Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 482/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4,art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 i 2, art. 58 § 1 pkt 1,art. 146 § 1, art. 141 § 4, art. 166
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. b) i ust. 2, art. 27
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 65
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej - tekst jedn.
article: art. 52 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 4 poz 27
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 19 grudnia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o grach i zakładach wzajemnych
article: art. 1 § 1 i art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie Cezary Pryca NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "Ż. – Z." S.A. w C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 stycznia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1713/08 w sprawie ze skargi "Ż. – Z." S.A. w C. na wynik kontroli Ministra Finansów z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wyniku kontroli w przedmiocie oceny zgodności urządzenia loterii promocyjnej z przepisami o grach losowych i zakładach wzajemnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. - po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ż.-Z. S.A. z siedzibą w C. na wynik kontroli Ministra Finansów z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] - odrzucił skargę.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniach 1, 9 i 12 października 2007 r. oraz 1 lutego 2008 r. Minister Finansów przeprowadził kontrolę prawidłowości urządzania loterii promocyjnej, przeprowadzonej przez Ż.-Z. S.A. z siedzibą w C. w okresie od 6 listopada 2006 r. do 22 stycznia 2007 r., pod nazwą "W zdrowym ciele Ż. Z.".

Protokół z przeprowadzonych czynności kontrolnych został sporządzony w dniu 1 lutego 2008 r. i podpisany przez kontrolujących i przedstawicieli skarżącej. W protokole tym stwierdzono nieprawidłowości w urządzaniu loterii promocyjnej - zakończonej w dniu 22 stycznia 2007 r. - wskazując przepisy ustawy i postanowienia regulaminu, które zostały przez podmiot naruszone w związku z urządzaniem loterii. Skarżąca Spółka w dniu 13 lutego 2008 r. wniosła pismem z dnia 18 lutego 2008 r. zastrzeżenia do protokołu kontroli. Minister Finansów w piśmie z dnia 27 lutego 2008 r. ustosunkowując się do wniesionych zastrzeżeń, stwierdził, że nic nowego nie wniosły do sprawy i podtrzymał stanowisko przedstawione w ww. protokole kontroli.

W dniu 21 kwietnia 2008 r. wpłynęło do Ministra Finansów wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę w całości wydanego w dniu 31 marca 2008 r. wyniku kontroli.

Minister Finansów pismem z dnia 20 czerwca 2008 r., poinformował skarżącą, że złożone przez nią wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zostało rozpatrzone pozytywnie, a ustalenia opisane w wyniku kontroli były wielokrotnie przedmiotem analizy.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na wynik kontroli z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], wydany przez Ministra Finansów.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreślała, iż w jej ocenie zaskarżony wynik kontroli jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. i tym samym znajduje się w kognicji sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi.

Odrzucając skargę WSA w W. podniósł, iż kwestionowany przez skarżącą wynik kontroli obejmował stwierdzenie nieprawidłowości w urządzaniu zakończonej w dniu 22 stycznia 2007 r. loterii promocyjnej ze wskazaniem przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) i postanowień regulaminu, które zostały przez skarżącą naruszone. Nie nakładał na nią natomiast żadnych obowiązków wynikających z przepisów prawa, w szczególności nie zawierał zobowiązania do usunięcia wskazanych nieprawidłowości.

W ocenie Sądu I instancji, choć wynik kontroli zawiera ocenę wypełnienia przez skarżącą obowiązków wynikających z ww. ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych, to jednak z jego treści nie można wyprowadzać wniosku, że dotyczy on obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a.

Sąd wywodził, że istotne jest to, czy z wyniku kontroli wynika, że organ przesądził o treści określonego uprawnienia strony czy też o treści obowiązku, którym stronę w tym akcie związał zobowiązując do jego wykonania, a nie o to, czy ten wynik w jakimkolwiek zakresie nawiązuje do wynikających z przepisów prawa obowiązków. W takim rozumieniu wynik kontroli nie dotyczył obowiązku lub uprawnienia, o którym mowa w powołanym przepisie, zatem kwestionowany wynik kontroli nie mieści się w kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. WSA w W. przyjął, iż samo niezadowolenie strony z ustaleń organu zawartych w tym wyniku nie jest, w świetle powołanego przepisu, podstawą do uznania, iż nosi on znamiona aktu dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. 2004 r., Nr 8, poz. 65), dalej: u.k.s. - a w tym trybie postępowanie kontrolne zostało przez Ministra Finansów przeprowadzone - organ kontroli kończy je wynikiem kontroli, gdy ustalenia dotyczą, tak jak w tym przypadku, nieprawidłowości innych niż wymienione w ust. 1 pkt 1 powołanego przepisu. Postępowanie kontrolne kończy się decyzją tylko w przypadku, gdy ustalenia dotyczą podatków, których określanie lub ustalanie należy do właściwości naczelników urzędów skarbowych oraz podatku akcyzowego i opłat oraz niepodatkowych należności z budżetu państwa, których ustalanie lub określanie należy do właściwości naczelników urzędów skarbowych. Ta sytuacja jednak w sprawie nie zachodzi. Zdaniem Sądu I instancji nie było podstaw, by przyjąć, iż organ winien przedstawić wynik kontroli w decyzji, a zatem by zaskarżony wynik kontroli winien być traktowany jako akt o takim charakterze. Odrębną jest decyzja, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych. Z powołanego przepisu wynika, że minister właściwy do spraw finansów publicznych wydaje w formie decyzji polecenie usunięcia nieprawidłowości w razie stwierdzenia, że podmiot, któremu udzielono zezwolenia, narusza ustawę lub warunki zezwolenia bądź uchybia przepisom regulaminów. Kwestionowany wynik kontroli nie zapadł jednak w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w tym przedmiocie. Z akt administracyjnych wynika, że takie postępowanie nie zostało w ogóle wszczęte. Postanowienie Nr [...] wskazuje bowiem, że postępowanie kontrolne loterii, zakończone wynikiem z dnia [...] marca 2008 r., zostało wszczęte na podstawie art. 48 ust. 1, art. 49 ust. 2 i art. 50 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w zw. z art. 13 ustawy o kontroli skarbowej, zaś wynik kontroli został wydany na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 2, art. 27 u.k.s.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, iż sprawa objęta skargą nie należy do właściwości sądu administracyjnego i - stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.- odrzucił skargę.

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone w całości skargą kasacyjną przez Ż.-Z. S.A. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła:

I. naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez uznanie, że wynik kontroli wydany na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. b) i ust. 2 oraz art. 27 u.k.s. i dotyczący oceny działalności Spółki w zakresie zgodności organizacji i urządzania loterii promocyjnej pod nazwą "W zdrowym ciele Ż. Z." z przepisami ustawy o grach losowych nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stało się podstawą odrzucenia przez WSA skargi na wynik kontroli.

2. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez orzekanie wyłącznie w granicach zarzutów i wniosków skargi oraz wskazanej w skardze podstawy prawnej zamiast w granicach sprawy, co skutkowało naruszeniem art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez brak stwierdzenia naruszeń prawa i nieuchylenie przez Sąd zaskarżonego wyniku kontroli, w sytuacji gdy zaskarżony wynik kontroli został wydany z naruszeniem art. 2 i art. 7 Konstytucji RP ze względu na działanie Ministra Finansów w tym zakresie bez podstawy prawnej, co Sąd, nie będąc związany granicami skargi zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powinien był stwierdzić. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stwierdzenie braku podstawy prawnej do wydania wyniku kontroli skutkowałoby uwzględnieniem bądź oddaleniem skargi w miejsce jej odrzucenia przez WSA.

3. art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 lub pkt 1 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy sprawa należała do właściwości sądu administracyjnego, gdyż w szczególności wydanie zaskarżonego wyniku kontroli było czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. bądź decyzją podlegającą zaskarżeniu do WSA na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że gdyby WSA nie naruszył powołanego przepisu sprawa zostałaby rozpoznana merytorycznie, tj. Sąd uwzględniłby lub oddaliłby skargę, a zatem nastąpiłaby kontrola działania administracji publicznej przez WSA.

4. art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez niewypełnienie (zaniechanie) ciążącego na sądzie administracyjnym obowiązku kontroli działania administracji publicznej przez co Skarżąca została pozbawiona prawa do sądu zagwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

5. art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia w sposób uchybiający regułom przekonywania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z tego względu, że działanie zgodne z powyższymi przepisami, wymuszając pogłębioną analizę sprawy, mogłoby doprowadzić Sąd do odmiennej oceny rozstrzyganej sprawy i uznania, że zaskarżony wynik kontroli podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

II. naruszenie prawa materialnego przez Sąd przez błędną jego wykładnię, o którym mowa w art. 174 pkt 1p.p.s.a., tj.:

1. art. 52 ust. 1 i ust. 2 ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych, poprzez jego błędną wykładnię, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało odrzucenie skargi zamiast jej merytorycznego rozpoznania.

Mając powyższe na uwadze skarżąca Spółka wniosła o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 p.p.s.a. na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm.

Skarżąca Spółka zawarła także w skardze kasacyjnej wnioski formalne: o przedstawienie składowi siedmiu sędziów NSA do rozstrzygnięcia w drodze uchwały zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości i o odroczenie w tym celu rozprawy oraz o wystąpienie do TK o zbadanie zgodności art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 w związku z art. 184 i art. 77 ust. 2 Konstytucji PR, w zakresie w jakim przepis ten nie dopuszcza do objęcia kontrolą sądowoadministracyjną wyniku kontroli wydanego na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. b) i art. 27 ustawy o kontroli skarbowej i zawieszenie postępowania do czasu uzyskania odpowiedzi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka przedstawiła argumenty, przemawiające - w jej ocenie - za przyjęciem, iż wydany w sprawie wynik kontroli jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i tym samym znajduje się w kognicji sądów administracyjnych. W szczególności wskazała, że ww. przepis - w odróżnieniu od art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA - wymaga jedynie aby wynik kontroli dotyczył uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zatem akt dokonujący oceny prawidłowości wykonania prawa lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa może być przedmiotem skargi do WSA.

Zdaniem strony naruszenie przez WSA art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż z uwagi na to Sąd nie rozpoznał sprawy merytorycznie, wadliwie nie zweryfikował legalności wyniku kontroli i podstaw prawnych jego wydania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, nie uzasadniają zawartego w niej wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do podważenia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., że zaskarżony wynik kontroli przeprowadzonej w zakresie zgodności organizacji i urządzenia loterii promocyjnej - wydany na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ustawy o kontroli skarbowej i art. 48 ust. 1, 49 ust. 2 i 50 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych - nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co skutkowało, wadliwym wg kasatora, odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Niewątpliwie brak jednolitości w poglądach, co do charakteru prawnego wyniku kontroli i oceny czy jest on aktem lub czynnością w rozumieniu ww. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjnych w uchwałach siedmiu sędziów przyjął, że gdy sformułowanie wyniku kontroli wskazuje na powinność przedstawienia przez kontrolowanego wniosków dotyczących sposobu i terminu usunięcia nieprawidłowości - podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (uchwała z dnia 7 grudnia 1998 r. FPS 18/98). Gdy zaś wskazuje wyłącznie uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych - kontroli sądowoadministracyjnej nie podlega (uchwała z 4 grudnia 2000 r. FPS 13/00).

Dopuszczalność uruchomienia kontroli sądu administracyjnego, uwzględniając treść art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz 368 ze zm.), uzależniano od ustalenia czy akt w postaci wyniku kontroli wykazuje cechy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie i doktrynie wskazywano, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. (v. np. postanowienia NSA z dnia 27 września 1996r. I SA 1326/96, 16 listopada 2004r., z dnia 24 marca 1998 r. II SA 1155/97; T. Woś, "Postępowanie sądowoadministracyjne" Warszawa 1999, s.60-61).

W ocenie składu orzekającego przedstawione poglądy - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - nie straciły na aktualności na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Istotnie, ww. przepis pomija określenie "dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku" stanowiąc jedynie, że akty lub czynności objęte tą regulacją to "inne niż określone w pkt 1-3 czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". W ocenie składu orzekającego nie znaczy to jednak, że zakres kognicji sądu administracyjnego uległ rozszerzeniu w stosunku do uprzednio obowiązującego stanu prawnego. W szczególności, wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie można przyjąć, że wymóg - by akty i czynności przepisem tym objęte "dotyczyły" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - oznacza, iż wystarczy pośredni związek z takimi uprawnieniami lub obowiązkami, a tym samym by wynik kontroli, w którym dokonano oceny prawidłowości wykonania prawa lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, dotyczył tych obowiązków, w sposób który dopuszcza sądowoadministracyjną kontrolę.

Użyty w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zwrot "inne niż określone w pkt 1-3" wskazuje, że przepisem tym objęte są akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy oraz wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jednakże nie oznacza to, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji ww. przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdy nie kształtują nowych stosunków prawnych kontrolowanego podmiotu, pozbawione są władczych elementów. Skoro są to akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to przyjąć należy, że - aby podlegały kognicji sądu administracyjnego - muszą wywoływać dla kontrolowanego skutki prawne. Odmienny pogląd podważałby celowość poddania sądowoadministracyjnej kontroli wydanego wyniku kontroli. W tym stanie rzeczy istotne jest czy i jakie skutki prawne wywołuje konkretny akt, oznaczony jako wynik kontroli.

Zdaniem składu orzekającego NSA ocena tych skutków i tym samym ocena charakteru prawnego takiego aktu zależna jest od przedmiotu postępowania kontrolnego.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie kontrolne dotyczyło zgodności organizacji i urządzenia loterii promocyjnej. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli, "Minister właściwy do spraw finansów publicznych sprawuje nadzór i kontrolę nad działalnością podmiotów urządzających i prowadzących gry losowe, zakłady wzajemne lub gry na automatach w zakresie zgodności tej działalności z przepisami ustawy, udzielonym zezwoleniem oraz regulaminem gry losowej, zakładu wzajemnego lub gry na automacie (...)". Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, że określa on zakres uprawnień ministra właściwego do spraw finansów publicznych, a dokonywana w ramach tego uprawnienia ocena działalności określonej tym przepisem - co do jej zgodności z ustawą, udzielonym zezwoleniem oraz regulaminem - jest przedmiotem nadzoru i kontroli.

W myśl zaś art. 49 ust. 2 ww. ustawy "Przy dokonywaniu czynności nadzorczych i kontrolnych, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy o kontroli skarbowej". Według zaś z art. 52 ustawy o grach i zakładach wzajemnych "Minister właściwy do spraw finansów publicznych wydaje w formie decyzji polecenie usunięcia nieprawidłowości w razie stwierdzenia, że podmiot, któremu udzielono zezwolenia narusza ustawę lub warunki zezwolenia (pkt 1), uchybia przepisom regulaminów (pkt 2)."

Poza sporem w rozpatrywanym przypadku jest, że wydany wynik kontroli obejmował stwierdzenie nieprawidłowości w urządzeniu i przeprowadzeniu loterii i wskazywał naruszone przepisy ustawy i postanowienia regulaminu. Wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia, że rodzi on wobec kontrolowanego podmiotu skutki prawne. Nie wynikają one z ustawy o grach i zakładach wzajemnych ani z przepisów ustawy o kontroli skarbowej, znajdujących zastosowanie "odpowiednio" w zakresie określonym ww. art. 49 ust. 2 ww. ustawy. Nie zostały też nałożone w treści wyniku kontroli. Tym samym skoro kwestionowany wynik kontroli nie nałożył na kontrolowany podmiot nowych obowiązków, to znaczy, że nie spowodował żadnych zmian w sytuacji prawnej adresata. Zauważyć trzeba, że zasadą jest, iż nie nazwa, lecz treść przesądza charakterze prawnym aktu. Jednakże skoro nie doszło do wydania polecenia usunięcia nieprawidłowości, tzn. że wydanemu aktowi nie można przypisać charakteru decyzji przewidzianej art. 52 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, wydanie której dopuszczałoby uruchomienie kontroli sądowoadministracyjnej. Wobec treści wyniku kontroli, wydanego w ramach postępowania nadzorczego i kontrolnego podmiotu urządzającego loterię, przychylić należy się do poglądu, że pełni on rolę zbliżoną do dokumentu urzędowego ustalającego stan faktyczny, który byłby przedmiotem oceny w postępowaniu dowodowym w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji na podstawie art. 52 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych (por. W. Stachurski "Akty postępowania kontrolnego – przedmiot działalności kontrolnej sądów administracyjnych" i przywołana tam literatura przedmiotu - L.Kurowski, E. Ruśkowski, H. Sochacka – Krysiak "Kontrola finansowa w sektorze publicznym"; Warszawa 2000, s. 270).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie nie uznał zaskarżonego wyniku kontroli za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i wskazując jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - odrzucił skargę.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wskazał przepis, który określa sposób rozstrzygnięcia sprawy (ww. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) i wyjaśnił z jakich względów uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Fakt, że strona kwestionuje to stanowisko, nie oznacza iż uzasadnienie postanowienia uchybia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wskazać, że przewidziany tym przepisem brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które w skardze przytoczono. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza zaś, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Jednakże w przypadku niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego kontrola legalności zaskarżonego aktu - tzn. kontrola jego zgodności z prawem procesowym i materialnym - nie może być dokonana. W konsekwencji nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd uchybiłby tym przepisom tylko gdyby bezzasadnie odmówił merytorycznego rozpoznania skargi. Taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca.

Wobec powyższego, wniosku o uchylenie postanowienia o odrzuceniu skargi nie usprawiedliwiają też te zarzuty skargi kasacyjnej, które zmierzają do wykazania, że WSA nie dostrzegł, iż zaskarżony wynik kontroli wydany został z naruszeniem prawa procesowego i materialnego.

Odnosząc się natomiast do złożonych w skardze kasacyjnej wniosków: o przedstawienie składowi siedmiu sędziów NSA do rozstrzygnięcia w drodze uchwały zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości oraz o wystąpienie do TK o zbadanie zgodności art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 w związku z art. 184 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten nie dopuszcza do objęcia kontrolą sądowoadministracyjną wyniku kontroli wydanego na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. b) i art. 27 ustawy o kontroli skarbowej i zawieszenie postępowania do czasu uzyskania odpowiedzi - Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Dotychczasowe orzecznictwo NSA nie świadczy o rozbieżności rozstrzygnięć w analogicznych stanach prawnych i faktycznych, uzasadniających odstąpienie od rozpoznania sprawy przez zwykły skład.

Przewidziane w art. 193 Konstytucji RP uprawnienie sądu do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem, oznacza obowiązek tylko w tym wypadku, gdy sąd ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie powziął tego typu wątpliwości.

Na marginesie wskazać jedynie można, że odmowa zwrócenia się przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje pozbawienia stron postępowania możliwości obrony swoich praw w przypadku ewentualnego późniejszego stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisu, na podstawie którego wydano zaskarżony akt, bądź zaskarżone orzeczenie sądu. Zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują w takich sytuacjach możliwość wznowienia postępowania.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, podstawy której nie znajdują usprawiedliwienia, podlega oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.