Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 935/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2011 r. sprawy ze skargi R.F. i M.F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a. ) oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...].

W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. B., W. B. oraz R. i M. K. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn. "zarurowanie odcinka rowu melioracyjnego położonego pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w [...]", zlokalizowanego na działkach nr [...] obr. [...] [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpili R. i M. F. oraz M. G.i K. Z.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 106/08, oddalił skargę R. i M. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 września 2009 r., sygn. II OSK 1350/08 uchylił ww. wyrok z dnia 3 kwietnia 2008 r. oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 300/10 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy zapadła powołana na wstępie decyzja. Uzasadniając merytorycznie powyższe orzeczenie, mając na uwadze wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r., wskazujące na konieczność wyjaśnienia, czy inwestycja należy do urządzeń melioracji wodnych podstawowych, o których mowa w art. 71 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz konieczność dokonania oceny, czy kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja jest zgodna z pozwoleniem wodnoprawnym oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa wodnego do urządzeń melioracji wodnych podstawowych zalicza się m. in. rurociągi o średnicy co najmniej 0,6 m. Skoro więc przedmiotowy rurociąg ma średnicę - 0,6 m, to kwalifikuje się do miana melioracji wodnych podstawowych. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych melioracji podstawowych. Zatem organem właściwym w sprawie pozwoleń na budowę rurociągów o średnicy co najmniej 0,6 m, jest wojewoda. Powyższe regulacje i były również wiążące w dacie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę. Zatem w niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż wydał ją organ niewłaściwy w sprawie, co wypełnia przesłankę do stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 ust. 1 K.p.a.

Ponadto organ stwierdził, że z punktu widzenia art. 71 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, w kontekście art. 82 Prawa budowlanego, nie ma znaczenia, jaki charakter ma projektowany do zarurowania ciek wodny, tzn. czy jest on naturalnym ciekiem wodnym, czy też rowem, gdyż bez względu na kwalifikację przedmiotowego cieku, wykonanie robót budowlanych polegających na zarurowaniu tego cieku przy pomocy rur o średnicy m. in. 600 mm, stanowi budowę urządzeń melioracji wodnych podstawowych.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 122 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne jest wymagane m.in. na wykonanie urządzeń wodnych, a także regulacji wód. Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2001 r., znak: [...], udzielono "pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę (zarurowanie) rowu melioracyjnego bez nazwy pomiędzy ul. [...] a ul. [...] na długości 64,5 m na terenie działek nr [...] obr. [...] [...]", natomiast w uzasadnieniu wskazano, że inwestycja wykonana zostanie na terenie działek nr [...] obr. [...], rozszerzając zakres działek ujęty w sentencji o działkę nr [...], lecz nie wspominając o działce nr [...], na której projektowana była również inwestycja. Zatwierdzenie więc decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2002 r. realizacji robót budowlanych związanych z budową zarurowania na działkach nr [...] oraz [...], obr. [...] Podgórze stanowi naruszenie przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Do wniosku bowiem o pozwolenie na budowę obejmującego inwestycję wskazaną w art. 122 Prawa wodnego nie dołączono pozwolenia wodnoprawnego w pełnym zakresie.

Odnosząc się do wątpliwości postawionych w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. dotyczących zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i wskazujących, że w aktach sprawy brak decyzji zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2002 r. organ podał, że w aktach sprawy znajduje się zarówno orzeczenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: "zarurowanie odcinka rowu melioracyjnego położonego między uł. [...] ul. [...] w [...] dz. nr [...] obr. [...]", jak i decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2002 r., nr [...], zmieniająca powyższą decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w ten sposób, że "planowana inwestycja oprócz dz. nr [...], [...] obr. [...], przebiega dodatkowo przez dz. nr [...], [...] obr. [...]". Analiza powyższych orzeczeń nie wykazała sugerowanej rozbieżności w zakresie numeracji działek inwestycji, co nie wskazuje na naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zdaniem organu I instancji stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z [...] marca 2002 r. nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a wskazuje na istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, albowiem decyzja ta została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona.

