Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2981/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzje I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 i 13
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: § 29 i 30
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 104,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 236 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 135, art. 134 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2600/13 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie uchyla zaskarżony wyrok i uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], w punktach 3, 4, 5 i 6 oraz uchyla decyzję Zarządu Dzielnicy [...] miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], w punktach 3, 4, 5 i 6, 2. oddala skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz "[...]" [...] Spółka komandytowa w Warszawie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2600/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], oraz decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] (punkt 1 sentencji wyroku), stwierdził że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (punkt 2 sentencji wyroku) oraz orzekł o kosztach postępowania (punkt 3 sentencji wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], oznaczona jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], o pow. 3034 m kw., zapisana w księdze wieczystej [...], oddana została w użytkowanie wieczyste umową z dnia [...] maja 1970 r., rep. A nr [...], "[...]" Spółce z o.o., na okres 40 lat, tj. do dnia [...] maja 2010 r. Spółka z o.o. "[...]" nabyła prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości umową sprzedaży z [...] października 2004 r., rep. A nr [...]. Aktem notarialnym z [...] maja 2010 r., rep. A nr [...], zawarta została pomiędzy m. st. Warszawa (właścicielem gruntu), a "[...]" Sp. z o.o., umowa zmieniająca umowę użytkowania wieczystego z [...] maja 1970 r., w następstwie której przedłużony został okres trwania użytkowania wieczystego o kolejne 99 lat, tj. do dnia [...] maja 2109 r. Umową tą zmienione zostały także warunki zagospodarowania nieruchomości, jej przeznaczenie oraz wysokość opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, które miały zacząć obowiązywać od 2011 r. Ustalenie nowej opłaty rocznej nastąpiło na podstawie wyceny gruntu zawartej w operacie szacunkowym z [...] kwietnia 2010 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego Z. K.

Wnioskiem z [...] października 2011 r. Spółka z o.o. "[...]" wystąpiła o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Wniosła także w toku postępowania o rozłożenie na raty opłaty należnej za przekształcenie. W następstwie rozpoznania tego wniosku Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], orzekł o przekształceniu na rzecz "[...]" sp. z o.o. prawa użytkowania ww. nieruchomości w prawo własności i ustalił, że mocą tej decyzji Spółka staje się jej właścicielem (pkt 1-2 osnowy). Określił opłatę za przekształcenie w wysokości [...] zł (pkt 3 osnowy). Ustalił ponadto, że opłata ta uiszczona zostanie w dziewięciu ratach rocznych, z których pierwszą w wysokości [...] zł należy wnieść w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji o przekształceniu, a pozostała część ma być wpłacona w ośmiu ratach rocznych płatnych do 31 marca każdego roku kalendarzowego, precyzując ich oprocentowanie (pkt 4 osnowy) i rachunek, na który opłata ma być wpłacona (pkt 5 osnowy), a także ustalił, że decyzja stanowi podstawę wpisu w dziale IV księgi wieczystej [...] hipoteki przymusowej na rzecz m. st. Warszawy zabezpieczającej wierzytelność z tytułu opłaty za przekształcenie w wysokości [...] zł oraz roszczenia o świadczenia uboczne (pkt 6 osnowy). Zdaniem organu uregulowane w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012, poz. 83 ze zm.) – dalej: "u.p.p.u.w.", przesłanki warunkujące przekształcenie prawa zostały spełnione, co obligowało do wydania decyzji uwzględniającej wniosek i orzekającej o obowiązku uiszczenia z tego tytułu należnej opłaty. W zakresie dotyczącym jej wysokości organ wywodził, że w sprawie nie mógł – jak chciała strona - znaleźć zastosowania art. 4 ust. 13 powołanej ustawy. W jego ocenie bowiem regulacja tego przepisu dochodzi do głosu jedynie wówczas, gdy aktualizacja opłaty odbyła się w trybie określonym przepisami art. 77 i art. 78 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej: u.g.n. W odniesieniu natomiast do przedmiotowej nieruchomości została ona określona za zgodą stron w umowie z [...] maja 2010 r. W tej sytuacji nie można było przyjąć za podstawę ustalenia wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości i wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości operatu biegłej Z. K. Dlatego wykorzystano w tym celu wykonaną na zlecenie organu wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego A. G. w dniu [...] marca 2012 r. Wartość prawa własności nieruchomości oszacował on na kwotę [...] zł, zaś wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę [...] zł. Przy ustalaniu wartości tego ostatniego prawa rzeczoznawca, stosując przewidziany w § 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wzór, za pomocą którego określa się współczynnik korygujący na potrzeby ustalenia wartości ww. prawa, przyjął w zakresie zmiennej oznaczonej w tym wzorze literą "T" łączny okres użytkowania wieczystego nieruchomości (139 lat). Organ nie podzielił tym samym podnoszonej przez stronę argumentacji, jak też sformułowanej w tym względzie opinii Departamentu Nieruchomości Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lipca 2012 r., że w tym parametrze winien być ujęty jedynie aktualny okres użytkowania wieczystego (99 lat). Zdaniem Zarządu Dzielnicy przedłużenie prawa użytkowania odróżnić bowiem należy od ustanowienia tego prawa. Wskazano także, że gdyby ograniczyć ten parametr do 99 lat (objętych ostatnią umową) to konsekwentnie należałoby stwierdzić, że prawo to niejako zostało ponownie ustanowione w 2010 r., a więc nie istniało w dniu [...] października 2005 r., co oznaczałoby niespełnienie podstawowej przesłanki przekształcenia prawa, określonej art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. Wyjaśniając zaś okoliczności rozłożenia opłaty za przekształcenie na 9 rat, organ podał, że miał na względzie fakt, że taka ulga w spłacie stanowi, w myśl art. 5a u.p.p.u.w., pomoc publiczną. Tak więc skalkulował ich ilość (uwzględniając w kalkulacji łączną wartość opłat za przekształcenie użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, jak też działki nr [...]), w taki sposób by nie przekroczyć progu dopuszczalnej pomocy publicznej de minimis (tj. 200 tysięcy euro), co według jego wyliczeń nastąpiłoby przy 10 racie. W dalszej kolejności wyjaśnił zasadność zabezpieczenia wierzytelności z tytułu opłaty przymusową hipoteką. Od tej decyzji "[...]" sp. z o.o. wniosła odwołanie, kilkakrotnie modyfikowane i ostatecznie doprecyzowane w piśmie z [...] lipca 2013 r., w którym zakwestionowała stanowisko organu co do braku możliwości skorzystania z regulacji art. 4 ust. 13 powołanej ustawy przy rozpoznawaniu sprawy, jak też niewłaściwe przyjęcie przez biegłego wartości "T" we wzorze określającym współczynnik korygujący. W następstwie jego rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, podzielając ustalenia i argumentację przedstawioną przez Zarząd Dzielnicy [...]. Dodatkowo organ ten, w kontekście nieprzyjęcia dla potrzeb ustalenia opłaty za przekształcenie wartości nieruchomości ustalonej w operacie szacunkowym z kwietnia 2010 r. podniósł, że cel w jakim ten operat sporządzono został niejako "skonsumowany" przy zawarciu umowy zmieniającej umowę użytkowania wieczystego. Operat szacunkowy może zaś być wykorzystany wyłącznie ściśle na wskazany w nim cel. W zakresie poprawności podstawienia do wzoru określonego w § 29 ust. 3 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. łącznego okresu użytkowania wieczystego (139 lat), organ wskazał, że gdyby podzielić stanowisko strony (a więc uwzględnić w tym wzorze dla zmiennej "T" aktualny okres użytkowania wieczystego), to w zależności od tego, kiedy umowa ustanawiająca to prawo byłaby przedłużona, mogłoby dojść do sytuacji, że do końca okresu prawa użytkowania wieczystego pozostałoby więcej lat niż lat, na jaki to prawo było ustanowione.

Na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w części utrzymującej w mocy punkt 3 decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2012 r., została wniesiona przez "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucono w niej m.in. naruszenie art. 4 ust. 13 u.p.p.u.w. poprzez nieprzyjęcie dla ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności wartości ustalonej w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] kwietnia 2010 r. na zlecenie m.st. Warszawy na potrzeby aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, podczas gdy należało uwzględnić wartość nieruchomości określoną w tym operacie, albowiem aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości została dokonana nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed złożeniem wniosku o przekształcenie. Nadto naruszenie art. 69 u.g.n. w zw. z § 29 ust. 3 i § 30 cytowanego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez ustalenie wartości prawa użytkowania wieczystego w oparciu o przyjęcie we wzorze na wyliczenie wskaźnika korygującego zmiennej "T" (liczba lat na które ustanowiono użytkowanie wieczyste) wartości nieznanej ustawie, tj.139 lat, co doprowadziło do niezgodnego z prawem ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie w znacznie zawyżonej wysokości. Zarzucono wreszcie uchybienie przepisom proceduralnym. W piśmie procesowym z [...] marca 2014 r. skarżąca Spółka wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodu z opinii językoznawczej i matematycznej (załączonych do tego pisma) na okoliczność wadliwości interpretacji przez organy art. 4 ust. 13 u.p.p.u.w. oraz nieprawidłowego podstawienia pod zmienną "T" we wzorze z § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów łącznych okresów, na które ustanowiono użytkowanie wieczyste. Z tych przyczyn domagała się uchylenia obu zapadłych w sprawie decyzji w części określającej wysokość opłaty za przekształcenie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając wniesioną skargę za zasadną wskazał, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, a istotą sporu jest to, czy ustalając opłatę w realiach rozpoznawanej sprawy organ winien zastosować przepis art. 4 ust. 13 u.p.p.u.w., który nakazuje przyjęcie za podstawę określenia wysokości opłaty za przekształcenie wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym sporządzonym dla potrzeb aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego dokonanej nie wcześniej, niż w ciągu ostatnich dwóch lat od złożenia wniosku; sporna także pozostaje kwestia okresu użytkowania wieczystego, jaki należy przyjąć przy ustalaniu wartości współczynnika korygującego, za pomocą którego oblicza się wartość tego prawa w myśl § 29 ust. 3 w zw. § 30 przywołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Skarżąca bowiem stoi na stanowisku, że winien to być okres aktualnego prawa użytkowania wieczystego, wynikający z umowy zmieniającej z 2010 r. (a więc 99 lat), nadto że należało uwzględnić operat biegłej Z. K., a nie operat biegłego A. G. W ocenie Sądu meriti przepis art. 4 ust. 13 u.p.p.u.w. winien być interpretowany jako nakaz odwołania się przy określaniu podstawy opłaty za przekształcenie do wartości nieruchomości, w oparciu o którą w okresie ostatnich dwóch lat przed złożeniem wniosku o przekształcenie ustalono nową kwotę opłaty rocznej, niezależnie od tego czy miało to miejsce w związku ze zmianą dotychczasowej umowy użytkowania wieczystego, czy też nastąpiło w procedurze przewidzianej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Skoro zatem w niniejszej sprawie w ww. okresie nastąpiło oszacowanie przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Z. K. wartości gruntu nieruchomości przy ul. [...], czego efektem był sporządzony na tę okoliczność operat szacunkowy z [...] kwietnia 2010 r., to sprzeczne z dyspozycją ww. przepisu było zlecenie przez organ nowej wyceny tej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i wykorzystanie jej w procesie ustalania należnej za przekształcenie prawa opłaty przekształceniowej. W ocenie Sądu I instancji rację ma zatem skarżąca, że takimi działaniami organ naruszył art. 4 ust. 13 u.p.p.u.w., a naruszenie to było o tyle istotne, że przełożyło się bezpośrednio na wysokość ostatecznie ustalonej za przekształcenie opłaty. Miał też Sąd na uwadze cel wprowadzenia tego przepisu do obrotu prawnego, jakim było obniżenie kosztów przekształcenia. Uchybienie to skutkowało uchyleniem w całości zaskarżonej decyzji, jak też - na zasadzie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z [...] listopada 2012 r. Sąd wyjaśnił, iż uchylenie całości zakwestionowanych decyzji (mimo zaskarżenia tylko ich części) podyktowane było tym, że przedmiot postępowania w sprawie rozpoznanej zaskarżoną decyzją ma charakter niepodzielny. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wiąże się wszak z koniecznością wniesienia przez dotychczasowego użytkownika wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości opłaty za przekształcenie i należy ją ustalić w decyzji o przekształceniu prawa (por. art. 4 ust. 2 u.p.p.u.w.). Nie można tego zatem zrobić odrębnie w drodze decyzji uzupełniającej. Takie też stanowisko zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki: z 8 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 986/08, z 6 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2000/12). Za niezasadny Sąd meriti uznał natomiast zarzut naruszenia przez organy § 30 w zw. z § 29 ust. 3 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Wedle powyższego uregulowania wartość nieruchomości gruntowej będącej przedmiotem prawa użytkowania wieczystego określa się poprzez iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego według wskazanego tam wzoru, gdzie "T" oznacza liczbę lat na które ustanowiono użytkowanie wieczyste, "t" liczbę lat niewykorzystanego okresu użytkowania wieczystego, "Sr" stawkę procentową opłaty rocznej nie większą niż 3%, a "R" przeciętną stopę kapitalizacji ustaloną na podstawie badania rynku nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, nie mniejszą jednak niż 0,09 i nie większą niż 0,12. Sąd meriti wskazał, iż odróżnić tutaj należy instytucję ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, od instytucji przedłużenia tegoż użytkowania, do której dochodzi w sytuacji złożenia przez użytkownika wieczystego w terminie określonym w art. 236 § 2 Kodeksu cywilnego (dalej K.c.) w tym względzie wniosku. W sytuacji przedłużenia użytkowania wieczystego na kolejny okres czasu mamy bowiem do czynienia z ciągłością stosunku prawnego zawiązanego po zawarciu pierwotnej umowy i jej ujawnieniu w księdze wieczystej. Zmianie ulegają jedynie w takim wypadku poszczególne elementy kształtujące ten stosunek, a więc termin jego trwania i niekiedy - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - cele jakie mają być na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste realizowane. Nie następuje natomiast w takim wypadku skutek, o którym stanowi art. 33 ust. 1 u.g.n. (wygaśnięcie użytkowania wieczystego) i zawarcie nowej umowy, a w konsekwencji także zawiązanie nowego stosunku prawnego. A tylko wówczas uprawnione byłoby wnioskowanie o objęciu zmienną "T" ujętą we wzorze z § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. aktualnego terminu użytkowania wieczystego. Na ciągłość stosunku prawnego w przypadku zawarcia umowy o przedłużeniu użytkowania wieczystego, nawet w sytuacji, gdy do tego aktu dochodzi po upływie terminu pierwotnie zawartej umowy (o ile oczywiście użytkownik wieczysty w terminie przewidzianym w art. 236 § 2 K.c. wystąpił ze stosownym wnioskiem) wskazuje także orzecznictwo Sądu Najwyższego (p. uzasadnienie uchwały z 16 lutego 2012 r. sygn. akt III CZP 94/11, OSNC 2012/11/124). Przyjęcie odmiennej konstrukcji, jak zasadnie wywodziły organy, prowadzić by mogło do absurdalnych rezultatów, gdzie objęta zmienną "t" liczba lat niewykorzystanego okresu użytkowania wieczystego, byłaby w pewnych sytuacjach większa niż sam okres, na jaki to użytkowanie wieczyste ustanowiono (w sytuacji gdyby do zawarcia umowy przedłużającej użytkowanie wieczyste doszło przed upływem terminu zastrzeżonego w pierwotnej umowie). Odmienny pogląd na tę kwestię zaprezentowany w opinii Departamentu Nieruchomości Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lipca 2012 r. (k. 218 akt administracyjnych) uznać więc należy za błędny. Zasadnie zatem organy nie wzięły go pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy. Sąd I instancji wskazał również, że operat szacunkowy wprawdzie stanowi element konieczny postępowania dowodowego w sprawach o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, to jednak nie może być przyjmowany przez organy w sposób bezkrytyczny. Podlega więc on ocenie pod względem zgodności z prawem i poprawności przyjętych w nim założeń, niewchodzących w zakres wiedzy specjalistycznej. W sytuacji zatem stwierdzenia istotnych wad takiego operatu, nie tylko uprawnieniem, ale wręcz obowiązkiem organu jest zwrócenie się do rzeczoznawcy o ich skorygowanie. Oczywiście taka korekta nie powinna się była odbywać poprzez zamianę poszczególnych stron operatu (jak miało miejsce w niniejszej sprawie), ale winna prowadzić do sporządzenia nowej, wolnej od wad wyceny, względnie do sporządzenia stosowanego aneksu do operatu. Podobnie niedopuszczalne jest zastępowanie operatu złożonego już do akt, "nowym" operatem sporządzonym przez tego samego rzeczoznawcę, opatrzonym tą samą datą, ale opartym na odmiennych założeniach, bez jakiejkolwiek odniesienia się do uprzednio sporządzonej wyceny (a taka również sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie). Okoliczność ta ma jednak drugorzędne znaczenie w sprawie, wobec braku podstaw do ponownego szacowania nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa własności, z uwagi na treść art. 4 ust. 13 u.p.p.u.w. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tegoż wyroku.

Wywiedziono od niego dwie skargi kasacyjne.

W skardze kasacyjnej skarżącej Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zaskarżono tenże wyrok Sądu w całości. Na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniesiono o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i poprzedzającej jej decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2012 r. w części obejmującej punkt 3 decyzji organu I instancji, tj. w części określającej wysokość opłaty za przekształcenie (zmniejszenie wysokości opłaty) i w konsekwencji w części określającej wysokość rocznych rat tej opłaty, rozszerzając następnie ów wniosek o punkty 4, 5, 6, tej decyzji, ewentualnie w razie nieuwzględnienia wniosku w trybie art. 188 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto Spółka domagała się zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 69 u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.p.u.w. w zw. z § 29 ust. 3 i § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędne ustalenie wartości prawa użytkowania wieczystego w wyniku przyjęcia we wzorze na wyliczenie współczynnika korygującego (Wk) parametru "T" (liczba lat na które ustanowiono użytkowanie wieczyste) wartości nieznanej ustawie, tj. 139, co doprowadziło do niezgodnego z prawem ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie w znacznie zawyżonej wysokości;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dokonanie tej oceny w sposób wybiórczy, jak również nieprzeanalizowanie rozszerzonej argumentacji prawnej popartej specjalistycznymi opiniami profesorskimi, skutkiem czego doszło do niezgodnego z prawem ustalenia zawyżonej wysokości opłaty za przekształcenie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 i art. 152 P.p.s.a. poprzez orzeczenie ponad żądanie skargi poprzez uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji oraz decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], w całości oraz orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, podczas gdy skarżąca domagała się uchylenia w/w decyzji w części dotyczącej wysokości opłaty za przekształcenie i rozstrzygnięć z nią związanych, a nie kwestionowała samego przekształcenia i nabycia prawa własności.

W obszernym uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej jej autorka wskazała przede wszystkim, iż nie zgadza się z uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości zamiast w części dotyczącej wysokości naliczonej opłaty za przekształcenie i orzeczeniem, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W jej ocenie podzielenie zarzutu wadliwego oparcia się przez organy na opinii biegłego A. G. nie powinno skutkować uchyleniem obu decyzji w całości, gdyż strona nie podważała rozstrzygnięcia co do przekształcenia prawa. Takie wyrzeczenie Sądu meriti niweczy wszystkie powstałe dotychczas z mocy tej decyzji skutki i stosunki prawne (m.in. wpisy do księgi wieczystej) oraz powoduje automatyczny powrót do użytkowania wieczystego nieruchomości z wszystkimi jego konsekwencjami. Przedmiotem sporu cały czas była wysokość opłaty za przekształcenie, nie było zatem podstaw do zakwestionowania istoty decyzji, a mianowicie przekształcenia prawa. Jej zdaniem decyzja przekształceniowa jest podzielna, bo elementy rozstrzygające o przekształceniu i opłatach z tego tytułu mogą samodzielnie istnieć w obrocie, zatem mają samodzielny byt prawny. Autorka skargi kasacyjnej nie zgodziła się również z ustaleniami i rozważaniami Sądu meriti w kwestii określenia parametru T we wzorze na wyliczenie współczynnika korygującego (Wk), wynikającego z § 29 ust. 3 przywołanego rozporządzenia. Podstawiona przezeń wartość tego parametru jest bowiem sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa, zasadami konstruowania wzorów matematycznych, ze stanowiskiem autora rozporządzenia, tj. Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyrażonym w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r., sprzeczna z zasadami wykładni celowościowej, co m.in. wynika z załączonych przez skarżącą Spółkę do skargi opinii (matematycznej i językowej), które nie zostały przez Sąd meriti wzięte pod uwagę. Sumowanie okresów, na jakie ustanowiono użytkowanie wieczyste w razie przedłużenia jego czasu trwania, jest nietrafne, bo winien być uwzględniony tylko aktualny jego okres. W przeciwnym wypadku czas trwania użytkowania wieczystego jest niezgodny z treścią art. 236 § 1 K.c., który przewiduje maksymalny okres użytkowania wieczystego na 99 lat.

