Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 439/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa SWSA Mirosław Bator SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg R. R. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargi oddala


UZASADNIENIE

Wójt Gminy B. T. decyzją z d nia 15.05.2019r., znak: [...] orzekł o ustaleniu warunków zabudowy działek nr [...], [...], [...] i części działek [...] i [...] w obr. B. T. , na cele realizacji budynku mieszkalno-usługowego, z częścią mieszkalną, z pokojami do wynajęcia, gastronomią i częścią rekreacyjną wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę zjazdu z drogi wewnętrznej, budowę konstrukcji oporowych, budowę zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe, budowę studni szczelnych na wody opadowe i wody z drenażu, zbiorników retencyjnych i dołów chłonnych, zbiornika wodnego przeciwpożarowych oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowlanych.

Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych od tej decyzji przez R. R., M. R. i M. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4.12.2019 r.

1) uchyliło zaskarżoną decyzję w części stanowiącej o budynku mieszkalno-usługowym "z częścią rekreacyjną",

2) utrzymało decyzję w mocy w całej części pozostałej.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia SKO wskazało art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019r., poz. 506 z p. zm.); w związku z art. 52 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018r. poz. 1945 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p."; w związku z § 3- § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem".

W uzasadnieniu tej decyzji szczegółowo opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie Kolegium stwierdziło, że po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania nie potwierdziło zarzutu niewyjaśnienia stanu faktycznego, niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego i niepełnego jego rozpatrzenia a także niewłaściwej interpretacji przepisów prawa (w tym w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.). Zarzuty R. R. są w znacznej części oderwane od faktycznych okoliczności sprawy i obarczone wadą dowolności (nie znajdują wsparcia w materiale dowodowym).

Odnosząc się szczegółowo do zarzutów odwołania R. R. - Kolegium stwierdziło:

- W kwestii zarzutu wydania decyzji niezgodnie z wnioskiem inwestora, tzn. dla budynku mieszkalno-usługowego "z częścią rekreacyjną" - istotnie inwestor korygując wniosek (04.01.2019r. - K. 41 akt) nie wymienił "części rekreacyjnej", skutkiem czego ta dodatkowa funkcja obiektu nie powinna znaleźć się w sentencji decyzji. Problem ten został przez organ zauważony i skorygowany postanowieniem z dnia 15.07.2019r. w trybie sprostowania (uzasadnionego - jak twierdzi inwestor "omyłką pisarską" urbanisty sporządzającego analizę urbanistyczno-architektoniczną i projekt decyzji). To zaś z kolei było skutkiem kilkakrotnych zmian nazwy i zakresu rzeczowego przedsięwzięcia i nie usunięcia sformułowania o "części rekreacyjnej" z końcowego projektu decyzji. Jednakże, jak stwierdził organ odwoławczy w postępowaniu drugoinstancyjnym, nie miało to żadnych następstw w procesie analizy, w uwarunkowaniach decyzji, ani w przyjętych parametrach nowej zabudowy i wskaźnikach zagospodarowania terenu. Reasumując - całe postępowanie było prowadzone po rezygnacji inwestora z funkcji "rekreacyjnej" (tj. po dniu 04.01.2019r. - K. 41) w zakresie nie obejmującym "części rekreacyjnej". Mając to na uwadze - Kolegium doszło do przekonania, że zarzut (w tej kwestii) R. R. jest nieuzasadniony, zaś zaliczenie omyłki (w sentencji decyzji) do uchybień - uzasadnia dopuszczalność konwalidowania decyzji pierwszoinstancyjnej w rozstrzygnięciu przed organem odwoławczym. Zwrócono uwagę, że również sam skarżący podkreśla, że postępowanie było prowadzone w zakresie nie obejmującym "części rekreacyjnej" - co potwierdza zasadność rozstrzygnięcia przyjętego w wyniku postępowania odwoławczego.

- Zarzut wydania decyzji również dla innych obiektów budowlanych jest chybiony, wywodzący się z niewłaściwego odniesienia do materii i zakresu decyzji o warunkach zabudowy pojęć stosowanych w postępowaniu związanym z procesem opracowania projektu budowlanego. "Inne niezbędne urządzenia budowlane" to urządzenia związane z konkretnym obiektem budowlanym, jego funkcją i przeznaczeniem (przyłącza, instalacje wodne i ściekowe, komunikacja wewnętrzna, miejsca gromadzenia odpadów, ogrodzenia itp.). Jakie zaś to będą konkretne urządzenia i sposób ich rozmieszczenia - to właściwość projektu budowlanego, przekraczająca ramy przepisów regulujących zakres decyzji o warunkach zabudowy.

- Zarzut "niewyczerpującego uzasadnienia" merytorycznego i prawnego nie znajduje potwierdzenia w treści decyzji i jej załącznikach, w tym w Załączniku Nr 2 "Wyniki analizy", stanowiącego integralną część decyzji. Decyzja wraz z załącznikami zawiera wyczerpujące uzasadnienie zarówno stanu prawnego jak i faktycznego, który w całym toku postępowania był przedmiotem szczegółowego rozpoznania, znajdując wyraz w całej treści decyzji i rekapitulację w jej części zwanej uzasadnieniem, w której dodatkowo organ odniósł się do zgłaszanych w toku postępowania zarzutów (to jest też część formalnego uzasadnienia).

- Zarzut "błędnie sporządzonej analizy" jest bezpodstawny. Analiza zawiera pełne rozpoznanie cech i parametrów zabudowy w obszarze sąsiednim, łącznie z zestawieniem tabelarycznym cech i parametrów i sporządzona została według sprawdzonych, powszechnie stosowanych schematów i zasad wypracowanych w 16-letnim okresie stosowania rozporządzenia. Bezpodstawny jest przy tym zarzut, jakoby wyniki analizy stanowić miały "zagrożenie dla ładu przestrzennego". Skarżący nie precyzuje, na czym owo zagrożenie miałoby polegać. Zaś "metodykę postępowania" określają przepisy § 3-8 rozporządzenia i bezpodstawne jest żądanie by w jakiś inny sposób metodę analizy przedstawiać i uzasadniać.

- Podstawa określenia funkcji nowej zabudowy i spełnienia warunku ciągłości funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1) nie budzi zastrzeżeń. Postępowanie prowadzone było dla zabudowy "mieszkalno-usługowej", nie zaś dla funkcji czysto "usługowej". W sąsiedztwie znajduje się pensjonat DW "[...]", stanowiący obiekt usługowy z częścią mieszkalną właściciela. Nieuprawnione jest przy tym żądanie skarżącego by w toku analizy funkcji dokonywać weryfikacji sposobu użytkowania budynków (i ich funkcji) z warunkami zabudowy, czy warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązek taki nie wynika z żadnych przepisów, a w toku analizy urbanistycznej badany jest wyłącznie stan faktyczny.

- Zarzut błędnego określenia, lub nieokreślenia powierzchni zabudowy a także niezweryfikowania powierzchni zabudowy budynków sąsiednich w zakresie zgodności z pozwoleniem na budowę - jest nieuprawniony. Skarżący bezpodstawnie skojarzył pojęcie "powierzchni zabudowy" ze "wskaźnikiem zabudowy" wymienionym w § 5 rozporządzenia. W toku analizy urbanistycznej badany i ustalany jest wskaźnik zabudowy, a i to jedynie szacunkowo, na podstawie materiałów kartograficznych. W przeciwnym wypadku musiałoby to nastąpić na podstawie szczegółowej inwentaryzacji zabudowy w terenie, względnie badania projektów budowlanych, często o charakterze archiwalnym. Przepisy tego nie przewidują, a ponadto byłoby to niewykonalne (wejście na teren posesji prywatnych). Byłoby to nadto niecelowe, ponieważ nawet niedoszacowanie lub przeszacowanie wskaźnika zabudowy rzędu 2-3% - nie skutkuje jakimkolwiek realnym zagrożeniem ładu przestrzennego. Nie jest też zagrożeniem w rozpatrywanej sprawie przyjęcie wskaźnika mniejszego niż wyliczony wskaźnik średni (6,5% wobec 16,7%).

- Zarzut braku dostępu do drogi publicznej jest całkowicie bezpodstawny. W niniejszej sprawie dostęp do drogi publicznej jest w całej rozciągłości zgodny z przepisami art. 2 pkt 14 u.p.z.p., ma on bowiem miejsce za pośrednictwem drogi wewnętrznej (dojazdowej), pozostającej we władaniu Gminy i powszechnie użytkowanej. Wyjaśniono, że przepisy nie wymagają badania stanu prawnego dróg dojazdowych w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przepisy nie ustalają także wymaganych parametrów dla dróg wewnętrznych, nie są to bowiem "drogi publiczne" (w zrozumieniu przepisów o drogach publicznych). Spełniony jest więc warunek wymagany przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Zarzut, że istnieje "prawdopodobieństwo" prowadzenia w projektowanym obiekcie restauracji wymagającej odpowiedniej drogi pożarowej - jest nieuprawniony, oparty jest bowiem na domniemaniu skarżącego, bądź nadinterpretacji funkcji obiektu. Wniosek takiej funkcji nie zawiera.

Zarzut "lakonicznych ustaleń" w sprawie miejsc postojowych jest nieuzasadniony. Nie ma bowiem podstaw obawa, że miejsca postojowe będą blokować drogę dojazdową. Decyzja w sposób wystarczający problem ten reguluje w formie wskaźników na 1 lokal mieszkalny z dodatkiem 1 stanowiska na każde 50 m2 powierzchni przewidzianej do wynajmu. Szczegółowa ilość będzie przedmiotem ustaleń dopiero na podstawie projektu budowlanego. Nadto zauważono, że działka pomieści bez przeszkód wymaganą wskaźnikowo liczbę miejsc postojowych.

Kwestia związana z położeniem inwestycji w obszarze chronionego krajobrazu jest w decyzji przedmiotem warunków w pkt 22 b) na str. 3 ustaleń decyzji. Zarzut "ominięcia" tej kwestii jest nieuzasadniony, bowiem decyzja zawiera zajęte w właściwej formie stanowisko Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (art. 53 ust. 5c) u.p.z.p.

Odwołanie M. L. w całości nie zawiera istotnych zarzutów. Obawa realizacji "dużej inwestycji hotelowo-gastronomicznej" oparta jest jedynie na przypuszczeniu, bowiem wniosek i decyzja nie dotyczą hotelu ani restauracji. W kwestii zarzutu zasłonięcia widoku i zagrożenia dopływu światła do sąsiednich posesji - należy zauważyć, że "widok" nie jest chroniony żadnym przepisem, natomiast ewentualna kwestia zacienienia będzie przedmiotem badania i odpowiednich rozwiązań na etapie projektu budowlanego, a decyzja o warunkach zabudowy ustala jedyne warunek zachowania przepisów odrębnych, w tym chroniących prawa osób trzecich.

Odwołanie M. R. jest nieuzasadnione. Zasada kontynuacji funkcji nie została naruszona. W obszarze analizy znajduje się obiekt o funkcji usługowo-mieszkalnej (DW "[...]"), a więc spełniony jest przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ zasadnie użył w postępowaniu mapy sytuacyjno-wysokościowej 1:1000 ponieważ dla tego terenu brak jest mapy zasadniczej. Mapa pochodzi z urzędowego zasobu dokumentacji geodezyjno-kartograficznej Starostwa Powiatowego, a brak na tej mapie granic ewidencyjnych jest wystarczająco zrekompensowany wykorzystaniem urzędowej mapy ewidencyjnej, zawierającej granice własności i numerację ewidencyjną działek.

Nieuprawnione jest domaganie się rozgraniczenia nieruchomości przed wydaniem decyzji wz. Przepisy obowiązku takiego nie przewidują, a dowody w sprawie nie potwierdzają istnienia sporu granicznego.

Ustalenie "gabarytów szamba" nie wchodzi w zakres materii decyzji o warunkach zabudowy. Jest to element projektu budowlanego.

Powierzchnia zabudowy będzie określona dopiero w projekcie budowlanym. Decyzja o warunkach zabudowy określa natomiast nieprzekraczalny wskaźnik zabudowy (6,5%), który trzykrotnie mniejszy od wskaźnika średniego w obszarze sąsiednim (16,7%) gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego.

Kwestie ochrony szlaków migracyjnych saren i dzików oraz ochrony miejsca bytowania wydry (Lutra lutra) pozostają w właściwości Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który uzgodnił projekt decyzji bez uwag.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło jednocześnie, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem odwołania i jest obowiązany do zbadania zgodności z prawem samej decyzji oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania. Przeprowadzone w tym zakresie badanie wykazało, że decyzja może być pozytywnie zweryfikowana.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R. R. (sygn. II SA/Kr 439/20) i M. R. (sygn. II SA/Kr 440/20). Postanowieniem z 22 września 2021 r. obie te sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

R. R. zaskarżonej decyzji zarzucił, że została wydana:

1) z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) (dalej: "u.p.z.p.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że funkcja nowej zabudowy spełnia warunek ciągłości funkcji wynikającej z ww. przepisu w sytuacji, gdy żaden z obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym nie posiada prawnie dopuszczonej funkcji usługowej, a wszystkie obiekty znajdujące się w obszarze analizowanym stanowią wyłącznie zabudowę mieszkaniową;

2) z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że teren ma dostęp do drogi publicznej w sytuacji, gdy Organ jednoznacznie nie ustalił tej kwestii, ograniczając się do przyjęcia, że "przepisy nie wymagają badania stanu prawnego dróg dojazdowych w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy", a w sprawie istnieje ryzyko, że wobec zwiększenia obciążenia ruchu drogowego dostęp do drogi publicznej będzie wyłącznie hipotetyczny, nie zaś realny;

3) z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1372 z późn. zm.) (dalej: "ustawa p-poż.") oraz § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124 poz. 1030 z późn. zm.) (dalej: "rozporządzenie z 2009 r.") poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w niezbadaniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z wymaganiami dotyczącymi odpowiedniej drogi pożarowej;

4) z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 15, art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) (dalej: "k.p.a.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w:

a) ograniczeniu postępowania odwoławczego wyłącznie do lakonicznego odniesienia się do zarzutów odwoławczych Stron w sytuacji, gdy SKO - jako organ odwoławczy - zobowiązane było do samodzielnego i pełnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

b) niejednoznacznym i nieprawidłowym sformułowaniu sentencji skarżonej decyzji (1. uchyla zaskarżoną decyzję w części stanowiącej o budynku mieszkalno-usługowym "z częścią rekreacyjną"; 2. utrzymuje decyzję w mocy w całej części pozostałej);

