Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 455/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska, WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant ref. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W zgłoszeniu z dnia [...] 2004 r. "B" S.A. w W., powołując się na treść art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm., obecnie Dz. U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) poinformowała o zamiarze przystąpienia w dniu [...] 2005 r. do robót budowlanych polegających na ustawieniu wolnostojącego nośnika reklamowego o wymiarach [...]x [...] m, wykonanego na działce nr A km. [...] C. przy ul. A w C. zgodnie z dołączonym do zgłoszenia projektem technicznym.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego i art. 104 kpa Prezydent Miasta C. wniósł sprzeciw co do możliwości realizacji objętych w/w zgłoszeniem robót budowlanych. Uzasadnienie decyzji sprowadza się do stwierdzenia, że budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy.

W odwołaniu od tej decyzji "B" S.A. wniosła o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem prawa procesowego tj. przepisów art. 7 i 107 § 1 i 3 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zarzuciła, iż organ I instancji nie uzasadnił swojej decyzji zgodnie z wymogami prawa. Decyzja ta nosi zatem cechy arbitralności. Nie wyjaśnia też organ orzekający, która z sytuacji opisanych w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego stanowiła podstawę orzeczenia.

Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podał, iż lakoniczność uzasadnienia decyzji organu I instancji usprawiedliwia fakt stwierdzonej sprzeczności planowanych robót budowlanych (objętych zgłoszeniem) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do naruszenia treści art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że realizacja zgłoszonego urządzenia reklamowego nie polega wyłącznie na instalowaniu tablicy reklamowej, gdyż takie roboty budowlane mogą być przeprowadzone wyłącznie na już istniejących obiektach budowlanych. W sytuacji gdy oprócz tablicy reklamowej ma być zrealizowana także konstrukcja wsporcza, składająca się z fundamentu oraz słupa, nie mamy do czynienia z instalacją tablicy reklamowej tylko z realizacją obiektu budowlanego. Zgłaszane roboty budowlane stanowią zatem budowę. W konkluzji Wojewoda stwierdził nadto, że realizacja zgłoszonej inwestycji polega na budowie urządzenia reklamowego będącego tymczasowym obiektem budowlanym o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Realizacja ta wymaga jednak pozwolenia na budowę z uwagi na stwarzanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego).

W skardze do sądu "A" S.A. jako następczyni prawna "B" S.A. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła, iż decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 i art. 7 kpa oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Błędnie też przyjęto, że instalowanie urządzenia reklamowego, które może być zrealizowane w następstwie zgłoszenia jest możliwe jedynie na istniejącym już obiekcie budowlanym. Bez dostatecznego wyjaśnienia przyjęto, że inwestycja jest niezgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie podano bowiem na czym ta niezgodność miałaby polegać. Za bezskuteczne należy uznać w tym względzie powołanie się na treść pisma, które nie zostało skarżącej doręczone i które nie przyjęło formy współdziałania o jakiej mowa w art. 106 kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że przesłanki rozstrzygnięcia zostały podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie proceduralne wzięte przez Sąd głównie pod rozwagę z urzędu (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c tej ustawy. Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy nie można też odeprzeć zarzutu skarżącej wydania zaskarżonej decyzji z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem wymienionego w skardze przepisu prawa materialnego – Prawa budowlanego. W świetle stanowiska organów obu instancji, stanowiska skarżącej oraz treści art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego rozstrzygnięcie sprawy i skargi sprowadza się zdaniem Sądu do odpowiedzi na pytanie, czy objęte zgłoszeniem roboty budowlane polegają na instalowaniu wymienionego w tym zgłoszeniu urządzenia reklamowego (przypadek remontu nie był bowiem zgłoszony i niewątpliwie w sprawie nie zachodzi). Nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości, że urządzenie to, nazywane w zgłoszeniu wolnostojącym nośnikiem reklamowym jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż tylko wówczas w świetle treści art. 1 tego aktu prawnego podlega ono jego regulacjom. Jego powstanie (realizacja) może zatem nastąpić jedynie w następstwie wykonania określonych robót budowlanych. Rodzaj robót budowlanych został zaś określony w art. 3 pkt 7 omawianego aktu prawnego.

W świetle treści tego przepisu (w zw. z art. 3 pkt 6) instalowanie, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, można zaliczyć zdaniem Sądu jedynie do montażu. Brak jest bowiem zdaniem Sądu jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że na gruncie omawianej ustawy funkcjonują objęte jej regulacjami roboty budowlane, które nie podlegałyby kwalifikacji z punktu widzenia treści jej art. 3 pkt 7.

To prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że instalowanie w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego jest szczególnym rodzajem (jednym z możliwych) montażu o jakim mowa w art. 3 pkt 7.

Ponieważ Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "instalowanie" (ani też pojęcia "montażu") to zasadne wydaje się zdaniem Sądu odwołanie się w tym względzie do słownika języka polskiego, zgodnie z którym (zobacz np. Słownik języka polskiego PWN Warszawa 1988, str. 794) przez instalowanie należy rozumieć: 1) zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego, 2) urządzanie, umieszczanie kogoś (w nowym miejscu). Bliskoznaczne pojęcie "montażu" oznacza zaś składanie, zespolenie części lub zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób (tenże Słownik tom II str. 209). Zarówno pojęcie instalowanie jak i montażu odnosi się zatem do pewnego sposobu, rodzaju działania, w wyniku którego powstaje pewien nowy twór. Przenosząc te uwagi na grunt Prawa budowlanego i niniejszej sprawy należy zdaniem Sądu stwierdzić, że w wyniku czynności instalowania ma powstać obiekt budowlany. Należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy istotnie zgłoszone roboty budowlane mają polegać na instalowaniu (montażu), w wyniku którego powstanie opisany w tym zgłoszeniu wolnostojący nośnik reklamowy. Zdaniem Sądu przesądzające w tym względzie znaczenie ma ustalenie czy przedmiotowe urządzenie (nośnik) ma powstać w wyniku złożenia go z kilku osobnych części, w następstwie ich połączenia (montażu), co jednocześnie przesądza o tym, iż może być również zlikwidowane przez rozłączenie (rozmontowanie, rozinstalowanie), tych połączonych w wyniku montażu instalowania części, bez ich uszkodzenia i np. zainstalowane ponownie w innym miejscu. Słowo "instalować" definiuje bowiem pewien sposób, rodzaj działania nie zaś jego miejsce. Z tego też względu, zdaniem Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że przez instalowanie w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego należy rozumieć tylko roboty budowlane wykonywane na istniejącym już obiekcie budowlanym. Wydaje się, że gdyby taka była wola prawodawcy, to by to wyraźnie zaznaczył, tak jak to uczynił w art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15 ustawy. Nadto niecelowym byłoby wówczas unormowanie zawarte w art. 29 ust. 2 pkt 6, wystarczyłoby unormowanie z art. 29 ust. 2 pkt 15 (z dodaniem wyjątku o jakim mowa w pkt 6). Przy wykładni art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego należy mieć też na uwadze zmianę tego aktu prawnego wprowadzoną ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 111, poz. 726), w następstwie której odstąpiono od wcześniejszego uregulowania, zawartego w art. 29 ust. 2 pkt 2 tekstu pierwotnego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych, z wyjątkiem reklam świetlnych. Nie może ulegać zatem zdaniem Sądu wątpliwości, że intencją prawodawcy było pewne odformalizowanie procedury, w zakresie dotyczącym obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, usytuowanych na terenie zabudowanym. Odformalizowanie to polegało na tym, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniono co do zasady instalowanie urządzeń reklamowych niezależnie od tego czy są one wykonane na istniejących obiektach budowlanych. Na takie intencje prawodawcy zwracano też wielokrotnie uwagę w orzecznictwie sądowym (zobacz np. wyrok NSA z dnia 19.12.2000 r. sygn. akt

II SA/PO 1799/99 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt II SA 2269/03). Zdaniem Sądu przedmiotowe odformalizowanie dotyczy jednak jedynie urządzeń reklamowych, które powstają w wyniku robót budowlanych polegających na instalowaniu, a nie jak to zdaje się wynikać z treści w/w wyroków, wszystkich urządzeń reklamowych.

Przenosząc te ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy orzekające zobowiązane były ustalić, czy objęte zgłoszeniem roboty budowlane polegały na instalowaniu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. W tym względzie należało zatem ustalić, a uczyni to organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jaka ma być technologia powstania zgłoszonego urządzenia reklamowego. Czy ma ono powstać w wyniku połączenia (zmontowania) kilku mniejszych, składających się na jeden obiekt budowlany części, dających się w przyszłości rozmontować i usunąć bez ich uszkodzenia. Gdyby tak istotnie było, to należałoby przyjąć, że do powstania przedmiotowego urządzenia ma dojść w wyniku instalowania, co w świetle treści art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego zwalniałoby, co do zasady, inwestorkę z uzyskania pozwolenia na budowę. Niewątpliwie, zrealizowany w drodze instalowania nie jest obiekt trwale związany z gruntem. Nie da się bowiem rozinstalować bez jego uszkodzenia. Nadto jego wykonanie polegałoby na budowie a nie na instalowaniu. Ustaleń tych poczyni organ orzekający głównie w oparciu o dołączony do zgłoszenia projekt konstrukcyjno-budowlany i ewentualne dokumenty uzupełniające, a to mając na uwadze, że z projektu tego nie wynika w dostateczny sposób jak ma być realizowana stopa fundamentowa pod objęty zgłoszeniem nośnik reklamowy. Gdyby zaszła potrzeba ich przedłożenia to wykorzysta organ orzekający w tym względzie unormowanie zawarte w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W świetle znajdującego się w aktach administracyjnych projektu technicznego podstawowe znacznie dla stwierdzenia, czy objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe będzie trwale związane z gruntem i wybudowane w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, czy też nie będzie połączone trwale z gruntem, a jego wykonanie będzie polegało na instalowaniu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 tego aktu prawnego, będzie miało ustalenie w jaki sposób zostanie wykonane w terenie obciążenie stabilizujące, do którego zostanie następnie umocowany słup stalowy podtrzymujący planszę reklamową. Jeżeli obciążenie to zostanie wykonane m.in. z betonu w miejscu jego posadowienia, to będzie to oznaczało jego trwałe połączenie z gruntem. Będą też wówczas podstawy do przyjęcia, że zostało ono wybudowane a nie zainstalowane. Jeżeli zaś element stabilizujący powstanie z ułożenia gotowych już prefabrykowanych elementów żelbetowych, przywiezionych i złożonych na wypoziomowanej podsypce piaskowej, po uprzednim zdjęciu warstwy humusu, to zasadnym będzie twierdzenie, że element ten powstanie w następstwie instalacji jego mniejszych części składowych. Wtedy też należałoby przyjąć, że może on być zlikwidowany przez rozłączenie tych części, ich wyjęcie z gruntu i wywiezienie. Powstałe w wyniku takich robót budowlanych urządzenie reklamowe nie będzie też połączone trwale z gruntem. Jego powstanie nie będzie też budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Obiekt taki będzie mógł być też zaliczony do tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy.

W konsekwencji możliwe będzie wykonanie takiego urządzenia reklamowego, polegające na jego instalowaniu. To w świetle treści art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego będzie przesądzało zaś, że obiekt taki nie będzie objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Niezrozumiałe jest powołanie się przez organ odwoławczy na treść art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Ze zgłoszenia nie wynika bowiem aby objęte nim urządzenie reklamowe miało być rozebrane lub przeniesione w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia robót związanych z jego instalacją. Niezrozumiałe jest też powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na treść art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy decyzja w trybie tego przepisu nie została wydana. Nadto powołując się na ten przepis popada organ odwoławczy w sprzeczność z twierdzeniem, że zgłoszone roboty budowlane nie były objęte obowiązkiem zgłoszenia lecz obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Gdyby zaś organy orzekające podtrzymały stanowisko, że objęte zgłoszeniem zamierzenie inwestycyjne narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to należy bezwzględnie podać o jaki konkretnie plan zagospodarowania chodzi (kiedy i przez kogo uchwalony), z przywołaniem jego zapisów, ich wykładnie i oceną w odniesieniu do planowanej inwestycji. Rację ma skarżąca, że w tym zakresie decyzje organów obu instancji zostały wydane z oczywistym naruszeniem treści art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

Z przedstawionych wyżej względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a.

Wytyczne co do postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań Sądu. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a., a w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy.