Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1881/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 194, art. 195, art. 178, art. 175, art. 174
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 27, par. 28
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 141 par. 4, art. 134 par. 1, art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2675/14 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 lutego 2015r., sygn. akt VI SA/Wa 2675/14 oddalił skargę A. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie kary dyscyplinarnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

M. B. wniosła skargę do Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister), w której zarzuciła rzeczoznawcy majątkowemu A. Z. (skarżący) naruszenie przepisów prawa przy określaniu wartości nieruchomości położonej przy ul. Ch. [...] w W. (działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] o pow. 498m2).

M. B. wskazała na następujące nieprawidłowości powstałe przy sporządzaniu operatu szacunkowego: 1) brak szczegółowej informacji dotyczącej przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy nie zbadał należycie miejscowego planu zagospodarowania oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie sprawdził istotnej kwestii związanej z wpisem budynku do ewidencji zabytków oraz zapisów studium dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego; 2) przyjęcie do porównań nieruchomości, które nie są porównywalne przede wszystkim ze względu na ich przeznaczenie oraz wielkość. Rzeczoznawca majątkowy przyjął w większości transakcje, które dotyczyły nieruchomości tzw. deweloperskich, z wydanymi pozwoleniami na budowę lub decyzjami o warunkach zabudowy dotyczącymi budynków mieszkalnych wielorodzinnych; 3) przyjęcie do porównań cen transakcyjnych brutto; 4) przyjęcie cen transakcyjnych nieruchomości stanowiących przedmiot prawa własności. 5) brak zbadania wzajemnych relacji pomiędzy cenami transakcyjnymi stanowiącymi przedmiot prawa własności a cenami transakcyjnymi stanowiącymi przedmiot prawa użytkowania wieczystego.

Komisja Odpowiedzialności Zawodowej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustaliła, że rzeczoznawca majątkowy naruszył przepisy prawa w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 178 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 poz. 518), bowiem zarzuty przedstawione w pkt 1-4 znalazły potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego A. Z. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. Z. uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. i wymierzył rzeczoznawcy majątkowemu A. Z. karę dyscyplinarną w postaci nagany.

Wskazał, że rzeczoznawca naruszył art. 154 ust. 1 u.g.n., poprzez niepodanie w operacie szacunkowym jakiejkolwiek informacji o planie miejscowym lub o jego braku, a powołał się wyłącznie na studium. Nie wskazał wyraźnie, że dla terenu, na którym wyceniana nieruchomość się znajduje nie ma aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n., przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium dopiero w przypadku braku planu miejscowego. Zamieszczenie informacji o braku dla wycenianego terenu planu miejscowego było warunkiem koniecznym, by można było przyjąć zapisy studium jako wiążące, czego A. Z. nie uczynił i tym samym nie zachował szczególnej staranności właściwej dla czynności szacowania, naruszając w ten sposób art. 175 ust. 1 u.g.n.

Ponadto rzeczoznawca majątkowy nie uzasadnił w operacie szacunkowym przyjętego sposobu postępowania. Do porównań zostały przyjęte nieruchomości o różnym przeznaczeniu i nie opisano ich funkcji w planie oraz nie podano ich charakterystyki pod względem innych cech rynkowych. W trakcie sporządzania wyceny rzeczoznawca majątkowy nie badał materiałów źródłowych (aktów notarialnych), nie zidentyfikował nieruchomości porównawczych w terenie i nie ustalił dla nich przeznaczenia wynikającego z zapisów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności uzasadniające dobór materiału porównawczego zostały przedstawione dopiero w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, a operat szacunkowy nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie.

Organ wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stosując metodę korygowania ceny średniej, rzeczoznawca majątkowy miał więc obowiązek, ustalenia dla potrzeb wyceny nie tylko cen transakcyjnych, ale również cech nieruchomości przyjętych do analizy porównawczych. W wyjaśnieniach pisemnych z dnia 8 lipca 2013 r., A. Z. potwierdził, że sporządzając operat szacunkowy opierał się wyłączcie na danych zamieszczonych w kartach informacyjnych sporządzonych przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu M. S. W. - Rejestru Cen i Wartości Nieruchomości. Ponadto rzeczoznawca majątkowy dysponując zbiorem 19 transakcji nieruchomości stanowiących przedmiot prawa własności (w tym 3 transakcje nieruchomościami zabudowanymi budynkami i budowlami przeznaczonymi do rozbiórki), przyjął również transakcje nieruchomościami będącymi przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, co narusza przepis § 28 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, stanowiącego, że przy określeniu wartości nieruchomości z tytułu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste stosuje się ceny transakcyjne sprzedaży nieruchomości niezabudowanych.

Organ ponadto wskazał na następujące uchybienia sporządzonego operatu szacunkowego: przyjęcie do porównań trzech transakcji dotyczących nieruchomości zabudowanych budynkami i budowlami przeznaczonymi do rozbiórki (transakcje nr 1, 16 i 20); przyjęcie do wyceny dla potrzeb aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych, co stanowi rażące naruszenie § 28 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Organ mając na względzie uzasadnienie wniosku Komisji Odpowiedzialności Zawodowej oraz całość zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, że kara nagany, będzie karą właściwą i adekwatną do popełnionych przez rzeczoznawcę błędów oraz będzie wystarczającym ostrzeżeniem przed popełnianiem podobnych błędów w przyszłości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę A. Z. na powyższą decyzję na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) stwierdził, że postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej zostało wszczęte przez właściwy organ przed upływem okresu przedawnienia czynności zawodowej dokonanej z naruszeniem art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Kwestionowany operat szacunkowy został bowiem sporządzony w dniu 6 października 2008 r., a postępowanie zostało wszczęte w dniu 24 marca 2010 r.

Sąd I instancji stwierdził, że kara nagany nałożona przez organ jest adekwatna do stwierdzonych nieprawidłowości w operacie szacunkowym sporządzonym przez skarżącego. Odpowiada ona katalogowi kar wymienionych w art. 178 ust. 2 u.g.n. i spełni swe funkcje zarówno w aspekcie prewencji indywidualnej, jak i generalnej.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną, a postępowanie przed organem naczelnym zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w art. 194 ust. 2 u.g.n. W uzasadnieniu decyzji wskazano przyczyny, z powodu których nałożono na rzeczoznawcę majątkowego karę dyscyplinarną oraz wyjaśniono czym kierował się organ przy wymiarze kary. W postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ odniósł się do zarzutów skarżącego i szczegółowo wyjaśnił na czym polegało naruszenie przez skarżącego przepisu art. 175 ust. 1 u.g.n. Sąd I instancji podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy powinien w nim zamieścić wszystkie dane, jakie są niezbędne do prześledzenia procedury i przyjętych przez rzeczoznawcę założeń, a wszelkie czynności zmierzające do dokonania wyceny nieruchomości powinny być przeprowadzone z najwyższą starannością.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, że jedną z najważniejszych czynności zmierzających do określenia wartości nieruchomości jest szczegółowe ustalenie i opisanie przedmiotu wyceny. Nie może tu być mowy o "rutynowym określeniu przedmiotu wyceny". Błędy na etapie ustalenia cech nieruchomości wycenianej prowadzą do dyskwalifikacji operatu szacunkowego, dlatego tak istotne jest wszechstronne zdefiniowanie przedmiotu wyceny. Istotnym elementem stanu nieruchomości jest jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. A zatem brak informacji o planie zagospodarowania przestrzennego dla danej nieruchomości jest błędem świadczącym o braku szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych przez rzeczoznawcę.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie zastosował się do wymagań zawartych w § 27 i 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109). Przepisy te jasno określają jakie działania powinien podjąć rzeczoznawca majątkowy w przypadku sporządzania operatu szacunkowego dla potrzeb aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Przede wszystkim przy ustalaniu opłat z tytułu użytkowania wieczystego uwzględnia się wartość niezabudowanej nieruchomości i do wyceny przyjmuje się transakcje prawem własności. Dopiero w przypadku braku tych transakcji można uwzględnić transakcje prawem użytkowania wieczystego, ale pod warunkiem ustalenia wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego.

Szczególna staranność wymagana od rzeczoznawcy majątkowego oznacza, że w procesie wyceny nieruchomości wszelkie dane zamieszczone w operacie szacunkowym powinny być dokładnie zweryfikowane. Niedopuszczalne jest jednakowe traktowanie cen brutto i netto, a także cen o nieustalonym statusie, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Analiza wpływu wartości budynków przeznaczonych do rozbiórki na wartość gruntu, na których się znajdowały, powinna znaleźć się w treści operatu szacunkowego, tak aby nie było wątpliwości w tym zakresie.

Zdaniem Sądu I instancji przeprowadzone przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej postępowanie wyjaśniające dowiodło, że skarżący przy wykonywaniu czynności zawodowych naruszył obowiązki wynikające z § 4 ust. 4 i § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, co w konsekwencji stanowiło o naruszeniu art. 175 ust. 1 u.g.n. i skutkowało pociągnięciem do odpowiedzialności zawodowej.

A. Z. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając ten wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na zaaprobowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prezentowanego przez organ poglądu, że cechą niezbędną operatu szacunkowego jest podanie w nim, czy dla nieruchomości będącej przedmiotem opracowania istnieje aktualny plan zagospodarowania przestrzennego, czy też że takiego planu nie ma, w sytuacji w której z całą pewnością wiadomo, że aktualny plan miejscowy nie został opracowany,

- art. 175 ust. 1 w zw. z ar 154 ust. 2 u.g.n. – przez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na zbyt szerokiej interpretacji zasad wskazanych w tym przepisie oraz rozszerzającej wykładni pojęcia "szczególna staranność". Bardzo ogólne sformułowanie zawarte w art. 175 ust. 1 u.g.n. odnoszące się do zasad wynikających z przepisów prawa i standardów zawodowych w każdym przypadku dokonywania oceny pracy rzeczoznawcy majątkowego z punktu widzenia odpowiedzialności dyscyplinarnej rzeczoznawcy powinny być wypełnione treścią odnoszącą się do tej właśnie pracy. Tymczasem tej konkretnej treści zabrakło w rozważaniach Sądu I instancji dotyczących przyjętych za udowodnione zarzutów stawianych skarżącemu.

- § 27 i 28 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) poprzez błędną wykładnię tych przepisów i zaaprobowanie przyjęcia przez organ za niedopuszczalne stosowanie do porównań transakcji obejmujących nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego oraz nieruchomości zabudowane budynkami przeznaczonymi do rozbiórki z pominięciem tego, że przedmiot wyceny położony jest w ścisłym centrum W., gdzie w ogóle trudno o działki niezabudowane czy działki będące przedmiotem własności, a nie przedmiotem użytkowania wieczystego.

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w dacie sporządzania przez skarżącego kwestionowanego operatu szacunkowego (2008 r.) niektóre kwestie były sporne czy wątpliwe i nie obrosły jeszcze wyjaśnieniami i orzecznictwem takim jakie występują w dacie wydawania decyzji ostatecznej (2014 r.) i wobec tego stosowanie obecnej miary do działań różnie i rozbieżnie podejmowanych sześć lat wcześniej nie jest właściwe (dotyczy to w szczególności cen zawierających podatek VAT lub cen bez tego podatku)

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające się odniesienie do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, a zwłaszcza do zarzutu niedostatecznego wyjaśnienia i uzasadnienia charakteru i zakresu rzekomego naruszenia prawa przez skarżącego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi kasacyjnej w sytuacji gdy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że kontrolując wyrok sądu I instancji NSA działa jedynie w granicach zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej, a pod rozwagę z urzędu bierze tylko przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania nie wystąpiła.

A. Z. kwestionuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zarówno z perspektywy naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które jego zdaniem miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak też z perspektywy naruszenia prawa materialnego, co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty kasacyjne postawione w ramach obu podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. są nietrafne, natomiast zaskarżony wyrok nie narusza prawa.

Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 2 tiret 2 petitum skargi kasacyjnej). Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi jakie musi spełniać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Objaśniając sens i znaczenie tej normy można powiedzieć, że uzasadnienie służy wyjaśnieniu powodów wydania określonej treści rozstrzygnięcia i powinno być tak sporządzone, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez sąd tego przepisu tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (podobnie wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2012 r. o sygn. akt II GSK 1205/11, z dnia 13 stycznia 2012 r. o sygn. akt I FSK 1696/11, z dnia 16 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 285/12, z dnia 19 grudnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2321/13; dostępne w CBOSA). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub stosowanych przez Sąd I instancji. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może również stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie kwestionowanego wyroku Sądu I instancji zostało sporządzone prawidłowo, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd prawidłowo przytoczył i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, czyli art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z mającymi w tej sprawie zastosowanie przepisami prawa materialnego tj. przede wszystkim art. 175 ust. 1 u.g.n. Uzasadnienie jest precyzyjne i nie nastręcza sądowi kasacyjnemu wątpliwości interpretacyjnych.

Brak jest również podstaw do skutecznego podważenia wyroku z powodu rzekomego naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a. W dacie wyrokowania przepis ten stanowił, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dyspozycję tego przepisu Sąd w pełni zrealizował, orzekając w przedmiocie zastosowania wobec skarżącego kary dyscyplinarnej. Skarżący kasacyjnie, stawiając ten zarzut, próbuje zakwestionować nim, zaakceptowane przez Sąd I instancji stanowisko organów, że skarżący błędnie przy sporządzeniu przedmiotowego operatu wskazując ceny porównywanych nieruchomości podał ich wartość zarówno z podatkiem VAT jak i bez tego podatku. Należy wskazać, że postawieniem zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować stanowiska organu i Sądu w tym zakresie.

Chybione jest zarzucenie Sądowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (pkt 2 tiret 3 petitum skargi kasacyjnej). Zauważenia wymaga, że zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., więc nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i nie mógł naruszyć tego przepisu. Poza tym, że omawiany zarzut został postawiony, to nie doczekał się żadnego rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co także dyskwalifikuje go ze względów formalnych.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), ich ocenę należy poprzedzić kilkoma uwagami natury ogólnej.

Wyjaśnienia wymaga, że postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma szczególny charakter. Organ administracji publicznej wydając decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej opiera ją na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a więc na dowodach zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Organ prowadzący takie postępowanie stosuje się do zasad procedury administracyjnej zawartych w k.p.a., jak również zasad procedury zawartych w art. 194 – 195a u.g.n. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami (Dz. U. Nr 11, poz. 66 ze zm.). Jeśli dojdzie do stwierdzenia niewypełnienia obowiązków, szczegółowo wymienionych w art. 178 ust. 1 u.g.n., istnieje obowiązek nałożenia kary. Natomiast rodzaj kary dyscyplinarnej, która zostanie orzeczona należy już do uznania organu, zgodnie z art. 178 ust. 2 u.g.n. Wybór rodzaju kary z art. 178 ust. 2 u.g.n., dokonywany przez organ nie może być dowolny. Gradacja kar dyscyplinarnych, od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania kary adekwatnej do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o którym mowa w przepisie art. 175 u.g.n., jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego m.in. na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu.

W myśl art. 175 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a u.g.n., zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Z kolei, w myśl art. 174 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawstwo majątkowe jest działalnością zawodową wykonywaną przez rzeczoznawców na zasadach określonych w niniejszej ustawie, a rzeczoznawca majątkowy dokonuje określania wartości nieruchomości, a także maszyn i urządzeń trwale związanych z nieruchomością (ust. 3), zaś w ust. 3a wymieniono katalog czynności, jakie może wykonywać rzeczoznawca majątkowy – poza operatami szacunkowymi. Wydane na podstawie art. 159 u.g.n. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określa m.in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia.

Trzeba także wskazać, co wynika z treści art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n., że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżący kasacyjnie uważa, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 175 ust. 1 u.g.n. w zakresie pojęcia "szczególna staranność", które zinterpretował w sposób rozszerzający, skutkiem czego było błędne przypisanie skarżącemu, iż nie dochował należytej staranności przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Skarżący jest zdania, że sporządzając operat szacunkowy nie naruszył regulacji szczegółowych, obowiązujących przy jego sporządzaniu, ustanowionych w przepisach § 27 i § 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego i dlatego Minister nie powinien zastosować wobec niego kary dyscyplinarnej w postaci nagany.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje powyższe zarzuty za nietrafne. Zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię przepisu prawa materialnego (art. 175 ust. 1 u.g.n.) skarżący kasacyjnie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinien wyraźnie wskazać na czym, jego zdaniem, ta błędna wykładnia polegała i jaka jest, w jego ocenie, wykładnia prawidłowa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zabrakło wyraźnego określenia które jednostki redakcyjne przepisów § 27-28 cyt. rozporządzenia zostały przez Sąd wadliwie odczytane. W istocie skarżący nie kwestionuje wykładni art. 175 ust. 1 u.g.n., tylko niezasadne zastosowanie wobec niego kary dyscyplinarnej nagany, jednakże nie podważa właściwej podstawy prawnej, w oparciu o którą Minister zastosował wobec niego tę karę.

Podkreślić należy, że "szczególna staranność" w rozumieniu art. 175 ust. 1 u.g.n. w ustawie o gospodarce nieruchomościami niezdefiniowana, jest najbardziej zbliżona treściowo do pojęcia "należytej staranności" w rozumieniu art. 355 § 1 i 2 k.c. Można zatem powiedzieć, że "szczególna staranność" to pewien ogólny wzorzec zachowania rzeczoznawcy majątkowego w zakresie jego zaangażowania i dbałości o wykonanie danej czynności zawodowej (w tej sprawie: sporządzenia operatu szacunkowego).

W postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej, zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n., badane są czynności zmierzające do określenia wartości nieruchomości tzn. sposób dochodzenia do określonej wartości, w szczególności zgodność tych czynności z przepisami prawa, a nie rezultat wyceny. W związku z powyższym, aby stwierdzić, że rzeczoznawca majątkowy dochował szczególnej staranności sporządzając operat szacunkowy, operat ten musi odzwierciedlać, czytelnie i jednoznacznie rozumowanie, które doprowadziło do przyjęcia określonej wartości, a nie samą wartość, przy czym nie należy pomijać okoliczności, że szczególna staranność polega na zachowaniu minimum precyzji i dokładności w drodze dochodzenia do ostatecznego rezultatu. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się zatem z oceną WSA w W., że stwierdzone przez Ministra wady w sporządzonym przez A. Z. operacie szacunkowym niewątpliwie świadczą o tym, iż nie dochował on szczególnej staranności w realizacji swoich zawodowych obowiązków, gdyż operat ten, znajdujący się w aktach sprawy i sądowi kasacyjnemu znany, daleki jest od precyzji i dokładności, choćby z tego powodu, że nie zamieszczono w nim informacji o planie zagospodarowania przestrzennego oraz z pozostałych powodów dokładnie opisanych w kontrolowanej przez WSA decyzji Ministra, czego skutecznie nie zakwestionowano żadnym zarzutem skargi kasacyjnej.

Podzielić należy stanowisko wyrażone przez organ i zaakceptowane przez Sąd I instancji, iż naruszeniem należytej staranności przy sporządzaniu operatu było niezastosowanie się do wymagań wynikających z § 27 i 28 rozporządzenia, które powinien spełniać operat szacunkowy. Bowiem skoro rzeczoznawca przyjął do ustalenia ceny 16 nieruchomości sprzedanych, stanowiących przedmiot prawa własności, nie powinien do zbioru transakcji porównawczych przyjmować cen transakcyjnych prawa użytkowania wieczystego. Przyjęcie cen nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego dopuszczalne byłoby jedynie w sytuacji, gdyby występował brak transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Naczelny Sąd Administracyjny za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznaje zarzut naruszenia art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dniu sporządzania przedmiotowego operatu szacunkowego wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1); w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że brak wskazania czy dla danej nieruchomości będącej przedmiotem opracowania operatu szacunkowego istnieje aktualny plan zagospodarowania przestrzennego stanowi niedopełnienie działania ze szczególną starannością. Bowiem czynniki, które bierze pod uwagę rzeczoznawca majątkowy, podejmując się określenia wartości nieruchomości, wymienione w art. 154 ust. 1 u.g.n., stanowią elementy niezbędne przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Skoro jednym z tych elementów jest plan zagospodarowania przestrzennego, to również powinien być on wzięty pod uwagę, a w przypadku braku takiego planu, sporządzający operat szacunkowy powinien w operacie zawrzeć informację o jego braku dla wycenianej nieruchomości. Dokumenty wymienione w tym przepisie, które stanowią podstawę określenia funkcji szacowanej nieruchomości, a więc także poszukiwania na rynku nieruchomości podobnych co do ich przeznaczenia i przyszłego wykorzystania, można traktować jako kluczowe zagadnienie przy wyborze sposobu wyceny. Zatem również brak któregoś z tych dowodów stanowi istotną informację zarówno o sposobie wyceny jak i samej nieruchomości. Reasumując - w operacie szacunkowym, przed posłużeniem się studium uwarunkowań na podstawie art. 154 ust. 2 u.g.n., by można było zapisy tego studium uznać za wiążące, należało umieścić informację o braku możliwości skorzystania przy wycenie z planu zagospodarowania przestrzennego, z powodu jego braku dla oszacowywanej nieruchomości.

Poza tym skarżący nie powinien tracić z pola widzenia faktu, że zastosowano wobec niego jedynie karę nagany (art. 178 ust. 2 pkt 2 u.g.n.), czyli jedną z najniższych możliwych oraz adekwatną, jak uznał Sąd, do zaistniałego braku szczególnej staranności w rozumieniu przepisu art. 175 ust. 1 u.g.n. przy sporządzaniu operatu szacunkowego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.