Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 553/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 175, art. 176, art. 177, art. 183, art. 174, art. 133, art. 145, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 1442
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Protokolant asystent sędziego Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 2 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 715/14 w sprawie ze skargi M.H. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 24 września 2014r., sygn. akt I SA/Sz 715/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. H. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 22 kwietnia 2014 r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - oddalił skargę.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 22 listopada 2013 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie wpłynął wniosek M. H. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek, uzasadniony trudną sytuację finansową i złym stanem zdrowia płatnika. W podaniu o zastosowanie ulgi podniesiono także, że prowadzone wobec strony postępowania egzekucyjne kończą się umorzeniem z powodu braku możliwości zaspokojenia wierzycieli, a Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego w S. umorzył należność podatkową. Do wniosku załączono szereg dokumentów mających odzwierciedlać sytuację zdrowotną, finansową i majątkową strony.

Decyzją z 22 stycznia 2014 r., nr ...., Zakład odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (wraz z odsetkami i kosztami upomnień) oraz z tytułu odsetek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne finansowane przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek.

Pismem z 20 lutego 2014 r., M. H.złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności.

Decyzją z dnia 22 kwietnia 2014 r., Zakład utrzymał w mocy uprzednio wydaną w dniu 22 stycznia 2014 r. decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że M. H. prowadził działalność gospodarczą w zreformowanym systemie ubezpieczeń społecznych do dnia 28 maja 2008 r., a na jego koncie na dzień złożenia wniosku figurują zaległości z tytułu nieopłaconych składek za zobowiązanego i pracowników w części finansowanej przez płatnika z tytułu składek w łącznej kwocie 19.914,27 zł (plus odsetki zwłokę liczone do dnia zapłaty włącznie i koszty upomnienia) oraz zaległości z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych na ubezpieczenia społeczne i na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 18.369,81 (plus odsetki zwłokę liczone do dnia zapłaty włącznie).

Zakład stwierdził, że strona pobiera rentę inwalidzką wypłacaną przez Wojskowe Biuro Emerytalne, której wysokość wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w okresie 09-11/2013 r. wyniosła 2.864,32 zł brutto miesięcznie oraz że z tego świadczenia dokonywane są potrącenia na rzecz alimentów w wysokości 1.596,49 zł miesięcznie. Ponadto ustalił, że strona otrzymała pomoc finansową z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. w postaci specjalnych zasiłków celowych na zakup żywności, leków i dopłaty do czynszu.

Ponadto przyjęto, że strona w zeznaniach o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) wykazała łączny przychód (dochód) odpowiednio w kwocie: za 2010r. (PIT-37) - 28.739,20 zł, za 2011 r. (PIT-37) 51.646,27 zł, za 2012 r. (PIT-36) - 38.917,48 zł. Stwierdzono także, że ubezpieczony ma zadłużenie wobec innych podmiotów - z tytułu podatków w kwocie 21.466,50 zł oraz z tytułu trzech kredytów zaciągniętych w B. S.A., a na dzień 31 grudnia 2011 r. łączna wysokość jego zadłużenia wyniosła 377.545,41 zł. Jednocześnie strona oświadczyła, że ma zobowiązania z tytułu zaległych alimentów w kwocie 24.417,87 zł i bieżących alimentów w wysokości 1.600 zł, które są potrącane przez komornika sądowego z bieżącego świadczenia rentowego. Ponadto Zakład przyjął oświadczenia strony, że ponosi ona miesięczne wydatki w łącznej kwocie 732,02 zł, w tym: z tytułu opłat (505,22 zł), związane z kosztami leczenia (176,80 zł), z tytułu opłat za telefon i środki czystości (50zł).

Wskazano również, że wobec strony Zakład wdrożył postępowanie egzekucyjne, które w związku z równoczesnym zaspokajaniem należności alimentacyjnych, okazało się bezskuteczne.

Następnie organ ponownie rozpatrujący wniosek w przedmiocie umorzenia przywołał treść art. 28 ust. 2-3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), wskazując na uznaniowy charakter decyzji Zakładu w zakresie umarzania należności.

Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą formalne przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s., albowiem strona nie prowadzi działalności, osiągając dochód z otrzymywanego świadczenia rentowego, podlegającego egzekucyjnemu zajęciu na zaspokojenie roszczeń alimentacyjnych. Podkreślono, że ZUS aktualnie nie może skutecznie egzekwować nieopłaconych należności bowiem strona, po dokonanych potrąceniach egzekucyjnych, otrzymuje środki stanowiące wyłącznie podstawę zaspokojenia podstawowych niezbędnych potrzeb.

Jednakże, pomimo uznania istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności oraz braku na obecnym etapie możliwości skutecznego efektywnego dochodzenia należności składkowych przez Zakład, organ za przedwczesne uznał umorzenie przedmiotowych należności. Podał, że skuteczną egzekucję na obecnym etapie można prowadzić wyłącznie tytułem wierzytelności alimentacyjnych. Jednocześnie jednak zauważył, że strona osiąga stały dochód z otrzymywanego świadczenia rentowego oraz przyznanych dodatków, stanowiący podstawę zabezpieczenia jego niezbędnych potrzeb życiowych, a dochodzenie należności przez Zakład pozostaje bez wpływu na wysokość osiąganego dochodu oraz zakres i wysokość dokonanego zajęcia przez wierzyciela alimentacyjnego w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem organu, trudna sytuacja zdrowotna i finansowa czy też trudności w opłacaniu wymagalnych zobowiązań powołane we wniosku nie mogą zostać uznane w ustalonym stanie faktycznym i prawnym bezpośrednio za uzasadniony przypadek w zakresie zwolnienia z zadłużenia składkowego. Ponadto, w ocenie organu, brak możliwości dochodzenia i umorzenie postępowań egzekucyjnych wobec pozostałych wierzycieli czy też wskazane we wniosku umorzenie zaległości podatkowej przez Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w Szczecinie nie może uzasadniać i stanowić dyrektywy nakazującej umorzenie nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. Organ podkreślił przy tym, że strona ma nieopłacone należności tytułem składek zarówno za siebie jako osobę prowadzącą pozarolniczą działalność, jak i za pracowników, w tym ze względu na źródło finansowania stanowiących również wyłączną część finansowaną z dochodów tych ubezpieczonych. Wskazał także, że prowadząc działalność strona miała przyznane świadczenie rentowe, stanowiące właśnie podstawę zaspokojenia jej niezbędnych potrzeb życiowych oraz źródło finansowania wymagalnych zobowiązań, generując w tym zakresie zadłużenie tytułem nieopłaconych składek z prowadzonej dodatkowo działalności. W ocenie Zakładu, w przypadku strony brak jest podstaw do przyjęcia, że nie istnieją już w ogóle możliwości do dochodzenia należności w okresie ich wymagalności po zaspokojeniu należności alimentacyjnych z otrzymywanego świadczenia mającego charakter stały.

M. H.wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ostateczną decyzję Zakładu, zarzucając jej naruszenie:

a) prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść decyzji, tj. art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s., poprzez uznanie za prawidłową decyzji Zakładu o odmowie umorzenia zaległości, mimo ponownego ustalenia niewypłacalności skarżącego oraz w sytuacji niewykazania przez organ ważnego interesu społecznego, który przemawiałby za zaniechaniem umorzenia;

b) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez:

- przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przez zaniechanie wyjaśnienia przez organ okoliczności powoływanych przez skarżącego co do powstania zaległości składkowych bez jego winy;

- przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i ustalenie, że dochodzenie należności pozostanie bez wpływu na wysokość mojego dochodu w sytuacji, gdy po zaspokojeniu wierzyciela alimentacyjnego zaspokojenie wierzytelności Zakładu wiązać będzie się z koniecznością dalszego korzystania przez skarżącego z pomocy społecznej, a więc ze środków publicznych.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 24 września 2014r. oddalił skargę.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W dalszej kolejności powołano przepis art. 28 ust. 3 systemowej ustawy zawierający w pkt 1-6 przesłanki całkowitej nieściągalności.

