Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 702/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Sygn. akt VI SA/Wa 702/04   W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 lutego2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2005r. sprawy ze skargi Z. [...] w G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...]

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - po rozpoznaniu wniosku Z. [...] w G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2003 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych położonych na terenie wsi R., gmina G. - umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie.

Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia 12 września 2003 r. Wójt Gminy G. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy IIIa o powierzchni 7,23 ha, położonych na terenie wsi R., gmina G.. W uzasadnieniu organ ten wskazał, iż działki objęte wnioskiem przeznaczone są w projekcie planu miejscowego na centrum handlowo-usługowe z obiektami handlowymi, lokale gastronomiczne, stację paliwową, parking oraz niezbędną infrastrukturę techniczną i komunikacyjną. Lokalizacja tych obiektów - zdaniem Wójta Gminy - wynikła z dogodnego położenia terenu względem miasta G. oraz łatwości skomunikowania z drogą krajową nr [...], z powiatem oraz dalszym otoczeniem.

Pismem z dnia 22 października 2003 r. skierowanym do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skarżąca organizacja społeczna Z. w G. wniosła protest przeciwko zamierzeniom Wójta Gminy G., zarzucając temu organowi naruszenie obowiązującego prawa w zakresie ochrony środowiska, w tym w szczególności ochrony gruntów rolnych. Zdaniem skarżącej organizacji zamierzenia Wójta Gminy G. doprowadzą do przeznaczenia cennej, wysokiej klasy ziemi rolniczej na cele nie mające nic wspólnego z rolnictwem, co spowoduje bezpowrotne zniszczenie tych gruntów rolnych. Zdaniem skarżącej organizacji brak jest również merytorycznego uzasadnienia dla przeznaczenia gruntów ornych klasy IIIa pod lokalizację tak wielkiego kompleksu handlowo-usługowego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - działając na podstawie przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochroni gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78 ze zm.) i art. 104 k.p.a. - wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze w/w gruntów rolnych położonych na terenie wsi R., gmina G.. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że przeznaczenie wspomnianych gruntów rolnych na cele nierolnicze nie spowoduje w istotny sposób naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a przyczyni się do uporządkowania zabudowy na wskazanym we wniosku terenie.

W dniu 1 grudnia 2003 r. środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Ministra z dnia [...] listopada 2003 r. złożyła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi organizacja społeczna Z. w G.. W uzasadnieniu skarżąca organizacja podniosła, iż w wydanej decyzji Minister nie ustosunkował się do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych wynikających z pisma skarżącej organizacji z dnia 22 października 2003 r.

W wyniku rozpoznania w/w środka zaskarżenia wniesionego przez Z. w G., decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż Z. w G. nie miało legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2003 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych położonych na terenie wsi R., gmina G., albowiem nie ma ono przymiotu strony w tym postępowaniu, z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Według Ministra skarżąca organizacja społeczna nie ma do tych gruntów żadnych uprawnień, albowiem grunty te nie są jej własnością. Zdaniem Ministra wskazany natomiast przez tą organizację interes faktyczny nie pozwalana - w świetle przepisu art. 28 k.p.a. - do uznania Z. za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele. Według organu brak jest więc podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego.

W dniu 17 marca 2004 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], wniosły wspólnie trzy organizacje społeczne - w tym m.in. skarżące Z. Zarzucając zaskarżonej decyzji Ministra naruszenie przepisu art. 29 k.p.a. w zw. z art. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. Nr ...., poz. ..... ze zm.), skarżąca organizacja wniosła o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2003 r. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że umarzając postępowanie odwoławcze z uwagi na jego bezprzedmiotowość - organ naruszył art. 10 ustawy - Prawo ochrony środowiska, albowiem przepis ten daje legitymację do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w sprawie m.in. wydania decyzji z zakresu ochrony środowiska oraz projektu studium i planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej organizacji art. 10 Prawa ochrony środowiska jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Powołując się na poglądy doktryny - skarżąca organizacja wskazała, że użycie w przepisie art. 10 ustawy - Prawo ochrony środowiska określenia "każdy" oznacza, że prawo uczestniczenia w postępowaniach wymienionych w tym artykule przysługuje każdemu obywatelowi (podmiotowi), bez potrzeby wykazania się jakimś szczególnym warunkiem. W ocenie strony skarżącej z uwagi na fakt, iż zaskarżone decyzje Ministra dotyczą spraw związanych z ochroną środowiska oraz projektowaniem studium i planu zagospodarowania przestrzennego - brak było podstawy prawnej do umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na niewykazanie przez skarżącą organizację społeczną interesu prawnego. Strona skarżąca podtrzymała również swoje dotychczasowe zarzuty dotyczące decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2003 r., jako decyzji wydanej z naruszeniem przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Z. w G. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2004 r., nie narusza prawa.

Przedmiotowa decyzja Ministra nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności wskazanego przez stronę skarżącą przepisu art. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a przede wszystkim art. 138 k.p.a. w zw. z art. 28 i art. 29 k.p.a., a ponadto przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Według przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Będzie miało to miejsce wtedy, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Wypełnia to przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego.

Zdaniem Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając w dniu [...] lutego 2004 r. zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, prawidłowo uznał, że skarżąca organizacja nie jest stroną postępowania administracyjnego dotyczącego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele.

W ocenie Sądu skarżąca organizacja nie może wywodzić swojego prawa strony w omawianym postępowaniu administracyjnym z przepisu art. 10 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Przepis ten stanowi, że każdy w przypadkach określonych w ustawie ma prawo uczestniczenia w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z zakresu ochrony środowiska lub przyjęcia projektu polityki, strategii, planu lub programu rozwoju i restrukturyzacji oraz projektu studium i planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nie daje wprawdzie odpowiedzi na pytanie, o jakich to "przypadkach określonych w ustawie" jest mowa, czyli do jakich procesów decyzyjnych ma on zastosowanie, niemniej w świetle ustawy stwierdzić należy, iż prawo uczestniczenia w postępowaniu, o którym mowa w art. 10 dotyczy następujących procedur decyzyjnych: - opracowywanie polityk, strategii, planów i programów wymagających postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, - podejmowanie rozstrzygnięć wymagających wykonania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 53 ustawy), wydawania zintegrowanych pozwoleń ekologicznych (art. 218), czy też opracowywania zewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego związanego z ryzykiem awarii przemysłowych (art. 265 ust. 6). Przepis art. 10 ustawy - Prawo ochrony środowiska nie daje natomiast podstawy do jego zastosowania w przypadku wydawania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozstrzygnięć w zakresie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zdaniem Sądu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze należy doszukiwać się na gruncie postanowień przepisu art. 28 k.p.a.

W niniejszej sprawie organ administracji uznał, iż po stronie skarżącej organizacji społecznej brak jest przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwagi na brak wykazania interesu prawnego.

Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając legalność zaskarżonych decyzji zobowiązany był przede wszystkim ustalić, czy organ administracji wydający przedmiotowe decyzje nie uchybił powołanemu przepisowi postępowania administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu k.p.a., to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, NSA przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zdaniem NSA od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel (bądź inny podmiot) wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak również: /w:/ wyr. NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, niepublik.). Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie /w:/ wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cyt. tam orzecznictwo i literatura). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc - zdaniem Sądu, ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

W ocenie Sądu skarżące Z. w G. nie wykazało w niniejszym postępowaniu, iż służy mu wspomniany interes, albowiem organizacja ta nie wskazała normy prawa, z której dla strony skarżącej wynikałyby bezpośrednio określone prawa lub obowiązki.

Ponadto należy podnieść, iż zgodnie z przepisem art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby może wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania oraz żądaniem dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu. Skuteczność prawna żądania organizacji społecznej jest uzależniona od wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: żądanie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. W razie gdy organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji, ma ona prawa strony, a zatem również ma prawo do wniesienia odwołania, gdyż uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (vide: art. 31 § 3 k.p.a.) Jeżeli ta organizacja nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania (tak np. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 565).

Skarżąca organizacja społeczna nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji, a więc również z tego tytułu nie miała możliwości uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wyrażenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy IIIa o powierzchni 7,23 ha, położonych na terenie wsi R., gmina G..

Należy podnieść, iż w niniejszej sprawie skarżąca organizacja społeczna nie spełnia żadnej z przesłanek koniecznych do uznania ją za stronę, albowiem nie uczestniczyła ona w pierwszoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym na prawach strony (vide: art. 31 k.p.a.), jak również nie wykazała, iż przysługuje jej interes prawny w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.