Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 810/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 1 pkt 1, art. 2 pkt 27, 29, 30, 31, 42
journal: Dz.U. 2014 poz 243
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 461/14 w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 maja 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz J. B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 461/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J. B. (dalej określanej jako skarżąca) na bezczynność [...] S.A. z siedzibą

w W. (dalej określanej jako Spółka) w przedmiocie rozpoznania wniosku

o udostępnienie informacji publicznej i zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia tego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, stwierdzając, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy.

Wnioskiem z dnia 14 maja 2013 r. skarżąca, wzywając [...] S.A. z siedzibą w K., poprzednika prawnego Spółki, do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., obecnie

Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej powoływanej jako ustawa) zwróciła się do niego

o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń usytuowanych na jej działce nr [...] , położonej w S., nr księgi wieczystej [...], w tym protokołów odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami.

Pismem z dnia 12 czerwca 2013 r. poprzednik prawny Spółki, ustosunkowując się do powyższego wniosku, wyraził pogląd, że nie jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy.

Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 22 sierpnia

2013 r. podtrzymała swoje żądanie.

W piśmie z dnia 26 września 2013 r. poprzednik prawny Spółki powtórzył, że nie należy do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy, gdyż jest przedsiębiorcą prywatnym prowadzącym działalność gospodarczą i ani nie wykonuje zadań publicznych, ani nie dysponuje środkami publicznymi, a Skarb Państwa nie jest jego akcjonariuszem.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Spółki, wnosząc o zobowiązanie jej do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. Pełnomocnik podkreślił, że użycie w ustawie pojęcia "zadania publiczne" nie jest przypadkowe, lecz ma na celu "wyeliminowanie elementu podmiotowego", ponieważ oznacza, iż zadania te mogą być wykonywane bez konieczności ich przekazywania przez różne podmioty niebędące organami władzy. Cechują się one powszechnością i użytecznością dla ogółu, służą celom określonym w Konstytucji lub ustawie, a ich wykonywanie zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Za zadanie takie pełnomocnik uznał redystrybucję usług telekomunikacyjnych i inne działania przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego ze względu na znaczenie telekomunikacji dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym dla urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Spółka w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie. Stwierdziła, że skoro nie jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej, to nie może pozostawać

w bezczynności będącej przedmiotem skutecznej skargi do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2014 r. najpierw zaznaczył, że kontrola sądowoadministracyjna jest sprawowana pod względem zgodności z prawem i przytoczył treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). W tym kontekście skonstatował, że bezczynność organu występuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa.

Następnie Sąd przedstawił regulację art. 61 Konstytucji, dotyczącą prawa do informacji publicznej oraz art. 1 ustawy, który to prawo konkretyzuje. Wymienił podmioty, które zgodnie z art. 4 ustawy są zobowiązane do udzielenia informacji publicznej, i odnotował, że katalog ten ma charakter otwarty i pozwala na wyróżnienie dwóch grup: władz publicznych i jednostek wykonujących zadania publiczne. Nawiązując do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 (LEX nr 737513) podzielił pogląd, że zadania publiczne mają szerszy zakres niż zadania władzy publicznej, m.in. dlatego, iż mogą być wykonywane przez podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania ich w drodze ustawy. Rozwijając tę myśl Sąd odwołał się do definicji telekomunikacji zamieszczonej w art. 2 pkt 42 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm., obecnie

Dz. U. z 2016 r., poz. 1489 ze zm.) i wyeksponował wzrastające znaczenie tej dziedziny techniki i nauki w procesie budowania społeczeństwa informacyjnego

w Polsce. Zwrócił uwagę na prawo do wyrażania poglądów wynikające z Konstytucji

i aktów prawa międzynarodowego, a także na rolę usług telekomunikacyjnych dla współczesnego rozwoju gospodarczego i cywilizacyjnego, przesądzającą o ich użyteczności dla ogółu. Jak zaznaczył, z tego względu podlegają one ochronie zapewnionej przez Traktat Lizboński, na mocy którego ustanowiono "Protokół

w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym" (nr 26).

Sąd stwierdził, że w polskim ustawodawstwie nie utrzymano monopolu państwowego w rozpatrywanej sferze, dopuszczając podmioty niepubliczne do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Zaznaczył jednak, iż rynek telekomunikacyjny z tego powodu cechuje się istotnym ograniczeniem zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej, m.in.

w związku z kompetencjami organów administracji państwowej do ingerowania

w działania operatorów telekomunikacyjnych. Powołując się na art. 1 ust. 2 i art. 2 pkt 27 ustawy-Prawo telekomunikacyjne nawiązał do celów tej ustawy i statusu przedsiębiorcy telekomunikacyjnego jako podmiotu świadczącego publicznie dostępne usługi telekomunikacyjne.

Sąd uznał, że Spółka, aczkolwiek jest podmiotem prywatnym, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną, będąc jedynym przedsiębiorcą telekomunikacyjnym w Polsce oferującym swoje usługi na terenie całego kraju, i to w dziedzinie telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, Internetu i transmisji danych. Pełni ona zatem szczególną rolę w rozpatrywanej dziedzinie, dysponując znaczną liczbą abonentów oraz sieci telekomunikacyjnych,

w tym najistotniejszych we współczesnej telekomunikacji. W konsekwencji z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest zatem zobowiązana do udzielenia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, niezależnie od swojej struktury własnościowej, która w tej materii nie stanowi decydującego wyznacznika.

Sąd powołał się na orzecznictwo, w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja odnosząca do podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w tym treść dokumentów, bądź wytworzonych przez nie, bądź dotyczących w jakikolwiek sposób realizowanych przez nie zadań. Podkreślił zatem, że Spółka powinna rozpatrzyć wniosek stosownie do przepisów ustawy, lecz nie dopatrzył się w jej bezczynności rażącego naruszenia prawa, dostrzegając, iż przedstawiła ona skarżącej swoje nieprawidłowe stanowisko bez zbędnej zwłoki.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 ust. 1 P.p.s.a., zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia tego wniosku.

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 21 listopada 2014 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.

Najpierw pełnomocnik podniósł błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 ustawy polegającą na uznaniu, że świadczenie usług telekomunikacyjnych przez Spółkę jest wykonywaniem zadań publicznych i w efekcie że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Rozwijając ten zarzut stwierdził, że wykładnia ta wypacza sens ustawy, rozszerzając krąg wspomnianych podmiotów, w tym na przedsiębiorców mniejszych niż Spółka, ale działających w całym spektrum usług telekomunikacyjnych. Wbrew zasadom konkurencji na rynku telekomunikacyjnym i pewności obrotu nie wskazuje też kryterium pozwalającego określić przypadek, w jakim bądź dany podmiot ma na tyle duży potencjał, by uznać go za taki podmiot, bądź ma ten status utracić.

Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów prawa telekomunikacyjnego poprzez przyjęcie, że zwroty zawarte w ustawie-Prawo telekomunikacyjne, takie jak np. "publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna", potwierdzają wykonywanie zadań publicznych przez Spółkę, stawiając ją na pozycji podmiotu realizującego cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.).

Również kolejny zarzut odniesiono do art. 6 ust. 1 o gospodarce nieruchomościami. Pełnomocnik podkreślił, że zaskarżonym wyrokiem uznano, iż zamieszczone w tym przepisie przykładowe wyliczenie celów publicznych "jest tożsame z zadaniami publicznymi" nałożonymi na Spółkę.

Z kolei pierwszy zarzut procesowy podnosił naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do Spółki.

Wreszcie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 149 § 1 i art. 153 P.p.s.a., wyrażając pogląd, że Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowych ustaleń faktycznych oraz nietrafnej oceny prawnej.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub o zmianę tego wyroku poprzez oddalenie skargi oraz

o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik przedstawił stanowisko Sądu pierwszej instancji, po czym powtórzył, że wbrew niemu Spółka nie należy do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy, który nie może podlegać wykładni rozszerzającej, także ze względu na art. 61 Konstytucji. Zwrócił uwagę, że odnośnie do osób prawnych niereprezentujących Skarbu Państwa lub państwowych samorządowych albo "innych" jednostek organizacyjnych ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji publicznej do tych spośród nich, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Tymczasem Spółka jest spółką prawa handlowego, w której Skarb Państwa nie ma takiej pozycji w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 184 ze zm.).

Pełnomocnik, powołując się na orzecznictwo i art. 87 Konstytucji, wyraził pogląd, że obowiązek udzielenia informacji publicznej powinien wynikać ze źródeł obowiązującego prawa. Zakwestionował możliwość sięgnięcia w tym zakresie do przepisów prawa telekomunikacyjnego, w świetle którego Spółka nie jest operatorem publicznym czy wyznaczonym. Zaznaczył, że prawo to nie przyznaje uprzywilejowanej pozycji żadnemu operatorowi, stąd Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie przypisał Spółce rolę, jaka nie została jej powierzona. Ponadto "co najmniej kilka podmiotów z rynku mediów posługujących się telekomunikacją jako metodą techniczną" ma podobny do Spółki potencjał i zasięg działania, a nie nakłada się na nie obowiązku udzielenia informacji publicznej.

Pełnomocnik zaakcentował, że usługi telekomunikacyjne świadczone są wyłącznie przez przedsiębiorców prywatnych, co wyklucza publiczność zadań realizowanych w tej materii jedynie ze względu na fakt, iż w ustawie usługi te określono jako publiczne. Dodał, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji promuje

i preferuje innych operatorów, w tym o potencjale zbliżonym lub większym do tego, jaki reprezentuje Spółka, który zresztą może ona utracić. Podtrzymał tezę o braku kryterium decydującego o tym, kiedy potencjał ten uzasadniać ma powstanie po stronie operatora obowiązku udzielenia informacji publicznej.

Pełnomocnik podjął polemikę z argumentacją Sądu pierwszej instancji, wedle której o publicznym charakterze zadań wykonywanych przez Spółkę świadczy katalog celów publicznych zawarty w art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W jej ramach wyeksponował różnicę pomiędzy słownikowymi definicjami pojęć "cel" i "zadanie".

W kolejnym fragmencie uzasadnienia pełnomocnik zauważył, że skarżąca wystąpiła do Spółki z wnioskiem w związku z roszczeniem cywilnoprawnym, jakie zgłosiła wobec niej, domagając się informacji, które mogła uzyskać inną drogą, w tym w toku ewentualnego postępowania cywilnego. W tym kontekście, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt

I OSK 1163/13 (LEX nr 1790023), wyraził pogląd, że Spółka jako podmiot prywatny nie podlega rygorom postępowania administracyjnego, toteż skierowana przeciwko niej skarga na bezczynność organu administracji publicznej powinna być odrzucona jako niedopuszczalna.

Pełnomocnik skarżącej, będący radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu omówił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z którymi się zgodził.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Podkreślić zaś wypada, że zgodnie

z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest

w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione

w skardze kasacyjnej. Podczas tej kontroli można zatem uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX

nr 1375116).

Nie wszystkie zarzuty z tego punktu widzenia zostały w rozpoznawanej skardze kasacyjnej skonstruowane z należytą precyzją. Jeden z zarzutów materialnoprawnych został odniesiony do przepisów prawa telekomunikacyjnego, czyli, jak można mniemać, do wszystkich przepisów regulujących dziedzinę telekomunikacji, i wskazuje na nieprawidłową interpretację niektórych zwrotów zawartych w ustawie-Prawo telekomunikacyjne, bez skonkretyzowania, w jakich przepisach tej ustawy wspomniane zwroty się znajdują. Ponadto ten i kolejny zarzut podnosi błędną wykładnię art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zważając na to, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle tego przepisu nie przywołano, w przeciwieństwie do innych orzeczeń, w których rozważano problem stanowiący istotę sporu w niniejszej sprawie.

Spór ten koncentruje się wokół jednej kwestii zamykającej się w pytaniu o to, czy Spółka w świetle ustawy jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanej informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji udzielił w tym zakresie odpowiedzi twierdzącej, przychylając się do zapatrywań strony skarżącej, natomiast Spółka zajęła stanowisko przeciwne. Rozpatrywany problem nie jest również jednolicie postrzegany w judykaturze. Można przywołać zarówno orzeczenia zbieżne z poglądami Spółki, w szczególności postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1231/06 (LEX

nr 320831) i z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2131/13 (LEX nr 1449876), jak i linię orzeczniczą, w którą wpisuje się zaskarżony wyrok, reprezentowaną m.in. przez wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3103/14 (LEX nr 2036089), z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1752/15 (LEX nr 2108294) i z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 5/15 (internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela argumentację przywołaną

w orzeczeniach zaliczających się do tej drugiej grupy, którą można uznać obecnie za zdecydowanie dominującą.

W punkcie wyjścia należy podkreślić, że z treści art. 4 ust. 1 ustawy wynika przede wszystkim to, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Następujące

w dalszej kolejności wyliczenie tych podmiotów nie ma charakteru wyczerpującego, skoro poprzedzone zostało zastrzeżeniem "w szczególności", i już z tego powodu chybiony musi być zarzut podnoszący, iż Spółka nie należy do jednej z kategorii wymienionych w tym przepisie tylko przykładowo. Zasadniczym kryterium przesądzającym o tym, czy ciąży na niej rozpatrywany obowiązek, jest bowiem to, czy wykonuje ona zadania publiczne, niezależnie od jej struktury własnościowej czy innych właściwości, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy.

W ustawie nie zdefiniowano pojęcia zadań publicznych, wobec czego

w powołanym wyżej orzecznictwie podjęto próbę ustalenia jego zakresu znaczeniowego z odwołaniem się do poglądów doktryny, m.in. opracowania

S. Biernata, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna (Warszawa 1994). Uznano, że chodzi o zadania służące zaspokajaniu potrzeb zbiorowych

i realizujących interes społeczny, które zachowują swój publiczny status także

w przypadku, gdy w drodze tzw. prywatyzacji zadań publicznych zostają one przeniesione z podmiotów publicznych, jakie niejako tradycyjnie je wykonywały, na podmioty prawa prywatnego, w coraz większym stopniu współdziałające

w wykonywaniu administracji publicznej. Słusznie zatem przyjęto, iż zadania publiczne stanowią znacznie szerszą kategorię pojęciową niż zadania władzy publicznej w rozumieniu w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Nie można z omawianej kategorii wyłączyć zadań realizowanych wprawdzie przez przedsiębiorców w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, ale zaspakajających jednocześnie powszechne potrzeby obywateli i z tego powodu istotnych z punktu widzenia celów i zadań państwa, czego dowodzi orzecznictwo dotyczące obowiązku udzielania informacji publicznej przez przedsiębiorstwa energetyczne, których sytuacja jest pod tym względem zbliżona do położenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1858/13, LEX

nr 1404098). W tym kontekście skala działalności Spółki, jej pozycja rynkowa czy porównanie jej potencjału z innymi takimi przedsiębiorcami może pełnić rolę wyłącznie argumentu uzupełniającego, nie zaś czynnika przesądzającego

w rozpatrywanej materii.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela natomiast stanowisko przywiązujące większą wagę do tego, że działalność w zakresie telekomunikacji (łączności) stanowiła we wcześniejszym stanie prawnym domenę państwa i miała bezsprzecznie charakter publiczny, który po zniesieniu monopolu państwowego musi być odniesiony do podmiotów prywatnych funkcjonujących w tej dziedzinie. Państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie tej działalności i nadal na nią oddziałuje, w szczególności ustawa-Prawo telekomunikacyjne zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, przyznaje poważne kompetencje Urzędowi Komunikacji Elektronicznej oraz nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności bezpieczeństwa państwa

i porządku publicznego (zob. art. 31 ust. 3, art. 46 ust. 3, art. 53 ust. 7 i art. 176).

Stosownie do art. 2 pkt 27 ustawy-Prawo telekomunikacyjne Spółka prowadzi pełną działalność regulowaną tą ustawą, będąc zarazem dostawcą usług telekomunikacyjnych i operatorem, dysponując siecią telekomunikacyjną na zasadach powszechności, a więc nieograniczonego dostępu. Poza sporem pozostaje przy tym znaczenie tej regulowanej i ściśle reglamentowanej działalności tak dla współczesnego społeczeństwa, jak i jednostek oraz aparatu państwowego, dla których przesyłanie informacji i komunikacja stanowią jedną z fundamentalnych dziedzin ważnych dla dobra wspólnego. Potrzeby ogółu, których zaspokojeniu mają służyć zadania kwalifikowane jako publiczne, determinowane są poziomem cywilizacyjnym, tymczasem obecnie dostęp do środków łączności, w tym telefonicznej czy internetowej, jest już tak powszechny, że niepodobna nie traktować go inaczej jak tylko w kategoriach podstawowej i masowej, a przez to publicznej właśnie potrzeby społecznej.

Zasadnie przywołuje się również w orzecznictwie przepisy innych ustaw świadczących o publicznym charakterze zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne, w tym ustawy z dnia 7 maja 2010 r.

o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1537) czy objęty podstawami rozpoznawanej skargi kasacyjnej art. 6 ust. 1 ustawy

o gospodarce nieruchomościami. Przewidują one wszak udogodnienia dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzących przedsięwzięcia inwestycyjne

w zakresie łączności publicznej z uwagi na to, że ich działanie zmierza do realizacji celu publicznego.

W świetle dotychczasowych spostrzeżeń Spółka jako przedsiębiorca telekomunikacyjny wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, oczywiście w zakresie jej działań jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Zarzut skargi kasacyjnej, który został odniesiony do tego przepisu, okazał się więc bezzasadny.

Oznacza to, że nie można uwzględnić też sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, które są w istocie konsekwencją zarzutów materialnoprawnych. Skoro Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał Spółkę za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, to tym samym był właściwy do rozpoznania skargi na jej bezczynność w tej materii w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz zasadnie przyjął, że Spółka w tej bezczynności w sprawie pozostawała i bez przesądzania wyniku tej sprawy prawidłowo zastosował art. 149

§ 1 P.p.s.a. Nie stało temu przy tym na przeszkodzie to, że Spółka ma status przedsiębiorcy, podmiotu prawa prywatnego. Zgodnie z art. 32 P.p.s.a.

w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Ustawa-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w przeciwieństwie do wcześniejszych ustaw regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, nie zawiera definicji organu, toteż o zdolności sądowej tej strony postępowania decyduje nie kryterium podmiotowe, np. zaliczenie do kategorii organów administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, lecz przedmiotowe, związane z rodzajem wykonywanej działalności, polegające na podejmowaniu takich czynności i aktów, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, niezależnie od charakteru prawnego czy statusu kontrolowanego (tak np. B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Państwo i Prawo 2006, nr 11, s. 43-45). W efekcie konstatacja, że Spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej, rozstrzyga o kognicji sądu administracyjnego i jego właściwości do dokonania kontroli jej działań czy też jej bezczynności pod względem przesłanek

i trybu postępowania, jaki został w tym zakresie przewidziany w ustawie. Zatem także zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. jest całkowicie nieuzasadniony.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).