Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 437/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 14 i 15, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 98
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 12 ust. 1 i ust. 2, art. 14 ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 20 i art. 22, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi R. G. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 9 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zasad ich usytuowania oraz zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 26 lutego 2014 r. Rada Gminy - na podstawie art. 12 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) - podjęła uchwałę Nr XLII/461/2014 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz wprowadzenia stałego zakazu ich sprzedaży, podawania i spożywania na terenie gminy K., o następującej treści:

§ 1. Ustala się na terenie gminy K. limit w liczbie 90 punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży.

§ 2. Ustala się zasady usytuowania na terenie gminy K. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych:

1. Punkt sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży nie może być usytuowany w obiektach:

1) o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz.1409), to jest nieposiadających pozwolenia na budowę,

2) o charakterze przenośnym oraz przewoźnym typu: kioski, samodzielnie funkcjonujące roll-bary, przemieszczające się przyczepy gastronomiczne, namioty.

2. Ograniczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 niniejszego paragrafu nie ma zastosowania do roll-barów będących uzupełnieniem stałego lokalu gastronomicznego, zorganizowanego w formie ogródka na wolnym powietrzu bez zadaszenia, przy czym, ogródek musi być wyraźnie wydzielony, jednym bokiem przylegać bezpośrednio do lokalu stałego a jego powierzchnia nie może przekraczać 50 m2.

3. Ograniczenie, o którym mowa w ust.1 pkt 1 i pkt 2 niniejszego paragrafu nie ma zastosowania do plaży nadmorskich.

4. Miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy K. nie mogą graniczyć z nieruchomością, na której zlokalizowane są:

1) szkoły,

2) przedszkola,

3) żłobki,

4) kościoły,

5) placówki zdrowia,

7) placówki oświatowo-wychowawcze i opiekuńcze.

§ 3. Ograniczenia, o których mowa w paragrafie 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych określone w paragrafie 2 ust. 4 nie dotyczą punktów sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych podczas organizacji imprez na otwartym powietrzu oraz imprez masowych organizowanych na podstawie ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych pod warunkiem, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych będzie usytuowany w wyznaczonym na ten cel miejscu.

§ 4.

1. Zabrania się na terenie gminy K. sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w miejscach wymienionych w ustawie oraz wprowadza się stały zakaz:

1) podawania i spożywania napojów alkoholowych w obiektach, w których prowadzona jest sprzedaż detaliczna,

2) sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na:

- parkingach,

- placach zabaw dla dzieci

- gminnych obiektach sportowych z wyjątkiem trwania imprez o charakterze rekreacyjnym lub charytatywnym.

2. Zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 dotyczy również posesji, na której zlokalizowany jest punkt sprzedaży jak również najbliższej okolicy w rozumieniu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w szczególności stolików.

§ 5. Zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wydane na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów pozostają w mocy do czasu upływu terminu ich ważności.

§ 6. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy K. i Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w ramach ich kompetencji.

§ 7. Traci moc uchwała Nr XXIV/163/2008 Rady Gminy z dnia 28 marca 2008 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zwierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy K. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych (Dz. Urz. Województwa P. Nr 65, poz.1823).

§ 8. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa P.

Uzasadniając uchwałę organ wskazał, że liczba punktów sprzedaży ww. napojów alkoholowych przyjęta w poprzednio obowiązującej uchwale z 2008 r. nie uległa zmianie. Kierując się natomiast doświadczeniami wynikającymi z praktyki Rada Gminy dostrzegła konieczność uściślenia zasad w odniesieniu do usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz wprowadzenia stałego zakazu ich sprzedaży, podawania i spożywania na terenie gminy K. Zawarte w § 2 uchwały nr XXIV/163/2008 Rady Gminy z dnia 28 marca 2008 r. zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży okazały się w praktyce nieprecyzyjne i zasadnym było dokonanie zmiany przepisów prawa miejscowego.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 kwietnia 2014 r. (nr [...]) Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 26 lutego 2014 r. nr XLII/461/2014.

W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że § 4 przedmiotowej uchwały jest niezgodny z zakresem upoważnienia określonego w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zakaz sprzedaży, podawania, spożywania napojów alkoholowych w określonych miejscach ustalony został przez ustawodawcę w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, która w art. 14 ust. 1-5 określa katalog takich miejsc. Zakaz ten obowiązuje niezależnie od charakteru danego miejsca.

