Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2327/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego P.P. po rozpoznaniu w dniu 6 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i Prezydenta miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 376/16 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. odrzuca skargę kasacyjną Prezydenta miasta [...]; 2. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 3. zasądza od M.B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 376/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] oraz zasądził od SKO w [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. M.B. wystąpił o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] oraz nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy [...] miasta W., dalej jako "Zarząd Dzielnicy", odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości gruntowych.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż z decyzji Prezydenta Miasta W., dalej również jako "Prezydent Miasta", z dnia [...] października 2003 r. nr [...] wynika, że przeddekretowym właścicielem przedmiotowej nieruchomości był R.P., który w ustawowym terminie złożył wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Spadek po R.P. nabyła żona A.P. oraz córka A.O. po 1/2 części spadku każda z nich, a spadek po A.P. nabyła w całości córka A.O. Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Prezydent Miasta orzekł o ustanowieniu na rzecz A.O. prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...][...][...] w obrębie [...], położonego w W. przy ul. [...]. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 7 dekretu [...], dalej jako "dekret".

Na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] marca 2015 r., Rep. [...], A.O. sprzedała M.B. wszystkie przysługujące jej prawa i roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...], w części odnoszącej się do ww. działek .nr ew. [...][...][...] z obrębu [...].

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta zmienił, na podstawie art. 155 kpa, pkt I i III decyzji nr [...] i ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu na rzecz M.B. w całości. W wykonaniu decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2003 r. zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., przedstawiciele Miasta W. i M.B. zawarli w dniu [...] września 2015 r., umowę o oddanie na rzecz M.B. gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży mu budynku, znajdującego się na tym gruncie (Rep. [...]).

Powołując się na powyższe okoliczności i treść przepisów ustawy z 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ( Dz. U. z 2012 r., poz. 83 z późn. zm.), dalej jako "u.p.u.w." organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie podstawową kwestią dla oceny istnienia uprawnienia do zwolnienia wnioskodawcy z opłaty za przekształcenie jest ustalenie charakteru następstwa prawnego wnioskodawcy po poprzednim właścicielu nieruchomości. Uprawnienie to, jako uwarunkowane posiadaniem osobistego przymiotu osoby wywłaszczonej może zostać przeniesione na następców prawnych wyłącznie pod tytułem ogólnym (w drodze spadkobrania). W związku z powyższym, w ocenie organu, uprawnienie do przekształcenia nieodpłatnego nie występuje z samego tylko faktu ustanowienia na rzecz wnioskodawcy prawa użytkowania wieczystego, mimo że roszczenia o jego ustanowienie były uprzednio przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Uprawnienie do przekształcenia nieodpłatnego związane jest bowiem z posiadaniem przez wnioskodawcę przymiotu osoby wywłaszczonej, a więc pozbawionej prawa własności na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. i stanowi formę rekompensaty za pozbawienie prawa własności i zastąpienie go słabszym prawem użytkowania wieczystego. Prawo to ma charakter osobisty i może być przeniesione na następców prawnych wyłącznie w drodze sukcesji pod tytułem ogólnym. Przymiot taki zachowuje zatem były właściciel, któremu - na mocy art. 1 dekretu - odjęte zostało prawo własności, lub jego spadkobiercy.

Organ podniósł, iż w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie jest byłym właścicielem nieruchomości, któremu prawo to odjęte zostało na podstawie art. 1 dekretu. Nie posiada więc przymiotu osoby wywłaszczonej jako pozbawionej prawa własności w warunkach przymusu, a wynikające z tego tytułu prawa o charakterze osobistym nie zostały przeniesione w drodze spadkobrania, bowiem zostały nabyte umową sprzedaży Rep. A [...] z dnia [...] marca 2015 r. Zatem, uprawnienie do przekształcenia nieodpłatnego, które nierozerwalnie związane jest z posiadaniem osobistego przymiotu osoby wywłaszczonej wygasło z dniem zawarcia tej umowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M.B. podnosząc, iż odmowa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie znajduje podstaw ustawowych, a organ nie uwzględnił okoliczności faktycznych sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], SKO utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy, nr [...], z dnia [...] listopada 2015 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z preferencyjnego trybu przekształcenia prawa, lecz tylko ten, który uzyskał użytkowanie wieczyste w zamian za uprzednie odjęcie własności nieruchomości. To ograniczenie odnieść należy również do następców prawnych takich osób. Oznacza to, że nie każde następstwo prawne będzie uprawniało do nieodpłatnego nabycia własności użytkowanego gruntu. Takim uprawnionym następcą prawnym w rozumieniu art. 5 ustawy będzie niewątpliwie spadkobierca osoby, która uzyskała użytkowanie wieczyste w warunkach określonych w art. 1 ust. 1a, jako nabywca ogółu praw i obowiązków majątkowych spadkodawcy (art. 922 k.c.). Nie będzie nim natomiast osoba, która prawo użytkowania wieczystego nabyła w trybie umowy cywilnoprawnej. Organ wskazał, że umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przenosi wyłącznie na nabywcę prawo do nieruchomości, natomiast nie przenosi na niego tytułu "osoby wywłaszczonej", co jest zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych. Organ podkreślił, iż skarżący nie nabył użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 7 dekretu ani też nie uzyskał go jako rekompensatę za wywłaszczone lub przejęte przez Skarb Państwa nieruchomości. Powyższe prawo nabył bowiem w drodze umowy cywilnoprawnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Kolegium złożył M.B. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 76 § 1 k.p.a. oraz prawa materialnego: art. 5 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 a pkt 2 i ust. 4 u.p.u.w., a także art. 234 Kodeksu cywilnego i art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741 ze zm.), dalej jako "u.g.n.".

Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił skargę powołując się na art. 5 pkt 1 oraz art. 1 ust. 1 a pkt 2 i art. 1 ust. 4 u.p.u.w. WSA w Warszawie przyjął, że do kręgu osób, którym przysługuje uprawnienie do nieopłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należą, między innymi, osoby fizyczne, które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Przy tym, powyższe uprawnienie przysługuje takim osobom również wówczas, jeżeli prawo użytkowania wieczystego w powołanym trybie uzyskały po dniu 13 października 2005 r. Tymczasem z ustaleń stanu faktycznego wynika, iż skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego działek nr [...][...][...] na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., to jest w sposób, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 a pkt 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. Spełnił on zatem wymóg ustawy z 29 lipca 2005 r. umożliwiający nabycie uprawnienia do nieodpłatnego przekształcenia uzyskanego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Sąd I instancji podkreślił również, iż wbrew stanowisku organów, ustawa nie uzależnia uzyskania tego uprawnienia od posiadania przymiotu osoby wywłaszczonej, a więc pozbawionej prawa własności na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. Jak wskazano powyżej, uzyskanie tego uprawnienia jest uzależnione od uzyskania prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ww. dekretu. Przesłanka ta zaś została w rozpoznawanej sprawie spełniona. W ocenie WSA nie zasługiwała również na aprobatę argumentacja, iż skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości w drodze sprzedaży tego prawa. Stanowisku temu przeczą zebrane w aktach sprawy dokumenty, z których wynika, iż skarżący nabył wspomniane prawo użytkowania wieczystego na podstawie dekretu (§ 7 aktu notarialnego z [...] września 2015 r.). Wobec powyższego, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie mogły znaleźć zastosowania przywołane przez organy orzeczenia sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny dotyczące nabycia prawa użytkowania wieczystego w drodze sprzedaży tego prawa.

Uznając, że wydanie decyzji o odmowie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiło z naruszeniem art. 5 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1a ww. u.p.u.w. Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzji Zarządu Dzielnicy z dnia [...] listopada 2015 r.

Skargi kasacyjne od powołanego wyroku wywiedli: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz Prezydent Miasta.

Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 i ust. 4 u.p.u.w. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osobie fizycznej, która nabyła na podstawie umowy sprzedaży wynikające z decyzji administracyjnej prawa i roszczenia o ustanowienie na podstawie art. 7 dekretu, prawa użytkowania wieczystego do gruntu, a następnie, po zmianie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 155 k.p.a. na jej rzecz użytkowanie to zostało ustanowione w formie aktu notarialnego, służy uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia tego prawa w prawo własności, podczas gdy, ten rodzaj następstwa prawnego nie pozwalał na uzyskanie tego nieodpłatnego uprawnienia,

2) naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, dalej jako "P.p.s.a", w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 a pkt 2 i ust. 4 u.p.u.w., poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz decyzji Zarządu Dzielnicy z dnia [...] listopada 2015r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3) naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 151 P.p.s.a., poprzez jego nie zastosowanie i nie oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej oddalenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację przemawiającą za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

Również Prezydent Miasta zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając obrazę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 pkt 1 u.p.u.w. polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż skarżącemu - jako nabywcy roszczeń do nieruchomości wynikających z art. 7 dekretu, w drodze czynności prawnej - przysługuje uprawnienie do przekształcenia nieodpłatnego. W konsekwencji Prezydent Miasta wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne M.B., w zakresie skargi kasacyjnej SKO, wniósł o jej oddalenie, natomiast w zakresie skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta, wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest determinowany przez przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia. Jednocześnie Sąd ten nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Pierwszą kwestią jest dopuszczalność wniesienia skargi kasacyjnej przez Prezydenta Miasta, a więc czy podmiot ten może występować w charakterze strony w sprawie, której przedmiotem jest odmowa nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jeżeli decyzję w I instancji wydał Zarząd Dzielnicy [...] miasta W. i w związku z tym, czy Prezydent Miasta miał legitymację do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji.

Stosownie do treści art. 173 § 2 P.p.s.a. skargę kasacyjna może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik praw dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Prezydent Miasta nie jest żadnym z tych podmiotów. W szczególności Prezydent miasta [...] ani jako organ administracyjny, ani jako reprezentant miasta [...] nie był stroną postępowania sądowego. Nadto podmiot ten nie jest uprawniony do wniesienia skargi, ani też skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym wydał decyzję administracyjną jako organ administracji publicznej w pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednolity i ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma zatem legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu i nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych (postanowień) do sądu administracyjnego, ani też stroną (uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego), a w konsekwencji nie może skutecznie złożyć skargi kasacyjnej. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona w pewnych sytuacjach, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. lub Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (podobnie w wyroku NSA z 28 maja 2009 r., I OSK 728/08). W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (opubl. ONSA 2003/4/115) zostało podkreślone, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Zaakcentować należy, że tego rodzaju rozwiązania prawne w państwie demokratycznym nie powinny budzić wątpliwości.

Powyższe stanowisko znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji.

Konkludując powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tych postępowaniach, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do WSA, ani też legitymowanym do zaskarżania wyroków sądu I instancji do NSA. Widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium.

W przedmiotowej sprawie Zarząd Dzielnicy [...] działał jako organ administracji właściwy do wydania rozstrzygnięcia w I instancji w sprawie dotyczącej nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz M.B. W tej sytuacji ani Prezydent miasta [...], ani też samo Miasto W. nie było stroną postępowania administracyjnego. Zatem organ, wydając decyzję w pierwszej instancji, nie działa jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej rozpoznający sprawę na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, co nie czyni z niego strony tego postępowania. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W konsekwencji Prezydent miasta [...] nie ma legitymacji procesowej strony i nie może skutecznie wnieść skargi kasacyjnej, stąd podlegała ona odrzuceniu.

Natomiast odnośnie skargi kasacyjnej Kolegium, to należy uznać ją za uzasadnioną. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Kolegium oparło skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Podzielić należy przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.5 ust.1 pkt 1 u.p.u.w. Jak wynika z brzmienia tego przepisu przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz osób fizycznych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, lub ich następców prawnych. Zasadą jest zatem odpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nieodpłatne przekształcenie tego prawa może nastąpić tylko wobec ustawowo określonej grupy podmiotów. Ścisłe rozumienie tego przepisu jest także determinowane przez fakt, iż zastosowanie wynikającego z tego przepisu uprawnienia pozbawia właściciela (Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego) określonych dochodów. O takie (nieodpłatne) przekształcenie może się ubiegać m.in. zgodnie z art.1 ust.1a pkt.2 u.p.u.w. osoba fizyczna, która uzyskała użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W..

Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy uprawnionym do takiego nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego była A.O., jako następca prawny pod tytułem ogólnym przeddekretowego właściciela przedmiotowej nieruchomości – R.P., który w ustawowym terminie złożył wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. To na rzecz A.O. Prezydent Miasta orzekł decyzją administracyjną o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...][...][...] w obrębie [...], położonego w W. przy ul. [...], a podstawę prawną tej decyzji stanowił właśnie art. 7 dekretu.

Następnie na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] marca 2015 r., Rep. [...] A.O. sprzedała M.B. wszystkie przysługujące jej prawa i roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...], w części odnoszącej się do ww. działek .nr ew. [...][...][...] z obrębu [...]. Dlatego też przedstawiciele Miasta W. i M.B. zawarli w dniu [...] września 2015 r., umowę o oddanie na rzecz M.B. gruntu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży mu budynku, znajdującego się na tym gruncie (Rep. A [...]). Wprawdzie z § 7 wspomnianej umowy wynika, iż jej zawarcie nastąpiło w wykonaniu ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2003 r. nr [...], a więc ustanowienie prawa użytkowania wieczystego następowało na podstawie art.7 dekretu, to nie sposób pominąć jak do tego doszło. Otóż pierwotna treść decyzji z [...] października 2003r. została na wniosek M.B. zmieniona decyzją Prezydenta Miasta z [...] maja 2015r. nr [...], wydaną w trybie art.155 k.p.a. mocą, której zmieniono pkt I i III pierwotnej decyzji tj. w zakresie adresata decyzji (M.B. zamiast A.O.) i co do wysokości opłaty rocznej. Pozostałe rozstrzygnięcia pierwotnej decyzji Prezydenta Miasta z [...] października 2003 r. odnoszące się wcześniej do A.O. pozostały bez zmian, w tym owa podstawa nabycia prawa użytkowania wieczystego wynikająca z art. 7 dekretu. Tym samym skarżący powoływał się nie na swoje (czy też jako następcy prawnego swoich poprzedników pod tytułem ogólnym) uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, lecz na uprawnienie innego podmiotu (A.O. jako następczyni pranej R.P.), w miejsce którego wszedł pod tytułem szczególnym w drodze nabycia roszczeń o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. [...]. Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela utrwaloną linię orzeczniczą NSA wskazującą, iż możliwość nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje podmiotom do tego uprawnionym tylko w ujęciu materialno prawnym (zob. np. wyroki NSA z 30 czerwca 2016r., sygn. akt I OSK 2284/14, z 24 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 820/15, z 8 września 2017r., sygn. akt I OSK 3309/15).

Wykładnia art. 5 ust.1 pkt 1 i 2 w zw. z art.1 ust.1a pkt 1 i 2 u.p.u.w. musi uwzględniać ratio legis tej regulacji. Przewidziane w art. 5 ustawy uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa związane jest ściśle ze sposobem, w jaki użytkownik uzyskał użytkowanie wieczyste gruntu, a celem tej regulacji jest niewątpliwie przyznanie rekompensaty osobom, które w wyniku przemian ustrojowych, mających miejsce po II wojnie światowej, bez własnej winy utraciły prawo własności. Wynika to zarówno z brzmienia powyższego przepisu, jak również z treści uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (druk nr 3668), opublikowanego na stronach internetowych sejmu http://orka.sejm.gov.pl, w zakładce dotyczącej prac Sejmu RP IV kadencji, w którym wskazano, iż nabycie prawa do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przez określoną w ustawie grupę użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych uzasadnione jest szczególną sytuacją tych osób. Nie ulega wątpliwości, że prawo to z woli ustawodawcy jest ściśle związane z osobą, która uzyskała prawo użytkowania wieczystego w zamian za utraconą własność, a nie z samym prawem użytkowania wieczystego. W tym stanie rzeczy sprzeczne z normatywnym celem ustawy byłoby przyjęcie, że z przysługującego określonej osobie uprawnienia do nieodpłatnego przekształcenia może skorzystać osoba, która nabyła prawo użytkowania wieczystego ustanowione pierwotnie na rzecz określonych osób w zamian za wywłaszczone im nieruchomości w trybie sukcesji szczególnej (syngularnej), a więc w drodze umowy cywilnoprawnej. Skoro bowiem nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z preferencyjnego trybu przekształcenia prawa, lecz tylko ten, który uzyskał użytkowanie wieczyste w zamian za uprzednie odjęcie własności nieruchomości, to ograniczenie to odnieść należy również do następców prawnych takich osób. Oznacza to, że nie każde następstwo prawne będzie uprawniało do nieodpłatnego nabycia własności użytkowanego gruntu. Takim uprawnionym następcą prawnym, w rozumieniu art. 5 u.p.u.w., będzie niewątpliwie spadkobierca osoby, która uzyskała użytkowanie wieczyste w warunkach określonych w art. 1 ust. 1a, jako nabywca ogółu praw i obowiązków majątkowych spadkodawcy (art. 922 k.c.). Nie będzie nim natomiast osoba, która prawo użytkowania wieczystego czy też roszczenia do ustanowienia tego prawa nabyła w trybie umowy cywilnoprawnej. Podsumowując wykładnia art. 5 pkt 1 u.p.u.w. nie może abstrahować od wyjątkowego charakteru tej instytucji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1752/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 487/07). Dotyczy to przede wszystkim zakresu następstwa prawnego, o którym mowa w art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia uzyskali zatem użytkownicy wieczyści wymienieni m.in. w art. 1 ust. 1a pkt 2. Prawo to nie jest częścią uprawnień każdego użytkownika wieczystego tzw. nieruchomości [...], ale tylko tego użytkownika wieczystego takiej nieruchomości, który uzyskał użytkowanie wieczyste w związku z art. 7 dekretu. Zbycie prawa użytkowania wieczystego, czy też roszczeń o ustanowienie tego prawa, przed skorzystaniem przez uprawniony podmiot z prawa do jego nieodpłatnego przekształcenia w prawo własności nie przenosi na nabywcę innych uprawnień, niż będącego przedmiotem umowy prawa użytkowania wieczystego. Inny jest zakres następstwa prawnego w razie sukcesji generalnej na skutek spadkobrania, kiedy to w myśl art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób. Spadkobierca zaś, jak stanowi art. 925 Kodeks cywilny, nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, co następuje w chwili śmierci spadkodawcy. Korzystanie przez spadkobiercę z instytucji uregulowanej w art. 5 ustawy uzasadnione jest tym, iż wstępuje on w prawa swego "poprzednika" prawnego, z których ten nie mógł skorzystać na mocy sukcesji generalnej. (patrz: wyrok NSA z 27 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1752/07; wyrok NSA z 27 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1687/07; wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 128/10; wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1288/12), Zaprezentowana wykładnia art. 5 pkt 1 w zakresie znaczenia pojęcia "następcy prawnego" znajduje umocnienie w celu tej wyjątkowej regulacji. Dla osób, które utraciły własność nieruchomości w drodze dekretu [...] jest to swojego rodzaju rekompensata za utracone mienie (por. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 128/10; wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1288/12).

W konsekwencji powyższych rozważań za uzasadniony uznać należy także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 a pkt 2 i ust. 4 u.p.u.w., poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2016r. oraz decyzji Zarządu Dzielnicy z dnia [...] listopada 2015r.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 P.p.s.a., a w następstwie tego do jej oddalenia na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wskazać należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 P.p.s.a. możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I OSK 1494/07). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.