Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1625/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 162 poz 1118
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Janusz Walawski, , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi małoletniej W. G. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego M. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku małoletniej W. G. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego M. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.); zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia.

W toku postępowania ustalono, że posiadane środki utrzymania to pobierane przez matkę wnioskodawczyni wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w kwocie 1930,08 zł (średnie z ostatnich trzech miesięcy). Wykazany zatem dochód przypadający na jednego członka dwuosobowej rodziny w wysokości 965,04 zł miesięcznie, przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, że skoro nie jest spełniony warunek braku niezbędnych środków utrzymania to wnioskodawczyni przedmiotowe świadczenie nie może zostać przyznane.

Stwierdził, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Jednocześnie wyjaśnił, że choć sytuacja materialna jest trudna, to świadczenie określone w powołanym wyżej przepisie nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. G. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego M. G. wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2016 r. oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego.

Wskazała, że błędne jest stanowisko organu, iż jeżeli obecnie dochód w jej rodzinie przekracza wysokość najniższego świadczenia z FUS, to brak jest podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Podkreśliła, że pojęcie niezbędnych środków utrzymania nie zostało zdefiniowane, a interpretacja zastosowana przez organ odbiega od realiów życiowych, gdyż każda osoba osiągająca dochód na poziomie minimalnego wynagrodzenia i wychowująca małoletnie dziecko przekracza kryterium "niezbędnych środków utrzymania". Powołany przez organ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 4189/01 zapadł 14 lat temu, a więc przy znaczącym wzroście na przestrzeni lat poziomu najniższego wynagrodzenia nie sposób porównywać go dalej z najniższą emeryturą.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że skoro kwota, jaką dysponuje skarżąca przewyższa ustaloną wartość najniższej emerytury, to przedmiotowe świadczenie jej nie przysługuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS (Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.), zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie.

Z treści przedmiotowego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego.

Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.

Analizując zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy należy podzielić stanowisko organu, że w sprawie nie występuje przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, co eliminuje skarżącą z kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie w drodze wyjątku.

Przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie zawierają definicji powyższego pojęcia. Zachodziła zatem konieczność wypracowania przez organy administracji oraz judykaturę sposobu jego rozumienia.

W ocenie Sądu rację ma organ orzekający, że metodą wyjaśnienia spornego pojęcia może być odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Uzasadnione jest bowiem twierdzenie, że najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby, przy czym chodzi tu jedynie o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą znacznie odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu.

Przyjąć zatem należy, że kryterium niezbędnych środków utrzymania to wynik odniesienia sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie do wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, renty socjalnej lub kryterium dochodowego przewidzianego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.). W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie tej przesłanki zalecał dokonanie porównania sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne, a ponadto z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: z dnia 7 sierpnia 2000 r., sygn. II SA 815/00; 27 września 2006 r., sygn. I OSK 1112/06; 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 121/14 oraz 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 56/15, dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma okoliczność, że W. G. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego M. G. dysponuje niezbędnymi środkami utrzymania. Dochód na jednego członka dwuosobowej rodziny skarżącej, na który składa się wynagrodzenie jej matki z tytułu zatrudnienia w wysokości 965,04 zł brutto miesięcznie (a z uwzględnieniem Rządowego Programu 500 plus 1215,04 zł brutto miesięcznie) przekracza kwotę najniższej emerytury, która w dacie orzekania wynosiła 882,56 zł brutto (komunikat Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent - M.P. z 2016 r., poz. 168).

Powyżej zaprezentowany pogląd posiada umocowanie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sądy administracyjne nie traktują minimalnej emerytury jako bezwzględnego wskaźnika, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku (przykładowo wyrok z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 137/08; wyrok z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1721/09, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Ma to jedynie na celu umożliwienie organom stosującym prawo indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku. Przyjmuje się również, że wyznacznikiem takim może być też renta socjalna przyznawana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 982 ze zm.). Przedmiotowa renta również uznawana jest za świadczenie umożliwiające zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby, choć stanowi 84% kwoty najniższej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2248/12, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Ustalając niezbędne minimum dochodowe bierze się pod uwagę zwiększone wydatki osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji, która z tego tytułu otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne. Podkreśla się także, iż ".. oceniając czy w danej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń nie można też abstrahować od tego, że świadczenie określone w tym przepisie organ może przyznać tylko "w drodze wyjątku", a więc w sytuacjach zupełnie szczególnych. Chodzi przede wszystkim o przypadki, gdy dana osoba znajduje się w sytuacji faktycznej i prawnej, która uniemożliwia jej zdobycie ani ubieganie się o podstawowe środki utrzymania" – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 150/10, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego uznać należało w niniejszej sprawie, że organ właściwie przyjął, iż po stronie skarżącej nie istnieje wymagana przez ustawodawcę przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Okolicznością niesporną jest bowiem to, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej przewyższa kwotę najniższego świadczenia emerytalnego przyznawanego w trybie zwykłym. Powyższe skutkuje brakiem możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS i przyznania jej renty rodzinnej w drodze wyjątku. Z tego względu zarzut skargi dotyczący naruszenia powołanego przepisu nie może odnieść zamierzonego skutku.

Nie jest również uzasadniony zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów procesowych. Organ przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie w sposób prawidłowy, podejmując wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia (art. 7 k.p.a.). W sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś podejmując zaskarżoną decyzję należycie ją uzasadnił czyniąc zadość wymogom z art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych skarżącej, jednakże trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione.

Stanowisko organu jest prawidłowe. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez pryzmat posiadanych dochodów jest bowiem najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się - jako kryterium głównym - wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami.

Skoro zatem w sytuacji skarżącej przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania nie zachodzi, to w myśl wcześniejszych wywodów i w kontekście kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jest to okoliczność eliminująca ją z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku.

Końcowo Sąd zauważa, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie uniemożliwia wystąpienia w przyszłości z ponownym wnioskiem o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, jednak tylko w sytuacji, gdyby zmianie uległy okoliczności faktyczne, w szczególności sytuacja materialna wnioskodawczyni.

Z tych względów, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.