Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 127/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 4 pkt 4 art. 10 ust. 2 ust. 5 art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 4 pkt 29 i 30
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
article: art. 90 ust. 1 art. 94
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , Protokolant ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy R. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w R. z [...] czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 10 ust. 5 pkt 2 w zw. art. 1 ust. 4 pkt 4 i art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." oraz na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, opcjonalnie o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody Mazowieckiego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Mazowiecki wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, w całości lub w części, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W ocenie organu nadzoru, Rada Miejska w R. naruszyła w sposób istotny art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p., który stanowi, iż "W przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez: (...) 4) dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy: a) na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu ort. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. poz. 1612 oraz z 2005 r. poz. 141), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy, b) na terenach położonych na obszarach innych niż wymienione w lit a, wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na obszarach, o których mowa w lit. a; przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy." Konkretyzacja tej ogólnej zasady następuje w przepisach art. 10 ust. 1 pkt 7, ust. 2 pkt 1 i ust. 5 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p. dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:

1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:

a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,

b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;

5) określa się:

a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami;

6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.

Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, iż w celu wyznaczenia, bądź zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę, należy dokonać oceny chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, na której może być realizowana nowa zabudowa oraz obszarów przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Dopiero zestawienie otrzymanych wartości chłonności i zapotrzebowania, pozwala na wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę, w podziale na funkcje zabudowy, poza obszarami zagospodarowanymi i wcześniej przeznaczonymi pod zabudowę w planach miejscowych i to tylko w takim zakresie, w jakim zapotrzebowanie przekracza tak określoną chłonność. W przypadku, gdy chłonność terenów zagospodarowanych i przeznaczonych do zagospodarowania w planach miejscowych przekracza zapotrzebowanie na nową zabudowę, w studium nie można zmienić funkcji kolejnych obszarów.

Wojewoda wskazał, iż zgodnie z tekstem Studium, część II p.n. "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego", rozdział 9 pn. "Potrzeby i możliwości rozwoju gminy", podrozdział 9.8.2 pn. "Chłonność, położonych na terenie gminy obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej" obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej zobrazowano na rysunku nr 5 na stronie 97. Zgodnie z treścią podrozdziału 9.8.2 tekstu Studium: "Na potrzeby Studium oszacowano chłonność (rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w ilości powierzchni użytkowej) położonych na terenie Gminy R. obszarów o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Przy wyznaczaniu obszaru o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej brano pod uwagę sześć czynników:

1) odległości pomiędzy istniejącą zabudową - obejmuje tereny położone w odległości nie większej niż 50 m od istniejących terenów zabudowanych,

2) dostęp do drogi publicznej - rozumiany jako dostęp do istniejących dróg - obejmuje tereny położone w odległości nie większej niż 250 m od istniejących dróg wyznaczonych na rysunku Uwarunkowań,

3) dostęp do sieci wodociągowej - obejmuje tereny położone w odległości nie większej niż 250 m od sieci wodociągowych, dla których możliwe jest podłączenie nowych budynków za pośrednictwem przyłączy (...),

4) dostęp do sieci kanalizacji sanitarnej - obejmuje tereny położone w odległości nie większej niż 250 m od sieci kanalizacji sanitarnej, dla których możliwe jest podłączenie nowych budynków za pośrednictwem przyłączy (...),

5) odległość od przystanku komunikacji publicznej - obejmuje tereny położone w odległości nie większej niż 1 000 m od przystanku komunikacji publicznej,

6) odległość od sklepu spożywczego - obejmuje tereny położone w odległości nie większej niż 1 000 m od sklepu spożywczego.

Przy wyznaczaniu obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej założono, że należy spełnić co najmniej trzy z sześciu podanych wyżej kryteriów, przy czym za warunek konieczny uznano spełnienie kryterium opisanego w pkt 1. lub 2. Warunek 3 i 4 uznano za spełniony, w przypadku, gdy realizacja sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej jest zaplanowana, a fundusze na realizację tych przedsięwzięć są zarezerwowane i zabezpieczone.

Organ nadzoru zwrócił uwagę, że szczegółowa analiza ustaleń części graficznej studium, w ramach kierunków zagospodarowania przestrzennego (załącznik nr 3 - rysunek Studium w skali 1:10 000 - Kierunki zagospodarowania przestrzennego, składający się z części A i B) wykazała, iż w granicach obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej znajdują się m.in. tereny lasów, oznaczone symbolem ZL, tereny wód powierzchniowych śródlądowych, oznaczonych symbolem WS oraz tereny rolnicze, oznaczone symbolem R, które nie tylko, że nie stanowią zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej, to jeszcze na których w ogóle nie ma żadnej zabudowy. Organ nadzoru przedstawił w skardze fragmenty rysunku Studium, na których widnieją tego rodzaju obszary. Wojewoda stwierdził przy tym, że jeżeli w granicach obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej znajdują się m.in. znaczne powierzchnie terenów rolniczych stanowiących grunty orne, pastwiska, łąki, sady, a także tereny leśne i wody powierzchniowe, w ogóle nie zabudowane, a nadto położone z dala od istniejącej zabudowy, to tym samym zaliczenie ich do zwartej struktury służy co najwyżej celowemu ominięciu przepisów ustawy, które umożliwiają - poza wynikami bilansu - wyznaczenie w ich granicach nowych obszarów funkcjonalnych z przeznaczeniem pod zabudowę. Wojewoda wskazał, powołując się na orzecznictwo sądowe, że przez obszary o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej należy rozumieć obszary zurbanizowane, w których struktura przestrzenna, ciągi komunikacyjne i wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej oraz infrastruktura społeczna zostały zrealizowane w takim zakresie, że zlokalizowanie na tych obszarach nowej zabudowy nie wymaga istotnych nowych inwestycji infrastrukturalnych, np. budowy nowych dróg czy szkół, zwielokrotnienia przepustowości istniejących sieci uzbrojenia (tak też wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w: Poznaniu w sprawie sygn. akt IV SA/Po 1132/18 z 6 marca 2018 r.; Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 666/19 z 5 grudnia 2019 r.; Poznaniu w sprawie sygn. akt IV SA/Po 439/18 z 29 sierpnia 2018 r.; wszystkie publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W świetle obowiązujących przepisów, a także stanowiska judykatury, nie jest zatem możliwe zaliczenie do obszarów zurbanizowanych pojedynczej zabudowy, czy też obszarów, na których ta zabudowa w ogóle nie występuje. Nie sposób zatem uznać, że tereny rolne, tereny lasów i wody śródlądowe, które zaliczono do obszarów o w pełni zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, spełniają te kryteria. Ponadto ww. tereny nie zostały włączone do obliczeń w zakresie chłonności obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, o której mowa w art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p., a co za tym idzie wpływają wprost na ostateczny wynik bilansu, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d i art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p. W ocenie organu nadzoru, nieprawidłowość wyznaczenia zwartej zabudowy na obszarach leśnych, rolnych, a także wód płynących spotęgowana jest faktem, iż na znacznej części z nich nie jest, co do zasady, możliwa zabudowa, bowiem obszary te stanowić mają obszary wód (WS), lasów (ZL), a także obszary rolnicze (R) bez możliwości zabudowy, bądź z zabudową prowadzoną w ograniczonym zakresie (quod vide str. 143 - 145 tekstu studium).

W tekście Studium w podrozdziale 9.8.4. (str. 105) wskazano także, że: "Wyznaczając obszary o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej brano pod uwagę 4 czynniki: odległość od istniejącej zabudowy, dostęp pod sieci wodociągowej, dostęp do dróg publicznych oraz dostęp do sieci kanalizacyjnej. Część z obszarów nie wypełnia wszystkich warunków, jednak ciągłość funkcjonalno-przestrzenna w zakresie pozostałych warunków pozwalała na sklasyfikowanie ich jako obszary o w pełni wykształconej strukturze przestrzennej. Taki sposób klasyfikacji wpływa na konieczność uwzględnienia w wydatkach gminy kosztów związanych z modernizacją rozbudową sieci infrastruktury technicznej i dróg publicznych." Jeżeli zatem Gmina R. sama przyznaje w Studium, że część terenów zaliczonych do obszarów o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej nie spełnia warunków, które umożliwiały zaliczenie tych terenów do obszarów zurbanizowanych, tym samym nie powinna m.in. obszarów: lasów, wód, rolniczych, a także innych obszarów funkcjonalnych, na których zabudowa ta nie występuje, zaliczać do obszarów o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Wojewoda wskazał przykładowo, że z treści Studium (str. 123-125) wynika m.in. że w miejscowościach: S., N., B., R., E., S., Ciemne nie ma zarówno sieci wodociągowej, jak i kanalizacyjnej, które Gmina R. sama przyjęła jako podstawowe kryterium wyznaczania obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a mimo to w ramach ww. miejscowości wyznaczono takie obszary zajmujące znaczne powierzchnie, co organ nadzoru przedstawił na odpowiednich fragmentach rysunku Studium dotyczących tych miejscowości.

Ponadto analiza Tabeli nr 7 na str. 101 - 102 tekstu Studium wskazuje, że szacując chłonność obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej Rada Gminy R. określała ją w oparciu o ustalenia samego studium, w zakresie nowych kierunków zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że najpierw wyznaczono nowe kierunki zagospodarowania, a następczo dopasowano wyniki bilansu. Tymczasem stosownie do dyspozycji art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. "W studium określa się w szczególności: 1) uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy". W przepisie tym ustawodawca wyraźnie zaznaczył logiczną kolejność działań przy sporządzaniu studium, co oznacza poprawne sporządzenie bilansu, które określa ramy wyznaczania zmian w kierunkach zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem bilans, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., został wykonany z naruszeniem zasad określnych w art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p., to tym samym wpływa on bezpośrednio na wszystkie planowane kierunki zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza, iż studium, w kształcie przyjętym na podstawie zaskarżonej uchwały podjęte zostało z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania i tym samym, w związku z dyspozycją art. 28 ust. 1 u.p.z.p., winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Na potwierdzenie powyższego organ nadzoru posłużył się przykładem obrębu geodezyjnego N., którego ogólna powierzchnia przekracza 670 ha, z czego ponad połowa, zdaniem Gminy R., znajduje się w obszarze o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, zaś w zestawieniu tabelarycznym, wykazano chłonność na poziomie: 1,6463 ha dla funkcji mieszkalnej, 0 ha dla funkcji rekreacji indywidualnej; 1,3488 ha dla funkcji usługowej; 1,6002 ha dla funkcji produkcyjnej, czyli ponad 4 ha, co kontrastuje z obszarami całkowicie pozbawionymi zabudowy, w ramach obszarów zaliczonych do "zwartej struktury".

Wojewoda podkreślił, iż obszar o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, oznacza obszar już istniejący, a więc wykrystalizowany w stanie istniejącym, gdzie co najwyżej istnieć mogą luki w zabudowie, które można uzupełnić na zasadzie tzw. "zabudowy plombowej", nie zaś otwarte tereny niezabudowane, pozbawione dróg, infrastruktury technicznej oraz infrastruktury społecznej. Niewłaściwe zaliczenie znacznej powierzchni gminy do obszarów o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej służy celowemu ominięciu przepisów ustawy, które umożliwiają - poza wynikami bilansu - wyznaczenie takich terenów z przeznaczeniem pod zabudowę. Organ nadzoru wskazał, że Rada Miejska w R. podjęła już uchwałę Nr [...] z [...] marca 2021 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., na mocy której dokonano zmian w strukturze przestrzennej gminy i w przeznaczeniu nowych terenów, w ramach tak niewłaściwie wyznaczonych obszarów zwartej zabudowy.

Wojewoda podkreślił, że w przypadku, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a także na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, poza taką strukturą. Jedynie w przypadku gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnice tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza ww. obszarami, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu. W warunkach niniejszej sprawy obowiązkiem gminy było przede wszystkim dokładne udokumentowanie istnienia obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, bowiem delimitacja tych granic jest z jednej strony podstawą do szacowania chłonności, o której mowa w przepisie art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p., a ta wpływa bezpośrednio na ostateczny wynik bilansu. Z drugiej zaś strony bilans ten, stosownie do dyspozycji art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stanowi podstawę zarówno do określenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także do określenia kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów z niej wyłączonych.

Zdaniem organu nadzoru, jest również trzecia istotna okoliczność niniejszej sprawy dotycząca nieprawidłowego określenia granic obszarów zwartej zabudowy. Otóż skoro zapotrzebowanie jest mniejsze niż suma chłonności to ustawodawca wprowadził zakaz wyznaczania nowych obszarów pod zabudowę. Powyższe oznacza, iż zabudowa możliwa jest przede wszystkim właśnie na obszarach zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej, a także poza nią na obszarach objętych planami miejscowymi (z ustalonym konkretnym przeznaczeniem terenu). Skoro zatem gmina zaliczyła do zwartej struktury tereny, które nie są zwartą strukturą, to oznacza, iż studium zostało sporządzone i uchwalone z istotnym naruszeniem prawa. Powyższym działaniem, doprowadzono do wyznaczenia nowych terenów z przeznaczeniem pod zabudowę poza ostatecznymi wynikami bilansu. Powyższe stanowi o - kwalifikowanym - istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium.

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Wojewoda wskazał, że z przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tego wynika, iż: "Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.". Z dyspozycji art. 9 ust. 5 u.p.z.p. wynika, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego. Z kolei z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bezsprzecznie wynika, iż zasadą jest, iż w przypadku uchwał lub zarządzeń organu gminy, po upływie 1 roku od daty ich podjęcia nie stwierdza się ich nieważności. Ustawodawca w przepisie tym wskazał jednak na dwa wyjątki od stosowania powyższej zasady. Pierwszy z wyjątków dotyczy stanowionych aktów prawa miejscowego, które jednak z uwagi na przepis art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Drugi z nich dotyczy sytuacji, w której nastąpiło uchybienie obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Wojewody, brak przekazania przez organ wykonawczy gminy uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w terminie 7 dni od daty jej podjęcia oznacza, iż nastąpiło uchybienie, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które wyłącza ze stosowania przepis szczególny, o którym mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a., a tym samym umożliwia stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, po upływie jednego roku od daty podjęcia takiej uchwały. Organ powołał się na orzecznictwo, z którego wynika, że dopiero przekazanie podjętej uchwały wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych do organu nadzoru rozpoczyna bieg 30 dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. W przedmiotowej sprawie sama uchwała wpłynęła do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie 24 czerwca 2019 r. (data nadania [...] czerwca 2019 r., znak pisma [...]), zaś dokumentacja prac planistycznych wpłynęła 2 lipca 2019 r. (data nadania pisma z [...] czerwca 2019 r. znak: [...] to 28 czerwca 2019 r.), co oznacza, iż została ona nadana w placówce pocztowej 10 dni pod podjęciu uchwały, co na podstawie ww. przepisów upoważnia do stwierdzenia nieważności ww. uchwały, pomimo upływu jednego roku od dnia jej podjęcia.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy R. wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazał, że na potrzeby dokonania w Studium bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, wyodrębniono 4 zasadnicze funkcje zabudowy kształtujące strukturę funkcjonalno-przestrzenną gminy: mieszkalną, rekreacji indywidualnej, usługową, zawierającą wszelkiego rodzaju usługi, zarówno publiczne, jak i usługi komercyjne oraz usługi sportu i rekreacji oraz produkcyjną. W oparciu o podział na wyżej wymienione funkcje, przyjęto założenia do wyznaczenia obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej biorąc pod uwagę sześć wskazanych w Studium czynników. W tym zakresie uwzględniono czynniki kształtujące obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w zakresie obszarów zabudowy mieszkaniowej zarówno istniejących, jak i możliwych do realizacji na podstawie obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego (pkt 1). Uwzględniono również czynniki związane z ciągami komunikacyjnej w zakresie przyjętej odległości od dróg publicznych (pkt 2) oraz wyposażenia w sieci infrastruktury technicznej w przyjętej odległości (pkt 3 i 4). Również uwzględniono elementy infrastruktury społecznej poprzez analizę przestrzennego rozmieszczenia przystanków komunikacji publicznej oraz przestrzennego rozmieszczenia usług podstawowych w szczególności sklepów spożywczych zaspokajających podstawowe potrzeby mieszkańców (pkt 5 i 6). Dokonując analizy przestrzennej powyższych czynników założono, że należy spełnić co najmniej trzy z sześciu podanych powyżej kryteriów, przy czym za warunek konieczny uznano spełnienie kryterium opisanego w pkt 1. lub 2. Tak więc za obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej uznano obszary obligatoryjnie położone w pobliżu istniejącej zabudowy lub przy drogach publicznych oraz spełniające co najmniej jeden z pozostałych kryteriów z zakresu infrastruktury technicznej lub infrastruktury społecznej. W oparciu o te założenia analitycznie wyznaczono obwiednię zawierającą tereny spełniające powyższe założenia, wyznaczając w ten sam sposób obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej. Ponieważ wyznaczony obwiednią obszar jest wynikiem matematycznych obliczeń, to też w wielu przypadkach obejmuje on również tereny rolnicze (grunty orne, łąki, pastwiska, sady), tereny zielone (w tym lasy, ogrody działkowe, zieleń urządzoną), wody powierzchniowe oraz tereny obsługi komunikacyjnej. Jednakże, ze względu na czytelność przeprowadzonej analizy, nie ingerowano wtórnie w ukształtowanie wyliczonej obwiedni. Niezależnie jednak od kształtu wyliczonej analitycznie obwiedni terenów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej nie zmieniano funkcji terenów leśnych, terenów wód publicznych, czy też terenów rolnych, na których brak infrastruktury technicznej w przypadku ich przekształcenia, powodowałby powstanie istotnych zobowiązań inwestycyjnych po stronie gminy w zakresie rozbudowy tejże infrastruktury. Zaliczenie wskazanych w Studium obszarów do w pełni wykształconej zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej, wynika więc z matematycznych analiz i nie stanowi, jak wskazano w treści skargi, "celowego ominięcia przepisów ustawy o p.z.p., które umożliwiają - poza wynikami bilansu - wyznaczenie takich terenów z przeznaczeniem pod zabudowę". Pełnomocnik podkreślił, że zarówno przepisy u.p.z.p. jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie określają sposobu przeprowadzania analiz, ani konkretnej metodologii przy wyznaczaniu obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Dlatego też, zdaniem Gminy R., należy uznać że przyjęta w Studium zasada bilansowania poszczególnych terenów przeznaczonych pod zabudowę, spełnia wymóg zawarty w art. 10 ust. 5 u.p.z.p.

Zarzut, że w realiach niniejszej sprawy, bilans terenów sporządzono wadliwie ze względu na fakt, że obszary o zwartej zabudowie ustalono dla obszarów, które za zwartą zabudowę nie mogą być uznane, jest niezasadny. Z analizy materiału tekstowego i zdjęciowego nie wynika, aby za obszary o zwartej zabudowie uznano obszary, które na takie miano nie zasługują. Wynik analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy stanowi zaś bazę do sformułowania ostatecznego zapotrzebowania na daną funkcję zabudowy. Gmina R. z uwagi na swój charakter gminy miejsko- wiejskiej, określając stosowne wskaźniki w Studium, winna brać pod uwagę powyższą okoliczność. Występowanie bowiem na terenie Gminy R. wielu rozległych terenów o charakterze wiejskim powoduje, że uchwalając Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego, Gmina R. winna brać pod uwagę kierunki i wskaźniki uwzględniające strukturę przestrzenną gminy, m.in. istniejące tereny wiejskie, które są bowiem jej częścią oraz obecne zagospodarowanie i użytkowanie tychże terenów.

