Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1453/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 54
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2011 r. ze skargi [....] S.A. w W. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 czerwca 2011 r., nr [....] w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej [....] S.A. w W. kwotę 760,00 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powiat grodzki, na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.) zgłosił sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania dwóch masztów stacji bazowej wraz z kontenerem i wewnętrzną linią zasilającą (bez anten) na dachu budynku przy ul. [...] w K. , na działce nr [...] obr. [...] , objętych zawiadomieniem inwestora – [...] S. A. z siedzibą w W. z dnia 13 kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu organ podał, że inwestor zgłosił zakończenie budowy opisanego wyżej przedsięwzięcia, które zostało zrealizowane na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 grudnia 2009 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pn "Budowa trzech masztów (wys. ok. 7m) stacji bazowej wraz z kontenerem i wewnętrzną linią zasilającą (bez anten) na dachu budynku przy ul. [...] w K. , działka nr [...] , obręb [...] ". Przedmiotowe zgłoszenie dotyczy częściowo wykonanej stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż zrezygnowano z budowy jednego masztu oznaczonego nr 2. Organ wskazał, że inwestor ma prawo do rezygnacji z części zamierzenia inwestycyjnego o ile zrealizowana część zamierzenia może stanowić samodzielną całość.

Przedmiotowe zgłoszenie zakończenia wykonania części obiektu budowlanego, w ocenie organu nie stanowi jednak całości techniczno – użytkowej. Odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r. II OSK 1342/09, organ stwierdził, że inwestor dopuścił się niedopuszczalnego "etapowania inwestycji", poprzez nieobjęcie inwestycją montażu anten. Specyfiką obiektu budowlanego jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej jest jej funkcja tj. możliwość poprawy telekomunikacji na danym terenie. Stacja bazowa telefonii komórkowej nie funkcjonuje zatem bez anten, nie ma więc możliwości przyjęcia do użytkowania części obiektu, pomimo, że został on wykonany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła [...] S.A. z siedzibą w W. , domagając się uchylenia decyzji organu l instancji w całości i umorzenia postępowania w l instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

art. 54 ustawy Prawo budowlane, poprzez wniesienie sprzeciwu po upływie materialnoprawnego 21- dniowego terminu;

art. 54 ustawy Prawo budowlane, poprzez wniesienie sprzeciwu w sytuacji, gdy zakończone prace budowlane w pełni objęte są ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę z dnia 9 grudnia 2009 roku, a wykonane prace nie stanowiły żadnego odstępstwa od warunków ujętych we wskazanej decyzji;

art. 6 k.p.a., poprzez przekroczenie ustawowych uprawnień i zakwestionowanie prawidłowości rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta K. w ramach decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę;

3 pkt. 1 lit. b oraz pkt. 3 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, iż inwestycja, która objęta została zgłoszeniem, polega na postawieniu budowli na dachu budynku, a przez to nie może funkcjonować jako całość bez zamontowania na masztach anten radiokomunikacyjnych;

