Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 397/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Walce z dnia 8 maja 2019 r., nr VI/69/2019 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Gminy Walce na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480,00 zł (słownie złotych: czterysta osiemdziesiąt 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

We wniesionej do tut. Sądu, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.- dalej zwanej p.p.s.a.), skardze na uchwałę Nr VI/69/2019 Rady Gminy Walce z dnia 8 maja 2019 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej: Uchwała, Regulamin) Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Według Wojewody Opolskiego (dalej : organ nadzoru, skarżący) w toku badania legalności przedmiotowego aktu stwierdzono liczne istotne naruszenia prawa, w tym art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1437- dalej: Ustawa, u.z.z.w.), przez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej, albowiem skarżona uchwała nie zawiera warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, które są jednym z elementów obligatoryjnych regulaminu. Zawarty w art. 19 ust. 5 pkt 5 Ustawy zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Do warunków tych można zaliczyć m.in.: wymóg w zakresie wielkości i rodzaju rur, określenie przypadków, kiedy odprowadzanie ścieków następuje do istniejących studzienek, a kiedy wymagane jest wybudowanie nowego przyłącza kanalizacji sanitarnej, określenie technicznego przyłączenia do sieci lub innych ściśle technicznych wymogów - z uwzględnieniem np. czynnika geograficznego lub klimatycznego. Analiza treści załącznika do uchwały, w tym rozdziału 6, wykazała, że przedmiotowy regulamin nie zawiera prawidłowych norm w tym zakresie. Zdaniem skarżącego dyspozycji przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5 nie wypełniają zapisy zawarte w § 19 Regulaminu - są one zbyt ogólne i nieprecyzyjne. Ponadto § 19 ust 2 Regulaminu może prowadzić do ograniczenia w dostępności usług wśród mieszkańców Gminy - sieć kanalizacyjna lub wodociągowa nie musi bowiem przebiegać przez działkę osoby przyłączanej, aby możliwe było przyłączenie do tej sieci (sieć może przebiegać np. tuż obok działki, która ma być przyłącza, lecz nie w jej granicach - wówczas literalne brzmienie § 19 ust. 2 uniemożliwi przyłączenie do sieci takiej nieruchomości).

Mając na uwadze analizę przepisów zawartych w rozdziale 6 Regulaminu organ nadzoru stwierdził, że kwestionowany akt nie zawiera elementu obligatoryjnego, wynikającego z dyspozycji przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5 Ustawy.

Ponadto, zdaniem skarżącego, uchwalony przez Radę Gminy Walce Regulamin zawiera także inne postanowienia istotnie naruszające prawo.

Zgodnie np. z § 5 Regulaminu przedsiębiorstwo zapewnia prawidłową eksploatację urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, w tym dokonuje na własny koszt niezbędnych napraw (ust. 1) oraz niezawodne działanie przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, o ile znajdują się w jego posiadaniu na podstawie tytułu prawnego (ust. 2). Tymczasem obowiązek przedsiębiorstwa do zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków wynika z art. 5 ust. 1 Ustawy. Zapis § 5 ust. 1 Regulaminu należy, w ocenie organu nadzoru, uznać za niedopuszczalne powtarzanie (a nawet modyfikowanie) regulacji ustawowych. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 2 Ustawy to odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy, o ile umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej. Z powyższego wynika, że ustalenie zakresu odpowiedzialności między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług za przyłącza może nastąpić w zawieranej między stronami umowie, co wyklucza jednostronne rozstrzyganie tej kwestii w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Dalej w skardze podniesiono, że Rada Gminy Walce w sposób istotny naruszyła także art. 6 ust. 3 Ustawy. Określenie bowiem przez Radę Gminy w regulaminie szczegółów tych elementów, które powinny znaleźć się w umowie, stanowi ingerencję w jej treść, do czego organ stanowiący nie jest upoważniony (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt: II SA/WR 745/06). Takie działanie nie tylko narusza zakres kompetencji organów gminy, ale również narzuca stronom czynności cywilnoprawnej treść istotnych postanowień umowy, co jest niezgodne z zasadą swobody umów uregulowaną w art. 3531 Kodeksu cywilnego. Tymczasem Rada Gminy Walce określiła w Regulaminie obowiązki i zakazy dotyczące odbiorcy (§ 8 ust 1 oraz § 15) oraz przesądziła, kiedy umowa zawierana jest na czas nieokreślony (§ 7). Z przekroczeniem delegacji ustawowej Rada Gminy postanowiła również, co powinno znaleźć się w umowie (§ 3 ust 2 Regulaminu).

Podniesiono również, iż Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy). W ocenie skarżącego w rozdziale 3 załącznika do skarżonej uchwały powinny znaleźć się regulacje dotyczące sposobu dochodzenia do zawarcia umów z odbiorcami usług. Tymczasem Rada Gminy Walce w § 6 postanowiła, że przedsiębiorstwo udostępnia zainteresowanym wzór wniosku o zawarcie umowy (ust. 1) oraz określiła, że wzór ten określa dane identyfikacyjne wnioskodawcy oraz elementy przedmiotowo istotne, w szczególności określenie ilości i jakości świadczonych usług (ust 2). Rada gminy tym samym dokonała nieuprawnionego scedowania obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami bezpośrednio na przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne. Taka regulacja stanowi istotne naruszenie prawa. Ustawa wyraźnie wskazuje na radę gminy jako jedyny organ uprawniony do stanowienia regulacji w tym przedmiocie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewidują podstawy do nadawania przedsiębiorstwu uprawnienia do sporządzenia wzoru wniosku o zawarcie umowy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt: II SA/Lu 641/14, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 października 2010 r., sygn. akt: II SA/Go 511/10). Należy przy tym zauważyć, że generalny charakter regulaminu oznacza, że może on dotyczyć kilku przedsiębiorstw działających na terenie gminy. | Umożliwienie przedsiębiorstwu tworzenia wzoru wniosków powoduje, że odbiorcy mogą być traktowani w różny sposób w zależności od tego, z usług którego przedsiębiorstwa skorzystają. Nie zmienia tego nawet fakt, że w § 6 ust. 2 Regulaminu określono, co powinno się znaleźć w takim wniosku. Przepis ten zawiera sformułowanie "w szczególności" - wskazując tym samym na inne, nieokreślone uchwałą, elementy istotne wniosku. Takie zapisy wprowadzają z kolei swobodne uznanie przedsiębiorstwa co do ostatecznej formy i treści wniosku o zawarcie umowy.

Podniesiono w skardze również, iż Rada Gminy Walce w rozdziale 7 unormowała sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. Zgodnie z § 20 ust. 2 Regulaminu przed sporządzeniem protokołu odbioru końcowego przyłącza, osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zobowiązana jest dostarczyć przedsiębiorstwu geodezyjną inwentaryzację powykonawczą przyłącza, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 43 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z póżn. zm.). Tym zapisem, w ocenie organu nadzoru, organ stanowiący Gminy uregulował dodatkowy, niewynikający z ustawy, obowiązek dołączenia dokumentacji powykonawczej (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Op 383/18). Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Tym bardziej nie do zaakceptowania wydaje się sytuacja, w której przyszłego odbiorcę zobowiązuje się do dokonania czynności irrelewantnych dla osiągnięcia celu, jakim jest prawidłowe wykonanie przyłącza lub takich, których statuowanie zastrzeżone jest dla potrzeb postępowań regulowanych innymi dziedzinami prawa. Należy przy tym zaznaczyć, że w art. 43 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133) szczegółowo uregulowano kwestię sporządzania geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Normowanie w aktach prawa miejscowego kwestii, które zostały już uregulowane w ustawie lub rozporządzaniu, w sytuacji, gdy brak jest szczegółowego ustawowego upoważnienia dla rady gminy do ich określenia w uchwale, należy w ocenie organu nadzoru uznać za niedopuszczalne.

