Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2190/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1 i 3 w zw. z art. 13, art. 11
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: par. 11 pkt 4
journal: Dz.U. 1991 nr 42 poz 188
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i  organów samorządu notarialnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant referent Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi I. w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 10, art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie ( Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.) oraz art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku I. w [...] o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2015 r. o powołaniu S. B. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wyjaśnił, iż zgodnie z art. 10 § 1 ustawy – Prawo o

notariacie, notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Zakres swobody przyznanej Ministrowi Sprawiedliwości na mocy art. 10 § 1 ustawy ograniczają wyłącznie postanowienia art. 10 § 3 i art. 11 - 13 ustawy[1]. Minister Sprawiedliwości wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ustawy - Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej[2], która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego[3]. Powołanie i wyznaczenie siedziby kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej.

Podniósł, że S. B. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, co potwierdzają zgromadzone w toku postępowania dokumenty, w tym dyplom ukończenia wyższych studiów prawniczych, uchwała Nr [...] z dnia 9 października 2012 r. Komisji Egzaminacyjnej Nr 2 do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...] w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego, opinia sporządzona przez notariusz I. P.

Zgodnie z art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11 - 13 ustawy - Prawo o notariacie[4], a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Skoro zatem S. B. spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, a jej dotychczasowe postępowanie nie budzi żadnych wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić powołania jej na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w Krakowie, zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie.

Minister Sprawiedliwości wskazał, że jest związany treścią wniosku kandydata o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej.

Dodatkowo wyjaśnił, że według stanu na dzień 31 października 2014 r. w [...] działało 126 156 podmiotów gospodarczych (zarejestrowanych w bazie REGON). Wśród tych podmiotów zarejestrowano 20 643 spółki handlowe. Zauważalny jest przy tym istotny wzrost, w stosunku do danych na dzień 31 października 2013 r., liczby podmiotów gospodarczych (o 2 230 podmiotów), w tym spółek handlowych (o 1842 spółki). W ocenie Ministra przyjąć należy, że wzrost liczby podmiotów gospodarczych skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego, co w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. Wyznaczenie w [...] kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy więc liczbę osób przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Tworzenie nowych kancelarii zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców[5], a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży więc w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zaś zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej.

Podkreślił także, że [...] stanowi centrum życiowe S. B. Wnioskodawczyni mieszka w [...], tutaj odbyła także aplikację notarialną. Nadto lokal, w którym zamierza prowadzić działalność, stanowi własność jej męża.

Za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...] przemawia zatem zarówno słuszny interes wnioskodawczyni, jak również interes społeczny.

Minister podniósł, że przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Ustawa - Prawo o notariacie nie przewiduje też, co wielokrotnie wynikało z judykatury sądów administracyjnych, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii[6]. Tak samo nie wynika z tych przepisów wymóg zadbania o to, żeby nowo utworzona kancelaria nie wpłynęła negatywnie na rentowność kancelarii już istniejących na terenie, gdzie wyznaczono jej siedzibę.

Minister zaznaczył, że pomimo szczególnego statusu zawodu notariusza i odrębności związanych z jego wykonywaniem, zagwarantowana konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również notariusza[7]. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nadto, wyjątki od tej zasady nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający z naruszeniem słusznego interesu do wyboru siedziby swojej kancelarii.

Minister stwierdził, że zarówno z ustawy Prawo o notariacie, jak i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego[8], nie wynika, aby plan siedzib kancelarii notarialnych miał w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej charakter bezwzględnie wiążący. Co więcej, z orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że nie ma potrzeby sporządzenia takiego planu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, I. w [...] zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Podniosła zarzut naruszenia prawa procesowego tj.:

-art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa,

-art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

-art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym,

-art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...],

oraz prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.

-art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42 poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w [...] istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty stwierdzając m.in., że zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP samorządy zawodowe reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, sprawując przy tym pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Istotą zawodów zaufania publicznego jest gwarancja udzielana przez państwo, że osoby wykonujące te zawody reprezentują odpowiednie standardy zawodowe i etyczne. Nad dochowaniem tych standardów czuwa samorząd zawodowy poprzez uczestnictwo w procesie dopuszczania do zawodu zaufania publicznego oraz sądownictwo dyscyplinarne. Izba podniosła, że najważniejszym z aspektów wykonywania zawodu notariusza jest świadczenie wysokiej jakości usług notarialnych, co prowadzi do należytego zabezpieczenia obrotu gospodarczego. Natomiast uruchamianie coraz większej ilości kancelarii notarialnych w miejscowościach, w których potrzeby mieszkańców są w pełni zaspokojone, może doprowadzić do obniżenia cen, zmierzającego do zwiększenia ilości dokonywanych czynności, co niewątpliwie wpłynie na obniżenie jakości świadczonych usług.

Skarżąca powołała się na uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] negatywnie opiniującą wniosek S. B.w części dotyczącej siedziby kancelarii notarialnej w [...] podnosząc, że Rada kierowała się faktem, że zapotrzebowanie na usługi notarialne na terenie w/w Izby zostało całkowicie zaspokojone. Stwierdziła, iż obserwuje stały spadek liczby czynności notarialnych, co prowadzić może do wniosku, iż powoływanie nieograniczonej liczby nowych notariuszy, przy braku jakiegokolwiek planu rozmieszczenia kancelarii notarialnych i tworzenie ich w nieograniczonej liczbie, stwarza realne zagrożenie dla bezpiecznego obrotu prawnego w Polsce, w tym w szczególności dla bezpieczeństwa majątku państwa i obywateli. Podała przykłady ograniczeń wolności działalności gospodarczej w zawodzie notariusza. W ocenie skarżącej za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której podaż usług notarialnych w dużych ośrodkach miejskich znacząco przewyższa popyt, a jednocześnie istnieją liczne małe miejscowości, w których dostęp do usług notarialnych nie jest zaspokajany.

Argumentowała, że Minister Sprawiedliwości powinien prowadzić działalność analityczną w zakresie oceny popytu i podaży usług notarialnych na terenie całego kraju, która znajduje odzwierciedlenie w planie siedzib kancelarii Notarialnych (§ 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu i wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42 188)).

Stwierdziła, że podstawowym kryterium, które należy brać pod uwagę przy wyznaczaniu siedziby kancelarii notarialnej jest zapotrzebowanie społeczne na usługi notarialne na danym terenie. Wskazała, że Minister Sprawiedliwości powinien wydać decyzję w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, mającego na celu zebranie materiału dowodowego, pozwalającego na ocenę zaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym obszarze. Zdaniem skarżącej Minister Sprawiedliwości nie uzasadnił celowości wyznaczenia siedziby kolejnej kancelarii notarialnej w [...]. Zarzuciła także brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpującej analizy okoliczności faktycznych w kwestii lokalizacji kancelarii notarialnej.

Podkreśliła, że że jedyną metodą pozwalającą na obiektywne i wymierne określenie lokalnego zapotrzebowania na potrzeby notarialne jest przeprowadzenie stosownych badań statystycznych. W toku postępowania wyjaśniającego Minister Sprawiedliwości musi zatem zgromadzić dane dotyczące nie tylko ilości czynności notarialnych dokonywanych przez notariuszy, w istniejących już na obszarze działania planowanej kancelarii, kancelariach notarialnych. Równie istotne są także informacje o specyfice i rodzaju czynności notarialnych dokonywanych w tym rejonie. Statystyki te powinny obrazować, czy w danej miejscowości zapotrzebowanie na usługi notarialne rośnie czy maleje oraz, czy notariusze są w stanie sprostać ewentualnemu wzrostowi takiego zapotrzebowania bez konieczności tworzenia nowych kancelarii.

Zdaniem skarżącej zarówno liczba mieszkańców, jak i liczba podmiotów gospodarczych zarejestrowanych w danej miejscowości nie mogą stanowić bezpośredniego wyznacznika określającego zapotrzebowanie na usługi notarialnej na wskazanym terenie.

Skarżąca zwróciła nadto uwagę, że Minister Sprawiedliwości nie odniósł się do przedstawionych w opinii Rady Izby Notarialnej w [...] faktów dotyczących struktury notariatu i zapotrzebowania na usługi notarialne w mieście.

Na poparcie swojej argumentacji skarżąca powołała się na konkretnie wskazane orzeczenia oraz przedstawiła dane pochodzące ze Sprawozdania i oceny stanu notariatu opracowanego przez Krajową Radę Notarialną na podstawie art. 40 § 2 Prawa o notariacie.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zgodnie z brzmieniem art. 10 § 1-3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.), notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej (§ 2). Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Ministrowi Sprawiedliwości oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek (§ 3).

Należy podkreślić, że jak wynika z art. 10 § 1 i 3 w zw. z art. 13 omawianej ustawy, w jednej decyzji Minister rozstrzyga kwestię powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii. Przepis art. 10 § 3 pozwala na odmowę powołania na stanowisko notariusza tylko wtedy, gdy nie są spełnione przesłanki podmiotowe. Nie dopuszcza się sytuacji ani w tym przepisie, ani w innym ustawy – Prawo o notariacie, aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli spełnione zostaną przesłanki podmiotowe przez wnioskodawcę.

W niniejszej sprawie nie było sporne, że wnioskodawczyni spełnia wymogi umożliwiające powołanie jej na stanowisko notariusza, określone w art. 11 Prawa o notariacie.