art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż inwestycja, która została objęta zgłoszeniem, nie stanowi całości zamierzenia budowlanego objętego decyzją o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu strona odwołująca się wskazała, że termin określony w art. 54 ustawy prawo budowlane ma charakter materialnoprawny, stąd po jego upływie organ nie ma już kompetencji do załatwienia sprawy. Termin 21 dniowy upłynął z końcem dnia 4 maja 2011 roku, natomiast sprzeciw został dostarczony inwestorowi dnia 5 maja 2011 roku. Nadto orzeczenie na które powołał się organ w swoim uzasadnieniu zostało wydane w zupełnie innym stanie faktycznym. Dotyczyło bowiem budowy wolnostojącej stacji bazowej, a zatem budowli w rozumieniu art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane, a sprawa dotyczy antenowych konstrukcji wsporczych montowanych na dachu istniejącego budynku. Podkreśliła, iż orzeczenie to zostało wydane w ramach kontroli legalności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Strona odwołująca się podniosła, że organ l instancji zakwestionował zakres udzielonego pozwolenia na budowę, nie mając do tego uprawnień. Nadto wskazała, że nie jest konieczny montaż anten dla przyjęcia, iż dana konstrukcja wsporcza stawi całość techniczno - użytkową. Wystarczające jest, aby instalacja była przeznaczona do montażu na niej urządzeń radiokomunikacyjnych. Inwestor ma możliwość na późniejszym etapie realizacji inwestycji, aniżeli na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, zdecydowania jakie dokładnie anteny zostaną zainstalowane na projektowanych konstrukcjach wsporczych. Organ l instancji błędnie uznał antenowe konstrukcje wsporcze wraz infrastrukturą jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane. Ustawa w obecnym brzmieniu przewiduje jasny podział na: wolnostojące konstrukcje wsporcze (maszty), które zostały wymienione w art. 3 ust. 3 i stanowią one budowle oraz na konstrukcje wsporcze instalowane na istniejących obiektach budowlanych (a więc nie wolnostojące), które zostały objęte m.in. hipotezą przepisu art. 29 ust. 2 pkt. 15. Przedmiotowe zamierzenie budowlane nie polegało na budowie masztów wolnostojących, a na instalacji na dachu budynku antenowych konstrukcji wsporczych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 3 czerwca 2011 roku, znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 54 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy odwołał się do treści art. 57 § 1 k.p.a. i podniósł, że wobec nadania przez organ I instancji decyzji w Urzędzie Pocztowym w dniu 22 kwietnia 2011 r., sprzeciw został wniesiony w terminie, gdyż decydujące znaczenie dla zachowania terminu ma data nadania decyzji przez organ. Dla poparcia swojego stanowiska organ odwoławczy odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych tj. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2007r. sygn. akt II OSK 445/06, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2007r. sygn. VII SA/Wa 1156/07, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2008 r. II SA/Po 181/08.

Nadto organ II instancji wskazał, że orzecznictwo sądowe jednoznacznie wskazuje, bazowa telefonii komórkowej w świetle definicji zawartych w art. 3 ustawy Prawo budowlane nie jest tylko urządzeniem technicznym związanym z innym budynkiem lub budowlą, masztem czy też instalacją związaną z medialnym wyposażeniem określonej budowli czy budynku lecz jest budowlą, stanowiącą wraz z masztowymi konstrukcjami wsporczymi, antenami, przewodami kablowymi, szafami kablowymi usytuowanymi w garażu oraz zasilającą te urządzenia instalacją elektryczną - całość techniczno-użytkową. Wskazał, że przyjmuje się, że obecne rozwiązania techniczne nie mogą rozciągać pojęcia urządzenia o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 obowiązującego prawa budowlanego - na telekomunikacyjne obiekty budowlane, wymieniane wprost jako takie w definicji zawartej w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać komunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r., nr 219, poz. 1864). Skoro zatem sieć telekomunikacyjna telefonii cyfrowej (stanowiąca zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane budowlę) składa się z systemu stacji nadawczo-odbiorczych (zgodnie z art. 2 pkt 35 ustawy z 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne), to kolejna stacja bazowa telefonii komórkowej w systemie tej sieci technicznej - telefonii komórkowej, jako nowy element sieci telekomunikacyjnej stanowi rozbudowę tej sieci, czyli budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Z powyższych uregulowań wynika zatem, zdaniem organu odwoławczego, że stacja bazowa telefonii cyfrowej stanowi łącznie z instalacjami i urządzeniami - odrębną pod względem technicznym lecz integralną część sieci telekomunikacyjnej i należy ją zaliczyć do obiektów budowlanych czyli budowli, określoną jako kategoria XXVI obiektu budowlanego. Przedmiot zgłoszenia zakończenia robót budowlanych z dnia 13 kwietnia 2011r. nie obejmuje więc całości obiektu budowlanego stanowiącego całość techniczno-użytkową. Do użytkowania obiektu budowlanego jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej konieczne jest bowiem zainstalowanie anten. W sprawie zastosowanie ma zatem art. 55 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Organ konkludował, że inwestor nie ukończył inwestycji, bowiem zamknął ją na etapie określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 9 grudnia 2009 r.

Nadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na niekompletne oświadczenie kierownika budowy wskazując, że wymaga ono uzupełnienia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w K. wniosła [...] S.A. z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 54 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy sprzeciwu, podczas gdy zakończone prace budowlane są objęte ostatecznym pozwoleniem na budowę i zostały wykonane i zakończone zgodnie z warunkami ujętymi we wskazanej decyzji, a sam sprzeciw został wydany po upływie ustawowego terminu na jego wniesienie;

art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 k.p.a., poprzez niezastosowanie i nieuchylenie wadliwego sprzeciwu wraz z umorzeniem postępowania w sprawie, w sytuacji gdy było ono bezprzedmiotowe;

art. 57 § 5 oraz art. 109 § 1 i 110 k.p.a. w zw. z art. 54 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż nadanie przez organ decyzji administracyjnej w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego spowodowało zachowanie materialnoprawnego terminu na wniesienie sprzeciwu;

art. 16 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych i dokonanie niedopuszczalnej weryfikacji decyzji ostatecznej wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej;

art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 33 ust.1 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne ustalenia faktyczne i uznanie, że skarżący nie zakończył inwestycji objętej ostatecznym pozwoleniem na budowę;

art. 6 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez przekroczenie ustawowych uprawnień - zakwestionowanie prawidłowości rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta K. określonego w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę i przyjęcie, iż wskazana decyzja nie obejmowała całości inwestycji;

art. 6 oraz 8 k.p.a. w zw. z § 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane, poprzez oparcie decyzji na przepisach w nieobowiązującym brzmieniu;

art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez odwołanie się do bliżej nieokreślonego orzecznictwa oraz przytoczenie przepisów prawa, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w brzmieniu niepełnym (nieobowiązującym);

art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że inwestycja objęta zawiadomieniem, nie stanowi całości zamierzenia

budowlanego objętego decyzją o pozwoleniu na budowę;

art. 54 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji, gdy inwestycja wykonana została zgodnie z uzyskanym przez stronę skarżącą ostatecznym pozwoleniem na budowę, w czasie obowiązywania tego pozwolenia, a sprzeciw dodatkowo został wniesiony po upływie ustawowego terminu;

art. 55 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i

przyjęcie, że niniejsza sprawa dotyczy przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych;

art. 3 pkt. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 3 pkt. 2 rozporządzenia w

sprawie warunków technicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż inwestycja objęta zawiadomieniem stanowi budowlę;

art. 3 pkt. 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i

przyjęcie, iż realizacja każdego urządzenia technicznego, które może (potencjalnie)

służyć do usytuowana na nim urządzeń telekomunikacyjnych stanowi rozbudowę sieci telekomunikacyjnej;

art. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez wykładnię pojęć zdefiniowanych

w tej ustawie przez sięganie do przepisów innych ustaw tj. przepisu art. 2 pkt. 35

ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku Prawo telekomunikacyjne.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzenie, że zaskarżona decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca argumentowała, że art. 57 § 5 k.p.a. nie ma zastosowania ani do obliczania biegów terminów materialno prawnych, ani do terminów załatwiana spraw przez organy administracji publicznej. Nadto wskazała, że uzasadnienia organów są wewnętrznie sprzeczne, a jednej strony bowiem przyznają, że inwestycja została wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę, a drugiej twierdzą, że "inwestor nie zamknął inwestycji". Tym samym, w ocenie strony skarżącej, organy bezpodstawnie kwestionują prawidłowość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na fakt, że nie obejmowało montażu anten. Podkreśliła, że w sprawie nie można mówić o obejściu przez nią przepisów prawa, gdyż kwestia przystąpienia do użytkowania samych urządzeń radiokomunikacyjnych – anten została szczegółowo uregulowana w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (DZ. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.). Wskazała, że zrealizowane zamierzenie budowlane nie polegało na budowie masztów wolnostojących, a na instalacji na dachu budynku antenowych konstrukcji wsporczych. Takie obiekty nie mogą być uznane za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy. Tymczasem organ odwoławczy pominął, że w § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczy "wolnostojących masztów antenowych" i "wolnostojących wież antenowych", przytaczając jego niepełne brzmienie. Wreszcie nieprawidłowo, w ocenie strony skarżącej, organ stwierdził, że każdy montaż urządzenia technicznego stanowi budowę (rozbudowę) sieci telekomunikacyjnej i wymaga pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że z art. 54 ustawy prawo budowlane nie wynika, że termin obejmuje również doręczenie decyzji, a taka interpretacja spowodowałaby, że organ nie miałby realnej możliwości zgłoszenia sprzeciwu, gdyż strona mogłaby wpływać na jego skuteczność poprzez jak najpóźniejsze odebranie decyzji z placówki pocztowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Stosownie do treści art.54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca nie określił przesłanek wniesienia sprzeciwu przez organ. Jednakże brak ich określenia nie może oznaczać, że organ właściwy do wydania decyzji został przez ustawodawcę upoważniony do swobodnego uznania, czy stwierdzone okoliczności są wystarczające do orzeczenia na podstawie tego przepisu o sprzeciwie. Wniesienie sprzeciwu w sytuacji, gdy nie stwierdza się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, ani też innej okoliczności, która mogłaby powodować, że przystąpienie do użytkowania w sposób kwalifikowany narusza prawo, należy uznać za naruszające prawo.

Z kolei zgodnie z przepisem art.57 ust.4 prawa budowlanego Inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Wskazanemu obowiązkowi inwestora odpowiada obowiązek organu do tego, aby w razie stwierdzenia braków zawiadomienia wezwać wnoszącego zawiadomienie do uzupełnienia braków. Od tego obowiązku organ byłby zwolniony jedynie wówczas, gdyby już z samego zawiadomienia, bez uzupełnienia jego braków, wynikało, iż nie budzi wątpliwości, że zachodzą przesłanki do wniesienia sprzeciwu.

Przenosząc rozważania te na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało dokonane w dniu 13.04.2011 r. (k.14 przedłożonych akt administracyjnych). Do zawiadomienia dołączono m.in. kopię decyzji o pozwoleniu na budowę. Z dokumentu tego wynika, że decyzją z dnia 9.12.2009 r. Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę trzech masztów stacji bazowej wraz z kontenerem i wewnętrzną linią zasilającą (bez anten) na dachu budynku przy ul. [...] w K. , na działce nr [...] obr. [...] W decyzji tej określono kategorię obiektu : VIII.

W oświadczeniu kierownika budowy z dnia 21.02.2011 r. (k.4 akt) wskazano, że inwestor zrezygnował z budowy jednego masztu (nr 2).

Powodem zgłoszenia sprzeciwu była ocena organu (oparta na wskazanym wyroku NSA – sygn. II OSK 1342/09), że skoro stacja bazowa telefonii komórkowej nie może funkcjonować bez anten, nie ma możliwości przyjęcia do użytkowania części obiektu, pomimo, że został on wykonany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z poglądem takim zgodzić się nie można.

Podkreślić należy, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.04.2010 r. sygn. II OSK 1342/09 wydany był w sprawie pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz z fundamentami pod urządzenia teletechniczne oraz zewnętrzną instalacją energetyczną. Wyrażony w uzasadnieniu tego wyroku pogląd : "rozdzielanie poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części (w niniejszej sprawie chodzi o rozdzielenie budowy wieży telekomunikacyjnej oraz instalacji na tej wieży urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne) stanowi obejście prawa. W myśl zasady wyrażonej w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy bowiem całego zamierzenia budowlanego, a jedynie wyjątkowo, w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem." dotyczy zatem oceny decyzji o pozwoleniu na budowę a nie decyzji w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania.

Jak wynika z akt administracyjnych ostateczną decyzją z dnia 9.12.2009 r. udzielone zostało pozwolenie na budowę części elementów stacji telefonii komórkowej, bez montażu anten, co stanowiło – zgodnie z cytowanym poglądem – niedopuszczalne etapowanie inwestycji. Decyzji tej jednakże, zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art.134 § 1 p.p.s.a., w rozpatrywanej sprawie Sąd oceniać nie może.

Decyzja z dnia 9.12.2009 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę trzech masztów stacji bazowej wraz z kontenerem i wewnętrzną linią zasilającą (bez anten) funkcjonuje w obrocie prawnym i wiąże również organ rozstrzygający sprawę przystąpienia do użytkowania obiektu wybudowanego na jej podstawie.

Jeżeli zatem już decyzja z dnia 9.12.2010 r. uprawniała inwestora do budowy obiektu budowlanego, który nie stanowił całości techniczno – użytkowej, to rezygnacja z budowy jednego masztu, stanu tego nie zmienia.

Nie można zatem zgodzić się z poglądem organu, że inwestor dopuścił się niedopuszczalnego "etapowania inwestycji", poprzez nieobjęcie inwestycją montażu anten, skoro to organ architektoniczno-budowlany wydał właśnie taką decyzję o pozwoleniu na budowę.

Z tych więc powodów twierdzenie organu I instancji, że inwestor ma prawo do rezygnacji z części zamierzenia inwestycyjnego o ile zrealizowana część zamierzenia może stanowić samodzielną całość nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy zrealizowanie inwestycji na podstawie udzielonego pozwolenia nie stanowi zamierzenia stanowiącego całość mogącą funkcjonować samodzielnie.

Zgłoszenie sprzeciwu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z tej przyczyny, że stacja bazowa telefonii komórkowej nie może funkcjonować bez anten stanowi zatem próbę sanowania wady decyzji o pozwoleniu na budowę, co jest niedopuszczalne.

Z tych samych powodów błędne jest stanowisko organu II instancji, że skoro przedmiot zgłoszenia zakończenia robót budowlanych z dnia 13 kwietnia 2011r. nie obejmuje całości obiektu budowlanego stanowiącego całość techniczno-użytkową, bowiem do użytkowania obiektu budowlanego jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej konieczne jest zainstalowanie anten, to w sprawie ma zastosowanie art. 55 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do tego przepisu, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Inwestor wykonał wszystkie roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę z dnia

9.12.2010 r. (fakt rezygnacji z jednego z trzech masztów nie ma znaczenia), dlatego też przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Również stanowisko organu, że "stacja bazowa telefonii cyfrowej stanowi łącznie z instalacjami i urządzeniami - odrębną pod względem technicznym lecz integralną część sieci telekomunikacyjnej i należy ją zaliczyć do obiektów budowlanych czyli budowli, określoną jako kategoria XXVI obiektu budowlanego" o tyle nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, że w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, pozostającej w obrocie prawnym, określono kategorię obiektu jako VIII.

Wreszcie, dopiero organ odwoławczy zwrócił uwagę na niekompletne oświadczenie kierownika budowy (brak daty oświadczenia, brak informacji, jakiego obiektu dotyczy) wskazując, że wymaga ono uzupełnienia.

Organ I instancji braku tego jednakże nie dostrzegł i nie wezwał inwestora o jego uzupełnienie.

Wniesienie sprzeciwu w sytuacji, w sytuacji stwierdzenia przez organ, że zawiadomienie inwestora o zakończeniu budowy dotknięte jest brakami, bez wezwania o ich uzupełnienie, należy uznać za naruszające prawo.

Powyższe powoduje, że zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu i instancji należy ocenić za wydaną z naruszeniem prawa.

Zauważyć również należy, że termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, a pogląd ten jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Dla porządku odnotować jedynie należy, że o charakterze materialnym czy procesowym konkretnego przepisu decyduje jego treść i wynikająca z niej funkcja, którą przepis ten ma spełniać oraz jego istota (por. m.in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1986 r., sygn. akt III PZP 8/86, OSNC z 1986 r., z. 12, poz. 194). Różnicy pomiędzy wskazanymi rodzajami terminów należy szukać w skutkach uchybienia danego terminu. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Z kolei uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu (tak m.in. A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze 2005, s. 563-564).Terminy procesowe podlegają generalnie przywróceniu w trybie art.58-60 kpa. Natomiast termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. (por. także: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96, ONSA z 1997 r. z. 2, poz. 56 , wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.01.2008 r, sygn. VI SA/Wa 1845/07, LEX nr 463923). Funkcja i istota terminu do wniesienia sprzeciwu w trybie art.54 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że termin ten jest terminem prawa materialnego. Zachowanie tego terminu przez organ administracji jest konieczne z tej przyczyny, że celem zgłoszenia jest umożliwienie inwestorowi szybkiego przystąpienia do użytkowania zrealizowanej inwestycji, a więc musi on w możliwie krótkim czasie mieć pewność w kwestii braku sprzeciwu, ewentualnie jego wniesienia przez właściwy organ. Upływ 21-dniowego terminu skutkuje nabyciem przez zgłaszającego uprawnienia do przystąpienia do użytkowania zrealizowanego obiektu. Ustalony prawem budowlanym termin do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania ma także charakter kompetencyjny, co oznacza, że określa czas trwania kompetencji organu nadzoru budowlanego do skorzystania z prawa wniesienia sprzeciwu. Po upływie tego terminu właściwy przedmiotowo organ traci bowiem kompetencję do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu (por. wyrok NSA z dnia 26.10.2009 r., sygn. II OSK 1674/08, LEX nr 573598).

Prawidłowa wykładnia sformułowania zawartego w art.54 prawa budowlanego: "nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji", dokonywana w zgodzie z Konstytucją, a głównie z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art.2 Konstytucji) i z wynikającą z tej reguły zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak również wynikającą z treści art.104, art.109 i art.110 k.p.a. zasadą, że dopiero ujawnienie oświadczenia woli organu administracji publicznej na zewnątrz poprzez doręczenie adresatowi oświadczenia, prowadzi do wniosku, że zgłoszenie sprzeciwu w drodze decyzji, następuje z dniem doręczenia sprzeciwu stronie.

W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że pojęcie "zgłoszenia sprzeciwu" (art.54 prawa budowlanego) i "wniesienia sprzeciwu" (art.30 ust.5 prawa budowlanego) są pojęciami tożsamymi (por. wyrok NSA z dnia 13.03.2007 r., sygn. II OSK 445/06, LEX nr 341353).

Identyczne rozumienie wyrażenia: "wniesienie sprzeciwu" wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09. Trybunał stwierdził, że "skuteczność sprzeciwu związana jest zatem z jego uzewnętrznieniem, czyli skutecznym doręczeniem inwestorowi decyzji przed upływem 30-dniowego terminu". Niedoręczenie inwestorowi sprzeciwu w tym terminie "wywołuje skutek materialnoprawny z mocy samego prawa". Skutkiem tym jest "nabycie przez zgłaszającego uprawnienia do realizacji zamierzenia budowlanego i podjęcia robót".

Wobec powyższego, za błędne uznać należy twierdzenie organu odwoławczego, że wobec nadania przez organ I instancji decyzji w Urzędzie Pocztowym w dniu 22 kwietnia 2011 r., sprzeciw został wniesiony w terminie, gdyż decydujące znaczenie dla zachowania terminu ma data nadania decyzji przez organ.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu wyrażonego w

wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2007r. sygn. akt II OSK 445/06, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2007r. sygn. VII SA/Wa 1156/07 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2008 r. II SA/Po 181/08, powołanych przez organ odwoławczy.

W pierwszym z tych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, sięgając do zasady równości zawartej w Konstytucji RP i zasad wynikających z art.57 § 5 k.p.a., że skoro strona postępowania zachowuje termin do wniesienia środka zaskarżenia, gdy w określonym ustawą czasie nada przesyłkę w urzędzie pocztowym, to reguły te maja również zastosowanie dla oceny zachowania terminu przez organ przy wnoszeniu sprzeciwu. Zauważyć w związku z tym należy, że przepis art.57 k.p.a. zamieszczony został w dziale I rozdziale 10 kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "terminy". Zawarte w tym rozdziale uregulowania dotyczą obliczania terminów, przywracania terminów na prośbę strony, właściwości organu rozstrzygającego o przywróceniu terminu i wstrzymania wykonania decyzji lub postanowienia w sytuacji złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia. Przepisy te adresowane są wyłącznie do stron postępowania administracyjnego. W szczególności powołany przez organ przepis art.57 § 5 reguluje kwestię zachowania terminu przez stronę, a nie dotrzymania terminu przez organ. Wynika to wyraźnie z punktu 1) tego paragrafu. Identyczny wniosek wynika z brzmienia punktów 3), 4), 5) i 6). Trudno sobie przecież wyobrazić, by zasady dotyczące złożenia pisma w polskim urzędzie konsularnym, przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej, przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku, czy przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego, odnosiły się do nadania pisma przez organ administracji. Dlatego też, pomimo, że w pkt 2) omawianego przepisu nie wskazano wprost, że chodzi w nim o nadanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego do organu administracji publicznej, dokonana wykładnia wskazuje na takie brzmienie normy prawnej w nim zawartej. Wreszcie, uregulowania przepisów art.57 – art.60 k.p.a. dotyczą terminów procesowych a nie materialnych.

Z tych samych powodów Sąd nie podziela stanowiska WSA w Warszawie zawartego w wyroku z dnia 19.10.2007 sygn. II SA/Wa 1156/07, że " sięgając do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów, które stanowią podstawę do określenia czy nastąpiło zachowanie terminu w dokonywanych czynnościach przez inny podmiot postępowania, aniżeli organ administracji ( art. 57 § 5 kpa ) oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrażającego zasadę równości podmiotów (osób fizycznych i prawnych) przez takie samo traktowanie adresatów norm prawnych, przyjąć należy, iż termin do zgłoszenia sprzeciwu zostanie zachowany jeżeli przed jego upływem pismo, a w tym wypadku decyzja, którą zgłoszono sprzeciw, zostało nadane np. w polskiej placówce pocztowej".

To samo odnieść należy do stanowiska WSA w Poznaniu zawartego w wyroku z dnia 4.11.2008, sygn. II SA/Po 181/08, zgodnie z którym "termin 21 jednodniowy, o jakim mowa w wskazanym wyżej przepisie jest przez organ zgłaszający sprzeciw zachowany, o ile w terminie 21 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57§5 kpa" .

Wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2002 r.(IV SA 2765/00, ONSA 2004 r.,nr 2,poz. 49), WSA w Krakowie z dnia 11 grudnia 2002 r. (sygn. akt. II SA/Kr 965/02,ONSA 2003 r., nr 4, poz. 147), WSA w Warszawie z 1 marca 2007 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 202/07, LEX nr 420135) oraz WSA w Gdańsku w wyroku z 22 listopada 2007 r. (sygn. akt II SA/Gd 665/07). Nadto, powyższe stanowisko zostało jednoznacznie potwierdzone w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r. (II GPS 4/08), w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że termin 30 dni do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), jest terminem do doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu. Wprawdzie uchwała dotyczy terminu do wniesienia sprzeciwu wymienionego w ustawie Prawo o adwokaturze, tym niemniej znajduje zastosowanie również do terminu w jakim organ uprawniony jest do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Oba terminy są bowiem terminami prawa materialnego, które nie podlegają przywróceniu, przerwaniu ani zawieszeniu. Kierunek wykładni przyjęty w ww. uchwale został zaakceptowany także w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym terminu wniesienia sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 5 ustawy. Przykładowo można wskazać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 lutego 2009 r., sygn.akt. VII SA/Wa 1855/08, z dnia 5 lutego 2009 r., sygn.akt.VII SA/Wa 1680/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt. II SA/Po 71/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 29.12.2009 r., wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http: //orzeczenia. nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie decyzja o sprzeciwie nadana została w dniu 22.04.2011 r. Awizowana została w dniach 26.04.2011 r i 4.05.2011 r., a odebrana w dniu 5.05.2011 r., a więc przed upływem terminu, o jakim mowa w art.44 § 1 k.p.a.

Termin do zgłoszenia sprzeciwu, zgodnie z przepisem art.54 prawa budowlanego, upłynął z końcem dnia 4.05.2011 r.

Skoro zatem decyzja o sprzeciwie została doręczona stronie w dniu 5.05.2011 r., nastąpiło to po upływie terminu 21 – dniowego określonego w przepisie art.54 prawa budowlanego.

Wobec powyższego zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 54 ustawy Prawo budowlane, art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 k.p.a., art. 57 § 5 oraz art. 109 § 1 i 110 k.p.a. w zw. z art. 54 ustawy Prawo budowlane, art. 16 k.p.a., art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 33 ust.1 ustawy Prawo budowlane, art. 6 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 54 ustawy Prawo budowlane, art. 55 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane są zasadne.

Pozostałe zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 6 oraz 8 k.p.a. w zw. z § 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane (poprzez oparcie decyzji na przepisach w nieobowiązującym brzmieniu), art. 3 pkt. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 3 pkt.2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż inwestycja objęta zawiadomieniem stanowi budowlę), art. 3 pkt. 6 ustawy Prawo budowlane (poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, iż realizacja każdego urządzenia technicznego, które może (potencjalnie) służyć do usytuowana na nim urządzeń telekomunikacyjnych stanowi rozbudowę sieci telekomunikacyjnej), art. 3 ustawy Prawo budowlane (poprzez wykładnię pojęć zdefiniowanych w tej ustawie przez sięganie do przepisów innych ustaw tj. przepisu art. 2 pkt. 35

ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku Prawo telekomunikacyjne) nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zgłoszenia do użytkowania budowy objętej decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 9.10.2009 r.

W oparciu o powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit.a) p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.