Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2172/00
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2001-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 29 ust. 5, art. 40-42
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 199, art. 206
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Teza: Brak wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi przeszkodę do uzyskania pozwolenia na budowę, a w przypadku popełnienia samowoli budowlanej uniemożliwia jej lokalizację.

TEZY

Brak wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi przeszkodę do uzyskania pozwolenia na budowę, a w przypadku popełnienia samowoli budowlanej uniemożliwia jej lokalizację.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stanisławy i Witolda M. oraz Felicji i Ignacego E. na decyzję Wojewody D. z dnia 23 sierpnia 2000 r. (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie udzielonego pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego w postępowaniu wznowieniowym - uchyla zaskarżoną decyzję i ją poprzedzającą Kierownika Urzędu Rejonowego w Z.-Ś. z dnia 12 września 1996 r. (...); (...).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 września 1996 r. (...) - Kierownik Urzędu Rejonowego w Z.-Ś. na podstawce art. 145 par. 1 pkt 5, art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa - po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia 22 maja 1996 r. (...) odmówił uchylenia decyzji z dnia 28 grudnia 1994 r. (...) w sprawie pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego o wymiarach 3,2 0x3,0 5 m w Z.-Ś. przy ul. W. 13, wydanej dla Elżbiety R. zamieszkała Z.-Ś. ul. W. 13.

W uzasadnieniu podał, że decyzja z dnia 28 grudnia 1994 r. nie została doręczona współwłaścicielom posesji i dlatego postępowanie zostało wznowione. W wyniku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej ustalono, że pawilon handlowy wykonano w 1993 r. wraz z przystąpieniem do użytkowania a inwestor posiada komplet uzgodnień umożliwiających działanie placówki handlowej. Podnoszone zarzuty dotyczące lokalizacji obiektu pod względem sanitarnym, bezpieczeństwa publicznego oraz zgody współwłaścicieli dostarczone przez inwestora opinie i uzgodnienia jednoznacznie rozstrzygnęły powyższe kwestie na korzyść inwestora. Inwestor pawilonu handlowego jest współwłaścicielem posesji Z.-Ś. ul. W. 13. Posesja ta użytkowana jest bez ścisłego zakreślenia sposobu władania. Zgromadzone dokumenty i wniesione przez strony uwagi rozpatrzono w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 6, ust. 2, art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. W wyniku wznowienia postępowania w sprawie nie stwierdzono naruszenia interesu prawnego stron w świetle przepisów wyżej cytowanego Prawa budowlanego. Wnoszone przez strony uwagi i zastrzeżenia dotyczą spraw porządkowych, własnościowych, których rozstrzygnięcie nie leży w kompetencji organu. Wobec powyższego, nie znaleziono podstaw do zmiany decyzji udzielającej pozwolenia.

Decyzją z dnia 23 sierpnia 2000 r. (...) - Wojewoda D. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 151 par. 2 Kpa utrzymał w mocy powyższą decyzję. Podtrzymał też argumentację organu I instancji. Dodał, że trafne jest stanowisko organu I instancji o powołaniu się na art. 40 i art. 42 - Prawa budowlanego z 1974 r. w oparciu, o które przeprowadzone zostały procedury legalizujące samowolę budowlaną pawilonu, iż nie wymagają od właściciela obiektu samowolnie wykonanego wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o czym mowa w art. 29 ust. 5 ww. ustawy a tym bardziej zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Wymagania te występują podczas ubiegania się o pozwolenie na budowę. Rozciąganie tego obowiązku na etap uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest niedopuszczalne, co też organ I instancji wziął pod uwagę wskazując to w uzasadnieniu swojej decyzji, że okoliczność ta miała wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia. Nie można natomiast wydać pozwolenia na użytkowanie, jeżeli obiekt jest wybudowany niezgodnie z przepisami a usuniecie tych nieprawidłowości nie jest możliwe. Zatem skoro organ I instancji w postępowaniu wznowieniowym uwzględniając szereg zarzutów odwołujących się powtórzonych w uzasadnieniu odwołania nie stwierdził naruszenia prawa materialnego tj. Prawa budowlanego w oparciu, o które zalegalizował samowolę budowlaną spornego pawilonu, to zgodnie ze stanem prawnym sprawy miał prawo odmówić uchylenia własnej decyzji ostatecznej o pozwoleniu na użytkowanie pawilonu.

Skargę na powyższą decyzję złożyli Stanisława i Witold M. oraz Felicja i Ignacy E. Zarzucili naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji. Domagali się uchylenia wydanych decyzji w sprawie.

W uzasadnieniu podali, że została dokonana samowola budowlana a inwestor przy legalizacji samowoli nie dysponował zgodą pozostałych współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością. W ocenie skarżących wbrew wywodom organów zgoda taka powinna być udzielona a brak jej jest równoznaczny z nielegalnym korzystaniem z nieruchomości. Interpretacja przepisów pozostaje w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami prawda cywilnego. W ocenie skarżących wydane decyzje pozostają w wyraźnej i oczywistej sprzeczności.

