Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1456/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 146 ust. 1 w zw. z art. 98a
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1509
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.P., A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 997/17 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 5 września 2017 r. nr [...] oraz ze skargi E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 5 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 997/17 oddalił skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] września 2017 r. nr [...] oraz E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. P. i A. P. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2523), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucili mu naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) art. 146 ust. 1 w związku z art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n." oraz art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 157 u.g.n. przez błędną ich wykładnię oraz zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do odmiennej oceny operatu szacunkowego na podstawie zasady swobodnej oceny dowodów;

b) art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509), przez jego błędną interpretację i niezastosowanie przepisów dotychczasowych w powyższej sprawie;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. przez ich niezastosowanie, tj. nieuznanie, że decyzja będąca przedmiotem skargi została wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz prawa proceduralnego, a tym samym powinna zostać przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylona.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznanie skargi kasacyjnie należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzjami z [...] września 2017 r. nr [...] oraz nr [...] utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta L. z [...] czerwca 2017 r. nr [...] oraz nr [...], w przedmiocie ustalenia na rzecz gminy opłaty adiacenckiej w kwotach po 7 650,00 zł i obowiązku jej zapłaty przez A. P. i E. P. jako współwłaścicieli po 1/2 części nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] (bez nr), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] (przed podziałem), obr. [...], o powierzchni 6 866 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], prowadzonej w Sądzie Rejonowym dla [...] w L., [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki o numerach [...].

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11).

Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą nieprawidłowej – zdaniem skarżących kasacyjnie – oceny Sądu I instancji dotyczącej operatu szacunkowego będącej wynikiem niewłaściwej wykładni przepisów intertemporalnych zawartych w art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1509), a w konsekwencji błędnej wykładni art. 98a ust. 1 u.g.n. skutkującej przyjęciem braku naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. przy wydaniu zaskarżonych decyzji przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a. W ramach tak postawionego zarzutu skarżący kasacyjnie utrzymują, że skoro ustawodawca zdecydował, że do operatu szacunkowego, a co za tym idzie sposobu wyceny nieruchomości, stosować należy przepisy dotychczasowe, to sposób wyceny nieruchomości w niniejszej sprawie po podziale nie powinien polegać na zsumowaniu wartości poszczególnych działek jako całości, ale powinien - zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale - być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Tak też powinien być on oceniany pod względem poszczególnych cech charakterystycznych. Co oznaczać powinno, że bez zmian pozostaje powierzchnia nieruchomości, lokalizacja czy dostęp do infrastruktury. Na poparcie tej argumentacji skarżący kasacyjnie powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., I OSK 2342/12, a w toku wcześniejszego postępowania na orzeczenia sądów administracyjnych wydanych w już zakończonych sprawach podziałów ich nieruchomości.

Odniesienie się do powyższego zarzutu wymaga przypomnienia, że materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowi art. 98a u.g.n. Zgodnie z jego brzmieniem obowiązującym w dniu wydania zaskarżonych decyzji ([...] października 2017 r.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jeżeli wzrost wartości nastąpił w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust.1b).

Zmiana brzmienia art. 98a ust. 1 u.g.n. i dodanie w tym artykule przepisu ust. 1b nastąpiło ww. ustawą nowelizującą z dnia 20 lipca 2017 r. (art. 1 pkt 20), która w tym zakresie zaczęła obowiązywać w dniu 23 sierpnia 2017 r. Przy czym zgodnie z przepisami przejściowymi i dostosowującymi ustawy nowelizującej, tj. jej art. 4 ust. 1, do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z uwzględnieniem ust. 2 - 4 oraz 6 - 8. Do spraw zaliczania wartości poniesionych nakładów na podstawie art. 77 ust. 4 i 6 ustawy zmienianej w art. 1 wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2). Do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 3). W myśl zaś art. 4 ust. 4 do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 4 ust. 5 stanowi, że do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dołącza się kopię dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, aktualnego na dzień tego potwierdzenia.

W ocenie autora skargi kasacyjnej przepis art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej należy odczytywać w ten sposób, że do wszelkich kwestii związanych z operatem szacunkowym należy stosować przepisy dotychczasowe. Co oznacza, że do zastosowanego w operacie szacunkowym sposobu wyceny wartości nieruchomości należy stosować przepisy dotychczasowe.

