Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 827/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] spółka

z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nr [...] z [...] maja 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 rok.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 15 maja 2012 r. (data nadania) [...] spółka z o.o. (dalej: wnioskodawczyni, spółka) złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: Kierownik BP, organ

I instancji) wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 rok (zwana także: płatność ONW). We wniosku spółka zadeklarowała grunty rolne o powierzchni łącznej wynoszącej 29,08 ha.

Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2013 r. Kierownik BP, działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, zwana dalej: ustawą

o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), § 2 pkt 2 – 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków

i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem ONW), art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, zwane dalej: rozporządzeniem nr 65/2011) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie przyznania płatności ONW na 2012 r.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ, iż składając wniosek o przyznanie płatności wnioskodawczyni nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu P. M.. To P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo rolne wnioskodawczyni zostało sztucznie utworzone w celu ominięcia modulacji i uzyskania wyższych płatności.

Odwołanie na powołaną decyzję złożyła wnioskodawczyni, wnioskując

o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła błędy

w ustaleniach faktycznych, oparcie rozstrzygnięcia o źle metodycznie zgromadzone dowody, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez spółkę dowodów.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że spółka nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych w rozumieniu § 2 rozporządzenia ONW, ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P. M. i były przez niego zarządzane. Stroną niniejszego postępowania jest spółka utworzona przez dwóch wspólników - [...] spółka z o.o. i [...] spółka z o.o., które z kolei utworzyli P. M. i D. M.. Zależność spółki od ww. osób jest, zdaniem organu odwoławczego, oczywista i niezaprzeczalna. Dyrektor ARiMR podał, że P. M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 90 podmiotów (stan na 2012 r.), w tym spółek cywilnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, które zostały zarejestrowane w ewidencji producentów jako odrębne podmioty. Prowadzi również działalność gospodarczą pod nazwą [...]. Syn R. i P. M. – D. M. został też zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 31 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, w których wraz z P. M. są jedynymi wspólnikami, zaś dwie z nich ([...] spółka z o.o. oraz [...] spółka z o.o.) są jedynymi wspólnikami 13 kolejnych spółek z ograniczoną odpowiedzialnością utworzonych przez ww. osoby w 2012 r. Ponadto P. M. i R. M. pozostający wówczas w związku małżeńskim posiadali dwa odrębne numery w ewidencji producentów nadane im jako osobom fizycznym. Ww. utworzyli dodatkowo 10 spółek, w których są jedynymi współwłaścicielami oraz 66 spółek cywilnych i z o.o., w których jedno z nich jest wspólnikiem. Podał, że z przeprowadzonej analizy umów spółek cywilnych i z odpisów KRS spółek z o.o. wynika, że są one powiązane ze sobą osobowo poprzez: P. M., R. M. i ich syna D. M.. Wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółek, będąc ich wspólnikami, prokurentami, prezesami zarządu, bądź pośredni, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są ww. osoby. Ponadto w dacie wydania zaskarżonej decyzji P. M. występuje jako: wspólnik, prezes zarządu, prokurent lub pełnomocnik ponad 90 spółek, ubiegających się o płatności w ramach wspólnej polityki rolnej. Co istotne, działalność wszystkich spółek jest niemal jednakowa - zasiew prosa lub uprawa użytków zielonych na terenach zarządzanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych (ANR), ubieganie się o płatności OB, ONW i PRŚ w ARiMR, zlecanie prac firmom zewnętrznym ([...] lub/i [...]. P. M.).

Ponadto podmioty ubiegające się o płatności w 2012 r., w tym spółka,

w większości podawały swoje siedziby pod adresami: ul. Ż. [...]

w B., względnie ul. K. [...] w B. (są to adresy zamieszkania lub korespondencyjny P. M.). Adresy te były także podawane w spółkach jako korespondencyjne. Siedziba skarżącej znajduje się pod adresem ul. Ż. [...] w B..

Z kolei w 87 z 90 spółek funkcjonujących w 2012 r. podano jedno konto bankowe w [...] Banku o nr [...] należące do P. M.

i D. M.. Taki numer konta został podany jako obowiązujący także

w przypadku spółki. Odrębny numer rachunku bankowego spółka założyła dopiero

w 2013 r.

Z danych KRS wynika, że P. M. sprawuje obecnie funkcję prezesa zarządu w [...], zaś M. M. (córka P. M.) jest prezesem zarządu [...] spółka z o.o.

Także organizacyjnie podmioty te nie wykazywały odrębności i samodzielności. Poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego były

w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania podpisywanymi na ogół przez P. M.. Spółka, a także inne podmioty, które występowały o przyznanie płatności zlecały wykonanie usług rolniczych na gruntach firmie [...]. P. M., której głównym i jedynym założycielem jest P. M. oraz spółce [...] spółka z o.o., w której P. M. jest prezesem zarządu, a wspólnikami są inne powiązane z nim spółki. Spółki tworzone przez P. M. nie dysponowały własnością gruntów, nie posiadały również wystarczających środków produkcji (maszyn i urządzeń) umożliwiających samodzielne prowadzenie produkcji rolniczej, zlecając wykonanie prac podmiotom zewnętrznym.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie postępowań prowadzonych

w sprawach innych spółek za lata 2010 – 2012 wynika, że osobą podejmującą kluczowe dla spółek decyzje jest P. M.. To on decydował o zatrudnianiu pracowników; zbiorach i czynnościach na gruncie, zlecaniu prac, udzielał wyjaśnień w imieniu spółek w sprawach toczących się przed organami ARiMR, reprezentował spółki - zawierał umowy dzierżawy z ANR, podpisywał protokoły zdawczo - odbiorcze.

Dyrektor ARiMR ocenił, iż z przedstawionych przez spółkę dowodów (faktury VAT za usługi) wynika, że prace polowe na zgłoszonych do płatności działkach w 2012 r. nie były wykonywane przez spółkę, która nie miała ku temu technicznych możliwości. Prace te zlecane były podmiotom zewnętrznym, np. [...]. i [...] Agro spółka z o.o. W niniejszej sprawie prace polowe wykonywane były również przez niezależny podmiot zewnętrzny - Gospodarstwo Rolne S. K. z/s M..

Celem funkcjonowania spółki było uzyskanie płatności w pełnej wysokości poprzez ominięcie przepisów modulacyjnych. Założenie spółki miało umożliwić jedynie uzyskanie płatności (stworzenie kolejnego podmiotu i obejście przepisów modulacyjnych), nie zaś prowadzenie odrębnej działalności rolniczej, bowiem tę mógł na tej samej zasadzie wykonać np. [...]. P. M., wynajmując sprzęt (tak jak czyniły to spółki) oraz zatrudniając pracowników obsługujących ten sprzęt. Występowanie z jednym wnioskiem o przyznanie płatności skutkowałoby jednak znacznym zmniejszeniem kwoty płatności. Dlatego też powoływane były kolejne spółki. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, iż w 2012 r. P. M. i D. M. wystąpili z wnioskiem o przyznanie płatności jako wspólnik lub prezes zarządu wykazanych w decyzji spółek, żądając w sumie przyznania płatności ONW do powierzchni 3.789,40 ha, zaś płatności rolnośrodowiskowych do powierzchni 3.827,66 ha w pakiecie 2 i 231,44 ha w pakiecie 3. Zadeklarowana powierzchnia działek rolnych w znaczącym stopniu, bo przeszło jedenastokrotnie, przekracza 300 ha, tj. limit powierzchni, do której przyznawana jest płatność ONW.

Organ odwoławczy wywiódł, że w 2012 r. spółka nie prowadziła samodzielnej działalności, ale była i jest nadal organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana

z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M.; stanowi to zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. Zgłoszone przez spółkę do płatności grunty nie były w jej posiadaniu, ponieważ pozostawały we władaniu P. M. lub D. M. i stanowiły część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. W celu uzyskania wyższych płatności dokonał on sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Takim podmiotem jest także spółka, co do której nie można uznać, że posiadała grunty rolne w rozumieniu § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW, bowiem, jak wynika z regulacji art. 2 litera a i c rozporządzenia nr 73/2009, jedynym rolnikiem jest P. M..

W ocenie organu, posiadanie w świetle rozporządzenia ONW należy rozumieć szerzej niż tylko przez pryzmat art. 336 kodeksu cywilnego. Posiadaczem określić można osobę, która jest faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych, tzn. rolnikiem, który rolniczo użytkuje posiadane działki rolne (niezależnie od ustalenia tytułu prawnego wnioskodawcy), a nadto stosuje zwykłą dobrą praktykę rolniczą. Faktyczne władztwo nad rzeczą w przypadku gruntu rolnego obejmuje swobodę w podejmowaniu istotnych decyzji, np. co, gdzie i kiedy zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe, czy też w miarę możliwości wykonać je samodzielnie, kiedy zbierać plony oraz komu, gdzie je sprzedawać lub wykorzystać w inny sposób, jak również swobodę decyzji co do występowania o konkretne dotacje ze środków unijnych.

W konsekwencji powyższych ustaleń Dyrektor ARiMR uznał, że organ I instancji prawidłowo odmówił spółce przyznania płatności ONW w oparciu o § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW w związku z art. 30 rozporządzenia nr 73/2009.

Odnosząc się do przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu

z przesłuchania świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko, organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy,

a prowadziłyby jedynie do przedłużenia postępowania.

Dyrektor ARiMR stwierdził, że nie kwestionuje, iż spółka prowadzi działalność gospodarczą na własną rzecz i ryzyko, jednak działalność ta nie obejmuje samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Powyższe nie wyklucza prowadzenia innej działalności, jako że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością może być zawiązana w jakimkolwiek celu dopuszczonym prawem.

Na koniec organ odwoławczy wyjaśnił, że zasada określona w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy ONW, stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a. Obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Z kolei w myśl art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W związku tym uznać należy, że organy ARiMR, orzekając na podstawie posiadanego materiału dowodowego, uczyniły zadość wymogom stawianym przez ww. przepis, stojąc na straży praworządności, rozpatrując wyczerpująco cały materiał dowodowy i zapewniając stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielając niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Skargę na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego złożyła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (jako następca prawny [...] spółka z o.o., zwana dalej: skarżąca, beneficjent), wnioskując

o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) błędy

w ustaleniach faktycznych, błędy postępowania dowodowego, błędy oceny materiału dowodowego; 2) błędną wykładnię i zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz niekonstytucyjność stosowania tegoż przepisu w sprawie niniejszej.

Uzasadniając zarzuty skargi beneficjent podkreślił, że wnioski dowodowe

o przeprowadzenie dowodów osobowych złożone przez stronę w postępowaniu stanowią realizację prawa strony. Ciężar dowodu, który spoczywa na stronie, nie oznacza, iż organ z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na żądanie strony dowodów osobowych. Przesłuchania świadków stanowią usankcjonowany przez prawo środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym. Jest oczywiste, że strona ze względu na sam charakter dowodu nie może tego dowodu przeprowadzić bez udziału organu. Wprowadzone w postępowaniach o płatności rolnicze odejście od pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. zwalnia organ jedynie od poszukiwania dowodów z własnej inicjatywy, w tym przeprowadzania dowodów osobowych z inicjatywy organu. Nie zwalnia natomiast z przeprowadzenia dowodów osobowych zawnioskowanych przez stronę.

Przeprowadzenie dowodów osobowych, było niezbędne. Nie włączono, pomimo żądania strony, do akt sprawy będących w posiadaniu organu sprawozdań finansowych spółek - potwierdzenia ich odrębności ekonomicznej, gospodarczej, odrębnego prowadzenia na własny rachunek i ryzyko zakupów, produkcji, sprzedaży i wszelkich czynności gospodarczych. Organy nie odnoszą się w ogóle do dowodów z protokołów

z inspekcji i kontroli gospodarstwa spółki przez upoważnione organy.

Skarżone decyzje oparto na błędnej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W świetle dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. C - 434/12 wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, stanowisko organów nie może zasłużyć na aprobatę,

a sposób prowadzenia postępowania jest elementarnie wadliwy w stopniu wymagającym uchylenie skarżonych decyzji. Dla zastosowania normy art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 konieczne jest kumulatywne zaistnienie dwu okoliczności, które organ winien wykazać. Po pierwsze, wystąpienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (punkty 29-31 wyroku). Co do elementu obiektywnego, przez cele realizowane przez te uregulowania należy rozumieć odpowiednie zapisy określone w rozporządzeniu nr 1698/2005. Samo twierdzenie organu, iż beneficjent miał zamiar obejść ograniczenia określone w ustawodawstwie krajowym nie pozwala sama w sobie wykluczyć, że działalność wnioskodawcy przyczyni się do osiągnięcia celów zamierzonych przez rozporządzenie nr 1698/2005 (punkty 32-38 wyroku). Organ musi udowodnić wyłączny zamiar strony, ustalić tym samym jej wolę (punkty 41-43 wyroku).

W sprawie niniejszej działalność wnioskodawczyni, co w ogóle pominęły organy, przyczynia się do osiągnięcia celów zamierzonych przez rozporządzenie nr 1698/2005

i nie jest sprzeczna z żadnym z celów wsparcia zakreślonym przez prawodawcę. Powyższe stwierdzenie jest kluczowe o tyle, iż wyklucza zastosowanie omawianego art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i skutkuje koniecznością uchylenia skarżonych decyzji. Organ zarzuca stworzenie sztucznych warunków poprzez sztuczność samego podmiotu - beneficjenta i rolnika. Wywiódł, iż zawarte w przepisach unijnych zwroty

w rodzaju: "działania skierowane na pozyskiwanie korzyści", "sprzeczny z odpowiednimi celami", "sztuczne stworzenia warunków", "sprzeczne z celami systemu wsparcia" zdecydowanie nie pozwalają na przyjęcie, że "ich interpretacja orzecznicza będzie rzeczywiście jednolita i ścisła" oraz że "z ich brzmienia nie będzie można wyprowadzić uprawnienia prawotwórczego organów stosujących". Wskazane wyżej wątpliwości potwierdza zaskarżona decyzja organu odwoławczego, która w sposób dowolny wypełnia treść klauzul generalnych i de facto staje się podmiotem prawotwórczym. Ponadto podkreślono, iż wypełniając treść klauzuli generalnych organy administracji publicznej ograniczyły się do wykazania zmian we władaniu określonymi gruntami, czego zresztą strona skarżąca decyzję nigdy nie podważała, zupełnie pomijając cel dokonywania tych zmian. Organy uznały a priori, iż celem spółki było ominięcie prawa, bez próby zbadania rzeczywistego celu, zamiaru i woli wnioskodawcy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wnosił o jej oddalenie.

Wyrokiem z 29 października 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 736/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwany także: WSA, Sąd) orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (odpowiednio z 20 maja 2014 r. i 2 grudnia 2013 r.). Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez WSA, że główne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania

i Kontroli (ZSZiK). Tymczasem fakt, że system ten jest prawnie zatwierdzony, dopuszczalny i konieczny, nie oznacza jeszcze, że organy, wydając swoje decyzje, mogą jedynie poprzestać na danych, jakie znajdują się w tym systemie, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK, winny one znaleźć przede wszystkim stosowne odzwierciedlenie w aktach sprawy. Innymi słowy, każde ustalenie organu wynikające

z przedmiotowego systemu winno wynikać z dokumentów, które znajdują się w aktach. Sąd podniósł, że spółka w toku postępowania zarówno przed organami administracji, jak i skarżąca przed Sądem, zarzucała szereg błędnych ustaleń faktycznych organów, co w świetle przekazanego przez organ odwoławczy materiału dowodowego jest dla Sądu w zasadzie niemożliwe do zweryfikowania na podstawie akt administracyjnych sprawy. Organy nie odniosły się do szeregu zarzutów, co dodatkowo utrudnia tę weryfikację.

WSA nie zgodził się również z argumentacją organów, opartą na art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, że w sprawie, w której zarzuca się podmiotowi wnioskującemu o przyznanie płatności tworzenie sztucznych warunków, to na wnioskodawcy ciąży wykazanie, że nie miało miejsca stworzenie przez niego sztucznych warunków do uzyskania takich płatności. W ocenie Sądu, organy winny wyjaśnić, czy skarżąca prowadziła w 2012 r. samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika. W tym zakresie organy również nie poczyniły wystarczających ustaleń, a tym samym nie stały na straży praworządności i nie rozpatrzyły

w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, czym uchybiły art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy. Okoliczność, że spółka prawa handlowego zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M., nie jest sama

w sobie wystarczająca do uznania, że skarżąca nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej. Organy winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów, za użytkowanie których wnioskowała

o przyznanie płatności. W tym celu organy winny ustalić, czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała ona również pełną swobodę

w podejmowaniu decyzji, o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować.

Sąd uznał, że w sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, powinny zgodnie z art. 75 k.p.a. dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Tym samym organ winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, w tym wniosek o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko.

Wyrokiem z 11 sierpnia 2016 r. sygn. akt II GSK 475/15 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora ARiMR, orzekł

o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także: NSA) nie podzielił krytycznego stanowiska Sądu I instancji co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), niebudzące wątpliwości co do ich treści, niekwestionowane przez skarżącą i przez Sąd, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy spółką ([...]) a innymi podmiotami, stanowią istotne wskazanie, że zachodzić może nadużycie prawa, polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. NSA nie podzielił także stanowiska Sądu co do tego, że zarzut uczestniczenia przez spółkę w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajduje wystarczającego oparcia w materialne dowodowym przedstawionym Sądowi.

W piśmie procesowym z dnia 23 grudnia 2016 r. (k.129 – 139 akt sądowych) prezes zarządu skarżącej P. M. w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2016 r., poz. 718; zwana dalej: p.p.s.a.) wniósł o przeprowadzenie dowodu z odpisu postanowienia Sądu Rejestrowego z dnia [...] lutego 2014 r. (potwierdzonego za zgodność z oryginałem przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej) o wpisaniu do rejestru przejęcia przez połączenie wnioskodawcy przez skarżącą na okoliczność wykazania, że [...] spółka z o.o. utraciła wskutek fuzji byt prawny, w związku z czym zaskarżoną decyzję Dyrektor ARiMR wydał i skierował do podmiotu nieistniejącego. Reprezentant skarżącej podniósł, że wpis polegający na wykreśleniu spółki inkorporowanej z rejestru KRS ma charakter jedynie deklaratoryjny, porządkowy. Natomiast skutek wykreślenia spółki przejmowanej następuje już w dniu połączenia

i wpisania do rejestru tej czynności.

Jednocześnie, podtrzymując w całości zarzuty zawarte w skardze, wniósł

o zwrócenie się przez Sąd do TSUE w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym o następującej treści:

1) Czy art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 r. w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że zawarte w prawodawstwie krajowym ograniczenia "modulacyjne" wysokości płatności ze wzrostem gospodarstwa określają cel wsparcia w rozumieniu art.

4 ust. 8 ww. rozporządzenia ?

2) Czy art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 r. w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że korzyść beneficjenta w przypadku ewentualnego obejścia zapisów modulacyjnych prawa krajowego jest sprzeczna z celami systemu wsparcia

w rozumieniu art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia i stanowi bezwzględną przesłankę odmowy przyznania płatności ?

3) Czy art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 r. w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że w przypadku wsparcia rolnośrodowiskowego zasady zakreślone przez wyrok TSUE C-434/12 należy stosować odpowiednio, tj. w przypadku zarzucania woli obejścia przepisów ograniczających wielkość pomocy ze wzrostem gospodarstwa należy ustalić, czy wola skutkuje tym, że nie mogą zostać określone cele, o których mowa w art. 36 lit. a ppkt (iv) rozporządzenia nr 1698/2005, w szczególności wziąć pod uwagę art. 39 rozporządzenia nr 1968/2005 ?

Na rozprawie w dniu 5 stycznia 2016 r. prezes zarządu skarżącej wniósł

o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt, że została ona skierowana do podmiotu [...] spółka z o.o., który w dacie wydawania decyzji już nie funkcjonował w obrocie, bowiem został przejęty przez następcę [...] spółka z o.o. z siedzibą w W.. Poza tym wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2013 r. wydanej na rzecz [...] spółka

z o.o., aby rozpoznanie tej sprawy, przy uwzględnieniu wytycznych NSA, nastąpiło

z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności (k. 144 akt sądowych).

Pełnomocnik organu w związku z powyższym wniosła o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i ewentualne uwzględnienie przesłanki nieważnościowej wobec zaskarżonej decyzji (k. 144 v akt sądowych).

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, jednak nie z przyczyn w niej wskazanych.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., natomiast w przypadku ujawnienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza jej nieważność.

Badając zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności Sąd stwierdził, że niezależnie od wydanego w tej sprawie wyroku przez NSA i jego związania treścią art. 190 zdanie 1 p.p.s.a., aktualnie zachodzą przesłanki wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z przyczyn wskazanych przez skarżącą w piśmie z dnia 23 grudnia 2016 r. oraz na rozprawie w dniu 5 stycznia 2017 r. (już po zwrocie akt do ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy).

Z postanowienia Sądu Rejonowego dla miasta [...]

w W., [...] Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego z dnia [...] lutego 2014 r., sygn. akt [...].[...] NS-REJ.KRS/[...] wynika, że na wniosek [...] spółka z o.o. dokonano wpisu do KRS zmiany danych przez ujawnienie informacji o połączeniu spółki przez przejęcie pięciu innych spółek z o.o. ([...],[...],[...],[...] i [...]) na podstawie uchwały podjętej w dniu 14 stycznia 2014 r. przez wspólników [...] spółka z o.o.

Z treści art. 493 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1030 ze zm., zwanej dalej: k.s.h.) wynika, że połączenie spółek następuje z dniem wpisania połączenia do rejestru właściwego według siedziby, odpowiednio spółki przejmującej albo spółki nowo zawiązanej (dzień połączenia). Wpis ten wywołuje skutek wykreślenia spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, z uwzględnieniem art. 507.

W art. 493 § 2 k.s.h. określony jest tzw. dzień połączenia. Dniem połączenia jest dzień wpisu połączenia do rejestru właściwego według siedziby spółki przejmującej. Wpis ten wywołuje skutek wykreślenia spółki przejmowanej. Ustawodawca celowo posługuje się sformułowaniem "wywołuje skutek wykreślenia", wskazując tym samym, że skutek następuje przed faktem dokonania wpisu o wykreśleniu, który

w przeciwieństwie do wpisu połączenia spółek nie ma charakteru konstytutywnego, lecz deklaratoryjny. Przepis ten określa zatem moment zaistnienia skutku utraty podmiotowości prawnej spółki przejmowanej. Natomiast fizyczne wykreślenie spółki przejmowanej (wydanie postanowienia o wpisie wykreślenia spółki przez sąd rejestrowy) może nastąpić później niż dzień połączenia (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego z dnia 8 lutego 2013 r. I Acz 30/13, Lex nr 1280982).

W konkluzji należy stwierdzić, że wykreślenie z rejestru spółki przejmowanej ma charakter deklaratoryjny, formalny (art. 493 § 5 k.s.h.) natomiast skutek materialno-prawny w postaci utraty bytu prawnego przez te spółkę następuje w dacie dokonania wpisu połączenia (art. 493 § 2 k.s.h.).

Nie ulega więc wątpliwości, że w dacie wydania przez Dyrektora ARiMR zaskarżonej decyzji, tj. [...] maja 2014 r., w obrocie prawnym nie było już takiego podmiotu jak [...] spółka z o.o., która jest adresatem tej decyzji, kontrolowanej aktualnie przez Sąd na skutek wniesienia skargi. Jak wynika

z powyższych wywodów, organ odwoławczy w dniu 20 maja 2014 r. skierował decyzję do podmiotu, który na tym etapie postępowania administracyjnego nie powinien już być stroną postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania płatności ONW na 2012 r., bowiem z dniem [...] lutego 2014 r. nastąpił skutek wykreślenia z rejestru spółki [...].

W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 punkt 4 k.p.a. Podmiot [...] spółka z o.o. w dniu [...] maja 2014 r. już nie istniał, bo spółka z mocy uchwały

z dnia 14 stycznia 2014 r. została przejęta przez inną spółkę z o.o. - [...] (skarżącą). Stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje

w sytuacji, gdy decyzję skierowano do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, podczas gdy wobec tego podmiotu można było wydać tego typu decyzję wcześniej (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod. red. M. Wierzbowskiego

i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2013, s. 950). Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, kontrolowanej przez Sąd na skutek wniesionej skargi.

W związku z powyższym należy zauważyć, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nastąpiło na skutek podniesienia tej okoliczności przez prezesa zarządu skarżącej w piśmie z dnia 23 grudnia 2016 r. i przeprowadzenia przez Sąd dowodu z postanowienia Sądu Rejestrowego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. W sytuacji uwzględnienia zarzutu najdalej idącego, zbędne jest zatem odnoszenie się do zarzutów zawartych w skardze w kontekście wytycznych NSA, zawartych w wyroku z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. II GSK 475/15.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (punkt 1 wyroku), natomiast

o kosztach postępowania orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor ARiMR uwzględni powyższą argumentację Sądu i przeprowadzi postępowanie odwoławcze wobec właściwego podmiotu. Jednocześnie, zdaniem Sądu, brak jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2013 r., która została wydana na podmiot [...] spółka z o.o., istniejący jeszcze w tej dacie. Granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza zakwestionowane przez skarżącą rozstrzygnięcie organu odwoławczego, utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji. Zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane w ustawie środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przyczyny stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji nie rozciągają się na decyzję organu

I instancji, dlatego z tego powodu brak podstaw do jej kwestionowania.

Wobec treści rozstrzygnięcia przedwczesne jest również zajmowanie przez Sąd stanowiska co do wniosku skarżącej wskazanego w piśmie z dnia 23 grudnia 2016 r. skierowania do TSUE pytania prejudycjalnego.