Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2013/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6174 Komornicy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 4, ust. 1, art. 15a ust. 3, art. 15b ust. 1, art. 27 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 2, art. 1, art. 8, art. 15, art. 23 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1138
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji - tekst jedn.
article: art. 106
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 759 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1822
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi Izby Komorniczej w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołania na stanowisko komornika oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Minister Sprawiedliwości powołał D.K. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym dla [...] w L.

W dniu 30 maja 2016 r. do Ministra Sprawiedliwości wpłynął wniosek Izby Komorniczej w L., reprezentowanej przez Radę Izby Komorniczej w L.,

o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r.

i oddalenie wniosku o powołanie.

W uzasadnieniu wniosku odwołująca się podniosła, że znane jej jest wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych, które nie uznawało organów opiniujących samorządów zawodowych za strony postępowań w przedmiocie powołań na stanowisko komornika sądowego, bądź odwołania notariusza. Obecnie jednak stanowisko to zmieniło się (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. VI SA/Wa 1022/15 oraz uchwala Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2014 r. sygn. II GPS 1/14, w której w wyjaśnieniu zagadnienia prawnego, przedstawionego przez Prezesa NSA, Sąd zajął stanowisko, że na podstawie art. 10 § 1 i 16 § 3 ustawy Prawo o notariacie w zw. z art. 106 i art. 28 k.p.a. izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza). Zatem organ samorządu zawodowego komorników sądowych, ze względu na brak istotnych cech różnicujących oba te samorządy, jak również na to, iż zarówno notariusz jak i komornik są funkcjonariuszami publicznymi (co wynika wprost z art. 115 kodeksu karnego) powinien być uznany za stronę niniejszego postępowania. Skarżąca wskazała, że samorząd komorniczy reprezentuje osoby wykonujące zawód komornika sądowego, a także sprawuje pieczę nada należytym wykonywaniem tego zawodu w granicach interesu prawnego

i dla jego ochrony. Piecza ta winna być rozumiana szeroko i obejmować również czynności związane z dopuszczeniem do wykonywania zawodu oraz decydowanie lub współdecydowanie o tym, kto uzyska uprawnienie do wykonywania zawodu.

Izba podkreśliła, że art. 11 ust. 2 u.k.s.e., wskazuje, iż Minister Sprawiedliwości ocenia, czy liczba komorników działających w danym rewirze jest wystarczająca, biorąc przy tym pod uwagę ustawowe, ściśle określone kryteria. Tymczasem - zdaniem Izby Komorniczej - organ nie dokonał rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, wskutek czego ocena części lub nawet całości dowodów nie nastąpiła w ogóle, a jeśli nastąpiła - sprzeczna jest z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego oraz niespójna. Ponadto wobec odstąpienia od sporządzenia uzasadnienia decyzji, na podstawie art. 107 § 4 k.p.a., nie jest wiadome, jakie i w jakim zakresie postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone, w jaki sposób zostały ocenione zebrane w sprawie dowody oraz czy ocena tych dowodów nastąpiła w zgodzie z zasadą ich swobodnej oceny.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Minister Sprawiedliwości działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.) - dalej k.p.a., w związku z art. 10 i 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2015 r., poz. 790, ze zm.) - dalej u.k.s.e., po rozpatrzeniu wniosku Izby Komorniczej w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o powołaniu D.K. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym dla [...] w L. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej powołania D.K. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym dla [...] w L. złożony przez Izbę Komorniczą w L. nie może zostać rozpatrzony, z uwagi na fakt, iż został złożony przez podmiot nie będący stroną w sprawie.

Minister wyjaśnił, że pojęcie strony postępowania zdefiniowane zostało

w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym interes prawny, o jakim mowa w tym przepisie to interes "indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie,

a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego" (tak w komentarzu do art. 28 k.p.a., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd, C.H, Beck). Jednocześnie wskazać należy, że "pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku" (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r. sygn. akt I SA 1326/93). Zatem przepis art. 28 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstaw}' do uznania konkretnego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, lecz musi istnieć przepis prawa materialnego, który stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, Izba Komornicza w L. nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem żaden przepis prawa materialnego, w tym przypadku u.k.s.e., nie przyznaje organom samorządu komorniczego statusu strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, a decyzja o powołaniu komornika sądowego nie rozstrzyga bezpośrednio ani też pośrednio o prawach czy obowiązkach samorządu komorniczego.

