Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2321/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi S. Sp. J. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z[...] września 2021 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] kwietnia 2014 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił H.i B.i G.P. – S. P.(dalej: stronie skarżącej), pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku hali magazynowej o część magazynową na działce o nr ew. [...], [...] w O.przy ul. [...]

2.2. PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w L.(dalej: PGE) pismem z [...] września 2013 r. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, wskazując na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego żądania podano, że wykonywana inwestycja posadowiona jest na podziemnym kablu linii energetycznej średniego napięcia SN 15 kV, co wynika z planu zagospodarowania działki zatwierdzonego projektu budowlanego, będącego integralną częścią kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

2.3. Wojewoda [...] ("Wojewoda") decyzją nr [...] z[...] listopada 2013 r. po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z [...]sierpnia 2009 r. nr [...] Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tego orzeczenia przez PGE, GINB decyzją z [...] lutego 2014 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na to, że wniosek inicjujący postępowanie zawierał braki formalne.

2.4. Na skutek tego orzeczenia organu odwoławczego, wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji został uzupełniony, jednocześnie w piśmie z [...] marca 2014 r. PGE wskazała na okoliczności mające stanowić o jej interesie prawnym w niniejszej sprawie. Wskazała w tym kontekście na obowiązki nałożone na PGE Dystrybucja S. A. jako Operatora Systemu Dystrybucyjnego z mocy przepisów ustawy z dnia [...] kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, a jednocześnie podniosła, że sytuacja, w której bez uzgodnienia z Operatorem (OSD) projektowano na terenie działek nr [...] i [...] obiekt budowlany w kolizji do istniejącej magistralnej linii kablowej SN 15 kV, stanowi oczywiste zagrożenie realizacji ww. obowiązków. Spółka PGE podała również, że doszło do uszkodzenia urządzeń elektroenergetycznych pod budynkiem wykonanym na podstawie ww. pozwolenia na budowę.

2.5. Wojewoda, orzekając ponownie w sprawie, decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta O. z [...]sierpnia 2009 r. nr [...] W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, albowiem przed jej wydaniem nie zastosowano ww. przepisu i nie zażądano od inwestora opinii w zakresie kolizji inwestycji z linią elektroenergetyczną kablową w sytuacji, gdy z projektu wynikało, że w obrysie budynku znajduje się linia kablowa do przeniesienia. Organ dodał, że powyższe zaniechanie doprowadziło do usytuowania rozbudowywanej części magazynowej budynku hali magazynowej na linii kablowej SN 15 kV.

2.6. Na skutek odwołania strony skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2014 r., znak: [...], po rozpatrzeniu tego odwołania, uchylił decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy przyjął, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane przez podmiot do tego nielegitymowany.

2.7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ("WSA") wyrokiem z 15 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2058/14, oddalił skargę na ww. decyzję GINB z 23 lipca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny ("NSA") wyrokiem z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2331/15, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, uchylił ww. wyrok WSA z 15 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2058/14 oraz decyzję GINB z 23 lipca 2014 r. znak: DOA/ORZ/7110/634/14 EDA. W powyższym wyroku NSA wskazał, że "(...) należy podzielić pogląd, zgodnie z którym właściciel sieci elektroenergetycznych przebiegającej przez nieruchomość (grunt), na której zaprojektowano określone zamierzenie budowlane, może w okolicznościach konkretnej sprawy żądać stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla właściciela gruntu, z uwagi swój interes prawny w wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego (art. 28 k.p.a.).

2.8. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GINB decyzją z [...] października 2017 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., "k.p.a."), uchylił decyzję Wojewody z 1[...]kwietnia 2014 r. nr [...] w całości oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z 14 sierpnia 2009 r. nr [...] W kwestii spornej (podniesionej przez Wojewodę) GINB stwierdził, że kolizja z linią kablową eWN nie musiała zostać usunięta w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę hali magazynowej. Kwestia ta mogła zostać rozwiązana w odrębnym postępowaniu np. poprzez przebudowę sieci, która wymagała jedynie zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 11 ustawy Prawo budowlane). Ponadto, w projekcie budowlanym (opis do projektu zagospodarowania działki, str. 18) wskazano, że "w obrysie projektowanej zabudowy znajduje się istniejąca linia kablowa eWN - do przełożenia przez PGE Dystrybucja Warszawa - Teren Rejon Energetyczny O.". Powyższe wskazuje na zamiar rozwiązania ww. kolizji w odrębnym postępowaniu. Mając na uwadze taką m.in. argumentację GINB wywiódł, że wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji mimo braku uzgodnień w zakresie ww. kolizji nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa. W konsekwencji, GINB podał, że analiza decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] prowadzi do wniosku, że ww. decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

2.9. Na skutek skargi PGE na decyzję GINB z [...] października 2017 r., WSA wyrokiem z 10 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2926/17 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd nie zgodził się z oceną GINB, wskazującą na to, że kolizja z linią kablową eWN nie musiała zostać usunięta w ramach postępowania dotyczącego rozbudowy hali magazynowej i mogła zostać rozwiązana w odrębnym postępowaniu. Sąd uznał, że można byłoby zgodzić się z takim stwierdzeniem organy odwoławczego, o ile projekt inwestycji wskazywałby wyraźnie na to, że konieczne przesunięcie linii kablowej zostanie objęte odrębnym projektem, ale z treści projektu nie sposób wyprowadzić wskazanego założenia. Poza tym Sąd wskazał, że do wniosku

o pozwolenie na budowę czy dokumentacji budowlanej nie załączono żadnego pisma Spółki PGE wyrażającego zgodę na przesunięcie odcinka linii kablowej pozostającego w kolizji z projektowaną inwestycją, jak i na zamiar wykonania takich robót. Sąd zwrócił jednocześnie uwagę na to, że linia kablowa znajdująca się na działce objętej ww. inwestycją, została wykonana legalnie, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 11 sierpnia 1982 r. dotyczącej linii kablowej SN – 15 kV GPZ G.na os. J. Stwierdził w tym kontekście, że nie sposób zaakceptować pozwolenia na budowę, które zezwalałoby na inwestycję obiektu budowlanego nad podziemną, wykonaną zgodnie z przepisami prawa, linią energetyczną – w kolizji z tą linią. Dlatego też uznał, że wobec treści projektu budowlanego, wskazującego na występowanie ww. kolizji, projekt ten wymagał uzupełnienia, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził w efekcie, że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym ww. decyzji o pozwoleniu na budowę należało przyjąć, że przy wydawaniu tej decyzji doszło do naruszenia ww. art. 35 ust. 3 poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji – art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że organ wywiązał się z obowiązku w nim określonego i uznał, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny. Odrębnym natomiast zagadnieniem w sprawie pozostaje, jak stwierdził WSA, czy wskazane naruszenie prawa ma charakter rażący i uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd uznał, że nie dopatrzył się uchybień organu II instancji w ocenie sprawy uwzględniającej pozostałe regulacje prawne, w oparciu o które kwestionowane pozwolenie zostało wydane. Wskazany wyrok WSA uprawomocnił się z dniem 29 listopada 2019 r., wobec oddalenia przez NSA skargi kasacyjnej GINB od tego wyroku, wyrokiem z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2922/18.

2.10. Ponownie orzekając w sprawie, na skutek ww. orzeczeń, GINB decyzją

z [...]października 2020 r. wskazaną na wstępie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z 14 sierpnia 2009 r. nr [...] znak: [...] W uzasadnieniu wskazał na przebieg postępowania i związanie (na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a."), oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA z 10 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2926/17. Podał, że zastrzeżenia WSA dotyczyły wyłącznie kolizji projektowanej rozbudowy z istniejącą na działce inwestycyjnej linią elektroenergetyczną SN 15 kV. Będąc związanym oceną prawną zawartą w ww. orzeczeniu WSA, GINB stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta O. z [...] sierpnia 2009 r., nr [...], znak: [...] została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Podał dalej, że w celu oceny tego naruszenia, kierując się wytycznymi zawartymi w ww. wyroku WSA pismami z 24 kwietnia 2020 r. wezwał strony do wyjaśnienia czy rozwiązana została kolizja przedmiotowej inwestycji z należącą do PGE Dystrybucja S.A. linią kablową 15 kV (pomiędzy stacjami 15/0,4 kV Baza S.Nr 0799 a T-2 Nr 187 linia kablowa SN-15 kV GPZ G.T-2 na os. J.) oraz nadesłania dokumentów potwierdzających rozwiązanie ww. kolizji. PGE Dystrybucja S. A. dodatkowo została wezwana do wykazania (w przypadku, gdy ww. kolizja nie została dotychczas rozwiązana) znaczenia ww. linii kablowej dla funkcjonowania sieci PGE Dystrybucja S.A., tj. do wykazania, że ww. linia jest niezbędna dla zapewnienia przez PGE Dystrybucja S. A. dostaw energii. GINB podał następnie, że w piśmie z 13 maja 2020 r. spółka wskazała, że kolizja elektroenergetycznej linii kablowej SN 15 kV do chwili obecnej nie została usunięta; usunięcie kolizji i naprawa linii będzie wiązała się najprawdopodobniej z wymianą całego odcinka kabla o długości około 2000 m, ponieważ przez jego wieloletnie wyłączenie z eksploatacji, najprawdopodobniej utracił on bezpowrotnie swoje parametry techniczne (zawilgocenie, osłabienie izolacji); "przedmiotowy, kolizyjny i trwale uszkodzony odcinek linii kablowej SN 15 kV, przebiegający pomiędzy stacjami 15/0,4 kV Baza S.nr 10-0799 i T-2 nr 10-1878 o długości około 2000 m, stanowi fragment ciągu liniowego SN 15 kV OSG - Miasto I, którego przerwanie pozbawiło rezerwowego źródła zasilania w energię elektryczną szeregu obiektów handlowo - usługowych oraz biurowych, zlokalizowanych w rejonie ulic: [...][...], [...], [...] w O.. Trwałe wyłączenie tego odcinka z ciągu liniowego linii OSG - Miasto I jest poważnym osłabieniem całego układu zasilania i sterowania siecią dystrybucyjną SN 15 kV na terenie miasta Ostrołęka, ponieważ przerwanie ciągłości przesyłu energii nastąpiło bardzo blisko głównego punktu zasilania, czyli stacji WN/SN 100/15 k V G., z którego to linia OSG - Miasto I bierze swój początek (obecnie ww. ciąg liniowy zasila tylko jeden obiekt, a mianowicie wspomnianą wyżej stację transformatorową 15/0,4 kV Baza Społem nr 10-0799), przez co linia ta nie może być wykorzystywana m.in. dla rezerwowania innych ciągów liniowych SN 15 kV. Poza tym Spółka nie jest w stanie prowadzić właściwej eksploatacji swoich urządzeń, polegającej na obowiązku wykonywania okresowych sprawdzeń i przeglądów m.in.:

- pola odpływowego ciągu Miasto I w rozdzielni SN 15 kV w głównej stacji zasilającej 110/15 kV G.;

- linii kablowej SN 15 kV pomiędzy stacją WN/SN 110/15 kV G.i stacją transformatorową 15/0,4 kV Baza S. nr 10-0799;

- stacji transformatorowej SN/nN 15/0,4 kV Baza S.nr 10-0799.

Taka sytuacja sprzyja dodatkowo prawdopodobieństwu wystąpienia awarii, której bardzo dotkliwe skutki dotkną wspomnianych wyżej odbiorców energii elektrycznej, a Spółkę narażą na straty, chociażby związane z wypłatą odszkodowań i bonifikat z tytułu niedotrzymania umownych obowiązków w zakresie standardów dostaw energii."

Organ przypomniał przy tym, że stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Podkreślił więc, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności.

GINB wyjaśnił, że zgodnie z wytycznymi WSA, podjął działania mające na celu ustalenie aktualnego stanu faktycznego, efekty których to ustaleń zostały wskazane powyżej.

Podał następnie, że naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie stanowi (w niniejszej sprawie) rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie naruszony przepis art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej stwierdził, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

W szczególności podkreślił, że przedmiotowa rozbudowa istniejącego budynku hali magazynowej, o część magazynową, spowodowała trwałe uszkodzenie znajdującej się pod nią linii kablowej SN 15 kV, jednak jak wynika z przekazanych przez PGE Dystrybucja S.A. wyjaśnień, przerwanie ww. linii pozbawiło jedynie rezerwowego źródła zasilania w energię elektryczną obiektów handlowo - usługowych oraz biurowych, zlokalizowanych w rejonie ulic: [...], [...], Z[...], [...] w O.. Wprawdzie trwałe wyłączenie tego odcinka z ciągu liniowego linii OSG - Miasto I jest osłabieniem całego układu zasilania i sterowania siecią dystrybucyjną SN 15 kV na terenie miasta Ostrołęka, lecz nie skutkuje ono przerwaniem dostaw energii elektrycznej na terenie miasta O.. Wynikające z art. 4 ust. 1 i art. 9c ustawy Prawo energetyczne obowiązki PGE Dystrybucja S.A. przesądziły o uznaniu Spółki za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O.z [...]sierpnia 2009 r., nr [...] znak: [...], co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku NSA z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2331/15. Brak możliwości częściowego wykonywania ustawowych obowiązków przez Spółkę nie stanowi jednak, w ocenie GINB, podstawy do uznania, że doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. GINB podkreślił, że z obszernie zacytowanego powyżej stanowiska Spółki, wyrażonego w piśmie z [...]maja 2020 r. wynika, że doszło do przerwania dostaw energii elektrycznej, pomimo zaistniałej kolizji.

