Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 816/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2009-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 109, 110
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: Przewidziany w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) termin 30 dni do wyrażenia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno - budowlanej odnośnie zgłoszenia budowlanego jest terminem doręczenia sprzeciwu inwestorowi. Ustanowiony w powołanym przepisie termin ma charakter materialnoprawny, a jego upływ powoduje nabycie prawa do realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem.

Mając na uwadze, że sprzeciw ma formę decyzji administracyjnej, a decyzję doręcza się na piśmie (art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i organ jest nią związany co do zasady od chwili doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 Kpa) oraz że brak jest przepisów szczególnych przewidujących inne niż opisane wyżej zasady wprowadzania do obrotu decyzji administracyjnej w formie sprzeciwu - przyjąć trzeba, że zakomunikowanie inwestorowi sprzeciwu w formie doręczenia jest warunkiem bytu prawnego sprzeciwu.

TEZY

Przewidziany w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) termin 30 dni do wyrażenia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno - budowlanej odnośnie zgłoszenia budowlanego jest terminem doręczenia sprzeciwu inwestorowi. Ustanowiony w powołanym przepisie termin ma charakter materialnoprawny, a jego upływ powoduje nabycie prawa do realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem.

Mając na uwadze, że sprzeciw ma formę decyzji administracyjnej, a decyzję doręcza się na piśmie (art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i organ jest nią związany co do zasady od chwili doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 Kpa) oraz że brak jest przepisów szczególnych przewidujących inne niż opisane wyżej zasady wprowadzania do obrotu decyzji administracyjnej w formie sprzeciwu - przyjąć trzeba, że zakomunikowanie inwestorowi sprzeciwu w formie doręczenia jest warunkiem bytu prawnego sprzeciwu.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi N. O. P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu przyjęcia zgłoszenia zainstalowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz strony skarżącej – N. O. P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 816/08

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Prezydent B. wniósł sprzeciw do zgłoszenia budowlanego, którego przedmiotem było zainstalowanie wolno stojącej tablicy informacyjnej typu "O.", trwale związanej z gruntem, na działce o nr [...] obr. [...] przy A. [...] w B. Organ ocenił, że zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem dotyczy robót, dla których wymagane jest pozwolenie na budowę.

W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowe zgłoszenie budowlane zostało złożone przez N. O. Spółkę Akcyjną w W. w dniu 31 marca 2008 r. i zawiera wymagane prawem załączniki. Z projektu konstrukcyjno – budowlanego zamierzonego obiektu wynika, że obejmuje ono tablicę informacyjną "O." typ: 63 - D R6 S – I strefa wiatru, dwustronną, o wymiarach powierzchni reklamowej 6 m x 3 m i wysokości od poziomu gruntu do spodu tablicy 6 m, a do krawędzi górnej ramki 9 m, zamontowaną na fundamencie w postaci studni o głębokości 3, 5 m i średnicy zewnętrznej 1, 5 m, wykonanej z kręgów betonowych wypełnionych betonem ze zbrojeniem podłużnym. Tablica, jak ustalono, ma być trwale związana z gruntem, wobec czego organ zakwalifikował ją do budowli w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), których wzniesienie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał również na treść art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy podnosząc, że zakwalifikowanie spornych robót budowlanych jako instalowania tablic lub urządzeń reklamowych zwalniałoby z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jednak taka kwalifikacja w sprawie przedmiotowej jest nieuprawniona. Tablica ma być trwale związana z gruntem przez wykonanie fundamentów, w których zamieszczona zostanie następnie konstrukcja tablicy. Zdaniem organu nie może być mowy o instalowaniu, bowiem prace budowlane będą w istocie polegały na wzniesieniu obiektu wolno stojącego związanego trwale z gruntem.

W uzasadnieniu podniesiono również, że decyzja pierwszoinstancyjna o sprzeciwie z dnia [...] lipca 2008 r. jest kolejną w sprawie. Zgłoszenie budowlane wpłynęło bowiem 31 marca 2008 r. Organ nadzoru architektoniczno - budowlanego pierwszy raz wniósł sprzeciw w dniu [...] kwietnia 2008 r. Został on jednak uchylony przez Wojewodę P. w dniu [...] lipca 2008 r. Wynikiem ostatnio wskazanej decyzji kasacyjnej jest sprzeciw z [...] lipca 2008 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył N. O. S. A. w W. wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, że trzydziestodniowy termin na wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia budowlanego wyznaczony organowi architektoniczno – budowlanemu przez ustawodawcę w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, w sprawie niniejszej rozpoczął bieg w dacie wniesienia zgłoszenia tj. 31 marca 2008 r. Zdaniem odwołującego się powyższy przepis powinien być interpretowany w ten sposób, że organ ma obowiązek doręczyć inwestorowi sprzeciw w terminie 30 dni od wniesienia zgłoszenia. W przedmiotowej sprawie pierwotny sprzeciw został wydany w dniu [...] kwietnia 2008 r., zatem, w ocenie w/w, powinien być doręczony najpóźniej 30 kwietnia 2008 r., tymczasem nastąpiło to 09 maja 2008 r. Odwołujący wskazał kilkanaście orzeczeń sądowych, które, jego zdaniem, potwierdzają stanowisko zaprezentowane w odwołaniu. Zwrócił uwagę, że termin z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane ma charakter materialnoprawny i jest to termin do załatwienia sprawy, a nie wydania decyzji, zatem powinien obejmować również doręczenie decyzji. Wskazał na art. 110 Kpa przewidujący zasadę związania organu własnym rozstrzygnięciem od chwili jego ogłoszenia lub doręczenia, jak również przepis art. 57 § 5 Kpa, zgodnie z którym zachowanie terminu następuje, gdy przed jego upływem pismo zostanie nadane w placówce pocztowej. Ostatnio wskazany przepis jest, zdaniem w/w, skierowany do stron postępowania a nie do organów, stąd nie może mieć zastosowania w przypadku sprzeciwu organu architektoniczno – budowlanego do zgłoszenia budowlanego. Odwołujący się podniósł, że niedoręczenie inwestorowi sprzeciwu w terminie 30 dni od wniesienia zgłoszenia budowlanego rodzi po jego stronie prawo do realizacji inwestycji.

Odnośnie uchylenia przez organ odwoławczy sprzeciwu z dnia [...] kwietnia 2008 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wskazał odwołujący się, że taka sytuacja uniemożliwia przyjęcie stanowiska o zachowaniu terminu do wniesienia sprzeciwu w przedmiotowej sprawie, bowiem pierwszy sprzeciw z dnia [...] kwietnia 2008 r. uchylono i nie istnieje on w obrocie prawnym, a kolejny z dnia [...] lipca 2008 r. nadano na poczcie po upływie 30 dni od wniesienia zgłoszenia budowlanego tj. od dnia 31 marca 2008 r.

W kwestii zakwalifikowania zamierzenia inwestycyjnego w postaci posadowienia tablicy reklamowej jako objętego obowiązkiem uzyskania zgłoszenia budowlanego lub pozwolenia na budowę odwołujący się wskazał, że fakt związania obiektu trwale z gruntem nie stanowi przesłanki różnicującej w zakresie obowiązku zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto podał, że brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wymaga zgłoszenia budowlanego dla instalowania tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Tymczasem, jak wynika ze zgłoszenia, przedmiotowa reklama nie jest usytuowana na obiektach zabytkowych ani nie będzie zamieszczona poza obszarem zabudowanym, dlatego nie istnieje, zdaniem strony, obowiązek uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Wskazano również, że organ nie wykazał, by obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie wynikał z art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Wojewoda P. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w sprzeciwie z dnia [...] lipca 2008 r. zarówno odnośnie kwestii liczenia terminu na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, jak i co do zakwalifikowania spornej tablicy reklamowej jako budowli wymagającej pozwolenia na budowę.

Analizując projekt konstrukcyjno – budowlany obiektu wskazał, że jest on samodzielnym, wolnostojącym i trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, które należy zaklasyfikować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Świadczy o tym, zdaniem organu odwoławczego, sposób osadzenia w gruncie wskazujący na trwałe związanie z gruntem, jak również "gabaryty, masa, czy względy bezpieczeństwa". Wskazane cechy wyłączają możliwość zakwalifikowania przedmiotowej tablicy jako obiektu wymagającego jedynie zgłoszenia budowlanego z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Organ powołał się na orzecznictwo, w którym, jego zdaniem, wyróżnia się urządzenia reklamowe wolno stojące trwale z gruntem związane stanowiące budowlę wymagającą pozwolenia budowlanego i urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane wymagające tylko zgłoszenia. W ocenie organu przedmiotowa tablica zalicza się do pierwszej wymienionej grupy.

W kwestii interpretacji art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy wywiódł, że trzydziestodniowy termin na wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia budowlanego jest skierowany do organu i dla jego zachowania wystarczy nadanie sprzeciwu na poczcie zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 57 § 5 Kpa. Podniósł, że uzależnienie zachowania tego terminu od doręczenia stronie może prowadzić do nieuzasadnionego przedłużania postępowania w sytuacji, gdy strona nie będzie odbierać korespondencji bądź będzie to czynić ze zwłoką.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego Spółka Akcyjna N. O. w W. wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu podniosła argumenty tożsame z powołanymi w odwołaniu. Po raz kolejny wyraziła stanowisko, że zachowanie terminu trzydziestodniowego na wniesienie sprzeciwu z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane zależy od doręczenia stronie sprzeciwu w tym terminie. Rozszerzając argumentację odwołania wskazała na uchwałę składu 7 sędziów NSA w sprawie sygn. akt II GPS 4/08, w której wyrażono pogląd, że trzydziestodniowy termin do wniesienia sprzeciwu do wpisu na listę adwokatów jest zachowany przez Ministra Sprawiedliwości w sytuacji, gdy w tym terminie decyzja o sprzeciwie zostanie doręczona okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanej osobie. Nie stanowi zachowania w/w terminu jedynie fakt podpisania przed jego upływem sprzeciwu przez Ministra. W ocenie skarżącej Spółki pogląd NSA ma zastosowanie do interpretacji innych przepisów przewidujących możliwość wniesienia sprzeciwu. Wykładnia inna niż tożsama z zawartą w w/w uchwale, w tym zaprezentowana przez organy architektoniczno - budowlane w przedmiotowej sprawie wykładnia językowa art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, narusza zasady praworządności i zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Skarżąca wskazała, że uchylenie pierwszego sprzeciwu z dnia [...] kwietnia 2008 r. przez organ odwoławczy spowodowało, że "tym bardziej nie został dotrzymany termin na wniesienie sprzeciwu. Nawet gdyby przyjąć pogląd organu odwoławczego (...) że do zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu wystarczy nadanie decyzji w urzędzie pocztowym, to uchylenie sprzeciwu z dnia [...] kwietnia 2008 r. (pierwotnego) niweczy także jego nadanie w urzędzie pocztowym. Wniesienie kolejnego sprzeciwu, nawet przy zastosowaniu wykładni organu odwoławczego, nastąpiło na pewno z przekroczeniem terminu".

W kwestii klasyfikacji spornej tablicy reklamowej jako obiektu, którego wzniesienie wymaga pozwolenia na budowę lub też zgłoszenia, skarżący podtrzymał stanowisko prezentowane na wcześniejszym etapie postępowania, zgodnie z którym nie ma w sprawie niniejszej zastosowania część druga art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, bowiem tablica nie będzie instalowana na obiekcie wpisanym do rejestru zabytków ani poza obszarem zabudowanym i nie stanowi budowli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty sąd podziela.

Rozstrzygnięcie o legalności sprzeciwu zgłoszonego w przedmiotowej sprawie przez organ architektoniczno – budowlany, będące wynikiem sądowej kontroli zgodności sprzeciwu z prawem materialnym i procesowym (zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – wymagało ustosunkowania się do dwóch zasadniczych kwestii: zakwalifikowania robót budowlanych objętych zgłoszeniem jako wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz sposobu liczenia terminu na wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

W wyniku kontroli sąd ocenił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 30 ust. 5 pr. budowlanego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.

Natomiast ocena zaskarżonej decyzji z punktu widzenia wadliwości i uchybień nie podniesionych w skardze, do której to oceny sąd był uprawniony i zobowiązany na mocy art. 134 p.p.s.a., nie doprowadziła do stwierdzenia innych naruszeń, w szczególności skutkujących orzeczeniem o jej nieważności.

Stosownie do treści powołanego przepisu art. 30 ust. 5 pr. budowlanego zgłoszenia zamiaru realizacji inwestycji budowlanej należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Istniejący w sprawie niniejszej spór sprowadza się do wykładni następującego fragmentu zacytowanej normy: "jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organie nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu". Zdaniem organów administracji architektoniczno - budowlanej o zachowaniu tego terminu decyduje data nadania sprzeciwu w polskiej placówce pocztowej zgodnie z art. 57 § 5 Kpa, w związku z czym nie ma znaczenia moment doręczenia sprzeciwu inwestorowi, a w szczególności to, czy doręczenie nastąpiło po upływie 30 dni od zgłoszenia. Natomiast według skarżącego termin 30 dni jest wymagany dla doręczenia sprzeciwu zgłaszającemu, a nie dla jego nadania na poczcie.

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko zaprezentowane przez skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo materialne.

Przystąpienie do merytorycznych rozważań poprzedzić należy uwagami ogólnymi.

Przepisy prawa przewidują sytuacje, w których nabycie uprawnienia przez określony podmiot uwarunkowane jest milczeniem organu, czy też inaczej rzecz ujmując – niewniesieniem sprzeciwu przez właściwy organ. Wskazać można przykładowo na następujące przepisy: sporny w sprawie art. 30 ust. 5 pr. budowlanego, art. 54 pr. budowlanego, który uzależnia przystąpienie przez inwestora do użytkowania obiektu od niewniesienia przez organ architektoniczno – budowlany sprzeciwu w terminie 21 dni od daty zawiadomienia o zamiarze użytkowania, czy też art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), zgodnie z którym wpis na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwi się wpisowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego. Minister Sprawiedliwości wyraża sprzeciw w formie decyzji administracyjnej.

W orzeczeniach sądów administracyjnych zajmujących się wskazaną problematyką, w tym orzeczeniach dotyczących art. 30 ust. 5 pr. budowlanego, rożnie interpretowano zapis wyznaczający organowi termin na wniesienie sprzeciwu. Prezentowane było stanowisko, zgodnie z którym jest to termin do nadania sprzeciwu w polskiej placówce pocztowej, do którego ma zastosowanie art. 57 § 5 Kpa (vide np. wyroki NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 79/06, Lex nr 319177 – wydany w oparciu o art. 30 ust. 5 pr. budowlanego, wyrok z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 445/06, Lex nr 341353 – wydany w oparciu o art. 54 pr. budowlanego) lub też pogląd, że jest to termin do wydania decyzji w formie sprzeciwu (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2006 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1182/06, Lex nr 298197).

Według odmiennego nurtu termin na wniesienie sprzeciwu jest zachowany, gdy przed jego upływem sprzeciw zostanie doręczony stronie, w przeciwnym bowiem wypadku nabywa ona uprawnienie z mocy samego prawa, którego nie może zniweczyć późniejsze (dokonane po ustawowym terminie) doręczenie sprzeciwu. Takie stanowisko zostało zaprezentowane w następujących orzeczeniach wydanych głównie w oparciu o przepisy pr. budowlanego: wyroki NSA z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1318/05, Lex nr 317407, z dnia 11 grudnia 2002 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 965/02, ONSA 2003/4/146 – obydwa na podstawie art. 54 pr. budowlanego.

Wątpliwości powyższe rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 15 października 2008 r. w sprawie sygn. akt II GPS 4/08, Lex nr 448685, który – dokonując wykładni przepisu art. 69 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze wskazał, że przewidziany tym przepisem termin 30 dni do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu jest terminem do doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu. Co prawda powyższa uchwała zapadła na podstawie innej ustawy niż mający w sprawie zastosowanie art. 30 ust. 5 pr. budowlanego, jednak zawarte w niej rozważania, które skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela, mają charakter uniwersalny, w tym nawiązują do art. 30 ust. 5 pr. budowlanego, zatem należało się do nich odwołać rozpoznając skargę w sprawie niniejszej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w szczególności, że decyzja administracyjna jest czynnością prawną (konkretnie oświadczeniem woli) kompetentnego podmiotu wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej (tzw. kwalifikowanym aktem administracyjnym). Jej istotną cechą jest uzewnętrznienie woli organu następujące przez zakomunikowanie jednostce, której uprawnienia lub obowiązki decyzja kształtuje. Formę tego uzewnętrznienia reguluje Kodeks postępowania administracyjnego, z którego przepisów wynika, że wyłączną formą zakomunikowania jednostce oświadczenia woli organu jest doręczenie lub ogłoszenie decyzji. Stanowi o tym art. 109 § 1 i 2 Kpa, zgodnie z którym decyzję doręcza się stronie na piśmie, a odstąpienie od tej zasady możliwe jest w przypadkach uregulowanych w art. 14 § 2 Kpa (gdy przemawia za tym interes strony, a nie stoją temu na przeszkodzie przepisy prawa) i wówczas decyzję ogłasza się ustnie. NSA wskazał, że doręczenie z art. 109 § 1 Kpa następuje w formie przewidzianej w art. 39 – 48 Kpa i jej zachowanie ma istotne znaczenie, bowiem decyzja jako czynność materialnoprawna rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Wywiódł, że niedopuszczalne jest modyfikowanie – w drodze wykładni celowościowej – reguł doręczeń ustanowionych w Kpa.

Podsumowując powyższe rozważania NSA zakwestionował pogląd, że wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji następuje w momencie jej wydania, bowiem brak jest w takim przypadku elementu uzewnętrznienia. Ocenił również, że nie wypełnia cech prawidłowego zakomunikowania decyzji stronie nadanie rozstrzygnięcia w placówce pocztowej operatora publicznego, o czym mowa w art. 57 § 5 Kpa. Wskazał, że stosowanie tego ostatniego przepisu nie może mieć zastosowania do decyzji organów z tej prostej przyczyny, że kierowany jest on do strony postępowania, a nie do organu. Mając na uwadze, zdaniem NSA, że prawo administracyjne wprowadza zróżnicowanie ról procesowych w postępowaniu administracyjnym w ten sposób, że to jednostkę poddaje władczej ingerencji organów administracji publicznej - niedopuszczalna jest wykładnia, zgodnie z którą przepisy procesowe dotyczące strony stosuje się do organu właściwego do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Takiego postępowanie nie można wywodzić z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), która dotyczy innych sytuacji.

Przenosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej podzielić należy stanowisko skarżącego, że przewidziany w art. 30 ust. 5 pr. budowlanego termin 30 dni do wyrażenia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno – budowlanej odnośnie zgłoszenia budowlanego jest terminem doręczenia sprzeciwu inwestorowi. Ustanowiony w powołanym przepisie termin ma charakter materialnoprawny, a jego upływ powoduje nabycie prawa do realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem. Mając na uwadze, że sprzeciw ma formę decyzji administracyjnej, a decyzję doręcza się na piśmie (art. 109 § 1 Kpa) i organ jest nią związany co do zasady od chwili doręczenia lub ogłoszenia (art. 110 Kpa) oraz że brak jest przepisów szczególnych przewidujących inne niż opisane wyżej zasady wprowadzania do obrotu decyzji administracyjnej w formie sprzeciwu - przyjąć trzeba, że zakomunikowanie inwestorowi sprzeciwu w formie doręczenia jest warunkiem bytu prawnego sprzeciwu. Inaczej rzecz ujmując, samo tylko wydanie (podpisanie) sprzeciwu w terminie 30 dni od wniesienia zgłoszenia, czy też nadanie go w placówce pocztowej przed tym terminem – o ile sprzeciw nie zostanie doręczony (uzewnętrzniony, zakomunikowany) w tym terminie inwestorowi – nie stanowi skutecznego wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5 pr. budowlanego. Inwestor zatem wraz z bezskutecznym upływem w/w terminu, jako terminu na doręczenie, może bez obawy przed sankcjami w postaci popełnienia samowoli budowlanej przystąpić do realizacji inwestycji.

Odmienne stanowisko, zaprezentowane przez organ w zaskarżonej decyzji, jest nie do przyjęcia, bowiem stanowi niedopuszczalną ingerencję w reguły doręczeń przewidziane w art. 109 § 1 Kpa oraz zasadę związania organu wydaną decyzją (art. 110 Kpa) i neguje podstawową właściwość i cechę konstrukcyjną bytu decyzji jaką jest jej uzewnętrznienie adresatowi. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego (vide B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006, s. 529).

Zdaniem sądu należy, również odmiennie niż organy administracji architektoniczno - budowlanej, ocenić skutki wprowadzenia stanowiska powziętego przez skład orzekający do praktyki stosowania przepisów pr. budowlanego. W szczególności bezpodstawne są obawy, którym w sprawie niniejszej dano wyraz w odpowiedzi na skargę, że strona może czynić przeszkody w skutecznym doręczeniu sprzeciwu odmawiając jego przyjęcia czy opóźniając je, co może doprowadzić do przekroczenia terminu z art. 30 ust. 5 pr. budowlanego. Wskazać trzeba, że organy związane są zasadą szybkości postępowania (art. 12 Kpa) oraz zasadą pisemnych doręczeń decyzji (art. 109 §1 Kpa), zaś przepisy Kpa o doręczeniach przewidują różne możliwości realizacji doręczenia: przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 Kpa). Sposoby te nie są wiążące co do kolejności ich zastosowania. Jak wskazał NSA w powołanej powyżej uchwale z dnia 15 października 2008 r. "rzeczą organów jest zapewnienie skuteczności wykonania swoich kompetencji’. Uzupełniając powyższą argumentację wskazać trzeba zatem, że negatywne skutki braku realizacji przez organ powinności wynikających z Kpa, w tym zasady szybkości postępowania, zasady pisemności i reguł doręczeń, nie mogą obciążać stron.

Nadto wskazać należy, że zgłoszenie budowlane wprowadzone zostało do pr. budowlanego jako sposób na uproszczenie procedury zmierzającej do realizacji określonych robót budowlanych. Korzystający z tej procedury inwestor powinien mieć zatem gwarancję, o ile działa zgodnie z prawem, możliwości szybszego jej zakończenia.

Odnosząc się do sytuacji, jaka miała miejsce w sprawie niniejszej podnieść należy, że stosownie do treści art. 30 ust. 5 pr. budowlanego - data wniesienia zgłoszenia budowlanego tj. 31 marca 2008 r. wyznaczała dla organu w sposób wiążący termin 30 dniowy, w którym ewentualny sprzeciw powinien zostać inwestorowi doręczony. Termin ten upłynął bezskutecznie 30 kwietnia 2008 r., zatem doręczony w dniu 09 maja 2008 r. sprzeciw nie mógł wywrzeć skutku prawnego w postaci uniemożliwienia inwestorowi przystąpienia do realizacji robót budowlanych. Rację ma zatem skarżący wywodząc spóźnienie sprzeciwu z dnia [...] kwietnia 2008 r., tym bardziej kolejnego, poddanego kontroli w sprawie niniejszej, z dnia [...] lipca 2008 r. - wydanego po decyzji kasacyjnej Wojewody z [...] lipca 2008 r. Skoro bowiem już pierwszy sprzeciw wniesiono po terminie, to również i kolejny nie mógł być zgłoszony z jego zachowaniem. Obydwa wymienione sprzeciwy zostały bowiem doręczone po upływie trzydziestodniowego terminu zastrzeżonego w art. 30 ust. 5 pr. budowlanego, którego koniec przypadał na dzień 30 kwietnia 2008 r.

Powyższego uchybienia nie dostrzegł organ odwoławczy wydając zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzję z dnia [...] października 2008 r., a tym samym – dokonując wykładni art. 30 ust. 5 pr. budowlanego identycznie jak organ I instancji – dopuścił się naruszenia powyższego przepisu, co prowadziło do uchylenia jego decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

W ocenie sądu prawidłowa interpretacja przepisu art. 30 ust. 5 pr. budowlanego, zbieżna ze stanowiskiem NSA zawartym w uchwale z dnia 15 października 2008 r., powinna doprowadzić do oceny postępowania - prowadzonego po spóźnionym zgłoszeniu sprzeciwu - jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 Kpa i do wydania decyzji z zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 Kpa.

Skład orzekający w sprawie niniejszej nie podziela natomiast stanowiska skarżącego odnośnie kwalifikacji robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 31 marca 2008 r. jako niewymagających pozwolenia na budowę.

Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 28 pr. budowlanego zasadą jest uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady ustanawia art. 29 pr. budowlanego i z uwagi na wyjątkowy charakter tego przepisu nie może on być interpretowany rozszerzająco. Prawidłowe zakwalifikowanie określonych robót budowlanych jako wymagających pozwolenia budowlanego lub zgłoszenia zależy bowiem od istotnych charakterystycznych cech tych robót, jak również od właściwości będącego ich efektem obiektu budowlanego.

W sprawie niniejszej ocenie organów architektoniczno – budowlanych poddana została inwestycja w postaci umiejscowienia na gruncie wolno stojącej tablicy reklamowej. Zgodzić się należy z powziętymi w sprawie ustaleniami organów, że rozmiary tej tablicy (wielkość powierzchni reklamowej, podpory, stabilność fundamentów), charakter użytych do jej posadowienia materiałów, sposób posadowienia uwzględniający konieczność trwałego związania z gruntem i zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa dla otoczenia - nie pozwalają zaliczyć tego obiektu ani do budynku, ani do obiektu małej architektury. Sporny obiekt jest bowiem konstrukcją przestrzenną stanowiącą budowlaną oraz techniczno-użytkową całość i odpowiada ogólnym cechom budowli, o jakich mowa w art. 3 pkt 1 lit. b) pr. budowlanego. Przykładowe wyliczenie budowli zostało zawarte w przepisie art. 3 pkt 3 pr. budowlanego, w którym wymienia się m.in. lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, w tym wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. W ocenie sądu, jak to wyżej wskazano, sporna tablica posiada niewątpliwie cechy konstrukcyjne budowli, a więc należy przyjąć, że wymaga pozwolenia na budowę jako wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe.

Posadowienie spornej i znacznych rozmiarów konstrukcji, polegające na wykonywaniu robót budowlanych mających na celu jej odpowiednie zamocowanie w ziemi (trwałe związanie z gruntem) nie odpowiada zatem dyspozycji przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 pr. budowlanego, który stanowi o instalowaniu tablic reklamowych. Bezsprzecznie tą wyjątkową regulacją objęte są typowe, niewielkich rozmiarów tablice nie wymagające skomplikowanego umocowania. Natomiast odnosząc się do spornej tablicy i mając na uwadze charakterystyczne cechy budowli trudno przyjąć, że jej usytuowanie posiadające cechy trwałości i stabilności stanowiło jedynie instalowanie.

Reasumując tę cześć rozważań stwierdzić należy tak jak organ, że realizacja inwestycji objętej spornym zgłoszeniem budowlanym wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Zaakceptowanie stanowiska organu w kwestii kwalifikacji robót budowlanych polegających na posadowieniu spornej tablicy reklamowej jako wymagających pozwolenia na budowę ma jednak w sprawie niniejszej charakter uzupełniający, bowiem głównym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji jest dopuszczenie się przez organ naruszenia przepisu ar. 30 ust. 5 pr. budowlanego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd wyeliminował w/w decyzję z obrotu prawnego prezentując stanowisko o materialnoprawnym charakterze terminu przewidzianego w art. 30 ust. 5 pr. budowlanego i rozumieniu sformułowania "wniesienie sprzeciwu w terminie 30 dni od zgłoszenia" jako nakładającego na organ obowiązek doręczenia w tym terminie decyzji o sprzeciwie.

W ponownie prowadzonym na skutek niniejszego wyroku postępowaniu organ odwoławczy będzie miał na uwadze tezy uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r., jak również pogląd zaprezentowany w przedmiotowym uzasadnieniu odnośnie sposobu interpretacji art. 30 ust. 5 pr. budowlanego. W szczególności wyprowadzi prawidłowe wnioski z faktu spóźnienia wniesionego w sprawie niniejszej sprzeciwu i w konsekwencji oceni zasadność prowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania zapoczątkowanego sprzeciwem w kontekście regulacji art. 105 § 1 Kpa mając na uwadze treść art. 138 § 1 pkt 2 Kpa.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

W pkt. 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.