Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 331/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 61  par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi W. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej – W. Z. - na postanowienie z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta J., Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką M. J. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia organ podał, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek z [...] sierpnia 2020 r. skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z wyrównaniem w związku z opieką nad matką. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza Miasta J. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. odmówił wszczęcia postępowania. W wyniku zażalenia wniesionego przez stronę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2020 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Stwierdzono bowiem naruszenie przepisów postępowania i związaną z tym konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie składu orzekającego Kolegium, organ pierwszej instancji w żaden sposób nie wykazał oraz nie uzasadnił w zaskarżonym postanowieniu, iż w rozpoznawanej sprawie istnieje tożsamość stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem strony o wszczęcie postępowania administracyjnego. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], będącym przedmiotem niniejszego postępowania zażaleniowego, organ pierwszej instancji ponownie odmówił wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ pierwszej instancji podał, że w dniu [...] lutego 2019 r. skarżąca złożyła już wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia tj. świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. W dniu [...] kwietnia 2019 r. do ośrodka wpłynęło odwołanie skarżącej od powyższej decyzji, w związku z czym odwołanie wraz z dokumentacją w niniejszej sprawie zostało przesłane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego celem rozpatrzenia przez organ drugiej instancji. Podniesiono, że w dniu [...] czerwca 2019 r. do ośrodka wpłynęła decyzja organu odwoławczego nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., która uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazano, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji wydał decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. odmawiającą przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W dniu [...] lipca 2019 r. do ośrodka wpłynęło odwołanie strony od powyższej decyzji i wraz z aktami sprawy zostało przekazane do organu drugiej instancji. W dniu [...] listopada 2019 r. do ośrodka wpłynęła decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie podniesiono, że w dniu [...] grudnia 2019 r. do ośrodka wpłynęło pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z prośbą o niezwłoczne dostarczenie akt sprawy w związku ze złożoną przez skarżącą ww. skargą na decyzję Kolegium nr [...].

Organ pierwszej instancji wskazał również, że w związku z wydanym postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania z dnia [...] sierpnia 2020 r., strona złożyła zażalenie w dniu [...] września 2020 r. Podniesiono, że w dniu [...] października 2020 r. do organu wpłynęło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] października 2020 r. uchylające zaskarżone postanowienie w całości i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stosując się do zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. zawartych w postanowieniu nr [...] z dnia [...] października 2020 r. organ pierwszej instancji ponownie zbadał sprawę i wezwał w dniu [...] listopada 2020 r. skarżącą do złożenia wyjaśnień pisemnych w sprawie złożonego w dniu [...] sierpnia 2020 r. wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ zobowiązał stronę do wskazania czy wniosek złożony w dniu [...] sierpnia 2020 r. jest wnioskiem dotyczącym tego samego świadczenia, z tego samego tytułu, co wniosek złożony w dniu [...] lutego 2019 r. oraz czy skarżąca składała odwołanie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] oraz czy w sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego lub czy został wyznaczony termin rozprawy w ww. sprawie. Jednocześnie w dniu [...] listopada 2020 r. wystąpiono pisemnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z zapytaniem, czy przed Sądem toczy się postępowanie w związku ze skargą skarżącej na decyzję [...] z dnia [...] listopada 2019 r., a jeżeli tak to czy w powyższej sprawie zapadł wyrok lub został wyznaczony termin posiedzenia.

Przytoczono nadto, że w dniu [...] listopada 2020 r. do ośrodka wpłynęła odpowiedź Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2020 r. informująca, że wyrokiem z dnia [...] marca 2020 r. oddalono skargę w całości, natomiast w dniu [...] lipca 2020 r. przekazano akta sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu celem rozpatrzenia skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą od wyroku sygn. akt IV SA/Wr [...]. W dacie [...] grudnia 2020 r. wpłynęła do ośrodka odpowiedź strony skarżącej, w której wskazała, że wniosek złożony pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. (data wpływu do ośrodka [...] sierpnia 2020 r.) dotyczy świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad matką oraz że strona składała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r.

W dalszej części uzasadnienia swojego postanowienia organ pierwszej instancji podniósł, że ponownie rozpoznając sprawę stwierdzono, że w sprawie istnieje tożsamość stosunku administracyjnoprawnego. Występują identyczne podmioty i posiada ona ten sam przedmiot, objęty tym samym stanem prawnym, w niezmienionym stanie faktycznym, co we wniosku strony z dnia [...] lutego 2019 r. Podniesiono, że sama wnioskodawczym potwierdziła w odpowiedzi z dnia [...] listopada 2020 r., że wniosek złożony pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. dotyczy świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku opieką nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia [...] lutego 2019 r. Jednocześnie strona oświadczyła, że ma tylko jedną matkę, a polskie prawo reguluje tylko jedno świadczenie nazwane "świadczeniem pielęgnacyjnym". Strona potwierdziła również, że złożyła do WSA we Wrocławiu skargę od decyzji SKO w L. z dnia [...] listopada 2019 r., a w sprawie zapadł wyrok w dniu [...] marca 2020 r. oddalający skargę.

Następnie organ pierwszej instancji stwierdził, że w powyższej sprawie nadal toczy się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i jak wskazane zostało w odpowiedzi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2020 r. akta sprawy nadal pozostają w dyspozycji Naczelnego Sądu Administracyjnego i toczy się przed nim postępowanie.

W zażaleniu skarżąca zarzuciła w szczególności, że organ dokonał błędnej wykładni wymienionego przepisu, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że wniosek strony z dnia [...] sierpnia (data wpływu) 2020 r. żądający wydania decyzji o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest tożsamy z wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. i tym samym według organu zachodzi tożsamość żądania, które zostało już rozstrzygnięte ostateczną decyzją, podczas gdy strona wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. rozszerzyła żądanie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia pierwszego wniosku o wyrównanie tego świadczenia, tj. od dnia [...] lutego 2019 r. do dnia wydania decyzji w sprawie, pomniejszonego o kwotę wypłaconego wnioskodawczym zasiłku dla opiekuna. Należy zatem traktować wniosek z dnia [...] sierpnia 2020 r. jako nowy wniosek strony, którego żądanie zostało rozszerzone o element wypłaty zaległego świadczenia pielęgnacyjnego i wbrew temu co pisze MOPS w skarżonym postanowieniu nie zachodzi tożsamość żądania w stosunku do pierwszego wniosku z dnia [...] lutego 2019 r.

Nadto zarzuciła naruszenie art. 78 Konstytucji w zw. z art. 15 k.p.a. przez błędne uznanie, że złożenie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Rzecznika Praw Obywatelskich na rzecz strony, powoduje niemożność wydania decyzji administracyjnej, podczas gdy zgodnie z przytoczonymi przepisami postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a kontrola decyzji przez sądy administracyjne nie jest dalszym postępowaniem w toku instancji administracyjnej a wydane w sprawie decyzje zainicjowane wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. stały się prawomocne - art. 16 § 1 k.p.a. Dlatego zdaniem skarżącej argument MOPS, że wydanie decyzji w sprawie byłoby obarczone wadą nieważności "z mocy prawa" nie ma podstaw w przytoczonych przepisach niniejszego zażalenia oraz stanie faktycznym sprawy, a także w art. 156 § 1 k.p.a., który enumeratywnie wymienia przesłanki nieważności decyzji administracyjnej, w tym w pkt 7 wymienia wadę powodującą nieważność decyzji z mocy prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po zapoznaniu się z aktami sprawy i wniesionym zażaleniem stwierdziło, że podstawę prawną postanowienia organu pierwszej instancji stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2503/18 podniósł, iż ustawodawca w art. 61a § 1 wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, a do takich przyczyn należą sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1. Pogląd ten jest ugruntowany w piśmiennictwie: "zgodnie z tym przepisem poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należy wskazać też na inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Do takich innych przyczyn można zaliczyć żądanie dotyczące sprawy już rozstrzygniętej" (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r. str. 299).

W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto, że tą jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (patrz także R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384 oraz podana tam literatura, patrz też wyrok NSA z 9 października 2014 r., I OSK 493/13, wyrok NSA z 15 października 2013 r., II OSK 1395/12; wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 1737/17 CBOSA). Wszczęcie postępowania przez organ

administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza bowiem zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że "uzasadnioną przyczyną" odmowy wszczęcia postępowania jest fakt, że w tożsamej sprawie zapadła już ostateczna decyzja. Należało zatem zbadać według Kolegium, czy rzeczywiście zachodzi tożsamość przedmiotowych postępowań administracyjnych.

W tym kontekście analizując sprawę Kolegium przytoczyło, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, odmawiającą przyznania wnioskowanego świadczenia. Przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było posiadanie przez stronę uprawnienia do zasiłku dla opiekuna. W swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że skarżąca na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., jest uprawniona do pobierania bezterminowo zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką. W toku prowadzonego postępowania strona odmówiła złożenia wniosku o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, pomimo tego, że jak sama wskazała, jest świadoma, iż pobierając zasiłek dla opiekuna nie może jednocześnie pobierać świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym Kolegium wskazało, że skoro strona jest uprawniona do pobierania bezterminowo zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką, to tym samym stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 ustawy nie jest możliwe przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia [...] marca 2020 r. oddalił w całości skargę skarżącej na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. ( data wpływu: [...] sierpnia) skarżąca ponownie wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, z wyrównaniem od dnia [...] lutego 2019 r. tj. od daty złożenia pierwotnego wniosku w tożsamej sprawie. Strona nie wskazała na nowe okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanu faktycznego sprawy.

W ocenie składu orzekającego Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1. Warunkiem koniecznym wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: 1. występują te same podmioty w sprawie, 2. dotyczy ona tego samego przedmiotu i 3. tego samego stanu prawnego, a do tego 4. w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy (tak B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r,, str. 637). Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć, stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

W rozpatrywanej sprawie nie zaszły okoliczności, które zmieniłyby stan faktyczny sprawy. Jak wskazano powyżej wniosek złożony przez stronę pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. jest tożsamy podmiotowo i przedmiotowo z wnioskiem strony złożonym w dniu [...] lutego 2019 r. zakończonym decyzją ostateczną. Wnioskodawczynią w obu sprawach była skarżąca, która żądała przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Tożsamy jest również okres, którego dotyczy żądanie, ponieważ we wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. strona wnosi o przyznanie świadczenia od dnia [...] lutego 2019 r. tj. od daty złożenia pierwszego wniosku w tej samej sprawie. Nie ustała również przyczyna odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem jak ustalono, strona nadal pobiera zasiłek dla opiekuna przyznany na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. - strona w złożonym zażaleniu podkreśla, że nie zrezygnuje z prawa do zasiłku dla opiekuna przed przyznaniem jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i w tej kwestii jej stanowisko jest niezmienne. Zatem nie zaszły żadne nowe okoliczności, które zmieniłyby stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast z powołanych przez stronę w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. oraz w złożonym zażaleniu argumentów wynika, że próbuje ona doprowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy nie w oparciu o zmieniony stan faktyczny, ale w celu uzyskania odmiennego rozstrzygnięcia, niż zapadło w już zakończonym postępowaniu, poprzez wskazanie na konieczność prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Powyższe przesądza o tożsamości sprawy zakończonej już decyzją ostateczną ze sprawą zainicjowaną nowym wnioskiem, a co za tym idzie wskazuje na zasadność zastosowania art. 61a k.p.a.

W skardze na to ostateczne postanowienie, zarzucono naruszenie:

1) art. 23 ust. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 225 ze zm.) przez nieprzyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo iż strona skarżąca jest uprawniona do otrzymania tego świadczenia co najmniej od dnia [...] lutego 2019 r., tj. dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. SKO w L. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2019, nr [...], potwierdziło spełnienie przez skarżącą przesłanek ustawowych do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Jak przesłankę negatywną wskazało pobieranie przez skarżącą zasiłku dla opiekuna, co w opinii wskazanej w tej decyzji prowadziłby do zbiegu świadczeń, czyli naruszenia art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na tej podstawie Kolegium podtrzymało zdaniem skarżącej skandaliczną decyzję (drugą z kolei) MOPS o odmowie przyznania świadczenia.

2) art. 61a k.p.a. przez błędne uznanie, że zachodzi tożsamość wniosku skarżącej i wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne z innych przyczyn. Rozwodzenie się przez SKO w skarżonym postanowieniu nad niedopuszczalnością wniesienia wniosku jest o tyle zabawne (jak to sformułowała strona skarżąca), że MOPS w J. nie wydał w sprawie wniosku skarżącej żadnej decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo spełnienia przez skarżącą ustawowych przesłanek do jego uzyskania, warunkując, bezprawnie, wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od zrzeczenia się prawa do świadczenia dla opiekuna. W takiej sytuacji nie można mówić, że organ administracji rozpoznał sprawę merytorycznie.

W tym stanie faktycznym i prawnym skarżąca w związku z zarzutem skarżąca stawia pytanie jak zatem powinien być sformułowany wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, którego MOPS w J. odmówił decyzją, powołując się na art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych i prawo powielaczowe, nie znając orzecznictwa sądów administracyjnych.

3) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez uprawniony organ administracji przyznania skarżonej prawa, do którego jest uprawniona, czyli przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia SKO w L. i poprzedzającego go postanowienia MOPS w J. i orzeczenie, że wniosek skarżącej z dnia [...] sierpnia 2020 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z wyrównaniem od dnia [...] lutego 2019 r. (data wpływu pierwszego wniosku o przyznanie świadczenia) spełnia przesłanki do jego rozpatrzenia.

Na poparcie skargi zawarto argumentację odnoszącą się do merytorycznych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia oraz stanowiska w tej mierze NSA.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swą argumentację, podkreślając, że obszerna część uzasadnienia złożonej skargi odnosi się nie do zaskarżonego postanowienia, a do wcześniejszych decyzji organu pierwszej instancji oraz zaskarżonej przez stronę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], na którą skarga została oddalona w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia [...] marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr [...]. Skarżąca w obszernym fragmencie uzasadnienia wskazuje na okoliczności i przesłanki, które jej zdaniem uprawniają ją do otrzymania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym w ocenie Kolegium skarżąca jedynie potwierdziła tożsamość spraw zainicjowanych wnioskami z dnia [...] lutego 2019 r. i [...] sierpnia 2020 r. i fakt, iż próbuje doprowadzić do ponownego rozpatrzenia tożsamego żądania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Przechodząc do istoty sporu w niniejszej sprawie, wskazać trzeba, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie prawnej z art. 61a § 1 kpa, w myśl którego gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Brzmienie cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że wystąpienie którejkolwiek z wymienionych powyżej, dwóch niezależnych od siebie przyczyn, uniemożliwia w ogóle procedowanie w sprawie tj. merytoryczne rozpatrzenie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Powinny to być takie okoliczności, które już na wstępnym etapie w sposób oczywisty przesądzają o niedopuszczalności wniosku, a więc są dostrzegalne bez konieczności dokonywania głębszych rozważań i procesowej ich weryfikacji. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie, zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter formalny, a jej celem jest wyodrębnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 659/17, Lex nr 2450581). Zatem odmowa wszczęcia postępowania ma charakter obligatoryjny jeśli wystąpi jedna z przyczyn wymienionych w przepisie, a więc żądanie wszczęcia pomiot nie dysponujący w sposób oczywisty interesem prawnym, bądź zachodzą inne przyczyny niedopuszczalności wszczęcia, w tym gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (to znaczy zachodzi przeszkoda w postaci res iudicata - rzeczy osądzonej) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Procedura administracyjna wyklucza możliwość równoległego prowadzenia dwóch postępowań w tej samej sprawie.

