Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 222/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 17, art. 20 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Zakładu H R.B., R.L. spółki jawnej na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Zakładu H R.B., R.L. spółki jawnej kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną skargą decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: Dyrektor OR ARiMR ) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej jako: Kierownik BP ARiMR) z [...] listopada 2016r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco:

7 maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek Zakładu H R.B., R.L. spółka jawna o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2014, do których spółka zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 305,82 ha.

Decyzją z [...] stycznia 2015r. nr [...] Kierownik BP ARiMR przyznał wnioskodawcy płatność bezpośrednią na rok 2014 w wysokości 275 043,59 zł.

Pismem nr [...] z [...] października 2016 r. Kierownik BP ARiMR zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności bezpośrednich, przyznanych na mocy decyzji z [...] stycznia 2015 r. nr [...]. Poinformowano w nim, że postępowanie zostaje wszczęte w związku ze stwierdzonymi, w następstwie aktualizacji danych LIPS dokonanych na podstawie zdjęć satelitarnych wykonanych w 2014 r., nieprawidłowościami dotyczącymi deklarowanej do płatności powierzchni działek rolnych, oznaczonych we wniosku jako E i O, położonych na działkach ewidencyjnych [...].

4 listopada 2016 r. w Biurze Powiatowym ARiMR skarżący złożył pisemne oświadczenie o zapoznaniu się z aktami sprawy.

Decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] Kierownik BP ARiMR ustalił wnioskodawcy kwotę nienależnie pobranych na rok 2014 płatności bezpośrednich - w wysokości 1 051,84 zł.

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w odniesieniu do działek ewidencyjnych zadeklarowanych przez stronę we wniosku doszło do aktualizacji danych przeprowadzonej w oparciu o zdjęcia lotnicze wykonane [...] maja 2014 r. W jej następstwie ustalono, że powierzchnia działek rolnych zgłoszona do płatności jest większa od powierzchni użytkowanej rolniczo w 2014 r.

Kierownik BP ARiMR wywiódł, że w oparciu o zaktualizowane dane, ustalone zostało, że w przypadku działki rolnej E położonej na działce ewidencyjnej [...] powierzchnia deklarowana (4,70 ha) jest większa od maksymalnej wartości PEG (4,58 ha) o 0,12 ha. Na tej działce zmniejszenie powierzchni kwalifikującej się do płatności wynika z widocznej ekspansji obszaru zalesionego w głąb działki rolnej. Podobnie sytuacja widoczna jest na działce O leżącej na działce ewidencyjnej [...]. Na tej działce również widoczna jest ekspansja obszaru leśnego. Dodatkowo w południowo-zachodniej części działki wyłączony został rów wraz z otaczającym go pasem zieleni wcinający się do połowy szerokości działki.

W odniesieniu do tych ustaleń organ stwierdził, że jednolita płatność obszarowa jest przyznawana do gruntów rolnych utrzymywanych w przez cały rok kalendarzowy w dobrej kulturze rolnej. Wskazał na przepis art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, który przewiduje wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty środków publicznych. Nie uzależnia on konieczności jej wydania od przyczyny z powodu której nastąpiła taka wyplata. Obejmuje swym zakresem sytuacje gdy stwierdzona została nieprawidłowość, której następstwo stanowi obowiązek zwrotu. Z dokonanych ustaleń wynika, że powstała nieprawidłowość w postaci zawyżenia powierzchni kwalifikującej się do płatności .

Biorąc pod uwagę, że strona zawyżyła powierzchnię kwalifikującą się do płatności o 1,17 ha, co stanowi przedeklarowanie powierzchni na poziomie 0,3840 % (305,82 ha – 304,65 x 100% = 0,3840 % ) pomoc należną oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3% albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. W związku z tym wysokość płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jaka skarżącej przysługiwała na rok 2014 została obliczona na kwotę 273 991,15 zł. Różnica między kwotą wypłaconą na podstawie decyzji z [...] stycznia 2015 r. (275 043,59 zł) a należną (273 991,15 zł) stanowi 1 051,84 zł.

Organ rozważał też możliwość odstąpienia od obowiązku zwrotu przez stronę kwoty nienależnie pobranej z tytułu zawyżenia powierzchni użytkowanej rolniczo. W tej mierze wskazał na brak takiej możliwości bowiem wysokość ustalonej do zwrotu kwoty przekracza równowartość 100 Euro.

W odwołaniu spółka wskazała, że w 2014 roku zadeklarowała uprawy na działce nr [...] zgodnie z rzeczywistym areałem uprawianym na tych działkach.

Powołaną na wstępie decyzją Dyrektor OR ARiMR, wskazując na przepis art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., powoływanej jako: Kpa) oraz art. 29 ust. 1, 2, 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512 powoływana jako: ustawa o Agencji), art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1551 ze zm.), art. 80 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. UE L.2009.316.65), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor OR ARiMR wskazał na przepisy regulujące zasady ustalania wysokości kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego odnoszące się do roku 2014 określone w przepisach prawa krajowego, jak również w przepisach wspólnotowych. Wskazał na regulacje art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, dotyczące prowadzenia przez państwo członkowskie systemu identyfikacji działek rolnych oraz zasady aktualizacji danych tego systemu. Podkreślił obowiązek przeprowadzania kontroli administracyjnych dotyczących zgodności pomiędzy działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami referencyjnymi w systemie LPIS i kwalifikacji powierzchni do przyznania płatności. Wywiódł, że system ten służy m.in. jednoznacznej identyfikacji deklarowanej działki rolnej i jej położenia, kontroli prawidłowości zadeklarowanej powierzchni. LPIS opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych dane z Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB). Podkreślił, że nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. Maksymalną powierzchnię referencyjną (powierzchnia PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Zatem kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Z powyższych względów ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności a powierzchnia działek ewidencyjnych z EGiB nie stanowi alternatywnej dla ortofotomapy podstawy ich weryfikacji. Powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla jednolitej płatności obszarowej. Podkreślił, że powierzchnia PEG określa obszar, na którym prowadzona jest produkcja rolnicza i do tej powierzchni przyznawane są płatności.

Organ II instancji stwierdził, że w odniesieniu do działek zgłaszanych przez spółkę w roku 2014 aktualizacja została przeprowadzona na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych [...] maja 2014 r. W odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] należy stwierdzić, iż w jej obrębie znajdują się obszary, które – wbrew deklaracji we wniosku nie były użytkowane rolniczo. W miejscach wyłączonych z maksymalnego obszaru kwalifikowanego do płatności (powierzchni PEG) znajdują się tereny zadrzewione, na których w 2014 roku nie była prowadzona działalność rolnicza. Tereny te występują wzdłuż granicy lasu, tzn. po stronie zachodniej i północnej działki [...], w miejscach oznaczonych na załączniku nr 2 cyframi 1, 2 i 3.

Organ wskazał także, że dokonując analizy ortofotomapy działki ewidencyjnej nr [...] również stwierdzić należy, że w obrębie tej działki znajdują się obszary, które – wbrew deklaracji we wniosku – nie były użytkowane rolniczo. W miejscach wyłączonych z maksymalnego obszaru kwalifikowanego do płatności (powierzchni PEG) znajdują się tereny zadrzewione, rów z otaczającym go pasem nieużytkowanej rolniczo ziemi, na których nie była w roku 2014 prowadzona działalność rolnicza. Tereny te zostały oznaczone w załączniku nr 3 jako 1, 2, 3, 4, 5, 6, na załączniku nr 4 jako 1, 2, 3 i 4 oraz na załączniku nr 5 jako 1.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Zakładu H R.B., R.L. spółka jawna złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 77, 80 i 107 § 3 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego sprawy oraz pominięcie w uzasadnieniu decyzji przesłanek, na których oparto ustalenia dotyczące wyliczenia powierzchni nieużytkowanej rolniczo wskutek:

1. niedokonania analizy zgromadzonego materiału dowodowego, z której wynikałoby na podstawie jakich wyliczeń organ administracji uznał, że stwierdzone obszary nieużytkowane rolniczo w postaci zakrzaczeń i zadrzewień stanowią powierzchnię 0,12 ha na działce ewidencyjnej [...] i 1,05 ha na działce ewidencyjnej nr [...],

2. niedokonania analizy stwierdzonych zadrzewień i zalesień pod kątem niepodlegania wycięciu na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134) oraz niewpływania na prowadzoną na działkach ewidencyjnych nr [...] produkcję roślinną.

II. naruszenie prawa materialnego tj. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. z 2014 r., poz. 1372), poprzez uznanie, że znajdujący się na działce nr [...] rów z wodą stanowi obszar nieużytkowany rolniczo.

Stawiając powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem (legalności). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r., poz. 718; powoływanej jako Ppsa). W ramach sprawowanej kontroli sąd administracyjny dokonuje oceny legalności decyzji w granicach sprawy administracyjnej i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 Ppsa ).

W myśl art. 133 § 1 Ppsa sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy z czego wprost wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Oczywistą konsekwencją powyższego jest więc, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej z perspektywy realizacji i przestrzegania przez organ administracji orzekający w sprawie, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych. Sąd administracyjny orzekając na podstawie akt sprawy, kontroli decyzji dokonuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji administracyjnej może nastąpić w przypadku stwierdzenia przez sąd, iż dotknięta jest ona co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 Ppsa.

Przedmiotem kontroli pozostawała decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR o ustaleniu skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Przeprowadzona we wskazanych ramach kontrola zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji też poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP ARiMR wykazała zasadność skargi.

Postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji przeprowadzone zostało w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (powoływanej jako ustawa o Agencji). Zgodnie z tym przepisem ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Postępowanie, o którym stanowi art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, jest samodzielnym postępowaniem, w którym - w drodze decyzji administracyjnej - następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tak ukierunkowanego postępowania pozostaje zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.

Ustalenie czy przyznane uprzednio kwoty pomocy bądź płatności zostały przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, może wynikać z ustaleń dokonanych zarówno w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Zarówno jednak wówczas, gdy w postępowaniu o ustalenie kwot nadmiernie pobranych lub nienależnie pobranych środków publicznych przesłanka ta została ustalona w oparciu o dowody przeprowadzone w tej sprawie jak i wtedy, gdy wynika ona z ostatecznych decyzji uchylających lub stwierdzających nieważność decyzji w przedmiocie przyznania płatności czy pomocy, jest to kwestia mieszcząca się w sferze ustaleń faktycznych, a zatem prawidłowego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji ( vide: wyrok NSA z 29 czerwca 2012 r., II GSK 822/11, LEX nr 1217427). Brak jest podstaw aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności ( vide: wyrok NSA z 15 listopada 2012 r., II GSK 1518/11, LEX nr 1276366, wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2016 r. II GSK 56815 ; baza orzeczeń nsa).

Zważywszy na przedmiot zaskarżenia podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności wymaga jednoznacznego ustalenia przez organy Agencji, że wypłacone beneficjentowi środki pieniężne miały taki charakter. Kwotą nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwota nadwyżki dokonanej przez organ wypłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji). Kwota nadmiernie pobranych środków publicznych jest kwotą wypłaconą w wysokości wyższej niż należna. Z kolei, kwota nienależnie pobranych środków publicznych, to kwota wypłacona przez organ w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej wypłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Istota omawianej instytucji polega na tym, że organ dokonuje wypłaty wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wypłaty), albo płaci za dużo (kwota wypłaty przewyższa kwotę należną). W obu przypadkach świadczenie organu dokonane na rzecz osoby przewyższa to, czego wymaga od organu przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia, ponad obowiązkową, jest niepodatkową należnością budżetową podlegającą zwrotowi ( vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 listopada 2014 r. II SA/Go 720/14 baza orzeczeń nsa.gov.pl.

Jak już wskazano w postępowaniu prowadzonym w celu wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji to organ, stosownie do reguł określonych w art. 7, art. 77 Kpa organ winien dokonać nie budzących żadnych wątpliwości ustaleń, po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a wydane rozstrzygnięcie powinno być w sposób należyty i przekonywujący uzasadnione zgodnie z zasadami zawartymi w art. 11 i art. 107 § 3 Kpa. Zatem to na organie ciąży wyłączny obowiązek wykazania, iż wypłacone stronie płatności miały charakter nienależny lub nadmierny w całości lub w części. Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 11, art. 77, 78 § 1 , 80, 107 § 3 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, organy Agencji nie podjęły bowiem wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły w całości materiału dowodowego. W niniejszym postępowaniu nie została również zrealizowana zasada przekonywania określona w art. 11 Kpa która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnianiu swoich rozstrzygnięć. Wyczerpujące umotywowanie decyzji daje bowiem rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Z zaskarżonej decyzji – mimo jej obszerności - nie wynika bowiem, w sposób niebudzący wątpliwości, że wypłacona skarżącej spółce płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego było faktycznie świadczeniem w części nienależnym.

Z mocy art. 10 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8) państwa członkowskie korzystają ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianego w tytule II rozdział 4 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 (zwanego dalej "ZSZiK"). Stosownie do art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L 2009.30.16 ze zm.) system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Według art. 20 ust. 1 ww. rozporządzenia państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Z kolei w myśl art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65) kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, które dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy.

Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy.

Zatem dwa podstawowe rodzaje kontroli realizowane przez ARiMR to kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Pierwszą i podstawową kontrolą jest kontrola administracyjna, której poddawany jest każdy wniosek o przyznanie płatności. Kontrola w terenie jest kontrolą, która uzupełnia kontrolę administracyjną. Ponadto kontrola na miejscu przeprowadzana jest w celu zweryfikowania, czy stan faktyczny na kontrolowanych działkach odpowiada temu co strona deklaruje na działkach w złożonym wniosku. Tym samym ustalenia poczynione w trakcie kontroli na miejscu nie koniecznie muszą – choć mogą - być tymi, które zostaną przyjęte do ostatecznych obliczeń. Uzyskane w trakcie kontroli na miejscu dane zostają bowiem poddane analizie w systemie identyfikacji działek, którego działanie zostało zaprezentowane powyżej. Sąd zauważa, iż o ile organy mogą i powinny stosować w swoich działaniach system skomputeryzowany, o tyle dane w nim zawarte nie są bezwzględnie wiążące i ostatecznie ustalone.

Nie podważając stanowiska organów, iż ortofotomapy stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów tj. stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki, to jednak Sąd znalazł podstawę do przyjęcia, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzji organu pierwszej instancji powinny być uchylone ze względu na uchybienia w postępowaniu dowodowym. Jak już wyżej wskazano Sąd nie kwestionuje zasadności i metody przeprowadzonych pomiarów. Uchybienia organów polegają na wadliwym uzasadnieniu decyzji. Każde postępowanie dowodowe powinno wskazywać jakie dowody przeprowadzono i uzasadnienie które argumenty wynikające z przeprowadzonych dowodów organ uznał za przesądzające. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji nie czynią zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji. Zastrzeżenia Sądu dotyczą umotywowania rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia obszaru działek rolnych kwalifikujących się do płatności. Decyzja administracyjna powinna umożliwiać jej kontrolę zarówno przez stronę, organ odwoławczy i w końcu przez sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie dołączone do akt administracyjnych ortofotomapy uniemożliwiają taką kontrolę. Poza tymi mapami (na których punktami zaznaczono obszary zalesione i zakrzaczone) brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na sposób wyliczenia nieużytkowanych rolniczo powierzchni działek rolnych, a więc na wynik kontroli administracyjnej. Przy braku bliższych danych dotyczących powierzchni zakrzaczonych i zadrzewionych i związanych z nimi ograniczeń wykorzystania działek dla celów rolnych, nasuwają się wątpliwości co do prawidłowości pomiarów w oparciu o systemem identyfikacji i rejestracji działek rolnych (LPIS). Także w odniesieniu do rowu znajdującego się na działce nr [...] nie wyjaśniono sposobu wyliczenia jego szerokości. Tymczasem w myśl § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm, powierzchnię gruntów rolnych, na której znajdują się rowy, nieutwardzone drogi dojazdowe wydzielone w obrębie działek rolnych, pasy zadrzewień, żywopłoty, ściany tarasów, których szerokość w obrębie działki rolnej nie przekracza 2 m i które nie stanowią odrębnej działki ewidencyjnej, uznaje się za utrzymywaną zgodnie z normami. Organ nie rozważył w szczególności kwestii, czy stan zadrzewienia na weryfikowanych działkach rolnych nie wpływa na prowadzoną produkcję roślinną, ani dopuszczalności istnienia na działce nr [...] rowu w kontekście jego szerokości.

Powyższe braki spowodowały, że ustalenia dotyczące powierzchni działek, muszą być uznane za poczynione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji rozstrzygnięcie sformułowane w oparciu o takie ustalenie należy uznać za dowolne. Rozstrzygnięcie takie nie poddaje się całościowej merytorycznej kontroli sądowej, ponieważ nie przekonuje ani Sądu, ani też strony postępowania o prawidłowości wydanej w jej sprawie decyzji.

W tym stanie sprawy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 Ppsa - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Przejmując sprawę do ponownego rozpoznania należy na sporządzonych mapach precyzyjnie określić obszary działek rolnych użytkowane rolniczo, co umożliwi zarówno stronie jak i Sądowi rzeczywistą kontrolę ustaleń poczynionych przez organ. Zdaniem Sądu dopiero sporządzona na powyższych zasadach dokumentacja obrazująca wyniki przeprowadzonej kontroli umożliwi rzeczywistą kontrolę poczynionych ustaleń istotnych do rozstrzygnięcia sprawy. Przedstawiona w uzasadnieniu ocena materiału dowodowego powinna bowiem znajdować oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w trakcie postępowania, pozwalającym zarówno stronie jak i sądowi na jej weryfikację.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804) zasądzono na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego, które obejmują zwrot wpisu (100 zł), opłatę od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty związane z udziałem pełnomocnika w sprawie (270 zł).