Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 263/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 30 września 2021 r. nr XXXIX/1015/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Polski Hak – rejon ulicy tzw. Nowej Wałowej w mieście Gdańsku 1. stwierdza nieważność § 9, § 10, § 11, § 12, § 13 ust. 4 pkt 1, ust. 6 pkt 4 i ust. 19 pkt 7 oraz § 15 ust. 6 pkt 2 zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. zasądza od Rady Miasta Gdańska na rzecz skarżącej L. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

"L." S.A. (dalej: "Spółka", "Skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, na podstawie art. 101

ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta Gdańska (dalej: "Rada", "Organ") nr XXXIX/1015/21 z dnia 30 września 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Polski Hak - rejon ulicy tzw. Nowej Wałowej w mieście Gdańsku

(Dz. Urz. Woj. Pom. z 2021 r., poz. 3964) - dalej: "Uchwała", "Plan", zaskarżając ją

w części, tj. w zakresie kart terenu oznaczonych numerami: 005-P/U41, 002-M/U32

i 004-M/U32. Zaskarżonej Uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 r., poz. 741 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", poprzez przekroczenie granic dyskrecjonalności przysługujących Organowi w ramach tzw. władztwa planistycznego, wskutek zaniechania wyważenia interesów prywatnych oraz interesu publicznego i przez to ograniczenie możliwości zrealizowania na terenie oznaczonym numerem 005-P/U41 przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, w tym portów lub przystani morskich w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2021 r., poz. 491 ze zm.) - dalej: "u.p.p.m.", do obsługi statków o nośności większej niż 1.350 t, wbrew ustaleniom Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gdańska (uchwała nr LI/1506/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 23 kwietnia 2018 r. zmieniona uchwałą nr XII/218/19 Rady Miasta Gdańska z dnia 27 czerwca 2019 r.) - dalej: "Studium", bez przedstawienia w uzasadnieniu Uchwały jakichkolwiek argumentów przemawiających za tego rodzaju ograniczeniem praw Skarżącej;

2. art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy z dnia

23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) - dalej: "k.c.", w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskutek wprowadzenia na terenie oznaczonym numerem 005-P/U41 zakazu realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych,

w tym portów lub przystani morskich w rozumieniu art. 2 pkt 2 u.p.p.m. do obsługi statków o nośności większej niż 1.350 t, co stanowi niedozwolone ograniczenie swobody działalności gospodarczej, nadmierne ograniczenie praw rzeczowych podmiotów uprawnionych oraz niedopuszczalny zakaz prowadzenia określonej działalności gospodarczej, jak też stoi w sprzeczności z treścią rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie ustalenia granicy portu morskiego w Gdańsku od strony morza, redy i lądu

(Dz. U. z 2021 r., poz. 650) - dalej: "rozporządzenie z 29 maja 2012 r.", które, jako teren Portu Morskiego Gdańsk, wskazuje m.in. teren 005-P/U41;

3. art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1

i art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskutek nieuzasadnionego objęcia będącej przedmiotem użytkowania wieczystego Skarżącej działki nr [...] postanowieniami dwóch różnych kart terenu: 004-M/U32 oraz 005-P/U41, tj. wprowadzenie na części działki jako dopuszczanej wyłącznie zabudowy mieszkalnej i usługowej, co uniemożliwia Skarżącej czynienie z niej użytku zgodnego z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem oraz z pominięciem okoliczności, że cała działka [...] stanowi integralną część przedsiębiorstwa Skarżącej zlokalizowanego w Gdańsku przy ul S.,

a zaskarżona Uchwała czyni jej istotną część nieprzydatną z punktu widzenia prowadzonej przez Skarżącą działalności i ogranicza prawo własności Skarżącej;

4. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z ustaleniami Studium wskutek wprowadzenia na terenie oznaczonym numerem 005-P/U41 zakazu realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, co obejmuje porty lub przystanie morskie w rozumieniu art. 2 pkt 2 u.p.p.m. do obsługi statków

o nośności większej niż 1.350 t, mimo, że Studium:

– przewiduje utrzymanie enklawy przemysłowej, obejmującej m.in. teren oznaczony numerem 005-P/U41 (strona 153 Studium),

– wskazuje, że teren oznaczony numerem 005-P/U41 jest zagospodarowany pod kątem funkcji przemysłowej (strona 192 Studium).

5. art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) poprzez brak przeprowadzenia oceny, jaki będzie wpływ obecnego oraz ewentualnego przyszłego zagospodarowania działek będących przedmiotem użytkowania wieczystego Spółki (objętych zaskarżonym planem działek [...] oraz [...], a także działek sąsiadujących z obszarem objętym zaskarżonym Planem: [...]-[...]) pod funkcje portowe/obsługę statków, względem terenów oznaczonych w zaskarżonym Planie numerami 002-M/U32 oraz 004-M/U32, przeznaczonych pod funkcje mieszkaniowo-usługowe, pod kątem ograniczeń, które należałoby ustanowić na terenach i w efekcie uchwalenie Planu, które nie uwzględnia ww. istotnych okoliczności, a więc miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o zasądzenie na rzecz Skarżącej wszystkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów uiszczenia opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa.

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: "P.p.s.a.", strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów,

tj.: informacji pobranej ze strony internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości, zakładki umożliwiającej przeglądanie treści ksiąg wieczystych - na okoliczność przysługiwania Skarżącej prawa użytkowania wieczystego do działek wchodzących w skład nieruchomości oznaczonej numerem [..] przy ul. S. w Gdańsku, pisma dotyczącego kontroli okresowej pięcioletniej nabrzeży Skarżącej, pisma Urzędu Morskiego w Gdyni - Kapitanatu Portu Gdańsk z 13 listopada 2019 r. w sprawie odśnieżania oraz odladzania terenów

i urządzeń portowych, badania sondażowego akwenu przy Nabrzeżu [..] w Porcie Gdańsk należącym do Skarżącej z 9 czerwca 2021 r. - na okoliczność ustalenia obecnego sposobu zagospodarowania działek stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego Skarżącej, a także planów i perspektyw rozwoju działalności Skarżącej w kontekście rozbudowy niezbędnej infrastruktury portowej.

Skarżąca wskazała, że interes prawny do wniesienia skargi wywodzi z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętych zaskarżonym Planem, oznaczonych

w ewidencji gruntów jako działki nr [...] (księga wieczysta nr [...]) i nr [...] (księga wieczysta nr [...]) oraz pozostawania tych działek i terenów oznaczonych numerami 002-M/U32 oraz 004-M/U32 w obszarze wzajemnego oddziaływania w rozumieniu przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że polityka przestrzenna miasta Gdańska zakłada umożliwienie realizacji budownictwa mieszkaniowego niemal wszędzie, ze szkodą dla praw podmiotów, które już zagospodarowały, zgodnie ze swoimi potrzebami i zgodnie

z dotychczasowymi uwarunkowaniami planistycznymi swoje nieruchomości, czy to znajdujące się na obszarze objętym zaskarżonym Planem, czy to w jego bezpośrednim sąsiedztwie. W przypadku Skarżącej naruszenie to polega na: 1) wyłączeniu możliwości realizacji przedsięwzięć w postaci rozbudowy infrastruktury portowej na terenie 005-P/U41, 2) braku wprowadzenia (oraz uprzedniego rozważania konieczności wprowadzenia) ograniczeń dla terenów 002-M/U32 oraz 004-M/U32, uwzględniających przeznaczenie działek będących przedmiotem użytkowania wieczystego Skarżącej (objętych zaskarżonym Planem działek [...] oraz [...], a także działek sąsiadujących z obszarem objętym zaskarżonym planem: [...]-[..]) pod funkcje portowe/obsługę statków, które to funkcje są - względem nowego przeznaczenia obszaru Polskiego Haka - funkcjami zastanymi, pierwotnymi w odniesieniu do tego obszaru. Zdaniem Skarżącej taki sposób prowadzenia przez Miasto Gdańsk polityki przestrzennej godzi w istotę polityki rozumianej jako prowadzenie działań celowych i mających uzasadnienie, w sposób nieuzasadniony narusza uprawnienia Skarżącej, uniemożliwiając jej kontynuowanie działalności realizowanej na tym samym obszarze od kilkudziesięciu lat, blokując możliwości rozwoju, które dopuszczalne są w świetle postanowień Studium.

Skarżąca zwróciła uwagę, że działki składające się na nieruchomość oznaczoną numerem geodezyjnym [..] zlokalizowaną przy ul. S. w Gdańsku wykorzystywane są jako tzw. baza lądowa, tj. zaplecze biurowe, techniczne i logistyczne dla prowadzonej przez nią działalności górniczej (wydobycie węglowodorów). Elementem tego zaplecza jest m.in. infrastruktura portowa w postaci nabrzeża uzbrojonego oraz rezerwy pod jego rozbudowę (działki: [...]-[..]). Takie też (przemysłowe) przeznaczenie terenu przewiduje obowiązujące dla tego obszaru Studium; postanowienia zaskarżonej Uchwały są w tym zakresie niezgodne z rozstrzygnięciami Studium, godzą w uprawnienia Skarżącej, pozbawiając ją możliwości jedynego logicznego, zgodnego z prowadzoną działalnością sposobu zagospodarowania działki nr [...]. Organ przekroczył tym samym granice przysługującej mu w ramach tzw. władztwa planistycznego dyskrecjonalności, naruszył uprawnienia Skarżącej oraz uchybił założeniom własnego Studium.

Zdaniem Skarżącej, ograniczając możliwość realizowania na wskazanych w skardze terenach przedsięwzięć z zakresu budowy portów morskich i przystani, Organ przekroczył przysługujące mu władztwo planistyczne. Wskazano, że na podstawie rozporządzenia

z 29 maja 2012 r. ustanowiono obszar Portu Morskiego w Gdańsku. Analiza mapy portu prowadzi do wniosku, że cały obszar objęty zaskarżonym Planem leży w jego granicach. Postanowienia zaskarżonej Uchwały, które zabraniają budowy portu w granicach portu

(w rozumieniu ww. rozporządzenia) stanowią oczywistą obrazę prawa materialnego, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej części aktu prawa miejscowego.

Skarżąca zarzuciła, że działanie Organu stanowi jednocześnie nieuprawnione ograniczenie możliwości prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. W tym zakresie wskazano, że działalność związana z eksploatacją portu jest jedyną i wyłączną, jaka logicznie może być realizowana na działce nr [...]. Odebranie Skarżącej uprawnienia do takiego jej wykorzystania oznacza, że Organ de facto przekreśla możliwość skorzystania

z jej formalnie przemysłowego przeznaczenia. W istocie, w sposób zawoalowany, Organ czyni tę działkę niemożliwym do zagospodarowania nieużytkiem. Być może jest to działanie celowe Organu, który za wszelką cenę forsuje możliwość nieskrępowanej działalności deweloperskiej na tzw. Polskim Haku, a faktyczne uniemożliwienie wykorzystania przez Skarżącą z przedmiotu jej uprawnień ma na celu zneutralizować założenia Studium, które przewiduje dla tego obszaru właśnie funkcję przemysłową.

W odpowiedzi na skargę Rada, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano m.in., że obszar objęty zaskarżonym Planem jest położony w historycznym Śródmieściu Gdańska - w jego prestiżowej i eksponowanej od strony wody części. Obszar ten jest od kilku lat systematycznie zagospodarowywany - powstają tu nowe inwestycje mieszkaniowe i usługowe. Realizowaną na tym obszarze zabudowę cechuje wysoka jakość architektury, w szczególności od strony rzeki, jest to miejsce niewątpliwie atrakcyjne i prestiżowe. Wokół cypla Polskiego Haka sukcesywnie Urząd Morski modernizuje nabrzeża, w ostatnim czasie zrealizowano fragment nabrzeża na najbardziej eksponowanym fragmencie Polskiego Haka (część północna terenu wraz

z fragmentem od strony rzeki Motławy i Martwej Wisły), nabrzeża te będą służyć przyszłym użytkownikom terenu jako miejsce do rekreacyjnego cumowania jednostek pływających - jachtów, łodzi motorowych czy kajaków. Sukcesywnie modernizowana jest również ulica Sienna Grobla, która będzie pełnić funkcję rekreacyjnego bulwaru, podkreślonego aleją drzew i bogato wyposażonego w małą architekturę.