2.12. Na skutek skargi PGE, wyrokiem z [...] kwietnia 2021 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2411/20, WSA w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB z [...]października 2020 r. znak [...] W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd podał, że WSA w wyroku z 10 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2926/17, uchylając decyzję GINB o charakterze reformatoryjnym z 6 października 2017 r., podzielił stanowisko przedstawione w sprawie na etapie I instancji o wydaniu badanej decyzji z naruszeniem prawa, art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd uznał bowiem, że nie można zaakceptować pozwolenia na budowę, które zezwalałoby na inwestycję obiektu budowlanego nad podziemną, wykonaną (jak ustalono) zgodnie z przepisami prawa, linią energetyczną w kolizji z tą linią. Wobec uprawomocnienia się ww. wyroku, wskazana powyżej ocena dotycząca wydania badanej decyzji z naruszeniem prawa została "ostatecznie" w sprawie przesądzona. Natomiast wobec wytycznych wynikających z podanych wyroków Sądów obu instancji (sygn. akt VII SA/Wa 2926/17, II OSK 2922/18), zadaniem GINB w sprawie pozostało jedynie dokonać gradacji stwierdzonego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy (w tym ustalenia poczynione przez organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji), nie sposób podzielić stanowiska organu, że stwierdzone w sprawie naruszenie prawa nie ma charakteru rażącego. W ocenie Sądu, ponownie oceniając sprawę GINB winien uwzględnić, że: w związku z nieuzupełnieniem projektu budowlanego, inwestycję rozpoczęto pomimo nieprzełożenia linii kablowej SN 15 kV; w trakcie realizacji spornej inwestycji doszło do uszkodzenia tej linii, co skutkowało zakłóceniem dostaw energii, do czego to zobowiązują PGE – będącą operatorem systemu dystrybucyjnego – przepisy Prawa energetycznego; uszkodzenie urządzeń elektroenergetycznych pod budynkiem zrealizowanym w oparciu o kwestionowane pozwolenie na budowę skutkowało w konsekwencji zaniechaniem dystrybucji przez Spółkę energii elektrycznej za pośrednictwem linii elektroenergetycznej SN 15 kV pomiędzy stacjami 15/0,4 kV Baza S. Nr 0[...]a [...] Nr [...] przedmiotowa linia elektroenergetyczna może stanowić linię magistralną, niezbędną dla funkcjonowania sieci, a z treści skargi wynika, że nadal pozostaje ona nieczynna – z uwagi na brak możliwości jej naprawy. W wyroku z 29 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2922/18, NSA podzielając tę ocenę dodał, że organ nadzorczy winien mieć też na uwadze poczynione przez NSA w wyroku z 16 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2331/15, rozważania odnośnie możliwości znacznego ograniczenia zakresu prawa własności Spółki, ograniczenia prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, nałożonych na spółkę obowiązków wynikających z ustawy Prawo energetyczne.

Sąd nie podzielił oceny GINB, że nie można w sprawie zastosować art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że rozbudowa istniejącego budynku hali magazynowej o część magazynową spowodowała uszkodzenie znajdującej się pod nią legalnie zrealizowanej linii kablowej SN 15kV; uszkodzenie to dotychczas (tj. od 2010 r.) nie zostało usunięte; naprawa będzie wiązała się najprawdopodobniej z wymianą całego odcinka kabla o długości ok. 2000 m; uszkodzony odcinek linii kablowej SN 15kV stanowi fragment ciągu liniowego SN 15 kV OSG – Miasto I, którego przerwanie pozbawiło rezerwowego źródła zasilania w energię elektryczną obiektów handlowo-usługowych i biurowych w rejonie ulic [...], [...], [...], [...] w O., i uniemożliwiło PGE prowadzenia właściwej eksploatacji swoich urządzeń. Powyższe wynika niespornie z akt sprawy i stanowi wystarczające uzasadnienie dla stwierdzenia, że skutków naruszenia prawa popełnionego przy wydaniu badanej decyzji nie da się zaakceptować. Co więcej, ocenę tę wzmacniają obowiązujące przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, na mocy których PGE (będąc przedsiębiorstwem energetycznym, operatorem systemu dystrybucyjnego) jest obowiązana utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do zaopatrzenia w energię w sposób ciągły i niezawodny, a także jest odpowiedzialna za eksploatację, konserwację i remonty sieci dystrybucyjnej w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu dystrybucyjnego; zapewnienie rozbudowy sieci dystrybucyjnej, a tam gdzie ma to zastosowanie, rozbudowy połączeń międzysystemowych w obszarze swego działania. Dlatego też zdaniem Sądu nie można zaakceptować za GINB decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] sierpnia 2009 r. (i odmówić stwierdzenia jej nieważności) poprzez wskazanie na to, że "przerwanie ww. linii pozbawiło jedynie rezerwowego źródła zasilania w energię elektryczną". Takie zapatrywanie organu pomija bowiem zupełnie już spowodowane wadliwym pozwoleniem na budowę szkody, a także ustalenia, wskazujące na to, że od ponad 10 lat nie zostały one w żaden sposób "naprawione". Poza tym taka ocena organu pomija zupełnie również fakt, że uszkodzony odcinek linii kablowej został zrealizowany legalnie. Bagatelizuje przy tym ustawowe obowiązki PGE wynikające z ustawy – Prawo energetyczne, do których nawiązał NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 2922/18 także w kontekście oceny (dokonania gradacji) stwierdzonego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, uwzględnienie wszystkich okoliczności wywołanych wadliwością badanego w sprawie pozwolenia na budowę uzasadnia jego eliminację z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oprócz powyżej już wymienionych okoliczności, istotne znaczenie dla ww. oceny mają także te, związane z ograniczeniem PGE (przedsiębiorcy przesyłowego) w prowadzeniu przez nią działalności, mogące wpływać na zakłócenie bezawaryjnego i ciągłego dostarczania energii elektrycznej do jej odbiorców, do czego to obligują PGE przepisy ustawy Prawo energetyczne.

2.13. Zaskarżoną decyzją z[...] września 2021 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego[...] kwietnia 2014 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] sierpnia 2009 r. nr [...], znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W związku z tym organ przypomniał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118.ze zm., według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta O.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. GINB wskazał, że projektowana rozbudowa koliduje z istniejącą na działce inwestycyjnej linią elektroenergetyczną SN 15 kV. W zapadłym wcześniej w omawianej sprawie wyroku z [...] lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2926/17, WSA w Warszawie wskazał, że "nie sposób zaś zaakceptować pozwolenia na budowę, które zezwalałoby na inwestycję obiektu budowlanego nad podziemną, wykonaną zgodnie z przepisami prawa, linia energetyczną - w kolizji z tą linią. Dlatego też, w tym przypadku, wobec treści projektu budowlanego, wskazującego na występowanie ww. kolizji, projekt ten wymagał uzupełnienia, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Należało bowiem przyjąć, że bez stanowiska PGE Dystrybucja Warszawa – Teren Rejon Energetyczny O. (czy uzgodnienia tego podmiotu dotyczącego przełożenia kabla linii elektroenergetycznej SN 15 kV), przedłożony projekt jest niekompletny i w takiej formie nie może być zatwierdzony. (...) Z powyżej przedstawionych przyczyn (znajdujących swoje oparcie również w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego - choćby w zw. z przepisami powołanymi w skardze, w tym w zw. w przepisami ustawy z dnia [...]kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - art. 4 czy art. 9c tej ustawy), należało przyjąć, że tryb określony w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego winien być zastosowany przez Prezydenta Miasta Ostrołęka przed wydaniem badanej decyzji. Tym samym należało uznać w postępowaniu nadzorczym dotyczącym tego orzeczenia, że przy jego wydawaniu doszło do naruszenia ww. przepisu poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji - art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że organ wywiązał się z obowiązku w nim określonego (stwierdzając, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny)". GINB wyjaśnił, że w wyroku z 30 kwietnia 2021 r" sygn. akt VII SA/Wa 2411/20 WSA w Warszawie przesądził, że powyższe naruszenie stanowi rażące naruszenie prawa. Będąc związanym oceną prawną zawartą w przytoczonych wyżej orzeczeniach WSA w Warszawie GINB stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta O.z dnia[...] sierpnia 2009 r., Nr [...], znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Organ wyjaśnił również, że zgodnie z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, w niniejszym postępowaniu nie stosuje się art. 37b Prawa budowlanego, obowiązującego od 19 września 2020 r.,

GINB stwierdził ponadto, że sporna decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], znak: [...] nie narusza uchwały Rady Miejskiej w O. z [...] marca 2006 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu "[...] – [...]". Obszar na którym znajdują się działki nr ewid. [...] i [...] oznaczony jest w ww. miejscowym planie symbolem PTB 11. Zgodnie z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszar PTB 11 stanowi tereny obiektów służących działalności gospodarczej wraz z ich zapleczami, podjazdami, miejscami postojowymi, zielenią towarzyszącą i zewnętrznymi urządzeniami infrastruktury technicznej służącymi obsłudze tych terenów.

Analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta O. z [...]sierpnia 2009 r. nie wykazała, aby w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w przywołanym wyżej miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w zakresie wymogów dotyczących przeznaczenia terenu inwestycyjnego. Z projektu budowlanego nie wynika również, aby parametry i cechy planowanego przedsięwzięcia rażąco naruszały warunki określone w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w szczególności co do maksymalnej wysokości zabudowy - 12 m (projektowana 5,59 m - projekt budowlany - przekrój I-I), terenów aktywnych przyrodniczo - 30% (projektowana - 30,6% - projekt budowlany - opis do projektu zagospodarowania działki, str. 19), ilości miejsc postojowych - 20 stanowisk/1000 m2 powierzchni użytkowej budynków, z tym że dla usług o powierzchni mniejszej niż 100 m2 - 2 stanowiska/1 obiekt lub lokal usługowy (projektowana – dla istniejących powierzchni administracyjno-usługowych - 320 m2 przewidziano 7 miejsc parkingowych - opis do projektu zagospodarowania działki, str. 19 oraz projekt zagospodarowania terenu, rys. PB.A-1).

Zdaniem GINB, decyzja Prezydenta Miasta O. z [...]sierpnia 2009 r. nie narusza również rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. – wg. stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Zgodnie § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Natomiast stosownie do § 12 ust. 2 Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia wynika, że północno-wschodnia elewacja budynku, bez otworów okiennych i drzwiowych, została zaprojektowana w odległości ok. 3,01 - 3,36 m od działek, odpowiednio nr ewid. [...], [...], natomiast ściana północno-zachodnia zaprojektowana została w granicy z działką nr ewid. [...]. W aktach sprawy znajduje się jednak zgoda właścicieli działki nr ewid. [...] – S. B. i M. G. na wybudowanie ściany budynku w granicy z tą działką.

Ponadto przedmiotowa inwestycja nie została zaprojektowana z rażącym naruszeniem § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych) § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

GINB podkreślił, że ustalenia w powyższym zakresie zostały zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uzasadnieniu wyroku z 10 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2926/17 stwierdził, że "nie dopatrzył się uchybień organu II instancji w ocenie sprawy uwzględniającej pozostałe regulacje prawne, w oparciu o które kwestionowane pozwolenie zostało wydane. Sąd nie stwierdził m.in., aby ocena tego organu co do zgodności inwestycji z planem miejscowym obowiązującym na tym terenie była błędna, tak w zakresie ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu, jak i pozostałych (...) Za prawidłową Sąd uznał również ocenę jaką GINB dokonał w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i § 12 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; argumentację organu przedstawioną w tym zakresie, wskazującą m.in. na naruszenie (z uwagi na zaprojektowanie budynku z jednej strony w granicy działki sąsiedniej), niemające jednak charakteru rażącego, Sąd podziela i traktuje za własną".

3. Pismem z [...]października 2021 r. strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Prezydenta Miasta O. z 14 sierpnia 2009 r. nr 209/09, znak sprawy [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa tak materialnego, jaki procesowego,

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich zastosowanie w sytuacji gdy ww. decyzja Prezydenta Miasta O. z [...] sierpnia 2009 r. nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego oraz nie powoduje skutków nie dających się pogodzić z zasadami praworządności,

3) art. 2. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustanawiającego zasadę demokratycznego państwa prawnego i wynikające z niej pochodne zasady pewności prawa i zaufania obywatela wobec państwa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa po upływie znacznego okresu czasu od jej doręczenia,

4) art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez pominięcie, że znaczny upływ czasu jest podstawa do wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym nieuwzględnieniu przy jego interpretacji treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z [...] maja 2015 r. o sygn. akt P 46/13, co doprowadziło co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia[...] kwietnia 2014 r.,

5) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 i 158 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że rozpoznając przedmiotową sprawę GINB był zobowiązany do wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, a w konsekwencji do utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...]kwietnia 2014 r.

4. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. W pierwszej kolejności należało podkreślić, że wydając zaskarżoną decyzję organ był związany stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynikającym z wyroku z 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2411/20, jak również poprzednimi orzeczeniami tego Sądu opisanymi wcześniej.

5.2. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy przypomnieć, że przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 321/21, LEX nr 3165689). W związku z tym "celem ponownej kontroli sądowej przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy pozostaje dokonanie weryfikacji prawidłowego zastosowania się" do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji. Jeżeli w postępowaniu sądowoadministracyjnym określone zagadnienie prawne zostało autorytatywnie przesądzone przez sformułowanie jego oceny prawnej, ponowne do niego powracanie – z uwzględnieniem wskazanych powyżej wyjątków – nie jest dopuszczalne" (R. Hauser, W. Piątek, glosa do wyroku NSA z dnia 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10, ZNSA 2013, nr 3, s. 234-240).

5.3. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Za podstawę faktyczną wyroku przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony w sprawie przez organy obu instancji.

6. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ani art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem prawidłowo stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta O. z [...] sierpnia 2009 r. nr [...], znak sprawy [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

6.1. Należy bowiem podkreślić, że w powołanym wcześniej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2411/20, skrytykowano stanowisko GINB wyrażone w wówczas zaskarżonej decyzji, jakoby sporna decyzja z [...] sierpnia 2009 r. nr 209/09 nie została dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Sąd wskazał wówczas, że rozbudowa istniejącego budynku hali magazynowej o część magazynową spowodowała uszkodzenie znajdującej się pod nią legalnie zrealizowanej linii kablowej SN 15kV; uszkodzenie to dotychczas (tj. od 2010 r.) nie zostało usunięte; naprawa będzie wiązała się najprawdopodobniej z wymianą całego odcinka kabla o długości ok. 2000 m; uszkodzony odcinek linii kablowej SN 15kV stanowi fragment ciągu liniowego SN 15 kV OSG – Miasto I, którego przerwanie pozbawiło rezerwowego źródła zasilania w energię elektryczną obiektów handlowo-usługowych i biurowych w rejonie ulic [...], [...], [...], [...]w [...], i uniemożliwiło PGE prowadzenia właściwej eksploatacji swoich urządzeń. Powyższe wynika niespornie z akt sprawy i stanowi wystarczające uzasadnienie dla stwierdzenia, że skutków naruszenia prawa popełnionego przy wydaniu badanej decyzji nie da się zaakceptować. Co więcej, ocenę tę wzmacniają obowiązujące przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, na mocy których PGE (będąc przedsiębiorstwem energetycznym, operatorem systemu dystrybucyjnego) jest obowiązana utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do zaopatrzenia w energię w sposób ciągły i niezawodny, a także jest odpowiedzialna za eksploatację, konserwację i remonty sieci dystrybucyjnej w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu dystrybucyjnego; zapewnienie rozbudowy sieci dystrybucyjnej, a tam gdzie ma to zastosowanie, rozbudowy połączeń międzysystemowych w obszarze swego działania. Dlatego też zdaniem Sądu wyrażonym we wspomnianym wyroku, nie można zaakceptować decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] sierpnia 2009 r. (i odmówić stwierdzenia jej nieważności) poprzez wskazanie na to, że "przerwanie ww. linii pozbawiło jedynie rezerwowego źródła zasilania w energię elektryczną". Takie zapatrywanie organu pomija bowiem zupełnie już spowodowane wadliwym pozwoleniem na budowę szkody, a także ustalenia, wskazujące na to, że od ponad 10 lat nie zostały one w żaden sposób "naprawione". Poza tym taka ocena organu pomija zupełnie również fakt, że uszkodzony odcinek linii kablowej został zrealizowany legalnie. Bagatelizuje przy tym ustawowe obowiązki PGE wynikające z ustawy – Prawo energetyczne, także w kontekście oceny (dokonania gradacji) stwierdzonego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sprawie VII SA/Wa 2411/20, uwzględnienie wszystkich okoliczności wywołanych wadliwością badanego w sprawie pozwolenia na budowę uzasadnia jego eliminację z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oprócz powyżej już wymienionych okoliczności, istotne znaczenie dla ww. oceny mają także te, związane z ograniczeniem PGE (przedsiębiorcy przesyłowego) w prowadzeniu przez nią działalności, mogące wpływać na zakłócenie bezawaryjnego i ciągłego dostarczania energii elektrycznej do jej odbiorców, do czego to obligują PGE przepisy ustawy Prawo energetyczne.

6.2. Mając na uwadze tak sformułowaną ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, GINB prawidłowo przyjął – w ślad za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że przy wydawaniu spornej decyzji z [...] sierpnia 2009 r. doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

6.3. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela ustalenia i zapatrywania prawne wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2411/20. Wypada dodać, że skoro to w powołanym wyżej wyroku przesądzono o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta O. z [...]sierpnia 2009 r., to jeżeli którakolwiek ze stron – w tym strona skarżąca w niniejszym postępowaniu – chciałaby podważyć tę ocenę, to powinna była tego dokonać składając skargę kasacyjną od ww. orzeczenia. Wobec niewniesienia przez żadną ze stron skargi kasacyjnej od wyroku wydanego w sprawie VII SA/Wa 2411/20, wyrok ten wiąże organy orzekające w sprawie, jak również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Rzeczą GINB było wydanie decyzji uwzględniającej ocenę prawną zawartą w powyższym wyroku i z obowiązku tego organ wywiązał się prawidłowo. W toku kontrolowanego postępowania nie doszło zatem również do naruszenia art. 153 p.p.s.a.

7. W kolejnej grupie zarzutów, które Sąd rozpoznał łącznie, strona skarżąca kwestionowała zgodność zaskarżonej decyzji z art. 2. Konstytucji RP przez nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa po upływie znacznego okresu czasu od jej doręczenia, jak również z art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez pominięcie, że znaczny upływ czasu jest podstawa do wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym nieuwzględnieniu przy jego interpretacji treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. o sygn. akt P 46/13. Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

7.1. Trybunał Konstytucyjny w powołanym w skardze wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku TK m.in. wskazał, że wyrok ten "ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym", że "nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji (...) przepisu" oraz że "stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy". Obowiązek ten został przez ustawodawcę wykonany dopiero ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. poz. 1491), którą (z mocą od 16 września 2021 r.) zmieniono art. 156 § 2 k.p.a. w ten sposób, że nadano mu następujące brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Do tego czasu jednakże, mimo zadeklarowanego przez TK niederogacyjnego charakteru wyroku, w praktyce działania organów administracji oraz sądów administracyjnych przyjmowano niekiedy, że ma on istotny wpływ na wykładnię art. 156 § 2 k.p.a. oraz powiązanego z nim art. 158 § 2 k.p.a. Wynikało to w dużej mierze z tego, że TK w uzasadnieniu wyroku wskazał na "konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa".

7.2. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykluczono możliwość rekonstrukcji owej normy prawnej, pomimo wieloletniej bierności ustawodawcy. Podkreślono, że brakującej części normy art. 156 § 2 k.p.a. nie może zrekonstruować za ustawodawcę, ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić

do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, takim jak np. zasadzie równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), czy sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) (vide: wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 1587/19; wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r., II OSK 2082/18; wyrok NSA z dnia 28 maja 2019 r., I OSK 1746/17; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., I OSK 4194/18,

z 20 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 348/19 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela opisany wyżej pogląd i przyjmuje go za własny. Należy bowiem wskazać, że z uwagi na zasadę podziału władzy, to do władzy ustawodawczej należy wykonanie wyroku zakresowego o pominięciu prawodawczym. W uzasadnieniu ww. orzeczenia TK wprost określono, że wykonanie tego orzeczenia nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a. zgodnie z tezami tego orzeczenia. W systemie organów władzy publicznej niezbędne jest uregulowanie tego zagadnienia w sposób precyzyjny, gwarantujący jednolitość i spójność stosowania prawa. Domaganie się przez stronę skarżącą, aby sądy administracyjne określały w sprawach indywidualnych dekodowały przyjęte przez TK kryterium "znacznego upływu czasu" nie znajduje zatem usprawiedliwienia konstytucyjnego ani systemowego. Ustawodawca może bowiem określić ten termin zgodnie z zasadą (względnej) swobody prawodawczej, tj. w granicach wyznaczonych przez normy hierarchicznie wyższe niż ustawa. To, jaką wartość czasową nada temu określeniu, zależy zatem od wielu czynników, których sąd administracyjny nie jest w stanie antycypować. Kazuistyczne ustalanie przez sąd granicznego terminu stwierdzenia nieważności decyzji mogłoby rodzić ryzyko naruszenia wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

7.3. Dodatkowo należy uwzględnić, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2411/20 – którym związany był organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji – został wydany już po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. o sygn. akt P 46/13. W przywołanym wyroku WSA w Warszawie nie znalazło się odwołanie do rezultatu kontroli konstytucyjności 156 § 2 k.p.a., a strona skarżąca nie zaskarżyła tego wyroku skargą kasacyjną, wobec czego uzyskał on przymiot prawomocności.

7.4. W piśmiennictwie podkreślono, że w wyroku P 46/13, "Trybunał nie wskazał, czy właściwym terminem w tym kontekście jest przewidziany w art. 156 § 2 dziesięcioletni termin – pozostawiając tę kwestię do uznania ustawodawcy, który powinien dokonać nowelizacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine w taki sposób, aby uwzględnić zarówno zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), jak i zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP)" (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 156). Co więcej, również nowelizacji k.p.a. mającej stanowić wykonanie wyroku P 46/13 proponował pierwotnie, aby wyłączyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na wadę rażącego naruszenia prawa – po 30 latach od jej wydania lub doręczenia (druk nr 1090). Skoro zatem w toku postępowania prawodawczego zmierzającego do wykonania wyroku TK istniały udokumentowane rozbieżności co do określenia terminu "znacznego upływu czasu", to tym bardziej nie jest możliwe aby Sąd w konkretnym przypadku określał taki termin.

7.5. W ocenie Sądu nie ma racji strona skarżąca również w tym zakresie, w jakim podnosi, że skoro zaskarżona decyzja została wydana w okresie vacatio legis ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. poz. 1491), to powinna pozostawać zgodna z jej przepisami. Należy zatem podkreślić, że "vacatio legis polega na tym, że norma zaczyna obowiązywać z chwilą późniejszą niż wprowadzenie tekstu do systemu prawnego" (W. Wróbel, Zmiana normatywna i zasady intertemporalne w prawie karnym, Kraków 2003). Wprowadzenie okresu "spoczywania ustawy" służy dostosowaniu istniejących stosunków prawnych do nowych realiów normatywnych. Dostosowanie to może polegać m.in. na zakończeniu trwających postępowań administracyjnych przed wejściem w życie nowych przepisów. Skoro w postępowaniu administracyjnym konkretyzacja norm prawnych następuje przez wydanie decyzji administracyjnej, to data wydania decyzji określa adekwatny stan prawny – czyli ten, który obowiązuje w dacie jej wydania. Nie sposób zatem uznać, aby w polskim systemie prawnym obowiązywała zasada, zgodnie z którą organy administracji publicznej w okresie vacaio legis nie mogły rozstrzygać spraw administracyjnych w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie takiej zasady, bez przeszkód mógłby przewidzieć to w przepisach przejściowych nowelizacji. Przepisów o takiej treści nie sposób jednak znaleźć w ww. ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. Na marginesie należy zauważyć, że zakaz ubezskutecznienia przyszłej normy prawnej jest uznawany jako norma prawa międzynarodowego publicznego i odnosi się do oceny działań stron umów międzynarodowych przed ich wejściem w życie i służy przeciwdziałaniu takim zachowaniom podmiotów prawa międzynarodowego, które po podpisaniu umowy międzynarodowej podejmowałyby czynności utrudniające lub uniemożliwiające jej wykonanie. Ogólnego obowiązywania tej zasady w systemie prawa międzynarodowego nie sposób przenieść w prosty sposób na krajowe prawo konstytucyjne z przyczyn, o których była mowa powyżej.

8. Zarzuty skargi okazały się bezzasadne. Sąd nie stwierdził również, aby przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do innych uchybień, które uzasadniałyby jej eliminację z obrotu prawnego. Na tej podstawie Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji.