Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 363/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: at. 3 pkt 21; art. 17 ust. 1 i 1b; art. 24 ust. 2 i 2a
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 21 marca 2022 r. nr SKO.41/1010/OS/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 21 marca 2022 r., nr SKO.41/1010/OS/2022, po rozpatrzeniu odwołania W. S. (dalej jako: "skarżący"), od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 25 stycznia 2022 r., nr MOPR.D-ŚS.460.96642.1.2022, odmawiającej przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką S. G. – uchyliło zaskarżoną decyzję i przyznało skarżącemu ww. świadczenie pielęgnacyjne:

od dnia 1 grudnia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. w kwocie 1.971,00 zł; od dnia 1 stycznia 2022 r. na czas nieokreślony w kwocie 2.119,00 zł miesięcznie.

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2021 r. (data wpływu do organu), skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta Lublin o ustalenie na jego rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką S. G., legitymującą się Orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnoprawności w L. z dnia 14 grudnia 2021 r. nr [...], zaliczającym ją do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz Orzeczeniem Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych O/Lublin z dnia 29 listopada 2019 r., nr [...], z którego wynika, że jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji.

Decyzją z dnia 25 stycznia 2022r., organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując na zaistnienie negatywnej przesłanki uzasadniającej odmowę, a mianowicie powstanie niepełnosprawności osoby wymagającej opieki po ukończeniu 18 roku życia, tj. art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."). Ponadto, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi jeszcze jedna negatywna przesłanka, jaką jest brak bezpośredniego związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, na co wskazuje zaprzestanie działalności zawodowej skarżącego w 2000 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący opisał stan zdrowia swojej matki wskazując, że opiekuje się nią od 2001 r., w związku z czym Gmina Lublin nie ponosząc kosztów zakwaterowania niepełnosprawnej w Domu Pomocy Społecznej zaoszczędziła 960.000 zł. Podniósł, że od 2004 r., znacznie wzrosły stawki opiekunów osób niepełnosprawnych, domaga się zatem przyznania świadczenia od 1 maja 2004 r. Do odwołania skarżący załączył kartę informacyjną ze szpitala datowaną na 6 listopada 2013 r., z której wynika, że matka skarżącego przybywała w szpitalu w okresie od 25 października 2013 r., do 6 listopada 2013 r., a także zestawienie wyliczonych kwot świadczenia pielęgnacyjnego za poszczególne lata od 2004 r. do 2022 r., na łączną kwotę 194.523,00 zł.

Skarżący podniósł, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13, badanie, czy ustalony stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r., powinno odbywać się przy uwzględnieniu zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, a więc z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności.

W dniu 21 marca 2022 r., Kolegium wydało opisaną na wstępie decyzję, w której uchyliło zaskarżoną decyzję i przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 grudnia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. w kwocie 1.971,00 zł, natomiast od dnia 1 stycznia 2022 r. na czas nieokreślony w kwocie 2.119,00 zł miesięcznie.

Kolegium nie podzieliło stanowiska organu w kwestii stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazując, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13, badanie, czy ustalony stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r., powinno odbywać się przy uwzględnieniu zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, a więc z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności.

W odniesieniu do daty, od jakiej skarżący wnioskował przyznanie świadczenia, organ, powołując się na art. 24 ust. 2 u.ś.r., wyjaśnił, że wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami wpłynął do organu I instancji 31 grudnia 2021 r. i od tego dnia przysługuje mu świadczenie.

W skardze do sądu na powyższą decyzję, skarżący podniósł, że żaden z urzędników w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie nie poinformował go o możliwości ustalenia stopnia niepełnosprawności matki, co uprawniałoby go do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Kluczowe choroby, jak osteoporoza, jaskra, astma oskrzelowa ostre zapalenie trzustki kwalifikowały matkę skarżącego już od 2001 r. do przyznania niepełnosprawności w stopniu znacznym.

Skarżący wyjaśnił, że skoro ciąży na nim obowiązek alimentacyjny, to ma też prawo do wynagrodzenia za opiekę nad matką. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w zakresie daty od jakiej przyznano świadczenie i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 maja 2004 r.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną m.in. na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. wyrok WSA w Lublinie z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 55/19; wyrok z 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 87/19, wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 174/22; wyrok WSA w Lublinie z dnia 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22; wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2022 r., II SA/Lu 185/22; CBOSA).

Sąd podziela trafność oceny organu odwoławczego zarówno co do wyeliminowania powyższej negatywnej przesłanki odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jak również uznania, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącemu od 1 grudnia 2021 r., a nie jak podnosi skarżący od 1 maja 2004 r.

Bezspornym w sprawie jest, że wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką wpłynął do organu w dniu 31 grudnia 2021 r. W złożonym wniosku skarżący wyjaśnił, że pracował do 2000 r., jednak z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad schorowaną matką był zmuszony zrezygnować z zatrudnienia. Domaga się zatem przyznania świadczenia za okres 20 lat wstecz, od kiedy zaczął sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką.

Kluczowym problemem zarysowanym w okolicznościach niniejszej sprawy jest zatem określenie terminu początkowego przysługującego skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestię tę wyjaśnia art. 24 u.ś.r. stanowiąc, że prawo do świadczeń rodzinnych co do zasady ustala się na okres zasiłkowy. Wyjątek stanowią świadczenia rodzinne wskazane w art. 24 ust. 1 in fine u.ś.r., w tym świadczenie pielęgnacyjne uregulowane w art. 17 u.ś.r. Prawo do tego świadczenia ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Regulacja powyższa implikuje tezę, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane z urzędu, ale wyłącznie na podstawie wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Tym samym sprawa o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może toczyć się bez odpowiedniego wniosku osoby zainteresowanej. Konsekwencją powyższego jest wyraźnie przewidziana w treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. dopuszczalność ustalenia prawa do owego świadczenia dopiero od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

Wbrew stanowisku skarżącego, z przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można wyinterpretować normy prawnej, zgodnie z którą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wystąpiła niepełnosprawność osoby wymagającej opieki ustalona orzeczeniem organu właściwego w sprawach orzekania o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności (vide: wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1039/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Co istotne, w okolicznościach niniejszej sprawy, również data podjęcia opieki nad osobą niepełnosprawną wcześniejsza niż złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie stanowi okoliczności relewantnej na gruncie art. 24 ust. 2 u.ś.r.

Z akt sprawy wynika, że pomimo, iż matka skarżącego legitymowała się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji już od 29 listopada 2019 r., które uprawniało jej opiekuna, po spełnieniu wszystkich pozostałych przesłanek wynikających z art. 17 u.ś.r., do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony dopiero 31 grudnia 2021 r. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują zatem, że ustalenie prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego może nastąpić najwcześniej od grudnia 2021r.

Wskazana powyżej zasada z art. 24 ust. 2 u.ś.r. doznaje przełamania w art. 24 ust. 2a u.ś.r., który stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Rozwiązanie przewidziane w art. 24 ust. 2a u.ś.r. umożliwia nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny związany z procedowaniem przez właściwe do tego organy w sprawie orzekania o niepełnosprawności lub o jej stopniu mającym charakter prejudycjalny dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak skorzystanie z dobrodziejstwa tego unormowania przez osobę niepełnosprawną obwarowane jest wystąpieniem przez nią ze stosownym wnioskiem do organu pomocowego o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności – w ściśle określonym terminie – tj. w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (por. K.Sulińska- Małysa, A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 22015).

Do wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie, skarżący załączył Orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnoprawności w L. z dnia 14 grudnia 2021 r. nr [...], którym zaliczono matkę skarżącego do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz Orzeczenie Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych O/Lublin z dnia 29 listopada 2019 r., nr akt 30174, z którego wynika, że matka skarżącego jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, wydane bezterminowo.

Powyższe orzeczenia, pomimo, że wydane przez różne organy korespondują ze sobą. Z art. 3 pkt 21 u.ś.r. wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności - oznacza to całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (pkt b). W świetle natomiast art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 – dalej: ustawą o rehabilitacji zawodowej), do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Należy również wskazać na treść art. 5 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej, która stanowi, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie do treści art. 5 pkt 1a ustawy o rehabilitacji zawodowej, niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalona na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy wymienionej w pkt 1, jest traktowane na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z powyższego wynika zatem, że definicję określenia "znaczny stopień niepełnosprawności" w u.ś.r. należy odczytywać w ten sposób, że za równorzędne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest traktowane orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji.

Skoro zatem, orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji jest równoważne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a pomiędzy orzeczeniami, którymi legitymuje się matka skarżącego zachodzi ciągłość, to uznać należy, że skarżący nie dochował terminu 3-miesięcznego, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r. Orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji matki skarżącego zostało wydane 29 listopada 2019 r., natomiast wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożono dopiero 31 grudnia 2021 r. Gdyby skarżący wystąpił w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, organ mógłby z uwagi na art. 24 ust. 2a u.ś.r. przyznać wnioskowane świadczenie począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

Skarżący takiej czynności jednak nie dokonał. Termin wskazany w art. 24 ust. 2a u.ś.r. jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów K.p.a. Termin ten został ustanowiony dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Wobec tego w razie jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym także ewentualny brak winy skarżącego nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia rodzinnego na gruncie wskazanego przepisu.

Mając na uwadze powyższe, zwrócenia uwagi wymaga, że z niekwestionowanych w postępowaniu okoliczności faktycznych wynika, że skarżący po raz pierwszy złożył wniosek o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 31 grudnia 2021 r., a więc z punktu widzenia treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., świadczenie to mogło zostać przyznane najwcześniej od dnia 1 grudnia 2021r. Takie też rozstrzygnięcie podjęło Kolegium, a Sąd je w pełni akceptuje.

W okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy, nie mogły zatem odnieść oczekiwanego skutku podnoszone w skardze zarzuty, a tym bardziej wnioski o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z datą wsteczną, od 1 maja 2004 r.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, o braku świadomości spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i braku pouczenia od organu o takiej możliwości, podnieść wypada że generalnie postępowania o przyznanie świadczeń rodzinnych (tak jak w okolicznościach rozstrzyganej sprawy), wymagają inicjatywy procesowej zainteresowanej strony, o czym stanowi art. 23 u.ś.r. nie toczą się z urzędu, ale wymagane jest złożenie wniosku. Co prawda, zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek - jednak odnosi się to do toczącego się postępowania, tymczasem skarżący zainicjował postępowanie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po otrzymaniu kolejnego już orzeczenia o niepełnosprawności.

Złożenie wniosku determinuje moment początkowy przyznania świadczenia. W tym zakresie nie można oczekiwać od organu właściwego, aby ten swoimi działaniami wyręczał wnioskodawcę w zakresie możliwości uzyskania świadczenia.

Podkreślenia wymaga, że to uprawniony do uzyskania świadczenia powinien dochować należytej staranności w zakresie dbania o własne interesy w zakresie przyznawanego świadczenia.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że organ prawidłowo przyznał skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne począwszy od 1 grudnia 2022 r., tj. od miesiąca, w którym złożono kompletne dokumenty, gdyż dopiero od tego momentu spełnione zostały przesłanki materialnoprawne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, jak wykazano, nie było podstaw do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 maja 2004 r.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.