Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3265/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4 c
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2017 r. sprawy ze skargi E. P. i G. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia (...) listopada 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania E. i G. P. (dalej także "skarżących") od decyzji Wojewody [...] (dalej także "Wojewody") z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], orzekającej o umorzeniu z urzędu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za wygasłą służebność przejazdu i przechodu ustanowioną na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...] na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z podziałów której powstała działka nr [...], położonej w gminie [...], obręb [...], na mocy ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ronda wzdłuż ul. [...] - poprawa bezpieczeństwa w obrębie drogi wojewódzkiej nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości S., orzekł w następujący sposób:

- uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w całości i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za wygasłą służebność przejazdu i przechodu ustanowioną na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...] na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z podziałów której powstała działka nr [...], położonej w gminie [...], obręb [...], na mocy ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ronda wzdłuż ul. [...]- poprawa bezpieczeństwa w obrębie drogi wojewódzkiej nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości S.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę ronda wzdłuż ul. [...] - poprawa bezpieczeństwa w obrębie drogi wojewódzkiej nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości S. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] września 2012 r. Działka nr [...] powstała w wyniku zatwierdzenia ww. decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej podziału działki nr [...], położonej w gminie [...], obręb [...]. Natomiast działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], której podział nie został wówczas ujawniony w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Wedle stanu prawnego ujawnionego w dziale II powyższej księgi wieczystej właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] września 2012r. była Gmina [...]. Ponadto w dziale III ww. księgi wieczystej ujawnione były wpisy: służebność przechodu i przejazdu istniejącą drogą wzdłuż rowu melioracyjnego oraz służebność przejazdu i przechodu od drogi publicznej wyznaczona drogą - przez działkę nr [...] na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...].

2. Pismem z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie [...], obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

3. W dniu [...] października 2012 r. rzeczoznawca majątkowy J. B. sporządził operat szacunkowy działki nr [...] o pow. [...] ha. Rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł.

4. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...] zatwierdził ugodę administracyjną zawartą w dniu [...] maja 2013r. przez Gminę [...] oraz Zarząd Województwa [...], której przedmiotem było ustalenie wysokości odszkodowania za ww. nieruchomość.

5. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. skarżący złożyli do Wojewody [...] wniosek o ustalenie odszkodowania za wygasłą służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr [...].

6. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego J. B. o wskazanie czy w toku przeprowadzonej wyceny została określona wartość wygasłej służebności gruntowej obciążającej przedmiotową nieruchomość.

7. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] lutego 2015 r. biegły J. B. poinformował, że w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2012 r. wskazał, iż brak było obciążeń mających wpływ na szacowaną wartość nieruchomości. Ponadto w piśmie z dnia [...] września 2015 r. rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż wyceniając wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przeanalizował wpływ wpisanych w dziale III wskazanej księgi wieczystej ograniczeń na wartość przejętej nieruchomości. W jego ocenie ujawniona służebność nie miała realnego wpływu na wartość rynkową przejętej nieruchomości z uwagi na fakt, iż dotyczy ona ograniczenia na bardzo małym wydzielonym obszarze [...] m2. Ponadto z informacji uzyskanej od Zarządu Dróg Wojewódzkich w G. wynika, że wskutek prowadzonych działań inwestycyjnych zapewniony został przez Gminę korzystny dostęp do drogi publicznej dla działki [...].

8. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewoda orzekł o umorzeniu z urzędu, jako bezprzedmiotowego, postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za wygasłą służebność przejazdu i przechodu ustanowioną na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...] na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z podziałów której powstała działka nr [...], położonej w gminie [...], obręb [...], na mocy ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ronda wzdłuż ul. [...] - poprawa bezpieczeństwa w obrębie drogi wojewódzkiej nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości S.

9. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżący wnieśli do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2015 r., zarzucając organowi naruszenie art.105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie oparte na błędnym ustaleniu, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, a zatem zaistniały przesłanki do jego umorzenia. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, w ten sposób że przyznane zostanie skarżącym odszkodowanie, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji błędnie przyjął, że wygaśnięcie służebności przejazdu i przechodu nie spowodowało jakiekolwiek szkody. Skarżący podnieśli, że aktualny układ komunikacyjny jest uciążliwy, co niezależnie od obszaru zasypanej części obciążonej służebnością działki nr [...] rzutuje na wartość ich nieruchomości rodząc wymierną szkodę i uniemożliwia korzystanie z całego ograniczonego prawa rzeczowego.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Minister rozpatrzył odwołanie skarżących od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., reformując tę decyzję w sposób opisany na wstępie.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Stosownie zaś do art. 12 ust. 4c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają. W myśl natomiast art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do art. 18 ust. 1a ww. ustawy jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Przy czym, zgodnie z art. 18 ust. Ib tej ustawy suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i l1, i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Z kolei w myśl art. 12 ust. 5 do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie zaś z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r., poz. 1774 ze zm.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Stosownie natomiast do art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

2. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] października 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. B. Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 roku sygn. akt I SA/Wa 1484/07, dostępny w CBOSA).

W przedmiotowym operacie szacunkowym biegły wskazał, iż na nieruchomości brak jest obciążeń mających wpływ na szacowaną wartość nieruchomości. Ponadto w piśmie z dnia [...] września 2015 r. rzeczoznawca majątkowy dodatkowo wyjaśnił, iż na etapie ustalenia wartości nieruchomości w pełni przeanalizował wpływ wpisanych w dziale III księgi wieczystej nr [...] służebności drogowych ustanowionych na działce nr [...] o pow. [...] ha, która powstała w wyniku podziału działki gminnej nr [...] i w całości pełniła funkcję komunikacji lokalnej. Biegły wskazał też, że nie można ustalić realnego wpływu ujawnionej służebności na wartość rynkową przejętej nieruchomości z uwagi na fakt, iż dotyczy ona ograniczenia realizowanego na bardzo małym obszarze działki, która z uwagi na realizowaną funkcję publiczną obejmuje dodatkowo znikomy udział procentowy osoby władnącej w ograniczonym prawie. Dodatkowo autor operatu szacunkowego podkreślił, iż w wyniku przejęcia działki nr [...] pod realizację inwestycji drogowej został zmieniony jedynie układ komunikacji w obszarze obciążonym służebnością i służebnicy nie zostali pozbawieni dostępu do drogi publicznej. Natomiast w wyniku działań inwestycyjnych zapewniony został przez gminę korzystny dostęp do drogi publicznej.

3. W związku z powyższym stwierdzić należy, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za wygasłą służebność przejazdu i przechodu ustanowioną na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...] na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z podziałów której powstała działka nr [...], położonej w gminie [...], obręb [...], na mocy ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ronda wzdłuż ul. [...] - poprawa bezpieczeństwa w obrębie drogi wojewódzkiej nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości S.

4. Wprawdzie zgodnie z treścią przepisu art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Należy jednak zauważyć, że w powyższym przypadku nie mamy do czynienia z przesłankami bezprzedmiotowości postępowania lecz z jego bezzasadnością. Brak przesłanek dla ustalenia odszkodowania, określonych w art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jest bowiem kwestą materialno-prawną, nie jest zaś przesłanką procesową, prowadzącą do umorzenia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 105 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 1988r., sygn. akt IV SA 251/88, dostępny w CBOSA). W świetle powyższych ustaleń należało więc orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i odmówić ustalenia odszkodowania za wygasłą służebność przejazdu i przechodu ustanowioną na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...] na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z podziałów której powstała działka nr [...], położonej w gminie [...], obręb [...], na mocy ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ronda wzdłuż ul. [...] - poprawa bezpieczeństwa w obrębie drogi wojewódzkiej nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości S.

IV. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą Ministra z dnia [...] listopada 2016 r., podnosząc przeciwko tej decyzji następujące zarzuty:

l. Mającego istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania, tj.:

1) art.7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie wyjaśnieniu, jakie znaczenie ma wygaśnięcie służebności przejazdu i przechodu ustanowionej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] dla faktycznego dostęp do drogi publicznej uprawnionych z tytułu tegoż ograniczonego prawa rzeczowego;

2) art. 7, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającego na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w uchyleniu się przez organ od odniesienia się do przedłożonych przez nas zdjęć, obrazujących stan faktyczny powstały na obciążonej służebnością przejazdu i przechodu działce nr [...], z podziału której powstała działka nr [...] i nie wyciągnięciu logicznie wypływającego zeń wniosków, iż zasypanie nawet niewielkiej objętościowo, acz położonej w newralgicznym miejscu części dawnej działki nr [...] uniemożliwia korzystanie z służebności, dla celów dla których została ustanowiona, w konsekwencji powodując wymierną stratę dla osób z niej uprawnionych;

