Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 253/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1, ust. 5, art. 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Skoroszyce z dnia 27 marca 2015 r., Nr VI/29/15 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Skoroszyce w dniu 27 marca 2015 r. podjęła uchwałę Nr VI/29/15 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Skoroszyce w 2015 r., zwanej dalej uchwałą lub Programem, w brzmieniu określonym w załączniku do tej uchwały. Jako podstawę prawną swego działania wskazała art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856, z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.) - dalej zwanej u.s.g.

Załącznik do zaskarżonej uchwały zawiera program, w którym określono m.in. całodobową opiekę weterynaryjną, w tym również w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt i finansowanie programu.

Skargą z dnia 27 maja 2015 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Skoroszyce z dnia 22 marca 2015 r., Nr VI/29/15 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Skoroszyce w 2015 r., z powodu istotnego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że Rada Gminy Skoroszyce na sesji w dniu 27 marca 2015 r. przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Skoroszyce w 2015 r. w brzmieniu określonym załącznikiem do uchwały, a w § 3 kwestionowanego aktu Rada postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Zdaniem Wojewody, omówiona uchwała narusza prawo w sposób istotny z uwagi na brak elementów obligatoryjnych przewidzianych w art. 11a ust. 2 pkt 8 oraz ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt oraz ze względu na zaliczenie jej do aktów prawa wewnętrznego.

Skarżący organ podał, że kwestionowany akt stanowi wykonanie delegacji z art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, w myśl której rada gminy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Katalog koniecznych do uregulowania w tym programie elementów określony został w art. 11a ust. 2 i 5 powyższej ustawy i obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Skarżący podał, że Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) oraz powinien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków (ust. 5). Organ nadzoru podkreślił, że w celu prawidłowego wypełnienia delegacji wynikającej z powyższych przepisów Rada Gminy Skoroszyce zobligowana była do uregulowania w przyjętym Programie wszystkie wymienione wyżej elementy. Są to bowiem elementy obligatoryjne, do określenia których została zobowiązana, a brak któregokolwiek z nich powoduje przyjęcie regulacji częściowej (niepełnej), co stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Poza tym, w ocenie Wojewody, z uwagi na charakter norm zawartych w kwestionowanej uchwale i prezentowane orzecznictwo w tym zakresie, jest ona aktem prawa miejscowego, ponieważ program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych. Zatem "systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego".

Wojewoda Opolski zakwestionował prawidłowość wypełnienia przez Radę Gminy Skoroszyce delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 8 ustawy o ochronie zwierząt, akcentując, że Rada nie zapewniła w sposób należyty całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Opieka ta zgodnie z przyjętymi przez Radę zasadami, jest co prawda zapewniona przez schronisko, z którym gmina ma podpisaną umowę, ale tylko od poniedziałku do piątku w godzinach od 8:00 do 16:00, po myśli § 13 pkt 1 Programu. Po godzinach pracy schroniska oraz w dni wolne od pracy zadanie to ma wykonywać A - jednak tylko w zakresie opieki weterynaryjnej udzielanej zwierzętom bezdomnym i kotom wolno żyjącym z terenu Gminy Skoroszyce. Organ zauważył, że zgodnie z określoną w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt definicją, pod pojęciem zwierząt bezdomnych rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Tymczasem przepis art. 11a ust. 2 pkt 8 ww. ustawy nakłada na gminę obowiązek zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, nie ograniczając się w tym zakresie tylko do zwierząt bezdomnych. Organ wskazał, że w wielu przypadkach dochodzi do wypadków drogowych z udziałem nie tylko zwierząt bezdomnych, ale również zwierząt wolno żyjących, jak np. sarny, dziki czy lisy. Stąd uznał, iż przyjęta przez Radę Gminy regulacja § 13 pkt 2 Programu powoduje, że nie wszystkim zwierzętom będzie zapewniona całodobowa opieka w przypadku zdarzenia drogowego z ich udziałem, gdyż w określonych porach (dni wolne od pracy i po godzinach pracy schroniska) będą z niej wyłączone zwierzęta, które nie są zwierzętami bezdomnymi w rozumieniu ustawy o ochronie zwierząt, np. zwierzęta wolno żyjące. Wojewoda dostrzegł, że uchwala nie wypełnia również delegacji z art.11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, bowiem w § 14 ust. 1 stwierdzono jedynie, że Program będzie finansowany ze środków budżetu Gminy Skoroszyce zarezerwowanych na rok 2015 w wysokości 14000 zł. Nie określa natomiast sposobu wydatkowania tych środków.

Ponadto organ nadzorczy podkreślił, że Rada Gminy Skoroszyce nie zaliczyła przedmiotowej uchwały do aktów prawa miejscowego i nie skierowała jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, stanowiąc w § 3, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W ocenie Wojewody, Program, w świetle powyżej zaprezentowanego stanowiska, jest aktem prawa miejscowego, zatem Rada istotnie naruszyła art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 z późn. zm.), jak też art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Skoroszyce wniósł o jej uwzględnienie w całości, stwierdzając jednocześnie, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a) w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Dodać jeszcze należy, iż o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 86 powyższej ustawy. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 omawianej ustawy). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może, bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1 - 3 P.p.s.a. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną.

Zaskarżoną przez organ nadzoru uchwałą z dnia 27 marca 2015 r., Nr VI/29/15 Rada Gminy Skoroszyce przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Skoroszyce w 2015 r. w brzemieniu określonym w załączniku do tej uchwały. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą o ochronie zwierząt").

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy, zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin.

W myśl art. 11a ust. 1 ustawy, rada gminy wypełniając obowiązek wynikający z art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do ust. 2 tego artykułu program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Dostrzec również należy, iż Program, o którym mowa w ust. 1, powinien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków (ust. 5).

Artykuł 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt zawiera szczegółowe wyliczenie zadań, które powinny być objęte programem. Takie rozwiązanie nie pozostawia gminom swobody wyboru działań, które w ich ocenie byłyby wystarczające bądź też najważniejsze, obciąża je natomiast obowiązkiem uwzględnienia wszystkich określonych przez ustawodawcę elementów. Wobec tego, ocenie Sądu, za trafne trzeba uznać stanowisko organu, że uchwalony Program przez Radę Gminy Skoroszyce nie reguluje wyczerpująco zakresu spraw wymienionych w art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt. Podkreślić przyjdzie, że, wedle tego przepisu, Gmina ma zapewnić całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Tymczasem Rada nie zapewniła w sposób właściwy, wymaganej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, całodobowej opieki weterynaryjnej. Po myśli § 13 pkt 1 Programu opieka w tym zakresie została zapewniona przez schronisko, z którym gmina ma podpisaną umowę, lecz wyłącznie od poniedziałku do piątku w godzinach od 8:00 do 16:00, zaś po godzinach pracy schroniska oraz w dni wolne od pracy zadanie to ma wykonywać A, jednak tylko w zakresie opieki weterynaryjnej udzielanej zwierzętom bezdomnym i kotom wolno żyjącym z terenu Gminy Skoroszyce. Według definicji określonej w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt pod pojęciem zwierząt bezdomnych rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Przytoczony natomiast przepis art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na gminę obowiązek zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej zwierzętom, czyli nie tylko zwierzętom bezdomnym. Skoro ustawa nie precyzuje, o jakie zwierzęta chodzi, należy przez to rozumieć wszystkie zwierzęta, także dzikie (wolno żyjące). Poza tym, powszechnie znany jest fakt, że do wypadków drogowych dochodzi również z udziałem zwierząt wolno żyjących. Jednakże w wyniku przyjętej regulacji w § 13 pkt 2 Programu z tej formy pomocy w dniach wolnych od pracy i po godzinach pracy schroniska zostały wykluczone zwierzęta wolno żyjące, zatem nie wszystkie zwierzęta będą miały zapewnioną całodobową opiekę w przypadku zdarzenia drogowego z ich udziałem.

Zasadnie uznał również Wojewoda, że zapis § 14 ust. 1 Programu nie wypełnia delegacji z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. W tym przepisie Rada jedynie stwierdziła, że Program będzie finansowany ze środków budżetu Gminy Skoroszyce zarezerwowanych na rok 2015 w wysokości 14000 zł, nie wskazała natomiast wymaganego sposobu wydatkowania tych środków.

W ocenie Wojewody Opolskiego zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym. Sąd w składzie orzekającym, w pełni podziela to stanowisko.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Z treścią tego konstytucyjnego przepisu koresponduje regulacja art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl której radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takimi aktami są np. uchwały Rady Gminy. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. nie stanowi podstawy prawnej do ich wydawania, a jedynie jest opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego w tym przedmiocie. Stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego, co wynika z art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.s.g. oraz ustaw szczególnych. Na podstawie u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zaznaczyć należy, iż u.s.g. nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego. Wykładnia pojęcia "akty prawa miejscowego" wymaga sięgnięcia do przepisów ustrojowych, dotyczących administracji publicznej. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt). Wydawane są one przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej im ustawowej normy kompetencyjnej i ogłaszane są w ustawowo określony sposób. O charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza zatem rodzaj zamieszczonych w niej norm. Ich charakter i kształtowanie przez nie sytuacji prawnej adresatów, mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11; z dnia 9 września 2010 r., I OSK 988/10, LEX nr 745407; z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06, LEX nr 275445; z dnia 22 listopada 2005 r., I OSK 971/05, LEX nr 196727; z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09, LEX nr 595500; z dnia 21 grudnia 2005 r. I OSK 1191/05, LEX nr 228225; z dnia 5 kwietnia 2002 r. I SA 2160/01, LEX nr 81765; z dnia 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, LEX nr 275445 z glosą aprobującą: W. Chróścielewski, J.P.Tarno, OSP 2002/11/138; E.Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Toruń 1999, s. 101, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 99/14, wyroki NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13 i z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 636/12 oraz wyroki WSA w Kielcach z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 249/12, z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 822/11, z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/11 - dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – zwanej dalej CBOSA).

Taki charakter mają przepisy uchwały Rady Gminy Skoroszyce z dnia 27 marca 2015 r., Nr VI/29/15 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Skoroszyce w roku 2015. W ocenie Sądu, normy prawne zawarte w Programie mają formę norm o charakterze generalnym (odnoszą się one do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (nie są "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 175/11 oraz z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 402/11 - dostępne w CBOSA). Jeśli do ustalenia, że uchwala jest aktem prawa miejscowego wystarczy, aby zawierała co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym skierowaną do podmiotów zewnętrznych, to warunek ten spełnia przedmiotowa uchwała. Skierowana jest ona bowiem do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów tj. do mieszkańców wioski i gminy Jemielnicy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania. Równocześnie stanowi podstawę prawą do wykonywania uregulowanych w nim zadań tj.: dokarmiania zwierząt, odławiania zwierząt, sterylizacji i kastracji zwierząt, usypiania ślepych miotów czy też poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Z powyższych względów należy uznać, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawnym z zakresu prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Skoro zaś uchwała Rady Gminy zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172, z późn. zm.). Jest to warunek konieczny do wejścia w życie tej kategorii aktu prawnego. Nie wykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa. Akt, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie - jak w niniejszej sprawie - nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Tym samym, taki akt nie ma mocy obowiązującej.

W konsekwencji przedstawionych rozważań należało podzielić stanowisko Wojewody w zakresie zarzutów podniesionych w skardze. Zakwestionowana uchwała nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, co skutkuje jej ułomnością. Należy ocenić to jako istotne naruszenie prawa, bowiem uchwała nie obejmuje tych wszystkich zagadnień, które ustawodawca uznał za istotne do zawarcia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. W następstwie zaistniała konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.