5) z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu wszechstronnego ustalenia rzeczywistego i pełnego stanu faktycznego sprawy, a w szczególności w braku ustalenia funkcji zagospodarowania przestrzennego obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, w niewyjaśnionym, dowolnym przyjęciu, że DW "Gabrysia" stanowi obiekt usługowy z częścią mieszkalną, w niewyjaśnieniu stanu prawnego i faktycznego dot. dostępności planowanej zabudowy do drogi publicznej, jej zgodności z przepisami przeciwpożarowymi oraz kwestii zagwarantowania odpowiedniej liczby miejsc postojowych;

6) z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na lakonicznym odniesieniu się do stanowiska Skarżącego oraz braku jednoznacznego wyjaśnienia przesłanek faktycznych i prawnych koniecznych do ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie, a w szczególności niewyjaśnieniu, z jakich przyczyn uznał za spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 5 u.p.z.p. oraz w jaki sposób ustalił, że "działka pomieści bez przeszkód wymaganą wskaźnikowo liczbę miejsc postojowych".

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

M. R. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie :

- art. 11 kpa, polegające na niewyczerpującym odniesieniu się w uzasadnieniu do całości zebranego materiału dowodowego oraz do podnoszonych przez strony zarzutów w toku postępowania;

- art. 7 oraz 77 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nierozstrzygnięcie o istotnych zarzutach odwołujących.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W ocenie skarżącej mapa ewidencyjna wraz z analizą urbanistyczną nie wypełnia obowiązku ustawowego pozwalającego na wydanie decyzji WZ. Mapa sytuacyjna dołączona do ostatecznego wniosku o wydanie decyzji WZ z dnia 4 stycznia 2019 roku oraz mapa wysokościowa załączona do wniosku pierwotnego, powodują, że położenie obiektów planowanych na gruncie wobec braku ustalonych granic nieruchomości wnioskodawców i inwestycji w terenie powoduje, że w sposób niewłaściwy określono granicę obszaru analizowanego. Przedmiotowa okoliczność ma istotne znaczenie albowiem na terenie planowany jest obiekt restauracyjny i już na obecnym etapie powinny być w sposób szczegółowy określone warunki lokalizacji szamba. Materiał zalegający w aktach sprawy nie pozwala na precyzyjne umiejscowienie obiektów względem granic nieruchomości i stanowi wyłącznie analizę poglądową, albowiem wszelkie założenia opomiarowania są hipotetyczne, niedokładne i nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji WZ.

Skarżąca wskazuje, że obecne przepisy powodują specyficzny chaos w zakresie oceny tzw. powierzchni zabudowy i nie do końca jasny jest sposób jej ustalenia przyjęty dla wydanej decyzji. Przedmiotowe zagadnienie prowadzi do wniosku, że kolejny budynek, który będzie porównywany w zakresie parametru zabudowy może być większy o kolejne, co najmniej 80m2 i będzie miał 430m2 bo organ uzna, że skoro powierzchnia analizowanej inwestycji i obiektu to 350m2 to obiekt większy o kolejne 25% nie narusza drastycznie parametru. Przedmiotowe wnioskowanie zdaniem skarżącej prowadzi do błędu logicznego, skutkującego tym, że powołując się na wydaną decyzję będzie można budować obiekty o wielkiej kubaturze w obrębie domów o powierzchni ok. 250m2.

Nadto skarżąca wskazała, że pozyskała wiedzę (z obserwacji), iż na działce [...] zauważyła zagrożoną wyginięciem i objętą ścisłą ochroną wydrę (Lutra Lutra) - zaliczana do kategorii NT - bliskiej zagrożeniu i wpisanej do Czerwonej Księgi Zagrożonych Międzynarodowej Unii Przyrody i Jej Zasobów. Zgodnie z Konwencją Waszyngtońską oraz z dyrektywą Komisji Europejskiej 92/43/EWG wydra podlega ścisłej ochronie.

W odpowiedziach na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 1 września 2021 r. uczestnicy postępowania: M. K., I. K., P. K., A. K. – K. i A. O. wnieśli o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący R. R. w piśmie z dnia 10 września 2021 r. rozwinął argumentację skargi w zakresie niewystarczającego dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej oraz braku kontynuacji funkcji zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Wobec braku możliwości technicznych przeprowadzenia rozprawy zdalnej, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 2 września 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty żadnej ze skarg nie mogą odnieść skutku. W istocie stanowią one powtórzenie argumentów podnoszonych przez strony już na etapie postępowania przed organami I i II instancji, które już w postępowaniu administracyjnym zostały przeanalizowane i wyjaśnione.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) – dalej jako "u.p.z.p." - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną. Analizę urbanistyczno – architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Powyższe warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno – architektoniczna spełnia wymogi powołanego wyżej rozporządzenia i w sposób wystarczająco szczegółowy omawia istniejące w obszarze analizowanym parametry zabudowy oraz inne kwestie wynikające z ustawy i rozporządzenia.

Wbrew zarzutom skarżącej obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Szerokość frontu działki inwestycyjnej wynosi 26 metrów, a zatem wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 80 metrów od granic działki spełnia wymóg wyznaczenia go w odległości nie mniejszej niż szerokość frontu działki. Skarżąca wadliwości analizy dopatruje się w niewłaściwych mapach, na jakich analiza została sporządzona. Jej zdaniem materiał zalegający w aktach sprawy nie pozwala na precyzyjne umiejscowienie obiektów względem granic nieruchomości i stanowi wyłącznie analizę poglądową, albowiem wszelkie założenia opomiarowane są hipotetyczne, niedokładne i nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji WZ. W tym zakresie SKO słusznie wskazało, że skoro dla tego terenu brak mapy zasadniczej, to zasadnie użyto w postępowaniu mapy sytuacyjno-wysokościowej 1:1000

Dodatkowo w odpowiedzi na skargę SKO wyjaśniono, że mapy użyte w postępowaniu pozyskane zostały z urzędowego zasobu materiałów geodezyjno-kartograficznych Starostwa Powiatowego i obejmują mapę ewidencyjną 1:2880 oraz mapę sytuacyjno-wysokościową 1:1000 o cechach mapy zasadniczej. Ta ostatnia mapa istotnie nie zawiera granic ewidencyjnych (i tym materiałem Starostwo nie dysponuje), jednak przy wykorzystaniu pomocniczym mapy ewidencyjnej ( m.in. dla określenia frontu terenu inwestycji) nie było przeszkód w prawidłowym ustaleniu granic obszaru analizy, którego niewielkie ewentualne niedokładności graficzne były bez znaczącego wpływu na granice obszaru analizowanego i wyniki analizy.

Stanowisko to jest prawidłowe i Sąd w pełni je podziela.

Podobnie w zakresie zarzutu M. R., że "już na obecnym etapie powinny być w sposób szczegółowy określone warunki lokalizacji szamba" należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że jest on bezzasadny, bowiem szczegółowe określenie lokalizacji szamba bądź innych planowanych obiektów następuje dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego tj. na etapie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do obaw skarżącej, iż na podstawie zaskarżonej decyzji "będzie można budować obiekty o wielkiej kubaturze w obrębie domów o powierzchni ok. 250 m2" – trzeba wyjaśnić, że skarżąca porównuje tutaj dwa całkowicie odrębne parametry zabudowy tj. kubaturę (której zresztą w decyzji o warunkach zabudowy się wprost nie określa) oraz powierzchnię zabudowy. Przy określaniu wskaźnika powierzchni zabudowy autor analizy uwzględnił fakt, że działka inwestycyjna jest ponad trzykrotne większa od średniej wielkości działki w obszarze analizowanym i dlatego zmniejszył omawiany wskaźnik z 16,7% (który jest wskaźnikiem średnim w obszarze analizowanym) do 6,5% - co pozwala na zabudowę o powierzchni ok. 310 m2. Taka powierzchnia zabudowy jest zbliżona do budynku o największej powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Tego rodzaju argumentacja nie budzi wątpliwości Sądu i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa.

Skarżąca zauważa, że zagadnienie wód opadowych oraz położenia szamba winno być przeanalizowane w kontekście istniejących cieków wodnych, a to źródeł znajdujących się w dolinie pomiędzy ulicami [...] i [...] w obrębie działki pierwotnej nr ew. [...] (przed podziałem) i opinii w tym zakresie Państwowego Gospodarstwa Wody Polskich. Odnosząc się do tego zarzutu trzeba wskazać, że przed wydaniem decyzji zwrócono się do Wód Polskich oraz do Państwowego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie decyzji. Pierwszy z tych organów nie odpowiedział na pismo, a tym samym doszło do tzw. milczącego uzgodnienia (art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), natomiast Państwowy Inspektor Sanitarny w opinii nr 25 uzgodnił projekt pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych bez uwag podkreślając, że "nie budzi zastrzeżeń pod względem wymogów higienicznych i zdrowotnych".

Zarzut skargi, że w przyszłości "kolejny budynek, który będzie porównywany w zakresie parametru zabudowy może być większy o kolejne, co najmniej 80 m2 i będzie miał 430 m2" nie może odnieść skutku, bowiem wychodzi poza granice niniejszej sprawy.

Nieuzasadniony okazał się także ostatni argument M. R., dotyczący ochrony szlaków migracyjnych saren i dzików oraz ochrony miejsca bytowania wydry (Lutra lutra). Również w tym zakresie Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż kwestie te pozostają we właściwości Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który uzgodnił projekt decyzji bez uwag (postanowienie z 17 września 2018 r.). Ewentualne obserwacje skarżącej nie poddają się weryfikacji i same w sobie nie mogą prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przypomnieć trzeba, że na podstawie art. 56 w zw. z art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy), jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odnośnie skargi R. R. należy wskazać, że organ II instancji faktycznie lakonicznie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, jednakże wszystkie kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione w sposób wyczerpujący i nie było potrzeby dalszego ich rozwijania. Kolegium słusznie zwróciło uwagę w końcowej części decyzji, że "organ II instancji - w świetle art. 136 K.p.a. i w kontekście art. 138 § 2 K.p.a. - nie ma obowiązku ponownego postępowania w sprawach, które w sposób dostateczny zostały wyjaśnione i zbadane przez organ I instancji. ... Dotyczy to w całej rozciągłości kwestii znajdujących oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym: prawidłowości przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz interpretacji jej wyników, kwestii dostępu do drogi publicznej warunków uzbrojenia terenu inwestycji i innych zagadnień stanowiących zakres decyzji o warunkach zabudowy".

Z kolei sentencja decyzji SKO – wbrew zarzutom R. R. – została sformułowana prawidłowo i nie budzi wątpliwości. W trakcie postępowania wnioskodawcy kilkukrotnie modyfikowali zakres inwestycji, między innymi poprzez rezygnację z objęcia nią również "części rekreacyjnej". Organ I instancji mylnie w sentencji decyzji umieścił część rekreacyjną, a następnie sprostował decyzję w tym zakresie postanowieniem z 15 lipca 2019 r. SKO słusznie uznało, że tego rodzaju uchybienie nie stanowi oczywistej omyłki, którą można sprostować i uchylił postanowienie o sprostowaniu (postanowienie SKO z 13 grudnia 2019 r.), zaś decyzję Wójta Gminy B. T. w tym zakresie zreformował na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie podziela wątpliwości skarżącego, co do zakresu zreformowania decyzji organu I instancji przez SKO.

Całkowicie pozbawiony podstaw jest zarzut, że Kolegium wskazało, że "działka pomieści bez przeszkód wymaganą wskaźnikowo liczbę miejsc postojowych", niemniej jednak w uzasadnieniu decyzji nie podano żadnego dowodu uprawniającego do takiego przekonania. Teren inwestycji ma powierzchnię niemal pół hektara (4 750 m2), z czego powierzchnia przeznaczona do zabudowy wynosi maksymalnie 310 m2. W zakresie liczby miejsc parkingowych w decyzji przewidziano, że ma być to nie mniej niż 1 stanowisko dla każdego lokalu mieszkalnego i dodatkowo nie mniej niż 1 stanowisko dla każdego pokoju lub apartamentu przeznaczonego do wynajmu, a jednocześnie nie mniej niż 1 stanowisko na każde 50 m powierzchni użytkowej budynku. Nie jest rolą organu ustalającego warunki zabudowy analizowanie, czy "działka pomieści wymaganą liczbę miejsc postojowych", lecz określanie wskaźników i wymogów, które będą musiały zostać spełnione na kolejnym etapie procesu budowlanego tj. w projekcie budowlanym. Jeżeli projekt nie spełni warunków określonych w decyzji ustalającej warunki zabudowy (również w zakresie wskaźnika miejsc postojowych), to nie zostanie zatwierdzony. Omawiany zarzut nie mógł na tym etapie odnieść skutku.

Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą niewystarczającego wyjaśnienia kwestii, które skarżący objął zarzutami naruszenia prawa materialnego. W istocie są to więc zarzuty wtórne wobec wskazywanych przez skarżącego naruszeń prawa materialnego. Skarżący twierdzi, że organ zaniechał ustalenia funkcji zagospodarowania przestrzennego obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, nie wyjaśnił również, jakie okoliczności (dowody) legły u podstaw konkluzji, że DW [...] stanowi obiekt usługowy z częścią mieszkalną, co czyni ustalenie to dowolnym i nie zbadał stanu prawnego i faktycznego dot. dostępności planowanej zabudowy do drogi publicznej i jej zgodności z przepisami przeciwpożarowymi.

W ocenie Sądu wszystkie te kwestie zostały zbadane i wyjaśnione w sposób wyczerpujący, prawidłowo zastosowano również przepisy prawa materialnego.

I tak w zakresie kontynuacji zabudowy trzeba podkreślić, że poza sporem pozostaje fakt, że w obszarze analizowanym znajduje się Dom Wypoczynkowy [...]. Skarżący zarzuca, że nie pełni on formalnie funkcji usługowej, a organy rozstrzygające sprawę nie przeprowadziły w tym zakresie żadnego dowodu. Dalej podnosi, że "nawet hipotetycznie podzielając w tym zakresie stanowisko SKO, nie można tracić z pola widzenia faktu, że ten pensjonat byłby jedynym, który pełniłby funkcję usługową - i to wyłącznie częściowo, jak wskazało SKO, gdyż pełni on również funkcję mieszkalną (nota bene Organ nie wyjaśnił, która z ww. funkcji jest dominująca)". W piśmie z 10 września 2021 r. skarżący rozwinął tę argumentację zarzucając, że " budynek SW [...] nie jest pensjonatem (który planuje posadowić inwestor wnioskujący o wydanie decyzji w niniejszej sprawie), lecz jedynie domem wczasowym, w którym prowadzono jest ubocznie działalność polegająca na wynajmie pokoi. SKO mylnie umknęło, że wokół terenu objętego inwestycją dominuje zdecydowanie zabudowa mieszkaniowa. Nawet DW [...] pełni przede wszystkim funkcje mieszkalne, a jedynie ubocznie oferuje pokoje na wynajem. Zgoła inaczej prezentuje się na tym tle projektowana inwestycja, która ma obejmować głównie funkcje usługowe, a także - co niezwykle istotne - gastronomię. W sąsiedztwie omawianego terenu nie znajduje się żadna restauracja, nie można mówić o zachowaniu kontynuacji funkcji".

Kolegium odnosząc się do tego zarzutu w odpowiedzi na skargę wskazało, że "Obiekt ten o funkcji pensjonatu z częścią mieszkalną właściciela (pod adresem "[...]") jest budynkiem 3-kondygnacyjnym z przyziemiem o 12 pokojach (w tym apartamenty), a dowodem, że "istnieje" jest jego reklama internetowa. Kwestionowanie tych faktów przez skarżącego jest - w ocenie Kolegium - niezupełnie zrozumiałe. Dodać należy, że stosownie do w/w przepisu wystarczy, że w sąsiedztwie znajduje się przynajmniej 1 obiekt o zbliżonej funkcji".

Pogląd SKO Sąd podziela w całej rozciągłości. Z punktu widzenia kontynuacji funkcji zabudowy nie jest istotne, czy w przypadku istniejącego obiektu dominująca jest funkcja mieszkalna, czy funkcja usługowa (wynajem pokoi). Nie sposób też dostrzec istotną różnicę pomiędzy "pensjonatem" a "domem wczasowym", skoro w obu przypadkach chodzi o budynek z częścią mieszkalną oraz pokojami do wynajęcia. Nie ma też znaczenia ile obiektów o funkcji zbliżonej do planowej jest dostępnych z tej samej drogi publicznej ani też jaka jest funkcja przeważająca na obszarze analizowanym. Rację ma Kolegium, że wystarczy jeden taki obiekt. Podkreślany przez skarżącego fakt, że DW [...] leży bezpośrednio przy ul. [...] i nie wymaga dojazdu przez drogę wewnętrzną nie wpływa na ocenę kontynuacji funkcji.

W tym miejscu warto przytoczyć trafne stanowisko uczestników postępowania będących inwestorami, że B. T. to wieś podhalańska, której mieszkańcy w dużej części utrzymują się właśnie z usług świadczonych turystom, a jej znaczny obszar zabudowany jest obiektami mieszkalno - usługowymi i pensjonatowymi.

Zarówno zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i zarzut niewyjaśnienia okoliczności kontynuacji funkcji są nieuzasadnione. Skarżący zarzuca dowolność ustaleń w zakresie funkcji DW [...] jednakże trzeba zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że dostępna strona internetowa dostatecznie "uprawdopodobnia" zarówno samo istnienie, jak i funkcję tego obiektu a dalsze wyjaśnianie tej kwestii było zbędne.

W zakresie dostępu inwestycji do drogi publicznej trzeba wskazać, że warunek ten wynika z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (...) teren ma dostęp do drogi publicznej. Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W decyzji stwierdzono, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej – ul. [...] przez drogę wewnętrzną – działkę nr [...].

Skarżący nie kwestionuje statusu działki nr [...] jako drogi wewnętrznej, jednak uważa za konieczne ustalenie, kto jest właścicielem działki drogowej, zbadanie, czy parametry tej działki dają realne możliwości na skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, zwłaszcza w kontekście zwiększonego obciążenia układu komunikacyjnego, które zaistnieje w związku z realizacją inwestycji. W piśmie z 10 września 2021 r. skarżący rozwija ten zarzut podkreślając, że gmina wystąpiła z wnioskiem do Sądu Rejonowego w Z. o stwierdzenie, że własność działki nr [...] nabyła przez zasiedzenie z dniem 27 maja 2020 r. - czyli po wydaniu decyzji administracyjnych przez organy obu instancji w niniejszej sprawie. Skarżący podkreśla, że w dacie wydawania decyzji SKO niewątpliwym i bezspornym jest, że Gmina B. T. tytułu prawnego nie posiadała do drogi dojazdowej (żadnej zgody na jej udostępnienie inwestorowi nie mogła więc wyrazić) i jednocześnie we wniosku o zasiedzenie przyznała, że nie są znani właściciele działki nr [...] czy ich spadkobiercy. W braku ustalonych właścicieli działki żaden podmiot nie mógł wyrazić inwestorowi zgody na udostępnienie drogi dojazdowej, a - co niewątpliwe - inwestor nie posiada żadnego tytułu prawnego do ww. drogi dojazdowej (co również jest bezsporne w sprawie).

W odpowiedzi na skargę organ zwrócił uwagę, że ustalony w niniejszej sprawie dostęp terenu inwestycji jest w całej rozciągłości zgodny z przepisem art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Droga dojazdowa jest - w myśl przepisów ustawy o drogach publicznych - drogą wewnętrzną a przepisy nie określają parametrów, jakie droga a taka powinna spełniać.

Uczestnicy postępowania będący inwestorami w piśmie z 1 września 2021 r. podkreślili, że ze wskazanej drogi wewnętrznej korzystają właściciele kilkunastu innych nieruchomości, w tym również skarżący i dla wszystkich jest to jedyny dostęp do drogi publicznej.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.) drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 2). Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (ust. 3). Oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń, należy do zarządcy drogi publicznej (ust. 4).

Trzeba zaznaczyć, że w przypadku dróg wewnętrznych kwestia ich własności jest drugorzędna. Zbyt daleko posunięte są twierdzenia skarżącego jakby nieuregulowany stan prawny działki nr [...] uniemożliwiał ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Nie ma żadnych przeszkód, by właśnie w ten sposób połączyć inwestycję z drogą publiczną.

Nie ulega wątpliwości, że droga wewnętrzna, o której mowa jest ogólnodostępna (korzystają z niej także skarżący) i pozostaje w zarządzie gminy. Czynienie Kolegium zarzutu, że ustalenia jakoby droga była "we władaniu Gminy" i była "powszechnie użytkowana" są obarczone wadą dowolności, "gdyż SKO nie przedstawiło i nie ujawniło w uzasadnieniu decyzji dowodów, które usprawiedliwiałyby ww. tezy" – jest całkowicie pozbawione podstaw. W aktach administracyjnych zalega wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...], gdzie jest ona wpisana jako "droga dojazdowa" w samoistnym władaniu gminy. Zresztą już tylko z map stanowiących załącznik nr 2 i nr 3 do decyzji organu I instancji wynika, że jest to jedyny dojazd nie tylko do terenu inwestycji, ale również do działki należącej do skarżących, co potwierdza analiza urbanistyczno – architektoniczna.

Warto w tym miejscu przywołać kilka orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie:

- wyrok z 13 lutego 2019 r., sygn. II OSK 727/18, LEX nr 3098425: "Udostępnienie gminnej drogi wewnętrznej na zasadach powszechnego dostępu realizuje warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p."

- wyrok z dnia 22 maja 2015 r., sygn. II OSK 2665/13, LEX nr 2089955: "Warunek dostępu do drogi publicznej poprzez taką drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej. Uregulowania zawarte w u.p.z.p. nie nakładają nań konieczności posiadania takiego tytułu prawnego."

- wyrok z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1625/09, LEX nr 746693: "Dostęp do drogi publicznej może być zapewniony alternatywnie przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Istotne jest aby zarządca drogi wewnętrznej zgadzał się na korzystanie z drogi wewnętrznej."

- wyrok z dnia 8 października 2008 r., sygn. II OSK 1163/07, LEX nr 529365: "Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej."

W świetle powyższego stan prawny działki drogowej nr [...] oraz jej parametry mają drugorzędne znaczenie dla oceny, czy planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Skoro bez wątpienia działka ta stanowi powszechnie dostępną drogę wewnętrzną, to warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. należy uznać za spełniony.

Ostatni zarzut skarżącego dotyczy parametrów drogi wewnętrznej jako drogi pożarowej: "(...) zarówno decyzja Wójta, jak i decyzja SKO nie uwzględniają weryfikacji paramentów wymaganych dla drogi pożarowej wynikających z art. 3 ust. 1 ustawy p-poż. oraz z § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2009 r. Regulacje te stanowią "przepisy odrębne", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i warunkują możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Na wątpliwości te Skarżący zwracał uwagę w pkt 8 odwołania z dnia 03 lipca 2019 r. Tymczasem z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że Organ zaniechał zbadania tej kwestii, ograniczając się do przyjęcia, że zarzut ten opiera się wyłącznie na domniemaniach bądź "nadinterpretacjach". Zdaniem Skarżącego, taka konkluzja jest arbitralna i SKO powinno było wyjaśnić z wnioskodawcą, czy zastrzeżenia zgłoszone w odwołaniu były zasadne".

W tym zakresie należy w całości podzielić stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Projektowany obiekt winien spełniać warunki bezpieczeństwa pożarowego, w tym również w zakresie dojazdu pożarowego, jednakże kwestia ta będzie przedmiotem projektu budowlanego i podlegać będzie ocenie i egzekucji organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę. Wynika to z art. 6b powołanej ustawy, zgodnie z którym "Projekt zagospodarowania działki lub terenu, projekt architektoniczno-budowlany oraz projekt techniczny, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, obiektu budowlanego istotnego ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem oraz projekt urządzenia przeciwpożarowego wymagają uzgodnienia z rzeczoznawcą pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, zwanego dalej "uzgodnieniem"". Zatem ani przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ani przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Jak wynika z powyższego zarzuty obydwu skarg – choć liczne, okazały się bezzasadne. Również dokonując z urzędu kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie Sąd nie stwierdził żadnych nieprawidłowości ani uchybień.

Wobec powyższego obie skargi, jako nieuzasadnione podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.