Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1047/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a, art. 153, art. 157
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1047/15

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Gniezna decyzją z [...] grudnia 2014r., nr [...], której materialnoprawną podstawą był art. 98a ust. 1, 1a, 3 art. 146 ust. 1a oraz art. 147, art. 148 ust. 1-2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm. - dalej: "u.g.n.") w związku z § 1 uchwały Rady Miasta Gniezna nr XXX/295/2004 z dnia 26 listopada 2004r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 184, poz. 4175), ustalił M. R. (zwanej również: "skarżącą") opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Gnieźnie przy ul. [...] i [...] na skutek podziału działki nr [...] na arkuszu [...] o powierzchni [...] ha zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Gniezna nr [...] z dnia [...] lutego 2014r.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. la, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W myśl art. 98a ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Rada Miasta Gniezna w § 1 Uchwały nr XXX/295/2004 z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału na 30% różnicy wartości nieruchomości. Art. 146 ust. 1a u.g.n. stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości.

Na wniosek M. R. (właściciela) decyzją Prezydenta Miasta Gniezna nr [...] z dnia [...] lutego 2014r. ostateczną w dniu [...] marca 2014r. został zatwierdzony podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji geodezyjnej jako działka nr [...] na arkuszu [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w Gnieźnie prowadził przed podziałem KW [...], w wyniku którego powstało 30 działek o numerach: [...].

Zasady proponowanego podziału nieruchomości zostały pozytywnie zaopiniowane postanowieniem Prezydenta Miasta Gniezna z dnia [...] grudnia 2013 r. (sygn. akt: [...]), stwierdzającym zgodność projektu podziału nieruchomości z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej osiedla Róża IV przy ul. Zatorze w Gnieźnie, zatwierdzonego Uchwałą Nr XI/93/2011 Rady Miasta Gniezna, z dnia 22.06.2011r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 234 z dnia 30.08.2011r., poz. 3757. Podział nieruchomości nie został więc dokonany niezależnie od ustaleń planu miejscowego.

W związku z powyższym ziściły się przesłanki wymienione w art. 98 a ust. 1 u.g.n. i w dniu 6 czerwca 2014r. Prezydent Miasta Gniezna zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Na podstawie art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości oraz jej wzrost spowodowany podziałem.

Operat szacunkowy na potrzeby postępowania został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. C. Operat został sporządzony w dniu [...] września 2014 r., według stanu przedmiotu wyceny na dzień [...] lutego 2014r. (data wydania decyzji podziałowej) i według stanu na dzień [...] marca 2014 r. dla działki po podziale (data, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna).

Rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem na kwotę [...] zł i po podziale na kwotę [...] zł. Zgodnie zatem z treścią operatu szacunkowego podział nieruchomości oznaczonej przed podziałem ewidencyjnym numerem [...] ark. [...] spowodował wzrost jej wartości, co oznacza że spełniona została kolejna przesłanka ustalenia opłaty adiacenckiej.

Prezydent Miasta Gniezna w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w sprawie ustalił, że w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości o kwotę [...] zł.

W ocenie Prezydenta Miasta Gniezna rzeczoznawca słusznie wybrał do oszacowania wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem, jak i powstałych z niej działek po podziale, podejście porównawcze, metodę korygowanej ceny średniej, a operat zawiera materiał dowodowy pozwalający uznać, że biegły wziął pod uwagę różnice z cech poszczególnych nieruchomości. Wybór takiej metody był dopuszczalny w świetle obowiązujących przepisów i uzasadniony ilością transakcji kupna - sprzedaży zawartych na badanym obszarze w analizowanym okresie.

