Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 984/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. G. "S." Spółki z o.o. w Cz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3398/13 w sprawie ze skargi Gminy Goczałkowice-Zdrój na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 30 września 2013 r. nr . w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kopaliny w części 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. G. "S." Spółki z o.o. w Cz. na rzecz Gminy Goczałkowice-Zdrój 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 3398/13, wydanym w sprawie ze skargi Gminy Goczałkowice-Zdrój na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 30 września 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji, uchylił zaskarżone postanowienie.

Sąd przyjął następujące ustalenia w sprawie:

W dniu 26 sierpnia 1994 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa udzielił N. Spółce W. S. A. koncesji nr ... na wydobywanie węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża Kopalni Węgla Kamiennego "S.", położonego na terenie miast i gmin: Czechowice - Dziedzice i Pszczyna oraz gmin Miedźna, Goczałkowice Zdrój i Bestwina w województwie śląskim. Decyzją z dnia 14 marca 2003 r. Minister Środowiska potwierdził przejście praw i obowiązków wynikających z omawianej koncesji na K. W. S.A. w K.. Następnie decyzją z dnia 9 grudnia 2010 r. nr .... Minister Środowiska przeniósł koncesję na Przedsiębiorstwo Górnicze "S." Sp. z o. o. w Cz.-Dz..

Gmina Goczałkowice Zdrój, dalej "skarżąca", w dniu 2 maja 2013 r. złożyła do Ministra Środowiska wniosek o wygaśnięcie w części omawianej koncesji dotyczącej obszaru górniczego położonego w granicach administracyjnych Gminy Goczałkowice-Zdrój z uwagi na zmianę ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 651 ze zm.). Jak podniosła w myśl art. 38a tej ustawy wprowadzono zakaz pozyskiwania surowców mineralnych innych niż naturalne surowce lecznicze w strefach ochrony uzdrowiskowej.

Postanowieniem z dnia 10 lipca 2013 r. nr ... Minister Środowiska odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia w części koncesji nr ... na wydobywanie węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża Kopalni Węgla Kamiennego "S.". Jako podstawę prawną postanowienia wskazano art. 61a § 1 w związku z art. 28 kpa oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm., dalej "pgg". W myśl art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie do art. 41 ust. 1 pgg, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach nieruchomości gruntowych są ich właściciele (użytkownicy wieczyści). Ponadto, w świetle art. 41 ust. 2 pgg stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejscami wykonywania robót geologicznych.

Według Ministra skarżąca gmina nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, do wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie wygaśnięcia koncesji toczyć się może wyłącznie w stosunku do tego podmiotu, do którego została skierowana koncesja. Zasadę tą potwierdza także powołany art. 41 ust. 1 pgg. Dlatego skarżąca gmina nie spełnia przesłanek do uznania jej za stronę postępowania. Ponadto, jak zwrócił uwagę organ, na terenie skarżącej Przedsiębiorstwo "S." nie wydobywa węgla, jak również na terenie gminy nie znajduje się zakład górniczy.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 46 pkt 1 i 3 wspomnianej ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym poprzez uznanie, że nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o wygaśnięcie koncesji. W myśl art. 46 tej ustawy, gmina uzdrowiskowa oraz gmina posiadająca status obszaru ochrony uzdrowiskowej, poza zadaniami przewidzianymi przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, realizuje zadania własne związane z zachowaniem funkcji leczniczych uzdrowiska, w szczególności w zakresie: gospodarki terenami, z uwzględnieniem potrzeb lecznictwa uzdrowiskowego, ochrony złóż naturalnych surowców leczniczych oraz budowy lub innych czynności zabronionych w poszczególnych strefach ochrony uzdrowiskowej (pkt 1); tworzenia warunków do funkcjonowania zakładów i urządzeń lecznictwa uzdrowiskowego oraz rozwoju infrastruktury komunalnej w celu zaspokajania potrzeb osób przebywających w gminie w celu leczenia uzdrowiskowego (pkt 3). Jak podniosła, z uwagi na bycie właścicielem nieruchomości gruntowych na terenie obszaru górniczego utworzonego omawianą koncesją, jej status strony wynika z art. 28 kpa w zw. z art. 46 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Na terenie gminy znajduje się część zakładu górniczego PG "S.", tj. przepompownie i wyrobiska górnicze, co jej zdaniem nie stanowi zakładu przemysłowego w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Natomiast w obszarze górniczym pod terenem gminy prowadzona jest eksploatacja, co wynika z wpływu opłaty eksploatacyjnej na jej rachunek. Podniosła, że podmiot uprawniony z koncesji jest "zakładem górniczym", w rozumieniu ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, ale nie jest "zakładem przemysłowym" znajdującym się na terenie Gminy Goczałkowice Zdrój, w rozumieniu ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Ma to znaczenie o tyle, że nie ma zastosowania art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 73, poz. 390). Stosownie do tego przepisu, przepisów art. 38a ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym ustawy nie stosuje się do zakładów przemysłowych, budynków, obiektów, autostrad i dróg ekspresowych, parkingów, stacji, zapór oraz urządzeń, które istniały przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 6 lipca 2011 r.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie z dnia 10 lipca 2013 r. nr ... podtrzymując brak po stronie gminy przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Według organu koncesje (w tym w szczególności koncesje na wydobywanie kopalin) udzielane przez organy administracji publiczne nadają ich adresatom szczególną pozycję wśród innych podmiotów prawa, wyrażającą się w możliwości i równocześnie obowiązku prowadzenia działalności na rzecz ogółu mieszkańców i jednostek organizacyjnych, stanowiących realizację zadań bądź uprawnień należących do państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (D. K. Kijowski, "Pozwolenia w administracji publicznej. Studium z teorii prawa administracyjnego", Temida 2, Białystok 2000, str. 176). Korelatem tego obowiązku nie jest jednak uprawnienie, czyli interes prawny po stronie gminy. O tym, czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale istnienie przepisu prawa materialnego, pozwalającego zakwalifikować interes tego podmiotu jako interes prawny. Postanowienia koncesji nie dotyczą gminy jako osoby prawnej. Na gminę nie zostały nałożone jakiekolwiek obowiązki, jak również nie można dopatrywać się wkroczenia przez koncesję w sferę interesu prawnego gminy. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie nastąpiło odejście od pojęcia tzw. subiektywnego interesu prawnego, na który powołuje się skarżąca gmina. Definiując pojęcie strony w art. 28 kpa ustawodawca wyraźnie wskazał na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Chodzi zatem nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, a o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawa materialnego. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1551/98). Powyższe przesłanki, rzutujące na kwestię posiadania przez skarżącą gminę przymiotu strony, nie zostały przez nią wskazane. Nie wskazała ona normy prawnej, z której wynikałyby dla niej bezpośrednio określone prawa lub obowiązki, zaś z tytułu posiadania statusu gminy nie przysługują jej dodatkowe uprawnienia procesowe. Gmina może być stroną postępowania na takich samych zasadach jak każda inna osoba prawna lub fizyczna. Innymi słowy, przysługuje jej w postępowaniu administracyjnym status strony tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego. Natomiast interesu prawnego skarżąca gmina nie może wywodzić z zadań własnych nałożonych na nią ustawą. W świetle stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2002 r., sygn. akt IV SA 2747/00 z tytułu samych zadań ustawowych gmina nie może wywodzić interesu prawnego, bowiem ten można wyprowadzić jedynie z konkretnego przepisu prawa materialnego w powiązaniu z prawem jednostki do skutecznego żądania konkretnego zachowania się organu administracji publicznej.

Od powyższego postanowienia gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podtrzymując stanowisko prezentowane w sprawie.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Minister Środowiska powołał wspomniany przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw, który ma w sprawie zastosowanie, gdyż przepisów art. 38a ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym nie stosuje się m.in. do zakładów przemysłowych, które istniały przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Odpowiada to stanowi faktycznemu sprawy, gdyż sporna koncesja został udzielona przed datą wprowadzenia nowelizacji ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym.

Wskazanym na wstępie wyrokiem, o czym była już mowa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie.

Sąd pierwszej instancji powoływał wskazany już przepis art. 41 ust. 2 pgg, w myśl którego stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejscami wykonywania robót geologicznych. A contrario, jak wywiódł Sąd pierwszej instancji, właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się w granicach projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejsc wykonywania robót geologicznych są stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu. Toteż, skoro ustawa Prawo geologiczne i górnicze reguluje kwestię dostępu właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości znajdujących się w granicach istniejącego obszaru górniczego do udziału w postępowaniu koncesyjnym, to nie może przepis ogólny art. 28 kpa, jako kodeksowe kryterium interesu prawnego, przesądzać kwestii ich interesu prawnego w sprawie prowadzonej na podstawie działu III tej ustawy ("Koncesje"). W odniesieniu do właścicieli nieruchomości gruntowych art. 41 ust. 1 i 2 pgg jest regulacją wyczerpującą, w dodatku niezależną od interesu prawnego.

Sąd pierwszej instancji zarzucił organowi pominięcie w zaskarżonym postanowieniu, w przeciwieństwie do wcześniejszego postanowienia, regulacji art. 41 pgg i tym samym brak rozważenia wzajemnych relacji zachodzących między normą ogólną, jaką jest art. 28 kpa, a przepisem szczególnym (art. 41 pgg). Przyjęta przez organ konstrukcja decyzji drugoinstancyjnej nie odpowiada wynikającej z art. 15 kpa konieczności rozpoznania ponownego sprawy w jej całokształcie. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego postanowienia, tym bardziej gdy skarżąca gmina wskazała posiadanie nieruchomości położonych w istniejącym obszarze górniczym wyznaczonym ww. koncesją.

Ponadto, w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organu, skarżąca wskazywała normy prawa materialnego, z których wywodziła swój interes prawny, do czego nie odniósł się organ, tj.:

1) żądanie wszczęcia postępowania dotyczyło części dotyczącej obszaru górniczego położonego w granicach gminy uzdrowiskowej,

2) skarżąca jest zainteresowana utrzymaniem statusu gminy uzdrowiskowej i związanymi z tym bonifikatami w postaci pobierania opłaty uzdrowiskowej i otrzymywania dotacji z budżetu Państwa,

3) jest zainteresowana w zachowaniu dotychczasowych warunków naturalnych uzdrowiska, aby w poszczególnych strefach ochrony uzdrowiskowej spełnione były odpowiednie wskaźniki procentowe terenów biologicznie czynnych, o których mowa w art. 38 ustawy o uzdrowiskach, a tymczasem eksploatacja górnicza wiąże się ze zmianą stosunków wodnych, degradacją biologiczną obszaru i powstawaniu nieużytków,

4) skarżąca powoływała się na obowiązek zachowania funkcji leczniczych uzdrowiska, które szczegółowo wymieniła jako wynikające z art. 46 ustawy o uzdrowiskach,

5) powoływała się na art. 38 ustawy uzdrowiskowej i wydzielone na jego podstawie trzy sfery ochrony uzdrowiskowej (A, B i C), których granice oznaczone zostały w Statucie Uzdrowiska Goczałkowice – Zdrój, obejmując cały teren w granicach administracyjnych gminy, stąd jej zarzuty naruszenia prawa miejscowego,

6) teren górniczy związany z wydobyciem węgla kamiennego zlokalizowany jest na obszarze objętym strefą "C" ochrony uzdrowiskowej, gdzie zabronione jest m.in. pozyskiwanie surowców mineralnych innych niż naturalne surowce lecznicze, prowadzenie działań mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu oraz prowadzenie działań powodujących zmianę istniejących stosunków wodnych.

Od powyższego wyroku uprawnione z koncesji Przedsiębiorstwo Górnicze "S." wywiodło skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie na zasadzie art. 188 ppsa uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa.

