Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 954/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7 oraz art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1 oraz art. 5 b w zw. z lp. 1.1. załącznika nr 3, art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust 4 a b, art. 92 a ust 1 i 6 w zw. z lp. 1.1 oraz lp. 2.10 załącznika nr 3 w zw. z art. 4 pkt. 6a, art. 18 ust. b pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1210/18 w sprawie ze skargi S. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 1210/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę S. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 21 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Przedmiotem zaskarżenia przed Sądem pierwszej instancji była decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 21 września 2018 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. 1, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i ust. 4b, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.; dalej: u.t.d.), lp. 1.1 i lp. 2.10 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw z dnia 5 lipca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481), którą Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 maja 2018 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. za Wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej 20 lutego 2018 r. w W., na terenie [...]2 w W. pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował skarżący ustalono, że skarżący we własnym imieniu wykonywał odpłatną usługę transportową "taksówką" na ul. [...]1 w W. ([...]) zamówioną za pomocą aplikacji mobilnej "[...]". Pasażer został powiadomiony o przybyciu pojazdu pod wskazany adres za pośrednictwem ww. aplikacji. Przewóz był realizowany na trasie z ul. [...]1 w W. do [...]2 w W. Opłata za usługę została zrealizowana za pomocą aplikacji [...]. Podczas czynności kontrolnych kierowca okazał m.in. prawo jazdy, kartę pobytu nr [...], dowód rejestracyjny wraz z ubezpieczeniem OC. Kierowca nie okazał do kontroli licencji na wykonywanie transportu drogowego osób ani zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Ponadto ustalono, że w zatrzymanym pojeździe znajdowało się 5 miejsc siedzących, zaś warunki przewozu nie zostały ustalone pisemnie w lokalu przedsiębiorcy, ani opłata nie została ustalona w formie ryczałtowej przed rozpoczęciem przewozu. Zatem przewóz wykonywany przez skarżącego nie spełnił także wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego.

Zdaniem organu nie ma znaczenia czy wykonywane przez skarżącego czynności miały cechy działalności gospodarczej, gdyż wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło również wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 i 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej lub rejestrze przedsiębiorców w KRS, ale faktycznie świadczy odpłatnie usługę przewozu osób lub rzeczy (nawet jednorazowo) odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym

Organ nie zgodził się z twierdzeniem odwołania, że prowadzący postępowanie nie rozstrzygnął, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem. Organ przesłuchał jako świadka pasażera kontrolowanego pojazdu, który zeznał, że zamówił usługę transportową poprzez aplikację [...] zainstalowaną w telefonie. Pasażer zeznał, iż zamówił usługę transportową "[...]" za pomocą aplikacji mobilnej [...], przed wykonaniem przewozu kierowca nie wskazał mu ceny za kurs i jej nie zaakceptował, przed wykonaniem przewozu nie wniósł żadnej opłaty za kurs. Zeznał też, że po zakończonym kursie w aplikacji telefonu wyskoczyła kwota 10.15 zł, która została pobrana z jego konta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na tę decyzję stwierdził, że w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy o transporcie lp. ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1418).

Sąd pierwszej instancji zgodził się z ustaleniami, że skarżący wykonywał w dniu 20 lutego 2018 r. transport drogowy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywał przewóz okazjonalny, tj. przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, a pojazd, którym wykonywał usługę, nie odpowiadał wymaganiom przewidzianym w ustawie o transporcie drogowym.

Wskazał, że zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. definicja legalna przewozu okazjonalnego, nie jest precyzyjna i nie określa, co dokładnie jest przewozem okazjonalnym. W związku z tym uzasadnione jest sięgnięcie po kryteria charakteryzujące "przewóz okazjonalny" zawarte w przepisach prawa wspólnotowego, gdzie jak wynika z § 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającym rozporządzenie (WE) Nr 561/2006 (Dz.U.UE.L.2009.300.88; dalej: rozporządzenie nr 1073/2009), za usługi okazjonalne uznaje się "usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika".

Ponadto wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się także, iż zawarte w przepisach dotyczących transportu drogowego sformułowanie "przewóz okazjonalny" należy odczytywać zgodnie ze znaczeniem przymiotnika "okazjonalny", jako "odnoszący się do określonej okazji – okoliczności, sytuacji, wywołany przez nią, dostosowany do niej".

Zestawienie zatem dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych z definicją "przewozu okazjonalnego", wywiedzioną na podstawie powołanych wyżej przepisów art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Nr 1073/2009 pozwalało rzeczywiście uznać organom orzekającym, że skarżący wykonywał w dniu 20 lutego 2018 r. odpłatny przewóz okazjonalny osób, bez jednoczesnego dopełnienia wszystkich wymagań określonych przepisami ustawy o transporcie drogowym. Ustalenia faktyczne poczynione przez organy w tym zakresie nie budziły zdaniem Sądu wątpliwości.

Sąd pierwszej instancji uznał za niezrozumiałą argumentację pełnomocnika skarżącego, który podnosił, że przewozu okazjonalnego nie można utożsamiać z przewozem taksówką. Wskazał, że organ przewozu tak nie zakwalifikował. Organy wyraźnie jedynie wskazały, że zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. definicja przewozów okazjonalnych wskazuje, iż przewozem okazjonalnym jest przewóz osób niestanowiący przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Z definicji tej nie wynika więc, że wykonywanie transportu drogowego taksówką polega na wykonywaniu przewozu okazjonalnego. Natomiast, stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d., wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania licencji. Niewątpliwie dla przewozu okazjonalnego jest wymagany inny rodzaj licencji (art. 5 ust. 1 u.t.d.), od tej wymaganej dla wykonywania przewozu drogowego taksówką, o której mowa w art. 6 u.t.d.

Organy podkreśliły zatem, że przewóz okazjonalny jest odrębnym rodzajem przewozu niż transport drogowy taksówką, zaś w dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym jedynie ustalano, jakie ewentualnie zostały wydane skarżącemu licencje i czy wśród nich jest również licencja na wykonywanie przewozu drogowego taksówką.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że czynności wykonywane przez skarżącego miały ścisły związek ze złożonym zamówieniem i usługą przewozu. Po pierwsze, aplikacja [...] była przez skarżącego wykorzystywana do przyjmowania zleceń, ich wykonywania i rozliczania się z pasażerem za usługę przewozu. Fakt, ten znajduje potwierdzenie nie tylko w zeznaniach pasażera, jak i dostatecznie potwierdzają to kopie tzw. "zrzutów z ekranu telefonu komórkowego pasażera", na których widnieje trasa przejazdu, data przejazdu, kwota zaksięgowanej transakcji, tytuł płatności, a także informacja "Twój przejazd z S. 20.02.2018", która w tym względzie nie pozostawia żadnych wątpliwości z pozostałymi dowodami - protokołem z przeprowadzonej kontroli drogowej, protokołem z zeznań świadka oraz dokumentacji fotograficznej pojazdu i kopii dokumentów, że to nie kto inny, jak skarżący wykonywał przewóz, który nie miał charakteru grzecznościowego, czy też altruistycznego, lecz był to przewóz odpłatny. Skarżący nie zdołał więc innymi dowodami podważyć prawidłowo dokonanych przez organy ustaleń stanu faktycznego i jego oceny.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy w sposób przekonywujący i wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia wykazały, że aplikacja [...] była jedynym sposobem porozumiewania się pomiędzy skarżącym a pasażerem w dostosowaniu usług. Była pośrednikiem pomiędzy nimi. Nie można bowiem wyobrazić sobie, aby skarżący nie otrzymywał wynagrodzenia za przewóz pasażerów. Dlatego Sąd zgodził się ze stwierdzeniem organów, że rodzaj tego przewozu był odpłatny, a odpowiednia kwota w rezultacie została przekazana na konto skarżącego mimo że określona kwota za przewóz została pobrana z konta pasażera.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zebrany przez organy materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że skarżący wykonywał zarobkowo przewóz drogowy osób. Sąd pierwszej instancji podzielił organów, że jest to krajowy transport drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.t.d. Wskazał, że w tej sytuacji aktualizuje się obowiązek posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego, który dotyczy podmiotów faktycznie wykonujących działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 ustawy o transporcie drogowym, a zatem nawet w przypadku, gdy taka działalność nie została przez ten podmiot zgłoszona jako przedmiot prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Odwołując się do orzecznictwa, Sąd zgodził się ze stanowiskiem, że wykonywanie transportu drogowego musi być traktowane jako działanie faktycznie polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowaniu transportu drogowego, z tym jednak, iż nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej. Podkreślił, że wykonywaniem transportu jest nie tylko samo przemieszczanie się pojazdu wraz z kierowcą na określonej trasie ale także złożenie przez przewoźnika oferty na przewóz skierowanej do potencjalnych klientów.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł S. A. zaskarżając go w całości wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 21 września 2018 r. oraz o zwrot kosztów postepowania, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego w postaci:

1) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 1 oraz art. 5 b u.t.d. w zw. z lp. 1.1. załącznika nr 3 do w/w ustawy, polegające na wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji w której czynności podejmowane przez skarżącego kasacyjnie nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym (głównie ze względu na to, że czynności skarżącego nie nosiły znamion wykonywania działalności gospodarczej);

2) niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11 oraz art. 18 ust 4 a b u.t.d. w zw. z lp. 2.10 załącznika nr 3 do w/w ustawy polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącego wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie [...], świadczą o tym, że przewóz ten nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy;

3) niewłaściwego zastosowania art. 92 a ust 1 i 6 u.t.d. w zw. z lp. 1.1 oraz lp. 2.10 załącznika nr 3 do ustawy, w zw. z art. 4 pkt. 6a u.t.d. poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 21 września 2018 r. przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 18 ust. b pkt 1 lit c u.t.d. w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:

a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej;

b) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność;

c) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;

d) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer;

e) oparcie się podczas ustalania stanu faktycznego sprawy na protokole kontroli z 20 lutego 2018 r.;

f) pominięcia okoliczności, że zgodnie z zasadami aplikacji internetowej, z której korzystał pasażer, płatność za przejazd jest określona z góry i następuje na rzecz przedsiębiorcy, jakim jest [...];

Jednocześnie skarżący kasacyjnie wskazał, że w/w naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w Krakowie pominął podczas rozpoznawania sprawy podniesione wyżej okoliczności, zaś gdyby okoliczności te nie zostały pominięte, rozstrzygnięcie wydane w sprawie mogło być odmienne;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności:

a) zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej;

b) zaniechania ustalenia, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, oraz w jaki sposób odbyła się płatność;

c) braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu;

d) poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz skarżącego, a więc przewóz miał charakter odpłatny, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer;

e) oparcie się podczas ustalania stanu faktycznego sprawy na protokole kontroli z 20 lutego 2018 r.;

f) pominięciu okoliczności, że zgodnie z zasadami aplikacji internetowej, z której korzystał pasażer, płatność za przejazd jest określona z góry i następuje na rzecz przedsiębiorcy, jakim jest [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie tych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 22 listopada 2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji o nałożeniu na skarżącego kasacyjnie, na podstawie art. 92a ust 1 i 6 u.t.d. kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł, zaakceptował stanowisko organów, że skarżący przewożąc w dniu kontroli drogowej pasażera, dopuścił się naruszeń polegających na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz wykonywaniu przewozu okazjonalnego pomimo niespełnienia przez jego pojazd kryteriów konstrukcyjnych określonych w art. 18 ust. 4a u.t.d. Przedstawiona istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W tym miejscu zauważyć należy, że problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej w zbliżonym stanie faktycznym był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sadu Administracyjnego m.in. w wyrokach z 8 lipca 2021 r., sygn. II GSK 1344/18, z 24 czerwca 2022 r., sgn II GSK 330/19, z 25 maja 2022 r., sygn. II GSK 103/19 (te i kolejne powoływane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w uzasadnieniach wspomnianych wyroków, uznając że są one trafne również na gruncie tej sprawy.

Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w braku ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także w nieuwzględnieniu skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., w kontekście niepodjęcia wszelkich niezbędnych czynności oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie zarzucając organom naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie podważa faktycznie elementów stanu faktycznego ustalonych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, a w szczególności ustaleń poczynionych w toku kontroli drogowej przeprowadzonej 20 lutego 2018 r. Nie kwestionując, że w kontrolowanym, kierowanym przez skarżącego kasacyjnie pojeździe, przeznaczonym do przewozu 5 osób, przewożony był pasażer, w skardze kasacyjnej podniesiono jedynie, że czynności skarżącego kasacyjnie nie miały cech prowadzenia działalności gospodarczej, a tym samym cech wykonywania transportu drogowego i w związku z tym nie był on obowiązany do posiadania licencji wymaganej przepisami ustawy o transporcie drogowym na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, a ponadto, że wykonywany przewóz nie miał charakteru transportu okazjonalnego, zarzuca brak ustalenia w jaki sposób odbyła się płatność i brak ustalenia zasad działania aplikacji [...].

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Granice postępowania dowodowego wyznacza również nieprzywołany w skardze kasacyjnej art. 78 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Z powyższych przepisów wyraźnie wynika, że czynności podejmowane przez organ administracyjny i przeprowadzane dowody muszą dotyczyć okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających znaczenie dla sprawy i z tego punktu widzenia organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy przy tym podkreślić, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy zdeterminowany jest zawsze unormowaniem materialnoprawnym, które może stanowić podstawę do wydania decyzji, czyli w rozpoznawanej sprawie art. 92 a ust. 1 u.t.d., z którego wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie (brzmienie obowiązujące w dacie kontrolowanego przejazdu), przy czym suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1. nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 10 000 złotych (ust. 3). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy (art. 92 ust. 7 pkt 1 u.t.d.). W postępowaniu zmierzającym do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 i 3 u.t.d., organ ma zatem obowiązek ustalić, czy nastąpiły naruszenia opisane w załączniku nr 3 do ustawy.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w trakcie kontroli przeprowadzonej 20 lutego 2018 r. stwierdzono naruszenia opisane w lp. 1.1 oraz lp. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d.. Stosownie do treści lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d., wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8000 złotych. Zgodnie natomiast z lp. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d., wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8000 złotych.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę, że okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc zaistnienie naruszeń opisanych w Ip. 1.1 oraz Ip. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d., zostało prawidłowo przez organy ustalone. Ze zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wynika bowiem, że w toku kontroli ustalono wykonywanie przez skarżącego kasacyjnie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Nie doszło tym samym do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż dostatecznie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, a jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to badając zgodność uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia tego przepisu. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku zostało sporządzone z zachowaniem wymagań konstrukcyjnych przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarty w uzasadnieniu wyroku przekaz Sądu pierwszej instancji co do motywów jakimi kierował się podejmując orzeczenie jest jasny i pozwala na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.t.d, krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Warunki podjęcia i wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób określa przepis art. 5b ust. 1 u.t.d., według którego podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką – wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nieprowadzenie zarejestrowanej, legalnej działalności gospodarczej nie wyłącza odpowiedzialności podmiotu faktycznie wykonującego przewóz za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji. Podmiot wykonujący transport to również ten, kto faktycznie podejmuje czynności z zakresu transportu drogowego, chociaż nie dopełnił warunków do legalnego wykonywania działalności gospodarczej (por. np. wyroki NSA: z 20 stycznia 2009 r. sygn. II GSK 670/08, z 4 listopada 2009 r. sygn. II GSK 166/09. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wykonywanie transportu drogowego podlegającego sankcji traktowane być musi jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej (por. np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r. sygn. II GSK 701/17).

Nie zasługuje na uwzględnienie zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja zmierzająca do podważenia ustalenia o odpłatnym charakterze wykonywanego przez skarżącego kasacyjnie przewozu. Podnoszona okoliczność, że zapłata za przewóz miała być dokonana przez pasażera za pośrednictwem platformy internetowej [...] nie wyłącza ustalenia co do zarobkowego charakteru przewozu wykonywanego przez skarżącego kasacyjnie, jak również ustalenia, że skarżący wykonywał usługę we własnym imieniu i na swoją rzecz. Stanowisko organów w tym zakresie znalazło potwierdzenie w całokształcie zebranego materiału dowodowego, jak również zgodne jest z zasadami doświadczenia życiowego. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że czynności wykonywane przez skarżącego miały ścisły związek ze złożonym przez pasażera zamówieniem i wykonaną usługą przewozu. Aplikacja [...] była zatem przez skarżącego wykorzystywana do przyjmowania zleceń, ich wykonywania i rozliczania się z pasażerem za usługę przewozu. Fakt, ten znalazł potwierdzenie w zeznaniach pasażera, jak i kopiach tzw. "zrzutów z ekranu" telefonu komórkowego pasażera, na których widnieje trasa przejazdu, data przejazdu, kwota zaksięgowanej transakcji, tytuł płatności, a także informacja "Twój przejazd z S. 20.02.2018".

Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował zatem ustalenia organu, iż w zestawieniu z pozostałymi dowodami - protokołem z przeprowadzonej kontroli drogowej, zeznaniami świadka oraz dokumentacją fotograficzną, nie budziło wątpliwości, że to skarżący wykonywał przewóz o charakterze odpłatnym.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że z wskazanymi wyżej zasadami postepowania administracyjnego (zasada oficjalności, zasada prawdy obiektywnej) koresponduje koncepcja rozkładu ciężaru dowodowego. Powszechnie w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym, w tym szczególności w sprawach sankcji administracyjnych, to na organie spoczywa ciężar dowodu. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 603/16).

W takich przypadkach ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r., sygn. II GSK 172/07, wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od lojalnego współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.

Powyższe stanowisko potwierdzają liczne przykłady z orzecznictwa, które akcentują, że obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 17 lutego 2011 r., sygn. II GSK 273/10, 10 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1677/10). W ramach lojalnego współdziałania w celu wyjaśnianiu okoliczności faktycznych strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym niemniej cały czas podkreśla się, że obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Organ ma zatem obowiązek poszukiwania dowodów, jednak nie jest nieograniczony w swoim zakresie, bowiem w świetle orzecznictwa, z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z cytowanego wyżej przepisu nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1605/96).

Przyjmuje się również, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1933/08).

W świetle powyższych wywodów przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie organy nie miał obowiązku poszukiwania dowodów, które stanowiłyby de facto kontrdowód co do własnych ustaleń wynikających z materiału dowodowego. Zgodnie z tymi ustaleniami skarżący kasacyjnie korzystając z aplikacji [...] przy nawiązywaniu kontaktu z klientem, realizował zatem zamówione za pośrednictwem tej aplikacji zlecenie na przewóz osób, a tym samym uznać należy, że wykonywał on usługi w zakresie transportu drogowego. Ponieważ wykonywanie usługi transportowej świadczy o podjęciu i wykonywaniu krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, konieczne było uzyskanie przez skarżącego kasacyjnie licencji, której nie posiadał. Wykonując transport drogowy bez wymaganej licencji, skarżący naruszył ogólne zasady i warunki wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i przewozów na potrzeby własne, określone pod lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd pierwszej instancji podzielił również stanowisko organów, że wykonywany przez skarżącego przewóz był przewozem okazjonalnym, wykonywanym pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Zgodnie z regulacją art. 4 pkt 11 u.t.d. przewóz okazjonalny, to przewóz osób który nie stanowi przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie natomiast z § 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającym rozporządzenie (WE) Nr 561/2006 (Dz.U.UE.L2009.300. 88), za usługi okazjonalne uznaje się "usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika". Konfrontacja ustaleń dokonanych w toku kontroli drogowej przeprowadzonej 20 lutego 20118 r. z przesłankami dającymi się wyprowadzić z cytowanych wyżej art. 4 pkt 11 u.t.d. i § 2 pkt 4 rozporządzenia Nr 1073/2009 pozwala uznać, że skarżący kasacyjnie wykonywał odpłatny przewóz okazjonalny osób w rozumieniu tych unormowań, przy czym podmiotem, który zainicjował przedmiotowy przewóz był zlecający jego wykonanie przy pomocy aplikacji [...] pasażer. Przewóz ten nie spełnił wszystkich wymagań określonych przepisami prawa, albowiem samochód, którym skarżący kasacyjnie wykonywał w dniu kontroli przewóz osób, był przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, natomiast zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób, łącznie z kierowcą. Przepis art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. a), b), c) u.t.d. wymaga dla przyjęcia dopuszczalności wykonywania przewozu okazjonalnego, a w konsekwencji wyłączenia możliwości ukarania z Ip. 2.10 załącznika nr 3 do u.t.d., spełnienia warunków w tym przepisie przewidzianych, a nie było kwestionowane, że warunki te w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zostały spełnione.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego art. 4 pkt 1, art. 5 b w zw. z Ip. 1.1. oraz art. 4 pkt 11 i art. 18 ust 4 a b u.t.d. w zw. z Ip. 2.10 przez ich niewłaściwe zastosowanie nie są usprawiedliwione. Jeżeli chodzi natomiast o art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d., to przesłankami warunkującymi nałożenie kary pieniężnej na podstawie tego przepisu, były ustalenia dotyczące stwierdzonych naruszeń polegających na wykonywaniu przez skarżącego kasacyjnie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dokonując oceny prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o transporcie drogowym, zasadnie wskazując i wyjaśniając, że skoro opisane wyżej naruszenia zostały stwierdzone, to uzasadnione było zastosowanie przez organ art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. i nałożenie na podstawie tego przepisu kary pieniężnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.