Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4806/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, ust. 3 i ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Aneta Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego W Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 541/16 w sprawie ze skargi A. S.A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. S.A. w B. 5000 (pięć tysięcy) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 541/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z dnia 21 stycznia 2015 r., uzupełnionym w dniu 24 kwietnia 2015 r. skarżąca wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi ul. [...] w rejonie [...] (Stacja [...]), w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej, tj. kanalizacja techniczna składająca się z rur [...] mm wraz ze studniami kablowymi w okresie od 17 października 2015 r. do 31 grudnia 2030 r. o powierzchni całkowitej 831,88 m2.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] zezwolił skarżącej na umieszczenie w jezdni, chodniku i trawniku urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi, tj. 48 i 24 rurociągów kablowych przyłącza kanalizacji teletechnicznej zbudowanych z rur [...] mm każdy + studnie o powierzchni całkowitej 831,88 m2 rzutu poziomego w ul. [...] przy ul. [...] w terminie od 18 lutego 2015 r. do 31 grudnia 2030 r., ustalił opłatę w kwocie 58 255,49 zł za rok 2015 i za każdy kolejny rok do 2030 r. w kwocie 67 076,50 zł zgodnie z wyliczeniem stanowiącym integralną część decyzji oraz odmówił wydania zezwolenia w pozostałym okresie.

W wyniku odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie kwestionowała zajęcia przedmiotowego pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej, a jedynie wysokość opłaty za to zajęcie. Podniosła też, że w tej sprawie nie doszło do budowy nowej infrastruktury telekomunikacyjnej, ale do przebudowy infrastruktury już istniejącej. Ponadto do tej przebudowy doszło nie w wyniku inicjatywy strony, ale w związku z realizacją inwestycji celu publicznego, jakim była budowa centralnego odcinka II linii metra w Warszawie. Zdaniem organu, opłata za zajęcie pasa drogowego odnoszona jest wyłącznie do powierzchni rzutu poziomego urządzeń, a więc odnosi się do jednostek miary powierzchni, tj. metrów kwadratowych. Podkreślenia wymaga fakt, że ustawodawca nie zawarł w obowiązujących przepisach żadnych sformułowań nakazujących interpretować powierzchnię urządzenia jako powierzchnię ustaloną w "płaszczyźnie równoległej do powierzchni gruntu". Przepisy ustawy o drogach publicznych precyzują, że chodzi o "rzut poziomy" danego urządzenia umieszczonego w przestrzeni pasa drogowego, co wskazuje, że sposób umieszczenia takiego urządzenia w powyższej przestrzeni pozostaje bez wpływu na ustalenie jego powierzchni będącej podstawą opłaty. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił opłatę za 48 i 24 rurociągów kablowych przyłącza kanalizacji teletechnicznej zbudowanych z rur [...] mm każdy + studnie o powierzchni całkowitej 831,88 m2 rzutu poziomego, ponieważ każdy rurociąg stanowi oddzielne urządzenie.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. - poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony;

2) art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) - poprzez błędną jego interpretację w zakresie ustalania wielkości powierzchni pasa drogowego zajętego przez urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

WSA w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że przy rozpoznaniu sprawy doszło do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na rozstrzygnięcie, to jest art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w postaci wadliwej interpretacji tego przepisu.

Sąd I instancji stwierdził, że organy obliczając powierzchnię zajętego pasa drogowego przyjęły, iż skoro przedmiotowe rurociągi zostały umieszczone w jednym wspólnym wykopie i ułożone w wiązkach w kilku poziomach, to szerokość każdej rury należy liczyć oddzielnie. Sąd przywołał treść art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym podstawę do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Zdaniem Sądu, gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie innej podstawy naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, to wówczas ustawodawca winien był użyć innego miernika powierzchni zajęcia, np. objętości (kubatury) czyli metrów sześciennych urządzenia, albo winien wyraźnie wskazać, że w przypadku urządzeń wielowarstwowych powierzchnię przyjętą jako podstawa naliczenia opłaty należy obliczać jako sumę powierzchni wszystkich urządzeń (rur), ułożonych w kilku warstwach.

W ocenie Sądu I instancji, nieprawidłowa interpretacja art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych dokonana przez organy doprowadziła do błędnego ustalenia opłaty za każdy kabel oddzielnie, zamiast za całe urządzenie, mimo, iż w myśl obowiązującego prawa stanowią one jeden przedmiot decyzji. W konsekwencji stanowisko organów, wyrażone w zaskarżonej decyzji, aprobującej pobieranie opłaty za zajętość poszczególnej rury, a nie za jedno urządzenie teletechniczne Sąd uznał za sprzeczne z przepisami ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu, organ nie uwzględnił tego, że rury mogą być układane nie tylko poziomo, ale i jedne pod drugimi na różnych poziomach w obrębie tej samej powierzchni pasa drogowego (rzutu poziomego). Wówczas powierzchnia zabudowy się nie zmienia. Zgodnie z wnioskami rurociąg umieszczono w poziomach, ułożonych pod sobą załączając schemat blokowy budowy.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że z literalnego brzmienia art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wynika, iż opłatę ustala się za zajęcie pasa drogowego jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Ustawa nie posługuje się parametrem metrów sześciennych. Są one celowo pominięte, gdyż ustawodawcę nie interesuje kubatura zabudowy. Tym samym umieszczenie dwóch, czterech, czy ośmiu rurociągów nie wpływa w żaden sposób na ilość zajmowanych metrów kwadratowych powierzchni, która zawsze była zgodna z decyzją tak lokalizacyjną, jak i pozwoleniem na budowę. Dlatego skarga została uwzględniona.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżyło powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez:

• uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji z uwagi na przyjęcie przez Sąd błędnie ustalonego stanu faktycznego, to jest stwierdzenie, że 48 i 24 osobnych rurociągów kablowych stanowi jedno urządzenie znajdujące się w pasie drogowym, podczas gdy każdy rurociąg w rzeczywistości jest oddzielnym urządzeniem,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

• brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego i na jakiej podstawie Sąd uznał poszczególne rurociągi kablowe (niezależnie od ich liczby) za elementy jednego urządzenia, podczas gdy zebrany materiał dowodowy potwierdzał, że rurociągi te są w rzeczywistości osobnymi urządzeniami, co w konsekwencji uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że pasem drogowym jest jedynie powierzchnia gruntu, a nie wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią,

b) art. 40 ust. 5 i 12 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie polegające na:

• przyjęciu przez Sąd, że nie ma podstaw do naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego za każde ze zdefiniowanych ustawą urządzeń umieszczanych w pasie drogowym oraz bezpodstawne uznanie kilku oddzielnych funkcjonalnie i technicznie rurociągów za jedno urządzenie, a dodatkowo również przyjęcie, iż jednym urządzeniem i to podlegającym tej samej opłacie jest urządzenie bez względu na liczbę składających się na niego rur (24 lub 48 rur), co powoduje, że martwym pozostaje przepis ustawy nakazujący naliczanie opłaty poza długością także w oparciu o średnicę (szerokość rzutu poziomego) każdego urządzenia umieszczonego w przestrzeni pasa drogowego,

• przyjęciu przez Sąd, że podstawą ustalenia opłaty jest zajęta powierzchnia zabudowy pasa drogowego, podczas gdy art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wskazuje, że punktem odniesienia do obliczania opłaty winien być "rzut poziomy urządzenia", tj. średnica (szerokość) oraz długość urządzenia służące obliczeniu jego powierzchni, jedynie ustalone w płaszczyźnie równoległej do powierzchni pasa drogowego (jako gruntu),

• przyjęciu przez Sąd, że ilość urządzeń umieszczonych w pasie drogowym nie wpływa w żaden sposób na ilość zajmowanych metrów kwadratowych powierzchni, podczas gdy powierzchnia rzutu poziomego dwóch rurociągów o średnicy 110 mm każdy będzie inna niż czterech, czy ośmiu urządzeń o średnicy 110 mm każde, co w oczywisty sposób wpłynie na wysokość opłaty,

c) art. 45 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez jego nieuprawnione pominięcie lub niewłaściwe rozumienie zawartej w powyższym przepisie definicji urządzenia będącego kanalizacją kablową wielootworową rozumianego, jako "zespół ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzących kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych", a tym samym potraktowanie jako kanalizacji kablowej wielootworowej nie kabli telekomunikacyjnych ułożonych w rurze (jak wskazuje przytoczona definicja), lecz leżących obok siebie ciągów rur tworzących niezależne funkcjonalnie, odrębne urządzenia w postaci rurociągów z rur [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej, która oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, iż spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Istota zaś tego sporu prawnego, jak wynika to z argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz z podważających jej prawidłowość zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy kwestii wysokości opłaty ustalonej za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a ściślej rzecz ujmując oceny prawidłowości sposobu ustalenia wysokości tej opłaty w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy. Chodzi mianowicie o to, czy – jak przyjął to organ administracji – 24 i 48 rurociągów kablowych, w odniesieniu do których skarżąca spółka wystąpiła z wnioskiem o umieszczenie ich w pasie drogowym należy traktować, jako odrębne urządzenia, których rzuty poziome w relacji do zajmowanej powierzchni pasa drogowego – to jest suma tych rzutów – stanowią podstawę ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego, czy też – jak z kolei wynika to z propozycji Sądu I instancji podważającego zgodność z prawem stanowiska organu – za nie bez znaczenia dla ustalania wysokości tej opłaty należy uznać okoliczność (warstwowego) sposobu ułożenia wymienionych rurociągów w relacji do powierzchni pasa drogowego, która jest tym samym zajmowana przez tak utworzone i stanowiące funkcjonalne całości urządzenia, których rzuty poziome powinny być odnoszone do zajmowanej przez nie powierzchni pasa drogowego.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. b) p.p.s.a. należy stwierdzić, że nie mógł on odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ.

Wymieniony przepis, jako tzw. przepis wynikowy, nie mógł bowiem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z dnia: 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 425/18; 15 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 297/16; 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2547/17). Przepis ten, jak jednoznacznie wynika to z jego treści odnosi się do kompetencji sądu administracyjnego realizowanej w rezultacie rozpoznania skargi wniesionej na zaskarżony akt. Oznacza to, że warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa. Naruszenie wymienionego przepisu jest więc zawsze następstwem naruszenia innych przepisów stanowiących wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu i nie może tym samym stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. W związku z tym, strona skarżąca kasacyjnie zmierzając do wykazania naruszenia wymienionej regulacji – poprzez niezasadne jej zdaniem uchylenie zaskarżonego aktu w przypadku uwzględnienia skargi – powinna powiązać zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. b) p.p.s.a. z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa, którym – jej zdaniem – uchybił wojewódzki sąd administracyjny stosując je, jako wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Brak zaś wskazania i wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanego przepisu wynikowego nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą.

Skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ nie mógł odnieść również zarzut z pkt 2 lit. a) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut błędnej wykładni art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, aby Sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne dotyczące art. 4 pkt 1 przywołanej ustawy – przepis ten nie został nawet przywołany – oraz, aby wyraził pogląd, z którego wynika, że pasem drogowym jest wyłącznie powierzchnia gruntu, a nie wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią. Oznacza to, że na gruncie omawianego zarzutu skarga kasacyjna podejmuję próbę polemizowania z wykładnią prawa, której rezultat, ani też proces dochodzenia do tego rezultatu nie zostały odzwierciedlone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a więc innymi słowy, z wykładnią nieistniejącą.

Za nieuzasadniony należało także uznać zarzut z pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W punkcie wyjścia podkreślenia wymaga, że wymieniony przepis – jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, a mianowicie, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 1071/17; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1363/17; 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3998/17) oraz, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Zawiera ono również elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym stanowisko odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie (co w odniesieniu do spornej w sprawie kwestii znajduje swoje odzwierciedlenie w tym opisowym stwierdzeniu, że "[...] infrastruktura techniczna położona jest w gruncie w taki sposób, że w rzucie poziomym [...] wyraża się wiązkami rur ułożonych jedna nad drugą w 6 warstwach po 8 rur każda.") oraz wskazanie i wyjaśnienie jego podstawy prawnej, a mianowicie przepisów prawa stanowiących wzorce kontroli legalności działania organu administracji w rozpatrywanej sprawie, a także ocenę odnośnie do ich naruszenia.

Co wymaga szczególnego podkreślenia, zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów, a to prowadzi z kolei do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej kasacyjnie, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Jakkolwiek więc formułowane w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku stanowisko odnośnie do przepisów prawa materialnego stanowiących wzorce kontroli legalności działania organu administracji w rozpatrywanej sprawie oraz ocena odnośnie do ich naruszenia nie korespondują z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie organu, to jednak – jak podkreślono – nie może stanowić to podstawy do wnioskowania o naruszeniu przywołanego przepisu prawa. Nawet w sytuacji, gdyby ocenę tę – wobec deficytów zarzucanych jej w skardze kasacyjnej na gruncie zarzutów stawianych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – uznać za nieprawidłową, gdyż stanowi to już inne zagadnienie, które może być przedmiotem kontroli realizowanej w oparciu o zarzuty naruszenia prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13), a skarga kasacyjna zarzuty takie stawia.

Przechodząc w związku z tym do oceny tych zarzutów, Według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było usprawiedliwionych podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 45 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przez jego niezastosowanie.

Stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, z którego wynika obowiązek uwzględniania wymienionego przepisu prawa, jako wzorca kontroli zgodności z prawem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w zakresie, w jakim dochodzi do ustalenia tą decyzją wysokości należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele, o których mowa w pkt 2 ust. 2 art. 40 ustawy o drogach publicznych, sprzeciwia się bowiem sama treść tego przepisu. Stanowi on, że przepisy art. 37 – 44 stosuje się odpowiednio do ustanawiania odrębnej własności przewodów w kablach telekomunikacyjnych innych niż światłowodowe oraz zespołu ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzących kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych wchodzących w skład kanalizacji kablowej wielootworowej, a także podejmowania decyzji w zakresie czynności dotyczących tych kabli i tej kanalizacji kablowej jako całości, partycypacji w kosztach ich utrzymania, eksploatacji, konserwacji, naprawy lub wymiany oraz odpowiedzialności za zobowiązania związane z tymi czynnościami. O zakresie normowania tego przepisu, o którym niezależnie od jego jednoznacznej treści wynikającej z wprowadzenia do zawartego w nim wyliczenia, należy wnioskować także w oparciu o argumenty natury systemowej – zawarty on bowiem został w Rozdziale IV przywołanej ustawy "Odrębna własność elementów infrastruktury telekomunikacyjnej" – oraz w oparciu o argumenty odnoszące się do celów regulacji ustawy z dnia 7 maja 2010 r. Suma tych argumentów nie uzasadnia twierdzenia, iż stanowi on adekwatny wzorzec kontroli decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Również zarzut z pkt 2 lit. b) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 5 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ.

Przesłanką tej oceny jest art. 184 in fine p.p.s.a., z którego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wymieniona przesłanka oddalenia skargi kasacyjnej aktualizuje się w sytuacji, gdy podstawy kasacyjne są w określonym zakresie usprawiedliwione, ale pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Wskazane błędy zaś, to przede wszystkim te, które odnoszą się do błędnej argumentacji prawnej zaskarżonego wyroku. Sytuacja, w której zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ma więc miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji pozostaje w zgodności z treścią uzasadnienia i wynikającymi z niego wnioskami, natomiast ewentualne błędy zawarte w uzasadnieniu dotyczą wykładni prawa czy nawet podstawy prawnej (por. np. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12).

W punkcie wyjścia podkreślenia wymaga, że w rozumieniu ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1). Jego szczególny status publicznoprawny oraz funkcje, jako obiektu, w relacji do podlegającej prawnej reglamentacji możliwość jego zajęcia, są mocno akcentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, że pas drogowy to obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze – co istotne – tylko w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą (por. wyroki NSA z dnia: 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/10; 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 614/08).

W odniesieniu do istoty spornej w sprawie kwestii przypomnienia wymaga, że z art. 40 ustawy o drogach publicznych wynika, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, a zezwolenie to dotyczy, między innymi, umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (ust. 1 i ust. 2 pkt 2). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3), która za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustalana jest, jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym (art. 40 ust. 5).

Kwestionując prawidłowość stanowiska organu odnośnie do podejścia do ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego w sprawie z wniosku skarżącej spółki z dnia 21 stycznia 2015 r. na cele, o których mowa w pkt 2 ust. 2 art. 40 przywołanej ustawy, Sąd I instancji za nie bez znaczenia dla ustalania wysokości tej opłaty uznał okoliczność (warstwowego) sposobu ułożenia rurociągów kablowych w relacji do powierzchni pasa drogowego, która miała być tym samym zajmowana przez tak utworzone i stanowiące funkcjonalne całości urządzenia, których rzuty poziome powinny były być odnoszone do zajmowanych przez nie powierzchni pasa drogowego. Prawidłowo odnosząc się do tego elementu kalkulacyjnego ustalania opłaty, którym jest powierzchnia pasa drogowego zajmowana przez rzut poziomy urządzenia, Sąd I instancji pominął jednak ten istoty aspekt zagadnienia, którym na gruncie art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych jest – co należy podkreślić – samo urządzenie, którego rzut poziomy ma miarodajne znaczenie dla ustalenia zajmowanej powierzchni pasa drogowego. W sytuacji, gdy ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej" – a poza sporem jest, że pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" oraz "obiektu budowlanego", nie są tożsame i nie krzyżują się, a ponadto są rozłączne, co potwierdza odrębność odnoszących się do nich regulacji – to za uzasadnione należało uznać oczekiwanie odnośnie do podjęcia przez Sąd I instancji stosownych zabiegów interpretacyjnych, a w ich rezultacie sformułowania propozycji odnośnie do rozumienia wymienionego pojęcia dla potrzeb jego stosowania w stanie faktycznym sprawy, albowiem samo odwołanie się w tej mierze do eksponowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a powyżej już przywoływanego, opisu sposobu ułożenia wymienionych rurociągów kablowych, nie może być uznane za wystarczające, jeżeli nie jest poparte stosownymi argumentami.

W tym też wyraża się ułomność, a przez to i wadliwość przeprowadzonej przez Sąd I instancji wykładni spornego w sprawie przepisu prawa, która ograniczyła się wyłącznie do jego wykładni literalnej. Co w tym kontekście nie mniej istotne, wskazanemu oczekiwaniu nie uczynił również zadość organ administracji, którego decyzję kontrolował Sąd I instancji uznając ją za niezgodną z prawem, albowiem z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ ten również ograniczył się do wykładni literalnej wymienionego przepisu – posiłkując się dla potrzeb jego rozumienia także brzmieniem art. 45 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, co w świetle powyżej przedstawionych argumentów nie było jednak uzasadnione – lecz w odniesieniu do spornej w sprawie kwestii wywiódł z niego inne wnioski, niż Sąd I instancji. I to w sytuacji, gdy wskazał jednocześnie, że z podania skarżącej spółki z dnia 21 stycznia 2015 r. wynika, iż "kanalizacja techniczna została umieszczona w poziomach ułożonych pod sobą w schemacie blokowym", co z kolei w zestawieniu z przywoływanym powyżej opisowym stwierdzeniem Sądu i instancji – "[...] infrastruktura techniczna położona jest w gruncie w taki sposób, że w rzucie poziomym [...] wyraża się wiązkami rur ułożonych jedna nad drugą w 6 warstwach po 8 rur każda" – uzasadnia wniosek, że wymienione opisy posiadają wspólny mianownik. To zaś tym bardziej wymaga sformułowania wolnej od jakichkolwiek deficytów propozycji odnośnie do rozumienia pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" dla potrzeb jego zastosowania w stanie faktycznym sprawy w celu ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Uwzględniając konsekwencje wynikające z operowania przez ustawodawcę na gruncie przywołanego przepisu niedookreślonym pojęciem "urządzenia infrastruktury technicznej", którego rzut poziomy ma w świetle ustawy o drogach publicznych podstawowe znaczenie dla ustalenia wysokości należnej opłaty – co siłą rzeczy, wobec treści przywołanej regulacji, uzasadnia funkcjonalne podejście do rozumienia wskazanego pojęcia – za uzasadniony należy uznać wniosek, znajdujący też swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w niektórych przypadkach pojedynczy rurociąg może być uznany za urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wymagające uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia stosownej opłaty, w niektórych zaś, urządzeniem, o którym mowa w tym przepisie, może być jednak także obiekt składający się z wielu elementów składowych, w tym z rur kanalizacji kablowej umieszczonych jedna pod drugą, jeżeli części składowe zostały ze sobą połączone i z technicznego punktu widzenia stanowią pewną całość (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1024/14). W każdym jednak z tych przypadków, formułowana na ich gruncie propozycja oceny prawnej musi uwzględniać potrzebę jej indywidualizowania okolicznościami stanu faktycznego oraz musi wyjaśniać, co przez to urządzenie należałoby rozumieć.

To zaś wymaga stosownego opisu danego urządzenia, a to poprzez odniesienie się chociażby do jego charakterystyki, budowy (konstrukcji), przeznaczenia, celu umieszczenia w pasie drogowym oraz funkcji, o czym można i należy wnioskować, przede wszystkim, na podstawie materiału dowodowego akt administracyjnych. Tylko jego szczegółowa analiza będzie bowiem uzasadniać wniosek o zaktualizowaniu się przesłanek oceny, że w danym przypadku – gdy odnieść to do istoty spornej w sprawie kwestii – mamy do czynienia z pojedynczym rurociągiem kablowym stanowiącym urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych albo z jednym obiektem składającym się z wielu elementów składowych w postaci rur kanalizacji kablowej umieszczonych jedna pod drugą, jeżeli zostały one ze sobą połączone i z technicznego punktu widzenia stanowią pewną całość. Rezultat tej analizy – czego również nie można wykluczyć i co należy podkreślić – może także wyrazić się we wniosku, że materiał dowodowy jest niewystarczający dla potrzeb formułowania tej oceny, co będzie niosło za sobą inne jeszcze konsekwencje.

W rozpatrywanej sprawie uczynienie zadość wskazanemu wymogowi nie nastąpiło w stopniu wystarczającym, ani dla zaakceptowania stanowiska Sądu I instancji – co z przedstawionych na wstępie powodów nie oznacza jednak, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu – ani też (jeżeli nie przede wszystkim) dla zaakceptowania stanowiska organu administracji, z którego wynika, że mamy do czynienia z wieloma urządzeniami infrastruktury technicznej, albowiem w świetle przedstawionych argumentów stanowisko to należy uznać za przedwczesne.

Zwłaszcza, gdy w tej mierze podnieść chociażby – a więc niezależnie od innych jeszcze elementów i okoliczności, które można byłoby uznać za przydatne – brak przeprowadzenia szczegółowej analizy dokumentacji technicznej, czy też analizy i oceny tego aspektu spornej w sprawie kwestii, który – o ile rzecz jasna można byłoby uznać go za istotny i przydatny – odnosi się do samego kontekstu sytuacji, w której doszło do wystąpienia z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego na cele, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a mianowicie budową centralnego odcinka II linii metra.

Ponadto, ponownie odwołując się do znaczenia potrzeby funkcjonalnego podejścia do rozumienia pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej", którego rzut poziomy – co należy podkreślić – wyznacza powierzchnię zajętego pasa drogowego stanowiąc zasadniczy element kalkulacyjny opłaty należnej za zajęcie pasa drogowego, nie można tracić pola widzenia i tego aspektu zagadnienia, który wiąże się z samą istotą tej opłaty. W sytuacji bowiem, gdy opłaty mogą lub powinny posiadać cechę ekwiwalentności, to należałoby przyjąć, że cechę tę posiada również opłata za zajęcie pasa drogowego i to niezależnie od tych elementów konstytuujących istotę opłaty, którymi są funkcja pokrycia potrzeb publicznych oraz jej przymusowe nakładanie przez państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego. Jest ona bowiem pobierana, jako należna, za umożliwienie korzystania z pasa drogowego do celów innych, niż drogowe. Należy więc stwierdzić, że opłata ta, jako świadczenie pieniężne, stanowi rodzaj rekompensaty za zajęcie pasa drogowego na cele inne, niż związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. To zaś ma tę konsekwencję, że ustalenie opłaty w wysokości niewspółmiernej do stopnia ograniczenia uprawnień zarządcy drogi mogłoby być uznane za kolidujące z funkcją tej opłaty, czyniąc z niej w praktyce źródło dochodów dla zarządcy drogi, co w skrajnych przypadkach mogłoby również polegać na ustaleniu jej wysokości w ten sposób, że suma powierzchni rzutów poziomych urządzeń stanowiąca podstawę jej wyliczenia byłaby większa od rzeczywistej powierzchni zajmowanego przez nią pasa drogowego (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1024/14). W tym zaś kontekście – co zaakcentowano już na wstępie – nie można pomijać i tego aspektu zagadnienia, że jakkolwiek pas drogowy korzysta z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, to jednak zawsze tylko w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 w związku z art. 207 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.