Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 330/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta Poznania (zwany dalej: Prezydent), na podstawie art. 30 ust. 5 oraz ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 - tekst jednolity, zwanej dalej: PrB) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: Kpa) po rozpatrzeniu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu ścianek działowych w systemie karton-gips, montażu stolarki drzwiowej w ściankach działowych g-k i pracach wykończeniowych (szpachlowanie, malowanie oraz ułożenie wykładziny dywanowej) w budynku przy ul. [...] w Poznaniu, otrzymanego dnia [...] stycznia 2015r., złożonego przez W. Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu (zwane dalej: skarżąca), zgłosił sprzeciw.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że analiza załączonych do zgłoszenia dokumentów wskazuje, iż zakres prac ujętych w zgłoszeniu doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych tego budynku (III - go piętra objętego zgłoszeniem). Wobec powyższego, w ocenie organu, roboty te należy zakwalifikować do robót o charakterze przebudowy, o których mowa w art. 3 pkt 7a PrB. Kolejno organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 PrB roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Te ostatnie przepisy zawierają enumeratywne wyszczególnienie obiektów budowlanych i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przepisy art. 29- 31 PrB nie zawierają zaś zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla robót budowlanych o charakterze przebudowy. Zatem zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 PrB właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Końcowo organ stwierdził, że w myśl art. 12 Kpa, odstąpił od zobowiązania zgłaszającego do uzupełnienia braków zgłoszenia o: poprawnie wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie wskazania tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i powołania się na pełnomocnictwo do reprezentowania osoby prawnej (W. Sp. z o.o). Nawet bowiem w przypadku uzupełnienia ww. formalnych braków, z opisu robót budowlanych wynika, iż zakres zgłoszenia wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, zaskarżonej decyzji zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt. 1 PrB w postaci jego wadliwej wykładni poprzez przyjęcie, iż zgłoszenie Odwołującego zamiaru budowy: wykonania robót budowlanych dotyczy zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu ba budowę, a w konsekwencji naruszenia, również art. 29 ust. 1 i 2 PrB,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt. 7 a PrB w postaci jego wadliwej wykładni poprzez przyjęcie, iż planowane przez Odwołującego roboty do wykonania są robotami, które należy zakwalifikować jako przebudowę,

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa poprzez wydanie decyzji naruszającej prawo i podstawowe normy orzekania oraz naruszającej zasady praworządności,

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 Kpa poprzez brak zapewnienia Odwołującemu czynnego udziału w postępowaniu w szczególności poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się Odwołującego co do zebranych dowodów i materiałów,

5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 11 Kpa poprzez brak odpowiedniego wyjaśnienia stronie w decyzji zasadności przesłanek rozstrzygnięcia,

6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 Kpa poprzez brak jasnego i dokładnego podania przyczyn faktycznych i prawnych, dla których zgłoszone roboty budowlane zostały zakwalifikowane jako "przebudowa" oraz ich odpowiedniego wyjaśnienia,

7. sprzeczność ustaleń faktycznych z zebranym materiałem dowodowym poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, wyrażające się w szczególności w:

• błędnym uznaniu prac objętych zgłoszeniem z dnia [...] stycznia 2015 r. za "przebudowę";

• niewłaściwym uznaniu wypływu prac objętych zgłoszeniem na zmianę parametrów użytkowych budynku (III-go piętra budynku objętego zgłoszeniem) oraz braku wskazania jakie konkretnie parametry użytkowe zostaną zdaniem organu I instancji w wyniku przeprowadzenia tych prac zmienione.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca wskazała, że zgodnie z pkt. 2.1.2. Części opisowej załączonej do zgłoszenia, prace te mają zostać wykonane na trzecim piętrze istniejącego budynku biurowego zlokalizowanego w Poznaniu przy ul. [...], działki nr [...] ark. [...], obręb Dębieć (zwane dalej: Budynek, Segment A). Podkreślono, że Segment A, na którego trzecim piętrze zaplanowano wykonanie prac objętych zgłoszeniem, został zrealizowany w ramach decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. wydanej przez Prezydenta (zwanej dalej: Pozwolenie na budowę). W dniu [...] grudnia 2011 r. Segment A uzyskał natomiast decyzję pozwolenia na użytkowanie nr [...] wydaną przez Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (zwane dalej: pozwolenie na użytkowanie). Podkreślono także, że pozwolenie na budowę obejmuje budowę trzech segmentów oznaczonych jako A, B i C połączonych jedną wspólną kondygnacją podziemną pełniącą funkcję garażu, a do chwili obecnej w ramach tego pozwolenia na budowę zostały zrealizowane dwa segmenty oznaczone jako A i B.

Skarżąca wskazała, że z kolei w pkt. 2.1.4. części opisowej do zgłoszenia, zawarto opis stanu Budynku, w zakresie trzeciego piętra oraz podano parametry techniczne tego piętra oraz je przytoczono.

Następnie wskazano, że typowa kondygnacja powtarzalna budynku (w tym trzecie piętro) to zgrupowana wokół trzonu komunikacyjno-technicznego powierzchnia biurowa. Kondygnacje +1, +2, +4 i +5 zostały podzielone ściankami wykonanymi w technologii gipsowo-kartonowej na biura z komunikacją wewnętrzną oraz pomieszczenia pomocnicze i techniczne.

Przytoczono również wartości parametrów technicznych budynku biurowego - Segment A, opisano infrastrukturę techniczną oraz wskazano, że powierzchnia użytkowa każdej z kondygnacji powtarzalnych od +1 do +5 wynosi: [...] m2.

Podkreślono, że zakres rzeczowy i ilość poszczególnych elementów instalacji wod.- kan., elektrycznych silno- i słaboprądowych oraz instalacji wentylacji i klimatyzacji na trzecim piętrze Budynku, jaka została wykonana w ramach pozwolenia na budowę oraz objęta pozwoleniem na użytkowanie, uwzględnia już planowaną do wykonania aranżację kondygnacji +3 objętej zgłoszeniem, a która jest de facto powieleniem aranżacji wykonanej na kondygnacji +1 i +2 zatwierdzonej uzyskanym przez Odwołującego pozwoleniem na użytkowanie. Stąd, w ocenie skarżącej, wykonanie prac objętych zgłoszeniem nie wiąże się w żaden sposób z ingerencją w wykonane już na kondygnacji +3 roboty budowlane oraz nie narusza w żaden sposób istniejącego układu konstrukcyjnego budynku poza zakres przyjęty w pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie.

W tym stanie faktycznym, w ocenie Odwołującego, nie ulega wątpliwości, iż objęte zgłoszeniem roboty budowlane nie podlegają obowiązkowi uzyskania decyzji pozwoleniu na budowę.

Zdaniem skarżącej, pomimo obowiązku wynikającego z art. 7 i 77 Kpa, organ I instancji w decyzji nie wskazał w jaki sposób prace objęte zgłoszeniem wpłyną na parametry użytkowe budynku i jakie konkretnie parametry użytkowe zdaniem organu zostaną zmienione w wyniku ich wykonania, co kwalifikuje przedsięwzięcie, jako przebudowę w rozumieniu przepisów art. 3 pkt. 7a PrB, poprzestając na dość ogólnikowym, niczego nie wyjaśniającym, arbitralnym stwierdzeniu, iż w wyniku robót objętych zgłoszeniem dojdzie do naruszenia parametrów użytkowych Budynku. Organ I Instancji nie wskazał, jakie dokładnie parametry użytkowe miałyby zostać zmodyfikowane.

Według skarżącej fakt, iż sam ustawodawca nie doprecyzował, jak należy rozumieć sformułowanie dotyczące zmiany parametrów użytkowych powoduje, że pozostawił on to nieostro znaczeniowo pojęcie do interpretacji i wykładni sądom administracyjnym. Następnie skarżąca przywołała fragmenty z uzasadnień wyroków sądów administracyjnych na poparcie swojego stanowiska w sprawie.

Skarżąca podniosła również, że motywy jakimi kierował się organ I instancji nakładając obowiązek uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, nie znajdują w żaden sposób odzwierciedlenia w uzasadnieniu podjętej Decyzji. W rzeczywistości jej uzasadnienie nie stwarza żadnych możliwości kontroli prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzje i motywów faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia ani przez Odwołującego, ani przez organ wyższego stopnia bądź też sąd administracyjny, co ma podstawowe znaczenie dla prawidłowości decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym i zapewnienia gwarancji pełnych praw strony podstępowania administracyjnego.

Skarżąca skonstatowała, że roboty budowlane objęte zgłoszenie polegające na postawieniu ścianek działowych w systemie karton-gips, montażu stolarki drzwiowej w tych ściankach działowych i pracach wykończeniowych w postaci szpachlowania, malowania i ułożeniu wykładziny na trzecim piętrze Budynku nie zmieniają w żaden sposób układu funkcjonalnego, formy ani żadnych parametrów użytkowych Budynku czy sposobu jego użytkowania wskazanych w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do Pozwolenia na budowę i dla którego Odwołujący uzyskał Pozwolenie na użytkowanie. Podkreślić należy, iż roboty te stanowią w zasadzie wykonanie Budynku zgodnie z posiadanym już przez Odwołującego Pozwoleniem na budowę. W jej ocenie roboty te nie zmieniają również parametrów technicznych Budynku i w zasadzie, zdaniem skarżącej, planowane roboty nie podlegają nie tylko obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale w ogóle nie są objęte ustawą z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. W tej mierze skarżąca ponownie odwołała się do orzecznictwa sądowego. Wywodziła również, że planowane do wykonania roboty objęte zgłoszeniem należy zakwalifikować jako aranżację wnętrz.

Końcowo skarżąca wskazała, że w toku postępowania doszło do naruszenia także ogólnych reguł postępowania (art. 7, 8, 10 § 1 Kpa). Organ I instancji, jej zdaniem, nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, nie dokonał wnikliwej analizy zgromadzonego dowodów i materiału w sprawie i nie rozpatrzył ich w sposób wyczerpujący, nie zadał sobie trudu by podjąć wszelkie kroki do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, nie zwrócił się do Strony o wyjaśnienie czego dotyczy dokładnie zgłoszenie - mając wątpliwości w tym zakresie - jakiego charakteru są to roboty, co bezpośrednio uniemożliwiło dokonanie właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Naruszenie to zaś miało wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji o sprzeciwie wobec zgłoszenia wykonania robót bez należytego rozważenia okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski (zwany dalej: Wojewoda lub organ II instancji), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z [...] stycznia 2015 r.

W uzasadnieniu wskazano na wstępie, że decyzja sprzeciwu zgłoszona przez organ pierwszej instancji została doręczona Inwestorowi w terminie o jakim mowa w art. 30 ust. 5 PrB. Kolejno wskazano, że w art. 29 PrB zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Katalog ten ma formę listy zamkniętej (wyliczenie enumeratywne), a więc wyłącznie zawarte w nim obiekty roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Zasadnicze znaczenie dla sprawy ma wyjaśnienie kwestii czy planowane przez skarżącą przedsięwzięcie zostało ujęte w ww. katalogu. Organ stwierdził, że Prezydent uznał, iż planowane prace budowlane stanowią przebudowę obiektu w rozumieniu art. 3 ust. 7a PrB, i w związku z tym objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślono, że PrB, podobnie jak inne obowiązujące akty prawne, nie definiuje pojęć "parametr użytkowy" i "parametr techniczny". W braku definicji ustawowych oraz braku interpretacji orzecznictwa i doktryny należy stosować językową wykładnię tych pojęć. Za parametr użytkowy, techniczny można, zdaniem organu, uznać wszelkie wielkości i ilość elementów użytkowych (np. dachu, okna, schodów, balkonu, drzwi zewnętrznych, lokali) i technicznych (np. ciężaru konstrukcji, odporności przeciwpożarowej), które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu nie określił rodzaju parametrów użytkowych lub technicznych, których zmianę spowoduje przedmiotowa inwestycja. Organ odwoławczy podkreślił, iż niedopuszczalnym jest opieranie decyzji administracyjnej na przypuszczeniach, iż realizacja zamierzeń budowlanych może wywołać nieokreślone skutki. Następnie podniósł, że inwestycja stanowi montaż ścianek działowych w systemie karton- gips, montaż stolarki drzwiowej w ściankach działowych i prace wykończeniowe na trzecim piętrze budynku biurowego. Ww. prace będą, zdaniem organu, skutkowały nowym sposobem użytkowania całej kondygnacji - zostanie wydzielonych [...] pomieszczeń o łącznej powierzchni [...] m2. Inwestor przewiduje, iż [...] z nowopowstałych pomieszczeń będzie stanowiło biura, komunikację, [...] kuchnie, [...] pomieszczenia techniczne i jedno pomieszczenie pomocnicze (rys. "POZIOM +3 - RZUT" załączony do zgłoszenia). W ocenie Wojewody ww. zakres prac spowoduje zatem zmianę parametrów użytkowych, jakim jest powstanie [...] nowych pomieszczeń biurowych. Organ podkreślił, iż pomieszczenia mogą stanowić osobne lokale. Ponadto, wydzielone pomieszczenia będą stanowiły nowe pomieszczenia pracy. Wszystko to składa się na zmianę parametrów użytkowych budynku. Wywiódł także, że wykonanie planowanych prac spowoduje zmianę warunków ewakuacyjnych budynku (bezpieczeństwo pożarowe) - co stanowi zmianę parametrów technicznych budynku.