3) art. 8 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek odmowy ustalenia odszkodowania, którego konieczność przyznania w sposób jednoznaczny wnika z przepisów prawa materialnego;

II. Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Z 2015 r., po. 2031 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż przyznanie odszkodowania na rzecz osób, których ograniczone prawa rzeczowe wygasły z mocy ustawy, tj. odszkodowania o którym mowa w niniejszym przepisie, jest bezzasadne, podczas gdy utrata możliwości korzystania z ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przejazdu i przechodu, wiąże się z wymierną startą dla każdoczesnego właściciela nieruchomości uprawnionej, którą zastrzeżone w w/w przepisie odszkodowanie winno rekompensować.

W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano w szczególności, co następuje:

1. Sporządzony przez biegłego operat szacunkowy nie powinien być, wbrew temu co twierdzi organ II instancji uznawany za logiczny, wiarygodny czy zupełny. Pomija się tam bowiem kwestię zależności pomiędzy wydzieleniem działki nr [...] na styku z miejscem dojazdowym do drogi publicznej a faktyczną utratą możliwości korzystania z całego ograniczonego prawa rzeczowego, zgodnie z celem dla jakiego go ustanowiono. Niezależnie bowiem od akcentowanego przez biegłego, niewielkiego obszaru dla jakiego służebność przejazdu i przechodu wygasła z mocy prawa, a to w związku z wydzieleniem działki nr [...], faktem jest, iż wyłączenie z ruchu dotyczy newralgicznego punktu styczności działki dotąd służebnością obciążonej, tj. [...] i działki stanowiącej drogę publiczną - do której prowadziła. Nie sposób więc uznać, by odbyło się to bez jakiejkolwiek szkody dla uprawnionych właścicieli działki nr [...], pozbawionych tym samym odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Godzi się bowiem zauważyć, że przedmiotowe, ograniczone prawo rzeczowe zwiększało od ponad 40 lat wartość działki nr [...], stanowiąc korzystne dla użytkowników ruchu drogowego rozwiązanie komunikacyjne, umożliwiające szybki i bezpieczny dojazd do drogi publicznej, co zdaje się być przez Organ II instancji zupełnie nie dostrzegane.

2. Organ II instancji nie podjął żadnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbywając milczeniem przedłożoną przez skarżących dokumentacje fotograficzną, mimo iż jak wynika z art. 77 k.p.a. jest to jego obowiązek. Rzetelna analiza całego materiału dowodowego winna doprowadzić organ II instancji do ustalenia, iż sam fakt zagwarantowania uprawnionym innego dostępu do drogi publicznej w żadnym razie nie niweluje straty wypływającej tak z wyzbycia nas prawa, jak i strat związanych z utraconą infrastrukturą odprowadzającą wodę, której zakup w całości sfinansowany został ze środków prywatnych właścicieli działki nr [...]- skarżących.

3. Konsekwencją powyższego jest także drugi ze sformułowanych na kanwie niniejszej skargi z zarzutów, którego celem jest uwypuklenie kwestii pominięcia przez organ II instancji zaoferowanych mu dowodów w postaci doskonale obrazujących przedmiotowy problem zdjęć z punktu stycznego działki nr [...] i drogi publicznej. Dokumenty te winny skłonić organ do dogłębnej analizy przedmiotowej sprawy, a więc czynności zgoła odmiennych od tych w sprawie podjętych, a sprowadzających się do bezkrytycznego przepisywania operatu szacunkowego. Jeśli bowiem biegły wskazuje, że "na nieruchomości brak jest obciążeń mających wpływ na szacowaną wartość nieruchomości" a faktycznie istnieją tam uwidocznione w księdze wieczystej ograniczone prawa rzeczowe i jeśli jak twierdzi, "nie można ustalić realnego wpływu ujawnionej służebności na wartość rynkową przejętej nieruchomości, z uwagi na fakt, iż dotyczy ona ograniczenia realizowanego na bardzo małym obszarze działki..." abstrahując od konsekwencji wypływających z jej położenia w stosunku do drogi publicznej, to nie podobna uznać by takie ustalenia mogły się ostać, gdyby organ II instancji faktycznie przeanalizował cały zaoferowany mu materiał dowodowy. Wygaśnięcie ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przejazdu i przechodu nawet na 1 m2 a nie jak to ma w niniejszej sprawie miejsce na [...] m2 rodziłoby i rodzi identyczny skutek, gdy chodzi o wyzbycie obywatela prawa zastrzeżonego w Księdze wieczystej, w miejscu wyłączającym możliwość dostępu do drogi publicznej.

4. Przechodząc do trzeciego z zarzutów, wskazuję na zupełne niezrozumienie przez Organ II instancji przedmiotu niniejszej sprawy, wynikające być może z faktu uchylenia się przez tenże, od jak się wydaje niezbędnej w jej okolicznościach wizji lokalnej, co przekłada się na pogwałcenie zasady wypływającej z art. 8 k.p.a., a mianowicie konieczności prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jeśli bowiem Organ nie tylko nie analizuje dostarczonej mu dokumentacji fotograficznej, zupełnie przemilczając nawet fakt jej otrzymania, ani nie odnosi się do jakichkolwiek zarzutów stawianych mu przez skarżącego, to nie sposób uznać, że jego działanie wzbudzać może zaufanie, czyniąc przy tym zadość zasadzie przekonywania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w żadnym razie nie wiadomo dlaczego żądanie przewidzianego przez przepisy prawa materialnego odszkodowania ma być bezzasadne, skoro uszczerbek w dotychczasowych uprawnieniach zdaje się być oczywisty.

5. W naruszonym zdaniem skarżących art. 12 ust. 4 f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Z 2015 r., po. 2031 z późn. zm.) wskazuje, iż " Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe." Ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności przejazdu i przechodu, ma wymierną wartość materialną- odzwierciedloną nie tyle w kosztach poniesionych przez samych skarżących na zapewnienie sobie bezpiecznego dostępu do drogi publicznej, poprzez wydatki związane z zamontowaniem sytemu odprowadzającego wodę, co w wartości udogodnień płynących dla nieruchomości władnącej z prawa do korzystania z nieruchomości obciążonej. Niezależnie od udziału procentowego osoby władnącej w ograniczonym prawie rzeczowym, nie sposób nie dostrzec realnej korzyści wypływającej z możliwości szybkiego, nieskrępowanego i bezpiecznego dojazdu do drogi publicznej bezpośrednio z przyległej doń nieruchomości należącej do skarżących. - Daleko dłuższy i bardziej zawiły dostęp do drogi publicznej, przekładający się od choćby na wzrost zużycia paliwa, zagwarantowany uprawnionym przez Gminę, w żadnym razie nie rekompensuje strat wynikających z wyzucia uprawnionych z konstytucyjnie zagwarantowanych, wpisanych w księgę wieczystą praw. Skarżący nabyli nieruchomość z określonym w księdze wieczystej prawem dostępu do drogi publicznej, poczynili znaczne nakłady na położenie rur pozwalających odprowadzać z niej wodę (obecnie byłby to koszt rzędu [...] zł), po czym bez jakiegokolwiek uprzedzenia zlikwidowano dostępny dla nich od ponad 40 lat dojazd, uznając przy tym, że skarżący nie ponieśli z tego tytułu żadnej straty. Jest to jednak oczywistą nieprawdą, jeśli zważyć, że dostęp do drogi był bardzo dogodny, krótki, bezpośredni, realnie wpływający na możliwość korzystania z magazynów zlokalizowanych na działce skarżących, a przy tym uzgodniony z nimi przy nabywaniu ziemi. Wartość powstałej w ten sposób ewidentnej straty majątkowej należy wyceniać na [...] zł.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania odszkodowawczego, w którym w drugiej instancji orzekł zaskarżoną decyzją Minister, było wyjaśnienie i rozstrzygnięcie, czy zachodzą podstawy do ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania z tytułu wygaśnięcia służebności przejazdu i przechodu, ustanowionej na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...] na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z podziałów której powstała działka nr [...], położonej w gminie [...], obręb [...], w związku z objęciem tej nieruchomości ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], orzekającą o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ronda wzdłuż ul. [...] - poprawa bezpieczeństwa w obrębie drogi wojewódzkiej nr [...] i drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości S. W ocenie Sądu trafnie uznały organy obu instancji, że przesłanki do przyznania skarżącym w/w odszkodowania nie wystąpiły, a to z uwagi na nieponiesienie przez skarżących wymiernej szkody w związku w wygaśnięciem przysługującej im dotąd służebności. Jednocześnie trafnie uznał Minister, reformując w stosownym zakresie orzeczenie pierwszoinstancyjne, że brak możliwości uwzględnienia roszczeń odszkodowawczych skarżących nie stanowił przesłanki do umorzenia postępowania odszkodowawczego, wszczętego na wniosek skarżących, obligując w to miejsce organ do odmownego rozpatrzenia w/w wniosku. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. Stosownie zaś do art. 12 ust. 4c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają. W myśl natomiast art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do art. 18 ust. 1a ww. ustawy jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw. Przy czym, zgodnie z art. 18 ust. 1b tej ustawy suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 1f, i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Z kolei w myśl art. 12 ust. 5 do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie zaś z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r., poz. 1774 ze zm.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Stosownie natomiast do art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

3. Orzekające w niniejszej sprawie organy trafnie przyjęły, że skutkiem wygaśnięcia przysługującej skarżącym służebności nie była rzeczywista strata, rodząca obowiązek ustalenia i wypłaty tymże osobom stosownego odszkodowania. Należy w tym miejscu wskazać, że w myśl art. 28 ust. 2 Konstytucji RP z wywłaszczeniem wiąże się obowiązek zapłaty słusznego odszkodowania. Konstytucja RP nie precyzuje terminu "słuszne odszkodowanie". Zgodnie jednak z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego słuszne odszkodowanie powinno mieć charakter ekwiwalentny do wartości utraconego lub naruszonego dobra, co oznacza, że powinno stwarzać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił lub - jeśli ująć to szerzej - takie, które pozwoli uprawnionemu na odtworzenie jego sytuacji majątkowej, jaką miał przed podjęciem decyzji organu władzy publicznej o ingerencji w sferę jego interesów majątkowych (np. wyroki TK: z 25 listopada 2003 r. K 37/02, OTK-A 2003/9/96; z 14 marca 2000 r. P 5/99 OTK 2000/2/60). Pojęcie słusznego odszkodowania musi być postrzegane przez pryzmat wyważenia interesu publicznego i prywatnego, powinno stanowić wyraz zachowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności naruszenia praw jednostki w interesie ogółu (zob. M. Wolanin, w: W. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa..., 2011, s.964). Dla stwierdzenia, czy tak rozumiana ekwiwalentność ma miejsce w rozpoznawanych przypadku nie powinno być obojętne to, czy wygaśnięcie służebności drogowej spowodowało konieczność odtworzenia czy pozyskania innego dojazdu do władającej, czy też dojazd ten został zapewniony w inny sposób.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 302/11, pojęciem "słusznego odszkodowania" wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe, czyli ekwiwalentne (wyrok z dnia 8 maja 1990 r., sygn. akt K 1/90, OTK 1990, nr 1 poz. 2). Natomiast w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004, nr 7, poz. 66) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia słusznego odszkodowania, które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Ponadto podkreślił też, iż znamiennym jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego wynika, że – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie bowiem – jak wywodził Trybunał – następuje na cele publiczne, tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy upoważniał organy do przyjęcia, że skutkiem wygaśnięcia przysługującej skarżącym służebności nie była rzeczywista strata, rodząca obowiązek ustalenia i wypłaty tymże osobom stosownego odszkodowania. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] lutego 2015 r. biegły J. B. poinformował bowiem, że w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2012 r. wskazał, iż brak było obciążeń mających wpływ na szacowaną wartość nieruchomości. Ponadto w piśmie z dnia [...] września 2015 r. rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż wyceniając wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przeanalizował wpływ wpisanych w dziale III wskazanej księgi wieczystej ograniczeń na wartość przejętej nieruchomości. W jego ocenie ujawniona służebność nie miała realnego wpływu na wartość rynkową przejętej nieruchomości z uwagi na fakt, iż dotyczy ona ograniczenia na bardzo małym wydzielonym obszarze [...] m2. Ponadto z informacji uzyskanej od Zarządu Dróg Wojewódzkich w G. wynika, że wskutek prowadzonych działań inwestycyjnych zapewniony został przez Gminę korzystny dostęp do drogi publicznej dla działki [...]. W ocenie Sądu przedłożony przez skarżących materiał fotograficzny, podobnie jak i podniesiona argumentacja nie uprawdopodabniają w dostateczny sposób, że ustalenia organów nie odpowiadają rzeczywistości.

W świetle powyższych okoliczności wniesiona do Sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.