Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1953/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Ol 650/17 w sprawie ze skargi A. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Ol 650/17, oddalił skargę A. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 15 maja 2013 r. A. (dalej: "skarżący", "strona") złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r. Wniosek dotyczył płatności w łącznej kwocie 181 968,20 zł w trzech pakietach: pakiet 2 rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 uprawy rolnicze, wnioskowana kwota – 8295,00 zł, pakiet 2 rolnictwo ekologiczne, wariant 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe, wnioskowana kwota – 130 792,20 zł oraz pakiet 5 ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków, wnioskowana kwota – 42 881,00 zł.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. ("Kierownik Bura Powiatowego ARiMR", "organ pierwszej instancji") decyzją z 18 czerwca 2014 r. przyznał skarżącemu płatność w wysokości 33 381,97 zł, w pakiecie 5.1, odmawiając przyznania płatności w dwóch pozostałych pakietach. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. ("Dyrektor [...] OR ARiMR", "organ odwoławczy") decyzją z 9 grudnia 2014 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z 11 lutego 2015 r. przyznał skarżącemu płatność w łącznej kwocie 39 175,20 zł, w tym w pakiecie 2.1 – 5 793,23 zł (do powierzchni 9,52 ha, działki D, E, G) oraz w pakiecie 5.1 – 33 381,97 zł (do powierzchni 31,30 ha, działki Y, AA) oraz odmówił przyznania płatności w pakiecie 2.9, odstępując od windykacji z lat poprzednich. Ta decyzja została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z 27 sierpnia 2015 r. a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z 30 października 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał łączną płatność w kwocie 39 175,20 zł, w tym w pakiecie 2.1 – 5 793,23 zł (9,52 ha, działki D, E, G) oraz w pakiecie 5.1 – 33 381,97 zł, czyli w takich samych kwotach, jak w poprzedniej decyzji i odmówił przyznania płatności w pakiecie 2.9, odstępując od windykacji z lat poprzednich. Ta decyzja została utrzymana w mocy przez Dyrektora [...] OR ARiMR decyzją z 22 marca 2016 r. Od tej ostatnio wymienionej decyzji A. złożył skargę do WSA w Olsztynie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 389/16 uchylił decyzję organu odwoławczego. Sąd ocenił, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 34 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE seria L, Nr 316, s. 65, dalej: "rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009"). Zgodnie z art. 34 ust. 1 tego rozporządzenia powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną jakości wymaganej przez normy obowiązujące na poziomie Wspólnoty. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Sąd wskazał, że zastosowanie 0,5 metrowej strefy buforowej, doprowadziło do zaniżenia strefy buforowej, co mogło, zdaniem Sądu, wpłynąć na wysokość płatności w pakiecie 2 wariant 1 z uwagi na to, że mogło wpłynąć na uznanie zakresu przedeklarowania działek zgłoszonych do płatności. Sąd podkreślił przy tym, że błąd organu nie wpłynął na wysokość płatności w ramach pakietu 2 w wariancie 9, ponieważ w tym zakresie organ stwierdził inne nieprawidłowości, które same w sobie nie pozwalały na przyznanie płatności, takie jak niespełnienie wymogów stanowiących kryterium kwalifikowalności.

Sąd nie zgodził się z organem odwoławczym co do oceny, że należało przypisać skarżącemu winę w zakresie naruszenia zakazu uprawy pszenicy w kolejnym roku na działce zakupionej w 2011 r. Chodzi tu o przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211 ze zm."). Według §1 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli jest prowadzona na nich uprawa roślin lub ugorowanie, przy czym dla m. in. pszenicy ten sam gatunek (czyli pszenica) może być uprawiany na tej samej powierzchni w ramach działki ewidencyjnej nie dłużej niż 3 lata. Przepis § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszcza pewne odstępstwo od tej zasady, to jest dopuszcza uprawę pszenicy na tej samej powierzchni w ramach działki ewidencyjnej przez 4 lata, pod pewnymi warunkami. Sąd zwrócił uwagę, że strona powołała się na to, że do 2011 r. działka AB była w posiadaniu innego beneficjenta, który zasiał w latach wcześniejszych pszenicę. Skarżący kupił działkę w 2011 r., gdy działka była już obsiana i nie miał wiedzy, że na działce AB w 2010 r. wysiana była pszenica. Sąd uznał, że w tych okolicznościach, ze względu na brak winy skarżącego oraz z uwagi na stosunkowo niewielką proporcję obszarów nieskoszonych w stosunku do całego gospodarstwa rolnego - organ może rozważyć zredukowanie zmniejszenia płatności z 3% do 2% lub do 1%, co dopuszcza przepis art. 71 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

W najistotniejszej spornej kwestii dotyczącej odmowy płatności w pakiecie 2 wariant 9 uprawy sadownicze, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ zasadnie odmówił skarżącemu przyznania płatności. Powołując się na raport z kontroli na miejscu oraz na dokumentację fotograficzną sporządzoną w trakcie kontroli dla każdej działki- protokół z lustracji gospodarstwa, Sąd ocenił, że były podstawy do stwierdzenia niespełnienia wymogów z tytułu wymaganej obsady drzew na hektar oraz wymogów co do wysokości i grubości elitarnego materiału szkółkarskiego na wszystkich działkach rolnych, to jest A, B, C, F, H, I, J, L, Ł o łącznej powierzchni deklarowanej 84,93 ha.

