Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 873/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106, art. 183, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1048/13 w sprawie ze skargi I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zobowiązania do przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wykonania urządzeń oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1048/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zobowiązania do przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wykonania urządzeń.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. ([...]) na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. Burmistrz R. odmówił zobowiązania E. i M. Z. – współwłaścicieli działki nr [...] położonej w Z. – do przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Organ I instancji podał, że na działce nr [...] został zniwelowany teren i podcięto skarpę. Natomiast na położonej powyżej działce nr [...] stanowiącej własność I. T. znajduje się budynek gospodarczy, który nie posiada orynnowania, w związku z czym woda z jego dachu spływa na działkę nr [...].

Organ przeprowadził dowód z dwóch ekspertyz geotechnicznych sporządzonych przez "[...]" PPUP spółkę z o.o. w T., oraz przez "[...]" oceniających występowanie ruchów masowych ziemi w Z. na działce ewidencyjnej nr [...], oraz na terenach sąsiednich, jak również z opinii wodnoprawnej w sprawie skutków zmian stosunków wodnych i ruchów masowych ziemi na działkach nr [...] i [...] w Z. Zgodnie z tą ostatnią opinią "inwestor nowego budynku mieszkalnego na działce nr [...] nie zmienił stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu wody opadowej i nie odprowadza wód opadowych na grunty sąsiednie". Do każdej z tych opinii pełnomocnik I. T. złożył zastrzeżenia co do których organ i autorzy opinii złożyli wyjaśnienia.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności opinii hydrologicznej Burmistrz R. ustalił, że nie nastąpiła zmiana stanu wody na działce nr [...] stanowiącej własność E. i M. Z. położonej w Z., niekorzystnie wpływająca na działkę nr [...]. W związku z powyższym stwierdził, że brak jest podstaw do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła I. T., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nakazanie M. Z. i E. Z. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości stanowiącej działkę nr 1748, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Kwestionowanej decyzji zarzuciła: naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie zgłoszonych przez nią wniosków dowodowych, błędną ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji mylne wnioski i ustalenia, jak również niewyczerpujące i lakoniczne uzasadnienie decyzji, bez wyjaśnienia na jakiej podstawie organ ustalił, że na skutek robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] w Z. nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki nr [...]; naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez wydanie decyzji, mimo że nie upłynął termin doręczenia ewentualnej przesyłki zawierającej stanowisko odwołującej się co do zebranego materiału dowodowego; naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne poprzez wadliwą wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że nie doszło do zmiany stanu wód na gruncie działki nr [...] w Z. i odmówienie nakazania M. Z. i E. Z. przywrócenia poprzedniego stanu wód na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Odwołująca się podniosła, że wbrew stanowisku organu I instancji nie można przyjąć, że opinia biegłego F. P. w sposób jednoznaczny wykazuje, że na skutek działań podjętych gruncie działki nr [...] przez E. i M. Z. nie doszło do zmiany stanu wód na gruncie ze szkodą dla działki nr [...]. W opinii tej biegły nie wskazał, jaki był stan wody na działce nr [...] zanim przystąpiono do prac obejmujących wykarczowanie roślinności, wykonanie niwelacji terenu oraz skarpy w pobliżu granicy między działkami, lokalizacji blaszaka, budowy dojazdu z drogi publicznej oraz budowy budynku jednorodzinnego. W ocenie skarżącej powyższe działania na gruncie doprowadziły do zmiany stanu wód na działce nr [...], co w sposób szkodliwy wpłynęło na działkę nr [...] doprowadzając do powstania osuwiska i poważnego uszkodzenia budynku skarżącej.

