Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2176/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 127 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r. znak: [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2021 r. znak: [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją

z [...] października 2020 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB)

z [...]sierpnia 2020 r. znak: [...], którą nałożono na Z M

i S M obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] , obr. [...]przy

ul. [...], poprzez wykonanie, w terminie do dnia 31 kwietnia 2021 r., prac naprawczych obejmujących:

– wymianę zniszczonej konstrukcji dachu i jego pokrycia poprzez wymianę elementów konstrukcyjnych takich jak krokwie, płatwie, słupy i deskowanie oraz zabezpieczenie elementów antykorozyjnie preparatami do tego przeznaczonymi;

– rozbiórkę i odbudowę kominów;

– naprawę i wykonanie nowych obróbek blacharskich (zwłaszcza przy kominach) – obróbki blacharskie należy wykonać nowe;

– wykonanie napraw schodów zewnętrznych, wymianę uszkodzonych elementów

i zabezpieczenie całości antykorozyjnie;

– wzmocnienie struktury ściany, aby uniknąć wypadania poszczególnych elementów ściennych (elewacja północno-wschodnia) poprzez wykonanie wypełnienia uszkodzeń i ich zabezpieczenia;

– skucie skruszałych lub odspojone tynków zewnętrznych, wzmocnienie uszkodzonej struktury (np. zaprawą cementową lub środkami do renowacji ścian) i wykonanie uzupełnienia skutych lub uszkodzonych tynków zewnętrznych;

– odnowienie posadzek, poprzez skucie zniszczonych oraz wykonanie w ich miejsce nowych,

– skucie i wyczyszczenie zniszczonych tynków wewnętrznych oraz wykonanie w ich miejsce nowych,

– dokonanie wymiany okien oraz drzwi na nowe.

2.2. Pismem z 16 grudnia 2020 r. Z M (dalej: skarżąca) wniosła

o stwierdzenie nieważności ww. decyzji WINB z [...] października 2020 r. jako wydanej

z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej, decyzja ta została wydana

po rozpatrzeniu jej odwołania z dnia [...] września 2020 r., które nie zostało podpisane. Ponadto podniosła, że decyzja nie została jej skutecznie doręczona. Wyjaśniła,

że pomimo zawartej w odwołaniu informacji o cofnięciu pełnomocnictwa organ doręczył decyzję jej dotychczasowemu pełnomocnikowi. Z tych powodów skarżąca uważa,

że decyzja z [...]października 2020 r. w części dotyczącej nałożenia na nią obowiązku jest wadliwa i w tej części należy ją wyeliminować z obrotu prawnego. Jednocześnie wskazała, że nie kwestionuje decyzji w części nakładającej obowiązek na S M

2.3. Decyzją z [...] lipca 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji WINB z [...]października 2020 r. znak: [...] podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.).

2.3.1. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że analizowana decyzja WINB

z [...]października 2020 r. została wydana wyłącznie po rozpatrzeniu odwołania S M. Z akt postępowania wynika, że od decyzji PINB z [...]sierpnia

2020 r. zostały wniesione dwa odrębne odwołania, to jest odwołanie S M z 28 sierpnia 2020 r. oraz odwołanie skarżącej Z M z 14 września 2020 r. Odwołanie S M wraz z aktami sprawy zostało przesłane do organu wojewódzkiego przy piśmie PINB z [...] września 2020 r. Kolejnym pismem z [...]września 2020 r. PINB poinformował organ wojewódzki, że w aktach przesłanych w związku z odwołaniem S M znajduje się także odwołanie skarżącej Z M. Treść wydanej przez organ wojewódzki decyzji z [...] października 2020 r. wskazuje jednak, że zostało rozpatrzone wyłącznie odwołanie wniesione przez S M. Odwołanie Pani Z M nie zostało rozpatrzone. W odniesieniu do tego podania organ wojewódzki nie podjął żadnych czynności, zdaniem GINB pozostaje bez wpływu na byt prawny kwestionowanej decyzji. W ocenie GINB, kontrolowana decyzja WINB z dnia [...] października 2020 r., nie jest obarczona wadą wynikającą

z rozpatrzenia niepodpisanego odwołania. Skoro organ w ogóle nie rozpatrzył odwołania wniesionego przez skarżącą Z M, to bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, że podanie to nie zostało podpisane.

2.3.2. Odnośnie do zarzutu dotyczącego wadliwego doręczenia decyzji WINB

z [...] października 2020 r. GINB stwierdził, że uchybienie to nie może prowadzić

do stwierdzenia nieważności decyzji. Nieprawidłowe doręczenie decyzji stronie może stanowić natomiast przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., które podobnie jak postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym. Następnie organ przeprowadził merytoryczną ocenę decyzji WINB

i w jej rezultacie uznał, że decyzja WINB nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa ani też nie jest obarczona żadną z pozostałych kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

2.4. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca podtrzymała żądanie stwierdzenia nieważności decyzji WINB. Skarżąca zawnioskowała również

o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] października 2020 r. w części dotyczącej nałożonego na nią obowiązku, przy pozostawieniu tego obowiązku w stosunku

do S M.

2.5. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji WINB z [...]października 2020 r.

2.5.1. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że w związku z ustaleniem PINB,

że budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym, zasadne było nałożenie

na skarżącą Z M oraz na S M obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie określonych prac naprawczych. GINB wskazał, że zarzut skarżącej sprowadza się do tego, że decyzja WINB została wydana po rozpatrzeniu jej odwołania z [...] września 2020 r., które nie zostało podpisane. Organ podał, że od decyzji PINB z [...] sierpnia 2020 r. odwołanie

z 28 sierpnia 2020 r. wniósł S M, a odwołanie z 14 września 2020 r. wniosła skarżąca Z M. Odwołanie złożone przez skarżącą nie zostało podpisane. GINB podkreślił, że z treści decyzji WINB z [...]października 2020 r. wynika, że organ wojewódzki rozpatrzył tylko odwołanie S M. Natomiast odwołanie Pani Z M nie zostało rozpatrzone. Z uwagi na powyższe GINB stwierdził, że zarzut skarżącej, iż organ wojewódzki rozpatrzył niepodpisane odwołanie, jest nieuzasadniony.

2.5.2. Organ wskazał ponadto, że fakt wadliwego doręczenia decyzji nie wpływa na byt prawny tej decyzji. Okoliczność nieprawidłowego doręczenia decyzji nie stanowi przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności tejże decyzji, może natomiast ewentualnie stanowić przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponowna analiza materiału dowodowego doprowadziła GINB do wniosku, że decyzja WINB z [...] października 2020 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ nadzorczy do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Dlatego też utrzymano w mocy decyzję GINB z dnia [...] lipca 2021 r.

w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego

z [...]października 2020 r.

2.5.3. Odnosząc się do wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji

z [...]października 2020 r. w części dotyczącej nałożonego na nią obowiązku,

przy pozostawieniu tego obowiązku w stosunku do S M, GINB wskazał, że postanowieniem z [...]maja 2021 r. znak[...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, odmówił wstrzymania wykonania decyzji WINB z [...] października 2020 r. Obecnie w związku z wydaniem niniejszej decyzji ostatecznie rozstrzygającej

o braku obarczenia wadami nieważnościowymi decyzji organu wojewódzkiego

z [...]października 2020 r., żądanie skarżącej w przedmiocie wstrzymania wykonania tej decyzji, jest bezprzedmiotowe.

3. Pismem z 21 września 2021 r. Z M skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję GINB, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją, a ponadto o wstrzymanie wykonania decyzji WINB

z [...]października 2020 r. W skardze zawarto również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik w sprawie, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności dotyczących wydania przez WINB decyzji z [...] października 2020 r. z naruszeniem: art. 127 k.p.a.,

art. 128 k.p.a., w zw. z art. 63 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.

2) prawa materialnego poprzez błędne i bezpodstawne przyjęcie, że w wydana przez WINB decyzja z [...]października 2020 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdy tymczasem okoliczności przywołane w treści uzasadnienia wskazują, że rzeczona decyzja została wydana

z rażącym naruszeniem prawa i organ winien stwierdzić jej nieważność.

4. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

5. Postanowieniem z 12 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania decyzji WINB z [...] października 2020 r. znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

6.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie.

7. Zaskarżona decyzja została wydana na skutek złożenia przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej WINB z [...] października 2020 r. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przy czym w myśl art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat,

a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stosownie zaś do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się

na żądanie strony lub z urzędu.

7.1. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że organ nadzoru nie jest związany zakresem żądania strony wnioskującej o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o jakim mowa w art. 157 § 2 k.p.a. W zależności

od wyników tego postępowania organ nadzoru jest nie tylko uprawniony, ale także obowiązany, jeżeli ustali, że decyzja jest dotknięta wadami (wadą) wymienionymi

w art. 156 § 1 k.p.a., wydać jedną z decyzji, o jakich mowa w art. 158 k.p.a. – albo stwierdzającą nieważność kontrolowanej decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.), albo stwierdzającą jej wydanie z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których

nie stwierdził nieważności decyzji – art. 158 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 24 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 290/20, LEX nr 3048038.). Niezwiązanie organu nadzoru zakresem żądania strony wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza także jego obowiązek zbadania kwestionowanej decyzji w aspekcie wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na to którą z tych przesłanek strona powołała (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32). Innymi słowy, obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, nie tylko czy wystąpiła

w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także

czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 390/07, LEX nr 468719). W piśmiennictwie dodaje się, że "spowodowane jest to charakterem postępowania nieważnościowego, które zawsze może być wszczęte z urzędu i nie odnosi się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy" (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel,

M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 157). Jednocześnie organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, gdyż, przedmiotem postępowania jest ustalenie czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad oraz, czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Innymi słowy w trybie nadzorczym postępowanie wyjaśniające sprowadza

się co do zasady do oceny tego co zrobiono w postępowaniu zwyczajnym (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2447/19, LEX nr 3050463). Co istotne, "obiektywne granice postępowania nieważnościowego wyznacza zawsze cała decyzja; nie zależą one od woli organu administracji publicznej ani od woli bądź interesu prawnego podmiotu inicjującego to postępowanie" (T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 157).

7.2. W rozpatrywanej skardze podniesiono, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2020 r. znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Należy zatem przypomnieć, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 4431/18, LEX nr 3291252). Ponadto, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3289/18, LEX

nr 3291591). Dlatego też o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Sam zaś fakt kwestionowana rozstrzygnięcia bądź niezgadzanie się z jego treścią czy dokonaną oceną stanu faktycznego, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1822/21, LEX nr 3282335).

8. Decyzja WINB z [...] października 2020 r. znak: [...] została wydana w postępowaniu odwoławczym w sprawie, w której wydano decyzję PINB z [...] sierpnia 2020 r. znak: [...], którą nałożono na skarżącą Z M i S M obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku.

8.1. PINB orzekał na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej: p.b.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Na tle tego przepisu podkreśla się, że w razie ustalenia w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, że istnieje materialnoprawna przesłanka zastosowania art. 66 p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje stosowną decyzję administracyjną, skierowaną do właściciela obiektu budowlanego lub współwłaścicieli (jeżeli obiekt stanowi współwłasność), nie kierując się wielkością udziałów we współwłasności, rozstrzygnięcie sprawy nie jest bowiem uzależnione od tego, czy toczy się postępowanie cywilne o zniesienie współwłasności lub dział spadku (jeżeli nieruchomość należy do masy spadkowej), czy też jeden ze współwłaścicieli zamierza wystąpić z odpowiednim wnioskiem wszczynającym takie postępowanie (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2002 r. sygn. akt IV SA 472/00, LEX nr 50336). Ponadto, obciążający współwłaścicieli nieruchomości obowiązek wykonania określonych robót budowlanych dotyczy świadczenia niepodzielnego (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA/Lu 398/99, LEX nr 656056). Dlatego też w sytuacji gdy obiekt budowlany stanowi współwłasność w częściach ułamkowych i nie ustanowiono w odpowiednim trybie zarządcy (ani też nie doszło do prawnego podziału obiektu do użytkowania), nakazy i zakazy sformułowane w decyzji wydanej na podstawie art. 66 powinny być skierowane do wszystkich współwłaścicieli (wyrok NSA z 7 lutego 2012 r. sygn. akt

II OSK 2233/10, LEX nr 1121215). Co równie istotne, w sprawach o odpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego stronami postępowania są właściciele i wieczyści użytkownicy takich obiektów a osoby trzecie nie mają przymiotu strony (zob. wyrok NSA z 1 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2444/10, LEX nr 1424318).

8.2. W podstawie prawnej decyzji WINB z [...] października 2020 r. powołano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze nie jest wszczynane z urzędu, lecz na skutek odwołania, które zgodnie z art. 127 k.p.a. przysługuje stronie postępowania administracyjnego. Już w tym miejscu należy podkreślić, że "zgodnie z wyrażoną w art. 78 Konstytucji oraz w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania każda ze stron ma prawo do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji" (A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019,

art. 127).

8.3. W realiach kontrolowanej sprawy zasadnicze znaczenie mają skutki wniesienia odwołania przez więcej niż jedną stronę postępowania administracyjnego. Jak już wyżej zasygnalizowano, każda ze stron postępowania ma prawo wniesienia odwołania

i prawo to podlega ochronie na poziomie konstytucyjnym. Należy mieć przy tym na uwadze, że obowiązek określony w decyzji PINB dotyczył świadczenia niepodzielnego – i to mając na uwadze, że obciążono nim dwie osoby fizyczne, z których każda wniosła odwołanie.

8.4. W ocenie Sądu nie ulega najmniejszej wątpliwości, że z art. 127 § 1 w zw. z art. 138 k.p.a. wynika obowiązek rozpatrzenia w jednej decyzji administracyjnej organu odwoławczego "całej" sprawy administracyjnej, a zatem wszystkich skutecznie wniesionych odwołań. Pogląd taki można również znaleźć w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych. Wskazują one, że w przypadku, gdy od decyzji organu

I instancji złożonych zostaje wiele odwołań, wówczas właściwy organy, zgodnie

z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 k.p.a., wydaje jedną decyzję w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach. Utrwalony jest też pogląd, że po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, niedopuszczalne jest podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji bowiem podjęcia decyzji przez organ odwoławczy wyłączona jest możliwość rozpoznania innych, dotychczas nierozpatrzonych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Rozpoznanie niektórych tylko odwołań skutkuje tym, że podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze. W konsekwencji takiego działania, wyłączona jest możliwość rozpoznania innych dotychczas

nie rozpoznanych odwołań pochodzących od innych podmiotów (por. wyroki NSA:

z 2 października 2003 r. sygn. akt IV SA 3643/02: z 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt

II OSK 1198/09; z 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1230/04; z 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2146/11; z 15 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1772/14, z 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1613/13, z 25 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 3025/20 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się, że treść art. 138 § 1 k.p.a wskazuje,

że organ "wydaje decyzję" a art. 138 § 2 k.p.a., że "może uchylić zaskarżoną decyzję". Sytuacja, w której złożono kilka środków zaskarżenia, nie skutkuje wydaniem tylu decyzji, ile odwołań pochodzących od poszczególnych stron danego postępowania zostało wniesionych. Wręcz przeciwnie, niezależnie od liczby wniesionych odwołań przez uprawnione do tego osoby, są one rozpatrywane łącznie i wydawana jest tylko jedna decyzja organu odwoławczego. Pomimo bowiem wielości odwołań, przed organem toczy się jedno postępowanie odwoławcze zainicjowane tymi odwołaniami. Oznacza to, że w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, zasada dwuinstancyjności nakłada

na organ II instancji obowiązek łącznego rozpoznania odwołań w jednym terminie

i wydania w ich przedmiocie jednego rozstrzygnięcia (por. wyroki WSA w Lublinie

z 14 września 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 336/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiany wymóg jest logiczną konsekwencją zasady, że w jednej sprawie nie może być wydanych kilka decyzji ostatecznych. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest zatem istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, obligującym uchylenie decyzji organu odwoławczego. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje bowiem daleko idące, nieakceptowalne skutki prawne (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3011/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, by jedno

z odwołań pozostawało nierozpoznane po zakończeniu postępowania wbrew konstytucyjnemu prawu strony do zaskarżenia decyzji wydanej w I instancji, przewidzianym w art. 78 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 951/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

8.5. W związku tym w ocenie Sądu, podważana przez skarżącą decyzja WINB

z [...]października 2020 r. została niewątpliwie wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. Jak bowiem wynika z akt postępowania i co przyznał organ

w zaskarżonej decyzji, decyzja ta została wydana po wniesieniu dwóch odrębnych odwołań zarówno przez skarżącą jak i przez S M. Pomimo tego z treści tej decyzji, co wyraźnie przyznał organ, wynika, że została ona wydana po rozpoznaniu odwołania S M. Odwołanie skarżącej nie zostało w ogóle rozpoznane. Skarżąca przyznaje, że odwołanie to cechowało się brakiem formalnym (nie zostało podpisane), niemniej jednak brak formalny odwołania nie uzasadnia zignorowania tego podania przez organ, przeciwnie, taki stan rzeczy obliguje organ do wezwania strony

do usunięcia braków w trybie art. 64 § 2 w związku z art. 140 k.p.a. Przed zakończeniem weryfikacji formalnej wszystkich wniesionych odwołań pochodzących od uprawnionych podmiotów niedopuszczalne jest wydanie decyzji kończącej postępowanie odwoławcze.

8.6. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wydanie decyzji ostatecznej

w sytuacji, gdy wszystkie prawidłowo wniesione w terminie odwołania nie zostały rozpatrzone przez organ odwoławczy, może skutkować w pierwszej kolejności tym,

że organ odwoławczy powinien wszcząć z urzędu w trybie nadzwyczajnym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku odwołań, a następnie rozpoznać łącznie wszystkie wniesione odwołania. Decyzja organu odwoławczego wydana z pominięciem któregokolwiek z wniesionych odwołań dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa,

tj. art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja taka dotknięta jest zatem wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć wadliwości aktu administracyjnego (decyzji) wydanego na skutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub

w części. Chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne,

że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyroki NSA: z 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1198/09 oraz z 19 września 2014 r. sygn. akt I OSK 314/13 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę

w pełni podziela powyższy pogląd i przyjmuje go za własny. Kwestionowana przez skarżącą decyzja WINB naruszając w sposób rażący zasadę dwuinstancyjności postępowania w wyniku nierozpoznania odwołania jednej ze stron niewątpliwie

te przesłanki spełnia.

8.7. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja GINB została zatem wydana z naruszeniem

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jak również art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ bowiem, pomimo tego, że zidentyfikował okoliczność w postaci nierozpoznania przez WINB jednego z dwóch odwołań wniesionych od decyzji PINB, zignorował ten fakt, zamiast stwierdzić na jego podstawie nieważność spornej decyzji WINB. Sąd przypomina, że organ nie był związany granicami ani podstawą wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji i skoro samodzielnie odnalazł kwalifikowaną wadę spornej decyzji WINB,

to powinien był stwierdzić jej nieważność. Jak już bowiem wyżej wskazano,

w świetle przepisów postępowania administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego nie budzi wątpliwości obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich odwołań. Naruszenie tego wymogu jest równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, prowadząc do pozbawienia strony tego postępowania prawa

do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy z jej pełnym udziałem.

9. Ponownie rozpoznając sprawę, GINB zastosuje wskazania wynikające

z niniejszego wyroku, pozostając związany zaprezentowaną w nim oceną prawną uchybienia, którym dotknięta jest decyzja WINB z [...]października 2020 r. znak: [...].

10. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.,

a zasądzona kwota odpowiada wysokości wpisu od skargi.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.