Samorządowi komorniczemu jako organowi opiniodawczemu nie przysługuje prawo występowania w charakterze strony, ponieważ samorząd ten uczestniczy

w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika na zasadach określonych

w art. 106 k.p.a., przez co wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu.

Minister podkreślił, że z przepisów ustawy o komornikach sądowych

i egzekucji wynika wprost jedynie opiniodawcza rola samorządu komorniczego

w postępowaniach w przedmiocie powołania i odwołania komornika sądowego. Ustawodawca bowiem systemowo uregulował tę kwestię, konsekwentnie wskazując jedynie na kompetencje opiniodawcze organów samorządu komorniczego.

Minister wskazał, że sprawy o powołanie na stanowisko komornika sądowego dotyczą indywidualnych interesów osób ubiegających się o stanowisko komornika sądowego. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 u.k.s.e. komornika powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek zainteresowanego. Udział samorządu komorniczego

w postępowaniu sprowadza się do zagwarantowania mu wpływu na treść rozstrzygnięcia, jednak wyłącznie w zakresie objętym obowiązkiem współdziałania. W tej mierze organ współdziałający ma za zadanie przyczynić się do prawidłowego załatwienia sprawy przez inny organ, ale bez wkraczania we właściwość, zadania

i kompetencje innego organu. Opinia właściwej rady izby komorniczej wchodzi do materiału dowodowego, podlega rozważeniu jako jeden z dowodów poddanych swobodnej ocenie w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w ten sposób wpływa bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2012 r. sygn. VI SA/Wa 2205/11, z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. VI SA/Wa 453/12 oraz z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. VI SA/Wa 1963/12).

Sprawy o powołanie na stanowisko komornika sądowego nie dotyczą indywidualnego interesu prawnego izb komorniczych, lecz indywidualnych interesów osób ubiegających się o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Tym samym nie są własnymi sprawami samorządu komorniczego. Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny przesłanka interesu publicznego, na gruncie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, precyzuje cel i granice sprawowanej pieczy nad wykonywaniem zawodu. Każde działanie samorządu zawodowego w tym zakresie podlega zatem konstytucyjnie ukierunkowanej ocenie, dokonywanej z punktu widzenia interesu publicznego (zob. wyrok TK z 18 lutego 2004 r. sygn. P 21/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz.9). Interes publiczny i jego ochrona nie mogą być utożsamiane z partykularnym interesem danej korporacji zawodowej.

Organ wskazał, że komornik przede wszystkim jest funkcjonariuszem publicznym i to Minister Sprawiedliwości powołuje go i sprawuje nadzór - zgodnie

z art. 64 ust. 1 i 2 u.k.s.e. - nad komornikami. W tym zakresie m. in. może zawiesić komornika w czynnościach czy odwołać z zajmowanego stanowiska (np. w przypadku rażącego naruszenia prawa). Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 u.k.s.e. do zakresu działania rady izby komorniczej należy natomiast nadzór nad przestrzeganiem przez komorników i asesorów komorniczych powagi i godności zawodu. W przepisie tym mowa jest wprost o nadzorze nad komornikami, nie zaś nad kandydatami na komorników. Tymczasem do momentu złożenia ślubowania nie można mówić o powołaniu kandydata na komornika, mimo wydania przez organ stosownej decyzji w tym zakresie. Brak zatem jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, iż odmawiając izbie komorniczej prawa udziału w postępowaniu administracyjnym

o powołanie na stanowisko komornika uniemożliwia się wykonywanie obowiązków sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem powagi i godności zawodu oraz sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Ustawodawca wyposażył bowiem radę izby komorniczej w szereg instrumentów (np. wizytacje kancelarii komorniczych, wnioskowanie o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego), za pomocą których może skutecznie czuwać nad zapewnieniem wysokiego poziomu merytorycznego dokonywanych przez komorników czynności. Brak udziału w toku postępowania w przedmiocie powołania na komornika żadnego z tych uprawnień izb komorniczych nie narusza, nie można zatem twierdzić, że uprawnienia samorządu komorniczego w tym zakresie są iluzoryczne.

