Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 882/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 59, art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 5 ust. 1, par. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi H. L. i J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

We wniosku z dnia [...] marca 2017 r. A. Ł. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji dotyczącej rozbudowy i przebudowy istniejącego na działce nr [...] przy ul. [...] w B., budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej po granicy z działką sąsiednią nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą. Inwestor podał, że inwestycja obejmuje rozbudowę istniejącego budynku na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m oranżerię (ogród zimowy). We wniosku podano wymiary projektowanego obiektu: wysokość do 5,5 m; długość do 6, 0 m; szerokość elewacji frontowej projektowanej rozbudowy 3,0 m; szerokość elewacji frontowej istniejącego budynku po rozbudowie 11,3 m. W dniu [...] kwietnia 2017 r. inwestor zmodyfikował wniosek poprzez wykreślenie z niego słów "po granicy z działką sąsiednią nr [...]".

Rozpoznając sprawę po raz pierwszy Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy określono w następujący sposób: linie zabudowy wyznaczono w odległości około 7,0 m od linii rozgraniczającej ul. W. [...] (działka nr [...]), po licu ściany frontowej przedmiotowego budynku; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę do 34%, szerokość elewacji frontowej po rozbudowie do 11,3 m do granicy z działką nr [...]; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki głównej bryły budynku bez zmian a części rozbudowanej do 5,5 m; wysokość i kierunek głównej kalenicy głównej bryły budynku bez zmian a części rozbudowanej do 5,5 m; kierunek głównej kalenicy części rozbudowywanej równoległy lub prostopadły; geometrie dachu głównej bryły budynku bez zmian a części rozbudowywanej jako dach jednospadowy lub/i dwuspadowy z katem nachylenia połaci dachu od 30 do 45.

Odwołanie od tej decyzji złożyli H. i J. L. właściciele działki nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uznając, że budzi wątpliwości ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem oraz szerokość elewacji frontowej budynku.

Organ pierwszej instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w decydującej mierze w sposób zbieżny z decyzją pierwotną. Odmiennie ustalił szerokość elewacji frontowej po rozbudowie na 8,5 m z tolerancją do 20 % w miejsce 11,3 m.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania H. i J. L. decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podał, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, spełnione są warunki, określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Do takiego wniosku prowadzi ocena całości materiału dowodowego, w tym zwłaszcza wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dokonanej przez organ pierwszej instancji.

Wskazano, że w granicach obszaru, wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, znajdują się działki, dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Teren objęty wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. Z akt sprawy wynika również, że istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Teren inwestycji stanowią tereny mieszkaniowe, oznaczone w ewidencji gruntów symbolem "B". Kolegium nie stwierdziło, aby uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy było niezgodnie z jakimkolwiek przepisem odrębnym. Również wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone zgodnie z przepisami rozporządzenia. W szczególności, Kolegium podało, że nie znajduje podstaw do zakwestionowania ustalonych w decyzji: wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do terenu objętego wnioskiem do 34% oraz szerokości elewacji frontowej na 8,5 m z tolerancją do 20%.

Organ odwoławczy podał, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się, co do zasady, na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), który w niniejszym przypadku wynosi około 31%. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza jednak wyznaczenie innego wskaźnika tej wielkości, gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z przeprowadzonej analizy wynika, że na wielu działkach położonych w granicach wyznaczonego obszaru, w tym położonych w bliskim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy jest wyższy od średniego dla obszaru analizowanego i wynosi maksymalnie 40%. Wskazano, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki przekraczający średnią jego wielkość dla obszaru analizowanego występuje na działce nr [...], graniczącej z działka objętą wnioskiem. Z kolei, na działce nr [...], zabudowanej również budynkiem mieszkalnym w zabudowie szeregowej, stanowiącym skrajny segment zespołu zabudowy szeregowej, tak jak działka objęta wnioskiem, która jest dostępna z tej samej drogi publicznej co działka objęta wnioskiem, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 34%. Działka nr [...] jest oddalona od wnioskowanego terenu jedynie 25,0 m. Jest to więc bliska, tożsama w lokalizacji i podobna w formie (skrajny obiekt szeregowy) zabudowa - jak najbardziej reprezentatywna i charakterystyczna w odniesieniu do wnioskowanej nieruchomości z przedmiotowym, również skrajnym segmentem zespołu zabudowy szeregowej. Ponadto wnioskowana nieruchomość jest jedną z czterech działek, na których usytuowany jest zespół zabudowy szeregowej (4 segmenty mieszkalne). Wartości omawianego parametru na poszczególnych działkach nr [...] kształtują się odpowiednio w wielkościach: 28%, 39%, 39%, 28%. Średnia z czterech działek to 33,5%. Ustalony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest więc praktycznie tożsamy z wielkością charakteryzującą zespół budynków.

Organ odwoławczy stwierdził, że w tej sytuacji należy zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, iż wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki przekraczającego jego średnią wielkość dla obszaru analizowanego znajduje podstawy w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Za prawidłową uznano także ustaloną szerokość elewacji frontowej budynku po jego rozbudowie. Odnośnie tego wskaźnika podano, że stosownie do regulacji § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W sprawie ustalono, że średnia szerokość elewacji frontowych zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym wynosi około 8,5 m. W tej sytuacji, wyznaczenie szerokości elewacji frontowej budynku po jego rozbudowie na 8,5 m z tolerancją do 20% należy ocenić jako zgodne z dyrektywą określoną w § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że wskazana przez odwołujących decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wyeliminowała decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku, a zatem należy go traktować jako wybudowany legalnie. Z kolei ocena podniesionych okoliczności, że ściana do której ma być dobudowana część budynku jest ścianą przeciwpożarową oraz, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje zwiększenie zacienienia ich działki wykracza poza przedmiot postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Będą one przedmiotem oceny organu administracji architektoniczno-budowlanej wówczas, gdy inwestor przedstawi mu konkretny projekt budowlany. Za chybiony uznano także zarzut dotyczący braku rozstrzygnięcia w przedmiocie lokalizacji planowanej inwestycji przy granicy z działką odwołujących. Podano, że przepisy prawa nie przewidują decydowania o usytuowaniu nowej zabudowy w decyzjach wydawanych na podstawie art. 59 ustawy. Podkreślono przy tym, że istnieje możliwość przesądzenia w decyzji o warunkach zabudowy o lokalizacji planowanej inwestycji względem granic działki, jednak wyłącznie w sytuacji, gdy wnosi o to inwestor oraz istnieją ku temu podstawy w wynikach przeprowadzonej analizy terenu. Tymczasem wprawdzie pierwotnie inwestor wnosił o przesądzenie w decyzji o warunkach zabudowy o lokalizacji planowanej rozbudowy po granicy z działką odwołujących, jednak zmodyfikował wniosek, odstępując od swojego żądania w tym zakresie. W tej sytuacji, chociaż na dołączonej do wniosku kopii mapy zasadniczej, wskazane jest miejsce planowanej rozbudowy, tj. przy granicy z działką odwołujących, to - wobec wskazanej modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy - brak było podstaw do rozstrzygania w decyzji o warunkach zabudowy o możliwości lokalizacji planowanej inwestycji przy granicy z działką.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyli H. i J. L. i zarzucili naruszenie:

I. przepisów postępowania:

1. art. 7 K.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym pominięcie, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę winien wynieść do 31 %, zaś budynek po rozbudowie winien być oddalony od granicy z działką nr [...] o 3 m, czym naruszono słuszne interesy skarżących, w szczególności poprzez pominięcie prawa do zabudowy ich działki oraz korzystania z niej i zaniechanie ustalenia, czy planowana inwestycja jest kontynuacją istniejącego sposobu zagospodarowania przestrzeni, czy na obszarze objętym analizą występuje zabudowa w granicy lub w bezpośrednim jej sąsiedztwie jako pewna prawidłowość stanowiąca o specyfice zagospodarowania terenu objętego granicami analizy urbanistyczno-architektonicznej, oraz czy zabudowa w granicy (lub bezpośrednio przy niej) jest wartością przestrzenną znajdującą podstawę określoną uprawnieniem wnioskodawcy wynikającym z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, któremu ewentualnie służy takie rozstrzygnięcie,

2. art. 77 K.pa., poprzez niezebranie i brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego - ogółu dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji pominięcie, że:

- działka nr ew. [...] ma szerokość mniejszą niż 16 m, przy czym na tej nieruchomości nie będzie posadowiony nowy budynek, a inwestor dokona wyłącznie rozbudowy już istniejącego budynku (w zabudowie jednorodzinnej);

- decyzją z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej - cztery segmenty na działce nr ew. działki [...] (obecnie działki nr ew. [...]) naruszono prawo, co zostało stwierdzone w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r.;

- ściana, do której ma zostać dobudowana oranżeria, jest ścianą przeciwpożarową;

- na skutek realizacji planowanej inwestycji zmieni się też sposób zacieniania (zwiększenie) działki nr ew. [...] przez budynek posadowiony na działce nr ew. [...] oraz zostanie naruszony bezwzględnie obowiązujący nakaz zachowania odległości 3 m ściany budynku od granicy z działką skarżących, co pozbawi ich uprawnienia do zabudowy działki nr [...] oraz uprawnienia do swobodnego korzystania z niej;

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę winien wynieść do 31 %, zaś szerokość elewacji frontowej po rozbudowie winien wynieść maksymalnie do 8,5 m;

3. art. 107 K.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności przez błędne uzasadnienie (niemające oparcia w zebranym materiale dowodowym ani w przepisach prawa) dla zastosowania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę innej niż 31 %, oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla wykazania zasadności zastosowania współczynnika szerokości elewacji frontowej po rozbudowie większej niż 8,5 m, co narusza prawa skarżących, zaś w uzasadnieniu prawnym nie wyjaśnił podstawy prawnej decyzji, w szczególności zaniechał analizy stanu faktycznego i prawnego w przedmiocie braku przesłanek do zastosowania normy § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sytuacji gdy wnioskodawca precyzyjnie usytuował i opisał planowaną inwestycję na działce budowlanej, nadto warunki zabudowy dla inwestycji dotyczą rozbudowy budynku, a nie posadowienia nowego.

II. przepisy prawa materialnego:

1. art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy działka nr [...] ma szerokość mniejszą niż 16 m, a nie nastąpiło usytuowanie nowego budynku, zaś planowana inwestycja polega jedynie na rozbudowie istniejącego już budynku z naruszeniem odległości 3 m od granicy działki skarżących, co pozbawia ich uprawnienia do zabudowy działki nr [...] oraz narusza uprawnienia do swobodnego korzystania z niej;

2. art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 oraz z art. 61 ust. 1 ustawy, poprzez naruszenie ładu przestrzennego oraz pominięcie i zaniechanie w decyzji o warunkach zabudowy określenia m.in. warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy wnioskodawca precyzyjnie usytuował i opisał planowaną inwestycję, szczegółowo wskazując miejsce i wymiary planowanej rozbudowy;

3. art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy w sytuacji, gdy nie można rozbudować budynku na działce o szerokości mniejszej niż 16 m, w sposób jak to zostało określone w decyzji organu pierwszej instancji;

4. art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, poprzez błędne ustalenie m. in., że zwiększenie zacienienia działki skarżących wykracza poza przedmiot postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany;

5. art. 61 ustawy, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i pominięcie obowiązku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa polegającej na dostosowaniu nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania lub o uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji Kolegium.

W uzasadnieniu skargi w sposób szczegółowy odniesiono się do zarzutów sformułowanych w petitum. Skarżący wywiedli, że ich zdaniem, przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczy wyłącznie możliwości budowy nowego budynku mieszkalnego na działce o szerokości mniejszej niż 16 m. Natomiast pkt 3 tego przepisu dotyczy wszystkich wymienionych w nim rodzajów inwestycji, prowadzonych zarówno na działkach szerokich jak i na działkach o szerokości mniejszej niż 16 m. Podano, że z załącznika graficznego nr 2 wniosku wynika, że inwestor planuje rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego w bliskiej odległości od granicy, co powoduje, ze w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy, nie zostaną zachowane dotychczasowe wymiary budynku. W ocenie skarżących taka rozbudowa jest niedopuszczalna, albowiem narusza warunki określone w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Godzi w ich prawnie chroniony interes, narusza też ład przestrzenny, gdyż nie jest standardem zabudowy na analizowanym obszarze. Zarzucono, że organy obu instancji jedynie ogólnikowo stwierdziły, że zabudowa bezpośrednio w sąsiedztwie granicy działki jest dopuszczalna, podczas, gdy taka lokalizacja powinna być szczegółowo uzasadniona pod kątem tego czy jest elementem ładu przestrzennego. Skarżący podnieśli, że następstwa użycia w decyzji o warunkach zabudowy kategorycznego sformułowania o usytuowaniu budowy bezpośrednio przy granicy, mają kluczowy wpływ na losy procesu inwestycyjnego. Dodatkowo zarzucili brak przeprowadzenia analizy takiej lokalizacji pod kątem oddziaływania na ich działkę. Zdaniem skarżących nietrafnie organ odwoławczy przyjął, iż sprawa nie wymagała szerszej oceny z punktu widzenia wymagań przepisów szczególnych oraz ochrony interesu osób trzecich na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja organu pierwszej instancji zamiast określenia wymagań prawnych zawiera informacje dotyczące obowiązków inwestora, które nie mogą zastąpić wymagań o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 54 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Dla określenia tych warunków i wymagań należało mieć na uwadze charakter i usytuowanie zamierzonej inwestycji, istniejącą zabudowę na sąsiednich działkach i możliwość oddziaływania na warunki korzystania z tej zabudowy, z którymi wiąże się nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Dokonanie tych ustaleń na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne dla ustalenia warunków w zakresie zabudowy działki, które będą obowiązujące dla inwestora, projektanta budowy i organu udzielającego pozwolenia na budowę.

Zarzucono, że nie dokonano jakikolwiek analizy, czy planowana inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Organy obu instancji, zdaniem skarżących, automatycznie powieliły błędne wnioski analizy dotyczące szerokości elewacji frontowej. Podniesiono, że szerokość ta powinna wynosić maksymalnie 8,5 m. Tymczasem umknęło organom, że w sprawie niniejszej szerokość tę faktycznie ustalono na poziomie 10,20 m.

Skarżący zarzucili, że pominięto w sprawie fakt, iż już na etapie udzielenia pozwolenia na budowę czterech segmentów na działce nr [...] wydano decyzję z naruszeniem prawa, co potwierdza decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. Nadto pominięto, że rozbudowa zostanie wykonana na ścianie przeciwpożarowej, która ma zapewnić ochronę budynków mieszkalnych od strony działki [...]. Skarżący wywiedli, że na skutek realizacji planowanej inwestycji zmieni się też sposób zacienienia ich działki w ten sposób, że nastąpi jego zwiększenie. Odnosząc się do ustalonego współczynnika zabudowy podnieśli, że organ uzasadnienia dla tego współczynnika poszukuje bezpośrednio w porównaniu do zabudowy na dawnej działce [...] (obecnie [...] ), pomija przy tym okoliczność, że zabudowa dotyczyła całej nieruchomości. Zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w formie szeregowej nastąpiła na jednej działce, a nie na czterech. Zatem w tej okoliczności nie można poszukiwać uzasadnienia dla wykazania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę. Zdaniem skarżących, zaprezentowany sposób rozumowania obu organów wskazuje na klasyczny przykład obejścia prawa. Wystarczy bowiem maksymalnie zabudować działkę, następnie ją podzielić i wskazywać, że po podziale działki część nowopowstałych działek jest bardziej zabudowana niż pozostałe, a zatem istnieje możliwość dalszej zabudowy, chociaż pierwotnie takiej możliwości nie było.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...] w B. wraz z niezbędną infrastrukturą. Zauważyć należy, że przewidziana art. 59 i nast. ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2017. 1073, dalej u.p.z.p.) decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące, w szczególności, kwestii wynikających z przepisu art. 54 pkt 2 lit. a/-c/ ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja ta określa też linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 wym. ustawy).

Zgodnie z treścią art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, jak stwierdził NSA w wyrokach w sprawie II OSK 2065/10 z 18.01.2012r. czy II OSK 200/06 z 15.01.2007r. (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej jako CBOSA), że decyzja o warunkach zabudowy determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W konsekwencji organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz co wymaga podkreślenia, zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W konsekwencji czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę.

Również w doktrynie (vide: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. IV, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 452) wyrażony został pogląd, że skoro treść decyzji o warunkach zabudowy określa art. 54 omawianej ustawy, to "organ nie może wprowadzić do takiej decyzji ustaleń niemających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej. Organ nie może więc zmienić roli, jaką ustawodawca przypisał omawianym decyzjom, poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu innych niż te, które wynikają z norm prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności organ nie ma uprawnień kształtujących. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym".

Zauważyć należy, że z przepisu art. 54 u.p.z.p. mającego odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że ta decyzja określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali a nie określa szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie. Usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane). W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany, który zatwierdza jednocześnie przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.). Kontrola ta obejmuje więc również prawidłowość usytuowania budynku na działce. Decyzję o takim usytuowaniu może jednak podjąć dopiero organ architektoniczno-budowlany zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę.

W kontekście powyższych rozważań niezasadne pozostają zarzuty skarżących odnoszące się do usytuowania po granicy z ich nieruchomością spornego zamierzenia inwestycyjnego na działce sąsiedniej, co spowoduje, w ocenie skarżących, brak spełnienia przesłanki odległości nowej części budynku inwestora do granicy z działką nr [...]. Przede wszystkim należy podkreślić, iż decyzja zaskarżona w sprawie niniejszej nie zawiera lokalizacji rozbudowy i nie sytuuje jej po granicy z działką skarżących. Tak, jak podkreśliło Kolegium w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2017r., po zmianie wniosku inwestor nie ubiegał się o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego po granicy, wcześniej tak sprecyzowanego a oznaczonego na załączniku graficznym. Wniosek bowiem ostatecznie przybrał taki kształt, że określenie "po granicy z działką sąsiednią nr ew. geod. [...]" zostało skreślone. Co prawda nie poprawiono treści ppkt 3 w pkt II wniosku stanowiącym o rodzaju materiałów ścian i konstrukcji, w którym jest mowa o konstrukcji ściany po granicy z działką sąsiednią, jednakże nie ulega wątpliwości główne określenie przedmiotu postępowania ostatecznie sprecyzowane jako wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania w postaci rozbudowy i przebudowy, bez zawarcia warunku "po granicy" (pkt I.I. wniosku).

Organy były związane tym wnioskiem i orzekły w sposób zgodny z jego treścią. Nie zamieściły w decyzji zapisu o możliwości sytuowania rozbudowywanego obiektu po granicy czemu dały wyraz nie tylko w komparycji rozstrzygnięcia oraz załączniku graficznym nr 1 do decyzji I instancji, ale także jednoznacznie wykazały to w uzasadnieniach rozstrzygnięć. Wbrew zarzutowi skargi uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 KPA, zawiera bowiem szerokie motywy podjętego rozstrzygnięcia odnoszące się zarówno do oceny prawnej, jak i stanu faktycznego.

Pomijając sporną linię orzeczniczą, co do dopuszczalności orzekania w decyzji o warunkach zabudowy o sytuowaniu obiektu po granicy nieruchomości, podnieść należy, że w sprawie niniejszej organy nie orzekały o takim usytuowaniu i rację mają w uznaniu, że nie mogły orzekać o takim usytuowaniu wobec braku żądania inwestora w tym zakresie. Błędnie interpretują skarżący treść wniosku opisując w zarzucie B.2 skargi, izby wnioskodawca precyzyjnie usytuował we wniosku planowaną inwestycję szczegółowo wskazując miejsce i rozmiary planowanej rozbudowy. Taką treść zawierał pierwotny wniosek i dołączona mapa, jednakże, jak wyżej zauważono, został on zmodyfikowany w zakresie lokalizacji po granicy w dniu [...].04.2017r. (przez wykreślenie warunku lokalizacji), a w dniu [...].08..2017r. w zakresie szerokości elewacji frontowej. Organy były związane wnioskiem ostatecznie sprecyzowanym, co uwzględniły i czemu dały wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji. Klarownie wyłożyło to Kolegium w końcowej części uzasadnienia w słowach: "Tymczasem wprawdzie pierwotnie inwestor wnosił o przesądzenie w decyzji o warunkach zabudowy o lokalizacji planowanej rozbudowy po granicy z działką skarżących, jednak w dniu [...].04.2017r. zmodyfikował wniosek, odstępując od swojego żądania w tym zakresie. W tej sytuacji, chociaż na dołączonej do wniosku kopii mapy zasadniczej, wskazane jest miejsce planowanej rozbudowy, tj. przy granicy działką skarżących, to – wobec wskazanej modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy – brak było podstaw do rozstrzygania w decyzji o warunkach zabudowy o możliwości lokalizacji planowanej inwestycji przy granicy z działką skarżących. Przedstawiony wraz z wnioskiem o wydanie decyzji sposób zagospodarowania terenu nie ma – jak przyjęto w utrwalonym orzecznictwie – dla organów właściwych charakteru wiążącego.

W zaistniałej sytuacji braku regulacji o usytuowaniu po granicy, nie mogą zyskać akceptacji sądu zarzuty skargi odnoszące się do niezastosowania odległości budynku do granicy działki i naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. To w projekcie budowalnym będą określane odległości, rozmiary i wymiary działki oraz jego precyzyjne usytuowanie. Jak wskazał sąd administracyjny w wyroku z 8.01.2015r. w sprawie II SA/Gl 859/14 (CBOSA) "brak jest przepisu prawa, który nakładałby na organ wydający decyzję o warunkach zabudowy obowiązek zaznaczenia na załączniku mapowym, stanowiącym część decyzji o warunkach zabudowy, orientacyjnego usytuowania planowanej inwestycji. Taki obowiązek nie wynika ani z art. 54 u.p.z.p., ani z rozporządzenia z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), a zgodnie z tym rozporządzeniem wszystkie warunki i wymagania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego zostały określone w decyzji." Skład orzekający stanowisko to podziela. Znajduje ono poparcie w orzecznictwie (vide: wyroki w sprawach II SA/Po 677/13, z 27.11.2017r., II SA/Łd 830/12 z 5.12.2012r. CBOSA).

Nie zasługują także na uznanie jako zasadne pozostałe zarzuty skargi odnoszące się zarówno do naruszenia przepisów procesowych jak i prawa materialnego.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1pkt 1 - 5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Uzupełnienie regulacji zawartej w tym przepisie stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003tr. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003. 164.1588). Określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu. Przepisy rozporządzenia wyznaczają też zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust 1 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jak wynika z § 3 ust. 2 ww. aktu, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Z powołanych regulacji prawnych wynika, że w ramach postępowania administracyjnego, prowadzonego z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, organy administracji zobligowane są do przeprowadzenia czynności, polegających w pierwszej kolejności na wyznaczeniu obszaru analizowanego, a w drugiej – na porównaniu prawnie relewantnych parametrów projektowanej inwestycji z parametrami istniejącej zabudowy. Efektem tego porównania są wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowiące załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

W sprawie niniejszej tych czynności dokonano. Z analizy (powtórnie wykonanej z dniu [...].07.2017r. po pierwszej decyzji SKO – kasacyjnej z dnia [...].07.2017r.) wynika sposób wyznaczenia obszaru analizowanego oraz ustalania wymaganych wskaźników.

