Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1239/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16a
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Dnia [...] marca 2014 r. do [...] wpłynął wniosek M. W. (dalej jako: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem, A. W.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Prezydent [...] – wskazując na art. 1 ust. 1, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 22, art. 16a, art. 20, art. 24, art. 26 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm.; dalej jako u.ś.r.) – odmówił ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu Prezydent Miasta napisał, że zgodnie z art. 16a ust.1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 121 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sprawie nie miała miejsca taka rezygnacja z zatrudnienia, która warunkuje prawo do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Umowa o pracę w [...] S.A. z siedzibą w Warszawie ustała z dniem 30 listopada 2006 r., zaś orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, uznające męża Wnioskodawczyni za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, zostało wydane [...] lutego 2014 r.; data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji, to [...] grudnia 2013 r. W sprawie nie istnieje wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy (także czasowy) między ustaniem zatrudnienia, a podjęciem przez Wnioskodawczynię opieki nad mężem.

W odwołaniu od opisanej decyzji Wnioskodawczyni potwierdziła, że ostatnie zatrudnienie ustało z dniem 30 listopada 2006 r. Niestety po tym okresie zaczęły się u niej problemy zdrowotne, które zakończyły się przyznaniem prawa do renty (od 20 maja 2008 r. do 31 stycznia 2009 r.). Po nieprzedłużeniu renty wnioskodawczyni zarejestrowała się natychmiast w Powiatowym Urzędzie Pracy z myślą o szybkim powrocie do pracy, ale poza stażem pracy, który odbyła w okresie 20 sierpnia - 31 listopada 2010 r., oraz dwoma kursami, do dnia wniesienia odwołania nie dostała żadnej propozycji pracy. W międzyczasie opiekowała się obłożnie chorą teściową, którą musiała zabrać do swojego domu. Teściowa była osobą niewidzącą i leżącą, wymagała całodobowej opieki. Zaznaczyła, że odmówiono jej przyznania zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad teściową. Także mąż wymagał już częściowej opieki, dlatego nie mógł się zająć matką. Obecnie wnioskodawczyni zajmuje się tylko mężem gdyż teściowa zmarła.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO wskazało, że w przypadku rodziny wnioskodawczyni kryterium dochodowe zostało zachowane. SKO uznało, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki przyznania wnioskodawczyni specjalnego zasiłku opiekuńczego. Bezwzględną przesłanką warunkująca przyznanie tego świadczenia, określoną w art. 16a ust. 1 u.ś.r. jest rezygnacja osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przez zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zdaniem tak organu I instancji jak i organu odwoławczego, za osobę, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, należy uznać osobę, która będąc zatrudniona zrzekła się tego zatrudnienia dobrowolnie, w celu sprawowania opieki. Z dostarczonych dokumentów jednoznacznie wynika, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, bowiem zatrudniona była do dnia 30 listopada 2006 r. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest okoliczność niepodejmowania zatrudnienia z racji sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Art. 16a ust. 1 u.ś.r. wymaga, aby między zakończeniem zatrudnienia a koniecznością opieki istniał związek przyczynowy, polegający na tym, że bez konieczności sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki zainteresowana strona nie zrezygnowałaby z zatrudnienia. Ustawodawca wymaga, aby rezygnacja z zatrudnienia była "w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki" nad osobą niepełnosprawną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. W., zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 16a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając skargę pełnomocnik napisała, że sądy administracyjne wielokrotnie zwracały uwagę na błędną wykładnię art. 16a u.ś.r., dokonywaną przez organy administracji. Wskazała wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 939/13 (dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w którym sąd podzielił "wyrażony w orzecznictwie, a zasadzający się na wynikach wykładni językowej i funkcjonalnej, pogląd (...), że jakkolwiek przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie określa, iż warunek rezygnacji z zatrudnienia jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to aktualna pozostaje wykładnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia ugruntowana na tle świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przemawia za tym istota każdego z tych świadczeń, jaką jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny". Nadto, WSA w Poznaniu podzielił także stanowisko orzecznictwa, że "za uznaniem, iż rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki obejmuje również niepodejmowanie pracy, przemawia dyspozycja przepisu art. 16a ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten, wyliczając enumeratywnie podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, nie wskazuje wśród nich osób bezrobotnych. W ocenie Sądu, gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o to świadczenia, to zastrzeżenie takie zostałoby uczynione wprost w powyższym przepisie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 550/13)". Pełnomocnik oceniła, że w niniejszej sprawie występuje analogiczna sytuacja jak wskazana w powyższym wyroku, stąd też skarżąca niewątpliwie jest osobą uprawnioną do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwagi na konieczność opieki nad chorym mężem.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie może zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie: "CBOSA").

Dokonując, kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd nie stwierdził przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Jest to tym bardziej uprawnione, że, jak pokazuje bliższa analiza stanowisk procesowych stron, okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie są pomiędzy stronami sporne. Spór dotyczy jedynie ich właściwej kwalifikacji prawnej i ustalenia wynikających zeń skutków prawnych.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 16a u.ś.r. – dodanego z dniem 01 stycznia 2013 r. przez ustawę z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548; dalej jako: "ustawa zmieniająca z 2012 r.", w skrócie: "zm.u.ś.r.") – które wprowadziły do polskiego systemu prawnego nowy rodzaj świadczenia: specjalny zasiłek opiekuńczy. To nowe świadczenie, uzupełniające dotychczasowy katalog świadczeń opiekuńczych, w istotnej mierze nawiązuje do konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego w jego wcześniejszym kształcie, funkcjonującym do dnia 31 grudnia 2012 r., tj. do nowelizacji dokonanej ww. ustawą zmieniającą z 2012 r. Potwierdza to lektura uzasadnienia do projektu tej ustawy, w którym wskazano, że: "specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwać będzie osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Jest to grupa podmiotów, która dotychczas otrzymywała świadczenia pielęgnacyjne, niespełniająca warunków do otrzymania tego świadczenia na warunkach określonych w nowych przepisach" (zob. druk nr 724 Sejmu RP VII kadencji). Istotne "powinowactwo" obu wymienionych świadczeń jest tu o tyle warte podkreślenia, iż, w ocenie Sądu, uzasadnia przy dokonywaniu wykładni konkretnych unormowań dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego posiłkowanie się dotychczasowym orzecznictwem odnoszącym się do analogicznych elementów regulacji świadczenia pielęgnacyjnego.

Wypada w tym miejscu nadmienić, że unormowania art. 16a ust. 2–5 u.ś.r. oraz przepisy przejściowe art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej u.ś.r. z 07.12.2012 r. zostały zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego. Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. – mocą których doszło do wygaśnięcia z dniem 30 czerwca 2013 r. dotychczasowych decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – został rozpoznany i rozstrzygnięty przez Trybunał wyrokiem z 05 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (OTK ZU 2013, nr 9/A, poz. 134), w którym orzeczono, że zaskarżone przepisy są niezgodne z art. 2 Konstytucji RP. Zarazem jednak Trybunał stwierdził, że usunięcie tej niezgodności będzie wymagało zmiany prawa, gdyż sam wyrok Trybunału nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści, ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy. W wykonaniu tego wyroku Trybunału została uchwalona ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567; dalej w skrócie: "u.u.w.z.o."), która weszła w życie z dniem 15 maja 2014 r. Drugi z wniosków – Grupy Posłów o zbadanie zgodności z Konstytucją RP m.in. art. 16a ust. 2–5 u.ś.r. wprowadzających przesłankę kryterium dochodowego został rozpoznany i rozstrzygnięty przez Trybunał wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał orzekł, że art. 16a ust. 2 u. ś.r. jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji. Jednakże kwestie podniesione w tym wniosku nie mają wpływu na wynik rozpoznawanej tu sprawy, gdyż, jak ustaliło Kolegium, w niniejszej sprawie Wnioskodawczyni spełnia kryterium dochodowe.

Problemu prawnego podobnego do występującego w niniejszej sprawie dotyczyło natomiast pytanie prawne, z którym do Trybunału Konstytucyjnego zwrócił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1026/13 (sprostowanym postanowieniem z 13 stycznia 2014 r. o tej samej sygnaturze) – zarejestrowanym w TK pod sygn. P/14 – o następującej treści (po sprostowaniu): "Czy art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ?". Ostatecznie jednak Trybunał Konstytucyjny uchylił się od odpowiedzi na zadane pytanie, gdyż postanowieniem z 17 lipca 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie o sygn. akt P 1/14, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.). W uzasadnieniu swego orzeczenia Trybunał wskazał, że problem konstytucyjny wynikający z pytania prawnego wiąże się w rzeczywistości z brakiem unormowania sytuacji osób, które w poprzednim stanie prawnym były beneficjentami świadczenia pielęgnacyjnego, a którym to świadczenie już nie przysługuje w związku z jego wygaśnięciem na podstawie art. 11 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej z 2012 r. (Sąd zastrzega, że z akt niniejszej sprawy nie wynika, by Skarżąca miała przyznane przed 1 lipca 2013 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego). Chodzi zatem w pierwszym rzędzie o problem intertemporalny, który – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny – został już ostatecznie rozstrzygnięty wyrokiem TK z 5 grudnia 2013 r. o sygn. K 27/13, w którym orzeczono, że art. 11 ust. 1 i 3 zm.u.ś.r. narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniająca z 2012 r. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego za umorzeniem postępowania w sprawie o sygn. P 1/14 przemawiał ponadto fakt, że wykonując ww. wyrok TK o sygn. K 27/13 Sejm uchwalił ustawę regulującą sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. – ustawę o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie z art. 5 w zw. z art. 8 tej ustawy w obecnym stanie prawnym istnieje możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów, którzy 1 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 zm.u.ś.r. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przyznaje jednocześnie prawo do wypłacenia świadczenia pielęgnacyjnego za okres między wygaśnięciem tego prawa a dniem wejścia jej w życie, wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego. W konkluzji Trybunał Konstytucyjny uznał wydanie wyroku w sprawie o sygn. P 1/14 za niedopuszczalne, co uzasadniało wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania w tej sprawie.

Przywołane postanowienie TK o sygn. P 1/14 nie zawierało wiążącej wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w podstawowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii sposobu rozumienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w kontekście prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W związku z tym obowiązkiem sądu było przeprowadzenie własnych rozważań w tym zakresie.

I tak, w świetle art. 16a u.ś.r. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało uzależnione od spełnienia następujących podstawowych przesłanek pozytywnych:

1) osoba ubiegająca się o zasiłek w związku ze sprawowaniem opieki nad daną osobą faktycznie tę opiekę sprawuje;

2) na osobie ubiegającej się o zasiłek ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego;

3) osoba ubiegająca się o zasiłek rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. – tj. z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej – w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą opieki;

4) osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji;

5) łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty tzw. kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 2 u.ś.r.

– przy jednoczesnym niewystąpieniu przesłanek negatywnych, wyliczonych w art. 16a ust. 8 u.ś.r.

Według ustaleń SKO w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki pozytywne wymienione wyżej w punktach 1, 2, 4 i 5, natomiast nie wystąpiła przesłanka z punktu 3 (rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Stanowisko organów co do niespełnienia przez Skarżącą przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki" jest, w ocenie Sądu, prawidłowe.

Przede wszystkim należy podkreślić, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wymaga, aby sprawowanie stałej opieki nad osobą niepełnosprawną wiązało się bezpośrednio z uprzednią rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym przypadku – inaczej niż przy świadczeniu pielęgnacyjnym – samo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wystarcza. Odnosząc się do wskazanego w skardze uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2013 r., II SA/Po 939/13 skład orzekający wskazuje, że podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2014 r., IV SA/Po 923/14 (CBOSA), że z porównania brzmienia art. 16a ust. 1 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż zakres pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" na gruncie art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie może być rozszerzany na przypadki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, uwzględniane na tle art. 17 ust. 1 u.ś.r. Za taką ścisłą wykładnią przemawia wzgląd na dokonane przez ustawodawcę wyraźne rozróżnienie obu tych pojęć w treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., co uniemożliwia ich utożsamianie na gruncie sąsiedniego art. 16a u.ś.r. Wynika to z językowych dyrektyw interpretacyjnych: zakazu wykładni synonimicznej – zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia – oraz dopełniającego go zakazu wykładni homonimicznej, czyli niedopuszczalności nadawania tym samym zwrotom, różnych znaczeń (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i nast.). W świetle tych dyrektyw, skoro w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca obok przesłanki: "rezygnują z zatrudnienia" osobno wyszczególnił przesłankę: "nie podejmują zatrudnienia", to oznacza – zgodnie z zakazem wykładni synonimicznej – że pojęcia te mają, w ocenie ustawodawcy, różne zakresy znaczeniowe (obejmują różne stany faktyczne), a w szczególności, że drugie z tych pojęć ("nie podejmują zatrudnienia") nie zawiera się w pierwszym ("rezygnują z zatrudnienia"). W konsekwencji – zgodnie z zakazem wykładni homonimicznej – w taki sam sposób pojęcie "rezygnują z zatrudnienia" powinno być rozumiane na gruncie art. 16a u.ś.r.: jako nieobejmujące sytuacji, gdy opiekunowie wyłącznie "nie podejmują zatrudnienia" (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 5 grudnia 2013 r., IV SA/Po 933/13, CBOSA).

Trafność takiej interpretacji znalazła potwierdzenie w treści nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonanej ustawą o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Na mocy art. 17 pkt 2 lit. a tej ostatniej ustawy przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

– w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji." Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów weszła w życie z dniem 15 maja 2014 r., z wyjątkiem przywołanego art. 17 pkt 2 lit. a u.u.w.z.o., który w zakresie art. 16a ust. 1 pkt 1 u.ś.r. – a więc w części rozciągającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego także na osoby nie podejmujące zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – wszedł w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2015 r. (zob. art. 26 u.u.w.z.o.).

Wskazana nowelizacja art. 16a ust. 1 u.ś.r., polegająca na dodaniu doń przesłanki "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", ma niewątpliwie charakter prawotwórczy (tj. wprowadza określoną nowość normatywną), a nie wyłącznie wyjaśniający czy doprecyzowujący (tu: wyłącznie potwierdzający przyjmowaną niekiedy w orzecznictwie konieczność szerokiego rozumienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego). Innymi słowy, chodzi w tym przypadku nie tylko o zmianę brzmienia, ale przede wszystkim treści analizowanego przepisu. Przemawia za tym – oprócz akcentowanego w doktrynie domniemania prawotwórczego skutku każdej zmiany przepisów prawa, które jest wzruszalnym domniemaniem interpretacyjnym (por. T. Grzybowski, Wpływ zmian prawa na jego wykładnię, Warszawa 2013, s. 221) – także fakt odroczenia w czasie wejścia w życie ww. nowelizacji art. 16a ust. 1 u.ś.r., na które to odroczenie nie miałoby uzasadnienia, gdyby chodziło jedynie o korektę redakcyjną przepisu w celu usunięcia rysujących się w praktyce wątpliwości interpretacyjnych.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, fakt wprowadzenia do art. 16a ust. 1 u.ś.r. z mocą od 1 stycznia 2015 r., obok dotychczasowej przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", przesłanki "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", świadczy o tym, że w dotychczasowym stanie prawnym specjalny zasiłek opiekuńczy nie mógł przysługiwa osobom, które nie zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, lecz z tej przyczyny owego zatrudnienia lub innej pracy zawodowej "tylko" nie podejmowały.

Dalszych argumentów na rzecz tego poglądu dostarcza art. 25 u.u.w.z.o., który – w charakterze wyjątku potwierdzającego regułę – stanowi, że: "W przypadku, gdy o specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ustawy zmienianej w art. 17, ubiegają się osoby, którym w okresie od dnia 31 grudnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. wygasły decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r., z powodu upływu terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje tym osobom w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2014 r., na warunkach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego określonych w ustawie zmienianej w art. 17, również jeżeli osoby te nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej."

Istotą świadczenia przyznawanego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną jest zrekompensowanie osobie podejmującej się tej opieki konieczności rezygnacji z aktywności zawodowej, poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty oraz opłacenie składki na ubezpieczenie. Musi więc istnieć wyraźny i bezpośredni związek (czasowy i co do motywów) między rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą – co trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO. Ustawowy wymóg "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" implikuje konieczność wykazania przez osobę ubiegającą się o specjalny zasiłek opiekuńczy wystąpienia bezpośredniego związku – tak funkcjonalnego, jak i, co do zasady, czasowego – pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej, a podjęciem się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji braku wystąpienia zbieżności czasowej pomiędzy obu zdarzeniami można, co do zasady, mówić jedynie o sytuacji niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co już wszakże nie uprawnia do otrzymania zasiłku z art. 16a ust. 1 u.ś.r.

W niniejszej sprawie skarżąca nie zalicza się do grupy osób, które zrezygnowały z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawna w stopniu znacznym. Jak wynika z materiału dowodowego minęło kilka lat pomiędzy ustaniem ostatniego zatrudnienia skarżącej (30 listopada 2006 r., k. 3) a ustaleniem znacznego stopnia niepełnosprawności (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS ustalające, że mąż wnioskodawczyni jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, przy czym data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji: 30 grudnia 2013 r. - w świetle art. 3 pkt 21 lit. "e" u.ś.r.). Brak jest związku czasowego pomiędzy ustaniem zatrudnienia skarżącej a podjęciem przez nią stałej opieki nad mężem mogącym wylegitymować się stosownym orzeczeniem.

Z tych względów należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że skarżąca, w rozumieniu art. 16a u.ś.r., nie zrezygnowała z pracy, aby sprawować opiekę na chorym mężem, a zatem nie spełniła warunku koniecznego dla uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jakim jest, obowiązujący do 31 grudnia 2014 r. włącznie, wymóg "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki".

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

MZ