W ocenie Sądu element przedmiotowy zaskarżonego rozstrzygnięcia, czyli wyznaczenie kancelarii, został przez organ oparty na prawidłowo ustalonych przesłankach.

W zaskarżonej decyzji Minister Sprawiedliwości wyjaśnił, że wyznaczenie w [...] kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy liczbę osób przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. W ocenie Sądu, działanie w tym kierunku uzasadnia wskazany powyżej wzrost aktywności gospodarczej i zarejestrowanych podmiotów gospodarczych, prowadzący do zwiększenia zapotrzebowania na usługi notarialne i podważający argument skarżącej o podaży usług notarialnych przewyższającej w [...] popyt na te usługi. W tych okolicznościach, Sąd zgadza się z Ministrem Sprawiedliwości, że tworzenie nowych kancelarii na terenie [...], zapewni w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a także nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, wpływając jednocześnie na bezpieczeństwo obrotu prawnego.

Odnosząc się do reprezentowanego przez Izbę interesu notariuszy wykonujących już zawód notariusza w [...], należy zauważyć, że przepisy Prawa o notariacie nie przewidują, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, jak również uchronienie już istniejących kancelarii przed konkurencją powstających kancelarii. Tym samym nie są to przesłanki ustawowe, które powinny decydować o rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza

Okoliczność, że Minister Sprawiedliwości nie podzielił poglądów przedstawionych przez Izbę nie stanowi naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a.

Nie może być podstawą oczekiwań Izby, co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy organów samorządu notarialnego stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje oparcia w uregulowaniach Prawa o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Takim przepisem nie jest także art. 10 § 1 omawianej ustawy, który określa tylko organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii i tryb postępowania.

W wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. o sygn. akt II GSK 491/12 (publ. LEX nr 1354013) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Zgodnie z art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie, powołanie notariusza i wyznaczenie siedziby jego kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej. Opinia wydana w trybie art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 106 § 1 k.p.a. podlega ocenie na takiej samej zasadzie jak pozostałe dowody składające się na materiał dowodowy. Natomiast w myśl art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza - które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii - tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11 - 13. Natomiast plan siedzib kancelarii notarialnych, którego ustalenie jest czynnością Ministra Sprawiedliwości z zakresu nadzoru nad notariatem stosownie do § 11 pkt 4 ww. rozporządzenia, nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Przepisy ustawy Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11 – 13 tej ustawy.

Ponadto stanowisko Ministra znajduje oparcie w zmianach ustawowych wprowadzonych w ustawie – Prawo o notariacie przez art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829), obowiązującej od dnia 23 sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk sejmowy VII.806) zapisano "Zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest obojętne z perspektywy konstytucyjnej. Podstawowym wzorcem oceny jest art. 65, w powiązaniu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32, oraz 17 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że ustrojodawca w art. 65 zadeklarował, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że wysłowiono w tym przepisie "trzy rodzaje praw pozostających w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. [..] Jednakże pełna wolność pracy to nie tylko brak przymusu, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu podmiotom prawnym wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając jednocześnie do robienia czegoś innego" (wyr. TK z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 33/98). Podkreśla się, że zasada wolności pracy w ujęciu pozytywnym obejmuje tzw. aspekt kwalifikatywny, tj. możliwość wyboru rodzaju pracy, przy czym wolność wyboru i wykonywania zawodu "nie oznacza nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu danych podmiotów" (wyrok TK z 19 marca 2001 r., sygn. akt K 33/00). O ile z jednej strony ograniczenia wolności ekonomicznych, do jakich należy wolność wykonywania pracy, są mniej restrykcyjne niż w przypadku wolności i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeń wykonywania pracy musi być uzasadnione koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, w szczególności tych, które wskazane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zachodzi wobec powyższego konieczność uporządkowania docelowego stanu regulacji zasad podejmowania i wykonywania określonej grupy zawodów, tak aby zarówno ograniczenia były oparte o istotne i czytelne kryteria, jak również, by między regulacjami dotyczącymi podobnych grup zawodowych nie zachodziły istotne, pozbawione podstawy merytorycznej różnice. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu do których należy stosować zbieżne kryteria, należy przede wszystkim wymienić: (a) powiązanie danego zawodu z funkcją publiczną, jaką realizuje on w zastępstwie organów administracji publicznej; (b) przynależność do grupy zawodów zaufania publicznego, również tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji; (c) rola danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, osobistego i bezpieczeństwa obrotu prawnego; (d) konieczność zapewnienia minimum kompetencji dla rozpoczęcia świadczenia usług określonego rodzaju. Poniżej przedstawiono kwalifikację zawodów, których regulacje ustrojowe zostały poddane proponowanej nowelizacji.". W uzasadnieniu tego projektu także zauważono, że dostęp do wykonywania zawodu notariusza powinien być ograniczony przede wszystkim ze względu na bezpieczeństwo odbiorców usług zawodów związanych z funkcją publiczną, jak i ze względu na charakter zawodu zaufania publicznego. Jednocześnie stwierdzono w nim, że "zmiana art. 10 § 3 ma na celu stworzenie mechanizmu ograniczającego dopływ do zawodu notariusza osób, których dotychczasowe postępowanie może budzić wątpliwości co do ich rzetelności, uczciwości, zapewnienia bezpieczeństwa obrotu lub postrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego.".

Z powyższych motywów nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie ograniczeń liczbowych przy powoływaniu notariuszy i ustalaniu siedziby kancelarii notarialnej.

Reasumując, w ocenie Sądu organ wykazał w decyzjach obu instancji, że utworzenie nowej kancelarii na terenie [...], leży nie tylko w interesie społecznym, poprzez zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej ale również w interesie kandydatki do zawodu notariusza, nie sprzeciwia się temu natomiast, wbrew twierdzeniom skarżącej, jej interes rozumiany jako interes społeczny obejmujący pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza, jak i interes obywateli - notariuszy obecnie wykonujących już zawód notariusza w [...].

Skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego, żadnych dowodów wskazujących na to, że w miarę wzrostu ilości kancelarii notarialnych na terenie [...], spadała jakość świadczonych usług notarialnych w tym mieście. Organ natomiast wykazał w zaskarżonej decyzji, mający miejsce w przeciągu roku (31 październik 2013 r. – 31 październik 2014 r.), wzrost zarejestrowanych podmiotów gospodarczych o 2230 podmiotów, w tym o 1842 spółki handlowe. Przyjąć należy, że wzrost liczby podmiotów gospodarczych skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego, co w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. Wyznaczenie w [...] kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy więc liczbę osób przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Tworzenie nowych kancelarii zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży więc w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zaś zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej.

Niezależnie od powyższych okoliczności, podkreślenia wymaga, że [...] stanowi centrum życiowe wnioskodawczyni. Za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...] przemawia zatem zarówno jej słuszny interes, jak również interes społeczny.

Z tego względu, w ocenie Sądu, niezasadne jest twierdzenie Izby, że Minister Sprawiedliwości nie uwzględnił, wydając zaskarżoną decyzję, reprezentowanego przez Izbę interesu społecznego obejmującego pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza.

Skoro zatem art. 7 kpa obliguje do uwzględnienia przez organ administracji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, to niewątpliwie w interesie społecznym leży, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w jak najszerszym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach wyraża stanowisko o konieczności ciągłego zwiększania dostępności do usług notarialnych. Większa liczba kancelarii notarialnych na danym terenie leży w interesie społecznym, rozpatrywanym przez pryzmat ochrony interesów osób w przyszłości korzystających z usług notarialnych, gdyż każda nowa kancelaria zwiększa dostępność do tych usług. Zwiększenie tej dostępności jest zatem realizacją tego interesu.

Z przepisów omawianej ustawy – Prawo o notariacie w żadnym razie nie wynika także, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby, zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza. Przyjmując odmienne stanowisko za prawidłowe, zostałaby naruszona zasada ochrony słusznego interesu strony, wyrażona w art. 7 kpa.

Istotne także jest to, że ww. ustawa – Prawo o notariacie nie przewiduje, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii.

Należy również mieć na uwadze zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, która, przewidując wyjątki, wskazuje, że muszą one być określane w drodze ustawy. Tym bardziej ograniczenia takie nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, która wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te dopuszczalne są tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczeniem zasady wolności wyboru miejsca pracy nie może zatem być okoliczność, iż w [...] potrzeby na usługi notarialne zostały już zaspokojone.

Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 k.p.a.

Uzasadniając podjęte w sprawie decyzje, Minister Sprawiedliwości wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał, dlaczego zdecydował o powołaniu S. B. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby jej Kancelarii Notarialnej w [...]. Minister Sprawiedliwości szczegółowo odniósł się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, zauważyć przy tym należy, że Rada Izby Notarialnej w [...], negatywnie opiniując wniosek w tym względzie, nie przedstawiła żadnych przekonujących argumentów, które przemawiałyby przeciwko rozstrzygnięciu Ministra Sprawiedliwości. Chybiony jest więc zarzut lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji. Strona skarżąca na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów, które wpływałyby na wynik sprawy, a zatem nie może skutecznie zarzucać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa. W szczególności nie ma uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 kpa, w szczególności uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji. Z kolei sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów.

W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

-----------------------

[1]

[2]

[3]

[4]

[5]

[6]

[7]

[8]

-----------------------

14