Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2752/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 51 ust. 5, art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 936/12 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 936/12 oddalił skargę W. R. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako: PWINB) ww. decyzją z dnia [...] października 2012 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. (dalej jako PINB) z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i w tym zakresie orzekł merytorycznie zakreślając termin do dnia 31 grudnia 2012 r., natomiast w pozostałym zakresie utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] października 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w A. zatwierdził W. i A. R. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] we wsi M. gm. P. w granicach oznaczonych na projekcie zagospodarowania działki.

W 2007 r. wszczęto z inicjatywy W. R., właściciela działki nr [...] sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, postępowanie naprawcze dotyczące realizowanego budynku. W trakcie tego postępowania PINB stwierdził wykonanie obiektu zgodnie z pozwoleniem na budowę i decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. umorzył postępowanie naprawcze. Decyzja ta została uchylona przez PWINB w dniu [...] grudnia 2007 r. z uwagi na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji wskazał, że jego zdaniem nowy obiekt został wykonany na części działki nr [...] jako lustrzane odbicie obiektu zaprojektowanego oraz na terenie graniczącym z jeziorem [...] i wykluczonym spod zabudowy w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. Realizacja obiektu nastąpiła z istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę (art. 36a Prawa budowlanego). Skarga wniesiona od decyzji PWINB z dnia [...] grudnia 2007 r. przez A. R. została oddalona wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2008 r. w sprawie II SA/Bk 111/08, a NSA w sprawie II OSK 1078/08 oddalił od tego wyroku skargę kasacyjną. NSA ocenił, że trafnie przyjęto wykonanie obiektu z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę. Zaakceptował również ocenę WSA, zgodnie z którą niezbędne jest kontynuowanie postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji zawiesił postępowanie naprawcze z uwagi na wszczęcie procedury planistycznej dotyczącej zmiany obowiązującego na terenie działki nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. – która to zmiana miałaby prowadzić do usankcjonowania istniejącej samowoli. Postanowienie o zawieszeniu zostało uchylone i postępowanie w części dotyczącej zawieszenia organ II instancji umorzył ze wskazaniem, że oczekiwanie na zmianę planu miejscowego nie stanowi w postępowaniu naprawczym zagadnienia wstępnego. Skarga wniesiona na postanowienie organu II instancji została oddalona wyrokiem WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 113/10, a wniesioną od tego wyroku skargę kasacyjną NSA oddalił w sprawie II OSK 2347/10.

W tym stanie procesowym organ I instancji dokonał w dniu 11 maja 2012 r. oględzin obiektu na działce nr [...] oraz uzyskał informację, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. uchwałą nr [...] dokonano zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ten sposób, że po zmianie teren, na którym położona jest działka nr [...], znalazł się na obszarze oznaczonym symbolem MN3 – tereny przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną.

Następnie PINB decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał W. i A. R. sporządzenie i przedstawienie do dnia 30 września 2012 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym na działce nr [...] w miejscowości M. gm. P. Wskazał, że projekt zamienny nie może zmieniać pierwotnego przeznaczenia terenu. Uzasadniając decyzję wskazał, że zmiany obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonane uchwałą Rady Gminy P. w dniu [...] kwietnia 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z dnia 14 czerwca 2012 r., poz. 1765) i obowiązujące od dnia 16 lipca 2012 r. sytuują działkę nr [...] na obszarze w całości przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną. Stąd też istnieje możliwość zalegalizowania spornego obiektu, co powinno nastąpić w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wobec jego zrealizowania z istotnymi odstępstwami od uzyskanego pozwolenia na budowę. Pouczono, że w przypadku niezastosowania się do obowiązków zostanie zastosowany przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. i W. R., właściciele działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Zwrócili uwagę, że inwestor zrealizował pozwolenie na budowę z istotnymi odstępstwami – wybudował budynek będący lustrzanym odbiciem tego zaprojektowanego, a poza tym niezgodnie z ustaleniami, obowiązującego w dacie budowy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie uchwalono nowy plan umożliwiający taką zabudowę, jak wykonana samowolnie przez inwestora. Wskazali, że w sprawie dwukrotnie orzekał już NSA, który w jednym z uzasadnień wyroków stwierdził, że zmiany planu miejscowego nie mają wpływu na rozstrzyganie o legalności samowolnie wzniesionego obiektu.

Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. PWINB stwierdził na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania A. R. wskazując, że nie jest ona stroną postępowania naprawczego, bowiem nie jest właścicielką działek sąsiadujących z działką nr [...] w miejscowości M. gm. P. Nie występuje ona również w sprawie jako pełnomocnik strony, bowiem akta sprawy nie zawierają pełnomocnictwa jej udzielonego.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak [...] PWINB uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne z dnia [...] lipca 2012 r., ale tylko w zakresie ustalonego terminu wykonania obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i orzekł w tym zakresie wyznaczając nowy termin do dnia 31 grudnia 2012 r. W pozostałym zakresie utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy.

Organ odwoławczy ustalił, że inwestor zrealizował pozwolenie na budowę z istotnymi odstępstwami, tj. wykonał obiekt jako lustrzane odbicie zaprojektowanego budynku i powiększył powierzchnię piwnic. W takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy art. 50 – 51 Prawa budowlanego i przeprowadza się postępowanie naprawcze, co też uczyniono w sprawie niniejszej. Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Ustalono bowiem na podstawie zaświadczenia z Urzędu Gminy P. zgodność lokalizacji przedmiotowego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy P. obowiązującym na tym terenie, tj. uchwałą z 2004 r. zmienioną uchwałą z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...]. Jak wskazał organ odwoławczy, z uwagi na zaskarżenie decyzji pierwszoinstancyjnej zdezaktualizował się termin zakreślony inwestorowi, stąd zmieniono decyzję w tym zakresie wyznaczając nowy termin.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę W. R. na ww. decyzję stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji nie pozostają w sprzeczności z prawem ani materialnym, ani procesowym.

Sąd wskazał, że stan faktyczny sprawy pozostaje niesporny. Wynika z niego, że inwestorzy: W. i A. R. ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...] października 1997 r. uzyskali zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] we wsi M. gm. P. w granicach oznaczonych na projekcie zagospodarowania działki. Budynek ten został jednak wykonany niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, w szczególności dokonano zmiany jego lokalizacji jako lustrzane odbicie obiektu zaprojektowanego i zatwierdzonego. Co prawda zgłoszenie budynku do użytkowania zostało przyjęte przez organ bez sprzeciwu, niemniej na skutek zawiadomienia sąsiada – właściciela działki nr [...] W. R. - w 2007 r. wszczęto postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Ocena organu kwalifikująca zaistniałe odstępstwa od pozwolenia budowlanego jako istotne została poddana kontroli tutejszego sądu w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. w sprawie II SA/Bk 111/08 oraz wyroku NSA z dnia 2 lipca 2009 r. w sprawie II OSK 1078/08. Obydwa sądy podzieliły ją jako prawidłową wskazując drogę postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Oceną sądów, z mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., związane były zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd. Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia powołanego wyżej przepisu, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Biorąc pod uwagę charakter istotnych odstępstw w sprawie niniejszej, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości nałożenie obowiązku wykonania i przedstawienia projektu zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany, bez dodatkowego zobowiązania inwestora do wykonania innych określonych czynności lub robót budowlanych.

Sąd zwrócił uwagę, że projekt zamienny, o którym mowa w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie pełni funkcji samej inwentaryzacji wykonanych robót, a jest sporządzony w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2012 r., II SA/Gd 189/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Służy doprowadzeniu wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny jedynie w sytuacji zgodności tegoż projektu z przepisami prawa. Działania naprawcze przewidziane m.in. w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego mają bowiem na celu doprowadzenie robót budowanych do stanu zgodnego z prawem. Zatem uruchamiając omawianą procedurę naprawczą organ winien stwierdzić, że doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem będzie możliwe. Jak wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie sądów administracyjnych – celem postępowania legalizacyjnego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem (vide wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11 i WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2012 r., II SA/Gd 29/12, dostępne w CBOSA). Wskazywano, że "zgodność z prawem" to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny, w tym przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 lutego 2012 r., II SA/Gd 916/11, CBOSA).

Jakkolwiek początkowo nie było jednolitości w orzecznictwie odnośnie badania zgodności z planem: czy obowiązującym w dacie wykonana samowolnych robót czy w dacie ich legalizacji, to obecnie stanowisko sądów administracyjnych pozostaje zgodne co do obowiązku badania zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym (w tym planem zagospodarowania przestrzennego) obowiązującymi w dniu wydawania decyzji legalizacyjnej (vide wyroki NSA w sprawach II OSK 2561/11 z dnia 18 maja 2012 r., cytowany wyrok w sprawie II OSK 755/11, wyrok WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1386/11 z dnia 10 listopada 2012 r., wyrok WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 141/13, z dnia 9 maja 2013 r., wszystkie dostępne w CBOSA).

W tym miejscu Sąd przytoczył stanowisko NSA zawarte w wyroku w sprawie II OSK 1845/11 z dnia 5 lutego 2013 r., iż "jeśli w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego utracił już moc prawną miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wykluczający zabudowę na danym terenie, to plan ten nie mógł stanowić przeszkody uniemożliwiającej legalizację obiektu. Skoro, bowiem plan ten nie był już elementem obowiązującego porządku prawnego, to nie można z niego wyprowadzić skutków prowadzących do ograniczenia prawa własności inwestorów". Zgodne z powyższą linią pozostaje też stanowisko doktryny (vide A. Gliniecki, A. Despot – Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, Prawo budowlane. Komentarz, LexPolonica, komentarz do art. 48 Prawa budowlanego).

Sąd I instancji w pełni podzielił to stanowisko, wskazując, że trzeba dostrzec podstawowy cel postępowania naprawczego, jakim jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych (np. w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę) do zgodności z prawem. Chodzi tu o zgodność z wszystkimi przepisami prawa, mającymi zastosowanie do danego stanu faktycznego, w tym przepisami ustaw (jak np. Prawo budowlane, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy o ochronie środowiska, ochronie zabytków itp.), rozporządzeń wykonawczych (jak np. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Polskich Norm), zapisów planów zagospodarowania przestrzennego.

Sąd wskazał, że zasadą jest stosowanie przepisów prawa aktualnie obowiązujących aktów prawnych i nie ma żadnych uzasadnionych podstaw do przyjęcia odmiennej praktyki dla przepisów prawa miejscowego, do których zalicza się plan zagospodarowania przestrzennego. Stosowanie prawa już nieobowiązującego dopuszczalne jest tylko z mocy regulacji przepisów intertemporalnych, która to sytuacja w sprawie niniejszej nie zachodzi. Dlatego należało badać zapisy planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie orzekania przez organ, przesądziły także wyroki sądów administracyjnych obydwu instancji podjęte w sprawie niniejszej: cytowane na wstępie II SA/Bk 111/08 oraz II OSK 1078/08, a zwłaszcza późniejsze – wydane odnośnie kwestii zawieszenia postępowania administracyjnego – II SA/Bk 113/10 z dnia 29 czerwca 2010 r. oraz II OSK 2347/10 z dnia 23 lutego 2012 r. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skargi nie wynika z nich zalecenie legalizacji według zapisów planu zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. i brak możliwości uwzględnienia postanowień ewentualnie później podjętego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, że cytując za wiążącym Sąd (a wcześniej wiążący organy nadzoru budowlanego) stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku w sprawie II OSK 2347/10 stwierdzić należy: "organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym powinien ustalić planistyczne przeznaczenie tego terenu według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, a więc również w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, po stwierdzeniu istotnego odstępstwa, podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc także z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili orzekania".

Sąd wskazał, że w chwili orzekania niekorzystny dla inwestorów plan zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. już nie obowiązywał, bowiem w dniu [...] kwietnia 2012 r. został uchwalony plan zmieniający, który wszedł w życie dnia [...] lipca 2012 r. Jak wynika z przedłożonego organom nadzoru budowlanego zaświadczenia Wójta Gminy P. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] sporne przedsięwzięcie inwestycyjne jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr [...]. W treści zaświadczenia szczegółowo tę zgodność uzasadniono i wykazano w nawiązaniu do treści oraz rysunku planu. W takiej sytuacji, stosując przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, należało zobowiązać inwestora do przedłożenia projektu zamiennego, co uczyniono. Nie sposób zatem zarzucić zaskarżonej decyzji sprzeczności z prawem.

Sąd podkreślił błędne rozumienie przez skarżącego wywodów prawnych zawartych w uzasadnieniu sądu w sprawie II SA/Bk 113/10 oraz wyroku NSA w sprawie II OSK 2347/10, gdzie istota problemu wiązała się z wyjaśnieniem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W dacie wydawania tamtych wyroków istotnie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. W dacie merytorycznego orzekania przez organy nadzoru budowlanego stan prawny wynikający z uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. już jednak nie istniał jako uchylony uchwałą Rady Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nie mógł zatem plan z 2004 r. stanowić przepisu prawa miejscowego na podstawie którego były wydawane decyzje zaskarżone w sprawie niniejszej. NSA jasno wyłożył, że podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie orzekania. Inne, prezentowane w skardze, rozumienie stanowiska NSA pozostaje nieprawidłowe i nie może stanowić o uznaniu wydanych decyzji jako naruszających prawo.

Sąd wskazał, że zmiana przepisów prawa miejscowego w toku postępowania legalizacyjnego, której można by uniknąć przy krótszym czasie postępowania administracyjnego, nie stanowi podstawy do stosowania w sprawie uchylonych przepisów. Nie kwalifikuje także uchybienia ewentualnej zasadzie szybkości postępowania jako podstawy zastosowania przez sąd administracyjny przepisu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Skarżący, którego zdaniem organ w sposób nieuprawniony przedłużał postępowanie, może złożyć skargę na przewlekłość postępowania i domagać się ukarania organu grzywną na podstawie art. 149 p.p.s.a. Skarga taka jest rozpoznawana w odrębnym postępowaniu.

Z wyżej wyłożonych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. R., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo tego, że budowę budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania wykonano na podstawie decyzji o pozwolenie na budowę, w sytuacji kiedy teren określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (z 2004 r.) wykluczał zabudowę na tym terenie, co wymagało nakazania przez organ rozbiórki obiektu, w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawo budowlane, a tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej i Sądu I instancji dotknięte było istotnymi wadami, w tym prowadzącymi do nieprawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie, tj. naruszającymi:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, bez właściwej oceny stanu faktycznego i prawnego w ten sposób, że w przypadku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w toku procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej, zgodność zrealizowanych inwestycji powinna być badana z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wykonania samowolnych robót, a nie z planem obowiązującym w momencie legalizacji inwestycji, zgodnie z zasadą lex retro non agit;

b) art. 2 Konstytucji - naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikającego z niej zakazu działania prawa wstecz, zawartych w art. 2 Konstytucji, poprzez przyjęcie, że podstawą do zalegalizowania inwestycji są przepisy miejscowego planu zagospodarowania, które nie obowiązywały w momencie wydania decyzji o pozwolenia na budowę.

3. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji nieprzeprowadzenia rzetelnej kontroli zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącego kasacyjnie uchybienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w ww. zakresach miały wpływ na wynik sprawy i oddalenie skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz radcy prawnego z urzędu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych liczonych jako 1,5 - krotność wynagrodzenia minimalnego /jednocześnie pełnomocnik oświadczyła, iż koszty pomocy prawnej świadczonej z urzędu nie zostały zapłacone przez skarżącego ani w części ani w całości i wskazała, iż wniosek o przyznanie kosztów w kwocie wyższej niż minimalna jest uzasadniony z uwagi na charakter sprawy i nakład pracy pełnomocnika/.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., w związku z tym w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Powołanie w celu podważenia prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie tych przepisów jest niewystarczające. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji sprawował kontrolę administracji publicznej i zastosował środek przewidziany w ustawie, tzn. wydał wyrok. Natomiast treść art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. określa jedynie sposoby rozstrzygnięcia sprawy, gdy sąd administracyjny stwierdza zaistnienie wskazanych tam przesłanek. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. można więc podnieść tylko w powiązaniu z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał przepisów procedury administracyjnej, których naruszenia w jego ocenie dopuściły się organy, wobec tego zarzut powyższy nie mógł zostać uwzględniony.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Za pomocą tego ostatniego przepisu nie można skutecznie podważać prawidłowości dokonania przez Sąd I instancji oceny stanu faktycznego, ponieważ art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy prawidłowej konstrukcji uzasadnienia. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zaś wszystkie niezbędne elementy wymienione w tym przepisie. Zarzut ten jest ponadto wadliwie skonstruowany, ponieważ art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. to przepisy wzajemnie wykluczające się, nieprawidłowe jest zatem powiązanie ich ze sobą.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego jest również niezasadny. Po pierwsze, nie zasługuje on na uwzględnienie wobec braku podważenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Po drugie, jest on niezrozumiały, bowiem podniesiono w nim, że miejscowy plan wykluczał zabudowę na terenie, gdzie wzniesiono sporny budynek, wobec tego organ winien zastosować art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Tymczasem, przepis ten ma zastosowanie w przypadku niewykonania w terminie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, nałożonego w orzeczeniu organu wydanym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w postępowaniu legalizacyjnym, mającym na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazuje zaś, że z uwagi na sprzeczność inwestycji z planem miejscowym obowiązującym w dacie budowy, należy stwierdzić niedopuszczalność legalizacji obiektu. Niezrozumiałe jest zatem powołanie w skardze kasacyjnej art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, który to przepis jest wydawany właśnie w postępowaniu legalizacyjnym, w sytuacji, gdy skarżący neguje prawidłowość prowadzenia w sprawie postępowania legalizacyjnego.

Skarżący kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, że organ nadzoru budowlanego powinien badać zgodność inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dniu wydawania decyzji legalizacyjnej, nie zaś z przepisami planu miejscowego obowiązującego w dacie budowy obiektu budowlanego. Podnosi przy tym naruszenie art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady zakazu działania prawa wstecz.

Stanowiska skarżącego kasacyjnie nie sposób podzielić, a tym samym stwierdzić należy, że pogląd Sądu I instancji o konieczności stosowania przepisów planu miejscowego obowiązującego w dacie legalizacji samowoli budowlanej jest prawidłowy.

NSA w uchwale składu 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (ONSAiWSA z 2014r. nr 6 poz. 89) wskazał, że przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma więc na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Trudno bowiem doprowadzać nielegalnie wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje.

W uchwale tej NSA wskazał także, że stosowanie w przypadku legalizacji samowoli budowlanej przepisów planu miejscowego obowiązujących w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71, podobnie wyrok TK z dnia 18 października 2006 r., P 27/05, OTK-A 2006, nr 9, poz. 124). Samowola budowlana (w niniejszym przypadku pod postacią istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego) jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy też w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji, a więc do chwili wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu. Skoro samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji skutków tej samowoli przepisów o planowaniu przestrzennym, które weszły w życie w czasie jej trwania nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które uznaje się za dopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela.

Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

NSA nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.