Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1241/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Op 518/15 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę A.S. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 22 października 2012 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w Opolu (dalej jako "inwestor") wystąpił do Burmistrza Prószkowa o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa obwodnicy m. Prószków wraz z przebudową drogi wojewódzkiej nr 429". Inwestor dołączył do wniosku kartę informacyjną, kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, a także mapę poglądową.

W toku postępowania inwestor przedłożył organowi raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz kompletem wypisów z rejestru gruntów stanowiącym załącznik do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej. Organ wezwał inwestora do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, wskazując, że raport nie zawiera wszystkich wymaganych informacji. Inwestor przedłożył uzupełnienie raportu i wyjaśnił, że uzupełniony raport ustosunkowuje się do uwag złożonych przez strony postępowania.

W dniu 24 kwietnia 2013 r. Burmistrz Prószkowa wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu o zaopiniowanie raportu. Pismem z 7 maja 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu zaopiniował pozytywnie środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod warunkiem zastosowania ekranów akustycznych oraz pasów zieleni ochronnej w rejonie zabudowy mieszkaniowej. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu pismem z 21 maja 2013 r. wezwał inwestora do uzupełnienia raportu. Po przesłaniu przez inwestora opracowania uzupełniającego, postanowieniem z 10 lipca 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu uzgodnił warunki z zakresu ochrony środowiska dla realizacji przedsięwzięcia w wariancie IV.

Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Burmistrz Prószkowa ustalił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia w IV wariancie. Sąd I instancji szczegółowo przedstawił treść decyzji organu I instancji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z [...] lutego 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał między innymi, że nie można wykluczyć sytuacji, w której wariant zaproponowany przez wnioskodawcę będzie również wariantem najkorzystniejszym dla środowiska i wówczas w praktyce będą występowały dwa dopuszczalne warianty. Organ wyjaśnił, że z art. 5 ust. 1 lit. d dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE L z 2012 r. nr 26, s. 1), wynika, że obligatoryjnym składnikiem raportu jest opis rozsądnych rozwiązań alternatywnych rozważanych przez wykonawcę, które są odpowiednie dla przedsięwzięcia i jego specyfiki, a także wskazanie głównych powodów wyboru danego wariantu, z uwzględnieniem wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Przepis ten odsyła do załącznika IV, gdzie w punkcie 2 sprecyzowano, że chodzi o opis rozsądnych rozwiązań alternatywnych, np. związanych z projektem przedsięwzięcia, technologią, lokalizacją, wielkością i skalą rozpatrywanych przez wykonawcę, które są istotne dla proponowanego przedsięwzięcia oraz jego cech charakterystycznych i podanie głównych powodów wyboru danego wariantu, wraz z porównaniem wpływu na środowisko.

Organ odwoławczy wskazał, że planowane przedsięwzięcie przedstawiono w dwóch wariantach. Przedstawiając przebieg trasy w obydwu tych wariantach organ wyjaśnił, że w raporcie jako uzasadnienie dla przyjęcia wariantu IV podano przede wszystkim mniejszą ingerencję w tereny zabudowy mieszkaniowej. Autor raportu zaznaczył też, że warianty nie różnią się pomiędzy sobą pod względem konstrukcji drogi, jej wyposażenia oraz innych elementów technicznych, jak również charakteryzują się zbliżonym stopniem ingerencji w istniejące środowisko przyrodnicze. W obu wariantach droga przecina potoki Prószkowski i Młynówka oraz granicę obszaru chronionego krajobrazu "Bory Niemodlińskie". Główną różnicą pomiędzy nimi jest różnica długości drogi, a tym samym różnica w powierzchni zajmowanego terenu. Ponadto wariant I może wiązać się z większą ilością konfliktów z właścicielami istniejących i zasiedlonych obiektów mieszkaniowych, a także z inwestorami planującymi budowę nowych obiektów. Wariant IV jest natomiast korzystniejszy dla środowiska przede wszystkim z powodu większej odległości od zabudowy mieszkaniowej. Za jego przyjęciem jako najkorzystniejszego dla środowiska przemawia też brak ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko, usprawnienie ruchu kołowego oraz korzystniejsze usytuowanie przedsięwzięcia w stosunku do najbliższych terenów chronionych akustycznie. Rozmiar i lokalizacja przedsięwzięcia oraz przewidziane do zastosowania nowoczesne rozwiązania techniczne powodują, że żaden z komponentów środowiska nie będzie obciążony ponadnormatywnie.

Organ odwoławczy wskazał, że zaprezentowane uzasadnienie wyboru wariantów jest lakoniczne, jednak okoliczność ta nie pozbawia raportu wiarygodności i mocy dowodowej. Zawiera on bowiem wszystkie niezbędne elementy i przedstawia spójny obraz planowanej inwestycji. Uzupełniony raport wskazuje też, że w otoczeniu projektowanej obwodnicy dochowane będą standardy w zakresie emisji do powietrza zanieczyszczeń pochodzących ze spalania paliw w silnikach pojazdów, a emisja hałasu komunikacyjnego na terenach chronionych akustycznie (przy uwzględnieniu oddziaływania skumulowanego z pobliskiej autostrady A4), choć w trzech punktach przekroczy normy, zostanie zneutralizowana dzięki zastosowaniu ekranów akustycznych i tzw. cichej nawierzchni.

Organ odwoławczy zaznaczył, że skarżący nie przedstawił żadnego dowodu podważającego ustalenia raportu. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji zebrał kompletny materiał dowodowy, pozwalający ocenić różne aspekty oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy środowiska, zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym oraz dopełnił obowiązków związanych z udziałem społeczeństwa w postępowaniu.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

Oddalając skargę Sąd I instancji odniósł się w pierwszej kolejności do zgodności przeprowadzonego w sprawie postępowania z wymogami wynikającymi z ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa").

Sąd I instancji wskazał między innymi, że w obszernym uzasadnieniu decyzji organ I instancji dokonał samodzielnej analizy przedstawionych przez wnioskodawcę wariantów realizacji przedsięwzięcia i oceny co do oddziaływania na środowisko oraz ustaleń w zakresie wyboru realizacji inwestycji w wariancie IV, uwzględniając dane ujęte w raporcie. Przedstawił także wpływ przedsięwzięcia na poszczególne elementy środowiska. Organ I instancji uznał, że inwestycja nie będzie w sposób nadmierny oddziaływać na tereny sąsiednie, w szczególności w zakresie emisji hałasu, co było kluczową sprawą we wszystkich wnioskach. W szczególności organ przedstawił ustalenia dokonane w odniesieniu do nieruchomości skarżącego wskazując, że wpływ hałasu na jego działkę będzie skutecznie ograniczony przez zastosowanie ekranów akustycznych i wykonanie cichej nawierzchni, a przy zastosowaniu przewidzianych w decyzji rozwiązań projektowych droga nie ograniczy możliwości wybudowania i swobodnego korzystania z budynku jednorodzinnego. Zaznaczył, że gwarancją spełnienia norm dopuszczalnego poziomu hałasu jest nałożenie obowiązku wykonania analizy porealizacyjnej i ewentualne zastosowanie dodatkowej ochrony w przypadku, gdy po realizacji inwestycji standardy akustyczne nie zostaną dotrzymane. Ponadto, na podstawie raportu oraz uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, organ ustalił, że budowa spornej drogi nie zagrozi chronionym gatunkom i nie wpłynie w sposób niedopuszczalny na krajobraz, a także wskazał, że przedstawiony do realizacji wariant drogi jest optymalny jeśli chodzi o poszanowanie interesów wszystkich właścicieli nieruchomości znajdujących się w sferze oddziaływania inwestycji.

W ocenie Sądu I instancji, w ramach oceny oddziaływania inwestycji na środowisko organ I instancji dokonał weryfikacji przedłożonego raportu i wydając decyzję kierował się ustawowymi kryteriami określonymi w art. 80 ust. 1 pkt 1-3 ustawy środowiskowej.

Zdaniem Sądu I instancji, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej przez dokonanie nieprawidłowej analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, na podstawie błędnie sporządzonego raportu. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że przedłożony w sprawie raport nie spełnia wymogów z art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej, w tym w szczególności warunku określonego w pkt 5. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie stan faktyczny został ustalony prawidłowo w oparciu o przedłożony raport, po jego uzupełnieniu, a decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia została wydana po prawidłowym dokonaniu przez organ samodzielnej analizy przedsięwzięcia, na podstawie przedłożonego raportu.

Sąd I instancji podkreślił, że zawarta w raporcie kompleksowa ocena i analiza planowanego przedsięwzięcia przygotowana jest przez osoby dysponujące fachową wiedzą. Podważenie ustaleń raportu może zatem, co do zasady, nastąpić jedynie przez przedstawienie ekspertyzy (tzw. kontrraportu), która wskazuje na wady raportu i kwestionuje jego ustalenia. Tego rodzaju ekspertyza musi być sporządza przez specjalistów dysponujących również fachową wiedzą. W niniejszej sprawie zarówno skarżący, jak i inne strony postępowania, nie przedłożyły żadnych dowodów podważających treść raportu złożonego przez wnioskodawcę, a swoje zarzuty co do wadliwości raportu skarżący oparł wyłącznie na gołosłownych twierdzeniach. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że nie było podstaw do dokonywania przez organ dodatkowych ustaleń faktycznych w zakresie potencjalnych zagrożeń dla środowiska w związku z realizacją inwestycji i prawidłowo przedłożony raport został przyjęty jako dowód, na podstawie którego organy dokonały oceny i analizy planowanego przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na środowisko. Zdaniem Sądu I instancji, raport wraz z uzupełnieniem był kompletny i zawierał wszystkie konieczne elementy, określone w art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej. Raport zawiera stosowne opisy, był spójny, uzasadniał proponowany wariant IV i określał jego przewidywane oddziaływanie na środowisko. Ponadto raport ma charakter kompleksowej ekspertyzy i odnosi się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia, w tym związanych z oddziaływaniem m.in. na stan powietrza, klimat akustyczny, roślinność, zwierzęta, a także na zdrowie ludzi i klimat w fazie eksploatacji. Uwzględniał też wpływ inwestycji na chroniony obszar krajobrazowy Borów Niemodlińskich i określał w tabelach obciążenie ruchu na drogach DW 429 i 414.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, raport spełniał również wymóg z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. W raporcie przeanalizowane zostały dwa warianty, oznaczone jako I i IV, przy czym wybrany wariant IV był wariantem proponowanym przez wnioskodawcę, jak również został wskazany jako najkorzystniejszy dla środowiska. Wariant I był natomiast określony jako "racjonalny wariant alternatywny". Dodatkowo też ustalono skutki wariantu, w którym realizacja przedsięwzięcia nie zostałaby podjęta. W ocenie Sądu I instancji, prawidłowe jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że na gruncie art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, nie można wykluczyć, że wariant zaproponowany przez wnioskodawcę będzie jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska i w takiej sytuacji nie będzie zachodziła konieczność przedstawienia trzech wariantów. W raporcie została przedstawiona analiza wariantów i raport odnosił się do potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia, jak również jego zakres spełniał wymogi z art. 66 ust. 1 ustawy, więc na jego podstawie można było w niniejszej sprawie dokonać pełnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i następnie określić środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

Sąd I instancji podkreślił, że w sytuacji, w której w ocenie organu przedstawiony raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko odpowiada przepisom ustawy, jest spójny, logiczny i przekonujący, nie jest konieczna szczegółowa ocena wartości dowodowej tego raportu, jeśli organ administracji publicznej dokonał oceny, że dokument ten jest zupełny zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym. Organ nie jest zobowiązany do samodzielnego badania i ustalania parametrów w oparciu o wiedzę specjalistyczną w sytuacji, gdy dysponuje opinią, którą uznaje za wiarygodną i zupełną. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja poprzedzona została wymaganymi ustaleniami, a zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., są nieuzasadnione. W sprawie prawidłowo zebrano dowody i ustalono stan faktyczny, uwzględniając dokonane uzgodnienie, uzyskaną opinię oraz raport wraz jego uzupełnieniem. Organy uzgadniające nie zgłosiły zastrzeżeń odnośnie kompletności i merytorycznej poprawności raportu, co wyłączało konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Skuteczne zakwestionowanie wniosków wynikających z raportu, w tym dotyczących zachowania norm akustycznych, wymagało wykazania przez skarżącego inicjatywy dowodowej i przedłożenia dowodu sporządzonego z uwzględnieniem wiedzy specjalnej.

W ocenie Sądu I instancji, organ I instancji nie oparł się bezkrytycznie na przedłożonym raporcie, ale w obszernym uzasadnieniu dokonał na jego podstawie samodzielnych ustaleń.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, obok wymogów wynikających z art. 107 K.p.a., spełniała także wymogi wynikające z art. 85 ust. 1 ustawy środowiskowej.

Mając na uwadze zarzut skargi dotyczący braku dostatecznego rozważenia słusznego interesu skarżącego w odniesieniu do interesu społecznego, Sąd I instancji stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji przedstawione zostały dostateczne rozważania dotyczące interesu prawnego skarżącego. Wydając decyzję odwoławczą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu dokonało oceny w kontekście zarzutów stawianych przez skarżącego w odwołaniu i ustaliło, że organ I instancji zebrał kompletny materiał dowodowy pozwalający ocenić różne aspekty oddziaływania na poszczególne elementy środowiska, zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu i dopełnił obowiązków związanych z udziałem społeczeństwa w postępowaniu. Ponadto Kolegium dokonało oceny raportu. Stąd też, w ocenie Sądu I instancji, organ I instancji prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 66 ust 1 pkt 5 ustawy środowiskowej przez przyjęcie, że dla spełnienia wymogu poprawności raportu, wystarczające jest przeanalizowanie dwóch wariantów

Po drugie, błędne zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, przez przyjęcie, że w tej sprawie prawidłowo uzasadniono analizowane warianty. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ w sposób niepełny przeprowadził postępowanie wyjaśniające, co uniemożliwia realizację zasady praworządności.

Po trzecie, art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej przez przyjęcie, że decyzja środowiskowa nie została oparta na błędnie sporządzonym raporcie.

Po czwarte, art. 2 i art. 31 ust 3 Konstytucji RP przez brak rozważenia adekwatności celu środka użytego do jego osiągnięcia w stanie faktycznym tej sprawy.

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów.

Po pierwsze, art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli.

Po drugie, art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 135 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi.

Po trzecie, art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a także w związku z art. 7 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że norma ta nie została naruszona. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana przy braku dostatecznego rozważenia słusznego interesu obywatela w odniesieniu do interesu społecznego.

Po czwarte, art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a także w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że normy te nie zostały naruszone. W ocenie skarżącego, organ nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a ponadto nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Po piąte, art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a także w związku z art. 75 § 1, art. 104 § 2, art. 77 § 1 oraz 84 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że wydana decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości i niezasadnym było dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w zakresie" zgodności raportu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko". W konsekwencji błędnie przyjęto, że organ w sposób należyty wywiązał się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Po szóste, art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a także w związku z art. 107 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 85 ust. 1 oraz ust. 2 lit. b tiret drugi i art. 66 ust 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W szczególności nie wyjaśniono, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę ustalenia zawarte w raporcie, przy jednoczesnym braku w tym raporcie opisu i przeanalizowania trzech wariantów wymaganych przez ustawę.

Po siódme, art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a także w związku z oraz w związku z art. 104 k.p.a., przez jego błędne zastosowanie i uchybienie wymaganiu konkretności, szczegółowości, dokładności i zindywidualizowania wydanej decyzji.

Po ósme, art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a także w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy. W ocenie skarżącego, w raporcie brak jest prawidłowego sporządzenia i analizy trzech wariantów wraz z wyczerpującym uzasadnieniem ich wyboru. Zachodzi zatem konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Po dziewiąte, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] lutego 2015 r.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, zasadniczy problem wymagający rozstrzygnięcia w tej sprawie i sformułowany w ramach zarzutów kasacyjnych dotyczy poprawności sporządzenia w tej sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w konsekwencji wydanej z uwzględnieniem tego raportu decyzji środowiskowej. Zarzuty skarżącego sformułowane w tym zakresie dotyczą przede wszystkim prawidłowości przedstawienia wariantów realizacji przedsięwzięcia.

Z pkt 13 zdanie 2 preambuły do powołanej wyżej dyrektywy 2011/92/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, wynika, że państwa członkowskie EU mogą żądać, aby wykonawca przedsięwzięcia dostarczył alternatywne rozwiązania dla przedsięwzięcia, w którego sprawie zamierza złożyć wniosek. Następnie zgodnie z art. 4 ust. 3 lit d) dyrektywy informacje, które mają być dostarczone przez wykonawcę, powinny zawierać co najmniej zarys zasadniczych alternatywnych rozwiązań rozważanych przez wykonawcę, łącznie ze wskazaniem głównych powodów dokonanego wyboru, uwzględniającego skutki środowiskowe. Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego (lit. a) oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (lit. b). Ponadto, zgodnie z treścią art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.

Z treści powołanych wyżej przepisów w sposób jednoznaczny wynika konieczność wariantowania przedsięwzięcia podlegającego ocenie. Konieczne jest zatem przedstawienie w raporcie minimum trzech sposobów realizacji inwestycji: wariantu proponowanego przez inwestora, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Odstąpienie od wariantowania przedsięwzięcia w raporcie nie jest możliwe, a opisanie w raporcie analizowanych wariantów jest niezbędne dla prawidłowego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, wariant proponowany przez wnioskodawcę może być jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, co oznacza, że w takiej sytuacji możliwe jest wskazanie jedynie dwóch wariantów. Należy jednak podkreślić, że przedstawienie wariantów nie polega jedynie na ich wskazaniu lub wymienieniu, ale konieczne jest również ich opisanie i uzasadnienie. Stąd też w sytuacji, w której wariant proponowany przez wnioskodawcę jest jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, autor raportu zobowiązany jest przedstawić opis tego wariantu również z punktu widzenia jego wpływu na środowisko, a więc wyjaśnić, dlaczego akurat tego rodzaju rozwiązanie ma najkorzystniejszy wpływ na środowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje ocenę Sądu I instancji wyrażoną w tym zakresie. Analiza złożonego w tej sprawie raportu (oraz jego uzupełnienia) prowadzi do wniosku, że warianty zostały w nim przedstawione i opisane w sposób spełniający powyższe warunki. Inwestor wskazał wariant proponowany i racjonalny wariant alternatywny opisując różnice między nimi oraz szczegółowo odnosząc się do ich wpływu na poszczególne elementy środowiska. Warianty zostały opisane w karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz w raporcie w rozdziale 3 "Opis planowanego przedsięwzięcia" punkcie 4 "Ewentualne warianty przedsięwzięcia". Szczegółowe informacje na temat wariantów zawiera także uzupełnienie raportu z marca 2013 r., w tym załączone do niego mapy przedstawiające w poszczególnych wariantach izolinie rozprzestrzeniania się hałasu skumulowanego oraz stężenia średnich i percentyl maksymalnych stężeń w powietrzu. Ponadto inwestor odrębnie wyjaśnił i opisał, z jakiego powodu proponowany przez niego wariant jest najkorzystniejszy dla środowiska. Wyjaśnienia te są spójne i nie budzą wątpliwości, zostały zaaprobowane przez wyspecjalizowane organy uzgadniające i nie zostały skuteczne podważone przez skarżącego lub inne strony postępowania, w szczególności przez złożenie kontrraportu. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie można uznać, że opisy są lakoniczne. Zarzut, że w każdym przypadku konieczne jest przedstawienie trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia, a wariant proponowany przez inwestora nie może być jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, nie zasługuje na uwzględnienie.

Wejście w życiu przepisów ustawy środowiskowej było skutkiem między innymi implementacji do polskiego porządku prawnego przepisów dyrektywy Rady nr 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U.UE.L. z 1985 r., poz. 175, s. 40, obecnie jest to dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko Dz.U.UE.L. z 2012 r., poz. 26, s.1). Z treści preambuły tej dyrektywy wynika, że jej celem było wprowadzenie zasad ogólnych dla oceny skutków wywieranych na środowisko w celu uzupełnienia i skoordynowania procedur wydawania zezwoleń na publiczne i prywatne przedsięwzięcia, które mogą mieć znaczący wpływ na środowisko. Do oceny przedsięwzięć niezbędne jest dostarczenie pewnego minimum informacji dotyczących przedsięwzięcia i jego skutków. Natomiast skutki przedsięwzięcia na środowisko muszą być oceniane ze względu na ochronę zdrowia ludzi, poprawę jakości życia poprzez poprawę warunków środowiska oraz zachowanie różnorodności gatunków i zdolności reprodukcyjnej ekosystemów jako podstawy utrzymania życia. Celem prawodawcy unijnego jest zatem szeroko rozumiana ochrona środowiska i zharmonizowanie procedur na terenie UE. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku przedsięwzięcie ma być realizowane w wariancie najkorzystniejszym dla środowiska, co wynika wprost z cytowanego wyżej art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej. Stanowisko prezentowane przez skarżącego prowadziłoby do sytuacji, w której w każdym przypadku inwestor musiałby przedstawiać wariant korzystniejszy dla środowiska niż wariant przez niego planowany. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w której to właśnie wariant proponowany przez inwestora jest jednocześnie najkorzystniejszy dla środowiska, a zatem spełnia zasadniczy cel dyrektywy. W takim przypadku jedynym bardziej korzystnym rozwiązaniem byłoby niepodejmowanie przedsięwzięcia, a wariant polegający na niepodejmowaniu danego przedsięwzięcia nie jest w ogóle przewidziany przez ustawodawcę jako wariant alternatywny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej.

Z tych względów na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty błędnej wykładni, a także błędnego zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, skarżący nie zdołał wykazać, że decyzja środowiskowa została oparta na błędnie sporządzonym raporcie, a więc na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. Z opisanych wyżej przyczyn, na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 107 § 2 k.p.a., jak i w związku z art. 85 ust. 1 oraz ust. 2 lit. b tiret drugi i art. 66 ust 1 pkt 5 ustawy środowiskowej oraz art. 138 § 2 k.p.a.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez brak rozważenia adekwatności celu środka użytego do jego osiągnięcia w stanie faktycznym tej sprawy. Zarzut ten nie został szerzej uzasadniony w skardze kasacyjnej.

Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a także w związku z art. 7 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że norma ta nie została naruszona. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana przy braku dostatecznego rozważenia słusznego interesu obywatela w odniesieniu do interesu społecznego. Również ten zarzut nie znalazł szerszego uzasadnienia w skardze kasacyjnej. Należy także pamiętać, że w przypadku spełnienia warunków wynikających z ustawy środowiskowej, organ nie ma możliwości wydania decyzji odmownej. Z akt sprawy wynika, że interes indywidualny skarżącego był uwzględniany w toku postępowania przed organami administracji, czego wynikiem są między innymi obowiązki nałożone na inwestora w decyzji środowiskowej dotyczące przede wszystkim montażu ekranów chroniących przed hałasem. Ponadto skarżący prowadził korespondencję z inwestorem mającą doprowadzić do pogodzenia interesów stron. Negatywny wynik tych ustaleń nie może prowadzić do wniosku, że organ powinien odmówić wydania decyzji środowiskowej, ponieważ inwestor spełnił wszystkie wymogi wynikające z ustawy środowiskowej. Przepisy ustawy środowiskowej nie przewidują możliwości wydania decyzji negatywnej w oparciu tylko o sprzeciw stron postępowania.

Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a także w związku z art. 75 § 1, art. 104 § 2, art. 77 § 1 oraz 84 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że wydana decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości i niezasadnym było dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w zakresie "zgodności raportu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko". Przede wszystkim skarżący nie wykazał, czego miałaby dotyczyć opinia biegłego i w jakim zakresie przedmiotowym miałaby być badana zgodność raportu, a więc przyjąć należy, że biegły miałby dokonać kompleksowej oceny raportu zastępując w tym organ administracji. Stanowisko skarżącego wyrażone w tym zakresie stoi w sprzeczności z istotą postępowania środowiskowego. W postępowaniu tym to na inwestorze ciąży obowiązek przedstawienia dokumentu specjalistycznego (raportu), który podlega ocenie właściwego organu administracji. Jednocześnie w toku postępowania raport ten podlega uzgodnieniu przez wyspecjalizowany organ ochrony środowiska. Ponadto na podstawie posiadanych kompetencji i na podstawie uzgodnienia, właściwy w sprawie organ główny dokonuje samodzielnej oceny raportu i wydaje rozstrzygnięcie w sprawie. Podważenie raportu wymaga zatem od innych stron postępowania przedłożenia stosownych dowodów, które będą podlegały ocenie w toku postępowania administracyjnego. Strona nie może przenieść swoich obowiązków w tym zakresie na organ przez złożenie wniosku o przeprowadzenie opinii z dowodu biegłego.

Po piąte, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. a także w związku z art. 104 k.p.a., przez jego błędne zastosowanie i uchybienie wymaganiu konkretności, szczegółowości, dokładności i zindywidualizowania wydanej decyzji. W treści skargi kasacyjnej skarżący podnosi zarzuty dotyczące braku wskazania w decyzji przebiegu planowanej drogi. Przede wszystkim organ nie jest zobowiązany załączać do decyzji mapy obrazującej przebieg inwestycji, ponieważ przepisy ustawy środowiskowej nie przewidują obowiązku sporządzenia część graficznej i opisowej decyzji środowiskowej. Lokalizacja inwestycji ma być natomiast wyraźnie przedstawiona w raporcie, co w tej sprawie niewątpliwie miało miejsce. Inwestor wskazał dokładnie działki, przez które przebiegać będzie droga, a ponadto załączył mapy wymagane przepisami ustawy środowiskowej.

Po szóste, skarżący nie uzasadnił zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a także w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącego, organ nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a ponadto nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Skarżący nie rozwinął szerzej tego zarzutu, uniemożliwiając jego ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Po siódme, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zarzut ten został błędnie sformułowany, ponieważ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowił podstawę decyzji organu odwoławczego, a nie podstawę "utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 27 lutego 2015 r." przez Sąd I instancji.

Po ósme, z przedstawionych wyżej względów na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, jak również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 135 p.p.s.a. przez oddalenie skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena wyrażona przez Sąd I instancji była trafna, ponieważ Sąd ten dokonał prawidłowej kontroli działalności organów administracji publicznej w tej sprawie, stwierdzając, że organy te nie naruszyły przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z tego powodu skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.