Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 266/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Kara administracyjna
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 105 par. 1, art. 24 par. 3 w zw. z art. 27 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 17 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu wniosku A Sp. z o.o. z siedzibą w G. - reprezentowanej przez radcę prawnego G. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] znak [...].

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] SKO w P., po wszczęciu z urzędu postępowania, stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] znak [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wymierzenia A Sp. z o.o. administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew z działki nr ewid. 7, położonej w obrębie [...].

W motywach decyzji Kolegium wyjaśniło, że decyzją organ I instancji umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie wszczęte z urzędu w dniu 21 kwietnia

2011 r., uznając je za bezprzedmiotowe. W motywach rozstrzygnięcia Wójt wywiódł, że decyzją z dnia [...] znak [...] wymierzył Spółce A karę pieniężną za usunięcie drzew z wymienionej wyżej działki gruntu bez wymaganego prawem zezwolenia. Kolegium po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z dnia [...] znak [...] uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę organowi gminy do ponownego rozpoznania. Natomiast zawiadomieniem z dnia [...] znak [...] Wójt wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia na Spółkę kar pieniężnych za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia z działek nr ewid. 7, 8, 506, 11, 25/1, 26/1, 27, 28, 29, 31. Wobec powyższego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. organ I instancji umorzył wcześniejsze postępowanie, uznając je za bezprzedmiotowe.

Według Kolegium, organ I instancji podejmując decyzję o umorzeniu postępowania, nie wskazał w rzeczywistości żadnych podstaw przemawiających za jego formalnym zakończeniem w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Dowodem na to jest uzasadnienie decyzji przedstawiające jedynie relację z przebiegu postępowania. Zatem w tej sprawie brak było podstaw do obligatoryjnego umorzenia postępowania, ponieważ istnieje sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., dotychczas ostatecznie nie rozstrzygnięta co do istoty. Do jej rozstrzygnięcia właściwy jest ten sam organ gminy na podstawie przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, w drodze decyzji kształtującej sytuację prawną podmiotu uczestniczącego w postępowaniu

w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ustalonym stanie faktycznym

i prawnym zachodziła niewątpliwie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej art. 105 § 1 k.p.a., wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A Sp. z o.o. z siedzibą w G. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] z powodu naruszenia: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji braku ku temu podstaw prawnych, tj. braku spełnienia przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa i art. art. 8 k.p.a. Według Spółki, nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, nadto sam fakt nieprecyzyjnego uzasadnienia decyzji Wójta Gminy S., nie jest równoznaczny z brakiem podstaw przemawiających za umorzeniem tego postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ nie może wywodzić, iż postępowanie w sprawie nie było bezprzedmiotowe, opierając się na własnej krytycznej ocenie uzasadnienia kwestionowanej przez siebie decyzji. Dodatkowo Spółka podniosła, że możliwość wypowiedzenia się po doręczeniu jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji była iluzoryczna, ponieważ organ nie wskazał w ogóle przesłanki tudzież przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji, które rozważał jako podstawę stwierdzenia tej nieważności. Poza tym, zważywszy na przebieg postępowania w sprawie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia z działki oznaczonej nr 7, strona mogła mieć i w istocie miała uzasadnione przekonanie, że organ umorzył postępowanie, albowiem uznał, że postępowanie wszczęte na podstawie przepisów tej ustawy powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Za zasadnością takiego przekonania strony przemawiał fakt, że Wójt Gminy S. prowadził kolejne czynności procesowe po tym, jak uchylone zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzje o nałożeniu na A Spółka z o.o. administracyjnych kar pieniężnych za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia wydane przez niego w 2011 r. Decyzje o umorzeniu zostały wydane przez Wójta Gminy S. dopiero po przeprowadzeniu tych czynności procesowych. Wreszcie za działanie organu niebudzące zaufania uczestników postępowania do organów administracji, należy uznać wszczęcie przez Kolegium postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta niemal dwa lata od jej wydania i w związku z tym, że strona - w innym postępowaniu (odwoławczym) prowadzonym przez to SKO - podniosła zarzut uprzedniego ostatecznego zakończenia sprawy nałożenia administracyjnych kar pieniężnych na A spółkę z o.o. właśnie poprzez umorzenie postępowania w tej sprawie.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...].

