Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 984/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 2, art. 30 ust. 1 a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia 5 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia absolutorium z tytułu wykonania budżetu powiatu sztumskiego za rok 2011 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; 3. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. na rzecz strony skarżącej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I SA/Gd 984/12

UZASADNIENIE

I.

Uchwałą nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z 5 lipca 2012r., na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2001r., nr 55, poz. 577 ze zm.), art. 12 pkt 6 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1592 ze zm.; dalej jako u.s.p.) oraz art. 270 ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej jako u.f.p.), po rozpoznaniu uchwały nr [...] Rady Powiatu z 29 maja 2012r. w sprawie udzielenia absolutorium z tytułu wykonania budżetu powiatu [...] za rok 2011, orzekło o nieważności badanej uchwały.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan sprawy: w dniu 29 maja 2012r. zapoznano radnych m.in. z wnioskiem Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu o wykonaniu budżetu za 2011r.; z uzasadnienia treści wniosku wynika, że Komisja wnioskowała do Rady Powiatu o nieudzielanie absolutorium Zarządowi Powiatu. Po podjęciu uchwał w sprawie zatwierdzenia sprawozdań finansowych Powiatu za rok 2011 wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu Powiatu za rok 2011, Przewodnicząca Rady Powiatu poddała pod głosowanie projekt uchwały w sprawie udzielenia bądź nieudzielania absolutorium: przystępując do głosowania poddano pod głosowanie w pierwszej kolejności projekt uchwały w sprawie nieudzielania absolutorium Zarządowi Powiatu z tytułu wykonania budżetu za rok 2011. Uchwała ta nie została podjęta (w głosowaniu udział wzięło 17 radnych: za nieudzielaniem absolutorium głosowało 3 radnych, przeciw – 10 radnych, wstrzymało się od głosowania – 4 radnych). Następnie Przewodnicząca Rady poddała pod głosowanie projekt uchwały w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu z tytułu wykonania budżetu za 2011r. W głosowaniu udział wzięło 17 radnych: za udzielaniem absolutorium głosowało 10 radnych, przeciw – 3 radnych, wstrzymało się od głosowania – 4 radnych.

W związku z tym Uchwałą Rady Powiatu z 29 maja 2012r. w sprawie udzielenia absolutorium z tytułu wykonania budżetu powiatu za rok 2011, na podstawie art. 12 pkt 6 i art. 30 ust. 1a u.s.p. i art. 271 ust. 1 u.f.p., po zapoznaniu się ze sprawozdaniem z wykonania budżetu za rok 2011 wraz z informacją o stanie mienia Powiatu, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem finansowym za rok 2011, z opinią RIO i stanowiskiem Komisji Rewizyjnej udzielono Zarządowi Powiatu absolutorium z tytułu wykonania budżetu powiatu za rok 2011.

Kolegium RIO oceniając tryb, w jakim uchwała została, uznało, że jest ona sprzeczna z prawem z przyczyn formalnoprawnych, bowiem Rada Powiatu naruszyła procedurę podejmowania uchwały w sprawie absolutorium, wynikającą z ustawy o samorządzie powiatowym. Przywołano treść art. 16 ust. 3 u.s.p., z mocy którego to przepisu komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu powiatu i występuje z wnioskiem do rady powiatu w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium zarządowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę rozrachunkową. Art. 12 u.s.p. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowania uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium dla zarządu tego tytułu. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1a u.s.p. uchwałę w sprawie absolutorium rada powiatu podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium jest równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzielaniu zarządowi absolutorium (art. 13 ust. 2 u.s.p.). Rada Powiatu odrzuciła projekt uchwały w sprawie nieudzielania Zarządowi absolutorium, bowiem projekt uchwały nie uzyskał wymaganej ustawowo bezwzględnej większości ustawowego składu Rady Powiatu. Zdaniem Kolegium RIO brak jest tym samym rozstrzygnięcia w sprawie absolutorium dla Zarządu Powiatu za rok 2011. Ustawodawca nie rozwiązał sytuacji, gdy w powiecie jest głosowany wniosek o nieudzielanie absolutorium i nie uzyska on wymaganej, bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady. Przepisy prawa, jak podkreśla się w uzasadnieniu skarżonej uchwały, nie domniemają możliwości przyjęcia uchwały o udzieleniu absolutorium w razie odrzucenia uchwały o nieudzielaniu absolutorium. W ocenie Kolegium RIO niedopuszczalne było również uruchamianie ponownej procedury głosowania w sprawie udzielenia absolutorium, co miało miejsce w tej sprawie (tj. głosowanie nad projektem uchwały o udzielenie absolutorium, po przeprowadzeniu głosowania nad projektem uchwały w sprawie nieudzielania absolutorium tj. projektem uchwały o treści zbieżnej z wnioskiem komisji rewizyjnej o nieudzielanie absolutorium).

