Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 852/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [....] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 24 marca 2014 r. znak: [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [....] w K. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 marca 2014 r., znak [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. U. w K., oraz odwołania E. P., K. K. A. J., działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U.z 2012 poz. 647 ), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), oraz art. 138 § 1 pkt 1k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 14 stycznia 2014r., znak [...]. Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na następujące okoliczności.

Powyższą decyzją organ pierwszej instancji ustalił na wniosek H. G. z dnia 1 marca 2013 r. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obręb [...] przy ul. U. nr [...] w K.". Uznał bowiem, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając w szerokim uzasadnieniu argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Wydana decyzja określała stosowne warunki zabudowy, dołączono do niej wymagane prawem załączniki oraz na etapie prowadzonego postępowania uzyskano niezbędne uzgodnienia i opinie - zwłaszcza Miejskiego Konserwatora Zabytków w K.. Organ w uzasadnieniu decyzji odniósł się także do zarzutów podnoszonych przez strony w trakcie trwającego postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. U. w K., wskazując na błędy popełnione w trakcie prowadzonego postępowania, które winny skutkować uchyleniem decyzji objętej odwołaniem. W szczególności, wskazano na : - naruszenie art. 10 k.p.a. z uwagi na niepowiadomienie stron postępowania o zgromadzeniu całości materiału dowodowego w sprawie i z tym związany brak wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, - niewłaściwe ustalenia kręgu stron postępowania poprzez potraktowanie A. F. jako reprezentanta storn postępowania, a nie jako samodzielnej strony postępowania; - zaburzenie ładu przestrzennego w przypadku realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego; - brak właściwego uzgodnienia uzyskanego od ZIKiT w K. Ponadto w odwołaniu podniesiono, iż przebudowa naruszy zabytkowy charakter willi, która zbudowana została na początku XX wieku, a także wskazano na niewłaściwe określenie (lub brak określenia) parametrów inwestycji wraz z brakiem wykazania, iż inwestycja posiadać będzie dostęp do sieci gazowej. Na zakończenie wskazano, że organ nie określił w treści decyzji wymaganej ilości miejsc parkingowych. Do odwołania załączono studium obiektu zabytkowego wraz z pismem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 25 czerwca 2013r.

W odwołaniu E. P., K. K. oraz A. J. podniesiono takie same zarzuty, jak w odwołaniu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. U. w K.

Inwestor pismem z dnia 17 marca 2014r. odniósł się szczegółowo do powyższych zarzutów wskazując, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji objętej odwołaniem oraz przedłożył również warunki przyłączenia do sieci gazowej dla planowanego zamierzenia budowlanego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następnie, że inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy została już częściowo zrealizowana, a ma on na celu legalizację samowoli budowlanej. Stan taki nie ma jednak znaczenia dla toczącego się postępowania w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz.U. z 2007 Nr 247, póz. 1844) oraz nowelizacji art. 48 Prawa budowlanego, która weszła w życie w dniu 6 grudnia 2008 r.

Za podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie przyjęto przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza sporem było, że wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast., a także iż postępowanie to prowadzone było przez organ właściwy.

Słusznie wskazał organ pierwszej instancji, że dla wydania decyzji w.z. konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 ustawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania decyzji w.z. składa się między innymi z dokonania analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

I tak, § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi: "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust, 1-5 ustawy." (ustawy - zob. § 2 pkt 1 rozporządzenia). Zgodnie z ust.2 § 3 granice tego obszaru, wyznacza się w odległości nie niniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Jak wynika z dalszych przepisów rozporządzenia - § 4 - § 8 - zabudowa znajdująca się na tym terenie, jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji - odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu.

W trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza zawiera część graficzną ( mapy ewidencyjne, na których zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem), jak i część tekstową. Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust.1 ustawy, w tym w szczególności dotyczące ustalenia:

1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3)szerokości elewacji frontowej; 4)wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ustawy - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy - dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nie objętych planem miejscowym - stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest pod kątem konkretnie zdefiniowanego zamierzenia, a proces dochodzenia do pozytywnych konkluzji kształtujących dany stosunek administracyjny odbywa się na podstawie zasady dobrego sąsiedztwa, a więc poprzez nawiązanie do zabudowy istniejącej w tzw. obszarze analizowanym. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie wskazanego prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji i oceny zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej.

Zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mowa powyżej na grunt prawa polskiego wprowadza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego.

Najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Z kolei, pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu

Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych ustawy. W przedmiotowej sprawie analizę architektoniczno - urbanistyczną oraz projekt decyzji sporządziła inż. arch. M. P. wpisana na Okręgową Listę Architektów pod numerem: [...].

Przedmiotowa analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Wskazano w niej, że na obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa wielorodzinna wraz z pojedynczymi budynkami jednorodzinnymi w formie willi podmiejskich oraz kameralnych budynków wielorodzinnych. W niektórych budynkach (np. działka nr [...], [...], [...]) zlokalizowane na parterze są lokale usługowe.

Inwestycja dotyczy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez zmiany jego przeznaczenia. Tym samym uznano brak naruszenia zasady kontynuacji funkcji wyrażonej w treści art. 61 ust 1 pkt 1 k.p.a.

Budynek objęty wnioskiem o ustalenie w.z. ujęty jest w gminnej oraz wojewódzkiej ewidencji zabytków i podlega ochronie konserwatorskiej. Tym samym, zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt 2 decyzję należało wydać po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Brak podstaw do kwestionowania uzgodnienia dokonanego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 6 grudnia 2013 r., znak [...]. Właściwy miejscowo konserwator zabytków uzgodnił prawidłowo projekt decyzji. Jednocześnie należy wskazać, iż brał on udział w postępowaniu wyrażając swe uwagi i konsultując przedmiotowe zamierzenie budowlane. Brak jest podstaw uznania zasadności zarzutów skarżących o "nieformalnej" zmianie stanowiska przez Konserwatora, który wcześniej kwestionował przebudowę m.in. w piśmie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 czerwca 2013 r. Do powyższych zarzutów Wspólnoty Mieszkaniowej Miejski Konserwator Zabytków w K. odniósł się osobiście w piśmie z dnia 9 grudnia 2013 r., znak [...], wyjaśniając iż rozbudowa istniejącego budynku nie ingeruje w znaczny sposób w pierwotną bryłę budynku oraz podając przesłanki przemawiające za uzgodnieniem decyzji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy.

Poszczególne parametry wyznaczone dla przedmiotowej inwestycji zostały określone prawidłowo, zgodnie z treścią rozporządzenia, a ich wartości znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie architektoniczno - urbanistycznej.

I tak, w pierwszej kolejności wskazano, iż linia zabudowy nie ulegnie zmianie, bowiem inwestycja polega na rozbudowie istniejącego budynku ze strony od strony ogrodu, tj. od tylniej części budynku.

Wskaźnik powierzchni zabudowy wyznaczony został w przedziale od 32% do 40%. Średnia wartość wskaźnika zabudowy na terenie poddanym analizie wynosi 53%. Z uwagi na charakter inwestycji - przebudowa istniejącego budynku, Kolegium nie kwestionuje wyznaczonego wskaźnika zabudowy, wskazując jednocześnie, iż organ w zarówno w treści analizy, jak i samej decyzji uzasadnił swój wybór podając, że wyznaczony wskaźnik nawiązuje bezpośrednio do budynków graniczących z działką objętą w.z. i stanowi wartość pośrednią pomiędzy istniejącymi wskaźnikami. Jak wynika bowiem z analizy, działka nr [...] posiada wskaźnik zabudowy na poziomie 57%, natomiast działka nr [...] wskaźnik zabudowy wynoszący 23%. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, wyznaczenie wskaźnika zabudowy odbyło się w sposób prawidłowy.

Z uwagi na to, że nie zmieni się szerokości elewacji frontowej w decyzji nie ustalono powyższego parametru. Także, z uwagi na przebudowę istniejącego budynku i brak zmiany zasadniczej bryły budowli (baszta ma być zrealizowana z tyłu budynku - od strony ogrodu), odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy, co zostało uzasadnione w treści decyzji oraz wynika z samej analizy. Kolegium nie dopatrzyło się uchybień w tym przedmiocie.

Geometria dachu baszty, która była przedmiotem kontrowersji została ustalona z konserwatorem w piśmie z dnia 7 października 2013r., znak [...]. (karta nr 240). W powołanym opracowaniu, szczegółowo sprecyzowano geometrię dachu baszty oraz wymiary, tj. określono precyzyjnie wysokość głównej kalenicy oraz układ połaci dachowych, w nawiązaniu do istniejącego dachu budynku wraz z koniecznością zachowania zabytkowego charakteru budynku. Powyższa opinia została wskazana w uzgodnieniu decyzji objętej odwołaniem, dokonanym przez Miejskiego Konserwatora Zabytków dnia 6 grudnia 2013r. (karta nr 264), jako parametry dla ustalenia konstrukcji dachu. Tym samym, Kolegium nie może podzielić zarzutów dotyczących braku właściwej ochrony budynku pod kątem zachowania jego cech historycznych. Ponadto dach dla nadbudowy został określony wyjątkowo precyzyjnie, z dokładanym podaniem wartości kąta nachylenia, kierunku kalenicy, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych itd. Powyższe - z uwagi na zabytkowy charakter budynku i konieczność dopasowania nadbudowy by nie zakłóciła formy i wartości willi - jest prawidłowe i poparte rzetelną analizą wraz z uzgodnieniem właściwego konserwatora zabytków.

Kolegium nie podziela także pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniach.

W szczególności, inwestycja ma zapewniony dostęp do sieci gazowej (pismo Polskiej Spółki Gazownictwa znak: [...]).

Kolegium nie dopatrzyło się w działaniu organu pierwszej instancji naruszenia art. 10 k.p.a. Krąg stron postępowania został wyznaczony prawidłowo, natomiast kierowanie korespondencji (w tym decyzji objętej odwołaniem) do zarządcy przymusowego Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. S. w K. bez wskazania, iż także jest stroną postępowania, nie wpływa w przedmiotowej sprawie na fakt, iż A. F. brała udział w postępowaniu i mogła zgłaszać wnioski dowodowe, uwagi oraz złożyć odwołanie od decyzji.

Co do braku zawiadomienia stron postępowania o zebraniu całości materiału dowodowego i zgłaszania ewentualnych uwag przed wydaniem decyzji, należy mieć na uwadze wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1109/12), gdzie stwierdzono, że w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Stanowisko takie zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 26 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1713/12.

Ponadto organ pierwszej instancji w piśmie zawierającym załączony projekt decyzji powiadomił strony, iż materiał dowodowy został zebrany, a strony mogą zgłaszać wszelkie uwagi przed wydaniem decyzji.

