Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 752/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 138 par2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 64 e
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu I. D. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1/ uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta C. działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. 2017, póz. 1121 ze zm.) w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017r., póz. 1566 ze zm.) decyzją z dnia 7 czerwca 2018r., znak: [...] orzekł o odmowie nakazania Pani A. G. - J. oraz Panu B. J. przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie (działki nr [...] i [...] obręb P.) lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości obejmującej działki nr [...], [...], [...] (obręb P. ).

Od tej decyzji odwołanie złożyli I. D. i J. D.. W odwołaniu zarzucili

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, przez wyrażenie całkowicie błędnego poglądu w zakresie braku wywierania określonego ustawą szkodliwego wpływu dla nieruchomości Skarżących tj. działek nr [...], [...], [...], poprzez zmianę stosunków wodnych na działkach [...] i [...] wymagającą przywrócenia stanu pierwotnego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, a w konsekwencji błędne określenie pojęcia szkody, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w pełni uzasadnia twierdzenie przeciwne;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. przez niedopuszczalną arbitralność w ocenie zgromadzonych dowodów, brak uwzględnienia całości materiału, w szczególności w postaci opinii biegłych sądowych posiadających wiadomości specjalne;

3) błąd w ustaleniach faktycznych, mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na przyjęciu, że dokonana zmiana stosunków wodnych powstała na działkach Skarżących nie skutkuje powstaniem szkód na tychże nieruchomościach, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy, w tym w szczególności opinia biegłego M.. P. oraz materiał fotograficzny uzasadniają twierdzenie wprost odmienne, tj. twierdzenie potwierdzające brak możliwości odpływu wód z działek Skarżących, a także przenikanie wód z nieruchomości stanowiących własność Pani A. G. - J. i Pana B. J..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją 28 maja 2019 r. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu wody ze źródeł-ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (art.29 ust. l ustawy ). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust.2 ustawy). W przypadku spowodowania przez właściciela gruntu zmian stanu wody na gruncie, które to zmiany szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust.3 ustawy). Z treści przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie, że zastosowanie sankcji przewidzianej w ust. 3 może mieć miejsce w przypadku stwierdzenia, iż zachodzi którakolwiek z okoliczności wymienionych w ust. l normy. Nałożenie obowiązku wynikającego z ust. 3 ustawy musi być zatem poprzedzone ustaleniem, że właściciel gruntu zmienił stan wody na gruncie, zwłaszcza kierunek odpływu wody opadowej, lub kierunek odpływu wody ze źródeł, bądź też że odprowadza wody lub ścieki na grunty sąsiednie. Zmianą stanu wody na gruncie jest każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Zmianą taką będzie także zmiana stanu wód podziemnych, gdy wpływa na zmianę ilości wody na gruncie. Nadto cytowany przepis odnosi się do sytuacji, gdy na skutek pewnych zdarzeń doszło już do naruszenia naturalnych stosunków wodnych, przy czym musi to być naruszenie tego rodzaju, iż powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich (tak np. wyrok IV SA/Wa 703/07 WSA w Warszawie z dn. 11.07.2007r. LEX nr 362093, wyrok II SA/Kr 444/06 WSA w Krakowie z dn. 29.10. 2007 r, LEX nr 386493). Regulacja z art. 29 ustawy prawo wodne nie dotyczy szkód potencjalnych, tylko takich, które już wystąpiły i dadzą się choćby w minimalnym stopniu skonkretyzować. Przy czym zaznaczyć należy, iż przepis powyższy nie zobowiązuje organu wykonawczego gminy do ustalenia wszelkich przyczyn danego stanu wody na gruncie zgłaszającego roszczenie, ale nakazuje właściwemu organowi wyjaśnienie, czy powstałe szkody mogą być następstwem zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, co do którego zgłoszono roszczenie. Innymi słowy postępowanie administracyjne, prowadzone na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne ma wykazać zasadność nakazania właścicielowi danego gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, o którym mowa w tym przepisie. Dalej organ wskazuje, iż obecnie wydana decyzja jest kolejną wydaną w sprawie naruszenia stanu wód na gruncie z wniosku Państwa I. D. i Pana J. D.. W sprawie wypowiadał się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w wyroku z dnia 26 maja 2017 r. sygn. II SA/Kr 244/17 zakwestionował wyniki postępowania dowodowego i uchylił obie wydane uprzednio w sprawie decyzje. W wyroku wskazano, że w sprawie "konieczne jest wyjaśnienie wskazanych wyżej sprzeczności, odniesienie się do pominiętych elementów stanu faktycznego, przeprowadzenie dowodów wskazujących na stan spływu wód bezpośrednio sprzed rozpoczęcia samowolnych prac budowlanych oraz wskazujących na okoliczność, czy po tych pracach dochodziło i dochodzi do zalewania działek skarżących w sposób, który nie miał miejsca przed wykonaniem tych prac. Wszystko to powinno posłużyć organom do prawidłowego zastosowania art. 29 ust. 3 p.w., z tym zastrzeżeniem, że w pierwszej kolejności powinno się przesądzić kwestię występowania bądź nie szkody. Jeśli bowiem po wykonaniu prac rozbiórkowych nie miało i nie ma miejsca zalewanie działek powodujące zastoiny wody i brak takiej realnej groźby w przyszłości, badanie pozostałych kwestii nie będzie istotne. W ponownie prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu zwrócono się do biegłego, który sporządził w sprawie opinię o jej uzupełnienie i wyjaśnienie, przeprowadzono oględziny przedmiotowych nieruchomości. Zebrano stanowiska stron postępowania, do akt dołączono oświadczenia osób posiadających wiedzę na temat stanu przedmiotowych nieruchomości. Pozyskano do akt sprawy kolejną opinię sporządzoną przez Pana W. M.. W ocenie Kolegium wyniki przeprowadzonego postępowania dowodowego jednakże nie uzasadniają podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a okoliczność stanu uprzedniego na przedmiotowej nieruchomości nie została bezspornie ustalona. Jak już wskazywano do wydania decyzji nakładającej obowiązek z art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne konieczne jest zaistnienie związku przyczynowo - skutkowego między naruszeniem stanu wody na gruncie, a wynikłymi szkodami na gruncie sąsiednim. Z analizy materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy - w szczególności z opinii W. M. (biegłego sądowego w zakresie geologii, hydrogeologii, geologii górniczej i górnictwa w zakresie hydrogeologii przy sądzie Okręgowym w K.) wynika, że w istocie na działce nr [...] oraz [...] doszło do zmiany polegającej na usunięciu pierwotnej warstwy terenu, nawiezieniu materiału nasypowego i utwardzeniu powierzchni oraz pokryciu części powierzchni kostką betonową i wykonaniu drogi asfaltowej. Zmiany te wpłynęły na stosunki wodne ze szkodą dla działek [...], [...] oraz [...]. W toku prowadzonych postępowań doszło do usunięcia kostki brukowej i asfaltu (26 czerwca 2015 r.) przy pozostawieniu gruzu i nasypu służącego do utwardzenia powierzchni. W konsekwencji uznać należy, iż pomimo dokonania rozbiórki powierzchni wyłożonej kostką betonową i drogi asfaltowej wciąż mamy do czynienia z dokonanymi na działce [...] zmianami, których wpływ na zalewanie działki sąsiedniej biegły badał. Niesporne jest bowiem to, że na działce nr [...] należącej do P. I. i J. D. powstaje zalewisko przy granicy z działką [...] o szerokości 2,8 m oraz długości 10,5 mi głębokości maksymalnie do ok. 0,05 m. W wyniku przeprowadzenia przez biegłego szerokiej analizy dotychczas zebranego materiału (między innymi postaci opinii biegłego B. R. z czerwca 2015 r. oraz ekspertyzy M. P. z lipca 2016) oraz ustaleń własnych dokonanych również podczas wizji w terenie biegły ustalił, że istnienie warstwy niekontrolowanego nasypu nie ma znaczenia dla powstawania zalewiska i obniżenie terenu o 10 cm nic nie zmieni. Swoje stanowisko uzasadnił tym, że obecnie powierzchnia działki jest zbliżona do poprzedniego stanu, zaś z uwagi na wypłaszczony w tym rejonie teren zalewiska są zjawiskami, które występowały zawsze. W ocenie Kolegium do wyjaśnienia pozostaje jednakże kwestia stanu poprzedniego. Brak jest w zebranym materiale dowodowym, a co za tym idzie również w uzasadnieniu decyzji wiarygodnych dowodów przeciwko twierdzeniu odwołujących, że zalewanie wystąpiło dopiero po dokonaniu samowolnych prac budowlanych na sąsiedniej działce. Nawet jeśli okolica z uwagi na ukształtowanie (dość płaski teren) i morfologię terenu (budowa podłoża) jest podmokła, to z doświadczenia życiowego wynika, że tym łatwiej nawet drobną ingerencją spowodować znaczące zmiany stanu wody. W analizowanej sprawie nie chodzi o podważenie wiarygodności opinii biegłego, ale o pewne pominięcie kwestii utwardzenia działki sąsiedniej. Nasuwa się tu bowiem pytanie, jakie znaczenie dla stanu wód w badanym obszarze ma pozostawienie na działce [...] warstwy tzw. niekontrolowanego nasypu. Naruszenie stanu wody na gruncie może mieć różny charakter w zależności od okoliczności. Nie zawsze jest to zmiana nachylenia terenu, wybudowanie jakiejś budowli, czy wybrukowanie terenu. Naruszeniem może być nawet minimalna ingerencja w grunt jak zmiana sposobu orania czy usunięcie roślinności. Jak wynika z materiału dowodowego teren ten, co do zasady zawsze był podmokły. Jednakże istotne jest czy przed ingerencją stan wód był taki sam, czy też obecnie zjawisko podmakania i zalegania wody na działce skarżących doznało zmiany w tym sensie, że obecnie woda stagnuje dłużej i częściej niż przed pracami na działce sąsiedniej. Brak jest w tym zakresie wiarygodnych dowodów, jak również jednoznacznego stanowiska biegłego. Z orzeczenia Sądu zapadłego w niniejszej sprawie wynika obowiązek ustalenia, czy po usunięciu samowoli budowlanej w dalszym ciągu na działce Państwa D. występuje zalewanie czy podmakanie. W wyniku przeprowadzonych czynności ustalono, że po usunięciu kostki brukowej i drogi asfaltowej w dalszym występują zjawiska zalewania. W takim razie należy w ocenie Kolegium rozważyć jaki wpływ na stan wody na gruncie ma pozostawione utwardzenie gruntu. Kolegium w chwili obecnej nie przesądza o istnieniu lub nie podstaw do nałożenia na stronę obowiązków z art. 29 ustawy prawo wodne. Nie neguje też ustaleń poczynionych przez biegłego. Jednakże pomimo obszernego postępowania wyjaśniającego w sprawie pozostają niewyjaśnione kwestie, które w ponownie prowadzonym postępowaniu należy przesądzić. W tym celu należy zwrócić się do biegłego o zajęcie stanowiska odnośnie do dokonanego na działce [...] utwardzenia (niekontrolowanego nasypu). Jak wynika z dokumentów działka [...] przed podjęciem na niej prac związanych z utwardzeniem i położeniem kostki brukowej i asfaltu stanowiła w części teren rolny (łąki, grunty orne). Stanowi istotną kwestię, czy pozbawienie jej jakiejkolwiek roślinności oraz utwardzenie na tak znacznym obszarze wpłynęło na zachowanie się wód opadowych, czy też nie miało żadnego wpływu na fakt, że na działce skarżących okresowo pojawia się rozlewisko. Z drugiej strony Kolegium zauważa, iż należy rozważyć zasadność przesłuchania w charakterze świadków osób, których oświadczenia co do stanu wody na przedmiotowych nieruchomościach znajdują się w aktach. Pani M. S., Pan J. B., Pani D. K., Pan A. K. być może posiadają informacje przydatne do ustalenia w sposób bezsporny czy doszło do naruszenia stanu poprzedniego wód na nieruchomościach w kontekście stanu poprzedniego. Nie jest wystarczające, że oświadczyli oni, że teren zawsze był podmokły. Z uwagi na charakter niniejszej sprawy konieczne jest bowiem ustalenie, czy obecnie zjawisko to się nasiliło, czy też pozostało w niezmienionym kształcie. W ocenie Kolegium dopiero ustalenie powyższego przesądzi sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Od tej decyzji na podstawie art. 64a w zw. z art. 64c § l p.p.s.a. sprzeciw złożyli I. D. i J. D., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 140 z w. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nierozpatrzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżących w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta C., braku wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie oraz zaniechaniu przez Organ II instancji przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych w ramach postępowania administracyjnego z jednoczesnym wskazaniem przez Organ odwoławczy na konieczność podjęcia przez Organ I instancji czynności w celu wyjaśnienia okoliczności w postaci uprzedniego zalewania działek Skarżących, jak również określenie wpływu wykonanego utwardzenia gruntu na działkach nr [...], [...] w miejscowości P. na zalewanie działek skarżących, co skutkowało nieustosunkowaniem przez Organ odwoławczy w uzasadnieniu ww. decyzji do wszystkich podniesionych przez Skarżących w odwołaniu od decyzji Organu I instancji zarzutów, a w konsekwencji wydanie przez Organ II Instancji decyzji kasatoryjnej, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy umożliwia wydanie orzeczenia nakazującego przywrócenie do stanu poprzedniego zlokalizowanych w P. działek nr [...] i [...] lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działkach nr [...],[...],[...]. Jednocze3śnie skarżący wnieśli o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji a w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że w zaskarżonej decyzji Organ odwoławczy dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art.64b § 1 w zw. z art. 145a § 1 p.p.s.a zobowiązanie przez Sąd Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania orzeczenia nakazującego przywrócenie do stanu poprzedniego zlokalizowanych w P. działek nr [...] i [...] lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działkach nr [...], [...],[...], położony w P. i zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 P.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Zatem konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź Sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz - tym bardziej - co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę lub przesłanki) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka ocena stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. A kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć (art. 64b § 3 P.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 P.p.s.a.) nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji, upraszczając nieco, można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną.

W niniejszym postepowaniu podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).

W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

Sprzeciw wniesiony w przedmiotowej sprawie jest zasadny. Sąd stwierdza, że brak było po stronie SKO w N. S. podstaw, o jakich mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do uchylenia decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy winien był, w oparciu o akta sprawy, rozpoznać sprawę na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego dotychczas w aktach administracyjnych, a w razie potrzeby skorzystać z art. 136 K.p.a.

Z całą mocą podkreślić jeszcze raz należy, że kontrola sądu administracyjnego ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e p.p.s.a.). Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

Sąd nie może, rozpoznając sprzeciw weryfikować czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli sąd administracyjny dokonywać może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2018 r., II SA/Po 1152/17).

Jednocześnie jednak należy mieć na względzie, iż w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że sprawy z zakresu zastosowania art. 29 Prawa wodnego są na tyle skomplikowane, że ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wymaga wiadomości specjalnych, które bądź posiadają wyspecjalizowani pracownicy organu gminy, bądź istnieje potrzeba zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy" (Wyrok WSA w Krakowie z dnia z dnia 27 lipca 2018 r. sygn. II SA/Kr 118/18). Powoływany przez organ odwoławczy art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne przewiduje bezwzględny zakaz dokonywania zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzania wód i ścieków na grunty sąsiednie. Natomiast wydanie decyzji w trybie ust. 3 powołanego przepisu zależne jest od ustalenia następujących okoliczności faktycznych:

- czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie,

- czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie,

- czy pomiędzy zmianą stanu wody i szkodą istnieje związek przyczynowo skutkowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1621/13 stwierdził, że "postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, w tym ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, z racji na jego specyfikę i skomplikowanie wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania określonych prac na gruncie. Organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na działce a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Wymaga to, co do zasady odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń. Celowe jest, zatem w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1538/11 (LEX nr 1367319) stwierdzając, że wydanie decyzji o nałożeniu lub o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Postępowanie takie wymaga wiedzy specjalistycznej i nie może ograniczyć się do stwierdzenia wykonania prac powodujących podwyższenie gruntu. Błędny jest przy tym pogląd, że wykonanie tego rodzaju prac powoduje automatycznie zmianę stosunków wodnych w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie, którego ustalenia organ II instancji nie kwestionował. W sprawie przeprowadzono dowody z dwóch ekspertyz biegłych - M. P. i W. M. o skarżący przedłożyli także ekspertyzę autorstwa biegłego B. R.. Organ II instancji wskazuje na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego celem weryfikacji twierdzeń skarżących, że zalewanie ich działki wystąpiło dopiero po dokonaniu samowolnych prac budowlanych, utwardzeniu działki sąsiedniej i pozbawieniu jej roślinności. W tym celu widzi konieczność zwrócenia się do biegłego o dodatkowe wyjaśnienia. W ocenie sądu postępowanie dowodowe w tym zakresie może organ II instancji przeprowadzić samodzielnie. Nie do przyjęcia jest, aby uznać że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jaki dostrzega organ II instancji, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w kontekście ustaleń już dokonanych, przy czym z pola widzenia nie można tracić faktu, iż postępowanie toczy się od lipca 2015 r. a więc bez mała 4 lata licząc do czasu wydania skarżonej decyzji. Nawet zasadnie dostrzegana przez organ odwoławczy konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w żadnym razie nie uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. W tym zakresie przypomnieć należy, że na mocy art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie lub zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Tym samym konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając tym samym dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Nie jest dla sądu jasne, jakie jest też stanowisko organu II instancji w przedmiocie konieczności przesłuchania świadków. Organ bowiem nie wskazuje, że taka konieczność istnieje – zeznania pomogą ustalić fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ale "nakazuje" rozważyć czy świadków przesłuchać. Jeżeli organ odwoławczy widzi konieczność odebrania zeznań świadków, to zważywszy na dotychczasowy przebieg postępowania, jego przewlekłość, winien bądź świadków przesłuchać sam, bądź zlecić tą czynność organowi I instancji.

Jeszcze raz podkreślić należy, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 K.p.a.. W judykaturze i doktrynie podkreśla się, iż wydanie decyzji kasacyjnej nastąpić powinno wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego, którego konsekwencją jest brak wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2011).

W powyższych okolicznościach sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.