Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1579/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6124 Uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary upomnienia oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Główny Geodeta Kraju (dalej Główny Geodeta) uchylił swoją poprzednią decyzję z [...] listopada 2014 r. i wymierzył uprawnionemu geodecie A. M. (dalej skarżąca), posiadającej uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii potwierdzone świadectwem nr 6505, karę dyscyplinarną upomnienia, o jakiej mowa w art. 46a pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.), dalej p.g.k.

Jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 46 ust. 2 p.g.k. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2015 r, w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 897) oraz art. 46a pkt 1 p.g.k.

Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W maju 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] (dalej Wojewódzki Inspektor) wystąpił do Głównego Geodety o zastosowanie wobec skarżącej jednej z kar, o których mowa w art. 46 ust. 1 p.g.k.

Z akt sprawy wynika, że podczas przeprowadzonej w okresie od [...] października 2010 r. do [...] marca 2011 r. kontroli doraźnej, dotyczącej prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Starostwie Powiatowym w [...] w Wydziale Geodezji, Kartografii, Architektury i Budownictwa, Wojewódzki Inspektor poddał ocenie m.in. 3 operaty techniczne, które zostały wykonane pod kierownictwem skarżącej. Operaty te zostały skontrolowane w takim samym zakresie, jak podczas kontroli przeprowadzonej przez Starostę [...] (dalej Starosta), czyli w zakresie określonym w § 9 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków o udostępnianie tych baz (Dz.U. z 2001 r., nr 78, poz. 837). Ponadto Wojewódzki Inspektor wskazał, że w ramach powyższej kontroli przeprowadzono także wywiad terenowy wraz z pomiarem kontrolnym. Ustalenia te wskazały, że skarżąca ze swojej winy naruszyła przepis art. 42 ust. 3 p.g.k., zobowiązujący osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii do wykonywania swoich zadań z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa.

Wojewódzki Inspektor ustalił, że:

1. na trzy skontrolowane operaty techniczne, dwa nie nadawały się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z uwagi na stwierdzone poważne uchybienia techniczne i prawne. Natomiast w trzecim usterki i nieprawidłowości powinny być usunięte przed jego przyjęciem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wobec powyższego, przy znacznej ilości prac wykonywanych przez skarżącą, powyższe nieprawidłowości stanowią zagrożenie dalszego wykonywania prac związanych z pomiarami sytuacyjno-wysokościowymi oraz podziałami nieruchomości, z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej oraz obowiązującymi przepisami prawa;

2. brak przestrzegania standardów technicznych przy wykonywaniu czynności pomiarowych i obliczeniowych w pracach geodezyjnych. Odpowiedzialność za jakość i poprawność sprawdzonych w ramach powyższej kontroli operatów z prac geodezyjnych i kartograficznych ponosi skarżąca, jako kierownik robót.

W dniu [...] marca 2011 r. sporządzono protokół kontroli, który został przyjęty i podpisany przez Starostę Radziejowskiego. Jednocześnie w dniu [...] kwietnia 2011 r., opracowano zalecenia pokontrolne dla Starosty.

Natomiast Wojewódzki Inspektor w dniu [...] lutego 2012 r. wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi skierowanej do tego organu [...] marca 2012 r. skarżąca złożyła stosowne wyjaśnienia jednocześnie oświadczając, że uwagi przyjmuje do wiadomości i zobowiązuje się do ich stosowania w przyszłości.

W tej sytuacji Główny Geodeta w dniu [...] czerwca 2012 r. z urzędu wszczął wobec skarżącej postępowanie w sprawie naruszenia przez nią art. 42 ust. 3 p.g.k., o czym ją zawiadomił i pouczył o przysługujących uprawnieniach.

W odpowiedzi skarżąca wyjaśniła, że podmioty, których dotyczyły ww. trzy operaty techniczne nie składały żadnych skarg, ani zażaleń na jej działania zarówno w trakcie wykonywania prac w terenie, jak i po przyjęciu tych operatów do zasobu. Podkreśliła również, że zakwestionowane operaty zostały skontrolowane zgodnie z rozporządzeniem w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków o udostępnianie tych baz i zostały włączone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zasobu, a protokoły kontroli powyższych operatów stwierdzają, że nadają się one do przyjęcia do zasobu. W kolejnym piśmie, skarżąca wniosła o umorzenie niniejszego postępowania, gdyż uważa, że wszystkie zarzuty wobec sporządzonych przez nią prac są bezpodstawne.

Główny Geodeta decyzją z [...] listopada 2014 r. udzielił skarżącej kary upomnienia.

Skarżąca z zachowaniem terminu wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i zarzuciła naruszenie:

1. § 3 ust. 1 w zw. z ust. 2 oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 r. w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii (Dz. U. nr 101, poz. 1090 ze zm.), dalej rozporządzenie kontrolne poprzez jego błędne zastosowanie, tj. wszczęcie wobec niej postępowania dyscyplinarnego tylko na podstawie wyników kontrolnych uzyskanych w ramach kontroli doraźnej przeprowadzonej w zakresie prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Starostwie Powiatowym w [...];

2. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewystarczające zebranie materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji niewystarczające wyjaśnienie sprawy, w szczególności przyjęcie, że protokół kontrolny sporządzony w ramach kontroli doraźnej uzasadniał podważenie legalności i rzetelności sporządzenia ww. trzech operatów technicznych;

3. art. 107 k.p.a. poprzez nie wystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przesłanek, którymi kierował się Główny Geodeta uznając, że uchybienia popełnione przez nią przepisom prawa o charakterze powszechnie obowiązującym zostały potraktowane jako popełnione z winy umyślnej;

4. art. 46 ust. 1 pkt 1 p.g.k. poprzez jego zastosowanie i nałożenie na nią kary upomnienia.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że fakt wszczęcia postępowania kontrolnego przeciwko Starostwu, działającemu jako urząd, nie uprawnia do korzystania z wyników tej kontroli w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonemu przeciwko niej jako geodecie. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 953/11. Podniosła, że samo przeprowadzenie przez Wojewódzkiego Inspektora czynności kontrolnych w Starostwie nie skutkowało wzruszeniem operatów technicznych włączonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Jednocześnie w ocenie skarżącej Główny Geodeta nie ustalił w sposób jednoznaczny przyczyn wystąpienia różnic w kontrolowanych operatach technicznych oraz uzasadniając decyzję przyjął, niczym nie poparte założenie, że "uchybienie przez geodetę uprawnionego przepisom prawa o charakterze powszechnie obowiązującym należy traktować jako działanie umyślne". (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 131/12).

W kwestii określenia przesłanek uzasadniających nałożenie kary dyscyplinarnej na osobę wykonującą samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii pomocna winna być, zdaniem skarżącej, treść przepisu art. 46a ust. 3 p.g.k. (w brzmieniu, które zacznie obowiązywać od 1 stycznia 2015 r.), a z którego wynika, że przy wymierzaniu kary należy brać pod uwagę stopień szkodliwości czynu, stopień winy, a także cele kary w zakresie społecznego oddziaływania oraz cele zapobiegawcze i dyscyplinujące.

W kwestii winy według skarżącej, zasadne jest posiłkowanie się treścią przepisu art. 9 Kodeksu karnego, określającego przesłanki zaistnienia winy umyślnej i nieumyślnej.

Przed wydaniem decyzji ostatecznej Główny Geodeta zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora o ustosunkowanie się do zgłoszonych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uwag odnośnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

W odpowiedzi Wojewódzki Inspektor podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, że podczas kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniach od [...] października 2010 r. do [...] marca 2011 r. w ww. Starostwie w Wydziale Geodezji, Kartografii, Architektury i Budownictwa działał m.in. na podstawie przepisów § 3 ust.2 pkt 5 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 r. w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii (Dz. U. z 2001 r. nr 101, poz. 1090). Przepis ten stanowi, że kontrola ma na celu sprawdzenie m.in. prawidłowości prowadzenia zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym prawidłowości przyjmowania do zasobu opracowań geodezyjnych i kartograficznych, pod względem jakości i zgodności ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. Wskazane przepisy prawa dawały prawo do przeprowadzenia weryfikacji operatów technicznych uprzednio przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W rozpoznawanej sprawie osoba upoważniona przez Starostę, przed przyjęciem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatów technicznych opracowanych przez skarżącą nie przeprowadziła stosownych kontroli terenowych, których wyniki umożliwiałyby prawidłowe zrealizowanie obowiązku Starosty wynikającego z § 9 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. nr 78, poz. 837). Wobec powyższego Wojewódzki Inspektor działając w ramach przeprowadzonej kontroli doraźnej dokonał wywiadu terenowego wraz z pomiarem kontrolnym, w wyniku czego pozyskano nowe dowody w sprawie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Geodeta na wstępie przywołał treści art. 42 ust. 3 p.g.k. i stwierdził, że skarżąca jako osoba posiadająca uprawnienia zawodowe, powinna znać konsekwencje nieprzestrzegania obowiązujących przepisów przy wykonywaniu prac geodezyjnych i kartograficznych, a przy tym być świadoma, że chociażby jednorazowe wykonanie swoich zadań bez zachowania należytej staranności, lub niezgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, może skutkować nałożeniem kary dyscyplinarnej, których mowa w art. 46a ust. 1 p.g.k. Następnie organ wyjaśnił co kryje się pod pojęciem należyta staranność oraz wskazał, że orzecznictwo i piśmiennictwo w sposób jednoznaczny wskazuje, że dla ustalenia wzorca należytej staranności w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej wykorzystuje się informacje zawarte w standardach formalnie obowiązujących dla danej grupy zawodowej, a także zbiorach norm, formułowanych w ramach grupy zawodowej, które określają właściwe dla danego środowiska zachowania. Wyrazem zachowywania należytej staranności w zawodzie geodety jest m. in. przestrzeganie przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym oraz standardów technicznych dotyczących geodezji i kartografii. Niedochowanie ww. uregulowań jest równoznaczne z naruszeniem art. 42 ust. 3 p.g.k.

Zdaniem organu ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności stanowiska Wojewódzkiego Inspektora i załączonych dokumentów, jednoznacznie wynika, że skarżąca wykonując prace geodezyjne objęte kontrolą nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 42 ust. 3 p.g.k. ponieważ wykonane przez skarżącą przedmiotowe trzy opracowania zostały wprawdzie po uprzedniej kontroli przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jednakże kontrola doraźna dotycząca prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przeprowadzona w dniach od [...] października 2010 r. do [...] marca 2011 r. wykazała, że Starosta w sposób niewłaściwy wywiązał się z obowiązku wynikającego z § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 r. w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii (Dz.U. nr 101, poz. 1090), dotyczącego kontroli dokumentacji przekazywanej przez wykonawców do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z zaleceń pokontrolnych skierowanych do Starosty wynika, że owa kontrola była iluzoryczna - Starosta bez zastrzeżeń podpisał protokół kontroli doraźnej.

Fakt przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie "zdejmuje" z geodety uprawnionego odpowiedzialności zawodowej i nie oznacza, że nie można podważyć poprawności wykonania opracowania geodezyjnego. W przypadku skarżącej ponowna kontrola sporządzonej przez nią dokumentacji wykazała liczne uchybienia, nieprawidłowości i niedopuszczalne błędy w pomiarach. Na trzy skontrolowane operaty techniczne, dwa nie nadawały się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z uwagi na stwierdzone poważne uchybienia techniczne i prawne. Natomiast w trzecim usterki i nieprawidłowości powinny być usunięte przed jego przyjęciem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Zdaniem Głównego Geodety ww. postępowanie skarżącej świadczy o tym, że nie wykonała ona swojego zadania z należytą starannością, zgodnie z obowiązującymi w dziedzinie geodezji i kartografii przepisami prawa i standardami technicznymi. Ustalone przez Wojewódzkiego Inspektora fakty wskazują, że przy wykonywaniu prac geodezyjnych dotyczących:

1. aktualizacji mapy zasadniczej dla nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid. [...], położoną w [...], ul. [...];

2. podziału nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid. [...], położoną w [...], ul. [...];

3. inwentaryzacji powykonawczej sieci kanalizacyjnej położonej w [...], ul. [...],

nie postępowała zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w dziedzinie geodezji i kartografii oraz standardami technicznymi, określonymi poprzez instrukcje techniczne, a zatem nie dochowała należytej staranności, przez co naruszyła art. 42 ust. 3 p.g.k. Niewątpliwie uchybienie to - przepisom prawa o charakterze powszechnie obowiązującym, nastąpiło bezsprzecznie z winy skarżącej. Organ nie podzielił zatem argumentów skarżącej dotyczących odstąpienia od wymierzenia kary z uwagi na nieumyślny charakter przewinienia, jak również nie zgodził się z zarzutami dotyczącymi niewystarczającego zebrania materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji niewystarczającego wyjaśnienia sprawy.

Główny Geodeta przypomniał, że podstawę prawną jego wcześniejszego rozstrzygnięcia stanowił art. 46 ust. 1 p.g.k. obowiązujący w dniu jej wydania. Od dnia 1 stycznia 2015 r., zgodnie z art. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, postępowania dyscyplinarne wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie tej ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych, a orzeka się kary, o których mowa w art. 46a ust. 1 p.g.k., który wymienia katalog kar dyscyplinarnych. Prowadząc niniejsze postępowanie w oparciu o przepisy dotychczasowe aby kara mogła być nałożona konieczne było wykazanie, że doszło do naruszenia wymogów art. 42 ust. 3 p.g.k. z winy osoby posiadającej takie uprawnienia. Przepis 46a ust. 1 p.g.k. przewiduje gradację kary od najłagodniejszej do najbardziej surowej. Przepisy dotychczasowe nie określały kryteriów, jakie należy stosować przy wyborze konkretnej kary. Powyższe pozostawiono do uznania organu prowadzącego postępowanie. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie decyzja o wymierzeniu kary nie ma charakteru ściśle uznaniowego, gdyż sam fakt naruszenia art. 42 ust. 3 p.g.k. skutkuje wymierzeniem kary, a jedynie jej rodzaj uzależniony jest od oceny organu. Zatem organ nakładając karę musi podać przesłanki, jakimi kierował się przy wyborze rodzaju kary, mając na uwadze stopień zawinienia oraz rodzaj i charakter naruszenia. W tym bowiem zakresie organ działa w granicach uznania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe Głównego Geodety stwierdził, że zarówno wina skarżącej, jak i naruszenie przez nią obowiązujących w dziedzinie geodezji i kartografii przepisów prawa tj. art. 42 ust. 3 p.g.k., zostały udowodnione. Przy wyborze wymiaru kary organ miał na względzie stopień zawinienia oraz rodzaj i charakter naruszenia. W przypadku skarżącej po raz pierwszy naruszyła ona obowiązujące w dziedzinie geodezji i kartografii przypisy prawa. W ocenie Głównego Geodety okoliczność ta oraz ranga popełnionych przez skarżąca uchybień pozwoliły nałożyć na nią pierwszą z katalogu kar wymienionych w art. 46a ust. 1 p.g.k., tj. upomnienie, która ma działanie prewencyjne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. § 3 ust. 1 w zw. z ust. 2 oraz § 9 rozporządzenia kontrolnego poprzez jego błędne zastosowanie, tj. wszczęcie wobec niej postępowania dyscyplinarnego tylko na podstawie wyników kontrolnych uzyskanych w ramach kontroli doraźnej przeprowadzonej w zakresie prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w ww. Starostwie;

2. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewystarczające zebranie materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji nie wystarczające wyjaśnienie sprawy, w szczególności przyjęcie, że protokół kontrolny sporządzony w ramach kontroli doraźnej uzasadniał podważenie legalności i rzetelności sporządzenia przez nią ww. trzech operatów technicznych, nadto brak dostatecznego i bezspornego wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy pomiarami w ww. operatach, a w protokole kontrolnym;

3. art. 107 k.p.a. poprzez nie wystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przesłanek którymi kierował się Główny Geodeta uznając, że uchybienia popełnione przez nią przepisom prawa o charakterze powszechnie obowiązującym zostały potraktowane jako popełnione z winy umyślnej;

4. art. 46 ust. 1 pkt 1 p.g.k. poprzez jego zastosowanie i nałożenie na nią kary upomnienia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącej kontrola, w oparciu o którą ustalono nieprawidłowości w ww. trzech - sporządzonych przez nią, operatach dotyczyła nie jej działalności jako geodety, ale bezpośrednio działalności Starostwa, jako urzędu. To powoduje, że zarówno protokół kontroli, jaki i zalecenia pokontrolne skierowane do Starosty nie mogą stanowić dowodu w sprawie dyscyplinarnej przeciwko geodecie.

Przywołując się na § 3 ust. 1, § 4 i § 9 rozporządzenia kontrolnego wskazała na różny zakres czynności kontrolnych. Dodatkowo skarżąca podniosła, że jej prace zostały uznane za prawidłowe i jako takie włączone do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa i obecnie są źródłem danych dla sporządzania kolejnych prac geodezyjno-kartograficznych, co powoduje, że prace te nie mogą zostać uznane za nieprawidłowe. W konsekwencji samo przeprowadzenie czynności kontrolnych w ww. Starostwie nie skutkowało wzruszeniem operatów włączonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Skarżąca podniosła, że w toku postępowania wskazywała na różnice w pomiarach wynikających z kontrolowanych operatów technicznych i z kontroli Wojewódzkiego Inspektora, jednakże uwagi te nie zostały ani uwzględnione, ani wyjaśnione. Podała, że obliczenia do operatu dotyczącego aktualizacji mapy zasadniczej poczyniła na przełomie kwietnia i maja na potrzeby projektowanej inwestycji, zaś kontrolę przeprowadzono jesienią, już po wykonaniu owych prac, zatem wyniki były różne. Zatem w jej ocenie organ winien był – czego nie uczynił, zbadać i ocenić czy powodem powstania owych różnic nie była czasem zmiana ukształtowania terenu będąca następstwem przeprowadzonej inwestycji.

Odnośnie kwestii winy skarżąca stwierdziła, że organ gołosłownie przyjął, jakoby dopuściła się naruszenia przepisów w sposób umyślny.

Główny Geodeta w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a także z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika, że zasadniczy zarzut wobec skarżącej sprowadza się do naruszenia obowiązujących przepisów, standardów technicznych dotyczących geodezji i kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie w zakresie sporządzenia trzech operatów technicznych, gdzie kierownikiem prac była skarżąca. Nieprawidłowości te zostały wykryte podczas kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora w okresie od [...] października 2010 r. do [...] marca 2011 r. a dotyczącej prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Starostwie Powiatowym w [...] w Wydziale Geodezji, Kartografii, Architektury i Budownictwa.

Treść skargi wskazuje, że skarżąca niezależnie od innych zarzutów, kwestionuje istnienie podstaw do ustalenia, że wykonując prace geodezyjne dopuściła się naruszenia obowiązków określonych w art. 42 ust. 3 p.g.k.

To stanowisko skarżącej nie jest trafne.

W myśl art. 42 ust. 3 p.g.k. ( Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 z późn. zm.) osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Natomiast przepis art. 46 p.g.k. był poświęcony tzw. odpowiedzialności zawodowej, tj. odpowiedzialności z tytułu niewłaściwego wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, o których mowa w art. 42 p.g.k. W świetle tych przepisów ustawy wykonywanie samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii jest więc równoznaczne z działalnością zawodową, a w konsekwencji ten, kto wykonuje samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii, podlega odpowiedzialności zawodowej, niezależnie od odpowiedzialności odszkodowawczej, karnej czy administracyjnej.

Oznacza to, że warunkiem zastosowania w stosunku do geodety sankcji jest ustalenie, iż naruszył on ze swojej winy obowiązek określony w art. 42 ust. 3 p.g.k. (w brzmieniu - Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 z późn. zm.) oraz dokonanie przez właściwy organ oceny, iż naruszenie obowiązku uzasadnia zastosowanie jednej z sankcji. ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1301/97, LEX nr 41278). Od dnia 1 stycznia 2015 r., zgodnie z art. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, postępowania dyscyplinarne wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie tej ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych, a orzeka się kary, o których mowa w art. 46a ust. 1 p.g.k., który wymienia katalog kar dyscyplinarnych, w których jako pierwsza znajduje się kara dyscyplinarna upomnienia wymierzona skarżącej w oparciu o znowelizowane przepisy.

Niewątpliwie należy podzielić stanowisko organu, że uchybienia ujawnione w wyniku kontroli doraźnej stanowiły uzasadnioną podstawę faktyczną i prawną do wszczęcia niniejszego postępowania i zastosowania wobec skarżącej kary upomnienia. Błędy jakich dopuściła się skarżąca jako kierownik prac geodezyjnych zostały szczegółowo opisane zarówno w protokole kontroli z [...] marca 2011 r. , jak też przedstawione skarżącej przez Wojewódzkiego Inspektora skarżącej w piśmie z [...] lutego 2012 r. jeszcze przez wszczęciem postępowania wobec skarżącej przez Głównego Geodetę w dniu [...] czerwca 2012 r. i wobec tego ponowne opisywanie tych uchybień jest zbędne.

Wbrew stanowisku skarżącej, trafne są argumenty organu, że fakt przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie "zdejmuje" z geodety uprawnionego odpowiedzialności zawodowej. W przypadku skarżącej ponowna kontrola sporządzonej przez nią dokumentacji wykazała, że na trzy skontrolowane operaty techniczne, dwa nie nadawały się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z uwagi na stwierdzone poważne uchybienia techniczne i prawne, zaś trzeci operat wymagał poprawek.

W tym kontekście sprawy Sąd zauważa, że nie są słuszne zarzuty skargi odnoszące się do zakazu pociągnięcia do odpowiedzialności zawodowej geodety w przypadku, gdy dokumenty, w opracowaniu których brał udział zostały już wcześniej przekazane do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez co rozumie się zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne. ( art. 2 pkt 10 p.g.k.). Jak już wyżej wspomniano jedynym warunkiem zastosowania w stosunku do geodety sankcji jest ustalenie umyślnego naruszenia ustawowych obowiązków.

Idąc tym tokiem rozumowania za bezzasadny Sąd uznał zarzut skarżącej naruszenia przepisów § 3 ust. 1 w zw. z ust. 2 oraz § 9 rozporządzenia kontrolnego poprzez jego błędne zastosowanie, tj. wszczęcie wobec niej postępowania dyscyplinarnego tylko na podstawie wyników kontrolnych uzyskanych w ramach kontroli doraźnej przeprowadzonej w zakresie prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w ww. Starostwie. Wprawdzie broniąc swoich racji skarżąca odwołuje się do wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 953/11 , w którym to wyroku wskazano na rangę przyjęcia dokumentacji geodezyjnej i wyjaśniono, że; przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowią bowiem urzędowy dowód stwierdzonych w tych dokumentach okoliczności - w rozumieniu art. 76 ust. 1 kpa – dlatego ich podważenie wymaga przeprowadzenia przeciwdowodu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1755/10, ogólnodostępny w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednakże w rozpoznawanej sprawie opracowanie przyjęte do zasobu zostało ostatecznie wzruszone przez przeprowadzenie przeciwdowodu w postaci ww. protokołu kontroli podpisanego i zaakceptowanego przez Starostę bez zastrzeżeń. Dopiero po zakończeniu tego postępowania kontrolnego w 2011 r. Wojewódzki Inspektor wystąpił w maju 2012 r. do Głównego Geodety o wszczęcie postępowania wobec skarżącej.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego kary upomnienia należy podkreślić, że ww. przepisy przewidują gradację tych kar od najłagodniejszej do najbardziej surowej. Nie określają jednak kryteriów jakie należy stosować przy wyborze konkretnej kary. W tym zakresie pozostawiono do uznania organu prowadzącego postępowanie wybór rodzaju kary dyscyplinarnej. Co prawda decyzja w przedmiocie wymierzenia kary nie ma charakteru ściśle uznaniowego, gdyż sam fakt naruszenia art. 42 ust. 3 p.g.k. w brzmieniu sprzed nowelizacji skutkował wymierzeniem kary, a jedynie jej rodzaj uzależniony jest od organu. Nie mniej jednak organ winien podać przesłanki, jakimi kierował się przy wyborze rodzaju kary, mając na uwadze stopień zawinienia sprawcy oraz rodzaj i charakter naruszenia. W tym bowiem zakresie działa w granicach uznania administracyjnego.

Wskazać też wypada, że poprzez uzyskanie uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii wykonawca może wykonywać samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii, tj. między innymi kierować pracami geodezyjnymi i kartograficznymi, wykonywać czynności rzeczoznawcy, pełnić funkcje inspektora nadzoru. Realizowanie takich zadań wiąże się z dużą odpowiedzialnością. Niewątpliwie każdego geodetę uprawnionego, także skarżącą należy traktować jako podmiot profesjonalny, od którego można wymagać znajomości przepisów prawa, a także umiejętności ich stosowania w praktyce. Powyższe wynika chociażby z faktu, że uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii może uzyskać tylko osoba, która posiada odpowiedni okres praktyki zawodowej, a także wykaże się w postępowaniu kwalifikacyjnym przed komisją kwalifikacyjną ds. uprawnień zawodowych znajomością przepisów prawnych oraz standardów technicznych z zakresu geodezji i kartografii.

Należyta staranność stanowi pewien wzorzec zachowania, typowy dla osób wykonujących określony zawód. Oceny należytej staranności należy dokonywać w ramach prowadzonej działalności gospodarczej przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe uwzględniając zawodowy charakter tej działalności. Profesjonalizm osób posiadających uprawnienia zawodowe powinien przejawiać się w postępowaniu zgodnym z regułami fachowej wiedzy i sumienności w stosowaniu obowiązujących przepisów prawnych, co słusznie organ podkreślił w zaskarżonej decyzji. Orzecznictwo i piśmiennictwo w sposób jednoznaczny wskazuje, że dla ustalenia wzorca należytej staranności w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej wykorzystuje się informacje zawarte w standardach formalnie obowiązujących dla danej grupy zawodowej, a także zbiorach norm, formułowanych w ramach grupy zawodowej, które określają właściwe dla danego środowiska zachowania. Wyrazem zachowywania należytej staranności w zawodzie geodety jest m. in. przestrzeganie przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym oraz standardów technicznych. Niedochowanie ww. uregulowań było równoznaczne z naruszeniem art. 42 ust. 3 p.g.k.

Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, postępowanie skarżącej świadczy o tym, że nie wykonała swojego zadania z należytą starannością i zgodnie z obowiązującymi w dziedzinie geodezji i kartografii przepisami prawa i standardami technicznymi, co wyszło na jaw w wyniku ponownej kontroli. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie dochowała należytej staranności przez akceptację wadliwych operatów geodezyjnych. Podkreślenia wymaga, że przekazanie do obrotu prawnego materiałów i dokumentacji zawierających błędy, należy ocenić jako naganne, co uzasadniało nałożenia kary upomnienia. Ponadto Główny Geodeta uwzględnił w zakresie orzeczonej kary fakt, że skarżąca w swej długoletniej działalności zawodowej nie była dotychczas karana w zakresie odpowiedzialności zawodowej osób posiadających uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii. W tym miejscu odnotować należy, że kary powinny "skłaniać" geodetów do wykonywania prac zgodnie z literą prawa, a więc odgrywać rolę niejako prewencyjną, ale też muszą być adekwatne do stopnia zawinienia. Dlatego też zasadnie w przypadku geodety uprawnionego – skarżącej, uwzględniając jej dotychczasową działalność zawodową, wymierzając karę wzięto pod uwagę rodzaj i charakter naruszenia obowiązujących przepisów prawa, a także skutki w wymiarze prawnym i społecznym, wynikające z popełnionego przez skarżącą naruszenia. Zasadnie zatem Główny Geodeta, mając na uwadze stopień i charakter zawinienia, nałożył na skarżącą karę adekwatną do popełnionego przez nią czynu.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów art. 7,77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera bowiem wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. a postępowanie w sprawie było prowadzone zgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 8 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.