Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3003/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot–Mładanowicz (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 109/14 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 109/14 po rozpoznaniu skargi A. P. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przywrócenia stanu poprzedniego i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO w R." lub "Kolegium") ww. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej: "Prezydent") z dnia [...] lipca 2013 r., wydaną w przedmiocie zobowiązania do przywrócenia stanu poprzedniego.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.).

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Podaniem z dnia 10 lipca 2006 r. K. P. oraz inni podpisani pod nim, tj.: R.K., H. R., W. M., O. P. i Z. D. zwrócili się do Wójta Gminy B. o uregulowanie stosunków wodnych na drodze krajowej Nr [...], zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości Z., gm. B., w obrębie nieruchomości wnioskodawców. Z pisma wynikało, że poprzez udrożnienie istniejących rowów przydrożnych, dokonane w czasie przebudowy drogi, oraz wykonanie nowych rowów przydrożnych skierowano wody opadowe z odcinka o długości około 0,5 km do przepustu pod drogą krajową, zlokalizowanego pomiędzy działką nr ewid. [...], a usytuowaną po drugiej stronie drogi działką nr ewid. [...]. Wnioskodawcy wskazali, że z przepustu nie ma dalszego odpływu, co powoduje rozlewanie się wody na działki sąsiednie. Stagnowanie wody w tak znacznej ilości trwa od momentu przebudowy drogi krajowej Nr [...].

Na pierwszym etapie postępowania ustalono, iż działka [...] od strony zachodniej graniczy z działką nr ewid. [...]. Działka z wylotem rzeczonego przepustu, tj. nr ewid. [...] od strony wschodniej graniczy z działką nr ewid. [...], zaś od strony północno – wschodniej zlokalizowane są działki nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...]. Stanowią one naturalną, niewielką nieckę, prowadzącą do zlokalizowanego na północy potoku [...]. Ustalono, że w miejscu wylotu ww. przepustu woda nie ma dalszego odpływu, ponieważ działka nr ewid. [...] jest ogrodzona siatką na podmurówce, a górna krawędź podmurówki została podniesiona o około 1m w stosunku do górnej krawędzi przepustu. Ponadto do miejsca wylotu przepustu spływają wody z udrożnionego rowu przydrożnego. Wlot przepustu (działka nr ewid. [...]) zbiera zaś wody opadowe z rowu przydrożnego długości około 300 m oraz wody z wodnicy biegnącej od strony działek sąsiednich, tj. od strony zachodniej w kierunku wschodnim, do wlotu przepustu. Na działkach usytuowanych za wylotem przepustu zachował się ślad po wodnicy, która stanowiła przedłużenie wodnicy prowadzącej do wlotu przepustu, a którą to odprowadzano wody opadowe do potoku [...].

Postanowieniem z dnia 2 stycznia 2008 r. Burmistrz B. przekazał sprawę według właściwości Prezydentowi Miasta R.

W rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej podejmowały wiele rozstrzygnięć, sprawa była także przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Prezydent zobowiązał:

1. Z. D. – właścicielkę działki nr ewid. [...], do wykonania gruntownej konserwacji wodnicy na ww. nieruchomości,

2. K. P. – właścicielkę działki nr ewid. [...], do wykonania gruntownej konserwacji wodnicy na ww. nieruchomości,

3. R. K. – właściciela działki nr ewid. [...], do usunięcia przeszkody w odpływie wody opadowej, tj. likwidacji betonowej podmurówki oraz do odtworzenia wodnicy na ww. nieruchomości,

4. M. K. – właścicielkę działki nr ewid. [...], do odtworzenia przepustu pod drogą wydzieloną z działek nr ewid. [...] i [...], a także do odtworzenia wodnicy na działce nr ewid. [...],

5. A. i S. P. – właścicieli działki nr ewid. [...], do odtworzenia przepustu pod drogą wydzieloną z działek nr ewid. [...] i [...], a także do odtworzenia wodnicy na działce nr ewid. [...],

6. M. H. – właścicielkę działki nr ewid. [...] do wykonania gruntownej konserwacji wodnicy, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...],

7. B. L. – właścicielkę działki nr ewid. [...], do wykonania gruntownej konserwacji wodnicy na ww. nieruchomości,

8. M. i P. B. – właścicieli działki nr ewid. [...] do odtworzenia wodnicy na ww. nieruchomości,

9. T. M. - właściciela działki nr ewid. [...], do odtworzenia wodnicy na ww. nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją SKO w R. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 705/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA w Rzeszowie") uchylił ww. decyzje organów obu instancji w stosunku do A. i S. P. oraz M. i P. B. W uzasadnieniu wskazał na konieczność należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez orzekające w sprawie organy, związaną z ustaleniem, czy właściciele działek nr ewid. [...] i [...] zmienili na tych nieruchomościach kierunek spływu wód poprzez likwidację istniejącej wodnicy, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy zmiana ta miała szkodliwy wpływ na działki sąsiednie. Za konieczne uznano ponadto ustalenie, czy zlikwidowanie przepustu pod drogą położoną pomiędzy działką nr ewid. [...], a działką nr ewid. [...] zmieniło spływ wód i czy zmiana ta wpłynęła szkodliwie na działki sąsiednie.

Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 393/11 WSA w Rzeszowie uznał, że rozpatrujące sprawę organy nie wykonały zaleceń zawartych w poprzednio wydanym wyroku WSA w Rzeszowie. Zaskarżona decyzja nie obejmowała swą treścią działki nr ewid. [...], enumeratywnie wskazanej jako nieruchomość, co do której należy dokonać ustaleń w ww. zakresie. Ponadto Sąd wskazał na błędne zastosowanie art. 29 ustawy Prawo wodne, gdyż organ nakładając na skarżącego obowiązki nie wykazał, że dokonał on zmian na swoim gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Nakaz podjęcia określonych działań w oparciu o ww. przepis został wydany wyłącznie dla kontynuacji stosunków wodnych, ukształtowanych wcześniejszymi decyzjami dla innych działek, co przesądziło o uchyleniu zaskarżonych rozstrzygnięć.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta R. zobowiązał A. i S. P. do przywrócenia stanu poprzedniego, tj. do odtworzenia na terenie działki nr ewid. [...] przepustu pod drogą wydzieloną z działek nr ewid. [...] i [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne oraz art. 104 k.p.a.

W obszernym uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 29 ustawy Prawo wodne i wynikające z niego zakazy skierowane do właściciela gruntu dotyczące zmian stanu wody na gruncie oraz jego obowiązki w przypadku spowodowania takich zmian. Wydanie rozstrzygnięcia przez organ administracji w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne uzależnione zostało od spełnienia trzech przesłanek, tj. stwierdzenia, że nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie; uznaniu, że zmiany te są szkodliwe dla gruntów sąsiedzkich oraz stwierdzeniu, że pomiędzy dokonanymi zmianami a szkodą istnieje związek przyczynowo – skutkowy.

Zgromadzony materiał dowodowy pozwolił stwierdzić, że na działkach zlokalizowanych od strony północno – wschodniej od wylotu przepustu na działce nr ewid. [...] istniała poprzednio wodnica, którą płynęła woda do najbliższego zbiornika jakim jest potok [...]. Za nieodpowiadające rzeczywistości uznano oświadczenia części stron postępowania, iż wody płynęły rowami przydrożnymi przy ulicy [...], w kierunku R. Przepust pod ulicą [...] przykrywający rzeczoną wodnicę znajduje się w rejonie rzędnej wynoszącej 222,9 m n.p.m., następnie zaś teren wznosi się tworząc naturalny pagórek, gdzie najwyższa rzędna wynosi 225,7 m n.p.m. Spływ wód w takim kierunku jest fizycznie niewykonalny. Z oświadczeń większości stron postępowania wynika, że wody spływały poprzez działki prywatne do potoku, przy czym oświadczenia te różnią się w zakresie czy wody płynęły wodnicą czy też ich spływ odbywał się po gruncie. Nie pozostawiają jednak wątpliwości co do samego faktu spływu wody w kierunku potoku [...]. O takim stanie rzeczy świadczy również istnienie przepustu pod drogą. Zdaniem organu logiczne jest, że przepustu nie wykonuje się w miejscach gdzie nie jest on konieczny. Wynika z tego, że wody z terenu od strony wlotu przepustu spływały zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu na dno naturalnej niecki i przepływały przepustem do jaru, który ciągnie się od przepustu do potoku.

W uzasadnieniu wskazano na decyzję wydaną [...] kwietnia 2008 r. Jak ustalono, właściciele działek zobowiązani ww. rozstrzygnięciem odtworzyli wodnicę lub przeprowadzili jej gruntowną konserwację. W chwili obecnej wody spływają wodnicą swobodnie aż do blokady, którą stanowi droga wyodrębniona z działek nr ewid. [...] i [...]. Nie pozwala ona na naturalny spływ wód i powoduje ich stagnowanie w odtworzonej wodnicy. Organ podał, że na podstawie map oraz zeznań świadków udowodniono istnienie wodnicy w obrębie nieruchomości określonych decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz istnienie niepodważalnych szkód związanych z zalewaniem działek sąsiednich. Właścicielka działki nr ewid. [...] wykonała obowiązek nałożony decyzją z 2008 r. i odtworzyła wodnicę oraz połowę przepustu pod przejazdem (drogą) na ww. nieruchomości. Do zapewnienia naturalnego spływu wód konieczne jest wykonanie drugiej części przepustu pod drogą, zlokalizowanego na działce państwa P., co obligowało organ do nałożenia na skarżących obowiązku określonego decyzją. Podkreślono, że jego realizacja stanowić będzie przywrócenie stanu poprzedniego, tj. stanu jaki istniał w przeszłości, nie zaś kreowanie nowych stosunków wodnych. Po wykonaniu rzeczonego obowiązku wody opadowe z wodnicy spłyną bez przeszkód do potoku [...], zgodnie z naturalnym spadkiem terenu. Stwierdzone ukształtowanie terenu potwierdza, że woda może przepłynąć przez działki nr ewid. [...],[...],[...],[...] i [...] naturalnie, bez konieczności ujmowania jej w wodnicę. Odtworzenie grawitacyjnego spływu wód jest jedyną możliwością przywrócenia stanu poprzedniego, bowiem orzekając na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne organ może kierować nakaz wykonania określonych urządzeń lub przywrócenie stanu poprzedniego tylko i wyłącznie do właściciela gruntu. Stąd niemożliwe było zobowiązanie Gminy Miasto R. do budowy kanalizacji deszczowej w obrębie nieruchomości skarżącej, gdyż Gmina nie jest właścicielem działki, na której doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Odtworzenie drugiej części przepustu spowoduje, że woda naturalnie będzie spływać także działką [...] i nie ma potrzeby nakładania na jej właścicieli żadnych obowiązków.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. P., zarzucając naruszenie szeregu przepisów ustrojodawczych, materialnoprawnych, w tym m.in. przepisu art. 29 ustawy Prawo wodne oraz przepisów k.p.a. Zdaniem odwołującej się organ nie dochował należytej staranności przy ustalaniu stanu faktycznego, a w szczególności w zakresie ustalenia trasy spływu wód przez jej działkę. Nie wykazano również, aby wskutek jakichkolwiek działań lub zaniechań z jej strony, działki sąsiednie lub ich właściciele ponieśli szkody. Zdaniem odwołującej się działka K. P. nie jest gruntem sąsiadującym z jej nieruchomością, zatem traktowanie jej jako działki sąsiedniej w rozumieniu art. 29 ustawy Prawo wodne było nadużyciem. Podniesiono, że skierowanie wód opadowych na nieruchomość stanowiącą działkę budowlaną stanowi naruszenie prawa własności, gdyż spowoduje, że będzie ona bezużyteczna pod każdym względem.

Odrębne odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wniosła również M. B. wskazując, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje podtopienie szeregu nieruchomości, w tym jej działki nr ewid. [...], co z kolei spowoduje niemożność osiedlenia się na tym terenie.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. SKO w R. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji podano, że organ I instancji swoje orzeczenie oparł na ustaleniach z rozpraw administracyjnych, oględzin terenu, wyjaśnień stron postępowania, zeznań świadków oraz analizy map archiwalnych i zasadniczych. Kwestia odnosząca się do stwierdzenia faktu, iż woda spływała działką nr ewid. [...] nie budziła wątpliwości WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r. Sąd wówczas nakazał jedynie ustalenie, czy spływ ten odbywał się wodnicą, czy też odbywał się grawitacyjnie. Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo i zgodnie z zasadami k.p.a. przyjęto, że na działce państwa P. nie było wcześniej wodnicy, zaś pod drogą wyodrębnioną z działek nr ewid. [...] i [...] istniał przepust. Jego likwidacja jest jednoznaczna ze zmianą stanu wody na gruncie, o której mowa w art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne, a fakt, że powoduje ona zalewanie działek sąsiednich jest równoznaczny z tym, że zmiana ta wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie, w tym działki znajdujące się przed wlotem do przepustu pod drogą krajową – ul. [...].

Zdaniem organu odwoławczego Prezydent Miasta R. szeroko i w sposób pełny uzasadnił w zaskarżonej decyzji wszystkie okoliczności wzięte pod uwagę, wskazał dlaczego nie dał wiary niektórym zeznaniom i wyjaśnieniom, dokonał szczegółowej analizy zjawisk mających wpływ na orzeczenie, w szczególności związanych z ukształtowaniem terenu oraz spływem wód. Tym samym uzasadnienie organu I instancji w pełni realizuje wymogi stawiane art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W trakcie prowadzonego postępowania nie naruszono również pozostałych przepisów proceduralnych.

W zakresie orzeczenia obejmującego działkę nr ewid. [...] wskazano, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż woda opadowa spływała grawitacyjnie po ww. nieruchomości. Wobec powyższego nie było podstaw ani potrzeby do nakładania na państwa B. jakichkolwiek obowiązków w oparciu o art. 29 ustawy Prawo wodne.

Wskazano ponadto, że przepis art. 29 ustawy Prawo wodne daje możliwość organowi administracji publicznej dokonania władczej ingerencji w sferę prawa własności. Organ I instancji prawidłowo zastosował ww. regulację, stąd nie może być mowy o naruszeniu art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie można również uznać za zasadne zarzutów dotyczących naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego, dotyczących prawa własności i jego wykonywania.

Skargę na powyższą decyzję SKO w R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła A. P., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. W przypadku nieuwzględnienia powyższego żądania wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, a w każdym razie o ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W skardze powtórzono zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta R. dodatkowo podnosząc, że jej odwołanie zostało rozpatrzone pobieżnie, fragmentarycznie i tendencyjnie. Organ nie dokonał należytej analizy w zakresie skutków, jakie zaistnieją po wykonaniu zaskarżonej decyzji, a sprowadzających się do naruszenia i ograniczenia jej prawa własności. Tym bardziej, że uzyskała ona sześć odrębnych decyzji ustalających warunki zabudowy dla budowy budynków mieszkalnych na działce nr ewid. [...].

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując na motywy rozstrzygnięcia wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Sąd powołał art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.) i wskazał, że istotne było sprawdzenie, czy wykonane zostały wytyczne zawarte w wyrokach WSA w Rzeszowie z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 705/08 i z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 393/11.

Następnie Sąd powołał art. 29 ustawy Prawo wodne i stwierdził, że przedmiotem sprawy prowadzonej przez organy administracji publicznej od 2006 r. jest naruszenie stosunków wodnych na działkach leżących w sąsiedztwie drogi krajowej nr [...] – na odcinku ul. [...] w R.

Kwestię zalewania działek leżących po obu stronach tej drogi, zastoju wody, osoby podpisane pod wnioskiem wiązały z przebudową ulicy [...]. Jak wskazywano – od tego czasu datuje się początek problemów. W toku postępowania organy ustaliły, że w latach 2005-2006 oczyszczone i odmulone zostały rowy przydrożne, ale nie dokonano żadnej ingerencji w kierunek odpływu wód ani w spadach rowów przydrożnych. W wyniku tych działań nastąpiło udrożnienie spływu wód opadowych, zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu. Wody te wcześniej zalegały w rowach. Pod ulicą [...] znajduje się przepust (nr 1), którym wody z terenów po prawej stronie ul. [...] spływają rowem i wodnicą na teren po drugiej stronie tej drogi. Jak ustalono wcześniej, przeszkodę w dalszym spływie wód do potoku [...] stanowiła podmurówka przy ogrodzeniu na działce nr [...] oraz zlikwidowanie istniejącej wcześniej fragmentami wodnicy i przepustu z izolatorów pod drogą urządzoną z części działek [...] (własność skarżącej i S. P.) i [...] (własność M. K.).

WSA w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r. uchylił decyzję SKO z dnia [...] lipca 2008 r. i decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w części odnoszącej się do A. P. i S. P. oraz M. B. i P. B. Decyzje te są prawomocne i pozostają w obrocie prawnym w pozostałym zakresie. Rozstrzygnięcie ww. decyzji Prezydenta zostało szczegółowo opisane we wcześniejszej części uzasadnienia. Tym samym właściciele części działek, na których doszło do stwierdzonego przez organy naruszenia stanu wody na gruncie zostali zobowiązani do przywrócenia stanu poprzedniego m.in. przez odtworzenie i (lub) gruntowną konserwację wodnicy na ich gruntach, likwidację przeszkód w odpływie wody opadowej (betonowej podmurówki), zaś M. K. – właścicielka działki [...] do odtworzenia części przepustu (nr 2) na jej działce pod drogą wydzieloną z działek nr ewid. [...] i [...]. W świetle przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, tj. art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, nie budzi wątpliwości, że właścicielka działki [...] była zobowiązana jedynie do odtworzenia tej części przepustu pod wydzieloną z działek drogą, która znajdowała się na jej nieruchomości.

Już w trakcie tamtego postępowania przed Sądem (w skargach i na rozprawie) A. P. i M. B. zarzucały i wyjaśniały, że wody opadowe w związku z obniżeniem terenu, poczynając od działki nr [...] spływały po ich działkach, ale wcześniej tych wód było mniej. A. P. w toku postępowania administracyjnego wielokrotnie podnosiła, m.in. że działki po drugiej stronie ul. [...] jadąc w kierunku B. zostały zabudowane, podniesiono tam teren a wobec jego utwardzenia woda nie wsiąka w podłoże tylko spływa po gruncie w większej ilości niż to miało miejsce wcześniej.

W zaskarżonej aktualnie decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji podkreślono, że nakaz odtworzenia drugiej części przepustu – tej pod drogą na części działki [...], ma na celu przywrócenie stanu poprzedniego, który istniał na gruncie. Brak drożnego przepustu w tym miejscu blokuje bowiem spływ wód opadowych w kierunku potoku [...], który po działkach nr [...] A. i S. P. i [...] M. i P. B. odbywał się grawitacyjnie po gruncie, zgodnie z ukształtowaniem terenu. Jak udokumentowano m.in. zdjęciami wykonanymi przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nieruchomości i znajdujące się na nich budynki przy ul. [...] po opadach są nadal zalewane. W poprzednio zapadłych w sprawie wyrokach wskazano na wykonanie robót przy budowie kanalizacji przez osoby trzecie i zlikwidowanie w ich wyniku przepustu pod drogą wydzieloną z działek i że jest to działanie, za które na gruncie art. 29 ustawy Prawo wodne odpowiada właściciel i to właściciela działki, na której zaistniały zmiany obciąża wykonanie obowiązków określonych w tym przepisie.

Sąd wskazał, że organy obydwu instancji szeroko uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, w tym brak potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrogeologii. Sąd jednakże nie podzielił tego stanowiska. Umknęło bowiem uwadze organów, że w realiach niniejszej sprawy przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie może nie rozwiązać problemu zmiany stanu wody na gruncie. Z uwagi na brak opinii biegłego nie ma bowiem pewności, że rzeczywiście jedyną przyczyną naruszenia stosunków wodnych na tym terenie było zaniedbanie konserwacji bądź zasypanie wcześniej istniejącej wodnicy oraz przepustu pod drogą urządzoną na części działek [...] i [...]. Okoliczność ta była wskazywana – jak wyżej podkreślono – w toku postępowania administracyjnego jak i przed Sądem, we wcześniejszych postępowaniach. Nie można wykluczyć, że ilość wody zwiększyła się na skutek innych okoliczności. Wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. organy nie wyjaśniły tych okoliczności. Przepis art. 7 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej w toku postępowania stać na straży praworządności, z urzędu i na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W sprawie niniejszej w ocenie Sądu wymagane są wiadomości specjalne, a to w tych okolicznościach zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. obligowało organ do zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii. Nie można bowiem wykluczyć, że niedrożność przepustu nie jest jedyną przyczyną zmiany stanu wody na gruncie, który szkodliwie wpływa na nieruchomości m.in. leżące po drugiej stronie ulicy [...]. Fakt zalewania tych działek oraz budynków na nich usytuowanych został prawidłowo udokumentowany w toku postępowania i ustalenia organów w tym zakresie nie budzą wątpliwości. Prawidłowe i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego są też ustalenia w zakresie faktu poprzedniego spływu grawitacyjnego wód opadowych przez działki nr [...] i [...] w kierunku potoku [...]. Organy dokonały w tym zakresie dogłębnej analizy dowodów osobowych i map w tym takich, na których oznaczono ukształtowanie terenu poziomicami z podaniem wysokości nad poziomem morza. Powiązanie powyższego także z istnieniem przepustu (oznaczonego wcześniej nr 3) jest logiczne i niewątpliwie świadczy o prawidłowym toku rozumowania i wyciągnięciu wniosków. Jeśli więc wcześniej woda spływała grawitacyjnie po ww. działkach, to nie może mieć aktualnie decydującego znaczenia fakt, że skarżąca zamierza przeznaczyć działkę pod zabudowę i nawet wydano już na nią 6 decyzji o warunkach zabudowy jeśli wody wcześniej spływały po działce – a tak wynika ze zgromadzonego i właściwie ocenionego w tym zakresie przez organ materiału dowodowego – to w gestii właściciela takiej działki jest bowiem w tych okolicznościach wykonanie urządzeń, wodnic itp., które spowodują, że jak największa część działki będzie mogła być wykorzystana zgodnie z planami właściciela, oczywiście z zachowaniem warunków określonych w art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. Sąd podkreślił, że wcześniej skarżąca i M. B. przed Sądem nie kwestionowały przecież faktu spływu wód przez ich działki, same nawet na to wskazywały zastrzegając, że tych wód było mniej.

W ocenie Sądu, nie można jednak zaakceptować sytuacji, w której bez wyjaśnienia czy rzeczywiście tych wód spływających po gruncie od 2006 r. jest więcej niż wcześniej i czy odtworzenie przepustu pod drogą utworzoną m.in. z działki [...] rozwiąże problem zalewania nieruchomości. Nakazuje się jedynie przywrócenie stanu poprzedniego i to ma zakończyć sprawę. Tymczasem jeśli okazałoby się, że spływających wód jest więcej wobec naruszenia stosunków wodnych na innych sąsiednich (w takim znaczeniu jak to podkreślił WSA w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku, który zapadł w sprawie sygn. akt II SA/Rz 705/08) nieruchomościach, to nie będzie przywróceniem stanu poprzedniego odtworzenie przepustu pod drogą, bo i tak wody te mogą się nie zmieścić w przepuście i nadal rozlewać w okolicach ul. [...].

Sąd podkreślił, że WSA w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r. wskazał jak należy interpretować pojęcie "grunty sąsiednie" na kanwie art. 29 ustawy Prawo wodne i tą wykładnią jest związany Sąd, ale też i organy, które rozstrzygają sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a. Niezależnie od tego związania Sąd taki pogląd podzielił. Polemika skarżącej z powyższą wykładnią nie mogła więc odnieść zamierzonego skutku.

Bez znaczenia też, zdaniem Sądu, pozostaje okoliczność, że we wcześniejszych wyrokach WSA nie nakazywał przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Sąd aktualnie ocenia bowiem nie tylko, czy zostały w pełni wykonane poprzednie wskazania Sądu co do dalszego postępowania, ale też, czy wobec wykonania tych wskazań rzeczywiście został wyjaśniony stan faktyczny, a tak w niniejszej sprawie nie jest. Mając na uwadze powyższe, w tym przede wszystkim naruszenie przepisów postępowania takich jak art. 7, 77 § 1, 80 i 84 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organ przeprowadzi dowód z opinii biegłego dla ustalenia czy zmieniła się ilość wody spływającej wodnicą i po gruncie na spornym terenie, ewentualnie działania których właścicieli nieruchomości spowodowały taki stan, a ponadto czy odtworzenie przepustu pod drogą między działkami [...] i [...] rozwiąże problem zalewania i stagnowania wody. Po uzupełnieniu materiału dowodowego i jego rozpatrzeniu organy wydadzą decyzję adekwatną do wyników postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez nieuprawnione uznanie, że w jego zakres wchodzi badanie wszystkich przyczyn mających wpływ na stan wody na gruncie określonym we wniosku strony;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, w sytuacji kiedy skarga jako niezasadna powinna być oddalona stosownie do normy art. 151 p.p.s.a., na skutek błędnego przyjęcia, że organy administracji zaniedbały podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne nakazujące organowi zwrócenie się do biegłego o wydanie opinii,

c. art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania organu administracji publicznej niewykonalnych z uwagi na sprzeczność z przepisami prawa, tj. art. 29 ust. 3 Prawa wodnego,

Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła A. P., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie decyzje organów zostały wydane w przedmiocie zobowiązania do przywrócenia stanu poprzedniego. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, stosownie do którego, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Powołany przepis statuuje administracyjny tryb orzekania o przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich wskutek dokonanej przez właściciela gruntu zmiany stanu wodnego. Przesłanką wydania nakazu jest stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela gruntu oraz, że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie.

Należy podkreślić, że art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne ogranicza zakres postępowania prowadzonego przez organy do ustalenia zaistnienia przesłanek w nim wskazanych. Jak słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie organ, zakres postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie powołanego przepisu nie obejmuje badania wszystkich przyczyn mających wpływ na stan wody na gruncie. Rzeczą organów prowadzących postępowanie w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest bowiem zbadanie, czy konkretna zmiana stosunków wodnych na gruncie miała negatywny wpływ na grunty sąsiednie. Stwierdzenie takiego wpływu daje możliwość nałożenia stosownego obowiązku. Brak jest natomiast podstaw do nakładania na organ obowiązku badania, czy jakieś inne czynniki mają wpływ na stan wody na gruncie. W niniejszej sprawie prowadzone na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne postępowanie administracyjne miało na celu zbadanie zasadności nałożenia na właścicieli konkretnej nieruchomości - A. P. i S. P. - obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego, a więc ustalenie, czy dokonali zmiany stanu wody na gruncie i czy zmiana ta miała szkodliwy wpływ na działki sąsiednie. W tak określonym przedmiocie sprawy nie mieści się badanie innych czynników, które mogły mieć wpływ na zmiany stanu wody na gruncie, jak i ustalanie, działania których właścicieli nieruchomości spowodowały zmianę stanu wody na spornym terenie.

W rozpoznawanej sprawie brak było zatem podstaw do ustalania wskazanych przez Sąd I instancji okoliczności, jako wykraczających poza przedmiot niniejszej sprawy, a więc również nie zaistniała potrzeba zwracania się do biegłego o wydanie opinii zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. Powołanie biegłego rzeczoznawcy winno nastąpić wtedy, gdy zachodzi taka potrzeba wynikła z faktu, że nie można stanu faktycznego ustalić na podstawie innych zebranych w sprawie materiałów dowodowych. W niniejszej sprawie nie zachodziła taka potrzeba, bowiem przeprowadzone przez organy obszerne postępowanie wyjaśniające pozwalało na ustalenie, że zaistniały podstawy do nałożenia obowiązku na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Podkreślenia wymaga, że ocena potrzeby zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii musi uwzględniać, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie omawianego przepisu Prawa wodnego organy nie są zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów zalewania spornego terenu, lecz mają wykazać istnienie związku pomiędzy konkretnym działaniem właściciela nieruchomości a zmianą stanu wód, negatywnie wpływającą na grunty sąsiednie.

Należy także zauważyć, że organy zrealizowały wytyczne dotyczące dalszego postępowania w sprawie zawarte wyrokach WSA w Rzeszowie z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 705/08 i z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 393/11, które nie wskazywały na potrzebę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Mając na względzie powyższe rozważania, za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.