Skargą kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zaskarżono opisany wyżej wyrok również w całości, postulując jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zarzucono mu naruszenie:

1) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 ust. 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe przedstawienie stanu sprawy oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji — polegające na pominięciu, że choć ustalona w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego Z. K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. wartość nieruchomości jako prawa użytkowania wieczystego poza jego zasadniczym celem ustalenia wysokości opłat za przedłużenie umowy użytkowania wieczystego z [...] Sp. z o.o. służyła także potrzebom aktualizacji opłat rocznej za użytkowanie wieczyste, to w istocie rzeczoznawca ten nie wyliczył wartości nieruchomości jako prawa własności, która to wartość stanowi podstawę naliczania opłaty aktualizacyjnej, lecz wyszacował wartość nieruchomości jako prawa użytkowania wieczystego, która była niezbędna do naliczenia wysokości opłaty za przedłużenie umowy użytkowania wieczystego i zmianę sposobu użytkowania nieruchomości, ergo nie mogła służyć do naliczenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, który liczy się według określonego wzoru, a którego podstawą wyjściową jest wartość nieruchomości jako prawa własności, a nie jako prawa użytkowania wieczystego;

2) prawa materialnego, tj.:

- art. 4 ust. 13 u.p.p.u.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest wartość nieruchomości określana dla celów aktualizacji opłaty rocznej wykonywanej nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed złożeniem wniosku przekształceniowego, więc nie jest decydujące dla możliwości zastosowania tego przepisu jedynie to, czy dokonano w powołanym okresie owej aktualizacji, lecz to czy w procesie tej aktualizacji ustalona została wartość nieruchomości jako prawa własności, jak wymaga tego przepis art. 78 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 77 ust. 3 i art. 72 ust. 1 w związku z art. 67 ust. 1 u.g.n oraz § 28 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Tymczasem sporządzony w dniu [...] kwietnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Z. K. operat szacunkowy nie zawiera ustalenia wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, jak stanowią powołane przepisy, tylko ustalenie jej wartości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, co wynika z jego konkluzji,

- art. 4 ust. 2 u.p.p.u.w. w zw. z § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przez niewłaściwe zastosowanie skutkujące wadliwym uznaniem, że dopuszczalne jest ustalenie opłaty za przekształcenie prawa użytkowania w prawo własności na podstawie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, gdyż taki ma skutek nakazanie organowi I instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy uwzględnienie operatu szacunkowego sporządzonego w istocie dla innego celu i niezgodnie z przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te rozwinięto, akcentując zróżnicowanie celów, dla jakich operaty dla potrzeb aktualizacji opłaty rocznej i przekształcenia prawa są sporządzane i podstaw ustalenia konkretnych wartości różnych praw. Na tej podstawie autor skargi kasacyjnej wywodził, iż o ile rzeczoznawca majątkowy określił w swoim operacie wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, tak jak uczynił to A. G. w operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2012 r., to możliwe jest na tej podstawie wyliczenie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego. Następuje to bowiem po ustaleniu współczynnika korygującego według wzoru z § 29 ust. 3 cytowanego rozporządzenia. Jednak przeprowadzenie operacji odwrotnej jest niemożliwe. Wartość obu praw jest w dużym stopniu zróżnicowana. Tak więc, biorąc pod uwagę normę art. 153 ustawy procesowej, gdyby zaskarżony wyrok uprawomocnił się, to organy ponownie rozpoznające sprawę musiałyby stosować do dalszych wyliczeń opłat za przekształcenie operat szacunkowy Z. K., który nie zawiera określenia wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, tylko określenie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego. Tak więc pomimo tego, że operat ten został wadliwie wykorzystany do potrzeb ustalenia opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego (aktualizacja ta nie odbyła się w trybie art. 77 - 78 u.g.n., czego wówczas i obecnie nie dostrzeżono), to nie może stanowić podstawy ustalenia opłaty przekształceniowej, gdyż nie określa wartości nieruchomości w rozumieniu art. 4 ust. 13 u.p.p.u.w.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

w pierwszej kolejności godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Uwzględnia także okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi, ewentualnie umorzeniem postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 189 P.p.s.a.). Te bowiem podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (p. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 419/11, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), a w świetle przepisu art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40). Orzecznictwo wypracowało nadto dalsze przypadki, w których Sąd ten z urzędu uwzględnia inne jeszcze okoliczności, w tym zapadłe po wniesieniu skarg kasacyjnych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, nawet jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany z podstawach kasacyjnych (p. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, publikowana w ONSAiWSA z 2010 r., nr 2, poz. 16). Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jako dalej idąca w pierwszej kolejności została rozpoznana skarga kasacyjna Spółki [...] (obecna nazwa [...] z siedzibą w Warszawie). Prezentowane w niej w obrębie podstawy naruszeń procesowych zarzuty dotyczące niewyjaśnienia sprawy i niewłaściwej oceny wiarygodności dowodów, co miało doprowadzić do ustalenia błędnej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, są nietrafne. Trzeba stwierdzić po pierwsze, że eksponując uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego nie powiązano ich z przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która to ustawa stanowi wyłączną podstawę procedowania przez sądy administracyjne. Zatem zarzuty te mogłyby być uznane za poprawnie skonstruowane tylko wówczas, gdyby podniesiono jednocześnie pominięcie przez sąd tych okoliczności i tym samym naruszenie konkretnego przepisu P.p.s.a. Tymczasem zarówno eksponowane przepisy, jak i zarzuty jednoznacznie dotyczą organu a nie sądu. Po wtóre ściśle połączono je z kwestiami materialnoprawnymi, które miały wpływ na ostateczny wynik i ustalenie przedmiotowej opłaty, przeto wyraźnie dotykają zagadnienia mieszczącego się w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Taki związek istnieje też z zarzutami naruszenia art. 145 § 1 pkt (błędnie określonym jako ust.) 1 lit. a P.p.s.a., art. 135 i art. 152 P.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów jest konsekwencją przyjętej przez Sąd meriti oceny zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego, reguluje zresztą formę rozstrzygnięcia w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, kolejny uprawnia sąd administracyjny do orzekania z urzędu względem innych aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, wreszcie ostatni jest konsekwencją uchylenia decyzji i stanowi podstawę do orzekania o wykonalności aktu lub czynności w razie uwzględnienia skargi. Wszystkie one zatem zostaną omówione w ramach kolejnej podstawy kasacyjnej.

Jest nią naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzuty prezentowane w jej obrębie okazały się uzasadnione, jakkolwiek kasacja nie sprecyzowała formy naruszenia. Istotnie bowiem Sąd I instancji dopuścił się naruszenia § 29 ust. 3 w związku z § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w związku z art. 69 u.g.n. w związku z art. 4 ust. 2 u.p.p.u.w. Wysokość opłaty za przekształcenie w sprawie została ustalona błędnie, bo przy przyjęciu wadliwego składnika "T" we wzorze na współczynnik korygujący "Wk". Jak głosi art. 4 ust. 2 u.p.p.u.w. opłatę z tytułu przekształcenia ustala się stosując m.in. art. 69 u.g.n., który posiłkuje się sposobem ustalenia wartości prawa użytkowania wieczystego uregulowanym w przepisie § 30 cytowanego rozporządzenia, czyli iloczynem wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego, określonego według wzoru zamieszczonego w § 29 ust. 3 rozporządzenia. Ten zaś przewiduje w nim m.in. uwzględnienie składnika "T" - liczby lat, na które ustanowiono użytkowanie wieczyste. Rację ma skarżąca kasacyjnie, że przyjęta przez organy i Sąd I instancji wykładnia tego zwrotu jest nieprawidłowa. Uwzględnienie wszystkich okresów, na jakie ustawiono to prawo jest niezasadne zarówno z punktu widzenia wykładni prawa, jak i reguł logiki. Zatem poprawnym jest przyjęcie dlań aktualnego okresu, na jaki ustanowiono użytkowanie wieczyste. Po myśli art. 236 § 1 K.c. oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje na okres dziewięćdziesięciu dziewięciu lat, a w wypadkach wyjątkowych na okres krótszy, co najmniej jednak na lat czterdzieści. Zatem możliwe jest ustanowienie tego prawa na lat 99 lub czas od 40 do 99. Nie istnieje możliwość oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na inny okres. W przypadku przedłużenia czasu trwania użytkowania wieczystego po upływie danego okresu obowiązują te same reguły. Przede wszystkim więc nie jest możliwe przyjęcie, że czas ten trwa 139 lat. Sumowanie okresów, na jakie ustanowiono to prawo, gdy czas trwania go przedłużono, a więc gdy pierwszy z okresów już upłynął nie ma żadnego uzasadnienia prawnego, zaś uzasadnienie faktyczne, na jakie powołują się organy i Sąd meriti, jest przesadzone. Przedłużenie okresu następuje zawsze po zakończeniu trwania poprzedniego, a więc po jego wygaśnięciu, bo nie jest możliwe przedłużenie okresu w czasie trwania poprzedniego. Przepis art. 236 § 2 K.c. uprawnia tylko do żądania przedłużenia w ciągu ostatnich pięciu lat przed upływem zastrzeżonego w umowie terminu, wyjątkowo może to nastąpić wcześniej. Jednakowoż samo przedłużenie następuje po upływie poprzednio okresu. Zatem zliczenie kilku okresów było sprzeczne z prawem, stanowiąc jego nadużycie na gruncie omawianej regulacji istotnej w tej sprawie. Pogląd ten nie neguje stanowiska zajętego w orzecznictwie, zwłaszcza przez Sąd Najwyższy (p. uchwała z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt III CZP 94/11, czy wyrok z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I CSK 342/13), wedle którego w razie przedłużenia okresu użytkowania wieczystego następuje ciągłość tego prawa. Czym innym jest bowiem brak przerwania prawa w razie przedłużenia okresu jego trwania, a czym innym liczba lat, na które ustanowiono to prawo. Dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej ciągłość prawa nie jest relewantna. Liczba ta winna uwzględniać tylko lata w "nowym" okresie, a nie wszystkie lata trwania użytkowania wieczystego, mimo iż nie jest ono przerwane wobec ustanowienia na dalszy okres. Trzeba też dostrzec, że stanowisko to zostało sformułowane na gruncie wykładni konkretnych przepisów (innych niż w tej sprawie) i w określonym (innym) stanie faktycznym, zatem nie przystaje bezpośrednio do kwestii spornej w niniejszej sprawie. Zatem bez potrzeby odwołania się do opinii językowej i matematycznej, taka konkluzja jest uprawniona. Stąd stanowisko zajęte przez Sad I instancji w tej materii jest błędne.

Co prawda zaskarżonym wyrokiem uchylono również błędne z tego powodu decyzje, zatem można byłoby bronić tezy, że mimo błędnego (w tej części) uzasadnienia odpowiada on prawu, lecz dotknięty jest on kolejną wadą niepozwalającą na taki wniosek. Oto bowiem nieprawidłowo Sąd ten uchylił decyzje organów obu instancji w całości, nie przestrzegając faktu, iż strona kwestionowała zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, jedynie wysokość opłaty za przekształcenie i dalsze rozstrzygnięcia z nią związane. Zatem nie zaczepiała tych rozstrzygnięć co do samej zasady, czyli w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego i nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy mógłby tak postąpić, gdyby decyzja składała się z niepodzielnych części, niemogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, a więc rozpatrując sprawę w jej całokształcie musiałoby rozpatrzyć wszystkie jej aspekty. Tak jednak nie jest. Zatem też Sąd mógł to uczynić wyłącznie na podstawie art. 135 P.p.s.a. Przepis ten jednak nie mógł mieć w sprawie zastosowania, gdyż sprzeciwia się temu zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego wyrażony w art. 134 § 2 P.p.s.a., który uprawnia do tego jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Takiego zaś stwierdzenia w zaskarżonym wyroku zabrakło. Co prawda zarzut naruszenia tego przepisu nie pojawił się w kasacji, lecz tu został uwypuklony tylko dla wzmocnienia argumentacji dowodzącej uchybienia przepisowi art. 135 P.p.s.a. Bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie zgadza się z poglądem o tzw. niepodzielności decyzji przekształceniowej. Uważa, że rozstrzygnięcia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i opłacie z tego tytułu mogą mieć (wyjątkowo) samodzielny byt, zatem mogą podlegać odrębnemu zaskarżeniu. Co prawda w przepisie art. 4 ust. 2 u.p.p.u.w. stanowi się, że w decyzji o przekształceniu właściwy organ ustala opłatę z tego tytułu, wszak nie jest to wystarczający powód do twierdzenia, że taka decyzja stanowi jedną całość. Nie neguje on możliwości odrębnego funkcjonowania w obrocie obu części i odrębnego ich zaskarżenia, co oczywiście nie oznacza wykluczenia konieczności ustalenia opłaty w razie przekształcenia. Ustalenie to może przecież nastąpić oddzielnie. Przepisy procedury administracyjnej nie regulują prima facie ani dopuszczalności wydania decyzji częściowej ani dopuszczalności częściowego zaskarżenia decyzji, lecz niepodobna takiej możliwości wyłączyć. Jeżeli strona wyraźnie kwestionuje tylko taką część rozstrzygnięcia, która ma samodzielny byt, to w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna, co zwalnia (uniemożliwia) organ odwoławczy od rozstrzygania całości sprawy (w niezaskarżonym zakresie). Trzeba przy tym zwrócić uwagę na treść art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który dopuszcza uchylenie decyzji w części. Zatem od zasad ogólnych w konkretnych sprawach i konkretnych okolicznościach mogą wystąpić pewne odstępstwa. Przede wszystkim jest tak m.in. wówczas, gdy sprawa może być załatwiona tylko w pewnym zakresie, albo gdy decyzja kończąca zawiera elementy mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (p. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 281/12, niepublikowany, z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 309/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przykładem może tu być regulacja ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wedle brzmienia jej art. 119 ust. 1 pkt 7 i art. 129 ust. 1 decyzja o wywłaszczeniu winna m.in. zawierać ustalenie wysokości odszkodowania, bo wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem (art. 128 ust. 1). Z reguły zatem wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie winno nastąpić jednocześnie. Jednakowoż już sama ta ustawa dopuszcza odstępstwa od niej, przykładowo w art. 129 ust. 5, czy w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1. W orzecznictwie odrębność obu tych elementów decyzji wywłaszczeniowej nie jest kwestionowana, co dosadnie wynika z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 4, poz. 55). Wywody tamże zaprezentowane, akcentujące podzielność decyzji z powodu choćby tylko wadliwego ustalenia kwoty odszkodowania, zdaniem obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego można przenieść na grunt niniejszej sprawy. Przytoczyć też wypada trafne dywagacje zawarte w uzasadnieniach postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie na gruncie wpisów od skarg w tych sprawach (przykładowo z dnia 8 października 2015r., sygn. akt I OZ 764/14, publ. jw.). Sąd w tym składzie nie podziela odmiennego poglądu formułowanego w orzecznictwie przez sądy administracyjne obu instancji w sprawach przekształceniowych, w tym przez Naczelny Sąd Administracyjny przykładowo w wyroku z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK986/08, w którym został on wyrażony niejako ubocznie, bo sprawa dotyczyła formy rozstrzygnięcia żądania umorzenia odsetek od zaległości w spłacie opłaty, jak i w wyroku z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2000/12, zapadłym w innym stanie faktycznym, bo dotyczącym przekształcenia udziałów w prawie użytkowania wieczystego, przy czym decyzję skarżył współużytkownik wieczysty, nadto stwierdzone wady dotyczyły całego postępowania. Z tych przyczyn zaskarżony wyrok nie mógł się ostać, gdyż w przedstawionym zakresie obie podstawy kasacyjne okazały się usprawiedliwione. A skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do rozpoznania skargi.

