracyjnej niezgodnej z rzeczywistym stanem faktycznym, nadto poprzez nie podjęcie żadnych działań (zaniechanie działania z urzędu oraz pomimo inicjatywy dowodowej strony w sytuacji zaistnienia ku temu podstaw) zmierzających do rzetelnej weryfikacji sytuacji rodzinnej oraz materialno-bytowej skarżącej,

- art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji, w szczególności z nastawieniem na skrajny formalizm, z pominięciem inicjatywy dowodowej strony i całkowitym zaniechaniem poczynienia ustaleń zgodnych ze stanem faktycznym,

- art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na niewłaściwym sporządzeniu uzasadnień decyzji administracyjnych,

- art. 194 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez:

-) wydanie decyzji o odpłatności z mocą wsteczną;

-) nazbyt dowolne, skrajnie sformalizowane (ograniczone do prawa miejscowego), wybiórcze i nie uwzględniające wszystkich możliwych przesłanek, które winny być oceniane w duchu zasad sprawiedliwości społecznej potraktowanie podstaw umorzenia lub odstąpienia od ustalenia opłaty z art. 193 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. A w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu poprzez jego niezastosowanie w sytuacji kiedy przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest należność pieniężna - opłatę oblicza się na podstawie § 8 ww. rozporządzenia, podczas gdy Sąd zasądził stawkę ryczałtową określoną w § 21 ust. 1 pkt 1 lit. C ww. rozporządzenia.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie ewentualnie - zmianę wyroku poprzez uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego udzielonego w sprawie z urzędu według norm prawem przepisanych liczonych dla sprawy, której przedmiotem jest wartość pieniężna.

Jednocześnie pełnomocnik z urzędu skarżącej oświadczyła, że koszty tego zastępstwa nie zostały ani w całości, ani w części pokryte.

W piśmie procesowym z dnia 16 sierpnia 2019 r. skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Zarządzeniem Przewodniczącego I Wydziału Izby Ogólnoadministracyjnej - wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., gdyż wskazano w nich na naruszenie: art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b i c p.p.s.a. przy uwzględnieniu art. 145 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., a które to przepisy wiązano z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art 6, 7, 8 i art. 107 § 3 k.p.a. a także z art. 194 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (bez wskazania miejsca publikacji ustawy). Poza tym autor skargi kasacyjnej zarzucił też Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. A w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu poprzez jego niezastosowanie.

W ocenie składu orzekającego, skarga kasacyjna nie była ani uzasadniona, ani też nie została ona w pełni prawidłowo sformułowana. Po to zaś - w przypadku sporządzania skargi kasacyjnej – ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski ( art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W związku z tym, skoro oba rodzaje zarzutów mogą być naruszone w odmienny sposób, to formułując zarzuty kasacyjne należy dokonać ich rozdzielenia na: zarzuty obrazy prawa materialnego i zarzuty procesowe. W przypadku zaś tych ostatnich zarzutów należy nie tylko wyjaśnić, na czym polegało ich naruszenie, ale wykazać także ową istotność tego naruszenia. Ponieważ – jak wspomniano wyżej - zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje, że Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej, to przytoczenie tego rodzaju zarzutów musi być określone w sposób dokładny. W skardze kasacyjnej należy zatem podać podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.), a co oznacza, iż trzeba wskazać konkretny przepis (w tym akt prawny, w którym on się znajduje wraz z miejscem jego publikacji), którego a naruszenia – zdaniem autora skargi - dopuścił się Sąd I instancji.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej tylko zarzuty, odnoszące się do pkt II. zaskarżonego wyroku ( zawierającego postanowienie rozstrzygające o kwestii kosztów postępowania) wyodrębnił, określając je jako zarzuty oparte na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., natomiast pozostałe zarzuty (które dotyczyły pkt I. zaskarżonego wyroku a więc zawierającego rozstrzygnięcie merytoryczne) przytoczył bez wymaganego ich rozdzielenia. Mieszając zarzuty procesowe z materialnoprawnymi i wskazując na naruszenie przepisu ustawowego, nie podał przy tym miejsca publikacji ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, choć ustawa ta doczekała się różnych wersji.

W tej sytuacji, odnosząc się do tak skonstruowanych zarzutów kasacyjnych, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że niezasadnie skarżąca zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie (cyt.): " art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b i c p.p.s.a. przy uwzględnieniu art. 145 § 2 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 151 P.p.s.a.". Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma jedynie charakter ustrojowy. Stanowi on, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wydanie zaś wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie mogło samo przez się dowodzić uchybienia powołanej normie. Przepis ten mógłby być bowiem naruszony wówczas, gdyby Sąd Wojewódzki nie dokonał wspomnianej wyżej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Przepisy natomiast zawarte w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a), b) i c) a także art. 151 p.p.s.a. mają jedynie charakter blankietowy, co oznacza, że zastosowanie ich jest tylko następstwem dokonania przez sąd wojewódzki określonej oceny zaskarżonego aktu lub czynności.

Zarzut zaś dotyczący art. 145 § 2 p.p.s.a. nie był całkowicie zrozumiały i nie został też w żaden sposób przez skarżącą wyjaśniony.

Nie było również w analizowanej sprawie uprawnione stanowisko, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia i to w sposób istotny, art. 6, 7, 8 i art. 107 § 3 k.p.a. k.p.a. Stan faktyczny, ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji nie budził bowiem wątpliwości a motywy rozstrzygnięcia przytoczone w uzasadnieniu zaiskrzonej decyzji były wystarczające..

Z uwagi na wydanie w dniu 10 lutego 2017 r. przez Sąd Rejonowy w [...] w sprawie o sygnaturze akt [...] postanowienia o umieszczeniu – w trybie zarządzenia tymczasowego – małoletniego K. D, syna Z. D. w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu socjalizacyjnego, Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia 11 lipca 2018 r. nr [...], orzekł o ustaleniu opłaty za pobyt K. D. w [...] Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie w [...] w wysokości: 4 188,23 zł – za okres od 10 lutego 2017 r. do 28 lutego 2017 r., 6 320,21 zł – za okres od 1 marca 2017 r. do 28 lutego 2018 r. oraz 7 123,45 zł – za okres od 1 marca 2018 r. do dnia opuszczenia placówki opiekuńczo-wychowawczej, nie dłużej jednak niż do 10 marca 2029 r., tj. do osiągnięcia pełnoletności. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 września 2018 r. ,Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Chełmie utrzymało zaś w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach swego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy opisał szczegółowo przebieg postępowania w sprawie, wskazując między innymi, że syn Z.D. i J.B. – K.D., ur. 10 marca 2011 r., przebywa w [...] Centrum Pomocy Dziecku i Rodzinie w [...] od dnia 10 lutego 2017 r. Ponadto zwrócono również uwagę, że niniejsza decyzja, wydana w przedmiocie wysokości opłaty za pobyt syna skarżącej i uczestnika postępowania we wskazanej placówce opiekuńczo-wychowawczej, została wydana po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie o odstąpienie od ustalenia przedmiotowej opłaty. Decyzją Kolegium z dnia 27 lipca 2017 r. nr [...], została bowiem utrzymana w mocy decyzja organu pierwszej instancji z dnia 8 maja 2017 r. nr [...] odmawiająca stronom odstąpienia od ustalenia omawianej opłaty, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, prawomocnym wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Lu 982/17), oddalił skargę J.B. na tę decyzję.

Oceniając legalność zaskarżonej obecnie decyzji, Sąd Wojewódzki uznał więc, że w zaistniałej sytuacji obowiązkiem organu administracji publicznej było wydanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie przepisów art. 193 ust. 1 pkt 2, ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 998; dalej także: ustawa). Zgodnie bowiem z ich treścią, za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w tej placówce. Rodzice są zobowiązani do ponoszenia wskazanej opłaty od dnia umieszczenia dziecka w placówce, a ich odpowiedzialność w tym zakresie jest solidarna.

Zgodnie zaś z art. 194 ust. 1 ustawy, organem właściwym do wydania decyzji ustalającej omawianą opłatę jest właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w placówce opiekuńczo-wychowawczej starosta. W rozpoznawanej sprawie decyzję tę wydał pełniący funkcję starosty – prezydent miasta (art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2018 r. poz. 995 ze zm.).

Sąd Wojewódzki, podkreślając zatem, że w omawianej sytuacji nie została wydana decyzja o odstąpieniu w całości lub w części od ustalenia opłaty za pobyt syna skarżącej i uczestnika postępowania w placówce opiekuńczo-wychowawczej, a decyzja ustalająca opłatę ma charakter decyzji związanej, stwierdził, że w tym przypadku wydanie przedmiotowej decyzji było obowiązkiem właściwego organu. Odwołanie się zaś w tej decyzji do wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej było uzasadnione.

Stanowisko to podziela również skład orzekający. Nie można się przy tym zgodzić z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok został wydany z obrazą art. 194 ust. 1, 2, i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez wydanie decyzji o odpłatności z mocą wsteczną i (cyt.): "nazbyt dowolne, skrajnie sformalizowane (ograniczone do prawa miejscowego), wybiórcze i nie uwzględniające wszystkich możliwych przesłanek, które winny być oceniane w duchu zasad sprawiedliwości społecznej potraktowanie podstaw umorzenia lub odstąpienia od ustalenia opłaty z art. 193 ust. 1 pkt. 2 ww. ustawy".

Wyjaśnić należy, że na mocy ustawy z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1188), z dniem 19 września 2014 r. został dodany do ustawy nowelizowanej przepis art. 193 ust. 1a, zgodnie z którym opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Skoro zaś przepis ten obowiązywał już w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, to nie można było twierdzić, iż wydanie w tej sprawie decyzji ustalającej opłatę, jako działającej wstecz, było sprzeczne z prawem .

Ponadto po myśli art. 194 ust. 2 omawianej ustawy, rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1.

Zgodnie zaś z art. 194 ust. 3 niniejszej ustawy, starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie wniosku stron o odstąpienie od ustalenia opłaty o odpłatności pobytu K. D. w placówce opiekuńczej zostało prawomocnie zakończone poprzez odmowę uwzględnienia tego wniosku. Pozostałe zaś możliwości, przewidziane w art. 194 omawianej ustawy, związane ze zmniejszeniem obciążenia rodziców małoletniego, wymagają najpierw ustalenia przedmiotowej opłaty. Z tego więc powodu zarzuty oparte na art. 194 ust. 1, 2 i 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP a także art. 6 k.p.a. nie były usprawiedliwione.

Wreszcie za niezasadne należało także uznać zarzuty oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. A w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu poprzez jego niezastosowanie w sytuacji kiedy – jak twierdził autor skargi kasacyjnej - przedmiotem zaskarżenia w sprawie była należność pieniężna.

Niniejsza sprawa została zainicjowana skargą Z.D. na decyzję wydaną na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Ustawa ta zaś ma charakter ustawy z zakresu pomocy i opieki społecznej. Z tej przyczyny, skoro źródłem skargi były przepisy ustawy, którą należało zaliczyć do w/w kategorii ustaw, to tym samym niniejsza sprawa sądowa również w taki sposób musiała być zakwalifikowana. Z tego zresztą powodu skarżąca - na zasadzie art. 239 § 1 lit. a p.p.s.a. – była zwolniona od obowiązku ponoszenia opłat sądowych. Jeśli zaś przy ustalaniu obowiązku uiszczenia opłat sądowych okaże się, że dana sprawa sądowa należy do kategorii spraw z zakresu pomocy i opieki społecznej, to w taki sposób musi być też ona traktowana przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia należnego pełnomocnikowi działającemu z urzędu. Stąd postulat autora skargi kasacyjnej, by wysokość przyznanego mu przez Sąd Wojewódzki wynagrodzenia została określona przy zastosowaniu instytucji wartości przedmiotu sporu, nie był uzasadniony.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.