Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1181/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7  art. 8  art. 217 - 220
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Ewa Marcinkowska (spr.), Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi S. L. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego S. L. kwotę 102 (sto dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 w zw. z art. 219 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia S. L., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1994 – 2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 19 maja 2009 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 21 czerwca 2009 r., S. L. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, za okres od 1994 roku tj. od chwili rozpoczęcia służby w Wydziale [...] do dnia zwolnienia z Policji. Jako podstawę swojego żądania wskazał § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734).

Komendant Główny Policji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w trybie art. 218 k.p.a., postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2009 r. odmówił S. L. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1994 – 2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

W zażaleniu na powyższe postanowienie S. L. zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej

W bardzo obszernym uzasadnieniu zażalenia opisał przebieg swojej służby oraz odbyte szkolenia zawodowe. Wskazał, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak również okoliczności jego wydania nie spełniają zasad postępowania administracyjnego i są sprzeczne z interesem społecznym oraz uzasadnionym interesem strony. Stwierdził, że organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie dokonał analizy wszystkich będących w posiadaniu Policji zbiorów danych. Z informacji przekazanych przez KWP w B. wynika bowiem, że nie przeprowadzono żadnych zawnioskowanych przez Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia KGP czynności. Z pisma Dyrektora [...] KGP wynika natomiast, że ograniczono się wyłącznie do rozpatrzenia spraw realizowanych przez Zarząd w B. [...], pominięto zaś sprawy realizowane przez [...], przez inne Wydziały [...] oraz przez Wydział [...] w B. Nie uwzględniono też faktu, że przez ostatnie lata każdy z funkcjonariuszy [...] w B. był zobligowany do sporządzania tygodniowych planów pracy, które stanowiły później podstawę do sporządzania sprawozdań z pracy Wydziału. Powyższe plany i sprawozdania dokumentowały zaś w sposób znacznie dokładniejszy pracę każdego z funkcjonariuszy. Ponadto organ nie zapoznał się z treścią uzasadnień wniosków dotyczących jego kolejnych awansów i nagród. Nie przeprowadził też dowodu z przesłuchana świadków. Skarżący zarzucił ponadto organowi I instancji naruszenia zasady równego traktowania podnosząc, że inni funkcjonariusze, którzy razem z nim pracowali, uzyskali stosowne zaświadczenia potwierdzając pełnienie służby w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury. Podniósł również zarzut przewlekłego rozpatrywania sprawy, a także kwestię braku możliwości uczestnictwa w przeprowadzaniu dowodów oraz zapoznania się i wypowiedzenia na temat zebranego materiału dowodowego. Nie zgodził się też z dokonaną przez organ I instancji interpretacją przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Zwrócił się do organu odwoławczego o zgromadzenie w sprawie pełnego materiału dowodowego, w tym przesłuchanie w charakterze świadków osób wymienionych w zażaleniu, a także osób, które uczestniczyły w analizie dokumentów dotyczących przebiegu jego służby w Policji.

W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wydanie zaświadczenia o treści żądanej, a ponadto o ukaranie osób winnych nieprawidłowości, które wymienił w zażaleniu. Dodatkowo zażądał poinformowania o przysługujących uprawnieniach dotyczących "naprawy" wyrządzonych mu szkód.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 w zw. z art. 219 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2009 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podkreślił, iż w niniejszej sprawie Komendant Główny Policji działał na podstawie przepisów działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń. Postępowanie to jest uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym postępowaniem o charakterze administracyjnym, mającym zastosowanie przy podejmowaniu przez organy administracji czynności materialno – technicznych, polegających na urzędowym potwierdzaniu stanu faktycznego lub prawnego.

W ocenie organu, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją wskazaną w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., gdy urzędowego potwierdzenia okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytalnego skarżącego wymaga przepis prawa. Zgodnie bowiem z treścią § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy policji. Przed wydaniem zaświadczenia, organ administracji publicznej mógł, stosownie do treści art. 218 § 2 k.p.a., który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, ponieważ główną rolę pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami.

W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie wyjaśniające odpowiadało powyższym wymogom. Postępowanie to miało na celu ustalenie, czy w przypadku S. L. zaistniały okoliczności, o których mowa w § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Z materiałów postępowania wynika, że S. L. został przyjęty do służby w Policji z dniem 1 kwietnia 1985 r. Natomiast w okresie wskazanym we wniosku od dnia 1 czerwca 1994 r. do dnia 31 grudnia 1998 r. pełnił służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji w B., następnie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 15 października 2008 r. w Komendzie Głównej Policji – ostatnio na stanowisku [...] w B. [...] KGP.

Uwzględniając powyższe Komendant Główny Policji zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. oraz do Dyrektora [...] z prośbą o spowodowanie dokonania analizy dokumentów pod kątem pełnienia przez skarżącego służby w warunkach określonych w § 2 pkt 2 rozporządzenia, jak również, o sprawdzenie, czy wykonywał czynności w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia, stosownie do treści § 4 pkt 1 tegoż rozporządzenia.

W odpowiedzi Dyrektor [...] poinformował, że analiza dokumentów spraw operacyjnych i procesowych realizowanych przez Zarząd w B. [...] nie doprowadziła do zebrania danych umożliwiających sporządzenie zestawienia, które mogłoby stanowić podstawę do wystawienia zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury. W związku z tym Dyrektor [...] nie potwierdził, by S. L. w okresie wskazanym we wniosku wykonywał czynności, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Z kolei z pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] lipca 2009 r. wynika, że w tamtejszej jednostce nie prowadzono rejestru czynności operacyjnych realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, dlatego też czynności z tym związane wymagają każdorazowo przejrzenia wszystkich spraw realizowanych w danej komórce organizacyjnej. Komendant Wojewódzki Policji w B. poinformował również, że czynności polegające na przeglądzie materiałów mogących mieć związek z ustaleniem okoliczności uzasadniających podwyższenie emerytury wymienionemu policjantowi realizowane są przez Zarząd w B. [...] Komendy Głównej Policji.

Organ odwoławczy podkreślił, iż warunkiem sine qua non uznania, że policjant uczestniczył w działaniach opisanych w § 4 pkt 1 rozporządzenia, uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia policjanta. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza.

W swoim zażaleniu skarżący powołał określone zakresami obowiązków czynności służbowe w postaci prowadzenia rozpracowań operacyjnych i postępowań przygotowawczych, pozyskiwanie osobowych źródeł informacji, realizowanie zadań obserwacyjno – interwencyjnych, uczestnictwo w szkoleniach zawodowych, sprawnościowych i bojowych. Wymienił też kilkanaście szkoleń i kursów, które ukończył w ramach doskonalenia zawodowego.

Poza sporem pozostaje jednak, że czynności tego rodzaju nie należy utożsamiać z działaniami bojowymi bądź fizycznym zwalczaniu terroryzmu. Występuje bowiem oczywista różnica pomiędzy nawet bardzo wyspecjalizowanymi działaniami Policji w zakresie zwalczania przestępczości, a określonym przez ustawodawcę fizycznym zwalczaniem terroryzmu i udziałem w działaniach bojowych Policji, związanym niewątpliwie z uczestnictwem stron walczących w bezpośrednim zwarciu z użyciem środków walki (broni palnej, granatów hukowych itp.) oraz wykorzystaniem przewidzianej ustawowo siły fizycznej.

Odnośnie zaś wydania zaświadczenia na podstawie § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z tym przepisem emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie przesłanki wskazane w tym przepisie. Przy czym, za służbę pełnioną bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu uważa się służbę w jednostce lub komórce antyterrorystycznej, co wynika z brzmienia § 36 zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP Nr 38 z 15 października 2007 roku, poz. 135). Podkreślił też, że w praktyce niemożliwe jest aby fizyczne zwalczanie terroryzmu, poprzez prowadzenie działań rozpoznawczych oraz bojowych przy użyciu taktyki antyterrorystycznej, wykonywali funkcjonariusze innych jednostek lub komórek organizacyjnych Policji. Ponadto uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji nabywa się oraz potwierdza w procesie szkolenia i doskonalenia zawodowego określonego decyzją nr 86/95 Komendanta Głównego Policji z dnia 7

lipca 1995 r. w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego programu szkolenia i doskonalenia zawodowego etatowych pododdziałów antyterrorystycznych Policji. Należy również poddać się specjalnemu badaniu przez komisję lekarską.

W niniejszej sprawie wnioskodawca powoływał się natomiast na fakt ukończenia w 1994 r. kilkunastodniowego kursu techniki interwencji policyjnej, taktyki antyterrorystycznej i działań ochronnych dla policjantów [...]. Trudno jednak uznać uczestnictwo w przedmiotowym kursie za równoznaczny z nabyciem uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę antyterrorystyczną, której program szkolenia przewiduje ponad 120 dni.

Bezspornym zatem pozostaje, że dokonana analiza materiałów zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym, nie wykazała dokumentacji potwierdzającej pełnienie przez zainteresowanego w latach 1994 – 2008 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Brak dokumentów potwierdzających wykonywanie przez skarżącego czynności wymienionych powyżej uniemożliwił zatem organowi wydanie żądanego zaświadczenia. Wbrew zaś twierdzeniom skarżącego organy w tym postępowaniu nie były zobowiązane poszukiwać dokumentów w innych organach, ani też przeprowadzać dowodów z zeznań świadków. Za chybione należy zatem uznać także zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organy administracji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału i złożenia wniosków dowodowych w postaci oświadczeń przełożonych. Nie ma też racji skarżący twierdząc, że organ w ramach postępowania mającego na celu wydanie zaświadczenia zobligowany był do prowadzenia szerszego postępowania z wykorzystaniem innych dowodów. Postępowanie wyjaśniające, o którym stanowi art. 218 § 2 k.p.a., nie ma bowiem tak szerokiego zakresu. W sytuacji, gdy brak jest stosownej dokumentacji, wydanie zaświadczenia opartego jedynie na zeznaniach świadków prowadziłoby do naruszenia przepisu art. 218 k.p.a.

W konkluzji organ odwoławczy podkreślił, iż organ I instancji prowadząc postępowanie zwrócił się do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem, zaś brak możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia żądania strony został stwierdzony jednoznacznie. Wobec zatem niespełnienia przesłanek wymienionych w § 2 pkt 2 oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., Komendant Główny Policji słusznie odmówił S/ L/ wydania zaświadczenia o pełnieniu przez niego służby w latach 1994 – 2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S/ L/ zarzucił organowi naruszenie:

- art. 6; art. 7; art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 , art. 35, art. 36, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § l i 4, art. 76 § 1 i 2, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 80, art. 81, art. 83 § 3, art. 86, art. 89 § 1 i 2, art. 107 § 1 i 3, art. 136, art. 138 § 2, art. 156 § 1, art. 157 § 1, 2 i 3, art. 218 § 2 w zw. z art. 217 § 1 pkt 1 k.p.a.

- § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży

Granicznej. Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej w zw. z ww. art. k.p.a.,

- art. 106 i art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji,

- decyzji nr 86/95 KGP z dnia 7 lipca 1995 r. w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego programu szkolenia i doskonalenia zawodowego etatowych pododdziałów antyterrorystycznych Policji,

- zarządzenia nr 1041 KGP z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji, poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie,

W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz w miarę możliwości poprzedzającego je postanowienia nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Komendanta Głównego Policji, spowodowanie wydania przez KGP nowego zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1994 – 2006 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, spowodowanie doręczenia do ZER MSWiA ww. zaświadczenia, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także zobowiązanie organu do wszczęcia w terminie miesiąca stosownych postępowań w celu ukarania osób winnych powstania podnoszonych nieprawidłowości oraz poinformowania skarżącego o przysługujących mu w związku z tym uprawnieniach dotyczących naprawy wyrządzonych szkód w postaci ewentualnej utraty przysługujących uprawnień w wyniku niedopełnienia obowiązków przez podległych MSWiA urzędników.

W uzasadnieniu skargi S. L. ponownie przedstawił obszernie przebieg swojej służby w Policji oraz udział w szkoleniach zawodowych, sprawnościowych i bojowych. Ponownie też podniósł, że z uzyskanych przez niego informacji wynika, że wielu innych funkcjonariuszy, w tym jego koledzy z Wydziału, uzyskali uprawnienia emerytalne wynikające z pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu z zdrowiu. Zaznaczył, że w protokole warunków służby, zawartym na str. 130 jego akt personalnych jednoznacznie zapisano, iż podczas realizacji spraw wielokrotnie podejmował czynności związane z zatrzymaniem przywódców i członków zorganizowanych grup przestępczych, niejednokrotnie z narażeniem życia i zdrowia, w zakres jego obowiązków wchodziło także konwojowanie osób zatrzymanych. Zarzucił też, że za niewystarczającą należy uznać procedurę, w wyniku, której zbierane były dane na podstawie, których organ wydał zaskarżone postanowienie. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika bowiem wprost, że organ nie dokonał analizy wszystkich będących w posiadaniu Policji zbiorów danych. Z informacji przekazanych przez KWP w B. wynika, że nie przeprowadzono żadnych zawnioskowanych przez Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia KGP czynności. Z pisma Dyrektora [...] KGP wynika natomiast, że ograniczono się wyłącznie do rozpatrzenia spraw realizowanych przez Zarząd w B. [...], pominięto zaś sprawy realizowane przez [...], przez inne Wydziały [...] oraz przez Wydział [...] w B. Skarżący nie zgodził się też z dokonaną przez organ wykładnią przepisów § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Podkreślił, iż powołane przez organ zarządzenia nr 1041 KGP z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji, weszło w życie z dniem 1 października 2007 r., a zatem nie obejmuje swoją regulacją okresu lat 1994 – 2006. Zaznaczył też, że pomimo upływu okresu 3 miesięcy od wniesienia przez niego zażalenia do jego rozpoznania, organ nie dał mu możliwości zapoznania się oraz wypowiedzenia na temat zebranego materiału dowodowego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ ponownie podkreślił, iż właściwe organy przeprowadziły w niniejszej sprawie wnikliwe i szczegółowe postępowanie zmierzające do ustalenia ewentualnych uprawnień skarżącego uzasadniających podwyższenie emerytury z uwagi na przesłanki z § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. i nie znalazły podstaw do wydania zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2010 r. nie zgodził się ze stanowiskiem organu przedstawionym w odpowiedzi na skargę. Zarzucił, że organ powtórzył swoją wcześniejszą argumentację, nie ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez niego w skardze.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 14 października 2010 r. skarżący, powołując się na orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Opolu oraz w Gliwicach, podniósł zarzut niekonstytucyjności przepisów § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.). Powtórzył też zarzuty odnośnie nieprawidłowego przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności.

W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżone postanowienie w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ odwoławczy rozpoznając zażalenie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 14 października 2010 r., a dotyczących niekonstytucyjności przepisów § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734), z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.). Ustawodawca w art. 15 ust. 6 ww. ustawy upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu. Analiza treści przepisów art. 15 ust. 2, 3 i 6 ustawy, w powiązaniu z przepisami rozporządzenia wykonawczego, prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, iż określając szczegółowe warunki podwyższania emerytury za każdy rok służby pełnionej bezpośredni w zwalczaniu fizycznym terroryzmu oraz w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rada Ministrów nie wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej.

Skarżący S. L. ubiegał się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w latach 1994 – 2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, o których mowa w § 2 pkt 2 oraz w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

Przepis § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. u. Nr 239, poz. 2404) stanowi, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

Wydawanie zaświadczeń w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art. 217 do art. 220 k.p.a.

Zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zgodnie natomiast z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Organ wydając zaświadczenie działa wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie jest uzależnione od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane są w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są bowiem aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. (vide: Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58).

Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym, to ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego. Do postępowania tego mają zatem zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej. (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2001 r. sygn.. akt I SA 1808/99, LEX nr 75510).

Stosownie do art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Należy zgodzić się organem, iż występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wskazuje, na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 – 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega zatem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw (vide: Adamiak, Borkowski - Postępowanie administracyjne s. 576).

W niniejszej sprawie o wydanie zaświadczenia Komendant Główny Policji przeprowadził, przed wydaniem postanowienia odmownego, postępowanie wyjaśniające.

Skarżący w zażaleniu na postanowienie Komendanta Głównego Policji, zakwestionował prawidłowość przeprowadzonego przez organ instancji postępowania wyjaśniającego wskazując, iż nie dokonano analizy wszystkich będących w posiadaniu Policji zbiorów danych. Z informacji przekazanych przez KWP w B. wynika bowiem, że nie przeprowadzono żadnych zawnioskowanych przez Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia KGP czynności. Z pisma Dyrektora [...] KGP wynika natomiast, że ograniczono się wyłącznie do rozpatrzenia spraw realizowanych przez Zarząd w B. [...], pominięto zaś sprawy realizowane przez [...], przez inne Wydziały [...] oraz przez Wydział [...] w B.

Zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w Rozdziale 11 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Oznacza to, że organ odwoławczy rozpoznając zażalenie ma obowiązek rozpatrzenia sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, iż ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu postanowienia.

Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie odpowiada powyższym wymogom.

W sytuacji, gdy skarżący postawił w zażaleniu zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, poprzez nie dokonanie analizy wszystkich będących w posiadaniu Policji zbiorów danych oraz kwestionując czynności podjęte w ramach postępowania wyjaśniającego przez Komendę Wojewódzką Policji w B. oraz [...], obowiązkiem organu odwoławczego było ustosunkowanie się do tych zarzutów.

Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji, w ramach prowadzonego postępowania o wydanie zaświadczenia, pismami z dnia [...] czerwca 2009 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. oraz do Dyrektora [...] KGP o spowodowanie dokonania analizy dokumentów będących w posiadaniu Komendy Wojewódzkiej Policji w B. oraz [...] potwierdzających, czy wnioskodawca pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, o których mowa w § 2 pkt 2 oraz w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Z treści odpowiedzi udzielonej przez Dyrektora [...] KGP w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. wynika, że analizie poddano dokumenty spraw operacyjnych i procesowych prowadzonych przez Zarząd w B. [...] Z treści pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] lipca 2009 r. nie wynika natomiast aby poddano analizie jakąkolwiek dokumentację za okres służby pełnionej przez S. L. w strukturach Wydziału [...] oraz Wydziału [...] KWP. W piśmie tym znalazło się jedynie stwierdzenie, iż ustalenie okoliczności uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej mogłoby nastąpić w oparciu o rejestr czynności operacyjnych realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jednak nie ma takiej ewidencji w KWP w B., a zatem czynności z tym związane wymagają każdorazowo przejrzenia wszystkich spraw realizowanych w komórce organizacyjnej. W piśmie brak natomiast jakiejkolwiek wzmianki o tym, że poddawano analizie dokumentację z zakresu spraw realizowanych w komórkach organizacyjnych, w których pełnił służbę wnioskodawca w KWP w B.

Treść powyższych pism może zatem wskazywać na zasadność zarzutów skarżącego, iż w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym nie przeprowadzono analizy dokumentacji za okres służby pełnionej przez niego w [...] KWP w B. oraz KGP, w [...] KWP w B., a także w Zarządzie w G. [...].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził lakonicznie, że dokonana analiza materiałów zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym, nie wykazała dokumentacji potwierdzającej pełnienie przez zainteresowanego w latach 1994 – 2008 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Nie wyjaśnił jednak, czy badaniu w toku tego postępowania poddano dokumentację dotyczącą wszystkich komórek organizacyjnych Policji, w których skarżący pełnił służbę w latach 1994 – 2008.

Opisane wyżej zaniechanie wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, świadczy o naruszeniu w toku postępowania zażaleniowego podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 k.p.a.). Ponadto brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dlaczego organ pominął stanowisko skarżącego wyrażone w zażaleniu powoduje, że uzasadnienie to nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Niewyjaśnienie przez organ wskazanych wyżej okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie ustosunkować się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, dotyczących nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonego przez organ instancji postępowania wyjaśniającego, a w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnić szczegółowo na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygniecie. Organ powinien przy tym pamiętać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.