Skargę na decyzję Wojewody złożyła skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, powielając większość zarzutów postawionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji w całości i umorzenie postępowań w obu instancjach, ewentualnie o uchylenie obu decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Dodatkowo skarżąca wskazała, że sam Wojewoda potwierdził postawiony przez Skarżącą w odwołaniu zarzut wyszczególniony w pkt. 5, tj. zarzut naruszenia przepisów postępowania (przepisu art. 11 Kpa poprzez brak odpowiedniego wyjaśnienia stronie w decyzji zasadności przesłanek rozstrzygnięcia).

Skarżącą zwróciła uwagę, iż uzasadnienie organu II instancji zawiera wadliwe ustalenia stanu faktycznego, a to błędną liczbę pomieszczeń technicznych, pomocniczych i komunikacji planowanych rzekomo do wydzielenia. Skarżąca oświadczyła, iż de facto przewiduje, iż [...] z nowopowstałych pomieszczeń będzie stanowiło biura, [...] komunikację - korytarz biurowy, [...] pomieszczenia pomocnicze - kuchnie, [...] pomieszczenia techniczne - łącznie więc będzie [...] pomieszczeń. Pozostałe [...] pomieszczenia, wskazane na rysunku załączonym do zgłoszenia, są pomieszczeniami już istniejącymi, a więc pomieszczenia te nie zostaną wydzielone w ramach prac objętych zgłoszeniem.

Kolejno podniesiono, że w zgłoszeniu skarżąca wskazała "(...) Zasadniczym elementem każdej kondygnacji od 0 do +5 jest wykonany trzon komunikacyjno-techniczny usytuowany w centralnej części i mieszczący klatkę schodową ewakuacyjną, dwie windy przystosowane dla potrzeb osób niepełnosprawnych, komunikację ogólną z klatką schodową, węzły sanitarne (obejmujące toalety dla niepełnosprawnych, wc męskie i wc damskie) oraz szachty instalacyjne. Ponadto, zlokalizowano tu pomieszczenia pomocnicze i techniczne (...). Typowa kondygnacja powtarzalna budynku (w tym trzecie piętro) to zgrupowana wokół trzonu komunikacyjno-technicznego powierzchnia biurowa (...)". W ocenie skarżącej z ww. opisu jednoznacznie wynika, iż nie ma tutaj mowy o nowym sposobie użytkowania przedmiotowej kondygnacji. Skarżąca wywodziła, że budynek, w którym na trzecim piętrze mają zostać zrealizowane prace objęte zgłoszeniem, jest budynkiem biurowym, w którym zostały wydzielone wykończone i wyposażone w instalacje techniczne powierzchnie biurowe, komunikacja, pomieszczenia pomocnicze (w tym kuchnie) i techniczne. Budynek został już bowiem wybudowany w takim formacie i standardzie by możliwym było wykonanie w każdej chwili stosownych prac aranżacyjnych dostosowujących rozkład powierzchni na piętrze odpowiednio do potrzeb Skarżącej - reagującej na zmieniające się potrzeby rynku, tj. najemców powierzchni biurowej bez konieczności dokonywania jego faktycznej przebudowy. Aranżacja objęta zgłoszeniem nie doprowadzi bowiem, zdaniem skarżącej, ani do permanentnego podziału piętra ani nie umożliwi jego dalszej zmianie w odpowiedzi na inne zapotrzebowanie rynku najemców w przyszłości. Podkreślono, że taki sposób użytkowania budynku (możliwość jego aranżacji i adaptacji do nowych oczekiwań najemców) został usankcjonowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania wydanym pozwoleniem na użytkowanie. Argumentowano, że budynek został wybudowany w celu świadczenia przez skarżącą usług najmu powierzchni biurowej, w tym również możliwość adaptacji powierzchni do oczekiwań, możliwości i potrzeb potencjalnych kontrahentów. Skarżąca nie zgadza się ze stwierdzeniem, iż w wyniku wykonania prac objętych zgłoszeniem zmieni się sposób użytkowania III piętra czy pozostałej części Budynku, bowiem obecnie trzecie piętro jest przez Skarżącą okresowo wynajmowane z przeznaczeniem na biura wraz z pomieszczeniami pomocniczymi i technicznymi oraz komunikacją. Sposób użytkowania bez względu na liczbę wydzielonych pomieszczeń na III p. Budynku nie zostaje zmienione - w dalszym ciągu użytkowanie polega na wynajmowaniu powierzchni podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą. Wielkość powierzchni, na której dana działalność się odbywa, nie zmienia sposobu użytkowania Budynku. To czy i w ilu pomieszczeniach odbywać się będzie praca również, zdaniem skarżącej, nie zmienia sposobu użytkowania, gdyż z zasady powierzchnia oferowana przez skarżącą przeznaczona jest do wykonywania w niej pracy - bez względu na formę prawa danego stosunku prawnego istniejącego pomiędzy podmiotem wynajmującym powierzchnie od Skarżącej a jego kontrahentem. Stan istniejący "obecnie" spełnia wymagania przepisów bhp prawa pracy i fakt wykonywania stosunku pracy w pomieszczeniu typu "open space" czy w kilkunastu pomieszczeniach oddanych najemcom nie wpływa na sposób użytkowania tego piętra. Skarżąca nie zgadza się również z poglądem organu II instancji, iż wyodrębnione "pomieszczenia mogą stanowić osobne lokale". W pierwszej kolejności wskazać należy, iż organ II instancji nie wskazuje o jakiej kategorii "osobności" pisze. Domniemywać należy, iż mowa tu o "osobności" rozumianej jako przedmiot odrębnej własności. Podkreślano, że wybudowany Budynek w całości (a więc i z trzecim piętrem) jest przeznaczony pod wynajem. W Budynku nie zostały wydzielone samodzielne lokalu w rozumieniu prawa cywilnego i Skarżący nie zamierza wydzielać jakichkolwiek samodzielnych lokali. Z przepisów PrB nie ma mowy o tym, iż organ ma prawo analizować dane przedsięwzięcie pod względem kwalifikacji czy jest ono przebudową z uwagi na wydzielanie pomieszczeń mogących ewentualnie stanowić samodzielne lokale. Takie działanie Wojewody jest, według skarżącej, działaniem bezprawnym i niczym nie uzasadnionym.

Wywodzono także, że prace objęte zgłoszeniem nie spowodują przyjętych w Projekcie budowlanym, Pozwoleniu na budowę i Pozwoleniu na użytkowanie warunków ewakuacyjnych Budynku, gdyż w dalszym ciągu bezpieczeństwo pożarowe gwarantowane jest tymi samymi sposobami i formami co dotychczas.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi, a ponadto – odnosząc się do zarzutów skargi – wskazał, że w skardze nie wskazano, które konkretnie pomieszczenia już istnieją.

Nadto organ wskazał, w związku z podniesionym w skardze zarzutem, iż w uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda nie wskazał co oznacza, iż wyodrębnione pomieszczenia mogą stanowić osobne lokale, iż w sprawach administracyjnych dotyczących zakresu PrB zasadnicze znaczenie ma definicja lokalu użytkowego zawarta w § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) , zgodnie z którą przez lokal użytkowy należy rozumieć jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym.

Organ poinformował ponadto Sad, iż Prezydent - decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. (znak: [...]) - udzielił pozwolenia na przebudowę i zatwierdził projekt budowlany przedmiotowych robót budowlanych. Decyzję tę załączono.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 658 dalej ppsa). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W myśl art. 145 § 3 ppsa w przypadku o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji) sąd, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu organ odwoławczy błędnie zakwalifikował roboty budowlane związane z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, a polegające na wydzieleniu ściankami działowymi pomieszczenia III piętra Budynku wskazanego we wniosku (zgłoszeniu), - jako przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć co do zasady jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wymienione przepisy określają wyjątkowe przypadki, w których budowa bądź rozbiórka wbrew wyrażonej w art. 28 PrB zasadzie, pozwolenia na budowę jednak nie wymaga (art. 29 i 31), przypadki, w których w myśl art. 30 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane wprawdzie nie wymagają pozwolenia na budowę, wymagają jednak zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi, oraz sytuacje określone art. 29a ustawy, kiedy to budowa wymaga albo zgłoszenia, albo sporządzenia planu sytuacyjnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że budowy i roboty budowlane wymienione w art. 29, 29a, 30 i 31 ustawy pozwolenia na budowę nie wymagają, co a contrario pozwala na wniosek, iż pozostałe roboty nie mogą zostać legalnie rozpoczęte i dokonane bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Prace polegające na postawieniu ścianek działowych w systemie karton-gips, montażu stolarki drzwiowej w tych ścianach działowych i pracach wykończeniowych tj. malowanie, szpachlowanie, ułożenie wykładziny podłogowej) - nie mieszczą się w wyliczonych w art. 29-31 przypadkach. W konsekwencji ustalenie czy wymaga ono pozwolenia na budowę, czy też w ogóle nie zostało objęte ustawą - Prawo budowlane wymaga oceny, czy wymienione prace stanowią roboty budowlane w rozumieniu art. 28 tejże ustawy.

W myśl legalnej definicji zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Roboty objęte przedmiotowym postępowaniem, w części dotyczącej wykonania ścianek działowych (i pozostałych, wskazanych w zgłoszeniu prac), niewątpliwie nie stanowią ani budowy, ani montażu, ani remontu (rozumianego jako odtworzenie stanu pierwotnego), ani wreszcie rozbiórki. Rozważyć zatem należało, czy wykonane roboty można zakwalifikować jako przebudowę, która jako również objęta definicją robót budowlanych, wymaga pozwolenia na budowę. Zakwalifikowanie robót do robót budowlanych polegających na przebudowie wymaga ustalenia, czy wykonane czynności mieszczą się w zawartej w art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane definicji legalnej.

W myśl tej definicji przez przebudowę rozumieć należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W konsekwencji nie stanowią przebudowy roboty nie powodujące zmiany parametrów obiektu budowlanego pojmowanego w myśl art. 3 pkt 1 ustawy jako:

a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury.

Mając na uwadze przytoczoną definicję legalną stwierdzić należy, że w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które ingerują w konstrukcję obiektu, postawienie wewnątrz budynku lekkiej ścianki działowej, wykucie w niej otworów, przesunięcie jej bądź usunięcie nie może być zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane. Zmieniając jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczeń, w żadnej mierze nie zmienia ono bowiem rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, nie wpływa na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczbę kondygnacji itp. Z tych względów Sąd nie podzielił poglądu zaprezentowanego przez organy rozpatrujące przedmiotową sprawę, że wykonanie ścianek działowych wymaga pozwolenia na budowę. Jeśli ścianka działowa nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie ani na stan techniczny oraz nie decyduje o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności, to czynności polegające na rozbiórce takiej ścianki lub jej wzniesieniu są takimi robotami budowlanymi, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę (art. 28 ustawy - Prawo budowlane) ani zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ustawy - Prawo budowlane).

W przedmiotowej sprawie uznać należało, że planowane przez inwestora wykonanie ścianek działowych nie spowodują zmiany konstrukcji budynku oraz jego parametrów użytkowych i technicznych, jak również nie doprowadzą do wydzielenia samodzielnego lokalu mogącego stanowić przedmiot odrębnej własności. Ścianka działowa ma bowiem zostać wykonana jedynie w celu wydzielenia pomieszczeń biurowych z istniejącego pomieszczenia. Znaczenie ma tu także to, że ma to być lekka ścianka działowa zbudowana z płyt kartonowo-gipsowych. W takim wypadku ścianka działowa nie może w nadmierny sposób obciążyć stropu i sprowadzić zagrożeń z tym związanych.

Sąd podzielił stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 460/06 (Lex nr 341271), który przyjął, że roboty polegające na "rozebraniu dwu ścianek działowych z suporexu, wymianie drzwi wewnętrznych, wymianie glazury na ścianach, wymianie parkietów na panele, wymianie sanitariatów w łazience i wc, wymianie parapetów podokiennych, zerwaniu tapet i boazerii w przedpokoju i kuchni oraz pomalowanie ścian i sufitów" - nie są odtworzeniem stanu pierwotnego, zatem nie są remontem lecz mieszczą się w pojęciu "bieżącej konserwacji" i nie wymagają zgłoszenia. Ustalenia polegające na stwierdzeniu, że planowane roboty budowlane, w części dotyczącej postawienia ścianki działowej, nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie dają podstaw do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Sąd w niniejszym składzie przyjmuje ten pogląd na zasadzie analogii.

Zastosowanie, w tym zakresie - w odniesieniu do zgłoszonej przez inwestorów zamierzonej zmiany sposobu użytkowania lokalu - trybu określonego w art. 71 ust. 5 pkt 1 PrB, należało ocenić jako naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy.

Wskazać ponadto należało, że roboty budowlane polegające na wydzieleniu pomieszczeń biurowych jest czym innym niż wydzielenie pomieszczeń higieniczno-sanitarnego (np. łazienki) - może to bowiem powodować konieczność wykonania prac związanych z zapewnieniem odpowiedniej wentylacji takiego pomieszczenia, wykonaniem instalacji wodno-kanalizacyjnej, czy też ewentualnej instalacji grzewczej. W tym zakresie mieć by należało na uwadze, że przez obiekt budowlany rozumie się m.in. budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (art. 3 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo budowlane). Niewątpliwie system wentylacyjny, wodno-kanalizacyjny i grzewczy znajdujący się w budynku należy zaliczyć do instalacji i urządzeń technicznych. Roboty budowlane powodujące zmianę parametrów użytkowych i technicznych instalacji i urządzeń technicznych budynku należy uznać za zmianę parametrów użytkowych i technicznych obiektu budowlanego jako całości. Ewentualne zatem, planowane przez inwestora roboty budowlane, dotyczące wykonania wentylacji, kanalizacji czy też instalacji grzewczych nowopowstałego pomieszczenia higieniczno-sanitarnego stanowiące zmianę parametrów użytkowych i technicznych przedmiotowego lokalu zlokalizowanego, należałoby uznać za przebudowę tego lokalu w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane. Mieć przy tym należy także na uwadze, że zakwalifikowanie tego rodzaju robót budowlanych jako przebudowy winno być poprzedzone dokładnym zbadaniem zakresu planowanych prac związanych z wykonaniem ww. instalacji. W przypadku bowiem drobnych zmian w istniejącej instalacji można mówić o bieżącej konserwacji, co wykluczałoby ich ocenę jako przebudowy lokalu, a w konsekwencji brak byłoby wymogu uzyskania pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie jednak, zgodnie ze zgłoszeniem inwestora pomieszczenia sanitarne nie będą wykonywane, bowiem już istnieją, zgodnie z pozwoleniem na budowę. Samo postawienie ścianek działowych w lekkiej konstrukcji typu karton - gips niebędących elementem konstrukcyjnym Budynku nie wpływa ani na zmianę parametrów użytkowych, ani technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Dlatego prace tego typu jak wyliczone w przedmiotowym zgłoszeniu należy zaliczyć do sfery szeroko pojętego urządzenia wnętrz. Prace takie nie są zaliczane do robót budowlanych. Tym samym prowadzenie takich prac jakie zostały zgłoszone we wniosku skarżącej nie podlegają zgłoszeniu ani nie wymagają pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe względy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 30 ust. 5 PrB zgłoszenia (...) należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji. sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Trzydziestodniowy termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 p.b. jest terminem, którego zachowania oczekuje się od organu, co oznacza, że tylko w tak zakreślonych ramach czasowych organ administracji jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszonych przez inwestora prac budowlanych. Upływ tego terminu oznacza dla organu brak możliwości wniesienia sprzeciwu. 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu na wykonanie robót budowlanych jest wiążący również dla organu II instancji. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu wydania decyzji o sprzeciwie dla organu II instancji ( wyrok NSA z dnia 6.06.2014r., sygn. akt II OSK 35/13). W niniejszej sprawie ewentualny termin do zgłoszenia sprzeciwu minął i w tej sytuacji postępowanie winno być umorzone.

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 145 § 3 ppsa sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Ponieważ sytuacja taka miała miejsce w niniejszym postępowaniu - Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji.

Odnośnie kosztów postępowania Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w punkcie trzecim sentencji wyroku.