Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1511/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 283
journal: Dz.U. 1997 nr 23 poz 117
law: Ustawa z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny.
article: art. 106 par. 3 i 5
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 106 par. 3 i 5 w zw. z art. 233 par. 1 k.p.a., art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie Barbara Adamiak NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. [...] z siedzibą w O.-Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2005r. sygn. akt IV SA/Po 385/04 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. [...] z siedzibą w O.-Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem ponadnormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w R. na rzecz [...] Spółka z o.o. [...] z siedzibą w O.-Z. kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Po 385/04, oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. [...] O.-Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] nr [...], wymierzającą karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenia organów, które przyjął jako prawidłowe, a z których wynikało co następuje.

W wyniku kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego w O., stwierdzono przekroczenie nacisku na drugą oś w pojeździe samochodowym należącym do Spółki "[...]" oraz brak zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Urzędu Celnego R., na podstawie art. 13 ust. 2a i 2b oraz art. 40b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, obciążył Spółkę karą pieniężną w wysokości 720 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

W odwołaniu od tej decyzji Spółka twierdziła, że towar załadowany był na naczepie prawidłowo oraz podważyła prawidłowość pomiaru z powodu braku możliwości zweryfikowania prędkości pojazdu i prawdopodobieństwo dodania gazu przez kierowcę w momencie przejazdu drugiej ciągnącej osi przez wagę. Ponadto podważyła podstawę prawną decyzji, wydanej w oparciu o rozporządzenie niezgodne z delegacją ustawową zawartą w ustawie drogach publicznych (wyrok TK P 7/98 i wyrok NSA III RN 9/2000). Strona została pozbawiona przez organ udziału w sprawie, nie wypowiedziała się co do zebranego materiału dowodowego, a decyzję doręczono kierowcy, który nie był osobą upoważnioną do jej odbioru.

Dyrektor Izby Celnej w R., decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, oceniając dokonane przez organ czynności kontrolne jako prawidłowe. Waga, na której dokonano pomiaru, posiadała ważne świadectwo legalizacji, wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Zielonej Górze, a wagi tego typu zostały zatwierdzone decyzją Prezesa Głównego Urzędu Miar do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdu. Pomiaru rozstawu osi dokonano przy pomocy przymiaru stalowego również posiadającego ważne świadectwo legalizacji. Nałożenie kary pieniężnej było zgodne z art. 40b ust. 2 i art. 13 ust. 2b ustawy o drogach publicznych, a jej wysokość jest automatycznie obliczona przez oprogramowanie, które jest integralnym elementem systemu ważenia i przetwarzania danych. Organ odwoławczy przedstawił techniczne etapy procesu ważenia oraz system zabezpieczeń, zapewniający jego prawidłowy przebieg. Brak reakcji aparatury kontrolnej podważa zasadność kwestionowania wyniku ważenia i nie ma podstaw do jego powtarzania. Kierowca był obecny przy pomiarze i mógł zawrzeć uwagi do protokołu. Orzeczenia, na które powołała się strona, nie odnoszą się do przepisów prawnych, na podstawie których wydano decyzję.

W skardze na powyższą decyzję "[...]" Sp. z .o.o. zarzuciła naruszenie art. 10 § 1, 40 § 1, 45 i 108 § 1 k.p.a. przez doręczenie decyzji osobie nieuprawnionej do jej odbioru, pozbawienie strony udziału w sprawie, gdyż dowiedziała się o postępowaniu już po jego zakończeniu i wydaniu decyzji. W decyzjach organów obu instancji nie ustosunkowano się do zastrzeżeń kierowcy wniesionych do protokołu z czynności ważenia. Skarżąca powołała się na fakt, że we wszystkich sprawach, w których nakładano kary na Spółkę, przekroczenie dopuszczalnego nacisku stwierdzano zawsze na drugiej osi pojazdu, która jest osią napędową, w konsekwencji czego w trakcie ruszania pojazdu przyrząd pomiarowy wykazuje znacznie większy nacisk niżby wynikało to z wagi położonego na nią ładunku. Nigdy natomiast nie stwierdza się przekroczenia dopuszczalnej wagi ładunku, co sugerować mogłoby, że towar jest nieprawidłowo rozłożony w skrzyni ładunkowej. Skarżąca podniosła również, że urządzenia kontrolne wagi nie zapewniają sygnalizacji o błędzie, gdy pojazd przejeżdża przez wagę ze zmienną prędkością, jeśli tylko prędkość ta mieści się w odpowiednich granicach. Jako załącznik do skargi przedstawiono opinię prawną, dotyczącą stosowania wag dynamicznych do kontroli nacisku osi pojazdów i zespołów pojazdów, wydaną przez Instytut Studiów Podatkowych [...], zgodnie z którą stosowanie wag dynamicznych do wyznaczania masy i nacisku osi pojazdów było zgodne z obowiązującymi przepisami do dnia 20 czerwca 2002 r. pod warunkiem, że odbywało się z zachowaniem określonych w tych przepisach wymagań i warunków dotyczących konstrukcji i użytkowania tych wag.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej podtrzymał w całości swą dotychczasową argumentację, podkreślając, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., skoro odpowiedzialny za prawidłowe załadowanie towaru kierowca samochodu strony skarżącej brał udział w ważeniu pojazdu, a następnie podpisał protokół. Treść protokołu była znana stronie, a oczywistym jest, że w wyniku ważenia zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Strona miała więc wszelkie możliwości składania wniosków dowodowych.

W piśmie uzupełniającym skargę, zarzucono organowi naruszenie art. 7, 10 i 61 § 3 k.p.a. przez niepoinformowanie strony o wszczęciu postępowania i o zamiarze wydania decyzji, przez co pozbawiono stronę czynnego udziału w sprawie. W konsekwencji nie można było uznać za dowód protokołu z ważenia pojazdu, który jako okoliczność faktyczna może być uznany za udowodniony tylko i wyłącznie wtedy, kiedy strona miała możliwość wypowiedzenia się o niej (art. 81 k.p.a.). Strona wniosła także o zobowiązanie organu do załączenia do akt sprawy upoważnienia do wydania decyzji przez osobę, która podpisała decyzję oraz dopuszczenie dowodu z tego dokumentu.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu Zastępca Naczelnika Urzędu Celnego w O. wskazał, że zakres obowiązków i uprawnień kierownika zmiany jest określony w Kartach zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariuszy, wydanych na podstawie decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w R. z dnia 30 grudnia 1997 r., nr 16/97 i art. 284 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. – Kodeks celny (Dz. U. Nr 23, poz. 117 ze zm.). W zakresie ustalonym dla kierownika zmiany w pkt IV Karty, funkcjonariusz posiadał uprawnienia do podejmowania i wydawania decyzji oraz podpisywania pism w ramach właściwości rzeczowej, w zakresie spraw załatwianych w toku służby. Naczelnik Urzędu Celnego zaznaczył też, że w dniu wydawania decyzji organem administracji państwowej był Dyrektor Urzędu Celnego.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja wolna jest od uchybień, które pociągałyby za sobą konieczność jej uchylenia.

Sąd powołał się na przepis art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, w myśl którego korzystanie z dróg publicznych mogło być uzależnione od wniesienia opłat drogowych, które zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 mogły być pobierane m. in. za przejazdy po drogach publicznych pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach. Z kolei art. 13 ust. 2a stanowił, że za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3 bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu pobiera się kary pieniężne, których wysokość – w myśl ust. 2b – określał załącznik do ustawy.

Wykazane w wyniku pomiaru przekroczenie nacisku na drugą oś uzasadniało wymierzenie kary pieniężnej w kwocie 720 zł.

Sąd nie uznał zarzutu strony co do braku umocowania kierownika zmiany do podpisania decyzji.

Ustawą z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 41, poz. 365 ze zm.) zniesiono organ administracji państwowej w sprawach celnych – dyrektora urzędu celnego (art. 2 pkt 2) i utworzono organ naczelnika urzędu celnego (art. 3 pkt 2), do którego zakresu działania przeszły dotychczasowe zadania i kompetencje dyrektorów urzędów celnych w zakresie indywidualnych postępowań w sprawach celnych (art. 5 ust. 1). Cytowana ustawa weszła w życie w dniu 1 maja 2002 r. Odpowiadając na wezwanie Sądu o przedstawienie stosownego upoważnienia dla Kierownika Zmiany podpisanego pod decyzją organu I instancji, Naczelnik Urzędu Celnego w O. przedstawił 2 dokumenty: decyzję nr [...] Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] czerwca 2002 r. i decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w R. z dnia [...] grudnia 2997 r. nr [...]. Ze względu na datę wydania decyzji w I instancji, miarodajna dla oceny prawidłowej delegacji kompetencji mogła być jedynie pierwsza z wymienionych decyzji. Na jej podstawie upoważniono Zastępców Dyrektora Urzędu Celnego i Naczelników Oddziałów do podejmowania w imieniu Dyrektora decyzji, jak i wykonywania obowiązków lub innych czynności przypisanych temu organowi administracji celnej, zgodnie z Regulaminem organizacyjnym Urzędu. Kompetencję tę ograniczono jednocześnie do wskazanych w decyzji przepisów Kodeksu celnego. W § 2 decyzji określono, że Zastępcy Dyrektora i Naczelnicy Oddziałów mogą przekazać im nadane uprawnienia kierownikom komórek organizacyjnych osobom oraz funkcjonariuszom celnym, zgodnie z podziałem kompetencji określonym w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Celnego. W piśmie z dnia [...] grudnia 2005 r. Naczelnik Urzędu Celnego w O. określił, iż Kierownik Zmiany był upoważniony do podpisania decyzji na podstawie pkt 1.1. Karty zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariuszy, wydanej na podstawie art. 284 Kodeksu celnego.

Sąd nie uznał za zasadne zarzutów skargi kwestionującej poprawność ważenia i prowadzenie postępowania podzielając w tym względzie stanowisko organu odwoławczego.

Bez znaczenia dla oceny poprawności kwestionowanego rozstrzygnięcia pozostaje zarzut, iż procedura ważenia odbyła się wg zarządzenia nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z 22 grudnia 2002 r., które utraciło moc z dniem 30 czerwca 2002 r. Prawidłowo bowiem organ odwoławczy zauważa, że zgodnie z art. 16 ust. 3 z 1993 r. ustawy o miarach, zatwierdzenie przyrządu pomiarowego jest decyzją administracyjną i dopóki decyzja ta nie utraciła ważności, można dokonywać pomiarów, tym bardziej jeśli przyrząd posiada ważne świadectwo legalizacji.

Okoliczność, iż uprawniony podmiot nie skorzystał z delegacji ustawowej i nie wydał aktu podustawowego normującego przebieg m.in. ważenia pojazdów w ruchu, nie może powodować stanu bezczynności organów administracji publicznej w sytuacji naruszeń ustawowych obowiązków, w tym obowiązku określonego w art. 64 i następnych Prawa o ruchu drogowym i ustawy o drogach publicznych.

Sąd zauważył przy tym, że nowy akt podustawowy w zakresie, który ma odniesienie do niniejszej sprawy, niemal identycznie uregulował sposób ważenia pojazdu w ruchu.

Także nowa (z 11 maja 2001 r.) ustawa – Prawo o miarach, oprócz podobnej do wyżej przedstawionej regulacji (art. 16) stanowi, że do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych, prawna kontrola metrologiczna odbywa się na podstawie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż przez rok od dnia wejścia w życie ustawy (tj. w zakresie dotyczącym niniejszej sprawy do 1 stycznia 2004 r.), a przyrządy pomiarowe zalegalizowane lub uwierzytelnione przed dniem wejścia w życie ustawy, nawet niespełniające jej przepisów, mogą być nadal legalizowane o ile spełniają wymagania dotychczasowych przepisów, nie dłużej niż przez 10 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Nie uznał Sąd w tych okolicznościach zarzutów skargi o istnieniu uchybień formalnych, polegających na stosowaniu nieobowiązującej procedury, czy też niestosowaniu się do zastrzeżeń kierowcy co do sposobu ważenia i żądania ponownego pomiaru. Z uwagi na techniczną jakość wagi, jej wyposażenie w szereg zabezpieczeń gwarantujących prawidłowość procesu ważenia, a także ważne świadectwo legalizacji, żądanie ponownego ważenia było bezzasadne, a protokół kontroli słusznie przyjęto za podstawę ustaleń faktycznych decyzji.

W ocenie Sądu chociaż podczas ważenia nie było osoby prawidłowo umocowanej do reprezentowania spółki, jednak brak ten również nie stanowi uchybienia formalnego, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wszelkie zarzuty strona mogła bowiem podnieść w odwołaniu i zostały one rozpatrzone przez organ II instancji. W niniejszej sprawie organy mogły odstąpić od bezwzględnego przestrzegania zasady wysłuchania stron zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a. Wymagania prawidłowej reprezentacji strony, które w zaistniałej sytuacji nie było racjonalne, pociągnęłoby za sobą dodatkowo niezwykle dotkliwe zakłócenia w funkcjonowaniu organów celnych, co bez wątpienia groziłoby niepowetowanymi szkodami materialnymi w rozumieniu art. 10 § 2 k.p.a. Tym samym również i ten zarzut skarżącej Sąd uznał za bezzasadny. Zdaniem Sądu brzmienie art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nałożenie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia jest obligatoryjne. Jest ono również niezależne od ewentualnej winy sprawcy, czy też od zachowania wymaganej masy całkowitej pojazdu, a jedynym i decydującym kryterium nałożenia kary jest fakt stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś pojazdu (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 1838/98, wyrok NSA z 13 maja 1998 r. sygn. akt II SA 358/98, wyrok NSA z 15 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA 1198/97, wyrok NSA z 23 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA 1327/07). Dla odpowiedzialności właściciela pojazdu za przekroczenie dopuszczalnych norm nie ma też znaczenia brak możliwości sprawdzenia nacisku osi pojazdu na drogę po załadunku (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 1998 r. sygn. akt II SA 1421/97).

W ocenie Sądu nawet przyjęcie, że zarzucony i przedstawiony wyżej tok procedowania nie był do końca poprawny, to nie miał on istotnego wpływu na wynik sprawy i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła "[...]" sp. z o.o. i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niewzięciu pod uwagę z urzędu wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy, a w szczególności faktu, że decyzja organu celnego pierwszej instancji została oparta na okolicznościach, które nie zostały udowodnione; decyzja organu celnego pierwszej instancji została oparta nie niewłaściwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym; decyzja organu drugiej instancji utrzymywała w mocy decyzję, która nie posiadała właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego; oparciu wyroku na okolicznościach, które nie zostały wykazane w toku procesu i nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy,

2) art. 106 § 3 i 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwej ocenie materiału dowodowego i przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów z dokumentów zawnioskowanych przez stronę przez nieprawidłowe przyjęcie, że osoba podpisująca decyzję w imieniu Dyrektora UC R. była prawidłowo upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych.

Powołując się na powyższe naruszenia prawa, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd winien był z urzędu wziąć pod uwagę fakt, że decyzja została oparta na jednym dowodzie, tj. protokole ważenia. Przed wydaniem decyzji Spółka nie mogła się wypowiedzieć co do przeprowadzonego dowodu i co za tym idzie okoliczności z niego wynikające nie zostały udowodnione. Sąd co prawda prawidłowo ustalił, że kontrolowany kierowca nie był reprezentantem Spółki, lecz z okoliczności tej nie wysnuł oczywistego wniosku, że protokół ważenia nie mógł być uznany za dowód w sprawie. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że uchybienie procesowe w postaci braku reprezentanta Spółki nie mogło skutkować uchyleniem decyzji, albowiem strona wszelkie zarzuty mogła podnieść w odwołaniu od decyzji. Nadto Sąd uznał, że odstąpienie od zasady z art. 10 § 1 k.p.a. mogło w niniejszej sprawie nastąpić. Jednakże w uzasadnieniu wyroku nie wskazał, jaki przepis procesowy uprawnia organy celne od odstąpienia od ogólnych zasad prawa administracyjnego przy wydawaniu decyzji w sprawie wymierzenia kar pieniężnych za przejazd pojazdem ponadnormatywnym bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem skarżącej w prawie polskim brak jest takiego przepisu, stąd też organy celne złamały prawo uniemożliwiając stronie czynny udział w postępowaniu. Sąd uznał jednak, że odstąpienie od tej zasady uzasadniała treść art. 10 § 2 k.p.a., albowiem groziłoby to niezwykle dotkliwym zakłóceniem pracy organu celnego, co skutkowałoby niepowetowanymi stratami materialnymi. Zdaniem skarżącej Sąd oparł swoje stanowisko na okolicznościach, które nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, albowiem z żadnego dowodu nie wynika, aby istniała choćby najmniejsza groźba jakiejkolwiek straty materialnej. Sąd uznał, że dopuszczenie do postępowania uprawnionego przedstawiciela strony pociągnęłoby niezwykle dotkliwe zakłócenie funkcjonowania organów celnych. Skarżąca uważa taki pogląd za błędny, albowiem wykonywanie przez organ administracji obowiązków ustawowych nigdy nie może być potraktowane za dotkliwe zakłócenie jego funkcjonowania. Generalnie należałoby uznać, że żaden przepis prawa polskiego nie każe organowi administracji celnej wydawać decyzji w takiej sprawie natychmiast po dokonaniu ważenia pojazdu. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby prawidłowo przeprowadzić postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami. Podsumowując, decyzja nie była oparta na prawidłowo przeprowadzonym dowodzie, skoro przed wydaniem decyzji nie został z nim zapoznany upoważniony reprezentant skarżącej. Sąd przed wydaniem wyroku nie wziął pod uwagę faktu, że organy celne nie podjęły żadnych działań zmierzających do zapewnienia udziału w postępowaniu skarżącej Spółki. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że skarżąca nie ma prawnego obowiązku upoważniania wszystkich swoich pracowników do reprezentacji Spółki. W tym zakresie obraza przepisów postępowania miała istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślono, że wobec braku odmiennych dyspozycji ustawowych, organy uprawnione do kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy, powinny w postępowaniu zmierzającym do wymierzenia kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, kierować się regułami procedury administracyjnej. Rozstrzygnięcia o obciążeniu podmiotu karą z tego tytułu, winny przede wszystkim zostać poprzedzone przeprowadzeniem wszelkich czynności niezbędnych do prawidłowego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, co z kolei uzależnione jest od właściwego i wyczerpującego zebrania dowodów, a następnie ich wszechstronnego rozważenia i oceny, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego określonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 7 k.p.a. organ administracji w toku postępowania administracyjnego, przede wszystkim winien stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego aż do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl wskazanej wyżej zasady ogólnej, w toku całego postępowania należy także uwzględnić słuszny interes indywidualny stron tego postępowania, który z reguły nie pokrywa się z interesem społecznym. Niedopuszczalne jest zatem dokonywanie ustaleń stanowiących podstawę do władczego rozstrzygania o prawach lub obowiązkach podmiotów stosunku administracyjnoprawnego, w sposób dowolny i arbitralny, z pominięciem kodeksowych reguł postępowania dowodowego.

Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, opowiadając się za trafnością stanowiska Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty Sąd odwoławczy uznał za trafne.

Jako nieuzasadniony oceniono zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. poprzez uznanie, że w rozpoznawanej przez organ sprawie nie miał zastosowania art. 10 § 1 k.p.a. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi jedną z naczelnych zasad tego Kodeksu. Możliwość odstąpienia od tej zasady określa § 2 art. 10 k.p.a. Dotyczy to sytuacji, w której zapewnienie prawa czynnego udziału strony w postępowaniu, groziłoby niepowetowaną szkoda materialną. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Ważenie pojazdu w celu sprawdzenia nacisku poszczególnych osi na drogę jest wykonywane w chwili przekroczenia granicy. Jest ono podstawową czynnością postępowania wyjaśniającego. Mając na uwadze długi okres oczekiwania przez samochody ciężarowe na przekroczenie granicy, stosowanie do tej czynności zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. w przypadku, gdy w pojeździe nie znajduje się osoba będąca przedstawicielem, bądź pełnomocnikiem strony, groziłoby paraliżem przejścia granicznego. Bezwzględne wymagania prawidłowej reprezentacji strony, spowodowałoby znaczne utrudnienia w pracy organów celnych i groziłoby niepowetowanymi stratami materialnymi. Z tych względów stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w sprawie miał zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a.

Trafny jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 i 5 ustawy P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.a. Ocena przeprowadzonych przez wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dowodów z dokumentów w postaci decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w R. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] i decyzji nr [...] Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] oraz pisma Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] grudnia 2005 r. i wyprowadzenie wniosku, że Kierownik posterunku, którego popis znajduje się pod decyzją z dnia [...] działał z upoważnienia naczelnika było błędne.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji błędnie i wbrew przeprowadzonym dowodom (pismo Naczelnika Urzędu Celnego w O. z [...] grudnia 2005 r.) uznał, że w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji, organem właściwym był Dyrektor Urzędu Celnego.

Decyzja ta została wydana w dniu [...], a więc po dokonaniu przekształceń w administracji celnej ustawą z dnia 20 marca 2002 r. (Dz. U. Nr 41, poz. 365), którym to aktem zniesiono organ administracji celnej w postaci dyrektora urzędu celnego, tworząc jako organ pierwszej instancji naczelnika urzędu celnego. Stąd też w dacie dokonania kontroli przejazdu i wydania decyzji, organem właściwym był Naczelnik Urzędu Celnego w O..

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż z art. 268a k.p.a. wynika, że organ administracji może upoważnić na piśmie pracowników kierowanej przez siebie jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych. W piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że upoważnienie musi być skierowane do konkretnego pracownika, a nie osoby zajmującej określone stanowisko. Powinno ono określać rodzaj spraw, które y upoważnienia organu może on załatwiać (por. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, t. II, s. 601-603). Podobne stanowisko przyjęto także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 349/05, z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 834/06, sygn. akt I OSK 832/06, sygn. akt I OSK 833/06.

Z decyzji nr [...] Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] czerwca 2002 r. wydanej na podstawie art. 283 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. – Kodeks celny (Dz. U. Nr 23, poz. 117 ze zm.) wynika, że do podejmowania decyzji w imieniu Naczelnika Urzędu Celnego w O. upoważnieni zostali Zastępca Naczelnika oraz Kierownicy Oddziałów (§ 1). Błędnie zatem Sąd I instancji przyjął, iż upoważnienie którego udzielał Naczelnik Urzędu dotyczyło zastępców dyrektora i Naczelników Oddziału Urzędu Celnego, którzy podejmowali decyzję w imieniu dyrektora, a więc organu nieistniejącego w tej dacie. Wspomniana decyzja Naczelnika Urzędu Celnego z [...] czerwca 2002 r. w § 2 stanowiła, że osoby "wymienione w § 1 mogą przekazać nadane im uprawnienia kierownikom komórek organizacyjnych oraz funkcjonariuszom celnym Urzędu Celnego w O.. Obowiązki i uprawnienia nadane przez Naczelnika Urzędu lub za jego zgodą określa się w kartach zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariuszy". Analiza tej decyzji prowadzi do wniosku, iż jest to akt generalny o charakterze wewnętrznym, a nie akt indywidualny upoważniający konkretnego wskazanego z imienia i nazwiska funkcjonariusza celnego do wydawania decyzji w imieniu Naczelnika Urzędu Celnego w O.. Decyzją taką jest zatem upoważnienie, o którym mowa w art. 268a k.p.a.

Ponadto zauważyć należy, że podstawy prawnej do upoważnienia funkcjonariuszy celnych do wydawania decyzji w imieniu Naczelnika Urzędu Celnego nie mógł stanowić żaden z punktów art. 283 Kodeksu celnego, powołany w decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] czerwca 2002 r., ani też art. 284 § 2 Kodeksu celnego powołany w podstawie prawnej decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w R. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził dowodu z Karty zakresu obowiązków i uprawnień pracownika – dokument ten przesłany został dopiero po wniesieniu skargi kasacyjnej do Sądu I instancji, a oparł się jedynie w tym względzie na danych zawartych w piśmie Naczelnika Urzędu Celnego w O., w dodatku błędnie je interpretując.

Zachodziła zatem potrzeba dopuszczenia dowodu z tego dokumentu i rozważenie, czy odpowiednie postanowienie w Karcie zakresu obowiązków i uprawnień pracownika wydającego decyzję w tej sprawie można uznać za indywidualne uprawnienie do wydawania decyzji w imieniu Naczelnika Urzędu Celnego w O..

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 2 lit. b/ i § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), uznając, iż w zasądzonych kosztach mieści się kwota 300 zł z tytułu poniesionych opłat sądowych i kwota 120 zł z tytułu kosztów zastępstwa adwokackiego.