Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1116/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 1, art. 3, art. 31 ust. 2
journal: Dz.U. 1982 nr 19 poz 147
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.
article: art. 34 i art. 34a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 1995 nr 95 poz 474
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe
article: art. 46 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Teza: Jeżeli przekazanie mienia przedsiębiorstwu miałoby odbyć się ex lege, to przepis prawa powinien identyfikować konkretną rzecz, w przeciwnym razie wymagane jest zachowanie formy przewidzianej ustawowo do nabycia własności lub innego tytułu prawnorzeczowego. Nabycie prawa majątkowego do nieruchomości może nastąpić tylko wtedy, gdy nieruchomość stanowi samodzielny przedmiot obrotu prawnego.

Aby nieruchomość gruntowa była przedmiotem obrotu prawnego musi być wyodrębniona fizycznie i prawnie. Wyodrębnienie nieruchomości w sensie prawnym wiąże się z regulacją zawartą w ustawie z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, stanowiącej w art. 24, że dla każdej nieruchomości prowadzi się oddzielną księgę wieczystą.

Gdy zatem ustalane jest prawo majątkowe do nieruchomości objętej księgą wieczystą, to muszą być uwzględnione wymogi formalne wiążące się z obrotem prawnym w aspekcie nie tylko cywilnym, ale też wieczystoksięgowym. Podkreślenia wymaga, że zasadniczo to właśnie księga wieczysta służy ustalaniu stanu prawnego nieruchomości.

TEZY

Jeżeli przekazanie mienia przedsiębiorstwu miałoby odbyć się ex lege, to przepis prawa powinien identyfikować konkretną rzecz, w przeciwnym razie wymagane jest zachowanie formy przewidzianej ustawowo do nabycia własności lub innego tytułu prawnorzeczowego. Nabycie prawa majątkowego do nieruchomości może nastąpić tylko wtedy, gdy nieruchomość stanowi samodzielny przedmiot obrotu prawnego.

Aby nieruchomość gruntowa była przedmiotem obrotu prawnego musi być wyodrębniona fizycznie i prawnie. Wyodrębnienie nieruchomości w sensie prawnym wiąże się z regulacją zawartą w ustawie z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, stanowiącej w art. 24, że dla każdej nieruchomości prowadzi się oddzielną księgę wieczystą.

Gdy zatem ustalane jest prawo majątkowe do nieruchomości objętej księgą wieczystą, to muszą być uwzględnione wymogi formalne wiążące się z obrotem prawnym w aspekcie nie tylko cywilnym, ale też wieczystoksięgowym. Podkreślenia wymaga, że zasadniczo to właśnie księga wieczysta służy ustalaniu stanu prawnego nieruchomości.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 11 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1501/10 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1501/10, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. (dalej zwane "PKP S.A.") w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej zwanej "KKU" lub "Komisją") z 12 maja 2010 r. w przedmiocie komunalizacji nieruchomości

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewoda Małopolski decyzją z 9 lutego 2010 r. stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Kraków, własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Kraków-Nowa Huta, obręb 44, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0038 ha, objętej księgą wieczystą nr [...].

W ocenie organu decyzja o ustaleniu wysokości opłaty rocznej z tytułu zarządu nie stanowi o ustanowieniu zarządu, w sposób prawem przewidziany, na rzecz Polskich Kolei Państwowych. Z tego względu, po ustaleniu przesłanek z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 43 ze zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa własności na rzecz Gminy.

PKP S.A. w Warszawie w dowołaniu od powyższej decyzji stwierdziła, że prawo zarządu sporną nieruchomością wywieść należy z orzeczenia o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, oraz decyzji z 27 grudnia 1988 r. o ustaleniu opłaty rocznej. Ponadto powołano się na ustawę z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz na przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe".

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 12 maja 2010 r. po rozpatrzeniu odwołania PKP S.A. w Warszawie utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 9 lutego 2010 r.

W uzasadnieniu stwierdzono, że PKP S.A. nie legitymuje się prawem użytkowania lub zarządu, które stałoby na przeszkodzie komunalizacji przedmiotowego mienia z mocy prawa. Organ wskazał, że w dacie decyzji o ustaleniu opłaty rocznej, tj. 27 grudnia 1988 r. obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99), która określała w art. 38 ust. 2, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Z kolei w dacie decyzji wywłaszczeniowej, tj. z 28 lutego 1955 r., zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. R.P. Nr 4, poz. 31 z 1952 r.) prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później prawo to było ustanawiane w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159), w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, o oddaniu nieruchomości w użytkowanie i następnie w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W ocenie organu, PKP nie widzi potrzeby legitymowania się zindywidualizowanym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, jednakże indywidualizacja jest niezbędna przy ocenie tytułu prawnorzeczowego. Tytuł prawnorzeczowy musi w swej osnowie zawierać wszystkie szczegółowe cechy geodezyjne i ewidencyjne. PKP wyprowadza tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości z decyzji o ustaleniu opłat i z decyzji o wywłaszczeniu.

Zdaniem KKU przepisy § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97) nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym, ponieważ zostały wydane na ściśle określony użytek, tj. w celach uwłaszczeniowych. Charakter tego rozporządzenia wyłącza możliwość jego stosowania rozszerzająco. Skoro odwołującemu się nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Zgodnie z treścią, obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r., art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Komisja wskazała, że postępowanie uwłaszczeniowe, na które powołuje się PKP S.A. jest prowadzone na podstawie art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, przy czym art. 34a został dodany nowelizacją z 25 maja 2003 r. Postępowanie to toczy się więc na podstawie przepisów, które weszły w życie po 27 maja 1990 r.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. stwierdził, iż art. 34a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzje komunalizacyjne wydane na podstawie ww. przepisu mają charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzają jedynie nabycie własności przez właściwą gminę, które nastąpiło z dniem 27 maja 1990 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy.

W tym stanie rzeczy postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 wskazują na brak, po stronie PKP, tytułu prawnego do uwłaszczonej nieruchomości.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, dokonując analizy w przedmiocie wyjaśnienia podstawy prawnej, na jakiej oparte było dysponowanie gruntem przez PKP doszła do wniosku, że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe PKP takiego tytułu nie tworzą. Wskazała, że żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie PKP konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu.

Zdaniem Komisji tylko tak sformułowany tytuł prawny może wyłączać komunalizację z mocy prawa. Faktyczne objęcie nieruchomości i władanie nie tworzą tytułu prawnego. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie powołuje się na żadne inne źródła swego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu poza władaniem, decyzją o ustaleniu opłat i decyzją wywłaszczeniową. Obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, ustawa dnia z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez PKP.

Z ogólnych przepisów tej ustawy (art. 16) nie wynikały uprawnienia do konkretnych działek, o określonych powierzchniach i oznaczeniach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu. W ocenie Komisji wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne np. władający: Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych oddają jedynie stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo PKP do określonego gruntu.

Ponadto organ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2006 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1259/05, w którym Sąd uznał, że Przedsiębiorstwo PKP nie uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. prawa zarządu mieniem pozostającym tylko w faktycznym władaniu tego przedsiębiorstwa z mocy przepisów o jego utworzeniu i funkcjonowaniu, a takie mienie nie podlega wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa.

Organ powołał też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1457/06, w którym Sąd stwierdził, że uznaje za chybione zarzuty naruszenia przepisów aktów prawnych, regulujących status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz aktów ustawowych i wykonawczych, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, bowiem akty te mając charakter ogólnych aktów normatywnych nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych przedsiębiorstw lub składników mienia ogólnonarodowego.

Komisja wskazała też na inne wyroki NSA, z których wynika, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej, oraz że prawnorzeczowy tytuł PKP do nieruchomości nie wynika z mających charakter ogólny aktów normatywnych, dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP.

Zdaniem organu PKP S.A. nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, wobec czego Komisja miała pełną podstawę uznać za uzasadnioną komunalizację przedmiotowej nieruchomości orzeczoną przez organ I instancji. Jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa.

Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie komunalizacja z mocy prawa nie jest wyłączona przez art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a ewentualne zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa.

Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie w skardze od powyższej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez:

– błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że skomunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji;

– błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa należy do terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

– błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie należała do Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego;

– niezastosowanie przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (określana dalej jako "ustawa o komercjalizacji PKP"). Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować.

Zdaniem skarżącej spółki decyzja narusza również przepisy postępowania, a to: art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodów nieadekwatnych wobec przedmiotu sprawy indywidualnej, jak również poprzez naruszenie zasady oficjalizmu w zbieraniu dowodów i przeniesienie ciężaru dowodu istotnych w sprawie okoliczności na stronę postępowania, co jest wyrazem zasady prawdy formalnej, która w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania. Powyższe naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wprawdzie art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu ustalonym w dniu 1 marca 1989 r. stanowi, że "grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji" – stwierdzenie to jednak w żadnym wypadku nie przesądza faktu należenia przedmiotowego gruntu do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a tylko taka przesłanka upoważnia organ do wydania decyzji potwierdzającej fakt komunalizacji gruntu z mocy prawa.

Z faktu, iż grunt ów nie był w zarządzie PKP nie wynika wcale, że nie był w zarządzie, użytkowaniu, czy też użytkowaniu wieczystym innych podmiotów w szczególności t.o.a.p. innego niż podstawowy stopnia. Tego faktu organy w ogóle nie badały.

Zdaniem skarżącego zwrot "mienie ogólnonarodowe (państwowe)" wskazuje, że musi ono w pierwszej kolejności stanowić przedmiot własności Skarbu Państwa (jako najdalej idące prawo rzeczowe), a w następnej kolejności wymienione w przepisie art. 5 ustawy komunalizacyjnej podmioty winny się legitymować jakimś innym, słabszym prawem rzeczowym, takim jak użytkowanie wieczyste, czy też którąś z postaci wymienionych w ustawie ograniczonych praw rzeczowych (np. prawem użytkowania), a zarząd nawet z mocy prawa, nie wypełnia przesłanki "należenia" gruntu do t.o.a.p.

Skarżący zarzucił, że komunalizacja z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1, której wedle powoływanego przez organ wyroku TK z 12 kwietnia 2005 r. (K 30/03) nie obejmuje przesłanka negatywna z art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP, może nastąpić wyłącznie na rzecz t.o.a.p. stopnia podstawowego, a nie jakiegokolwiek stopnia, a to nie zostało wcale przez organ ustalone. Zadowolił się on wyłącznie treścią art. 6 u.g.g., z którego wynika jedynie, że grunty takie są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Wprawdzie z ustawy tej wynika także domniemanie, iż jeśli jest w niej mowa o t.o.a.p. bez dookreślenia stopnia, to chodzi o t.o.a.p. stopnia podstawowego. Jednak jest to okoliczność nie mająca znaczenia z punktu widzenia przesłanki "należenia" gruntu – gdyż należenie zachodzi w przypadku tytułu prawnorzeczowego, a w zakresie takiego tytułu nigdy nie było w prawie domniemania jego istnienia na rzecz t.o.a.p. stopnia podstawowego.

Fakt należenia przedmiotowej nieruchomości do t.o.a.p. stopnia podstawowego powinien albo wynikać wprost, expressis verbis z ustawy, albo powinien zostać przez organ udowodniony na mocy zasady oficjalizmu postępowania dowodowego, a skoro z ustawy nie wynika, winien zostać udowodniony, co w sprawie nie nastąpiło.

W rezultacie brak jest podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie doszło do komunalizacji z mocy prawa. A jeżeli tak, brak było podstaw do niezastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej względnie art. 34a w związku z art. 34 powoływanej już wyżej ustawy o komercjalizacji PKP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 4 listopada 2010 r. skarżąca Spółka wskazała, że w myśl najnowszego orzecznictwa NSA, bez względu na to, czy PKP legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP. Fakt taki stanowi przeszkodę do komunalizacji tego mienia. Do pisma załączono kserokopię wyroku NSA z 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09 i powołano się na pozostałą argumentację tam zawartą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że postępowanie komunalizacyjne dotyczące spornej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, który określa, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zdaniem Sądu z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim były inne niż wyżej określone organy administracji państwowej, nie podlegało komunalizacji w trybie ww. przepisu. Jeżeli natomiast określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to mienie to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo wskazała, że określenie mienie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznacza należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie faktycznym. Sąd Wojewódzki podniósł, że stanowisko takie utrwalone jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w licznych wyrokach WSA w Warszawie. Termin ten był analizowany w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 1992 r. sygn. W 13/91. Niezasadne są więc zarzuty skargi, co do wadliwego rozumienia przez organ, a także judykaturą, tego pojęcia.

Przeprowadzone postępowanie wykazało, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie miało w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do spornej nieruchomości. Sąd wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, którą stwierdza się stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wejścia w życie, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Dlatego wszelkie zmiany zarówno stanu faktycznego jak i prawnego mające miejsce po tej dacie, nie mają znaczenia prawnego.

Prawidłowe zdaniem Sądu było stwierdzenie organu, że tytuł prawny do nieruchomości nie wynika z mających ogólny charakter aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego. Zarządu nie można też domniemywać. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, wskazywać sposób i cel korzystania.

W odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji do wykazania tytułu prawnego do spornej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., podano jedynie, że prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości potwierdzają, w ocenie strony skarżącej, decyzje z 30 września 1986 r. i z 27 grudnia 1988 r. o ustaleniu opłat za zarząd. Dokumenty te, zdaniem Sądu, nie stanowią o istnieniu zarządu. Dowodem na istnienie zarządu nie jest także wpis w księdze wieczystej, z którego wynika jedynie, że prawo własności wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa, a podstawą wpisu jest orzeczenie o wywłaszczeniu. Fakt wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nawet z przeznaczeniem na potrzeby PKP, nie oznacza automatycznego nadania PKP tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości. Prawidłowo wskazała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120), a także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97 ze zm.), nie mają zastosowania w sprawach komunalizacji, gdyż powyższe akty wykonawcze dotyczą postępowania uwłaszczeniowego i nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym.

Komisja wyjaśniła, w jaki sposób ustanawiany był zarząd. Analiza przepisów prawnych określających zasady przekazywania mienia państwowego wskazuje, że zarząd mógł powstać w drodze decyzji właściwego organu państwowego, na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu, na podstawie umowy o przekazaniu mienia między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, umowy zawartej przez te jednostki, w oparciu o protokół zdawczo – odbiorczy, albo na podstawie umowy kupna nieruchomości. Postępowanie nie wykazało, aby skarżący legitymował się jednym z wyżej wymienionych dokumentów, a nawet na ich istnienie skarżący nie powoływał się.

Strona skarżąca prawidłowo wezwana do przedłożenia tytułu prawnego do spornej nieruchomości – tytułu takiego nie złożyła. Skoro w toku postępowania organ nie dysponował tytułem prawnym strony skarżącej do nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., to miał wręcz obowiązek wezwać ją do przedłożenia takiego dowodu. W przeciwnym wypadku naraziłby się na zarzut braku wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd wskazał ponadto, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że niewskazanie przez przedsiębiorstwo tytułu prawnego do gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i tym samym podlega on komunalizacji. Powołany w skardze wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1901/07, nie odbiega od utrwalonej linii orzecznictwa, gdyż w wyroku tym nie zostało zakwestionowane stanowisko wskazane w wyżej powołanych wyrokach NSA.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego niezasadnie strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Za chybiony Sąd uznał również zarzut naruszenia przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej. Przepis ten nie był w przedmiotowej sprawie stosowany, gdyż podstawą rozstrzygnięcia było stwierdzenie nabycia mienia z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. – art. 5 ust. 1 ustawy. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 3 dotyczy przekazania gminie mienia niezbędnego do wykonywania zadań, a decyzja na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy dotyczy mienia związanego z realizacją zadań gminy. Są to całkowicie odrębne przesłanki nabycia mienia od przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy.

Bezzasadnie zarzucono również pominięcie art. 11 ustawy komunalizacyjnej z uwagi na to, że przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania. Art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wyłączał spod komunalizacji mienie służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Jednakże PKP nie może być uznane za organ administracji rządowej. Z kolei art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym, określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym. W przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że przedsiębiorstwo PKP uzyskało tytuł prawny do władania sporną nieruchomością. Ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w tym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało wymienione.

Nietrafna zdaniem Sądu była także argumentacja skargi odwołująca się do przepisów art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Celem unormowania zawartego w art. 34 tej ustawy było uregulowanie stanu prawnego mienia pozostającego w posiadaniu PKP, co do którego brak jest ustanowionego zarządu. Natomiast grunty, o których mowa w art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r., nie dotyczą gruntów, które podlegają komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tj. tych, które z dniem 27 maja 1990 r. stały się z mocy prawa mieniem gminnym.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie doszło do naruszenia art. 7, 77, art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ organy obydwu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie. Słusznie wskazały, że dla oceny przesłanek komunalizacji z mocy prawa istotne znaczenie ma stan faktyczny i prawny na dzień 27 maja 1990 r. Dlatego jedynie fakty prawotwórcze podlegają badaniu i ocenie, a nie inne okoliczności nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ odwoławczy ponownie i w całokształcie rozpoznał sprawę, a wydana decyzja ma umocowanie w treści przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W odniesieniu do wyroku NSA z 6 września 2010 r. w sprawie I OSK 1401/10, Sąd Wojewódzki podniósł, że nie był nim związany w rozpoznawanej sprawie i że stanowi on wyłom w dotychczasowym utrwalonym orzecznictwie NSA w sprawach komunalizacji z udziałem przedsiębiorstwa PKP.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Krakowie w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez:

– błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 – ustawa komunalizacyjna) w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (u.g.g.i w.n.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji;

– błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. –Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

– błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego;

– błędne niezastosowanie przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (określana dalej jako "ustawa o komercjalizacji PKP"). Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować;

– niezastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", co doprowadziło do uznania, iż po stronie PKP nie istnieje żaden zindywidualizowany tytuł prawny do gruntu, podczas gdy przepis ten z mocy prawa przyznaje przedsiębiorstwu PKP prawo do gruntów, które "pozostawały w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy";

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ –Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z:

– art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie uchybienia ze strony organów w postaci błędnego ustalenia stanu faktycznego, przeprowadzenia dowodów nieadekwatnych wobec przedmiotu sprawy indywidualnej, jak również poprzez naruszenie zasady oficjalizmu w zbieraniu dowodów i przeniesienie ciężaru dowodu istotnych w sprawie okoliczności na stronę postępowania, co jest wyrazem zasady prawdy formalnej, która w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania;

– art. 75 k.p.a. w związku z art. 80 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu legalnej teorii dowodowej co do dowodu na okoliczność posiadania przez PKP tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu, podczas gdy na gruncie polskiej ustawy procesowej obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów, z której wynika, że daną okoliczność można udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że błędne rozumienie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej polega na tym, że w punkcie wyjścia badano przesłankę, czy przedsiębiorstwo (PP PKP) miało tytuł prawny do nieruchomości. Tymczasem wymieniony przepis jest tak skonstruowany, że powinno się w pierwszej kolejności ustalić, czy nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Według autora skargi kasacyjnej nieprawdą jest, że jedynie tytuł prawny po stronie PKP mógłby wyłączyć komunalizację. W niniejszej sprawie nie było ustalone, czy nieruchomość należała do t.o.a.p. i jakiego stopnia był to organ, a grunt mógł należeć do innych jeszcze osób prawnych. Zdaniem pełnomocnika nie można w sprawie apriorycznie przyjmować, że ustalenie, iż PKP nie ma tytułu powoduje, że nieruchomość należy do t.o.a.p. stopnia podstawowego. W sprawach o tożsamej materii nieprawidłowo jest przyjmowana przez organy i sądy legalna teoria dowodowa poprzez dopuszczenie decyzji o ustanowieniu zarządu jako jedynego środka dowodowego w zakresie wykazania spełnienia przez przedsiębiorstwo przesłanki "należeć do", podczas gdy organy powinny ustalić, że nieruchomość należała do t.o.a.p. stopnia podstawowego. Odwołując się do uzasadnienia wyroku NSA z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09 podniesiono, że bez względu na to, czy przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowodnić wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP.

Według autora skargi kasacyjnej twierdzenie, że decyzja ustalająca opłatę za zarząd nie może być w żadnym stopniu dowodem ustalenia zarządu, a jedynie decyzja ustanawiająca zarząd może nim być, jest wyrazem legalnej teorii dowodowej.

Dalej wskazał, że NSA ww. wyroku wywiódł prawo zarządu PKP do oznaczonych gruntów z generalnych przepisów regulującym strukturę tytułów prawnych po stronie PKP, w tym z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. Zdaniem pełnomocnika, błędnie zatem stwierdził Sąd Wojewódzki, że "prawa zarządu PKP do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących PP PKP". Przeczy temu art. 16 ust. 2 cyt. ustawy ustanawiający na rzecz PKP prawo do gruntów ex lege. Skoro zatem mienie należało do PKP na mocy przepisów ogólnych, to jednocześnie nie mogło należeć do t.o.a.p., a więc nie została spełniona przesłanka komunalizacji z mocy prawa. Wobec powyższego w sprawie należało ustalić, czy w dniu wejścia w życie ustawy o PKP przedmiotowy grunt pozostawał w dyspozycji PKP, co jest okolicznością faktyczną, która może być dowiedziona chociażby na podstawie wpisów hipotecznych i ewidencyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego.

Z uwagi na konstrukcję podstaw skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 6 u.g.g.i w.n.

Według stanowiska zaakceptowanego w zaskarżonym wyroku, niewykazanie w postępowaniu przez skarżącą spółkę przysługiwania przedsiębiorstwo PKP tytułu prawnego do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną oznaczało, że spełniona została w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 przesłanka do stwierdzenia nabycia z mocy prawa – z dniem 27 maja 1990 r. – własności oznaczonej nieruchomości przez Gminę Kraków. Ocena Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie oparta została, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, na prawidłowej wykładni wymienionych wyżej przepisów. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mieniem właściwych gmin stawało się z mocy prawa mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Podstawowe znaczenie dla stwierdzenia komunalizacji miało więc ustalenie, czy konkretna nieruchomość "należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego".

Dla oceny tej przesłanki decydująca jest treść przepisu art. 6 u.g.g.i w.n. – w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej – stanowiącego, iż grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest argumentacji co do wykładni i zastosowania przepisu art. 6 u.g.g.i w.n., mimo że miał on kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia spornego zagadnienia. Podkreślić bowiem należy, że interpretacja art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. musi być dokonywana w powiązaniu z art. 6 u.g.g.i w.n.

W rezultacie w skardze kasacyjnej nie została podważona przyjęta w sprawie wykładnia art. 6 u.g.g.i w.n., zgodnie z którą niewykazanie oddania w zarząd (użytkowanie, użytkowanie wieczyste) określonej nieruchomości oznaczało, że nieruchomość była zarządzana przez terenowy organ administracji państwowej, a w konsekwencji do tego organu "należała" – w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Warto zauważy, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 9 grudnia 1992 r. (W 13/91) wyjaśniając, że "Termin normatywny »należące do«, użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe), będących w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego, oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym należały do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów".

Przeprowadzone postępowanie administracyjne nie dało podstaw do stwierdzenia oddania w zarząd przedmiotowej nieruchomości, w szczególności zaś nie zostało wykazane, aby PKP legitymowało się na dzień 27 maja 1990 r. prawem do tej nieruchomości w postaci zarządu lub użytkowania.

Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że brak takiego tytułu prawnorzeczowego uzasadnia komunalizację mienia z mocy prawa. Natomiast samo posiadanie i dysponowanie faktyczne nieruchomością przez przedsiębiorstwo nie niweczyło zarządu nieruchomością przez terenowy organ administracji państwowej, zgodnie z art. 6 u.g.g.i w.n.

W sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej Polskich Kolei Państwowych przyjmuje się, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy (por. wyroki NSA: z 10 czerwca 1998 r. I SA 1989/97, z 2 lutego 2006 r. I OSK 1295/05, z 18 czerwca 2008 r. I OSK 941/07 i I OSK 942/07, z 18 marca 2010 r. I OSK 745/09, z 14 kwietnia 2011 r. I OSK 909/10, z 9 listopada 2011 r. I OSK 2014/10, z 5 października 2011 r. I OSK 1642/10, z 6 czerwca 2012 r. I OSK 668/11).

Ponadto należy zaznaczyć, iż w piśmiennictwie zwrócono uwagę, że przejęcie mienia państwowego przez gminy w omawianym trybie ma charakter pochodny. Gmina uzyskuje prawa podmiotowe przeniesione na nią przez Skarb Państwa. Kształt nabywanego przez gminę prawa do mienia uzależniony jest od istnienia i charakteru uprawnień do tego mienia po stronie Skarbu Państwa. Jest to przy tym nabycie translatywne, co z kolei oznacza, że nabywca uzyskuje prawo poprzednio już istniejące. Ten sposób nabycia mienia przez gminy jest wyrazem następstwa prawnego między dotychczasowym właścicielem a nabywcą. Przyjmuje się przy tym, że poprzednikiem prawnym gminy jest tu zawsze Skarb Państwa, a nie jednostka organizacyjna czy inna osoba prawna, która mieniem tym faktycznie zarządzała (vide: Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. prof. R. Hausera, prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 470; Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Lex a Wolter Kluwer Business, Warszawa 2012, s. 630).

Mając powyższe na względzie trzeba wskazać, że w rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną było to, że własność przedmiotowej nieruchomości przysługiwała Skarbowi Państwa, co zostało ujawnione w księdze wieczystej, przy jednoczesnym braku ujawnienia prawa zarządu lub użytkowania na rzecz PKP lub innego podmiotu.

Jednocześnie w drodze domniemania prawnego wynikającego z art. 6 u.g.g.i w.n. ustalone zostało, że przedmiotowe grunty państwowe zarządzane były przez terenowy organ administracji państwowej, co wypełniało zarazem przesłankę do nabycia mienia w drodze komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Nie ma racji autor skargi kasacyjnej wywodząc, że ustalenie przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1, tj. "należenia" mienia do terenowego organu administracji państwowej wymagało pozytywnego dowodowego wykazania tej okoliczności. Dla stwierdzenia przesłanki komunalizacyjnej wystarczyło bowiem, że w postępowaniu wyjaśniającym wykluczono aby oznaczonemu podmiotowi (w tym PKP) przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości.

Wnioskowanie takie uzasadnia art. 6 u.g.g.i w.n. wysławiający domniemanie prawne powodujące, że ustalenie zgodnie z regułami dowodowymi faktu stanowiącego podstawę domniemania skutkuje uznaniem za ustalony bez dowodu fakt stanowiący wniosek domniemania.

W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że domniemania prawne są specyficznymi normami prawnymi, zawierającymi nakaz stwierdzenia skutków wskazanych we wniosku domniemania bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego (vide: System Prawa Prywatnego. Tom 1. Prawo cywilne – część ogólna, pod red. M. Safjana, C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 429-444; M. Deneka, Księgi wieczyste. Zasady materialnoprawne, LexisNexis, s. 122-127).

Jeżeli w konkretnej sprawie ustalony został fakt stanowiący podstawę domniemania (grunty państwowe nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste), to organ administracji ani Sąd Wojewódzki nie mógł wyciągnąć z tego faktu innego wniosku aniżeli ten, który został wskazany w normie prawnej – mianowicie, że grunty zarządzane były przez terenowy organ administracji państwowej.

Zaznaczyć również trzeba, że obalenie domniemania prawnego polega na udowodnieniu, że rzeczywisty stan faktyczny lub prawny jest inny, niż wskazany we wniosku domniemania. Dla obalenia domniemania można korzystać z wszelkich dopuszczalnych procedurą środków dowodowych, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Jednakże do obalenia domniemania dochodzi wtedy, gdy przeprowadzone dowody dają podstawę do niewątpliwego ustalenia stanu faktycznego lub prawnego innego od wskazanego we wniosku domniemania. Nie dochodzi więc do obalenia domniemania, gdy przedstawione przeciwdowody wywołują wątpliwości co do zgodności wniosku domniemania ze stanem faktycznym lub prawnym. Przemawia za tym funkcja domniemań prawnych, polegająca m.in. na stanowczym rozstrzyganiu przypadków wątpliwych. W przypadku domniemań o prawie trzeba wykazać, iż w następstwie zastosowania właściwej normy prawnej, stosunek prawny jest inny niż określa to wniosek domniemania (vide: System Prawa Prywatnego. Tom 1..., s. 437-438).

W okolicznościach konkretnej sprawy należy również wskazać, że ustalenia co do stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości znajdują oparcie w treści prowadzonej dla niej księgi wieczystej.

Podkreślenia wymaga, że to właśnie księga wieczysta ustala stan prawny nieruchomości i uzasadnia domniemanie, że ujawnione w niej prawo jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 1, art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece).

Wzruszenie domniemań przewidzianych w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece następuje przez wykazanie, że stan prawny nieruchomości jawny z księgi wieczystej jest niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Stan prawny nieruchomości kształtują wpisy praw rzeczowych oraz praw osobistych i roszczeń. Natomiast rzeczywisty stan prawny to stan wynikający z prawa materialnego. Zaakcentować trzeba, że niezgodność między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym może polegać na braku wpisu istniejącego prawa (vide: Księgi wieczyste..., s. 141).

Jak już wyżej zostało zaznaczone, z wpisów w księdze wieczystej obejmującej przedmiotową nieruchomość wynikało wyłącznie prawo własności Skarbu Państwa, bez ujawnienia praw rzeczowych innych podmiotów.

Warto zatem w tym miejscu dodać, że zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, wpis potrzebny do usunięcia niezgodności między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości może nastąpić, gdy niezgodność będzie wykazana orzeczeniem sądu lub innymi odpowiednimi dokumentami, z których wynikałby stan prawny nieruchomości.

W kontekście poczynionych wyżej uwag za nieuzasadnione należało uznać zarzuty procesowe i materialne dotyczące z jednej strony ustalenia, że przedsiębiorstwu PKP nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości, a z drugiej strony przyjęcia, że nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej prawidłowo stwierdził Sąd Wojewódzki, akceptując stanowisko organu drugiej instancji, że tytuł prawny do nieruchomości nie wynika z aktów ustawowych regulujących status prawny PKP, czy aktów, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei.

Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń wyraził pogląd, że przepisy mające charakter ogólnych aktów normatywnych nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, natomiast mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia (por. wyroki z 1 września 2006 r., I OSK 1947/06, z 15 października 2007 r., I OSK 1456/06, z 18 grudnia 2007 r., I OSK 1884/06, z 20 lutego 208 r., I OSK 187/07, z 14 kwietnia 2011 r., I OSK 909/10, z 29 listopada 2011 r., I OSK 2087/10).

Za chybione należało uznać zarzuty co do naruszenia przepisów art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP. Sąd Wojewódzki bowiem dokonał właściwej oceny wymienionych unormowań na gruncie rozpatrywanej sprawy i nie ma potrzeby powtarzania argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Jako nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut dotyczący art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1980 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zgodnie z którym: "Mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności".

Wymieniony przepis nie stanowi podstawy kreowania tytułu prawnorzeczowego do konkretnego składnika majątkowego. W odniesieniu do mienia nieruchomego tytuł prawny stanowić mogły w obowiązującym systemie prawnym decyzje lub umowy zawarte w stosownym trybie, co w sposób wystarczający wyjaśnione zostało w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zaznaczyć ponadto należy, że autor wywodząc z art. 16 ust. 2 cyt. ustawy "prawo do gruntów ex lege" pomija właściwe znaczenie pojęcia "mienie". Trzeba bowiem zauważyć, że mienie, o którym mowa w analizowanym przepisie nie stanowi odrębnej od mienia zdefiniowanego w art. 44 k.c. instytucji prawnej. Zgodnie z art. 44 k.c. mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Tak samo określone zostało mienie komunalne w art. 43 ustawy o samorządzie gminnym.

Przedmiotem mienia są rzeczy, w tym nieruchomości.

Jeżeli przekazanie mienia przedsiębiorstwu miałoby odbyć się ex lege, to przepis prawa powinien identyfikować konkretną rzecz, w przeciwnym razie wymagane jest zachowanie formy przewidzianej ustawowo do nabycia własności lub innego tytułu prawnorzeczowego. Nabycie prawa majątkowego do nieruchomości może nastąpić tylko wtedy, gdy nieruchomość stanowi samodzielny przedmiot obrotu prawnego.

Przepis art. 46 § 1 k.c. definiując nieruchomość, wskazuje kiedy grunt staje się nieruchomością mogącą być przedmiotem prawa.

Aby nieruchomość gruntowa była przedmiotem obrotu prawnego musi być wyodrębniona fizycznie i prawnie. Wyodrębnienie nieruchomości w sensie prawnym wiąże się z regulacją zawartą w ustawie z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, stanowiącej w art. 24, że dla każdej nieruchomości prowadzi się oddzielną księgę wieczystą.

Gdy zatem ustalane jest prawo majątkowe do nieruchomości objętej księgą wieczystą, to muszą być uwzględnione wymogi formalne wiążące się z obrotem prawnym w aspekcie nie tylko cywilnym, ale też wieczystoksięgowym. Podkreślenia wymaga, że zasadniczo to właśnie księga wieczysta służy ustalaniu stanu prawnego nieruchomości.

W powyższym kontekście należy również rozpatrywać kwestie dowodowe związane z wykazaniem prawa rzeczowego do nieruchomości. Wprawdzie w systemie prawa nie ma przepisów prawnych wprost określających rodzaje dowodów własności, jednak trzeba mieć na uwadze, że w sensie materialnoprawnym będą to środki dowodowe potwierdzające nabycie przez określoną osobę prawa własności lub innego prawa do konkretnej nieruchomości.

Z tych względów zgodzić się należało ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, który akceptując dokonaną przez organy obu instancji ocenę materiału dowodowego przyjął, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało istnienia na dzień 27 maja 1990 r. po stronie przedsiębiorstwa PKP tytułu prawnego do spornego mienia, mogącego stanowić przeszkodę do jego komunalizacji następującej z mocy prawa.

Wobec powyższego za niezasadne należało uznać wszystkie zarzuty objęte obiema podstawami kasacyjnymi przewidzianymi w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.