Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 437/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, 3, art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego L. Z. kwotę 757 złotych (siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta") – działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2012 r. poz. 647; dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", w skrócie "u.p.z.p.") – po ponownym rozpatrzeniu wniosku L. Z. (dalej: "Wnioskodawca", "Inwestor" lub "Skarżący") z dnia [...] lipca 2008 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, na działce nr [...].

W uzasadnieniu Prezydent Miasta wskazał, że z uwagi na to, iż działka znajduje się na terenie, na którym przystąpiono do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] postępowanie zainicjowane ww. wnioskiem zawieszono na okres 12 miesięcy, a następnie – z uwagi na nieuchwalenie w tym terminie planu miejscowego – podjęto je. W toku postępowania Wnioskodawca skorygował wniosek oraz złożył wymagane uzupełnienia w zakresie mediów. Z kolei [...] Pracownia Urbanistyczna (dalej: "[...]") wskazała, że zapisy Studium i projektu planu są odmienne od inwestycji wskazanej we wniosku. W projekcie planu przeznaczono działkę nr [...] do zabudowy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, lecz jej część przeznaczono również pod poszerzenie układu drogowego (istniejącej drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem KDD). To w konsekwencji spowodowałoby zmniejszenie powierzchni wnioskowanej działki w ten sposób, iż nie będzie możliwe wydzielenie dwóch działek pod zabudowę mieszkaniową o wymaganej powierzchni minimum 1500 m2 (wydzielone działki byłyby mniejsze). W tej sytuacji wezwano Wnioskodawcę do korekty wniosku w zakresie zmiany dwóch budynków na jeden, lecz ten zdecydował nie korygować wniosku. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. odmówiono wnioskowanego ustalenia warunków zabudowy, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") decyzją z dnia [...] maja 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta zważył, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W celu rozstrzygnięcia o możliwości ustalenia warunków zabudowy przeprowadzona została analiza stanu faktycznego i prawnego, a także analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczył wniosek. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 96 m od granic przedmiotowej działki, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, z późn. zm., dalej: "Rozporządzenie"). Organ podkreślił, że jest to minimalna odległość, jaką wyznacza się dla działki o szerokości frontu ok. 32 m, przy czym zabudowa objęta takim promieniem jest wystarczająca dla określenia możliwości lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Wskazał, że miał na uwadze rodzaj wnioskowanej inwestycji oraz jej lokalizację w obszarze analizowanym. Skoro "obszar analizowany" służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa", interpretacja sposobu wyznaczenia tych granic przepisem § 3 ust. 2 Rozporządzenia nie może abstrahować od znaczenia pojęcia sąsiedztwa. Teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski, zatem nie można stwierdzić, że za teren sąsiedni czy działkę sąsiednią można uznać działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Najbliższa działka zabudowana budynkiem mieszkalnym znajduje się w odległości ok. 250 m od działki objętej wnioskiem, czyli w odległości około ośmiokrotnej szerokości frontu działki od strony ulicy, oraz dwunastokrotnej szerokości od strony planowanego drugiego wjazdu. W obszarze analizowanym znajdują się wyłącznie działki niezabudowane. Jedynie na terenie gruntu leśnego oznaczonego symbolem "Ls" znajduje się niewielki budynek, który według Systemu Informacji Przestrzennej Miasta ma funkcję usługową lub gospodarczą dla rolnictwa. W obszarze analizowanym brak budynków mogących stanowić wytyczne dla nowej zabudowy. Wobec powyższego nie ma możliwości ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem nowa zabudowa powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym. Z kolei analizując przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt. 2–5 u.p.z.p., organ I instancji stwierdził, że uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego. Podkreślił, że w toku postępowania Wnioskodawca skorygował wniosek poprzez wykreślenie gazu jako źródła energii i w konsekwencji aktualnie brak we wniosku informacji na temat ogrzewania planowanych obiektów. Prezydent Miasta zaznaczył, że z uwagi na negatywne rozstrzygnięcie wniosku odstąpił od wzywania Inwestora o wyjaśnienie odnośnie sposobu ogrzewania. Ponadto organ ocenił, że teren, na którym planowana jest inwestycja, posiada dostęp do drogi publicznej, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych oraz w sprawie nie mają zastosowania przepisy odrębne. W konkluzji stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia dwóch z pięciu warunków zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – a mianowicie w jego pkt 1 i 3 – co uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy.

Od opisanej decyzji odwołanie złożył Wnioskodawca, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia [powinno być: zaskarżonej decyzji – uw. Sądu] w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia [powinno być: j.w.] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że nie jest prawdą, iż przedmiotowa działka nie posiada sąsiedztwa i nie jest możliwe wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, a także określenie parametrów zagospodarowania terenu. W sąsiedztwie znajdują się działki z istniejącą zabudową. Zabudowa taka, przy ulicy [...], stanowiła już podstawę do wydania warunków zabudowy i pozwoleń na budowę dla działek na przedmiotowym obszarze. Tymczasem wykonana analiza nie wspomina o tym, ani też o znajdujących się w trakcie realizacji czterech budynkach mieszkalnych. Wbrew twierdzeniom organu I instancji przedmiotowa działka posiada "sąsiedztwo", gdyż graniczy z działką nr [...], na której obecnie stoi budynek w stanie surowym otwartym. Wszystko to, zdaniem Skarżącego, pozwala stwierdzić, że analiza urbanistyczna została przeprowadzona nieprawidłowo. Odnosząc się zaś do kwestii spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Skarżący podniósł, że nie jest prawdą, iż na wysokości przedmiotowej działki nie ma istniejącej lub projektowanej sieci gazowej. W lipcu 2011 r. została wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca operatorowi pozwolenia na budowę sieci gazowej średniego ciśnienia w ulicy [...] j i [...], przy czym sieć ta będzie przechodziła bezpośrednio przy planowanej inwestycji. Docelowo źródłem ciepła dla planowanej inwestycji będzie gaz, a obecnie kominek.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], organ odwoławczy – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich, w stosunku do planowanej inwestycji, działkach. Podstawowym kryterium podczas oceny funkcji budynku lub obiektu powinien być cel, w jakim został wzniesiony, katalog potrzeb, jakie zaspokaja, i aktualny sposób jego użytkowania. Szczegółowa znajomość funkcji, cech, form architektonicznych i sposobu zagospodarowania terenu na każdej z działek sąsiadujących pozwala organowi na dokonywanie oceny co do stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do budynków lub obiektów zlokalizowanych i działających w jej bezpośrednim sąsiedztwie. SKO uznało, że organ I instancji dokonał pełnej oceny stanu zagospodarowania działek sąsiednich (braku zabudowy), co znalazło swoje odzwierciedlenie zarówno w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i w zaskarżonej decyzji, uzasadniając tym samym podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. W odniesieniu do warunku, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, organ odwoławczy wskazał, że określenie spełnienia tego warunku uzależnione jest od oceny konkretnego projektu inwestycji. Samo wydanie pozwolenia na budowę sieci gazowej nie stanowi zagwarantowania uzbrojenia terenu planowanej inwestycji w taką sieć w sytuacji, gdy nie jest pewne zarówno powstanie sieci gazowej, jak i charakter jej uwarunkowań technicznych, które umożliwiłyby podłączenie terenu inwestycji. Brak bowiem zagwarantowania, iż nieruchomość zostanie podłączona do przyszłej sieci gazowej, i że sieć ta będzie wystarczająca dla realizacji inwestycji. Dalej SKO oceniło, że zaskarżona decyzja zawiera wymagane prawem załączniki – mapę zasadniczą w skali 1:1000 zarówno z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, jak i zawierającą część graficzną wyników analizy oraz część tekstową wyników analizy. Załączona mapa zawiera wszystkie dane pozwalające uznać ją za część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy funkcji i cech zabudowy działek, gdyż na mapie zaznaczona została linia rozgraniczająca teren inwestycji oraz obszar analizowany. Mapa zawiera właściwy podpis i odesłanie do zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego brak sporządzenia odrębnego załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i załącznika graficznego do analizy jest uchybieniem przepisom, jednak nie stanowi uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO podkreśliło, że przepisy Rozporządzenia określają minimalną odległość obszaru, który podlegać musi analizie funkcji oraz cech zagospodarowania terenu. Brak przeszkód, aby obszar analizowany był większy niż minimalny, jednakże przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary należy wziąć pod uwagę, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Jeżeli organ wyznacza obszar większy niż minimalny, to winien mieć na uwadze to, czy wskazany obszar będzie tworzył pewną całość urbanistyczną, nie może zaś zwiększać granic obszaru analizowanego jedynie w celu dotarcia do działki zabudowanej funkcją