Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1278/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 178 ust. 1 w zw. z art. 175 ust. 1, art. 178 ust.2 , art. 154 ust. 1, art. 157 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 56
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 145/19 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 31 października 2018 r., nr DGN.4.6651.90.2015.MR.8.KOZ-R/1072 w przedmiocie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. K. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 maja 2019r., sygn. akt VI SA/Wa 145/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz 1302 ze zm., obecnie: t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę K.K. (dalej też: "strona", "skarżący", "rzeczoznawca majątkowy") na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej też: "Minister", "organ") z 31 października 2018r., nr DGN.4.6651.90.2015.MR.8.KOZ-R/1072 w przedmiocie kary dyscyplinarnej wobec rzeczoznawcy majątkowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

30 czerwca 2014r. skarżący sporządził 6 operatów szacunkowych dotyczących określenia "wartości rynkowej gruntu jako prawa własności dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Operaty szacunkowe dotyczyły działek nr (...), (...), (...), (...), (...), (...) położonych w M., gmina M. w powiecie (..).

Pismem z 31 sierpnia 2015r. Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze sprawą przedstawioną przez E. i E. W. dotyczącą sporządzonych przez niego ww. 6 operatów szacunkowych.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z 26 lipca 2016r., Nr DGN.4.6651.90.2015.ACz.4.KOZ-R/1072, wydaną na podstawie art. 195a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r., poz. 1774, z późn. zm., dalej: "u.g.n.") w związku z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2015r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz.U. poz. 1907, z późn. zm.), orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 31 października 2018r., nr DGN.4.6651.90.2015.MR.8.KOZ-R/1072, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 10 stycznia 2018r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju (Dz.U. poz. 94 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 26 lipca 2013r.

Minister Inwestycji i Rozwoju wyjaśnił, że decyzją z 6 czerwca 2009r. Wójt Gminy M. zatwierdził podział nieruchomości, oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr (...) o powierzchni 1,7800 ha, opisanej w księdze wieczystej nr (...). W wyniku dokonanego podziału powstały m. in. działki gruntu (...), (...), (...), (...), (...) i (...) o powierzchniach odpowiednio: 0,1505 ha, 0,1669 ha, 0,1215 ha, 0,1215 ha, 0,1247 ha i 0,1460 ha. Powyższe działki znajdują się na obszarze objętym Uchwałą Nr XIX/99/2008 Rady Gminy M.z 15 października 2008r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. Uchwała ta została opublikowana w Dz.Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2008r., nr 183, poz. 2692 i stała się obowiązująca z dniem 2 stycznia 2009r. Wskazał, że z dołączonych do operatów szacunkowych wypisów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działki o numerach (...) i (...) znajdują się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszaną - wielorodzinną i jednorodzinną (MM), zieleń urządzoną (ZP) oraz wody powierzchniowe śródlądowe (WS), natomiast działki o numerach (...), (...), (...) i (...) na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszaną - wielorodzinną i jednorodzinną (MM) oraz zieleń urządzoną (ZP). Przez teren oznaczony symbolem ZP przebiega obszar zaliczony w planie do korytarzy ekologicznych wyłączonych z zabudowy. Obszar oznaczony symbolem MM obejmuje strefę B - ochrony konserwatorskiej zespołów ruralistycznych, dotyczących historycznych części wsi.

Minister wskazał, że przed 2 stycznia 2009r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty Uchwałą Rady Gminy M. Nr VII/55/2003 z 18 czerwca 2003r. Z dołączonych do operatów szacunkowych wypisów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działki o numerach (po podziale) (...) i (...) położone były w obszarze oznaczonym jako: T-21 - potencjalne tereny zabudowy jednorodzinnej; T-1 - wody powierzchniowe; T-6 - zieleń izolacyjna i towarzysząca, natomiast działki o numerach (...), (...), (...) i (...) w obszarze oznaczonym jako: T-21 - potencjalne tereny zabudowy jednorodzinnej; T-6 - zieleń izolacyjna i towarzysząca.

W planie tym zapisano, że wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej dla terenów oznaczonych jako T-21 wymaga sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w skali 1:500 lub 1:1000 i przyjmuje się dla tych terenów wielkość działek nie mniejszą niż 2.000 m². Ponadto w § 64 ust. 4 Uchwały określono, że do czasu uchwalenia i uprawomocnienia się nowych planów miejscowych, na terenach oznaczonych jako T-21 obowiązują ustalenia § 53, w którym znajduje się stwierdzenie, że ustala się funkcję podstawową - tereny rolne, dla terenów oznaczonych symbolem T-10.

Minister wskazał, że we wszystkich 6 operatach szacunkowych rzeczoznawca majątkowy zastosował do wyceny nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia obowiązującego przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, a przy uwzględnieniu przeznaczenia obowiązującego po zmianie planu - podejście porównawcze i metodę porównywania parami. W operacie szacunkowym dotyczącym działki nr (...) o powierzchni 0,1505 ha dokonał wyceny nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie zbioru 16 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu rolnym o powierzchniach od 1,2 ha do 10,45 ha i cenach jednostkowych od 1,00 zł/m² do 2,71 zł/m², a po zmianie planu na podstawie 3 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną o powierzchniach od 1,03 ha do 1,2 ha i cenach jednostkowych od 13,79 zł/m² do 20,07 zł/m². W operacie szacunkowym dotyczącym działki nr (...) o powierzchni 0,1669 ha dokonał wyceny nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie zbioru 12 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu rolnym o powierzchniach od 1,2 do 10,45 ha i cenach jednostkowych od 1,00 do 2,28 zł/m², a po zmianie planu na podstawie 3 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną o powierzchniach od 1,03 do 1,2 ha i cenach jednostkowych od 13,79 do 20,07 zł/m². W operatach szacunkowych dotyczących pozostałych 4 działek o numerach (...), (...), (...) i (...) o powierzchniach odpowiednio 0,1215 ha, 0,1215 ha, 0,1247 ha i 0,1460 ha dokonał wyceny nieruchomości na podstawie tych samych danych, tj. przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie zbioru 12 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu rolnym o powierzchniach od 1,2 do 8,62 ha i cenach jednostkowych od 1,00 do 2,55 zł/m², a po zmianie planu na podstawie 3 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną o powierzchniach od 1,03 do 1,5918 ha i cenach jednostkowych od 13,79 do 20,38 zł/m².

Minister stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy wykonując czynności szacowania określił przeznaczenie działki nr (...) przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego jako rolne. Tymczasem miała ona trzy różne funkcje, przy czym żadna z nich nie określała rolnego przeznaczenia. Jakkolwiek w § 64 ust. 2 i ust. 4 Uchwały Nr VII/55/2003 wskazano również, że wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej dla terenów T-21 wymaga wcześniejszego sporządzenia i uchwalenia planu miejscowego w skali 1:500 lub 1:1000, a do tego czasu będą obowiązywać ustalenia, jak dla terenów rolnych, to jednak powyższy zapis nie upoważnił rzeczoznawcy majątkowego do przyjęcia przeznaczenia wycenianej działki jako terenów rolnych. W planie miejscowym obowiązkowo, zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), określono przeznaczenie terenów, na których położona była działka nr (...). Sformułowanie "T-21 - potencjalne tereny zabudowy jednorodzinnej" mogło tylko oznaczać pewne odsunięcie w czasie możliwości dokonania takiej zabudowy, ale w żadnym wypadku nie upoważniało rzeczoznawcy majątkowego do przyjęcia jej rolniczego przeznaczenia. Zgodnie bowiem z art. 35 u.p.z.p., w omawianym planie miejscowym gruntom działki nr (...) nadano już nowe nierolnicze przeznaczenie i jedynie ustalono ich tymczasowy sposób wykorzystywania (którego termin upływał z chwilą wejścia w życie przyszłego planu miejscowego w skali 1:500 lub 1:1000).

Zdaniem Ministra, rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił art. 35 u.p.z.p., myląc pojęcia "wykorzystywanie w sposób dotychczasowy" i "przeznaczenie", zapisane w tym przepisie i tym samym naruszył art. 154 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia operatów szacunkowych), bowiem błędnie określił w 6 operatach szacunkowych przeznaczenie nieruchomości przed zmianą planu miejscowego. Błędne ustalenie przeznaczenia części działki nr (...) oznaczonej przed wejściem w życie zmiany planu symbolem T-21 jako terenów rolnych skutkowało objęciem analizą nieruchomości, które nie spełniały warunku podobieństwa w zakresie przeznaczenia. Rzeczoznawca majątkowy nie wykonał żadnych czynności, które zmierzałyby do znalezienia transakcji gruntami o funkcji podstawowej określonej jako "potencjalne tereny zabudowy jednorodzinnej". Przed zmianą planu działka nr (...) zawierała obszary o 3 funkcjach. Po zmianie planu została podzielona na 13 działek i część z nich została przez właścicieli sprzedana. Dwie nowe działki zostały wydzielone pod drogi dojazdowe. Te okoliczności wymagały odpowiednich analiz, właściwego opisu i podania podstaw prawnych wykonanych czynności szacowania. Zamieszczony w operatach szacunkowych opis nieruchomości na datę wejścia w życie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera informacji niezbędnych dla dokonania wyceny. Rzeczoznawca majątkowy nie podał, jakie wielkości powierzchni działki nr (..) stanowią poszczególne funkcje przed zmianą planu oraz po jego zmianie. Rzeczoznawca majątkowy nie ustalił, czy powierzchnie poszczególnych funkcji zawierające się w działce nr (...) przed zmianą planu i po zmianie planu są takie same, czy też podobne, tj. czy powierzchnia T-1 = WS, T-6 = ZP i T-21 = MM. Nie wskazał powierzchni poszczególnych funkcji, jakie zawierały się w wydzielonych działkach, które następnie były przedmiotem sprzedaży. Ponadto w treści operatów szacunkowych nie zostało dowiedzione, aby dla terenów oznaczonych symbolami T-1 i T-21 zmiana planu spowodowała wzrost wartości.

Minister wyjaśnił następnie, że w wydanym przez Urząd Gminy w M. wypisie z planu miejscowego z 29 maja 2014r. stwierdzono, że tereny oznaczone po zmianie planu symbolem ZP wyłącza się z zabudowy. W złożonych w tym zakresie wyjaśnieniach w trakcie postępowania wyjaśniającego rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że nieruchomości przyjęte do porównań także zawierały obszary zadrzewione i zakrzewione. W operatach szacunkowych nie zamieścił jednak jakichkolwiek opisów nieruchomości porównawczych przed zmianą planu. Nie podał również opisu wycenianej działki niezbędnego dla potrzeb podejścia porównawczego. Na podstawie tych opisów możliwe byłoby zweryfikowanie podobieństwa w zakresie funkcji wycenianej działki i nieruchomości przyjętych do porównań. Tym samym, przyjmując przeznaczenie terenu sprzed zmiany planu o symbolu T-21 jako tereny rolne, rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo wykonał czynności dotyczące doboru właściwego rynku i określenia zbioru nieruchomości podobnych. Stanowi to naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 5, pkt 6 i pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109 z późn. zm., dalej też: "rozporządzenie"). Wskazał, że przepisy prawa dotyczące sporządzania operatu szacunkowego zobowiązują rzeczoznawcę majątkowego do określenia przedmiotu i zakresu wyceny. Złożony charakter sporządzonych wycen, wynikający m.in. z celu ich sporządzenia, ze zmiany stanu nieruchomości spowodowanej jej podziałem, a następnie sprzedaży wydzielonych działek, oraz z różnych funkcji nieruchomości przed zmianą planu i po jego zmianie, wymagał zachowania szczególnej staranności, m.in. poprzez jednoznaczne określenie zakresu wyceny. Tymczasem, w treści operatów szacunkowych, zakres wyceny nie został określony, co stanowi naruszenie § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia i tym samym niewypełnienie zasady szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania, o której mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n. Kolejno wskazał, że jedną z cech rynkowych ustalonych do wyceny działki nr (...) przy uwzględnieniu przeznaczenia obowiązującego przed zmianą planu miejscowego była "klasa bonitacyjna". W dwustopniowej skali ocen tej cechy rzeczoznawca majątkowy nie wskazał, do jakiej klasy gruntu i rodzaju użytków odnoszą się poszczególne stany. Nie podał również klas bonitacyjnych nieruchomości porównawczych. Tym samym naruszony został § 55 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto, w załączonym do każdego z 6 operatów szacunkowych wypisie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. wydanych przez Urząd Gminy M. wskazano ograniczenie w użytkowaniu wycenianych nieruchomości. Ograniczenia te w użytkowaniu nie zostały uwzględnione w żadnej z cech przyjętych do wyceny działki nr (...) po zmianie planu. Stanowi to naruszenie § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Podniósł, że we wszystkich operatach szacunkowych rzeczoznawca majątkowy wskazał najpierw sposób wyceny pisząc przy tym, że zastosował "metodę cenowo-porównawczą - technikę porównywania nieruchomości parami", a następnie przeprowadził analizę rynku. Tymczasem art. 154 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wyboru właściwego podejścia i metody wyceny należy dokonywać na podstawie analizy rynku. Taka kolejność wykonywania czynności szacowania wskazana jest także w zapisach § 56 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto organ zauważył, że wymieniona metoda jest niezgodna z § 4 ust. 2 rozporządzenia. Dodał, że do wyceny działki o powierzchni 1,78 ha rzeczoznawca majątkowy przyjął jako podobne m.in. nieruchomości o powierzchniach: 7,18 ha, 7,49 ha, 7,88 ha, 8,62 ha, 9,00 ha i 10,45 ha. Mimo takich różnic w stosunku do wycenianej nieruchomości nie zamieścił w treści operatów szacunkowych żadnego uzasadnienia dla wykonanych w tym zakresie czynności. W złożonych wyjaśnieniach utrzymywał, że ceny nieruchomości rolnych o powierzchniach powyżej 7,00 ha nie odbiegały od cen nieruchomości o powierzchniach zbliżonych do przedmiotu wyceny. Zdaniem organu, nie wskazanie w operatach szacunkowych uwarunkowań dokonanych czynności w przedstawionym zakresie stanowi naruszenie § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Minister wskazał również, że do wyceny nieruchomości po zmianie planu w każdym z operatów szacunkowych rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę porównywania parami i przyjął do porównań 3 nieruchomości. Dla cechy rynkowej "atrakcyjność lokalizacji" określił natomiast jej 4 stany. Jednak poprawki kwotowe zostały obliczone z wykorzystaniem wyłącznie 3 stanów tej cechy. Podkreślił, że jest to działanie nieprawidłowe, bowiem albo błędnie zostały obliczone poprawki kwotowe, albo nieprawidłowo ustalono tę cechę rynkową. Ponadto rzeczoznawca majątkowy przyjął, że jedną z cech mających wpływ na wartość nieruchomości jest "powierzchnia działki" i opisał jej 3 stany. Jednak dla wszystkich wycenianych działek, jak i dla nieruchomości przyjętych do porównań ta cecha została oceniona w ten sam sposób ("duża"). Organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy wszystkie nieruchomości podobne oraz nieruchomość wyceniana ma taki sam stan danej cechy, wówczas ten atrybut cenotwórczy nie różnicuje nieruchomości i nie ma wpływu na wartość. Tym samym nie powinien zostać uwzględniony w wycenie. Dalej wskazał, że w operatach szacunkowych dotyczących działek nr (...), (...), (...) i (...) rzeczoznawca majątkowy popełnił znaczący błąd rachunkowy. Określił wagę cechy "atrakcyjność lokalizacji" na 50%. Przy AC= 6,59 zł zakres kwotowy dla tej cechy powinien wynieść 3,29 zł, a nie 3,59 zł. Tym samym zawyżone zostały wartości poprawek, co ma bezpośredni wpływ na obliczoną wartość nieruchomości. W punkcie "Procedura szacowania" w każdym z operatów szacunkowych natomiast błędnie napisał, że wartość "uległa obniżeniu", przywołując przy tym przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p., pomimo że faktycznie określił wzrost wartości nieruchomości. Ponadto, w punkcie "Stan prawny" w każdym z operatów szacunkowych rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że "dotychczasowym właścicielem działki nr (...) byli E. G.W.", pomijając w ten sposób drugiego współwłaściciela E. W.. Następnie, w punkcie "Opis i charakterystyka nieruchomości porównawczych" w każdym z operatów szacunkowych rzeczoznawca majątkowy popełnił błąd w obliczeniu transakcyjnej ceny jednostkowej nieruchomości porównawczej położonej w Ogrodnikach, o powierzchni 6,80 ha, sprzedanej 29 sierpnia 2008r. za cenę 136 000 zł. W tabeli wyliczył cenę jednostkową 1,58 zł/m², podczas gdy powinno być 2,00 zł/m² (136 000 zł : 68 000 m2 = 2 zł/m²).

W ocenie Ministra rzeczoznawca majątkowy tym samym podczas sporządzania przedmiotowych opracowań naruszył w poważnym stopniu przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości.

Wskazał, że przy orzeczeniu wymiaru kary dyscyplinarnej uwzględniono przede wszystkim, że rzeczoznawca majątkowy błędnie ustalił przeznaczenie części działki nr (...) oznaczonej przed wejściem w życie zmiany planu symbolem T-21 jako tereny rolne, co bezpośrednio przełożyło się na nieprawidłową analizę rynku oraz przyjęcie do porównań nieodpowiednich nieruchomości. Przyjęte cechy rynkowe i ich wagi również były nieadekwatne do tego przeznaczenia. Uchybienia te, jako najistotniejsze, mające bezpośredni wpływ na wynik końcowy wyceny, w największym stopniu przyczyniły się do orzeczenia powyższej kary dyscyplinarnej. Ponadto rzeczoznawca majątkowy nie odniósł się w żaden sposób do ograniczeń w użytkowaniu nieruchomości, tj. obszarów wyłączonych z możliwości zabudowy.

Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 14 maja 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując art. 175 ust 1 , art. 178 ust 1 i art 195a ust 1 u.g.n. przypomniał, że zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Podniósł, że z art. 178 ust. 1 u.g.n., wynika natomiast, że rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1, podlega odpowiedzialności zawodowej. Jak wynika z art. 195a ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji I instancji, Minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2, albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej.

Wskazał, że w niniejszej sprawie w stosunku do skarżącego została orzeczona kara dyscyplinarna w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego na okres 3 miesięcy wynikająca z art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przede wszystkim z powodu błędnego ustalenia przeznaczenia części działki nr 98/6, oznaczonej przed wejściem w życie zmiany planu symbolem T-21, czyli potencjalne tereny zabudowy jednorodzinnej, jako tereny rolne, co bezpośrednio przełożyło się na nieprawidłową analizę rynku oraz przyjęcie do porównań nieodpowiednich nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji kluczową kwestią sporną w niniejszej sprawie, jest zatem problem, czy rzeczoznawca majątkowy prawidłowo ustalił przeznaczenie części działki nr (...) jako tereny rolne, przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., która weszła w życie 2 stycznia 2009r. przy czym działka nr (...) została, po ww. zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podzielona, co zostało zatwierdzone decyzją Wójta Gminy M. z 6 czerwca 2009r., a w wyniku tego podziału powstało m.in. sześć działek gruntu o nr: (...), (...), (...), (...), (...), (...).

Według WSA, Minister Inwestycji i Rozwoju słusznie wskazał w zaskarżonej decyzji, że powyższe działki wchodzące przed podziałem w skład działki nr , przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miały trzy różne funkcje przeznaczenia (T-21 - potencjalne tereny zabudowy jednorodzinnej; T-1 - wody powierzchniowe; T-6 - zieleń izolacyjna i towarzysząca), żadna jednak z tych funkcji nie określała rolnego przeznaczenia.

W ocenie Sądu I instancji analiza treści planu zagospodarowania przestrzennego z 18 czerwca 2003r., przed jego zmianą Uchwałą z 15 października 2008r., jednoznacznie wskazuje że w planie tym określono przeznaczenie terenów, na których położona była działka nr (...), jako potencjalne tereny zabudowy jednorodzinnej, tymczasowo natomiast określając ich wykorzystanie jako tereny rolne do czasu uchwalenia i uprawomocnienia się planów zagospodarowania przestrzennego w skali 1:500 lub 1:1000. A zatem nieruchomość, dla której w planie przewidziano w przyszłości możliwość zabudowy jedno lub wielorodzinnej, ma zdecydowanie większy potencjał inwestycyjny niż nieruchomość wyłącznie rolna.

Z powyższych względów, WSA za niezasadny uznał zarzut dotyczący naruszenia przez Ministra art. 154 u.g.n. w zw. z art. 35 u.p.z.p.

Wskazał, że skarżący pomijając w sporządzonych operatach przeznaczenie spornych nieruchomości określone w planie zagospodarowania przestrzennego, przed jego zmianą przyjął do porównania nieruchomości rolne, które nie spełniały warunku podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., w zakresie przeznaczenia. Tymczasem sporządzając operaty szacunkowe dotyczące spornych nieruchomości do ustalenia ich wartości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, powinien podjąć czynności zmierzające do znalezienia transakcji gruntami o funkcji podstawowej określonej jako potencjalne tereny zabudowy jednorodzinnej.

Za trafne WSA uznał stanowisko organu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przy orzeczeniu wymiaru kary dyscyplinarnej uwzględniono przede wszystkim powyższy błąd rzeczoznawcy majątkowego w sporządzeniu sześciu operatów majątkowych dotyczących spornych nieruchomości, zasadność stanowiska organu co do błędnego ustalenia przez skarżącego, przeznaczenia spornych działek przed wejściem w życie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego co oznacza, że Minister miał podstawy do zastosowania wobec skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

Sąd I instancji za niezasadny uznał również zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych w postaci pism i informacji złożonych w sprawie, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno oparte być rozstrzygnięcie w szczególności, że Gmina Milejewo zlecając identyczne wyceny w latach poprzednich stosowała taką samą wykładnię uchwały z 18 czerwca 2003r., gdzie przedmiotem wyceny były również nieruchomości skarżących. Na wykazanie tej okoliczności skarżący wnosił o przeprowadzenia dowodu z wycen innych działek położonych w M. sporządzonych 21 grudnia 2009r. i powołał się na takie stanowisko radcy prawnego Gminy M..

W ocenie WSA powyższa argumentacja oraz powoływane okoliczności nie mają wpływu na prawidłowość zapadłych w niniejszej sprawie decyzji obu instancji. Podobnie zresztą jak argumentacja zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 15 grudnia 2016r. sygn. akt II SA/Ol 1203/16, które przywołał w skardze skarżący. Organ prawidłowo bowiem uznał, że przeznaczenie spornych działek jako potencjalne tereny zabudowy jednorodzinnej, zostało określone w sposób jednoznaczny w planie zagospodarowania przestrzennego z 18 czerwca 2003r., przed jego zmianą Uchwałą z 15 października 2008r. Określenie wykorzystania tych działek, jako tereny rolne, było tylko tymczasowe, a okoliczności te rzeczoznawca majątkowy powinien był uwzględnić w sporządzonych operatach majątkowych, czego nie zrobił i co skutkowało nieprawidłową analizą rynku oraz przyjęciem do porównań nieodpowiednich nieruchomości nie spełniających warunku podobieństwa w zakresie przeznaczenia.

W ocenie WSA organ w obu instancjach podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co pozwoliło na prawidłową ocenę czynności podjętych przez skarżącego, jako rzeczoznawcy majątkowego pod kątem wymogów wynikających z art. 175 ust. 1 u.g.n. Za niezasadne uznał również zarzuty dotyczące naruszenia przez organ art. 175 u.g.n. w zw. z § 55-56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i art. 157 ust 1 u.g.n., poprzez ocenę merytoryczną treści operatu szacunkowego.

W skardze kasacyjnej K. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 31 października 2018r., Nr DGN.4.6651.90.2015.MR.8.KOZ-R/1072 oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 26 lipca 2016r., Nr DGN.4.6651.90.2015.ACz.4.KOZ-R/1072 orzekających o zastosowaniu wobec skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, a następnie umorzenie postępowania lub zastosowanie kary mniej surowej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania za I i II instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego za postępowanie kasacyjne wg norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego;

1) art. 178 ust. 1 w zw. z art. 175 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 2204 z póżn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie wypełnił swoich obowiązków w ten sposób, że wykonał wycenę sześciu działek położonych w M. niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi oraz bez szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, co skutkuje jego odpowiedzialnością zawodową i uprawnia do orzeczenia w stosunku do niego kar dyscyplinarnych;

2) art. 178 ust.2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 2204 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do orzeczenia w stosunku do skarżącego surowej kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy w sytuacji, gdy nie był on wcześniej karany, zaś sporządzone przez niego wyceny sześciu działek położonych w M. nie zostały wykorzystane w żadnych postępowaniach, a nadto jeśli nawet przyjąć, że nienależycie wykonał on swoje obowiązki to nie wynikało to z jego niestaranności, lecz z możliwej innej interpretacji zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Nr VII/55/2003 Rady Gminy M. z 18 czerwca 2003r.;

3) art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie, gdy tymczasem w myśl tej normy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy;

4) § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwie zastosowanie prowadzące do wniosku, że skarżący niewłaściwie przedstawił sposób wykonania wyceny, w szczególności wadliwie przeprowadził analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny;

5) art. 35 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1945 z późń. zm.) w zw. z § 64 w zw. z § 53 Uchwały Nr VII/55/2003 Rady Gminy M. z 18 czerwca 2003r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że zapisy planu "Do czasu uchwalenia i uprawomocnienia się planów jak w ust. 2 obowiązują na terenach ustalenia § 53" - oznaczają tymczasowy sposób zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy tymczasem z § 64 w zw. z § 53 wynika, że jedyną i główną funkcją były tereny rolne;

6) § 64 w zw. z § 53 Uchwały Nr VII/55/2003 Rady Gminy M. z 18 czerwca 2003r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla terenów oznaczonych symbolem T-21 została ustalona funkcja podstawowa - potencjalne tereny zabudowy jednorodzinnej, gdy tymczasem z prawidłowo odczytanych § 64 w zw. z § 53 wynika, że funkcja podstawowa - potencjalne tereny zabudowy jednorodzinnej została ustalona pod warunkiem zawieszającym, że zostaną sporządzone miejscowe plany w skali 1:500 lub 1:1000, a wobec braku spełnienia się tego warunku obowiązywała funkcja podstawowa - tereny rolne;

7) art. 157 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie skutkujące tym, że w niniejszym postępowaniu ocena merytorycznej treści operatu szacunkowego została dokonana przez nieuprawniony podmiot, gdyż zgodnie z tym przepisem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum w szczególności podnosząc, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został zredagowany w taki sposób, że dla terenów oznaczonych symbolem T-21 została ustalona funkcja podstawowa - potencjalne tereny zabudowy jednorodzinnej, jednak ustalenie to dokonano pod warunkiem zawieszającym, że zostaną sporządzone miejscowe plany w skali 1:500 lub 1:1000, a do tego czasu ustalono funkcję podstawową - tereny rolne. W związku z powyższym, uwzględniając warunkowe zapisy zawarte w § 64 ust. 1-3 Uchwały wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że dokonał błędnej analizy rynku nieruchomości naruszając § 55 ust. 2 rozporządzenia. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podkreślił, że jeśli nawet miały miejsce, a czemu skarżący zaprzecza, to nie wpływają one na ustalenie wartości działek i nie uzasadniają zastosowania kary, w szczególności kary w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. Uchybienie polegające na braku zakresu wyceny - czyli braku określenia rodzaju prawa w pkt. 1.2. - prawo to jako prawo własności nieruchomości zostało wskazane na wstępie w tytule operatu szacunkowego i powtórzone w celu wyceny w pkt.1.3.,zaś uchybienie związane z cechą "klasa bonitacyjna" wyjaśnił w postępowaniu przed KOZ podając klasy bonitacyjne nieruchomości porównawczych, a zarzuty w tej kwestii stanowią ingerencję w meritum wyceny i nie powinny być rozpatrywane w kontekście zasad dokonywania wycen i należytej staranności. Natomiast uchybienie związane z odwróceniem kolejności i opisania procedury szacowania jako pierwszej, a następnie analiza rynku - odwrócenie to nie było zamierzone i ma charakter porządkowy. Sugestia organu " o dopasowaniu" nie została udowodniona i nie powinna być traktowana jako uchybienie. Dalej wskazał, że uchybienie związane z analizą cechy "atrakcyjności lokalizacji" było omyłką polegającą na wskazaniu w części wstępnej 4 stopni, gdy w rzeczywistości w wycenie nieruchomości po zmianie planu w założeniu miała się odnosić do 3 stanów tej cechy: mała, przeciętna, wysoka i tylko z uwzględnieniem tych 3 stopni zostały wyliczone poprawki kwotowe. Wyjaśnił też, że błędy pisarskie i rachunkowe miały ewentualnie minimalny wpływ na wyliczenie wartości nieruchomości. Uchybienie związane z nieuwzględnieniem w wycenie rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości, którym zamierza się nadać funkcję pod zabudowę, jaki następuje w okresie od przystąpienia gminy do sporządzenia planu do czasu, kiedy plan albo jego zmiana stają się obowiązujące - sugestia, że z pewnością wartość byłaby wyższa nie została udowodniona i jako sugestia nie powinna być traktowana jako udowodniona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Oświadczył też, iż nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni i zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że sposób zredagowania zarzutów w skardze kasacyjnej zawiera pewne wady konstrukcyjne, albowiem autor skargi formułując zarzuty, nie uwzględnił, że przedmiotem kontroli instancyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który to Sąd nie stosuje wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, a jedynie zobowiązany jest do kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Zatem podnosząc zarzuty naruszenia powyższych przepisów należało powołać również stosowne przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to akt prawny reguluje postępowanie sądowoadministracyjne.

Pomimo tych wad konstrukcyjnych, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009r., I OPS 10/09, należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów.

Zarzuty skargi kasacyjnej skutecznie nie podważają zaprezentowanego przez WSA stanowiska, zmierzając w istocie do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd I instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego i z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną związany jest ustaleniami Sądu I instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy. Podkreślić też należy, że w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia prawa procesowego zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego nie może być uznany za usprawiedliwiony jedynie na skutek dokonania przez Autora rozpoznawanej skargi kasacyjnej odmiennej od przyjętej przez Sąd I instancji kwalifikacji dowodów i wysnucie na tej podstawie innych wniosków co do stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z 16 czerwca 2005r., sygn. akt OSK 832/04, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przypomnieć należy, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej w pkt I. ppkt 6) jej petitum dotyczą błędnej wykładni, w pkt I. ppkt 1)-2) i 4)-5) niewłaściwego zastosowania, natomiast w pkt I. ppkt 3 i ppkt 7) nie zastosowania wskazanych przepisów.

Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Nie mogą zostać uznane za skuteczne zarzuty opisane w punkcie I. ppkt 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej.

Podkreślić należy, że art. 178 u.g.n. w ust. 1 stanowi, że rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1-3, podlega odpowiedzialności zawodowej. Według zaś art. 175 ust. 1 rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

Z treści przytoczonego przepisu odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego należy wywieść, że opisane tam obowiązki rzeczoznawcy to zasady określające normy, na których powinien opierać się operat szacunkowy. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie w stosunku do skarżącego została orzeczona kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego na okres 3 miesięcy, wynikająca z art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przede wszystkim z powodu błędnego ustalenia przez skarżącego - rzeczoznawcę majątkowego, przeznaczenia części działki nr (...), oznaczonej przed wejściem w życie zmiany planu symbolem T-21, czyli potencjalnie tereny zabudowy jednorodzinnej, jako tereny rolne, co bezpośrednio przełożyło się na nieprawidłową analizę rynku oraz przyjęcie do porównań nieodpowiednich nieruchomości. Skarżący nie uwzględniając przy wycenie wartości spornych działek przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, przyszłego przeznaczenia tych działek określonego w planie przed podziałem, jako T-21 - potencjalne tereny zabudowy jednorodzinnej, naruszył art. 154 ust. 1 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji i organ w pełni zasadnie przyjęły, że czynności skarżącego nie zostały wykonane zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa (naruszały art. 154 u.g.n. oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego) i ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i zaakceptowane w wyroku WSA, że przeznaczenie spornych działek jako potencjalne tereny zabudowy jednorodzinnej, zostało określone w sposób jednoznaczny w planie zagospodarowania przestrzennego z 18 czerwca 2003r., przed jego zmianą Uchwałą z 15 października 2008r. Określenie wykorzystania tych działek, jako tereny rolne, było tylko tymczasowe, a okoliczności te rzeczoznawca majątkowy powinien był uwzględnić w sporządzonych operatach majątkowych, czego nie zrobił i co skutkowało nieprawidłową analizą rynku oraz przyjęciem do porównań nieodpowiednich nieruchomości nie spełniających warunku podobieństwa w zakresie przeznaczenia.

Zgodnie z art. 178 ust. 2 u.g.n. wskazanie rodzaju kary dyscyplinarnej, która zostanie orzeczona, należy do organu ją wymierzającego. Podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n., jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na rzecz którego wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu.

W związku z powyższym rzeczoznawca, który sporządza operat bez zachowania szczególnej staranności w szacowaniu nieruchomości musi liczyć się z zarzutami o nieprawidłowym sporządzeniu wyceny. Zdaniem NSA nie ma również wątpliwości, że nałożona w kontrolowanym postępowaniu kara odpowiada katalogowi kar wymienionych w art. 178 ust. 2 u.g.n. i pełni funkcje zarówno w aspekcie prewencji indywidualnej, jak i generalnej. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidzianych w tym przepisie od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n., jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na rzecz którego wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu.

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n. oraz art. 175 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni § 64 w zw. z § 53 Uchwały Nr VII/55/2003 Rady Gminy M. z 18 czerwca 2003r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. polegającej na przyjęciu, że dla terenów oznaczonych symbolem T-21 została ustalona funkcja podstawowa - potencjalne tereny zabudowy jednorodzinnej, gdy tymczasem z prawidłowo odczytanych § 64 w zw. z § 53 wynika, że funkcja podstawowa - potencjalne tereny zabudowy jednorodzinnej została ustalona pod warunkiem zawieszającym, że zostaną sporządzone miejscowe plany w skali 1:500 lub 1:1000, a wobec braku spełnienia się tego warunku obowiązywała funkcja podstawowa - tereny rolne - wskazać należy, że nie jest on zasadny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA prawidłowo odczytał treść normy wynikającej z zacytowanego przepisu, przyjmując że skarżący nie uwzględniając przy wycenie wartości spornych działek przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, przyszłego przeznaczenia tych działek określonego w planie przed podziałem, jako T-21 - potencjalne tereny zabudowy jednorodzinnej, naruszył art. 154 ust. 1 u.g.n.

Podkreślić należy, że skarżący 30 czerwca 2014r. sporządził 6 operatów szacunkowych dotyczących określenia "wartości rynkowej gruntu jako prawa własności dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Natomiast decyzją z 6 czerwca 2009r. Wójt Gminy M. zatwierdził podział nieruchomości, oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr (...) o powierzchni 1,7800 ha, opisanej w księdze wieczystej nr (...). W wyniku dokonanego podziału powstały m. in. działki gruntu nr: (...), (...), (...), (...), (...) i (...) o powierzchniach odpowiednio: 0,1505 ha, 0,1669 ha, 0,1215 ha, 0,1215 ha, 0,1247 ha i 0,1460 ha. Powyższe działki znajdują się na obszarze objętym Uchwałą Nr XIX/99/2008 Rady Gminy M.z 15 października 2008r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M.. Uchwała ta została opublikowana w Dz.Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2008r., nr 183, poz. 2692 i stała się obowiązująca z dniem 2 stycznia 2009r.

Z treści § 64 pkt 2 i pkt 4 powyższej uchwały wynika, że wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej dla terenów oznaczonych symbolem T-21 (potencjalne tereny zabudowy jednorodzinnej), wymaga sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w skali 1:500 lub 1:1000, do czasu jednak uchwalenia i uprawomocnienia się tych planów obowiązują na tych terenach ustalenia § 53 uchwały. Z § 53 powyższej uchwały, wynika natomiast, że: "ustala się funkcję podstawową - tereny rolne, dla terenów oznaczonych symbolem T-10. Rzeczoznawca majątkowy nie wykonał natomiast żadnych czynności, które zmierzałyby do znalezienia transakcji gruntami o funkcji podstawowej określonej jako "potencjalne tereny zabudowy jednorodzinnej". Tym samym WSA zasadnie wskazał, że analiza planu zagospodarowania przestrzennego z 18 czerwca 2003r., przed jego zmianą uchwałą z 15 października 2008r., jednoznacznie wskazuje że w planie tym określono przeznaczenie terenów, na których położona była działka nr (...), jako potencjalne tereny zabudowy jednorodzinnej i ma wpływ na wartość takiej nieruchomości.

Podkreślić też należy, że zgodnie treścią art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w omawianym planie miejscowym gruntom działki nr (...) nadano już nowe nierolnicze przeznaczenie i jedynie ustalono ich tymczasowy sposób wykorzystywania (którego termin upływał z chwilą wejścia w życie przyszłego planu miejscowego w skali 1:500 lub 1:1000). W komentarzu do tego przepisu (Zygmunt Niewiadomski [red.] "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne", C.H. Beck, Warszawa 2021r., wydanie 12) wskazano, że: "Komentowany przepis odnosi się do terenów, których dotychczasowy sposób zagospodarowania, a niekiedy również przeznaczenie, różni się od przeznaczenia i sposobu zagospodarowania określonych we wchodzącym w życie planie miejscowym. (...) Jak zaznaczono, w planie miejscowym należy określić również termin tymczasowego zagospodarowania terenu. Upływ tego terminu zobowiązuje do zaprzestania wykorzystywania terenu w sposób tymczasowy. Obowiązek ten powstaje z mocy prawa." Tym samym skarżący, co trafnie zauważono, nie uwzględnił ww. przepisu, myląc pojęcia "wykorzystywanie w sposób dotychczasowy" i "przeznaczenie" zapisane w tym przepisie."

Zgodzić też należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który podkreślił, że przed zmianą planu działka nr (...) zawierała obszary o trzech funkcjach. Po zmianie planu została podzielona na 13 działek i część z nich została przez właścicieli sprzedana. Dwie nowe działki zostały wydzielone pod drogi dojazdowe. Te okoliczności wymagały odpowiednich analiz, właściwego opisu i podania podstaw prawnych czynności wyceny. Zamieszczony w operatach szacunkowych opis nieruchomości na datę wejścia w życie zmiany planu nie zawiera informacji niezbędnych dla dokonania wyceny. Rzeczoznawca majątkowy nie podał, jakie wielkości powierzchni działki nr (...) stanowią poszczególne funkcje przed zmianą planu oraz po jego zmianie. Nie ustalił, czy powierzchnie poszczególnych funkcji zawierające się w działce nr (...) przed zmianą planu i po zmianie planu są takie same, czy też podobne, tj. czy powierzchnia T-1 = WS, T-6 = ZP i T-21 = MM. Nie wskazał też powierzchni poszczególnych funkcji jakie zawierały się w wydzielonych działkach, które następnie były przedmiotem sprzedaży.

Podkreślić należy, że w wydanym przez Urząd Gminy w M. wypisie z planu miejscowego z 29 maja 2014r. wskazano, że tereny oznaczone po zmianie planu symbolem ZP wyłącza się z zabudowy. W składanych w tym zakresie wyjaśnieniach w trakcie postępowania prowadzonego przez Komisję rzeczoznawca majątkowy twierdził, że nieruchomości przyjęte do porównań także zwierały obszary zadrzewione i zakrzewione. W operatach szacunkowych nie zamieścił jednakże jakichkolwiek opisów nieruchomości porównawczych przed zmianą planu. Nie podał również opisu wycenianej działki niezbędnego dla potrzeb podejścia porównawczego. Tym samym, przyjmując przeznaczenie terenu sprzed zmiany planu o symbolu T-21 za tereny rolne nie wykonał prawidłowo czynności w doborze właściwego rynku i zbioru nieruchomości podobnych, co skutkuje że zasadnym jest stawiany skarżącemu zarzut naruszenia przepisów § 55 ust. 2, oraz § 56 ust.1 pkt 5, 6 i 7 rozporządzenia.

Nie ma także wątpliwości, iż również inne uchybienia wskazane przez organ i WSA, stanowią naruszenie § 56 rozporządzenia i tym samym niewypełnienie zasady szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania, o której mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n.

Dotyczy to między innymi braku zamieszczenia w operatach szacunkowych opisów nieruchomości i klas bonitacyjnych nieruchomości porównawczych, nieprawidłowy dobór właściwego rynku i zbioru nieruchomości podobnych wynikający z błędnego przyjęcia przeznaczenia działki nr (...) przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, braku uwzględnienia ograniczeń w użytkowaniu wycenianych nieruchomości, wskazanie najpierw sposobu wyceny, a następnie analizy rynku, nie wskazanie w operatach szacunkowych uwarunkowań dokonanych czynności, braku wskazania drugiego współwłaściciela nieruchomości oraz dopuszczenie się błędów w obliczeniach szczegółowo opisanych przez organ i prawidłowo ocenionych przez Sąd I instancji, których skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważył wskazując, iż zarzuty te nie powinny być traktowane jako uchybienia albo były omyłką lub błędem pisarskim lub rachunkowym i miały ewentualnie minimalny wpływ na wyliczenie wartości nieruchomości.

W związku z powyższym podkreślić należy, że w sytuacji, w której ustalono, iż doszło do niewypełnienia obowiązków, szczegółowo wymienionych w art. 178 ust. 1 u.g.n., istnieje obowiązek nałożenia kary. Natomiast rodzaj kary dyscyplinarnej, która zostanie orzeczona należy już do uznania organu, zgodnie z art. 178 ust. 2 u.g.n., z tym, że wybór rodzaju kary przez organ orzekający nie może być dowolny. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidziana w art. 178 ust. 2 u.g.n. od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych prowadzi do wniosku, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n., jest właśnie ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na którego rzecz wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu (por. wyrok NSA z 20 maja 2014r., sygn. akt II GSK 397/13; wyrok NSA z 10 listopada 2020r., sygn. akt II GSK 806/20). Jak się wskazuje w orzecznictwie, ocena postawy osobistej rzeczoznawcy majątkowego podlegającego odpowiedzialności zawodowej może stanowić dodatkowe kryterium zastosowania określonej kary dyscyplinarnej. W piśmiennictwie dotyczącym zasad odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych podkreśla się również, że w art. 175 ust. 1 u.g.n. wskazuje się na obowiązek wykonywania czynności rzeczoznawstwa zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, standardami zawodowymi, zasadami etyki oraz ze szczególną starannością. W związku z tym niezależnie od odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa określających zasady wyceny, standardów zawodowych lub zasad etyki, weryfikowany jest także stopień staranności, a zatem wina rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok NSA z 22 maja 2019r., sygn. akt II GSK 1711/17; wyrok NSA z 10 listopada 2020r., II GSK 806/20).

Dodać też należy, że w uzasadnieniu decyzji wskazano jakich naruszeń dopuścił się rzeczoznawca majątkowy. Skoro zaś wycena została sporządzona niezgodnie z przepisami wskazanych przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia, to jest to jednoznaczne, że rzeczoznawca majątkowy naruszył art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie zaś powyższego - zgodnie z art. 178 ust. 1 u.g.n. - skutkuje poniesieniem przez rzeczoznawcę majątkowego odpowiedzialności zawodowej, polegającej na orzeczeniu przez organ jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2. u.g.n. Sąd natomiast, nie ma wpływu na rodzaj zastosowanej kary. Bada tylko prawidłowość postępowania organu wydającego zaskarżoną decyzję. Wybór kary dyscyplinarnej należy do organu ją wymierzającego, przy czym w tej sprawie Minister wystarczająco uzasadnił orzeczoną wobec skarżącego - rzeczoznawcy majątkowego karę dyscyplinarną. Z uzasadnienia tego wynika, że spowodowana jest ona przede wszystkim tym, że rzeczoznawca majątkowy błędnie ustalił przeznaczenie części działki nr (...) oznaczonej przed wejściem w życie zmiany planu symbolem T-21 jako tereny rolne, co bezpośrednio przełożyło się na nieprawidłową analizę rynku oraz przyjęcie do porównań nieodpowiednich nieruchomości. Przyjęte cechy rynkowe i ich wagi również były nieadekwatne do tego przeznaczenia. Uchybienia te, jako najistotniejsze, mające bezpośredni wpływ na wynik końcowy wyceny, w największym stopniu przyczyniły się do orzeczenia wobec skarżącego kary dyscyplinarnej w powyższej wysokości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie również wskazał WSA, iż organ nie naruszył także art.157 ust 1 u.g.n., bowiem przedmiotem niniejszego postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, było zbadanie, czy skarżący wykonał zawodowe czynności związane ze sporządzeniem sześciu spornych operatów szacunkowych zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 u.g.n. W wyniku tego postępowania organ stwierdził, że czynności skarżącego nie spełniały tych wymogów gdyż nie zostały wykonane zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa (art. 154 u.g.n. oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego).

Wskazać też należy, że powoływany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok WSA w Olsztynie z 15 grudnia 2016r., sygn. akt II SA/Ol 1203/16 dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu wydanej w stosunku do innych stron postępowania w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości podstawę której stanowiły przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r., poz. 778) i uchwały Rady Gminy M. Nr XIX/98/2008 z 15 października 2008r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są chybione i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed Sądem I instancji, odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a.