Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 724/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kłodzko od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 550/16 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kłodzko na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu radiokomunikacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 550/16) oddalił skargę Gminy Miejskiej Kłodzko na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...]czerwca 2016 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obiektu radiokomunikacyjnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 26 października 2015 r. [...] S.A. wystąpiła do Starosty Kłodzkiego o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu radiokomunikacyjnego na działce nr [...] [...] obręb Centrum, w Kłodzku.

W dniu [...] grudnia 2015 r. Starosta Kłodzki wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. z siedzibą przy ul. T. w W. pozwolenia na budowę obiektu radiokomunikacyjnego na wskazanej wyżej działce. W skład tego obiektu wchodzą: wieża strunobetonowa wraz z fundamentem, kontener telekomunikacyjny posadowiony na ławach żelbetowych, linia zasilająca, ogrodzenie, utwardzenie działki.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Burmistrz Miasta Kłodzka. Wskazał na niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. uchwałą Rady Miejskiej w Kłodzku z dnia 30 marca 2006 r., nr XLIX/407/2006. Teren inwestycji znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem E17KS. Przeznaczenie podstawowe tego obszaru to: obsługa komunikacji samochodowej. Teren przeznacza się na parking miejski obsługujący jednostkę D i F. Dodatkowo odwołujący wskazał, że dla jednostki strukturalnej planu miejscowego oznaczonego symbolem "E" opisanej w § 21 uchwały zawarto zapisy, w myśl których "na tym obszarze wyklucza się lokalizację jakichkolwiek wolnostojących urządzeń i plansz reklamowych w szczególności wielkogabarytowych" oraz "wprowadza się zakaz lokalizacji i stosowania na dachach, ścianach i elewacjach widocznych z ciągów komunikacyjnych i pieszych anten satelitarnych i telefonii komórkowej. W pozostałych przypadkach dopuszcza się jedynie anteny zbiorcze".

Burmistrz Miasta Kłodzka podał także, iż inwestycja jest niedopuszczalna ze względu na walory krajobrazu kulturowego miasta Kłodzko oraz walory ekspozycyjne:

- panoramy ośrodka historycznego miasta Kłodzko - wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] listopada 1956 r. pod numerem [...],

- Twierdzy Głównej Kłodzko - wpisanej do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] maja 1960 r. pod numerem [...],

- zespołu fortów Owcza Góra - wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. pod numerem [...].

Według odwołującego się planowana inwestycja zakłada wprowadzenie w istniejący krajobraz kulturowy elementu jednoznacznie dysharmonijnego, który stanowić będzie dominantę architektoniczną konkurującą z istniejącymi historycznymi, zabytkowymi dominantami krajobrazu kulturowego miasta Kłodzko.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Podał, że pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r. wystąpił do odwołującego się Burmistrza Miasta Kłodzko o wykazanie interesu prawnego w sprawie. W odpowiedzi na powyższe, wnoszący odwołanie podał, że planowana inwestycja narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a Gmina Miejska Kłodzko jest stroną postępowania, ponieważ działka nr [...], będąca drogą publiczną (ul. J.) należy do Gminy i bezpośrednio graniczy z działką nr [...] (objętą planowaną inwestycją budowlaną). Zdaniem Burmistrza, sporne zamierzenie inwestycyjne bezpośrednio będzie oddziaływać na nieruchomość gminną.

Uzasadniając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, Wojewoda Dolnośląski przytoczył art. 28 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 20 (definicja obszaru oddziaływania obiektu budowlanego) i stwierdził, że odwołujący się nie ma przymiotu strony postępowania. Podkreślił, że objęte decyzją organu I instancji zamierzenie budowlane ma być zlokalizowane na działce nr [...], AM - 3, obręb Centrum. Na wieży, na wysokości 35 m mają być umieszczone dwie anteny sektorowe, które będą emitować fale radiowe o częstotliwości 900 MHZ, natomiast równoważna moc promieniowania ma wynosić 1000 W. Wysokość zawieszenia liczona od środka elektrycznego anteny do poziomu terenu anten będzie wynosić 35 m, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległościach większych niż 70 m, liczonych wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania dla każdej rozpatrywanej anteny (k. 99 i 102 projektu). W ocenie Wojewody Dolnośląskiego, zastosowanie w sprawie mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r., nr 219, poz. 1864 ze zm.). W paragrafie 9 tego aktu jest mowa o tym, że przy określaniu usytuowania wolnostojących konstrukcji wsporczych anten i urządzeń radiowych należy kierować się względami technologicznymi oraz wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi w szczególności:

1) ochrony przed polem elektromagnetycznym, z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku oraz

2) bezpieczeństwa i higieny pracy w pobliżu urządzeń wytwarzających pole elektromagnetyczne.

Ponadto w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., nr 192, poz. 1883) w tabeli nr 2 zatytułowanej "Zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko, dla miejsc dostępnych dla ludności oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych, dla miejsc dostępnych dla ludności" maksymalna gęstość mocy dla przedmiotowej inwestycji (od 300 MHz do 300 GHz) wynosi 0,1 W/m². Kolejnym aktem normatywnym uwzględnionym w toku postępowania drugoinstancyjnego było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., nr 213, poz. 1397). W paragrafie 3 ust. 1 pkt 8 lit. d tego rozporządzenia stwierdzono, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 1 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Opierając swoje rozważania o wskazane przepisy, Wojewoda Dolnośląski zbadał projekt budowlany inwestycji i przyjął, że obszar oddziaływania o gęstości mocy pola elektromagnetycznego o wartości powyżej 0,1 W/m² zamyka się w obszarze działki nr [...] (należącej do inwestora) jak i działki nr [...] należącej również do [...]. Ponadto, osie głównych wiązek promieniowania anten rozchodzą się w kierunku północnym i południowo-zachodnim. Z projektu zagospodarowania terenu wynika także, że w pasie 70 m przebiegu głównych wiązek promieniowania anten (liczonym od punktu usytuowania wieży, tj. środka elektrycznego), nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Z kolei działka nr [...] - należąca do Gminy Miejskiej Kłodzko położona jest w części wschodniej od strony granicy z działką nr [...] (objętej planowanym zamierzeniem budowlanym). Obszar oddziaływania planowanego obiektu radiokomunikacyjnego o gęstości mocy pola elektromagnetycznego o wartości powyżej 0,1 W/m², od części wschodniej kończy się w odległości ok. 7 - 8 m od granicy działki nr [...] z działką nr [...], z zaznaczeniem, że jest to pomiar własny organu.

Prezentując pogląd, że działka gminna nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji i jej realizacja nie wpłynie na potencjalne korzystanie i zagospodarowanie działki nr [...], organ II instancji przywołał regulacje cywilistyczne dotyczące realizacji prawa własności, a następnie przyjął, że negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic cudzej nieruchomości, a pionowy zasięg własności gruntowej ograniczać może jedynie porządek prawny, w tym przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dotyczące ochrony środowiska. Sprowadzając zaprezentowane stanowisko do realiów sprawy Wojewoda Dolnośląski podał, iż oddziaływanie pola elektromagnetycznego zamyka się w obrębie działek [...] i [...], zaś działka nr [...] - należąca do Gminy Miejskiej Kłodzko jest drogą publiczną. Z uwagi na charakter tej działki i jej przeznaczenie ograniczające się tylko i wyłącznie do prowadzenia ruchu drogowego, projektowana inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania tejże działki, w tym i zabudowy. Ponadto § 22 ust. 1 pkt 2 uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje, że ul. J. (będąca drogą publiczną zlokalizowaną na działce nr [...]) jest ulicą lokalną obsługującą, w rozumieniu komunikacyjnym, jednostkę strukturalną "E". Poza funkcją komunikacyjną nie przewidziano dla niej innego przeznaczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina Miejska Kłodzko wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osób nie będących stronami w sprawie, art. 127 k.p.a., art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez odmowę przyznania stronie przymiotu strony postępowania i prawa do zaskarżenia decyzji Starosty Kłodzkiego, art. 73 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia projektu budowlanego, podczas gdy skarżąca była stroną postępowania i akta powinny były zostać jej udostępnione, art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wskutek odmowy umożliwienia zapoznania się z danymi, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę przyznania Gminie Miejskiej Kłodzko przymiotu strony, w sytuacji gdy nieruchomość stanowiąca jej własność znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 1.12.2016 r. oddalił skargę Gminy Miejskiej Kłodzko.

Sąd zauważył, że spór w sprawie w istocie rzeczy sprowadza się do kwestii, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] S.A. pozwolenia na budowę obiektu radiokomunikacyjnego na działce nr [...] [...] obręb Centrum w Kłodzku. WSA we Wrocławiu zwrócił przy tym uwagę, że argumenty skargi wykraczają poza kontrolowaną sprawę. Rolą bowiem sądu nie jest ocena dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji na wskazanej w projekcie budowlanym nieruchomości, lecz prawidłowość umorzenia postępowania odwoławczego. Sąd I instancji przywołał art. 28 ust. 2 oraz art. 30 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Podał m.in., że z powyższych przepisów wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar oddziaływania w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa tj. obszar oddziaływania obiektu.

Zaakcentował WSA we Wrocławiu, że w rozpatrywanej sprawie szczególnie istotny jest fakt uwzględnienia przez Wojewodę Dolnośląskiego przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego, których źródłem jest upoważnienie wynikające z art. 7 ust. 2 tej ustawy. Organ II instancji ocenił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w kontekście regulacji wynikających z: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r., nr 219, poz. 1864 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., nr 192, poz. 1883) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., nr 213, poz. 1397). W oparciu o przedłożony projekt budowlany i przepisy wynikające z przytoczonych aktów normatywnych organ II instancji wykazał, że obszar oddziaływania o gęstości mocy pola elektromagnetycznego o wartości powyżej 0,1 W/m² zamyka się w obszarze działek nr [...] i nr [...] należących do inwestora. Osie głównych wiązek promieniowania anten rozchodzą się w kierunku północnym i południowo – zachodnim, a z projektu zagospodarowania terenu wynika, że w pasie 70 m przebiegu głównych wiązek promieniowania anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Działka Gminy Miejskiej Kłodzko nr [...] położona jest po części wschodniej od granicy z działką nr [...], a obszar oddziaływania planowanego obiektu radiokomunikacyjnego o gęstości mocy pola elektromagnetycznego o wartości powyżej 0,1 W/m², od części wschodniej kończy się w odległości około 7-8 m od granicy działki nr [...] z działką nr [...]. W tych okolicznościach przyjął WSA we Wrocławiu, że interes prawny Gminy Miejskiej Kłodzko mogący dawać jej legitymację strony w prowadzonym postępowaniu na gruncie art. 28 ustawy Prawo budowlane został wszechstronnie przeanalizowany przez pryzmat przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Inną zaś kwestią jest to, że skarżąca Gmina konstruując zarzuty skargi wskazuje na niemożliwość zapoznania się z projektem budowlanym, w czym dopatruje się naruszenia zasad procesowych związanych z czynnym udziałem strony w postępowaniu. Podkreślił sąd I instancji, że zarzuty skargi nie podważają jednak prawidłowości stanowiska Wojewody Dolnośląskiego odnośnie ustalonego obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, zaś odmowa udostępnienia akt w przypadku nieuznania danego podmiotu za stronę nie stanowi naruszenia obowiązujących przepisów procedury administracyjnej.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 1.12.2016 r. wniosła Gmina Miejska Kłodzko.

Zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania tj. art. 141 par. 4 w zw. z art. 3 par. 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 par. 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych, skutkujące brakiem wszechstronnego rozważania całokształtu materiału dowodowego oraz przyjęciem przez sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji niezgodnie z procedurą administracyjną. Oznacza to brak prawidłowej kontroli decyzji organu administracji, a przez to zaakceptowanie naruszenia art. 7, 8, 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. powodujące ustalenie stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistym tj. przyjęciem, ze nieruchomość Gminy nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu radiokomunikacyjnego, przez co skarżącej nie przysługuje przymiot strony.

II. prawa materialnego tj. niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy polegające na przyjęciu, że nieruchomość Gminy nie leży w obszarze oddziaływania obiektu radiokomunikacyjnego, a tym samym Gmina nie jest stroną postępowania, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów doprowadziłoby do uznania, że Gminie przysługuje przymiot strony, gdyż jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu.

W oparciu o te zarzuty, skarżąca kasacyjnie domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi co do istoty. Domagała się również zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając pierwszy zarzut wskazała skarga kasacyjna, że poza polem elektromagnetycznym uwzględnieniu powinny podlegać także inne czynniki mogące mieć wpływ na środowisko lub ludzi tj. hałas i wibracje.

Uzasadniając zaś zarzut drugi skarga kasacyjna akcentowała to, że nadmierny hałas i wibracje powodują szkodliwe oddziaływanie na działkę Gminy. Mimo, że jest to droga publiczna, to nadmierny hałas może być uciążliwy, w szczególności w kontekście tego, że w okolicy są też ciągi piesze oraz ścieżki rowerowe. Będzie to dodatkowy hałas względem tego, który generują samochody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu.

Analiza obu podstaw skargi kasacyjnej i zaprezentowanych w ich ramach zarzutów stawianych wyrokowi sądu I instancji prowadzi do wniosku, że zasadniczym zagadnieniem prawnym występującym w ocenianej sprawie jest to, czy stanowiąca własność Gminy Miejskiej Kłodzko działka drogowa (nr [...] obr. Centrum w Kłodzku) znajduje się w tzw. obszarze oddziaływania inwestycji, która polega na budowie obiektu radiokomunikacyjnego na działce nr [...] obręb Centrum w Kłodzku. Wskazana okoliczność stanowi bowiem - wynikającą z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - przesłankę, której wystąpienie uprawnia do nadania konkretnemu podmiotowi statusu strony postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Zauważyć należy zatem, iż stosownie do normatywnej definicji "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) termin ten należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Prawo więc do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę dają właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu działki, które wynikają z konkretnych przepisów prawa. Dopóki zatem nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swój przedmiot, czy też parametry, wiąże się wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, tak długo właściciel takiej działki nie nabędzie statusu strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24.06.2016 r.; sygn. akt II OSK 2620/14). W kontekście powyższego należy podkreślić, że sam fakt, iż określony podmiot jest właścicielem (zarządcą lub użytkownikiem wieczystym) nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest jeszcze wystarczającą podstawą do uznania, iż przysługiwać mu będzie status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Nośnikiem bowiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję są "przepisy szczególne", a ograniczenia takie winny być wykazane w postępowaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko wyrażone przez sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, iż skarżąca kasacyjnie Gmina nie jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę dla wskazanej na wstępie inwestycji. Dokonując oceny przedmiotowej sprawy należy na uwadze mieć w szczególności to, że Gmina Miejska Kłodzko wywodziła legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony z prawa własności do działki nr [...] obr. Centrum w Kłodzku. Nieruchomość ta stanowi działkę drogową i jest użytkowana jako droga publiczna. Zamierzeniem budowlanym w tej sprawie inwestor objął budowę wieży radiokomunikacyjnej, która to inwestycja zlokalizowana będzie w okolicy (w sąsiedztwie) działki drogowej (drogi publicznej). W świetle niewadliwych ustaleń stanu faktycznego sprawy należy uznać, że zasadnie przyjął sąd I instancji, iż nie istnieją jakiekolwiek podstawy do tego aby przyjmować, że planowana inwestycja spowodować może ograniczenia w zagospodarowaniu działki drogowej (drogi publicznej). Charakter bowiem tej nieruchomości, jak też jej przeznaczenie i faktyczne wykorzystywanie (ruch pojazdów mechanicznych) przesądzają o tym, że zamierzona inwestycja nie zmieni, ani też nie ograniczy drogowego sposobu zagospodarowania tej nieruchomości. Brak jest bowiem przepisów, które określałyby ograniczenia w zagospodarowaniu działki o wskazanym przeznaczeniu i wykorzystywaniu, z uwagi na budowę w sąsiedztwie wieży radiokomunikacyjnej. Podkreślić przy tym trzeba, iż w oparciu o analizę adekwatnych regulacji prawnych (przepisów szczególnych) organ odwoławczy dokonał kompleksowej oceny oddziaływania pola magnetycznego na działkę nr 1. Wyniki tej analizy wskazywały, że oddziaływanie to zamyka się w całości w obrębie działek inwestora nr [...] i [...]. Ustalenia te zaś nie były zwalczane przez skarżącą kasacyjnie Gminę, co nakazuje przyjmować, że były poprawne. Podniesione natomiast w skardze kasacyjnej kwestie dotyczące hałasu, czy wibracji nie są miarodajne dla tej ocenianego zagadnienia, a przez to nie mogą być podstawą do uznania, iż działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Hałas i wibracje stanowią wyłącznie okoliczności faktyczne, które – co należy podkreślić – związane są z drogowym przeznaczeniem i wykorzystywaniem działki strony skarżącej kasacyjnie, a nie z faktem lokalizacji wieży radiokomunikacyjnej w sąsiedztwie takiej nieruchomości.

Mając powyższe oceny na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. W związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono o jej oddaleniu.