Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 599/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 ust. 1, art. 144, art. 236
journal: Dz.U. 2012 poz 1112
law: Ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia i nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego Syndyka masy upadłości [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej jako "Prezes ULC"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 205a ust. 1, art. 205b ust. 1 pkt 2, art. 205b ust. 3, art. 209b ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 933 z późn. zm.), art. 5, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 14 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91/EWG (Dz. Urz. WE L 46 s.1, 2004 – dalej jako "Rozporządzenie"), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej reprezentowanego przez syndyka A. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...], którą Prezes ULC stwierdził naruszenie przez przewoźnika [...] Sp. z o.o. przepisu art. 8 ust. 1 lit. a Rozporządzenia poprzez zaniedbanie obowiązku zwrotu pasażerowi pełnego kosztu niewykorzystanego biletu; ustalił termin usunięcia ww. nieprawidłowości w ciągu 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, nałożył na przewoźnika lotniczego [...] Sp. z o.o. karę pieniężną za naruszenie postanowień Rozporządzenia w wysokości 1.000 zł (słownie: tysiąc złotych).

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 31 sierpnia 2012 r. do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęła skarga wniesiona przez P. M. dotycząca naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej postanowień Rozporządzenia poprzez niewywiązanie się z obowiązków ciążących na przewoźniku lotniczym w wypadku odwołania lotów: z dnia [...] września 2012 r. nr [...] na trasie [...]-[...] oraz z dnia [...] września 2012 r. nr [...] na trasie [...]-[...]. Skarżąca wniosła o stwierdzenie przez Prezesa ULC w decyzji administracyjnej, że przewoźnik lotniczy [...] Sp. z o.o. zobowiązany był do wypłaty na rzecz pasażera odszkodowania w wysokości przewidzianej przepisami Rozporządzenia z tytułu odwołania lotu, a także zwrotu pasażerowi kosztów niewykorzystanych biletów.

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdził naruszenie art. 8 ust. 1 lit. a Rozporządzenia przez przewoźnika lotniczego [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej, polegające na zaniechaniu wobec pasażera obowiązku zwrotu w terminie 7 dni pełnego kosztu biletów po cenie, za jaką zostały kupione. Prezes ULC ustalił również czternastodniowy termin usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, liczony od dnia uprawomocnienia się decyzji oraz nałożył na przewoźnika karę łączną w wysokości 1.000 zł za naruszenie wobec pasażera postanowień art. 8 ust. 1 lit. a Rozporządzenia w związku z lotem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] na trasie [...] - [...] (500 zł) oraz z dnia [...] września 2012 r. nr [...] na trasie [...]-[...] (500 zł).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2012 r. przewoźnik [...] Sp. z o.o. wstrzymał wszystkie loty z uwagi na zawieszenie w dniu [...] lipca 2012 r. koncesji na wykonywanie usług lotniczych oraz wniesienie do Sądu Rejonowego w [...] przez przewoźnika [...] Sp. z o.o. wniosku o upadłość spółki. W dniu 20 lipca 2012 r. skarżąca podjęła decyzję o rezygnacji z usług przewoźnika. Nie otrzymała w terminie, o którym mowa w art. 8 ust. 1 lit. a Rozporządzenia, zwrotu pełnego kosztu biletu za przedmiotowy lot.

Prezes ULC stwierdził również, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 14 Rozporządzenia, bowiem pasażer w chwili odwołania lotu nie przebywał na lotnisku i przewoźnik nie miał możliwości wręczenia mu stosownych informacji na temat praw pasażerów. Ponadto organ podniósł, że we wszystkich portach lotniczych w Polsce wywieszone są plakaty traktujące o prawach pasażerów określonych przepisami Rozporządzenia, a w terminalach dostępne są powszechnie broszury informacyjne traktujące o prawach pasażerów.

W dniu 17 grudnia 2012 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej reprezentowana przez syndyka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zawieszenie postępowania z urzędu z dniem ogłoszenia upadłości lidwidacyjnej spółki tj. z dniem [...] września 2012 r. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 97 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w związku z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 144, 145 i 236 ustawy prawo upadłościowe i naprawcze poprzez ich błędną wykładnię i kontynuowanie postępowania mimo ogłoszenia upadłości [...] Sp. z o.o. w [...].

