Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1713/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1990
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 2 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2101/17 w sprawie ze skargi S. A. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wjazdu na terytorium RP 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz S. A. kwotę 1.000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2101/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. A. (dalej: cudzoziemiec, strona skarżąca, skarżący kasacyjnie) na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej: Komendant Główny) z [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy, oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymano w mocy orzeczenie Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z [...] marca 2017 r. o odmowie cudzoziemcowi S. A., obywatelowi Federacji Rosyjskiej – wjazdu na terytorium Polski.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że [...] marca 2017 r. cudzoziemiec zgłosił się do kontroli granicznej na kierunku wjazdowym do Polski, na kolejowym przejściu granicznym Placówki Straży Granicznej w [...]. Legitymował się ważnym paszportem. Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] stwierdził, że nie posiada on ważnej wizy lub innych dokumentów uprawniających do wjazdu na terytorium Polski i - na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1990, ze zm.) - odmówił mu wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ odwoławczy, po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem w sprawie oraz złożonym odwołaniem, przytoczył treść art. 6 ust. 1 lit. b i art. 14 rozporządzenia (UE) nr 2016/399 Parlamentu Europejskiego i Rady z 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz. Urz. L 77 z 23 marca 2016 r., s. 1) oraz art. 28 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W ocenie organu odwoławczego, postępowanie w przedmiocie odmowy wjazdu zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (sformułowanej w art. 7 k.p.a.). Materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., w sposób wyczerpujący, a strona miała możliwość brania udziału w postępowaniu. Organ dokonał oceny powoływanych twierdzeń na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgodnie z art. 80 k.p.a. Wyjaśnił i rozpatrzył wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na właściwym formularzu i uzasadniona, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Ostatecznie Komendant Główny stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji:

- rażącą obrazę art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie czynności dowodowych, zmierzających do zweryfikowania rzeczywistej treści oświadczeń, składanych przez Cudzoziemca podczas kontroli granicznej [...] marca 2017 r., w tym:

- błędną, niezgodną z zasadami wiedzy i prawidłowego rozumowania, oceną dowodu z dokumentów:

- oświadczenia złożonego przez cudzoziemca i spisanego przez psychologa [...] marca 2017 r., bezpośrednio po wydaniu i doręczeniu decyzji o odmowie wjazdu i uznanie przez organ II. instancji, jakoby dokument ten nie miał znaczenia w postępowaniu odwoławczym; tymczasem organy administracji publicznej są zobowiązane do rozpatrzenia całości materiału dowodowego; tak więc arbitralne stwierdzenie organu, że oświadczenie to jest niewiarygodne i nie ma znaczenia, skutkuje oparciem decyzji na niepełnym i niewyczerpująco zebranym materiale dowodowym; winno to stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji;

- pisemnego wniosku cudzoziemca o udzielenie ochrony międzynarodowej z 27 marca 2017 r.; skutkowało to bezpodstawnym - sprzecznym z treścią tego dokumentu - uznaniem, że celem wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski nie była wola złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, pomimo oczywistej sprzeczności takiej oceny z treścią przywołanego dowodu;

- pisemnej opinii psychologicznej, sporządzonej przez psychologa, poprzez arbitralne i nieuzasadnione przyjęcie przez organ odwoławczy, że dowód z tego dokumentu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; tymczasem prawidłowa ocena tego dokumentu, na tle całości, zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, oraz w kontekście sytuacji cudzoziemca prowadzi do wniosku, że podjęta próba wjazdu do Polski była motywowana wolą złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej; zostało to bezpodstawnie uniemożliwione przez faktyczne i prawnie nieuzasadnione działania funkcjonariuszy Straży Granicznej,

- nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania członków rodziny cudzoziemca – jego brata i matki; było to - poza wskazanymi powyżej naruszeniami prawa procesowego - sprzeczne z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach; tymczasem organ powołuje się w zaskarżonej decyzji na oświadczenie członków rodziny cudzoziemca, przy jednoczesnym pozbawieniu jego pełnomocnika możliwości udziału w tej czynności dowodowej oraz - co istotne - niesporządzeniu protokołu z tych czynności; ograniczało to prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu;

- rażącą obrazę art. 67 § 1 i 2 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1 oraz art. 34 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach (a contrario), poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I, instancji, pomimo niesporządzenia przez funkcjonariuszy Straży Granicznej protokołu z czynności faktycznego przesłuchania cudzoziemca i ograniczenie się jedynie do sporządzenia notatki służbowej z przeprowadzonej czynności (miała ona miejsce w ramach tzw. drugiej linii kontroli granicznej); nie stanowi ona dowodu; tymczasem funkcjonariusze Straży Granicznej są zobowiązani do sporządzenia zwięzłego protokołu z czynności postępowania, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; w tej sprawie przeprowadzenie tzw. czynności rozpytania - nieznanej ustawie o cudzoziemcach - było de facto przesłuchaniem cudzoziemca; nie tylko pozbawiło to stronę prawa do skorzystania z pomocy prawnej podczas tej czynności ale - co najistotniejsze w tym kontekście - uniemożliwiło rzeczywiste, pełne i wyczerpujące zabezpieczenie materiału dowodowego, koniecznego dla podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie; tym samym uniemożliwiło zweryfikowanie materiału dowodowego, w oparciu o który wydano zaskarżoną decyzję;

- rażącą obrazę art. 67 § 1 i § 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 68 wobec art. 69 § 2 k.p.a. i art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, poprzez przeprowadzenie faktycznego przesłuchania cudzoziemca bez jego zaprotokołowania, bez odczytania protokołu, bez podpisania go przez cudzoziemca oraz bez przetłumaczenia protokołu na polski z języka ojczystego cudzoziemca; tymczasem jedynie utrwalenie rzeczywistego przebiegu czynności faktycznego przesłuchania w protokole, przeprowadzenie czynności przesłuchania w języku ojczystym z przekładem na polski oraz przedstawienie stronie protokołu z czynności umożliwiłoby realne zbadanie rzeczywistego jej przebiegu, w tym rzeczywiście podawanych przez cudzoziemca powodów, które były przyczyną podjętej próby wjazdu na terytorium Polski; tymczasem przeprowadzenie faktycznego przesłuchania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, którzy nie są profesjonalnymi tłumaczami i nie władają językiem ojczystym strony, bez zaprotokołowania tej czynności i okazania protokołu cudzoziemcowi do podpisu, uniemożliwia zebranie prawdziwych i wyczerpujących informacji na temat motywów jego przyjazdu,

- rażącą obrazę art. 24 ust. 1 i art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o udzielaniu ochrony, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo nieudzielenia cudzoziemcowi pomocy tłumacza podczas przesłuchania w ramach drugiej linii kontroli granicznej (w jego trakcie zadeklarował on wolę ubiegania się o ochronę międzynarodową) i na podstawie którego funkcjonariusze Straży Granicznej bezpodstawnie i dowolnie ocenili deklaracje cudzoziemca; uznano, że nie kwalifikuje się on do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej; tymczasem obecność tłumacza z języka ojczystego cudzoziemca, gdy zasygnalizował wolę złożenia wniosku o objęcie ochroną międzynarodową, pozwoliłby na dokonanie prawidłowych ustaleń, dotyczących motywów jego przyjazdu na granice Polski i na przyjęcie od niego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej,

- rażącą obrazę art. 32 w zw. z art. 6 k.p.a. wobec art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze, polegającą na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo niedopuszczenia pełnomocnika do czynności weryfikacyjnych, przeprowadzonych wobec cudzoziemca [...] marca 2017 r. podczas kontroli granicznej, i w postępowaniu w przedmiocie odmowy wjazdu na terytorium Polskiej; tymczasem umocował on pełnomocnika do wzięcia udziału w czynnościach postępowania, dotyczącego złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz postępowania w sprawie wydania decyzji o odmowie wjazdu; także - podczas próby wjazdu do Polski [...] marca 2017 r. - wyraźnie domagał się obecności pełnomocnika podczas przeprowadzanych przez Straż Graniczną czynności; pełnomocnik cudzoziemca przedstawił też Straży Granicznej stosowne pełnomocnictwo oraz - tego samego dnia w godzinach porannych - doręczył pismo, w którym wskazał, że cudzoziemiec będzie chciał [...] marca 2017 r. złożyć wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej; w związku z tym pełnomocnik wniósł o dopuszczenie do udziału we wszystkich czynnościach w tej sprawie, w tym w czynnościach kontrolnych; organy administracji publicznej ograniczyły zaś, w sposób nieuzasadniony i bezpodstawny, udział pełnomocnika jedynie do czynności doręczenia cudzoziemcowi decyzji,

- rażącej obrazy art. 10 § 1 w zw. z art. 81 wobec art. 32 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo bezpodstawnego uniemożliwienia stronie, na etapie postępowania przed organem I instancji, czynnego udziału w postępowaniu, ze względu na rzekome utrudnienia, które mogłyby powstać w toku kontroli na drugiej linii kontroli granicznej; tymczasem, postępowanie w ramach odprawy w tej strefie, jako postępowanie administracyjne dotyczące cudzoziemca, uprawnia go do korzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika; natomiast twierdzenie organu odwoławczego, jakoby udział pełnomocnika miał spowodować zakłócenie w płynności odpraw granicznych jest bezpodstawne, nieudowodnione i nieproporcjonalne, w stosunku do interesu prawnego cudzoziemca, który ma wziąć udział w kontroli granicznej na terenie przejścia granicznego; w okolicznościach przedmiotowej sprawy udział pełnomocnika w czynnościach, prowadzonych względem cudzoziemca, ubiegającego się o wjazd do Polski, pozwoliłoby na pełne i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz zapewniłoby mu czynny udział w tej fazie postępowania; zwłaszcza, że cudzoziemiec nie władała językiem polskim,

- obrazę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji, podczas gdy dokonanie prawidłowej oceny materiału dowodowego, zgromadzonego na etapie postępowania, powinno było skutkować uchyleniem tej decyzji i umożliwieniem cudzoziemcowi wjazdu na terytorium Polski oraz przekazaniem wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej do rozpoznania Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców,

- rażącą obrazę art. 65 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji, pomimo nie przyjęcia od cudzoziemca pisemnego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej z 27 marca 2017 r. i nieprzekazania go do właściwego organu do rozpoznania; tymczasem skierowanie tegoż wniosku do organu I. instancji powinno skutkować niezwłocznym jego przekazaniem do właściwego miejscowo i rzeczowo organu, z jednoczesnym pouczeniem, wnoszącego wniosek o przekazaniu; w niniejszej sprawie nie miało to miejsca; organ odwoławczy nie przekazał wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej do właściwego organu administracji publicznej.

Powyższe skutkowało - zdaniem skarżącego - naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 28 ust. 2 pkt. 2 lit. a i b ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 6 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z 26 czerwca 2013 roku w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. U.UE L 180/60 z 29.06.2013 r.) wobec art. 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o odmowie wjazdu.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, wyrażone w zaskarżonym akcie.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 30 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2101/17, wskazał, że zarzuty cudzoziemca nie mogły prowadzić do przypisania organom niewłaściwego rozpoznania niniejszej sprawy i wydania decyzji naruszających przepisy przywołane w zarzutach skargi. Nie wypełnił on bowiem żadnego z warunków, zakreślonych w wyżej przywołanych przepisach. Jak wynika z akt sprawy funkcjonariusz Placówki Straży Granicznej w [...], dokonujący [...] marca 2017 r. odprawy granicznej cudzoziemca, sporządził notatkę urzędową. Z przedmiotowej notatki wynika, że skarżący zgłosił się do odprawy granicznej i nie posiadał wizy lub innego dokumentu pobytowego uprawniającego do wjazdu. W trakcie podjętych czynności weryfikacyjnych, mających na celu ustalenie faktycznych okoliczności zamierzonego pobytu w Polsce, na pytanie o cel podróży, oświadczył - w rozpatrywanej tu sprawie - że chce pracować i trenować lekkoatletykę (k. 9 akt adm.). Według Sądu I instancji, w świetle jasno przedstawionego przez cudzoziemca celu podróży do Polski, gdy okoliczności niespełniania przez niego warunków, niezbędnych do przekroczenia granicy, nie budziły wątpliwości, organy miały podstawy do zastosowania w sprawie art. 34 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Oznacza to, że organ I instancji słusznie wydał decyzję o odmowie wjazdu, bez przeprowadzania czynności, o których mowa w art. 34 ust. 1 wskazanej ustawy. Tym samym wszelkie zarzuty w zakresie naruszenia przez organ I instancji przepisów k.p.a. są - w rozpoznawanej sprawie - nieuzasadnione.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew stanowisku cudzoziemca, orzekającym w sprawie organom nie można także zarzucić naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w zakresie opisanym w skardze.

W skardze kasacyjnej S. A. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez adw. M. R. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji o odmowie wjazdu i w konsekwencji oddalenie skargi skarżącego, podczas gdy organ wydając decyzję naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, błędnie uznając, iż okoliczności niespełnienia przez skarżącego S. A. warunków niezbędnych do przekroczenia granicy nie budziły wątpliwości, pomimo, że z treści dowodów przedstawionych podczas postępowania przed organami I i II instancji, m. in. z oświadczenia złożonego przez skarżącego i spisanego przez M. K. w obecności pełnomocnika i funkcjonariuszy Straży Granicznej w dniu [...] marca 2017r., bezpośrednio po wydaniu i podczas doręczania skarżącemu decyzji o odmowie wjazdu na terytorium Polski, wynikało, że istnieją wątpliwości w tym zakresie jak również, że celem wjazdu skarżącego do Polski była chęć ubiegania się o ochronę międzynarodową;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji o odmowie wjazdu i w konsekwencji oddalenie skargi skarżącego, podczas gdy organ wydając decyzję w sprawie naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, błędnie uznając, że wnioskowane przez skarżącego dowody nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, przy równoczesnym stwierdzeniu, że skarżący nie wykazał, aby w toku kontroli granicznej deklarował treści, z których można było wywieść potrzebę złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, pomimo, że z treści dowodów przedstawionych podczas postępowania przed organami I i II instancji, m.in. z oświadczenia złożonego przez Skarżącego i spisanego przez M. K. w obecności pełnomocnika i funkcjonariuszy Straży Granicznej w dniu [...] marca 2017 r., bezpośrednio po wydaniu i podczas doręczania Skarżącemu decyzji o odmowie wjazdu na terytorium Polski, wynikało, że istnieją wątpliwości w tym zakresie jak również, że celem wjazdu skarżącego do Polski była chęć ubiegania się o ochronę międzynarodową;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 67 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji o odmowie wjazdu i w konsekwencji oddalenie skargi skarżącego, pomimo że organ przy wydaniu decyzji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy błędnie uznając, że notatka służbowa stanowi wystarczającą podstawię do wydania decyzji, podczas gdy w ramach postępowania powinien zostać sporządzony protokół z przesłuchania cudzoziemca co do deklarowanego przez niego celu wjazdu, jako okoliczności mającej szczególnie istotne znaczenie w sprawie dotyczącej odmowy wjazdu, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem za udowodnioną okoliczność, że skarżący ubiegał się o wjazd do Polski w celu ekonomicznym oraz że celem wjazdu skarżącego do Polski nie była chęć ubiegania się o ochronę międzynarodową;

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a., art. 32 k.p.a. i art. 81 k.p.a., poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji i w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy ponieważ pełnomocnikowi skarżącego nie umożliwiono udziału w czynnościach weryfikacyjnych przeprowadzonych przez organ I instancji wobec skarżącego w dniu [...] marca 2017 r. podczas kontroli granicznej i w postępowaniu w przedmiocie odmowy wjazdu na terytorium Polski, pomimo że skarżący umocował pełnomocnika do wzięcia udziału w czynnościach postępowania dotyczących złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz postępowania w sprawie wydania decyzji o odmowie wjazdu, a podczas próby wjazdu do Polski [...] marca 2017 r. domagał się obecności pełnomocnika podczas przeprowadzanych przez Straż Graniczną czynności, zaś pełnomocnik skarżącego przedstawiła Straży Granicznej stosownie pełnomocnictwo oraz tego samego dnia w godzinach porannych złożyła wniosek, w którym wskazała, że skarżący będzie chciał w dniu [...] marca 2017 r. złożyć wniosek o udzieleniu ochrony międzynarodowej i w związku z tym wniosła o dopuszczenie jej do udziału we wszystkich czynnościach w tej sprawie, w tym w czynnościach kontrolnych, zaś organy w sposób nieuzasadniony i bezpodstawny ograniczyły udział pełnomocnika jedynie do czynności doręczenia skarżącemu zaskarżonej decyzji, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem za udowodnioną okoliczność, że skarżący ubiegał się o wjazd do Polski w celu ekonomicznym oraz że celem wjazdu skarżącego do Polski nie była chęć ubiegania się o ochronę międzynarodową;

5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 28 ust. 2 pkt 2) lit. b ustawy o cudzoziemcach oraz art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (wersja przekształcona) (dalej: dyrektywa 2013/32), poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny środka w postaci uchylenia decyzji i w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy Organ przy wydaniu decyzji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jako że chociaż z okoliczności sprawy wynika, iż skarżący na granicy, jak również w odwołaniu od decyzji o odmowie wjazdu wyraził chęć złożenia wniosku o udzielenie mu ochrony międzynarodowej, Organ nie zastosował środka w postaci uchylenia lub nie wydania decyzji o odmowie wjazdu.

Mając na uwadze podniesione zarzuty, wniesiono:

1. na podstawie art. 176 § 1 p.p.s.a., o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie,

2. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania;

ewentualnie

3. na podstawie art. 188 p.p.s.a., w razie uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i jednoczesnego uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono także o rozpoznanie skargi i uchylenie obu decyzji organów administracji,

4. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ I instancji wydając decyzję o odmowie wjazdu oparł się jedynie na treści dwuzdaniowej notatki, sporządzonej rzekomo z rozpytania skarżącego podczas tzw. II linii kontroli granicznej, pod nieobecność umocowanego przez skarżącego pełnomocnika. Podczas rozpytania nie był również obecny tłumacz, który zagwarantowałby świadomość skarżącego w zakresie przeprowadzanych tam czynności. W związku z brakiem protokołu z opisanych czynności, notatka pozostaje jedynym zapisem ich przebiegu. Pomimo ww. oświadczeń i wniosków, pochodzących zarówno od skarżącego, jak i jego pełnomocnika, jedynie w oparciu o treść ww. notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Straży Granicznej, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, zaś WSA oddalił skargę skarżącego. Zarówno organ II instancji, jak i WSA uznały również za niezasadne wnioski pełnomocnika skarżącego o przesłuchanie świadka M. K., na okoliczność składania przez skarżącego oświadczenia co do niezgodności treści notatki z rzeczywistym przebiegiem rozpytania podczas tzw. II linii kontroli granicznej. WSA, nie badając faktycznych okoliczności sprawy i arbitralnie uznając treść notatki urzędowej za odpowiadającą rzeczywistemu przebiegowi rozpytania skarżącego, bezzasadnie stwierdził, że wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej nie został przez skarżącego złożony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym z 18 września 2018 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego zatytułowanym "Replika pełnomocnika skarżącego na pismo procesowe w odpowiedzi na skargę kasacyjną" skarżący kasacyjnie reprezentowany przez adw. M. R. przedstawił replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną i wniósł o rozważenie przez Sąd skierowania na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wniosku o rozstrzygnięcie wstępne (zadania pytania prejudycjalnego) do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w sprawie wykładni art. 2 lit. b oraz 6 ust. 1 dyrektywy 2013/32/UE w świetle motywu 27 tej dyrektywy oraz art. 18 Karty Praw Podstawowych UE i udzielenie odpowiedzi na pytanie:

czy art. 2 lit. b dyrektywy 2013/32/UE, w świetle motywu 27 tej dyrektywy i art. 18 Karty Praw Podstawowych UE należy rozumieć w ten sposób, że wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, o którym mowa w tych przepisach, może mieć dowolną formę (np. może ono nastąpić ustnie podczas kontroli granicznej lub może być zawarte w odwołaniu od decyzji o odmowie wjazdu » tak jak w niniejszym postępowaniu)? Odpowiedź na to pytanie będzie mogła mieć wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie - uznanie, że wystąpienie z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, o którym mowa w art. 2 lit. h dyrektywy 2013/32, może mieć dowolną formę (np. może ono nastąpić ustnie podczas kontroli granicznej lub może być zawarte w odwołaniu od decyzji o odmowie wjazdu), wobec treści art. 6 ust. 1 dyrektywy 2013/32/UE skutkować powinno zapewnieniem rzeczywistej możliwości jak najszybszego złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, co na gruncie przedmiotowej sprawy skutkować powinno uchyleniem wcześniej wydanej decyzji o odmowie wjazdu (w przypadku gdy wniosek jest zawarty w odwołaniu od decyzji o odmowie wjazdu) oraz zarejestrowaniem wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano jedną podstawę kasacyjną unormowaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy okoliczności tej sprawy pozwalały organowi administracji na odstąpienie od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie określonym w art. 34 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1990 ze zm., dalej: u.o.c.), czy też zaistniały przesłanki zezwalające na ograniczenie postępowania do kontroli posiadanych przez cudzoziemca dokumentów, a zatem zastosowania art. 34 ust. 2 u.o.c., to jest czy okoliczności niespełnienia przez cudzoziemca warunków niezbędnych do przekroczenia granicy nie budzą wątpliwości. Odpowiadając na tak zadane pytanie należało uznać, że słusznie skarżący kasacyjnie uważa, że okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniały odstąpienia od przesłuchania cudzoziemca, a postępowanie wyjaśniające nie mogło ograniczać się jedynie do sporządzenia w dniu [...] marca 2017 r. notatki służbowej (zapisy zawarte w dokumentach i fakt nieposiadania wizy wjazdowej nie były kwestionowane w niniejszej sprawie).

Zgodzić należy się z zasadniczą tezą skargi kasacyjnej przedstawioną na str.11 jej uzasadnienia, że notatka sporządzona przez funkcjonariuszy Straży Granicznej jest lakoniczna i nie mówi nic o przebiegu czynności tak istotnej z punktu widzenia całości postępowania. Gdyby z czynności faktycznego przesłuchania skarżącego w dniu [...] marca 2017 r. przez funkcjonariuszy Straży Granicznej był sporządzony protokół zgodnie z przepisami k.p.a. ustalenie faktycznej, pełnej treści oświadczeń składanych przez skarżącego wobec Straży Granicznej nie rodziłoby takich trudności. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji powinien stwierdzić, że organy I i II instancji wydały decyzje przy braku odpowiedniego materiału dowodowego, gdyż informacje zawarte w notatce służbowej nie mogły stanowić podstawy wydania decyzji, natomiast ich obowiązkiem powinno być sporządzenie protokołu z przesłuchania cudzoziemca.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczym uchybieniem organów są braki materiału dowodowego. Prawa i obowiązki cudzoziemca związane z odmową wjazdu na granicy są uregulowane w dziale III u.o.c. w rozdziale 1 regulującym zasady przekraczania granicy. Art. 23 i 25 u.o.c. zawierają zasady ogólne regulujące prawa i obowiązki cudzoziemca wjeżdżającego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Są to w istocie przepisy wyjęte przed nawias w stosunku do zasad regulujących odmowę wjazdu na terytorium RP. Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 1 u.o.c., cudzoziemiec wjeżdżający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany: 1) uzasadnić cel i warunki planowanego pobytu. Organ kontroli granicznej ma zatem obowiązek poznać cel wjazdu i deklarowany przez cudzoziemca cel pobytu. Organ kontroli granicznej ma prawo i obowiązek poznać w jakim celu cudzoziemiec przekracza granicę oraz warunki pobytu związane z tym celem.

W niniejszej sprawie ustalenia związane z odmową wjazdu na granicy zostały dokonane na podstawie krótkiej notatki służbowej co nie odpowiada wymaganiom postępowania dowodowego prowadzonego w oparciu o art. 75 i dalsze k.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na to aby jednoznacznie określić powody wjazdu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustalenie tej kwestii jest istotne, gdyż ma wpływ na wydanie decyzji w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy.

W świetle art. 75 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) notatka służbowa z [...] marca 2017 r. sporządzona przez asystenta [...] w [...] plut. SG T. J. nie jest tego rodzaju dokumentem, który służy wyjaśnieniu merytorycznemu sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy ww. "Notatka urzędowa" z [...] marca 2017 r. dotycząca czynności weryfikacyjnych nie jest też potwierdzeniem dokonania czynności dowodowej zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., sygn. II OSK 287/17, LEX nr 2449266).

Z powodów przedstawionych powyżej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 17 maja 2018 r., według którego art. 34 ust. 2 u.o.c. może mieć zastosowanie jedynie w szczególnych, wyjątkowych okolicznościach. Za koniecznością wyrażenia takiego kategorycznego stwierdzenia przemawia wykładnia systemowa tego przepisu. Art. 34 ust. 2 u.o.c. jest zatem przepisem szczególnym w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim co do zakresu prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z treści art. 34 ust. 1 u.o.c. wynika bowiem, że postępowanie prowadzone przez organy Straży Granicznej ogranicza się do wymienionych czynności dowodowych, w tym przesłuchania cudzoziemca i wskazanych przez niego osób towarzyszących mu w podróży, kontroli jego dokumentów, i dokonania sprawdzeń w dostępnych rejestrach, ewidencjach i wykazach w sprawach cudzoziemców oraz uzyskania niezbędnych informacji od innych organizacji wymienionych w pkt 5 art. 34 ust. 1. Użycie przez ustawodawcę określenia "ogranicza się" wskazuje na jego intencję co do traktowania tego przepisu jako wyjątku od zasad wprowadzonych w Kodeksie postępowania administracyjnego co do postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia przesłanek do wydania decyzji określonej treści. Dodatkowe zawężenie postępowania wyjaśniającego jedynie do kontroli posiadanych przez cudzoziemca dokumentów może być zatem stosowane jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Organ ma obowiązek ocenić, czy w danych okolicznościach została spełniona podstawowa przesłanka, a mianowicie "niebudzące wątpliwości" okoliczności niespełnienia warunków do przekroczenia granicy, z tym, że ta przesłanka musi być spełniona zarówno co do przesłanek pozytywnych (art. 28 ust. 1), jak i negatywnych (art. 28 ust. 2). Za nie budzące wątpliwości należy uznać tego rodzaju przesłanki, które są oczywiste, rzucające się w oczy przy prostym zestawieniu znajdujących się w postępowaniu dowodów lub okoliczności znanych organowi z urzędu. Aby stwierdzić taką oczywistość, organ administracji musi przeprowadzić choćby ograniczone postępowanie wyjaśniające.

Wykładnia art. 28 u.o.c. powinna uwzględniać treść zasady non refoulement (niecofania, odrzucania) na granicy. Zasada ta stanowi punkt wyjścia interpretacji praw i obowiązków: cudzoziemców wjeżdżających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz organów kontroli granicznej prowadzących postępowanie związane z przekraczaniem granicy. Przestrzeganie zasady non refoulement jest wyrazem respektowania przez organy kontroli granicznej podstawowych praw człowieka.

W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że zasada non refoulement jest przejawem humanitarnego podejścia do instytucji azylu ze strony państw (zob. J. Symonides, Prawo do azylu, [w:] Prawa człowieka. Model prawny, Wrocław, Warszawa, Kraków, Wydawnictwo Polskiej Akademii Nauk 1991, s. 627). Non refoulement zakazuje apriorycznego odsyłania z granicy lub wydalania z granic wszystkich cudzoziemców zamierzających ubiegać się o status uchodźcy w przypadku zagrożenia życia albo wolności z wyjątkiem sytuacji, gdy napływ ma charakter masowy (zob. J. Białocerkiewicz, Status prawny cudzoziemca w świetle standardów międzynarodowych, Wydawnictwo Uniwersytetu Mikołaja Kopernika, Toruń 1999, s. 176).

W niniejszej sprawie "oczywistość" organ administracji ustalił na podstawie notatki urzędowej, która została sporządzona przez asystenta [...] PSG w [...] plut. SG T. J. w dniu 17 marca 2017 r. oraz na podstawie notatki urzędowej dotyczącej czynności administracyjnych z [...] marca 2017 r. sporządzonej przez st. sierż. SG B. T.. Z treści notatki dotyczącej czynności administracyjnych wynika, że cudzoziemiec udzielił pełnomocnictwa adw. U. P. oraz psycholog M. K.. W trakcie czynności administracyjnych adw. U. P. wniosła o dopuszczenie dowodu z oświadczenia ww. cudzoziemca, który został przyjęty i dołączony do akt postępowania. Oświadczenie cudzoziemca zostało napisane w języku polskim przez M. K., która dokonała tłumaczenia z języka rosyjskiego. Z treści ww. notatki dotyczącej czynności administracyjnych wynika również, że M. K. dyktowała cudzoziemcowi treść jego oświadczenia. Z uwagi na wykreowanie przez ww. intymnego charakteru rozmowy sporządzający notatkę nie mógł jasno określić jej treści. Po zakończeniu czynności administracyjnych cudzoziemcowi wręczono decyzję administracyjną o odmowie wjazdu na terytorium RP i zawrócono na stronę białoruską. Wskazać należy, że w aktach administracyjnych znajduje się również wniosek z [...] marca 2017 r. adw. U. P., która działając jako pełnomocnik cudzoziemca poinformowała Komendanta Głównego za pośrednictwem Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...], że cudzoziemiec chce złożyć wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej i w związku z powyższym wnosi o dopuszczenie do udziału we wszystkich czynnościach w niniejszej sprawie w tym do czynności kontrolnych oraz udostępnienia akt postępowania.

W odwołaniu z 30 marca 2017 r. cudzoziemiec reprezentowany przez adw. U. P. na str. 4 uzasadnienia wskazał, że z jego ustnego oświadczenia złożonego podczas doręczenia mu zaskarżonej decyzji w dniu [...] marca 2017 r. w obecności adw. U. P., apl. adw. M. R., psycholog posługującej się biegle językiem rosyjskim M. K. oraz funkcjonariuszy Straży Granicznej spisanego przez M. K. wynika jednoznacznie, że podczas czynności weryfikacyjnych w dniu [...] marca 2017 r. S. A. poprosił o status uchodźcy. W odwołaniu podniesiono również, że fakt złożenia przez ww. cudzoziemca prośby o udzielenie ochrony międzynarodowej funkcjonariuszom Straży Granicznej podczas kontroli granicznej w dniu [...] marca 2017 r. w żaden sposób nie został odzwierciedlony w dokumentacji zgromadzonej przez organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o odmowie wjazdu na terytorium RP, ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Akta sprawy nie zawierają żadnego dowodu, który wskazywałby, że organ kontroli granicznej przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. W dacie wydawania decyzji organom obu instancji powinna była być znana ówczesna sytuacja na polskiej wschodniej granicy. W pismach Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka kierowanych m. in. do wiadomości organów administracji kontroli granicznej wskazano na nieprawidłowości w postępowaniu w stosunku do cudzoziemców wyrażających wolę przekroczenia polskiej granicy.

Dodatkowo nie może ujść uwadze, że organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2017 r. na str. 8 wyjaśnił, że cudzoziemcy wielokrotnie wcześniej stawiali się do kontroli granicznej na wjazd na terytorium RP bez wymaganych dokumentów i z uwagi na niespełnienie przesłanek wjazdu i pobytu, każdorazowo komendant placówki Straży Granicznej wydawał im odrębne decyzje administracyjne o odmowie wjazdu na granicy. Od przedmiotowych decyzji cudzoziemcy nie wnosili odwołań. Według Komendanta Głównego, S. A. znajdował się wśród ww. cudzoziemców.

Okoliczność w postaci wielokrotnego podejmowania prób przekroczenia granicy przez cudzoziemca potwierdził Komendant Główny Straży Granicznej w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2017 r. Skoro uwarunkowania organizacyjno-prawne czynności podejmowanych na przejściu granicznym w [...] są takie jak opisane przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w decyzji z [...] czerwca 2017 r., to tym bardziej organ kontroli granicznej nie może ograniczyć się do sporządzenia notatki urzędowej z rozmowy z cudzoziemcem. Notatka urzędowa sporządzona w dniu [...] marca 2017 r. przez asystenta [...] w [...] plut. SG T. J. zawiera jedynie dwa zdania, w których stwierdzono, że cudzoziemiec jadąc do Polski w celu pracowania i trenowania lekkoatletyki nie posiadał wizy lub innego dokumentu pobytowego uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium RP. Już powyższa kwestia skutkowała koniecznością przyjęcia, że zbadanie, czy okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości. To natomiast wymagało od organu przeprowadzenia choćby ograniczonego postępowania wyjaśniającego. Nie mógł zatem organ poprzestać li tylko na sporządzeniu "notatki urzędowej". Zwrócić należy uwagę również na kwestię wyjątkowego charakteru postępowania, które się toczy przed organami straży granicznej, w tym przede wszystkim fakt, że decyzja o odmowie wjazdu podlega natychmiastowemu wykonaniu (art. 33 ust. 3 u.o.c.), a złożenie odwołania od tej decyzji nie wstrzymuje wykonania decyzji.

Należy uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy co najmniej przedwcześnie organ administracji uznał sprawę za oczywistą, niewymagającą przeprowadzenia żadnego, poza dowodami z dokumentów, postępowania wyjaśniającego. Aby stwierdzić, że została spełniona przesłanka określona w art. 34 ust. 2 u.o.c., organ ma obowiązek, przy braku innych dowodów, przeprowadzić choćby wywiad (rozpytanie) z cudzoziemcem co do celu przekroczenia granicy, z którego należało sporządzić protokół zgodnie z rygorami określonymi w art. 67 § 1 i 2 oraz 68 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że skoro ustawodawca przewidział obowiązek sporządzenia protokołu z takiej czynności jak przyjęcie wniesionego ustnie podania (art. 67 § 2 pkt 1 k.p.a.), to tym bardziej prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, nawet w ograniczonym przepisami prawa materialnego zakresie, wymagać będzie udokumentowania przeprowadzenia dowodu, który pozwoli na stwierdzenie zaistnienia przesłanek do wydania decyzji odmawiającej wjazdu na teren Rzeczypospolitej Polskiej. W przeciwnym razie naruszona zostanie zasada zaufania obywateli do organów państwa określona w art. 8 k.p.a. Ustawodawca ograniczając postępowanie wyjaśniające do czynności wymienionych w art. 34 ust. 1 u.o.c. nie wyłączył stosowania innych, ogólnych norm k.p.a.

Tym samym ma rację skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania oraz prawa materialnego. Organy administracji publicznej naruszyły art. 7 k.p.a. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza o rozstrzygnięciu, jakie winno zapaść w rozpoznawanej sprawie, ale wskazuje, że powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co przemawiało za wyeliminowaniem zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego.

Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wskazaną wyżej ocenę prawną. Jednocześnie będą musiały wziąć pod uwagę, że wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej może być złożony (lub zadeklarowanie jego złożenia) jedynie podczas przekraczania granicy. Tym samym organy administracji winny ustalić, czy skarżący przebywa jeszcze na granicy i deklaruje chęć jej przekroczenia (co, biorąc pod uwagę upływ czasu, jest mało prawdopodobne), a przez to czy postępowanie nie jest bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do kwestii skierowania pytania prejudycjalnego w związku z wnioskiem skarżącego kasacyjnie o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny z takim pytaniem, należy przypomnieć, że pytanie takie powinno określać relację - najczęściej kolizyjną - pomiędzy określonym przepisem prawa polskiego, a przepisem prawa unijnego, która uzasadniałaby jej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie. Sformułowane przez skarżącego kasacyjnie pytanie na taką relację nie wskazuje. Trudno również doszukać się w nim oczekiwania dokonania przez TSUE wykładni określonych przepisów unijnych. Tak sformułowany wniosek o skierowanie pytania prejudycjalnego, niezależnie od uwag wcześniejszych, nie może być przedmiotem rozważań sądu kasacyjnego pod kątem skorzystania z nadanego art. 267 TFUE uprawnienia/obowiązku. Przedstawione wątpliwości związane z interpretacją wskazanych w piśmie z 18 września 2018 r. przepisów prawa unijnego nie uzasadniają zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z [...] marca 2017 r.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.