Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 147/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5  w zw. z art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi MK na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję: II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej MK kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej jako "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania JZ od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...] wydanej na rzecz MK, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił MK pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...].

W dniu [...] kwietnia 2014 r. JZ, złożył wniosek o dopuszczenie go jako strony w sprawie ww. pozwolenia na budowę. Prezydent [...] uznał to pismo za wniosek o wznowienie postępowania i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014r., nr [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją nr [...].

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania JZ od powyższej decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda uznał, że doszło m.in. do naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika - decyzje Nr [...] i [...] zostały bowiem podpisane przez tę samą osobę, wskazał także na brak wezwania JZ do sprecyzowania wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent [...] został zobowiązany do prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz zbadania sprawy urządzeń infrastruktury technicznej, będących przedmiotem współwłasności.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Urząd [...] wezwał JZ do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wnioskodawca sprecyzował, że wnosi o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...].

Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] ponownie wznowił postępowanie zakończone decyzją nr [...]. Natomiast decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], po raz kolejny odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że JZ nie może być uznany za stronę postępowania w świetle przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył JZ, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przeprowadzenie dowodu z załączonych do odwołania dokumentów.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Wojewoda [...] wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], którą uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...] wydanej na rzecz MK i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że uchylona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracowników organu. Przypomniał, ze wcześniejsza decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji nr [...], została uchylona m.in. ze względu na udział tego samego pracownika w wydaniu obu ww. decyzji - Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], KT. Pomimo zwrócenia organowi I instancji uwagi na to uchybienie, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, wbrew dyspozycjom decyzji Wojewody [...] nr [...], we wszystkich czynnościach organu z wyjątkiem wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ponownie brał udział KT, czyli pracownik wyłączony z postępowania na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewoda wskazał na podpisy KT pod wezwaniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. i postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. Ponadto zauważył, że KT podpisywał się też pod pismami które organ w toku postępowania kierował do strony, m.in. z dnia [...] maja 2015 r. Organ odwoławczy podniósł, że wydanie decyzji przez pracownika wyłączonego z mocy ustawy jest uchybieniem stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania, na mocy art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a..

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła MK (dalej jako "skarżąca"). Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 i 5 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych z art. 138 § 2 k.p.a. sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania pierwszej instancji,

- art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż określenie "pracownik biorący udział w wydaniu decyzji" obejmuje także dokonywanie czynności o charakterze materialno-technicznym niezwiązanych z wydaniem decyzji, podczas gdy decyzja w sprawie została wydana przez innego pracownika,

- art. 138 § 2 KPA poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, iż Prezydent [...] nie zbadał sytuacji prawnej urządzeń infrastruktury technicznej uzbrojenia terenu osiedla [...], podczas gdy z decyzji nr [...] wynikało, iż w aktach postępowania znajdują się oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła oraz innych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała przebieg postępowania administracyjnego oraz rozwinęła zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz.1647) stanowi, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Mając powyższe na względzie i dokonując kontroli zaskarżonego aktu w oparciu o wyżej wskazane zasady należy podnieść, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] narusza prawo w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że do postępowań prowadzonych w niniejszej sprawie stosuję się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a zatem również przepisy dotyczące wyłączenia pracownika i organu od udziału w postępowaniu (rozdział 5 k.p.a.), w tym art. 24 § 1 pkt 5 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji.

Przy interpretacji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może umknąć z pola widzenia fakt, że zacytowane wyżej brzmienie, przepis uzyskał z dniem 11 kwietnia 2011 r., w wyniku nowelizacji wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.). W uzasadnieniu projektu powołanej ustawy wskazano zaś, że "celem tej nowelizacji jest wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy".

Kwestia wyłączenia pracownika organu jednoosobowego była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z 18 lutego 2013 r. sygn. akt I GPS 2/12 uznał, że art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej (przepis o analogicznej treści jak art. 24 § 5 k.p.a.) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym. Wspomniana uchwała dotyczyła, co prawda wyłączenia pracownika monokratycznego organu podatkowego w postępowaniu odwoławczym, jednakże w jej uzasadnieniu NSA wyjaśnił także pojęcie "charakteru rozpatrywanej sprawy", do której odwołuje się ustawodawca. W uzasadnieniu uchwały czytamy, że właściwość instancyjna oznacza ogólną kompetencję do weryfikacji decyzji nie tylko w toku instancji, ale i w nadzwyczajnych trybach postępowania podatkowego.

Zgodnie z utrwaloną linia orzeczniczą wyrażenie "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do stadium decyzyjnego postępowania, i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie projektu decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie upoważnionego przez osobę sprawująca stanowisko organu, tak jak w rozpoznawanej sprawie (wyroki NSA w sprawach o sygn. II FSK 1357/10 oraz I GSK 253/05).