Zdaniem organu orzekającego zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest chybiony w sytuacji, gdy w uzasadnieniu decyzji Kolegium wywiodło, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] rażąco narusza przepis art. 105 § 1 k.p.a. Poza tym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ właściwy ocenia weryfikowaną decyzję w oparciu o wszystkie przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem Kolegium nie mogło w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wskazać konkretnej przesłanki z tego przepisu. Ponadto na wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie może mieć też żadnego wpływu "przekonanie" strony, że "organ umorzył postępowanie, albowiem uznał, że postępowanie wszczęte na podstawie przepisów tej ustawy powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe". Skoro decyzja zawiera wadę wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., to Kolegium obowiązane było do wszczęcia postępowania, a następnie stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji pierwszoinstancyjnej. Także upływ czasu od wydania przez Wójta weryfikowanej decyzji do wszczęcia przez Kolegium postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie może wpłynąć na podjęte rozstrzygnięcie.

Przywołując następnie regulację art. 156 § 1 i 2 k.p.a. Kolegium podniosło, że decyzją

z dnia [...] Wójt umorzył wszczęte z urzędu w dniu 21 kwietnia 2011 r. postępowanie w sprawie wymierzenia A Sp. z o. o. administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew z działki nr ewid. 7, położonej w obrębie [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ ten wskazał przepis art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.). Dalej Kolegium wyjaśniło, że

przesłanka bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Umorzenie postępowania administracyjnego jest zakończeniem postępowania w danej instancji indywidualnej sprawy bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a więc orzeczenia co do jej istoty. Oznacza to też, że organ administracji publicznej, wydając decyzję o umorzeniu postępowania, nie załatwia sprawy co do istoty z powodu pojawienia się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego.

Według Kolegium w przedmiotowej sprawie nie można zgodzić się z Wójtem, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia Spółce A administracyjnej kary pieniężnej stało się bezprzedmiotowe. Organ nie wskazał przy tym, w czym upatruje bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji nawiązał do decyzji Kolegium z dnia [...] uchylającej decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] w przedmiocie wymierzenia Spółce A kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Nadmienił również, że zawiadomieniem z dnia 25 kwietnia 2012 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia z działek oznaczonych nr ewid. 7, 8, 506, 11, 25/1, 26/1, 27, 28, 29, 31 położonych w obrębie [...], gm. S.. Okoliczność, że decyzja organu I instancji z dnia [...] o wymierzeniu Spółce kary została uchylona przez organ odwoławczy, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania temu organowi, nie prowadzi do uznania tego postępowania za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. oraz do ponownego wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, w sytuacji, gdy powołany w podstawie prawnej weryfikowanej decyzji przepis art. 88 § 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, stanowił materialnoprawną podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej

w przypadku zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że Wójt nie wskazał w rzeczywistości żadnych podstaw przemawiających za formalnym zakończeniem wszczętego postępowania, jako bezprzedmiotowego według art. 105 § 1 k.p.a. W tej sprawie brak było okoliczności stanowiących podstawę obligatoryjnego umorzenia postępowania, ponieważ istnieje sprawa art. 1 pkt 1 k.p.a., dotychczas ostatecznie nie rozstrzygnięta co do istoty, do jej rozstrzygnięcia właściwy jest ten sam organ gminy na podstawie przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego w drodze decyzji kształtującej sytuację prawną podmiotu uczestniczącego w postępowaniu w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zatem decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...]. została wydana z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., co skutkuje stwierdzeniem nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie organ zaznaczył, że nie dopatrzył się w sprawie innej przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Sp. z o.o. z siedzibą w G. reprezentowana przez radcę prawnego G. K. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych z powodu naruszenia:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia, że została spełniona przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 105 k.p.a.;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 4 i art. 77 § 1 k.p.a. w ten sposób, że organ nie wziął pod uwagę faktów znanych mu z urzędu, tj. faktu, że klasyfikacja (użytki i klasy) gruntów objętych decyzją Wójta Gminy S. dnia [...] o umorzeniu postępowania została zmieniona na lasy i grunty leśne, a tym samym nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszył zasadę prawdy obiektywnej, nie wyjaśniając dokładnie stanu faktycznego sprawy, w rezultacie czego wydał zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą;

3. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie

w mocy decyzji z dnia [...] wydanej przez członków SKO, którzy powinni zostać wyłączeni od udziału w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] ze względu na istnienie okoliczności, które wywołały wątpliwości co do bezstronności tych członków organu, a mianowicie członkowie tego samego organu SKO w P. rozpoznawali odwołanie A Sp. z o.o. na decyzję z dnia [...] znak [...] o nałożeniu na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 27.916.912,94 zł, w którym to odwołaniu jednym z zarzutów był zarzut res iudicata oparty na argumentacji, że w sprawie nałożenia kar pieniężnych została już wydana przez Wójta Gminy S. decyzja z dnia [...] umarzająca postępowanie.

Dodatkowo Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu załączonego do skargi w postaci decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w P. z dnia [...], znak: [...], [...].

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu skutkującym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami pozostaje odpowiedź na pytanie, czy wadliwe umorzenie postępowania, wobec błędnego uznania, iż później wszczęte postępowanie w tym samym przedmiocie uzasadnia umorzenie postępowania wcześniej wszczętego jako bezprzedmiotowego, uprawnia wniosek o rażącym naruszeniu prawa, skutkującym, po myśli art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważnością decyzji.

W tym zakresie wskazać natomiast należy, że postępowanie administracyjne nie zna pojęcia zawisłości sporu (lis pendens), stanowiącego przeszkodę do prowadzenia kolejnego postępowania. Bez względu zatem na liczbę skierowanych do strony zawiadomień w wszczęciu postępowania organ prowadzi jedno postępowanie, przy zachowaniu jego tożsamości podmiotowej i przedmiotowej. Umorzenie więc postępowania jako bezprzedmiotowego z tej przyczyny, że do stron skierowane zostało kolejne zawiadomienie o jego wszczęciu rażąco naruszało prawo.

Z bezprzedmiotowością postępowania mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego

i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a więc brak jest sprawy administracyjnej, mogącej być przedmiotem postępowania.

Sprawa administracyjna jest zatem bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Uznanie przeto, że podstawą do konkluzji

o bezprzedmiotowości toczącego się postępowania jest późniejsze wszczęcie postępowania w tym samym przedmiocie, ocenić należy jako oczywiście wadliwe.

Wskazać przy tym należy, że celem postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności jest wyłącznie ocena, czy objęta nim decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co przekłada się niewątpliwie na zakres procedowania przez organ administracji. W toku postępowania nieważnościowego organ nie gromadzi materiału dowodowego, a jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących

w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważność. Należy przy tym odróżnić wady kwalifikowane, przewidziane w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania tzw. zwykłego.

Chociaż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "rażące naruszenie prawa", to w piśmiennictwie przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W tym kontekście wskazać należy, że naruszenie prawa ma charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy

w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje nie w odniesieniu do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub

w części przepisów regulujących stan prawny sprawy (por. B. Adamiak i J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, str. 631). Postawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowić może przy tym również rażące naruszenie przepisów postępowania (w tym również normujących zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego), które odnieść należy do sytuacji wydania decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych

w danej sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lipca

2014 r. sygn. akt I OSK 2832/12, 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 510/13, 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2010/13, 30 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 444/13, 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2386/12, 8 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1683/11 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej https://orzeczania.nsa.gov.pl).

Kwestia zatem uznania postępowania za bezprzedmiotowe z uwagi na później wszczęte postępowanie w tym samym przedmiocie bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, koniecznego dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, oceniana być musi jako rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. Umorzenie postępowania, pomimo braku przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a., zamyka bowiem drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji. Powoduje też, że dana sprawa nie została rozstrzygnięta i tym samym nie został zrealizowany cel postępowania administracyjnego, którym jest załatwienie danej sprawy przez wydanie stosownego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 380/08 - Lex nr 526579).

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, że kwestia późniejszej zmiany klasyfikacji gruntów, niezależnie od trybu jej dokonania, nie ma wpływu na ocenę decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym. Jak bowiem wyżej wskazano, organ prowadząc postępowanie nadzwyczajne, ogranicza się wyłącznie do kontroli decyzji, będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego, pod kątem przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie przeprowadza natomiast postępowania wyjaśniającego dla ustalenia, czy i ewentualnie w jakim zakresie rozstrzygnięcie mogłoby się ostać z innych niż wskazane w tejże decyzji przyczyn. Organ nadzorczy nie jest bowiem uprawniony do zastępowania działania organu, którego decyzja jest badana. Ustalenie stanu faktycznego odnosi się wyłącznie do okoliczności, które legły u podstaw wydania kontestowanego rozstrzygnięcia. Istotą postępowania nieważnościowego jest zaś ocena, czy decyzja podlegająca kontroli jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika. W tym kontekście zatem zarzut naruszenia art. 7, 77 k.p.a. w postępowaniu nieważnościowym z tej przyczyny, że przeprowadzone następnie postępowanie wyjaśniające uzasadniało umorzenie postępowania z uwagi na późniejszą zmianę klasyfikacji gruntu, nie może być uznany za skuteczny. Okoliczności tej Wójt Gminy S. wydając decyzję z dnia [...] w ogóle nie badał, opierając swe rozstrzygnięcie na oczywiście błędnie wywodzonej przesłance bezprzedmiotowości postępowania (por. np. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 11/13 - Lex nr 1511945, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 532/10 - Lex nr 753880 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1441/14 - Lex nr 1748215).

Nietrafne są również zarzuty odnoszące się do niewłaściwego składu Kolegium. Przepis art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. przewiduje wyłączenie członka organu kolegialnego na jego wniosek, na wniosek strony lub z urzędu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1 art. 24 (skutkujących wyłączeniem z mocy ustawy), które mogą wywołać wątpliwości co do jego bezstronności.

Przepis art. 24 § 3 k.p.a. ma charakter gwarancyjny - służyć ma zapewnieniu bezstronnego wykonywania czynności w postępowaniu administracyjnym. Jego istotą jest eliminacja nawet jedynie potencjalnych wątpliwości co do braku bezstronności pracownika organu czy biegłego. Dla zastosowania art. 24 § 3 k.p.a. wystarczy przy tym uprawdopodobnienie istnienia okoliczności mogących wywoływać wątpliwość co do bezstronności, a nie okoliczności powodujących stronniczość. Podkreślić jednak należy, że skarżąca Spółka na etapie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, podczas którego skład Kolegium, wyznaczony do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy był znany (protokół posiedzenia Kolegium z dnia 23 listopada 2015 r.), nie składała wniosku o wyłączenie któregokolwiek z członków Kolegium, nie formułowała również zarzutów, związanych z brakiem ich ewentualnej bezstronności, które mogłyby stanowić podstawę do dokonania takiego wyłączenia z urzędu. W ocenie sądu zatem, skoro skarżąca, dysponując stosownymi uprawnieniami, nie złożyła na etapie postępowania odwoławczego wniosku o wyłączenie członków Kolegium, wyznaczonych również do rozpoznania odwołania Spółki od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...], nie zgłaszając również na żadnym z etapów postępowania zastrzeżeń co do braku ich bezstronności, nie ma podstaw do przyjęcia, że naruszony został przepis art. 24 § 3 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., obligujący do wyłączenia ich z urzędu od rozstrzygania niniejszej sprawy. Gwarancyjna funkcja przepisu art. 24 § 3 k.p.a. jest, w ocenie sądu, zrealizowana, o ile strona złoży stosowny wniosek o wyłącznie, należycie uprawdopodabniając wskazaną wyżej przesłankę. Na marginesie już jedynie wskazać zatem wypada, że rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym zapadło po dacie uostatecznienia się decyzji nieważnościowej, przeto trudno o racjonalne uzasadnienie stronniczości organu poprzez odwołanie się do orzeczenia w sprawie, które w dacie rozstrzygania jeszcze nie zapadło.

Nie stanowią również uzasadnienia dla konkluzji o wadliwości zaskarżonej decyzji, podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności związane z jej przeświadczeniem

o umorzeniu postępowania i wynikającym zeń "zamknięciem sprawy", związanej

z wymierzeniem kary za dokonanie wycinki drzew bez zezwolenia. Niezależnie bowiem od tego, że "przeświadczenie" owo pozostawało w sprzeczności choćby z treścią uzasadnienia samej decyzji umorzeniowej (informującej expressis verbis o toczącym się postępowaniu wszczętym późniejszym zawiadomieniem), kwestia oczekiwań strony pozostaje bez znaczenia dla oceny prawnej decyzji, objętej postępowaniem nieważnościowym.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.

ał