Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 427/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 3,  art. 149 par. 3,  art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus, Sędziowie Sędzia WSA - Władysław Kulon (spr.), Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji odmawiającej uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki urządzeń instalacji technicznej spalarni odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz A. sp. z o.o. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej - DWINB), z dnia [...] r., nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U z 2013 r., poz. 267 - dalej k.p.a.) umorzono postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem A. sp. z o.o. z/s w B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB) z dnia [...] r., nr [...] odmawiającej uchylenia decyzji PINB w M. z dnia [...] r., nr [...] ze względu na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że stan faktyczny i prawny sprawy, w której zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie kształtuje się następująco.

Wystąpieniem z dnia [...] r., nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował PINB w M. o wynikach kontroli przeprowadzonej w obiekcie Spalarni Odpadów Medycznych w M. przy ul. G., celem wykorzystania poczynionych ustaleń zgodnie z kompetencjami. Zainicjowane w ten sposób postępowanie zostało zakończone decyzją PINB z dnia [...] r., nr [...], którą organ nadzoru budowlanego przyjmując w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazał A. sp. z o.o. rozbiórkę urządzeń instalacji technicznej spalarni odpadów zamontowanych samowolnie poza obrysem budynku spalarni, na działce o numerze 107/5 AM 21 w M., przy ulicy G.. W sentencji decyzji wskazano nadto, że orzeczona rozbiórka dotyczy następujących urządzeń instalacji: węzeł do załadunku odpadów, komora dopalania gazów wraz z metalową estakadą, schładzacz spalin, filtr z dozownikiem węgla aktywnego, wentylator, wieża mycia mokrego spalin, wykraplacz spalin, emitor spalin i kontener monitoringu spalin. Organ nadzoru budowlanego w uzasadnieniu decyzji podał, że wykonano roboty budowlane polegające na demontażu urządzeń instalacji znajdujących się w budynku spalarni i zamontowaniu nowych urządzeń w budynku i poza obrysem obiektu. W dalszej kolejności w treści decyzji zauważono, iż spółka A. dysponowała pozwoleniem na budowę z dnia [...] r., nr [...] obejmującym budowę wiat stalowych na działce 107/5 AM 21 w M., jednakże zatwierdzony projekt budowlany nie zawiera rozwiązań i sposobu funkcjonowania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego spalarni. Kwalifikując zrealizowaną inwestycję na gruncie przepisów prawa materialnego przyjęto, że ma miejsce przebudowa spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych w M. na działce 107/5 AM 21 bez ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę i bez stosownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która to dokonana jest w sposób niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego legła u podstaw wykluczenia możliwości doprowadzenia dokonanej samowoli do stanu zgodnego z prawem w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i w konsekwencji wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika A. sp. z o.o. złożyła odwołanie od powyższej decyzji jednakże DWINB postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Następnie PINB w M. w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym nałożył na ww. spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł., natomiast postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] odmówił uwzględnienia zarzutu wniesionego w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. W przypadku obu postanowień wniesiono zażalenia, których rozpoznanie na etapie odwoławczym przybrało formę postanowienia DWINB z dnia [...] r., nr [...], którym uchylono postanowienie nr [...] w całości i orzekając o istocie sprawy umorzono postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r. wystawionego przez PINB w M. oraz w drugim przypadku postanowienia DWINB z dnia [...] r., nr [...] o uchyleniu w całości postanowienia nr [...] z dnia [...] r.

Wnioskiem z dnia [...] r. B. sp. z o.o. z siedzibą w M. wystąpiło do PINB w M. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...]. Żądanie skierowane do organu oparto na uznaniu, iż wnioskodawca został pozbawiony udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy w jego ocenie winien zostać uznany za jego stronę. W szerokiej argumentacji wniosku zmierzano zaś do wykazania wpływu zapadłego rozstrzygnięcia na prawa i obowiązki spółki, co ma stanowić o konieczności uznania spółki za stronę postępowania.