Organ wskazał, że w wyniku podziału powstały działki gruntu nr [...] o łącznej powierzchni [...]. Wydzielone z nieruchomości działki nr [...] o pow. łącznej [...]to docelowe drogi publiczne. Działki nr [...] o pow. łącznej [...] m2 to niepodzielona pozostałość, która obejmuje teren rezerwy zieleni urządzonej ([...] m2) oraz teren zbiornika wodnego z otoczeniem ([...] m2), których wartość nie uległa zmianie spowodowanej podziałem. Pozostałe działki mogą tworzyć [...] odrębne nieruchomości pod zabudowę z udziałem drogi wewnętrznej. Uwzględniając powyższą decyzję podziałową, przedmiotem ustalenia wzrostu wartości a zatem opłaty adiacenckiej stają się wszystkie normatywne działki gruntu. Jednocześnie zgodnie z art. 98a ust. 3 u.g.n., ponieważ w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu przeznaczone pod drogi publiczne, do określenia wartości nieruchomości zarówno przed jak i po podziale analizowaną powierzchnię pomniejszono o wielkość tej części. W przedmiotowej sprawie wydzielono również drogę wewnętrzną. Jej udział w nieruchomości znajduje się na poziomie, który nie wykracza poza wielkość typową, przeciętną i akceptowalną przez stronę popytową, wymaga jednak uwzględnienia. Zatem mając na uwadze, że z własnością działek pod zabudowę mieszkaniową związany jest udział w drodze, element ten został włączony do analizy nieruchomości poprzez zastosowanie odpowiedniej korekty. Organ wskazał, że zmiana nastąpiła w części nieruchomości stanowiącej łączną powierzchnię [...] m2. Uwzględniając powyższą decyzję podziałową, nieruchomość podzielono umownie na dwie części: zbiornika wodnego z zielenią, która posiada wartość constans i została określona na podstawie odrębnego opracowania oraz części podzielonej na działki pod zabudowę obejmującą pozostały teren.

Organ wskazał, że dla potrzeb wyceny i analizy rynku nieruchomości biegły dokonał analizy transakcji na nieruchomości gruntowe zawarte w latach 2011-2014. Z uwagi na deficyt transakcji w obrębie Gniezna, zakres analizy rozszerzono do kilku lat wstecz, wliczając do wyliczeń nieruchomości porównawcze, sprzedane również w okresie od 2011 r. Zgodnie z pkt 1.4. Standardu N. 1. Powszechne Krajowe Zasady Wyceny, od dnia 01.01.2008 r. do dobrowolnego stosowania, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się przyjęcie do porównania nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie dłuższym niż dwa lata. Organ podkreślił, że może to mieć miejsce np. wówczas, gdy określony rynek jest słabo rozwinięty, co oznacza, że transakcje kupna sprzedaży określonych rodzajów nieruchomości występują na nim rzadko. Dla określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości gruntowej przyjęto segment rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych na cele realizacji inwestycji mieszkaniowych z funkcją towarzyszącą. Organ zaznaczył, że z uwagi na deficyt występowania w obrocie nieruchomości podobnych na terenie przedmiotowej strefy Gniezna, analizę rynku rozszerzono do całego miasta, a w dalszym etapie również do powiatu i województwa. Rozszerzenie analizy może mieć miejsce gdy określony rynek jest słabo rozwinięty, a transakcje określonych nieruchomości nie występują lub występują rzadko lub wcale.

W ocenie Prezydenta Miasta Gniezna operat został sporządzony przez osobę uprawnioną w sposób rzetelny, wiarygodny, został sprawdzony pod względem formalnym i rachunkowym i nie budzi zastrzeżeń. Jest on logiczny, spójny i kompletny. Ocena została dokonana w sposób rzeczowy, wszechstronny i wnikliwy.

Skarżąca w piśmie z dnia [...] listopada 2014r. wskazała, że operat szacunkowy w niniejszej sprawie sporządzony został w sposób nieprawidłowy. Podniosła, że zastrzeżenia budzi dobór nieruchomości podobnych pobranych przez rzeczoznawcę do porównania. Skarżąca zasugerowała sporządzenie nowego operatu, który uwzględni położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy całych nieruchomości, którym przypisać można miano nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Organ przekazał zarzuty skarżącej rzeczoznawcy majątkowemu.

Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] listopada 2014r. wskazał, że w operacie szacunkowym zawarte zostały podstawy prawne i metodologiczne określenia wartości dla potrzeb ustalenia wzrostu z tytułu podziału nieruchomości. Ponadto szczegółowo opisano algorytm postępowania oraz klucz doboru nieruchomości podobnych. Biegły zaznaczył, że zastrzeżenia skarżącej nie wskazują konkretnych nieprawidłowości. Ponadto wskazał, że z uwagi na to, że rynek gruntów z naniesioną siatką granic jest bardzo deficytowy zdecydowano się na rozszerzenie przestrzenne w poszukiwaniu cen nieruchomości podobnych. Biegły podkreślił, że mimo braku sprecyzowanych zastrzeżeń do nieruchomości podobnych, strona mogła mieć na myśli, że dochodzenie do wartości nieruchomości powinno odbywać się poprzez określenie wartości poszczególnych, powstałych po podziale działek gruntu. Biegły wyjaśnił, że takie działanie wymusiłoby określenie wartości wszystkich działek oraz zsumowanie otrzymanych wyników, co wiązałoby się z istotną szkoda i niekorzyścią dla właściciela, ponieważ postępowanie takie nie obrazuje realnego wzrostu wartości nieruchomości, mającego być skutkiem wyłącznie przeprowadzonego podziału.

Skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2015r. wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Gniezna z [...] grudnia 2014r., nr [...]. Zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zebranie w całości i nie rozpatrzenie przez organ zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a także nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...].09.2014 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. C., który został sporządzony w sposób nieprawidłowy.

2. przepisów materialnych w postaci;

• art. 153 w zw. z art. 4 pkt. 16 u.g.n. - poprzez niewłaściwy dobór przez rzeczoznawcę nieruchomości jako nieruchomości podobnych w operacie będącym podstawą zaskarżonej decyzji, a tym samym niewłaściwe zastosowanie podejścia porównawczego przy wycenie przedmiotowej nieruchomości, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie;

• §26 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) - dalej: "Rozporządzenie" - poprzez niewłaściwy dobór nieruchomości na regionalnym rynku nieruchomości celem porównania cen transakcyjnych dla określenia wartości badanej nieruchomości na skutek przyjęcia cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości niebędące nieruchomościami podobnymi, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie;

• pkt 3.1, 3.2, 3.3 i 3.4 nieskodyfikowanych zasad dobrej praktyki zawodowej rzeczoznawców majątkowych zawartych w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny - Nocie interpretacyjnej NI "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" - opracowanych przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych i obowiązujących na podstawie uchwały Rady Krajowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych Nr 5/03/2012 z marca 2012 r. - poprzez niewłaściwy dobór przez rzeczoznawcę nieruchomości jako nieruchomości podobnych w operacie będącym podstawą zaskarżonej decyzji, a tym samym niewłaściwe zastosowanie podejścia porównawczego przy wycenie przedmiotowej nieruchomości, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania i zasady ustalenia opłaty adiacenckiej.

Organ odwoławczy wskazał, że dokonując ustalenia wartości nieruchomości przed i po podziale geodezyjnym biegły przyjął do porównania nieruchomości położone na obszarze Miasta Gniezna. Rzeczoznawca uzasadnił poszerzenie czasokresu badania rynku do czterech lat przed sporządzeniem operatu. Nieruchomości przyjęte do porównań przeznaczone są pod zabudowę, oraz nieruchomości bez prawa zabudowy stanowiące grunty pod wodami, co w kontekście podobieństwa do przedmiotu wyceny nie budzi wątpliwości wobec przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i faktycznego zagospodarowania. W procesie wyceny rzeczoznawca wykorzystał działki o powierzchniach w przedziale od [...] m. kw. do [...] m. kw. co jest zgodne z przyjętym założeniem badania rynku nieruchomości stanowiących duże działki. Na potrzeby ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem w części obejmującej tereny zieleni oraz grunt pod zbiornikiem wodnym rzeczoznawca przyjął nieruchomości odpowiadające wycenianej nieruchomości w tej części, uznając jednocześnie, iż podział pozostał bez wpływu na wartość tej części nieruchomości.

Organ wskazał, że do zarzutów i uwag skarżącej w obszernych wyjaśnieniach odniósł się w toku postępowania przed organem I instancji rzeczoznawca majątkowy M. C. W szczególności podkreślił on, iż przedmiotem wyceny była nieruchomość jako całość, a ustalanie wartości przedmiotu wyceny jako sumy poszczególnych działek byłoby w jego ocenie niezgodne z przepisami a ponadto nader niekorzystne dla właściciela. Biegły wyjaśnił kwestie związane z podobieństwem nieruchomości wykorzystanych w procesie wyceny.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie M. R. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ja poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie;

• art. 11 i 107 § 1 i 3 k.p.a polegające na; wydaniu decyzji z naruszeniem zasady przekonywania, braku wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonywującej pod względem prawnym i faktycznym, braku odniesienia się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia do stanowiska skarżącej, w tym do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, braku określenia przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, co w konsekwencji pozbawiło skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia;

• art. 7, 8, 11 k.p.a w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz dokonaniu jednostronnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. C. może stanowić podstawę do ustalenia opłaty, podczas gdy w/w operat jest wadliwy (m.in. określa wzrost wartości nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomości, które nie były podobne do nieruchomości ocenianej), niejasny, niepełny, zawiera wewnętrzne sprzeczności i nie wykazał w sposób dostateczny, że wzrost wartości nieruchomości pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z podziałem nieruchomości;

• art. 15 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do twierdzeń skarżącej i ograniczenie się organu w uzasadnieniu decyzji do bezkrytycznego powtórzenia argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, co przeczy idei dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i pozbawia skarżącej należytej ochrony jego interesów;

2. Naruszenie przepisów materialnych, które miało wpływ na wynik sprawy tj,:

• art. 153 w zw. z art. 4 pkt, 16 u.g.n. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym, w którym dokonano niewłaściwego doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości jako nieruchomości podobnych, a tym samym niewłaściwe zastosowanie podejścia porównawczego przy wycenie przedmiotowej nieruchomości, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie;

• §26 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) - dalej: "Rozporządzenie" - poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym, w którym dokonano niewłaściwego doboru nieruchomości na regionalnym rynku nieruchomości celem porównania cen transakcyjnych dla określenia wartości badanej nieruchomości na skutek przyjęcia cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości niebędące nieruchomościami podobnymi, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie;

• pkt 3.1, 3.2, 3.3 i 3.4 nieskodyfikowanych zasad dobrej praktyki zawodowej rzeczoznawców majątkowych zawartych w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny - Nocie interpretacyjnej NI "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" - opracowanych przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych i obowiązujących na podstawie uchwały Rady Krajowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych Nr 5/03/2012 z marca 2012 r. - poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym, w którym dokonano niewłaściwego doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości jako nieruchomości podobnych w operacie będącym podstawą zaskarżonej decyzji, a tym samym niewłaściwe zastosowanie podejścia porównawczego przy wycenie przedmiotowej nieruchomości, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swa dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 518 ze zm. - dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę administracyjną z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenia opłaty adiacenckiej może przy tym nastąpić w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Jak wynika przy tym z art. 98a ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o jakiej mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważonej sprawy, należy zauważyć, że ustalenie opłaty adiacenckiej wymaga spełnienia dwóch głównych wymogów, tj. (1) w obrocie prawnym musi istnieć ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, a nadto (2) w chwili, gdy decyzja ta stała się ostateczna, w obrocie prawnym musi występować uchwała określająca stawkę procentową rozważanej uchwały. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że oba te warunki zostały spełnione.

Na mocy decyzji Prezydenta Miasta Gniezna z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], zatwierdzony został bowiem podział nieruchomości określonej jako działka nr [...] ark. [...], należącej do M. R.. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] marca 2014 r. W tym czasie w obrocie prawnym pozostawała uchwała nr XXX/295/2004 z dnia 26 listopada 2004r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 184, poz. 4175). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Konsekwentnie zatem trzeba stwierdzić, że spełnione zostały wymogi, od których zależy ustalenie omawianej opłaty adiacenckiej.

Po dokonaniu analizy całości akt sprawy skład orzekający uznał, iż w sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 98a ust. 1 u.g.n. W szczególności doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Okoliczność tę można bez trudu wykazać zarówno treścią operatu szacunkowego jak i zasadami doświadczenia życiowego. Stąd należy uznać, że okoliczność powyższa została wykazana w sposób wiarygodny i prawidłowy.

Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, związane są z oceną prawidłowości dokonanej wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego M. C. Skarżąca wywodziła bowiem, że operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo.

Sąd wskazuje, że wartość nieruchomości przed i po podziale została oszacowana z zastosowaniem podejścia porównawczego - metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z przepisem art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2005 roku, nr 196, poz. 1628 z późn. zm.), przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Doboru nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy kierując się własnym doświadczeniem zawodowym oraz wiedzą, stosownie do przepisów oraz standardów zawodowych.

Organ odwoławczy słusznie wskazał, że wycena poparta została uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Opisane zostały cechy nieruchomości mające wpływ na jej wartość. Rzeczoznawca ustalił także wagi poszczególnych cech. Dobrane przez biegłego transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości pod kątem ich możliwej oceny przez organ. Zaznaczono, iż w zakresie doboru transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im stosownych wag doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku, iż kwestie te zostały pozostawione uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną oraz doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń.

Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że zarzuty skarżącej, dotyczące prawidłowości operatu szacunkowego są bezzasadne. Sąd przypomina, iż operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. W konsekwencji jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej. Ma on wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. II SA/Bd 375/11; CBOSA).

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2014 r. (sygn. I OSK 1894/12) "pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji".

Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1. organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2. w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Sąd podkreśla, że organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych posiada kompetencje do weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. A zatem wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych leży także w gestii strony postępowania, gdy organ administracyjny nie wykrył w nim wad, stanowiących podstawę do skierowania wniosku do powyższej organizacji. Ponadto zaznaczyć należy, że organy ustalające opłatę adiacencką nie mają obowiązku występowania do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Dla zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania wystarczy sporządzenie jednego operatu - a następnie jego rzeczowa, wszechstronna i wnikliwa ocena pod kątem prawidłowości zastosowania przez rzeczoznawcę przepisów prawa, wybrania przez niego właściwej metody wyceny i dokonania prawidłowego wyliczenia wartości wzrostu nieruchomości.

Jednakże brak wniosku strony w zakresie zweryfikowania operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców nie wyklucza obowiązku zwrócenia się przez organ administracji do biegłego o odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Jak wynika z akt administracyjnych skarżąca była zawiadomiona o sporządzeniu operatu ewidencyjnego i jego głównych założeniach. Organ I instancji na wniosek skarżącej przedłużył do [...] listopada 2014r. termin do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie. Skarżąca zgłosiła zastrzeżenia do sporządzonego operatu szacunkowego w zakresie nieprawidłowego doboru nieruchomości podobnych.

W niniejszej sprawie biegły w piśmie z dnia [...] listopada 2014r. odniósł się do zastrzeżeń skarżącej i wskazał, że w operacie szacunkowym zawarte zostały podstawy prawne i metodologiczne określenia wartości dla potrzeb ustalenia wzrostu z tytułu podziału nieruchomości. Ponadto szczegółowo opisano algorytm postępowania oraz klucz doboru nieruchomości podobnych. Biegły zaznaczył, że ewentualne dochodzenie do wskazania wiązałoby się z istotną szkodą i niekorzyścią dla właściciela, ponieważ postępowanie takie nie obrazuje realnego wzrostu wartości nieruchomości, mającego być skutkiem wyłącznie przeprowadzonego podziału.

Mimo powyższego nie zostały podjęte przez skarżącą jakiekolwiek czynności mające na celu weryfikację operatu w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych.

Brak przedstawienia operatu szacunkowego z którego wynikałyby inne wartości, co mogłoby powodować wątpliwości co do sporządzonej w sprawie opinii, uprawniało organy do oparcia się na uznanych przez siebie za wiarygodne opracowaniach.

Ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych wymagając jednocześnie by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Założenie, że organ dysponuje w takim stopniu wiedzą specjalistyczną czyniłoby rolę biegłego zbędnym w postępowaniu, albowiem organ dysponujący wiedzą specjalną sam mógłby ustalać okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Konstatacja taka byłaby wprost sprzeczna z modelem postępowania w tym zakresie przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Sąd podkreśla, że w braku przedstawienia przez stronę materiałów pozwalających powziąć uzasadnione wątpliwości, co do miarodajności wyceny organ nie jest zobligowany do przeprowadzenia dowodu z opinii kolejnego biegłego, w celu kontroli ustaleń rzeczoznawcy majątkowego pierwotnie powołanego w sprawie roli biegłego.

W rozpatrywanej sprawie organy administracji dokonały prawidłowej, w dozwolonym im zakresie, weryfikacji operatu. Uznały (co stwierdza również skład orzekający w niniejszej sprawie), że operat jest logiczny, spójny oraz zgodny z przepisami prawa. Skarżąca dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniosła szczegółowe zarzuty, które dotyczą kwestii ocennych i wymagających wiedzy specjalnej. Nie zostały jednak te zarzuty sformułowane w postaci tzw. "kooperatu". Organy administracji miały zatem rozstrzygając sprawę do dyspozycji opinię biegłego (operat szacunkowy) pozytywnie oceniony pod względem formalnym oraz spójności i logiki wypływających z niego wniosków. Słusznie więc uznały, iż należy dać wiarę dokumentowi sporządzonemu przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.