Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1327/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 §1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi P.D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] marca 2018 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku P. D. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2018 r. znak [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z [...] listopada 2016 r. znak [...].

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z [...] listopada 2016 r. znak [...] [...] WINB udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka") pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą linię kablową, złącze kontrolno-pomiarowe zk-sn, zjazd z drogi gminnej, plac manewrowy i drogę wewnętrzną na działkach o nr: [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...] (kategorie obiektów: elektrownia wiatrowa - XXIX, place manewrowe - XXII, drogi i elementy dróg - IV, sieci elektroenergetyczne - XXVI). Jednocześnie w ww. decyzji, w oparciu o art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "p.b."), [...] WINB wskazał, że pozostałe do wykonania roboty budowlane związane z oddawaną do użytkowania elektrownią wiatrową wraz z infrastrukturą techniczną polegające na profilowaniu i humusowaniu terenu w otoczeniu obiektu elektrowni wiatrowej od strony dojazdu do obiektu i wokół obsypanej humusem stopy fundamentowej, wyrównaniu płaszczyzny placu manewrowego i uzupełnieniu kruszywem kamiennym powstałych ubytków, wyrównanie powierzchni płaszczyzny utwardzonego dojścia do obiektu, należy wykonać w terminie do dnia [...] grudnia 2016 r.

Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] marca 2013 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" pozwolenia na budowę elektrowni wraz z ww. infrastrukturą. Następnie Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2015 r. znak [...] (sprostowaną postanowieniem z [...] listopada 2015 r.) przeniósł pozwolenie na budowę na rzecz spółki. W dalszej kolejności na wniosek spółki Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] zmienił swoją decyzję z [...] marca 2013 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę w zakresie wnioskowanych zmian, tj. zmiany turbiny wiatrowej i zmiany wysokości wieży nośnej.

Od decyzji Lubelskiego WINB z [...] listopada 2016 r. odwołali się N. N., P. I. i S. S., ale GINB decyzją z [...] stycznia 2017 r. znak [...] umorzył postępowanie odwoławcze, podnosząc, iż nie posiadają oni statusu stron postępowania. Powyższą decyzję GINB zaskarżył do tut. Sądu S. S. i N. N.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 18 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 635/17 odrzucił skargę N. N. wobec nieuiszczenia wpisu od skargi (orzeczenie prawomocne), a wyrokiem z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 634/17, oddalił skargę S. S. (to orzeczenie jest nieprawomocne wobec wywiedzenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA").

Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2016 r. znak [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty [...]: z [...] marca 2013 r. nr [...] oraz z [...] czerwca 2016 r. nr [...], przy czym GINB decyzją z [...] marca 2017 r. znak [...] uchylił rozstrzygnięcie Wojewody [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku skargi spółki oraz S. S. na ww. decyzję GINB, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1238/17, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie (orzeczenie to nie jest prawomocne; zostało zaskarżone skargami kasacyjnymi spółki i GINB).

Pismem z [...] października 2017 r. skarżący wystąpił do [...] WINB z wnioskiem o wznowienie "postępowań dotyczących pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowych położonych w miejscowościach [...] oraz [...]" w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na pojawienie się nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi w dacie wydania decyzji. Skarżący we wniosku podkreślił, że obie elektrownie nie posiadają wysokości określonej w wydanych pozwoleniach na budowę, zostały usytuowane w innych miejscach niż określono to w dokumentacji budowlanej (elektrownia w [...] znajduje się 89 cm od miejsca określonego w projekcie budowlanym, zaś elektrownia w [...] znajduje się 69 cm od miejsca określonego w projekcie budowlanym), a nadto posiadają odchylenia od pionu, zostały zabudowane budowlami ziemnymi i posiadają stałe place manewrowe, które według projektów budowlanych miały być tymczasowe. W piśmie z [...] listopada 2017 r. skarżący wyjaśnił, iż o nowych okolicznościach dowiedział się [...] września 2017 r. kiedy to jego małżonka przekazała mu raport z kontroli inwestycji obejmującej budowę elektrowni wiatrowych w [...] i [...]. Wskazał również, że posiada interes prawny we wznowieniu postępowania, ponieważ jego nieruchomości (tj. działki o nr ewid. [...] i [...]) "podlegają ograniczeniom w zabudowie zgodnie z ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych".

Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. znak [...] [...] WINB odmówił skarżącemu wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowej zlokalizowanej w miejscowości [...], które zostało zakończone jego ostateczną decyzją z [...] listopada 2016 r. zmienioną decyzją z [...] stycznia 2017 r. Wniosek z [...] października 2017 r. o wznowienie postępowania w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowej w [...] organ wojewódzki rozpoznał odrębnie.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na postanowienie [...] WINB z [...] grudnia 2017 r., GINB uchylił je postanowieniem z [...] lutego 2018 r. znak [...], uznając się za właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] października 2017 r. - jako organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, stosownie do art. 150 § 1 k.p.a.

Następnie postanowieniem z [...] lutego 2018 r. znak [...] GINB, na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 k.p.a., odmówił skarżącemu wznowienia postępowania zakończonego decyzją [...] WINB z [...] listopada 2016 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia GINB wskazał, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w sprawie w ostatniej instancji bada, czy podanie o wznowienie postępowania wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. W tym kontekście podał, iż skarżący oparł wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz podał, że o nowych okolicznościach dowiedział się [...] września 2017 r., gdy żona przekazała mu raport z kontroli inwestycji obejmującej budowę elektrowni wiatrowych w [...]i [...]. Natomiast GINB stwierdził, iż nie została spełniona trzecia formalna przesłanka do wznowienia, czyli złożenie wniosku o wznowienie postępowania przez osobę będącą stroną w sprawie. Skarżący nie był bowiem stroną postępowania zakończonego decyzją [...] WINB z [...] listopada 2016 r. Stroną tego postępowania była wyłącznie spółka. Według GINB, legitymację do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornej elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną należy oceniać wyłącznie przez pryzmat art. 59 ust. 7 p.b. Skoro skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie kwestionowanej elektrowni wiatrowej z infrastrukturą techniczną, to nie może on skutecznie wnieść wniosku o wznowienie postępowania w tej sprawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zatem z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub, która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz mogła uczestniczyć jako strona.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z [...] lutego 2018 r., organ ten nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku i powołanym na wstępie postanowieniem z [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] lutego 2018 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GINB podniósł, że bez znaczenia pozostają podnoszone przez skarżącego (we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) zarzuty dotyczące sposobu ustalania kręgu stron postępowania w postępowaniu nieważnościowym lub w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Nie znajdują tu również zastosowania cytowane przez skarżącego w powyższym zakresie orzeczenia sądowe, gdyż sposobu ustalenia katalogu stron nie przyjmuje się przez analogię z innego rodzaju postępowania. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją wydaną w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie może złożyć tylko i wyłącznie podmiot, który był stroną tego postępowania, tj. postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

GINB wskazał też na szczególny charakter art. 59 ust. 7 p.b. względem ogólnej normy art. 28 k.p.a., który wyłącza z postępowania osoby niebędące inwestorem. Jednocześnie GINB zaakcentował, iż dotyczy to tylko sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Natomiast nie znajduje to zastosowania sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej lub odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanym w wyniku postępowania legalizacyjnego.

W skardze na postanowienie GINB z [...] marca 2018 r. skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 147 k.p.a. w związku z art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 7 p.b. polegające na bezzasadnym przyjęciu, że podmiotem uprawnionym do żądania wznowienia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest tylko ten podmiot, który posiadał status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na użytkowanie i że skoro skarżący nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] listopada 2016 r. znak [...] przez [...]WINB, to nie posiada legitymacji czynnej do żądania wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy:

a) żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego i prawa budowlanego nie statuuje powyższej zasady,

b) orzecznictwo sądowe i poglądy doktryny są w powyższej sprawie rozbieżne i brak jest utrwalonego poglądu w tym zakresie, a wręcz przeciwnie - dopuszczalne są sytuacje, w których żądanie wznowienia określonego postępowania może być złożone przed podmiot, który nie był stroną takiego postępowania,

c) przyjęcie poglądu prezentowanego przez organ prowadziłoby w istocie do wypaczenia instytucji wznowienia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie - skoro bowiem zdaniem organu stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie może być wyłącznie inwestor, to w konsekwencji tylko on byłby uprawniony do wnoszenia wniosku o wznowienie postępowania - taka zaś sytuacja stanowiłaby oczywiste uniemożliwienie innym podmiotom ochrony swych interesów;

2. art. 59 ust. 7 p.b. w związku z art. 28 k.p.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, że krąg stron w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w niniejszej sprawie ogranicza się wyłącznie do inwestora i nie może zostać poszerzony o inne podmioty z uwagi na fakt, że w sposób ostateczny nie wyeliminowano z obrotu decyzji budowlanej oraz z uwagi na fakt, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie było poprzedzone prowadzeniem postępowania legalizacyjnego lub postępowania wywołanego istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy:

a) stwierdzenie odstępstw od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego może nastąpić także w toku obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a p.b., koniecznej do przeprowadzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i nie musi być w tym celu prowadzone żadne odrębne postępowanie - wręcz przeciwnie, obowiązkowa kontrola prowadzona jest m.in. w celu określenia, czy nie doszło do wykonania inwestycji w sposób odstępujący od decyzji budowlanej,

b) skarżący w niniejszej sprawie uprawdopodobnił, że wybudowana elektrownia wiatrowa jest niezgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym i wydaną decyzją budowlaną, zwłaszcza w tak kluczowym aspekcie, jak jej wysokość - wybudowana elektrownia posiada wysokość 78,24 metra, a więc jest o 21,76 metra niższa niż wysokość określona w decyzji budowlanej zamiennej i o 28,76 metra niż w decyzji budowlanej pierwotnej, co dowodzi nie tylko tego, że odstępstwa te mogą być stwierdzone w każdy inny sposób, a nie tylko w toku specjalnie w tym celu wszczętego odrębnego postępowania, ale i tego, że inwestycję zrealizowano z odstępstwami; należy również mieć na względzie, że w sprawie niniejszej zamienna decyzja budowlana nie zatwierdzała zamiennego projektu budowlanego, co z kolei oznacza, że inwestycja była realizowana w oparciu o pierwotny projekt budowlany - tym samym również w tym kontekście należy stwierdzić, iż inwestycja nie została zrealizowana w sposób uzasadniający zastosowanie art. 59 ust. 7 p.b., mamy bowiem do czynienia w istocie z samowolą budowlaną,

c) art. 59 ust. 7 p.b. winien mieć zastosowanie tylko w takiej sytuacji faktycznej i prawnej, w której pozwolenie na użytkowanie ma być udzielone inwestorowi, który uzyskał pozwolenie na budowę, decyzja ta jest wciąż w obrocie, a inwestor zrealizował obiekt budowlany zgodnie z zatwierdzonym projektem - jak zaś wskazano w pkt b) inwestycja nie została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem, zaś stwierdzenie tej okoliczności nie wymagało przeprowadzenia żadnego dodatkowego postępowania, a jedynie rzetelnej kontroli w oparciu o przepis art. 59a p.b.,

d) inwestycja budowlana, której dotyczy niniejsza sprawa, została zakończona i oddana do użytku pomimo tego, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w obrocie funkcjonowało postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji budowlanych, w konsekwencji czego trudno określić działania inwestora mianem legalnych, a tylko do takich sytuacji prawnych i faktycznych stosuje się ograniczony krąg stron zgodnie z art. 59 ust. 7 p.b.,

e) art. 59 ust. 7 p.b. winien mieć zastosowanie tylko w takiej sytuacji faktycznej i prawnej, w której pozwolenie na użytkowanie ma być udzielone inwestorowi, który uzyskał pozwolenie na budowę, decyzja ta jest wciąż w obrocie, a inwestor zrealizował obiekt budowlany zgodnie z zatwierdzonym projektem - decyzja budowlana, której wykonalność została wstrzymana, z punktu formalnego wciąż jest w obrocie, niemniej skoro jest niewykonalna, to trudno uznać, aby można było w oparciu o nią nie tylko skończyć realizację inwestycji, ale i przystąpić do jej użytkowania; dodatkowo, decyzja taka jest w obrocie tylko w znaczeniu formalnym, niemniej w znaczeniu materialnym rozumianym jako możliwość wykonywania praw nadanych taką decyzją, decyzja ta nie funkcjonuje w obrocie,

f) ratio legis art. 59 ust. 7 p.b. nakazuje ograniczenie kręgu stron tylko do takich sytuacji prawnych i faktycznych, w których postępowanie inwestora jest legalne, tzn. znajduje oparcie w funkcjonujących w obrocie i wykonalnych rozstrzygnięciach organów administracji oraz nie jest z nimi sprzeczne,

g) w orzecznictwie podkreśla się, że art. 59 ust. 7 p.b. winien być wyłączony od zastosowania w przypadkach kwestionowania decyzji budowlanej, przy czym orzecznictwo nie precyzuje pojęcia "kwestionowania", w związku z czym pod tym pojęciem należy rozumieć wszelkie sytuacje, w których zgodność decyzji budowlanej z prawem jest poddawana w wątpliwość (czasowo lub ostatecznie) niesubiektywnie przez podmiot zainteresowany, ale ta wątpliwość (stwierdzenie) jest wyrażona w stosownym rozstrzygnięciu (decyzji lub postanowieniu) władnego organu administracji państwowej lub samorządowej;

3. art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia prawnego skarżonego postanowienia, przy czym wadliwość tego uzasadnienia objawia się brakiem wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego rozstrzygnięcia - organ bowiem uzasadnienie w tym zakresie ograniczył li tylko do przytoczenia dwóch rozstrzygnięć sądów administracyjnych z zastrzeżeniem, że organ popiera wyrażone w tych judykatach stanowisko, bez jednoczesnego odniesienia się do poglądów przeciwnych i bez wyjaśnienia z jakich względów, dysponując niejednolitymi poglądami doktryny i orzecznictwa w zakresie tożsamości stron w postępowaniu zwykłym i nadzwyczajnym, przychylił się do stanowiska, zgodnie z którym legitymację do składania wniosku o wznowienie postępowania mają tylko te podmioty, które posiadały status strony w postępowaniu zwykłym, zaś wada w tym zakresie narusza zasadę przekonywania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, stwierdzenie, że działanie organu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Ponadto skarżący wniósł na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") o przeprowadzenie dowodu z decyzji GINB z [...] marca 2017 r. znak [...] oraz pisma GINB z [...] listopada 2017 r. na okoliczność: (i) zakresu odstępstw wybudowanej elektrowni wiatrowej w stosunku do projektu budowlanego i decyzji budowlanej, (ii) zaniechań organów nadzoru w zakresie rzetelnego zbadania wybudowanej elektrowni wiatrowej w ramach kontroli przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, (iii) interesu prawnego skarżącego do występowania w niniejszej sprawie i stwierdzenia tego interesu przez GINB (iv) zaniechań organów nadzoru po stwierdzeniu odstępstw wybudowanej elektrowni wiatrowej od projektu budowlanego i decyzji budowlanej. Jednocześnie skarżący wskazał, iż przeprowadzenie tych dowodów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy, a nadto nie spowoduje nadmiernego przedłużenia niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest postanowienie GINB z [...] marca 2018 r., o którym mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zatem stosownie do treści tego przepisu oraz art. 120 p.p.s.a. sprawa mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przy rozpatrywaniu skargi Sąd uwzględnił dokumenty zgłoszone przez skarżącego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Na wstępie podnieść należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, ale wyłącznie w wypadku, jeżeli wznawiane postępowanie było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną wyczerpująco w art. 145 § 1 pkt. 1 – 8 k.p.a.

Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2). Natomiast w myśl art. 149 § 1 i § 3 k.p.a. wznowienie postępowania lub odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia.

Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie kwestie formalne dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, tj. czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a k.p.a., czy został złożony przez stronę postępowania oraz z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. Jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, to organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).

We wniosku o wznowienie postępowania (nadanym w urzędzie pocztowym [...] października 2017 r.) skarżący powołał się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiący, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W tym kontekście podał, że o nowych okolicznościach dowiedział się [...]września 2017 r., gdy małżonka przekazała mu raport z kontroli inwestycji polegających na budowie elektrowni wiatrowych w [...] i [...]. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy wniosek został oparty na ustawowej przesłance wznowienia postępowania, jak również został złożony z zachowaniem ustawowego miesięcznego terminu.

Badając trzecią przesłankę wznowienia postępowania – legitymację skarżącego do złożenia omawianego wniosku, prawidłowo organ za punkt wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania wznowieniowego przyjął przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro kwestionowana w niniejszej sprawie - w trybie wznowienia postępowania - decyzja dotyczy pozwolenia na użytkowanie, to dla prawidłowego ustalenia stron tego postępowania wznowieniowego należało wyjaśnić, czy decydujące znaczenie w tym względzie ma art. 59 ust. 7 p.b. stanowiący unormowanie szczególne względem art. 28 k.p.a.

Przepis art. 59 ust. 7 p.b. reguluje kwestię strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie i zawęża krąg podmiotów jedynie do inwestora. W ocenie Sądu, przepis ten ma zastosowanie nie tylko w postępowaniu zwykłym w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie, ale w każdym postępowaniu, w tym - prowadzonym w trybie wznowienia postępowania, o ile to postępowanie dotyczy pozwolenia na użytkowanie. Za zastosowaniem wskazanego przepisu również w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie przemawia bowiem sposób jego sformułowania. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") m. in. w wyroku z 14 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 146/10, Lex nr 597292), w którym to na tle art. 59 ust. 7 p.b. stwierdził, że użyty w tym przepisie zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego.

Dalej dostrzec należy (na co także słusznie zwrócił uwagę GINB), iż zgodnie z orzecznictwem NSA zawężenie podmiotowe wynikające z art. 59 ust. 7 p.b. może mieć zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Stosowanie powyższego przepisu art. 59 ust. 7 p.b. jest tym samym wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego (vide wyrok NSA z 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2010/09, Lex nr 838818). Przy czym, w orzecznictwie przyjmuje się, że w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 p.b. również nie ma zastosowania. W takiej sytuacji, nie można bowiem przyjąć, że budowa została zrealizowana w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, a tylko wówczas zastosowanie ma przepis art. 59 ust. 7 p.b. W sytuacji natomiast, gdy przepis ten nie podlega zastosowaniu, organy winny zastosować art. 28 k.p.a. (tak NSA w wyrokach z 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2088/12, Lex nr 1497903 oraz z 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1858/11, Lex nr 1358428).

Zatem omawiany przepis art. 59 ust. 7 p.b. znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W innym przypadku legitymacja skargowa strony winna być oceniana na zasadach ogólnych uregulowanych w k.p.a.

W niniejszej sprawie pozwolenie na użytkowanie spornej elektrowni wiatrowej nie zostało wydane w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Przedmiotową inwestycję zrealizowano na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] marca 2013 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. G. pozwolenia na budowę elektrowni wraz z ww. infrastrukturą, która (decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2015 r. znak [...], sprostowaną postanowieniem z [...] listopada 2015 r.) została przeniesiona na spółkę. Następnie Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] zmienił swoją decyzję z [...] marca 2013 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę w zakresie wnioskowanych zmian, tj. zmiany turbiny wiatrowej i zmiany wysokości wieży nośnej.

Wprawdzie Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2016 r. znak [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty [...]z [...] marca 2013 r. nr [...] oraz z [...] czerwca 2016 r. nr [...], przy czym GINB decyzją z [...] marca 2017 r. znak [...] uchylił rozstrzygnięcie Wojewody [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1238/17, uchylił decyzję GINB z [...] marca 2017 r., lecz orzeczenie to nie jest prawomocne, ponieważ zostało zaskarżone skargami kasacyjnymi. W konsekwencji dotychczas nie doszło do skutecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę kwestionowanej inwestycji. Prawidłowo zatem, na obecnym etapie sprawy, GINB zastosował art. 59 ust. 7 p.b., zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, odnosząc go trybu nadzwyczajnego jakim jest wznowienie postępowania. Decyzja z [...] listopada 2016 r. o pozwoleniu na użytkowanie spornej elektrowni została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej w oparciu o funkcjonujące w obrocie prawnym pozwolenie na budowę. Tak więc należało przyjąć, iż krąg stron postępowania jest ograniczony jedynie do inwestora. Zaznaczyć też wypada, że postępowanie naprawcze, w ramach którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. znak [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie spornej elektrowni, zostało zakończone decyzją [...] WINB z [...] sierpnia 2016 r. znak [...] o umorzeniu postępowania.

Sąd nie podziela zarzutów i argumentacji skargi. Wobec braku jednej z formalnych podstaw wznowienia postępowania, prawidłowo ocenionej przez GINB w aspekcie art. 59 ust. 7 p.b., nie sposób uwzględnić okoliczności dotyczących interesu prawnego, których skarżący upatruje m.in. w immisjach (art. 144 Kodeksu cywilnego), spadku wartości nieruchomości sąsiadujących z elektrownią, oddziaływaniu obiektu oraz w zapisach ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.