Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 691/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 269 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wójta Gminy na rzecz strony skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Informacją z [...] kwietnia 2020r. na podstawie art. 272 ust. 22, ust. 8 i 23 art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7, art. 298 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 – powoływanej dalej jako "p.w.") Wójt Gminy ustalił dla A. S. opłatę za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, za I kwartał 2020 r. - w kwocie [...]zł. Organ wskazał powierzchnię nieruchomości położonej w miejscowości S. – 4 756 m2 i ustaloną powierzchnię wyłączoną z powierzchni biologicznie czynnej – 4 214,3 m2.

W reklamacji od powyższej informacji Spółka zakwestionowała obciążenie obowiązkiem zapłaty za zmniejszenie naturalnej retencji podnosząc, że nieruchomość tj. działka nr [...] podłączona jest do systemu odprowadzającego z większego obszaru wody opadowe i roztopowe - korzysta z systemu kanalizacji podziemnej (składającej się ze studni rewizyjnej, kanalizacyjnej, piaskowników), za pomocą której wody opadowe i roztopowe odprowadzane są dalej za pośrednictwem rurociągu melioracyjnego do rowu R-M, który obejmuje znacznie większy obszar (sąsiednie miejscowości: J., T., M., K., M.). Do reklamacji Skarżąca dołączyła między innymi operat wodnoprawny wraz z załącznikami w postaci: mapy zlewni, mapy inwentaryzacyjnej urządzeń melioracji szczegółowych).

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 10, art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7, art. 272 ust. 8 i art. 273 ust. 4, 6 i 8 p.w. oraz § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502) i art. 104 k.p.a. Wójt Gminy określił A. G. Sp. z o.o. opłatę za i kwartał 2020 r. za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, na działce [...] w S. w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, że na nieruchomości nie ma urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych, co skutkowało ustaleniem stawki opłaty na poziomie 0,50 zł za 1 m2.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że podczas kontroli [...] czerwca 2020 r. ustalono, iż wody opadowe i roztopowe z ww. nieruchomości odprowadzane są za pośrednictwem kratek i rur kanalizacyjnych. W końcowym odcinku wody te są podczyszczane w osadniku oraz w separatorze – po czym za pośrednictwem studzienki melioracyjnej wpięte są do rurociągu melioracyjnego w zlewni rowu R-M, którego eksploatacją zajmuje się Gminna Spółka Wodna w I..

Organ powołując się na wyroki WSA w Szczecinie: z 8 listopada 2018 r. sygn. II A/Sz 736/18, z 8 października 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 735/18 oraz z 10 lipca 2019 r. sygn.akt II SA/Sz 483/19, stwierdził, że nie wyłącza z obowiązku uiszczania opłaty za ograniczenie retencji, zebranie poprzez istniejący na danej nieruchomości system wód opadowych i roztopowych i ich odprowadzanie do gruntu poprzez rów melioracyjny. W przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. nie chodzi bowiem o zebranie wód z opadów atmosferycznych do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych, a więc odpowiednio w otwarte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania wód atmosferycznych.

Dalej organ wyjaśnił, ze wobec braku definicji ustawowej pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzenia z danego obszaru wód opadowych i roztopowych. Takim systemem z pewnością byłby, w ocenie organu, system gminnej kanalizacji deszczowej odwadniający większą aglomerację. Jak wskazał organ – takowy jednak nie istnieje.

Zdaniem organu obszar, na którym znajduje się nieruchomość Skarżącej, nie jest podłączony do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Wody opadowe i roztopowe odprowadzane są bowiem bezpośrednio do rowu, a nie są odprowadzane do systemu, który ze sobą współfunkcjonuje.

Organ podkreślił przy tym, że "rów melioracyjny", zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. a p.w. jest urządzeniem wodnym, przez które rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. W myśl art. 16 pkt 47 rowem jest sztuczne koryto prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1, 5 m przy ujściu. Z kolei zgodnie z art. 197 ust. 1 pkt 1 p.w. urządzeniami melioracji wodnych są rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie.

Dalej organ wskazał, że w myśl art. 389 pkt 1 p.w., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne - wprowadzanie wód opadowych do urządzenia wodnego. Natomiast na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem organu rów nie może być tożsamy z systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej, którego wykonanie ani przebudowa nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Z uwagi na fakt, że Prawo wodne w art. 16 pkt 47 wskazuje definicję "rowu", to "rów" nie jest tożsamy z "systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej".

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. G. S.. z o.o. zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że położona w miejscowości S. działka nr [...] jest obszarem nieujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej podczas, gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że wody opadowe i roztopowe z tej nieruchomości oraz z sąsiednich nieruchomości na danym obszarze są odprowadzane za pomocą urządzeń spółki drenarskiej, co kwalifikuje ją jako nieruchomość objętą systemem kanalizacji tak otwartej jak i zamkniętej,

2) prawa materialnego, tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że za "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" - nie można uznać systemu kanalizacji, którym wody opadowe i roztopowe odprowadzane są z danego obszaru za pomocą urządzeń spółki drenarskiej, podczas gdy "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się ustawa należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej, co oznacza, że rów melioracyjny stanowi część systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o którym stanowi ww. przepis;

W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Alternatywnie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Kwestionując zasadność nałożenia przedmiotowej opłaty Skarżąca powtórzyła argumentację zaprezentowana w reklamacji.

Skarżąca podkreśliła, że nieprzekonująca jest argumentacja organu dotycząca niemożliwości uznania "rowu" (do którego rurociągiem melioracyjnym są odprowadzane wody z przedmiotowej działki i sąsiednich nieruchomości) za część systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W przekonaniu Skarżącej - wskazane przez organ definicje ustawowe jedynie potwierdzają to, że rów jest częścią systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Skarżąca wskazała ponadto, że ta kwestia została już przesądzona w orzecznictwie sądów administracyjnych – w tym w wyroku WSA w Bydgoszczy z 18 lutego 2020 r. sygn.. akt II SA/Bd 1172/19.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z [...] września 2020 r. Skarżąca wniosła replikę do odpowiedzi organu na skargę, w której powtórzyła swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała w pełni na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.

Rozważania rozpocząć należy od uwag ogólniejszych.

Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 - 73 z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 - 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku.

Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

System opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych (art. 9 ust. 3 p.w.), co oznacza, że ma za zadanie wyłącznie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów tych usług, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga od organu uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2017.519 t.j.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 1.01.2018 r., to w tej ustawie uregulowano zasady i wysokość opłat ponoszonych przez osoby korzystające ze środowiska, w tym za pobór wody i wprowadzanie do środowiska ścieków. Stosownie do art. 290 ust.1 pkt 7 ustawy górna jednostkowa stawka opłaty była obliczana od 1 m2 powierzchni na jeden rok, z której odprowadzane są ścieki, o których mowa w art. 3 pkt 38 lit. c, m.in. za wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Nadto przepis art. 290 ust.1 pkt 2 ustawy podawał górną jednostkowa stawkę opłaty za 1 kg substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi. Przepisy te zostały uchylone z dniem 1.01.2018 r. ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, skutkiem, czego z dniem wejścia w życie obecnie obowiązującego prawa wodnego nie będą ponoszone opłaty za korzystanie ze środowiska w tym zakresie. Prawo wodne obowiązujące od 1 stycznia 2018 r. odprowadzania wód opadowych lub roztopowych m.in. z terenów przemysłowych nie traktuje już jako odprowadzania ścieków, gdyż wody opadowe lub roztopowe jako takie nie są ściekami (art. 16 pkt 69 ). Ścieki i ich rodzaje zdefiniowane zostały w art. 16 pkt 61 do 64 p.w. i nie ma tam wymienionych ścieków z odwodnienia powierzchni utwardzonych na terenach przemysłowych.

Stosownie do art. 268 ust. 1 p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się za: 1. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; 2. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; 3. odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast; 4. pobór wód podziemnych i wód powierzchniowych na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych; 5) wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków z chowu lub hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych.

W myśl art. 269 ust. 1 p.w. opłatę za usługi wodne uiszcza się także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Zgodnie z art. 270 ust. 7 i 11 ustawy wysokość opłaty za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3 500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej zależy odpowiednio od wielkości powierzchni uszczelnionej, rozumianej jako powierzchnia zabudowana wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej oraz zastosowania kompensacji retencyjnej. Z kolei opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Z porównania przepisu art. 268 i 269 oraz art. 271 i art. 272 ustawy wynika, że opłaty za usługi wodne związane z opadami atmosferycznymi należą się w dwóch rozłącznych sytuacjach:

1) gdy wody opadowe i roztopowe są ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania do wód opadów atmosferycznych (opłaty składają się z opłaty stałej i zmiennej i są zależne od maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s odprowadzanych do wód, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności) albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

2) na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej (opłaty zależą odpowiednio od wielkości powierzchni uszczelnionej, rozumianej jako powierzchnia zabudowana wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej oraz zastosowania kompensacji retencyjnej). Ta działalność nie została wymieniona jako usługa wodna w art. 35 ustawy.

W realiach rozpoznawanej sprawy istotą sprawy jest rozstrzygnięcie, czy nieruchomość Skarżącej jest nieruchomością znajdującą się na obszarze "ujętym w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej", o których mowa ww art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w.

Z powyższego (wyżej zacytowanego) przepisu wynika, że opłata za usługi wodne jest należna, w przypadku jeżeli łącznie zachodzą następujące okoliczności:

1. mamy do czynienia z nieruchomością o powierzchni powyżej 3500 m2,

2. wykonano na tej nieruchomości roboty lub obiekty budowlane trwale związane z gruntem,

3. wykonanie owych robót lub obiektów powoduje wyłączenie więcej niż 70 % powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej,

4. wskazana wyżej sytuacja ma miejsce "na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej".

Z powyższego a contrario wynika zatem, że jeżeli sytuacja wskazana w pkt 1-3 ma miejsce na obszarach ujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej (tj. nie zachodzi okoliczność z pkt 4) – to nie są spełnione wszystkie warunki wymagane, aby powstał obowiązek uiszczenia opłaty za usługi wodne.

Rozważając więc tę sporną kwestię należy dokonać rozróżnienia między "nieruchomością" a "obszarem" oraz określić co jest "systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej".

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że ustawodawca w art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. posługuje się dwoma pojęciami oznaczającymi pewną ograniczoną część przestrzeni (powierzchni): "nieruchomość" i "obszar". Żadne z tych pojęć nie jest zdefiniowane w Prawie wodnym. "Nieruchomość" jak wynika z art. 46 k.c. to część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności [por. także art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.)]. Z kolei "obszar", to według Słownika języka polskiego (https://sjp.pwn.pl/) "ograniczona część przestrzeni, zwykle dużych rozmiarów; też: określona powierzchnia czegoś". Należy mieć na względzie, że w języku potocznym "obszar" jest utożsamiany z większą częścią przestrzeni niż "nieruchomość". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" ma istnieć na danym "obszarze", a nie tylko na "nieruchomości" (por. np. wskazywany przez organ wyrok WSA w Szczecinie z 18 października 2018 r., sygn. II SA/Sz 735/18 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rezultacie nawet przy braku wątpliwości w konkretnej sprawie, że istnieje pewien system kanalizacji otwartej lub zamkniętej – dla uznania, że zachodzi przesłanka wyłączająca obowiązek uiszczania opłaty nie jest wystarczające, aby system ten istniał wyłącznie na danej nieruchomości. System musi bowiem nie tylko istnieć na danej nieruchomości, ale jednocześnie musi współfunkcjonować z systemem istniejącym na danym obszarze.

Odnośnie określenia, co to jest "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", o którym mowa w cytowanym wyżej art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. należy zauważyć, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie. Dokładniej – nie został zdefiniowany ani "system kanalizacji otwartej" ani "system kanalizacji zamkniętej". W art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. ustawodawca wskazuje jedynie, że "otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej" ujmują wody opadowe lub roztopowe. Pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie może być utożsamiane z pojęciem "system kanalizacji zbiorczej" zdefiniowanym w art. 16 pkt 59 p.w. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia aby dwóm różnym pojęciom użytym przez ustawodawcę (tj. "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" oraz "system kanalizacji zbiorczej") nadawać jednakową treść. Co więcej, należy zauważyć, że we wspomnianym art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w., ustawodawca używa pojęć "otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej" oraz "system kanalizacji zbiorczej" jako nazw dwóch różnych systemów pełniących tę samą rolę, tj. odprowadzających wody opadowe i roztopowe (ustawodawca wskazuje, że wody opadowe i roztopowe są "ujmowane" w pierwszy "albo" w drugi z wymienionych systemów). Wobec tego pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" (deszczowej) należy definiować tak, jak jest ono rozumiane w języku potocznym.

"Otwarty lub zamknięty system kanalizacji" (otwarty lub zamknięty system kanalizacji deszczowej) rozumieć należy zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. W przeciwieństwie do systemów kanalizacji zbiorczej systemy kanalizacji deszczowej powinny służyć wyłącznie odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, a nie ścieków (zob. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, "Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym", Warszawa 2018, C.H. Beck, s. 42; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1007/18 – dostępny jw.). Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Stanowisko to znajduje już potwierdzenie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie administracyjnym ( zob. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, C.H. Beck, s. 41).

Trzeba też podkreślić, że w sytuacji kiedy "nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można utożsamiać z jedynie faktycznym zapewnieniem odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z danej nieruchomości. Sama techniczna możliwość odprowadzenia deszczówki z danej nieruchomości (niezależnie od oceny legalności takiego odprowadzania) nie stanowi podstawy do przyjmowania, iż jest to nieruchomość ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. nie chodzi bowiem o zebranie wód z opadów atmosferycznych (ewentualnie roztopów) do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych (por. ww. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 1172/19 oraz wskazany tam wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 738/18 – dostępne na stronie j.w.).

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją zauważyć należy, że Skarżąca konsekwentnie podnosiła, że system odprowadzania wód opadowych i roztopowych z nieruchomości objętej decyzją współfunkcjonuje z system istniejącym na większym obszarze, a wody opadowe lub roztopowe odprowadzane są z przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich za pomocą systemu urządzeń (m.in. studzienki i rurociągu melioracyjnego) do rowu melioracyjnego, co kwalifikuje nieruchomość Skarżącej jako nieruchomość objętą systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Organ tymczasem obrał stanowisko, iż odprowadzanie wody do rowu, rozumianego jako urządzenie wodne, nie jest tożsame z ujęciem nieruchomości w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej na danym obszarze oraz, że wewnętrzny system odprowadzania opadów atmosferycznych na nieruchomości nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrolowana w sprawie decyzja oprócz prawidłowego zastosowania stosownego przepisu prawa materialnego, powinna również spełniać wymogi formalne zawarte w art. 107 § 1 k.p.a., w tym przede wszystkim w art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a., zaś postępowanie administracyjne powinno być przeprowadzone zgodnie z zasadami ogólnymi k.p.a., w tym wynikającymi z art. 7, 8, 11 i 77 k.p.a. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, stwierdzić należy, iż organ wydając zaskarżoną decyzję uchybił ww. przepisom. Regulacje zawarte w art. 7, 8, 11, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. nakładają bowiem na organy administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także należytego uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Mając powyższe na uwadze, wskazać należy zatem, iż w niniejszej sprawie o wadliwości działania Wójta [...] świadczy przede wszystkim niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia spornej kwestii czy nieruchomość skarżącej znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, przy uwzględnieniu bezspornej w sprawie okoliczności, że Skarżącej udzielono decyzją Starosty z [...] września 2013 r. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rowu R-M, rurociągiem melioracyjnym wód opadowych do [...] września 2023 r. Nieprawidłowość działania organu w tym zakresie polega głównie na tym, iż skupił się on przede wszystkim na kwestii funkcjonowania wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych na nieruchomości Skarżącej oraz na - wchodzącym w skład tegoż systemu – charakterze rowu melioracyjnego, jako urządzenia wodnego, przy jednoczesnym pominięciu znamiennej w sprawie kwestii czy na danym obszarze – a nie jedynie na terenie nieruchomości Skarżącej, w obrębie którego się ona znajduje – istnieje system, który przewidziany jest do odbioru wód opadowych i roztopowych. Innymi słowy, organ zawęził zakres rozpatrywania przedmiotowej sprawy jedynie do ustalenia, iż Skarżąca odprowadza wody opadowe i roztopowe z terenu przedmiotowej nieruchomości za pośrednictwem wewnątrzzakładowej kanalizacji deszczowej do rowu R-M oraz stwierdzenia, że rów melioracyjny, rozumiany jako urządzenie wodne, nie jest tożsamy z systemem kanalizacji otwartej. Jednocześnie, organ nie poczynił jakichkolwiek własnych ustaleń w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych w szerszym ujęciu, niż tylko w odniesieniu do nieruchomości Skarżącej. Nie odniósł się przede wszystkim do dokumentów dołączonych do reklamacji w postaci: mapy zlewni, mapy sytuacyjno-wysokościowej i mapy inwentaryzacyjnej urządzeń melioracji szczegółowych.

Nie można bowiem uznać za wystarczające w zakresie ustalenia tejże okoliczności jedynie lakonicznego stwierdzenia Wójta na gruncie zaskarżonej decyzji, jakoby nieruchomość znajdowała się na obszarze nieujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, a następnie powołania się na treść orzecznictwa sądowoadministracyjnego, bez wyjaśnienia w jakim zakresie należałoby odnieść je do rozpatrywanego stanu faktycznego.

Co więcej, prezentując swoje stanowisko w sprawie i popierając je orzecznictwem WSA w Szczecinie, organ niezasadnie powołał się na wyroki o sygn. akt: II SA/Sz 735/18, II SA/Sz 736/18 oraz II SA/Sz 483/19, niejako wskazując, iż treść uzasadnień tychże wyroków można odnieść do realiów rozpatrywanej sprawy. Należy jednak zaznaczyć, iż realia spraw rozstrzygniętych w ww. wyrokach były zgoła inne. Przede wszystkim z tego względu, iż przeszkodą do uznania, że nieruchomości w powołanych sprawach spełniały przesłanki do odstąpienia od naliczenia opłaty wodnej był fakt, że system kanalizacyjny znajdował się wyłącznie na pojedynczej nieruchomości, a nie na większym obszarze. Mając natomiast na uwadze, że w przedmiotowej sprawie Wójt nie zbadał należycie okoliczności funkcjonowania systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej w rozumieniu art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. na obszarze, na którym znajduje się nieruchomość Skarżącej, tym bardziej uzasadnione jest stwierdzenie, iż odwołanie się przez organ do tez przedstawionych w ww. wyrokach było przedwczesne i nieuzasadnione, a zatem również wadliwe.

Istotne uchybienie w procedowaniu organu stanowi ponadto jego niekonsekwencja w opisywaniu poczynionych w sprawie ustaleń. W jednym z akapitów (3 akapit na str. 4 uzasadnienia) organ wskazuje, że "z dokumentów przedłożonych przez Spółkę wynika, że działka oznaczona nr [...] podłączona jest do systemu odprowadzającego z danego obszaru wody opadowe i roztopowe". Organ w dalszej części wyjaśnia zaś, że system odprowadzania wód znajdujący się na nieruchomości Skarżącej nie współfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze systemem kanalizacji. Z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak, na podstawie jakich dowodów i przesłanek sformułowano taki wniosek oraz nie wskazano – czy i na jakim obszarze występuje system kanalizacji oraz jaki to system (otwarty, czy zamknięty). Jeżeli taki system funkcjonuje, to organ powinien wyjaśnić dlaczego nie można przyjąć, że system odprowadzania wód opadowych i roztopowych z nieruchomości nr [...] z nim nie współfunkcjonuje.

Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ (powołując się na treść operatu wodnoprawnego) wskazał, że oczyszczone ścieki deszczowe z przedmiotowej nieruchomości odprowadzane są do gruntu. Tymczasem analiza przywołanej już dokumentacji – wyciągów z operatu wodnoprawnego oraz pozwolenia Starosty [...] września 2013r. z pewnością nie pozwala na wyciągnięcie takiego jednoznacznego wniosku. Graficzne przedstawienie obszaru, na którym znajduje się nieruchomość Skarżącej, uwidacznia połączenie jej rurociągiem melioracyjnym (R-M13) do rowu R-M. Rów R-M obsługuje z kolei teren zlewni obejmującej nie tylko nieruchomość Skarżącej, ale szereg nieruchomości sąsiednich wymienionych zresztą w skardze, a nadto sąsiednie miejscowości. Na połączenie nieruchomości skarżącej umożliwiające wprowadzenie wód opadowych i roztopowych poprzez rurociąg melioracyjny R-M13 do rowu R-M wskazuje nadto punkt 1 pozwolenia wodnoprawnego. Sąd ocenia zatem jako całkowicie dowolne ustalenie organu, że odbiornikiem wód opadowych i roztopowych z nieruchomości Skarżącej jest ziemia.

Co więcej, Wójt na gruncie zaskarżonej decyzji wskazał, że rów melioracyjny, rozumiany jako urządzenie wodne nie jest tożsamy z systemem kanalizacji otwartej, natomiast jak wynika z treści pochodzącego od organu formularza oświadczenia – które [...] lipca 2018 r. złożyła Skarżąca – przez system kanalizacji otwartej lub zamkniętej należy rozumieć zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej, przy czym otwarte systemy kanalizacji deszczowej to urządzenia takie jak np. rowy. Z powyższego wynika zatem, że na etapie składania ww. oświadczenia oraz w zaskarżonej decyzji Skarżąca otrzymała dwa sprzeczne stanowiska - dotyczące zakresu znaczenia kluczowego w sprawie pojęcia - pochodzące od organu, który naruszył tym samym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W tym miejscu należy się też odnieść do wypowiadanego przez organ poglądu, że system kanalizacji otwartej nie może się kończyć rowem. Z art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. wynika, że otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej mogą kończyć się w urządzeniu wodnym. Zgodnie bowiem z tym przepisem usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód "lub do urządzeń wodnych" - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Jednym zaś z urządzeń wodnych - zgodnie z definicją zawartą w art. 16 pkt 65 lit. a p.w. - jest rów. Z drugiej strony – skoro system kanalizacji deszczowej może być "otwarty" – to w jego skład może wchodzić rów (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1049/18; WSA w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1170/19 – dostępne jw.). Wynika z tego, że rów może pełnić zarówno rolę części składowej "otwartego systemu kanalizacji deszczowej", jak też może pełnić rolę urządzenia wodnego, do którego odprowadzana jest woda ujęta wcześniej w otwartym systemie kanalizacji deszczowej. Jednakże w przedmiotowej sprawie organ nie przeprowadził żadnych dowodów pozwalających na ocenę, jaką rolę pełni "rów MR", do którego według organu odprowadzane są wody opadowe i roztopowe z przedmiotowej nieruchomości.

Nie można ponadto zgodzić się z oceną organu, że opłaty za utraconą retencję należy naliczać dla nieruchomości nieobjętej gminnym systemem kanalizacji deszczowej. Warunku takiego omawiany przepis art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. nie stawia.

Brak prawidłowego ustalenia czy nieruchomość Skarżącej znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej (w rozumieniu nie zawężającym się do istnienia bądź nie - gminnego systemu kanalizacji deszczowej) i przedstawienia argumentacji w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji oraz niekonsekwentne i mogące budzić uzasadnione wątpliwości posługiwanie się kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy pojęciem prawnym, stanowi o uchybieniu przez organ przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., odnoszącym się do sposobu prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, a także art. 107 § 3 k.p.a., określającego warunki jakie winno spełniać uzasadnianie oraz o naruszeniu wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli oraz wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

W związku z powyższym Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ, kierując się oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, winien ustalić, czy rów melioracyjny R-M, do którego przez system kanalizacji wewnętrznej odprowadzane są wody opadowe i roztopowe z przedmiotowej nieruchomości, jest (lub nie jest) elementem systemu kanalizacji otwartej w obrębie S..

Mimo żądania skargi, Sąd nie stwierdził jednocześnie podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy nie daje bowiem podstaw do jednoznacznego ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość znajduje się, czy nie na obszarze nieujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W sytuacji gdy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ ustali, że urządzenia do odprowadzania wody z działki, na które powołuje się Skarżąca, są elementem zorganizowanej kanalizacji deszczowej, obsługującej okoliczny obszar, winien umorzyć postępowanie w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty za usługi wodne, jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.)

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącej, reprezentowanej przez radcę prawnego zwrot niezbędnych kosztów postępowania w wysokości [...] zł (100 zł - stosunkowy wpis od skargi, [...] zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz [...] zł wynagrodzenia radcy prawnego - zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych Dz. U. z 2018 r. poz. 265).