Po rozpatrzeniu ponownie sprawy Dyrektor [...] OR ARiMR decyzją z 12 grudnia 2016 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z 30 października 2015 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z 25 kwietnia 2017 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową za 2013 r. w pomniejszonej wysokości, to jest w łącznej kwocie 48 364,87 zł.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z 17 lipca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu w zakresie spornego pakietu 2.9 organ przywołał przepis § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a oraz § 4 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r."), stwierdzając, że przepisy te kreują warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pakiecie 2 wariant 9 do działek rolnych użytkowanych jako sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia. Przepis § 9 ust.2 pkt 3 lit. a ww. rozporządzenia wymaga, aby wszystkie uprawiane drzewa były ukorzenione i spełniały wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego. Organ przytoczył wymagania określone w załączniku nr 9 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczególnych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz. U z 2007 r., Nr 29, poz.189 ze zm.), dotyczące wysokości, średnicy pnia i korzenia głównego oraz bocznych. Organ odwoławczy wskazał na ustalenia, że dla pakietu 2 wariant 9 stwierdzono niespełnienie wymogów określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. oznaczone kodem błędu E2 polegające na tym, że materiał szkółkarski nie spełniał określonych wymagań (wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego). Ustalono również prowadzenia plantacji sadu niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, oznaczone kodem błędu E6

Organ wskazał też na wymogi dla pakietu 2 wariant 9, określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2009 r., to jest utrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów, która dla sadu jabłoniowego wynosi 125/ha. Organ podkreślił, że beneficjent nie spełniał ww. wymogu obsady drzewek, nawet z uwzględnieniem 5% tolerancji (kod błędu E7) Organ ustalił, że w dniu 23 lutego 2017 r. organ pierwszej instancji otrzymał raport z czynności kontrolnych, w którym uwzględniono 1,5 metrową strefę buforową. Z decyzji wynika, że wpłynęło to na powierzchnię działek zadeklarowanych do wariantu 2.9 (A, F, I, J), to jest przyjęto powierzchnię odpowiednio: działka A - 17,12 ha (poprzednio 17,47 ha), F -9,25 ha (poprzednio 9,07 ha), I - 5,78 ha (poprzednio 5,60 ha), J - 9,93 ha (poprzednio 9,84 ha). Organ uwzględnił zmianę powierzchni ww. działek przy ustalaniu minimalnej obsady drzew na hektar gruntu. Zmiany te nie wpłynęły na kwestię niespełnienia wymogu minimalnej obsady drzew oraz na wysokość przyznania płatności w zakresie pozostałych wariantów.

Organ odwoławczy podkreślił, że w odwołaniu nie jest kwestionowane rozstrzygnięcie dotyczące pakietu 2.1 i 5.1, a jedynie w zakresie odmowy przyznania płatności w pakiecie 2.9.

Organ przypomniał, że ujawnione w toku kontroli i opisane w protokole nieprawidłowości w zakresie dotyczące spełnienia wymogów z tytułu wymaganej obsady drzew na 1 ha oraz spełnienia wymagań co do wysokości i grubości materiału szkółkarskiego skutkowały wykluczeniem z płatności działek A, B, C, F, H, I, J, L, Ł o powierzchni deklarowanej 84,93 ha. Organ przywołał też przepis § 27 ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. mówiący o zmniejszeniu płatności w roku, w którym stwierdzono uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantów poszczególnych pakietów. Nieutrzymanie minimalnej obsady drzew skutkuje zmniejszeniem do 100% płatności. Wysokość zmniejszeń wynika z załącznika nr 7 do ww. rozporządzenia, w stosunku do działki, na której stwierdzono nieprawidłowość, w granicach błędu do 5% wymaganej obsady. Organ wskazał także, że płatność rolnośrodowiskowa przyznawana jest za spełnienie ponadstandardowych warunków i wymogów ustalonych dla danych pakietów i wariantów. To oznacza, że niespełnienie warunków i wymogów skutkuje odmową przyznania płatności, nawet jeśli było niezamierzone przez stronę. Organ drugiej instancji powtórzył za organem pierwszej instancji, że nawet stwierdzenie wystąpienia siły wyższej lub zaistnienie nadzwyczajnych okoliczności nie pozwalają na przyznanie płatności.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ nie podzielił stanowiska strony. wskazując, że art. 51 ust.1 i 2 rozporządzenia nr 1698/2005 w związku z art. 1, art. 21 i art.30 rozporządzenia nr 65/2011 mają zastosowanie do podstawowych wymogów w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska – zamieszczonych w art. 5 i 6 oraz w załączniku II i III rozporządzenia (WE) nr 73/2009, to jest wymogów w zakresie tzw. wzajemnej zgodności. Natomiast dokonane w decyzji wykluczenie działek z płatności w ramach wariantu 2.9 nastąpiło nie z powodu naruszenia podstawowych wymogów w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, lecz wskutek niespełnienia warunków do przyznania tego wsparcia, określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. Dlatego powołane w odwołaniu przepisy nie mogły być podstawą przyznania płatności w ramach wariantu 2.9.

Podobnie organ ocenił zarzut naruszenia przepisów art. 38, 39 i 40 rozporządzenia nr 640/2014. Wskazał, że przepisy te zawarte są w tytule IV "System kontroli i kary w związku z zasadą wzajemnej zgodności". Mają zatem zastosowanie tylko w przypadku nieprawidłowości dotyczących nieprzestrzegania podstawowych norm i wymogów, a nie w razie naruszeń ponadstandardowych warunków i wymogów, ustalonych dla poszczególnych pakietów i wariantów.

Odnośnie do zarzutu niezastosowania art. 18 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 65/2011 - organ podkreślił, że jest to norma o charakterze ogólnym a ust. 2 skierowany jest do państwa członkowskiego. Interpretacja tego przepisu, zdaniem organu, prowadzi do uznania, że zakres zmniejszenia w przypadku niespełnienia poszczególnych wymogów płatności rolnośrodowiskowej (kryteriów kwalifikowalności) powinien być szczegółowo uregulowany w przepisach prawa krajowego, z uwzględnieniem wskazanych kryteriów. Zdaniem organu przesłanki wnikające z art.18 ust. 2 zostały uwzględnione przez ustawodawcę krajowego w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2013 r., w którym określono zasady zmniejszania płatności w przypadku niespełnienia warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Podsumowując, organ drugiej instancji wskazał, że wniosek dotyczył płatności w łącznej kwocie 181.968,20 zł, zaś przyznano łącznie 48.364,87 zł. W pakiecie 2 rolnictwo ekologiczne wariant 2.1 uprawy rolnicze – wniosek dotyczył kwoty 8.295,00 zł, przyznano 5.912,68 zł. W pakiecie 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe – we wniosku wskazano kwotę 130.792,20 zł, lecz nie przyznano żadnej kwoty. W pakiecie 5 ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków – wniosek obejmował kwotę 42.881,00zł, przyznano 42.452,19 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanym na wstępie wyrokiem z 7 grudnia 2017 r. oddalił skargę skarżącego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przypominał, że w sprawie tej płatności orzekał już sąd administracyjny w sprawie o sygnaturze I SA/Ol 389/16, w związku z mocy art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), związany jest oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku WSA w Olsztynie z dnia 31 sierpnia 2016 r. Sąd wskazał, że wyrokiem tym uchylono decyzję organu odwoławczego z 22 marca 2016 r. ze względu na stwierdzenie naruszenia art. 34 ust.1 rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009, to jest z powodu błędnego określenia powierzchni działek rolnych w wyniku zastosowania mniejszej niż 1,5 m strefy buforowej wokół działek, a także z uwagi na nieznajdujący oparcia w materiale dowodowym brak akceptacji organu dla działań skarżącego w kierunku wykazania braku winy w złamaniu zakazu kolejnego wysiewu pszenicy na działce AB, z czym wiąże się zastosowanie procentowego zmniejszenia płatności.

Istotne jest, według Sądu pierwszej instancji, że w wyżej wymienionym wyroku zostało zaaprobowane stanowisko organu odnośnie do wyrażonej w decyzji ostatecznej oceny zgromadzonych dowodów, wskazującej na to, że pomimo uznania zaistnienia siły wyższej w postaci szkód wyrządzanych na terenie sadu przez zwierzynę łowną, należało odmówić skarżącemu przyznania płatności za 2013 r. w pakiecie 2.9. Przy czym stwierdzenie wystąpienia siły wyższej uzasadniało odstąpienie od zaniechania żądania zwrotu pomocy już udzielonej.

Sąd wskazał, że do akt sprawy włączono skorygowany raport z czynności kontrolnych (korekta strefy buforowej), otrzymany przez organ pierwszej instancji w dniu 23 lutego 2017 r. W odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji strona pismem z 4 stycznia 2017 r. złożonym wraz z załącznikami – wyjaśniła, że przyczyną niemożności zebrania skoszonej trawy były niekorzystne warunki atmosferyczne, powodujące ciągłe namakanie trawy, na potwierdzenie czego złożono oświadczenie P.S., posiadającego działkę w sąsiedztwie, a także powołano znajdujące się w aktach sprawy fotografie, wykonane po skoszeniu, a przed terminem zbioru. Z oświadczenia P.S. wynikało, że jesienią 2013 r. w obrębie M., gm. B., w tym także na działkach skarżącego, do końca listopada 2013 r. utrzymywały się niekorzystne warunki atmosferyczne, powodujące ciągle namakanie trawy i niemożliwość jej usunięcia. Strona wskazała w ww. piśmie z 4 stycznia 2017 r., że biomasa została zebrana dopiero 30 listopada 2013 r., co wynika z rejestrów rolnośrodowiskowych. Strona wyjaśniła w ww. piśmie, że działkę obsianą pszenicą nabyła w dniu 29 kwietnia 2011 r. nie wiedząc o dokonanych przez poprzedniego właściciela zasiewach, na dowód czego powołała umowę notarialną sprzedaży z 29 kwietnia 2011 r. Ponadto strona pismem z 6 lutego 2017 r. zawnioskowała o uwzględnienie, przy ponownym sporządzaniu raportu, dokonania nasadzeń drzewkami spełniającymi wymogi materiału szkółkarskiego poprzez usunięcie kodu E6, uzupełnienie raportu o przyczyny powstawania strat w sadzie i dokonania zgłoszenia siły wyższej przed kontrolą oraz precyzyjne określenie sposobu liczenia i oceny jakości każdego drzewa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji uzupełniony w powyższy sposób materiał dowodowy wpłynął na zmianę ustaleń w zakresie strefy buforowej, uznania braku naruszeń norm w zakresie ponownej uprawy pszenicy na działce AB oraz dał podstawę do uznania, że bez winy skarżącego nie została zebrana skoszona trawa z działek AA oraz Y. W pozostałym zakresie organ potrzymał dotychczasowe stanowisko, wyrażające się w odmowie przyznania płatności w pakiecie 2.9 pomimo stwierdzenia siły wyższej w postaci szkód wywołanych przez dzikie zwierzęta, której to sile wyższej skarżący usiłował zapobiec poprzez zastosowanie siatek ochronnych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji słusznie uznano, że brak było podstaw do stwierdzenia, że dopuszczalne byłoby przyznanie pomocy rolnośrodowiskowej w pakiecie 2.9 w sytuacji, gdy podczas rozpatrywania wniosku o płatność ustalono, że nie zostały spełnione wymogi w zakresie właściwej obsady drzew i wymagania co do wysokości i grubości materiału szkółkarskiego. Słusznie organ stwierdził, że na żadnej z działek zgłoszonych do tej płatności nie spełniono wymogów z tytułu właściwej obsady drzew na hektar oraz z tytułu wymagań co do wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, dowodem czego są fotografie znajdujące się w aktach sprawy, wykonane w trakcie kontroli. Oznacza to, że organ zobowiązany był do pomniejszenia płatności o 100%, (do jej nieprzyznania), co wynika z przepisów krajowych, to jest rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wykazane przez skarżącego wystąpienie siły wyższej w postaci zniszczeń dokonanych przez zwierzynę leśną, pomimo zabezpieczeń w postaci siatek ochronnych, nie wpływa na kwestię odmowy przyznania palności, a ma znaczenie dla odstąpienia od windykacji za lata poprzednie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w wyroku w sprawie sygn. akt I SA/Ol 389/16, Sąd dokonał wykładni przepisów prawa materialnego zarówno krajowych jak i unijnych. Wyrok jest prawomocny, gdyż nie została złożona od niego skarga kasacyjna, co oznacza że obecnie nie jest możliwe kwestionowanie oceny prawnej i wykładni przepisów zawartych w ww. wyroku.

Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 51 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. W związku z art. 1, 21 i 30 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do nieprawidłowej wykładni pojęcia "zmniejszenia i wykluczenia", podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów wskazuje jednoznacznie, że zmniejszeń i wykluczenia z płatności wobec beneficjentów nie stosuje się, jeżeli beneficjent może udowodnić, że nie ponosi winy za powstanie niezgodności a całkowite wykluczenie, bądź zmniejszenie jest stosowane za nieprzestrzeganie norm tylko wówczas, kiedy stwierdzono w trakcie kontroli umyślną niezgodność, która wynikła z działania lub zaniechania, które można przypisać bezpośrednio beneficjentowi;

2. art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, który jest normą ogólną skierowany do Państwa Członkowskiego i należy go interpretować łącznie z przepisem art. 18 ust. 2 tego rozporządzenia w zakresie, w jakim jedynie w przepisach krajowych mogą zostać określone przesłanki zwrotu przyznanej płatności lub jej nie przyznania, w razie stwierdzenia niespełnienia przez rolnika określonych wymogów i kryteriów;

3. art. 18 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy jego prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że rolnika, który nie dopuścił się nieprawidłowości poprzez własne działanie czy zaniechanie nie karze się sankcją wykluczenia z płatności czy też ich zmniejszenia;

4. art. 38, 39 i 40 włącznie z pkt. 17 i 19 preambuły rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 r. z dnia 11 marca 2014 r. poprzez nie zastosowanie go "per analogiam" wytycznych w zakresie stosowania kar administracyjnych, gdzie na jego podstawie uzupełniono te zasady poprzez wskazanie, że nie powinni podlegać karom administracyjnym beneficjenci, którzy powiadomią właściwe organy o nieprawidłowościach i mają zniechęcać do umyślnej niezgodności, co także jest zawarte w art. 18 ust. 2 i 3 i art. 30 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 51 ust. 1 i 2 rozporządzenie nr 1698/2005, co organ przy badaniu sprawy uznał w przypadku płatności rolnośrodowiskowej do wariantu 5.1 a pominął przy wariancie 2.9, podczas zarówno w jednym jak i drugim przypadku niezgodności u rolnika nie powstały ani z jego działania ani z jego zaniechania i były od niego niezależne a ich skutki zostały w 100% naprawione;

5. art. 2, 31 ust. 3 i art. 32 oraz 92 ust. 1 Konstytucji, poprzez ich pominięcie i uznanie, że zastosowanie nakazów, wymogów i zakazów w zakresie programu rolnośrodowiskowego w 2013 r. w drodze rozporządzenia, bez delegacji ustawowej w tym zakresie, jaki wynikać powinien z art. 29 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz ROW (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), była zgodna z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz nie naruszała prawa skarżącego do realizowania programu według praw nabytych na podstawie rozporządzenia MRiRW z 2009 r., gdzie przewidziano prawo do zmiany uprawy w trakcie 5-letniego zobowiązania, przy czym czy prawidłowo sąd ustalił, że prawo zawarte z § 50 i § 50a obu rozporządzeń MRiRW z 15.03 oraz 4.11 w 2013 roku było wydane zgodnie z zasadą prawidłowej legislacji i było wykonalne;

6.art. 7 rozporządzenia nr 65/2011, poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym do celów płatności rolnośrodowiskowych stosuje się odpowiednio art. 2 akapit drugi pkt 1, 10 i 20, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 12, 14, 16 i 20, art. 25 ust. 1 akapit drugi, art. 73, 74 i 82 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009, co uzasadnia wniosek skarżącego o wypłatę płatności rolnośrodowiskowej w przypadku zajścia siły wyższej.

7. art. 39 ust. 4 rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 z 20/09/2005 poprzez jego pomięcie, a zgodnie z którym płatności rolnośrodowiskowej udziela się corocznie i obejmuje ona dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania, a tych okoliczności nie badano w przedmiotowej sprawie;

8. błędy w ustaleniach faktycznych, przez co sąd naruszył art. 134 p.p.s.a. i 106 § 3 i § 4 w zw. z art. 75 k.p.a., art. 76 k.p.a. i art. 77 k.p.a. i art. 78 k.p.a. i oparcie się Sądu I instancji na ustaleniach organu, polegających na twierdzeniu, że działki skarżącego z sadem zostały poprawnie zweryfikowane podczas kontroli administracyjnej w 2013 r., podczas gdy strona przedstawiła dowody świadczące o innej obsadzie niż wskazał organ w protokole kontroli oraz o zastosowaniu materiału kwalifikowanego spełniającego wymogi ustawowe, co przez organ zostało w toku sprawy pominięte i sąd nie uwzględnił przy wyrokowaniu braku jednoznacznego dowodu, z którego by wynikało, że skarżący miał mniejszą obsadę niż wymagana. Organ nie udowodnił które drzewo nie spełniło wymogów, nie wynika to z żadnego zdjęcia wykonanego podczas kontroli - wręcz przeciwnie na zdjęciach widać żywe drzewa o wysokości ponad 100 cm. Skarżący wykazał, że zakupił sadzonki kwalifikowane, o wysokości od 1.30 m do 1.60 m, osłonki na każdym drzewie posiadały wysokość 100 cm, stąd na zdjęciach widoczne są jedynie drzewa spełniające wymogi co do wysokości. Fakt zgryzienia drzew przez zwierzynę, do 100 cm - to jest do wysokości osłonki, powodował konieczność odsadzenia, ponieważ został zgryziony pęd główny, co dyskwalifikowało drzewo pod względem jego dalszej efektywności ale nie dyskwalifikowało w zakresie spełniania wymogu co do wysokości. Skarżący zakwestionował raport z kontroli z 2013 r. z lipca, w której z uwagi na konieczność koszenia kombajnem w tym okresie nie mógł uczestniczyć i prosił o przesunięcie jej w czasie ale organ odmówił ponowienia kontroli, pomimo wykazania, że powierzchni o obszarze 84,93 ha obsadzoną w ilości po 150 sztuk na każdym hektarze, czyli łącznie 12739,50 sztuk nie można policzyć w czasie wskazanym przez osoby kontrolujące w raporcie, w ilości 2 osób, które rzekomo liczyły obsadę w sadzie;

9. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych sprawy, polegający na błędnym przyjęciu, że skarżący winien był nieprawidłowości i nie przestrzegał wymogów, podczas gdy okolicznościami powodującymi częściowe straty w obsadzie były czynniki na jakie rolnik nie miał wpływu, przez co doszło do błędnego zrozumienia § 41 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2013 r . w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013;

10. art. 51 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 z 20/09/2005 r. poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym, jeżeli w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego nie są przestrzegane podstawowe wymogi (w tym wypadku obsada w sadzie) w zakresie zarządzania lub zasady dobrej kultury rolnej zgodną z ochroną środowiska i jeżeli jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można przypisać bezpośrednio beneficjentowi składającemu w danym roku wniosek o płatność, wtedy na podstawie szczegółowych zasad, o których mowa w ust. 4 redukuje się płatność lub się wyklucza beneficjenta, podczas gdy redukcję lub wykluczenie z płatności można zastosować jedynie po stwierdzeniu winy lub zaniechania beneficjenta a tego z protokołów kontroli wywnioskować nie można. Ponadto nawet w wyniku zaniedbania redukcja nie może przekroczyć 5% i tylko w przypadku niepodjęcia po wezwaniu działań naprawczych. W żadnej części decyzji i jej uzasadnienia nie ma wykazania, że nieprzestrzeganie wymogu jest winą lub zaniechaniem beneficjenta, przez co za działanie siły wyższej błędnie obciążono skarżącego oraz czy dane podane przez osoby kontrolujące są zgodne z prawdą;

11. ust. 3 art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego poprzez jego błędną interpretację i nieprawidłowe przerzucenie ciężaru dowodu na skarżącego, podczas gdy na organie ciążył obowiązek udowodnienia, że skarżący nie miał prawidłowej obsady, podczas gdy z faktur zakupu sadzonek i dowodów na ich posadzenie wynika, że rolnik w 2013 roku spełnił wymogi;

12. pominięcie § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędne zastosowanie i interpretację, podczas gdy jego prawidłowa interpretacja i zastosowanie nie daje podstawy do odmowy płatności, ponieważ tylko jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, a w niniejszej sprawie rolnik nie był winny uszkodzeniu sadzonek jabłoni w 2013 r.;

13. błędy w ustaleniach faktycznych skutkujące zastosowaniem niewłaściwej podstawy prawnej i odmowę płatności, co w okolicznościach niniejszej sprawy pozwala przyjąć, że decyzja skarżona, przy prawidłowym jej przeanalizowaniu - nie może ostać się w obrocie prawnym;

14. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego pominięcie i błędne uznanie, że brak było podstawy do uchylenia decyzji organu II instancji, z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, poprzez błędne uznanie że w 2013 roku organ wykazał skarżącemu na wszystkich działkach braki w obsadzie, gdzie zgodnie z zasadą logicznego rozumowania i dokładnych wyliczeń czasu niezbędnego na sprawdzenie każdej sadzonki dwie osoby potrzebowałyby minimum 1083 godzin (135 dni) zakładając, że na dojście zmierzenie i zapisanie informacji potrzeba jedynie na 5 minut na 1 drzewo, gdzie każde drzewo jest oddalone od drugiego od 6 do 12 metrów bieżących. Zgodnie z raportem i wykazem czasu kontroli ze zdjęć wynika, że organowi zajęło to tylko 4 dni. Do dnia dzisiejszego skarżący nie wie, pomimo wielokrotnych wniosków, jak liczono sadzonki i która sadzonka, w którym rzędzie nie odpowiadała wymogowi a to organ przed naliczeniem 100% sankcji winien był tą okoliczność udowodnić nie budząc wątpliwości. Stąd zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. i 106 § 3 i § 4 w zw. z art. 75 k.p.a., art. 76 k.p.a. i art. 77 k.p.a. i art. 78 k.p.a. i oparcie się Sądu I instancji na błędnych ustaleniach organu jest uzasadniony.

15. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez jego pominięcie i przerzucenie oceny legalności decyzji organu II instancji na skarżącego, podczas gdy na sądzie spoczywał obowiązek badania w pierwszej kolejności czy przy wydaniu decyzji, jak w niniejszym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w tym art. 77-80 k.p.a. oraz 2 Konstytucji RP, na jakie wskazywał pełnomocnik w skardze, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami ani nawet podstawą prawną zawartymi w skardze albowiem w pierwszej kolejności ma stać na straży praworządności. Sąd I instancji ten wymóg w sprawie w zupełności pominął a miało to najistotniejszy wpływ na wydane orzeczenie w sprawie. Bezsprzecznie wynika z przedstawionych w toku sprawy przez skarżącego dowodów, że organ nie policzył prawidłowo obsady w sadach a to przełożyło się na procentowe ustalenie ubytków w sadach. Dowody wynikające z raportu na jaki powołuje się organ, który skarżący w całości zakwestionował, są sprzeczne z dowodem z protokołami szacowania strat przez koła łowieckie oraz z opinią profesora K., ponadto sposób prowadzenia kontroli narusza prawa rolnika do prawa udziału w postępowaniu, sposób oceny dowodów stoi w sprzeczności z bezstronnością i zasadą logicznego rozumowania. Mało tego zobowiązania, na które obie strony wyraziły zgodę zawierając to zobowiązanie na podstawie rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009 r. W szczególności § 5 ust. 1 pkt 5 (Dz. U. Nr 33, poz. 262), winny być oceniane na mocy tego rozporządzenia a nie następującego po nim. Przyznając rację organowi rolnik zostaje pozbawiony możliwości dowodzenia prawdy obiektywnej w postępowaniu i odebrane zostaje mu prawo do czynnego udziału w postępowaniu, albowiem w świetle prawa wszelkie dowody jakie przedstawił skarżący, świadczące o błędach organu w czasie kontroli, nie są uznane a podstawę decyzji i wyroku sądu stanowi raport, jakiego skarżący nie podpisał i udowodnił za pomocą innych dowodów, że organ nie wyliczył a najprawdopodobniej w ogóle nie policzył sadzonek w sadzie a już nie mógł zmierzyć ich wysokości i jakości w czasie wskazanym w raporcie kontroli.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dyrektor [...] OR ARiMR nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem z 21 maja 2021 r. Przewodnicząca Wydziału I Izby Gospodarczej NSA w oparciu o wyżej wskazany przepis skierowała niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony postępowania.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Według art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Żadna z przyczyn nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 p.p.s.a. Zauważyć jednak wypada, że zarzuty zostały przedstawione w ten sposób, że po wskazaniu na wstępie petitum skargi kasacyjnej łącznie obydwu punktów art. 174 p.p.s.a., zarzuty te zostały wymienione w piętnastu puntach bez uporządkowania, choćby na podstawie ich charakteru, co nie pozwala na stwierdzenie, które z zarzutów autor skargi kasacyjnej kwalifikuje jako dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a które jako dotyczące naruszenia prawa materialnego. Ten sposób przedstawienia zarzutów oczywiście nie stanowi przeszkody w identyfikacji ich charakteru przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Dodać też trzeba, że mimo że zarzuty, co wynika z charakteru wskazanych w nich przepisów prawa, dotyczą w większości błędnej kontroli przez Sąd pierwszej instancji zastosowania przepisów postępowania administracyjnego lub materialnego prawa administracyjnego przez organ wydający zaskarżoną decyzję, to zabrakło w tych zarzutach wskazania, który lub które z przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi naruszył Sąd pierwszej instancji kontrolując nieprawidłowo, według skarżącego kasacyjnie, decyzję organu administracji publicznej.

Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej jest niewłaściwa, ponieważ według art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną powinien kierować zarzuty pod adresem sądu pierwszej instancji, a co za tym idzie, jeżeli naruszenie przepisów miałoby polegać na bezzasadnym uwzględnieniu lub oddaleniu skargi przez sąd pierwszej instancji na skutek wadliwej kontroli przez ten sąd stosowania lub wykładni przez organ administracji w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, to wówczas w zarzucie kasacyjnym należy wskazać odpowiedni przepis postępowania sądowoadministracyjnego stosowanego przez sąd administracyjny w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego lub przepisami prawa materialnego stosowanymi lub wykładanymi przez organ administracji, których stosowanie lub wykładnia zostały, według skarżącego kasacyjnie, nieprawidłowo skontrolowane przez sąd pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie powinien natomiast powołać jako naruszone tylko przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które naruszył sąd pierwszej instancji (ewentualnie z innymi przepisami stosowanymi tylko przez sąd), jeżeli naruszenie dotyczy tylko tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które są stosowane przez wojewódzki sąd administracyjny bez powiązania z przepisami postępowania administracyjnego lub przepisami prawa materialnego, które stosował lub powinien był stosować organ administracji.

Odnosząc powyższe do treści zarzutów naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego w niniejszej sprawie trzeba stwierdzić, że zarzuty przedstawione w punktach 1 – 7, 10 – 12 nie spełniają wskazanych wyżej wymagań, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakie przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi naruszył Sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. W to miejsce wskazał tylko naruszenie poszczególnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania stosowanych przez organ administracji. Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej, chociaż wadliwej formalnie, nie wyłącza rozpoznania zarzutów dotkniętych opisaną wyżej wadliwością. Możliwość taka jest konsekwencją uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1. Według uzasadnienia uchwały w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa stosowanego przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). Nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej – nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skoro Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zastosował przepis art. 151 p.p.s.a., to skarżącemu kasacyjnie kwestionującemu takie rozstrzygnięcie, chodzi o naruszenie wskazanego wyżej przepisu w powiązaniu ze wskazanymi w zarzucie przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania.

Innymi wadami o charakterze merytorycznym lub formalnym, nie stanowiącymi przeszkody do rozpoznania zarzutów, dotknięte są pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, to jest sformułowane w punktach 8, 9, 13 – 15 petitum skargi kasacyjnej.

Jednak bezcelowe jest szczegółowe omawiane tych wadliwości, prowadzących same w sobie do bezzasadności zarzutów, ponieważ wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej (to jest sformułowane w punktach 1 – 15 petitum skargi kasacyjnej) muszą być uznane za nieusprawiedliwione z jednej podstawowej, wspólnej dla nich wszystkich przyczyny, to jest przedstawienia tych zarzutów w skardze kasacyjnej bez uwzględnienia skutków wynikających dla organów i sądów rozpoznających sprawę z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 389/16 – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał na swoje związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Olsztynie z 31 sierpnia 2016 r.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, ze wszystkie jej zarzuty dotyczą wyłącznie tej części wyroku Sądu pierwszej instancji, która dotyczy legalności decyzji w zakresie odmowy płatności w ramach pakietu 2 w wariancie 9.

W skardze kasacyjnej nie został natomiast sformułowany zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a., co w tej sprawie już było wystarczające do oddalenia skargi kasacyjnej. Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że w zakresie odmowy przyznania płatności do pakietu 2 (rolnictwo ekologiczne) w wariancie 9 (uprawy sadownicze i jagodowe) organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone już w poprzedniej decyzji, zaskarżonej do WSA w Olsztynie. Wprawdzie poprzednia decyzja została uchylona, ale nie z przyczyn dotyczących rozstrzygnięcia co do płatności w pakiecie 2, wariant 9, lecz z przyczyn istotnych wyłącznie dla pozostałych dwóch pakietów. WSA w Olsztynie wytykając w prawomocnym wyroku z 31 sierpnia 2016 r. w sprawie sygn. akt I SA/Ol 389/16 błąd w określeniu strefy buforowej podkreślił, że ten błąd nie wpłynął na wysokość płatności w ramach pakietu 2 w wariancie 9, ponieważ w tym zakresie organ stwierdził inne nieprawidłowości, które same w sobie nie pozwalały na przyznanie płatności, takie jak niespełnienie wymogów stanowiących kryterium kwalifikowalności. Sąd ten stwierdził, że organ zasadnie odmówił skarżącemu przyznania płatności w pakiecie 2 wariancie 9 i uzasadnił swoje stanowisko. W związku z tym wskazania co do dalszego postępowania dotyczyły tylko naprawienia błędnego określenia powierzchni działek rolnych w wyniku zastosowania mniejszej niż 1,5 m strefy buforowej wokół działek (co nie miało znaczenia dla przyznania płatności w pakiecie 2 wariant 9) a także ponownej analizy skutków kolejnego wysiewu pszenicy na działce AB z uwagi na nieznajdujący, według orzekającego Sądu, oparcia w materiale dowodowym brak akceptacji organu dla działań skarżącego w kierunku wykazania braku winy w złamaniu zakazu kolejnego wysiewu pszenicy na działce AB, z czym wiązało się zastosowanie procentowego zmniejszenia płatności. Dodać należy, że z akt sprawy wynika, że organ realizując wskazania WSA w Olsztynie co do dalszego postępowania po ustaleniu na nowo strefy buforowej (co mogło być istotne dla płatności w pakietach i wariantach 2.1 oraz 5.1) stwierdził, że zmiana w strefie buforowej wpłynęła też w niewielkim stopniu na zmianę powierzchni 4 z 9 działek w pakiecie i wariancie 2.9. Jednak przeliczenie na nowo obsady drzew z uwzględnieniem nowych powierzchni nie wpłynęło na kwestię niespełnienia wymogu minimalnej obsady drzew. Trzeba jednak podkreślić, że kwestia ta nie byłaby przesądzająca dla rozstrzygnięcia, nawet gdyby okazało się, że po przeliczeniu na nowo obsady drzew wnioski są inne co do niespełnienia wymogu minimalnej obsady drzew, ponieważ, co podkreślił WSA w Olsztynie orzekając po raz pierwszy w sprawie, rozstrzygające było zaakceptowane wówczas przez Sąd ustalenie organów administracji dotyczące niespełniania innych wymogów stanowiących kryterium kwalifikowalności (opisane kodami E2 oraz E6).

Według art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, czy zmiany istotnych okoliczności faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II FSK 2333/10).

Ma to takie znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że organy administracji obydwu instancji, rozpatrując sprawę ponownie, były związane wyżej przedstawioną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Olsztynie z 31 sierpnia 2016 r. Związanie to dotyczyło również WSA w Olsztynie, rozpoznającego sprawę na skutek skargi na decyzję organu odwoławczego z 17 lipca 2017 r., jak również dotyczy Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną. W niniejszej sprawie oczywiste jest, że nie nastąpiła zmiana przepisów prawa dotyczących stanu faktycznego objętego rozstrzygnięciem. Nie nastąpiła także zmiana istotnych okoliczności faktycznych, która uzasadniałaby odstąpienie od zasady sformułowanej w art. 153 p.p.s.a. Podkreślić należy, że zmiana okoliczności faktycznych mogących uzasadniać odstąpienie od wyżej wskazanej zasady, musi mieć taki charakter, że ocena prawna dokonana przez sąd w prawomocnym wyroku staje się nieaktualna, nieprzystająca do nowych okoliczności faktycznych sprawy. Tego rodzaju zmiana w rozpoznawanej sprawie nie mogła mieć miejsca, ponieważ stan faktyczny w takiej sprawie jak rozpoznawana nie mógł z natury rzeczy ulec zmianie po okresie istotnym dla przyznania płatności. Dowodzenie przez stronę, że w rzeczywistości stan faktyczny był inny niż przyjęty we wcześniejszym prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, który ocenił, że w pewnym zakresie rozstrzygnięcie dokonane przez organ administracji publicznej jest prawidłowe, nie może doprowadzić do nowych ustaleń faktycznych dotyczących tych samych istotnych okoliczności faktycznych, których ocena co do istnienia i znaczenia prawnego dokonana była już przez sąd administracyjny w prawomocnym wyroku. Taki sposób postępowania, po zaniechaniu zaskarżenia wcześniejszego wyroku sądu, nie prowadzi do wykazania, że nastąpiła zmiana istotnych okoliczności faktycznych, która uzasadniałaby odstąpienie od zasady sformułowanej w art. 153 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.