Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1085/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 194 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity
article: art. 147a
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1470/18 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1470/18 oddalił skargę S. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej w skrócie GIOŚ) z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej w skrócie MWIOŚ) z dnia [...] maja 2017 r. znak [...], którą wymierzono skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987) zwanej dalej w skrócie ustawą o odpadach, gdyż ze zgromadzonej przez organy dokumentacji (m.in. protokołu kontroli przeprowadzonej w dniach 10 lutego – 17 marca 2017 r., protokołu przesłuchania skarżącej z dnia 10 lutego 2017 r. i 21 lutego 2017 r. i z przesłuchania J. S. z dnia 10 lutego 2017 r., sprawozdania z badań nr [...] i nr [...]) bezsprzecznie wynika, że skarżąca prowadziła działalność w sposób niezgodny z warunkami posiadanej decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], tj. wypełniała wyrobisko kruszywa naturalnego w miejscowości [...], gmina [...] odpadami, które nie zostały ujęte w posiadanym zezwoleniu na przetwarzanie odpadów niebezpiecznych poza instalacjami i urządzeniami (fragmenty tworzyw sztucznych, folii, drewno i metal zmieszane z gruzem budowlanym), co stanowi naruszenie przepisów ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r. poz. 796). Nie przestrzegała także obowiązku kontroli przyjmowanych odpadów pod kątem zgodności z posiadanym zezwoleniem oraz dokonywała odzysku poprzez wypełnianie wyrobiska odpadami w sposób nieuporządkowany, zapewniający nierównomierny wzrost poziomu odtwarzanego terenu niecki wyrobiska. Rekultywacja nie była prowadzona od najniżej położonej części wyrobiska, a odpady z uwagi na trudny dostęp, były częściowo spychane tworząc skarpę.

Analizując materiał dowodowy oraz naruszenie stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że kara pieniężna nałożona na stronę jest uzasadniona, a jej wysokość tj. 10.000 zł, adekwatna do wagi stwierdzonego naruszenia. Pomimo że organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie dokonał pełnej analizy przyczyn, dla których jego zdaniem zasadne było wymierzenie kary w ww. wysokości, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

W ocenie Sądu bez znaczenia dla wyniku postępowania pozostawała kwestia akredytacji laboratorium, które wykonywało badania i nie odniesienie się przez organ w uzasadnieniu decyzji do tego zarzutu, bowiem przepisy ustawy o odpadach nie wymagają akredytacji przy ustalaniu, czy spełnione są warunki posiadanego zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a, poprzez brak wyjścia przez Sąd pierwszej instancji poza zarzuty i wnioski skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz powołaną podstawę prawną;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia sprawy przez Sąd i nierozpoznanie istoty sprawy,

2) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 5 września 2018 r.) poprzez zaniechanie wskazania przez organy pierwszej i drugiej instancji, jakie konkretne odpady strona skarżąca zbiera, przetwarza lub gospodaruje odpadami wbrew treści decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 2014 r. zmienioną w roku 2017;

b) art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.o.ś., poprzez fakt uznania braku wymogu akredytacji po stronie laboratorium badającego pobrane próbki odpadów znajdujących się w wyrobisku skarżącej;

c) art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez zaakceptowanie faktu nierównego traktowania podmiotów związanych zawodowo z gospodarką odpadami budowlanymi na tle identycznych sytuacji faktycznych;

d) art. 2 Konstytucji RP poprzez zaakceptowanie dopuszczalności kodowania przez organy administracji publicznej w swoich orzeczeniach informacji o okolicznościach wziętych pod uwagę przy wymiarze kary, skoro adresat owego orzeczenia ma sam być deszyfrantem tego orzeczenia i tym samym godzenie w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa i zaufania obywatela do państwa.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie wymaganej przepisami Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w niej udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak wyjścia przez Sąd pierwszej instancji poza zarzuty i wnioski skargi oraz powołaną podstawę prawną.

Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej i przedmiot tej właśnie sprawy administracyjnej został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak jest związany granicami danej sprawy albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15, opub. w Lex nr 2270789). Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17, opub. w Lex nr 2684514).

W orzecznictwie sądowym trafnie podniesiono, że naruszenie normy prawnej wynikającej z art. 134 § 1 P.p.s.a. ma miejsce także wówczas, gdy sąd - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 735/19, opubl. w Lex nr 3308153.

Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, w tej sprawie Sąd pierwszej instancji ani nie wyszedł poza granice sprawy, ani też nie oceniał jedynie zasadności zarzutów podniesionych w skardze, ale dokonał kontroli zaskarżonej decyzji wraz z oceną prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego przed organami administracyjnymi. Wynika to wyraźnie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Ponadto akta sprawy nie pozwalają na uznanie, że Sąd pierwszej instancji pominął istniejące naruszenia prawa podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie, które mogły by mieć istotne znaczenie dla oceny tej sprawy.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia sprawy i nierozpoznanie jej istoty nie został prawidłowo sformułowany. W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącą pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 3248/17, opub. w Lex nr 2771489). Przepisami stanowiącymi wzorzec kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 P.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej - por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1).

W tej zaś sprawie strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jednakże bez wskazania, które to przepisy postępowania zostały naruszone a tym samym także bez wyjaśnienia, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć ich naruszenie. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując tylko w granicach zarzutów skargi kasacyjnej nie ma możliwości - także analizując treść uzasadnienia skargi kasacyjnej – ustalenia, które to przepisy postępowania miały być naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie. Tym samym zarzut ten nie poddaje się kontroli.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach poprzez zaniechanie wskazania przez organy pierwszej i drugiej instancji, jakie konkretne odpady strona skarżąca zbiera, przetwarza lub gospodaruje wbrew treści decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 2014 r. zmienionej w 2017 r.

Zgodnie z art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41 tej ustawy. W tej sprawie organy administracyjne wymierzyły stronie skarżącej kasacyjnie administracyjną karę pieniężną za gospodarowanie odpadami niezgodnie z warunkami zezwolenia.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro z treści udzielonego przez Marszałka Województwa Mazowieckiego zezwolenia z dnia [...] listopada 2014 r. wynikało, że skarżąca kasacyjnie może przyjmować odpady m.in. o kodach: 17 01 01, 17 01 02, 17 01 03 i 17 01 07, a sam proces wypełnienia wyrobiska ma mieć charakter uporządkowany, zapewniający równomierny wzrost poziomu odtwarzanego terenu niecki ww. odpadami poprzez rozprowadzanie na bieżąco każdej partii odpadów przy użyciu spycharki i samochodów wwożących odpady.

Wprawdzie ww. zezwolenie z [...] listopada 2014 r. obejmowało enumeratywne wyliczenie kodów odpadów (01 01 02, 01 04 08, 01 04 09, 01 04 13, ex 02 03 01, ex 02 04 01, 10 05 80, 10 09 03, 10 09 06, 10 09 08, 10 12 06, 10 12 08, ex 16 07 99, 16 11 04, 17 01 01, 17 01 02, ex 17 01 03, ex 17 01 07, 17 05 04 i 20 02 02) tym niemniej skoro w toku postępowania administracyjnego ustalono, że ww. opady (a w szczególności odpady o kodach 17 01 01, 17 01 02, ex 17 01 03 i ex 17 01 07) były zanieczyszczone innymi odpadami, których przetworzenia nie dopuszczało ww. zezwolenie i ponadto stwierdzono znaczne przekroczenie dopuszczalnej ilości odpadów niebezpiecznych określonych w załącznikach nr 2 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczenia odpadów do składowania na składowiskach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1277), to tym samym należy stwierdzić, że sam proces rekultywacji przebiegał niezgodnie z treścią zezwolenia. Powyższe ustalenia pozwalały zasadnie Sądowi pierwszej instancji na przyjęcie, że w tej sprawie miało miejsce naruszenie warunków gospodarowania odpadami niezgodnie z udzielonym zezwoleniem.

Nie można uznać za zasadną argumentacje strony skarżącej kasacyjnie, jakoby kwestia ustalania kodów odpadów była subiektywna i zależna od ich wytwórców. Powoływanie się w tym zakresie na informacje od różnych przedsiębiorców co do oznaczenia kodów odpadów nie mogą prowadzić do uznania, że zakres odpadów obejmujących poszczególne kody jest różnorodny.

Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu kodów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923) odpad oznaczony np. kodem 17 01 01 obejmuje odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów; odpad oznaczony kodem 17 01 02 obejmuje gruz ceglany; odpad oznaczony kodem 10 04 09 zawiera odpadowe piaski i iły. Przykładowo odpad o kodzie 17 02 obejmuje odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych, odpad o kodzie 17 09 03* zawiera inne odpady z budowy, remontów i demontażu (w tym odpady zmieszane) zawierające substancje niebezpieczne zaś odpad o kodzie 17 09 04 obejmuje zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione pod kodami: 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03.

Tym samym nie można stwierdzić, że klasyfikacja odpadów polegająca na ich przypisywaniu do poszczególnych kodów jest dowolna i uzależniona od każdego przedsiębiorcy wytwarzającego takie odpady. Kody odpadów zostały określone w przepisach powszechnie obowiązujących i wiążą wszystkie podmioty.

Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach nakazuje wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami wbrew treści zezwolenia, a w tej sprawie Sąd pierwszej instancji ustalił, że strona skarżąca kasacyjnie naruszyła zasady gospodarowania odpadami objęte zezwoleniem Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2014 r., to nie stanowiło naruszenia prawa brak precyzyjnego zakwalifikowania w zaskarżonym wyroku innych odpadów poza objętych ww. zezwoleniem jako wykorzystywanych do rekultywacji wyrobiska.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147a P.o.ś. także nie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Wprawdzie art. 147a P.o.ś. zawiera kilka odrębnych ustępów, to z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie strona skarżąca kwestionuje nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepisy ustawy o odpadach nie wymagają akredytacji laboratorium przy ustalaniu, czy spełnione są warunki posiadania zezwolenia na gospodarowanie odpadami, a tym samym bez znaczenia dla wyniku postępowania pozostawała kwestia akredytacji laboratorium. Stanowisko to nie jest wadliwe, tym niemniej nie stanowi ono ustosunkowania się do wątpliwości zawartej w skardze dotyczącej tego, czy laboratorium Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska posiadało akredytację.

Zgodnie z art. 147a ust. 1 P.o.ś. podmiot prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, w tym pobieranie próbek przez akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2016 r. poz. 655 z późn. zm.) lub certyfikowane jednostki badawcze, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1203 z późn. zm.) w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani.

Wprawdzie ww. przepisy nakazują przeprowadzenie badań przez akredytowane laboratorium lub certyfikowaną jednostkę badawczą na zlecenie podmiotu prowadzącego instalację i użytkownika instalacji, tym niemniej taki sam obowiązek powinien obejmować również organ administracyjny sporządzający w oparciu o własne laboratorium określone badania. Taki pogląd wyrażono w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 30 marca 2017 r. sygn. akt 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3175/21). Tym niemniej w tej sprawie w odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wprost stwierdził, że laboratorium tego organu prowadzące w tej sprawie analizy próbek zanieczyszczeń na terenie wyrobiska pożwirowego posiada akredytację. Takie stanowisko potwierdza art. 28f ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 1688 z późn. zm.), zgodnie z którym od dnia 1 stycznia 2011 r. laboratoria w wojewódzkich inspektoratach ochrony środowiska musiały posiadać akredytację w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935).

Tym samym mimo braku prowadzenia odrębnych czynności dowodowych w zakresie ustalenia posiadania akredytacji przez właściwe laboratorium, to nie ma w świetle zarówno materiału dowodowego zebranego w sprawie jak i przepisów prawa powodów do twierdzenia, że laboratorium przeprowadzające w tej sprawie badania nie miało akredytacji. Ponadto kwestia objęcia przetwarzaniem odpadów niebezpiecznych nie była jedynym naruszeniem warunków zezwolenia, a ponadto sama strona skarżąca kasacyjnie nie negowała prawidłowości danych w zakresie zanieczyszczenia odpadów związkami niebezpiecznymi, wynikających z przeprowadzonych badań w laboratorium Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska.

Nie są zasadnymi zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym naruszenie zarówno art. 2 jak i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP strona skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że skoro inny przedsiębiorca dostarcza odpady nie spełniające kryteriów objętych zezwoleniem z dnia [...] listopada 2014 r. Marszałka Województwa Mazowieckiego określającym zakres gospodarowania odpadami, to należałoby także i jego ukarać karą pieniężną, a ponadto w innych przypadkach zakres odpadów przyjmowanych na składowiska także nie odpowiada rygorystycznym wymogom wydawanych w tym zakresie zezwoleń. Tak postawiony zarzut nie może być uznany za trafny, ponieważ przedmiotem tej sprawy nie jest hipotetyczna ocena działania innych przedsiębiorców gospodarujących opadami ani też ocena, czy przedsiębiorca [...] J. Z. prowadzący inną działalność niż skarżąca kasacyjnie przestrzega lub nie przestrzega prawa. To strona skarżąca kasacyjnie zawierając umowę na odbiór odpadów ustala, jakie odpady będzie przyjmować. Jeżeli zgodziła się na przyjmowanie odpadów o kodach innych niż wynikających z wydanego zezwolenia, to nie można obciążać za takie działanie innego podmiotu niż tego, który jest adresatem zezwolenia.

Konstytucyjna zasada równości zobowiązuje władze publiczne do równego traktowania podmiotów znajdujących się w porównywalnych sytuacjach. Nie można uznać, że skoro strona skarżąca kasacyjnie nie dotrzymywała warunków przetwarzania odpadów określonych w wydanym tylko na jej rzecz zezwoleniu, to także warunki tego samego zezwolenia naruszył inny przedsiębiorca dostarczając odpady nie spełniające jego warunków.

Także zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP nie może być uznany za uzasadniony. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji niejasne określanie okoliczności uwzględnianych przy ustalaniu wysokości kary i w tym upatruje naruszenia ww. przepisu.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

W doktrynie podnosi się, że zasada demokratycznego państwa prawnego w znaczeniu opisowym jest zbiorem różnych wartości bezpośrednio lub pośrednio wyrażonych w Konstytucji dotyczących prawa, ustroju państwa oraz relacji między państwem a jednostką; a wśród nich należy wyróżnić wartości polityczne (np. porządek konstytucyjny, demokracja przedstawicielska, podział władzy, pluralizm polityczny, niezależność sądów, sądowy wymiar sprawiedliwości), ekonomiczne (np. społeczna gospodarka rynkowa, wolność działalności gospodarczej, swoboda umów) oraz prawne (np. określoność, odpowiednia vacatio legis, zakaz wstecznego działania prawa). Natomiast w znaczeniu normatywnym zasada demokratycznego państwa prawnego wyraża szereg dyrektyw adresowanych do organów stanowiących i stosujących prawo, które mają znaczenie zwłaszcza w procesie wykładni prawa (M. Florczak-Wątor, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. P. Tulei, wyd. II, LEX/el. 2021, teza nr 3 do art. 2).

Ustalenie wysokości kary pieniężnej na skarżącą kasacyjnie nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego w zakresie wyżej określonym. Nie można również uznać za zasadne twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni zasady demokratycznego państwa prawnego poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierowały się organy ustalając jej wysokość.

Sąd wyraźnie bowiem wskazał, że chociaż organ odwoławczy skrótowo wypowiedział się co do przesłanek wymierzenia kary w danej wysokości, to jednak w całości zaaprobował argumenty zawarte w decyzji organu pierwszej instancji określające wysokość wymierzonej kary pieniężnej. Argumenty te zostały w ocenie Sądu określone w sposób pozwalający na wykazanie zasadności nałożonej kary. Należy do nich zaliczyć: kryteria wynikające z art. 199 ustawy o odpadach, rodzaj naruszenia, rozmiar działalności strony skarżącej kasacyjnie, rodzaje odpadów niebezpiecznych znajdujących się w odpadach przyjmowanych do rekultywacji.

Tym samym nie jest to sytuacja, w której strona skarżąca kasacyjnie nie wiedziałaby, jakie przesłanki zostały uwzględnione w zakresie wymierzenia kary. Sama kara mogła być wymierzona w wysokości od 1000 zł do 1.000.000 zł, to w tej sprawie jej wysokość została określona w dolnej granicy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.