Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1046/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art 165 ust. 7, art 170 ust. 1-3 oraz art 171 ust.1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 603/17 w sprawie ze skargi K.D. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od K.D. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 603/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.D. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia, uchylił zaskarżony akt (pkt I); uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia K.D. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (pkt II).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"), złożył K.D. dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] od dnia 1 czerwca 2017 r. K.D. przedmiotową propozycję zatrudnienia przyjęła w dniu 1 czerwca 2017 r.

Jednocześnie w tym samym dniu od otrzymanej propozycji zatrudnienia wniosła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ w odpowiedzi w piśmie z dnia 14 lipca 2017 r. wyjaśnił, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dla złożonej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia nie przewidują formy decyzji i trybu odwoławczego.

Ponadto K.D. pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji określającej nowe warunki pełnienia służby. Organ w odpowiedzi w piśmie z dnia 28 czerwca 2017 r. podał, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak i niezłożenie tego rodzaju propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom – nie ma charakteru aktu administracyjnego.

Następnie K.D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na naruszenie prawa przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegające na niezłożeniu w ustawowym terminie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, co stanowi:

1) naruszenie art. 165 ust. 7 w związku art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS oraz art. 179 i art. 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez wadliwe ich zastosowanie, polegające na niezłożeniu jej propozycji nowych warunków pełnienia służby w formie decyzji w miejsce otrzymanej propozycji warunków zatrudnienia, do której wydania organ nie miał podstaw prawnych;

2) naruszenie art. 2, art. 7, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 60 oraz art. 77 ust. 1 i art. 83 Konstytucji RP, a także art. 6, art. 13 i art.14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez wadliwe, niezgodne z ustawą zasadniczą zastosowanie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS;

3) naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych przez stronę kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie pisemnej propozycji organu z dnia [...] maja 2017 r., względnie – w przypadku uznania, że złożona propozycja nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") – o stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r., polegającej na złożeniu propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w tej Izbie oraz wyrażenie w orzeczeniu wskazań co do dalszego postępowania, tj. zobowiązania organu do złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby.

W uzasadnieniu skargi przedstawiła dotychczasowy przebieg służby oraz argumentację potwierdzającą zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. z powodu braku właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie. Stwierdził, że złożona skarżącej propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, którą przyjęła, nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego.

Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 5 października 2017 r. podtrzymała stanowisko przedstawione w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej żądania są zasadne.

W uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności ocenił, czy skarga złożona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna.

Podał, że w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. Z treści omawianej regulacji można wywodzić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 250/04). Akt lub czynność, o których mowa w powołanym przepisie, są podejmowane w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Są to zatem akty lub czynności, w których występuje podwójna konkretność (podmiotowa i przedmiotowa) przez wskazanie indywidualnego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu administrowanego. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. można również wywieść, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Musi zatem istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie zaskarżona pisemna propozycja z dnia [...] maja 2017 r. została wydana na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Przepis ten wprost określa obowiązek dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do 31 maja 2017 r. ("składają odpowiednio"). Obowiązkowi temu musi odpowiadać uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej inicjuje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, którego konsekwencją jest ustanie stosunku służbowego. Przyjęcie propozycji zatrudnienia oznacza wyrażenie zgody na zawarcie umowy o pracę na warunkach wynikających z propozycji zatrudnienia, a zawarcie umowy o pracę jest równoznaczne z faktycznym zaprzestaniem pełnienia służby. Ze względu na skutek przyjęcia lub odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, propozycja zatrudnienia musi być postrzegana jako akt "wkraczający" w stosunek służbowy i dotykający elementu "nawiązania" i "ustania" stosunku służbowego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, odniesienie cech i skutków propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS do cech aktu/czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., pozwala na wyprowadzenie następujących wniosków:

1. Propozycja zatrudnienia nie jest decyzją ani postanowieniem w rozumieniu prawa materialnego, jak i procesowego. Ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji dla pisemnej propozycji zatrudnienia ani nie przewidział sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego, które poprzedzałoby decyzyjną konkretyzację uprawnienia do dalszego zatrudnienia albo pełnienia służby. Akty/czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., także nie są podejmowane w trybie regulowanym przepisami o postępowaniu.

2. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi mieści się w zakresie administracji publicznej. Jest działaniem podejmowanym wobec funkcjonariusza pozostającego w niepracowniczym stosunku zatrudnienia typu administracyjnego, a zakres kompetencji przełożonego (tu dyrektora izby administracji skarbowej) względem funkcjonariusza charakteryzuje się władztwem administracyjnym. Władcze działanie to, co do zasady takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy władztwa administracyjnego nadają działaniu charakter władczy, choć nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia, jest wystarczający do zakwalifikowania aktu czy czynności do aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej. Przepisy prawa mogą wprowadzać element przymusu państwowego poprzez wskazanie zewnętrznego skutku aktu/czynności. Zewnętrzny skutek propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, niezależny od zachowania funkcjonariusza, a prowadzący do ustania stosunku służbowego (czy w następstwie wygaśnięcia wskutek nieprzyjęcia propozycji zatrudnienia, czy w następstwie przyjęcia prowadzącego do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy skutkującego de facto ustaniem stosunku służbowego) jest równoznaczny z wprowadzeniem przymusu państwowego wobec funkcjonariusza, który to przymus stanowi jeden z przejawów władztwa administracyjnego.

3. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi stanowiąca działanie "wkraczające" w istotę stosunku służbowego, tj. niemieszczące się w zakresie podległości służbowej wewnątrz aparatu państwowego, została podjęta przez podmiot sprawujący wobec funkcjonariusza administrację publiczną.

4. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albowiem na dyrektora izby administracji skarbowej został prawem nałożony obowiązek potwierdzenia dalszego stosunku zatrudnienia albo służby funkcjonariusza, a temu obowiązkowi odpowiada uprawnienie funkcjonariusza do uzyskania owego potwierdzenia, przy czym funkcjonariusz, jak wynika ze skargi, wyprowadza z obowiązku organu uprawnienie do otrzymania wyłącznie propozycji pełnienia służby, co będzie przedmiotem dalszych rozważań.

5. Propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi ma charakter indywidualny.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja zatrudnienia jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż wszystkie działania przełożonego podejmowane w stosunku do funkcjonariusza, wkraczające w istotę stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjno – prawnym, które nie są decyzjami ani postanowieniami, winny być kwalifikowane jako takie akty.

Przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dla propozycji zatrudnienia zastrzegły formę pisemną, co wyraźnie odróżnia tę propozycję od czynności faktycznej. Ponadto propozycja zatrudnienia ma na celu potwierdzenie uprawnienia funkcjonariusza do dalszego zatrudnienia i jest bardziej niż czynność zbliżona do decyzji administracyjnej, która z założenia w sposób autorytatywny konkretyzuje uprawnienia lub obowiązki jednostki. Nadto samo brzmienie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. utożsamia akty z zakresu administracji publicznej z decyzjami , a nie z czynnościami.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji przyjął, że będąca przedmiotem skargi pisemna propozycja stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i podlega kontroli sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, nie podzielił stanowiska skarżącej, że organ miał obowiązek złożyć wszystkim dotychczasowym pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Użyty przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS zwrot "odpowiednio" odnosi się z jednej strony do rodzaju organów wymienionych w początkowej części przepisu, z drugiej zaś do pracowników i funkcjonariuszy. W ten sposób w przepisie uporządkowano kto (jaki organ) komu (pracownikom i funkcjonariuszom) składa propozycję. Z kolei spójnik "albo" rozdziela w tym przypadku rodzaje propozycji, jakie mogą zostać złożone, tj. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia i propozycję określającą nowe warunki służby. Analiza logiczna przepisu nie wyklucza takiego jego rozumienia, że istnieje możliwość złożenia także pracownikom propozycji służby, a funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia. Tego rodzaju wykładania w/w przepisu znajduje potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy, z których wprost wynika, że funkcjonariusz może otrzymać propozycję zatrudnienia (art. 169 ust. 3 i art. 174 ust. 3 cyt. ustawy).

