Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1015/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9,  art. 35 ust. 1 pkt 1,  art. 32 ust. 1  pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skarg J. M., M. S., W. C. i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz umorzenia postępowania w części oddala skargi


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...], po ponownym rozpatrzeniu w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1359/13, wniosku M. S., J. M., P. S., A. C. i Z. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...], stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...], uchylającej w trybie art. 54 § 3 ppsa własną decyzję z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] (uchylającą w całości i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę autostrady płatnej [...] [...] odcinek IV [...] w km od [...] do km [...]) i utrzymującej w mocy w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] znak [...] i odmawiającej jej uchylenia, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej - uchylił w całości decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., i uchylił ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz poprzedzającą ją własną decyzję z dnia [...] maja 2009 r. i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w zakresie dotyczącym ekranów akustycznych przy drodze krajowej nr [...] na odcinku wzdłuż działek nr ew. [...] i [...], z uwagi na zaistnienie okoliczności wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, oraz odmówił w powyższym zakresie dotyczącym ekranów akustycznych przy drodze krajowej nr [...] na odcinku wzdłuż działek nr ew. [...] i [...] zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w pozostałej części umorzył postępowanie wszczęte postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej "kpa".

2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "GINB", podał, że wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. P. S., A. C. i Z. C. wystąpili z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] znak [...]; wniosek został sprecyzowany pismem z dnia [...] listopada 2009 r., w którym wnioskodawcy wskazali, że dotyczy on decyzji GINB z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...]. Obwieszczenie informujące o wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. było wywieszone na tablicy ogłoszeń: Urzędu Miasta [...] w dniach od 10 kwietnia 2008 r. do dnia 25 kwietnia 2008 r., Urzędu Gminy w [...] w dniach od 11 kwietnia 2008 r. do dnia 25 kwietnia 2008 r., Urzędu Gminy [...] w dniach od 14 kwietnia 2008 r. do dnia 30 kwietnia 2008 r., [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniach od 9 kwietnia 2008 r., do dnia 5 maja 2008 r.; ponadto obwieszczenie informujące o wydaniu w/w decyzji zostało zamieszczone w lokalnym wydaniu "Gazety Wyborczej" z dnia 15 kwietnia 2008 r. Z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2009 r. wynika, że nie dokonano obwieszczeń informujących o wydaniu decyzji GINB z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] i z dnia [...] maja 2009 r. znak [...].

Zdaniem organu, tryb doręczenia stronom postępowania decyzji GINB przewidziany w art. 28 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych miał zastosowanie, bowiem zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958), do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Dlatego też P. S., A. C. i Z. C. decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nie została doręczona, a zatem, zdaniem organu, skarżący zostali pozbawieni możliwości uczestnictwa w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., co oznacza, zdaniem organu, że zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

P. S., A. C. i Z. C. będący współwłaścicielami działek o nr ew. [...],[...] (odpis KW), są stronami postępowania zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., bowiem są jednym z podmiotów o których mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. - wg stanu na dzień wydania kwestionowanej decyzji), tj. właścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego.

Wobec powyższego, zdaniem organu, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 10 kpa, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 28 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a zatem GINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. wznowił na wniosek P. S., A. C. i Z. C. postępowanie zakończone ostateczną decyzją GINB z dnia [...] czerwca 2009 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...], uchylającej w trybie art. 54 § 3 ppsa własną decyzję z dnia [...] maja 2009 r. znak [...], uchylającą w całości i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę autostrady płatnej [...] [...] odcinek [...] w km od [...] do km [...] i utrzymującej w mocy w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] znak [...], i odmówił jej uchylenia, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Po rozpatrzeniu wniosku P. S., A. C. i Z. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] marca 2010 r., GINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1359/13, uchylił decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. pozostawiając jednocześnie w obrocie prawnym decyzję GINB z dnia [...] marca 2010 r. wydaną w pierwszej instancji. Tym samym GINB ponownie ma obowiązek rozpatrzyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] marca 2010 r.

3. W uzasadnieniu decyzji GINB stwierdził, że stosownie do art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w tym wyroku sądu wojewódzkiego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się porozumienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. zawarte pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, a Gminą Miasta [...] na wypadek ewentualnej kolizji w/w inwestycji drogowych w rejonie granicy administracyjnej Miasta [...], w którym ustalono, że strony będą współdziałały oraz koordynowały swe działania w ten sposób, by nie zachodziła kolizja w toku realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych obydwu stron w miejscu, w którym obie inwestycje się łączą; ponadto Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zobowiązał się do zlecenia na swój koszt wykonania zmian w projekcie budowlanym, wystąpienia do Wojewody z wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę i do spowodowania wykonania - na podstawie stosownie zmienionej decyzji o pozwoleniu na budowę - robót budowlanych w zakresie dostosowania komunikacji na węźle [...] do projektu budowlanego dla zadania pn. "Przebudowa fragmentu ul. [...] od [...] do granic administracyjnych miasta, wraz z infrastrukturą techniczną i inżynierską - ciąg drogi krajowej nr [...] " będącego w posiadaniu Gminy Miasta [...] objętego w/w decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...]. W konsekwencji podjętych przez inwestorów działań, mających na celu wyeliminowanie ewentualnej kolizji oraz skomunikowanie ul. [...] z autostradą [...], zapadły następujące rozstrzygnięcia Wojewody [...]:

- decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] zmieniająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w zakresie "zmiany geometrii trasy wraz z infrastrukturą techniczną w celu skomunikowania autostrady[...] - Węzeł [...] z ul. [...] w [...]";

- decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] zmieniająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w zakresie "zmiany geometrii trasy wraz z infrastrukturą techniczną w celu skomunikowania z autostradą [...] - Węzeł [...]".

GINB wskazał, że wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę powoduje, że przestaje obowiązywać, chociaż nie zostaje formalnie uchylona pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę, a w jej miejsce wchodzi i zaczyna obowiązywać nowa decyzja (zmieniająca), która w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian, konsumuje (wchłania) postanowienia decyzji pierwotnej, bądź całkowicie je zmienia lub też uwzględniając postanowienia decyzji pierwotnej rozszerza je o inne nowe elementy (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r. II OSK 461/07). Z analizy zamiennych projektów budowlanych wynika, iż inwestorzy (Zarząd Dróg Miejskich w [...] i Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad) przyjęli wspólne rozwiązanie mające na celu skomunikowanie autostrady [...] - Węzeł [...] z ul. [...] w [...] obejmujące: początek opracowania (DK 80 km [...] w km [...]) koniec opracowania (DK 80 km 0[...]). Każdy z inwestorów, jak wynika z projektów zagospodarowania, zrealizuje jego część. Z zamiennego projektu budowlanego stanowiącego załączniki do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] wynika, iż Zarząd Dróg Miejskich w [...] realizować będzie inwestycję od km [...] w km [...] (początek opracowania) do km [...] (granica podziału opracowania). Natomiast z zamiennego projektu budowlanego stanowiącego załączniki do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] wynika, iż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad realizować będzie inwestycję od km [...] do km (granica podziału opracowania) do km [...] (koniec opracowania).

Zdaniem organu, z powyższych ustaleń bezsprzecznie wynika, że obecnie sporna inwestycja nie koliduje w żaden sposób z inwestycją Zarządu Dróg Miejskich w [...] polegającą na rozbudowie fragmentu ul. [...] w [...] od [...] do granic administracyjnych miasta, wraz z infrastrukturą techniczną i inżynierską - ciąg drogi krajowej nr [...]. Tym samym, zdaniem organu, aktualnie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie pozwolenia na budowę autostrady płatnej [...][...] odcinek IV [...] w km od [...] do km [...]. Brak jest zatem podstaw do uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...], oraz orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji z uwagi na kolizję z w/w inwestycją realizowaną przez Gminę Miasta [...].

Organ wskazał, że wnioskodawcy kwestionują zgodność pozwolenia na budowę z ww. decyzją środowiskową "w części dot. ujęcia w projekcie budowlanym budowy pełnych ekranów akustycznych po obu stronach drogi krajowej nr [...] w wypadku gdy wymagania decyzji dotyczą tylko krajowej drogi nr [...] strona południowa". Stwierdził, że zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1359/13, w toku postępowania ustalono, że zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze wsi [...] w rejonie ulic [...],[...] i [...] - uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. Nr [...], poz. [...]), działki nr ew. [...] i [...] położone w miejscowości [...] znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem U2 o przeznaczeniu podstawowym: usługi komercyjne. Działka nr ew. [...] powstała w wyniku podziału działki nr ew. [...], a działka nr ew. [...] z podziału działki nr ew. [...] (decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 1999 r. znak [...]). Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. wyjaśnił, że działki nr ew. [...] i [...] przylegały do skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą wojewódzką nr [...]. Utrzymanie i ochrona tego skrzyżowania należała do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] (Tom I/1 Plan zagospodarowania terenu), wynika, że działki nr ew. [...] i [...] są położone w miejscowości [...] przy drodze krajowej nr [...][...]; działki nr ew. [...] i [...] są oddzielone od objętego inwestycją fragmentu drogi krajowej nr [...] - odpowiednio działkami [...] i [...], wzdłuż których po stronie północnej zostały zaplanowane ekrany akustyczne. Kolejne decyzje zmieniające pierwotne pozwolenie na budowę nie wprowadziły zmian co do usytuowania ekranów akustycznych na ww. odcinku.

Jednocześnie, zdaniem organu, z tego projektu budowlanego nie wynika czy działki nr ew. [...] i [...] są skomunikowane z innymi drogami publicznymi niż droga krajowa nr [...] i droga wojewódzka [...], natomiast z kopii mapy zasadniczej przesłanej przez Zarząd Dróg i Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej w [...] przy piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. wynika, że nieruchomości te sąsiadują z innymi działkami nr ew. [...],[...],[...] i z działką nr ew. [...] (znajdującej się od strony ul. [...], na skrzyżowaniu z drogą krajową nr [...]). W związku z powyższym mając także na uwadze zaprojektowane ekrany akustyczne wzdłuż działek nr ew. [...] i [...] położonych przy drodze krajowej nr [...], zdaniem organu stwierdzić należy, że działki nr ew. [...] i [...] zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej. Stosownie zaś do art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wg stanu prawnego na dzień 2 kwietnia 2008 r.), obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami należy biorąc pod uwagę okres jego użytkowania projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W toku prowadzonego postępowania ustalono także, że działki nr ew. [...] i [...] przylegające bezpośrednio do fragmentu objętej inwestycją drogi krajowej nr [...], były przedmiotem negocjacji dotyczących ich nabycia przez Agencję Budowy i Eksploatacji Autostrad Oddział Terenowy w [...] (kserokopia pisemnej oferty z dnia [...] sierpnia 1998 r.); poprzednia właścicielka działek nr ew. [...] i [...] – P. S., pismem z dnia [...] października 1998 r. wystąpiła do Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad Oddział Terenowy w [...] z oświadczeniem, że wyrazi zgodę na sprzedaż działek nr ew. [...] i [...] pod warunkiem zapewnienia dojazdu do działek nr ew. [...] i [...] z uwagi na fakt, że ich podział i powstanie działek nr ew. [...] i [...] pozbawia działki nr ew. [...] i [...] dostępu do drogi publicznej. Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad Oddział Terenowy w [...] w odpowiedzi na ww. wystąpienie udzieliła informacji, że działki nr ew. [...] i [...] będą posiadały bezpośrednie dojazdy oraz że obecnie nieruchomość posiada dwa odrębne zjazdy m.in. z drogi krajowej nr [...][...] i takie same zjazdy zostały zaprojektowane do nowopowstałych działek. Organ wyjaśnił również, że zgodnie z wytycznymi Sądu ustalono, że dla działek nr ew. [...] i [...], z podziału których powstały działki nr ew. [...] i [...] nie uzyskano pozwolenia na budowę zjazdów (pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., pismo Zarządu Dróg, Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej z dnia [...] lipca 2014 r.).

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). W związku z powyższym, zdaniem organu, należy odróżnić zjazd o charakterze faktycznym (istniejący bez uzyskania zezwolenia na jego lokalizację i budowę) od zjazdu o charakterze prawnym, tj. gdy właściciel działki uzyskał zgodę właściwego zarządcy drogi na jego lokalizację a następnie zgodę na jego budowę. Obowiązek uzyskania zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a następnie na jego budowę wynika z art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W świetle powyższych ustaleń, zdaniem organu, właściciele działek nr ew. [...] i [...] nie posiadali w dacie wydania pozwolenia na budowę spornej inwestycji zjazdu o charakterze prawnym.

Zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia – pkt III ppkt 1) "Wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym: Budowa ekranów akustycznych w miejscach, które podlegają ochronie" m.in. na drodze krajowej nr [...] od strony południowej o długości 2500 m i wysokości 3,5 m. Jak wskazano wyżej, w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. (Tom 1/1 Plan zagospodarowania terenu), zaplanowano ekrany akustyczne po przeciwnej - północnej stronie drogi krajowej nr [...]. Stosownie zaś do przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ dodał, że skoro właściciele nieruchomości nie posiadali przed przebudową drogi zjazdów o charakterze prawnym to zarządca drogi nie miał obowiązku zaprojektować i wybudować zjazdów. Jednak inwestor będący jednocześnie zarządcą drogi winien mieć na uwadze położenie tych działek oraz fakt, że nie posiadały one innego dostępu (w tym pośredniego) do drogi publicznej niż droga krajowa nr [...]. Mając na uwadze usytuowanie działek nr ew. [...] i [...] względem sąsiednich działek oraz względem drogi krajowej nr [...], wzdłuż której zaprojektowano ekrany akustyczne po stronie północnej zamiast jak być powinno po stronie południowej, stwierdzić należy, że nieruchomości te w wyniku zaplanowanej inwestycji wzdłuż drogi krajowej nr [...], zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej. Inwestor winien więc w tym przypadku mieć na względzie treść przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Organ podniósł, że Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1359/13, wskazał, że jeśli przeprowadzony został podział geodezyjny nieruchomości mającej przed budową czy przebudową dostęp do drogi publicznej i gdy w wyniku tego podziału geodezyjnego przeprowadzonego w celu zajęcia pod budowę czy przebudowę drogi pozostała część tej nieruchomości utraciła dostęp do drogi publicznej, to po stronie zarządcy drogi powstaje obowiązek zapewnienia dostępu do drogi tej części nieruchomości, która utraciła dostęp do drogi.

Organ podniósł również, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że zarządca drogi krajowej nr [...] odmówił współwłaścicielom działki nr ew. [...] i [...] wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działek nr ew. [...] i [...] w ciągu projektowanego chodnika w miejscowości [...] - decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2011 r. nr [...]. Wyjaśnił, że zgodnie z załącznikiem nr 2, poz. 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia dróg krajowych m.in. w województwie [...] (Dz. U. z 2010 r. Nr 59, poz. 371) droga nr [...][...], powiat [...], gmina [...] nadal posiada status drogi krajowej. Natomiast zgodnie z przepisem § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.), drogi krajowe posiadają klasę A, S, GP i wyjątkowo G., zaś przepis § 113 ww. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. na drogach klasy A, S i GP dopuszcza sytuowanie zjazdów.

Wobec powyższego, zdaniem organu, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] narusza także art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Organ wskazał, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego). Stosownie zaś do art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, oraz zgodność projektu zagospodarowania działki łub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie inwestor złożył wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - zgodne ze wzorem zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 cyt. powyżej ustawy. Sporna inwestycja została poprzedzona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] na terenie województwa [...] przebiegającej przez gminę [...], miasta [...], gminę [...], gminę [...], gminę [...], gminę [...], gminę [...], gminę [...], gminę [...], miasto [...] i gminę [...] oraz decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady [...][...], km [...].

Inwestor uzyskał także decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady [...][...], km [...].

Zdaniem organu, wobec stwierdzonych naruszeń należało uchylić w całości decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. i uchylić ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz poprzedzającą ją własną decyzję z dnia [...] maja 2009 r. i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w zakresie dotyczącym ekranów akustycznych przy drodze krajowej nr [...] na odcinku wzdłuż działek nr ew. [...] i [...], z uwagi na zaistnienie okoliczności wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, oraz odmówić w powyższym w zakresie dotyczącym ekranów akustycznych przy drodze krajowej nr [...] na odcinku wzdłuż działek nr ew. [...] i [...] zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zaś w pozostałej części umorzyć postępowanie wszczęte postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r.

Organ wyjaśnił, że sporne przedsięwzięcie jest inwestycją liniową. Zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 stycznia 2006 r. II OSK 364/05), w przypadku inwestycji liniowych zakres postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy. Decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o wznowienie postępowania. Zatem interes prawny i zakres postępowania został ograniczony do działek nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości [...]. Zatem postępowanie wznowione postanowieniem GINB z dnia [...] stycznia 2010 r. w pozostałym zakresie należało umorzyć.

4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu

5. Skargę na decyzję GINB z dnia [...] lutego 2015 r. – w części, w której GINB orzekł "w pozostałej części umarzam postepowanie wszczęte postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...]" - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. S., W. C. i J. M.; zarzucając decyzji w zaskarżonej części:

1) naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) poprzez orzeczenie w zaskarżonej części w sposób nieuwzględniający oceny prawnej oraz wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1359/13 mimo wyników przeprowadzonego postępowania dowodowego odnoszących się do stwierdzenia braku dostępu do drogi publicznej nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących o nr działek [...] i [...] spowodowanego przedmiotową inwestycją;

2) istotne uchybienie art. 80 kpa mające wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji poprzez przyjętą ocenę zebranego materiału dowodowego polegającą na tym, że przedmiotowa inwestycja nie zmieniła sytuacji faktycznej i prawnej w zakresie zjazdów do działek skarżących o nr [...] i [...];

3) prawa materialnego art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie mimo ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie doszło do nieposzanowania występującego w obszarze oddziaływania inwestycji objętej projektem budowlanym i pozwoleniem dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na budowę autostrady płatnej [...][...] odcinek IV [...] uzasadnionego interesu poprzez pozbawienie ich dostępu do drogi publicznej –

- wnieśli o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

6. Skargę na decyzję GINB z dnia [...] lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; zarzucając decyzji naruszenie:

1) art. 146 § 1 kpa poprzez uchylenie w części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] podczas gdy organ nie ustalił czy spełniona, bądź też niespełniona jest przesłanka negatywna określona w tym przepisie uniemożliwiająca uchylenie decyzji ze względu na upływ czasu, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa; zarzut ten dotyczy także decyzji GINB z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...];

2) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. 2013 poz. 1409 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że GINB wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] działali z naruszeniem prawa, podczas gdy w istocie decyzje te były prawnie poprawne i obecne ich uchylenie – w zakresie dotyczącym ekranów akustycznych przy drodze krajowej nr [...] na odcinku wzdłuż działek nr [...] i [...], nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym –

- wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji.

7. W odpowiedzi na skargi GINB wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

8. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa.

9. Zaskarżoną decyzją, po ponownym rozpatrzeniu, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1359/13, GINB uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] marca 2010 r. i ostateczną decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz poprzedzającą ją własną decyzję z dnia [...] maja 2009 r. i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. – w zakresie dotyczącym ekranów akustycznych przy drodze krajowej nr [...] na odcinku wzdłuż działek nr ewid. [...] i [...] z uwagi na zaistnienie okoliczności wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i w zakresie tym – dotyczącym ekranów akustycznych – zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a w pozostałym zakresie wznowione postępowanie umorzył.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa.

10. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w wyroku sądu wojewódzkiego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Niniejsza sprawa była kilkakrotnie przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – wyroki z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1312/10, z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1056/12 oraz z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1359/13. Oceną prawą i wskazaniami co do dalszego toku postępowania wyrażonymi w tych wyrokach związany był zarówno organ administracji publicznej rozpatrujący sprawę, jak również Sąd kontrolujący wydaną decyzję.

Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym, ponieważ spełnione zostały przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Posiadanie przez skarżących przymiotu strony w sytuacji, gdy inwestycja objęta pozwoleniem na budowę oddziałuje na nieruchomość stanowiącą ich współwłasność nie budzi wątpliwości, jak również to, że skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Kwestie te były już przedmiotem oceny Sądu wojewódzkiego w przywołanych wyżej postępowaniach i oceną Sądu w tym zakresie związany jest również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Organ słusznie uznał i wyjaśnił, że obecnie sporna inwestycja nie koliduje w żaden sposób z inwestycją Zarządu Dróg Miejskich w [...] polegającą na rozbudowie fragmentu ul. [...] w [...] od [...] do granic administracyjnych miasta, wraz z infrastrukturą techniczną i inżynierską - ciąg drogi krajowej nr [...], pomimo że częściowo realizowane są na tych samych nieruchomościach. Organ powołał się również na porozumienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. zawarte pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, a Gminą Miasta [...] mające na celu ustalenie zasad współdziałania i koordynowania swych działań w taki sposób, aby nie zachodziła kolizja w toku realizacji obu inwestycji. Organ wskazał także na decyzje z dnia [...] grudnia 2010 r. zmieniającą decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz decyzję z tej samej daty zmieniającą decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. w zakresie zmiany geometrii trasy wraz z infrastrukturą techniczną w celu skomunikowania z autostradą [...] węzeł [...].

Wnioskodawcy kwestionowali w sprawie zgodność pozwolenia na budowę z decyzją środowiskową - w części dotyczącej ujęcia w projekcie budowlanym budowy pełnych ekranów akustycznych po obu stronach drogi krajowej nr [...] w wypadku, gdy wymagania decyzji dotyczą tylko strony południowej tej drogi.

GINB stwierdził, że zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1359/13, w toku postępowania ustalił, w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, że działki nr ew. [...] i [...] położone w miejscowości [...] znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem U2 o przeznaczeniu podstawowym: usługi komercyjne; działka nr ew. [...] powstała w wyniku podziału działki nr ew. [...], a działka nr ew. [...] z podziału działki nr ew. [...]; działki nr ew. [...] i [...] przylegały do skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą wojewódzką nr [...]. Utrzymanie i ochrona tego skrzyżowania należała do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., jak słusznie twierdził organ, wynika, że działki nr ew. [...] i [...] należące do skarżących, są oddzielone od objętego inwestycją fragmentu drogi krajowej nr [...] - działkami nr ewid. [...] i [...], wzdłuż których po stronie północnej zostały zaplanowane ekrany akustyczne. Kolejne decyzje zmieniające pierwotne pozwolenie na budowę nie wprowadziły zmian co do usytuowania ekranów akustycznych na ww. odcinku.

Słusznie organ uznał, że z projektu budowlanego nie wynika czy działki nr ew. [...] i [...] są skomunikowane z innymi drogami publicznymi niż droga krajowa nr [...] i droga wojewódzka [...]; z kopii mapy zasadniczej wynika, że nieruchomości te sąsiadują z innymi działkami nr ew. [...],[...], [...] i z działką nr ew. [...]. Wobec powyższego, mając także na uwadze zaprojektowane ekrany akustyczne wzdłuż działek nr ew. [...] i [...] położonych przy drodze krajowej nr [...], zasadnie organ stwierdził, że działki nr ew. [...] i [...] zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej.

Sąd podzielił również ocenę organu co do tego, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Jak trafnie wskazał organ, inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Niesporne jest także, że projekt budowlany będący przedmiotem wniosku jest zgodny z decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] na terenie województwa [...] przebiegającej przez gminę (...)[...].

Stosownie zaś do art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wg stanu prawnego na dzień 2 kwietnia 2008 r.), obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami należy biorąc pod uwagę okres jego użytkowania projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Z akt sprawy wynika, że działki nr ewid. [...] i [...] przylegające bezpośrednio do fragmentu objętej inwestycją drogi krajowej nr [...], były przedmiotem negocjacji dotyczących ich nabycia przez Agencję Budowy i Eksploatacji Autostrad Oddział Terenowy w [...]; poprzednia właścicielka działek nr ew. [...] i [...] – P. S., pismem z dnia [...] października 1998 r. wystąpiła do Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad Oddział Terenowy w [...] z oświadczeniem, że wyrazi zgodę na sprzedaż działek nr ew. [...] i [...] pod warunkiem zapewnienia dojazdu do działek nr ew. [...] i [...] z uwagi na fakt, że ich podział i powstanie działek nr ew. [...] i [...] pozbawia działki nr ew. [...] i [...] dostępu do drogi publicznej. Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad Oddział Terenowy w [...] w odpowiedzi na ww. wystąpienie udzieliła informacji, że działki nr ew. [...] i [...] będą posiadały bezpośrednie dojazdy oraz że obecnie nieruchomość posiada dwa odrębne zjazdy m.in. z drogi krajowej nr [...][...] i takie same zjazdy zostały zaprojektowane do nowopowstałych działek. Organ wyjaśnił również, że zgodnie z wytycznymi Sądu ustalił, że dla działek nr ew. [...] i [...], z podziału których powstały działki nr ew. [...] i [...] nie uzyskano pozwolenia na budowę zjazdów.

Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Z powyższego wynik, że należy odróżnić zjazd o charakterze faktycznym (istniejący bez uzyskania zezwolenia na jego lokalizację i budowę) od zjazdu o charakterze prawnym, tj. gdy właściciel działki uzyskał zgodę właściwego zarządcy drogi na jego lokalizację a następnie zgodę na jego budowę. Obowiązek uzyskania zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a następnie na jego budowę wynika z art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Sąd podzielił stanowisko organu, że w świetle powyższych ustaleń, właściciele działek nr ewid. [...] i [...] nie posiadali w dacie wydania pozwolenia na budowę spornej inwestycji zjazdu o charakterze prawnym.

Zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia "Wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym: Budowa ekranów akustycznych w miejscach, które podlegają ochronie", m.in. na drodze krajowej nr [...] od strony południowej o długości 2500 m i wysokości 3,5 m. W projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. zaplanowano ekrany akustyczne po przeciwnej - północnej stronie drogi krajowej nr [...]. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Słusznie organ uznał, że skoro właściciele nieruchomości nie posiadali przed przebudową drogi zjazdów o charakterze prawnym to zarządca drogi nie miał obowiązku zaprojektować i wybudować zjazdów. Jednak inwestor będący jednocześnie zarządcą drogi winien mieć na uwadze położenie tych działek oraz fakt, że nie posiadały one innego dostępu (w tym pośredniego) do drogi publicznej niż droga krajowa nr [...]. Mając na uwadze usytuowanie działek nr ew. [...] i [...] względem sąsiednich działek oraz względem drogi krajowej nr [...], wzdłuż której zaprojektowano ekrany akustyczne po stronie północnej zamiast jak być powinno po stronie południowej, stwierdzić należy, że nieruchomości te w wyniku zaplanowanej inwestycji wzdłuż drogi krajowej nr [...], zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej. Inwestor winien więc w tym przypadku mieć na względzie treść art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Organ podniósł, że Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1359/13, wskazał, że jeśli przeprowadzony został podział geodezyjny nieruchomości mającej przed budową czy przebudową dostęp do drogi publicznej i gdy w wyniku tego podziału geodezyjnego przeprowadzonego w celu zajęcia pod budowę czy przebudowę drogi pozostała część tej nieruchomości utraciła dostęp do drogi publicznej, to po stronie zarządcy drogi powstaje obowiązek zapewnienia dostępu do drogi tej części nieruchomości, która utraciła dostęp do drogi.

Słusznie organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że zarządca drogi krajowej nr [...] odmówił współwłaścicielom działki nr ew. [...] i [...] wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działek nr ew. [...] i [...] w ciągu projektowanego chodnika w miejscowości [...]. Zgodnie bowiem z załącznikiem nr 2, poz. 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia dróg krajowych m.in. w województwie [...] droga nr [...][...], powiat [...], gmina [...] nadal posiada status drogi krajowej, natomiast zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, drogi krajowe posiadają klasę A, S, GP i wyjątkowo G., a § 113 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. na drogach klasy A, S i GP dopuszcza sytuowanie zjazdów. Słusznie więc organ uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] narusza także art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokumenty te inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę, co wynika z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Stosownie zaś do art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tej ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, oraz zgodność projektu zagospodarowania działki łub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie inwestor złożył wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - zgodne ze wzorem zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r., czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b tej ustawy, oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 tej ustawy.

Sporna inwestycja została poprzedzona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] na terenie województwa [...] oraz decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady [...][...], km [...]. Inwestor uzyskał także decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady [...][...].

Tak więc słusznie organ uznał, że wobec stwierdzonych naruszeń należało uchylić w całości decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. i uchylić ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz poprzedzającą ją własną decyzję z dnia [...] maja 2009 r. i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w zakresie dotyczącym ekranów akustycznych przy drodze krajowej nr [...] na odcinku wzdłuż działek nr ew. [...] i [...], z uwagi na zaistnienie okoliczności wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, oraz odmówić w powyższym w zakresie dotyczącym ekranów akustycznych przy drodze krajowej nr [...] na odcinku wzdłuż działek nr ew. [...] i [...] zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zaś w pozostałej części umorzyć postępowanie wszczęte postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r.

Nie budzi wątpliwości, że sporne przedsięwzięcie jest inwestycją liniową. Zgodnie z orzecznictwem sądowo – administracyjnym (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 stycznia 2006 r. II OSK 364/05), które niniejszy skład orzekający podziela w zupełności, w przypadku inwestycji liniowych zakres postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy, a decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się do interesu prawnego składającego wniosek o wznowienie postępowania. Tak więc w niniejszej sprawie z uwagi na interes prawny wnioskodawców – J. M., M. S. i W. C., zakres postępowania został ograniczony do działek nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości [...]. Słusznie więc organ uznał, że postępowanie wznowione postanowieniem GINB z dnia [...] stycznia 2010 r. w pozostałym zakresie należało umorzyć.

Stwierdzić również należy, że organ nie naruszył art. 153 ppsa, stosując się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Sądu, poprzedzającym zaskarżoną decyzję.

11. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skarg stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skargach, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.