Pełnomocnik Gminy zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie uchwała została wysłana Wojewodzie w ustawowo przewidzianym do tego terminie w dniu 21 czerwca 2019 r., natomiast z uwagi na obszerność dokumentacji planistycznej, dokumentacja ta została wysłana w dniu 28 czerwca 2021 r. Podniósł ponadto, że zaskarżenie obowiązującego na terenie Gminy R. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niemal 2,5 roku po jego wejściu w życie - w przypadku ewentualnego stwierdzenia jego nieważności - jest działaniem, które będzie niosło za sobą duże konsekwencje. W oparciu o skarżone Studium zostały bowiem uchwalone 23 miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które weszły w życie i obowiązują na terenie Gminy R.

W piśmie procesowym z dnia 20 kwietnia 2022 r. Wojewoda Mazowiecki sprecyzował wnioski i zarzuty skargi, wskazując, iż kwestionuje zaliczenie przez Gminę R. do obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej (czyli obszarów zurbanizowanych) m. in. obszarów: lasów oznaczone symbolem ZL, wód powierzchniowych śródlądowych oznaczonych symbolem WS, rolniczych oznaczonych symbolem R, a także innych obszarów funkcjonalnych, na których zabudowa ta nie występuje w ogóle, bądź występuje w znacznym rozproszeniu. Tymczasem zwarta struktura funkcjonalno-przestrzenna związana jest z już istniejącą zabudową, która daje się w sposób jednoznaczny wyróżnić, a tym samym wyodrębnić z danej przestrzeni. Co więcej struktura ta winna być już ukształtowania, a więc zdefiniowana co to typu i rodzaju danej funkcji zabudowy. Warunkiem podstawowym dla delimitacji obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej winna być zatem już istniejąca zabudowa. Co więcej, w przepisie art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p. ustawodawca zdecydował się na wzmocnienie roli zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej poprzez użycie dodatkowo sformułowania "o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej". Wykształcona struktura oznacza zatem już istniejącą strukturę (już istniejącą zabudowę), nie zaś strukturę, która dopiero, w wyniku nowych przesądzeń planistycznych, będzie się kształtować. Co więcej struktura ta ma być już w pełni wykształcona, co dodatkowo oznacza, iż stanowić ma ona już zamknięta całość, w ramach której jedynie sporadycznie (incydentalnie) mogą pojawiać się tzw. luki w zabudowie, na których można realizować tzw. zabudowę plombową. Zabudowa ta ma zatem wypełnić już istniejącą całość.

Na powyższe wskazuje również sam ustawodawca właśnie w ramach przepisu art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p., wskazując, że przy wyliczaniu chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej pojęcie to należy stosować (rozumieć) w kontekście możliwości lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażonej w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. W przepisie tym ustawodawca wyraźnie odnosi się zatem do luk w już istniejącej zabudowie, w ramach w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Ponadto z przepisu tego wynika, że w pełni wykształcona zwarta struktura funkcjonalno-przestrzenna winna być rozpatrywana (delimitowana) w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443). Tymczasem z przepisu tego wynika wprost, że jednostką osadniczą jest "wyodrębniony przestrzennie obszar zabudowy mieszkaniowej wraz z obiektami infrastruktury technicznej zamieszkany przez ludzi".

Pojęcie zwartej zabudowy oraz obszaru zwartej zabudowy zdefiniowane zostało także na potrzeby ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, z późn. zm.), w ramach art. 4 pkt 29 i 30, zgodnie z którymi przez:

- "zwartą zabudowę" należy rozumieć zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m;

- "obszar zwartej zabudowy" należy rozumieć obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m, przy czym nawet w tym przypadku mowa jest o istniejących, nie zaś projektowanych budynkach.

W ocenie organu nadzoru, wszelkie powody do wyznaczania obszaru zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej na obszarach bez zabudowy, bądź z rozproszoną zabudową uznać należy, za ewidentną próbę ominięcia wyników bilansu dla potrzeb wyznaczenia nowych terenów z przeznaczeniem pod zabudowę. Przyjęta przez Gminę R. "metodologia" wyznaczenia obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej doprowadziła do sytuacji, w której w granicach obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej znajdują się m.in. znaczne powierzchnie terenów rolniczych stanowiących grunty orne, pastwiska, łąki, sady, a także tereny leśne i wody powierzchniowe, w ogóle nie zabudowane, a nadto z dala od istniejącej zabudowy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewoda Mazowiecki kwestionuje zarówno samą przyjętą metodologię wyznaczania granic zwartej struktury funkcjonalno- przestrzennej w oparciu o kryteria przyjęte w pkt 9.8.2 tekstu Studium (str. 98 części tekstowej), jak i jej praktyczne zastosowanie. Już sam fakt, że do obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej zaliczono obszary całkowicie pozbawione zabudowy, jak i obszary na których zgodnie z kierunkami zagospodarowania przestrzennego, nie przewiduje się zabudowy wskazuje, że podstawowy element bilansu, o którym mowa w art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p. został wykonany w sposób nieprawidłowy, a tym samym wpływa na jego ostateczny wynik. Ponadto przyjęta na str. 98 i dalej tekstu Studium metodologia nie ma żadnego odzwierciedlenia w dalszych jego wyliczeniach, co zostało wykazane na str. 18 - 21 skargi. Skoro bowiem z jednej strony w tekście Studium w podrozdziale 9.8.4. (str. 105) Gmina R. wskazała, że: "Wyznaczając obszary o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej brano pod uwagę 4 czynniki: odległość od istniejącej zabudowy, dostęp pod sieci wodociągowej, dostęp do dróg publicznych oraz dostęp do sieci kanalizacyjnej", z drugiej zaś z ustaleń zawartych na str. 123-125 wynika, że w miejscowościach S., N., B., R., E., S., C. i R. sieć wodociągowa i kanalizacyjna nie będzie budowana, co wynika z czynników ekonomicznych warunkowanych "niskim wskaźnikiem koncentracji zabudowy", to faktycznie nie jest wiadomo, w oparciu o jakie czynniki przeprowadzono delimitację obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, tym bardziej, iż w większości obszary te są nie tylko pozbawione zabudowy, ale stanowią nawet tereny Z. czy tereny lasów.