Przywołując m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2000r. w sprawie III SA 1765/00, wyrok NSA z 7 listopada 1996r. w sprawie I SA/Po 1091/96 (publ. w: Orzecznictwo w sprawach samorządowych, 1997, nr 1, poz. 25, Finanse komunalne, 1997, nr 2, s. 60), Kolegium RIO uznało przedmiotową uchwałę za nieważną, wobec naruszenia art. 12 pkt 6 w związku z art. 16 ust. 3 u.s.p.

II.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Rada Powiatu zarzuciła skarżonej uchwale Kolegium RIO naruszenie art. 12 pkt 6 w związku z art. 16 ust. 3 u.s.p. poprzez błędną wykładnię tych przepisów oraz naruszenie art. 271 ust. 1 u.f.p. poprzez pominięcie tego przepisu, wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu strona wskazała, że zgodnie z wnioskiem Komisji Rewizyjnej, w porządku obrad znajdowały się dwa projekty uchwał dotyczących absolutorium: w sprawie nie udzielenia absolutorium oraz w sprawie udzielenia absolutorium. W tej kolejności uchwały te, zgodnie z opinią Komisji Rewizyjnej, były głosowane. Nie można zatem mówić o ponownym głosowaniu, skoro oba projekty dotyczyły tej samej materii. Zatem nie do zaakceptowania, zdaniem strony, jest stanowisko Kolegium RIO, że głosowaniu może być poddany tylko jeden projekt uchwały, zgodny ze stanowiskiem Komisji Rewizyjnej, a odrzucenie projektu uchwały o nie udzielenie absolutorium kończy procedurę głosowania w tej sprawie. Strona podkreśliła, że przyjęcie takiego stanowiska dawałoby niedopuszczalny, pozaustrojowy prymat Komisji Rewizyjnej nad Radą Powiatu, która to Komisja w istocie narzuciłaby Radzie treść podejmowanej przez nią uchwały w sprawie absolutorium. Przywołano wyrok NSA z 2 lipca 2008r. w sprawie II GSK 225/08, wyrok WSA w Poznaniu z 17 lutego 2011r. w sprawie I SA/Po 921/10 oraz wyrok NSA z 29 grudnia 1993r. w sprawie SA/Lu 1198/93. Stanowisko Kolegium RIO, że odrzucenie projektu uchwały o nie udzieleniu absolutorium kończyło procedurę głosowania w tej sprawie, jest nie do pogodzenia z treścią art. 271 ust. 1 u.f.p., bowiem art. 271 ust. 1 u.f.p. stanowi, że nie później niż do dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu. Przepis ten, zdaniem strony, nakłada obowiązek podjęcia takiej uchwały, a w konsekwencji nie dopuszcza możliwości jej niepodjęcia.

Reasumując strona wskazała, że (1) wprawdzie Komisja Rewizyjna ma ustawowe kompetencje w zakresie opiniowania wykonania budżetu i występowania do rady z wnioskiem w sprawie udzielenia lub nie udzielenia absolutorium zarządowi, lecz na tym jej uprawnienia, jako organu podległemu Radzie, się kończą; (2) Rada Powiatu nie jest związana treścią opinii Komisji Rewizyjnej i ma wyłączne prawo, ale też obowiązek podjęcia uchwały w sprawie absolutorium dla zarządu powiatu.

III.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

IV.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, w tym, badając akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie z taką kontrolą mamy właśnie do czynienia, gdyż ocenie Sądu poddano akt nadzoru nad działalnością jednostki samorządowej, jakim jest Uchwała nr [...] Rady Powiatu z 29 maja 2012r. w sprawie udzielenia absolutorium z tytułu wykonania budżetu powiatu za rok 2011, wydana na podstawie art. 12 pkt 6 i art. 30 ust. 1a u.s.p. i art. 271 ust. 1 u.f.p., po zapoznaniu się ze sprawozdaniem z wykonania budżetu za rok 2011 wraz z informacją o stanie mienia Powiatu oraz po zapoznaniu się ze sprawozdaniem finansowym za rok 2011 i z opinią RIO jak również stanowiskiem Komisji Rewizyjnej, którą to uchwałą udzielono Zarządowi Powiatu absolutorium z tytułu wykonania budżetu powiatu za rok 2011.

V.

W aktach sprawy znajduje się wniosek Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu z 8 maja 2012r. skierowany do Rady Powiatu o nieudzielanie absolutorium dla Zarządu Powiatu z tytułu wykonania budżetu powiatu za rok 2011.

Uchwałą nr [...] składu orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 14 maja 2012r., na podstawie art. 13 pkt 8 w związku z art. 19 ustawy z 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001r., nr 55, poz. 577 ze zm.; dalej jako u.r.i.o.), po rozpatrzeniu przedłożonego do zaopiniowania wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu w sprawie nieudzielania absolutorium Zarządowi Powiatu za rok 2011, negatywnie zaopiniowano wniosek Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu o nieudzielanie absolutorium Zarządowi Powiatu za rok 2011. W uzasadnieniu wskazano, że Komisja Rewizyjna Rady Powiatu formalnie wywiązała się z obowiązku nałożonego na nią dyspozycją art. 16 ust. 3 u.s.p., rozpatrzyła bowiem sprawozdanie z wykonania budżetu za rok 2011, w wyniku czego sformułowała i przyjęła większością głosów wniosek w sprawie nieudzielania absolutorium dla Zarządu Powiatu za 2011r. Przyjęcie wniosku nie znajduje jednak uzasadnienia w ustaleniach poczynionych przez Komisję. Dokumenty Komisji Rewizyjnej wskazują bowiem, że w zakresie dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetowych w roku 2011 Komisja Rewizyjna nie wniosła żadnych zastrzeżeń. Komisja odniosła się jedynie do (...) zdjęcia z dochodów kwoty 1 000 000 zł planowanego ze sprzedaży budynku po zlikwidowanym Domu Dziecka w D. (...). W uzasadnieniu tym zwrócono uwagę, że uchwałą nr [...] Rady Powiatu z 28 grudnia 2011r. w sprawie zmiany budżetu powiatu na 2011r., Rada Powiatu postanowiła zmniejszyć dochody majątkowe dot. sprzedaży własnościowego prawa do lokalu po Domu Dziecka. Przetarg nieograniczony na sprzedaż nieruchomości przesunięto na styczeń 2012r. Podkreślono, że proces absolutoryjny dotyczy wyłącznie wykonania budżetu; wynikiem prac Komisji winno być zatem sformułowanie opinii o wykonaniu budżetu.

W treści kopii fragmentu protokołu posiedzenia Rady Powiatu, a dotyczącej pkt 18 obrad, tj. "podjęcia uchwały w sprawie udzielenia bądź nie udzielenia absolutorium" jest następujący zapis: "a/ w sprawie nie udzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu z tytułu wykonania budżetu za 2011r. i wynika, że Rada (...) nie podjęła uchwały w sprawie nie udzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu z tytułu wykonania budżetu za 2011r. Uchwała stanowi załącznik nr 22 do protokołu nr [...] (...); b/ w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu z tytułu wykonania budżetu za 2011 r. (...) uchwała stanowi załącznik nr 23 do protokołu nr [...] (...).

