Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3642/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13 ust.1 pkt 3, art. 13ha ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 33, , art. 7 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego B. N. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260) oraz załącznika nr 1 pkt 11 lit. d) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 1263 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j), art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1414).po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek wniosku B. N. – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3 000 złotych za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia GITD podał, że w dniu [...] października 2012 r. o godzinie 18:00 w miejscowości T., na drodze krajowej nr [...], inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] i naczepy ciężarowej marki [...] o nr rej. [...]. Kierującym kontrolowanego pojazdu był B. N. Dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. Pojazd został wyposażony w urządzenie viaBox o numerze seryjnym [...], służące do naliczania i pobierania opłat elektronicznych.

W toku czynności kontrolnych na podstawie danych zawartych w systemie elektronicznego poboru opłat ustalono, że opłata elektroniczna nie została uiszczona za przejazd w dniu [...] października 2012 roku o godzinie 18:12:58 po drodze ekspresowej [...] na odcinku G. (z obwodnicą Gr.) - J. Powodem nieuiszczenia opłaty był brak środków na koncie. Ujawnione naruszenie zostało zarejestrowane w systemie pod numerem [...] przez bramownicę kontrolną nr [...] oraz potwierdzone dokumentacją fotograficzną.

Zgodnie z wykresówką z daty [...] października 2012 r. kontrolowanym pojazdem w dniu [...] października 2012 roku o godzinie 18:12:58 kierował B. N. Wyniki kontroli zostały utrwalone w protokole kontroli z dnia [...] października 2012 r. nr [...].

GITD wskazał, że odcinek drogi krajowej, po którym ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów w dniu [...] października 2012 r. o godzinie 18:12:58 został wyszczególniony w załączniku nr 1 pkt 11 lit. d) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 roku.

Powyższe ustalenia legły u podstaw wydania przez GITD w dniu [...] października 2012 r. decyzji w sprawie nałożenia na B. N. kary pieniężnej w wysokości 3 000 złotych za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

GITD rozpoznając ponownie niniejszą sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez B. N., uzupełnił materiał dowodowy sprawy o wyjaśnienia K. Sp. z o.o. - podmiotu odpowiedzialnego za obsługę krajowego systemu poboru opłat działającego w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczące kontrolowanego przejazdu.

Z informacji pozyskanych od operatora systemu wynika, że:

-nie została uiszczona opłata elektroniczna za przejazd pojazdem o nr rej. [...] w dniu [...] października 2012 r. o godzinie 18:12:58 po drodze ekspresowej [...] na odcinku G. (z obwodnicą G.) – J.;

-stan salda konta użytkownika w systemie w dniu [...] października 2012 r. o godzinie 18:12:58 wynosił 0 zł;

- przyczyną nieuiszczenia opłaty elektronicznej był brak środków na koncie użytkownika;

-konto zostało zasilone dopiero w dniu [...] października 2012 r. o godzinie 20:07 kwotą 800 zł;

-umowa zawarta z klientem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu, gdyż klient miał zawartą umowę do konta w trybie przedpłaconym;

-zapisy widoczne na przesłanym zestawieniu przedstawiają operacje zarejestrowane na koncie użytkownika, które nie są równoznaczne z faktem uiszczenia opłaty za przejazd po płatnym odcinku drogi, gdyż nie uwzględniają stanu salda klienta.

Na poparcie swoich twierdzeń operator systemu przedłożył szczegółowe zestawienie pobranych transakcji oraz wykonanych doładowań klienta dla kontrolowanego pojazdu w dniu spornego przejazdu.

Następnie GITD przytoczył treść przepisów prawa regulujących zasady funkcjonowania elektronicznego systemu poboru opłat, określających obowiązki spoczywające na korzystających z dróg krajowych lub ich odcinków w ramach realizacji tego systemu oraz sankcjonujących ich naruszenie.

W ocenie GITD zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r., opłata za kontrolowany przejazd nie została uiszczona, a strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią osoba, która kierowała kontrolowanym pojazdem samochodowym podczas spornego przejazdu, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

GITD podkreślił, że z przedłożonego przez operatora systemu, zestawienia pobranych opłat wynika, że ostatnia opłata została pobrana w dniu [...] października 2012 r. o godzinie 18:25 na fragmencie płatnego odcinka, tj. na odcinku G. – K.. Ponadto stwierdził, że przyczyną niepobrania opłaty elektronicznej za sporny przejazd był brak środków na koncie w czasie wykonywania przejazdu.

Organ, uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosku dowodowego strony o powołanie biegłych z zakresu elektroniki i informatyki, stwierdził, że stan faktyczny niniejszej sprawy ustalił na podstawie innych dowodów zebranych w sprawie.

GITD ustosunkowując się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym do najdalej idącego dotyczącego uiszczenia opłaty elektronicznej za sporny przejazd stwierdził, że załączony przez stronę materiał stanowi jedynie wykaz opłat za przejazd poszczególnymi odcinkami, które powinny zostać uiszczone i nie oznacza automatycznie dokonania stosownej opłaty przez użytkownika systemu viaToll.

Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego awarii systemu poboru opłat viaToll – GITD wyjaśnił, że jest organem, który rozstrzyga sprawy związane z kontrolą i obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnych drogach krajowych, a w zakresie jego kompetencji ustawowych nie mieści się kontrola sprawności technicznej elektronicznego systemu poboru opłat. Za sprawność urządzeń służących do elektronicznego poboru opłat za przejazd drogami płatnymi odpowiada operator systemu przed Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad.

Ponadto GITD szeroko omówił regulacje dotyczące procedury wnoszenia i rozliczania opłaty elektronicznej znajdujące się w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz.U. z 2011 r. nr 91 poz. 524).

Stwierdził, że przed rozpoczęciem spornego przejazdu użytkownik nie dopełnił tychże warunków – bowiem przed rozpoczęciem przejazdu po drodze płatnej nie posiadał wystarczających środków na odbywanie płatnego przejazdu w całości.

W ocenie GITD podnoszone przez stronę okoliczności nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji ani do umorzenia niniejszego postępowania administracyjnego. Wskazał, że ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Oznacza to zdaniem organu, że powody dla których opłata ta nie została uiszczona są irrelewantne z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej za zaistniały delikt. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów u.d.p. jsą nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń, a wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej.

GITD wskazując na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej podniósł, że dopuszczalne jest przeprowadzanie kontroli stacjonarnej oraz kontroli mobilnej, celem sprawdzenia prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej. Ponadto omówił na czym polegają oba rodzaje tej kontroli.

GITD wskazał także, że umocowanie do sporządzenia protokołu kontroli przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego wynika z przepisu art. 131 ust. 2 u.d.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej. Dodał, że protokół podpisuje kontrolujący i kontrolowany, który może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak również może odmówić jego podpisania.

W konkluzji swoich rozważań GITD stwierdził, że niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. skutkowało nałożenie na stronę kary pieniężną w wysokości 3000 zł, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. N., dalej jako: "skarżący", wnósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 6, 7, 75 § 1, 77 § 1, 78, 1, 124 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a to pominięcie wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu elektroniki i informatyki na okoliczność ustalenia czy w spornym okresie urządzenia pomiarowe działały w sposób rzetelny i komunikowały się z bramą kontrolną, oraz biegłego z zakresu informatyki na okoliczność wykazania na czym polega działanie konta użytkownika, skoro nie wynika z niego aktualne saldo klienta i możliwość weryfikacji dokonanych opłat; sprzeczne i błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że "w zakresie kompetencji ustawowych organu nie mieści się kontrola sprawności technicznej elektronicznego systemu poboru opłat" (strona 6 uzasadnienia); wskazanie w decyzji, że "w sytuacji, gdy konto użytkownika w systemie viaToll zostało zasilone w dniu 4 października 2012 r. o godzinie 12:47, a więc już po powstaniu naruszenia, to środki z tego zasilenia nie pokryły zaległej nieuiszczonej opłaty elektronicznej" (strona 7 uzasadnienia), w sytuacji gdy sporny incydent miał miejsce w dniu [...].10.2012 r. o godzinie 18:12:58 minut, a więc w dniu [...].10.2012 r. nie doszło do powstania naruszenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że wydana decyzja jest dla niego krzywdząca i niewyjaśniająca całości sprawy. Stwierdził, że zdziwienie, a wręcz zdumienie wzbudziło w nim twierdzenie GITD, że "nie jest uprawniony do kontroli sprawności technicznej elektronicznego systemu poboru opłat".

Zdaniem skarżącego świadczy to albo o wyraźnym błędzie ustawodawcy - nieprzyznającym takiego uprawnienia organowi, albo o całkowitej bezmyślności urzędników państwowych.

W ocenie skarżącego jedynym sposobem na wykazanie, że w spornym okresie urządzenie viaToil było niesprawne jest dowód z opinii biegłych, który został pominięty przez organ jako nieistotny, dla prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych powodów niż w niej podniesione. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych (udp), jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, określonej w przepisach art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary.

W ocenie Sądu odpowiednie oznakowanie drogi jest przesłanką wymierzenia wskazanej kary pieniężnej, a jego brak to uniemożliwia. Wynika to z następujących powodów:

W świetle art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - Dz. U. z 2012, poz. 1137 ze zm., za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ha ust. 6 udp w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane ww. rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S oraz klasy GP i G - określonych w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia.

Z kolei rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych - Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm. wydane na podstawie art. 7 ust. 2 prd określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast stosownie do § 65 ust. 3 tego rozporządzenia umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 705) zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych z dniem 30 czerwca 2011 r.

Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 prd, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 702) zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E - 15c, drogi ekspresowej E – 15d lub innej drogi krajowej E – 15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.)

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12 (por. też wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r. II GSK 1434/12) przywołując wskazaną regulację zauważył, że z przedstawionych unormowań wynika zobowiązanie zarządców dróg do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna, tabliczkami T-34. Według NSA "znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt P9/03. Zdaniem Trybunału pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego)".

Czyniąc te rozważania NSA stwierdził w konsekwencji, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się na jakiej drodze się znajduje i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać kary pieniężnej. Aczkolwiek prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji. Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 udp funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP jest wykładnia tego przepisu, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikającej z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). W tej sytuacji nie można poprawnie stosować ww. art. 13k ust. 1 pkt 1 udp bez przeprowadzenia wykładni systemowej tego przepisu. System prawa jest logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W ramach wykładni systemowej zewnętrznej punktem wyjścia jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku (por. cytowany tu ww. wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12). ( tak tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 VI SA/Wa 2142/13).

W niniejszej sprawie organ administracji, stosując wobec skarżącego sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, naruszył ten przepis przez wadliwą jego wykładnię. Uznał bowiem co do zasady za prawnie obojętną dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu okoliczność właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się pojazd/zespół pojazdów kierowany przez skarżącego – jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania normy prawnej objętej tym przepisem konieczne jest ustalenie, czy droga ta/odcinek drogi była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w ww. przepisach aktów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych (udp) i ustawy Prawo o ruchu drogowym (prd).

Aczkolwiek skarżący korzystając z odcinka drogi publicznej wymienionej w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r. był zobowiązany do poniesienia opłaty, jednak w realiach tej sprawy okoliczność ta nie przesądza jeszcze sama w sobie o zgodności z prawem decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Obowiązkiem organu było bowiem (i będzie na etapie powtórnego postępowania) ustalenie czy odcinek drogi, po której poruszał się kierowany przez skarżącego pojazd (w tym wjazd na ten odcinek), był w dniu kontroli należycie oznakowany, zgodnie z ww. regulacją prawną, jako droga płatna.

W myśl powyższego bowiem, organ nie może się ograniczyć do odnotowania obowiązku skarżącego w zakresie znajomości przepisów dotyczących dróg publicznych (w tym kategorii dróg i ponoszenia opłaty elektronicznej), skoro usprawiedliwieniem dla ich naruszenia jest brak stosownego oznakowania drogi jako płatnej, za wjazd na którą to drogę należy uiścić opłatę elektroniczną. Kwestia ta (oznakowania drogi) nie została w sprawie jednoznacznie wyjaśniona. W decyzji pierwszoinstancyjnej brak jest ustaleń na temat oznakowania drogi. W decyzji drugoinstancyjnej też nie wypowiedziano się czy ww. odcinek drogi był oznakowany jako płatny, wskazano natomiast na jego wyszczególnienie w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r., akcentując obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej.

Ponownie rozpoznając sprawę, dopiero w następstwie wyjaśnienia kwestii oznakowania ww. odcinka drogi (według stanu na dzień kontroli), organ ustali, mając na uwadze poczynione wyżej oceny prawne i wskazania Sądu odnośnie dalszego postępowania, którymi jest związany, czy uchybienie przez skarżącego obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na niego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty.

Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie przepisów art. 145 § 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ppsa (Dz. U. 2012.270 j.t. ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 250 ppsa.