W świetle powyższego przepisu, osoba biorąca udział w wydaniu decyzji w trybie "zwykłym" nie może brać udział w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. W takim przypadku może zachodzić uzasadniona obawa, że pracownik, który był osobiście zaangażowany w określonym sposobie załatwienia sprawy nie będzie obiektywny przy ocenie wniosku o wznowienie postępowania i uchylenie takiej decyzji.

Kwestia wyłączenia osoby, która orzekała w postępowaniu "zwykłym" od udziału w postępowaniu "nadzwyczajnym" była ponadto przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku o sygn. SK 6/07 (OTK-A 2008/8/137). Wyrok ten zapadł, na gruncie przepisów regulujących wyłączenie sędziego od orzekania w postępowaniu sądowym, jednakże rozważania tam poczynione mogą stanowić wskazówkę, przy wykładni przepisów k.p.a. regulujących tą samą kwestię. We wspomnianym wyroku Trybunał orzekł, że art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zakresie w jakim pomija jako podstawę wyłączenia od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznowieniowym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art. 45 ust.1 Konstytucji RP. Uzasadniając orzeczenie Trybunał wskazał, że istotą tzw. bezstronności obiektywnej jest "nie tylko to by sędzia orzekający w sprawie zachował się zawsze zgodnie ze standardami niezawisłości i bezstronności, lecz także by w ocenie zewnętrznej zachowanie takie odpowiadało standardom". Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nawiązywał wyraźnie i celnie wskazywał na szereg zależności, jakie występują między postępowaniem nadzwyczajnym prowadzonym w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, a zwykłym postępowaniem administracyjnym w kontekście kontroli sądowej decyzji wydanych w każdym z tych postępowań.

Jednocześnie zauważyć należy, że w ujęciu czysto procesowym sprawa załatwiana w postępowaniu zwykłym nie jest tożsama ze sprawą załatwianą w postępowaniu nadzwyczajnym obejmującym wznowienie postępowania i postępowanie to istotnie różni się od "zwykłego".

Jednakże w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania bada się między innymi to, czy w kwestionowanej decyzji tkwią określone wady. Uwzględniając ten aspekt, można przyjąć, że postępowanie nadzwyczajne dotyka bezpośrednio tego, co przyjęto w decyzji wydanej w trybie zwykłym, lub co towarzyszyło jej wydaniu. Oznacza to, że w ramach postępowania w trybie wznowieniowym ocenia się szeroko rozumiane elementy tkwiące w decyzji z trybu zwykłego.

W związku z zakresem tej oceny, uznać należy, że nie powinna jej dokonywać ta sama osoba, która wydała decyzję w trybie zwykłym. Osoba taka nie powinna brać udziału w kontrolowaniu prawidłowości decyzji, uprzednio przez nią podpisanej i to pod kątem ewentualnych wad przeprowadzonego postępowania, czy też naruszeń mających tkwić w wydanej decyzji. Wznowienie postępowania może doprowadzić do uchylenia decyzji z trybu zwykłego i merytorycznego ponownego załatwienia sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazania wymaga, że pierwotna decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] wydana w trybie zwykłym, podpisana została przez Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] – KT. Natomiast decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], którą po wznowieniu postępowania odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], podpisana została przez Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...] – TC.

Zgodnie z utrwaloną linia orzeczniczą wyrażenie "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do stadium decyzyjnego postępowania, i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie upoważnionego przez osobę sprawująca stanowisko organu.

W przedmiotowym stanie faktycznym, organ dokonał zdaniem Sądu błędnej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegającej na uznaniu, iż określenie "udział w wydaniu decyzji" obejmuje także dokonywanie czynności o charakterze materialno-technicznym niezwiązanych z wydaniem decyzji, podczas gdy decyzja w sprawie została wydana przez innego pracownika, w związku z czym doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

Wskazać należy, iż podpisy KT pod pismami wydanymi w toku postępowania nie miały żadnego znaczenia dla ukształtowania merytorycznego rozstrzygnięcia, które wydał Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] – TC. Przede wszystkim dlatego, że (jak słusznie zauważył sam Wojewoda) postanowienie nr [...] było zbędne, albowiem organ już wcześniej wznowił przedmiotowe postępowanie, wydając stosowne postanowienie, natomiast pisma kierowane do strony, m.in. z dnia [...] kwietnia 2015 r. i z dnia [...] maja 2015 r. były czynnościami materialno-technicznymi. Tym samym KT nie brał udziału w kontrolowaniu prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę - uprzednio przez siebie podpisanej, zwłaszcza jeśli zważyć, iż obecne rozstrzygnięcie Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] – TC, odnosi się w istocie do oceny przymiotu strony JZ.

Skoro stwierdzenie potrzeby wyłączenia pracownika było podstawową przyczyną dla której organ odwoławczy zastosował instytucję z art. 138 § 2 k.p.a., wydając decyzję o charakterze kasatoryjnym, to tym samym jej zanegowanie przez Sąd, stanowiło o braku przesłanki do uchylenia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku powtórnego rozpatrzenia sprawy organ zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionego w niniejszym wyroku stanowiska Sądu co do wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w realiach niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W kwestii kosztów postępowania (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a..