Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 473/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi P. N. na uchwałę Zarządu Województwa D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora D. Centrum Transplantacji Komórkowych z Krajowym Bankiem Dawców Szpiku we W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Zarządu Województwa D. na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest Uchwała Zarządu Województwa D. nr [...] z dnia [...] w sprawie odwołania dyrektora D. Centrum Transplantacji Komórkowych z Krajowym Bankiem Dawców Szpiku we W. (dalej DCTK). Podstawą jej wydania był art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1668 ze zm., dalej u.s.w.) oraz art. 70 § 1 i § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1320 ze zm., dalej k.p.). Mocą tego aktu z dniem 27 kwietnia 2021 r. odwołano P. N. ze stanowiska dyrektora DCTK (§ 1 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Marszałkowi Województwa D. (§ 2). Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 3) .

W uzasadnieniu do projektu zaskarżonego aktu wskazano, że powodem odwołania Skarżącego ze stanowiska dyrektora DCTK jest niewywiązywanie się z obowiązków pracowniczych, tj.: brak działań koniecznych i niezbędnych do sprawnego oraz skutecznego przygotowania DCTK do procesu połączenia z D. Centrum Onkologii (DCO). Skarżący nie podjął działań zaradczych, nie zapobiegł pogorszeniu się kondycji finansowej kierowanego podmiotu, zarówno na poziomie działalności operacyjnej przekładającej się na wysokość generowanych strat w stosunku do lat poprzednich jak i na poziomie kapitałów własnych, łącznie do wystąpienia wielkości ujemnej. Wobec tego Skarżący naraził budżet Województwa Dolnośląskiego w tym roku na zobowiązanie do pokrycia straty w kwocie podwyższonej o wartość amortyzacji, co przyczyniło się do powstania znacznych trudności w uzyskaniu kredytów bankowych niezbędnych do realizacji działań operacyjnych i inwestycyjnych. Ponadto poprzez kontestowanie działań Zarządu Województwa w zakresie budowy Nowego Szpitala Onkologicznego we W., podważanie przyjętych harmonogramów, niedostarczenie wymaganych danych w terminie, działalność Skarżącego jako dyrektora jednostki spowodowała utratę zaufania oraz brak perspektywy do dalszej współpracy z Zarządem Województwa, co stanowiło podstawę podjęcia ww. uchwały i rozwiązania stosunku pracy.

W skardze na opisany akt Strona wnosząc o stwierdzenie jego nieważności zarzucała naruszenie: 1) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), poprzez naruszenie zasady praworządności i zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nieprawdziwych informacji; 2) art. 77 § 1 w zw. z art. 81a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uprzedzenia Skarżącego co do zamiaru odwołania z piastowanej funkcji i tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do ustaleń faktycznych organu, które w sposób nieuprawniony zostały przez organ uznane za udowodnione podczas, gdy przyczyny odwołania Skarżącego wskazane w uchwale są nieprawdziwe; 3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art.8 k.p.a., poprzez niezgodne z prawem i stanem faktycznym sprawy twierdzenie zawarte w uzasadnieniu uchwały, stanowiące zarzuty wobec Skarżącego, mające uzasadniać odwołanie go z pełnionej funkcji, podczas gdy żaden z zarzutów nie polega na prawdzie. W opinii Strony uzasadnienie aktu jest sprzeczne z rzeczywistym stanem rzeczy i zawiera błędne ustalenia, niekorzystne dla Strony, podczas gdy prawidłowe winny prowadzić do wniosku, że Skarżącemu nie można przypisać zarzucanych nieprawidłowości; 4) art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.w., poprzez podjęcie uchwały o odwołaniu Strony ze stanowiska w sposób dowolny, z przekroczeniem kompetencji ustawowych; 5) art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2011 r., poz. 71 ze zm., dalej ustawa o działalności leczniczej lub u.d.l.), polegające na jego niezastosowaniu i w konsekwencji zaniechaniu wystąpienia do Rady Społecznej zakładu opieki zdrowotnej o zaopiniowanie projektu uchwały Zarządu Województwa D. w przedmiocie wypowiedzenia stosunku pracy Dyrektorowi DCTK; 6) art. 7, art. 8 § 1, art. 10 i art. 77 k.p.a., poprzez pozbawienie Strony możliwości brania udziału w postępowaniu poprzedzającym podjęcie uchwały, uniemożliwienie wypowiedzenia się co do stawianych zarzutów, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej, bezstronności i równego traktowania stron postępowania oraz czynnego udziału strony w postępowaniu; 7) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez brak uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej jakim jest zaskarżona uchwała.

W dalszych wywodach Strona wskazała, że zaskarżona uchwała nie zawierała uzasadnienia, nie wyjaśniono powodów odwołania z pełnionej funkcji dyrektora, którą Skarżący wykonywał przez rok. Pełnomocnik Skarżącego wystąpił o uzasadnienie ww. aktu, pierwotnie uzyskując informacje, że nie jest to jej obligatoryjny element oraz, że odwołanie w tym trybie z pełnionej funkcji może nastąpić w każdym czasie bez konieczności podania przyczyn. Po żądaniu od pełnomocnika wskazania podstawy prawnej żądania uzasadnienia uchwały organ w dniu 26 maja 2021 r. przesłał skan uzasadnienia aktu. Zdaniem Strony narusza ona jej interes prawny, gdyż odwołanie nastąpiło bezpodstawnie. Działanie organu było dowolne, nie zapewniono Stronie prawa do wysłuchania, co godzi w zasady opisane w zarzutach skargi. Czynności wyjaśniające zostały dokonane bez udziału Strony, wadliwie lub w ogóle ich nie dokonano. Uchwała była dla Skarżącego zaskoczeniem, gdyż już tylko naruszenie zasady czynnego udziału winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Brak uzasadnienia powodował, że Skarżący nie znał motywów odwołania, bowiem doręczone mu z opóźnieniem wyjaśnienie tych powodów jest lakoniczne i nie wskazuje na konkretne uchybienia. Skarżący zaprzeczał tezom zawartym w uzasadnieniu uchwały stanowiącym podstawę jego odwołania. Wywodził, że nie wskazano na czym miałyby polegać jego zaniechania czy kontestowanie działań Zarządu Województwa. Zwracał uwagę na pejoratywne znaczenie użytych w uzasadnieniu stwierdzeń, przy czym nie odwołano się do żadnych konkretnych wydarzeń. Narusza to dobra osobiste Skarżącego. W dalszych wywodach Strona podkreślała, że czynnie uczestniczyła w pracach nad budową Nowego Szpitala Onkologicznego i nikt nie zgłaszał uwag co do sposobu zarządzania. Skarżący negował także przyczynienie się do pogorszenia sytuacji finansowej podmiotu, co szeroko uzasadniał wskazując na podjęte działania. Jako nieprawdziwą ocenił informację o narażeniu budżetu województwa na stratę, także uzasadniając ten pogląd poprzez odwołanie się do dokumentacji księgowej stanowiącej element skargi. W tym względzie podkreślał swoje działania, które doprowadziły do zmniejszenie zobowiązań długoterminowych. Zaznaczał, że przyszło mu kierować jednostką w trudnym okresie pandemii, mimo tego pozyskał dodatkowe finansowanie od wskazanych w skardze podmiotów, szeroko opisując to w uzasadnieniu. Podkreślał, że nie ma dostępu do wszystkich dokumentów, których treść potwierdzi jego racje. Wnosił o zobowiązanie organu do ich przedstawienia i zwolnienie Strony z tajemnicy kontraktu. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Skarżący powtórzył zarzut ograniczenia jego praw w zakresie wypowiedzenia się w sprawie oraz braku należytego uzasadnienia aktu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał tryb podjęcia uchwały wywodząc, że dochowano wszelkich warunków ustawowych. Zaznaczał, że tryb obiegowy w jakim ją podjęto regulowany jest w § 35 ust. 7 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. W taki sposób mogą być podejmowane uchwały w uzasadnionych przypadkach, a ocena tych okoliczności należy do wyłącznej kompetencji organu. Taki tryb organ przyjmuje w przedmiocie spraw osobowych, co dotychczas nie budziło zastrzeżeń sądów administracyjnych. Nie narusza on obowiązujących przepisów prawa i jest zgodny z wewnętrznymi regulacjami organu. W dalszych wywodach organ powołując się na art. 46 ust. u.d.l. oraz art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. wskazał na uprawnienie do podjęcia zaskarżonej uchwały. Zanegował także naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasad ogólnych, gdyż nie był nimi związany. Zaznaczał, że Skarżący pomija art. 70 § 1 i § 2 k.p., z którego wynika, że pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie niezwłocznie odwołany. Ten rodzaj stosunku pracy cechuje się słabszymi gwarancjami protekcyjnymi w relacji do umowy o pracę, nie ma potrzeby ujawniania przyczyn odwołania, wysłuchania pracownika czy uzasadniania powodów odwołania. Na poparcie swych racji organ przywołał poglądy judykatury. W tych okolicznościach za pozbawione znaczenia organ uznał, że w dacie podjęcia uchwały Skarżący nie otrzymał jej uzasadnienia. Te same względy nakazują uznać za obojętne zarzuty Strony, co do podania nieprawdziwych przyczyn odwołania. Organ przypomniał, że w przypadku powołania zbędne jest podawanie przyczyn odwołania pracownika. Organ podkreślał, że nie istnieją przepisy określające przesłanki zatrudnienia czy zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych województwa, co oznacza, że zadaniem sądu jest zbadanie czy organ nie działał w sposób dowolny i czy nie przekroczył granic swoich kompetencji, zatem czy uchwała spełnia wymogi formalne i zawiera wymaganą treść. Zaskarżony akt wymogi te spełnia, została podjęta przez właściwy organ, właściwie opublikowana, w granicach kompetencji tegoż organu, zaś uzasadnienie stanowi element fakultatywny. Końcowo organ wskazał, że obowiązek wyrażenia opinii przez Radę Społeczną nie jest kierowany do organu tworzącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, choć Sąd nie podziela wszystkich podniesionych w niej zarzutów.

Na wstępie wskazać trzeba, że stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz.329, dalej p.p.s.a.) obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zaskarżony akt – jako uchwała jednostki samorządu terytorialnego – stanowi akt podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej, przy czym rozstrzyga kwestie jednostkowe, a nie generalne czy ogólne.

Badanie zgodności z prawem tego aktu poprzedzić musi analiza legitymacji Skarżącego do zaskarżenia takiej uchwały. W tym zakresie wskazać trzeba na normę szczególną zapisaną w art. 90 ust. 1 u.s.w. Zgodnie z jego brzmieniem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Z przywołanej treści wynika, że skargę w opisanym trybie może skutecznie wnieść osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone przez zaskarżony akt. Przy czym zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej. Spełnienie tych warunków formalnych upoważnia Sąd do rozpoznania skargi merytorycznie.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy odnotowania wymaga, że w sprawie uprawniony organ (jednostki samorządu terytorialnego) podjął uchwałę, która niewątpliwe dotyczy sfery administracji publicznej. W ocenie Sądu skarżący wykazał też, że sporna uchwała naruszyła jego interes prawny. Jakkolwiek ustawa o samorządzie województwa, podobnie jak inne ustawy samorządowe nie zawiera legalnej definicji pojęcia "interesu prawnego", to lukę tę uzupełnia doktryna i judykatura, pojęcie to wykładając jako powiązanie normatywnych indywidualnych praw i obowiązków wynikających z norm prawa podmiotowego - z jednej strony, z zaskarżonym aktem - z drugiej strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 892/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Tak rozumiany interes prawny winien istnieć w okresie poprzedzającym wniesienie skargi i uprawniać skarżącego do żądania działania organu administracyjnego nadto interes prawny winien istnieć już w dniu podejmowania uchwały i winien być tą uchwałą naruszony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012r., sygn. akt II OSK 2334/11, dostępny w CBOSA). Przyjmuje się także, że interes prawny ma charakter osobisty, zindywidualizowany, dotyczy określonej osoby. Musi odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Uchwała musi naruszać rzeczywiście istniejący interes prawny skarżącego. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu legitymacji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2002 r., sygn. akt IV SA 1486/01; z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt SA/Bk 1082/01; z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2506/01; z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2673/02 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 763/05, Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 892/10, w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 237/12, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Zatem skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek miałby istnieć w chwili wprowadzania w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego uprawnień (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, dostępny w CBOSA).

W opinii Sądu Skarżący wykazał istnienie takiego powiązania pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną sytuacją prawną. Niewątpliwe bowiem sporna uchwała wpływa na indywidualną sytuację Skarżącego, co otwiera drogę do oceny merytorycznej aktu.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podstawą wydania zaskarżonego aktu są regulacje art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. oraz art. 70 § 1 i § 2 k.p. Stosownie do art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. do zadań zarządu województwa należy w szczególności kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Z zapisem tym koresponduje § 112 pkt 2 Statutu Województwa D. (uchwała z dnia nr XLIX/850/10 z dnia 18 lutego 2010 r. w sprawie przyjęcia Statutu Sejmiku D. Dz. Urz. Województwa D. nr 47, poz. 693, dalej: Statut). Stanowi on, że treścią uchwały Zarządu może być powoływanie i odwoływanie kierowników wojewódzkich jednostek organizacyjnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że podejmowanie uchwał przez zarząd województwa (powiatu) w sprawie zatrudniania i zwalniania dyrektorów jednostek organizacyjnych województwa (powiatu), jest wydawaniem przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej, podlegających kontroli organów nadzoru oraz sądów administracyjnych. Uchwały te równocześnie wywierają skutki o charakterze personalnym z zakresu prawa pracy, które z kolei podlegają ochronie i kognicji sądów pracy, co jednak nie zmienia ich publicznoprawnego charakteru (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 548/2003; z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 10/12; z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1084/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1092/18; w Krakowie: z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 626/12, z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1103/15 dostępne w CBOSA).

Przy czym, co również jest podkreślane przez judykaturę, podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. Sąd administracyjny kontrolując uchwałę dotyczącą odwołania kierownika wojewódzkiej jednostki organizacyjnej, bada zachowanie przez zarząd województwa przewidzianych w przepisach wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze. W tym postępowaniu przedmiotem badania jest zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów, dotyczących aktu zwolnienia dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych województwa, nie zaś ewentualne kwestie związane ze stosowaniem norm prawa pracy, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2013r. sygn. akt II OSK 1084/13; z dnia 12 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 548/2003, dostępne w CBOSA).

Stosownie do art. 82 ust. 1 u.s.w. uchwała organu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 82 ust. 5 ww. ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przy czym do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Te zatem okoliczności stanowią punkt wyjścia do dokonania oceny zaskarżonego aktu. Przy czym istotne jest wskazanie, że podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów, w tym także częstokroć także aktów prawnych o różnej randze. Normy prawne rekonstruuje się zawsze z całokształtu przepisów prawnych. Rozstrzygnięcie sporu wymaga więc przeanalizowania treści podstaw prawnych do wydania kwestionowanej uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 152/20, dostępna w CBOSA).

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd za uzasadniony uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania, w szczególności norm o charakterze ogólnym, wywodzonych z powołanych przez Skarżącego zapisów Konstytucji tj. zasady demokratycznego państwa prawnego. Jakkolwiek przedmiotem badania jest uchwała, do której jak słusznie wskazuje organ administracji, nie mają wprost zastosowania przepisy k.p.a., nie zmienia to jednakże faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w jakimkolwiek prowadzonym postępowaniu administracyjnym toczącym się przed właściwymi organami administracji - jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że szczególny skutek aktu organu administracji publicznej, jakim jest odwołanie kierownika jednostki organizacyjnej powiatu (województwa) w trybie natychmiastowym, pociąga za sobą uznanie, że niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie), konieczne jest zawsze zapewnienie możliwości wypowiedzenia się przez zainteresowanego, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz należyte uzasadnienie podjętego aktu. Uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, obowiązek taki należy wyprowadzić bezpośrednio z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (Dz.U.UE.C. 2011.285.3 z dnia 29 września 2011 r.) - stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 494/20, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Łodzi z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 546/10; w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 609/11; w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt 19/17 oraz we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 157/21, dostępne w CBOSA).

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej prawo do obrony stanowi podstawową zasadę unijnego prawa, której integralną częścią jest prawo do bycia wysłuchanym w każdym postępowaniu (por. wyroki: Kamino International Logistics, C 129/13, pkt 28; Mukarubega, EU:C:2014:2336, pkt 42). Prawo do bycia wysłuchanym jest wymienione nie tylko w art. 47 i 48 Karty Praw Podstawowych, które gwarantują przestrzeganie prawa do obrony oraz prawo do rzetelnego procesu w ramach wszystkich postępowań sądowych, ale również w art. 41 Karty, który zapewnia prawo do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji obejmuje zwłaszcza prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące niekorzystnie wpłynąć na jego sytuację (wyroki: Kamino International Logistics, pkt 29; Mukarubega, pkt 43). To prawo oznacza również, że organ administracji zwraca należytą uwagę na przedstawione w ten sposób przez zainteresowanego uwagi, oceniając starannie i w sposób bezstronny wszystkie istotne elementy danej sprawy oraz uzasadniając decyzję w szczegółowy sposób (wyrok Technische Universität München, C 269/90, pkt 14).

W realiach rozpoznawanej sprawy za w pełni usprawiedliwione trzeba uznać stanowisko Skarżącego, że organ nie dał mu żadnych możliwości wypowiedzenia się przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Z akt sprawy nadesłanych Sądowi nie wynika aby Strona była zaznajamiana z jakimikolwiek dokumentami, czy posiadała wiedzę o stawianych jej zarzutach dotyczących niewywiązywania się z obowiązków właściwego zarządzania jednostką, podważania harmonogramów, opóźnień czy braku działań w zakresie poprawy kondycji finansowej zarządzanej jednostki. Sposób i tryb procedowania przed podjęciem zaskarżonej uchwały wskazuje, że istotnie Skarżący mógł być zaskoczony treścią uchwały i stanowiskiem organu, który w ogóle nie rozważał jakichkolwiek argumentów za lub przeciw podjęciu zaskarżonego aktu. Jak wynika z akt uchwałę podjęto w trybie obiegowym, a Stronie doręczono jedynie treść samego aktu, bez uzasadnienia. Tym samym nie odbyło się jakiekolwiek posiedzenie z udziałem Strony, nie otrzymała ona żadnego sygnału o zamiarze podjęcia uchwały odwołującej ją ze stanowiska, w każdym razie nie wynika to z akt sprawy.

Sposób procedowania w tej sprawie przez organ nastąpił z całkowitym pominięciem Strony, możliwości jakiejkolwiek wypowiedzi, co do zgłaszanych do niego zastrzeżeń. Niewątpliwe zatem w sposób istotny naruszone zostały standardy działania administracji wyznaczane zasadami demokratycznego państwa prawa.

Sąd nie neguje charakteru stosunku prawnego wspartego na powołaniu i wynikających z niego skutków, jednakże w tej sprawie istotne jest, że jedną ze stron tego stosunku prawnego jest podmiot będący organem administracji, co wymusza stosowanie względem niego wyższych standardów niż obowiązujące w relacjach prywatnoprawnych. Działania te winny być transparentne, wsparte na przepisach prawa i wywodzonych z nich normach, z poszanowaniem praw obywateli. Wynika to z powołanych zasad konstytucyjnych i wyprowadzanych z nich norm postępowania.

Stwierdzone uchybienia w opinii Sądu naruszają prawo w sposób istotny, co legło u podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Kolejną kwestią, która w tej sprawie budzi istotne zastrzeżenia Sądu, to brak uzasadnienia podjętej uchwały w dacie jej wydania. Jak wynika z akt sprawy Skarżący nie otrzymał pierwotnie motywów podjęcia uchwały, ponieważ dopiero po monitach pełnomocnika Strony przedstawiono mu projekt uzasadnienia uchwały. Takie postępowanie w opinii Sądu narusza powoływany przepis art. 2 Konstytucji RP, zwłaszcza, że w praktyce organu takie działanie było już piętnowane przez sąd administracyjny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 152/21, dostępny w CBOSA). Z uwagi na fakt przekazania Skarżącemu projektu uzasadnienia i podpisania go przez osoby uprawnione, uchybienie to nie może zostać ocenione jako wada kwalifikowana. Niemniej okoliczność ta stanowi niewątpliwe wsparcie dla rozważanej uprzednio argumentacji negującej postępowanie organu w kwestii pozbawienia Strony prawa do bycia wysłuchanym nie tylko przed podjęciem zaskarżonej uchwały, ale także utrudnieniem jej poznania motywów, którymi kierował się organ.

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że Sąd nie zgadza się z tezą organu, co do braku obowiązku w zakresie uzasadnienia uchwał w sprawach takich jak rozważana. Przyjęcie takiego stanowiska w istocie czyniłoby niemożliwym kontrolę legalności aktów administracyjnych. Nadto, zgodnie z cytowanym już orzecznictwem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 494/20) ważnym elementem aktu prawnego, w tym również uchwały jednostki samorządu terytorialnego, jest jego uzasadnienie. Sporządzenie uzasadnienia umożliwia kontrolę stosowania prawa, przez co wymusza na organie administracji publicznej również swego rodzaju dyscyplinę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia - poprzez wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy jego podejmowaniu. Poprawnie sporządzone uzasadnienie uchwały pozwala zatem na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Przekonanie to dotyczy zarówno podmiotów dokonujących kontroli, jak i adresatów. Sama treść uchwały, ze względu na jej oczywistą lakoniczność, nie pozwala na skuteczną kontrolę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Dodać także należy, że ważną częścią uzasadnienia uchwały jest jej uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które organ jednostki samorządu terytorialnego uznał za decydujące dla jej podjęcia.

Zatem praktyka organu negująca potrzebę uzasadnienia uchwał podjętych w sprawie odwołania z pełnionych funkcji w podległych jednostkach nie może zyskać aprobaty Sądu, zwłaszcza, że jak wskazano było to już piętnowane przy rozpoznawaniu sporów dotyczących tożsamych spraw. W realiach rozpoznawanej sprawy uchybienie to wobec doręczenia Stronie uzasadnienia spornej uchwały nie stanowiło elementu decydującego o stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, niemniej jednak stanowi naruszenie prawa.

W kontekście poruszanych dotąd zagadnień za uzasadniony trzeba przyjąć także sformułowany przez Skarżącego zarzut dowolności podjętego rozstrzygnięcia, jakkolwiek Strona w tym względzie błędnie wskazuje na art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.w. Tak powołany przepis, jak słusznie podkreśla organ, w odpowiedzi na skargę, nie istnieje, gdyż w ustawie brak wskazanej jednostki redakcyjnej. Trzeba jednak przyjąć, że podstawą tego zarzutu jest art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. Norma ta stanowi, że do zadań zarządu województwa należy w szczególności kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Przepis ten ma charakter uznaniowej kompetencji władczej, związanej w wykonywaniem zadań publicznoprawnych. Zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącymi się do zbliżonych zagadnień regulowanych w art. 32 ust 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 920 ze zm.) przepisy prawa materialnego (także ustawy o samorządzie województwa) poprzestają na ustanowieniu normy kompetencyjnej ale nie określają przesłanek odwołania dyrektora danej jednostki. Zatem uzasadnienie uchwały będzie spełniało zasadniczą rolę w procesie kontroli takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 999/20, dostępne w CBOSA). Stąd tak istotne jest nie tylko jego sporządzenie ale także treść, która musi mieć wsparcie w zebranym materialne dowodowym. Przy czym, co niezwykle istotne sąd administracyjny dokonując kontroli takiego aktu nie ocenia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ administracji. Nie podlega tu badaniu czy rzeczywiście odwoływany podmiot dopuścił się zarzucanych mu działań lub zaniechań. Ta dziedzina jest zastrzeżona dla sądu pracy, co wynika z podwójnego skutku jaki wywołuje omawiany akt, o czym była już mowa. Kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy podejmując uchwałę o odwołaniu dyrektora organ podał motywy, którymi się kierował, czy są one czytelne i odnoszą się do konkretnych zarzutów, czy też są ogólnikowe, istotne w tej ocenie jest także to, czy mają one uzasadnienie w zgromadzonej dokumentacji i odnoszą się do wszystkich racji odwoływanego.

Pogląd ten ma uzasadnienie w powoływanym już orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z formułowana tam tezą jednym z podstawowych celów kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny jest wyeliminowanie z obrotu prawnego aktów i czynności niezgodnych z prawem. Do aktów niezgodnych z prawem zaliczają się również te akty pochodzące od organów administracji publicznej, które nie są wynikiem szerokiej i bardzo starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, ale zostały wydane w sposób dowolny, bez odniesienia się do zaistniałych w sprawie dowodów. Eliminacja aktów wydanych bez uprzedniej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego jest więc obowiązkiem sądu administracyjnego. W innym przypadku w obrocie prawnym pozostawałyby akty wydane w sposób woluntarystyczny, niepoddający się kontroli, co pozostawałoby w jawnej sprzeczności z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 494/20, dostępne w CBOSA).

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że brak czynnego udziału Strony w postępowaniu oraz brak jakichkolwiek informacji o jej wysłuchaniu, odniesieniu się do ewentualnie zgłaszanych zastrzeżeń oraz ogólnikowa treść argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego aktu niewskazująca na konkretne zachowania, czy zaniechania Strony, pozwala na postawienie zarzutu dowolności w zakresie podjętych przez organ działań. Ocenę tę wzmacnia i uzasadnia w szczególności brak jakichkolwiek dokumentów, na których wsparto zaskarżony akt. Tym samym tezy w nim zawarte stają się gołosłowne. Wynika to z faktu, że w nadesłanych Sądowi aktach nie ma żadnej dokumentacji, czy analizy potwierdzającej stanowisko organu wyrażone w uchwale, co w konsekwencji legło u podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu.

Sąd jeszcze raz podkreśla, że nie wkracza w sferę decyzyjną organu administracji, nie bada także zasadności przesłanek, którymi kierował się organ podejmując uchwałę. Zastrzeżenia dotyczą wyłącznie strony formalnoprawnej, zatem właściwego przeprowadzenia procesu administracyjnego, wskazania dowodów, na których się wsparto oraz właściwego uzasadnienia podjętego stanowiska, czego w tej sprawie zabrakło.

Uczynienie zadość wymogom prawa w zakresie czynnego udziału Strony w postępowaniu z pewnością pozwoliłoby na rzeczowe i konkretne wskazanie zachowań czy zaniechań Strony, które w opinii organu stanowiły podstawę do odwołania z pełnionej funkcji. Uchybienia w tym zakresie rzutują na zakres stawianych obecnie przez Stronę zarzutów, powodując, że czuje się ona pokrzywdzona i nie rozumie zasadności podjętych przez organ decyzji personalnych.

Jako bezzasadny natomiast ocenić trzeba zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 2 lit. d u.d.l. polegający na zaniechaniu wystąpienia do Rady Społecznej zakładu opieki zdrowotnej o zaopiniowanie projektu uchwały. W tym zakresie Sąd podziela argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę stosownie, do której wspomniany przepis nie jest kierowany do organu ale do wspomnianej rady i po stronie organu nie tworzy żadnego obowiązku.

Uznając, że zaskarżony akt narusza w sposób kwalifikowany wskazane w rozważaniach Sądu normy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu. Orzeczenie o kosztach ma umocowanie w treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Końcowo odnotowania wymaga, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, co znajduje umocowanie w art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.