Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 445/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 107 par 3, 77 par 1 , 7, 80, ,15, 140
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 125 pkt 3, art. 126, art. 125 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: par 5 ust. 2 i par 9 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 137 poz 984
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ŚRODOWISKA z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków  do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi Spółdzielni A. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na szczególne korzystanie z wód I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz Spółdzielni A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] S.T. , na podstawie art. 37 pkt 2, art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 127 ust.1, ust.3, ust.3a i ust.5, art. 128 ust. 2 pkt 1 i 4, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.), art. 20 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159) w zw. z art.180 pkt 2, art.181 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku S. [...] z dnia [...] r., udzielił S. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w postaci wprowadzania do wód rzeki [...] ścieków przemysłowych i ścieków innych niż przemysłowe oraz na wprowadzanie do ziemi (na działce nr [...] , ob.[...] ) wód opadowych i roztopowych pochodzących z Zakładu Ubojni Drobiu, który ma powstać w miejscowości [...] w gminie[...] , a także na wykonanie na działkach nr [...] i [...] (ob.[..] , gm. [...] urządzeń wodnych w postaci dwóch wylotów kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód i do ziemi.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółdzielnia [...] w [...] .

Z uwagi na zaistnienie w sprawie okoliczności uzasadniających wyłączenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej od załatwienia sprawy, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] do jej załatwienia wyznaczył Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej.

Uzasadniając odwołanie Spółdzielnia "[...] podniosła, że nie zgadza się z brakiem nałożenia na S. [...] obowiązku uczestniczenia w kosztach zarybień rzeki [...] . Spółdzielnia podkreśliła, że w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji, przedstawiła opinię sporządzoną przez pracowników Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa Uniwersytetu w [...] , dotyczącą oceny, jaki wpływ na zmniejszenie populacji ryb w rzece [...] będzie miało planowane wprowadzanie do tej rzeki oczyszczonych ścieków przemysłowych z Zakładu Ubojni Drobiu w [...] , której organ I instancji nie uwzględnił przy udzielaniu przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy, zdaniem strony odwołującej się, z opinii tej jednoznacznie wynika, że planowany zrzut ścieków wpłynie negatywnie na populację ryb żyjących w rzece [...] .

Spółdzielnia wskazała ponadto, że w dalszym ciągu sprzeciwia się udzieleniu wnioskodawcy przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego w zakresie określonym w dotychczasowej decyzji. Wyrazi natomiast zgodę na odprowadzanie ścieków do rzeki [...] , jeżeli będą one uprzednio oczyszczane z azotu do wartości poniżej 0,15 mg tej substancji na dm³ ścieków. Alternatywnym rozwiązaniem, w ocenie strony odwołującej się jest partycypacja w kosztach zarybień rzeki [...] w wysokości 14, 61% rocznych kosztów ponoszonych przez Spółdzielnię, jako użytkownika obwodu rybackiego, na jego zarybienie. Z dokonanych obliczeń wynika, że powinna to być kwota ok. [...] zł.

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 125, art.127 ust.1, art. 128 ust.1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że do sprawy z wniosku S. [...] z dnia [...] r., zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo wodne w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., nr 32, poz. 159). Stosownie bowiem do art. 20 wskazanej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa zmieniająca weszła w życie w dniu [...] r.

Organ ten wskazał dalej, że sprawa udzielenia S. [...] emu pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wody i do ziemi w związku z realizacją inwestycji polegającej na powstawaniu Zakładu Ubojni Drobiu w [...] , była już rozpatrywana i oceniana przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej . Podczas uprzednio przeprowadzonej kontroli instancyjnej stwierdzono, że nie istnieją przeszkody wynikające z obowiązujących przepisów, które przesądzałyby o niedopuszczalności przyznania wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego. Jak ustalono bowiem w poprzednio przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym, w ocenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej , nie istnieją okoliczności zabraniające wprowadzania ścieków przemysłowych biologicznie rozkładalnych i ścieków innych niż przemysłowe do wód powierzchniowych rzeki [...] w km 20+ 900.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej podniósł dalej, że przepis art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne, określa w jakich przypadkach zabrania się wprowadzania ścieków do wód powierzchniowych, ale żaden wskazany w tym przepisie przypadek nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyż odbiornik ścieków nie jest wodą stojącą. Ponadto miejsce wprowadzania ścieków nie znajduje się w obrębie kąpieliska, plaży publicznej nad wodami oraz w odległości mniejszej niż 1 km od ich granic, a także w sprawie nie występuje sytuacja dopływu rzeki [...] do jeziora, gdzie czas dopływu ścieków do jeziora byłby krótszy niż 24 godziny.

Organ odwoławczy podał, że różnica pomiędzy decyzją wydaną pierwotnie w przedmiotowej sprawie, a decyzją wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy polega natomiast głównie na tym, że organ I instancji zrezygnował ze zobowiązania przedmiotową decyzją S. [...] do uczestniczenia w kosztach zarybiania rzeki [...] . Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ ten stwierdził bowiem, że treść ówczesnego pkt 3.14 decyzji z dnia [...] r. (obecnie uchylna) była tak sformułowana, że czyniła wykonanie nałożonego obowiązku niewykonalnym. Ponadto zobowiązanie S. [...] do uczestniczenia w kosztach zarybiania rzeki [...] nastąpiło bez wykazania, że nałożenie takiego obowiązku jest uzasadnione. Organ I instancji mając więc na uwadze wskazania organu odwoławczego wezwał Spółdzielnię w [...] do przedstawienia opinii na temat wpływu, jaki będzie miało wprowadzanie ścieków z Zakładu Ubojni Drobiu w [...] do rzeki [...] na populację ryb żyjących w tej rzece. Przedstawiona opinia sporządzona została przez Uniwersytet [...] w[...] , czyli przez jedną z trzech jednostek uprawnionych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (rozporządzeniem z dnia 29 marca 2002 r. w sprawie operatu rybackiego) do opiniowania operatów rybackich.

Organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy uznał, że nie istnieją podstawy do nałożenia na S. [...] obowiązku uczestniczenia w kosztach zarybiania rzeki [...] , wskazując jednocześnie, że zobowiązano wnioskodawcę do regularnego wykonywania badań jakości wód rzeki [...] , 25 m powyżej i poniżej projektowanego miejsca zrzutu ścieków, w związku z czym, w razie naruszenia interesów Spółdzielni poprzez zmniejszenie populacji ryb w skutek pogorszenia jakości wody w rzece, Starosta będzie mógł na podstawie art. 133 ust. 2 pkt. 2 Prawa wodnego zmienić przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne, nakładając na uprawnionego obowiązek uczestniczenia w kosztach zarybiania.

W ocenie organu odwoławczego powyższe stanowisko organu I instancji jest słuszne. Po zapoznaniu się z opinią sporządzoną przez Uniwersytet [...] w [...] , a dotyczącą wpływu planowanego wprowadzania do rzeki [...] ścieków pochodzących z ubojni drobiu, która ma powstać w miejscowości Kulice, organ odwoławczy stwierdził, że nie stanowi ona jednoznacznego dowodu na okoliczność, iż planowane przez S. [...] korzystanie z wody rzeki [...] spowoduje zmniejszenie populacji ryb w tej rzece lub utrudni ich migrację. Tylko natomiast w sytuacji całkowitej pewności, iż realizacja danego pozwolenia wodnoprawnego będzie miała takie następstwa, możliwe jest nałożenie na uprawnionego z tytułu tego pozwolenia obowiązku, o którym mowa w art. 128 ust. 2 pkt 6 Prawa wodnego. W związku z tym, iż w wyniku wybudowania wylotu kanalizacyjnego, który prowadzić ma ścieki z oczyszczalni do rzeki [...] , rzeka ta nie zostanie przegrodzona, to oczywistym jest zdaniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej , że realizacja przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego nie utrudni migracji rybom żyjącym w tym cieku.

Natomiast odnośnie do zarzutu zmniejszenia populacji ryb w rzece [...] , organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało, iż realizacja pozwolenia wodnoprawnego przez S. [...] spowoduje takie skutki w rzece [...] . Bezsprzecznym jest bowiem, że opinia sporządzona przez Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w [...] negatywnie ocenia wpływ planowanego przez S. [...] , wprowadzania ścieków do rzeki [...] na populację żyjącej tam ichtiofauny. Z opinii tej jednak jasno wynika, że bez przeprowadzenia konkretnych badań nie jest możliwe precyzyjne wykazanie rzeczywistego stopnia w jakim planowane wprowadzanie ścieków do rzeki wpłynie negatywnie na ichtiofaunę. Skoro zatem istnieją wątpliwości w tym zakresie, to w ocenie organu odwoławczego Starosta właściwie zaniechał zobowiązania, w pozwoleniu wodnoprawnym, S. [...] do podejmowania działań służących poprawie stanu zasobów ryb lub uczestniczenia w kosztach zarybiania rzeki [...] . Przedmiotowa opinia, w ocenie Dyrektora RZGW, zawiera rozważania zbyt teoretyczne, ukazujące sprawę z naukowego punktu widzenia, przez co jest ona tak ogólna, że zawarta w niej charakterystyka rzeki [...] mogła by zostać przypisana do każdej rzeki typu łososiowatego. Ścieki wprowadzane przez zainteresowanego do rzeki [...] nie będą ściekami jedynie podczyszczonymi, jak zostało podniesione w opinii, lecz ściekami oczyszczonymi przez wysokosprawną oczyszczalnię ścieków, co w sprawie nie może zostać pominięte. Ponadto w przedmiotowej opinii porównuje się jakość wody, jaką powinna mieć woda będąca środowiskiem życia ryb łososiowatych (wymagania te określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4 października 2002 r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać wody śródlądowe będące środowiskiem życia ryb łososiowatych) do jakości ścieków, jakie będą wprowadzanie do rzeki przez uprawnionego. Takie porównanie jest w ocenie organu odwoławczego błędne, gdyż porównana może być jakość wody wymagana rozporządzeniem z jakością wody, jaka jest w pobliżu miejsca, gdzie ścieki będą wprowadzane. Oczywistym jest bowiem, że woda w tym miejscu nie będzie zawierała takich wartości zanieczyszczeń jak same ścieki. Ścieki po wymieszaniu z wodą wpłyną na stężenie zanieczyszczeń wody w tym miejscu, gdzie będą one wprowadzane, jednak z pewnością nie spowodują one, że woda będzie miała jakość ścieków.

Organ odwoławczy zgodził się z uzasadnieniem Starosty odnoszącym się do braku zasadności zobowiązywania S. [...] do uczestniczenia w kosztach zarybiania rzeki [...] .

Natomiast niezrozumiały dla Dyrektora RZGW jest fakt domagania się przez Spółdzielnię od zainteresowanego uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego konkretnej kwoty pieniężnej, stanowiącej zwrot części kosztów poniesionych przez użytkownika obwodu rybackiego na jego zarybianie. Zgodnie z treścią art. 37 pkt 8 Prawa wodnego, rybackie korzystanie z wód jest również szczególnym korzystaniem z wody, tak jak wprowadzanie ścieków do wód, z tą różnicą, że na mocy art. 124 pkt 7 Prawa wodnego, nie wymaga ono uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, co wynika ze zmiany przepisów Prawa wodnego regulujących kwestię sposobu oddawania obwodów rybackich w użytkowanie, która to zmiana wprowadzona została razem z wejściem w życie nowego Prawa wodnego, tj. aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Tak więc obecnie, stosownie do art. 13 ust. 2 Prawa wodnego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej oddaje obwód rybacki w użytkowanie podmiotowi wyłonionemu w drodze konkursu ofert. Z powyższego wynika, że S. [...] jest takim samym korzystającym z wody rzeki [...] , jak Spółdzielnia [...] w [...] . Każdy użytkownik obwodu rybackiego z chwilą złożenia swojej oferty w konkursie na użytkowanie danego obwodu rybackiego, deklaruje konkretną kwotę, jaką w skali roku przeznaczać będzie na zarybianie danego obwodu. Deklarowana ilość narybku, jaką dana jednostka organizacyjna będzie zarybiać obwód rybacki, ma w obecnych warunkach prawnych decydujące znaczenie dla wyłonienia zwycięzcy konkursu na użytkownika danego obwodu rybackiego i wynika z planowanej przez dany podmiot gospodarki rybackiej na danym obwodzie, a gospodarka ta może być różna: towarowa, rybacko-wędkarska lub też tylko wędkarska albo wyspecjalizowana. Oznacza to, zdaniem organu, że użytkownik rybacki deklarowanym zarybianiem wyrównuje przede wszystkim zmniejszenie populacji ryb w danym obwodzie, które to zmniejszenie powstaje na skutek jego własnej działalności, planowanej na tym obwodzie.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził, że w sprawie należy przyjąć wykładnię celowościową art. 128 ust. 2 pkt 6 Prawa wodnego, która prowadzi do wniosku, iż celem wskazanej regulacji prawnej nie jest uzyskiwanie zwrotu kosztów poniesionych przez danego użytkownika obwodu rybackiego na jego zarybianie, lecz dążenie do poprawy stanu zasobów ryb w wodach.

W ocenie organu odwoławczego, nawet gdyby w niniejszej sprawie istniały dowody jednoznacznie wskazujące na potrzebę nałożenia na S. [...] obowiązku, o którym mowa w art. 128 ust. 2 pkt 6 Prawa wodnego, to obowiązek ten nie powinien polegać na zasilaniu budżetu użytkownika rybackiego poprzez zwracanie mu części kosztów, które ponosi on na zarybianie danego obwodu. Taka postać obowiązku oznaczałaby bowiem wyręczanie użytkownika rybackiego przez innego użytkownika wody z obowiązku zarybiania, ciążącego na nim z tytułu zawarcia umowy o objęciu danego obwodu rybackiego w użytkowanie. W przypadku niektórych obwodów rybackich, użytkownik rybacki w ogóle nie ponosiłby kosztów na zarybianie, ponieważ zwrot całej kwoty przeznaczonej na ten cel mógłby uzyskać od innych podmiotów korzystających z wód wchodzących w skład danego obwodu rybackiego.

Z powyższych względów, zdaniem Dyrektora RZGW, obowiązek, o którym mowa w art. 128 ust. 2 pkt 6 Prawa wodnego, jeśli istnieje potrzeba jego nałożenia, powinien przybierać postać dokonywania przez uprawnionego z tytułu pozwolenia wodnoprawnego, dodatkowych zarybień danej wody powierzchniowej poprzez wpuszczanie do niej określonej ilości narybku (niezależnie od zarybień dokonywanych przez użytkownika rybackiego). Takie bowiem działanie służy rzeczywistej poprawie stanu zasobu ryb. Uczestniczenie w kosztach zarybiania poprzez dokonywanie na rzecz użytkownika rybackiego wpłat określonych kwot, stanowiących jakąś część całej kwoty przeznaczanej na zarybianie danego obwodu rybackiego, służy natomiast jedynie poprawie kondycji finansowej danego użytkownika obwodu rybackiego, na rzecz którego wpłata miałaby nastąpić. Sytuacja taka jest niezgodna z przepisami Prawa wodnego w tym zakresie.

Reasumując organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji, zamiast zobowiązania uprawnionego z tytułu pozwolenia wodnoprawnego do uczestniczenia w kosztach zarybiania, zobowiązał go do wykonywania badań jakości wody w rzece w pobliżu miejsca wprowadzania ścieków, przez co organ ten dąży do realizacji normy prawnej zawartej w art. 128 ust. 2 pkt 6 Prawa wodnego. Jeśli bowiem wyniki badań wykażą znaczne pogorszenie się jakości wody w pobliżu miejsca wprowadzania ścieków do rzeki, to organ I instancji będzie dysponował możliwością dokonania, na podstawie art. 133 ust. 2 Prawa wodnego, zmiany przedmiotowego pozwolenia poprzez zobowiązanie S.a [...] do podjęcia działań służących poprawie stanu zasobu ryb w rzece [...] . Ponadto wyniki badań pozwolą na dokonanie odpowiednich ustaleń w pozwoleniu wodnoprawnym, o które S. [...] zobligowany będzie wystąpić, po wygaśnięciu niniejszego uprawnienia na skutek upływu czasu, na które zostało ono przyznane, czyli za cztery lata.

Na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] r. Spółdzielnia [...] w [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , wnosząc o uchylenie jej w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] r. oraz o przyznanie skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Spółdzielnia zarzuciła:

naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy;

naruszenie przepisów art. 5 Konstytucji;

naruszenie przepisów art. 1, art. 3 pkt 13 i pkt 50 i art. 81 oraz 97 i art. 137 ustawy Prawo ochrony środowiska;

naruszenie art. 31, art. 38 oraz art. 128 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo wodne;

naruszenie rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać wody śródlądowe będące środowiskiem życia ryb w warunkach naturalnych z dnia 4 października 2002 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie naruszono zasadę prawdy obiektywnej i nie przeprowadzono wszelkich dowodów niezbędnych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. W toku postępowania ustalono, iż do rzeki [...] , jako odbiornika ścieków wprowadzane są ścieki z innych zakładów. Wiadomo także organom z urzędu, że rzeka [...] jest rzeką spełniającą wymagania dla ryb łososiowatych. Rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać wody śródlądowe będące środowiskiem życia ryb w warunkach naturalnych z dnia [...] r. ustala wymagania, jakim powinny odpowiadać wody śródlądowe będące środowiskiem życia ryb łososiowatych i karpiowatych w warunkach naturalnych. W toku postępowania zaniechano natomiast ustalenia istotnego dla rozstrzygnięcia faktu, tj. stwierdzenia obecnego fizykochemicznego stanu wód rzeki oraz ustalenia wpływu dodatkowego zrzutu ścieków z ubojni drobiu na jej parametry.

Zaniechanie to, zdaniem Spółdzielni, uniemożliwia ocenę, czy wprowadzenie do [...] ścieków na podstawie zaskarżonej decyzji nie zmieni właściwości fizykochemicznych wód w sposób sprzeczny z wymienionym wyżej rozporządzeniem.

Skarżąca podkreśliła, że oczywistym jest, iż każde wprowadzenie ścieków do rzeki powoduje zmiany stanu jej wód oraz jej ekosystemu. Ze złożonej do akt sprawy specjalistycznej opinii Katedry Rybactwa Jeziorowego i Rzecznego Uniwersytetu [...] w [...] , rzeka [...] jest rzeką spełniającą wszelkie wymogi stawiane rzekom dla ryb łososiowatych. Znajdują się w niej tarliska ryb łososiowatych oraz miejsca do odbywania tarła w przyszłości. W opinii tej stwierdzono między innymi, że: "ryby łososiowate wymagają wody czystej, dobrze natlenionej pozbawionej zawiesiny. (...) Nawet niewielka negatywna zmiana warunków fizykochemicznych wody skutkuje wzrostem śmiertelności larw, a nawet może doprowadzić do całkowitego ich wyginięcia. Dopływ ścieków o dużym biologicznym zapotrzebowaniu tlenu (BZT5) musi prowadzić do deficytu tlenu. (...) Wszelka zawiesina znajdując się w ściekach również negatywnie wpływa na ikrę i larwy ryb. (...) Poza wszelką dyskusją pozostaje fakt, że opisane zanieczyszczenia znacznie pogorszą warunki fizykochemiczne wody rzeki [...] i wpłyną wpływa na ikrę i larwy ryb. (...) Poza wszelką dyskusją pozostaje fakt, że opisane zanieczyszczenia znacznie pogorszą warunki fizykochemiczne wody rzeki [...] i wpłyną negatywnie na występującą tam ichtiofaunę. Planowany zrzut ścieków wpłynie negatywnie na populację ryb występujących w obwodzie rybackim, a ponadto wpłynie negatywnie na wędrówki tarłowe troci i łososi, będzie skutkował zmniejszeniem populacji ryb łososiowatych."

Zdaniem strony skarżącej organy administracji nie posiadają wiadomości specjalnych z zakresu ichtiologii oraz wpływu zanieczyszczeń na organizmy wodne. W tym zakresie winny zatem zasięgnąć, w trybie art. 84 K.p.a. opinii biegłych i uzyskaną opinię wykorzystać przy rozstrzyganiu sprawy. Powyższa opinia Katedry Rybactwa Jeziorowego i Rzecznego Uniwersytetu [...] w [...] wprost wskazuje na negatywne skutki wprowadzenia ścieków do rzeki w postaci zmniejszenia populacji ryb łososiowatych. W świetle powyższego organy administracji winny w należyty sposób zebrać materiał dowodowy i na jego podstawie dokonać oceny, czy zrzut ścieków z ubojni drobiu do rzeki [...] nie spowoduje naruszenia jej ekosystemu w taki sposób, że w świetle przepisów prawa niedopuszczalne będzie wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Spółdzielnia podkreśliła, że uwzględnienie ww. opinii Katedry Rybactwa Jeziorowego i Rzecznego Uniwersytetu [...] w [...] winno skutkować zastosowaniem przez organ art. 128 ust. 2 pkt. 6 Prawa wodnego i implikować nałożenie na S. [...] obowiązków mających na celu kompensację przyrodniczą wprowadzenia ścieków do rzeki. Wobec przewidzianego przez Katedrę zmniejszenia populacji cennych ryb łososiowatych zasadnym byłoby nałożenie obowiązku uczestniczenia w kosztach zarybiania, bądź ustalenia innego obowiązku służącego poprawie stanu zasobów ryb.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej

podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a."). Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części.

Rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem oceny Sądu była decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (RZGW) z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r. w przedmiocie udzielenia S. [...] pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w postaci wprowadzania do wód rzeki [...] oczyszczonych ścieków przemysłowych i innych niż przemysłowe oraz wprowadzanie do ziemi (działka nr[...] , obr. [...] gm.[...] wód opadowych i roztopowych, a także pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych w postaci dwóch wylotów kanalizacyjnych na działkach nr [...] ( obr.[...] , gm.[...] .

Z przepisu art. 15 K.p.a. wynika zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 K.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu, niemniej jednak nie może zarzutów zawartych w odwołaniu pominąć poprzez ich nierozpatrzenie. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 K.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ.

Skarżąca Spółdzielnia w toku postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu ścieków innych niż ścieki przemysłowe i ścieków przemysłowych do wód rzeki [...] wskazywała, że ścieki z ubojni drobiu w [...] , stanowiącej własność S. [...] , negatywnie wpłyną na populację ryb występujących w obwodzie rybackim utrudniając wędrówki tarłowe i tarło ryb, zwiększając śmiertelność zarodków i larw ryb łososiowatych, zmniejszając liczebność i efektywność tarła ryb skutkujące przebudową struktury ichtiofauny.

Z opinii przedłożonej przez skarżącą w toku postępowania, sporządzonej w Katedrze Rybactwa Jeziorowego i Rzecznego Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa Uniwersytetu [...] w [...] wynika, że rzeka [...] z racji ochrony m.in. ryb łososiowatych, wrażliwych na niewielkie nawet zmiany warunków fizykochemicznych wody, szczególnie w okresie tarła, wymaga zbadania stanu fizykochemicznego wody w różnych okresach roku. Bez tych badań trudno będzie ustalić w jakim stopniu planowane zrzuty ścieków wpłyną negatywnie na ichtiofaunę rzeki.

Jakkolwiek opinia jest dokumentem o charakterze prywatnym, to jednak podlega ona ocenie organów w toku postępowania analogicznie jak każdy inny dowód mający na celu wyjaśnienie sprawy.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 125 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145),pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów.

Sąd zauważa, ze w niniejszej sprawie zaistniał ewidentny konflikt interesów: skarżącej Spółdzielni, której jako użytkownikowi obwodu rybackiego rzeki [...] zależy na utrzymaniu dotychczasowego status quo i korzystaniu z rzeki jako obwodu rybackiego oraz S. [...] , który ubiega się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu do rzeki [...] ścieków innych niż przemysłowe oraz przemysłowych biologicznie rozkładalnych.

Z przepisu art. 126 Prawa wodnego wynika jednak, że organ odmawia wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli: projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1 i 2, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3 ( pkt 1)oraz, gdy projektowany sposób korzystania z wody dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony (pkt 2).

W niniejszej sprawie wątpliwości budzi kwestia, czy wydane pozwolenie wodnoprawne nie narusza wymagań ochrony środowiska, a co za tym idzie, czy dopuszczalne z punktu widzenia przepisów z zakresu ochrony środowiska jest wprowadzanie do rzeki ścieków biodegradowalnych w sytuacji, gdy w decyzji brak jest rozstrzygnięć, co do kontroli stanu fizykochemicznego wód przed rozpoczęciem procesu wprowadzania ścieków, a kontrolę ich stanu ogranicza się do częstotliwości niższych aniżeli to wynika z operatu wodnoprawnego, dokumentu przedłożonego przez wnioskodawcę.

Na stronie 16 operatu wodnego w pkt 7.5 zawarte jest stwierdzenie, że pobór próbek będzie wykonywany zgodnie z § 5 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984 ze zm.).

Tymczasem w decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego wykonywanie badań jakości wód zostało znacznie zredukowane ( pkt 3.8).

Organ okoliczności tej nie wyjaśnił ani to w decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i w postępowaniu odwoławczym.

Zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. to właśnie organ prowadzący postępowanie w sprawie obowiązany jest w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że na podstawie zebranego materiału dowodowego pozwolenie wodnoprawne nie narusza wymagań wymienionych w tym przepisie. Inaczej mówiąc, nie tylko do zakresu kompetencji organu udzielającego pozwolenia wodnoprawnego, ale wręcz do jego obowiązków należy zbadanie czy udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, o które ubiega się wnioskodawca, nie będzie prowadzić do naruszenia wymagań z art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne - w tym w szczególności wymagań ochrony środowiska, czy też ochrony zdrowia ludzi. W sytuacji natomiast, gdy pomimo dokonanych ustaleń w sprawie, nadal nie pozostają wyjaśnione w sposób jednoznaczny okoliczności mające istotne znaczenie z punktu widzenia stosowanej normy prawnej, organ prowadzący postępowanie powinien kontynuować postępowanie wyjaśniające poprzez rozważenie m.in. zasadność wystąpienia o wydanie opinii przez biegłego. Zgodnie z art. 84 K.p.a. organ może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne.

Organ nie może przerzucać obowiązku sporządzenia opinii biegłego na strony postępowania, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skoro wydanie rozstrzygnięcia wymaga wiedzy specjalnej, to obowiązek zasięgnięcia takiej opinii, spoczywa na organie.

Reasumując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że prawidłowa wykładania art. 125 ust. 3 ustawy Prawo wodne nakłada na organ administracji konieczność uwzględnienia wskazanych w nim wymagań a także potrzebę rozważenia częstokroć sprzecznych interesów różnych użytkowników wód, przy uwzględnieniu wszelkich związanych z tym zagrożeń (w tym awarii). Wynika stąd obowiązek poczynienia kompletnych ustaleń faktycznych i odzwierciedlenia zajętego stanowiska w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Podkreślić przy tym należy, że w świetle obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 K.p.a., a znajdującej doprecyzowanie w art. 77 § 1 K.p.a. organy odwoławczy zobowiązany były w sposób wyczerpujący żebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wymogom określonym we wskazanych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy nie sprostał.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję jako że stwierdzone uchybienia dotyczą decyzji obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu będzie zastosowanie się do szczegółowych wskazówek zawartych w uzasadnieniu wyroku. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.