Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 670/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 pkt 4, art. 129 ust. 1, ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis,, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia w części dotyczącej punktu gier oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r., Nr [...] Dyrektor Izby Celnej, po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...] o cofnięciu zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2009 r., [...] w części dotyczącej punktu gier w pozycji nr [...] załącznika nr 1.

Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., [...] Dyrektor Izby Skarbowej przedłużył spółce [...] zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego. W załączniku nr 1 do decyzji wymieniono miejsca, w których zlokalizowane są punkty do gier na automatach o niskich wygranych. W pozycji nr [...] wskazano punkt gier Pub [...], ul. [...], L.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Dyrektor Izby Celnej cofnął zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2009 r. w części dotyczącej punktu gier w pozycji nr [...] załącznika nr 1.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że od dnia 1 lipca 2009 r. do dnia wydania niniejszej decyzji w ww. punkcie gier zaprzestano wykonywania działalności na automatach o niskich wygranych. W świetle art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.), dalej: ustawa o grach hazardowych, zezwolenie cofa się w razie zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Przerwa w punkcie gier Pub [...] wynosiła ponad 3 lata, co uzasadniało cofnięcie zezwolenia. Organ nie stwierdził, aby zaprzestanie wykonywania działalności w wyżej wymienionym punkcie było następstwem siły wyższej.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych oraz art. 120 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 z późn. zm.), dalej: Ordynacja podatkowa oraz art. 1 pkt 4 i pkt 11 w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm.) w związku z art. 59 pkt 4 i art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 ustawy o grach hazardowych.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie od dnia 1 lipca 2009 r. w ww. punkcie gier nie wykonywano działalności objętej zezwoleniem w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Kwestią sporną jest to czy niewykonywanie działalności było następstwem działania siły wyższej.

Organ odwoławczy podniósł, że do zdarzeń uznawanych za działanie siły wyższej zalicza się zdarzenia zewnętrzne, nieuchronne, nadzwyczajne, niemożliwe do przewidzenia. W ocenie Dyrektora Izby Celnej, okoliczność wprowadzenia ustawy o grach hazardowych i zakaz zmiany lokalizacji punktów o gier o niskich wygranych nie może być uznana za siłę wyższą. Wskazana przez skarżącą przyczyna zaprzestania prowadzenia działalności na automatach w w/w lokalu stanowi ryzyko podejmowanej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej. Przedsiębiorca musi się również liczyć ze zmianami przez ustawodawcę warunków prowadzenia konkretnej działalności.

Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w punkcie gier Pub [...]. Okres niewykonywania działalności objętej zezwoleniem w ww. punkcie gier wyniósł ponad 5 lat. Nie wystąpiła negatywna przesłanka stosowania sankcji przewidzianej w art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych – działanie siły wyższej.

Organ odwoławczy stwierdził, że zakwestionowany przez skarżącą przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych nie ma charakteru przepisu technicznego. Dyrektor Izby Celnej uznał, że w/w przepis ustawy o grach hazardowych nie stanowi przepisu, który może powodować ograniczenie lub stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, tak jak ma to miejsce w przypadku przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych objętych pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11. Art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych nie ustanawia żadnych zakazów i nie wprowadza nowej regulacji wobec działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Przepis ten powiela co do istoty przepis art. 52 ust. 2 pkt 4 poprzedniej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach hazardowych i zakładach wzajemnych.

Skoro przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych nie wymagał notyfikacji, mógł być zastosowany w sprawie w związku z art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych.

W skardze sądowej spółka [...] zaskarżyła powyższą decyzję Dyrektora Izby Celnej w całości, wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych , art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 w związku z art. 4 ust. 1 lit. a), art. 6, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych i w związku z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm.) oraz art. 188 Ordynacji podatkowej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przyczyną zaprzestania i niewykonywania działalności w ww. punkcie gier była siła wyższa – wprowadzenie przez ustawodawcę normy art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, zakazującej zmiany miejsc urządzania gier na automatach o niskich wygranych.

Skarżąca podniosła również, że przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych jako przepis o charakterze technicznym powinien zostać notyfikowany Komisji Europejskiej. Skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Izby Celnej o cofnięciu [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w W. zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2009 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego, w części dotyczącej punktu gier w pozycji nr [...] załącznika nr 1. Decyzja zezwalająca na prowadzenie działalności została wydana na podstawie przepisów nieobowiązującej od dnia 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, która utraciła moc na podstawie art. 144 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

Stosownie do art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej.

Przepis art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych stanowi zaś, że do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 58 i art. 59, z tym, że organem właściwym jest organ właściwy do udzielania zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy.

Stosownie do art. 59 ustawy o grach hazardowych organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadku:

1) nieusunięcia w wyznaczonym terminie stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z przepisami regulującymi działalność objętą koncesją lub zezwoleniem, lub z warunkami określonymi w koncesji, zezwoleniu lub regulaminie;

2) rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji, zezwoleniu lub regulaminie, lub innych określonych przepisami prawa warunków wykonywania działalności, na którą udzielono koncesji lub zezwolenia;

3) obniżenia kapitału zakładowego spółki poniżej granicy określonej w art. 10 ust. 1;

4) zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej;

5) skazania osoby będącej akcjonariuszem (wspólnikiem), członkiem organów zarządzających lub nadzorczych spółki za przestępstwo określone w art. 299 Kodeksu karnego;

6) dwukrotnego stwierdzenia uczestnictwa w grach hazardowych osoby poniżej 18 roku życia, w tym samym ośrodku gier lub punkcie przyjmowania zakładów wzajemnych.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych.

Z przepisu art. 59 ustawy o grach hazardowych wynika, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych zależy od zaistnienia przesłanek w nim określonych. Jedynym wyjątkiem od obowiązku zastosowania tego przepisu przez organ administracji publicznej jest ustalenie, że zaprzestanie bądź niewykonywanie tej działalności jest następstwem siły wyższej. Cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie art. 59 ustawy o grach hazardowych nie zależy zatem od uznania administracyjnego. Organ jest zobowiązany do cofnięcia zezwolenia, jeżeli strona nie wykonuje działalności przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, chyba że zaprzestanie bądź niewykonywanie tej działalności jest następstwem siły wyższej.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że skarżąca w punkcie gier Pub [...] nie wykonywała działalności objętej zezwoleniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., [...] przez prawie 5 lat (na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji), a więc przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. Ze "zgłoszenia przemieszczenia/ zawieszenia eksploatacji/ wycofania z eksploatacji automatu GL-2" wynika, że skarżąca prowadziła działalność polegającą na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych do dnia 30 czerwca 2009 r. (k. 1 i 2 akt adm.). Skarżąca zawiesiła wykonywanie działalności w wyżej wymienionym punkcie od dnia 1 lipca 2009 r. i nie wykonywała działalności przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. Powyższe potwierdza również pismo Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] grudnia 2014 r. (k. 26 akt adm.). Z akt sprawy wynika również, że skarżąca nie złożyła w okresie 6 miesięcy zgłoszenia dotyczącego wznowienia tej działalności, co potwierdza niewykonywanie działalności we wskazanym okresie.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy okoliczności podane przez skarżącą, które przyczyniły się do zaprzestania wykonywania działalności w ww. punkcie gier, stanowią siłę wyższą i tym samym uzasadniają odstąpienie od cofnięcia zezwolenia na wykonywanie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w tym punkcie gier.

W ocenie skarżącej, siłą wyższą, która uzasadniała odstąpienie od cofnięcia zezwolenia w zakresie dotyczącym w/w punktu gier, było wejście w życie przepisów ustawy o grach hazardowych z 2009 r., uniemożliwiających zmianę miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych.

Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że zaprzestanie prowadzenia działalności w wyżej wymienionym punkcie gier nie było spowodowane siłą wyższą, rozumianą jako zdarzenie zewnętrzne w stosunku do powołującego się na nią podmiotu i od niego niezależne.

Ustawa o grach hazardowych nie definiuje pojęcia siły wyższej i brak jest legalnej definicji tego pojęcia na użytek stosowania tej ustawy. Siła wyższa jest zdarzeniem o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia, takim, nad którym człowiek nie panuje. Należą do nich zwłaszcza zdarzenia o charakterze katastrofalnych działań przyrody i zdarzenia nadzwyczajne w postaci zaburzeń życia zbiorowego takich jak wojna, zamieszki krajowe. Musi być zdarzeniem zewnętrznym w stosunku do powołującego się na nią podmiotu i stan ten powinien istnieć obiektywnie, a więc musi być widoczny i sprawdzalny, tak więc nie może być wytworem wyobraźni. Siła wyższa charakteryzuje się także tym, że jest zdarzeniem zewnętrznym, niemożliwym lub prawie niemożliwym do przewidzenia, którego skutkom nie można zapobiec.

Wbrew argumentom spółki za działanie siły wyższej nie można uznać zmiany obowiązujących przepisów i wprowadzenia ustawą o grach hazardowych zakazu zmiany lokalizacji punktów gier.

Podkreślić należy, że ustawa o grach hazardowych umożliwiła dalsze prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie dotychczasowych zezwoleń i nie wprowadziła generalnego zakazu zmiany zezwoleń. Zakaz zmiany zezwoleń, przewidziany w art. 135 ust. 2 ustawy, ograniczony został tylko do jednego elementu zezwolenia: miejsca urządzania gier, ponadto nie dotyczy on zmiany polegającej na zmniejszeniu liczby punktów gier na automatach. Nowa ustawa nie wprowadziła zatem żadnych radykalnych rozwiązań uniemożliwiających podmiotom gospodarczym prowadzenie dotychczasowej działalności. Przeciwnie, zagwarantowała dalsze jej prowadzenie na dotychczasowych zasadach, wyeliminowała jedynie możliwość zmiany decyzji ostatecznych w określonym, niewielkim zakresie. Nie sposób również nie zauważyć, że zmiana decyzji ostatecznych jest trybem nadzwyczajnym, który stosowany być może tylko i wyłącznie w przypadku spełnienia ściśle określonych przesłanek.

W tym stanie rzeczy nie można uznać, że przeszkodą do dalszego prowadzenia działalności w miejscu wskazanym w zezwoleniu było wejście w życie nowej ustawy. Zarzut naruszenia art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych należy uznać zatem za nieuzasadniony.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, w myśl którego art. 59 pkt 4 ustawy o grach nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż nie został notyfikowany, zgodnie z wymogami określonymi w dyrektywie 98/34/WE.

Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, został wydany w trybie prejudycjalnym wobec zadanych trzech pytań dotyczących art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych.

Podkreślić w tym miejscu należy, że Dyrektor Izby Celnej nie stosował przepisów art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z 2009 r. i żaden z nich nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm.), należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, że przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego.

Trybunał Sprawiedliwości uzależnił zatem ocenę technicznego albo nietechnicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych od ustalenia (oceny), czy te przepisy wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, tj. automatów do gier o niskich wygranych. Tego rodzaju skutków nie sposób natomiast wyprowadzić z art. 59 pkt 4 ustawy, który niejako dostosowuje sytuację prawną (zakres udzielonego zezwolenia) do istniejącej już sytuacji faktycznej długotrwałego, bo trwającego dłużej niż 6 miesięcy stanu zaprzestania lub niewykonywania działalności objętej zezwoleniem, przy czym wiąże cofnięcie zezwolenia jedynie z sytuacjami, gdy niewykonywanie tej działalności nie jest następstwem działania siły wyższej.

Wymaga również podkreślenia, że przepis art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych zawiera normę analogiczną do przepisu art. 52 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Ustawa o grach hazardowych w stosunku do poprzednio obowiązującej ustawy przedłużyła okres, po którym organ ma obowiązek cofnąć zezwolenie. Z treści poprzednio obowiązującego przepisu wynikało, że organ udzielający zezwolenia, w drodze decyzji, cofa zezwolenie w całości lub części, w przypadku zawieszenia prowadzonej działalności przez okres dłuższy niż 3 miesiące, chyba że zawieszenie takie jest następstwem działania siły wyższej. Porównanie treści obu unormowań wskazuje, że nowa regulacja jest korzystniejsza w skutkach dla skarżącej ze względu na wydłużenie okresu zaprzestania lub niewykonywania działalności z 3 do 6 miesięcy. Zatem podejmując działalność na podstawie zezwolenia udzielonego pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy, skarżąca podobnie jak każdy inny przedsiębiorca, musiała uwzględnić tego rodzaju regulację i mieć świadomość, że zaprzestanie prowadzenia działalności przez okres dłuższy niż określony w ustawie (obecnie dwukrotnie wydłużony) spowoduje skutek w postaci cofnięcia zezwolenia.

W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, aby art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych mógł stanowić, choćby potencjalnie, "przepis techniczny" w rozumieniu przepisów dyrektywy 98/34/WE.

Podsumowując stwierdzić należy, że niewykonywania działalności przez skarżącą w wyżej wymienionym punkcie gier przez okres przekraczający 6 miesięcy, nie można w żaden sposób łączyć ze skutkami nowej ustawy o grach hazardowych, uniemożliwiającej prowadzenie gier o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry. Przyczyny powodujące niewykonywanie działalności przez skarżącą są rezultatem przyjętego przez nią sposobu zarządzania i kierowania interesami majątkowymi przedsiębiorstwa i nie wynikają ze skutków prawnych wprowadzenia nowych uregulowań ustawowych. Niewykonywanie przez skarżącą działalności nie było następstwem działania siły wyższej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), oddalił skargę.