Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 360/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1 art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Sędzia WSA Anna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. J.- organ prowadzący P. N. "C. K." w W., M.D. - organ prowadzący P. N. "E." w W., na uchwałę Rady Miasta Wałcz z dnia 24 listopada 2015 r. nr VII/SXVI/91/15 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych i innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania 1. stwierdza nieważność zdania trzeciego w par. 8 ust. 7 pkt. 2 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza nieważność par. 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały o treści: "według wzoru stanowiącego załącznik nr 3 do niniejszej uchwały", 3. w pozostałym zakresie oddala skargę, 4. zasądza od Burmistrza Miasta Wałcz solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Dnia 25 listopada 2015 r. Rada Miasta W. podjęła uchwałę nr VII/SXVI/91/15 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych i innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.

2. Uchwałą z dnia 16 grudnia 2015 r. nr XXVIII.340.K.2015 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (RIO) w S. stwierdziło nieważność części ww. uchwały Rady Miasta W. w zakresie: § 4 ust. 2, § 5 ust. 3 (we wskazanej części) oraz załącznika nr 1 do uchwały. Ponadto Kolegium RIO umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zapisów: § 4 ust. 4, ust. 5 i ust. 9, § 7 ust. 2 oraz § 8 ust. 8 kontrolowanej uchwały. Uchwała Kolegium RIO (wraz z uzasadnieniem) została ogłoszona w poz. 82 Dziennika Urzędowego Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 11 stycznia 2016 r.

3. Pismem z 11 stycznia 2016 r. M. J. - organ prowadzący P. N. "C. K." w W. oraz M. D. - organ prowadzący P. N. "E." w W. , działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej: "u.s.g." - wezwali Radę Miasta W. do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc zarzuty naruszenia prawa przepisami § 4 ust. 4 i ust. 6, § 8 ust. 7 pkt 1 i 2, ust. 8 oraz § 9 pkt 2, a także załącznikiem nr 3 przedmiotowej uchwały.

4. Uchwałą z dnia 23 lutego 2016 r. nr VII/SXX/122/16 Rada Miasta W. uznała za bezzasadne ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, powołując się przy tym na stanowisko Burmistrza W. wyrażone w piśmie z 28 stycznia 2016 r., odnoszącym się do tego wezwania. W piśmie tym Burmistrz stwierdził, że:

1) użycie w § 4 ust. 4 uchwały zwrotu "informacja o liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola" nie ogranicza w żaden sposób prawa do dotacji. Zwrot ten należy interpretować, jako każdego ucznia rzeczywiście zapisanego do przedszkola, który nie jest wykreślony z ewidencji przedszkola lub nie powinien być z niej wykreślony. Organ w zapisie tym nie wskazał - jak sugeruje wnioskodawca - że kryterium określenia "uczęszczających do przedszkola" jest frekwencja ucznia. Ponadto identyczny zapis funkcjonował w poprzedniej uchwale nr VI/SXLVII/282/14 Rady Miasta W. z 20 maja 2014 r. i nie wzbudził on żadnego sprzeciwu ze strony podmiotów dotowanych;

2) w odniesieniu do § 4 ust. 6 uchwały: zgodnie z art. 90 ust. 3f u.s.o., organ kontrolujący ma prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Zapis ten należy rozumieć, jako możliwy, ale nie jedyny sposób prowadzenia dokumentacji przebiegu nauczania - np. w przypadku N. P. "E." jest to zgodnie z zapisami statutowymi - "lista dzieci uczęszczających oraz umowa o sprawowanie opieki (...)", a w przypadku N. P. "C. K." - "zgłoszenie do przedszkola", "lista wychowanków";

3) § 8 ust. 7 pkt 1 i pkt 2 uchwały - zgodnie z art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d u.s.o. organ dokonuje kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. W ramach tej kontroli należy skontrolować dokumentację finansowo-księgową. A więc przedłożenie wyciągów bankowych z konta na które przekazywana jest dotacja, jest konieczne do sprawdzenia i skorelowania dat i kwot z dokumentacji źródłowej z danymi na rachunku bankowym. Zapis ten więc nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa ani nie wykracza poza zakres uregulowania zawartego w art. 90 ust. 3f u.s.o. Zapisy te funkcjonowały też w poprzedniej uchwale i nie wzbudziły żadnego sprzeciwu ze strony podmiotów dotowanych. Dodatkowym obowiązkiem wskazanym w bieżącej uchwale jest zapis mówiący o odnotowaniu, że dany wydatek został sfinansowany z budżetu Gminy Miejskiej W. - wynika on z licznych nieprawidłowości jakie występują podczas kontroli placówek niepublicznych przez organ. Tego rodzaju wymóg ma jedynie na celu rzetelną kontrolę sposobu wykorzystania dotacji oraz weryfikację wydatkowania dotacji;

4) § 8 ust. 8 uchwały w brzmieniu: "Kontrolujący może sporządzać lub zlecić kontrolowanemu sporządzenie niezbędnych dla kontroli kserokopii oraz wyciągów z dokumentów wraz z potwierdzeniem zestawień i obliczeń opartych na dokumentach (potwierdzonych za zgodność z oryginałem)" - nie przerzuca w sposób nieuprawniony obowiązków służbowych kontrolującego na kontrolowanego. Nałożenie ewentualnych obowiązków na kontrolowanego nie wykracza poza ramy niezbędne dla prawidłowego przeprowadzenia kontroli oraz nie stanowią dla kontrolowanego nadmiernego obciążenia. Również i te zapisy funkcjonowały w poprzedniej uchwale;

5) § 9 pkt 2 uchwały - sporządzenie wystąpienia pokontrolnego jest etapem końcowym samego procesu kontrolnego i ma na celu jedynie wskazanie nieprawidłowości. Podmioty niepubliczne kontrolowane przez organ w roku 2015 nie sprzeciwiały się podpisaniu zaleceń pokontrolnych.

Organ wyjaśnił też, że zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o., to organ stanowiący JST ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji uwzględniając przy tym zakres danych, który powinien być zawarty we wniosku i w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Wymaganie złożenia kompletnego wykazu dokumentów potwierdzających poniesienie wydatku z dotacji z budżetu Gminy Miejskiej W. w żaden sposób nie narusza prawa, a wręcz przeciwnie umożliwia rzetelne rozliczenie się dotowanego przedszkola z pobranej i wydatkowanej dotacji. Ponadto art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o. obliguje organ prowadzący szkołę, przedszkole, placówkę, do prowadzenia odrębnej rachunkowości, a w tym prowadzenia, na podstawie dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych, ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym i systematycznym.

6. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skardze M. J. i M. D. zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

1) art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.) – dalej: "u.s.o." - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dotacja przysługuje jedynie na dzieci uczęszczające do przedszkola, podczas gdy ustawa przewiduje, że dotacja należna jest na każdego ucznia,

2) art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej przez jednostkę samorządu terytorialnego,

3) art. 251 ust. 4 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) – dalej: "u.f.p." - poprzez zawężenie możliwych do realizacji sposobów wykorzystania dotacji,

4) art. 40 ust. 1 i art. 49 ust. 1 ustawy o usługach płatniczych (Dz. U. z 2011 r., nr 199, poz. 1175 ze zm.) poprzez nieuprawnione żądanie do dokonywania czynności potwierdzających zapłatę przez podmioty trzecie przyjmujące zapłatę od podmiotów prowadzących placówki oświatowe.

Podnosząc takie zarzuty Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że - w ocenie Skarżących - naruszenie prawa, dokonane zaskarżoną uchwałą, nastąpiło w przedstawiony poniżej sposób, w następujących przepisach uchwały:

1) § 4 ust. 4 uchwały, który w sposób nieuprawniony zawęża definicję wychowanka, na którego przysługuje dotacja, posługując się pojęciem "dzieci uczęszczających do przedszkola", podczas gdy w § 1 ust. 3, § 1 ust. 4, § 1 ust. 5, § 1 ust. 6 uchwała stwierdza, że dotacja przysługuje na każdego ucznia. Zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o., dotacja przysługuje na każdego ucznia. Nie można zatem przyjmować kryterium frekwencji (uczęszczających), jako cenzusu do wypłaty dotacji na dziecko. Wiek przedszkolny charakteryzuje się niską odpornością, i zdarza się zarówno w przedszkolach publicznych jak i niepublicznych, że dziecko przez cały miesiąc nie uczęszcza do przedszkola. Tak więc należałoby zastąpić sformułowanie o liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola, na "o liczbie dzieci będących wychowankami przedszkola". Dotacja przysługuje na każdego wychowanka przedszkola, w tej samej kwocie, niezależnie od tego czy jego frekwencja wynosi 0 czy też 100%. Przedszkole ponosi określone wydatki, które są stałe (wynagrodzenie nauczyciela, energia elektryczna, ogrzewanie). Podobnie rzecz się ma w placówce publicznej. Pensja nauczyciela czy ponoszone wydatki z planu finansowego nie zależą od frekwencji wychowanków. Przedszkole każdego dnia jest gotowe do świadczenia usług poprzez zaangażowany personel i spełnienie określonych wymagań, zapisanych w rozporządzeniach wykonawczych do u.s.o.;

2) § 4 ust. 6 uchwały, który stanowi nadmierną ingerencję organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (JST) w sposób prowadzenia dokumentacji przebiegu nauczania przez przedszkole. Zgodnie bowiem z wydanymi przez Ministerstwo Edukacji Narodowej rozporządzeniami, odnoszą się one i określają zakres prowadzonej dokumentacji jedynie dla przedszkoli publicznych. Przedszkola niepubliczne nie mają więc de facto obowiązku prowadzenia dzienników zajęć, zawierania pisemnych umów z rodzicami uczniów czy też tworzenia kart zgłoszeń. Prowadzona ewidencja może zostać uregulowana w sposób odmienny, określony przez organ prowadzący przedszkole;

3) § 8 ust. 7 pkt 1 uchwały, który istotnie narusza obowiązujące prawa. Do wydatkowania dotacji otrzymywanej z budżetu JST odnosi się art. 251 ust. 4 u.f.p., w którym zapisano, że wydatkowanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę. Użyty zwrot w szczególności przez zapłatę oznacza, że ten sposób zrealizowania dotacji nie jest jedynym możliwym. Określenie "w szczególności" powoduje, że katalog objętych tym przepisem sposobów realizacji dotacji nie jest zupełny. Składają się na niego następujące formy wykorzystania środków pochodzących z dotacji: zapłata gotówką, przelewem (z dowolnego rachunku bankowego), kartą płatniczą, kompensata, potrącenie, zaliczka, przedpłata. Tak więc nałożenie obowiązku przedkładania wyciągu z rachunku bankowego jest nieuprawnionym. Wystarczającym jest przedstawienie potwierdzeń dokonania przelewu do poszczególnych faktur czy też rachunków i innych zdarzeń. Cały wyciąg bankowy zawiera szereg informacji, które nie są niezbędne kontrolerowi do poczynienia ustaleń prawidłowości wydatkowania dotacji. Powyższe potwierdza uchwała nr 6/525/2012 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (RIO) w P. z dnia 21 marca 2012 r.;

4) § 8 ust. 7 pkt 2 uchwały, który jest rażącym naruszeniem obowiązującego prawa. Zawarte sformułowanie: w przypadku dokonania zapłaty w formie gotówkowej do faktury (rachunku, umowy) należy dołączyć dowód zapłaty, a w sytuacji niedysponowania drukami potwierdzającymi wpłatę osoba przyjmująca gotówkę odnotowuje fakt jej przyjęcia na dokumencie źródłowym opatrując go datą i czytelnym podpisem, a w odniesieniu do firm również pieczątką firmową. Każdy dokument potwierdzający poniesienie wydatku z dotacji musi być opatrzony opisem, iż został sfinansowany z dotacji z budżetu Gminy Miejskiej W. oraz posiadać podpis osoby dokonującej tego opisu - stoi w sprzeczności z ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych. Art. 2 pkt 15a, 15aa i 15ab tej ustawy definiują sposoby dokonywania płatności (karta płatnicza, karta debetowa, karta kredytowa). Ponadto art. 40 ust. 1 stwierdza, że transakcję płatniczą uważa się za autoryzowaną, jeżeli płatnik wyraził zgodę na wykonanie transakcji płatniczej w sposób przewidziany w umowie między płatnikiem a jego dostawcą. Zgoda może dotyczyć także kolejnych transakcji płatniczych. Natomiast art. 49 ust. 1 definiuje, że momentem otrzymania zlecenia płatniczego jest moment, w którym zlecenie przekazane bezpośrednio przez płatnika lub pośrednio przez odbiorcę albo za jego pośrednictwem zostało otrzymane przez dostawcę płatnika. W przypadku, gdy dostawca płatnika otrzymuje zlecenie płatnicze w dniu niebędącym dla tego dostawcy dniem roboczym, uznaje się, że zlecenie zostało otrzymane pierwszego dnia roboczego po tym dniu. Ponadto w myśl art. 143 ust. 1, zlecenie płatnicze uznaje się za wykonane na rzecz właściwego odbiorcy, jeżeli zostało wykonane zgodnie z informacjami, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 1 lub w art. 27 pkt 2 lit. b, a w przypadku wskazania w treści zlecenia płatniczego unikatowego identyfikatora - jeżeli zostało wykonane zgodnie z tym unikatowym identyfikatorem bez względu na dostarczone przez użytkownika inne informacje dodatkowe. Istotnym aktem prawnym w sprawie wystawiania dokumentów sprzedaży jest rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 grudnia 2013 r. w sprawie wystawiania faktur. Rozporządzenie to enumeratywnie wylicza szereg elementów jakie ma zawierać faktura. Nie istnieje więc prawny obowiązek podawania sposobu zapłaty ani dokumentowania go w formie określonej przez Radę Miasta W. Dokonując takich ustaleń, Rada Miasta nałożyła na podmioty prowadzące przedszkola obowiązki, które może im określić jedynie ustawodawca w formie ustawy. Uchwała ingeruje w ustalenia ww. ustawy i rozporządzenia oraz wkracza w kompetencje organu prowadzącego, do którego należy ustalenie zasad obsługi finansowej przedszkola;

5) § 8 ust. 8 uchwały, który powoduje nieuprawnione przerzucenie obowiązków służbowych kontrolującego na kontrolowanego. Sporządzanie zestawień i obliczeń opartych na dokumentach należy do pracy kontrolujących, którzy pobierają za to wynagrodzenie, a nie do obowiązków kontrolowanego. Wykracza to poza delegację ustawową wynikającą z art. 90 ust. 4 u.s.o., która daje prawo organowi stanowiącemu do ustalenia wyłącznie trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Potwierdza to uchwała nr 117/2014 Kolegium RIO w L. z 16 września 2014 r.;

6) § 9 pkt 2 uchwały, który dotyczy formułowania wystąpienia pokontrolnego. Przedszkole prowadzone przez osobę inną niż JST nie jest jednostką organizacyjną gminy. A tylko takim burmistrz może wydawać zalecenia pokontrolne. W świetle prawa organ prowadzący przedszkole nie musi się do nich stosować, a burmistrz nie ma skutecznych narzędzi do ich wyegzekwowania. Kontrola powinna kończyć się protokołem, jeśli są nieprawidłowości, to należy wydać decyzję administracyjną. Podobnie stwierdziło Kolegium RIO w W. w uchwale nr 12.179.2014 z dnia 29 kwietnia 2014 r., iż postanowienia Rady o możliwości kierowania zaleceń czy wystąpień pokontrolnych do jednostki kontrolowanej niebędącej jednostką organizacyjną Gminy nie mają oparcia w obowiązującym prawie i wykraczają poza delegacje wynikające z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o., dotyczące ustalenia przez organ stanowiący trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Organ gminy jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przez uprawniony podmiot. Uprawnienie to nie obejmuje jednak sporządzania wystąpienia pokontrolnego zawierającego wnioski i zalecenia kierowane do kontrolowanego, a tym samym obowiązku zawiadomienia kontrolującego o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych. Na podstawie ustaleń kontroli organ dotujący może jedynie wszcząć postępowanie w sprawie zwrotu dotacji w trybie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Postanowienia zawarte w cytowanych ustępach nie mieszczą się zarówno w pojęciu " tryb", jak i "zakres" kontroli;

7) zdaniem Skarżących, również załącznik nr 3 do uchwały jest niezgodny z obowiązującym stanem prawnym, bowiem rozliczenie dotacji jest czynnością materialno-techniczną. Zobowiązanie Stron do rozliczenia dotacji przez wpisanie w tabelę wszystkich wydatków wraz z podaniem dat i numerów dowodów księgowych, terminu płatności, daty zapłaty, formy płatności powoduje, że funkcja kontroli dotacji zostaje zastąpiona rozliczeniem dotacji. Rozliczając dotację, organ prowadzący powinien wskazać ile dotacji otrzymał, ile wydatkował oraz jeśli nie wydatkował kwoty pieniężnej, w skali roku, podać część przypadającą do zwrotu do budżetu gminy na zasadach określonych w u.f.p.

Skarżący wskazali przy tym na uchwałę Kolegium RIO w S.nr II.10.K.2014 z 17 stycznia 2014 r., w której stwierdzono, że uchwała rady JST nie może także kreować nowych obowiązków związanych z rozliczaniem dotacji. Dotacje udzielane mają charakter dotacji podmiotowych. Dofinansowaniu podlega bieżąca działalność placówki, to znaczy że przy rozliczaniu tych dotacji nie można stosować zasad obowiązujących przy rozliczaniu dotacji celowych. Pojęcie rozliczania dotacji, o którym mowa w u.s.o., oznacza czynności z dziedziny księgowości i rachunkowości o charakterze materialno-technicznym. Także Kolegium RIO w R. w uchwale nr VII/1272/2011 z 22 marca 2011 r. stwierdziło, że ustalenie obowiązku rozliczenia wykorzystanej dotacji w załączniku, wymagając przy tym podania rodzaju i nr dokumentu finansowego w zestawieniu poniesionych wydatków sfinansowanych z dotacji nie znajduje uzasadnienia w przepisach u.s.o., gdzie wyraźnie wskazano obowiązek wykorzystania dotacji wyłącznie na wydatki bieżące przez szkoły i placówki oświaty, nie wymagając takiego uszczegółowienia w rozliczeniu dotacji i pozostawiając to zagadnienie kontroli wykorzystania dotacji. Również w uchwale nr 321/g/232/D/12 z 6 grudnia 2012 r. Kolegium RIO w G. stwierdziło, że brak jest podstaw prawnych do zobowiązania podmiotu otrzymującego dotację do przedstawiania zestawienia faktur (rachunków) i innych dokumentów oraz kserokopii tych dokumentów. Wgląd do dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania możliwy jest w toku kontroli wykonywanej przez organ udzielający dotacji, zgodnie z przepisami art. 90 ust. 3e i 3f u.s.o.

7. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta W. stwierdziła, że nie uznaje zasadności zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze i podtrzymuje - przyjmując je za swoje - stanowisko Burmistrza Miasta W. wyrażone w ww. piśmie z dnia 28 stycznia 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

8.1. Skarga na przedmiotową uchwałę Rady Miasta W. oparta została na przepisie art. 101 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego".

Niewątpliwie Skarżący spełnili wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego, jednak organ nie uwzględnił tego wezwania. Niesporne jest też, że zaskarżona uchwała Ze wskazanego przepisu u.s.g. wynika ponadto, że zaskarżana uchwała organu gminy reguluje kwestie z zakresu administracji publicznej. Zaskarżenie takiej uchwały w trybie określonym w ww. przepisie wymaga jednak wykazania przez stronę skarżącą, że jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie Skarżący prowadzący przedszkola niepubliczne i będąc beneficjentami dotacji na ich prowadzenie, posiadali legitymację prawną do zaskarżenia przedmiotowej uchwały rady gminy, podnosząc, że uchwała ta została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, co spowodowało nałożenie na Skarżących obowiązków nie znajdujących uzasadnienia w przepisach prawa. Tym samym wskazywali na naruszenie ich interesu prawnego.

8.2. Uznanie zatem, że do takiego naruszenia interesu prawnego rzeczywiście doszło wymaga stwierdzenia, że zaskarżona uchwała z naruszeniem prawa, w sposób bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny naruszyła interes prawny Skarżących.

Dokonując takiej oceny Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny Skarżących postanowieniami zawartymi w zdaniu trzecim § 8 ust. 7 pkt 2 oraz w § 6 ust. 1 o treści: "według wzoru stanowiącego załącznik nr 3 do niniejszej uchwały" i w tym zakresie stwierdził ich nieważność.

8.3. Wskazać należy, że kwestie związane z udzielaniem dotacji oświatowych, w tym dla przedszkoli niepublicznych, uregulowane są w przepisach art. 90 u.s.o. Przepisy te regulują też – sporne w sprawie – zagadnienia dotyczące kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji.

Zgodnie bowiem z art. 90 ust. 3e u.s.o.: "Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek.". Stosownie natomiast do ust. 3f tego artykułu: "Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a - dodatkowo wglądu do list obecności, o których mowa w ust. 3, oraz ich weryfikacji.". Ponadto – w myśl ust. 3g - organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji przez szkoły, przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego i placówki, mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek.

Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o.: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.".

Przepis ten stanowił zatem podstawę prawną uchwalenia przedmiotowej uchwały rady gminy.

8.4. Odnosząc przytoczone przepisy omawianej ustawy do treści zaskarżonej uchwały Sąd zakwestionował legalność zdania trzeciego w § 8 ust. 7 pkt 2 uchwały. Zgodnie z § 8 ust. 7 uchwały: "Kontrolowany lub osoba przez niego upoważniona zobowiązani są do przedstawienia wszelkiej dokumentacji oraz do ujawnienia informacji związanych z wykorzystaniem środków finansowych udzielonych przedszkolu w formie dotacji, a w szczególności do okazania:

1) wyciągów bankowych dotyczących rachunku bankowego przedszkola, na który przekazywana jest dotacja oraz z którego następuje rozchód środków pieniężnych na sfinansowanie wydatków bieżących przedszkola,

2) dokumentów (faktur, rachunków, umów, list płac itp.), potwierdzających poniesienie wydatku. W przypadku dokonania zapłaty w formie gotówkowej do faktury (rachunku, umowy) należy dołączyć dowód zapłaty, a w sytuacji niedysponowania drukami potwierdzającymi wpłatę osoba przyjmująca gotówkę odnotowuje fakt jej przyjęcia na dokumencie źródłowym opatrując go datą i czytelnym podpisem, a w odniesieniu do firm również pieczątką firmową. Każdy dokument potwierdzający poniesienie wydatku z dotacji musi być opatrzony opisem, iż został sfinansowany z dotacji z budżetu Gminy Miejskiej W. oraz posiadać podpis osoby dokonującej tego opisu.".

W ocenie Sądu, zakwestionowane zdanie uchwały wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego dla rady gminy, ingerując zbyt głęboko w sposób dokumentowania ponoszonych przez organ prowadzący przedszkole wydatków finansowanych z dotacji. W tym zakresie Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2012 r. sygn. II GSK 1759/11, w którym stwierdzono, że: "Użyte w art. 90 ust. 4 u.s.o. określenie "tryb rozliczania dotacji... oraz termin i sposób rozliczenia dotacji", należy odnosić do czynności o charakterze materialno-technicznym z zakresu księgowości i rachunkowości. (...) w tak rozumianym upoważnieniu nie mieści się ustanawianie obowiązku opatrywania pieczęcią i opisem o określonej treści faktur (rachunków). Taką ingerencję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sposób opisu (dekretacji) dokumentów źródłowych należy uznać za pozbawioną podstaw prawnych. Należy zauważyć, że dekretacja wspomnianych dokumentów stanowi w istocie element rachunkowości beneficjenta dotacji, (...).".

Z tych względów Sąd stwierdził nieważność wskazanego zdania uchwały.

8.5. Podobnie Sąd ocenił zawarte w § 6 ust. 1 uchwały odesłanie do załącznika nr 3. Przepis § 6 ust. 1 posiada brzmienie: "Kwoty dotacji udzielonej w roku budżetowym dla przedszkola podlegają rozliczeniu po przedstawieniu przez osobę prowadzącą przedszkole informacji rocznej składanej do 10 stycznia roku następnego, według wzoru stanowiącego załącznik nr 3 do niniejszej uchwały.".

Zdaniem Sądu, narzucanie organowi prowadzącemu przedszkole obowiązku przedstawiania rozliczenia stanu uczniów i wydatków według określonego wzoru również wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego. Zastrzeżenie to dotyczy w szczególności tabeli nr 2 - Rozliczenie wydatków. We wzorze tabeli nakazano organowi prowadzącemu przedszkole podawanie: miesięcznej kwoty dotacji, daty dokumentu stanowiącego podstawę wydatkowania dotacji, numeru dokumentu stanowiącego podstawę wydatkowania dotacji, terminu płatności wynikającego z dokumentu, daty zapłaty, wartości do zapłaty wynikającej z dokumentu, kwoty sfinansowanej dotacją, formy płatności (G-gotówka; P-przelew; K-karta) oraz celu wydatku z dokumentu potwierdzającego jego poniesienie.

Sąd uznał, że takie uszczegółowienie w rozliczeniu dotacji nie znajduje uzasadnienia w przepisie art. 90 ust. 4 u.s.o. i może być uznane za nadmierną ingerencję w sposób rozliczania dotacji przez organy prowadzące. Te kwestie szczegółowe mogą być bowiem weryfikowane przez organ gminy w trakcie kontroli wykorzystania dotacji (podobnie w ww. uchwale nr VII/1272/2011 Kolegium RIO w R. z 22 marca 2011 r. i w uchwale nr II.10.K.3014 Kolegium RIO w S. 17 stycznia 2014 r.).

8.6. W pozostałym zakresie skargi Sąd nie podzielił argumentacji Skarżących o naruszeniu ich interesu prawnego zaskarżoną uchwałą.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego § 4 ust. 4 uchwały w brzmieniu: "Podstawę ustalenia wysokości miesięcznej części dotacji stanowi złożona do dnia 20 każdego miesiąca, a za miesiąc grudzień do dnia 5 grudnia, informacja o liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola.", stwierdzić należy, że Skarżący podważają użyte przez radę gminy określenie liczby dzieci. Ich zdaniem oznacza ono frekwencję (obecność) dzieci w przedszkolu.

Sąd takiego zarzutu nie podzielił, uznając przy tym, że w tym zakresie spór dotyczy jedynie interpretacji (wykładni) tego określenia. Wskazać więc należy, że organ gminy interpretuje ten zapis w sposób zgodny z życzeniem Skarżących, iż oznacza on "każdego ucznia rzeczywiście zapisanego do przedszkola". Podobnie interpretuje ten zapis Kolegium RIO w S. ww. uchwale z 16 grudnia 2015 r. Również w statutach przedszkoli prowadzonych przez Skarżących używane jest określenie dzieci "uczęszczających" w rozumieniu dzieci "zapisanych" do przedszkola, a nie "obecnych" w przedszkolu (vide np.: § 7 pkt 9 i 10, § 12 pkt 7, § 26 statutu przedszkola "C. K.", czy pkt 10 Rozdz. IV i pkt 5 Rozdz. VII statutu przedszkola "E.".

8.7. Dokonując oceny § 4 ust. 6 uchwały w brzmieniu: "Podstawą ujęcia ucznia w miesięcznej informacji, o której mowa w ust. 4, jest dokumentacja przebiegu nauczania lub działalności wychowawczej, tj. wpis dziecka do dziennika zajęć przedszkolnych lub dziennika obecności, który dokonywany jest na podstawie karty zgłoszenia dziecka do przedszkola lub umowy zawartej z rodzicami.", stwierdzić należy, że postanowienie to nie nakłada na organ prowadzący przedszkole żadnego dodatkowego obowiązku, który nie wynika z samego faktu prowadzenia przedszkola. Postanowienie to nie może więc być uznane za wykraczające poza upoważnienie do określenia trybu rozliczania dotacji. Nie sposób bowiem uznać, że wskazanie w uchwale, iż wpis dziecka do dziennika zajęć lub dziennika obecności powinien być dokonywany na podstawie dokumentów potwierdzających zgłoszenie dziecka do przedszkola przez jego opiekunów nakłada na organ prowadzący przedszkole dodatkowe, nadmierne obowiązki, nie związane z prawidłowym wykorzystaniem dotacji i kontrolą tej prawidłowości. Wskazanie nazw (alternatywne) takich dokumentów – w ocenie Sądu nie oznaczające zamkniętego ich katalogu – nie może być więc uznane za bezprawne naruszenie interesu Skarżących. Ewentualne inne ich nazwanie w dokumentacji Skarżących – jeżeli spełniają one wymogi rzetelności - nie skutkuje wadliwością ww. informacji. Takie stanowisko wyraził również Burmistrz W. w ww. piśmie z 28 stycznia 2016 r.

8.8. W cytowanym powyżej § 8 ust. 7 uchwały Skarżący kwestionują nadmierną – ich zdaniem – ingerencję organu gminy w dokumentację finansową przedszkoli. Wskazać należy, że w ww. art. 90 ust. 3f u.s.o. ustawodawca przyznał osobom kontrolującym m.in. prawo do wglądu do powadzonej przez przedszkola dokumentacji finansowo-księgowej oraz jej weryfikacji.

Nie można więc uznać, aby żądanie przedstawienia przez przedszkole dokumentacji i ujawnienia informacji związanych z wykorzystaniem dotacji, w tym okazania wyciągów bankowych "dotyczących rachunku bankowego przedszkola, na który przekazywana jest dotacja oraz z którego następuje rozchód środków pieniężnych na sfinansowanie wydatków bieżących przedszkola" (§ 8 ust. 7 pkt 1) wykraczało poza ww. uprawnienie ustawowe organu do kontroli. Podnoszone przez Skarżących obawy, że wyciągi takie mogą zawierać również informacje nie dotyczące wydatkowania dotacji mogą być bowiem usunięte np. poprzez sporządzenie wyciągu z wyciągu, zawierającego wyłącznie dane dotyczące zagadnień związanych z kontrolą lub w inny sposób usunięte (zakreślone) z wyciągu.

8.9. W § 8 ust. 7 pkt 2 zdanie drugie uchwały – odnoszącym się do dokonywania zapłaty w formie gotówkowej - Skarżący upatrują bezprawne (z naruszeniem wskazywanych przepisów innych ustaw) narzucenie przedszkolom form (sposobu) dokonywania płatności i ich dokumentowania. Zdaniem Sądu, kwestionowany zapis o konieczności dołączenia do faktury (rachunku, umowy) dowodu zapłaty – w przypadku dokonania zapłaty w formie gotówkowej – jest w istocie wskazówką o potrzebie rzetelnego dokumentowania takich wydatków, co wiąże się z prawidłowym rozliczeniem się z dotacji i umożliwia weryfikację wydatków. Dalszy fragment kwestionowanego zdania, odnoszący się do sytuacji niedysponowania "drukami" (dokumentami) potwierdzającymi wpłatę, również w istocie stanowi wskazanie sposobu rzetelnego potwierdzania faktu dokonania wydatku (otrzymania zapłaty przez odbiorcę gotówki). Nie sposób więc dopatrzyć się w tych zapisach narzucenia przedszkolom form (sposobu) dokonywania płatności i ich dokumentowania, które mogłoby naruszać interes Skarżących. Mają one raczej na celu zabezpieczenie (poprzez rzetelne dokumentowanie płatności) interesów przedszkoli – w zakresie związanym z wykorzystywaniem (i rozliczaniem) dotacji.

8.10. W odniesieniu do § 8 ust. 8 uchwały w brzmieniu: "Kontrolujący może sporządzać lub zlecić kontrolowanemu sporządzenie niezbędnych dla kontroli kserokopii oraz wyciągów z dokumentów wraz z potwierdzeniem zestawień i obliczeń opartych na dokumentach (potwierdzonych za zgodność z oryginałem).", Sąd także nie stwierdził aby przepis ten wykraczał poza upoważnienie ustawowe i bezprawnie narzucał Skarżącym ww. obowiązki. Należy bowiem mieć na względzie także zasadę skuteczności i efektywności kontroli, zatem sporządzenie przez organ prowadzący przedszkole kserokopii oraz wyciągów z dokumentów służy usprawnieniu kontroli, co także leży w interesie podmiotu kontrolowanego. Wskazać przy tym należy, że przyznanym organowi samorządu terytorialnego w art. 90 ust. 3f u.s.o. uprawnieniom do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. W ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, "dopuszczalne jest zatem określanie w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może więc być osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku umożliwienia podmiotom kontrolującym sporządzania kopii i odpisów, czy też polegać na obowiązku złożenia wyjaśnień, a takie zapisy zawarte w uchwale nie wykraczają poza delegację z art. 90 ust. 4 u.s.o." (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2015 r., sygn. II GSK 1746/14 - dostępny w internecie).

W wyroku tym NSA stwierdził ponadto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, w myśl którego, ustawodawca pozostawia pewien margines luzu prawodawcy podustawowemu, aby mógł on zrealizować uchwalanymi przepisami cel wskazany w delegacji ustawowej. Nie może bowiem dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności, w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. zobowiązany jest stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Musi być to system skuteczny realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. W ramach tego procesu kontroli mogą się mieścić uprawnienia organu kontrolującego do przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności, jak również żądania udzielenia ustnych i pisemnych wyjaśnień, czy korzystania z pomocy biegłych. Nie jest także nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości żądania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach".

Podzielając te poglądy Sąd rozpoznający sprawę nie stwierdził więc naruszenia interesu Skarżących przepisem § 8 ust. 8 zaskarżonej uchwały.

8.11. Podobnie Sąd ocenił zarzut Skarżących dotyczący § 9 pkt 2 uchwały, w myśl którego, z przeprowadzonej kontroli sporządza się również (obok protokołu kontroli) "wystąpienie pokontrolne - zawierające stwierdzone w protokole z kontroli nieprawidłowości oraz zalecenia zmierzające do ich usunięcia i usprawnienia prowadzonej działalności". Zdaniem Sądu, w przepisie tym organ samorządu stwierdził, że po przeprowadzonej kontroli może on adresować do podmiotu kontrolowanego pisemne uwagi (wskazania), zmierzające do realizacji ww. celów. Uwagi te (zalecenia) mogą więc posłużyć usprawnieniu kontroli w przyszłości. Zalecenia te nie mają jednak wiążącego charakteru, oceniany przepis uchwały nie nakłada więc na organy prowadzące przedszkola dodatkowych obowiązków niewynikających z ustawowego upoważnienia dla organu stanowiącego. Określa on w istocie jedną z form – w ocenie Sądu dopuszczalną - współdziałania tego organu z podmiotami kontrolowanymi w realizacji ustawowych obowiązków prawidłowego przyznawania, wykorzystania, rozliczania i kontrolowania wykorzystania dotacji. Zakres tych obowiązków wskazuje, że dotyczą one obu stron, tj. zarówno podmiotu przyznającego, jak i podmiotu otrzymującego dotację. Realizacja tych obowiązków nakazuje więc ścisłą współpracę (współdziałanie) obu tych stron, nie można więc uznać, że możliwość kierowania do organów prowadzących przedszkole omawianych zaleceń z założenia jest wymierzona przeciwko tym podmiotom (ogranicza ich samodzielność) i jest bezprawna.

Również organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wyjaśnił, że sporządzenie wystąpienia pokontrolnego "ma na celu jedynie wskazanie nieprawidłowości".

8.12. Mając na uwadze powyższe względy, Sąd w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej w sentencji wyroku części, a w pozostałej części - na podstawie art. 151 tej ustawy - skargę oddalił.

Na podstawie art. 206 tejże ustawy Sąd zasądził solidarnie na rzecz Skarżących kwotę [..] zł (w stosunku do kwoty [...] zł uiszczonego wpisu sądowego), tytułem poniesionych kosztów postępowania. Takie orzeczenie o kosztach uzasadnione jest częściowym uwzględnieniem skargi.