Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 686/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10, art. 79 par. 1 i 2, art. 81
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. W. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] 05.2021 r., nr [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego R. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez R. W. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] maja 2021r., znak: [...], wstrzymujące R. W. budowę budynku biurowego, placu utwardzonego wraz z oświetleniem, 3 masztów flagowych, reklamy wolnostojącej i portierni wybudowanych na potrzeby komisu samochodowego na nieruchomości nr ewid. gruntu [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w B., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w dniu [...] kwietnia 2021 r. dostał informację od Prezydenta Miasta B. o zgłoszeniu robót budowlanych budynku modułowego na działce nr [...], co do którego w trakcie kontroli zgłoszenia ustalono, że na działce istnieje parking aut używanych (auto-komis). Po przeprowadzeniu kontroli przez PINBPG w B. w dniu [...] kwietnia 2021 r. ustalono, że na nieruchomości nr ew. gr. [...] (obręb [...] przy ul. [...] w B. znajduje się komis samochodowy, który tworzą obiekty budowlane: kontenerowy budynek biurowy o wymiarach ok. 10,0m x 3,5m, usytuowany z przekroczeniem linii zabudowy od strony ul. [...]; plac utwardzony polbrukiem (o wymiarach ok. 17,05m x 16,45m), a w pozostałej części działki utwardzony kruszywem; oświetlenie zlokalizowane na słupach wokół placu; 3 stalowe maszty flagowe z reklamami; konstrukcja nośna pod reklamę wolnostojąca; portiernia (o wymiarach ok. 1,55m x 1,55m), zlokalizowana przy wjeździe na nieruchomość. Działka stanowiąca użytki rolne klasy "Ł" i "ŁIV", posiada przyłącze do sieci wodociągowej i elektrycznej oraz kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Na podstawie oświadczeń pracowników ustalono, że komis samochodowy funkcjonuje od maja 2020r., a inwestor R. W. nie okazał dokumentów potwierdzających legalność jego wybudowania, tj. nie okazał decyzji o pozwoleniu na jego budowę.

Mając powyższe na uwadze, postanowieniem z dnia [...].05.2021r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B., na mocy art. 48 ust.1 pkt 1 i pkt 2 i ust. 3 ustawy z 07.07 1994r. Prawo budowlane (jt. Dz.U. z 2020r. poz. 1333 ze zm.), wstrzymał inwestorowi R. W. budowę budynku biurowego, placu utwardzonego wraz z oświetleniem, 3 masztów flagowych, reklamy wolnostojącej i portierni wybudowanych na potrzeby komisu samochodowego na nieruchomości nr ewid. gruntu [...] (obręb[...]) przy ul. [...] w B. oraz poinformował, że zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu, inwestor (właściciel) przedmiotowego obiektu, może złożyć wniosek o jego legalizację. Przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego łączy się z wniesieniem opłaty legalizacyjnej, przewidzianej przepisami ustawy P.b. Ponadto organ I instancji poinformował inwestora, że dalsza procedura legalizacyjna będzie prowadzona przez ten organ po uprzednim złożeniu - w zakreślonym terminie - stosownego wniosku przez inwestora oraz poinformował o przebiegu procedury legalizacyjnej i wysokości opłat legalizacyjnych.

Zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] maja 2021r. złożył R. W., powołując się przy tym głównie na naruszenie przepisów procesowych oraz nieprawidłowe zakwalifikowanie spornych obiektów, jako wymagających pozwolenia na budowę.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] podkreślił, iż komis samochodowy składający się w/w obiektów budowlanych znajduje się na działce, stanowiącej użytki rolne, działce nr [...] nie podlega wyłączeniem określonym w art. 29-31 P.b. Każda samowola budowlana zagrożona jest nakazem rozbiórki, jednakże art. 48 ustawy Prawo budowlane przewiduje procedury umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i jego zalegalizowanie. Jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b., powinien wstrzymać prowadzenie budowy (postanowienie to wydawane jest bez względu na stopień zaawansowania robót) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Na tej podstawie organ II instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o właściwe przepisy prawa, a organ I instancji prawidłowo zakwalifikował obiekt budowlany, jako tworzącą całość techniczno - użytkową o jakiej mowa w art. 3 pkt 1 ustawy P.b. Wykonanie całościowo wskazanych robót budowanych doprowadziło w konsekwencji do wykonania obiektu budowlanego (budowli) do prowadzenia komisu samochodowego. Z zebranego materiału dowodowego wynikało bowiem, że nie ma zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 Prawa budowlanego odnoszący się do robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Organ odwoławczy podkreślił, że ze znajdującej się w aktach sprawy mapy do celów projektowych (karta 1 - akt I instancji) wynika bezsprzecznie, że przedmiotowy komis samochodowy (wraz ze wszystkimi obiektami wchodzącymi w jego skład), zlokalizowany jest na działce nr [...], która nie jest działką budowlaną a stanowi łąki trwałe oznaczone symbolem "Ł" i "ŁIV’’, a właściciel nie przedłożył w niniejszej sprawie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, w myśl odrębnych przepisów tj. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jt. Dz.U. z 2017r. poz. 1161 ze zm.). Ponadto wraz z rozpoczęciem budowy i zmianą sposobu użytkowania gruntu związanego z wyłączeniem go z produkcji rolniczej, zgodnie z art. 22 ust 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (jt. Dz.U. z 2020r. poz. 2052 ze zm.), właściciel nieruchomości był zobowiązany zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany objęte ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Właściciel nie przedłożył w niniejszej sprawie dokumentu potwierdzającego dokonanie takiego zgłoszenia.

Ponadto organ odwoławczy wskazał także, że obiekty te nie mogą być uznane za tymczasowe czy też obiekty małej architektury, gospodarcze obiekty budowlane tudzież stanowiska postojowe dla samochodów osobowych, dla budowy których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ również nie podzielił stanowiska skarżącego zawartego w zażaleniu o naruszeniu art. 8 k.p.a. czy też art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 11 k.p.a. wskazując na wyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego i dokonanie właściwej jego oceny. Zaznaczył także, że ciążący na organie nadzoru budowlanego obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nie zwalnia stron postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza skarżącego, od aktywnego udziału w wyjaśnianiu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach. Nie dopatrzył się także naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. czy też art. 124 § 2 k.p.a. wskazując, że organ powiatowy ustalił rodzaje obiektów składających się na komis samochodowy, wyszczególnił je oraz dokonał właściwej kwalifikacji w oparciu o ustawę Prawo budowlane. W związku z powyższym organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył R. W. reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez niezastosowanie w przedmiotowej sprawie pierwszego z zaskarżonych przepisów i błędne zastosowanie drugiego, będące konsekwencją błędnego przyjęcia przez organy obydwu instancji, że należąca do skarżącego działka ew. nr [...] nie jest działką budowlaną a urządzona na działce nawierzchnia stanowi obiekt budowlany (budowlę), której wykonanie wymaga uprzedniego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy jak wynika z załączonej mapy poinwentaryzacyjnej wskazanej działki, oznaczona jest ona symbolem Bi, czyli działka budowlana stanowiąca inne tereny zabudowane, a stosownie do art. 29 ust. 4 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych zwolnione jest z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;

2. art. 29 ust. 2 pkt 19 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez niezastosowanie w przedmiotowej sprawie pierwszego z zaskarżonych przepisów i błędne zastosowanie drugiego, polegające na uznaniu, że posadowione na działce ew. [...] maszty flagowe, reklama wolnostojąca i obiekt utrzymania porządku (błędnie określony jako portiernia) nie stanowią obiektów małej architektury, a zatem ich umiejscowienie na działce wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy zawarte w art. 3 pkt 3 ppkt a-c ustawy Prawo budowlane, wyliczenie sposobu wykorzystania obiektów ma charakter jedynie przykładowy, a zatem brak jest przeciwwskazań do zakwalifikowania jako obiektów małej architektury również innych obiektów, a jedynym kryterium decydującym o możliwości zakwalifikowania do kategorii obiektów małej architektury jest niewielki rozmiar obiektu, i kryterium to wbrew zapatrywaniu organów administracji budowlanej zostało spełnione przez opisane powyżej słupy maszty flagowe i reklamę wolnostojącą a także obiekt służący utrzymaniu porządku;

3. art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie będące skutkiem przyjęcia, za organem I instancji, iż posadowienie na działce ew. [...] budynku modułowego nastąpiło nielegalnie, bowiem w odniesieniu do dokonanego w dniu [...] maja 2020 r. zgłoszenia budowy, wniesiony został sprzeciw przez organ administracji budowlanej, która to decyzja została następnie utrzymana w mocy przez Wojewodę P., podczas gdy w dniu [...] kwietnia 2021 r. skarżący dokonał ponownego zgłoszenia budowy budynku modułowego na przedmiotowej działce;

4. art. 7 kpa w zw. z art. 8 kpa, w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz w zw. z art. 80 kpa, poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz dokonanie oceny zgromadzonych w sprawie dowodów w sposób sprzeczny z kardynalnymi zasadami rządzącymi postępowaniem administracyjnym, a w szczególności pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy dowodów przemawiających za koniecznością wydania rozstrzygnięcia na korzyść skarżącego, t.j. mapy poinwentaryzacyjnej działki [...], z której wynika, że jest to działka budowlana, zgłoszenia budowy z dnia [...] kwietnia 2021 r., dotyczącego budynku modułowego posadowionego na działce [...], a także dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, skutkujące uznaniem, że posadowione na działce maszty flagowe, reklama wolnostojąca oraz obiekt utrzymania porządku nie stanowią obiektów małej architektury, pomimo ich niewielkich rozmiarów.

W związku z powyższym, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację. Dodatkowo podkreślił, że organ nie miał podstaw do kwestionowania dotychczasowego statusu kategorii działki tj. "Ł" i "ŁIV", gdyż skarżący do dnia wydania rozstrzygnięcia, nie przedłożył żadnego dokumentu potwierdzającego zmianę statusu kategorii działki na "Bi". Dopiero na etapie złożonej skargi do WSA skarżący załączył mapę poinwentaryzacyjną sporządzoną w dniu 17 czerwca 2021 r. przez uprawnionego geodetę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie, na które służy zażalenie, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 P.p.s.a. (vide: wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13, pub. CBOSA).

Skarga podlegała uwzględnieniu, ale głównie z innych przyczyn niż podniósł skarżący, przy czym na uwzględnienie zasługuje pkt 4 skargi dotyczący naruszenie przepisów procesowych. Sądy administracyjne nie są – z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. – związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, rozstrzygając w granicach danej sprawy, co oznacza, że z urzędu, niezależnie od argumentacji strony skarżącej, dokonują kontroli legalności zaskarżonego aktu, oceniając go poprzez pryzmat mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i procesowego.

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., 1333 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), po nowelizacji dokonanej 19 września 2020 r. Wyżej przedstawiony tryb znajduje zastosowanie w sprawach samowolnej budowy obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu tym informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej – ust. 3. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie – ust. 4. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy - ust. 5.

W rozpoznawanej sprawie spornym jest, czy wykonana przez skarżącego budowa budynku biurowego, placu utwardzonego wraz z oświetleniem, 3 masztów flagowych, reklamy wolnostojącej i portierni na nieruchomości nr ewid. gruntu [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w B. powinno być zakwalifikowane jako całość techniczno- użytkowa stanowiąca komis samochodowy, a więc jako budowę obiektu budowlanego, co do którego wymagane jest pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy przy tym podkreślał, że nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie wskazywany przez skarżącego art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 Prawa budowlanego, odnoszący się do robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, gdyż ze znajdującej się w aktach sprawy mapy do celów projektowych (karta 1 - akt I instancji) wynika bezsprzecznie, że przedmiotowy komis samochodowy (wraz ze wszystkimi obiektami wchodzącymi w jego skład), zlokalizowany jest na działce nr [...], która nie jest działką budowlaną a stanowi łąki trwałe oznaczone symbolem "L" i "LIV’’, zaś właściciel nie przedłożył w niniejszej sprawie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej.

Stosownie do treści art. 3 pkt 1 ustawy, obiektem budowlanym jest m. in. budowla wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jej przeznaczeniem, wzniesiona z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 ustawy, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Przepis ten zawiera przykładowe wyliczenie budowli. Na wykonanie budowli wymagane jest, co do zasady, pozwolenie na budowę (art. 28 ustawy). Z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w myśl art. 29 ust. 2 pkt 7 ustawy, zwolniona jest budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Pozwolenia na budowę nie wymaga także wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy). Nadto ewentualne wątpliwości w zakresie prawidłowości kwalifikacji obiektów budowalnych tego rodzaju, jak w niniejszej sprawie, rozstrzyga treść załącznika do ustawy - Prawo budowlane, który w kategorii XXII obiektów budowlanych umieścił place składowe, place postojowe, składowiska odpadów i parkingi.

W orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji tego rodzaju robót budowlanych istotne jest ustalenie celu ich wykonywania. Analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy pozwala przyjąć, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (vide: wyroki NSA z 11 grudnia 2013 r., II OSK 1722/12; z 9 lipca 2014 r., II OSK 275/13, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

Stwierdzenie przez organ, że obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (lub pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia), skutkuje wszczęciem postępowania mającego na celu legalizację samowoli budowlanej. W zależności od rodzaju tej samowoli, przepisy P.b. rozróżniają w tym względzie postępowanie legalizacyjne unormowane w art. 48-49 P.b. oraz postępowanie naprawcze, uregulowane w art. 50-51 P.b. Są to odrębne tryby postępowania, prowadzące do zróżnicowania pozycji inwestorów i nakładania na nich odmiennych obowiązków. To zaś, który z nich znajdzie zastosowanie, uzależnione jest od zakwalifikowania nielegalnych robót, albo jako wykonanych w części obiektu budowlanego i integralnie połączonych z legalnie wybudowanym obiektem, albo jako niestanowiących takiego połączenia. Podkreślić przy tym wypada, że naruszenia prawa budowlanego oceniane są według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania jej skutków - jakkolwiek uzależnione od okoliczności konkretnej sprawy – następuje z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest zatem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od usuwania jej skutków (por. m.in. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, czy uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, CBOSA).

W pierwszej kolejności należało zatem ustalić, czy wybudowanie przedmiotowych obiektów budowlanych stanowiących całość tj. komisu samochodowego, a według skarżącego utwardzenie tylko części terenu działki nr [...] i posadowienie obiektów tymczasowych czy też obiektów małej architektury stanowiło w chwili wykonania robót budowlanych samowolę budowlaną, zaś w przypadku uzyskania pozytywnej odpowiedzi, ocenić charakter wykonanych robót, w celu doboru właściwego trybu postępowania, prowadzącego do legalizacji. Istotne jest zatem również ustalenie daty wykonania robót budowlanych, gdyż naruszenie prawa budowlanego oceniane są według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej.

Sąd z urzędu dostrzegł pominięty w zarzutach skargi aspekt naruszenia przez organy obu instancji przepisów procedury administracyjnej związanych z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu, choć zarzuty zawarte w zażaleniu dotyczyły również tych kwestii. Analizując akta administracyjne sprawy nie sposób bowiem nie zauważyć, że ani organ I instancji, ani organ II instancji, nie przeprowadziły w sprawie czynności dowodowych w ramach wszczętego po kontroli postępowania administracyjnego, przy czym w aktach organu I instancji nawet nie ma zawiadomienia o wszczęciu postępowania, do czego organ zobowiązany był z urzędu na mocy art. 53 a P.b., co przełożyło się również na niepouczenie stron o możliwości zapoznania się z aktami i zajęcia końcowego stanowiska w sprawie, koniecznej w świetle zasady objętej art. 10 § 1 K.p.a. Mimo zaniechania obowiązku informacji o prawie strony do udziału w postępowaniu, organ I instancji wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Treść rozstrzygnięcia organ oparł wyłącznie na materiale zgromadzonym poza ramami postępowania administracyjnego, a w zasadzie piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. Prezydenta Miasta B. i dołączonej przez skarżącego do zgłoszenia budynku modułowego mapy do celów projektów z 2018 r. oraz protokole z kontroli, w której skarżący nie brał udziału.

Zaakcentować przy tym należy, że pismem z dnia [...].04.2021r. znak:[...] Prezydent Miasta B. poinformował, że w dniu [...].05.2020r. właściciel nieruchomości P. R. W. dokonał w organie AB zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na ustawieniu dwóch kontenerów - "BIURO MODUŁOWE" o wymiarach 10,0 x 3,50m (obiekt tymczasowy), na które (zgłoszenie) organ ten wniósł sprzeciw. Wojewoda P. własną decyzją utrzymał w mocy w/w decyzję - sprzeciw organu I instancji, a skarga na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 76/21. Prezydent Miasta B. poinformował ponadto, że nie wydawał pozwolenia na budowę parkingu ani placu wystawienniczego auto-komisu. Okoliczności te są niekwestionowane przez strony postępowania. Jednakże skarżący, organowi II instancji zarzucił, że w ramach posiadanych w postępowaniu odwoławczym kompetencji do samodzielnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, nie dokonał jednak istotnego ustalenia, że w dniu [...] kwietnia 2021 r. inwestor dokonał ponownego zgłoszenia budowy budynku modułowego na działce nr [...] w B., co do którego nie został skutecznie wniesiony sprzeciw (zgłoszenie w załączeniu, k. 11). Organ II instancji uznał, że z uwagi na brak prezentaty Prezydenta Miasta zgłoszenie to nie zostało złożone, ale ustalenie to nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowy, gdyż z pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2021 r. (niejako wnioskującego o wszczęcie postępowania i przeprowadzenie kontroli (k. 3 akt admin. organu I instancji) wprost wynika, że skarżący w dniu [...] kwietnia 2021 r. złożył kolejne zgłoszenie, co do którego organ już wcześniej złożył sprzeciw. W ostatnim akapicie tego pisma organ wnosi o udzielenie informacji o rzeczywistym zagospodarowaniu działki nr [...] bądź podjęcie jakiegokolwiek postępowania dotyczącego tej nieruchomości, co jest niezbędne do rozpatrzenia wniosku przez organ (wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2021 r.). Niewątpliwie zatem takie zgłoszenie z [...] kwietnia 2021 r. musiało do Prezydenta Miasta B. wpłynąć, a z akt sprawy nie wynika jak się zakończyło (skarżący w skardze twierdzi, że sprzeciw przez Prezydenta nie został złożony). Okoliczności te są zatem niewyjaśnione.

Ponadto ustalając przeznaczenie przedmiotowej działki, organy obu instancji oparły się w tym zakresie na piśmie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2021 r. gdzie wskazano, że zgodnie z rejestrem gruntów działka nr [...] stanowi użytek rolny "RV"i "ŁIV" oraz dołączonej mapy do celów projektowych (karta 1 - akt I instancji) z której wynikało, że komis samochodowy (wraz ze wszystkimi obiektami wchodzącymi w jego skład), zlokalizowany jest na działce nr [...], która nie jest działką budowlaną a stanowi łąki trwałe oznaczone symbolem "Ł" i "ŁIV’’, a właściciel nie przedłożył w niniejszej sprawie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej.

Skarżący w skardze podniósł, że w chwili obecnej działka [...] oznaczona jest w ewidencji gruntu symbolem "Bi", czyli jako działka budowlana stanowiąca inne tereny zabudowane, a dowodzi tego załączona do skargi mapa poinwentaryzacyjna działki nr [...], która zgłoszona została do zasobu geodezyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta B. w dniu [...] lipca 2021 r. (k.13). Mapa opracowana została w dniu [...] czerwca 2021 roku, podczas gdy zaskarżone postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostało w dniu 30 lipca 2021 roku. Słusznie zatem skarżący podnosi, że organ II instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy miał możliwość weryfikacji zasobów geodezyjnych dotyczących przedmiotowej działki, którego to obowiązku jednak nie dopełnił. Okoliczności te nie zostały – zarówno w toku postępowania przed organem I instancji jak i II - ustalone na podstawie uproszczonej informacji z rejestru gruntów, która w sposób jednoznaczny wyjaśniłaby przeznaczenie tej działki. Organ II instancji z jednej strony opiera się na mapie przedłożonej przez skarżącego do pierwszego zgłoszenia, a z drugiej mapę przedłożoną do skargi, również przez skarżącego nie akceptuje. Przy czym w sprawie nie ma jednoznacznego dokumentu (wypisu) potwierdzającego przeznaczenie działki, co pośrednio może przekładać się na kwalifikację danego obiektu.

Kolejną kwestią, która również nie została wyjaśniona jest data wykonania spornych obiektów, wchodzących w skład komisu. Wydaje się, że organ I instancji przyjął, że komis ten powstał w maju 2020 r. - na podstawie oświadczenia jednego z pracowników komisu w trakcie kontroli w dniu [...] kwietnia 2021 r. że pracuje tu od maja 2020 r. (k. 16). W tej dacie zostało też dokonane pierwsze zgłoszenie robót budowlanych przez skarżącego. W toku postępowania nie ustalono, faktycznie kiedy dane obiekty wchodzące w skład komisu powstały, zaś z ortofotomap dołączonych do akt organu II instancji, stan zabudowy przedmiotowej działki wygląda w różnych latach odmiennie, przy czym na zdjęciu z 2016 r. obiekty kontenerowe i samochody stoją na przedmiotowej działce (k.38), w 2019 stoi jeden obiekt (k. 39), a w 2020 ich nie ma (k.40). W tych okolicznościach zatem nawet nie wiadomo w jakiej dacie poszczególne urządzenia tj. budynek biurowy, 3 maszty flagowe, reklamy wolnostojącej i portiernia zostały wybudowane na potrzeby komisu samochodowego, a także kiedy faktycznie doszło do utwardzenia przedmiotowej działki. Zaakcentować przy tym należy, że w toku prowadzonych postępowań w obu instancji, inwestor a zarazem skarżący nie złożył żadnych wyjaśnień w tym zakresie i nawet nie miał możliwości ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego, co słusznie podnosił w zażaleniu.

Oparcie się na materiale dowodowym zgromadzonym w całości poza ramami postępowania administracyjnego i brak poinformowania stron postępowania, że materiały z czynności kontrolnych zostały włączone jako dowody w sprawie a strony mogą się do nich ustosunkować, powoduje, że żadne z ustaleń organu opartych na treści tych materiałów, nie może być uznane za okoliczność udowodnioną.

Sąd zauważa, że zapewnienie wszystkim stronom postępowania administracyjnego udziału w czynnościach dowodowych jest zasadniczym elementem postępowania dowodowego, regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 79 § 1 i 2 K.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin i ma prawo brać udział w przeprowadzeniu takiego dowodu. Zgodnie natomiast z art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a.

Zgromadzenie materiału dowodowego w całości poza granicami wszczętego formalnie postępowania administracyjnego tj. wyłącznie w toku kontrolnego sprawdzania zasadności informacji Prezydenta Miasta o popełnionej samowoli budowlanej i pozbawienie stron postępowania możliwości odniesienia się do treści zgormadzonych dokumentów i oświadczeń, jest równoznaczne całościowemu niewyjaśnieniu sprawy a tym samym zaniedbaniu zasady prawdy obiektywnej z art. 7 K.p.a. Z przepisu tego wprost bowiem wynika, że to w toku postępowania administracyjnego (a nie poza jego granicami) organy administracji publicznej podejmują czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Co prawda w postępowaniu administracyjnym mogą być wykorzystane jako dowód materiały pozyskane w trakcie czynności kontrolnych (gdyż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem), ale o ich wykorzystaniu jako dowodu strony muszą być powiadomione w toku administracyjnego postępowania z umożliwieniem odniesienia się do treści dowodu.

Zdaniem sądu, poza opisaną wyżej niemożnością zaakceptowania od strony formalnej faktu zgromadzenia materiału dowodowego poza granicami postępowania administracyjnego, również ocenę treści materiałów zebranych w trakcie czynności kontrolnych, należy uznać za dowolną, wybiórczą i nie odnoszącą się do całości włączonych do akt dokumentów. Przede wszystkim z treści materiałów pozyskanych w toku czynności sprawdzających (kontrolnych) nie wynikało w sposób bezsporny, kiedy powstały poszczególne obiekty wchodzące w skład komisu samochodowego, czy utwardzenie terenu zostało wykonane w tym samym czasie, a także jakie jest przeznaczenie działki, tj. czy jest to działka rolna czy też działka określana symbolem "Bi". Chociaż we wcześniejszym stanie prawnym zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. pozwolenia na budowę nie wymagało utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, a obecnie uregulowane jest to w identyczny sposób (art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. obecnie obowiązującego), okoliczność ta wymaga wyjaśnienia, bowiem łącznie z pozostałymi okolicznościami, może mieć wpływ na wynik sprawy.

Jakkolwiek przepisy P.b. nie zawierają norm, które definiowałyby "utwardzenie gruntu", to jednak wedle reprezentowanego jednolicie w orzecznictwie poglądu są to wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych takich, jak wykonanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej itp. (por. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 marca 2019 r., II SA/Rz 1304/18, Lex nr 2687186). Należy podzielić wywody organów w zakresie brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., że dotyczy on przypadku, gdy utwardzenie powierzchni gruntu ma charakter niesamoistny (por. min. wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 marca 2020 r., II SA/Bd 102/20, Lex nr 3031159), a więc gdy jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b. (wedle tego przepisu przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki). Urządzenie budowlane z natury swej pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym, w stosunku do którego pełni funkcję służebną (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2020 r., II SA/Kr 751/20, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"), a więc jego budowa nie prowadzi do powstania samodzielnej budowli. Utwardzenie gruntu może jednak stanowić odrębną budowlę o ile jest dokonywane w celu powstania obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji. Wówczas tak urządzony (tj. utwardzony) teren, pełni samodzielną funkcję jako np.: plac składowy, manewrowy, postojowy, czy parkingowy albo droga wewnętrzna. W takim przypadku nie jest uzasadnione stosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 9 P.b., bowiem brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego między utwardzeniem terenu, a odrębnym obiektem budowlanym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 czerwca 2021 r., II SA/Go 322/21, Lex nr 3208934). W każdym więc razie, gdy utwardzenie terenu pełni funkcję samodzielną lub dominującą, a nie służebną, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, wedle ogólnej zasady z art. 28 ust. 1 P.b. Wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej i przeznaczenie tak utwardzonego terenu może być zatem różne, ale roboty budowlane wykonywane na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. nie powinny doprowadzić do powstania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 701/16, CBOSA oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 25 lutego 2020 r., II SA/Wr 748/19, Lex nr 2979507). Przedstawione wyżej stanowisko orzecznicze, sąd orzekający w pełni podziela, jednakże zajęcie stanowiska w kwalifikacji samowoli budowlanej z uwagi na nieustalenie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie jest przedwczesne.

Skład orzekający podkreśla, że w sprawach dotyczących samowoli budowlanych obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest poczynienie dokładnych ustaleń, kiedy i jakich robót budowlanych dokonał inwestor, zakwalifikowania tych robót według definicji Prawa budowlanego, obowiązujących w dacie wykonania robót, sprawdzenia spełnienia jakich formalności prawnych wymagało przystąpienie do realizacji robót budowlanych również w świetle brzmienia przepisów Prawa budowlanego z daty przystąpienia do wykonania robót, ustalenia, czy formalności inwestor dopełnił a następnie przyporządkowania ustaleń pod konsekwencje prawne, przewidziane art. 48-51 Prawa budowlanego w brzmieniu ustawy obowiązującym w dacie orzekania (vide: teza wyroku WSA w B. w sprawie sygn. II SA/Bk 442/16, CBOSA).

W sprawie niniejszej przytoczone wyżej obowiązki organu nadzoru budowlanego nie zostały wypełnione właściwie, gdyż ani nie ustalono daty realizacji robót, czy były wykonane w jednym czasie ani sprawdzenia, jakie jest przeznaczenie gruntu. Ponadto zaskarżone postanowienia podlegały uchyleniu jako wydane w wadliwie przeprowadzonych postępowaniach administracyjnych, pozbawiającym strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu i bez przeprowadzenia dowodów w ramach postępowania administracyjnego tj. w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne powinno zostać powtórzone z zachowaniem wymogów proceduralnych. Na okoliczność daty wybudowania obiektu należałoby przeprowadzić dowody z zeznań świadków, uzupełnić je dostępnymi dokumentami i wyjaśnić czy został złożony skuteczny sprzeciw do zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2021 r. W postępowaniu należałoby także przeprowadzić oględziny z zapewnieniem udziału w nich wszystkim stronom postępowania. Kontrolne sprawdzenie inwestycji nie było obwarowane gwarancjami procesowymi dla stron postępowania. Prawidłowości kwalifikacji obiektu do budowli sąd na obecnym etapie nie może ocenić, z uwagi na braki postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Konsekwencją uchylenia postanowień organów obu instancji stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych kosztów postępowania sądowego, na które złożył się wpis od skargi (100 złotych) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 złotych) i koszty opłaty od pełnomocnictwa (17 złotych)(art. 200 w związku z art. 210 § 1 p.p.s.a).