Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1238/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skarg [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] i S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz na rzecz S. S. 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania P. D. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] ("skarżący 1") od decyzji Wojewody [...] ("Wojewoda") z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] października 2016 r. Wojewoda [...]stwierdził, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej PPHU [...] M.G. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną, obejmującą linie kablowe, złącze kontrolno-pomiarowe zk-sn, zjazd z drogi gminnej, plac manewrowy i drogę wewnętrzną, na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...]), przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., Nr [...] (zmieniającej ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r.).

Odwołanie od ww. decyzji złożyła skarżąca 1 oraz w terminie dla stron postępowania – P. D., który nie brał udziału w postępowaniu przed Wojewodą [...].

Po rozpatrzeniu ww. odwołań, GINB, decyzją z dnia [...] marca 2017 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, stwierdzając, że Wojewoda wydając decyzję z dnia [...] października 2016 r. naruszył art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał, że organ administracji publicznej zobowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, ponieważ niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania administracyjnego bez uprzedniego zawiadomienia stron postępowania o jego wszczęciu.

Jak wyjaśnił organ, stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

Zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę, prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, jak w niniejszej sprawie, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

Na podstawie akt sprawy GINB ustalił, że P. D. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Z powyższej okoliczności skarżący uczynił podstawowy zarzut odwołania. Swój interes prawny wywodzi on z tytułu przysługującego mu prawa własności nieruchomości m.in. zabudowanych działek nr ew. [...] i [...], położonych w obr. [...] w miejscowości [...] (co potwierdza Księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych).

W przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane będzie, co do zasady, wyznaczany w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961). Zgodnie z tym przepisem odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynki mieszkalne albo budynki o funkcji mieszanej, w skład którego wchodzi funkcja mieszkaniowa od elektrowni wiatrowej jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne.

Na podstawie przywołanych przepisów organ określił, że w niniejszej sprawie działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1493,8 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mogą, w związku z tym przepisem, podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu.

Z akt sprawy wynika, że w odległości mniejszej niż 1493,8 m od przedmiotowej elektrowni znajdują się m.in. zabudowane działki o nr ew. [...] (w odległości ok. 977 m), należące do P. D., co zdaniem GINB przemawiało za uznaniem jego interesu prawnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

GINB podkreślił także, że w przedmiotowej sprawie z wnioskami o uznanie za stronę i dopuszczenie do udziału w postępowaniu występowało wiele różnych osób, zamieszkałych w miejscowościach [...] i [...], znajdujących się w mniejszej, niż podana wyżej, odległości od planowanej inwestycji. W ocenie GINB oznacza to, że ponownej oceny wymaga sprawdzenie, czy nieruchomości ww. osób znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a więc czy przysługuje im przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

GINB stwierdził też, że zgodnie z art. 62 k.p.a., w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego, z tej samej podstawy prawnej, i w których właściwy jest ten sam organ, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie, ale tylko w razie kumulatywnego spełnienia tych przesłanek. Zdaniem GINB, w niniejszej sprawie, nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 62 k.p.a. (postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę jest postępowaniem odrębnym od tego, w którym toczyło się postępowanie o pozwolenie na budowę), a organ pierwszej instancji powinien dokonać kontroli każdego z rozstrzygnięć organu powiatowego osobno, w oparciu o konkretne okoliczności faktyczne i wyjaśniając zastosowane przepisy prawa.

Skargę na decyzję GINB z dnia [...] marca 2018 r. złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz S. S. ("skarżący 2").

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia, tj. w zakresie wskazującym jako okoliczność, którą należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, konieczność ustalenia kręgu podmiotów posiadających interes prawny w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz w zakresie oceny prawnej stanu faktycznego wywiedzionego w oparciu o ww. normę.

Zaskarżonej decyzji skarżąca 1 zarzuciła naruszenie art. 107 §1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wskazanie jako okoliczność, którą należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, konieczność ustalenia kręgu podmiotów posiadających interes prawny w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że ww. przepis stanowi normę prawa materialnego kształtującą interes prawny, którego dotyczą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca 1 stwierdziła m.in., że organ drugiej instancji wykonując obowiązek wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w rzeczywistości, formułując wywody dot. art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, dokonał oceny, która wiązałaby organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie skarżącej 1 organ, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie może narzucać mu treści rozstrzygnięcia, a organ ten nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu drugiej instancji.

S. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący 2 zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, art. 10 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez zbędne przekroczenie granic zasady wysłuchania stron oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji mimo braku konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu skargi skarżący 2 wskazał m.in., że GINB ograniczył zakres rozpoznania sprawy wyłącznie do stwierdzenia, że P. D. nie brał udziału we wszczętym z urzędu postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...], co w ocenie organu odwoławczego stanowiło wystarczającą przesłankę przemawiającą za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. GINB nie odniósł się natomiast do argumentacji i zarzutów odwołania skarżącego 1.

Zdaniem skarżącego 2, decyzja organu pierwszej instancji, pomimo dostrzeżonych uchybień, w pełni realizowała interes stron. Stanowisko organu odwoławczego, powołujące się na interes strony (zwłaszcza P. D.) w znaczeniu formalnoprawnym, w rzeczywistości prowadzi do pozbawienia jej ochrony interesu w wymiarze materialnoprawnym, który został urzeczywistniony poprzez stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji Starosty [...]. Jeśli jednak GINB powziął wątpliwości co do zakresu interesu prawnego P. D. oraz treści zajmowanego przez niego stanowiska w sprawie, organ ten zachowywał, przewidzianą w art. 136 k.p.a. możliwość przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, z której jednak nie skorzystał.

W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a., zarządził połączenie sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1238/17 (ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]) ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 1241/17 (ze skargi S. S.) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, oraz ich dalsze prowadzenie pod sygnaturą akt. VII SA/Wa 1238/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona.

Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia [...] marca 2017r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu i instancji z dnia [...] października 2016r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej PPHU [...] M. G. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną, obejmującą linie kablowe, złącze kontrolno-pomiarowe zk-sn, zjazd z drogi gminnej, plac manewrowy i drogę wewnętrzną, na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...]), przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r., na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], oraz decyzji Starosty [...]z dnia [...] czerwca 2016 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] marca 2013r. i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem ,gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji.

Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 k.p.a.

Brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 z 10 stycznia 2011, Poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji.

Odmiennie jednak należy ocenić potrzebę ustalenia kręgu podmiotów które winne brać udział w postepowaniu którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę określonego zamierzenia inwestycyjnego.

Wbrew zarzutom skarżącego S. S., przeprowadzenie postępowania w tym zakresie przez organ odwoławczy naruszyłoby wobec tych podmiotów zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa i pozbawiłoby je zagwarantowanej konstytucyjnie ochrony prawnej w postaci możliwości odwołania się od niekorzystnej decyzji w toku instancji postępowania administracyjnego.

Tym niemniej mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, iż w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy z naruszeniem powyższego przepisu uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, bowiem w ocenie Sądu nie istnieje w sprawie niniejszej konieczność weryfikacji kręgu stron w stosunku do postępowania przed organem I instancji.

Niewątpliwie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji jest postępowaniem w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Przyjmuje się, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98, LEX nr 48669).

Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądźŸ nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu.

Oczywiście nie zawsze zachodzić musi tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Niemniej jednak punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o wydaniu pozwolenia na budowę, to należy odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania.

Kwestię ustalenia stron postępowania reguluje art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 kpa.

W świetle przywołanej normy art 28 ust 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w sprawie stwierdzenia nieważności takiego pozwolenia są -oprócz inwestora- właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na których to skoncentrowały się organy orzekające w niniejszej sprawie, ale też przepisy dotyczące na przykład ochrony środowiska (m. in. dotyczące ochrony przed hałasem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego.

Na tle tych przepisów prawa w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję stwierdził, iż interes prawny P.D. oraz innych osób należy wywodzić z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961) zgodnie z którym odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

Ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie sposób się zgodzić.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja, której dotyczyło pozwolenie na budowę została wydana przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych ( [...] lipiec 2016r.), skoro zapadła w dniu [...] marca 2013r.

Organ II instancji oceniając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę miał obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu w świetle przepisu powszechnie obowiązującego prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał na przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, z których jego zdaniem mogły wynikać dla osoby występującej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ograniczenia w możliwości zagospodarowania jej nieruchomości, pomijając jednakże okoliczność , że wskazana regulacja prawna nie obowiązywała w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę, a nawet w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ( [...]czerwca 2016r.).

Konkludując wskazać należy , zdaniem Sądu, że organ wydając zaskarżoną decyzję bezpodstawnie przyjął, że obszar oddziaływania omawianej elektrowni wiatrowej , o którym mowa w art.3 pkt.20 Prawa budowlanego winien być rozpatrywany na podstawie art.4 ust.1 ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art.5 ust.1 tej ustawy. Określenie stron postępowania nadzorczego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji . Przyznanie podmiotowi stosownej legitymacji z uwagi na zaistniałą zmianę stanu prawnego nie znajduje , w ocenie Sądu , ani logicznego ani też racjonalnego uzasadnienia. Przeciwnie, stanowi zaprzeczenie gwarancji stron w ramach dokonywanego obrotu prawnego oraz zasady niedziałania prawa wstecz.

Nie do zaakceptowania jest zaproponowany przez organ odwoławczy retroaktywny charakter normy art. 4 ust.1 i 5 ust.1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w odniesieniu do ukształtowanego decyzją z [...] marca 2013r. stosunku administracyjnego.

Nadto podkreślić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prezentując w uzasadnieniu decyzji swój pogląd prawny oparty na interpretacji art. 4 ust.1 i 5 ust.1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych jednocześnie pominął inne regulacje w niej zawarte. W szczególności zaniechał oceny art.13 ust.2, który jako przepis intertemporalny wskazuje, że do spraw o pozwolenie na budowę wszczętych i niezakończonych należy stosować przepisy dotychczasowe.

Nie ulega dla Sądu wątpliwości, iż z przyczyn o których mowa powyżej przepis ten należy stosować także do postępowania nadzorczego, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę.

Wskazane rozwiązanie ustawodawcy neguje stanowisko organu zaprezentowane w kontrolowanym obecnie orzeczeniu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy dokona merytorycznej oceny decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016r. oraz odniesie się do zarzutów odwołań.

Mając powyższe na względzie należało uznać iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 ust 2 Prawa budowlanego w zw. z art. art.13 ust.2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), rozstrzygniecie o kosztach opierając na treści art. 200 przywołanej ustawy.