Dodała, że zadaniem organu I instancji było ustalenie czy ww. prace doprowadziły w okresie od lata 2008 do zmiany stanu wód na działce na [...], nie zaś stwierdzenie, czy odprowadzanie aktualnie wód opadowych z dachu budynku na działce nr [...] powoduje taką zmianę. Co więcej nie zważył również organ I instancji, że w czasie, gdy uaktywniło się osuwisko, obiekt realizowany przez E. i M. Z. nie był jeszcze zadaszony, przez co wody opadające na teren budowy nie były odprowadzane jak również, że w Karcie osuwiska mowa jest o przysypaniu ścian wznoszonego budynku mieszkalnego działce nr [...] oraz, że zjawisko osuwania się mas ziemnych na terenie działek nr [...] i [...] wystąpiło jeszcze przed rokiem 2010.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał na przebieg postępowania oraz podał co następuje:

Przepis art. 29 ust. 1 i 3 Prawo wodne odnosi się do każdej zmiany stanu wody na gruncie, która powstała wskutek działania osób trzecich, a także w wyniku przypadku. W sprawie dotyczącej zmiany stanu wody na gruncie, w tym polegającej na zmianie kierunku odpływu wód opadowych, niezbędnym jest dokonanie ustaleń, jaki stan wody na gruncie istniał przed podjęciem określonych działań przez właściciela gruntu, czy wskutek działań właściciela gruntu doszło do jego zmiany i czy zmiana ta szkodliwie wpływa na grunt sąsiedni. Dopiero wynik tak przeprowadzonych ustaleń pozwala na podjęcie decyzji czy należy zastosować środki przewidziane przepisem art. 29 ust. 3 Prawa wodnego (por. II OSK 892/2006).

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowany przez żadną ze stron fakt, że teren objęty postępowaniem jest czynnym osuwiskiem. W aktach sprawy znajduje się Karta rejestracji osuwiska o nr ewidencyjnym [...] prowadzona przez Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy Oddział Karpacki w Krakowie. Z dokumentu tego wynika, iż lokalizacja osuwiska znajduje się na działkach nr [...] i [...] w Z. W części opisowej wskazano, że w wyniku prowadzenia prac budowlanych oraz opadów atmosferycznych uaktywnieniu uległa najniższa część osuwiska. Ruch mas skalnych spowodował uszkodzenie budynku gospodarczego na działce nr [...] oraz przysypanie ścian wznoszonego budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Jako przyczynę osuwiska podano: naturalna – infiltracja wody opadowej, antropogeniczna – podcięcie skarpy przy prowadzeniu prac budowlanych.

Niekwestionowany także jest fakt, iż jedną z przyczyn uaktywnienia osuwiska są prace budowlane prowadzone na działce nr [...] stanowiącej własność E. i M. Z. W wyniku tych prac dokonano podcięcia naturalnej skarpy stoku znajdującego się w granicach działek stron, przez co wzmogły się ruchy osuwiskowe, których bezpośrednią przyczyną były nawalne i ekstremalne deszcze jakie miały miejsce na tym terenie w maju i czerwcu 2010 r.

Niniejsza sprawa nie jest "typową" sprawą z zakresu naruszenia stosunków wodnych. Dotyczy ona bowiem w istocie osuwiska, przyczyn jego powstania, czy osuwisko to spowodowane zostało naruszeniem stosunków wodnych. Żadna ze sporządzonych w toku postępowania opinii nie formułuje stanowiska, że osunięcie się ziemi na działce nr [...] było spowodowane naruszeniem stosunków wodnych. W nocie wyjaśniającej z dnia 28 marca 2013 r. do ekspertyzy geotechnicznej geolog D. M. stwierdziła, że "na podstawie posiadanych danych według stanu na dzień 28 marca 2012 r. stwierdza się, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie". Także F. P. zarówno w opinii jak i w piśmie z dnia 7 marca 2013 r. stwierdził, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych, a bez względu na prace wykonane na działce nr [...] w obliczu ekstremalnych opadów deszczu doszłoby do osuwiska.

