Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust 1 pkt 1, art. 45 ust 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Teza: Prowadzenie robót budowlanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę nie wyłącza kompetencji organu konserwatorskiego do wydania decyzji na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdy zabytek nieruchomy został wpisany do rejestru zabytków po wydaniu decyzji o pozwoleniu na prowadzenie przy tej nieruchomości robót budowlanych. Z datą wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, na inwestorze spoczywa bowiem obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

TEZY

Prowadzenie robót budowlanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę nie wyłącza kompetencji organu konserwatorskiego do wydania decyzji na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdy zabytek nieruchomy został wpisany do rejestru zabytków po wydaniu decyzji o pozwoleniu na prowadzenie przy tej nieruchomości robót budowlanych. Z datą wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, na inwestorze spoczywa bowiem obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.


SENTENCJA

Dnia 18 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacji [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 434/14 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do doprowadzenia zabytku do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr[...], 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Fundacji [...] w [...] kwotę 800 (osiemset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 września 2014 r. oddalił skargę Fundacji [...] w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie zobowiązania do doprowadzenia zabytku do stanu poprzedniego poprzez zdemontowanie zadaszenia wykonanego nad wejściem do Teatru [...] w oficynie budynku przy [...] w[...].

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent [...] decyzją z [...] czerwca 2006 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] oraz Fundacji [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z remontem podwórka i przebudową wejścia do budynku przy

[...] w[...] . W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, że [...] Konserwator Zabytków decyzją z [...] czerwca 2006 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie realizacji wskazanej inwestycji z uwagi na brak podstawy prawnej do zajęcia stanowiska. Wskazał, że kamienica nie jest jeszcze wpisana do rejestru zabytków.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] września 2010 r. wpisał do rejestru zabytków kamienicę usytuowaną w [...] przy [...] wraz z wewnętrznym dziedzińcem.

Biuro [...] Konserwatora Zabytków w dniu 4 grudnia 2012 r. zawiadomiło strony o przeprowadzeniu 18 grudnia 2012 r. kontroli przestrzegania i stosowania przez inwestorów przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w zakresie m.in. zamontowanego zadaszenia nad wejściem do Teatru[...] . W toku przeprowadzanych czynności kontrolnych przedstawiciel inwestora oświadczył, że zadaszenie zostało zamontowane w 2011 r. w oparciu o projekt budowlany z listopada 2008 r.

Prezydent [...] Konserwator Zabytków decyzją z [...] marca 2013 r., działając na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 oraz art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zobowiązał Fundację [...] do doprowadzenia zabytku do poprzedniego stanu, poprzez zdemontowanie zadaszenia wykonanego nad wejściem do Teatru[...]. W ocenie organu zadaszenie ma zbyt duże gabaryty. Proporcje nie są dostosowane do podziałów architektonicznych elewacji zabytkowego budynku. Zadaszenie zasłania częściowo okno znajdujące się w elewacji oficyny, zlokalizowane na osi zadaszenia. Poziom dachu jest na wysokości połowy tego okna. Takie rozwiązanie zaburza harmonijną kompozycję elewacji i nie jest dopuszczalne pod względem konserwatorskim. W tych okolicznościach, [...] Konserwator Zabytków mając na celu doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu, zobowiązał do usunięcia zadaszenia.

W odwołaniu Fundacja [...] podniosła, że zadaszenie zostało wykonane w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę. Pomimo uprawnienia wynikającego z art. 46 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, konserwator nie wstrzymał robót budowlanych. Odstąpił też od zajęcia stanowiska w sprawie zakresu prac objętych pozwoleniem na budowę.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, decyzją z [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał przesłanki określone w art. 45 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wskazując, że dokonane zadaszenie o znacznych rozmiarach powoduje negatywną zmianę wyglądu zabytku. Wyjaśnił również, że obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prace i roboty przy zabytku powstaje z momentem jego wpisu do rejestru zabytków. Fakt uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę nie zwalnia inwestora od uzyskania decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanej w osobnym, autonomicznym postępowaniu. Odnosząc się do możliwości przywrócenia stanu poprzedniego organ stwierdził, że w okolicznościach tej sprawy będzie to możliwe przez usunięcie zadaszenia.

W skardze na opisaną decyzję Fundacja [...] podniosła, że usunięcie zadaszenia spowoduje brak spójności koncepcji wyremontowanego budynku. Nadto spowoduje zniszczenie innych zabytkowych elementów kamienicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę wskazując, że wydana w sprawie decyzja oparta na art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, odpowiada prawu. Sąd zauważył, że w sprawie bezsporne jest, iż skarżący bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, jak również niezgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, wykonał zadaszenie nad wejściem Teatru [...] . Faktyczne uwarunkowania były przesłanką do nałożenia, określonego w art. 45 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, obowiązku doprowadzenia zabytku do poprzedniego stanu poprzez zdemontowanie zadaszenia. W ocenie Sądu, stanowisko organu zostało uzasadnione w przekonujący sposób i dokonane w nawiązaniu do decyzji o wpisie kamienicy do rejestru zabytków. Przywołana zaś argumentacja organu pozwalała na stwierdzenie, że nakazanie przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu jest uzasadnione.

W skardze kasacyjnej złożonej przez Fundację [...] podniesiono następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków nie może powodować nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu poprzez zdemontowanie zadaszenia, z uwagi na to, że roboty budowlane przy budynku przy [...] w [...] (w tym zadaszenie) zostały przeprowadzone na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę.

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., aktualnie: t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwana dalej: p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego celem udowodnienia zasadności wydanego nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego (art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), a w szczególności niewyjaśnienie dlaczego niewystarczającym jest zobowiązanie skarżącej do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu poprzez odpowiednie dostosowanie zadaszenia (art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy), chociaż taka możliwość wydaje się zasadna także w świetle sentencji decyzji wydanej przez organ II instancji jak i uzasadnienia decyzji organu I instancji.

2. art. 3 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 8 i art. 11 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w szczególności posługiwanie się przez organy administracji zamiennie rozłącznymi nakazami prawnymi zarówno przywrócenia przez skarżącą zabytku do stanu poprzedniego, jak i zobowiązania do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu.

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku przesłanek, dla których Sąd uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu II instancji utrzymującego w mocy decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego w sytuacji, gdy obie decyzje organów administracji są wewnętrznie sprzeczne (w ich sentencjach i uzasadnieniach).

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że konserwator zabytków nie posiada kompetencji nadzorczych względem administracji architektoniczno-budowlanej, nie jest także uprawniony do oceny zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Nieuprawnione jest zatem stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżący wykonał zadaszenie niezgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej Sąd w swej ocenie pominął, że organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego celem udowodnienia zasadności wydanego nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego. Z uzasadnień decyzji nie wynika, by jedynym możliwym nakazem był demontaż zadaszenia, które - wobec aktualnej funkcji tej części budynku - stanowi element niezbędny dla prawidłowego funkcjonowania wejścia usytuowanego poniżej poziomu terenu i osłania windę dla osób niepełnosprawnych oraz foyer teatru. Ponadto Sąd nie odniósł się do wewnętrznej sprzeczności wydanych w sprawie decyzji, co w ocenie skarżącej Fundacji, uzasadnia zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Fundacji [...] przedstawił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] listopada 2014 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wykonanego zadaszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

W pierwszej kolejności należało odmówić słuszności zarzutowi naruszenia przepisów prawa materialnego. Należy zauważyć, że powołany w skardze kasacyjnej, a będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi o uprawnieniu wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydania wymienionych w nim decyzji w sytuacji, gdy bez wymaganego pozwolenia tego organu lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu przy zabytku wpisanym do rejestru wykonano prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w

art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12. Skarga kasacyjna podnosząc zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wskazuje, że realizacja inwestycji w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę wyklucza możliwość zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy budynek został wpisany do rejestru zabytków po dacie uzyskania tego pozwolenia. Z takim stwierdzeniem nie sposób się zgodzić. Należy podkreślić, że ustawowym zadaniem organów konserwatorskich jest podejmowanie działań mających na celu strzeżenie dziedzictwa narodowego w postaci zabytków.

W tym zakresie postępowanie prowadzone przez organy konserwatorskie ma charakter autonomiczny. Uwzględniając wagę nałożonych na organy konserwatorskie zadań, ustawodawca wyposażył te organy w kompetencje służące również ochronie obiektów, które nie są objęte prawnymi formami ochrony konserwatorskiej, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przykładem jest sytuacja uregulowana w art. 46 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który umożliwia wstrzymanie prac lub robót budowlanych przy zabytku niewpisanym do rejestru, jeżeli zabytek ten spełnia warunki uzasadniające dokonanie wpisu do rejestru. Celowości takiego rozwiązania należy poszukiwać w art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, który dla prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wprowadza wymóg uprzedniego uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków. Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie uzależniają możliwości wykorzystania przysługujących organom instrumentów nadzoru konserwatorskiego od legalności prowadzonych prac budowlanych pod względem wymogów stawianych przez Prawo budowlane. Działania organów konserwatorskich nakierowane są bowiem stricte na eliminowanie działań mogących doprowadzić do uszczerbku wartości zabytkowej. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie: t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) zakres działań organów konserwatorskich został uwzględniony w art. 39 ust. 1, który w przypadku prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania przez inwestora pozwolenia na prowadzenie tych robót wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Oznacza to, że każde prace ingerujące w substancję zabytkową obiektu, z momentem dokonania jego wpisu do rejestru zabytków, wymagać będą uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego. Brzmienie art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego w zestawieniu z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wyklucza ingerencji konserwatora zabytków w prace prowadzone przy obiekcie wpisanym do rejestru na podstawie pozwolenia budowlanego uzyskanego jeszcze przed objęciem tego obiektu prawną ochroną. Nie znajduje zatem uzasadnienia twierdzenie, że Prawo budowlane może ograniczać, a co za tym idzie - pozbawiać ochrony konstytucyjnie chronionego dobra, jakim jest ochrona dziedzictwa narodowego. Należy w związku z tym przyjąć, że prowadzenie robót budowlanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę nie wyłącza kompetencji organu konserwatorskiego do wydania decyzji na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdy zabytek nieruchomy został wpisany do rejestru zabytków po wydaniu decyzji o pozwoleniu na prowadzenie przy tej nieruchomości robót budowlanych. Z datą wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, na inwestorze spoczywa bowiem obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Przyjęcie powyższego stanowiska jest dla rozpoznawanej sprawy kluczowe. Stanowi bowiem o uprawnieniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do skorzystania z przysługujących mu z mocy ustawy środków służących ochronie wartości zabytkowych. Jednocześnie nie sposób uznać za trafne przyjęcie przez Sąd I instancji założenia, że organy konserwatorskie posiadały uprawnienie do wydania decyzji na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, z uwagi na fakt, że wykonane zadaszenie było niezgodne z pozwoleniem na budowę. Tak sformułowany przez Sąd motyw podjęcia działań przez organy konserwatorskie nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, na taką też okoliczność nie wskazano w kontrolowanej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że fakt prowadzenia postępowania przez organ konserwatorski nie wyłącza kompetencji organu nadzoru budowlanego, który pozostaje właściwy w sprawach legalności prowadzonych prac budowlanych. W przedłożonych Sądowi aktach sprawy znajdowało się jedynie zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie montażu zadaszenia. Brak było natomiast jakiejkolwiek informacji o zakończeniu tego postępowania i podjętym rozstrzygnięciu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Dopiero z przedłożonej na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]listopada 2014 r. wynika, że postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego zostało umorzone.

W związku z powyższym należało uznać, że uzasadnienie wyroku, w którym sąd posługuje się elementami stanu faktycznego, które nie wynikają z akt sprawy, nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. Uchybienie to jednak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem - jak wyjaśniono wyżej - upoważnienie organów konserwatorskich do wydania decyzji w trybie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynikało z braku posiadania pozwolenia konserwatorskiego na prace budowlane wykonane po dacie wpisu obiektu do rejestru zabytków.

Uwzględniając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji uchybia przepisom postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy przede wszystkim podzielić spostrzeżenie skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji wydał wyrok z naruszeniem art. 3 § 1, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. Istotną wadliwością wydanych w sprawie decyzji było naruszenie zasady budzenia zaufania do działania organów administracji publicznej, które powinno spełniać postulat przewidywalności i pewności. Wymogów tych nie spełnia zaskarżona decyzja w zakresie, w jakim doszło do zamiennie stosowanej przez organ odwoławczy podstawy prawnej dla utrzymania w mocy nakazu usunięcia zadaszenia. Należy zauważyć, że [...] Konserwator Zabytków w podstawie prawnej decyzji powołał art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, posługując się następnie w uzasadnieniu decyzji sformułowaniami przyjętymi dla rozstrzygnięcia wydawanego w oparciu o art. 45 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Z kolei zaś decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego powołuje w swej podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wskazując w uzasadnieniu na przesłanki zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 1. Należy podkreślić, że uprawnienia organu konserwatorskiego wynikające z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozostają rozłączne. Organ jest zatem uprawniony do wydania decyzji, w której nakazuje przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo decyzji zobowiązującej do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. W powyższych okolicznościach nie sposób ocenić, czy organy dokonały wyboru prawidłowej podstawy prawnej decyzji i ustaliły jej znaczenie w drodze wykładni. Brak jednoznaczności przyjętej podstawy prawnej w wydanych decyzjach oznacza ich wewnętrzną sprzeczność wykluczającą możliwość przyjęcia, że spełniony został wymóg dochowania zasady budzenia zaufania i zasady przekonywania.

Należy również uznać za trafne spostrzeżenie skargi kasacyjnej, że organy konserwatorskie nakładając na stronę nakaz zdemontowania zadaszenia nad wejściem do Teatru[...] , nie dokonały wszechstronnego rozważenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy, uchybiając obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie wyjaśniły też w uzasadnieniu decyzji, że wybór tego środka jest jedynym skutecznym sposobem zapewniającym zachowanie wartości zabytkowych budynku, co świadczy o naruszeniu przez organ art. 107 § 3 k.p.a. Zasada proporcjonalności wymaga rozważenia i szczegółowego wykazania, dlaczego przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu albo doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu wiąże się z podjęciem nakazanych czynności, nie zaś innych, które mogą wiązać się z mniejszym zakresem ingerencji w już przeprowadzone prace. Postępowanie przed organami konserwatorskimi, z uwagi na potrzebę ważenia spornych interesów w sprawach dotyczących ochrony wartości zabytkowych, wymaga dbałości w wykazaniu zasadności i proporcjonalności zastosowanych środków nakierowanych na ograniczenie wpływu możliwych ingerencji w substancję zabytkową. W rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniach obu decyzji nie zostało wyjaśnione, dlaczego jedynym możliwym środkiem służącym ochronie wartości zabytkowych budynku jest demontaż dachu nad wejściem do teatru. Organy nie rozważyły, bądź też nie dały temu wyrazu w uzasadnieniach decyzji, czy w miejsce zastosowanego rozwiązania upatrywały inne, które z określonych przyczyn mogły okazać się niewystarczające. Ponadto, okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniały poddanie pod rozwagę następstw, jakie wiązać się będą z usunięciem zadaszenia, przy uwzględnieniu zmiany sposobu użytkowania części budynku. Niezbędne było zatem dostosowanie działania organów do tych faktów i odzwierciedlenie sposobu rozumowania w uzasadnieniu decyzji. Powyższe okoliczności zostały przez organy konserwatorskie pominięte, czyniąc zasadnym podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze dostrzeżone wady przeprowadzonego postępowania, uznać należy, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Wbrew odmiennemu stanowisku Sądu I instancji, wynik poddanego kontroli sądowej postępowania administracyjnego nie pozwalał bowiem na przyjęcie, że organy należycie rozważyły i uzasadniły konieczność bezwzględnego usunięcia zadaszenia wejścia do teatru.

Powyższe dawało podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Rozpoznając skargę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2013 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ I instancji podda ocenie wszystkie okoliczności sprawy i oceni, które z przysługujących mu rozłącznych uprawnień wynikających z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, należy zastosować. Następnie sposób rozumowania przyjętych nakazów, czy obowiązków jako dostosowanych do zaistniałych okoliczności, odzwierciedli w uzasadnieniu decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.