Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 65/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1, art. 40 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: par. 2 (pkt 2) i par. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 132 poz 889
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w  których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub  huragan w 2010 r.
article: art. 9 ust. 1 pkt 10, art. 5 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 9 ust. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] 2011 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 312/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania K. K. zasiłku celowego – dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwa rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie ziemi lub huragan w 2010 roku. Decyzję wydano [...] [po] rozpatrzeniu wniosku K. K. z dnia [...] września 2010 r. w związku ze szkodami w gospodarstwie rolnym położonym w [...], gmina R., powstałymi w wyniku powodzi, których zakres dokumentował załączony do wniosku o protokół sporządzony w dniu [...] czerwca 2010 r. przez komisję powołaną zarządzeniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 czerwca 2010 r. Podstawę prawną wymienionych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwa rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 132, poz. 889, dalej: rozporządzenie z dnia 13 lipca 2010 r.)

Rozpatrujące sprawę organy uznały, iż w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy powstały szkody będące wynikiem deszczu nawalnego, co potwierdza zarówno protokół Komisji szacującej straty, jak i treść pisma Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej z dnia [...] sierpnia 2010 r., gdzie wskazano, że na terenie gminy R. wystąpił w dniu [...] maj 2010 r. opad o współczynniku wydajności wartości "5", w dniach [...] maja 2010 r. wystąpiły opady, które w czasie przelotnych burz mogły osiągnąć współczynnik wydajności "4", zaś w dniach [...] maja 2010 r. wystąpiły opady, których współczynnik wydajności mógł wynieść "4". Nie miała miejsce zatem powódź, stąd brak było podstaw do przyznania pomocy o jakiej mowa w rozporządzeniu z dnia 13 lipca 2010 r.

W uzasadnieniu wyroku uchylającego ww. decyzje Sąd stwierdził, iż nie podzielił stanowiska organów, zgodnie z którym skoro deszcz nawalny oraz powódź mają charakter odrębnych zjawisk naturalnych, a szkody powstałe w gospodarstwie skarżącego były wynikiem deszczu nawalnego, to nie ziściła się przesłanka określona w § 2 pkt. 2 rozporządzenia z dnia 13 lipca 2010 r. uzasadniająca przyznanie wnioskowanej pomocy. Sąd wskazał, że rozporządzenie z dnia 13 lipca 2010 r. nie definiuje pojęcia powodzi, co nakazuje zinterpretowanie tego pojęcia w oparciu o inne akty normatywne. I tak w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w art. 9 pkt. 10, wskazuje się, że przez powódź rozumie się czasowe pokrycie przez wodę terenu, który w normalnych warunkach nie jest pokryty wodą, powstałe na skutek wezbrania wody w ciekach naturalnych, zbiornikach wodnych, kanałach oraz od strony morza, powodujące zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Z definicją powyższą koresponduje definicja zawarta w art. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi w 2010 r., w której wskazuje się, że powódź to zalanie wodami śródlądowymi lub morskimi wodami wewnętrznymi w następstwie opadów atmosferycznych, które miały miejsce w 2010 r. W opinii Sądu zestawienie powyższych definicji pozwala przyjąć, że kluczowe znaczenia dla zakwalifikowania danego stanu faktycznego jako powodzi ma ustalenie, czy doszło do zalania wodami śródlądowymi, a więc, czy doszło do wezbrania wody w naturalnych ciekach lub zbiornikach, skutkującym czasowym pokryciem wodą terenów z nim sąsiadującym. Rozpoznając przedmiotową sprawę organy zaniechały dokonania powyższych ustaleń koncentrując się jedynie na uznaniu, że na terenie gospodarstwa skarżącego powstały straty spowodowane deszczem nawalnym. Pomimo podnoszenia przez skarżącego już na etapie postępowania odwoławczego, że stwierdzone deszcze nawalne przyczyniły się do wylewania wody przez rzekę A organy nie podjęły działań zmierzających do ustalenia, czy przyczyną strat było wylewania się wód śródlądowych, co uniemożliwiło stwierdzenie, czy w odniesieniu do gospodarstwa skarżącego zostały spełnione przesłanki uzasadniające przyznanie mu wnioskowanej pomocy. Wskazano, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i wydać rozstrzygnięcie w sprawie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 kpa.

Wyrok uprawomocnił się z dniem 25 stycznia 2011 r.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] 2011 r. na Nr [...] podstawie art. 18 ust. 1, pkt 4, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1 wyżej powołanej ustawy o pomocy społecznej, § 1, § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. oraz art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) ponownie odmówił wnioskodawcy K. K. udzielania pomocy w formie jednorazowego zasiłku celowego dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r.

W uzasadnieniu wskazano, iż do oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej powołano zarządzeniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia 16 czerwca 2010 r. nr [...] Komisję, której zadaniem było między innymi wskazanie i określenie przyczyny powstania szkód w gospodarstwach rolnych. Ustalając te okoliczności w świetle zastanego stanu faktycznego Komisja stwierdzała i wskazywała w protokole, czy szkody te wywołał deszcz, czy też na skutek intensywnych opadów nastąpiła powódź. Wskazano, ze jest wiele zjawisk atmosferycznych, które mogą spowodować szkody w gospodarstwach, a przyczyną powodzi mogą być deszcze nawalne, co powinna stwierdzić wymieniona Komisja w protokole oszacowania strat.

Ustalono, ze zarówno grunty rolne jak i gospodarstwo wnioskodawcy położone jest w miejscowości [...], co dokumentuje załączona do akt mapa. Jest to wieś oddalona od rzeki A. Wymieniona rzeka przepływa przez inne wsie gminy R. bez połączenia z miejscowością [...]. Przez wieś [...]przepływa natomiast ciek wodny o nazwie Rów [...]. Ma on charakter wąskiego rowu, z którego zdarzają się wylania wody, jednakże nie więcej niż na kilka-kilkanaście metrów od jego brzegu na przybrzeżne łąki. Sytuacje takie powtarzają się przy opadach atmosferycznych również z uwagi na zarastanie i nie czyszczenie rowu. Wskazano, że grunty wnioskodawcy są położone w znacznej odległości od głównego cieku wodnego, dlatego tez nie jest możliwe pokrycie wodą na skutek wezbrania wody w naturalnych ciekach. Organ wskazał, iż dowodzą tego zeznania świadków – członków Komisji oraz mapa.

Podano następnie, że miejscowość [...] przylega terytorialnie do gminy K., gdzie również nie wypłacono zasiłków w myśl rozporządzenia z 2010 r. z powodu stwierdzenia przez Komisję szacującą szkody wywołanej przez deszcz nawalny, a nie powódź, na którą powołuje się wnioskodawca. Pola wnioskodawcy, jak i sama miejscowość [...]nie przylegają także do gminy D., w związku z tym nie można odnieść się do podstaw wypłaty zasiłków w tejże gminie. Podano, iż wbrew twierdzeniom zawartym w wyroku, rzeka A nie przepływa przez gminę D. Nie przepływa też przez tę gminę Rów [...], który przepływa przez wieś [...] i [...] oraz [...] i wpływa do rzeki B w gminie K [...]. Rzeka A natomiast ma swoje źródło w okolicach wsi C., dalej płynie przez wsie [...] i dalej w kierunku K. tj. dokładnie po drugiej stronie gminy R. Zarówno w gminie K. [...] jak i K. komisje szacujące szkody, podobnie jak w gminie R. stwierdziły wystąpienie deszczy nawalnych a nie powodzi. Było to podstawą do uruchomienia w odniesieniu do wszystkich trzech gmin preferencyjnej linii kredytowej dla rolników.

W odniesieniu do niekorzystnych zjawisk atmosferycznych jakie miały miejsce w okresie od [...] maja 2010 r. do [...] maja 2010 r., na podstawie opinii IMiGW i stanu faktycznego Komisja nie stwierdziła powodzi. Na terenie całej gminy, w wyniku długotrwałych opadów atmosferycznych, na polach występowały małe rozlewiska wodne, powodujące częściowe podtopienia upraw. Wskutek deszczy nawalnych nie mogły występować tzw. szybkie powodzie powodujące osunięcia ziemi, powodzie błotne, ponieważ ukształtowanie terenu zapobiega powstawaniu takiemu zjawisku (zbyt mały kąt nachylenia gruntów). Komisja nie stwierdziła obsunięcia ziemi oraz powodzi błotnych. Topografia terenu uniemożliwia powstanie epizodycznych rzek powstałych na terenie gospodarstwa wnioskodawcy. Komisja na podstawie opinii IMiGW i stanu faktycznego stwierdzonego w terenie w protokołach szacowania strat przyjęła zapis "deszcze nawalne", w wyniku których powstały częściowe podtopienia upraw. Jednocześnie do Komisji nie wpłynął żaden wniosek o oszacowanie szkód w majątku trwałym, co mogłoby wskazywać na zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi na obszarze gminy, zgodnie z definicją przytoczoną przez Sąd w wyroku. Z takim stanem zgodził się wnioskodawca podpisując protokół.

Wyjaśniono, iż wydając decyzję organ w pierwszej kolejności musiał kierować się ustaleniami Komisji z uwagi chociażby na fakt, iż to członkowie Komisji dokonywali oceny bezpośrednio po powstaniu szkody. Możliwości takiej nie miał organ orzekający, bowiem wnioski o zasiłki składano we wrześniu, a opady miały miejsce w maju. Z tego względu uznano za wiarygodny protokół Komisji i na nim oparto ustalenia faktyczne. Organ uznał za wiarygodne zeznania świadków – członków Komisji – K. T. i A. Z. , bowiem były one spójne, logiczne i wyczerpujące. Świadek wskazany przez wnioskodawcę S. J. podaje, że "woda stała na polach P. K. w kilku miejscach tworząc wodno- błotne rozlewiska". Organ orzekający nie dał wiary zeznaniom świadka wskazanego przez wnioskodawcę J. Z., ponieważ ma on interes w sprawie, jako że sam ubiega się o przedmiotowy zasiłek. Odmówiono wiarygodności załączonym przez wnioskodawcę zdjęciom, które nie zawierały daty i identyfikacji miejsca, gdzie zostały zrobione. W ocenie organu, w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego nie znalazł potwierdzenia podawany przez skarżącego fakt wylania [...] [cieku A] oraz Rowy [...], w wyniku deszczy nawalnych na jego pola, z uwagi na położenie większości z nich w oddaleniu od cieków wodnych. Ponadto u żadnego z właścicieli gruntów bezpośrednio sąsiadujących z gruntami wnioskodawcy nie zanotowano zaistnienia powodzi. Aby stwierdzić powódź musiałoby nastąpić zalanie terenów o masowych charakterze na danym obszarze np. sołectwa. Stwierdzone w 2010 r. zastoiska wodno-błotne i podtopienia tego warunku się spełniają. Argumentacji tej nie podważają definicje powodzi zawarte w przepisach ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm., dalej prawo wodne) oraz ustawy z dnia 9 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2005 r. Nr 150, poz. 1249 ze zm., dalej ustawa o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich). Ponadto dla zaistnienia powodzi nie wystarcza określenie współczynnika wydajności deszczu na poziomie 4, bowiem współczynnik ten oznacza dopiero zaistnienie deszczu nawalnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. K. zarzucił naruszenie art. 7, art.8 i art. 77 kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przedstawione w toku postępowania zdjęcia jednoznacznie przedstawiają sytuację jak miała miejsce w miejscowości [...]w maju 2010 r. Argumentacja organu I instancji, iż przedstawionym zdjęciom nie można dać wiary, ponieważ nie zawiera daty i miejsca ich zrobienia, jest nie do przyjęcia. Należało w takim wypadku przeprowadzić dowód z przesłuchania świadków, stron, ewentualnie dodatkowo przeprowadzić oględziny miejsca, w którym zdjęcia te zrobiono. Fakt wystąpienia deszczy nawalnych w maju 2010 r. na obszarze gospodarstwa jest bezsporny, potwierdzony opinią IMiGW w P. Wystąpienie zniszczeń wskutek deszczy nawalnych i wystąpienia wód z cieków wodnych na terenie gminy R. potwierdza Wójt Gminy R. w piśmie do Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2010 r. o ogłoszenie stanu klęski żywiołowej na terenie gminy R. Decyzję organu I instancji oparto wyłącznie na podstawie protokołów z przesłuchań członków Komisji oraz na podstawie protokołu oszacowania strat z dnia [...] czerwca 2010 r. Protokół oszacowania strat był sporządzony dla celów uzyskania kredytów preferencyjnych dla rolników, których gospodarstwa ucierpiały wskutek deszczy nawalnych. Komisja oceniając przyczyny wystąpienia strat nie miała wiedzy jaka jest definicja powodzi, a więc jakie przesłanki muszą być spełnione aby dany stan faktyczny określić mianem powodzi. Żaden z członków Komisji naocznie nie stwierdził jak wyglądały pola odwołującego w okresie sporządzania protokołów, czego dowodem są protokoły przesłuchania świadków Komisji. W okresie od [...] do [...] maja 2010 r. a dokładnie po wystąpieniu deszczy nawalnych na gruntach gospodarstwa odwołującego występowało lustro wody. Członkowie Komisji nie byli naocznymi świadkami zdarzeń jakie miały miejsce w okresie od [...] do [...] maja 2010 r. we wsi [...]. Nie można stwierdzić, że Komisja oceniała zaistnienie przesłanek dla celów rozporządzenia z 2010 r. ponieważ w czerwcu 2010 r. nikt nie miał wiedzy na temat tego rozporządzenia. Organ I instancji nie uzasadnił dlaczego stan zalania terenów rolniczych z maja 2010 r. w miejscowości [...]( w tym gruntów rolnych należących do odwołującego) nie można zakwalifikować jako powodzi. Nie ustosunkowano się również do dowodu przesłuchania J. Z. Bezpodstawnie nie dano wiary zeznaniom dwóch ostatnich świadków tylko z tego powodu, iż także złożyli wnioski o przyznanie zasiłków celowych. W protokole z dnia 17 czerwca 2010 r. Komisja stwierdziła, iż przyczyną strat były deszcze nawalne. Jednak Komisja ta pomija fakt, że deszcze o współczynniku 5 i 4 (określone w ekspertyzie z dnia [...] sierpnia 2010 r. sporządzonej przez IMiGW) występowały kilkakrotnie w maju 2010 r. na terenie gminy R. i to właśnie one spowodowały powódź. W wyniku tej powodzi niemożliwa była jakakolwiek praca na polach w tym okresie. Miały miejsce zalania piwnic i innych pomieszczeń, drogą [...] woda płynęła trzy razy, jeden dzień przez osiem godzin i samochodem nie można było przejechać, co dla osób tam mieszkających stanowiło potencjalne zagrożenia zdrowia i życia. Taki sam deszcz padał na grunty jego gospodarstwa, nadmiar wody tworzył lustro wody pokrywające grunty, a z pagórków woda spływała. Podniesiono, że straty w gospodarstwie odwołującego to straty w uprawach rolnych i wyniosły ponad 46% średniej produkcji rolnej. Mieszkańcy [...] nie byli poinformowani o możliwości zgłaszania szkód w majątku trwałym. Podważając dowód z przesłuchania członków Komisji jako świadków zdarzeń odwołujący wskazał, że żadna z tych osób nie była w [...] w maju 2010 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] SKO w Kaliszu na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, iż ponownie rozpoznając sprawę organ na mocy art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązany był zastosować się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 9 czerwca 2011 r. W konsekwencji, rozpatrzenia sprawy należało dokonać przyjmując definicję powodzi określoną w art. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z usuwaniem powodzi z 2010 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 835 ze zm., dalej ustawa o szczegółowych rozwiązanych związanych z usuwaniem powodzi z 2010 r.). Uwzględniając definicję zawartą w powyższej ustawie oraz definicje wód śródlądowych (art. 5 ust. 3) i cieku wodnego (art. 9 ust. 1 pkt 1c) zawartych w ustawie prawo wodne, Kolegium wskazało, iż kluczowe znaczenie dla zakwalifikowania danego stanu faktycznego jako powodzi jest ustalenie czy doszło do wezbrania wody w ciekach naturalnych, kanałach, zbiornikach skutkującym pokryciem wody terenów z nimi sąsiadujących. Powołując się na dowody zebrane w sprawie przez organ I instancji tj. protokoły zeznań świadków, w tym członków Komisji szacowania strat i opinię IMiGW Kolegium uznało, iż opisany stan faktyczny wynikający z akt sprawy nie potwierdza, że na terenie wsi [...]miała miejsce powódź zdefiniowana przez przepisu ustawy o szczegółowych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. Grunty rolne, jak i gospodarstwo K. K., nie zostały podtopione, zalane wodą w wyniku zalania wodami śródlądowymi, wylaniem wód śródlądowych. Deszcze nawalne, które wystąpiły w maju 2010 r. na terenie gminy R. nie spowodowały powodzi, tj. wezbrania wody w ciekach naturalnych, powodujące zagrożenie dla życia, zdrowia lub mienia. Wskazano, ze grunty wnioskodawcy położone są w znacznej odległości od obu cieków wodnych. Także argumentacja przytoczona w odwołaniu okoliczności te potwierdza.

W skardze na powyższą decyzję K. K. podniósł argumenty tożsame z zawartymi w odwołani, żądając uchylenia rozstrzygnięć wydanych w obu instancjach. Załączył Protokoły przesłuchań świadków: sołtysa R., R. B., J. B.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazano, że Komisja uznała straty powstałe w uprawach jako spowodowane w wyniku podtopień.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 08 maja 2012 r. przed Wojewódzki Sądem Administracyjnym w Poznaniu skarżący podtrzymał skargę i złożył do akt wydruk ze zdjęć robionych w 2011 roku. Wskazał, że spadło wówczas o połowę mniej na wody na metr kwadratowy, a zdjęcia obrazują skalę zalania i zniszczeń. Złożył także ksero pisma Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu z dnia [...] lutego 2012 r. wyjaśniające charakter cieku o nazwie Rów [...]. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że pola ma zdrenowane, lecz rów [...] nie był w stanie przyjąć wody, która spadła w wyniku deszczy nawalnych. Ma ziemię klasy [...], jest to ziemia ciężka, nieprzepuszczalna i woda nie miała dokąd spływać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, który rozpatruje niniejszą sprawę, związany jest oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku WSA z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 312/11, w myśl art. 153 ppsa.

Przedmiotem kontroli pod względem zgodności z prawem w niniejszej sprawie była decyzja utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez powódź, obsuniecie się ziemi lub huragan w 2010 r.

Dyspozycja przepisu art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wskazuje, iż Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia, będąc jednocześnie na podstawie ust. 2 tegoż artykułu uprawnioną do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków realizacji takowego programu, przy uwzględnieniu potrzeby zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej. Realizując powyższą delegację ustawową Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r.

Zgodnie z §3 rozporządzenia z 2010 r. pomoc jest udzielana jednorazowo, w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. W świetle §2 rozporządzenia z 2010 r. pomocy takiej udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników; 2) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich, budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach, innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód; 3) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wynoszą średnio powyżej 30 % średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Podkreślenia wymaga, że analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że dla uzyskania wnioskowanej pomocy muszą zaistnieć wszystkie przesłanki wskazane w punktach 1 do 3 powyższego przepisu. Brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość udzielania przez właściwy organ pomocy rodzinie rolniczej.

Przechodząc do rozważań w niniejszej sprawie wskazać należy, że podstawą wydania decyzji odmownej przez organy administracji było uznanie, iż w świetle ustalonego stanu faktycznego, w szczególności protokołu z dnia 17 czerwca 2010 r. sporządzonego przez Komisję powołaną zarządzeniem Wojewody Wielkopolskiego oraz pisma Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] sierpnia 2010 r., szkody powstałe w gospodarstwie skarżącego były wynikiem deszczy nawalnych, a nie powodzi, o której mowa w ustawie o szczegółowych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi w 2010 r. Stanowisko powyższe uznać należy jednakże co najmniej za przedwczesne.

W związku z powyższym konieczne staje się zinterpretowanie pojęcia powodzi. I tak w ustawie prawo wodne w art. 9 pkt 10, wskazuje się, że przez powódź rozumie się czasowe pokrycie przez wodę terenu, który w normalnych warunkach nie jest pokryty wodą, powstałe na skutek wezbrania wody w ciekach naturalnych, zbiornikach wodnych, kanałach oraz od strony morza, powodujące zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Z definicją powyższą koresponduje definicja zawarta w art. 3 pkt 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi w 2010 r., w której wskazuje się, że powódź to zalanie wodami śródlądowymi lub morskimi wodami wewnętrznymi w następstwie opadów atmosferycznych, które miały miejsce w 2010 r. Z kolei ze względu na ciek, który przepływa przez wieś [...] koniecznym jest wyjaśnienie pojęcia cieków naturalnych przez, które rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami (art. 9 ust. 1 pkt 1c prawa wodnego) oraz pojęcia rowu, przez które rozumie się sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dnia mniejszej niż 1,5 m przy ich ujściu (art. 9 ust. 1 pkt 13 prawa wodnego). Natomiast zgodnie art. 5 ust. 3 pkt 1 pkt a śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na płynące, do których zalicza się wody w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach, w których cieki biorą początek oraz na stojące, do których zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącym (art. 5 ust. 3 pkt 2 prawa wodnego)

W opinii Sądu definicja powodzi zawarta w powyższych przepisach jasno i precyzyjnie wskazuje, co należy rozumieć pod pojęciem powodzi, jakie powoduje skutki i jakie niesie ze sobą zagrożenia. Zestawienie powyższych definicji pozwala przyjąć, że kluczowe znaczenie dla zakwalifikowania danego stanu faktycznego jako powodzi, ma ustalenie, czy doszło do zalania wodami śródlądowymi, a więc, czy doszło do wezbrania wody w naturalnych ciekach lub zbiornikach, skutkującym czasowym pokryciem wodą terenów z nim sąsiadującym. Rozpoznając przedmiotową sprawę, pomimo prawidłowego ustalenia stanu faktycznego wskazującego, iż doszło do wezbrania Rowu [...], a co za tym idzie zalania w jego sąsiedztwie pół i łąk, organy błędnie przyjęły, iż straty w gospodarstwie rolnym skarżącego powstały na skutek deszczy nawalnych, a nie powodzi, jak również wskazały, że grunty skarżącego nie leżą w pobliżu tego Rowu.

Jak wynika z akt sprawy, w szczególności z mapy gminy R. i pisma Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu Rejonowy Oddział w O. [...] z dnia [...] lutego 2012 r. przez miejscowość [...]na terenie gminy R. przepływa ciek podstawowy o nazwie Rów [...] kwalifikowany jako powierzchniowe wody płynące istotne dla regulacji stosunków wodnych dla potrzeb rolnictwa. Jest to ciek nieuregulowany. Parametry techniczne Rowu [...] mieszczą się w przedziale: szerokość dnia 0,80-1,80 m, głębokość 1,0-2,0 m, nachylenie skarp 1:1-1,5. Ponadto z zeznań świadka S. J., który podaje, że "woda stała na polach P. K. w kilku miejscach tworząc wodno- błotne rozlewiska", oraz zeznań świadków którym organ nie dał wiary tylko z tej przyczyny, że zostali wskazani przez skarżącego i są jedynymi mieszkańcami wsi [...], poza skarżącym, którzy ubiegają się o przyznanie przedmiotowego zasiłku wynika, iż na skutek deszczy nawalnych doszło do wezbrania wody w Rowie [...] i zalania terenów znajdujących się w sąsiedztwie przedmiotowego cieku. Mieszkańcy [...] ponieśli straty w uprawach, uszkodzona została kanalizacja. Niekorzystne zjawiska atmosferyczne spowodowały powódź na ulicach, pola w miejscowości [...]były zalane. Również na polach skarżącego stała woda tworząc lustro, a starty osiągnęły 46,7% średniej rocznej produkcji. Jednocześnie z mapy załączonej do akt sprawy wynika, że część pól skarżącego zlokalizowana jest bezpośrednio przy Rowie (dz. Nr [...]) lub przy innym cieku wodnym (dz. nr [...] i [...]) oraz przy drodze, którą w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, mogła płynąć woda, która wystąpiła z Rowu [...] (dz. nr [...]). Powyższe okoliczności przeczą twierdzeniom organu, że pola oddalone są od cieku wodnego – Rowy [...]. Organ co prawda podał, że ukształtowanie terenu - zbyt mały kąt nachylenia gruntów zapobiega powstawaniu zjawiskom jak szybkie powodzie powodujące osunięcia ziemi, powodzie błotne, lecz wskazać należy, iż w uzasadnieniu decyzji nie wskazano na jakiej podstawie poczyniono takie stwierdzenia i, co istotne, nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy. Z załączonych do akt sprawy map wynika natomiast, że skarżący ma grunty klasy [...], a na rozprawie przed Sądem skarżący wyjaśnił, że jest to gleba ciężka, nieprzepuszczalna, wszystkie pola ma zdrenowane, lecz wspomniany Rów nie zdołał przyjmować wody z pól. Uzasadnienia obu rozstrzygnięć pozwalają stwierdzić, że okoliczności tych organy administracji nie rozważały. W opinii Sądu w świetle powyższego przedłożona w postępowaniu odwoławczym i sądowoadministracyjnym dokumentacja zdjęciowa oraz opinia Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w P. mogą prowadzić do odmiennego zakwalifikowania ustalonego w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego aniżeli uczyniły to organy administracji.

Przepis art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o ubezpieczeniu upraw rolnych i zwierząt gospodarskich stanowi, że deszcz nawalny oznacza szkody powstałe wskutek deszczu o współczynniku wydajności o wartości co najmniej 4; w przypadku braku możliwości ustalenia tego współczynnika bierze się pod uwagę stan faktyczny i rozmiar szkód w miejscu ich powstania, świadczące wyraźnie o działaniach deszczu nawalnego. Z opinii Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej z dnia [...] sierpnia 2010r. wynika wprost, że w dniu [...] maja 2010r. na obszarze gminy R. wystąpiły opady o wartości "5", co pozwala zakwalifikować te opady jako deszcze nawalne, a w kolejnych dniach wystąpiły opady o wartości "4". Natomiast przepis art. 3 ust. 2 pkt 3b powyższej ustawy stanowi, że powódź oznaczają w szczególności szkody powstałe wskutek zalania terenów wskutek deszczu nawalnego. Bezsprzecznie przy tym komisja szacująca wielkość szkód ustaliła straty w gospodarstwie rolnym w uprawach rolnych na poziomie 47 % średniej rocznej produkcji.

Z kolei z protokołów zeznań członków Komisji wynika, iż występowały zastoiska wodno-błotne, a w wyniku małych rozlewisk wodnych powstały podtopienia upraw. Jednak jak przyznali sami członkowi Komisji, szacunku dokonano na podstawie ogólnego rozeznania na terenie gminy, ponieważ Komisja miała zbyt dużą ilość przyjętych zgłoszeń i zbyt krótki termin szacowania pół. Mając do oszacowania około 3 tysięcy działek nie była w stanie udać się na pole każdego rolnika, dlatego też mając na uwadze zjawiska, które wystąpiły na obszarze gminy uznała, iż wodno-błotne zastoiska mogły mieć miejsce. Skoro Komisja nie była naocznym świadkiem szkód jaki wystąpiły w gospodarstwie skarżącego w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych to trudno uznać dokonane przez nich ustalenia za kluczowy dowód w sprawie, który pozwolił na podjecie przez organy administracji decyzji o odmowie przyznania przedmiotowego zasiłku.

W opinii Sądu stan faktyczny ustalony przez organy administracji w przedmiotowej sprawie bezspornie wskazuje, iż na terenie wsi [...] doszło do wezbrania Rowu [...], który klasyfikowany jako powierzchniowe wody płynące jest ciekiem naturalnym w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1c Prawa wodnego, w następstwie opadów atmosferycznych (deszczy nawalnych), co spowodowało powódź, która doprowadziła do uszkodzenia dróg, zalania pól i łąk znajdujących się w jego sąsiedztwie, w tym należących do skarżącego. Pominięcie rozważenia powyższych kwestii naraża organ administracji rozpatrujący niniejszą sprawę na zarzut rozpatrzenia sprawy z naruszeniem zasady ogólnej zawartej w art. 7 k.p.a., tj. rozpatrzenia sprawy z pominięciem interesu strony oraz interesu społecznego, jak również zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 6 ust. 2 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie podkreślano, iż wynikające z tych przepisów wskazanie postępowania organów administracji działających w sferze "luzów decyzyjnych" nakazywało rozpatrzenie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyrok NSA z 11.06.1981 r. sygn. I SA 820/81, w uzasadnieniu którego Sąd podkreślił, iż zbieg interesu indywidualnego, grupowego i publicznego uzasadniał w konkretnej sprawie udzielenie ulgi w spłaceniu należności podatkowych).

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zobligowany jest dokonać oceny, czy i które z działek wchodzących w skład gospodarstwa skarżącego mogły zostać zalane wodą, która wystąpiła z Rowu [...], uwzględniając ilość wody, jaka w maju 2010 r. spadła ma 1 m2 powierzchni gruntu, ukształtowanie terenu oraz rodzaj i klasę gleby. W przypadku uznania, iż ocena ta wymaga wiedzy specjalistycznej, organ może skorzystać w tym zakresie z opinii biegłego.

Mając powyższe na uwadze Sad działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 4 października 2011 r. O wykonalności decyzji Sąd orzekł na mocy art. 152 ppsa.