Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 826/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 3, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 93 , art. 94,art. 95
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art.77, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 11
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2021 r. M. W. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2021 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Gminy [...] z [...] marca 2021 r. nr [...] wydane w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości.

Powyższa skarga została wywiedziona na tle stanu faktycznego sprawy, w której w dniu [...] lutego 2021 r. skarżąca wniosła o wydanie opinii do wstępnego projektu podziału działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym K. w miejscowości R.. Opiniując negatywnie postanowieniem z [...] marca 2021 r. przedstawiony przez skarżącą projekt podziału ww. nieruchomości, Burmistrz wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie ww. działki. Decyzja ta swoim zakresem objęła teren działki nr [...], zaś linie rozgraniczające teren inwestycji wskazano na załączniku graficznym i wskazano w niej m. in. średni wskaźnik powierzchni zabudowy działki nie większy niż 9%. Natomiast przedłożony do zaopiniowania wstępny projekt podziału ww. działki dokonuje jej podziału na działki nr [...] o powierzchni [...]m˛ i nr [...] o powierzchni [...]m˛. Biorąc pod uwagę zapisy zawarte w decyzji o warunkach zabudowy organ pierwszej instancji stwierdził, że proponowany podział jest niezgodny z ustaleniami ww. decyzji, z uwagi na brak możliwości realizacji budynku o powierzchni zabudowy [...] m˛ na działce o nr [...].

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zakwestionowała poczynione w nim ustalenia.

Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, Kolegium zaznaczyło, że decyzją z [...] stycznia 2021 r. ustalono dla nieruchomości podlegającej podziałowi, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego. W myśl art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.; dalej: "u.g.n.") zgodność proponowanego podziału nieruchomości dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jaki i możliwości zagospodarowania ewentualnie wydzielonych działek gruntu. Wynik tego podziału, tj. konfiguracja i wielkość wydzielonych działek gruntu, powinny zapewnić możliwość ich zagospodarowania. Jakkolwiek ocena istnienia sprzeczności proponowanego podziału z przepisami odrębnymi nie musi sprowadzać się jedynie do możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, to jednak ocena zgodności tego podziału z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy może być odnoszona tylko właśnie do tego, co w takiej decyzji zostało określone. Ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy mają nie tylko istotne znaczenie dla przyszłej inwestycji, lecz ustalenia te są wiążące dla wszystkich podmiotów i organów. Oznacza to, że są one również wiążące dla przyszłego podziału nieruchomości.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w procesie podziału nieruchomości właściwy organ nie może dokonać podziału danej nieruchomości wbrew ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy, skoro przepis art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. zezwala na dokonanie podziału jedynie w zgodzie z warunkami określonymi w ww. decyzji. Organ powinien zatem każdorazowo uwzględniać ustalenia dotyczące możliwości zagospodarowania planowanych działek powstałych na skutek wnioskowanego podziału. Ich konfiguracja oraz położenie nie może niweczyć ustaleń dokonanych w decyzji o warunkach zabudowy. Celem procedury opiniującej wstępny projekt podziału w toku postępowania o podział nieruchomości jest bowiem uniknięcie sytuacji, w której po zatwierdzeniu podziału nieruchomości oraz zbyciu poszczególnych nowo wydzielonych działek okazałoby się, że ich położenie oraz parametry uniemożliwiają zagospodarowanie ich przez nabywcę na cel, którym kierował się on przy nabyciu konkretnej działki. W ten sposób zakwestionowana zostałaby sama zasadność podziału nieruchomości, skoro nie mógłby on doprowadzić do realizacji zamierzonego zainicjowaniem tego postępowania celu.

