Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1310/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części
oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art 3 , 147 , 134 , 151 , 19
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 4
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
article: art 2 i 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art 40 , 91
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Olkuszu na uchwalę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 lutego 2016 r., Nr XX/187/2016 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Wolbrom I. stwierdza nieważność § 14 ust. 3, § 14 ust. 4, § 14 ust. 5, § 14 ust. 8 pkt 3 i § 14 ust. 9 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. W pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Olkuszu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu Nr XX/187/2016 z 25 lutego 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Wolbrom w części tj. w zakresie § 14 ust. 3,4, 5, 8 pkt. 2 i 3 oraz ust. 9 załącznika numer 1 do uchwały.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, a to:

1) art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie poprzez :

- nieprawidłowe uregulowanie § 14 ust. 3, 4 i 5 załącznika do uchwały obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe i nałożenie na właściciela lub opiekuna psa obowiązku wyprowadzania psa na smyczy a psy ras dużych bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny na smyczy i kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe i zastosowanie tego obowiązku odpowiednio do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi, z dozwolonym zwolnieniem psa ze smyczy, tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania kontroli jego zachowania;

- ustanowienie w § 14 ust. 8 pkt 1 i 2 załącznika do uchwały zakazu wpuszczania psów do piaskownic i na plac zabaw dla dzieci oraz wprowadzania psów do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje

wprowadziły ten zakaz, z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych;

- wprowadzenie do regulaminu w § 14 ust. 9 załącznika do uchwały zapisu dotyczącego zasad postępowania ze zwierzętami padłymi;

2) art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ustanowienie zakazu wpuszczania psów do piaskownic i na plac zabaw dla dzieci oraz wprowadzania psów do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz, z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych jest nieproporcjonalne do celu zamierzonego przez ustanowienie Regulaminu, a nadto stanowi ograniczenie swobód obywatelskich;

3) art. 31 ust. 1 i art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i sformułowanie zakazu wprowadzania psów, w sytuacji gdy ograniczenie prawa do przebywania w miejscach publicznych, którymi niewątpliwie jest miejsce wydzielone na zabawę dla dzieci, w szczególności place zabaw, piaskownice, oraz sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz, z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się wymaga ustawowego upoważnienia;

4) art. 2, 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 t.j.), art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 t.j.) oraz § 21 i 25 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego oraz nieuwzględnienie zasady proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji), która to zasada powinna być uwzględniana przy wprowadzaniu każdego rodzaju ograniczeń jednostki i nałożenie w przepisie § 14 ust. 3 i 4 i 5 załącznika do uchwały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe - właściciela lub opiekuna psa obowiązku wyprowadzania psa na smyczy a psy ras dużych bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny na smyczy i kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe i zastosowanie tego obowiązku odpowiednio do innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi przy przewidzianym w § 14 ust. 5 wyjątku, że zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem;