Przedtem jednak rozpoznał skargę kasacyjną organu. Nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zarzuty przedstawione w ramach podstawy uchybień procesowych są chybione, gdyż niepodobna kwestionować w tym trybie merytorycznej zawartości wyroku, a do tego się sprowadzają się motywujące ją wywody. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności prezentuje ustalony stan faktyczny, zgodny z dowodami i niekwestionowany przez strony, przy czym nie fakty budzą spór, a materia prawna. Zawiera także przekonujące wywody, które świadczą o przeprowadzeniu kontroli legalności obu decyzji. To natomiast, czy wynik ten kontroli jest poprawny, nie może być podważane w drodze tego zarzutu. Nie dopuścił się Sąd meriti uchybienia przepisom art. 4 ust. 13 i art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej w związku z § 30 cytowanego wyżej rozporządzenia z 21 września 2004 r. Pierwszy z przepisów jest czytelny, a stanowi podstawę obligatoryjnego przyjęcia dla ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wartość nieruchomości określoną dla celów aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, jeżeli takowa była dokonana nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie. Taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie. I nie ma tu znaczenia zróżnicowanie terminologii w ustawach o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i gospodarce nieruchomościami, skoro przepis ten jest jednoznaczny, nadto ma charakter przepisu szczególnego. Wywód przedstawiony w motywach skargi kasacyjnej organu jest więc zbyt teoretyczny i sprzeczny z regułami wykładni prawa. Takie podejście czyniłoby ten przepis martwym, a działania ustawodawcy nieracjonalnymi. Dlatego, jakkolwiek po myśli art. 77 ust. 3 u.g.n. aktualizacji opłaty dokonuje się na podstawie wartości nieruchomości gruntowej, zaś wedle art. 69 tej ustawy chodzi o wartość prawa użytkowania wieczystego, a w § 29 ust. 1 i § 30 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. o wartość rynkową nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, to okoliczność ta nie może przesądzać o wyłączeniu stosowania przepisu art. 4 ust. 13 ustawy przekształceniowej, a do tego sprowadza się konkluzja tej skargi kasacyjnej. Zatem bez względu jaką wartość przyjęto dla potrzeb aktualizacji opłaty rocznej, jeżeli operat spełnia wymogi uregulowane w omawianym przepisie, będzie stanowił podstawę dla ustalenia opłaty przekształceniowej. Takie stanowisko pojawiło się w judykaturze, a to w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 października 2014 r., sygn,. akt II SA/Łd 762/14 (publ. jw.) i należy je podzielić. Uzasadnione jest ono nie tylko brzmieniem przepisu, ale i jego celem, co słusznie dostrzegł Sąd I instancji w niniejszej sprawie. W istocie skarga kasacyjna te okoliczności podważa, co nie może znaleźć aprobaty sądów prawa. Niedoskonałości prawa należy wszak usuwać w drodze właściwej jego wykładni. Zatem skarga kasacyjna organu podlegała oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę miał na uwadze powyższe wywody, z których wynika wadliwość zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia i dalszych związanych z nią rozstrzygnięć. Wynika ona z błędnego przyjęcia przez organy wartości prawa zamiast z operatu Z. K. – A. G., oraz błędnego przyjęcia liczby lat, na które ustanowiono użytkowanie wieczyste (czynnik "T" we wzorze "Wk"). Z powodu uchybienia przepisom art. 4 ust. 13 u.p.p.u.w., § 30 i § 29 ust. 3 przywołanego wyżej rozporządzenia z 21 września 2004 r. w związku z art. 4 ust. 2 u.p.p.u.w. i art. 69 u.g.n., decyzje te zostały uchylone w zaskarżonej części na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Na koniec wypada dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w tej sprawie uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, orzekający o niezgodności z art. 2 Konstytucji RP przepisów art. 1 ust. 1 i 3 u.p.p.u.w. w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, jak też o niezgodności z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do utrwalonego orzecznictwa wyrok ten należy uwzględnić niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej, nawet gdy zapadł on po jej wniesieniu (p. przywołana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2009 r.). Jednakowoż nakazuje ona kierować się dyrektywą zamieszczoną w art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji. Wyraża ona powszechnie obowiązującą moc i ostateczność wyroków Trybunału Konstytucyjnego, nadto stanowi o tym, że są one podstawą wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania, jeżeli orzekają o niezgodności z prawem aktu normatywnego, który był podstawą orzeczenia sądowego, ostatecznej decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia. Stanowiło to kolejną podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku, jak i zapadłych decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 145a K.p.a.) Co prawda teoretycznie powinno to nastąpić w odniesieniu do całych decyzji organów obu instancji, lecz byłoby to orzeczenie na niekorzyść skarżącej. Temu zaś sprzeciwia się przepis 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a., stanowiąc, że tylko wówczas jest to możliwe, gdy naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Tymczasem w przeważającej części judykatury dominuje pogląd, wedle którego wyrok Trybunału Konstytucyjnego eliminujący przepis stanowiący podstawę prawną decyzji motywuje do jej uchylenia, gdyż stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (p. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II FSK 1964/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1021/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 191/10, publ. jw.). Co prawda przyjmuje się powszechnie już, że skutki takiego wyroki sięgają ex tunc (choć i pojawiają się odmienne poglądy o skutkach wyłącznie ex nunc, czyli pro futuro – p. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II CSK 33[...]0, w zakresie naruszającym zasadę ochrony praw słusznie nabytych), lecz niepodobna zarzucić organowi działania bez podstawy prawnej z powodu późniejszego uznania przepisu stanowiącego podstawę decyzji za niekonstytucyjny, jeżeli w dacie orzekania przepis ten obowiązywał (p. m.in. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2015r., sygn. akt III Aua 489/14 (LEX nr 1661206). Zatem, mimo iż można bronić poglądu o wydaniu zapadłych w sprawie decyzji bez podstawy prawnej, to z uwagi na brak jednolitości w tym zakresie, działanie organu zgodnie z prawem z dacie wydania tych decyzji, nadto przesłankowość tego ustalenia w tej sprawie, bo tylko w celu ustalenia obrony orzeczenia na niekorzyść, wreszcie mając na uwadze ochronę praw nabytych i niedopuszczalne zróżnicowanie sytuacji podmiotów będących w takiej samej sytuacji tylko z powodu daty rozstrzygnięcia ich spraw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie nie uznał za stosowne stwierdzić nieważności zapadłych decyzji w części rozstrzygającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego i przyznaniu skarżącej Spółce prawa własności. Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 1035/00 (LEX nr 57179).

Co mając na uwadze, na zasadzie art. 188 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o przepis art. 200 w związku z art. 193 P.p.s.a. i obejmuje koszty powstałe przed Sądem I instancji, gdyż w przepisie art. 203 P.p.s.a brak jest podstawy do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, a wniosku o zasądzenie ich na zasadzie art. 204 tej ustawy nie złożono. Na koszty te składają się: 200 zł wpisu od skargi, 34 zł tytułem opłaty skarbowej, 266 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej.

Ponownie rozpatrując sprawę właściwy organ ustali wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i orzeknie o dalszych kwestiach w tym związanych stosownie do ustaleń i powyższych wywodów.