Kolejną kwestią są wyliczenia zastosowane w wykazie tabelarycznym zawartym na str. 101 - 102 tekstu Studium. Pomijając już sam fakt przyjętej metodologii, a także odmiennego jej zastosowania przy faktycznym wyznaczaniu granic obszarów o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, to należy zauważyć, że w wykazie tym wielokrotnie zaliczono chłonność tych obszarów. W tym celu skarżący jako przykład wskazał obręb geodezyjny N. (str. 22 - 23 skargi). Skoro bowiem zdecydowana większość tego obrębu, o powierzchni poz. 670 ha została zakwalifikowana do obszarów zwartej zabudowy, a zabudowa występuje jedynie nielicznie wzdłuż istniejących dróg (tzw. ulicówka), to nie jest możliwe by chłonność w zwartej zabudowie wynosiła zaledwie 4,5953 ha, co oznacza, iż zastosowane na str. 101 - 102 wyliczenia są nieprawidłowe, a tym samym wprost wpływają na ostateczny wynik bilansu.

W piśmie procesowym z dnia 16 maja 2022 r. pełnomocnik Gminy R. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej w skrócie u.s.g.) nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 ust. 2 u.s.g. jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.

Na wstępie zaznaczyć należy, iż w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2022 r., II OSK 3269/20 oddalającym skargę kasacyjną Gminy R. prawomocny stał się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2358/19 stwierdzający nieważność załączników 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały w zakresie jakim przeznacza działki o nr ewidencyjnych [...] i [...] obręb [...] w R. pod obszary rolnicze oznaczone symbolem "R" a działki o nr ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie M. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową oznaczoną symbolem MN.U. W związku ze stwierdzeniem nieważności tej części uchwały, Sąd w tej sprawie orzekał o pozostałej jej części, która nadal pozostaje w obrocie prawnym w dniu orzekania.

Oceny, czy uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem wydania jej z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "zasad sporządzania studium", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa należy wiązać z merytoryczną zawartością tego aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartymi w nim ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej. Zarzuty podniesione przez Wojewodę w tej sprawie koncentrowały się na naruszeniu zasad sporządzania studium poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, błędne obliczenie chłonności tych terenów oraz celowe ominięcie przepisów o bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Podkreślenia wymaga, że w art. 41 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1777 ze zm.) dokonano nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, która weszła w życie 18 listopada 2015 r. W wyniku tej nowelizacji wprowadzono nowe zasady wyznaczania terenów zabudowy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, wprowadzając znaczne ograniczenia dla gminy w dowolnym przeznaczaniu terenów pod zabudowę. Celem tej nowelizacji było zapobieganie chaotycznemu rozprzestrzenianiu się zabudowy, która mogłaby powodować niewspółmierne koszty realizacji infrastruktury komunikacyjnej i technicznej oraz zapobieganie wyznaczaniu zbyt dużych powierzchni terenów zabudowy w stosunku do realnych potrzeb i możliwości realizacyjnych gmin. W art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. wprowadzono generalną zasadę, iż w przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy:

a) na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. poz. 1612 oraz z 2005 r. poz. 141), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy,

b) na terenach położonych na obszarach innych niż wymienione w lit a, wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na obszarach, o których mowa w lit. a; przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy.

Z przepisu tego wynika, że planowanie i lokalizowanie nowej zabudowy powinno następować w pierwszej kolejności na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej, w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy. Inne tereny mogą być przeznaczone pod nową zabudowę wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na wskazanych obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej, lecz pod warunkiem, że są to obszary w najwyższym stopniu przygotowane do zabudowy.

W celu realizacji tej ogólnej zasady w studium dokonuje się bilansu terenów, aby ustalić, jakie jest zapotrzebowanie gminy na nową zabudowę oraz ile terenów jest w dacie uchwalenia studium przeznaczonych lub możliwych do przeznaczenia pod nową zabudowę. Ustalenia bilansu terenów powinny być uwzględnione przez Gminę przy określeniu kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy). Przepis art. 10 ust. 5 ustawy wskazuje kolejno na czynności jakich należy dokonać sporządzając bilans terenów. Prawidłowe wyznaczenie obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej i prawidłowe obliczenie ich chłonności, rozumianej jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, ma istotny wpływ na wynik bilansu terenów. Podkreślenia ponadto wymaga, że obszary te pozostają poza bilansem terenów, czyli na tych obszarach możliwa jest lokalizacja nowej zabudowy, niezależnie od wyników bilansu terenów (art. 10 ust. 5 pkt 4a u.p.z.p.). Zatem nadmierne i nieuzasadnione poszerzenie granic obszarów zurbanizowanych powoduje obejście przepisów o bilansie terenów.

W rozpoznawanej sprawie na str. 97 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. (dalej w skrócie "Studium") zamieszczono rysunek nr 5 z wyznaczeniem granic obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a na stronie 98-99 Studium wskazano na metodykę wyznaczenia tego obszaru. Linie wyznaczające te obszary zostały również naniesione na rysunek Studium, stanowiący integralną część uchwały (załącznik nr 3 a i b do uchwały). Zgodnie z treścią podrozdziału 9.8.2 tekstu Studium (str. 98-99), przy wyznaczaniu obszaru o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej brano pod uwagę sześć czynników:

1) odległości pomiędzy istniejącą zabudową - obejmuje tereny położone w odległości nie większej niż 50 m od istniejących terenów zabudowanych,

2) dostęp do drogi publicznej - rozumiany jako dostęp do istniejących dróg - obejmuje tereny położone w odległości nie większej niż 250 m od istniejących dróg wyznaczonych na rysunku Uwarunkowań,

3) dostęp do sieci wodociągowej - obejmuje tereny położone w odległości nie większej niż 250 m od sieci wodociągowych, dla których możliwe jest podłączenie nowych budynków za pośrednictwem przyłączy (...),

4) dostęp do sieci kanalizacji sanitarnej - obejmuje tereny położone w odległości nie większej niż 250 m od sieci kanalizacji sanitarnej, dla których możliwe jest podłączenie nowych budynków za pośrednictwem przyłączy (...),

5) odległość od przystanku komunikacji publicznej - obejmuje tereny położone w odległości nie większej niż 1 000 m od przystanku komunikacji publicznej,

6) odległość od sklepu spożywczego - obejmuje tereny położone w odległości nie większej niż 1 000 m od sklepu spożywczego.

