Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1813/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust.1, art. 4 ust. 1,3, art. 1 ust. 1, art. 6, art. 7 ust. 1, art. 8,9,10
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Andrzej Góraj, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz W. M. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych (dalej również jako: "GIODO"), decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej: "k.p.a.", art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem W. M. z dnia [...] lipca 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

W dniu 18 lipca 2016 r. do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynął wniosek W. M. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania decyzji wydanych na skutek kontroli oraz decyzji kończących postępowanie administracyjne prowadzone przez Generalnego Inspektora we wskazanych sprawach (wraz z załącznikami):

1) [...] GmbH Sp. z o.o. Oddział w Polsce, K. ul. [...] (sygn. [...]),

2) [...] Sp. z o.o. W., ul. [...] ([...]),

3) [...] S.A. W., [...] ([...]),

4) [...] S.A. W., ul. [...] ([...]),

5) [...] Sp. z o.o. W., ul. [...] ([...]),

6) [...] S.A. W., ul. [...] ([...]),

7) [...] Sp. z o.o. W., ul. [...] ([...]),

8) [...] Sp. z o.o. W., ul. [...] ([...]),

9) [...] Sp. z o.o. W., ul. [...] ([...]),

10) [...] Sp. z o.o. W., ul. [...] ([...]),

11) [...] Sp. z o.o. W., ul. [...] ([...]),

12) [...] S.A. W., ul. [...] ([...]),

13) [...] S.A. S., ul. [...] ([...]).

Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie informacji pocztą na wskazany adres w formie zapisu na dysku CD.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Generalny Inspektor odmówił udostępnienia informacji publicznej objętej ww. wnioskiem ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz tajemnicy zawodowej określonej w art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 922 ze zm.), dalej: "u.o.d.o.". Jednocześnie poinformował, że decyzje administracyjne wydane przez GIODO wobec ww. podmiotów zostały zamieszczone w postaci zanonimizowanej na stronie internetowej pod adresem http:// [...] (zakładka "Prawo", "Decyzje GIODO").

Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. W. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. i orzeczenie co do istoty sprawy oraz dostarczenie zanonimizowanych decyzji pocztą na podany adres w formie zapisu na dysku CD.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) błędną wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p., polegającą na stwierdzeniu, że konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa zwalnia organ z obowiązku udostępnienia informacji publicznej, kiedy to organ winien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych. Konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych;

2) naruszenie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na niewykazaniu jakiejkolwiek inicjatywy organu w wyjaśnieniu rzeczywistych intencji strony wskazanych we wniosku, dotyczących "przekazania decyzji wydanych na skutek kontroli oraz decyzji kończących postępowanie administracyjne prowadzone przez GIODO we wskazanych sprawach". Jedynym podmiotem, który ma prawo określić i zinterpretować swoje żądania skierowane do organu jest strona. Organ nie może sam narzucać własnej interpretacji, lecz powinien dołożyć wszelkich starań w celu sprecyzowania rzeczywistych intencji strony;

3) naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., polegające na odmowie dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa podmiotów kontrolowanych, przy jednoczesnym wskazaniu, że decyzje administracyjne wydane przez organ wobec ww. podmiotów zostały zamieszczone w postaci zanonimizowanej, pod wskazanym w decyzji adresem strony internetowej, prowadzonej przez GIODO z podaniem ich lokalizacji (zakładka "Prawo", "Decyzje GIODO"). Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, posiadając żądaną informację udzielił w ten sposób informacji nieadekwatnej do treści wniosku, informacji niepełnej lub wymijającej, tym samym pozostając w bezczynności. Organ odmówił udostępnienia treści decyzji administracyjnych wydanych w konkretnych sprawach (informacji publicznej), nie podejmując jednocześnie żadnych kroków celem ustalenia, w przypadku wątpliwości, treści żądania (żądanie przekazania decyzji) i rzeczywistej woli osoby (przekazanie decyzji zanonimizowanych), od której żądanie pochodzi.

Generalny Inspektor nie znalazł podstaw do uwzględnienia powyższych zarzutów. Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. wskazał, że wnioskowana informacja publiczna stanowi tajemnicę prawnie chronioną, o której mowa w art. 39 ust. 2 u.o.d.o. oraz tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślił, iż organ dysponujący danymi, które stanowią informację publiczną i jednocześnie są objęte przynajmniej jedną z tajemnic wymienionych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., jest zobowiązany do nieujawniania tych danych. Ustawodawca uznał je bowiem za informacje konfidencjonalne. Zlekceważenie tego obowiązku skutkowałoby działaniem organu wbrew przepisom prawa i naruszeniem nie tylko norm powołanej ustawy, lecz także zasad ustanowionych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

GIODO wskazał, iż stosownie do art. 39 ust. 2 u.o.d.o. osoby, które zostały upoważnione do przetwarzania danych, są obowiązane zachować w tajemnicy te dane osobowe oraz sposoby ich zabezpieczenia. Przepis ten wprowadza postać tajemnicy zawodowej. Z jego treści wynika, że nie tylko osoby, które zostały upoważnione do ochrony danych osobowych przez administratora, lecz także organ kontrolny, który wszedł w posiadanie tych informacji, nie jest uprawniony do ich udostępniania osobom nieuprawnionym.

Ponadto, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przez tajemnicę przedsiębiorstwa, stosownie do art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm.), rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, handlowe lub organizacyjne przedsiębiorstwa, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Organ wskazał, że w podmiotach wymienionych we wniosku informacyjnym zostały przeprowadzone kontrole w celu ustalenia zgodności przetwarzania danych osobowych z przepisami o ochronie danych osobowych, tj. ustawą o ochronie danych osobowych oraz rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentacji przetwarzania danych osobowych oraz warunków technicznych i organizacyjnych, jakim powinny odpowiadać urządzenia i systemy informatyczne służące do przetwarzania danych osobowych (Dz. U. Nr 100, poz. 1024). W toku kontroli dokonano sprawdzenia systemów informatycznych oraz przeprowadzono badania dokumentacji dotyczącej procesu przetwarzania danych osobowych. W treści decyzji administracyjnych objętych wnioskiem zawarte są m.in. opisy systemów informatycznych przedstawiające sposób ich funkcjonowania, użytkowania oraz zabezpieczenia. Ponadto, w decyzjach administracyjnych znajdują się również szczegółowe informacje dotyczące stosowanych środków technicznych, organizacyjnych i administracyjnych mających na celu zabezpieczenie danych osobowych. Inne informacje zawarte w decyzjach również objęte są wskazaną tajemnicą, jeżeli przedsiębiorca zastrzegł to w toku kontroli. Udostępnianie wymienionych informacji zagrażałoby bezpieczeństwu danych przetwarzanych w zasobach informatycznych ww. podmiotów i tym samym naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy oraz tajemnicę zawodową.

GIODO stwierdził, że nieuzasadniony jest zarzut skarżącego dotyczący nieustalenia jego rzeczywistej woli oraz treści żądania, a w konsekwencji przedstawienia informacji niepełnej czy też nieadekwatnej do treści wniosku, co mogłoby świadczyć o bezczynności organu. Organ nie miał żadnych wątpliwości co do zakresu wniosku, nie pozostaje też w bezczynności skoro w dniu [...] lipca 2016 r. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej objętej przedmiotowym wnioskiem.

Pismem z dnia 3 października 2016 r. W. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Inspektora z dnia [...] sierpnia 2016 r. wnosząc o jej uchylenie w całości, ewentualne uchylenie w całości decyzji I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez to, że organ posiadając żądaną informację publiczną udzielił skarżącemu informacji nieadekwatnej do treści jego wniosku z dnia [...] lipca 2016 r., informacji niepełnej lub wymijającej, wskazując, iż decyzje administracyjne wydane przez organ wobec wskazanych we wniosku podmiotów zostały zamieszczone w postaci zanonimizowanej, pod wskazanym w decyzji adresem strony internetowej GIODO (zakładka "Prawo", "Decyzje GIODO"), odmawiając tym samym udostępnienia treści decyzji administracyjnych wydanych w konkretnych sprawach, nie podejmując jednocześnie żadnych kroków celem ustalenia, w przypadku wątpliwości, treści żądania wniosku (żądanie przekazania decyzji) oraz rzeczywistej woli osoby (przekazanie decyzji zanonimizowanych), od której żądanie pochodzi, w sytuacji, gdy organ związany jest żądaniem wnioskodawcy,

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., polegające na niewykazaniu przez organ jakiejkolwiek inicjatywy w wyjaśnieniu rzeczywistych intencji strony, dotyczących "przekazania decyzji wydanych na skutek kontroli oraz decyzji kończących postępowanie administracyjne prowadzone przez GIODO we wskazanych sprawach",

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji odmownej ze względu na konieczność zapewnienia decyzjom zawierającym tajemnicę ustawowo chronioną oraz tajemnicę przedsiębiorcy, należytej ochrony, podczas gdy materiały, które wskazał we wniosku skarżący są dostępne w zanonimizowanej formie na stronie internetowej organu, a zatem są powszechnie dostępne, w związku z czym nie można nadać im przymiotu informacji prawem chronionych,

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p., polegające na błędnym stwierdzeniu, że konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa zwalnia organ z obowiązku udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy organ winien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych (po zanonimizowaniu danych dotyczących i odnoszących się do tajemnicy przedsiębiorstwa).

W motywach skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Wskazał w szczególności, że jego celem było pozyskanie informacji o ewentualnych nieprawidłowościach wykrytych w trakcie postępowań GIODO, a nie o zabezpieczeniach stosowanych przez kontrolowanych przedsiębiorców. W odpowiedzi na wniosek organ wskazał jedynie adres strony internetowej, na której znajdują się decyzje administracyjne wydane przez GIODO w postaci zanonimizowanej, czego nie można uznać za prawidłowe załatwienie sprawy. Skarżący nie ma bowiem możliwości odnalezienia wymienionych we wniosku decyzji z uwagi na różne sygnatury akt dotyczące postępowań kontrolnych oraz właściwych postępowań administracyjnych używanych przez GIODO. Ponadto wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej strony BIP jako jej źródła, stanowi prawidłowe załatwienie wniosku tylko i wyłącznie w przypadku, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio (wprost) i konkretnie do meritum żądania i zawierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności.

W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że przekazanie zanonimizowanych decyzji nie jest związane z ryzykiem udostępnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, ani z ryzykiem naruszenia tajemnicy informacji, w posiadanie których wszedł organ, bowiem w przypadku udostępnienia skarżącemu wnioskowanych decyzji w postaci zanonimizowanej, skarżący mógłby w łatwy sposób dotrzeć do treści decyzji w zakresie, w jakim została zanonimizowana, a więc stanowiącym tajemnicę ustawowo chronioną. Decyzje te są bowiem dostępne na stronie internetowej GIODO w postaci zanonimizowanej w szczególności co nazwy adresata decyzji. Pozostała treść decyzji (poza niektórymi datami, nazwami, numerami) pozostaje niezmieniona. Tym samym istnieje możliwość odczytania w bardzo prosty sposób całej treści decyzji porównując odpowiednie fragmenty dostępne na stronie internetowej z tymi, które miałyby być udostępnione na wniosek skarżącego.

Generalny Inspektor podkreślił, że decyzje administracyjne w postaci zanonimizowanej są udostępnione na stronie internetowej organu w tym właśnie celu - aby umożliwić każdemu zainteresowanemu zapoznanie się z treścią wydanych rozstrzygnięć.

Obecny na rozprawie pełnomocnik Generalnego Inspektora wskazał, że gdyby w pełni zrealizować wniosek skarżącego, to skarżący - mając podaną sygnaturę decyzji, nazwę podmiotu, której ona dotyczy oraz posługując się zbiorem decyzji opublikowanych i zanonimizowanych na stronie internetowej (BIP) - mógłby za pomocą technik komputerowych dopasować podaną sygnaturę oraz nazwę podmiotu do treści decyzji i wówczas anonimizacja decyzji w BIP-ie nie miałaby sensu. To samo zastrzeżenie - dotyczące braku sensu anonimizacji - dotyczyłoby także takiej formy udostępnienia decyzji jak objęta wnioskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednakże zasadniczo z innych powodów, aniżeli w niej podniesione.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji.

Informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże podczas prac legislacyjnych pojęcie to było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).

W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie powołanych regulacji, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w jego posiadaniu, zaś przedmiot wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2016 r. stanowi informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych i innych rozstrzygnięć. Decyzja administracyjna niewątpliwie jest dokumentem urzędowym.

Przepis art. 7 ust. 1 u.d.i.p. określa pięć sposobów dostępu do informacji publicznych: (1) ogłaszanie informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8, (2) udostępnianie, o którym mowa w art. 10 i 11 u.d.i.p., (3) wstęp na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępnienie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia, (4) udostępnianie w centralnym repozytorium.

Sformułowanie ww. przepisu wskazuje, iż podstawowym sposobem udostępniania jest ogłaszanie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem sieci teleinformatycznej (internetu). Dopiero w sytuacji, gdy dane informacje nie zostały udostępnione w Biuletynie, podlegają one udostępnieniu w innej formie, tj. na wniosek (art. 10 u.d.i.p.) bądź też na drodze ich wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych lub przez urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tymi informacjami, zainstalowanymi w ww. miejscach (art. 11 u.d.i.p.).

Ogłaszanie w Biuletynie Informacji Publicznej ma umożliwić najszerszy i najprostszy dostęp do informacji publicznych. Zakres realizacji tego sposobu dostępu do informacji publicznych wynika z postanowień art. 8 i art. 9 u.d.i.p., a także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 2002 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 67, poz. 619), wydanego na podstawie art. 9 ust. 5 u.d.i.p.

Przepis art. 8 ust. 3 u.d.i.p. określa kategorie informacji publicznych obowiązkowo udostępnianych w BIP. Są to: informacje publiczne o polityce wewnętrznej i zagranicznej, o podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (tj. o władzy publicznej oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) oraz o zasadach funkcjonowania tych podmiotów, a także dane publiczne w postaci dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej oraz informacje o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. W BIP są także obowiązkowo publikowane dane odnoszące się do majątku publicznego. Przepis art. 8 ust. 3 zdanie drugie u.d.i.p. wprowadza także zasadę, zgodnie z którą udostępnieniu, przez podmioty zobligowane z art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., mogą podlegać wszystkie inne niż ww. informacje publiczne na zasadzie dobrowolności.

Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu (v. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55). Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku określonego w art. 8 ust. 3 u.d.i.p., i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych, spełniających warunki określone w art. 8 u.d.i.p., oraz do dodatkowych informacji odpowiadających wymogom sformułowanym w art. 8 ust. 6 u.d.i.p.

Względy praktyczne, a także wykładnia art. 10 ust. 1 u.d.i.p. uzasadniają stanowisko, iż informacje publiczne udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej nie będą podlegać udostępnieniu na wniosek. Zakaz ten będzie podlegał aktualizacji dopiero w momencie faktycznego ich udostępnienia w Biuletynie (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 56; T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 180-181).

Z postanowieniem art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest bezpośrednio związana regulacja art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. oraz jej rozszerzenie w art. 10 u.d.i.p. Udostępnienie informacji na wniosek każdego zainteresowanego podmiotu jest sposobem uzupełniającym, ale nie fakultatywnym w stosunku do sposobu określonego w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Należy bowiem przyjąć, iż zgodnie z brzmieniem przepisu art. 10 u.d.i.p. bez znaczenia jest, czy informacja udostępniona za pomocą BIP należy do kategorii obowiązkowo udostępnianych za pośrednictwem sieci teleinformatycznej, czy też została tak udostępniona z woli podmiotu zobowiązanego. Na gruncie art. 10 u.d.i.p. istotne jest stwierdzenie, czy informacja faktycznie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. W szczególności dla podmiotu zobowiązanego może być mniej uciążliwe przygotowanie informacji i umieszczenie jej w Biuletynie, niż udostępnienie jej każdorazowo na wniosek.

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem wniosku informacyjnego z dnia [...] lipca 2016 r. skarżący uczynił decyzje wydane przez Generalnego Inspektora na skutek kontroli oraz decyzje kończące postępowanie administracyjne prowadzone przez ten organ w sprawach dotyczących określonych podmiotów - spółek prawa handlowego.

Wnioskowane decyzje, jak wskazał organ, dostępne są w Biuletynie Informacji Publicznej (na stronie www BIP: "bip.giodo.gov.pl" ) w zakładce "Prawo", "Decyzje GIODO", usystematyzowane według "zagadnień" oraz według "rodzaju instytucji". Są one zanonimizowane w szczególności co do nazwy adresata decyzji, a także w zakresie niektórych danych (dat, nazw i numerów). Jak podkreślił organ, decyzje GIODO są udostępnione właśnie w celu umożliwienia każdemu zainteresowanemu zapoznania się z treścią wydanych rozstrzygnięć.

Umieszczenie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek w trybie określonym w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., co wynika też z literalnego brzmienia tego przepisu. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek istnieje bowiem wtedy, gdy informacja nie została już wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2003 r. sygn. akt II SAB 372/03, publ. "Wokanda" 2004, nr 5, s. 33; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 436/05, publ. ONSA i WSA 2006, nr 6, poz. 161).

Skoro uprzednie udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza tryb wnioskowy udostępnienia informacji publicznej, to oczywistym jest również, że działanie adresata wniosku, który powołuje się na tę okoliczność, nie może przybrać formy odmownej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Możliwość wydania decyzji administracyjnej jest bowiem przewidziana w sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona wskutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., bądź też gdy następuje umorzenie postępowania w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast w sytuacji udostępnienia informacji w BIP działanie podmiotu zobowiązanego powinno przybrać postać czynności materialno-technicznej polegającej na wskazaniu wnioskodawcy miejsca lub publikatora, w którym informacja została umieszczona, co w istocie nie stanowi jej udzielenia (v. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 224).

Zatem w niniejszej sprawie brak było po stronie Generalnego Inspektora podstaw do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, która została udostępniona w BIP. Organ, wobec uprzedniego udostępnienia żądanych informacji publicznych, powinien poinformować pisemnie skarżącego o tym fakcie podając ścieżkę dostępu do wskazanych decyzji (poprzez podanie w zakresie jakiego "zagadnienia" bądź jakiego "rodzaju instytucji" dana decyzja została udostępniona w BIP). Załatwienie wniosku informacyjnego poprzez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na ograniczenia określone w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (tajemnicę zawodową oraz tajemnicę przedsiębiorcy), w sytuacji gdy treść tych decyzji została umieszczona w BIP, było nieprawidłowe w świetle art. 7, art. 8 ust. 3 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Nieprawidłowość ta obligowała Sąd do eliminacji z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że wniosek informacyjny z dnia [...] lipca 2016 r. nie wymagał w istocie ustalania rzeczywistej woli czy też intencji skarżącego. Jego treść wprost wskazywała jaki jest zakres żądania, na co zasadnie zwrócił uwagę organ orzekający.

Natomiast co do zarzutu, że organ udzielił skarżącemu informacji nieadekwatnej do treści wniosku, wskazać należy ponownie, że organ nie miał podstaw do tego, aby prowadzić postępowanie z wniosku skarżącego i zakończyć je wydaniem decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy żądane informacje publiczne zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej. "Dublowanie" trybów dostępu do informacji publicznej, wyraźnie skonkretyzowanych w art. 7 u.d.i.p., jest działaniem wadliwym i skutkowało uchyleniem wydanych w sprawie decyzji.

Końcowo zauważyć należy, że na wezwanie Sądu z dnia 3 listopada 2016 r. Generalny Inspektor przesłał wszystkie decyzje stanowiące przedmiot wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2016 r. Z ich treści nie wynika, aby obejmowały one jakiekolwiek załączniki, stanowiące ich integralną część (skarżący wnioskował o udostępnienie decyzji wraz z załącznikami). Również z danych opublikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej nie wynika, aby organ wydawał decyzje wraz z załącznikami. Przy czym skarżący nie sprecyzował o jakie konkretnie załączniki wnioskuje.

Ponownie rozpatrując sprawę Generalny Inspektor uwzględni dokonaną powyżej ocenę prawną. Pisemnie poinformuje skarżącego, że wnioskowane decyzje opublikowane zostały w BIP i wskaże sposób dostępu do tych danych.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.