Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1890/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8 § 1, art. 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 539/18 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia za zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 539/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] listopada 2015 r. Wójt Gminy [...] zezwolił A. H. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], (dalej też jako: "wnioskodawca" lub "skarżący"), na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego - sieci światłowodowe. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie.

Następnie decyzją z [...] grudnia 2016 r. Wójt Gminy [...] zezwolił wnioskodawcy na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej – stanowiącej działki o numerach [...], [...] i [...], obręb [...], gmina [...], urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego - sieci światłowodowej, na okres od dnia 28 września 2015 r. do 31 stycznia 2017 r., ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego: od 1 stycznia 2017 r. do 31 stycznia 2017 r. w wysokości 1117,50 zł, od 28 września 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. w wysokości 3501,50 zł oraz od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. w wysokości 13.595,40 zł; odmówił zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego - sieci światłowodowej, na okres od 12 września 2015 r. do dnia 28 września 2015 r. i odmówił zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od tej decyzji, decyzją z [...] marca 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi A. H. na tę decyzję wyrokiem z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 410/17, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził na rzecz skarżącego od organu kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok nie był przedmiotem zaskarżenia i jest prawomocny.

Sąd zauważył, że w dniu złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, tj. 28 września 2015 r. obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Natomiast w dniu [...] września 2015 r. Rada Gminy [...] przyjęła nową uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, którą podniosła opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego z 10 zł do 180 zł za 1m². Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] października 2015 r. i zaczęła obowiązywać od dnia 29 października 2015 r. Tym samym, poprzednia uchwała przestała obowiązywać w dniu 28 października 2015 r. W decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. ustalono opłatę za zajęcie przez skarżącego pasa drogowego na podstawie przepisów nowej uchwały za cały wskazany w rozstrzygnięciu okres, to jest od 28 września 2015 r. Sąd zaznaczył, że poprzednia uchwała obowiązywała do 29 października 2015 r. i nie stwierdzono jej nieważności, a więc do tego dnia wywoływała ona skutki prawne i jej przepisy były obowiązujące. Niedopuszczalne było więc ustalenie wobec skarżącego spornej opłaty za okres od 28 września 2015 r. do 29 października 2015 r. na podstawie przepisów uchwały nr [...], gdyż takie rozstrzygnięcie godzi w podstawowe zasady państwa prawnego, naruszając zasadę lex retro non agit.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zwrócił też uwagę, że wniosek skarżącego nie był uzupełnieniem wniosku złożonego przez Ł. R. z dnia 7 września 2015 r., gdyż ten drugi wniosek dotyczył wydania zezwolenia tylko na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym związanym z umieszczeniem urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ponadto, termin zajęcia pasa drogowego wskazano od dnia 8 września 2015 r. do 12 września 2015 r., to jest 5 dni. Różnił się zatem przedmiot wniosku.

Sąd zwrócił ponadto uwagę na częściowo sprzeczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. w zakresie treści pkt. 1 i pkt. 5 sentencji decyzji. Zarzucił, że organy obydwu instancji nie odniosły się do zarzutów strony dotyczących przewlekłości prowadzonego postępowania.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r., organ pierwszej instancji: zezwolił skarżącemu na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej - w obrębie miejscowości: [...] dz. nr [...], [...] i [...], urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego - sieć światłowodową o powierzchni zajęcia pasa drogowego 75,53 m² na czas od dnia 28 września 2015 r. do dnia 31 stycznia 2017 r.; ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego za okresy: 28 września 2015 r. - 28 października 2015 r. w wysokości 64,15 zł, od 29 października 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. w wysokości 2.383,85 zł, od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. w wysokości 13.595,40 zł, od 1 stycznia 2017 r. do 31 stycznia 2017 r. w wysokości 1.154,68 zł i zakreślił na uiszczenie tych należności termin 14 dni, od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Ponadto orzekł, że właściciel urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego zobowiązany jest przedłożyć do zarządcy drogi inwentaryzację powykonawczą z wyszczególnieniem rodzaju i powierzchni urządzenia wbudowanego w pas drogowy, sporządzoną przez uprawnionego geodetę. Jednocześnie organ pierwszej instancji odmówił wydania przedmiotowego zezwolenia na czas od dnia 12 września 2015 r. do dnia 27 września 2015 r. i odmówił zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego, decyzją z [...] maja 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że szczegółowe wymagania co do wniosku o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1264). Treść żądania wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a jest związany treścią wniosku w zakresie celu zajęcia (umieszczenie urządzeń infrastruktury), jak i daty końcowej planowanego umieszczenia urządzeń infrastruktury.

Odnosząc się do kwestii daty początkowej zajęcia pasa drogowego, Kolegium wskazało, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może obejmować najwcześniej okres od daty złożenia wniosku. Tym samym, zezwolenie nie może obejmować okresu sprzed daty wpływu wniosku do organu. W niniejszej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi celem wbudowania sieci światłowodowej wpłynął do organu w dniu 28 września 2015 r. i obejmował okres do dnia 31 grudnia 2040 r., zmodyfikowany następnie na okres do 31 stycznia 2017 r. Wobec tego, zasadnie organ wydał zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej na okres od dnia 28 września 2015 r. do dnia 31 stycznia 2017 r. oraz odmówił na okres poprzedzający złożenie wniosku, tj. od dnia 12 września 2015 r. do dnia 27 września 2015 r. W ocenie Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji odpowiada wnioskowi strony także w zakresie zajętej powierzchni pasa drogowego.

Kolegium zgodziło się ponadto ze sposobem ustalenia opłaty przez organ pierwszej instancji, polegającym na jej obliczeniu przy zastosowaniu dwóch stawek wynikających z dwóch różnych uchwał, odwołało się w tym zakresie do wyroku z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 410/17.

Kolegium przyznało, że organ I instancji nie odniósł się do zarzutów dotyczących przewlekłości prowadzonego postępowania. W odpowiedzi na pismo skierowane przez SKO organ I instancji wskazał, iż sprawami związanymi z zajęciem pasa drogowego zajmuje się jedna osoba, a wpływ na przedłużenie terminu załatwienia sprawy miała duża liczba złożonych wniosków o wydanie zezwolenia. Dodatkowo, sprawy zainicjowane wnioskami skarżącego miały skomplikowany charakter i wymagały szerszej analizy, gdyż domagał się on udzielenia zezwolenia od daty sprzed złożenia wniosku i w sytuacji gdy urządzenia już zostały umieszczone w pasie drogowym. Organ wyjaśnił także, że poza 31 wnioskami złożonymi w dniach 23 września 2015 r. oraz 9, 14 i 23 października 2015 r., skarżący nie składał innych wniosków, więc jego twierdzenia o załatwianiu wcześniejszych wniosków w krótkim czasie nie ma uzasadnienia w faktach. Powyższe wyjaśnienia, których skarżący nie zakwestionował, zdaniem organu odwoławczego, nie pozwalały na uznanie, iż postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn.zm., dalej też: u.d.p.). Wyjaśnił, że pogląd, iż ustalona roczna stawka opłaty za pierwszy rok stanowi także podstawę do wyliczenia opłat na lata kolejne, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w sprawie nie doszło jeszcze do ustalenia (w sposób ostateczny), wysokości opłaty za pierwszy rok zajmowania pasa drogowego. Przedstawiony przez skarżącego pogląd, który nie pozwala na aktualizowanie wysokości opłaty w trakcie obowiązywania zezwolenia, mógłby mieć zastosowanie, gdyby doszło do wydania zezwolenia na okres przekraczający rok i zostałaby ustalona opłata.

A. H. wniósł skargę na tę decyzję.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę. Sąd stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie jest zupełny i został wyczerpująco rozpatrzony.

Odwołując się do dyspozycji art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." Sąd I instancji wskazał, że zasadniczym kryterium oceny legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie rozpoznając niniejszą sprawę po wydaniu prawomocnego wyroku tegoż Sądu z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 410/17, organy obu instancji uwzględniły zarówno dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie, jak i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tym wyroku.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji był związany wnioskiem skarżącego. Wniosek ten dotyczył wyłącznie wydania zezwolenia za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji zastosował art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych.

Prawidłowo, w ocenie Sądu I instancji ustalono sporną opłatę, to jest: za okres od 24 września 2015 r. do 28 października 2015 r. w oparciu o stawki uchwały z dnia [...] października 2004 r. nr [...], zaś za okres od dnia 29 października 2015 r. w oparciu o stawki nowej uchwały nr [...] z dnia [...] września 2015 r. z uwzględnieniem powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i liczby dni.

Sąd I instancji powołał się na prawomocny wyrok z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 410/17 i wskazał, że w wyroku tym przesądzono, że wniosek skarżącego z dnia 24 września 2015 r. nie był uzupełnieniem wniosku złożonego przez Ł. R. z dnia 7 września 2015 r. Wniosek Ł. R. dotyczył bowiem wydania zezwolenia od dnia 8 września 2015 r. do 12 września 2015 r. tylko na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym związanych z umieszczeniem urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

W ocenie Sądu I instancji nie ma zatem znaczenia, że Ł. R. działał na zlecenie skarżącego, a organ pierwszej instancji posiadał wiedzę o prowadzonej inwestycji i dokumentach niezbędnych do jej legalnego funkcjonowania. Z powyższego, w świetle art. 9 k.p.a., nie można wywieść obowiązku organu pierwszej instancji wezwania Ł. R. do uzupełnienia braków i złożenia kolejnego wniosku.

Odwołując się do art. 9 k.p.a. i orzecznictwa, Sąd I instancji podkreślił jednak, że przepis ten nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W żadnej mierze nie można wymagać od organu, by w ramach obowiązków z art. 9 k.p.a. zastępował stronę w jej aktywności przez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania.

Sąd I instancji dodał, że o tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje wyłącznie strona i w razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek ten dotyczy jednak pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały, czy nieporadny, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony, kiedy z okoliczności sprawy wynika, że strona nie rozeznaje się w sposób precyzyjny w zakresie przysługujących jej uprawnień. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 k.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu, że zwłoka w załatwieniu sprawy skutkowała naliczeniem opłat przy zastosowaniu wyższej stawki, przewidzianej w uchwale obowiązującej w dacie wydania decyzji ustalającej opłatę. Sąd I instancji wskazał, że przepis ten wyznacza maksymalne terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Skarżący złożył przedmiotowy wniosek do organu I instancji 28 września 2015 r., uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2015 r. zaczęła obowiązywać od dnia 29 października 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyjaśnił, że nakaz niezwłocznego załatwienia sprawy nie jest tożsamy z nakazem załatwienia jej od ręki. Chodzi o to, aby sprawa została załatwiona tak szybko, jak to jest możliwe, lecz bez uszczerbku dla prawidłowości rozstrzygnięcia. Różnorakie okoliczności mogą bowiem powodować niemożność natychmiastowego załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji skarżący nie może skutecznie zarzucać, że zaistniało uchybienie ustawowego terminu do załatwienia sprawy i domagać się uwzględnienia tej okoliczności przy ustalaniu spornej opłaty.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. H. zaskarżając go w całości i żądając jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie wnosił o nieprzeprowadzania rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

– art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 u.d.p. w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ słusznie podtrzymał decyzję o wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i obciążenie skarżącego znacznie wyższą stawką opłaty z tytułu zajęcia tego pasa, zgodnie z Uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r., podczas gdy na skutek celowego przewlekania rozpoznania sprawy wydano decyzję w dacie obowiązywania nowej, wyższej stawki opłat,

– art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że organ I instancji nie działał w zwłoce, pomimo iż orzecznictwo NSA jasno wskazuje, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia również wtedy gdy organ, choć mieści się w maksymalnym terminie załatwienia sprawy, nie załatwia jej niezwłocznie, mimo że załatwienie sprawy nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jej niezałatwienie niezwłocznie jest podyktowane przyczynami organizacyjnymi i brakami kadrowymi za co strona nie może ponosić odpowiedzialności,

– art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 i art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezauważenie, że organ I instancji nie wezwał Ł. R. do uzupełnienia braków wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie robót i umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, podczas gdy nie ma przeszkód, aby jeden wniosek obejmował zarówno żądanie zajęcia pasa drogowego na prowadzenie robót i umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, tym bardziej, że Gmina nie określiła wzorów ani procedur dotyczących składanych wniosków, a wniosek ten zawierał błędy, które organ winien wyłapać i na podstawie art. 9 k.p.a. dbać o to, aby strona nie poniosła negatywnych konsekwencji z powodu nieznajomości prawa i w konsekwencji wezwać ją do uzupełnienia braków stosownie do art. 64 § 2 k.p.a.,

– art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezauważenie, że postępowanie było prowadzone przez organy obu instancji w sposób, który nie pogłębiał zaufania obywateli do organów Państwa.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

– art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 u.d.p. w zw. z art. 35, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, kiedy w świetle okoliczności przedstawionych przez skarżącego skarga powinna zostać uznana i w konsekwencji winno się uchylić zaskarżoną decyzję,

– art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 40 u.d.p. w zw. z art. 35, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji w sytuacji, gdy w związku z rażącym naruszeniem prawa przez organy, postępowanie przed organem I instancji było celowo przewlekane, a w konsekwencji na skarżącego została nałożona znacznie wyższa opłata.

Skarżący kasacyjnie podnosił, że materialne i procesowe uchybienia WSA przy wyrokowaniu wskazane w petitum skargi kasacyjnej miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy w postaci oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem jedynie legalność wyroku Sądu I instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Należy podkreślić, że z woli ustawodawcy skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym pismem procesowym. Z uwagi na wymogi formalne, które musi spełniać skarga kasacyjna, a także skutki niedochowania tych wymogów, w szczególności mających charakter konstrukcyjny i dotyczących podstaw kasacyjnych w art. 175 § 1 p.p.s.a. ustanowiono obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe, przede wszystkim adwokatów i radców prawnych.

Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna m.in. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez Sąd I instancji.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło w postępowaniu przed Sądem I instancji i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.

Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne ze względu na sposób, w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie. Skarga ta nie w pełni spełnia bowiem przytoczone powyżej wymogi.

Wskazać zatem należy, że wewnętrznie sprzeczne jest, przynajmniej zasadniczo, kumulatywne wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do tej samej jednostki redakcyjnej przepisu prawa materialnego. Nadto zarzuty kasacyjne winny być stawiane w ramach właściwej podstawy kasacyjnej, czyli zarzuty procesowy nie mogą być stawiane na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4305/17, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przede wszystkim jednak podnieść należy, że wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy art. 40 u.d.p., art. 35 k.p.a. i art. 8 k.p.a. dzielą się na jednostki redakcyjne – ustępy (art. 40 u.d.p.) i pargarafy (art. 8 i art. 35 k.p.a.). W petitum skargi kasacyjnej określono zakres naruszonych przepisów bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych, których dotyczy naruszenie. Niesprecyzowanie przez autora skargi kasacyjnej, których konkretnie przepisów dotyczą zarzuty skargi kasacyjnej stanowi istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej. Zauważyć przy tym należy, że uzasadnienie rozpatrywanej skargi kasacyjnej jedynie w zakresie naruszenia art. 8 k.p.a. wskazuje na treść § 1 tego artykułu (choć w brzmieniu, które od dawna nie obowiązuje) zaś w pozostałym zakresie nie uzupełnia tak sformułowanych zarzutów, co uniemożliwia ich ocenę.

W tym miejscu jeszcze raz należy przypomnieć, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest jednoznaczne podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 – publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W ocenie składu orzekającego komplementarny charakter pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów opartych na obu podstawach kasacyjnych - w zestawieniu z jej uzasadnieniem - nie wyklucza możliwości ich rozpoznania, zasadne i celowe jest jednak odniesienie się do nich łącznie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że dla oceny pozostałych do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej niezwykle istotne jest to, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji i oceniana tym wyrokiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie poprzedzone były opisanym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 11 lipca 2017 r., którym uchylono decyzje organów obu instancji. Wyrok ten nie był przedmiotem zaskarżenia i jest prawomocny.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W judykaturze przyjmuje się, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r., II FSK 209/07; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niezaskarżonym wyroku sądu I instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiążą nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2007 r., I FSK 857/06, OSP 2008, Nr 11, poz. 119). W obecnym stanie prawnym wynika to zarówno z treści samego art. 153 p.p.s.a., jak i z art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepisy te nie wyłączają ze swojego zakresu sądu drugiej instancji. Wprawdzie sąd ten sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, ale tryb tego nadzoru wynika z ustaw, w szczególności z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy tej ustawy przewidują środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i od woli stron postępowania zależy, czy środki te zostaną uruchomione. Jeśli strona z takiego środka nie skorzysta i tym samym doprowadzi do uprawomocnienia się wyroku Sądu I instancji, wówczas kwestie prawne przesądzone w takim orzeczeniu nie mogą być badane przez Naczelny Sąd Administracyjny przy okazji rozpoznawania skargi kasacyjnej na kolejny wyrok Sądu dotyczący tej samej sprawy. Jeśli więc strona nie zgadza się z oceną i wskazaniami zawartymi w wyroku Sądu I instancji, to powinna za pomocą właściwych środków odwoławczych kwestionować orzeczenie, w którym zawarta jest ocena prawna i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie wiążące dla organu i sądów. Niezgodne z zasadami porządku prawnego, obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, do których zalicza się także pewność i stabilność stosunków prawnych, byłoby podważanie stanowiska zawartego w prawomocnym wyroku przy okazji rozpatrywania skargi kasacyjnej od innego wyroku, oczywiście przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2006 r., I FSK 505/05, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tożsame stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1962/17 wskazując, że "Zasada związania oceną prawą wyrażoną w orzeczeniu sądu, o ile przepisy prawa nie uległy zmianie, powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Bezwzględne związanie oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, wydanego w kolejnym postępowaniu administracyjnym, gdy strona akt ten zaskarży do sądu administracyjnego. Natomiast związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną" (publ. LEX nr 2476040).

Uwzględniając zatem konsekwencje wynikające z art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. należy podkreślić, że w sytuacji, gdy Sąd I instancji operował w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyroku uprzednio wydanym w tej samej sprawie administracyjnej za uzasadnione należało uznać oczekiwanie, że kontrola zgodności z prawem ponownie podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia powinna być przede wszystkim ukierunkowana na to, czy organ administracji zrealizował adresowane doń wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie, o ile rzecz jasna nie ustał walor prawnego związania tymi wytycznymi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wydając zaskarżony wyrok, miał obowiązek dostosowania się do oceny prawnej i wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w prawomocnym wyroku tego Sądu z 11 lipca 2017 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok został wydany z uwzględnieniem dyspozycji przepisu art. 153 p.p.s.a. i art.170 p.p.s.a.

Słusznie Sąd I instancji wskazał na wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie organów jak i Sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uprzednio wydanym w sprawie wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w prawomocnym wyroku z 11 lipca 2017 r. stwierdził, że niedopuszczalne było ustalenie wobec skarżącego spornej opłaty za okres od 28 września 2015 r. do 29 października 2015 r. na podstawie przepisów uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z września 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, gdyż w tym czasie obowiązywała uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z [...] października 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.

W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił też, że z całą pewnością wniosek skarżącego z 24 września 2015 r. nie był uzupełnieniem wniosku złożonego przez Ł. R., ponieważ ten drugi wniosek dotyczył wydania zezwolenia tylko na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym związanym z umieszczeniem urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a ponadto termin zajęcia pasa drogowego wskazano od dnia 8 września 2015 r. do 12 września 2015 r. (5 dni).

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał, że organy ponownie rozpatrując sprawę prawidłowo ustaliły sporną opłatę, to jest: za okres od 24 września 2015 r. (powinno być od dnia 28 września 2015 r., jak wynika to z punktu 2. osnowy decyzji organu I instancji) do 28 października 2015 r. w oparciu o stawki uchwały z dnia [...] października 2004 r. nr [...], zaś za okres od dnia 29 października 2015 r. w oparciu o stawki nowej uchwały nr [...] z dnia [...] września 2015 r. z uwzględnieniem powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i liczby dni. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że nie ma znaczenia, że Ł. R. działał na zlecenie skarżącego, a organ pierwszej instancji posiadał wiedzę o prowadzonej inwestycji i dokumentach niezbędnych do jej legalnego funkcjonowania, bowiem z art. 9 k.p.a., nie można wywieść obowiązku organu wezwania Ł. R. do uzupełnienia braków i złożenia kolejnego wniosku.

Stanowisko to jest zgodne z przytoczonym wyżej stanowiskiem zawartym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 11 lipca 2017 r. O ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, miarodajny do załatwienia sprawy jest stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Organ zobowiązany jest zatem do uwzględniania zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniałych pomiędzy datą wszczęcia postępowania a datą wydania decyzji. Wobec braku przepisu szczególnego, organy nie mogły ustalić opłaty za cały wnioskowany okres zajęcia pasa drogowego według stawki obowiązującej w dniu złożenia wniosku.

W sytuacji związania prawomocnym wyrokiem z 11 lipca 2017 r., w którym jednoznacznie przesądzono, iż wniosek Ł. R. dotyczył tylko wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót nie można skutecznie zarzucić, że organ naruszył art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. oraz art. 64 § 1 k.p.a. nie wzywając strony innego postępowania do "uzupełnienia braków wniosku", które de facto miałoby polegać na złożeniu nowego wniosku w innym przedmiocie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z treści art. 9 k.p.a. nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności, czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W żadnej mierze nie można wymagać od organu, by w ramach obowiązków z art. 9 k.p.a. zastępował stronę w jej aktywności.

Takich obowiązków nie można wywieść również z zawartej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

Jak słusznie podnosił Sąd I instancji, o tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje wyłącznie strona i w razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Organ nie może jednak zastąpić strony i samodzielnie określić przedmiotu żądania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2217/16 wskazał, że "obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Zadaniem organów administracji jest jedynie przekazanie stronie niezbędnych informacji, na podstawie których strona będzie mogła dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach" (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający podziela to stanowisko.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że procedowanie organów administracji i jego ocena dokonana przez Sąd I instancji nie naruszała przepisów wskazanych w skutecznie postawionych zarzutach skargi kasacyjnej w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.