Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 526/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 15,art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73, art. 92, art. 92 a, 92b, atr. 92c, art. 93
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi G.C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] czerwca 2008 roku, którą to decyzją w oparciu o art. 138 § 1, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013r., poz. 267), art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92a ust. 1, ust. 6 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), art. 13 , art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 roku w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (DZ.U.UE. L 1985.370.8), w związku z art. 46 , art. 47 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 roku w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającym rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 roku w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE. L. 60/1 z 28.02.2014), po rozpoznaniu odwołania strony od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] lutego 2015 roku w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia [...] października 2014 r. na drodze krajowej nr [...] przy zjeździe na stację paliw [...] został zatrzymany do kontroli drogowej przez funkcjonariuszy celnych ciągnik samochodowy maiki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą ciężarową marki [...] o nr rej. [...], prowadzony przez M.D.. W toku kontroli ustalono, że zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony G.C. prowadząca w [...] działalność gospodarczą pod firmą "P", realizowała międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy.

W toku kontroli ujawniono m.in., że kierowca wykonywał przewóz pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, do którego podłączone zostało niedozwolone urządzenie dodatkowe – magnes, wpływające na niewłaściwe funkcjonowanie tachografu. Magnes został podłączony do impulsatora skrzyni biegów i fałszował prawidłowy zapis tachografu cyfrowego – podczas gdy pojazd poruszał się, na tachografie i na wydruku z tachografu rejestrował się zapis odpoczynku. Kierowca przesłuchany w charakterze świadka przyznał się do zamontowania w dniu [...] października 2014 r. magnesu na impulsatorze znajdującym się na skrzyni biegów kontrolowanego pojazdu, zeznając m.in., że magnes zamontował na drodze A4, ok. 80 km od miejsca zatrzymania do kontroli. Analiza danych zawartych w tachografie cyfrowym oraz na karcie kierowcy wykazała, iż tego dnia miało to miejsce od godz. 14:16 do godz. 15:50. Jednocześnie kierowca wyraził zgodę na ukaranie go za stwierdzony czyn karą grzywny w wysokości 2000 zł bez przeprowadzania rozprawy.

Po przekazaniu dokumentacji Naczelnikowi Urzędu Celnego, organ ten pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. wszczął wobec G.C. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzonego naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Jednocześnie organ wezwał stronę do przedstawienia zleceń na wykonanie usług transportu przez M.D. wskazanym wyżej pojazdem w dniach [...] października 2014 r., wskazania miejsc, dat i terminów zleconych i faktycznie wykonanych rozładunków i załadunków towarów, tras przejazdów pojazdu w tych dniach z dokumentacją potwierdzającą kolejne etapy, innych materiałów potwierdzających wykonanie przez kierowcę w tym okresie czynności, umowy potwierdzającej zatrudnienie kierowcy, dokumentów dotyczących przeprowadzania przez przedsiębiorcę kontroli w zakresie przestrzegania przez kierowców przepisów o czasie pracy, szkoleń w zakresie transportu drogowego, systemu motywacyjnego i innego rodzaju środków dyscyplinujących. Ponadto organ wezwał przedsiębiorcę do potwierdzenia stosownymi dowodami ewentualnych okoliczności określonych w art. 92b i 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.), dalej w skrócie u.t.d., zwalniających podmiot wykonujący przewóz drogowy od odpowiedzialności za stwierdzone podczas kontroli naruszenia.

W toku postępowania administracyjnego G.C. wyjaśniła m.in. pisemnie, iż stwierdzone podczas kontroli naruszenie jest niezgodnym z prawem działaniem kierowcy M.D.. Dopuścił się on rażącego naruszenia regulaminu pracy i swoich obowiązków pracowniczych. Wiedział on bowiem, że w przypadku fałszowania zapisów tachografów cyfrowych zostanie ukarany karą nagany. Działania kierowcy nie można było przewidzieć biorąc pod uwagę prawidłową organizację czasu pracy. Miał on prawidłowo dobrany czas na realizację zlecenia, a jego zachowanie związane z ingerencją w zapis tachografu było niewytłumaczalne i nie dające się przewidzieć. Ponieważ zdaniem strony dopełniła ona wszelkiej powinności w zakresie kontroli i nadzoru wewnętrznego kierowców w piśmie wniosła o umorzenie wszczętego postępowania (art. 92b u.t.d.). Do przesłanego pisma G.C. dołączyła m.in. dokument potwierdzający wymierzenie kierowcy kary porządkowej, zlecenia transportowe z [...] oraz [...] października 2014r., a także kserokopie umowy o pracę, informacji o warunkach zatrudnienia, obowiązkach i uprawnieniach pracowniczych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego nałożył na G.C. karę pieniężną w kwocie 5000 zł za wykonanie w dniu [...] października 2014 r. przewozu drogowego wskazanym wyżej pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, do którego podłączone zostało niedozwolone urządzenie dodatkowe w postaci magnesu, wpływające na jego niewłaściwe funkcjonowanie, polegające na nierejestrowaniu wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi.

Od powyższej decyzji strona złożył odwołanie do Dyrektora Izby Celnej, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania oraz zarzucając naruszenie art.7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej w skrócie k.p.a. polegające na zaniechaniu wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, co doprowadziło organ do błędnych ustaleń, w szczególności w zakresie niezasadnego stwierdzenia naruszenia i braku analizy treści art. 92b u.t.d., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92b u.t.d. poprzez nałożenie kary administracyjnej, pomimo że strona dopełniła wszelkiej staranności zgodnie z art. 92b u.t.d., a także wnosząc o przesłuchanie w charakterze świadka kierowcy M.D..

Dyrektor Izby Celnej, przychylając się do wniosku strony, zwrócił się do Urzędu Celnego o przesłuchanie w charakterze świadka kierowcy M.D., co uczyniono w dniu [...] maja 2015r., a następnie protokół przesłuchania przesłano organowi odwoławczemu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do twierdzeń strony na temat nie dającego się przewidzieć i niewytłumaczalnego zachowania kierowcy stanowiącego naruszenie prawa organ wyjaśnił, iż odpowiedzialność przedsiębiorstwa za naruszenie, jakiego dopuścił się kierowca, wynika z art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) 561/2006 (w myśl którego prowadzący przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim), art. 13 rozporządzenia (EWG) 3821/85 (pracodawca oraz kierowcy zapewniają poprawne działanie i odpowiednie stosowanie urządzeń rejestrujących i karty kierowcy) oraz z art. 92a) ust. 1 u.t.d. (w myśl którego to podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej). Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą.