Jednocześnie w art. 14 ust. 6 tej ustawy, ustawodawca upoważnia radę gminy do wprowadzenia na terenie gminy w innych nie wymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, takimi dodatkowymi miejscami, obiektami i obszarami, są miejsca, obiekty i obszary, które ze względu na ich szczególny charakter zasługują na ochronę przed obecnością alkoholu, gdzie sprzedaż, podawanie, spożywanie, czy wnoszenie napojów alkoholowych, ze względu na szczególny charakter miejsca, obiektu, czy obszaru na terenie gminy jest niepożądane.

Z treści § 4 uchwały wynika, że Rada Gminy wprowadzając zakaz sprzedaży, podawania i spożywania (czy jedynie podawania i spożywania) napojów alkoholowych w takich miejscach, czy obiektach jak parkingi czy obiekty sprzedaży detalicznej uznała, że każde z tych miejsc posiada charakter specjalny, zasługujący na ochronę przed "obecnością napojów alkoholowych". W ocenie organu nadzoru, nadanie specjalnego charakteru obiektom i miejscom wymienionym w § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 uchwały nie ma uzasadnienia w przepisach ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W szczególności, z treści uchwały nie wynika, jakimi kryteriami kieruje się Rada Gminy K., stanowiąc np. o szczególnej ochronie wszystkich zlokalizowanych na terenie gminy parkingów.

Wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 uchwały zakazy dotyczące podawania i spożywania napojów alkoholowych we wszystkich obiektach sprzedaży detalicznej i na posesjach, na których obiekty te są zlokalizowane na terenie gminy, a także wymienione w § 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uchwały zakazy dotyczące sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na wszystkich parkingach, placach zabaw dla dzieci, gminnych obiektach sportowych na terenie gminy mają w istocie charakter generalny i powszechny. Takie zaś ogólne ujęcie zakazu stanowi domenę zakazów wprowadzanych mocą ustawy, gdyż w świetle art. 14 wymienionej wyżej ustawy nie można uznać, że wszystkie punkty sprzedaży detalicznej, czy np. parkingi na danym terenie mogą być traktowane jako obiekty o szczególnym charakterze.

Natomiast - zdaniem organu nadzoru - § 2 przedmiotowej uchwały narusza art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przez określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich położenie względem innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na specjalną ochronę.

W szczególności treść § 2 uchwały nie ustanawia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy, lecz wskazuje rodzaje placówek handlowych, w których nie mogą być sprzedawane, podawane i spożywane napoje alkoholowe (kioski, roll-bary, przyczepy gastronomiczne, namioty) i warunki, które muszą spełniać (np. nie mogą graniczyć ze szkołą, czy placówką zdrowia).

Faktycznie uchwała ustanowiła tutaj kolejny zakaz dotyczący sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Nadto zakaz ten nie wypełnia upoważnienia określonego w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdyż nie określa sposobu rozmieszczenia tych miejsc względem miejsc chronionych, mających szczególne znaczenie dla społeczności gminnej. W dalszej konsekwencji nieważny jest również § 3 uchwały, w którym przywołane są postanowienia § 2 uchwały.

Dalej organ nadzoru zaznaczył, że § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały jest niezgodny z zasadami techniki prawodawczej, gdyż zawiera postanowienia powtarzające i jednocześnie modyfikujące przepisy ustawy, które określone są w art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czym narusza § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U Nr 100, poz. 908). W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż regulacje ustawowe nie mogą być powtarzane bądź modyfikowane przez przepisy prawa miejscowego i naruszenie tej zasady stanowi istotne naruszenie prawa. Ustawodawca zabrania spożywania napojów alkoholowych m.in. na placach (z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów), czyli obejmuje zakazem spożywania takich napojów również place zabaw dla dzieci. Nie ma więc uzasadnienia dla ustanowienia zakazu dotyczącego spożywania napojów alkoholowych na placach zabaw dla dzieci.

W podsumowaniu organ nadzoru stwierdził, że opisane uchybienia mają charakter rażącego naruszenia prawa i skutkują nieważnością całej uchwały. Dotyczą bowiem istotnych elementów uchwały, a pozostawienie jedynie niekwestionowanego przez organ nadzoru § 1 spowodowałoby, że nie zostałby zrealizowany zamiar, który wynika ze wskazania w uchwale jako jej podstawy prawnej art. 12 i art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Rada Gminy zaskarżyła powyższe rozstrzygniecie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jego uchylenia w całości.

Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi polegające na niewłaściwej wykładni i zastosowaniu, a w konsekwencji błędnym uznaniu, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały;

2. art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi polegające na błędnej wykładni i zastosowaniu.

W ocenie skarżącej Rady Gminy organ nadzoru nie wskazał żadnych argumentów wskazujących na rażące naruszenie przepisów prawa uzasadniających stwierdzenie nieważności uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego ograniczył się do wyliczenia przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a następnie przyjął, że automatycznie pociąga to za sobą nieważność uchwały.

