Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 152/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. L. na uchwałę Zarządu Województwa D. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora [...] oddala skargę w całości .


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Zarządu Województwa D. w sprawie odwołania dyrektora DCTK zKBDSz , podjętą na podstawie przepisów art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 512 z późn. zm.) oraz art. 70 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1040 z późn. zm.) , z dniem 17 stycznia 2020 r. odwołano A.L. (dalej: strona, skarżący) ze stanowiska D.C.T. K. z K. B.D.Sz.(dalej: DCTK z KBDSz) (§ 1 uchwały ).Wykonanie uchwały powierzono Marszałkowi Województwa D. (§ 2). Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§3) .

W uzasadnieniu do projektu powyższej uchwały wskazano, że odwołanie uzasadnione jest w szczególności:

1) sytuacją ekonomiczno-finansową DCTK z KBDSz, wyrażającą się m.in.:

- utrzymującym od wielu lat ujemnym wynikiem finansowym - strata netto za lata 2016 - 2018 wynosiła odpowiednio (-)123 134 PLN; (-)1 000 292 PLN; (-) 959 030 PLN, natomiast za dziewięć miesięcy 2019 r. zamknęła się kwotą (-) 3 394 298 PLN;

- rosnącym poziomem zobowiązań z tytułu dostaw i usług (w tym zobowiązań wymagalnych o niekorzystnej strukturze wiekowej, jednostka posiada zobowiązania o terminie płatności przekroczonym o ponad rok), których wielkość w latach 2016 —2018 przedstawiała się odpowiednio 4 832 969 PLN; 5 159 081 PLN; 7 140 700 PLN, natomiast za dziewięć miesięcy 2019 r. 10 271 695 PLN, co skutkuje obciążaniem kosztami odsetek - tylko w roku 2019 (do 30 września 2019 r.) z tego tytułu DCTK z KBDSz poniosło koszty finansowe ogółem w wysokości 360 866 PLN;

- pogarszającymi się wskaźnikami wypłacalności (wskaźnik płynności szybkiej, informujący o możliwości spłacania bieżących zobowiązań najbardziej płynnymi aktywami jednostki wg stanu na dzień [...] września 2019 r. osiągnął wartość 0,26, podczas gdy optymalnie powinien oscylować na poziomie 1, a spadek poniżej 0,8 wskazuje na trudności płatnicze jednostki), co w powiązaniu z rosnącym poziomem zobowiązań rodzi bezpośrednie ryzyko paraliżu działalności jednostki w sytuacji wszczęcia egzekucji komorniczych,

2) brakiem efektów działań restrukturyzacyjnych wynikających z zatwierdzonego uchwałą nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] maja 2018 r. programu naprawczego DCTK z KBDSz;

3) utratą zaufania, w związku ze stwierdzeniem faktów m.in.:

- niesubordynacji , wyrażającej się kontestowaniem działań związanych z realizacją projektu inwestycyjnego budowy nowego szpitala onkologiczno—pulmonologiczn—hematologicznego, w szczególności poprzez unikanie osobistego udziału w pracach ciał kolegialnych (delegowanie przedstawicieli bez odpowiedniego umocowania kompetencyjnego) oraz ignorowanie dyspozycji uchwały nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie trybu realizacji zadania inwestycyjnego polegającego na budowie szpitala onkologicznego we Wrocławiu, w zakresie obowiązku zawieszenia oraz rozwiązania odpowiednio wszelkich prac i umów związanych z realizacją zadania w formule odmiennej od przewidzianej w uchwale,

- wprowadzania opinii publicznej, mediów oraz przedstawicieli władz w błąd poprzez prezentowanie danych i okoliczności niezgodnych ze stanem faktycznym;

- nieprawidłowego oszacowania ryzyka w kontekście roszczenia wynikającego z pozwu złożonego w dniu [...] marca 2016 r. przez A. i R. S., prowadzących działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Budowlane [...] s. c. z siedzibą we W., co w konsekwencji wydania przez Sąd Apelacyjny we W., w dniu [...] lipca 2019 r, wyroku zasądzającego obowiązek zapłaty spornego zobowiązania na rzecz powodów, doprowadziło do wszczęcia egzekucji komorniczej.

W uzasadnieniu stwierdzono również, że dalsza działalność skarżącego na stanowisku dyrektora D.C.T.K.z K.B.D.Sz. może stanowić zagrożenie dla funkcjonowania tego podmiotu i w konsekwencji doprowadzić do pogorszenia dostępności do wysokospecjalistycznych świadczeń leczniczych dla pacjentów z terenu Dolnego Śląska. Jednocześnie zastrzeżono ,że powyższa ocena odnosi się wyłącznie do aspektów bezpośrednio związanych z funkcjami zarządczymi i reprezentacyjnymi , z wyłączeniem działalności stricte leczniczej , ocenianej przez Zarząd Województwa D. niezwykle wysoko.

Powyższa uchwała Zarządu Województwa D. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania . Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, w szczególności poprzez brak sporządzenia uzasadnienia uchwały, a przez to uniemożliwienie organom wyższego stopnia przeprowadzenia kontroli i nadzoru podjętego rozstrzygnięcia, co godzi w zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

- art. 9 k.p.a. i art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zasadności uchwały przed jej podjęciem oraz niepoinformowanie o okolicznościach tak faktycznych, jak i prawnych, które wpłynęły na ustalenie praw i obowiązków skarżącego, co spowodowało naruszenie zasady wysłuchania stron oraz zasady udzielania informacji,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez badania wszelkich jej okoliczności oraz podjęcie uchwały w oparciu o wybiórczo potraktowany materiał, w szczególności poprzez brak wcześniejszych informacji i konsultacji o zamiarze odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora DCTK, a także brak informacji, na podstawie jakich materiałów dowodowych organ podjął uchwałę, co spowodowało naruszenie zasady prawdy obiektywnej,

- art. 6 k.p.a., poprzez podjęcie przez Zarząd Województwa D. dowolnej uchwały, w której władczo i jednostronnie rozstrzygnął on o indywidualnych prawach i obowiązkach skarżącego, czego skutkiem był arbitralny charakter uchwały, nieuwzględniający interesu strony oraz interesu publicznego, co godzi w zasadę praworządności,

- art. 15a ustawy o samorządzie województwa poprzez nieudostępnienie skarżącemu dokumentów, na podstawie których została podjęta uchwała o jego odwołaniu ze stanowiska dyrektora DCTK, oraz protokołu z posiedzenia Zarządu Województwa D. z dnia [...] stycznia 2020 r. , skutkiem czego jest naruszenie przepisów o jawności działalności organów województwa.

Zarząd Województwa D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie , przyznając ,że przedmiotowa uchwała została wręczona skarżącemu w dniu jej podjęcia przez upoważnionych pracowników Urzędu Marszałkowskiego . Organ powołał się na art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2190 ze zm.) , zgodnie z którym w przypadku podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcami podmiot tworzący nawiązuje z kierownikiem stosunek pracy na podstawie powołania lub umowy o pracę albo zawiera z nim umowę cywilnoprawną. W niniejszej sprawie uprawnienia, o których mowa w cytowanym przepisie przysługują Zarządowi Województwa Dolnośląskiego zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt. 6 u.s.w.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 6, 7 w zw. z art. 77, 8, 9, 10, 11 k.p.a. organ podniósł ,że nie miał obowiązku - przed podjęciem uchwały - kontaktować się ze skarżącym, celem zapewnienia mu możliwości wypowiedzenia się, co do zasadności podjęcia uchwały. W ocenie organu obowiązek tego rodzaju nie wynika z jakichkolwiek przepisów prawa, a skarżący błędnie rozumuje jakoby podejmowanie uchwał przez organ , jakim jest Zarząd Województwa , stosuje się tożsame zasady jak przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Nadto skarżący pomija w swoich rozważaniach istotną w tym przypadku treść art. 70 § 1 i 2 k.p.

Według organu , żaden z przepisów ustawy o działalności leczniczej czy też kodeksu pracy nie określa, że przed podjęciem uchwały o odwołaniu kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, koniecznym jest poinformowanie pracownika o zamiarze podjęcia takiej czynności, czy też umożliwienie wypowiedzenia się, a specyfika zatrudnienia na podstawie powołania umożliwia pracodawcy odwołanie ze stanowiska w dowolnym momencie. W zakresie umownego stosunku pracy formę pisemną rozwiązania umowy i obowiązek wskazania pracownikowi jego przyczyny reguluje art. 30 § 3 i 4 k.p.. Przepisy te jednak są wyłączone (art. 69 k.p.) przy stosunku pracy z powołania, gdyż przedmiotu ich regulacji dotyczy art. 70 § 11 k.p. Zgodnie z tym przepisem odwołanie musi być dokonane w formie pisemnej, natomiast nie musi zawierać wskazania przyczyny odwołania.

Jak wyjaśnił dalej organ , stosunek pracy z powołania charakteryzuje się tym, że pracownik zatrudniony na podstawie powołania nie może skutecznie kwestionować odwołania ze stanowiska równoznacznego z wypowiedzeniem umowy o pracę, ze względu na brak uzasadnionej przyczyny. Wynika to z tego, że przepisy regulujące ten stosunek pracy z zasady przydają pracodawcy niczym nieskrepowana możliwość odwołania pracownika. Oznacza to że odwołanie zależy od woli pracodawcy i nie musi być uzasadnione skonkretyzowanymi przyczynami leżącymi po stronie pracownika czy pracodawcy, tak jak ma to miejsce w przypadku wypowiedzenia umowy o pracę.

Organ zauważył również, że wbrew twierdzeniom skarżącego podjęta uchwała zawiera szczegółowe uzasadnienie i przedstawia motywy odwołania. Treść tego uzasadnienia nie musiała być doręczona skarżącemu, jako że przepisy nie przewidują czynnego uczestnictwa osoby zainteresowanej w pracach nad projektem uchwały.

W odniesieniu do polemiki strony w zakresie prawdziwości i rzetelności uzasadnienia uchwały, organ wskazał, że pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie odwołany przez organ, który go powołał i od decyzji w tym przedmiocie nie przysługuje takiemu pracownikowi roszczenie o przywrócenie do pracy oraz to, że w oświadczeniu pracodawcy o odwołaniu, które jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę, zbędne jest wskazanie przyczyny uzasadniające rozwiązanie stosunku pracy. Nadto uzasadnienie generalnie nie jest obligatoryjnym elementem uchwały i jako takie nie może podlegać ocenie z punktu widzenia jego zgodności z prawem.

Odnosząc się z kolei do naruszenia art. 15a ustawy o samorządzie województwa organ wskazał, że zgodnie z § 149 ust. 2 Statutu Województwa Dolnośląskiego z dnia 18 lutego 2010 r. dokumenty nieudostępnione w BIP lub przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń udostępniane są na pisemny wniosek osoby zainteresowanej z zastrzeżeniem ust. 3. We wniosku określa się rodzaj dokumentu lub zakres praw, które są przedmiotem jej zainteresowania. Wnioski rozpatruje kierownik jednostki organizacyjnej Urzędu Marszałkowskiego, w której dokumenty są przechowywane, w godzinach pracy Urzędu, w obecności pracownika tej jednostki. W tym zakresie organ stwierdził , że skarżący nie wystąpił do właściwej jednostki celem uzyskania dostępu do protokołu z posiedzenia Zarządu Województwa D.z dnia [...] stycznia 2020 r., zatem tak sformułowany zarzut jest bezprzedmiotowy.

Dodatkowo w pismach procesowych z dnia [...] listopada 2020r. (k. 157) i z dnia [...] grudnia 2020r. (k.176) organ wskazał ,że zaskarżona uchwała została podjęta w trybie obiegowym , bez konieczności zwołania posiedzenia zarządu , uregulowanym w § 35 ust.7 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa . we W. . Przy czym w głosowaniu , oddając głosy "za" , wzięli udział Marszałek Województwa D. oraz dwóch członków zarządu . Informacja o powyższym sposobie podjęcia uchwały została umieszczona w protokole z dnia [...] stycznia 2020r. Nr [...]. Uchwały we wskazanym trybie mogą być podejmowane w uzasadnionych przypadkach , zaś do wyłącznej kompetencji organu należy ocena , czy materia objęta uchwałą uzasadnia podjęcie jej w trybie obiegowym . Jak wskazał dalej organ , jest w nim praktykowane ,że uchwały dotyczące spraw osobowych są podejmowane w trybie , w którym została podjęta zaskarżona uchwała . Stosowanie zaś wskazanego trybu wynika przede wszystkim z chęci zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa obiegu informacji podczas podejmowania uchwał, jak również zapewnienia udziału wyłącznie osób bezpośrednio przygotowujących niezbędną dokumentację do podjęcia uchwały. Tryb podjęcia uchwały w powyższy sposób gwarantował ,że skarżący mógł zostać poinformowany o jej podjęciu niezwłocznie , tj . bezpośrednio po jej przegłosowaniu , przez upoważnionego pracownika Urzędu Marszałkowskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) , sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a sprawowana przez ten sąd kontrola obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. , poz. 2325 ze zm.) , zwanej dalej p.p.s.a. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy ustrojowej kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 145 p.p.s.a. i art. 82 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie wojewódzkim ( Dz. U. z 2019 r. , poz.512 z póżn. zm. ) zwanej dalej : u.s.w. nie wprowadzają - poza kryterium zgodności z prawem - innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwał organów województwa.

Na wstępie wskazać należy, że będąca przedmiotem skargi uchwała jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej , o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jako akt o charakterze personalnym i jednostkowym nie zawiera norm prawnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Nie stanowi zatem aktu prawa miejscowego ( art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.)

Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego w pierwszej kolejności zobowiązuje sąd administracyjny do zbadania jej wymogów formalnych dotyczących między innymi tego, czy skarżący ma legitymację do jej wniesienia.

Przedmiotem osądu w badanej sprawie jest uchwała Zarządu Województwa D. z dnia [...] stycznia 2020 r. Nr [...] w sprawie odwołania skarżącego z dniem [...] stycznia 2020 r. ze stanowiska dyrektora D.C.T.K.z K.B.D.Sz.. Stosownie do art. 50 .p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. Z kolei w myśl art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego , wydanym z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Niewątpliwie, określona powyżej przez ustawodawcę legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu województwa jest legitymacją szczególną w stosunku do wynikającej z art. 50 p.p.s.a. Przywołany przepis art.90 ust.1 u.s.w. samodzielnie określa zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organu województwa i posiada charakter przepisu szczególnego. Legitymacja ta opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Przesłankami koniecznymi do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu województwa jest uprzednie wykazanie przez stronę skarżącą, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Skarga uregulowana w art. 90 ust. 1 u..s.w. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis) . Podstawą zaskarżenia w tym trybie jest nie tylko niezgodność uchwały z prawem , ale i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danego województwa lub jest z tym województwem związany prawnie w inny sposób.

Ustawa samorządowa – o czym była już mowa wyżej - wprowadza wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę organu województwa w sprawie z zakresu administracji publicznej, co niewątpliwie stanowi – jak wspomniano wyżej - zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 ustawy procesowej regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi. Z kolei z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas , gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

Mając na uwadze przedstawiony wyżej sposób rozumienia interesu prawnego, który w postępowaniu sądowo-administracyjnym ze skargi na podstawie art. 90 ust.1 u.s.w. winien mieć swoje źródło w przepisach prawa administracyjnego materialnego , skarżący w niniejszej sprawie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego uprawnienia , albowiem istnieje ścisły związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną w postaci pozbawienia go stanowiska i uprawnień z tym związanych. Oznacza to, że warunki formalne wniesienia skargi zostały w niniejszej sprawie skutecznie spełnione , bowiem jako oczywisty przedstawia się interes prawny skarżącego , gdyż postanowienia zawarte w zaskarżonej uchwale z uwagi na jej przedmiot i treść dotyczą go w sposób bezpośredni. Skuteczne zatem – pod względem formalnym - wniesienie skargi spowodowało w konsekwencji przeprowadzenie merytorycznej kontroli sądowej zaskarżonej uchwały .

Powyższa konstatacja nie prowadzi jednak automatycznie do uwzględnienia skargi. Do tego doprowadzić może jedynie ocena Sądu ,że uchwała naruszająca interes skarżącego jednocześnie narusza prawo. Wymaga bowiem podkreślenia, że przesłanki, od których uzależniona jest legitymacja skargowa nie mają wpływu na ostateczne rozstrzygniecie Sądu . Na uwzględnienie bowiem skargi w żaden sposób nie wpływa sam fakt naruszenia interesu prawnego skarżącego, a jedynie obiektywna niezgodność zaskarżonej uchwały z obowiązującym prawem. Według art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie przepisów art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. oraz art. 70 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1040 z późn. zm.). Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. do zadań zarządu województwa należy w szczególności kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Jak stanowi ust.3 art.41 u.s.w. zasady i tryb działania zarządu województwa określa statut województwa. Do normy kompetencyjnej , o której mowa w art. 41 ust.2 pkt u.s.w. , wprost odnosi się § 112 pkt 2 Statutu Województwa D. , wskazujący , że treścią uchwały Zarządu może być powoływanie i odwoływanie kierowników wojewódzkich jednostek organizacyjnych . Zarząd rozstrzyga w formie uchwał wszystkie sprawy należące do jego kompetencji wynikające z ustaw oraz przepisów wykonawczych do ustaw i w granicach upoważnień ustawowych.

Wymaga też zaakcentowania ,że orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko , wedle którego podejmowanie uchwał przez zarząd województwa ( powiatu) w sprawie zatrudniania i zwalniania dyrektorów jednostek organizacyjnych województwa (powiatu) , jest wydawaniem przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej, podlegających kontroli organów nadzoru oraz kontroli sądów administracyjnych. Nie budzi też wątpliwości ,że uchwały te równocześnie wywierają skutki o charakterze personalnym z zakresu prawa pracy, które z kolei podlegają ochronie i kognicji sądów pracy, co jednak nie zmienia ich publicznoprawnego charakteru (por. wyroki NSA : z dnia 12 maja 2003 r., II SA/Łd 548/2003 , z dnia 14 maja 2008 r. I OSK 10/12, LEX nr 1403120 , z dnia 3 września 2013 r., II OSK 1084/13 ; wyroki WSA: w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2019 r., II SA/Rz 1092/18, LEX nr 2643705 ; w Krakowie: z dnia 20 listopada 2012 r., III SA/Kr 626/12, z dnia 3 grudnia 2015 r., III SA/Kr 1103/15, LEX nr 1939451).

Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. Sąd administracyjny kontrolując uchwałę dotyczącą odwołania kierownika wojewódzkiej jednostki organizacyjnej, bada zachowanie przez zarząd województwa przewidzianych w przepisach wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze. W postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem badania jest zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów, dotyczących aktu zwolnienia dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych województwa , nie zaś ewentualne kwestie związane ze stosowaniem norm prawa pracy, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy (vide: wyroki NSA : z 3 września 2013 r., II OSK 1084/13, LEX nr 1559288, z 12 maja 2003 r. II SA/Łd 548/2003, LexPolonica nr 2213977 ) .

Zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.w. uchwała organu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 5 art. 82 ust. 1 u..s.w. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przy czym do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Dokonując zatem wyłącznie pod takim kątem kontroli zaskarżonej uchwały w punkcie wyjścia należy zauważyć, że podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny , lecz norma prawna w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów , w tym także częstokroć także aktów prawnych o różnej randze. Normy prawne rekonstruuje się zawsze z całokształtu przepisów prawnych . Rozstrzygnięcie sporu wymaga więc przeanalizowania treści podstaw prawnych do wydania kwestionowanej uchwały.

Jak wskazano wyżej zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art.41 ust .2 pkt 6 u.s.w. , wedle którego do zadań zarządu województwa należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych województwa . Z analizy obowiązujących w tym zakresie przepisów wynika, że ustawodawca nie zawarł w nich materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych województwa , tak jak to przykładowo uczynił w odniesieniu do podstaw powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury (vide: art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej Dz. U. z 2018 r. poz. 1983) lub dyrektora szkoły (vide: art. 66 ustawy z dnia 7 września 1991 r. Prawo oświatowe Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.). Oznacza to, że w procesie badania legalności zaskarżonej uchwały sąd administracyjny bada czy organ nie przekroczył granic swojej kompetencji administracyjnej i czy zrealizowane tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny. W szczególności zaś czy uchwała spełnia warunki formalne, a więc czy została podjęta przez właściwy organ w wymaganej formie i czy zawiera wymaganą treść. (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 maja 2017 r. IV SA/Wr 506/16, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

Zgodnie z cytowanym wyżej art. 82 ust. 1 u.s.w. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu województwa jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W ocenie Sądu , zaskarżona uchwała spełnia wszystkie wymagane przepisami prawa warunki formalne, została podjęta przez uprawniony organ, w wymaganej formie, oraz zawiera wymaganą treść. Przedmiotowa uchwała została podjęta zgodnie z art. 31 ust.4 u.s.w., przez trzech członków Zarządu , w trybie obiegowym i informację o jej podjęciu w tym trybie w sposób jawny umieszczono w sprawozdaniu z posiedzenia Zarządu Województwa D. z dnia [...] stycznia 2020r.. Podejmując uchwałę o odwołaniu skarżącego z zajmowanego stanowiska Zarząd Województwa działał w ramach swoich kompetencji przypisanych mu przez art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. Przepisy powołanej wyżej ustawy samorządowej nie wprowadzają żadnych innych warunków do podjęcia przedmiotowej uchwały. W szczególności nie zawierają one materialnoprawnej normy prawa administracyjnego określającej przesłanki zwalniania kierowników takich jednostek organizacyjnych Wobec tego odwołanie ze stanowiska dyrektora samorządowej placówki leczniczej ma charakter uznaniowej kompetencji władczej , związanej w wykonywaniem zadań publicznych w zakresie kierowania , koordynowania i kontrolowania działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych . Z uwagi na uznaniowość tej kompetencji odwołanie w takiej sytuacji powinno być uzasadnione w akcie odwołania .

Wbrew twierdzeniom skargi , z materiału aktowego analizowanej sprawy wynika ,że do projektu kwestionowanej uchwały sporządzono uzasadnienie , pod którym widnieją trzy własnoręczne podpisy : Marszałka Województwa D. , Wicemarszałka Województwa D, oraz Dyrektora Departamentu Zdrowia ( k. 19-20 akt sprawy ) . Uzasadnienie zaskarżonej w sposób wyczerpujący wskazuje , jakimi powodami kierował się organ podejmujący to rozstrzygnięcie . Jest ono na tyle szczegółowe ,że daje pełne podstawy do przyjęcia przez Sąd, że organ prawidłowo działał w ramach swojego władztwa administracyjnego w niniejszej sprawie, zaś sama forma aktu prawnego oraz tryb procedowania były właściwe.

Jak wynika ze Statutu Województwa D. w skład Zarządu Województwa wchodzą; Marszałek jako Przewodniczący Zarządu, dwóch wicemarszałków oraz dwóch pozostałych członków zarządu (§ 99 pkt 1 statutu ) . Uchwały Zarządu zapadają zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym w obecności , co najmniej połowy ustawowego składu Zarządu , chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej ( §113 statutu ) . Ustanowiony uchwałą Zarządu Województwa D. nr [...] z dnia [...] listopada 2018r. regulamin organizacyjny Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. w § 35 pkt 6 przewiduje , że projekty aktów prawnych Zarządu muszą posiadać uzasadnienie merytoryczne podpisane przez właściwego Dyrektora Departamentu oraz przez właściwego członka zarządu wnoszącego materiały pod obrady zarządu. Powyższe wymogi w odniesieniu do trybu procedowania przedmiotowej uchwały zostały spełnione.

Nie ma zatem racji skarżący , kiedy wywodzi, że zaskarżona uchwała została wydana bez stosownego uzasadnienia. Natomiast fakt doręczenia skarżącemu zaskarżonej uchwały z pominięciem wspomnianego wyżej uzasadnienia powinien być - zdaniem Sądu - traktowany jako nieistotne naruszenie prawa. Z punktu widzenia sądowej kontroli legalności kwestionowanej skargą uchwały istotne jest to ,że w istocie uzasadnienie uchwały zostało sporządzone i nie jest ono lakoniczne , przeciwnie taksatywnie wylicza przyczyny i okoliczności z powodu których organ skorzystał ze swoich władczych kompetencji.

Wykładnia normy kompetencyjnej , jaką stanowi art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. , musi uwzględniać także wykładnię systemową. W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej rozstrzygające znaczenie ma art. 7 Konstytucji RP, wedle którego władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa , z czym wiąże się - wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego - zasada zaufania do Państwa (art.2 Konstytucji RP). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Powyższy wymóg zaskarżona uchwała spełnia.

W realiach rozpatrywanej sprawy należy też zwrócić uwagę na to , w jakim otoczeniu prawnym została wydana przedmiotowa uchwała . Jak już wspomniano wyżej , uchwała o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora wojewódzkiej jednostki organizacyjnej wydana została również na podstawie art. 70 § 1 i 2 Kodeksu pracy i tym samym jednocześnie wywiera skutki w sferze prawa pracy . W ślad za Sądem Najwyższym powtórzyć należy ,że odwołanie ze stanowiska jest jednym aktem, który prowadzi do zrealizowania dwóch celów – odwołania z funkcji i wypowiedzenia /rozwiązania stosunku pracy ( zob. wyrok SN z 5 czerwca 2012r. ,IIPK 264/11)

W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem , że uchwałą Zarządu Województwa D. z dnia [...] października 2001 r. Nr [...] , wydaną na podstawie art.44 ust.4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz.U. nr 91 , poz. 576 ze zm.) skarżący został powołany na stanowisko dyrektora D.C.T.K. z K.B.D.Sz. z dniem [....] października 2001 r. Na mocy uchwały Zarządu z dnia [...] czerwca nr [...] 2004 r. okres powołania z czasu określonego został zmieniony na czas nieokreślony ( pismo Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2004r. k.22 akt sprawy).

Stosownie do art. 70 § 1 i 2 Kodeksu pracy pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie niezwłocznie lub w określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ , który go powołał . Dotyczy to również pracownika, który na podstawie przepisów szczególnych został powołany na stanowisko na czas określony . Odwołanie powinno być dokonane na piśmie i jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę. Z powyższej regulacji wynika ,że odwołanie pracownika jest jednostronną czynnością prawną, która do swojej ważności wymaga jedynie formy pisemnej. A zatem w regulacji prawnej stosunku pracy na podstawie powołania istnieje zasada , wedle której stosunek ten może być rozwiązany w każdej chwili w wyniku odwołania , które nie jest poddane rygorowi w zakresie uzasadniania. W przypadku odwołania za wypowiedzeniem organ nie ma obowiązku ujawniania przyczyn odwołania ( zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 8 lipca 2020 r. , I A Ca 409/19 , LEX nr 3045086) .

Oznacza to ,że systemowo, stosunek pracy nawiązany na podstawie powołania cechuje się znacznie słabszymi gwarancjami protekcyjnymi w relacji do stosunku pracy, którego źródłem jest umowa o pracę. Wyrazem owej słabszej ochrony jest możliwość odwołania ze stanowiska pracownika zatrudnionego na podstawie powołania przez organ, który go powołał, w każdym czasie - niezwłocznie lub w określonym terminie .Skutek odwołania ustawodawca zrównał z wypowiedzeniem umowy o pracę (art. 70 § 2 k.p. ) .Jeżeli natomiast odwołanie nastąpiło z przyczyn, o których mowa w art. 52 lub art. 53 k.p. jest ono równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia ( art. 70 § 3 k.p.). Treściowe i funkcjonalne zestawienie treści § 2 i 3 art. 70 k.p. uzasadnia konkluzję, że w przypadku odwołania pracownika za wypowiedzeniem, organ podejmujący taką aktywność nie ma obowiązku ujawniania przyczyn odwołania ( zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2010 r., II PK 314/09) . Jeżeli natomiast odwołanie w swych skutkach jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy bez wypowiedzenia, przyczyny odwołania muszą zostać ujawnione, albowiem jedynie w takim układzie będzie można zweryfikować, czy są one adekwatne do podstaw wyartykułowanych w art. 52 i 53 k.p. Z kontekstu faktycznego sprawy - dowodzi to wprost adresowane do skarżącego pismo organu z dnia [...] stycznia 23020r. Nr[...] - jednoznacznie wynika , że odwołanie skarżącego zostało dokonane z zachowaniem trzymiesięcznego wypowiedzenia. ( k. 24 akt)

Abstrahując jednak od tego , że osoba odwołana może w zakresie stosunku pracowniczego dochodzić ochrony swojego interesu prawnego przed sądem pracy ,to nie można jednak tracić z pola widzenia powyższego kontekstu normatywnego przy ocenie przedmiotowej uchwały . Co więcej , przepisy ustawy Kodeks pracy nie przewidują konieczności wysłuchania przed odwołaniem pracownika zatrudnionego na podstawie powołania, jak również uzasadnienia takiego odwołania. Skarżący istotnie nie został powiadomiony o posiedzeniu Zarządu zaplanowanym na [...] stycznia 2020 r., na którym podjęta została zaskarżona uchwała, co jednak - w ocenie Sądu - z przyczyn , o których była mowa wyżej, nie stanowi naruszenia prawa skarżącego do obrony jego praw. Z tej perspektywy nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące braku uzasadnienia uchwały oraz braku uprzedniego powiadomienia skarżącego o zastrzeżeniach organu co do sposobu kierowania jednostką , której był dyrektorem . Jeżeli obowiązujące przepisy pozawalają na odwołanie (ze skutkiem wypowiedzenia) pracownika zatrudnionego na podstawie powołania w każdym czasie i bez podawania przyczyn, to organ składający w formie uchwały oświadczenie o odwołaniu , nie ma obowiązku uprzedniej "sygnalizacji" o nieprawidłowościach w realizacji obowiązków pracowniczych. Do odwołania bowiem może dojść z każdej przyczyny.

Wbrew zarzutom skargi , uchwała podejmowana w trybie art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. nie jest wydawana w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie mają zastosowania podniesione przez skarżącego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego . Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się ,że w każdym postępowaniu toczącym się przed organami administracyjnymi jedną z podstawowych gwarancji procesowych jest zapewnienie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, co na zasadzie analogii legis uzasadniałoby stosowanie ogólnych zasad postępowania , przewidzianych w procedurze administracyjnej. , w tym art.10 § 1 k.p.a. Jednak - zdaniem Sądu - oceny tej kwestii nie można dokonywać bez analizy konkretnych okoliczności tej sprawy , a mianowicie trybu w jakim kwestionowana skargą uchwała została wydana .

Przepis § 35 pkt 7 powołanego wyżej regulaminu organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. przewiduje ,że w uzasadnionych przypadkach projekty aktów prawnych mogą być podejmowane w trybie obiegowym bez konieczności zwołania posiedzenia Zarządu. Przy czym uchwałę uznaje się za podjętą jeśli swój podpis złoży co najmniej trzech członków zarządu , w tym Marszałek . Wówczas informację o sposobie podjęcia uchwały w sposób obiegowy umieszcza się w protokole z posiedzenia zarządu. Jak wynika z wyjaśnień organu , zawartych w jego pismach procesowych z dnia [,,,] listopada 2020r. (k. 157) i z dnia [...] grudnia 2020r. (k.176) zaskarżona uchwała została podjęta w - uregulowanym w § 35 ust.7 wskazanego wyżej regulaminu - trybie obiegowym , bez konieczności zwołania posiedzenia zarządu . Jak wynika z jej treści , została ona podjęta przy udziale Marszałka Województwa D. oraz dwóch członków zarządu .

Jak tego wymaga przepis § 35 ust.7 in fine cytowanego wyżej regulaminu, organ wykazał także , że informacja o powyższym sposobie podjęcia przedmiotowej uchwały została umieszczona w protokole z najbliższego posiedzenia Zarządu w dniu [...] stycznia 2020r. Nr [...] , na poparcie czego przedstawił wyciąg z tegoż protokołu i kserokopię listy obecności na posiedzeniu Zarządu w tym dniu ( k.160-164 akt) .

Jak wynika z § 35 ust.7 zdanie pierwsze omawianego regulaminu uchwały w trybie obiegowym mogą być podejmowane w uzasadnionych przypadkach . Ma rację organ , kiedy wywodzi ,że do jego wyłącznej kompetencji należy ocena , czy materia, przedmiot objęte uchwałą uzasadnia jej podjęcie w tym trybie .Kwestia ta jest wyrazem autonomii organu stanowiącego . Nie podlega więc kontestacji Sądu powoływanie się przez organ na dotychczasową praktykę podejmowania w tym trybie uchwał dotyczących spraw osobowych i argumentację , związaną z zapewnieniem odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa obiegu informacji podczas podejmowania uchwał .

Spajając dotychczasowe rozważania , jedynie przypomnieć należy, że do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu województwa prowadzić może wyłącznie istotne naruszenie prawa. Przy czym za nieistotne naruszenia prawa uznaje się takie, które nie pozostają w związku z treścią uchwały jak i procedurą jej podjęcia (vide wyrok NSA z 17 kwietnia 2018r. , II OSK 565/18). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że została ona wydana w granicach kompetencji zarządu województwa wynikającej z art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. , a zrealizowanie tej kompetencji nie nastąpiło w sposób dowolny. Przy jej podjęciu nie naruszono przepisów regulujących procedurę jej podejmowania , zaś jej postanowienia nie naruszają prawa .Uchwała spełnia zatem warunki formalne, w tym zawiera wymaganą treść , a dostrzeżone przez Sąd uchybienie nie ma charakteru na tyle istotnego, by stwierdzać jej nieważność ( art. 147 § 1 p.p.s.a.) .

Bez wpływu na tę ocenę pozostaje podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 15a u.s.w. poprzez nieudostępnienie mu dokumentów, na podstawie których została podjęta uchwała o jego odwołaniu ze stanowiska dyrektora DCTK oraz protokołu z posiedzenia Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 17 stycznia 2020 r. W art. 15 a ust.1 u.s.w. ustawodawca sformułował zasadę jawności działania organów województwa , stanowiąc w ust.2 tego przepisu ,że obejmuje ona między innymi prawo dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych , w tym protokołów posiedzeń organów województwa . W odniesieniu do zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich ustawodawca odsyła podmioty informacyjnie zainteresowane do statutu województwa ( ust.3) . Wspomniany Statut Województwa D. w § 149 ust.1 wprost stanowi ,że każdy ma prawo dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania przez województwo zadań publicznych , w tym protokołów z posiedzeń organów i komisji . Dokumenty udostępniane są na pisemny wniosek osoby zainteresowane j (...) , zaś udostępnienie dokumentów następuje niezwłocznie , nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku ( § 149 ust.2 i ust.6 ). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej , zaś na odmowe można wnieść skargę w trybie określonym przepisami prawa. Jeśli zatem skarżący wywodzi , że nie udostępniono mu żądanych dokumentów , to przysługiwał mu instrument prawny w postaci skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu .Natomiast w realiach kontrolowanej sprawy ta okoliczność nie może odnieść zamierzonego skutku prawnego

Konkludując powyższe stwierdzić należy , że skarga przedstawia się jako niezasadna , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do jej oddalenia na podstawie art.151 p.p.s.a.

.