Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 122/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: 34, 27, 127
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi "A" w W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta J. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta J. (dalej PINB) postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 34 § 1 i § 2 w związku z art. 17 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. 2017 r. poz. 1954 - dalej u.p.e.a.) po rozpatrzeniu zarzutów "A" w W. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej postanowił uznać zarzuty za nieuzasadnione.

W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta J. prowadzi postępowanie administracyjne wszczęte w dniu [...] roku w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego numer [...]-[...] zlokalizowanego na działce nr 1 położonej przy ulicy [...] w J. W związku z uzasadnionymi wątpliwościami co do stanu technicznego przedmiotowego budynku organ nadzoru budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku nakazał "A" w W.(dalej "A") przedstawienie ekspertyzy technicznej dotyczącej obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego wielorodzinnego numer [...]-[...] zlokalizowanego na działce numer 1 położonej przy ulicy [...] w J. w zakresie stanu technicznego konstrukcji oraz przewodów kominowych ze szczególnym uwzględnieniem możliwości bezpiecznego użytkowania budynku w terminie do dnia [...] roku. "A" wystąpiła z wnioskiem o zmianę terminu przedłożenia ekspertyzy do dnia [...] r., argumentując to brakiem możliwości uzyskania ekspertyzy z ośrodków, które specjalizują się w ich sporządzaniu z uwagi na okres wakacyjny. Wobec powyższego postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta J. zmienił ostateczne postanowienie nr [...] w zakresie terminu przedstawienia ekspertyzy technicznej, wyznaczając nowy termin na dzień [...] roku. Z uwagi na uchylanie się "A" od wykonania obowiązku przedstawienia ekspertyzy upomnieniem nr [...] PINB wezwał zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia egzekucji administracyjnej. W dniu [...] roku organ wystawił tytuł wykonawczy, w którym wskazał środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego obowiązku. "A" wniosła zarzuty, a organ postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku uznał je za nieuzasadnione. Na postanowienie w tym przedmiocie zobowiązany wniósł zażalenie. Organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) wskazał jednocześnie, że istnieje w tej sprawie możliwość wdrożenia postępowania egzekucyjnego pieniężnego. W dniu [...] roku PINB wystosował tytuł nr [...], który następnie skierował do Urzędu Skarbowego właściwego miejscowo ze względu na siedzibę zobowiązanego. Pismem z dnia [...] roku (data wpływu do Inspektoratu) Naczelnik Urzędu Skarbowego w W., wystąpił na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. o zajęcie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez "A" zarzutów na wszczęcie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...]r. Odnosząc się do treści zarzutów wierzyciel w pierwszej kolejności podkreślał, że podstawą zarzutów mogą być tylko przyczyny enumeratywnie wyszczególnione w przepisie art. 33 u.p.e.a. Przede wszystkim niezasadny jest zarzut że ekspertyza została już wykonana na zlecenie Prokuratury Rejonowej w J. W rzeczywistości w posiadaniu organu jest opinia o stanie technicznym a nie ekspertyza. Jeżeli obowiązek nie został zrealizowany, tzn. nie dostarczono ekspertyzy, zastosowanie znajduje art. 81c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm – dalej p.b.)

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła "A" w W., zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów art. 33 § 1 pkt 1, 2, 3 i 8 u.p.e.a. z uwagi na brak wymagalności obowiązku, brak wskazania jego podstawy prawnej oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, a przede wszystkim, wygaśnięcie egzekwowanego obowiązku. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, uwzględnienie zarzutów Zobowiązanego oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. i nakazanie Wierzycielowi zwrotu wyegzekwowanej kwoty w wysokości [...] zł.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu podano m. in., że skoro obowiązek przedłożenia ekspertyzy został nałożony w trybie postępowania administracyjnego przez właściwy organ, to co do zasady także egzekucja takiego obowiązku jest możliwa w toku postępowania egzekucyjnego. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Podstawę prowadzenia egzekucji stanowi prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy, w którym wskazany jest obowiązek, który ma być wyegzekwowany. Brak stosownej ekspertyzy uniemożliwia zakończenie postępowania, a tym samym wyklucza możliwość wydania postanowienia ustalającego koszty postępowania. Środki niezbędne na wykonanie wymaganej postanowieniem nr [...] ekspertyzy technicznej są poza możliwościami finansowymi organu. Zajęcie wierzytelności z rachunków bankowych stanowi jeden z mniej uciążliwych środków egzekucyjnych.

Skargę na postanowienie WINB złożyła "A" w W., zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów art. 127 i art. 128, jak również art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 7 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym zastosowaniu w przedmiotowej sprawie egzekucji świadczeń pieniężnych, jak również z uwagi na wygaśnięcie egzekwowanego obowiązku. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jak również uchylenie postanowienia PINB, uwzględnienie zarzutów Skarżącego oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym nr [...], nakazanie Wierzycielowi zwrotu na rzecz Skarżącego wyegzekwowanej kwoty w wysokości [...] zł oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podano m. in., że kwota została wyegzekwowana jeszcze przed upływem terminu do wniesienia zarzutów przez Skarżącego, co poważnie podważa zasadę zaufania strony do organu administracyjnego. Tytuł wykonawczy, na podstawie którego prowadzona jest egzekucja administracyjna, jako podstawę prawną wskazuje art. 81c ust. 4 p.b., faktycznie zaś obowiązek, który Wierzyciel egzekwuje, ma swoje źródło w postanowieniu nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta J., zmienionym postanowieniem nr [...]. Powyższe postanowienia w żadnym miejscu nie zostały jednak przywołane w tytule wykonawczym nr [...]. Nadto, w stosunku do ww. postanowień nr [...] i nr [...] PINB została już uprzednio wszczęta egzekucja na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego w dniu [...] r. W wyniku zarzutów oraz zażalenia Skarżącego, WINB postanowieniem z dnia [...] r. uchylił postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] r. oraz umorzył postępowanie egzekucyjne. Wierzyciel natomiast, nie uwzględniając działań Skarżącego, ani też nie wzywając go do zapłaty egzekwowanej kwoty, wydał w dniu [...] r. tytuł wykonawczy nr [...]. Należy podkreślić iż egzekwowany tytuł wykonawczy winien być przede wszystkim egzekwowany w drodze egzekucji świadczeń niepieniężnych. W przedmiotowej sprawie PINB nie zastosował w ogóle postępowania określonego w art. 128 u.p.e.a. Skarżącemu nie zostało również zagwarantowane prawo do złożenia środków odwoławczych, o których mowa w art. 128 § 4 u.p.e.a. W toku postępowania toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt II OSK 123/16, które także dotyczyło przedmiotowego budynku, NSA wstrzymał wykonanie decyzji WINB z dnia [...] r. w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych przez "A". W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie wskazuje, aby aktualny stan techniczny obiektu powodował niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia jego mieszkańców. Pojawia się przy tym również wiele wątpliwości co do sposobu określenia wysokości egzekwowanej kwoty, która została wyliczona przez Wierzyciela w sposób całkowicie dowolny i nie mający żadnego uzasadnienia w faktycznych kosztach ewentualnej ekspertyzy. Wierzyciel określił koszt ekspertyzy na kwotę [...] zł, co powoduje, iż przekroczona została wartość progowa 30.000 EURO obligująca do zastosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1569). Wierzyciel nie przeprowadził w tym zakresie postępowania. Zarówno postępowanie przez NSA pod sygn. akt II OSK 123/16, jak i postępowanie w przedmiotowej sprawie, dotyczy nadbudowy na budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w J. przy ul. [...] [...]-[...]. Obowiązki nałożone na Skarżącego w decyzji są znacznie dalej idące niż te, nałożone w postanowieniu PINB nr [...] i [...], oraz powodują, iż postanowienie to stało się bezprzedmiotowe, a zobowiązanie nim objęte wygasło.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Skarga częściowo okazała się zasadna. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu było zastosowanie art. 81c ust. 1 – 4 p.b. i egzekwowanie obowiązków z niego wynikających. Wg ust. 1 organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów, m in. związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie. Wg ust. 4 w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.

Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym zostało ono podjęte stanowi część innego, toczącego się już postępowania uregulowanego w Prawie budowlanym lub jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2015 r., sygn. VII SA/Wa 2136/14).

W myśl art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego wg ustalonego wzoru. Organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony, z pouczeniem o możliwości wniesienia w terminie 7 dni zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji (art. 32 w zw. z art. 27 § 1 pkt 9 powołanej ustawy).

Wg art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Wg art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W świetle § 2 na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie. Z kolei § 4 stanowi, że organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Wg § 5 na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie.

Należy podzielić pogląd wyrażany w orzecznictwie, że w sprawie zajęcia stanowiska w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a., wierzyciel jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku stanowiącego podstawę zarzutu na podstawie dokonanej analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w postanowieniu należy uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 26 lutego 2008 r., II SA/Op 391/07, LEX nr 524688).

Tytuł wykonawczy, będący podstawą egzekucji administracyjnej, jest jedynie dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia tegoż postępowania. Dokument ten nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie, które legło u podstaw egzekucji, mające tu podstawę w art. 81c p.b., zostało już wydane i jest ostateczne. Podlegało ono zaskarżeniu we właściwym trybie i tam można było kwestionować podstawy merytoryczne, w tym podnosząc niezasadność obowiązku.

W kontrolowanym przypadku WINB w swoim postanowieniu powoływał się m. in. na wyrok WSA w Gliwicach z 28 listopada 2011 r. sygn. III SA/Gl 2536/10 (s. 7 zaskarżonego aktu), dotyczył on jednak zupełnie innej sytuacji i innego trybu postępowania. Chodziło o zastosowanie art. 69 ust. 1 p.b., gdzie mowa jest o konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, lub ingerencji lub naruszeń, o których mowa w art. 66 ust. 1a, co wiąże się z zapewnieniem przez organ nadzoru budowlanego, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zastosowania niezbędnych środków zabezpieczających. Stan faktyczny z kolei obejmował zaistniałą już katastrofę budowlaną i wiązał się z koniecznością podjęcia odpowiednich czynności zabezpieczających, na koszt organu. Kwestią było z kolei następcze obciążenie tymi kosztami innego podmiotu. Tezy zawarte w przywołanym wyroku nie mają przełożenia na niniejsze postępowanie, w którym chodzi o stosowanie art. 81c p.b. i egzekucję obowiązków tam zawartych.

Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru, o czym stanowi art. 26 § 1 p.p.e.a.

Elementy składowe tytułu wykonawczego określa przepis art. 27 § 1 pkt 1- 14 u.p.e.a. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 3 tej ustawy tytuł wykonawczy zawiera treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek.

W niniejszej sprawie tytuł wykonawczy nie spełnia niezbędnych przesłanek, bowiem wskazuje, że podstawa prawna obowiązku wynika z mocy prawa (art. 81c ust. 4 p.b.), podczas, gdy przepis ten ma charakter dowodowy, zawiera jedynie ogólną podstawę prowadzenia postępowania, a nie zajęcia środków pieniężnych w ustalonej kwocie na poczet mającej być wykonaną ekspertyzy, w dodatku bez wcześniejszego, formalnego ustalenia ich wysokości.

W piśmiennictwie zasadnie zwraca się uwagę, że "W celu umożliwienia przeprowadzenia egzekucji administracyjnej kosztów związanych z dokonywaniem ocen lub ekspertyz organ powinien wydać postanowienie zobowiązujące wskazaną osobę do wpłacenia stosownej kwoty z tego tytułu. Przepis art. 81c ust. 4 nie stanowi bezpośredniej podstawy egzekucji administracyjnej, ponieważ wskazany w nim obowiązek pokrycia kosztów sporządzenia ocen lub ekspertyz nie wynika z niego wprost (M. Wincenciak, Komentarz do art. 81c ustawy - Prawo budowlane, LEX-el., tezy 7,8).

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 grudnia 2000 r., II SA/Gd 1425/98 (ONSA 2002, nr 2, poz. 71), przyjął, że "postanowienie organu administracji architektoniczno-budowlanej i postanowienie organu nadzoru budowlanego, wydane na podstawie art. 89 ust. 2 p.b. (obecnie art. 81c ust. 2 p.b.) (...), nakładające na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, a także na dostawcę wyrobów budowlanych, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz nie może stanowić tytułu egzekucyjnego uprawniającego do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej".

Zwrócić należy uwagę, że wg art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają koszty postępowania w tym przepisie wymienione. Przy tym jednak, wg § 2, w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Żądanie zaliczki następuje na podstawie art. 262 § 2 w formie postanowienia (M. Jaśkowska, Komentarz do art. 262 k.p.a., LEX-el., teza 8).

Powyższe argumenty uzasadniały uwzględnienie skargi, choć część zarzutów nie była słuszna. Niewątpliwie obowiązek dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz ciąży na uczestnikach procesu budowlanego, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego, które to podmioty ponoszą koszty związane z ich sporządzeniem. Z kolei zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Środek egzekucyjny musi być przede wszystkim skuteczny. Skarżąca miała możliwość dobrowolnego zrealizowania obowiązku w inny sposób, czego nie uczyniła pomimo upływu kilku lat postępowania. Nie uchybiono przez to również art. 127 i 128 u.p.e.a., jako że nie było obligatoryjnych podstaw do stosowania tego trybu, a organ miał prawo wyboru środka w danych okolicznościach najbardziej adekwatnego.

Nie można podzielić stanowiska, że ekspertyza została już wykonana na zlecenie Prokuratury Rejonowej w J. i jest ona w posiadaniu PINB, a przez to obowiązek nie istnieje. Faktycznie w posiadaniu organu jest opinia o stanie technicznym, jednak taki dokument musi odzwierciedlać aktualny stan obiektu, by mógł być podstawą rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Przywołany przez skarżącą dokument pochodzi sprzed kilku lat, przez co trudno przyjmować, iż może stanowić podstawę ustaleń faktycznych dokonywanych obecnie.

Decyzja WINB z [...] roku została wydana w innym postępowaniu administracyjnym, nie dotyczy więc ostatecznych postanowień nr [...] i [...], ani nie odnosi się do obowiązku przedstawienia ekspertyzy, a już na pewno nie kwestionuje konieczności pokrycia przez zobowiązanego kosztów ekspertyzy.

Sprawa objęta wyrokiem o sygnaturze NSA II OSK 123/16 dotyczyła tego, do kogo winien być adresowany nakaz określony w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Było to więc inne postępowanie niż obecnie prowadzone. Z kolei w postanowieniu NSA z 15 kwietnia 2015 r., sygn. II OZ 284/15, stwierdzono, że okoliczności sprawy nie wskazują, aby aktualny stan techniczny obiektu powodował niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia jego mieszkańców. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Należy jednak dodać, że w orzeczeniu tym zwrócono uwagę na potencjalne zagrożenie wystąpienia katastrofy budowlanej, jeśli nie zostaną dochowane pewne wymogi użytkowe. Nie jest więc tak, że stan obiektu nie budzi żadnych wątpliwości.

W świetle art. 17 § 2 u.p.e.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny lub organ odwoławczy może jednak w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia. Jest to jednak uprawnienie, a nie obowiązek.

Sąd w niniejszym postępowaniu nie bada prawidłowości zastosowania przepisów o zamówieniach publicznych. Niniejsza sprawa jest sprawą egzekucyjną i kontroli podlegają tylko ściśle określone zagadnienia, a nie stosowanie innych ustaw.

Dopuszczalne jest umorzenie postępowania prowadzonego w oparciu o jeden tytuł i wszczęcie postępowania w oparciu o inny tytuł (zob. np. wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1754/17).

Wszystkie ww. uchybienia przepisom postępowania stwarzają jednak podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny dokonać wymaganych analiz stanu faktycznego oraz prawnego. Przeprowadzenie czynności egzekucyjnych możliwe jest wtedy, kiedy konkretna kwota jest ustalona, np. w formie żądanej zaliczki i może podlegać egzekucji w oparciu o prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy, spełniający ww. wymagania.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.