Za nieuprawnione Minister uznał powoływanie się Izby na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego nr II GPS 1/14 z dnia 22 września 2014 r. która dotyczy zagadnienia prawnego dotyczącego kwestii, czy na podstawie art. 10 § 1 i 16 § 3 ustawy Prawo o notariacie w zw. z art. 106 i art. 28 k.p.a. izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach

w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza, nie dotyczy natomiast bezpośrednio uprawnień izb komorniczych w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania komornika sądowego.

W ocenie Ministra pomimo zbliżonych uregulowań prawnych dotyczących uprawnień samorządów notarialnego i komorniczego, istnieje zasadnicza różnica

w statusie prawnym notariusza i komornika sądowego. Różnice te zachodzą

w zakresie funkcji i zadań powierzonych notariuszom i komornikom. Przede wszystkim komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (art. 1 u.k.s.e.), jest organem egzekucyjnym państwa, a czynności komornika mają charakter publicznoprawny. W odniesieniu do komornika nie zachodzi możliwość swobody czynności zawodowych, a zwłaszcza odmowy przyjęcia sprawy, do której prowadzenia jest właściwy. Komornik, poza wyjątkiem określonym w art. 8 u.k.s.e., jest również ściśle powiązany z obszarem właściwości sądu rejonowego, przy którym działa. Ponadto ze szczególnym publicznoprawnym statusem prawnym komornika sądowego związana jest też specyficzna dla tego zawodu instytucja zawieszenia komornika w czynnościach.

Z publicznoprawnym statusem komornika sądowego związany jest również szczególnego rodzaju nadzór nad jego działalnością sprawowany przez uprawnione organy. Komornik podlega nadzorowi judykacyjnemu (sądowemu - wykonywanemu przez sąd rejonowy, przy którym działa, z urzędu lub w wyniku złożenia skargi na czynności komornika), administracyjnemu (służbowemu - wykonywanemu przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów) i samorządowemu (korporacyjnemu). Zakres uprawnień organów nadzoru wyznacza granice niezależności i samodzielności komornika w wykonywaniu powierzonych czynności. Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 3 u.k.s.e. za szkodę wyrządzoną przez komornika solidarną odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa. Takiej odpowiedzialności Skarbu Państwa nie przewidują natomiast przepisy ustawy Prawo o notariacie.

Minister wskazał ponadto, że nadzór nad komornikiem sądowym wykonywany przez Ministra Sprawiedliwości ma postać nadzoru bezpośredniego i pośredniego. Nadzór bezpośredni skierowany jest na wszystkich komorników w celu zachowania jednolitych zasad w spełnianiu powierzonej funkcji oraz samorządu komorniczego co do zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Nadzór ten odnosi się również do innych materii funkcjonowania komornika m. in. wiąże się z jego powoływaniem

i odwoływaniem. Przykładowo, zgodnie z art. 15a ust. 1 pkt 6 u.k.s.e. na wniosek prezesa właściwego sądu apelacyjnego lub prezesa właściwego sądu okręgowego, Minister Sprawiedliwości odwołuje komornika z zajmowanego stanowiska, jeżeli komornik dopuścił się rażącego lub uporczywego naruszenia przepisów prawa.

W ramach nadzoru pośredniego Minister Sprawiedliwości może natomiast zlecić sędziemu - wizytatorowi przeprowadzenie wizytacji określonej kancelarii. Minister Sprawiedliwości jest również uprawniony do złożenia wniosku o wszczęcie przeciwko komornikowi postępowania dyscyplinarnego.

Istotnym elementem różnicującym status prawny komornika sądowego

i notariusza jest również wspomniany wyżej nadzór judykacyjny sądu nad komornikiem sądowym, sprawowany na podstawie art. 759 § 2 k.p.c., zgodnie z którym sąd może z urzędu wydawać komornikowi zarządzenia zmierzające do zapewnienia należytego wykonania egzekucji oraz usuwać spostrzeżone uchybienia. Zatem uprawnienia nadzorcze przyznane sądowi na podstawie art. 759 § 2 k.p.c. mają zarówno charakter represyjny (usuwanie spostrzeżonych uchybień), jak i prewencyjny (zapewnienie należytego wykonania egzekucji), a sąd może podejmować z urzędu działania nadzorcze w toku prowadzonej przez komornika sądowego egzekucji.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2016 r. Izba Komornicza w L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, nie zgadzając się z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji nie sposób się zgodzić.

Skarżącą wskazała, że z treści np. art. 115 par. 13 ust. 3 kodeksu karnego wynika wprost, że tak notariusz, jak i komornik - są funkcjonariuszami publicznymi. Regulacja ustawowa nie pozostawia tu żadnych wątpliwości. W ocenie Izby ponieważ na odmowę dokonania czynności notarialnej przysługuje zażalenie - przyjąć należy że notariusz odmawiający czynności notarialnej pełni funkcję sądu I-szej instancji. Status funkcjonariusza publicznego nie pozbawia w końcu możliwości przyznania funkcjonariuszowi statusu osoby zaufania publicznego. Z tego względu argumentu za odmową przyznania Izbie Komorniczej statusu strony z tego względu, że inny jest status tak samorządów, jak i osób piastujących funkcje komornika

i notariusza, nie można uznać za trafny i istotny.

Nie jest również istotny dla sprawy przytoczony przez Ministra Sprawiedliwości zakres uprawnień komornika sądowego, w istocie odmienny od zakresu uprawnień notariusza, a sprowadzający się do stosowania przymusu w celu podporządkowania dłużnika indywidualnej normie prawa materialnego (przymuszenia do wykonania orzeczenia sądu).

Ponadto czynności wykonywane przez komornika nie polegają wyłącznie na stosowaniu przymusu, wystarczy wspomnieć o obowiązku wezwania dłużnika do dobrowolnego wykonania treści tytułu wykonawczego - czy to zapłaty, zgodnie z art. 923 k.p.c., czy dobrowolnego opuszczenia nieruchomości i lokalu zgodnie z art. 1046 k.p.c., gdzie - w przypadku zastosowania się dłużnika do wezwania - do zastosowania przymusu nie dochodzi w ogóle, a jeśli już - wyłącznie wskutek ziszczenia się określonych przesłanek procesowych, nakładających na komornika obowiązek działania. Podobnie jak notariusz, komornik funkcjonalnie jest przedsiębiorcą, a przynajmniej z woli ustawodawcy dokonywane przez niego czynności traktowane są jako usługi dla ludności, o czym bezspornie przesądził Minister Finansów, uznając interpretacją ogólną z 9 czerwca 2015 r, że opłaty egzekucyjne winny być opodatkowane podatkiem od towarów i usług.

Nie jest również cechą różnicującą brak możliwości swobody czynności zawodowych. Również notariusz zobowiązany jest do dokonania zleconej czynności notarialnej, a jeżeli dokonać jej nie może - odmowy może udzielić w ściśle określonych przypadkach, odmowę tę musi uzasadnić, zaś na odmowę - czym wspomniano wyżej - przysługuje zleceniodawcy zażalenie do właściwego sądu. Co do braku możliwości dokonania czynności bez wynagrodzenia - kompetencja obniżenia opłaty egzekucyjnej, której część w istocie może stanowić) wynagrodzenie komornika, nawet do kwoty posiadającej marginalne znaczenie ekonomiczne, została przeniesiona na sąd zgodnie z treścią art. 49 ust. 7 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, albowiem ustawodawca, w trakcie prac nad nowelizacją umożliwiającą tzw. "miarkowanie" opłaty, uznał że jest to konieczne dla prawidłowego stosowania instytucji miarkowania. W przypadku złożenia wniosku o obniżenie opłaty komornik zobowiązany jest taki wniosek rozpoznać i w razie wystąpienia przesłanek ustawowych - opłatę obniżyć, nawet do wspomnianej, pozbawionej znaczenia ekonomicznego, wysokości.

Odnosząc się do kwestii ścisłego powiązania komornika z obszarem sądu rejonowego, przy którym komornik działa, zdaniem skarżącej wbrew stanowisku Ministra Sprawiedliwości związek taki, systematycznie, od czasu nowelizacji ustawy o komornikach sądowych i egzekucji z 2007 r., wprowadzającej nieograniczone terytorialnie prawo wyboru komornika oraz swoistą "konkurencję" w stosowaniu przymusu państwowego - maleje, np. w 2014 r. spośród 5.188 tys. spraw Km, aż 2.551 tys. czyli połowę komornicy prowadzili poza obszarem właściwości sądu przy którym działają, zaś w latach 2015 i 2016 odsetek ten jeszcze się powiększył .

Istotnie, co trafnie podkreślił Minister Sprawiedliwości, Skarb Państwa odpowiada solidarnie z komornikiem za wyrządzone przez komornika szkody - jednak zupełnie inaczej (proporcjonalnie) ukształtowane są zasady ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej przedstawicieli obu tych zawodów; w przypadku notariusza brak ubezpieczenia powodować może odpowiedzialność dyscyplinarną, zaś w przypadku komornika - jest bezwzględną przesłanką odwołania ze stanowiska. Również suma gwarancyjna ubezpieczenia jest w przypadku komorników ustalana aktem prawa powszechnie obowiązującego - rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2003 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej komorników sądowych Dz. U. 2003 Nr 232 poz. 2326. Można zatem stwierdzić, że interesy Skarbu Państwa, które mogłyby doznać uszczerbku z powodu szkód wyrządzonych przy dokonywaniu czynności egzekucyjnych są doskonale zabezpieczone, zaś Państwo posiada instrumenty pozwalające kształtować zakres tychże zabezpieczeń, poprzez ustalenie minimalnej sumy gwarancyjnej, w miarę potrzeb. Różnice w odpowiedzialności nie wydają się zatem cechą różnicującą pozycję ustrojową notariuszy i komorników.

Przechodząc do omówienia nadzoru sprawowanego nad komornikiem Rada Izby w pełni podziela stanowisko Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z którym Minister Sprawiedliwości sprawuje nad komornikami nadzór pośredni i bezpośredni - przy czym ten ostatni skierowany jest na wszystkich komorników w celu zachowania jednolitych zasad w spełnianiu powierzonej funkcji oraz na organy samorządu - w celu zachowania zgodności z prawem podejmowanych uchwał.

Z wyliczenia różnic w statusie komorników i notariuszy Minister Sprawiedliwości wyprowadził wniosek, iż niemożliwe jest zastosowanie normy sformułowanej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego do określenia statusu Izby Komorniczej w postępowaniu kwalifikacyjnym dotyczącym powołania na stanowisko komornika sądowego - jako statusu strony. Zdaniem skarżącej Izby argumentacja przedstawiona przez Ministra Sprawiedliwości nie wytrzymuje

jednak w najmniejszym stopniu krytycznej analizy.

Dodatkowo swoje stanowisko w sprawie Izba przedstawiła w piśmie procesowym z dnia 23 marca 2017r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd

w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. -- Dz. U. z 2016 poz.718 ze zm.).

Oceniając zaskarżoną decyzję wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Sprawiedliwości, który po rozpatrzeniu wniosku Izby Komorniczej w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o powołaniu D.K. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym dla [...] w L. umorzył postępowanie odwoławcze.

W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko Ministra, zgodnie z którym Izba Komornicza w L. nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem żaden przepis prawa materialnego, w tym przypadku ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2015r., poz. 790, ze zm. dalej u.k.s.e.), nie przyznaje organom samorządu komorniczego statusu strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, a decyzja o powołaniu komornika sądowego nie rozstrzyga bezpośrednio ani też pośrednio o prawach czy obowiązkach samorządu komorniczego. Z przepisów art. 93 ust.1 pkt 2 i art. 11 ust. 4 u.k.s.e. wynika wprost, że samorząd komorniczy jest organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania komornika sądowego.

Przed wszystkim sprawy o powołanie na stanowisko komornika sądowego dotyczą indywidualnych interesów osób ubiegających się o stanowisko komornika sądowego. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 u.k.s.e. komornika powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek zainteresowanego. Opinia właściwej rady izby komorniczej wchodzi do materiału dowodowego, podlega rozważeniu jako jeden

z dowodów poddanych swobodnej ocenie w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w ten sposób wpływa bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia sprawy.

Skoro zatem sprawy o powołanie na stanowisko komornika sądowego nie dotyczą indywidualnego interesu prawnego izb komorniczych, lecz indywidualnych interesów osób ubiegających się o powołanie na stanowisko komornika sądowego, nie są własnymi sprawami samorządu komorniczego. Jak słusznie zauważył Minister nie można wywodzić istnienia interesu prawnego z art. 17 Konstytucji RP, tj.

z ogólnych zasad statuujących funkcjonowanie samorządów zawodowych, w tym obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Piecza ta polega na wykonywaniu działań gwarantujących wysoką jakość i kulturę wykonywania zawodu oraz odpowiedni poziom etyczny i profesjonalny osób, które dany zawód już wykonują. Uprawnienie to realizowane jest zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 u.k.s.e. poprzez nadzór rady izby komorniczej nad przestrzeganiem przez komorników i asesorów komorniczych powagi i godności zawodu.

Ponadto zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych organ opiniodawczy uczestniczący w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., nie może jednocześnie brać udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. W tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować jednocześnie jako strona i jako organ współdziałający w trybie

art. 106 k.p.a., gdyż te role procesowe wykluczają się wzajemnie (por. wyrok z dnia 12 stycznia 1994r. sygn. akt II SA 1971/93; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. II GSK 708/10). Wobec powyższego skoro samorząd komorniczy w postępowaniu

o powołanie na stanowisko komornika wydaje opinię w trybie art. 106 k.p.a. nie może być jednocześnie uznany za stronę tego postepowania, występować jednocześnie jako strona której przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Okoliczność że samorząd komornicy występuje w tym postępowaniu jako organ współdziałający całkowicie wyklucza przyjęcie, że przysługuje mu status strony.

W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko Ministra Sprawiedliwości,

że z przepisów ustawy o komornikach sądowych i egzekucji wynika wyłącznie opiniodawcza rola samorządu komorniczego w postępowaniach w przedmiocie powołania i odwołania komornika sądowego.

Uprawnienia opiniodawcze samorządu wynikają także z innych przepisów omawianej ustawy m. in. zgodnie z art. 15a ust. 3 u.k.s.e. odwołanie komornika

z zajmowanego stanowiska w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2, 6, 7 i 9 oraz w ust. 2, następuje po uprzednim wysłuchaniu komornika, chyba że nie jest to możliwe, oraz po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby komorniczej, która przedstawia opinię w terminie 21 dni od dnia otrzymania wniosku o wyrażenie opinii; zgodnie z art. 15 b ust. 1 u.k.s.e. o przeniesieniu na stanowisko komornika w innym rewirze komorniczym rozstrzyga Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Komorniczej; zgodnie art. 27 ust. 3 u.k.s.e. prezes sądu apelacyjnego może, w drodze zarządzenia, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby komorniczej, dokonać zmiany zastępcy komornika.

Komornik przede wszystkim jest funkcjonariuszem publicznym i to Minister Sprawiedliwości powołuje go i sprawuje nadzór - zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 u.k.s.e. - nad komornikami. W tym zakresie m. in. może zawiesić komornika w czynnościach czy odwołać z zajmowanego stanowiska (np. w przypadku rażącego naruszenia prawa).

W ocenie Sądu nie można na grunt niniejszej sprawy przenosić stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrażony w uchwale z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14, w której uznano, że izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach

w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza, albowiem nie dotyczy ona bezpośrednio uprawnień izb komorniczych w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania komornika sądowego.

Pomimo zbliżonych uregulowań prawnych dotyczących uprawnień samorządów notarialnego i komorniczego, istnieją istotne różnice w statusie prawnym notariusza i komornika sądowego.