Ponadto organ I instancji stwierdził, że istnieje niespójność w decyzji o pozwoleniu na budowę z wnioskiem o pozwolenie na budowę. W kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę organ orzekł w zakresie terenu niewnioskowanego przez inwestora. Decyzja o pozwoleniu na budowę mówi o zlokalizowaniu zamierzenia inwestycyjnego na działkach nr [...] obr. [...] [...]. Tymczasem wniosek o pozwolenie na budowę wskazuje realizację inwestycji na działkach nr [...] obr. [...] w [...]. W aktach brak uzupełnienia wniosku w zakresie zmiany numeracji działek inwestycji. Zatem w zakresie realizacji robót budowlanych na działkach [...] i [...] obr. [...] udzielone pozwolenie na budowę wykracza poza zakres wniosku.

W związku z powyższym Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], jest dotkniętą wadami określonymi w art. 156 § 1 ust. 1 i 2 K.p.a., czyli została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania R. K. oraz B. B., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] w części dotyczącej działki o nr ew. [...] oraz w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z sentencji decyzji z dnia [...] lipca 2002 r., znak: [...] wynika, że Prezydent Miasta [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę (zarurowanie) rowu melioracyjnego bez nazwy pomiędzy ul. [...] a ul. [...] na długości 64,5 m na terenie działek nr [...] obr [...]. Natomiast z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że przedmiotowa inwestycja wykonana zostanie na terenie następujących działek: [...]. Powyższe oznacza, że weryfikowana decyzja nie wymienia działki o nr ew. [...]. Jednakże z projektu budowlanego wynika, iż inwestycja została zaprojektowana również na działce nr [...].

Inwestor nie przedstawił pozwolenia wodnoprawnego obejmującego działkę o nr ew. [...], a zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta [...], pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych.

W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego. Zatem w części dotyczącej działki o nr ew. [...] jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc należało stwierdzić jej nieważność w tym zakresie.

Podnoszona przez skarżących okoliczność, iż na działce nr [...] nie wykonywali "żadnych robót budowlanych (...) Roboty budowlane na tej działce należącej do Gminy [...] realizował Zarząd Gospodarki Komunalnej i Transportu Urzędu Miasta [...]", zdaniem organu odwoławczego nie ma wpływu na ocenę prawidłowości weryfikowanej w niniejszym postępowaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r.

Jednocześnie badana decyzja została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja ta nie zawiera również wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna. Badana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nie jest również w pozostałej części dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

Badając kwestię właściwości organu udzielającego pozwolenia na budowę organ odwoławczy wskazał, że kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane przez organ właściwy w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, według stanu na dzień 13 grudnia 2002 r., wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich wraz z obiektami towarzyszącymi.

Uzasadniając powyższe twierdzenie organ II instancji wskazał, że z części opisowej projektu budowlanego (pkt 4. Opis projektowanych rozwiązań) wynika, że przedmiotowa inwestycja polega na "zarurowaniu rowu", w celu którego "został zaprojektowany rurociąg z rur żelbetowych O 600 mm dł. 64,5 łączonych na zakład, który zostanie ułoży na ławie betonowej zakończonej wylotem". W ocenie organy, opisana powyżej inwestycja nie jest urządzeniem melioracji wodnych podstawowych, pomimo, iż jest to urządzenie wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, tj. rurociąg o średnicy co najmniej 0,6 m. Zgodnie bowiem z art. 71 Prawa wodnego aby urządzenie wodne w nim określone zostało zaliczone do urządzeń melioracji wodnych podstawowych musi służyć celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, tj. polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej upraw oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami.

Natomiast z treści uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę (zarurowanie) rowu melioracyjnego bez nazwy pomiędzy ul. [...] a ul. [...] na długości 64,5 m na terenie działek nr [...] (ta ostatnia działka wymieniona w treści decyzji) wynika, że celem spornej inwestycji jest "realizacja budowy pomieszczeń produkcyjnych i usługowych oraz ułatwienie komunikacji na przedmiotowym terenie". Fakt, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia celu, o którym mowa w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego potwierdza również w piśmie z dnia 2 listopada 2010 r., znak: [...] [...]Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. Fakt, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia celu, o którym mowa w art. 70ust. 1 Prawa wodnego potwierdza również w piśmie z dnia 2 listopada 2010 r., znak: [...] [...]Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych [...].

W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wbrew twierdzeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja jest urządzeniem wodnym melioracji podstawowej, a tym samym, że organem właściwym do udzielenia pozwolenia na budowę w I instancji jest wojewoda.

Dalej organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż inwestor złożył wniosek w okresie ważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zarurowaniu odcinka rowu melioracyjnego położonego między ul. [...] a ul. [...] na działkach o nr ew. [...] zmienionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2002 r., nr [...], rozszerzającej zakres inwestycji na działki o nr ew. [...].

Weryfikowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] jest zgodna z powyższą decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2002 r., nr [...].

Organ II instancji stwierdził, że zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2010 r. stanowisko organu wojewódzkiego stwierdzające, że Prezydent Miasta [...] w weryfikowanym rozstrzygnięciu wykroczył poza granice wniosku jest bezpodstawne. W aktach sprawy znajduje się bowiem wniosek R. K., M. K. i B. B. z dnia [...] listopada 2002 r., zawierający żądanie wydania pozwolenia na budowę na działkach o nr ew. [...].

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności organ odwoławczy wskazał, że projekt budowlany spornej inwestycji jest zgodny z warunkami określonymi przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w uzgodnieniu z dnia 24 kwietnia 2002 r., znak: [...].

W projekcie budowlanym nie znajduje potwierdzenia podnoszona kwestia, iż nastąpi podniesienie terenu bezpośrednio w sąsiedztwie działki o nr ew. [...]. Kwestia zmiany stosunków wodnych, podlega ocenie w postępowaniu dotyczącym pozwolenia wodnoprawnego i jego ewentualna eliminacja z obrotu prawnego może stać się podstawą do wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Ponadto wskazał, że inwestor wykazał się również prawem do dysponowania nieruchomości na cele budowlane, czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wskazał również, że bez znaczenia w niniejszej sprawie jest fakt, że miejscowy plan zagospodarowania terenu, na którym znajduje się sporna inwestycja był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli R. i M. F. wnosząc o jej uchylenie w zaskarżonej części oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi nieważność decyzji pozwolenia na budowę tylko w części;

2. art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że starosta był organem właściwym w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, dla inwestycji pn. zarurowanie rowu melioracyjnego;

3. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sprawie istotnych dowodów i przeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego;

4. art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

5. art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, z których innym faktom odmówił wiarygodności mocy dowodowej.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że nie można stwierdzić nieważności tylko w części decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, co wynika z "niepodzielnego" charakteru tej decyzji. Stwierdzili, że skoro nie ma w prawie procedury, która pozwala zatwierdzać projekt budowlany w dowolnej jego części i na jego podstawie udzielać pozwolenia na budowę tej tylko części inwestycji (nie będącej obiektem lub zespołem obiektów mogących funkcjonować samodzielnie zgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 31 ust. 1 Prawo budowlanego to nie można stwierdzić nieważności tylko w części decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W ocenie skarżących decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego czyni pozostawioną w mocy część decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę niewykonalną.

Ponadto organ błędnie ustalił rozbieżność pozwolenia na budowę z pozwoleniem wodnoprawnym tylko w części działki [...], pomijając tę rozbieżność w zakresie działki nr [...] obr. obr. [...], wskazując, że decyzja obejmująca pozwolenie wodnoprawne nie obejmuje działek nr [...] obr. [...], które objęte są pozwoleniem na budowę. Wskazali przy tym, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 2002r. dokonana została w dniu [...] października 2002r., czyli już po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2002r., na mocy której udzielono pozwolenia wodnoprawnego i nie dokonano w związku z tym zmiany pozwolenia wodnoprawnego.

Stwierdzili, że skoro działka nr [...] obr. [...] nie była objęta decyzją wzizt, która była podstawą wydania pozwolenia wodnoprawnego, to nie mogła być też objęta tym pozwoleniem wodnoprawnym. Zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł uznać, że działka nr [...] obr. [...] objęta była pozwoleniem wodnoprawnym z tego tylko powodu, że wpisana jest w treść uzasadnienia tej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Uzasadnienie decyzji nie przesądza bowiem o zakresie rozstrzygnięcia zawartym w sentencji decyzji, która wymienia tylko działki nr [...] obr. [...]. Zauważyli również, że działka nr [...] nie jest objęta także operatem wodnoprawnym, w oparciu o który wydano pozwolenie wodnoprawne.

W sprawie pominięto także okoliczność braku decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej i leśnej, na których przewidziana była inwestycja, który to obowiązek wynika z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 2002r. nr [...]. wskazali, że inwestor decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej i leśnej nie przedłożył, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego okoliczności tej nie zbadał, czym naruszył w sprawie art. 7 i art. 77 K.p.a. w stopniu rażącym.

Ponadto skarżący wskazali na niezgodność treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z wnioskiem o jej wydanie. Podali, że organ I instancji wskazał, iż wniosek inwestorów obejmował działki nr [...] obr. [...]. Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dostrzegł w aktach wniosek o wydanie pozwolenia na budowę obejmujący działki [...] obr. [...]. Nie wskazał przy tym z jakiej daty wniosek ten pochodzi i czy jest jedynym wnioskiem w sprawie.

Zdaniem skarżących stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest nieprawidłowe, gdyż z treści karty tytułowej projektu budowlanego wynika, że inwestycja zarurowania wykonywana jest na działkach nr [...] obr. [...] [...]. Badania tego dokumentu organ nie dokonał, czym naruszył przepis art. 7 i art. 77 K.p.a.

Dalej skarżący podnieśli, że inwestycja objęta decyzją o pozwoleniu na budowę zaliczona winna być do kategorii urządzeń melioracji wodnych podstawowych w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa wodnego z tego powodu, że do tej kategorii zalicza się m. in. rurociągi o średnicy co najmniej 0,6m, a taki charakter ma rurociąg objęty decyzją pozwolenia na budowę.

Zdaniem skarżących błędne jest również stanowisko organu II instancji, z którego wynika, że pomimo podpadania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę pod dyspozycję przepisu art. 71 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego nie stanowi ona urządzenia melioracji wodnych podstawowych, bo nie służy celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 tej ustawy. Skarżący zarzucają, że organ nie przeprowadził na okoliczność wypełniania przez inwestycję celu, o którym mowa w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, żadnego postępowania, co powoduje, że nie miał podstaw do zawartego w skarżonej decyzji twierdzenia.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], która na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. B., W. B. oraz R. i M. K. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn. "zarurowanie odcinka rowu melioracyjnego położonego pomiędzy ul. [...] a ul. [...] w [...]" zlokalizowanego na działkach nr [...] obr. [...] - w części dotyczącej działki o nr ew. [...] oraz w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r.

Przede wszystkim należy wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 300/10. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd stwierdził, "(...) Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. Obowiązkiem organu będzie zatem w pierwszej kolejności wyjaśnienie czy inwestycja nie należy do urządzeń melioracji wodnych podstawowych, o których mowa w art.. 71 Prawa wodnego oraz czy ocena czy kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja jest zgodna z pozwoleniem wodnoprawnym oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzenie przez organ braku takiej zgody winno być ocenione z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa".

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 K.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W tym postępowaniu decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe.

Zatem zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru, jak już wcześniej wskazano, nie orzeka, co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania.

