Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1370/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 84b  ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant asystent sędziego Aleksandra Galla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) umorzył postępowanie administracyjne dotyczące budynku pawilonu handlowego posadowionego na dz. nr [...] obręb [...] J.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego zlokalizowanego na dz. nr [...] przy ul. S. [...] w I. ustalono, iż przedmiotowy budynek został wybudowany na postawie decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Gminy i Miasta, nr [...], z dnia [...].03.1995 r. oraz w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...].03.1995 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a także, że budynek został oddany do użytkowania na podstawie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta nr [...] z [...].04.1997 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto, decyzja z [...].03.1995 r. o warunkach zabudowy nie była jedynym aktem ustalającym warunki zabudowy dla terenu inwestycji, na ww. terenie obowiązywał także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i powyższa inwestycja była zgodna z ustaleniami tego planu.

Właściciele nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy budynek, oświadczyli, że nie wykonywali żadnych robót budowlanych od czasu oddania budynku do użytkowania oraz że otwory okienne powstały zgodnie z projektem budowlanym i od czasu wybudowania obiektu kształt okien nie uległ zmianie.

Z dokumentów wynika, że skarżący [...].03.1995 r. wyraził zgodę na takie posadowienie sąsiedniego w stosunku do jego działki budynku. Inwestor został zobowiązany do otrzymania takiej zgody w pkt 3 decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzono również, że właściciel innej sąsiedniej nieruchomości wyraził zgodę na takie posadowienie budynku w oświadczeniu z [...].06.1995 r. Uzyskanie drugiej z wymienionych zgód było konsekwencją postanowienia Burmistrza Gminy i Miasta z [...].06.1995 r., wstrzymującego roboty budowlane do czasu uzyskania przez inwestora zgody właścicieli sąsiednich działek na wybudowanie budynku handlowego w nienormatywnej odległości od granicy działek.

Organ wskazał, że w sytuacji, gdy już raz rozstrzygnięto ostateczną decyzją o danej sprawie, ma miejsce ochrona powagi rzeczy osądzonej, która powoduje niedopuszczalność ponownego prowadzenia postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., niedopuszczalne jest ponowne orzekanie w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją. Jeśli, zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, oznacza to, że ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie.

Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie dotyczy obiektu budowlanego oddanego do użytkowania w takim stanie, jak obecnie, a inwestorzy nie dokonywali względem niego żadnych robót po przystąpieniu do użytkowania, w związku z powyższym zachodzą również przesłanki do uznania postępowania w niniejszej sprawie za bezprzedmiotowe (brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy), co rodzi konieczność jego umorzenia. Zgodnie bowiem z art. 105 K.p.a., organ administracji umarza postępowanie, gdy z jakiejkolwiek przyczyny staje się ono bezprzedmiotowe. Przepis ten ma zastosowanie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. D. (dalej zwany skarżącym) zarzucając jej naruszenie:

art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przez przyjęcie, że wniosek o wszczęcie postępowania z 22.03.2017 r. w sprawie naruszenia przepisów technicznych dotyczących posadowienia budynku i wykonania otworów okiennych niezgodnie z przepisami dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

art. 107 § 3 K.p.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia;

art. 77 § 1 K.p.a. przez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego skutkujący niewłaściwym rozstrzygnięciem sprawy;