Przy wyznaczaniu obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej założono, że należy spełnić co najmniej trzy z sześciu podanych wyżej kryteriów, przy czym za warunek konieczny uznano spełnienie kryterium opisanego w pkt 1 lub 2. Warunek 3 i 4 uznano za spełniony, w przypadku, gdy realizacja sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej jest zaplanowana, a fundusze na realizację tych przedsięwzięć są zarezerwowane i zabezpieczone.

Należy zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika Gminy R., że ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2004 r., Nr 118, poz. 1233), nie określają konkretnej metodologii wyznaczania obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. W ocenie Sądu, obszary te nie mogą być jednak wyznaczane dowolnie, lecz przy ich wyznaczaniu powinny zostać przede wszystkim uwzględnione ich ustawowe pojęcie i charakter. Wojewoda słusznie podkreślił, że zwarta struktura funkcjonalno-przestrzenna związana jest z już istniejącą zabudową, w przepisie art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p. ustawodawca użył dodatkowo sformułowania "o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej". Wykształcona struktura oznacza zatem już istniejącą strukturę (zabudowę), nie zaś strukturę, która dopiero, w wyniku nowych przesądzeń planistycznych, będzie się kształtować. Co więcej struktura ta ma być już w pełni wykształcona, co dodatkowo oznacza, iż stanowić ma ona już zamknięta całość, w ramach której jedynie sporadycznie mogą pojawiać się tzw. luki w zabudowie, na których można realizować tzw. zabudowę plombową. Zabudowa uzupełniająca ma zatem wypełnić już istniejącą zabudowę, na co wskazuje również treść art. 1 ust. 4 pkt 4a u.p.z.p., w którym wskazano, że dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy powinno następować przede wszystkim na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej (...), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy. Ponadto z przepisu tego oraz z art. 10 ust. 5 u.p.z.p. wynika, że w pełni wykształcona zwarta struktura funkcjonalno-przestrzenna winna być rozpatrywana w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443), czyli w granicach "wyodrębnionego przestrzennie obszaru zabudowy mieszkaniowej wraz z obiektami infrastruktury technicznej zamieszkanego przez ludzi". Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że przez obszary o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej należy rozumieć obszary zurbanizowane, w których struktura przestrzenna, ciągi komunikacyjne i wyposażenie w sieci infrastruktury technicznej oraz infrastruktura społeczna zostały zrealizowane w takim zakresie, że zlokalizowanie na tych obszarach nowej zabudowy nie wymaga istotnych nowych inwestycji infrastrukturalnych, np. budowy nowych dróg czy szkół, zwielokrotnienia przepustowości istniejących sieci uzbrojenia (m.in. wyrok WSA Poznaniu z dnia 6 marca 2018 r., IV SA/Po 1132/18, wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2021 r., IV SA/Wa 1459/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Posiłkowo można wskazać, że pojęcia zwartej zabudowy oraz obszaru zwartej zabudowy zdefiniowane zostały także w przepisach art. 4 pkt 29 i 30 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, z późn. zm.) na potrzeby tej ustawy, zgodnie z którymi przez "zwartą zabudowę" należy rozumieć zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Natomiast przez "obszar zwartej zabudowy" należy rozumieć obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Z przepisów tych również wynika, że wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy powiązane jest przede wszystkim z istniejącymi skupiskami zabudowy, a jego granice nie mogą być nadmiernie oddalone od istniejącej zabudowy (granica 50 m). Do tych regulacji nawiązuje z resztą pierwsze kryterium przyjęte w Studium przy wyznaczaniu obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej (str. 98).

Sąd podziela stanowisko Wojewody, że przyjęta przez Gminę metodologia wyznaczenia tych obszarów oparta została na nieprawidłowych kryteriach, co doprowadziło do objęcia granicami tych obszarów otwartych terenów rolnych, leśnych czy wód, które nie stanowią zwartej zabudowy. W zasadzie głównym kryterium wyznaczania tych obszarów powinno być kryterium przewidziane w pkt 1 (tereny położone w odległości nie większej niż 50 m od istniejących terenów zabudowanych). Pozostałe kryteria (dostęp do drogi publicznej, sieci wodociągowej i kanalizacyjnej) nawiązują do kryteriów przewidzianych w art. 1 ust. 4 pkt 4b u.p.z.p., dotyczących terenów położonych na obszarach innych niż obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy. Poważne wątpliwości budzą kryteria nr 5 i 6 - odległości wynoszącej 1000 m od przystanku komunikacji publicznej czy sklepu spożywczego jako elementów infrastruktury społecznej. Dodatkowo w Studium zastrzeżono, że przy wyznaczaniu obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- należy spełnić co najmniej trzy z sześciu podanych wyżej kryteriów, przy czym za warunek konieczny uznano spełnienie kryterium opisanego w pkt 1 lub 2. Oznacza to, że podstawowym kryterium jest zachowanie odległości 50 m od istniejącej zabudowy lub odległości 250 m od istniejących dróg publicznych wyznaczonych na rysunku Uwarunkowań, przy czym wskazane założenie jest spełnione, gdy zachowane zostanie co najmniej jedno z tych kryteriów. Nie jest więc wymagane zachowanie wskazanej odległości od istniejącej zabudowy, gdy spełnione zostanie kryterium odległości od drogi publicznej oraz dwa inne kryteria, co daje możliwość wyznaczenia takiego obszaru przykładowo na terenie rolnym czy leśnym, przez który przebiega droga publiczna oraz sieci wodociągowa i kanalizacyjna. Przyjęcie takich założeń pozostaje w sprzeczności z ustawowym pojęciem obszaru o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.

W konsekwencji przyjętej błędnej metodologii wyznaczenia wskazanych obszarów było wyznaczenie ich granic na rysunku nr 5 w części tekstowej Studium (str. 97) oraz na załącznikach graficznych do Studium nr 3a i 3b - Kierunki zagospodarowania przestrzennego. Z tych załączników graficznych wynika, że w granicach obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej znajdują się m.in. tereny lasów, oznaczone symbolem ZL, tereny wód powierzchniowych śródlądowych, oznaczonych symbolem WS (m.in. część Zalewu Zegrzyńskiego) oraz tereny rolnicze, oznaczone symbolem R. Wojewoda słusznie również podkreślił, że nieprawidłowość wyznaczenia zwartej zabudowy na obszarach leśnych, rolnych, a także wód płynących spotęgowana jest faktem, iż na znacznej części z nich nie jest, co do zasady, możliwa zabudowa, bowiem obszary te stanowić mają obszary wód (WS), lasów (ZL), a także obszary rolnicze (R) bez możliwości zabudowy, bądź z zabudową prowadzoną w ograniczonym zakresie (str. 143 - 145 tekstu Studium). Dodać należy, iż nie można wykluczyć, że w skład obszarów zurbanizowanych będą wchodzić jakieś niewielkie części gruntów rolnych i leśnych, które przylegają do obszarów zwartej zabudowy i które – po zmianie ich przeznaczenia w planach miejscowych – będą mogły być zabudowane. Tereny te nie mogą jednak stanowić dużej części otwartych terenów rolnych (jak przykładowo wyznaczono to na załącznikach graficznych nr 3 a i b do Studium w miejscowościach N. czy Z.) czy leśnych (miejscowość Stare Załubice). W tekście Studium nie wskazano, które kryteria zostały przyjęte dla wyznaczenia obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej dla poszczególnych miejscowości na terenie Gminy R. Ponadto zauważyć należy, iż na str. 98 Studium wskazano 6 kryteriów wyznaczenia tych obszarów, natomiast na str. 105 Studium jest mowa o 4 kryteriach (odległości od istniejącej zabudowy, dostępu do sieci wodociągowej i do sieci kanalizacyjnej oraz dostępu do dróg publicznych). W akapicie "Wydatki na modernizację i rozbudowę" (str. 105) wskazano również, że "część z obszarów nie wypełnia wszystkich warunków, jednak ciągłość funkcjonalno-przestrzenna w zakresie pozostałych warunków pozwalała na sklasyfikowanie ich jako obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej". Nie zostało zatem precyzyjnie wyjaśnione w tekście Studium, które dokładnie warunki zostały uwzględnione dla poszczególnych miejscowości, a które z tych warunków nie zostały w tych miejscowościach spełnione. Nadmierne i nieuzasadnione poszerzenie poszczególnych obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w kontrolowanym Studium stanowi naruszenie art. 1 ust. 4 pkt 4 ustawy.

Istotne jest również to, że prawidłowe wyznaczenie obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej jest warunkiem prawidłowego sporządzenia bilansu terenów i prawidłowego przeznaczenia terenów pod nową zabudowę, zgodnie z przepisami ustawy. Bilans ten, stosownie do dyspozycji art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi podstawę zarówno do określenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także do określenia kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów z niej wyłączonych. W myśl art. 10 ust. 5 pkt 1-4 u.p.z.p., dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:

1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1;

a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,

b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu.

Warunkiem prawidłowego sporządzenia bilansu terenów jest prawidłowe oszacowanie chłonności położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej (pkt 2) oraz chłonności położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2 (pkt 3). W obu tych przepisach chłonność terenów oznacza możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Natomiast warunkiem prawidłowego oszacowania chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej jest prawidłowe ich wyznaczenie w studium. W kontrolowanym Studium wskazano na str. 101, że "Gmina R. posiada pełne pokrycie obowiązującymi planami miejscowymi. Szacując chłonność zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej brano pod uwagę tereny przeznaczone w obowiązujących planach pod zainwestowanie zgodnie z ww. funkcjami. W przypadku terenów wielofunkcyjnych funkcje uwzględniono proporcjonalnie". Niezależnie zatem czy tereny przeznaczone w planach miejscowych pod zabudowę (z podziałem na funkcję mieszkalną, rekreacji indywidualnej, usługową i produkcyjną) znajdują się na obszarze o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej czy też poza takim obszarem, chłonność tych terenów obliczono na podstawie ich przeznaczenia pod zabudowę w planach miejscowych. Sąd nie podziela poglądu Wojewody, że obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej nie zostały włączone do obliczeń w zakresie chłonności tych obszarów, o której mowa w art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p. Chłonność terenów rozumiana jako możliwość lokalizowania na nich nowej zabudowy, została obliczona zarówno dla obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w poszczególnych miejscowościach (str. 101-102), jak i dla innych obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę (str. 102-103), przy czym podstawą obliczenia chłonności nie była powierzchnia tych obszarów, lecz przeznaczenie terenów na tych obszarach pod zabudowę w planach miejscowych. Zatem w tej sprawie nawet nieuzasadnione zwiększenie obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej nie przesądzało o nieprawidłowym wyniku bilansu terenów przedstawionym w tabelach nr 7 (str. 101-102) i nr 8 (str. 103), gdyż z uwagi na całkowite pokrycie terenu gminy planami miejscowymi chłonność terenu obliczono na podstawie ich przeznaczenia pod zabudowę w planach miejscowych. Należy jednak zwrócić uwagę na rozbieżność pomiędzy powierzchnią wyznaczonych w Studium obszarów zurbanizowanych a chłonnością tych obszarów wyznaczoną w oparciu o ustalenia planów miejscowych. Na potwierdzenie powyższego w skardze posłużono się przykładem obrębu geodezyjnego N., którego ogólna powierzchnia przekracza 670 ha, z czego ponad połowa znajduje się w obszarze o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, zaś w zestawieniu tabelarycznym, wykazano chłonność na poziomie: 1,6463 ha dla funkcji mieszkalnej 0 ha, dla funkcji rekreacji indywidualnej; 1,3488 ha, dla funkcji usługowej; 1,6002 ha, dla funkcji produkcyjnej, czyli ponad 4,5 ha, co oznacza, że obszar zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej w tej miejscowości jest znacznie mniejszy niż wyznaczony w Studium. Wyznaczone w Studium powierzchnie obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej nie pokrywają się więc w niektórych przypadkach z ustaloną chłonnością tych obszarów dla danej miejscowości, co oznacza, że są one zawyżone i nie przystają do wyników bilansu.

Najistotniejsze w tej sprawie jest jednak to, że przedstawiony w Studium wynik bilansu terenów (str. 103) wskazuje, że nie ma podstaw do wyznaczania nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę o funkcji mieszkalnej, rekreacji indywidualnej i usługowej, natomiast możliwe jest wyznaczenie terenów dla zabudowy produkcyjnej. Zauważyć należy, że jeżeli istnieje nadpodaż terenów zabudowy, czyli gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3 (art. 10 ust. 5 pkt 4a). Na tych obszarach możliwa jest więc lokalizacja nowej zabudowy niezależnie od wyników bilansu terenów. Zatem nadmierne i nieuzasadnione poszerzenie granic obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej może powodować obejście przepisów o bilansie terenów. W Studium w podrozdziale 9.9.1. (str. 106) wskazano, że w Studium przeznaczono pod zabudowę obszary zainwestowane, obszary zlokalizowane w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz obszary ustalone w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w podrozdziale 9.9.2. (str. 107-108) wskazano, że "w porównaniu z obowiązującym Studium ograniczono zasięg obszarów nie zainwestowanych przeznaczonych pod wskazane funkcje. Różnice pomiędzy chłonnością terenów wyznaczonych w Studium a chłonnością istniejących powierzchni i terenów położonych w i poza zwartą strukturą funkcjonalno-przestrzennej wynikają z wyznaczenia nowych terenów pod zabudowę w granicach zwartych struktur funkcjonalno-przestrzennych. Zatem nadmierne poszerzenie granic obszarów o zwartych strukturach funkcjonalno-przestrzennych dało możliwość Gminie wyznaczenia nowych terenów pod zabudowę inna niż produkcyjna w granicach tych struktur, niezależnie od wyników bilansu terenów. Potwierdza to również treść protokołów z dyskusji publicznych nad projektem Studium przeprowadzonych w dniach 27 sierpnia 2018 r. i 6 maja 2019 r., z których wynika znaczne niezadowolenie społeczne z ograniczenia w nowym Studium terenów przeznaczonych pod zabudowę w porównaniu z ustaleniami poprzednio obowiązującego Studium. W trakcie dyskusji nad poprawionym projektem nowego Studium w dniu 6 maja 2019 r. projektant wskazał, że "w ramach analizy wyznaczono obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach których organ planistyczny ma pewną swobodę w ich kształtowaniu. W odniesieniu do wcześniejszej wersji projektu Studium zmodyfikowano zasady i sposób wyznaczania tych obszarów, biorąc pod uwagę najnowsze dane, które posiada Gmina, bez naruszania rygoru bilansu. Zasięgi uległy zwiększeniu, co pozwoliło na zwiększenie podaży terenów o funkcji mieszkalnej i usługowej. (...) Po dokonaniu weryfikacji zakresów i ich powiększeniu powstała możliwość doprojektowania nowych terenów zabudowy, bez naruszania poprawności bilansu." Zdaniem Sądu, zasadne jest zatem twierdzenie skargi, że skoro Gmina zaliczyła do zwartej struktury tereny, które nie są zwartą strukturą, to oznacza, iż powyższym działaniem, doprowadzono do wyznaczenia nowych terenów z przeznaczeniem pod zabudowę poza ostatecznymi wynikami bilansu. Organ nadzoru wykazał ponadto w skardze, że Rada Miejska w R. podjęła już uchwałę Nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., na mocy której dokonano zmian w strukturze przestrzennej gminy i w przeznaczeniu nowych terenów, w ramach tak niewłaściwie wyznaczonych obszarów zwartej zabudowy.

Zasadne są zatem zarzuty skargi, że nadmierne i nieuzasadnione poszerzenie granic obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej narusza przepisy art. 1 ust. 4 pkt 4 i art. 10 ust. 5 pkt 2-4 u.p.z.p. poprzez obejście przepisów o bilansie terenów i nieuzasadnione wyznaczenie nowych terenów pod zabudowę poza tym bilansem, co stanowi również naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. To bilans terenów, zgodnie z tym przepisem, powinien stanowić podstawę zarówno do określenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także do określenia kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów z niej wyłączonych. Powyższe naruszenia - w ocenie Sądu – stanowią istotne naruszenia zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co przesądza o wadliwości Studium w całości. Jak wskazuje się w orzecznictwie, opracowanie studium niezgodnie ze sporządzonym bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę jest istotnym naruszeniem i uzasadnia stwierdzenie nieważności (niezgodności z prawem) uchwały w całości (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., IV SA/Po 1156/18). Podobnie należy ocenić sytuację, gdy Gmina w celu ominięcia przepisów o bilansie terenów nadmiernie zwiększa obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, aby przeznaczyć je pod zabudowę, która w ramach bilansu terenów nie jest dopuszczalna.

Sąd nie uwzględnił wniosku Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W myśl art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), zatem rozważenia wymaga czy został spełniony warunek przewidziany w art. 90 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. W ocenie Sądu, przepis art. 94 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.g. należy wykładać ściśle, gdyż przewiduje on wyjątek od zasady, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia. W świetle tego przepisu liczy się więc data przekazania samej uchwały organowi nadzoru, jak wprost stanowi o tym art. 90 ust. 1, a nie data przekazania całej dokumentacji planistycznej, jak wywodzono w skardze (podobny pogląd wyraził WSA w Warszawie wyroku z dnia 15 grudnia 2020 r., IV SA/Wa 1709/20). Przepis ten ma charakter gwarancyjny dla gminy, że po upływie roku od dnia podjęcia uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego nie zostanie stwierdzona jej nieważność i jej skutki prawne pozostaną w mocy. Jest to zwłaszcza istotne w przypadku uchwał w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, na podstawie których uchwalane są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Dodać należy, iż powołane w tym zakresie przez Wojewodę orzecznictwo dotyczyło biegu 30-dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, a nie treści art. 94 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca odwołał się do obowiązku określonego w art. 90 ust. 1 u.s.g., a nie do obowiązku określonego w art. 12 ust. 2 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie uchwała z dnia 18 czerwca 2019 r. wpłynęła do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie 24 czerwca 2019 r., a więc w terminie 7 dni, co oznacza, że wymóg z art. 90 ust. 1 u.s.g. został spełniony. Zastosowanie w tej sprawie miał więc art. 94 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Jak wskazuje się w doktrynie (por. P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, Lex/el 2022) stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy uchyla moc wiążącą aktu ex tunc od chwili jego podjęcia. Natomiast orzeczenie o niezgodności uchwały lub zarządzenia z prawem (prawomocne) działa ex nunc, a więc pozbawia akt organu gminy mocy wiążącej dopiero od daty orzeczenia. W wypadku wydania orzeczenia o niezgodności uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem akt organu gminy wywołuje zatem skutki prawne aż do daty pozbawienia go mocy. Oznacza to, że plany miejscowe uchwalone w oparciu o przedmiotowe Studium pozostają w mocy.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., orzekł, jak w sentencji.

Utrata mocy prawnej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z [...] czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem prawomocnym wyrokiem sądu oznacza, że Gmina powinna podjąć nową uchwałę w tym przedmiocie. Obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej powinny zostać prawidłowo wyznaczone, zgodnie ze stanem istniejącym i ponownie powinien zostać sporządzony bilans terenów i na jego podstawie wyznaczone kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy.

O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania, które stanowiły koszty zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.