Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 266/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego I.S. po rozpoznaniu w dniu 2 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1327/16 w sprawie ze skargi B.J. na orzeczenie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wydalenia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz B.J. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1327/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.J. na orzeczenie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wydalenia ze służby, uchylił zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2016 r. oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, dalej jako "Szef ABW" decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymaną w mocy decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. zobowiązał B.J. do opuszczenia lokalu przy ul. [...] w [...] nakazując opróżnienie tego lokalu wraz ze wszystkimi zamieszkałymi w nim osobami oraz rzeczami znajdującymi się w lokalu, w terminie do dnia 31 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1759/14 oddalił skargę B.J. na decyzję Szefa ABW wydaną w przedmiocie nakazu opróżnienia lokalu mieszkalnego.

W dniu [...] października 2015 r. postanowieniem Szefa ABW zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne przeciwko B.J. Po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego, orzeczeniem nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Szef ABW uznał B.J. winną tego, że we wskazanych okresach czasu, będąc zobowiązaną decyzją Szefa ABW nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymaną w mocy decyzją Szefa ABW nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., do opuszczenia i opróżnienia lokalu przy ul. [...] w [...], nie wykonała tej czynności, (1) czym nadużyła służby dla osiągnięcia korzyści majątkowej, tj. czynu określonego w § 8 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia dyscyplinarnego, (2) przez co nie dopełniła obowiązku dochowania obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania, polegających na strzeżeniu honoru, godności i dobrego imienia służby, tj. czynu określonego w art. 79 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. 2002 nr 74 poz. 676 ze zm.), dalej jako "ustawa o ABW", w zw. z art. 47 powołanej ustawy, (3) przez co nie dopełniła dochowania obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania, polegającego na przestrzeganiu zasad etyki zawodowej, obligujących funkcjonariusza, w czasie służby i poza nią, do postępowania w sposób niegodzący w dobre imię ABW i jej funkcjonariuszy oraz prezentowania w środowisku najwyższych wartości moralnych, a także zabraniających funkcjonariuszowi ABW wykorzystywania zajmowanego stanowiska służbowego do osiągnięcia jakichkolwiek nienależnych korzyści majątkowych lub osobistych, dla siebie lub kogoś innego, oraz zachowywania się w sposób wskazujący na chęć uzyskania takich korzyści, tj. czynu określonego w art. 79 ustawy o ABW w zw. z art. 47 ustawy o ABW w zw. z § 8 i 11 Zasad etyki zawodowej funkcjonariusza ABW, stanowiących załącznik do decyzji Szefa ABW Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie Zasad etyki zawodowej funkcjonariusza ABW. Za ww. czyny, Szef ABW wymierzył B.J. karę wydalenia ze służby.

Obwiniona wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Szef ABW orzeczeniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] wydanym na podstawie § 35 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania wyróżnień i przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2014 r. poz. 60), dalej jako "Rozporządzenie", utrzymał w mocy swoje orzeczenie z dnia [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest obszerny i kompletny, a obwiniona i jej obrońca nie zakwestionowali przedstawionych w toku postępowania dyscyplinarnego ustaleń faktycznych. Odnosząc się do przedstawionego przez obrońcę zarzutu dotyczącego przedawnienia terminu do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego organ wskazał, że zgodnie z art. 147 ust. 1 ustawy o ABW nie można wszcząć postępowania dyscyplinarnego po upływie 90 dni od dnia otrzymania przez przełożonego wiadomości o popełnieniu przewinienia lub naruszeniu dyscypliny służbowej, a o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec B.J. dowiedział się w dniu 15 października 2015 r., kiedy to zapoznał się z notatką służbową zastępcy dyrektora Biura Kadr ABW, zatwierdził ją i polecił wszcząć postępowanie dyscyplinarne. Termin, o którym mowa w art. 147 ust. 1 ustawy o ABW zaczął więc swój bieg w dniu 15 października 2015 r. Postępowanie dyscyplinarne przeciwko B.J. zostało wszczęte w dniu [...] października 2015 r., a więc przed upływem 90 dni od dnia otrzymania przez Szefa ABW - jako przełożonego dyscyplinarnego, wiadomości o popełnieniu przewinienia lub naruszenia dyscypliny służbowej. Szef ABW wskazał, że ówczesny przełożony dyscyplinarny ([...] ABW) nie mógł wcześniej dowiedzieć się o popełnieniu przez obwinioną przewinienia dyscyplinarnego, bowiem informacja w tym zakresie w żadnej mierze nie była skonkretyzowana. Szef ABW wskazał, że użyte w art. 147 ust. 1 ustawy o ABW pojęcie "wiadomości o popełnieniu przewinienia lub naruszeniu dyscypliny służbowej" należy utożsamiać z takim przekazem, który co najmniej w subiektywnym odczuciu przełożonego funkcjonariusza wywołuje podejrzenie popełnienia przez tego funkcjonariusza w miarę skonkretyzowanego deliktu dyscyplinarnego. Szef ABW podkreślił, że delikty dyscyplinarne popełnione przez obwinioną mają charakter ciągły. Wskazano, że przedstawiciele ABW dążyli do polubownego zakończenia sporu z obwinioną, ale natężenie złej woli z jej strony skutkowało koniecznością poinformowania o całości sprawy Szefa ABW, co nastąpiło notatką służbową z dnia 15 października 2015 r. sporządzoną przez zastępcę dyrektora Biura Kadr ABW oraz skierowaniem sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Dokument ten zawiera bardzo szczegółowy opis stanu faktycznego i prawnego sprawy i dopiero z niego jednoznacznie wynika, że obwiniona mogła dopuścić się deliktów dyscyplinarnych. W konkluzji Szef ABW stwierdził, że brak jest przesłanek do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i umorzenia postępowania dyscyplinarnego, bowiem nie zaistniała okoliczność wymieniona w § 12 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia.

Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi B.J. do WSA w Warszawie, w której skarżąca zarzuciła orzeczeniu naruszenie § 12 ust. 1 pkt. 4 Rozporządzenia w zw. z art. 147 ust. 1 ustawy o ABW; § 12 ust. 1 pkt. 4 Rozporządzenia w zw. z art. 147 ust. 2 ustawy o ABW; art. 27 ust. 1 pkt. 3 w zw. z § 12 ust. 1 pkt. 4 Rozporządzenia; § 28 ust. 1 Rozporządzenia.

WSA wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1327/16 uwzględnił skargę. Sąd I instancji wskazał, że postępowanie dyscyplinarne funkcjonariuszy ABW zostało kompleksowo uregulowane w rozdziale 10 ustawy o ABW oraz w Rozporządzeniu. Sąd I instancji zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest, czy w sprawie doszło do przedawnienia terminu do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, a w związku z tym czy powinno dojść do jego umorzenia. Przywołując treść art. 147 ust 1 i art. 151 ustawy o ABW oraz § 8 ust. 1 pkt 7, § 13 ust 1 oraz § 12 ust 1 pkt 4 Rozporządzenia WSA uznał, że sprawie doszło do przedawnienia o którym mowa w art. 147 ustawy o ABW, gdyż Dyrektor Departamentu [...] ABW (ówczesny przełożony dyscyplinarny skarżącej) dowiedział się o przewinieniu B.J. z pisma [...] z dnia 6 lutego 2015 r. Z pisma tego jednoznacznie wynika, że przeciwko obwinionej zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...] zakończone ostateczną decyzją zobowiązującą skarżącą do opuszczenia przedmiotowego lokalu w terminie do dnia 31 lipca 2014 r. W piśmie tym znalazło się również stwierdzenie, że ostateczna decyzja o opróżnieniu lokalu podlegała wykonaniu, a Dyrektor Biura [...] ABW wystosował w dniu 16 stycznia 2015 r. pismo do B.J. wzywające do opróżnienia i zwrotu przedmiotowego lokalu. Jednak do dnia sporządzenia pisma B.J. nie przekazała przedmiotowego lokalu do zasobów mieszkaniowych ABW. Tym samym ówczesny przełożony skarżącej wiedział się o tym, że skarżąca popełniła zarzucany jej czyn, ponieważ od 31 lipca 2014 r. nie opróżniła zajmowanego lokalu. Sąd nadmienił, że co prawda od decyzji skarżąca odwołała się do WSA w Warszawie i złożyła też wniosek o wytrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jednak postanowieniem z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1759/14 WSA odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 stycznia 2015 r. oddalił zażalenie skarżącej od powyższego postanowienia Sądu I instancji, wobec czego decyzja stała się wykonalna, a mimo to skarżąca jej nie wykonała.

WSA poparł stanowisko organu, zgodnie z którym pojęcie "wiadomości o popełnieniu przewinienia lub naruszeniu dyscypliny służbowej", które wynika z art. 147 ustawy o ABW, należy utożsamiać z takim przekazem, który co najmniej w subiektywnym odczuciu przełożonego funkcjonariusza wywołuje podejrzenie popełnienia przez tego funkcjonariusza w miarę skonkretyzowanego deliktu dyscyplinarnego. W ocenie Sądu taki charakter miało pismo z dnia 6 lutego 2015 r., ponieważ ustalony tam stan faktyczny był podstawą do późniejszego wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Okoliczność, że organ dążył do ugodowego załatwienia sprawy, nie może mieć wpływu na bieg terminu określonego w art. 147 ustawy o ABW.

Skoro przełożony już z pisma z dnia 6 lutego 2016 r. dowiedział się o popełnionym przez skarżącą przewinieniu będącym podstawą do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, to od tej daty należy liczyć 90 dniowy termin, o którym mowa w art. 147 cytowanej ustawy. Wobec powyższego postępowanie dyscyplinarne wszczęte postanowieniem Szefa ABW z dnia [...] października 2015 r., zostało zainicjowane po upływie 90 dni, z naruszeniem przepisu art. 147 ustawy o ABW.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Szef ABW, zaskarżając go w całości. W skardze zarzucono, iż wyrok został wydany z naruszeniem:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pomija okoliczności faktyczne zawarte w materiale dowodowym, zawiera błędne ustalenia faktyczne, w oparciu o które Sąd niesłusznie zarzucił organowi naruszenie prawa i sformułował nieprawidłowe wskazania co do dalszego postępowania, a zarazem w sposób nieuprawniony dokonał samodzielnych ustaleń faktycznych przesądzając, iż pismo z dnia 6 lutego 2015 r. stanowiło wiadomość o popełnieniu przewinienia lub naruszeniu dyscypliny służbowej, a tym samym doszło do przedawnienia czynu, co stanowi nieuprawnioną ingerencję w kompetencje powołanego do rozpatrzenia sprawy organu administracyjnego;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, w zakresie: odniesienia się do argumentów przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę, analizy podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia oraz dokonanej oceny prawnej, co świadczy o tym, że Sąd nie rozważył wszechstronnie materiału zebranego w sprawie, a w konsekwencji niezasadnie uchylił zaskarżone orzeczenie wraz z orzeczeniem je poprzedzającym w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu;

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 147 ust. 1 i art. 151 ustawy o ABW poprzez ich błędną wykładnię, a następnie niewłaściwe ich zastosowanie, albowiem Sąd nieprawidłowo zinterpretował przepis art. 147 ust. 1 w zw. z art. 151 ustawy o ABW, utożsamiając wiadomość o popełnieniu przewinienia lub naruszeniu dyscypliny służbowej z pismem z dnia 6 lutego 2015 r., a następnie w nieprawidłowy sposób zastosował ten przepis przyjmując, iż początek biegu przedawnienia rozpoczął się właśnie w dniu 6 lutego 2015 r. i dlatego też niezasadnie uchylił zaskarżone orzeczenia dyscyplinarne.

Mając na uwadze powyżej przedstawione zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie wskazanego wyżej wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a na wypadek uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.J. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego za II instancję według norm przepisanych. W ocenie B.J. wyrok WSA odpowiada prawu i brak jest podstaw do jego uchylenia, a zatem skarga kasacyjna Szefa ABW powinna zostać oddalona w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Odnosząc się zatem do zarzutów naruszania przepisów postępowania, to uznać należy je za bezzasadne. I tak przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i przedstawiony przez organy administracyjne w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Sama okoliczność, że WSA nie podzielił stanowiska organu odwoławczego i przedstawionej przez niego argumentacji w żaden sposób nie może prowadzić do wniosku naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czy też stanem faktycznym przyjętym przez organy administracyjne, jako podstawę rozstrzygnięcia. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Do naruszenia tego przepisu mogłoby więc dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli w pełnym zakresie, a tylko w części. Okoliczność, że Sąd I instancji przyjął, że doszło do przedawnienia wszczęcia postępowania dyscyplinarnego nie oznacza, iż naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Zresztą w skardze kasacyjnej zarzut ten nie został szerzej uzasadniony. W szczególności poprzez wykazanie na czym polegało owo naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Fakt, że Sąd I instancji uchylił zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Szefa ABW (zamiast oddalić skargę jak żądał tego skarżący kasacyjnie) nie oznacza, że uchybił temu przepisowi.

Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu co do oceny stanu faktycznego lub stanu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, a także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego wydał zaskarżony wyrok. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje więc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 147 ust. 1 i art. 151 ustawy o ABW poprzez ich błędną wykładnię, a następnie niewłaściwe ich zastosowanie.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183).

Wbrew treści sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej nie zachodzi wątpliwość co do treści i rozumienia art. 147 ust. 1 i art. 151 ustawy o ABW zarówno przez WSA w Warszawie, jak i przez samą stronę skarżącą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazała ona jak w jej ocenie powinny być rozumiane przywołane przepisy prawa, czyli jaka powinna być inna, jej zdaniem prawidłowa, ich wykładnia. W tym zakresie nie zostały sformułowane żadne propozycje.

Istota tego zarzutu sprowadza się więc do prawidłowości zastosowania tego przepisu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, które zresztą także nie zostały prawidłowo zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Podkreślić należy, że postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem samodzielnym i niezależnym od postępowania karnego, a funkcjonariusz podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej niezależnie od odpowiedzialności karnej. Nadto w postępowaniu dyscyplinarnym nie stosujemy przepisów prawa karnego, ani procedury karnej (poza zakresem wyraźnie wskazanym przez samą ustawę pragmatyczną). Postępowanie administracyjne jest zatem niezależne od postępowania karnego, a orzekane w jego ramach kary dyscyplinarne mogą być wymierzane niezależnie od ukarania obwinionego w postępowaniu karnym, karno-skarbowym lub wykroczeń. Tym samym stosowanie w postępowaniu dyscyplinarnym analogii (legis, iuris) z postępowania karnego, czy też stosowanych na gruncie tego prawa teoretycznych konstrukcji prawnych poza przypadkami wyraźnie wskazanymi przez ustawę jest nieuprawnione.

Z brzmienia art. 147 ust. 1 ustawy o ABW wynika, że nie można wszcząć postępowania dyscyplinarnego po upływie 90 dni od dnia otrzymania przez przełożonego, o którym mowa w art. 151 cyt. ustawy, wiadomości o popełnieniu przewinienia lub naruszeniu dyscypliny służbowej (przedawnienie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego). Wyrażona w tym przepisie została jedna z naczelnych zasad postępowania dyscyplinarnego tj. szybkość represji dyscyplinarnej. Norma zawarta w art. 147 ust. 1 ustawy o ABW ma także charakter gwarancyjny dla funkcjonariusza i nie może być interpretowana w sposób rozszerzający. Upływ terminu określonego w tym przepisie jest okolicznością, która wyłącza dopuszczalność wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.

Zatem dzień powzięcia przez przełożonego dyscyplinarnego wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego, o czym jest mowa w przepisie art. 147 ust. 1 ustawy o ABW, to dzień, w którym nastąpiło faktyczne (rzeczywiste) powzięcie wiadomości o tym, że nastąpiło określone zdarzenie będące przewinieniem dyscyplinarnym, czy też miało miejsce zachowanie lub postawa funkcjonariusza, która może być tak kwalifikowana. Powołany przepis powinien być wykładany literalnie. Tym bardziej nie może być on interpretowany zależnie od okoliczności sprawy. Późniejsza zmiana błędnej pierwotnie oceny postawy funkcjonariusza przez przełożonego dyscyplinarnego lub też uzyskanie od innych podmiotów informacji o zakwalifikowaniu określonego zachowania funkcjonariusza jako przewinienia dyscyplinarnego, nie powoduje przedłużenia omawianego terminu, ani też rozpoczęcia na nowo jego biegu. Dlatego też postępowanie dyscyplinarne wszczyna się niezwłocznie, jeżeli zachodzi uzasadnione podejrzenie naruszenia dyscypliny służbowej przez funkcjonariusza oraz w innych przypadkach określonych w ustawie. To przełożeni odpowiadają za sposób funkcjonowania służb i powinni reagować jak najszybciej na wszelkie przejawy naruszenia dyscypliny służbowej. O tym czy określone zachowanie policjanta uzasadnia pociągnięcie go do odpowiedzialności dyscyplinarnej decyduje wyłącznie przełożony dyscyplinarny. W sytuacji wystąpienia w tym zakresie wątpliwości przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego przełożony może polecić podjęcie w niezbędnym zakresie czynności wyjaśniających. Ich celem nie jest jeszcze stwierdzenie, że zachodzą okoliczności uzasadniające odpowiedzialność dyscyplinarną danego policjanta. Takie bowiem ustalenia dokonywane są już w toku wszczętego postępowania dyscyplinarnego. Czynności wyjaśniające mają natomiast zmierzać do usunięcie wątpliwości co do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego kwalifikacji prawnej, albo osoby. Co istotne wspomniane czynności wyjaśniające przeprowadza się w terminie 30 dni kalendarzowych od dnia ich podjęcia, przy czym w każdym przypadku powinny zostać zakończone najpóźniej w dniu upływu terminu, o którym mowa w art. 147 ust. 1 ustawy o ABW. Zdaniem ustawodawcy okres 90 dni na wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego jest wystarczający na ewentualne podjęcie czynności sprawdzających, a ponadto ustalenie czy zachodzi uzasadnione przypuszczenie popełnienia przez funkcjonariusza określonego przewinienia dyscyplinarnego, a tym samym rozstrzygnięcie kwestii zasadności wszczęcia w danej sprawie przedmiotowego postępowania.

Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że w piśmie Dyrektora Biura ABW z 6 lutego 2015 r. znalazły się wszystkie podstawowe informacje charakteryzujące naganną postawę B.J. związaną z niewykonaniem ostatecznej decyzji Szefa ABW z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] o opuszczeniu lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...] i to pomimo oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania tej decyzji przez NSA postanowieniem z 9 stycznia 2015 r. Pismo to zostało sporządzone i przesłane właściwym podmiotom celem wykorzystania służbowego. Nie sporządza się takich pism i nie przesyła zawartych w nich informacji przełożonym odpowiedzialnym za właściwe funkcjonowanie Agencji tylko dla samego ich obiegu. Jeżeli przyłożony miał wątpliwości jak ma ocenić otrzymane informacje i czy ewentualnie zakwalifikować zachowanie obwinionej jako podstawę do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, to powinien był nakazać przeprowadzenie czynności wyjaśniających.

Zwrócić należy także uwagę, że w przedmiotowej sprawie negatywnie oceniane było zachowanie obwinionej polegające na nie zwróceniu do zasobów mieszkaniowych ABW wskazanego lokalu pomimo obowiązku wynikającego z zapadłych decyzji administracyjnych i postanowień sądu. To właśnie taka postawa obwinionej kreuje prawnie relewantny fakt dla wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Nie sposób więc przyjąć, aby ten sam fakt najpierw był uznawany za irrelewantny prawnie, a później stał się podstawą wszczęcia postępowania dyscyplinarnego ze względu na upływ czasu. Natomiast długotrwałość takiego zachowania nie ma wpływu na ocenę postawy funkcjonariusza ABW, czy też na zmianę jej kwalifikacji jako przewinienia dyscyplinarnego wskutek upływu czasu. Może to mieć znaczenie jedynie dla rodzaju zastosowania kary dyscyplinarnej lub dla przedawnienia karalności (art.147 ust.2 ustawy o ABW). Z tych też względów zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które uzasadniałoby skorzystanie z art. 187 § 1 p.p.s.a. a dotyczące możliwości stosowania w postępowaniu dyscyplinarnym wytworzonej na gruncie prawa karnego konstrukcji tzw. "przestępstwa trwałego", a co wnosiła strona skarżąca kasacyjnie w piśmie procesowym z 2 października 2018 r.

Podsumowując stwierdzić należy, że upływ terminu z art. 147 ust. 1 ustawy o ABW jest zatem okolicznością, która ipso iure wyłącza dopuszczalność wszczęcia przedmiotowego postępowania. Jest to niewątpliwie norma o charakterze gwarancyjnym dla funkcjonariusza, w związku z tym nie może być ona interpretowana w sposób rozszerzający, na jego niekorzyść. Omawiany bieg terminu ustawodawca powiązał z "otrzymaniem wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego", a zatem początkową datę biegu terminu wyznacza dzień uzyskania informacji o takim działaniu funkcjonariusza, które stanowi naruszenie dyscypliny w rozumieniu ustawy o ABW, a nie z samym czynem i jego . Chodzi tu przy tym o powzięcie przedmiotowej wiadomości po raz pierwszy przez przełożonego dyscyplinarnego.

Natomiast ani w petitum skargi kasacyjnej, ani też w jej uzasadnieniu nie znalazł rozwinięcia zarzut naruszenia art. 151 ustawy o ABW czy to poprzez jego błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie - co uniemożliwia NSA jakąkolwiek ocenę i weryfikację tego zarzutu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.