Organ II instancji wyniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał wydaną decyzję w sprawce oraz jej uzasadnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje jedynie legalność zaskarżonych decyzji a wiec prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawo. /art. 22 cytowanej wyżej ustawy/.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skargę należy uznać za zasadną ponieważ zaskarżona decyzja i ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Należało w sprawie rozważyć - czy usankcjonowanie popełnionego naruszenia prawa polegającego na wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę a więc z wydaniem pozwolenia na użytkowanie jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawa budowlanego /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ w ramach wznowionego postępowania, wymagało od właściciela obiektu wykazaniem się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane o czym mowa w art. 29 ust. 5 wyżej wymienionej ustawy. W ocenie organów obu instancji nie wymagało, lecz Sąd takiej wykładni przepisów nie podziela, skoro pozwolenie na użytkowanie ma na celu ustalenie czy wzniesiony obiekt spełnia wymagania, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane w świetle przepisów - Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tej ustawy.

Wydanie pozwolenia na użytkowanie ma przecież ten skutek, że wcześniej popełnioną samowolę budowlaną uznaję się za niebyłą.

Zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ na wykonanie robót budowlanych związanych z realizacją obiektu budowlanego potrzebne jest pozwolenie na budowę. Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowlę. Pozwolenie na budowę zaś może być wydane tylko tej jednostce organizacyjnej lub osobie, która posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak wykazania się takim prawem, stanowi przeszkodę do uzyskania pozwolenia na budowę, a w przypadku popełnienia samowoli budowlanej uniemożliwia jej legalizacje. Prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu powyższego przepisu należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Może ona wynikać zarówno z prawa własności, innych praw rzeczowych bądź stosunków zobowiązaniowych, jeżeli wynika z nich prawo użycia nieruchomości na cele budowlane.

Jednym z takich tytułów jest użytkowanie wieczyste mające także miejsce w przedmiotowej sprawie. Do takiego użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy o własności nieruchomości określone w Kodeksie Cywilnym. Do współużytkowania wieczystego mają wobec tego zastosowanie odpowiednio przepisy o współwłasności. Budowa czy przebudowa budynku, pawilonu handlowego na wspólnym gruncie stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu /por. Komentarz do Kodeksu Cywilnego-Wydawnictwo Prawnicze 1972 r. str. 512 t. I jak też późniejsze wydania/. Do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna zaś jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W przypadku braku takiej zgody, współwłaściciele dysponujący, co najmniej połową udziału, mogą domagać się rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, przy czym orzeczenie sądu zastępuje zgodę współwłaścicieli, którzy sprzeciwiali się dokonaniu czynności /art. 199 Kc/. Oczywiście podejmując rozstrzygnięcie sąd obowiązany jest mieć na względzie cel zamierzonej czynności i interesy wszystkich współwłaścicieli /art. 199 Kc/.

Z akt administracyjnych wynika, że działka stron stanowi przedmiot współużytkowania wieczystego. Strony nie dokonały nawet podziału jej quoad usum. Podział quoad usum, to prawo wynikające z treści art. 206 Kc a wiec to współposiadanie rzeczy wspólnej. Budowa na wspólnym gruncie, to też czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, a więc chodzi tu już o rozporządzenie rzeczą wspólną, o czym mowa w cytowanym wyżej art. 199 Kc. O ile rozporządzenie rzeczą wspólną obejmuje czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, zawsze i w każdym przypadku potrzebna jest zgoda bądź też - rozstrzygnięcie, sądu zastępujące taką zgodę, o czym mowa w omawianym przepisie.

Istotnie spory o ile powstają na tle własnościowym czy w związku z użytkowaniem wieczystym, należą do sądu powszechnego. Nie można jednak przyjąć, że skoro przepisy prawa materialnego przekazują w sprawie wydania pozwolenia na budowlę na organ ocenę wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to organ zwolniony jest z badania uprawnień wynikających z tego przepisu. Jak już wyżej wskazano prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu powyższego przepisu - Prawa budowlanego należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. O ile w związku z tym zagadnieniem powstają wątpliwości czy spory, na organie spoczywa także obowiązek wynikający z treści art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa /organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd/. Oznacza to, że skoro nie zostały spełnione podstawy wynikające z treści art. 199 Kc to organ błędnie rozstrzygnął w postępowaniu administracyjnym zagadnienie, dla którego właściwa, jest droga sądowa.

W tej sytuacji, skoro legalizacja obiektu budowlanego na spornym terenie wymagała zgody wszystkich współużytkowników wieczystych w tym także skarżących, a brak takiej zgody i brak orzeczenia sądu zastępującego tę zgodę wskazywał na brak spełnienia przesłanki z art. 40-42 w związku z art. 29 ust. 5 cytowanej wyżej ustawy - Prawa budowlanego, dlatego decyzja zaskarżona jak i poprzedzająca ją zostały wydane z naruszeniem prawa i podlegały uchyleniu na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 55 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy.