Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1167/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje
Powołane przepisy: article: Art. 3 pkt 2, art. 5 ust. 4 i 4a, art. 30, art. 32
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: Par. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 105 poz 881
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C z dnia [...] 2009 r. NR [...], II. uchyla decyzję Burmistrza Miasta C z dnia [...] 2009 r. Nr [...], III. uchyla postanowienie Burmistrza Miasta C z dnia [...] 2009 r. NR [...], IV. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 30; art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 Nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881) zmienionego rozporządzeniem z dnia 22 czerwca 2007r. (Dz. U. Nr 114, poz. 783), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 130, poz. 903) oraz art. 104 kpa, uznał, że świadczenie pielęgnacyjne przyznane A. S. decyzją znak: [...] z dnia [...] 2007r. na córkę K. S. wypłacone za okres od 1 czerwca 2007r. do 31 sierpnia 2007r. było świadczeniem nienależnie pobranym. Burmistrz nakazał zwrot w całości kwoty 1.260 zł wraz z ustawowymi odsetkami, czyli razem 1.584,68 zł do 31 stycznia 2010r.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] 2007r. przyznane zostało A. S. na okres od 1 czerwca 2007r. do 31 sierpnia 2007r. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad córką K. S., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W dniu 28 listopada 2008r. K. S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Organ I instancji wystąpił z wnioskiem do zakładu pracy o udzielenie informacji w sprawie zatrudnienia K. S. W dniu 16 stycznia 2009r. wpłynęło zaświadczenie Stowarzyszenia [...] potwierdzające zatrudnienie K. S. od 1 września 2006r. oraz wysokość wynagrodzenia za pierwszy pełny przepracowany miesiąc, tj. za wrzesień 2006r. Z tych względów, postanowieniem z dnia [...] 2009r. wznowiono z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją przyznającą A. S. świadczenie pielęgnacyjne. Po zweryfikowaniu dochodu strony ustalono, iż przekroczone zostało kryterium dochodowe i wydano w dniu [...] 2009r. decyzję, na mocy której uchylono A. S. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 czerwca 2007r. do 31 sierpnia 2007r. W związku z tym A. S. została zobowiązana do zwrotu świadczenia nienależnie pobranego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. S. Odwołująca wskazała, iż nie mogła zgłosić uzyskania przez córkę dochodu we wrześniu 2006 roku, gdyż wynagrodzenie za pracę zostało wypłacone córce dopiero w grudniu 2006 roku. Podniosła także, iż w 2006 roku otrzymała od komornika alimenty w wysokości 9.717,06 zł, jednakże alimenty te były alimentami zasądzonymi nie na rzecz córek, tylko na jej rzecz.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 lipca 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej termin zwrotu i w tym zakresie zobowiązało A. S. do zwrotu świadczeń nienależnie pobranych w wysokości 1.260,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji Kolegium. W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie Kolegium decyzja z dnia [...] 2009r. w zakresie, w jakim zobowiązywała odwołującą się do zwrotu kwoty 1.260 zł była prawidłowa. Niewątpliwie bowiem pobrane na podstawie decyzji z dnia [...] 2007r. świadczenie pielęgnacyjne było świadczeniem nienależnie pobranym. Zgodnie zaś z przepisem art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Kwoty świadczeń nienależnie pobranych podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty (art. 30 ust. 8). Jednocześnie Kolegium wskazało, iż decyzja nie może określać daty, z jaką należność ma być uiszczona, gdyż obowiązek ten obciąża stronę z chwilą, w której decyzja staje się ostateczna i podlega wykonaniu. W związku z powyższym, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej termin zwrotu i zobowiązało A. S. do zwrotu świadczeń nienależnie pobranych wraz z ustawowymi odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie ostatecznej decyzji Kolegium.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, iż przedmiotem postępowania była kontrola decyzji z dnia [...] 2009r. orzekającej o obowiązku zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. A. S. mogła kwestionować sposób ustalenia dochodu rodziny w 2005 roku w odwołaniu od decyzji z dnia [...] 2009r., zaś po wydaniu decyzji w sprawie świadczeń nienależnie pobranych brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń przyjętych w decyzji wydanej po wznowieniu postępowania.

