Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 278/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 1, art. 65 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 22 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2012 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej A. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku agroturystycznego z wypożyczalnią rowerów, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 16 i 16 A, dz. nr [...], fragment działki [...], obręb[...].

J. M. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji w dniu 27 listopada 2008r. Pierwsza decyzja z dnia [...] została uchylona w dniu [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wobec wątpliwości, czy ustalone parametry nowej zabudowy odpowiadają cechom zabudowy istniejącej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji ustalił, że zgłoszona funkcja jest zgodna z ustaleniami planu ochrony PKWŁ. Ponadto w obszarze analizowanym występują obiekty o funkcji usługowej (dom weselny na działkach nr [...] i [...], sklep na działce nr [...] i biuro na działce nr 2, ostatnie dwie działki znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie granicy obszaru analizowanego). Teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi publicznej tj. ulicy A. Obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej planowana jest w ramach przyłączy projektowanych. Należy zatem uznać, że istniejące uzbrojenie w ul. A jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Inwestycja lokalizowana jest na działkach rolnych klasy VI o powierzchni 0,0982 ha. Nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ znowelizowana ustawa z dnia 19 grudnia 2008r. o ochronie gruntów rolnych wyjmuje spod ochrony grunty rolne w granicach administracyjnych miast (art. 1 ust. 1). Warunki zabudowy dla inwestycji są prawie tożsame z warunkami zabudowy ustalonymi dla nieruchomości sąsiedniej, tj. A 14 (linia zabudowy – identyczna, wskaźnik zabudowy 0,2, szerokość elewacji frontowej do 16,8 /14 x 1,2/, wysokość zabudowy – do dwóch kondygnacji /w tym poddasze użytkowe/, dach: dwu – lub wielospadowy, spadki połaci dachowych 35° - 45°). Na podstawie tych ustaleń faktycznych organ uznał, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania

Odwołanie od tej decyzji wniosła A. K., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o nieprawdziwe dane faktyczne, niezgodne z istniejącym stanem prawnym, z naruszeniem licznych przepisów dotyczących inwestycji budowlanych oraz prawa osób trzecich, tj. skarżącej, posłużenie się analizą urbanistyczną, która w stanie rzeczywistym w ogóle nie odpowiada cechom zabudowy istniejącej.

