Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 621/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136, art. 137 ust. 1.
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 20 marca 2012 r. B. G. domagała się zwrotu nieruchomości nr [...] o powierzchni 1171m˛ wywłaszczonej na wniosek P. Z. M.. decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 11 listopada 1977 r., zgodnie z lokalizacją budowy toru kartingowego i autodromu. Strona podniosła, że w ostatnim czasie P. Z. M. będący użytkownikiem wieczystym toru zbył to prawo na rzecz firm deweloperskich i zaprzestał na tym terenie formalnie realizować swoje cele statutowe. Decyzją z dnia [...]. Starosta L., po wcześniejszym wyłączeniu postanowieniem Wojewody z dnia [...]. Prezydenta Miasta L. od rozpoznania sprawy, odmówił zwrotu wspomnianej działki w części wchodzącej obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...].

Organ wyjaśnił, że według dokumentacji geodezyjno-prawnej w skład działki ewidencyjnej nr [...] weszła część dawnej działki nr [...], oznaczona w dokumentacji numerem [...] o pow. 0,1074 ha. Pozostała część dawnej działki nr [...] weszła w skład działki ewidencyjnej nr [...] i oznaczona została w dokumentacji geodezyjnej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0097 ha. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 4 lutego 2014 r. ustalono, że przedmiotowy teren w części wschodniej w dacie oględzin stanowił obszar robót ziemnych - na gruncie nawieziono ziemię, teren nie był wyrównany. W części zaś zachodniej teren częściowo pokryty jest asfaltem, a częściowo porasta chwastem. Teren stanowi pas o szerokości ok. 13 metrów wewnątrz ogrodzenia toru kartingowego, wzdłuż jego północnej granicy. Z analizy kopii planu realizacyjnego - projekt makroniwelacji toru kartingowego-autodromu zatwierdzony decyzją z dnia 30 marca 1977 r. przekazanego pismem z dnia 17 lutego 2014 r. przez Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. wynika, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość znajdowała się wewnątrz ogrodzenia toru kartingowego, wzdłuż odcinka E-F granicy, poza areną główną toru, oprócz której na terenie obiektu przewidziano drogi dojazdowe oraz pasy zieleni. Decyzja o pozwoleniu na budowę toru kartingowego była wydana dnia 23 października 1978 r. na rzecz P. Z. M..

Działka ta stanowi obecnie własność Gminy L. i pozostaje we współużytkowaniu wieczystym spółek: I.-L. S.A. z siedzibą w L. (dalej: Spółka I.) i P. R. I. "E.-L." S.A. z siedzibą w L. (dalej: Spółka E.l). Prawo użytkowania wieczystego wpisano do księgi wieczystej dnia 18 października 2001 r., przy czym pierwotnym użytkownikiem wieczystym było stowarzyszenie P. Z. M. z siedzibą w W.e na podstawie umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste oraz przeniesienia własności budynków i budowli sporządzonej dnia 3 października 2001 r. w formie aktu notarialnego ( Rep. A Nr [...]). Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego ( Rep. A Nr [...]) P. Z. M. dnia 28 listopada 2011 r. sprzedał prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] oraz własność posadowionych na niej budynków i budowli Spółkom I. i E., które to prawa spółki nabyły w udziałach po VI części. W tych okolicznościach zdaniem organu nie ma podstaw do uznania, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U z 2014r. poz. 518 ze zmianami ). Stosownie do tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu ( pkt 1 ) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany ( pkt 2 ). Przedmiotowy grunt znajduje się w ogrodzeniu toru kartingowego. Wprawdzie nie jest on częścią toru w ścisłym tego słowa znaczeniu (areny głównej), jednakże stanowi pas terenu wewnątrz jego ogrodzenia wzdłuż odcinka E-F określonego w planie realizacyjnym - projekcie makroniwelacji tom. Grunt częściowo pokryty jest asfaltem, a częściowo porasta dzisiaj chwastem, co wynika z faktu, że obecnie nie jest już wykorzystywany przez P. Z. M.. Nie ulega przy tym wątpliwości, że teren ten stanowił zaplecze toru. Obiekt taki do prawidłowego funkcjonowania wymaga istnienia dróg dojazdowych do areny głównej, placów obsługi, czy obszarów o charakterze izolacyjnym. Zgodnie z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2014 