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 14 ust. 3,4, 5, 8 pkt. 2 i 3 oraz ust. 9 załącznika numer 1 do zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że ustanowienie zakazu wpuszczania psów do piaskownic i na plac zabaw dla dzieci oraz wprowadzania psów do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz, z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych nie stanowi właściwego środka ochrony przed stwarzanym przez te zwierzęta zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz narusza art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Odwołując się do orzecznictwa Prokurator wskazał, że przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do wniosku o dopuszczalności ustanowienia w regulaminie zakazu wprowadzenia zwierząt domowych do wszelkich miejsc użytku publicznego (terenów do wspólnego użytku), skoro taki zakaz niewątpliwie w najwyższym stopniu zapewniałby eliminację jakichkolwiek zagrożeń i uciążliwości dla ludzi oraz zanieczyszczeń pochodzących od zwierząt. Taki wniosek byłby w sposób oczywisty nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Dlatego też ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy o czystości i porządku w gminach nie upoważnił rady miejskiej do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia takiego sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi, ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy ani nie zagrażał przebywającym tam osobom. Na podstawie powyższego przepisu rada może nakładać konkretne obowiązki (nakazy/ zakazy) na właścicieli zwierząt domowych, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych . Zakaz taki stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ograniczenie swobód obywatelskich oraz naruszenie art. 31 ust. 1 i art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności § 14 ust. 3 i 4 załącznika do uchwały skarżący podniósł, że nałożone na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe obowiązki muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Analizowany przepis uchwały został sformułowany w sposób kategoryczny, niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziano to w ustawach. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania obiektywne nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Takie sformułowanie tego przepisu wykracza poza delegację ustawową i nie uwzględnia zasady proporcjonalności. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie zastosowanie takiego ograniczenia w odniesieniu do wskazanych kategorii psów nie spełnia wymogu proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowi obciążenie, na które ustawodawca nie zdecydował się redagując przepisy art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. W zapisie § 14 ust. 5 uchwały wprowadzono przy tym jeden wyjątek w zakresie zwolnienia psa ze smyczy, wskazując, że takie zwolnienie jest dozwolone tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscu mało uczęszczanym przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Powyższe oznacza, że brak jest możliwości zwolnienia jakiegokolwiek psa ze smyczy bez kagańca. Tak daleko idące ograniczenie przekracza upoważnienie ustawowe i prowadzić może do niehumanitarnego traktowania zwierząt. Nadto trudności interpretacyjne budzi pojęcie "miejsca mało uczęszczanego przez ludzi", jako że jest to pojęcie nieostre, w żaden sposób niezdefiniowane. Biorąc pod uwagę daleko idące konsekwencje wynikające z nieprzestrzegania przedmiotowych zapisów, a związane z odpowiedzialnością za popełnienie wykroczenia, takie wątpliwości interpretacyjne należy uznać za niedopuszczalne. Co więcej we wskazanym przepisie uchwały wprowadzono wymóg, aby psy ras dużych bądź uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny były wyprowadzane wyłącznie przez osoby dorosłe. W ocenie skarżącego tak daleko idące ograniczenie nie znajduje uzasadnienia w przepisach stanowiących podstawę wprowadzenia regulaminu, a nadto jego celowość budzi wątpliwości. Umiejętność sprawowania kontroli nad psem w żaden sposób nie musi być bowiem powiązana z faktem ukończenia lat 18 przez osobę go wyprowadzającą. Prokurator zwrócił uwagę, że pojęcie "psa ras dużych" nie zostało w żaden sposób sprecyzowane, a nadto brak jest w przepisach prawa powszechnie obowiązującego definicji tego pojęcia. Nieprecyzyjne, niejasne postanowienia tej uchwały pozbawiają ją charakteru przepisu określającego nakazy i zakazy określonego zachowania się jednostek. Analogiczny problem interpretacyjny dotyczy pojęcia "psa zachowującego się w sposób agresywny".

Kwestionując zapis § 14 ust. 9 załącznika do uchwały dotyczący zasad postępowania ze zwierzętami padłymi, Prokurator wyraził pogląd, że z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie sposób wywieść, aby ustawodawca przyznał Radzie Gminy uprawnienie do uregulowania w regulaminie utrzymania czystości zasad postępowania ze zwierzętami padłymi. Problematyka usuwania padłych zwierząt jest regulowana w wielu aktach prawnych. Skarżący odwołał się tu brzmienia: art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c, art. 3 ust. 2 pkt. 15 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 22 ust. 1 pkt. 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r. poz. 947 ze zm.), oraz do regulacji ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 r. poz. 1539).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Wolbromia wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutu posługiwania się przez Radę Miejską w treści zaskarżonej uchwały zwrotami niedookreślonymi, jak "pies rasy dużej", "zwierzę agresywne", czy też "miejsce publiczne mało uczęszczane" organ wskazał, że problematyka zwrotów niedookreślonych i klauzul generalnych od dawna znajduje się w spektrum zainteresowania doktryny, sądów powszechnych, jaki i Trybunału Konstytucyjnego. W tym zakresie organ przytoczył fragmenty publikacji zatytułowanej Znaczenie zwrotów niedookreślonych na tle orzecznictwa polskiego Trybunału Konstytucyjnego autorstwa M.S. , gdzie wyrażony został pogląd, że Trybunał Konstytucyjny uważa posługiwanie się zwrotami niedookreślonymi w tekstach normatywnych za niezbędne do prawidłowego funkcjonowania systemu prawnego, często wskazując także rolę, jaką zwroty niedookreślone spełniają na etapie stosowania prawa. Trybunał wielokrotnie uzasadniał w swoim orzecznictwie korzystanie przez ustawodawcę z tego typu narzędzi. W związku z powyższym sformułowane w tym zakresie zarzuty Prokuratora nie mogą się ostać, zwłaszcza, że np. rasy agresywne psów, w tym psów tzw. dużych zdefiniowane i określone zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r., nr 77 poz. 687 ze zm.)

Ponadto Prokurator formułując zarzuty dotyczące wprowadzania przez Radę Miejską w Wolbromiu generalnych zakazów w zakresie właściwego postępowania z psami w miejscach publicznych, bądź przeznaczonych dla rekreacji dzieci, pomija zasadę proporcjonalności oraz kolizji określonych dóbr. W ocenie organu, w sprawie niniejszej, na tle kwestionowanych zapisów uchwały dotyczących wyprowadzania psów w kagańcach i na smyczy, czy wprowadzenia zakazu przebywania psów w określonych miejscach zachodzi niejako kolizja dwóch dóbr tj. zapewnienia właścicielom czworonogów prawa do nieskrępowanego przebywania w miejscach publicznych z prawem innych osób do zapewnienia im bezpieczeństwa, komfortu psychicznego i sanitarnego w miejscach przeznaczonych do użytku publicznego ze szczególnym uwzględnieniem miejsc przeznaczonych do zabawy i rekreacji dla dzieci. W takiej sytuacji należy zdaniem organu dokonać swoistego wyboru, zważyć, które z tych dóbr winno podlegać ochronie szczególnej. W ocenie organu bezpieczeństwo sanitarne dzieci, bawiących się w piaskownicach, czy korzystających z placów zabaw i urządzeń tam zlokalizowanych, jak również bezpieczeństwo osób dorosłych przebywających np. w lokalach gastronomicznych lub aptekach jest dobrem nadrzędnym i winno podlegać ochronie. Zdrowie i bezpieczeństwo obywateli jest wartością nadrzędną nieporównywalną z podnoszoną przez Prokuratora. Organ zaznaczył, że dostrzega potrzebę przestrzegania praw zwierząt, jednakże świadomość tych uprawnień, nie może prowadzić do absurdalnych wręcz wniosków, że wyprowadzanie psów rasy agresywnej, czy zachowujących się w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi, na smyczy i w kagańcu może okazać się niehumanitarne dla samych zwierząt, jak również niedopuszczalne z punktu widzenia przestrzegania praw właścicieli tych czworonogów do swobodnego poruszania. Przy czym Prokurator nie wyjaśnił na czym owo niehumanitarne postępowanie w związku z założeniem psu kagańca i smyczy miałoby polegać.

Organ zauważył dalej, że Rada Miejska w Wolbromiu nie wprowadziła generalnego nakazu wyprowadzenia psów i innych zwierząt na smyczy czy w kagańcu, lecz ograniczyła ten wymóg do ras szczególnie niebezpiecznych bądź zagrażających ludziom, a zwłaszcza dzieciom, jak również do miejsc, w których obecność psów mogłaby stanowić zagrożenie z punktu widzenia wymogów higienicznych i sanitarnych (apteki, lokale gastronomiczne itp.).

Za chybiony organ uznał zarzut odnoszący się do przepisu uchwały, w którym wprowadzono wymóg, aby psy rasy dużej bądź uznawanej za agresywną były wyprowadzane przez osoby dorosłe. W ocenie organu taki zapis jest w pełni zasadny, bowiem ustawodawca w wielu przypadkach dla dokonania określonej czynności, czy możliwości podjęcia określonych działań wprowadza cezurę 18 lat wiążąc ten wiek z osiągnięciem określonej dojrzałości psychicznej i emocjonalnej, z umiejętnością świadomego podejmowania decyzji i brania odpowiedzialności za podjęte działania i zaniechania, posiadaniem określonego doświadczenia życiowego i umiejętnością przewidywania następstw swoich czynów i zaniechań.

Wreszcie, w ocenie organu, również kwestionowanie zapisu, który wskazuje sposób postępowania ze zwłokami podłych zwierząt domowych i gospodarskich jest bezzasadne. Ujęty w regulaminie zapis określa sposób postępowania ze zwłokami w/w zwierząt na terenie gminy Wolbrom. Właściciele zwierząt, w tym zapisie otrzymali informację, że zakopanie padłego zwierzęcia w ogródku czy polu jest niezgodne z obowiązującymi przepisami. Gmina nie posiada grzebowiska dla zwierząt, nie funkcjonuje na terenie gminy cmentarz dla zwierząt.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).Zgodnie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z przepisem art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie skarżący Prokurator złożył wniosek w skardze o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, wobec czego sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

W rozpoznawanej sprawie skarga Prokuratora Rejonowego w Olkuszu została wniesiona na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu Nr XX/187/2016 z 25 lutego 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Wolbrom w części tj. w zakresie § 14 ust. 3, ust.4,ust. 5, ust. 8 pkt. 2 i 3 oraz ust. 9 załącznika numer 1 do uchwały.

Skarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2019. 2010) dalej w skrócie u.c.p.g., zgodnie z którym: Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust.1). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (ust. 2 pkt. 6).

Na wstępie wskazać należy, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma - zgodnie z ww. przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g. - ma charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506), dalej u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są bowiem dla regulacji ustawowej i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

Analizując treść zakwestionowane zapisy § 14 Regulaminu w kontekście przytoczonego art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. podkreślić też trzeba, że wskazane w nim ustawowe cele regulacji mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest prawidłowe zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza jego treść, względnie, które zostały uregulowane w innych ustawach. Zauważyć też należy, że wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. elementy regulaminu mają charakter obligatoryjny, a zatem wszystkie wskazane w nim cele powinny być uwzględnione w regulaminie.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się również, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust.1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (po. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Koresponduje to z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie , co do zasady, jest zatem niedopuszczalne. Nie zawsze jednak - w ocenie Sądu rozstrzygającego w niniejszej sprawie - takie naruszenie techniki prawodawczej w aktach prawa miejscowego (regulamin) musi oznaczać rażące naruszenie, uzasadniające stwierdzenie nieważności.

Przepis § 6 Zasad techniki prawodawczej statuuje natomiast nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie § 14 ust. 3, § 14 ust. 4, § 14 ust. 5 § 14 ust. 8 pkt 2 i 3 oraz § 14 ust. 9 załącznika do uchwały nr XX/187/2016 Rady Miejskiej W Wolbromiu w sprawie uchwalenia Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Wolbrom należało uznać że zarzuty skargi odnoszące się do § 14 ust. 3, § 14 ust. 4, § 14 ust.5 § 14 ust. 8 pkt 3 oraz § 14 ust.9 są zasadne, gdyż zawarte w nich zapisy w istotny sposób naruszają prawo, natomiast zapis § 14 ust. 8 pkt 2 nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie zapis § 14 ust. 8 pkt 2 Regulaminu wprowadzający zakaz "wpuszczania psów do piaskownic i na place zabaw dla dzieci" jest prawidłowy, dopuszczalne jest bowiem wyłączenie dostępności piaskownic i placów zabaw dla dzieci spod obecności psów. Zakaz taki stanowi w ocenie Sądu realizację celu wskazanego w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g i to zarówno ze względu na ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi (w tym przypadku dzieci i ich opiekunów) oraz również przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W przypadku piaskownic, którym użytkownikiem są często małe dzieci oraz placów zabaw realizacja obu wskazanych w ustawie celów uzasadnia wprowadzony zakaz. trzeba mieć bowiem na uwadze nie tylko trudne do wykluczenia zanieczyszczenie piasku i terenu placów zabaw przez przebywające w tych miejscach psy, ale także fakt, że nie wszystkie dzieci są przyzwyczajone do obecności psów oraz że zachowanie psów nie do końca można przewidzieć. Podkreślić też należy, że zakwestionowany w skardze zakaz został jednoznacznie sformułowany i dotyczy wyraźnie wyodrębnionych miejsc na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku. Nadto ponieważ piaskownice i place zabaw dla dzieci obejmują niewielkie przestrzenie w ogrodach czy parkach publicznych, nie można w związku z tym zarzucać lokalnemu uchwałodawcy, że narusza zasadę proporcjonalności nie mówiąc już o przywołanym w skardze naruszeniu zasady równości (art. 31 ust. 2 ) i zakazu dyskryminacji kogokolwiek i z jakiejkolwiek przyczyny w życiu politycznym, społecznym i politycznym (art. 31 ust. 1 Konstytucji ust. 2).

Jako trafny należało ocenić pozostałe zarzuty skargi, w tym także zastrzeżenia skarżącego prokuratora odnoszące się do regulacji zawartej w § 14 ust. 3 i 5 Regulaminu, w którym wprowadzono ustalenia dotyczące wyprowadzania psów w miejsca publiczne ustalając wskazując, że jest to możliwe jedynie gdy pies jest wyprowadzany na smyczy, a w odniesieniu do psów ras uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe(ust.3). Dozwolono też na zwalnianie psa ze smyczy tylko wtedy pies jest w kagańcu , w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem (ust.4). Oceniając zakwestionowany przez prokuratora przepis przede wszystkim należy wskazać, że kwestia wyprowadzania psów w miejscach publicznych została jednoznacznie uregulowana w przepisie art. 10a ust 3 , zgodnie z którym: zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Oceniając zakwestionowany przepis Regulaminu w kontekście art. 10 a ust. 3 u.o.z. należy wskazać, że uchwałodawca miejscowy ustalił w Regulaminie sposób bezwarunkowy, zbyt daleko idące obowiązki dla właścicieli psów, naruszając m. in. zasadę proporcjonalności. Nie uwzględnił bowiem szczególnych sytuacji, które pozwalają na odstąpienie ,od wprowadzonego w ust. 3 generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy, a psów uznanych za niebezpieczne lub zachowujących się agresywnie w kagańcu i tylko przez osoby dorosłe. Wskazać też trzeba, że zwolnienie psów ze smyczy musi się zawsze wiązać z możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli nad psem co wynika wprost z ustawy o ochronie zwierząt, natomiast nakaz zwalniana psów jedynie w kagańcu (niezalenie od ich wielkości, agresywności, wieku czy choroby )należy ocenić stanowi nadmierne, a w wielu przypadkach jako niehumanitarne. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, lub na smyczy i w kagańcu w przypadku psów ras dużych lub uznawanych agresywnie bądź zachowujących się agresywnie należy zatem zakwestionować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13. 09. 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, wyrok NSA z 14.11.2017 r. sygn. akt II OSK 443/16 i wyrok WSA w Kielcach z 7.11. 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 674/19). Nadto wskazać trzeba na niedookreśloność i istotną niejasność sformułowania, zgodnie z którym psy mogą być zwalniane ze smyczy jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi. Pojawia się pytanie czy chodzi o miejsca, które zawsze są mało uczęszczane przez ludzi czy w których okresowo jest mniej ludzi, nie mówiąc już o trudności z kwalifikowaniem miejsca jako mało uczęszczane przez ludzi. Powyższa redakcja przepisów prawnych stanowi naruszenie zasad techniki poprawnej legislacji znajdującej zastosowanie także przy redagowaniu przepisów prawa miejscowego. Pewne zastrzeżenia budzi także nakaz wyprowadzania psów ras dużych, agresywnych lub zachowujących się w sposób agresywny – wyłącznie przez osoby dorosłe. Wskazane kryterium "dorosłości" nie jest jednoznaczne, pojawia się też wątpliwość czy jeśli może to być wyłącznie osoba pełnoletnia, czy stanowi to gwarancję kontroli nad psem ze względu na posiadane warunki fizyczne (np. osoba pełnoletnia, ale schorowana lub w podeszłym wieku).

Zastrzeżenia wskazane powyżej tj. dotyczące ust. 3 Regulaminu odnoszą się również do § 14 ust. 4 Regulaminu, który stosuje się do" innych zwierząt domowych mogących stanowić zagrożenie dla ludzi". Pomijając fakt, że w warunkach polskich zwierzętami domowymi są praktycznie obok psów - koty (W. Radecki, Ustawa o czystości i porządku w gminie,Komentarz V, 2016 LEX), względnie inne małe zwierzęta lub ptaki, które jednak trudno uznać jako niebezpieczne i które najczęściej nie opuszczają nieruchomości właściciela lub posiadacza – to pojawia się pytanie dlaczego w odniesieniu do tych innych zwierząt domowych uchwałodawca gminny wskazał jedynie na kryterium zagrożenia, a pominął ich ewentualną ich uciążliwość dla ludzi, względnie ochronę przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Podsumowując tę część rozważań, zdaniem Sądu powyższe uregulowania zawarte w § 14 ust. 3, 4 i ust.5 Regulaminu ze względu na swój brak precyzji, nadmierną ogólnikowość, nieuzasadnioną bezwyjątkowość, naruszenie zasady proporcjonalności oraz nadmierny rygoryzm a w niektórych sytuacjach brak humanitaryzmu niezgodne z regulacją ustawową - nie mogły się utrzymać.

Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym wadliwa jest regulacja zawarta w § 14 ust. 8 pkt 3 Regulaminu wprowadzająca "zakaz wprowadzania psów do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły zakaz (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych)". W związku z powyższym trzeba zauważyć, że zakaz ten dotyczy szerokiego spektrum różnych obiektów wskazanych w nim w sposób bezwyjątkowy, bez uwzględnienia regulacji zawartej w aktach ustawowych i rozporządzeniach podczas gdy z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wynika stosunkowo wąski zakres, do którego może odnosić się uchwałodawca miejscowy. Dotyczy on bowiem jedynie terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, i nie odnosi się do obiektów, co do których w oparciu o odpowiednie przepisy, ich właściciele lub zarządcy podejmują odpowiednie decyzje. Brak zatem umocowania ustawowego aby w regulaminie decydować o obecności psów w obiektach wskazanych w ust. 8. Niezalenie od tego zauważyć wypada, że użyte w kwestionowanym zapisie ust.8 pkt 2 wyłączenie zakazu wprowadzania psów dotyczy jedynie "psów przewodników osób niewidomych" , nie obejmując "psów asystujących osobie niepełnosprawnej". W świetle regulacji ustawowej (art. 20a ust 1 pkt 1-3 ustawy z 27. 08. 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 2019.1172) osoba niepełnosprawna wraz z psem asystującym ma prawo wstępu: 1) do obiektów użyteczności publicznej, w szczególności: budynków i ich otoczenia przeznaczonych na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, świadczenia usług pocztowych lub telekomunikacyjnych oraz innych ogólnodostępnych budynków przeznaczonych do wykonywania podobnych funkcji, w tym także budynków biurowych i socjalnych, do parków narodowych i rezerwatów przyrody, na plaże i kąpieliska. W konsekwencji zapis w ust. 8 pkt 3 narusza przepis ustawowy.

Jako wadliwy należy również ocenić zapis § 14 ust. 9 Regulaminu nakazujący "przekazać padłe zwierzęta domowe i gospodarskie do unieszkodliwienia przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w tym zakresie" ze względu na to, że utylizacja padłych zwierząt domowych wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Na marginesie wypada zaznaczyć, że kwestia postępowania ze zwłokami zwierząt domowych, nie została kompleksowo uregulowana w akcie rangi ustawowej. O ile bowiem przepis art. 3 ust. 1 u.c.p.g. wskazuje, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obligatoryjnych zadań własnych gminy, a nadto przepis art. 3 ust. 2 pkt 15 ustawy wprost stanowi o obowiązku gminy w zakresie zapewniania zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części oraz obowiązku współdziałania z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie to brak takiej regulacji w odniesieniu do padłych zwierząt domowych. Ale nawet gdyby przyjąć, że obowiązek wskazany w § 14 ust. 9 Regulaminu wiąże się z bezpieczeństwem ludzi to sam zapis bez konkretyzacji przedsiębiorcy, któremu należy przekazać padłe zwierzęta domowe jest pusty, nadto zapis ten obejmuje zwierzęta gospodarskie co zdecydowanie wykracza poza umocowanie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. W punkcie sentencji II Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.