Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 590/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 151 a par. 2, art. 64d par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 139, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 15
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 36a ust. 1, art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w A od decyzji kasatoryjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oddala sprzeciw. A. P.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzja z [...] r. nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. z siedzibą w A. reprezentowanej przez pełnomocnika będącego adwokatem, uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] r., nr [...], znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] października 2015 r., nr [...] Starosta [...] udzielił "A" sp. z o.o. pozwolenia na budowę: innowacyjnego toru do bezstykowego zasilania ekologicznych pojazdów - zaliczonego do VIII kategorii obiektów budowlanych, budynku warsztatowo - magazynowego, wraz z instalacjami wewnętrznymi - zaliczonego do III kategorii obiektów budowlanych, zewnętrznych instalacji: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej z przydomową biologiczną oczyszczalnią ścieków, wiz, nn, oświetleniowej i linii zasilania indukcyjnego, utwardzenia terenu, w tym parkingu na 11 miejsc postojowych - zaliczonego do XXII kategorii obiektów budowlanych, do realizacji na działkach nr ew. 70 i 71, obręb K., gmina S..

Decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...], Starosta [...] zmienił własną ostateczną decyzję z [...] października 2015 r., nr [...], w taki sposób, że zatwierdził zamienny projekt budowlany obejmujący zmianę projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego, poprzez budowę [...] z innowacyjną jezdnią do bezstykowego zasilania ekologicznych pojazdów, w skład którego wchodzą: tor, budynek dydaktyczno-szkoleniowy, utwardzenia, 11 miejsc postojowych, zjazd publiczny z drogi wewnętrznej oraz pozostała niezbędna infrastruktura, do realizacji na działkach nr ew. 70 i 71, obręb K., gmina S. (dalej w skrócie inwestycja określana jako "[...]").

Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], Starosta [...] zmienił własną ostateczną decyzję z [...] października 2015 r. nr [...], zmienioną własną decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...] w taki sposób, że zatwierdził zamienny projekt budowlany, obejmujący wykonanie tymczasowego zasilania w energię elektryczną, poprzez agregat prądotwórczy dla potrzeb [...], do realizacji na działkach nr ew. 70 i 71, obręb K., gmina S..

W dniu 29 września 2016 r. inwestor "A" sp. z o.o. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie [...].

W trakcie obowiązkowej kontroli obiektu przeprowadzonej 17 października 2016 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że wspomniana inwestycja została zrealizowana z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków określonych w decyzjach o pozwoleniu na budowę. Stwierdzone odstępstwa polegały na: wykonaniu drogi dojazdowo-wyjazdowej z toru pod budynek dydaktyczno- szkoleniowy, zmianie przebiegu wewnętrznych linii zasilających wody i energii elektrycznej wykonaniu studni wierconej gł. 29 m zamiast projektowanego przyłącza wody, niewykonaniu skarpy przy parkingu, niewykonaniu kabli indukcyjnych na projektowanych odcinkach toru.

W następstwie stwierdzonych odstępstw od projektu budowlanego, postanowieniem z [...] października 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wymierzył inwestorowi karę w wysokości 2.500,00 zł z tytułu stwierdzenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z [...] października 2015 r., zmienioną decyzjami: z [...] lutego 2016 r. i z [...] sierpnia 2016 r., obejmującego budowę B.

Decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie [...]. Przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017 r. nr [...].

Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] października 2016 r. nr [...] oraz wymierzył "A" Sp. z o.o. w A., na podstawie art. 59g ust. 1 w związku z art. 59f ust. 1 -4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2016 poz. 290) karę w wysokości 4000,00 zł za stwierdzoną w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowość w związku z budową B.

Postanowieniem z [...] lutego 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił w całości skargę inwestora "A" Sp. z o.o. na postanowienie z [...] grudnia 2016 r., uchylił w całości własne postanowienie z [...] grudnia 2016 r. nr [...] r. i umorzył w całości postępowanie w pierwszej instancji. Następnie, postanowieniem z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 109/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę "A" Sp. z o.o. z powodu nieuiszczenia w terminie wpisu sądowego przez stronę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2017 r. nr [...] wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone własną ostateczną decyzją [...] stycznia 2017 r., nr [...].

Decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił własną decyzję ostateczną z [...] stycznia 2017 r. nr [...] oraz umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie odmowy pozwolenia na użytkowanie [...].

Ponownie rozpoznając wniosek inwestora - "A" Sp. z o.o. z 29 września 2016 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie [...].

W trakcie oględzin wskazanej wyżej nieruchomości przeprowadzonych 6 marca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. stwierdził, że opisany w protokole z kontroli obowiązkowej przeprowadzonej 7 października 2016 r. stan faktyczny nie uległ zmianie. Potwierdzono, że inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego opisanych szczegółowo w protokole z 7 października 2016 r. oraz nie wykonał: linii zasilania indukcyjnego w projektowanych odcinkach toru oraz nie wykonał przyłącza wody (wykonując studnię).

Decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję PINB w Z. z [...] marca 2017 r. nr [...] i udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2015 r., nr [...].

Decyzją z [...] grudnia 2017 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r. nr [...].

Decyzją z [...] lutego 2018 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że "Tematem przedłożonego przez inwestora projektu zamiennego był: "Ośrodek Szkoleniowy [...] z innowacyjną jezdnią do bezstykowego zasilania ekologicznych pojazdów". Zarówno sama nazwa jak i opis projektu wskazują, że inwestycja ta miała dwojakiego rodzaju funkcje. Pierwszym celem inwestycji była budowa obiektu szkoleniowego tj. obiektu doskonalenia techniki jazdy stopnia podstawowego. Projektowany ośrodek docelowo miał służyć młodym kierowcom, zobowiązanym zaliczyć szkolenie w ośrodku doskonalenia techniki jazdy. Część praktyczna tych zajęć miała odbywać się na specjalnej płycie poślizgowej oraz jezdni szkoleniowej. Drugim celem miało być "wykorzystanie jezdni do testowania pojazdów napędzanych energią elektryczną przez Ośrodek Badawczy Politechniki [...]". W związku z realizacją drugiego celu projekt budowlany przewidywał 3 pasy ładowania indukcyjnego każdy o długości ok. 100M. (...) Podkreślić należy w tym miejscu, że wskutek niewykonania linii indukcyjnego zasilania nie został osiągnięty jeden z dwóch podstawowych celów przedsięwzięcia. Inwestycja w istocie nie została bowiem wykonana w całości. Niewykonanie przez inwestora kabli indukcyjnych w projektowanych odcinkach toru wyłącza możliwość jego użytkowania tak jak został zaprojektowany, czyli jako "[...] z innowacyjną jezdnią do bezstykowego zasilania ekologicznych pojazdów".

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2015 r., nr [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r., nr [...].

Decyzją z [...] września 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...].

Decyzją z [...] września 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...].

Postanowieniami z [...] września 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył do rozpatrzenia odwołania "A" sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] marca 2017 r., nr [...] oraz do załatwienia wznowionego z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017 r., nr [...] Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Decyzją z [...] listopada 2019 r., znak: [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017 r., nr [...], odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej.

Z kolei decyzją z [...] listopada 2019 r., znak: [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania "A" Sp. z o.o., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] marca 2017 r. nr [...] i umorzył w całości postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...] października 2017 r. tj. decyzja odmawiająca udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, bowiem decyzja utrzymująca ją w mocy - decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017 r. również pozostaje w obrocie prawnym.

W trakcie kontroli nieruchomości przeprowadzonej 5 sierpnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. stwierdził, że w stosunku do stanu faktycznego stwierdzonego protokołem z kontroli obowiązkowej z 17 października 2016 r. i oględzin z 6 marca 2017 r. na terenie w/w nieruchomości wykonano następujące obiekty/roboty budowlane: budynek gospodarczy wraz z utwardzeniem terenu zgodnie z deklaracją P. T. K. dokonano zgłoszenia w/w inwestycji w Starostwie w Z.; utwardzenie z wyznaczeniem miejsc parkingowych od strony zachodniej - wyznaczono 22 miejsca; w pozostałym zakresie odstępstwa są zgodne ze stanem opisanym w protokole z kontroli obowiązkowej z 17 października 2016 r. i protokole oględzin z 6 marca 2017 r.; zgodnie z deklaracją inwestora wykonano przyłącze energetyczne w 2019 r. zgodnie z projektem pierwotnym; odstąpiono od wykonania pętli zasilania indukcyjnego, roboty budowlane są zakończone, obiekt jest użytkowany. Ponadto J. B. oświadczył, że przewody do zasilania ekologicznego (pętla indukcyjna) przeprowadzono jak w oświadczeniu kierownika budowy z 15 listopada 2016 r. Według oświadczenia inwestora po torze poruszają się pojazdy elektryczne i benzynowe, użytkownicy korzystają też z własnych pojazdów.

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym organ I instancji decyzją z [...] r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. nr 1333 t.j. z 3 sierpnia 2020 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 13 lutego 2020 r. – dalej w skrócie "Pr. bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej w skrócie "k.p.a.") nałożył na A Sp. z o.o. z siedzibą w A. , obowiązek sporządzenia i przedłożenia do 16 kwietnia 2021 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Z. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania obiektu – [...] "[...]" z funkcją szkoleniową i usługową obejmującą organizację imprez firmowych, spotkań biznesowych, prezentację samochodów, imprez sportowych oraz zawodów w zakresie sportów motorowych, pokazów samochodowych, z torem przeznaczonym dla pojazdów zasilanych spalinowo i elektrycznie, zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną przez Starostę [...] decyzją z [...] października 2015 r. nr [...], zmienioną decyzjami z [...] lutego 2016 r. nr [...] i z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], w skład którego wchodzą: tor, budynek dydaktyczno-szkoleniowy, utwardzenia, miejsca postojowe, zjazd publiczny z drogi wewnętrznej oraz pozostała niezbędna infrastruktura, zrealizowanego na działkach nr ew. 70 i 71, obręb K., gmina S., wraz z wydaną przez właściwy organ decyzją środowiskową, określającą środowiskowe uwarunkowania w/w inwestycji".

W odwołaniu od powyższej decyzji A Sp. z o.o. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem wniosła o uchylenie decyzji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu pierwszej instancji i wyznaczenie nowego terminu do 31 grudnia 2021 r. Zdaniem odwołującego konieczność zmiany terminu wykonania obowiązku wynika z dotychczasowych doświadczeń strony oraz przewidywanego terminu uzyskania decyzji środowiskowej, określającej środowiskowe uwarunkowania inwestycji.

W toku postępowania odwoławczego pełnomocnik inwestora złożył kserokopię poświadczoną za zgodność z oryginałem umowy z 19 marca 2021 r., której przedmiotem jest wykonanie dla [...] [...], karty informacyjnej przedsięwzięcia, przeprowadzenia inwentaryzacji flory, fauny, grzybów, siedlisk, oraz pomiarów hałasu dla ODTJ "[...]".

Powołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (dalej zwana nowelizacją z 13 lutego 2020 r.) zmieniona została ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Norma art. 25 powyższej ustawy przewiduje, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą co do zasady przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. Zwrócił przy tym uwagę, że zgodnie z art. 28 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji stosuje się przepisy art. 36a ust. 5 w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 13 lutego 2020 r. Mając powyższe na uwadze, kwalifikacja odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego winna być w niniejszej sprawie dokonana z uwzględnieniem ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r.