art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez brak podjęcia przez organ nadzoru budowlanego czynności według właściwości ustawowej.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jako jedyną przyczynę podaje wydanie przez Wojewodę decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżącego brak jest podstaw do przyjęcia, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzone przez organ architektoniczny stanowi przesłankę wymienioną w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. "rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną" względem postępowania organu nadzoru budowlanego w przedmiocie naruszenia przez budynek przepisów technicznych. Pomiędzy postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę a postępowaniem w sprawie naruszenia przepisów technicznych brak jest bowiem tożsamości sprawy. Zupełnie inny jest przedmiot zakres tych postępowań. Istotne jest również, że przesłanka stanowiąca podstawę do umorzenia postępowania przez PINB, czyli powołanie się na argumentację stanowiącą, iż wydanie kolejnej decyzji w sprawie spowodowałoby, że byłaby ona nieważna na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., może dotyczyć wyłącznie sytuacji, gdy decyzja dotycząca przedmiotu sprawy została wydana wcześniej przez tożsamy organ, co również w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów dotyczących wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Organ powołuje się na decyzję o warunkach zabudowy i decyzję o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego budynku, jednak zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących meritum sprawy, tj. odpowiedzi na żaden z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów technicznych zawartych w skardze z [...].03.2017 r. Niezrozumiałe jest uchylenie się przez organ od dokonania oceny zgłoszonych nieprawidłowości i ich zakwalifikowania. Zamiast dokonania powyższych ustawowych czynności, w uzasadnieniu decyzji znalazło się oświadczenie obecnych współwłaścicieli budynku o zgodności zrealizowania budynku z decyzją o pozwoleniu na budowę.

Uzasadnienie decyzji nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest w ogóle odniesienia do przedstawionych w piśmie z [...].03.2017 r. zarzutów dotyczących naruszenia przepisów technicznych przez budynek.

Organ nadzoru budowlanego wprawdzie wykonał oględziny budynku, jednak w uzasadnieniu decyzji brak jest informacji na temat faktycznej odległości otworów okiennych od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Brak jest również dokonania oceny budynku względem zgłoszonego zarzutu naruszenia przepisów technicznych przez jego niewłaściwe posadowienie i wykonanie otworów okiennych w ścianie przy granicy działki względem ustalenia zawartego w protokole.

W uzasadnieniu decyzji znalazła się informacja, że skarżący wyraził zgodę na nienormatywne posadowienie budynku, organ jednak nie zwrócił uwagi na okoliczność, że przedmiotowa zgoda dotyczyła posadowienia budynku w odległości 1,75 m od granicy z działką budowlaną skarżącego (zgodnie z projektem zagospodarowania), ponadto pomimo wybudowania budynku niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz niezgodnie z warunkami technicznymi: otwory okienne naruszają przepisy techniczne dotyczące ich usytuowania, organ nie zwrócił uwagi na powyższe okoliczności.

Organ uchylił się od podjęcia własnej oceny zgodności wykonania budynku z projektem i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę przywołując w tej kwestii oświadczenie obecnych właścicieli, iż: "właściciele po raz kolejny oświadczyli, że ww. budynek pawilonu handlowego został zrealizowany zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy (...) i decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę".

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji, że okoliczność, iż inwestorzy oraz obecni właściciele budynku nie dokonywali w nim żadnych robót od czasu przystąpienia do użytkowania stanowi brak podstawy prawnej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez PINB i powoduje konieczność jej umorzenia.

Obecny stan faktyczny i prawny prowadzi do sytuacji powodującej, że w stosunku do budynku posadowionego niezgodnie z przepisami technicznymi i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz posiadającego otwory okienne usytuowane w ścianie zbliżonej do granicy działki - skarżący jest zobowiązany na mocy decyzji Burmistrza Miasta do zaprojektowania swojego planowanego budynku w taki sposób, który nie spowoduje ograniczenia nasłonecznienia i oświetlenia naturalnego względem nielegalnych okien.

Odnosząc się do uwag zawartych w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartych w decyzji z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], że dopóki istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, to jest ona wiążąca dla stron i organów i w takiej sytuacji niedopuszczalne jest prowadzenie jakiegokolwiek postępowania naprawczego, gdyż doszłoby do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonych w art. 16 § 1 K.p.a., skarżący wskazał, że wytyczne te są niezgodne zarówno z art. 84b ust. 3 ustawy Prawo budowlane jak i licznym orzecznictwem. Co istotne, przywołany przepis jest przepisem szczególnym wyłączającym ogólny przepis postępowania administracyjnego. To właśnie organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do wystąpienia z inicjatywą wzruszenia przedmiotowych decyzji i prowadzenia następnie postępowania naprawczego.

W wyroku WSA w Bydgoszczy z 11.05.2011 r., sygn. II SA/Bd 167/11, wskazano, że: "Organy nadzoru budowlanego, w przypadku wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mają kompetencji do zmiany elementów materialnoprawnych tych decyzji. Ich wzruszenie może odbywać się poprzez stosowne działania odpowiednich organów architektoniczno-budowanych, przy zastosowaniu jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji. W takiej sytuacji, jeżeli w ramach kontroli, organy nadzoru budowlanego stwierdzą naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, muszą w przypisanym trybie zawiadomić o tym właściwy organ architektoniczno-budowlany (art. 84b ust. 3 ustawy)".

Wobec umorzenia postępowania nie zostały podjęte przez PINB ustawowe czynności, do których organ został powołany, co stanowi naruszenie przepisu art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania zawarte w skarżonej decyzji powoduje uchylenie się przez organ nadzoru budowlanego od realizacji ustawowych kompetencji. Wykazane przez skarżącego w piśmie z [...].03.2017 r. naruszenia przepisów technicznych powstałe przy budowie budynku na skutek umorzenia postępowania przez organ, pozostały w ogóle bez zbadania i oceny, czy ich istnienie nie spowoduje m.in. zagrożenia życia i zdrowia, szczególnie na gruncie przepisów pożarowych. Umorzenie postępowania przez PINB doprowadzi do tego, że przedmiotowe nieprawidłowości zostałyby zalegalizowane bez dokonania ich oceny na gruncie zgodności z przepisami technicznymi.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r., znak [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 105 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej powoływana jako P.b.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku pawilonu handlowego na wniosek skarżącego (właściciela sąsiednich nieruchomości), w którym poinformował on o naruszeniu przepisów technicznych dotyczących posadowienia budynku i zrealizowania otworów okiennych w odległości niezgodnej z przepisami prawa oraz wniósł o "usunięcie naruszeń prawa". W wyniku przeprowadzonych przez organ kontroli w dniach [...].05.2017 r. i [...].11.2017 r. oraz przeprowadzonej analizy zebranego materiału dowodowego PINB uznał, że przedmiotowy budynek został zrealizowany zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Burmistrza Gminy i Miasta nr [...] z [...].03.1995 r. oraz w oparciu o wydaną decyzję z [...].03.1995 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz że budynek został oddany do użytkowania w takim stanie jak obecnie na podstawie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta nr [...] z [...].04.1997 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Ustalenia te potwierdziły również oświadczenia współwłaścicieli działki nr [...], a także właściciela sąsiedniej działki nr [...], co zostało odnotowane w protokole kontroli z [...].11.2017 r. Poza tym PINB w zaskarżonej decyzji podtrzymał swoje stanowisko, że sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta decyzją Wojewody odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z [...].03.1995 r., znak: [...].

Mając na uwadze konieczność dokładnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy zwrócił się na podstawie art. 136 K.p.a. do PINB o uzupełnienie materiału dowodowego. Z uzyskanej przez organ dokumentacji dotyczącej udzielonego przez Burmistrza Gminy i Miasta pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu handlowego oraz dokumentacji dotyczącej udzielonego pozwolenia na użytkowanie wynika, że ustalenia organu I instancji dotyczące realizacji obiektu są prawidłowe. Dokumentacja ta potwierdza, że obiekt zrealizowany został na podstawie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z [...].03.1995 r. zatwierdzającej pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny i projekt na budowę oraz udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja ta wydana została w oparciu o uzyskaną decyzję Burmistrza Gminy i Miasta z [...].03.1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której jednym z warunków otrzymania pozwolenia na realizację inwestycji było uzyskanie przez inwestora zgody właścicieli sąsiednich działek na takie posadowienie obiektu. Plan realizacyjny zakładał bowiem lokalizację pawilonu w nienormatywnych odległościach od sąsiednich działek, tj. w odległości 1,75 m od granicy z działkami [...],[...],[...] oraz 0,25 m od granicy działki [...]. W rezultacie inwestor uzyskał takie zgody od właścicieli ww. działek, co potwierdzają ich pisma.

Ponadto, na podstawie analizy projektu technicznego przedmiotowego pawilonu handlowego należy stwierdzić, że projekt zakładał wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku od strony sąsiadującej z działkami [...],[...],[...], będącymi własnością skarżącego. Kontrola przeprowadzona przez organ I instancji w dniu [...].11.2017 r. potwierdziła, że istniejące otwory okienne zostały zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W związku z tym nie znajduje uzasadnienia argumentacja strony skarżącej, że otwory okienne zostały wykonane w sposób niezgodny z prawem.

Ponadto, wskutek złożonego przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z [...].03.1995 r., znak: [...], zatwierdzającej pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny i projekt na budowę oraz udzielającej pozwolenia na budowę, Wojewoda przeprowadził postępowanie w trybie nadzwyczajnym, dokonując weryfikacji decyzji ostatecznej poprzez zbadanie, czy decyzja ta dotknięta została jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Ustalając, że ww. decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienioną w powyższym przepisie oraz że nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, Wojewoda ostateczną decyzją z [...].01.2017 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności tejże decyzji.

W związku z powyższym, budowa przedmiotowego pawilonu handlowego była prowadzona legalnie, na podstawie ważnego pozwolenia na jej realizację.

Ponadto, inwestor przed przystąpieniem do użytkowania uzyskał decyzję Burmistrza Gminy i Miasta z [...].04.1997 r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Natomiast prowadzone postępowanie wykazało, że sporny budynek został oddany do użytkowania w obecnie istniejącym kształcie i usytuowaniu, co potwierdza m.in. kontrola organu I instancji przeprowadzona [...].11.2017 r. oraz dokumenty Burmistrza Gminy i Miasta, na podstawie których wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie.

Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego. Instytucja pozwolenia na użytkowanie została wprowadzona między innymi w celu zagwarantowania inwestorowi takiego zakończenia procesu inwestycyjnego, aby mógł on skorzystać ze zrealizowanej i zakończonej prawnie inwestycji - użytkować obiekt. Ponadto, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stanowi dla inwestora ustawową gwarancję, że może on prawnie korzystać ze zrealizowanego w sposób legalny obiektu budowlanego i w to w pełnym znaczeniu tego "korzystania", jako korzystanie z rzeczy obiektu, tak w znaczeniu publiczno-prawnym jak i prywatno-prawnym (A. Plucińska-Filipowicz, Prawo Budowlane w Orzecznictwie Sądów Administracyjnych (w:) Nieruchomości 2012. nr 8).

W przedmiotowej sprawie wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod względem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. W takiej sytuacji postępowanie jest bezprzedmiotowe, a organ nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego. Nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Fakt przyjęcia budynku do użytkowania potwierdza to, że obiekt wybudowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami (tak np. w wyroku NSA 2.08.2012 r., sygn. II OSK 2012/11, z 20.05.2011 r., sygn. II OSK 887/10, z 20.04.2011 r., sygn. II OSK 708/10).

Zatem, podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w ocenie tut. organu było słuszne, albowiem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Skargę na powyższą decyzję złożył M. D. zarzucając jej naruszenie:

- art. 83 ust. 1 w zw. z art. 84b ust. 3 ustawy Prawo budowlane przez brak podjęcia przez organy nadzoru budowlanego czynności według właściwości ustawowej;

- § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. nr 17 poz. 62, dalej powoływane jako rozporządzenie z 3.07.1980 r.) przez brak zastosowania normy względem budynku będącego przedmiotem postępowania;

- § 13 cyt. rozporządzenia przez uznanie, że budynek jest zgodny z przepisami prawa i podczas jego projektowania, budowy oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie zostały naruszone przepisy prawa;

