Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1367/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust. 2, art. 72 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 341
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jedn.
article: art. 106 par. 3 i 4, art. 133 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 16 ust. 1 pkt 1, par. 27 pkt 3 i 9, par. 28 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1206
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania  pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 904/20 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 904/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie unieważnienia egzaminu praktycznego na prawo jazdy.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Marszałek Województwa Śląskiego unieważnił państwowy egzamin praktyczny na kategorię "B" prawa jazdy przeprowadzony [...] sierpnia 2019 r. wobec R.R. (dalej "egzaminowana") w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w [...] Oddziale Terenowym w [...] przez egzaminatora K.W. (dalej "skarżący"), na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.; dalej "u.k.p.").

Marszałek powołał się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zawierający skargę osoby egzaminowanej, stanowiące podstawę wszczęcia postępowania, wyjaśnienia egzaminatora przeprowadzającego egzamin, wyjaśnienia egzaminatora nadzorującego, arkusz części praktycznej przebiegu egzaminu, historię egzaminowania kandydata oraz kserokopie pism WORD w [...]. Ponadto, załączona dokumentacja sprawy zawierała płytę DVD z zarejestrowanym przebiegiem egzaminu.

Wskazał, że z ww. dowodów wynikało, że egzamin został przerwany osobie egzaminowanej, gdyż nieprawidłowo wykonała zadanie nr 6 "Ruszanie z miejsca do przodu na wzniesieniu" (dalej "zadanie nr 6"). Po pozytywnym zaliczeniu zadania nr 1 "Przygotowanie do jazdy, sprawdzenie stanu technicznego podstawowych elementów pojazdu odpowiedzialnych bezpośrednio za bezpieczeństwo jazdy" oraz zadania nr 2 "Ruszanie z miejsca oraz jazda pasem ruchu do przodu i tyłu", egzaminator poprzez wskazanie ręką nakazał osobie egzaminowanej, by podjechała w jego kierunku. Osoba egzaminowana dojechała do miejsca, w którym wykonuje się zadanie nr 6. Egzaminator, stojąc blisko pojazdu egzaminacyjnego, wskazał ręką miejsce zatrzymania pojazdu. Po zatrzymaniu pojazdu egzaminator stwierdził, że egzaminowana uderzyła w jego nogi. Osoba egzaminowana miała zastrzeżenia, że egzaminator stał za blisko pojazdu. Kąt, jaki ukazywała kamera, nie obrazował, czy osoba egzaminowana uderzyła egzaminatora w nogi. W wyniku tej sytuacji egzamin został przerwany.

Zdaniem Marszałka, egzaminator nierzetelnie wypełnił swoje obowiązki, swoim postępowaniem naruszył § 27 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz. U. poz. 1206; dalej "rozporządzenie"). Negatywnie wpłynął bowiem na sposób jazdy oraz zachowanie egzaminowanej. Stojąc bardzo blisko pojazdu egzaminacyjnego, egzaminator stworzył egzaminowanej dodatkowe utrudnienie. Osoba egzaminowana musiała uważać nie tylko na przeszkody i ograniczenia na placu manewrowym, ale także na egzaminatora. Egzaminator nie poinformował osoby egzaminowanej, jakie zadanie ma wykonać po wykonaniu zadaniu egzaminacyjnego nr 2 "Ruszanie z miejsca oraz jazda pasem ruchu do przodu i tyłu". Winą za niewykonanie kolejnego zadania egzaminacyjnego można zaś obarczyć osobę egzaminowaną, gdyby została poinformowana przez egzaminatora, jakie zadanie ma wykonać i zadania tego nie wykonała. Egzaminator swoim postępowaniem wobec egzaminowanej doprowadził do sytuacji, w której nie miał możliwości oceny poprawności wykonania zadania nr 6. Nie można bowiem obarczać winą osoby egzaminowanej za niepoinformowanie oraz doprowadzenie do stworzenia zagrożenia przez egzaminatora, gdyż stał bardzo blisko pojazdu egzaminacyjnego, a które to doprowadziło do "rzekomego" najechania na nogi egzaminatora przez pojazd egzaminacyjny prowadzony przez egzaminowaną, a zatem decyzja egzaminatora była niezgodna z prawem.