Jak podkreślił Minister różnice te zachodzą w zakresie funkcji i zadań powierzonych notariuszom i komornikom. Przede wszystkim komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (art. 1 u.k.s.e.), natomiast notariusz jest osobą zaufania publicznego, powołaną do dokonywania czynności, którym strony są zobowiązane lub pragną nadać formę notarialną (art. 1 § 1 Prawa o notariacie), przy wykonywaniu czynności korzystającą z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym (art. 2 § 1 Prawa o notariacie).

Przymiot funkcjonariusza publicznego nadany komornikowi przez ustawodawcę pozostaje w ścisłym związku z wykonywaniem władzy publicznej. Komornik z uwagi na spełnianą rolę organu egzekucyjnego wyposażony został

w pewne uprawnienia władcze przysługujące państwu, których szczególnym wyrazem jest możliwość stosowania przymusu. Fakt przekazania przez państwo komornikowi części swojego imperium powoduje zatem, że pozycja ustrojowa komornika jest silniejsza niż notariusza.

W odniesieniu do komornika nie zachodzi możliwość swobody czynności zawodowych, a zwłaszcza odmowy przyjęcia sprawy, do której prowadzenia jest właściwy. Komornik, poza wyjątkiem określonym w art. 8 u.k.s.e., jest również ściśle powiązany z obszarem właściwości sądu rejonowego, przy którym działa. Wykonywane przez komornika czynności jako organu egzekucyjnego mają charakter urzędowy, a tym samym nie są one podejmowane we własnym imieniu jako osoby fizycznej.

Ze szczególnym publicznoprawnym statusem prawnym komornika sądowego związana jest też specyficzna dla tego zawodu instytucja zawieszenia komornika

w czynnościach. Ustawodawca w art. 15 u.k.s.e. dopuszcza z określonych przyczyn zawieszenie obligatoryjne lub fakultatywne, którego dokonuje Minister Sprawiedliwości. Z publicznoprawnym charakterem statusu komornika wiąże się również jego powołanie i odwołanie dokonywane przez Ministra Sprawiedliwości.

Z publicznoprawnym statusem komornika sądowego związany jest również szczególnego rodzaju nadzór nad jego działalnością sprawowany przez uprawnione organy. Komornik podlega nadzorowi judykacyjnemu (sądowemu - wykonywanemu przez sąd rejonowy, przy którym działa, z urzędu lub w wyniku złożenia skargi na czynności komornika), administracyjnemu (służbowemu - wykonywanemu przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów) i samorządowemu (korporacyjnemu). Zakres uprawnień organów nadzoru wyznacza granice niezależności

i samodzielności komornika w wykonywaniu powierzonych czynności. Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 3 u.k.s.e. za szkodę wyrządzoną przez komornika solidarną odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa. Takiej odpowiedzialności Skarbu Państwa nie przewidują natomiast przepisy ustawy Prawo o notariacie.

Istotnym elementem różnicującym status prawny komornika sądowego i notariusza jest również wspomniany wyżej nadzór judykacyjny sądu nad komornikiem sądowym, sprawowany na podstawie art. 759 § 2 k.p.c., zgodnie z którym sąd może z urzędu wydawać komornikowi zarządzenia zmierzające do zapewnienia należytego wykonania egzekucji oraz usuwać spostrzeżone uchybienia. Zatem uprawnienia nadzorcze przyznane sądowi na podstawie art. 759 § 2 k.p.c. mają zarówno charakter represyjny (usuwanie spostrzeżonych uchybień), jak i prewencyjny (zapewnienie należytego wykonania egzekucji), a sąd może podejmować z urzędu działania nadzorcze w toku prowadzonej przez komornika sądowego egzekucji.

Powyższe porównanie wskazuje na zasadnicze różnice pomiędzy instytucją komornika sądowego a notariusza.

Notariusz choć wykonuje zawód zaufania publicznego i w granicach działania objęty jest ochroną przysługującą funkcjonariuszowi publicznemu, to jednak z uwagi na wskazane powyższej odmienności nie może być ustrojowo utożsamiany

z instytucją komornika sądowego. Dlatego Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, która w istocie stanowi polemikę ze stanowiskiem Ministra.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.