Sąd pierwszej instancji, wskazując powody uchylenia zaskarżonego aktu, zwrócił uwagę na szczególny charakter stosunku służbowego w porównaniu do stosunku pracy, wyrażający się w zwiększonej dyspozycyjności czy podległości funkcjonariusza względem przełożonego. Taki charakter stosunku służbowego funkcjonariusza powoduje, że jest on objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Selekcja osób pełniących służbę publiczną może być dokonywana tylko w trybie przewidzianym przez przepisy ustawowe. Ustawa musi ustanowić obiektywne kryteria doboru kandydatów do tej służby oraz uregulować zasady i procedurę rekrutacji w taki sposób, aby zapewnić przestrzeganie zasady równości szans wszystkich kandydatów, bez jakiejkolwiek dyskryminacji i nieuzasadnionych ograniczeń. Nie odbiera to władzy publicznej możliwości ustalenia szczegółowych warunków dostępu do konkretnej służby, ze względu na jej rodzaj i istotę. Ustawa powinna również określić kryteria zwalniania ze służby oraz procedurę podejmowania decyzji w tym zakresie tak, aby wykluczyć wszelką dowolność działania władz publicznych. Konieczne jest także stworzenie odpowiednich gwarancji praworządności decyzji dotyczących dostępu do służby publicznej, a więc przede wszystkim decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia do służby publicznej oraz zwolnieniu z tej służby (por. wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998r., sygn. K 28/97, OTK 1998, Nr 4, poz. 50).

W świetle regulacji zawartej w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w sposób bezpośredni dotyczy także jednego z konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich, tj. dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich posiadających pełnię praw publicznych (art. 60 Konstytucji RP). Prowadzi bowiem do zakończenia stosunku służbowego, w sposób faktyczny lub na skutek wygaśnięcia z mocy prawa, a tym samym oddziałuje na dostęp do służby publicznej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że przepis ten obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również zasady wykonywania tej służby, a także – co szczególnie istotne w niniejszej sprawie – zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. np. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji RP jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. Nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym będzie naruszać konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazał, że w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przewidziano kryteria, jakie dany organ winien brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego, dotyczącego tego, czy konkretnemu funkcjonariuszowi należy złożyć propozycję nowych warunków zatrudnienia, czy nowych warunków pełnienia służby. Propozycja taka powinna uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania".

W niniejszej sprawie złożona skarżącej w dniu [...] maja 2017 r. pisemna propozycja zatrudnienia nie zawiera żadnego odniesienia do powyższych kryteriów. Wprawdzie ustawodawca dla przedmiotowej propozycji nie przewidział formy decyzji administracyjnej, to jednak stanowi ona akt z zakresu administracji publicznej, który winien zostać wydany po dokonaniu przez organ oceny przesłanek wymienionych w art. 165 ust. 7 omawianej ustawy. Akt ten de facto powoduje zakończenie stosunku służby. Niezależnie od podjętej przez funkcjonariusza decyzji co do przyjęcia bądź odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, dotychczasowy stosunek służby ustanie. W ocenie Sądu, już choćby z tego powodu zastosowanie kryteriów wynikających z art. 165 ust. 7 cyt. ustawy winno mieć charakter przejrzysty, jawny i transparentny, a tym samym znajdować wyraz w treści aktu, jakim jest propozycja. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącej – jako adresatce propozycji – dowiedzenie się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował. Także Sąd rozważający zasadność przekształcenia stosunku służby w stosunek zatrudnienia jest pozbawiony możliwości kontroli prawidłowości procesu decyzyjnego po stronie organu, jeśli chodzi o zastosowanie ustawowych kryteriów w stosunku do konkretnej osoby, z indywidualnym odniesieniem do jej sytuacji faktycznej i prawnej. Z pewnością nie może nim być odwołanie się (niewyrażone zresztą w treści propozycji) do – mającego charakter ogólny – stanowiska Szefa Służby Celnej dotyczącego powierzania zadań w oparciu o potrzeby jednostek Krajowej Administracji Skarbowej i przebieg dotychczasowego zatrudnienia. Bez poznania motywów decyzyjnych organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji każdego funkcjonariusza, nie jest możliwe pełne skontrolowanie zaskarżonego aktu. Wskutek braku wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, akty administracyjne uchylają się od kontroli sądowoadministracyjnej, co nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji RP), równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP), co potwierdza także orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 751/11, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 789/10, czy wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 554/17).

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak pisemnego uzasadnienia w treści złożonej skarżącej propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., o czym orzekł jak w punkcie I wyroku. Jednocześnie, na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a., w punkcie II wyroku uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Ponadto Sąd podał, że uchylenie zaskarżonego aktu – pisemnej propozycji zatrudnienia – jest równoznaczne z anulowaniem skutków tego aktu polegających na ustaniu stosunku służbowego i powstaniu stosunku pracy. Powyższe nie oznacza jednak, że wyrok Sądu spowoduje sytuację równoznaczną z tą, gdy funkcjonariusz nie otrzymuje w ogóle propozycji przewidzianej w art.165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. W sprawie jest niesporne, że taka propozycja została skarżącej przedstawiona w terminie określonym w art. 165 ust. 7 cyt. ustawy i została przez nią przyjęta, a stwierdzona przez Sąd jej wadliwość nie dotyczyła samej zasady jej złożenia, a jedynie braku wskazania i oceny kryteriów przewidzianych w tym przepisie. Obowiązek złożenia skarżącej propozycji na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zrealizowany w rozpatrywanej sprawie przez organ, wyłącza skutki określone w art. 170 ust. 1 tej ustawy dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego. Organ realizując orzeczony wyrokiem obowiązek przede wszystkim wyjaśni, przy zastosowaniu kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 cyt. ustawy, dlaczego nie złożył skarżącej propozycji służby, o ile takiej propozycji ponownie nie złoży. Rozpatrując ponownie sprawę przedstawi skarżącej określoną w punkcie II wyroku propozycję, uwzględniając powyższe rozważania i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania sądowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przez nieprawidłową wykładnię tego przepisu, tj. błędne ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rzeczywistego znaczenia normy prawnej zawartej w art. 165 ust. 7 powołanej ustawy i przez to nieuprawnione przyjęcie, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia skarżącej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], zawarta w piśmie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2017 r. jest aktem administracyjnym. Ten błąd wykładni prawa polega na mylnym rozumieniu konstrukcji normatywnej pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS;

2) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach - uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji - mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja jest przedmiotem zaskarżenia określonym w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.;

3) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że sąd pierwszej instancji - uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji - mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja musi być postrzegana jako akt administracyjny z tego powodu, że propozycja pracy w służbie cywilnej "dotyka elementu ustania stosunku służbowego" i już samo jej złożenie jest równoznaczne ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby;

4) art. 5 pkt 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przez niezastosowanie w sprawie art. 5 pkt 2 P.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że sąd pierwszej instancji - uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji - mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jest przedmiotem zaskarżenia określonym w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.;

5) art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przez niezastosowanie w sprawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach - uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji - mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jest przedmiotem zaskarżenia określonym w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.;

6) art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 146 § 1 P.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach - uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji - mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wymaga uzupełnienia jej ustawowego brzmienia o element obligatoryjnego pisemnego uzasadnienia, w którym organ wyjaśni, stosując kryteria o których mowa w art. 165 ust. 7, dlaczego w tym przypadku, złożył funkcjonariuszowi propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, zamiast propozycji nowych warunków pełnienia służby;

7) art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz w związku z art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 146 § 1 P.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach - uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji - mylnie przy tym przyjmując, że zastosowanie art. 146 § 1 P.p.s.a. wyłącza skutki określone w art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa;

