Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1649/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 647/17 w sprawie ze skargi R.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 647/17 oddalił skargę R.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 3 ust. 1 i 4, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U z 2016 r., poz. 930 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."), odmówił R.A. przyznania zasiłku celowego na doładowanie karty [...].

W uzasadnieniu decyzji podał, że R.A. wnioskiem z dnia 15 grudnia 2016 r. zwrócił się o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na doładowanie karty [...]. Organ ustalił, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zajmuje jeden pokój z dostępem do kuchni i łazienki – w mieszkaniu matki, która prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Nie posiada własnego źródła dochodu. W miesiącu listopadzie 2016 r. nie podejmował żadnych prac dorywczych, utrzymuje się z zasiłku okresowego w kwocie 380,00 zł na miesiąc. R.A. choruje przewlekle, obecnie do dnia 31 marca 2017 r. jest na zwolnieniu lekarskim. W dniu 22 listopada 2016 r. został wyrejestrowany z Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z powodu przewlekłej, trwającej powyżej 90 dni niezdolności do pracy.

Burmistrz Miasta [...], odmawiając wnioskodawcy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na doładowanie karty [...] wskazał, że wziął pod uwagę fakt, iż od wielu lat, a od 2010 r. bez przerwy, korzysta on z szerokiej pomocy ośrodka pomocy społecznej i w żaden sposób nie stara się zmienić swojej sytuacji. Każda próba aktywizacji zawodowej kończy się dostarczeniem przez R.A. zwolnienia lekarskiego, bądź zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do pracy. W ocenie organu wnioskodawca, dysponując co miesiąc zasiłkiem okresowym w kwocie 380,00 zł, może przeznaczyć tę niewielką kwotę na doładowanie karty [...].

Na skutek wniesienia przez R.A. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji, podzielając istotne okoliczności stanu faktycznego i powołując art. 2 u.p.s. podało, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przedmiotowe świadczenie jest zawsze przyznawane na określony cel bytowy. Sformułowanie "zasiłek celowy może być przyznany" oznacza, że decyzja w tym przedmiocie jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organ orzekając w sprawie przyznania zasiłku celowego ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzyganiu sprawy, ale też nie nakazuje spełnienia każdego żądania obywatela. Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniu. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć bowiem na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07).

Organ odwoławczy zaaprobował stanowisko organu pierwszej instancji, który uznał, że R.A. posiadając wsparcie Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w zakresie zakupu leków i innych potrzeb może, dysponując co miesiąc zasiłkiem okresowym w wysokości 380,00 zł (z czego 40,00 zł jest przelewane na poczet rachunków za media), przeznaczyć niewielką kwotę na doładowanie do karty [...].

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której wniósł o jej uchylenie w całości wskazując, iż jest ona dla niego krzywdząca. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie zostały naruszone – art. 39 u.p.s. oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wyjaśnił, że zasiłek okresowy przeznacza na żywność i nie ma środków na dojazdy, gdyż choruje i musi jeździć do lekarzy. Okoliczność ta sprawia, że nie może podjąć żadnej pracy zarobkowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu podtrzymał żądanie i argumentację skarżącego podane w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia prawidłowości odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej na doładowanie karty do komunikacji miejskiej. Ocena podjętej w sprawie przez organ decyzji uznaniowej wymagała odniesienia się do charakteru zgłoszonej potrzeby (w sprawie nie jest kwestionowane, że skarżącemu bilety są potrzebne) w kontekście całokształtu udzielonego mu przez pomoc społeczną wsparcia.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że kontrola decyzji uznaniowej jest prowadzona na szczególnych zasadach. Polega na sprawdzeniu, czy jej wydanie było poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Zarzut dowolności wykluczają bowiem dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając cele instytucji pomocy społecznej i fakt, że środki, którymi organ dysponuje są ograniczone i służą zabezpieczeniu najniezbędniejszych potrzeb osób ubogich stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie organy miały podstawy, aby odmówić skarżącemu wnioskowanej pomocy w formie zasiłku celowego na doładowanie karty [...]. Rozważając w całokształcie pomoc otrzymywaną przez R.A. nie sposób przyjąć, że organ nie wspiera jego podstawowych potrzeb. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] w miarę posiadanych ograniczonych środków oferuje skarżącemu regularne wsparcie i pokrywa jego uzasadnione potrzeby.

Zgłoszona przez R.A. potrzeba sfinansowania doładowania do karty [...] uprawniającej do przejazdów komunikacją miejską choć jest istotna, to jednak organ pomocy społecznej oferujący danemu podopiecznemu regularne wsparcie okresowe i celowe, w konkretnych okolicznościach jest uprawniony do oceny zasadności jej przyznania. W okresie, gdy skarżący ubiegał się o zasiłek celowy na doładowanie karty komunikacji miejskiej (uwzględniając miesiące poprzedzające i następujące) otrzymywał finansowanie różnych zgłaszanych potrzeb.

Z tego względu Sąd pierwszej instancji uznał, że podjęcie przez organ decyzji odmownej znajduje uzasadnienie w ogólnych zasadach ustawy o pomocy społecznej w tym m.in. w zasadzie godności (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Obowiązek pomocy społecznej wspierania osób potrzebujących nie oznacza jednak, że organy są obowiązane utrzymywać osoby potrzebujące w pełnym zakresie i finansować wszelkie ich potrzeby. Skarżący, otrzymując systematycznie wsparcie, może wygospodarować środki na bilety.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R.A., reprezentowany przez adwokata z urzędu i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 u.p.s., polegające na jego błędnej wykładni i uznaniu, że w okolicznościach sprawy zasadna jest odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup biletów komunikacji miejskiej, w sytuacji, gdy przyznanie w/w pomocy finansowej odpowiada celom pomocy społecznej i uzasadnione jest trudną sytuacją majątkową i zdrowotną oraz zmierza do zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej skarżącego;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, mimo nieustalenia charakteru i wysokości otrzymanego przez skarżącego, w okresie gdy ubiegał się on o zasiłek na zakup biletów, wsparcia finansowego z pomocy społecznej, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie prawa skarżącego do przyznania zasiłku celowego na zakup biletów komunikacji miejskiej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, poprzez uwzględnienie skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, tj. uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zaś w sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Ponadto wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, nieuiszczonych nawet w części, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in., że organ wydając decyzję w przedmiocie zasiłku celowego na doładowanie karty [...] z przeznaczeniem na dojazd do lekarzy i rehabilitację, którego przyznanie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego, powinien ocenić całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mający wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb (w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów, itp.) oraz fakt, że pomoc społeczna ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których osoby i rodziny nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął okoliczność rozważenia potrzeby sfinansowania zgłoszonego przez skarżącego wydatku w kontekście powołanych powyżej kryteriów. Tymczasem kwestia konieczności dojazdu do lekarzy i na rehabilitację, z uwagi na zły stan zdrowia (co potwierdza przebywanie na zwolnieniu lekarskim), została pominięta, mimo że skarżący w odwołaniu szczegółowo wskazał na powody, dla których musi korzystać z komunikacji miejskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu błędnie przyjął, że wprawdzie potrzeba sfinansowania R.A. doładowania do karty [...] jest istotna, to jednak z uwagi na fakt, iż otrzymuje on regularne wsparcie z pomocy społecznej odmowa przyznania zasiłku celowego prawa nie narusza. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd nie możne opierać swojego rozstrzygnięcia na ogólnikowym stwierdzeniu, że w okresie, gdy R.A. ubiegał się o zasiłek celowy na doładowanie karty komunikacji miejskiej, to otrzymywał finansowanie różnych zgłoszonych potrzeb, nie wskazując przy tym, jakie potrzeby zostały zaspokojone, ani kwoty, jaka została mu z tego tytułu przyznana. Pominięcie wskazania rodzaju i rozmiaru świadczonej pomocy jest równoznaczne z brakiem koniecznej oceny, czy otrzymuje on regularną pomoc na pokrycie uzasadnionych potrzeb, w tym na pokrycie kosztów biletów komunikacji miejskiej. Nie posiada on bowiem własnego źródła dochodu, utrzymuje się z zasiłku okresowego (nie stałego) w kwocie 380,00 zł miesięcznie, choruje przewlekle, przebywa na zwolnieniu lekarskim i jest niezdolny do podjęcia pracy zarobkowej. Nie może on własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazł. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup biletów MPK powinna zostać mu udzielona.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Przechodząc do omówienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i organy administracji wykładnia art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. jest prawidłowa. Stosownie do treści tego przepisu, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Przedmiotowe świadczenie dotyczy potrzeby niezbędnej. Wymienione w tym przepisie przykładowo potrzeby należą do najbardziej podstawowych i powinny być zaspakajane w pierwszej kolejności. Uznanie potrzeby za niezbędną, a więc taką bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, a więc zaspokojenia głodu, posiadania odzieży i schronienia, a także życia i zdrowia, zależy od oceny okoliczności przypadku. Oznacza to, że samo zgłoszenie przez daną osobę potrzeby udzielenia pomocy na określony cel nie przesądza o obowiązku jej uwzględnienia przez organ. Jednocześnie wskazać należy, iż organ rozpoznając sprawę w przedmiocie zasiłku celowego musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne zasadą adekwatności, wynikającą z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna, była najtrudniejsza.

W rozpoznanej sprawie jest niesporne, że R.A. – osoba samotnie gospodarująca, wnioskujący o przyznanie zasiłku celowego na doładowanie do karty [...], spełniał kryterium dochodowe warunkujące przyznanie tego świadczenia. Z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wynika, że posiada on jedynie dochód z tytułu uzyskiwanego zasiłku okresowego w kwocie 380,00 zł miesięcznie i korzysta z zasiłków celowych. Sąd pierwszej instancji, rozważając całokształt sytuacji skarżącego w kontekście art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., prawidłowo podzielił stanowisko organów obu instancji, które oceniając jego sytuację materialną i zdrowotną przyjęły, że zgłoszona przez niego potrzeba istotna, ale nie niezbędna, może być przez niego zaspokojona samodzielnie poprzez przeznaczenie niewielkiej kwoty z zasiłku okresowego na doładowanie do przedmiotowej karty i zasadnie odmówiły przyznania tego świadczenia.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut naruszenia prawa materialnego jest niezasadny.

Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. Z uwagi na sposób sformułowania tego zarzutu, nie mógł być on przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznie rozważany. Przypomnieć należy, iż powołany przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to tzw. przepis wynikowy, warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. W przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa i oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny nie może stwierdzić naruszenia art. 151 P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych norm prawnych. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu jest zawsze konsekwencją naruszenia innych przepisów. Skarżący kasacyjnie, chcąc skutecznie powołać się na zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., jest zobowiązany powiązać ten zarzut bezpośrednio ze wskazaniem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. W niniejszej sprawie brak takich powiązań oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 P.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia zwrotu kosztów niepłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 P.p.s.a.