Wskazując na powyższe A. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniosła, że żaden przepis, a w tym przede wszystkim prawo budowlane, czy też przepisy dotyczące warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich użytkowanie - takich pojęć lub ich definicji jak budynek agroturystyczny nie zawierają. Przepisy powyższe zawierają definicje albo budynków mieszkalnych albo usługowych lub mieszkalnych z usługami w bryle budynku. W przypadku usług turystycznych wypożyczalnia rowerów (jako zabudowy usługowej) to mogły by to być magazyny na składowanie rowerów i "niewielki obiekt", który spełniałby rolę biura wynajmu. Niewielki obiekt jaki dopuszcza Dyrektor PKWŁ to obiekt do 25 m2. Wskazane decyzją parametry "budynku agroturystycznego" w sposób rażący odbiegają od tych norm (szerokość elewacji frontowej do 24 m, wskaźnik powierzchni zabudowy działki do 0,15, wysokość kalenicy 8 m itd.). Działka wnioskodawcy o trójkątnym kształcie jest w najdłuższym boku zwężona o 5m, o łącznej powierzchni mniejszej niż 1000 m2, a w części najszerszej przylegającej do działki skarżącej, jest zajęta pod infrastrukturę techniczną w postaci linii energetycznej. Te ograniczenia powodują, że nie może być zagospodarowana ani użytkowana na cel, jaki został określony w decyzji o warunkach zabudowy, gdyż jest za wąska. Jednakże tych okoliczności ani analiza funkcji oraz cech zabudowy nie wykazała. Organ pierwszej instancji niezgodnie z przepisami do powierzchni działek [...] dopisał fragment działki nr [...], która to działka leży w znacznej odległości od działek objętych decyzją. Gdyby potraktować to jako błąd pisarski i chodziła jak w poprzedniej decyzji o "fragment działki nr [...]" to również jest to nadużycie prawa, bowiem nie określono o jaką powierzchnię tego fragmentu chodzi, czyją jest własnością i jaki tytuł do niej wnioskodawca posiada. Wszystko wskazuje, że organ I instancji objął zaskarżoną decyzją fragment działek nr [...] i [...] po to, aby zwiększyć obszar planowanej inwestycji dla: zwiększenia współczynnika zabudowy, powiększenia szerokości elewacji frontowej do 24 m, podczas gdy skarżąca mając większą działkę, uzyskała prawo do szerokości elewacji frontowej wynoszącej 15 m. Linia rozgraniczająca teren inwestycji nie obejmuje "zapożyczonego fragmentu dz. nr [...] i [...]. Warunek dotyczący ilości miejsc parkingowych jest sprzeczny z § 18 do 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ pierwszej instancji podał niezgodne z prawdą dane odnośnie rzekomo istniejących w obszarze analizowanym kilku obiektów o funkcji usługowej, spełniających tym samym warunek tzw. dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuowania funkcji, wskazując na istniejący: dom weselny, sklep i biuro. Wskazane usługi na terenie objętym analizą, nie istnieją. Jeśli są jakieś biura, to prowadzona działalność jest w bryle istniejących budynków mieszkalnych. W terenie objętym analizą urbanistyczną, która nie obejmuje swym zasięgiem działek nr [...], [...], i [...], nie ma wskazanych usług. Zatem brak jest podstaw do uznania, że jest spełniony postulat dobrego sąsiedztwa. Absolutnym nadużyciem prawa jest twierdzenie organu pierwszej instancji, że warunki zabudowy dla inwestycji budynku agroturystyki z wypożyczalnią rowerów, są tożsame z warunkami z zabudowy na sąsiedniej działce, będącej własnością skarżącej. Skarżąca uzyskała pozwolenie na budową i jest w trakcie budowy budynku mieszkalnego, w którym pomieszczenie umieszczone na poddaszu będzie wykorzystywać jako pracownię plastyczną. Trudno zatem tę funkcję jednego pomieszczenia w budynku mieszkalnym uznać za tożsamą z wypożyczalnią rowerów i z parkingiem na 15 samochodów.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji dokonał analizy urbanistyczno – architektonicznej we wskazanym przez Kolegium zakresie. Dokonane ustalenia pozwoliły na stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia przesłanki art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co skutkowało wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na ustalenie wymagań dla planowanej zabudowy, warunek dostępu do drogi publicznej – ul. A – jest spełniony (poprzez budowę zjazdu drogowego, co też uzasadniało, że teren inwestycji objął również działkę drogową – pas drogowy), planowane istniejące uzbrojenie będzie wystarczające dla obsługi planowanego zamierzenia inwestycyjnego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne, a inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. W decyzji zawarto też szczegółowe: warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt II. 1.); warunki ochrony środowiska, zdrowia i życia ludzi, oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt II. 2.); warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt II. 3.); wymagania dotyczące ochrony osób trzecich (pkt II. 4.); pozostałe warunki wynikające z charakteru inwestycji (pkt II. 5.). Analiza urbanistyczna sporządzona została zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar analizowany wyznaczony został w odległości trzykrotności szerokości frontu działki. W obszarze objętym analizą urbanistyczną dominuje funkcja mieszkaniowa, ale też zabudowa o funkcji mieszkaniowo – usługowej (między innymi taka zabudowa istnieje na działce należącej do odwołującej się) i usługowej. Wbrew twierdzeniu odwołującej się w granicach obszaru analizowanego znalazły się działki o nr [...] i [...], na których istnieje zabudowa o funkcji usługowej (A wesela, imprezy okolicznościowe). W sytuacji, gdy obszar podlegający analizie kończy się w części działki, zabudowa na tej działce podlega analizie. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi bowiem o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Gdy nieruchomości planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, co zostało powyżej wykazane, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z przeprowadzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej jednoznacznie wynika, iż zamierzenie inwestycyjne obejmujące zabudowę obiektem usługowym (agroturystyka i wypożyczalnia rowerów) na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 16 i 16A, stanowi kontynuację funkcji zabudowy w szerokim znaczeniu tego pojęcia. Planowana inwestycja to obiekt o charakterze usługowym, a jak wynika z analizy urbanistycznej w obszarze analizowanym istnieją obiekty o takiej funkcji. Nie ma sprzeczności między istniejącą zabudową o funkcji usługowej - "domu weselnego" a planowaną inwestycją (czasowe przebywanie i korzystanie z obiektu przez osoby trzecie). Bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, że w przepisach obowiązującego prawa nie ma definicji legalnej pojęcia agroturystyki. Pod pojęciem budynku agroturystycznego w tym przypadku kryje się obiekt usługowy – wynajem pokoi noclegowych (okoliczność czasowego zamieszkiwania wpisuje się też częściowo w funkcję zabudowy mieszkaniowej) i wypożyczalnia rowerów, a także swoisty sposób zagospodarowania działki w zamiarach czerpania dobrodziejstwa przyrody z obszaru okolicy Lasu A w celach turystycznych. Dla działki sąsiedniej, będącej własnością odwołującej się przy ul. A 14 w Ł. linia zabudowy wyznaczona została w odległości 5 m od granicy z działką drogową i taka też linia zabudowy została ustalona dla planowanej inwestycji. Powyższe pozostaje w zgodzie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Organ pierwszej instancji ustalił, że wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale 0,01 do 0,32. Dla planowanej zabudowy wyznaczono wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki 0,15 (jak dla działek [...] [...] o funkcji usługowej) co zdaniem Kolegium pozostaje w zgodzie z § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 21 m. Dla planowanej inwestycji przyjęto wartość średnią z obszaru analizowanego z uwzględnieniem tolerancji 20 %, czyli 24 m. W obszarze analizowanym, występuje zabudowa o wysokości jednej, półtora i dwu kondygnacji nadziemnych, średnia wysokość w obszarze 1,6 kondygnacji budynki gospodarcze i garaże są obiektami jednokondygnacyjnymi, parterowymi. Dla planowanej inwestycji organ pierwszej instancji ustalił wysokość obiektu maksymalnie dwie kondygnacje naziemne i wysokość kalenicy do 8,0 m (zgodnie z ustaleniami planu ochrony PKWŁ). Takie ustalenie zabudowy uzyskała również odwołująca się w decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...]. Dach projektowanej zabudowy powinien być realizowany jako dach dwu lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych z przedziału 35 – 40°. Przyjęte w decyzji wielkości w ocenie Kolegium wyznaczono w sposób zgodny z prawem wynikają one bowiem z wartości średnich lub dopuszczonych z uwagi na występowanie w obszarze analizowanym. Biorąc pod uwagę etap procesu inwestycyjnego, prawidłowo, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji określił wymogi, co do ochrony interesów osób trzecich, nakazując ich uwzględnienie i szczególne przestrzeganie w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Rozstrzygając sprawę Kolegium nie dopatrzyło się sprzeczności pkt II.3.7 zaskarżonej decyzji z przepisami § 18 - § 21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustalenie to ma wyłącznie charakter ogólnikowy i szczegółowa ilość miejsc parkingowych uzależniona będzie od wielkości obiektu. Powyższe kwestie oraz szczegółowe usytuowanie planowanych obiektów zostanie rozstrzygnięte na etapie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalenia warunków zabudowy, organ nie ma kompetencji do przesądzenia, jaka precyzyjnie ma być odległość obiektu od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się, m.in. na temat usytuowania, obrysu, układu istniejących i projektowanych obiektów projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, gdyż dopiero ten organ ocenia projekt budowlany, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

W skardze na powyższą decyzję A. K. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy przez nie wykonanie analizy urbanistycznej i przyjęcie nieprawdziwych danych dla ustalenia kontynuacji funkcji i wymagań dla nowej zabudowy, jaką zgłosił wnioskodawca;

2. przepisów prawa procesowego art. 75 § 2 i 80 k.p.a. przez np. nie wyjaśnienie z wnioskodawcą J. M., byłym właścicielem nieruchomości, czy dalej jest zainteresowany wydaniem zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy aktualny właściciel M. B. wystąpił i uzyskał w dniu [...] decyzję o ustaleniu warunków zabudowy tego terenu domem jednorodzinnym o powierzchni zabudowy 16% powierzchni.

W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, iż decyzja organu pierwszej instancji zawiera niezgodne z wytycznymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego ustalenia oraz naruszenie wskazanych przepisów. Zdaniem skarżącej wadliwości te stanowią: brak decyzyjnej formy Zarządu Dróg i Transportu o przekazaniu dla wnioskodawcy do realizacji planowanej inwestycji części (nie określono jakiej) działki nr [...], stanowiącej drogę publiczną (wąską ulicę A), punkt 3 decyzji o warunkach zabudowy ogranicza wręcz korzystanie z tej drogi dla tej inwestycji; nie przeprowadzenie analizy obszaru określonego art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a niezbędnego dla ustalenia możliwości wykonywania planowanej inwestycji jako kontynuacji istniejącej w tym przedmiocie zabudowy; przyznanie warunków dla wnioskodawcy w zakresie zasad zabudowy i kształtowania ładu przestrzennego (pkt II decyzji), które są znacznie korzystniejsze niż udzielone skarżącej dla działki o lepszych parametrach. Tak podjętą decyzję skarżąca ponownie zaskarżyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów. Szczególnie w zakresie bezkrytycznego przyjęcia, że planowania inwestycja spełnia przesłanki art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy dał wiarę stanowisku organu pierwszej instancji bez własnego zbadania i bez uzasadnienia takiego stanowiska. Organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stanowisko obydwu organów administracji jest niezgodne ze stanem faktycznym co można było z łatwością ustalić w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Nieruchomość położona przy ul A 27, gdzie rzekomo funkcjonuje "A" nie mogła być objęta analizą obszaru urbanistycznego, bowiem leży poza jego granicą. Działalność gospodarcza prowadzona na tej nieruchomości, a zarejestrowana w UMŁ Delegatura Ł.-B. pod nr [...] nie przewiduje prowadzenia imprez weselnych, lecz inną działalność w bryle budynku mieszkalnego. Niniejsze postępowanie dotyczy wniosku złożonego przez byłego właściciela J. M., który zamieszkując w innym województwie, zamierza na tym terenie prowadzić wypożyczalnię rowerów i wynajmować lokale hotelowe. Natomiast w Urzędzie Miasta Ł. Delegatura Ł. – B. na wniosek aktualnego od 2009r. właściciela działek M. B. zostało wszczęte postępowanie i w dniu [...] została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Sprzeczność ta winna zostać wcześniej wyjaśniona, szczególnie co do aktualności wniosku J. M. Być może w świetle zamierzeń właściciela toczące się postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji.

Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze.

Na wstępie należy podnieść, że postępowanie w niniejszej sprawie nosi cechy przewlekłości. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w listopadzie 2008 roku, pierwsze decyzje wydano w [...]. Po rozstrzygnięciu organu odwoławczego, w toku ponownego postępowania przed organem I instancji organ zwlekał z wydaniem decyzji aż do [...]. W aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów tłumaczących tak poważne naruszenie elementarnych zasad postępowania administracyjnego – sprawności postępowania (art. 12 k.p.a.) i budowania zaufania do organu państwa (art. 8 k.p.a.).

Podstawę orzekania organów w niniejszej sprawie zawierają przepisy ustawy z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.),dalej powoływanej jako u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej jako rozporządzenie.

Zgodnie z art. 59 ust. 1, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 tejże ustawy stanowi natomiast, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Przede wszystkim nietrafnie skarżąca zarzuca nieuwzględnienie faktu, że wnioskodawca nie jest już właścicielem nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym oraz że obecny właściciel uzyskał decyzję ustalającą warunki zabudowy la domu jednorodzinnego na tej samej nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 63 ust.1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Istnienie innej decyzji nie ma zatem znaczenia dla bytu decyzji zaskarżonej. Okoliczność, że na rzecz innej osoby zostały ustalone warunki zabudowy dla tego samego terenu, nie stanowi jeszcze podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dopiero uzyskanie pozwolenia na budowę przez innego inwestora stanowiłoby podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przez organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy (art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Zarzuty skargi są uzasadnione co do wadliwych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę określenia wymagań dla nowej zabudowy.

Zasadnie w ocenie sądu skarżąca zarzuca niewyjaśnienie charakteru nowej zabudowy. Określenie zamierzenia inwestycyjnego jako budynku agroturystycznego niczego nie wyjaśnia. Ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani ustawa Prawo budowlane, mające zastosowanie w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego nie zwierają takiego pojęcia. Skoro w systemie prawa brak jest definicji legalnej "budynku agroturystycznego", mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania terenu to rzeczą organów stosujących prawo było samodzielne dokonanie wykładni językowej tego pojęcia. Przede wszystkim jednak organ winien był zobowiązać wnioskodawcę do sprecyzowania i to już na wstępnym etapie postępowania do uściślenia rodzaju i wymiaru zamierzonej działalności. Ma to istotne znaczenie dla określenia, czy planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji, czy nie pozostaje w sprzeczności z dominująca na tym terenie funkcją i przeznaczeniem nieruchomości, czy nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, z wymogami obowiązującymi na terenie PKWŁ.

Wprawdzie organy poczyniły pewne próby zdefiniowania zamierzonej działalności, ale nie do końca są one satysfakcjonujące. Wyjaśnienie, że chodzi o budynek usługowy na czasowy pobyt ludzi nie przesądza o charakterze zamierzonej działalności, jej rozmiarach, nie precyzuje jej skutków dla otoczenia, oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Ma to istotne znaczenie zważywszy zarzuty skarżącej, iż w sąsiedztwie nie ma nieruchomości zabudowanej typowo usługowymi budynkami. Trafnie zauważa skarżąca, że wskazywanie przez organ nieruchomości, na których działalność usługowa prowadzona jest w bryle budynku mieszkalnego (pracownia plastyczna na poddaszu czy pomieszczenie biurowe także w zabudowaniach mieszkalnych) nie jest uzasadnieniem dla przyjęcia, że działalność usługowa wnioskodawcy będzie kontynuacją funkcji dominującej w terenie. Wobec braku załącznika w postaci mapy obrazującej teren analizowany nie sposób zweryfikować zarzutu skarżącej, iż wskazywana przez organ nieruchomość, na której prowadzone są usługi organizowania przyjęć okolicznościowych (działka nr [...], [...]) znajduje się poza terenem badanym. Wprawdzie dopiero w skardze sprecyzowano zarzut, że działalność domu weselnego była bezprawna, podkreślenia jednak wymaga, że uwzględnione mogą być jedynie te działania, które podejmowane są zgodnie z prawem, w ramach udzielonych pozwoleń. Zatem organ winien w toku postępowania ustalić, czy nieruchomości badane w toku analizy są użytkowane zgodnie z prawem. Uznać zatem trzeba, że nie wyjaśniono spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji, określonych w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

Z tekstu decyzji organu pierwszej instancji wynika, że trafny jest zarzut nieprecyzyjnego określenia terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym. Organ wskazał, ze inwestycja ma zostać zrealizowana na działce [...] i na części działki [...], bez sprecyzowania, o jaką część tej działki chodzi. Na mapie stanowiącej załącznik do decyzji nie ma tych oznaczeń. Natomiast teren rozgraniczający inwestycji obejmuje część drogi publicznej, czego organ nie wyjaśnił. Dokładne określenie terenu inwestycyjnego ma znaczenie chociażby dla ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy.

Załączona decyzji analiza urbanistyczno - architektoniczna nie spełnia wymogów określonych w przepisach rozporządzenia. Wyniki analizy stanowiące załącznik do decyzji winny zawierać część tekstową i część graficzną). Do decyzji załączono jedynie część tekstową, brak części graficznej. Stanowi to istotne uchybienie, część graficzna jest bowiem istotnym elementem obligatoryjnego załącznika do decyzji.

Nie sposób przy tym zweryfikować przeprowadzonego badania terenu. Podane wyniki analizy są bardzo lakoniczne, ich zapisy nie poddają się weryfikacji, nawet po skonfrontowaniu z tekstem analizy. Również jej ustalenia są zbyt ogólnikowe, nie wiadomo jaka zabudowa znajduje się na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym, jakie są jej parametry, w jaki sposób autor analizy obliczył i ustalił wymagania dla nowej zabudowy. Forma podania ostatecznych wyliczeń, bez opisu parametrów zabudowy na poszczególnych działkach – pkt 6.2.3. – 6.2.5. analizy – wymyka się ocenie. Trudno stwierdzić, dlaczego organ pierwszej instancji stwierdził tożsamość określonych tą decyzja warunków zabudowy z określonymi dla działki sąsiedniej przy ul. A 14, skoro szerokość elewacji frontowej miała wynosić do 16,8, a w wypadku spornej inwestycji aż 24m. Autor ustala też np, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o wysokości jednej, dwu i półtorej kondygnacji, ale nie lokalizuje tej zabudowy na poszczególnych działkach, tak jest też z pozostałymi parametrami. Wady te stanowią naruszenie wymogów określonych w § 3 - 6 rozporządzenia. Wykładnia powołanych przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Istotniejsze jest bowiem to, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Tylko bowiem taka pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. W rozpoznawanej sprawie analiza powyższych warunków nie spełnia. Konsekwencją tych uchybień jest niemożność zweryfikowania przyjętych dla nowej zabudowy parametrów. W kontekście zarzutów skarżącej braki te nabierają istotnego znaczenia. Dotyczy to w szczególności wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, linii rozgraniczającej teren inwestycji, która z niewyjaśnionych przyczyn obejmuje także część drogi publicznej. Brak części graficznej powoduje również, że nie sposób też zweryfikować zarzutu skarżącej, iż w obszarze analizowanym nie ma obiektów usługowych.

Załączone wyniki analizy i towarzysząca im analiza nie zostały opatrzony datą. W aktach sprawy (m.in. k.201) znajdują się wprawdzie mapy obrazujące analizę, zważywszy jednak na datę ich powstania i fakt, że dołączono je do uprzednio sporządzonej analizy (2010r.) nie sposób traktować którejkolwiek z nich jako załącznika do wyników analizy stanowiącej podstawę decyzji z [...].

W aktach sprawy znajduje się projekt decyzji, datowany na kwiecień 2010 roku, jednakże nie został on podpisany przez uprawnioną osobę. Tymczasem stosowanie do treści art. 60 ust.4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Ponadto z nieprawidłowe należy uznać wydanie decyzji po upływie ponad roku od sporządzenia projektu. Nie można wykluczyć, iż zmieniły się przesłanki istotne dla ustaleń decyzji, np. sposób zagospodarowania terenów sąsiednich uległ w tym czasie zmianie.

Reasumując, skarga jest uzasadniona. Jak wskazano wyżej, postępowanie w niniejszej sprawie dotknięte jest uchybieniami procesowymi, które doprowadziły do niewyjaśnienia podstawowych kwestii istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Uchybienia przesądzają o niewyjaśnieniu spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek dla nowej inwestycji, określonych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi to naruszenie wymogów określonych w art. 7, 77 §1 , 80 i 107 § 3 k.p.a. i skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a.

Z mocy art. 152 p.p.s.a. sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wprawdzie decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi uprawnień, nie nakłada obowiązków, ale jej wykonalność należy wiązać z faktem, iż stanowi podstawę do wszczęcia kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie o pozwolenie na budowę.

Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z wcześniejszych rozważań sądu. W szczególności dotyczą one konieczności wyjaśnienia zakresu wniosku oraz spełnienia przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p., w tym zlecenia przeprowadzenia prawidłowej analizy, spełniającej wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dokonania wyczerpujących ustaleń i wszechstronnej analizy materiału dowodowego.

A.D.