Z powyższą interpretacją należy zgodzić się. Wykładnia ta zakłada bowiem, że operat szacunkowy sporządzony przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, a zatem tak jak w niniejszej sprawie, w której operat został sporządzony w dniu [...] lutego 2017 r., może być nadal wykorzystywany w dniu wejścia w życie tej ustawy do celu, dla którego został sporządzony i stosuje się do niego przepisy dotychczasowe. Operat taki musiał być zatem sporządzony na podstawie art. 98a u.g.n. w brzmieniu sprzed 23 sierpnia 2017 r. Różnica w treści art. 98a ust. 1 u.g.n. sprzed i po nowelizacji nie prowadzi jednak do sprzeczności pomiędzy zasadą wynikającą z tego przepisu po nowelizacji, którą musiał zastosować już organ odwoławczy w niniejszej sprawie, a obowiązkiem stosowania do operatu szacunkowego przepisów dotychczasowych. Porównanie bowiem treści art. 98a u.g.n. sprzed nowelizacji i po zmianie prowadzi do wniosku, że zmiana ta nie wprowadziła nowych zasad określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, ale była zmianą wyłącznie porządkującą, która miała na celu doprecyzowanie zasad określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej i wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych oraz rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych występujących w tym zakresie. Potwierdzeniem tego stanowiska jest uzasadnienie do projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr 1560), w którym wskazano, że wprowadzenie art. 98a ust. 1b ma na celu poprawę czytelności przepisu art. 98a. W tym celu podzielono art. 98a ust. 1 na art. 98a ust. 1 oraz art. 98a ust. 1b. Wydzielony art. 98a ust. 1b dedykowany jest kwestiom związanym z wyceną nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu projektu dalej wskazano, że wycena nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości powinna odzwierciedlać ratio legis instytucji opłaty adiacenckiej. Wzrost wartości w tym przypadku wynika z dokonania podziału nieruchomości (w postępowaniu administracyjnym lub sądowym), którego skutkiem jest wydzielenie działek mogących stanowić odrębne nieruchomości. Niektóre sądy w sytuacjach, kiedy rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek, nie dopuszczają tej metody powołując się na kodeksową definicję nieruchomości. Taka interpretacja ogranicza możliwość wykonania rzetelnej wyceny nieruchomości w związku z niedostateczną liczbą nieruchomości podobnych do nieruchomości po podziale. Obserwacja rynku wskazuje bowiem, że właściciele nieruchomości tylko sporadycznie zbywają po podziale nieruchomość w całości (wszystkie wydzielone działki gruntu łącznie). Doprecyzowanie zasad wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości wyeliminuje przypadki niewłaściwej praktyki wyceny nieruchomości.

Zauważyć jeszcze trzeba, że sposób wyceny wartości nieruchomości wynikający z art. 98a u.g.n. w brzmieniu sprzed nowelizacji nie precyzował zasad określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiła się w związku z tym rozbieżność w interpretacji art. 98a u.g.n. w zakresie zasad określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, wskazywana w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej. Jedna z linii orzeczniczych zakładała, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek powstałych wskutek podziału nieruchomości. Wskazywano, że stan prawny wytworzony wskutek podziału nieruchomości na mniejsze działki umożliwia obrót prawny działkami wchodzącymi w skład podzielonej nieruchomości i ta okoliczność niewątpliwie jest istotnym czynnikiem cenotwórczym. W tych orzeczeniach wskazywano, że dokonując wykładni art. 98a u.g.n. nie można abstrahować od skutku ekonomicznego jaki z reguły powoduje podział nieruchomości na działki mniejsze (przykładowo NSA w wyroku z 18 grudnia 2015 r., I OSK 744/14). Druga z linii orzeczniczych przyjmowała, że żaden z przepisów u.g.n. nie nawiązuje do działki gruntu. Nie wynika z nich, aby dopuszczalne było odnoszenie wartości nieruchomości podobnych do poszczególnych działek ewidencyjnych powstałych w wyniku podziału. Punktem wyjścia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, a nie poszczególne działki powstałe w wyniku jej podziału. Odwoływano się w tym zakresie do definicji nieruchomości podobnej (art. 7 pkt 16 u.g.n.), czyli nieruchomości, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Szacowanie dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej powinno więc uwzględniać całość nieruchomości podlegającej podziałowi geodezyjnemu, a nie poszczególne działki ewidencyjne (por. np. wyroki NSA z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 59/12 i 24 kwietnia 2014 r. I OSK 2342/12).

Wskazywany przez skarżących kasacyjnie sposób wyceny wartości nieruchomości według przepisów dotychczasowych nie musiał więc automatycznie oznaczać stosowania art. 98a u.g.n. wykładanego w ten sposób, że nakazywał szacowanie dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej całości nieruchomości podlegającej podziałowi geodezyjnemu, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zarzutów skargi zasadza się na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniach wyroków z 18 października 2016 r., I OSK 3247/14, I OSK 3248/14 i I OSK 3249/14, które dotyczą ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości stanowiących własność skarżących kasacyjnie. Wyroki te uwzględniają drugą z powyższych linii orzeczniczych w zakresie wykładni przepisów art. 98a u.g.n. sprzed ich zmiany powołaną ustawą nowelizującą. Pogląd, na który powołują się skarżący kasacyjnie, niezależnie od tego, że stanowił jedną ze stosowanych interpretacji art. 98a u.g.n., stracił na aktualności, skoro po dniu 23 sierpnia 2017 r. wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Powyższe wskazuje, że prawidłowo Sąd I instancji przyjął w rozpoznawanej sprawie, że w zakresie zasad określania wartości nieruchomości przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, wartość nieruchomości należało przyjąć jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Powiązane w skardze kasacyjnej z naruszeniem art. 98a ust. 1 u.g.n. przepisy postępowania art. 7 i art. 77 K.p.a. – niezależnie od braku określenia ścisłej jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty - zostały wadliwie określone przez autora skargi kasacyjnej jako przepisy prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że wadliwość zarzutu była możliwa do usunięcia w drodze rozumowania przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co w rezultacie oznacza, że mógł przeprowadzić kontrolę merytoryczną takiego wadliwego zarzutu. Przyjąć zatem należało, że zarzut skargi kasacyjnej w omawianym zakresie sprowadza się do zarzucenia, że wadliwa wykładnia art. 98a ust. 1 u.g.n. dokonana przez Sąd Wojewódzki, skutkowała przyjęciem, że Kolegium, wydając zaskarżone decyzje, naruszyło art. 7 i art. 77 K.p.a. Nie narusza to ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a.

Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc zrealizować zasadę prawdy obiektywnej, a tym samym wypełnić zobowiązanie płynące z nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy uznać uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Oceniając zarzut naruszenia powyższych przepisów wskazać trzeba na specyfikę postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zasadniczym dowodem, wymaganym przepisami prawa w takim postępowaniu, jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Przy pomocy tego środka dowodowego wskazuje się ewentualny wzrost wartości nieruchomości. Kwestionowanie operatu szacunkowego z punktu widzenia zastosowanych przez biegłego metod i technik wyceny nieruchomości wymaga wykazania, że zastosowany sposób wyceny nie odpowiada ustawowym wymogom. W tym zakresie nie jest wystarczające powoływanie się na naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. w związku z art. 98a ust. 1 u.g.n.

Wskazany przez stronę, w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, art. 98a ust. 1 u.g.n. określa zasady ustalania opłaty adiacenckiej, w przypadku gdy podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości. Z przepisu tego wynika, że kluczowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej ma kwestia określenia wartości nieruchomości zarówno przed dokonaniem jej podziału, jak i po jego dokonaniu. Porównanie tych wartości pozwala ustalić, czy podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, a w konsekwencji - czy zachodzi przesłanka do nakładania opłaty. Podstawą określenia przez organ kwoty, o jaką wzrosła wartość podzielonej nieruchomości, jest opinia biegłego rzeczoznawcy. Zasady określenia wartości nieruchomości w przypadku ustalenia opłaty adiacenckiej regulują zaś przepisy Działu IV, Rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. poz. 2109 ze zm.). Z punktu widzenia argumentacji skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie dla zakwestionowania przyjętego w operacie szacunkowym sposobu ustalenia wartości nieruchomości po podziale miały więc przepisy wskazujące możliwe do zastosowania podejścia szacowania nieruchomości, jak i metody oraz techniki szacowania (art. 151-155 u.g.n.). Chcąc podważyć dokonaną przez organy administracji ocenę tego dowodu w powyższym zakresie, strona powinna podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów K.p.a. powiązać z odpowiednimi przepisami regulującymi zasady wyceny nieruchomości. Samo powołanie art. 98a ust. 1 u.g.n. bez odwołania się do właściwych przepisów Działu IV, Rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie jest wystarczające do zakwestionowania prawidłowości zastosowanej przez biegłego techniki wyceny nieruchomości po podziale. Poprzez tak postawiony zarzut nie można więc skutecznie negować stanowiska Sądu I instancji aprobującego ocenę spornego operatu dokonaną przez orzekające w sprawie organy. Ze względu na brzmienie art. 183 P.p.s.a. wyklucza to możliwość dokonania kontroli zaskarżonego wyroku pod tym kątem.

Nieskuteczny okazał się także zarzut obrazy prawa materialnego dotyczący naruszenia art. 146 ust. 1 i art. 157 u.g.n. w związku z art. 98a ust. 1 u.g.n. Przepis art. 146 ust. 1 u.g.n. dotyczy ustalenia i wysokości opłaty adiacenckiej zależnej od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Przepisy art. 157 u.g.n. dotyczą oceny prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych i przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Ani zatem art. 146 ust. 1 u.g.n. ani art. 157 u.g.n., nie były stosowane w sprawie.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznający tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez ich niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12, 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12, 8 września 2017 r., I OSK 3080/15 i postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że podjęcie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uwarunkowane jest nie tylko tym, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, ale jednocześnie musi zachodzić potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niepodzielenie stanowiska skarżących kasacyjnie co do wykładni art. 98a ust. 1 u.g.n. i art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej z dnia 20 lipca 2017 r. wskazuje na brak podstaw do stosowania przez organ art. 138 § 2 K.p.a.

Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.