Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1540/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi K.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania K.M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2006r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zakładowi Energetycznemu [...] S.A. - Oddział w [...] pozwolenia na budowę sieci elektroenergetycznej wraz ze stacją transformatorową SN/nn przy ulicy [...] w T. na terenie obejmującym działki: nr ew. [...] z obrębu [...], nr ew. [...] z obrębu [...], nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w sprawie nie zachodzą żadne przesłanki z art. 156 § 1 kpa umożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...]. Decyzja ta została bowiem wydana w oparciu o przepisy, które obowiązywały w dacie jej wydawania i jest zgodna ze stanem prawnym jaki wówczas obowiązywał. W szczególności prawidłowo została oznaczona lokalizacja stacji transformatorowej na działce o nr ew. [...] obręb [...], ponieważ decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2006r., znak: [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonej w T. w obrębie [...] obejmującej działkę nr [...] na działki nr [...] i [...], w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna i nie wywoływała skutków prawnych. Ponadto, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w T. w rejonie ulic [...], [...] i [...] nie mógł wiązać organu, gdyż uchwalony został uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia 28 czerwca 2007r. nr X/149/2007, a więc po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ustosunkowując się do zawartego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji twierdzenia K.M. (następcy prawnego Pani J.L.), że inwestor nie miał prawa do dysponowania działką nr [...] w obrębie [...] na cele budowlane, organ wyjaśnił, że inwestor złożył w dniu 9 października 2006r., pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie o posiadaniu przez [...] S.A. Oddział T. prawa do dysponowania szeregiem nieruchomości (w tym działki należącej do J.L., działka nr [...]) na cele budowlane. W rezultacie w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego weryfikowana decyzja nie narusza przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118), wg. stanu na dzień 20 listopada 2006r., stanowiącego, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis ten nie nakłada na organ administracji wprost obowiązku sprawdzenia zgodności podanych w oświadczeniu informacji ze stanem faktycznym, nawet w sytuacji, gdy prawo to jest kwestionowane

Organ nie zgodził się również z twierdzeniem, że inwestycja zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, ponieważ w aktach znajdują się niezbędne uzgodnienia, w tym uzgodnienia z [...] Zarządem Dróg Miejskich, w których nie ma żadnych zastrzeżeń w stosunku do przedmiotowej decyzji.

W związku z powyższym ze względu na brak oczywistości naruszenia konkretnego przepisu, organ nie mógł uznać, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Na marginesie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że wskazane przez wnioskodawcę okoliczności mogą zostać uwzględnione w postępowaniu wznowieniowym w świetle art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lipca 2008 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K.M., który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 77 § 1 kpa poprzez uznanie, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, organ nie miał obowiązku wyjaśnienia, czy przed wydaniem pozwolenia na budowę przeprowadzono istotny dowód w postaci zgodnego ze stanem rzeczywistym oświadczenia strony o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi K.M. podniósł, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był do rozpatrzenia okoliczność niezgodnego z prawdą oświadczenia o prawie do dysponowania działkami związanymi z inwestycją.

Skarżący podniósł, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ administracyjny ma obowiązek ustalenia, czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 kpa i w związku z tym, na podstawie art. 77 kpa ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zatem zarówno materiału dowodowego zebranego w sprawie weryfikowanej, jak i w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego. Tymczasem - jak wykazał skarżący w odwołaniu - jeden z dowodów w postępowaniu weryfikowanym jest nieprawdziwy, co w ocenie skarżącego winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa. Skarżący powołał się na fakt złożenia fałszywego oświadczenia przez inwestora i stwierdził, że zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdza się nieważność decyzji w przypadku rażącego naruszenia prawa, a zatem także prawa karnego. Zwrócił także uwagę na ciążący na organie bezwzględny obowiązek zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Na wstępie należy stwierdzić, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy on wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym.

Zdaniem Sądu Wojewoda [...] prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2006r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zakładowi Energetycznemu [...] S.A. - Oddział w T. pozwolenia na budowę sieci elektroenergetycznej wraz ze stacją transformatorową SN/nn przy ulicy [...] w T. na terenie obejmującym działki: nr ew. [...] z obrębu [...], nr ew. [...] z obrębu [...], nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], albowiem decyzja ta nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w katalogu wskazanym w art. 156 § 1. W szczególności - wbrew twierdzeniom skarżącego - ww. decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której w mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W rezultacie także zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] została wydana zgodnie z prawem.

Zdaniem K.M. decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2006r., nr [...] dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa z powodu złożenia przez inwestora fałszywego oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania działką nr [...] w obrębie [...] na cele budowlane. Odnosząc się do tego podstawowego zarzutu należy zauważyć, że inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działek nr ew. [...] z obrębu [...], nr ew. [...] z obrębu [...], nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. Oświadczenie to zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za podanie w nim nieprawdy zgodnie z art. 233 Kodeksu karnego, co potwierdzili własnoręcznymi podpisami przedstawiciele inwestora tj. Dyrektor Dystrybucji oraz Dyrektor ds. Inwestycji [...] Spółki Akcyjnej Oddział w [...]. W aktach sprawy znajduje się notatka sporządzona w dniu 11 listopada 2005 r. w obecności J.L. i jej przedstawiciela -syna M.L. oraz pełnomocnika inwestora - P.U. Z treści notatki wynika, że właściciele działki nr [...] obręb [...] w T. wyrazili zgodę na sprzedaż ich działki w związku z koniecznością lokalizacji na części ich działki od strony wschodniej stacji transformatorowej wnętrzowej SN/nn o wymiarach ok. 2,3 m. x 3,8 m oraz zlokalizowanie stacji w granicy działki po jej wykupie. W rezultacie organ dysponował oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane także w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] w T. Dodatkowo właściciel tej działki tj. J.L. wyraziła wstępną zgodę na lokalizację stacji. Faktem jest, że wspomniana zgoda uwarunkowana została wcześniejszym wykupem działki, zaś w aktach brak jest innego dokumentu poświadczającego nabycie tej działki przez inwestora. Ponadto w aktach znajduje się decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2006 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonej w T. w obrębie nr [...] obejmującej działkę nr [...] i będącej własnością J.L. na działki nr [...] oraz [...], której właścicielem jest obecnie K.M. W ocenie Sądu przedstawione okoliczności nie mogą stanowić o podstawie do zarzucenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2006r., nr [...], iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w rezultacie o konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie takie oświadczenie zostało bezspornie złożone. Należy zauważyć, że przepis ten nie nakłada na organ obowiązku przeprowadzania szczegółowego postępowania wyjaśniającego w zakresie prawdziwości danych zawartych w oświadczeniu. Wprawdzie organ administracji architektoniczno-budowlanej - wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - w razie wątpliwości co do prawidłowości danych zawartych w oświadczeniu o dysponowaniu przez inwestora nieruchomością na cele budowlane (np z powodu zarzutów zgłaszanych przez inne strony postępowania) powinien podjąć odpowiednie kroki mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Tym niemniej zarzuty te można skutecznie podnosić w postępowaniu zwykłym, w którym organy gromadzą materiał dowodowy i prowadzą postępowanie mające rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Zarzut dotyczący niedokładnego zbadania kwestii prawdziwości wszystkich danych zawartych w oświadczeniu nie może być natomiast podnoszony w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Jedynie bowiem w najwyższym stopniu oczywiste i rażące naruszenie prawa, wywołujące daleko idące i niemożliwe do zaakceptowania negatywne skutki społeczno-gospodarcze może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo jej cech ostateczności i trwałości. W niniejszej sprawie taka oczywistość naruszenia prawa i jej rażący charakter nie wystąpiły. Prezydentowi Miasta [...], który w dniu [...] listopada 2006r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zakładowi Energetycznemu [...] S.A. - Oddział w T. pozwolenia na budowę sieci elektroenergetycznej wraz ze stacją transformatorową można jedynie zarzucić wady postępowania administracyjnego w postaci naruszenia art. 7 i 77 kpa polegające na niedokładnym zbadaniu kwestii legitymowania się przez inwestora prawem do działki nr [...] w obrębie [...] w T. Należy przy tym zwrócić uwagę, że znajdująca się w aktach sprawy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2006 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonej w T. w obrębie nr [...] obejmującej działkę nr [...] nie miała w dniu wydania ww. weryfikowanej zgody na realizację inwestycji charakteru ostatecznego i jako taka nie wywoływała skutków prawnych. Nie bez znaczenia jest również fakt, że pomimo jednoznacznej treści zawiadomienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 października 2006 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę sieci elektroenergetycznej wraz ze stacją transformatorową SN/nn przy ul. [...] w T. m. in. obejmującym działkę nr [...] z obrębu [...] - żadna ze stron nie zgłosiła zastrzeżeń co do kwestii możliwości dysponowania tą działką przez inwestora na cele budowlane. Takiego zastrzeżenia nie zgłosiła także właścicielka tej nieruchomości -J.L., która także otrzymała zawiadomienie (vide zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych). W świetle powyższego nie można twierdzić, że Prezydent Miasta [...] wydał zgodę na realizację inwestycji w odniesieniu do ww. działki, pomimo, iż w sposób oczywisty inwestor nie dysponował w stosunku do niej tytułem prawnym. Jakkolwiek zatem można temu organowi przypisać pewne uchybienia obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy, to jednak z całą pewnością takie uchybienia nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu K.M. dotyczącym naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 77 kpa nie można podzielić argumentu skarżącego, że organ prowadzący postępowanie nieważnościowe ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego zarówno w sprawie weryfikowanej, jak i w sprawie zainicjowanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie zbiera nowych dowodów i nie rozstrzyga o nowych okolicznościach ponad materiał zgromadzony już w aktach sprawy. Stanowiłoby to bowiem wykroczenie poza ramy postępowania nadzwyczajnego i w istocie prowadzenie na nowo postępowania zwykłego rozstrzygającego istotę sprawy w postaci pozwolenia na budowę. W postępowaniu nieważnościowym organ wyłącznie bada już zgromadzony materiał dowodowy i weryfikuje czy objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja, w świetle tego materiału zebranego na datę jej wydania i według obowiązującego wówczas stanu prawnego była dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 kpa. Nie oznacza to, że organ prowadzący postępowanie nieważnosciowego jest zwolniony z obowiązku przestrzegania art. 7 i 77 kpa, niemniej jednak wszechstronne badanie sprawy nie może wykraczać poza już zgromadzony materiał dowodowy. Wbrew twierdzeniom skarżącego w ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo i wyczerpująco rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz nie uchybił zasadom postępowania administracyjnego, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa

Nawiązując natomiast do podnoszonej i akcentowanej przez Kazimierza Mierzwę okoliczności sfałszowania przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy zgodzić się z twierdzeniem organu, że okoliczność ta może stanowić ewentualną podstawę do wszczęcia innego postępowania nadzwyczajnego tj. do wznowienia postępowania w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 5 kpa - oczywiście po spełnieniu tych przesłanek. Zgodnie bowiem z tymi przepisami w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (art. 145 § 1 pkt 1 kpa) albo wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 kpa). Takie okoliczności nie mogą jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 kpa co wprost wynika z tzw. zasady niekonkurencyjności nadzwyczajnych postępowań administracyjnych.

Zdaniem Sądu decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2006r., nr [...] nie jest dotknięta również inną wadą kwalifikowaną określoną w katalogu z art. 156 § 1 kpa, która powodowałaby konieczność jej stwierdzenia nieważności. Sąd podzielił argumenty Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w T. w rejonie ulic [...], [...] i [...] został uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia 28 czerwca 2007r. nr X/149/2007, a zatem nie wiązał organu wydającego pozwolenie na budowę. Ponadto decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2006r. odpowiada innym zezwoleniom i uzgodnieniom, w szczególności zaś jest zgodna z ważną w okresie jej wydania decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przewidującą lokalizację tej inwestycji także w odniesieniu do działki nr [...] w obrębie [...] w T.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.