Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 507/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2008-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 87 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca ), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. sprawy ze skargi D.J.-T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2007 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania A. i K. małżonków M., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy z dnia 1 marca 2007 r., znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz dwóch budynków gospodarczych (garaży) na działkach wydzielonych z działki nr ewid. 53, położonej w miejscowości K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku D. J.-T. decyzją Nr [...] z dnia 1 marca 2007 r., znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz dwóch budynków gospodarczych (garaży) na działkach wydzielonych z działki nr ewid. 53 w K. Organ pierwszej instancji podkreślił, iż na terenie obejmującym działkę inwestorską brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, iż wnioskowana inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Organ ten stwierdził, że zgłoszone we wniosku zamierzenie, obejmujące realizację budowie dwóch budynków mieszkalnych i dwóch budynków gospodarczych na działkach wydzielonych z działki nr ewid. 53, spełnia przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sąsiedztwie działki, w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co pozwoliło na przeprowadzenie analizy funkcji, cech zabudowy oraz ustalenia warunków architektoniczno-urbanistycznych. Organ wskazał, iż planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich i warunków ochrony środowiska.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i K. małżonkowie M. wskazując, iż podczas grodzenia własnej działki nr ewid. 71/2 odsunęli ogrodzenie od granicy wszystkich sąsiadujących działek (w tym również od działki D. J.-T.) od 0,5 do 1 m. Odwołujący się podnieśli również, iż wkrótce planują całkowitą wymianę ogrodzenia i jego posadowienie przy granicach sąsiadujących działek, w miejscach wyznaczonych przez geodetę wytyczającego położenie działki nr 71/2 oraz m.in. działki nr 71/1 należącej do wnioskodawczyni. Tym samym, zdaniem odwołujących się, działka nr 71/1 osiągnie swoją właściwą szerokość, która nie będzie miała wystarczających parametrów jako droga dojazdowa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzję Wójta Gminy z dnia 1 marca 2007 r., znak: [...] i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi wskazało, że decyzja ta narusza art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż jest ona sprzeczna z przepisami odrębnymi. W świetle bowiem art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zmiana przeznaczenia działki nr 53 w K. wymagała uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, a organ pierwszej instancji takiej zgody nie uzyskał.

Kolegium podkreśliło także, iż brak jest przepisów prawa, które dopuszczałyby możliwość dokonania podziału omawianej działki w celu wydzielenia dwóch odrębnych działek w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak to uczynił organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 1 marca 2007 r. Postępowanie podziałowe jest postępowaniem odrębnym i nie mają do niego zastosowania przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy działkę nr 53 w K. należy traktować jako jedną nieruchomość, bez możliwości wydzielenia w toczącym się postępowaniu administracyjnym odrębnych działek dla celów lokalizacji dwóch obiektów budowlanych.

Organ odwoławczy stwierdził również, że organ pierwszej instancji powinien w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu przeanalizować ponownie, czy działka nr ewid. 53, przeznaczona pod inwestycję faktycznie posiada dostęp do drogi publicznej przez działkę nr 71/1 (droga) zgodnie z wymaganiami obowiązującymi w tym zakresie przepisów prawa.

Skargę do sądu administracyjnego wniosła D. J.-T., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej K. naruszyło, określoną w art. 10 k.p.a., zasadę wysłuchania stron, gdyż decyzja została wydana w dniu 30 kwietnia 2007 r., a w tym samym dniu o godz. 11:30 strona złożyła w ustawowym terminie w organie wyjaśnienia co do wymiarów działki nr ewid. 71/2.

Strona skarżąca podkreśliła, że w decyzji poprawiono datę jej wydania oraz mylnie wskazano, że małżonkowie M. podczas grodzenia własnej działki nr ewid. 71/2 odsunęli ogrodzenie od granicy wszystkich sąsiednich działek (w tym również od działek skarżącej) od 0,5 do 10 m, podczas, gdy powinno być od 0,5 do 1 m. Skarżąca podniosła również, iż zgodnie z art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami podział działki nr 53 był możliwy w decyzji o warunkach zabudowy, a grunty objęte terenem tej działki nie wymagały uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Zdaniem skarżącej decyzja organu pierwszej instancji z dnia 1 marca 2007 r. została wydana zgodnie z przepisami, ponieważ dostęp do drogi publicznej przez grunty stanowiące własność strony wynosi przy wylocie 12 m, a w dalszym odcinku nie mniej niż 4 m, na podstawie wyrysu geodezyjnego będącego dokumentem w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że zaskarżona decyzja uwzględnia treść pisma strony z dnia 30 kwietnia 2007 r., choć pismo to nie miało wpływu na podjęte przez Kolegium rozstrzygnięcie. Konieczność poprawienia zaskarżonej decyzji wynikała, jak podniósł organ, z oczywistej omyłki pisarskiej, podobnie jak nadal występujący w decyzji błąd dotyczący odległości ogrodzenia znajdującego się na działce małżonków M. od granicy innych działek – odległość ta powinna wynosić od 0,5 do 1 m

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, do czego uprawniony jest w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zatem zarzutów skargi nie można uznać za prawnie uzasadnione.

Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo ustalił stan faktyczny i ocenił zgromadzone w sprawie dowody.

Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa"), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Postępowanie administracyjne w sprawie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego (a do takich właśnie należy inwestycja rozpatrywana w niniejszej sprawie) regulują przepisy art. 59-67 ustawy. Na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie, w szczególności w sytuacji, gdy decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepisami odrębnymi w rozumieniu powołanego art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy są w szczególności przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W myśl art. 93 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji), podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Przepis ten nie pozwala na ustalanie podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie, jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, przepisy powołanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 22 września 2004 r., ogłoszonym w Dz.U. z 1997 r. Nr 115, poz. 7141 oraz Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), przewidywały możliwość dokonania podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 94 ust. 1 tej ustawy, o ile ustalenia planu miejscowego nie zawierały szczegółowych zasad podziału nieruchomości. Przepis ten został jednak zmieniony przez ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie w dniu 22 września 2004 r. i obecnie nie daje podstaw do orzekania o podziale nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy.

Oznacza to, iż niedopuszczalne było rozstrzyganie przez organ pierwszej instancji o podziale nieruchomości ani o warunkach podziału nieruchomości w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu odwoławczego, iż decyzja Wójta Gminy z dnia 1 marca 2007 r., znak: [...], ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz dwóch budynków gospodarczych (garaży) na działkach wydzielonych z działki nr ewid. 53 w K., które nie zostały jeszcze ewidencyjnie wyodrębnione, narusza prawo.

Zasadnie również organ drugiej instancji wskazał, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji uzasadniają przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), które stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, z jakimi winna być zgodna decyzja o warunkach zabudowy.

W myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, to jest obecnie ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, stosownie do art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 18 i art. 23 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548).

Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr ewid. 53 w miejscowości K. obejmuje grunty rolne w klasie R II o łącznej powierzchni 0,55 ha (k.2 akt administracyjnych). Skoro brak jest przepisów prawa, które pozwalałyby na dokonanie podziału omawianej działki w decyzji o warunkach zabudowy, to działkę tę należy traktować jako jedną nieruchomość. Oznacza to, iż w świetle powołanego art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w celu przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych, które obejmuje działka nr 53 w K., może być konieczna uprzednia zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W aktach administracyjnych sprawy brak jest ustaleń w tym zakresie.

Należy również podnieść, iż nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mogą być zapisy nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że dla terenu, na którym znajduje się działka o nr ewid. 53 w K., brak jest planu miejscowego. Dotychczasowy plan miejscowy utracił bowiem moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy, a nowy, co Sądowi jest wiadomo z urzędu, jest dopiero w fazie opracowywania. W takiej sytuacji nie można pominąć treści ustaleń poprzednio obowiązującego planu miejscowego, zgodnie z którym teren realizacji inwestycji znajduje się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem mieszkalnictwa jednorodzinnego i usług. Zapis ten nie wyjaśnia jednak w sposób nie budzący wątpliwości, czy teren wskazany pod realizację inwestycji uzyskał zgodę na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze, gdyż zabudowę zagrodową można realizować także na gruntach rolnych.

W ocenie Sądu brak jest również, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, podstaw do uznania, iż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania gwarantujące stronie prawo do czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności określoną w art. 10 k.p.a., zasadę wysłuchania stron. Sąd nie dopatrzył się także z urzędu innych naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy ani naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i skargę, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw prawnych, oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).