Postanowienie WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 96/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2  pkt 1-4,  art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 9 ust. 1,  art. 3,  art. 67c
journal: Dz.U. 2019 poz 1446
law: Ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Burmistrza Miasta I. w przedmiocie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

A. W. (dalej: "skarżąca") pismem z dnia 8 sierpnia 2022 r. na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." oraz art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta I. (dalej: "organ") w związku z niewykonywaniem przez niego czynności nakazanych prawem (które doprecyzowała pismem z dnia 29.09.2022 r. jako "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,"), polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne" zgodnie z następującymi przepisami: § 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 oraz pkt 2.2 i pkt 2.3 załącznika nr 1, a także § 7 pkt 1 w zw. § 3 ust. 3 pkt 2, rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1916) w zw. z art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503) – dalej: "u.p.z.p." oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 214) – dalej: "u.i.i.p.".

Skarżąca podniosła, że "brak zapewnienia przez organ dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne" narusza jej prawa materialne, pozbawiając ją możliwości przeprowadzania analiz przestrzennych, poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje jej art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz.1446).

W związku z powyższym skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wykonania niezbędnych, nakazanych prawem czynności wskazanych na wstępie skargi na koszt i ryzyko gminy oraz zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podniósł, że skarżąca otrzymała żądane dokumenty, jak również wskazano skarżącej bezpośrednio dostęp do pełnego dokumentu elektronicznego stanowiącego zbiór danych przestrzennych zgodnie z § 7 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1916) – dalej: "rozporządzenie w sprawie zbiorów danych przestrzennych".

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, organ stwierdził, że skarżąca wskazała błędną podstawę prawną swojego żądania. Wskazał, że ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego została uchylona ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2021r., poz.1641) – dalej: "u.o.o.d.". Zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy: " Każdemu przysługuje prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego: 1) udostępnianych w Biuletynie Informacji Publicznej podmiotu zobowiązanego lub w portalu danych, lub w innym systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego". Organ stwierdził, że na stronie BIP Urzędu Miasta I. udostępnione są zarówno miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, jak również studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, łącznie z dokumentami planistycznymi, które utraciły już moc obowiązywania.

W replice z dnia 29 września 2022 r. do odpowiedzi na skargę skarżąca podniosła, że w jej ocenie odpowiedź organu potwierdza fakt, iż dane przestrzenne dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Miasta I. nie są udostępnianie w sposób określony obowiązującymi przepisami prawa, gdyż organ nie zapewnienia bezpośredniego dostępu do kompletnych danych przestrzennych (zawierających trzy a nie jeden obiekt przestrzenny) poprzez usługę pobierania WFS. Uruchomiona przez organ, po wezwaniach skarżącej, usługa pobierania ATOM nie spełnia wymogów art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.i.p., w związku z obowiązkiem organu określonym w art. 67c ust. 3 u.p.z.p., wobec faktu iż wykonalne jest zapewnienie bezpośredniego dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych APP poprzez usługę pobierania WFS.

Wskazanie przez organ "bezpośredniego dostępu" do pełnego dokumentu elektronicznego stanowiącego zbiór danych przestrzennych zgodnie z § 57 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zbiorów danych przestrzennych, nie ma nic wspólnego z wypełnieniem obowiązku zapewnienia bezpośredniego dostępu do kompletnych danych przestrzennych poprzez usługę pobierania, wynikającym z art. 67c ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.i.p., wraz z rozporządzeniami.

Dodatkowo skarżąca sprostowała w jej ocenie omyłkę w treści skargi złożonej w dniu 08.08.2022 r., polegającą na tym, iż na drugiej stronie skargi omyłkowo powołała się na art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, zamiast na art. 5 pkt 1 u.o.o.d., która to ustawa uchyliła tę pierwszą.

Podniosła także, iż zaskarżona czynność organu jest "inną niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o której mowa art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W jej ocenie czynność organu zostaje podjęta w sprawie indywidualnej - każdorazowo na etapie udostępniania informacji ze zbioru danych przestrzennych miejscowych planów Miasta I. następuje przekazanie jej ich w sposób niezgodny ze wskazanymi w skardze regulacjami. Jakkolwiek samo prowadzenie zbioru tych danych można uznać za czynność o charakterze ogólnym, a nie indywidualnym, to już czynności udostępniania danych z tego zbioru konkretnemu wnioskodawcy mają taki charakter.

Skarżąca podniosła, że w odniesieniu do uruchomienia przez organ usługi pobierania ATOM, należy zaznaczyć, że w związku z wykonalnością zapewnienia bezpośredniego dostępu do całości zbioru danych przestrzennych poprzez usługę pobierania WFS, usługa ATOM jest niewystarczająca do spełnienia obowiązku określonego w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu podstawową kwestią, która ma kluczowe znaczenie w sprawie to odpowiedź na pytanie czy skarga mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego zgodnie art. 3 § 2,2a i 3 p.p.s.a.

Jednym z obowiązków nakładanych na organy administracyjne przez przepisy prawa jest obowiązek tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych. Obowiązek ten wynika z treści art. 67a u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem organy właściwe do sporządzania projektów aktów, o których mowa w ust. 2, tworzą oraz prowadzą, w tym aktualizują i udostępniają, zbiory danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.i.i.p., zwane dalej "zbiorami". Przepis wskazuje również, iż owe zbiory obejmują dane przestrzenne tworzone dla następujących aktów: 1) planów zagospodarowania przestrzennego województwa; 2) studiów; 3) planów miejscowych; 4) miejscowych planów odbudowy; 5) miejscowych planów rewitalizacji. Z kolei dane przestrzenne tworzone dla aktów, o których mowa w ust. 2, obejmują co najmniej:

1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych;

2) atrybuty zawierające informacje o akcie;

3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych.

Zbiór opisuje się metadanymi infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie i w oparciu o art. 67b u.i.i.p. minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określił, w drodze rozporządzenia z dnia 26 października 2020 r., sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, mając na uwadze zapewnienie spójności i aktualności danych dotyczących aktów, o których mowa w art. 67a ust. 2, oraz zasadę interoperacyjności, o której mowa w przepisach o infrastrukturze informacji przestrzennej. Wskazane rozporządzenie w sposób szczegółowy precyzuje zakres i sposób realizacji obowiązku udostępniania przez organy danych i metadanych.

Z kolei w myśl art. 67c ust. 3 u.i.i.p. organy, o których mowa w art. 67a ust. 1, udostępniają nieodpłatnie dane przestrzenne tworzone dla aktów, o których mowa w art. 67a ust. 2, za pośrednictwem usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 u.i.i.p.

Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1-3 u.i.i.p. wynika, iż organy administracji prowadzące rejestry publiczne, które zawierają zbiory związane z wymienionymi w załączniku do ustawy tematami danych przestrzennych, tworzą i obsługują, w zakresie swojej właściwości, sieć usług dotyczących zbiorów i usług danych przestrzennych, do których zalicza się usługi: 1) wyszukiwania, umożliwiające wyszukiwanie zbiorów oraz usług danych przestrzennych na podstawie zawartości odpowiadających im metadanych oraz umożliwiające wyświetlanie zawartości metadanych; 2) przeglądania, umożliwiające co najmniej: wyświetlanie, nawigowanie, powiększanie i pomniejszanie, przesuwanie lub nakładanie na siebie zobrazowanych zbiorów oraz wyświetlanie objaśnień symboli kartograficznych i zawartości metadanych; 3) pobierania, umożliwiające pobieranie kopii zbiorów lub ich części oraz, gdy jest to wykonalne, bezpośredni dostęp do tych zbiorów.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest nieprawidłowe zdaniem skarżącej udostępnianie danych przestrzennych przez Burmistrz Miasta I. niezgodny ze wskazanymi wyżej przepisami. Skarga nie dotyczy nieudostępniania informacji przestrzennej ale jej udostępniania za pomocą narzędzi informatycznych, które w ocenie skarżącej nie realizują jej prawa do bezpośredniego dostępu do tych zbiorów. W odpowiedzi na skargę organ administracji wskazał, że udostępnia wszystkie dane przestrzenne poprzez BIP a z materiału dowodowego sprawy wynika także, że uruchomił również usługę dostępu do zbiorów danych w oparciu o system ATOM. Organ twierdzi, że wszelkie dane w zakresie w jakim jest to możliwe do wykonania są dostępne po przeprowadzeniu określonych operacji na udostępnianym zbiorze. Według skarżącej zbiór danych przestrzennych miejscowych planów Miasta I. nie spełnia wymagań nałożonych ww. przepisami prawa, gdyż zbiór ten nie zawiera dwóch, wymaganych obowiązującymi przepisami prawa, elementów tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokument powiązanego z aktem planowania przestrzennego. Ponadto, zbiór danych przestrzennych miejscowych planów Miasta I. nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym GML. Nadto skarżąca podnosi, iż wykonalne jest zapewnienie bezpośredniego dostępu do wszystkich wymaganych danych z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca podniosła także, że uruchomiona przez organ usługa pobierania ATOM, jest niewystarczająca do spełnienia obowiązku określonego w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.i.p.

Na tle stanu faktycznego sprawy rodzi się pytanie nie o to, czy nałożony na organ, mocą powołanych wyżej przepisów, obowiązek tworzenia i obsługi w zakresie swojej właściwości, sieci usług dotyczących zbiorów i usług danych przestrzennych skorelowany jest z uprawnieniem innych podmiotów prawnych do żądania udostępnienia informacji publicznej w tym właśnie trybie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącą nie jest bowiem generalna bezczynność organu w udostępnianiu określonej informacji publicznej do której zaliczamy niewątpliwe informacje przestrzenne, lecz bezczynność w zakresie sposobu (formy) ich udostępniania. Rozważenia wymaga zatem przede wszystkim to, czy przedmiot skargi, a więc w istocie prawidłowość udostępniania za pomocą systemu teleinformatycznego i specjalistycznego oprogramowania zbiorów danych przestrzennych, może być uznane za czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z treści powołanego już wyżej art. 9 ust.1 u.i.i.p. wynika, że "Organy administracji prowadzące rejestry publiczne, które zawierają zbiory związane z wymienionymi w załączniku do ustawy tematami danych przestrzennych, tworzą i obsługują, w zakresie swojej właściwości, sieć usług dotyczących zbiorów i usług danych przestrzennych". W powołanym przepisie jest więc mowa o usługach publicznych a więc kierowanych do nieokreślonej liczby adresatów. Moment pobierana danych za pomocą systemu teleinformatycznego przez adresata takiej usługi nie może być uznany za zindywidualizowaną czynność organu administracji publicznej.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, za czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczyłaby uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu normy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie można uznać samego sposobu tworzenia i prawidłowości świadczenia usług w zakresie udostępniania danych przestrzennych. Nie istnieje bowiem norma prawa powszechnie obowiązującego, która przyznawałaby stronie niniejszego postępowania uprawnienie do tego, aby domagać się od organu, tak samego utworzenia, jak i określonego sposobu prowadzenia usług udostępniania za pomocą systemu teleinformatycznego i specjalistycznego oprogramowania zbiorów danych przestrzennych.

Powyższa konstatacja skutkuje koniecznością dokonania oceny czy przedmiot skargi, a więc w istocie sposób udostępniania szczególnej kategorii informacji publicznej tj. danych przestrzennych może być uznane za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniach administracyjnych, jednakże podejmowanych, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, w sprawach indywidualnych, a więc skierowanych do określonych adresatów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że za czynność, na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, uznać można wyłącznie czynność skierowaną do oznaczonego podmiotu, dotyczącą ściśle określonego uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a samo to uprawnienie lub obowiązek jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Tylko w takich kategoriach spraw dopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność organu (art. 3 ust. 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Konkludując, skoro skarga na sposób udostępniania zbiorów danych przestrzennych znajduje się poza kognicją sądów administracyjnych, bowiem nie dotyczy czynności związanych z prawami i obowiązkami indywidualnych podmiotów, to tym samym nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność organu polegającą na takim sposobie udostępniania zbiorów danych przestrzennych, który jest przez stronę postępowania uznawany za nieprawidłowy. Sąd odwołuje się w tym zakresie do szeregu orzeczeń sądów administracyjnych jakie zapadły na tle udostępniania informacji publicznej za pomocą Biuletynu Informacji Publicznej (por. np. postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. I OSK 722/14; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. I OSK 611/08; postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. I OSK 1210/05; postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 30 maja 2011 r., sygn. II SAB/Ol 29/11; postanowienie WSA w Łodzi z dnia 22 września 2009 r., sygn. II SAB/Łd 59/09 oraz z dnia 16 października 2008 r., sygn. II SAB/Łd 40/08; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2005 r., sygn. II SA/Wa 408/05; dostępne w CBOIS).

Niewątpliwie Burmistrz Miasta I. jako podmiot sprawujący władzę publiczną zobowiązany jest do stosowania powoływanych wyżej przepisów ustaw i rozporządzeń oraz udostępniania informacji publicznej w zakresie informacji przestrzennej w sposób zgodny z tymi regulacjami. Ocena prawidłowości tych działań pozostaje jednak poza kognicją sądu administracyjnego.

W świetle przedstawionych okoliczności, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 przy zastosowaniu art. 119 pkt 4 p.p.s.a. należało orzec, iż skarga jest niedopuszczalna.