Organ powołał się również na stanowisko egzaminatora nadzorującego, który w piśmie z [...] września 2019 r., skierowanym do Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w [...], stwierdził, że "(...) egzaminator podczas egzaminu porusza lub znajduję się bardzo blisko pojazdu egzaminacyjnego, co stanowi dla osoby egzaminowanej dodatkowe utrudnienie (...)".

W konsekwencji Marszałek stwierdził, że egzaminator naruszył zasady egzaminowania, egzamin został przeprowadzony niezgodnie z przepisami, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na wynik egzaminu. Brak było zatem podstaw do przerwania egzaminu z powołaniem się na treść § 16 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 u.k.p., co dawało podstawę do unieważnienia egzaminu na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p.

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy powyższą decyzję.

SKO stwierdziło, że w sprawie zaszły podstawy do unieważnienia ww. egzaminu na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p.

Kolegium podzieliło stanowisko Marszałka, że podczas przygotowania do wykonywania zadania nr 6 egzaminator, wskazując osobie egzaminowanej miejsce, z którego ma być wykonywane zadanie, nie zachował należytej ostrożności, to znaczy nie odsunął się na bezpieczną odległość od pojazdu egzaminacyjnego, czym dodatkowo zestresował osobę egzaminowaną. W konsekwencji sposobu pokazywania przez egzaminatora miejsca do wykonania kolejnego zadania nie należało uznać za prawidłowy. Zachowanie egzaminatora naruszało § 27 pkt 3 rozporządzenia. SKO zgodziło się także, że egzaminator powinien był poinformować osobę egzaminowaną po prawidłowym wykonaniu poprzedniego zadania i o tym, jakie zadanie będzie następnie wykonywała, choć taka informacja mogła zostać podana po ustawieniu pojazdu przez osobę egzaminowaną w miejscu wskazanym w prawidłowy sposób przez egzaminatora.

SKO stwierdziło, że egzamin, jak wskazał egzaminator w arkuszu przebiegu części praktycznej egzaminu państwowego na prawo jazdy, został zakończony z wynikiem negatywnym, na podstawie art. 52 ust. 2 u.k.p. i tym samym nie zgodziło się z organem pierwszej instancji, że wedle dokumentacji zadanie nr 6 zostało nieprawidłowo wykonane. Sposób jego wykonania nie był powodem do przerwania egzaminu, bowiem nie zostało wydane jeszcze żadne polecenie stronie, a zatem samo zadanie nie było jeszcze wykonywane. Rozbieżność ta nie dawała jednak podstaw do zakwestionowania ustalenia, że egzamin został przeprowadzony w sposób nieprawidłowy, zaś egzaminator swoim zachowaniem stworzył sytuację zagrażającą zdrowiu, a także wprowadził w błąd egzaminowaną, która działając w stresie, jakim bezsprzecznie jest przypadek zdawania egzaminu praktycznego na prawo jazdy, powinna otrzymywać proste i czytelne komunikaty od osoby egzaminującej.

W konsekwencji również SKO przyjęło, że egzaminator nieprawidłowo zakończył egzamin, opierając się na przepisie art. 52 ust. 2 u.k.p.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Zdaniem Sądu, wobec nagrania przebiegu egzaminu na płycie DVD zasadnie organy obu instancji przy czynieniu ustaleń faktycznych oparły się na tym dowodzie jako mającym niewątpliwie obiektywny charakter, w odróżnieniu od mogących nosić subiektywne cechy oświadczeń skarżącego i egzaminowanej, jako zainteresowanych wynikiem sprawy.

WSA podzielił stanowisko organów, że przy ww. dodatkowych utrudnieniach egzaminowana nie ponosiła winy za niegroźne w okolicznościach sprawy uderzenie w nogi skarżącego, które to uderzenie stanowiło podstawę przerwania przez niego egzaminu z oceną negatywną na podstawie art. 52 ust. 2 u.k.p. Dokonana w tym względzie ocena organów, wynikająca z nagrania na płycie DVD znajdowała też pośrednie potwierdzenie w stanowisku egzaminatora nadzorującego, zawartym w jego piśmie z [...] września 2019 r., jako osoby posiadającej niewątpliwie kwalifikacje do oceny tego typu zdarzeń. W konsekwencji nie można było przyjąć, aby ustaleń w tym zakresie organy orzekające dokonały z naruszeniem art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.").

Nawet gdyby jednak przyjąć, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego istniały pewne wątpliwości co do oceny zachowania się skarżącego w odniesieniu do treści § 27 pkt 3 rozporządzenia, to zdaniem Sądu, nie powinny być one interpretowane na niekorzyść egzaminowanej, pozostającej niewątpliwie w czasie egzaminu pod dodatkową presją sytuacji. WSA zgodził, się zatem ze stanowiskiem SKO, że co najmniej niejednoznaczne, gdy chodzi o realizację obowiązku określonego w ww. przepisie rozporządzenia, zachowanie się skarżącego mogło stres egzaminowanej spotęgować, co w konsekwencji mogło doprowadzić do zaistnienia zdarzenia, które skarżący oceniał jako dające podstawę do zakończenia egzaminu z wynikiem negatywnym na podstawie art. 52 ust. 2 u.k.p. Sąd nie podzielił zaś stanowiska skarżącego, że na taki ewentualny dodatkowy stres egzaminowany powinien być podczas egzaminu przygotowany, skoro nie wynika to z obowiązujących przepisów i tym samym działanie w takim dodatkowym stresie nie może być uznane za normę, gdy chodzi o wymogi przeprowadzenia egzaminu we właściwych warunkach.

Wobec powyższego Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do zanegowania poczynionych przez organy orzekające ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej w odniesieniu do treści § 27 pkt 3 rozporządzenia oraz art. 52 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p.

WSA wskazał, że oparł się na dokonanych przez organy obu instancji oraz egzaminatora nadzorującego ocenach przebiegu egzaminu zarejestrowanego na płycie DVD, uznając je za wiarygodne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego oceny prawnej. Z uwagi na uszkodzenie tej płyty, która znajdowała się w aktach administracyjnych, co zostało stwierdzone na posiedzeniu przed wydaniem wyroku, Sąd nie był bowiem w stanie odtworzyć zarejestrowanego na niej nagrania i naocznie się z nim zapoznać.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K.W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności:

a) art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. w zw. z § 27 pkt 3 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie, w sytuacji gdy z opinii egzaminatora oraz egzaminatora nadzorującego nie wynika, aby egzaminator wykonał czynności zagrażające jego bezpieczeństwu, mające wpływ na wynik egzaminu;

b) art. 72 ust 1 pkt 2 u.k.p. w zw. z art. 52 ust 2 w zw. z § 27 pkt 9 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zachowanie zdającej bezpośrednio zagrażało zdrowiu uczestników ruchu drogowego; poprzez pominięcie celu, jakiemu służy przeprowadzenie egzaminu na prawo jazdy, kompetencji egzaminatora w zakresie ustalenia, czy osoba egzaminowana porusza się pojazdem w sposób opisany w tym przepisie oraz unieważnienie egzaminu pomimo tego, że osoba egzaminowana nie wykazała się umiejętnościami wykazanymi w tym przepisie, czego ocena jest wyłączną kompetencją egzaminatora;

- przepisów postępowania, mających wpływ na jego wynik:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast na uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, w tym nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego z zakresu ruchu drogowego lub też nie wykorzystano opinii kolejnego egzaminatora/egzaminatora nadzorującego celem ustalenia, czy skarżący w trakcie egzaminu praktycznego na prawo jazdy faktycznie utrudniał i przeprowadził egzamin w sposób zagrażający jego bezpieczeństwu, a co za tym idzie egzamin miałby być przeprowadzony w sposób sprzeczny z przepisami, pomimo iż wyjaśnienia skarżącego oraz opinia egzaminatora nadzorującego są sprzeczne.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu: kserokopii pisma z WORD [...], celem wykazania, że organy nie posiadały pełnego materiału dowodowego, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 80 k.p.a.; w momencie wydania wyroku przez WSA istniały przesłanki do wznowienia postępowania stanowiące podstawę do uchylenia decyzji organów administracji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jako bezpodstawna podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W świetle art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. odrębną podstawę skargi kasacyjnej stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i odrębną podstawą jest naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Nieprawidłowe odczytanie treści prawa może polegać na mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego lub też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na tym, że sąd popełnia błąd subsumcji, tj. podciąga pod ustalony stan faktyczny niewłaściwy przepis (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1026/04, powołane orzeczenia dostępne są w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo, w przypadku zarzutów odnoszących się do przepisów postępowania strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy (zob. stanowisko M. Niezgódki-Medek dotyczące art. 174 pkt 2 p.p.s.a. [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019 – tezy 15-17 i powołane tam orzecznictwo). Tylko w takim przypadku można mówić o wypełnieniu obowiązku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jest to zgodne też z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09). Sąd odwoławczy tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. stanowisko orzecznictwa przywołane w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 2647/18).

Trzeba również podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania autora skargi kasacyjnej w redagowaniu treści zarzutów tego wysoce sformalizowanego środka odwoławczego. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Sąd odwoławczy nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego, bądź też wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1910/18).

Powyższe spostrzeżenia są uzasadnione na gruncie niniejszej sprawy z uwagi na wadliwość sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania, co powoduje, że wniesiony środek odwoławczy w istocie wymykał się spod kontroli instancyjnej wykonywanej przez Sąd odwoławczy. Podkreślić należy, że podniesiony zarzut naruszenia prawa procesowego, to jest przepisu art. 145 § 1 pkt b) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., nie został uzasadniony, nie wykazano także istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przez brak uchylenia zaskarżonych decyzji w okolicznościach faktycznych uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego. W petitum skargi kasacyjnej nawiązano wprawdzie do nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu ruchu drogowego czy też do niewykorzystania opinii kolejnego egzaminatora nadzorującego, które to okoliczności, miałyby stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego.

Jednakże Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., ponieważ okoliczności sprawy nie wskazywały, że zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie art. 133 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach (prawidłowo) udokumentowanych w aktach sprawy – oznacza zatem orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Innymi słowy, przywołany przepis wyznacza granice, w których może operować sąd administracyjny, przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny.

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok, dysponował zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym zawierającym skargę osoby egzaminowanej, stanowiącym podstawę wszczęcia postępowania, wyjaśnienia egzaminatora przeprowadzającego egzamin, wyjaśnienia egzaminatora nadzorującego, arkusz części praktycznej przebiegu egzaminu, historię egzaminowania kandydata oraz kserokopie pism WORD w [...]. Ponadto, załączona dokumentacja sprawy zawierała płytę DVD z zarejestrowanym przebiegiem egzaminu. Skarżący, zarzucając w skardze do WSA naruszenie przez organy obu instancji treści art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., nie wskazał przy tym na konkretne braki w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie wniósł też o jego jakiekolwiek uzupełnienie. Dopiero na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazał na kserokopię pisma WORD [...], z którego [...] kwietnia 2021 r. dowiedział się o istnieniu protokołu sporządzonego przez egzaminatora nadzorującego – D.B., która to opinia mogłaby być według skarżącego przesądzająca dla sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe okoliczności sprawy wskazują, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie mógł dostrzec przesłanki do wznowienia postępowania określonej art. 145 § 1 w pkt 5 k.p.a., co zobowiązywałoby go do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zgromadzonego w spawie materiału dowodowego, o którym mowa wyżej, i skonstatował, że egzaminator – skarżący, swym zachowaniem naruszył § 27 pkt 3 rozporządzenia.

Wobec tego i również z tego powodu oceniany zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, przy czym w pkt 1 zarzucono naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. w zw. z § 27 pkt 3 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie oraz art. 72 ust 1 pkt 2 u.k.p. w zw. z art. 52 ust 2 w zw. z § 27 pkt 9 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie.

Istota powołanych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że z opinii egzaminatora oraz egzaminatora nadzorującego nie wynika, aby egzaminator wykonał czynności zagrażające jego bezpieczeństwu, mające wpływ na wynik egzaminu, a także to, że zachowanie zdającej bezpośrednio zagrażało zdrowiu uczestników ruchu drogowego; poprzez pominięcie celu, jakiemu służy przeprowadzenie egzaminu na prawo jazdy, kompetencji egzaminatora w zakresie ustalenia, czy osoba egzaminowana porusza się pojazdem w sposób opisany w tym przepisie oraz unieważnienie egzaminu pomimo tego, że osoba egzaminowana nie wykazała się umiejętnościami wykazanymi w tym przepisie, czego ocena jest wyłączną kompetencją egzaminatora.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy mieć na uwadze, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, zgodnie z którym marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik. Z treści powołanego przepisu wynika, że zadaniem organu administracji publicznej jest ocena, czy w trakcie czynności egzaminacyjnych zostały naruszone przepisy prawa, które mogą stanowić podstawę do oceny, że egzamin powinien zostać unieważniony. Podkreślić przy tym należy, że użyty przez ustawodawcę w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. zwrot "niezgodny z przepisami ustawy" oznacza zarówno niezgodność z przepisami ustawy o kierujących pojazdami oraz z przepisami wykonawczymi do ww. ustawy, tj. mającym zastosowanie w sprawie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2019 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzory dokumentów stosowanych w tych sprawach. Akt ten (wydany na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1-5, 7 i 8 u.k.p.) w Rozdziale 5 określa warunki i tryb przeprowadzania części praktycznej egzaminu państwowego. Z § 28 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wynika, że osoba egzaminowana uzyskuje negatywny wynik części praktycznej egzaminu państwowego, jeżeli:

a) dwukrotnie nieprawidłowo wykonała to samo zadanie egzaminacyjne,

b) zachodzą okoliczności, o których mowa w § 16 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 6.

Z kolei § 16 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia przewiduje, że egzaminator przerywa egzamin państwowy, jeżeli zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 52 ust. 2 ustawy, w szczególności określone w tabeli nr 1 załącznika nr 2 do rozporządzenia. Określone w art. 52 ust. 2 u.k.p. przesłanki przerwania części praktycznej egzaminu państwowego przed wykonaniem wszystkich określonych zakresem egzaminu zadań, polegają na takim zachowaniu osoby zdającej, które zagraża bezpośrednio życiu i zdrowiu uczestników ruchu drogowego.

Wskazać przy tym należy, że skoro art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. dla dopuszczalności unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy wymaga, aby egzamin "był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy", to zbadanie legalności zaskarżonej decyzji polegać musi na wskazaniu, jak należy rozumieć wyrażenie ustawowy: "w sposób niezgodny z przepisami ustawy", a odpowiedzi na to pytanie należy poszukiwać w przepisach Rozdziału 9 obejmującego art. 49-57d u.k.p. Równie ważne znaczenie ma treść art. 51 ust. 1 pkt 2 u.k.p., który określa cel egzaminu praktycznego i jego zakres w odniesieniu do egzaminu praktycznego na prawo jazdy uprawniające do kierowania m.in. pojazdami silnikowymi jako: "sprawdzenie umiejętności w zakresie zgodnego z przepisami, bezpiecznego, energooszczędnego, sprawnego i nieutrudniającego innym uczestnikom ruchu poruszania się, odpowiednio do uprawnienia, o które ubiega się osoba zdająca egzamin w ruchu drogowym pojazdem silnikowym". W kontekście tego przepisu, należy przyjąć, że egzamin przeprowadzony w sposób niezgodny z wyżej wskazanym celem i zakresem egzaminu, byłby wówczas niezgodny z przepisami ustawy.

W niniejszej sprawie, podstawą unieważnienia praktycznego egzaminu państwowego był przepis art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p., co wiązało się ze stwierdzeniem, że egzamin został przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy. Zdaniem organów, nie zaistniały przesłanki określone w art. 52 ust. 2 u.k.p., tj. nie doszło do takiego zachowania osoby zdającej, które zagroziło bezpośrednio życiu i zdrowiu uczestników ruchu drogowego, oraz nie zaszły okoliczności uzasadniające przerwanie egzaminu.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy z nagrania przebiegu egzaminu na prawo jazdy wynika, że powodem przerwania egzaminu i ogłoszenia wyniku negatywnego było według skarżącego zachowanie osoby zdającej, które bezpośrednio zagrażało zdrowiu i życiu innych uczestników ruchu. Jak wynika z akt sprawy, w trakcie przeprowadzenia egzaminu po pozytywnym zaliczeniu zadania nr 1 "Przygotowanie do jazdy, sprawdzenie stanu technicznego podstawowych elementów pojazdu odpowiedzialnych bezpośrednio za bezpieczeństwo jazdy" oraz zadania nr 2 "Ruszanie z miejsca oraz jazda pasem ruchu do przodu i tyłu", egzaminator poprzez wskazanie ręką nakazał osobie egzaminowanej, by podjechała w jego kierunku. Osoba egzaminowana dojechała do miejsca, w którym wykonuje się zadanie nr 6. Egzaminator, stojąc blisko pojazdu egzaminacyjnego, wskazał ręką miejsce zatrzymania pojazdu. Po zatrzymaniu pojazdu egzaminator stwierdził, że egzaminowana uderzyła w jego nogi. Osoba egzaminowana miała zastrzeżenia, że egzaminator stał za blisko pojazdu. Kąt, jaki ukazywała, kamera nie obrazował, czy osoba egzaminowana uderzyła egzaminatora w nogi. W wyniku tej sytuacji egzamin został przerwany.

W tym stanie rzeczy, K.W. – egzaminator nadzorujący w WORD w [...] w dniu [...] września 2019 r. sporządził sprawozdanie, w którym stwierdził jednoznacznie, że "egzaminator podczas egzaminu porusza lub znajduję się bardzo blisko pojazdu egzaminacyjnego, co stanowi dla osoby egzaminowanej dodatkowe utrudnienie". Natomiast z notatki służbowej A.B. – kierownika Referatu Transportu w Departamencie Komunikacji i Transportu powstałej po zapoznaniu się z nagraniem zarejestrowanym w toku egzaminu, wynika, że egzaminator stoi bardzo blisko pojazdu egzaminacyjnego.

Dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażone przez organy obu instancji i akceptujące opinię egzaminatora nadzorującego, że ocena egzaminatora przeprowadzającego egzamin była niewłaściwa. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania tej oceny.

Przyczyną negatywnego wyniku egzaminu na prawo jazdy na podstawie weryfikacji zapisu jego przebiegu co do kwalifikacji osoby egzaminowanej, mogą być zdarzenia wskazujące na możliwość stworzenia zagrożenia dla ruchu drogowego czy zagrożenie życiu i zdrowiu uczestników tego ruchu. To zdarzenia, których interpretacja w świetle zebranych dowodów jest ewidentna. Weryfikacja zapisu przebiegu egzaminu nie pozwala na stwierdzenie, że taka sytuacja miała miejsce. Prowadzi to do wniosku, że egzamin został przeprowadzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, ponieważ nie zaszły żadne przesłanki do zakwestionowania przez egzaminatora części praktycznej egzaminu wynikające z art. 52 ust. 2 u.p.k., tj. zachowanie osoby zdającej nie zagrażało bezpośrednio zdrowiu i życiu uczestników ruchu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, załączony do akt materiał dowodowy przede wszystkim w postaci nagrania z przebiegu egzaminu praktycznego na płycie DVD, skargi egzaminowanego i wyjaśnień egzaminatora nadzorującego świadczą, że egzaminator ocenił zachowanie egzaminowanej, pomijając własne obowiązki określone w przepisach prawa. Zgodnie § 27 pkt 3 rozporządzenia podczas części praktycznej egzaminu państwowego egzaminator przekazuje osobie egzaminowanej polecenia dotyczące kierunku jazdy lub wykonania określonego zadania egzaminacyjnego; polecenia te nie mogą być sprzeczne z obowiązującymi na drodze zasadami ruchu drogowego lub stwarzać możliwości zagrożenia jego bezpieczeństwa.

Treść powyższej regulacji jest jasna i jednoznaczna, a wynika z niej bezwzględny nakaz przekazywania przez egzaminatora osobie egzaminowanej poleceń dotyczących kierunku jazdy. Polecenia egzaminatora muszą być jasne i zrozumiałe dla osoby zdającej. Powinny też być jej przekazane w odpowiednim czasie. Takie też jest ratio legis przepisu § 27 pkt 3 rozporządzenia w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Przestrzeganie przez egzaminatora dyspozycji tego przepisu ma na celu zapewnienie egzaminowanemu wiedzy co do tego, w jakim kierunku powinien jechać.

Ze znajdującego się w aktach administracyjnych zapisu przebiegu egzaminu wynika, że odbywał się on w warunkach niewłaściwego zachowania się samego egzaminatora. Nie budzi żadnych wątpliwości to, że osoba przystępująca do egzaminu na prawo jazdy jest dopiero "kandydatem na kierowcę", pozbawionym doświadczenia i umiejętności pozwalających wprawnemu i doświadczonemu kierowcy zareagować intuicyjnie na trudną sytuację drogową. Takie umiejętności nabywa się bowiem w miarę przejechanych samodzielnie kilometrów. Brak takiego doświadczenia i kwalifikowanych umiejętności nie uniemożliwia jednak zdania egzaminu na prawo jazdy. Rzeczą egzaminatora, od którego przepisy prawa wymagają szczególnej wiedzy i umiejętności w zakresie kierowania pojazdami i ruchu drogowego, jest ocena, czy osoba egzaminowana spełnia wymogi określone prawem. Należy zwrócić uwagę na to, że obowiązujące przepisy prawa nie wymagają, by kurs na prawo jazdy oraz egzamin odbywały się w warunkach, jakie swoją postawą stworzył egzaminator.

Materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych dawał podstawę, by stwierdzić, że zachowanie egzaminatora naruszało dyspozycję § 27 pkt 3 rozporządzenia. Wynika z niego, że podczas przygotowania do wykonywania zadania "Ruszanie z miejsca do przodu na wzniesieniu" egzaminator, wskazując osobie egzaminowanej miejsce, z którego ma być wykonywane zadanie, nie zachował należytej ostrożności, to znaczy nie odsunął się na bezpieczną odległość od pojazdu egzaminacyjnego, czym dodatkowo zestresował osobę egzaminowaną. W konsekwencji sposobu pokazywania przez egzaminatora miejsca do wykonania kolejnego zadania nie należy uznać za prawidłowy. Egzaminowana, zwracając uwagę na gesty wykonywane przez egzaminatora, mogła odnieść wrażenie, że chodzi o podjechanie do przodu. Egzaminator jako doświadczony uczestnik ruchu drogowego winien takich sytuacji unikać.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Sąd nie przypisuje sobie, jak i organom administracji publicznej uprawnienia do oceny kwalifikacji osoby egzaminowanej, a co za tym idzie wyniku egzaminu, które to uprawnienia bezspornie przysługują osobie egzaminatora. Niemniej jednak, wbrew stanowisku skarżącego, posiadane przez niego uprawnienia dyskrecjonalne, pozwalające na sprawdzenie umiejętności osób poddających się egzaminowi na prawo jazdy w zakresie zgodnego z przepisami, bezpiecznego, energooszczędnego, sprawnego i nieutrudniającego innym uczestnikom ruchu poruszania się, nie uprawniają do arbitralnego, niemożliwego do zakwestionowania stwierdzenia, czy osoba egzaminowana posiada wymagane kwalifikacje, niezbędne do kierowania pojazdem mechanicznym, czy też ich nie posiada. Zabezpieczeniem osób egzaminowanych przed takim rozstrzygnięciami, podejmowanymi zazwyczaj w sytuacji dynamicznej, w której brak jest czasu na spokojną ocenę sytuacji, jest właśnie postępowanie nadzorcze prowadzone przez uprawniony organ, który w oparciu o zarejestrowany przebieg egzaminu jest w stanie dokonać rzetelnej, wyważonej oceny zasadności stanowiska egzaminatora. Ponadto, co istotne zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, korzystając z posiadanych przez osobę egzaminującą uprawnień dyskrecjonalnych kandydata na kierowcę, wskazanym wydaje się uwzględnienie także czynnika stresu osoby egzaminowanej. Powyższe ma znaczenie przy uwzględnieniu zaistniałego w sprawie zachowania egzaminatora, poruszającego się lub znajdującego się bardzo blisko pojazdu egzaminacyjnego.

Jednocześnie bez znaczenia dla sprawy jest to, że egzaminator nadzorujący w swej opinii nie stwierdził, aby egzaminator swoim zachowaniem wyczerpał znamiona przeprowadzania egzaminu w sposób zagrażający jego bezpieczeństwu. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust. 2 u.k.p., część praktyczna egzaminu może zostać zakończona przed wykonaniem wszystkich określonych zakresem egzaminu zadań jedynie w przypadku, gdy zachowanie osoby zdającej zagraża bezpośrednio życiu i zdrowiu uczestników ruchu drogowego. Przy rozważaniu zaistnienia przesłanki określonej w art. 52 ust. 2 u.k.p. bez znaczenia jest zatem zachowanie egzaminatora.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwie Sąd pierwszej instancji ocenił, że zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy do uznania, że zachodziły przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p.

Końcowo, mając na uwadze zgłoszony przez skarżącego wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z dołączonej kopii pisma WORD [...] z [...] kwietnia 2021 r., należy wyjaśnić, że w toku przeprowadzonego w dniu [...] września 2021 r. posiedzenia Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniosku tego nie uwzględnił.

Jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Z powyższego przepisu wynika zatem, że w postępowaniu przed sądem administracyjnymi możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Ponadto, wskazania wymaga, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż w postępowaniu dowodowym prowadzonym na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie każdy dowód może być dopuszczony, lecz jedynie dowód z dokumentów, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją, pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 392/07). Przewidziane w art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowanie dowodowe ma charakter wyjątku i pozostawione jest do uznania sądu, zaś jego celem nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ponadto, postępowanie takie może być prowadzone jedynie wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, zgłoszony dowód z przedłożonej przez skarżącego kopii ww. pisma nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i – wobec kompletności materiału dowodowego zgromadzonego przez organy – jego przeprowadzenie należało uznać za zbędne.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.