Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 483/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31zo ust. 10,11
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 145 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Zięba Sędziowie WSA Piotr Głowacki WSA Stanisław Grzeszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. W. i M. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za listopad 2020 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżących kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 26 stycznia 2021 r. nr [...] odmówił P. spółka cywilna P. W., M. W. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu ZUS wskazał na treść art. 31zo ust. 10 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i wyjaśnił, że we wniosku z dnia 30 grudnia 2021 r. strona oświadczyła, że prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.A. Na dzień 30 września 2020 r. zgodnie z danymi GUS kodem przeważającej działalności był natomiast PKD 55.90.Z, który nie uprawnia do zwolnienia.

W związku z powyższym, zdaniem ZUS, nie przysługuje ww. prawo do przedmiotowego zwolnienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. W. i M. W. wspólnicy spółki cywilnej P. w K. zarzucili naruszenie:

- art. 77 ust. 1 w związku z 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez błędne ustalenie ich przedmiotu działalności przeważającej, w tym pominięcie informacji wynikających z danych Głównego Urzędu Statystycznego w konsekwencji poprzez wydanie zaskarżonej decyzji - dowolnej, pomimo, że z wyżej wymienionych rejestru wynika, że ich przeważająca działalność na dzień 30 września 2020 r., obejmowała prowadzenie restauracji i innych stałych placówek gastronomicznych (PKD 56.10.A), a zatem stosownie do przepisu art. 31zo ust. 10 ustawy uprawnieni są do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r.;

- art. 77 ust. 1 w związku z 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy, poprzez pominięcie, że wnioskiem z dnia 11 lutego 2020 r., wnieśli oni o zmianę przeważającego przedmiotu działalności ujawnionego w rejestrze REGON, poprzez wskazanie działalności polegającej na prowadzeniu restauracji i innych placówek gastronomicznych (PKD 56.10.A), a zatem dane te były zawarte w rejestrze REGON - art. 31zo ust 10 ustawy, poprzez uznanie, że dla podmiotów prowadzących przeważającą działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu restauracji i innych stałych placówek gastronomicznych (PKD 56.10,A), w przypadku starania się o zwolnienie z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. na podstawie art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy, przesądzające jest ujawnienie ww. przedmiotu przeważającej działalności w rejestrze Głównego Urzędu Statystycznego, z pominięciem innych danych, w tym wniosków o zmianę wpisu w rejestrze REGON.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Stosownie do § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2000 r., poz. 1773 ze zm.), rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) – przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę.

Sąd dodatkowo wyjaśnia, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I z dnia 24 listopada 2021 r., na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

P. spółka cywilna reprezentowana przez wspólników P. W. i M. W. ma siedzibę na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa COVID-19"), na wniosek płatnika składek prowadzącego na dzień 30 września 2020 r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 53.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A,79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90,02.Z, 90.04.Z, 91.02,Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r., wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

Brzmienie powyższego przepisu wskazuje na to, że zwolnieniem od opłacania składek ubezpieczeniowych objęci zostali płatnicy składek prowadzący wskazane w przepisie rodzaje działalności wg stanu na dzień 30 września 2020 r.

Spór między stronami zaistniał w zakresie prawidłowości zastosowania powyższych przepisów w ustalonym stanie faktycznym.

Istotne zatem jest ustalenie, jaką przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu działalność. W myśl art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS), w przypadku skarżących kod PKD 56.10.A, wskazanej we wniosku z dnia 30 grudnia 2020 r. (a nie jak błędnie podano w zaskarżonej decyzji z dnia 30 grudnia 2021 r.) przeważającej działalności nie odpowiada zapisom aktualnym na dzień 30 września 2020 r. w rejestrze CEIDG (kod PKD 55.90.Z), co w konsekwencji nie uprawnia do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r.

Skarżący w skardze nie zgodzili się ze stanowiskiem ZUS i argumentowali, że przeważający kod PKD ich działalności to 56.10.A "Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne" Na potwierdzenie powyższego załączyli do skargi liczne dowody w potwierdzające zarzuty skargi, a do pisma procesowego z dnia 26 maja 2021 r. załączyli kopie wniosku RGOP wskazującego, że datą zaistnienia zmiany dotyczącej przedmiotu przeważającej działalności jest dzień 16 listopada 2015 r. Według skarżących powyższe bezsporne okoliczności faktyczne świadczą, że na dzień 30 listopada 2020 r. skarżący w formie spółki cywilnej P. prowadzili przeważającą działalność opisaną kodem PKD 56.10.A. tym w postaci dokumentu obrazującego dokonanie zmiany w CEIDG w dniu 30 kwietnia 2019 r. i ujawnienie w rejestrze jako przeważającej działalności kodu PKD 56.10.Z.

W tym miejscu należy wskazać, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r. Nr 251, poz. 1885 ze zm., dalej: rozporządzenie PKD) wydanym na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 443, ze zm., dalej: u.s.p.) została unormowana klasyfikacja PKD. W załączniku Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji pkt 7 wyjaśniono, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana. Jednocześnie, wśród danych ewidencyjnych podlegających wpisowi jest również numer identyfikacyjny REGON przedsiębiorcy, o ile taki posiada (art. 5 ust. 1 pkt 3).

Zgodnie z art. 42 ust. 3 pkt 4 u.s.p. wpisowi do Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu. Choć w powyższej ustawie brak definicji pojęcia "przeważającej działalności gospodarczej" to w art. 46 u.s.p. zawarta jest delegacja ustawowa do określenia sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów, wzory wniosków, ankiet i zaświadczeń, uwzględniając konieczność zapewnienia kompletności oraz aktualizacji danych gromadzonych w tym rejestrze.

W myśl § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 ze. zm., dalej: rozporządzenie o metodologii) wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Stosownie do treści § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia o metodologii rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, których celem jest osiągnięcie zysku, zakładów działalności gospodarczej, stowarzyszeń organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

Wobec powyżej cytowanych przepisów pojęcie "przeważającej działalności" należy odczytywać w znaczeniu wynikającym z przepisów statystycznych. Statystyczny charakter ma też informacja o tzw. działalności przeważającej, którą dany podmiot musi obowiązkowo podać rejestrując firmę.

Należy zaznaczyć, że podmiot uprawiony do otrzymania ulgi, to płatnik składek prowadzący na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, przeważającą działalność według podanego w przepisie kodu PKD, a dana przeważająca działalność jest ustalona na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

W skład tzw. pakietu ustaw Tarczy Antykryzysowej 1.0, przyjętego przez Sejm RP 28 marca 2020 r. wchodzi ustawa COVID-19 łącznie z ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 567) i ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2020 r. poz. 569).

Tarcza Antykryzysowa ma stanowić rozwiązanie dla polskiej gospodarki w dobie epidemii koronawirusa. To pakiet rozwiązań przygotowanych przez rząd, który ma ochronić obywateli i polskie państwo przed kryzysem wywołanym pandemią koronawirusa.

Właściwe zdefiniowanie pojęcia przeważającej działalności i dokonanie wykładni art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, ma doniosłe znaczenie również w kontekście celu Tarczy Antykryzysowej, która stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19. Cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na realne wsparcie dla podmiotów, które skutki epidemii - COVID-19 faktycznie ponoszą. Zatem chodzi o to, żeby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień jako przeważającą działalność we wskazanym zakresie według podanego kodu PKD. Organ ewidencyjny, ani później np. organ podatkowy, z uwagi na istotę postępowania rejestracyjnego, nie badają z urzędu zgodności zadeklarowanej działalności (zgodnie z PKD), z ewentualnymi czynnościami, które w ramach tej działalności podmiot zamierza faktycznie podjąć. Takie działania organów administracji publicznej naruszałyby swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (por. wyrok WSA z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2215/05, wyrok NSA z dnia z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1010/13).

W wyroku z 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12 oraz w wyroku z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15, Sąd Najwyższy stwierdził że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa jest zatem kwestią dowodową.

Powyższe odniesienie się do charakteru wpisu do rejestru i jego znaczenia jest zdaniem Sądu istotne na gruncie właściwego odczytania art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19

W ocenie Sądu, przyjęty na podstawie ww. regulacji jedyny sposób weryfikacji warunku prowadzenia jako przeważającej działalności gospodarczej według podanego PKD - tj. wpis do rejestru REGON (według zaskarżonej decyzji "danych GUS") w rubryce przeważającej działalności, nie przyczynia się do realizacji celu ustawy COVID-19, nie dochowuje zasady proporcjonalności i prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa.

Wsparcie w ramach Tarczy Antykryzysowej jest reakcją na skutki epidemii COVID-19 i jest ukierunkowane na realne wsparcie dla podmiotów, które poniosły realne straty na skutek obostrzeń związanych z pandemią.

Zastosowany przez ZUS, w niniejszej sprawie jako jedyny sposób spełnienia wymogu do otrzymania ulgi – weryfikacja "danych GUS" nie znajduje uzasadnienia ani jako uproszczenie procedur, ani jako pełniący funkcję zabezpieczenia przed dostępem do skorzystania z ulgi podmiotów nieuprawnionych.

Wpis w rejestrach statystycznych (REGON czy CEIDG) nie ma charakteru prawnego, tj. korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest ono wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o ulgę na pewno spełnia wymóg ustawowy, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu i przesądzało o prawidłowości postępowania organu. Istnieje również inna możliwość wykazania spełnienia wymaganego warunku. Nadto, wpis w rejestrze jest oświadczeniem wiedzy przedsiębiorcy, podobnie, jak oświadczenie we wniosku.

W ocenie Sądu, wpisy w tych rejestrach, jako jedyny sposób weryfikacji spełnienia kryterium przyznania ulgi, nie wypełniają funkcji jako "uproszczenie" procedur, ponieważ to "uproszczenie" procedur ma ułatwić skorzystanie ze wsparcia, do czego jednak ww. sposób weryfikacji, w sprawie nie prowadzi. Wpis w odpowiedniej rubryce rejestru jako jedyny warunek spełnienia wymogu, de facto powoduje wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które w warstwie merytorycznej warunek do przyznania ulgi spełniają (prowadzą na dzień złożenia wniosku przeważającą działalność według uprawniających kodów PKD), a jedynie nie spełniają warstwy formalnej (uchybiły obowiązkom statystycznym). Przypomnieć trzeba, że rozporządzenie PKD mówi, że aby uniknąć zbyt częstych zmian, stosuje się zasadę stabilności. Zgodnie z tą zasadą, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca.

W ocenie Sądu, przyjęty przez ZUS sposób wykładni art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, a co za tym idzie sposób weryfikacji spełnienia wymogu do przyznania ulgi na gruncie ustawy COVID- 19 jest nieproporcjonalny do skutków jakie wywołuje.

Weryfikacja podmiotów uprawnionych zaproponowana przez ZUS nie może w skutkach prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek spełniają, co mogą wykazać w inny sposób. Oceny w zakresie równego prawa do wsparcia, należy dokonać pomiędzy podmiotami, które faktycznie spełniają wymóg prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności gospodarczej według podanych kodów PKD.

Wprowadzenie jako jedynego sposobu weryfikacji spełnienia przedmiotowego kryterium - wymogu wpisu w rejestrze, w rubryce przeważającej działalności gospodarczej - doprowadziło więc do sytuacji, że podmioty, które znajdują się w tej samej sytuacji, tj. faktycznie prowadzą na dzień złożenia wniosku jako przeważającą działalność gospodarczą według PKD wymienionych w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 zostały pozbawione dostępu do ulgi. Dokonany przez ZUS sposób wykładni powyższych przepisów sprowadzający się jedynie do sprawdzenia zapisów w odpowiedniej rubryce rejestrów, prowadzi w skutkach do nierównego dostępu do pomocy.

Przyjęty przez ZUS sposób wykładni ww. przepisów, wywołuje negatywny wpływ na sytuację tożsamych podmiotów uprawnionych do wsparcia, ponieważ wpis w rejestrze, w rubryce zadeklarowanej przeważającej działalności, nie uzasadnia pominięcia faktycznie prowadzonej przez dany podmiot przeważającej działalności, skoro istnieje możliwość wykazania spełnienia warunku do przyznania ulgi w inny sposób, na podstawie innych dokumentów/dowodów.

Dodatkowo należy zauważyć, że z mocy art. 180 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją mają zastosowanie przepisy k.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada też na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych ustaleń pozwala organowi na zajęcie stanowiska w sprawie.

W tym kontekście zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić należy jako wadliwe albowiem przedwcześnie przyjęto, że skarżąca spółka podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek bez dokładnej analizy przedstawionych przez skarżących dowodów.

Jak już wyżej wskazano skarżący w obszernej skardze, przedstawili swoje stanowisko w sprawie, które poparli stosownymi dowodami z załączonych dokumentów (korespondencja email z dnia 23 marca 2021 r., wydruki z CEIDG dla P. W. i M. W., wydruki z rejestru REGON dla P. W. i M. W., umowa spółki cywilnej, wydruk z rejestru REGON dla spółki cywilnej, wniosek z dnia 11 lutego 2020 r.).

W tym miejscu należy zauważyć, że z brzmienia art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność.

Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność". Natomiast w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 zdecydowano się na wprowadzenie środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego ma (miało) nastąpić ustalenie przez ZUS rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie").

Środek ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu. Przedmiotowe domniemanie nie ma jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego).

W świetle przepisów k.p.a. mających zastosowanie w sprawie, należy przyjąć, że sformułowane w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 domniemanie należy do kategorii domniemań wzruszalnych. Zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 mają charakter urzędowy, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (zob. art. 43 u.s.p.) i są dla ZUS wiążące, ale przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 k.p.a.

Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą, odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie środka dowodowego określonego w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, tj. danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON/CEIDG i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób, aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON/CEIDG odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje. Obalenie domniemania polegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON/CEIDG.

W niniejszej sprawie skarżący przedstawili dowody, który w ich ocenie mogły być pozyskane przez ZUS w ramach przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji, a które domniemanie oparte o art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 podważały i w związku z tym powinny być przeanalizowane i ewentualnie uwzględnione przy wydawaniu decyzji.

Zaskarżona decyzja z dnia 26 stycznia 2021 r. oprócz przytoczenia podstawy prawnej tj. brzmienia art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, zawiera jednozdaniowe uzasadnienie dla odmowy zwolnienia z opłacania składek, w którym odwołuje się do "danych GUS" bez skonkretyzowania o jakie dane chodzi czy o rejestr REGON czy może rejestr CEIDG. W tym miejscu należy podkreślić, że przesłane do tut. Sądu akta administracyjne zawierają jedynie wniosek spółki o zwolnienie oraz wydaną w sprawie decyzję z dnia 26 stycznia 2021. W aktach brak jest dokumentów źródłowych w oparciu o które została podjęta zaskarżona decyzja.

W ocenie Sądu, w zaistniałym stanie faktycznym, w którym widoczna jest sprzeczność kodu PKD podana przez stronę skarżącą w złożonym wniosku, a kodem PKD ustalonym przez ZUS na dzień 30 września 2020 r. na podstawie "danych GUS", ZUS winien przed wydaniem decyzji, zwrócić się do strony skarżącej o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie jej twierdzeń na podstawie art. 79a k.p.a.

Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (art. 79a § 2 k.p.a.).

Powyższy przepis stanowi uszczegółowienie zawartej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a konkretnie wynikającego z niej obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

Wprowadzenie art. 79a § 1 k.p.a. nie wyłącza skutków wynikających z art. 10 § 2 i 3 k.p.a. regulującego możliwość odstąpienia od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Oznacza to, że organ nie będzie obowiązany do jego wykonania w sprawie, w której w ogóle odstąpi od stosowania przedmiotowej zasady, jednakże winien wówczas w decyzji uzasadnić swoje postępowanie w tym względzie.

W niniejszej sprawie ZUS żadnych działań w tym zakresie nie poczynił, jak również nie wyjaśnił motywów swojego postępowania w wydanej decyzji.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji wskazać zatem należy także na bezsporne uchybienia proceduralne towarzyszące wydanej decyzji, które skutkowały tym, że de facto uzasadnienie rozstrzygnięcia - tak w zakresie uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego - musiałby przejąć sąd administracyjny. Tymczasem, zasadą postępowania administracyjnego jest, że sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia, a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności.

Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok SN z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94).

Sporządzenie prawidłowego uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym, wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W ocenie Sądu uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie spełnia standardów określonych powyższymi przepisami.

Zaprezentowany w zaskarżonej decyzji sposób uzasadnienia nie spełnia ustawowych kryteriów, co uniemożliwia sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań ZUS. W zaistniałej sytuacji, aby rozstrzygnąć merytorycznie sprawę Sąd musiałby najpierw opisać jej stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentów i wyjaśnień skarżących oraz przedstawionych dowodów, dokonać faktycznie ustalenia stanu faktycznego a następnie dokonać jego subsumpcji pod mające zastosowanie w sprawie przepisy, których treść nie jest oczywista i jednoznaczna. Przyjęty na tle wykładni tych przepisów pogląd musiałby też zostać połączony ze stosowną argumentacją. To jednak - jak wyżej wskazano - nie jest rolą sądu administracyjnego.

W kontekście przywołanych wyżej przepisów procesowych, Sąd doszedł do przekonania, że działania ZUS zarówno w zakresie zgromadzonego materiału dowodowy (a w rzeczywistości zaniechania jego zebrania), jak i sposobu sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji wydanej w kontrolowanej sprawie naruszają art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik.

Rozpatrując ponownie wniosek z dnia 30 grudnia 2021 r., ZUS będzie zobowiązany przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające i wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. z uwzględnieniem stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w związku z art. 209 p.p.s.a.