Organ zaznaczył, że potencjał tego miejsca, o unikalnych w skali miasta walorach krajobrazowych, został odzwierciedlony w ustaleniach obowiązującego Studium poprzez objęcie Polskiego Haka strefą ochrony ekspozycji sylwety historycznego Gdańska od strony północnej oraz strefą zabudowy śródmiejskiej, a także granicami Centralnego Pasma Usługowego (dalej: "CPU").

Zwrócono uwagę, że zdecydowana większość nieruchomości Skarżącej (ok. 89%

z 61.913 m2) zlokalizowana jest poza obszarem zaskarżonego Planu. Zgodnie z jego ustaleniami działka nr [...] (o powierzchni 6.318 m2) oraz część działki nr [...] (ok. 691 m2 z 864 m2) zostały przeznaczone pod funkcję produkcyjno-usługową P/U41 (teren nr 005), w ramach której została dopuszczona działalność gospodarcza z zakresu produkcji, składów, baz i magazynów oraz/lub usług, z dopuszczeniem mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, budynków zamieszkania zbiorowego przeznaczonych do okresowego pobytu ludzi oraz przedsięwzięć z zakresu gospodarki odpadami niewymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Organ przyznał, że w ramach terenu 005 zostały wyłączone przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, jednakże wyłączenie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wynika właśnie z ustaleń Studium, które wskazuje obszar Polskiego Haka jako strefę ochrony ekspozycji sylwety historycznego Gdańska od strony północnej oraz strefę zabudowy śródmiejskiej (rysunek nr 2 "Kierunki"). Wskazano, że nieruchomość Skarżącej została opisana w tekście Studium jako "niewielka enklawa o funkcji produkcyjno-usługowej". Zgodnie z tym zapisem w Planie ustalono dla tej nieruchomości przeznaczenie produkcyjno-usługowe (P/U41). Odwołując się do definicji słownikowej podano,

że "enklawa" to teren otoczony obszarem o innym charakterze. I właśnie z uwagi na odmienny charakter docelowego zagospodarowania terenu otaczającego (zgodnie ze Studium) na części nieruchomości objętej Planem doprecyzowano zakres dopuszczonych funkcji. Zwrócono uwagę, że Plan daje możliwość prowadzenia działalności gospodarczej

z zakresu produkcji, składów, baz i magazynów oraz/lub usług, z dopuszczeniem mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, budynków zamieszkania zbiorowego przeznaczonych do okresowego pobytu ludzi oraz przedsięwzięć z zakresu gospodarki odpadami niewymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wskazano, że działki Skarżącej otoczone są terenami, które w Studium zostały wskazane do przekształceń na funkcje usługowe i mieszkaniowe, co jest zgodne

z ideą rozwoju miasta do wewnątrz, czyli intensyfikowania zabudowy mieszkaniowej

w dzielnicach posiadających rozwiniętą infrastrukturę społeczną i transportową.

Organ przyznał, że na nieruchomości Skarżącej wyłączono przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, lecz było to podyktowanie koniecznością zrównoważenia interesu publicznego i prywatnego, uwzględniono również czynniki ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Zwrócono uwagę, że przedsięwzięcia te były również wyłączone w poprzednio obowiązującym Planie Śródmieście - rejon Siennej Grobli i Polskiego Haka w mieście Gdańsku (Uchwała nr XXXIX/1324/05 z 30 czerwca 2005 r.). Ustalenia tego Planu przeznaczały ww. działki pod funkcje produkcyjno-usługowe oraz lotnisko dla śmigłowców. Część działki nr [...] (tj. 3.218 m2) oraz fragment działki nr [...] (tj. 520 m2) były przeznaczone pod funkcję produkcyjno-usługową P/U42 z wykluczeniem przy granicy z terenem mieszkaniowo-usługowym M/U31 lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających obligatoryjnie sporządzenia raportu o tym oddziaływaniu, a także obiektów stwarzających zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi choćby w przypadku awarii albo wymagających składowania materiałów sypkich pod gołym niebem albo emitujących odory. Ponadto wyłączone było również m.in. przetwórstwo i składowanie ryb oraz składowanie materiałów sypkich na świeżym powietrzu. Wskazano, że powierzchnia lotniska (na działce nr [...]), na którym również nie były dopuszczone przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zajmowała 3.444 m2, a więc blisko połowę obecnego terenu 005-P/U41, aktualnie w całości przeznaczonego pod funkcje produkcyjno-usługową.

Organ zwrócił uwagę, że analiza zdjęć lotniczych z ostatnich lat wykazuje, iż teren lotniska był użytkowany niezgodnie z ustaleniami ówcześnie obowiązującego (od 2005 r.) planu miejscowego. Teren ten był i jest wykorzystywany przez Skarżącą na plac składowy elementów i konstrukcji stalowych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Jednakże aktualnie takie użytkowanie terenu jest zgodne z obecnie obowiązującym zaskarżonym Planem. Tak więc Plan ten nie wprowadził nowych ograniczeń, a nawet powiększył obszar, na którym dopuszczono możliwość produkcji i składowania. Tym samym argumenty Skarżącej dotyczące ograniczenia prowadzenia przez nią działalności przedsiębiorstwa i jego rozwoju uznano za chybione.

Rada podała, że analizując ustalenia Studium, jak również ustalenia obowiązującego wcześniej Planu i aktualnego sposobu użytkowania terenów ww. działek, ustalono funkcje zagospodarowania terenu zgodnie z obowiązującym Studium

i jednocześnie powielono ograniczenia z obowiązującego od 2005 r. Planu dotyczące lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Organu ustalenia Planu nie ograniczają możliwości funkcjonowania Spółki i jej rozwoju na dotychczasowych warunkach i uzyskanych zezwoleniach w oparciu o obowiązujące dla wskazanych działek wcześniejsze i obecne dokumenty planistyczne. Ponadto aktualny Plan umożliwia realizację wyższej zabudowy niż było to ustalone w poprzednim planie miejscowym, zwiększa to możliwości inwestycyjne terenu przedsiębiorstwa Skarżącej.

W ocenie Organu również ustalone w zaskarżonym Planie przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe terenu 002-M/U32 jest kontynuacją ustaleń poprzednio obowiązującego planu miejscowego Śródmieście - rejon Siennej Grobli i Polskiego Haka

w mieście Gdańsku z 2005 r. Wskazano, że w aktualnym Planie pomiędzy terenami

002-M/U32 a 004-P/U41 wyznaczono pas drogowy projektowanej ulicy dojazdowej

010-KD80, co powoduje, że tereny mieszkaniowo-usługowy i produkcyjno-usługowy nie sąsiadują ze sobą bezpośrednio.

Odnosząc się do kwestii objęcia działki nr [...] ustaleniami dwóch rożnych kart terenów 004-M/U32 i 005-P/U41 Rada wskazała, że wschodni fragment działki nr [..] ze względu na swoją niewielką powierzchnię (173 m2, co stanowi 0,3% powierzchni całej nieruchomości Skarżącej na Polskim Haku) oraz kształt (wąski pas terenu o długości około 70 m wzdłuż brzegu Martwej Wisły i szerokości rzędu 75 cm, z fragmentarycznym poszerzeniem do 3,8 m, zakończony trójkątnym fragmentem działki o powierzchni 56 m2) nie posiada cech budowlanych i nie jest możliwe jego racjonalne zagospodarowanie na funkcje produkcyjno-usługowe czy portowe. Dodatkowo zgodnie ze stanem istniejącym teren ten jest nieużytkowany przez Skarżącą i stanowi fragment naturalnego, niezagospodarowanego brzegu rzeki (brak konstrukcji nabrzeża i elementów do cumowania). Natomiast poza granicami zaskarżonego Planu Skarżąca posiada funkcjonujące nabrzeże przystosowane do obsługi statków - w odległości około 117 m od granic Planu oraz odcinek nieurządzonego nabrzeża wzmocnionego płytami betonowymi

o długości około 117 m, które Spółka może częściowo przebudować tak, aby mogły cumować przy nim statki, co umożliwi ewentualny rozwój przedsiębiorstwa. W związku

z tym ww. wąski pas nieurządzonego brzegu rzeki został włączony do terenu 004-M/U32, co daje możliwość całościowego zagospodarowania go w powiązaniu z działką przyległą (nr [...], należącą do innego właściciela) jako ciąg pieszy (bulwar nadwodny). Zdaniem Rady ustalenie funkcji produkcyjno-usługowej na tak wąskim terenie (o szerokości około 75 cm) byłoby nieracjonalne i nieuzasadnione. Podkreślono, że Plan nie zakazuje cumowania jednostek pływających na żadnym odcinku linii brzegowej rzeki Martwej Wisły. Dodano,

że aktualnie na zlecenie Urzędu Morskiego w Gdyni sporządzany jest plan zagospodarowania przestrzennego akwenów portu morskiego w Gdańsku, który dla części akwenu Martwej Wisły od obrotnicy przy Polskim Haku do Wisły Śmiałej, między torem wodnym a południowym brzegiem, ustala funkcję podstawową Fp - funkcjonowanie portu

i funkcje dopuszczalne, m.in.: Ps - przemysł stoczniowy, Sm - marina. Oznacza to,

że obsługa portowa jednostek pływających może być realizowana od strony wody. Dodatkowo ustalenie funkcji mieszkaniowo-usługowej na terenie 004-M/U32 jest zgodne

z obowiązującym Studium, które przeznacza ten fragment działki nr [...], jak i teren przylegającej do niej od południa działki nr [...], na funkcje mieszkaniowo-usługowe.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności Planu ze Studium wskazano, że Skarżąca swoje stanowisko oparła o fragment ze s. 153 Studium pochodzący z Części III opisującej uwarunkowania wewnętrzne Studium. Dodatkowo Spółka przywołała niepełne jego brzmienie, gdyż zgodnie ze Studium "jedynie w północno-wschodnim rejonie dzielnicy, na części terenów postoczniowych i Polskim Haku, jest przewidziane zachowanie niewielkich enklaw o funkcji produkcyjno-usługowej". W Planie zapis ten został uwzględniony poprzez ustalenie na działkach objętych planem (nr [...] i nr [...] w jej większej części) terenu

005-P/U41 o przeznaczeniu produkcyjno-usługowym. Zaznaczono, że uwarunkowania stanowią część Studium, w której uwzględnione jest dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu, stan ładu przestrzennego i wymogi jego ochrony, diagnozy, stan środowiska, stan dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej i wiele innych elementów składających się na zbadanie stanu istniejącego. Natomiast Kierunki zmian w strukturze przestrzennej miasta określają wizję zagospodarowania gminy na najbliższe 30-45 lat. Zatem nie można badać zgodności planu miejscowego, który z zasady określa docelowy sposób zagospodarowania w nieokreślonej przyszłości, w oparciu o stan istniejący wskazany w Studium. Oczywiste jest bowiem,

że ustalone w planie miejscowym zasady zagospodarowania i przeznaczenie muszą być zgodne z kierunkami rozwoju zapisanymi w Studium.

Organ zwrócił uwagę, że mapka na s. 192 Studium, na którą powołuje się Skarżąca, pokazuje tereny na Polskim Haku jako tereny zainwestowane, nie wliczone do chłonności miasta Gdańska na zabudowę portowo-przemysłowo-usługową i nie można jej uznać za dowód na brak zgodności zaskarżonego Planu ze Studium.

Wskazano następnie, że analizując zgodność ze Studium należy wziąć pod uwagę opisane w Części IV Kierunki zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczeniem dominującym dla obszaru objętego planem miejscowym, położonego wzdłuż Martwej Wisły jest funkcja mieszkaniowo-usługowa oraz przemysłowo-usługowo-składowa, portowa. Podkreślono, że zastosowane na rysunku Studium wspólne oznaczenie terenów przemysłowo-usługowo-składowych i portowych dotyczy całego miasta, niezależnie od położenia, czy to nadwodnego, czy w głębi lądu. Granica pomiędzy funkcjami mieszkaniowo-usługową oraz przemysłowo-usługowo-składową została odwzorowana

w Planie. Odwołując się do zapisów Studium wskazano, że "przeznaczenie dominujące nie oznacza ustalenia na danym obszarze wyłączności ani nawet konkretnego, mierzalnego udziału tytułowego przeznaczenia wśród innych przeznaczeń (np. niedominujących) występujących na tym obszarze, choć zwykle dominujące będzie przeważać ilościowo. Przestrzeń miejska, zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju, powinna być wielofunkcyjna, z zastrzeżeniem jedynie eliminacji ewidentnych sytuacji konfliktowych. Ustalenie dominującego przeznaczenia obszaru oznacza wskazanie takiego jego przeznaczenia, które będzie określało główne cechy przyszłego typu i charakteru przestrzeni miejskiej, zarówno funkcjonalne (wymagania i warunki funkcjonowania), jak

i fizjonomiczne (wizualne, krajobrazowe), a co za tym idzie - rolę danej części miasta

w jego strukturze funkcjonalno-przestrzennej". Zdaniem Organu ustalone w Planie przeznaczenie terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej (tereny 002-M/U32 i 004-M/U32, w tym zachodnia część działki nr [...]) oraz produkcyjno-usługowej (wschodnia część działki nr [...] i cała działka nr [...]) odpowiada kierunkom określonym w Studium.

Podsumowując podniesiono, że jednym z głównych celów sporządzenia Planu było dopuszczenie funkcji mieszkaniowej w zwiększonym zakresie ze względu na zmieniający się charakter obszaru Polskiego Haka (wycofanie się funkcji produkcyjnej). Takie działanie jest zgodne z polityką miasta zawartą w Studium, tzw. rozwoju miasta do wewnątrz, czyli intensyfikowania zabudowy mieszkaniowej w dzielnicach posiadających rozwiniętą infrastrukturę społeczną i transportową. W związku z tym ustalenia Planu w pełni odpowiadają kierunkom wskazanym w Studium, a więc nie naruszają jego ustaleń.

W piśmie procesowym z 30 maja 2022 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, Skarżąca wskazała na przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi, dokonała charakterystyki Polskiego Haka w kontekście działań planistycznych i polityki przestrzennej Organu, ponownie wskazała na naruszenia jej uprawnień właścicielskich oraz przeszkody w prowadzeniu działalności gospodarczej wskutek przekroczenia przez Radę granic przysługującego jej władztwa planistycznego oraz brak zgodności Planu ze Studium.

W ocenie Skarżącej Organ nie odniósł się do istoty jej zarzutów.

Do kwestii podniesionych w piśmie strony skarżącej z 30 maja 2022 r. Organ odniósł się w piśmie procesowym z 16 sierpnia 2022 r., podtrzymując stanowisko prezentowane

w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego

w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły m.in. przepisy u.p.z.p.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej w niniejszej sprawie Uchwały XXXIX/1015/21 wykazała podstawy do stwierdzenia nieważności części jej zapisów.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że skarga Spółki na ww. Uchwałę spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie

z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego

z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny

z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek

z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1290/18, wszystkie przywołane

w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego

i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym położonych w granicach Planu działek

nr [...] i nr [...], wchodzących w skład prowadzonego przez nią przedsiębiorstwa. Działalność gospodarcza Spółki polega na poszukiwaniu, rozpoznawaniu oraz wydobywaniu węglowodorów. W tym celu Skarżąca utrzymuje flotę statków serwisowych, co wymaga posiadania odpowiedniej infrastruktury portowej. Z art. 2 pkt 4 u.p.p.m. wynika, że przez "infrastrukturę portową" rozumie się znajdujące się w granicach portu lub przystani morskiej akweny portowe oraz ogólnodostępne obiekty, urządzenia i instalacje, związane z funkcjonowaniem portu, przeznaczone do wykonywania przez podmiot zarządzający portem zadań wskazanych w tej ustawie.

Zgodnie z ustaleniami zaskarżonego Planu część działki nr [...] została objęta kartą terenu 004-M/U32 (dla którego ustalono przeznaczenie: teren zabudowy usługowo-mieszkaniowej zawierający zabudowę wyłącznie intensywną - domy mieszkalne powyżej

4 mieszkań, oraz/lub usługową komercyjną i/lub publiczną, z dopuszczeniem mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą), zaś część kartą terenu 005-P/U41 (dla którego ustalono przeznaczenie: teren zabudowy produkcyjno-usługowej; działalność gospodarcza z zakresu produkcji, składów, baz i magazynów oraz/lub usług,

z dopuszczeniem mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, budynków zamieszkania zbiorowego przeznaczonych do okresowego pobytu ludzi oraz przedsięwzięć z zakresu gospodarki odpadami niewymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko).

W karcie terenu 005-P/U41 jako funkcje wyłączone wskazano przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych. Takimi przepisami odrębnymi są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), w którego § 2 ust. 1 pkt 34 postanowiono, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się porty lub przystanie morskie w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2017 r. poz. 1933 oraz z 2019 r. poz. 1716), do obsługi statków o nośności większej niż 1350 t, z wyłączeniem przystani dla promów.

Zdaniem Sądu powyższe postanowienia Planu ograniczają sposób wykonywania przez Skarżącą przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości.