Naruszenie wskazanych wyżej przepisów wywołuje ten skutek, że po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia na podmiot wykonujący przewóz drogowy kary pieniężnej, określonej w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (art.92a) ust. 1 i ust. 6, chyba że zachodzą okoliczności wyłączające odpowiedzialność tego podmiotu, wymienione w art. 92b ust. 1 lub art. 92 c ust. 1 i 2 u.t.d. Powołane przepisy stanowią wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz drogowy, zatem nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Z orzecznictwa sądowego wynika, iż w ramach art.92b ust. 1 u.t.d. nie mieszczą się przypadki związane z niewłaściwym użytkowaniem tachografu, wszelkie ingerencje w jego działanie, w tym również nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Przedsiębiorca w takich przypadkach mógłby się zwolnić od odpowiedzialności, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie powstało wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (art.92c ust. 1 pkt 1 u.t.d).

Przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. dotyczy sytuacji wyjątkowych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze z przedsiębiorcy na kierowców

Przepis art. 92c ust. 1 u.t.d., stanowiący ogólną klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy, nie może być interpretowany w sposób, który dopuszczałby zwolnienie przedsiębiorcy z obowiązków określonych w art.92b tej ustawy. To wypaczałoby bowiem sens wskazanego obowiązku i oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy z odpowiedzialności w każdej sytuacji. Przedsiębiorca wywodząc skutki prawne wynikające z art. 92b ust. 1 lub 92c ust. 1 i 2 u.t.d. powinien udowodnić okoliczności wskazane w tych przepisach.

W myśl art. 10 rozporządzenia (WE) 561/2006 przedsiębiorca nie może wypłacać kierowcom u niego zatrudnionym żadnych składników wynagrodzenia, nawet w formie premii czy dodatków do wynagrodzenia, uzależnionych od przebytej drogi lub ilości przewożonych rzeczy, jeżeli ich stosowanie może zagrażać bezpieczeństwu drogowemu lub zachęcać do naruszeń rozporządzenia (WE) 561/2006. Ponadto przedsiębiorca obowiązany jest organizować pracę kierowców w taki sposób, aby mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia (WE) 561/2006, a także wydawać odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadzać regularne kontrole przestrzegania w/w przepisów.

Na podstawie przedstawionej umowy o pracę oraz zeznań kierowcy organ uznał, że zasady wynagradzania kierowców w przedsiębiorstwie są prawidłowe, bowiem nie zawierają składników wynagrodzenia zachęcających do naruszania przepisów. Dla uznania braku odpowiedzialności przedsiębiorcy nie wystarczy samo odesłanie do treści stosunków prawnych łączących przewoźnika z jego pracownikami, które spełniać miałyby funkcję motywującą i dyscyplinującą, ale również taka organizacja pracy, w tym logistycznych rozwiązań, czasu oznaczonego na realizację danego przewozu, które faktycznie wymuszają ale i umożliwiają zachowanie określonych w przepisach zasad bezpieczeństwa drogowego. W tym zakresie strona podała m.in., że planuje ilość godzin potrzebnych do wykonania zadania przez uzgodnienie ze zleceniodawcą terminu dostaw. W rozpatrywanej sprawie kierowca miał zdaniem strony wystarczający czas na realizację przewozu i nie miał żadnych powodów, aby obawiać się, że nie zrealizuje zadania w wyznaczonym czasie. Szczegóły postojów i rodzaj miejsc postojowych wybiera sam kierowca, podobnie jak długość odcinków pomiędzy postojami, które dobiera sobie sam w zgodzie ze swoim samopoczuciem i bezwzględnie w granicach norm określonych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 561/2006. Kierowca potwierdził ten fakt w swych zeznaniach.

Zdaniem organu odwoławczego fakt przeniesienia na kierowcę decyzji w sprawie planowania trasy przejazdu, dziennych okresów prowadzenia pojazdu i planowania przerw w jeździe świadczą o nieprawidłowościach w organizacji pracy w przedsiębiorstwie. Przedsiębiorca powinien tak zaplanować kierowcy zadanie przewozowe, aby oprócz wskazówek dotyczących rozpoczęcia i zakończenia zadania przewozowego, czasu jazdy i czasu odpoczynku kierowca miał zaplanowany także czas i miejsca odpoczynku, a w jego gestii pozostawało jedynie wykonanie przewozu.

Według przedsiębiorcy kontrola realizacji przewozu polega m.in. na sprawdzeniu telefonicznym godzin rozładunku i załadunku, kontroli okresów prowadzenia pomiędzy początkiem i końcem przewozu, na kontroli dokumentów po zakończeniu przewozu w bazie firmy oraz analizy plików z karty kierowcy i tachografu. Kierowca nadzorowany jest w sposób ciągły i permanentny poprzez analizę czasu pracy z plików pobranych z jego karty kierowcy po zakończonym przewozie. Dodatkowo w cyklu miesięcznym jest sporządzany raport podsumowujący cały miesiąc z omówieniem błędów popełnionych przez kierowcę. Dokonując analizy zapisów przedsiębiorca współpracuje z partnerem zewnętrznym dysponującym ekspertami z dziedziny czasu pracy kierowców. M.D. dotychczas nie był karany za naruszenia norm czasu pracy kierowców. Kierowca natomiast zeznał, że pracodawca sporadycznie kontroluje jego pracę. Dane z karty kierowcy odczytuje raz w miesiącu, a z tachografu raz na dwa lub trzy miesiące. Informuje go o wynikach odczytanych danych z kart kierowcy oraz tachografu cyfrowego, a w przypadku drobnych naruszeń przeprowadza z nim rozmowę i analizuje opisy na wydrukach tachografu.

Jak wynika z przedstawionych wydruków, kontrola czasu jazdy i odpoczynku kierowcy dokonana za pomocą oprogramowania nie wykazała nieprawidłowości w okresie kiedy nastąpiło naruszenie, ponieważ podłączenie magnesu do impulsatora zakłóca pracę tachografu w taki sposób, że podczas jazdy tachograf nie zapisuje przebytej drogi i prędkości pojazdu, a aktywność kierowcy rejestrowana jest jako odpoczynek. Zatem pracodawca rozliczając czas pracy kierowcy powinien wziąć pod uwagę, ile czasu jest potrzebne kierowcy na wykonanie danego zadania przewozowego, zgodnie z ustalonymi normami dotyczącymi okresu prowadzenia pojazdu, przerw i odpoczynków. Przewoźnik może tego dokonać, jeżeli w sposób prawidłowy planuje kierowcom zadania przewozowe i kontroluje ich realizację, a tego Strona nie dowiodła w przedmiotowym postępowaniu.

Zlecenie w ramach umowy profesjonalnemu podmiotowi kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem przez kierowców norm prowadzenia pojazdów i odpoczynków oraz zasad korzystania z urządzeń rejestrujących nie zwalnia przedsiębiorcy z obowiązku prowadzenia nadzoru nad pracownikami oraz z odpowiedzialności administracyjnej za stwierdzone naruszenia. Z mocy art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) 561/2006 oraz art.92a ust. 1 u.t.d. to przedsiębiorca odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa. Nawet w sytuacji, gdy naruszenie wynika z zawinionego działania kierowcy, którym posługuje się przedsiębiorca przy wykonywaniu transportu drogowego, a nie jest działaniem nadzwyczajnych, niemożliwych do przewidzenia okoliczności i na które przedsiębiorca nie ma wpływu, wyłączenie odpowiedzialności tego przedsiębiorcy nie może mieć miejsca, albowiem prowadziłoby to w istocie do możliwości każdorazowego uniknięcia sankcji przez ten podmiot za błędy w szkoleniu, nadzorze i doborze pracowników.

Przedsiębiorca wezwany przez organ odwoławczy do przedłożenia dokumentów dotyczących przeprowadzonych szkoleń kierowcy z zakresu transportu drogowego podał, że kierowcy w firmie są szkoleni średnio co trzy miesiące. Kierowca zeznał natomiast, że uczestniczył w szkoleniu dotyczącym czasu pracy i odpoczynku kierowców w 2014 r. ok. dwa tygodnie po przyjęciu do pracy. Na przestrzeni roku pracodawca organizował trzy lub cztery szkolenia o transporcie drogowym, które odbywały się grupowo w firmie. Jednakże zdaniem organu dla wykazania profesjonalnej staranności w przestrzeganiu zasad o jakich mowa w art. 92b u.t.d., przedsiębiorca musi udowodnić, że pracownicy przyswoili potrzebną wiedzę. Prowadzenie szkolenia należy uznać za niewystarczające, jeżeli przedsiębiorca nie egzekwuje od pracowników przestrzegania ustanowionych zasad. Przedsiębiorca ma wpływ na to, czy kierowcy dopuszczają się naruszeń, nawet jeśli są one przez nich umyślnie zawinione. Przestrzeganie przepisów ustala przedsiębiorca przez system kontroli i jako jej następstwo, stosowanie właściwych środków dyscyplinujących. Gdyby kierowca został odpowiednio przeszkolony przez przedsiębiorcę, to zdawałby sobie sprawę, że w przypadku wykrycia przez organ kontrolujący naruszenia odpowiedzialność ponosi nie tylko on, ale i przedsiębiorca, na rzecz którego wykonuje transport. Gdyby natomiast w przedsiębiorstwie zapisy tachografów były rzetelnie sprawdzane, to żaden z kierowców nie odważyłby się na ich fałszowanie.

Zachowanie kierowcy, który świadomie fałszuje zapisy tachografu i ignoruje przepisy z zakresu transportu drogowego, świadczy o nieprawidłowościach w systemie szkoleń kierowców w firmie, o braku należycie sprawowanej kontroli przestrzegania czasu pracy kierowców oraz o stosowaniu nieodpowiednich środków dyscyplinujących kierowców. Strona w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiła i nie udokumentowała żadnych konkretnych rozwiązań organizacyjnych wprowadzonych w firmie, wskazujących na regularne kontrole, których wyniki wpływają na dyscyplinę pracy. Przedsiębiorca wprawdzie przedstawił dokument potwierdzający nałożenie na kierowcę kary upomnienia udzieloną kierowcy, jednakże kara ta jest konsekwencją działań kontrolnych Służby Celnej, a nie kontroli i nadzoru przedsiębiorcy i może jedynie spełnić rolę środka zapobiegającego dalszym naruszeniom.

Posiadanie przez kierowcę w samochodzie magnesu i celowe podłączenie go do impulsatora skrzyni biegów aby oszukać pracę impulsatora, jak i zdobywanie wiedzy o fałszowaniu zapisów tachografu, świadczą o planowanym, z góry powziętym zamiarze naruszenia przepisów prawa. Świadczy to nie tylko o niewłaściwym doborze pracowników przez przedsiębiorcę, ale i o nieprawidłowościach w sprawowanej kontroli czasu pracy kierowców, w funkcjonowaniu przedsiębiorstwa, w którym kierowca zaopatruje się w niedozwolone urządzenie i zdobywa wiedzę o sposobie fałszowania danych rejestrowanych na tachografie. Podłączenie do tachografu niedozwolonego urządzenia fałszuje dokumenty określające czas pracy kierowcy. W konsekwencji kierowca może przekraczać dozwolony czas pracy, a to ma bezpośredni wpływ na jego możliwości prowadzenia pojazdu, co zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Podmiot wykonujący transport drogowy jako pracodawca ponosi ryzyko osobowe, tzn. obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników do danego zadania i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek niezaradności łub braku należytego przygotowania do pracy. To on zobowiązany jest do przeprowadzania bieżących kontroli, czy kierowcy przestrzegają przepisów i powinien w taki sposób organizować ich pracę, aby umożliwić sobie wypełnianie swoich obowiązków.

Przedsiębiorca ani kierowca nie wykazali wystąpienia w sprawie okoliczności ujętych w art. 92c) ust.1 pkt 1 u.t.d. – nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonych naruszeń, a których doświadczony i profesjonalny podmiot organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Celowe działanie kierowcy oraz instalowanie niedozwolonego urządzenia bez zgody i wiedzy przedsiębiorcy, takich okoliczności nie stanowią.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że dopuszczenie się przez kierowcę wykonywania przewozu pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, do którego podłączono magnes wpływający na jego niewłaściwe funkcjonowanie, polegające na nierejestrowaniu wskazali w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi – w sytuacji gdy przedsiębiorca przeprowadzał kontrole czasu pracy kierowców nie wskazujące na używanie przez nich niedozwolonych urządzeń falsyfikujących prace cyfrowego urządzenia rejestrującego, wydawał kierowcom zakazy używania niedozwolonych urządzeń, sprawdzał pojazd przed wysłaniem kierowcy w zadanie przewozowe, utrzymywał kontakt telefoniczny z kierowcą znajdującym się w trasie – mieści się w zakresie pojęcia zdarzeń i okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć, bowiem podjęła w tym względzie wszystkie działania, których należało od niej oczekiwać. Strona w toku postępowania nie wykazała jednakże, iż w sposób właściwy organizowała pracę kierowców, planowała ich zadania przewozowe i przeprowadzała kontrole czasu pracy zgodnie z ustalonymi normami dotyczącymi okresu prowadzenia pojazdu, przerw i odpoczynków, dlatego też nie można ocenić jej działań jako prawidłowych.

Skarżąca podała, że przed wyjazdem kierowcy w trasę sprawdzała stan techniczny pojazdu i nie wykryła żadnych urządzeń podłączonych do tachografu cyfrowego. Kierowca natomiast zeznał, że takie sprawdzenia nie miały miejsca, gdyż do tej pory nigdy nie praktykował takiego ani innego sposobu naruszenia przepisów dotyczących transportu drogowego. W tym przypadku podłączył magnes z własnej głupoty, chciał się spotkać z kolegą na parkingu i mieć więcej czasu.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy nie dostrzegł podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Podobnie organ nie dostrzegł podstaw do uwzględnienia podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. Kara pieniężna w wysokości 5000 zł została zatem nałożona na przedsiębiorcę zasadnie.

Na powyższą decyzję Dyrektora Izby Celnej G.C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zarzucając naruszenie:

- art. 15 k.p.a oraz art. 138 § 2 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 75 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, co doprowadziło organ do błędnych ustaleń, w szczególności w zakresie niezasadnego obciążenia podmiotu kontrolowanego naruszeniami związanymi z czasem pracy kierowców pomimo prowadzonego stałego nadzoru i prawidłowej organizacji czasu pracy;

- art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a i b u.t.d. poprzez nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej pomimo, że z materiału dowodowego wynika, iż zapewniła ona właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, a także zapewniła prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Zdaniem skarżącej decyzja została oparta na domniemaniu, iż przewoźnik bezwzględnie odpowiada za czynności swoich pracowników. Organy obydwu instancji w analizie dowodowej prowadzonej przed wydaniem decyzji pominęły treść art. 92 b i art. 92c u.t.d. Naruszenie popełnione przez M.D. jest faktycznie ewidentnym błędem kierowcy. Kierowca został przeszkolony i posiada wiedzę na temat przestrzegania norm czasu pracy oraz obsługi analogowych oraz cyfrowych tachografów. Kierowca ten w przeciągu ostatniego półrocza nie popełnił żadnych naruszeń związanych z normami czasu jazdy przerw i odpoczynków. Przedsiębiorstwo wykonuje przewozy towarów na terenie całej UE. Przewóz ładunków jest ściśle zaplanowany z uwzględnieniem m.in. istniejących przepisów o czasie pracy. W związku z powyższym wszystkie trasy przewozów jak i czas na rozładunek i załadunek jest skrupulatnie zaplanowany tak aby nie dochodziło do przekroczenia przepisów mogących mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Przedsiębiorstwo podjęto współpracę z zewnętrznym partnerem, by jak najlepiej przestrzegać wymagań stawianych w przepisach o transporcie drogowym. Poprzez umowę o pracę kierowcy mają przejrzyste zasady wynagradzania nie zawierające żadnych składników uzależnionych od ilości przewiezionego ładunku jak i ilości przejechanych kilometrów. Comiesięczna analiza zapisów czasu pracy pozwala na stałe nadzorowanie pracy kierowców. Kierowca pomimo znajomości przepisów o czasie pracy oraz regulaminu pracy dopuścił się rażącego naruszenia zarówno tych pierwszych postanowień jak i obowiązków pracowniczych. Kierowcy wiedzą, że każdy przypadek fałszowania zapisów tachografów cyfrowych będzie karany karą nagany, a w przypadku dużej skali zjawiska zwolnieniem dyscyplinarnym. Działanie kierowcy było w tym zakresie trudne do przewidzenia. Pomimo, że pracodawca odpowiada za czynności swoich pracowników, to jednak specyfika transportu nie daje mu możliwości permanentnej kontroli. M.D. naruszając istniejące przepisy prawa, poprzez sfałszowanie zapisów tachografu cyfrowego, naruszył także regulamin pracy obowiązujący w przedsiębiorstwie i oszukał swojego pracodawcę. Było to działanie, którego nie można przewidzieć biorąc pod uwagę prawidłową organizację czasu pracy. W dniu ujawnionego naruszenia kierowca miał wystarczającą ilość czasu na zrealizowanie przewozu zgodnie z przepisami prawa. Nie miał żadnych powodów, aby obawiać się, iż nie zrealizuje zadania przewozowego w zadanym czasie. Jego zachowanie było niewytłumaczalne i przy dalece idącej ostrożności ze strony planowania przewozów i nadzoru nad ich realizacją niedające się przewidzieć. Kierowca powinien zostać ukarany mandatem karnym, jednakże powinny odstąpić do ukarania przedsiębiorstwa skarżącej za naruszenie powstałe w wyniku nieprzewidywalnego zachowania kierowcy, mając na uwadze sprawny system wewnętrznego nadzoru i prawidłową organizację czasu pracy.

Skarżąca dopełniła wszelkich powinności w zakresie kontroli i nadzoru kierowców i nie może ponosić kary za naruszenie, które wyniknęło z pojedynczej pomyłki kierowcy. Potwierdzenie istniejącego nadzoru zostało udowodnione poprzez przedstawione dokumenty w toku postępowania. Organ wywodząc swoje twierdzenie co do planowania przez kierowcę użycia magnesu, nie oparł się na żadnych dowodach, tylko na swoich domysłach. Fakt nierejestrowania nie był związany z wykonywanym przewozem, co kierowca potwierdził w trakcie przesłuchania.

Nie można się zgodzić ze stwierdzeniami organu podważającymi sprawowanie nadzoru nad pracą kierowców w przedsiębiorstwie skarżącej. Wskazywanie, że kierowca posiadł wiedzę o montażu i użytkowaniu niedozwolonych urządzeń obciąża skarżącą, jest nieuzasadnione, podobnie jak wskazywanie, że przewoźnik ma wskazać kierowcy miejsca i czas postoju. Kierowca otrzymuje zadanie przewozowe i zapas czasu na jego wykonanie. Jest przeszkolony i posiada wiedzę co do wykonywania przewozów zgodnie z obowiązującymi przepisami. W razie problemów z realizacją przewozu kierowcy kontaktują się ze skarżącą w celu korekcji planów. Nie ma potrzeby, aby sztywno każdemu kierowcy wyznaczać parking i moment do zatrzymania. W rozpatrywanej sprawie zostało udowodnione, iż kierowca bez wiedzy skarżącej i bez przyczyn służbowych dokonał takiego działania, które powoduje, że musi się ona bronić przed nałożeniem kary, którą powinien ponieść sam kierowca.

Ponadto przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie dowodowe powielało postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wezwał skarżącą do wskazania dokumentacji i wyjaśnień potwierdzających fakt sprawowania nadzoru (cała ta dokumentacja została przedłożona wcześniej przed organem pierwszej instancji) oraz przeprowadził także przesłuchanie kierowcy w charakterze świadka. Wszystkie te kroki w sposób ewidentny naruszają zasadę dwuinstancyjności. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości przez organ drugiej instancji (taka była skala przeprowadzonego postępowania) uniemożliwiło stronie skuteczne zaskarżenie i polemikę z zebranymi dowodami w odwołaniu od decyzji.

Dodatkowo w chwili sporządzania decyzji organu drugiej instancji nie obowiązywały już przepisy wskazane w art. 15 rozporządzenia Rady EWG Nr 3821/85. W ich miejsce obowiązują przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2004. Zgodnie zaś z treścią art. 92a u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Definicja obowiązków lub warunków przewozu drogowego wskazana jest w art. 4 pkt 22 u.t.d. Wśród wszystkich ustaw, których naruszenie stanowi naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego nie znajduje się cytowane powyżej rozporządzenie. W związki z powyższym z chwilą wejścia w życie Rozporządzenia nr 165/2014, u.t.d. nie przewiduje za naruszenie jego przepisów żadnych sankcji. W chwili wydawania decyzji przez organ drugiej instancji obowiązywał powyższy porządek prawny. Tym samym opieranie się organu drugiej instancji na nieobowiązujących przepisach i w konsekwencji nakładanie kary z tego tytułu stanowi naruszenie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zaskarżone decyzje zostały wydane w stanie prawnym ustalonym ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454), obowiązującym od dnia 1 stycznia 2012 r. Przepisy art. 1 i 3 tej ustawy wyznaczają zakres przedmiotowy ustawy o transporcie drogowym. Obejmują one zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego przewozu drogowego, w tym zasady dotyczące dostępu do zawodu przewoźnika drogowego i dostępu do rynku przewozów drogowych. Dalej przepisy dotyczące ustanowienia i zasad działania Inspekcji Transportu Drogowego jako organu uprawnionego do kontroli przewozów drogowych w rozumieniu przepisów ustawy oraz normy dotyczące nadzoru i kontroli nad podmiotami wykonującymi przewóz drogowy, kierowcami lub innymi podmiotami wykonującymi inne czynności związane z tym przewozem. Ostatnie określają odpowiedzialność czterech grup podmiotów, mianowicie

1) podmiotów wykonujących przewóz drogowy – w tym w szczególności przewoźników drogowych i podmiotów wykonujących przewozy drogowe na potrzeby własne,

2) podmiotów wykonujących inne czynności związane z przewozem drogowym,

3) osób zarządzających transportem,

4) kierowców

- za naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego ujawnione w wyniku kontroli.

Zgodnie ze znowelizowanym art. 92a u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 złotych. W ust. 6 tego przepisu wskazano, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy.

Przepisy art. 92a u.t.d. regulują odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy (przewoźnika drogowego lub przedsiębiorcy wykonującego przewozy drogowe na potrzeby własne, a także innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy w rozumieniu przepisów ustawy) jak również innych podmiotów wykonujących inne czynności związane z przewozem drogowym. Obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary administracyjnej z tytułu naruszenia przepisów o jakich mowa w art. 92 ust. 1 u.t.d. wynika wprost z art. 92a i 93 tej ustawy. Przy ustaleniu odpowiedzialności przewoźnika znajdują zastosowanie zasady i reguły postępowania przewidziane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, także w części dotyczącej postępowania dowodowego.

W sprawach administracyjnych mających za przedmiot wymierzenie administracyjnej kary z tytułu naruszenia przepisów, o jakich mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., działania organu nakierowane są na ustalenie, czy istotnie doszło do naruszeń prawa skutkujących sankcją administracyjną. Celowi, który ma – w ramach spoczywającego na nim obowiązku – zrealizować organ w postępowaniu o wymierzenie kary administracyjnej służy przewidziana w art. 73 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy szeroko ujęta możliwość badania dokumentów i innych nośników informacji objętych zakresem kontroli, a także dokonywanie oględzin i zabezpieczanie zebranych dowodów.

W sprawie wymierzenia przedsiębiorcy kary administracyjnej z tytułu naruszenia przepisów, o których mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, wszczyna się postępowanie administracyjne, o czym stanowi art. 92a i 93 ustawy. W postępowaniu tym, prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, znajdują zastosowanie wszelkie zasady i reguły tego postępowania, w tym reguły postępowania dowodowego, a więc również art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zobowiązujące organy administracji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Głównym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest odpowiedzialność skarżącej jako przedsiębiorcy za zaniechania lub działania jej kierowcy. Same zaś okoliczności faktyczne stanowiące podstawę stwierdzonych naruszeń – w świetle przeprowadzonego postępowania dowodowego, w szczególności z protokołu kontroli drogowej, wyjaśnień kierowcy, nie budzą wątpliwości. Za bezsporne należy uznać bowiem, że w dniu [...] października 2014 roku, M.D. wykonując przewóz drogowy jako kierowca zatrudniony w przedsiębiorstwie transportowy należącym do skarżącej pojazdem samochodowym (ciągnik siodłowy wraz z naczepą) zaopatrzonego w cyfrowe urządzenie rejestrowe zastosował niedozwolone urządzenie dodatkowe typu magnes, wpływając w ten sposób na niewłaściwe funkcjonowanie urządzenia rejestrującego. Ujawniony magnes zamontowany na impulsatorze skrzyni biegów fałszował zapisy tachografu cyfrowego i impulsatora. W chwili zatrzymania pojazdu na tachografie i na wydruku z tachografu zarejestrowany był "odpoczynek", a nie faktycznie wykonywana przez kierowcę "jazda". Skarżąca nie kwestionuje podłączenia przez zatrudnionego przez nią kierowcę magnesu do cyfrowego urządzenia rejestrującego przebieg pracy kierowcy. Począwszy od pisma z dnia [...] lutego 2015 roku, przez odwołanie, skończywszy na skardze strona przedstawia własną i szeroką polemikę z istotą odpowiedzialności przedsiębiorcy. W ocenie strony taka odpowiedzialność nie znajduje umocowania w obwiązujących przepisach ustawy o publicznym transporcie drogowym. W tej mierze należy wskazać, że nałożone zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. stanowiący podstawę wymierzenia skarżącej kary pieniężnej ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, a odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy. Powoduje to, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Jej istotę stanowi "wymuszenie" na przedsiębiorcach przestrzegania przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu – zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Wskazać należy, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje (wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10). Dlatego też, co do zasady, bez znaczenia są okoliczności w jakich doszło do powstania naruszeń u przedsiębiorcy. Powyższy przepis ustanawia domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Ustawodawca umożliwił jednak obalenie tego domniemania w sytuacja spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 u.t.d i art. 92c ust. 1 u.t.d. – jako stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz.

Zgodnie z treścią art. 92b ust. 1 u.t.d. nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił:

1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:

a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85,

b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym,

c) umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087);

2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W orzecznictwie podkreśla się, że hipoteza art. 92b ust. 1 u.t.d. jest jasna i obejmuje swoim działaniem przypadki, w których naruszono normy dotyczące przestrzegania przez kierowców przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów wypoczynku. Koresponduje ona z rozdziałem II Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L 102.1), który w artykułach 6-9 wskazuje, jaki może być dzienny czas prowadzenia pojazdu, wymagane przerwy oraz dzienne i tygodniowe okresy odpoczynku. Ustawodawca w tych wypadkach wskazał na możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, o ile zostanie wykazane, że zorganizował on i zdyscyplinował pracę przedsiębiorstwa w sposób, który zapewniał osobom wykonującym na jego rzecz transport drogowy wykonywanie go zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Nieprzypadkowo ograniczono możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorców w oparciu o tę normę prawną do przypadków naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw oraz okresów odpoczynku, warunkując je właściwą organizacją pracy i odpowiednim systemem wynagradzania, uznając, że skoro warunki te zostaną spełnione, przedsiębiorca nie będzie już miał interesu w naruszaniu tych norm przez kierowców. W ramach art. 92b ust. 1 u.t.d. nie mieszczą się natomiast przypadki związane z niewłaściwym użytkowaniem tachografu, wszelkie ingerencje w jego działanie, w tym również niezarejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, a więc naruszenie za które nałożono na skarżąca karę (wyrok NSA z 25 września 2014 r., II GSK 262/14).

Pozostawało więc do rozważenia, czy skarżąca Spółka wykazała przynajmniej jedną z przesłanek egzoneracyjnych przewidzianych w art. 92c u.t.d. Przepis ten stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub

3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Przepisy ust. 1 pkt 2 stosuje się odpowiednio w przypadku nałożenia kary przez uprawniony zagraniczny organ (art. 92a ust. 2 u.t.d.).

Podkreślenia wymaga, że odpowiedzialność za naruszenia przepisów, których katalog został zawarty w załączniku nr 3 do u.t.d. nie opiera się na zasadzie winy. Jest to odpowiedzialność ex lege, z której podmiot wykonujący przewóz może się zwolnić, ale po wykazaniu przynajmniej jednej z ww. przesłanek, przy czym zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem to na tym podmiocie spoczywa ciężar dowodu w tym zakresie. Przesłanki egzoneracyjne określone w tym przepisie nie odnoszą się do zachowania przedsiębiorcy, jego działania lub działań osób , którymi się posługuje przy prowadzeniu działalności, jak i organizacji pracy przedsiębiorstwa, lecz do sytuacji wyjątkowych, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć np. będących rezultatem siły wyższej, bądź działań osoby trzeciej, za winę której przedsiębiorca odpowiadać nie może. Powyższe znajduje swoje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. W dyspozycji w/w przepisu uzasadniające odstąpienie od ukarania przedsiębiorcy karą pieniężną nie mieszczą się sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy, które wynikają bezpośrednio z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Także kwestia odpowiedniego doboru pracowników i związane z tym ryzyko ich doboru nie mieszczą się w zakresie regulacji zawartej w art. 92c u.t.d. jako okoliczność wyłączająca odpowiedzialność przedsiębiorcy w oparciu o art. 92a tejże ustawy, bowiem tylko i wyłącznie decyzja przedsiębiorcy decyduje o zatrudnieniu osób współpracujących. Stąd też w art. 92c chodzi tylko i wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne, a nie związane z brakiem właściwej organizacji pracy przedsiębiorstwa transportowego lub niewłaściwym doborem pracowników (np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Go 905/14).

Podzielając dokonaną przez organ wykładnię przepisów i uznając prawidłowość ich zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż mogący mieć zastosowanie w niniejszej sprawie przepis art. 92c ust. 1 u.t.d. stanowiący ogólną klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy nie może być interpretowany w sposób, który dopuszczałby zwolnienie przedsiębiorcy z obowiązków określonych w art. 92b. To wypaczałoby bowiem sens wskazanego obowiązku i oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy z odpowiedzialności w każdej sytuacji.

Przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywania transportu drogowego między innymi poprzez własne akty staranności w zakresie właściwej organizacji przedsiębiorstwa w tym planowania przewozów, faktyczny nadzór nad kierowcą w trakcie wykonywania transportu, jak też bieżącą skuteczną kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, właściwych środków dyscyplinujących. Mając na uwadze obiektywną odpowiedzialność przewoźnika za naruszenie sankcjonowanych karą pieniężną przepisów ustawy o transporcie drogowym, jak również jego odpowiedzialność za naruszenia przepisów, których dopuszcza się kierowca, niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności, dla uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie przepisu art. 92c ust. 1 u.t.d. powinna być wykazana przez przewoźnika przy uwzględnieniu kryterium odpowiednio wysokiej staranności. Wbrew wywodom skarżącego należy uznać, że przedsiębiorca ma wpływ na to, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń, nawet jeśli są one przez nich umyślnie zawinione. Wpływ ten polega m.in. na prowadzeniu odpowiednich szkoleń, dokonywaniu kontroli lub doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. To przedsiębiorca wykonujący transport drogowy jest obowiązany do obmyślenia i wprowadzenia w życie takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, czy to na zasadzie stosunku pracy, czy umowy usługi lub zlecenia. Samo pisemne nałożenie na pracownika zobowiązania do przestrzegania norm prawnych, zorganizowanie szkoleń w trakcie których osoby te są zaznajamiane z obowiązującymi regulacjami prawnymi czy też sprawdzanie samych kart kierowców i wydruków z tachografów nie jest wystarczającym rozwiązaniem organizacyjnym. W ocenie Sądu tak jak to również zaznaczył organ, jest to próba przerzucenia odpowiedzialności na pracownika w bardzo istotnych kwestiach jakimi są m.in. zapewnienie bezpieczeństwa wszystkich uczestnikom ruchu drogowego, przestrzeganie praw pracowniczych. Skoro działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług transportowych, podlega ustawowej limitacji i poddana jest surowym rygorom, na co wskazuje m.in. art. 5 ust. o transporcie drogowym, przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w tym zakresie powinien być świadomy odpowiedzialności z nią związaną i wprowadzać takie rozwiązania organizacyjne, które pozwolą skutecznie wywiązać się z nałożonych przez ustawodawcę zobowiązań w tym w zakresie zasad bezpieczeństwa świadczenia tego rodzaju usług. Odpowiednia organizacja logistyczna prowadzonej działalności (w tym poszczególnych usług transportowych) to główny element planowania wykonania zadań z uwzględnieniem takich elementów jak: odpowiednia rezerwa czasowa, rodzaju ładunku, zaplecza parkingowego na trasie przewozu uwzględnienia zobowiązań wobec odbiorcy, godzin załadunku i wyładunku, możliwości technicznych pojazdu, wykonania innych czynności związanych z transportem towaru m.in. tankowania paliwa, ewentualnej odprawy celnej towaru oraz właściwej oceny umiejętności i posiadanej wiedzy kierowcy, któremu powierza się wykonanie zadania. Odpowiednia organizacja logistyczna winna uwzględniać również bezwzględny obowiązek przestrzegania przez kierowcę przepisów regulujących czas pracy i zapewnienia prawidłowego funkcjonowania urządzeń to rejestrujących i faktyczne egzekwowanie realizacji tych norm w rzeczywistości, a nie tylko wprowadzanie rozwiązań li tylko teoretycznych lub nie zapewniających tak jak w niniejszej sprawie wykrycie naruszeń w tym zakresie. Skarżący nie wykazał wystąpienia okoliczności ujętych przepisem art. 92c ust. 1 u.t.d. – nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonych naruszeń, a których doświadczony i profesjonalny podmiot organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie byłby w stanie przewidzieć. Bez wątpienia w zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd na drodze, gdzie trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże okoliczności tej nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu" czy "okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć", bowiem, zgodnie z przepisem art. 11 umowy AETR, która miała zastosowanie do przewozu objętego kontrolą obowiązkiem pracodawcy jest przeprowadzanie kontroli i organizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń zwłaszcza w zakresie czasu pracy kierowców. Celem sankcji określonych w u.t.d. jest wymuszenie na podmiocie wykonującym przewóz drogowy takich działań organizacyjnych, które zagwarantują bezpieczeństwo innych użytkowników dróg (poprzez właściwy dobór kierowców i ułożenie planu ich pracy). Podmiot wykonujący transport drogowy jako pracodawca ponosi ryzyko osobowe, to znaczy obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników do danego zadania i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich działań. To on zobowiązany jest do przeprowadzania bieżących kontroli, czy kierowcy przestrzegają przepisów i powinien w taki sposób organizować i nadzorować ich pracę, aby jednocześnie umożliwić sobie wypełnianie ciążących na nim obowiązków.

Profesjonalny przewoźnik winien wdrożyć odpowiednie rozwiązania organizacyjne, zabezpieczające prawidłowe wykonywanie przewozów. Brak realnego skutecznego nadzoru nad działaniami kierowców związanymi z wykonywaniem przewozów nie może skutkować egzoneracją. Z konieczności podjęcia stosownych działań skarżący jako prowadzący zawodowo działalność transportową musiał sobie zdawać sprawę. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 976/09 odnosząc się do art. 92c u.t.d. nie ulega wątpliwości, że jest to przepis wyjątkowy, odnoszący się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. (...) Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. (...) Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców.

Przedłożone w toku postępowania administracyjnego przez stronę dokumenty nie wskazują, że w przedsiębiorstwie prowadzonym przez skarżącą podejmowane są działania, które w wypadku ich pełnego wdrożenia mogłyby zwolnić przewoźnika od odpowiedzialności za niektóre naruszenia wobec spełnienia przesłanek z art. 92c ust. 1 u.t.d. Strona skarżąca nie wykazała, że zgodnie ze starannością właściwą dla profesjonalnego podmiotu podjęła takie działania, które zapobiegłyby tego rodzaju sytuacjom (w niniejszej sprawie korzystanie przez kierowców z magnesu zakłócającego prawidłowe wskazania tachografu) w praktyce. Nie jest wystarczające z uwagi na poczynione wyżej rozważania przeprowadzenie tylko szkoleń w zakresie regulacji prawnych dotyczących zasad wykonywania transportu przez kierowców oraz wskazanie trasy przewozu. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że nawet w przypadku zaplanowania trasy na której wykonywany jest transport w tym miejsc postojowych, przedsiębiorca winien przedsięwziąć takie kroki organizacyjne, które umożliwią mu w sprawdzenie, czy opracowany plan jest przez kierowcę faktycznie realizowany. Nie jest wystarczająca dokonywana co pewien czas analiza danych wynikających z karty pracy kierowcy czy też zapisów z tachografów, które jak m.in. wynika z niniejszej sprawy można bez większych problemów sfałszować. Przedsiębiorca winien wprowadzić w życie inne rozwiązania związanie nie tylko z odpowiednim doborem pracowników wykonujących w jego imieniu transport, ale także z ich faktycznym nadzorem. Współczesna technika pozwala na wprowadzenie takich rozwiązań. Jest to nie tylko telefon komórkowy ale np., możliwość zamontowania GPS pozwalającego na bieżąco ustalić miejsce położenia samochodu i reagowanie, wyjaśnianie ewentualnego nie realizowania przez kierowcę opracowanego planu wykonania usługi transportowej. Jest rzeczą aktualnie powszechnie wiadomą możliwość zakłócania przez kierowców zapisów tachografów poprzez zamontowanie magnesu i łatwy sposób ich montowania. Wynika to z m.in. z wielości spraw tego rodzaju toczących się przed sądami, czy też informacji jakie w tym zakresie są dostępne w internecie. Zadaniem przedsiębiorców w takiej sytuacji jest wprowadzenie takich rozważań, które to zjawisko skutecznie eliminują z uwagi na rodzaj niebezpieczeństw jakie za sobą niesie. Nie zmienia w tym wypadku oceny nawet zastosowanie wobec kierowcy po ujawnieniu zdarzenia kary np. nagany. Przy tym sama taka kara porządkowa nie wydaje się dla pracownika będącego kierowcą ciężarówki zbyt dolegliwa. System kar faktycznie w takich okolicznościach stosowany w przedsiębiorstwie winien być taki by wymuszał na kierowcach przestrzegania m. in czasu prawy i nie ingerowanie we wskazania tachografu. Bez zastosowania realnego, bieżącego nadzoru nad wykonywaniem przewozów w sytuacji, gdy zdarzały się już podobne zdarzenia, w ocenie Sądu nie sposób wykazać, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Zamontowanie przez kierowcę magnesu nie można uznać za okoliczności, których podmiot wykonujący transport (w niniejszej sprawie skarżąca) na którą nie miała wpływu, a samo naruszenie tj. założenie magnesu za zdarzenie którego nie mógł przewidzieć przy zachowaniu należytej staranności jaką w skarżąca powinna się wykazać przy zawodowym świadczeniu usług transportowych w oparciu o ustawę o transporcie drogowym.

Pozostałe przewidziane w pkt 2 i 3 ustępu 1 art. 92c u.t.d. przesłanki w niniejszej sprawie nie zachodziły.

W ocenie Sądu nie są również zasadne pozostałe zarzuty skargi. Orzekające w niniejszej sprawie organy szczegółowo i wnikliwie uzasadniły fakt naruszenia przepisów dotyczących rejestrowania aktywności kierowcy zatrudnionego w przedsiębiorstwie skarżącej oraz oceniły zgromadzony materiał procesowy zgodnie z wymogami kodeksowymi. Organ przekonywująco wyjaśnił również, dlaczego wskazane przez stronę skarżącą okoliczności nie mogły skutkować uwolnieniem się od odpowiedzialności administracyjnej. Sąd powyższą ocenę w tym zakresie w całości podzielił. W przeprowadzonym postępowaniu wszelkie prawa i gwarancje strony zostały zachowane. Organ II instancji uwzględnił i dokonał prawidłowej oceny dokumentów przedłożonych przez stronę już w toku postępowania odwoławczego, a nadto umożliwił złożenie dodatkowych dowodów poprzez wystosowanie pisma noszącego datę [...] marca 2015 roku, zobowiązując stronę do udzielenia informacji i przesłania dokumentów mających ewentualny wpływ na ocenę spełnienia przesłanek z art. 92b i 92c u.t.d. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 74 i art. 80 k.p.a. Skoro zgromadzony materiał dowodowy przez organy wykazał w sposób jednoznaczny, że przewóz drogowy wykonywany był przez stronę skarżącą jako przedsiębiorcę z naruszeniem przepisów u.t.d., to zaistniały tym samym okoliczności uzasadniające nałożenie kary pieniężnej, a jej wysokość została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwych przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. Dokonując oceny postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ drugiej instancji, Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a określającego sytuacje kiedy organ drugiej instancji może uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Z zasady dwuinstancyjności wynika, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Organ odwoławczy nie tylko dokonał analizy materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania toczącego się przed organem pierwszej instancji, ale także zmierzając do ustalenia czy nie zachodzą przesłanki zwalniające skarżącą jako podmiotu wykonującego przewóz drogowy od odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym przeprowadził w tym zakresie uzupełniające postępowanie wyjaśniające oraz w oparciu o art. 10 k.p.a. m.in. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału i dowodów oraz zgłoszenia żądań. Powyższe działanie organu nie narusza przepisów k.p.a. a zapewniło stronie czynny udział na każdym etapie postępowania.

Skarżąca podniosła w skardze również zarzut, że w chwili sporządzania decyzji organu drugiej instancji nie obowiązywały już przepisy Rozporządzenia Rady EWG Nr 3821/85, a w ich miejsce obowiązywały już przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 165/2004. Podstawową regulacją prawną ustanawiającą przepisy dotyczące użytkowania i kontroli urządzeń rejestrujących, jego konstrukcji oraz instalacji stanowi rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 roku w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE. L 1985.370.8). Rozporządzenie to zostało z dniem 1 marca 2014 roku uchylone art. 47 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 roku w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Jednakże z mocy przepisów przejściowych, art. 47 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ( WE) nr 165/2004 przepisy Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85, w tym przepisy załącznika IB tego rozporządzenia nadal obowiązują do daty wejścia w życie aktów wykonawczych wspomnianych w Rozporządzeniu Nr 165/2014. Zgodnie z art. 47 rozporządzenia nr 165/2014 zdanie drugie, odesłanie do uchylonego rozporządzenia uznaje się za odesłanie do niniejszego rozporządzenia. Natomiast zgodnie z art. 48 rozporządzenia nr 165/2014 z zastrzeżeniem środków przejściowych, o których mowa w art. 46, niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie od dnia 2 marca 2016 roku . Jedynie zapisy art. 24, 34 i 45 , których regulacje nie dotyczą niniejszej sprawy, mają zastosowanie od dnia 2 marca 2015 roku.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę uznając, iż jest ona pozbawiona podstaw prawnych. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

-----------------------

410OOO-IPCR. 690.18.2015.10. JAN