Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 865/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA: Halina Filipowicz – Kremis Sędzia WSA: Olga Białek Sędzia WSA: Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A S.A. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] (nr [...]) Wojewoda D. (dalej jako "organ"), po rozpoznaniu zażalenia A sp. z o.o. w W., utrzymał w mocy postanowienie Starosty T. z [...] (Nr [...]) zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "A nr [...]" na terenie działki nr [...],[...], obręb P.

W motywach postanowienia wyjaśniono, że należało zawiesić z urzędu postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, z uwagi na śmierć w dniu 14 I 2002 r. M. K., która była współwłaścicielką nieruchomości objętej zakresem oddziaływania inwestycji (działka nr [...],[...], obręb P.), zaś nie ustalono dotychczas jej następców prawnych. Organ zaznaczył przy tym, że ponieważ M. K. zmarła jeszcze przed wszczęciem postępowania, to zawieszenie postępowania powinno nastąpić z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci ustalenia następców prawnych (art. 97 § 1 pkt 4 kpa) a nie – jak to uczynił organ pierwszej instancji – na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa, który dotyczy śmierci strony w toku postępowania. Organ powołał przy tym tezę z uzasadnienia wyroku NSA z 9 XI 2016 r. (sygn. akt II OSK 2933/14, publ. CBOSA) wskazującą na zasadność stosowania w takim przypadku art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem organu postanowienie pierwszej instancji należało utrzymać w mocy, bowiem mimo wskazania błędnej podstawy prawnej istniały obiektywne okoliczności nakazujące zawieszenie postępowania. Organ zaznaczył też, że wprawdzie nie potwierdziła się konieczność zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć innych osób wskazanych w postanowieniu pierwszoinstancyjnym (tj. T. B. i J. B., bowiem w tym przypadku sporządzono akty poświadczenia dziedziczenia nr [...] i nr [...] wskazujące następców prawnych), to jednak w przypadku M. K. organ pierwszej instancji musi podjąć czynności mające na celu uzyskanie stosowanego rozstrzygnięcia w kwestii następstwa prawnego. Tym samym zobligowany był do tego czasu zawiesić postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A sp. z o.o. w W. (dalej jako "skarżąca"). Skarżąca podniosła, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 1 kpa (powołana przez organ pierwszej instancji) jak i przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 kpa (powołana w postanowieniu odwoławczym). O pierwszej przesłance nie może być mowy, skoro chodzi o zgon osoby jeszcze przed wszczęciem postępowania. Nie wystąpiło również zagadnienie wstępne, gdyż ustalenie spadkobierców nie jest zagadnieniem, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy pozwolenia budowlanego. Organy powinny zwrócić się do ewentualnych spadkobierców, choćby przez stosowne ogłoszenie, nie naruszając w ten sposób ich praw. Jeśli zaś spadkobiercy nie ujawniają swych praw do spadku, to negatywne skutki zaniedbania tego rodzaju powinny obciążać ich, a nie inwestora. Skarżąca podkreśliła, że również w orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż organ powinien dążyć do ustalenia spadkobierców na podstawie akt sprawy, a w przypadku ustalenia osób powiązanych ze zmarłą stroną - do uzyskania od nich oświadczenia, czy są spadkobiercami i czy też posiadają interes prawny, czy w końcu chcą uczestniczyć w postępowaniu lub też nie są nim zainteresowani (wyrok WSA w Krakowie z 24 III 2011 r., II SA/Kr 14/11; wyrok NSA z 7 VII 2017 r., II OSK 2702/15 – publ. CBOSA). W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie postanowień obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zakwestionowanego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób istotny.

Jak wynika z art. 1 pkt 1 kpa, sprawa administracyjna to zawsze sprawa indywidualnego podmiotu. Nie można zatem pojęcia sprawy administracyjnej ujmować wyłącznie w kategoriach przedmiotowych zakładając z góry, że udział w sprawie jakichś stron nie ma żadnego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia.

Właśnie mając na względzie powyższe ustawodawca w obrębie regulacji dotyczącej procesu administracyjnego wprowadził rozwiązania mające na celu uwzględnienie praw wszystkich podmiotów, których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania, do czynnego w nim udziału. Stosowane w niniejszym przypadku regulacje z art. 97 § 1 pkt 1 i 4 kpa są właśnie przykładem takich rozwiązań.

Jeśli element podmiotowy w postępowaniu administracyjnym jest równie istotny jak przedmiotowy, bowiem dopiero łączne wystąpienie tych elementów stwarza warunki do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, to organ administracji nie tylko powinien, ale zobowiązany jest do zachowania szczególnej dbałości w zakresie identyfikacji kręgu stron postępowania i zapewnienia stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W związku z tym nie można podzielić ogólnego założenia, jakim kieruje się skarżąca, sugerującego dopuszczalność zbagatelizowania tej kwestii, poprzez pominięcie w sprawie spadkobiercy, który nie dochował należytej staranności w dochodzeniu swych praw do spadku. Założenie takie nie wytrzymuje konfrontacji z regulacją procesową, z której jednoznacznie wynika, że nawet w przypadku spadku nieobjętego organ zobowiązany jest zapewnić udział w postępowaniu osobie sprawującej zarząd majątkiem masy spadkowej (najczęściej chodzi tu o wykonawcę testamentu z art. 986 i n. kc), w ostateczności kuratorowi spadku wyznaczonemu przez sąd powszechny na wniosek organu administracji (zob. art. 30 § 5 kpa w zw. z art. 666 § 1 kpc). Oczywiste jest, że czynny udział w postępowaniu jest prawem a nie obowiązkiem strony. Nie oznacza to jednak możliwości pominięcia w postępowaniu praw jakichkolwiek stron, bez względu na to, czy chodzi tu o strony żądające wydania decyzji, czy też pozostałe strony, objęte zakresem oddziaływania inwestycji.

W świetle powyższego organy zasadnie zadecydowały o zawieszeniu postępowania w związku z koniecznością wywiązania się z określonego w art. 10 § 1 kpa obowiązku zapewnienia możliwości udziału w postępowaniu wszystkim stronom. Sąd nie neguje trafności twierdzeń skarżącego w części wskazującej, że w pierwszej kolejności obowiązek rozpoznania kwestii następstwa prawnego ciąży na organie administracji (zaniedbań w tym zakresie dotyczył właśnie powołany w skardze wyrok WSA w Krakowie z 24 III 2011 r., II SA/Kr 14/11). W niniejszej jednak sprawie organ pierwszej instancji, po uzyskaniu aktów zgonu: M. K., T. B. i J.B. (byłych współwłaścicieli działki nr [...]), zwrócił się do Sądu Rejonowego w T. z pytaniem dotyczącym następców prawnych. Jakkolwiek organy obu instancji przedwcześnie rozstrzygnęły w przedmiocie zawieszenia, bowiem uczyniły to jeszcze przed uzyskaniem odpowiedzi z Sądu Rejonowego, jednak uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt administracyjnych, pismem z dnia 23 X 2018 r. udzielono organowi pierwszej instancji odpowiedzi potwierdzającej, że po zm. M. K. i po zm. T. B. nie toczyło się i nie toczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku i nie zarejestrowano też stosownych oświadczeń spadkowych. Z tych samych akt wynika, że organ pierwszej instancji wystąpił następnie do sądu powszechnego o ustanowienie kuratora spadku nieobjętego na zasadzie art. 30 § 5 kpa.

Rację ma organ stwierdzając, że zachodzi związek między rozpatrzeniem i wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, a zagadnieniem wstępnym, jakim jest ustalenie spadkobierców współwłaścicielki nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę (podobnie np. NSA z 9 XI 2016 r., II OSK 2933/14, publ. CBOSA). Sąd zwraca przy tym uwagę, że także postępowanie mające na celu ustanowienie kuratora spadku nieobjętego na podstawie art. 30 § 5 kpa traktowane musi być jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa (tak np. wyrok NSA z 8 V 2018 r., II OSK 2762/15, publ. CBOSA). W każdym przypadku chodzi przecież o uprzednie uzyskanie rozstrzygnięcia sądu, które jest niezbędne do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Wobec wystąpienia w postępowaniu administracyjnym obiektywnych podstaw obligatoryjnego zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302, ze zm.).