Następnie organ odwoławczy przytoczył art. 36 a ust. 1 Pr. bud. w brzmieniu sprzed nowelizacji oraz art. 36a ust. 5 Pr. bud. w brzmieniu po nowelizacji i stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budowa [...] z innowacyjną jezdnią do bezstykowego zasilania ekologicznych pojazdów, w skład którego wchodzą: tor, budynek dydaktyczno-szkoleniowy, utwardzenia, 11 miejsc postojowych, zjazd publiczny z drogi wewnętrznej oraz pozostała infrastruktura na dz. nr ew. 70 i 71 położonych w miejscowości K., gm. S. Z protokołu z kontroli obowiązkowej z 17 października 2016 r. wynika, że inwestor dopuścił się odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę w następującym zakresie: wykonanie drogi dojazdowo - wyjazdowej z toru pod budynek dydaktyczno-szkoleniowy, zmiana przebiegu wewn. linii zasilających wody i energii elektrycznej, wykonano studnie wierconą gł. 29 m zamiast projektowanego przyłącza wody, niewykonanie skarpy przy parkingu, niewykonanie kabli indukcyjnych na projektowanych odcinkach toru. Z kolei z protokołu z oględzin przeprowadzonych 5 sierpnia 2020 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wynika, że w stosunku do stanu faktycznego stwierdzonego protokołem z kontroli obowiązkowej z 17 października 2016 r. i oględzin z 6 marca 2017 r. wykonano następujące obiekty/roboty budowlane: budynek gospodarczy wraz z utwardzeniem terenu zgodnie z deklaracją T. K. dokonano zgłoszenia w/w inwestycji w Starostwie w Z.; utwardzenie z wyznaczeniem miejsc parkingowych od strony zachodniej -wyznaczono 22 miejsca; w pozostałym zakresie odstępstwa są zgodne ze stanem opisanym w protokole z kontroli obowiązkowej z 17 października 2016 r. i protokole oględzin z 6 marca 2017 r.; zgodnie z deklaracją inwestora wykonano przyłącze energetyczne w 2019 r. zgodnie z projektem pierwotnym; odstąpiono od wykonania pętli zasilania indukcyjnego, roboty budowlane są zakończone, obiekt jest użytkowany.

Zdaniem organu drugiej instancji w omawianym przypadku niewykonanie kabli indukcyjnych na projektowanych odcinkach toru powoduje, że obiekt nie może być użytkowany tak jak został zaprojektowany, czyli jako [...] z innowacyjną jezdnią do bezstykowego zasilania ekologicznych pojazdów, co potwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z [...] lutego 2018 r., znak: [...]. Zdaniem organu I instancji inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie: niewykonania kabli indukcyjnych na projektowanych odcinkach toru - co skutkowało zmianą zamierzonego sposobu użytkowania obiektu oraz odstąpieniem w zakresie wymagającym zmiany uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę, tj. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ drugiej instancji podkreślił, że zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy rozpatrywać w kontekście przepisów ustawy Prawo budowlane, a konkretnie art. 71 ust. 1 Pr. bud. Podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wskazując na regulacje art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2021 poz. 247 ze zm.), organ stwierdził, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 77 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się tory wyścigowe lub próbne dla pojazdów mechanicznych.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że przeważające znaczenie ma faktyczny sposób użytkowania obiektu. Fakt, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymagań niezbędnych do uzyskania licencji krajowej PZM toru i/lub licencję FIA toru "z uwagi na minimalną szerokość toru, długość prostej startowej, brak niezbędnej infrastruktury w postaci punktów obserwacyjnych dla sędziów trasy, boksów obsługowych, strefy parku maszyn, centrów medycznych" (pismo PZM z 5 października 2020 r. przedłożone przez inwestora przy piśmie z 14 października 2020 r.), nie wyłącza użytkowania przedmiotowego toru w celu organizowania zawodów sportowych, gdzie pojawiają się elementy jazdy wyczynowej (np. pomiar czasu)". Ponadto [...]WINB zauważył, że na stronie internetowej pod adresem https:[...] wskazana została informacja, że "oprócz roli ODTJ, [...] doskonale nadaje się również jako miejsce idealne do organizacji wszelkiego rodzaju spotkań i imprez zarówno dla osób prywatnych, jak i całych firm. Obiekt wyposażony został w nowoczesny system pomiaru czasu Tag Heuer. Kierowcy samochodów, gokartów lub motocykli otrzymują transpondery, które umieszczają w swoich pojazdach. Wyniki wyświetlane są na telewizorze w poczekalni toru i na specjalnie stworzonej na potrzeby [...], aplikacji mobilnej, która pozwoli porównywać swoje wyniki z innym kierowcami oraz ułatwi śledzenie postępów przy kolejnych pokonaniach trasy. "

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że bez wątpienia w tym zakresie doszło do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania w kontekście art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.

Zdaniem [...]WINB zmiana polegająca na niewykonaniu przez inwestora kabli indukcyjnych w projektowanych odcinkach toru bez wątpienia wymaga decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych (art. 71 ust. 1 pkt 2 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 77 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Decyzją z [...] lipca 2015 r., znak: [...] Burmistrz S. orzekł brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na "Opracowaniu i przetestowaniu w skali demonstracyjnej innowacyjnego toru do bezstykowego zasilania ekologicznych pojazdów" przewidzianego do realizacji na działkach nr ew. 70 i 71, obręb K., gm. S.. Jednakże, powyższa decyzja była wydana dla innej inwestycji, a mianowicie polegającej na "budowie toru do testowania pojazdów napędzanych energią elektryczną, ładowanych na podstawie bezstykowego przekazu energii". Jak wynika z uzasadnienia w/w decyzji "projektowany tor testowy będzie wykorzystywany w celach naukowo - badawczych przez Ośrodek Badawczy Politechniki [...]". Po torze poruszać się będą pojazdy napędzane silnikami elektrycznymi, które to silniki będą w ten sposób testowane i udoskonalane. Próby (testy) prowadzone będą wyłącznie w porze dziennej, a po torze jednocześnie poruszać będzie się średnio 10 pojazdów. Pojazdy, które będą się poruszać po torze będą miały zasilanie wyłącznie elektrycznie. Prosta, lekka konstrukcja pojazdu wykonana na stelażu z rurek metalowych nie wymaga używania płynów eksploatacyjnych. Szybkość maksymalna pojazdów, zbudowanych na bazie wózka gokartowego nie przekroczy 60 km/h. Masa pojazdu (bez kierowcy) max. 150 kg.".

W świetle powyższego, niewykonanie kabli indukcyjnych w projektowanych odcinkach stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest wymagana do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz stanowi zmianę zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 36a ust. 5 pkt 4 i 6 Pr. bud.).

Stwierdzenie takiego stanu faktycznego obliguje organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia stosownego postępowania w trybie art. 50-51 Pr. bud. Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) właściwy organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Analiza treści przytoczonej normy wskazuje, iż jest to wyłączny i obowiązkowy tryb postępowania w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a zatem ustawa obliguje właściwy organ do nałożenia obowiązku przedstawienia projektu zamiennego, nie przewidując uznania administracyjnego w tym zakresie.

Jednakże, pomimo powyższego w przedmiotowym postępowaniu nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji wszystkie okoliczności. Kwestia istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę w postaci zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu lub jego części na obiekt przeznaczony do organizacji imprez firmowych, spotkań biznesowych, prezentacji samochodów, imprez sportowych oraz zawodów w zakresie sportów motorowych, pokazów samochodowych, z torem przeznaczonym dla pojazdów zasilanych spalinowo i elektrycznie, nie została zweryfikowana przez organ pierwszej instancji pod kątem zmiany zamierzonego sposobu użytkowania określonej w art. 71 ust. 1 Pr. bud. A tym samym, nie można ustalić, czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 4 Pr. bud. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zgodnie z § 2 regulaminu ODTJ [...] znajdującym się na stronie internetowej pod adresem https:[...] tor jest obiektem interdyscyplinarnym, pełniącym funkcje: sportowo - rekreacyjne poprzez organizowanie imprez sportowych i zawodów w zakresie sportów motorowych, pokazów, imprez masowych, prezentacji itp.; badawczo - pomiarowe poprzez prowadzenie jazd testowych i specjalistycznych badań naukowych w zakresie techniki motoryzacyjnej, szkoleniowe poprzez organizowanie szkoleń z zakresu doskonalenia umiejętności i techniki jazdy. W toku postępowania odwoławczego ustalono, że w/w regulamin ODTJ [...] znajdujący się na stronie internetowej pod adresem https:[...] uległ zmianie i obecnie w § 2 regulaminu wskazano, że tor jest obiektem interdyscyplinarnym, pełniącym funkcje: rekreacyjne poprzez organizowanie imprez, pokazów, prezentacji itp.; szkoleniowe poprzez organizowanie szkoleń z zakresu doskonalenia umiejętności i techniki jazdy. Mając na uwadze powyższe, zmianę zamierzonego sposobu użytkowania przedmiotowej inwestycji należy ocenić pod kątem spełnienia przesłanek z art. 71 ust. 1 Pr. bud., czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił. Natomiast odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę w przedmiocie: wykonania drogi dojazdowo - wyjazdowej z toru pod budynek dydaktyczno-szkoleniowy, zmiany przebiegu wewn. linii zasilających wody i energii elektrycznej, niewykonania skarpy przy parkingu, stanowią odstąpienia w zakresie zagospodarowania działku lub terenu, jednakże zgodnie z nowym brzmieniem art. 36a ust. 5 Pr. bud., jako niezwiększające obszaru oddziaływania obiektu nie stanowią istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Organ odwoławczy przechodząc w dalszej kolejności do kwestii uznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wykonania 22 miejsc postojowych za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, stwierdził, że należy przede wszystkim ustalić, czy 22 miejsca postojowe wykonane zostały w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji czy też po jej zakończeniu. Wykonanie 22 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych wymaga zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud. decyzji o pozwoleniu na budowę. Z jednej strony z protokołu z kontroli obowiązkowej przeprowadzonej przez PINB 17 października 2016 r. wynika, że roboty budowlane związane z realizacją obiektu nie są zakończone. Z drugiej strony z protokołu z oględzin przeprowadzonych 5 sierpnia 2020 r. wynika, iż w stosunku do stanu faktycznego stwierdzonego protokołem z kontroli obowiązkowej z 17 października 2016 r. wykonano utwardzenie terenu z wyznaczeniem od strony zachodniej 22 miejsc postojowych.

[...]WINB mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdził, że bez wątpienia realizacja przedmiotowej inwestycji nastąpiła z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Jednakże z uwagi na zakres wykazanych powyżej kwestii wymagających dodatkowego postępowania wyjaśniającego, niemożliwym jest skorzystanie przez organ II instancji z uprawnień kasacyjno-reformatoryjnych określonych przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną przepisem art. 15 k.p.a. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma bowiem kluczowy wpływ na wynik sprawy. Ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji powinien wyjaśnić wskazane powyżej zagadnienia i dokonać rozstrzygnięcia stosownie go uzasadniając. Tym samym należało zaskarżone rozstrzygnięcie uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy odnosząc się do treści odwołania stwierdził, iż nie miało ono wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia, bowiem strona kwestionowała jedynie termin wykonania obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzji, co z uwagi na fakt uchylenia i przekazania zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania nie odnosi skutku.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Sp. z o.o. z siedzibą w A. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem wniosła o uchylenie decyzji [...]WINB z [...] maja 2021 r. i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego:

1) art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy;

2) art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony pomimo braku przesłanek dla takiego rozstrzygnięcia.

Odpowiadając na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał oddaleniu.

W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie 30 dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji.

Następnie stwierdzić trzeba, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a-art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151 art. 151a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). W myśl art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3).

Z przywołanych wyżej unormowań wynika, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne.

Sąd badając w zakreślonych wyżej granicach legalność decyzji kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] maja 2021 r. stwierdził, że została ona podjęta zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Co prawda w kontrolowanej decyzji organ omyłkowo wskazał jako podstawę prawną przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to jednak zarówno treść rozstrzygnięcia jaki i jej uzasadnienie jednoznacznie dowodzą, że w tym wypadku mamy do czynienia z omyłką pisarską i wydaną decyzją o charakterze kasacyjnym.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zatem, żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze - postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po wtóre - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 264/17 – Lex nr 2314040, a także wyroki NSA z 14 lipca 2020 r. II OSK 1166/20 – Lex nr 3047891, 23 czerwca 2020 r. II OSK 1071/20 – Lex nr 3039234, 11 marca 2020 r. I OSK 2561/19 – Lex nr 3015217, 23 stycznia 2020 r. II OSK 3899/19 – Lex nr 2785216 i II OSK 3847/19 – Lex nr 2785388). Zauważyć wobec tego trzeba, że decyzja organu odwoławczego wydana, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny (vide: wyroki NSA z: 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15 – Lex nr 2315542, 28 listopada 2019 r. II OSK 3502/19 – Lex nr 2758814, 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 767/18 – Lex nr 2621264).

Lektura akt sprawy i analiza zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego oraz wydanej na jego podstawie decyzji kasatoryjnej dowodzi, że organ pierwszej instancji orzekając, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., o nałożeniu na skarżącą Spółkę obowiązku sporządzenia i przedłożenia w terminie do 16 kwietnia 2021 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania obiektu - [...] "[...]" z funkcją szkoleniową i usługową obejmującą organizację imprez firmowych, spotkań biznesowych, prezentację samochodów, imprez sportowych oraz zawodów w zakresie sportów motorowych, pokazów samochodowych, z torem przeznaczonym dla pojazdów zasilanych spalinowo i elektrycznie, zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną przez Starostę [...] decyzją z [...] października 2015 r. nr [...], zmienioną decyzjami z [...] lutego 2016 r. nr [...] i z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], w skład którego wchodzą: tor, budynek dydaktyczno-szkoleniowy, utwardzenia, miejsca postojowe, zjazd publiczny z drogi wewnętrznej oraz pozostała niezbędna infrastruktura, zrealizowanego na działkach nr ew. 70 i 71, obręb K., gmina S., wraz z wydaną przez właściwy organ decyzją środowiskową, określającą środowiskowe uwarunkowania w/w inwestycji", nie dysponował kompletnym materiałem dowodowy, który posłużyłby ustaleniu na jego podstawie niewadliwego stanu faktycznego sprawy i wydaniu prawidłowego rozstrzygnięcia w tym trybie.

W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej powinien stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wyniki poczynionych przez organ ustaleń winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mianowicie, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zakres koniecznych do ustalenia w toku postępowania wyjaśniającego okoliczności jest determinowany treścią przepisu prawa materialnego, w tym wypadku jest to przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., który stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Warunkiem wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w tym trybie jest nie budzące wątpliwości czy też mówiąc inaczej jednoznaczne ustalenie, że w stanie faktycznym sprawy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i wyjaśnienie na czym konkretnie te zmiany (odstępstwa) polegały. Klasyfikację istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ winien dokonać uwzględniając art. 36a ust. 1 Pr. bud. definiujący pojęcie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, w brzmieniu nadanym mocą art. 1 pkt 17 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), co jasno wynika z art. 28 ustawy nowelizującej. Natomiast jedną z przesłanek definiujących odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jako istotne w rozumieniu art. 36a ust. 1 pkt 4 Pr. bud. jest zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowanego lub jego części. Rzetelna ocena, czy w stanie faktycznym konkretnej sprawy ma miejsce zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowanego lub jego części wymaga od organu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego pod kątem wymagań określonych w art. 71 ust. 1 Pr. bud. Zgodnie z tym przepisem przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2); podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 3).

