Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1786/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-03-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: odrzucono skargę , zwrócono wpis
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 134, art. 141 par. 2, art. 153, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 11 b ust. 1, ust. 2, art. 23, art. 101 ust. 1, ust. 2, art. 101a ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2013r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 listopada 2011r. w przedmiocie przyjęcia protokołu z [....] sesji Rady Miejskiej odbytej w dniu [...] 2011r. postanawia : 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych).


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 6 listopada 2012r. radny M. K. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 listopada 2011r. w sprawie przyjęcia protokołu z [...] sesji Rady Miejskiej odbytej w dniu [...] 2011r. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie § 17 i § 18 regulaminu Rady Miejskiej w zakresie procedury tworzenia i treści protokołów z obrad oraz naruszenie art. 11b ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi o zasadzie jawności w działalności organów gminy, jak również art. 23 tej ustawy, gdzie mowa jest o obowiązkach radnego w zakresie przedstawiania w czasie obrad rady wniosków i postulatów mieszkańców. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie bezczynności organu – na podstawie art. 37 i art. 38 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący podniósł, iż protokół Nr [...] sporządzono z naruszeniem procedury opisanej w regulaminie Rady Miejskiej, gdyż usunięto z niego wypowiedzi Burmistrza, co w efekcie spowodowało, że nie odpowiada on faktycznemu przebiegowi sesji Rady. Skarżący wskazał, iż zgodnie z § 17 regulaminu Rady Miejskiej radni mogą zgłaszać poprawki lub uzupełnienia do protokołu, przy czym o ich uwzględnieniu rozstrzyga Przewodniczący po wysłuchaniu protokolantów. Zdaniem skarżącego, poprawki te mają charakter techniczny i nie mogą polegać na wykreślaniu całych partii wypowiedzi radnego czy innego uczestnika obrad z protokołu. Skarżący powołał się również na § 18 regulaminu, który stanowi, że "Protokół z sesji Rady Miejskiej powinien odzwierciedlać jej przebieg, a w szczególności zawierać: (...) przebieg obrad, a w szczególności treść wystąpień albo ich streszczenie, teksty zgłoszonych jak również uchwalonych wniosków, a nadto odnotowanie faktów zgłoszenia pisemnych wystąpień". Wobec powyższego skarżący uważa, iż w świetle regulaminu Rady wniosek o wykreślenie wypowiedzi radnego z treści protokołu, nawet motywowany zarzutem ich "nieprawdziwości", nie jest dopuszczalny, nie stanowi również "poprawki czy uzupełnienia", o których mowa jest w § 17 regulaminu i w ogóle nie powinien być poddany pod głosowanie. Poza tym niedopuszczalne jest podejmowanie przez organy władzy publicznej jakichkolwiek działań zmierzających do cenzurowania wypowiedzi osoby piastującej mandat z wyborów i działającego w ramach mandatu.

Skarżący podniósł, iż w wyniku przyjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego i uprawnień, jako mieszkańca Gminy i radnego Rady Miejskiej, a także uprawnień i interesów mieszkańców Gminy. Skarżący uważa, iż stosowana przez Radę Miejską praktyka polegająca na swobodnym kształtowaniu treści protokołu obrad poprzez usuwanie wypowiedzi niewygodnych i krytycznych, podważa sens korzystania przez radnego z jego ustawowych uprawnień. Skarżący stwierdził, iż przysługujące mu uprawnienie do działania w samorządzie, związane ze sprawowaniem mandatu radnego, nie jest możliwe do realizacji w sytuacji, kiedy co do zasady każda z jego wypowiedzi w sprawach lokalnych może zostać publicznie napiętnowana mocą uchwały Rady Miejskiej i post factum usunięta z protokołów. Poza tym dyskryminacja w zupełnie fałszywym świetle prezentuje pracę i dokonania skarżącego jako radnego, naruszając tym samym interes prawny, jaki posiada w związku ze sprawowanym mandatem i nie pozwala mu w praktyce wylegitymować się wykonaniem ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 23 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący podniósł również, iż protokół posiedzenia Rady Miejskiej stanowi podstawowy dowód jego przebiegu, zatem zamierzona nierzetelność tego dokumentu, będąca skutkiem uchwały celowo zniekształcającej opis przebiegu posiedzenia, musi być uznana także za naruszenie art. 11b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż świadome zniekształcenie treści protokołu przez organ kolegialny narusza prawo do informacji i zasadę jawności pracy organów gminy.

Poza tym, zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała narusza również art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jawnie manifestowana praktyka fałszowania przebiegu obrad Rady Miejskiej bez wątpienia pogłębia nieufność obywateli do organów państwa oraz prezentuje niezwykle niską kulturę prawną. Zatem w opinii skarżącego, wykreślenie rozległych partii wypowiedzi Burmistrza z protokołu stanowiło naruszenie uprawnień skarżącego związanych z piastowaniem mandatu radnego oraz członka Komisji Rewizyjnej. Naruszono także interes prawny mieszkańców Gminy, gdyż praktyka wykreślania niewygodnych dla Burmistrza wypowiedzi z protokołów Rady Miejskiej prowadzi do całkowitej bezkarności urzędnika i immunizuje go na działalność Komisji Rewizyjnej, a więc uniemożliwia kontrolę ze strony Rady.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Rada Miejska nie zgodziła się z zarzutem skarżącego, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem regulaminu Rady. Rada Miejska zakwestionowała interes prawny skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Rada wyjaśniła, iż zgodnie z § 17 ust. 3 regulaminu Rady w trakcie obrad lub nie później niż na najbliższej sesji radni mogą zgłaszać poprawki lub uzupełnienia do projektu protokołu, przy czym o ich uwzględnieniu rozstrzyga Przewodniczący po wysłuchaniu protokolantów. Jeżeli wniosek ten nie będzie uwzględniony, wnioskodawca może odwołać się do Rady Miejskiej (§ 17 ust. 4 regulaminu). Tymczasem w protokołach sesji z dnia [...] 2011r. oraz z dnia 29 listopada 2011r. nie ma wniosku skarżącego o dokonanie poprawek lub uzupełnień do projektu protokołu z sesji z dnia [...] 2011r. Rada Miejska stwierdziła, że gdyby skarżący złożył tego rodzaju wniosek w odpowiednim terminie, przewidzianym regulaminem Rady Miejskiej, oraz gdyby Przewodniczący rozstrzygnął go negatywnie, skarżący mógłby odwołać się do Rady Miejskiej, która podjęłaby w tej sprawie stosowną uchwałę. Dopiero wówczas, zdaniem Rady, aktualizowałby się interes prawny skarżącego w zaskarżeniu ewentualnej uchwały Rady Miejskiej, nie uwzględniającej odwołania skarżącego od decyzji Przewodniczącego Rady, co do dokonania poprawek lub uzupełnień w treści protokołu. Ponadto Rada Miejska wskazała, iż § 18 ust. 1 lit. f regulaminu stanowi, że protokół z sesji Rady Miejskiej powinien odzwierciedlać jej przebieg, a w szczególności zawierać przebieg obrad m.in.: treść wystąpień albo ich streszczenie. Zdaniem Rady, niezasadna jest zatem teza skarżącego, jakoby w protokole należało umieścić in extenso każdą wypowiedź występujących podczas sesji osób, skoro uchwałodawca dopuścił zawarcie w tym protokole jedynie streszczenia danej wypowiedzi, tj. odpowiedniego jej skrócenia i przedstawienia najważniejszych jej treści.

W piśmie z dnia 28 stycznia 2013r. skarżący odniósł się do argumentów Rady Miejskiej podniesionych w odpowiedzi na skargę. Skarżący wyjaśnił, iż skarga dotyczyła uchwały Rady Miejskiej przyjętej w następstwie szeregu czynności i to skutek tych czynności w postaci naruszenia jego praw interesuje skarżącego, a nie łańcuch przyczynowo-skutkowy prowadzący do tego naruszenia. Dlatego w skardze wyraźnie wskazano, że jej przedmiotem jest odpowiednia uchwała organu, a nie jakiekolwiek czynności prowadzące do jej podjęcia. Skarżący przyznał, iż istotnie nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Uważa on jednak, iż wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę w zakresie braku zainteresowania skarżącego "aktualizacją własnego interesu prawnego" uznać należy za nieodpowiadające prawdzie. Skarżący bowiem niemal na każdej sesji Rady Miejskiej, w punkcie przegłosowywania treści protokołów, mówi o tym, że ich treść nie odpowiada rzeczywistemu przebiegowi sesji i wraz z grupą radnych głosuje za ich odrzuceniem. Wzywa także Przewodniczącego Rady Miejskiej o przygotowywanie protokołów w sposób rzetelny i odpowiadający rzeczywistemu przebiegowi obrad. Skarżący popierał również wniosek grupy radnych o nowelizację Statutu Gminy z uwagi na utrzymującą się praktykę fałszowania treści wystąpień radnych i Burmistrza zamieszczonych w protokołach. Przewodniczący Rady Miejskiej w ogóle nie ustosunkowuje się jednak do składanych przez radnych wniosków w trybie w § 17 regulaminu Rady, co dowodzi, zdaniem skarżącego, że procedura ta nie jest przestrzegana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w sprawie przyjęcia protokołu z [...] sesji Rady Miejskiej odbytej w dniu [....] 2011r. Uruchomienie bowiem powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonej uchwały poprzedzać musi konstatacja, że skarga w niniejszej sprawie pochodzi od uprawnionego podmiotu.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 zaś tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza zatem trzy warunki, które muszą zostać spełnione, aby można było wnieść skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego w trybie art. 101 tej ustawy: 1) zaskarżona uchwała musi być uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) skarżący musi wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

Zaskarżoną uchwałę w sprawie przyjęcia protokołu z [...] sesji Rady Miejskiej odbytej w dniu [...] 2011r. niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (pismo z dnia 12 września 2012r., por. sposób obliczania terminu do wniesienia skargi ustalony w uchwale NSA z 2 kwietnia 2007r., II OPS 2/07). Konieczne stało się zatem zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie jedynie hipotetycznym, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Przypomnieć trzeba, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r., I SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). W przypadku zatem skargi na uchwałę rady gminy należy wykazać związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a podjęciem przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony. Podkreśla się, że należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 września 2008r., II SAB/Bd 21/08 oraz wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. o sygn. akt II SA 2637/02 - LEX nr 80699). Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83A). A zatem, szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2001r., sygn. akt II SA 3157/00).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

W piśmie z dnia 28 stycznia 2013r. skarżący przyznał, iż nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Natomiast z treści skargi wynika, iż skarżący dopatruje się naruszenia swojego interesu prawnego przez uniemożliwienie mu wykonywania mandatu radnego oraz naruszenie prawa do informacji o pracy organów i jej jawności. Skarżący powołał się przy tym na treść art. 23 i art. 11b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Oceniając zasadność argumentów powołanych przez skarżącego na uzasadnienie posiadania przez niego legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, należy na wstępie podkreślić, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały gminy, gdyż intencją tego przepisu nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku wyrażonemu podczas głosowania. Radny musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia go jego własnych uprawnień chronionych prawem (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 1997r. sygn. akt II SA 8/97, Wspólnota 1997/41/26, Lex nr 30351, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r. sygn. akt II SA 1933/95, ONSA 1996/4/170, Lex nr 25895, postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2003r. sygn. akt VSA 1785/02, niepubl.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego poprzez uniemożliwienie mu wykonywania mandatu radnego należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 23 ustawy o samorządzie gminnym, radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców (ust. 1). Radni mogą tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych w statucie gminy (ust. 2). Radni, jako członkowie organu kolegialnego, mają też prawo do uczestnictwa w sesjach rady oraz udziału w głosowaniu. W ocenie Sądu żadne z powyższych uprawnień radnego związanych z wykonywaniem przez niego mandatu, nie zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, by Rada Miejska w jakikolwiek sposób ograniczyła skarżącemu jego uprawnienia jako radnego, w tym zwłaszcza te uprawnienia, o jakich wspomina skarżący, czyli kierowanie się dobrem wspólnoty oraz możliwość kontaktu z mieszkańcami.

Wbrew zarzutom skargi, zaskarżona uchwała nie naruszyła też interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w zakresie art. 11b ust. 1 i 2 w/w ustawy. Przepis ten przewiduje, że działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (ust. 1). Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). W przepisie tym zawarto zatem zasadę jawności działania organów gminy. Należy zauważyć, że przepis ten przyznaje mieszkańcom danej gminy prawo uzyskiwania informacji o działalności organów tej gminy. Skarżący jako radny, biorąc udział w pracach organów gminy, ma dostęp do informacji o pracach organów gminy. Zaskarżona uchwała w żaden sposób tej zasady jawności wobec skarżącego nie ograniczyła.

Nie doszło również do naruszenia uprawnień skarżącego do zgłaszania poprawek lub uzupełnień do protokołów sesji, o których mowa w § 17 regulaminu Rady Miejskiej. Zaskarżona uchwała nie pozbawiła bowiem skarżącego tego uprawnienia. Inną natomiast kwestią jest skuteczność wnoszenia tych poprawek lub uzupełnień, jednak nieuwzględnienie przez Radę wniosku skarżącego o poprawienie protokołu sesji nie może być uznane za naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia umożliwiające mu wniesienie skargi na tę uchwałę.

Tym samym należy uznać, że zaskarżona uchwała nie naruszyła żadnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Brak naruszenia interesu prawnego po stronie skarżącej powoduje, iż skarżący nie ma wymaganej przez art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Należy zatem przyjąć, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodziła od osoby nie mającej legitymacji skargowej. Z tego powodu skarga ta podlega odrzuceniu.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak legitymacji skargowej w sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym powoduje konieczność odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Rozstrzygając kwestię legitymacji skargowej sąd nie bada bowiem merytorycznie zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej legalności, nie rozstrzyga zatem merytorycznie danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego do wniesienia skargi. W sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy nadto zwrócić uwagę na treść art. 101 ust. 2 który przewiduje, że ustępu 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie zapadłym na tle tego przepisu przyjmuje się, że pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo (w sprawie danej uchwały), a nie podmiotowo (w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego). Orzecznictwo sądowe jednolicie potwierdza zaistnienie w takiej sytuacji auctoritas rei iudicate (m.in. post. SN z dnia 9 grudnia 2002r., sygn. akt III RN 127/02, publ. OSNP 2003/24/586, LEX nr 81946; wyrok NSA z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699 oraz wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003/8/84, LEX nr 81789). Ustalając zasady dopuszczalności kontroli uchwał organów samorządowych, przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzają zatem konstrukcję powagi rzeczy osądzonej przewidując, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli w sprawie będącej przedmiotem skargi orzekał już sąd administracyjny i poprzednia skarga została oddalona. Ustawodawca dopuszcza w ten sposób tylko jednokrotną możliwość kontroli przez sąd administracyjny i wyraźnie artykułuje tę zasadę w art. 101 ust. 2 u.s.g., odmawiając możliwości wniesienia ponownej skargi na tę samą uchwałę lub na tę samą bezczynność (art. 101a ust. 1) wówczas, gdy sąd już dokonał oceny legalności tej uchwały lub bezczynności i skargę oddalił. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu lub bezczynności, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli tego samego. Zasadę jednokrotnego badania legalności potwierdzają też ogólne zasady działania polskich sądów administracyjnych. Specyfika wymiaru sprawiedliwości przez polskie sądy administracyjne polega na tym, że sprawują go one poprzez kontrolę działania administracji publicznej. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie przewiduje, iż sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1). Tym samym w razie wniesienia skargi, kontroli sądowej podlega zaskarżony akt lub bezczynność, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Priorytet powierzonego sądom administracyjnym zadania zapewnienia legalności działania administracji potwierdza też wyłączenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego w sytuacji stwierdzenia przez sąd wady nieważności (art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nadto należy zwrócić uwagę na treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Odnosząc wskazane powyżej argumenty do niniejszej sprawy należy uznać, że wobec treści cytowanego powyżej przepisu art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wniesienie skargi przez podmiot nie mający legitymacji skargowej nie może powodować rozstrzygnięcia Sądu w postaci oddalenia skargi. Pomimo bowiem tego, że w istocie Sąd ograniczył się w niniejszej sprawie jedynie do zbadania przesłanek legitymacji skargowej strony skarżącej i nie dokonywał oceny legalności zaskarżonej uchwały, w przypadku wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę kolejni skarżący mogliby zostać w przyszłości pozbawieni prawa do kwestionowania przed sądem administracyjnym tej samej uchwały. Pomimo więc tego, że nie doszło do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, powstałaby w stosunku do niej powaga rzeczy osądzonej. Nawet bowiem gdyby przyjąć dopuszczalność dokonywania w kolejnych sprawach analizy przyczyn oddalenia skargi przez sąd, zwrócić należy uwagę na treść art. 141 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z mocy którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę sporządza się jedynie na wniosek. Jeżeli zatem żadna ze stron nie złożyłaby wniosku o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, motywy tego rozstrzygnięcia nie byłyby w przyszłości znane. Z samej sentencji wyroku nie sposób byłoby ustalić, czy oddalenie skargi poprzedzone było merytoryczną kontrolą zaskarżonej bezczynności i wnioskiem sądu o jej zgodności z prawem, czy też sąd ograniczył się jedynie do zbadania dopuszczalności zaskarżenia przez konkretnego skarżącego i z tego powodu, odmawiając mu legitymacji skargowej, skargę oddalił.

Mając na uwadze powyżej wskazywane argumenty, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie powstała konieczność odrzucenia skargi, a nie jej oddalenia, o co wnosił organ. Skoro bowiem Sąd uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodziła od podmiotu nie mającego legitymacji skargowej, gdyż nie dotyczy ona uprawnień lub obowiązków strony skarżącej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne, postanowiono o odrzuceniu skargi z powodu jej wniesienia przez podmiot do tego nieuprawniony – jak w pkt 1 postanowienia.

O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jak w pkt 2 postanowienia.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.