Z tego powodu Sąd uznał, że Spółka posiada legitymację do zaskarżenia Uchwały.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi należy powtórzyć,

że uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza,

że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jak już wyżej zasygnalizowano, wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w których mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów

o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane

w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost

z treści tego przepisu.

Co więcej, art. 28 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" m.p.z.p. skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały

w całości lub części.

Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności

z przepisami prawa uchwały o m.p.z.p. jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim

o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (zob.: Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28).

Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

W wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonej Uchwały, obejmującej badanie zachowania procedury uchwalenia planu miejscowego, Sąd stwierdził, że uchwała ta podjęta została z zachowaniem przepisanej ścieżki legislacyjnej. Niemniej jednak merytoryczna weryfikacja zarzutów skargi doprowadziła do potwierdzenia naruszeń zasad sporządzania Planu polegających na istotnym naruszeniu ustaleń studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Należy jednak zastrzec, że gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach,

w tym w przepisach u.p.z.p., w której wskazuje się, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe, prawo własności i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2).

Oczywiste jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego.

W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc

w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą

w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać

w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (zob. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1708/09).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie proporcja ta została zachwiana, gdyż podejmując kwestionowaną Uchwałę organ planistyczny w sposób nieuzasadniony przyznał pierwszeństwo interesowi w postaci realizacji nowych inwestycji mieszkaniowych przed interesem polegającym na prowadzeniu przez Skarżącą (od wielu lat) działalności gospodarczej w obszarze objętym Planem oraz przed szeroko rozumianym interesem publicznym. Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, że przez interes publiczny Sąd rozumie nie tylko interes gminy (w tym interes fiskalny przejawiający się pozyskiwaniem środków finansowych ze sprzedaży atrakcyjnych inwestycyjnie terenów), ale również interes ogółu obywateli (nie tylko mieszkańców danej gminy).

W odpowiedzi na skargę Organ wskazuje, że polityka przestrzenna powinna zmierzać do eliminowania ewidentnych sytuacji konfliktowych. Tymczasem przeznaczając pod zabudowę mieszkaniową obszary znajdujące się zarówno w bliskim, jak i nieodległym sąsiedztwie przedsiębiorstwa Skarżącej organ planistyczny musiał mieć świadomość potencjalnych konfliktów pomiędzy dysponentami terenów przemysłowych zlokalizowanych w obszarze Polskiego Haka (których - wbrew stanowisku Organu - nie jest tak mało)

a przyszłymi mieszkańcami osiedli, którzy mogą uznawać takie sąsiedztwo za niepożądane. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prowadzona przez Skarżącą działalność gospodarcza generuje różnego rodzaju oddziaływania wykraczające poza granice użytkowanej przez nią nieruchomości (hałasy, zapachy, pyły).

Należy zwrócić uwagę, że już w piśmie z 20 grudnia 2019 r. Zarząd [...] Portu [...] S.A. zwrócił uwagę, że zabudowa mieszkaniowa o tak dużej skali, jaką przewiduje projekt m.p.z.p., może być w przyszłości zarzewiem poważnego konfliktu między mieszkańcami budynków a podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą na terenie Portu Gdańsk. W piśmie tym wskazano, że zakłada się plany intensywnej zabudowy mieszkaniowo-usługowej (dla większości terenu podaje się wysokość minimalną budynków - kilkanaście metrów, a maksymalną 70 metrów) wobec uwidocznienia w Prognozie oddziaływania na środowisko znaczących przekroczeń ze strony hałasu przemysłowego, zarówno dla pory dnia, jak i nocy, w stosunku do norm obowiązujących dla strefy zabudowy śródmiejskiej miast powyżej 100 tys. mieszkańców (55 dB dla pory dnia i 45 dB dla pory nocy).

Wyłączając w karcie terenu oznaczonej symbolem 005-P/U41 funkcję polegającą na realizowaniu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko organ planistyczny naruszył interes prawny Skarżącej, pozbawiając ją de facto możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, której przedmiot - jak już wyżej wskazano - jest związany z prowadzeniem przedsiębiorstwa obejmującego infrastrukturę portową.

Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji Rady, że w poprzednio obowiązującym planie miejscowym takie ograniczenie również było wprowadzone, należy zauważyć, że w planie przyjętym Uchwałą nr XXXIX/1324/05 w karcie terenu P/U42 funkcje wyłączone obejmowały jedynie obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, przetwórstwo i składowanie ryb oraz składowanie materiałów sypkich na świeżym powietrzu. Jedynie w ust. 11 tej karty, w zapisach dotyczących zasad ochrony środowiska i przyrody, wskazano, że przy granicy z terenem 002-M/U31 wyklucza się lokalizowanie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających obligatoryjnie sporządzenia raportu o tym oddziaływaniu. A zatem ograniczenie w zakresie takich przedsięwzięć dotyczyło jedynie granicy z obszarem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, natomiast w zaskarżonym w niniejszej sprawie Planie takim ograniczeniem objęto całą kartę terenu 005-P/U41.

Z powyższych względów Sąd stwierdził nieważność § 13 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej Uchwały.

Za niezrozumiałe uznać należy przy tym stanowisko Organu, że z uwagi na niewielką powierzchnię i kształt działka nr [...] nie posiada cech budowlanych i nie jest możliwe jej racjonalne zagospodarowanie na funkcje produkcyjno-usługowe czy portowe. Rzeczywiście, ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji wynika, że teren ten stanowi aktualnie fragment naturalnego, niezagospodarowanego brzegu rzeki, jednakże - co przyznał Organ - na działce sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...] Skarżąca posiada funkcjonujące nabrzeże przystosowane do obsługi statków. Za naturalne uznać tym samym należy, że w przypadku rozwoju przedsiębiorstwa Skarżącej możliwe będzie zagospodarowanie tej działki na nabrzeże. Jak wskazała Spółka w piśmie z 30 maja

2022 r. działania takie są planowane i pozwolą one na wyrównanie linii brzegowej

z istniejącym nabrzeżem na sąsiednich działkach Skarżącej, a także umożliwią uzbrojenie

i wyposażenie w elementy do cumowania tego wąskiego pasa terenu działki nr [...].

Dokonując kontroli zachowania przez Radę zasad uchwalania Planu Sąd miał na uwadze, że - jak już wyżej wskazano - jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu jest wymóg zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium. Tym samym, w toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nadto, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uchwalając plan, rada gminy stwierdza, że nie narusza on ustaleń studium.

Niewątpliwie zatem jedną z podstawowych zasad sporządzania m.p.z.p. jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium

w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność". W orzecznictwie i literaturze zauważa się także,

że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 tej ustawy, jego postanowienia wyznaczają

z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa

w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Poprzez uchwalanie studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej.

W piśmiennictwie wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, przy czym jest ono nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (tak: Z. Niewiadomski,

op. cit., teza 1 do art. 9).

Z kolei w judykaturze akcentuje się, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości postanowień tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Podkreśla się również, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do regulacji planu miejscowego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (tak NSA w wyroku z 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1028/07). Stan zgodności planu ze studium będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2769/13). Stopień związania planu ustaleniami studium zależy zatem od brzmienia konkretnych postanowień studium.

Z treści zaskarżonej w niniejszej sprawie Uchwały XXXIX/1015/21 wynika,

że podjęto ją po stwierdzeniu, że nie narusza ona ustaleń Studium uchwalonego uchwałą LI/1506/18 z dnia 23 kwietnia 2018 r., zmienionej uchwałą XII/218/19 z dnia 27 czerwca 2019 r. Jest to jednak tylko formalne stwierdzenie, którego prawdziwość jest weryfikowana w toku postępowania nadzorczego przez wojewodę oraz - jak w sprawie niniejszej - przez sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej w trybie art. 101 u.s.g.

Wymóg zgodności planu ze studium występuje w dwóch płaszczyznach: zgodności przeznaczenia terenów przewidzianych w planie z przeznaczeniem terenów zawartym

w studium oraz spójności minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych zawartych w planie i w studium.

Z przedłożonego Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę Studium wynika, że głównymi kierunkami rozwoju dzielnicy Śródmieście będą intensyfikacja funkcji usługowych w Centralnym Paśmie Usługowym, natomiast rozwój funkcji mieszkaniowo-usługowej nastąpi na terenach postoczniowych - Młode Miasto. W Studium zapisano również, że tworzony będzie system bulwarów nadwodnych wzdłuż Motławy i Martwej Wisły oraz nadwodnych przestrzeni rekreacyjnych wzdłuż Motławy z opływem.

Na stronie 228 Studium wskazano, że głównym miejscem koncentracji usług

w Gdańsku w okresie do 2045 r. pozostanie intensywnie rozwijające się Centralne Pasmo Usługowe, największa koncentracja usług w Gdańsku, rozciągające się wzdłuż głównego ciągu transportowego, z największymi ogniskami wzrostu w Śródmieściu, Wrzeszczu

i Oliwie. Wskazano, że rozwój strefy usługowej będzie postępował głównie przez kreację, rozbudowę, łączenie i poprawę jakości przestrzeni publicznych odpowiadających pełnionym funkcjom metropolitalnym. Najprężniej rozwijane w okresie zdeterminowanym będą obiekty biurowe. Planowane są też modernizacje i rozbudowa obiektów handlowych. Należy się również spodziewać rozwoju usług kultury, rozrywki, sportu i rekreacji.

Dalej w Studium (strona 234) wskazano, że rekomendowana jest kontynuacja obecnego trendu, tj. koncentracji obiektów o randze metropolitalnej i ogólnomiejskiej

w obszarze Centralnego Pasma Usługowego, który charakteryzuje się bardzo dobrą dostępnością komunikacyjną. Zapisano również, że obiekty kultury, rozrywki i sportu lokalizowane będą w granicach terenów o funkcjach zawierających usługi oraz zieleń. Rekomendowane jest, aby kreować je jako wielofunkcyjne przestrzenie czasu wolnego. Wskazano przede wszystkim na potrzebę uwzględnienia w ich lokalizacji, a następnie realizacji, możliwości powstania funkcji towarzyszących odpowiadających charakterowi oraz znaczeniu instytucji w metropolitalnej sieci usług. Dodatkowe miejsca rekreacji

(np. place, skwery, parklety), czy usługi małej gastronomii towarzyszące tego typu obiektom będą wzbogacać społeczny wydźwięk tego typu przestrzeni, tworząc z nich potencjalne miejsca spotkań mieszkańców.

Tymczasem, w przyjętym Uchwałą XXXIX/1015/21 planie miejscowym tereny oznaczone symbolami 001-M/U32, 002-M/U32, 003-M/U32 i 004-M/U32 przeznaczono pod zabudowę mieszkaniowo-usługową zawierającą zabudowę wyłącznie intensywną - domy mieszkalne powyżej 4 mieszkań oraz/lub usługową komercyjną i/lub publiczną,

z dopuszczeniem mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Łączna powierzchnia tych terenów wynosi 8,93 ha, natomiast cały obszar objęty Planem 12,93 ha. Zdaniem Sądu dopuszczenie tak intensywnej zabudowy mieszkaniowej na tak dużym obszarze (mimo zapisania w Studium, że rozwój funkcji mieszkaniowo usługowej ma nastąpić na terenach postoczniowych - Młode Miasto),

w bezpośrednim sąsiedztwie terenu, na którym od wielu lat prowadzona jest (również uciążliwa) działalność gospodarcza, nie tylko godzi w sferę uprawnień Skarżącej, ale zmierza de facto do obejścia postanowień Studium i - jak słusznie zwrócono uwagę

w piśmie procesowym z 30 maja 2022 r. - jedynie pozornie pozostawia na obszarze Polskiego Haka tereny przemysłowe w ich aktualnych granicach (wynikających ze Studium). Uchwalając zaskarżony Plan Rada w istocie wprowadziła ograniczenia

w zakresie możliwości realizacji przedsięwzięć (prowadzenia działalności gospodarczej), aby dotychczasowe funkcje stopniowo eliminować na rzecz budownictwa mieszkaniowego, uwzględniając w ten sposób tylko jeden z wielu reprezentowanych w toku procedury planistycznej interesów. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian

w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe

i społeczne.

Należy również wskazać, że w poprzednio obowiązującym planie (uchwała XXXIX/1324/05 z 30 czerwca 2005 r.) w kartach terenu 002-M/U31 i 004-M/U31 jako przeznaczenie wskazano teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej zawierające tereny mieszkaniowe M23 i usługowe U33, przy czym zabudowa mieszkaniowa mogła wynosić maksymalnie 50% powierzchni użytkowej. Natomiast w zaskarżonym w niniejszej sprawie Planie ograniczeń takich brak.

W związku z powyższym Sąd uznał, że przewidziana na terenach oznaczonym symbolem 001-M/U32, 002-M/U32, 003-M/U32 i 004-M/U32 zabudowa mieszkaniowo-usługowa zawierająca zabudowę wyłącznie intensywną - domy mieszkalne powyżej

4 mieszkań oraz/lub usługowa komercyjna i/lub publiczna, z dopuszczeniem mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, stanowi naruszenie postanowień Studium. Tego rodzaju naruszenie ma zaś charakter istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu, które zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkują nieważnością uchwały lub części jej postanowień. Świadczy bowiem o oczywistej i istotnej sprzeczności ww. postanowień planu z aktem polityki przestrzennej Organu, przesądzającej o istotnym naruszeniu zasad sporządzenia zaskarżonego planu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4

i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Z tych też względów Sąd uznał, że § 9, § 10, § 11 i § 12 zaskarżonej Uchwały, jako sprzeczne z postanowieniami Studium, w sposób istotny naruszają zasady sporządzenia planu i wymagają stwierdzenia ich nieważności.

Ponadto analiza przyjętych w kontrolowanym Planie rozwiązań planistycznych wskazuje, że Rada przekroczyła władztwo planistyczne ustalając na poszczególnych terenach ciągi piesze, zgodnie z przebiegiem jedynie orientacyjnie wskazanym na rysunku Planu.

W § 13 ust. 6 pkt 4 zaskarżonej Uchwały, dotyczącym zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wskazano na "wlot ciągu pieszego, zlokalizowany w północnej części terenu, na przedłużeniu ciągu pieszego wzdłuż rzeki Martwej Wisły, o którym mowa w § 12 ust. 6 pkt 4". Z kolei w § 15 ust. 6 pkt 2 wskazano na "ciąg pieszy o minimalnej szerokości 5,0 m, w tym 3,0 m szerokości wolnej od przeszkód, łączący ciąg pieszy w ulicy Sienna Grobla (009-KD80) z ciągiem pieszym w ulicy Na Stępce (poza granicami planu) przebiegający wzdłuż brzegu rzeki Motławy i kanału Na Stępce, jak na rysunku planu". Określeniem "jak na rysunku planu" posłużono się również w § 13 ust. 19 pkt 7 zaskarżonej Uchwały.

Konfrontując powyższe zapisy z częścią graficzną i legendą Planu należy stwierdzić, że przebieg ciągów pieszych został wskazany jedynie orientacyjnie, co w ocenie Sądu jest niedopuszczalne, może bowiem sugerować, że są to jedynie zalecenia. Tymczasem organ planistyczny ma obowiązek posługiwać się normami prawnymi, które powinny charakteryzować się precyzyjnością i konkretnością, co w omawianym przypadku oznacza, że parametry ciągów pieszych muszą być wskazane w taki sposób, który nie pozostawi żadnych wątpliwości co do tego, że po pierwsze ciągi te powstaną i po drugie, że powstaną w takich gabarytach, w jakich określono je w planie miejscowym (zob. wyrok NSA

z 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 38/19).

Nie ulega wątpliwości, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać normy kategorycznie wiążące. Z poszczególnych przepisów § 4 (obowiązującego do 21 grudnia 2021 r.) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) wynika, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W związku z tym nie przewiduje się zamieszczania w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni

(A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 155-156). Brak jednoznacznego określenia lokalizacji i przebiegu ciągów pieszych sprawia, że kwestie te pozostawione zostały inwestorom, a więc podmiotom nieuprawnionym do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej

w gminie (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 1328/15). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego stanowiący

o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, powinien stanowić o tym

w sposób "czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych". Jeżeli tego nie czyni to rzeczywiście może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych (tak NSA

w wyroku z 10 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1854/08).

Końcowo Sąd wskazuje, że kreowanie polityki przestrzennej gminy jest procesem konfliktogennym i niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidulanym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi, w celu pogodzenia sprzecznych interesów i wyobrażeń wielu podmiotów

o sposobie przeznaczenia gruntów na danym terenie. Treść planów miejscowych wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem i zagospodarowaniem terenu (zob. wyrok NSA z 4 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1838/18). W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami

i brak podstaw prawnych, ażeby którejkolwiek z nich przyznać prymat. Funkcja planowania przestrzennego polega na wyważeniu tych wartości, jak również interesu publicznego

i prywatnego (bądź sprzecznych interesów prywatnych), w oparciu o zapisy studium, czego - w ocenie Sądu - w zaskarżonym Planie nie uczyniono.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność § 9, § 10, § 11, § 12, § 13 ust. 4 pkt 1, ust. 6 pkt 4 i ust. 19 pkt 7 oraz § 15 ust. 6 pkt 2 zaskarżonej Uchwały (pkt 1 sentencji wyroku).

Zdaniem Sądu stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części nie spowoduje dezintegracji Planu w pozostałym zakresie, tj. dla terenów, co do których Sąd nie stwierdził wadliwości w procesie uchwalania Planu. Zakres pozostawionych zapisów Planu stanowi czytelną regulację odnoszącą się do zagospodarowania przestrzennego pozostałych terenów, co skutkowało oddaleniem skargi w pozostałej części (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Organu na rzecz strony skarżącej kwotę 780 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (300 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).[pic]