Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 253/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 1 i pkt 2 lit. b, art. 18, art. 19
journal: Dz.U. 1958 nr 11 poz 37
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.
article: art. 99, art. 156 § 1 pkt 2 kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. N., W. N. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1310/18 w sprawie ze skargi W. J., K. N., W. N., B. Z. i A. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1310/18, oddalił skargę W. J., K. N., W. N., B. Z. i A. M. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Orzeczeniem z dnia [...] marca 1971 r. Minister Komunikacji stwierdził przejście na [...], o powierzchni 5124 m2, objętej KW [...], stanowiącej współwłasność J. M., W. M., I. N. i E. N.

Pismem z dnia 20 listopada 2001 r. W. J. i J. M. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], Minister Infrastruktury stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1971 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], Minister Infrastruktury uchylił w całości decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] marca 1971 r.

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1622/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r. oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. wskazując, że w postępowaniu nie brali udziału – bez swojej winy – wszyscy współwłaściciele nieruchomości, bądź ich następcy prawni.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1971 r. wskazując, że w sprawie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 17 pkt 2 lit. b) ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37).

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją wnieśli W. J., K. N., W. N. i B. Z.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. w całości oraz odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1971 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 17 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. i wskazał, że przepis ten miał zastosowanie do innego mienia, które w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. zostało objęte bez tytułu prawnego przez państwowe jednostki organizacyjne i od chwili objęcia przez te jednostki pozostawało w ich władaniu bez żadnego tytułu prawnego aż do dnia wejścia w życie ustawy. W ocenie organu, wbrew stanowisku skarżących, do przejęcia mienia w powołanym trybie nie było niezbędne objęcie go przymusowym zarządem państwowym, ani nawet spełnianie wymagań przewidzianych dla ustanowienia przymusowego zarządu państwowego. Z w/w przepisu wyraźnie bowiem wynika, iż wystarczającą przesłanką przejęcia mienia jest jego pozostawanie we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej bez podstawy prawnej.

W ocenie Ministra analiza dokumentacji archiwalnej potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość bezspornie pozostawała we władaniu Polskich Kolei Państwowych w okresie wskazanym w przepisach ustawy z 25 lutego 1958 r., tj. od 31 grudnia 1954 r. do 8 marca 1958 r. Z akt sprawy, w tym m.in. pisma Polskich Kolei Państwowych z dnia 18 lutego 2008 r. oraz wniosku PKP DOKP w G. z dnia 7 lipca 1999 r. wynika, że działka nr [...] wchodzi w skład linii kolejowej nr [...] N. W. W. – G.P. (północny fragment [...] – G.). W 1929 r. na przedmiotowej nieruchomości wybudowane zostały tory stacyjne i bocznicowe wchodzące w skład w/w linii, zaewidencjonowane w księdze inwentarzowej prowadzonej przez PKP [...] S.A. pod nr inw. [...]. Zdaniem organu, załączona do pisma z dnia 18 lutego 2008 r. mapa sytuacyjna potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod tory kolejowe, zaś treść wskazanej księgi inwentarzowej pozwala na ustalenie daty budowy w/w urządzeń na 1929 r. Zdaniem Ministra nie ma podstaw do kwestionowania okoliczności władania przez PKP przedmiotową nieruchomością w sposób ciągły od 1929 r. do dnia wydania orzeczenia (1971 r.). Nieruchomość ta została bowiem trwale zajęta przez w/w jednostkę organizacyjną poprzez wybudowanie na jej terenie widocznego urządzenia. Ponadto, nieruchomość ta znajduje się na obszarze znacznych rozmiarów terenu kolejowego (o powierzchni wielu hektarów). W tej sytuacji organ uznał, że wykluczone wydaje się być wykorzystanie jej na inny cel niż transport kolejowy.

Wobec powyższego, organ uznał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 17 pkt 2 lit. b) ustawy z 25 lutego 1958 r., a zatem dopuszczalne było na gruncie ówcześnie obowiązujących przepisów jej przejęcie na rzecz Skarbu Państwa.