Kolegium nie przychyliło się także, do zarzutu dotyczącego braku uzgodnienia przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. projektu decyzji ( w sprawie uzgodniono jedynie wniosek inwestora). ZIKiT w K. zaopiniował pozytywnie inwestycje w piśmie z dnia 14 kwietnia 2013 r. Ponadto, projekt decyzji został skierowany do ZIKiT w K.. ZIKiT to wyodrębniona jednostka organizacji działająca w imieniu Prezydenta Miasta, tym samym uzgodnienia dokonane przez w/w organ na potrzeby przedmiotowego postępowania są w zupełności wystarczające.

Co do zarzutu braku wykazania dostatecznej ilości miejsc parkingowych, trzeba mieć na uwadze, iż budynek pomimo znacznych rozmiarów jest budynkiem o charakterze mieszkaniowym jednorodzinnym. Działka posiada wjazd od frontu na podwórze. Tym samym ilość miejsca dla przedmiotowej inwestycji do zaparkowania pojazdów jest w zupełności wystarczającą i nie powinna być przedmiotem osobnych ustaleń organu pierwszej instancji.

Pozostałe zarzuty podniesionych przez strony są bezpodstawne i nie mają potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Jest to akt o charakterze związanym, którego wydanie wymaga skomplikowanego postępowania dowodowego, przeprowadzonego w oparciu o konkretnie określoną regulację. Wiedza i doświadczenie zawodowe urbanisty jest tutaj niezmiernie istotne, niemniej jednak przyjęta w decyzji konkluzja musi opierać się na treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium, zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym dopuszcza na działce objętej zamierzeniem realizację budowy o określonych zaskarżoną decyzją parametrach. Tym samym, podzielono ustalenia organu pierwszej instancji w przedmiotowej kwestii.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 marca 2014 r., znak [...], Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. U. w K. domagała się stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej decyzji , względnie na wypadek nieuznania zasadności zarzutu jej nieważności - uchylenia w całości zaskarżone decyzji. oraz w obu wypadkach zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Jednocześnie, na zasadzie art. 135 p.p.s.a., Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. U. w K. wnosiła o rozważenie przez Sąd stwierdzenia nieważności w całości również decyzji organu pierwszej instancji, a ewentualnie jej uchylenia w całości.

Skarżąca zarzucała :

I. nieważność w całości, a to w konsekwencji naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. do A. F., podczas gdy stroną w sprawie powinna być wspólnota nieruchomości przy ul. S. w K.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający skarżącej ustalenie czy proces decyzyjny organu odwoławczego był logicznie spójny i prawidłowy, a w szczególności przez skwitowanie przez organ odwoławczy części zarzutów podniesionych w odwołaniu krótkim stwierdzeniem, iż cyt: "są bezpodstawne i nie mają potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym";

2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej w postępowaniu, w którym organ pierwszej instancji błędnie zakreślił krąg stron postępowania;

3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która została wydana w postępowaniu a, w którym organ ten nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, a to poprzez brak powiadomienia o zgromadzeniu całego materiału dowodowego w sprawie i brak umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (wprawdzie organ pierwszej instancji dokonał zawiadomienia na podstawie art. 10 k.p.a. w pismach z dnia 13 listopada 2013r., lecz po dokonaniu tego zawiadomienia materiał zgromadzony w sprawie został istotnie rozszerzony i uzupełniony, a organ zaniechał powtórnego zawiadomienia stron postępowania);

4) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z art. 76a § 2 k.p.a. poprzez nadanie wnioskowi inwestora o ustalenie warunków zabudowy dalszego biegu, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do pozostawienia w/w wniosku bez rozpoznania, a to z uwagi na przedłożenie przez inwestora organowi wyłącznie kopii z kopii mapy zasadniczej potwierdzonej przez inwestora za zgodność z oryginałem, a nie - jak wymaga tego przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp - kopii mapy zasadniczej zaopatrzonej w oryginalną pieczęć o przyjęciu do zasobu lub potwierdzonej za zgodność z oryginałem, stosowanie do uregulowania art. 76a § 2 k.p.a;

III. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy przedmiotowe rozstrzygnięcie naruszało zasadę ładu przestrzennego, a to wskutek oparcia go na uzgodnieniu dokonanym przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w K., które to uzgodnienie nie zapewnia odpowiedniej ochrony dla zabytku, którym jest przedmiot wykonanej przez inwestora samowoli budowlanej, a tym samym nie odpowiada prawu i narusza wyżej wzmiankowaną zasadę;

2) art. 60 ust. 1 i 4 w zw. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 upzp poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wydanego w oparciu o opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (dalej: ZIKIT), która została podjęta wyłącznie na podstawie wniosku inwestora, w sytuacji gdy organ powinien uzyskać w/w opinię wydaną na podstawie przedstawionego ZIKIT projektu decyzji;

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej z naruszeniem w/w przepisów, które to naruszenie ma postać braku wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy w decyzji pierwszoinstancyjnej. Natomiast jeśli zamiarem organu pierwszej instancji było odstąpienie od wyznaczania linii zabudowy - naruszenie przyjmuje postać braku wskazania, iż w/w organ odstępuje od wyznaczenia linii zabudowy i braku uzasadnienia przesłanek takiego rozstrzygnięcia;

4) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji gdy w sporządzonej analizie urbanistycznej stanowiącej podstawę dla ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego brak jest sporządzenia wykazu szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym (organ pierwszej instancji wskazał jedynie szerokości min. i max. występujące w obszarze), co w konsekwencji uniemożliwia skarżącemu sprawdzenie prawidłowości przyjętej średniej przedmiotowego wskaźnika. Ponadto naruszenie w/w normy nastąpiło również poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej przy użyciu słowa "około", co uniemożliwia ustalenie jaka jest maksymalna dopuszczalna szerokość elewacji frontowej;

5) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji gdy w/w decyzja obarczona jest następującymi uchybieniami:

- brakiem wskazania od jakiego poziomu organ zmierzył wysokości elewacji frontowych dla budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym (poziom ten

wskazany został jedynie dla obiektu stanowiącego przedmiot inwestycji);

- brakiem odpowiedniego uzasadnienia dlaczego organ przyjął do ustaleń poziom chodnika ul. U., odstępując tym samym od ustaleń zgodnych z § 7 ust. 2 rozporządzenia ;

- brakiem wyjaśnienia pojęcia "okapu zasadniczej bryły dachu" w sytuacji gdy w

oparciu o w/w pojęcie ustalono wysokość górnej elewacji frontowej;

- brakiem wskazania dlaczego organ uznał, iż dopuszczalne jest "nadbudowanie fragmentów ścian pionowych budynku [...] do maksymalnej wnioskowanej wysokości 10,5 m (lakoniczne stwierdzenie, iż jest to dopuszczalne "z przestrzennego punktu widzenia" nie może zostać uznane za wystarczające);

6) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 8 rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji gdy w/w decyzja ustala parametry dachu (w tym geometrię dachu) w sposób niewłaściwy, a to w szczególności poprzez:

- brak wskazania, który obiekt w obszarze analizowanym ma kalenicę na max. wysokości 19,5 m (tym samym brak jest możliwości zweryfikowania przedmiotowego zapisu zaskarżonej decyzji - czy taki obiekt w ogóle istnieje), w sytuacji gdy w oparciu o w/w parametr organ dopuścił nadbudowę wieży do wysokości 17 m;

- określenie warunków w zakresie geometrii dachu poprzez odesłanie do warunków określonych w jednym z pism stanowiących materiał zgromadzony sprawie (pismo MKZ z dnia 7 października 2013r.) co jest działaniem wadliwym, gdyż w/w warunki - w sytuacji gdy przedmiotowe pismo nie stanowi załącznika do decyzji – powinny zostać wyrażone wprost w decyzji;

7) art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit c upzp w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji gdy organ ten nie określił w wydanej decyzji wymaganej ilości miejsc parkingowych.

Powyższe zarzuty skarżąca rozwijała w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uczestnik H. G. wnosił o oddalenie skargi akcentując, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Przystępując do szczegółowej kontroli wydanych decyzji należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.).

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej inwestycji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego.

Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zaś naprowadza też w ogólnym zarysie na przedmiot ustaleń organów administracji publicznej w takich sprawach.

Z zakresem tych ustaleń oraz przedmiotem rozstrzygnięcia korespondują szczególne regulacje proceduralne zawarte w analizowanej ustawie, które wprowadzono już na etapie złożenia wniosku. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uznawane jest za postępowanie skargowe – wszczynane tylko na wniosek inwestora, co wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek ten winien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a., zaś nadto określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. powinien dodatkowo zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów:

a) docelową rzędną składowiska odpadów,

b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów,

c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków,

d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego.

Ustaleń w zakresie spełnienia wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należy dokonywać na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, które wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p., a także zgodnie z przepisami k.p.a. normującymi postępowanie wyjaśniające.

W myśl § 3 rozporządzenia wykonawczego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie czy opinii wyspecjalizowanych jednostek organizacyjnych, winien takie dowody ocenić na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Projekt decyzji podlega uzgodnieniom w zakresie wynikającym z art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a., przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać. Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. stanowiący, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Powyższy przepis, z mocy art. 64 ust. 1u.p.z.p., znajduje zastosowanie również do decyzji o warunkach zabudowy.

Paragraf 9 rozporządzenia wykonawczego przewiduje ponadto, że: warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii ( ust. 3); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4).

Przepisy te wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Z cytowanych regulacji, jak również z brzmienia art. 107§1 k.p.a. wynika, że ustalenie warunków zabudowy stanowi rozstrzygnięcie zwarte w decyzji, a nie w załączniku. Niemniej jednak, nie budzące wątpliwości wyodrębnienie ustaleń w postaci dodatkowego załącznika, będącego integralną częścią decyzji, nie stanowi wady stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności, ani też uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zazwyczaj takich skutków nie powoduje też połączenie w jednym dokumencie załączników graficznych do decyzji.

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać za bezsporne, że wniosek inwestora dotyczy nadbudowy i rozbudowy obiektu uprzednio istniejącego, tj. willi " [...]", objętej ochrona konserwatorską, co do których to robót budowlanych prowadzone jest postępowanie przez organ nadzoru budowlanego. Dopuszczalność wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla rozbudowy i nadbudowy obiektów budowlanych realizowanych albo zrealizowanych w warunkach tzw. samowoli budowlanej została trafnie omówiona w zaskarżonej decyzji i nie jest przedmiotem zarzutów skargi.

Skarga nie zawiera też zarzutów dotyczących sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, kompetencji architekta sporządzającego projekt decyzji, zaś takowych uchybień, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie dostrzega się także w ramach prowadzonej kontroli wydanych w toku instancji decyzji.`

Wniosek inwestora, po uzupełnieniu braków na wezwanie z dnia 7 marca 2013r. należy uznać za kompletny. Fakt przedstawienia kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, opatrzonej pieczęciami Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, w postaci kserokopii takiego dokumentu poświadczonego przez inwestora za zgodność z oryginałem, nie uzasadnia zwrotu wniosku, zwłaszcza że wraz z wnioskiem przedłożył on m.in. opatrzoną pieczęciami Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej kopię mapy ewidencyjne w skali 1:000. W toku postępowania administracyjnego nie zarzucano też, że dokument poświadczony przez inwestora za zgodność z oryginałem nie istnieje, albo został przez inwestora sfałszowany.

W sprawie niniejszej inwestor dołączył do wniosku - nie mając takiego prawnego obowiązku - także dokumenty dowodzące, że uzbrojenie terenu dla inwestycji jest wystarczające. Tego rodzaju dokumenty nie są wymagane, jako załączniki do wniosku, natomiast stanowią przydany materiał dowodowy przy ustalaniu przez organ administracji publicznej - z urzędu, czy teren inwestycji posiada dostateczne uzbrojenie. Wiedza na ten temat może pochodzić także z innych dowodów. Niemniej jednak, z uwagi na zarzuty odwołań inwestor przedłożył w postępowaniu przed organem drugiej instancji dodatkowy dokument, który wskazuje na spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. co do sieci gazowych.

Wbrew zarzutom skarżącej proces przeprowadzenia analizy w granicach wynikających z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. i § 3 ust.1 rozporządzenia wykonawczego nie budzi zastrzeżeń. Został on odzwierciedlony zarówno w dokumencie nazwanym analizą urbanistyczno - architektoniczną ( k. 174-191), jak i decyzjach organów obu instancji.

Przeprowadzana obecnie kontrola potwierdza ustalony przez organy administracji publicznej fakt, że teren inwestycji posiada wystarczające uzbrojenie. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych bezpośredni, posiada on bezpośredni dostęp do drogi publicznej, co nie było kwestionowane w skardze i nie budzi zastrzeżeń w ramach kontroli. Pozytywna ocena dotyczy także prawidłowości ustaleń i rozstrzygnięcia, które wiążą się ze spełnienie pozostały w przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Powód dla którego w związku z zamierzeniem nie ustalono dodatkowych miejsc postojowych został podany trafnie w zaskarżonej decyzji, w które mówi się o istniejącym wjeździe oraz podwórzu od strony ul. U.. Dodatkowo można wskazać, że decydujące znaczenie w tym zakresie ma fakt zachowania przy rozbudowie oraz nadbudowie istniejącego budynku kontynuacji jego funkcji (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Okoliczność, że dotychczasowy budynek zmieni gabaryty nie może stanowić dostatecznego powodu do nakładania na inwestora nowych obowiązków w zakresie zapewnienia miejsc postojowych.

Nie stanowi także uchybienia to, że Prezydent Miasta, będący jednocześnie organem uprawnionym według własnych kompetencji do dokonania uzgodnienia projektu decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. z uwagi na położenie ternu inwestycji przy ul. U. w K., jako zarządcą drogi publicznej, nie zasięgał w sprawie opinii własnej jednostki organizacyjnej, jaka jest Zarząd Infrastruktury Komunikacji Transportu w K., co do projektu decyzji, lecz wyjaśniał uznane za istotne kwestie wcześniej, na podstawie treści wniosku inwestora. Nadto, słusznie w opisanym przypadku nie wydał odrębnego postanowienia w trybie art. 106 k.p.a., zaś stosowne rozstrzygnięcie zawarł w wydanej decyzji. Taki tryb postępowania, jako prawidłowy w omawianym przypadku, jest przedmiotem licznych, jednolitych wypowiedzi orzecznictwa ( por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2013r, sygn. akt II OSK 1608/12, LEX nr 1433494).

Odnośnie dokonanego przez Prezydenta Miasta uzgodnienia projektu decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., postanowieniem z dnia 6 grudnia 2013 r. ( k.264), to organ ten nie wykonywał własnych kompetencji, lecz działał w oparciu o powołane w jego postawie prawnej porozumienie z Wojewodą w sprawie powierzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które nie zostało zaskarżone przez inwestora. Co do znaczenia tego uzgodnienia trafne rozważania zawarto w obu kontrolowanych decyzjach, przy czym należy zgodzić się z organem odwoławczym, nawiązującym do art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.), że w tym wypadku bez znaczenia pozostaje fakt negatywnych wypowiedzi kierowanych na temat inwestycji uprzednio w sprawie prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego. Zarówno w decyzji organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego problematyka dotycząca tego uzgodnienia została omówiona w sposób nie budzący zastrzeżeń, a także uwzględniona przy wydaniu rozstrzygnięcia. Zważyć należy także, że zarzucane przez skarżącą gromadzenie materiału dowodowego już po skierowaniu przez organ pierwszej instancji do stron zawiadomienia w trybie art. 10 §1 k.p.a., bez późniejszego ponowienia takiego zawiadomienia, nie przełożyło się na pozbawienie stron możliwości czynnego udziału w sprawie. Zgromadzony bezpośrednio przed wydaniem decyzji dodatkowy materiał nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle dokonanego uprzednio formalnie uzgodnienia projektu decyzji postanowieniem z dnia 6 grudnia 2013r., znak [...], zaś stanowi go znana skarżącej korespondencja prowadzona przez Wspólnotę Mieszkaniowej [...] przy ul. U. w K. ( pismo skarżącej z daty 8 listopada 2013r. z Miejskiego Konserwatorem Zabytków ( odpowiedź na to pismo z daty 9 grudnia 2013r.)

Uzgodnienia w pozostałości nie były przedmiotem zarzutów skargi i odwołań, zaś uchybień w tym zakresie nie stwierdzono także w ramach kontroli wydanych w sprawie dotąd decyzji.

Zarzuty skargi dotyczące analizy, czy z tym związanego wyznaczenia wskaźników albo innych parametrów zostały poddane trafnej ocenie w zaskarżonej decyzji. Omówiono w niej również zagadnienie zachowania kontynuacji funkcji - co nie jest przedmiotem zarzutów skargi, zaś w ramach kontroli wymóg ten należy uznać za spełniony.

W kwestiach spornych należy mieć na uwadze eksponowany słusznie w obu kontrolowanych decyzjach fakt specyfiki przedmiotowej inwestycji, jako realizowanej w obiekcie objętym ochroną konserwatorską, mającym już uprzednio pewne cechy architektoniczne, uznane za wartościowe. Inwestor nie zamierza bowiem budować nowego obiektu budowlanego, lecz rozbudować i nadbudować istniejącego budynku jednorodzinny, co przedstawiał wielokrotnie w formie opisowej i graficznej, a nawet modyfikował przyjmowane rozwiązania pod kątem zaleceń konserwatorskich dokonywanych na zasadach przewidzianych w art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków. Opisany stan ma zaś wpływ na sposób i zakres przeprowadzonej analizy architektonicznej, a także sposób określenia poszczególnych parametrów, czy wskaźników dla przedmiotowej inwestycji.

W szczególności, z uwagi na fakt, że objęta wnioskiem rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie dotyczy elewacją frontowej i nie będzie powodować zmian w istniejącej linii zabudowy obiektu budowlanego nie budzi zastrzeżeń brak w wynikach analizy danych co do szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym (z wyliczeniem średnich), czy też dokładnych wskazań dla ustalenia obowiązującej linii zabudowy, jak również sposób odzwierciedlania tego w stanu rzeczy w rozstrzygnięciu i pozostałej części kontrolowanych decyzji.

W związku z nadbudową może zmienić się natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, przy czym dopuszczono jednocześnie nadbudowanie innych niż frontowa, pionowych ścian budynku, takich jak ściany szczytowe i boczne facjat, ściany pionowe wieżyczek) do wysokości nieprzekraczającej 10,5m, co znajduje uzasadnienie w specyficznej architekturze istniejącego już budynku oraz uzgodnieniu dokonanym z Miejskim Konserwatorem Zabytków projektu stanowiącego k.231-140 akt organu pierwszej instancji. Tak ustalone parametry korespondują z częścią decyzji odnoszącą się do ustalenia geometrii dachu. Zarówno z dokumentu analizy urbanistyczno-architektonicznej, jak i kontrolowanych decyzji wynika, że w tym zakresie uwzględniono jednej strony istniejące zróżnicowanie w obszarze analizowanym i najbliższym sąsiedztwie, zaś nadto stan dotychczasowy obiektu nie podlegający zmianom. Należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że geometria dachu, w tym baszty, została ustalona z Miejskim Konserwatorem Zabytków w piśmie z dnia 7 października 2013 r., znak [...], zgodnie z opracowaniem z września 2013r. ( karta nr 240) . Powyższa opinia została uwzględniona w projekcie decyzji organu pierwszej instancji, a następnie wskazana, jako wiążąca w postanowieniu uzgadniającym decyzję dnia 6 grudnia 2013 r. (karta nr 264) . Dach dla nadbudowy został określony precyzyjnie, z dokładanym podaniem wartości kąta nachylenia, kierunku kalenicy, wysokość głównej kalenicy i układu połaci dachowych. Powyższe - z uwagi na zabytkowy charakter budynku i z tym związaną konieczność dostosowania nowych elementów do istniejącej formy architektonicznej nie budzi zastrzeżeń. Specyficzna bryła całości stanowi też dostateczne uzasadnienie dla określenia parametrów dotyczących nadbudowy określonych ścian, jako ściśle powiązanych z ustalona geometria dachu. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że w wynikach analizy nie podano numeru działki o najwyższej kalenicy w obszarze analizowanym – 19,5 m, skoro wnioskowana wysokość wieży – 17 m ma swoje odniesienie w bezpośrednim sąsiedztwie ternu inwestycji, na działce nr [...], gdzie najwyższy punkt nadbudówki znajduje się na wysokości 18,5m. Podobnie nie można uznać za uchybienie tego, że określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, czy innych ścian relacjonowane jest do ul. U. ze wskazaniem konkretnej rzędnej terenu, jako średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, skoro od tej strony takie wejście się znajduje, a teren chodnika płaskiego chodnika może wyrażać taką średnią.

Wskaźnik powierzchni zabudowy, w związku z rozbudową budynku ulegnie zmianie. W decyzji organu pierwszej instancji został on wyznaczony w przedziale od 32% do 40%, a więc w sposób stanowczy, czego nie zmienia pozostawienie inwestorowi niewielkiej swobody tym zakresie. W sprawie niniejszej jest to celowe tym bardziej, że w stosunku do inwestycji postępowanie prowadzi organ nadzoru budowlanego, do którego należy spełnienia wymogów techniczno-budowlanych, co może rzutować ostatecznie na tę powierzchnię. O ile średnia wartość wskaźnika zabudowy na terenie poddanym analizie wynosi 53%, to nawiązanie w decyzji do działek bezpośrednio sąsiadujących - nr [...], która posiada wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 57%, i nr [...] – o wskaźniku zabudowy wynoszącym 23%, jako średniej z powierzchni zabudowy tych działek nie powoduje dysharmonii. Powyższe zagadnienie zostało omówione zarówno w kontrolowanych decyzjach, jak i sporządzonej analizie urbanistyczno- architektonicznej, stąd również w tym zakresie zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W ramach przeprowadzonej kontroli budzi zastrzeżenia fakt, że organ odwoławczy nie rozważył szczegółowo zagadnienia dopuszczenia decyzją organu pierwszej rozbudowy i nadbudowy w zbliżeniu do granicy z działką nr [...], o czym orzeczono w załączniku nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji pkt II.1.f

Podstawy prawne dla orzeczenia o dopuszczeniu do zabudowy przy granicy są następujące.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. ustawa ta określa: 1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, 2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

W myśl art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych.

Artykuł 4 u.p.z.p. stanowi, że:

1. Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

2. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższe przepisy ogólne ustawy nie różnicują zasad oraz katalogu wartości branych pod uwagę przy wydaniu aktów prawa miejscowego albo jednego z rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wynikająca z przepisów różnica jest taka, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, jako akty prawa miejscowego, kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego albowiem zawierają normy generalne i abstrakcyjne, natomiast decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości czynią to w ramach analogicznego porządku prawnego poprzez wydanie aktu indywidualno-konkretnego. Różnica jest również taka, że dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mają znaczenie i wiążącego charakteru zasady polityki przestrzennej gminy wynikające ze studium.

Zważyć należy dalej, że podstawa prawna dla orzekania o dopuszczeniu do zabudowy bezpośrednio przy granicy albo w odległości 1,5 od granicy dla obu typów tych aktów jest taka sama. Podstawę tę stanowi § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które zostało wydane na podstawie na art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676). Paragraf § 12 rozporządzenia podlegał kontroli Trybunału Konstytucyjnego i jak dotąd w nie został zakwestionowany w części istotnej w niniejszej sprawie, tj. w zakresie regulacji zawartej w ust. 1-2.

Zgodnie z treścią § 12 ust. 1, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

W myśl § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Takie brzmienie przepisu zostało ustalone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 56, poz. 461) i weszło w życie z dniem 8 lipca 2009 r.

Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że ustalając sposób zagospodarowania i warunki zabudowy aktem prawa miejscowego istnieje możliwość dopuszczenia zabudowy w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy. Uzasadnienie dla analogicznego podejścia przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zostało już wyżej wskazane.

Nadto konkretną podstawę prawną dla powyższego rangi ustawowej stanowi także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z przepisu tego wynika bowiem wprost obowiązek nawiązania przy ustalaniu warunków dla danej inwestycji do zabudowy dostępnej z tej dostępna z tej samej drogi publicznej, które ma stanowić swoisty wzorzec pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy nie tylko w zakresie kontynuacji funkcji, ale również parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu). Określoną cechą w kształtowaniu zabudowy zaś jej sytuowanie bezpośrednio przy granicy lub w pewnym do niej zbliżeniu, na zasadzie odstępstwa od reguł wyznaczonych wprost w przepisach techniczno-budowlanych. Powyższe ma też związek z ustalania szerokości elewacji frontowej, oraz wskaźnika powierzchni zabudowy, skoro w terenie mogą istnieć działki zabudowane budynkami w 100%. Z analizowaną regulacją pozostaje w związku upoważnienie zawarte art. 61 ust. 6 - 7 u.p.z.p. dla ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należało określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Rozporządzenie to koresponduje z przepisem rangi ustawowej, gdzie dopuszczenie do zabudowy w analizowany sposobem również ma związek z ustaleniem szerokości elewacji frontowej albo powierzchni zabudowy.

Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 950/04 , zam. zb. LEX nr 171198 ) – " Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów)."

Uchybienie zawarte w zaskarżonej decyzji w analizowanym zakresie można uznać za niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle treści decyzji organu pierwszej instancji, gdzie nawiązano do podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia oraz zgromadzonych w sprawie odpowiedni materiałów. W szczególności, w znanej stronom analizie urbanistyczno-architektonicznej, zostały podane motywy dopuszczenia możliwości przewidzianej § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie . W szczególności wskazano tam na cechu zabudowy w obszarze analizowanym, lokowanej w zbliżeniu albo także w granicy działek, tworzącej częstokroć zwarte pierzeje.

Ze zgromadzonych w sprawie materiałów wynika faktycznie, że właśnie taka zabudowa – bezpośrednio przy granicy działek istnieje po przeciwnej stronie ul. U.. Po stronie terenu inwestycji tendencja lokowania obiektów jest taka, że przy skrzyżowaniach z ul. L., czy ul. O. powstała już zwarta pierzeja, natomiast w części środkowej pomiędzy tymi ulicami obiekty wznosi się w granicach usytuowanych od strony ul. L., względnie w zbliżeniu do strony tej ulicy.

Brak zatem podstaw do uznania, że rozstrzygnięcie zawarte w tym zakresie decyzji organu pierwszej instancji narusza prawo.

W pozostałości, pomimo niefortunnego sformułowania wypowiedzi, cytowanego w skardze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie niniejszej rozważyło w istocie wszystkie pozostałe zarzutu odwołań związane z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. albo w ramach własnej analizy stanu faktycznego i przepisów, albo też akcentując, że określony wywód stanowi odpowiedź na zarzuty odwołania. Organ drugiej instancji nie ma natomiast obowiązku udzielenie odpowiedzi na poszczególne argumenty powołane przez stronę dla wywiedzenia zasadności zarzutu odwołania.

Powodem uchylenia obu wydanych w toku instancji decyzji nie są wady analizy, czy ustaleń przyjętych, jak dotąd dla przedmiotowej inwestycji, które należało rozważyć z uwagi na zarzuty skargi.

Wadliwość tych decyzji ma związek z zarzutem skargi dotyczącym naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., nie mniej jednak w sprawie niniejszej stwierdzone uchybienie nie prowadzą do takowego skutku, lecz do konieczności uchylenia obu dedycji z uwagi na uchybienie wymogom z art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a. oraz 107 § 1 k.p.a w związku z 28 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kontrolowanych decyzjach organów obu instancji brak bowiem ustaleń dotyczących kręgu stron pomimo, że odzwierciedlenie tej części ustaleń w uzasadnieniu decyzji jest jej koniecznym elementem.

Nadto, z art. 107 § 1k.p.a. wynika wymóg wskazania w decyzji strony lub stron, od czego nie zwalnia § 2 tego artykułu, mówiący o możliwości wprowadzenia do jej treści dodatkowych składników przewidzianych w przepisach szczególnych, nie zaś możności pominięcia obligatoryjnych elementów. Decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą, co dotyczy także elementu stanowiącego określenie stron.

W doktrynie wskazuje się trafnie, że : " Organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania (...) nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, bowiem brak podstaw prawnych różnicowania stron na te, które są adresatami decyzji, i te, którym się doręcza decyzję. Jeżeli bowiem dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania ( tak A. Wróbel, komentarz LEX/el. 2012 ).

Uchybienia w zakresie oznaczenia strony lub stron mogą być różnego rodzaju oraz wywoływać różne skutki prawne, przy czym poniższe rozważania ograniczają się do aspektów istotnych w niniejszej sprawie.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się trafnie, że brak w ogóle oznaczenia strony powoduje, iż nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, ponieważ nie jest spełniony jeden z wymogów stawianych indywidualnemu aktowi administracyjnemu, tj. brak skonkretyzowanego adresata rozstrzygnięcia organu administracji ( por. W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 53, C. Martysz, komentarz LEX 2010, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011r., I OSK 325/11 LEX nr 990245 ).

Z kolei skierowanie decyzji do osoby, która nie jest stroną w sprawie, jest przesłanką stwierdzenia nieważności, co wynika wprost z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Uwzględniając powyższe, należy uznać iż oznaczenie choćby jednej strony - z pominięciem pozostałych, powoduje niemożność przyjęcia, że nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Stan taki nie został jednak przewidziany jako wada kwalifikowana w art. 156 § 1 k.p.a. Opisana sytuacja nie podpada bowiem pod hipotezę art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. , natomiast fakt iż ustawodawca typizując stany uznane za wady kwalifikowane zwrócił uwagę odrębnie na kwestie oznaczenia stron, naprowadza na brak podstaw do stosowania w analizowanej kwestii art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie tam przewidzianej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Oznaczenie w decyzji choćby jednej stron - z pominięciem pozostałych, jest zatem inną wadą, którą należy uznać za istotne uchybienie przepisom postępowania, uzasadniające uchylenie tak wydanej decyzji w toku instancji, albo następnie w ramach kontroli sądowoadministracyjnej. Krąg stron wskazuje bowiem wiążąco adresatów decyzji, dla których wynikają z niej uprawnienia lub obowiązki. W sytuacji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tak decyzja stwarza dla wnioskodawcy prawo do dokonania zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia takich zmian. Z treści decyzji musi być wiadomym kogo ona dotyczy.

Spornym jest w doktrynie i orzecznictwie, w jakiej części decyzji winno nastąpić oznaczenie stron.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którym wskazanie stron postępowania w decyzji może nastąpić w dowolnym jej fragmencie – np. nagłówku, rozstrzygnięciu, uzasadnieniu, a nawet rozdzielniku pisma. Tak wydana decyzja nie narusza art. 107 § 1 k.p.a., albowiem przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie. Z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest zaś obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana , ważne jest , by była ona w sposób jednoznaczny określona ( por. wyrok NSA z 25 lutego 2009r., II OSK 1418/07, zam. zb.LEX nr 515144 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2011r. I OSK 325/11, zam. zb. LEX nr 990245 oraz w doktrynie C.Martysz, komentarz LEX 2010 ).

Podkreślanie wymaga jednakże , że rozdzielnik musi jednak stanowić zostać zamieszczony w decyzji – nawet po podpisie wydającego ją organu, tak, że stanowi z nią jeden dokument. Nie spełnia tego wymogu odwołanie się w treści decyzji do znajdującego się poza tworzącym ją dokumentem wykazu stron dostępnego w aktach administracyjnych.

W sprawie niniejszej wskazano w decyzji tylko jedną ze stron, zaś w pozostałości wzmianki o doręczeniach znajdują się w aktach w dokumentach nie stanowiących elementu decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III. wyroku, za podstawę przyjmując art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.