Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 300/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: starszy sek. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi B. M. i M. M. na uchwałę Gminy Myślenice z dnia 30 października 2017 r. nr 342/XL/2017 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej oraz w części graficznej w odniesieniu do działek nr: 678/2, 691, 692, 693, 694, 695, 696, 697, 701, 704 obręb Trzemeśnia Gmina Myślenice; II. zasądza od Gminy Myślenice solidarnie na rzecz skarżących B. M. i M. M. kwotę 480,00 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B. M. i M. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr 342/XL/2017 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 30 października 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych w części co do obszarów oznaczonych jako 3PU w zakresie, w jakim teren ten obejmuje działki nr [...], [...] obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w części – w zakresie załącznika nr 1 części graficznej uchwały nr 342/XL/2017, w zakresie, w jakim teren ten obejmuje działki nr [...], [...], obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice.

W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zmianę przeznaczenia z jednorodzinnej na usługowo - przemysłową działek nr [...], [...] obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice, mimo iż wnioski dotyczące zmiany przeznaczenia nieruchomości z jednorodzinnej na usługowo-przemysłową nie obejmowały powyższych nieruchomości;

- art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ograniczenie w prawie własności skarżących, mimo iż wnioski dotyczące zmiany przeznaczenia nieruchomości z jednorodzinnej na usługowo - przemysłową nie obejmowały działek nr [...], [...], [...] obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice;

- art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ograniczenie w prawie własności skarżących wskutek zmiany przeznaczenia działek nr [...], [...] obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice z zabudowy jednorodzinnej na przemysłowo -usługową.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 736/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi B. M. i M. M. na uchwałę nr 342/XL/2017 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 30 października 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej rysunek zmiany planu w odniesieniu do działki nr [...] (pkt I); w pozostałym zakresie odrzucił skargę (pkt II) oraz zasądził od Gminy Myślenice solidarnie na rzecz skarżących B. M. i M. M. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

Uzasadniając pkt I wyroku Sąd m.in. wskazał, że trafny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 kodeksu cywilnego. Doszło też do naruszenia art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących, związanych z prawem własności nieruchomości dz. nr [...], położonej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Rada Miejska, uchwalając kwestionowaną skargą zmianę planu, winna była wziąć pod uwagę istniejący na działce nr [...] stan rzeczy i sposób jej zagospodarowania zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem (wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny skarżących) i - bez uszczerbku dla interesu publicznego oraz planowanej polityki przestrzennej gminy przedstawionej w uzasadnieniu zmiany planu i w odpowiedzi na skargę - wyłączyć tę działkę z obszaru o przeznaczeniu przemysłowo – usługowym PU. Można bowiem stwierdzić, że dotychczasowe zagospodarowanie tej działki wyklucza możliwość jej zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem planowanym zmianą, a przynajmniej co najmniej się z nim kłóci. W ocenie, Sądu analiza treści zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Myślenicach, jak i uzasadnienie odpowiedzi na skargę wskazuje na to, że co do działki nr [...] nie zostały zachowane przywołane aspekty zasady proporcjonalności, co oznacza przekroczenie przez ten organ zakresu swobody regulacyjnej w procesie uchwalania planu, przede wszystkim dlatego, iż Rada Miejska znacznie ograniczyła zagospodarowanie działki nr [...] skarżących, nie mając ku temu - a w każdym razie nie wskazując - jakichkolwiek zasadnych przesłanek. Dokonała tego zatem w sposób arbitralny i bez poszanowania zasad państwa prawnego, w tym prawa własności. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że w tym wypadku doszło do istotnego przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego.

W motywach zawartych w pkt II ww. rozstrzygnięcia, WSA wskazał, że skarga - w zakresie, w jakim nie odnosi się do działki nr [...] - podlega odrzuceniu, na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a, bowiem jak wynika z akt sprawy (dołączonej do skargi treści księgi wieczystej) skarżący legitymują się prawem współwłasności działki nr [...], co oznacza, iż po ich stronie istnieje interes prawny uzasadniający skuteczne zaskarżenie przedmiotowego planu miejscowego jedynie w odniesieniu do tej działki. Także podniesiona przez skarżących argumentacja koncentrująca się na negatywnym wpływie i uciążliwościach wynikających z umiejscowienia ich działki nr [...] wewnątrz obszaru o przeznaczeniu usługowo – przemysłowym (w tym w bliskiej odległości i otoczeniu działek nr [...],[...]) nie może być uznana za wykazującą naruszenie zaskarżoną uchwałą własnej indywidualnej sytuacji prawnej skarżących co do pozostałych działek nr [...],[...].

Na skutek skargi kasacyjnej wywiedzionej przez pełnomocnika skarżących kasacyjnie od postanowienia zawartego w pkt II ww. wyroku WSA w Krakowie z 5 września 2018r., sygn. akt II SA/Kr 736/18, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 15 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3802/18 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że nie można wykluczyć, iż mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) takiej nieruchomości. Nie ma prostej reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego bez wyjątku właściciela działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Konieczne jest staranne zbadanie każdego pojedynczego przypadku. Wiele zależy od tego, w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1360/08; wyrok NSA z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 591/09; wyrok NSA z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 900/09; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2479/12). Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działkami stanowiącymi własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (zob. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK1402/17; wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1213/16; postanowienie z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 944/18).

W ocenie Sądu II instancji, wynikające z postanowień uchwały Rady Miejskiej z dnia 30 października 2017 r. nr 342/XL/2017 przeznaczenie działek nr [...], [...] pod zabudowę przemysłowo-usługową (§ 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały) może wpływać na sposób korzystania z prawa własności działek sąsiadujących z tymi nieruchomościami, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości. Świadczy to o tym, że naruszenie interesu skarżących jest realne i bezpośrednie.(...)

Oceniając więc legitymację procesową strony skarżącej, zdaniem NSA, należy wyjść od podstawowych ustaleń związanych z aktualnym stanem zagospodarowania określonego terenu i stanem przewidzianym w uchwalonym planie miejscowym. Następnie należy ocenić, czy wskutek postanowień nowego planu może dojść do pogorszenia sytuacji właściciela oznaczonych nieruchomości w kontekście przysługujących mu uprawnień do korzystania z nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i uprawnień wynikających z ochrony przed uciążliwymi immisjami (art. 140 i 144 k.c.).

Jak wynika z poprzedzających uwag, w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął wskazane uwarunkowania i nie poddał analizie twierdzeń skarżących wskazujących na ewentualne oddziaływanie zaskarżonej uchwały na ich sytuację prawną związaną z prawem własności do nieruchomości leżących w sąsiedztwie obszaru objętego planem.

Na koniec NSA wskazał, że w ponownym postępowaniu taką analizę należy przeprowadzić. W razie ustalenia, że zaskarżone unormowania planu prowadzą do naruszenia interesu prawnego skarżących, nakazano w dalszej kolejności rozważyć, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wskazać przy tym należy, że w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w tym na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który z woli ustawodawcy stanowi akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę, WSA w Krakowie stosując się przy tym w myśl art. 190 p.p.s.a do wykładni NSA, przeszedł do oceny legitymacji procesowej skarżących – czyli ustalenia czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienia skarżących. Stosownie bowiem do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019r., poz. 50 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika, że przesłankami uzasadniającymi wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego jest naruszenie posiadanego przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, przez ustalenia tej uchwały. Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia tej uchwały (planu). Naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego podmiotu.

Dla przypomnienia – działki nr [...],[...] i (a także działka skarżących nr [...]) obręb Trzemeśnia, Gmina Myślenice, na podstawie pierwotnej uchwały Rady Miejskiej Myślenice nr 409/XLV/2014 z dnia 23 kwietnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych, były zaliczone do MN1, czyli zgodnie z definicją zawartą w § 3 ust. 6 pkt 3 uchwały do terenu zabudowy jednorodzinnej. Na skutek zaskarżonej do Sądu uchwały nr 342/XL/2017 zostały zaliczone do obszaru oznaczonego 3PU, czyli zgodnie z definicją zawartą w uchwale - jako tereny zabudowy przemysłowo - usługowej.

W ocenie Sądu, dokonana w zaskarżonym planie miejscowym zmiana przeznaczenia terenów obejmujących nieruchomości oznaczone jako działki nr [...], [...] z zabudowy jednorodzinnej na przemysłowo - usługowe (§ 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały) wpływa na sposób korzystania z prawa własności działki nr [...], sąsiadującej z tymi nieruchomościami, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości generowanej przez dopuszczoną na tym obszarze działalność przemysłową.

Przeznaczenie danych terenów obejmujących ww. działki dla zabudowy produkcyjnej, usługowej niewątpliwie wpływa na sposób korzystania z prawa własności działki skarżących bezpośrednio sąsiadującej z tymi nieruchomościami i położonej w obszarze oddziaływania, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości, tj. np. hałas, natężenie ruchu pojazdów, zapachy czy zanieczyszczenie powietrza i to niezależnie od tego, czy uciążliwości te będą mieściły się w granicach norm dopuszczonych przez obowiązujące przepisy prawa.

Powyższe okoliczności świadczą o tym, że naruszenie interesu skarżących jest realne i bezpośrednie. Jak słusznie zaakcentował NSA w postanowieniu z 15 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3802/18 - Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji ), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności ( art. 140 K.c. ). Plany ustalają możliwość ( lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Pamiętać przy tym należy, iż społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., III CK 129/04, Prok. i Pr. 2005, nr 7-8, s. 52). W stosunkach sąsiedzkich chodzi głównie o unikanie niedozwolonych immisji (art. 144 k.c.) ( por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze, 2001r. – komentarz do art. 140 – 144 ).

Skarżący są właścicielami nieruchomości przeznaczonej w poprzednio obowiązującym planie (przyjętym ww. uchwałą z 23 kwietnia 2014 r.) pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN) i zabudowanej budynkiem jednorodzinnym. Trafnie zwraca się w skardze uwagę na przepis art. 140 K.c. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Jeżeli zatem dochodzi do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej (znajdującej się w sferze oddziaływania) w stosunku do nieruchomości wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 2479/12 - CBOSA).

Okoliczność, iż plan miejscowy przeznacza określone grunty pod określoną zabudowę, w tym przypadku pod zabudowę produkcyjną i usługową oznacza, iż skarżący, będący właścicielami nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z tymi terenami, posiadają realny i bezpośredni interes prawny do zaskarżenia kwestionowanej uchwały w odniesieniu do przedmiotowych działek. Pamiętać przy tym należy, iż nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji dopuszczonych do realizacji na terenach oznaczonych symbolem 3PU na nieruchomość skarżących, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania tych inwestycji.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem planistycznym, który określa m.in. przyszłe zagospodarowanie terenów objętych tym planem. W tym stanie rzeczy nie można oczekiwać i wymagać, aby na etapie uchwalania planu i kontroli legalności uchwały skarżący wykazali konkretne, istniejące już naruszenie interesu prawnego. To naruszenie interesu prawnego może bowiem powstać dopiero w przyszłości – w przypadku realizacji zabudowy przewidzianej przez plan. Istotne jest to, że naruszenie interesu prawnego w przyszłości przez realizację zapisów planu jest realne i możliwe. A zatem, w niniejszej sprawie istotne jest to, czy zabudowa produkcyjno-usługowa, która w przyszłości może powstać na ww. działkach - terenach o symbolu PU może wywrzeć negatywne skutki na nieruchomość skarżących.

W tych okolicznościach sprawy skarżący mają prawo domagać się przeprowadzenia merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek nr [...],[...]. Jeżeli bowiem dochodzi do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej (znajdującej się w sferze oddziaływania) w stosunku do nieruchomości wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 213/17; z dnia 5 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 2479/12 - CBOSA).

Odnosząc się do podstaw prawnych sporu należy stwierdzić, że na gruncie przepisów u.s.g., przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jest ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Mając na uwadze opisane wyżej kryterium legalności należy stwierdzić, że wbrew stanowisku Rady Miejskiej w Myślenicach skarga B. M. i M. M. była uzasadniona w części dotyczącej działek nr [...],[...] o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku, z uwagi na nadużycie władztwa planistycznego przez Radę Miejską w Myślenicach.

Mając na uwadze art. 153 p.p.s.a., Sąd w obecnym składzie przyjął, że przy uchwalaniu przedmiotowego planu nie doszło do naruszenia procedury planistycznej, ani zasad sporządzania planu.

Przechodząc do meritum sprawy, wyznaczonej granicami ww. rozstrzygnięcia Sądu II instancji, wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, pod rządami której uchwalono zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie "władztwem planistycznym czy też "samodzielnością planistyczną gminy" nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności (rozumianej jako umocowanie w obowiązujących przepisach powszechnie obowiązującego prawa), jest również oceniane pod kątem ewentualnego przekroczenia tych uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.

Nie ulega wątpliwości, że prawo własności - którego naruszenie zarzucają organowi planistycznemu skarżący - korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) - w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny.

Jednocześnie, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności, i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 1708/09).

Podsumowując, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie przepisów rangi ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą i często ograniczają własność. Nie można ich uznać za sprzeczne z generalnymi postanowieniami Konstytucji oraz art. 140 k.c. przewidującymi szczególną ochronę tego prawa, o ile pozostają w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (vide wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 240/13).

Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Obywatele mogą oczekiwać, że gmina, gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań.

Z powyższych rozważań wynika, że rolą organu planistycznego jest w każdym wypadku rozważenie, czy przyjęte rozwiązania nie są szczególnie krzywdzące dla interesu indywidualnego, w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i zachowania pewnych proporcji nakładanych ciężarów i ograniczeń praw (art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP). W wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1959/09, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszyć prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać bowiem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe.

Sąd w obecnym składzie aprobuje stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2304/16, LEX nr 2412713: "Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie". Podzielić należy pogląd doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważenia (M.Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Szwajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125).

Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem (vide: NSA w wyroku z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2812/15, LEX nr 2355653).

Odnosząc wyżej poczynione uwagi do rozpoznanej sprawy, przypomnieć należy, że nieruchomość skarżących znalazła się w samym środku obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem 3PU, obejmującego m.in. dz. nr [...], [...]

Zgodnie z § 2 ust. 7 zaskarżonej uchwały zmieniono treść § 15 ust. 1 Uchwały Nr 409/XLV/2014 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 23 kwietnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej granicach administracyjnych w ten sposób, że nadano mu nową treść: "Wyznacza się tereny zabudowy przemysłowo-usługowej, obejmującej tereny istniejącej i nowej zabudowy z podstawowym przeznaczeniem pod obiekty i urządzenia związane z produkcją, składowaniem i magazynowaniem surowców i materiałów, ich przerobem, oraz usługami związanymi z ich sprzedażą, naprawą lub przechowaniem i innymi usługami komercyjnymi z zakresu handlu, gastronomii, hotelarstwa wraz z zapleczem oraz z parkingami w wielkościach dostosowanych do potrzeb i wskaźników w tym tartaki. Tereny zabudowy przemysłowo-usługowej zostały oznaczone na rysunku planu symbolami od 1PU do 4PU."

Zgodnie natomiast z § 15 ust. 2 uchwały nr 409/XLV/2014 w brzmieniu nadanym zaskarżoną uchwałą: "2. Jako przeznaczenie uzupełniające w terenach zabudowy przemysłowo - usługowej, ustala się możliwość lokalizacji:

1)sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej;

2)dróg i dojazdów nie wydzielonych, zatok postojowych oraz parkingów, ścieżek rowerowych, przejść i ciągów pieszych;

3)budynków gospodarczych, socjalnych i garaży;

4)obiektów małej architektury, zieleni urządzonej, w tym przestrzeni publicznych;

5)budynków biurowych w terenie 3PU."

W uzasadnieniu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej graniach administracyjnych, wskazano, że: "Poszerzając i wyznaczając nowe tereny zabudowy przemysłowo usługowej uwzględniono wymagania ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni poprzez nawiązanie się do funkcjonujących już w przestrzeni terenów usługowych i produkcyjnych z wykorzystaniem istniejącego układu komunikacyjnego".

Z kolei w dokumencie pt.: "Prognoza oddziaływania na środowisko do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzemeśnia w Gminie Myślenice w jej graniach administracyjnych" (s. 8) wskazano, że na terenie, w skład którego wchodzą ww. działki - "po północnej stronie drogi powiatowej zlokalizowany jest już budynek usługowo – magazynowy z zapleczem socjalno – biurowym oraz budynek mieszkalny z niewielkimi przydomowymi zagospodarowaniem, pozostały obszar jest pokryty zielenią naturalną". Dalej na s. 37 cyt. dokumentu zaznaczono, że "Celem zmiany planu jest poszerzenie i wprowadzenie nowych terenów produkcyjno- usługowych. Oba obszary przylegają do zabudowy o charakterze usługowym i produkcyjnym".

Powyższe ustalenia nie do końca korespondują ze stanem faktycznym sprawy, bowiem graniczące z działką skarżących nr [...] tereny przeznaczone pod zabudowę przemysłowo – usługową, obejmujące m.in. dz. nr [...]- przylegają do zabudowy o charakterze jednorodzinnym (ozn. MN1 na rysunku planu).

W ocenie Sądu analiza zapisów uchwały dotyczących części tekstowej oraz graficznej odnośnie dz. nr [...],[...] wraz z uzasadnieniem projektu zamiany oraz wyżej powołanych fragmentów "Prognozy" wskazuje, że organ planistyczny w sposób nieuprawniony, z przekroczeniem władztwa planistycznego dokonał zmiany przeznaczenia ww. działek powodując pogorszenie warunków korzystania przez skarżących z działki nr [...]. Niewątpliwe bowiem sąsiedztwo nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowo - usługowym dla nieruchomości o zabudowie jednorodzinnej jest uciążliwe choćby z uwagi na mogące tam powstać obiekty związane z produkcją, składowaniem, magazynowaniem surowców i materiałów, ich przerobem oraz usługami związanymi z ich sprzedażą, naprawą lub przechowywaniem i innymi usługami komercyjnymi z zakresu handlu, gastronomii, hotelarstwa wraz z zapleczem. Wysoce prawdopodobne jest również to, że warunki korzystania z nieruchomości nr [...] ulegną pogorszeniu, z uwagi na immisje generowane przez powstające w bliskim sąsiedztwie działki skarżących obiekty przemysłowo – usługowe. Inne są bez wątpienia warunki życia w sytuacji kiedy wokół istnieje zabudowa jednorodzinna, mieszkaniowo – usługowa czy rolnicza, a inne gdy zabudowa jest przemysłowo - usługowa. Te zaś okoliczności mają wpływ też obniżenie wartości nieruchomości.

Słusznie podniesiono w skardze zarzut naruszenia zasady proporcjonalności. Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie skarżący wskazali, że zmiana przeznaczenia nieruchomości z jednorodzinnej na przemysłowo - usługową była inicjatywą trzech lokalnych przedsiębiorców i dotyczyła zmiany przeznaczenia na przemysłowo - usługową następujących działek: [...], [...] (E. N.), [...] (B. M.), [...], [...], [...], [...] (P. S.). Powyższe podmioty nie wnioskowały więc również o to aby także działki nr [...], [...] zmieniły swoje przeznaczenie.

Stosownie do brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Zaś zgodnie z art. 1 ust.3 powyższej ustawy, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a że analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Z powyższych przepisów wynika zatem, iż naruszenie własności może mieć miejsce przy planowaniu przestrzennym tylko wówczas gdy jest to konieczne do osiągnięcia istotnych celów. W związku z czym skoro wnioski powyższych podmiotów nie tyczyły powyższych działek zmiana ich przeznaczenia nie była konieczna. Nie było więc potrzebne tak drastyczne ograniczenie prawa własności skarżących skoro realizacja wniosków ww. podmiotów tego nie wymagała. Zatem zmiana przeznaczenia działek nr [...],[...] była dowolna, nieuzasadniona i w sposób nadmierny i niewspółmierny z naruszeniem zasady równości promująca interesy jednych członków wspólnoty lokalnej nad innymi ( w tym wypadku skarżących).

W ocenie Sądu, przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązanie planistyczne w odniesieniu do ww. działek nie było jedynym możliwym rozwiązaniem i nic nie stało na przeszkodzie pozostawienia w odniesieniu do nich dotychczasowego przeznaczenia.

Przywołane okoliczności, obok wywiedzionych powyżej, i tych dostrzeżonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 3802/18, stanowią wystarczający argument przemawiający za stwierdzeniem, że ustalenie przeznaczenia działek nr [...], [...] pod zabudowę przemysłowo - usługową, nastąpiło z przekroczeniem tzw. władztwa planistycznego z uwagi na naruszenie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), ochrony praw nabytych i zaufania do organów państwa (wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP) oraz prawa własności i jego ochrony (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).

W zaskarżonym zakresie uchwała Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 30 października 2017 r. nr 342/XL/2017 została więc podjęta z istotnym naruszeniem art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, a także art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.