Podniesiono także w skardze, iż zgodnie z § 26 ust.3 Regulaminu na pobór wody na cele przeciwpożarowe może zostać zawarta umowa. W takim przypadku umowa na pobór wody na cele przeciwpożarowe i inne cele wymienione w art. 22 Ustawy, zawierana jest przez przedsiębiorstwo z gminą. Tymczasem zwrot "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" użyty w art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy, stanowiącym delegację ustawową, nie upoważnia rady gminy do wskazania w regulaminie możliwości zawarcia umowy pomiędzy tymi podmiotami. Warunki te powinny być określone w kwestionowanym akcie, a nie w umowie o jakiej mowa w skarżonych przepisach uchwały. Należy zatem przyjąć, że wszelkie odesłania do tego typu umowy zostały uregulowane bez upoważnienia ustawowego.

W odpowiedzi na skargę Gmina uznała skargę za uzasadnioną wskazując, że w całości ją uwzględnia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 j.t.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę (wyrok WSA w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 161/19 – orzeczenie, jak i dalej powołane dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102) .

Zauważyć także należy, że sądy administracyjne szczegółowo kontrolując regulacje aktów prawa miejscowego, jakimi są regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków, analizują także wpływ stwierdzonych niezgodności z prawem na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości (vide: np. wyroki w sprawach IV SA/Po 1110/17, z dnia 8 marca 2018 r.; II SA/Go 954/16, z dnia 12 stycznia 2017 r.; VIII SA/Wa 460/17, z dnia 14 grudnia 2017 r.; II SA/Ol 996/17; z dnia 16 stycznia 2018 r.; II SA/Sz 24/18, z dnia 14 marca 2018 r., CBOSA - strona internetowa: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 Ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Zatem ta regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 Ustawy. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 Ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa." (wyroki: WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r. II SA/Op 344/07, NSA z 9 dnia czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15 i z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Istotnym w tym miejscu jest też podkreślenie, że Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest obowiązany do dokonania oceny, czy sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, w oparciu o delegację ustawową z art. 19 ust 5 Ustawy.

Na ten aspekt, bardzo istotny także w toku rozpoznawania niniejszej sprawy, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15, wskazując na konieczność dokonania przez sąd I instancji oceny, czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust. 2 (uwaga Sądu - obecnie art. 19 ust 5 Ustawy) i mógł nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego.

Dokonaną przez Sąd w dalszej części rozważań ocenę zaskarżonych w niniejszej sprawie uregulowań przedmiotowej uchwały należy poprzedzić rozważaniami natury ogólnej dotyczącymi charakteru prawnego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który to akt prawa miejscowego zakłada swoistą symetrię praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, o czym, co do zasady, wprost stanowi art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Jego celem jest uniemożliwienie wykorzystywania przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne pozycji dominującej (najczęściej) na lokalnym (gminnym) rynku względem odbiorcy usług. Celowi temu służą uregulowania określające:

• obowiązki przedsiębiorstwa w postaci ustalenia: minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (pkt 1 ww. artykułu), sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (pkt 7), standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposobu załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków (pkt 8),

• sposób postępowania sprzed zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w zakresie określenia warunków przyłączania do sieci (pkt 4), warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (pkt 5), czy sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza (pkt 6) oraz

• okoliczności związania się umową zdefiniowane jako warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (pkt 2) i wreszcie określające metodologię wysokości należnej od odbiorcy usług należności za świadczoną usługę poprzez ustalenie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach (pkt 3).

Nie budzi przy tym wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 Ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 Ustawy, to wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Należy też podkreślić, że w rozdziale 2 Ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym jej art. 19 wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, iż ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego.

Z kolei regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jako akt prawa miejscowego regulujący prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług winien realizować powołaną w jego podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a zatem określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Upoważnienie to nie daje jednakże radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne, niż wymienione w przytoczonym przepisie, ani też pomijania kwestii które winny być obligatoryjnie uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Mając powyższe na uwadze, dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego w obecnie rozpoznawanej sprawie Regulaminu potwierdziła, że w istotny sposób narusza on prawo, zarówno poprzez brak zawarcia w nim regulacji , które winny stanowić kompleksowe wypełnienie delegacji ustawowej z art. 19 ust 5 Ustawy, jak też poprzez zawarcie w nim regulacji wykraczających poza zakres tej delegacji, a tym samym niezbędnym stało się stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały w całości.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, a także mając na uwadze regulację art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie to z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a, który to przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie), skład orzekający podzielił stanowisko Wojewody Opolskiego, że skarżona uchwała nie zawiera warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, które są jednym z elementów obligatoryjnych regulaminu. Zawarty w art. 19 ust. 5 pkt 5 Ustawy zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Do warunków tych można zaliczyć m.in.: wymóg w zakresie wielkości i rodzaju rur, określenie przypadków, kiedy odprowadzanie ścieków następuje do istniejących studzienek, a kiedy wymagane jest wybudowanie nowego przyłącza kanalizacji sanitarnej, określenie technicznego przyłączenia do sieci lub innych ściśle technicznych wymogów - z uwzględnieniem np. czynnika geograficznego lub klimatycznego. Analiza treści załącznika do uchwały, w tym rozdziału 6, wykazała, że przedmiotowy regulamin nie zawiera prawidłowych norm w tym zakresie. Zdaniem Sądu dyspozycji przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5 nie wypełniają zapisy zawarte w § 19 Regulaminu - są one zbyt ogólne i nieprecyzyjne. Ponadto § 19 ust 2 Regulaminu może prowadzić do ograniczenia w dostępności usług wśród mieszkańców Gminy - sieć kanalizacyjna lub wodociągowa nie musi bowiem przebiegać przez działkę osoby przyłączanej, aby możliwe było przyłączenie do tej sieci (sieć może przebiegać np. tuż obok działki, która ma być przyłącza, lecz nie w jej granicach - wówczas literalne brzmienie § 19 ust. 2 uniemożliwi przyłączenie do sieci takiej nieruchomości).

Mając na uwadze analizę przepisów zawartych w rozdziale 6 Regulaminu organ nadzoru słusznie stwierdził, że kwestionowany akt nie zawiera elementu obligatoryjnego, wynikającego z dyspozycji przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5 Ustawy. Brak zawarcia w Regulaminie określenia warunków technicznych do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej, a to z kolei ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę, zaś niewyczerpanie przez nią pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem (wyroki WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 383/18, z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 480/07, z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17 i z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18).

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (art. 19 ust. 5 pkt 2 Ustawy). W ocenie Sądu w rozdziale 3 załącznika do skarżonej uchwały powinny zatem znaleźć się regulacje dotyczące sposobu dochodzenia do zawarcia umów z odbiorcami usług. Tymczasem Rada Gminy Walce w § 6 postanowiła, że przedsiębiorstwo udostępnia zainteresowanym wzór wniosku o zawarcie umowy (ust. 1) oraz określiła, że wzór ten określa dane identyfikacyjne wnioskodawcy oraz elementy przedmiotowo istotne, w szczególności określenie ilości i jakości świadczonych usług (ust 2). Rada gminy tym samym dokonała nieuprawnionego scedowania obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 2 Ustawy do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami bezpośrednio na przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne. Taka regulacja stanowi istotne naruszenie prawa. Ustawa wyraźnie wskazuje na radę gminy jako jedyny organ uprawniony do stanowienia regulacji w tym przedmiocie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewidują podstawy do nadawania przedsiębiorstwu uprawnienia do sporządzenia wzoru wniosku o zawarcie umowy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt: II SA/Lu 641/14, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 października 2010 r., sygn. akt: II SA/Go 511/10).

Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z § 20 ust. 2 Regulaminu przed sporządzeniem protokołu odbioru końcowego przyłącza, osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zobowiązana jest dostarczyć przedsiębiorstwu geodezyjną inwentaryzację powykonawczą przyłącza, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 43 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z póżn. zm.). Tym zapisem, w ocenie Sądu, organ stanowiący Gminy uregulował dodatkowy, niewynikający z ustawy, obowiązek dołączenia dokumentacji powykonawczej (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Op 383/18). Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Tym bardziej nie do zaakceptowania wydaje się sytuacja, w której przyszłego odbiorcę zobowiązuje się do dokonania czynności irrelewantnych dla osiągnięcia celu, jakim jest prawidłowe wykonanie przyłącza lub takich, których statuowanie zastrzeżone jest dla potrzeb postępowań regulowanych innymi dziedzinami prawa. Należy przy tym zaznaczyć, że w art. 43 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133) szczegółowo uregulowano kwestię sporządzania geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Normowanie w aktach prawa miejscowego kwestii, które zostały już uregulowane w ustawie lub rozporządzaniu, w sytuacji, gdy brak jest szczegółowego ustawowego upoważnienia dla rady gminy do ich określenia w uchwale, należy uznać za niedopuszczalne. Biorąc to pod uwagę, przyjąć trzeba, że § 20 ust. 2 Regulaminu w sposób istotny narusza art. 19 ust. 5 ustawy.

Uzasadnione są także argumenty dotyczące kolejnego zarzutu skargi odnoszącego się do zapisów § 26 ust. 3 Regulaminu, w których zawarto postanowienia dotyczące konieczności zawarcia umowy na podstawie której następuje rozliczenie dostawy wody. Użyty bowiem w art. 19 ust. 2 pkt 9 Ustawy zwrot "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia jakiegokolwiek porozumienia pomiędzy gminą a tym przedsiębiorstwem, w tym w formie umowy. Warunki te powinny być uregulowane w samym regulaminie, a nie w umowie, o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dni 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 120/18 ). Należało zatem przyjąć, że zapis ten został ustanowiony nie tylko bez upoważnienia ustawowego, ale co istotne zawarta w nim regulacja nie stanowiła wypełnienia delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 9 Ustawy, skoro nie określała pełnych warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zatem i ten przepis został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 69/19 , a także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 158/19 oraz WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1146/18).

Sąd zauważa również, że niewątpliwa złożoność materii, jaka zgodnie z art. 19 ust. 5 Ustawy podlega regulacjom prawa miejscowego, winna w większym stopniu zaktywizować pozostałe podmioty uczestniczące w procesie tworzenia Regulaminu na poszczególnych etapach, a także organ nadzoru, jakim niewątpliwie w tych sprawach jest Wojewoda.

Należy zatem w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 Ustawy rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

Organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię - nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu.

Wprawdzie opinia ta stanowi w gruncie rzeczy jedynie wymóg formalny pozwalający radzie gminy na uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, gdyż nie ma ona charakteru wiążącego ani dla rady gminy przy podejmowaniu ostatecznej uchwały w sprawie regulaminu, ani dla organu nadzoru, jednakże winna ona obligatoryjne zawierać pełną, rzetelną i wyczerpującą ocenę organu regulacyjnego co do zgodności przedłożonego mu projektu regulaminu z przepisami ustawy. Jeżeli zatem wydana opinia, nie spełnia tego ustawowego wymogu, czy też zawiera wadliwe, zdaniem gminy oceny, co do braku zgodności z Ustawą poszczególnych zapisów przedłożonego do zaopiniowania projektu regulaminu, należałoby rozważyć już na tym etapie sprawy, możliwość skorzystania z prawa do zażalenia.

