Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1901/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i  lit. c,  art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37, art. 48,  art. 103
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. M. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania B. M., zwanego dalej "skarżącym", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie rozbiórki budynku.

Organ pierwszej instancji w ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], znak: [...], po przeprowadzeniu postępowania z urzędu, nakazał skarżącemu oraz jego żonie, D. M., zamieszkałych w [...], wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...].

Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W związku z powzięta wiedzą dotyczącą nielegalnej zabudowy na terenie działek leśnych położonych w gminie [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął z urzędu w dniu [...] lutego 2016 r. postępowanie administracyjne, w przedmiocie legalności zabudowy działki nr ewid. [...] zlokalizowanej w miejscowości [...].

W dniu [...] marca 2016 r. inspektorzy organu powiatowego przeprowadzili czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że na terenie działki nr [...] znajduje się budynek letniskowy o wymiarach 5,0 m x 5,0 m. Do budynku od strony zachodniej dobudowany jest taras o wymiarach 2,50 m x 5,0 m. Od strony południowej do budynku jest dobudowana część o wymiarach ok. 1,80 m x 3,20 m, przykryta dachem jednospadowym. Dobudówka znajduje się w odległości 7,50 m od granicy z działką sąsiednią nr [...]. Przedmiotowy budynek jest wyposażony w instalację elektryczną, wodociągową ze studni oraz szambo szczelne bezodpływowe. Teren działki nr [...] porośnięty jest lasem w wieku kilkudziesięciu lat. Zgodnie z przedłożonym aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2005 r. przedmiotowa działka stanowiła las klasy V. Dla nieruchomości ustanowiona jest księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych.

Dla działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], nie ma aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Trwają natomiast prace projektowe nad opracowaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego m.in. dla części obrębu geodezyjnego [...].

Organ powiatowy ustalił, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w latach 1991-1993. Właściciele działki nie przedłożyli jednak zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku.

Z uwagi na brak pozwolenia na budowę ww. budynku letniskowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], nakazał B. i D. M. wykonanie rozbiórki ww. samowolnie wybudowanego budynku letniskowego. Podstawę prawną decyzji stanowiły: art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud. z 1974 r.", w związku z art. 103 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290), zwanej dalej "pr.bud.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.".

Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie samowola budowlana powstała na działce nieprzeznaczonej pod zabudowę (teren leśny) i takie przeznaczenie działki pozostaje do chwili obecnej. Oznacza to, że budynek letniskowy został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz w chwili obecnej znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę.

Organ podkreślił, że oświadczenie zawarte w akcie notarialnym nabycia działki oraz informujące, że zgodnie ze studium zagospodarowania przestrzennego obejmującym działkę [...], przedmiotowa działka znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę letniskową i jest wykorzystywana jako działka rekreacyjna, nie wnosi nic do sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 9 ust. 5) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), studium nie jest aktem prawa miejscowego, w związku z czym nie może być podstawą do wydawania decyzji administracyjnych. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 4) wyżej przytoczonej ustawy, ustalenia studium są wiążące jedynie dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że ustalenia studium nie mogą być dla tutejszego organu podstawą oceny, czy dany teren jest przeznaczony pod zabudowę, czy nie.

W konkluzji organ pierwszej instancji stwierdził, że z uwagi na fakt, iż działka nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], była działką leśną w czasie budowy na niej budynku letniskowego i do chwili obecnej ma takie przeznaczenie, organ powiatowy nie znalazł podstaw do legalizacji przedmiotowego budynku letniskowego.

Nie mogąc pogodzić się z powyższą decyzją B. M. w dniu [...] maja 2016 r. złożył odwołanie od ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowej.

Powyższej decyzji organu pierwszej instancji skarżący zarzucił:

naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy pr.bud., poprzez jego błędną interpretację sprowadzającą się do uznania, że budynek nie podlega legalizacji ze względu na usytuowanie na działce nie przeinaczonej pod zabudowę, podczas gdy istnieją podstawy do zalegalizowania obiektu na podstawie ostatnio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r.;

naruszenie przepisu postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego, w szczególności ostatnio obowiązującej na terenie miejscowości [...] uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w celu ustalenia ostatniego przeznaczenia terenu działki nr ewid. [...] i załatwienia sprawy;

naruszenie przepisu postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie faktu, że obiekt został wyposażony w energię elektryczną, której przyłącze zostało wykonane legalnie i obecnie znajduje się w dyspozycji zakładu energetycznego.

Skarżący podniósł, że aby skutecznie nakazać rozbiórkę, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 1 pr.bud. z 1974 r. organ musi wykazać, iż dany obiekt jest usytuowany na działce, która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczona pod zabudowę, albo przeznaczona jest pod zabudowę innego rodzaju. Przeznaczenie terenu powinno być analizowane na podstawie unormowania planistycznego obowiązującego w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, chyba że poprzednio obowiązujące przepisy były dla inwestora względniejsze (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13).

W związku z tym dla zastosowania art. 37 ust. 1 pkt. 1 pr.bud. z 1974 r. konieczne jest – zdaniem skarżącego – wykazanie kolizji danego obiektu z konkretnymi unormowaniami planistycznymi obowiązującymi na danym terenie. Organ pierwszej instancji nie wskazał, które przepisy o planowaniu przestrzennym zostały naruszone. Natomiast, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony [...] listopada 1994 r. przez Radę Gminy [...] i który ostatnio obowiązywał na tym terenie, działka, na której znajduje się sporny budynek położona była na obszarze kwalifikowanym jako "tereny leśne z zabudową letniskową". Wymieniony plan miejscowy nie dopuszczał do budowy nowych obiektów, jednakże dopuszczał zabudowę już istniejącą z zastrzeżeniem jednakże, że podlegać ona będzie stopniowej degradacji biologicznej.

Dodatkowo skarżący zakwestionował uznanie domku letniskowego, który nie jest trwale związany z gruntem, nie posiada fundamentów, a ustawiony jest jedynie na słupach, za budynek w rozumieniu wynikającym z definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 2 obecnie obowiązującego pr.bud.

Rozpatrując sprawę ze względu na odwołanie skarżącego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wydał swoją decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud.

W ocenie wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego postępowanie dowodowe przeprowadzone w przedmiotowej sprawie przez organ stopnia podstawowego było prawidłowe.

Organ wskazał, że w toku odrębnego postępowania prowadzonego pod znakiem sprawy [...] przeprowadzono postępowanie dowodowe zmierzające przede wszystkim do ustalenia przeznaczenia terenu, na którym powstał ww. budynek. Analiza treści planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą Gminy [...] z dnia [...] listopada 1994 r. pozwoliła ustalić, że także działka na której znajduje się sporny budynek położona była na terenach leśnych z zabudową letniskową. Z części opisowej wymienionego planu wynika, że był to teren bez możliwości dalszej zabudowy z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. Z powyższego w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego bezspornie wynika, że ww. plan miejscowy nie dopuszczał do budowy w sposób legalny nowych obiektów o charakterze odpowiadającym przedmiotowemu budynkowi. Ponadto plan nie dopuszczał, aby obiekty wykonywane legalnie poddawane były jakimkolwiek remontom czy rewitalizacji. W świetle powołanych postanowień planu zagospodarowania przestrzennego nie ma możliwości sanowania budowy obiektów powstałych na przedmiotowym terenie w sposób samowolny. Powyższa niezgodność stanowi samoistną przesłankę nakazu rozbiórki przedmiotowej samowoli budowlanej.

