Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2395/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2011 r. sprawy ze skargi B. G. i S. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do wynajęcia lokalu mieszkalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] W. na rzecz skarżących B. G. i S. G. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. K., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych.


UZASADNIENIE

Zarząd Dzielnicy [...] W., na podstawie § 24 ust. 1 w zw. z § 4 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Nr LVIII/1751/2009 – w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937), w następstwie rozpatrzenia wniosku B. i S. małż. G., podjął w dniu [...] maja 2010 r. uchwałę nr [...] o odmowie zakwalifikowania wnioskodawców do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony i umieszczenia ich na liście osób oczekujących na najem lokali.

Uchwała Zarządu Dzielnicy podjęta została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego.

B. G. i S. G. są najemcami lokalu nr [...], o pow. użytkowej [...] m2, usytuowanego w budynku położonym w W. przy ul. [...]. Umowa najmu tego lokalu została zawarta z nimi przez Zarząd [...] w W. w dniu [...] sierpnia 2002 r. W lokalu tym zamieszkują oni wspólnie z [...] dzieci. Budynek przy ul. [...] został w 2008 r. zwrócony następcom prawnym dawnych właścicieli.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2010 r. małżonkowie G. zwrócili się do Urzędu W. o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego, podnosząc że właściciel nieruchomości ustalił obecnie wysokość należnego czynszu na poziomie zbliżonym do wolnorynkowego. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. działając na podstawie art. 11 ust. 5 pkt 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.; dalej: "o ochronie praw lokatorów" ) właściciel nieruchomości wypowiedział małżonkom umowę najmu ww. lokalu, z trzyletnim okresem tego wypowiedzenia.

Odmawiając w dniu [...] maja 2010 r. zakwalifikowania B. i S. małż. G. do wynajęcia na czas nieoznaczony lokalu mieszkalnego i umieszczenia ww. na liście osób oczekujących na najem lokalu Zarząd Dzielnicy, w uzasadnieniu do podjętej w tym przedmiocie uchwały, wskazał, że średni miesięczny dochód na jednego członka w gospodarstwie domowym małżonków w okresie 6 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wynosił [...] złotych. Obowiązujące zaś w dacie złożenia wniosku minimum dochodowe w gospodarstwie domowym wynosiło 1018,16 złotych co oznacza, że spełniali oni to kryterium uprawniające do zawarcia najmu. Wnioskodawcy nie spełniają natomiast określonego w § 4 ust. 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. przesłanki, dotyczącej kryterium metrażowego. Nie ma przy tym do nich zastosowania § 5 ust. 2 pkt 1 powołanej uchwały, który stanowi, że § 4 ust. 1 nie stosuje się do osób będących lokatorami, zamieszkującymi w lokalach znajdujących się w budynkach prywatnych, którzy byli zobowiązani do uiszczania czynszu regulowanego i którym wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zdaniem bowiem Zarządu Dzielnicy przepis ten dotyczy wyłącznie osób, które umowę najmu zawarły przed wejściem w życie powołanej ustawy z 21 czerwca 2001r., gdyż tylko takie osoby zobowiązane były wówczas do uiszczania czynszu regulowanego.

Na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z [...] maja 2010 r. B. G. i S. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga ta wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i poprzedzona została bezskutecznym wezwaniem Zarządu Dzielnicy [...] W. do usunięcia naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowali oni interpretację § 5 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., zgodnie z którą uregulowanie to dotyczyć może wyłącznie osób, które umowę najmu zawarły przed wejściem w życie ustawy o ochronie praw lokatorów, która zniosła pojęcie czynszu regulowanego. Zdaniem skarżących wykładnia ww. przepisu dokonywana przez organ sprzeczna jest z celem tej regulacji, jakim było udzielenie pomocy mieszkaniowej osobom znajdującym się w takiej sytuacji jak skarżący, tj. zamieszkujących w sprywatyzowanych zasobach lokalowych, którym wypowiedziana została umowa najmu. Prowadzi przy tym do niezawinionej przez lokatorów nierówności i zdejmuje odpowiedzialność z W. za zawieranie umów najmu lokali położonych w kamienicach, wobec których prowadzone było postępowanie o ich zwrot. W ich ocenie, skoro uchwała Rady W. nie definiuje pojęcia "czynszu regulowanego", winno być ono rozumiane jako czynsz najmu do płacenia, którego zobowiązani są lokatorzy mieszkań komunalnych znajdujących się w zasobach lokalowych miasta.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] W. wniósł o jej odrzucenie jako niepodlegającej drodze sądowej, względnie jej oddaleni jako nieuzasadnionej. Organ wskazywał przy tym na brak interesu prawnego skarżących, opartego na normach prawa powszechnie obowiązującego, uprawniającego ich do skutecznego wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga jest uzasadniona, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Na wstępie wskazać należy, iż zaskarżenie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do sądu administracyjnego przez B. G. i S. G. uchwały Zarządu Dzielnicy [...] W. z dniu [...] maja 2010 r. nr [...] jest dopuszczalne. Istniejące w orzecznictwie kontrowersje co do możliwości zaskarżania tego typu uchwał do sądu administracyjnego zostały ostatecznie przesądzone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90), w której Sąd stwierdził, że uchwała zarządu dzielnicy W., odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Pogląd wyrażony w tej uchwale, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Skarżący dopełnili także, wynikającego z art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej, wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowali termin do wniesienia skargi, a ich legitymacja skargowa, oparta na interesie prawnym, nie budzi wątpliwości Sądu. Normą prawną, z której ten interes należy wyprowadzić są bowiem przepisy § 4 oraz § 5 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Nr LVIII/1751/2009 – w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937), ustanawiające uprawnienie do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu W.

Przepisy tejże uchwały stanowiły przy tym materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] W. z [...] maja 2010 r.

Uchwała Rady m.st. Warszawy, w § 4, określała ogólne przesłanki, uprawniające do zawarcia najmu lokalu mieszkalnego. Były to: bezdomność albo pozostawanie w trudnych warunkach mieszkaniowych, za które uznaje się zamieszkiwanie za zgoda właściciela w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkaniowej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego (pkt 1), a nadto nieprzekroczenie średnim miesięcznym dochodem w gospodarstwie domowym minimum dochodowego przypadającego na jednego członka tego gospodarstwa (pkt 2).

Uchwała ta jednocześnie określa w § 5 krąg osób, które mogą uzyskać najem lokalu mimo niespełniania przesłanek wymienionych w § 4. Jedną z takich grup osób, które nie muszą spełniać przesłanki odnoszącej się do kryterium metrażu, są w myśl § 5 ust. 2 pkt 1 powołanej uchwały lokatorzy zamieszkujący w lokalach znajdujących się w budynkach prywatnych, którzy byli zobowiązani do uiszczania czynszu regulowanego, którym wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. – o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733 ze zm., dalej: "ustawa o ochronie praw lokatorów").

W ocenie organu przepis ten jednak, z uwagi na to, że w swojej treści odnosi się do osób opłacających czynsz regulowany, może mieć zastosowanie wyłącznie do tych lokatorów, którzy umowy najmu zawarli przed wejściem w życie ww. ustawy (tj. przed 10 lipca 2001 r.). Ustawa ta bowiem zniosła pojęcie "czynszu regulowanego". Tym samym osób, które zawierały umowy najmu po jej wejściu w życie, jako że nie były nigdy zobowiązane do uiszczania takiego czynszu, ww. przepis nie dotyczy. Z tego też względu nie mógł on mieć także zastosowania do B. G. i S. G., którzy umowę najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. zawarli w dniu [...] sierpnia 2002 r.

W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Nie kwestionowana bowiem zarówno przez organ jak też samych skarżących jest okoliczność uzyskiwania w gospodarstwie domowym małżonków G. wysokość średniego miesięcznego dochodu na poziomie nieprzekraczającym minimum dochodowego, o którym mowa w § 4 pkt 2 uchwały Rady m.st. Warszawy (w dacie składania wniosku wynosiło ono 1404,21 złotych). Średni miesięczny dochód przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego skarżących wynosił zaś w tym czasie [...] złotych. Bezsporne jest również, że powierzchnia wynajmowanego obecnie przez nich lokalu mieszkalnego, przekracza określoną w § 4 pkt 1 uchwały minimalną powierzchnię (6 m2 na członka gospodarstwa domowego), kwalifikowaną przez uchwałodawcę jako trudne warunki mieszkaniowe. Wynosi ona bowiem w ich przypadku [...] m2. Poza sporem pozostaje także fakt wypowiedzenia skarżącym przez prywatnego właściciela umowy najmu lokalu, z przyczyn określonych w art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Istota sporu sprowadza się natomiast do wykładni § 5 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy, umożliwiającego określonym w tym przepisie osobom zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, mimo niespełniania przesłanki określonej w § 4 pkt 1 uchwały (kryterium metrażu).

W ocenie Sądu interpretacja tego przepisu, dokonana przez Zarząd Dzielnicy [...] W., oparta wyłącznie na regułach wykładni językowej jest całkowicie błędna. Przede wszystkim nieuprawnione jest przypisywanie użytemu w tym przepisie zwrotowi "czynsz regulowany" znaczenia jakie nadawała mu nieobowiązująca już ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. – o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.) i wywodzenie na tej podstawie, że adresatem normy zawartej w tym przepisie są wyłącznie osoby, które umowy najmu zawarły w okresie obowiązywania tejże ustawy. Zważyć bowiem należy, że uchwała Rady W. wydana została w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 21 ust. 3 ustawy - o ochronie praw lokatorów, która to ustawa wspomnianą wyżej ustawę z 1994 r. uchyliła. Uchwalenie zatem w dniu 9 lipca 2009 r. przez Radę m.st. Warszawy aktu prawa miejscowego regulującego zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w składa mieszkaniowego zasobu miasta nastąpiło w sytuacji gdy czynsz regulowany, jako instytucja prawna, w obowiązującym systemie prawnym już nie występował. W tym stanie rzeczy interpretacji zastosowanego w § 5 ust. 2 pkt 1 uchwały zwrotu "czynsz regulowany" (niezdefiniowanego w samej uchwale, ani w ustawie z 21 czerwca 2001 r., jak też żadnym innym obowiązującym akcie ustawowym) i odkodowania zawartej w tym przepisie normy dokonać należy sięgając do reguł wykładni celowościowej. Ratio legis tego przepisu była pomoc osobom, które znalazły się bez własnej winy w szczególnie trudnej sytuacji, w wyniku wypowiedzenia im umowy najmu po przejęciu budynków, w których znajdują się zajmowane przez nich lokale przez właścicieli prywatnych. Pomoc ta polegała na złagodzeniu w stosunku do nich kryteriów uprawniających do zawarcia umowy najmu i kierowana jest ona do osób, którym uprzednio organy gminy wynajęły będące w ich zasobach mieszkaniowych lokale. Uwzględniając zatem cel tej regulacji, przyjąć należy, że "czynszem regulowanym" w rozumieniu tego przepisu jest czynsz jaki opłacali oni jako najemcy lokalów komunalnych (przed zmianą stosunków własnościowych), którego stawki ograniczone były wówczas aktami normatywnymi, a więc były regulowane (pierwotnie uchwałami rady gminy, a obecnie zarządzeniami organu wykonawczego gminy), niezależnie od tego w jakim okresie zawarli oni umowy najmu. Innymi słowy jest to czynsz niebędący, ustalanym przez właścicieli prywatnych, czynszem wolnorynkowym. Przyjęcie odmiennej interpretacji tego przepisu prowadziłoby, jak trafnie podniosła strona skarżąca, do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawnym odmiennego traktowania osób znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej.

Zważyć przy tym należy, że za trafnością przedstawionej interpretacji § 5 ust. 2 pkt 1 Uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r., przemawia dokonana w dniu 16 czerwca 2011 r. jej nowelizacja (Uchwała Rady m.st. Warszawy Nr XVII/353/2011, Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 116, poz. 3676), którą wprowadzono m.in. w § 5 dodatkowy ustęp "2a" w brzmieniu: "Postanowienia ust. 1 i 2 mają również zastosowanie do lokatorów zamieszkujących w lokalach znajdujących się w budynkach prywatnych, z którymi umowy najmu zawarły jednostki organizacyjne Miasta po dniu 10.07.2001 r." Jak wynika zaś z treści uzasadnienia do projektu tejże nowelizacji (druk nr 395, http://bip.warszawa.pl/) celem jej było m.in. doprecyzowanie przyjętych w uchwale regulacji.

Wadliwa interpretacja § 5 ust. 2 pkt 1 uchwały z 9 lipca 2009 r. doprowadziła do nieuzasadnionego niezastosowania tego przepisu przez Zarząd Dzielnicy [...] W. w toku rozpoznawania wniosku B. i S. G., a w konsekwencji do podjęcia zaskarżonej uchwały nr [...] o odmowie zakwalifikowania ich do wynajęcia lokalu mieszkalnego, mimo spełnienia przesłanek określonych w § 4 w zw. § 5 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej uchwały Rady m.st. Warszawy, co oznacza, że podejmując ją organ naruszył te przepisy, a naruszenie to ma charakter rażący.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy, zaś w przedmiocie wynagrodzenia adwokata za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącym z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 tejże ustawy oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).