Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 992/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 2 ust 1 lit e
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 764/08 w sprawie ze skargi J. T, M. T i A. T na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz J. T, A. T oraz M. T solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 764/08 po rozpoznaniu skargi J. T, M. T i A. T na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...], orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 840 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że J. T, M. T, A. T jako spadkobiercy W. T wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1965 r. ustanawiającej użytkowanie wieczyste działki nr [...] położonej w K.na rzecz Spółdzielni Pracy Remontowo-Budowlanej w K.odnosząc, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz art. 232 § 1 K.c. (w brzmieniu z 1965 r.). Według wyjaśnień stron, powyższa nieruchomość odpowiadająca aktualnie działce nr [...] jednostce ewidencyjnej K.powiat k województwo ś.obręb [...]acie wydania kwestionowanej decyzji nie stanowiła własności państwowej, co zostało potwierdzone ostateczną i prawomocną decyzją Wojewody K. dnia [...] czerwca 1997 r. znak: [...], w której organ uznał, że w dniu 13 września 1944 r. grunt ten nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Działka ta nie była bowiem nieruchomością ziemską przeznaczoną na cele reformy rolnej lecz parcelą przeznaczoną pod budownictwo, zgodnie z planem parcelacji obejmującym również tę działkę, zatwierdzonym w dniu 18 stycznia 1935 r. w trybie art. 57 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Zdaniem stron, okoliczność zadysponowania zaskarżoną decyzją gruntem stanowiącym współwłasność spadkobierców stanowi naruszenie prawa, albowiem brak podstaw do takiego rozporządzenia wynikał z faktu, że grunt ten jako własność prywatna nie stanowił terenu państwowego i w związku z tym nie podlegał działaniu art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz art. 232 § 1 K.c.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej decyzji z dnia [...] października 1965 r.

W uzasadnieniu organ wskazał na szczególny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zdaniem organu przesłanka rażącego naruszenia prawa musi być oczywista, co ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że taka decyzja nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zdaniem organu nadzoru, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie można pominąć faktu, że mające w sprawie znaczenie pojęcie "nieruchomości ziemskiej" użyte w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zostało zinterpretowane w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. (sygn. akt OTK 1990, nr 1, poz. 26). W myśl tej uchwały "zakres przedmiotowy art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie obejmuje tych nieruchomości ziemskich lub ich części, które przed dniem 1 września 1939 r. zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na działki budowlane po uprzednim zatwierdzeniu projektu parcelacji przez właściwy organ administracji państwowej Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem z datą takiego zatwierdzenia utraciły one charakter nieruchomości ziemskich bez względu na to, kiedy w następstwie parcelacji własność tych działek została prawnie przeniesiona na ich nabywców." W tej sytuacji organ nadzoru stwierdził, iż oczywistość interpretacji powołanego przepisu nie istniała w dacie wydania zaskarżonej decyzji i dopiero w oparciu o powyższą uchwałę można było uznać, że część nieruchomości objętej wnioskiem nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Zmiana interpretacji przepisów dekretu PKWN o reformie rolnej w ocenie organu świadczy o braku oczywistego naruszenia tych przepisów, a skoro tak to nie można naruszenia tego przepisu traktować jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] października 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą w poprzedniej decyzji własnej. Ponadto organ wskazał, że rozstrzygający dla oceny istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawny z daty wydania decyzji, w związku z tym późniejsza zmiana prawa bądź tym bardziej zmiana jego interpretacji pozostają bez wpływu na taką ocenę. Z faktu dokonania interpretacji użytego w art. 2 ust. 1 lit. e/ pojęcia "nieruchomość ziemska" w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. nie wynika, że doszło do rażącego naruszenia prawa w dacie wydania decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1965 r. ustanawiającej użytkowanie wieczyste działki nr [...] położonej w K. na rzecz Spółdzielni Pracy Remontowo-Budowlanej w K..

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. T, M T i A T do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Skarżący zarzucili rozstrzygnięciu naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz art. 232 § 1 K.c. poprzez ustalenie, że nieruchomość niestanowiąca własności państwowej mogła stanowić przedmiot ustanowienia użytkowania wieczystego, a także naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 K.p.a.,

– art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r.,

– art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 232 § 1 K.c. w brzmieniu z 1965 r.,

– art. 8 K.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP,

– zasady równej mocy środków dowodowych,

– art. 7, art. 75, art. 76, art. 77 § 1 i 80 K.p.a.,

– art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący stwierdzili, że będący podstawą prawną kwestionowanej decyzji przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie budził wątpliwości interpretacyjnych. W dacie wydania decyzji z dnia [...] października 1965 r. zawarta w tym przepisie przesłanka określająca wymóg, by nieruchomość oddawana w użytkowanie wieczyste stanowiła własność Skarbu Państwa nie była spełniona, a okoliczność ta znalazła potwierdzenie w decyzji Wojewody K. z dnia [...] września 1997 r. orzekającej, że w dniu 13 września 1944 r. działka nr ew. [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Za nieuprawnione uznali więc pominięcie decyzji Wojewody K. przy ocenie możliwości ustanowienia na tym gruncie użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich. Z tej właśnie autorytatywnej decyzji a nie jak twierdzi Kolegium z późniejszej zmiany przepisu lub jego interpretacji wynika obiektywny brak zaistnienia wymaganych przesłanek do ustanowienia użytkowania wieczystego. Zdaniem autorów skargi, skoro Skarb Państwa nie nabył spornej nieruchomości w dniu 13 września 1944 r. to nie została spełniona przesłanka ustawowa do ustanowienia i nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną [...], zaś decyzja Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1965 r. odbiegająca w sposób oczywisty od rzeczywistego stanu prawnego w sposób rażący narusza prawo i jest bezwzględnie nieważna.

Skarżący zarzucili rozstrzygnięciu Kolegium sprzeczność z dotychczasowym orzecznictwem zarówno organów administracji publicznej jak i sądów administracyjnych, które w przypadku deklaratoryjnego stwierdzenia braku przesłanek do przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa ex lege na mocy przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przez właściwy organ i w rezultacie braku wystąpienia skutku w postaci przejścia prawa własności z dotychczasowych właścicieli przyjmowało tę okoliczność za rażące naruszenie prawa, tj. przesłankę konieczną i jednocześnie niezbędną do stwierdzenia nieważności decyzji lub ich wydania z naruszeniem prawa. Podnieśli, że zgodnie z orzecznictwem, o tym czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" uznaje się takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, nie ma zaś znaczenia ani oczywistość naruszenia danego przepisu, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Skarżący podkreślili, że wskazane przez nich naruszenie pociąga za sobą wywłaszczenie osób prywatnych bez podstawy prawnej i odpowiedniego odszkodowania, co nie może znajdować akceptacji w państwie prawa.

Naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i administracji wyrażonej w art. 8 K.p.a. oraz zasady równości obywateli wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP skarżący nadto upatrują w stanowisku Kolegium, które odbiega od innych tego typu rozstrzygnięć wydawanych w podobnych sprawach, a w szczególności decyzja Ministra Infrastruktury [...] z dnia [...] października 2008 r., którą organ stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem prawa w odniesieniu do sąsiedniej nieruchomości stanowiącej część nieruchomości, z której powstała działka [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w treści zaskarżonej decyzji.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że dla rozpoznania niniejszej sprawy niezbędne jest ustalenie relacji pomiędzy ustanowieniem użytkowania wieczystego gruntu na podstawie decyzji administracyjnej w oparciu o przepisy ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz decyzją wydaną w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN stwierdzającą, że konkretna nieruchomość nie podpadała pod działanie tego dekretu. Ocena charakteru decyzji oraz skutków prawnych, które wywiera decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (zwanego dalej dekretem PKWN) stanowi kluczowe zagadnienie dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Przy rozważaniu powyższych kwestii Sąd kierował się poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA 889/96 opubl. Lex nr 45957. W wyroku tym NSA wskazał, że "w przypadku kiedy mamy do czynienia z obowiązkiem bądź prawem wynikającym wprost z ustawy (z mocy prawa), skutek prawny następuje z datą ustaloną w tej ustawie, natomiast akt administracyjny konkretyzujący przedmiot i skierowany do indywidualnego adresata ma charakter deklaratoryjny. Decyzje deklaratoryjne ustalają jedynie autorytatywnie istnienie i zakres jakiegoś stosunku prawnego, który powstał wcześniej z mocy przepisów prawnych. Skutki prawne w tego typu sytuacjach powstają ex tunc jako skutki wejścia w życie tego przepisu prawnego, a nie ex nunc, jako skutki prawne decyzji deklaratoryjnej. Jest to podstawowa cecha różniąca decyzje deklaratoryjne od decyzji konstytutywnych, które same określają datę, od której następują skutki prawne. Decyzje deklaratoryjne mogą być wydawane w każdym czasie, jako że nie kreują nowych stanów prawnych, a tylko stwierdzają ich istnienie".

Sąd I instancji uznał, że decyzja Wojewody K. z dnia [...] czerwca 1997 r. orzekająca, że w dniu 13 września 1944 r. działka nr [...] położona w K. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, a w związku z tym czas jej wydania potwierdza jedynie skutki prawne jakie zaistniały z mocy prawa w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, czyli w dniu 13 września 1944 r. Z tą bowiem datą podpadające pod działanie dekretu nieruchomości przechodziły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Stanowisko to prowadzi do stwierdzenia, że Skarb Państwa w dacie wejścia w życie dekretu PKWN, tj. w dniu 13 wrześni 1944 r. nie nabył własności przedmiotowej nieruchomości.

Konsekwencją powyższych rozważań jest uznanie, że ocena prawidłowości decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste jest zależna od treści decyzji wydanej w trybie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN. Z tych względów za trafny uznał Sąd I instancji zarzut skarżących dotyczący naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na jego wynik, tj. art. 7, 75, 76, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie przy ocenie możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich decyzji Wojewody K. z dnia [...] czerwca 1997 r. wydanej na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. – w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51) w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jedn. Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach stanowiącym podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia kwestionowanej decyzji wieczyste użytkowanie może być ustanowione tylko na terenie państwowym. Podobną regulację zawierał art. 232 K.c. w brzmieniu na dzień wydania decyzji stanowiąc "grunty stanowiące własność państwową a położone w granicach administracyjnych miast lub osiedli oraz grunty państwowe położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta lub osiedla i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki (tereny państwowe), mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym, jak również spółdzielniom budownictwa mieszkaniowego i innym osobom prawnym określonym w przepisach szczególnych". Przekazywanie terenów państwowych w użytkowanie wieczyste następowało w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej rady narodowej (art. 10 ust. 1 ustawy z 1961 r.).

Reasumując Sąd podniósł, że z analizy powołanych przepisów wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że niezbędną ustawową przesłanką ustanowienia użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej było oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu państwowego czyli gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, gdyż tylko taki grunt mógł stanowić przedmiot użytkowania wieczystego. W świetle obowiązujących w dacie podjęcia kwestionowanej decyzji regulacji prawnych oraz na podstawie ustalonego stanu faktycznego w sprawie brak było przesłanek do oddania Spółdzielni Pracy Remontowo-Budowlanej w K. przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, którego właścicielem nie był Skarb Państwa prowadzi do oczywistości naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji z dnia [...] października 1965 r.

Sąd wyjaśnił, że przedmiotem postępowania nadzorczego jest przede wszystkim ocena prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z obowiązującym prawem materialnym, a nie tylko prawidłowość działania organu wydającego kontrolowaną decyzję. Podnoszona przez organ nadzoru okoliczność, że Powiatowej Radzie Narodowej nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa w dacie wydawania decyzji, tj. w dniu [...] października 1965 r. skoro dopiero w dniu 19 września 1990 r. Trybunał Konstytucyjny dokonał interpretacji pojęcia "nieruchomości ziemskiej" użytego w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN, nie może przesądzać o prawidłowości tej decyzji.

Zdaniem Sądu I instancji dokonując odmiennej interpretacji art. 12 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN, Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Uchylając zaskarżoną oraz poprzedzającą ja decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni podniesione przez Sąd uwagi. Prowadząc postępowanie ponownie organ powinien również dokonać ustaleń dotyczących aktualnego stanu prawnego działki nr [...], pod kątem nieodwracalnych skutków w rozumieniu art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 K.p.a., które stanowią przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji natomiast uzasadniają stwierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucając:

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez błędne przyjęcie, że Kolegium z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. dokonało odmiennej interpretacji art. 12 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN, podczas gdy Kolegium w przedmiotowej sprawie zastosowało taką samą interpretacje jak WSA, który powtórzył za Kolegium uchwałę z 19 września 1990 r. Trybunału Konstytucyjnego (Dz.U. Nr 66, poz. 396), w świetle której bezspornym był fakt, że część nieruchomości objętej wnioskiem, tj. 12.0375 ha nie podlegała przejęciu na cele reform rolnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że Kolegium w uchylonych przez Sąd decyzjach stwierdziło jedynie, iż odmienna, (choć oczywiście błędna w świetle późniejszej uchwały TK), interpretacja dekretu o reformie rolnej w ramach kontrolowanej decyzji Powiatowej Rady Narodowej w Końskich z dnia [...] października 1965 r. Nr. [...] w przedmiocie ustanowienia użytkowania działki nr [...] położonej w K. na rzecz Spółdzielni Pracy Remontowo-Budowlanej w K. nie stanowiła sama przez się rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ówczesna interpretacja pojęcia "nieruchomość ziemska" zgodna była z wykładnią literalną dekretu o reformie rolnej. Wątpliwości interpretacyjne przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jedn. Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; zm.: Dz.U. z 1957 r. Nr 39, poz. 172, z 1968 r. Nr 3, poz. 6) jakie stały u podstaw do wydania uchwały z dnia 19 września 1990 r. przez Trybunał Konstytucyjny (Dz.U. Nr 66, poz. 396) nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Kolegium, zdefiniowane w doktrynie i orzecznictwie pojęcie rażącego naruszenia prawa nie obejmuje takich naruszeń prawa, które polegają na błędnej aczkolwiek uzasadnionej w danej chwili interpretacji, zgodnej z wykładnią literalną danego przepisu.

Organ podniósł, że skoro rozumienie przepisu powoduje poważne wątpliwości, to nie można mówić o oczywistym naruszenie tego przepisu, a – co za tym idzie – naruszenia tego przepisu nie można traktować jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (pob. wyrok z dnia 24 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie IV SA/Wa 2253/06). Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, tj. takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Skoro pojawiają się wątpliwości interpretacyjne, które wymagają podjęcia uchwały przez Trybunał Konstytucyjny to tym bardziej nie mogą one stanowić o rażącym naruszeniu prawa.

Wbrew twierdzeniom WSA organ Prezydium Powiatowej Rady Narodowej na gruncie obowiązującej wykładni przepisów dekretu miał prawo uznać, że przedmiotowy grunt stanowił teren państwowy będący własnością Skarbu Państwa.

Reasumując, nie można Powiatowej Radzie Narodowej zarzucić dokonania rażącego naruszenia prawa w chwili wydawania decyzji, tj. w dniu [...] października 1965 r., skoro dopiero w dniu 19 września 1990 r. Trybunał Konstytucyjny (Dz.U. Nr 66, poz. 396) wyjaśnił w uchwale wątpliwości interpretacyjne dotyczące pojęcia "nieruchomość ziemska", bowiem dekret nie zawiera takiej definicji.

Również, wbrew twierdzeniu WSA, ocenianej decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Powiatowej Rady Narodowej w K z dnia [...] października 1965 r. Nr. [...] nie można przypisać rażącego naruszenia przepisów art. 12 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. (Dz.U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159 ze zm.) oraz art. 232 § 1 K.c. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 10 czerwca 1998 r. IV SA 1290/96 – Lex nr 43251, wyrok NSA z 8 czerwca 1998 r., IV SA 1490/96 – Lex 43254).

W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. T, M. T i A. T reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata P. B wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu wskazano, że należy w pełni podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wyrażone w wyroku z dnia 22 stycznia 2009 r., co do naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Z przepisów tych, stanowiących podstawę materialnoprawną orzekania przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, wynika w "sposób niebudzący wątpliwości" (tak WSA w Kielcach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), że niezbędną ustawową przesłanką "uwłaszczenia" na rzecz osoby trzeciej w drodze decyzji administracyjnej było, aby grunt stanowił "własność państwową". Brak spełnienia pierwszej z tej przesłanki potwierdza ostateczna i prawomocna decyzja Wojewody K. z dnia [...] czerwca 1997 r. Nie budzi jednocześnie wątpliwości fakt, że rozporządzenie przez organ administracji publicznej nieruchomością niespełniającą przesłanek określonych w dekrecie, stanowiącą własność osób prywatnych, a na rzecz osób trzecich, stanowiące wywłaszczenie bez podstawy prawnej, stanowi rażące naruszenie prawa. W związku z powyższym nie znajduje zrozumienia argumentacja Skarżącego – SKO w K., iż nie może w niniejszej sprawie być mowy o rażącym naruszeniu prawa przez decyzję Prezydium Rady Powiatowej w K..

Zaznaczono, że kluczową kwestią w niniejszej sprawie, która była już podnoszona przez Stronę Przeciwną zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i w skardze na decyzję administracyjną, a także znalazła wyraz w uzasadnieniu wyroku WSA w Kielcach, a której Skarżący – SKO w K. wydaje się nie rozumieć, jest błąd, popełniany przez ten ostatni organ, przy ocenie dokonywanej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach i art. 232 K.c. zachowania organu, a właściwie osób piastujących funkcję organu i stanu ich świadomości, miast oceny indywidualnego i konkretnego aktu prawnego, jakim jest decyzja administracyjna, które to przedmioty oceny przynależą do zupełnie innych kategorii. Jak, absolutnie słusznie, stwierdza WSA w Kielcach, "przedmiotem niniejszego postępowania nadzorczego jest przede wszystkim ocena prawidłowości wydanej decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z obowiązującym prawem materialnym, a nie prawidłowość działania organu wydającego kontrolowaną decyzję".

Podkreślono, iż zarzutem wadliwości decyzji jest rażące naruszenie prawa poprzez zastosowanie przepisu, którego zastosowanie zależało od tego czy nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Skoro obiektywnie nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, to nie mogło dojść do zastosowania przepisu, a zatem jego zastosowanie i wyciągnięcie konsekwencji prawnych w postaci pozbawienia prawa własności nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa, bez względu na to czy można organowi, czy też pracownikowi faktycznie podejmującemu czynności zmierzające do wydania decyzji zarzucić winę, przy czym jej brak, rozumiany jako dokonanie błędnej interpretacji w duchu panującej polityki państwa zmierzającej do maksymalizacji skutków nacjonalizacji wszelkiej własności prywatnej, miałby wyłączać rażące naruszenie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania.

Wobec niestwierdzenia w rozpoznawanej sprawie żadnej z okoliczności wymienionych w § 2 art. 183 P.p.s.a. skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach została przeprowadzona w zakresie wyznaczonym przez podstawy, na jakich oparta został skarga kasacyjna. Podstawą tą jest zarzut obrazy przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159 ze zm.) i art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Przede wszystkim trzeba zauważyć, że tak postawiony zarzut nie został sformułowany poprawnie. W treści skargi kasacyjnej nie wymieniono przepisów postępowania – ustawy P.p.s.a., które w procesie kontroli zaskarżonej decyzji miał naruszyć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Uzasadnianie zarzutu naruszenia przepisów postępowania błędną wykładnią przepisów prawa materialnego jest niedopuszczalne, bowiem zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego stanowi odrębną podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. nie może być uznany za trafny w sytuacji niewskazania w skardze kasacyjnej żadnego z przepisów postępowania o jakich mowa w ww. przepisie, których naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach spowodowałoby nieuprawnione zastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a.

Skutkiem takiego stanu rzeczy jest to, iż Naczelny Sąd Administracyjny, wobec niepodważenia przez skargę kasacyjną stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku miał możliwość oceny zasadności zarzutu błędnej wykładni wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego – tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159 ze zm.) i art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Ocenę tę należy poprzedzić przypomnieniem, że w dniu [...] czerwca 1997 r. decyzją Wojewody K. uznano, że działka nr [...] (poprzednio [...]), na której decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1965 r. ustanowiono prawo wieczystego użytkowania na rzecz Spółdzielni Pracy Remontowo-Budowlanej w K., nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN. Ma rację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, że charakter prawny decyzji Wojewody K. z dnia [...] czerwca 1997 r. i wynikające z niej skutki mają zasadnicze znaczenie dla oceny, czy ustanowienie na przedmiotowej działce prawa wieczystego użytkowania było dopuszczalne. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, który to przepis stanowił podstawę ustanowienia powyższego prawa rzeczowego na rzecz Spółdzielni Pracy Remontowo-Budowlanej w K., wieczyste użytkowanie może być ustanowione tylko na terenie państwowym. Dla oceny zatem, czy decyzja, o stwierdzenie nieważności której wnieśli J., M. i A. T rażąco naruszała prawo, należało zanalizować skutki decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] czerwca 1997 r. i odpowiedzieć na pytanie, czy przedmiotowa działka przeszła na własność Skarbu Państwa (stała się terenem państwowym) z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Tylko bowiem w takim przypadku było dopuszczalne ustanowienie na niej prawa wieczystego użytkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawidłowo uznał, iż decyzja Wojewody Kieleckiego z dnia [...] czerwca 1997 r. ma charakter deklaratoryjny. Decyzja deklaratoryjna potwierdza stan prawny istniejący jeszcze przed jej wydaniem.

Decyzja deklaratoryjna stwierdza w sposób wiążący w danej sprawie prawa lub obowiązki wynikające z przepisu prawa. Nie tworzy więc stosunków prawnych. Decyzje deklaratoryjne wywołują skutki wstecz (ex tunc), a więc nie z dniem ich wydania, lecz z chwilą zaistnienia sytuacji faktycznej, z którą ustawa wiąże powstanie praw lub obowiązków. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że skutki decyzji Wojewody K. z dnia [...] czerwca 1997 r. należy wiązać z datą wejścia w życie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej 13 września 1944 r. W tej dacie skutkiem decyzji Wojewody K. z dnia [...] czerwca 1997 r. działka nr [...] (poprzednio [...]) położona w K. nie przeszła na własność Skarbu Państwa, nie stała się więc gruntem państwowym, na którym stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach było możliwe ustanowienie prawa wieczystego użytkowania. Dokonana zatem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wykładnia art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej jest prawidłowa. Oceny takiej nie zmienia podnoszony w skardze kasacyjnej argument, że nie można uznać za rażąco naruszającą prawo decyzji podjętej na podstawie przepisów prawa materialnego, których treść rodzi wątpliwości interpretacyjne, a te zdaniem skarżącego zostały usunięte dopiero uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. w sprawie wykładni art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Mając na uwadze skutki decyzji Wojewody Kieleckiego o tym, czy doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez ustanowienie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości należy wypowiadać się uwzględniając stan prawny nieruchomości istniejący w dacie 13 września 1944 r., zaś zgodnie z nim działka nr [...] (poprzednio [...]) położona w K. nie stała się własnością Skarbu Państwa i z tych względów nie mogła zostać rozdysponowana na rzecz osób trzecich.

W kontekście powyższego pojawiające się na tle art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu wątpliwości związane z rozumieniem pojęcia "nieruchomość ziemska", nie mają żadnego znaczenia dla wyniku rozpoznawanej sprawy.

Skoro przepis art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu nie znajdował zastosowania do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, to tym samym nieistotne są wszelkie argumenty skargi kasacyjnej dotyczące wątpliwości związanych z wykładnią tego przepisu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 18 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.