Skarżący uznał ww. decyzje organu drugiej instancji za niezgodną z prawem i dlatego w dniu [...] lipca 2016 r. zaskarżył ją w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że budynek nie podlega legalizacji ze względu na usytuowanie na działce nieprzeznaczonej pod zabudowę, co zostało ujawnione w akcie notarialnym i mapach archiwalnych, podczas gdy jedynie na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwe jest ustalenie dopuszczalności zabudowy przedmiotowych nieruchomości;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 1994 r. poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że powyższy plan na tym terenie dopuszczał istnienie jedynie obiektów wybudowanych w sposób legalny, podczas gdy takie obiekty nie istniały w ogóle, a ustalenia planu odnoszą się do każdego rodzaju zabudowy niezależnie od tego, w jaki sposób powstała;

3. naruszenie procedury administracyjnej w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 81 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, tj. zebranie materiału dowodowego powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, o czym strona skarżąca nie została prawidłowo powiadomiona i nie miała możliwości odniesienia się do zebranych dowodów;

4. naruszenie procedury administracyjnej w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a., poprzez oparcie się przez organ na dokumentach zgromadzonych w innych sprawach administracyjnych, nie związanych przedmiotowo i podmiotowo ze sprawą rozpatrywaną w niniejszym postępowaniu.

Skarżący wskazał, że skoro podstawą do badania przeznaczenia terenu mają być przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to niezgodne z prawem będzie opieranie się na ustaleniach zawartych aktualnie w ewidencjach prowadzonych na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz informacji z ksiąg wieczystych. Organ obowiązany był uwzględnić wyłącznie uwarunkowania zawarte w aktach wydawanych na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności na podstawie obowiązującego ostatnio miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] listopada 1994 r.

Plan zagospodarowania przestrzennego odnoszący się do działki [...] akceptuje wybudowane już obiekty (dopuszcza ich istnienie), jednakże z zastrzeżeniem stopniowego przywracania terenowi funkcji leśnej. Odmienne rozumienie tych zapisów godzić będzie w zasadę swobodnej oceny dowodów poprzez wyprowadzenie wniosków nie mających pokrycia w zebranym materiale dowodowym.

Z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji nie wynika, czy powoływana dokumentacja pochodząca z innych postępowań została włączona do materiału dowodowego rozpatrywanej sprawy, czy też nie. Zasadą wynikającą z art. 80 k.p.a. jest konieczność oparcia się przez organ na materiale dowodowym. Niedołączenie powoływanych dokumentów do materiału dowodowego oznaczałoby naruszenie ww. zasady.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o jej oddalenie. Organ odwoławczy stwierdził, że merytoryczne uzasadnienie rozstrzygnięcia zawarł w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną.

Po dokonaniu analizy materiałów zgromadzonych w sprawie, Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie argumenty podnoszone przez skarżącego można uznać za trafne.

Przede wszystkim, wbrew twierdzeniu skarżącego niezasadne jest kwestionowanie uznania "domku letniskowego" z dobudówką i tarasem przykrytym dachem jednospadowym za budynek w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pr.bud. z 1974 r. przez "obiekty budowlane", których projektowanie, budowę, utrzymanie i rozbiórkę regulowała powołana ustawa należało rozumieć "stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle (...) stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji". Przepisy poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane nie czyniły rozróżnienia na obiekty trwale związane z gruntem w sensie konstrukcyjnym i inne. Wszystkie one były przedmiotem regulacji prawa budowlanego z 1974 r., w tym przedmiotem obowiązków zachowania zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast w odniesieniu do cechy "trwałego związania z gruntem" uznanej za dystynktywną właściwość budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 pr.bud. (z 1994 r.) należy stwierdzić doktryna i orzecznictwo w tym zakresie przyjmuje dość szerokie rozumienie tej cechy. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że trwałość połączenia budynku z gruntem musi być oceniana jako kwestia faktu. Decyduje o tym konstrukcja techniczna budynku, a połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, że pozwala na użytkowanie i opiera się czynnikom (np. atmosferycznym) mogącym zniszczyć tą konstrukcję (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1433/10; także wyrok wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 943/16). Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. Fundament taki, przenosząc na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody.

W świetle powyższej analizy tekstów ustaw regulujących proces budowlany i obowiązki związane z projektowaniem, konstruowaniem oraz korzystaniem z obiektów budowlanych, a także orzecznictwa sądów administracyjnych, nie może być kwestionowana okoliczność, że zadaszony obiekt drewniany o wymiarach 5,0 m x 5,0 m z dobudówką i tarasem, wyposażony w instalację elektryczną oraz instalację wodną z lokalnego hydrofora, powinien być kwalifikowany jako budynek w rozumieniu przepisów prawa budowlanego z 1994 r., gdyż przepisy tej ustawy są właściwe dla procedury legalizacji obiektu.

Nie budzi natomiast wątpliwości okoliczność faktyczna, a mianowicie wybudowanie na działce nr ewid. [...] ww. budynku letniskowego w latach 1991-1993. Co więcej, jest faktem również i to, że roboty budowlane zostały przeprowadzone bez uzyskania pozwolenia na budowę, ani wcześniejszego zgłoszenia zamiaru prowadzenia prac budowlanych zgodnie z właściwymi przepisami.

W związku z powyższym do legalizacji lub rozbiórki ww. budynku letniskowego zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Wynika to bezpośrednio z przepisu przejściowego, art. 103 ust. 2 pr.bud., który stanowi, że art. 48 pr.bud. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującego prawa budowlanego, tzn. przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie legalizacji lub rozbiórki powinno zatem zostać wydane na podstawie art. 37 pr.bud. z 1974 r. Przepis ten przewiduje zaś jasno, że obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego, stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W rozpatrywanej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego nie stwierdził, aby istnienie budynku letniskowego zlokalizowanego na działce [...] w miejscowości [...], powodowało niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Stan taki nie został potwierdzony szczegółową ekspertyzą, ale też nie ma podstaw do przypuszczeń, że takie niebezpieczeństwo faktycznie ma miejsce. W związku z tym drugą z wymienionych przesłanek rozbiórki przedmiotowego budynku letniskowego można wykluczyć, jako nie mająca zastosowania.

W świetle powyższych ustaleń, przedmiotem sporów i zasadniczych wątpliwości prawnych jest więc pierwsza z wymienionych przesłanek, a mianowicie kwestia: czy budynek letniskowy został zlokalizowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w sprawie ustaliły, że w okresie budowy przedmiotowego budynku letniskowego działka nr ewid. [...] (lata 1991-1993) nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Był to wówczas bowiem teren leśny, nie przeznaczony pod budowę. W związku z tym nie było dopuszczalne udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę, nawet gdyby skarżący o takie pozwolenie wystąpił. Kluczowe znaczenie ma wszakże fakt zatwierdzenia Uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1994 r. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zwanego dalej "planem z 1994 r.". Plan ten dopuszczał istniejącą zabudowę letniskową na terenie obejmującym m.in. nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Zgodnie z planem z 1994 r. nie była jednak dopuszczalna dalsza zabudowa działek letniskowych, znajdujących się terenie objętym planem, ani prowadzenie remontów utrwalających istniejącą zabudowę. Rozstrzygnięcie takie zostało przyjęte w celu stopniowego przywracania omawianym terenom funkcji leśnej. Wskazany plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. obowiązywał do 2015 r.

Organ powiatowy ustalił ponadto, że obecnie dla działki nr [...] w miejscowości [...] nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z pismem burmistrza gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. gmina nie posiada obecnie obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Trwają natomiast prace projektowe nad opracowaniem takich planów miedzy innymi dla części obrębu geodezyjnego [...].

Na podstawie przedstawionych ustaleń, organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w przedmiotowej sprawie, zarówno pierwszej, jaki i drugiej instancji, przyjęły, że z uwagi na brak planu zagospodarowania przestrzennego w momencie prowadzenia postępowania w przedmiocie legalności zabudowy działki nr [...], nie ma podstaw do legalizacji ww. budynku letniskowego, a zatem jedynym rozwiązaniem przewidziany przez prawo jest nakaz rozbiórki.

Skarżący kwestionuje wszakże takie rozwiązanie twierdząc, że postanowienia powołanego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. uznawały budynek położony na działce nr ewid. [...] za legalny.

Sąd uznał argumentację skarżącego za przekonującą. Rzeczywiście bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych i w nauce prawa wskazuje się, że rozbiórka obiektu budowlanego jest najbardziej surową sankcją przewidzianą przez przepisy prawa budowlanego i powinna mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy nie było i nadal nie ma żadnej podstawy prawnej do doprowadzenia przedmiotowego budynku letniskowego do stanu zgodności z prawem. Tymczasem wspomniany plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. taką podstawę kreował. Nie bez przyczyny również plan z 1994 r. uznawał za legalną zabudowę letniskową istniejącą w momencie jego uchwalenia. Co więcej, plan z 1994 r. nie był przypadkowym epizodem, obowiązywał bowiem przez okres dwudziestu lat.

Nie ma też wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest rodzajem prawa powszechnie obowiązującego, a zatem jego przepisy lub postanowienia nie powinny być ignorowane przez organy administracji. Zasady tej nie zmienia fakt utraty obowiązywania mocy prawnej przez wspomniany plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. Można zatem twierdzić, że plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. sanował istnienie, choćby tymczasowe istniejącej zabudowy letniskowej. Granicę tymczasowości wyznaczał przy tym okres technicznej trwałości zrealizowanych wcześniej obiektów.

W przedstawionym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, zastosowanie powinny znaleźć zasady wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13. Zasady te układają się w pewien ciąg norm, wyprowadzonych z przepisów prawa budowlanego z 1974 r. poprzez odniesienie ich do kontekstu systemowego oraz funkcjonalnego i celowościowego, przy czym każda kolejna norma modyfikuje (ogranicza) poprzednią. Należy przy tym uczynić dwa istotne zastrzeżenia co do sposobu rozumowania. Primo, z uwagi na to, że kluczowe przesłanki sformułowania owych norm nie mają charakteru językowego, treść przepisów (kontekst językowy) nie jest najważniejsza, to do zbudowanych norm nie powinniśmy stosować reguły kolizyjnej "lex specialis derogat legi generalis" (norma szczególna tj. norma formułująca wyjątek, uchyla normę ogólną). Secundo, odrzucenie schematu: reguła i wyjątek od reguły oraz odwołanie się do wartości wyrażonych w Konstytucji RP sprawia, że o zakresie ustalanych zasad rozstrzygnięcia nie przesądza zakaz rozszerzającego interpretowania wyjątków (exceptiones non sunt extendendae).

Kluczowe zasady wyprowadzone z powołanej uchwały można przedstawić następująco. W pierwszej kolejności, przyjmuje się, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. interpretowanego w związku z art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, a nie przepisy wcześniejsze. Jeśli bowiem rozważamy legalność określonych prac budowlanych to kluczowe znaczenie powinna mieć legalność tu i teraz, a nie jakaś wcześniejsza, już miniona zgodność z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzega jednak, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Zauważmy przy tym, że NSA nie mówi: przepisy obowiązujące w momencie (rozpoczęcia lub zakończenia) samowolnej budowy, ale "przeznaczenie terenu [przyjmowane] od daty budowy [obiektu]". NSA nakazuje zatem możliwie elastyczne podejście (ujęcie).

Po drugie, należy pamiętać o celu wprowadzenia art. 103 pr.bud. Według NSA celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji tej samowoli. Przepis art. 48 pr.bud. z 1994 r. w jego pierwotnym brzmieniu w przypadku samowoli budowlanej przewidywał bowiem bezwzględny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Odesłanie w art. 103 ust. 2 pr.bud. z 1994 r. do przepisów poprzednio obowiązujących ma zatem ten skutek, że w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., skutki samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w prawie budowlanym z 1974 r. Ustawodawca przyjął więc zasadę, że zasadą prawa w okresie przejściowym powinno być właśnie stosowanie prawa bardziej względnego dla inwestora.

Jednym z argumentów uzasadniających stosowanie przepisów łagodniejszych dla inwestora jest też przekonanie, wyrażane w literaturze prawniczej oraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie po prostu ukaranie sprawcy samowoli. Takim celem ustawodawcy (ratio legis) powinny się więc kierować organy nadzoru budowlanego.

Po trzecie, dokonując wyboru przepisów właściwych w odniesieniu do samowoli budowlanej sprzed 1 stycznia 1995 r. należy wziąć pod uwagę zmiany prawa, w szczególności zmiany prawa miejscowego, czyli obowiązujących na danym terenie planów zagospodarowania przestrzennego. NSA wyraźnie wskazał, że nakaz rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia, a także niezgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania byłoby nieracjonalne, gdyby okazało się, że późniejszy plan zagospodarowania uległ zmianie na korzyść inwestora, sprawiając, że tereny nieprzeznaczone pod zabudowę stały się terenami budowlanymi.

Po czwarte, wreszcie ustalanie normy postępowania właściwej dla sytuacji samowoli budowlanej sprzed 1 stycznia 1995 r. powinno być prowadzone z uwzględnieniem standardów przyjętych w Konstytucji RP: zwłaszcza zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i jej szczególnego przejawu - zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i prawa, zasady ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Wskazanych standardów konstytucyjnych nie da się – zdaniem NSA – z orzeczeniem nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym, jeśliby jednocześnie pominięto ocenę przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny dodaje: o ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę jest związany wskazaniami NSA, ale niezależnie od tego w pełni podziela rozumowanie przedstawione w powołanej uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13. Istotne składniki takiego rozumowania zostały już wcześniej wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2010 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 506/09. Później nawiązywał do wskazanych standardów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie między innymi w wyrokach: z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1529/15; z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 3002/15 oraz z dnia 5 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 918/16.

W rozpatrywanej sprawie, organy nadzoru budowlanego podejmując decyzje w przedmiocie rozbiórki ww. budynku letniskowego, nie wzięły pod uwagę zasady stosowania przepisów prawa w sposób mniej dotkliwy, zwłaszcza w sytuacji niekorzystnych dla obywateli zmian prawa, a także dyrektywy dążenia raczej do przywrócenia stanu zgodnego z prawem niż bezwzględnego karania sprawców samowoli budowlanej. Można zatem uznać, że została naruszona zasada prawna pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej, wyrażona w art. 8 k.p.a. Nieuwzględnienie postanowień planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. powinno być również uznane za naruszenie art. 6 k.p.a., czyli zasady legalności działania organów administracyjnych, interpretowanego w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, czyli zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej.

W związku z tym Sąd uznał przyjętą przez organ pierwszej instancji wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r. za błędną i z tego powodu nakaz rozbiórki ww. budynku letniskowego za naruszenie prawa.

Prowadząc ponownie postępowanie w przedmiocie legalności zabudowy działki nr [...] organy nadzoru budowlanego powinny rozważyć możliwość, podstawę prawną oraz sposób doprowadzenia do zgodności przedmiotowego budynku letniskowego z prawem publicznym biorąc pod uwagę art. 37 ust. 1 pkt 1 pr.bud. z 1974 r. Fakt dwudziestoletniego obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczającego istniejącą zabudowę powinien być istotną okolicznością dla zastosowania wskazanego przepisu i zastosowania procedury wynikającej z prawa budowlanego z 1974 r.

Po ewentualnym wykluczeniu przesłanek do zastosowania środków przewidzianych w art. 40 pr.bud. z 1974 r. organ powinien przystąpić do oceny sprawy w kontekście art. 42 pr.bud. z 1974 r.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 718, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku uchylając zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił również decyzję organu pierwszej instancji w uznaniu, iż uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w punkcie II wyroku.