Następnie Sąd I instancji podkreślił , że o ile powyższa regulacja, dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności, odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, o tyle w odniesieniu do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a), których wskazanie pozostawiła ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie, przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Działając na mocy powyższego upoważnienia, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 31 lipca 2003 r. powołane powyżej rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w którym to rozporządzeniu zawarta została zasada (§ 3 ust. 1), że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Stanowiąc takie materialnoprawne podstawy do orzekania w sprawie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, co dokonać się winno na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, kompetencję do tego orzekania ustawa o systemie o ubezpieczeń społecznych powierzyła Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych ( art. 28 ust. 1 i art. 83 ust. 1 u.s.u.s.). Przy czym, w przypadku obu rodzajów przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne (całkowita nieściągalność, ważny interes osoby zobowiązanej), ustawodawca pozostawił Zakładowi swobodę w uznaniu zasadności podstaw umorzenia, stanowiąc o możliwości, a nie konieczności zastosowania tej ulgi w razie zaistnienia mających ją uzasadniać zdarzeń, co podejmowanym w tym zakresie decyzjom nadaje charakter tzw. decyzji uznaniowych.

Mając zatem na uwadze to, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, jakim są całkowita nieściągalność, niemożność opłacenia należności z powodu zagrożenia ciężkimi skutkami dla zobowiązanego i jego rodziny, w tym m.in. niemożnością zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, istotnym jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia, względnie na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw do zastosowania żądanej ulgi.

W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji i badając czy organ nie wykroczył poza zakres przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania oraz to, czy zachował określone prawem wymogi proceduralne stwierdził, że Zakład działał prawidłowo.

Sąd orzekający przyjął, że skarżący jest osobą schorowaną, nie pracuje, nie prowadzi działalności gospodarczej, osiągając obecnie dochody z tytułu świadczenia rentowego w kwocie 2.864,32 zł brutto miesięcznie, które aktualnie nie podlegają egzekucji na rzecz nieopłaconych należności składkowych. W związku z dochodzeniem nieopłaconych należności alimentacyjnych uprzywilejowanych w egzekucyjnym ściągnięciu przed innymi wierzytelnościami - w tym nieopłaconymi składkami na ubezpieczenia społeczne - organ egzekucyjny, jakim był komornik sądowy, umorzył bowiem prowadzone postępowanie egzekucyjne w tym zakresie. W ramach prowadzonej egzekucji komornik sądowy dokonuje zajęcia egzekucyjnego na rzecz wierzyciela uprzywilejowanego w kwocie 1.596,49 zł miesięcznie, z pozostawieniem skarżącemu kwot stanowiących wyłącznie podstawę finansowania jego niezbędnych podstawowych potrzeb życiowych. Skarżący ze wskazanego świadczenia otrzymuje obecnie kwotę 802,36 zł netto, prowadząc przy tym samodzielnie gospodarstwo domowe (mieszka w mieszkaniu służbowym) i korzystając z pomocy społecznej (zasiłki celowe z MOPR). Skarżący posiada zadłużenia także wobec innych podmiotów - z tytułu zaległości podatkowych oraz trzech kredytów bankowych.

Sąd I instancji przyjął, że w przypadku skarżącego wystąpiły, wskazane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., przesłanki całkowitej nieściągalności długu co, w świetle art. 28 ust. 2 u.s.u.s., otworzyło możliwość orzekania o umorzeniu tych należności.

Zastrzeżeń Sądu orzekającego nie budzi stanowisko organu, że pomimo wystąpienia powyższej przesłanki, pozytywne rozpatrzenie wniosku i umorzenie zobowiązań skarżącego byłoby przedwczesne. Jakkolwiek bowiem skarżący jest osobą schorowaną i z uwagi na prowadzoną skutecznie egzekucję wierzytelności alimentacyjnych, znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, to jednocześnie osiąga stały dochód z otrzymywanego świadczenia oraz przyznawanych okresowo dodatków, stanowiący podstawę zabezpieczenia jego niezbędnych potrzeb życiowych, zaś dochodzenie należności przez Zakład pozostaje bez wpływu na wysokość osiąganego dochodu oraz zakres i wysokość dokonanego zajęcia przez wierzyciela alimentacyjnego w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Brak jest zatem, jak wskazał podstaw do przyjęcia, że odmowa umorzenia nieegzekwowanych obecnie należności wywołuje zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego.

Sąd I instancji miał na uwadze, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi dokonywać oceny konkretnej sytuacji w oparciu o obiektywne kryteria i to zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Podkreślił, że ustawowym obowiązkiem Zakładu jest dochodzenie należności, albowiem zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami. Za zasadne uznał też stanowisko organu rentowego, iż istotną granicę dla decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek stanowi kolizja z interesem społecznym. Interes społeczny to, jak podał Sąd I instancji obowiązek Zakładu do działania uwzględniającego interesy funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Powołując orzecznictwo sadowadministracyjne WSA w Szczecinie podkreślił, że umarzanie należności z tytułu składek ma i musi mieć charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich uregulowanie.

Sąd I instancji wyjaśnił , że spełnienie ustawowych warunków umorzenia składek daje jedynie możliwość umorzenia tych należności, a nie nakłada na Zakład obowiązku w tym zakresie. Ta instytucja jest bowiem zastrzeżona dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy z uwagi np. na wiek, stan zdrowia, sytuację rodzinną, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów nie jest realnie możliwe wywiązanie z ciążącego na zobowiązanym obowiązku wobec Zakładu również w dłuższej perspektywie czasowej.

Zdaniem Sądu orzekającego, organ uwzględnił wszelkie dowody zebrane w sprawie i wynikające z nich okoliczności. Wnioski jakie wyciągnął zostały należycie uargumentowane i znajdują właściwe odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, a dokonana przez organ ocena mieści się w ramach uznania administracyjnego, które w sprawie nie nosiło cech oceny dowolnej (art. 80 k.p.a.).

Ponadto Sąd orzekający zgodził się z organem, że sytuacja finansowa skarżącego ma charakter przemijający i nie wyklucza możliwości wyegzekwowania przedmiotowych zaległości w przyszłości. Zakończenie egzekucji zobowiązań alimentacyjnych umożliwi zdaniem Sądu I instancji, podjęcie egzekucji przez pozostałych wierzycieli. Stąd też umorzenie przedmiotowych zaległości mogłoby okazać się przedwczesne i oznaczałoby w tej sytuacji ustąpienie przez Skarb Państwa pierwszeństwa zobowiązaniom innych wierzycieli.

M. H., działający poprzez ustanowionego w sprawie pełnomocnika z urzędu w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie i zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił :

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm. ze zm,; dalej p.p.s.a.) w związku z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przez niezastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie przesłanki do ich zastosowania i uznanie, że możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oznacza dowolność organu w zakresie podejmowania decyzji w tym przedmiocie.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a w związku z treścią art. 3 § 1 oraz art. 133 § 1 i 134 §1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to - art. 7 i art. 77 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa) polegające na błędnym przyjęciu, że organ administracji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy dotyczący sytuacji życiowej i materialnej skarżącego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ppsa w zw. z art. 7 kpa przez uznanie, że interes społeczny przeważa nad słusznym interesem strony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutów.

ZUS w odpowiedzi na skargę kasacyjną, złożoną po upływie 14 dni od daty jej doręczenia, wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

Przystąpienie do merytorycznej oceny przedmiotowego środka odwoławczego było możliwe wobec tego, iż spełniał on wymagania formalne określone w art. 175 § 1 p.p.s.a., art. 176 p.p.s.a. i art. 177 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała.

Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Należy zauważyć, że w sprawie, w której skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Niemniej jednak od tej zasady mogą występować wyjątki. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, który może pozostawać w rożnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego. Stan faktyczny może bowiem odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, ale może również nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania. Ponadto treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego, co miało miejsce w sprawie niniejszej.

Odnosząc się zatem do naruszenia prawa materialnego art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przez niezastosowanie tych przepisów w sytuacji gdy, zdaniem autora skargi kasacyjnej spełnione są wszystkie przesłanki do ich zastosowania wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s należności z tytułu składek (w tym z mocy art. 32 u.s.u.s. na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne) mogą być umarzane, a zgodnie z ust. 2 tego przepisu należności te mogą być umarzane tylko w przypadku całkowitej nieściągalności. Przypadki całkowitej nieściągalności składek wymienia wyczerpująco ust. 3 art. 28 u.s.u.s. Z powołanej treści przepisu art. 28 u.s.u.s wynika, że należności z tytułu składek mogą być umarzane - na jego podstawie - wyłącznie w wymienionych w ust. 3, tj. w wypadkach całkowitej nieściągalności.

W sprawie niniejszej w sposób niekwestionowany ustalono przesłankę całkowitej nieściągalności należności składkowych skarżącego, o której mowa w art. 28 ust 3 pkt 5 u.s.u.s. gdyż w związku z dochodzeniem nieopłaconych należności alimentacyjnych uprzywilejowanych w egzekucyjnym ściągnięciu przed innymi wierzytelnościami, w tym nieopłaconymi składkami na ubezpieczenia społeczne organ egzekucyjny, jakim był komornik sądowy umorzył postępowanie egzekucyjne w tym zakresie. Tym samym, jak zasadnie przyjął Sąd I instancji powyższe, w świetle art. 28 ust 2 u.s.u.s., otworzyło możliwość orzekania o umorzeniu tych należności.

Natomiast przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s ustanawia wyjątek od powyższej reguły i przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z jego treścią należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Tym samym, skoro w sprawie niniejszej ustalona została bezsprzecznie przesłanka całkowitej nieściągalności brak było podstaw do zastosowania przepisów wykonawczych rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz.U. 2003.141.1365) wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Reżim bowiem tych przepisów znajdzie zastosowanie: po pierwsze w przypadku braku przesłanki całkowitej nieściągalności, a po drugie do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami.

Przy powołanym wyżej brzmieniu przepisów prawa – ustawy systemowej art. 28 ust 3 a u.s.u.s. i przepisów wykonawczych nie ma żadnej wątpliwości, że w oparciu o te przepisy mogą być umarzane tylko składki ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami pomimo braku całkowitej nieściągalności, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca, niezależnie też od tego, że zobowiązanie skarżącego względem ZUS obejmowało również składki za zatrudnionych pracowników ciążące na skarżącym będącym pracodawcą jako płatniku oraz należności odsetkowe na ubezpieczenia zdrowotne i ubezpieczenia społeczne finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek.

Tym samym nieusprawiedliwiony okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej poprzez jego niezastosowanie, skoro w istocie przepisy te nie mogły stanowić podstawy do rozpoznania wniosku skarżącego o zastosowanie ulgi w postaci umorzenia należności składkowych w sytuacji stwierdzenia całkowitej nieściągalności długu.

W związku z naruszeniem przepisów postępowania skarga kasacyjna wskazuje na wadę wyroku polegającą na błędnym przyjęciu, że organ administracji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy dotyczący sytuacji życiowej i materialnej skarżącego oraz naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa przez uznanie, że interes społeczny przeważa nad słusznym interesem strony. Jednocześnie skarga kasacyjna nie zarzuca naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu kasacyjnego stwierdzić należy, że jest on nietrafny.

Strona kwestionując poprawność wyroku WSA w Szczecinie wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 3 §1 art. 133 §1 i 134§1 p.p.s.a., podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji zaakceptował dokonane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 kpa ustalenia ZUS, iż sytuacja życiowa i materialna skarżącego ma charakter przejściowy i w sposób wadliwy przeprowadził kontrolę legalności decyzji organu rentowego z punktu widzenia zgodności z prawem.

| |

Odnosząc się do powyższego NSA wyjaśnia, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie nie zaistniała.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że sąd skontrolował działalność organu i wydał wyrok, zatem nie wiadomo, w jaki sposób miałby naruszyć ten przepis ogólny i ustrojowy, a uzasadnienie skargi kasacyjnej tego nie wyjaśnia.

Zarzut skargi kasacyjnej usankcjonowania przez Sąd I instancji wadliwie wydanej przez organ rentowy bo z naruszeniem art. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. decyzji jest również nieuzasadniony. Przede wszystkim organ rentowy poprawnie ustalił, a Sąd I instancji trafnie zaakceptował, że skarżący posiada stałe i regularne dochody renty inwalidzkiej wypłacanej przez Wojskowe Biuro Emerytalne, obciążone wprawdzie zajęciami alimentacyjnymi nie mniej mającymi charakter przemijający, co nie wyklucza możliwości wyegzekwowania zaległości w przyszłości. Dochody te nie są zależne od możliwości zarobkowych skarżącego.

Kolejny podniesiony przez autora skargi kasacyjnej zarzut błędnego uznania przez Sąd I instancji, że interes społeczny przeważa nad słusznym interesem strony, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również nie okazał się uzasadniony. Nie ulega kwestii, że nawet jeżeli zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, ZUS nie ma obowiązku wydania decyzji o ich umorzeniu. Brzmienie art. 28 ust. 1 u.s.u.s., w szczególności użycie w nim zwrotu "mogą być umarzane", wskazuje na to, że rozstrzygnięcie ZUS w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak, że decyzja ZUS w sprawie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. W sprawie niniejszej bez wątpienia skarżący wykazał ustawową przesłankę umorzenia. Sąd I instancji badając legalność wydanej decyzji uznaniowej trafnie zdaniem NSA uznał, że żądaniu strony organ przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu społecznego, który przemawia za odmową uwzględnienia wniosku strony. Z uwagi na wyjątkowy charakter należności z tytułu ubezpieczenia społecznego, który powoduje, że do umorzenia może i powinno dojść w szczególnych wypadkach, prowadzący postępowanie organ rzetelnie i wnikliwie dokonał analizy okoliczności, co trafnie zaakceptował Sąd I instancji stwierdzając, że zostały spełnione przesłanki stwarzające możliwość umorzenia, a następnie zasadnie ocenił, że konkretny przypadek nie jest tym wyjątkowym, uzasadniającym umorzenie nieopłaconych należności.

Zauważyć należy, iż ZUS występując jako organ rozstrzygający w sprawach o umorzenie zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych, będąc równocześnie odpowiedzialnym za wypłatę świadczeń ubezpieczeniowych, chroni budżet ubezpieczeniowy, zapewniając ochronę interesów aktualnych i przyszłych świadczeniobiorców, a więc ochronę interesu publicznego. Powstaje stan, w którym organ rozstrzygający jest zainteresowany nieuwzględnieniem wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, a jego dominująca pozycja w relacji strona postępowania — organ administracyjny ulega wzmocnieniu. Rozstrzyganie na podstawie czy to art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. (możliwość umorzenia należności składkowych ze względu na ich całkowitą nieściągalność), czy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. właśnie z powodu niejako uprzywilejowanej pozycji interesu publicznego, winno poprzedzać wyjątkowo skrupulatne postępowanie wyjaśniające (na konieczność dogłębnej analizy wielokrotnie wskazywał NSA m.in. w wyroku z dnia 20 stycznia 2015r. - sygn. akt II GSK 2222/13), stwarzające pełną podstawę do wyważenia dwóch przeciwstawnych - interesu publicznego i słusznego interesu strony i dania ostatecznego pierwszeństwa jednemu z nich.

Oceny tej dokonuje się w oparciu o wszelkie dostępne dowody, które pozwalają stwierdzić, czy wnioskujący o umorzenie "rokuje" spłatę w przyszłości swoich zobowiązań czy też nie, mając na uwadze konieczność ochrony interesu publicznego w tego rodzaju sprawach. Z tego powodu wszelkie okoliczności, które mają lub mogą mieć wpływ na kondycję finansową osoby zobowiązanej powinny być brane pod uwagę, także te pośrednio z nią związane. W sprawie niniejszej, zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że okoliczności dochodzenia przez wierzycieli swoich należności a także powołane w tym zakresie uciążliwości majątkowe oraz zdrowotne - nie uzasadniają takiego zwolnienia względem pozostałych płatników czy zobowiązanych jako szczególnej uzasadnionej okoliczności. Natomiast sytuacja finansowa skarżącego ma charakter przemijający i nie wyklucza możliwości wyegzekwowania przedmiotowych zaległości w przyszłości. Zakończenie egzekucji zobowiązań alimentacyjnych umożliwi bowiem podjęcie egzekucji przez pozostałych wierzycieli.

Sąd I instancji oddalając skargę dokonał poprawnie kontroli legalności wydanej przez organ decyzji, a wydany przez niego wyrok nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Z tego względu NSA działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną.

Wniosek organu o przyznanie wynagrodzenia zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na jej wniesienie po upływie dwóch tygodni od otrzymania skargi kasacyjnej.

Natomiast o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy orzeknie WSA w Szczecinie ( art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ).