Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1135/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 126, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 23 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1551
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Pietrasz sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4581/15 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 4581/15, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę A. B. i uchylił postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności (ONW) na rok 2014. Sąd orzekł również o kosztach postępowania (art. 200 p.p.s.a.).

Sąd przedstawił następujący stan faktyczny: 6 maja 2014 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności ONW na 2014 r. Wobec braku formalnego (wniosek nie został podpisany) skarżący został wezwany do uzupełnia tego braku i 26 czerwca 2014 r. podpisał wniosek.

Postanowieniem z [...] marca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Jeleniej Górze odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2014, wskazując, że wniosek skarżącego stał się kompletny w dniu jego podpisania, tj. 26 czerwca 2014 r., natomiast zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2009 r., Nr 40, poz. 329; dalej: rozporządzenie) - wniosek o przyznanie płatności ONW składa się co roku do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Płatności te reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r., poz. 1164 – dalej: ustawa o płatnościach), która w art. 18 ust. 2 i 3 stanowi, iż wniosek o przyznanie płatności obszarowych, płatności do krów i owiec oraz płatności do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja i termin ten nie podlega przywróceniu. Odwołując się do art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L 2009 r., Nr 316, poz. 65, dalej: rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009), organ wskazał także, iż wniosek powinien być kompletny najdalej do 9 czerwca 2014 r., bowiem w przeciwnym razie (z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych) złożenie wniosku po terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik o 1 % za każdy dzień roboczy, a jeżeli opóźnienie wyniosłoby ponad 25 dni – wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Uznając wniosek za kompletny z dniem 26 czerwca 2014 r. organ wywiódł, iż z mocy art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) postępowanie administracyjne nie mogło być wszczęte.

Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji we Wrocławiu postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Jeleniej Górze z [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu wskazano, iż postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] marca 2015 r. zostało wydane zgodnie z obowiązującym prawem. Nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 k.p.a.

Postanowieniem z 12 października 2015 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji we Wrocławiu z [...] czerwca 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Jeleniej Górze z [...] marca 2015 r. wskazując, że regulacja kodeksowa art. 64 § 2 k.p.a. ustanawiająca terminy uzupełnienia braków formalnych nie stanowi odstępstwa ani też uzupełnienia art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Okoliczność uzupełnienia braków formalnych z zachowaniem lub naruszeniem terminów przewidzianych w tym przepisie pozostaje bez wpływu na niedopuszczalność wniosku o płatność w sytuacji, gdy jego uzupełnienie nastąpi po 9 czerwca. Organ II instancji potwierdził, iż postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Jeleniej Górze z [...] marca 2015 r. nie zostało wydane bez podstawy prawnej lub z naruszeniem prawa skutkującym nieważnością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia odmawiającego mu wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu ONW na rok 2014. organy winny mieć świadomość, iż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności, jest swego rodzaju postępowaniem nadzorczym, odrębnym i nadzwyczajnym, które ogranicza się wyłącznie do badania czy decyzja/postanowienie wydane w postępowaniu zwykłym obarczone jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie nieważności aktu jest zabiegiem dozwolonym przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i wyklucza ich wykładnię rozszerzającą.

Odmawiając skarżącemu stwierdzenia nieważności postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Jeleniej Górze z [...] marca 2015 r. organy obu instancji naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak uznania, iż w stanie faktycznym sprawy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Jeleniej Górze z [...] marca 2015 r. rażąco narusza art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu).

W ocenie Sądu błędne i naruszające art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jest stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że wniosek o płatność złożony został 26 czerwca 2014 r., tj. po ostatecznym terminie określonym przepisami unijnymi na 9 czerwca.

Sąd podkreślił, że uzupełnienie braku formalnego pisma w zakreślonym przez organ terminie skutkuje przyjęciem, że żądanie - tu wniosek o płatność - wpłynęło w dacie złożenia tego pisma. Tak więc skarżący złożył skutecznie wniosek 6 maja 2014 r. Założenie odmienne przyjęte przez organ, iż uzupełnienie braku we wskazanym terminie spowodowało, że wniosek jako kompletny został złożony w dniu usunięcia braku – 26 czerwca 2014 r. – stanowi rażące naruszenie art. 64 § 2 k.p.a., a w konsekwencji art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 61a k.p.a.

W ocenie Sądu organy naruszyły art. 8 k.p.a., który stanowi, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zdaniem Sądu wezwanie strony do podpisania wniosku dopiero w 14 dni po upływie terminu do złożenia wniosku i po ponad 1,5 miesiąca od złożenia wniosku, było nie tylko działaniem naruszającym zaufanie uczestnika postępowania do organu, ale wręcz działaniem na jego szkodę.

Organ złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie uchylenie wyroku i jego zmianę przez oddalenie skargi, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 oraz w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w zw. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1551 z poźn. zm.; dalej: ustawa o płatnościach bezpośrednich) - polegające na dokonaniu przez WSA w Warszawie błędnej kontroli legalności działalności administracji publicznej i stwierdzenia wystąpienia naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu przez organ, co skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy z treści wskazanych powyżej przepisów prawa wynika, iż uzupełnienie braku formalnego we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 po upływie terminu, który pozwalał na przyznanie Beneficjentowi wnioskowanej płatności w maksymalnie zmniejszonej wysokości, stanowiło podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie w związku z tym Prezes ARiMR zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Jeleniej Górze z [...] marca 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania Beneficjentowi płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014, wobec braku stwierdzenia przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a.

Skarżący nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 powołanego przepisu, która w tej sprawie nie wystąpiła.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucając naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 126 i art. 64 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, podniósł, że Sąd I instancji błędnie uznał za dopuszczalne uzupełnienie wniosku (przez jego podpisanie) po terminie skutkującym odmową przyznania wnioskowanej płatności, tj. po 9 czerwca 2014 r.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

W stanie sprawy przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie płatności ONW na rok 2014. Sąd uchylając to postanowienie wskazał, że stosowne do art. 64 § 2 k.p.a. jedynie uzupełnienie braków formalnych po terminie wyznaczonym przez organ skutkuje przyjęciem, że podanie zostało wniesione w terminie uzupełnienia braków. Taka sytuacja nie miała miejsca – brak (przez podpisanie wniosku) został uzupełniony w terminie wyznaczonym przez organ. W związku z czym Sąd uznał, że organ odmawiając wszczęcia postępowania dopuścił się rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a wydane postanowienie pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią art. 64 § 2 k.p.a., art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i art. 3 ust. 3 ustawy o wspieraniu. Nadto, zdaniem Sądu wezwanie strony do usunięcia braków wniosku dopiero 23 czerwca 2014 r., tj. po 9 czerwca 2014 r. i ok. półtora miesiąca od złożenia wniosku, tj. 6 maja 2014 r. było działaniem nie tylko naruszającym zaufanie do organów, ale wręcz działaniem na szkodę strony.

Stanowisko Sądu zasługuje na akceptację.

Z analizy przepisów regulujących przyznawanie i kontrolę płatności ONW, tj. rozporządzenia (§ 5 ust. 2), ustawy o płatnościach (art. 18 ust. 2), ustawy o wspieraniu oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 (art. 10 – art. 25) wynika, że wniosek o przyznanie płatności musi być złożony w ściśle określonym terminie, tj. od 15 marca do 15 maja. Termin ten, jako mający charakter materialny nie podlega przywróceniu. Po tym terminie przez następne 25 dni strona może złożyć wniosek, lecz wiąże się to z pomniejszeniem płatności za każdy dzień opóźnienia. Po upływie dodatkowego terminu złożenie wniosku jest niedopuszczalne, co oznacza również brak możliwości uzupełnienia lub poprawienia tego wniosku. Zgodnie z art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, w każdym czasie dopuszczalna jest tylko korekta oczywistych błędów, a więc takich, które mają bezsporny, niezamierzony, często drobny, ale istotny charakter i są związane z techniką wypełniania wniosku.

Wypada jednak odróżnić czynność dokonania zmiany (uzupełnienia) wniosku oraz dołączonych do niego załączników, która decyduje o przyznaniu i wymiarze płatności od czynności polegającej na usunięciu braków formalnych wniosku, w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Poprawa nawet oczywistych błędów wniosku prowadzi bowiem do pewnej jego merytorycznej modyfikacji, a co za tym idzie ma również wpływ na ocenę jego zasadności. Z kolei nieuzupełnienie braków formalnych w wyznaczonym terminie nie pozwala na dalsze procedowanie nad tym wnioskiem, czego skutkiem prawnym powinno być pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że uchybienie wniosku w postaci braku podpisu mieści się w pojęciu braków formalnych, podlegających usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Podpis pod wnioskiem nie jest bowiem elementem decydującym o kwalifikowalności wniosku do pomocy, o którą rolnik się ubiega, a jedynie stanowi element niezbędny do jego rozpoznania, a w dalszej kolejności przyjęcia przez rolnika odpowiedzialności za rzetelność podanych we wniosku danych. Poza tym żaden ze wskazanych wcześniej aktów prawnych nie wyklucza wprost zastosowania art. 64 § 2 k.p.a.

Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zatem z przepisu tego jak i dalszej jego treści nie wynika, aby ustawodawca wyłączył stosowanie art. 64 § 2 k.p.a. w postępowaniu o przyznanie płatności ONW.

Z kolei z treści przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wynika, że prawodawca unijny dopuszcza możliwość poprawienia błędów w terminie otwartym do składania wniosków o przyznanie płatności oraz błędów oczywistych, w każdym czasie, a więc także po terminie, o którym mowa w art. 11 ust. 2 powołanego rozporządzenia i art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach.

Z powyższych względów należało przyjąć, że co do zasady dopuszczalne jest uzupełnienie braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – nawet, jeśli uzupełnienie to nastąpi po terminie określonym art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach. Występujące rozróżnienie wad wniosku wymaga jednak za każdym razem zbadania ich charakteru.

Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić się należy także z Sądem I instancji, że wezwanie przez organ do uzupełnienia braków formalnych w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a następnie, mimo dochowania tego terminu, odmówienie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2014, z uwagi na przekroczenie terminu określonego w art. 23 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, stanowi naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także jest działaniem ze szkodą dla wnioskodawcy. Nie można uznać za pożądane takiego zachowania organu, który po upływie terminu wyznaczonego do złożenia wniosku najpierw wzywa wnioskodawcę (na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.) do usunięcia braku wniosku przez jego podpisanie, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a następnie po jego uzupełnieniu, w terminie wyznaczonym przez organ, odmawia wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności. Tym bardziej, że za błędne należy uznać twierdzenie organu, że wniosek strony stał się kompletny dopiero w dniu jego podpisania, tj. 26 czerwca 2014 r. Stoi to w jawnej sprzeczności z treścią art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.