Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1069/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: Art. 63  ust. 10, 12 i 13
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.
article: Art. 147
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na zarządzenie Burmistrza Brzeska z dnia 24 czerwca 2019 r. nr 165/2019 w przedmiocie powierzenia nauczycielowi pełnienia obowiązków dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w Porębie Spytkowskiej stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości


UZASADNIENIE

Zarządzeniem nr 165/2019 z dnia 24 czerwca 2019 r. Burmistrz Brzeska powierzył nauczycielowi – M. T., na kolejny okres, pełnienie obowiązków dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w Porębie Spytkowskiej do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z art. 63 ust. 10 lub 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 z późn. zm.), nie dłużej jednak niż na okres 3 miesięcy, tj. od dnia 01.07.2019 r. do dnia 30.09.2019 r.

W uzasadnieniu wskazano, że zarządzeniem nr 93/2019, z dnia 8.04.2019 r. Burmistrz Brzeska ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w Porębie Spytkowskiej. Konkurs odbył się w dniu 08.05.2019 r. Zgodnie z protokołem z posiedzenia komisji konkursowej dokonującej wyboru kandydata na stanowisko dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w Porębie Spytkowskiej, do konkursu zgłosił się jeden kandydat. Komisja konkursowa po analizie oferty konkursowej i przeprowadzeniu głosowania postanowiła odmówić dopuszczenia kandydata do dalszego postępowania konkursowego. Przyczyną niedopuszczenia było niekompletność złożonej oferty. W związku z powyższym komisja konkursowa nie wyłoniła kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. W związku z brakiem stanowiska wicedyrektora Szkoły w Porębie Spytkowskiej, któremu bezwzględnie przypadałoby pierwszeństwo, do czasu powierzenia stanowiska dyrektora Burmistrz Brzeska postanowił powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora M. T.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski zakwestionował przedmiotowe zarządzenie Burmistrza Brzeska oraz wniósł o stwierdzenie jego nieważności w całości.

W ocenie strony skarżącej zaskarżone Zarządzanie nr 165/2019 Burmistrza Brzeska z dnia 24 czerwca 2019 r. w sprawie powierzenia nauczycielowi pełnienia obowiązków dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w Porębie Spytkowskiej wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 63 ust. 10, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe.

Redakcja przytoczonego przepisu, zdaniem strony skarżącej, jednoznacznie wskazuje, że jeżeli - jak miało to miejsce w niniejszym stanie faktycznym - w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, to organ prowadzący szkołę nie może powierzać pełnienia obowiązków dyrektora szkoły na dalszy okres ani przeprowadzać kolejnego konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, z pominięciem obligatoryjnego trybu określonego w art. 12 przywołanej ustawy -Prawo oświatowe. Ustawodawca w przywołanej normie prawnej użył bowiem imperatywnego sformułowania, iż w takim przypadku "organ prowadzący "powierza stanowisko" (..) a nie "może je powierzyć". Jako że omawiana regulacja stanowi wyjątek od generalnej zasady powoływania dyrektora w drodze konkursu, to musi być stosowana ściśle, literalnie, zgodnie z językowym znaczeniem przepisu, albowiem wyjątki od generalnej zasady nie podlegają wykładni rozszerzającej. O wyjątkowości powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora świadczy także wyraźnie wskazany w art. 63 ust. 13 ograniczony ustawowo 10-miesięczny okres na jaki obowiązki dyrektora szkoły mogą być powierzone, bez konieczności porozumiewania się w tym przedmiocie z organem nadzoru pedagogicznego. Każde okresowe powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora nauczycielowi musi więc odpowiadać pod względem formalnoprawnym dyspozycji art. 63 ust. 12 lub ust. 13 Prawa oświatowego.

Wojewoda wskazał, że w niniejszym stanie faktycznym organ prowadzący, po zakończeniu pełnienia obowiązków dyrektora szkoły przez nauczyciela, na podstawie Zarządzenia Burmistrza Brzeska nr 209/2018, z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie powierzenia nauczycielom pełnienia obowiązków dyrektorów szkół, dla których organem prowadzącym jest Gmina Brzesko, w sytuacji niewyłonienia kandydata na dyrektora w drodze ogłoszonego konkursu powinien w trybie art. 63 ust. 12 przedstawić organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny kandydata na stanowisko dyrektora szkoły i oczekiwać na zawarcie z nim porozumienia w przedmiocie powołania wskazanego kandydata na stanowisko. Wyklucza to możliwość powierzenia obowiązków dyrektora szkoły na dalszy okres, przekraczający okres wskazany w art. 63 ust. 13, z pominięciem procedury objętej dyspozycją art. 63 ust. 12 cytowanej ustawy.

W ocenie Wojewody przedmiotowe zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa zatem wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności tego aktu w całości jest w pełni uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Brzeska wniósł o jej uwzględnienie w całości i nie obciążanie kosztami postępowania.

Odpowiadając na zarzuty podniesione w skardze Burmistrz Brzeska przyznał, że są one zasadne. Organ podniósł, że kierował się przy tym dobrem szkoły celem zapewnienia bezpiecznych warunków, nauki, wychowania i opieki. Organ prowadzący w ostatnim czasie boryka się z brakiem chętnych na objęcie funkcji dyrektorów szkół, tak też było w Publicznej Szkole Podstawowej w Porębie Spytkowskiej, w której dodatkowo żaden zatrudniony nauczyciel nie posiadał kwalifikacji do powierzenia obowiązków dyrektora w trybie art. 63 ust. 12 - ustawy Prawo oświatowe. Burmistrz Brzeska w momencie podejmowania zaskarżonego zarządzenia nie dysponował również odpowiednim kandydatem na to stanowisko spoza szkoły, dążył jednak do jego pozyskania, o czym świadczy chociażby krótki okres powierzenia nauczycielowi pełnienia obowiązków dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w Porębie Spytkowskiej w zaskarżonym zarządzeniu tj. na okres 3 miesięcy. W konsekwencji powyższego Burmistrz Brzeska stosując się do obowiązujących przepisów pismem z dnia 30 września 2019 r., nr: EKS.VI.4424.9.2019.JC, wystąpił w trybie art. 63 ust. 12 ustawy - Prawo oświatowe do Małopolskiego Kuratorium Oświaty przedstawiając kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w Porębie Spytkowskiej. Małopolski Kurator Oświaty zaakceptował przedstawionego kandydata na stanowisko dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w Porębie Spytkowskiej. W związku powyższym postąpiono jak w zaskarżonym zarządzeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994, dalej "u.s.g.") przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 40). Przy czym stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z powyższego wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Natomiast badanie zaskarżonego Zarządzenia Burmistrza doprowadziło Sąd do przekonania, że skarga jest zasadna, a Zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. Decyzja Sądu jest również zgodna z wnioskiem obu stron postępowania.

Stosownie do art. 63 ust. ust. 10, 12 i 13 ustawy z 14 czerwca 2016 r. - Prawo oświatowe (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 996), kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 10). Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej (ust.12). Do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 10 lub 12 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy (ust.13).

Zdaniem Sądu orzekającego, z brzmienia cytowanych przepisów wynika kolejność ich stosowania; pozostają one także względem siebie w zależności zasada - wyjątek. Zasadą - która winna być stosowana jako pierwsza - jest powoływanie dyrektora placówki w trybie wskazanym w ust. 10 tj. w drodze konkursu. Świadczy o tym okoliczność, że ustęp 12 znajduje zastosowanie dopiero wówczas, gdy do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo nie przyniesie on rozstrzygnięcia. Kolejną - trzecią - możliwość przewiduje ust. 13, jednakże ma ona charakter wyjątkowy, a jej ratio legis jest zapewnienie niezakłóconego funkcjonowania placówki do czasu obsadzenia stanowiska jej dyrektora w drodze konkursu lub powierzenia. Stąd ustawodawca zakreślił ramy czasowe, w jakich możliwość ta może być wykorzystana, a to w celu zagwarantowania czasu koniecznego na przygotowanie i przeprowadzenie konkursu lub dokonanie uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 63 ust. 12 ustawy.

Ponieważ regulacja ust. 13 ma charakter wyjątkowy, dlatego nie może być wykładana rozszerzająco, a okres, na jaki powierza się określonej osobie obowiązki dyrektora szkoły lub placówki nie może w żadnym razie trwać dłużej niż 10 miesięcy. Działanie takie można ocenić w kategoriach obejścia w prawa w zakresie trybu obsady stanowisk kierowniczych w szkołach i placówkach oświatowych. Wskazuje się na to również w doktrynie prawa. Ustawa o systemie oświaty "stwarza dostatecznie dużo możliwości rozwiązania sytuacji patowych, a przedłużanie stanu rzeczy, w którym szkoła lub placówka jest faktycznie pozbawiona swojego najważniejszego organu, w większości przypadków wskazuje na dążenie do obejścia ustawy i realizacji celów z nią sprzecznych" (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. VI - LEX 2015).

Wobec powyższego należy stwierdzić, iż w niniejszym stanie faktycznym organ prowadzący, po zakończeniu pełnienia obowiązków dyrektora szkoły przez nauczyciela, na podstawie Zarządzenia Burmistrza Brzeska nr 209/2018, z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie powierzenia nauczycielom pełnienia obowiązków dyrektorów szkół, dla których organem prowadzącym jest Gmina Brzesko, w sytuacji niewyłonienia kandydata na dyrektora w drodze ogłoszonego konkursu powinien w trybie art. 63 ust. 12 przedstawić organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny kandydata na stanowisko dyrektora szkoły i oczekiwać na zawarcie z nim porozumienia w przedmiocie powołania wskazanego kandydata na stanowisko. Wyklucza to możliwość w takiej sytuacji powierzenie obowiązków dyrektora szkoły na dalszy okres, przekraczający okres wskazany w art. 63 ust. 13, z pominięciem procedury objętej dyspozycją art. 63 ust. 12 cytowanej ustawy.

Podniesione okoliczności i wykładnia przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie czynią uzasadnionym zarzut naruszenia art. 63 ust. 13 ustawy - Prawo oświatowe.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonego aktu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g.