Skargę na decyzję SKO wniosła A. S., domagając się jej uchylenia w całości jako bezzasadnej i krzywdzącej. Zdaniem skarżącej zarówno organ I instancji, jak i SKO błędnie wyliczyły miesięczny dochód na osobę w jej rodzinie, ponieważ zastosowano literalnie zapis ustawy o świadczeniach rodzinnych w kwestii dochodu uzyskanego, mówiący o konieczności doliczania miesięcznego dochodu uzyskanego do wyliczonego z roku bazowego (w tym przypadku 2005) średniego miesięcznego dochodu rodziny i podzieleniu tej sumy przez ilość osób w rodzinie. Ten sposób wyliczenia dochodu został zakwestionowany między innymi przez Sądy Administracyjne w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 107/09), Poznaniu (sygn. akt II SA/Po 112/10), a także przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 351/09 oraz I OSK 990/09). W orzeczeniach tych Sądy stoją na stanowisku, że właściwy sposób wyliczenia dochodu na osobę w rodzinie, w przypadku uzyskania dochodu w roku następującym po roku bazowym, to doliczenie kwoty dochodu uzyskanego do całkowitego dochodu z roku bazowego i wyliczenie średniej miesięcznej poprzez podzielenie sumy tych dochodów na 12 miesięcy i ilość osób w rodzinie. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie kwot wypłaconych przez komornika tytułem alimentów na jej rzecz, ponieważ jedynie alimenty otrzymywane na dzieci są dochodem w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, a skarżąca otrzymywała świadczenia alimentacyjne na dzieci w postaci Funduszu Alimentacyjnego z ZUS i zaliczki alimentacyjnej. Natomiast kwoty, jakie wykazywał komornik na zaświadczeniach jako alimenty wyegzekwowane, były alimentami na rzecz skarżącej i jako takie nie powinny być wliczane do dochodu rodziny.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153,. poz. 1270 ze zm.) , w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Jak wynika z art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do podjęcia przewidzianych w ustawie środków, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Oznacza to, że sąd uwzględniając skargę na ostateczną decyzję jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane wart. 145 § 1 p.p.s.a. nie tylko w stosunku do zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ale także jest uprawniony do uchylenia wszystkich poprzedzających ja decyzji wydanych dla załatwienia danej sprawy administracyjnej. Regulacja taka ma celu osiągnięcie w wyniku sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji stanu, w którym w obrocie prawnym nie pozostaną rozstrzygnięcia wydane w granicach sprawy a niezgodne z prawem. Badając zaskarżoną decyzję z uwzględnieniem powyższych reguł sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, nadto z uwagi na obowiązek i uprawnienie sądu wynikające z treści art. 135 p.p.s.a. kontrolą sądową należało objąć decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] 2009 r. Nr [...], uchylającą decyzję Nr [...] z dnia [...] 2007 r. w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, oraz postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...] 2009 r. NR [...]. Akty te zostały bowiem wydane w celu załatwienia sprawy administracyjnej mającej za przedmiot uznanie pobranego przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane i nakazanie jego zwrotu.

Sądowa kontrola powyższych rozstrzygnięć doprowadziła do przekonania, że winny one zostać usunięte z obrotu prawnego, jako naruszające przepisy prawa materialnego, oraz przepisy postępowania.

Zasadnicze kwestie, które wymagały rozważenia przez sąd sprowadzały się do następujących zagadnień : zasadności orzekania przez organy po wznowieniu postępowania, w oparciu o przepis art. 32 ust. 1 Ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. na 139, poz. 992 z póz. zm.), zwanej dalej "ustawą", możliwości orzekania na podstawie przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie po upływie okresu, na jaki został on przyznany, oraz prawidłowości rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia wysokości dochodu decydującego o uzyskaniu prawa i utracie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze szczególnym uwzględnieniem sposobu obliczenia dochodu uzyskanego po zakończeniu okresu stanowiącego podstawę uzyskania świadczenia, przy zastosowaniu § 18 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2.06.2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Konieczność rozważenia dwóch pierwszych kwestii dotyczyła decyzji wydanej po wznowieniu postępowania, uchylającej decyzję ustalającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast ostatnia kwestia dotyczyła zarówno tej decyzji jak i decyzji zaskarżonej.

W pierwszym rzędzie konieczne jest przytoczenie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, oraz ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] 2009, i postanowienia tegoż organu z dnia [...] 2009 r. w zakresie objętym kontrolowanym postępowaniem. Jak stanowi art. 32 Ustawy o świadczeniach rodzinnych:

ust. 1 Organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.

ust. 1a. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

ust. 2. W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.)

Wobec brzmienia ust. 2 art. 32 ustawy, oraz treści art. 163 kpa uznać należy, że przepis art. 32 ust. 1 należy do przepisów szczególnych, o których mowa w art. 163 kpa, przewidujących możliwość weryfikacji decyzji ostatecznych bez odwoływania się do trybów tej weryfikacji przewidzianych przepisami kpa. Zastosowanie trybu przewidzianego art. 32 ust. 1 ustawy może mieć miejsce jedynie przy zaistnieniu jednej z trzech przesłanek przewidzianych w tym przepisie, tj. zmianie sytuacji rodzinnej lub dochodowej mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, nabyciu przez członka rodziny prawa do świadczeń rodzinnych w innym państwie związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, albo nienależnym pobraniu świadczenia rodzinnego. Poza więc trzema powyższymi sytuacjami uprawniającymi organy do weryfikacji ostatecznej decyzji przyznającej prawo do świadczenia na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy, tj. z pominięciem kodeksowych trybów tej weryfikacji, zastosowanie znajdują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z przedstawionych sądowi akt administracyjnych wynika, że postępowanie, w wyniku którego zapadła decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...] 2009 r. o uchyleniu decyzji o ustaleniu prawa skarżącej A. S. do świadczenia pielęgnacyjnego zapadła po wznowieniu postępowania postanowieniem Burmistrza Miasta z dnia [...] 2009 r. Skoro tak, to postępowanie po wydaniu postanowienia o wznowieniu powinno się toczyć na podstawie przepisów kpa - Rozdziału 12 "Wznowienie postępowania" a rozstrzygnięcie kończące to postępowanie powinno uwzględniać treść art. 151 kpa. Przepis ten przewiduje jedynie dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania, tj. wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej w przypadku braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (art. 151 § 1 pkt. 1), albo uchylenie decyzji dotychczasowej w przypadku stwierdzenia istnienia podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt. 2) (przepis art. 151 § 2 przewiduje jeszcze trzeci rodzaj rozstrzygnięcia, nie mający jednak znaczenia w przypadku kontrolowanej decyzji).

Pomimo iż postępowanie mające na celu weryfikację ostatecznej decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego toczyło się po wznowieniu postępowania, organ uchylił tylko decyzję przyznającą prawo doświadczenia i nie rozstrzygnął o istocie sprawy a jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 32 ust. 1 ustawy i art. 163 kpa. Organ nie uwzględnił więc wyłącznie możliwych i prawem przewidzianych sposobów rozstrzygnięcia sprawy po wznowieniu postępowania. - z art. 151 § 1 kpa. Orzekł natomiast w taki sposób, jak przewiduje to art. 32 ust. 1 ustawy. Wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym, zmierzającym do wzruszenia decyzji ostatecznej. Instytucja ta jest uregulowania w kpa całościowo i odnoszą się do niej niewzruszalne reguły postępowania określone przepisami rozdziału 12 kpa. Nie jest więc dopuszczalne odejście od tych reguł i po wznowieniu postępowania zrezygnowanie przez organ z wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 kpa. Nie jest też dopuszczalna w toku postępowania wszczętego postanowieniem o wznowieniu (art. 149 kpa ), zmiana trybu przewidzianego w rozdziale 12 kpa na inny tryb weryfikacji ostatecznej decyzji, a to tryb oparty na innych zasadach, przewidzianych w przepisach odrębnych, którą to możliwość dopuszcza się na podstawie art. 163 kpa. (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 30.10.2007 r. IV SA/GL 6/07 teza nr 1, LEX nr 416847, WSA w Łodzi z dnia 7. 02. 2008 r. II SA/Łd 1107, LEX nr 489216, teza nr 1 WSA w Krakowie z dnia 22. 11. 2007r. II SA/Kr 972/06, teza nr 3, LEX nr 483747). Powyższe dwa tryby wzruszenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne wykluczają się wzajemnie, co wynika wprost z treści art. 32 ust. 2 ustawy a tryb przewidziany w tym przepisie w ust. 1 nie wymaga w ogóle wydania jakiegokolwiek postanowienia wszczynającego postępowanie. Wobec takiego brzmienia przepisu art. 32 Ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz przepisów art. 145 i nast. kpa stwierdzić należało, że postępowanie zakończone decyzja Burmistrza z dnia [...] 2009 r. dotknięte jest wadami naruszającymi przepis art. 32 ust. 1 ustawy poprzez błędne jego zastosowanie, art. 145 § 1 pkt. 5 i art. 151 kpa. poprzez ich pominięcie w ostatecznym rozstrzygnięciu, pomimo, iż postępowanie je poprzedzające toczyło się w trybie przewidzianym przez kpa, tj. po wznowieniu postępowania zakończonego wydaniem decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Już tylko powyższe wady stanowiły podstawę wyeliminowania decyzji Burmistrza Miasta z [...] 2009 r. z obrotu prawnego. Decyzja ta dotknięta jest nadto wadami polegającymi na naruszeniu art. 107 § 3 kpa. mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jej uzasadnienie oprócz przedstawienia przebiegu postępowania i wskazania wysokości dochodów za 2005 rok z poszczególnych źródeł, oraz przytoczenia treści przepisów ustawy i rozporządzenia, nie zawiera w istocie wyliczenia wysokości dochodu, z powołaniem podstawy prawnej operacji. W rezultacie brak możliwości dokonania szczegółowej kontroli toku rozumowania i sposobu interpretacji przepisów, które doprowadziły organ orzekający do uchylenia decyzji ustalającej prawo do świadczenia z powodu przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego. Uchyleniu podlega również samo postanowienie o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta z dnia [...] 2007 r. nr [...]. Jako podstawę prawną jego wydania organ powołał art. 123 i art. 145 § 1 pkt. 5 kpa. Przepis art. 123 kpa jako podstawa prawna postanowienia o wznowieniu postępowania powołany został przez organ błędnie. Postanowienie o wznowieniu postępowania nie jest jednym z postanowień, o których mowa w art. 123 kpa. Nie jest bowiem postanowieniem wydanym w toku postępowania i nie dotyczy poszczególnych kwestii wynikających w jego toku. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 3 . 07. 2000 r. II SA 648/00 (LEX nr 55304) : "Zgodnie z art. 149 § 1 kpa wznowienie postępowania, w przeciwieństwie do postępowania zwykłego oraz pozostałych trybów nadzwyczajnych, następuje w drodze postanowienia. Skoro wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia może nastąpić wyłącznie w formie postanowienia, to czynności podjęte przed wydaniem postanowienia nie są czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego." Podstawę prawną wydania postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi przepis art. 149 § 1 kpa. Postanowienie o wznowieniu postępowania musi wskazywać na przesłanki wznowienia. Samo więc tylko powołanie przez organ przepisu art. 145 § 1 pkt. 5 kpa bez wskazania konkretnych w danej sprawie przesłanek wznowienia nie odpowiada treści art. 149 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa ( w zw. z art. 126 kpa). Powołując zatem jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt. 5 kpa, organ winien w postanowieniu o wznowieniu postępowania wskazać jakie konkretnie nowe dowody lub okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji i nie znane organowi uznał za istotne dla sprawy, a więc uzasadniające wszczęcie postępowania wznowieniowego. Skoro organ tego nie uczynił, nadto powołał błędną podstawę prawną postanowienia, co jest naruszeniem powołanych wyżej przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało postanowienie powyższe uchylić. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] 2009 r. uchylającej w całości prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, oraz poprzedzającego postanowienie nie oznacza jednak, że tryb przyjęty przez organ dla weryfikacji istnienia podstaw przyznania świadczenia skarżącej był niewłaściwy, w szczególności wobec treści art. 32 ust. 1 ustawy. Na konieczność właściwej interpretacji ust. 1 tego przepisu wielokrotnie zwracały uwagę sądy administracyjne. Zagadnienie to nie ma bezpośredniego związku z przesłankami uchylenia decyzji wskazanymi przez sąd, jednak może mieć znaczenie przy ponownym rozstrzyganiu sprawy, tym bardziej, że przepis ten powołany został jako podstawa prawna decyzji Burmistrza Miasta uchylającej decyzję ustalającą prawo do świadczenia. Wielokrotnie sądy administracyjne zwracały uwagę na konieczność prawidłowej interpretacji tego przepisu podkreślając, że decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Oznacza to, że na podstawie art. 32 ust. 1 uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną, za wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine, (por. m. in. wyroki: NSA z 19.01.2009 r. I OSK 535/08, LEX nr 499576, NSA z dnia 4. 02. 2010r. I OSK 1208/09 dostępny CBOSA, WSA we Wrocławiu z 5.06.2008r. IV SA/Wr 89/08, LEX nr 501798, WSA w Łodzi z 3.03.2008r. II SA/Łd 78/08, LEX nr 527914), przy czym, jeżeli organ uznaje, że konieczność uchylenia decyzji wynikała z przesłanki pobrania świadczenia nienależnego w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy, to winien wykazać ją w decyzji (wyrok WSA w Lublinie z 9.11.2010r. II SA/Lu 500/10, LEX nr 753860). W takiej sytuacji więc organ będzie zobligowany do wykazania, że świadczenie zostało pobrane, mimo zaistnienia jednej z okoliczności, wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt. 1, 2, 3 lub 4 ustawy.

W następstwie decyzji Burmistrza Miasta uchylającej decyzję w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydana została zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które wskazało art. 138 § 1 pkt 2 kpa, oraz art. 30 Ustawy o świadczeniach rodzinnych bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu, oraz decyzja organu pierwszej instancji, który wskazał jako podstawę prawną decyzji art. 2, art. 30, art. 48 ust. 3 ustawy, oraz ogólnie : Rozporządzenia: Min. Polityki Społecznej z dnia 2 06. 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne zmienione Rozporządzeniem RM z 18.07.2007 r. i Rozporządzenie RM z 18.07.2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych. Z treści uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wynika, że obliczenia wysokości dochodu, który zadecydował o uznaniu, że decydującą o przekroczeniu wysokości progu dochodowego stanowiącego podstawę przyznania świadczenia skarżącej była dla organu treść § 18 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Ten sam przepis stanowił – jak wynika to z treści uzasadnienia - zasadniczą podstawę uchylenia decyzji przyznającej skarżącej prawo do świadczenia. chociaż- jak to już wyżej wskazano- treść uzasadnienia nie obrazuje sposobu dojścia przez organ do podanego rezultatu liczbowego. Należy więc przede wszystkim podkreślić, że podstawą obliczania dochodu rodziny jest - zgodnie z art. 3 pkt. 2 ustawy - przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Przy obliczaniu dochodu rodziny uwzględnia się także, na podstawie art. 5 ust. 4 i ust. 4a dochód utracony i dochód uzyskany, które ustala się (w przypadku utraty dochodu na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2), na podstawie dochodu rodziny – odpowiednio - pomniejszonego lub powiększonego o utracony lub o uzyskany dochód. Definicję utraty i uzyskania dochodu zawiera przepis art. 3 pkt. 23 i 24, który enumeratywnie wymienia źródła dochodu, których utrata lub uzyskanie mają wpływ na ustalenie wysokości dochodu decydującego o uzyskaniu prawa do świadczenia.

