Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1918/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 36a ust 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...], E. B. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1128/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. umarza postępowanie ze skargi kasacyjnej E. B. i M. B., 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 3. nakazuje zwrócić E. B. i M. B. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 ( sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 31 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] (dalej jako "Stowarzyszenie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 19 lutego 2013 r. [...] (uprzednio w Kołobrzegu) wystąpiła do Prezydenta Miasta Świnoujście o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pod nazwa [...] – zespół budynków hotelowo-wypoczynkowo-usługowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach miejskich: cz.dz. [...],[...],[...], cz.dz. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], cz.dz. [...], cz. dz. [...], obręb 2 m. Świnoujście, przy ul. [...] w Świnoujściu.

Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Prezydent Miasta Świnoujście ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie.

Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną organ odwoławczy wskazał między innymi art. 71 ust. 2, art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 1, art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa").

Organ odwoławczy wskazał, że inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ odwoławczy podkreślił, że na potrzeby postępowania został sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie postanowieniem z [...] października 2013 r. uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, a Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Świnoujściu zaopiniował pozytywnie przedmiotowe przedsięwzięcie i określił warunki realizacji inwestycji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania Stowarzyszenie wskazało na konieczność objęcia siedliska naturowego z załącznika nr 1 znajdującego się na terenie planowanej inwestycji ochroną prawną o randze wspólnotowej oraz przeanalizowania alternatywnych wariantów projektowanej inwestycji. Ponadto wskazało, że przedsięwzięcie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie ilości zieleni i miejsc parkingowych na terenie planowanej inwestycji. Stowarzyszenie wniosło o przeprowadzenie pełnej inwentaryzacji ptasiej w rejonie analogicznym z zachowaną naturą wydmową i siedliskami, np. na wschód od ul. Plażowej, bowiem dopiero takie badania byłyby podstawą do stwierdzenia, jakie są migracje ptasie i jaka powinna być kubatura i forma przestrzenna budynków, które pozwalałyby zminimalizować kolizje z ptakami migrującymi w pasie wydm. Ponadto, powinna zostać rozważona kwestia realizacji przez inwestycję bariery z uwzględnieniem efektu kumulacji, tzn. biorąc pod uwagę istniejące osiedle. Jednocześnie, w ocenie Stowarzyszenia, sprawę należy rozpatrywać w kontekście ochrony bioklimatu strefy uzdrowiskowej położonej w sąsiedztwie, na południe od ul. [...].

Organ odwoławczy wskazał, że dla części terenu, na którym ma być realizowana inwestycja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr LXIX/559/2010 Rady Miasta Świnoujście z 7 maja 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście, obejmującego obszar Dzielnicy Nadmorskiej Świnoujście (Dz.Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 58, poz. 1146 ze zm. – dalej jako "m.p.z.p."). Zdaniem organu odwoławczego, planowana inwestycja nie jest sprzeczna z m.p.z.p.

Organ odwoławczy przedstawił szczegółowe rozważania dotyczące realizacji przedsięwzięcia wskazując, że przeprowadzone analizy, w tym raport, nie potwierdziły przekroczenia standardów jakości środowiska w tym zakresie.

Organ odwoławczy wskazał, że m.p.z.p. zawiera ustalenia ogólne, obowiązujące na całym obszarze objętym planem oraz ustalenia szczegółowe, które obowiązują na obszarze danego terenu elementarnego. Na podstawie ustaleń ogólnych wynikających z § 11 ust. 2 pkt i) m.p.z.p., na terenie elementarnym 65cUT istnieje możliwość zlokalizowania maksymalnie 50 miejsc parkingowych naziemnych, zaś inwestor nie planuje więcej niż 50 miejsc parkingowych. Ponadto, na podstawie ustaleń szczegółowych dla obszaru, na którym ma powstać planowana inwestycja, zgodnie z § 12 ust. 44 pkt 2 ppkt p) m.p.z.p., istnieje obowiązek zachowania co najmniej 25% powierzchni terenów zielonych, zaś postanowienia dotyczące 55% powierzchni terenów zielonych wynikają z ustaleń ogólnych planu. Jednocześnie z raportu wynika, że planowane tereny zielone stanowić będą 25% terenu inwestycji. Ponadto, wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia, na terenie siedliska przyrodniczego o kodzie 2180-1 nie będą budowane obiekty kubaturowe, a więc również parking podziemny. W granicach działki, na której posadowiony jest fragment siedliska planuje się natomiast zejście na plażę z promenady. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w m.p.z.p. fragment siedliska znajdujący się na terenie planowanej inwestycji został przeznaczony do przekształcenia. Ponadto organ odwoławczy uznał za bezzasadne twierdzenia Stowarzyszenia dotyczące błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie kolizji planowanej inwestycji z migracjami ptaków, a także braku ustalenia stanu faktycznego w zakresie kumulacji oddziaływania inwestycji z innymi planowanymi lub istniejącymi inwestycjami o podobnym charakterze, w tym również w zakresie warunków bioklimatycznych. Kwestie te były przedmiotem analizy, której wynik przedstawiono w raporcie.

Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie.

Oddalając skargę Sąd I instancji odniósł się do ustaleń obowiązującego na tym terenie m.p.z.p. Sąd I instancji stwierdził, że lokalizacja przedsięwzięcia jest w całości zgodna z m.p.z.p. Sąd I instancji podkreślił, że badaniu podlegała jedynie zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z planem. Poza oceną Sądu I instancji pozostawała natomiast zgodność m.p.z.p. z przepisami szczególnymi, a w tym z ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2012 r. poz. 651 ze zm. – dalej jako "ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym"). Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, kwestia ustalenia jedynie 50 miejsc parkingowych z uwagi na wielkość terenu przeznaczoną pod parkingi i drogi dojazdowe, nie podlegała wyjaśnieniu w tym postępowaniu. Zarzuty Stowarzyszenia dotyczące miejsc parkingowych, jak i terenów zielonych i powierzchni biologicznie czynnej, mogą być podnoszone i badane dopiero w postępowaniu przed organami właściwymi do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. W tym postępowaniu projekt przedsięwzięcia będzie podlegał ocenie pod kątem zgodności z m.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie.

W pierwszej kolejności zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 718 – dalej jako "p.p.s.a.") i art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W ocenie Stowarzyszenia, naruszenie powyższych przepisów polegało na uznaniu oceny dowodów dokonanej przez organ odwoławczy za prawidłową. Zdaniem Stowarzyszenia, ocena ta była dowolna, niespójna, sprzeczna logicznie i obarczona brakami. Przede wszystkim przyjęto niemające podstawy prawnej domniemanie prawdziwości i prawidłowości raportu, zaniechano przeprowadzenia pełnej inwentaryzacji ptasiej, stwierdzono, że brak jest podstaw do badania skumulowanych oddziaływań, stwierdzając równocześnie, że przedsięwzięcia realizowane na sąsiednich nieruchomościach mają wpływ na teren planowanego przedsięwzięcia, a ponadto zaniechano dokonania ustaleń w zakresie powierzchni terenów zieleni na terenie strefy uzdrowiskowej B.

Stowarzyszenie zarzuciło także naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z § 3 pkt 3 oraz § 12 ust. 44 pkt 2 lit. a/ m.p.z.p. i załącznikiem nr 10 do m.p.z.p. polegającą na przyjęciu, że "nieprzekraczalne linie zabudowy" nie dotyczą obiektów usytuowanych pod powierzchnią ziemi.

Po drugie, błędną wykładnię § 12 ust. 44 pkt 2 lit. p/ w związku z § 11 ust. 2 lit. a/ m.p.z.p. oraz art. 38 pkt 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest obniżanie udziału terenów zielonych w powierzchni terenów całej strefy B, wynikającego z § 11 ust. 2 lit. a/ m.p.z.p. oraz zastosowanie § 12 ust. 44 pkt 2 lit. p/ m.p.z.p., który był sprzeczny z powyższym przepisem ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, Sąd I instancji był zobowiązany do pominięcia tego przepisu.

Po trzecie, zastosowanie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z § 11 ust. 2 lit. a/ i i/, a także § 5 ust. 4 i § 12 ust. 44 pkt 2 lit. a/ m.p.z.p. i załącznikiem nr 10 m.p.z.p. polegające na wydaniu decyzji środowiskowej w sytuacji, gdy lokalizacja przedsięwzięcia jest niezgodna z m.p.z.p.

Stowarzyszenie wniosło o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przepisów postępowania czyli art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i art. 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wynika to z tego, że zarzuty wobec raportu są w istocie gołosłowne i nie oparte nie żadnym kontrdowodzie zawierającym wiadomości specjalne wymagane dla oceny merytorycznej poszczególnych części raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. tylko kontroluje w tym przypadku czy postępowanie dowodowe w tej sprawie zostało prawidłowo przeprowadzone. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że właściwe organy wyczerpująco zebrały i oceniły materiał dowodowy, a ocena prawna organu odwoławczego sformułowana w tym zakresie była prawidłowa. Natomiast przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ustrojowym czyli nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi, ponieważ określa tylko ustrojowe granice kontroli, którą sprawują sądy administracyjne. Z kolei przepisy art. 1 § 1 i art. 2 p.p.s.a. regulują tylko zakres sprawowania przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości. Oznacza to, że brak było podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i dlatego też Sąd I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 151 p.p.s.a.

Po drugie, nie są zasadne także zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W szczególności chybiony jest zarzut, który podnosi błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z § 3 pkt 3 oraz § 12 ust. 44 pkt 2 lit. a/ m.p.z.p. i załącznikiem nr 10 do uchwały w przedmiocie m.p.z.p. z powodu przyjęcia stanowiska, że "nieprzekraczalne linie zabudowy" nie dotyczą obiektów usytuowanych pod powierzchnią ziemi. Należy bowiem zaznaczyć, że w tej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji jest wyłącznie ostateczna decyzja SKO w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia, a nie obowiązujący m.p.z.p. przyjęty uchwałą Rady Miasta Świnoujście z 7 maja 2010 r. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tej sprawie stanowisko Sądu I instancji co do zgodności projektowanego przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego na terenie powyższego projektowanego przedsięwzięcia. Oznacza to, że nie jest zasadny także zarzut kasacyjny, który podnosi brak zastosowania art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z § 11 ust. 2 lit. a/ i i/, a także § 5 ust. 4 i § 12 ust. 44 pkt 2 lit. a/ m.p.z.p. i załącznikiem nr 10 uchwały w przedmiocie m.p.z.p., ponieważ przedmiotowa decyzja środowiskowa jest zgodna z m.p.z.p. Nie jest to także etap kontroli wydanego przez właściwy organ pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz tylko środowiskowych uwarunkowań jego realizacji. Ponadto w tym postępowaniu administracyjnym, które kończy się wydaniem ostatecznej decyzji środowiskowej, a poddanym następnie kontroli sądu administracyjnego nie może ten sąd jednocześnie badać ustaleń m.p.z.p. w zakresie, który wykracza poza dyspozycję art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej.

Po trzecie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne nie jest również zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi błędną wykładnię § 12 ust. 44 pkt 2 lit. p/ w związku z § 11 ust. 2 lit. a/ m.p.z.p. oraz art. 38 pkt 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Miałaby ona polegać na przyjęciu stanowiska, że dopuszczalne jest obniżanie udziału terenów zielonych w powierzchni terenów całej strefy ochrony środowiskowej o czym stanowi § 11 ust. 2 lit. a/ m.p.z.p. Ponadto miałoby to spowodować zastosowanie § 12 ust. 44 pkt 2 lit. p/ m.p.z.p., który miałby być sprzeczny z przepisem art. 38 pkt 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, stąd w świetle art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, Sąd I instancji powinien w tej sprawie pominąć ten przepis. Jednak należy podkreślić, że w tym postępowaniu wojewódzki sąd administracyjny nie mógł "równolegle" poddać kontroli aktu prawa miejscowego, czyli części graficznej i części opisowej m.p.z.p. dotyczących obszaru, na którym ma być realizowane dane przedsięwzięcie, w zakresie zgodności tych ustaleń m.p.z.p. z przepisami odrębnymi, w tym również ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Kontrola sądu administracyjnego ogranicza się bowiem tylko do badania zgodności osnowy decyzji środowiskowej z odpowiednimi ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. (art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej).

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.