Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 202/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 6 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referent stażysta Nina Krzemieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 roku sprawy ze skargi T.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia w przedmiocie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Orzeczeniem z dnia [...] Nr [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. w oparciu o art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71). przejął na własność Państwa działkę o pow. 0,56 ha położoną w P., stanowiącą północną połowę nieruchomości o pow. 1,12 ha będącą własnością Z.Ś., na podstawie umowy kupna-sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] z S.Z. będącym jedynym spadkobiercą przedwojennej właścicielki tej nieruchomości - obywatelki polskiej, narodowości żydowskiej M.K. z domu R., która zmarła w dniu 31 grudnia 1940 r.

Nieruchomość powyższa znajdowała się pod zarządem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. od 1945 r. jako mienie opuszczone po obywatelce polskiej narodowości żydowskiej jednak nie została przejęta decyzją przez Państwo w trybie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a od 1950 roku była użytkowana rolniczo przez W.B. na podstawie umów dzierżawy zawieranych przez niego z organami administracji rolnej - do października 1956 r. Pierwszą umową na okres jednego roku sporną działkę wydzierżawił W.B. Starosta Powiatu [...]. Kolejnymi umowami dzierżawy zawieranymi już przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] - wydzierżawiano tę działkę W.B. do 31 marca 1956 r. Umowy zawierane były na czas jednego roku każda, poczynając od 31 marca roku bieżącego do 1 kwietnia roku następnego. W.B. do 1955 r. opłacał wszelkie ciężary publiczne związane z wydzierżawianą działką oraz świadczył czynsz dzierżawny Państwu.

Właścicielka - Z.Ś., została ujawniona w rejestrze właścicieli miasta P. co do tej działki w lipcu 1955 r. W tym też 1955 r. wystawiono na jej nazwisko arkusz wymiarowy podatku gruntowego m.in. na całą nabytą nieruchomość o pow. 1,12 ha, a zatem również na przedmiotową działkę o pow. 0,56 ha. Nie wiadomo jednak kto: Z.Ś. czy dzierżawca W.B., zapłacił za ten rok należny od przedmiotowej działki 0,56 ha podatek gruntowy.

W dniu 8 października 1956 r. W.B. zawarł na przedmiotową działkę 0,56 ha umowę dzierżawy z pełnomocnikami właścicielki - Z.Ś.: H.Ś. (mężem Z.Ś.) i H.W. na okres do 15 sierpnia 1957 r. Czynsz dzierżawny W.B. zapłacił za ten okres pełnomocnikom Z.Ś. Umowa została zgłoszona do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P..

W dniu 8 lipca 1957 r. W.B. zawarł umowę dzierżawy na przedmiotową działkę z Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. na okres 2 lat, to jest do lipca 1959 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. w piśmie z dnia [...] znak: [...] zawiadomiło Z.Ś., że umowa dzierżawy z 8 lipca 1957 r. zawarta z W.B. została unieważniona, ponieważ została zawarta przez osobę nieuprawnioną ze strony Miejskiej Rady Narodowej. Przedmiotowa nieruchomość przez cały czas na jaki zawarto umowę dzierżawy z dnia 8 lipca 1957 r. była w posiadaniu zależnym W.B. i pozostała w jego posiadaniu także po upływie tego okresu, ale już bez umowy.

Właścicielka przejętej nieruchomości - Z.Ś. złożyła odwołanie od orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. dnia 4 lutego 1959 roku. Orzeczeniem z dnia [...] Nr [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] utrzymał w mocy orzeczenie Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] o przejęciu na własność Państwa działki o pow. 0,56 ha położoną w P. stanowiącej własność Z.Ś.. U podstaw obu orzeczeń organów administracyjnych legło ustalenie, iż w dniu 5 kwietnia 1958 r., to jest w dniu wejścia w życie wyżej powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. objęte orzeczeniami grunty znajdowały się w użytkowaniu osoby trzeciej – W.B. w oparciu o umowę dzierżawy zawartą z organem administracji rolnej i zostały objęte we władanie przez Państwo przed wejściem w życie tej ustawy.

W 1953 r. Z.Ś. wystąpiła do sądu powszechnego z powództwem o wydanie całej zakupionej nieruchomości o pow. 1,12 ha przeciwko Skarbowi Państwa: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - Wojewódzki Zarząd Rolnictwa w [...] oraz o eksmisję W.B. z przedmiotowej działki o pow. 0,56 ha. Wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] Sąd Powiatowy w P. zobowiązał Skarb Państwa - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wojewódzki Zarząd Rolnictwa w [...] do wydania Z.Ś. nieruchomości o pow. 1,12 ha oraz nakazał eksmisję W.B. z północnej połowy tej nieruchomości, czyli z przedmiotowej działki o pow. 0,56 ha. Na skutek rewizji pozwanego W.B. powyższy wyrok został uchylony w części dotyczącej rozstrzygnięcia o eksmisji W.B. i postępowanie w tym zakresie zostało umorzone na zasadzie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, ponieważ w chwili wydawania wyroku przez Sąd Powiatowy w P. Z.Ś. nie była już właścicielką przedmiotowej działki, gdyż została ona przejęta na rzecz Państwa. Natomiast wyrok ten co do Skarbu Państwa uprawomocnił się na skutek bezczynności organu reprezentującego (postanowienie Sądu Wojewódzkiego w [...], sygn. akt [...] z dnia [...]).

W oparciu o orzeczenie o przejęciu nieruchomości na własność Państwa Sąd Powiatowy w [...], Oddział Ksiąg Wieczystych postanowieniem z dnia [...] wydzielił tę działkę ze zbioru dokumentów Z.D. nr [...] i urządził dla tej działki nową księgę wieczystą K.W. nr [...] ujawniając w niej prawo własności Skarbu Państwa. Obecnie przedmiotowa działka stanowi własność Gminy P. na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...].

Po śmierci Z.Ś. jej następca prawny i jedyny spadkobierca - syn T.Ś. wystąpił w 2001 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń o przejęciu na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości rolnej. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia ich nieważności, a następnie decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na skutek wniosku T.Ś. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Na tę decyzję z kolei T.Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Nr [...] z dnia [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2004 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa/408/04 stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] i poprzedzającej ją decyzji z [...] ustalając, że decyzję wydał organ niewłaściwy, bowiem organem rzeczowo i miejscowo właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło swą niewłaściwość miejscową i przekazało wniosek T.Ś. o stwierdzenie nieważności Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S..

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., uwzględniając wniosek T.Ś., stwierdziło w całości nieważność orzeczenia byłego Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] Nr [...] i poprzedzającego go orzeczenia byłego Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej o pow. 0,56 ha położonej w P., stanowiącej własność Z.Ś.. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż w jego ocenie sporna działka o pow. 0,56 ha nie została opuszczona i nie była we władaniu Państwa do dnia 5 kwietnia 1958 r. Działka stanowiła własność obywatelki narodowości żydowskiej M.K., która wprawdzie zginęła na skutek działań wojennych, ale pozostał po niej spadkobierca S.Z., który zgłosił już w 1950 roku swoje prawa do nieruchomości, a następnie w 1951 roku sprzedał je Z.Ś.. Zarówno Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. jak i Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] i Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. wiedziały o zgłoszonych prawach do nieruchomości i nie kwestionowały tego prawa. W czasie sporządzania aktu notarialnego w 1951 r. S.Z. przedstawił nawet zezwolenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] na sprzedaż nieruchomości, w którym przyznano, że nieruchomość jest tylko w zarządzie Państwa. Nowa właścicielka wydzierżawiła działkę poprzedniemu dzierżawcy, w ten sposób uwidaczniając swoje władztwo nad nieruchomością. Z.Ś. płaciła podatki do 1958 r., a później to organ administracji odmówił przyjmowania podatków, gdy wydano orzeczenie o przejęciu nieruchomości na własność Państwa. Państwo nie było posiadaczem samoistnym spornej działki, gdyż organy administracji wiedziały o prawie własności Z.Ś. i jej poprzednika prawnego do tej działki, pobierały od niej podatek z tego tytułu, nie kwestionowało sprzedaży działki ani zawarcia umowy dzierżawy z W.B., dotychczasowym dzierżawcą nieruchomości. W ocenie Kolegium Państwo nie miało także istotnego atrybutu prawa własności - możliwości rozporządzania rzeczą. W konsekwencji orzeczenie o przejęciu nieruchomości zostało wydane wbrew obowiązującemu prawu. Wbrew przesłankom z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku stwierdzono nabycie prawa własności przez Państwo, pozbawiając go dotychczasową właścicielkę. Takie naruszenie prawa w ocenie Kolegium musi zostać zakwalifikowane jako rażące, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa przy jednoczesnym ustaleniu braku występowania negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.

W dniu 20 lipca 2005 r., Burmistrz P. działający w imieniu aktualnej właścicielki spornej działki - Gminy P., wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając Kolegium błąd w ustaleniach faktycznych i prawnych. Podniósł, iż z akt sprawy bezspornie wynika, że przedmiotowe grunty objęte zostały we władanie Państwa i przekazane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w użytkowanie osobie fizycznej na podstawie umowy dzierżawy i taki stan faktyczny istniał zarówno w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego tj. w dniu 5 kwietnia 1958 r. jak i w dacie wydawania decyzji z dnia [...] o przejęciu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Państwa. Powołując się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 1991 roku (sygn akt. W.5/90, publ. OTK 1991/1/18) Burmistrz P. wskazał, iż w świetle art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. obojętna pozostawała kwestia w jaki sposób nieruchomości przejmowane na rzecz Państwa znalazły się we władaniu Państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 roku. W przedmiotowej sprawie w ocenie odwołującego bezspornym jest, iż przejęta nieruchomość w dniu 5 kwietnia 1958 roku znajdowała się we władaniu Państwa, które na podstawie umowy z dnia 8 lipca 1957 roku przekazało ją w dzierżawę osobie trzeciej – W.B., a przejęciu na własność Państwa, na podstawie powołanej ustawy podlegały także te nieruchomości, których właściciele dawali wyraz woli ich odzyskania bądź z przyczyn od siebie niezależnych nie mieli możliwości dochodzenia swoich praw. Występujący z wnioskiem o ponowne rozpoznanie zakwestionował także "tożsamość" działki będącej przedmiotem sporu z faktycznie nabytą w 1951 roku przez matkę skarżącego.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło własną decyzję z dnia [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] Nr [...] i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, iż przedmiotowa działka o powierzchni 0.56 ha położona w P. stanowiąca własność Z.Ś. została przejęta na własność Państwa w oparciu o nieobowiązujący już obecnie przepis prawa materialnego: art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71). Według art. 9 ust. 1 tej ustawy: nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, przejmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Artykuł 9 ust. 4 stanowił zaś, iż postępowanie sądowe o przywrócenie posiadania lub wydanie nieruchomości określonych w ust. 1 podlega umorzeniu, a nie wykonane tytuły egzekucyjne zasądzające te roszczenia są pozbawione skutków prawnych. W sprawie wykładni tego artykułu wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 20 lutego 1991 roku, w której wskazał, iż w oparciu o powołane przepisy o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych decydują wyłącznie przesłanki w nich wymienione, a mianowicie: objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 roku, oraz pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym - bez względu na okoliczności w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo. Przejęciu na własność Państwa podlegają także te nieruchomości, których właściciele do dnia 5 kwietnia 1958 r. dawali wyraz woli odzyskania swej nieruchomości, względnie z przyczyn od siebie niezależnych nie mieli możliwości dochodzenia swoich praw. Tak więc nabycie przez Państwo własności na podstawie art. 9 ust. 1 omawianej ustawy uzależnione zostało od aktywnego działania nabywcy przez objęcie i faktyczne władanie nieruchomością, możliwe było wydanie decyzji o przejęciu przez Państwo własności nieruchomości rolnej lub leśnej w odniesieniu do nieruchomości, które zostały objęte we władanie przez Państwo w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przejście na własność Państwa w trybie tego przepisu następowało na mocy decyzji administracyjnej o charakterze "związanym" i nawet prawomocny wyrok nakazujący zwrot nieruchomości właścicielowi pozbawiony został skutków prawnych. Z akt sprawy wynika, że Z.Ś. - właścicielka przedmiotowej działki o powierzchni 0,56 ha jej nigdy osobiście nie użytkowała. Jeszcze zanim spadkobierca M.K. zgłosił swe prawa do tej działki a następnie zbył ją Z.Ś., to jest jeszcze przed 1951 r. przedmiotowe grunty zostały objęte we władanie Państwa i przekazane przez organy administracji rolnej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w użytkowanie osobie fizycznej - W.B. na podstawie kolejnych, rocznych umów dzierżawy. Przez ten czas dzierżawca ponosił wszelkie ciężary publiczne związane z wydzierżawianą działką oraz świadczył czynsz dzierżawny Państwu.

Z.Ś. ujawniła swoje prawa w rejestrze właścicieli miasta P., jak sama przyznała w lipcu 1955 r. Jednakże mimo, iż w tym roku wystawiono na jej nazwisko arkusz wymiarowy podatku gruntowego m.in. na tę działkę, to należny od przedmiotowej działki podatek rolny nie został od niej pobrany, co wynika z różnicy kwot pomiędzy naliczonym wg arkusza podatkiem a rzeczywiście pobranym wg pokwitowania pobrania. Swoje władztwo nad przedmiotową działką Z.Ś. uwidoczniła zawierając z dotychczasowym dzierżawcą W.B. przez swych pełnomocników: H.Ś. i H.W. w dniu 8 października 1956 r. na okres do 15 sierpnia 1957 r. umowę dzierżawy przedmiotowej działki i pobierając od W.B. należny za ten okres czynsz dzierżawny. Jednakże nie czekając końca upływu okresu dzierżawy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. zawarło z W.B. na przedmiotową działkę w dniu 8 lipca 1957 r. kolejną umowę dzierżawy na okres 2 lat. W oparciu o tę umowę W.B. użytkował tę działkę w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. tj. w dniu 5 kwietnia 1958 r., jak i później: w dniu wydania decyzji o przejęciu przedmiotowej działki na własność Państwa w trybie art. 9 ust. 1 ustawy, aż do czasu wygaśnięcia umowy - do lipca 1959 r. Wytoczenie przez Z.Ś. w 1953 roku powództwa o wydanie i eksmisję spornej nieruchomości, zakończonego korzystnym dla powódki wyrokiem z dnia 13 marca 1959 roku (następnie uchylonym w związku z treścią przepisu art. 9 ust. 4 ustawy z 12 marca 1958 roku) w ocenie organu również potwierdza okoliczność, że Z.Ś. nie posiadała przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku tj. 5 kwietnia 1958 roku. Organ administracji podkreślił, iż bez wpływu na przyjęcie faktu władania przez Państwo przedmiotową nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. pozostaje ustalenie ważności zawartej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z W.B. w dniu 8 lipca 1957 r. umowy dzierżawy z powodu podpisania jej tylko przez jednego członka tego organu. Niezależnie bowiem od oceny ważności przedmiotowej umowy, do której to oceny Kolegium nie jest zresztą uprawnione, sam fakt jej zawarcia stanowi dowód na podejmowanie przez Miejską Radę Narodową w P., a nie przez Z.Ś., czynności właściwych dla podmiotu, w którego posiadaniu sporna nieruchomość de facto pozostawała. Mając powyższe na uwadze brak podstaw do stwierdzenia, że w tej sprawie zachodzą przyczyny wymienione w art. 156 § 1 kpa, które uzasadniałyby przyjęcie, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Państwa nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu 14 lutego 2006 roku na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się jej uchylenia wniósł T.Ś. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071)- zwanej dalej "k.p.a." polegające na prowadzeniu postępowania w sposób naruszający zaufanie do organu na skutek zmiany wcześniejszego stanowiska pomimo niezmienionych ustaleń co do okoliczności faktycznych sprawy i braku argumentów mogących uzasadniać taką zmianę; oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę jego zastosowania w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej poprzez błędne uznanie, że sporna nieruchomość znajdowała się we władaniu Państwa i w dniu 5 kwietnia 1958 r. i była przekazana w użytkowanie osobie trzeciej, a także art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, czy nieruchomość, której dotyczy postępowanie, była związana z reformą rolną i osadnictwem, co uzasadniało dopiero zastosowanie art. 9 ust. 1 wskazanej ustawy. W ocenie skarżącego nieprawidłowym jest zachowanie organu administracji w przedmiotowej sprawie, który mimo, iż w całości nie podzielił sugestii Gminy P., że chodzi o inną część gruntu, to jednak diametralnie zmieniło swe stanowisko co do tego, czy została spełniona zasadnicza przesłanka do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa. Należy przy tym podkreślić, że na tym etapie postępowania nie ujawniły się jakiekolwiek nowe fakty lub dowody nie znane wcześniej organowi rozpoznającemu sprawę. Z tych samych dowodów i ustaleń faktycznych organ wysnuł obecnie zupełnie przeciwne wnioski co w ocenie skarżącego można wytłumaczyć wyłącznie faktem zmiany w składzie orzekającym organu, co kłóci się z prowadzeniem postępowania zgodnie z dyrektywami wyrażonymi w art. 8 k.p.a., narusza zaufanie obywateli do organu rozpatrującego sprawę co do tego, że rozstrzygnięcie jest kształtowane na podstawie wyłącznie obiektywnych kryteriów. Podkreślił ponadto, iż w przedmiotowej sprawie w jego ocenie Państwo, które honorowało, to jest nie kwestionowało, a nawet urzędowo potwierdzało prawo własności sprzedającego, a następnie jego matki do przedmiotowego gruntu, nie było władającym, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organy władzy państwowej akceptowały czynności Z.Ś. stanowiące bezpośrednie wykonywanie władztwa nad nieruchomością, takie jak zawarcie przez nią w dniu 8 października 1956 roku umowy dzierżawy spornej nieruchomości z W.B.. Znamienne jest, że w chwili podpisania tej umowy Państwo zaprzestało zawierania z nim ponawianych rokrocznie umów dzierżawy. Zdaniem skarżącego nawet jeśli uznać, że Państwo wcześniej było władającym nieruchomością, to następnie zrezygnowało z tego statusu. Nie można uznać, że odzyskało go w czasie późniejszym, albowiem prowadziłoby to do honorowania bezprawnych działań jego organów. Umowa dzierżawy zawarta 8 lipca 1957 roku z organem państwowym nie mogła wywoływać żadnych skutków, skoro jak to zostało uznane przez Miejską Radę Narodową w P. — była dotknięta nieważnością. Skarżący podkreślił także, iż przejęcie mienia przez Państwo w trybie art. 9 ustawy z 1958 r. było legalne, tylko jeżeli pozostawało w związku z procesami reformy rolnej lub osadnictwa tymczasem odebrana jego matce nieruchomość już w latach 50-tych pozostawała w granicach administracyjnych miasta P. i była przeznaczana pod budownictwo i usługi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutu skarżącego niedostatecznego wyjaśnienia, czy nieruchomość, której dotyczy postępowanie, była związana z reformą rolną, i osadnictwem organ administracyjny podkreślił, iż przedmiotowa nieruchomość nie podlegała wyłączeniu spod działania ustawy 12 marca 1958 roku w oparciu o przepis art.9 ust. 2 tej ustawy nie należała bowiem do żadnej z kategorii wymienionych tam nieruchomości, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi żadnych wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość choć położona w mieście P., miała charakter nieruchomości rolnej i od 1946 r. była w ten sposób uprawiana i wykorzystywana przez dzierżawcę i należny od niej podatek był podatkiem gruntowym, przedmiotowa nieruchomość nie została nadana Z.Ś. w trybie przepisów o reformie rolnej i osadnictwie lecz została przez nią nabyta w drodze umowy kupna - sprzedaży aktem notarialnym od spadkobiercy byłej właścicielki M.K. - S.Z. w 1951 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozstrzyganej sprawie była ocena zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], którą uchyliło ono własną decyzję z dnia [...] Nr [...] w całości i odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] Nr [...] i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] Nr [...].

Badając zaskarżoną decyzję pod względem jej legalności tj. zgodności z przepisami postępowania administracyjnego oraz przepisami prawa materialnego, na podstawie których została wydana, Sąd w stanie faktycznym oraz prawnym występującym w sprawie niniejszej nie dopatrzył się naruszenia przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego bądź prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Na wstępie rozważań w przedmiotowej sprawie wskazać należy, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest statuowana przepisem art. 16 k.p.a. zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych stojąca na straży ochrony praw nabytych w drodze stosunków administracyjnoprawnych. Konsekwencją zasady stabilności rozstrzygnięć ostatecznych jest wyjątkowa dopuszczalność weryfikacji tych decyzji w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego mają charakter samoistny, a ich wszczęcie rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania służącym kontroli decyzji administracyjnych zarówno ostatecznych jak i nieostatecznych jest przewidziana przepisem art. 156 k.p.a instytucja nieważności decyzji administracyjnych.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 35, wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43 oraz wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r. IV SA 935/96). Wyjaśnić przy tym należy, iż celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej najcięższymi wadami materialnoprawnymi, po uprzednim wyjaśnieniu jej kwalifikowanej niezgodności z prawem. Uprawnienia decyzyjne organu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zatem charakter wyłącznie kasacyjny. Organ ten bowiem władny jest jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a w przypadku braku przesłanek do takiego orzekania – odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Katalog postaci kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji administracyjnej sformułowany został we wskazanym powyżej art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa mają charakter materialnoprawny i nakazują ocenę decyzji, w odniesieniu do której toczy się postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, w aspekcie naruszenia przepisów materialnoprawnych, które legły u podstaw jej wydania. Jak wynika z akt sprawy, przyczyny stwierdzenia nieważności orzeczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] Nr [...] i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] Nr [...]., a tym samym uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], skarżący upatruje w rażącym naruszeniu prawa – art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.).

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakłada na występującego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to naruszenie rażące. Kwestii rozróżnienia między naruszeniem prawa i rażącym naruszeniem prawa powinna być poświęcona należyta uwaga w "nieważnościowym" postępowaniu administracyjnym. Analiza dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas gdy łącznie spełnione zostaną trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu, oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja. Oczywistość naruszenia prawa nie ogranicza się do niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, polega ona na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też ich odmówiono. Gdy zaś idzie o charakter przepisu, który może być w ten sposób naruszony, to wskazać należy, iż owym naruszeniem może być dotknięty wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Będzie to zatem przepis, którego treść nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94, opubl. w OSN 1994/3/36, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, opubl. w ONSA 1995/2/91, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1989 r., sygn. akt IV SA 339/89, opubl. w ONSA 1989/1/50; por. też W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 206, a także J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 124).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy, podzielić należy stanowisko organu orzekającego, iż przedstawione przez skarżącego okoliczności, wskazujące w jego ocenie na naruszenie prawa o charakterze rażącym, nie mieszczą się w kategorii pojęciowej "rażące naruszenie prawa". Przede wszystkim dlatego, iż trudno tu dostrzec oczywistą sprzeczność między rozstrzygnięciem a stanowiącą jego podstawę normą prawa materialnego. Podstawę tę w sprawie niniejszej stanowił przepis ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.). Zgodnie z treścią przepisu art. 9 ust. 1. nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przejmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne. Przepis ust. 2 cytowanej normy prawnej zawierał katalog nieruchomości podlegających wyłączeniu od przejęcia na podstawie przepisów tej ustawy. Stosownie do przepisu art. 9 ust. 3 o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka organ administracji rolnej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, a o przejęciu nieruchomości leśnych - rejon lasów państwowych. O uznaniu służebności za niezbędne orzeka organ właściwy do wydania orzeczenia o przejęciu nieruchomości na własność Państwa. Zaś postępowanie sądowe o przywrócenie posiadania lub wydanie nieruchomości określonych w ust. 1 podlega umorzeniu, a nie wykonane tytuły egzekucyjne zasądzające te roszczenia są pozbawione skutków prawnych (art. 9 ust. 4).

W tym miejscu należy wskazać, iż na temat wykładni cytowanego przepisu w uchwale z dnia 20 lutego 1991 roku w sprawie sygn. akt W 5/90 (opubl. w OTK 1991/1/18) wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, a wyrażone w tej uchwale stanowisko zostało w pełni zaakceptowane przez skład Sądu orzekający w sprawie niniejszej. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych decydują wyłącznie przesłanki wymienione w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku tj. objęcie nieruchomości "we władanie" Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, a więc do dnia 5 kwietnia 1958 r., oraz pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym, bez względu na okoliczności w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo. Przejęciu na własność Państwa podlegają także te nieruchomości, których właściciele do dnia 5 kwietnia 1958 roku dawali wyraz woli odzyskania swej nieruchomości, względnie z przyczyn obiektywnych od siebie niezależnych nie mieli możliwości dochodzenia swoich praw. Z tego typu sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Z bezspornie ustalonego w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego wynika, iż w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku tj. w dniu 5 kwietnia 1958 roku przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu Państwa, które na podstawie umowy z dnia 8 lipca 1957 roku przekazało ją w użytkowanie osobie trzeciej – W.B.. W trakcie trwającego postępowania administracyjnego skarżący nie wykazał, iż jego matka – Z.Ś. w jakimkolwiek okresie czasu rzeczywiście władała sporną nieruchomością, a tym bardziej nie udowodnił, iż władała nią w dniu 5 kwietnia 1958 roku. Niezaprzeczalnie matka skarżącego czyniła starania w celu odzyskania przejętej w 1959 roku nieruchomości i dawała wyraz woli jej odzyskania choćby poprzez ujawnienie w rejestrze właścicieli nieruchomości miasta P. w 1955 roku czy wystąpienie na drogę sądową z powództwem przeciwko Skarbowi Państwa i W.B. o wydanie całości nieruchomości i eksmisję jej dzierżawcy, jednak wobec jednoznacznego brzmienia art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku takich czynności właściciela podjętych w celu odzyskania nieruchomości, które nie doprowadziły do jej objęcia w posiadanie do dnia 5 kwietnia 1958 roku tj. dnia wejścia w życie ustawy nie można uznać za wyłączające możliwość przejęcia przez Państwo nieruchomości na podstawie art. 9 ust. 1 powołanej ustawy.

Ocena ważności umowy o przekazaniu w dzierżawę spornej nieruchomości W.B. jak słusznie w uzasadnieniu swojej decyzji wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie należy do organu administracji publicznej, a tym bardziej do sądu administracyjnego. Ani organ administracji ani sąd administracyjny nie są uprawnieni ani zobowiązani do oceny ważności cywilno-prawnej umowy dzierżawy przenoszącej posiadanie zależne spornej nieruchomości na W.B., gdyż ocena ta należy do kognicji sądów cywilnych. Podobnie stwierdzenie nieważności powodujące brak skuteczności umowy cywilno-prawnej w żadnym wypadku nie należy do zakresu właściwości organów administracji publicznej, które są uprawnione jedynie do stwierdzenia nieważności aktów administracyjnych na podstawie art. 156 k.p.a. Jak długo umowa z dnia 8 lipca 1957 roku pozostaje w obrocie prawnym tak długo brak jest podstaw do kwestionowania przekazania spornej nieruchomości objętej przez Państwo we władanie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku osobie trzeciej w użytkowanie. Brak w sprawie niniejszej jakichkolwiek dowodów potwierdzających fakt posiadania przez Z.Ś. przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 kwietnia 1958 roku wyklucza dopuszczalność uznania, iż organy administracji przy wydaniu swoich orzeczeń dopuściły się naruszenia przepisu art. 9 ust. 1 powołanej ustawy, a tym bardziej zarzucanego przez skarżącego jego naruszenia w stopniu rażącym.

Sąd w całości podzielił także zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę argumentację organu administracji dotyczącą niewątpliwego ustalenia rolnego charakteru przejętej nieruchomości mimo jej pozostawania w granicach administracyjnych miasta P.

Na uwzględnienie również nie zasługuje podnoszony przez skarżącego argument naruszenia w kontrolowanym postępowaniu przepisu art. 8 k.p.a. tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, którego skarżący upatruje w diametralnej zmianie stanowiska Kolegium co do dopuszczalności stwierdzenia nieważności wnioskowanych aktów administracyjnych zapadłego na skutek ponownego rozpoznania sprawy. W tym miejscu wskazać należy, iż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zastępował niejako w sprawie niniejszej klasyczny środek kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym jakim jest odwołanie. Stosownie do przepisu art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W wyniku wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy. Konsekwencją ponownego rozpatrzenia sprawy jest nowe rozstrzygnięcie na podstawie ustalonego stanu faktycznego i przepisów prawa obowiązujących w czasie wydawania tego nowego rozstrzygnięcia, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Do rozstrzygania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma odpowiednie zastosowanie art. 138 § 1 k.p.a. Jednolity jest także pogląd wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie, iż "organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie" (wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 385/87 opubl. w Gospodarka Administracja Państwowa 1987/21 str. 40). Nowe orzeczenie może więc mieć treść odmienną od orzeczenia poprzedniego wydanego przez ten sam organ. Zgodnie z przepisem art. 138 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po dokonaniu oceny wniosku Burmistrza P. o ponowne rozpatrzenie sprawy mogło: utrzymać swoją decyzję z dnia [...] w mocy, uchylić ją w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, albo umorzyć postępowanie odwoławcze. W świetle powołanego przepisu za w pełni dopuszczalne uznać należy reformatoryjne orzeczenie Kolegium będące przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej.

Reasumując, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] wydana została w zgodzie z obowiązującym prawem i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną. Jak podkreślił w swojej uchwale Trybunał Konstytucyjny naprawa krzywd wyrządzonych obywatelom sprzecznym z zasadami sprawiedliwości społecznej przepisem art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 roku może być jedynie przedmiotem regulacji ustawowej ewentualnie w ramach tzw. reprywatyzacji nieruchomości rolnych i leśnych.