Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 559/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Nakazano ściągnięcie wpisu
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skarg I. R., G. B., M. R., K. F., M. F., B. K. oraz M. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 23 września 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 21 lipca 2014 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz I. R., M. R., G. B. kwotę 791 (siedemset dziewięćdziesiąt jeden) złotych oraz na rzecz K. F., M. F., B. K. kwotę 291 (dwieście dziewięćdziesiąt jeden) złotych, a także na rzecz M. P. kwotę 250 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4) nakazuje ściągnąć od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz Skarbu Państwa Kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi wniesionej przez skarżących K. F., M. F., B. K. oraz części wpisu od skargi, od którego skarżąca M. P. została zwolniona.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 21 lipca 2014 r., nr [...], nakazł I. R., G. B., M. R., M. P., K. F., B. K., M. F. i Skarbowi Państwa - Prezydentowi Miasta [...] obowiązek rozbiórki budynku z czterema boksami garażowymi, zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], na działkach nr a, b, c i d, k.m. [...], obręb [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu faktycznym organ podał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu, gdyż Wojewoda Opolski na wniosek I. R., G. B., M. R., K. F., B. K. oraz M. F. decyzją z dnia 29 marca 2012 r. stwierdził nieważność decyzji Architekta Miejskiego w [...] z dnia 30 kwietnia 1987 r., nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej Miejskiemu Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej (dalej: MPGKiM) w [...] pozwolenia na budowę czterech boksów garażowych w [...] przy ul. [...], a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 września 2013 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Stwierdzenie nieważności nastąpiło z powodu rażącego naruszenia art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.), gdyż pozwolenia na budowę udzielono inwestorowi, który nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością. Organ wskazał, że budynek z boksami garażowymi wybudowany został w roku 1987 na podstawie decyzji, której stwierdzono nieważność, co uzasadniało zastosowanie trybu z art. 50- 51 ustawy Prawo budowlane. Odnotował też, że M. P. w piśmie z dnia 17 września 2013 r. złożyła wniosek o zalegalizowanie samowoli budowlanej, który uzasadniła tym, że nie może ponosić ujemnych konsekwencji błędów organów administracji publicznej. Powołując się na ustalenia oględzin z dnia 24 października 2013 r., które udokumentowano w protokole, organ wskazał, że obiekt jest budynkiem jednokondygnacyjnym, z czterema boksami garażowymi, konstrukcji murowanej, z cegły pełnej. Nie stanowi on odrębnego od gruntu przedmiotu własności, a poszczególne boksy garażowe w budynku nie zostały także formalnie wyodrębnione i nie mogą być traktowane jako oddzielne obiekty budowlane, gdyż posiadają wspólny fundament i dach. Organ, ustalając stosunki własnościowe w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków oraz na podstawie ksiąg wieczystych, stwierdził, że właścicielką działki nr a, na której znajduje się boks nr 1 i połowa boksu nr 3, są E. i M. R. oraz M. B., działka nr b (boks nr 2) jest własnością M. P., działka nr c, na której znajduje się połowa boksu nr 3 i ok. 75% boksu nr 4, należy do Skarbu Państwa, natomiast działka nr d (25% boksu nr 4) - do K. F., B. K. oraz M. F. Dalej organ podał, że inwestorem budowy było przedsiębiorstwo komunalne - MPGKiM w [...], gdyż to na wniosek i rzecz tego podmiotu została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Jego kontynuatorem prawnym jest Gmina [...], gdyż MPGKiM stanowiło następnie jednostkę budżetową Gminy i zlikwidowano je w roku 1999. Z kolei osobami, które wystąpiły z inicjatywą budowy boksów garażowych, byli T. D., H. P., S. B. i R. W. Zawarli oni z MPGKiM umowy dzierżawy terenu, na którym powstały boksy, finansowali ich budowę i następnie faktycznie z nich korzystali. Beneficjentem budowy - właścicielem boksów oraz podmiotem czerpiącym korzyść z dzierżawy był inwestor, co wynika z treści zawartych umów.

