Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 767/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 106
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), a także art. 19 ust. 1, art. 4 pkt 21 i art. 20 pkt 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że wnioskiem z 4 listopada 2020 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do zarządcy drogi krajowej nr [...] – GDDKiA Oddział w [...] - o uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tablicy informacyjnej o lokalizacji stacji paliw [...] i parkingu TIR oraz trasie dojazdu, na terenie działki nr ew. [...], położonej przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości [...]. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] GDDKiA, działając z upoważnienia GDDKiA, postanowieniem z [...] listopada 2020 r. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor"). W uzasadnieniu wnioskodawca wyjaśnił, że planowane zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami, a jego lokalizacja nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż nie będzie zlokalizowana ani w pasie drogowym, ani w jego bezpośrednim otoczeniu.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku GDDKiA postanowieniem z [...] lipca 2021r. utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ zacytował przepisy stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Wskazał, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony w celu realizacji na działce nr ew. [...], położonej w obrębie [...], budowy tablicy informacyjnej o lokalizacji stacji paliw [...] i parkingu TIR oraz trasie dojazdu. Inwestycja dotyczy wolnostojącej, niepodświetlonej tablicy informacyjnej o szerokości 6,0 m i wysokości 3,0 m, zaś wysokość od rzędnej terenu do górnej krawędzi tablicy lub najwyższego elementu konstrukcji nośnej jest nie większa niż 5,5 m. Konstrukcja wsporcza wykonana będzie w technologii stalowej tj. dwa słupy posadowione na żelbetowych stopach fundamentowych. Wyjaśnił, że zadaniem zarządcy drogi - jako organu uzgadniającego - jest zweryfikowanie w jakim stopniu inwestycja ta wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego we wnioskowanym miejscu. Z tego też względu GDDKiA przeanalizował projekt decyzji o warunkach zabudowy, pod kątem zgodności z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a mianowicie czy planowana lokalizacja reklamy nie narusza jego zapisów w zakresie jej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] (co najmniej 25 m). W niniejszej sprawie, zgodnie z pkt 2 lit. a przesłanego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz jego załącznikiem graficznym, nieprzekraczalna linia zabudowy, od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] została ustalona w odległości 25 m. Tym samym spełnione zostały minimalne wymogi określone w powyższym przepisie.

Zarządca drogi dodał, że obowiązany jest on dokonać oceny zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie może powodować posadowienie reklamy, biorąc pod uwagę okoliczności, które mogą przyczynić się do rozproszenia uwagi kierowców np. rodzaj i wielkość reklamy, a także kąt jej usytuowania w stosunku do drogi. Tak więc, musi on skonfigurować drogę i obiekty znajdujące się w jej rejonie w taki sposób by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego (w tym reklam). Co więcej, to właśnie zarządca drogi jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach.

W tym miejscu GDDKiA podniósł, że planowany nośnik reklamowy miałby być zlokalizowany, przy drodze krajowej nr [...], która zarządzeniem nr 7 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 marca 2020 r., została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Z kolei sporna działka przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...], w miejscu występowania skrzyżowania typu rondo, zawierającego wyspę środkową, wokół której odbywa się ruch okrężny pojazdów. O skrzyżowaniu tym uprzedza zlokalizowany w km około 11+600 (strona prawa) znak drogowy [...] "skrzyżowanie o ruchu okrężnym. Znak ten stosuje się głównie poza obszarami zabudowanymi, a na obszarach zabudowanych wtedy, gdy skrzyżowanie z ruchem okrężnym występuje na drodze oznakowanej wcześniej jako droga z pierwszeństwem i nie jest widoczne z dostatecznej odległości. O skrzyżowaniu uprzedza również znak drogowy [...] "ustąp pierwszeństwa" zlokalizowany w km około 11+690, który umieszcza się na drodze podporządkowanej przed skrzyżowaniem z drogą z pierwszeństwem, a także tablica przeddrogowskazowa zlokalizowana w km około 11+730 (strona prawa), która wskazuje kierującym pojazdami, gdzie prowadzą drogi wylotowe z tego skrzyżowania. Dodatkowo organ wskazał, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku przenosi bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które zgodnie z przeprowadzonym w 2015 roku Generalnym Pomiarem Ruchu wynosiło 13416 poj./dobę, przy pełnej strukturze rodzajowej pojazdów silnikowych: motocykle, samochody osobowe i mikrobusy, lekkie samochody ciężarowe (dostawcze), samochody ciężarowe (z przyczepami i bez), autobusy, ciągniki rolnicze i rowery. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności zarządca drogi uznał, że odcinek, gdzie miałby powstać nośnik reklamowy to miejsce, w którym kierowcy powinni zachować szczególną ostrożność w związku ze zmianą organizacji ruchu i możliwością wyboru kierunku jazdy. W ocenie GDDKiA zlokalizowanie reklamy w takim miejscu może przyczynić się do zaistnienia niebezpiecznych zdarzeń. Zainteresowanie czynnikiem zewnętrznym, jakim jest reklama, może bowiem opóźnić reakcję kierowcy bądź powodować popełnienie błędu na drodze, co w konsekwencji prowadzić może do wypadku. Stąd też zdaniem organu planowany nośnik reklamowy powinien zostać zlokalizowany w odległości co najmniej 200 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] oraz wzdłuż tej drogi w odległości co najmniej 150 m od końca skrzyżowania typu rondo.

Organ dodał, że nośniki reklamowe widziane z drogi oraz prezentowane na nich treści są eksponowane w kierunku pasa drogowego. Ich celem jest przyciąganie uwagi kierujących pojazdami, co może powodować oderwanie przez nich wzroku od sytuacji panującej na drodze, co stwarza niebezpieczeństwo na drodze, zwłaszcza w pobliżu miejsc gdzie należy zachować szczególną ostrożność. Z takim miejscem mamy do czynienia na gruncie przedmiotowej sprawy, gdyż planowane miejsce lokalizacji reklamy znajduje się na wysokości skrzyżowania typu rondo, gdzie kierujący pojazdami mogą poruszać się w kierunku węzła autostrady [...], innych miejscowości bądź centrum magazynowego oraz na odcinku gdzie występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego. Projektowana reklama zostałaby tymczasem umieszczona równolegle do jezdni drogi krajowej nr [...], co zachęca obserwatorów do skręcania głowy, gdyż mijając reklamę ustawioną równolegle, najlepszy widok (ze względu na najmniejszą odległość i optymalny kąt patrzenia) obserwator ma w momencie , gdy mija reklamę. W takiej sytuacji czas odwrócenia uwagi kierowcy od sytuacji na drodze jest znacznie dłuższy niż w przypadku patrzenia na elementy ustawione prostopadle do krawędzi jezdni. GDDKiA stwierdził również, że usytuowanie jednego bilbordu w otoczeniu drogi może zwiększyć ryzyko wypadku, aż o 12,3%.

Odpowiadając na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał, że inwestor nie przedstawił żadnych danych czy źródeł, z których wynikałoby, że fakty podane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji nie są rzetelne i nie mogą być podstawą ustaleń faktycznych w tej sprawie. Uwzględniając zaś fakt, że zarządca drogi powinien mieć przede wszystkim na względzie działanie zgodnie z zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, GDDKiA postanowił utrzymać w mocy rozstrzygnięcie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jego uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pomimo braku obiektywnych przeciwwskazań,

- art. 20 pkt 20 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że uzgodnienie warunków zabudowy w tym przypadku naruszałoby bezpieczeństwo ruchu drogowego,

- art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że budowa tablicy informacyjnej doprowadzi do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego,

- art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez odmowę uzgodnienia warunków zabudowy pomimo zachowania wymaganej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni,

- art. 8 ust. 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,

- art. 6 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na Wytycznych do oceny wpływu reklam, które nie stanowią źródła obowiązującego prawa,

- art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego i wydanie postanowienia w oparciu o dane dotyczące sytuacji drogowej sprzed przebudowy układu drogowego, który znacząco poprawił bezpieczeństwo drogowe,

- art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie było ku temu przesłanek.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego rozwinął powyższe zarzuty. Dodał, że organ bardzo ogólnikowo ocenił kwestię wpływu tablicy informacyjnej na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Podał przy tym dane, które dotyczą ruchu drogowego przed gruntowną przebudową przedmiotowego skrzyżowania, która zakończyła się w 2018 roku. Pełnomocnik skarżącego zarzucił również organowi brak równego traktowania, gdyż zaakceptowane zostało posadowienie innych tablic reklamowych w tym miejscu. Stwierdził ponadto, że żadne dowody prezentowane przez organ nie wskazują na to, że posadowienie tablicy informacyjnej w proponowanym przez skarżącego miejscy pogorszy bezpieczeństwo ruchu drogowego.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2021r., utrzymujące w mocy własne rozstrzygniecie z dnia [...] listopada 2020r., w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tablicy informacyjnej o lokalizacji stacji paliw [...] i parkingu TIR oraz trasie dojazdu, na terenie działki nr ew. [...], położonej przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości [...].

Jak wynika z treści zaskarżonych postanowień podstawą prawną do jego wydania były, obok art. 106 k.p.a. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o drogach publicznych w powiązaniu z przepisami ustawy o ruchu drogowym. Zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2020r., poz. 293 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W § 2 przepisu art. 60 p.z.p. ustawodawca odsyła do przepisu art. 53 ust. 4 pkt. 9 p.z.p. z którego wynika, że decyzje w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, uzgadnia się z właściwym zarządcą drogi. W przypadku drogi krajowej jest to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Ustawodawca nie precyzuje pojęcia obszarów przyległych do pasa drogowego dlatego w tym zakresie należy odnieść się do przepisów prawa materialnego, którymi w tym wypadku są przepisy ustawy o drogach publicznych. Z art 4 ust. 1 tej ustawy wynika, że pas drogowy oznacza "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował w sposób precyzyjny szerokości pasa przyległego, posługując się wykładnią funkcjonalną należy przyjąć, że inwestycje, które zlokalizowane są na działce przylegającej do drogi i które oddziałują na tę drogę wymagają uzgodnienia z zarządcą drogi, gdyż mają wpływ na tę drogę a tym samym oddziałują na ruch drogowy, jego rozmiar, a co za tym idzie na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Oczywistym jest, w ocenie Sądu, że celem reklamy jest oddziaływanie na kierowców jadących po drodze, gdyż w innym wypadku umieszczanie reklamy mijałoby się z celem, byłoby nieracjonalne ze względów ekonomicznych.

Uzgodnienia dokonuje określony zarządca drogi, w zależności do rodzaju tej drogi. Wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe jest obiektem budowlanym - budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Budowa takiego urządzenia reklamowego spełnia przesłanki z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż stanowi zmianę zagospodarowania terenu i wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy realizacji na działce nr ew. [...], położonej w obrębie [...], budowy tablicy informacyjnej o lokalizacji stacji paliw [...] i parkingu TIR oraz trasie dojazdu. Inwestycja obejmuje budowę wolnostojącej, niepodświetlonej tablicy informacyjnej o szerokości 6,0 m i wysokości 3,0 m, zaś wysokość od rzędnej terenu do górnej krawędzi tablicy lub najwyższego elementu konstrukcji nośnej jest nie większa niż 5,5 m. Konstrukcja wsporcza wykonana będzie w technologii stalowej tj. dwa słupy posadowione na żelbetowych stopach fundamentowych.

Planowany nośnik reklamowy miałby być zlokalizowany, przy drodze krajowej nr [...], która zarządzeniem nr 7 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 marca 2020 r., została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Z kolei sporna działka przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...], w miejscu występowania skrzyżowania typu rondo, zawierającego wyspę środkową, wokół której odbywa się ruch okrężny pojazdów.

Zgodnie z pkt 2 lit. a projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz jego załącznikiem graficznym, nieprzekraczalna linia zabudowy, od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] została ustalona w odległości 25 m, co spełnia wymogi art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w zakresie odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...].

W związku z tym, że przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymienia kryteriów uzgodnienia inwestycji planowanych na obszarach przyległych do pasa drogowego, to zarządca drogi powinien w tym przypadku prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 tej ustawy ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu ( vide wyrok NSA z 2 października 2015r, II OSK 357/14).

W konsekwencji należy uznać, że kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, które mogłoby spowodować posadowienie takiego obiektu , zlokalizowanego na obszarze przyległym do pasa drogowego , stanowi jedno z kryteriów analizowanych w toku postepowania uzgodnieniowego.

Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane, w przypadku drogi krajowej: w terenie zabudowy w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W tym zakresie przepis art. 43 ust. 1 ma charakter związany. Natomiast rozstrzygnięcie, czy odległość minimalna jest wystarczająca, czy też należy określić odległość lokalizowanego obiektu od krawędzi jezdni większą od minimalnej, pozostaje w sferze uznania zarządcy drogi. Wybór rozstrzygnięcia, jak wynika z poprzedzających rozważań, powinien być uwarunkowany kryteriami należącymi do sfery ochrony dróg oraz okolicznościami konkretnej sprawy. Określenie przez zarządcę drogi odległości z powołaniem się na zapobieganie pogorszeniu bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 oraz art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), co do zasady oznacza kierowanie się ustawowymi kryteriami uznania administracyjnego ( vide wyrok NSA z 29 października 2020r. , II OSK 2386/19).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku : "kryterium odległości urządzenia reklamowego od pasa drogowego nie jest jedynym kryterium oceny czy urządzenie to powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W każdym przypadku zarządca drogi powinien dokonać oceny tego zagrożenia nie tylko w oparciu o to kryterium, lecz jeszcze biorąc pod uwagę np. rodzaj danej tablicy reklamowej, jej położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności np. w pobliżu skrzyżowań. Gdyby jedynym kryterium oceny była odległość obiektu budowlanego od pasa drogowego, to brak byłoby potrzeby uzgadniania danej inwestycji przez wyspecjalizowany organ - zarządcę drogi, gdyż spełnienie tego kryterium z łatwością mógłby ocenić organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2013 r., II OSK 1198/12 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) niemożność sytuowania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż wskazana w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest tylko jednym z warunków uzyskania zgody na lokalizację obiektu na obszarze przyległym do pasa drogowego. Innymi są np. niepogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 21 ustawy o drogach publicznych), nie powodowanie oślepiania albo nie wprowadzanie w błąd uczestników ruchu drogowego (art. 45 ust. 1 pkt. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Zatem określenie obszaru przyległego do pasa drogowego, na którym wymagane jest uzgodnienie zarządcy drogi dla projektowanego obiektu budowlanego zależy od okoliczności danej sprawy. Co do sytuowania konstrukcji reklamowych za takie kryterium należy przyjąć też to czy jest ona skierowana do uczestników ruchu drogowego, jakie są jej gabaryty".

Ja już wskazano planowany nośnik reklamowy miałby być zlokalizowany , przy drodze krajowej nr [...] ( droga klasy GP) na działce nr ew. [...] przylegającej do pasa drogowego , w miejscu występowania skrzyżowania typu rondo, z wyspą środkową wokół której odbywa się ruch okrężny pojazdów.

O skrzyżowaniu tym uprzedza zlokalizowany w km około 11+600 (strona prawa) znak drogowy [...] "skrzyżowanie o ruchu okrężnym. , a także znak drogowy [...] "ustąp pierwszeństwa" zlokalizowany w km około 11+690, który umieszcza się na drodze podporządkowanej przed skrzyżowaniem z drogą z pierwszeństwem, a także tablica przeddrogowskazowa zlokalizowana w km około 11+730 (strona prawa), która wskazuje kierującym pojazdami, gdzie prowadzą drogi wylotowe z tego skrzyżowania ( miejscowości [...] i [...] - jazda na wprost dr .krajową nr [...],[...],[...],[...], [...] - jazda na wprost autostrada [...] - część drogi międzynarodowej [...],[...],[...] – jazda w lewym kierunku autostrady [...],[...] - jazda w prawym kierunku.

Jednocześnie droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku przenosi bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które zgodnie z przeprowadzonym w 2015 roku Generalnym Pomiarem Ruchu wynosiło 13416 poj./dobę, przy pełnej strukturze rodzajowej pojazdów silnikowych: motocykle, samochody osobowe i mikrobusy, lekkie samochody ciężarowe (dostawcze), samochody ciężarowe (z przyczepami i bez), autobusy, ciągniki rolnicze i rowery.

Z tych wszystkich względów należy podzielić stanowisko organu-zarządcy drogi, że odcinek, gdzie miałby powstać nośnik reklamowy to miejsce, w którym kierowcy powinni zachować szczególną ostrożność w związku ze zmianą organizacji ruchu i możliwością wyboru kierunku jazdy.

Zdaniem organu zlokalizowanie reklamy w takim miejscu może przyczynić się do zaistnienia niebezpiecznych zdarzeń. Zainteresowanie czynnikiem zewnętrznym, jakim jest reklama, może bowiem opóźnić reakcję kierowcy bądź powodować popełnienie błędu na drodze, co w konsekwencji prowadzić może do wypadku.

Dlatego też zdaniem organu planowany nośnik reklamowy powinien zostać zlokalizowany w odległości co najmniej 200 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] oraz wzdłuż tej drogi w odległości co najmniej 150 m od końca skrzyżowania typu rondo, co racjonalnie uzasadnia lokalizacją na przedmiotowym terenie obszaru, na którym występuje nagromadzenie sytuacji potencjalnie konfliktowych. Trudno nie zgodzić się ze stanowiskiem GDDKiA, że reklamy nie powinny być lokalizowane w takich obszarach, że względu na skomplikowaną sytuację drogowo-ruchową, konieczność oceny sytuacji przez kierowcę, podjęcia decyzji i ich realizację. Kierowca jest obciążony informacjami związanymi z prowadzeniem pojazdu, a lokalizacja reklamy tak blisko drogi, z istoty rzeczy przyciąga uwagę kierujących pojazdami stwarzając potencjalne niebezpieczeństwo.

Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów art. 7 i 8 K.p.a. Ważąc interesy strony (przede wszystkim ekonomiczny - innego Skarżący nie wskazał), i interes społeczny (bezpieczeństwo ruchu drogowego) organ prawidłowo uznał priorytet interesu społecznego na interesem strony. Możliwość oddziaływania reklamami na kierowców ma, w ocenie Sądu, wyłącznie charakter ekonomiczny wynikający z możliwości czerpania korzyści z reklam, które byłyby umieszczane na nośniku reklamowym i nie powinien w tym wypadku przeważać nad interesem społecznym sprowadzającym się do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze . W tych okolicznościach nietrafne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 20 pkt 2 oraz art. 19 ust 1 w zw. art.4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych, ponieważ GDDKiA miał kompetencję do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ze względu na przysługujące mu uprawnienia do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej w sytuacji w której nośnik reklamowy byłyby posadowiony w pobliżu tej drogi.

Nieuzasadnionymi są także zarzuty dotyczące nierzetelnego zebrania przez organ materiału dowodowego. Niewątpliwie GDDKiA jest wyspecjalizowanym organem, który w zakresie swych kompetencji ma wiedzę na temat nie tylko zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego ale i wszystkich aspektów z tym ruchem związanych. Zgodnie z art. 15 pkt. 15 ustawy prawo o ruchu drogowym posiada kompetencję do dokonywania pomiarów ruchu, co z kolei przekłada się na ocenę bezpieczeństwa ruchu drogowego przy uwzględnieniu nasilenie ruchu, dozwolonej prędkości, czynników zewnętrznych wpływających na percepcję kierowców, związku pomiędzy prędkością pojazdów a zdolnością obserwacji drogi i wpływu potencjalnych reklam na zdolność koncentracji kierowców.

Zauważyć jeszcze trzeba, że organ nie tylko nawiązał do kryteriów ustawowych uznania oraz zbadał ich zastosowanie w indywidualnej sprawie konkretnego adresata. Nadto, wybór rozstrzygnięcia został wyczerpująco uzasadniony. Nie doszło zatem do przekroczenia granic uznania administracyjnego. W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Sąd nie stwierdził także aby doszło do wadliwego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wszystkie wskazane w sentencji postanowienia przepisy prawa krajowego były łącznie podstawą do wydania zaskarżonego postanowienia, przy czym wbrew zarzutowi skargi, organ nie oparł swojego rozstrzygnięcia na normie art. 35 ust 3 ustawy o drogach publicznych.

Konkludując Sąd ponownie podkreśla , że prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11; z dnia 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1786/12 wskazał, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez organy Państwa, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji, jak również nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli, zawarowanego w art. 5 Konstytucji. Z tego względu zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ma trwałe źródło konstytucyjne. Ze względu zatem na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli – także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach – w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności.

Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2019r., poz.2325).