W pierwszej kolejności skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 41 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 1 pgg poprzez błędną rozszerzającą wykładnię art. 41 ust. 2 polegającą na przyjęciu, że właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się w granicach projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejsc wykonywania robót geologicznych są stronami postępowań prowadzonych na podstawie działu III tej ustawy dotyczącego koncesji, podczas gdy prawidłowo interpretowane przepisy powinny prowadzić do wniosku, że zamknięty katalog stron postępowań dotyczących koncesji został zawarty w art. 41. ust. 1 pgg i należą do niego wyłącznie wskazani w nim właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach tych nieruchomości;

2) art. 41 ust. 1 pgg poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na nieprawidłowej ocenie zastosowania tego przepisu przez organ, podczas gdy Minister Środowiska prawidłowo zastosował ten przepis do ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie tego przepisu nie jest bowiem wyłączone przez treść art. 41 ust. 2 ppg.

Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 2 kpa polegające na bezzasadnym uchyleniu zaskarżonego postanowienia, podczas gdy zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie ustalenia faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, w zw. z art. 15 kpa, w zw. z art. 61a § 1 kpa polegające na bezzasadnym uchyleniu zaskarżonego postanowienia, podczas gdy zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie wymagane elementy formalne, a ponowne rozpoznanie sprawy zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą merytorycznego rozpatrywania całokształtu sprawy zakończonej postanowieniem organu pierwszej instancji;

3) art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 3 § 1 ppsa polegające na zaniechaniu wskazania przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych, które zostały przez niego przyjęte a które nie, a w konsekwencji na braku przedstawienia stanu faktycznego, rzeczywistego, ustalonego i przyjętego przez Sąd pierwszej instancji zgodnie z obowiązującym prawem co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli instancyjnej przyjętego przez ten Sąd rozumowania, a zarazem dokonanie kontroli prawidłowości zawartego w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

Istota sprawy dotyczy kwestii prawnoprocesowej, a mianowicie zasadności odmowy wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego, z powołaniem się na przepis art. 61a § 1 kpa, z uwagi na brak po stronie wnioskodawcy przymiotu strony postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do utrwalonego kierunku orzecznictwa sądowego, ścieśniającego możliwość zastosowania powyższego przepisu jedynie do sytuacji zupełnie oczywistych, nie budzących wątpliwości, gdy organ należycie to wykazał i uzasadnił (por. wyroki NSA z dnia 19 listopada 2015 r. II OSK 2486/15; LEX nr 1990808 oraz z dnia 18 listopada 2014 r. II OSK 1045/13; LEX nr 1592116).

Na etapie rozpoznawania wniosku skarżącej gminy o wygaśnięcie w części omawianej koncesji dotyczącej obszaru górniczego położonego w granicach administracyjnych Gminy Goczałkowice-Zdrój, motywowanego zmianą ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego Minister Środowiska nie wykazał nie budzącej wątpliwości oczywistości braku po stronie skarżącej gminy przymiotu strony postępowania. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie zasługuje na akceptację. Mankamentami zaskarżonego, jak i poprzedzającego postanowienia, było skoncentrowanie się organu na przedstawieniu aspektów prawnych opartych na piśmiennictwie i orzecznictwie według poprzedniego stanu prawnego, bez dostatecznego odniesienia się do twierdzeń i dowodów, z których skarżąca gmina wywodziła posiadanie w sprawie interesu prawnego. W rezultacie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 kpa, spowodowała niemożność zajęcia przez organ stanowiska odnośnie dowodów i wyjaśnień przedstawionych przez skarżącą gminę, w szczególności już na etapie postępowania sądowego. Tym samym, na co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, w sprawie doszło do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa, a także do zmarginalizowania znaczenia zasady przekonywania (art. 11 kpa) oraz zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 kpa).

Z powyższych względów nietrafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 2 kpa, co stanowiło uzasadnioną podstawą do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Już choćby z tego względu skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, i to bez potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów, gdyż nie mogłoby to już mieć wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie stosownie do art. 184 ppsa skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.