Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 82/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 roku sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję z dnia [...], nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...], znak: [...], w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Burmistrz Gminy i Miasta S. decyzją z dnia [...], znak: [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego budowy elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW i wysokości całkowitej turbiny około 155 m wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, stacją transformatorową, drogą wewnętrzną, placem manewrowym i zjazdem z drogi gminnej, w miejscowości S. , na działce nr 98 i 99 oraz częściowo 90, gm. S. . Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.").

W dniu 29 listopada 2011 r. J.L. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...]., znak: [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. J.L. zarzucił decyzji rażące naruszenie prawa wyjaśniając, że Burmistrz Gminy i Miasta S. błędnie zakwalifikował budowę elektrowni wiatrowych jako inwestycję celu publicznego, podczas gdy elektrowni wiatrowych nie można zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 782 ze zm., dalej jako: "u.g.n."), ponieważ nie są one niezbędne do korzystania z sieci przesyłowych. Przewody i sieci służące do przesyłania energii elektrycznej funkcjonują niezależnie od elektrowni wiatrowych. Wnioskodawca powołał się na wyroki sądów administracyjnych, a w szczególności na wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1412/09. Wnioskodawca wskazał, że jest uprawniony do złożenia wniosku na podstawie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), gdyż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, jako właściciela działek o nr 100/1, 102/2, 103/3, 139 (obręb [...]) oraz nr 96 (obręb [...]), położonych w S., na których znajduje się jego siedlisko i wyspecjalizowane gospodarstwo rolne uznane za wizytówkę powiatu [...]. Wnioskodawca wskazał, że inwestycja objęta kwestionowaną decyzją będzie szkodliwie oddziaływać na jego nieruchomość, która położona jest w odległości 400 m od działek nr 81 i 82 i około 160 m od działki nr 96. Wytwarzane przez elektrownie wiatrowe dźwięki o niskiej częstotliwości będą negatywnie wpływać na zdrowie ludzi oraz prowadzone przez wnioskodawcę prace hodowlane i produkcję warzyw. W ocenie J.L. wydana decyzja rażąco narusza prawo, ponieważ została wydana jako decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy nie było ku temu podstaw, jak również zagraża zdrowiu i życiu mieszkańców gminy S. oraz została wydana bez wymaganych badań wpływu obiektów na środowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], znak: [...], umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. ponieważ J.L. nie można przypisać statusu strony, co czyniło toczące się postępowanie bezprzedmiotowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku J.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...]., znak: [...], utrzymało w mocy ww. decyzję z dnia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi J.L., wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Łd 668/12, uchylił ww. decyzje SKO, podkreślając, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest dwuetapowe. W pierwszym etapie organ otrzymawszy żądanie, o którym mowa w art. 157 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie wstępne w ramach którego bada istnienie podmiotowych, jak i przedmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego. W przypadku, gdy którejś podstawy brak organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie przechodząc do drugiego etapu. Natomiast w sprawie Kolegium wszczęło postępowanie w sprawie. Z tego powodu, zdaniem Sądu, organ nie mógł umorzyć postępowania tylko z powodu braku interesu wnioskodawcy, lecz winien był zbadać istnienie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. W konsekwencji organ wszczynając postępowanie i umarzając je na podstawie braku interesu prawnego strony, nie zbadał tym samym całości sprawy, nie odniósł się do wszystkich zarzutów strony skarżącej, chociażby do zarzutu, według którego budowa elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2774/12, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi wskazując, że Sąd I instancji pominął istotną kwestię, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. może nastąpić tylko w przypadku, gdy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Odmowa wszczęcia postępowania nie jest zatem możliwa w okolicznościach kiedy, to czy podmiot ma przymiot strony wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. W takich przypadkach postępowanie nieważnościowe powinno być wszczęte, zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a., co stwarza możliwość do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. W ocenie NSA taka sytuacja miała miejsce w sprawie, gdyż brak przymiotu strony wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji nie był oczywisty.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 560/14 oddalił skargę J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] uznając, że organ wszczynając postępowanie w sprawie i umarzając je z powodu braku interesu prawnego J.L. nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, gdyż zbadał całość sprawy i odniósł się do zarzutów strony.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3328/14, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J.L., uchylił ww. wyrok oraz decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując, iż organ ustalając legitymację procesową wnioskodawcy błędnie zawęził możliwość oceny posiadania statusu strony przez wnioskodawcę, ignorując jednocześnie przedstawione przez stronę okoliczności wskazujące na potrzebę uwzględnienia szerszego kontekstu prawnego, w szczególności przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale też prawa cywilnego i zasad konstytucyjnych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w sprawie nie może ostać się zarzut wadliwego zakwalifikowania budowy elektrowni wiatrowych do inwestycji celu publicznego, a w konsekwencji wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zamiast decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium, wada ta nie może być zakwalifikowana do kategorii "rażących naruszeń prawa", o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji istniał w orzecznictwie spór w zakresie kwalifikacji elektrowni wiatrowych jako inwestycji celu publicznego. Obecnie w orzecznictwie dominuje pogląd, że inwestycje te nie są inwestycjami celu publicznego. Skoro jednak w dacie wydawania decyzji przez Burmistrza Gminy i Miasta S. istniały rozbieżności w tym zakresie, to wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Kolegium jako chybiony oceniło zarzut wydania decyzji pomimo braku wymaganych przez prawo badań wpływu obiektów na środowisko. Kwestia oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na otoczenie nie jest badana na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto kwestionowana decyzja zawiera elementy określone w art. 54 u.p.z.p., w tym również załącznik graficzny określający linie rozgraniczające teren inwestycji. Decyzja została wydana po uprzednim uzgodnieniu z Marszałkiem Województwa [...] w zakresie melioracji urządzeń wodnych.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skierował J.L. podnosząc, że decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 u.g.n. poprzez wadliwe uznanie, że zakwalifikowanie elektrowni wiatrowej jako inwestycji celu publicznego przez Burmistrza Gminy i Miasta S. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, gdyż na moment wydania decyzji w orzecznictwie występowały odmienne interpretacje art. 6 ust. 2 u.g.n. O zasadności stanowiska, że budowa elektrowni wiatrowej nie oznacza realizacji celu publicznego świadczy ponadto wykładnia historyczna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję o odmowie stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i cytując treść art. 156 § 1 K.p.a. wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem, którego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie czy decyzja administracyjna nie została dotknięta jedną z ciężkich, kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. Natomiast przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Stąd też w tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

Przechodząc do oceny kwestionowanej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. Kolegium wyjaśniło, że jej podstawę materialnoprawną stanowią przepisy powołanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołując art. 54 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, iż decyzja Burmistrza zawiera wszystkie wymagane elementy. Decyzja ta zawiera również załącznik graficzny, czyli mapę w skali 1:1.000 z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Rozstrzygnięcie Burmistrza zostało ponadto wydane po uzgodnieniu z Marszałkiem Województwa [...] w zakresie melioracji wodnych (postanowienie znak: [...] z dnia [...]). Kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane przez organ do tego właściwy - Burmistrza Gminy i Miasta S..

W ocenie Kolegium, w sprawie nie wystąpiła zatem jakakolwiek przesłanka wymieniona wart. 156 § 1 K.p.a.

W ocenie J.L., podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. winien być art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem decyzja narusza prawo w sposób rażący, gdyż organ błędnie zakwalifikował budowę elektrowni wiatrowej do inwestycji celu publicznego. W ocenie Kolegium zarzut en nie może być kwalifikowany jako "rażące naruszenie prawa", bowiem w dacie wydawania kwestionowanej decyzji Burmistrza w orzecznictwie administracyjnym i sądowoadministracyjnym istniał spór co do tego, czy do urządzeń wymienionych w art. 6 ust. 2 u.g.n. można zaliczyć elektrownie wiatrowe. Jeżeli natomiast w odniesieniu do danego przepisu występują różne interpretacje, to nie można mówić, że naruszenie tego przepisu poprzez wybór jednej z jego interpretacji stanowi rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa polega bowiem na błędnej interpretacji przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości, może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Skoro zatem w dacie wydawania decyzji, dokonywano różnej wykładni przepisów, prowadzącej do odmiennych wniosków, to nie można uczynić organowi zarzutu, w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, że zastosowanie jednej z interpretacji stanowi rażące naruszenie przepisu. Ponadto nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości, nawet gdy późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie stało się jednolite – co ma miejsce w sprawie.

W dalszej kolejności Kolegium podkreśliło, iż pełnomocnik J.L. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołał się na orzeczenia, które w jego ocenie mają świadczyć, o tym, że w orzecznictwie nie istniał spór co tego czy budowa elektrowni wiatrowych jest inwestycją celu publicznego. W ocenie Kolegium, wyroki te świadczą o powoli stabilizującej się linii orzecznictwa w tej kwestii jednak nie świadczą o braku sporu w orzecznictwie. Powołanie wyroku NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt: II OSK 1412/09, czyli wyroku wydanego po przeszło roku od daty kwestionowanej decyzji, tym bardziej wskazuje, że dopiero późniejsze orzecznictwo sądów w tym zakresie zaczęło jednoznacznie wypowiadać się w tej kwestii. Powołany wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07 został natomiast wydany w innym stanie faktycznym i dotyczy budowy małej elektrowni wodnej. Niemniej jednak, wszystkie powołane zarówno przez Kolegium, jak i stronę orzeczenia świadczą o sporze jaki istniał w orzecznictwie w tym zakresie, w czasie wydawania przez Burmistrza kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W ocenie Kolegium, chybione jest również stanowisko strony w zakresie oparcia zarzutu rażącego naruszenia prawa, w związku z wydaniem dla elektrowni wiatrowych decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w wykładni historycznej art. 6 ust. 2 u.g.n. J.L. wskazał, że można wywnioskować, iż ustawodawca celowo wprowadził do ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. 1985 r., Nr 22, poz. 94) przepis art. 46 ust. 2 pkt 4a, który uznawał za cel publiczny "budowę i utrzymanie urządzeń i instalacji energetycznych służących do wytwarzania paliw i energii oraz przesyłania i dystrybucji za pomocą sieci", natomiast adekwatny do niego przepis art. 6 ust. 2 u.g.n. wskazuje na istotną zmianę, sposobu wyznaczania celu publicznego. W ocenie Kolegium, wskazana wykładnia historyczna nie zmienia faktu, że na gruncie art. 6 ust. 2 u.g.n. istniał spór co do kwalifikowania inwestycji budowy elektrowni wiatrowych jako inwestycji celu publicznego, co ma bezpośrednie przełożenie na ocenę czy naruszenie tego przepisu jest naruszeniem rażącym, bądź nie.

Zdaniem Kolegium, nie może również ostać się zarzut wydania kwestionowanej decyzji Burmistrza bez wymaganych badań wpływu obiektów na środowisko. Kwestia oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na otoczenie nie jest badana na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz w trakcie odrębnego postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w trybie i na zasadach wynikających z odrębnej ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze J.L. wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 u.g.n. polegające na uznaniu, że zakwalifikowanie elektrowni wiatrowej jako celu publicznego przez Burmistrza w decyzji z dnia [...] nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, gdyż na moment wydania ww. decyzji w orzecznictwie występowały odmienne interpretacje art. 6 ust. 2 u.g.n., w sytuacji gdy w czasie wydawania decyzji przez Burmistrza zagadnienie kwalifikacji elektrowni wiatrowych jako niespełniających warunków uznania za przedsięwzięcie celu publicznego zostało już rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny, a zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako - "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonych granicach, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd kontroluje legalność decyzji a w działaniu organu administracji w niniejszej sprawie nie dopatrzył się ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, czy skarżącemu służy legitymacja do wystąpienia z takim żądaniem. Istotne dla oceny skargi jest to, że w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3328/14 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. L., uchylił wyrok WSA w Łodzi wydany w tej sprawie w dniu dnia 29 lipca 2014 r., którym sąd oddalił skargę J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję własną o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 2009 roku wobec braku interesu prawnego.

Dalej wskazać należy, że Sąd obowiązany jest uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w powołanym powyżej wyroku zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu przepisu art. 190 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 540/15, LEX nr 1946442, w Krakowie z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1207/15, LEX nr 1939461).

Wskazać należy, iż w weryfikowanych obecnie decyzjach SKO zastosowało się do wskazań NSA zawartych w wyroku 6 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3328/14,, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim organ ponownie przystępując do czynności postępowania rozpatrzył merytorycznie wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej z 2009 r., przyznając tym samym, iż wnioskodawca interes prawny, a tym samym legitymację procesową posiada.

Oceny powyższej nie zmienia fakt, iż wniosku skarżącego organ nie uwzględnił, gdyż zasadność tej oceny organu jest przedmiotem obecnej kontroli sądowej. Przechodząc do tejże przypomnieć należy, iż postępowanie nadzwyczajne zainicjowane przez skarżącego poprzez wskazanie jako podstawy wniosku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest postępowaniem dowolnym. Reguły związane ze stwierdzeniem nieważności decyzji oraz w wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim ustawodawca stworzył katalog przesłanek, których zaistnienie obliguje organ do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Ten restrykcyjny charakter postępowania nadzwyczajnego ma na celu ochronę decyzji ostatecznych, które korzystają z ochrony trwałości decyzji, określonej w art. 16 § 1 k.p.a.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] 2009 r. skarżący wskazał na rażące naruszenie prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem strony Burmistrz błędnie zakwalifikował budowę elektrowni wiatrowej do inwestycji celu publicznego. Przedmiotem sporu jest zatem ocena, czy stanowi rażące naruszenie prawa wydanie decyzji przez organ administracji publicznej przy zastosowaniu jednej z możliwych, funkcjonujących w obrocie prawnym wykładni., a w konsekwencji, czy zarzut ten stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dla jasności poniższych rozważań wyjaśnić trzeba, iż przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga spełnienia łącznie trzech elementów, tj. oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. I co istotne w realiach niniejszej sprawy, jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa (wyroki NSA: z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1405/15; z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2375/13; z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1666/12 - dostępne, jak i pozostałe przywoływane w niniejszym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednolite w tym względnie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, iż powołanie się na rażące naruszenie prawa może dotyczyć tylko sytuacji wyjątkowych, gdzie takie naruszenie jest oczywiste i nie wynika z błędnej czy niejednolitej interpretacji przepisów.

Również w doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, iż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.).

W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią stanowiącą podstawę odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji lokalizacyjnej był brak oczywistości przy rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 774 ze zm. – dalej jako: ustawa) wobec występujących w orzecznictwie odmiennych interpretacji tego przepisu.

Wkładania przepisu art. 6 ust. 2 ustawy na moment wydania decyzji przez Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] była niejednolita. Znane były zarówno wyroki kwalifikujące elektrownie wiatrowe jako cel publiczny (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 294/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1917/04; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 188/06) oraz odmawiające im tego przymiotu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 224/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2339/06 oraz wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07). Takie stanowisko prezentowało także Ministerstwo Infrastruktury, które w piśmie z dnia 22 lutego 2008 r. nr BN6mI023-15/08/556 pt. "Zasady lokalizacji elektrowni wiatrowych" (LEX nr 17260) wskazywało wprost, że "za inwestycje celu publicznego należy uznać budowę turbin wiatrowych, które służą wprowadzaniu energii elektrycznej do publicznej sieci elektroenergetycznej". Choć oczywistym jest, że tego rodzaju interpretacje, czy wyjaśnienia, jako źródło prawa traktowane nie są, to jednak wskazują na występujące rozbieżności w rozumieniu i interpretacji przepisu, którego dotyczą.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie Kolegium słusznie uznało, że nie można przyjąć, że organ w sposób rażący naruszył prawo, wybierając jedną z interpretacji przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Niewątpliwie nie można mówić o oczywistym naruszeniu prawa, gdy przepis wymagał złożonej wykładni a jego interpretacja powodowała rozbieżności w orzecznictwie. Nie można także przyjąć, iż wykładnia dokonana przez organ gminy była wówczas oczywiście błędna i odbiegała od prawidłowego rozumienia przepisów w takim stopniu, że mogło ono być uznane za rażące naruszenie prawa. Fakt, że orzecznictwo ukształtowało z czasem inną wykładnię omawianego przepisu nie może przesądzić o uznaniu za rażąco naruszającą prawo decyzję, która zapadła w czasie kształtowania się linii orzeczniczej. Sam fakt, że takie wątpliwości w orzecznictwie występowały, świadczy już o braku jednoznaczności przepisu, a wątpliwości interpretacyjne art. 6 ust. 2 ustawy znajdujące wyraz w braku jednolitego orzecznictwa w tym zakresie powodują, że brak jest podstaw do zarzucenia ostatecznej decyzji o ustanowieniu lokalizacji celu publicznego wady rażącego naruszenia prawa poprzez błędne zakwalifikowanie inwestycji. Trafnie przy tym kolegium zauważyło, że powołany w skardze wyrok NSA z 7 października 2010 roku został wydany już po uzyskaniu przez inwestora pozytywnej ostatecznej decyzji lokalizacyjnej. Nie sposób jednoznacznie stwierdzić, iż decyzja lokalizacyjna wydana przez Burmistrza Gminy i Miasta S. w dniu [...] jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem art. 6 ust. 2 ustawy. Na rozbieżności interpretacyjne przepisu art. 6 ust. 2 ustawy wskazywał w swych pismach sam skarżący. Nie dziwi przy tym, iż dążąc do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia, skarżący jako prawidłową wskazywał tę jego wykładnię, według której elektrownie wiatrowe nie są inwestycjami celu publicznego, a tym samym nie było podstawy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i w konsekwencji, zdaniem skarżącego organ zobligowany jest w przedmiotowej sprawie do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Brak jednak jednolitości występujący w orzecznictwie na czas wydawania ocenianej decyzji wyklucza tak kategoryczne w skutkach rozstrzygnięcie.

W świetle powyższego Sąd w pełni podzielił argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. .

Reasumując, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy Sąd nie podzielił argumentów skargi. Spór, który niewątpliwie występował co do wykładni przepisu prawa materialnego i rozbieżności interpretacyjne nie mogą stanowić obecnie przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Okoliczność, iż skarżący przychyla się do innej, niż przyjęta przez organ wykładni przepisu art. 6 ust. 2 ustawy, nawet gdy jest ona obecnie powszechnie stosowana, nie obliguje do wyeliminowania z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przy zastosowaniu wcześniej stosowanej wykładni odmiennej, której skarżący nie akceptuje.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

IB