W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 K.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki które wywołuje decyzja (vide; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1202/98).

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W kontekście rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, iż w oparciu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. może dojść do stwierdzenia nieważności decyzji w części. Wydanie takiego rozstrzygnięcia jest możliwe, wówczas, gdy nie spowoduje to problemu z wykonaniem pozostawionej w obrocie prawnym "części" decyzji (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 16 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1341/04, Lex nr 179112). W stosunku do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, stwierdzenie jej nieważności w części nie powoduje, iż będzie ona niemożliwa do wykonania.

Bezspornym jest, iż inwestycja obejmuje działkę nr 82 w stosunku do której inwestor nie przedstawił pozwolenia wodnoprawnego. Zasadnie wskazał organ, iż zgodnie z treścią art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych. Prezydent Miasta [...] w oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego winien był przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzić kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Jak wynika z akt sprawy organ architektoniczno - budowlany nie wykonał ciążących na nim obowiązków, wbrew dyspozycji cytowanego przepisu. W ocenie Sądu skoro w stosunku do działki o nr [...] inwestor nie przedstawił przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, zasadnym było stwierdzenie nieważności decyzji z Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. w części w jakiej udzielała ona pozwolenia na budowę obejmującego przedmiotową działkę.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że kwalifikowaną wadą prawną podjętego w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia jest jak prawidłowo wskazał organ naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne.

Sąd podzielił również pogląd Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego, iż wojewoda nie był właściwy do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji w pierwszej instancji, gdyż inwestycji nie można zaliczyć do urządzeń wodnych melioracji podstawowych. I tak zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa wodnego do urządzeń melioracji wodnych podstawowych zalicza się:

1) budowle piętrzące, budowle upustowe oraz obiekty służące do ujmowania wód,

2) stopnie wodne, zbiorniki wodne,

3) kanały, wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie,

4) rurociągi o średnicy co najmniej 0,6 m,

5) budowle regulacyjne oraz przeciwpowodziowe,

6) stacje pomp, z wyjątkiem stacji wykorzystywanych do nawodnień ciśnieniowych

- jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1. Ten ostatni przepis wskazuje natomiast, że melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Z akt niniejszego postępowania nie wynika ażeby realizacja obiektu służyła któremuś z ww. celów.

W pozostałym zakresie, w jakim organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Sąd uznał powyższe stanowisko za prawidłowe. Rzeczą organu administracji w postępowaniu o pozwolenie na budowę była ocena, czy przedstawiony projekt budowlany inwestycji odpowiada wymaganiom określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz czy jest zgodny z obowiązującym prawem budowlanym. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala ustalić, że inwestor przedłożył wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz projekt budowlany zawierający wymagane opinie i uzgodnienia wypełniając tym samym kolejny wymóg określony w przepisach Prawa budowlanego. Organy administracji stosując się do dyspozycji powołanego przepisu, prawidłowo uznały, że zamierzenie inwestycyjne mieści się w warunkach określonych decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zarurowaniu odcinka rowu melioracyjnego, zmienionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2002 r., nr [...], rozszerzającej zakres inwestycji na działki o nr ew. [...]. Podkreślić trzeba, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega przede wszystkim badanie, czy dochodzi lub czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, jednakże nie w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy, lecz ewentualnego naruszenia norm i warunków technicznych oraz przepisów Prawa budowlanego.

Artykuł 35 ust. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie ustala, że właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli spełnione zostały wymagania, o których mowa w tym ustępie. Omawiany przepis nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależałoby wydanie tego pozwolenia. Skoro, inwestor spełnił wszystkie wymogi określone w przepisach ustawy Prawo budowlane, nie można było odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 2 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2311/96, LEX Nr 43803).

Za trafny zatem uznać należy pogląd organu odwoławczego, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. w pozostałej części nie wypełnia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., a zatem brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Jak wskazano na wstępie rozważań Sądu, ponieważ przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest zatem gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.