Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 231/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4a,
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Józef Maleszewski (spr.) WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi D. W., A. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących D. i A. małżonków W. kwotę 500 złotych (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prawomocnym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 989/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. W. i A. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na adaptację budynku z rozbudową – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]. Uzasadniając wyrok Sąd wskazał, że pismem z dnia 9 października 2012 r. D. i A. W. (dalej jako Inwestorzy, Strony, Skarżący) zgłosili zamiar robót budowlanych polegających na naprawie i remoncie gzymsów i opierzenia, wymianie okien na wysokości 1 piętra w budynku przy ul. [...], według złożonego projektu w Wydziale [...].

Decyzją z dnia 19 lipca 2013 r. Starosta [...] (dalej jako Starosta) umorzył postępowanie w sprawie wszczętej ww. wnioskiem, z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. Uzasadniając Starosta napisał, że jednym z załączników do zgłoszenia zamiaru był wniosek z dnia 8 października 2012 r. o wydanie pozwolenia na budowę "dla złożonego w dniu 3 sierpnia 2009 r. projektu zamiennego", który obejmuje projekt zagospodarowania terenu, projekt architektury i konstrukcji budynku północnego, projekt architektury i konstrukcji budynku południowego, ekspertyzę techniczną. Starosta podkreślił, że powyższy projekt zamienny został opracowany w marcu 2007 r. dla zamierzenia budowlanego polegającego na adaptacji obiektu usługowo-mieszkalnego dla zamieszkania wielorodzinnego.

Starosta wskazał na informację od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako PINB) o toczącym się postępowaniu w sprawie prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych i bramy wjazdowej na sklep, na nieruchomości wskazanej w ww. zgłoszeniu. Dalej Starosta wskazał na ostateczną decyzję własną z dnia [...] października 2009 r. którą odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: adaptację budynku usługowo - mieszkalnego wraz z rozbudową w[...] , w oparciu o złożony ww. projekt zamienny, opracowany przez wnioskodawców na skutek nakazu PINB, nałożonego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. Na tej podstawie Starosta ocenił, że wniosek z dnia 8 października 2012 r. jest bezprzedmiotowy.

Rozpoznając odwołanie Inwestorów Wojewoda Wielkopolski, ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił wydania pozwolenia na adaptację budynku usługowo-mieszkalnego z rozbudową w [...]. Uzasadniając napisał, że z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji (po wyznaczeniu przez wojewodę dodatkowego terminu załatwienia sprawy postanowieniem z [...] marca 2013 r.) wezwał inwestora do usunięcia braków wniosku z dnia [...] października 2012 r. Braków tych inwestor nie usunął, w związku z czym Starosta decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne. Dalej Wojewoda napisał, że uchylił tę decyzję – decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę. Starosta ponownie prowadząc postępowanie dołączył do akt sprawy decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2013 r. o nakazie między innymi rozbiórki rozbudowanej części północnej budynku w [...]. Wojewoda zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że budynki na działce nr 2073, pierwotnie oznaczone były numerami ul. [...] i ul. [...]. Ostatecznie nieruchomość uzyskała adres ul. [...]. W związku z tym Wojewoda wskazał na nowe dowody w sprawie, których nie znał wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. a które wskazują na występowanie w sprawie przesłanki wskazanej w art. 35 ust. 5 i art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej jako p.b.). Zgodnie z art. 35 ust. 5 p.b. właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. W myśl przepisu art. 32 ust. 4a p.b. nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 tejże ustawy. Wojewoda podkreślił, że ustalenie takiego stanu zobowiązuje organ administracji architektoniczno-budowlanej do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie cytowanych przepisów.

Uzasadniając uchylenie obu opisanych decyzji ww. wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 989/14 Sąd napisał, że krąg stron postępowania został ustalony nieprawidłowo. Sprawa została wszczęta na skutek wniosku złożonego w dniu [...] października 2012 roku. Tymczasem z odpisu aktu zgonu nadesłanego przez Urząd Stanu Cywilnego w[...] wynika, że W. K. w dniu [...] maja 2012 roku zmarł. Tym samym organy administracji nie ustaliły w sposób prawidłowy stron postępowania, gdyż nie zbadały czy zmarły posiada ewentualnych następców prawnych, którzy mieliby interes prawny do występowania jako strony tegoż postępowania.

Kolejnym uchybieniem, które miało wpływ na wynik sprawy była obraza prawa materialnego: art. 35 ust. 5 p.b. Wojewoda przywołał ten przepis podnosząc, że właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. W myśl przepisu art. 32 ust. 4a p.b. nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 tejże ustawy. Wojewoda podniósł ,że istnieje decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2013 r. o nakazie między innymi rozbiórki rozbudowanej części północnej budynku, na działce nr 2073. Wojewoda nie zbadał, czy decyzja PINB istniała w dacie wydawania decyzji – przez Wojewodę. Tymczasem w postępowaniu sądowym okazało się, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Tym samym w dniu wydawania decyzji przez Wojewodę decyzja o nakazie rozbiórki została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd nakazał ustalenie właściwego kręgu stron postępowania oraz dokładnie ustalić i szczegółowo uzasadnić czy rzeczywiście wniosek skarżących z dnia [...] października 2012 roku pokrywa się w całości przedmiotowo ze sprawą już rozpoznawaną w 2009 roku. Ewentualnie zbadać czy aktualnie na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki.

Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] , wskazując na art. 35 ust. 4, w związku z art. 32 ust. 4a i art. 37 ust. 2 p.b. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - adaptację budynku usługowo-mieszkalnego wraz z rozbudową w miejscowości [...]. Uzasadniając napisał, że w toku postępowania ustalił następców prawnych po zmarłym W. K.; są to E. K., W. K., B. P. i K. K. Ponadto Starosta napisał, że wystąpił do PINB o wskazanie, czy aktualnie na terenie którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki oraz czy w okresie od dnia 3 sierpnia 2009 r. (data złożenia wniosku o pozwolenie na budowę) do dnia [...] października 2012 r. Inwestor, wykonał nakłady inwestycyjne (roboty budowlane), a jeżeli tak to jakie, i na czym polegały. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] września 2014 r. PINB poinformował, że dnia [...] lipca 2014 r. wydał decyzję administracyjną nakazującą Inwestorom rozbiórkę rozbudowanej części północnej budynku zlokalizowanego na działce nr 2073, która to decyzja została zaskarżona przez inwestorów do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nadto PINB wskazał, że o informację w sprawie dokonanych nakładów inwestycyjnych należy zwrócić się bezpośrednio do Inwestora. Inwestorzy poinformowali pismem z dnia [...] października 2014 r., że we wskazanym okresie ([...]) nie prowadzili na obiekcie żadnych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Dalej Starosta napisał, że osobnym pismem wystąpił do PINB o udostępnienie akt sprawy dotyczącej prowadzenia przez Inwestorów robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w budynku północnym celem ustalenia, czy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę obejmuje także swym zakresem roboty budowlane już wykonane przez Wnioskodawcę. PINB przekazał pismem z dnia 5 grudnia 2014 r. poświadczone za zgodność z oryginałem dokumentów; postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Starosta przeprowadził dowód z przesłanych dokumentów, potwierdzając, że zamierzenie budowlane objęte wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. zostało już zrealizowane.

PINB wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b. W przedmiotowej sytuacji, żaden przypadek określony w art. 29-31 p.b. nie zachodzi, zatem Inwestorzy dla zamierzenia budowlanego polegającego na adaptacji budynku usługowo-mieszkalnego wraz z rozbudową co do zasady winni uzyskać pozwolenie na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Celem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani ocena wykonanych robót. W toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie może dojść do legalizowania aktów samowoli, a wyrazem normatywnym tego stanowiska jest art. 32 ust. 4a p.b. Starosta wskazał, że wydał decyzję odmowną z uwagi na to, że wniosek Inwestorów z dnia [...] października 2012 r. stanowi ponowny wniosek w tej samej sprawie, albowiem dotyczy pozwolenia na budowę dla złożonego w dniu 3 sierpnia 2009 r. projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowej działki tj. na budowę - adaptację budynku usługowo - mieszkalnego wraz z rozbudową, w tym na nadbudowę budynku przy ul. [...] (tzw. budynku północnego) od strony podwórza na wysokości 1 piętra ogrodem zimowym oraz na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń strychu budynku przy ul. [...] (tzw. budynku południowego) na mieszkania (zgodnie z oświadczeniem Wnioskodawców z 3 kwietnia 2013 r.)

W odwołaniu od opisanej decyzji Inwestorzy wnieśli o wydanie pozwolenia na budowę, oceniając, że wniosek został złożony prawidłowo, z kompletem uzgodnień i opiniami. Ocenili, że Starosta świadomie wprowadza w błąd wydając decyzję odmowną, sugerując, że ma wiedzę o toczącym się postępowaniu, jednak powołując się na wymienione zgłoszenie pominął drugi wniosek który był złożony w dniu 8 października 2012 r. dla "projektu zamiennego dla działki oznaczonej numerem geodezyjnym 2073 w [...]" . Sugestie Starosty uznające, że jest to wniosek w tej samej sprawie są nieprawdziwe z uwagi na to, iż zamierzeniem złożonego wniosku jest wydanie pozwolenia na przebudowę połączoną z rozbudową o część zabudowy obiektu na wysokości 1 piętra. Projekt rozbudowy jest częścią składową złożonego projektu budowlanego zamiennego tym samym nieprawdziwym jest twierdzenie Starosty, że obiekt jest już wybudowany w całości [we wskazanym miejscu jest wolna przestrzeń i nie ma żadnej zabudowy]. Błędne jest również przywołanie faktu wystąpienia do PINB o wskazanie, czy aktualnie na terenie działki istnieje obiekt budowlany w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki. Decyzja PINB, na którą powołuje się Starosta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją WWINB z dnia [...] października 2014 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, wskazując na art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o umorzeniu postępowania prowadzonego przez Starostę w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na adaptację budynku usługowo-mieszkalnego wraz z rozbudową w [...]. Uzasadniając napisał, że Starosta słusznie ustalił, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Wojewoda zacytował ustalenia poczynione przez Starostę z akt PINB i podkreślił, że wykonanie robót budowlanych w ramach samowoli budowlanej potwierdzają ponadto ustalenia ostatecznego postanowienia WWINB z dnia [...] listopada 2014 r. Nadto Wojewoda aprobująco opisał ustalenia Starosty dotyczące kręgu stron postępowania. Wojewoda ocenił, że decyzja Starosty została wydana z uwzględnieniem przepisu art. 32 ust. 4a p.b. jednakże podlega uchyleniu, ponieważ ustalenie, że Inwestor rozpoczął wykonywanie robót budowlanych przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czyni postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa w związku z art. 32 ust. 4a p.b. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2010 r., II OSK 1680/08; wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., II OSK 187/10; wyrok NSA z dnia 07 lutego 2012 r., II OSK 2243/10; teksty orzeczeń dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej NSA, dalej jako CBOSA).

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli D. W. i A. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i nakazania organowi wydania pozwolenia na budowę bez żadnej zwłoki, z określeniem terminu załatwienia wniosku. Uzasadniając napisali, że z decyzją Wojewody Wielkopolskiego nie zgadzają się, ponieważ WSA w Poznaniu w wytycznych wyroku nakazał rozpatrzenie wniosku w sprawie zatwierdzenia projektu; do dnia złożenia skargi nie ma żadnej decyzji wydanej przez PINB nakazującej rozbiórkę obiektu. Nadto ocenili, że w uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda przeczy sam sobie, podkreślając, że od dnia [...] stycznia 2012 r. – daty wydania przez Burmistrza [...]. decyzji o warunkach zabudowy, Inwestorzy nie uzyskali ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zezwalającej na wykonanie nadbudowy budynku i podkreślając, że zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący napisali, że zgodnie z przepisami p.b. wystąpili z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego które uzgodnione zostało w projekcie budowlanym, roboty budowlane nie są jeszcze wykonane i na które powinni uzyskać pozwolenie na budowę, a organ do którego należy wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę uchyla się od wydania pozytywnej decyzji, powołując się na różne przepisy, których sam nie przestrzega.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie Skarżący oświadczył, że wszystkie prace jakie wykonał w budowli były legalne, na podstawie stosownych zgłoszeń i zezwoleń. Prace które są objęte wnioskiem w żadnym zakresie nie zostały natomiast wykonane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Obie wydane w sprawie decyzje nie mogą się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r.; I OSK 1403/08, CBOSA).

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie tak wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd o związaniu organu administracji i Sądu ponownie rozpoznającego sprawę oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wcześniejszego wyroku. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani Sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie Sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego Sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz Sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie.

W niniejszej sprawie nie zaszła żadna istotna zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby niewiążącą ocenę prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 989/13. W szczególności nie ma wpływu na ocenę niniejszej sprawy nowelizacja przepisów p.b. – ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), bowiem zaskarżona decyzja została wydana przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Sąd wskazuje, że zaskarżona decyzja podlega ocenie w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej wydania i wskazań zawartych w ww. orzeczeniu. Tak więc rozpoznając sprawę organy administracji zobligowane był do uwzględnienia wskazań zawartych w tym orzeczeniu, tzn. ustalenia właściwego kręgu stron postępowania, przede wszystkim następców prawnych W. K. oraz ustalenia i szczegółowego uzasadnienia, czy rzeczywiście wniosek skarżących z dnia [...] października 2012 roku pokrywa się w całości przedmiotowo ze sprawą już rozpoznawaną w 2009 roku. Ewentualnie zbadania, czy aktualnie na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki.

Sąd stwierdza, że krąg stron postępowania został należycie ustalony; w aktach znajduje się kopia oświadczenia E. K., wdowy po W. K., że orzeczeniem Sądu Rejonowego w [...] "z października 2012 r." została uznana spadkobiercą po zmarłym mężu, w tym udziału w nieruchomości znajdującej się przy ul. [...]. Nadto E. K. wyjaśniła w tym samym piśmie, że po zmarłym w 1996 r. Z. K. współwłaścicielami ww. nieruchomości są: wdowa po zmarłym W. K. i córka, B. P. Dalej wyjaśniła, że współwłaścicielem nieruchomości jest także K. K. z domu K. Nadto załączyła upoważnienie z 2 maja 2012 r. od ww. współwłaścicieli dla siebie, do reprezentowania ich przed administratorem kamienicy oraz najemcami lokali mieszkalnych i handlowo-usługowych (k. 150-152 akt organu I instancji).

Analizując wykonanie drugiego ze wskazań, tj. ustalenia, czy rzeczywiście wniosek skarżących z dnia [...] października 2012 roku pokrywa się w całości przedmiotowo ze sprawą już rozpoznawaną w 2009 roku, ewentualnie zbadania, czy aktualnie na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki, sąd stwierdza, że twierdzenie organu o pokrywaniu się obu wniosków – nie zostało należycie udokumentowane w aktach sprawy. W konsekwencji sąd uznaje, że niedostatecznie został zgromadzony materiał dowodowy, a okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie zostały nienależycie wyjaśnione. Sąd zastrzega przy tym, że nie budzi wątpliwości intencja ustawodawcy wyrażona w art. 32 ust. 4a p.b., że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Równie oczywista jest ta intencja ustawodawcy, że już rozpoczęcie prac przygotowawczych na terenie budowy (art. 41 ust. 1-3 p.b.) skutkuje niemożnością wydania pozwolenia na budowę. Tym bardziej zrealizowanie, robót budowlanych, częściowo czy w całości, uniemożliwia objęcie tych robót budowlanych pozwoleniem na budowę. Istota pozwolenia na budowę wiąże się z zatwierdzeniem projektu budowlanego. Zgodnie z definicją legalną przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 12 p.b.). Pozwolenie na budowę jest aktem administracyjnym wydanym w sprawie administracyjnej wszczętej na wniosek inwestora, przez właściwy do tego organ administracji publicznej; jest decyzją administracyjną o charakterze konstytutywnym (twórczym). Daje adresatowi prawo do realizacji określonej budowy (wykonywania robót budowlanych) określając jednocześnie warunki korzystania z udzielonego prawa (T. Asman, Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 5, Warszawa 2013, s. 78–79). Wykrycie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek działania, celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (art. 48 i nast. p.b.). Rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zatem także zapobieganie ewentualnemu "przykryciu" pozwoleniem na budowę już wykonanych prac.

Organy administracji słusznie stwierdziły, że dla zgodnego z prawem realizacji zamierzenia budowlanego polegającego na adaptacji budynku usługowo-mieszkalnego wraz z rozbudową, niezbędne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Czyli spełnienie wszystkich wymagań określonych przez ustawodawcę w art. 28, 32-35 p.b. oraz brak wątpliwości organu administracji architektoniczno-budowlanej co do tego, że planowane roboty budowlane dopiero czekają na zrealizowanie. Ponieważ sprawy związane z rozpoczęciem robót budowlanych, przebiegiem ich realizacji czy kontrolą legalności wykonywania robót (wykonanych robót) stanowią zadania organów nadzoru budowlanego, oczywiste jest to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej przeprowadził dowód z dokumentów z akt sprawy prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego – sprawy dotyczącej tej samej nieruchomości. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Rzecz jednak w tym, czy postępowanie zostało skutecznie przeprowadzone (utrwalone w aktach sprawy). Zważywszy, że Skarżący zarówno w odwołaniu, w skardze jak i na rozprawie twierdzi, że nie zrealizował żadnych prac samowolnie, zdaniem sądu organ administracji architektoniczno-budowlanej musi konkretnie wykazać roboty budowlane już zrealizowane. Musi zostać przeprowadzone skuteczne postępowanie dowodowe, a dopuszczone dowody muszą znajdować się w aktach sprawy w takiej formie i w takim stanie, aby możliwa była kontrola ustaleń organu. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewoda wprawdzie zacytował ustalenia dokonane przez PINB "w toku przeprowadzania dowodu z oględzin [...] grudnia 2009 r. i kontroli obiektu budowlanego [...] października 2012 r." wskazując na numery kart akt I instancji ("k. 180-187") jednak na kartach 180-181 są nieczytelnie skserowane zdjęcia; karta 182 to niewyraźnie skserowany szkic budynku, przy czym opisy są nieczytelne; karta 185 to zapewne druga strona protokołu oględzin obiektu budowlanego z dnia 11 grudnia 2009 r. jednakże skserowana wadliwie, bowiem część tekstu nie została powielona przez co rzetelne odczytanie treści jest niemożliwe; karta 186 jest w pełni czytelna ale zawiera tylko datę oględzin obiektu, dane pracowników PINB i osoby obecnej w trakcie oględzin (Skarżący) informacje o rodzaju obiektu i robót, informację o inwestorze robót/obiektu (Skarżący) oraz informacje adresowe; karta 187 to pismo przewodnie od PINB. Zacytowany przez Wojewodę fragment ustaleń PINB pochodzi z k. 184 która jest czytelnie skserowana, jednak nie sposób ustaleń z tej pojedynczej karty jednoznacznie przypisać do budynku Inwestora. Negatywne załatwienie wniosku o pozwolenie na budowę (do rodzaju decyzji sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia) oznacza, że zamierzenie budowlane nie jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Rolą organu było więc przekonujące udokumentowanie oceny, że Inwestor, wbrew swoim kategorycznym twierdzeniom, rozpoczął bądź zrealizował już roboty budowlane.

Sąd zaznacza, że nie jest rolą sądu wyręczanie organów i dokonywanie ustaleń we własnym zakresie; takie działanie przekraczałoby granice kontroli sądu administracyjnego określone w art. 3 p.p.s.a. (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II OSK 808/13; CBOSA).

Kolejnym uchybieniem organów administracji jest brak analizy, czy w odniesieniu do budynku "południowego" (tak nazywany jest budynek przy ul. [...], k. 105v) możliwe jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Załączony do akt sprawy projekt budowlany zamienny dotyczy architektury i konstrukcji budynku południowego (teczka nr 2) oraz architektury i konstrukcji budynku północnego (teczka nr 3). W aktach organu I instancji znajduje się informacja PINB z [...] czerwca 2013 r. (k. 101), że sprawy dotyczące budynku południowego są zakończone ostatecznymi decyzjami umarzającymi postępowania. Zgodnie z art. 4 p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przedmiotowa sprawa jest o tyle nietypowa, że dwa budynki przylegające do siebie, wskutek wykonania robót budowlanych (przez Skarżącego) uzyskały funkcjonalną całość (k. 105v). Rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej winno być zatem ustalenie, czy jest dopuszczalne (a jeżeli nie, to z jakich względów) odrębne rozstrzyganie co do każdego z dwóch budynków i czy względem budynku południowego istnieją przeszkody, aby Skarżący mógł prowadzić w nim proces budowlany. Z projektu budowlanego załączonego do akt sprawy wynika, że Skarżący ma taki zamiar.

Oceniając rodzaj decyzji podjętej przez Wojewodę, Sąd wskazuje, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmowane jest stanowisko, że z ustawy Prawo budowlane wynika zasada, że postępowanie o pozwolenie na budowę jest bezprzedmiotowe w przypadku gdy roboty budowlane zostały już wykonane i inwestycja została zrealizowana. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2011 r., II OSK 187/10 (CBOSA), przyjęcie takiego stanowiska wynika przede wszystkim z istoty sprawy o pozwolenie na budowę. Stosownie do art. 28 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba że budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Oznacza to, że inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W przypadku robót budowlanych rozpoczętych w warunkach samowoli (bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę) kwestia niedopuszczalności udzielenia pozwolenia na budowę została uregulowana wprost w art. 32 ust. 4a, który stanowi, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 p.b. (w warunkach samowoli budowlanej). Za bezprzedmiotowością postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po zakończeniu robót budowlanych, także w przypadku gdy roboty budowlane nie zostały rozpoczęte w warunkach samowoli budowlanej, przemawia brzmienie art. 36 ust. 1 p.b. Zgodnie z tym przepisem organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek określić w decyzji szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie. W przypadku, gdyby przyjąć dopuszczalność prowadzenia postępowania o pozwolenie na budowę po zakończeniu robót budowlanych, to elementy konieczne decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogłyby być w niej zamieszczone, bowiem dotyczyłyby stanu, który już został zakończony, a nie który ma dopiero nastąpić. Oznacza to, że gdy organ właściwy do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę stwierdzi, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji, została zakończona, postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę dla tego zamierzenia staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Skoro inwestycja została zrealizowana, to kontrolowanie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do argumentów skargi Sąd wskazuje, że nie podziela stanowiska, jakoby WSA w prawomocnym wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 989/13 nakazał rozpatrzenie wniosku w sprawie zatwierdzenia projektu. Merytoryczna kontrola wniosku o pozwolenie na budowę następuje dopiero po stwierdzeniu przez organ swojej właściwości do rozstrzygnięcia konkretnego wniosku, sprawdzeniu, że wniosek spełnia wszystkie wymogi formalne, ocenie dopuszczalności wszczęcia postępowania oraz ustaleniu kręgu stron postępowania (zakres kontroli merytorycznej został wyznaczony w art. 35 ust. 1 p.b.). Nadto Sąd nie podziela stanowiska, jakoby organ I instancji uchylał się od wydania pozytywnej decyzji, powołując się na różne przepisy, których sam nie przestrzega. Skoro na przedmiotowej nieruchomości toczą się postępowania prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest procedowanie ze szczególną dbałością o poszanowanie przepisów prawa materialnego. Te argumenty skargi nie miały wpływu na uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił obie decyzje wydane w sprawie. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji przeprowadzi wymagane postępowanie dowodowe i wykaże, czy wniosek Inwestora podlega uwzględnieniu, przy czym należy kierować się aktualnymi ustaleniami i dowodami, w tym ustaleniami i dowodami organów nadzoru budowlanego Przeprowadzone dowody muszą być utrwalone w aktach w takiej formie, aby była możliwa weryfikacja twierdzeń organu. Organ, jeżeli uzna, że jest obowiązany negatywnie załatwić wniosek Inwestora, musi zawrzeć w decyzji wyczerpujące uzasadnienie (z powołaniem weryfikowalnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego) swojego stanowiska tj. wykazać ze względu na jakie okoliczności przedłożony projekt budowlany nie może zostać zatwierdzony. Uzasadnienie, stanowiące integralną część każdej decyzji, jest bowiem elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym (por. argumentację w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 maja 2015 r., IV SA/Po 189/15; CBOSA).