Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1016/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 153, art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 620/16 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, nakazał B. K. rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. [...], obejmującą rozbiórkę:

- samowolnie rozbudowanej części zawierającej w poziomie parteru: sień, kuchnię i łazienkę z wc i w poziomie piętra: pokój (rozbudowa o nieregularnym kształcie i wymiarach w rzucie poziomym: ściana południowa - 5,54 m, ściana wschodnia - 2,5 m, ściana zachodnia - 2,68 m oraz część północna - 6,38 m) oraz

- samowolnie nadbudowanej części o wymiarach w rzucie poziomym 6,44 x 6,14 m i wysokości powyżej 70 cm ponad krawędzią części budynku użytkowanego przez P. F..

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania [...], uchylił w całości ww. decyzję organu I instancji z dnia 17 lutego 2016 r. oraz nakazał B. K., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. [...], poprzez rozbiórkę:

1) samowolnie rozbudowanej części zawierającej w poziomie parteru: sień, kuchnię i łazienkę z wc i w poziomie poddasza: pokój (rozbudowa o nieregularnym kształcie i wymiarach w rzucie poziomym: ściana południowa - 5,54 m, ściana wschodnia - 2,5 m, ściana zachodnia - 2,68 m oraz część północna - 6,38 m) oraz

2) samowolnie nadbudowanej części o wymiarach w rzucie poziomym 6,44 x 6,14 m i wysokości powyżej 70 cm ponad krawędzią części budynku użytkowanego przez P. F.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 55/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił poprzednio wydaną w tej sprawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki. We wskazanym wyroku Sąd przesądził, że roboty budowlane wykonane przez [...] w warunkach samowoli budowlanej stanowiły nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz stwierdził – w odniesieniu do stwierdzonej nadbudowy – że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoliła na jednoznaczne ustalenie, iż nadbudowa budynku należącego do skarżącego nastąpiła po raz pierwszy w latach 70 ubiegłego wieku i wówczas w tej części poddasza powstało pomieszczenie mieszkalne, a następnie około 2009 r. Sąd uznał, że dokonane w sprawie ustalenia uprawniały organy obu instancji do przyjęcia, że w wyniku wykonania robót budowlanych istniejący obiekt został rozbudowany i w następstwie tych prac powstała część budynku mieszkalnego: na poziomie parteru aktualnie wykorzystywana jako wc, łazienka, kuchnia oraz sień, zaś na poziomie poddasza jako pokój. Organ odwoławczy przypomniał jednocześnie, że we wskazanym wyroku z dnia [...] maja 2014 r. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organy miały do czynienia z dwoma samowolami budowlanymi, z których pierwsza miała miejsce pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 1974 r. nr 38, poz. 229 ze zm.), zaś kolejna pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. W takiej sytuacji Sąd nie zaakceptował działań organów ujednolicających skutki obu samowolnych działań poprzez zastosowanie wyłącznie regulacji art. 48 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji Sąd nie zaaprobował decyzji nakazującej usunięcie na podstawie wskazanego powyżej przepisu samowolnie wykonanej nadbudowy do wysokości równej obiektowi użytkowanemu przez uczestnika postępowania wskazując, że w ten sposób usunięte zostałyby skutki samowolnej nadbudowy, wobec której nakaz rozbiórki mógłby zostać orzeczony wyłącznie po spełnieniu warunków, o których mowa w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

W nawiązaniu do powyżej oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku, rozdzielił przedmiotowe postępowanie na dwa odrębne postępowania, czego wyrazem było podjęcie przez ten organ w dniu [...] maja 2015 r. dwóch rozstrzygnięć:

1) postanowienia nr [...], którym organ nakazał B. K. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym na nieruchomości w Łodzi przy ul. [...] oraz przedłożenie - w terminie do dnia [...] sierpnia 2015 r.: 1) zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2 ) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2, tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., aktualnym na dzień opracowywania projektu oraz 3) oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, dotyczących budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości w Łodzi przy ul. [...], samowolnie rozbudowanego o część zawierającą w poziomie parteru: sień, kuchnię, łazienkę z wc i w poziomie piętra: pokój (rozbudowa o nieregularnym kształcie i wymiarach w rzucie poziomym: ściana południowa - 5,54 m, ściana wschodnia - 2,5 m, ściana zachodnia - 2,68 m oraz część północna - 6,38 m) oraz samowolnie nadbudowanego (nadbudowa o wymiarach w rzucie poziomym 6,44 x 6,14 m i wysokości powyżej 70 cm ponad krawędzią części budynku użytkowanego przez P. F.),

2) postanowienia nr [...], na mocy którego, w oparciu o przepis art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nakazano B. K. oraz P. F. przedłożenie - w terminie do dnia [...] sierpnia 2015 r. dokumentacji dotyczącej samowolnie nadbudowanego budynku mieszkalnego (o wym. w rzucie poziomym) 6,44 x 614 m i wys. 70 cm ponad krawędzią części budynku użytkowanego przez P. F., zlokalizowanego na nieruchomości w Łodzi przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2016 r., nawiązując do treści art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) oraz art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że wobec ustalenia, że B. K. nie posiada ostatecznej decyzji o pozwoleniu na dokonaną rozbudowę i nadbudowę organy nadzoru budowlanego będąc związanymi w tej sprawie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku z dnia 8 maja 2014 r. sygn. II SA/Łd 55/14 zobligowane były do przeprowadzenia w stosunku do stosunku do robót budowlanych wykonanych samowolnie w 2009 r. postępowania określonego przepisem art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W związku z powyższym, w odniesieniu do treści wydanego w tej sprawie postanowienia nr [...] organ odwoławczy stwierdził, że termin przedłożenia organowi wymaganej dokumentacji upływał w dniu 30 września 2015 r. Wraz z pismem przewodnim z dnia 30 września 2015 r. B. K. złożył 2 egzemplarze opracowania pod nazwą: "Inwentaryzacja i ocena techniczna konstrukcji części budynku mieszkalnego, jednorodzinnego zlokalizowanego w Łodzi przy ul. [...]", autorstwa dr inż. D. Z. i mgr inż. A. Z., sporządzonego we wrześniu 2015 r. oraz 2 egzemplarze opracowania pod nazwą: "Inwentaryzacja zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w Łodzi przy ul. [...]", autorstwa dr inż. D. Z. i mgr inż. A. Z., sporządzonego we wrześniu 2015 r. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że B. K. nie przedłożył pozostałych dokumentów wymaganych do zalegalizowania spornej inwestycji. Nie wniósł także o przedłużenie terminu przedłożenia żądanej dokumentacji, ani o zawieszenie tego postępowania do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, pismem z dnia 30 października 2015 r. organ I instancji wezwał [...] do przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania tego pisma, dokumentacji, o której mowa w postanowieniu z dnia [...] maja 2015 r. Doręczenie tego pisma nastąpiło B. K. w dniu 4 listopada 2015 r., w sposób określony w art. 40 § 2 k.p.a. Inwestor z ciążącego nań obowiązku dostarczenia wszystkich dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej się jednak nie wywiązał. W tych okolicznościach, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał, że zobowiązany nie wypełnił nałożonych postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. obowiązków, a w konsekwencji rozstrzygnięcie organu I instancji uznał za prawidłowe.

Jednocześnie, w odniesieniu do § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t.: Dz. U. z dnia 17 lipca 2015 r., poz. 1422) organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy obiekt w części użytkowanej przez [...] jest budynkiem jednokondygnacyjnym obejmującym parter i poddasze, stąd organ II instancji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. prawidłowo określił zakresu obowiązku orzeczonego wobec [...] w odniesieniu do samowolnie wykonanych robót w kondygnacji poddasza spornego obiektu.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. oddalającego skargę [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] maja 2016 r. Sąd stwierdził na wstępie, że ocena prawa wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 maja 2014 r. sygn. II SA/Łd 55/14 z uwagi na to, że stan faktyczny i stan prawny sprawy nie uległy zmianie, jest bezwzględnie wiążąca. Weryfikując, czy organy orzekające w sprawie wykonały zalecenia Sądu określone we wskazanym powyżej prawomocnym wyroku z dnia 8 maja 2014 r. Sąd wskazał, że analiza motywów przedmiotowego wyroku pozwoliła Sądowi I instancji stwierdzić, że przesądzone zostały nim trzy zasadnicze kwestie: 1) kwalifikacja prawna i zakres wykonanych robót budowlanych przy ul. [...], 2) okres wykonania tychże robót i 3) konieczność prowadzenia dwóch postępowań legalizacyjnych, jednego w trybie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. wobec robót związanych z nadbudową budynku w latach 70 i drugiego w trybie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. wobec robót dotyczących rozbudowy i nadbudowy budynku pod rządami tej ustawy.

W tych warunkach zarzuty skargi dotyczące kwalifikacji prawnej i zakresu wykonanych prac budowlanych powiązane w skardze z naruszeniem art. 3 pkt 6, pkt 8 i pkt 7a oraz art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Sąd uznał, za niezasadne. W rezultacie Sąd nie uwzględnił także wniosków dowodowych pełnomocnika skarżącego zawartych w piśmie z dnia 6 grudnia 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ustalił, że wykonując zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku tego Sądu z dnia 8 maja 2014 r., w toku ponownego rozpoznania sprawy, w dniu 22 maja 2015 r. organ I instancji wydał dwa postanowienia. Postanowieniem nr [...] wydanym na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazał inwestorowi przedstawić dokumentację dotyczącą samowolnie nadbudowanego budynku mieszkalnego (o wym. w rzucie poziomym 6,44 x 6,14m i wys. 70 cm ponad krawędzią części budynku użytkowanego przez P. F.), zlokalizowanego na nieruchomości w Łodzi przy ul. [...];. Drugim postanowieniem, o numerze [...], wstrzymał zaś na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r. prowadzenie robót budowlanych i nakazał skarżącemu przedłożenie w wyznaczonym terminie określonych dokumentów dotyczących budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości w Łodzi przy ul. [...], samowolnie rozbudowanego o część zawierającą w poziomie parteru: sień, kuchnię, łazienkę z wc i w poziomie piętra: pokój (rozbudowa o nieregularnym kształcie i wymiarach w rzucie poziomym: ściana południowa - 5,54 m, ściana wschodnia - 2,5 m, ściana zachodnia - 2,68 m oraz część północna - 6,38 m) oraz samowolnie nadbudowanego (nadbudowa o wymiarach w rzucie poziomym 6,44 x 6,14 m i wysokości powyżej 70 cm ponad krawędzią części budynku użytkowanego przez P. F.).

Wobec nieprzedłożenia przez inwestora wymaganych dokumentów, wskazanych w postanowieniu nr [...] i wobec bezskutecznego ponaglenia inwestora w tym zakresie pismem z dnia 30 października 2015 r., w ocenie Sądu, organy prawidłowo zastosowały przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazując rozbiórkę tej części budynku, która podlegała rozbudowie i nadbudowie pod rządami ustawy z 1994 r. Sąd zaznaczył, że powyższy przepis określa poszczególne etapy procedury legalizacyjnej, dając inwestorowi prawną możliwość uniknięcia najsurowszej w skutkach sankcji, jaką jest rozbiórka obiektu budowlanego bądź jego części zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej. Skorzystanie z tej możliwości, o czym skarżący został prawidłowo pouczony w postanowieniu nr [...], zależało wyłącznie od jego woli. Sąd zaznaczył, że organ odwoławczy w świetle poczynionych ustaleń prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając decyzję organu I instancji i orzekając o nakazie rozbiórki części budynku, gdyż uwzględnił, że przedmiotowy budynek posiada poddasze użytkowe, a nie - jak błędnie przyjął organ I instancji - piętro.

Za chybione Sąd uznał zarzuty skargi o połączeniu dwóch odrębnych postępowań legalizacyjnych i wydaniu w trybie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. jednej decyzji nakazującej rozbiórkę praktycznie całego budynku. Sąd zaznaczył, że przedmiotem postępowania, które zakończyło się wydaniem kontrolowanej przez ten Sąd decyzji rozbiórkowej nie była nadbudowa budynku o wysokości 70 cm ponad część budynku użytkowanego przez P. F. Tej części budynku decyzja rozbiórkowa nie obejmuje. Poddaną sądowej kontroli decyzją z dnia [...] maja 2016 r. rozstrzygnięto o rozbiórce rozbudowy oraz nadbudowy przedmiotowego budynku powyżej wysokości 70 cm.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. K. zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a skarżący zarzucił naruszenie:

1. prawa procesowego:

- art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez oddalenie wniosku dowodowego skarżącego z dokumentów, które wcześniej nie były znane skarżącemu, chociaż dowody te wykazywały okoliczności istotnie wpływające na zmianę ustalonego stanu faktycznego, a ich przeprowadzenie mogło w istotny sposób wpłynąć na zmianę stanu faktycznego sprawy;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten nie pozwolił na przeprowadzenie zgłoszonych dowodów z uwagi na związanie sądu oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi z dnia 8 maja 2014 r. sygn. II SA/Łd 55/14 oraz uznanie, że organ należycie wypełnił swoje obowiązki wynikające z ww. orzeczenia;

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na bezpodstawnym pominięciu przez Sąd I instancji naruszeń przepisów art. 7, 77§ 1 i 80 k.p.a., jakich w toku tego postępowania dopuściły się organy obu instancji poprzez brak właściwego zastosowania się do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku w sprawie o sygn. II SA/Łd 55/14 poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego rozpoznania całego materiału dowodowego, co w rezultacie doprowadziło do

1) dokonania ustaleń faktycznych w sposób sprzeczny z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy;

2) niedopuszczalnym rozstrzyganiu na niekorzyść skarżącego wszystkich wątpliwości i niejasności występujących w sprawie;

3) naruszeniu obowiązku należytego, wyczerpującego i prawidłowego zbadania sprawy oraz rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, co skutkowało przyjęciem za zasadne błędnych ustaleń i konkluzji organu, zawartych w rozstrzygnięciu;

- art. 141 § 4 p.p.s.a w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez brak odniesienia się do wszystkich argumentów strony skarżącej, nierozpoznanie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów w szczególności opinii sporządzonej przez osoby uprawnione dotyczącej skutków tak wydanych decyzji oraz czytelnych map wprowadzonych do zasobu geodezyjnego w 1993 r. i 2004 r., złożonych wraz ze skargą, wybiórcze wskazanie treści przedłożonych dokumentów, zaakceptowanie rozstrzygnięcia dwóch spraw będących w różnych stanach prawnych jedną decyzją,

2. Naruszenie prawa materialnego:

- art. 48 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994. r w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że samowolnie wykonane roboty budowlane zrealizowane przez skarżącego, zostały zdefiniowane jako budowa (nadbudowa, rozbudowa - art. 3 pkt 6 ww. Prawa budowlanego z 1994 r.), a nie jako przebudowa, remont (art. 3 pkt. 8 i pkt. 7a ww. ustawy) i że nadbudowa i rozbudowa miała miejsce pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane

- art 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez jego niezastosowanie.

W oparciu o powołane podstawy kasacyjne strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 13 kwietnia 2017 r. uczestnik postępowania P. F. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przejawem obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., zasady ograniczonej kognicji tego sądu, jest przyznana Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kompetencja do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez wskazane w niej podstawy kasacyjne, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie brak jest jednak podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przez Sądem I instancji, zatem skarga kasacyjna [...] podlegała rozpoznaniu w zakresie wskazanych w niej podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjnym, mając na uwadze treść zarzutów kasacyjnych, za zasadne uznał przypomnieć na wstępie, że przedmiotem sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji była wydana na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazująca skarżącemu dokonanie rozbiórki części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. [...] w następującym zakresie: 1) samowolnie rozbudowanej części zawierającej w poziomie parteru: sień, kuchnię i łazienkę z wc i w poziomie poddasza: pokój (rozbudowa o nieregularnym kształcie i wymiarach w rzucie poziomym: ściana południowa - 5,54 m, ściana wschodnia - 2,5 m, ściana zachodnia - 2,68 m oraz część północna - 6,38 m) oraz 2) samowolnie nadbudowanej części o wymiarach w rzucie poziomym 6,44 x 6,14 m i wysokości powyżej 70 cm ponad krawędzią części budynku użytkowanego przez uczestnika postępowania - P. F..