PINB w M. w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym wskazując w podstawie prawnej art. 149 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych samowolnie na terenie spalarni odpadów medycznych w M. na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 107/5 AM 21 obręb M. przez spółkę A. z siedzibą w B. zakończone ostateczną decyzją PINB w M. z dnia [...] r., nr [...]. Następnie w dniu [...] r. wydana została decyzja nr [...], którą PINB w M. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] r. ze względu na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowlanego podjął rozważania związane z oceną uznania wnioskodawcy za stronę postępowania na gruncie art. 28 k.p.a. w związku z podniesionymi we wniosku zarzutami naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) i ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2013 r., poz. 1237 ze zm.). Na tle wskazanych regulacji organ nadzoru budowlanego uznał, że szpital powiatowy i spalarnia odpadów stanowią odrębne obiekty budowlane i są zlokalizowane na różnych działkach budowlanych oddalonych od siebie znacznie, nadto stanowią one indywidualną własność dwóch różnych podmiotów gospodarczych. Szpital położony na działce nr 16/3 w M., jest własnością spółki B. posiada instalację ciepłej wody i instalację do ogrzewania pomieszczeń, ale też posiada niezbędne decyzje o dopuszczeniu do użytkowania, zatem nie ma podstaw do wykazywania interesu prawnego wnioskującej spółki w oparciu o przepisy wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Odwołując się do wyników przeprowadzonej kontroli organ zauważył, że budynek spalarni odpadów i budynek kotłowni co prawda przylegają do siebie lecz nie stanowią jednolitej całości technicznej. Zarówno obiekt kotłowni gazowej jak i obiekt spalarni odpadów mogą działać samodzielnie. Duże ilości ciepła wytworzone w trakcie spalania odpadów można zamienić na parę wodną, wykorzystywaną między innymi do sterylizacji i wyparzania narzędzi, podgrzewania wody użytkowej i technologicznej. Jednakże podstawowym źródłem energii cieplnej jest nadal kotłownia znajdująca się w wyodrębnionym pomieszczeniu technicznym. Ponadto w dniu kontroli obiektów spółki A. spalarnia odpadów medycznych i weterynaryjnych nie działała z uwagi na prace konserwacyjne, natomiast ciepła woda użytkowa i energia grzewcza były dostarczane do budynków szpitala z czynnej kotłowni na paliwo gazowe. Z pisma D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wynika, iż spalarnia nie działała także przez okres około 15 miesięcy z powodu przebudowy, rozbudowy i montażu elementów instalacji unieszkodliwiania odpadów, a w tym okresie również nie było przestojów w dostawie energii cieplnej do obiektów szpitala powiatowego. Z tej przyczyny rozbiórka urządzeń instalacji technicznej spalarni odpadów, zmontowanych jako samowola budowlana, w żaden sposób nie zamknie drogi Milickiemu Centrum Medycznemu do pozyskania energii cieplnej, niezbędnej dla niezakłóconej działalności lecznicy.

W ocenie PINB przepisy ustawy o odpadach i ustawy Prawo ochrony środowiska nie potwierdzają atrybutu strony postępowania dla wnioskującej spółki, a z tego powodu decyzja nr 51/14 nie dotyczy bezpośrednio spółki B. i wydane orzeczenie nie godzi w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących praw. Spółka B. jest związana ze spółką A. umową o dostarczeniu energii cieplnej do szpitala oraz o unieszkodliwianiu odpadów medycznych, natomiast z oświadczenia prezesa spółki wynika, że spółka A. nie ma obowiązku utylizacji odpadów medycznych w spalarni w M., natomiast koszty związane z recyklingiem odpadów, które zapisano w umowie pomiędzy spółkami A. i B. są związane z ich utylizacją w M.. Wg przypuszczeń wnioskodawcy, w sytuacji zaprzestania przez spółkę A. odbioru odpadów medycznych, konieczne byłoby wynajęcie innego podmiotu gospodarczego spoza województwa. A taka potrzeba wiązałaby się z podwyższeniem kosztów funkcjonowania szpitala powiatowego t.j. kosztów ogrzewania i utylizacji odpadów. Powyższe zdaniem PINB w M. dawało podstawy do przyjęcia, iż B. ma w sprawie interes faktyczny, ekonomiczny, a nie interes prawny, który uzasadniałyby udział w prowadzonym uprzednio postępowaniu administracyjnym.

Działając przez pełnomocnika A. sp. z o.o. oprotestowała wydaną decyzję odwołaniem żądając jej uchylenia jako wadliwej. Argumentacja odwołania zmierzała do wykazania, iż zapadłe rozstrzygnięcie godzi w prawem chronione interesy spółki poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Wskazując w tym zakresie na zawarta umowę nie podzielono stanowiska organu, jakoby fakt ów nie dawał prawa do uczestnictwa w postępowaniu jako strona. Po wskazaniu na art. 10 i art. 28 k.p.a. poczyniono zarzut nieprawidłowego ustalenia kręgu stron w prowadzonym postępowaniu oraz niezapewnienia spółce możliwości ochrony prawa w trakcie postępowania. Dalsze twierdzenia zamieszczone w środku odwoławczym odnosiły się do aspektów technicznych zrealizowanej inwestycji, gdyż wykazywano na istnienie ciągu technologicznego służącego do utylizacji odpadów, który jednocześnie stanowi element sieci ciepłowniczej. Uzasadniając zaprezentowane w odwołaniu stanowisko zanegowano jednocześnie słuszność stanowiska organu, który ,,w sposób nieuzasadniony" oddzielił obiekt spalarni od kotłowni oraz część instalacji cieplnej zasilanej przez kotły gazowe od części zasilanej przez instalację do utylizacji odpadów medycznych.

DWINB w dniu [...] r. wydał wskazaną na wstępie decyzję nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Po przedstawieniu dotychczasowego toku postępowania organ II instancji uznał, że spółce A. nie przysługuje status strony postępowania przeprowadzonego przez PINB, przez co jej odwołanie nie może zostać rozpatrzone. DWINB w treści uzasadnienia zamieścił analizę przepisów procedury administracyjnej dotyczących zarówno terminu na skuteczne złożenie odwołanie oraz opisał przesłanki warunkujące możliwość weryfikacji ostatecznego rozstrzygnięcia w trybie wznowienia postępowania. Sprowadzając poczynione rozważania o ogólnym charakterze do stanu faktycznego sprawy organ II instancji stanął na stanowisku, że

postępowanie zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zaś wniosek o wznowienie postępowania złożyła B. sp. z o. o. z/s w M.. Fakt ten został uznany przez organ za decydujący dla oceny statusu spółki w sprawie, gdyż jak podał ,,istotą instytucji wznowienia postępowania jest ustalenie czy przesłanka do wznowienia postępowania zaistniała i następnie ponowne rozstrzygnięcie sprawy przy uwzględnieniu tej przesłanki. Innymi słowy wznowienie postępowania sprowadza się do ustalenia jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miała okoliczność wyszczególniona w art. 145 k.p.a. (tj. ustalenia czy zaistnienie przesłanki dyskwalifikuje rozstrzygnięcie czy jednak pomimo przesłanki może ono nadal funkcjonować w obrocie prawnym). Jeżeli zatem chodzi o uniemożliwienie konkretnej osobie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, czyli przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienie postępowania winno się sprowadzać do oceny argumentacji podnoszonej przez osobę, która uważa się za stronę i która nie brała udziału w postępowaniu - stwierdzenie czy w świetle podnoszonych przez nią kwestii i zarzutów rozstrzygnięcie w sprawie powinno być inne. To właśnie wyłącznie argumentacji strony wnoszącej o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ma znaczenie. Wznowienie postępowania w takim przypadku ma bowiem na celu umożliwienie osobie pominiętej wpływu na sprawę jej dotyczącą".

Organ II instancji wyraził również pogląd, iż nie ma podstaw ,,aby bronić tezy, że status osób, które brały udział w postępowaniu zakończonym, które następnie wznowiono jest taki sam jak osoby pominiętej. Takie uznanie godziłoby w sposób nieuprawniony w ww. zasadę stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej. Osoby te miały bowiem możliwość zainicjowania zbadania sprawy w trybie instancyjnym i ewentualnie w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Uznanie ich prawa do kwestionowania decyzji podjętej w efekcie takiego wznowienia z jakim mamy do czynienia tworzyłoby zatem dla takich osób niedopuszczalną "trzecią instancję". Z racji tego nie można przyjąć, iż jeszcze komuś oprócz wnioskującego o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., służy prawo do skutecznego kwestionowania rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu wznowieniowym. Co oczywiste uwagi te dotyczą wyłącznie sytuacji z jaką mamy do czynienia, czyli gdy organ stwierdza, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji z tego powodu, że w sprawie nie zaszła ww. przesłanka. W takim stanie rzeczy sytuacja osób innych niż wnioskodawca pozostaje niezmieniona - taka jaką zaakceptowali nie wnosząc w sprawie, którą wznowiono odwołania. W takim stanie rzeczy, tj. wobec stwierdzenia, że wnosząca odwołanie spółka nie jest stroną w postępowaniu zakończonym przez PINB decyzją nr [...] z dnia [...] r., tut. organ zobowiązany jest umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a."

Reprezentowana przez pełnomocnika A. sp. z o.o. w wywiedzionej do Sądu skardze na powyższą decyzję żądanie jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania oparła na następujących zarzutach:

- naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a poprzez uznanie, że podmiot, na który został nałożony obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego ostateczną decyzją administracyjną nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym przyczyn wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przedmiotowej decyzji nakazującej obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego,

- naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wydanie antydatowanie decyzji administracyjnej wydanej po dacie zapoznania się przez pełnomocników skarżącej spółki z aktami postępowania i po wniesieniu pisma procesowego,

- naruszenia art. 7 oraz 77 ust. 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie przyczyn wznowienia decyzji administracyjnej na skutek błędnego uznania, iż postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe ponieważ odwołanie nie zostało złożone przez podmiot posiadający przymiot strony

- naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, w sytuacji kiedy zostało ono zainicjowane złożeniem odwołania przez stronę tego postępowania.

Twierdzenia i wnioski skargi argumentowano istniejącym zdaniem skarżącej spółki związku funkcjonalnego pomiędzy obiektem spalarni i szpitala, co winno skutkować uznaniem przez organy istnienia jej interesu prawnego powodującego konieczność uznania za stronę postępowania. Wychodząc z definicji strony postępowania zawartej w art. 28 k.p.a. skarżąca posiłkując się orzecznictwem sadów administracyjnych postawiła tezę, że ,,stroną postępowania w przedmiocie przyczyn wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej jest podmiot na którego w powyższej decyzji administracyjnej nałożono obowiązek lub z którego wynika jej prawo". Zatem skoro decyzja administracyjna nakładała na spółkę A. obowiązek wykonania rozbiórki, to spółka ta jako adresat ostatecznej decyzji administracyjnej jest stroną postępowania w przedmiocie przyczyn wznowienia, które toczyło się na skutek wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej nakładającej przedmiotowy obowiązek wykonania rozbiórki. Nadto katalog stron wznowionego postępowania musi być tożsamy z katalogiem stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją, którego wznowienie jest przedmiotem wniosku.

Odnosząc się do oprotestowanego skargą rozstrzygnięcia zarzucono, że DWINB wbrew swojej ustrojowej funkcji nie przeprowadził postępowania odwoławczego, ponieważ błędnie stwierdził, że wniesione odwołanie nie pochodzi od strony wznowionego postępowania. Niejako stanowisko organu odwoławczego stanowiło konsekwencję poglądu organu I instancji, który nieprawidłowo w ocenie skarżącej przyjął, że spółka B. posiada zaledwie interes faktyczny.

Kolejnym mankamentem przeprowadzonego postępowania na jaki zwrócono uwagę w skardze były nieprawidłowości na etapie postępowania odwoławczego. Podano bowiem, że pełnomocnicy skarżącej w dniu [...] r. dokonywali przeglądania akt administracyjnych i w tym dniu na dziennik podawczy złożono uzupełnienie odwołania. W tej samej dacie pełnomocnik osobiście odebrał decyzję opatrzoną datą [...] r., której to nie było w przeglądanych aktach administracyjnych. Z powyższej okoliczności skarżący wywiódł wniosek o wprowadzeniu pełnomocników w błąd i antydatowania decyzji czy fałszowania treści dokumentu urzędowego.

W odpowiedzi na skargę DWINB w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi, podając przy tym, że po zapoznaniu się z treścią skargi stwierdził, iż nie zawiera ona zarzutów, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska organu w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję albo postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.

Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Na wstępie rozważań należy podkreślić, że oprotestowane skargą rozstrzygniecie zapadło w toku postępowania nadzwyczajnego przewidzianego do weryfikacji wprowadzonego ostatecznie do obrotu prawnego aktu administracyjnego. Jak wskazuje się w literaturze ,,wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Konieczność istnienia tego rodzaju instytucji proceduralnej powstaje na tle potrzeby rozwiązania takich sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania (w szczególności dowodowego), na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo, gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. W tych warunkach decyzje rozstrzygające ostatecznie sprawę administracyjną stają się wadliwe, jednakże charakterystyczną cechą ich wadliwości jest to, że nie tkwi ona wyłącznie w decyzji jako takiej, lecz wynika jako logiczny wniosek z zestawienia decyzji z pewnymi okolicznościami, inaczej mówiąc, decyzja jest wadliwa ze względu na ujawnienie lub powstanie określonych faktów" – por. G. Łaszyca, C. Martysz, A. Matan – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, wydanie III– Lex 2010.

Dla porządku przypomnieć wypada, że regulacje kodeksowe w przypadku złożenia wniosku opartego na którejkolwiek z przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. warunkujących wdrożenie omawianego trybu dają organowi administracyjnemu, oczywiście w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, możliwość jego rozpoznania i niejako zakończenia ,,sprawy w rozumieniu przedmiotu postępowania" poprzez wydanie wyłącznie postanowienia (art. 149 § 3 k.p.a.) albo też po wznowieniu postępowania nadzwyczajnego postanowieniem organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 lub pkt 2.

W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienie z sytuacją, gdy to na wniosek opierający się na przesłane z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. braku czynnego udziału strony w postępowaniu wznowiono postępowanie postanowieniem PINB w M. z dnia [...] r., nr [...], a następnie decyzją tego samego organu z dnia [...] r., nr [...] odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] r., nr [...]. Skutkiem wniesionego odwołania jest oprotestowana skargą decyzja DWINB z dnia [...] r., nr [...] umarzająca postępowanie odwoławcze w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Porządkując sytuację przy uwzględnieniu specyfiki trybu wznowienia postępowania należy brać pod uwagę to, że organ I instancji po otrzymaniu samego wniosku nie doszedł na wstępnym etapie postępowania do jednoznacznego stanowiska, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania, co dawało by podstawy do odmowy wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 k.p.a., lecz postanowił o wznowieniu postępowania (postanowienie nr [...]), zaś po rozważeniu wszelkich aspektów sprawy uznał, że wnioskodawcy nie przysługiwał atrybut strony czemu dał wyraz w wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji, (decyzja PINB w M. nr [...]). Z kolei DWINB nie podjął się trudu weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia oraz oceny słuszności twierdzeń odwołania i nie zbadał czy słusznie PINB nie uznał B. sp. z o.o. za stronę ,,zwykłego" postępowania przeprowadzonego w sprawie lecz uznał, że składającej odwołanie od decyzji z dnia [...] r., nr [...] A. sp. z o.o. nie przysługuje przymiot strony ,,postępowania wznowieniowego". Wypracowując takie stanowisko organ II instancji zaprezentował pogląd, że wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. winno się sprowadzać do oceny argumentacji podnoszonej przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu, gdyż w innym przypadku stworzona by została dla innych osób niedopuszczalną "trzecią instancję".

Stanowisko zaprezentowane przez DWINB w zaskarżonej decyzji nie spotkało się z akceptacją składu orzekającego Sądu. Z całą pewnością w przypadku wznowienia postępowania, w tym w szczególności gdy jest ono inicjowane twierdzeniem o braku udziału w zakończonym postępowaniu podmiotu, który twierdzi, że powinien być uznany za stronę, mamy do czynienia z koniecznością wnikliwej weryfikacji tej okoliczności. Jak już sygnalizowano właściwy organ może formalnie zakończyć postępowanie postanowieniem wydanym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., jednakże w sytuacji oparcia ,,wniosku wznowieniowego" o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skorzystanie z takiej możliwości jest niewłaściwe. Zarówno w doktrynie jak też w orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że ,,Jeśli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na tej podstawie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a ponadto zawiera stwierdzenie, że składający podanie o wznowienie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia. To z kolei powinno nastąpić w kolejnej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może weryfikować twierdzenia strony dotyczące jej interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłym" – por wyrok WSA w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 218/14), LEX nr 1503784. Skoro PINB w M. formalnie postanowieniem wznowił postępowanie, zaś co do uznania wnioskującej spółki wypowiedział się w decyzji rolą organu II instancji, do którego wpłynęło odwołanie od decyzji było jego rozpoznanie, a nie ograniczenie się do zakończenia postępowania rozstrzygnięciem o charakterze procesowym.

W niniejszej sprawie Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem, że A. sp. z o.o. nie jest stroną wznowionego postępowania. Racjonalnie w skardze przywołano wyrok WSA w Opolu z dnia 12 lutego 2012 r. (sygn. akt II SA/Op 533/12), podzielany przez skład orzekający, że ,,Katalog stron wznowionego postępowania musi być tożsamy z katalogiem stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją, którego wznowienie jest przedmiotem wniosku". A. sp. z o.o. była stroną zwykłego postępowania, a co więcej to właśnie do niej skierowano zawarty w decyzji nakaz. Trudno zatem uznać, aby nie przysługiwał jej atrybut strony w postępowaniu nadzwyczajnym wdrożonym właśnie w stosunku do pierwotnej decyzji.

Niezaprzeczalnym faktem pozostaje, że inicjatorem postępowania wznowieniowego było B. sp. z o.o., które faktycznie w zwykłym postępowaniu nie brało udziału. To właśnie wyłącznie wskazanej spółce na zasadzie art. 147 k.p.a. przysługiwało uprawnienie do złożenia wniosku opierającego się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. DWINB jednak, jak zdaje się wynikać z zawartego w decyzji uzasadnienia, stanął na stanowisku, że tylko i wyłącznie wnioskodawczyni tj. B. sp. z o.o. jest uprawniona do kwestionowania rozstrzygnięcia wydanego we wznowionym postępowaniu. Co interesujące możliwość taką uzależnia nawet od rodzaju wydanego rozstrzygnięcia pisząc wręcz, o uprawnieniu wnioskodawcy do kwestionowania rozstrzygnięcia z jakim mamy do czynienia ,,czyli gdy organ stwierdza, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji z tego powodu, że w sprawie nie zaszła ww. przesłanka". Z zapisu zamieszczonego w decyzji wynika więc, że zdaniem organu możliwość złożenia skutecznego odwołania zależeć będzie wręcz nie od uznania lub też nie za stronę postępowania, ale nawet od rodzaju rozstrzygnięcia. Takie stanowisko ma się nijak do treści art. 127 k.p.a. i 128 k.p.a. czy dalszych rozdziału 10 k.p.a., gdzie pośród wymogów dotyczących terminu czy minimalnych wymogów odwołania trudno poszukiwać rodzaju rozstrzygnięcia jako przesłanki warunkującej możliwość uruchomienia środka zaskarżenia.

Zdaniem Sądu stanowisko organu wynika z niedostrzeżenia różnic pomiędzy złożeniem wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez podmiot inny niż strona, która nie brała udziału w postępowania od złożenia odwołania od decyzji kończącej wznowione postępowanie. W pierwszym z przypadków A. sp. z o.o. jako uczestniczka postępowania ,,zwykłego" istotnie nie mogła skutecznie wnioskować o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując, że B. sp. z o.o. nie brała udziału w postępowaniu. Skoro jednak organ formalnie postanowieniem wznowił postępowanie, a w myśl art. 149 § 4 k.p.a. zażalenie przysługuje tylko na odmowę wznowienia postępowania, mamy do czynienia z sytuacją, gdzie możliwość złożenia odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 151 k.p.a. przysługuje wszystkim bez wyjątku stronom wznowionego postępowania. Wbrew poglądom organu odwoławczego najmniejszego znaczenia mieć tu również nie może treść rozstrzygnięcia. A. sp. z o.o. uznana została przecież przez PINB w M. za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., nr [...], a nawet do niej został skierowany zawarty w decyzji nakaz rozbiórki. Analogicznie organ I instancji uznał tą spółkę, słusznie zresztą, za stronę postępowania nadzwyczajnego. Niezrozumiałe jest więc zakończenia przez organ II instancji postępowania zainicjowanego złożonym niewątpliwie przez stronę postępowania odwołania rozstrzygnięciem o charakterze procesowym tj. umorzeniem postępowania odwoławczego. Sytuacje, w których może nastąpić umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) precyzyjnie opisuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r. (sygn. akt I OSK 1317/13), gdzie stwierdzono, że ,,Umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) może nastąpić jedynie w dwóch przypadkach, tj. gdy strona postępowania cofnie odwołanie (zażalenie) bądź w toku postępowania organ odwoławczy ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie" - LEX nr 1664465. W analizowanym przypadku skarżąca spółka była stroną postępowania zwykłego jak i nadzwyczajnego przed organem I instancji, zaś przymiotu tego niezasadnie odmówił jej organ odwoławczy. Stąd też należy przyjąć, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogu legalności. Odnosząc się do poruszanego przez DWINB zagadnienia niedopuszczalnego stworzenia ,,trzeciej instancji" zauważyć trzeba, że prawdopodobnie źródło, z którego organ zaczerpnął wzmiankowany pogląd traktowało o niemożliwości zainicjowania postępowania opartego na przesłane z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez podmiot, który w zwykłym postępowaniu korzystał z przymiotu strony. Skoro jednak uprawniony podmiot złożył wniosek o wznowienie postępowania logicznym jest, że środek odwoławczy od decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. przysługuje każdej bez wyjątku stronie wznowionego postępowania. W innym przypadku, jak zdaje się rozumieć to organ II instancji, na etapie decyzji w postępowaniu wznowieniowym miałoby dochodzić to stworzenia ,,ułomnej" strony postępowania, czyli takiej, która co prawda w postępowaniu uczestniczy lecz nie jest w stanie skutecznie oprotestować wydanego rozstrzygnięcia. Ewentualność taka rodzić przecież by musiała zaprzeczenie kluczowych zasad procesowych takich jak zasada praworządności czy czynnego udziału w postępowaniu. Nie znaleziono zatem podstaw do akceptacji stanowiska zajętego w kwestionowanej decyzji.

Odnosząc się do twierdzeń skargi związanych z niezapewnieniem skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego czy nawet jak się wskazuje wprowadzenia pełnomocników w błąd czy antydatowania decyzji należy uznać, że wobec sentencji wyroku nie istnieje konieczność głębszego ich analizowania. Z całą pewnością organ administracyjny winien zapewnić stronom, a zatem i ich pełnomocnikom, realizację gwarantowanych im uprawnień procesowych. Podobnie wątpliwa procesowo jest skuteczność realizacji zasady ,,ostatniego słowa" poprzez umożliwienie stronom złożenia wniosków związanych z postępowaniem, w przypadku gdy po jakimś czasie pełnomocnikom doręczona zostaje decyzja opatrzona datą o dwa dni wcześniejszą. Dostrzeżone i wskazane wcześniej nieprawidłowości stanowiły dostateczną podstawę do eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Rolą organu nadzoru budowlanego II instancji będzie odniesienie się do złożonego odwołania w trybie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 względnie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu jako przedwczesne uznaje zajmowanie stanowiska odnośnie twierdzeń odwołania, ponieważ wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego skutkowało tym, że merytorycznie odniósł się do sprawy wyłącznie organ I instancji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że podjęte w sprawie orzeczenie wskazane w pkt I wyroku obarczone jest wadliwością wymagającą wyeliminowania go z obrotu prawnego, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ppsa.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu.