Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 934/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73 i art. 105
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Sędziowie WSA Agata Ćwik-Bury (spr.), Dorota Kozłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii dokumentów z akt sprawy uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...]., nr [...].


UZASADNIENIE

1.Przedmiotem skargi W.S. (dalej: strona, skarżący) jest wydane na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 i art. 73 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj: Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1201 ze zm., dalej: u.p.e.a., ustawa egzekucyjna), postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: Dyrektor, organ odwoławczy) umarzające postępowanie odwoławcze w sprawie wydania z akt sprawy kserokopii dokumentów.

2. Postępowanie przed organami.

2.1. Pismami z dnia kwietnia 2018 r. i 23 kwietnia 2018 r. skarżący zwrócił się do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. (dalej: organ egzekucyjny, Naczelnik) o wydanie z akt sprawy kserokopii tytułów wykonawczych zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. o numerach [...] do [...], [...] oraz kserokopii pisma w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie wyroku sygn. akt [...] informując, że dokumentacja ta potrzebna jest dla Sądu w C.

2.2. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Naczelnik odmówił wydania z akt sprawy żądanych kserokopii dokumentów, podnosząc, że strona może przeglądać akta oraz sporządzać z nich notatki, kopie lub odpisy we własnym zakresie, natomiast nie ma takiego obowiązku organ administracji. Organ egzekucyjny dodał, że wydanie kserokopii dokumentów potwierdzonych za zgodność z oryginałem może nastąpić tylko w przypadku gdy strona uzasadni prośbę ważnym interesem i za ich wydanie należy się opłata skarbowa. Jeżeli natomiast zajdzie taka potrzeba, to Sąd zażąda od organu egzekucyjnego przekazania akt postępowania egzekucyjnego.

2.3. W zażaleniu skarżący podniósł, że nie prosił o wydanie kserokopii dokumentów potwierdzonych za zgodność z oryginałem, natomiast odmowę wydania kserokopii tytułów wykonawczych traktuje jako kolejne szykany.

2.4. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie stwierdził, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy egzekucyjnej, strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Stosownie natomiast do § 2 tego artykułu, strona może żądać uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.

Zdaniem Dyrektora dosłowne brzmienie tego przepisu dowodzi, że kopie lub odpisy konkretnych dokumentów sporządza strona, a od organu może żądać ich uwierzytelnienia jeśli wykaże się uzasadnionym, ważnym interesem. Powołany wyżej art. 73 k.p.a nie nakłada na organ administracji publicznej obowiązku sporządzania kserokopii czy odpisów dokumentów, zatem słusznie organ egzekucyjny orzekł o odmowie wydania uwierzytelnionych odpisów żądanych we wniosku dokumentów.

Z uwagi na fakt, że w dniu 15 maja 2018 r. skarżący osobiście sfotografował potrzebne mu dokumenty, bezprzedmiotowym stało się postępowanie w sprawie zażalenia. Zastosowanie w takim przypadku ma art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a., przewidujący umorzenie postępowania odwoławczego. Ten przepis ma ścisły związek z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w całości lub części, jeśli stało się ono bezprzedmiotowe.

3. Postępowanie przed Sądem I instancji.

3.1. W skardze strona, wnosząc o umorzenie postępowania Dyrektora i nakazanie organowi I instancji wydanie wnioskowanych kserokopii z akt sprawy, podniosła, że żądane kserokopie dokumentów są jej potrzebne do licznych postępowań prowadzonych przez sądy powszechne oraz prokuraturę.

3.2. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

3.3. W piśmie procesowym z 5 listopada 2018r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu – adwokat, podtrzymał stanowisko skarżącego oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że koszty nie zostały pokryte w całości ani w części.

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

4.1. Skarga okazała się zasadna.

4.2. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

4.3. Rozstrzygając sporne zagadnienie - sporządzenie z akt sprawy kserokopii żądanych przez stronę dokumentów - Sąd zobligowany jest uwzględnić, uchwałę Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2018 r. I OPS 1/18, CBOSA, do czego po myśli art. 269 § 1 p.p.s.a. jest zobowiązany.

W uchwale tej NSA wyraził pogląd, że "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy." Sąd pogląd ten podziela i przyjmuje za własny.

