Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 657/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak ( spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019r. sprawy ze skargi Zastępcy Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Gminy Rogowo z dnia 21 lutego 2013 r. nr XXI/156/2013 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rogowo stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2 i 3, § 24 ust. 1, ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3 pkt 1 i 2, § 25 ust. 2 oraz § 27 ust. 1 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 657/19

UZASADNIENIE

Pismem z dnia 19 czerwca 2019r. Zastępca Prokuratora Rejonowego w Szubinie, działając podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 j.t. ze zm.- dalej jako p.p.s.a.) wniósł do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy Rogowo nr XXI/156/2013 z dnia 21 lutego 2013r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rogowo, zarzucając istotne naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2013.1399 j.t. ze zm.), poprzez:

- przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 4 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami można przeprowadzać na terenie nieruchomości pod warunkiem mycia wyłącznie nadwozi samochodowych oraz że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem dokonywania -drobnych napraw i nie stwarzania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości;

- przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 24 ust. 1 pkt 1, ust.2 oraz ust.3 pkt 1 i 2 uchwały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków; 1/ zabezpieczenia nieruchomości przed możliwością samodzielnego wydostania się zwierzęcia poza teren posesji, 1.1/ zapewnienia warunków bytowania zwierząt domowych, aby nie powodowały one uciążliwości i zagrożenia dla otoczenia szczególnie w zakresie hałasu, zanieczyszczenia otoczenia, wydzielania przykrych zapachów, chorób zwierzęcych itp., 2. wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny na smyczy i w kagańcu, wyłącznie przez osoby dorosłe, 3/ umożliwienia zwolnienia od stałego dozoru psów i innych zwierząt domowych wyłącznie, gdy 1/ są one na uwięzi lub 2/ znajdują się na terenie należycie ogrodzonym uniemożliwiającym jego opuszczenie, odpowiednio oznakowanym tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem,

przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i dopuszczenie w przepisie § 25 ust 2 uchwały możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jedynie pod warunkiem, że utrzymywanie zwierząt nie będzie stwarzało uciążliwości zapachowych (odoru) i hałasu dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości,

przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w przepisie § 27 ust.1 uchwały, że teren zabudowany Gminy Rogowo jest obszarem podlegającym obowiązkowej deratyzacji.

W oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2 i 3, § 24 ust. 1, ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3 pkt 1 i 2, § 25 ust. 2 oraz § 27 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Rogowo wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). Zgodnie z art. 3 § 2 tej ustawy kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.-dalej jako u.s.g.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie zarzutów strony skarżącej dotyczących unormowań zawartych w zaskarżonych przepisach.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 u.c.p.g.). Zawiera ona również w art. 4 ust. 1 upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 u.c.p.g., tj:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

2a. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Zaskarżona przez Zastępcę Prokuratora uchwała Rady Gminy Rogowo z dnia 21 lutego 2013r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przepisami art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego oznacza, że Rada Gminy Rogowo uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc i- odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy- od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przyznana radzie gminy kompetencja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczona zastała do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ może ustanawiać regulacje prawne tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ cbo/query). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Wprawdzie akt ten jest wiążący dla rządowego prawodawcy, niemniej jednak zauważyć należy, że zawarte w nim dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. Te zaś wyraźnie stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia).

Należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, iż brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań które nie znajdują umocowania w przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. W ocenie Sądu organ nie może w sposób dowolny interpretować zakresu upoważnienia ustawowego. Wyżej powołany przepis nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut skargi przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. poprzez wprowadzenie w § 4 ust. 1 pkt 3 Regulaminu ograniczenia możliwości mycia pojazdów samochodowych wyłącznie w części obejmującej nadwozia, wprowadzenie w § 4 ust.2 pkt 2 tego aktu ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi wyłącznie w zakresie wykonywania drobnych napraw oraz zastrzeżenia w pkt3 tego przepisu, że naprawa ta nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Z prostego porównania treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ustawy i wywodzących się z ustawy zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wynika, że treść § 4 ust.1 pkt 3, ust.2 pkt 2 i 3 Regulaminu jako wkraczająca, ingerująca bez odpowiedniego upoważnienia w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności, wychodzi tym samym poza zakres upoważnienia ustawowego. W ramach postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do regulacji, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie w części obejmującej mycie nadwozia samochodu. Taka norma ogranicza - w sposób prawem nieuzasadniony - prawo własności, ograniczając zakres korzystania z nieruchomości, a także zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań stanowiąc w nieuzasadniony sposób o myciu wyłącznie nadwozia samochodu. Takie same zastrzeżenia budzi treść Regulaminu w zakresie sformułowania prawodawcy lokalnego zawartego w treści § 4 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi dotyczy drobnych napraw i nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości. Ponadto zapis ten przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), gdyż posługuje się niewymiernym prawnie pojęciem drobnych napraw, wychodząc tym samym poza granice upoważnienia ustawowego i godząc w sposób nieuzasadniony w prawo własności i równości w prawie.

W tym stanie rzeczy należało więc stwierdzić nieważność § 4 ust.1 pkt 3 i ust.2 pkt 2 i 3 Regulaminu.

Przekracza zakres upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. regulacja zawarta w § 24 ust.1 uchwały w zakresie ustalenia, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, zobowiązane są do zabezpieczenia nieruchomości w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się poza teren posesji. Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wyznaczający granice upoważnienia w przedmiocie określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Określenie zatem obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe poza miejscami publicznymi, na terenach prywatnych nieruchomości, w sytuacji braku bezpośredniego związku nałożonego obowiązku ze sferą publiczną, wykracza poza ww. delegację ustawową. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe dodatkowych obowiązków w regulaminie utrzymania czystości i porządku, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z ta zasadą "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Oznacza to, że postanowienia przedmiotowego regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W tych okolicznościach Sąd zobligowany był stwierdzić nieważność § 24 ust.1 Regulaminu.

Sąd stwierdził również, że Rada Gminy Rogowo istotnie naruszyła art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nakładając przepisem § 24 ust.3 Regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek: zapewnienia warunków bytowania zwierząt domowych, aby nie powodowały one uciążliwości i zagrożenia dla otoczenia szczególnie w zakresie hałasu, zanieczyszczenia otoczenia, wydzielania przykrych zapachów, chorób zwierzęcych itp.( ust.1 pkt 1), wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny (pojęcie niedookreślone) na smyczy i w kagańcu, wyłącznie przez osoby dorosłe (ust.2), umożliwienia zwolnienia od stałego dozoru psów i innych zwierząt domowych wyłącznie, gdy są one na uwięzi (ust.3 pkt 1) lub gdy znajdują się na terenie należycie ogrodzonym uniemożliwiającym jego opuszczenie, odpowiednio oznakowanym tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem (ust.3 pkt 2).

Zdaniem Sądu wskazanymi regulacjami Rada Gminy Rogowo wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. oraz nałożyła na adresatów norm obowiązki zbyt rygorystyczne, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji). W ocenie Sądu generalny i bezwarunkowy obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy, a psów ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne dodatkowo w kagańcu może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku, rozmiaru) zwierzęcia. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (patrz wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15; wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 748/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 61/16 - dostępne na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Zauważyć należy, że w art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeksu wykroczeń (t.j. z 2015r.,poz.1094), mówi się o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy bądź w kagańcu. Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ww. ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zdaniem Sądu środki ostrożności wprowadzone § 24 Regulaminu są bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane wskazanymi ustawami. Z powyższych względów Sąd uznał przedmiotowe regulacje za nadmierne, nieuwzględniające specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalne, bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie, i tym samym wykraczające poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., co uzasadniało stwierdzenie nieważności § 24 ust.1 pkt 1, ust.2 i ust.3 pkt 1 i 2 Regulaminu.

Z kolei w § 25 pkt 2 Regulaminu dopuszczono utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej jedynie pod warunkiem, że nie będzie ono powodowało na nieruchomościach sąsiednich uciążliwości takich jak odór lub hałas. Taki zapis jest sprzeczny z celem uchwalonego Regulaminu, który może regulować jedynie kwestie czystości i porządku. "Hałas i odory" nie wchodzą w zakres pojęcia "czystość i porządek".

Z mocy art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy władna jest do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Kwestionowany przez Prokuratora zapis § 27 ust.1 Regulaminu nie wyznacza konkretnych terenów podlegających deratyzacji. Art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. daje Radzie Gminy upoważnienia do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że celem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji (tak m. in. w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., II SA/Gd 837/18, w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18, w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2018 r., II SA/Bd 1280/17).

W tym stanie rzeczy, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części opisanej w sentencji wyroku, jako wykraczająca poza zakres delegacji ustawowej i tym samym istotnie naruszająca prawo, dotknięta jest wadą nieważności. W konsekwencji, na postawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd w tym zakresie orzekł o stwierdzeniu jej nieważności zaskarżonej uchwały § 4 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2 i 3, § 24 ust. 1, ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3 pkt 1 i 2, § 25 ust. 2 oraz § 27 ust. 1 zaskarżonej uchwały.