Skarżąca podkreśliła, że istnieją ważne prawne i społeczne przesłanki, aby wprowadzić ograniczenia co do publicznego spożywania napojów alkoholowych, odnosząc go do kilku enumeratywnie ściśle określonych miejsc. Podejmując uchwałę miała na uwadze, że dodatkowe zakazy wprowadzone na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi mają służyć wyłącznie jako ochrona konkretnych miejsc przed zagrożeniem ze strony alkoholu. Rada Gminy, zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, uznała, że nie ma przeszkód do wprowadzenia m.in. zakazu spożywania napojów alkoholowych na wyznaczonych obszarach gminy ze względu na charakter tych miejsc. Powołany przepis dopuszcza w sposób zasadniczy wprowadzenie przez władze lokalne ograniczeń co do publicznego spożywania napojów alkoholowych (co do niektórych miejsc wprowadza ustawowy zakaz).

Ponadto skarżąca podejmując przedmiotową uchwałę miała na względzie zapisy już opublikowanych i nie kwestionowanych przez Wojewodę uchwał podejmowanych przez inne gminy z terenu województwa [...], w tym m.in. uchwałę Rady Gminy w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz wprowadzenia stałego zakazu ich sprzedaży, podawania i spożywania (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2013, poz. 1513). W zaskarżonej uchwale skarżąca śladem Rady Gminy wprowadziła zakaz spożywania napojów alkoholowych w tożsamych obiektach lub miejscach mając na uwadze charakter tych miejsc (por. § 3 i § 5 uchwały Rady Gminy). Stwierdzenie przez Wojewodę nieważności uchwały Rady Gminy wobec pozostawienia w obrocie prawnym innych uchwał zawierających tożsame ustalenia rodzi wątpliwości co do stosowania jednolitych zasad oceny formalnoprawnej uchwał poszczególnych samorządów przez organ nadzoru.

W tych okolicznościach stwierdzenie przez Wojewodę nieważności przedmiotowej uchwały nr XLII/461/2014 jest oczywistym naruszeniem przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7).

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 9 kwietnia 2014 r. (nr [...]) stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 26 lutego 2014 r. Nr XLII/461/2014 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz wprowadzenia stałego zakazu ich sprzedaży, podawania i spożywania na terenie gminy K.

Możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przewidują przepisy art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), które stanowią, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (ust. 1). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, natomiast podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3).

Ponieważ w art. 98 ustawy o samorządzie gminnym nie określono terminu, w którym uchwała (zarządzenie) może zostać wydana, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że akt taki może być podjęty i przekazany do sądu administracyjnego także (nawet) po upływie terminu do wniesienia skargi. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 2106/12, LEX nr 1120573), skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie Rada Gminy uchwałą z dnia 24 kwietnia 2014 r. Nr XLIV/493/2014 postanowiła o wniesieniu skargi do tut. Sądu na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, a zatem nie było przeszkody do rozpoznania tej skargi (vide uchwała Rady Gminy z dnia 24 kwietnia 2014 r. Nr XLIV/493/2014 – k. 7 akt sądowadministracyjnych).

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy na wstępie zwrócić uwagę, że – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP - akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na terenie poszczególnych jednostek podziału terytorialnego państwa. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Upoważnienie do wydania takich przepisów musi wynikać zatem wyraźnie z przepisu ustawy, a jego realizacja nie może przekroczyć zakresu określonego w normie upoważniającej.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalił się pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie wyraźnego, precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1998 r., sygn. akt K 19/97, OTK ZK 1998 Nr 4, str. 262). Stanowisko takie należy zatem w pełni podzielić w odniesieniu do wydanych na podstawie upoważnień ustawowych aktów prawa miejscowego, np. uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II GSK 81/07, LEX nr 361571).

Zakwestionowana przez Wojewodę zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Nr XLII/461/2014 Rady Gminy z dnia 26 lutego 2014 r. została wydana na podstawie art. 12 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.).

Powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy ustawy o samorządzie gminnym to przepisy kompetencyjne, z których wynika, że stanowienie aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy przez radę gminy przysługuje jej w sprawach zastrzeżonych ustawami (na podstawie upoważnień ustawowych). Takimi normami upoważniającymi są z kolei powołane przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zwanej dalej "ustawą", delegujące radzie gminy uprawnienie do ustalenia w drodze uchwały: 1/ liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (art. 12 ust. 1 ustawy); 2/ zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (art. 12 ust. 2 ustawy) oraz możliwości 3/ wprowadzenia czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych (aniżeli wymienione w art. 14 ust. 1-5) miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter (art. 14 ust. 6 ustawy).

Mając powyższe na uwadze należy zatem przyjąć, że wydawane na podstawie ww. delegacji uchwały nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do ich wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani też powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, gdyż naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały lub jej wadliwego postanowienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 437/12, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/C01189D1A5).

W kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda stwierdził, że uchwała Nr XLII/461/2014 Rady Gminy z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz wprowadzenia stałego zakazu ich sprzedaży, podawania i spożywania na terenie gminy K. – zwana dalej "uchwałą" - została podjęta z istotnym naruszeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 6 ustawy.

Organ nadzoru zakwestionował w tym zakresie prawidłowość - ustanowionego na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy - § 4 uchwały, w którym organ gminy objął stałym zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych: parkingi, place zabaw dla dzieci, gminne obiekty sportowe (z wyjątkiem trwania imprez o charakterze rekreacyjnym lub charytatywnym), natomiast stałym zakazem podawania i spożywania napojów alkoholowych: obiekty, w których prowadzona jest sprzedaż detaliczna wraz z terenem posesji, na której zlokalizowany jest punkt sprzedaży jak również najbliższej okolicy w rozumieniu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w szczególności stolików.

Organ nadzoru stwierdził, że ustanowiony zakaz dotyczy wszystkich zlokalizowanych na terenie gminy: parkingów, placów zabaw dla dzieci, gminnych obiektów sportowych, obiektów sprzedaży detalicznej i posesji, jednakże organ gminy w żaden sposób nie wskazał i nie uzasadnił nadania specjalnego (szczególnego) charakteru tych obiektów i miejsc z uwagi na ochronę przed obecnością alkoholu. W tej sytuacji organ nadzoru stwierdził, że wprowadzony zakaz ma w istocie charakter generalny i powszechny, co w istocie zostało zarezerwowane do "domeny ustawodawczej" (tj. zakazów wprowadzanych wyłącznie przez ustawodawcę mocą ustawy).

W ocenie Sądu stanowisko organu nadzoru w zakresie dokonanej oceny treści § 4 uchwały i uznania jego niezgodności z delegacją określoną w art. 14 ust. 6 ustawy, jest prawidłowe.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie zgodnie podnosi się, że celem i istotą stanowionych na podstawie upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 6 ustawy przepisów gminnych ma być jedynie możliwość uzupełnienia generalnych (ogólnokrajowych) zakazów sprzedaży, podawania lub spożywania napojów alkoholowych, określonych na mocy kompetencji ustawodawczej w art. 14 ust. 1-5 ustawy, zakazami lokalnymi (dodatkowymi), wprowadzanymi przez gminy na ich terenie, z uwagi na szczególny charakter danego miejsca, obiektu czy obszaru gminy. Szczególny charakter miejsca, obiektu czy obszaru, dla którego wprowadzany jest zakaz, musi mieć z jednej strony wymiar lokalny (odnoszący się do konkretnie zindywidualizowanego miejsca, obiektu czy obszaru gminy), a z drugiej dla określenia szczególnego charakteru tego miejsca istotny być musi kontekst negatywnego (w stopniu wyższym niż w innych miejscach) skutku obecności alkoholu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II GSK 236/06, LEX nr 280305; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 568/11, LEX nr 1108385 wraz z glosą do tego wyroku: Jakub Wilk – LEX/el. 2012).

Należy podkreślić, że orzecznictwo sądowoadministracyjne, odwołując się do poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z 17 kwietnia 1997 r. (sygn. akt III RN 11/97), zgodnie przyjmuje, że "przepisy gminne wskazujące miejsca, obiekty lub obszary gminne, w odniesieniu do których miałyby być wprowadzone dodatkowe zakazy wymienione w art. 14 ust. 6 ustawy, powinny używać takich nazw jednostkowych lub grupowych, które pozwolą zindywidualizować konkretne miejsca, obiekty lub obszary i odróżnić je (także ze względu na ich charakter) od innych podobnych miejsc, obiektów lub obszarów. (...) Oznacza to, że te miejsca lub obszary nie mogą być określone generalnie (np. place, parki, wały przeciwpowodziowe itp.), gdyż gmina nie ma kompetencji do rozszerzania generalnego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych na wszystkie obiekty danego typu. Może jedynie wskazać konkretne parki, place, czy trakty spacerowe, które ze względu na swój charakter wymagają wprowadzenia stałego lub czasowego zakazu sprzedaży, a to wskazanie ma być na tyle precyzyjne, aby pozwoliło wyróżnić ten konkretny np. park, plac od podobnych innych parków, czy placów położonych na terenie gminy. (...) Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zatem prawodawca powinien stanowić normy sformułowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny, zgodnie z regułami poprawnej legislacji. Dotyczy to także aktów prawa miejscowego będących powszechnie obowiązującym prawem na terenie działania organów, które je ustanowiły" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 437/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych;http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/C01189D1A5).

W tym miejscu, w odniesieniu do powoływanej w skardze argumentacji, odnoszącej się do art. 7 ust. 1 pkt 14 i 15 ustawy o samorządzie gminnym, uzasadniającej wprowadzenie dodatkowych zakazów ochroną konkretnych miejsc przed zagrożeniem ze strony alkoholu i zapewnieniem porządku publicznego, Sąd pragnie wyjaśnić, że w orzecznictwie formułowany jest również pogląd, że zakazy, o których mowa w art. 14 ust. 6 ustawy służyć mają wyłącznie jako szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem ze strony alkoholu, a nie jako sposób uwolnienia się do obowiązku czynnego działania na rzecz zapewnienia porządku publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 324/05, LEX nr 218047).

Dodatkowo też należy wskazać, że chęć przeciwdziałania alkoholizmowi czy też zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego nie może przeważać nad konstytucyjną zasadą wolności działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP) oraz zasadą wolności gospodarczej wyrażoną w art. 6 w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), bowiem cel, który miałby być zrealizowany na podstawie uchwały może być osiągnięty innymi sposobami, i to sposobami przewidzianymi prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 241/07, LEX nr 424797).

Również w odniesieniu do stwierdzonego przy formułowaniu treści przedmiotowej uchwały naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy należy uznać słuszność stanowiska organu nadzoru. W przepisie tym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Organ nadzoru w tym zakresie uznał, że § 2 uchwały w istocie nie ustanawia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy, lecz wskazuje rodzaje placówek, w których nie mogą być sprzedawane i podawane napoje alkoholowe (kioski, roll-bary, przyczepy gastronomiczne, namioty).

W ocenie Sądu także w tym zakresie stanowisko organu nadzoru jest prawidłowe.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że uprawnienie to dotyczy wskazań lokalizacyjnych (rozmieszczenia w terenie) miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a w szczególności ich usytuowania względem miejsc chronionych, np. szkół, przedszkol, miejsc kultu religijnego itp. Ustalenie "zasad usytuowania miejsc" podlegać musi ścisłej wykładni językowej, a w związku z tym przyjmuje się, że usytuowanie to położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów, PWN, Warszawa 2007); umiejscowienie czegoś, to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 2007). Przyjmuje się zatem, że w wydanym na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy akcie nie można określać warunków (budowy), jakim powinny odpowiadać punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych bądź podmioty prowadzące. Z unormowań zawartych w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wynika, że nie upoważniają one rady gminy do określania warunków (zwłaszcza zaś należących do sfery prawa budowlanego, sanitarnego, przeciwpożarowego), jakim muszą odpowiadać placówki prowadzące sprzedaż napojów alkoholowych (por. Iwona Skrzydło-Niżnik, Komentarz do art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, LEX; por. także: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 18 marca 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2818/93, OwSS 1994/2/73/73; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II GSK 81/07, LEX nr 361571; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 204/08, LEX nr 507817, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 549/10, LEX nr 707361).

Uznając sprzeczność przepisów § 2 i § 4 uchwały z zakresem delegacji określonym w art. 12 ust. 2 i art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organ nadzoru stwierdził nieważność ww. przepisów, a w konsekwencji także przepisu § 3 uchwały, który odwoływał się do unieważnionego § 2 uchwały. W zaistniałym stanie rzeczy należy przyjąć, że organ nadzoru prawidłowo skonstatował, iż powyższe uchybienia mające charakter rażącego naruszenia prawa, skutkować muszą w istocie stwierdzeniem nieważności całej uchwały – pozostawienie bowiem jedynie niezakwestionowanego § 1 uchwały (określającego limit punktów sprzedaży alkoholu na terenie gminy) czy §§5-8 (przepisów przejściowych i końcowych), byłoby w istocie niezgodne podstawą prawną kontrolowanej uchwały mającą na celu określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz określenie miejsc objętych zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie gminy K. Dla oceny przez Sąd legalności kontrolowanej w niniejszym postępowaniu uchwały nie mogła mieć jakiegokolwiek znaczenia treść innej uchwały, podjętej przez inną radę gminy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznając kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody za zgodne z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.