Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 209/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji

SENTENCJA

Dnia 30 sierpnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jan Szuma Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 sierpnia 2022 roku sprawy ze sprzeciwu W. K. i Z. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Dnia 12 sierpnia 2021 r. do Urzędu Gminy w D. wpłynął wniosek M. O. (zwanego dalej "inwestorem") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków wolnostojących przy ul. [...] w D. , gm. D., na działce ew. nr [...]. Obecnie działka jest zabudowana na cele mieszkaniowe. Wskazano, że oba budynki miałyby mieć docelowo powierzchnię [...] m2, szerokość elewacji frontowej ma wynosić dla jednego budynku 16 m. Każdy z budynków ma mieć dwie kondygnacje, a dach spadzisty o nachyleniu większym niż 20 stopni. Na działce ma powstać także zbiornik bezodpływowy. Do wniosku dołączono mapy, na których zaznaczono położenie planowanej inwestycji. Dołączono także opinię Zakładu Usług Komunalnych sp. z o.o. z siedzibą w D., pismo E. sp. z o.o. z siedzibą w P., w której zapewniono inwestora o możliwości wykonania przyłączenia oraz informację z rejestru gruntów, z którego wynika, że właścicielem działki nr [...] jest inwestor.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy D. (zwany dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wśród zawiadomionych byli Z. K. oraz W. K. (zwani dalej "Skarżącymi").

Pełnomocnik Skarżących – M. W. złożyła pismo w reakcji na dostarczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Jak wskazali, inwestor nie określił na kopii mapy zasadniczej granic terenu inwestycji oraz obszaru na jaki będzie ona oddziaływać. Nie określono sposobu zagospodarowania, powierzchni terenu, jaki zostanie przekształcony, nie wskazano parametrów inwestycji, sposobu komunikacji. Skarżący wezwali więc Wójta do tego, aby ten wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych.

Inwestor odniósł się do wniosku Skarżących. Wskazał, że obszarem oddziaływania będzie wyłącznie działka, na której ma być zrealizowana inwestycja. Planowane są dwa budynki mieszkaniowe, wolnostojące, jednorodzinne. Całkowita wysokość każdego z budynków to 9 m. Pokrycie dachu będzie wykonane z dachówki lub blachy trapezowej. Dojazd do budynków będzie się odbywać z ulicy [...] za pośrednictwem ustanowionej służebności dojazdu. Zapewnienie w dostawy energii elektrycznej, kanalizacyjnej i wody pitnej wynika z pism podmiotów, których deklaracje złożono wraz z wnioskiem. Do czasu uruchomienia sieci, planuje się wykonanie zbiornika bezodpływowego.

Na zlecenie Wójta został sporządzony projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Projekt ten sporządził specjalista z zakresu gospodarki przestrzennej.

Pismem z dnia 29 października 2021 r. Wójt zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie.

Decyzją z dnia 29 listopada 2021 r. nr [...] Wójt odmówił inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez niego inwestycji. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, planowane budynki miały być zlokalizowane w tyle działki inwestora w odległości od ul. [...] odpowiednio 41 m oraz 70 m tworząc przez to kolejne linie zabudowy od strony drogi. Wójt wskazał, że niespełnienie któregokolwiek warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.z.p.") musi skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Analiza, stanowiąca załącznik do decyzji, wykazała, że inwestor nie spełnił wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Jako front działki przyjęto tę jej część, z której odbywa się wjazd na nią – ul. [...]. Obszar analizowany wyznaczono jako trzykrotność szerokości frontu działki, co dało łącznie obszar o promieniu 69 m. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Te są oddalone od pasa drogowego od 5 m do 15 m. Średnia wartość powierzchni zabudowy wynosi 14,8 %, a w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej – 11 m z tolerancją +/- 20 %, co daje od 8,8 m do 13,2 m. Wysokość górnej krawędzi z kolei wynosi nie więcej niż 8,5 m, a kalenicy – nie więcej niż 9 m. Zabudowa zastana ma dachy płaskie oraz strome tj. dwu- i wielospadowe.

Powodem, dla którego odmówiono inwestorowi ustalenia warunków zabudowy jest to, że w obszarze analizowanym nie ma takiej, która odpowiadałaby linii zabudowy, powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Wójt nie zgodził się na to, aby zabudowa na działce inwestycyjnej była realizowana w oddaleniu o 40 m i 70 m od ulicy [...]. Zdaniem Wójta, zgoda na taki projekt doprowadzi do powstania kolejnych linii zabudowy.

Wójt stwierdził także, że inwestycja nie spełnia wymogu zgodności ze średnim wskaźnikiem powierzchni zabudowy. Oba budynki mają mieć łącznie powierzchnię [...] m2, a w połączeniu z już istniejącym budynkiem na przodzie działki, wskaźnik ten będzie miał wartość 19,6 %. Analiza wykazała z kolei, że w obszarze analizowanym ten wskaźnik kształtuje się na poziomie 14,8 %.

Nie ziściły się przesłanki uzasadniające zastosowanie wyjątku, który zezwalałby na przyjęcie innej wartości tych wskaźników. To samo dotyczy szerokości elewacji frontowej. Średni wskaźnik to 11 m, ale przy uwzględnieniu tolerancji 20 % in plus, in minus, kształtuje się on na poziomie od 8,8 m do 13,2 m, a inwestor wskazał szerokość 16 m. Z tego względu nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pozostałe przesłanki z pkt 2-6 powołanego przepisu zostały spełnione, ale to nie wpływa na treść rozstrzygnięcia.

Wójt odstąpił od opiniowania projektu decyzji, ponieważ jak twierdzi za orzecznictwem, opiniuje się tylko projekt decyzji pozytywnej dla inwestora.

W terminowo wniesionym odwołaniu inwestor zakwestionował decyzję organu I instancji. Inwestor stwierdził, że chociaż przepisy prawa w tej materii mają charakter związany, wielokrotnie pojawiają się kwestie uznaniowe. Nie wiadomo np. kiedy można poszerzyć obszar analizowany. Powoływanie się na ład przestrzenny może być brane pod uwagę przy poszerzaniu obszaru analizowanego, a przez to zmianę wartości wskaźników. Powołując się na orzecznictwo, inwestor stwierdził, że Wójt nie miał racji mówiąc o kolejnych liniach zabudowy. Ta oznacza "granicę", do której może być zbliżona zabudowa.

Decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r. o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w P.", "Kolegium" lub "organem II instancji") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium rozpoczęło swoje uzasadnienie od wyjaśnienia czym jest decyzja kasatoryjna, i w jakich okolicznościach jest wydawana. Zdaniem Kolegium, ziściły się przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji. Ponadto organ II instancji wskazał, że w sprawie znalazły zastosowanie przepisy u.p.z.p. obowiązujące przed dniem 3 stycznia 2022 r. co wynika z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986).

Kolegium wskazało, że spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje wtedy, kiedy analizie zostaną poddane działki znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie działki znajdujące się przy tej samej ulicy. Zdaniem SKO w P., analiza musi objąć wszystkie działki z obszaru analizowanego, bo tak należy rozumieć sąsiedztwo, a dostęp z tej samej drogi publicznej jest rozumiany jako styczność z nią dla celu wyznaczenia linii zabudowy. Poza tym niezbędne jest uzbrojenie terenu w taki sposób, aby funkcja zagospodarowania mogła być realizowana.

Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie zawiera niezbędnych załączników. Załączniki powinny zostać podpisane przez osobę do tego upoważnioną, a to nie nastąpiło. Podpisanie decyzji i jej załączników jest obowiązkiem organu administracji publicznej.

Kolegium uznało, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Nie zgodziło się z inwestorem co do poszerzenia obszaru analizowanego, ponieważ zasadą jest, że ten jest wyznaczany jako trzykrotność szerokości frontu działki. Wyjątkiem od tej zasady jest jego poszerzanie, jednakże rolą organu planistycznego nie jest "poszukiwanie" obiektów do analizy.

Organ II instancji stwierdził, że Wójt nie przeprowadził prawidłowej analizy. SKO w P. uważa, że powinna nastąpić analiza całego obszaru, a nie tylko jego fragmentu. Skoro jakaś działka została objęta analizą, wszystkie jej parametry powinny zostać zbadane i wzięte pod uwagę dla sporządzania ostatecznych wskaźników, według których następnie będzie się decydować o prawie do ustalenia warunków zabudowy.

Wójt przeanalizował jedynie siedem działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Tej zaś nie odniósł do innych działek znajdujących się w obszarze analizowanym. SKO w P. wskazało, że takie przeprowadzenie analizy powoduje naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."). Nie ustalono wyczerpująco, jakie są parametry zabudowy zastanej objętej obszarem analizowanym.

SKO w P. poleciło Wójtowi dokonać ponownej analizy, uwzględnić brakujące wskaźniki. Jeżeli organ I instancji zdecyduje się na odstępstwo w przyjmowaniu parametrów, powinien uzasadnić zastosowanie go.

Powodem, dla którego Kolegium wydało decyzję kasatoryjną jest fakt, że skoro wydano decyzję negatywną, nie może dojść pierwszy raz do wydania decyzji pozytywnej w postępowaniu odwoławczym. Tego wymaga zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 k.p.a. Zakres czynności, jaki musiałyby być dokonany znacząco przekracza zakres postępowania dowodowego uzupełniającego. Wtedy nie służyłoby już odwołanie od tak wydanej decyzji.

Pełnomocnik Skarżących – r. pr. M. S. złożył sprzeciw od decyzji organu II instancji. Decyzja SKO w P. została zaskarżona w całości. Skarżący wnieśli o jej uchylenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia:

1) art. 138 § 2 w związku z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez wydanie całościowej decyzji kasatoryjnej względem decyzji Wójta w sytuacji, gdy nawet w przypadku podzielenia poglądów przedstawionych przez organ II instancji, decyzja Wójta w podstawowym zakresie odpowiadała prawu;

2) art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w braku rozpoznania materiału dowodowego, tj. ustosunkowania się do niego w treści decyzji, podczas gdy Wójt w swojej decyzji po stwierdzeniu, że teren i rodzaj inwestycji nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie tylko dokonał analizy materiału dowodowego, ale również zestawił go z obecnie obowiązującymi przepisami prawa rozpatrując, czy spełnione zostały warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że pomimo pewnych uchybień proceduralnych, SKO w P. mogło samodzielnie usunąć je i wydać decyzję z art. 138 § 1 k.p.a. Usunięcie braków formalnych nie doprowadzi przecież do zmiany rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji, ponieważ nie ma ku temu podstaw merytorycznych. Wójt wykazał brak przesłanek uprawniających inwestora do uzyskania warunków zabudowy.

W odpowiedzi na sprzeciw od decyzji SKO w P. wniosło o jego oddalenie. Zdaniem organu II instancji nie ma podstaw do uwzględnienia jego, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2022 r. o sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw od decyzji Kolegium nie zasługiwał na uwzględnienie.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, zarządzeniem z dnia 27 lipca 2022 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 sierpnia 2022 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 w związku z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Należy jednak zauważyć, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), nie czyniąc innych aspektów sprawy, przedmiotem swojego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3665/19, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest zatem prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na tej podstawie, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, pozostają one poza oceną merytoryczną Sądu.

Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

1) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

2) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

3) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Podkreślić należy, że nowelizacje k.p.a. i wreszcie wprowadzenie do p.p.s.a. instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. z 2017 r. poz. 935]) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Przedstawiona powyżej charakterystyka postępowania kasacyjnego będąca przedmiotem badania w niniejszej sprawie ma charakter modelowy. W sytuacji łącznego spełnienia powyższych kryteriów dotyczących naruszenia przepisów o postępowaniu, dochodzi do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest zbadanie zgodności z prawem decyzji kasacyjnej organu II instancji, który uchylił decyzję Wójta z uwagi na inkryminowane naruszenie przepisów procesowych. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że nie miało miejsce naruszenie prawa procesowego, poprzez zastosowanie przez SKO w P. art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest tym postępowaniem administracyjnym, w którym postępowanie wyjaśniające jest szczególnie istotne, gdyż wymaga przeprowadzenie dowodów w oparciu o wiedzę fachową. Z tego względu ustawodawca nakłada obowiązek przeprowadzenia analizy funkcji i zagospodarowania terenu stanowiącego sąsiedztwo celem zweryfikowania, czy planowana inwestycja spełnia warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Istotnie, Wójt przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które doprowadziło go do przekonania o potrzebie wydania decyzji odmownej. Kolegium nie podzieliło zasadniczych motywów decyzji organu I instancji i wykazało następujące błędy procesowe. Przede wszystkim analiza przeprowadzona przez Wójta nie obejmowała wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a przez to Wójt nie zrekonstruował wszystkich parametrów zabudowy istniejącej, które stanowią następnie determinantę dla określenia dopuszczalności lokacji planowanej inwestycji. Ponadto, zdaniem Kolegium, wyjaśnienie tych okoliczności przez organ II instancji sprowadzałoby się w zasadzie do przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego i tylko w jednej instancji. Sąd w składzie orzekającym podziela ten punkt widzenia Kolegium. Aby wyjaśnić zasadność twierdzenia Kolegium, należy powrócić do analizy załącznika do decyzji organu I instancji. Zanim Sąd podejmie zasadnicze uwagi, należy zaznaczyć nieczytelność tej mapy. Oznaczenia skali, opis załącznika, legenda oraz potwierdzenie Starosty [...] o pochodzeniu tej mapy znajdują się w tych miejscach, które powinny ukazywać działki objęte analizą. Na ten moment, zasłaniają je, pomimo iż linia obszaru analizowanego zachodzi na te opisy.

Analiza załącznika graficznego ukazuje bezsprzecznie, że Wójt przeanalizował zdecydowaną mniejszość działek, gdyż te działki, które poddano analizie zostały graficznie wyróżnione. Analizie poddano siedem działek. Obszar analizowany zawiera łącznie (według tego co widać na mapie, ponieważ wiele działek zostało zakrytych przez oznaczenia mapy) 30 działek. Według brzmienia art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić postępowanie uzupełniające, a więc takie, które wyjaśni brakujące ustalenia. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem słowa "uzupełnienie", oznacza ono "uczynić kompletnym, dodając to, czego brakuje, stać się dopełnieniem czegoś" (Słownik Języka Polskiego PWN, dostępny na stronie: https://sjp.pwn.pl). Przeprowadzenie postępowania uzupełniającego nie ma zatem na celu wyjaśnienia tego zakresu sprawy, który stanowi niekwestionowaną większość ustaleń. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie: "W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1161/21, dostępny w CBOSA). Powyższe prowadzi do konstatacji, że jeżeli organ odwoławczy musiałby w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego z art. 136 k.p.a. wyjaśnić znacznie większą część materii składającej się na stan faktyczny w sprawie, doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 k.p.a., ponieważ w zasadzie po raz pierwszy zostałyby ustalone i omówione parametry objęte analizą funkcji. Gdyby Wójt omówił parametry znacznej większości działek i pominął zaledwie kilka z nich, wówczas Kolegium mogłoby zastosować art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu, Kolegium zasadnie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. Analiza funkcji i zagospodarowania terenu istotnie musi obejmować wszystkie działki znajdujące się w graniach obszaru wyznaczonego na podstawie przepisów wykonawczych do u.p.z.p. (zob. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 959/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 231/19, dostępne w CBOSA).

Sąd w składzie orzekającym nie zgodził się z niektórymi twierdzeniami SKO w P., jednakże to nie ma żadnego wpływu na to, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że brak podpisów pod załącznikami do decyzji Wójta nie stanowią rażącego naruszenia przepisów prawa, które prowadziłyby do uchylenia tejże decyzji. Najważniejsze jest to, że decyzja jest podpisana, a jej załączniki odzwierciedlają treść uzasadnienia. Podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny: "Nie ma podstaw do przyjęcia wniosku, że brak podpisów organu na załącznikach stanowiących integralną część zaskarżonej decyzji stanowi istotne uchybienie art. 107 § 3 kpa, nie pozwalające na uznanie tych załączników za część decyzji." (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 270/13, zob. także wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2338/10, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 847/17, dostępne w CBOSA).

Sąd nie zgodził się również z twierdzeniem, że w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego nie można wydać decyzji pozytywnej, jeżeli decyzja organu I instancji miała charakter negatywny. Gdyby tak było, nie dałoby się zastosować przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy jest takim samym organem administracji publicznej jak organ I instancji, na którym spoczywa obowiązek rozpoznania całokształtu sprawy, oczywiście, jeżeli została ona rozpoznana przez organ I instancji, co już powyżej wyjaśniono. Jak wskazał tut. Sąd w innej sprawie, istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w całokształcie sprawy, tj. w oparciu o ten sam materiał dowodowy z wyjątkiem jaki przewiduje art. 136 k.p.a. Na legalność administracyjnego toku instancji nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Rzecz w tym, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach. To, że organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy nie oznacza, że organ II instancji nie może takich warunków określić i wydać decyzji reformatoryjnej, w której ustali warunki zabudowy. Z charakteru unormowania dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy wynika jedynie, że wydanie takiej decyzji musiało być poprzedzone powołaniem urbanisty, który sporządzić ma projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p.) oraz stosownej analizy urbanistycznej (art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Nie istnieje bowiem przepis prawa, z którego miałaby wynikać "super" norma prawna zakazująca takiego procederu organowi odwoławczemu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 760/17, dostępny w CBOSA). W innym orzeczeniu tut. Sąd stwierdził, że: "Organ odwoławczy wydając orzeczenie reformatoryjne powinien uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze wszystkimi powołanymi do tego organami, nawet z tymi, które wydały pozytywne uzgodnienia dla projektu decyzji odmownej. Takie »uzgodnienia« nie mają bowiem znaczenia w sprawie, gdyż uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia. Tylko pozytywna (tutaj: ustalająca warunki zabudowy) decyzja ingeruje w zastany stan rzeczy i tylko wówczas organ uzgadniający może dokonać oceny planowanej inwestycji. Jeżeli organ administracji odmawia ustalenia warunków zabudowy, to organ uzgadniający nie ma czego oceniać." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 250/11, dostępny w CBOSA).

Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów podniesionych w sprzeciwie należało stwierdzić ich niezasadność. Z przedstawionych powyżej względów wynika jasno, że zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione. Zbyt duży zakres, jaki miałby wyjaśnić organ odwoławczy sprawiał, że zastosowanie art. 136 k.p.a. doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skarżący uważają, że mimo uchybień ze strony Wójta i tak nie doszłoby do wydania pozytywnej decyzji dla inwestora. Sąd w składzie orzekającym nie może tego jednoznacznie stwierdzić w tym momencie, ponieważ ocena materialnoprawnych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.) nie może nastąpić w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym sprzeciwem od decyzji. Dopiero ustalenie wszystkich wymaganych parametrów dla wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym pozwoli na ponowne zbadanie ich w kontekście planowanej inwestycji. Sąd w składzie orzekającym intencjonalnie odstępuje od oceny tego, czy inwestor powinien uzyskać warunki zabudowy czy nie.

Nie doszło do naruszenia art. 104 § 2, ani art. 107 § 3 k.p.a. ponieważ Kolegium prawidłowo wykazało, że nadal pozostaje do wyjaśnienia znaczny zakres sprawy. Tylko jego wyjaśnienie będzie mogło prowadzić do dokonania merytorycznej oceny sprawy pod kątem spełnienia przez inwestora warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zasadnie zatem SKO w P. zaniechało merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie było to możliwe, ponieważ organ I instancji nie posiadał wymaganych wiadomości o sprawie, a na podstawie ustaleń, jakie ostatecznie poczynił, nie dało się rozstrzygnąć sprawy. Było zbyt wiele braków, których Kolegium nie mogło uzupełnić, co już wyjaśniono.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w sprzeciwie od decyzji. Wykazano bowiem, że SKO w P. prawidłowo zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na popełnienie licznych błędów procesowych stanowiących zakres wymagający wyjaśnienia w ponownie przeprowadzonym postępowaniu przed organem I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw, o czym orzeczono w sentencji wyroku.