r. (I OSK 2876/12 ), biegu terminów warunkujących zwrot nieruchomości nie należy odnosić do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego: 7-letniego od dnia 1 stycznia 1998 r. oraz 10-letniego od dnia 22 września 2004 r. Obiekt został zrealizowany przed wskazanym dniem 22 września 2004 r. Wynika to z treści umowy o oddaniu działki nr [...] w użytkowanie wieczyste oraz przeniesienia własności budynków i budowli zawartej aktem notarialnym Rep. A Nr [...] dnia 3 października 2001 r., z której wynika, że w dacie jej zawarcia na gruncie istniał już tor kartingowy wraz z ogrodzeniem terenu, ulicami i placami, instalacją wodociągową i dwoma ustępami. Z umowy tej wynika również, że grunt był w posiadaniu PZMot. w dniu 1 sierpnia 1988 r. bez formy przewidzianej prawem, a budynki i budowle zostały wybudowane ze środków własnych PZMot. Za zezwoleniem właściwego organu budowlanego. Organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. ( P 38/11), zgodnie z którym art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Starosta zaznaczył również, że teren wywłaszczonej nieruchomości stanowi część działki pozostającej obecnie w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, co stanowi przeszkodę do zwrotu nieruchomości. Jego zdaniem w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, organ orzekający o zwrocie nie może w drodze decyzji znieść prawa własności lub użytkowania wieczystego przysługującego osobom trzecim. Decyzja taka w istocie miałaby charakter decyzji wywłaszczeniowej, a wydanie takiej dopuszczalne jest w ściśle określonym trybie, wyłącznie na cel publiczny, za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonego prawa.

Po rozpoznaniu odwołania B. G. Wojewoda decyzją z dnia 30 czerwca 2015r. decyzję Starosty L. uchylił i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zaznaczył, że zbędność na cele wywłaszczeniowe oceniać należy z uwzględnieniem sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być tożsamy ze sposobem dalszego z niej korzystania. Zrealizowanie inwestycji w postaci toru kartingowego musi wiązać się ze stworzeniem, obok samego toru odpowiedniej infrastruktury umożliwiającej prawidłowe korzystanie z tego obiektu. Zatem ocena, czy zawnioskowana do zwrotu działka pozostaje zbędna dla celu wywłaszczeniowego, powinna być oparta na racjonalnych przesłankach, które pozwolą jednoznaczne rozstrzygnąć, że działka z uwagi na sposób zagospodarowania była potrzebna do prawidłowego działania toru kartingowego. W ocenie organu poza sporem jest istnienie na działce nr [...] toru kartingowego przed dniem 22 września 2004 r. Materiał dowodowy nie wystarcza natomiast do stwierdzenia, że na terenie dawnej działki nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, co uzasadniałoby odmowę jej zwrotu. W ocenie Wojewody w pierwszej kolejności należy dążyć do ustalenia jaką funkcję przypisywano wywłaszczonej działce w ramach inwestycji, przy czym funkcja ta winna wynikać z dokumentów obowiązujących w dacie wywłaszczenia, następnie dopiero oceniając sposób zagospodarowania i korzystania z działki, rozważyć czy przesłanki zwrotu zostały spełnione. Zamiast powyższych ustaleń organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że za odmową zwrotu przemawia fakt objęcia terenu działki nr [...] w obszar, której częściowo wchodzi zawnioskowana do zwrotu nieruchomość jednym ogrodzeniem. Organ I instancji uznał również, że teren dawnej działki niewątpliwie stanowił zaplecze toru. Jednak sam fakt objęcia terenu wywłaszczonej działki jednym ogrodzeniem wraz ze zrealizowanym obok torem kartingowym nie świadczy o wykorzystywaniu tego terenu jako zaplecza toru, a w konsekwencji o realizacji na nim celu wywłaszczenia, tym bardziej, że przekonania tego nie potwierdza w żaden sposób stan zagospodarowania spornej działki ujawniony podczas oględzin. Zdaniem Wojewody na akceptację nie zasługuje również stanowisko organu I instancji jakoby przeszkodę w orzeczeniu zwrotu dawnej działki nr [...] na rzecz poprzedniej właścicielki stanowił fakt, iż nieruchomość ta, pozostaje obecnie w użytkowaniu wieczystym osób trzecich. W myśl art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, bezwzględnie nie przysługuje jedynie wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. Oddanie wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło już po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem nie doszło do automatycznego wygaśnięcia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W takiej sytuacji organ powinien rozważyć możliwość rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, jednak dopiero po wcześniejszym ustaleniu, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia, co ma charakter pierwszorzędny (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r" sygn. akt I OSK 718/11 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 952/11). Organ zaznaczył ponadto, że teren dawnej działki nr [...] wchodzi również w skład aktualnej działki nr [...]. Obszar ten, o powierzchni 97m2, w dokumentacji geodezyjno - prawnej oznaczony został projektowanym numerem [...]. Postępowanie w tym zakresie nie zostało zakończone. Uchylając decyzję Wojewoda wskazał na konieczność jednoznacznego ustalenia celu wywłaszczenia zawnioskowanej do zwrotu działki, ustalenia, czy cel ten został zrealizowany, wyjaśnienia umowy najmu zwartej pomiędzy użytkownikami wieczystymi działki nr [...], spółkami: I. - L. S.A. oraz P. R. I. E. - L. S.A., jako wynajmującymi, a spółką I. - N. Sp. z o.o. jako najemcą i ustalenia, czy przedmiot najmu, w umowie określony bardzo nieprecyzyjnie jako: ,, nieruchomość gruntowa położona w L., przy ul. [...], stanowiąca 1/3 nieruchomości obejmującej działkę o powierzchni 87064 nr " wchodzi w obszar działki zawnioskowanej do zwrotu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina L. zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 138 § 2 kpa oraz art. 136 ust. 3 w związku. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca wskazała, powołując się na orzecznictwo, że zwrot nieruchomości możliwy jest jedynie wówczas, gdy obok przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu także stan prawny aktualny w chwili orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają nieruchomością. Oznacza to, że fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością przez jej zbycie umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich lub ustanowienie prawa użytkowania wieczystego powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi z art. 136 ust. 3 wspomnianej ustawy staje się bezskuteczne i wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie może zostać zwrócona. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 13 kwietnia 2015 r. ( I OPS 3/14 ) według której, jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust.1 i 2 tej ustawy. Za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 ustawy, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna.

W ocenie skarżącej brak jest ponadto kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, które wymagały ponownego wyjaśnienia. Jak wynika z treści decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 11 listopada 1977 r. wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była pod budowę toru kartingowego i autodromu. Przedmiotowy teren w dacie wywłaszczenia objęty był Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Perspektywa m. L. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 3 czerwca 1969 r. z którego wynika, iż grunt ten przeznaczony był pod usługi sportu. Ponadto przedmiotowa nieruchomość objęta była decyzją z dnia 30 marca 1977 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji polegającej na budowie toru kartingowego. Natomiast Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego O. "N.-ll" w L. zatwierdzony Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w L. Nr [...] z dnia 30 października 1989 r. i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa nr [...] poz. 14 w swojej treści zawiera wpis " adaptacja istniejącego stadionu kartingowego wraz z projektowanymi i zrealizowanymi urządzeniami towarzyszącymi" co dowodzi, iż w tym czasie cel na jaki została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość został zrealizowany. Ponadto znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie lotnicze pozwala stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, iż przedmiotowy grunt stanowił tor kartingowy.

Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymując swoje racje wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi są trafne. Zgodnie art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano wyjątkowy charakter tego przepisu, co ściśle wiąże się z obowiązującą w kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nakazującą sprawę administracyjną rozpoznaną i rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć przez organ II instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, ale obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. W konsekwencji uważa się, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa, może zapaść tylko wówczas, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jak się słusznie podkreśla konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Do tego poglądu nawiązał również Sąd Najwyższy, który w wyroku z dnia 9 czerwca 1999r. ( III RN 7/99 OSNAPiUS 2000/9/338 ) wyjaśnił, że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa, pozwalającego na samodzielne uzupełnienie materiału dowodowego. Potwierdzeniem takiego kierunku wykładni jest zmiana treści wspomnianego przepisu wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2011r. Nr [...], poz. 18 ), który w obecnym brzmieniu umożliwia organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jedynie wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rezygnacja z dotychczasowego warunku konieczności uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części jako przesłanki zastosowania wspomnianej instytucji i zastosowanie bardziej rygorystycznych wymogów, jasno wskazuje na znaczenie jakie nadaje się wspomnianej zasadzie i merytorycznemu rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy. J. jest jednak, że rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien przede wszystkim powinien dbać o zachowanie prawa stron do dwukrotnego merytorycznego załatwienia sprawy w jej całokształcie. Stąd też organ dysponuje możliwością skorzystania z art. 136 kpa i wydania decyzji merytorycznej o tyle, o ile organ pierwszej instancji ustalił już wszystkie istotne dla sprawy okoliczności w choćby podstawowym zakresie, jak również wypowiedział się co do nich tak, że strony miały możliwość odnieść się do tych twierdzeń we wniesionym przez siebie środku odwoławczym. W innym bowiem przypadku organ drugiej instancji mógłby poczynić całkowicie nowe ustalenia w sprawie, zaskakując strony swoim stanowiskiem, co do którego nie będą one miały szansy podjąć polemiki w administracyjnym toku instancji, lecz jedynie w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Czyniłoby to prawo stron do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organy administracyjne iluzorycznym, godząc w kodeksową zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). W realiach rozpoznawanej sprawy uzasadnione staje się jednak przekonanie, że zgłoszone przez organ odwoławczy zastrzeżenia dotyczące prowadzonego postępowania dowodowego w żadnym razie nie naruszają wspomnianej zasady, a zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego nie miało wystarczającego oparcia w przesłankach wspomnianego przepisu. Niezrozumiałe jest wytknięcie Staroście L. brak jednoznacznego ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Słusznie zauważa skarżąca, i nie było to również przedmiotem jakichkolwiek wątpliwości zarówno ze strony organu, jak i byłej właścicielki, że nieruchomość wywłaszczona decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 11 listopada 1977r. przeznaczona była pod budowę toru kartingowego i autodromu, co jasno wynika z jej treści. Przedmiotowy teren w dacie wywłaszczenia objęty był Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Perspektywa m. L. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 3 czerwca 1969 r. z którego wynika, iż grunt ten przeznaczony był pod usługi sportu. Przedmiotowa nieruchomość objęta była również decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 30 marca 1977 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji polegającej na budowie toru kartingowego. Odnosi się ona do koncepcji szczegółowego zagospodarowania przestrzennego rejonu W. - A. – G. i dotyczy poszerzenia decyzji z dnia 22 grudnia 1976r. na budowę toru kartingowego. Z pisma Kierownika Referatu ds. Organizacyjno Prawnych Urzędu Miasta L. wynika, że decyzją z dnia 30 marca 1977r. został zatwierdzony również plan realizacyjny projekt makroniwelacji toru kartingowego – autodromu. Widoczne jest przeznaczenie terenu na arenę główną, tor próbny, park maszyn, parking i autodrom. Spór zatem w ogóle nie koncentrował się na celu wywłaszczenia, ale na tym, czy został zrealizowany. Na poparcie zaś tezy, że inwestycja została zrealizowana Starosta i skarżąca wskazywali na Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego O. "N.h-ll" w L. zatwierdzony Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w L. Nr [...] z dnia 30 października 1989 r. ( ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa nr [...] poz. 14 ), który zawierał wpis " adaptacja istniejącego stadionu kartingowego wraz z projektowanymi i zrealizowanymi urządzeniami towarzyszącymi". Zwracano również uwagę na znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie lotnicze pozwala stwierdzić, iż przedmiotowy grunt stanowił tor kartingowy. Co więcej z uzasadnienia decyzji Wojewody zdaje się wynikać, że także dla niego oczywisty jest zarówno cel wywłaszczenia jak i jego realizacja przez dniem 22 września 2004r., co potwierdza umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia 3 października 2011r. zawarta pomiędzy Gminą L., a P. Z. M.. Wątpliwości organu budzi natomiast stanowisko Starosty, według którego za odmową zwrotu przemawia objecie terenu w tym działki [...] jednym ogrodzeniem i uznanie dawnej działki za zaplecze toru. Te jednak okoliczności z powodzeniem mogły zostać rozstrzygnięte przez organ odwoławczy, także przy uwzględnieniu materiału dowodowego wynikającego z przeprowadzonych oględzin, bez konieczności przekazywania sprawy ponownie Staroście. Z pewnością w granicach decyzji kasacyjnej nie mieści się również konieczność badania przez Starostę umowy najmu działki [...] zawartej przez użytkowników wieczystych i I. – N. spółka z o.o. pod kątem ujawnienia stron postępowania. Organ II instancji był jak najbardziej uprawniony do samodzielnego rozstrzygnięcia tej kwestii, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu.

Przekonujące jest stanowisko, według którego wyklucza możliwość wydania decyzji w trybie kasacyjnym odmienny pogląd organu odwoławczego w zakresie stosowanego przez organ I instancji prawa materialnego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 26 listopada 2015r. ( II OSK 756/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) poruszając się bowiem w granicach ustaleń faktycznych może zająć odmienne stanowisko co do stosowanego przepisu, a następnie dokonać analizy, czy zastosowanie tego przepisu wymaga przeprowadzenie czynności dowodowych. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organ odwoławczy nie uzasadnił w przekonujący sposób wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 138 § 2 kpa, ani też nie wskazał, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 kpa. Nawet bowiem uznanie przez organ odwoławczy, że organ I instancji nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do pełnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy lub przynajmniej w stopniu wystarczającym do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia nie może prowadzić jeszcze do wniosku, że istnieje konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jak już bowiem wyżej wskazano, organ odwoławczy ma możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa, gdy pewne okoliczności faktyczne sprawy nie zostały w pełni wyjaśnione, tak aby możliwe stało się podjęcie przez niego rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, a nie czysto procesowym, jakim jest decyzja kasacyjna przewidziana w art. 138 § 2 kpa.

Wobec natomiast rozstrzygnięcia sprawy w tym trybie przedwczesne było formułowanie ocen prawnych do nieustalonego jeszcze stanu faktycznego sprawy. Powyższego wniosku nie zmienia okoliczność, że strony postępowania zwróciły uwagę również na okoliczność przekazania spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, która skarżąca uznała za podstawę odmowy zwrotu, natomiast organ i była właścicielka za powód zwrotu. W wyroku z dnia 23 maja 2013r. ( II OSK 231/12 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa będąc typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a jej następstwem jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Jakkolwiek nowa decyzja organu I instancji może ukształtować sytuacją prawną strony w sposób mniej korzystny, niż czyniła to uchylona uprzednia decyzja tego organu, czyni to jednak na nowo, skoro bowiem decyzja I instancji została zniesiona przez organ odwoławczy, to przestał istnieć stan prawny i faktyczny, który stanowiłby podstawę dla organu odwoławczego do porównania treści obu orzeczeń. Z tego też względu, zdaniem sądu, organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji. Jest przecież oczywiste, że skoro organ I instancji na nowo ma prowadzić postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych, a zatem i oceny prawne tego stanu będą od niego uzależnione. Jeżeli nawet organ II instancji uchylając decyzję formułuje oceny materialnoprawne, mogą się one odnosić do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, natomiast po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą one być pozbawione jakiegokolwiek znaczenia. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie. Również Wojewódzki Sąd Wojewódzki rozpatrując sprawę, której przedmiotem jest kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, winien brać pod rozwagę powyższe okoliczności, a mając na uwadze zakres kontroli sądowej powinien się ograniczyć zasadniczo do oceny, czy decyzję kasacyjną wydano zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 kpa. Podejmowanie próby formułowania ocen materialnoprawnych, będących składnikiem subsumcji prawnej, wyprzedzających ustalenia faktyczne, które zostaną dopiero poczynione przez organy administracyjne, nie może zostać zaakceptowane.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy i § 14 ust. 2 pkt.1 lit.c ) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490 ze zmianami ).