Oceniając dopuszczalność legalizacji w granicach przyjętego trybu postępowania określonego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, organ - po przytoczeniu treści art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 tej ustawy - wskazał, że legalizacja obiektu wzniesionego w oparciu o unieważnione pozwolenie jest możliwa jedynie wówczas, gdy obiekt odpowiada wymogom prawa, albo gdy nie odpowiada tym wymogom, ale poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie uznał, że legalizacja przedmiotowego obiektu jest niemożliwa z uwagi na niezgodność lokalizacji budynku z ustaleniami obowiązującej uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. Zgodnie z § 86 ust. 2 tej uchwały, budynek nie zalicza się do żadnej z kategorii obiektów dopuszczonych na tym terenie, oznaczonym symbolem 2 KS, na którym obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych za wyjątkiem obiektów obsługi parkingu, zespołu garaży kubaturowych, murowanych, w formie ciągów minimum pięciostanowiskowych. Legalizacja obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę jest zatem niedopuszczalna. Ponadto organ stwierdził, że na przeszkodzie legalizacji stoją także prawa właścicieli gruntów, na których przedmiotowy budynek się znajduje. Obecnie, pomimo zwrotu części wywłaszczonych gruntów, budynek pozostaje bowiem na nich wbrew woli właścicieli, powodując utrudnienia w korzystaniu z odzyskanych nieruchomości. Organ zauważył również, że zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1674/12, wydanym w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, który ma moc wiążącą stosownie do art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej P.p.s.a, w sprawie konieczne jest uwzględnienie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych spowodowanych budową budynku oraz zapewnienie właścicielom nieruchomości możliwości pełnego z niej korzystania, w związku z czym legalizacja wbrew woli właścicieli nieruchomości nie była możliwa. Wyjaśniając przyczyny ustalenia jako adresatów nakazu rozbiórki obecnych właścicieli nieruchomości, organ zwrócił uwagę na rozbieżność poglądów orzecznictwa na tle art. 52 ustawy Prawo budowlane i opowiedział się za stanowiskiem, że nie można nałożyć obowiązku rozbiórki samowoli budowlanej na inwestora, który nie dysponuje tytułem prawnym do obiektu, gdyż ten brak skutkuje niemożliwością wykonania orzeczenia. Stosownie do tego stwierdził, że jako adresata rozbiórki w pierwszej kolejności wskazałby kontynuatora prawnego inwestora, czyli Gminę [...], gdyby tylko Gmina [...] posiadała aktualnie tytuł prawny do obiektu podlegającego rozbiórce. Obecnie jednak Gmina nie jest właścicielem przedmiotowego budynku i w razie braku porozumienia z właścicielami nie byłaby w stanie wykonać nakazu zawartego w decyzji. Organ stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje przy tym wprost, że o ile Gmina [...] nie powinna mieć trudności z dostępem do działek nr a i nr d, których właściciele domagają się rozbiórki oraz do działki nr c należącej do Skarbu Państwa, to taka trudność wystąpi w przypadku działki nr b należącej do M. P., która wyraża wolę zalegalizowania należącego do niej boksu garażowego. Przy wydaniu decyzji nakazowej należy natomiast brać pod uwagę możliwość przymusowego wykonania nakazu i to uzasadniało konieczność skierowania nakazu rozbiórki do obecnych właścicieli gruntów, na których znajduje się budynek.

Z decyzją tą nie zgodziła się M. P., która we wniesionym odwołaniu zarzuciła organowi zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i zakwestionowała ocenę organu co do niezgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Podniosła, że w ciągu garaży znajduje się jeszcze jeden przylegający do tego obiektu budynek, który od dwudziestu lat pełni funkcje garażu, co powoduje, że ustalony w planie miejscowym wymóg istnienia pięciu boksów jest spełniony. Wskazała również, że nakaz rozbiórki powinien zostać nałożony na Gminę [...], a organ powinien w wydanej decyzji określić rodzaj, zakres i sposób wykonania rozbiórki.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli również I. i M. R., G. B., K. F., B. K. oraz M. F., zarzucając naruszenie art. 52 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie obowiązku rozbiórki na właścicieli nieruchomości zamiast na Gminę [...] jako inwestora, którego obowiązek rozebrania spornych garaży wyprzedza obowiązek właścicieli. Poza tym zarzucili naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę i obciążenie obowiązkiem podmiotów zobowiązanych w dalszej kolejności oraz naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez brak ustalenia, czy właściciele nieruchomości udzielą Gminie [...] tytułu prawnego celem rozbiórki spornych garaży. Do odwołania dołączyli swe oświadczenia z dnia 5 sierpnia 2014 r., w których wyrazili wolę użyczenia Gminie [...] nieruchomości w celu dokonania rozbiórki garaży. Ponadto odwołujący sformułowali zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane na skutek pominięcia jako stron w sprawie S. B. i R. W., pomimo że zostali oni wskazani jako podmioty inicjujące i finansujące budowę garaży. Odwołujący podnieśli również, że w decyzji zupełnie pominięto fakt, iż aktualnie nie są posiadaczami spornych garaży, bowiem pozostają one nadal w posiadaniu osób, które je wybudowały lub które przejęły posiadanie od tych osób i nie zamierzają wydać garaży właścicielom w sposób polubowny. To powoduje natomiast, że odwołujący nie mają ani faktycznej ani prawnej możliwości wykonania decyzji nakazującej im rozbiórkę. Końcowo odwołujący podnieśli, że nakładając na nich nakaz rozbiórki organ naruszył art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie wbrew przepisom prawa i sprawiedliwości społecznej. Podkreślili, że sporna budowa naruszała i narusza nadal ich prawo do dysponowania nieruchomościami, a ponadto zostali obciążeni za niezgodne z prawem działania inwestora.

W wyniku rozpatrzenia odwołań Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 23 września 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i zrelacjonował przebieg postępowania. Przypomniał, że sprawa była już trzykrotnie rozpatrywana przez organ pierwszej instancji, który decyzją z dnia 23 grudnia 2013 r. skierował nakaz rozbiórki do Gminy [...] oraz do Skarbu Państwa i do odwołujących się. Na skutek odwołania M. P. decyzja ta ze względu na odmienną interpretację art. 52 ustawy Prawo budowlane została uchylona przez organ odwoławczy (który w decyzji z dnia 14 lutego 2014 r. uznał za niezasadne kierowanie nakazu rozbiórki do Gminy [...] - przyp. Sądu). Uchylona została też kolejna decyzja organu pierwszej instancji z dnia 24 lutego 2014 r., wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, której organ odwoławczy w decyzji z dnia 12 maja 2014 r. zarzucił z kolei niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Oceniając aktualnie zaskarżoną decyzję organ odwoławczy przyjął, że obiekt będący przedmiotem postępowania został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obiegu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności i uznał, że w tych okolicznościach zasadne było zastosowanie w sprawie trybu postępowania przewidzianego przepisami art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane. Podzielił również ocenę organu pierwszej instancji co do braku możliwości legalizacji budowy budynku garażowego i co do konieczności orzeczenia rozbiórki z uwagi na niezgodność jego lokalizacji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie stwierdził, że zgodnie z § 86 ust. 1 obowiązującego planu miejscowego, regulującego ład przestrzenny na terenie działek nr a, b, c, d k.m. [...], teren ten jest przeznaczony na obsługę komunikacji – parkingi, a na podstawie § 86 ust. 2 pkt 2 lit. b zakazana jest na tym terenie lokalizacja obiektów kubaturowych, za wyjątkiem zespołu garaży kubaturowych, murowanych, w formie ciągów minimum pięciostanowiskowych. Według organu, obiekt będący przedmiotem postępowania jest obiektem kubaturowym, czterostanowiskowym zespołem garaży murowanych, wobec czego lokalizacja obiektu o takich parametrach narusza wskazane przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co czyni legalizację tego obiektu niedopuszczalną. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez M. P. organ odwoławczy stwierdził, że wskazywany w odwołaniu budynek gospodarczy, przylegający do garażu, a znajdujący się na działce nr d, stanowi odrębny obiekt budowlany w stosunku do garażu czterostanowiskowego, posiada odmienną konstrukcję, formę oraz gabaryty i z tej przyczyny nie może zostać zaliczony do zespołu garaży jako jego piąty element. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że legalizacja obiektu budowlanego jest uprawnieniem a nie obowiązkiem stron, dlatego brak jest podstaw do podejmowania przez organ nadzoru budowlanego czynności zmierzających do legalizacji obiektu w sytuacji, gdy większość jego współwłaścicieli złożyła pisemne oświadczenia sprzeciwiające się legalizacji. W kwestii dotyczącej podmiotów obarczonych obowiązkiem rozbiórki organ odwoławczy wyraził natomiast pogląd, że art. 52 ustawy Prawo budowlane określa wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami, przy czym przepis ten jest skonstruowany na zasadzie alternatywy, co pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Przywołując szereg orzeczeń sądowoadministracyjnych organ stwierdził, że podkreśla się w nich konieczność skierowania nakazu rozbiórki w pierwszej kolejności do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Organ dostrzegł, że niewątpliwie pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane oznacza sprawcę samowoli budowlanej, tym bardziej, że rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Stosownie do przedstawionego stanowiska, oceniając zgodność z prawem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia kręgu adresatów decyzji, organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowe, wskazał na niejednolitość poglądów w przedmiocie stosowania art. 52 ustawy Prawo budowlane i dopuszczalności skierowania nakazu rozbiórki do inwestora nie dysponującego tytułem prawnym do nieruchomości, na której taki obiekt został wybudowany. W związku z tym uznał, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji zapadła z naruszeniem powyższego przepisu. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji działał w granicach przewidzianych przez prawo i w skomplikowanym stanie faktycznym dokonał wyboru jednego z rozstrzygnięć dopuszczonych przez przepisy Prawa budowlanego oraz orzecznictwo sądowe, a także w sposób przekonujący uzasadnił swoje stanowisko. Nie naruszył przy tym procesowej zasady prawdy obiektywnej z art. 7 K.p.a. przez brak ustaleń co do posiadania przez Gminę [...] tytułu prawnego do wykonania rozbiórki garaży, gdyż z akt sprawy nie wynika, aby strony przed organem pierwszej instancji wyrażały wolę polubownego rozwiązania kwestii rozbiórki garaży. Natomiast przedstawione wraz z odwołaniem pisemne oświadczenie odwołujących o użyczeniu należących do nich działek Gminie [...] w celu wykonania rozbiórki garaży, opatrzone zostało datą 5 sierpnia 2014 r. i nie istniało w chwili wydania zaskarżonej decyzji. W szczególności, strony nie przedłożyły wskazanego dokumentu oraz nie wyraziły woli jego sporządzenia po zawiadomieniu ich, pismem z dnia 12 czerwca 2014 r., o zakończeniu postępowania i możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu I. R., G. B., M. R., K. F., B. K. i M. F., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nałożenia na nich obowiązku rozbiórki budynku, a także uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenia od organu kosztów postępowania sądowego i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli zarzuty i argumentację przedstawione wcześniej w odwołaniu, dodatkowo zarzucając naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji odwoławczej oraz brak przeprowadzenia czynności dowodowych, tj. nierozpatrzenie oświadczeń dotyczących użyczenia nieruchomości Gminie [...] w celu dokonania rozbiórki garaży. Wskazali, że w zaistniałym stanie faktycznym nie ma podstaw do kierowania do nich nakazu rozbiórki, a decyzja powinna być skierowana do Gminy [...] lub do Gminy [...] i M. P., która nie złożyła oświadczenia o użyczeniu Gminie [...] swej nieruchomości.

Skargę do tut. Sądu wniosła również M. P., zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz poprzez procedowanie na podstawie przepisów, które zaczęły obowiązywać już po wybudowaniu spornego budynku. Skarżąca zaakcentowała, że organ uniemożliwia legalizację stosując ustalenia planu miejscowego, który nie obowiązywał w dacie budowy, gdyż został uchwalony znacznie później. Jako nieprawidłowe wskazała również sformułowanie nakazu rozbiórki bez określenia sposobu, w jaki ma go wykonać w odniesieniu do zajmowanego garażu nr 2, jeśli nakaz ten nie zostanie zrealizowany przez właścicieli sąsiadujących garaży nr 1 i 3.

Sprawa ze skargi I. i M. R., G. B., K. F., B. K. i M. F. wpisana została w repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 559/14, natomiast sprawa ze skargi M. P. - pod sygn. akt II SA/Op 563/14.

Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 559/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, natomiast postanowieniem z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 563/14, zwolnił skarżącą M. P. od uiszczenia kosztów sądowych w części obejmującej połowę wpisu od skargi, tj. kwotę 250 zł.

Odpowiadając na skargi Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. przez niedopuszczenie do udziału w postępowaniu R. W. i S. B., organ wyjaśnił, że osoby te nie posiadają interesu prawnego w sprawie, który uzasadniałby przyznanie im przymiotu strony. O ile bowiem bez wątpienia są inwestorami budowy, to obecnie nie posiadają tytułu prawnego do wybudowanych obiektów. Odnośnie braku określenia w decyzji sposobu rozbiórki wskazał natomiast, że zastosowany w sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane daje możliwość orzeczenia rozbiórki, ale nie nakłada przy tym na organ obowiązku określenia sposobu jej wykonania. W kwestii dokonania oceny na podstawie obowiązujących zapisów planu miejscowego zaznaczył z kolei, że przepisy obowiązujące w dacie budowy mają zastosowanie do ustalenia, czy obiekt został wykonany legalnie, a przepisy aktualnie obowiązujące stosuje się przy ocenie dopuszczalności legalizacji. Wyjątki od tej zasady przewidziano w przepisach przejściowych ustawy Prawo budowlane, które jednak nie odnoszą się do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 563/14, tut. Sąd połączył do wspólnego prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Op 563/14 oraz II SA/Op 559/14 i postanowił prowadzić je pod wspólną sygnaturą akt II SA/Op 559/14.

W piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2015 r. skarżąca M. P. podtrzymała zarzuty dotyczące nieuwzględnienia treści planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy spornych garaży oraz dotyczące niewskazania przez organ solidarnego sposobu rozbiórki budynku scalonego w sposób szeregowy. Stwierdziła ponadto, że koniecznym jest ustalenie, czy faktycznie istniały błędy formalne w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na rozprawie strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska w sprawie. Skarżąca M. P. wyjaśniła, że jej mąż nie rozpocząłby budowy przedmiotowego garażu gdyby nie posiadał wymaganych prawem pozwoleń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.

W wyniku przeprowadzenia w powyższym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzić należało, że akty te zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego i procesowego, co uzasadniało ich uchylenie w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Przechodząc do rozważań w zakresie dokonanej oceny należy podkreślić, że art. 7 K.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy w postępowaniu administracyjnym wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, organy nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie w sposób wyczerpujący, czym istotnie naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w konsekwencji podejmując decyzję w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.) bez uwzględnienia i należytego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych przedwcześnie uznały na podstawie art. 52 tej ustawy, że określony w decyzji obowiązek rozbiórki budynku powinien zostać skierowany do wszystkich obecnych właścicieli nieruchomości, na których znajdują się sporne garaże. Dokonana ocena, w świetle uwzględnionych przez organy przepisów prawa, jest niepełna i nie obejmuje całokształtu materiału dowodowego. Brak ten spowodował natomiast, że badane decyzje nie odpowiadają też wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. i nie realizują zasady przekonywania ustalonej w art. 11 K.p.a. W świetle tych przepisów, obowiązkiem organów jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji. Ponadto, organ odwoławczy nie uwzględnił tego, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 K.p.a. oraz zasadą prawdy obiektywnej przyjętą w art. 7 K.p.a., jego obowiązkiem jest uwzględnienie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji odwoławczej i że na jego podstawie winien dokonać ponownej oceny.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w dniu 30 kwietnia 1987 r. została wydana decyzja udzielająca MPGKiM pozwolenia na budowę budynku z czterema boksami garażowymi i taki budynek został faktycznie wybudowany na podstawie tego pozwolenia. Niewątpliwie też doszło do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę mocą ostatecznej decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 2 września 2013 r. Okoliczności te stanowiły asumpt do wszczęcia postępowania w sprawie oceny budowy spornego obiektu garażowego, które zakończone zostało wydaniem zaskarżonej decyzji i mają kluczowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia trybu postępowania. W ocenie Sądu, rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo uznały, że w przypadku zrealizowania budowy na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obiegu prawnego, mamy do czynienia z samowolą budowlaną podlegającą legalizacji w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Podkreślenia jednak wymaga, że postępowanie w sprawie oceny legalności robót budowlanych i ewentualnej ich legalizacji jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym organy nadzoru budowlanego zobowiązane są samodzielnie ustalić i wyjaśnić wszystkie okoliczności związane z zaistnieniem samowoli budowlanej. W tym zakresie, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy podstawowe znacznie miało w pierwszej kolejności jednoznaczne ustalenie sprawcy samowoli budowlanej, a więc inwestora budowy.

Przepis art. 17 ustawy Prawo budowlane wymienia inwestora wśród uczestników procesu budowlanego, którzy swoim działaniem kształtują ten proces budowlany. Stosownie do art. 28 ustawy Prawo budowlane, to na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że chociaż ustawa Prawo budowlane wielokrotnie posługuje się pojęciem "inwestor", to jednak nie zawiera jego legalnej definicji. Pojęcia tego ustawodawca nie definiował również w poprzednio obowiązującej ustawie Prawo budowlane z 1974 r. Jak wskazuje się w literaturze, inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może się toczyć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania pozwolenia. Jest to osoba, która przeznacza środki finansowe na realizację określonej inwestycji budowlanej, faktycznie finansuje i organizuje proces budowlany (por. K. Plucińska-Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z Niewiadomskiego, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2013, s. 209). Z tych względów na gruncie ustawy Prawo budowlane za inwestora uznać tym samym należy podmiot, który wyraża wolę budowy oraz inicjuje budowę i podejmuje się jej w aspekcie faktycznym, w tym wykonuje samodzielnie bądź za pośrednictwem innego podmiotu (wykonawcy) roboty budowlane oraz ponosi jej koszty. Inwestorem może być nie tylko właściciel działki, na której realizowana jest inwestycja, ale również posiadacz samoistny, a nawet zależny.

Prawidłowe i jednoznaczne ustalenie inwestora w postępowaniu dotyczącym oceny legalności robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego ma istotne znaczenie dla ustalenia kto powinien być adresatem obowiązków nałożonych w postępowaniu naprawczym w odniesieniu do stwierdzonej samowoli budowlanej. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma również znaczenie dla ustalenia stron tego postępowania i adresata decyzji. Zgodnie bowiem z art. 52 ustawy Prawo budowlane do dokonania czynności nakazanych decyzją wydaną na podstawie art. 48 i art. 51 ustawy Prawo budowlane zobowiązany jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przyjąć należy, że określona w tym przepisie kolejność adresatów nakazów wynikających z decyzji nie jest przypadkowa i w pierwszej kolejności kierować je należy do inwestora, który w istocie jest sprawcą samowoli budowlanej.

Podzielić przy tym należy pogląd wyrażony przez organy, że co do zasady warunkiem skierowania nakazu rozbiórki do inwestora jest dysponowanie przez niego nieruchomością w dacie orzekania, gdyż w ten sposób w pełni zabezpieczona jest wykonalność decyzji przez jej adresata. Niemniej jednak, w realiach rozpoznawanej sprawy nie można zaakceptować stanowiska organów, że okoliczności faktyczne uzasadniają konieczność skierowania nakazu wynikającego z decyzji wyłącznie do aktualnych właścicieli nieruchomości, na których posadowiony jest sporny budynek. Jak zasadnie dostrzegły organy, skoro art. 52 ustawy Prawo budowlane wymienia adresatów decyzji w sposób alternatywny, to prawidłowe ustalenie podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu zależy w każdym przypadku od ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Możliwa do zaakceptowania jest więc również sytuacja, w której do likwidacji samowoli budowlanej może być zobowiązany inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości, ale faktycznie posiadający tę nieruchomość. Nie można też wykluczyć możliwości nałożenia nakazu na inwestora i właściciela nieruchomości, czy też na następców prawnych tych podmiotów albo aktualnego zarządcę obiektu budowlanego. Możliwości takie trzeba dokładnie rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, obiekt budowlany został wybudowany na kilku nieruchomościach, które były przedmiotem wywłaszczenia i aktualnie zostały zwrócone ich właścicielom, każda z tych nieruchomości stanowi przedmiot odrębnej własności, a ponadto budowa nastąpiła bez woli właścicieli, z których część wskazuje na brak posiadania nieruchomości i jednocześnie ujawnia wolę udostępnienia ich w celu dokonania rozbiórki.

Mając na uwadze podnoszony przez organy fakt braku w orzecznictwie sądowym jednolitego stanowiska odnośnie dopuszczalności skierowania nakazu rozbiórki do inwestora nie dysponującego tytułem prawnym do nieruchomości, na której obiekt budowlany został wybudowany, w ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy w pełni uzasadniony jest pogląd, wyrażany w orzecznictwie i w literaturze przedmiotu, że w pewnych szczególnych okolicznościach nakaz rozbiórki powinien zostać skierowany do inwestora również wówczas, gdy nie dysponuje on prawem władania nieruchomością. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy samowolnie roboty budowlane wykonane zostały bez zgody właściciela. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości z jednej strony - byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażało na koszty i dolegliwą procedurę, a z drugiej strony - stanowiłoby nieuzasadnione zwolnienie inwestora z odpowiedzialności za popełnioną samowolę budowlaną. Idąc dalej, zgodzić należy się również, że w przypadku, gdy obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciąża inwestora niebędącego właścicielem działki, na której obiekt został nielegalnie wzniesiony, późniejsza zmiana właściciela tej nieruchomości nie powoduje przejścia obowiązku dokonania rozbiórki na nowego jej właściciela. Nakaz rozbiórki może też zostać skierowany do następców prawnych inwestora. Nie może być wszak uzasadnienia dla specjalnej ochrony sprawcy samowoli budowlanej, a ponadto - jak wskazano już wyżej - nie ulega kwestii, że to właśnie inwestor jest sprawcą samowoli budowlanej, a usunięcie jej skutków wiąże się z kosztami. Nakaz usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Z tego też powodu nakazy rozbiórki powinny być w pierwszym rzędzie kierowane do inwestora jako sprawcy samowoli budowlanej, gdyż to w istocie inwestor naruszył swoim postępowaniem określony zakaz bądź nakaz, wynikający z przepisów ustawy Prawo budowlane. Tym samym nakaz rozbiórki może być skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję, albo gdy nie można ustalić w sposób bezsporny jego prawa do nieruchomości. Dostrzec przy tym należy, że kwestia wykazania się tytułem prawnym do nieruchomości miałaby znaczenie w postępowaniu legalizacyjnym, a nie w sytuacji orzekania o nakazie rozbiórki nielegalnie wybudowanego obiektu. W przypadku, kiedy nie jest możliwe nałożenie nakazu rozbiórki na inwestora, adresatami nakazu powinni być jego następcy prawni, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 30 § 4 K.p.a., a dopiero w dalszej kolejności – właściciel (por. wyroki NSA: z 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08; z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08; z 30 maja 2012 r., II OSK 431/11; z 2 czerwca 2009 r., II OSK 899/08; z 12 kwietnia 2013 r., II OSK 2399/11, z 13 września 2013 r., II OSK 916/12; z 18 czerwca 2014 r., II OSK 141/13, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http//orzeczenia.gov.pl) oraz A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, wyd. LexisNexis, Warszawa 2014, s. 696). Poglądy te skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Mając na uwadze powiedziane dotychczas, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zostały uwzględnione wszystkie aspekty stanu faktycznego. Organy nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla prawidłowego ustalenia adresatów decyzji i w związku z tym dokonały wadliwej wykładni art. 52 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie nie zostało ustalone w sposób prawidłowy, kto był w istocie inwestorem spornej budowy. Jako inwestora wskazano MPGKiM w [...], czyli podmiot wymieniony w decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu garażowego i - wobec stwierdzenia nieważności tej decyzji - organy przyjęły, że w sprawie zastosowanie znajduje tryb z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Jakkolwiek ustalenie trybu postępowania należy uznać za prawidłowe, niemniej jednak nie można nie dostrzegać, iż zgromadzony materiał dowodowy, w tym zeznania świadków oraz dokumentacja w postaci m. in. pism MPGKiM w [...], umów dzierżawy, czy protokołów uzgodnień, dostarcza informacji, że faktycznymi inwestorami budowy mogły być osoby prywatne, tj. T. D., H. P., S. B. i R. W. Organy nie poddały właściwej ocenie treści powyższych dokumentów, które świadczą, że osoby te zrealizowały budowę ze środków własnych, a następnie przejęły zarząd nad powstałymi garażami. Okoliczność, że wskazane osoby należało uznać za inwestorów potwierdził też organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, odnosząc się do zarzutu pominięcia w postępowaniu R. W. i S. B. W świetle tego, za pozbawione podstaw faktycznych i stojące w sprzeczności z zebranymi dowodami pozostaje stanowisko, że inwestorem jest MPGKiM w [...]. W szczególności organy nie wykazały, że podmiot ten był faktycznie odpowiedzialny za zorganizowanie procesu budowlanego i wykonanie spornego obiektu oraz że sfinansował tę budowę. Natomiast fakt, że wystąpił on o pozwolenie na budowę - do czego zresztą nie był uprawniony - oraz uzyskał stosowną decyzję, która obecnie została wyeliminowana z porządku prawnego, nie przesądza jeszcze, że może zostać uznany za inwestora w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Z kolei brak wyjaśnienia roli osób prywatnych w procesie realizacji budowy niewątpliwie świadczy o naruszeniu obowiązku rozpoznania sprawy w całości.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że Sąd nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń faktycznych w zakresie określenia podmiotu, który był rzeczywiście inwestorem. Za niezbędne Sąd uznał jednak zwrócenie uwagi organu na konieczność niewątpliwego ustalenia, czy wskazane wyżej osoby prywatne były w istocie inwestorami, a nie jedynie wykonawcami robót budowlanych realizowanych na zlecenie MPGKiM w [...]. Ponadto zauważyć trzeba, że z badanych decyzji nie wynika aby organy uznając za inwestora MPGKiM w [...] i przyjmując, że Gmina [...] jako jego następca prawny nie może być adresatem nakazu rozbiórki, rozważały kwestię posiadania przez inwestora zgody właścicieli nieruchomości na wybudowanie spornego obiektu. Jak już wcześniej wskazano, brak takiej zgody jest szczególną okolicznością, której zaistnienie powoduje dopuszczalność skierowania nakazu z decyzji do inwestora, bądź jego następcy prawnego nawet w sytuacji, gdy nie dysponują oni nieruchomością w dacie wydania nakazu. Z decyzji wydanych w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wynika natomiast, że podstawą takiego rozstrzygnięcia było właśnie ustalenie, iż pozwolenie to zostało wydane pomimo tego, że MPGKiM w [...] nie wykazało prawa do dysponowania nieruchomościami nr e, z której wydzielono działki nr a i b oraz nr f, z której następnie wydzielono działkę nr c. Wprawdzie ustalenia dokonane w tym odrębnym postępowaniu nie są wiążące dla organów przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, jednak zauważyć należy, że okoliczności te, jako stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, co było wszak powodem wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, powinny zwrócić uwagę organów na konieczność ustalenia, czy nie zaistniała okoliczność mająca wpływ na dopuszczalność skierowania nakazu rozbiórki do inwestora lub jego następcy prawnego pomimo braku dysponowania przez nich aktualnie prawem do nieruchomości. Brak wyjaśnienia wskazanej kwestii mógł mieć zatem wpływ na wynik sprawy, a to w zakresie prawidłowego ustalenia adresata decyzji. W świetle poglądów przyjętych przez Sąd na gruncie art. 52 ustawy Prawo budowlane, bez jej wyjaśnienia nie można bowiem uznać za usprawiedliwione skierowanie nakazu rozbiórki do skarżących z pominięciem prawidłowo ustalonego inwestora, czy też jego następców prawnych.

Jako nieprawidłowe, w ocenie Sądu, należało ponadto uznać dokonanie przez organ odwoławczy oceny z pominięciem faktu, że część obecnych właścicieli nieruchomości na których znajduje się budynek garażowy, tj. I. R., G. B., M. R., K. F., M. F., i B. K., wyraziło niewątpliwą wolę udostępnienia nieruchomości w celu dokonania rozbiórki podmiotowi uznanemu przez organ za następcę prawnego inwestora. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany jest bowiem do orzekania według stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień wydania decyzji. Dokonując w sprawie oceny nie może zatem pomijać niektórych okoliczności tylko dlatego, że zostały one ujawnione dopiero na etapie postępowania odwoławczego, zwłaszcza gdy mogą mieć one wpływ na wynik sprawy. Takie działanie uznać należy za naruszające przepis art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., do przestrzegania których zobowiązany jest nie tylko organ pierwszej instancji ale także organ odwoławczy.

Brak wyjaśnienia kwestii możliwości uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele związane z wykonaniem nakazu rozbiórki podważa natomiast pogląd organu pierwszej instancji, uznany za prawidłowy przez organ odwoławczy, zgodnie z którym przyjęto, że w niniejszej sprawie nałożenie nakazu rozbiórki na inwestora mogłoby powodować, że byłby on niewykonalny. Jeśli bowiem właściciele udzielają inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomościami na cele wykonanie robót rozbiórkowych, to nie można uznać, że wykonanie nakazu przez inwestora nie jest możliwe. W takim przypadku na przeszkodzie nałożenia nakazu na inwestora nie stoi brak zgody skarżącej M. P. - właścicielki jednej z nieruchomości, na których posadowiony jest budynek objęty nakazem, na jej udostępnienie inwestorowi. Jeśli bowiem nieruchomości stanowią odrębny przedmiot własności, to nic nie stoi na przeszkodzie nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora w zakresie nieruchomości, co do których ma on prawo do dysponowania nimi, a w zakresie nieruchomości, do których takie prawo nie zostało mu udzielone – na właściciela tej nieruchomości. Jak wskazywano już wcześniej - nie można też wykluczyć nałożenia obowiązku rozbiórki solidarnie na właściciela nieruchomości i inwestora. Istotne w tym zakresie jest uwzględnienie stanu faktycznego sprawy i wynikającej z nich realnej możliwości wykonania nakazu rozbiórki, a także tego, że obowiązkiem w pierwszej kolejności powinien być obciążony sprawca samowoli budowlanej.

Dostrzec przyjdzie, że organy zwracały uwagę na konieczność wydania takiego rozstrzygnięcia, które nie zostanie pozbawione waloru wykonalności z powodu skierowania nakazu rozbiórki do podmiotu nie dysponującego prawem do nieruchomości. Stosownie do tego powtórzyć jeszcze raz należy, że brak dysponowania obecnie przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości nie przesądza o braku możności skierowania do niego nakazu w przedmiocie stwierdzonej samowoli budowlanej, zawłaszcza jeśli nie dysponował on prawem do nieruchomości w dacie realizacji budowy. Na etapie orzekania rozbiórki obiektu należy natomiast ustalić i rozważyć okoliczności wskazujące na ewentualną możliwość uzyskania aktualnie przez inwestora takiego prawa, tak aby decyzja była wykonalna. Skoro skarżący w toku postępowania wyrazili wolę udostępnienia nieruchomości Gminie [...], na którą w ich ocenie powinien zostać nałożony obowiązek rozbiórki, to można z tego wywieść, że są gotowi udostępnić nieruchomość innemu podmiotowi w celu realizacji zobowiązań wynikających z decyzji. Zmierzając do dokonania oceny, kto faktycznie powinien zostać uznany za inwestora, organy powinny zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające także w zakresie ustalenia, czy jest możliwe uzyskanie przez taki podmiot dostępu do nieruchomości w celu ewentualnego wykonania nakazu. Zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżących, że uzyskanie stosownych oświadczeń właścicieli nieruchomości o udostępnieniu jej w celu usunięcia samowoli jest wystarczające w tym zakresie i stanowi gwarancję wykonalności decyzji nakazującej rozbiórkę.

Zauważyć jeszcze trzeba, że w toku rozpoznawania niniejszej sprawy nie zostały wyjaśnione okoliczności, sygnalizowane przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, że pomimo służącego im prawa własności nieruchomości, faktycznie nie są ich posiadaczami Skarżący I. R., G. B., M. R., K. F., M. F., i B. K. w odwołaniu wyraźnie bowiem wskazali, że nie mają możliwości wykonania nakazu rozbiórki garaży, gdyż znajdują się one w posiadaniu osób, które je wybudowały oraz osób, które przejęły od nich posiadanie. Tym bardziej przemawia to za koniecznością ustalenia, czy w związku z powyższym wszystkie osoby, które mogłyby zostać uznane za inwestorów spornych garaży nadal nimi dysponują, co rzutowałoby także na możliwość wykonania przez nich obowiązku rozbiórki poszczególnych części spornego obiektu.

Reasumując, z uwagi na wskazane powyżej wadliwości w zakresie ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, stwierdzić trzeba, że organy w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego i nie dokonały ustaleń oraz oceny w odniesieniu do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Ponadto, brak wyjaśnienia wskazanych kwestii doprowadził do wadliwej wykładni art. 52 Prawa budowlanego i miał także wpływ na prawidłowe ustalenie zakresu podmiotowego sprawy. Niewątpliwie bowiem w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej przymiot strony przysługuje nie tylko aktualnym właścicielom nieruchomości, ale także inwestorowi będącemu sprawcą tej samowoli. W niniejszej sprawie, dokonanej przez organy oceny odnośnie osoby faktycznego inwestora spornej budowy nie można natomiast uznać za uprawnioną i prawidłową w świetle zgromadzonego materiału dowodowego.

Przedstawione powyżej uchybienia dotyczące przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie spowodowało, że Sąd nie badał zasadności stanowiska organów w zakresie braku możliwości legalizacji spornej budowy, gdyż ocena pod tym kątem może być dokonana dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, w tym przede wszystkim wyjaśnieniu okoliczności mających wpływ na ustalenie stron postępowania i adresatów decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi wniesionej przez M. P., dotyczących stosowania przepisów planu miejscowego, zauważyć należy, że podstawą oceny w zakresie legalizacji samowoli budowlanej, mogą być jedynie kryteria ustawowe. Legalizacja oznacza stan zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, w tym prawa budowlanego. Niewątpliwie do stanu zgodności z tak rozumianymi przepisami prawa należy zaliczyć zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu podzielić należy stanowisko organów, jako mogące mieć znaczenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że przy zastosowaniu trybu legalizacyjnego z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, ewentualna ocena samowoli budowlanej w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna zostać dokonana z uwzględnieniem ustaleń planu miejscowego aktualnego w dacie rozstrzygania sprawy. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Ponadto, nawet na tle poprzednio obowiązujących przepisów wskazuje się, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji (por. wyrok NSA z 3 lutego 2010 r. II OSK 234/09, LEX 597505, uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, LEX nr 1404021). Zasadny jest też pogląd, że celem przepisów normujących problematykę usunięcia skutków samowoli budowlanej jest przywrócenie porządku prawnego (restytucja), a nie ukaranie sprawców samowoli (represje). Nakaz rozbiórki, jako środek przywrócenia porządku budowlanego przez fizyczne usunięcie skutku samowoli budowlanej, powinien być stosowany w przypadku, kiedy istnienia takiego obiektu nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym. Przywrócenie porządku w zakresie zagospodarowania przestrzeni może nastąpić tylko do obecnie istniejącego stanu prawa, nie zaś do stosunków przestrzennych regulowanych przepisami i planami zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc (por. wyroki NSA: z 17 maja 2010 r., II OSK 878/09 i z 7 sierpnia 2013 r., II OSK 165/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjąć przy tym trzeba, że odnosi się to do każdego trybu, w jakim oceniana jest samowola budowlana.

Mając na uwadze powyższe i uznając, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wadliwa wykładnia art. 52 Prawa budowlanego doprowadziła do jego nieprawidłowego zastosowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w pkt 2 podjęto na podstawie art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 na wniosek skarżących na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Określony w punkcie 4 nakaz ściągnięcia od organu nieuiszczonego wpisu sądowego uzasadnia przepis art. 223 § 2 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do konieczności ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Organ powinien ponownie przeprowadzić postępowanie z udziałem faktycznego inwestora (inwestorów) samowolnej budowy, bądź ich następcy prawnego. W postępowaniu tym, na podstawie ustalonych okoliczności faktyczny, organ powinien przeprowadzić też postępowanie wyjaśniające w zakresie prawidłowego ustalenia podmiotów zobowiązanych do wykonania nakazu z decyzji, w tym - w razie konieczności - ustaleń w kierunku ewentualnego udostępnienia nieruchomości przez ich właścicieli innemu podmiotowi na potrzeby wykonania nakazu.