Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 542/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 par.1, art. 165a par.1, art. 79 par.2, art. 70 par.1, art. 3 pkt 3 lit.c, art. 121 par.1, art. 122, art. 187 par.1
journal: Dz.U. 2018 poz 800
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Surma Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: kolegium) decyzją z 22 września 2022 r. nr [...], po rozpoznaniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój (dalej: burmistrza) z 29 kwietnia 2022 r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 2 i umarzyło postępowanie w sprawie.

Kolegium wyjaśniło, że A. C., wykonująca przewozy pod nazwą Usługi [...] A. C., zwróciła się do burmistrza o stwierdzenie i zwrot wraz z odsetkami nadpłaty z tytułu bezpodstawnie naliczanej opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których zarządzającym jest Gmina Busko-Zdrój. Opłata została naliczona na podstawie uchwały nr V/65/2011 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z 24 marca 2011 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych usytuowanych w pasie dróg publicznych i dworca, znajdujących się na terenie gminy Busko-Zdrój. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 19 października 2017 r. II SA/Ke 566/17 stwierdził nieważność tej uchwały. Wyrok uprawomocnił się 13 kwietnia 2021 r. wobec oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej gminy w sprawie I GKS 1732/18.

Strona złożyła wniosek 16 kwietnia 2021 r. i dotyczył on okresu od 7 kwietnia 2011 r. do 17 grudnia 2020 r. Po sprecyzowaniu wniosku w dniu 27 września 2021 r., strona wskazała, że żądanie zwrotu nadpłaty dotyczy kwoty [...]zł i dotyczy okresu od 7 kwietnia 2011 r. do 17 grudnia 2020 r.

Wymienioną na wstępie decyzją burmistrz w punkcie 1. orzekł o stwierdzeniu nadpłaty za korzystanie z przystanków i dworca w okresie od 1 stycznia 2016 r. do dnia 17 grudnia 2020 r. w wysokości [...] zł z odsetkami, w punkcie 2. odmówił zaś stwierdzenia nadpłaty w opłatach za korzystanie z przystanków i dworca w okresie od 7 kwietnia 2011 r. do 31 grudnia 2015 r.

A. C. złożyła odwołanie w części dotyczącej punktu 2. Kolegium podniosło, że decyzja burmistrza, kończąca postępowanie nadpłatowe, jest decyzją podzielną i możliwe jest samodzielne funkcjonowanie w obrocie prawnym rozstrzygnięcie organu o stwierdzeniu nadpłaty co do wskazanego w rozstrzygnięciu okresu oraz rozstrzygniecie o odmowie stwierdzenia nadpłaty co pozostałego wnioskowanego okresu obejmującego lata 2011 do roku 2015. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne. W zakresie zaś rozstrzygnięcia zaskarżonego odwołaniem kolegium wyjaśniło, że opłata za korzystanie z przystanków i dworców powinna być uznana za niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, o której mowa w art. 60 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Uznanie zatem tej opłaty jako niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym, skutkuje tym, że w stosunku do tej opłaty zastosowanie mają przepisy ustawy Ordynacja podatkowa dział III. Dla określenia początku i końca terminu przedawnienia prawa do zwrotu nadpłaty istotne jest więc uwzględnienie daty złożenia przez wnioskodawcę wniosku o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w kontekście brzmienia art. 70 Ordynacji podatkowej. W przedmiotowej sprawie jest to data wniosku z 16 kwietnia 2021 r., sprecyzowanego w dniu 27 września 2022 r. Złożenie przez stronę wniosku o stwierdzenie i zwrot nadpłaty wraz z oprocentowaniem spowodowało, że organ uwzględnił zapis art. 70 Ordynacji podatkowej stanowiący, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności. Na mocy przepisu art. 80 § 1 Ordynacji podatkowej prawo do zwrotu nadpłaty podatku wygasa po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin jej zwrotu. Roszczenie wnioskodawczym w tym zakresie za wskazany okres uległo zatem przedawnieniu.

Zainicjowane wnioskiem strony postępowanie powinno zakończyć się w formie procesowej, z uwzględnieniem jednak przesłanek zawartych w art. 165a Ordynacji podatkowej, poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, na podstawie art. 165a Ordynacji podatkowej. Odmowę wszczęcia postępowania uzasadnia bowiem sytuacja, gdy złożenie wniosku nastąpiło po upływie przedawnienia zobowiązania. Organ podatkowy po wpłynięciu wniosku w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty w zakresie przedawnionego żądania winien był zatem orzec o odmowie wszczęcia postępowania w prawie stwierdzenia nadpłaty za wnioskowany okres od roku 2012 do roku 2015. Kolegium uznało zatem za zasadne uchylenie rozstrzygnięcia i umorzenia postępowania w sprawie.

Skargę na decyzję złożyła A. C.. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w skarżonej części - orzekającej w punkcie 2. o odmowie stwierdzenia nadpłaty za korzystanie z przystanków i dworca w okresie od 7 kwietnia 2011 r. do 31 grudnia 2015 r. Zarzuciła, że decyzja w skarżonej części została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z powołanej podstawy prawnej wymienionej decyzji, organ rozstrzygnął na podstawie art. 72 § i pkt 1 i art. 73 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, tak więc wniosek strony potraktował jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty podatkowej. Na gruncie tej ustawy, czym innym jest stwierdzenie nadpłaty, a czym innym jest jej zwrot. Skarżąca podniosła, że nie kwestionuje, że na mocy przepisu art. 80 § 1 Ordynacji podatkowej prawo do zwrotu nadpłaty podatku wygasa po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin jej zwrotu. Jednak terminy zwrotu nadpłaty określa przepis art. 77 ustawy. Zawarty w art. 80 § 1 ustawy termin odnosi się do wygaśnięcia prawa do zadysponowania nadpłatą. Przyjąć zatem należy, że najpierw musi zostać przeprowadzone postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty. Dla rozpoczęcia pięcioletniego biegu terminu przedawnienia zwrotu nadpłaty koniecznym jest ujawnienie nadpłaty, co winno mieć miejsce decyzją kończącą postępowanie podatkowe w tej sprawie.

W zaskarżonej decyzji organ winien był uwzględnić wniosek skarżącej także i w skarżonej części, tj. stwierdzić również nadpłatę z tytułu opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Busko-Zdrój, powstałą w okresie od 7 kwietnia 2011 r. do 31 grudnia 2015 r. wraz z należnym oprocentowaniem. Dopiero od dnia uprawomocnienia się tak wydanej decyzji rozpocząłby się pięcioletni okres biegu przedawnienia. W praktyce przedawnienie zwrotu nadpłaty nastąpiłoby z końcem 2027 r., a nie jak zostało orzeczone z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Stanowisko takie ma swoje źródło prawa m.in. w prawomocnej decyzji kolegium z 29 października 2020 r. znak [...]

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sygn. akt II SA/Ke 566/17 zapadł w dniu 19 października 2017 r. Zgodnie z nim stwierdzona została nieważność uchwały nr V/65/2011 Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z 24 marca 2011 r. Dopiero takie rozstrzygnięcie dało podstawę do ubiegania się o stwierdzenie i zwrot nadpłaty za przedmiotowe przystanki. Uchwałodawca wywiódł jednak skargę kasacyjną w sprawie. Na jej rozstrzygnięcie oczekiwać należało do 13 kwietnia 2021 r., kiedy to Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem sygn. akt I GSK 1732/18 skargę tę odrzucił. Na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczekiwać należało 3 lata i 6 miesięcy. W praktyce więc samo techniczne złożenie skargi kasacyjnej pozwoliło Burmistrzowi Miasta i Gminy Busko-Zdrój na stwierdzenie przedawnienia nadpłaty podatku za 4 najstarsze lata opisane wnioskiem. To właśnie w celu zapobieżenia takim mechanizmom ustawodawca postanowił, że najpierw musi zostać przeprowadzone postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty i dalej, że dla rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia zwrotu nadpłaty koniecznym jest ujawnienie nadpłaty. Decyzją z 15 lutego 2022r. nr [...] kolegium zajęło stanowisko tożsame ze stanowiskiem skarżącej wyrażonym niniejszą skargą. Jednak już kolejną, skarżoną niniejszym decyzją organ zajął stanowisko odmienne. Zmieniając podstawę prawną, przedmiotową opłatę uznał za przedawnioną. Organ naruszył tym samym zasadę zaufania do organów podatkowych.

Pozbawionym podstawy faktycznej i prawnej było składanie wniosku o stwierdzenie i zwrot przedmiotowej nadpłaty w czasie, kiedy w obrocie prawnym pozostawała jeszcze podstawa prawna naliczania opłat za przystanki, tj. przed dniem 13 kwietnia 2021 r., tj. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podstawę tę prawomocnie wyeliminował z obrotu prawnego. Dopiero ten wyrok dał podstawę faktyczną do złożenia przedmiotowego wniosku. W orzecznictwie przyjmuje się co do zasady, że zobowiązanie do zwrotu nienależnego świadczenia ma charakter bezterminowy. Praktycznie wszystkie samorządy w Polsce zwracały poczynione dawniej niż w ciągu ostatnich 5 lat przed złożeniem odpowiednich wniosków, nadpłaty opłat za wydanie karty pojazdu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł ponadto, że organy podatkowe zobligowane są do stosowania przepisów ustawy, z uwzględnieniem zapisów art. 70 Ordynacji podatkowej. Takie stanowisko zaprezentowane zostało także w decyzji kolegium, na którą wskazuje skarżąca. Podkreślono w niej, że do rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia zwrotu nadpłaty konieczne jest jej ujawnienie po zakończeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Sądy administracyjne zostały wyposażone w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia, sąd bada ich zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, określanej dalej jako "p.p.s.a."). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści.

Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja kolegium nie narusza prawa. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji rozdzielił wniosek o stwierdzenie nadpłaty na okres od 1 stycznia 2016 r. do 17 grudnia 2020 r. (pozostający poza przedmiotem zaskarżenia zawartym w odwołaniu) i okres od 7 kwietnia 2011 r. do 31 grudnia 2015 r., za który odmówił stwierdzenia nadpłaty. Kolegium stwierdziło, że od końcowej daty tego okresu, czyli od 2015 r. upłynął pięcioletni termin przedawnienia, wobec czego postępowanie w tym zakresie nie ogóle powinno być wszczynane. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do kwestii, czy zasadnie kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji winien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty w opłatach za korzystanie z przystanków i dworca za sporny okres. Zdaniem skarżącej, w sprawie należało przeprowadzić takie postępowanie i stwierdzić nadpłatę, a termin przedawnienia jej zwrotu nastąpiłby dopiero w 2027 r.

Stanowisko skarżącej nie jest prawidłowe.

Zgodnie z treścią art. 165 § 1 Ordynacji podatkowej, postępowanie podatkowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza podstawa odmowy nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Objaśniając zaś znaczenie drugiej podstawy należy zwrócić uwagę na jej nieostre sformułowanie, jakkolwiek wyjaśnione w orzecznictwie. Przyjmuje się, że wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2016 r. II FSK 301/15, wyroki dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2016 r. I GSK 329/14).

Zgodnie z art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej, prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty oraz wniosku o zwrot nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, chyba że ustawy podatkowe przewidują inny tryb zwrotu podatku. W przepisie tym określono instytucję utraty prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty na skutek swego rodzaju przedawnienia. Oznacza to, że po upływie określonego terminu nie można skutecznie domagać się ukształtowania stosunku prawnego. Termin ten jest terminem prawa materialnego o charakterze prekluzyjnym, który nie podlega przywróceniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2009 r. I FSK 1907/07).

Na mocy art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, termin przedawnienia zobowiązania podatkowego wynosi 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. W sprawie nie budzi wątpliwości, że przepis ten znajduje zastosowanie także do opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców. Wynika to z treści art. 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1343) w zw. z art. 3 pkt 3 lit. c Ordynacji podatkowej. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że termin przedawnienia opłat naliczanych za 2015 r. przedawnił się z końcem 2020 r. W tym samym też terminie, zgodnie z powołanym art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej, wygasło prawo skarżącej do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty w opłatach za 2015 r. Analogicznie, jeszcze wcześniej wygasło prawo do złożenia takiego wniosku za poprzednie okresy, za które skarżąca uiszczała opłatę.

W okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie zatem kolegium wskazało, że należało, w oparciu o treść art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej, odmówić wszczęcia postępowania. Wniosek z 16 kwietnia 2021 r., sprecyzowany pismem z 27 września 2021 r., złożony został bowiem do organu w momencie, kiedy opłaty należne do 2015 r. były już przedawnione. Złożenie zaś wniosku o stwierdzenie nadpłaty w takich okolicznościach stanowi jedną z przyczyn uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 165a Ordynacji podatkowej (por. P. Pietrasz, komentarz do art. 165a Ordynacji podatkowej [w:] J. Brolik, R. Dowgier, L. Etel, C. Kosikowski, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, LEX 2013). Ponieważ jednak organ I instancji wszczął i prowadził w tym zakresie postępowanie, a następnie orzekł o sprawie merytorycznie, w pełni uzasadnionym było uchylenie w tym zakresie decyzji i umorzenie postępowania. Było ono bowiem w tej części bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, że w sprawie rozstrzygana była kwestia wniosku o stwierdzenie nadpłaty, w związku z czym argumenty odnoszące się do zwrotu nadpłaty i terminu jej przedawnienia nie mogą zostać uwzględnione. Pozostałe twierdzenia skarżącej również nie mogą odnieść skutku. Jak trafnie zauważyło kolegium w odpowiedzi na skargę, jako organ podatkowy zobligowane jest do stosowania przepisów prawa, w tym art. 70 Ordynacji podatkowej. Oznacza to, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje też kwestia daty wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Poza zakresem sprawy pozostają także poglądy decyzji nie stanowiącej przedmiotu zaskarżenia w przedmiotowym postępowaniu.

Należy jeszcze dodać, że wbrew twierdzeniu skargi, kolegium prowadziło postępowanie w sposób budzący zaufanie podatnika do organów podatkowych, uwzględniając zasadę prawdy obiektywnej. W postępowaniu tym zebrano i w sposób wyczerpujący rozpatrzono cały materiał dowodowy, w zgodzie z przepisami art. 121 § 1, art. 122 i art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.