W uzasadnieniu uchwały NSA podniósł, że trudności interpretacyjne art. 73 § 1 k.p.a. wynikają z tego, że ustawodawca wymieniając w tym przepisie uprawnienia strony postępowania administracyjnego, związane z udostępnieniem akt, pominął możliwość żądania od organu sporządzenia ich kopii(kserokopii).

W kontekście omawianej regulacji problematyczna stała się sytuacja procesowa, w której strona wnosi o sporządzenie przez organ kopii(kserokopii), bez uwierzytelnienia, a więc poza trybem przewidzianym w art. 73 § 2 k.p.a. Konieczne jest zatem zapewnienie jednolitego rozumienia przepisu prawnego by zagwarantować właściwą ochronę stron postępowania administracyjnego.

NSA przypomniał, że w pierwszej grupie orzeczeń sądy administracyjne przyjmują, że według literalnej wykładni art. 73 § 1 k.p.a. czynności w postaci sporządzania notatek z akt, kopii lub odpisów należą do strony, a w konsekwencji wykonanie kopii na żądanie strony jest możliwe wyłącznie w przypadku wykazania przez stronę ważnego interesu, zgodnie z art. 73 § 2 k.p.a. Wskazuje się, że zagadnienie dostępu do akt sprawy poprzez możliwość domagania się przez stronę sporządzenia przez organ kopii dokumentów należy traktować na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego jako postulat de lege ferenda skierowany do ustawodawcy.

W ramach drugiej linii orzeczniczej ukształtowane zostało stanowisko wskazujące na potrzebę systemowej i celowościowej wykładni art. 73 § 1 k.p.a., uwzględniającej normy konstytucyjne i ogólne zasady prawa administracyjnego. Sądy administracyjne w szeregu orzeczeń wywiodły z treści art. 73 § 1 k.p.a., że prawo strony w zakresie dostępu do akt należy rozumieć szeroko, a więc nie tylko jako prawo wglądu do akt i osobistego sporządzenia notatek, odpisów oraz kopii, ale także jako uprawnienie uzyskania kserokopii z akt sprawy, wykonanych przez organ administracji za zwrotem związanych z tym kosztów. Uzasadnieniem dla takiej interpretacji omawianego przepisu stały się uwarunkowania wynikające z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, gwarantujące każdemu prawo dostępu do dotyczących go urzędowo dokumentów, a przede wszystkim z przepisów art. 10, art. 7 i art. 12 k.p.a., statuujących zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, prawdy obiektywnej, zasady szybkości i ograniczonego formalizmu.

Dalej NSA wskazał, że omawiane uprawnienie ma również podstawy prawne w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej określana jako Konstytucja RP). Już tylko z tego faktu wyprowadzić można jego doniosłość. Przepis art. 51 ust. 3 Konstytucji RP przyznaje bowiem każdemu prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić jedynie ustawa. Poza wskazaniem dopuszczalnego źródła ograniczenia Konstytucja nie precyzuje postaci ograniczeń. Mogą mieć one zarówno wymiar podmiotowy, jak i przedmiotowy. W tym ostatnim zakresie ograniczenia mogą polegać na wskazaniu kategorii wyłączonych z dostępu urzędowych dokumentów lub zbiorów danych, ale także nakreśleniu ustawowych form udostępniania, rodzajach dopuszczalnych uprawnień w zakresie dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych. W postępowaniu administracyjnym taką funkcję spełniają obecnie przepisy art. 73 i art. 74 k.p.a. Regulacja ustawy zasadniczej (Konstytucji RP), uszczegółowiona elementami konstrukcyjnymi, określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 k.p.a.) pozwala sformułować prawo strony dostępu do akt sprawy – ujmowane jako fundamentalna gwarancja procesowa. Nie może w związku z tym budzić wątpliwości, że dostęp stron do akt sprawy to jeden ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, który z kolei stanowi istotny element zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. W tym zakresie zresztą dochodzi do zbiegu ochrony wynikającej z art. 2 i art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Oba przepisy należy odczytywać łącznie.

Prawo wglądu w akta sprawy stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania, zapewnia stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a przez to prawo do obrony. Znajomość akt zapewnia realną możliwość składania wniosków dowodowych, co w konsekwencji pozwala wyjaśnić stan faktyczny spraw zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. To, że prawo dostępu do akt postępowania, przewidziane w art. 73 § 1 k.p.a., stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania wobec stron nie budzi wątpliwości ani w piśmiennictwie, ani w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Stanowisko judykatury w tym względzie zostało szeroko zacytowane w pytaniu Rzecznika Praw Obywatelskich, stąd zaniechano w tym miejscu ponownego przytaczania wyrażanej w nim argumentacji. Odnosząc się zaś do piśmiennictwa warto przytoczyć niektóre z poglądów tam zawartych. I tak, na prawo wglądu do akt jako przejaw zasady jawności wskazywał m.in. Z. R. Kmiecik w artykule zatytułowanym "Zakres udostępniania akt sprawy w postępowaniu administracyjnym" (Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny, Rok LXX-zeszyt 2-2008). Podkreślił w nim, że bez znajomości zawartości akt obywatel nie może bronić swoich praw. Dostęp do akt sprawy, zdaniem tego autora, urzeczywistnia prawo strony do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Jednocześnie zaznaczył, że ścisły związek pomiędzy prawem wglądu w akta postępowania a prawem do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji polega na tym, że to ostatnie często tylko przy znajomości akt może być skutecznie wykorzystane. Zdaniem Z.R. Kmiecika, wgląd w akta sprawy umożliwia stronom efektywne współdziałanie z organem prowadzącym postępowanie w dochodzeniu prawdy obiektywnej. Identycznie wypowiedziała się B. Adamiak w glosie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Bk 122/12), wskazując na jawność postępowania jako podstawową wartość prawa do procesu. Także J. Chlebny w artykule "Udostępnianie akt sprawy administracyjnej, a prawo do sądu", opublikowanym w Zeszytach Naukowych Sądownictwa Administracyjnego 2008, nr 3(18) stwierdził, że możliwość zapoznania się z zebranym w aktach materiałem dowodowym jest istotnym uprawnieniem procesowym, które gwarantuje stronom czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), pogłębia zaufanie do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), stanowiąc jednocześnie obowiązek organu informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.).

W zacytowanych wypowiedziach ich autorzy nie zakwestionowali zatem, że w świetle przepisu art. 73 § 1 k.p.a. prawo udostępnienia akt sprawy, będące wyrazem zasady jawności, obejmuje nie tylko wgląd do akt sprawy, ale także możliwość sporządzania z nich notatek odpisów i kopii. W powołanej glosie podkreślono, że dostęp do akt bez możliwości utrwalenia ich treści nie tworzy gwarancji podjęcia obrony. W glosie zwrócono również uwagę, że przepis art. 73 § 1 k.p.a. nie określił technik sporządzania notatek, kopii, odpisów. W takiej sytuacji nie powinno budzić wątpliwości, zdaniem komentatora, że przy ich wykonaniu możliwe będzie korzystanie ze współczesnych osiągnięć technicznych. Zaaprobowano fotografowanie, kserowanie jako sposoby sporządzenia kopii z akt. Na istniejące współcześnie techniczne możliwości realizacji uprawnień strony z przepisu art. 73 § 1 k.p.a. wskazał także P.M. Przybysz w Komentarzu aktualizowanym do art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2018, zauważając jednocześnie, że w orzecznictwie coraz częściej prezentowana jest rozszerzająca wykładnia tego przepisu, mająca na uwadze cel tego przepisu oraz istniejące techniczne możliwości realizacji takich uprawnień. Także w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego z 2010 r. znalazł się fragment, który zwracał uwagę na konieczność uwzględnienia postępu technicznego, unowocześniania działań podmiotów realizujących zadania publiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podniósł, że w pełni aprobuje argumentację, że dostęp do akt bez możliwości utrwalenia ich treści nie tworzy gwarancji obrony zgodnej z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP ani uszczegóławiającymi ją elementami, wynikającymi z zasad prawa administracyjnego. Za słuszne uznaje także stanowisko dopuszczające wykorzystanie współczesnych technicznych możliwości, nieznanych w dacie uchwalania Kodeksu postępowania administracyjnego, do sporządzania notatek, odpisów i kopii z akt administracyjnych w ramach przepisu art. 73 § 1 k.p.a. Rozwój technologiczny sprzyja w niniejszym przypadku obywatelowi, pozwala bowiem na bardziej sprawne i efektywne kontakty z administracją. Jest to szczególnie ważne przy tak szybkim tempie rozwoju otaczającego świata. W tym celu mogą być użyte zatem wszelkie urządzenia służące do zapisywania materiałów, w tym skanery, cyfrowe aparaty fotograficzne, kopiarki, pod warunkiem, że nie zniszczą struktury utrwalanych dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zauważył, że odczytując przepis art. 73 § 1 k.p.a. mieć należy jednak na względzie, na co słusznie zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich, że nie każda ze stron ma możliwość samodzielnego zapisania zawartości akt za pomocą najnowocześniejszych urządzeń technicznych, czy to ze względu na to, że ich nie posiada, czy to z uwagi na nieumiejętność posługiwania się nimi. W takiej sytuacji, odmowa wykonania kopii za pomocą dostępnych w biurze organu urządzeń prowadziłaby w istocie do nierówności pomiędzy stronami ze względu na dostępność nowych technologii, co nie może znaleźć akceptacji w demokratycznym państwie prawym. Powszechna dostępność np. kserokopiarek w urzędach i łatwość z jaką można w ten sposób uzyskać choćby kserokopię żądanego materiału z akt, powinna pozwolić rozwiązać tę sytuację w zgodzie z gwarancjami z art. 51 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP. Oznaczać to może jedynie odczytanie przepisu art. 73 § 1 k.p.a. jako dopuszczającego sporządzenie na wniosek strony kopii z akt, przy użyciu dostępnych w organie urządzeń, tak aby w dobie postępu technicznego możliwość utrwalenia treści akt przez stronę nie ograniczała się do notatek odręcznych, z istoty swej niegwarantujących w stosunkowo krótkim czasie takiego odwzorowania treści, jak np. kserokopia, czy fotokopia. W konsekwencji zaaprobować należy stanowisko, że przepis art. 73 § 1 k.p.a. powinien być odczytywany w sposób, który odpowiadał będzie postępowi technologicznemu.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów, że uprawnienie do otrzymania uwierzytelnionych odpisów z art. 73 § 2 k.p.a. nie zabezpiecza prawa strony do utrwalenia na własne potrzeby zawartości z akt. Ustawodawca istotnie zawęża możliwość skorzystania ze sporządzonych przez organ na żądanie strony uwierzytelnionych odpisów z akt poprzez użycie kwantyfikatora "ważny interes", który nie daje gwarancji stronie, że uzyska odpis uwierzytelnionych dokumentów z akt sprawy w każdej sytuacji, gdy samodzielne sporządzenie będzie dla niej niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.

Zwrócić należy uwagę, że w odniesieniu do czynności udostępnienia akt sprawy rozróżnianie pojęć "odpis"- "kopia" nie jest celowe, gdy zważy się, że w dobie stanowienia przepisu art. 73 k.p.a. nie znano pojęcia np. kserokopii, a poziom ówczesnej technologii nie pozwalał na takie odwzorowanie treści dokumentu, jakie dostępne jest obecnie. (por. G. Łaszczyca - Akta sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Wydawnictwo LEX a Wolter Kluwer business, Warszawa 2014).

Przy wykładni przepisu art. 73 § 1 k.p.a. nie można również pominąć porównań do unormowań, jakie przyjęto w ramach innych procedur prawnych, obowiązujących na obszarze państwa polskiego w zakresie urzeczywistnienia prawa dostępu do akt, gwarantowanego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazać w tym miejscu należy na unormowania proceduralne przed organami podatkowymi oraz obowiązujące w postępowaniu sądowoadministracyjnym, cywilnym i karnym.

NSA zauważył, że każda z tych procedur gwarantuje stronom, na ich wniosek, prawo uzyskania kopii z akt.

Przedstawione porównanie ma tym większe znaczenie, jeśli zważy się, że prawo dostępu do akt, które poprzez art. 51 ust. 3 gwarantuje Konstytucja RP, prawodawca zobowiązany jest urzeczywistnić wszędzie tam, gdzie gromadzone są urzędowe dokumenty i zbiory danych. Konkretyzacja gwarantowanego prawa nie może więc być tak kształtowana w ramach różnych procedur, by prowadziło to do niczym nieuzasadnionych ograniczeń w dostępie do akt. Utrzymywanie nieuzasadnionych rozbieżności pomiędzy procedurami w zakresie gwarantowanego konstytucyjnie prawa do udostępniania akt prowadzi, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), która nakazuje nadawanie takich treści unormowaniom prawnym, aby kształtowały one w jednakowy (podobny) sposób sytuację prawną podmiotów jednakowych (podobnych). Równość w prawie wymaga, aby przepisy prawa ujmowały prawa i obowiązki w sposób wolny od dyskryminacji i przywilejów. Naruszenie tej zasady mogłoby znaleźć uzasadnienie wyłącznie w przypadku przekonujących (uzasadnionych) argumentów takiego zróżnicowania, którego w analizowanym przypadku brak, a które powinny nadto pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Zróżnicowania w tym zakresie nie można usprawiedliwić tylko z tej przyczyny, że co do zasady minimalne wymogi rzetelnej procedury nie są jednolite dla wszystkich rodzajów spraw, jakie toczą się przed organami władzy publicznej. Decydujące znaczenie przypisać należy w tym względzie funkcji, jaką analizowane uprawnienie spełnia. Skoro zatem stanowi konkretyzację zasady jawności, a przez to urzeczywistnia prawo do obrony nie sposób odmówić mu doniosłości, niezależnie od tego przed którymi organami władzy sprawa się toczy i ochrony jakich dóbr dotyczy. Nie można w rozważaniach pominąć, że w ramach procedury administracyjnej w sposób wiążący kształtuje się sytuację prawną adresata. Z tego też względu nie sposób przyjąć by rozważana forma dostępu była zbędna lub mniej istotna z punktu widzenia wymogów gwarancyjnych właściwych dla postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie ma to tym większe znaczenie, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, iż zasada z art. 32 Konstytucji RP skierowana jest do władz publicznych, które zobowiązane są w świetle art. 51 ust. 3 Konstytucji do zapewnienia każdemu dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych.

Dokonując interpretacji przepisu art. 73 § 1 k.p.a. mieć należy również na względzie, że odmowa udostępnienia stronom urządzeń pozostających na wyposażeniu organu stawia w gorszym położeniu osoby o niższym statusie materialnym, których na takie urządzenia nie stać bądź też osoby, które z racji wieku lub ułomności np. fizycznych, nie mogą samodzielnie z nich skorzystać.

Także z tego względu omawiane ograniczenie w dostępie do akt pozostawałoby więc w sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP, naruszając również zasady sprawiedliwości społecznej, których gwarantem jest art. 2 Konstytucji RP.

Wobec powyższego, rekonstruując wzór zachowania organu administracji w przedmiocie udostępniania akt na podstawie art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. należało wyjść poza jego literalne brzmienie i zgodnie z systemowymi regułami wykładni rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy. Za takim rozwiązaniem przemawia bowiem konieczność zharmonizowania art. 73 k.p.a. z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, uregulowaniami innych procedur, dotyczącymi udostępniania akt, a także konieczność dokonywania interpretacji z uwzględnieniem gwarancji konstytucyjnych. Z tego względu, dokonując wykładni art. 73 § 1 k.p.a. trzeba mieć również na uwadze, że możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) Interpretacja powinna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.).

Nie można pominąć również wymogów rzetelnej i sprawiedliwiej procedury wynikających z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), w tym także stanowiska przedstawicieli doktryny, w myśl którego prawo jednostki do obrony stanowi podstawowy element standardów przyjętych w prawie unijnym, a co za tym idzie, że wszelkiego rodzaju ograniczenia czy utrudnienia dla stron postępowania w dostępie do akt stanowią zagrożenie dla zasad rzetelnej procedury (por. T. Lewandowski glosa do wyroku WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 27/14 publ. LEX/el. 2015; J. Chlebny, Udostępnianie stronie akt sprawy administracyjnej a prawo do sądu).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trudno znaleźć przekonujące argumenty, aby rozwiązania zagadnienia postawionego we wniosku Rzecznika poszukiwać wyłącznie w literalnej wykładni art. 73 § 1 k.p.a., wskazującym formalistycznie, że czynność sporządzenia kserokopii (odpisów) musi być w każdym przypadku wykonywana samodzielnie przez stronę, przy użyciu własnych urządzeń przydatnych do utrwalenia i powielania materiałów zgromadzonych w aktach sprawy.

Natomiast brak zmiany w tym kierunku unormowania art. 73 § 1 k.p.a. nie musi być automatycznie odczytywany jako wola ustawodawcy do różnicowania omawianej instytucji we wskazanych procedurach, z konsekwencją ograniczenia uprawnień strony ogólnego postępowania administracyjnego.

Podobny zabieg interpretacyjny został zastosowany w uchwale NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. (I OPS 1/11), dotyczącej przepisu art. 57 § 4 k.p.a., w uzasadnieniu której odwołano się do wyroków Trybunału Konstytucyjnego wskazujących, że "ukształtowany w procesie stosowania prawa określony sposób rozumienia przepisu odbiegać może dalece od literalnego brzmienia, jakie nadał mu prawodawca. Organy stosujące prawo, w tym przede wszystkim sądy, mogą w drodze wykładni prawa wydobywać z aktów normatywnych treści, które są do pogodzenia z normami, zasadami lub wartościami, których poszanowania wymaga Konstytucja."

Określając relacje podmiotu uprawnionego do korzystania z akt oraz organu administracji akcentować należy konieczność ich współdziałania celem zapewnienia efektywnego prowadzenia postępowania, zgodnie z obowiązującymi współcześnie standardami dobrej administracji. To na organie ciąży obowiązek stworzenia warunków gwarantujących stronie realną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i jego wykorzystania w ramach uprawnień procesowych. Z tego też względu nie może w sposób dowolny ograniczać możliwości sporządzania kserokopii dokumentów przy użyciu sprzętu będącego w posiadaniu organu. Jak słusznie zaznaczono w postanowieniu NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2043/09 "kwestie techniki sporządzania kserokopii i jego kosztów wprawdzie wymagają organizacyjnego rozwiązania przez organ, lecz nie należą do istoty obowiązku organu wyrażonego w art. 73 § 1 k.p.a., a tym bardziej nie mogą organu z tego obowiązku zwolnić". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do obciążenia strony kosztami sporządzenia kopii dokumentacji, gdyż mieszczą się one w kosztach postępowania administracyjnego poniesionych na jej żądanie. Koszty te nie pozostają bowiem w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy, a tylko przez ten pryzmat odczytywać należy ustawowe obowiązki organu, o których mowa w tym przepisie, co w konsekwencji wyklucza obciążenie nimi organu.

Odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Oczywiście odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a.

Takie rozumienie art. 73 § 1 k.p.a. nie oznacza zatem bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie.

Na akceptację zasługuje zatem stanowisko ukształtowane orzeczeniami sądów, w których przyjęto prokonstytucyjną, systemową i celowościową wykładnię art. 73 § 1 k.p.a. z konkluzją, że w ramach udostępniania akt stronie mieści się sporządzanie przez organ, w sposób wynikający z posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy.

Powołane stanowisko Sąd podziela i przyjmuje za własne.

4.4. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawie wskazać przyjdzie, że organ egzekucyjny błędnie zidentyfikował wniosek strony jako żądanie wydania z akt sprawy uwierzytelnionych kserokopii dokumentów, a nie żądanie wydanie kserokopii a akt sprawy, co potwierdził skarżący w zażaleniu.

Ponadto organ ten, jak równie Dyrektor błędnie zinterpretowali art. 73 k.p.a. posługując się wyłącznie wykładnią językową, która, co szeroko wyjaśniono w uzasadnieniu powołanej uchwały siedmiu sędziów NSA, nie może mieć miejsca.

Przypomnieć należy, że art. 73 § 1 k.p.a. stanowi, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a).

Zgodnie z § 2 powołanego przepisu strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Ponadto organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3).

4.5. Sąd nie podziela poglądu organu odwoławczego, że postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe z uwagi na fakt sfotografowania przez skarżącego żądanych dokumentów. Art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W ocenie Sądu, nietrafnie organ odwoławczy przyjął, że nie ma przesłanek do orzekania co do istoty sprawy na etapie postępowania zażaleniowego i w konsekwencji zakończył postępowanie wszczęte zażaleniem strony w myśl art. 105 § 1 k.p.a., czyli orzeczeniem kończącym sprawę pod względem procesowym. Podkreślić bowiem należy, że rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lipca 2018 r., II SA/Gl 990/17, LEX nr 2537218).

4.6. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji, będąc związany z mocy art. 153 p.p.s.a. dokonaną powyżej wykładnią art. 73 k.p.a., załatwi merytorycznie wniosek respektując standardy konstytucyjne.

4.7. Z powyższych względów Sąd, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności, uchylił postanowienia organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.