Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 257/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2022 r. sprawy ze skargi M. V. na bezczynność i przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się beczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 19 lipca 2018 r.; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość, o których mowa w pkt I, miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 19 lipca 2018 r.; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych; V. oddala dalej idącą skargę.


UZASADNIENIE

Strona skarżąca – M. V. (obywatelka U.), w piśmie z dnia 28 stycznia 2022 roku (wpływ do organu: 1 lutego 2022 r.) złożyła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w rozumieniu przepisów ustawy o cudzoziemcach. Strona skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty wydania prawomocnego wyroku;

3. przyznanie dla skarżącej od organu odszkodowania w wysokości 10.000 zł.

W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym terminów załatwienia spraw. Postępowanie toczy się już 3 lata mimo złożonych ponagleń w sprawie. Skarżąca opisała przebieg postępowania oraz próby kontaktu z organem. Zarzuciła, że organ z niewiadomych przyczyn wzywał skarżącą do uzupełnienia wniosków dotyczących zezwolenia na pobyt na terytorium RP jej osoby jak i małoletniej córki. Przedłużanie procedowania może doprowadzić do opuszczenia granic Polski i zdestabilizuje życie rodzinne skarżącej, która w miejscu zamieszkania posiada stałą pracę, która może utracić z powodu opieszałości organu.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Podniósł między innymi argumentację o dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej. Stwierdził, że w tego rodzaju sprawach wymagane jest podjęcie szeregu czynności procesowych. Zaniechanie organu nie może być poczytane za przejaw złej woli, gdyż uwarunkowane jest czynnikami obiektywnymi. Wojewoda znajduje się w bardzo trudnej sytuacji w związku z olbrzymią skalą napływu wniosków cudzoziemców (np. w 2018 r. – 20080, w 2019 r. – 26854, w 2020 r. – 30226, w 2022 r. - 45328). Podał, że decyzją z dnia 8 lutego 2022 r. organ udzielił stronie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 8 lutego 2024 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez sformułowanie: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Ponadto przy ustalaniu znaczenia komentowanego pojęcia należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie nie podejmuje działań charakteryzujących się koncentracją, względnie mają one charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie postawić zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W judykaturze wskazuje się nadto, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady ekonomiki postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Z kolei pojęcie bezczynności zawarte jest także w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Należy przy tym podkreślić, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika zatem w merytoryczną i procesową poprawność aktu lub czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności w rozumieniu wyżej przytoczonym.

Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu.

Jak wynika z akt administracyjnych strona skarżąca złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy do Wojewody Małopolskiego w dniu 19 lipca 2018 roku. Sprawa została w dniu 3 czerwca 2019 r. przekazana do rozpatrzenia Wojewodzie Dolnośląskiemu. Tenże organ pismami z dnia 31 maja 2021 r. wezwał skarżącą do przedłożenia aktualnego dokumentu potwierdzającego zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie planowanego pobytu na terytorium RP, dowodu uiszczenia opłaty skarbowej oraz uzupełnienia wniosku w części A pkt 5, 17,18 i 20 oraz części B. Jednocześnie organ powiadomił, że w związku z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego przewidywany termin ukończenia postępowania administracyjnego ustala się na 31 października 2021 r. Odrębnym pismem z 31 maja 2021 r. organ wystąpił do właściwych miejscowo organów Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Straży Granicznej z zapytaniem, czy wjazd i pobyt skarżącej cudzoziemki stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tejże dacie organ przesłał ponaglenie strony do rozpatrzenia przez Szefa ds. Cudzoziemców, który postanowieniem z 8 lipca 2021 r. uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 8 listopada 2021 r. W dniu 13 lipca 2021 r. organ otrzymał informację zwrotną od Komendy Wojewódzkiej Policji we W..

Kolejnym pismem z 20 października 2021 r. organ wezwał skarżącą – w ślad za swym pismem z 31 maja 2021 r. – o dostarczenie w terminie 14 dni pod rygorem wydania decyzji niezgodnej z żądaniem – uzupełnienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w części A – pkt 5,17,18 i 20 oraz w części B, a także do przedłożenia dowodu uiszczenia opłaty skarbowej. Strona skarżąca złożyła żądane przez organ dokumenty w dacie 23 listopada 2021 r. (data wpływu).

W dniu 1 lutego 2022 r. wpłynęła skarga strony do organu, zaś w dacie 8 lutego 2022 r. organ udzielił stronie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia [...] roku decyzją o numerze[...].

Organ zatem w opisanych okolicznościach sprawy (o czym orzeczono w pkt. I sentencji) procedował przewlekle, nie koncentrując należycie swych czynności procesowych, przekraczając przy tym terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., przewidziane nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych oraz pozostawał bezczynny na dzień wniesienia skargi, nie załatwił bowiem sprawy z zachowaniem ustawowego terminu.

W kwestii zaś oceny stopnia zaistniałej w sprawie przewlekłości postępowania oraz bezczynności, trzeba zauważyć, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17).

W kontekście twierdzeń organu wypada podkreślić, że braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia do takiej zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. W takim stanie rzeczy Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przewlekłość oraz bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku.

Wobec zakończenia (po wniesieniu skargi) postępowania w sprawie, wskutek wydania decyzji zezwalającej skarżącej na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP, niniejsze postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku podlegało umorzeniu na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe (pkt III sentencji wyroku).

Na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17).

Działając na mocy cytowanego art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2104/17, CBOSA). Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji.

W ocenie Sądu, w przytoczonych uprzednio okolicznościach, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości określonej w skardze, przekraczającej przyznaną przez Sąd sumę pieniężną, było nazbyt wygórowane, zwłaszcza, że na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie można wyprowadzić zasady, że suma pieniężna ma walor odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego. Procedowanie organu odbywało się również w warunkach nasilenia pandemii COVID-19 w latach 2020 i 2021, co też obiektywnie wpłynęło na pracę organów. Nie można uznać by zwłoka organu miała charakter celowy, ponadto godzi się podkreślić, że wniosek skarżącej był niekompletny, niewypełniony w jego istotnych częściach a skarżąca była wzywana dwa razy przez organ do jego uzupełnienia, gdyż nie podjęła dwukrotnie awizowanej przesyłki z pierwotnym wezwaniem organu z dnia 31 maja 2021 r. Niewątpliwie ta okoliczność wpłynęła na wydłużenie toku postępowania. Nadto Sąd miał na uwadze, że w sprawie o sygnaturze akt IV SAB/Wr 256/22 wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 9 września 2022 r. ze skargi na przewlekłość i bezczynność organu przyznano stronie skarżącej (jako przedstawicielce ustawowej małoletniej córki A.) sumę pieniężną w kwocie 1600 złotych.

W powyższym świetle, w części żądania przyznania sumy pieniężnej przekraczającej kwotę 500 zł - Sąd skargę oddalił (pkt V).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.