Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1528/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.136 ust.3, art. 137 ust 1 pkt 2 , art 216
journal: Dz.U. 2004 nr 141 poz 1492
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw
article: art.2, 31 ust. 3, 20,21,64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.107 § 3 art. 11 art.8 art.15
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 24 sierpnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ż., L. K., M. W. oraz Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1700/18 w sprawie ze skargi J. Ż., L. K., M. W. oraz Z. W. na decyzję Wojewody M. z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr 1[...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wyrokiem z 8 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1700/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Ż., L. K., M. W. oraz Z. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 18 kwietnia 2018 r., nr 1642/2018, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, oddalił skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli J. Ż., L. K., M. W. oraz Z. W., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), poprzez oddalenie skargi, pomimo że Wojewoda Mazowiecki, wydając w dniu 18 kwietnia 2018 r. decyzję nr 1[...], a także Starosta W[...], wydając w dniu 9 lutego 2018 r. decyzję nr 1[...] dopuściły się naruszenia w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (które w konsekwencji naruszył także WSA w związku ze wskazanymi przepisami p.p.s.a.) przepisów postępowania:

1. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 89 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) - dalej jako "Nowelizacja z 2004 roku", która weszła w życie 22 września 2004 r., przez:

a. przyjęcie, że wniosek z 26 kwietnia 2017 r. złożony w imieniu Skarżących (inicjujący postępowanie administracyjne) stanowi żądanie ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy i wydania kolejnej merytorycznej decyzji w sprawie, w której decyzja została już wydana (przed 22 września 2004 r.), a tym samym przyjęcie, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy co do istoty naruszałoby ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej oraz;

b. dorozumianą aprobatę przez organ II instancji bezpodstawnego przyjęcia przez organ I instancji, że zmiana przepisów na mocy Nowelizacji z 2004 r. nie konstytuuje nowej sprawy administracyjnej, gdyż cel publiczny został rzekomo zrealizowany przed wejściem w życie Nowelizacji z 2004 r., podczas gdy w rzeczywistości merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, wobec nowej podstawy prawnej żądania nie naruszałoby powagi rzeczy osądzonej, gdyż mamy do czynienia z zupełnie nową sprawą administracyjną i rozpoznanie tej sprawy nie prowadziłoby do wydania decyzji w warunkach nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.;

2. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez (dorozumianą) aprobatę stanowiska wyrażonego przez organ I instancji, że cel wywłaszczenia Nieruchomości został zrealizowany przed wejściem w życie Nowelizacji z 2004 roku, podczas gdy w rzeczywistości cel wywłaszczenia Nieruchomości nie został zrealizowany do dnia dzisiejszego;

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia poglądu prawnego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, zgodnie z którym wniosek z 26 kwietnia 2017 r. złożony w imieniu Wnioskodawców zawiera żądanie ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy i wydania kolejnej merytorycznej decyzji w sprawie, w której decyzja została już wydana (przed 22 września 2004 r.), oraz (milczące) zaakceptowanie stanowiska, że zmiana przepisów na mocy Nowelizacji z 2004 r. nie konstytuuje nowej sprawy administracyjnej, gdyż cel publiczny został rzekomo zrealizowany przed wejściem w życie Nowelizacji z 2004 r., podczas gdy pogląd ten nie ma oparcia w piśmiennictwie ani orzecznictwie, a przytaczane przez organ I instancji poglądy orzecznictwa są nieadekwatne i dotyczą zagadnień prawnych innych, niż w niniejszej sprawie;

4. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 8 oraz art. 15 k.pa. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do argumentów Wnioskodawców podniesionych w odwołaniu, co doprowadziło do naruszenia zasady przekonywania i wadliwości uzasadnienia, a w konsekwencji do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, a poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do stanowiska zarzutów odwołania - do faktycznego ograniczenia merytorycznego rozpoznania sprawy do jednej instancji;

5. art. 138 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy obarczonej licznymi wadami decyzji organu I instancji.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2, art. 216 ust. u.g.n., w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 20, art. 21, art. 64 Konstytucji R.P. przez ich niezastosowanie, wynikające z błędnego rozstrzygnięcia formalnego w postaci umorzenia postępowania, podczas gdy właściwa wykładnia i prawidłowe zastosowanie ww. przepisów powinny prowadzić do wydania decyzji o zwrocie Nieruchomości Wnioskodawcom, wobec realizacji hipotezy art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w brzmieniu ustalonym Nowelizacją z 2004 r.;

W związku z tak sformułowanymi zarzutami skarżący kasacyjnie wnieśli o uwzględnienie skargi kasacyjnej, tj. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., względnie w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 p.p.s.a. oraz jej uwzględnienie w całości. Wniesiono również o rozpoznanie sprawy na rozprawie na podstawie art.176 § 2 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. Sposób interpretacji prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy są zagadnienia materialnoprawne, dlatego w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego jako opierającego się na założeniu, że zmiana art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. dokonana Nowelizacją z 2004 r. otworzyła drogę do orzekania o zwrocie przedmiotowej nieruchomości w ramach nowej sprawy administracyjnej.

Strona skarżąca kasacyjnie wywodzi, że skoro z dniem 22 września 2004 r. została ukształtowana całkowicie nowa treść art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez wprowadzenie przesłanki zbędności z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia w okresie 10 lat od daty, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (zbędność poprzez zaniechanie zakończenia realizacji celu w racjonalnym terminie), to ta okoliczność determinuje powstanie nowej sprawy w świetle art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.

Powyższe zagadnienie było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 11 lipca 2017 r., I OSK 2700/15. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela oceny prawne wyrażone w tym wyroku i opiera na nich dalszą argumentację.

Stanowisko skarżącego kasacyjnie opiera się na błędnym założeniu, że podstawą orzekania są przepisy, nie zaś normy prawne z tych przepisów w sposób prawidłowy dekodowane.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238-239, nb 432, 433, przypis 17).

W szczególności niewystarczającym i zawodnym zabiegiem dla prawidłowego rezultatu wykładni prawa jest "proste zestawienie przepisy sprzed i po nowelizacji". Ilustruje to znakomicie uzasadnienie wyroku P 38/11. Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że "mimo nowej treści, ustawodawca nie wprowadził w 1998 r. nowej normy prawnej" (cz. III pkt 3.2 uzasadnienia wyroku P 38/11). Podobnie nowelizacja z 2004 r. (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - li tylko punktu 2 ustępu 1 art. 137 u.g.n.) nie wprowadziła nowej normy prawnej jako przesłanki podstawowej dla orzekania o zwrocie nieruchomości.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "możliwe jest prospektywne stosowanie przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przewidzianych w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu. Odwołanie się do kolejności odczytania przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w kolejności nawiązującej do dotychczas stosowanej normy sądowo-administracyjnej zapobiega kwestionowanemu przez sąd pytający wstecznemu działaniu tego przepisu. Wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny wskazują, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna".

Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym na tle art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., stosowane względem nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r., w przypadku której cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wydaje się, że został zrealizowany przed 22 września 2004 r., a jednocześnie zanim były właściciel złożył wniosek o jej zwrot. Jeżeli w takiej sytuacji w dniu orzekania przez organ administracji cel wywłaszczenia został już zrealizowany, to zwrot nie powinien być możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja celu, licząc od momentu wywłaszczenia (wyroki NSA z: 23 lutego 2010 r., I OSK 600/09; z 17 czerwca 2011 r., I OSK 1433/ 10; z 30 listopada 2011 r., I OSK 2098/10; z 23 stycznia 2020 r. I OSK 3701/18; z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 4096/18; wyrok z 11 lutego 2022 r. I OSK 890/21; z 28 marca 2022 r., I OSK 1191/21).

Dalsza przesłanka (upływ 10-letniego terminu) nie jest już stosowana, gdyż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu takiej sytuacji nie dotyczy. Dopiero gdy w chwili dokonywania oceny cel wywłaszczenia nie został na danej nieruchomości zrealizowany, organ administracji może zastosować przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.g.n. w celu ustalenia, czy mimo tego, że cel nie został jeszcze zrealizowany, orzekanie o zwrocie jest przedwczesne, gdyż nie upłynęło jeszcze 10 lat od wywłaszczenia albo nie minęło jeszcze 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie inwestycji. Użycie sformułowania "pomimo upływu" znaczy bowiem tyle, że w razie ustalenia niezrealizowania jeszcze inwestycji roszczenie o zwrot, zgłoszone przed upływem tych terminów, nie będzie mogło być uwzględnione. W tym sensie terminy 7 i 10 lat stanowią tylko "dopełnienie" przesłanki zbędności. Dopiero więc, gdy organ administracji lub sąd administracyjny stwierdzą, że w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, dochodzi do stosowania przesłanki i ustalania, czy upłynęło już 10 lat od momentu wywłaszczenia na realizację określonej inwestycji, czy też termin ten jeszcze nie upłynął i jest zbyt wcześnie, aby orzekać o jej zwrocie.

Jednocześnie w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ocenę dotychczasowego wykorzystania nieruchomości i zrealizowania celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, a nie tylko w chwili orzekania o zwrocie przez organ administracji (wyrok NSA z 22 sierpnia 2003 r., I SA 2622/01).

Konsekwencją powyższej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu jest uznanie, że skoro w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało, byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji (wyroki NSA z: 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06; 7 grudnia 2011 r., I OSK 514/11; 3 listopada 2011 r., I OSK 1924/10; 30 listopada 2011 r., I OSK 2098/10; cz. III pkt 3.6 uzasadnienia wyroku TK z P 38/11).

Tym samym prokonstytucyjna wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. oraz dochowanie ustalonego właściwego czasowego zakresu zastosowania zaskarżonego przepisu w sposób nienaruszający konstytucyjnej zasady lex retro non agit, wskazanego wyrokiem P 38/11 konstytucyjnego standardu ustalonego dla nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. i następnie skomunalizowanych (cz. III pkt 3.7; 5.2 i 3, 6.1 i 2 uzasadnienia wyroku TK z 13 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt P 38/11 - Dz.U. z 2014 r. poz. 376) prowadzą do wniosku, że wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, jest prawidłowa.

Bezspornym w sprawie jest, że do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości doszło na podstawie decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...] z 11 marca 1972 r., znak: G[...]. Nieruchomość objęta ww. decyzją wywłaszczeniową, zgodnie z Decyzją Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...] Nr 5[...] z 20 października 1970 r., przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego M[...].

Skarżący wystąpili z pierwszym wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości pismem z 4 maja 1992 r., uzupełnionym wnioskiem z 20 maja 1997 r.

Decyzją Nr 2[...] z 13 czerwca 2001 r. Starosta Powiatu [...] odmówił zwrotu ww. nieruchomości, ponieważ nie ziściła się przesłanka wynikająca z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Organ ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości urządzony został ciąg komunikacyjny – asfaltowa alejka, przebiegająca równolegle do ul. G[...] oraz pas zieleni przylegający do placu zabaw dla dzieci, a więc cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Wojewoda M. decyzją Nr 56/2002 z 25 stycznia 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...]. Na powyższą decyzję Wojewody M. skargę wniosła L. K.. Wyrokiem z 28 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 722/02, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że na wywłaszczonej nieruchomości powstało osiedle mieszkaniowe wraz z przyległą do niego infrastrukturą, zieleńcami, placami zabaw dla dzieci oraz ciągami dla pieszych, umożliwiającymi dostęp do domów mieszkalnych i określona w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie została spełniona. Wyrok ten spowodował tzw. prekluzję faktów.

Pismem z 26 kwietnia 2017 r. J. Ż., L.K., Z. W. M. W. ponownie zwrócili się o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Treść normatywna art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, na skutek noweli z 2004 r., jak i w zakresie wynikającym z wyroku P 38/11, nie uległa zmianie. Wejście w życie nowego brzmienia punktu 2 ustępu 1 art. 137 u.g.n. nie skutkowało ukształtowaniem się nowej sprawy administracyjnej na skutek złożenia przez skarżących nowego wniosku z 26 kwietnia 2017 r. o zwrot tej samej nieruchomości.

Przypomnieć należy, że określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na realizację celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można tego terminu odnosić do nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku zwrotowego nie później niż przed 22 września 2004 r. został zrealizowany cel wywłaszczenia. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz. Nie można też oczekiwać, aby ocena zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia była rozważana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, określone w tym przepisie, zaistniały przed jego wejściem w życie. W takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 ust. 2 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin. To te argumenty jako podstawowe legły u podstaw stanowiska Trybunału Konstytucyjnego.

Konkludując, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy powyższe oznacza, że organy administracji były związane oceną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 722/02, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Nie mogły zatem przyjąć, że kwestia ta może być ponownie oceniana przez pryzmat art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w brzmieniu ustalonym Nowelizacją z 2004 r. W tym stanie rzeczy, skoro cel wywłaszczenia został zrealizowany, to niedopuszczalne było zastosowanie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w brzmieniu ustalonym Nowelizacją z 2004 r. Tym samym wniosek skarżących z 26 kwietnia 2017 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości należało uznać za złożony w sprawie już prawomocnie rozstrzygniętej wnioskiem z 4 maja 1992 r.

Sąd I instancji dokonując prawidłowej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nie naruszył przepisów prawa wskazanych w punkcie II petitum skargi kasacyjnej. W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, że wniosek skarżących z 26 kwietnia 2017 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości dotyczy sprawy już prawomocnie rozstrzygniętej pierwszym wnioskiem z 4 maja 1992 r., w związku z czym postępowanie w tej sprawie musi być umorzone. Organy nie dopuściły się zatem naruszenia przepisów postępowania wskazanych w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej, zaś Sąd I instancji oddalając skargę nie naruszył art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (zob. wyroki NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12 oraz z 11 grudnia 2014 r., II GSK 1979/13). Przepis ten wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowanie tego przepisu. Jednak nie odpowiada mu uprawnienie skarżącego do żądania objęcia zakresem orzekania tych aktów. Sąd nie musi odnosić się do złożonego w tym zakresie wniosku, czyli nie musi rozstrzygać w tym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 50/10). W sytuacji, gdy sąd nie korzysta z przepisu art. 135 p.p.s.a., to znaczy nie uchyla lub nie stwierdza nieważności decyzji organu pierwszej instancji, w sentencji wyroku nie zamieszcza się rozstrzygnięcia co do takiej decyzji (zob. postanowienie NSA z 13 września 2012 r., I OZ 677/12). Uwzględniając powyższe należy uznać zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. za całkowicie chybiony, albowiem w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji skargę na decyzję organu oddalił.

Wobec niedopuszczalności ponownej oceny kwestii realizacji celu wywłaszczenia nie doszło również do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 8 oraz art. 15 k.pa. należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że jakkolwiek organ dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 11, art. 8 i art. 15 k.p.a., to mimo to dokonał kluczowych dla istoty sprawy ustaleń i wydał prawidłową decyzję, wobec czego naruszenie ww. przepisów nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Należy przy tym podkreślić, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał wpływu naruszenia tych przepisów na wynik sprawy. Dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy bowiem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest określenie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17). Autor skargi kasacyjnej w odniesieniu do tej kwestii ograniczył się w istocie rzeczy do zamanifestowania niezadowolenia z rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Niestarannie został sformułowany zarzut naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10). Przepis art. 138 § 1 k.p.a. składa się z trzech punktów. Każdy z punktów ma zróżnicowaną treść normatywną określającą odrębne przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy. Z treści powyższego zarzutu ani też z jego uzasadnienia nie wynika, który z punktów art. 138 § 1 k.p.a. autor kasacji miał na myśli stawiając ów zarzut. Zarzut ten nie nadawał się zatem do rozpoznania.

Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie narusza przepisów prawa. Z tych przyczyn na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.