mieszkaniową. Przy ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uwzględnia się jedynie obiekty istniejące w dniu sporządzania analizy, o czym świadczy warunek, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowa (a nie: będzie zabudowana). Nadto w analizie uwzględnić należy jedynie legalnie powstałe obiekty. W konsekwencji bez związku dla prowadzonego postępowania pozostaje, zdaniem organu odwoławczego, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy albo wydania pozwolenia na budowę dla innych działek, czy też fakt istnienia budynku w stanie surowym na działce sąsiedniej. W ocenie SKO z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w obszarze analizowanym brak jakiejkolwiek zabudowy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, która umożliwiłaby ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Wnioskodawca, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia: art. 61 u.p.z.p. i § 3 Rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; art. 77 k.p.a. i w konsekwencji art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnych ustaleń faktycznych, które powinny być podstawą prawidłowej oceny materiału dowodowego i niewypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; a także art. 64 Konstytucji RP poprzez nadmierne ograniczanie prawa do własności, w szczególności poprzez wydanie decyzji sprzecznej z uprawnieniem do korzystania z rzeczy i rozporządzania rzeczą zgodnie z wolą właściciela – strona skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że podziela ustalenia dokonane przez organ I instancji jedynie w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 2, 4 i 5 u.p.z.p., gdyż: analizowany teren ma dostęp do drogi publicznej; nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, o których mowa w pkt 4; a wydanie d.w.z. w niniejszej sprawie nie pozostaje w kolizji z przepisami odrębnymi. Natomiast w pozostałym zakresie, a więc co do pkt 1 i 3 przywołanego przepisu, ustalenia dokonane przez Prezydenta Miasta, a następnie SKO, ocenił jako błędne.

Zdaniem Skarżącego, w niniejszej sprawie organy niezasadnie ograniczyły obszar analizowany do jedynie trzech szerokości frontu działki, tj. 96 m. SKO w uzasadnieniu decyzji wskazuje, że najbliższa działka zabudowana budynkiem mieszkalnym znajduje się w odległości ok. 250 m. od wnioskowanej. W swojej argumentacji nie uwzględnia jednak zarzutów podniesionych przez Skarżącego już w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta, wskazujących na wydanie d.w.z. w stosunku do znajdujących się w bliskim sąsiedztwie działek nr [...] oraz nr [...]. Chociaż działki te znajdują się w niemal bezpośrednim sąsiedztwie, organ administracji nie dopatrzył się w ich przypadku uchybień w zakresie kontynuacji linii zabudowy. Zdaniem Skarżącego, organy obu instancji niewłaściwie zastosowały art. 61 u.p.z.p., a w szczególności jego ust. 1 pkt 1, nie odnosząc ich do stanu faktycznego sprawy. Spełnienie warunku dotyczącego kontynuacji istniejącej zabudowy nie wymaga, aby taka zabudowa na działkach sąsiednich koniecznie istniała. Przeciwne twierdzenie jest nie do zaakceptowania i pozostaje w sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy. Przyjmując prymat tak rygorystycznej i literalnej wykładni należałoby wywieść, że na terenach niezabudowanych nigdy nie mogłoby dojść do wydania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ nie został spełniony warunek, zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji warunków. Skarżący powołując się na charakter prawny d.w.z. zwrócił również uwagę, że w procesie decyzyjnym zabrakło analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem zasady proporcjonalności. Organ administracji nadmiernie ograniczył prawa właścicielskie stosując rygorystyczną wykładnię przepisów obowiązującego prawa bez jakiegokolwiek uzasadnienia, bowiem w realiach niniejszej sprawy brak okoliczności, które wspierałyby taki kierunek postępowania. Brak również jakiejkolwiek kolizji interesów sąsiedzkich.

Odnosząc się do ustaleń organów administracji publicznej dotyczących istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu Skarżący podkreślił, że w planowanej inwestycji zastosowane będzie ogrzewanie kominkowe, co należy uznać za spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Spornym jest stanowisko organów administracji co do decyzji wydanej na rzecz [...] Sp. z o.o. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wybudowanie sieci gazowej w ulicy [...] i [...] w[...]. Nie można zgodzić się z jednoznacznym stwierdzeniem, że takie rozwiązanie nie stanowi zagwarantowania uzbrojenia terenu planowanej inwestycji, bowiem prawdopodobieństwo realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia jest bardzo wysokie.

W podsumowaniu Skarżący podkreślił, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 61 u.p.z.p. oraz § 3 Rozporządzenia z 2003 r. poprzez ich zbyt literalną i dosłowną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu, co skutkowało wydaniem wadliwej decyzji. Z kolei zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. ma uzasadnienie z uwagi na zaniechanie ze strony organów administracji w uwzględnieniu faktów i okoliczności podnoszonych przez Skarżącego zarówno w toku postępowania dowodowego, jak również w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskutek czego nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny. To zaś, pozostaje w bezpośrednim związku z naruszeniem art. 77 oraz art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Po dokonaniu tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia odmowy warunków zabudowy Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."), zaś w przypadku jego braku – w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), która w odniesieniu do inwestycji niepublicznych, jak w sprawie niniejszej, przybiera postać decyzji o warunkach zabudowy (dalej w skrócie: "d.w.z."). Wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania d.w.z. zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać taka decyzja, wymienione zostały w art. 54 u.p.z.p. znajdującym odpowiednio zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jej trzon stanowi określenie szczegółowych warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na potrzeby planowanej inwestycji (art. 54 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Szczegółowy sposób ustalania w d.w.z. wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. został określony w Rozporządzeniu. Stosownie do jego § 3 ust. 1 i 2 celem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji powinien wyznaczyć wokół działki budowlanej obszar analizowany, którego granice należy wyznaczyć na kopii mapy zasadniczej, o której stanowi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jak wskazuje się w orzecznictwie, § 3 Rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (zob.: wyrok NSA z dnia 08.08.2008 r., II OSK 919/07; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28.01.2009 r., II SA/Gd 585/08 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Poza tym, w uzasadnieniu d.w.z. należy wskazać nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowały się organy administracji wyznaczając te granice (zob. wyrok NSA z dnia 17.01.2008 r., II OSK 1872/06, CBOSA). Stosownie natomiast do § 9 ust. 1 Rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w d.w.z., zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do d.w.z. (§ 9 ust. 2 Rozporządzenia). Decyzja o warunkach zabudowy powinna zatem zawierać dwa integralne załączniki: jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna (o czym stanowi wprost zacytowany § 9 ust. 2 Rozporządzenia), a drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, co wynika z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (zob. też: wyrok NSA z dnia 19.01.2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.11.2007 r., IV SA/Wa 1601/06, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17.02.2011 r., IV SA/Po 1002/10, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy dokonał wyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej. Co prawda obszar ten obliczony został w oparciu o trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tym niemniej jest to jego wartość minimalna, która zgodnie z przywołanym orzecznictwem sądowym powinna ulec powiększeniu celem uwzględnienia w sposób obiektywny walorów przestrzennych obszaru, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd nie podziela przekonania organu o zasadności wytyczenia obszaru analizowanego w minimalnym rozmiarze, równym trzykrotności szerokości frontu działki. Zamieszczone w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienie, że organ nie rozszerzył granic obszaru "mając na uwadze rodzaj wnioskowanej inwestycji oraz jej lokalizację w obszarze analizowanym (...)" niczego w istocie nie tłumaczy, a zakłada gradację poszczególnych inwestycji. Taka gradacja oznacza uznanie administracyjne, które nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Organ administracji nie może stosować uznania administracyjnego tam, gdzie nie został do tego upoważniony. Sąd podkreśla, że Rozporządzenie swą uniwersalną regulacją obejmuje obszar całego kraju, zatem przy jego stosowaniu decydujące znaczenie powinny mieć realia konkretnej sprawy, a nie "mechanicznie" liczone metry obszaru. Organ powinien zatem wyodrębnić i przeanalizować pewną całość urbanistyczną, z tym zastrzeżeniem, że zaprezentowana wykładnia przepisów nie jest zgodą na takie powiększanie granic obszaru, aby w każdym przypadku "dotrzeć" do pierwszej zabudowanej działki. Nie można jednak zgodzić się z poglądem zakładającym w istocie wytyczanie obszaru analizowanego w identyczny sposób w przypadku centrum miasta ja i w obszarze zabudowy rozproszonej. W ten sposób łatwo zniekształcić wymóg kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, ustanowiony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Należy podkreślić, że z samego brzmienia § 3 ust. 2 Rozporządzenia wynika, że skoro granice obszaru analizowanego powinny zostać wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, to odległość ta może wynosić trzykrotną szerokość frontu działki albo być od niej większa. Prawodawca nie określił górnych granic obszaru analizowanego (zob. wyrok NSA z dnia 07.07.2011 r., II OSK 172/11, CBOSA). Tezie tej nie może przeczyć potoczne rozumienie pojęcia "sąsiedztwa", zastosowane przez organ, ale nie znajdujące oparcia w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Rozporządzenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się wyraźnie, że uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie (zob. wyrok NSA z dnia 24.03.2011 r., II OSK 315/110, CBOSA). Poza tym w odniesieniu do zaistnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanki, o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organy obu instancji powinny były uwzględnić fakt przewidywanego przeznaczenie terenu, w którego obręb wchodzą działki Skarżącego, na cele budownictwa mieszkalnego o charakterze jednorodzinnym. Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w m.p.z.p. albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest wprowadzenie automatyzmu w działanie organów, które z założenia miałyby nie dopuścić do wielu inwestycji tylko dlatego, że brak im granicy z działką zabudowaną. Celem tej regulacji jest natomiast ochrona ładu przestrzennego, której lepiej służy interpretacja pojęcia działki sąsiedniej jako mieszczącej się w szerokim sąsiedztwie, w okolicy (por.: Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, art. 61, Nb 2; wyrok NSA z dnia 14.09.2010 r., II OSK 1368/09, CBOSA). Organy obu instancji w wąski sposób rozumiejąc pojęcie działki sąsiedniej, o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bez rzetelnego uzasadnienia, w dowolny sposób ograniczyły uprawnienia Skarżącego do należącej do niego nieruchomości. Tymczasem w przypadkach spornych przepisy dotyczące kształtowania ładu przestrzennego powinny być interpretowane na korzyść uprawnień właścicielskich inwestora. Wszelkie odstępstwa od tej zasady powinny znajdować swoje umocowanie w dokładnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz argumentacji jurydycznej, uwzględniającej konstytucyjne znaczenie prawa własności. Zawężenie granic obszaru analizowanego do minimalnych rozmiarów wydaje się tym bardziej niezrozumiałe i niezasadne, jeśli się zważy, że wydając decyzje o warunkach zabudowy dla innych działek z tego obszaru (jak choćby w przypadku załączonej do skargi decyzji nr [...] z dnia [...] października 2011 r. dot. działki nr [...]) – organ wytyczał obszar analizowany w większym od minimalnego rozmiarze.

Kolejnym uchybieniem postępowania jest to, że treść analizy urbanistycznej wywołuje wrażenie, iż Skarżący zamierza budować się na pustkowiu. Zabrakło choćby wzmianki o istnieniu budynku w stanie surowym zamkniętym (w chwili wnoszenia odwołania) na działce graniczącej z działką Inwestora. Rodzi to uzasadnione wątpliwości co do rzetelności analizy, zwłaszcza w kontekście rozbieżnych interesów Skarżącego i organu I instancji, którego urzędnicy od kilku już lat opracowują projekt planu miejscowego dla obszaru obejmującego przedmiotową działkę ("[...]"). W tym kontekście należy zwrócić uwagę na fakt, że organ I instancji, bez podstawy prawnej, konfrontował założenia wnioskowanej inwestycji z postanowieniami opracowywanego projektu ww. planu i po uzyskaniu opinii MPU o niezgodności założeń z tym projektem wezwał Wnioskodawcę do stosownej korekty wniosku, a po uzyskaniu jego negatywnego stanowiska w tym względzie, odmówił ustalenia warunków zabudowy decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Skoro więc, jak z powyższego wynika, organ pierwotnie nie wykluczał możliwość ustalenia warunków zabudowy na przedmiotowej działce, lecz dla inwestycji obejmującej tylko jeden, zamiast wnioskowanych dwóch budynków mieszkalnych, to późniejsza odmowa ustalenia żądanych warunków z powołaniem się na brak zabudowy w obszarze analizowanym, może świadczyć o tendencyjnym działaniu organu i tylko pozornym charakterze wskazanych przezeń przyczyn odmowy. Takie działanie organu narusza zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP; art. 7 k.p.a.) oraz nie sprzyja budowaniu zaufania do władzy publicznej, czego należałoby oczekiwać od organów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP; art. 8 k.p.a.).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym do czasu kiedy ustalenia studium nie znajdą się w obowiązującym planie miejscowym, nie wiążą powszechnie i nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych (zob. wyroki NSA: z dnia 26.06.2010 r., II OSK 1025/09 i z dnia 22.12.2010 r., II OSK 1203/10; CBOSA). Ani postanowienia studium, ani też projekt planu miejscowego nie mogą stanowić przeszkody do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Dla przedmiotowego obszaru, do dnia wydania decyzji w sprawie, plan miejscowy nie został uchwalony. Sama zaś treść projektu planu, nie będącego obowiązującym aktem prawnym, nie może być traktowana przez organy administracji jako przeszkoda w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, ani jako dostateczna podstawa do modyfikacji wniosku.

W zakresie drugiej ze wskazanych w zaskarżonej decyzji przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy, w uznaniu Sądu organy obu instancji zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do istnienia niezbędnego uzbrojenia terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.p.z.p. Przede wszystkim Sąd zwraca uwagę na sprzeczność występującą pomiędzy częścią tekstową wyników analizy – gdzie stwierdzono "tłustym" drukiem, że uzbrojenie terenu, istniejące lub projektowane, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego – a decyzją (jej uzasadnieniem), w której zapisano, iż uzbrojenie jest niewystarczające, bo Wnioskodawca wykreślił gaz jako źródło energii i nie wpisał nic innego w to miejsce. Rolą organu jest ocena, na podstawie całokształtu wyczerpująco zebranego i wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu – z uwzględnieniem reguły wskazanej w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. – jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). W tym kontekście jako niezrozumiałe i co najmniej przedwczesne jawi się działanie organu, który, z jednej strony, wyraźnie przyznaje, iż odstąpił od wyjaśnienia kwestii sposobu ogrzewania wnioskowanych obiektów, a zarazem kategorycznie stwierdza, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie został spełniony. Takie stwierdzenie byłoby uprawnione dopiero po ostatecznym wyjaśnieniu – w sposób respektujący dyspozycję art. 9 k.p.a. – że istniejące ani projektowane uzbrojenie terenu nie rozwiązują problemu ogrzewania w sposób odpowiadający woli dostatecznie poinformowanego Inwestora, a zarazem zgodny z prawem. Na marginesie należy zauważyć istotną niekonsekwencję organu, ujawniającą się po lekturze innych decyzji o warunkach zabudowy wydanych przez ten sam organ (Prezydenta Miasta) dla działek zlokalizowanych w pobliżu działki objętej wnioskiem w niniejszej sprawie. Oto bowiem w załączonej do skargi d.w.z. nr [...] z dnia [...] października 2010 r. (dot. działki nr [...]) wpisano: "dostawa gazu: nie dotyczy", a w d.w.z. nr [...] z dnia [...] października 2011 r. (dot. działki nr[...]) kwestię gazu (i ogrzewania) w ogóle pominięto milczeniem.

Należy podkreślić, że dla ustalenia, czy dane uzbrojenie jest wystarczające dla konkretnej inwestycji niezbędne niekiedy może okazać się sięgnięcie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), gdyż określone w tym akcie wymagania co do ww. warunków pośrednio mogą wymuszać konieczność zapewnienia uzbrojenia określonego rodzaju. Zagadnieniu typów instalacji ogrzewczych możliwych do zastosowania w budynkach poświęcony został § 132 przywołanego rozporządzenia i m.in. przez pryzmat tego przepisu organy powinny dokonać oceny wniosków i zapewnień Inwestora odnośnie "wystarczalności" uzbrojenia.

Mając wszystko to na uwadze Sąd w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W punkcie drugim wyroku Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od SKO na rzecz Skarżącego kwotę 757 zł, na którą złożyły się: 500 zł tytułem zwrotu kosztu uiszczonego wpisu sądowego (ustalonego na podstawie § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 221, poz. 2193), 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu; Dz. U. 2002 r., nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) oraz 17 zł tytułem zwrotu kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni uwagi, oceny i wytyczne zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności rozważy konieczność poszerzenia obszaru analizowanego, tak aby objąć nim zabudowane działki przy ul. [...] i [...]. Wyjaśni też czy w oparciu o uzbrojenie istniejące (np. elektryczne) lub projektowane możliwe jest zaspokojenie potrzeb grzewczych planowanej inwestycji w sposób zawnioskowany lub zaakceptowany przez Inwestora.