Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 488/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 18 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Paweł Daniel Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2022 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. (data wpływu do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. : [...] stycznia 2021 r.) B. K. (zwana dalej "wnioskodawcą" lub "Skarżącą") reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. M. M., złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem – D. K. (ur. w 1996 r.) z uwzględnieniem okoliczności iż pobiera emeryturę. Ewentualnie, w razie odmowy uznania, że przysługuje jej jedno ze świadczeń, wnioskodawca wniosła o zobowiązanie jej do wybrania świadczenia korzystniejszego. Jak wskazano we wniosku, wnioskodawca jest jedyną osobą z kręgu osób zobowiązanych do opieki nad D. K., która może się nim zająć. Syn wnioskodawcy jest kawalerem. Do wniosku dołączono formularz SR-5 niezbędny do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pełnomocnictwo dla r. M., orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w którym stwierdza się, że D. K. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, odpis decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w O. o przyznaniu wnioskodawcy świadczenia emerytalnego datowaną na dzień [...] września 2018 r., odpis decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w O. o przyznaniu wnioskodawcy renty socjalnej datowaną na dzień [...] kwietnia 2014 r. oraz odpisy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2003 r. i [...] sierpnia 2003 r. o odmowie przyznania wnioskodawcy wcześniejszej emerytury dla pracowników opiekującymi się dziećmi wymagającymi stałej opieki i pielęgnacji.

Dnia [...] lutego 2021 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, w którym ustalono, że wnioskodawca zamieszkuje wraz z mężem – K. K. oraz dwoma synami – R. (ur. w 1986 r.) oraz D. (ur. w 1996 r.). D. K. od urodzenia cierpi na dziecięce porażenie mózgowe, wymaga pomocy i pielęgnacji w zasadzie przez 24 h. Porusza się na wózku inwalidzkim jedynie podczas pomocy przy pielęgnacji, nie ma możliwości jego pionizacji. Jedyna jego pozycja to leżąca, czasami siedząca. Wszystkie czynności począwszy od potrzeb fizjologicznych, przez higienę, ubranie, spożywanie posiłków wymagają pomocy opiekuna.

Wnioskodawca sprawuje całodobową opiekę nad synem. Jest w wieku poprodukcyjnym (ur. w 1956 r.).

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy J. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad synem – D. K.. Burmistrz uznał, że wnioskodawca nie spełnia wymagań z art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zmianami, zwana dalej "u.ś.r."). Organ I instancji podkreślił, że wnioskodawca pobiera świadczenie emerytalne od dnia [...] czerwca 2017 r. Ustawodawca wyraźnie wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy opiekun pobiera świadczenie emerytalne.

W terminowo wniesionym odwołaniu pełnomocnik wnioskodawcy zaskarżył decyzję organu I instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez wnioskodawcę emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

Z ostrożności procesowej podniesiono zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą uzyskiwaną przez wnioskodawcę, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia.

2) art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń tj. emerytury wnioskodawcy w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, która wyraża się w szczególności pominięciem celu, w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego;

3) art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania wnioskodawcy o uznaniu okoliczności pobierania przez nią emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania jej do usunięcia tej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury, tym samym niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organu rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Wnioskodawca zarzuciła Burmistrzowi poprzestanie na wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. co jest niedopuszczalne. Pełnomocnik wnioskodawcy powołał szereg orzeczeń, z których wynika, że wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. jest niedopuszczalna w zakresie, w jakim pozbawia się stronę świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieraną emeryturę, ponieważ to narusza aksjologię tego przepisu.

Wnioskodawca stwierdziła, że fakt pobierania emerytury, nawet gdyby uznać to za przesłankę negatywną, to nie jest tak, że nie można jej usunąć. Można zawiesić prawo do emerytury. Organ I instancji nie powiadomił o tym wnioskodawcy, a więc naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zapadłej decyzji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (zwane dalej "SKO w K.", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji uznał, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r. są na tyle jasne, że nie ma potrzeby przeprowadzania jakiejkolwiek wykładni co wpisuje się w założenie klaryfikacyjnej teorii wykładni prawa (clara non sunt interpretanda). Wnioskodawca opiekuje się niepełnosprawnym synem, czego nikt nie kwestionuje, jednakże pobiera emeryturę i to stanowi przesłankę negatywną do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie pomocy opiekunom osób z niepełnosprawnościami, które rezygnują z pracy, po to, aby się nimi zająć. Świadczenie to zastępuje więc dochód z wynagrodzenia za pracę.

Wnioskodawca posiada już zabezpieczenie w postaci emerytury, nawet jeśli jest ono niższe niż wnioskowane świadczenie.

Pełnomocnik Skarżącej wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżając w całości decyzję SKO w K.. Zarzuty skargi, jak i jej uzasadnienie są tożsame z treścią odwołania.

W odpowiedzi na skargę, SKO w K. wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji w pełni podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". Składając skargę do tut. Sądu, pełnomocnik Skarżącej zaznaczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Kolegium nie wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Z tych względów, zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień [...] lutego 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja SKO w K. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na jej syna – D. K.. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu o zasadności skargi wynika z następującej argumentacji.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r.: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Z kolei przepis ust. 5 powołanego przepisu stanowi katalog przesłanek negatywnych w zakresie przyznania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że Skarżąca w dniu złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne pobierała emeryturę (dowód: decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], załączone do akt administracyjnych sprawy). Rozpatrujące sprawę organy zgodnie uznały, że pobieranie emerytury stanowi przeszkodę w zakresie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podziela to stanowisko.

W przepisie art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest mowa o zbiegu świadczeń rodzinnych (wyłącznie rodzinnych) i skoro ustawodawca nie objął we wskazanym przepisie zbiegu ze świadczeniem emerytalnym, nie było możliwości przyznania tego świadczenia. Stanowisko to nie budzi żadnych wątpliwości, stąd argumentacja Skarżącej jest chybiona. Wskazać bowiem należy, ze zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

– przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Jednocześnie tak cel u.ś.r., jak i istota samego świadczenia pielęgnacyjnego, zostały zdefiniowane przez ustawodawcę, na etapie procesu legislacyjnego. W uzasadnieniu projektu u.ś.r. wskazano, że jego celem była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej (por. uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV. kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555). Wyniki wykładni przeprowadzonej przy użyciu dyrektyw językowych i celowościowych prowadzą zatem do wniosku, że wolą ustawodawcy było zabezpieczenie osób rezygnujących z aktywności zawodowej, w celu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 866/20, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Należy również zauważyć, że stanowiska tego nie zmienia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17. Pomimo bowiem, że stwierdza on niezgodność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. z przepisami Ustawy Zasadniczej (w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy), to pośrednio też dowodzi prawidłowości rezultatów wykładni przeprowadzonej na tle obowiązującego brzmienia tego przepisu.

Należy w tym miejscu dodać, że w judykaturze wywiązał się spór dotyczący wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. co do tego, czy narusza zasadę równości taka jego wykładnia, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Część sądów zwracała uwagę na istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia i dokonując interpretacji art. 17 ust. 5 u.ś.r., przy użyciu narzędzi tzw. wykładni dynamicznej, która zakłada zmienność znaczenia przepisów wysławiających normy, uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2020 r. sygn. akt I GSK 597/17, dostępny w CBOSA) i zarazem akcentowała, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w cytowanym przepisie wynosiło ono [...] zł. Ustalenie to prowadziło do wniosków – których Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela – że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Dla poparcia tego stanowiska należy odwołać się do założeń, jakie ustawodawca przyjął w toku procesu legislacyjnego wskazując, jak już wskazano powyżej, że celem projektu u.ś.r. była budowa nowego – wyraźnie odrębnego – "od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych". Z tej też przyczyny nie ma przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia emerytalnego – świadczeń przyznawanych i wypłacanych przez różne organy i w różnych trybach. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 ze zmianami, zwanej dalej "u.e.i.r.F.U.S."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.i.r.F.U.S.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Dlatego też Sąd podziela stanowisko doktryny, co do tego, że odstąpienie od literalnego brzmienia art. 17 u.ś.r., czego wprost domaga się Skarżąca, skutkowałoby wprowadzeniem do porządku prawnego nowego świadczenia, a mianowicie "wyrównawczego świadczenia pielęgnacyjnego", które jest nieznane u.ś.r. (por. S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą tego świadczenia, Glosa krytyczna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r. [I OSK 2392/19], "Samorząd Terytorialny" 2020, 7-8, s.182). To natomiast oznacza, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przeprowadzona przy użyciu dyrektyw językowych, celowościowych i systemowych, prowadzi do tego samego wniosku, jaki sformułowało Kolegium, tj. że intencją ustawodawcy było pozbawienie osób mających ustalone prawo do emerytury prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W podobnych sprawach do niniejszej, tut. Sąd często uchylał decyzje organów administracji publicznej (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 63/21, dostępny w CBOSA), ponieważ zachodziła okoliczność, która nie została zbadana, a która mogła mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Mianowicie, Sąd polecał zbadanie, czy strona skarżąca pobierała świadczenie emerytalne z tytułu osiągnięcia wieku emerytalnego, czy z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. W przypadku wystąpienia drugiej okoliczności, Sąd mógłby rozważyć zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi niepełnosprawnego dziecka, gdyż inne jest ratio legis tzw. "wcześniejszej emerytury" wywołanej chorobą dziecka.

W opinii Sądu w sytuacji, gdy strona skorzystała z możliwości przejścia na emeryturę w związku ze sprawowaną opieką nad osobą z niepełnosprawnościami istniejącymi od urodzenia, dla oceny jej uprawnień do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego nadal podstawowe znaczenie ma to, czy otrzymywała emeryturę wcześniejszą, na którą przeszła z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, czy może otrzymywała emeryturę ustaloną po dojściu do wieku emerytalnego i której wysokość uwzględnia wypracowany staż.

Wskazać w tym miejscu należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. O rezygnacji z zatrudnienia, czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (nie podejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r.

W przedmiotowej sprawie, do akt administracyjnych złożono odpisy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz [...] października 2003 r. (odpowiednio k. 13 i 12 akt administracyjnych I instancji). W treści tych decyzji wskazano jasno, że odmówiono Skarżącej prawa do wcześniejszej emerytury dla pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki i pielęgnacji. Decyzje te zostały podjęte w oparciu o ówczesne brzmienie u.e.i.r.F.U.S. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99. Przyznanie takiego świadczenia emerytalnego było możliwe na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. z 1989 r. Nr 28, poz. 149, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia matce, która nie mogła lub nie może kontynuować zatrudnienia z powodu stanu zdrowia swojego dziecka, wymagającego – bez względu na wiek – jej stałej opieki oraz pielęgnacji lub pomocy w czynnościach samoobsługowych, przysługuje prawo do wcześniejszej emerytury, jeżeli spełnia następujące warunki:

1) ma okres zatrudnienia określony w art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin;

2) sprawuje osobistą opiekę nad dzieckiem, które:

a) zostało zaliczone do I grupy inwalidów, bez względu na przyczynę chorobową inwalidztwa, albo

b) zostało zaliczone do II grupy inwalidów z powodu jednego ze stanów chorobowych wymienionych w ust. 3, a inwalidztwo dziecka istnieje od urodzenia albo powstało przed ukończeniem 18 roku życia.

Stany zdrowia uzasadniające przejście na wcześniejszą emeryturę określone w § 1 ust. 3 rozporządzenia, odpowiadają stanom zdrowia wskazanym w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przyznanie prawa do wcześniejszej emerytury na podstawie rozporządzenia wskazywałoby, że zaistniał związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem.

Należy także uzupełniająco zwrócić uwagę, że zarówno na tle przepisów rozporządzenia, jak i aktualnych przepisów u.ś.r., mowa jest konkretnie o rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wprawdzie pierwszy z wymienionych aktów traktuje o uzyskaniu wcześniejszej emerytury, a drugi o świadczeniu pielęgnacyjnym, jednak sens tych przepisów jest de facto taki sam i polega na przyznaniu opiekunowi pewnej formy finansowej rekompensaty za brak możliwości świadczenia pracy.

Wobec tego zasadniczego faktu, Sąd w składzie orzekającym nie ma wątpliwości, że okoliczności, które mogłyby stanowić przesłanki uznania, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje Skarżącej, nie miały miejsca w niniejszej sprawie. To z kolei oznacza, że świadczenie emerytalne Skarżącej zostało przyznane w związku z osiągnięciem przez nią wieku emerytalnego, co jednocześnie wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Podsumowując, a zarazem odnosząc się bezpośrednio do zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić, co następuje. Nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Kolegium, pomimo niedopuszczalnego sformułowania, jakie poczyniło na wstępie swojego uzasadnienia o braku potrzeby przeprowadzenia wykładni celowościowej i systemowej, w gruncie rzeczy dokonało aktu egzegezy w sposób właściwy. Wskazano jasno, jaki jest cel świadczenia pielęgnacyjnego – pomoc opiekunom osób z niepełnosprawnościami, które przez okoliczności życiowe (choroba osoby bliskiej) są zmuszone do rezygnacji z aktywności zawodowej, która jest immanentną częścią wieku produkcyjnego. Skarżąca jest w wieku poprodukcyjnym, a więc jej świadczenie, wbrew pozorom, mimo iż niższe, jest świadczeniem pewnym, ponieważ będzie je pobierać przez czas nieokreślony. Świadczenie pielęgnacyjne stanowi substytut wynagrodzenia za pracę dla osób, które zrezygnowały z pracy albo intencjonalnie jej nie podjęły, a mogłyby, tylko z uwagi na sprawowanie opieki nad osobą najbliższą. Skoro zatem cel świadczenia pielęgnacyjnego nie został spełniony w przedmiotowej sprawie, nie da się postawić organom administracji publicznej zarzutu, że dokonały naruszenia wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Taka wykładnia ww. przepisu, jaką przeprowadziły organy, jak i Sąd nie, stanowią naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Osoby w wieku emerytalnym nie muszą się martwić o swoją przyszłość w ujęciu finansowym tj. czy będzie posiadać jakiekolwiek środki do utrzymania, ponieważ otrzymują stałe świadczenie. Opiekun uprawniony do świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest pewny swojej przyszłości. Kiedy zakończy się okres pobierania tego świadczenia (wywołany np. śmiercią podopiecznego, terminacją orzeczenia o niepełnosprawności etc.), opiekun, nadal w wieku produkcyjnym, jest zmuszony do podjęcia nowej próby odnalezienia się na rynku pracy celem dalszego zarobkowania i wypracowania emerytury. Co więcej, przedstawiona wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stanowi wręcz przejaw czynienia zadość zasadzie z art. 32 Konstytucji RP. Nie może być bowiem tak, że świadczenie pielęgnacyjne otrzymują osoby, dla których świadczenie pielęgnacyjne nie jest desygnowane.

Żaden z organów nie naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Skoro nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to również nie ma potrzeby ustalania tego, czy Skarżąca pobiera świadczenie wyższe czy niższe, i jaka jest różnica względem wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Nie doszło także do naruszenia art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. Wbrew stanowisku wielu organów administracji publicznej, niedopuszczalna jest sytuacja, w której w wyniku zawieszenia prawa do świadczenia emerytalnego stanowi przesłankę uprawniającą stronę do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Prawo do emerytury jest ustalone raz w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego i jest to stan obiektywny. Zawieszenie wypłat emerytury nie oznacza, że prawo do tego świadczenia jest zawieszone, ponieważ Skarżąca nadal ma prawo je uzyskiwać. Ponadto, takie przyjęcie rozumowania Skarżącej doprowadziłoby w zasadzie do obejścia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zdaniem Sądu, ale także przedstawicieli doktryny teorii prawa, każdy przepis prawa należy w pierwszej kolejności poddać analizie z punktu widzenia zastosowania dyrektyw wykładni językowej, a jej efekty poddać następnie sprawdzeniu z udziałem dyrektyw wykładni celowościowej (por. uchwała w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, dostępna w CBOSA oraz M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). "Poszukując intencji ustawodawcy najpierw należy się posłużyć wykładnią językową, która ma podstawowe znaczenie dla rozumienia przepisów, ponieważ dla adresatów norm prawnych posłużenie się określonymi, zrozumiałymi dla nich wyrażeniami danego języka powinno oznaczać to, co zostało w tym języku wypowiedziane. Jeżeli jednak zastosowanie wykładni językowej w dość oczywisty sposób prowadzi do wniosków nieracjonalnych, sprzecznych z celem aktu prawnego, w którym dany przepis się znajduje, albo odbiega poprzez użyte wyrażenia od uregulowania tożsamych zdarzeń prawnych w innych obowiązujących w tym samym czasie aktów prawnych, to należy poprzez inne rodzaje wykładni prawa starać się doprowadzić do ujednolicenia rozumienia analizowanych przepisów, kierując się możliwym do ustalenia ratio ustawodawcy i celem tych przepisów oraz dążąc do zapewnienia ochrony interesów osób, znajdujących się w okolicznościach zasługujących na ochronę." (wyrok SN z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II CSK 366/10, System Informacji Prawnej LEX nr 738098). Dopiero, jeżeli wykładnia celowościowa prowadzi w sposób oczywisty do innych rezultatów niż wskazany przez ustawodawcę zamiar, tylko w takich okolicznościach należy poprzestać na efektach wykładni językowej, gdyż to wykładni językowej przypisuje się priorytet w procesie interpretacji prawa (zob. także uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III CZP 37/04, Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna 42/3/2005).

Powyższe stanowisko doktryny oraz orzecznictwa uprawniają do sformułowania wniosku, że treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jasno wskazuje, że wobec ustalenia prawa do świadczenia emerytalnego nie można uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego, to mając na względzie przedstawione powyżej założenia aksjologiczne, treść tego przepisu musi być odczytywana wprost.

Sąd doszedł do przekonania o tym, że żaden zarzut podniesiony w skardze nie jest uzasadniony.

Na marginesie Sąd zwraca uwagę Kolegium, że stosowanie zasady clara non sunt interpretanda jest rozwiązaniem, które nie oddaje celu stosowanej regulacji prawnej. Powyżej przedstawiono schemat postępowania wykładniczego, do którego stosowania zobowiązany jest każdy podmiot władzy publicznej, który stosując prawo przesądza o prawach lub obowiązkach podmiotów prawa. Pomimo powołania zasady clara non sunt interpretanda, Kolegium zasadnie wyjaśniło ratio legis przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., przez co uchroniło się przed poważnym naruszeniem prawa.

Żaden podmiot stosujący prawo nie może poprzestać na literalnym brzmieniu przepisu, gdyż to może stanowić zaprzeczenie celu, jaki przyświecał ustawodawcy w akcie stanowienia prawa. Dlatego należy prowadzić proces wykładni prawa tak długo, dopóki nie zostanie zrekonstruowana jasna norma prawna (interpretatio cessat in claris), która formułuje nakaz albo zakaz określonego postępowania.

Z uwagi na fakt, iż w sprawie wyjaśniono dostatecznie jasno brak uprawnienia Skarżącej do wcześniejszej emerytury na podstawie u.e.i.r.F.U.S. oraz rozporządzenia, świadczenie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotnie nie przysługiwało jej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów w skardze. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znaleziono żadnych innych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.