Mając powyższe na względzie zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że dla poprawnego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej konieczne jest ponowne ustalenie, czy w stanie faktycznym sprawy ma miejsce zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Pr. bud., z uwzględnieniem faktycznego sposobu użytkowania obiektu. Przypomnieć wobec tego trzeba, że organ odwoławczy w toku trwającego postępowania administracyjnego zobligowany jest brać pod uwagę zmieniające się okoliczności stanu faktycznego oraz zmiany stanu prawnego. W rozpatrywanej sprawie na etapie postępowania odwoławczego [...]WINB dostrzegł, że zmianie uległ § 2 regulaminu spornego obiektu, opublikowany na stronie internetowej, w którym wskazano, że tor jest obiektem interdyscyplinarnym, pełniącym funkcje: rekreacyjne poprzez zorganizowanie imprez, pokazów, prezentacji itp.; szkoleniowe poprzez organizowanie szkoleń z zakresu doskonalenia umiejętności i techniki jazdy. Nadto zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że w toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji nie zbadał dostatecznie kwestii istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w postaci zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu lub jego części na obiekt przeznaczony do organizacji imprez firmowych, spotkań biznesowych, prezentacji samochodów, imprez sportowych oraz zawodów w zakresie sportów motorowych, pokazów samochodowych, z torem przeznaczonych dla pojazdów zasilanych spalinowo i elektrycznie.

Rację ma wreszcie organ drugiej instancji, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznego ustalenia wymaga kwestia wykonania 22 miejsc postojowych, które organ pierwszej instancji, zaklasyfikował jako zrealizowane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego. Konieczne jest przede wszystkim ustalenie, kiedy sporne miejsca postojowe zostały zrealizowane, a mianowicie czy w trakcie realizacji inwestycji czy też po jej zakończeniu, ponieważ załączone do akt sprawy protokoły obowiązkowej kontroli obiektu z 17 października 2016 r. oraz oględzin z 5 sierpnia 2020 r. nie dają jednoznacznej odpowiedzi na tak sformułowane pytanie.

Trzeba mieć bowiem na względzie, że poprawne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a co za tym, idzie zidentyfikowanie zakresu istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego rzutuje na poprawność decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., czy też mówiąc inaczej na treść nałożonego na stronę zobowiązania w zakresie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Trafnie wobec tego organ odwoławczy wywiódł, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie przez organ drugiej instancji postępowania wyjaśniającego w omówionym wyżej zakresie byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego unormowaną w art. 15 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym" (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.).

Reasumując organ odwoławczy miał pełne i uzasadnione podstawy do wydania kwestionowanej przez stronę skarżącą decyzji przy zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. W motywach kontrolowanego aktu administracyjnego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wypunktował wadliwości postępowania wyjaśniającego toczącego się przed organem pierwszej instancji oraz prawidłowo wskazał jakie okoliczności organ pierwszej instancji winien uwzględnić ponownie rozpatrując sprawę. Wyjaśnił również z jakich powodów nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd odnosząc się na zakończenie rozważań do zarzutów podniesionych w sprzeciwie stwierdził, że są one niezasadne. Przede wszystkim pełnomocnik strony skarżącej zdaje się nie dostrzegać, że organ drugiej instancji nie jest związany zarzutami odwołania wniesionego przez stronę. Jego rolą z uwagi na wspomnianą wyżej zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji w całokształcie. Niezależnie od powyższego wyjaśnić trzeba, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że termin określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. ma charakter procesowy. Przyjmuje się więc, że jeżeli zajdzie taka potrzeba, wówczas na wniosek strony termin ten może być przedłużony, aby umożliwić stronie wykonanie nałożonych obowiązków, bądź przywrócony. Przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr bud., jako kwestia wynikła w toku postępowania naprawczego winno nastąpić w drodze postanowienia, jako że kwestia przedłużenia terminu nie stanowi rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Organ pierwszej instancji określając więc zakres dokumentacji, którą zobowiązana była przedłożyć strona skarżąca, w tym konieczność przedłożenia decyzji środowiskowej, winien mieć na uwadze, że postępowanie środowiskowe poprzedzające wydanie decyzji może z różnych przyczyn trwać nieco dłużej niż określają to przepisy prawa, a co za tym idzie powiadomić stronę w wydanej decyzji o procesowym charakterze terminu i ewentualnej możliwości jego przedłużenia.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 139 k.p.a., odnosi się jedynie do wydanej w danej sprawie decyzji organu odwoławczego, podjętej w wyniku kontroli poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Nie tylko nie obejmuje on decyzji o charakterze kasacyjnym (a więc decyzji, które nie orzekają merytorycznie), a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, ale też nie wiąże organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc