Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3601/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 3, art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2, art. 268 ust. 1, art. 16 pkt 24 i 25, art. 272 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Op 152/19 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za I kwartał 2018 r. za pobór wód powierzchniowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Skarbu [...] kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Op 152/19 oddalił skargę Skarbu Państwa [...] (dalej: "[...]") na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor Zarządu Zlewni") z dnia [....] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za I kwartał 2018 r. za pobór wód powierzchniowych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu [...] stycznia 2019 r. organ ustalił, w formie informacji kwartalnej, stronie skarżącej za okres I kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 207 zł za pobór wód powierzchniowych.

[....] złożyło reklamację, w której nie zgodziło się z wysokością opłaty za pobór wód powierzchniowych ustaloną w informacji. Podniosło, że korzysta z usługi wodnej w postaci retencjonowania wód powierzchniowych oraz korzystania z tych wód. Korzystanie ze zbiornika ma na celu jedynie prowadzenie gospodarki leśnej i służy wyłącznie do nawadniania przylegających terenów leśnych.

Dyrektor Zarządu Zlewni decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. określił [....] za okres I kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 207 zł za pobór wód powierzchniowych. W uzasadnieniu wskazał, że [...] korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego dnia 2 stycznia 2012 r. przez Starostę Kłodzkiego na pobór wód powierzchniowych, co oznacza, że obowiązane jest ponosić opłaty za usługi wodne.

Skargę na powyższą decyzję złożyło [...], zarzucając naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 oraz art. 270 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268), gdyż korzysta z usługi wodnej w postaci retencjonowania wód powierzchniowych, za co ustawa Prawo wodne nie przewiduje obowiązku uiszczania opłaty zmiennej oraz korzysta z tych wód w celu nawadniania terenów leśnych, co powoduje, że jest zwolniona z konieczności regulowania opłat stałych, ponieważ opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.

Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stronie skarżącej wydano pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wody z cieku "bez nazwy" do napełnienia zbiorników retencyjnych, poboru wody z cieku "bez nazwy" do podtrzymania zalewu w okresie eksploatacji zbiorników retencyjnych, zrzutu wody w czasie opróżniania zbiorników – według parametrów korzystania z wód określonych w tej decyzji. Sąd zaznaczył, że z załącznika nr 9 protokołu kontroli gospodarowania wodami za I kwartał 2018 r. przeprowadzonej przy udziale przedstawiciela [...] wynika, że pobór wody wyniósł 1080 m³. Sąd podkreślił, że zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami za usługi wodne i korzystanie z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem pobiera się opłaty oparte na zasadzie zwrotu kosztów. Sąd podzielił stanowisko organu, że był on obowiązany naliczyć sporną opłatę, gdyż ewentualne odstępstwo w tym zakresie mogłoby wynikać jedynie z wyraźnego przepisu ustawy. Sąd stwierdził, że organ miał pełne podstawy do wydania zaskarżonej decyzji w związku z korzystaniem przez [...] z usługi wodnej poboru wód powierzchniowych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Sąd wskazał, że ze względu na charakter spornej opłaty wszelkie z niej zwolnienia muszą być interpretowane w sposób ścisły i nie można do niej zastosować zwolnień dotyczących opłaty stałej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarb Państwa – [....], zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie:

1) przepisów prawa materialnego:

1. art. 9 Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (dalej: Ramowa Dyrektywa Wodna) poprzez jego niezastosowanie i ustalenie opłaty zmiennej za zwrotny pobór wody, który sprowadza się do przepływu wody i nie ma wpływu na stan i jakość wód,

2. art. 9 ust. 3 w zw. z art. 16 pkt 24-25 Prawa wodnego poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji ustalenie opłaty za pobór zwrotny wody, który sprowadza się wyłącznie do przepływu wody,

3. art. 16 pkt 40, art. 35 ust. 3 pkt 1, art. 268 ust. 1, art. 272 ust. 1 i 17 oraz art. 273 ust. 6 Prawa wodnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że pobór zwrotny stanowi rodzaj poboru wód i w konsekwencji ustalenie opłaty za pobór zwrotny, który sprowadza się wyłącznie do przepływu wody;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez ustalenie opłaty pomimo braku podstawy prawnej do jej ustalenia,

2. art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, w szczególności niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

3. art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 3 Prawa wodnego poprzez jego niezastosowanie przez organ i pomimo istnienia wątpliwości co do treści norm prawnych: art. 272 ust. 1, art. 268 ust. 1 w zw. z art. 16 pkt 40, art. 270 ust. 4 i art. 275 oraz art. 9 ust. 3 Prawa wodnego rozstrzygnięcie tych wątpliwości na niekorzyść skarżącego,

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzedstawienie argumentów prowadzących do wskazanej przez organ interpretacji przepisów Prawa wodnego, tj. art. 272 ust. 1, art. 268 ust. 1 w zw. z art. 16 pkt 40 i art. 270 ust. 4 i art. 275 oraz art. 9 ust. 3 Prawa wodnego.

Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wskazał, że pobiera wody powierzchniowe na cele zbiornika retencyjnego i dokonuje ich zwrotu w stanie niepogorszonym bez zużywania, w ilości odpowiadającej ilości pobranej wody. Podniósł, że ustalony przez Sąd stan faktyczny nie wskazuje, aby nałożona na niego opłata zmienna spełniała cele ustawowe wynikające z art. 9 Prawa wodnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto, skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo nałożono na skarżącego kasacyjnie obowiązek uiszczenia opłaty zmiennej, uznając, że [....] korzysta z usługi wodnej w postaci poboru wód powierzchniowych.

Na wstępie wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w których nastąpiło wprowadzenie nowego systemu opłat za usługi wodne, stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Powyższa regulacja znalazła odzwierciedlenie m. in. w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód.

W art. 35 ust. 3 Prawa wodnego wymienione zostały rodzaje usług wodnych, w tym m.in. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1), ale również piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód (pkt 2). Z powołanego przepisu wynika zatem, że pobór wód powierzchniowych i retencjonowanie wód powierzchniowych to odrębne usługi wodne, przy czym należy zauważyć, że retencjonowanie wód musi wiązać się z ich uprzednim pozyskaniem z określonego cieku. Retencja wody polega bowiem na okresowym wyłączeniu znacznych ilości wody z cyklu hydrologicznego na skutek ich zatrzymania w zbiornikach wodnych naturalnych bądź sztucznych. Stwierdzić zatem należy, że ustawodawca w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego wyodrębnił usługę retencjonowania wód, pomimo że niewątpliwie wiąże się ona z wcześniejszym poborem wody – zatrzymaniem wody w zbiorniku wodnym. Pobór wód podziemnych lub powierzchniowych do celów retencjonowania tych wód nie może być zatem kwalifikowany jako usługa wodna określona w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, gdyż został on objęty regulacją art. 35 ust. 3 pkt 2 tej ustawy.

Powyższe rozróżnienie pomiędzy poborem wód wymienionym w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, a ich piętrzeniem, magazynowaniem lub retencjonowaniem oraz korzystaniem z tych wód jako usługą wodną określoną w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego ma istotne znaczenie prawne, albowiem opłat za usługi wodne nie ponosi się za wszelkie usługi wodne, lecz tylko za usługi wodne wskazane w art. 268 ust. 1 tej ustawy, tj. za: 1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; 2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; 3) odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast; 4) pobór wód podziemnych i wód powierzchniowych na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych; 5) wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków z chowu lub hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych. Ponadto, zgodnie z 269 ust. 1 tej ustawy, opłatę za usługi wodne uiszcza się także za wymienione w tym przepisie działania niebędące usługami wodnymi określonymi w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego, jednakże mające wpływ na gospodarkę wodami.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że brak jest podstawy prawnej do pobierania opłaty za usługę wodną retencjonowania wód, wskazaną w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego, albowiem nie jest ona wymieniona w żadnym z powołanych wyżej przepisów ustanawiających obowiązek ponoszenia opłat. W szczególności, wobec odrębnego uregulowania ww. usługi od usługi polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych określonej w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, brak jest podstaw do pobierania opłaty na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.

Niezasadne jest także stanowisko Sądu I instancji, że ze względu na charakter spornej opłaty wszelkie z niej zwolnienia muszą być interpretowane w sposób ścisły i nie można do niej zastosować zwolnień dotyczących opłaty stałej, ponieważ trudno mówić o zastosowaniu zwolnienia dotyczącego opłaty stałej, kiedy sama usługa wodna w postaci retencjonowania nie podlega opłacie.

Wskazać należy, że zaprezentowana wykładnia art. 268 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa wodnego uwzględnia również wspomnianą na wstępie zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, ustanowioną w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego. Z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego wynika, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Zgodnie z art. 16 pkt 24 Prawa wodnego, przez koszty środowiskowe rozumie się wartość materialną strat w środowisku powodowanych przez korzystanie z wód. Z kolei art. 16 pkt 25 tej ustawy stanowi, że przez koszty zasobowe rozumie się wartość utraconych korzyści, które mogłyby być osiągnięte, gdyby zasoby wodne i ich zdolność do samoodtwarzania nie były zmniejszane przez podmioty aktualnie je użytkujące.

Stwierdzić należy, że pobieranie wody płynącej z cieku jedynie w celu jej retencjonowania nie powoduje kosztów środowiskowych czy zasobowych w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów, wręcz przeciwnie – zmniejsza ryzyko ich powstania. Retencjonowana woda jest odprowadzana do środowiska w stanie niepogorszonym, w takiej ilości, w jakiej nastąpił jej pobór. Pobieranie opłaty za tego rodzaju usługę wodną nie realizuje zatem zasady zwrotu kosztów usług wodnych. Retencjonowanie wody umożliwia wręcz prowadzenie prawidłowej gospodarki wodnej poprzez uwilgotnienie sąsiednich terenów, utrzymanie optymalnego poziomu wód gruntowych, co pomaga zapobiegać potencjalnym szkodom środowiskowym, mogącym powstać wskutek suszy czy pożaru.

Należy również zauważyć, iż ustawodawca jako jedną z sytuacji nie stanowiącej wprawdzie usługi wodnej, ale nakładającej obowiązek uiszczania opłaty za usługę wodną (czy też opłaty jak za usługę wodną) wprost wskazał w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, co zdaje się wskazywać, iż utrzymywanie retencji wodnej jest wartością przez ustawodawcę uznawaną za podlegającą ochronie prawnej.

Mając powyższe na względzie, należało uchylić zaskarżony wyrok i decyzję organu, z uwagi na ich wydanie z naruszeniem prawa materialnego wskutek błędnej wykładni art. 268 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 35 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa wodnego. Nieprawidłowo bowiem uznano, że pobór wód w celu ich retencjonowania stanowi usługę wodną, o jakiej mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, a więc podlega opłacie. Retencjonowanie wód jako usługa wodna wskazana w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego nie daje podstaw dla ustalenia na podstawie art. 272 ust. 1 Prawa wodnego opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych, bowiem usługa taka nie jest wymieniona w art. 268 ust. 1 Prawa wodnego.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a."

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi (100 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i jego doręczenie (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł) w kwocie wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).