8) art. 146 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz w związku art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 146 § 2 P.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach - uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji - mylnie przy tym przyjmując, że pisemna propozycja o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS złożona w dniu [...] maja 2017 r. wymaga ponowienia, a to z powodu, jak to uznał sąd pierwszej instancji, potrzeby uzupełnienia - już przyjętej i zaakceptowanej - pisemnej propozycji o dodatkowy element jej treści, tj. pisemne uzasadnienie, w którym organ wyjaśni, stosując kryteria o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, dlaczego w tym przypadku, złożył funkcjonariuszowi propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, zamiast propozycji nowych warunków pełnienia służby;

9) art. 146 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz w związku z art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 146 § 2 P.p.s.a., co wyraża się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach - uznał swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji - mylnie przy tym przyjmując, że zastosowanie art. 146 § 2 P.p.s.a. wyłącza skutki, określone w art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy samego prawa;

10) art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jak również w związku z art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1947, ze zm.; dalej jako ustawa o KAS) przez nieprawidłową wykładnię art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, tj. błędne ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rzeczywistego znaczenia norm prawnych art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i przez to mylne przyjęcie, że art. 276 ust. 1 ustawy o KAS nie ma zastosowania do rozpoznawania roszczeń kwalifikowanych na podstawie norm prawnych art. 165 ust. 7 lub art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS;

11) art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jak również w związku z art. 277 ustawy o KAS przez nieprawidłową wykładnię art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, tj. błędne ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach rzeczywistego znaczenia norm prawnych art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i przez to mylne przyjęcie, że art. 277 ustawy o KAS nie ma zastosowania do rozpoznawania roszczeń kwalifikowanych na podstawie norm prawnych art. 165 ust. 7 lub art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS;

12) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznając swoją właściwość do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji przez przyjęcie, że pisemna propozycja o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jest przedmiotem zaskarżenia określonym w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie wyjaśnił, z jakiego normatywnie relewantnego powodu, za punkt odniesienia do wykładni cech konstytutywnych aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., przyjął kryteria definiujące pojęcie stosunku służbowego, zamiast za punkt odniesienia przyjąć w tej sprawie ustawową konstrukcję pisemnej propozycji z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi lub alternatywnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna. Sprawa nie należała bowiem do właściwości sądu administracyjnego – art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zauważyć należy, iż okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 419/11), a w świetle przepisu art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSA i WSA z 2010 r. nr 3, poz. 40).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach błędnie stwierdził, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], skierowane do K.D. na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, zawierające propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], którą wyżej wymieniona przyjęła, stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., objęty właściwością sądu administracyjnego i w następstwie uwzględnienia skargi, w oparciu o art. 146 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony akt. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. nieprawidłowo uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia skarżącej K.D. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Argumentując powody rozstrzygnięcia podał brak uzasadnienia propozycji zatrudnienia zawierającego wykazanie przez organ ustawowych przesłanek wyboru, określonych w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, a także rozwianie wątpliwości interpretacyjnych co do skutków uchylenia zaskarżonego aktu.

W sprawie jest niesporne, że skarżąca K.D. w dniu 1 czerwca 2017 r., na podstawie art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia. W świetle art. 171 cyt. ustawy konsekwencją powyższego zachowania wyżej wymienionej było przekształcenie jej stosunku służby z mocy prawa z określonym w propozycji dniem 1 czerwca 2017 r. w stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1345, ze zm.). Stała się ona członkiem korpusu służby cywilnej zatrudnionym na podstawie umowy o pracę. Zgodnie z art. 9 ust. 2 tej ustawy, spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy.

Rozważania oceniające charakter prawny "pisemnej propozycji zatrudnienia" złożonej wyżej wymienionej jako funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej należy poprzedzić wyjaśnieniem obowiązującego wówczas stanu prawnego.

Z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie reforma struktury administracji skarbowej, która na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji wprowadziła Krajową Administrację Skarbową. W jej wyniku doszło do konsolidacji administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej.

Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby (art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Przy czym użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowywało pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.

Ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Przy czym podał, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.

Jednocześnie zauważyć należy, iż ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r.

Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia z mocy prawa stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (art. 171 ust. 1 w/w ustawy).

Ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Z art. 169 ust. 4-7 tej ustawy wynika, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Przedstawione regulacje wskazują, że dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ustawodawca przewidział jedynie określone konsekwencje występujące w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza tego rodzaju propozycji, poprzez wprowadzenie instytucji ustawowej o charakterze przejściowym – przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy), a w przypadku odmowy jej przyjęcia w określonym terminie (art. 170 ust. 2) – wygaśnięcie stosunku służbowego po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2). Przy czym w tym przypadku, zgodnie z art. 170 ust. 3 w/w ustawy, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Analiza przepisów dotyczących pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia prowadzi do wniosku, że:

1. przedmiotowa propozycja stanowi ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza);

2. funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji;

3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków;

4. skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza;

5. ustawodawca dla tej propozycji nie zastrzegł formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji;

6. dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które jest traktowane jako zwolnienie ze służby; w przypadku przyjęcia propozycji dochodzi do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona K.D. na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W doktrynie prezentowane jest stanowisko, które skład orzekający w tej sprawie podziela, że dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami:

1. nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.;

2. musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność;

3. powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata;

4. ma dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany;

5. powinna obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011). Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny " pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia" K.D. nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach uznał, że owa propozycja stanowi akt , o którym mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Przedmiotowa propozycja bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), albo w wyniku odmowy jej przyjęcia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Przedstawienie propozycji nowych warunków zatrudnienia stanowi jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 tej ustawy). Zatem propozycja ta sama z siebie nie stwierdza istnienia obowiązku lub uprawnienia wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa. O ile można argumentować, że ta propozycja ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczący trwającego jeszcze stosunku służbowego indywidualnie określonego podmiotu), o tyle nie sposób przyjąć, aby dotyczył on bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzował prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Wskutek złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nie następuje potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku określonego podmiotu wynikającego wprost z ustawy. Propozycja ta zmierza bowiem do przekształcenia z mocy prawa istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do ustania tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji) traktowanego jako zwolnienie ze służby. Właściwy organ poprzez złożenie tego rodzaju propozycji nie stwierdza uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege, wynikających wprost z przepisów prawa materialnego. Nie można zatem twierdzić, że ta propozycja dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku odmowy jej przyjęcia. Dopiero propozycja, wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r., K 1/99; OTK 2000/2/59), tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Zatem w tym sensie propozycja zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie jest innym aktem dotyczącym bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Przez tę propozycję w żaden sposób nie są konkretyzowane prawa i obowiązku funkcjonariusza, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno –kształtującym, jak również nie dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, gdyż nie ustala ona, nie stwierdza oraz nie potwierdza uprawnień i obowiązków określonych przepisami prawa. Ponadto organ właściwy do złożenia funkcjonariuszowi/pracownikowi takiej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nie jest do tego ustawowo zobligowany.

Z tych względów przyjąć należy, iż złożona dotychczasowemu funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji oznacza to, że skarga takiego funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2817/17, 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 3001/17, 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 97/18, 20 lutego 2018 r. , sygn. akt I OSK 190/18, 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 887/18, 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 384/18, 5 października 2018 r. , sygn. akt I OSK 960/18, 11 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 668/18).

Ponadto wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 uznał, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony lub określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu uchwały podał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach kwalifikacja charakteru prawnego złożonej K.D. w dniu [...] maja 2017 r. propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegającego kontroli sądu administracyjnego, jest wadliwa. Brak było podstaw do rozpoznania sprawy i orzekania w oparciu o art. 146 § 1 i § 2 P.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie zachodziła podstawa do zastosowania art. 189 P.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skarżąca K.D. nie może ponosić kosztów dokonania przez Sąd drugiej instancji odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, oceny charakteru prawnego złożonej jej propozycji zatrudnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.