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że pismem z dnia 26 września 2012 r. syndyk masy upadłości zawiadomił Urząd Lotnictwa Cywilnego o upadłości likwidacyjnej [...] Sp. z o.o. w [...]. Zdaniem skarżacej po ogłoszeniu upadłości spółki zgłoszenie wierzytelności jest wyłączną drogą do uczestniczenia przez wierzyciela w postępowaniu upadłościowym oraz do umieszczenia wierzytelności na liście wierzytelności. Zdaniem skarżącej w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego przed datą ogłoszenia upadłości [...] Sp. z o.o., postępowanie winno być z urzędu zawieszone wraz z dniem ogłoszenia upadłości i nie powinno zostać podjęte aż do czasu wyczerpania trybu postępowania dotyczącego zgłoszenia wierzytelności.

Po rozpoznaniu wniosku Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ, powołując się na orzecznictwo wskazał, że art. 97 § 1 k.p.a. nie może stanowić podstawy prawnej zawieszenia postępowań podatkowych wszczętych przed ogłoszeniem upadłości, ani tym bardziej nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji administracyjnej. Ponadto w ocenie organu w przepisach prawa upadłościowego i naprawczego brak jest normy przewidującej zawieszenie postępowania administracyjnego z mocy prawa, która odnosiłaby się wprost do postępowania o stwierdzenie naruszenia Rozporządzenia. Również żaden przepis prawa nie stoi na przeszkodzie do prowadzenia postępowań podatkowych zmierzających do ustalenia lub określenia zobowiązań po ogłoszeniu upadłości.

Organ wskazał, że decyzja Prezesa ULC nie konstytuuje nowego zobowiązania upadłego, którego beneficjentem jest pasażer, lecz jedynie stanowi formalne potwierdzenie powstania z mocy prawa obowiązku przed ogłoszeniem upadłości. Z uwagi na tę specyfikę, przy braku wprost przepisów, z których wynikałaby kompetencja sędziego komisarza do skutecznego prawnie określania obowiązków powstałych na mocy przepisów Rozporządzenia, w ocenie organu nie można wyprowadzić wniosku, że sporne postępowanie po ogłoszeniu upadłości przewoźnika nie może być kontynuowane. Organ podniósł również, że skutkiem ogłoszenia upadłości jest zastąpienie upadłego przez syndyka, który działa za upadły podmiot i zarządza jego mieniem. Upadły nie traci jednak swego bytu prawnego, pozostając podmiotem praw i obowiązków materialnoprawnych wynikających z Rozporządzenia

Organ zaznaczył, że każdy ze skarżonych lotów był lotem odwołanym w rozumieniu Rozporządzania, bowiem pasażer posiadał potwierdzone rezerwacje na przedmiotowe loty, a żaden z tych lotów się nie odbył. Organ ustalił, że pasażerka zrezygnowała z usług przewoźnika przed dniem planowanego startu skarżonego lotu i nie otrzymała w terminie, o którym mowa w art. 8 ust. 1 lit. a Rozporządzenia zwrotu pełnego kosztu biletu za przedmiotowy lot. W związku z tym organ za zasadne uznał nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł za naruszenie obowiązku zwrotu skarżącej pasażerce pełnego kosztu biletu. Organ nie stwierdził ponadto naruszenia innych przepisów Rozporządzenia.

W ocenie Prezesa Urzędu wymierzona kara pieniężna za stwierdzony przypadek naruszenia obowiązków wynikających z Rozporządzenia, którego beneficjentem była pasażerka P. M., spełni przesłanki, o których mowa w art. 16 ust. 3 Rozporządzenia, tj. kara w tej wysokości będzie adekwatna do zakresu naruszenia wspólnotowego, a na przyszłość powodować będzie, że przewoźnik nie będzie dopuszczał się podobnych naruszeń.

Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca [...] Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej, reprezentowana przez syndyka masy upadłości A. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj:

art. 97 § 1 k.p.a. poprzez kontynuowanie postępowania administracyjnego pomimo ogłoszenia upadłości [...] sp. z o.o. w [...],

art. 145 p.u.n.) w zw. z art. 144 i 236 p.u.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie mogło być kontynuowane pomimo ogłoszenia upadłości [...] Sp. z .o.o. w [...],

art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji w niniejszej sprawie;

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, tj. niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek decyzji wydanej w niniejszej sprawie i zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń.

W ocenie skarżącej, stanowisko organu odnośnie możliwości kontynuowania postępowania po ogłoszeniu upadłości [...] Sp. z o.o. w [...] jest nieprawidłowe. Opiera się ono o orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące innego stanu faktycznego. Przywołane przez organ orzeczenie NSA odbiega od stanu będącego podstawą wydanego orzeczenia, bowiem dotyczy postępowania podatkowego, które toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 2007 r. Ordynacja podatkowa. Ponadto postępowanie to dotyczyło weryfikacji przez organ podatkowy złożonej przez podatnika deklaracji oraz określenia zobowiązania podatkowego, a nie jak w niniejszym przypadku deklaratywnego potwierdzenia powstania zobowiązania z mocy prawa. Również postanowienie Sądu Najwyższego nie dotyczyło postępowania administracyjnego, lecz było wydane w oparciu o przepisy k.p.c. Zdaniem skarżącej wskazane przez organ orzeczenia nie mogą znaleźć żadnego zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczą całkowicie innych stanów faktycznych i prawnych. Skarżąca podała, że orzecznictwo dotyczące spraw podatkowych w ogóle nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania, ani wprost, ani w drodze analogii.

W ocenie skarżącej wstrzymanie postępowania administracyjnego jest regułą, a jego kontynuacja wyjątkiem, na co wskazuje art. 145 p.u.n., w którego treści zawarto klauzulę "o ile ustawa nie stanowi inaczej". Zdaniem skarżącej postępowanie w niniejszej sprawie po ogłoszeniu upadłości [...] powinno było zostać zawieszone, bowiem wszystkie wszczęte przed ogłoszeniem upadłości postępowania administracyjne po dokonaniu ogłoszenia nie mogą się toczyć, a skoro brak możliwości prowadzenia postępowania obejmuje jedynie czas rozpatrywania zgłoszenia wierzytelności, uzasadnionym jest stanowisko, że na ten czas postępowanie administracyjne powinno być zawieszone. Skarżąca dodała, że postępowanie upadłościowe stanowi lex specialis w stosunku do przepisów regulujących również postępowanie administracyjne.

Zdaniem skarżącej zawieranie w przepisach prawa upadłościowego specjalnych norm kompetencyjnych w zakresie określania zobowiązań opartych na Rozporządzeniu jest całkowicie zbędne, gdyż sędzia komisarz nie określa tych obowiązków (podobnie jak nie czyni tego również Prezes ULC). Roszczenia pasażerów powstają bowiem z mocy prawa na skutek ziszczenia się przesłanek wskazanych w Rozporządzeniu. Skarżąca wskazała, że Prezes ULC w decyzjach wydawanych na skutek skarg wnoszonych przez pasażerów stwierdza jedynie fakt naruszenia postanowień Rozporządzenia, nie określa zaś w sposób konstytutywny wysokości należnych pasażerom odszkodowań. Wysokość odszkodowań wynika bowiem wprost z przepisów Rozporządzenia. Co więcej, zasadą jest, że odszkodowania są wypłacane pasażerom przez samego przewoźnika z pominięciem uczestnictwa w tej procedurze organu administracyjnego. Skarga do Prezesa ULC stanowi bowiem rozwiązanie ostateczne, jeżeli przewoźnik uchyla się od zapłaty należnych świadczeń.

Skarżąca wskazała, że w dochodzeniu roszczeń w postępowaniu upadłościowym wydanie decyzji przez Prezesa ULC nie ma z prawniczego punktu widzenia żadnego znaczenia bowiem pasażer, aby uzyskać zaspokojenie z masy upadłości musi zgłosić wierzytelność w takiej formie i w takim trybie, jak wszyscy inni wierzyciele i tak, jak inne wierzytelności, roszczenia pasażerów będą po ich sprawdzeniu umieszczane na liście wierzytelności w oparciu o przedstawione dowody.

W ocenie skarżącej niezależnie od tego, czy naruszenie przepisów Rozporządzenia zostało "stwierdzone" przez Prezesa ULC czy też nie, każdy pasażer, który chciałby uzyskać zaspokojenie z masy upadłości, musi swoje roszczenia zgłosić w trybie art. 236 i n. p.u.n. Po ogłoszeniu upadłości spółki zgłoszenie wierzytelności jest wyłączną drogą do uczestniczenia przez wierzyciela w postępowaniu upadłościowym oraz do umieszczenia wierzytelności na liście wierzytelności. Przyzwolenie na kontynuowanie postępowania administracyjnego prowadziłoby w ocenie skarżącej do absurdalnej sytuacji - wierzyciel musiałby de facto uczestniczyć równolegle w dwóch postępowaniach w sprawie tego samego roszczenia, z czego i tak tylko jedno mogłoby prowadzić do uzyskania przez niego zaspokojenia z majątku upadłego. Tym samym postępowanie administracyjne wszczęte przed ogłoszeniem upadłości nie powinno się toczyć aż do momentu wyczerpania trybu zgłoszenia wierzytelności. W takim wypadku, gdyby wierzytelność nie została uwzględniona na liście wierzytelności, organ uzyska w ocenie skarżącej możliwość podjęcia postępowania.

Skarżąca podkreśliła, że umieszczenie lub odmowa umieszczenia roszczenia na liście wierzytelności nie oznacza przeniesienia kompetencji nadzorczych przyznanych organowi względem przewoźnika. Stosowanie przepisów Rozporządzenia przez organy postępowania upadłościowego dotyczy bowiem jedynie uwzględnienia cywilnoprawnych roszczeń pasażerów, które z mocy prawa z tego Rozporządzenia wynikają.

W ocenie skarżącej należność z tytułu kary pieniężnej nie może być traktowania na równi z wierzytelnościami pasażerów powstałymi przed datą ogłoszenia upadłości, bowiem kary pieniężne są jedynie pobocznym, mającym dyscyplinować przewoźnika elementem postępowania. W ocenie skarżącej w momencie ogłoszenia upadłości spółki obejmującej likwidację jej majątku, a co za tym idzie trwałe zaprzestanie świadczenia usług przewozowych, odpada w ogóle cel nakładania kary pieniężnej, bowiem nałożenie kary nie będzie miało żadnego realnego przełożenia na ochronę praw pasażerów. Masowe nakładanie bardzo wysokich kar przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na upadłego przewoźnika na pewno nie wpłynie na faktyczną ochronę praw pasażerów. Ani duża ilość ani rażąca wysokość nakładanych kar nie przyspieszy bowiem zaspokojenia wierzytelności pasażerów.

Zdaniem skarżącej wysokość nałożonej kary również jest całkowicie nieuzasadniona, gdyż stwierdzenie, że jest ona "adekwatna do zakresu naruszenia" ma charakter bardzo ogólny i nie pozwala na obiektywną ocenę zasadności wyliczonej kwoty. Jest to o tyle istotne, że organ nakładając kary powinien kierować się jednolitymi przesłankami, które powinien wskazać w uzasadnieniu. Nadto powoływanie się przez organ na prewencyjny charakter wymierzanej kary, która ma zapobiegać naruszeniom "na przyszłość" jest niezrozumiałe, bowiem skoro kara pieniężna ze swej istoty ma charakter dyscyplinujący, a jej głównym celem jest zapobieżenie naruszeń przez przewoźnika przepisów w przyszłości, to ukaranie wysoką grzywną upadłego, który działalności lotniczej już nie będzie prowadził jest w ocenie skarżącej wysoce dyskusyjne. Nadto nakładanie kar na upadłego w żaden sposób nie zmienia sytuacji prawnej pasażerów-wierzycieli, którzy chcąc uzyskać zaspokojenie z masy upadłości, muszą swą wierzytelność zgłosić sędziemu komisarzowi w trybie art. 236 p.u.n. Nałożenie kary nie odniesie zatem oczekiwanego od niej przez Rozporządzenie skutku - kara nie przyspieszy wypłaty odszkodowań. Upadły nie może bowiem wbrew przepisom ustawy wypłacić pasażerom odszkodowań z pominięciem innych wierzycieli. W ocenie skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji niedostatecznie wyjaśnia również podstawy jej wydania.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga powinna zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało w pływ na wynik sprawy.

Podstawą decyzji był art. 205a ust. 1, art. 205b ust. 1 ustawy Prawo lotnicze, a także art. 5, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 14 Rozporządzenia.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która weszła w życie z dniem 17 października 1997 r., jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Przepis ten, uchwalony w 1997 r. przygotowywał Polskę do wejścia do Unii Europejskiej, a tym samym do przyjęcia prawa wspólnotowego (prawa europejskiego). Podstawą normatywną prawa europejskiego są traktaty założycielskie Wspólnot Europejskich, jest to tzw. europejskie prawo pierwotne. Na mocy tych traktatów stanowione jest przez odpowiednie organy tzw. europejskie prawo wtórne (pochodne), do którego należą m. in. rozporządzenia, będące odpowiednikiem ustaw w wewnątrzkrajowym porządku prawnym. Istotną rolę prawotwórczą odgrywają orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu. Od chwili przystąpienia Polski do Unii Europejskiej prawo europejskie stosowane jest w Polsce bezpośrednio, a w przypadku kolizji z ustawami polskimi ma przed nimi pierwszeństwo, w oparciu o normę kolizyjną zawartą w art. 91 ust. 3 in fine Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (P. Winczorek - Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. LIBER, Warszawa 2000, Wydanie I, k. 118-119; Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej - Komentarz I, Wydawnictwo Sejmowe Warszawa 1999, K. Działocha, k. 6-10).

Nie budzi zatem wątpliwości, że rozporządzenie (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiające wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylające rozporządzenie (EWG) nr 295/91 stosuje się bezpośrednio.

Podkreślenia wymaga, że od dnia wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864), na mocy którego Rzeczpospolita Polska stała się państwem członkowskim Unii Europejskiej, kontrola sądu administracyjnego obejmuje również badanie zgodności rozstrzygnięć organów administracji publicznej z prawem wspólnotowym, rozumianym jako cały dorobek prawny Wspólnoty Europejskiej - tzw. acquis communautaire, w tym zasad ogólnych prawa wspólnotowego, który jest interpretowany i stosowany na całym obszarze Unii Europejskiej w sposób jednolity.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 205a ust. 1 Prawa lotniczego Prezes Urzędu kontroluje przestrzeganie przepisów m. in. rozporządzenia nr 261/2004/WE ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów. Stosownie natomiast do art. 205b ust. 1 Prawa lotniczego w razie złożenia skargi, o której mowa w art. 205a ust. 1, Prezes Urzędu stwierdza, w drodze decyzji administracyjnej:

1) brak naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego albo

2) naruszenie prawa przez przewoźnika lotniczego, określając zakres nieprawidłowości oraz nakładając karę, o której mowa w art. 209b ust. 1, zaś w razie stwierdzenia naruszenia przepisu art. 7, art. 8 ust. 1 lit. a lub art. 10 ust. 2 Rozporządzenia określa również obowiązek i termin jego usunięcia.

Jednocześnie, stosownie do treści art. 209b ust. 1 Prawa lotniczego, kto działa z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów rozporządzeń, o których mowa w art. 205a ust. 1, lub nie wykonuje albo nienależycie wykonuje zobowiązania wynikające z przepisów tych rozporządzeń, podlega karze pieniężnej w wysokości określonej w załączniku nr 2 do ustawy.

W myśl art. 8 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 261/2004: "w przypadku odwołania lotu, pasażerowie mają prawo wyboru pomiędzy:

a) zwrotem w terminie siedmiu dni, za pomocą środków przewidzianych w art. 7 ust. 3, pełnego kosztu biletu po cenie za jaką został kupiony, za część lub części nie odbytej podróży oraz za część lub części już odbyte, jeżeli lot nie służy już dłużej jakiemukolwiek celowi związanemu z pierwotnym planem podróży pasażera, wraz z, gdy jest to odpowiednie,

- lotem powrotnym do pierwszego miejsca odlotu, w najwcześniejszym możliwym terminie;

b) zmianą planu podróży, na porównywalnych warunkach, do ich miejsca docelowego, w najwcześniejszym możliwym terminie; lub

c) zmianą planu podróży, na porównywalnych warunkach, do ich miejsca docelowego, w późniejszym terminie dogodnym dla pasażera, w zależności od dostępności wolnych miejsc."

Okolicznością bezsporną pozostaje, iż podróżny zrezygnował z usług skarżącego przewoźnika przed dniem planowanego startu przedmiotowego lotu. Nie otrzymał w terminie, o którym mowa w art. 8 ust. 1 lit a rozporządzenia (WE) nr 261/2004, zwrotu pełnego kosztu biletu za przedmiotowy lot. Mając powyższe na uwadze Prezes Urzędu stwierdził naruszenie art. 8 ust. 1 lit a rozporządzenia (WE) nr 261/2004 względem skarżącego.

Nie budzi także wątpliwości, iż przyczyną odwołania lotu było zawieszenie w dniu [...] lipca 2012 r. koncesji na wykonywanie usług lotniczych oraz wniesienie do Sądu Rejonowego w [...] przez przewoźnika [...]Sp. z o.o. wniosku o upadłość spółki.

W dniu [...] września 2012 r. Sąd Rejonowy w [...] ogłosił upadłość likwidacyjną [...] Sp. z o.o. w [...]i wskazał trzymiesięczny termin do zgłaszania wierzytelności przez wierzycieli spółki.

Kwestia w sprawie więc o zasadniczym znaczeniu ma relacja pomiędzy postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez Prezesa Urzędu Cywilnego a postępowaniem upadłościowym wobec przewoźnika, zwłaszcza, że naruszenie art. 8 ust. 1 lit a rozporządzenia (WE) nr 261/2004 przez spółkę jest wynikiem wszczęcia postępowania upadłościowego, a z chwilą zgłoszenia wniosku o upadłość oraz zawieszenia koncesji na wykonywanie usług lotniczych, przewoźnik nie miał prawnej możliwości realizacji obowiązku wynikającego z rozporządzenia w postaci zwrotu ceny biletu lub zaoferowania lotu alternatywnego bowiem jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, upadły traci prawo zarządu majątkiem oraz możliwość korzystania z niego (art. 75 ust. 1 p.u.n.).

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przepis art. 144 ust. 1 p.u.n. stanowi, że jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, postępowania sądowe i administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciwko niemu. Postępowania, o których mowa w ust. 1, syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym (ust. 2).

Powołany przepis oznacza, że syndykowi przysługuje legitymacja do występowania w tych postępowaniach. Legitymację syndyka określa się w nauce jako tzw. legitymację formalną. Syndyk jest więc stroną w znaczeniu formalnym (procesowym), tzn. działa w postępowaniu we własnym imieniu. Natomiast stroną w znaczeniu materialnym, pomimo ogłoszenia upadłości, pozostaje upadły. On bowiem jest podmiotem stosunku prawnego, na tle którego wyniknął spór. Prowadzenie sporu przez syndyka odbywa się więc na rzecz upadłego. Użyte w art. 144 ust. 1 p.u.n. wyrażenie, iż postępowania dotyczące masy mogą być wszczęte i dalej prowadzone "jedynie" przez syndyka lub przeciwko niemu oznacza, że upadły będąc stroną w znaczeniu materialnym pozbawiony jest legitymacji formalnej do występowania w tych postępowaniach. Podstawienie syndyka w miejsce upadłego ma więc bezwzględny charakter.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie Syndyk Masy Upadłości [...] Sp. z o.o. w [...] w upadłości stał się stroną postępowania - w sensie formalnym.

Należy jednak zaznaczyć, iż przepis art. 144 p.u.n. określa jedynie status prawny syndyka jako zarządcy masy upadłości.

Mając na uwadze treść art. 52 i 61 p.u.n., masa upadłości powstaje w dniu, w którym ogłoszono upadłości. Masę upadłości można zdefiniować jako część majątku upadłego, który służy zaspokojeniu wierzycieli w postępowaniu upadłościowym. Celem postępowania upadłościowego jest zaspokojenie wierzycieli w jak najwyższym stopniu . W trakcie postępowania upadłościowego obejmującego likwidację majątku upadłego, zaspokojenie wierzycieli następuje w drodze likwidacji masy upadłości (czyli przez spieniężenie jej składników) i podziału uzyskanych funduszów między wierzycieli. Należyta ochrona wierzycieli w postępowaniu upadłościowym wymaga zrównania ich statusu pod względem możliwości zaspokojenia się z funduszów masy upadłości. Jednym z przejawów zrównania statusu wierzycieli w postępowaniu upadłościowym jest natychmiastowa wymagalność ich należności o której mowa w art. 91 ustawy.

Z datą ogłoszenia upadłości likwidacyjnej jedynym sposobem dochodzenia wierzytelności jest zgłoszenie jej sędziemu-komisarzowi.

Zgodnie z art. 145 ust 1 p.u.n., postępowanie sądowe lub administracyjne w sprawie wszczętej przeciwko upadłemu przed dniem ogłoszenia upadłości o wierzytelność, która podlega zgłoszeniu do masy upadłości, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, może być podjęte przeciwko syndykowi tylko w przypadku, gdy w postępowaniu upadłościowym wierzytelność ta po wyczerpaniu trybu określonego ustawą nie zostanie umieszczona na liście wierzytelności.

W pierwszym rzędzie należy więc ustalić, czy postępowanie toczące się przed Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie stwierdzenia naruszeń postanowień rozporządzenia (WE) nr 261/2004 jest postępowaniem dotyczącym masy upadłości oraz wierzytelności podlegającym zgłoszeniu do tej masy.

Jak wyjaśnił to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt III CSK 244/2008, postępowanie dotyczy masy upadłości, jeżeli jego wynik mógłby mieć wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia się z niej. Do postępowań tych zalicza się postępowania, w których upadłemu przypada rola strony, bez różnicy czy chodzi w nich o pozycje czynne czy bierne masy upadłości, jak też bez różnicy, czy sprawa jest sprawą o świadczenie, ukształtowanie lub ustalenie (wyrok z 14 września 2003, uchwała z 24 maja 2002 r., III CZP 25/02, OSNC 2003/7-8, p. 94, uchwała z 10 lutego 2006 r., IV CZP 2/06, OSNC 2007/1/3). Nie dotyczą masy upadłości postępowania w sprawach o roszczenia niemajątkowe (np. w sprawach o prawa stanu, ochronę dóbr osobistych), oraz o roszczenia majątkowe nie podlegające zaspokojeniu z masy ze względu na swój charakter (roszczenia o zaniechanie wynikające z praw bezwzględnych) w sprawach o alimenty (art. 145 ust. 2 p.u.n.), w sprawach dotyczących mienia niewchodzącego do masy upadłości (art. 63-67 p.u.n.).

Wierzytelnością upadłościową jest zarówno wierzytelność pieniężna, jak i wierzytelność niepieniężna, która wskutek ogłoszenia upadłości na podstawie art. 91 ust. 1 zmieniła się w wierzytelność pieniężną. Zaspokojenie wierzytelności upadłościowych następuje przez podział (ogólny lub odrębny) funduszów masy upadłości.

Zasadnie podnosi więc skarżąca, że postępowanie w niniejszej sprawie ze względu na jego przedmiot i biorąc pod uwagę wpływ, jaki jego ewentualny wynik mógłby mieć na stan masy upadłości, mieści się w hipotezie art. 144 p.u.n., a co za tym idzie jeśli postępowanie zostało wszczęte przed ogłoszeniem upadłości stosuje się do niego art. 145 p.u.n.

W tym miejscu należy poddać analizie zapadłe w sprawie niniejszej rozstrzygnięcie organu. Składa się ono z trzech elementów:

- orzeczenie o stwierdzeniu naruszenia przepisów prawa;

-obowiązek usunięcia naruszenia w zakreślonym terminie, oznaczający konieczność zapłaty pełnego kosztu niewykorzystanego biletu,

- orzeczenie kary pieniężnej.

Wbrew twierdzeniom organu, w ocenie Sądu dwa ostatnie elementy decyzji wiążą się bezpośrednio ze stanem masy upadłości i wpływając na jej stan pozostają w relacji z zaspokojeniem wierzycieli w toku postępowania egzekucyjnego.

Obowiązek zwrotu pasażerowi ceny biletu w terminie 14 dni stanowi nałożenie obowiązku o charakterze pieniężnym który przecież jest niewykonalny przez przewoźnika w toku toczącego się wobec niego postępowania upadłościowego, którego celem jest między innymi zaspokojenie wierzytelności podróżnego którego lot został odwołany, jeśli wierzytelność taka została zgłoszone na listę wierzytelności.

Przy czym na uwagę zasługuje fakt, iż dla uznania wierzytelności pasażera nie jest konieczne wydanie decyzji administracyjnej przez organ.

Kara pieniężna orzeczona przez organ na podstawie art. 209b ust 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. stanowi daninę publiczną do której z mocy art. 209 ust 5 tej ustawy stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej a co za tym idzie należy do trzeciej kategorii należności podlegających zaspokojeniu z masy upadłości. Z mocy zaś art. 205b ust 5 w związku z ust 2 tego przepisu do egzekucji należności z tytułu nałożonej kary stosuje się przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Powyższe rozważania prowadza do wniosku , iż zaskarżona decyzja dotyczy wierzytelności objętych dyspozycją art. 144 p.u.n.

Z powołanego wyżej przepisu art. 145 p.u.n. wynika zatem zakaz podjęcia po ogłoszeniu upadłości wszczętego wcześniej postępowania z tytułu wierzytelności podlegającej zgłoszeniu do masy upadłości. Zakaz ten odnosi się także do wszczętego przed ogłoszeniem upadłości postępowania administracyjnego toczącego przed Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. W ocenie Sądu zakaz podjęcia dotyczyć może jedynie postępowań, które uległy zawieszeniu. Innymi słowy, podjęte może być tylko to postępowanie (wszczęte przed ogłoszeniem upadłości), jeżeli zostało wcześniej zawieszone. W ustawie p.u.n. brak jest podstawy prawnej do stwierdzenia skutku zawieszenia postępowania administracyjnego z mocy prawa należy więc jej poszukiwać w kodeksie postępowania administracyjnego.

Jeżeli chodzi o postępowania administracyjne, to ogłoszenie upadłości prowadzi do jego zawieszenia, wtedy, gdy chodzi o należność podlegającą zgłoszeniu w postępowaniu upadłościowym. Zawieszenie przede wszystkim ma na celu umożliwienie syndykowi wstąpienia do postępowania ze względu na fakt, iż jemu, zgodnie z art. 144, przysługuje legitymacja w sprawach dotyczących masy upadłości. Jednakże z art. 145 przywołanej ustawy wynika, że podjęcie zawieszonego postępowania staje się możliwe tylko wówczas, gdy należność nie została umieszczona na liście wierzytelności. Do podjęcia zawieszonego postępowania nie wystarcza zatem fakt zgłoszenia się w sprawie syndyka, lecz staje się to możliwe dopiero po wykazaniu faktu odmowy wciągnięcia wierzytelności na listę.

Jeżeli należność zostaje umieszczona na liście wierzytelności, postępowanie administracyjne podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., ze względu na fakt, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Skoro warunkiem podjęcia zawieszonego postępowania jest odmowa umieszczenia wierzytelności na liście, to niedokonanie zgłoszenia wierzytelności w postępowaniu upadłościowym sprawia, że zawieszone postępowanie nie może być podjęte (tak też J. Korzonek Prawo upadłościowe i prawo o postępowaniu układowym, Komentarz, Kraków 1935r, s. 234; S. Gurgul Prawo upadłościowe i naprawcze. Komentarz, Warszawa 2009r., s. 547). Jeśli zaś postępowanie nie może się toczyć, to zasadny wydaje się pogląd, że ulega ono zawieszeniu.

Wydaje się ,iż w sprawie należy per analogiam zastosować art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi ,iż postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy przez to rozumieć sytuację gdy zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu

Przedstawiona interpretacja ma istotne zalety ze względu na ochronę, jaką zapewnia masie upadłości zawieszenie postępowania administracyjnego (art. 103 k.p.a.). Za przyjęciem analogii z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przemawia ważny wzgląd praktyczny. Otóż, w odniesieniu do należności publicznoprawnych, podlegających zgłoszeniu do masy, podjęcie postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 145 ust. 1 p.u.n., jest możliwe dopiero wtedy, gdy należności te nie zostały umieszczone na liście wierzytelności po wyczerpaniu trybu zgłoszenia wierzytelności. Kontynuowanie postępowania administracyjnego przed odmową wciągnięcia należności na listę wierzytelności w postępowaniu upadłościowym nie jest zatem dopuszczalne. Skoro zaś postępowanie nie może się toczyć, to należy uznać, iż podlega ono zawieszeniu, zaś Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego obowiązany był do zgłoszenia wierzytelności do sędziego komisarza na podstawie art. 236 p.u.n.

Należy także podzielić zawarte w skardze twierdzenia, iż nałożenie kary przez organ na pozostającego w upadłości przewoźnika nie odniesie oczekiwanego od niej przez Rozporządzenie skutku - kara bowiem nie przyspieszy wypłaty odszkodowań. Upadły nie może bowiem wbrew przepisom ustawy wypłacić pasażerom odszkodowań z pominięciem innych wierzycieli. Wątpliwości budzi także uzasadnienie nałożonej kary jako działania o charakterze prewencyjnym wobec skarżącego którego koncesja na wykonywanie usług lotniczych została zawieszona.

Powyższe rozważania winny być wzięte pod uwagę przez organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Mając powyższe na uwadze należy uznać zarzuty skargi za uzasadnione bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja tego samego organu z dnia [...] listopada 2012 r. zapadły z naruszeniem przepisów postępowania tj: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 145 ust 1 i art. 144 oraz art. 236 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze ( Dz. U z 2012r. poz. 1112 tj.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku, rozstrzygając w pkt II na mocy art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1p.p.s.a.