Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1149/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 17 ust. 1 pkt 3, art. 55 ust. 1 pkt 3, art. 56 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
article: par. 38
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 178 poz 1380
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 16 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 552/11 w sprawie ze skargi PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w Opolu na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 552/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w Opolu na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w punkcie 1) uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie 2) określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, w punkcie 3) zasądził od Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu na rzecz PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w Opolu kwotę 457 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Strzelcach Opolskich, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], wydaną na postawie art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), nałożył na PKP Polskie Linie Kolejowe S. A., Zakład Linii Kolejowych w Opolu, obowiązek zapewnienia stanu użyteczności pasów przeciwpożarowych, znajdujących się na terenach leśnych w powiecie strzeleckim, przy liniach kolejowych: nr 132 na odcinku Kamień Śląski – Strzelce Opolskie oraz Strzelce Opolskie – Toszek, nr 144 na odcinku Fosowskie – Zawadzkie, nr 061 na odcinku Fosowskie – Pludry, nr 175 na odcinku Fosowskie – Kluczbork. Jako podstawę prawną nałożenia obowiązku organ wskazał art. 13 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm., dalej jako "ustawa o ochronie przeciwpożarowej"), § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719, dalej "rozporządzenie MSWiA") w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, ze zm., dalej jako "ustawa o transporcie kolejowym"). Termin wykonania nałożonych obowiązków wyznaczył do dnia 15 sierpnia 2011r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podał, że w dniu 30 maja 2011 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolno – rozpoznawcze z zakresu ochrony przeciwpożarowej, podczas których ustalono, że w roku 2011 nie wykonano mineralizacji pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych nr 144, 061 i 175, natomiast przy linii kolejowej nr 132 dokonano mineralizacji pasów przeciwpożarowych w połowie marca 2011 r., jednak na dzień kontroli pasy te były porośnięte w około 70% świeżą roślinnością. Stwierdzając, że stronami zobowiązanymi do wykonywania pasów przeciwpożarowych są zarządcy infrastruktury, w rozumieniu art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie kolejowym organ uznał, że stroną zobowiązaną do utrzymania w stanie użyteczności przez cały rok, pasów przeciwpożarowych przy wskazanych liniach kolejowych, znajdujących się na terenach leśnych jest PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., Zakład Linii Kolejowych w Opolu. Zaznaczył przy tym, że właściwy stan tych pasów jest niezbędny do prawidłowego zabezpieczenia obszarów leśnych przed pożarami wynikającymi z ruchu kolejowego, w szczególności zaś z procesu hamowania pociągu.

W odwołaniu od tej decyzji PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w Warszawie, wniosły o uchylenie decyzji w całości. Kwestionując rozstrzygnięcie strona odwołująca wskazała, że jako zarządca infrastruktury kolejowej miała obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych na podstawie zapisu § 34 ust. 3 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563). Zapis ten został jednak zakwestionowany przez Ministerstwo Infrastruktury oraz Rządowe Centrum Legislacji podczas uzgadniania obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. z uwagi na to, że określając podmioty zobowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, stanowił przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. W ocenie strony odwołującej decyzja nakładająca obowiązek jest niezgodna z art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm., dalej jako "ustawa o lasach"). Przywołane bowiem przepisy jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Ponadto, przepis art. 29 ustawy o lasach nie zezwala zarządcy infrastruktury na ruch pojazdem silnikowym po lesie.

Uzupełniając odwołanie, w piśmie z dnia 11 sierpnia 2011 r., PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. w Warszawie dodatkowo zarzuciły zaskarżonej decyzji:

- obrazę § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, a także pozostającego w związku z ww. przepisem art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez błędną wykładnię;

- obrazę przepisów art. 9 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy o lasach w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów, poprzez niezastosowanie;

- obrazę art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, w szczególności wobec braku obligatoryjnych elementów uzasadnienia.

Ponadto podtrzymując żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji, strona odwołująca wniosła także o umorzenie postępowania organu pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], Opolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Opolu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, że o postępowaniu administracyjnym organ pierwszej instancji zawiadomił jedynie PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., będące stroną tego postępowania. Wskazał, że wydana decyzja uwzględnia interes właściwych terenowo Nadleśnictw Państwowych Gospodarstw Leśnych Lasów Państwowych (zwanych PGL), a także prywatnych właścicieli terenów leśnych, polegający na zabezpieczeniu przed pożarem dobra materialnego jakim niewątpliwie są obszary leśne. Brak jedynie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w stosunku do PGL oraz właścicieli prywatnych wiązał się zatem z naruszeniem art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. Przy czym, PGL oraz właściciele prywatni nie wnieśli żadnych uwag w zakresie wynikającym z art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., a także nie wnieśli odwołania kwestionując naruszenie tych przepisów oraz nie nabyli żadnych praw i obowiązków wynikających z decyzji. PKP nie kwestionowały zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu, przy czym jednak odpowiedzialność w ustalonym decyzją zakresie spoczywa na PKP, stąd rozstrzygnięcie organu II instancji uwzględnia interes PGL i właścicieli lasów prywatnych. Mając na uwadze zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę merytorycznie, organ odwoławczy przywołał treść art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. W oparciu o postanowienia tego przepisu stwierdził, że dają one zarządcy linii kolejowych narzędzie w postaci delegacji do wykonywania określonych działań, celem realizacji swoich obowiązków na czyimś terenie, za którym to działaniem powinno pójść zadośćuczynienie w postaci odszkodowania sprecyzowanego w drodze umowy stron. Oznacza to, że zarządca linii kolejowej powinien płacić odszkodowanie właścicielom lasów za obowiązkowe wykonywanie pasów przeciwpożarowych na ich terenach. Organ zwrócił uwagę, że art. 55 ust. 3 ustawy nie nakazuje właścicielom lasów wykonywania pasów przeciwpożarowych, lecz tylko obowiązuje właściciela gruntów do ponoszenia kosztów w drodze umowy stron, jakie wynikają z urządzania i utrzymywania takich pasów. Zdaniem organu odwoławczego brzmienie art. 55 w kontekście art. 17 ustawy przemawia za zasadnością decyzji organu pierwszej instancji, albowiem obowiązkiem zarządców jest spełnienie warunków zapewniających bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego oraz ochronę przeciwpożarową i środowiska. Przywołując art. 9 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy o lasach, organ odwoławczy uznał, że w regulacjach tych nie nakazano wykonania pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych zarządcom lasów. Wyjaśnił, że w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., wydanego na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, wymieniającym rodzaje pasów przeciwpożarowych oddzielających las od poszczególnych obiektów, wśród rodzajów tych obiektów nie wymieniono linii kolejowych, bocznic itp. Sposób wykonania pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych określono natomiast w § 9 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków (...), wydanego na podstawie art. 54 omawianej ustawy. Odnosząc się do argumentu strony dotyczącego zakazu wynikającego z art. 29 ustawy o lasach, organ odwoławczy stwierdził, że przepis ten nie ma znaczenia dla sprawy, bowiem kwestia ruchu po lesie nie jest przedmiotem sprawy. W dalszej kolejności analizując argumenty odwołania organ jednoznacznie wskazał, że ochrona przeciwpożarowa cudzych terenów leśnych realizowana przez zarządcę infrastruktury kolejowej jest jasno określona przez prawo i nakazuje podjęcie konkretnych działań określonym stronom, o czym mówi art. 55 ustawy o transporcie kolejowym w związku z rozporządzeniem wykonawczym. Organ poruszył również problematykę procesu hamowania pociągu oraz jego wpływu na powstanie pożarów i wyjaśnił, że przepisy traktują linie kolejowe, jako obiekt stwarzający zagrożenie pożarowe dla lasów, a wykonywanie prac na cudzym terenie wiąże się z koniecznością wykonania konkretnego zabezpieczenia, w sposób określony przez przepisy prawa. Zaakcentował, że prawo wstępu na tereny leśne w celu wykonania działań zabezpieczających przed przedostaniem się pożaru, wywołanego przez iskry powstałe w wyniku użytkowania infrastruktury kolejowej, na tereny leśne, wynika z przepisów art. 55 ustawy. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że nieobowiązujący przepis § 34 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej (..), który precyzyjnie wskazywał podmioty zobowiązane do utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż obszarów leśnych, utracił moc obowiązującą w związku z wejściem w życie nowego rozporządzenia. Przepis § 38 ust. 2 tego rozporządzenia określa również podmiot właściwy do wykonywania pasów, ale poprzez wskazanie na podmiot z przywołanej ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w Opolu, wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Stosownie do art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") strona skarżąca wystąpiła również z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Opolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Opolu podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Za pismem procesowym z dnia 21 listopada 2011 r., strona skarżąca przesłała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pismo Podsekretarza Stanu Ministerstwa Infrastruktury z dnia 9 listopada 2011 r., wyrażające stanowisko, że PKP PLK S.A., nie ma obowiązku utrzymywania pasów przeciwpożarowych, a stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach, do ochrony przeciwpożarowej obowiązani są właściciele lasów.

Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu w dniu 26 stycznia 2012 r., pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Przedłożył również pismo z dnia 26 stycznia 2012 r., wskazując w nim jako jego cel "zreferowanie i streszczenie ustnych wywodów i wniosków przedstawionych uprzednio na rozprawie". Pełnomocnik organu podtrzymał z kolei swój wniosek o oddalenie skargi, jak również argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Odnosząc się do treści przedłożonego przez stronę skarżącą pisma wskazał, że powiela ono argumentację skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji prawidłowo w zaskarżonej decyzji obowiązek mineralizacji (tj. zapewnienia stanu użyteczności) pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych nałożono na stronę skarżącą, a nie na właścicieli lasów położonych przy wymienionych w decyzji szlakach kolejowych. Sąd podzielił argumentację przedstawioną przez organ odwoławczy w kwestii ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za utrzymywanie pasów przeciwpożarowych, która znajduje umocowanie w przepisach prawa. Sąd I instancji wskazał, że ochrona przeciwpożarowa realizowana m.in. poprzez zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru regulowana jest ustawą z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Sąd I instancji wyjaśnił, iż wydane na podstawie art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, w § 38 ust. 1 stanowi, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. W odróżnieniu od poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów (Dz. U. 2006 r., Nr 80, poz. 563), które z racji utraty swej mocy obowiązującej nie znajduje zastosowania do niniejszej sprawy, rozporządzenie to nie określa jednoznacznie sposobu wykonywania takich pasów przeciwpożarowych oraz podmiotów właściwych i zobowiązanych do ich urządzania i utrzymywania. W tym zakresie przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach, ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają: rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. nr 153, poz.955). W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że przepisy tych ustaw określają podmioty obowiązane do wykonania pasów przeciwpożarowych. Ponadto, z rozporządzenia nie można wyprowadzić dla określonych podmiotów obowiązku w zakresie wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, gdyż te wynikają tylko z ustawy. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, zgodnie z którym za podmiot zobowiązany do wykonania pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej, na gruncie ustawy o lasach, uznać należałoby właściciela, bądź zarządcę lasu. O ile bowiem art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach nakłada na właściciela lasu obowiązek ochrony przeciwpożarowej, to jednak wydane na podstawie art. 9 ust. 3 tej ustawy, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów, określając w § 10 cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych, wykonywane w oparciu o przepisy rozporządzenia, nie wskazuje wśród nich pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej. Przepisy tego rozporządzenia nie regulują zatem sposobu wykonywania tych pasów. Sąd I instancji wskazał, iż techniczną kwestią ich wykonania zajmuje się wskazane w § 38 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Przywołane rozporządzenie w § 9 określa sposób wykonywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch. W ocenie Sądu I instancji powyższe oznacza, że z ustawy o lasach dla ich właścicieli wynika obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., natomiast w zakresie pasów przeciwpożarowych, o których mowa w § 38 ust. 1 rozporządzenia MSWiA, kwestia podmiotów obowiązanych do wykonania pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych uregulowana została w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Na podstawie tej ustawy, stosownie do przepisu art. 54 wydane zostało również przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. Sąd I instancji wskazał, iż art. 55 ustawy o transporcie kolejowym określa sposoby realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, stanowiąc m.in., że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (art. 55 ust. 1 pkt 3). Zgodnie z art. 55 ust. 2 ustawy, ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron. Odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych należne są zatem właścicielom gruntów, w drodze umowy stron. Jednocześnie, wyjątek opisany w art. 55 ust. 3 ustawy, dotyczący wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych, świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów. Prawo zarządcy, o którym mowa w art. 55 ust. 1 ustawy, dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów, celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury kolejowej. Sąd I instancji wskazał, iż zarządcą infrastruktury kolejowej jest podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, na zasadach określonych w ustawie (art. 4 pkt 7 ustawy). Infrastrukturę kolejową stanowią linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym (art. 4 pkt 1 ustawy). Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), liniami kolejowymi zarządza PKP Polskie Linie Kolejowe S.A., będące zarządem kolei w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym. Powyższe oznacza, że stosownie do art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy, PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. jest podmiotem obowiązanym do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie zarządzanych przez nią linii kolejowych. Sąd I instancji stwierdził, iż właściwe ustalenie w zaskarżonej decyzji podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych znajduje przy tym swoje potwierdzenie także w dalszych regulacjach ustawy o transporcie kolejowym. Wskazując na treść art. 56 ustawy o transporcie kolejowym wskazał, iż z przywołanych przepisów wynika wyraźnie, że to zarządca infrastruktury kolejowej wykonuje decyzję innego organu (starosty) o usunięciu drzewa stanowiącego przeszkodę w ruchu pociągu, a rosnącego na gruncie, nie należącym do zarządcy. Jednocześnie zarządca infrastruktury płaci odszkodowanie za wycinane drzewa, chyba że są spełnione przesłanki, opisane w art. 56 ust. 4. W ocenie Sądu I instancji nie do przyjęcia jest twierdzenie skarżącego, w myśl którego, to na właścicielach lasu miałby spoczywać obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych. Sąd I instancji zwrócił uwagę na istotne znaczenie ustalenia źródła zagrożenia pożarowego, na które wskazano w zaskarżonej decyzji. Źródłem tym dla obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. W ocenie Sądu, I instancji organ nakładając na skarżącą obowiązek mineralizacji pasów przeciwpożarowych nie naruszył przepisów § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA, art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, a także art. 54 tej ustawy w zw. z § 9 rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 2008 r. oraz art. 9 ust.1 w zw. z ust. 3 ustawy o lasach i § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r. Sąd I instancji wskazał, że interpretacja dokonana przez Ministerstwo Infrastruktury, na którą powołuje się strona skarżąca nie ma mocy wiążącej i nie stanowi podstawy prawnej w zakresie nakładania obowiązku, którego ustalenie następuje wyłącznie na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Organy administracji publicznej obowiązane są samodzielnie podejmować rozstrzygnięcie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, gdyż działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Sąd I instancji stwierdził, iż podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie zasługują one na uwzględnienie wskazując, iż organ odwoławczy dokonał prawidłowej kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Sąd wskazał, że skoro rozstrzygnięcie dotyczyło nałożenia obowiązku jedynie na stronę skarżącą, a przez to decyzja dotyczyła jej zobowiązania, jak słusznie uznał organ odwoławczy, podstawy takiej nie stanowiło przeprowadzenie postępowania bez udziału właścicieli i zarządów lasów. Sąd I instancji podkreślił, iż z akt administracyjnych wynika natomiast, iż strona skarżąca posiadała wiedzę o prowadzonym postępowaniu i brała w nim udział, tak na etapie postępowania przed organem pierwszej jak i drugiej instancji, w tym przez ustanowionych pełnomocników. Ponadto podnosząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy wydając decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., naruszył art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009r. Nr 12, poz. 68 ze zm.). Sąd I instancji wskazując na regulację wynikającą z art. 130 § 1 i § 2 k.p.a. wskazał, że w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Strzelcach Opolskich nakazał stronie skarżącej wykonanie obowiązków w zakresie mineralizacji pasów przeciwpożarowych, określając termin ich wykonania na dzień 15 sierpnia 2011 r. Decyzji tej nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, jak również jej natychmiastowe wykonanie nie zostało przewidziane w ustawie. Decyzja odwoławcza wydana została natomiast w dniu [...] sierpnia 2011 r., a więc po upływie terminu określonego przez organ pierwszej instancji do wykonania obowiązku. Sąd I instancji stwierdził, że Opolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Opolu utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w całości, nie uwzględnił jednak tego, że termin wykonania nałożonego obowiązku powinien pozostawać w związku z realną możliwością jego wykonania. W szczególności, nie zajął stanowiska co do prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w tym zakresie, tj. terminu wykonania, jak również pominął to, że termin realizacji orzeczonego ostatecznie obowiązku nie może być wcześniejszy od decyzji ostatecznej nakładającej ten obowiązek. Sąd I instancji wskazując na art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. uznał, że organ odwoławczy przemilczał tak istotną kwestię, nie odniósł się do terminu wykonania nałożonego obowiązku, czym naruszył przywołane wyżej przepisy postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparł o przepis art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w Opolu reprezentowane przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego mogące mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

- § 38 ust 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów poprzez błędną wykładnię przejawiającą się uznaniem, iż przepis ten, odsyłając do trzech ustaw, m.in. do ustawy o transporcie kolejowym, które wskazują podmioty zobowiązane do wykonania pasów przeciwpożarowych, podczas gdy przywołana norma posługuje się zwrotem "podmioty właściwe" w znaczeniu uprawnione, nie zaś zobowiązane;

- art. 17 ust. 1, art. 55 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 i 3 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez błędną wykładnię przejawiającą się przyjęciem, iż strona skarżąca jest obowiązana do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie zarządzanych przez nią linii kolejowych, podczas gdy przepisy te wyraźnie wskazują na uprawnienie zarządców linii kolejowych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, nie zaś na obowiązek;

- art. 56 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się przyjęciem, iż ww. przepis stanowi argument za nałożeniem na stronę skarżącą obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, podczas gdy ma on zastosowanie w zupełnie odmiennej sytuacji faktycznej, a nadto prawidłowe odczytywanie ww. przepisu przemawia za przeciwnym wnioskiem - brakiem, zamiaru ustawodawcy do przymuszenia strony skarżącej do wykonywania określonych czynności, które zgodnie z ww. przepisem są podejmowane z intencji i w interesie zarządcy linii kolejowych;

- art. 54 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych, poprzez uznanie, że wynika z nich obowiązek tworzenia pasów przeciwpożarowych, wobec tego, że w § 9 jest mowa o tworzeniu pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych, w sytuacji, gdy ww. regulacja określa jedynie zasady tworzenia pasów przeciwpożarowych - w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu kolejowego - w żaden sposób nie nakładając takiego obowiązku;

- art. 7, art. 2 i art. 65 ust. 2 Konstytucji RP poprzez brak zastosowania przejawiający się domniemywaniem obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych ciążącego na stronie skarżącej, podczas gdy obowiązku obciążającego stronę lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia nie można domniemywać, gdyż godzi to w bezpieczeństwo obrotu prawnego;

- art. 9 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz w zw. z § 10 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów poprzez błędną jego wykładnię, co wyraziło się w nieprawidłowym przyjęciu, iż istnieją podstawy do nałożenia na stronę skarżącą obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w sytuacji, gdy analiza ww. przepisów przemawia za uznaniem, iż zobowiązanym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych jest właściciel (zarządca) lasu;

oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynika sprawy tj.:

- art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na tym, WSA w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. - w sytuacji naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego wobec braku uczestniczenia w postępowaniu przed organem pierwszoinstancyjnym, jak i odwoławczym właścicieli i zarządców lasów.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji wraz z wytycznymi w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. dotyczącymi merytorycznego sposobu rozpatrzenia sprawy;

ewentualnie o orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny co do meritum sprawy - zgodnie z art. 188 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Nr [...] Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Strzelcach Opolskich z dnia [...] lipca 2011 r.

Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, wedle norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w ww. zarzutach podkreślając, iż nie ma żadnego przepisu, z którego wynikałby obowiązek ciążący na stronie skarżącej tworzenia pasów przeciwpożarowych na sąsiadujących z linią kolejową gruntach. Tworzenie takich pasów jest uprawnieniem, nie obowiązkiem strony skarżącej, będącej zarządcą linii kolejowych. Wskazano, iż przepis art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym jest przepisem bardzo ogólnym, co przyznał Sąd I instancji, natomiast z wykładni literalnej przepisu art. 55 ust. 1 tej ustawy wynika, że jest w nim mowa o "prawie do czegoś", uprawnieniu, nie zaś obowiązku. W myśl tej normy zarządca kolei ma prawo - nie obowiązek - urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Zdaniem skarżącej kasacyjnie prawidłowe odczytanie przepisu art. 56 ww. ustawy przemawia za brakiem przymuszenia strony skarżącej do wykonywania określonych czynności, tj. brakiem nałożenia obowiązku do wykonywania czynności określonych w art. 56, podobnie jak w art. 55 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji.

Podkreślić należy, iż unormowania zawarte w art. 1 u.p.s.a. określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w p.p.s.a.

Nadto stwierdzić należy, iż skarżąca kasacyjnie Spółka nie może skutecznie domagać się uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym czy też przed sądem administracyjnym innego podmiotu, bez jednoczesnego wniosku tegoż podmiotu. Konieczne, zatem było wniesienie przez ten podmiot stosownego środka zaskarżenia, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Wyjaśnić należy, iż zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym swoimi uprawnieniami procesowymi rozporządza strona tego postępowania, których one dotyczą.

Wobec powyższego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania należało uznać za chybiony.

Podstawowy problem w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych, oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych. W tym zakresie tak organy administracyjne, jak i Sąd I instancji wskazywały na skarżącą Spółkę jako zarządcę infrastruktury kolejowej, z kolei Spółka konsekwentnie stała na stanowisku, iż obowiązek ten obciąża właścicieli lasów. Odnosząc się do tak przedstawionego problemu, ustalenia w tej kwestii należało poprzedzić pewnymi rozważaniami natury ogólnej.

I tak stwierdzić trzeba, iż budowa linii kolejowych i ich lokalizacja wynikająca, co oczywiste z wielu czynników, w tym potrzeb gospodarczych, uzależniona jest przede wszystkim od woli i konkretnych rozwiązań, jakie przewidział ich inwestor. Oznacza to, iż wybór przebiegu tych linii przez konkretne obszary należy do założeń inwestycyjnych i poza sytuacjami, w których zostało to wymuszone uwarunkowaniami geograficznymi, spoczywa w wyłącznej gestii inwestora. W obecnie obowiązującym porządku prawnym w odniesieniu do linii kolejowych o znaczeniu państwowym (art. 6 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym) tematyka zasad ich realizacji uregulowana została w szczególnym trybie (Rozdział 2b tej ustawy). Jak podkreślano już w założeniach wprowadzających ten akt prawny jest wzorowany na rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), czyli w tzw. "specustawie drogowej" i ma umożliwić przede wszystkim szybką realizację takich inwestycji (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 19 września 2007 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw, Sejm V kadencji, nr druku: 2013). Pozostałe linie kolejowe (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym) poddane zostały ogólnemu reżimowi inwestycyjnemu celu publicznego. Niezależnie od powyższej kwalifikacji trybu, czy też faktu realizacji inwestycji we wcześniejszym okresie, stwierdzić trzeba, iż wybór przebiegu inwestycji liniowej przez określone obszary, w tym leśne stanowił i stanowi uprawnienie podmiotów je realizujących. Skoro, zatem ustawa przyznaje określone prawo ustalonym podmiotom, to tym samym logicznym pozostaje, iż w związku z realizacją linii kolejowych nakłada na podmioty te również określone obowiązki. Jednym z takich obowiązków jest niewątpliwie dbałość o stan środowiska i ponoszenie odpowiedzialności za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Powyższa zasada została jednoznacznie określona w art. 86 Konstytucji RP. Wskazane wyżej założenie znalazło też swoje potwierdzenie w budowie podstawowego dla funkcjonowania transportu kolejowego aktu tj. w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Normując w tejże ustawie m.in. zasady korzystania z infrastruktury kolejowej, zarządzania nią i jej utrzymanie, a także zasady prowadzenia ruchu kolejowego i wykonywania przewozów kolejowych oraz szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym, w tym warunki lokalizacji i nabywania na ten cel nieruchomości oraz wskazując organy właściwe w tych sprawach, w rozdziale 4 tej ustawy określono również zasady bezpieczeństwa organizacji transportu kolejowego.

W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym "Zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: ...... 3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska...". Powyższa norma ma niewątpliwie charakter ogólny, nie wskazuje, bowiem ani w jaki sposób obowiązki w niej wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Uszczegółowienia obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w Rozdziale 9 ww. ustawy. Już w jego tytule wskazano, iż przedmiot regulacji stanowi m.in. wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych. Tak, więc istotne uzupełnienie normy prawnej art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym stanowi art. 55 tej ustawy. W ust. 1 pkt 3 tego ostatniego przepisu stwierdzono, iż "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Zawarty w powyższej regulacji zwrot "ma prawo", odnosi się do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje, więc zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 ww. ustawy obowiązek zapewnienia przeciwpożarowej ochrony. Posłużenie się w art. 55 ustawy o transporcie kolejowym zwrotem "ma prawo" nie oznacza, wbrew odmiennym wywodom autora kasacji, iż z zakresu obowiązków zarządcy należałoby wyłączyć m. in. urządzanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Powyższy zwrot, przy uwzględnieniu przedstawionych na wstępie wywodów wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem pasów na gruncie nienależącym do zarządcy linii kolejowych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych. O tym, że norma art. 17 ust. 1 w powiązaniu z art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym w sposób wyraźny wskazuje, kto i jakie obowiązki ma wykonać w odniesieniu do pasów przeciwpożarowych, których zadaniem jest ochrona przeciwpożarowa lasów położonych wzdłuż szlaków kolejowych, świadczy chociażby fakt, że w kilkudziesięciu sprawach dotyczących tej kwestii, sądy administracyjne nie mają żadnych wątpliwości co do podmiotu zobowiązanego do wykonania przedmiotowych pasów.

Poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów wymieniało w § 34 ust. 3 pkt 2 w sposób jednoznaczny podmioty obowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w tym między innymi właściciela linii kolejowych. Z kolei obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. wydane na mocy art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w § 38 wymienia ustawy określające podmioty odpowiedzialne za wykonanie pasów przeciwpożarowych. I tak w ust. 1 tego przepisu stwierdzono, iż "Lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok". Natomiast ust. 2 powyższego przepisu stanowi, iż podmioty właściwe do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone są w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Wśród tych ustaw wymieniono ustawę o transporcie kolejowym. Tak, więc kwestia podmiotu zobowiązanego do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych jest dzisiaj uregulowana tylko w ustawie.

Uwzględniając przedstawione wyżej okoliczności, stwierdzić należało, iż podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym).

Z powyższych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty kasacji dotyczące naruszenia prawa materialnego, to jest § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r.

Właściwe ustalenie w zaskarżonej decyzji podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie pasów przeciwpożarowych, jak trafnie zauważył Sąd I instancji znajduje swoje potwierdzenie także w dalszych regulacjach ustawy o transporcie kolejowym, w tym w jej art. 56. Przepis ten stanowi, że w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Decyzję wykonuje zarządca. Z powyższych przepisów wynika wyraźnie, że to zarządca infrastruktury kolejowej wykonuje decyzję innego organu (starosty) o usunięciu drzewa stanowiącego przeszkodę w ruchu pociągu, a rosnącego na gruncie, nie należącym do zarządcy. Jednocześnie zarządca infrastruktury płaci odszkodowanie za wycinane drzewa, chyba że są spełnione przesłanki opisane w art. 56 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym.

Nie można było podzielić prezentowanej we wniesionej skardze kasacyjnej argumentacji, wywodzącej obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych z przepisów ustawy o lasach. Wskazywane w kasacji przepisy tj. art. 9 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy o lasach określają obowiązki związane z powszechną ochroną lasów, z kształtowaniem równowagi w ekosystemach leśnych. W normach tych nie sposób jednak dopatrzeć się, aby nawiązywały one do kwestii związanych z urządzeniem pasów przeciwpożarowych na terenach leśnych wzdłuż linii kolejowych, a więc kwestii będącej przedmiotem niniejszej sprawy.

Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach nakłada na właściciela lasu obowiązek również ochrony przeciwpożarowej, jednakże zakres tej ochrony jest odmienny od obowiązków wskazanych w ustawie o transporcie kolejowym. Wydane, bowiem na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. określając w § 10 cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych, nie wskazuje wśród nich pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej. Ten, bowiem rodzaj pasów znajduje szczegółowe uregulowanie, co do zasad jego urządzania w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. wydanego na podstawie ustawy o transporcie kolejowym. Oznacza to, że z ustawy o lasach wynika dla ich właścicieli obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., natomiast co już wcześniej omówiono w ustawie o transporcie kolejowym i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. i w § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. zawarto regulację dotyczącą pasów przeciwpożarowych usytuowanych w sąsiedztwie linii kolejowych. Uwzględniając przedstawione wyżej okoliczności, stwierdzić należało, iż podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym), skoro źródłem mogącym stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu jest ruch kolejowy. Taki też wniosek trafnie wysnuł Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając niniejszą sprawę.

W tym miejscu podnieść również należy, że jedną z zasad sformułowanych przez Trybunał Konstytucyjny jest zasada stanowienia prawa, które muszą być przestrzegane w demokratycznym państwie prawnym. Do kręgu tych zasad zaliczamy między innymi "zasadę określoności prawa", z której wynika, iż przepisy prawa powinny być formułowane w sposób na tyle jasny, aby adresat mógł bez trudności określić prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa (por. wyrok TK z dnia 11 stycznia 2000 r., sygn. K 7/99). Stwierdzić trzeba, iż akty prawne oraz przepisy w nich zawarte, wyżej wymienione, regulują wykonanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasów określają zarówno podmiot do tego zobowiązany, jak i zakres powyższego obowiązku, a także precyzują okoliczności, w jakich ten obowiązek winien być zrealizowany. Wskazać także należy, iż Wojewódzkie Sądy Administracyjne w ponad stu do chwili obecnej wydanych wyrokach, a także Naczelny Sąd Administracyjny w rozpatrzonych do tej pory kasacjach w tych sprawach, prezentowały jednolite stanowisko, co do podmiotu zobowiązanego do realizacji obowiązku dotyczącego pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych na terenach leśnych. Przeprowadzona wyżej wykładnia systemowa obowiązujących norm prawnych nie wskazuje na istnienie w tym zakresie luki prawnej ani też nie może być utożsamiana z domniemaniem prawa (zobacz: wyrok NSA z dn. 9.10.2013 r., sygn. akt II OSK 1102/12, npubl.).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7, art. 2 i art. 65 ust. 2 Konstytucji RP również okazał się chybiony.

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.