Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1888/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 157 par, 1 i 2, art. 158 par. 1, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 1 pkt 15
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 253/15 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 roku, sygn. VII SA/Wa 253/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej jako: "Stowarzyszenie") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 roku, znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 roku, znak [...], w punkcie drugim – stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a w punkcie trzecim – zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...]" z siedzibą w [...] kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 marca 2012 roku – na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 i 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 15 grudnia 2010 roku, utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] 2010 roku. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] 2010 roku Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej jako: "inwestor"), usytuowanej na dachu budynku mieszkalnego przy ulicy [...]. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2010 roku, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia, utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] 2010 roku.

W piśmie z dnia 26 marca 2010 roku Stowarzyszenie powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wniosło o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2010 roku.

Po przeprowadzeniu postępowania organ nadzoru stwierdził, że badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym wadą określoną w pkt 2 tego przepisu. Zdaniem organu, w sprawie organy nadzoru budowlanego w sposób bezsporny wykazały, że roboty budowlane związane z instalacją urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z dnia 13 lutego 2007 roku. Wobec powyższego zgłoszenia właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Organ stwierdził również, że roboty objęte zgłoszeniem zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym, sztuką budowlaną, przepisami BHP oraz obowiązującymi Polskimi Normami. Z pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] 2011 roku wynikało, że właściwy organ nie wniósł również sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania.

Pismem z dnia 11 października 2007 roku, inwestor uzupełnił pierwotne zgłoszenie o wymagane dokumenty, przedłożył również sprawozdanie z pomiarów pól elektromagnetycznych wykonanych dla celów ochrony środowiska i ludności z dnia 3 sierpnia 2007 roku przez Laboratorium Badawcze ELFEKO S.A. posiadające świadectwo akredytacji Polskiego Centrum Akredytacji AB 760. Z ww. sprawozdania wynika, iż zmierzone wartości pól elektromagnetycznych były wielokrotnie niższe od poziomu dopuszczalnego, który dla składowej elektrycznej pola elektromagnetycznego wynosi 7 V/m. Dalej organ nadzoru podkreślił, że stacja bazowa telefonii cyfrowej podlegała jedynie obowiązkowi zgłoszenia i nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego, w dacie dokonywania ww. zgłoszenia (tj. w dniu 13 lutego 2007 roku), zgłoszenia właściwemu organowi wymagało instalowanie na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elekromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. Zdaniem organu instalacja stacji bazowej telefonii cyfrowej nie stanowiła budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że wobec niezaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Wyjaśnił także, że jeżeli organ orzekający w trybie nadzoru inaczej interpretuje przepisy prawa, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. W konkluzji organ nadzoru stwierdził, że kontrolowana decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie odpowiedniego przepisu prawa, została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, była wykonalna oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2012 roku, po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku Stowarzyszenia, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] 2012 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację przywołaną w rozstrzygnięciu z dnia [...] 2012 roku stwierdzając, że po ponownej analizie akt sprawy zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2010 roku. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że zarzuty dotyczą postępowania zwykłego i wykraczają poza przedmiot postępowania dotyczącego zbadania czy decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2010 roku, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 listopada 2010 roku, była obarczona którąś z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] wnosząc o jej uchylenie. Kontestowanej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 4 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP przez pominięcie badania zgodności inwestycji z ustawą Prawo ochrony środowiska, ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu terenu;

2. art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez pominięcie zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

3. art. 46 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska poprzez nieustalenie czy inwestor dysponuje decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach;

4. art. 7, art. 8, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez podważenie zasady zaufania społecznego z uwagi na świadome i celowe niedokonanie oceny zgodności inwestycji z przepisami ochrony środowiska, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu;

5. art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 199 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), poprzez zwolnienie inwestora z obowiązku przestrzegania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu;

6. art. 3 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez odstąpienie od zakwalifikowania całości inwestycji do kategorii obiektu budowlanego i przyjęcie, że maszt, trasy, kable, zasilanie, urządzenia nadawczo – odbiorcze są urządzeniami nadawczo – odbiorczymi;

7. art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, który definiuje pojęcie urządzenia;

8. art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez niezbadanie czy inwestycja zmienia parametry techniczne oraz użytkowe budynku mieszkalnego;

9. art. 2, art. 32 ust. 1, art. 8 ust. 2, art. 9 w zw. z art. 91 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 pkt 2 oraz załącznikiem nr 1 pkt 20 Konwencji z Aarhus poprzez zignorowanie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską w nawiązaniu do art. 32, art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 178 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 roku, sygn. VII SA/Wa 1176/12, oddalił skargę Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 roku w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W motywach rozstrzygnięcia sąd opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż w kontekście obowiązujących w dniu wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2010 roku przepisów Prawa budowlanego, organ trafnie przyjął, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Nadto Sąd wskazał na przesłanki rażącego naruszenia prawa i stwierdził, że w sprawie mogło dojść do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej spornej stacji bazowej telefonii komórkowej. Roboty budowlane związane z instalacją urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej zostały wykonane na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia 13 lutego 2007 roku. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania badanej decyzji) pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Stacja bazowa telefonii komórkowej, tj. antena telekomunikacyjna (maszt) oraz anteny emitujące fale elektromagnetyczne odpowiadały definicji instalacji (art. 3 pkt 6 lit. b w zw. z pkt 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska; Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Odpowiadała więc dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego (na datę zgłoszenia) i podlegała zgłoszeniu. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego, który to przepis obowiązywał w dacie dokonywania zgłoszenia (tj. w dniu 13 lutego 2007 roku), właściwemu organowi wymagało zgłoszenie instalowania na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elekromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu Prawa ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wprowadzenie do Prawa budowlanego art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c (uchylonego z dniem 15 listopada 2008 roku) stanowiącego podstawę zgłoszenia zamiaru instalacji na obiektach urządzeń zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, pozostaje wyjątkiem od zasady budowy tego rodzaju urządzeń w oparciu o pozwolenie na budowę, która to zasada w pozostałych przypadkach budowy tego rodzaju urządzeń jako wolnostojących, nadal ma zastosowanie. Instalacja stacji bazowej telefonii cyfrowej nie stanowiła budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Skoro – zdaniem Sądu – inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, tylko zgłoszenia, to zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., inwestor nie musiał uzyskać decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dalej Sąd podniósł, że roboty budowlane związane z instalacją urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym, sztuką budowlaną, przepisami BHP oraz obowiązującymi Polskimi Normami. Jak wynika ze sprawozdania z pomiarów pól elektromagnetycznych wykonanych dla celów ochrony środowiska i ludności z dnia 3 sierpnia 2007 roku zmierzone wartości pól elektromagnetycznych były wielokrotnie niższe od poziomu dopuszczalnego, który dla składowej elektrycznej pola elektromagnetycznego wynosi 7 V/m. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie wniósł sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania inwestycji. Wobec niezaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w ocenie Sądu, nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W związku z tym decyzja została uznana za odpowiadającą prawu. Sąd dodał, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja była podjęta przez właściwy rzeczowo organ, wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie, nie dotyczyła sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, nie była niewykonalna, jej wykonanie nie powoduje czynu zagrożonego karą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 października 2014 roku, sygn. II OSK 956/13, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenia, uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA, kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia sprawy była ocena czy realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku mogła być wykonana na podstawie zgłoszenia z dnia 13 lutego 2007 roku, czy też jej realizacja wymagała pozwolenia na budowę. WSA przyjął, że charakter inwestycji i zakres robót związanych z jej realizacją mieścił się w pojęciu "instalowania urządzenia" użytym w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia) i w związku z tym nie wymagało pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia, jak prawidłowo przyjęły organy. Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił, albowiem na co trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, zrealizowana inwestycja jako całość nie odpowiadała pojęciu "urządzenia", a zakres robót budowlanych związanych z jej wykonaniem nie mieści się w pojęciu "instalowania". Stosownie do treści art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, obiektem budowlanym jest budowla stanowiąca całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami, urządzeniami. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na który zasadnie powołano się w skardze kasacyjnej, przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym miedzy innymi wolnostojące maszty antenowe. Wyliczenie budowli dokonane w tym przepisie nie stanowi katalogu zamkniętego, a ma jedynie charakter przykładowy. Wprawdzie brak sformułowania "w szczególności" z reguły wskazuje na zamknięty katalog wyliczenia, jednak w tym przypadku doktryna, jak i orzecznictwo przyjmuje jego przykładowy charakter. Zdaniem NSA, inwestycja zrealizowana w oparciu o załączony do zgłoszenia projekt budowlany, obejmujący nie tylko urządzenia techniczne, ale również konstrukcję stalową, trasy kablowe i całe oprzyrządowanie pozwalające na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, wskazywała na konieczność zakwalifikowania spornej inwestycji właśnie jako "budowli", a nie jako "urządzenia". Dodatkowo samo wymienienie antenowych wież, masztów i konstrukcji wsporczych w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864, dalej jako: "rozporządzenie") w wersji obowiązującej w dacie dokonania zgłoszenia, definiującym telekomunikacyjne obiekty budowlane wskazywało na konieczność zakwalifikowania projektowanego 7,6 m masztu z projektowaną drogą kablową wraz z niezbędnym zasilaniem jako budowli stanowiącej całość techniczno – użytkową. Sąd pierwszej instancji odwołał się do definicji instalacji określonej w art. 3 pkt 6 lit. b Prawa ochrony środowiska, co w ocenie Sądu Naczelnego nie mogło to mieć w tej sprawie przesądzającego charakteru, gdyż definicja instalacji z tej ustawy rozróżnia trzy różne typy instalacji, których wspólną cechą jest możliwość spowodowania emisji wskutek ich eksploatacji. Niezależnie jednak od tego definicja instalacji zawarta w art. 3 pkt 6 Prawa ochrony środowiska stworzona na potrzeby tej ustawy nie jest przydatna dla określenia charakteru inwestycji na gruncie Prawa budowlanego. Za instalacje uznaje się zarówno urządzenia, jak i budowle. Za uzasadniony uznano zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wadliwego zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego, gdyż odniesieniem dla prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót powinien być art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, który w dacie dokonania zgłoszenia z dnia 13 lutego 2007 roku zwalniał z obowiązku pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wymagał, aby te z nich, których wysokość przekracza 3 m (lit. b), bądź te, które emitują pola elektromagnetyczne i są instalacjami w rozumieniu Prawa ochrony środowiska zaliczonymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy (lit. c), realizowane były w oparciu o zgłoszenie. Te oba przypadki wymagające zgłoszenia wchodziły jednak w zakres robót polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego. Stosownie natomiast do definicji urządzenia budowlanego zawartej w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego należy przez nie rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Z zacytowanej definicji wynika, że charakterystyczną cechą urządzenia budowlanego jest jego funkcjonalny związek z obiektem budowlanym. Urządzenia techniczne niezwiązane funkcjonalnie z obiektem budowlanym, a służące innym celom, nie mogą być uznane za urządzenia budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Stanowią one wówczas odrębne obiekty budowlane. O urządzeniu można mówić wówczas, gdy istnieje już pewien nośnik w postaci obiektu lub budowli z którym dane urządzenie pozostaje w funkcjonalnym związku i na którym ma być zainstalowane. Nie budziło wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego że o instalacji czy też montażu urządzenia można mówić wówczas, gdy na dachu budynku istnieje już nośnik (konstrukcja wsparcia), na którym zostaną zainstalowane anteny i inne urządzenia wyposażenia stacji. Stąd też roboty budowlane polegające na wykonaniu masztu z antenami należy kwalifikować jako budowę obiektu. Przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie 7,6 m masztu, tras kablowych i całego oprzyrządowania pozwalającego na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, według załączonego do zgłoszenia projektu, nie podpadała pod pojęcie "urządzenia", lecz stanowiła obiekt budowlany w znaczeniu wskazanym w art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Fakt jej usytuowania na dachu budynku nie mógł wpłynąć na zmianę tej kwalifikacji. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana na dachu jest "obca" w stosunku do budynku i nie jest związana z jego funkcjonowaniem. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji realizacja stacji telefonii komórkowej według załączonego projektu budowlanego wymagała pozwolenia na budowę, a nie jak wadliwie uznano zgłoszenia. W sprawie odniesiono się wyłącznie do urządzenia technicznego, a pominięto konstrukcję stalową, trasy kablowe i całe oprzyrządowanie pozwalające na funkcjonowanie stacji, co czyniło usprawiedliwionym zarzut niewłaściwego zastosowania art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie NSA, rozdzielenie poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części, stanowiło obejście prawa. W myśl zasady wyrażonej w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy bowiem całego zamierzenia inwestycyjnego, a jedynie wyjątkowo, w przypadku inwestycji obejmującej więcej niż jeden obiekt, może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W sprawie inwestycja obejmuje jeden obiekt, więc tego rodzaju wyjątek nie miał zastosowania. Przy kwalifikacji obiektów z punktu widzenia regulacji zwartych w Prawie budowlanym, należy zawsze mieć na uwadze jego elementy funkcjonalne, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwość wykorzystania tego obiektu jako całości. W konsekwencji zasadny był zarzut skargi kasacyjnej dotyczący pominięcia przez organ badania oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. naruszenia art. 50 ust. 1 oraz 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Ponownie rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 roku, sygn. VII SA/Wa 253/15, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 roku oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 2 marca 2012 roku, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że skarga jest niezasadna i cytując treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") zaakcentował, że jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreślił Sąd Wojewódzki, stanowisko organów obu instancji nie może zyskać poparcia, bowiem zrealizowana inwestycja jako całość nie odpowiadała pojęciu "urządzenia", a zakres robót budowlanych związanych z jej wykonaniem nie mieści się w pojęciu "instalowania". Sięgając do treści art. 3 pkt 1 lit. b i art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, Sąd podkreślił, że sporna inwestycja zrealizowana w oparciu o załączony do zgłoszenia projekt budowlany, obejmowała nie tylko urządzenia techniczne, ale również konstrukcję stalową, trasy kablowe i całe oprzyrządowanie pozwalające na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, co wskazywało na konieczność zakwalifikowania spornej inwestycji jako "budowli", a nie jako "urządzenia". Samo wymienienie antenowych wież, masztów i konstrukcji wsporczych w § 3 pkt 2 rozporządzenia, w wersji obowiązującej w dacie dokonania zgłoszenia, definiującym telekomunikacyjne obiekty budowlane, wskazywało na konieczność zakwalifikowania projektowanego 7,6 m masztu z projektowaną drogą kablową wraz z niezbędnym zasilaniem jako budowli stanowiącej całość techniczno – użytkową. Definicja instalacji określona w art. 3 pkt 6 lit. b Prawa ochrony środowiska, nie mogła tu mieć przesądzającego znaczenia, gdyż definicja instalacji z tej ustawy rozróżnia trzy różne typy instalacji, których wspólną cechą jest możliwość spowodowania emisji wskutek ich eksploatacji. Niezależnie jednak od tego definicja instalacji zawarta w art. 3 pkt 6 Prawa ochrony środowiska stworzona na potrzeby tej ustawy nie jest przydatna dla określenia charakteru inwestycji na gruncie Prawa budowlanego. Za instalacje uznaje się zarówno urządzenia, jak i budowle. Odniesieniem dla prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót powinien być art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, który w dacie dokonania zgłoszenia z dnia 13 lutego 2007 roku zwalniał z obowiązku pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wymagał, aby te z nich, których wysokość przekracza 3 m (lit. b), bądź te, które emitują pola elektromagnetyczne i są instalacjami w rozumieniu Prawa ochrony środowiska zaliczonymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy (lit. c) realizowane były w oparciu o zgłoszenie. Te oba przypadki wymagające zgłoszenia wchodziły jednak w zakres robót polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego. Stosownie natomiast do definicji urządzenia budowlanego zawartej w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego należy przez nie rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Z definicji tej wynika, że charakterystyczną cechą urządzenia budowlanego jest jego funkcjonalny związek z obiektem budowlanym. Urządzenia techniczne niezwiązane funkcjonalnie z obiektem budowlanym, a służące innym celom, nie mogą być uznane za urządzenia budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Stanowią one wówczas odrębne obiekty budowlane. O urządzeniu można mówić wówczas, gdy istnieje już pewien nośnik w postaci obiektu lub budowli z którym dane urządzenie pozostaje w funkcjonalnym związku i na którym ma być zainstalowane. O instalacji czy też montażu urządzenia można mówić, gdy na dachu budynku istnieje już nośnik (konstrukcja wsparcia) na którym zostaną zainstalowane anteny i inne urządzenia wyposażenia stacji. Stąd też roboty budowlane polegające na wykonaniu masztu z antenami należy kwalifikować jako budowę obiektu. Inwestycja polegająca na budowie 7,6 m masztu, tras kablowych i całego oprzyrządowania pozwalającego na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, według załączonego do zgłoszenia projektu stacji bazowej telefonii komórkowej, nie podpadała pod pojęcie "urządzenia", lecz stanowiła obiekt budowlany w znaczeniu wskazanym w art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Fakt jej usytuowania na dachu budynku nie mógł wpłynąć na zmianę tej kwalifikacji. Stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana na dachu jest "obca" w stosunku do budynku i nie jest związana z jego funkcjonowaniem. Wbrew stanowisku organu nadzoru, przedmiotowa realizacja stacji telefonii komórkowej według załączonego projektu budowlanego wymagała pozwolenia na budowę, a nie jak wadliwie uznano zgłoszenia. W sprawie organ nadzoru odniósł się wyłącznie do urządzenia technicznego, a pominął konstrukcję stalową, trasy kablowe i całe oprzyrządowanie pozwalające na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, co czyniło usprawiedliwionym zarzut niewłaściwego zastosowania art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Rozdzielenie przez inwestora poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części, stanowiło obejście prawa. W myśl zasady wyrażonej w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego, a jedynie wyjątkowo, w przypadku inwestycji obejmującej więcej niż jeden obiekt, może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W sprawie inwestycja obejmuje jeden obiekt, więc tego rodzaju wyjątek nie miał zastosowania. Przy kwalifikacji obiektów z punktu widzenia regulacji zwartych w Prawie budowlanym, należy zawsze mieć na uwadze jego elementy funkcjonalne, czyli przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwość wykorzystania tego obiektu jako całości. W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ pominął także badanie oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. czy nie doszło do naruszenia art. 50 ust. 1 oraz 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozważy jakie konsekwencje prawne w sprawie powodowało zrealizowanie obiektu budowlanego w oparciu o zgłoszenie, w sytuacji gdy wymagane było pozwolenie na budowę i czy w okolicznościach sprawy mogło dojść do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej spornej stacji bazowej telefonii komórkowej. Oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji dokonać należy w ramach właściwych dla trybu nadzwyczajnego, którego celem jest ocena zaistnienia którejkolwiek z przesłanek pomieszczonych w art. 156 § 1 K.p.a. w odniesieniu do decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie legalności zrealizowanej inwestycji.

Z opisanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 i art. 200 P.p.s.a.

Działając na podstawie art. 173 § 1 i art. 177 § 1 P.p.s.a., skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła "[...]" Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi, na mocy art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:

1. art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, poprzez jego nie zastosowanie, a w konsekwencji uznanie że zgłoszeniem z dnia 13 lutego 2007 roku objęta została budowa obiektu budowlanego a nie instalacja urządzenia technicznego na obiekcie budowlanym;

2. art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię pojęcia budowli;

3. art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię definicji urządzenia budowlanego.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie kontestowanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie od Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej jej autor opisał dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, że pojęcie stacji nie zostało zdefiniowane ustawowo, jest jedynie zwyczajowym pojęciem technicznym, mogącym w praktyce oznaczać skrajnie różne obiekty, jednak w żadnym przypadku pojęcie to nie może być podstawą do kwalifikacji prawnej przedmiotowej instalacji jako obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym, zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, jest: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowla stanowiąca całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz c) obiekt małej architektury.

Stacja montowana na obiektach budowlanych nie zalicza się do żadnej z ww. kategorii. Ujęta w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego definicja "budowli" stanowi, iż budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. wolnostojące maszty antenowe, wolnostojące urządzenia techniczne. Zawarte w tym przepisie wyliczenie ma jedynie charakter przykładowy i nie zawiera zamkniętego katalogu budowli. Jednakże należy przyjąć, że definicja ta swym zakresem obejmuje wyłącznie konstrukcje na budynkach. Ustawodawca wyraźnie wyróżnił wolnostojące maszty antenowe, zatem poprzez wskazanie określonych cech masztów antenowych chciał w sposób jasny wyróżnić je od masztów nie będących masztami wolnostojącymi (tj. masztów na innych budynkach lub obiektach budowlanych). Nieprawidłowa i nielogiczna byłaby wykładnia, zgodnie z którą art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego obejmuje swym zakresem również wszelkie inne maszty, także nie wolnostojące (na innych budynkach), pomimo iż wyraźnie wymieniono jedynie maszty wolnostojące. Taka wykładnia byłaby rażąco sprzeczna z zasadami interpretacji aktów prawnych. Wprowadzenie przez ustawodawcę podziału na maszty wolnostojące oraz niewolnostojące, nie miałoby sensu. Gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał zakresem omawianej definicji objąć wszystkie maszty antenowe, użyłby określenia "maszty antenowe", nie wprowadzałby dodatkową cechę wyróżniającą tylko niektóre z masztów (wolnostojące).

Nie budzi wątpliwości strony skarżącej kasacyjnie, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego poprzez roboty budowlane należy rozumieć "budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, rozbiórce obiektu budowlanego". Skoro zatem stacja zlokalizowana na dachu budynku nie jest obiektem budowlanym, nie ma konieczności uzyskania dla niej pozwolenia na budowę. Roboty budowlane w sprawie zostały wykonane na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia 13 lutego 2007 roku. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania badanej decyzji) pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Z definicji tej wynika, że do kategorii urządzeń budowlanych zaliczają się tylko te z urządzeń technicznych, które są związane z obiektem budowlanym, zapewniają możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Pozostałe urządzenia techniczne (niezwiązane z obiektem budowlanym) są oddzielną kategorią, w żadnym jednak razie nie stanowią obiektu budowlanego. Sąd I instancji – zdaniem autora skargi kasacyjnej – dokonał w tym zakresie błędnej wykładni art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Jak wynika z Prawa budowlanego, ustawodawca używa kilku pojęć, które nie są przecież tożsame znaczeniowo, jak "urządzenia", "urządzenia techniczne" czy "urządzenia budowlane". Brak w ustawie normy, która nakazywałaby traktowanie wszystkich urządzeń, innych niż budowlane, jako obiektów budowlanych. Co więcej, rozumowanie przedstawione przez WSA, pozostaje w oczywistej sprzeczności z definicją obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, budowlą są tylko wolnostojące urządzenia techniczne oraz części budowlane urządzeń technicznych. Gdyby zamiarem ustawodawcy było, traktowanie niewolnostojących urządzeń technicznych, montowanych na obiektach budowlanych (ale z nimi nie związanych funkcjonalnie) jako "budowli", w definicji "budowli" wprost wymieniłby "urządzenia techniczne, inne niż urządzenia budowlane". Tego jednak nie zrobił. Przeciwnie ustawodawca wskazał, że budowlami są tylko urządzenia techniczne wolnostojące.

Stacja bazowa telefonii komórkowej, tj. antena telekomunikacyjna (maszt) oraz anteny emitujące fale elektromagnetyczne odpowiadała definicji instalacji (art. 3 pkt 6 lit. b w zw. z pkt 48 Prawa ochrony środowiska). Odpowiadała więc dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego (na datę zgłoszenia) i podlegała zgłoszeniu. Zgodnie bowiem z art. 30 ust 1 pkt 3c Prawa budowlanego, który to przepis obowiązywał w dacie zgłoszenia, zgłoszenia właściwemu organowi wymagało instalowanie na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elekromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu Prawa ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. Wprowadzenie do Prawa budowlanego art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c (uchylonego z dniem 15 listopada 2008 roku) stanowiącego podstawę zgłoszenia zamiaru instalacji na obiektach urządzeń zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, pozostaje wyjątkiem od zasady budowy tego rodzaju urządzeń w oparciu o pozwolenie na budowę, która to zasada w pozostałych przypadkach budowy tego rodzaju urządzeń jako wolnostojących, nadal ma zastosowanie.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, niezasadny jest zarzut, jakoby GINB w sposób niewłaściwy zastosował art. 33 ust 1 Prawa budowlanego. Inwestor w zgłoszeniu wskazał całe zamierzenie inwestycyjne, a więc również konstrukcję stalową, trasy kablowe i całe oprzyrządowanie. Oczywistym jest, że aby stacja bazowa telefonii komórkowej mogła funkcjonować, musi być wyposażona w dodatkowe (poza masztem i antenami) urządzenia oraz być zasilana. Te dodatkowe elementy są również wyłączone z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 20, 20a i 20b oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 i 17 Prawa budowlanego).

Przyjęta przez Sąd wykładnia, jakoby montaż na dachu masztu antenowego nie wymagał pozwolenia na budowę, podobnie montaż anteny na maszcie, ale już montaż na dachu masztu z kanalizacją kablową, mógł się odbyć w tylko trybie art. 28 Prawa budowlanego, jest – dla skarżącego kasacyjnie – całkowicie niezrozumiała i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Niewątpliwie, art. 29 ust. 1 pkt 7, 20, 20a i 20b oraz art. 29 ust. 2 pkt 11, 15 i 17 Prawa budowlanego, zostały wprowadzone celem ułatwienia przedsiębiorcom telekomunikacyjnym rozwoju sieci telekomunikacyjnej, który to wymóg został na nich nałożony w koncesjach. Stąd zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla "mniejszych" stacji tj. tych realizowanych na obiektach budowlanych. Tymczasem prezentowana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów (odmienna od ich literalnego brzmienia), powoduje że wszystkie ww. przepisy są w zasadzie bezużyteczne. Jeśli każdorazowo traktować stację lokalizowaną na dachu budynku jako budowlę, inwestor zawsze będzie musiał uzyskać pozwolenie na budowę, a ww. przepisy będą całkowicie martwe. Nie można zakładać, że jakikolwiek racjonalny przedsiębiorca telekomunikacyjny, zdecyduje się na montaż np. samego masztu antenowego.

W konsekwencji, instalacja stacji bazowej telefonii cyfrowej nie stanowiła budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Skoro inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, tylko zgłoszenia, to w konsekwencji – zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. – inwestor nie musiał uzyskać decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wreszcie roboty budowlane związane z instalacją urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym, sztuką budowlaną, przepisami BHP oraz obowiązującymi Polskimi Normami. Ze Sprawozdania z pomiarów pól elektromagnetycznych wykonanych dla celów ochrony środowiska i ludności z dnia 3 sierpnia 2007 roku, nr 0147/2007/Ś przez Laboratorium Badawcze ELFEKO S.A. posiadające świadectwo akredytacji Polskiego Centrum Akredytacji AB 760, wynika iż zmierzone wartości pól elektromagnetycznych były wielokrotnie niższe od poziomu dopuszczalnego, który dla składowej elektrycznej pola elektromagnetycznego wynosi 7 V/m. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie wniósł sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania inwestycji.

Wobec niezaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Prawidłowo, zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] 2012 roku przyjął, że decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2010 roku utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2010 roku umarzająca, jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej ww. stacji bazowej, nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Niezależnie od powyższego, skarżący podkreślił, że okoliczność zmiany linii orzeczniczej w zakresie kwalifikacji prac polegających na montażu stacji bazowej telefonii komórkowej na obiekcie budowlanym po 2009 roku (a więc już po dacie zgłoszenia, które miało miejsce w dniu 13 lutego 2007 roku), nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia 15 grudnia 2010 roku. Tym bardziej, że w dacie zgłoszenia, w orzecznictwie i doktrynie dominował jednolity pogląd, że instalacja stacji o wysokości powyżej 3 m na dachu budynku, odbywa się na podstawie zgłoszenia i nie wymaga pozwolenia na budowę. Wiązanie tak daleko idących konsekwencji, jak stwierdzenie nieważności decyzji, ze zmianą linii orzeczniczej, prowadzi do ewidentnego naruszenia zasady praworządności, pogłębiania zaufania do władzy publicznej czy wreszcie zasady trwałości decyzji. Inwestor nigdy nie będzie miał bowiem pewności, że stacja jest "bezpieczna", mimo że ze swojej strony dopełnia wszelkich starań, ażeby wybudować ją zgodnie z przepisami prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 15, art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Stosownie do treści art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i – co istotne w sprawie – nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Związanie wykładnią prawa dokonaną w uzasadnieniu wyroku Sądu II instancji w praktyce oznacza, że Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może jej pominąć. Nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania, czy kontestowania.

Sąd I instancji może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w następujących przypadkach: zmiany stanu faktycznego, zmiany stanu prawnego oraz w przypadku podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 roku, sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008/5/75).

W rozpoznawanej sprawie żaden z powołanych przypadków nie wystąpił, co oznacza, że Sąd I instancji był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Co więcej, w sprawie nie można oprzeć skargi kasacyjnej od wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej został poddany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wydany na skutek ponownego rozpoznania sprawy przekazanej temu Sądowi w oparciu o przepis art. 185 § 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2014 roku, sygn. II OSK 956/13 przesądził, że realizacja stacji telefonii komórkowej w niniejszej sprawie według załączonego projektu budowlanego wymagała pozwolenia na budowę, a nie – jak wadliwie uznano – zgłoszenia.

NSA we wskazanym orzeczeniu podkreślił, że kluczowym zagadnieniem w sprawie była ocena czy realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku mogła być zrealizowana na podstawie zgłoszenia, czy też jej realizacja wymagała pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 listopada 2012 roku (podzielając zresztą pogląd organów administracji) oceniającym legalność zaskarżonej decyzji przyjął, że charakter inwestycji i zakres robót związanych z jej realizacją mieścił się w pojęciu "instalowania urządzenia" użytym w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia) i w związku z tym nie wymagało pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia, jak przyjęły organy. Stanowiska tego jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił, albowiem zrealizowana inwestycja jako całość nie odpowiadała pojęciu "urządzenia", a zakres robót budowlanych związanych z jej wykonaniem nie mieści się w pojęciu "instalowania".

W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 października 2014 roku Sąd II instancji podkreślił, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana w oparciu o załączony do zgłoszenia projekt budowlany, obejmujący nie tylko urządzenia techniczne, ale również konstrukcję stalową, trasy kablowe i całe oprzyrządowanie pozwalające na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, wskazywała na konieczność zakwalifikowania spornej inwestycji właśnie jako "budowli", a nie jako "urządzenia". W konsekwencji NSA uznał, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego został w sprawie zastosowany wadliwie, bowiem wskazane przepisy pozwalające na realizację inwestycji na podstawie zgłoszenia odnosiły się do robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Uwzględniając definicję z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego NSA uznał, że urządzenia techniczne niezwiązane funkcjonalnie z obiektem budowlanym, a służące innym celom, nie mogą być uznane za urządzenia techniczne w rozumieniu tego przepisu, bowiem stanowią one odrębne obiekty budowlane.

W konsekwencji, inwestycja polegająca na budowie masztu o wysokości 7,6 m, tras kablowych i całego oprzyrządowania pozwalającego na funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, według załączonego do zgłoszenia projektu, nie podpadała pod pojęcie "urządzenia", lecz stanowiła obiekt budowlany w znaczeniu wskazanym w art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Fakt jej usytuowania na dachu budynku nie mógł wpłynąć na zmianę tej kwalifikacji. Wszak stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana na dachu jest "obca" w stosunku do budynku i nie jest związana z jego funkcjonowaniem. Tym samym przedmiotowa realizacja stacji telefonii komórkowej wymagała pozwolenia na budowę, a nie jak wadliwie uznano zgłoszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę uwzględniając wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 roku oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] 2012 roku. Motywy kontestowanego wyroku Sądu I instancji bezspornie potwierdzają uwzględnienie stanowiska NSA zaprezentowanego w wyroku z dnia 22 października 2014 roku.

Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 P.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 P.p.s.a., należy wszak rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienia (por. wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 2014 roku, sygn. II GSK 1602/12, z dnia 21 stycznia 2015 roku, sygn. I GSK 1498/13; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu należy podkreślić, że ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku NSA z dnia 22 października 2014 roku dotyczyła zarówno wykładni przepisów prawa, jak i ich oceny w kontekście okoliczności faktycznych sprawy. Zaprezentowana w tym orzeczeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia prawa wiązała w tej sprawie Sąd I instancji i wiązała również strony postępowania, które stosownie do zakazu określonego w zdaniu drugim art. 190 P.p.s.a. nie mogły oprzeć skargi kasacyjnej na podstawach z nią sprzecznych. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej analiza wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do konstatacji, że stanowią one polemikę z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, co w świetle art. 190 in fine P.p.s.a. uznać należy za niedopuszczalne.

Konkludując, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.