Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1059/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3, art. 8, art. 7a par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 2 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 751/19 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]kwietnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. W. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 751/19, po rozpoznaniu skargi E. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: 1) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. W. kwotę 1000 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

E. W. w dniu 11 października 2018 r. złożyła do Prezydenta [...] wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: gazu, wody, kanalizacji, energii elektrycznej i C.O. wraz z instalacjami wewnętrznymi na działce: gazu, energii elektrycznej i kanalizacji sanitarnej oraz utwardzenie terenu na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. N.".

Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwana dalej: "k.p.a."), nałożył na E. W. obowiązek usunięcia, w terminie 2 tygodni od dnia otrzymania postanowienia, nieprawidłowości projektu budowlanego. Organ wskazał, że dla działki nr [...] obr. [...] [...], objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. ustala trzy rodzaje przeznaczenia terenu: 9 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, 12 ZO - tereny "naturalnej" zieleni nieurządzonej, tj. zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz użytki rolne, 1 ZO(o) - tereny odbudowy biologicznej cieków wodnych tj. zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz użytki rolne - towarzyszące ciekom wodnym. Stwierdził, że wskaźniki zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej należy obliczać dla terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji, lecz pomniejszonego o obszar 12 ZO oraz 1 ZO(o) (którego przeznaczeniem nie jest zabudowa mieszkaniowa) zgodnie z literalnym brzmieniem zapisów w części tekstowej planu. Nadto organ wskazał inne braki i niejasności projektu, które należy uzupełnić.

W dniu 12 grudnia 2018 r. E. W. przedstawiła wyjaśnienie dotyczące wszystkich wymagań zawartych w ww. postanowieniu z dnia [...] listopada 2018 r. i oświadczyła, że projekt został poprawiony, z wyjątkiem wskaźników zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, albowiem, w jej ocenie, są one zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podała też, że projektowane schody znajdują się w całości na terenie 9 MN, a na terenie 12 ZO projektuje się jedynie dojście do budynku, co pozostaje w zgodzie z ustaleniami planu.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 32, art. 33 ust. 2, art. 34, art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a., odmówił E. W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę objętej wnioskiem inwestycji.

Organ pierwszej instancji uznał, że przedłożone rozwiązania projektowe budzą wątpliwości co do zgodności z planem miejscowym w zakresie podstawowych parametrów projektowanego zamierzenia tj.: wskaźnika powierzchni zabudowanej oraz wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnej. Wyjaśnił przy tym, że zgodnie z §10 ust. 3 pkt 1 lit. l) oraz § 10 ust. 3 pkt 2 lit. f) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego - dla terenów oznaczonych symbolem przeznaczenia MN ustalono na poziomie minimalnym 70%, a wskaźnik powierzchni zabudowanej dla terenów MN na poziomie maksymalnym 0,2 dla nowej zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem z przedstawionego projektu wynika, iż dla dokonania obliczeń dopuszczalnych parametrów zabudowy na działce inwestycyjnej, projektant uwzględnił łączną powierzchnię działki nr [...] wynoszącą 2623 m2, wliczając tym samym fragmenty terenu z przeznaczeniem 12 ZO oraz 1 ZO(o). Zauważył także, że rozliczenie wskaźnika powierzchni biologicznej odbywać powinno się w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. definicję działki budowlanej. Zgodnie zaś z tym przepisem przez działkę budowlaną należy rozumieć wydzieloną część gruntu spełniającą łącznie następujące warunki: a) położenie w terenie przeznaczonym w ustaleniach planu pod zabudowę, b) wielkość zgodną z ustaleniami planu, c) dostęp do drogi publicznej w sposób bezpośredni lub poprzez wydzieloną drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowioną służebność dojazdu - zgodnie z przepisami odrębnymi, d) możliwość realizacji inwestycji (zamierzenia budowlanego) zgodnie z przepisami odrębnymi.

Organ architektoniczno-budowlany stwierdził, że zgodnie z powyższą definicją, za działkę budowlaną uznaje się tę część gruntu, która jest przeznaczona w ustaleniach planu pod zabudowę. Pod zabudowę przeznaczona jest część działki inwestora nr [...] o oznaczeniu 9 MN i w odniesieniu do niej należy rozliczyć wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni zabudowy. Wątpliwości organu wzbudziła również kwestia zaprojektowania schodów na części działki - w planie przeznaczonej pod tereny "naturalnej" zieleni nieurządzonej, tj. zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz użytki rolne (ZO). Jak wskazał organ, na projekcie zagospodarowania terenu projektant zaznaczył, że na terenie 12 ZO projektuje się taras, a z rysunków elewacji projektowanego budynku wynika, że do elewacji południowo-wschodniej projektuje się schody zlokalizowane na terenie przeznaczenia 12 ZO. Tymczasem na terenach przeznaczenia 12 ZO zgodnie ustaleniami miejscowego planu przestrzennego "[...]" obowiązuje zakaz lokalizowania nowej zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. W..

Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania E. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia i oceny organu pierwszej instancji, w szczególności, co do sposobu wyliczenia wskaźników powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. Dodał, że dla terenów o symbolu 12 ZO, 1 ZO(o) i 3 KD(L) wyżej opisane wskaźniki nie zostały określone, a w terenach 12 ZO, 1 ZO(o) zakazano lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy, czyli powierzchni tych terenów nie można uwzględniać w obliczeniach wskaźników zabudowy. W terenach o symbolu 12 ZO (zieleni naturalnej), dopuszczalne jest natomiast wykonanie dojść pieszych, dojazdów, a także obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunalnej z wyłączeniem obiektów znacząco oddziałujących na środowisko. W ocenie organu drugiej instancji, ponieważ powierzchnia zabudowy wynosi 105 m2, a jedynie dla około 1/10 powierzchni działki nr [...] określony został wskaźnik zabudowy, zatem uwzględnienie do obliczenia parametru zainwestowania całej powierzchni terenu inwestycji (2623 m2 działki nr [...]), zamiast powierzchni zlokalizowanej w obrębie terenu przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną 9 MN, świadczy, że dopuszczalny wskaźnik powierzchni zainwestowania został przekroczony. Nie wykazano także, zdaniem organu, spełnienia wymagań dotyczących powierzchni biologicznie czynnej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że działka nr [...] nie jest w całości działką budowlaną, pomimo że jej część położona jest w terenie przeznaczonym pod zabudowę i ma w sposób bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Reasumując stwierdził, że kwestionowana decyzja jest prawidłowa z powodu potwierdzenia niezgodności inwestycji z ustaleniami określonymi w § 10 ust. 3 pkt 1 lit. l) i pkt 2 lit. f) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła E. W., zarzucając naruszenie:

- art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 15, art. 77, art. 107 § 1 i 3 k.p.a.;

- art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez brak wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, pomimo spełnienia przesłanek do jej wydania, z uwagi na błędną wykładnię przepisów: § 3 ust. 1 pkt 13 w zw. z § 10 ust. 3 pkt 1 lit. l) oraz § 10 ust. 3 pkt 2 lit. f) uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] oraz art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca podkreśliła, że działka nr [...] jest działką dużą (2623 m2), której zarówno kształt, dostęp do drogi publicznej, jak i przede wszystkim teren oznaczony jako MN jaki znajduje się w jej części, pozwala ją zakwalifikować jako działkę budowlaną (z możliwością budowy obiektów kubaturowych jedynie na części budowlanej). Natomiast obliczanie wskaźników dotyczących powierzchni biologicznie czynnej, jak również powierzchni zabudowy winno odnosić się do całej działki, na której w większej części znajdują się tereny ZO. Gdyby uchwałodawca chciał inaczej definiować termin działki budowlanej, to wskazałby w planie miejscowym, że działką budowlaną jest jedynie teren, na którym znajduje się 100% terenu pod budownictwo. Ponadto inaczej zostałby opisany sposób obliczenia wskaźników powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni zabudowy, tj. wskazano by w § 10 ust. 3 pkt 1 lit. l) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, iż: minimalna wartość powierzchni biologicznie czynnej winna wynieść 70 % terenu budowlanego (MN), a nie jak wskazano w planie - działki budowlanej, podobnie rzecz się ma ze wskaźnikiem powierzchni zabudowy. Skarżąca podała też, że w analogicznych sprawach, rozstrzyganych na podstawie tego samego planu miejscowego, inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę, a wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej oraz wskaźniki zabudowy były liczone od całej działki, a nie jedynie jej części znajdującej się w terenach MN.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę wskazał, że powodem, dla którego odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę było przyjęte przez organy założenie, że wskaźnik powierzchni zabudowy i wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej muszą być liczone w odniesieniu do powierzchni tej tylko części działki nr [...] objętej projektem zagospodarowania terenu, który znajduje się w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" symbolem 9MN.

Sąd zauważył, że zgodnie z przepisami tego planu wskaźnik powierzchni zabudowy to stosunek powierzchni wszystkich budynków lokalizowanych na działce lub powierzchni gruntu objętej inwestycją, do powierzchni gruntu objętej projektem zagospodarowania działki lub gruntu objętego inwestycją. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej zaś to udział takiej powierzchni w powierzchni objętej projektem zagospodarowania działki lub gruntu objętego inwestycją. Działką budowlaną zaś jest wydzielona część gruntu położona w terenie przeznaczonym pod zabudowę, posiada wielkość zgodną z wymaganiami planu, ma dostęp do drogi publicznej i nadaje się do zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi (§ 3 ust. 1 pkt 11, 12 i 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Sąd uznał, że zaprezentowana przez skarżącą wykładnia cytowanych wyżej przepisów jest prawidłowa. Działka nr [...] została w całości objęta projektem zagospodarowania terenu, jej część znajduje się w obszarze przeznaczonym w planie pod zabudowę i na tej właśnie części zabudowę zaprojektowano. Działka ta spełnia też pozostałe wymagania dla działki budowlanej. Rzeczywiście, jak wskazuje to skarżąca, przepis § 3 ust. 1 pkt 13 planu nie przewiduje, aby wymóg dla działki budowlanej spełniała tylko ta, która w całości jest położona w obszarze przeznaczonym w planie pod zabudowę. Ustalenia planu zawarte w § 10 dotyczące wskaźników powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej m.in. w terenie 9 MN, odnoszą się zaś do "zabudowy działki budowlanej" (ust. 3 pkt 1 lit. l) i ust. 3 pkt 2 lit. f)), a nie mieszczącego się w jej granicach "terenu budowlanego". W konsekwencji, w ocenie Sądu, przyjęty przez organy sposób liczenia wskaźników ocenić należało jako wadliwy. Treść cytowanych przepisów planu nie stoi bowiem na przeszkodzie, aby powierzchnię zabudowy odnosić do powierzchni całej działki objętej projektem zagospodarowania terenu, a nie tylko do tej jej części, która pod zabudowę jest przeznaczona. Jedynym warunkiem jest tylko to, aby projektowana zabudowa w takiej części się mieściła.

Sąd podkreślił, że taka wykładnia przepisów planu odpowiada domniemaniu zgodności planu z prawem. Uwaga ta związana jest z faktem, że przy przyjętych przez organy założeniach, budowa domu jednorodzinnego o przeciętnych gabarytach w terenie przeznaczonym właśnie pod tylko taką zabudowę, nie byłaby możliwa. Organ odwoławczy szacuje bowiem, że powierzchnia tego terenu wynosiłaby ok. 260 m2. W takiej sytuacji zaś aktualne mogłoby stać się pytanie o uzasadnienie dla przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] na różne cele, ale z założeniem wykluczenia możliwości realizacji jednego z nich i to dla właściciela najistotniejszego.

W konkluzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja (jak i decyzja organu pierwszej instancji) wydana została z istotnym naruszeniem przepisu art. 35 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...], zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o jego uchylenie i oddalenie skargi, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

a) art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie przez Sąd, że błędnie Wojewoda stwierdził istnienie podstaw prawnych do wydania decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, bowiem w ocenie Sądu planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego na terenie [...];

b) § 3 ust. 1 pkt 11, 12, 13 planu zagospodarowania, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że działka nr [...] pomimo tego, że tylko jej część przeznaczona jest do zabudowy, w całości powinna być uwzględniona przez organ przy ustalaniu wskaźnika zabudowy i wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w rozumieniu definicji określonych w planie zagospodarowania przestrzennego;

c) § 3 ust. 1 pkt 13 planu zagospodarowania, poprzez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że dla kwalifikacji działki jako działki budowlanej nie jest konieczne, aby działka ta w całości położona była w obszarze przeznaczonym pod zabudowę;

d) § 10 ust. 3 pkt 1 lit. l) i ust. 2 lit. f), poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że wskaźnik powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej odnosić może się do powierzchni całej działki objętej projektem zagospodarowania terenu, a nie tylko do tej jej części, która zgodnie z planem przeznaczona jest pod zabudowę;

2) naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., polegające na tym, że przepis ten został zastosowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany, wskutek czego Sąd wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji twierdząc, że została ona wydana z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane, gdyż w ocenie Sądu, Wojewoda [...] dokonał błędnej wykładni zapisów planu oraz nie zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności i nie znalazły one odzwierciedlenia w uzasadnieniu uchylonej decyzji podczas gdy:

- przeprowadzona przez organ analiza zapisów planu przedstawiona w uzasadnieniu decyzji wskazuje, że inwestycja narusza plan, bowiem zlokalizowana jest w terenie, na którym zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalna zabudowa, co zostało szeroko przedstawione i wywiedzione w uzasadnieniu uchylonej decyzji;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji organów I i II instancji, wobec uznania przez Sąd, że inwestycja jest zgodna z planem miejscowym;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 8 k.p.a. i art. 7a § 2 k.p.a., polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, a w konsekwencji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla wydania decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę, wobec sprzeczność projektu budowlanego z planem, co przesądził wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2012 r., a zatem brak jest również podstaw do zarzucania organowi naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony;

d) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że art. 151 p.p.s.a. nie został zastosowany, pomimo iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Jak stanowi art. 183 § 1 ww. ustawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do pierwszych ze wskazanych zarzutów albowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na ocenę trafności zastosowania przepisów prawa materialnego.

Na wstępie zauważyć jednakże należy, odnosząc się do redakcji niektórych zarzutów, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu, z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do uwzględnienia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 151 p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Zredagowane zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ww. wymogu nie spełniają. W kontekście powyższego, wadliwie także autor skargi kasacyjnej za samodzielną podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, naruszenia przepisów postępowania, czyni art. 151 p.p.s.a. Jest to przepis wynikowy regulujący jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, nie może być on samodzielną podstawą skargi kasacyjnej - dla potwierdzenia jego zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów. Nadto zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 oraz art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, mimo że pierwszy z powołanych przepisów jest przepisem proceduralnym, to należałoby zakwalifikować, jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, na co wskazują powiązane z nim przepisy.

Przechodząc do oceny zarzucanych przez autora skargi kasacyjnej naruszeń przepisów postępowania, stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie bezpodstawnie czyni Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 170 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ podnosi, że przy ustalaniu, czy sporna inwestycja nie narusza planu miejscowego, kierował się także "wykładnią zapisów planu zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6.12.2012 r. oraz zasadą wyrażoną w art. 170 p.p.s.a., tj. zasadą związania prawomocnym orzeczeniem Sądu". Tymczasem z akt sądowych i administracyjnych, a zwłaszcza z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie organ architektoniczno-budowlany, czy Sąd I instancji, związane były, bliżej nieokreślonym, wskazanym przez skarżącego kasacyjnie, wyrokiem Sądu wojewódzkiego. Zarzut ten, jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, jest całkowicie niezrozumiały.

Niesłusznie autor skargi kasacyjnej zarzuca także Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 8 i art. 7a § 2 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji, było stwierdzenie przez Sąd I instancji, naruszenia wyłącznie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w związku z wadliwą wykładnią zapisów planu miejscowego. W żadnym miejscu uzasadnienia kwestionowanego wyroku, Sąd I instancji nie wypowiedział się odnośnie braków w materiale dowodowym, w tym, w kontekście, bliżej nieskonkretyzowanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2012 r., jak również nie zarzucił organowi odwoławczemu naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Naruszenia m.in. przepisów art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. upatrywała E. W. w skardze, nie zaś Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Na marginesie, jeżeli faktycznie okazałoby się, jak podnosi to skarżąca w skardze, że organ administracji publicznej, w analogicznych sprawach, rozstrzyganych na podstawie tego samego planu miejscowego, orzekał odmiennie, niż w rozpoznawanej sprawie, przyjmując przy obliczaniu wskaźników - powierzchni biologicznie czynnej oraz zabudowy - teren całej działki, a nie jedynie części znajdującej się na terenach MN (decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...]), to zasadne byłoby czynienie organowi zarzutu naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, z uwagi na różnicowanie pozycji inwestorów przy rozstrzyganiu sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnie orzekającym, nie podziela równocześnie wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, a tym samym aprobuje stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż w tej konkretnej sprawie, wskaźnik powierzchni zabudowy i wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej powinien być liczony w odniesieniu nie tylko do powierzchni tylko tej części działki nr [...] objętej projektem zagospodarowania terenu, który znajduje się w obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 9MN, lecz wskaźniki te winne być liczone w oparciu o całą powierzchnię działki o nr [...], objętej projektem zagospodarowania terenu, a więc mając także na uwadze, te części działki położone na terenach oznaczonym w planie symbolami 12 ZO, 1 ZO(o). Inny sposób interpretacji, skutkowałby przyjęciem, że realizacja inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego o przeciętnych gabarytach w terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę nie byłaby możliwa. Jak ustalił organ administracji w niniejszej sprawie, jedynie 1/10 części działki o nr [...] (o całkowitej powierzchni – 2623 m2), położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem 9MN, tj. 262,3 m2. Trudno zatem wyobrazić sobie sytuację, aby na tak małym obszarze możliwa była realizacja domu jednorodzinnego, w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że aktualne mogłoby stać się pytanie o uzasadnienie dla przeznaczenia w miejscowym planie działki nr [...] na różne cele, ale z założeniem wykluczenia funkcji inwestycyjnej, najistotniejszej dla właściciela. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinno się przy tym upatrywać wadliwości ustaleń planu w tym zakresie, jak czyni to organ, lecz przyjąć wskazaną wyżej interpretację, umożliwiającą inwestorowi realizację jego prawa do zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie, niewątpliwie cała działka o nr [...], stanowiąca jedną jednostkę ewidencyjną, została objęta projektem zagospodarowania terenu. W części przeznaczona jest ona pod zabudowę (symbol 9 MN), a w części położona na terenach ZO (12 ZO) – tereny "naturalnej" zieleni nieurządzonej, tj. zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz użytki rolne oraz ZO(o) (1 ZO(o)) – tereny obudowy biologicznej cieków wodnych, tj. zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz użytki rolne – towarzyszące ciekom wodnym. Budynek mieszkalny jednorodzinny zaprojektowano jedynie na części przeznaczonej pod zabudowę (9MN), co nie powinno być sporne, z fragmentem dojścia w terenie 12 ZO. A skoro tak, to należy przyjąć, mając na względzie specyfikę tej konkretnej sprawy, że w sytuacji, w której projektem zagospodarowania objęto całą jednostkową działkę ewidencyjną, stanowiącą teren o różnym przeznaczeniu w planie miejscowym, a obiekt zaprojektowano w granicach terenu przeznaczonego w planie pod zabudowę, że wskaźniki powierzchni zabudowy i biologicznie czynnej, należy obliczać z uwzględnieniem całego terenu objętego projektem zagospodarowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść przywołanych przez Sąd I instancji i skarżący kasacyjnie organ, zapisów planu miejscowego, nie stoi w sprzeczności z przyjętym tokiem rozumowania. Tym bardziej gdy weźmiemy pod uwagę łączne odczytanie przepisów § 10 ust. 3 pkt 1 lit. l) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 12 oraz § 10 ust. 3 pkt 2 lit. f) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 11 planu miejscowego, gdzie jest mowa o powierzchni objętej projektem zagospodarowania działki i przyjmiemy, że określenia sposób zagospodarowania działki budowlanej i sposób zabudowy działki budowlanej, związane są z funkcją terenu przewidzianą w planie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.