Natomiast § 18 ust 1 rozporządzenia stanowi, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rod, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Obliczenie wysokości dochodu, który w przypadku skarżącej zadecydował o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie, a następnie o ustaleniu, że skarżąca nienależnie pobrała świadczenie i nakazaniu jego zwrotu nastąpiło w sposób polegający na dodaniu przez organ kwot wynagrodzenia za pracę uzyskanego przez córkę skarżącej w czerwcu 2006 r. i renty socjalnej za czerwiec 2006 r. – tj. odpowiednio 648, 59 zł i 447,71 zł do przeciętnego miesięcznego dochodu za rok 2005 (1077,04 zł na 3 osoby w rodzinie), co dało kwotę 2173,34 zł, którą podzielono na ilość osób w rodzinie tj. 3 osoby, co dało kwotę 724, 45 złotych, a więc przewyższającą kwotę uprawniająca do przyznania świadczenia w postaci świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym wskazać należy, że kwestia prawidłowego stosowania przez organy administracyjne przepisów art. 3 pkt. 2, pkt. 23 i pkt. 24, art. 5 ust. 4 i 4a,. ustawy o świadczeniach rodzinnych w powiązaniu z § 18 rozporządzenia była już przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Na uwagę zasługują w szczególności te rozstrzygnięcia, które opowiadają się za stosowaniem § 18 ust 1 rozporządzenia nie w jego dosłownym brzmieniu, ale w sposób uwzględniający przede wszystkim reguły wynikające z przepisów ustawy, z uwzględnieniem wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. I tak w wyroku z 9 grudnia 2010 r. I OSKJ 1321/10 (LEX nr 744973) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził :"Błędnie organy upatrują jako podstawę do przyjęcia wielkości dochodu przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 105, poz. 881 ze zm.) w jego dosłownym brzmieniu. Stosując przepis § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia według jego literalnego brzmienia, z pominięciem reguł wynikających z u.ś.r. oznaczałby, że o przyznaniu świadczeń rodzinnych decydowałaby nie wielkości określone w u.ś.r., lecz suma przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie, uzyskanego uprzednio w roku kalendarzowym oraz dochodu uzyskanego za pełny przepracowany miesiąc. Stosowana przez organ praktyka uwzględniania uzyskanego dochodu i traktowania go w połączeniu z uprzednio ustaloną wielkością przeciętnego miesięcznego dochodu w roku kalendarzowym, jako wystarczającego do uchylenia lub zmiany decyzji może prowadzić do nierównoprawnego traktowania stron i tym samym naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dla prawidłowego rozumienia § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia zgodnego z normami ustawowymi konieczna jest jego wykładnia przy zastosowaniu metody systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Przy odczytaniu treści przepisu § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia nie można pominąć nakazu stosowania tych wyjątkowych przepisów w korelacji z wartościami ujętymi w art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej" Taki też pogląd wyrażono w wyroku NSA z dnia 22 października 2009 r. I OSK 351/09 (nietezowany, LEX nr 573275), w którym Sąd wskazał, że : "sposób wyliczenia dochodu, o którym stanowi przepis wykonawczy (§ 18 rozporządzenia) oznacza więc obowiązek ponownego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego dochodu." Na taki też sposób obliczenia dochodu z uwzględnieniem § 18 rozporządzenia wskazał WSA w Łodzi w wyroku z dnia 29 października 2008 r., II SA/Łd 366/08(LEX nr 504652). Pogląd ten podziela sąd w niniejszej sprawie. Natomiast np. w wyrokach WSA Poznaniu z 23 lipca 2009 r. II SA/Po 91/09 (LEX nr 553182) i WSA w Warszawie z 7 września 2010 r. I SA/Wa 1235/10 sądy uznały, że § 18 rozporządzenia wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego i nie jest przepisem powszechnie obowiązującym, ponieważ jest niezgodny z art. 3 pkt. 2 Ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdzić więc należy, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ja decyzja, oraz decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...] 2009 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i § 18 rozporządzenia wykonawczego przez błędną ich interpretację. Wada powyższa nie jest jedyną wadą zaskarżonej decyzji, bowiem organy naruszyły również przepisy postępowania – art. 7 i 77 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W aktach administracyjnych znajduje się szereg pism skarżącej, wskazujących na konieczność dokładnego wyjaśnienia charakteru kwot wypłaconych przez komornika Skarżąca twierdziła, że organ bezpodstawnie zaliczył do dochodu decydującego o przyznaniu prawa doświadczenia alimenty egzekwowane przez komornika na jej rzecz a nie na rzecz córek. W związku tym wskazać należy, że art. 3 pkt. 1 lit. c tiret czternaste, dwudzieste szóste i dwudzieste siódme za dochód nakazuje uznawać (m.in.) alimenty na rzecz dzieci, zaliczkę alimentacyjną określoną w przepisach o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, oraz świadczenia pieniężne wypłacane w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów. Ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie odniosły się zupełnie do tych twierdzeń i zarzutów skarżącej, nie przeprowadziły tez żadnych ustaleń w powyższym zakresie, co skutkuje istnieniem wskazanej wyżej wady, oraz naruszeniem art. 107 § 3 kpa - decydujących również o konieczności uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Przy ponownym rozstrzyganiu przedmiocie nienależnie pobranego przez skarżącą świadczenia organy przeprowadzą postępowanie w sposób uwzględniający brzmienie i prawidłową wykładnię przepisów tak kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności dotyczących wznowienia postępowania, oraz obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób zapewniający prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i analizowanych powyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego- z uwzględnieniem wyrażonego wyżej poglądu.

W związku ze stwierdzonymi wyżej naruszeniami przepisów prawa materialnego mającymi wpływ na wynik sprawy, oraz prawa procesowego mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art.152 p.p.s.a. określono, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonywane.