Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1388/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skarg [...] sp. z o. o. z siedzibą we [...] sp. z o. o. [...] sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ odwoławczy", "Minister"), rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą [...] od decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], zmieniającej za zgodą stron decyzję własną z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] (sprostowaną postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.), zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., w sprawie przebudowy i rozbudowy budynku, ul. [...] w [...], działka nr [...],[...], obręb [...], w następujący sposób: inwestycja realizowana będzie z uwzględnieniem autorskiego projektu budowlanego zmian: Przebudowa i rozbudowa budynku usługowo-biurowego z czerwca 2018 r. projektant - arch. R. R., pozostawiając pozostałe warunki bez zmian, - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.., dalej: "k.p.a.") – umorzył postępowanie odwoławcze.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Miejski Konserwator Zabytków w [...] (dalej jako :Konserwator", "organ I instancji") decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 5 w zw. z art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm., dalej jako "u.o.z.o.z.") udzielił [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. z siedzibą w [...] (dalej jako "[...]", "spółka [...]") pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w budynku biurowo - usługowym przy ul. [...] w [...], na działce nr ew. [...], [...], obręb [...], na podstawie projektu budowlanego pn.: "Remont i przebudowa istniejącego budynku biurowo - usługowego", opracowanego w kwietniu 2016 r.

Pismem z dnia 4 listopada 2016 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako "[...]", "spółka [...]") wystąpiła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na postawie art. 156 § 1 pkt 2 k.pa. Minister po rozpatrzeniu powyższego wniosku, postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 r. z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy w ww. sprawie. Po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. własne postanowienie z dnia [...] marca 2017 r. [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej jako "WSA w Warszawie") na ww. postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1752/17, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] marca 2017 r., wskazując, że zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania Sąd wyraził przy tym pogląd, że istnienie legitymacji procesowej w postępowaniu - powadzonym w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym - dotyczącym decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. nie jest zagadnieniem oczywistym i wymaga oceny, która powinna być dokonywana każdorazowo w realiach konkretnej sprawy. W zależności też od okoliczności, kwestia ta może wymagać zapoznania się dokumentami, czy przeprowadzenia stosownych ocen i analiz, a to winno mieć miejsce tylko w toku postępowania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 2211/18, oddalił skargę kasacyjną.

W związku z powyższymi wyrokami, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z dnia [...] lipca 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytów w [...] z dnia [...] maja 2016 r.. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] Minister umorzył postępowanie w tej sprawie, z uwagi na nieposiadanie przymiotu strony przez [...]. w sprawie zakończonej decyzją Konserwatora z dnia [...] maja 2016 r. [...] złożyła do WSA w Warszawie skargę na ww. decyzję. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 632/20 oddalił skargę [...] od powyższej decyzji.

Spółka wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku.

W dniu 30 grudnia 2016 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek spółki [...] o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w ww.. decyzji. Po zapoznaniu się z powyższym wnioskiem, Miejski Konserwator Zabytków, postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. dokonał sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji - pozwoleniu konserwatorskim nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. w ten sposób, że zmienił zakres robót poprzez wpisanie "Przebudowa i rozbudowa budynku" zamiast "Remont i przebudowa budynku". W dniu 23 stycznia 2017 r., zażalenie na powyższe postanowienie wniosła spółka [...] Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r, znak: [...], Minister stwierdził niedopuszczalność zażalenia [...] na ww. postanowienie, z uwagi na brak legitymacji strony. Skargę na to postanowienie złożyła [...]. Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2621/17 WSA w Warszawie skargę tę oddalił. Sąd wskazał, że ww. postanowienie zostało doręczone tylko inwestorowi - [...], - a [...] nie brała udziału w postępowaniu. Od wyroku WSA w Warszawie ww. spółka złożyła skargę kasacyjną. NSA wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1093/19 oddalił skargę kasacyjną.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Miejski Konserwator Zabytków w [...], powołując się na art. 155 k.p.a. działając na wniosek [...], zmienił decyzję własną nr [...], z dnia [...] maja 2016 r. w ten sposób, że przedmiotowa inwestycja będzie realizowana z uwzględnieniem autorskiego "projektu budowlanego - zmiany: Rozbudowa i przebudowa budynku usługowo - biurowego według projektu arch. R. R.". Ponadto termin ważności decyzji zmieniono na [...] grudnia 2018 r.

[...] złożyła do organu pierwszej instancji wniosek o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r.. Konserwator po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], odmówił wznowienia postępowania w ww. sprawie, wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że wnioskodawcy nie przysługuje w ww. sprawie przymiot strony. Minister, po rozpatrzeniu odwołania [...], decyzją z dnia [...] marca 2018 r., sygn. [...], uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu, że organ ten nie dokonał stosownych ustaleń, czy istnieją formalne podstawy wznowienia postępowania tj. nie poddał weryfikacji, czy wnioskodawca dochował terminu określonego wart. 148 § 2 k.p.a. Ponadto, w przypadku żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ocena, czy okoliczność braku udziału strony miała wpływ na treść decyzji może mieć miejsce dopiero we postępowaniu wznowieniowym. Zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z udziałem stron winno się odbyć już we wznowionym postępowaniu, pod warunkiem, że wniosek wpłynął w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], Miejski Konserwator Zabytków w [...], na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił za zgodą stron decyzję własną z dnia [...] maja 2016 r., (sprostowaną postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.), zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., w sprawie przebudowy i rozbudowy budynku, ul. [...] w [...], działka nr [...], [...], obręb [...], w następujący sposób: inwestycja realizowana będzie z uwzględnieniem autorskiego projektu budowlanego zmian: Przebudowa i rozbudowa budynku usługowo-biurowego z czerwca 2018 r. projektant - arch. R. R., pozostawiając pozostałe warunki bez zmian.

Od decyzji tej, odwołanie złożyła spółka [...] wnosząc o uchylenie ww. decyzji i odmowę uwzględnienia wniosku inwestora, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem spółki, decyzja ta został wydana z rażącym naruszenie prawa, w szczególności art. 36 ust. 1 i art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z., art. 155 k.p.a., a także z naruszeniem przepisów postępowania dotyczących udziału strony w postępowaniu (art. 8 § 1, art. 9 , art. 10 § 11 i § 3, art. 11, a także art. 107 § 4 k.p.a.), a ponadto art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak również z naruszeniem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu odwołania spółka [...] podniosła, że nie brała udziału w postępowaniu pomimo, iż jest właścicielem sąsiedniego zabytkowego budynku, domu handlowego [...] przy ul. [...]. Przedmiotowa inwestycja przy ul.[...] w [...], jest prowadzona naprzeciw emblematycznego wykusza zabytkowego budynku "[...]". Swoje prawa jako strony postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, Spółka wywodzi z treści art. 28 k.p.a. oraz art. 4 pkt 2 i art. 5 u.o.z.o.z., a także z treści uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru Starego Miasta rejonu Rynku i Placu [...]. Budynek domu handlowego [...], wpisany indywidulanie do rejestru zabytków pod nr [...] (na podstawie decyzji z [...] lutego 1962 r.), umiejscowiony jest w tym samym, objętym ochroną jako zabytek, zespole urbanistycznym (tj. zespole urbanistycznym Starego Miasta w [...], wpis do rejestru zabytków z [...] maja 1967 r ), co budynek przy ul. [...] (zarządzeniem Prezydenta RP z [...] września 1994 r. uznanym za "Pomnik Historii"), jak również, że budynek ten znajduje się w jednej - z sąsiednim budynkiem przy ul. [...]- strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podnosząc jednocześnie wyznaczenie w tymże planie miejscowym modernistycznego, emblematycznego wykusza budynku [...] jako podlegającego ochronie "punktu szczególnego", zgodnie z przepisami § 7 pkt 16 i § 8 ust. 4 pkt 4 a także § 6 ust 1 pkt 5 lit. b i § 5 pkt 14 tej uchwały w związku z ustaleniami rysunku ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przekonaniu spółki [...], prace objęte zaskarżoną decyzją mają negatywny wpływ na zabytek stanowiący jej własność (wobec którego to ma obowiązki związanie z zabezpieczeniem i utrzymaniem w należytym stanie), co więcej - prace te godzą w postanowienia ww. planu miejscowego (w tym te, które w sposób szczególny traktują zabytkowy budynek będący jej własnością).

W celu wykazania wpływu spornych prac na jej nieruchomość, dołączyła do akt opinię konserwatorską z czerwca 2017 r. dr hab. inż. arch. K. K. oraz dr hab. inż. arch. P. K. Spółka wskazała, że powyższej opinii wynika, że:

- najważniejsza zmiana w obiekcie przy ul [...] zaprojektowana została w obrębie narożnika od strony ul. [...] – [...], gdzie projekt zakładał znaczącą rozbudowę w kierunku zachodnim oraz podwyższenie (nadbudowę) obiektu do 6 kondygnacji. Powstała w ten sposób wieża obudowana miała zostać szklanymi ścianami osłonowymi wzbogaconymi przez wykonanie wątłych gzymsów na poszczególnych kondygnacjach. Obecnie trwa realizacja tego projektu i dziś w pełni widoczne są tez skutki jakie wzniesienie tej wieży powoduje w krajobrazie kulturowym;

- dotychczasowa kompozycja przestrzenna jaką tworzyły posiadające tę samą wysokość budynki: [...] i [...], była zrównoważona, a ekspresyjnie uformowany narożnik domu handlowego [...] stanowił jej akcent, co było adekwatne do jego rangi architektonicznej. Rozbudowa i nadbudowa powoduje istotne zmiany w relacjach przestrzennych pomiędzy budynkiem [...], a sąsiednimi zabytkowymi obiektami: domem handlowym [...] przy ul. [...], kamienicą "[...]" przy ul. [...] oraz kamienicą przy ul. [...];

- obiekt przy ul. [...] przytłacza historyczną zabudowę, a w szczególności deprecjonuje znaczenie dotychczasowego akcentu: zaokrąglonego, wspornikowego wykusza [...] - co jest szczególnie widoczne i rażące w perspektywie ul.[...] obserwowanej od strony Rynku;

- przesuniecie linii zabudowy budynku [...] na narożniku (wysuniecie fasady w stronę zachodnia) sprawia, że w perspektywie ul [...] ograniczona będzie możliwość podziwiania finezyjnie zakomponowanej północnej fasady [...]."

- banalna, przeszklona wieża budynku [...] stanowi dysonans nie tylko w zestawieniu z narożnikiem domu handlowego [...], ale też kontrastuje z pozostała częścią fasady budynku [...]. Przewidziana w opisanym projekcie (prowadzona obecnie) przebudowa i rozbudowa sąsiedniego budynku przy ul. [...] narusza wartości i walory estetyczne zabytkowego domu handlowego [...].

Ponadto spółka [...] wskazała, że stan istniejący przed rozpoczęciem inwestycji przy ul. [...] polegającej na rozbudowie budynku został przewidziany i petryfikowany także przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który:

1) jako naczelny cel planu wskazywał ochronę wartości kulturowych i ochronę konserwatorską (§ 4 pkt 1 i 2), ustanawiając prymat ochrony konserwatorskiej "nad wszelką działalnością inwestycyjną" (§ 8 ust. 2 pkt 1), co oznacza dla organów ochrony konserwatorskiej obowiązek szczególnie starannego przeanalizowania składanych wniosków o pozwolenia konserwatorskie oraz odmowę udzielenia takich pozwoleń jeśli mogłoby dojść do naruszenia zasad ochrony,

2) ustanawiała objęcie "ochroną" wyznaczonych na rysunku planu "punktów szczególnych" (§ 8 ust. 4 pkt 4 uchwały), do których, zgodnie z rysunkiem planu, należy narożnik budynku [...], w szczególności nakazując ich "wyeksponowanie" (§ 6 ust. 1 pkt 5 lit. b) oraz "zachowanie widoków" wzdłuż wyznaczonych głównych osi, do których należy, zgodnie z rysunkiem planu, ul. [...] oddzielająca zabytek strony od terenu inwestycji przy ul. [...] (§ 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) - przewidziany obowiązek ochrony statuuje w szczególności zakaz zmniejszenia ekspozycji "punktów szczególnych",

3) ustanawiała bezwzględny zakaz zabudowy "dysharmonizującej" (§ 8 ust. 4 pkt 6) z wyraźnym wskazaniem (§ 38 ust. 3 pkt 5) iż zachodnia pierzeja budynku przy ul. [...], wzdłuż ul. [...] została już na dzień uchwalenia planu uzupełniona, tj. iż nie przewiduje się jej dalszej rozbudowy.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., powołując się na art. 139 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że spółka [...] - właściciel zabytkowego budynku dawnego domu towarowego [...], kwestionuje legalność decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytów w [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], zmieniającej decyzję tego organu nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., udzielającą pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w budynku biurowo - usługowym przy ul. [...] w [...]. Dawny dom towarowy [...], położony przy ul.[...] w [...], został indywidualnie objęty ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków decyzją Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1962 r. pod nr [...], jako przykład domu z 1927 r. będącego dziełem światowej sławy architekta E. M.. Obiekt ten, jak również będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek przy ul. [...], znajdują się na obszarze Starego Miasta również wpisanego do rejestru zabytków decyzją Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] maja 1967 pod nr rejestru [...]. Ochrona konserwatorska tego obszaru oraz poszczególnych budynków na tym obszarze, w tym m.in. budynku [...], wynika również z przepisów zawartych w uchwale nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2003 r, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru Starego Miasta rejonu Rynku i Placu [...] - część A. Zgodnie z § 44 ust. 3 pkt 1 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, regulującego zasady zagospodarowania terenu, kształtowania zabudowy, kompozycji i obsługi komunikacyjnej bloku urbanistycznego oznaczonego symbolem 23 UC - ograniczonego ulicami [...], [...],[...] i [...], ochronie konserwatorskiej podlega wpisany do rejestru zabytków budynek domu handlowego [...] przy ul. [...]. Odnośnie usytuowania obu budynków na ww. chronionym obszarze Starego Miasta, Minister wskazał, że są one zwrócone elewacjami frontowymi w stronę ul. [...] i oddzielone od siebie pasem ul. [...].

Minister stwierdził, że zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym przez organ ochrony zabytków, kwestionowaną decyzją z dnia [...] października 2018 r., zmieniającą decyzję nr [...], planowana inwestycja polega na przebudowie istniejącego budynku przy ul. [...], pełniącego funkcję handlowo-biurową, co ma pozostać bez zmian. Projektowana przebudowa obejmowała elewację od strony ul. [...] w narożniku budynku na skrzyżowaniu z ul. [...] gdzie zaplanowano modyfikację prostopadłościennych wykuszy, budowę ściany w drugim przęśle licząc od narożnika z ul. [...], wymianę tynku i kamienia w pasach horyzontalnych oraz wymianę kamienia w pasach wertykalnych na szklenie nieprzezierne, taką samą wymianę kamienia na szklenie nieprzezierne w pasie przyziemia, zmianę kolorystyczną paneli aluminiowych w na długim wykuszu oraz wymianę szklenia i profili w istniejących fasadach. Zgodnie z projektem budowlanym, narożnik budynku na skrzyżowaniu z ul. [...] miał zostać rozbudowany, w sposób uwidoczniony na rys. nr 06 i nr 07 ww. projektu z czerwca 2018 r..

Odnosząc się w do ustaleń planu, które budynkowi [...] i jego części stanowiącej emblematyczny wykusz przyznają ochronę jako "punktowi szczególnemu", Minister wskazał, że zgodnie z brzmieniem § 8 ust. 4 pkt 4 planu, na który powołuje się [...], ochroną objęte są dominaty, wyznaczniki obszaru i punkty szczególne oznaczone na rysunku planu. Analiza rysunku planu wykazała, że budynek przy ul. [...] na rysunku planu w miejscu charakterystycznego wykuszu, tj. w narożniku od strony ul. [...] ma naniesiony symbol oznaczający punkt szczególny podlegający ochronie. Jednocześnie symbole punku szczególnego zostały naniesione w miejscu obu narożników budynku pod nr [...] (od strony ul.[...]), przy czym punkty te są nieznacznie wysunięte do przodu w stosunku do punktu szczególnego budynku [...]. Porównanie projektu zagospodarowania terenu (projekt budowlany) z rysunkiem graficznym miejscowego planu wykazuje także, że obrys projektowanego budynku przy ul., [...] nie wykracza poza granice kwartału - bloku urbanistycznego oznaczonego symbolem [...], przy czym jak wskazano wyżej, budynek ten oddziela od budynku [...] pas ul. [...]. Powyższe oznacza zatem, że budynek przy ul. [...] nie będzie przysłaniał budynku [...], natomiast wysunięcie narożników budynku przy ul. [...], które może mieć wpływ na wyeksponowanie elewacji obu budynków jest konsekwencją ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na ww. usytuowanie budynków nr [...] i [...] względem siebie, tj. oddzielenie pasem ul. [...], zdaniem organu odwoławczego za bezpodstawny należy również uznać zarzut braku zachowania osi widokowo - kompozycyjnych przewidzianych w § 6 ust. 1 pkt 5 lit. a oraz § 9 ust. 2 pkt 4 i 5 miejscowego planu, z tego względu, że zgodnie z rysunkiem planu punkt widokowy znajduje się na skrzyżowaniu ulic [...] i [...], zaś kierunek głównej osi widokowej skierowany jest od ul. [...] przez długość ul [...] w stronę Rynku. Zatem oś widokowa będzie zachowana na całej szerokości ul. [...] dzielącej budynek przy ul. [...] od budynku [...]. Planowana inwestycja nie doprowadzi zatem do zasłonięcia budynku [...] wraz z jego charakterystycznym wykuszem.

W ocenie Ministra przedstawiona przez [...] opinia konserwatorska z dnia [...] czerwca 2017 r., zawiera przede wszystkim opis historii budynku [...] i rys historyczny otaczającej go zabudowy, w tym powstanie w 2001 r. budynku przy ul. [...]. Informacje te w ocenie organu w świetle dokonanej wyżej analizy, pozostają bez wpływu na kwestię posiadania przez [...] przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytów w [...] z dnia [...] maja 2016 r. Zdaniem organu ww. roboty budowlane nie będą miały żadnego wpływu na budynek dawnego domu towarowego "[...]", położony po przeciwnej stronie ulicy [...] w stosunku do miejsca inwestycji. Zakres rozbudowy narożnika nie jest znaczny. Roboty te nie wymuszają na właścicielu "[...]", nawet potencjalnie, żadnych działań ingerujących w substancję lub wygląd tego budynku, zarówno z uwagi na treść ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jak i ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, w ocenie Ministra spółka [...] nie miała legitymacji strony w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...], jak i w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nr [...].

Skargę na powyższa decyzję wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 1388/20). Skarżąca spółka zarzuciła organowi naruszenie następujących przepisów:

1) art. 138 ust 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego mimo braku występowania przesłanek takiego umorzenia, a w rezultacie brak rozpatrzenia merytorycznego sprawy przez organ ii instancji,

2) art 28 k.p.a. w związku z art. 4 pkt 2 i art. 5 u.o.z.o.z. poprzez uznanie, iż skarżąca jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej zabytek klasy europejskiej i należącej jednocześnie do tego samego, objętego ochroną na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zespołu urbanistycznego, co obiekt w stosunku, do którego wydawane jest na postawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. pozwolenie konserwatorskie, mający obowiązek w szczególności nakładający na właściciela zabytku obowiązek "zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie" (art. 5 pkt 3 powołanej ustawy) nie posiada w zakresie inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku sąsiedniego interesu prawnego uzasadniającego jego udział w postępowaniu,

3) art. 28 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 4 pkt 4, § 6 ust. 1 pkt 5 lit b) oraz § 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) w zw. § 5 pkt 14 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru Starego Miasta rejonu Rynku i Placu [...] - część "A" oraz części rysunkowej tego planu poprzez brak uwzględnienia wynikającego z tych przepisów nakazu ochrony punktów szczególnych w postaci wykusza zabytkowego budynku [...] oraz wcięcia w budynku przy ul. [...] w narożniku działki wg stanu poprzedzającego wydanie pozwolenia konserwatorskiego, a także ograniczenia liczby dopuszczalnych kondygnacji naziemnych do pięciu - w aspekcie interesu prawnego strony skarżącej,

4) art 7, art 11, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy oraz brak należytego rozważenia i oceny materiału dowodowego sprawy, w szczególności w zakresie:

a) okoliczności świadczących o istnieniu w oparciu o przepisy art. 4 pkt 2 i art. 5 u.o.z.o.z oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w tym § 8 ust. 4 pkt 4, § 5 pkt 14, § 6 ust. 1 pkt 5 lit. b), § 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) w zw. z § 5 pkt 14, § 8 ust. 4 pkt 6 w zw. z § 8 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz rysunek planu - interesu prawnego strony skarżącej w sprawie tak dotyczącej decyzji z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] jak i zaskarżonej odwołaniem decyzji,

b) okoliczności świadczących o wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] października 2018 r. z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, min.

- art. 36 ust. 1 i art. 45 ust. 1 u.o.z.o.z. poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu konserwatorskim w stosunku do robót już wykonanych, co jest na gruncie powyższych przepisów niedopuszczalne,

- art. 155 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zmieniającej decyzję ostateczną w tym trybie mimo zmiany okoliczności stanowiących podstawę wydania decyzji administracyjnej, w tym tak istotnych jak zmiana zasadniczego materiału dowodowego - zmiana projektu oraz przewidzianego nim zakresu i charakteru robót, co stanowi zmianę zakresu przedmiotowego sprawy w stosunku do sprawy pierwotnej, a co jest niedopuszczalne na gruncie art. 155 k p.a., a także mimo braku dalszych przesłanek przewidzianych w tym przepisie,

- przepisów postępowania dotyczących udziału strony w postępowaniu a to art. 8 § 1, 9, 10 § 1 i 3, art. 11 k.p.a., art. 107 § 4 k.p.a.,

- przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących dominant i ochrony punktów szczególnych, maksymalnej dopuszczalnej wysokości zabudowy, zakazu zabudowy dysharmonicznej a to § 5 pkt 14, § 7 pkt 16, § 6 ust. 1 pkt 5 lit. b), § 6 ust. 1 pkt 3 lit a) § 8 ust. 4 pkt 4, § 8 ust. 4 pkt 6 w zw. z § 8 ust. 1 i 2 pkt 1 i § 38 ust. 3 pkt 5, oraz rysunek planu,

c) oceny projektu budowlanego rozbudowy i przebudowy budynku usługowo-biurowego w [...] przy ul. [...] autorstwa R. R. z kwietnia 2016 r. załączonego do wniosku o wydanie decyzji z dnia [...] maja 2016 r. oraz projektu budowlanego z czerwca 2018 r. poprzez pominięcie sprzeczności i niejasności w tych projektach co do charakteru i zakresu planowanej inwestycji, w tym także rodzaju robót (przebudowa - rozbudowa - nadbudowa), różnic co do zakresu inwestycji między oboma projektami a także pominięcie przy ocenie interesu prawnego skarżącej iż projekty te obejmują w szczególności rozbudowę budynku poprzez zabudowę wcięcia budynku w narożniku dziatki, d) pominięcie okoliczności wynikających z dowodu w postaci opinii dr hab. inż. arch. K. K. oraz dr hab. inż. arch. P. K. z czerwca 2017 r. na okoliczność negatywnego wpływu inwestycji objętej pozwoleniem konserwatorskim nr [...] z dnia [...].05.2016 r. i decyzją zmieniającą z dnia [...].10.2018 r. na stanowiący własność strony budynek [...] jako zabytek, mimo iż treść powyższej opinii zdecydowanie potwierdza negatywny wpływ inwestycji objętej pozwoleniem konserwatorskim na zabytek - budynek [...], co potwierdza interes prawny strony skarżącej jako właściciela tego zabytku,

5) art. 10 § 1 k.p.c. poprzez brak umożliwienia stronie skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

6) art 155 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zmieniającej decyzję ostateczną w tym trybie mimo zmiany okoliczności stanowiących podstawę wydania decyzji administracyjnej, w tym tak istotnych jak zmiana zasadniczego materiału dowodowego - zmiana projektu oraz przewidzianego nim zakresu i charakteru robót, co stanowi zmianę zakresu przedmiotowego sprawy w stosunku do sprawy pierwotnej, a co jest niedopuszczalne na gruncie art, 155 k.p.a., a także mimo braku dalszych przesłanek przewidzianych w tym przepisie.

Powołując się na powyższe zarzuty spółka [...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca spółka [...] rozwinęła powyższe zarzuty, podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła także [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. z siedzibą w [...]. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 1389/20. Spółka zarzuciła organowi naruszenie następujących przepisów:

1) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowania i prowadzenie postępowania odwoławczego, wszczętego na skutek odwołania wniesionego od ostatecznej i prawomocnej decyzji, co stanowi rażące naruszenie prawa;

2) art. 134 w zw. z art. 127a § 1 i 2 k.pa. oraz art. 16 § 1 i 3 k.p.a., poprzez ich błędne niezastosowanie, pomimo, że wniesienie odwołania od decyzji ostatecznej jest prawnie zakazane i stanowi przesłankę do wydania postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania;

3) art. 6, 7, 8, 16, 17, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ II instancji rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w szczególności pominięcie znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia skarżącej spółki o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji oraz pisma skarżącej z dnia 4 stycznia 2019 r., co doprowadziło do błędnego uznania, iż istnieje potrzeba kontroli instancyjnej prawomocnej i ostatecznej decyzji organu I instancji.

Powołując się na powyższe zarzuty ww. spółka wniosła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i wydanie w ramach autokontroli organu II instancji rozstrzygnięcia uchylającego inkryminowaną decyzję oraz podjęcie rozstrzygnięcia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego odwołania.

2) w przypadku nieskorzystania przez organ II instancji z przysługujących mu uprawnień autokontrolnych - o uchylenie przez sąd zaskarżonej decyzji,

3) zasądzenie na rzecz skarżącej od organu II instancji zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1389/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.) połączył sprawę o sygn. akt VII SA/Wa 1389/20 ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 1388/20 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postanowił prowadzić je dalej pod sygnaturą VII SA/Wa 1388/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

Skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem skarg wywiedzionych do tutejszego Sądu jest decyzja z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...], którą Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], zmieniającej za zgodą stron decyzję własną z dnia [...] maja 2016 r., nr [...]. udzielającą [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. z siedzibą w [...] pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w budynku biurowo - usługowym przy ul. [...] w [...], na działce nr ew. [...], [...], obręb Stare Miasto, na podstawie projektu budowlanego pn.: "Remont i przebudowa istniejącego budynku biurowo - usługowego", w następujący sposób: inwestycja realizowana będzie z uwzględnieniem autorskiego projektu budowlanego zmian: Przebudowa i rozbudowa budynku usługowo-biurowego z czerwca 2018 r. projektant - arch. R. R., pozostawiając pozostałe warunki bez zmian - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

W rozpoznawanej sprawie, materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wskazać należy, że umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić wyłącznie w przypadku dostrzeżenia bezprzedmiotowości samego postępowania odwoławczego a nie bezprzedmiotowości całego postępowania administracyjnego. Działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ decyzją orzeka wyłącznie o umorzeniu postępowania odwoławczego,. W orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze przedmiotu wskazuje się przy tym, że z uwagi na brak wskazania w przepisie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. podstaw umorzenia postępowania odwoławczego, należy przy jego wykładni posługiwać się art. 105 k.p.a. a więc ogólną regulacją odnoszącą się do przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego. Przepis ten określa odrębnie podstawy umorzenia postępowania z urzędu lub na wniosek strony. W myśl art. 105 § 1 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości lub w części, organ wydaje gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części. Natomiast w myśl § 2 tego artykułu, organ może umorzyć postępowanie, gdy wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a inne strony się temu nie sprzeciwiają oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Podkreśla się, że w postępowaniu odwoławczym, przepis art. 105 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Ograniczenie zakresu stosowania w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 105 k.p.a. jedynie do obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania uzasadniane jest tym, że w postępowaniu tym strona dysponuje stosunkowo prostym sposobem prowadzącym do umorzenia postępowania odwoławczego w postaci cofnięcia odwołania. Nie ma zatem potrzeby przyznawania jej osobnego prawa do żądania umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. (por. A. Wróbel (w): M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Kraków 2000 r. str. 758 i 759). Z tej przyczyny o umorzeniu postępowania odwoławczego) można mówić jedynie wówczas, gdy stało się ono bezprzedmiotowe w całości lub w części. O bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego zasadniczo świadczyć będą dwie okoliczności: cofnięcie odwołania lub ustalenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania odwoławczego. Umorzenie postępowania odwoławczego może zachodzić wyłącznie z przyczyn (wyżej wymienionych), które jednocześnie nie świadczą o bezprzedmiotowości całego postępowania administracyjnego. Podstawa prawnoprocesowa z art. 138 § 1 pkt 3 odnosi się bowiem - jak wyżej podkreślono - do bezprzedmiotowości wyłącznie etapu odwoławczego postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 18 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2968/17, cbois). Nadto organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze, jeżeli w toku postępowania na skutek zmiany przepisów określających właściwość instancyjną organ ten przestał być właściwy do rozpoznania odwołania od zaskarżonej decyzji (patrz: Hanna Knysiak-Sudyka "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2019, art. 138, pkt 5 i 6).

Brak przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym może wynikać stąd, że odwołanie wniósł podmiot, który do postępowania przystąpił dopiero na etapie odwołania.

W tym miejscu, odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. z siedzibą w [...], wskazać należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd (m.in. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 341/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1949/18, cbois), że w sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy, że osobie wnoszącej odwołanie nie przysługuje przymiot strony możliwe są dwa rozstrzygnięcia procesowe: stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.) lub umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wybór jednego z tych możliwych sposobów rozstrzygnięcia zależy od okoliczności występujących w sprawie. Jeśli ze złożonego odwołania i okoliczności występujących w sprawie wynika w sposób nie budzący żadnych wątpliwości brak przymiotu strony organ odwoławczy orzeka o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Jeśli natomiast konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy, po przeprowadzeniu tego postępowania i uznaniu, że odwołujący nie ma interesu prawnego, umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W niniejszej sprawie brak przymiotu strony podmiotu wnoszącego odwołanie nie był oczywisty, organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające i prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w świetle powyższego bez znaczenia jest złożenie przez spółkę [...] oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji I instancji, a jej zarzuty są bezpodstawne.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła odwołanie od decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], która nie została jej doręczona. Jak już wyżej wskazano kluczową w rozpoznawanej sprawie kwestią jest posiadanie przez spółkę [...] statusu strony. Brak interesu prawnego, a w konsekwencji przymiotu strony stanowił bowiem przyczynę umorzenia postępowania odwoławczego

Powyższa decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], wydana na podstawę art. 155 k.p.a.. z istoty przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że decyzja wydana w tym nadzwyczajnym trybie może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2002 r., II SA 4093/01). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego wart. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SA 819/99; z dnia 2 czerwca 2000 r. sygn. akt III SA 1854/99). Nie jest również dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przesłankę przyjętą w art. 155 k.p.a.

Nadto art. 155 k.p.a. nie wskazuje przesłanek określenia stron tego postępowania. Ustalenie kręgu stron postępowania następuje zatem w oparciu o te same reguły jak winno to nastąpić w postępowaniu zwykłym. Zasadniczo, zatem krąg stron postępowania zwykłego i nadzwyczajnego winien być tożsamy. Jednak nie oznacza to, że ze skutecznym wnioskiem o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. nie może wystąpić podmiot, który nie był stroną postępowania zwykłego. Jest to bowiem możliwe w przypadku, gdy taki podmiot wykaże, że istnieje interes prawny, który przemawia za wszczęciem nadzwyczajnego postępowania.

Natomiast stronami postępowania nadzwyczajnego są, co do zasady, te same podmioty, które były stronami postępowania pierwotnego, z uwzględnieniem ich ewentualnych następców prawnych i innych osób, które stosownie do art. 28 k.p.a. wykażą po swojej stronie istnienie interesu prawnego (wyrok NSA z 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10; wyrok NSA z 23 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 373/07, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym musi być zatem wyznaczany na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym, aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej.

Słusznie organ wskazał, że przy ustalaniu stron postępowania podstawowe znaczenie mają przepisy prawa materialnego, na podstawie którego została wydana decyzja ostateczna. W niniejszej sprawie podstawą prawną tej decyzji, tj. pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], jest art 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o..z.. Przepis ten stanowi, że prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że celem instytucji unormowanych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym pozwoleń konserwatorskich, jest zapewnienie zachowania zabytków j utrzymania ich we właściwym stanie. Zgodnie z art. 5 pkt 2, 3 i 4 tej ustawy, opieka nad zabytkiem, sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza, polega w szczególności, na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót

budowlanych przy zabytku, zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Obowiązek ten, jak wynika z treści tego przepisu, spoczywa na właścicielu bądź posiadaczu danego zabytku wpisanego do rejestru - lub jego części - i zasadniczo nie dotyczy osób będących właścicielami nieruchomości sąsiednich. Dlatego też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się co do zasady, że jeśli wnioskodawca wystąpił o udzielnie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku będącym jego własnością, to jedynie właściciel tej działki jest stroną tego postępowania, a sam fakt wpisania zabytku, jako historycznego założenia urbanistycznego, nie stwarza podstawy dla właścicieli nieruchomości sąsiedniej do bycia stroną w postępowaniach dotyczących pozwoleń udzielanych w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nawet jeśli obie nieruchomości stykają się ze sobą (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2012 r., sygn. akt II OZ 821/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1880/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 772/12). ).

Niemniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2073/11 stwierdził, że "właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeli jest to nieruchomość sąsiednia do nieruchomości, na której ma być realizowana budowa zespołu danych budynków, łącznie z ich infrastrukturą techniczną oraz oczywiście pod warunkiem, że jest również częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego. Wydanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 powyższej ustawy, pozwolenia na podjęcie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru oddziałuje w bezpośredni sposób także na nieruchomość sąsiednią objętą tą samą ochroną konserwatorską". Podobnie NSA wypowiedział się w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r. o sygn. akt II OSK 2519/13 formułując następujących tezę: "Jeżeli roboty budowlane prowadzone przy zabytku stanowiły ingerencję w chroniony układ urbanistyczny i w ten sposób oddziaływały na nieruchomość sąsiednią również objętą ochroną tego układu, wymuszając na nim – chociażby potencjalnie – działania ingerujące w substancję lub wygląd tego budynku, a przez to zmianę w układzie funkcjonalnym tego obszaru, to właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami."

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, analiza wyżej przytoczonego orzecznictwa, prowadzi do wniosku, że przesłanką decydującą o przyznaniu statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia konserwatorskiego, jest nie tyle wzajemne usytuowanie budynków lub nieruchomości inwestycyjnej i budynku objętego ochroną, co wpływ inwestycji na chronione wartości zabytkowe, co należy rozstrzygać przy uwzględnieniu indywidualnych okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie będą to wartości zabytkowe samego budynku skarżącej, wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków, jak też wartości zabytkowe chronionego obszaru urbanistycznego, na którym usytuowany jest budynek skarżącej i planowana inwestycja.

Zdaniem Sądu, Minister badając pod tym kątem status skarżącej, jako strony postępowania dotyczącego pozwolenia konserwatorskiego, przeanalizował wpływ inwestycji na wyżej wspomniane wartości chronione. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 77 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., Sąd stwierdza, że organ podjął w przedmiotowej sprawie wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy i dokonał oceny okoliczności sprawy na podstawie jego całokształtu. Ponadto organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W szczególności Minister przeanalizował zgodność inwestycji z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru Starego Miasta rejonu Rynku i Placu [...] - część A.

Nie doszło w ocenie Sądu, do naruszenia § 8 ust. 4 pkt 4 oraz § 5 pkt. 14 planu miejscowego. Organ nie pominął bowiem w swojej analizie zapisów § 8 ust. 4 pkt 4 oraz § 5 pkt. 14 planu, dotyczących nakazu ochrony punktów szczególnych podlegających ochronie. Jednym z takich punktów jest wykusz budynku [...], co organ w swojej ocenie uwzględnił. Organ podkreślił jednak, że symbole punktu szczególnego, zostały naniesione także w miejscu obu narożników budynku projektowanego, przy czym punkty te, są nieznacznie wysunięte do przodu w stosunku do punktu szczególnego budynku [...]. Zdaniem Ministra, porównanie projektu zagospodarowania terenu z rysunkiem graficznym miejscowego planu wykazuje, że obrys projektowanego budynku przy ul., [...] nie wykracza poza granice kwartału - bloku urbanistycznego oznaczonego symbolem [...] przy czym budynek ten oddziela od budynku [...] pas ul. [...]. Biorąc zatem pod uwagę wyżej wskazane, umiejscowienie w planie punktów szczególnych w miejscu obu narożników budynku projektowanego, Minister słusznie doszedł do wniosku, że budynek przy ul. [...], nie będzie przysłaniał budynku [...]. Zasadnie też wskazał, że wysunięcie narożników budynku przy ul. [...], które może mieć wpływ na wyeksponowanie elewacji obu budynków, jest konsekwencją ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest więc z nim sprzeczne. Należy także zgodzić się z Ministrem, że z uwagi na wyżej opisane usytuowanie budynków nr [...] i [...] względem siebie, tj. oddzielenie pasem ul. [...], za bezpodstawny należy uznać zarzut braku zachowania osi widokowo - kompozycyjnych przewidzianych w § 6 ust. 1 pkt 5 lit. A oraz § 9 ust. 2 pkt 4 i 5 miejscowego planu. Zgodnie z rysunkiem planu, punkt widokowy znajduje się na skrzyżowaniu ulic [...] i [...], zaś kierunek głównej osi widokowej skierowany jest od ul. [...] przez długość ul. [...] w stronę Rynku. Zatem oś widokowa będzie zachowana na całej szerokości ul. [...] dzielącej budynek przy ul. [...] od budynku [...]. Reasumując planowana inwestycja, co potwierdza także znajdujący się w aktach materiał fotograficzny, będzie miała wpływ na ekspozycję budynku skarżącej wraz z jego charakterystycznym wykuszem, jednak nie doprowadzi do jego zasłonięcia, co byłoby sprzeczne z planem miejscowym.

Sąd podzielił także argumentację organu, że ww. roboty budowlane nie będą miały żadnego wpływu na budynek dawnego domu towarowego "[...]", gdyż nie wymuszają na właścicielu "[...]", nawet potencjalnie, żadnych działań ingerujących w substancję lub wygląd tego budynku, zarówno z uwagi na treść ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jak i ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Minister zasadnie w ocenie Sądu ustalił, że planowana inwestycja nie wpływa negatywnie na wartości zabytkowe zarówno budynku [...] jak i chronionego obszaru urbanistycznego Starego Miasta. Należy w tym miejscu podkreślić, że Minister, jest organem fachowym, powołanym do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków, posiadającym potrzebną w tym zakresie wiedzę. Potrafi zatem dokonać właściwej oceny, czy naruszone zostały wartości zabytkowe danego obiektu.

Skoro zatem interes prawny skarżącej w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z,, związany jest z ochroną wartości zabytkowych budynku [...] oraz chronionego obszaru urbanistycznego, a te jak wyżej wskazano, nie zostały naruszone, organ słusznie uznał, że skarżącej spółce [...], nie przysługuje status strony. Ochrona ta dotyczyła punktu szczególnego przez który, który jak wynika z § 7 pkt 16 planu należy rozumieć przyciągający uwagę niewielki element architektoniczny zaakcentowany w architekturze obiektu, wyróżniający go z otoczenia. Elementem tym jest charakterystyczny wykusz, który nie zostanie przesłonięty przez planowaną inwestycję. Wysunięcie narożników projektowanego budynku, które będzie miało wpływ na wyeksponowanie punktu szczególnego ale nie spowoduje jego przesłonięcia, należy zdaniem Sądu oceniać jedynie w kategoriach interesu faktycznego, który nie jest wystarczający do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego, a także w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym wobec powyższej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Tym samym w ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że spółka [...] nie miała legitymacji strony w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...], jak i w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nr [...].

Tym samym bezzasadne są zarzuty zawarte w pkt 1, 2, 3, 4, 5 (numeracja poprawiona prze Sąd) skargi spółki [...]. Natomiast zawarty w pkt 6 skargi zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. wykracza poza zakres niniejszego postępowania w zakresie umorzenia postępowania odwoławczego.

Mając na uwadze powyższe skargi należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako że nie miały usprawiedliwionych podstaw.