Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 613/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 904/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 904/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych.

Jak wynika z akt sprawy, Starosta Wielicki decyzją z dnia [...] marca 2016 r. znak [...], działając na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 i 4 oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zgłosił sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym na działce nr [...] w N.

W uzasadnieniu decyzji Starosta Wielicki podniósł, iż przedmiotowa inwestycja może pogorszyć stan środowiska, jak również może wprowadzić, utrwalić bądź zwiększyć ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich tj. działek będących w pobliżu planowanej inwestycji oznaczonych na rysunku planu, jako tereny MJ – mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz MU – mieszkalnictwa i usług (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Niepołomice dla obszaru "A" – Miasto Niepołomice, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 12.04.2005 r. nr: XXXII/502/05). Ponadto organ wyjaśnił, że obszar oddziaływania będzie obejmował działki sąsiednie, gdyż zasięgi gęstości mocy promieniowania o wartości powyżej 0,1 W/m2 wykraczają poza zakres opracowania objęty przedmiotowym zgłoszeniem. Organ stwierdził, że rozwiązania przyjęte w zgłoszeniu powinny być zawarte w projekcie budowlanym, sporządzonym przez osobę o odpowiednich uprawnieniach oraz zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy, aby można było ocenić czy i w jakim stopniu nastąpi pogorszenie stanu środowiska oraz ustalić krąg stron biorących udział w postępowaniu.

Od powyższej decyzji z dnia [...] marca 2016 r. do Wojewody Małopolskiego odwołanie złożyła [...] S.A.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty Wielickiego z dnia [...] marca 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że prawo budowlane normuje formę urządzeń, (o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b.) oraz ich lokalizację, określając, które z nich nie wymagają pozwolenia na budowę. Odnosząc regulacje prawa budowlanego do niniejszej inwestycji, organ wskazał, że roboty budowlane sprowadzają się do instalacji trzech anten sektorowych PW 7780.00 na projektowanej konstrukcji wsporczej zlokalizowanej na budynku remizy strażackiej OSP przy ul. [...] w N. Oznacza to, mając na uwadze charakter i lokalizację inwestycji (umiejscowienie jej na obiekcie budowlanym), że spełnia ona uregulowania zawarte w art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b.

W ocenie organu odwoławczego, stwierdzenia w dokumentacji inwestora o braku występowania miejsc dostępnych dla ludności są poprawne dla obecnego stanu zagospodarowania działek sąsiednich tzn., że przy aktualnym stanie zagospodarowania przestrzennego oś główna wiązki pola elektromagnetycznego nie występuje w miejscach dostępnych dla ludności – co należy przyjąć w oparciu o przedłożone opracowania. Natomiast organ odwoławczy nie podzielił jednak stanowiska inwestora w zakresie przeprowadzonej analizy miejsc potencjalnie dostępnych dla ludności wynikających z ustaleń planu miejscowego. Organ odwoławczy wskazał, że inwestycja znajduje się w obszarze, na którym obowiązują przepisy Uchwały nr XXXII/502/05 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 12 kwietnia 2005 r. wprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice obszar "A" miasto Niepołomice (zwanej dalej mpzp). Jak wynika z wyrysu z mpzp oraz przedłożonej dokumentacji, obszar poddany oddziaływaniu anten sektorowych we wskazanych kierunkach azymutów oznaczony jest symbolami UC (tereny usług komercyjnych), KL, (tereny dróg kołowych), MU (tereny mieszkaniowo-usługowe), MJ (tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego). Analiza przywołanego planu ze wskazaniem na dopuszczalne wysokości obiektów przewidzianych regulacją mpzp wskazuje, że miejsca dostępne dla ludności mogą występować w osi głównej wiązki promieniowania anten. Zgodnie z zapisami mpzp dotyczącymi obszaru UC, § 9 ust. 2 mpzp, jako przeznaczenie dopuszczalne na tych terenach ustala się możliwość lokalizacji m.in. nieuciążliwych obiektów produkcyjno-usługowych, natomiast dla terenu MU określono w § 13 ust. 2 mpzp określono jako przeznaczenie podstawowe utrzymanie funkcji mieszkaniowej obejmującej istniejącą i nową zabudowę z wbudowanymi lub wolnostojącymi obiektami i urządzeniami usługowymi o charakterze publicznym i komercyjnym. Biorąc pod uwagę rodzaj obiektów, organ wskazał na § 31 pkt 6 mpzp, iż wysokość obiektów produkcyjnych, składowych i usługowych nie powinna przekraczać 15 m, licząc od poziomu terenu do kalenicy dachu, za wyjątkiem obiektów szczególnych, których wysokość i gabaryty są wymuszone technologią lub uwarunkowaniami technicznymi produkcji. Takie szczególne obiekty, których wysokość przekracza 15 m, mogą być lokalizowane w sytuacjach uzasadnionych względami technicznymi.

Wojewoda Małopolski stwierdził, że inwestor błędnie dokonał analizy mpzp i możliwej zabudowy obszarów objętych wpływem oddziaływania anten, stwierdzając, że osie głównych wiązek promieniowania nie przebiegają przez miejsca potencjalnie dostępne dla ludności. W ocenie organu odwoławczego powyższe stanowisko wnioskodawcy prawidłowe jest tylko w stosunku do już istniejącej zabudowy. Organ zwrócił uwagę na ugruntowane orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym, przy określaniu miejsc dostępnych dla ludności, o których mowa w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w kontekście oddziaływania na nie pola elektromagnetycznego należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występujące w przestrzeni nad gruntem, nie może naruszać granic cudzej nieruchomości. Pionowy zasięg własności gruntowej ograniczać mogą jedynie przepisy, w tym przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dotyczące ochrony środowiska. Zatem przez zwrot miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym obszarze.

Wojewoda Małopolski wskazał również, że kolejnym zagadnieniem jest analiza dotycząca ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobu sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U.192.1883). Jak wynika z Analizy Środowiskowej i rysunku obrazującego zasięgi maksymalnych dla obszarów o gęstości mocy promieniowania>0,1 W/m2, oddziaływanie anten występuje poza granicą działki, na której zlokalizowany jest budynek, na którym ma być montowana stacja bazowa telefonii komórkowej. Rozkład pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej wskazuje, że zasięg występowania sumarycznego pem z poszczególnych anten o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2 wykracza poza działkę nr [...] oddziałując na działki sąsiednie. Z tego wynika, że dla przedmiotowej inwestycji obszar oddziaływania obejmuje przedmiotowe działki, co oznacza, że na działkach tych, planowane zamierzenie wprowadza ograniczenia i przez analogię do art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. brak jest możliwości realizacji tego zamierzenia w oparciu o zgłoszenie, bowiem w ramach tego trybu jego uczestnikiem jest tylko zgłaszający. Organ odwoławczy stwierdził, mając na uwadze okoliczność, iż miejsca dostępne dla ludności występują w obszarze w osi głównej promieniowania anten w strefie ograniczonej zakresem do 150 m (w odległości: m.in. do ok. 4,5 m – azymut 40° do ok. 4 m – azymut 155°, do ok. 8,5 m – azymut 285°), zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – że inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zatem instalacja rozpatrywanych anten sektorowych wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym inwestycja nie może być procedowana w trybie zgłoszenia i w myśl art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego wymaga uzyskania decyzji administracyjnej w formie pozwolenia na budowę. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje swoim zasięgiem działki sąsiednie, co do których wnioskodawca nie posiada prawa do dysponowania, co również powoduje brak możliwości rozpatrywania inwestycji w trybie zgłoszenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. wniosła [...] S.A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 904/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że przedsięwzięcie będące przedmiotem sprawy w istocie wymagało co najmniej zgłoszenia, w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego w związku z tym, że wykonywanie robót budowlanych polegać miało na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych (antena ze wspornikiem ma powyżej 3 m). W niniejszej sprawie organy wskazały na dwa elementy związane z możliwością pogorszenia stanu środowiska względnie wprowadzenia ograniczeń bądź uciążliwości dla terenów sąsiednich. Pierwszy z nich dotyczy oddziaływania anten sektorowych w poszczególnych azymutach dla wszystkich sektorów związanego z pytaniem, czy w odległości od 40 do 150 m od środka elektrycznego anteny (wartość graniczna) w osiach głównych wiązek promieniowania występują miejsca dostępne dla ludności. W świetle ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, przez określenie miejsc dostępnych dla ludności, o jakich stanowi norma art. 124 ust. 2 wskazanej ustawy, w kontekście oddziaływania na nie pól elektromagnetycznych, należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i tereny, na których zabudowa taka może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Tak więc przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć również miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym zgodnie z ustaleniami prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Rację ma organ odwoławczy, gdy wskazuje, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie inwestycji (Uchwała nr XXXII/502/05 Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 12 kwietnia 2005 r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice obszar "A" miasto Niepołomice – dalej "mpzp") – w obszarze oddziaływania anten sektorowych, przy wzięciu pod uwagę zapisów dla obszaru UC i MU, mogą znajdować się potencjalnie obiekty budowlane. Bowiem na terenach UC (§ 9 mpzp) i MU (§ 13 mpzp), w obszarach poddanych oddziaływaniu anten sektorowych we wskazanych kierunkach azymutów, obowiązują ustalenia z Rozdziału III mpzp, gdzie zamieszczono § 31. W § 31 zaś, gdzie określono zasady kształtowania noworealizowanej, przebudowywanej i modernizowanej zabudowy, ustalono w punkcie 6, że wysokość obiektów produkcyjnych, składowych i usługowych nie powinna przekraczać 15 m, licząc od poziomu terenu do kalenicy dachu, za wyjątkiem obiektów szczególnych, których wysokość i gabaryty są wymuszone technologią lub uwarunkowaniami technicznymi produkcji; takie szczególne obiekty, których wysokość przekracza 15 m, mogą być lokalizowane w sytuacjach uzasadnionych względami technicznymi. Oznacza to, krótko mówiąc, że na terenach UC i MU można wybudować w uzasadnionych względami technicznymi wypadkach budynki usługowe wyższe niż 15 m; zatem, że także powyżej 15 m znajdują się miejsca dostępne dla ludności, albowiem potencjalnie, zgodnie z mpzp, może tam powstać zabudowa. W świetle Kwalifikacji zasięgi osi głównych wiązek promieniowania anten A1 i A3 wyznaczono jako 150 m od środka elektrycznego (EIRP w zakresie 2000-5000 W), zgodnie z przepisami § 2 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (DZ.U. 2016.71). Wobec tego dla azymutu 285 stopni odległość od poziomu terenu do poziomu wiązki anteny A3 w obszarze UC wynosi 17,32 m, a zatem sytuacja, w której miejsca dostępne dla ludności (potencjalnie, zgodnie z mpzp) znajdują się w zasięgu jej oddziaływania, jest oczywista. Podobna sytuacja występuje dla azymutu 40 stopni (antena A1), gdzie odległość od terenu do wiązki wynosi w obszarze MU 13,94 m. Prawdą jest, że zgodnie z § 31pkt 3, wysokość obiektów zabudowy jednorodzinnej nie może przekroczyć 11 metrów, co uwidoczniono na rysunku jako "maksymalną dopuszczalną wysokość zabudowy". Jednak dla obszaru MU jako funkcję podstawową przewidziano "utrzymanie funkcji mieszkaniowej obejmującej istniejącą i nową zabudowę z wbudowanymi lub wolnostojącymi obiektami i urządzeniami usługowymi o charakterze publicznym i komercyjnym" (§ 13 ust. 2 mpzp). Owe zaś obiekty usługowe, co już powiedziano, mogą przekraczać nawet 15 m.

Zdaniem Sądu te okoliczności, a zatem fakt wzięcia pod uwagę przez inwestora w Kwalifikacji Przedsięwzięcia oprócz aktualnej zabudowy także potencjalnej, ale przy niedokładnym odczytaniu zapisów mpzp, spowodowały błędne wnioski tej Kwalifikacji, prowadzące do uznania, że w zasięgu oddziaływania nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności, co nie jest zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, a co wyżej wskazano. Zatem nie doszło w ocenie Sądu do naruszenia art. 80 k.p.a.

W ocenie Sądu skoro identyfikować można wskazane oddziaływania wbrew twierdzeniom i wnioskom przedstawionej Kwalifikacji, to słuszny jest wniosek o tym, że realizacja przedmiotowej inwestycji może spowodować pogorszenie stanu środowiska (art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego) czy też wprowadzić ograniczenia dla terenów sąsiednich (art. 30 ust. 7 pkt 4). W takim razie, zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami, organ I instancji był uprawniony do zgłoszenia sprzeciwu i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie dlatego wszakże, że takie pozwolenie jest obowiązkowe dla tej inwestycji, ale dlatego, że zachodzą warunki określone w art. 30 ust. 7 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu organy wykazały, że istnieje możliwość potencjalnego oddziaływania promieniowania emitowanego przez anteny sektorowe A1 i A3 dla miejsc dostępnych dla ludności potencjalnie, w świetle zapisów mpzp – w sposób wystarczający dla podjęcia uznaniowej decyzji opartej o art. 30 ust. 7 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 października 2016 r. wniosła [...] S.A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1. art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie za miejsca dostępne dla ludności również miejsca, w których potencjalnie może powstać zabudowa, choć przepis tego nie stanowi;

2. § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na stan środowiska poprzez błędne ustalenie, iż przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji naruszenie art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym takie inwestycje wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę;

Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła również naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:

3. art. 30 ust. 7 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie na skutek utrzymania w mocy decyzji organów I i II instancji zapadłych w wyniku uznania, iż dla przedmiotowej stacji bazowej istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo iż chodziło o wykonanie prac związanych z montażem urządzeń powyżej 3 m, zlokalizowanych na istniejącym obiekcie budowlanym, a inwestycja nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 w zw. z art. 134 p.p.s.a. jak również w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 6, 7, 8 11 77 § 1 k.p.a. poprzez:

a) niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego, pomimo iż nie odpowiadała ona prawu materialnemu i procesowemu w zakresie wskazanym w skardze, w szczególności zaś niedostrzeżenie, że przy wydawaniu decyzji organów I i II instancji ww. organy nie działały w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nie prowadziły niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jako uczestników do organów władzy publicznej;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134, art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.p.s.a. poprzez arbitralne oddalenie skargi, pomimo nienależytego wykonania obowiązku kontroli decyzji organu II instancji.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od ustalenia czego w rzeczywistości dotyczy postępowanie, czyli ustalenia stanu faktycznego zgodnego z przedstawionymi aktami sprawy, czego wymaga od sądu administracyjnego art. 133 § 1 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. W zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia 11 marca 2016 r. inwestor zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na: "instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiekcie budowlanym", co odpowiada dokładnie treści art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. Tymczasem jak wynika z załączonego do zgłoszenia projektu budowlanego chodzi tu o "budowę stacji bazowej telefonii komórkowej", czyli przedmiot faktycznie dokonanego zgłoszenia jest zupełnie inny, niż przedmiot regulacji art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. Nie jest to przypadek, gdyż w ten sposób inwestorzy próbują realizować budowę stacji bazowych telefonii komórkowej na podstawie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3b Pr.bud.), co nie jest zgodne z większością orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które przyjmuje, że tego typu obiekty budowlane należy kwalifikować jako budowle wymagające pozwolenia na budowę (wyroki NSA z: 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2400/11; 4 lutego 2014 r., II OSK 1793/13, 21 stycznia 2016 r., II OSK 1224/14).

Generalną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane jest, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29–31, w których to przepisach wymieniono roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Wykonywanie robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, nie zostało wymienione w żadnym z ww. przepisów, tym samym należy przyjąć, że roboty takie wymagają pozwolenia na budowę, niezależnie od kryteriów środowiskowych przyjętych w art. 29 ust. 3 Pr.bud. Jak wynika z powyższego zasadą jest wykonywanie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, a wyjątkiem od zasady wykonywanie takich robót na podstawie zgłoszenia. Wyjątków od zasady nie można zaś nigdy interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Jeżeli więc budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nie wymieniono w ust. 1 art. 29 Pr.bud. ani też robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie wymieniono wprost w ust. 2 art. 29 Pr.bud., to nie można przyjmować, że tego typu zamierzenie budowlane można realizować na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. bez zgłoszenia lub na podstawie zgłoszenia w przypadku określonym w art. 30 ust. 1 pkt 3b Pr.bud.

Zgodnie z art. 3 pkt 7 Pr.bud. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W definicji tej nie wymienia się tego rodzaju czynności, jak "instalowanie", które to pojęcie, pomimo że występuje w art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15 Pr.bud. nie zostało zdefiniowane ustawowo.

Jak wynika z załączonego projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej [...] S.A. "[...]", realizacja tego przedsięwzięcia jako całość zamierzenia budowlanego wymaga wykonania szeregu robót budowlanych i innych czynności technicznych mających na celu połączenie drogą kablową poszczególnych urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej telefonii komórkowej.

Urządzenia wchodzące w skład stacji bazowej telefonii komórkowej objęte projektem budowlanym, są telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi w rozumieniu § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864 ze zm.).

Pojęcie "urządzenia technicznego" występuje w art. 3 pkt 9 Pr.bud. jako element definicji urządzeń budowlanych, nie wynika jednak z tego, że stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana na dachu budynku stanowi urządzenie budowlane związane z tym budynkiem.

W rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr.ochr.środ. stacja bazowa telefonii komórkowej jest instalacją, zespołem stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, powodujących emisję fal elektromagnetycznych (art. 3 pkt 4 Pr.ochr.środ.).

Fale elektromagnetyczne emitowane przez stację bazową telefonii komórkowej z zasady rozprzestrzeniają się poza obszarem, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 Pr.bud.), co może potencjalnie wprowadzać na terenie wyznaczonym w otoczeniu tego obiektu ograniczenia w zagospodarowaniu w tym zabudowy (art. 3 pkt 20 Pr.bud.).

Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie zgłoszenia, a więc bez udziału stron w postępowaniu, o których mowa w art. 28 ust. 2 Pr.bud., nie daje gwarancji prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pr.bud.) oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze (art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud.). Poza tym stanowi to naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Wyznaczenie miejsc dostępnych dla ludności zgodnie z art. 124 Pr.ochr.środ. oznacza jedynie określenie obszarów, na których nie powinny być przekroczone dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku w związku z budową stacji bazowej telefonii komórkowej. Nie oznacza to jednak, że na pozostałym obszarze nie będzie miała miejsca w ogóle emisja fal elektromagnetycznych spowodowana działaniem takiej stacji bazowej, co powinno być już wystarczającą przesłanką do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr.bud. Tak więc już z samego rozumienia pojęcia miejsc dostępnych dla ludności z uwagi na bezpieczeństwo zdrowia i życia ludzkiego, wynika ograniczenie prawa własności w zakresie zagospodarowania terenu, do którego inwestor nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 Pr.bud., która ma także zastosowanie w przypadku budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej tylko w takim zakresie, w jakim wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które to prawo należy rozumieć zgodnie z postanowieniami art. 143 k.c.

W związku z powyższym, budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga pozwolenia na budowę, jeżeli obszar oddziaływania obiektu jest większy (szerszy) niż teren, do którego inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w przypadku stacji bazowych jest w zasadzie regułą.

Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawi zgłoszenia, wyłącza z postępowania podmioty, które zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr.bud. powinny mieć przymiot strony, ponieważ ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, co wcale nie musi oznaczać, że na obszarze tym stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych.

Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. może mieć wyłącznie zastosowanie przy instalowaniu poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej, które jako takie, nie połączone w jedną całość, nie emitują fal elektromagnetycznych, ale nie przy budowie jak w tym przypadku, nowej stacji bazowej telefonii komórkowej jako całego zamierzenia budowlanego. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. może mieć też zastosowanie przy instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń antenowych, konstrukcji wspornych i instalacji radiokomunikacyjnych o charakterze odbiorczym, nie powodujących emisji fal elektromagnetycznych.

W świetle powyższych rozważań, niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 30 ust. 7 pkt 2 i 4 Pr.bud. przez jego błędne zastosowanie, gdyż organy administracji architektoniczno-budowlanej w uzasadnieniach swoich decyzji wskazały przesłanki wynikające z ustaleń planu miejscowego, które w przypadku budowy nowej stacji bazowej mogą spowodować pogorszenie stanu środowiska oraz wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest obiektem budowlanym o charakterze tymczasowym, dlatego też obszar oddziaływania takiej stacji na otoczenie, nie może wyłącznie być analizowany pod kątem aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budowa takiej stacji nie może też stać się przeszkodą na drodze do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przyszłości.

Przepis art. 124 ust. 2 Pr.ochr.środ. definiujący miejsca dostępne dla ludności, nie może być traktowany w świetle przepisów prawa cywilnego (art. 140, 143, 144 k.c.), jako przepis legalnie ograniczający konstytucyjne prawo własności właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości znajdujących się w otoczeniu nowej stacji bazowej telefonii komórkowej, pozbawiając ich prawa do udziału w postępowaniu wynikającego z art. 28 ust. 2 Pr.bud.

Prawo inwestora stacji bazowej telefonii komórkowej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie może też być inaczej (szerzej) rozumiane niż to prawo innych inwestorów, co zdaje się dla autora skargi kasacyjnej nie być takie oczywiste, skoro w skardze kasacyjnej pisze (s. 5): "WSA w swoim wyroku zdaje się chronić dobro mniejsze – prawo właściciela do potencjalnej zabudowy terenu w miejscach, które w większości przypadków nie będą nigdy zabudowane, dobrem większym, jakie stanowi dla społeczeństwa inwestycja celu publicznego z zakresu łączności". Pogląd ten najlepiej świadczy o tym jak inwestorzy stacji bazowych telefonii komórkowej rozumieją art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Należałoby tu przypomnieć autorowi skargi kasacyjnej art. 32 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowiący w jakich tylko przypadkach mogą mieć miejsce ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Niestety doszło do takiej sytuacji, jak w tej sprawie, że to organy administracji architektoniczno-budowlanej muszą chronić interesy właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przed inwestorami stacji bazowych telefonii komórkowej, próbujących realizować te przedsięwzięcia bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Z faktu wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 i 4 Pr.bud. nie można wyciągać tak daleko idących wniosków, że budowa przedmiotowej stacji na tym terenie nie jest możliwa (z uwagi na ustalenia miejscowego planu przewidującego możliwość budowy obiektów o wysokości powyżej 15 m), gdyż rozstrzygniecie to nakłada jedynie na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, nie przesądzając o wyniku sprawy rozpatrywanej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Nie można również za trafny uznać zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia zaskarżonym wyrokiem § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż w istocie główne przyczyny wydania decyzji na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 i 4 Pr.bud. są złożone i ocena organów, iż w tym przypadku inwestycja zalicza się do przedsięwzięć, o których mowa w art. 29 ust. 3 Pr.bud., wynikała wyłącznie z oceny Kwalifikacji Przedsięwzięcia przedstawionej przez inwestora.

Nie można czynić zarzutu z tego, że właściwy organ odmiennie ocenia materiał dowodowy i wnioski z tego wynikające, niż sam inwestor. W przypadku budowy stacji bazowej telefonii komórkowej ocenie organów, nie tyle podlega kształt architektoniczny tego obiektu, co zasięg emisji i natężenie fal elektromagnetycznych w poszczególnych miejscach w otoczeniu stacji bazowej, a są to parametry techniczne, których nie można ocenić "gołym okiem". Emisja fal elektromagnetycznych jest zjawiskiem fizycznym niewidzialnym i nieodczuwalnym dla otoczenia, nie respektującym granic nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, pomimo że jest ich bardzo dużo wymienionych w petitum tego pisma, nie zostały jednak w żaden sposób uzasadnione po myśli art. 176 p.p.s.a., co zwalnia Sąd z ich rozpoznania. Niezależnie jednak od powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw, aby w niniejszej sprawie wydać orzeczenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani przepisów postępowania.

Sąd kontrolując zaskarżony akt, musi brać pod uwagę całokształt przepisów prawnych, a w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażające się w równości prawa wobec wszystkich oraz możliwości ewentualnego ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 2, art. 32 ust. 1, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Bycie stroną w postępowaniu, które dotyczy nieruchomości stanowiącej własność jest prawem w świetle w/w przepisów Konstytucji. Natomiast budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie zgłoszenia, nie odpowiada standardom wynikającym z powyższych przepisów.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.