Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2233/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 174, art. 184, art. 204 pkt 1, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 72 i 137, 138, 141
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: par. 2 ust. 1 pkt 51
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki del WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. i T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 803/12 w sprawie ze skargi M. J. i T. J. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od M. J. i T. J. na rzecz Miasta i Gminy B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Wr 803/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. J. i T. J. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] marca 2012r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K..

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Uchwałą z dnia [...] marca 2012r. nr [...] Rada Miejska w B. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi K., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871) i po stwierdzeniu zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B..

Skargę na powyższą uchwałę w zakresie § 7 ust. 12 tej uchwały złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. J. i T. J., wnosząc o stwierdzenie nieważności w tej części i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucili naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.o.p.i.z.p.) w zw. z art. 4 ust. 1 u.o.p.i.z.p. oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.o.p.i.z.p. w zw. z art. § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez ustanowienie w § 7 ust. 12 zaskarżanej uchwały ograniczeń, które ukierunkowane są na uniemożliwienie prowadzenia przez skarżących, w ramach władanej przez nich nieruchomości (teren oznaczony symbolem RM 1.01), hodowli i chowu zwierząt w liczbie przekraczającej 170 dużych jednostek przeliczeniowych oraz poprzez wprowadzenie ograniczeń w zakresie parametrów elewacji w zabudowie zagrodowej, a uznanej per facta concludentia przez organ gminy za znacząco oddziałującą na środowisko i w konsekwencji za szkodliwą dla środowiska lub mogącą pogorszyć stan środowiska. W ocenie skarżących taka regulacja stanowiła przekroczenie władztwa planistycznego gminy i pozbawiła skarżących możliwości wykonywania swoich nienaruszalnych uprawnień właścicielskich, które ukierunkowane mogą być nie tylko na utrzymanie dotychczasowej produkcji zwierzęcej, lecz również na jej modernizację, unowocześnienie czy rozbudowę zgodnie ze standardami i wymogami stosownych norm prawa.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, argumentując to koniecznością uwzględnienia przez organ planistyczny interesu ogólnego miejscowej społeczności, która domagała się wręcz likwidacji hodowli prowadzonej przez skarżących oraz uwzględnienia wymogów ochrony środowiska. Organ wskazał, że w jego ocenie nie naruszono interesu prawnego skarżących, ponieważ nieznacznie zwiększono dopuszczalną wielkość produkcji hodowlanej. Podniesiono także, że organ planistyczny ma nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek określenia gabarytów zabudowy. Skarżący w toku prac planistycznych nie brali żadnego udziału.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał powyższą skargę za dopuszczalną, albowiem wniesiona została przez podmioty mające legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zaskarżoną uchwałą naruszony został interes prawny skarżących, którzy wywodzili go z faktu bycia właścicielami terenu oznaczonego w części tekstowej i graficznej jako RM 1.01. objętego planem. W ocenie Sądu wprowadzone zaskarżonym planem ograniczenia wielkości hodowli na przyszłość i parametrów zabudowy zagrodowej w odniesieniu do nieruchomości strony skarżącej naruszają interes prawny strony skarżącej ze względu na podjęte już w 2010r. starania skarżących o rozbudowę istniejącej na działce [...] fermy drobiu. Sąd uznał również, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Oddalając powyższą skargę Sąd ocenił, że nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planu miejscowego i gmina nie przekroczyła tzw. zasad władztwa planistycznego. Badając, czy zaskarżona uchwała narusza obowiązujący porządek prawny, Sąd odniósł się do zarzutów skarżących dotyczących przekroczenia przez Radę jej władztwa planistycznego wynikającego z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie gabarytów zabudowy zagrodowej i ograniczenia wielkości produkcji hodowlanej. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji, nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo, przede wszystkim przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zwrócił też uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 k.c, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego – a zatem nie w sposób absolutny. Ochrona własności nie ma charakteru absolutnego, jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego, na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że jedną z ustaw mających istotny wpływ na ograniczenie własności nieruchomości jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), przyznająca organom gminy prawo sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dochodzi w sposób wiążący do ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu, określenia inwestycji celu publicznego oraz sposobu i warunków zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Plan miejscowy wraz z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności i dlatego wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej. Z tego powodu samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, a władztwa planistycznego organy gminy nie mogą nadużywać. W demokratycznym państwie prawa wszelkie działania władzy publicznej muszą doznawać ograniczeń przewidzianych prawem (patrz art. 7 Konstytucji RP). W realizacji zadań własnych gmina związana jest więc przepisami prawa, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw. Tylko w takich granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że prawnie dopuszczalne są ograniczenia w prawie własności wprowadzane miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem jest on uchwalany na podstawie delegacji ustawowej (ma swoje źródło w ustawie). Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym także chronionych wartości konstytucyjnych, również zasady proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności czyli zakaz nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej, chodzi zatem o konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa.

W związku z zarzutami skargi odnoszącymi się do ograniczenia wielkości produkcji hodowlanej, Sąd wskazał na art. 22 Konstytucji RP, według którego ograniczenie wolności działalności gospodarczej w Polsce jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ochrona środowiska w świetle art. 5 Konstytucji RP niewątpliwie stanowi realizację ważnego interesu publicznego. Na potrzebę ochrony środowiska mogącą być przesłanką ograniczenia korzystania z konstytucyjnych praw i wolności powołuje się także przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że z mocy przepisów obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy i dokonuje tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust, 1, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ww. ustawy). To uprawnienie gminy nie oznacza jednak dowolności przyjętych rozwiązań planistycznych, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

W tym kontekście Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że § 7 ust. 12 zaskarżonej uchwały narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. W ocenie Sądu skarżący nie wskazali przede wszystkim, na podstawie jakiego przepisu wykluczone jest stosowanie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy wobec zabudowy zagrodowej. Z tego przepisu takie wykluczenie nie wynika, zaś nowelizacja tego przepisu na podstawie art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871) dotyczyła sprecyzowania pojęcia "intensywności zabudowy" na działce budowlanej, ponieważ na działce zagrodowej jest to zbędne. Do czasu tej nowelizacji mowa była w tym przepisie ogólnie o parametrach i wskaźnikach kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu bez precyzowania wskaźnika intensywności zabudowy działki budowlanej. W przypadku braku planu miejscowego gmina zasadniczo nie rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, natomiast funkcją aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmują decyzje administracyjne (art. 4 ust. 2 przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r.). W art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyłącza się stosowanie parametrów określonych w ust. 1 pkt 1 tego artykułu do zabudowy zagrodowej, ale tylko w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Takiego ograniczenia w ustawie w odniesieniu do planowania brak. Wobec powyższego plan miejscowy objęty skargą przewidujący parametry elewacji w zabudowie zagrodowej w niczym nie narusza prawa, albowiem jest to przewidziane w wymienionych wcześniej przepisach ustawy.

Sąd zwrócił uwagę także na art. 72 ust. 1 i 2 tej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), zgodnie z którym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni; uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej; uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Ponadto przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Przepisy te korespondują z treścią art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m. in. wymagania ochrony środowiska. Sąd odwołał się także do naczelnych zasad planowania przestrzennego - zasady zrównoważonego rozwoju przestrzennego i proporcjonalnego do potrzeb i oczekiwań rezultatu planu, ograniczenia praw podmiotów władających nieruchomościami objętymi planem. Jednym z elementów ograniczenia prawa własności jest administracyjna ochrona środowiska naturalnego. Normy ochrony środowiska są istotnym elementem planowania przestrzennego i znajdują one swoje oparcie także w szeroko pojętym interesie publicznym zawierającym się w dążeniu do zapewnienia jak najkorzystniejszych warunków bytowania człowieka. Istnienie norm prawa administracyjnego regulujących sferę życia publicznego jest więc uzasadnieniem dla implementacji ich zasad do planu w pożądanym zakresie. Tak rozumiany interes publiczny znajduje priorytet przed partykularnym interesem właściciela, który korzystając ze swego prawa własności chce prowadzić działalność uciążliwą lub stwarzającą ryzyko uciążliwości albo wręcz niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi. W przypadku chowu zwierząt problemem pozostają odpady, które powodują uciążliwości w postaci emisji substancji zanieczyszczających powietrze (fetoru) i niebezpieczeństwo w postaci możliwego zatrucia wód powierzchniowych (stojących, płynących) i podziemnych. W warunkach istnienia takiej działalności na obszarze planu zasadnym jest prawnie (Prawo ochrony środowiska art. 72 i art. 137, 138, 141 i nast.) i społecznie oczekiwanym, stosowanie ograniczeń intensyfikacji takiej działalności w przyszłości. Chów zwierząt przekraczający wskaźnik 60 DJP (Duże Jednostki Przeliczeniowe) jest działalnością prawnie zakwalifikowaną jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (patrz: § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko Dz.U. Nr 213, poz. 1397), co oczywiście samo w sobie nie jest podstawą materialnoprawną określenia górnej granicy wielkości produkcji hodowlanej, ale musi być brane pod uwagę przez organ uchwałodawczy w sytuacji protestów okolicznych właścicieli terenów o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, jaka dominuje w rejonie działki nr [...], należącej do skarżącego (mieszkańcy domagali się wręcz likwidacji hodowli).

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi, że przepis § 7 ust. 12 zaskarżonej uchwały przekracza zakres władztwa planistycznego oraz narusza zasady kompetencji, w szczególności poprzez wykluczenie chowu, lub hodowli zwierząt w liczbie przekraczającej 170 DJP. Podstawę dla takiej regulacji stanowią przepisy chroniące środowisko. Na te przepisy powołuje się ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i mają one tu pełne zastosowanie. Skutki zastosowania tych przepisów ochrony środowiska w ustaleniach planu dotykają skarżących, ale ustawa o planowaniu to dopuszcza. W związku z tym organ planistyczny w oparciu o przepisy art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1, 3 i 9 u.p.z.p. i wyniki przeprowadzonej zgodnie z przepisami Działu IV ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu planu, mógł określić w uchwalonym planie miejscowym górną granicą wielkości hodowli na danym terenie, przy uwzględnieniu także charakteru i przeznaczenia terenów najbliższych, np. zabudowy mieszkaniowej.

Wbrew zarzutom skargi o dowolności przyjętej w planie miejscowym górnej granicy wielkości dopuszczalnej hodowli drobiu Sąd podkreślił, że ta granica jest o parę DJP większa aniżeli dotychczasowa wielkość produkcji skarżących. Wielkość ta znajduje swoje uzasadnienie w materiałach przeprowadzonej w toku prac planistycznych strategicznej oceny oddziaływania projektu planu miejscowego na środowisko. Z prognozy oddziaływania na środowisko tego projektu z marca 2011 r. wynika, że dominującą rolę pełniły i będą pełnić tereny rolne i leśne, zaś mieszkalnictwo oraz usługi będą niejako uzupełnieniem struktury obszarowej całej miejscowości. Ponadto przestrzeganie zapisów dotyczących intensywności zabudowy, pozostawienia określonej powierzchni biologicznie czynnej na terenach wskazanych do zabudowy, w sposób maksymalny ograniczy ingerencję na środowisko i nie spowoduje większych zmian w dotychczasowych proporcjach użytkowania terenów. Odnośnie terenów oznaczonych symbolem RM prognoza postuluje (s. 12) uzupełnienie zapisów dotyczących ilości dopuszczonych DJP w taki sposób, aby maksymalnie ograniczyć i przeciwdziałać skali jego oddziaływania (np. poprzez określenie wielkości DJP na poziomie aktualnej obsady). Ponadto zwraca się uwagę iż fermy drobiu powinny być chronione przez roślinność – drzewa i krzewy, które rozpraszają gazy lub inne zanieczyszczenia. Także poziom hałasu na granicy z zabudową mieszkalną (a tak jest usytuowana działka nr [...]) nie powinien przekraczać dopuszczalnych norm, podobnie jak emisja zanieczyszczeń, np. amoniakiem, siarkowodorem, pyłem itp. Działka skarżących znajduje się w granicach strefy "K" ochrony krajobrazu. Nowa zabudowa powinna harmonizować z istniejącą historyczną zabudową wsi, projektowane budynki powinny być wpisane w lokalną tradycję architektoniczno-budowlaną.

Prognoza oddziaływania oraz projekt planu były przedmiotem opiniowania i uzgodnień z właściwymi organami, m.in. z organami ochrony środowiska, a także przedmiotem uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa. Dlatego Sąd uznał, że skarżący nietrafnie powołał się w niniejszej sprawie na wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 września 2005 r. II SA/Lu 386/05 tym bardziej, że w niniejszej sprawie organ musiał mieć na względzie stanowisko lokalnej społeczności, domagającej się likwidacji fermy hodowlanej. Wnioski i sugestie prognozy nie mogły być pominięte przez organ uchwałodawczy.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ korzystając z przysługującego mu władztwa planistycznego miał prawo wprowadzić określone nakazy i zakazy, jak również określone zalecenia, które zmierzają do ukształtowania określonego ładu przestrzennego zgodnie z wymogami ochrony środowiska, na które powołała się Rada. Tylko zapisy planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności.

W skardze kasacyjnej M. J. i T. J. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności §7 ust. 12 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim ustanawia górny limit hodowli i chowu zwierząt w liczbie przekraczającej 170 dużych jednostek przeliczeniowych (DPJ) oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp) w zw. z art. 1 ust. 2 upzp w zw. z art. 3 ust. 1 upzp w zw. z art. 4 ust. 1 upzp w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 upzp w zw. z art. 72 i 137, 138 i 141 Prawa ochrony środowiska (dalej: poś) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczeń, które ukierunkowane są na uniemożliwienie prowadzenia przez skarżących, w ramach władanej przez nich nieruchomości (teren oznaczony symbolem RM 1.01), hodowli i chowu zwierząt w liczbie przekraczającej 170 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) jest prawnie i społecznie oczekiwanym dla ograniczeń intensyfikacji takiej działalności w przyszłości dla ochrony środowiska, w sytuacji gdy stanowi to o przekroczeniu władztwa planistycznego gminy, gdyż racjonalny prawodawca chroniąc środowisko dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie wprowadza górnego limitu produkcji, a przyjęte ograniczenie pozbawia wymienionych możliwości wykonywania swoich nienaruszalnych uprawnień właścicielskich które ukierunkowane mogą być nie tylko na utrzymanie dotychczasowej produkcji zwierzęcej, lecz również na jej modernizację, unowocześnienie czy rozbudowę zgodnie ze standardami i wymogami stosownych norm prawa, w tym w szczególności związanych z ochroną środowiska.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wprawdzie ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy, zaś przepisy o planowaniu przestrzennym pozwalają gminie na ograniczenie w konkretnych sytuacjach uprawnień właścicielskich wynikających z prawa cywilnego, jednakże plan zagospodarowania przestrzennego nie może zawierać zapisów wprowadzających dowolne ograniczenia właścicieli, zakazy lub nakazy nie przewidziane w ustawie. Takim ograniczeniem jest - zdaniem skarżących - określenie w zaskarżonej uchwale górnego pułapu produkcji inwentarza w fermie hodowlanej". W korelacji do powyższego pozostają normy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale i społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, a także regulacje rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które to w sposób szczegółowy odnoszą się do przedsięwzięć mogących choćby potencjalnie oddziaływać na środowisko. Treść art. 15 ust. 1 pkt 9 upzp mówiący m.in. o ustaleniu w planie wynikających z potrzeb ochrony środowiska szczególnych warunków zagospodarowania terenu daje gminie uprawnienie do wprowadzenia w tym przedmiocie zasad, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (dalej: poś). Wydane na podstawie tej ustawy, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej uchwały rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienia inwestycje czy przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. W § 2 ust. l pkt 51 w/w rozporządzenia wskazano jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie niższej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), a w § 3 ust. l pkt 102 i 103 tego rozporządzenia - liczbę odpowiednio 60 DJP oraz 40 DJP. Rozporządzenie to nie wskazuje jednak na inwestycje, które byłyby przez racjonalnego prawodawcę uznane za szczególnie szkodliwe dla środowiska - w tym związane z hodowlą zwierząt. W ocenie skarżących oznacza to, że ustawodawca chroniąc środowisko dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie wprowadza górnego limitu produkcji, lecz obowiązek sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. W ocenie skarżących prezentowane przez nich stanowisko potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2005 r. II SA/Lu 386/05 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2005r., VII SA/Wa 403/05, w którym stwierdzono, że "z faktu, iż inwestycja jest zaliczona do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko absolutnie nie wynika, iż jest to inwestycja szczególnie szkodliwa dla środowiska lub mogąca pogorszyć stan środowiska", a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2010 r., II SA/Kr 915/10, w którym stwierdzono, że "wyliczenie w art. 15 u.p.z.p. materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez u.p.z.p. i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem, wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 u.p.z.p. ".

Zwrócono też uwagę, że w oparciu o art. 76 poś nowo zbudowany lub przebudowany obiekt budowlany, zespół obiektów lub instalacja nie mogą być oddane do użytkowania, jeżeli nie spełniają wymagań ochrony środowiska, o których mowa w ust. 2 w/w przepisu. W sytuacji ponownego przystąpienia przez skarżących do prac związanych z rozbudową fermy istnieją przewidziane precyzyjnie przez Prawo ochrony środowiska instrumenty zmierzające do jego ochrony - m.in. w art. 76 ust. 1 w którym wprowadzono zakaz oddania do użytkowania obiektów niespełniających wymagań ochrony środowiska. Realizacja tego celu może mieć również miejsce np. w prowadzonym na podstawie art. 59 prawa budowlanego postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Z postanowień art. 76 poś wynikają ograniczenia, co nie oznacza jednak, że podmiot, który się im nie podporządkuje, nie poniesie żadnych konsekwencji natury prawnej. W takiej sytuacji znajdą bowiem zastosowanie rozwiązania zawarte w art. 365 poś.

Skarżący zarzucili, że niezrozumiałe jest powołanie się w uzasadnieniu Sądu I instancji na treść strategicznej oceny oddziaływania projektu planu miejscowego na środowisko, w której wskazano, że dla terenów oznaczonych symbolem RM prognoza postuluje wprowadzenie zapisów o ilości dopuszczonych dużych jednostek produkcyjnych w taki sposób, aby maksymalnie ograniczyć i przeciwdziałać skali jego oddziaływania - w zakresie gazów, innych zanieczyszczeń siarką, amoniakiem, pyłem czy poziomu hałasu tak aby "nie przekraczać dopuszczalnych norm". Uznać bowiem należy, że stanowisko zawarte w prognozie i zaakceptowane przez Sąd uzależnia jej pozytywny wynik wyłącznie od sztywno wskazanej ilości dużych jednostek produkcyjnych, a nie od realnego spełniania przez prowadzoną czy postulowaną działalność norm związanych z ochroną środowiska i skorelowanych do tego uprawnień RDOŚ i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Sporządzony na zlecenie skarżących i przedłożony Sądowi I instancji raport o odziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie fermy wskazuje bezsprzecznie, że przyjęte rozwiązania w projekcie budowlanym są optymalne dla rozwoju fermy i skutecznie ograniczają wpływ rozbudowy fermy na środowisko. Wskazano w nim m.in., że: najwyższy poziom hałasu (jednak i tak nie przekraczający wartości dopuszczalnych) nie będzie uciążliwy dla środowiska z uwagi na jego lokalizacją od strony pól ornych oraz zagajnika, a w żadnym wypadku nie wystąpiło przekroczenie dopuszczalnej wartości hałasu dla budynków mieszkalnych, w zakresie ścieków będą one odbierane przez firmę zewnętrzną, a wszystkie odpady będą przekazywane odbiorcom posiadającym aktualne zezwolenia właściwego organu na zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów. Skarżący mają również dokonać nasadzeń drzew w północnej części działki, nadto obliczenia opierające się na przyjętych granicznych wskaźnikach emisji nie wykazały przekroczeń wartości dopuszczalnych zanieczyszczeń gazowych w powietrzu na granicy terenu należącego dla skarżących. Wszystkie te okoliczności wskazują, że oddziaływanie fermy istniejącej i projektowanej nie przekracza dopuszczalnych norm, co pozbawia jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i faktycznego wprowadzenie zapisów o ilości dopuszczonych dużych jednostek produkcyjnych w taki sposób, aby maksymalnie ograniczyć i przeciwdziałać skali jego oddziaływania. Stanowi to bezsprzecznie realizację zapisów art. 137, 138 czy 141 poś. Dlatego też całkowicie niezrozumiała jest ingerencja ze strony organu planistycznego, skoro planowane przez skarżących prace miały być zgodne ze wszystkimi wymogami w zakresie ochrony środowiska i prowadzić do jeszcze lepszej jego ochrony. Tym samym brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego dla wprowadzenia zakwestionowanych przez skarżących ograniczeń i świadczą one o przekroczeniu władztwa planistycznego. W ocenie skarżących istniejące regulacje prawne nie pozwalają radzie gminy w ramach postępowania planistycznego na wprowadzenie zapisu wprowadzającego górny pułap produkcji inwentarza w fermie hodowlanej, który stanowiłby kolejny instrument prawny pozwalający na wyeliminowanie rzekomego negatywnego oddziaływania na środowisko, co więcej - tylko hipotetycznego. Ograniczenie to w istocie stanowi wyraz postawienia prymatu interesu publicznego - lub raczej indywidualnego sąsiadów skarżących sprzeciwiających się prowadzeniu działalności przez skarżących - nad interesem indywidualnym, podczas gdy powinny być one zrównoważone. W art. 1 ust. 2 upzp wymienia się wartości, potrzeby i okoliczności, które przede wszystkim ("zwłaszcza"), lecz nie wyłącznie, muszą być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W procesie planowania przestrzennego należy brać pod uwagę także inne czynniki ważne dla ukształtowania przepisów w zakresie zagospodarowania przestrzeni. Organ nie może jednak wprowadzać według własnego uznania samoistnych ograniczeń wyprowadzonych z ogólnych przepisów art. 1 ust. 2 upzp, lecz ma obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w u.p.z.p., jak i w innych ustawach, a realizacja przez organy administracji publicznej uchwalonych przez ustawodawcę przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zwalnia go z nakazu respektowania konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela oraz zakresu ochrony, jaki przyznał tym prawom ustrojodawca w Konstytucji RP. Dlatego określenie limitu produkcji zwierzęcej na terenie oznaczonym symbolem RM 1.01 stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy, a także wkroczenie przez radę gminy w uprawnienia innych organów administracji publicznej, w szczególności Regionalnego Inspektora Ochrony Środowiska czy Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, którzy w ramach przyznanych im kompetencji są władni każdorazowo ocenić, czy prowadzona lub planowana przez skarżących działalność gospodarcza spełnia wymogi związane z ochroną środowiska. Dlatego też nieprawidłowa jest odmienna wykładnia wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów przez Sąd I instancji. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy określają granice, w jakich gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze polityki przestrzennej i mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Władztwo to nie może być traktowane jako niczym nieuzasadniona ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Wymaga to od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, tak by nie narazić się na zarzut dowolności i nadużycia władztwa planistycznego. Każde istotne ograniczenie prawa własności musi mieć odpowiednie uzasadnienie. Plan miejscowy może regulować, a nawet ograniczać prawo własności, ale tylko wówczas, gdy czyni to zgodnie z prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu odniesiono się do powoływanego przez skarżących wyroku WSA w Lublinie z dnia 29 września 2005r., II SA/Lu 386/05 wskazując, że w niniejszej sprawie stan faktyczny jest odmienny od przywołanego w tym orzeczeniu, albowiem w niniejszej sprawie po przekazaniu uchwały obwieszczeniem do publicznej wiadomości mieszkańcy wsi K. wnieśli wnioski o ograniczenie hodowli indyków z uwagi na dużą uciążliwość i przywrócenie obiektom, w których prowadzona jest ta hodowla pierwotnej ich funkcji magazynowej, czyli wnieśli o likwidację fermy. W zaskarżonym planie uwzględniono złożone wnioski mieszkańców jedynie o tyle, że ograniczono rozbudowę fermy, pozostawiając ją na dotychczasowym poziomie. Organ powołał się na treść art. 15 ust. 2 upzp oraz §4 wykonawczego do niej rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z których wynika kompetencja do określenia w planie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W ocenie organu przepisy te wprowadziły obowiązek organu gminy określenia w planie elementów zagospodarowania (w tym gabarytów zabudowy) w celu ochrony ładu przestrzennego rozumianego jako harmonijna całość, uwzględniająca sąsiadujące ze sobą, trudne do pogodzenia funkcje: mieszkaniową z intensywną hodowlą drobiu. § 4 pkt 3 rozporządzenia wprowadza obowiązek zawarcia w planie zasad ochrony środowiska oraz przyrody. Wbrew zatem zarzutom skargi nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Parametr przyjęty w planie nie był ustalony arbitralnie, lecz wynikał z pisemnych deklaracji właścicieli nieruchomości dotyczących aktualnej obsady fermy. Organ dołożył zatem starań by nie pogarszać warunków zagospodarowania nieruchomości. Nie może to jednak oznaczać niekontrolowanego wzrostu obsady fermy, w której bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Wprowadzenie górnej granicy dopuszczalnej hodowli w ilości 170 DPJ znajdowało uzasadnienie w materiałach strategicznej oceny oddziaływania projektu planu na środowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie jest ona uzasadniona i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

W rozpatrywanej sprawie skarżący podnieśli wyłącznie zarzuty dotyczące mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego. Naruszenia tego skarżący upatrują w błędnej wykładni przepisów art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp) oraz w związku z art. 72 i 137, 138 i 141 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013r., poz. 1232 z późn. zm., dalej: poś) i § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010r., Nr 213, poz. 297 z późn. zm.). W ocenie skarżących błędna wykładnia tych przepisów polegała na tym, że uznano, iż wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczeń, które ukierunkowane są na uniemożliwienie prowadzenia przez skarżących hodowli i chowu zwierząt w liczbie przekraczającej 170 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) jest prawnie i społecznie oczekiwane dla ochrony środowiska, w sytuacji gdy stanowi to o przekroczeniu władztwa planistycznego gminy.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są uzasadnione.

Błędna wykładnia prawa materialnego przejawiać się może w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź w zastosowaniu prawa nieobowiązującego. Nieprawidłowe odczytanie treści prawa może polegać na mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego albo na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano na czym zdaniem skarżących polegała błędna wykładnia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów, skoncentrowano się jedynie na nieprawidłowej według skarżących tezie o dopuszczalności wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji ograniczającej hodowlę i chów zwierząt do 170 dużych jednostek przeliczeniowych.

Powołany w skardze kasacyjnej art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, wprowadzenie w zaskarżonej uchwale górnego limitu hodowli zwierząt miało podstawę prawną. Stanowił ją właśnie ten przepis w zestawieniu z pozostałymi przepisami wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przywołany w niej art. 1 ust. 2 upzp wskazuje czynniki, które winny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym w tym między innymi wymagania ochrony środowiska (pkt 3) oraz prawa własności (pkt 7). Z kolei przywołany w skardze kasacyjnej art. 3 ust. 1 upzp przewiduje, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy, co następnie precyzuje przywołany w skardze kasacyjnej art. 4 ust. 1 upzp wskazując, że ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia, w myśl art. 6 ust. 1 i 2 upzp, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Art. 6 ust. 2 upzp przewiduje, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich i z drugiej strony każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z kolei wskazane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska przewidują, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska (art. 72 poś) oraz że eksploatacja instalacji oraz urządzeń winna być zgodna z wymaganiami ochrony środowiska i jest obowiązkiem właściciela (art. 137. 138 i 141 poś).

Przytoczone przepisy, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zostały należycie wyłożone i zastosowane w niniejszej sprawie. Za chybiony uznać należy zarzut skargi kasacyjnej o braku podstawy prawnej dla wprowadzonego górnego limitu chowu i hodowli zwierząt, albowiem podstawę prawną dla wprowadzenia takiego ograniczenia stanowią właśnie przytoczone w skardze kasacyjnej i zacytowane powyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo ochrony środowiska. Chybiony jest też zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez dowolność wprowadzonego ograniczenia. Organ planistyczny w niniejszej sprawie, mając na uwadze kolizję funkcji mieszkaniowej z funkcją zagrodową, ograniczył możliwość hodowli na nieruchomości skarżących do 170 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP), o jakich jest mowa w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Pozbawiony podstaw prawnych był także postawiony w tym kontekście zarzut naruszenia przepisów tego rozporządzenia przez błędną wykładnię §2 ust. 1 pkt 51, z przepisu tego wynika bowiem jedynie, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza); współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia. Regulacja ta nie wpływa zatem na ograniczenia zakresu władztwa planistycznego, albowiem wprowadzając w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia związane z ochroną środowiska nie stanowi zastępowania w tym zakresie organów ochrony środowiska przez radę gminy, lecz realizację przez organ planistyczny ustawowego obowiązku zamieszczenia w planie warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu (art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp) spowodowanych wymogami ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 upzp).

W ramach władztwa planistycznego na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina dokonuje sprecyzowania ogólnych zasad określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Przewidziane w kwestionowanym § 7 ust. 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczenie polegające na wskazaniu, że dla terenu zabudowy zagrodowej (symbol RM 1.01) ustala się przeznaczenie podstawowe: "zabudowa zagrodowa z wykluczeniem chowu lub hodowli zwierząt w liczbie przekraczającej 170 dużych jednostek przeliczeniowych wraz z zielenią, niezbędnymi obiektami pomocniczymi, infrastrukturą techniczną w tym urządzeń melioracyjnych, drenażu itp. oraz komunikacją wewnętrzną" było dopuszczalne. W ramach polityki przestrzennej gminy ustalane być muszą między innymi zasady dotyczące ochrony środowiska. Intencją organu planistycznego przy ustalaniu wysokości tego wskaźnika było z jednej strony zminimalizowanie niewątpliwie niekorzystnego oddziaływania na środowisko obiektu jakim jest ferma, z drugiej strony - umożliwienie skarżącym dalszego prowadzenia działalności hodowlanej na dotychczasowym poziomie. W ten sposób organ należycie zrealizował obowiązki wynikające z przytoczonego powyżej art. 6 ust. 1 i 2 upzp, prawidłowo wyważając interesy skarżących oraz pozostałych mieszkańców gminy.

Nietrafny jest zarzut skarżących niedozwolonego i nadmiernego ograniczenia ich prawa własności nieruchomości. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Kształtowanie polityki przestrzennej nie może mieć charakteru arbitralnego, co potwierdza stopień szczegółowości przepisów art. 9 - 20 tej ustawy, regulujących tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Każde zatem zawarte w planie ustalenie wymaga stwierdzenia zgodności ze studium, rozpatrzenia ewentualnych uwag, analizy sposobu realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasad ich finansowania. Podkreślić nadto należy, iż kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść planu zagospodarowania przestrzennego wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymogi te w odniesieniu do zaskarżonej części planu zostały spełnione. Treść akt dowodzi, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały organ rozważał wszystkie jej aspekty próbując wyważyć zarówno interes skarżących, jak też potrzebę ochrony masowo protestujących wobec fermy okolicznych mieszkańców, a także potrzebę ochrony przyrody i środowiska naturalnego. Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma charakter kompromisowy. Utrzymuje ono przeznaczenie nieruchomości skarżących, umożliwiając im prowadzenie hodowli na dotychczasowym poziomie. W celu natomiast ochrony interesów innych mieszkańców wprowadzone ograniczenie zabezpiecza ich przez rozbudową prowadzonej obecnie działalności hodowlanej. W konsekwencji ogranicza wielkość hodowli do wspomnianych 170 dużych jednostek, przy czym liczba ta nie ma charakteru uznaniowego, lecz została ustalona po przeprowadzeniu przez organ postępowania ustalającego dotychczasowy poziom produkcji skarżących. Żaden z wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów nie daje prymatu zamierzeniom ekonomicznym inwestora nad potrzebą zrównoważonej polityki planistycznej, koniecznością ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli oraz potrzebami ochrony środowiska. Prawidłowo zatem uchwalono plan, wyważając sporne interesy.

Należy zatem uznać, że zaskarżony przepis §7 ust. 12 uchwały wprowadzając górny limit hodowli i chowu zwierząt mieści się w zakresie przyznanego organom gminy władztwa planistycznego. Trafnie zauważyli skarżący, że wyliczenie w art. 15 u.p.z.p. materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez u.p.z.p. i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 u.p.z.p., jednakże nietrafny jest wyprowadzony przez nich wniosek, że ograniczenie w zaskarżonej uchwale dopuszczalnego poziomu hodowli poza te granice wykracza. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego, a tak w niniejszej sprawie nie było. Zawarta w kwestionowanym w skardze przepisie uchwały regulacja oparta została na wnikliwym wyważeniu spornych interesów indywidualnych i interesu publicznego. Realizacja przez organ planistyczny przepisów ustawowych o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nastąpiła z poszanowaniem konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela oraz zakresu ochrony, jaki przyznał tym prawom ustrojodawca w Konstytucji RP. Przyjęte rozwiązanie nie może być uznane za działanie pozbawione wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, dowolne, nadużywające władztwa planistycznego. Nie stanowiło ono nieuzasadnionej ingerencji gminy w prawa właścicielskie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.