Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 668/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 97 par. 1 pkt4, art. 123 par. 1, art. 142.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta L. po rozpoznaniu wniosku C. Spółka Jawna ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie, przebudowie budynków oznaczonych na mapie cyframi nr [...] i części budynku oznaczonego cyfrą nr [...] na cele usługowo - gospodarcze ( usługi gastronomiczne, hotel, handel o powierzchni sprzedaży do 2000 m2) oraz realizacji parkingu podziemnego na działkach nr ewidencyjny: [...], obręb: [...], arkusz: 2 - położonych przy ul. G. 18-20 / R. 13 w L..

W uzasadnieniu organ podał, że inwestycja stanowi etap końcowy przeprowadzanych prac mający na celu odbudowę oficyn do pierwotnych gabarytów, zgodnie z wytycznymi L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W oparciu o § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzona analiza obszaru określiła możliwości realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji. Na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne na omawianej działce nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi i spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów prawa, nie narusza interesu osób trzecich.

Odwołanie od decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył J. K., właściciel sąsiedniej nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej przy ulicy [...]. Na rozprawie w dniu [...] P. K. przedstawiła akt notarialny z dnia [...]., z którego wynikało, że wspomniana nieruchomość została jej darowana przez ojca. W piśmie z dnia [...]. stwierdziła, że w całości popiera stanowisko zawarte w odwołaniu złożonym przez J. K. oraz przyłącza się do wskazanych w nim zarzutów i wniosków. Dodatkowo przedstawiła szereg nowych okoliczności, które jej zdaniem przemawiają za wadliwością decyzji Prezydenta Miasta L. oraz wniosła o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu wyeliminowania decyzji Wojewody L. z dnia [...]. stwierdzającej nabycie przez Gminę M. L. z dniem [...]. działki nr [...].

Decyzją z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję Prezydenta [...] utrzymało w mocy. Organ wyjaśnił, że odwołanie w sprawie wniósł J. K. właściciel sąsiadującej z terenem inwestycji działki nr 51 oraz dzierżawca działki nr [...], której właścicielem jest Gmina L.. Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] r. nową właścicielką nieruchomości przy ul. [...] w L. (działka nr [...]) została P. K.. W tej sytuacji organ uznał, że jako nabywca nieruchomości zgodnie z przepisem art. 30 § 4 kpa wstąpiła ona na miejsce J. K.. Nie dopatrzył się też wadliwości zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity - Dz. U. z 2015 r., poz. 199), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z kolei według jej art. art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2)teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zdaniem organu wszystkie powyższe warunku zostały spełnione. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar analizowany wyznaczony został na mapie zasadniczej w skali 1:500 w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Mając na uwadze, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 20 m, obszar analizowany wyznaczony został dookoła terenu inwestycji, równy trzykrotnej szerokości frontu działki [...] m, mierząc w każdą stronę od granicy działki inwestycyjnej. Ustalono, iż działka nr [...] od strony ul. [...] zabudowana jest IV kondygnacyjną staromiejską kamienicą usługową (usługi gastronomiczne z częścią noclegową - pub "U S."), oznaczoną na mapie analizy cyfrą nr [...], zaś od strony R. zabudowana jest dwoma oficynami oznaczonymi na mapie analizy cyframi nr [...]. Działka zaś nr [...] od strony ul. [...] zabudowana jest II-IV kondygnacyjnymi staromiejskimi kamienicami usługowo-mieszkalnymi, oznaczonymi na mapie analizy cyframi 4 i 5, zaś od strony ul. [...] zabudowana jest oficyną usługową, oznaczoną na mapie analizy cyfrą nr [...] (usługi gastronomiczno-hotelarskie w ramach działalności pubu "U S.").

Także Kolegium potwierdziło, że planowana inwestycja to etap końcowy przeprowadzanych na wnioskowanym terenie prac, mający na celu uzupełnienie istniejącej zabudowy o dodatkową powierzchnię usługową i gospodarczą, uporządkowanie i zagospodarowanie podwórza oraz podniesienia standardów technicznych i użytkowych pubu "U S.", poprzez odbudowę oficyn do pierwotnych gabarytów, zgodnie z wytycznymi L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Planowana realizacja inwestycji znajduje więc analogię w zagospodarowaniu terenu analizowanego. W obszarze analizowanym występuje bowiem zwarta zabudowa mieszkalno-usługowa Starego Miasta z licznie występującymi lokalami usługowymi takimi jak: restauracje, kawiarnie oraz galerie. W sąsiedztwie terenu realizacji inwestycji znajdują się : od strony północno-zachodniej : działka nr [...] - ul. [...] (droga gminna). W dalszym sąsiedztwie znajduje się staromiejska zabudowa mieszkaniowa, usługowa oraz mieszkaniowo-usługowa (usługi gastronomiczne, hotelarskie, biurowe, artystyczne, handlowe);od strony północno-wschodniej znajduje się działki nr [...] - zabudowane III kondygnacyjną staromiejską kamienicą mieszkalno-usługową, w dalszym sąsiedztwie znajduje się staromiejska zabudowa mieszkaniowa, usługowa oraz mieszkaniowo-usługowa (usługi gastronomiczne, hotelarskie, biurowe, artystyczne, handlowe) ; od strony południowo-wschodniej działka nr 67- ul. [...] (droga gminna), w dalszym sąsiedztwie znajduje się staromiejska zabudowa mieszkaniowa, usługowa oraz mieszkaniowo-usługowa ( usługi gastronomiczne, hotelarskie, biurowe, artystyczne, handlowe); od strony południowo-zachodniej działka nr [...] - zabudowana III-IV kondygnacyjnymi staromiejskimi kamienicami mieszkalno-usługowymi oraz mieszkalnymi. W dalszym sąsiedztwie znajduje się staromiejska zabudowa mieszkaniowa, usługowa oraz mieszkaniowo-usługowa (usługi gastronomiczne, hotelarskie, biurowe, artystyczne, handlowe).

Od strony ul. [...] przyjęto nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną przez staromiejskie kamienice znajdujące się na terenie inwestycji, zaś od strony ulicy [...] przyjęto nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną przez: staromiejską kamienicę mieszkalną zlokalizowaną na działce sąsiedniej nr [...] oraz oficyny mieszkalne zlokalizowane na przedmiotowej działce nr [...] (tj. wzdłuż zachodnich i część północnych granic terenu inwestycji). Nieprzekraczalne linie zabudowy oznaczono kolorem niebieskim na załączniku nr [...] do decyzji.

Ustalono ponadto, że w obszarze analizowanym wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych kamienic od strony ul. [...] wynosi ok. 9 m, zaś budynków od strony ul. [...] (od której planowana jest realizacja inwestycji) do ok. 14 m. Nadbudowa zatem budynków oznaczonych na mapie cyframi nr [...] i 4 i części budynku oznaczonego nr [...], z planowaną wysokością górnej krawędzi elewacji frontowych nadbudowywanych budynków do 13,6 m, odnajduje analogię w zagospodarowaniu terenu analizowanego.

W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej stwierdzono, że w obszarze analizowanym występuje zwarta zabudowa staromiejska: kamienice i oficyny o zróżnicowanych szerokościach elewacji frontowych, zależnych od szerokości działek (na poziomie od 4,5 m do 34 m i średnio wynosi 14 m). Wobec powyższego dopuszczono dla rozbudowy budynków szerokość elewacji frontowych maksymalnie do rozpiętości terenu inwestycji.

Zgodne z analizą jest także przyjęte w zaskarżonej decyzji przykrycie budynków dachami wielospadowymi o spadkach połaci dachowych do 25° i wysokości kalenicy do 17,4 m. W obszarze analizowanym kamienice i oficyny pokryte są jedno- i wielospadowymi dachami o spadkach połaci dachowych do 40° i wysokości kalenic od strony ul. [...] do ok. 11 m, zaś od strony ul. [...] (od której planowana jest realizacja) do ok. 18 m. Teren inwestycji posiada nadto dostęp do dróg publicznych: ul. [...] - drogi gminnej oraz ul. [...] , także drogi gminnej. Realizacja planowanej inwestycji planowana jest od strony ul. [...], a wobec tego obsługę komunikacyjną ustalono od strony ulicy [...] na warunkach uzyskanych w Zarządzie Dróg i Mostów w L..

Kolegium zaznaczyło, że projekt decyzji zgodnie z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniony został z L. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w L. - postanowieniem ostatecznym z dnia [...] r. Z treści uzasadnienia tego postanowienia płynie wniosek, że proponowana inwestycja nie narusza zasad ochrony zabytkowych kamienic staromiejskich wraz z towarzyszącą zabudową oficynową. Proponowane gabaryty wskazane w przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji, a później uwzględnione w treści decyzji organu pierwszej instancji nawiązują do historycznych wysokości zabudowy oficynowej, która z uwagi na krytyczny stan techniczny została po części rozebrana .

Ponadto w uzasadnieniu postanowienia wskazano, że planowana inwestycja nie obejmuje działki nr [...], która nie jest także ujęta w warunkach obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej i do której P. K. nie posiada żadnego tytułu prawnego. Zdaniem Kolegium żadnych skutków prawnych nie wywołuje koncepcja programowo- przestrzenna II etapu zagospodarowania działek kamienic [...] 18. 20. Nie posiada bowiem statusu projektu technicznego zatwierdzonego przez organ budowlany. Kolegium zaznaczyło, że dopiero na następnym etapie postępowania inwestycyjnego, jakim będzie postępowanie przed organem budowlanym w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, będzie można podnosić kwestie hałasu, ograniczenia dostępu światła dziennego oraz zlokalizowania okien w budynkach wnioskowanych do realizacji. Na tym etapie postępowania nie są badane także kwestie własnościowe.

Kolegium uznało ponadto, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ jego zdaniem rozstrzygnięcie, co do decyzji Wojewody L. z dnia [...]. stwierdzającej nabycie przez Gminę M. L. z dniem [...]. działki nr [...], nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powołanego przepisu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. K. zarzuciła decyzji nieuwzględnienie słusznego interesu sąsiadów, poprzez przyjęcie, że inwestycja nie będzie uciążliwa dla sąsiadującej zabudowy i jej mieszkańców (dostęp do światła dziennego pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, hałas i wibracje) oraz potwierdzenie jej niesprzeczności z przepisami odrębnymi (prawo budowlane). Tymczasem będzie ona dla nich niezmiernie uciążliwa. W ocenie skarżącej jest to oczywistą konsekwencją ograniczenia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, gdyż budowa kolejnych kondygnacji w jeszcze większym stopniu zasłoni kamienicę [...] 22 oraz działkę [...], która już obecnie jest w zacienionym miejscu z uwagi na olbrzymią ścianę oporową wzniesioną w II pol. XIX w. Stanowi to jawne pogwałcenie przepisów rozporządzenia z 2002 r. Nie do przeoczenia, jej zdaniem, jest również problem hałasu. K. G. 22 spełnia przede wszystkim funkcję mieszkalną i już obecnie na skutek funkcjonowania hotelu [...] 20 mają miejsce liczne uciążliwości, wśród których przede wszystkim należy wymienić hałas powodowany przez organizowane niemal co tydzień koncerty, jak również zachowanie się gości hotelu. Co więcej, planowane przez inwestora umieszczenie okien w ścianie będącej granicą z sąsiadującą działką 49/1 będzie nie tylko źródłem hałasu, lecz jest również w sposób oczywisty niezgodne z prawem budowlanym.

Skarżąca jako nie do zaakceptowania uznała stanowisko Kolegium, według którego planowana inwestycja nie obejmuje działki nr [...], która nie jest ujęta również w warunkach obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie bowiem ze znajdującymi się w aktach sprawy rys. nr [...] oraz z treścią opisowej koncepcji, będącymi częścią Koncepcji Programowo — Przestrzennej II Etapu Zagospodarowania Działek K. G. 18, 20, działka nr [...] jest objęta przez planowaną inwestycję. Zlokalizowane jest na niej wyjście gospodarcze przeznaczone do obsługi komunikacyjnej związanej z zaopatrzeniem i wywozem odpadów, co także jest niedopuszczalne. Przewiduje to bowiem wykorzystanie dla powyższych celów działki nr 49/1 i jednocześnie narusza w sposób jawny prawa właścicieli kamienicy [...] 22, w których interesie leży przywrócenie historycznych funkcji przedmiotowej działki. Skarżąca zaznaczyła, że stanowiła ona przez kilkaset lat podwórko z przydomową zielenią przeznaczone do wypoczynku mieszkańców owej kamienicy. W jej mniemaniu realizacja skarżonej inwestycji naruszy w takim wypadku kilkusetletni ład i stosunki właścicielskie, jak również uniemożliwi przywrócenie historycznej zabudowy przy ulicy [...].

Skarżąca skrytykowała ponadto uzgodnienie projektu decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w L., które nawiązuje do historycznej wysokości zabudowy oficynowej. Jej zdaniem organy pomijają, że historyczna wysokość staromiejskiej zabudowy stanowi jedyny historyczny element, który według proponowanej inwestycji, zostanie przywrócony do pierwotnego stanu. Przewiduje ona bowiem, iż materiały, jakie mają być użyte, w żadnym wypadku nie mogą być uznane za nawiązujące do renesansowego stylu architektonicznego. Ponadto, zostały już wprowadzone przez spółkę C. zmiany w wyglądzie kamienicy [...] 20, które nie licują w najmniejszym stopniu z historycznym artyzmem lubelskiej Starówki. Jako przykład podała bezprawne wykonanie stalowego narożnego słupa i zadaszenia w formie dachu pulpitowego krytego blachą bez zgody właścicieli sąsiednich posesji, poszerzenie płyty balkonowej, wykonanie w oficynach bocznych ceglanej oblicówki ścian oraz nowej nawierzchni podwórka. W ocenie skarżącej modyfikacje działki [...] są niezgodne z decyzjami L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]. i [...] oraz z projektem i wprowadzone bez wymaganych zezwoleń, o czym świadczy decyzja L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. wstrzymująca wykonywanie prac jako czasowe lub przejściowe zagospodarowanie działki [...], a mające charakter stałej zabudowy. Powyższe okoliczności budzą w jej przekonaniu wątpliwość, co do obiektywności organów publicznych, które nie tylko nie czynią żadnych kroków w celu wyegzekwowania na spółce C. zaprzestania dokonywania podobnych naruszeń prawa, ale dodatkowo zezwalają na dalsze deprecjonowanie przez nią niezaprzeczalnie nieocenionego dziedzictwa kulturowego miasta, którego niebagatelnymi elementami są przedmiotowe kamienice [...] 18 i 20.

Skarżąca nie zgodziła się z oceną Konserwatora, według którego kamienice [...] 20 i [...] 22 zostały uznane za stanowiące jednolity wyraz architektoniczny z uwagi na to, iż w około roku 1862 zostały przekształcone w zwartą zabudowę oficynową. Tymczasem w latach w latach 1739 — 1864, gdy właścicielem obu kamienic było Seminarium Duchowne, zostały one połączone, poprzez wybicie przejścia na zewnątrz ściany północnej oraz wyprowadzenie okien na podwórko kamienicy [...] 22 ze ściany sąsiadującej z nią oficyny. Wraz ze zmianą stanu prawnego obu nieruchomości, po roku 1872, zostały zamurowane wszelkie otwory, a przejście między podwórzami należącymi do Seminarium miało być stale zamknięte i używane tylko w razie pożaru. Poza omawianym okresem, obie kamienice wraz z podwórzami stanowiły całkowicie oddzielną i samodzielną zabudowę. Na tej podstawie jest w pełni zasadne stwierdzenie, iż odtworzenie przejścia prowadzącego na zewnątrz ściany północnej w żaden sposób nie zmierza do przywrócenia historycznego schematu zabudowy staromiejskiej, a jedynie prowadzi do powtórzenia samowoli budowlanej, jaka była efektem działań właściciela obu nieruchomości w XIX wieku. Działania spółki C. wskazują zatem na chęć zagarnięcia działki [...] dla celów proponowanej inwestycji z pogwałceniem, zarówno historycznego związku tejże działki z kamienicą [...] 22 oraz praw osób trzecich.

W opinii skarżącej Kolegium błędnie nie zawiesiło postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa na czas niezbędny do usunięcia z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] r., na mocy której Wojewoda L. stwierdził nabycie przez Gminę M. L. z dniem [...]. działki nr [...]. Działka ta historycznie stanowiła podwórko przynależące do kamienicy [...] 22. W przypadku, gdyby decyzja z 1993 roku została wyeliminowana z obrotu prawnego, decyzja organu odwoławczego w swym obecnym brzmieniu będzie naruszać prawa osób trzecich, a tym samym będzie niezgodna z prawem. Zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r. minimalna odległość zabudowy od granicy działki budowlanej powinna wynosić co najmniej 4 m przy równoległym do granicy usytuowaniu ściany budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi. Zgodnie z inwestycją, w ścianie będącej granicą między kamienicą [...] 20, a [...] 22, miałyby znajdować się okna wychodzące na działkę 49/1, co w oczywisty sposób stanowiłoby pogwałcenie wymogu wynikającego z omawianego rozporządzenia.

Odpowiadając na skargę Wojewoda L. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Bezzasadny jest przede wszystkim zarzut skargi opierający się na naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez odmowę zawieszenia postępowania. Zgodnie z tym przepisem organ zobowiązany jest zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie właściwego rozpoznania tego problemu przez organ jest o tyle istotne, że zaniechanie zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy w sprawie występuje zagadnienie wstępne, jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji z uwagi na wadliwość istniejącą w dniu jej wydania. Na tle rozpoznawanej sprawy ocena wniosku skarżącej dokonana przez Kolegium, którego zdaniem nie było żadnych podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o powołany przepis, zasługuje na aprobatę, chociaż bez wątpienia błędem było rozstrzygnięcie wniosku skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bez wydania odrębnego postanowienia, czego wymaga art. 123 § 1 kpa przed samym rozstrzygnięciem. Jeśli jednak zważyć, że przepis art. 101 § 3 kpa nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, a takie w istocie jest stanowisko Kolegium, natomiast strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do art. 142 kpa może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji.( por. wyrok NSA z dnia [...] r. II OSK 2296/12 ONSAiWSA z 2014 r., z. 5, poz. 74, postanowienie NSA z dnia [...] r., II OSK 1272/12 oraz wyrok NSA z dnia [...] r., II OSK 1188/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) powyższe uchybienie nie ma decydującego znaczenia ( por. także wyrok NSA z dnia [...] r., I OSK 1164/11 opubl. w CBOSA ). W literaturze i orzecznictwie uważa się, że przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym ( wyrok NSA z dnia [...] r. I OSK 2108/11, Lex nr 1336372) polegający na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę do rozstrzygnięcia sprawy głównej. S. w odwołaniu z dnia [...] r. wniosek o zawieszenie postępowania skarżąca wskazała na postępowanie mające na celu usunięcie decyzji Wojewody L. z dnia [...]. stwierdzającej nabycie przez Gminę M. L. z dniem [...]. działki nr [...], co jej zdaniem nastąpiło z naruszeniem praw osób trzecich mających prawa do tej nieruchomości. Tak sformułowany wniosek nie mógł prowadzić do zawieszenia postępowania. Od rozstrzygnięcia bowiem wspomnianej kwestii w żaden sposób nie była uzależniona ocena zasadności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wydaje się oczywiste, że zgłoszone zastrzeżenie jest efektem przyjęcia założenia, dopatrującego się w decyzji o warunkach zabudowy elementów pozwolenia na budowę. Ten sposób interpretacji decyzji potwierdza treść skargi, w którym uważa się, że planowana inwestycja będzie uciążliwa dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, ograniczając dostęp światła do okolicznych budynków i potęgując hałas.

W orzecznictwie i doktrynie prawniczej ustabilizowany jest jednak pogląd zgoła odmienny, akcentujący decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, poprzedzający postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Jak się zaznacza, decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Stąd też organ nie ma uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Do tego stanowiska nawiązał również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...] r., P 37/06 (OTK-A 2007/11/160), zwracając uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Zdaniem Trybunału decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a - nieco upraszczając - przyjąć można, że stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Widocznym wyrazem tak rozumianej istoty decyzji o warunkach zabudowy jest przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia [...]. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U z 2015r. poz. 199 ze zmianami ), zgodnie z którym nie rodzi ona praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informacja o tej treści znajduje się również w decyzji Prezydenta Miasta L. w części informacje dodatkowe pkt 9.4. Z tego właśnie powodu uzyskać warunki zabudowy można nie mając żadnego związku prawnego z nieruchomością, a ich uzyskanie nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości, a zatem dopuszczalne jest nawet, pomimo jego wyraźnego sprzeciwu. Jak się słusznie uważa, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje bez wpływu na stan prawny nieruchomości, nie wywołuje skutków w zakresie praw rzeczowych i obligacyjnych, a gwarancją dla właściciela, że bez jego zgody nie nastąpi zabudowa nieruchomości jest wymóg legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Już z tych powodów oczywiste jest, że postępowanie dotyczące decyzji komunalizacyjnej Wojewody L. nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy o ustalenie warunków zabudowy. Tym bardziej, że działka [...] wbrew temu, co twierdzi skarżąca nie była objęta wnioskiem inwestorów i nie wskazano jej w decyzji, jako przeznaczonej dla realizacji inwestycji. Podkreślić trzeba, że organ rozpoznający wniosek nie jest w żaden sposób uprawniony do modyfikacji wniosku, w sytuacji zatem, gdy na wskazanym terenie nie jest możliwa jej realizacja, powinien odmówić ustalenia warunków zabudowy. Trudno również podzielić zapatrywanie, zgodnie z którym to strony postępowania miałyby decydować za inwestora, na jakich działkach i w jakich warunkach powinien inwestycję realizować.

Te same powody pozwalają zaakceptować przekonanie Kolegium, co do bezzasadności tych zarzutów skargi, które opierają się na obawach skarżącej, co do negatywnego wpływu inwestycji na korzystanie przez właścicieli sąsiednich nieruchomości ze swoich praw. Podkreślić trzeba, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że do realizacji inwestycji w ogóle dojdzie. Jak już wyżej wskazano dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z budową.

Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można zatem wywodzić naruszenia interesów osób trzecich; bowiem jak już wspomniano, nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w postępowaniu w sprawie ustalenia i zagospodarowania terenu nie może być szerszy, niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie. Nie może być zatem rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej ( wyroki NSA z dnia [...]. II OSK 629/05, [...]. II OSK 1552/06 i [...]. II OSK 2448/10 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Dlatego bezzasadny jest zarzut naruszenia § 12 ust.3 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...]. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U z 2002r. Nr [...], poz. 690 ) w tym przypadku dotyczący niezachowania odległości zabudowy od granic sąsiedniej nieruchomości oraz usytuowania okien w ścianie będącej granicą między kamienicami [...] 20 i [...] 22. Do przepisów odrębnych, o jakich stanowi art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( skardze pomyłkowo powołano się na art. 61 ust.5 ) zaliczyć należy m. in. regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego. Mimo rozbieżności w orzecznictwie, zdecydowanie dominuje pogląd, podzielany przez sąd także w niniejszej sprawie, zgodnie z którym określony w tym przepisie warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy natomiast przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki. Podkreśla się, że normy wspomnianego rozporządzenia zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] r. - Prawo budowlane, mają więc zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego - to projektowany i wznoszony obiekt musi im odpowiadać (art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego). Zgodność z nimi nie jest wymagana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy. Nie może być zatem przedmiotem badania w tym postępowaniu (zob. wyroki NSA z dnia [...] r., II OSK 1302/12 i [...] r., II OSK 267/11 opubl. w CBOSA).

Skłonić należy się również do przekonania Kolegium o spełnieniu wymagań określonych w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiących niezbędne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie budzi zastrzeżeń stanowisko organu, według którego inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa, o jakim stanowi art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. II OSK 646/06, LEX nr 322329).

Jak się podkreśla, przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa , która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie "działki sąsiedniej", o którym mowa w tym przepisie należy przy tym interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość znajdującą się w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyrok NSA z dnia [...] r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467). Zarówno doktryna jak i orzecznictwo przyjmują szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Konsekwencją takiego założenia jest stanowisko upatrujące podstawy odmowy wydania decyzji w sprzeczności projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących. Trudno dopatrzeć się takiej sprzeczności w planowanej inwestycji, polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynków oraz budowie parkingu podziemnego położonych przecież w centralnej, gęsto zabudowanej, historycznej części miasta, gdzie licznie występują lokale usługowe, restauracje, bary, kawiarnie oraz galerie. Wniosek taki płynie również z treści sporządzonej przez architekta analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik do decyzji. Informacje zawarte w przeprowadzonej analizie, a także dane wynikające z załączników, zarówno opisowych, jak i graficznych, pozwalają na ocenę warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. W prawidłowo zakreślonym obszarze analizowanym niewątpliwie znajdują się obiekty pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wskazany w analizie teren pozwala również na ocenę pozostałych warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 ustawy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1). Decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera niezbędne elementy wymienione w tym przepisie z uwzględnieniem szczególnych warunków, jakie wiążą się ze zwartą historyczną zabudową miejską, wskazanych przez urbanistę w analizie. Określa też linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 wym. ustawy) oraz linie zabudowy o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 4 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] r.

W ocenie sądu w niniejszej sprawie organy dokonały prawidłowej analizy terenu z uwzględnieniem specyfiki zwartej zabudowy ścisłego centrum miasta. Jasne jest bowiem, że inaczej kształtowana jest zwarta zabudowa miejska, a co za tym idzie adekwatnie do stanu istniejącego lub pożądanego należy wyznaczać parametry planowanej zabudowy tak, aby zachować wspomnianą już zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa. Powyższa ocena znajduje oparcie również w treści postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]., który uzgodnił pozytywnie planowaną inwestycję. Wskazuje się w niej, że już [...]. wydano opinię dotycząca rozwiązań projektowych zwartych w "Koncepcji programowo przestrzennej II etapu zagospodarowania działek kamienic [...] 18 i 20 w L. nr ewid. działek [...]". Opracowanej przez A. B. A. I. – partner 6 spółka z o. o., w której uznano za prawidłowy kierunek kształtowania zabudowy oficynowej pod względem gabarytów i powiązań z istniejącymi budynkami. Organ stwierdził, że proponowana inwestycja na działkach [...] oraz w obrębie pasa drogowego nr [...] nie narusza zasad ochrony zabytkowych kamienic staromiejskich wraz z towarzyszącą zabudową oficynową. Proponowane gabaryty wskazane w przesłanym projekcie decyzji nawiązują do historycznych wysokości zabudowy oficynowej, która z uwagi na krytyczny stan techniczny została po części rozebrana. Jednocześnie najstarsze zachowane fragmenty zabytkowych struktur murowanych zostaną włączone w nową zabudowę. Wskazane wprowadzenie zróżnicowania poziomów kalenic spadków połaci dachów, a także zastosowanie tradycyjnych materiałów pozwolą na uporządkowanie pod względem architektonicznym i urbanistycznym tylnych części działek.

Na ocenę stanowiska organu nie ma wpływu polemika skarżącej z treścią postanowienia. Organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym), nie może sprawdzać, czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 kpa, do którego odsyła art. 53 ust.5 w związku z art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tak NSA w wyroku z dnia [...]. II OSK 322/15 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA ).

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.