Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 850/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 roku nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego E. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 850/11

U Z A S A D N I E N I E

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu po rozpatrzeniu wniosku E. D. (dalej “skarżącego") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...], utrzymał własną decyzję w mocy.

II. Zaskarżona decyzja Ministra z dnia [...] marca 2011 r. Zapadła w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 1999 r. NR. [...], (dalej "decyzji nadzorczej"), utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. Nr [...].

Stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. skarżacy wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy.

III. Uzasadniając utrzymanie w mocy własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., Minister wskazał w szczególności, co nastepuje:

Decyzją nadzorczą z dnia [...] marca 1999 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] sierpnia 1963 r. Nr [...], zatwierdzającego klasyfikację gruntów wsi M., gm. N., w działkach nr nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], należących do E. K., w działce nr [...], należącej do R. F., oraz w działce nr [...], należącej do E. D. (dalej "orzeczenia klasyfikacyjnego").

1) Skarżący, działający w imieniu własnym i Komitetu Budowy Osiedla "[...]" w M., gm. N., 2) E. K. reprezentowana przez adwokata L. W., oraz 3) R. F. także reprezentowana przez adwokata L. W. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") skargę na decyzję nadzorczą.

Wyrokami z dnia 6 października 1999 r. Sygn. akt II SA 821-822/99, Sygn. akt II SA 808/99 i Sygn. akt II SA 807/99 NSA skargi te oddalił.

Wyżej wymienione orzeczenia zgodnie z art. 57 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, z późn. zm.) są prawomocne.

Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym kognicja Sądu obejmowała bezpośrednio ocenę legalności decyzji nadzorczej z dnia [...] marca 1999 r. w pełnym zakresie dozwolonym przez wyżej wymieniony przepis ustawy.

NSA, nie będąc związany granicami wniosku skarżącego z dnia [...] maja 1998 r. oraz granicami wniosków pełnomocnika dwójki pozostałych uczestników postępowania R. F. i E. K., dotyczących stwierdzenia nieważności orzeczenia klasyfikacyjnego oraz zarzutów stron, przeprowadził już kontrolę decyzji nadzorczej z dnia [...] marca 1999 r., między innymi, badając czy nie występują w niej kwalifikowane wady określone w art. 156 § 1, w tym w pkt 1 i pkt 2, Kpa, tj. wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W wyniku wyżej wymienionej kontroli decyzji nadzorczej z dnia [...] marca 1999 r. nie stwierdzono wad określonych w art. 156 § 1 Kpa, gdyż skutkowałoby to uchyleniem tej decyzji, a nie oddaleniem skarg.

Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) orzeczenia prawomocne związały nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Zatem moc wiążąca wyżej wymienionych prawomocnych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 1999 r., w odniesieniu do organów administracji państwowej oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnych orzeczeniach.

Odnosząc się do przepisu art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), na który powołuje się skarżący, należy podać, że ustawa ta nie obowiązywała w dniu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyżej wymienionych prawomocnych orzeczeń z dnia 6 października 1999 roku.

Odnosząc się do fragmentu treści pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...], skierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na które powołuje się E. D., należy podać, że intencją organu było wyjaśnienie kwestii braku właściwości Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia skargi E. D. z dnia [...] marca 2007 r. na bezczynność Wójta Gminy N. w przedmiocie sprostowania stanu prawnego nieruchomości w rejestrze ewidencji gruntów i budynków, a nie kwestii właściwości Ministra do wydania wyżej wymienionej decyzji z dnia [...] marca 1999 roku.

Poza tym należy dodać, że wyżej wymienione pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie stanowi przepisów prawa określających właściwość organów administracji publicznej.

Oznacza to tym samym, że na podstawie treści wyżej wymienionego pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2007 r., nie można wnioskować o niewłaściwości Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 1999 roku.

Zwłaszcza, że decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu odwołania adwokata W. S. reprezentującego E. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. Nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa

Prezydium Powiatowe] Rady Narodowej w N. z dnia [...] sierpnia 1963 r. Nr [...], podjętego w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Poza tym należy dodać, że wyżej wymienione pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie stanowi przepisów prawa określających zakresy działania organów administracji publicznej.

Zatem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 1999 r. NR. [...] jest w pełni uzasadniona.

IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] marca 2011 r.

W skardze podniesiono, że naruszenie przepisu o właściwości rzeczowej przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz sugestia rażącego naruszenia prawa powstały w decyzji Wojewody [...] z dn. [...].11.1998 r. przez wskazanie tego Ministra jako organu odwoławczego oraz sugestia naruszenia § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 4.06.1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, jak i z braku realizacji Miejscowego planu BOS 135 z 1949 r. w trybie art. 14 ustawy z dn. 3.07.1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy, który pozostawiał w mocy dział VI dekretu z dn. 2.04.1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. W art. 36 i 37 § 1-3 stanowił on o realizacji planów zagospodarowania przestrzennego w drodze wywłaszczenia, którego procedurę normowała ustawa z dn. 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Jak wskazują dokumenty:

• Wniosek z dn. [...].07.2009 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. (dowód nr 2);

• Pismo z dn. [...].08.2009 r. znak [...] (dowód nr 3),

w zasobach geodezyjno-kartograficznych nie ma dokumentów z wykonania ww. procedur, aby stan prawny rodzaju użytku został ograniczony z "terenu osiedlowego" na "użytki leśne".

Z powyższego wynika, że zaskarżone akty zostały wydane bez, sprawdzenia dokumentacji obszaru (którego dotyczy sprawa), znajdującej się obecnie w zasobach Starostwa Powiatowego w L.

Ponadto istotnym rażącym naruszeniem prawa z art. 30 ustawy o NSA było zlekceważenie przez organy administracyjne obu instancji wiążących ocen prawnych z wyroku NSA z dn. 22.10.1997 r. sygn. akt: II SA 1407/96.

Zadrzewienie nieruchomości terenu osiedla [...] nie stanowi podstawy do zmiany stanu prawnego rodzaju użytku, bowiem § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntu używa nazwy użytków jako kategorii prawnej a nie faktycznej); a nie ma wątpliwości, że orzeczeniem klasyfikacyjnym nie można było przekształcić charakteru prawnego tej działki np. z działki budowlanej na działkę leśną.

Przy piśmie przewodnim Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dn. [...],09.2009r., sygn. akt IV Sa/Wa 1139/08 skarżący otrzymał kopię pisma Ministra Rolnicwta i Rozwoju Wsi z dnia [...].04.2007 r. znak [...], adresowaną do WSA/Wa sygn. akt IV KO 99/07, w którym na str. 2 stwierdza się, że Minister nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej i nie kontroluje jej działania, a w szczególności prowadzenia powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków. Z tego względu Minister zwrócił oryginał skargi skarżącego z dnia [...] marca 2007 r. Na bezczynność Wójta Gminy N. w przedmiocie sprostwoania w rejestrze ewidnecji gruntów i budynków stanu prawnego nieruchomości.

Powyższe stwierdzenie Ministra Rolnictwa jest wykonaniem z urzędu unormowania art. 157§1 kpa, w związku z ustawą z dn. 24-07-1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową Państwa.

Postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z dn. [...].11.2010 r. zmierza do dopełnienia stwierdzenia nieważności przedmiotowych aktów M.R.iR.W. w zgodzie z unormowaniami art. 157 § 2 i 158 § 1 kpa w formie decyzji.

We wniosku z dn. [...].11.2010.r, o stwierdzenie nieważności aktów wydanych przez M.R. i G.Ż. i następnie przez M.R. i R.W. skarżący przeprowadził wywód odnośnie zmian ustawy z dn. 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdzie wg. Ustawy z dn. 8.08.1996 r. o zmianie niektórych ustaw normujących funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej, w której na mocy art. 6 ust. 6 M.R.iR.W. przestał być organem Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (ustawa ta weszła w życie 1.01.1997 r.), a wg ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa, na mocy dodanego art. 7a ust. 1 pkt 1 Główny Geodeta Kraju wykonuje zadania określone w ustawie, a w szczególności pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, a także nadzoruje i kontroluje ich działania. Ustawa weszła w życie w dniu 1 stycznia 1999 r.

Skarżący zatem stwierdził, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z dn. [...].11.1998 r. powinna być zaskarżona do Głównego Geodety Kraju, a nie do Ministra Rolnictwa, wobec czego zaskarżone akty wydano z naruiszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 1 kpa powinno nastąpić stwierdzenie ich nieważności.

Ponadto skarżący udowodnił, że wszystkie zaskarżone akty zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zostały wydane przez organy administracji bez sprawdzenia dokumentacji w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L.

Niewłaściwy rzeczowo Minister Rolnictwa wydał trzy decyzje z dn. [...].01.2011 r. o znakach [...],[...] i [...], w których odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonych aktów stawiając siebie ponad przepisami prawa, wskazanymi we wniosku z dn. [...].11.2010 r., wynikającymi z braku ustawowego umocowania bycia organem odwoławczym, oraz zlekceważenia ocen prawnych wyroku NSA z dn. 22.11.1997 r. sygn. akt: II SA 1407/96.

Od decyzji Ministra Rolnictwa z dn. [...].01.2011 r. skarżący złożył wniosek z dn. [...].02.2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że podstawy zaskarżenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. [...].01.2011 r. są tożsame, dlatego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy obejmuje wszystkie trzy decyzje. |

Decyzjom tym brak okoliczności do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowych aktów, ponieważ:

1. Skarżący otrzymał z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dn. [...].09.2009 r. odpis pisma Ministra Rolnictwa z dn. [...].04.2007 r., adresowanego do WSA/Wa, w którym na str. 2 stwierdzono, że Minister Rolnictwa nie posiada ustawowego umocowania do bycia organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej.

2. Skarżący otrzymał również w dn. [...].09.2009 r. odpowiedźna zapytanie z dn. [...].07.2009 r., z której wynika, że w zasobach geodezyjnych i kartograficznych Starostwa w L. znajduje się Plan parcelacji Osiedla [...] z klauzulą zatwierdzającą z dn. [...].07.1934 r., za nr [...], natomiast nie ma dokumentacji z postępowań administracyjnych wywłaszczeniowych w kierunku ograniczenia własności, stanu prawnego, rodzaju użytku z terenu osiedlowego na użytki leśne. Z tego wynika, że decyzje organów administracji publicznej i wyroki sądowoadministracyjne były podejmowane bez sprawdzenia zasobu dokumentacji obszaru, którego dotyczy sprawa.

3. Skarżący dokonał przeglądu decyzji organów administracyjnych i wyroków sądowoadministracyjnych w świetle dowodów wymienionych powyżej i wykazał, że wszystkie akty wydawane przez Ministra Rolnictwa zostały podjęte z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. 1 i 2 kpa), a ponadto są tzw. aktami nieistniejącymi1, jako wydanymi przez organ niemający ustawowego umocowania do bycia organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej.

4. Skarżący wskazał za utrwalonym orzecznictwem, podanym w komentarzach do kpa, że wady określone w art. 156 § 1 pkt. 1 i 2 są uznawane za wady na tyle ciężkie, że powodują nieważność decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ nadzoru jest zobligowany do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ niewłaściwy w sprawie, nawet gdy decyzja taka jest prawdziwa i zgodna z przepisami prawa materialnego, a więc bez względu na trafność merytoryczną rozstrzygnięcia (wyr. NSAz dn. 7.10.1982 r., sygn. II Sa 1119/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 965)2.

5. Skarżący wskazał, że powoływanie się w treści uzasadnień decyzji z dn. [...].03.2011 r. na wyroki sądowoadministracyjne:

• NSA z dn. 6.10.1999 r., sygn. akt: II SA 821-822/99;

• NSA z dn. 11.06.2003 r., sygn. akt II SA 3544/01;

• WSA/Wa z dn. 18.10.2005r., sygn. akt IV SA/Wa 475/05;

• NSA z dn. 11.04.2007 r., sygn. akt: II OSK 600/06;

jest bezprzedmiotowe, ponieważ decyzje administracyjne wydane w II instancji przez Ministra Rolnictwa okazały się tzw. "aktami nieistniejącymi", co naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 kpa, a następnie pozbawiło postępowanie sądowoadministracyjne warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.

6. Ponadto skarżący wykazał, że przywołanie w decyzjach art. 170 ppsa jest błędne, ponieważ następny art. 171 ppsa stanowi, iż wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W żadnym z wyroków, na które powołuje się Minister Rolnictwa nie ma mowy o merytorycznym rozstrzygnięciu kwestii właściwości organu. Kwestie te nie stanowiły przedmiotu skargi ani przedmiotu rozstrzygnięcia. Dlatego też argumenty, na podstawie których oparto odmowę wszczęcia postępowania są błędne.

7. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i podjęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonych aktów oraz rozstrzygnięcie zgodnie z żądaniami wniosku z dn. [...].11.2010 r.

Na wniosek skarżącego z dn. [...].02.2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa wydał trzy decyzje o znakach: [...],[...] i [...], utrzymujące w mocy zaskarżone decyzje, podobnie jak w pierwotnych decyzjach, stawiając siebie ponad przepisami prawa wskazanymi w ponownym wniosku, wynikającymi z braku ustawowego umocowania do bycia organem odwoławczym oraz zlekceważenia ocen prawnych wyroku NSA z dn. 22.11.1997 r. sygn. akt: II SA 1407/96.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję Ministra oraz utrzymaną nią w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2011 r. wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.157 § 3 k.p.a., które to naruszenia miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nietrafnie bowiem zastosowano w postępowaniu administracyjnym przywołany wyżej przepis, odmawiając wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczej w sytuacji, w której wszczęcie takiego postępowania było uzasadnione.

Z tej racji obie decyzje Ministra należało wyeliminować z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zastosowany w niniejszej sprawie przepis art.157 § 3 k.p.a. uchylony został z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą nowelizującą k.p.a., niemniej z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji Ministra w dniu [...] marca 2011 r., tj. przed wejściem w życie nowelizacji, co do zasady mógł on w sprawie znaleźć zastosowanie.

Odmowa wszczęcia postępowania w tym trybie mogła nastąpić jedynie wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania było niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 1998 r. IV SA 1581/96, LEX nr 43220).

Przesłanką uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie było w ocenie Ministra to, że decyzja nadzorcza z dnia [...] marca 1999 r. była już przedmiotem kontroli sądowej, w wyniku której Naczelny Sąd Administracyjny trzema prawomocnymi wyrokami z dnia 6 października 1999 r. (sygn. akt II SA 821-822/99, sygn. akt SA 808/99 i sygn. akt II SA 807/99) oddalił skargi na tę decyzję. Z faktu oddalenia skarg przez NSA wynika w ocenie organu, że sąd ten nie stwierdził wydania decyzji z dnia [...] marca 1999 r. z kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art.156 § 1 k.p.a.

Kwestię uwarunkowań, w jakich wskazana wyżej okoliczność może co do zasady stanowić przesłankę uzasadniającą wydanie decyzji, o której mowa w art.157 § 3 k.p.a., poddano szczegółowej analizie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, podjętej w składzie siedmiu sędziów.

W sentencji tej uchwały stwierdzono, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a.

Uzasadniając powyższe stanowisko, NSA wskazał w szczególności, co następuje:

"Wszelkie wypowiedzi sądów administracyjnych, dotyczące kwestii reżimu prawnego właściwego dla załatwienia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została uprzednio oddalona prawomocnym wyrokiem sądowym, powinny być analizowane w ścisłym związku z ich prawnym kontekstem. Pominięcie nawet niektórych jego elementów, takich jak treść i charakter zarzutów podniesionych w skardze oddalonej prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, przedmiotowy zakres oceny dokonanej w tym wyroku, fakt sporządzenia na wniosek uprawnionego podmiotu jego uzasadnienia albo rodzaj przesłanki kwalifikującej do uruchomienia tego trybu, wskazanej przez żądającego stwierdzenia nieważności decyzji, może prowadzić do fałszywych wniosków zarówno co do skali, jak i istoty występujących w orzecznictwie sądowym rozbieżności (błędu nieuzasadnionej generalizacji).

W kodeksie postępowania administracyjnego brak jest (...) przepisu wyłączającego całkowicie lub w odniesieniu do niektórych przesłanek art. 156 § 1 możliwość merytorycznego rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. A contrario spostrzeżenie to prowadzi do wniosku, że ewentualne ograniczenia w tym względzie mogą wynikać tylko z odpowiednich unormowań p.p.s.a. Nasuwa się zarazem ogólniejsza refleksja, że skoro ustawodawca uznał za dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w razie stwierdzenia okoliczności, o której stanowi art. 249 § 1 pkt 2 in fine Ordynacji podatkowej, nie można mówić o generalnym, zdeterminowanym założeniami sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli działań administracji publicznej, zakazie uruchamiania tego trybu wzruszania decyzji ostatecznych.

Możność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem została już - z wynikiem pozytywnym - zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega wobec tego tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd administracyjny kontroli, z drugiej zaś - fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracji oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku.

Pomimo bowiem użycia w art. 153 p.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, to jest ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją.

Oceny te są zawsze rezultatem tworzenia tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej (teoretyczne podstawy tej koncepcji wytyczył J. Wróblewski: Zwroty stosunkowe - wypowiedzi o zgodności z normą, "Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego", Nauki Humanistyczno-Społeczne, seria I, Prawo, z. 62, Łódź 1969, s. 3 i nast.).

Dokonując tak pojmowanych zabiegów, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Może on wykroczyć poza zakres podniesionych zarzutów, uwzględniając także okoliczności i naruszenia prawa, których nie wskazała strona skarżąca.

Podejmując próbę odpowiedzi na pytanie postawione we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, uregulowania te trzeba rozpatrywać wraz z art. 171 P.p.s.a., w myśl którego prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej "tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". Z kolei art. 170 P.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego" (T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515). Z tezą tą kłócą się jednak dalsze spostrzeżenia autora, że niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności "decyzji prawomocnej" (takiej, od której prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oddalono skargę), a wszystkie przyczyny nieważności "mogą zostać ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym". Ich zasadność podważa choćby wzmiankowane już uregulowanie wprowadzone przepisem art. 249 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Mimo kierowanych pod jego adresem zastrzeżeń, musi ono być uznane za przejaw poczucia realizmu ustawodawcy, który - licząc się z możliwością niedostrzeżenia przez sąd administracyjny jednej z wad kwalifikujących do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji - potraktował to jako okoliczność stanowiącą wyjątek od zasady określonej w § 1.

W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia.

Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego.

Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji.

Zwrócenie się do organu administracji publicznej z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji, która wcześniej była już przedmiotem oceny sądu administracyjnego, podlega - rzecz jasna - tym samym rygorom procesowym co wszystkie inne żądania w tym przedmiocie. Daje się je wywieść z treści art. 157 § 3 rozpatrywanego w powiązaniu z art. 158 § 1 K.p.a. Pierwszy z tych przepisów umocowuje właściwy organ do odmowy wszczęcia postępowania i określa formę zajęcia stanowiska w tej kwestii. Jakkolwiek nie sprecyzowano w nim przesłanek odmowy, w doktrynie kojarzy się je z podmiotowymi i przedmiotowymi przyczynami niedopuszczalności postępowania (J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 776). Bez przeprowadzenia oceny odnoszącej się do tych aspektów sprawy organ nie może przystąpić do rozpoznania skierowanego do niego żądania co do meritum.

Wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stwarza - w świetle przedstawionych wywodów - konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu, mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 K.p.a.).

Wobec takiego wyniku przeprowadzonych rozważań należy przyjąć, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej jest obowiązany rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a.".

Powyższe oznacza, że nawet wydanie prawomocnego wyroku oddalającego skargę na dany akt administracyjny nie zawsze musi skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji.

W konsekwencji powyższych założeń organ nadzorczy, do którego wpływa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, będącej już w przeszłości przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (w wyniku której to kontroli skarga na tę decyzję została oddalona), winien porównać treść zarzutów podniesionych przeciwko decyzji w przedłożonym wniosku z treścią uzasadnienia rozstrzygnięcia sądowego w celu ustalenia, czy zarzuty te dotyczą kwestii już rozstrzygniętych wyrokiem sądowym, czy też chodzi o kwestie nowe, w odniesieniu do których sąd stanowiska nie zajął.

We wniosku skarżącego przedłożonym w niniejszej sprawie podniesiono przeciwko decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] marca 1999 r. zarzuty:

1) wydania tej decyzji z kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. z naruszeniem przepisów o właściwości organów (w ocenie skarżącego organem właściwym do wydania tej decyzji był nie Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej a Główny Geodeta Kraju),

2) wydania tej decyzji z kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. z rażącym naruszeniem prawa polegającym na "niedokonaniu sprawdzenia dokumentacji obszaru, którego dotyczy sprawa, znajdującej się obecnie w zasobach Starostwa Powiatowego w L.".

Odnośnie drugiego z zarzutów skarżący wskazał przy tym, że dowodem w tej sprawie dysponuje od września 2009 r., a zatem wszedł w jego posiadanie po wydaniu zaskarżonych decyzji.

W przywołanych przez organ trzech wyrokach, oddalających skargi na decyzję nadzorczą NSA dokonał bezpośrednio obszernej analizy prawidłowości orzeczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia [...] sierpnia 1963 r., zatwierdzającego klasyfikację gruntów położonych we wsi M., gmina N., konkludując jednoznacznie (str.15 uzasadnienia w sprawie II SA 821 – 822/99), że "brak jest podstaw do stwierdzenia, że orzeczenie, o którym mowa wyżej, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności §1 ust.1 cyt. rozporządzenia z 4 czerwca 1956 r.".

Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniach wskazanych wyżej orzeczeń, w których NSA kontrolował w sposób bezpośredni legalność decyzji nadzorczej z dnia [...] marca 1999 r., sąd ten nie zawarł stwierdzenia odnoszącego się bezpośrednio do oceny legalności tej decyzji. NSA nie stwierdził zatem wprost, że decyzja nadzorcza jest zgodna z prawem (ewentualnie, że prawa nie narusza), nie wskazał również, że badał tę decyzję pod kątem kwalifikowanych wad prawnych. Niewątpliwie z faktu oddalenia skarg na tę decyzję oraz z faktu przeprowadzenia szerokiej analizy legalności orzeczenia z 1963 r. wynika przesądzenie przez NSA prawidłowości decyzji nadzorczej w zakresie oceny, że orzeczenie z 1963 r. nie jest dotknięte rażącym naruszeniem prawa.

Niewątpliwie jednakże, odnosząc się w tym zakresie do zarzutu wniosku, nie można stwierdzić, aby NSA badał kwestię prawidłowości wydania decyzji nadzorczej pod kątem wydania jej z zachowaniem przepisów o właściwości rzeczowej organów administracji. Oparcie się w tym zakresie na domniemaniu dokonania takiej kontroli (skoro rozpatrując skargę na decyzję nadzorczą z dnia [...] marca 1999 r. NSA skargę tę oddalił, to pomimo braku oceny w tym zakresie wyrażonej w uzasadnieniu wprost, uznać należy, mając na uwadze brak związania sądu zarzutami skargi a nawet obowiązek dokonania z urzędu całościowej kontroli orzeczenia, że kontrola taka została dokonana) uznać należy za idące zbyt daleko.

W związku z powyższym, z racji podniesienia obecnie przez skarżącego zarzutu w tym zakresie (tj. w zakresie przeprowadzenia kontroli, czy decyzja nadzorcza z dnia [...] marca 1999 r. nie jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną w postaci wydania jej przez organ niewłaściwy) istnieją podstawy do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczej z dnia [...] marca 1999 r. (abstrahując od słuszności zarzutów skarżącego, które dopiero winny być co do meritum ocenione przez organ).

Odnośnie drugiego z zarzutów przeciwko decyzji nadzorczej z dnia [...] marca 1999 r., tj. odnośnie zarzutu wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, wynikającym z niezgromadzenia przez organa nadzorczy całej niezbędnej dokumentacji (skarżący podniósł, że uzyskał tę dokumentację w roku 2009 r., tj. po wydaniu wyroków z dnia 6 października 1999 r.), uznać należy, że w sytuacji, w której: 1) NSA oddalił skargi na decyzję nadzorczą z dnia [...] marca 1999 r., w której to decyzji dokonano kontroli orzeczenia klasyfikacyjnego pod kątem ustalenia, czy orzeczenie to narusza prawo w sposób rażący i naruszenia takiego nie stwierdzono, 2) w swoich wyrokach NSA zajął jednoznaczne stanowisko, że orzeczenie klasyfikacyjne nie jest obarczone rażącym naruszeniem prawa, uprawnionym jest stwierdzenie, że NSA podzielił stanowisko organu, który wydał decyzję nadzorczą, uznając jednocześnie, że materiał dowodowy, jakim dysponował organ nadzorczy był wystarczający do przeprowadzenia postępowania nadzorczego.

W tej sytuacji wykazanie, że organ nadzorczy nie zgromadził tego materiału w wyczerpujący sposób, co skarżący stwierdza na podstawie dokumentacji uzyskanej dopiero po wydaniu wyroku, mogło nastąpić wyłącznie w trybie wznowienia postępowania sądowego na podstawie art.273 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu.

W oparciu o informacje zawarte przez skarżącego w jego pismach procesowych (tj. zważywszy na fakt, że skarżący wszedł w posiadanie stosownej dokumentacji już w 2009 r.) uznać jednakże wstępnie należy, że skuteczne wznowienie postępowania sądowego nie byłoby obecnie możliwe z uwagi na fakt, że:

- zgodnie z art.277 p.p.s.a. skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym. Termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji - od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy.

- zgodnie z art.278 p.p.s.a. po upływie lat pięciu od uprawomocnienia się orzeczenia nie można żądać wznowienia, z wyjątkiem przypadku, gdy strona była pozbawiona możności działania lub nie była należycie reprezentowana.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.