Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1832/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3, art. 130, art. 157 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia WSA del. Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R., A. R., B. T. i T. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 609/12 w sprawie ze skargi B. R., A. R., B. T. i T. T. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r. (sygn. akt II SA/Gd 609/12), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. R. i A. R. oraz B. T. i T. T. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 95, 96, 97 i 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., zwanej dalej: "u.g.n.") i na wniosek: B. R. i A. R. oraz B. T. i T. T., Burmistrz Miasta B. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w B., w obrębie [...], stanowiącej działki: nr [...] - będącej własnością A. R., nr [...] – będącej współwłasnością A. R. oraz B. i T. T. i nr [...] – będącej własnością B. R., w ten sposób, że w wyniku podziału powstały m.in. działki: nr [...] - o powierzchni [...] m², nr [...] - o powierzchni [...] m² i nr [...] - o powierzchni [...] m², które zostały wydzielone pod drogę krajową i w związku z tym przeszły - z mocy prawa - na własność Skarbu Państwa.

Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. B. R., A. R. oraz B. i T. T. wystąpili z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za w/w, przejęte na własność Skarbu Państwa nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 129 ust. 1 i 5, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n., Starosta B. ustalił odszkodowanie za opisane wyżej nieruchomości (dz. nr [...], nr [...] i nr [...]) w kwocie [...] zł dla A. R., [...] zł - dla T. i B. T. oraz [...] zł – dla B. R.

W motywach decyzji Starosta wskazał, że w dniu [...] grudnia 2008 r. rzeczoznawczyni majątkowa – M. D. sporządziła operaty szacunkowe dotyczące przejętych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, wyceniając działkę nr [...] na kwotę [...] zł ([...] zł za 1 m²), działkę nr [...] – na kwotę [...] zł ([...] zł za 1 m²) i działkę nr [...] – na kwotę [...] zł ([...] zł za 1 m²).

Powyższa wycena została jednak zakwestionowana przez wnioskodawców jako zaniżona oraz wydana w wyniku oględzin nieruchomości, o których strony nie zostały przez biegłą powiadomione. Wnioskodawcy zwracali przy tym uwagę na treść umowy przedwstępnej z dnia [...] listopada 2003 r., w której - w oparciu o wycenę rzeczoznawcy sporządzoną w dniu [..] sierpnia 2003 r. - Gmina Miejska B. zaoferowała im odszkodowanie w wysokości [...] zł za 1 m² a także żądali by organ wystąpił - w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. - do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z grudnia 2008 r. i z dnia [...] sierpnia 2003 r.

Z uwagi na brak zgody wnioskujących na zawarcie porozumienia w sprawie wysokości odszkodowania, pismem z dnia [...] września 2009 r., Starosta B.zaprosił strony do przeprowadzenia w tej sprawie rokowań.

W dniu [...] grudnia 2009 r. wnioskujący przedłożyli organowi, sporządzony na ich zlecenie i na dzień [...] listopada 2009 r., operat szacunkowy przedmiotowych nieruchomości, wnosząc o jego uwzględnienie.

W dniu [..] lutego 2010 r. odbyły się rokowania, w trakcie których nie doszło jednak do uzgodnienia wysokości należnego stronom odszkodowania.

Z uwagi na powyższe, w dniu [...] listopada 2010 r. rzeczoznawca majątkowy – Z. S. i sporządził operat szacunkowy obrazujący wartość rynkową opisanych na wstępie nieruchomości, według stanu - z dnia wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału oraz wartości - w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. W operacie tym ustalono wartość rynkową prawa własności w/w działek na łączną kwotę [...] zł, gdzie: działka nr [...] wyceniono na [...] zł (cena 1 m² - [...] zł), działka nr [...] - na [...] zł (cena 1 m² - [...] zł) i działkę nr [...] – na [...] zł (cena 1 m² - [...] zł). Wnioskujący zakwestionowali jednak również i ten operat , podnosząc, że ustalona w nim wartość nieruchomości została zaniżona.

Ze względu na stanowisko stron oraz zmianę treści § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, sporządzony został, w dniu[...] września 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego – A. O., kolejny operat szacunkowy, w którym określono wartość rynkową prawa własności przedmiotowych nieruchomości na kwotę [...] zł, w tym działek: nr [...] – na [...] zł, nr [...] – na [...] zł i nr [...] – na [...] zł. Wnioskujący zakwestionowali także ten operat w całości, uznając, że przyjęta w nim wartość nieruchomości została zaniżona. Twierdzili również, że nie zostali zawiadomieni o terminie oględzin przeprowadzonych przez biegłego, który błędnie przyjął stan nieruchomości na dzień [...] sierpnia 2007 r., podczas gdy powinno to nastąpić według stanu na dzień utraty prawa własności przez wnioskodawców, to jest w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Z tej przyczyny strony wnosiły by organ wystąpił do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego z listopada 2010 r. a także domagały się przeprowadzenia dowodu z umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 1999 r., z której wynikała cena [...] zł za 1 m².

Odpowiadając na zarzuty stron, rzeczoznawca majątkowy A. O. w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. wyjaśnił, że były one nieuzasadnione, gdyż żaden przepis prawa nie obliguje rzeczoznawcy do dokonania oględzin z udziałem stron postępowania a stan nieruchomości określony został w operacie zgodnie z art. 130 ust 1 u.g.n. Podniósł również, że - zgodnie z zasadami szacowania zawartymi w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny – Nota Interpretacyjna nr 1 – Podejście Porównawcze - do porównań wybiera się co najmniej 3 nieruchomości najbardziej podobne ze zbioru transakcji, które powinny zawierać się w okresie dwóch lat poprzedzających moment wyceny.

Ponadto, Starosta poinformował wnioskujących, że celem operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2003 r. było określenie rynkowej wartości 1m² niezabudowanej nieruchomości gruntowej dla aktualnego sposobu użytkowania do negocjacji ceny wykupu gruntu niezbędnego pod budowę ronda a wykorzystanie takiego operatu do innego celu nie było możliwe. Operat ten mógł być też wykorzystany tylko przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Także operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2009 r. został sporządzony w innym celu (określenie aktualnej wartości rynkowej prawa własności 1 m² powierzchni działek gruntu odpowiadających numerom ewidencyjnym [...], [...] i [...] według stanu nieruchomości z dnia podpisania przedwstępnej umowy o przeniesienie własności nieruchomości celem negocjowania jej warunków).

W dniu [...] marca 2012 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, podczas której rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że na terenie miasta B. w badanym okresie nie odnotowano transakcji nieruchomości bardziej podobnych, które przyjęto do porównania. Na stronie 7 operatu szacunkowego przedstawiono kilkanaście transakcji, które występowały na rynku wraz z podaniem ich charakterystyki. Do porównań zgodnie z obowiązującymi zasadami przyjęto 3 nieruchomości, które można było potraktować w procesie wyceny jako obiekty podobne. W trakcie rozprawy wyjaśniono również, że Starosta B. działa w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n. i nie może brać odpowiedzialności za wcześniejsze uzgodnienia organów Gminy B. ani też opierać rozstrzygnięcia na operatach szacunkowych, sporządzonych w dniu [...] sierpnia 2003 r. i w dniu [...] listopada 2009 r., albowiem zostały one sporządzone do innych celów.

Starosta ostatecznie stwierdził, że dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego A. O. wycena była zgodna z przepisami, wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (DZ.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) a zatem mogła ona stanowić podstawę do wydania w tej sprawie decyzji.

Rozpoznając sprawę w instancji odwoławczej, Wojewoda P., decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewoda, podzielił w pełni stanowisko Starosty, iż o operat szacunkowy, będący podstawą rozstrzygnięcia, został sporządzony zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przyjęto w nim faktyczne przeznaczenie nieruchomości na dzień [...] sierpnia 2007 r. (data wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości), które w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określono symbolami: "M,UC" – funkcja usługowo – mieszkaniowa. Wojewoda wskazał w tym miejscu, że określenie stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji podziałowej chroniło jej dotychczasowego właściciela przed ewentualnymi stratami, które mógłby ponieść w związku z "nowym", drogowym przeznaczeniem nieruchomości. Takie rozwiązanie było zatem najkorzystniejsze dla stron.

Wyjaśniono też, że do określenia wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania parami, a w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. wyjaśnił, dlaczego do analizy przyjął takie a nie inne nieruchomości.

Organ podkreślił również, że nie mógł wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponował wiadomościami specjalnymi. Odwołujący się nie przedstawili zaś innej opinii, która podważałaby opinię na podstawie, której została wydana decyzja. Uznano też, że brak było uzasadnienia dla domagania się, aby organy wystąpiły do organizacji rzeczoznawców opinię, co do prawidłowości sporządzenia operatu przez A. O.

Wyżej przedstawiona decyzja Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, którą wnieśli: B. R., A. R. oraz B. i T. T.

Skarżący twierdzili, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem: art. 130 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz art. 157 ust. 1 i 4 a także art. 7, 10, 80 oraz art. 79 § 1 k.p.a.

Odpowiadając na skargę, Wojewoda P. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm., zwaną dalej: "p.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że nie była on zasadna.

Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy było rzeczą niesporną, iż zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż właściciele nieruchomości dzielonych działek, nie doszli do porozumienia z organem w sprawie wysokości należnego im odszkodowania z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa własności tej części gruntu, która została przeznaczona pod drogę publiczną.

Sąd przytoczył zatem treść art. 98 ust. 3, art. 130, art. 152, art. 154 u.g.n. oraz § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i zauważył, że operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości a zasady i tryb ich sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w w/w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. Z powołanych przepisów wynika także, że wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego sporządzanego na potrzeby każdego konkretnego postępowania. Niedopuszczalne jest natomiast określanie wysokości odszkodowania na podstawie operatów sporządzonych na rzecz innych postępowań administracyjnych.

Jednocześnie jednak, jak podkreślił Sąd, organ decydujący o wysokości odszkodowania nie jest związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego i spoczywa na nim obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości wysokości. Przy czym, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych podstawy do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego a - po myśli art. 157 ust. 4 u.g.n. - przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny.

Poza tym Sąd wskazał, że w toku postępowania administracyjnego zmieniła się treść § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Mocą bowiem § 1 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (DZ.U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985) z dniem 26 sierpnia 2011 r. zmieniono treść § 36 w/w rozporządzenia, a organy orzekające w obu instancjach zobowiązane były uwzględnić tę zmianę i zastosować podczas wydawania decyzji aktualne brzmienie tego przepisu. Z nowej zaś regulacji zawartej w § 36 rozporządzenia wynikało, że wartość rynkową nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne określa się przyjmując ich stan z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości dzielonej z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości dzielonej zgodnie z art. 154 u.g.n. Jeżeli jednak na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Zdaniem Sądu, orzekające zatem w sprawie organy słusznie uznały, że podstawę wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania - w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. - mógł stanowić jedynie operat szacunkowy z dnia 23 września 2011 r., gdyż jako jedyny z wszystkich operatów, które w tej sprawie były wskazywane, był zgodny z wymogami, określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Operat ten został bowiem sporządzony w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej, niezabudowanej w celu ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa a przede wszystkim wykonany został w oparciu o znowelizowaną treść § 36 ust. 4 rozporządzenia, obowiązującą w dacie podejmowania decyzji w przedmiocie odszkodowania. Wartość rynkową przedmiotu wyceny określono na dzień [...] września 2011 r., a stan przedmiotu wyceny określono i uwzględniono na dzień [...] sierpnia 2007 r. Oględzin nieruchomości dokonano w dniu [...] września 2011 r. Ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło poprzez zastosowanie podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. W operacie tym – jak wywodził Sąd - wyjaśniono, że wyceniane działki objęte były miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Ś. (plan zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia[...] listopada 1999 r. nr [...]) w obszarze oznaczonym symbolem "M,UC" – funkcja mieszkaniowo – usługowa. Spośród kilkunastu transakcji, które zostały przeprowadzone w latach 2010 – do września 2011 na rynku, obejmującym niezabudowane transakcje gruntowe na terenie będącym przedmiotem analizy, rzeczoznawca wybrał 3, położone w strefie centralnej miasta oraz przy głównych ulicach, na których możliwa była realizacja funkcji mieszkaniowej i usługowej i które posiadały najbardziej zbliżoną powierzchnię do wycenianego obiektu. Operat szacunkowy zachowywał przy tym swą ważność w czasie wydawania zarówno decyzji przez organ I, jak i II instancji.

W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy administracji, dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza operatu szacunkowego z dnia [...] września 2011 r., nie naruszyły więc przepisów postępowania. Organy obu instancji prawidłowo bowiem uznały, że wycena ta nie zawierała merytorycznych błędów, została sporządzona rzetelnie i fachowo, a operat odzwierciedlał wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości.

W szczególności Sąd podkreślił, że - wbrew zarzutom skargi - w operacie tym prawidłowo określono stan i przeznaczenie nieruchomości a nie jej wartość, na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjęto na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, tak jak wymagał tego cytowany wyżej art. 130 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n.

Sąd podzielił też stanowisko wyrażone przez orzekające w sprawie organy, zgodnie z którym w sprawie nie było podstaw do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Organ może bowiem zasięgnąć opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych dopiero wtedy, gdy rozbieżne operaty sporządzono z zastosowaniem takiego samego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Poza tym w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Za nietrafny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 10 i art. 79 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadomienie wnioskodawców o terminie oględzin nieruchomości. Zgodnie bowiem z treścią art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Oględziny nieruchomości przeprowadzane zaś przez rzeczoznawcę, nie były oględzinami o których mowa w w/w przepisie a zatem nie można było ich oceniać w kategoriach dowodu z oględzin i nakładać na organ obowiązku zawiadamiania o ich przeprowadzeniu - stosownie do art. 79 k.p.a.

Ponadto Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie organy administracji podjęły stosowne działania umożliwiające skarżącym prawidłowy udział w postępowaniu. W szczególności organ I instancji pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. wezwał rzeczoznawcę do wyjaśnienia sporządzonej wyceny i odniesienia się do zgłoszonych przez skarżących zarzutów. Rzeczoznawca majątkowy A. O. udzielił odpowiedzi na przedstawione zarzuty w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r., szczegółowo odnosząc się do tych zarzutów a wyjaśnienia te zostały przekazane pełnomocnikowi skarżących. Następnie w dniu [...] marca 2012 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem rzeczoznawcy i pełnomocnika skarżących. Podczas tej rozprawy rzeczoznawca majątkowy składał wyjaśnienia dotyczące sporządzonej wyceny i ponownie odnosił się do zgłoszonych przez skarżących zarzutów. W tej sytuacji brak było podstaw do uznania, aby doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, B. R. i A. R. oraz B. T. i T. T. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie:

1) prawa materialnego - poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 98 ust. 3 i art. 130 u.g.n. poprzez przyjęcie, że Starosta Powiatowy w B. dokonał, w oparciu o operat szacunkowy biegłego A. O. z dnia [...] września 2011 r., właściwego ustalenia wysokości należnego wnioskodawcom odszkodowania, podczas gdy treść tego operatu oraz pozostałe operaty: A. D. z dnia [...].11.2009 r. i R. T. z dnia [...].08.2003 r. oraz umowa sprzedaży z dnia [...].11.1999 r., wskazują na ustalenie przez Starostę Powiatowego w B. niewłaściwej wysokości odszkodowania,

2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i brak uwzględnienia zarzutów naruszenia:

a) art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonych dowodów, w tym opinii biegłej A. D. z dnia [...].11.2009 r., opinii biegłego R. T. z dnia [...].08.2003 r. oraz opinii biegłego A. O. i umowy sprzedaży z dnia [...].11.1999 r.,

b) art. 157 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. poprzez zaniechanie zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego biegłego A. O. września 2011 r., operatu R. T. z dnia [...].08.2003 r. oraz operatu szacunkowego A. D.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono w szczególności, że ustalone na rzecz skarżących odszkodowanie zostało oparte na wadliwej opinii rzeczoznawcy majątkowego A. O., który zaniżył jego wysokość. Na wynik opinii miał – zdaniem skarżących - wpływ nietrafny dobór materiału porównawczego.

Do początkowej analizy, jak wywodzono w skardze kasacyjnej, przyjęto zaledwie 11 transakcji, które miały miejsce w okresie od marca 2010 r. do listopada 2010 r., tj. około 1 rok przed wyceną. Przyjęte do porównania nieruchomości posiadały też nieadekwatną powierzchnię do nieruchomości wycenianych: od [...] m2 do [...] m2. Do dalszej analizy przyjęto zaledwie cztery transakcje z okresu od lipca 2010 r. do listopada 2010 r., które dotyczyły nieruchomości o powierzchni od [...] m2 do [...] m2. Sprzeczne z art. 153 ust. 1 u.g.n. było więc przyjęcie do porównania: tak niewielkiej ilości transakcji, zbyt odległych czasowo od przeprowadzanej wyceny oraz o tak znacznej rozpiętości powierzchni między sobą i różnicy powierzchni z nieruchomościami wycenianymi. Wybrane nieruchomości nie mogły więc zostać uznane za nieruchomości podobne - w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.

Akcentowano w tym miejscu, że wycena dokonana przez biegłą A. D. wartość nieruchomości ustalała na wielokrotnie wyższą niż przyjęta przez biegłego A. O. Takie samo znaczenie posiadały też wyceny z dnia [...].08.2003 r. ( sporządzona przez biegłego R. T.) oraz treść umowy sprzedaży z dnia [...].11.1999 r. Wskazywały bowiem one, że przed wieloma laty wartość tych nieruchomości była wyraźnie wyższa niż ustalona przez biegłego A. O. Zdaniem skarżących tak rażących rozbieżności w wynikach wyceny nie można zaś było usprawiedliwiać tylko upływem czasu, ani "rzekomo" innym przeznaczenie tych wycen.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest zarówno na obrazie prawa materialnego jak i istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, podnieść należy, że nie tylko nie były one zasadne, ale zostały także sformułowane niepoprawnie. Jako zarzut procesowy, określony w pkt 2 b) skargi kasacyjnej wskazano bowiem na naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (cyt.): "poprzez nieuwzględnienie skargi i brak uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 157 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. poprzez zaniechanie zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego biegłego A. O. września 2011 r., operatu R. T. z dnia [...].08.2003 r. oraz operatu szacunkowego A. D.." Tymczasem art. 157 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. jest przepisem prawa materialnego, a zatem hipotetyczne jego naruszenie mogłoby co najwyżej być podstawą dla Sądu Wojewódzkiego do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Co do zarzutu zaś określonego w skardze kasacyjnej w pkt 2a), czyli naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i 80 k.p.a. należało uznać, że nie był on usprawiedliwiony. Sąd Wojewódzki prawidłowo bowiem przyjął, że ocena materiału dowodowego, dokonana w postępowaniu administracyjnym, w tym zwłaszcza stanowisko dotyczące wyceny sporządzonej w dniu [...] września 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. O. było trafne.

Analizowana sprawa dotyczyła decyzji Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] maja 2012 r., mocą której zostało ustalone odszkodowanie w kwocie [...] zł dla A. R., [...] zł - dla T. i B. T. oraz [...] zł – dla B. R. w związku z przejściem na rzecz Skarbu Państwa (z mocy prawa) własności działki: nr [...] - o powierzchni [...] m², nr [...] - o powierzchni [...] m² i nr [...] - o powierzchni [...] m², z uwagi na wydanie w dniu [...] sierpnia 2007 r. przez Burmistrza Miasta B. decyzji i o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w B., w obrębie [...] a stanowiącej działki: nr [...] - będącej własnością A. R., nr [...] – będącej współwłasnością A. R. oraz B. i T. T. i nr [...] – będącej własnością B. R.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że w sprawie bezspornie zastosowanie znajdował przepis art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i które przeszły z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości.

Z tego powodu, dla ustalenia wysokości owego odszkodowania, konieczne było sporządzenie szacunku, przejętych przez Skarb Państwa działek przez rzeczoznawcę majątkowego.

Podkreślenia wymaga, że w analizowanej sprawie wycena szacunkowa, sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego A. O., stanowiła jedyną, która mogła być podstawą dla rozstrzygnięcia w sprawie. Tylko bowiem ten operat: został sporządzony w celu ustalenia należnego skarżącym w tym przypadku odszkodowania, był wyceną aktualną i ważną pod względem czasowym a przede wszystkim tylko on został dokonany w oparciu o obowiązujące w dacie orzekania przepisy prawa to jest: rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) w brzmieniu nadanym mu przez § 1 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985). Inne wyceny oraz dowody, o których była mowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, tych wymogów nie spełniały. Zatem oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie mogło się opierać na innym dowodzie. Powyższe wskazuje zatem, że w toku postępowania administracyjnego nie zostały naruszone art. 7 i art. 80 k.p.a.

Przechodząc do kwestii materialnoprawnych wyjaśnić należy, że wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono szereg zastrzeżeń do wspomnianej wyżej wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego A. O., ale nie zostały sformułowane w niej odpowiednie zarzuty obrazy prawa materialnego. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości wypowiedzenia się w kwestii prawidłowości w/w opinii.

Nadmienić w tym miejscu wypada, że wskazany w skardze kasacyjnej zarzut obrazy art. 130 u.g.n. nie był w ogóle - z formalnego punktu widzenia - sformułowany prawidłowo. Artykuł ten składa się bowiem z dwóch ustępów a w zarzutach kasacyjnych nie została sprecyzowana żadna jednostka redakcyjna, która – zdaniem autora skargi kasacyjnej – była w tym przypadku przedmiotem zaskarżenia. Podkreślenia zaś wymaga, że skarga kasacyjna jest ściśle sformalizowanym środkiem zaskarżenia, w którym należy dokładnie określić przepisy, które – zdaniem jej autora - zostały naruszone. Z tej zatem przyczyny obowiązuje przy sporządzaniu skargi kasacyjnej przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie ma natomiast uprawnień do poprawiania skargi kasacyjnej ani jej interpretacji.

Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących naruszenia art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., które to zarzuty, jak wyżej wspomniano, zostały nieprawidłowo zakwalifikowane w skardze kasacyjnej do zarzutów procesowych, należy stwierdzić, iż zgodnie z tymi przepisami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny (ust.1). Oceny tej dokonuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (ust.4).

Zatem, skoro w rozpoznawanej sprawie jedynie operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. O. był jedynym operatem, który został sporządzony dla ustalenia odszkodowania należnego skarżącym z tytułu przejścia prawa własności części ich nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i, który został sporządzony wg przepisów obowiązujących w dacie orzekania, to nie zachodził przypadek, określony w art. 157 ust. 4 u.g.n. Powyższe oznaczało więc, że przepisy te nie mogły zostać w żaden sposób naruszone.

Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była zasadna i – z mocy art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.