Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 406/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 162 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 i 2, 30
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 620/09 w sprawie ze skargi M. S. na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 620/09, oddalił skargę M. S. na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Pismem z dnia 24 kwietnia 2009 r. M. S. wystąpiła do M. Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z wnioskiem o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z odsetkami. Podniosła, że prawo do ww. świadczenia jest jej prawem nabytym i wniosła o wydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], M. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. poinformował wnioskodawczynię, że zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm., dalej ustawa o Policji) policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Organ wyjaśnił, że otrzymywane przez emerytów i rencistów policyjnych ww. świadczenie miało swe umocowanie jedynie w przepisach wykonawczych do ustawy o Policji. Z ww. ustawy wynika natomiast, że prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego może otrzymywać policjant w służbie stałej. Prawo do niniejszego świadczenia nie wynika również z ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 Nr 8, poz. 67 ze zm., dalej ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji), z której to wynika, że emerytowi (renciście) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby oraz, że do mieszkań tych stosuje się odpowiednie przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art. 29 ust. 1 ustawy). Emeryt lub rencista policyjny nie ma więc uprawnienia do domagania się innych świadczeń związanych z użytkowanym lokalem mieszkalnym, przysługujących policjantom. Organ dodał, że podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w sprawie uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jako prawa wywodzącego się również z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, stwierdzając w wyroku z dnia 27 października 2008 r., że ww. ustawa nie gwarantuje prawa do równoważnika pieniężnego dla byłych funkcjonariuszy. Organ wskazał, że w dniu 28 grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. uchylając § 8 i § 9 ust. 2, co skutkowało utratą od dnia 1 stycznia 2006 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego oraz właściwości organów Policji do rozstrzygania w sprawach związanych z tym świadczeniem.

Przyjmując, że wskazane pismo jest decyzją administracyjną, M. S. pismem z dnia 24 maja 2009 r. wniosła odwołanie do Komendanta Głównego Policji, domagając się naliczenia i wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 oraz wydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej.

Na skutek odwołania Komendant Główny Policji pismem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]poinformował wnioskodawczynię, że krąg osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia stanowi materię uregulowaną bezpośrednio w ustawie o Policji. Niemniej zagadnienia uprawnień mieszkaniowych emerytów i rencistów reguluje również ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, która w art. 29 ust. 1 przewiduje, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego (prawo do uzyskania i użytkowania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej) będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Powyższy przepis nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, ale jedynie nakaz odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych dotyczących przyznawania mieszkań znajdujących się w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Chodzi tu m.in. o zasady określania powierzchni lokalu przysługującego uprawnionemu oraz o procedury wydawania decyzji administracyjnych w sprawie przydziału. Ponadto z art. 30 ustawy wynika, że emerytom i rencistom policyjnym przysługuje pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy.

Zdaniem organu brak jest podstawy prawnej do załatwienia sprawy niniejszej w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 97 ust. 5 ustawy o Policji wskazuje sposób rozstrzygania spraw m.in. z zakresu równoważników pieniężnych za remont lokalu mieszkalnego w formie decyzji administracyjnej, jednakże ma wyłącznie zastosowanie do kręgu osób wskazanych przez ustawodawcę, czyli policjantów. Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej powodowałoby jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 18 lipca 2009 r. M. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą nazwała "wnioskiem o uchylenie decyzji" Komendanta Głównego Policji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie nieuwzględnienia wniosków o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Nadto wniosła o uznanie, że jako wdowa po zmarłym funkcjonariuszu-renciście nabyła również prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont mieszkania.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że powoływanie się przez organy na rozporządzenie MSWiA z 28 grudnia 2005 r. jest nietrafne, gdyż dotyczy osób przyjętych do służby po 1 stycznia 2006 r. i jest działaniem wstecz odbierającym prawa nabyte. Zdaniem skarżącej działanie organów jest bezprawne w świetle Konstytucji, wysoce niemoralne i podważające zaufanie do Państwa.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zaprezentowaną w pismach organów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) skargę M. S. wskazał, że w doktrynie prawa i w judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. wyrok z 18 października 1985 r. II CR 320/85, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158). Pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej decyzją administracyjną należy uznać za decyzje, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982 nr 9-10, poz. 169).

W ocenie Sądu zarówno pismo M. Komendanta Wojewódzkiego Policji, jak i pismo Komendanta Głównego Policji posiadają cechy decyzji administracyjnej i jako takie podlegają kontroli sądu administracyjnego. Przedmiotowe pisma zawierają bowiem oznaczenie organu, wskazują adresata, rozstrzygnięcie w sprawie, którym jest odmowa przyznania (utrata, cofnięcie) przedmiotowego świadczenia z powołaniem podstawy prawnej oraz podpisy osób upoważnionych do wydania decyzji w imieniu organu. Ta minimalna liczba elementów zawartych w powyższych pismach, w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego odnoszącym się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala na ustalenie wszystkich, wcześniej wymienionych, składników materialnego pojęcia decyzji administracyjnej.

Równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznaje się (odmawia przyznania, cofa) w drodze decyzji administracyjnej konkretyzującej ustawowe uprawnienie do otrzymania świadczenia przez policjanta. Skoro ustawodawca zawarł w normie prawa materialnego minimum elementów wystarczających do tego, aby po połączeniu ich ze stanem faktycznym mogła powstać sprawa administracyjna, to wiadomo, że zastrzega dla załatwienia takiej sprawy formę decyzji. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca otrzymywała do 2005 r. równoważnik za remont mieszkania w formie decyzji. Należy zatem przyjąć, że indywidualna sprawa administracyjna rozstrzygnięta raz w formie decyzji zawsze w tej formie powinna być rozstrzygana (trwałość materialna decyzji administracyjnych). Tym samym Sąd nie zgodził się z organami administracji, że brak podstawy prawnej do przyznania świadczenia pieniężnego stoi na przeszkodzie w wydaniu decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu zasadnicze znaczenie w sprawie ma okoliczność, że w dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). Uchyliło ono m.in. § 8 przywołanego w swoim tytule rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., który stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego. Sąd podkreślił, że nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować osoby uprawnione do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej.

Jak wynika z literalnego brzmienia art. 91 ust. 1 ustawy o Policji prawo do tego równoważnika przysługuje policjantowi, a nie osobom uprawnionym do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Także przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwalają traktować osób uprawnionych do takich świadczeń w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Jej art. 29 stanowi jedynie o prawie emeryta/rencisty do lokalu mieszkalnego, a art. 30 o prawie do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Przepis art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwala rozciągnąć wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej, wskazanych w ustawie o Policji na emerytów i rencistów policyjnych, lecz tylko tych, które wynikają z art. 88, 92 i 94 ustawy. Stąd też należy wyciągnąć wniosek, że uprawnienie do równoważnika za remont lokalu nie wynika z przepisów rangi ustawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy obu instancji słusznie uznały, że z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla skarżącej.

Sąd zauważył, że art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów, zaś ust. 2 art. 91 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1. Wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r. wykraczało więc poza granicę delegacji ustawowej, konieczne było w związku z tym uchylenie § 8 tego rozporządzenia.

Uznając za nieuzasadniony zarzut naruszenia zasady niedzialania prawa wstecz, Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie skutek decyzji polega na ustaniu uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego z chwilą wejścia w życie przepisów uniemożliwiających wypłatę równoważnika osobom uprawnionym do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Organ prawidłowo zastosował przepisy uwzględniające zmiany wprowadzone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. Ponadto Sąd zauważył, że równoważnik za remont lokalu mieszkalnego przysługiwał do dnia 1 stycznia 2006 r. emerytom i rencistom jedynie na mocy rozporządzenia i uprawnienie to bez naruszenia zasady praw nabytych zostało cofnięte.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. S. reprezentowana przez adwokata. W oparciu o podstawy wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.).

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r. i poprzedzającej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] maja 2009 r. odmawiających skarżącej wypłaty równoważnika pieniężnego za remont mieszkania za lata 2006-2008.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że M. S. otrzymuje rentę rodzinną od czerwca 1998 r., wraz z którą na podstawie kolejnych rozporządzeń ministrów spraw wewnętrznych, wykonujących delegację art. 91 ust. 2 ustawy o Policji (Dz. U. z 2002, Nr 7, poz. 58 ze zm.) otrzymywała równoważnik pieniężny za remont mieszkania, ostatnio na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 Nr 100 poz. 919). Paragraf 8 tego rozporządzenia nakazywał stosowanie jego przepisów również do emerytów i rencistów.

Z dniem obowiązywania od 1 stycznia 2006 r., weszło w życie kolejne rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. o tym samym tytule (Dz. U. z 2005 r., Nr 266, poz. 2246), którym uchylono § 8 poprzedniego rozporządzenia. Tym samym skarżącą pozbawiono, zdaniem organu administracyjnego, prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za remont mieszkania. W ocenie skarżącej uchylenie § 8 nie jest samoistną przesłanką do pozbawienia emerytów i rencistów prawa do dalszego pobierania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego i do wygaśnięcia poprzedniej decyzji. Zgodnie z treścią art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość, która w tym przypadku nie występuje.

Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji, nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. Decyzje te stają się bezprzedmiotowe gdyż dotyczą one uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość. Uregulowania prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. mają charakter odesłania do przepisów szczegółowych, żaden przepis szczegółowy nie nakazuje stwierdzenia wygaśnięcia wcześniejszych decyzji o przyznaniu emerytowi bądź renciście policyjnemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, strona nie wnosi o wygaśnięcie decyzji, a organ administracji nie wykazał, aby to leżało w ważnym interesie społecznym. Tym samym decyzje Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2009 r. i Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] maja 2009 r., w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 ust. 2 K.p.a.) i wskazane jest ich uchylenie.

Zdaniem skarżącej wobec emeryta, rencisty policyjnego i osoby uprawnionej do renty rodzinnej winny być stosowane przepisy, jak w dniu uzyskania świadczenia. Przepis art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty a także osoby uprawnione do policyjnej renty rodzinnej mają prawo do lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby, a osoby uprawnione do renty rodzinnej w dniu uzyskania świadczenia. Do mieszkań tych stosuje się przepisy "odpowiednio", jak dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Odpowiednie stosowanie tych przepisów oznacza dostosowanie ich do sytuacji, kiedy funkcjonariusz zostaje emerytem, a osoba uprawniona rencistą pobierającym policyjną rentę rodzinną.

Art. 88 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o Policji z dnia 26 kwietnia 1990 r. przyznają policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W świetle powołanych przepisów stwierdzić należy, że przepis art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, dotyczy uprawnień do lokalu mieszkalnego, w skład którego wchodzi zarówno prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji z 26 kwietnia 1990 r., jak również prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego na jego utrzymanie w należytym stanie technicznym, uregulowane w art. 91 ust. 1 tejże ustawy.

W ocenie skarżącej równoważnik pieniężny jest świadczeniem pochodnym prawa do lokalu, w związku z czym osoba uprawniona do renty rodzinnej nabywa również prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym w dniu uzyskania świadczenia rentowego. Prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynika więc wprost z przywołanych przepisów i nie ma podstaw prawnych do pozbawiania go rencisty i emeryta policyjnego, gdyż jest to niezgodne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, nie stwierdzono też, by w sprawie występowały przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 ustawy o dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.), a tylko wówczas, stosownie do art. 183 § 1 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany byłby rozpoznać sprawę wykraczając poza ramy zakreślone granicami skargi kasacyjnej. W przeciwnym razie Sąd ten ocenia zaskarżony wyrok jedynie poprzez pryzmat zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie odmowa wypłaty M. S. równoważnika pieniężnego za remont mieszkania za lata 2006-2008 narusza następujące przepisy prawa materialnego: art. 162 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

Powyższe stanowisko nie mogło być uznane za uzasadnione.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji...."Funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy". Ponadto ust. 2 tego artykułu stanowi, że: "Prawo do lokalu mieszkalnego określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach". W art. 29 tej ustawy nie ma mowy, inaczej niż w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, o ogólnym prawie do lokalu mieszkalnego. W artykule tym jest bowiem mowa o prawie do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy do mieszkań objętych przepisem art. 29 ust. 1 zd. 1 wskazuje, że art. 29 ust. 1 zd. 2 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy policji, a jedynie nakaz odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych dotyczących przyznawania funkcjonariuszom Policji mieszkań pozostających w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Prawo do lokalu mieszkalnego określone w ust. 1 art. 29 przysługuje również członkom rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, spełniającym w chwili ich śmierci warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach (art. 29 ust. 2). Takie też rozumienie powyższych przepisów przedstawił w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji i uznać je należało za prawidłowe.

Dodać należy, że Sąd pierwszej instancji wskazał, że poza omówionym wyżej uprawnieniem mieszkaniowym emerytów i rencistów istnieje jeszcze drugie uprawnienie, wynikające z art. 30 powołanej ustawy. Przepis ten gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Gdyby ustawowe prawo emerytów i rencistów policyjnych do lokalu mieszkalnego miało obejmować także inne uprawnienia, wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji, to zamieszczanie art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji byłoby zbędne, gdyż uprawnienie, o którym mowa w art. 30 wynikałoby z samego art. 29 tej ustawy. Z art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji wynika- a contrario- uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie, nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 – OTK-A 2008/8/141).

Jak słusznie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnicze znaczenie dla oceny żądania skarżącej dotyczącego przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 ma okoliczność, że w dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), którego § 1 pkt 1 uchylił § 8 poprzedniego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 919), a który to przepis wykonawczy stanowił jedyną podstawę do przyznawania emerytom i rencistom policyjnym wspomnianego równoważnika, stanowiąc, iż przepisy rozporządzenia mają zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych.

Ponadto podnieść należy, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym wcześniej wyroku z dnia 27 października 2008 r. wskazał, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył także przepisu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie stosował tego przepisu, podobnie jak i organy administracji publicznej, które- jak uznał Sąd pierwszej instancji i oceny tej nie podważano w skardze kasacyjnej- rozstrzygnęły decyzją co do żądania M. S. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Skoro więc zaskarżony wyrok nie dotyczył decyzji wydanych w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., to nawiązująca do treści tego przepisu argumentacja skargi kasacyjnej, mająca na celu wykazanie, że kwestionowane decyzje wydane zostały "z rażącym naruszeniem prawa, bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.)" nie mogła być uznana za dostateczne umotywowanie zarzutu, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Z przedstawionych wyżej względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.