Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1181/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35,36
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 23 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 545/12 w sprawie ze skargi M. T. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt. 2. i przekazuje sprawę w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 545/12, po rozpoznaniu skargi M. T. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w pkt 1 zobowiązał Ministra do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2012 r. w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

M. T. wnioskiem z dnia 5 grudnia 2011 r. wystąpił do Wojewody Podlaskiego o ustalenie, w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), czy oznaczona nieruchomość ziemska stanowiąca własność B. T., podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] marca 2012 r. orzekł, że przedmiotowa nieruchomość podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Od powyższej decyzji w dniu 13 kwietnia 2012 r. odwołanie wniósł M. T. i pozostałe strony.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 20 czerwca 2012 r. poinformował strony postępowania, że odwołanie rozpatrzone zostanie do dnia 31 sierpnia 2012 r. z uwagi na dużą ilość tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. Następnie pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r. organ przedłużył termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 października 2012 r.

M. T. pismem z dnia 25 października 2012 r. wezwał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2012 r.

W odpowiedzi, pismem z dnia 29 października 2012 r., organ poinformował, że ww. odwołanie rozpoznane zostanie do dnia 31 grudnia 2012 r.

M. T. w skardze na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 30 marca 2012 r. wskazał, że od momentu wniesienia odwołania nie został poinformowany o jakichkolwiek czynnościach podjętych w sprawie, a jedynie w kolejnych pismach organ przesuwał termin jej rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że zarzut bezczynności jest nieuzasadniony, ponieważ strony postępowania były regularnie informowane o braku możliwości rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. oraz o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie jej rozpatrzenia. Ponadto Minister podniósł, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca jej rozpoznanie z przyczyny niezależnej od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Przekazane przez Wojewodę Podlaskiego przy piśmie z dnia 19 kwietnia 2012 r. akta postępowania stanowią w przeważającej części kserokopie niepotwierdzone za zgodność z oryginałem, które nie są dowodem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i nie mogą być podstawą rozstrzygnięcia organu. W związku z tym pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. wystąpiono do organu I instancji o przesłanie oryginałów bądź potwierdzonych za zgodność z oryginałem akt sprawy, stanowiących podstawę orzeczenia organu wojewódzkiego. Sprawa zostanie rozpoznana niezwłocznie po nadesłaniu ww. akt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Sąd wskazał, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi od dnia 23 kwietnia 2012 r., kiedy wpłynęło do organu odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 30 marca 2012 r., do dnia wyrokowania nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd nie podzielił poglądu organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że odwołania skarżącego nie można było rozpatrzyć, z uwagi na to, że Wojewoda przesłał akta postępowania, które stanowią w przeważającej części kserokopie niepotwierdzone za zgodność z oryginałem. Zdaniem Sądu była to przeszkoda usuwalna, ponieważ w takiej sytuacji Minister powinien był niezwłocznie wystąpić do wskazanego organu z wnioskiem o nadesłanie oryginałów akt administracyjnych, w celu rozpoznania sprawy, co uczynił, jednak dopiero w dniu 10 grudnia 2012 r., podczas gdy, akta te wraz z odwołaniem wpłynęły do organu odwoławczego w dniu 23 kwietnia 2012 r. Od tej daty Minister nie podejmował żadnych czynności zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia odwołania skarżącego, ograniczając się jedynie do informowania stron o dalszym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Dla Sądu bez znaczenia był fakt, iż pismem z dnia 29 października 2012 r. Minister po raz kolejny poinformował strony postępowania, że decyzja w sprawie wydana zostanie do dnia 31 grudnia 2012 r. Istotne jest, aby sprawa została zakończona merytorycznym rozstrzygnięciem do dnia wyrokowania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył odwołania skarżącego, czym naruszył przepis art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., a zaistniała w sprawie bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Organ nie wykazał bowiem, aby od dnia 23 kwietnia 2012 r. do grudnia 2012 r. podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy i zgromadzenia niezbędnej dokumentacji, a tym bardziej do wydania decyzji rozstrzygającej odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 30 marca 2012 r., czym rażąco naruszył przepis art. 35 k.p.a.

Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zaskarżył go w części obejmującej punkt 2 i z tego względu wniósł o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i stwierdzenie, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że bezczynność Ministra Rolnictwa w realiach przedmiotowej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się do wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" i podniesiono, że w kontekście przedstawionych poglądów doktryny i orzecznictwa, nie jest możliwym zaliczenie przypadku bezczynności organu przy terminowym informowaniu stron o braku możliwości rozpatrzenia sprawy i wyznaczaniu nowych terminów postępowania, do kategorii bezczynności o charakterze "rażącego naruszenia prawa". Nie będzie rażącym naruszeniem prawa sytuacja, kiedy organ korzysta ze swoich kompetencji i podejmuje działania prawem przewidziane, oparte na art. 36 k.p.a. Jak wskazywane jest w doktrynie, instytucja sygnalizacji o przekroczeniu terminu załatwienia sprawy zaliczana bywa do katalogu konstrukcji prawnych służących przeciwdziałaniu bezczynności w postępowaniu administracyjnym. Wykonanie obowiązku sygnalizacji pozwala usunąć niepewność strony co do stanu sprawy i tym samym zmniejsza negatywne skutki powstania stanu bezczynności.

W ocenie Ministra nie można zatem podzielić poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przy jednoczesnym stosowaniu przez organ środka prawnego (w formie pism wysyłanych do strony w trybie art. 36 k.p.a.) chroniącego strony postępowania administracyjnego przed przejawami braku aktywności organu w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 36 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., oraz podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Jednocześnie art. 36 k.p.a. nie zastrzega, jakiego rodzaju przyczyny mogą stanowić wystarczającą przesłankę wyznaczenia nowego terminu, w szczególności nie zostały wyłączone przyczyny organizacyjno-techniczne, na które powoływał się organ, informując strony o nowych terminach rozpatrzenia sprawy. Jeżeli więc, organ informuje terminowo stronę, w oparciu o art. 36 k.p.a., dlaczego nie została rozpatrzona sprawa i wyznacza nowy termin rozpatrzenia sprawy, to trudno uznać, że organ dopuszcza się "bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa". Organ działał bowiem na podstawie prawa i w granicach prawa, co stanowi kwintesencję zasady praworządności (legalizmu).

Organ wskazał na okoliczności jakie były powodem braku rozpatrzenia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. Mianowicie na dzień wpływu odwołania do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (13 kwietnia 2012 r.) spraw rewindykacyjnych było około 1000. Do końca 2012 r. wpłynęło kolejnych 477 tego rodzaju spraw. Pracowników zatrudnionych do ich załatwiania było w tym czasie 12. Oznacza to, że na jednego pracownika przypadało średnio ok. 124 sprawy do załatwienia. Decyzji i postanowień administracyjnych wydano w tym czasie 464. Z zasad doświadczenia życiowego wynika, że nie jest możliwe rozpatrzenie w miesięcznym terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. takiej ilości spraw przez organ. Oznaczałoby to bowiem, że każdy pracownik musiałby każdego dnia wydawać ponad 5 decyzji administracyjnych. W takiej zaś sytuacji niewątpliwie niemożliwe byłoby wnikliwe i rzetelne rozpatrzenie spraw.

Organ przytoczył wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r., I SAB/Wa 182/12, w którym stwierdzono, że skoro niezałatwienie sprawy w terminie określonym w przepisach procedury administracyjnej jest konsekwencją zaistniałych obiektywnie weryfikowanych przeszkód uniemożliwiających organowi administracji publicznej terminowe podjęcie rozstrzygnięcia, a strona informowana była o podejmowanych w toku postępowania czynnościach procesowych organu, to zaistniałej w takim stanie faktycznym bezczynności, mimo że trwa już ona ponad rok, nie można zakwalifikować jako rażącej.

Zdaniem organu rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku istnienia bezczynności organu, przy jednoczesnym braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności (w tym czynności informujących stronę dlaczego nie została rozpatrzona sprawa oraz wyznaczających nowy termin rozpatrzenia sprawy) co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako zasadny należało uznać zarzut kwestionujący rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego w zakresie stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a., że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wobec niezaskarżenia wyroku w pkt 1 wiążąca stała się ocena Sądu Wojewódzkiego, że w rozpatrywanej sprawie doszło do bezczynności organu polegającej na nierozpoznaniu odwołania od dnia 23 kwietnia 2012 r. do momentu wyrokowania. W kontekście zawartej w skardze kasacyjnej podstawy, weryfikacji podlegała natomiast ocena Sądu Wojewódzkiego co do rażącego naruszenia art. 35 k.p.a. ustanawiającego terminy załatwienia spraw.

Sąd Wojewódzki uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zaznaczył, że organ administracji nie wykazał aby od 23 kwietnia 2012 r. do grudnia 2012 r. podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy i zgromadzenia niezbędnej dokumentacji oraz wydania decyzji. Ponadto Sąd stwierdził, że Minister nie podejmował żadnych czynności zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, ograniczając się jedynie do informowania stron o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy.

O ile zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że nieusprawiedliwiona była zwłoka organu w kompletowaniu akt sprawy, to nie do zaakceptowania była ocena Sądu, że bez znaczenia dla wyrokowania miała okoliczność zawiadomienia stron przez organ o zwłoce w załatwieniu sprawy.

Rzeczą Sądu rozpoznającego skargę na bezczynność było w pierwszej kolejności ustalenie czy w sprawie administracyjnej doszło do bezczynności właściwego organu oraz czy ewentualnie stwierdzona niesprawność postępowania rażąco narusza prawo.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że przy rozstrzyganiu sprawy Sąd Wojewódzki kierował się definicją, według której bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności, ale także wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego.

Pomijając w tym miejscu trafność powyższego zdefiniowania bezczynności, stwierdzić należy, że niewątpliwie dla oceny, czy w konkretnym postępowaniu wystąpił stan bezczynności znaczenie mają terminy przewidziane na załatwienie sprawy.

Oczywiście zasadnicze znaczenie mają maksymalne terminy ustawowe unormowane w art. 35 § 3 k.p.a., które jednak mogą być przedłużone w stosownym trybie.

Zgodnie z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Środkami przeciwdziałającymi bezczynności organu jest zażalenie, a następnie skarga kierowana do sądu administracyjnego.

W piśmiennictwie wskazuje się jednolicie, że zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. przysługuje w przypadku, gdy: (1) organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i nie dopełnił obowiązku sygnalizacji przewidzianej w art. 36 k.p.a.; (2) organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., zawiadomił stronę o przyczynach zwłoki i wyznaczył nowy termin na podstawie art. 36, ale nie załatwił sprawy w dodatkowym terminie; (3) nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., dopełnił obowiązku sygnalizacji wyznaczając nowy termin, ale strona kwestionuje w ogóle zasadność wyznaczenia terminu albo też uważa, że wyznaczony termin jest zbyt odległy (por. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd.2, wyd. C.H. Beck, s. 260; S. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, "System Informacji Prawnej Lex", komentarz do art. 37 k.p.a.).

Z powyższego wynika, że przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność nie jest bez znaczenia – jak przyjął Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie – kwestia związana z wykorzystaniem przez organ instytucji sygnalizacji uregulowanej w art. 36 k.p.a.

Skoro zaistnienie stanu bezczynności wiązane jest z przekroczeniem obowiązujących terminów przewidzianych na załatwienie sprawy, to oznacza, że istotne jest ustalenie, czy w konkretnym postępowaniu upłynęły terminy ustawowe z art. 35 § 3 k.p.a., czy też terminy dodatkowo wyznaczone na podstawie art. 36 k.p.a.

Oczywiście sam upływ terminu załatwienia sprawy nie oznacza jeszcze bezczynności organu w prowadzeniu sprawy. Konieczne jest bowiem wyjaśnienie, czy niezałatwienie sprawy w prawnie ustalonym terminie doszło wskutek naruszenia zasad i szczegółowych przepisów procesowych. W sytuacji gdy w świetle art. 149 § 1 zd. drugie konieczna jest ocena, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyjaśnione powinny być wszystkie istotne okoliczności dotyczące przyczyn zwłoki w zakończeniu postępowania, w szczególności te, które zostały przedstawione przez organ administracji.

W rozpoznawanej więc sprawie Sąd Wojewódzki powinien objąć oceną wskazywane w pismach sygnalizacyjnych powody, dla których wyznaczono dodatkowe terminy rozpoznania odwołania.

Wprawdzie w orzecznictwie wyrażony został pogląd, że kwestia braku odpowiedniej obsady etatowej i znaczna ilość spraw podlegających rozpoznaniu nie może rodzić negatywnych skutków dla strony w sferze terminów załatwienia spraw (wyrok NSA z 29 grudnia 1999 r., V SAB 147/99, wyrok WSA z 3 grudnia 2008 r., IV SAB/Wa 141/08), to jednak okoliczności tego dotyczące podlegają ocenie w każdej indywidualnej sprawie. Na pewno ustalenia w tym zakresie mają znaczenie przy rozstrzyganiu, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodzić się bowiem należało z autorem skargi kasacyjnej, że co do zasady nie można wykluczyć wskazywanych przez organ przyczyn organizacyjno-technicznych jako przesłanki wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, na podstawie art. 36 k.p.a.

Rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie zatem przy ponownym rozpoznawaniu sprawy ocena okoliczności istotnych z punktu widzenia kwalifikowania bezczynności organu administracji w kontekście ewentualnego rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zastrzec trzeba, że dla rozstrzygania na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. znaczenie ma nie tylko sam fakt formalnego skorzystania przez organ z instytucji uregulowanej w art. 36 k.p.a., lecz to, czy wyznaczanie przez organ administracji kolejnych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania.

Z uwagi na ograniczony zakres skargi kasacyjnej, ubocznie należy zauważyć, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. środkami służącymi przeciwdziałaniu nieterminowemu załatwianiu spraw przez organy administracji są nie tylko zażalenia i skargi na bezczynność, ale też skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wobec braku definicji legalnej "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozróżnienie tych stanów dokonywane jest w orzecznictwie sądowym oraz w literaturze prawniczej. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12 wskazał na konieczność reinterpretacji pojęcia "bezczynności" poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydawania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.

Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy.

Zwrócić należy uwagę, że według poglądu wyrażonego w doktrynie i przyjętego w orzecznictwie, przypadkiem przewlekłości postępowania jest stan, w którym organ administracji w sposób nieuzasadniony przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" 2011, z. 6, s. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Lex a Wolter Kluwer business, Warszawa 2011, s. 289-290; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51; wyrok WSA w Łodzi z 9 października 2012 r., II SAB/ Łd 108/12; wyrok WSA w Białymstoku z 17 kwietnia 2012 r., II SAB/Bk 15/12).

Ze względów wyżej przedstawionych skarga kasacyjna jako usprawiedliwiona podlegała uwzględnieniu co skutkowało orzeczeniem o uchyleniu wyroku w zaskarżonej części, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęto na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.