- art. 107 § 3 K.p.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia, tj. brak odniesienia się przez organ do naruszenia przepisów technicznych wskazanych przez skarżącego i dokonania subsumcji względem stanu faktycznego a przepisami dotyczącymi sytuowania budynków obowiązującymi w okresie budowy budynku;

- art. 77 § 1 K.p.a. przez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego skutkujący niewłaściwym rozstrzygnięciem sprawy - organ pomija niezgodność usytuowania budynku zasłaniając się pozostawaniem w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. oraz na podstawie przepisu art. 135 P.p.s.a. o uchylenie również decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. Ponadto, na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a. skarżący wniósł o zobowiązanie PINB do wydania w określonym terminie decyzji oraz wskazanie przez Sąd sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przedmiotowy budynek pawilonu handlowego został usytuowany w taki sposób, że ściana z sześcioma otworami okiennymi znajduje się w odległości od 0,1 do 1,26 m od granicy z dz. nr [...],[...],[...] - składającymi się na działkę budowlaną będącą własnością skarżącego. Co istotne, od chwili wybudowania budynku układ granic ww. działek nie podlegał zmianom, natomiast w momencie budowy budynku pawilonu na terenie dz. nr [...],[...], [...] istniała już zabudowa.

W zaskarżonej decyzji WINB uznał, że otwory okienne w ścianie budynku są zgodne z prawem, ponieważ zostały zrealizowane zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (obydwie wydane tego samego dnia). Zdaniem skarżącego powoływanie się przez WINB na zgodność wykonania budynku z decyzją o pozwoleniu na budowę jest wadliwe, z uwagi na to, że posadowienie budynku zgodnie z ww. decyzjami miało być równoległe do granicy z działkami [...] i [...] w odległości 1,75 m. Usytuowanie budynku od momentu jego budowy naruszało zatem przepisy techniczne obowiązujące w okresie jego budowy. Usytuowanie budynku pawilonu ścianą z sześcioma otworami bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną narusza wówczas obowiązujące przepisy § 12 ust. 1 oraz § 13 rozporządzenia z 3.07.1980 r. Usytuowanie budynku posiadającego ścianę z sześcioma otworami okiennymi w odległości od 0,1 m do 1,26 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną stanowi naruszenie przepisów technicznych o sytuowaniu budynków.

Zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko WINB jest niezgodne z przepisem art. 84b ust. 3 P.b. jak i licznym orzecznictwem administracyjnym. Zgodnie z art. 84b ust. 1-3 P.b., organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do wystąpienia z inicjatywą wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a następnie prowadzenia postępowania naprawczego w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. W obliczu istotnych i oczywistych naruszeń przepisów technicznych przez budynek, którego dotyczy skarga, podjęcie przez WINB rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania stanowi rażący przykład nieprawidłowego zachowania i uchylania się od ustawowych obowiązków organu nadzoru.

W wyroku WSA w Bydgoszczy z 11.05.2011 r., sygn. II SA/Bd 167/11, wskazano, że jeżeli w ramach kontroli organy nadzoru budowlanego stwierdzą naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, muszą w przypisanym trybie zawiadomić o tym właściwy organ architektoniczno-budowlany (art. 84b ust. 3 P.b.).

W zaskarżonej decyzji WINB w ogóle nie odniósł się do zarzutu naruszenia przepisów § 12 i § 13 rozporządzenia z 3.07.1980 r. Zdaniem skarżącego, wobec tak rażącego i oczywistego naruszenia prawa polegającego na posadowieniu budynku niezgodnie z przepisami § 12 i § 13 rozporządzenia powoływanie się przez organ na okoliczność zgodności posadowienia budynku z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz fakt legalności budynku z uwagi na wydanie decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie stanowi uchylanie się przez organ nadzoru od podjęcia ustawowych czynności. Organy nadzoru budowlanego nie podjęły się wykonania samodzielnej analizy zgodności posadowienia budynku z przepisami § 12 i § 13 rozporządzenia tłumacząc się zgodnością budynku z pozostającymi w obiegu decyzjami o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie budynku. Sprawdzenie "zgodności z prawem" nie może ograniczać się wyłącznie do sprawdzenia zrealizowania budynku w zgodzie z ustaleniami decyzji o pozwoleniu na budowę, ale powinno brać pod uwagę również zgodność wybudowania budynku z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Wobec umorzenia postępowania nie zostały podjęte przez PINB ustawowe czynności, do których organ został powołany, co stanowi naruszenie przepisu art. 83 ust. 1 P.b.

Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania zawarte w skarżonej decyzji powoduje uchylenie się przez organ nadzoru budowlanego od realizacji ustawowych kompetencji. Wykazane przez skarżącego naruszenia przepisów technicznych powstałe przy budowie budynku na skutek umorzenia postępowania przez organ pozostały w ogóle bez zbadania i oceny, czy ich istnienie nie spowoduje m.in. zagrożenia życia i zdrowia, szczególnie na gruncie przepisów pożarowych. Umorzenie postępowania przez PINB doprowadzi do tego, że przedmiotowe nieprawidłowości zostałyby zalegalizowane bez dokonania ich oceny na gruncie zgodności z przepisami technicznymi.

W obliczu oczywistego naruszenia przepisów rozporządzenia obowiązujących w okresie budowy budynku w żadnym przypadku sanowaniem tej sytuacji nie może być okoliczność, że właściciele sąsiednich nieruchomości godzili się na zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę usytuowanie spornej inwestycji i nie kwestionowali posadowienia budynku przez 20 lat. Zgoda na nienormatywne posadowienie budynku nigdy nie mogła dotyczyć odstępstwa dotyczącego zbliżenia budynku ścianą z otworami okiennymi. Stosownie do treści § 13 rozporządzenia z 3.07.1980 r., ściany budynków nie powinny mieć okien i drzwi, ponadto regulacja ta mogła dotyczyć wyłącznie budynków o funkcji gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie była zasadna.

W pierwszej kolejności należało ocenić, czy prawidłowo organy w niniejszej sprawie postąpiły ustalając, że gdy w obrocie znajduje się ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku, brak jest możliwości po stronie organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania naprawczego. W ocenie Sądu stanowisko organów w tym zakresie jest w pełni prawidłowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, został już ugruntowany pogląd, że jeżeli w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, to wszczęcie postępowania naprawczego może mieć miejsce dopiero po uchyleniu lub stwierdzenia jej nieważności (vide wyroki NSA: z 5.02.2010 r., II OSK 294/09, Lex nr 59204, 20.05.2011 r. II OSK 887/10, Lex nr 992654, 27.09.2012 r., II OSK 1009/11, Lex nr 1971092, z 14.03.2017 r., II OSK 2235/15, LEX nr 2301632). W przedmiotowej sprawie bezsporne było to, że taka ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku została wydana i nadal obowiązuje.

Tym samym w powyższym zakresie stanowisko organów co do konieczności umorzenia postępowania było w pełni zasadne. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Skoro prowadzenie postępowania naprawczego było niedopuszczalne z ww. powodu, organ zasadnie umorzył postępowanie. Tym samym niezasadne były zarzuty naruszenia przez organy § 12 i § 13 rozporządzenia z 3.07.1980 r.

Drugą kwestią było rozstrzygnięcie, czy organ był zobowiązany do zastosowania art. 84b ust. 3 P.b. W tym zakresie należy wskazać, że art. 84b ust. 1 P.b. stanowi, iż kontrolę działalności organów administracji architektoniczno-budowlanej wykonują Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, który prowadzi tę kontrolę w stosunku do starosty. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, w przypadku ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wznawia lub wszczyna z urzędu postępowanie. Nadto, przepis art. 84b ust. 4 P.b. stanowi, że kontrolę działalności organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego przeprowadza się na zasadach i w trybie określonych w przepisach o kontroli w administracji rządowej. Problem w tym zakresie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy wniosek powołujący art. 84b ust. 3 P.b. jako podstawę prawną żądania wystąpienia przez PINB o wznowienie określonego postępowania lub stwierdzenie nieważności określonej decyzji - powoduje, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wszczęcia (uruchomienia) kontroli przewidzianej w tym przepisie.

Należy w związku z powyższym stwierdzić, że kontrola, o której mówi cytowany wyżej przepis art. 84b ust. 3 P.b., to kontrola przeprowadzana na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. z 2011 r. Nr 185, poz. 1082; dalej powoływana jako u.k.a.rz.). Powyższe wynika bowiem wprost z art. 84b ust. 4 P.b. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.k.a.rz., przeprowadzenie kontroli ma na celu ocenę działalności jednostki kontrolowanej dokonaną na podstawie ustalonego stanu faktycznego przy zastosowaniu przyjętych kryteriów kontroli. Ponadto, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości celem kontroli jest również ustalenie ich zakresu, przyczyn i skutków oraz osób za nie odpowiedzialnych, a także sformułowanie zaleceń zmierzających do ich usunięcia. Zgodnie z art. 4 u.k.a.rz., kontrolę przeprowadza się pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Stosownie zaś do art. 11 tej ustawy, kontrola jednostki dokonywana jest w trybie zwykłym lub uproszczonym. Przeprowadzenie kontroli w trybie zwykłym poprzedza opracowanie programu kontroli (art. 14 ust. 1), który winien określać m.in. zakres kontroli, tj. jej przedmiot i okres objęty kontrolą (art. 14 ust. 3 pkt 2) oraz zagadnienia wymagające oceny (pkt 3 wskazanego przepisu). Natomiast kontrolę w trybie uproszczonym, przeprowadzić można w przypadkach uzasadnionych charakterem sprawy lub pilnością przeprowadzenia czynności (art. 51 ust. 1). Może być także ona zarządzona w razie potrzeby: 1) sporządzenia informacji dla kierownika jednostki kontrolującej; 2) sprawdzenia informacji zawartych w skargach i wnioskach; 3) dokonania analizy dokumentów otrzymanych z jednostek kontrolowanych.

Oceniając zatem cytowane przepisy ustawy o kontroli w administracji rządowej, jak również Prawa budowlanego, należy stwierdzić, że wymienione akty prawne nie zawierają podstawy (uprawnienia) do wszczęcia kontroli danej jednostki na żądanie indywidualnego podmiotu (np. osoby fizycznej), pozostającej poza strukturą administracji i posiadającej interes w rozstrzygnięciu sprawy załatwianej przez organ kontrolowany. Wniosek takiego podmiotu, wobec braku stosownego umocowania prawnego, nie jest wiążący dla organu kontrolującego, co oznacza, że nie powoduje on wszczęcia postępowania administracyjnego w takiej sprawie. Przy tym przede wszystkim brak jest podstawy prawnej we wskazanych aktach prawnych, aby wniosek ten załatwić poprzez wydanie aktu lub podjęcie czynności, które wymienione zostały w cytowanym powyżej art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływana jako P.p.s.a.). W sytuacji przewidzianej art. 84 ust. 1 P.b. wskazany w tym przepisie organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony ani zobowiązany do wydawania wymienionych poprzednio aktów administracyjnych lub podejmowania czynności (tak samo NSA w postanowieniu z 27.10.2015 r., II OSK 428/15, LEX nr 2157739). Zatem skarżący nie ma możliwości nakazania organowi nadzoru budowlanego podjęcia czynności, których oczekiwał on w toku niniejszego postępowania. Natomiast nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby skarżący we własnym zakresie złożył do organu administracji architektoniczno-budowlanej stosownego wniosku w przedmiocie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z powyższym nie był zasadny zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 83 ust. 1 w zw. z art. 84b ust. 3 P.b.

Ponadto, stwierdzić trzeba, że nie były również zasadne zarzuty naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ organy w prawidłowy, zgodny z tym przepisem sposób uzasadniły swoje decyzje, oraz art. 77 § 1 K.p.a., albowiem organ w prawidłowy sposób zebrały materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dal prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.