Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2669/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 zd. pierwsze, art. 184,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2, 4 ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 2 .
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity
article: art. 7 ust 1 i 3, art. 9 ust. 4 u.s.g,art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "L." Spółki z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1581/14 w sprawie ze skargi "L." Spółki z o.o. w Z. na rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 1581/14 oddalił skargę L. Sp. z o.o. w Z. na rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W odpowiedzi na ogłoszenie o naborze wniosków w konkursie nr [...][...] P. O. I. i Ś.: Gospodarka odpadami i ochrona powierzchni ziemi, działanie 2.2. "Przywracanie terenom zdegradowanym wartości przyrodniczych i ochrona brzegów morskich" L.Sp. z o.o. w Z. złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "Rekultywacja na cele przyrodnicze terenu wyrobiska cegielni w Z., Gmina K.W.".

W dniu [...] r. Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (WFOŚiGW) poinformował wnioskodawcę, że wniosek został odrzucony z powodu niespełnienia kryteriów formalnych nr 7 – zgodność z POIiŚ; nr 9 – skala oddziaływania projektu: ponadregionalna i krajowa. Projekt natomiast, jak uznano spełnia kryteria merytoryczne I stopnia i w tym zakresie uzyskał 41 na 65 pkt, co stanowi 63,08% maksymalnej ilości punktów możliwych do uzyskania.

W odniesieniu do kryterium formalnego nr 7 wskazano, że nie można jednoznacznie stwierdzić, iż doszło do powierzenia podmiotowi zewnętrznemu świadczenia usługi publicznej na rzecz Gminy, ponieważ nie została podjęta wymagana uchwała Rady Gminy, na mocy której wnioskodawcy zostałoby powierzone objęte projektem zadanie własne gminy, a samo porozumienie pomiędzy Gminą a wnioskodawcą dotyczące projektu nie odpowiada wymogom prawnym. Tym samym, w ocenie WFOŚiGW, wnioskodawca nie może być beneficjentem w przedmiotowym konkursie.

W wyniku rozpatrzenia protestu spółki, WFOŚiGW pismem z [...] r. uwzględnił zarzuty dotyczące kryterium formalnego nr 9, a w zakresie kryterium formalnego nr 7 – uwzględnił jedynie argumentację wnioskodawcy w części dotyczącej braku obowiązku stosowania w przedmiotowej sprawie Wytycznych w zakresie reguł dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w ramach zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego w gospodarce odpadami. W pozostałym zakresie organ podtrzymał swoje stanowisko, uznając tym samym, że projekt nie spełnia kryterium formalnego nr 7.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Minister Infrastruktury i Rozwoju pismem z [...] r. uznał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie nieuwzględnienia protestu jest prawidłowe, a odwołanie wnioskodawcy nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ, powołując się na art. 1 ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 11 poz. 236; dalej: u.g.k.) wskazał, że gospodarka komunalna polega na wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. W ocenie IZ POliŚ, będące przedmiotem projektu zadanie polegające na rekultywacji terenu wyrobiska cegielni mieści się w kategorii zadań określanych jako gospodarka komunalna, bowiem, jak wynika z Porozumienia z dnia [...] r., zawartego pomiędzy Gminą K.W., D. Zespołem parków Krajobrazowych we W. a wnioskodawcą (dalej: Porozumienie), w zakresie czynności, do których wykonania zobowiązał się wnioskodawca, znajduje się m.in. "zapewnienie wzmocnienia pełnienia funkcji społecznych, w szczególności udostępnienia zrekultywowanej nieruchomości w sposób nieograniczony". Oznacza to, że zrekultywowany teren zostanie udostępniony mieszkańcom (wspólnocie samorządowej), a jego istnienie będzie zaspokajało potrzeby tej wspólnoty w zakresie m.in. wypoczynku czy rekreacji. Potwierdził to sam wnioskodawca, wskazując, że jego działania zostaną podjęte przede wszystkim dla dobra społeczności lokalnej, bowiem teren wyrobiska po jego rekultywacji stanie się terenem, do którego mieszkańcy będą mieli swobodny dostęp.

Zdaniem organu, zakres projektu odpowiada zadaniom własnym gminy, określonym w art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej u.s.g.). Jak wynika z Porozumienia, wnioskodawca zobowiązał się m.in. do usunięcia zanieczyszczeń ropopochodnych i chemicznych, podjęcia działań związanych z usunięciem odpadów z terenu nieruchomości, a także przywrócenia i zwiększenia bioróżnorodności. Z uwagi na powyższe, zdaniem Instytucji Zarządzającej, rekultywacja terenu wyrobiska cegielni prawidłowo uznana została za zadanie mieszczące się w zakresie pojęcia gospodarki komunalnej, a tym samym powierzenie takiego zadania powinno zostać poprzedzone stosowną uchwałą rady gminy.

W ocenie organu, konsekwencją uznania, że zadania objęte projektem mieszczą się w zakresie gospodarki komunalnej, jest obowiązek zastosowania w takim przypadku art. 3 u.g.k., zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego przy powierzaniu innym podmiotom (osobom fizycznym, osobom prawnym, jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej) zadań z zakresu gospodarki komunalnej, są zobowiązane do stosowania odpowiednio przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.), przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 oraz z 2010 r. Nr 106, poz. 675), przepisów ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. Nr 19, poz. 101, ze zm.), przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, ze zm.), przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536; dalej: u.d.p.p.w.) lub ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13).

Minister wyjaśnił, że w odniesieniu do umów, o których mowa w art. 3 u.g.k., jednostkom samorządu terytorialnego nie przysługuje co do zasady całkowita swoboda wyboru kontrahenta. Wobec tego, Gmina przy wyborze podmiotu, któremu zamierza powierzyć wykonywanie zadań związanych z gospodarką komunalną, musi tego dokonać w trybie jednej z ww. ustaw, np. przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – jeżeli zamiarem gminy było powierzenie takich zadań nieodpłatnie.

Zdaniem Instytucji Zarządzającej, w przedmiotowej sprawie nie doszło do zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa powierzenia wnioskodawcy przez Gminę zadań związanych z rekultywacją terenu wyrobiska cegielni, a tym samym brak było podstaw do uznania, że Spółka jest podmiotem świadczącym usługi publiczne w ramach realizacji obowiązków własnych jednostek samorządu terytorialnego. Powyższe oznacza, że ocena projektu w zakresie kryterium formalnego nr 7 – Zgodność z POIŚ oraz Szczegółowym opisem priorytetów POIiŚ dokonana została w sposób prawidłowy.

Oddalając skargę spółki na powyższe rozstrzygnięcie, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

W myśl Regulaminu przeprowadzania konkursu nr [...] Instytucja Pośrednicząca II stopnia (tu: Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej) dokonuje oceny kryteriów formalnych oraz merytorycznych I stopnia równolegle. Ocena formalna jest dokonywana w systemie zerojedynkowym. W przypadku negatywnej oceny – niespełnienia przynajmniej jednego z kryteriów i nieuzupełnienia przez beneficjenta wymaganych dokumentów – projekt podlega odrzuceniu.

Przyczyną nieprzyznania skarżącej dofinansowania był negatywny wynik oceny formalnej projektu w zakresie kryterium formalnego nr 7, który – zgodnie Kryteriami wyboru projektów zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący POIiŚ w dniu [...] r. stanowiącymi załącznik do Szczegółowego opisu priorytetów POIiŚ – brzmi: zgodność z POIŚ oraz Szczegółowym opisem priorytetów POIiŚ. Aby kryterium to było uznane, wszystkie poniżej określone elementy muszą zostać spełnione:

- typ/rodzaj projektu zgodny z przewidzianym w szczegółowym opisie priorytetów POIiŚ,

- typ beneficjenta,

- zachowanie pułapu maksymalnego poziomu dofinansowania,

- spełnienie warunku minimalnej/maksymalnej wartości projektu (o ile dotyczy),

- beneficjenci objęci projektem są uprawnieni do ubiegania się o przyznanie dofinansowania w zakresie określonym we wniosku.

Sąd wskazał, że uczestnikami konkursu mogą być m.in. podmioty świadczące usługi z zakresu zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. W opisie projektu pkt B 4.1, 1a skarżąca wskazała, że wnioskodawca jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, która wykona rekultywację w ramach wypełniania zadań własnych Gminy K.W. na terenie nieruchomości Gminy, udostępnionej jej na cele projektu, a zatem jest typem beneficjenta mogącym przystąpić do konkursu w ramach działania 2.2 jako podmiot świadczący usługi z zakresu zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Oceniający projekt WFOŚiGW w kwestii kryterium formalnego nr 7 wezwał spółkę do złożenia uzupełnień i przedstawienia uchwały Rady Gminy dotyczącej powierzenia podmiotowi zewnętrznemu świadczenia usługi publicznej na rzecz Gminy.

W ocenie Sądu I instancji, nie ma racji strona skarżąca, twierdząc, że wymóg określony w art. 4 ust 1 pkt 1 u.g.k., iż rekultywacja na cele przyrodnicze wyrobiska cegielni w Z. , nie stanowi formy gospodarki komunalnej, zatem brak było podstaw do podjęcia i przedstawienia odpowiedniej uchwały Rady Gminy. Spółka przedstawiła umowę dzierżawy gruntu, zawartą w dniu [...] r. pomiędzy Gminą K.W. a skarżącą w celu prowadzenia wyłącznie rekultywacji oraz Porozumienie pomiędzy Gminą K.W., D. Zespołem Parków Krajobrazowych we W. oraz Spółką L. którego przedmiotem i celem jest przeprowadzenie rekultywacji terenu w związku z realizacją przedmiotowego projektu w ramach POIiŚ, wskazując, że powierzenie zadania rekultywacyjnego miało miejsce na jego podstawie.

Zdaniem Sądu, organ zasadnie przyjął, że skarżąca spółka nie spełnia kryterium formalnego nr 7 w zakresie realizacji projektu przez beneficjenta wymienionego w pkt 17a "typ beneficjentów" Szczegółowego Opisu Priorytetów POIiŚ. Prawidłowo bowiem uznano, że rekultywacja terenu wyrobiska cegielni stanowi zadanie własne gminy mieszczące się w zakresie pojęcia gospodarki komunalnej, a tym samym, powierzenie takiego zadania powinno zostać poprzedzone stosowną uchwałą rady gminy, czego skarżąca nie wykazała.

Nie ulega wątpliwości, że rekultywacja terenu gminnego na cele przyrodnicze, w tym likwidacja dzikich wysypisk, odpadów należy do zadań własnych Gminy wymienionych w art. 7 ust 1 i 3 u.s.g. Z kolei zgodnie z regulacją zawartą w art. 9 ust 1 tej ustawy, w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Jednakże formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. tj. ustawa o gospodarce komunalnej.

Natomiast zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zgodnie natomiast z art. 1 ust.1 i ust. 2 u.g.k. przez gospodarkę komunalną rozumie się wykonywanie przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, które obejmują w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Art. 1 ust. 2 u.g.k., poprzez użycie zwrotu "w szczególności", wskazuje przykładowo, że są to zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Katalog zadań przewidzianych w art. 9 ust. 4 u.s.g. i art. 1 ust. 2 u.g.k. jest otwarty i zmienny, uwarunkowany cyklem życia mieszkańców, warunkami zewnętrznymi oraz ogólną sytuacją społeczno-gospodarczą, co wymaga dostosowywania świadczenia usług do tych zmian, a twierdzenie, czy konkretnie świadczone usługi spełniają omówione przestanki dokonywane być powinno w okolicznościach konkretnej sprawy, przez odniesienie ich do wyróżnionych cech tych zadań, wskazujących na ich wagę dla społeczności gminnej. Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo uznał, że czynności, do których wykonania zgodnie z zawartym Porozumieniem zobowiązała się skarżąca, dotyczą zapewnienia pełnienia funkcji społecznych, w szczególności udostępnienia zrekultywowanej nieruchomości w sposób nieograniczony. Oznacza to, że teren zostanie udostępniony mieszkańcom, a jego istnienie będzie zaspokajało potrzeby wspólnoty w zakresie wypoczynku czy rekreacji. Tym samym, nawet jeżeli zadanie w postaci rekultywacji nie zostało wprost powołane w art. 7 ust 1 u.s.g., prawidłowo organ uznał, że jego wykonanie będzie przyczyniało się do zaspokojenia potrzeb danej wspólnoty, a wspólnota osiągnie określone korzyści. Zasadnie też uznano, że zakres projektu odpowiada zadaniom własnym gminy określonym w art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.s.g., skoro, jak wynika z § 1 pkt 3 Porozumienia, spółka zobowiązała się m.in. do usunięcia zanieczyszczeń ropopochodnych i chemicznych, podjęcia działań związanych z usunięciem odpadów z terenu nieruchomości, czy też przywrócenia i zwiększenia bioróżnorodności, a te zadania mieszczą się w pojęciu gospodarki komunalnej. Sąd podkreslił, że oddanie Spółce przez Gminę w dzierżawę nieruchomości zostało dokonane w celu przeprowadzenia kompleksowej rekultywacji terenu poprzemysłowego na warunkach określonych w Porozumieniu, w związku z realizacją przedmiotowego projektu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust 1 u.g.k, Sąd stwierdził, że możliwość powierzenia zadań w drodze umowy oznacza zastosowanie formy umowy cywilnoprawnej. Posłużenie się tą formą wymaga jednak, w zależności od treści przyszłej umowy, zastosowania przepisów szczególnych określonych w art. 3 u.g.k. Jedynie w przypadkach nieobjętych obowiązkiem stosowania przepisów szczególnych, jednostka samorządu terytorialnego może powierzyć zadania z zakresu gospodarki komunalnej na "zasadach ogólnych", czyli stosując przede wszystkim kodeks cywilny. Odnosząc zasady zawierania umów cywilnych do wykonywania zadań publicznych, Sąd wskazał, że zasada swobody umów nie jest wyłączona, ale podlega ograniczeniom, których zakres należy rozpatrywać w zależności od regulowanej materii.

W rozpoznawanej sprawie zasadnie zatem organ przyjął, że na mocy powyższych uregulowań, niedopuszczalna była całkowita swoboda wyboru kontrahenta i to na gminie ciążył obowiązek takiego skonstruowania umowy czy porozumienia, aby odpowiadały obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa. Jeżeli zatem zamiarem gminy było powierzenie takich zadań nieodpłatnie, powinna zastosować np. przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Tym samym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 3 ust 1 u.g.k. nie okazał się zasadny.

Sąd I instancji, kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie, nie stwierdził, by przy ocenie projektu nie zapewniono przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów czy równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów. Zasady przeprowadzania konkursu i oceny projektów zostały sformułowane w sposób jasny w dokumentacji konkursowej dostępnej dla wszystkich uczestników konkursu. Sąd nie stwierdził również, aby zasady te naruszały zasadę równego dostępu dla potencjalnych beneficjentów konkursu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L. Spółka z o.o., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :

1. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 30e ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009, Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.), jak również art. 30c ust. 3 pkt 1 i 2 u.z.p.p.r. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. przez nierozstrzygnięci niniejszej sprawy w jej granicach, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – co polegało na pominięciu, że rekultywacja jest pojęciem prawnym, a władający powierzchnią ziemi (np. dzierżawca) jest zobowiązany z mocy prawa do rekultywacji ziemi, o czym stanowi art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232; dalej: p.o.ś.) w związku z treścią art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493; dalej: ustawa szkodowa) – w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 września 2014 r. – co z kolei ma istotne znaczenie dla ustalenia, czy in concreto powierzenie rekultywacji terenu wyrobiska cegielni powinno być poprzedzone stosowną uchwałą rady gminy;

2. art. 30c ust. 3 pkt 1 i 2 u.z.p.p.r. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.g.k., jak również art. 102 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy szkodowej (w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 września 2014 r.), co polegało na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa powierzenia wnioskodawcy przez gminę zadań związanych z rekultywacją terenu wyrobiska cegielni, podczas gdy:

a) w realiach niniejszej sprawy rekultywacja terenu wyrobiska cegielni nie stanowi formy gospodarki komunalnej, albowiem rekultywacja ta nie polega na bieżącym i nieprzerwanym zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, przede wszystkim z tej przyczyny, że działka numer [...], położona w Z., ma zostać udostępniona w sposób nieograniczony dopiero po realizacji projektu, a więc po [...] r. (§ 4 ust. 1 oraz § 3 ust. 4 pkt 8 Porozumienia z dnia [...] r.), kiedy to wygaśnie umowa dzierżawy ww. działki 9§ 3 ust. 1 i 2 umowy dzierżawy z dnia [...] r.);

b) władający powierzchnią ziemi (np. dzierżawca), przejmując określoną nieruchomość, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. przez:

a) niepoczynienie ustaleń co do podjęcia rekultywacji w znaczeniu nadanym przepisami p.o.ś. oraz ustawy szkodowej, a tym samym pominięcie w uzasadnieniu ustaleń co do tego, czy strona skarżąca miała i ma status osoby władającej powierzchnią ziemi, która przejmując określoną nieruchomość, na której występie zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, przejmuje przy tym publicznoprawny obowiązek dokonania tej rekultywacji;

b) nieprzedstawienie, a tym samym niewyjaśnienie podstawy prawnej tezy, że powierzenie rekultywacji terenu wyrobiska cegielni powinno zostać poprzedzone stosowną uchwałą rady gminy;

c) pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że działka nr [...], położona w Z., ma zostać udostępniona w sposób nieorganiczony dopiero po realizacji projektu, a więc po [...] r., kiedy to wygaśnie umowa dzierżawy ww. działki;

d) niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego niedopuszczalnym było powierzenie stronie skarżącej w drodze umowy wykonania rekultywacji wyrobiska cegielni, jak również dlaczego in concreto zastosowanie miałaby mieć ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a nadto niewyjaśnienie, która z ustaw wymienionych w art. 3 ust. 1 u.g.k. miałaby mieć zastosowanie w niniejszej sprawie;

e) zaniechanie wskazania, jaki stan faktyczny i dlaczego – został przyjęty za podstawę orzekania.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 3 ust. 1 u.g.k. oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.g.k. przez ich niewłaściwe zastosowanie, albowiem w realiach niniejszej sprawy rekultywacja terenu wyrobiska cegielni nie stanowi formy gospodarki komunalnej;

2. art. 1 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 i ust. 2 u.d.p.p.w. oraz art. 2 pkt 3 u.d.p.p.w., jak również art. 3 ust. 1 i 2 u.d.p.p.w przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że powierzenie stronie skarżącej rekultywacji terenu wyrobiska cegielni powinno odbyć się w trybie tej ustawy, podczas gdy strona skarżąca nie jest ani organizacją pozarządową ani tym bardziej wolontariuszem.

3. art. 102 ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy szkodowej (w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 września 2014 r.) przez ich niezastosowanie i pominięcie, że władający powierzchnią ziemi (np. dzierżawca), przejmując określoną nieruchomość, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano szczegółową argumentację na poparcie zarzutów.

Minister Infrastruktury i Rozwoju nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje.

Rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej wymagało rozważenia, czy powierzenie podmiotowi zewnętrznemu rekultywacji terenu powinno być poprzedzone uchwałą Rady Gminy.

Zgodnie z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne.

Trybunał Konstytucyjny podkreślał wielokrotnie w swoim orzecznictwie, że samodzielność samorządu w realizacji zadań nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż jej granice wynikają bezpośrednio z norm prawnych i są zróżnicowane w zależności od przedmiotu ingerencji.

Należy więc wskazać, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego realizuje zadania własne w ramach tzw. gospodarki komunalnej (v. art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 9 ust. 3 i 4 u.s.g. oraz art. 1 ust. 1 i 2 u.g.k.).

Zadania te mogą być wykonywane przez gminę we własnym zakresie, tj. za pośrednictwem własnych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości i podmiotowości prawnej, albo przez utworzone przez nią odrębne podmioty prawa (np. przez samorządowe spółki kapitałowe), albo też w drodze umowy cywilnoprawnej (v. art. 9 ust. 1 u.s.g.; art. 2 u.g.k. i art. 3 ust. 1 u.g.k.).

Wybór "sposobu prowadzenia" gospodarki komunalnej, a więc przez kogo tak naprawdę zadanie publiczne posiadające status zadania własnego będzie w praktyce wykonywane, należy (z wyjątkiem sytuacji, w której organ stanowiący powierza wykonywanie tego rodzaju kompetencji organowi wykonawczemu 4 ust. 2 u.g.k.) do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k.).

Tak więc brak obowiązku wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej w określonej formie (przez określone podmioty) nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę przy ich realizacji. W tym wypadku tzw. zasada swobody umów, pojmowana jako przyznanie podmiotom prawa cywilnego kompetencji do swobodnego decydowania: o zawarciu umowy, o osobie kontrahenta, o treści umowy oraz o formie umowy, doznaje pewnych ograniczeń. Gmina, powierzając wykonanie zadań własnych podmiotowi zewnętrznemu musi postępować według określonych procedur. Nie może samodzielnie, według własnego uznania realizować tych zadań, podobnie jak nie może ich samodzielnie kreować.

Przykładowe wyliczenie w art. 7 ust. 1 u.s.g. rodzaju zadań własnych gminy nie może być bowiem utożsamiane z kompetencjami tej gminy, a jedynie kompetencja stwarza potencjalną możliwość ważnego dokonania przez organ czynności konwencjonalnej.

Tak więc, aby gmina mogła powierzyć określone zadanie własne podmiotowi zewnętrznemu, muszą istnieć nie tylko przepisy administracyjnoprawne, obligujące jednostkę samorządową do wykonywania określonych zadań publicznych, lecz również norma kompetencyjna wskazująca prawną formę realizacji takiego zadania, np. uchwała, zarządzenie lub decyzja.

Rozstrzygnięcie o zawarciu danej umowy lub wyłączeniu tego rodzaju możliwości oraz o kształcie tej umowy powinno być również każdorazowo relatywizowane w odniesieniu do konkretnych stosunków zobowiązaniowych, w jakie dana jednostka wchodzi.

Gminę może zawrzeć umowę cywilnoprawną (podobnie zresztą jak dokonać każdej innej czynności prawnej) jedynie w celu wykonywania określonych, spoczywających na niej z mocy prawa zadań publicznych (v. art. 6 ust. 1; art. 7 ust. 1 i art. 9 ust. 1 u.s.g.).

W znaczeniu ustawowym podmiotem wykonującym gospodarkę komunalną jest bowiem jedynie podmiot, który zawarł z gminą umowę określoną w art. 3 ust. 1 u.g.k. i to w zakresie, w jakim czyni to na podstawie zawartej umowy.

Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że Sąd I instancji przyjął prawidłowo, podobnie jak Instytucja Zarządzająca, że objęte projektem zadanie mieściło się w katalogu zadań własnych Gminy (art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3 u.s.g.), a co za tym idzie powierzenie przez Gminę jego wykonania podmiotowi zewnętrznemu wymagało podjęcia stosownej uchwały (art. 4 ust. 1 u.g.k.).

Natomiast, wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną, ani z art. 102 p.o.ś. w zw. z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy szkodowej, ani z treści umowy dzierżawy i Porozumienia nie wynikało, aby wnosząca skargę kasacyjną posiadała status beneficjenta w przedmiotowym konkursie.

Nie można bowiem przyjąć, że wnioskodawca był zobowiązany z mocy prawa do przeprowadzenia rekultywacji gruntu.

Jak wynika z treści umowy dzierżawy (m.in. § 2) oraz Porozumienia, wyłącznym celem podpisania umowy było przeprowadzenie rekultywacji terenu na cele rekreacyjne Gminy. Oznacza to, że "oddanie w dzierżawę" terenu miało charakter wtórny do powierzonego zadania. Można więc rzec, że skoro nazwa umowy nie odpowiada jej treści, to mamy do czynienia co najwyżej z umową nienazwaną, a to z kolei prowadzi do wniosku, że wnosząca skargę kasacyjną nie była zobowiązana z mocy prawa do rekultywacji terenu cegielni. Dla rozpoznania niniejszej sprawy nie miało to jednak istotnego znaczenia. Jak wcześniej zostało wywiedzione, Gmina nie mogła powierzyć (bez uchwały Rady Gminy) podmiotowi zewnętrznemu wykonanie zadania wchodzącego w zakres zadań własnych Gminy.

Z dokumentów tych nie wynika też, aby wnosząca skargę kasacyjną została upoważniona do ubiegania się (w imieniu Gminy) o dofinansowanie projektu.

Na akceptację nie zasługuje również pogląd strony, że skoro rekultywacja terenu nie jest zadaniem o charakterze użyteczności publicznej, ze względu na brak spełnienia przesłanki "bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych", to tym samym nie było wymagane podjęcie stosownej uchwały.

Jak wynika z treści powołanych wcześniej przepisów, gospodarka komunalna obejmuje zadania własne gminy, w tym zadania o charakterze użyteczności publicznej (art. 9 ust. 4 u.s.g. i art. 1 ust. 2 u.g.k.),.

Oznacza to, że pojęcie "zadania własne gminy" jest pojęciem szerszym od pojęcia "zadania o charakterze użyteczności publicznej".

Natomiast, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów u.d.p.p.w., należy stwierdzić, że zarówno organ jak i Sąd I instancji wskazały je, jako jedną z alternatyw, o których mowa w art. 3 u.g.k.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.