Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1124/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi E. C. i K. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. C. kwotę 500 (pięćset) złotych, zaś na rzecz K.C. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej jako k.p.a., oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca. 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej jako: Prawo budowlane, po ponownym rozpatrzeniu odwołania K. i E. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2011 r., Nr [...], w przedmiocie nakazania odwołującym się wykonania rozbiórki budynku gospodarczego dwukondygnacyjnego o powierzchni zabudowy ok 45m2, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w m. S. gmina C., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja powyższa zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], dalej jako: PINB w [...], decyzją z dnia [...] września 2011 r., Nr [...], na podstawie m.in. art. 48 ust. 1 i art. 52 Prawa budowlanego, nakazał K. i E. C. rozbiórkę budynku gospodarczego dwukondygnacyjnego o powierzchni zabudowy ok. 45 m2 wybudowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości S. gmina C.

W uzasadnieniu decyzji PINB w [...]podał, że w dniu [...] września 2009 r. przeprowadził oględziny działki nr ew. [...] w S. gm. C., podczas których stwierdzono, że na ww. działce wybudowano budynek o powierzchni 45 m2 .

Z dokumentacji przedstawionej podczas oględzin ustalono, że inwestor dokonał zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę dla budynku o powierzchni 35 m2 w istniejącym siedlisku rolniczym (zgłoszenie dokonane w Urzędzie Gminy C. w dniu 14 sierpnia 2002 r.), a następnie dokonał zgłoszenia dobudowy do tego budynku następnego obiektu o powierzchni 10 m2 (zgłoszenie przyjęte przez Starostę [...] w dniu [...] marca 2004 r.).

Organ I instancji zaznaczył, że w toku postępowania ustalono, że ani w Urzędzie Gminy C., ani w Starostwie [...] nie odnaleziono akt dotyczących ww. zgłoszeń. Inwestor poza dokumentami potwierdzającymi złożenie zgłoszeń, nie posiada również pełnej dokumentacji dotyczącej tych zgłoszeń.

Z uwagi na powyższe, organ I instancji w dniu [...]marca 2010 r. wydał decyzję nr [...], którą nakazał K. i E. C.rozbiórkę spornego obiektu.

W wyniku zaskarżenia ww. decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ I instancji rozpatrując sprawę ustalił, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla nieruchomości, na której wybudowano sporny obiekt, działka nr ew. [...] w miejscowości S. gm. C. przeznaczona jest w całości pod tereny rolne, lecz w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się formowanie nowej zabudowy zagrodowej przy spełnieniu warunków określonych w tym planie.

W dniu 26 listopada 2010 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadzili oględziny nieruchomości, podczas których ustalono, że istniejący sporny budynek ma powierzchnię ok. 45 m2 zabudowy, kryty jest blachodachówką. Wewnątrz istnieje aneks kuchenny, łazienka z ustępem, z którego odpływ podłączono do istniejącego szamba. Ustalono, że odpowiada to funkcji mieszkalnej budynku. Budynek usytuowano w odległości 1,5 m od ogrodzenia z działką sąsiednią, a w ścianie zwróconej w stronę tego ogrodzenia wykonano otwór okienny o wymiarach 49,5 x 55,5 cm. Ponadto ustalono, iż szerokość działki inwestora jest większa niż 16 m.

Mając powyższe na względzie PINB w [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust 1 Prawa budowlanego, nakazał K. i E. C. rozbiórkę budynku gospodarczego dwukondygnacyjnego o powierzchni zabudowy ok. 45 m2 wybudowanego na działce nr ew. [...] w S. gmina C.

Organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie sprawę uwzględnił treść uzasadnienia organu odwoławczego oraz tekst miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości, na której istnieje przedmiotowy budynek. W toku postępowania wyjaśniającego ustalił, że działka sąsiednia o nr ew. [...]w S., z którą graniczy zabudowana nieruchomość C. w części przy istniejącym budynku w rejestrze gruntów stanowi grunty orne RV.

Na podstawie oświadczeń świadków oraz samych inwestorów ustalił także, że budowę budynku rozpoczęto w 2002 r., a wszystkie prace, w tym wykończeniowe, zakończono w 2009 r.

W dniu 7 czerwca 2011 r. przedstawiciele organu I instancji dokonali ponownych oględzin nieruchomości, podczas których ustalił, iż sąsiednia nieruchomość jest zabudowana budynkiem, który obecnie jest rozbierany w związku z podtopieniami, które miały miejsce w 2010 r. Organ stwierdził również, że budynek harmonizuje się z otoczeniem, a nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do ulicy P., która jest drogą gminną. Dach główny budynku nachylony jest pod kątem 30º, natomiast część jednospadowa dachu nad dobudowaną częścią budynku nachylona jest pod kątem 15 º.

Organ I instancji podał, że na podstawie rejestru gruntów dla gminy C., jak również na podstawie oświadczenia Państwa C. z dnia 2 czerwca 2011 r. ustalono, że inwestor posiada jedną nieruchomość o pow. 0,13 ha w tym grunty orne 0,07 ha oraz tereny mieszkaniowe 0,06 ha. Innych nieruchomości na terenie gminy C. inwestor nie posiada.

Zdaniem organu I instancji brak posiadania przez inwestorów wymaganego przepisami gospodarstwa rolnego na terenie gminy C. o powierzchni min. 1 ha oraz nachylenie jednej z połaci dachu pod kątem 15º niezgodne jest z obecnie obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy C. nr [...]z dnia [...] grudnia 2003 r. ( Dz. U. Województwa [...] nr [...] poz. [...]).

Organ I instancji podkreślił, że powyższe ustalenia nie pozwalają zastosować przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, który daje możliwość przedłożenia dokumentów celem legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, gdyż, przedmiotowa budowa nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że obiekt o łącznej powierzchni ok. 45 m2, a więc przekraczający swoją powierzchnię 35 m2 zabudowy, nie podlega zgłoszeniu robót niewymagających pozwolenia na budowę. Na realizację takiego obiektu inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ wyjaśnił jednak, że obowiązujące przepisy nie przewidują formy unieważnienia zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę.

Poza tym organ powiatowy zauważył, iż ww. zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę przewidywały budowę dwóch obiektów jeden o pow. 35 m2, drugi zaś jak wynika z kopii zgłoszenia o pow. 10 m2 z dachem płaskim krytym papą.

Organ stwierdził, że inwestor realizując sporny budynek o pow. ok. 45 m2 nie dopełnił obowiązku wynikającego z przepisów ustawy Prawa budowlanego, gdyż wybudowany obiekt jest zupełnie inny i znacząco różni się od obiektów, które opisane były w zgłoszeniach.

W świetle powyższe, organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do legalizacji spornego obiektu, dlatego też na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał jego rozbiórkę.

Po rozpatrzeniu odwołania K. i E. C. od ww. decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy po przeanalizowaniu akt sprawy uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i powtórzył argumentację zawarta w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu stopnia powiatowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła E. C. i K. C.

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 205/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, art. 77 w zw. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji także z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ust 1 Prawa budowlanego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu postępowanie, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, było obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organ orzekający w sprawie nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia.

Co prawda organ prowadzący postępowanie ustalił, iż inwestor dokonał zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę dla budynku o powierzchni 35 m² w istniejącym siedlisku rolniczym (zgłoszenie dokonane w Urzędzie Gminy C. w dniu 14 sierpnia 2002 r.), a następnie dokonał zgłoszenia dobudowy do tego budynku następnego obiektu o powierzchni 10 m ² (zgłoszenie przyjęte przez Starostę [...] w dniu 18 marca 2004 r.) jednak z informacji tej nie wyciągnął prawidłowego wniosku co do oceny kontrolowanego obiektu budowlanego w kontekście jego zgodności z przepisami Prawa budowlanego.

Przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające, w tym przede wszystkim dowód z oględzin przedmiotowej zabudowy, nie doprowadziły do wyjaśnienia kwestii w sprawie zasadniczej, tj. czy inwestor wybudował jeden obiekt budowlany odbiegający istotnie od warunków obu dokonanych zgłoszeń czy też zrealizował zamierzenia objęte zgłoszeniem, z których drugie z marca 2004r. zakładało dobudowę do istniejącego budynku kolejnego obiektu o pow.10 m2.

Z twierdzeń skarżących - niezweryfikowanych przez organy z naruszeniem art. 7 i 77 oraz 80 k.p.a., wynika, iż najpierw w 2002 r. zrealizowali budowę budynku na podstawie zgłoszenia o powierzchni około 35 m2 a następnie w 2004 r. dobudowali do niego pomieszczenie gospodarcze o powierzchni 10 m2 na podstawie zgłoszenia z 2004r. Oba obiekty nie są ze sobą wewnętrznie połączone, pełnią też odmienne funkcje, bowiem pomieszczenie o pow. 10 m2 służy do przechowywania narzędzi ogrodniczych oraz wbrew twierdzeniom organów (dokumentacja fotograficzna) nie został nadbudowany sprzecznie z warunkami zgłoszenia.

Jak wskazał Sąd wobec dokonanego przez inwestora zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych organ przyjmujący zgłoszenie powinien ewentualnie wezwać inwestora do ściślejszego przedstawienia zamierzenia budowlanego lub wnieść sprzeciw, jeżeli roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę. W razie braku takiej reakcji organu zastosowanie powinny znaleźć w razie potrzeby art. 50 i 51 Prawa budowlanego, lecz nie art. 48 tej ustawy. Ten tryb postępowania winien mieć także zastosowanie w sytuacji stwierdzenia przez organ wykonania robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od rozwiązań przewidzianych w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy korzystając z kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a. miał dokonać stosownych ustaleń faktycznych pozwalających na prawidłową ocenę dokonanej przez skarżących zabudowy na działce nr ew. [...] miejscowości S. gmina C. i uwzględniając powyższe rozważania Sądu określić tryb postępowania mający na celu usuniecie stwierdzonych naruszeń.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca. 1994 r. ustawy - Prawo budowlane, po ponownym rozpatrzeniu odwołania K. i E. C. od decyzji PINB w [...]z dnia [...] września 2011 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powołując się na dokonaną w dniu 1 marca 2013 r. kontrolę wskazał, iż inwestor wybudował dwa budynki ocieplone styropianem o grubości 10 cm. Okna wykonane z PCV, stolarka okienna drewniana, w oknach rolety. Dach kryty blachą strop drewniany, poddasze ocieplone wełną mineralną. Na parterze budynku pierwszego mieści się kuchenka, łazienka, pokój z wejściem na poddasze, garaż oraz zadaszenie nad wejściem wsparte na słupie drewnianym. W drugim budynku znajduje się pomieszczenie gospodarcze i pomieszczenie, w którym znajduje się podgrzewacz wody i umywalka. Na poddaszu jest jedno pomieszczenie z dwoma oknami w szczytach. Poddasze jest tylko nad pierwszym budynkiem. Budynki pełnią funkcję rekreacyjną oraz gospodarczo techniczną. Budynki są nieogrzewane. Budynki nie są ze sobą wewnętrznie połączone. Ustalono także, że najpierw został wybudowany pierwszy budynek, a potem drugi o funkcji gospodarczej o wymiarach 13,98 m2 razem z ociepleniem.

Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor wybudował dwa budynki: jeden o funkcji mieszkalnej (rekreacyjnej) i drugi budynek gospodarczy. Z uwagi na fakt, że inwestor dokonał zgłoszenia w obu przypadkach budowy budynków gospodarczych (co przynajmniej w części nie odpowiada stanowi faktycznemu), należy przeprowadzić dwa odrębne postępowania administracyjne. Zgłoszenia zamiaru budowy obejmowały budowę budynków gospodarczych o wym. 35 m2 i 10 m2, zatem organ powiatowy winien prowadzić dwa odrębne postępowania - jedno w stosunku do budynku rekreacyjnego, zaś drugie w stosunku do obiektu gospodarczego. Odnosząc się do postępowania prowadzonego w sprawie budynku rekreacyjnego, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji winien rozważyć prowadzenie go na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ inwestor znacznie przekroczył zakres zgłoszenia i wybudował inny obiekt niż określony w tym zgłoszeniu. Ponadto na budowę budynku mieszkalnego (do jakich zalicza się również budynek rekreacyjny) wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę wydana przez właściwy organ architektoniczno-budowlany a co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Natomiast w postępowaniu administracyjnym dotyczącym budynku gospodarczego organ powiatowy winien wziąć pod uwagę przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, gdyż wymiary wybudowanego budynku gospodarczego nie zgadzają się z wymiarami podanymi w zgłoszeniu zamiaru jego budowy.

Następnie organ przytoczył treść art. 62 k.p.a. warunkującego dopuszczalność połączenia i rozpatrzenia kilku spraw administracyjnych w jednym postępowaniu. Wskazał, iż musi zostać zachowana tożsamość łączonych spraw pod względem przedmiotowym, na którą składa się treść żądania uprawnienia lub treść obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny.

Z tego też względu uchylił zaskarżoną decyzję PINB w [...] dnia [...]września 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji ze wskazaniem umorzenia postępowania administracyjnego przez organ powiatowy i wszczęcia postępowań zgodnie z powyższymi wskazaniami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższa decyzje złożyli E. C. i K.C.

Decyzji tej zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w z zw. z art. 136 k.p.a. poprzez uchylenie przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji gdy w przedmiotowym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania na podstawie art. 136 k.p.a. stosownych ustaleń faktycznych pozwalających na prawidłową ocenę dokonanej przez Skarżących zabudowy, a w konsekwencji istniały podstawy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie przez organ odwoławczy,

2) podanie nieprawdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do ustaleń dokonanych w trakcie kontroli w dniu 1 marca 2013 r., poprzez wskazanie w opisie budynków, iż:

a) "Okna wykonane z PCV, stolarka okienna drewniana, ..." ,

b) "Na parterze budynku pierwszego mieści się ... garaż ..." ,

c) "... drugi o funkcji gospodarczej o wymiarach 13,98 m2 razem z ociepleniem."

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż ustawowym warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, a ponadto gdy stwierdzony przez organ odwoławczy zakres postępowania dowodowego przekracza uprawnienia dowodowe tego organu wyznaczone w art. 136 k.p.a.

Skarżący kwestionują wydanie decyzji kasacyjnej, bowiem sprawa mogła zostać dostatecznie wyjaśniona przed organem odwoławczym, który to powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy, pomimo że zgromadzony materiał dowodowy oraz dyspozycja art. 136 k.p.a. na to pozwalały.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W dniu 27 czerwca 2013 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżących, stanowiące uzupełnienie skargi.

W ww. piśmie skarżący podnieśli dodatkowo zarzut bezprawnego działania organu pierwszej instancji. Wskazali, iż PINB w [...]jeszcze przed uprawomocnieniem się zaskarżonej decyzji w dniu [...] kwietnia 2013 r. wydał decyzję nr [...], od której skarżący odwołali się. Pomimo wydania ww. decyzji nr [...]przed uprawomocnieniem się decyzji organu II instancji, PINB w [...]nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. organ odwoławczy zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze, do czasu zakończenia postępowania przed tut. Sądem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

Na wstępie przypomnieć należy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego na organie odwoławczym obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji.

Tylko zaś w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchylając zaskarżoną decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji. Jak natomiast stanowi art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przechodząc do przesłanek zastosowania dyspozycji przepisu art. 138 w art. 138 § 2 k.p.a. wskazać należy, że użycie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1597/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 205/12, wskazał, że organ zobowiązany był ustalić, czy inwestor wybudował jeden obiekt budowlany odbiegający istotnie od warunków obu dokonanych zgłoszeń, czy też zrealizował zamierzenia objęte zgłoszeniem, z których drugie z marca 2004 r. zakładało dobudowę do istniejącego budynku kolejnego obiektu o pow.10 m2. Jednocześnie Sąd ten stwierdził, że "przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy korzystając z kompetencji wynikających z art. 136 kpa dokonana stosownych ustaleń faktycznych pozwalających na prawidłową ocenę dokonanej przez skarżących zabudowy na działce nr ew. [...] miejscowości S. gmina C. i uwzględniając powyższe rozważania Sądu, określi tryb postepowania mający na celu usuniecie stwierdzonych naruszeń."

Organ odwoławczy przyjął, iż inwestor wybudował dwa budynki - jeden o funkcji mieszkalnej (rekreacyjnej), drugi to budynek gospodarczy. Konsekwencją powyższego było stwierdzenie, iż organ powiatowy winien prowadzić dwa odrębne postępowania - jedno w stosunku do budynku rekreacyjnego, drugie w stosunku do obiektu gospodarczego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w sprawie budynku rekreacyjnego organ I instancji winien rozważyć prowadzenie postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ inwestor znacznie przekroczył zakres zgłoszenia i wybudował inny obiekt niż określony w tym zgłoszeniu a ponadto na budowę budynku mieszkalnego (w tym i budynku rekreacyjnego) wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Natomiast w postępowaniu administracyjnym dotyczącym budynku gospodarczego wskazał, iż organ powiatowy winien wzięć pod uwagę przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, gdyż wymiary wybudowanego budynku gospodarczego nie zgadzają się z wymiarami podanymi w zgłoszeniu zamiaru jego budowy. Nie oceniając w tym momencie prawidłowości przedstawionego wyżej trybu postępowania należy uznać, iż powyższe ustalenia żadną miarą nie mogły prowadzić do wydania decyzji kasacyjnej. Skoro – wg ustaleń organu, inwestorzy zrealizowali dwa obiektu budowlane, a w stosunku do co najmniej jednego z nich właściwym trybem był tryb naprawczy określony w art. 51 – 51 Prawa budowlanego, to rzeczą organu odwoławczego było zakończenie postępowania w sprawie budynku gospodarczego dwukondygnacyjnego poprzez wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W dalszej kolejności winny być wszczęte postępowania naprawcze co do poszczególnych budynków.

Dodatkowo należy podkreślić, że zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. to na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustalenia trybu postępowania mającego na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. A zatem wskazanie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ I instancji winien rozważyć prowadzenie postępowania co do jednego obiektu w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. To organ odwoławczy był bowiem zobowiązany przez Sąd do poczynienia tych ustaleń i ocen.

Odnośnie zarzutu "podania nieprawdy (...) co do ustaleń dokonanych w trakcie kontroli w dniu 1 marca 2013 r.", związanego z opisem budynków, zaznaczyć trzeba, iż sformułowania "okna wykonane z PCV, stolarka okienna drewniana, ..." "Na parterze budynku pierwszego mieści się ... garaż ..." oraz "... drugi o funkcji gospodarczej o wymiarach 13,98 m2 razem z ociepleniem", jakich użył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wynikają z treści dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości z dnia 1 marca 2013 r. Brak uzasadnienia powyższego zarzutu, jakiegokolwiek obszerniejszego wskazania, na czym polegała podnoszona nieprawda, uniemożliwia w istocie szersze odniesienie się Sądu do powyższego. Niezależnie od tego wskazać należy, iż zarzut ten pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Nie zasługuje na uwzględnienie również podniesiony w piśmie z dnia 25 czerwca 2013 r. zarzut bezprawnego działania PINB w [...]. Z uwagi na wszczęte postępowanie odwoławcze od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], orzekanie w przedmiocie tej decyzji nie mieści się w granicach sprawy, której dotyczy skarga.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.