Przyznać wobec tego należy rację organom, które niewadliwie wywiodły, że uprzednie rozstrzygnięcie sprawy ostateczną decyzją, należy do uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania i zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wydanie kolejnej decyzji w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej, stanowi naruszenie powagi rzeczy osądzonej, będące podstawą stwierdzenia jej nieważności. Wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Aby jednak można było stwierdzić, że wydanie kolejnej decyzji naruszyłoby art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., co bezpośrednio uprawniałoby organ do zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a., pomiędzy sprawą w której wydano już uprzednio decyzję, a sprawią zainicjowaną nowym wnioskiem powinna wystąpić tożsamość. Tożsamość spraw zachodzi wówczas, gdy występują te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W realiach rozpoznawanej sprawy organy trafnie oceniły, że wniosek strony skarżącej z dnia [...] sierpnia 2020 r. (data wpływu : [...] sierpnia 2020 r.) – odpowiada dokładnie zakresowi swego żądania wnioskowi poprzedniemu – z dnia [...] lutego 2019 r., jaki złożyła strona skarżąca do organu pierwszej instancji. Bezsprzecznie skarżąca w obu tych wnioskach skierowała żądanie przyznania prawa do tego samego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, na tej samej podstawie prawnej, z powodu tych samych okoliczności faktycznych (niezmienionych), za ten sam okres, to znaczy od dnia [...] lutego 2019 r. I nie ma tu znaczenia, że strona skarżąca formułuje we wniosku z [...] sierpnia 2020 r., że chodzi jej tylko o "wyrównanie od [...] lutego 2019 r." Bezsprzecznie bowiem chodzi o ten sam okres początkowy ustalenia prawa do komentowanego świadczenia. Zbieg okresu, jak i tożsamość innych przedmiotowo i podmiotowo istotnych elementów stanu faktycznego o charakterze prawotwórczym jest ewidentny.

Tego rodzaju ustalenie organów potwierdza lektura akt administracyjnych sprawy i treść wypowiedzi strony skarżącej, zawartej w szczególności w punkcie 1 i 2 żądania wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. Tymczasem w stosunku do sprawy zainicjowanej wnioskiem z [...] lutego 2019 r. wydana została ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] wydaną przez działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta J., Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. - w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrokiem tutejszego WSA we Wrocławiu o sygn. akt IV SA/Wr [...] – z dnia [...] marca 2020 r. oddalono skargę strony skarżącej na opisaną decyzję ostateczną. Wyrok ten nie jest jeszcze prawomocny, gdyż została od niego wywiedziona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Tym samym zachodzi także przypadek zawisłości postępowania sądowoadministracyjnego (lis pendens).

Wbrew przekonaniu skarżącej rozstrzygnięcie merytoryczne w kwestii danego uprawnienia nie oznacza jedynie wydania decyzji przyznającej żądane przez stronę uprawnienie, lecz także decyzję odmawiającą jego przyznania w całości bądź w części. Rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie oznacza najogólniej ujmując wydanie decyzji co do istoty żądania, czyli co do jego materialnoprawnej zasadności.

W tym stanie rzeczy, bezwzględnie zaistniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania co skutkowało koniecznością wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Wobec powyższego obszerne zarzuty skargi odnoszące się do meritum sprawy, to znaczy zasadności żądania wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. na gruncie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) są całkowicie chybione i nie mogą być przedmiotem oceny Sądu. Zaistniała bowiem formalnoprawna przeszkoda do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 roku z przyczyn wyżej powołanych.

Z podanych względów Sąd skargę oddalił w całości na mocy art. 151 p.p.s.a.