Mając powyższe na uwadze SKO uznało, że proponowany we wniosku podział działki jest niezgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, w której w dokładny sposób określono wymagania dotyczące nowej zabudowy dotyczące działki nr [...]. Proponowany przez skarżącą podział nieruchomości, polegający na wydzieleniu dwóch działek gruntu, spowodowałby naruszenie warunków zabudowy określonych w decyzji z [...] stycznia 2021 r., w odniesieniu do ustalonych w niej parametrów planowanej inwestycji. W ten sposób niemożliwe byłoby zagospodarowanie poszczególnych działek powstałych po podziale w sposób określony w decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na ich wielkość oraz konfigurację przestrzenną. SKO zaznaczyło, że wprawdzie Burmistrz w uzasadnieniu nie wyjaśnił dokładnie na czym polega niezgodność planowanego podziału z przebiegiem linii rozgraniczających teren inwestycji, tym niemniej w prawidłowy sposób negatywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości z uwagi na jego niezgodność z wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Ustalenia dotyczące możliwości zagospodarowania terenu określone w decyzji o warunkach zabudowy są odnoszone do każdej z planowanych działek, mających powstać w wyniku podziału, a nie do całego zamierzenia inwestycyjnego uwzględniającego działkę podlegającą podziałowi. W związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji na działce nr [...] nie można przyjmować, że wymagania dotyczące nowej zabudowy obowiązujące dla tej działki, przestaną obowiązywać dla którejkolwiek z działek utworzonych w wyniku jej podziału. Ponadto istotne wątpliwości budzi cel takiego podziału, jaki wynika z projektu. Zamiarem skarżącej, dla której wcześniej ustalono warunki zabudowy, było - jak można sądzić - zagospodarowanie wydzielonych działek. Natomiast przedłożony projekt do czasu kiedy w obrocie prawnym pozostawiać będzie decyzja ustalająca warunki zabudowy, na podstawie których organ ma obowiązek ocenić projekt podziału, skutecznie niweczy ten zamysł.

W skardze na powyższe postanowienie strona wniosła o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Burmistrza, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej ze względu na stopień "zawisłości" sprawy oraz poświęcony nakład czasu pracy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1. art. 93 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. i w efekcie nieuzasadnioną odmowę pozytywnego zaopiniowana wstępnego projektu podziału nieruchomości, mimo, że spełniał on warunek zgodności z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem:

a) wstępny projekt podziału nieruchomości, mający doprowadzić do wydzielenia działki nr [...] o powierzchni [...] m˛, nie jest sprzeczny z decyzją z [...] stycznia 2021 r., albowiem pozwoli na zrealizowanie inwestycji tam przewidzianej (z uwzględnieniem zawartych tam współczynników określających rodzaj zabudowy), biorąc pod uwagę:

- załącznik graficzny i wyznaczony tam teren inwestycji (linie rozgraniczające teren inwestycji), tj. fakt, że proponowana działka nr [...] ma granice i umiejscowienie takie, jak taka część działki numer [...], która na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy jest oznaczona linią rozgraniczającą teren inwestycji,

- brak określenie wprost w tej decyzji warunków podziału nieruchomości, przeto z jej postanowieniami wstępny projekt podziału w tym zakresie nie mógł być niezgodny, a to dlatego, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zawierać dodatkowych warunków, poza wynikającymi z art. 54 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz z aktów wykonawczych do tej ustawy,

b) z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika nakaz zachowania jakiejkolwiek minimalnej intensywności zabudowy, a w szczególności nakaz realizacji budynku o powierzchni zabudowy budynku o rozmiarze [...] m˛, lecz jedynie ustalenie maksymalnej dopuszczalnej intensywności zabudowy budynku, tj. że maksymalna powierzchnia zabudowy budynku wynosić może do [...] m˛, z której inwestor może, ale nie musi skorzystać, a które to ustalenie jest przecież dodatkowo ograniczone maksymalnej wskaźnikiem intensywności powierzchni zabudowy nie większym niż 9%, co też oznacza, że w przypadku wydzielenia proponowanej działki nr [...] o powierzchni [...] m˛, maksymalna powierzchnia zabudowy ograniczona będzie w dalszym ciągu wskaźnikiem 9 %, zaś powierzchnia zabudowy nie będzie większa, aniżeli wynikające z decyzji o warunkach zabudowy [...] m˛ i zarazem 9 %, bowiem wynosić będzie mogła w takim układzie rzeczy maksymalnie [...] m˛, przeto opiniowany projekt podziału nie jest niezgodny z postanowieniami ww. decyzji,