Organ nadzoru wskazał również, że nie było możliwe odnalezienie akt sprawy zakończonej kwestionowanym orzeczeniem z dnia [...] marca 1971 r., o czym świadczą: pismo Archiwum Akt Nowych z dnia 7 czerwca 2011 r., pismo Zakładu Obsługi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 3 stycznia 2002 r. oraz pismo Archiwum Państwowego w G. z dnia 3 czerwca 2002 r. W ocenie organu, z niemożności odnalezienia akt archiwalnych nie można zaś wywodzić, że doszło do wydania orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, bowiem taki wniosek stałby w sprzeczności z treścią art. 16 § 1 k.p.a.

Jednakże, zdaniem Ministra, choć decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. jest zasadna w zakresie jej sentencji, to ze względu na jej skierowanie, bez winy i wiedzy organu, do osoby zmarłej (J. M.), należało uchylić tę decyzję w całości oraz orzec co do istoty sprawy. Minister wskazał, że powyższe uchybienie zostało sanowane w postępowaniu drugoinstancyjnym poprzez zapewnienie udziału w postępowaniu spadkobiercy zmarłego – A. M.

Na w/w decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 22 lipca 2014 r. W. J., K. N., W. N., B. Z. i A. M. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Następnie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 250/15) oraz Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1803/15), jednakże skarga merytorycznie nie została rozpoznana.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1310/18, oddalił skargę.

Sąd podzielił ocenę organu nadzoru, że przy wydaniu orzeczenia Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1971 r. nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b) ustawy o uregulowaniu mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37).

Sąd zwrócił uwagę, że art. 17 pkt 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. długi czas budził kontrowersje w orzecznictwie i doktrynie. Jednak obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliła się jednolita wykładnia powołanego przepisu sprowadzająca się do twierdzenia, że art. 17 pkt 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. ma zastosowanie do przedsiębiorstw i innego mienia, które zostały objęte we władanie w określonym terminie przez państwowe jednostki organizacyjne bez tytułu prawnego. Natomiast władanie związane z zarządem ustanowionym w trybie dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego czy ustawy z 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej jest władaniem opartym na tytule prawnym, a tego rodzaju mienie podlega uregulowaniu zawartemu w art. 2 oraz w art. 17 pkt 1 omawianej ustawy.

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie Minister prawidłowo uznał, że przy wydaniu kwestionowanego orzeczenia Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1971 r. zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 17 pkt 2 lit. b) ustawy. Z przeprowadzonego przez organ szczegółowego postępowania administracyjnego i pozyskanych dokumentów wynika bowiem bezspornie, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu Polskich Kolei Państwowych w okresie wskazanym w przepisach ustawy z 25 lutego 1958 r., tj. od 31 grudnia 1954 r. do 8 marca 1958 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli K. S. N., W. E. N. i A. M., reprezentowani przez adwokata.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. poprzez:

a) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

b) uchylenie poprzedzającej zaskarżoną decyzję decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r., w całości.

Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących poniesionych przez nich niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższych wniosków, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących poniesionych przez nich niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Niezależnie od powyższego, zrzeczono się rozprawy w niniejszej sprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, w postaci art. 17 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. z 1958 r., Nr 11, poz. 37, z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż wyżej wymieniony przepis mógł stanowić samodzielną podstawę przejęcia przez Państwo mienia niepozostającego pod zarządem państwowym, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż mógł on mieć zastosowanie jedynie do takiego mienia, które podpadało pod uregulowania dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67, z późn. zm.) lub art. 6 i 7 ustawy z dnia 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej (Dz. U. Nr 52, poz. 271, z późn. zm.), nawet jeśli zarządu państwowego nie ustanowiono w sposób formalny,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r., w wyniku błędnego przyjęcia, że orzeczenie Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1971 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., podczas gdy orzeczenie to rażąco naruszało wyżej wymieniony przepis ustawy, co w konsekwencji winno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 roku,

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r., w wyniku błędnego przyjęcia, że orzeczenie Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1971 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 5, art. 6, art. 71 § 1, art. 75 i art. 99 § 2 k.p.a. (w brzmieniu tej ustawy obowiązującym w dacie wydania przedmiotowego orzeczenia), podczas gdy orzeczenie to rażąco naruszało wyżej wymienione przepisy k.p.a., co w konsekwencji winno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że warunkiem przejęcia "innego mienia" na własność Państwa na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b) w/w ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. było objęcie tego mienia zarządem państwowym. Nie ulega zaś wątpliwości, iż na gruncie niniejszej sprawy sytuacja taka nie miała miejsca – jest bowiem okolicznością bezsporną, że na należącej do poprzedników prawnych skarżących nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] nie ustanowiono przymusowego zarządu państwowego. W związku z tym skarżący kasacyjnie stwierdzili, iż art. 17 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. nie mógł stanowić podstawy prawnej nacjonalizacji tej nieruchomości. A skoro tak, to wydane w oparciu o ten przepis orzeczenie Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1971 r. rażąco naruszało prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ bowiem błędnie zakwalifikował nieruchomość położoną w G. przy ul. [...] jako objętą zarządem państwowym, co spowodowało, że wydane przezeń orzeczenie było dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa.

Ponadto poniesiono, że orzeczenie Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1971 r. było dotknięte również innymi uchybieniami, które w ocenie skarżących miały charakter rażący. Ich zdaniem przedmiotowemu orzeczeniu należy postawić m.in. zarzut braku wymaganego przepisami prawa właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Minister Komunikacji nie wyjaśnił bowiem poprzednikom prawnym skarżących w sposób dostateczny przyczyn, dla których doszło do przejęcia należącej do nich nieruchomości na własność Państwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania – Prezydent Miasta G.. – wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na jej niezasadność oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Prezydent zgodził się ze stanowiskiem WSA w Warszawie aprobującym rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 17 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., gdyż oba wymienione wyżej warunki zostały spełnione. Ze znajdujących się w aktach sprawy materiałów bezspornie wynika bowiem, że Skarb Państwa już w 1929 r. objął w faktyczne władanie przedmiotową nieruchomość bez tytułu prawnego i została ona przeznaczona na potrzeby działalności PKP. Stan taki istniał także w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., tj. w dniu 8 marca 1958 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy wykładni art. 17 pkt 2 lit. b, ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 38 ze zm.) Przepis ten stanowi, że postanowienia tej ustawy stosuje się również do: a) przedsiębiorstw, b) innego mienia, których władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do 31 grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub pkt 1 niniejszego artykułu.

Wskazany przepis był wielokrotnie już przedmiotem wykładni tak w orzeczeniach Sądu Najwyższego, jak również w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego prezentowano stanowisko, że przejście na własność Państwa przedsiębiorstw lub innego mienia, stosownie do art. 17 pkt 2 ustawy z 25 lutego 1958 r., o której wyżej mowa, ma miejsce w stosunku do takich przedsiębiorstw lub innego mienia, niewymienionych w art. 1 lub art. 17 pkt 1 tej ustawy – niepozostających pod zarządem państwowym, które w okresie do 31 grudnia 1954 r. zostały objęte przez państwowe jednostki organizacyjne bez tytułu prawnego i pozostawały we władaniu nie opartym na prawie w dniu wejścia w życie ustawy ( por. uchwała z 12 września 1973 r., III CZP 46/73, OSNC 1974/3/48; uchwała z 8 grudnia 1987 r., III CZP 47/87, OSNC 1988/7-8/91). Natomiast w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panowała początkowo rozbieżność co do interpretacji tego przepisu. Niektóre składy orzekające prezentowały stanowisko, że gdy mowa o mieniu określonym w art.17 pkt 2 lit. b ustawy z 1958 r., to chodzi o mienie objęte decyzją o ustanowieniu zarządu państwowego i błędna jest taka interpretacja przepisu art.17 pkt 2 lit. b omawianej ustawy, która uznaje za dopuszczalne przejęcie przez Państwo mienia niepozostającego pod zarządem państwowym. W tej grupie orzeczeń mieszczą się również te wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał wielokrotnie pogląd odmienny, podnosząc, że "analiza art.17 pkt 2 lit. b dokonana w związku z art. 18 i art. 19 cyt. ustawy z 25 lutego 1958 r. wskazuje, że przepisy tej ustawy, dotyczące generalnie uregulowania stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, mają także zastosowanie do przedsiębiorstw i innego mienia, które nie znajdowały się pod zarządem państwowym, a zostały przed 31 grudnia 1954 r. objęte bez podstawy prawnej w faktyczne władanie państwowych jednostek organizacyjnych i pozostawały w tym władaniu w dniu wejścia w życie omawianej ustawy. Stanowisko to znajduje wsparcie w orzecznictwie Sądu Najwyższego" (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., sygn. I OSK 40/07, z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1304/05, z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 492/10, z dnia 25 maja 2011 r., sygn. I OSK 1050/10). To ostatnie stanowisko jest już ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracynym – pomimo istniejących wcześniej rozbieżności. Utrwaliła się wykładnia – i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ten pogląd – że art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. ma zastosowanie do przedsiębiorstw i innego mienia, które zostały objęte we władanie w określonym terminie przez państwowe jednostki organizacyjne bez tytułu prawnego. Natomiast władanie związane z zarządem ustanowionym w trybie dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, czy ustawy z 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej, jest władaniem opartym na tytule prawnym, a tego rodzaju mienie podlega uregulowaniu zawartemu w art. 2 oraz w art. 17 pkt 1 omawianej ustawy.

Stwierdzić zatem należy, że art. 17 pkt 2 ustawy miał zastosowanie do tych przedsiębiorstw i innego mienia, które w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. zostały objęte bez tytułu prawnego przez państwowe jednostki organizacyjne i od chwili objęcia przez te jednostki pozostawały w ich władaniu bez żadnego tytułu prawnego aż do dnia wejścia w życie ustawy. Przy czym dopuszczając przejście na własność Państwa przedsiębiorstw i innego mienia, o których mowa w art. 17 pkt 2 lit. a) i b) ustawy z 1958 r., obwarowano to przejście istotnym warunkiem, tj. że sprawowanie władania winno odbywać się bez żadnego tytułu prawnego. Istnienie jakiegokolwiek tytułu prawnego władania wyklucza możliwość zastosowania w tym zakresie ustawy z 1958 r. Zastrzeżenie to zawiera więc ograniczenie stosowania tego przepisu do tych przedsiębiorstw i innego mienia, których objęcie przez państwowe jednostki organizacyjne i dalsze nimi władanie nie było oparte ani na umowie, ani na innym tytule prawnym.

W niniejszej sprawie okolicznością niekwestionowaną jest to, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta przed 31 grudnia 1954 r. i pozostawała w faktycznym władaniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", będącego państwową jednostką organizacyjną, do dnia 8 marca 1958 r. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika bowiem, że nieruchomość ta wchodzi w skład linii kolejowej nr [...] N. W. W. – G. P. W 1929 r. na tej nieruchomości zostały wybudowane tory stacyjne i bocznicowe wchodzące w skład tejże linii, zewidencjonowane w księdze inwentarzowej prowadzonej przez PKP [...] S.A. pod nr inw. [...]. Załączona do tego pisma mapa sytuacyjna potwierdza, że nieruchomość została zajęta pod tory kolejowe, zaś treść w/w księgi inwentarzowej pozwala na ustalenie daty budowy w/w urządzeń na 1929 r. Nie ma przy tym podstaw do kwestionowania władania przez PKP przedmiotową nieruchomością w sposób ciągły od 1929 r. do dnia wydania orzeczenia z 1971r. Sporna nieruchomość znajduje się na obszarze znacznych rozmiarów terenu kolejowego, zatem należy wykluczyć wykorzystanie jej na inny cel, niż transport kolejowy.

Wobec tego uznać należy, że spełniony został jeden z warunków wskazanych w art. 17 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., a tym samym przedmiotowa nieruchomość kwalifikowała się do przejścia na własność Państwa. W orzeczeniu Ministra Komunikacji z dnia [...] marca 1971 r. prawidłowo zastosowano zatem przepis art. 17 pkt 2 lit. b) powołanej ustawy, organ wyjaśnił też zasadnicze motywy wydanego rozstrzygnięcia.

Nie można więc uznać za uzasadniony pogląd wyrażony w niektórych orzeczeniach sądowoadministracyjnych, na który powołuje się skarga kasacyjna, że art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, dotyczy wyłącznie "innego mienia", które objęte zostało przymusowym zarządem państwowym ustanowionym w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego bądź zarządem ustanowionym na podstawie art. 6 i 7 ustawy z 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W orzeczeniach sądowoadministracyjnych podkreśla się, że z uwagi na wyjątkowy charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji zaistnienie przesłanki powodującej nieważność decyzji musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Chodzi o oczywiste przekroczenie przepisu prawa, którego brzmienie nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych. Niejednoznaczność treści normy prawa i rozbieżność w jej wykładni nie daje możliwości stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w przypadku, gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie takiej właśnie, a nie innej wykładni tej normy przy rozstrzyganiu sprawy wyklucza zakwalifikowanie podjętego rozstrzygnięcia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

Za nieusprawiedliwione należy też uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie przez Sąd powołanych w skardze kasacyjnej przepisów mogło mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wynika bowiem, że gdyby organ nie naruszył przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w w/w przepisie. W niniejszej sprawie nie można Sądowi I instancji postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. A skoro tak, to nie można też skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organy administracyjne nie są uprawnione do przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, a jedynie do kontroli decyzji pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta została przez organ przeprowadzona prawidłowo, a Sąd I instancji zasadnie podzielił to stanowisko.

Nie mogły być uwzględnione zarzuty naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5, art. 6, art. 71 § 1, art. 75 i art. 99 § 2 k.p.a. (w brzmieniu tej ustawy obowiązującym w dacie wydania przedmiotowego orzeczenia). W dacie wydania przedmiotowej decyzji, tj. w dniu [...] marca 1971 r. obowiązywał art. 99 k.p.a., który stanowił, że: "Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego (§ 1). Jeżeli decyzja nie uwzględnia żądania strony w całości lub w części, rozstrzyga sporne interesy stron albo nakłada na stronę lub stwierdza nałożony na nią obowiązek, powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie ( §2). Decyzja wydana na skutek odwołania powinna zawierać zawsze faktyczne i prawne uzasadnienie(§3)." Powołany przepis określał jedynie rodzaje rozstrzygnięć, które powinny uzasadnienie zawierać. Przepis ten nie określał natomiast elementów, które powinno zawierać uzasadnienie decyzji, tak jak, czyni to obecnie art.107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo wywiódł, że naruszenie art. 99 § 2 k.p.a. (w brzmieniu tej ustawy obowiązującym w dacie wydania przedmiotowego orzeczenia) wobec braku szczegółowego uzasadnienia nie miało rażącego charakteru.

Zasadnie również Sąd pierwszej instancji uznał za chybiony zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe w brzmieniu na datę wydania kwestionowanej decyzji. Należy mieć bowiem na uwadze, że postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym a skoro w tym postępowaniu organ nadzoru poczynił ustalenia zbieżne z ustaleniami Ministra Komunikacji zawartymi w orzeczeniu z dnia [...] marca 1971 r. w zakresie elementów istotnych dla sprawy, to nie można twierdzić, że przy wydawaniu kwestionowanego orzeczenia doszło do rażącego naruszenia prawa – także przepisów procesowych. Nie może także ujść uwadze i to, że mimo poszukiwań nie udało się odnaleźć pełnej dokumentacji dotyczącej postępowania nacjonalizacyjnego.

Wobec tego, skoro w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.