Nie mogą się ostać zarzuty skargi kwestionujące ustalenie wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek oraz dotyczące ustalania szerokości elewacji frontowej ustalone przez organy na podstawie analizy. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jak stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia nowej zabudowy...wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy tym, zgodnie z pkt 2 tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Ta ostatnia sytuacja została zastosowana w sprawie niniejszej. W analizie wykazano dopuszczalność ustalenia wskaźnika na 34% przy średniej jego wielkości 31% wskazując głównie na wskaźniki na działkach w zabudowie szeregowej (jak działka objęta wnioskiem). Średni bowiem wskaźnik (31%) ustalony został wspólnie dla nieruchomości objętych analizą, w tym zabudowanych budynkami wolnostojącymi. Trafnie zauważono w analizie, którą to ocenę podzieliły organy, a także podziela skład orzekający, że wskaźnik zabudowy dla działek sąsiednich w kompleksie zabudowy szeregowej spornej działki wynosi średnio 33,5%. Dodać należy także wyższe, niż średnie, wskaźniki zabudowy dla pobliskiego drugiego kompleksu zabudowy szeregowej (działki nr [...] dostępne z tej samej drogi publicznej), bo wynoszące odpowiednio: 34%, 51%, 35%, czy dla działek nr [...]– odpowiednio: 30%, 40%, 40%, 29%. Z analizy wynika, że zdecydowanie niższe wskaźniki zabudowy mają nieruchomości w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej (np. 21%, 22%, 23%) i to one rzutowały w dużej mierze na wymiar średniej wielkości – 31%. Sąd podziela orzeczenie organów o dopuszczalności ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 34% na podstawie § 5 pkt 2 rozporządzenia.

Treść analizy uzasadnia w niebudzący wątpliwości sposób celowość ustalenia takiego wskaźnika. Podobnie ocenia Sąd ustalenie szerokości elewacji frontowej, nie podzielając także tego zarzutu skargi. Jak stanowi § 6 pkt 1 cyt. rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%. Zgodnie zaś z pkt 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

W sprawie niniejszej ustalono szerokość elewacji frontowej po rozbudowie na 8,5m z tolerancją 20% (od strony frontu terenu oznaczonego na załączniku graficznym literami A-B) – zgodnie z regulacją § 6 pkt 1. Jak wynika z analizy, ustalony parametr nie wpłynie negatywnie na zachowanie prawidłowych relacji architektoniczno-urbanistycznych na analizowanym terenie i wzmocni ład przestrzenny.

Także pozostałe warunki wynikające z redakcji rozporządzenia z 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu... zostały zachowane. Ich analiza zawarta w uzasadnieniu decyzji obydwu instancji nie budzi wątpliwości sądu.

W kontekście powyższych ocen oraz odniesienia ich do regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktu wykonawczego – wyżej wskazanego rozporządzenia MI z 26.08.2003r. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa zaskarżoną decyzją.

Odnośnie zarzutów skargi dotyczących pogorszenia prawa skarżących w korzystaniu z ich nieruchomości, przykładowo przez zwiększenie zaciemnienia ich działki czy pozbawienia możliwości jej swobodnego zagospodarowania przez rozbudowę do granicy, to powtórzyć należy, że inny jest zakres decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu a inny decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Także raz jeszcze przypomnieć należy, iż zaskarżona decyzja nie ustala lokalizacji inwestycji, jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji. W pkt 6 decyzja pierwszoinstancyjna określa wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich.

W orzecznictwie sadów administracyjnych wskazuje się, że ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 u.p.z.p, na etapie warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, które na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 8 Prawa budowlanego, obowiązany jest uwzględnić organ architektoniczno-budowlany. Wobec tego nie może być ona tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Zapis w decyzji, że inwestycja nie narusza praw osób trzecich w zakresie nieobjętym przepisami prawa budowlanego jest wystarczający do uznania, że ten warunek został spełniony, wymaga natomiast uzasadnienia (vide wyroki w sprawach: II SA/Go 281/16 z 28.09.2016r; II SA/Bk 322/16 z 14.07.2016r., II OSK 3052/13 z 17.07.2015r, CBOSA).

Odnośnie zarzutu skargi zawartego w poz. A 2 B obejmującego brak legalności istniejącej zabudowy szeregowej z mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].05.2011r., to stwierdzić należy, iż treść tej decyzji (k.90 akt adm.) nie potwierdza tezy skarżących. Powołana decyzja dotyczy rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr [...]. Nie dotyczy tej części pozwolenia na budowę, która obejmowała pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych. Nie ma zatem żadnego wpływu na postępowanie w sprawie niniejszej.

Mając powyższe na względzie skarga, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. 2017. 1369 ze zm.), podlegała oddaleniu,.