W niniejszej sprawie właściciele działki nr [...] nie zmienili kierunku spływu wód, jak również nie odprowadzili wody lub ścieków na działkę odwołującej się. Działka nr [...] należąca do E. i M. Z. położona jest bowiem niżej niż działka I. T. Wody opadowe zgodnie naturalnym ukształtowaniem terenu spływają z działki nr [...] na działkę położoną niżej nr [...]. Również podcięcie przez właścicieli działki nr [...] naturalnej skarpy nie zmieniło kierunku wód opadowych, nie spowodowało również zwiększenia się ilości wód spływających z działki nr [...] na działkę nr [...]. Co więcej na terenie działki nr [...] nie obserwowano żadnych objawów wód powierzchniowych, a wyjątek stanowią okresowo występujące wody opadowe spływające swobodnie po powierzchni terenu w dół stoku, między innymi na teren działki nr [...].

Nie jest zasadny pogląd wyrażony w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., na którą powołuje się strona wnosząca odwołanie, że "wykonane roboty budowlane należy zakwalifikować jako zmianę stanu wód na gruncie poprzez zmianę ukierunkowania terenu wykonaną przed uzyskaniem pozwolenia na budowę". Nie sposób bowiem przyjąć, że podcięcie skarpy spowodowało zmianę stanu wód na gruncie, skoro nie zostało zmienione ukształtowanie terenu wpływające na spływ wód opadowych. Taki stan rzeczy powstał na skutek nawalnych deszczy jakie miały miejsce w maju i czerwcu 2010 r. Ruchy osuwiskowe niejako zostały przyspieszone dzięki podcięciu skarpy stoku co jednak z naruszeniem stosunków wodnych nie miało nic wspólnego.

Z opinii rzeczoznawców wynika, że przyczyną powstania osuwiska były głównie uwarunkowania naturalne, a ruchy osuwiskowe zostały jedynie przyspieszone przez podcięcie skarpy stoku.

Nieuprawniony jest także zarzut strony skarżącej odnośnie naruszenia art. 10 § 1 w związku z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Jakkolwiek można przyjąć, że organ "pospieszył się" z wydaniem decyzji, jednak nie miało to wpływu na naruszenie gwarantowanych praw strony w procesie administracyjnym o jakich mowa w art. 10 k.p.a. Pełnomocnik strony zapoznał się bowiem ze wszystkimi dowodami w sprawie, został wezwany na wizję lokalną, a w toku postępowania strona odwołująca się wypowiadała się odnośnie zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Na powyższe rozstrzygnięcie I. T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

Decyzji organu odwoławczego zarzuciła naruszenie przepisów: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 10 § 1 i art. 84 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej i obiektywnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą, a także brak szczegółowego wyjaśnienia, z jakich powodów organ l instancji ustalił, że na skutek robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] w Z. nie doszło do zmiany stanu wód na gruncie ze szkodą dla działki nr [...]; art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 17 października 2013 r. uczestniczka postępowania E. Z. wniosła o oddalenie skargi, wskazując na poprawność przyjętych przez organy administracji ustaleń i wydanych rozstrzygnięć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek pisma I. T., w którym żądanie zostało wyraźnie sprecyzowane. I. T. domagała się nałożenia na E. i M. Z. obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom powstałym na skutek zmiany stanu wód na gruncie. Zadaniem organu administracji było więc w pierwszej kolejności, stosownie do art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, ustalenie czy E. i M. Z. spowodowali zmiany stanu wody na gruncie i czy ewentualnie zmiany te szkodliwie wpływają na grunt skarżącej. Dla ustalenia tych faktów organ posłużył się opiniami specjalistów, a na ich podstawie sformułował prawidłowe wnioski. Rzeczywiście w uzasadnieniu decyzji organ nie zawarł szczegółowej analizy opinii, ale, w ocenie Sądu I instancji, wobec ich jednoznaczności, nie było takiej bezwzględnej potrzeby, brak ten nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy. Jest niewątpliwe, że przyczyną powstałych szkód nie jest zmiana stanu wód, lecz czynne osuwisko. Taki wniosek sformułowano we wszystkich opiniach, w szczególności zaś w opinii F. P. W opinii tej zawarto opis stanu faktycznego, przeprowadzono jego analizę, uwzględniono wszystkie uwarunkowania i okoliczności związane z powstałą szkodą, logicznie i jasno wywiedziono wnioski.

Skarżąca zarzuca przede wszystkim to, że w sprawie nie ustalono jaki był stan wody na gruncie przed wprowadzeniem zmian i że w sprawie nie wykazano, że nie doszło do zmian tego stanu. Nałożenie nakazów na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego możliwe jest po ustaleniu, że dokonano zmiany stanu wód. Jeśli faktu takiego nie da się ustalić, cytowana norma nie ma zastosowania. W takiej sytuacji nie można mówić o "niewykazaniu braku zmian stanu wód", lecz o braku podstaw do ustaleń pozytywnych w tej mierze. Zebrany zaś w sprawie materiał dowodowy na poczynienie takich, pozytywnych ustaleń, nie pozwalał. Opisany zarzut pozostaje zawieszony w próżni: sama bowiem skarżąca nie wskazuje, czym miałby się różnić obecnie istniejący stan wód na gruncie od tego, który istniał poprzednio. Obecny stan wód został ustalony, a skoro wedle organów nie podlegał on zmianom, to jest oczywiste, że w ocenie tych organów taki sam stan istniał przed podjęciem działań przez E. i M. Z. Tej tezie skarżąca nie przeciwstawiła żadnej innej i nie wskazała żadnego faktu, który mógłby stanowić przedmiot ewentualnych dalszych wyjaśnień. Rację ma skarżąca, że zmiana stanu wód na gruncie nie musi polegać tylko na zmianie kierunku spływu wód opadowych. Rzecz w tym, że ani sama skarżąca, ani żaden z biegłych nie dostrzegli i nie wskazali innego, możliwego w okolicznościach sprawy, sposobu zmiany stanu wód. Jest zaś oczywiste, że zmiany tej nie stanowiło samo w sobie usunięcie zieleni, podcięcie skarpy, czy wykonanie robót budowlanych. Czynności te nie miały wpływu na spływ wód, ani na stan wód na gruncie, miały zaś znaczenie dla uaktywnienia się istniejącego osuwiska. Sugerowana przez skarżącą możliwość zmniejszenia się (na skutek działań PP. Z.) zdolności absorpcyjnych gruntu nie jest zmianą stanu wód na gruncie, a może mieć jedynie związek z uruchomieniem się osuwiska. Ten jednak problem pozostaje poza granicami sprawy z zakresu stosunków wodnych.

W tej sytuacji prawidłowo, w ocenie Sądu I instancji organ przyjął, że zgromadzony materiał jest wystarczający i daje pełną podstawę do rozstrzygnięcia sprawy.

Krytyki opinii, które przez organy zostały uznane za miarodajne, nie sposób uznać za uzasadnioną. Polega ona zasadniczo na formułowaniu kategorycznych wniosków dotyczących istoty sprawy na podstawie wyrwanych z kontekstu fragmentów opracowań. I tak w opinii z lutego 2012 r. rzeczywiście podano, że stan gruntów na obszarze zależy głównie od stopnia nasycenia wodą gruntową. Informacja ta nie nawiązuje jednak do stanu wód na gruncie, lecz do budowy morfologicznej gruntów, ich "wrażliwości" na nasycenie wodą pochodząca głównie z opadów atmosferycznych i podatności na ruchy osuwiskowe. Z cytowanych w skardze fragmentów opinii ze stycznia 2013 r. wcale nie wynika, że miałoby dojść do zmiany stanu wód na gruncie. Cytaty te – to określenia przedmiotu opracowania i tytuły jego części, a nie jego treść. Sama treść zaś jest jednoznaczna i nie zawiera żadnych sugestii mogących powodować wątpliwości co do stwierdzanych przyczyn powstałych szkód. Nie jest taką sugestią opisanie urządzeń mających ograniczać szkody powstałe na skutek osuwiska, bo to – jak wynika z opinii – powstało nie wskutek zmiany stosunków stanu wód na gruncie, lecz związane jest z budową gruntu, nasyceniem go wodą (opadami) , a także wykonanymi robotami.

Wbrew zarzutom skargi organy miały dostateczne i wystarczające podstawy do wykluczenia zmiany stanu wód jako ewentualnej przyczyny powstania szkód. Zawarta w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2011 r. ([...]) sugestia, że sprawa wiąże się ze zmiana stanu wód na gruncie nie była dla organu wiążąca, a po wyjaśnieniu sprawy, słusznie została odrzucona. Sąd w całości podzielił też wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocenę skutków naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 10 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła skarżąca i zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciła:

1. na zasadzie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działania organu administracji publicznej, które doprowadziło do oddalenia skargi oraz braku uchylenia decyzji organów obu instancji, podczas gdy skarżąca wykazała w skardze, że rozstrzygnięcia organów administracji publicznej I i II instancji oparte zostały o wadliwie zebrany i oceniony materiał dowodowy, w szczególności o opinię biegłego dra F. P., która nie zawiera istotnych dla rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym ustaleń, a więc że wydane one zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

2. na zasadzie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działania organu administracji publicznej, przejawiające się w wadliwej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm., zwanej dalej skrótowo PrWodU), w wyniku której Sąd I instancji ustalił, jakoby usunięcie nawierzchni zielonej terenu, niwelacja terenu, wykonanie (podcięcie) skarpy oraz wykonanie robót budowlanych nie prowadziło do zmiany stanu wód na gruncie, na którym działania te zostały wykonane.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 193 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, a to protokołu z wizji w terenie, sporządzonego przez pracownika Urzędu Miejskiego w R., w czasie oględzin nieruchomości skarżącej (działka nr [...]) oraz E. i M. Z. (działka nr [...]) w Z., które odbyły się w dniu 6 grudnia 2013 r. (a więc po wydaniu zaskarżonego wyroku), podczas których powołany przez organ administracji I instancji biegły dr F. P. wyraźnie oświadczył, że na skutek wykonanych robót budowlanych i ziemnych na działce nr [...] E. i M. Z. zmienili stan wody na ich działce, co zostało wyraźnie zaprotokołowane w powyższym protokole.

W uzasadnieniu wskazano, że nasuwa się pytanie, na jakiej postawie Sąd I instancji uznał, że do zmiany stanu wody na działce nr [...] w Z. nie doszło, skoro materiał dowodowy w sprawie nie wskazywał kluczowej okoliczności dla takiego ustalenia, a mianowicie, jaki był stan wody na tejże działce przed wykonaniem na jej terenie robót budowlanych i ziemnych. W powyższym zakresie Sąd I instancji w zasadzie zbywa tę kwestię, stwierdzając, że "Obecny stan wód został ustalony, a skoro wedle organów nie podlegał on zmianom, to jest oczywiste, że w ocenie tych organów taki sam stan istniał przed podjęciem działań przez E. i M. Z.". Po pierwsze wymaga wskazania, że w rozstrzygnięciach organów administracji I i II instancji nie zostało explicite wyrażone ustalenie, jakoby stan wody na działce nr [...] nie ulegał zmianom, powyższe ustalenie Sądu I instancji jest więc jedynie swoistym domniemaniem przekonań organów administracji, które prowadziły postępowanie administracyjne. Po wtóre, nawet gdyby takie ustalenie z ich rozstrzygnięć wynikało, to właśnie zadaniem Sądu administracyjnego rozpoznającego skargę, jest dokonanie wnikliwej i rzetelnej kontroli prawidłowości takiego ustalenia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wynik kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji można w zasadzie sprowadzić do stwierdzenia, że skoro organy administracji uznały, że stan wody się nie zmienił, to oczywiście się nie zmienił. Nie sposób więc uznać, aby kontrola przeprowadzona przez Sąd I instancji przy rozpoznaniu skargi skarżącej spełniała kryteria kontroli, wynikające z przepisów P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wskazuje dalej Sąd I instancji, jakoby sama skarżąca, tezie, że na działce nr [...] w Z. nie doszło do zmiany stanów wód, nie przeciwstawiła żadnej innej, ani nie wskazała okoliczności, które by ją obalały. Z tym stwierdzeniem w żadnym zakresie nie można się zgodzić, gdyż jest ono z gruntu fałszywe. Już sama treść odwołania złożonego przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego oraz zarzuty i uzasadnienie skargi do WSA w Krakowie, opierają się na tezie przeciwnej, zgodnie z którą, na skutek wykonanych przez E. i M. Z. robót budowlanych (trzeba dodać, że bez wymaganego pozwolenia na budowę) oraz ziemnych doszło do zmiany stanu wód na działce nr [...], która wpłynęła szkodliwie na działkę skarżącej o numerze [...], a objawiło się to w szczególności w osuwisku, które doprowadziło do uszkodzenia budynku skarżącej zlokalizowanego na działce nr [...]. Na uzasadnienie swojej tezy skarżąca przedłożyła materiał fotograficzny, jak również kartę osuwiska, wskazującą wyraźnie na dwie przyczyny osuwiska:

– naturalną, tj. opady,

– antropogeniczną, tj. wykonanie skarpy na działce nr [...].

W szczególności z treści karty osuwiska wynika, że ruchy osuwiskowe pojawiły się po wykonaniu robót budowlanych na działce nr [...] w Z., zwłaszcza wobec zniwelowania istniejącej naturalnej i stabilnej skarpy, a w jej miejsce podcięcia stoku i wykonania nowej skarpy o wysokości od 1,5 m do 5,5 m. Ponadto skarżąca powołała się na stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie, zawarte w decyzji wydanej już we wrześniu 2009 r., zgodnie z którym na działce nr [...] w Z. zmianie uległ stan wody na gruncie ze szkodą dla działki nr [...] w Z., a mianowicie poprzez gwałtowny spływ wody skarpy mogą być podmywane i na skutek tego może powstać zjawisko tworzenia się osuwisk. Ponadto, w toku postępowania skarżąca wnosiła szereg uwagi i zastrzeżeń do sporządzonych opinii biegłych.

Na rozprawie, NSA postanowieniem z dnia 4 grudnia 2015 r. oddalił wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu dołączonego do skargi kasacyjnej w postaci protokołu z wizji w terenie z dnia 6 grudnia 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji, które okazały się nieuzasadnione.

Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.

Kluczową w sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy właściciel działki o nr [...] dokonał zmiany stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo wodne. W ocenie skarżącego kasacyjnie przeprowadzone postępowanie z uwagi na naruszenie fundamentalnych reguł dowodzenia nie wykazało w sposób niebudzacy wątpliwości, że przesłanki z zacytowanej normy nie zaistniały.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne okazały się zarzuty dotyczące braku istotnych w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego ustaleń.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający i daje pełną podstawę do rozstrzygnięcia sprawy.

Zgromadzone w aktach postępowania administracyjnego dowody pozwoliły na niebudzące wątpliwości stwierdzenie, że przyczyną powstałych szkód nie jest zmiana stanu wód, lecz czynne osuwisko.

Wskazać w tym miejscu należy za Sądem I instancji na wyniki opinii rzeczoznawców, w tym opinii wodnoprawnej dr F. P., które pozwoliły sformułować tezę, że stan nasycenia wodą badanego gruntu zależny jest od jego budowy morfologicznej, nie jest zaś skutkiem zmiany stanu wód na gruncie. Logiczności wywodów rzeczoznawców, ich spójności nie podważono, a tylko te kwestie podlegają ocenie sądu przy kontroli zagadnień wymagających wiedzy specjalnej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 1999 r., IV SA 1061/97 oraz wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r., wydany w sprawie o sygnaturze II OSK 1445/06).

Słusznie Sąd I instancji zwrócił także uwagę, iż z samego faktu zalecenia wykonania urządzeń mających ograniczać szkody nie można również wyprowadzić wniosku, że doszło do zmiany o której stanowi art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Rzeczoznawca dr F. P. uzasadnił powyższe stopniem podatności gruntu na nasycenie go wodą.

W tym stanie rzeczy nie mogą budzić wątpliwości NSA wywody Sądu I instancji co do braku podstaw do ustalenia zmiany stanu wód.

Przeciwko ustaleniom organów, zaaprobowanym przez Sąd I instancji nie przemawia także treść znajdującej się w aktach Karty osuwiska. Fakt, iż wskazuje się w niej wyraźnie, iż jedną z przyczyn osuwiska jest wykonanie skarpy na działce nie oznacza w żadnym razie, że w ten sposób doszło także do zmiany stosunku wód.

Ma rację kontrolowany Sąd, że sugestia zawarta w decyzji PINB z dnia [...]marca 2011 r., iż sprawa wiąże się ze zmianą stanu wód na gruncie nie może być wiążąca w przedmiotowej sprawie, która zakończyła się decyzją po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, ukierunkowanego na zmianę o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Decyzja z dnia [...]marca 2011 r. wydana została w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Oceny ustaleń wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie może zmienić również decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] października 2013 r., w której stwierdzono, iż koniecznym jest dokonanie precyzyjnych ustaleń co do zmiany stanu wody na gruncie, należącym do I. T.j, a znajdująca się w aktach opinia dr F. P. nie jest w tym względzie dostateczna. Postępowanie którego zacytowana decyzja dotyczyła nie było tożsame z niniejszą sprawą, odnosiło się bowiem do zbadania działań właścicielki sąsiedniego gruntu o nr [...].

W tym stanie rzeczy za usprawiedliwione nie można było uznać zarzutów jak z pkt 1 skargi kasacyjnej.

Nie mógł skutecznie podważyć kontrolowanego wyroku zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię w sytuacji gdy skarżąca zmierzała w istocie do podważenia ustaleń faktycznych, a nie właściwego rozumienia normy zawartej w tym przepisie. To czy działania na gruncie wyczerpują znamiona zmiany stosunków wodnych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego w żadnym razie nie dotyczy rozumienia treści lub znaczenia wskazywanej normy.

Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być skutecznie formułowany wówczas gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, iż ustalenia faktyczne były błędne, to nie może formułować zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Błędne ustalenia należy zwalczać właściwymi zarzutami naruszenia prawa procesowego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2014 r., wydany w sprawie o sygn. II OSK 981/13).

Podlegał oddaleniu wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z protokołu wizji w terenie z dnia 6 grudnia 2013 r.

Podstawą prawną umożliwiającą prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest norma zawarta w art. 106 § 3 P.p.s.a., która przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ma zastosowanie poprzez art. 193 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Postępowanie dowodowe prowadzone przed sądem administracyjnym ma charakter uzupełniający. W postępowaniu tym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada czy w trakcie postępowania przed organem zostały ujawnione wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Nie może uzupełniać braków postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przez organ. W trybie regulacji z art. 106 § 3 P.p.s.a. nie podlega uwzględnieniu zmiana stanu faktycznego, prawnego, która nastąpiła już po wydaniu decyzji. Wizja, której protokół dołączono do akt, zawierający stwierdzenia rzeczoznawcy na okoliczności istotne dla sprawy została przeprowadzona już po wydaniu decyzji przez organ II instancji. Dokument ten zatem nie może zostać potraktowany jako dowód, którego przeprowadzenie przed sądem jest dopuszczalne.

Mając na względzie powyższe na zasadzie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.