Sąd podkreśla, że w aktach znajduje się uchwała dotycząca pkt 18b/. Z numeracji uchwały Rady Powiatu w sprawie zatwierdzenia sprawozdań finansowych Powiatu za rok 2011 wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu Powiatu za rok 2011 ([...]) w porównaniu z numeracją uchwały w sprawie udzielenia absolutorium z tytułu wykonania budżetu powiatu za rok 2011 ([...]) wynika, że pomimo zapisu w protokole posiedzenia Rady Powiatu, do pkt 18 a/ obrad, że uchwała stanowi załącznik nr 22 do protokołu z 29 maja 2012r. - nie została podjęta uchwała Rady Powiatu w sprawie nieudzielania absolutorium Zarządowi Powiatu; w sprawie dotyczącej absolutorium podjęta została tylko jedna uchwała – nr [...] tj. udzielająca Zarządowi Powiatu absolutorium z tytułu wykonania budżetu powiatu za rok 2011 z dnia 29 maja 2012r.

Przy takim stanie sprawy Sąd musi zatem ocenić czy organ wydający rozstrzygnięcie nadzorcze właściwie zastosował przepisy prawa materialnego oraz czy przestrzegał przepisów prawa proceduralnego.

VI.

Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego odnoszącego się do uchwał organu stanowiącego powiatu wyznaczone zostały treścią art. 79 u.s.p., który stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.

O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (art. 79 ust. 1 u.s.p.). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3 art. 79 u.s.p.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.).

Art. 79 u.s.p. określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) wyznacza zatem podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem to takie, które nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej w art. 79 ust. 1 i ust 4 u.s.p.

W ustawie o samorządzie powiatowym nie zdefiniowano pojęcia istotnego naruszenia prawa, ani też nie wyliczono rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować.

Według wypracowanego przez orzecznictwo i doktrynę stanowiska przyjmuje się jednak, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia drobne, mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, W-wa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Reasumując:

rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu powiatu, Sąd zobowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało zastosowane zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia; przedmiotem oceny Sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo; działanie Sądu jest więc dwustopniowe i obejmuje w pierwszej kolejności badanie zgodności z prawem samej uchwały gminy, a następnie badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tej uchwały.

VII.

W rozpoznawanej sprawie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdzając nieważność uchwały Rady Powiatu o nieudzieleniu absolutorium Zarządowi Powiatu uznało, że podjęto ją z istotnym naruszeniem art. 12 pkt 6 w związku z art. 16 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym.

Mając na uwadze okoliczności sprawy oraz argumenty prezentowane przez stronę powodową wstępnie wskazać należy na następujące kwestie:

1/ z mocy art. 12 pkt 6 u.s.p. do wyłącznej właściwości rady należy, między innymi, podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium. Zgodnie z art. 30 ust. 1a u.s.p. uchwałę w sprawie absolutorium rada podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady powiatu. Mając na uwadze regulację art. 12 pkt 6 u.s.p. oczywistym jest, że przepis ten odnosi się do uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium;

2/ nieuprawniony jest pogląd co do związania rady gminy treścią wniosku komisji rewizyjnej i konieczności poddania pod głosowanie tego wniosku. Rada powiatu ma prawo do decydowania o treści uchwały. Pomimo bowiem, że ustawa o samorządzie powiatowym nadaje mocną pozycję komisji rewizyjnej w procedurze absolutoryjnej, to jednakże rada, a nie ta komisja, podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium i rada decyduje o ostatecznej treści uchwały w przedmiocie absolutorium. Innymi słowy - komisja rewizyjna jest organem podległym radzie gminy i nie ma wobec niej władczych uprawnień, nie może więc jej narzucić treści uchwały jaką ta ma podjąć;

3/ w orzecznictwie i doktrynie silnie akcentuje się, że instytucja absolutorium jest mocno powiązana z oceną wykonania budżetu. Rada rozpatruje bowiem sprawozdanie z wykonania budżetu oraz podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium z tego tytułu (art. 12 pkt 6 u.s.p.). Ugruntowany jest pogląd, że absolutorium dotyczy wyłącznie wykonania budżetu a nie odnosi się do całokształtu działalności organu wykonawczego jednostki (por. wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Gd 3695/95, LEX nr 79742). Oznacza to, że rada może nieudzielić organowi wykonawczemu absolutorium wyłącznie z tytułu niewykonania budżetu; inne przyczyny nieudzielania absolutorium kwalifikuje się jako istotne naruszenie prawa - w niniejszej sprawie art. 12 pkt 6 u.s.p. oraz art. 199 ust. 3 u.f.p. (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2002 r., w sprawie I SA/Po 1606/01, LEX nr 79796). Kolegium RIO w uzasadnieniu skarżonej uchwały podkreśliło, że uchwała absolutoryjna podejmowana jest w sformalizowanym trybie, który rozpoczyna się od przedstawienia radzie sprawozdania z wykonania budżetu, sporządzonego przez zarząd powiatu. (por. art. 12 pkt 6 u.s.p.). Rada rozpatruje zatem sprawozdanie i ocenia czy budżet został wykonany zgodnie z planem. Badaniu rady powinno podlegać czy uchwała rady gminy zatwierdzająca przede wszystkim granice liczbowe wydatków została w sposób prawidłowy wykonana przez organ wykonawczy. Konieczne jest zatem ustalenie jak wykonano planowany budżet, czyli jaki jest stan zrealizowanych wydatków i dochodów w stosunku do zaplanowanych oraz jakie są przyczyny ewentualnych rozbieżności w tym zakresie i czy winą za nie można obciążyć organ wykonawczy czy też były one wynikiem obiektywnych uwarunkowań. Dokonując oceny wykonania budżetu rada powinna to czynić w sposób kompleksowy odnosząc się do całości wykonania planu finansowego. Przy tych merytorycznych kryteriach oceny, nie bez znaczenia dla Rady powinno pozostawać stanowisko nie tylko jej własnej komisji rewizyjnej opiniującej wykonanie budżetu ale przede wszystkim opinie składu orzekającego RIO. Izba jako organ sprawujący nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych prezentuje obiektywny osąd w tego typu sprawach. Są to oczywiście tylko opinie, które nie mają charakteru wiążącego dla rady, ale przy ocenie merytorycznych przyczyn podjęcia uchwały o udzieleniu lub nieudzieleniu absolutorium, opinie te powinny być przez organ niefachowy - jakim jest rada - wzięte pod uwagę. Jeżeli rada nie podziela zawartych w nich wniosków, powinna się do nich ustosunkować (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2001 r., w sprawie SA/Bk 1049/01, LEX nr 79293; wyrok NSA z 10 czerwca 1998 r., w sprawie I SA/Po 624/98). Takie ustosunkowanie się wiązać też należy z koniecznością przedstawienia przez Radę umotywowanych zarzutów dotyczących wykonania budżetu.

Przechodząc do meritum, dla rozpoznawanej sprawy istotnego znaczenia nabiera przepis art. 13 ust. 2 u.s.p., który odnosi się do uchwały o udzieleniu absolutorium i stanowi, że jeżeli uchwała taka została w głosowaniu odrzucona, to jest to równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi absolutorium.

Prowadząc wykładnię językową dyspozycji art. 13 ust. 2 u.s.p. dochodzi się do wniosku, że celem tego przepisu jest jednorazowe rozstrzygnięcie kwestii absolutorium, ale w zakresie sytuacji objętej wolą ustawodawcy. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca zamierzał objąć "jednorazowością" również i taki stan faktyczny w którym uchwała o nieudzielaniu absolutorium została w głosowaniu odrzucona, co miałoby być równoznaczne z przyjęciem uchwały o udzieleniu zarządowi absolutorium, to taki też byłby zapis np. ust. 3 art. 13 u.s.p.

Dodatkowo, mając na względzie wykładnię systemową zewnętrzną, za logiczną koniecznością przyjęcia przez ustawodawcę takiego a nie innego prawnego rozwiązania przemawia dyspozycja art. 199 ust. 3 u.f.p., który nakazuje radzie rozpatrzyć sprawozdanie zarządu z wykonania budżetu i podjąć uchwałę w sprawie absolutorium do dnia 30 kwietnia roku następującego po roku budżetowym. Gdyby zatem ustawodawca nie przewidział konstrukcji odrzucenia uchwały o udzieleniu absolutorium, ze skutkiem równoznacznym z podjęciem uchwały o nieudzielaniu absolutorium, to kwestia dotycząca absolutorium dla organu wykonawczego mogłaby w ogóle nie być przez radę w formie uchwały rozstrzygnięta lub rozstrzygano by ją dopiero ze znacznym przekroczeniem terminu wskazanego w art. 199 ust. 3 u.f.p., z ta okoliczność w istotny sposób mogłaby rzutować na prawidłowość funkcjonowania powiatu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2002 r., w sprawie I SA/Lu 525/02, stwierdził, że poddanie pod głosowanie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium zawsze prowadzi do definitywnego rozstrzygnięcia głosowania. Jeżeli nie ma bezwzględnej liczby za lub przeciw przyjmuje się, że doszło do odrzucenia uchwały o udzieleniu absolutorium, co jest równoznaczne z nieudzieleniem absolutorium (pogląd ten, co prawda, odniesiony był do art. 28b ust. 1 i ust. 1 a ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym, ale treść tych przepisów na dzień oceny Sądu była identyczna z aktualnym brzmieniem art. 13 ust. 2 i art. 30 ust. 1 i ust. 1a u.s.p.; nie ma więc przeszkód do przyjęcia tego poglądu za aktualny również wobec regulacji zawartych w ustawie powiatowej).

Zdaniem Sądu, nieuprawnione jest twierdzenie, że głosuje się "w sprawie absolutorium", a treść uchwały powstaje dopiero w wyniku głosowania; treść uchwał powinna być sformułowana jeszcze przed samym aktem głosowania, radni muszą bowiem wiedzieć jakiej treści uchwałę głosują.

Faktycznie, poddana pod głosowanie uchwała powinna mieć treść pozytywną, tj. w brzmieniu: "w sprawie udzielenia absolutorium"; oddanie pod głosowanie takiej uchwały zawsze doprowadzi do definitywnego rozstrzygnięcia kwestii absolutorium. Jednak oddanie bezwzględnej większości głosów "za" uchwałą "w sprawie udzielenia absolutorium" prowadzi do jego udzielenia. Tylko nieuzyskanie tej większości należy rozumieć jako nieudzielenie absolutorium. W sytuacji poddania pod głosowanie uchwały "w sprawie nieudzielenia absolutorium", nieuzyskanie przez nią bezwzględnej większości głosów nie można zakwalifikować jako udzielenia absolutorium. Brak rozstrzygnięcia w przedmiocie absolutorium, a tym samym koniec procedury absolutoryjnej, gdy w wyniku głosowania uchwały "o nieudzieleniu absolutorium" nie uzyskano bezwzględnej większości głosów mógłby pociągnąć niekorzystne następstwa dla wspólnoty samorządowej - mieszkańców gminy.

Tak więc, wprawdzie Rada Powiatu w ramach pkt 18a/ obrad obradowała nad wnioskiem Komisji Rewizyjnej, w sprawie bowiem, jak wskazano, przeprowadzono głosowanie w kwestii nieudzielania absolutorium (uchwała nie miała więc treści pozytywnej), jednak w sprawie absolutorium podjęto jedną uchwałę (nawiasem mówiąc, zgodną z opinią składu orzekającego RIO).

W doktrynie (por. L. Morawski: Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 20 i nast.; B. Brzeziński: Podstawy wykładni prawa podatkowego, ODDK, Gdańsk 2008) i w orzecznictwie trafnie akcentuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. systemową i celowościową; jednocześnie zasadnie przyjmuje się, że w wyjątkowych sytuacjach wolno odstąpić od literalnego znaczenia przepisu. Może to mieć miejsce, gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. K 25/99, OTK Zb.Urz. 2000, nr 5, poz. 141 oraz wyroki Sądu Najwyższego z 8 stycznia 1993 r., III ARN 84/92, OSNC 1993, nr 10, poz. 183, z 8 maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7, uchwały z 3 listopada 1997 r., III ZP 38/97, OSNAPiUS 1998, nr 8, poz. 234, z 8 lutego 2000 r., I KZP 50/99, OSNKW 2000, nr 3-4, poz. 24 i uchwała składu siedmiu sędziów z 25 kwietnia 2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 1).

Bogumił Brzeziński w ww. opracowaniu pt.: Podstawy wykładni prawa podatkowego podkreśla, że punktem wyjścia dla wszelkiej interpretacji prawa jest wykładnia gramatyczna, która określa granice możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym, a jedną z podstawowych zasad wykładni gramatycznej jest domniemanie języka potocznego, co oznacza, że tak daleko, jak to jest możliwe, nadaje się zwrotom prawnym znaczenie występujące w języku potocznym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że prawodawca spełnia warunki racjonalności semiotycznej, prakseologicznej, epistemologicznej i aksjologicznej; sformułowano tezę o konieczności preferowania w wykładni prawa - pewności prawa i jego bezpieczeństwa oraz trzymania się "litery prawa" (por. wyrok NSA z 1 marca 2000r., w sprawie I SA/Wr 2915/98); pewność prawa należy rozumieć tu jako powszechną zgodę co do jego treści.

Należy przywołać wyrok Sądu Najwyższego z 8 stycznia 1993r. w sprawie III ARN 84/92 (opubl. w: OSNCP 1993, z.10, poz. 183), w którym wskazano, że wykładnia gramatyczno-językowa jest tylko jednym z powszechnie przyjmowanych w rozumowaniu prawniczym sposobów wykładni, a wnioski z niej płynące mogą być również często mylące i prowadzić do rezultatów merytorycznie błędnych, niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy, a w końcu również czasami do rezultatów niesprawiedliwych i krzywdzących stronę. Dlatego też musi być uzupełniona wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni: historycznej, systemowej, funkcjonalnej, logicznej, a wreszcie -– celowościowej, która w odniesieniu do indywidualnych spraw uznana jest za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do rozszyfrowania intencji i celów ustawodawcy, jednak żadną miarą proces prowadzonej wykładni nie może doprowadzić do wykładni prawotwórzcej.

Skoro więc mowa o racjonalności ustawodawcy nie sposób pominąć milczeniem faktu, że w art. 13 ust. 2 u.s.p. omawia się sytuację związaną wyłącznie z odrzuceniem w głosowaniu uchwały o udzielenie absolutorium i prawnego skutku z tym związanego. Zakaz wykładni per non est powoduje, że nie do przyjęcia jest prowadzenie takiej wykładni przepisu, która prowadzi do odrzucenia wybranego fragmentu jego treści jako nie mającej znaczenia dla tejże wykładni.

Reasumując powyższe, zdaniem Sądu przeprowadzona wykładnia wskazanego przepisu art. 13 ust. 2 u.s.p. dokonana przez organ prowadzi, w konsekwencji wywodów organu, do niedopuszczalnej wykładni prawotwórczej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 23 czerwca 2003r. w sprawie FPS 2/03 potwierdził, że zakaz wykładni prawotwórczej, to jedna z podstawowych dyrektyw wykładni przepisów prawa (por. uchwała całej izby Sądu Najwyższego z 14 października 2004r., w sprawie III CZP 37/04).

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. wyeliminował zaskarżoną uchwałę z prawnego obrotu. Zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.

EK