Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1138/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 152 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zarzutu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu [...] z dnia 24 października 2018 r., Nr [...], znak: [...]; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. M. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia 17 lipca 2019 r. (znak: [...]) na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) w zw. z

- art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 z późn. zm. – dalej jako: u.p.e.a.),

po rozpoznaniu zażalenia K. M., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] Nr [...] z dnia 24 października 2018 r. (znak: [...]), którym w pkt I orzeczono o nieuwzględnieniu zgłoszonych przez zobowiązaną K. M. zarzutów niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, na podstawie art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., zaś w pkt II stwierdzono niedopuszczalność zarzutu nieistnienia obowiązku podlegającego egzekucji na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., niedopuszczalności egzekucji na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a., niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. z uwagi na zgłoszenie ich z naruszeniem terminu,

utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na wstępie organ zaznaczył, że egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek wynikał z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] Nr [...] z dnia 26 września 2013 r. (znak: [...]), w której nakazano "właścicielce działki nr [...] w W. i obiektu K. M. dokonać rozbiórki samowolnie wykonanej części ogrodzenia działki nr [...] od strony działki nr [...] o wysokości od 2,35 m do 2,75 m, składającej się z betonowego cokołu, w którym osadzone są metalowe słupki oraz przęseł wypełnionych drewnianymi sztachetami, na odcinku o długości 46 m rozpoczynającym się w granicy z działką nr [...] w miejscowości W. , gm. P. ".

Następnie wskazano, że w dniu 20 listopada 2013 r. skierowane zostało do K. M. upomnienie Nr [...], zawierające wezwanie do wykonania obowiązku rozbiórki z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w terminie zakreślonym w upomnieniu spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W nawiązaniu do powyższego podano, że w dniu 18 grudnia 2013 r. pracownicy powiatowego inspektoratu przeprowadzili kontrolę wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] Nr [...] z dnia 26 września 2013 r. (znak: [...]), w następstwie której stwierdzono, że obowiązek ten nie został wykonany. Wobec powyższego w dniu 27 stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a dotyczący obowiązku wynikającego z ww. decyzji. W dalszej kolejności postanowieniem Nr [...] z dnia 19 marca 2014 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] nałożył na zobowiązaną K. M. grzywnę w wysokości 4.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia 27 stycznia 2014 r., a następnie w dniu 9 grudnia 2014 r. organ ten działając jako wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] dotyczący należności pieniężnej – grzywny w celu przymuszenia w kwocie 4.000 zł. Zaznaczono przy tym, że za pismem z dnia 9 grudnia 2014 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] przekazał ww. tytuł wykonawczy do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego [...] celem wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Zażalenie na ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu Nowosądeckiego Nr [...] z dnia 19 marca 2014 r. (znak: [...]) wniosła K. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia tego zażalenia. W następstwie powyższego, postanowieniem Nr [...] z dnia 26 lutego 2016 r. (znak: [...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia K. M. na ww. postanowienie Nr [...] z dnia 19 marca 2014 r., w którym nałożono na K. M. grzywnę w wysokości 4.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia 27 stycznia 2014 r. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ wyjaśnił, że postanowienie Nr [...] z dnia 19 marca 2014 r., wysłane zostało do K. M. na nieprawidłowy adres, tzn. taki, pod którym strona już nie zamieszkiwała i w związku z tym nie doszło do skutecznego doręczenia tego postanowienia, a brak skutecznego doręczenia postanowienia stronie, która jest jedyną stroną w danym postępowaniu, oznaczał nieistnienie tego postanowienia w obrocie prawnym. Podniesiono także, że z kolei postanowieniem Nr [...] z dnia 26 lutego 2016 r. (znak: [...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył w całości postępowanie w sprawie wniosku K. M., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Nr [...] z dnia 19 marca 2014 r. (znak: [...]). W uzasadnieniu tego postanowienia organ wyjaśnił, że ze względu na nieskuteczność doręczenia postanowienia Nr [...] z dnia 19 marca 2014 r., nie rozpoczął się bieg terminu do złożenia zażalenia na to postanowienie i w związku z tym wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia należało uznać za bezprzedmiotowy.

W dalszej kolejności wskazano, że za pismem z dnia 25 maja 2016 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] przesłał do pełnomocnika K. M. postanowienie własne Nr [...] z dnia 19 marca 2014 r. (znak: [...]) o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, na które to postanowienie K. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła następnie zażalenie. Podano przy tym, że po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem Nr [...] z dnia 25 lipca 2016 r. (znak: [...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia zobowiązanej odpisu tytułu wykonawczego.

Jednocześnie zaznaczono, że w odrębnym piśmie z dnia 8 czerwca 2016 r. K. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia 27 stycznia 2014 r., natomiast postanowieniem Nr [...] z dnia 22 czerwca 2016 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] odmówił rozpatrzenia zarzutów z art. 33 § 1 pkt 1, 6, 7 i 10 u.p.e.a. z uwagi na uchybienie terminu do złożenia tych zarzutów i odmówił uwzględnienia zarzutów z art. 33 § 1 pkt 6 i 8 u.p.e.a. Podano przy tym, że zażalenie na ww. postanowienie wniosła K. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, po rozpoznaniu którego, postanowieniem Nr [...] z dnia 20 września 2016 r. (znak: [...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji w sprawie zarzutów zgłoszonych przez K. M. wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia zobowiązanej odpisu tytułu wykonawczego.

W dalszej kolejności podniesiono, że w dniu 23 lutego 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne wobec K. M. w sprawie obowiązku wynikającego z decyzji własnej Nr [...] z dnia 26 września 2013 r. (znak: [...]). Zwrócono przy tym uwagę, że odpis ww. tytułu wykonawczego doręczony został zobowiązanej K. M. w dniu 7 marca 2017 r., która następnie będąc reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w oparciu o tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia 23 lutego 2017 r. W tym zakresie wskazano natomiast, że postanowieniem Nr [...] z dnia 9 czerwca 2017 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] odmówił uwzględniania zarzutów, zaś po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanej na ww. postanowienie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia 22 września 2017 r. (znak: [...]) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na dostrzeżone nieprawidłowości w rozpatrzeniu zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia określonego w art. 15 u.p.e.a., które w jego ocenie miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie kwestii zgłoszonych przez K. M. zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Podniesiono przy tym, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] postanowieniem Nr [...] z dnia 15 stycznia 2018 r. (znak: [...]) orzekł o uwzględnieniu zgłoszonego przez K. M. zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia określonego w art. 15 u.p.e.a. i umorzeniu w związku z tym postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec ww. na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia 23 lutego 2017 r. Zaznaczono jednak, że w ww. postanowieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] orzekł jednocześnie o nieuwzględnieniu pozostałych zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów. W tym zakresie podano, że zażalenie na to postanowienie wniosła K. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, po rozpatrzeniu którego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia 28 czerwca 2018 r. (znak: [...]) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł na nowo o uwzględnieniu zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia i umorzeniu w związku z tym postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec K. M. oraz o oddaleniu pozostałych zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie było co do zasady prawidłowe, niemniej jednak organ odwoławczy dostrzegł, iż "w rozstrzygnięciu zaskarżonego postanowienia PINB omyłkowo wskazał, że jednym z nieuwzględnionych przez niego zarzutów jest, oparty na przepisie art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a., zarzut niedopuszczalności zastosowania środka egzekucyjnego, podczas gdy zgłoszonym przez zobowiązaną i rozpatrzonym przez PINB zarzutem był oparty na tej samej podstawie prawnej zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej (v. pismo zawierające zarzuty oraz uzasadnienie zaskarżonego postanowienia). Ponadto w rozstrzygnięciu zaskarżonego postanowienia wskazano błędną datę wystawienia tytułu wykonawczego nr [...], w oparciu o który PINB prowadził postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie". Następnie podano, że skargę na ww. postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca – K. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W nawiązaniu do powyższego wskazano, że po ostatecznym umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec K. M. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 7 marca 2017 r., Nr [...], z uwagi na brak uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia określonego w art. 15 u.p.e.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] upomnieniem Nr [...] z dnia 25 stycznia 2018 r. (znak: [...]), skutecznie doręczonym w dniu 12 lutego 2018 r., wezwał K. M. do wykonania obowiązku orzeczonego w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] Nr [...] z dnia 26 września 2013 r. (znak: [...]). Mając na uwadze powyższe wskazano, że w dniu 29 maja 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] przeprowadził czynności kontrolne w terenie, w wyniku których ustalono, że obowiązek nałożony ww. decyzją Nr [...] z dnia 26 września 2013 r. nie został wykonany. Dlatego też podniesiono, że w dniu 2 lipca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] wystawił wobec K. M. tytuł wykonawczy Nr [...], którego odpis został doręczony zobowiązanej – K. M. w trybie art. 44 k.p.a., wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne w sprawie doprowadzenia do wykonania ww. obowiązku. Podkreślono również, że postanowieniem Nr [...] z dnia 10 września 2018 r. (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] nałożył na zobowiązaną grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym Nr [...] z dnia 2 lipca 2018 r., na które to postanowienie zobowiązana reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła zażalenie z dnia 21 września 2018 r. W tym zakresie zaznaczono, że przy piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] z dnia 17 października 2018 r. (znak: [...]) ww. zażalenie wraz z aktami postępowania egzekucyjnego zostało przekazane Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a sprawa została zarejestrowana pod znakiem: [...] Jednocześnie zwrócono uwagę, że odrębnym pismem z dnia 21 września 2018 r. zobowiązana reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zgłosiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Wobec powyższego podano, że po rozpatrzeniu ww. środka zaskarżenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] postanowieniem Nr [...] z dnia 24 października 2018 r. (znak: [...]) orzekł o odmowie uwzględnienia zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów: niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.), a nadto stwierdził niedopuszczalność zarzutów: nieistnienia obowiązku podlegającego egzekucji (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), niedopuszczalności egzekucji (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) oraz niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.) z uwagi na zgłoszenie ww. zarzutów z uchybieniem ustawowego terminu do ich zgłoszenia. Podniesiono także, że pismem z dnia 5 listopada 2018 r. zobowiązana, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła zażalenie na ww. postanowienie, które wraz z częścią akt postępowania egzekucyjnego (dokumentującą przebiegu postępowania po wydaniu postanowienia Nr [...] z dnia 10 września 2018 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia) zostało przekazane organowi odwoławczemu przy piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] z dnia 27 listopada 2018 r., gdzie sprawa została zarejestrowana pod znakiem: [...]

Wyjaśniono również, że wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 1233/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi K. M. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia 28 czerwca 2018 r. (znak: [...]), uchylił zaskarżone postanowienie (w przedmiocie uwzględnienia zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia Nr [...] z dnia 20 listopada 2013 r. i umorzeniu w związku z tym postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec K. M. na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia 23 lutego 2017 r. oraz o oddaleniu pozostałych zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów) oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] Nr [...] z dnia 15 stycznia 2018 r. (znak: [...]), od którego to wyroku, pismem z dnia 21 lutego 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając zatem na uwadze powyższe Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przeprowadził postępowanie zażaleniowe zainicjowane zażaleniem K. M. na postanowienie Nr [...] z dnia 24 października 2018 r. (znak: [...]) w przedmiocie zgłoszonych zarzutów. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowią podstawowy środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu i służą ochronie jego praw, zwracając przy tym uwagę na istotę ww. środka zaskarżenia i zakres prowadzonego w następstwie jego wniesienia postępowania oraz powołując adekwatne w tym zakresie przepisy prawne, tj. treść art. 34 § 4, art. 33 § 1 u.p.e.a. i orzecznictwo sądów administracyjnych. Ponadto organ odwoławczy powołując się na treść art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. wskazał, że z przepisu tego wprost nie wynika, w jakim momencie rozpoczyna bieg określony w nim termin, natomiast w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż termin 7 dni do wniesienia przez zobowiązanego zarzutów biegnie, co do zasady, od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Zaznaczono jednak, że jedynie w przypadku zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz zarzutu niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego termin do wniesienia zarzutu biegnie – w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym – od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o jego zastosowaniu. W nawiązaniu do powyższego organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 21 września 2018 r. K. M. zgłosiła zarzuty w sprawie egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 2 lipca 2018 r. Nr [...], tj.: zarzut nieistnienia egzekwowanego obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.), zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej i zastosowanego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) oraz zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.). Podkreślono przy tym, że jak zostało to wyżej wyjaśnione, wszystkie zarzuty poza zarzutem niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) oraz zarzutem zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.), a zatem również zgłoszone przez zobowiązaną w przedmiotowej sprawie: zarzut nieistnienia egzekwowanego obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.) oraz zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W tym zakresie organ odwoławczy podał, że z analizy akt postępowania egzekucyjnego znak: [...] wynikało, iż odpis tytułu wykonawczego z dnia 2 lipca 2018 r. Nr [...], na podstawie którego ww. postępowanie było prowadzone został doręczony zobowiązanej w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 8 sierpnia 2018 r., a zatem termin do złożenia przez zobowiązaną zarzutów, z wyjątkiem zarzutu niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego oraz zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, uwzględniając zasady obliczania terminów określone w art. 57 § 1 i 4 k.p.a., który na zasadzie art. 18 u.p.e.a. znajdował zastosowanie również w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, rozpoczął swój bieg w dniu 9 sierpnia 2018 r., a upływał z dniem 16 sierpnia 2018 r. Podniesiono przy tym, że pismo zobowiązanej reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika z dnia 21 września 2018 r. zawierające zarzut nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.) oraz zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 24 września 2018 r., wobec czego zdaniem organu II instancji należało przyjąć, iż ww. zarzuty zgłoszone zostały z uchybieniem 7-dniowego terminu do ich zgłoszenia, określonego w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., a w związku z tym nie mogły one wywołać pożądanego efektu i nie podlegały rozpatrzeniu przez organ. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił również uwagę na niejednolite stanowisko judykatury odnośnie sposobu i rodzaju wyrzeczenia, jakie powinno przybrać rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w sytuacji wniesienia zarzutu po terminie. Niezależnie jednak od powyższego zaznaczono, że we wszystkich przyjmowanych stanowiskach podkreśla się jednak, iż uchybienie terminowi do wniesienia zarzutów powoduje bezskuteczność dokonanej przez stronę czynności procesowej, co oznacza, że zarzut nie podlega merytorycznej ocenie. W tym kontekście, w ocenie organu odwoławczego, brak było podstaw do kwestionowania przyjętej w zaskarżonym postanowieniu formy rozstrzygnięcia, w odniesieniu do zgłoszonych przez zobowiązaną, po terminie, zarzutów: nieistnienia obowiązku, niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, tj. stwierdzenia niedopuszczalności ww. zarzutów z uwagi na zgłoszenie ich z naruszeniem ustawowego terminu. Zdaniem organu II instancji, istotne było bowiem to, że w następstwie zgłoszenia ww. zarzutów zawartych w piśmie zobowiązanej z dnia 21 września 2018 r., organ egzekucyjny nie poddał ich merytorycznej ocenie.

Jednocześnie organ odwoławczy odnosząc się do dwóch pozostałych zarzutów zgłoszonych w piśmie zobowiązanej z dnia 21 września 2018 r., tj. zarzutu niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) oraz zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.) wskazał, że zostały one wniesione z zachowaniem określonego w przepisie art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., 7-dniowego terminu, liczonego od dnia doręczenia zobowiązanej postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] Nr [...] z dnia 10 września 2018 r. (znak: [...]) o zastosowaniu wobec zobowiązanej środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Dodatkowo organ II instancji podzielił wyrażone w zaskarżonym postanowieniu twierdzenie organu egzekucyjnego, iż zgłoszony przez zobowiązaną zarzut niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) nie zasługiwał na uwzględnienie. W tym kontekście organ odwoławczy powołując się na poglądy doktryny podał, że środek egzekucyjny można uznać za niedopuszczalny, jeżeli nie został przewidziany w ustawie, a ponadto gdy wprawdzie został przewidziany w ustawie, ale do egzekucji obowiązków innego rodzaju. Tymczasem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie dotyczyło obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórka obiektu budowlanego), zaś z art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwsze u.p.e.a. wprost wynikało, iż środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest m.in. grzywna w celu przymuszenia. Dodano przy tym, że zasady i tryb stosowania tego środka egzekucyjnego przewidziane zostały w Rozdziale 2 u.p.e.a. (art. 119-126 u.p.e.a.) zatytułowanym "Grzywna w celu przymuszenia", który zawiera się z kolei w Dziale III "Egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym". Tym samym zdaniem organu odwoławczego, skoro więc w przedmiotowej sprawie egzekucja dotyczyła obowiązku o charakterze niepieniężnym, to zastosowaną przez organ I instancji grzywnę w celu przymuszenia uznać należało za dopuszczalny, na gruncie przepisów u.p.e.a., środek egzekucyjny.

Ponadto odnosząc się do zgłoszonego przez zobowiązaną zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.) organ II instancji zaznaczył, że w doktrynie podnosi się, iż podstawę tego zarzutu stanowi naruszenie ogólnej zasady postępowania egzekucyjnego wynikającej z art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którą należy stosować najłagodniejsze (najmniej uciążliwe) środki egzekucyjne. Wyjaśniono zarazem, że katalog środków egzekucyjnych stosowanych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym, wymieniony został w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., przy czym w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane stosowane mogą być dwa z ww. środków egzekucyjnych, tj. grzywna w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze, co jak wskazano znajdowało również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zwrócono też uwagę, że wprawdzie grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny z istoty swej nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, jest to bowiem środek o charakterze przymuszającym, jednak przymuszający charakter grzywny nie stanowi przeszkody w jej stosowaniu w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego. Mając zatem na uwadze treść art. 121 § 4 u.p.e.a. oraz art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. według organu II instancji uznać należało, że ustawodawca przewidział grzywnę w celu przymuszenia jako środek, który może być stosowany w celu doprowadzenia do wykonania obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego, organ egzekucyjny słusznie orzekł o odmowie uwzględnienia zgłoszonego przez zobowiązaną zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Podkreślono bowiem, że zastosowana wobec zobowiązanej grzywna w celu przymuszenia, mająca skłonić zobowiązaną do realizacji ciążącego na niej obowiązku, w ocenie organu odwoławczego była najłagodniejszym środkiem egzekucyjnym dla wyżej wymienionej w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu odwoławczego, w porównaniu z wykonaniem zastępczym grzywna co do zasady jest środkiem mniej uciążliwym, a to ze względu na przewidzianą w art. 125 § 1 u.p.e.a. możliwość umorzenia grzywny, podczas gdy w przypadku wykonania zastępczego koszty, które obciążają zobowiązaną, nie podlegają zwrotowi (art. 127 i nast. u.p.e.a.). Wyjaśniono zatem, że jeżeli zobowiązana wykona obowiązek we własnym zakresie i wniesie o umorzenie grzywny w celu przymuszenia, nie będzie musiała uiszczać grzywny, ani nie będzie ona ściągana w toku postępowania egzekucyjnego należności pieniężnych, a w związku z tym jedyne koszty, jakie będzie musiała ponieść będą to koszty dokonanej rozbiórki. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 126 u.p.e.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił również, że dla oceny uciążliwości obu porównywanych środków egzekucyjnych, możliwych do zastosowania w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego (tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego) zasadnicze znaczenie będzie miała, niezależnie od okoliczności każdej indywidualnej sprawy, możliwość umorzenia nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny (art. 125 § 1 u.p.e.a.) i możliwość zwrócenia grzywny uiszczonej lub ściągniętej (art. 126 u.p.e.a.). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył również, że zastosowanie w pierwszej kolejności wykonania zastępczego, jako środka mniej uciążliwego niż grzywna w celu przymuszenia, może mieć miejsce wyjątkowo, co jak wskazał znajdowało także potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie zobowiązana w piśmie z dnia 21 września 2018 r. zawierającym m.in. zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka nie wykazała, iż zachodzą po jej stronie szczególne okoliczności, które pozwoliłyby uznać środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego za mniej uciążliwy niż grzywna w celu przymuszenia. Dodano także, że w przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia zobowiązana będzie miała wpływ na wybór wykonawcy, jak też może samodzielnie negocjować koszty wykonania przez wykonawcę nakazanych robót budowlanych, natomiast wykonanie zastępcze jest przeprowadzane przez podmiot zewnętrzny i w takim przypadku zobowiązana, pomimo przewidzianych w art. 132 u.p.e.a. uprawnień, miałaby mniejsze możliwości decydowania w kwestii kosztów realizacji robót budowlanych, niż w przypadku samodzielnego zlecenia wykonania tych robót lub ich wykonania we własnym zakresie. Ponadto nadmieniono, że zastosowanie wykonania zastępczego generuje również koszty w postaci wydatków związanych z wyłonieniem przez organ egzekucyjny wykonawcy robót. Tym samym w ocenie organu, porównanie całej regulacji prawnej dotyczącej obu środków egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym prowadziło do wniosku, iż grzywna w celu przymuszenia obiektywnie powoduje mniej dotkliwe dla zobowiązanej konsekwencje, z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu. Podniesiono również, że najważniejszą cechą tego środka egzekucyjnego jest przymuszający charakter, który powinien skłonić zobowiązaną do samodzielnego wykonania spoczywającego na niej obowiązku, a tym samym ograniczenia do minimum kosztów związanych z przeprowadzeniem tej czynności przez osoby trzecie na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanej. Organ II instancji zaznaczył także, że uzasadnienie postanowienia stanowiło zarazem odpowiedź na uwagi zażalenia zobowiązanej, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, z dnia 5 listopada 2018 r. dotyczące prawidłowości zajętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] w zaskarżonym postanowieniu stanowiska w przedmiocie formalnej niedopuszczalności rozpatrzenia zarzutów: nieistnienia egzekwowanego obowiązku, niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak również w przedmiocie braku merytorycznych podstaw do uwzględnienia zarzutów: niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Odnosząc się natomiast do pozostałych uwag zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nadmienił, iż wbrew twierdzeniu zobowiązanej odpis tytułu wykonawczego z dnia 2 lipca 2018 r., Nr [...] został jej skutecznie doręczony, o czym świadczył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Wyjaśniono bowiem, że doręczenie to nastąpiło w trybie tzw. doręczenia zastępczego regulowanego przepisami art. 44 k.p.a., którego treść przytoczono. W ocenie organu odwoławczego, wszystkie przewidziane w art. 44 k.p.a. warunki konieczne do uznania doręczenia zastępczego za skuteczne zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, gdyż jak wynika z zalegającego w aktach postępowania egzekucyjnego zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej odpis tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia 2 lipca 2018 r., przesyłka ta skierowana na prawidłowy adres zobowiązanej, wobec niemożności jej doręczenia została pozostawiona w dniu [...], zaś zawiadomienie o tym umieszczono w skrzynce oddawczej adresatki. Następnie wskazano, że w dniu 2 sierpnia 2018 r. dokonano powtórnej awizacji przedmiotowej przesyłki, zaś w dniu 9 sierpnia 2018 r., wobec bezskutecznego upływu terminu 14 dni od dnia pierwszego awizowania przesyłkę zwrócono do nadawcy, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, uzasadnianie zatem przez zobowiązaną, zarówno w piśmie z dnia 21 września 2018 r. zawierającym zarzuty, jak i w treści zażalenia z dnia 5 listopada 2018 r., dopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) brakiem doręczenia zobowiązanej, zgodnie z art. 122 § 1 pkt 1 u.p.e.a., odpisu tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia 2 lipca 2018 r. nie znajdowało uzasadnienia w materiale dowodowym przedmiotowej sprawy i tym samym nie mogło odnieść zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia ww. zarzutu przez organ egzekucyjny.

Skargę na ww. postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca – K. M., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji również w całości, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1. art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., a także art. 26 u.p.e.a. w zw. z art. 26c i art. 26d u.p.e.a., poprzez uznanie za prawidłowe wystawienie kolejnego tytułu wykonawczego, tj. tytułu Nr [...] z dnia 2 lipca 2018 r. i prowadzenie w oparciu o ten tytuł wykonawczy kolejnej egzekucji wobec skarżącej, w sytuacji gdy w dniu 23 lutego 2017 r. został już wystawiony wobec skarżącej tytuł wykonawczy Nr [...] dotyczący tego samego obowiązku niepieniężnego, wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] Nr [...] z dnia 26 września 2013 r., podczas gdy wystawienie kolejnego tytułu wykonawczego co do tej samej należności, czy tego samego obowiązku jest niedopuszczalne, gdyż narusza gwarancje ochrony praw zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym (chroni przed wielokrotnym dochodzeniem jednej i tej samej należności), a jedyne wyjątki w tym zakresie zawarto w art. 26c i art. 26d u.p.e.a., które nie miały zastosowania w tej sprawie;

2. art. 152 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 35 § 1 u.p.e.a., poprzez niezastosowanie i uznanie za prawidłowe prowadzenie wobec skarżącej egzekucji obowiązku niepieniężnego, wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] Nr [...] z dnia 26 września 2013 r. w oparciu o kolejny tytuł wykonawczy, w sytuacji gdy wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 1233/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane w sprawie zarzutów skarżącej w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym ww. obowiązku niepieniężnego prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia 23 lutego 2017 r., a zgodnie z art. 152 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej, co oznacza że postępowanie egzekucyjne dotyczące ww. obowiązku niepieniężnego nie może być wobec skarżącej prowadzone;

3. art. 156 § 1 pkt 3 i 2 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez wydanie postanowienia w warunkach nieważności, bowiem postępowanie egzekucyjne dotyczące obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] Nr [...] z dnia 26 września 2013 r. zostało zakończone ostatecznym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 28 czerwca 2018 r., a nadto przedmiotowe postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 1233/18), w którym wskazano, że: "Skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na zasadność podnoszonego zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tj. nieistnienia obowiązku wymienionego w decyzji z dnia 26 września 2013 r. (znak: [...]) oraz tytule wykonawczym, ponieważ decyzja z dnia 26 września 2013 r. nigdy nie została doręczona skarżącej – zobowiązanej. Decyzja ta nie stała się zatem ostateczna, a zatem nie może być podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego", co w konsekwencji doprowadziło do zaakceptowania przez organ II instancji, aby wobec skarżącej toczyły się jednocześnie dwa postępowania egzekucyjne dotyczące wykonania tego samego obowiązku;

4. art. 34 § 4 i art. 33 § 1 pkt 1, 5, 6, 8 u.p.e.a. oraz art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., ewentualnie art. 59 § 1 pkt 2 i 7 oraz art. 59 § 3 i art. 59 § 4 u.p.e.a., poprzez nieuwzględnienie zarzutów, pomimo istniejących podstaw, w szczególności zarzutu nieistnienia obowiązku podlegającego egzekucji oraz stwierdzenie niedopuszczalności części zarzutów, w szczególności zarzutu nieistnienia obowiązku podlegającego egzekucji oraz zaniechanie umorzenia postępowania egzekucyjnego;

5. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 42 § 1, art.77, art. 80, art. 124 § 2 k.p.a., co polegało na:

a) zaniechaniu przez organy przesłania na wniosek strony z dnia 6 listopada 2018 r. kopii potwierdzenia nadania listem poleconym oraz koperty, w której stronie miał zostać doręczony tytuł wykonawczy z dnia 2 lipca 2018 r., a jedynie pismem z dnia 17 stycznia 2019 r. organ przesłał kopię tytułu wykonawczego, co dotyczyło istotnych okoliczności w sprawie;

b) pominięciu przy rozpoznawaniu sprawy wyroku z dnia 4 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr [...]), którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane w sprawie zarzutów skarżącej w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym przedmiotowego obowiązku niepieniężnego prowadzonego w oparciu o tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia 23 lutego 2017 r. oraz wskazał, że: "Skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na zasadność podnoszonego zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., tj. nieistnienia obowiązku wymienionego w decyzji z dnia 26 września 2013 r. (znak: [...]) oraz tytule wykonawczym, ponieważ decyzja z dnia 26 września 2013 r. nigdy nie została doręczona skarżącej – zobowiązanej. Decyzja ta nie stała się zatem ostateczna, a zatem nie może być podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego";

c) błędzie w ustaleniach faktycznych dotyczącego oceny prawidłowości doręczeń zastępczych dokonanych skarżącej po dniu 7 czerwca 2013 r. w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] z dnia z dnia 26 września 2013 r. oraz pozbawienia strony możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu prowadzonym przed Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...]

6. z ostrożności, również art. 34 § 4 w zw. z art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., poprzez nieuwzględnienie zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz pominięcie, że organ I instancji nałożył już na skarżącą grzywnę w wysokości 4.000 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku wymienionego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] z dnia 26 września 2013 r., co zostało opisane na stronie pierwszej zaskarżonego postanowienia i grzywna ta została przez skarżącą zapłacona.

W treści skargi skarżąca szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).

Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Należy również zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, Sąd rozpoznał przedmiotową skargę w trybie uproszczonym.

Skarga okazała się zasadna w zakresie wskazanym poniżej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2019 r. (znak: [...]), którym organ po rozpoznaniu zażalenia K. M. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] Nr [...] z dnia 24 października 2018 r. (znak: [...]), którym w pkt I orzeczono o nieuwzględnieniu zgłoszonych przez zobowiązaną K. M. zarzutów niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, na podstawie art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., zaś w pkt II stwierdzono niedopuszczalność zarzutu nieistnienia obowiązku podlegającego egzekucji na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., niedopuszczalności egzekucji na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a., niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. z uwagi na zgłoszenie ich z naruszeniem terminu.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej obecnie sprawie organ II instancji, który co istotne wydał swoje postanowienie w dniu 17 lipca 2019 r. - pominął skutki prawne wynikające ze znajdującego się już w tymże ww. dniu w obrocie prawnym nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 1233/18), którym Sąd po rozpoznaniu skargi K. M. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia 28 czerwca 2018 r. (znak: [...]), uchylił zaskarżone postanowienie (w przedmiocie uwzględnienia zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia Nr [...] z dnia 20 listopada 2013 r. i umorzeniu w związku z tym postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec K. M. na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia 23 lutego 2017 r. oraz o oddaleniu pozostałych zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów) oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] Nr [...] z dnia 15 stycznia 2018 r. (znak: [...]). Od tego wyroku, pismem z dnia 21 lutego 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Trzeba bowiem zauważyć, że zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. "§ 1. W razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej". Obecnie orzekający skład podziela przy tym stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 1092/18, trafnie podnoszące, że "Regulacja zawarta w art. 152 § 1 p.p.s.a. wywiera taki sam skutek co wstrzymanie wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i 3 tej ustawy. Podobnie bowiem jak w przypadku wstrzymania wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a., tak w przypadku regulacji z art. 152 § 1 tej ustawy akt lub czynność nie podlega wykonaniu w ograniczonym czasie". A zatem w dniu wydawania kontrolowanego postanowienia organ II instancji, który powinien działać zgodnie z zasadą aktualności działania organów administracji publicznej nie dostrzegł, że w świetle przywołanego powyżej wyroku WSA w Krakowie niezgodne z prawem jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie wystawionego w dniu 2 lipca 2018 r. przez PINB tytułu wykonawczego nr [...], który dotyczy tego samego obowiązku, o którym w ww. nieprawomocnym wyroku Sąd stwierdził: "Nie zapewniono zatem skarżącej prawa do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją nakładającą na skarżącą obowiązek będący podstawą wystawienia egzekwowanego spornego tytułu wykonawczego i nie doręczono jej skutecznie decyzji nakładającej ten obowiązek, a zatem decyzja taka nie ma waloru ostateczności. Nie może to prowadzić do uznania, iż w stosunku do skarżącej powstał egzekwowany obowiązek. Z uwagi na to zarzut nieistnienia obowiązku jest zasadny, co prowadzi do uchylenia zaskarżonych postanowień".

Kontrolowany obecnie organ pominął, że niezależnie od kompetencji do rozpoznania zażalenia w realiach kontrolowanej sprawy z uwagi na brzmienie art. 152 § 1 p.p.s.a. powinien rozważyć wykorzystanie posiadanych z urzędu kompetencji do umorzenia wszczętego na podstawie ww. tytułu wykonawczego postępowania egzekucyjnego i w konsekwencji odpowiedniego następczego umorzenia postępowania w sprawie wniesionych zarzutów. Nie zakończyła się bowiem prawomocnym wyrokiem NSA sądowa kontrola postępowania egzekucyjnego dotyczącego egzekucji obowiązku o którym jest mowa w decyzji z dnia 26 września 2013 r. (znak: [...]) PINB w N. S. dla Powiatu [...] w której nakazano "właścicielce działki nr [...] w W. i obiektu K. M. dokonać rozbiórki samowolnie wykonanej części ogrodzenia działki nr [...] od strony działki nr [...] o wysokości od 2,35 m do 2,75 m, składającej się z betonowego cokołu, w którym osadzone są metalowe słupki oraz przęseł wypełnionych drewnianymi sztachetami, na odcinku o długości 46 m rozpoczynającym się w granicy z działką nr [...] w miejscowości W. , gm. P. " a jednocześnie nieprawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia z dnia 4 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 1233/18) spowodował z mocy ustawy wstrzymanie wykonania: 1) postanowienia nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2018r. znak: [...], uchylającego postanowienie organu I instancji w całości i orzekającego o odmowie uwzględnienia zarzutów zgłoszonych w piśmie zobowiązanej z dnia 9 marca 2017 r. tj. zarzutów: nieistnienia obowiązku podlegającego egzekucji, błędu co do osoby zobowiązanego, niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, niespełnienia w tytule wykonawczymi wymogów określonych w art. 27 Upea; oraz uwzględniającego zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia o którym mowa w art. 15 Upea i umarzającego prowadzone postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 23 lutego 2017 r.; a także 2) wstrzymanie wykonania postanowienia nr [...] z dnia 15 stycznia 2018 r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat N. odmawiającego uwzględnienia zarzutu złożonego w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec K. M. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 7 marca 2017 r., wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] co do:- nieistnienia obowiązku podlegającego egzekucji na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm dalej Upea);- błędu co do osoby zobowiązanego na podstawie art. 33 § 1 pkt 4 Upea; - niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 Upea;- niedopuszczalności zastosowania środka egzekucyjnego na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 Upea;- niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, na podstawie art. 33 § 1 pkt 10 Upea; oraz uwzględniającego zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia i umarzającego prowadzone postępowanie egzekucyjne. Jednocześnie w nawiązaniu do ww. skutków prawnych wyroku ww. WSA w Krakowie trzeba mieć na uwadze, że wniesienie zarzutów skutkuje z mocy ustawy zawieszeniem postępowania egzekucyjnego (art. 35 § 1 Upea).

Innymi słowy omawiany wyrok WSA w Krakowie wstrzymał wykonanie ww. uchylonych aktów organów administracyjnych, gdyż w nim Sąd stwierdził zasadność podnoszonego zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 Upea tj. nieistnienia obowiązku wymienionego w decyzji z dnia 26 września 2013 r. znak: [...] oraz tytule wykonawczym, ponieważ zdaniem WSA w Krakowie zawartym w ww. wyroku decyzja z dnia 26 września 2013 r. nigdy nie została doręczona skarżącej – zobowiązanej. Decyzja ta, zdaniem tego ww. wówczas orzekającego Składu nie stała się zatem ostateczna, a zatem nie może być podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

A zatem zdaniem obecnie orzekającego Składu wniesione przez skarżącą zażalenie z uwagi na treść art. 152 § 1 p.p.s.a. i wynikające z niej skutki organ II instancji powinien w realiach kontrolowanej sprawy potraktować jako impuls do podjęcia określonych czynności z urzędu mających na celu poszanowanie treści art. 152 § 1 p.p.s.a. i art. 59 § 1 pkt 2 i § 3- § 4 Upea. Mając na uwadze powyższą ocenę prawną obecnie orzekający Sąd uchylił kontrolowane postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wychodząc z założenia, że organ I instancji w kontrolowanej sprawie także może kierując się m.in. treścią art. 152 § 1 p.p.s.a wykorzystać odpowiednio swoje kompetencje przysługujące mu przede wszystkim z urzędu jak i na wniosek. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien się kierować powyższą oceną Sądu. Sąd nie stwierdził nieważności zakwestionowanych postanowień, gdyż w czasie procedowania kontrolowanego postanowienia organu I instancji ww. wyroku WSA w Krakowie nie było w obiegu prawnym a kontrolowane organy mając na uwadze obowiązkowy charakter egzekucji obowiązków administracyjnych dążyły formalistycznie do jego realizacji. Wejście do obiegu prawnego ww. wyroku WSA w Krakowie spowodowało, że hipotetyczny rzeczowy obowiązek administracyjny posiada walor obowiązku, o którym jest mowa w art. 59 § 1 pkt 2 Upea, a który nie jest na dzień wydania kontrolowanego postanowienia organu II instancji w ocenie Sądu wymagalny z przyczyn uprzednio wydanego wyroku WSA w Krakowie. Z uwagi na zawiły charakter sprawy co prawda wygenerowany przez kontrolowane organy, organ II instancji skupił się za bardzo na kwestiach związanych z badaniem przesłanek wniesionego zażalenia a pominął swoje obowiązki wynikające w realiach sprawy z urzędu i z treści wskazanego przepisu. W ocenie Sądu z perspektywy treści art. 152 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 i § 3-§ 4 Upea organ ten naruszył prawo postępowania w sposób mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy ale nie w sposób rażąco widoczny na pierwszy rzut oka a zatem bez rażącego naruszenia prawa. Mając na względzie powyższą ocenę Sąd nie ustosunkowuje się do pozostałych zarzutów skargi, gdyż było by to przedwczesne.

Z uwagi na powyższe Sąd działając na podstawie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. art. 18Upea, art. 152 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 i § 3 - § 4 Upea, art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Jak w pkt II sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.