c) z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że jest ona wprawdzie wydana dla całej działki numer [...], to jednak tylko jej część, jaką właśnie chce wydzielić skarżąca, stanowi teren inwestycji, o jakim mowa w art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., co wynika z załącznika graficznego, jak też sentencji tejże decyzji,

d) projektowana działka nr [...], gdyby została wydzielona, umożliwiać będzie zabudowę z zachowaniem wyznaczonej w ww. decyzji obowiązującej linii zabudowy, a o jakiej napisało SKO - wszak nawet ta linia wyznaczona jest tylko dla części dzisiejszej działki numer [...], odpowiadającej projektowanej działce numer [...],

e) wykroczono poza kompetencje organu opiniującego przez przyjęcie założenia, że wydzielenie projektowanej działki z pewnością doprowadzi do tak pojmowanej niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy, że możliwa będzie zabudowa budynku o maksymalnej powierzchni zabudowy [...] m˛, podczas gdy zgodność przewidywanej w przyszłości zabudowy z przepisami prawa, a w tym decyzją o warunkach zabudowy i jej pozostałymi zapisami - w tym punktem 1.4. tiret drugie - oceniał będzie organ administracji architektoniczno-budowlanej, który stosując przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej: "P.b.") dokona sprawdzenia, czy projektowana zabudowa uwzględnia zapisy decyzji o warunkach zabudowy;

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w świetle art. 11 K.p.a. przez naruszenie przywołanych przepisów i niezawarcie w uzasadnieniu postanowienia:

a) jednoznacznego wyjaśnienia na czym polega w ocenie SKO niezgodność proponowanego podziału działki nr [...] z decyzją o warunkach zabudowy (zwłaszcza, że wypowiedź organu zawarta w przedostatnim akapicie na stronie [...] uzasadnienia jest niezrozumiałą), a o który to błąd popełniono za Burmistrzem,

b) jakiegokolwiek odniesienia się do argumentacji przywołanej we wniesionym zażaleniu, a którą z tego powodu skarżąca musi powielić częściowo w skardze, w szczególności argumentacji dotyczącej aspektu linii rozgraniczających teren inwestycji, które obejmują swoim zakresem przecież taką część działki nr [...], którą właśnie skarżąca chce wydzielić.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy ocenia maksymalne dopuszczalne wskaźniki zabudowy dla działki nr [...] na poziomie 9 %. Jednocześnie załącznik graficzny do rozstrzygnięcia wprost określa, gdzie miałby być umiejscowiony budynek mieszkalny, którego maksymalna powierzchnia mogłaby wynosić do [...] m˛, a o czym świadczy obowiązująca linia zabudowy wyznaczona na mapie. Zdaniem skarżącej wydzielenie działki nr [...] nie zniweczy wynikających z decyzji ustaleń planistycznych. W dalszym bowiem ciągu aktualne będzie ograniczenie, tj. wskaźnik powierzchni zabudowy maksymalny na poziomie 9 % i zabudowa budynku maksymalnie do [...] m˛. Skoro działka numer [...] mieć będzie powierzchnię [...] m˛, to jest oczywiste, że górną dopuszczalną granicę zabudowy limitował będzie wskaźnik 9 %, ponieważ 9 % z [...] m˛ daje wartość znacznie mniejszą, aniżeli [...] m˛. Tym samym, w ocenie skarżącej, w żaden sposób nie zostały zniweczone ustalenia określone w decyzji, tym bardziej, że nawet realizując zabudowę na całej działce numer [...] - gdyby miało nie dochodzić w ogóle do jej podziału - inwestor może zrealizować budynek zarówno 60 m˛, jak 160 m˛ w zależności od preferencji i zamierzeń budowlanych. Powołując art. 54 pkt 3 u.p.z.p., skarżąca wyjaśniła, że linie rozgraniczające teren inwestycji, stanowią zazwyczaj granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą tych linii możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Już pobieżne porównanie przebiegu linii rozgraniczających w załączniku graficznym decyzji z przebiegiem projektowanej linii podziału prowadzi do wniosku, że przebiegi tych linii pokrywają się.

Zarzucając naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. w świetle zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., skarżąca wskazała, że zaskarżone postanowienie nie prezentuje dlaczego organ nie zgadza się z nią. Natomiast organ odwoławczy powinien wyjaśnić swój tok rozumowania. Z decyzji o warunkach zabudowy, ponad wszelką wątpliwość, nie wynikają żadne nakazy lub zakazy dotyczące zasad dokonywania podziału, tj. takie jakie zawierać może wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tych zatem przyczyn SKO powinno wyjaśnić, na czym dokładnie według niego polega kolizja między opiniowanym wstępnym projektem podziału, a wydaną decyzją. Natomiast zupełnie pomija ono, że wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla działki nr [...], to jednak teren inwestycji - a zatem obszar, gdzie dojdzie do użycia ustaleń planistycznych w trakcie planowania i realizowania zabudowy - to nie jest cała działka, ale jedynie jej część.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "P.p.s.a.").

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia, na podstawie kryterium jego zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, a w szczególności art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., który zdaniem organów uzasadnia negatywne zaopiniowanie zaproponowanego przez skarżącą projektu podziału wymienionej na wstępie nieruchomości.

Wobec sformułowania przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na: niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji; uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień; błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529). Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyroki NSA z: 14 lutego 2013 r., I GSK 363/12; 18 grudnia 2012 r., II OSK 1490/11 – wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 11 K.p.a., aczkolwiek nie jest to zarzut istotny dla wyniku tego postępowania i nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W kontekście tego zarzutu na szczególną uwagę zasługuje zasada przekonywania (art. 11 K.p.a.). Uzasadnienie decyzji powinno być bowiem skonstruowane w sposób umożliwiający realizację tej zasady. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, ma wskazywać jasne motywy, które legły u podstaw wydania decyzji, jak również ma zawierać ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę. Uzasadnienie decyzji powinno dawać pewność, że organ rozpatrzył wszystkie aspekty sprawy, w szczególności strona powinna poznać powody, dla których jej argumenty, wnioski czy uwagi nie zostały uwzględnione przy rozstrzygnięciu sprawy. Decyzja wydana przez organ drugiej instancji winna ustosunkować się przede wszystkim do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. W przeciwnym bowiem razie nie można przyjąć, że orzeczenie pozwoli stronie zrozumieć i zaakceptować takie a nie inne rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2020 r., II SA/Bk 137/20, i powołane tam orzecznictwo).

Podkreślić ponadto należy, że wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez sąd, czy orzekający organ nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Zważyć również trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego. Nie ustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie zastępuje, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań.

Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyroki WSA w: Poznaniu z 2 lipca 2020 r., II SA/Po 1038/19; Gorzowie Wlkp. z 25 czerwca 2020 r., II SA/Go 88/20).

Uzasadniając negatywne zaopiniowanie wstępnego projekt podziału, Burmistrz wskazał na brak możliwości realizacji budynku o powierzchni zabudowy [...] m˛ na działce nr [...]. Co prawda, odnosząc się do decyzji o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2021 r., organ ten powołał się na określony w niej wskaźnik powierzchni zabudowy nie większy niż 9 %, ale nie przedstawił w tej kwestii szerszego uzasadnienia. Z kolei organ odwoławczy dostrzegł to uchybienie, stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu nie wyjaśnił dokładnie na czym polega niezgodność planowanego podziału z przebiegiem linii rozgraniczających teren inwestycji, ale nie przedstawił w tej kwestii własnej poszerzonej argumentacji, dotyczącej wskaźnika powierzchni zabudowy.

Wobec bezspornych okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy, Sąd uznał, że zaskarżone akty poddają się sądowej kontroli, mimo mankamentów ich uzasadnienia.

Przystępując zatem do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 u.g.n. Według art. 93 ust. 4 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. W myśl art. 94 ust. 1 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że ustalenie zasad podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłączone zostało z postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzonego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zatem przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z tych postępowań jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim zaś ujęciu, dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z 25 września 2014 r., II OSK 651/13).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego.

Na tle tej regulacji w judykaturze podkreśla się, że ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 tej ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2022 r., II SA/Po 390/21, i powołane tam orzecznictwo).

Podkreśla się ponadto, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji na działki sąsiednie. Ważne jest, aby każdorazowo analiza urbanistyczno-architektoniczna dostarczyła informacji pozwalających na ocenę przesłanek wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną (wyrok WSA w Gliwicach z 15 grudnia 2021 r., II SA/Gl 1085/21).

Wychodząc z powyższych założeń Sąd miał na uwadze treść decyzji Burmistrza z [...] stycznia 2021 r. o warunkach zabudowy (k. [...][...] akt administracyjnych). Decyzja ta ustala warunki zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na teranie działki nr [...] (obręb geodezyjny K., położonej w miejscowości R., gmina [...]. Wśród warunków i wymagań w zakresie ładu przestrzennego (punkt 1) wskazano m.in. powierzchnię zabudowy (punkt [...]) – wskaźnik zabudowy nie większy niż 9 % i powierzchnię zabudowy budynku do [...] m˛. Podkreślić tu należy, że skarżąca we wniosku o wydanie postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału z [...] lutego 2021 r. podała, że celem podziału jest wydzielenie działki nr [...] pod zabudowę jednorodzinną, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy (pismo k. [...] akt administracyjnych). Skarżąca nie zaskarżyła tej decyzji, zatem nie zakwestionowała przyjętego w niej wskaźnika zabudowy.

Uwzględniając powierzchnię proponowanej do wydzielenia działki nr [...] ([...] ha) i powierzchnię zabudowy budynku [...] m˛, wskaźnik zabudowy wynosić będzie 20 %, a więc jest wyższy niż 9 %. W tym zakresie proponowany przez skarżącą podział nieruchomości narusza ww. decyzję o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu nie ma racji skarżąca, twierdząc w skardze, że podział jest dopuszczalny, skoro zachowanie wskaźnika zabudowy będzie możliwe przy powierzchni zabudowy budynku wynoszącej [...] m˛. Tego rodzaju "dostosowywanie" powierzchni zabudowy do powierzchni wydzielanej działki nr [...] prowadzi w istocie do obejścia prawa. Sąd podkreśla, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została dla działki nr [...]. Decyzja ta ma charakter kompleksowy i uwzględnia szereg parametrów, ocenianych i ustalonych w kontekście działki, której dotyczył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tj. działki nr [...].

Zauważyć należy, że ww. decyzja o warunkach zabudowy, ani zaskarżone postanowienia, w żaden sposób nie uszczuplają praw właściciela (inwestora), albowiem jeżeli ma on zamiar wybudować budynek o powierzchni [...] m˛, to może wystąpić o zmianę dotychczas wydanych warunków zabudowy. Tymczasem wskazana w decyzji o warunkach zabudowy powierzchnia zabudowy budynku do [...] m˛ jest w tym zakresie wiążąca dla organu opiniującego wstępny projekt podziału, który obowiązany jest odnieść ten parametr do ustalonego w ww. decyzji wskaźnika zabudowy (9%).

Nie ma zatem podstaw, aby zarzucić organom naruszenie przepisów prawa materialnego.

Zważywszy powyższe, Sąd skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.