Decyzja ta, jak wskazał Sąd I instancji, wydana została na skutek uchylenia prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 maja 2014 r. sygn. II SA/Łd 55/14 uprzednio wydanej przez organ nadzoru budowlanego II instancji decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Niewątpliwie zatem zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i następnie Sąd I instancji, w związku z treścią art. 153 p.p.s.a., działały w niniejszej w sprawie warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi we wskazanym powyżej prawomocnym wyroku. Ocena ta, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, obejmowała po pierwsze wiążące ustalenie zakresu samowolnie wykonanych przez [...] robót budowlanych, po wtóre, ich kwalifikację prawną oraz wybór właściwych przepisów prawa materialnego likwidujących popełnioną samowolę. Nie budzi żadnych wątpliwości, że wiążącą organy oraz Sąd I instancji oceną prawną wynikającą z wyroku z dnia 8 maja 2014 r. objęte zostało przesądzenie ww. wyrokiem, że skarżący wykonał w warunkach samowoli budowanej roboty budowlane podlegające dwóm reżimom prawnym, tj. nadbudowę wykonaną w latach 70 ubiegłego wieku, skutkującą realizacją na poddaszu pomieszczenia mieszkalnego, podlegającą likwidacji w trybie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. oraz rozbudowę wykonaną około roku 2009 r., w wyniku której powstała część budynku mieszkalnego: na poziomie parteru aktualnie wykorzystywana jako wc, łazienka, kuchnia oraz sień, zaś na poziomie poddasza jako pokój. Dokonaną przez organy ocenę przeprowadzonych dowodów na okoliczność rodzaju wykonanych robót oraz ich daty, w prawomocnym wyroku z dnia 8 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał za kompleksową, logiczną, a przy tym przekonywującą. Konsekwencją stwierdzenia, że w istocie organy do czynienia miały z dwoma samowolami budowlanym, z których pierwsza miała miejsce po rządami ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r., zaś kolejna pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, było zawarte w wyroku z 8 maja 2013 r. zobowiązanie organów do usunięcia skutków samowolnie wykonanej nadbudowy do wysokości równej obiektowi użytkowanemu przez uczestnika postępowania w trybie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Wadliwe procedowanie przez organy na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. w stosunku do samowoli budowlanej popełnionej pod rządami ustawy z 1974 r. stanowiło wyłączną podstawę wyeliminowania wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. z obrotu prawnego obu kwestionowanych w kontrolowanym w sprawie II SA/Łd 55/14 decyzji w sprawie rozbiórki. Jednocześnie z treści omawianego prawomocnego wyroku expressis verbis wynika, że Sąd za niewadliwe uznał rozstrzygnięcia organów odnoszące się do zakresu nakazanej rozbiórki w części rozbudowanej w 2009 r. Sąd nie stwierdził zarazem fizycznej niewykonalności orzeczonego obowiązku.

W odniesieniu do treści ww. prawomocnego wyroku oraz zarzutów skargi, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sposób całkowicie uprawniony stwierdził zatem, że przedmiotem postępowania, które zakończyło się wydaniem kontrolowanej przez ten Sąd decyzji rozbiórkowej z dnia [...] maja 2016 r. nie była nadbudowa budynku o wysokości 70 cm ponad część budynku użytkowanego przez P. F., wykonana przed 1 stycznia 1995 r., gdyż tej części budynku decyzja rozbiórkowa nie obejmuje, a legalizacja robót wykonanych przed wejściem w życie Prawa budowalnego z 1994 r. następuje w ramach odrębnego postępowania. Na skutek wyroku z dnia 8 maja 2014 r, nastąpiło bowiem nakazane tym wyrokiem rozdzielenie postępowania dotyczącego robót budowlanych wykonanych przed 1995 r. od postępowania legalizacyjnego dotyczącego robót budowlanych wykonanych ok. 2009 r. Poddaną sądowej kontroli decyzją z dnia 25 maja 2016 r. rozstrzygnięto wyłącznie o rozbiórce rozbudowy oraz nadbudowy przedmiotowego budynku powyżej wysokości 70 cm, jako robót budowalnych dokonanych pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Kwestię tę prawidłowo wyłożył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji.

W tych warunkach, przechodząc na grunt sprawy wszczętej rozpoznawaną skargą kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał skierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia art. 153, art. 151 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego rozpoznania całego materiału dowodowego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że użyte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 8 maja 2014 r. sformułowanie: "Z okoliczności sprawy wynika raczej [podkreślenie skarżącego], że w powyższym zakresie mamy do czynienia z dwoma samowolami budowlanym, z których pierwsza miała miejsce po rządami ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r., zaś kolejna pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane.", zdaniem skarżącego, jest wyrazem wątpliwości, jakie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekający w sprawie II SA/Łd 55/14 wyraził w zakresie kompletności ustaleń faktycznych w sprawie, w związku z czym, w ocenie strony, wiążące organy nadzoru budowlanego zalecenia co do dalszego prowadzenia postępowania obejmowały nakaz wnikliwego zbadania kwestii odnoszącej się do tej rozbudowy, która miała miejsce przed 1 stycznia 1995 r. Zapatrywania tego, opartego na odwołaniu się skarżącego kasacyjnie do pojedynczego wyrazu użytego w uzasadnieniu wyroku z 8 maja 2014 r., a będącego wyrazem stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym samowoli zrealizowanej pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. organy powinny rozważyć także kwestie związane z samowolą popełnioną pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, uznając, że w świetle niebudzącej wątpliwości oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 8 maja 2014 r. oraz jasno brzmiących wskazań co do dalszego postępowania, stanowi ono wyraz dowolnego poglądu autora kasacyjnego na sprawę. Sąd I instancji zasadnie uznał, że zważywszy, iż podstawę jego wyrokowania stanowiło oparcie się na wiążącym stanowisku tego Sądu wyrażonym we wcześniejszym wyroku, w którym przesądzone zostały trzy kwestie: 1) zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych, 2) czas ich wykonania i kwalifikacja prawna, 3) konieczność prowadzenia dwóch odrębnych postępowań legalizacyjnych w różnym trybie, to podważanie wiążąco już zidentyfikowanego w poprzednim postępowaniu sądowym przedmiotu samowoli budowlanej w drodze zarzutów naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. jest nieuzasadnione. Uwzględnienie przez Sąd I instancji podniesionych przez stronę zarzutów zmierzających do zakwestionowania wiążąco przyjętych ustaleń faktycznych w istocie prowadziłoby do niedopuszczalnej ponownej oceny materiału dowodowego w odniesieniu do kwestii, które zostały już wiążąco prawnie ocenione w prawomocnym wyroku sądu.

Stwierdzić ponadto należało, że naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący niezasadnie upatruje w naruszeniu art. 106 § 3 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji niewadliwie oddalił wniosek o przeprowadzenie przed tym sądem uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o poprawne zapatrywanie, że wniosek ten zgłoszony został na okoliczności objęte oceną wyrażoną w prawomocnym wyroku, dotyczące zakresu i czasu wykonanych robót budowlanych, które ponownemu badaniu w związku z tym polegać już przez organy i Sąd I instancji nie mogły. Podnoszenie przez skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż "porównanie załączonych map geodezyjnych: mapy z 1993 r. oraz mapy z 2004 r. [...] wskazuje jednoznacznie, że w tym czasie nie zmienił się kształt budynku, a tym samym powierzchnia zabudowy" opiera się na niezrozumieniu przez stronę zakresu wiążącej z mocy art. 153 p.p.s.a. oceny prawnej przyjętej w wyroku z dnia 8 maja 2014 r. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Skarżący nie dostrzega, że skutkiem związania sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem w danej kwestii i obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. W postępowaniu zakończonym kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją rozbiórkową z dnia 25 maja 2016 r. ani organy nadzoru budowlanego, ani Sąd I instancji, zakresu i czasu wykonania robot budowlanych przy części budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w Łodzi przy ul. [...] nie mogły ponownie oceniać, gdyż zagadnienia te ostatecznie przesądzone zostały w wyroku z 8 maja 2014 r.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że trudno uznać, że wnioskowany dowód w postaci mapy geodezyjnych jest dowodem nowym, o którego istnieniu skarżący dowiedział się, jak podnosi w skardze kasacyjnej, przez przypadek, a nie w wyniku własnego zaniedbania, skoro z akt sprawy wynika, że stanowiły one część materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Mapa do celów projektowych z dnia [...] sierpnia 2004 r. załączona została do zgłoszenia przez W. F. zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia [...] września 2004 r. Kopia mapy projektowej z dnia 22 marca 1993 r. załączona została zaś do protokołu z dnia 19 września 2011 r. (k. 49, teczka nr I). Kopie obu map, będących przedmiotem zgłoszonego Sądowi I instancji wniosku dowodowego skarżącego, zostały ponadto złożone przez skarżącego do akt postępowania odwoławczego wraz z jego pismem z dnia 6 czerwca 2013 r. Nie odpowiada zatem prawdzie wskazanie w skardze kasacyjnej, że skarżący tymi dokumentami wcześniej nie dysponował (s. 4 skargi kasacyjnej), ani że były one nieznane organom nadzoru budowlanego.

Ponadto, oddaleniu a limine, jako zmierzające do podważenia mocy wiążącej oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 maja 2014 r., sygn. II SA/Łd 55/14, podlegają zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Upatrywanie naruszenia przez Sąd I instancji art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. w związku z przyjęciem za podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji, że roboty budowlane, których dotyczył nakaz rozbiórki stanowiły rozbudowę i nadbudowę, a więc budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ww. Prawa budowlanego z 1994 r., a nie, jak domaga się tego skarżący, przebudowę czy remont (art. 3 pkt 8 i pkt. 7a ww. ustawy) jest na obecnym etapie postępowania działaniem nieskutecznym, gdyż stanowi niedopuszczalną polemikę ze oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku, polemikę spóźnioną, gdyż mogła ona być przeprowadzona wyłącznie w postępowaniu zainicjowanym skargą kasacyjną od wyroku w sprawie II SA/Łd 55 /14. Zaniechanie złożenia przez skarżącego środka odwoławczego od wyroku z dnia 8 maja 2014 r. ma zaś obecnie ten skutek prawny, że zaaprobowana tym wyrokiem przyjęta przez organy kwalifikacja robót prawnych wykonanych w 2009 r. oraz tryb ich legalizacji wiąże również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. W konsekwencji zaś, skoro przedmiotem postępowania w sprawie rozbiórki nie były obiekty, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r., zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. również okazał się nieusprawiedliwiony.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Powyższy przepis może stanowić samodzielny przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych, jeżeli sąd ten nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub nie sformułował oceny prawnej co do istoty sprawy, albo jeżeli ze względu na istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu) zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dochodzi także wówczas, gdy w pisemnym uzasadnieniu zapadłego orzeczenia okoliczności, twierdzenia i argumenty istotne dla przeprowadzonej oceny prawnej zostały pominięte albo rozważone tylko w części. Tego rodzaju wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził. W odniesieniu do zarzutu skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich argumentów strony skarżącej oraz nie rozpoznał wszystkich zgromadzonych dowodów wskazać należy, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, to zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego.

W odniesieniu zaś do zarzutu dotyczącego nierozpoznania przez Sąd I instancji wszystkich zgromadzonych dowodów Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nieprzeprowadzenie dowodu nie może być postrzegane jako naruszenie zasad sporządzania uzasadnienia wyroku sądowego w sposób wskazany w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

W odniesieniu do wniosku pełnomocnika uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, iż brak jest podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, gdyż w razie oddalenia skargi kasacyjnej przepis 204 pkt 1 p.p.s.a. stanowi podstawę zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od strony, która wniosła skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji oddalającego skargę wyłącznie na rzecz organu. Ponadto wskazać należy, że nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 p.p.s.a. pismo procesowe strony, wniesione po upływie 14-dniowego terminu zakreślonego w tym przepisie (uchwała NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r. nr 3 poz. 38). Pismo uczestnika postępowania oznaczone jako odpowiedź na skargę kasacyjną złożono skutecznie dopiero po upływie terminu do jej wniesienia wynikającego z art. 179 p.p.s.a., co miało związek z tym, że zostało one zwrócone przez Sąd pełnomocnikowi uczestnika postępowania na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a. jako obarczone brakiem, o którym mowa w ostatnio powołanym przepisie.