Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 371/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., [...] spółki z o.o. z siedzibą w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 982/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 982/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w B. (dalej zwanego Stowarzyszeniem) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania - uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., powołując art. 64a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie k.p.a.), umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem Stowarzyszenia od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania przez [...] Spółkę z o.o. z siedzibą w I. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego ujęć wód na potoku [...] w rejonie Hali [...] i Hali [...] w K., gm. J. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że w świetle art. 64a ustawy Prawo wodne, właściciel urządzenia wodnego, wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację (ust. 1), a właściwy organ może wydać decyzję o legalizacji takiego urządzenia (ust. 2), natomiast w sytuacji, gdy właściciel nie wystąpił z wnioskiem lub nie uzyskał decyzji o legalizacji (która jest uznaniowa), organ obligatoryjnie nakłada na właściciela obowiązek likwidacji tego urządzenia (ust. 5). Przyjęto, że sytuacja określona w ust. 5 jest powiązana z niewystąpieniem właściciela urządzenia o jego legalizację lub z wystąpieniem właściciela z takim wnioskiem, lecz nieuzyskaniem decyzji o legalizacji. Stwierdzono, że postępowanie w sprawie likwidacji jest konsekwencją niewydania decyzji o legalizacji urządzenia. Wywiedziono, że wszczynając postępowanie, organ nie rozstrzyga, w jaki sposób ono się zakończy (legalizacją, rozbiórką, umorzeniem). Oceniono, że nieuzasadnione byłoby, aby w zależności od sposobu załatwienia sprawy (który nie jest na etapie wszczynania postępowania znany), dopuszczało się organizację społeczną do postępowania albo nie. Skonstatowano, że skoro nie jest dopuszczalny udział organizacji w sprawie legalizacyjnej, to tym samym również w sprawie rozbiórkowej. Dodano, że w postępowaniu w sprawie wykonania urządzeń wodnych bez pozwolenia wodnoprawnego organizacja społeczna może uczestniczyć tylko w swoim imieniu, jeśli przysługuje jej status strony. Stwierdzono, że Stowarzyszenie nie należy do kategorii podmiotów określonych w art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, a zatem nie posiada przymiotu strony postępowania. Podkreślono, że Stowarzyszenie domagało się udziału w postępowaniu, jedynie na podstawie art. 31 k.p.a. i zostało na tej podstawie dopuszczone do postępowania na prawach strony (postanowieniem organu I instancji z dnia 18 marca 2013 r.) - wbrew przepisowi art. 127 ust. 8 ustawy Prawo wodne, czyli bezpodstawnie. Uznano więc, że odwołanie Stowarzyszenia nie mogło zostać merytorycznie rozpatrzone.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 64a ust. 4 w zw. z art. 127 ust. 8 ustawy Prawo wodne, poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że Stowarzyszenie nie mogło uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony. W oparciu o te zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 4 września 2014 r. uczestnik postępowania – [...] Spółka z o.o. wniosła o oddalenie skargi, popierając pogląd organu, że Stowarzyszenie nie powinno być w ogóle stroną postępowania prowadzonego przed organem I instancji.

Uwzględniając skargę Stowarzyszenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Podał, że na gruncie ustawy Prawo wodne stosowanie tego przepisu jest na podstawie art. 127 ust. 8 wyłączone w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Dodał, że z treści art. 64a ust. 4 ustawy Prawo wodne wynika ponadto, że powołany przepis art. 127 ust. 8 stosuje się także w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, co w konsekwencji oznacza, że również i w tym postępowaniu wyłączone jest stosowanie przepisu art. 31 k.p.a. Za bezsporne uznał, że zarówno w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, jak i w postępowaniu o wydanie decyzji legalizującej urządzenie wodne, organizacja społeczna nie jest dopuszczona do udziału na prawach strony. Jako nieprawidłowe ocenił jednak stanowisko organu, sprowadzające się do poglądu, że skoro niedopuszczalny jest – na zasadzie art. 64a ust. 4 Prawa wodnego – udział organizacji społecznej w sprawie legalizacyjnej, to niedopuszczalny jest on również w postępowaniu w sprawie likwidacji urządzenia wodnego, prowadzonym w oparciu o przepis art. 64a ust. 5 powołanej ustawy.

Zdaniem Sądu I instancji, reżim procesowy postępowania w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego (art. 64a ust. 1) nie jest tożsamy z reżimem procesowym postępowania w przedmiocie likwidacji takiego urządzenia (art. 64a ust. 5), a postępowania te wykazują daleko posunięte odrębności. Wskazał, że postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 64a ust. 1 ustawy Prawo wodne, jest postępowaniem wszczynanym w określonej w nim hipotezie na wniosek właściciela urządzenia wodnego, natomiast w zakresie likwidacji urządzenia wodnego, organ wszczyna postępowanie w oparciu o art. 64a ust. 5 z urzędu. Zaznaczył, że nie wyklucza to oczywiście sygnalizacji potrzeby podjęcia postępowania w tym zakresie przez podmiot zewnętrzny, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Podał, że wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] marca 2013 r. jednoznacznie wskazywał zakres materialny ewentualnego postępowania poprzez wskazanie art. 64a ust. 5 i żądanie "wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na firmę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Istebnej obowiązku likwidacji urządzeń wodnych (...)". Ocenił, że w okolicznościach niniejszej sprawy, przy uwzględnieniu treści wystąpienia Stowarzyszenia organ I instancji zobowiązany był do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie likwidacji urządzeń wodnych. Wywiódł przy tym, że z przepisów prawa nie wynika, aby między postępowaniem legalizacyjnym z art. 64a ust. 1 a postępowaniem likwidacyjnym z art. 64a ust. 5 istniała zależność, jaką zdaje się sugerować organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, polegająca na tym, że postępowanie w sprawie likwidacji jest konsekwencją niewydania decyzji o legalizacji urządzenia i tylko uprzednie przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego upoważnia organ do wydania z urzędu decyzji w przedmiocie likwidacji urządzenia wodnego. Przyjął, że postępowanie likwidacyjne jest postępowaniem samoistnym i niezależnym od innych postępowań administracyjnych, a jedynymi przesłankami jego wszczęcia są (rozłącznie): niewystąpienie przez właściciela urządzenia wodnego z wnioskiem o jego legalizację albo nieuzyskanie decyzji o legalizacji urządzenia w toku postępowania opartego na art. 64a ust. 1 ustawy Prawo wodne.

W ocenie Sądu I instancji, na wzmiankowaną powyżej odrębność obu postępowań wskazuje także wykładnia systemowa przepisu art. 64a ustawy Prawo wodne, pozwalająca na uznanie, że celowym zabiegiem ustawodawcy było umieszczenie normy dotyczącej postępowania likwidacyjnego po odesłaniu zawartym w art. 64a ust. 4, a motywem takiego rozwiązania legislacyjnego było umożliwienie reprezentacji interesu społecznego w procesie usuwania skutków samowoli budowlanej w zakresie urządzeń wodnych. Sąd I instancji podzielił przy tym pogląd wyrażony w innym wyroku tego Sądu z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 570/13, że oba postępowania różni zakres i cel postępowania, bowiem postępowanie legalizacyjne "służy (...) doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem poprzez likwidację nielegalnego urządzenia wodnego, a nie zalegalizowaniu istniejącej samowoli. O ile przy legalizacji to właściciel urządzenia wykazuje jego zgodność z przepisami i ubiega się o możliwość dalszej eksploatacji urządzenia (a więc zmierza do zabezpieczenia swoich interesów), o tyle w przypadku postępowania z ust. 5 art. 64a to organ administracji arbitralnie nakłada obowiązek likwidacji urządzenia, przy czym jest to tzw. decyzja związana". Skonstatował, że postępowanie w przedmiocie likwidacji urządzenia wodnego zostało w ustawie Prawo wodne uregulowane odrębnie od postępowania w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego i od postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji tego ocenił, że organ odwoławczy błędnie przyjął, iż we wszczętym z urzędu postępowaniu w przedmiocie likwidacji nielegalnego urządzenia wodnego stosuje się przepisy wyłączające udział organizacji społecznych na prawach strony; brak bowiem – inaczej niż w przypadku postępowania legalizacyjnego czy postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego – przepisów szczególnych wykluczających ten udział w postępowaniu administracyjnym toczącym się na podstawie art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne. Z tych też powodów Sąd I instancji, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Powyższy wyrok został zaskarżony dwoma skargami kasacyjnymi wniesionymi przez Dyrektora [...] (dalej zwanego organem) oraz uczestnika postępowania – [...] Spółkę z o.o. z siedzibą w I. (dalej zwaną Spółką), obie strony reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez organ Sądowi I instancji zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego:

- przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 64a, w tym zwłaszcza ust. 5 tego przepisu w związku z ust. 1, 2, 3 i 4 oraz art. 127 ust. 8 ustawy Prawo wodne, wskutek której Sąd I instancji przyjął, że w sprawie objętej skargą wniesioną przez Stowarzyszenie zastosowanie znajdować powinien art. 31 § 1 k.p.a.;

- niewłaściwe zastosowanie art. 31 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, mimo oczywistego braku po stronie Stowarzyszenia występowania interesu statutowego do udziału w sprawie, o której mowa w art. 64a ust. 5 k.p.a., że winien on znaleźć w niej zastosowanie;

- art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy spełnione zostały wszelkie przesłanki dla jego zastosowania i oddalenia skargi Stowarzyszenia przez Sąd I instancji;

2) naruszenie przepisów postępowania art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., których zaistnienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 127 ust. 8 ustawy Prawo wodne w sprawie nałożenia obowiązku likwidacji urządzenia wykonanego bez pozwolenia wodnoprawego, o którym mowa w art. 64a ust. 4 i 5 ustawy Prawo wodne.

W oparciu o te zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ ocenił, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne, a u jej podstaw leżało błędne założenie, że ta norma prawna, składająca się z pięciu przepisów (ust. 1-5) dotyczy różnych przedmiotów postępowania, jak i odrębnych postępowań, gdy w istocie jest odmiennie. Wywiódł, że literalne brzmienie tej normy prawnej i zawarte w niej przepisy prawne ust. 1-5, skierowane są względem tego samego i jednego przedmiotu postępowania, jakim jest urządzenie wodne wybudowane bez pozwolenia wodnoprawnego i zawierają różne sposoby załatwienia i etapowania przebiegu tej samej, w ujęciu materialnoprawnym, sprawy. Wskazał, że słuszności odmiennej, niż przyjęta przez Sąd I instancji, wykładni oraz rozumienia art. 64a ustawy Prawo wodne dowodzi także funkcja jaką pełni ten przepis. Zdaniem organu, przepis ten stanowi z woli ustawodawcy samodzielną normę, składającą się z kilku przepisów, pełniącą funkcję prewencyjną oraz jasno zakreślającą finalną sankcję, która obliguje organ do jej zastosowania w sytuacji zakreślonej hipotezą tej normy prawnej, jako skierowaną przeciwko podmiotom, które wykonały urządzenie bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego i która dopuszcza możliwość dokonania legalizacji takiego urządzenia przed uprzednim zastosowaniem tej sankcji na warunkach wskazanych i określonych tą normą. Przyjął, że cała treść art. 64a ustawy Prawo wodne w istocie stanowi jedną normę prawną i całość składającą się z hipotezy, dyspozycji oraz sankcji. Stwierdził, że norma ta nie wskazuje, na odrębne i niezależne postępowania, lecz wprost wskazuje, na możliwe etapowanie postępowań w sprawie - najpierw dopuszcza postępowanie legalizacyjne, a jeśli ono jest niemożliwe lub nie występuje - obliguje do wydania nakazu likwidacji urządzenia. Skonstatował, że umiejscowienie ust. 5 art. 64a w treści tej normy prawnej dowodzi, że art. 31 k.p.a. nie ma w tej sprawie zastosowania, z tej także prostej przyczyny, że nie stosuje się go już na etapie postępowania legalizacyjnego.

Ponadto zdaniem organu, źródłem udziału organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony są przesłanki także o charakterze materialnoprawnym, a mianowicie cele statutowe organizacji oraz interes społeczny. Organ wywiódł więc, że jeżeli między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy nie istnieje prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, to zachodzi brak interesu statutowego organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocenił, że taka też sytuacja braku związku prawnego pomiędzy celami statutowymi Stowarzyszenia a treścią art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne występuje w niniejszej sprawie, gdyż udział tej organizacji nie ma wpływu na treść samego rozstrzygnięcia, które każdorazowo zapada, gdy zostaną wyczerpane przesłanki tym przepisem wskazane. W tych okolicznościach za zasadne organ uznał postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 31 k.p.a., przez jego nieprawidłowe zastosowanie.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Spółkę Sądowi I instancji zarzucono:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 64a ustawy Prawo wodne, poprzez uznanie - pomimo przeprowadzonych ustaleń faktycznych - że sam fakt, iż postępowanie w przedmiocie likwidacji urządzeń wodnych jest niezależnym, odrębnym postępowaniem przewidzianym w ustawie, wpływa na wynik sprawy polegający na umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że wyłączenie zastosowania art. 31 § 1 k.p.a. w ramach postępowania w przedmiocie likwidacji urządzeń wodnych, miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy w toku postępowania nie został wykazany interes społeczny organizacji do udziału w postępowaniu.

W oparciu o te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka nie zakwestionowała ustaleń i twierdzeń Sądu I instancji. Oceniła jednak, że nie mają one żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż po pierwsze, w toku postępowania administracyjnego ustalono, że na Hali Szczawiny istnieje dół ziemny bez jakichkolwiek urządzeń elektrycznych i elementów betonowych, a po drugie Stowarzyszenie, składając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, nie wykazało interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniającego tenże udział. Rozwijając tę ocenę Spółka stwierdziła, że skoro w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wyjaśniono, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z urządzeniem wodnym, to niezależnie od prawnego charakteru postępowania likwidacyjnego i jego odrębności oraz niezależności wobec postępowania legalizacyjnego, przy tak dokonanych ustaleniach, zarówno postępowanie legalizacyjne, jak i postępowanie likwidacyjne, winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

Ponadto Spółka wywiodła, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony uzasadniony tylko i wyłącznie jej celami statutowymi, bez wykazania w jaki sposób są one realizowane w praktyce, mija się z założeniami przepisów prawa. Przyjęła, że aby zagwarantować rzetelny i merytoryczny element społeczny w postępowaniu administracyjnym, należy oczekiwać od zgłaszającej się organizacji społecznej wykazania dotychczasowego wkładu w rozwój chronionych wartości, wiedzy merytorycznej o przedmiocie postępowaniu, udowodnienia dlaczego udział danej organizacji jest przydatny i leży w interesie społecznym, co dana organizacja może merytorycznego wnieść do postępowania. Oceniła, że Stowarzyszenie nie udowodniło wymienionych elementów, gdyż za niewystarczające w tym zakresie uznać należy ogólnikowe odwoływanie się przez Stowarzyszenie do ochrony dzikiego życia, środowiska oraz promocji ekologicznego stylu życia. Skonstatowała, że skoro Stowarzyszenie w toku postępowania nie wykazało interesu społecznego uzasadniającego jego udział w tymże postępowaniu, to prawidłowe zastosowanie art. 31 k.p.a. w ramach postępowania likwidacyjnego, nie mogłoby pośrednio, czy też bezpośrednio zmienić wyniku postępowania administracyjnego w postaci umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Stowarzyszenie wniosło o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargi kasacyjne podlegają oddaleniu.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.); dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skargi kasacyjne zostały oparte na obu podstawach. W skardze kasacyjnej organu zarzucono bowiem Sądowi I instancji naruszenie: art. 64a oraz art. 127 ust. 8 ustawy Prawo wodne; art. 31 § 1 k.p.a.; art. 151 p.p.s.a.; art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W skardze kasacyjnej Spółki zarzucono zaś Sądowi I instancji naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 64a ustawy Prawo wodne oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzuty te nie mogą jednak odnieść zamierzonego skutku. W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej organu.

Zgodnie z art. 64a ust. 1 ustawy Prawo wodne, jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację. Na mocy odesłania zawartego w art. 64a ust. 4 w zw. z art. 127 ust. 8 ustawy Prawo wodne, w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o legalizacji urządzenia wodnego nie stosuje się przepisów art. 31 k.p.a. Stosownie zaś do art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne, jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku.

Przystępując do wykładni przepisów zawartych w art. 64a ustawy Prawo wodne zauważyć przede wszystkim należy, że art. 64a został podzielony na pięć ustępów o różnej treści normatywnej, która odnosi się do dwóch różnych postępowań administracyjnych, a ponadto zawiera także odesłanie do innego przepisu tej samej ustawy (art. 127 ust. 6-8 ustawy Prawo wodne). Z art. 64a ustawy Prawo wodne można zatem dekodować wiele norm prawnych, nie zaś "jedną normę prawną", jak błędnie wywodzi organ w skardze kasacyjnej. Natomiast analiza treści art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne pozwala na sformułowanie wniosku, że przepis ten reguluje postępowanie o nałożenie obowiązku likwidacji urządzenia wodnego odrębne od postępowania o wydanie decyzji o legalizację urządzenia wodnego (uregulowanego w art. 64a ust. 1-4 tej ustawy). Postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 64a ust. 1 ustawy Prawo wodne, może toczyć się wyłącznie na wniosek podmiotu, który wykonał urządzenie wodne bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, bowiem legalizacja jest prawem, a nie obowiązkiem właściciela urządzenia wodnego, gdy tymczasem postępowanie o nałożenie obowiązku likwidacji urządzenia wodnego, o którym mowa w art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne, toczyć się może wyłącznie z urzędu. Trafna jest zatem ocena Sądu I instancji, że postępowanie likwidacyjne jest postępowaniem samoistnym i niezależnym od innych postępowań administracyjnych, a jedynymi przesłankami jego wszczęcia są (rozłącznie): niewystąpienie przez właściciela urządzenia wodnego z wnioskiem o jego legalizację albo nieuzyskanie decyzji o legalizacji urządzenia w toku postępowania opartego na art. 64a ust. 1 ustawy Prawo wodne.

Zgodnie z art. 64a ust. 4 ustawy Prawo wodne, w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji legalizacyjnej urządzenia wodnego stosuje się art. 127 ust. 6-8 tej ustawy, a w tym przepis, który wyklucza stosowanie art. 31 k.p.a. Postępowanie o nałożenie obowiązku likwidacji urządzenia wodnego nie jest jednak ani postępowaniem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego ani postępowaniem o wydanie decyzji o legalizacji urządzenia wodnego. Przyjąć zatem należy, że celowym zabiegiem ustawodawcy było umieszczenie normy dotyczącej postępowania likwidacyjnego po odesłaniu zawartym w art. 64a ust. 4, a motywem takiego rozwiązania legislacyjnego było umożliwienie reprezentacji interesu społecznego przez udział organizacji społecznej w procesie usuwania skutków samowoli budowlanej w zakresie urządzeń wodnych. Przepis art. 64a ust. 4 ustawy Prawo wodne ma więc jedynie zastosowanie do postępowania legalizacyjnego uregulowanego w art. 64a ust. 1-3 tej ustawy i nie ma zastosowania w postępowaniu likwidacyjnym, o którym mowa w art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne (por. wyrok NSA z 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2593/13, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, za nieuprawniony uznać należało zarzut organu dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 64a oraz art. 127 ust. 8 ustawy Prawo wodne.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej organu wskazać należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.. Zauważyć bowiem należy, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. zawierają przeciwstawne normy wynikowe. Skoro Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., to nie mógł zastosować przeciwstawnej normy z art. 151 p.p.s.a. Adresatem normy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie jest natomiast Sąd I instancji, lecz skarżący kasacyjnie. Tym samym przy podejmowaniu zaskarżonego wyroku nie mogło dojść do naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast zarzut podniesiony w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, wniesionej przez organ, wskazujący jako normę odniesienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a jako normę dopełnienia art. 127 ust. 8 ustawy Prawo wodne, stanowi w istocie powtórzenie zarzutu z punktu 1 tejże skargi kasacyjnej. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do szczegółowo przedstawionych przez Sąd kasacyjny argumentów przy analizie zarzutu z punktu 1.

Niezrozumiałe jest natomiast stawianie Sądowi I instancji zarówno przez organ, jak i Spółkę, zarzutu naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd ten nie badał istnienia w niniejszej sprawie przesłanek dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie zawartych w art. 31 § 1 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sąd I instancji uczynił bowiem decyzję organu w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, a nie postanowienie organu I instancji z dnia 18 marca 2013 r. o dopuszczeniu Stowarzyszeniu do udziału w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie. Tymczasem, to we wskazanym postanowieniu formułowane były przez organ I instancji oceny prawne co do spełnienia przez Stowarzyszenie przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Skoro jednak żadna ze stron wnoszących skargę kasacyjną nie podniosła zarzutu niewłaściwego ustalenia przez Sąd I instancji granic sprawy sądowoadministracyjnej, w kontekście ewentualnego naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej, nie może zajmować stanowiska co do prawidłowości odstąpienia przez Sąd I instancji od oceny legalności postanowienia organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r.

Chybiony jest także zarzut, sformułowany w skardze kasacyjnej Spółki, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 64a ustawy Prawo wodne, czego wyrazem miałoby być błędne uznanie, że sam fakt, iż postępowanie w przedmiocie likwidacji urządzeń wodnych jest niezależnym, odrębnym postępowaniem przewidzianym w ustawie, wpływa na wynik sprawy polegający na umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu tego zarzutu Spółka wywiodła, że skoro w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wyjaśniono, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z urządzeniem wodnym, to niezależnie od prawnego charakteru postępowania likwidacyjnego i jego odrębności oraz niezależności wobec postępowania legalizacyjnego, przy tak dokonanych ustaleniach, zarówno postępowanie legalizacyjne, jak i postępowanie likwidacyjne, winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Uszło jednak uwadze Spółki, że decyzja organu o umorzeniu postępowania odwoławczego, będąca przedmiotem kontroli Sądu I instancji została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, a tylko w takim rozstrzygnięciu można by dokonać oceny, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z urządzeniem wodnym. Gdyby w ocenie organu odwoławczego, prawidłowe było wydanie przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania likwidacyjnego, o którym mowa w art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne, to wyrazem tej oceny winno być wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), a nie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Stwierdzone zatem przez Sąd I instancji naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, co nieuprawnionym czyni stawianie temu Sądowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 64a ustawy Prawo wodne

Wobec braku uzasadnionych podstaw skarg kasacyjnych wniesionych w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.