W procesie "współtworzenia" prawidłowego prawa miejscowego, winien w większym stopniu uczestniczyć także sam skarżący, w ramach przysługujących mu zgodnie z art. 91 u.s.g uprawnień nadzorczych, poprzez ewentualne orzekanie o nieważności przedkładanej mu uchwały w całości lub części, w sytuacji stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. Rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 u.s.g. stanowi podstawowy środek nadzoru i zaliczany jest do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Ma charakter aktu administracyjnego, jest bowiem władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Akt ten podejmowany jest w sferze zewnętrznej między organami nadzoru a gminą, ma jednocześnie charakter deklaratoryjny (z pewnymi elementami konstytutywnymi) i działa ex tunc (wyrok NSA z 12.10.1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990/4, poz. 6). Stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy oznacza, w istocie rzeczy, deklarację stanu prawnego (nieważności) ze względu na zaistnienie określonej przesłanki (sprzeczność aktu z prawem) przewidzianej przez ustawodawcę, z którą skutek taki prawo wiąże.

Postępowanie to może zakończyć się podjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (zarządzenia) w całości albo w części, ale jest także możliwe, w przypadku stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, podjęcie aktu wskazującego na wydanie uchwały (zarządzenia) z naruszeniem prawa (w całości albo w części). Nie można wykluczyć także tego, że akt organu gminy w części narusza prawo w sposób istotny, zaś w części – w sposób nieistotny. W takiej sytuacji powinno dojść do stwierdzenia nieważności w części i wskazania naruszenia prawa w pozostałej części.

Co istotne, ten środek nadzoru nad prawidłowością podejmowanych uchwał przez organy stanowiące gminy, z uwagi na możliwość jego niezwłocznego zastosowania w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g., a także z uwagi na przewidzianą w art. 91 ust. 2 u.s.g. możliwość wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia, z chwilą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności (albo w toku tego postępowania), jest środkiem prawnym pozwalającym na bardzo skuteczne zapobieganie negatywnym następstwom, mogącym wynikać z realizacji uchwał prawa miejscowego sprzecznych z prawem. Pozwala też na podjęcie przez organy gminy, o ile nie skorzystają z prawa do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, szybko działań zmierzających do uchwalenia prawa miejscowego zgodnie z ustawowymi wymogami.

Uwaga ta jest o tyle istotna, że na tle zawisłych przed tut Sądem licznych postępowań ze skarg Wojewody na podejmowane w ostatnim czasie w przeważającej większości gmin województwa opolskiego uchwały dotyczące nowych regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w wielu sprawach organy gminy nie kwestionują zarzutów organu nadzoru i jeszcze przed rozpoznaniem skarg przez sąd, podejmują już samodzielnie działania zmierzające do usunięcia wadliwości dotychczasowych uchwał. Mając też na uwadze argumentację zawartą we wnoszonych do tut. Sądu skargach (dotyczącą w wielu sprawach tożsamych naruszeń art. 19 ust. 5 Ustawy), wydaje się, że w świetle przywoływanych na jej poparcie licznych już orzeczeniach sądów administracyjnych, obecnie skarżona materia mogłaby podlegać ocenie organu nadzoru, w pierwszej kolejności w oparciu o jego własne uprawnienia z art. 91 u.s.g.

Skorzystanie z tych uprawnień nadzorczych niewątpliwie nie tylko przyśpieszyłoby proces eliminowania z obrotu prawnego tych uchwał, które w istotny sposób naruszają prawo, pozwalając na szybsze podjęcie nowych, prawidłowych już aktów prawa miejscowego, ale też ograniczyłoby koszty finansowe, jakimi obciążane są gminy w toku postępowania sądowego w sytuacji niekorzystnych dla nich rozstrzygnięć.

Reasumując, zakres naruszeń prawa, których dopuściła się Rada Gminy Walce

podejmując zaskarżoną uchwałę, a w szczególności ilość istotnych naruszeń przepisów ustawy, zobowiązywały Sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 4 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).