Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 637/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant starszy referent Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. K. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. K. jest decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r. nr [...], znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. M. z [...] października 2018 r. nr [...], znak: [...], umarzającą w całości postępowanie administracyjne, wszczęte z wniosku K. K. w sprawie placu zabaw dla dzieci, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości R.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...], znak: [...], uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. M. z [...] września 2016 r. nr [...], znak: [...], umarzającą w całości postępowanie administracyjne, wszczęte z wniosku K. K. w sprawie placu zabaw dla dzieci, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości R. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ powiatowy pismem z 7 grudnia 2016 r. zwrócił się do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. o przesłanie stosownych dokumentów oraz udzielenie informacji w zakresie sprawowania zarządu nad lokalami oraz nieruchomością wspólną w budynku zlokalizowanym na działce nr ew. [...] w miejscowości R. Odpowiedzi w ww. zakresie udzielono przy piśmie z 20 grudnia 2016 r.

Ponadto, pismem z 8 grudnia 2016 r. PINB w M. M. wystąpił do Burmistrza Gminy R. z prośbą o udzielenie informacji: "Czy obowiązujący w maju 2016 r. oraz aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy R. dopuszcza budowę placu zabaw dla dzieci na działce nr ew. [...] w miejscowości R.? (...)".

Następnie, PINB w M. M. decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...], znak: [...], umorzył w całości postępowanie administracyjne, wszczęte z wniosku K. K. w sprawie placu zabaw dla dzieci, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości R.

Odwołanie od ww. decyzji z [...] lutego 2017 r. w terminie wniosła K. K.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1074/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K., uchylił zaskarżoną decyzję z [...] marca 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W toku kontynuowanego postępowania PINB w M. M. pismem z 18 czerwca 2018 r. wezwał Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w R. do przedłożenia dokumentów potwierdzających: "(...) datę realizacji - placu zabaw projekt budowlany infrastruktury bloku wielorodzinnego mieszkalnego; lokalizację placu zabaw w dacie budowy pierwotnego placu wskazanej przez Spółdzielnię mieszkaniową i mieszkańców".

Przy piśmie z 30 sierpnia 2018 r. (data wpływu do organu 5 września 2018 r.) Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" poinformowała, że: "w archiwum zakładowym udało się odnaleźć Założenia techniczno-ekonomiczne Programu i planowania szczegółów zagospodarowania terenu dla inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego w R. (...)" oraz przedłożyła ww. dokumentację.

W dniu 12 września 2018 r. do organu I instancji wpłynęło pismo K. K., będące wnioskiem o ponowne podjęcie i rozpatrzenie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w ww. sprawie.

Pismem z 19 września 2018 r. PINB w M. M. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania przygotowawczego i zamiarze wydania decyzji rozstrzygającej w sprawie placu zabaw dla dzieci, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości R., gmina R. Tym samym pismem organ I instancji poinformował o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w ww. sprawie.

Mając na uwadze powyższe PINB w M. M. decyzją z [...] października 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku K. K. w sprawie placu zabaw dla dzieci zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości R.

Odwołanie od ww. decyzji z [...] października 2018 r. nr [...] złożyła w terminie K. K.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...], znak: [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Wskazał, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw i obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji. Umorzenie postępowania nie jest pozostawione uznaniu organu administracji publicznej. Organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania wyłącznie w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania dotyczącą placu zabaw dla dzieci zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości R.

O bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego można mówić w sytuacji braku któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, z powodu czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę, co do jej istoty. Wyróżnić można bezprzedmiotowość wynikającą z przyczyn podmiotowych (przyczyny te dotyczyć będą strony i przysługujących jej uprawnień) bądź przedmiotowych (odnoszących się do przedmiotu postępowania), z którymi mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze ustalenia organu powiatowego MWINB stwierdził, że umorzenie postępowania administracyjnego było zasadne.

Podał, że sprawa dotycząca przedmiotowego placu zabaw podlegała ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z 28 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1074/17 wskazał, że: "(...) Umorzenie postępowania z przyczyn merytorycznych należy uznać za przedwczesne bowiem organy nie poczyniły żadnych ustaleń w zakresie podnoszonych przez skarżącą naruszeń §19 ust. 3 lit. a i lit. b, oraz ust. 4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] sierpnia 2014 r. poprzez nie uwzględnienie obowiązującej linii zabudowy, wykazanej na planie zagospodarowania przestrzennego oraz nieuwzględnienie zakazu lokalizowania nowych obiektów budowlanych w strefie 40 m od linii rozgraniczającej drogę publiczną klasy głównej ruchu przyśpieszonego 1KDGP, wskazanej na rysunku planu, a także ewentualnego naruszenia przepisu § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...) poprzez nie zachowanie obowiązującej odległości 10 m od linii rozgraniczającej drogę publiczną klasy głównej ruchu przyśpieszonego 1KDGP. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy te okoliczności winny być przez organy zbadane (...)".

Organ II instancji powołał art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, zgodnie z którym: ocena prawna wyrażona w wyroku sądu jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany sprawę rozpoznać ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Sądu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 30 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wr 1160/09).

MWINB podkreślił, że organ powiatowy w toku ponownego rozpatrywania sprawy podjął czynności mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego oraz zrealizowanie wytycznych zawartych w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W efekcie ww. czynności PINB w M. M. ustalił, że sporny plac zabaw powstał na podstawie pozwolenia na budowę. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika bowiem, że organ I instancji pismem z 18 czerwca 2018 r. wezwał Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" do złożenia dokumentów potwierdzających datę realizacji oraz lokalizację ww. placu zabaw w dacie budowy pierwotnego placu.

Dokumenty przedłożone przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w tym decyzja Nr [...] wydana przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. M. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury - zatwierdzająca plan realizacyjny do założeń techniczno - ekonomicznych osiedla mieszkaniowego w R. - plan usytuowania obiektów budowlanych oraz projekty obiektów budowlanych potwierdzają, że sporny plac zabaw powstał na podstawie pozwolenia na budowę. W punkcie d) ww. decyzji opisano plan koncepcyjny inwestycji wskazując na: "(...) podział całości terenu na poszczególne "kolonie", oddzielone od siebie ciągami komunikacji wewnątrz - osiedlowej i zielenią. Wewnątrz kolonii mieszczą się placyki zabawowe dla dzieci najmłodszych. Dla młodzieży i dorosłych placyki rekreacyjne zlokalizowane przy ciągach komunikacji wewnątrz-osiedlowej. Dla stworzenia właściwych warunków nasłonecznienia zachowano odległość pomiędzy budynkami większe od podwójnej ich wysokości. Poszczególne kolonie łączą się z komunikacją wewnątrzosiedlową (...)". Ponadto w punkcie 5.3 ww. decyzji, tj. w opisie struktury funkcjonalnej wskazano: "W projektowanym osiedlu, w oparciu o etapowanie inwestycji powstają odrębne jednostki funkcjonalne, o programie mieszkaniowym z własnymi zespołami rekreacyjnymi, placyki gospodarczymi i drobnymi formami architektonicznymi". Istnienie przedmiotowego placu zabaw przewiduje także mapa sytuacyjno-wysokościowa stanowiąca załącznik do ww. dokumentacji projektowej. Ustalenia te korespondują z twierdzeniami przedstawicieli Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", z których wynika, że sporny plac zabaw istnieje od lat 70-tych XX wieku.

Mając powyższe na uwadze, MWINB zgodził się z organem I instancji, który wskazał że: "W związku z faktem, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w stosunku do istniejącego placu zabaw z lat 70 tych a na podstawie ustaleń organu, plac zabaw na przestrzeni lat był poddawany modernizacji i bieżącej konserwacji nie ma tu zastosowania § 40 ww. rozporządzenia". Wyjaśnił bowiem, że przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury w ww. zakresie wydane zostało 12 kwietnia 2002 r.

Zdaniem organu II instancji, okoliczność powstania przedmiotowego placu zabaw na podstawie pozwolenia na budowę wyklucza możliwość jego badania z obecnie obowiązującymi przepisami technicznymi i planistycznymi. Usytuowanie placu zabaw zostało zaakceptowane przez właściwy organ w związku z tym nie może ono podlegać ponownej weryfikacji pod względem zgodności z przepisami. Niezależnie od powyższego, w odniesieniu do zgodności spornego placu zabaw z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta R., tj. do § 12 ww. planu zgodnie z którym: "Ustala się zakaz lokalizowania nowych lokali i budynków usługowych typu szpitale, domy opieki społecznej, budynku i lokale związane ze stałym i czasowym pobytem dzieci i młodzieży w strefie 40 m od linii rozgraniczającej dróg publicznych klasy głównej ruchu przyspieszonego KDGP, wskazanej na rysunku planu, za wyjątkiem istniejącego terenu o wyżej wymienionych funkcjach - 5UZP", wyjaśnił, że plac zabaw nie został zakwalifikowany jako budynek zgodnie z klasyfikacją przedstawioną w ustawie Prawo budowlane. Zatem zarzut niewłaściwej lokalizacji placu zabaw jest bezpodstawny. W ww. przepisie, w którym zawarto katalog zamknięty obiektów, które nie mogą być lokalizowane w strefie 40 m linii rozgraniczającej dróg publicznych nie wymienia placu zabaw, który jest przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do kwestii lokalizacji sporego placu zabaw przed linią zabudowy, MWINB wyjaśnił, że wyposażenie placu zabaw kwalifikowane jest jako obiekt małej architektury, brak jest zatem przesłanek, aby dla lokalizacji ww. obiektu stosować wymogi związane z nieprzekraczalną linią zabudowy od drogi publicznej klasy głównej ruchu przyspieszonego.

W ocenie M. WINB, organowi I instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, wyjaśniając dostatecznie istotne kwestie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia.

W odniesieniu do zarzutu skarżącej, że powstał nowy plac zabaw, który wybudowany został przez Gminę R., organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt administracyjnych nie wynika, aby w ww. sprawie doszło do budowy nowego obiektu, nastąpiła jedynie wymiana sprzętów i urządzeń. Nawet jeśli nieznacznie zmieniono lokalizację, ilość czy rodzaj urządzeń to w dalszym ciągu jest to plac zabaw tym bardziej, że porównanie mapy sytuacyjno - wysokościowej z roku 1972 z mapą ewidencyjną przedstawiającą jego aktualne usytuowanie (stanowiącą załącznik nr 3 do pisma K. K. z 2 lutego 2017 r. skierowanego do PINB w M. M.) nie wykazało, aby lokalizacja przedmiotowego placu zabaw uległa zmianie.

Organ II instancji podkreślił także, że podmiot który finansuje roboty związane z przedmiotowym placem zabaw nie jest istotny z punktu widzenia przepisów ustawy - Prawo budowlane.

W ocenie MWINB, w omawianej sprawie, po ustaleniach dokonanych przez organ powiatowy, właściwe było wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie było bowiem podstaw do podejmowania przez organ nadzoru budowlanego działań kompetencyjnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r. nr [...], znak: [...], wniosła K. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak ustalenia odległości od linii rozgraniczającej drogi publicznej (krajowej nr 61) oznaczonej na mapie jako 1KGDP do ogrodzenia pobudowanego placu zabaw;

2) art. 80 k.p.a. przez uznanie, że okoliczności będące przedmiotem postępowania zostały dostatecznie wyjaśnione i udowodnione, a także poprzez zastosowanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego co do rodzaju prac wykonanych na terenie działki ew. nr [...] w miejscowości R. i przyjęcie bez analizy za oceną organu I Instancji, że miały one charakter wyłącznie wymiany urządzeń, choć w rzeczywistości była to budowa nowego placu zabaw do której winny mieć zastosowanie przepisy prawa powszechnie obowiązujące w dacie inwestycji;

3) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;

4) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami, w tym w szczególności poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, brak odniesienia się przez organ do dodatkowej dokumentacji przedstawionej przez skarżącą do odwołania od decyzji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W związku z powyższym skarżąca zarzuciła, że doszło do naruszenia następujących przepisów prawa materialnego, tj.:

6) art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie jest konieczne zgłoszenie budowy placu zabaw właściwemu organowi;

7) § 19 ust. 3 lit. a) i lit. b) oraz ust. 4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z [...] sierpnia 2014 r. poprzez nieuwzględnienie obowiązującej linii zabudowy, wykazanej na planie zagospodarowania przestrzennego oraz nieuwzględnienie zakazu lokalizowania nowych obiektów budowlanych w strefie 40m od linii rozgraniczającej drogę publiczną klasy głównej ruchu przyśpieszonego 1KDGP, wskazanej na rysunku planu;

8) § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez niezachowanie obowiązującej odległości 10 m od linii rozgraniczającej drogę publiczną klasy głównej ruchu przyśpieszonego 1KDGP, wskazanej na rysunku planu;

9) art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i bezzasadne przyjęcie braku podstaw do wydania decyzji o konieczności rozbiórki podczas gdy poczynione w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego jednoznacznie wskazują, że wykonane roboty naruszają prawo.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Badając legalność zaskarżonej decyzji - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r. nr [...], znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. M. z [...] października 2018 r. nr [...], znak: [...], umarzającą w całości postępowanie administracyjne, wszczęte z wniosku K. K. w sprawie placu zabaw dla dzieci, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości R.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowe postępowanie wszczęte i prowadzone było w sprawie placu zabaw dla dzieci zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości R. Organ I instancji ustalił, że plac zabaw istnieje od lat 70-tych XX wieku i został zrealizowany na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. M. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny do założeń techniczno - ekonomicznych osiedla mieszkaniowego w R. Z akt sprawy wynika również, że obecnie istniejący plac zabaw znacznie różni się od poprzednio istniejącego placu zabaw. Wcześniej plac zabaw obejmował następujące elementy (zabawki): huśtawki, huśtawka równoważnia Ważka (1 szt.), bujaki sprężynowe (3 szt.), zjeżdżalnię z drabinką (1 szt.), zjeżdżalnię zamek (1 szt.) oraz piaskownicę; teren był ogrodzony siatką z drutu na słupkach. W dniu 4 kwietnia 2016 r. dokonano oględzin przedmiotowego placu zabaw. Po dokonanych oględzinach nakazano wyłączyć z użytkowania cały plac zabaw dla dzieci zlokalizowany przy budynku przy ulicy [...] w R. do czasu wykonania zaleconych czynności z uwagi na zły stan ogrodzenia oraz zły stan techniczny niektórych urządzeń (protokół z 4 kwietnia 2016 r. nr [...]). Wobec powyższego w maju 2016 r. wymieniono wszystkie urządzenia (zabawki) znajdujące na tym placu zabaw; zamontowano: zestaw Bajtel (1 szt.), huśtawkę podwójną Maluch (1 szt.), huśtawkę Bocianie Gniazdo (1 szt.), huśtawkę Ważkę bez oparcia (1 szt.), karuzelę Tornado z 4 siedziskami (1 szt.), Piramidę Majów mini (1 szt.), Kiwak Skuter (1 szt.), Kiwak Pies (1 szt.), a także piaskownicę, ławki (3 szt.), kosze na śmieci (2 szt.), wykonano nowe ogrodzenie panelowe z furtką, oraz nawierzchnię piaskową.

W świetle tak ustalonego stanu faktycznego, w ocenie Sądu, organy obu instancji przede wszystkim powinny ustalić charakter wykonanych robót budowlanych, tj. czy wykonane prace należy zakwalifikować jako modernizację i bieżącą konserwację istniejącego placu zabaw, czy też wykonane prace budowlane są budową nowego placu zabaw. Organy powinny uwzględnić w szczególności, że z akt sprawy wynika, że dokonano montażu większych urządzeń – rozbudowanego zestawu zabawek, oraz wybudowano nowe ogrodzenie oraz nawierzchnię piaskową. Z uwagi na elementy składowe wyposażenia tego placu odbiega on znacząco charakterem od dotychczasowego. Obiekty te choć mogą być samodzielnie wykorzystywane do określonego celu stanowią w niniejszej sprawie elementy zorganizowanej całości.

Ponadto, w niniejszej sprawie organy nie ustaliły, czy nowe zamontowane urządzenia na przedmiotowym placu zabaw należy uznać za obiekty małej architektury, o których mowa w art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowalnego, czy za budowlę (art. 3 pkt 3 ww. ustawy). Powyższe warunkuje zaś, czy dla przedmiotowej inwestycji konieczne było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego obiektami małej architektury są niewielkie obiekty, a w szczególności użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Natomiast przepis art. 3 pkt 3 tej ustawy stanowi, że budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obiektami małej architektury są niewielkie urządzenia, tj. huśtawka, zjeżdżalnia i piaskownica, o których mowa w art. 3 pkt 4 lit. c) Prawa budowlanego. Nie jest natomiast obiektem małej architektury "urządzony plac zabaw" z piaskownicami, huśtawkami, drabinkami itd., stanowiący "ogródek jordanowski" (ogródek zabaw dla dzieci), pomimo, że poszczególne z urządzeń wchodzących w skład wyposażenia tego obiektu zalicza się do obiektów małej architektury (Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 51). Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 19 sierpnia 2009 r., II SA/Gl 41/09 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www. nsa.gov.pl), uznając, że nie jest obiektem małej architektury plac zabaw składający się z zespołu szeregu urządzeń rekreacyjnych, ścieżek, ławek, które zostały usytuowane na odrębnej nieruchomości. Wykonanie takiego placu zabaw powinno być traktowane jako zrealizowanie budowli (art. 3 pkt 3) wymagającej pozwolenia na budowę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2472/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Jeżeli organy ustalą, że w sprawie chodzi o obiekty małej architektury winny ustalić, czy przedmiotowy plac zabaw znajduje się w miejscu publicznym, w takiej sytuacji – zgodnie z art. 30 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego – wymagane byłoby dokonanie przez inwestora zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy takich obiektów. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi bowiem, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4, budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wobec braku definicji ustawowej pojęcia "miejsce publiczne" - pojęciu temu należy nadawać takie znaczenie, jakie ma ono w języku polskim. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2472/11 wskazał, że: ""Miejscem publicznym" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego jest więc miejsce ogólnodostępne, otwarte, a więc miejsce, z którego korzystać może nieograniczona liczba osób, niezależnie od tego komu przysługuje prawo własności danej nieruchomości. Nie można generalnie przyjąć, (...), że plac zabaw znajdujący się na nieruchomości będącej własnością wspólnoty mieszkaniowej nie jest miejscem publicznym. W każdym przypadku należy ustalić czy do danego miejsca dostęp może mieć każdy, czy tylko ograniczona liczba osób np. właściciele określonej nieruchomości."

W niniejszej sprawie jest to o tyle istotne, że zarówno z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. z [...] lutego 2015 r. i z odwołania skarżącej od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. M. z [...] października 2018 r. nr [...], a także ze skargi skarżącej wynika, że z przedmiotowego placu zabaw mogą korzystać dzieci z całego miasta i jest to ogólnodostępne miejsce zabaw.

Sąd wskazuje, że w sytuacji modernizacji i bieżącej konserwacji istniejącego od lat 70 XX wieku placu zabaw - w miejscu niebędącym miejscem publicznym - nie jest wymagane ani uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia. Jednak w przypadku uznania przez organy, że w niniejszej sprawie dokonano w maju 2016 r. budowy nowego placu zabaw bądź budowy nowych obiektów małej architektury w miejscu publicznym będzie to oznaczało, że inwestycja podlegała stosownej reglamentacji prawa budowlanego.

Ponadto, Sąd stwierdza, że nawet, gdy dla realizacji obiektu wymagane było dokonanie zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu, bądź nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę – inwestycja taka podlega rygorom Prawa budowlanego. W myśl art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Organ nadzoru budowlanego - niezależnie od tego czy dany obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia - obowiązany jest dokonać oceny, czy obiekt ten został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Chodzi tu przede wszystkim o przepisy ustawy - Prawo budowlane, a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.), w szczególności § 40 rozporządzenia, a także o zgodność przedmiotowego placu zabaw z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta R. Sąd zauważa również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd, że przepis § 40 ust. 3 ww. rozporządzenia określa minimalną odległość od okien budynku do zespołu urządzeń znajdujących się na placu zabaw, a nie od ogrodzenia tego placu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2015 r. sygn. akt II OSK 306/14, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1183/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Sąd zgadza się z organami orzekającymi w sprawie, że w sytuacji uznania, że przedmiotowa inwestycja obejmowała modernizację i bieżącą konserwację istniejącego od lat 70 XX wieku placu zabaw (zrealizowanego na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. M. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury nr [...]) to nie będą miały zastosowania obecnie obowiązujące przepisy planistyczne oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem przepisy te weszły w życie 16 grudnia 2002 r., a zatem już po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji (jako oparte na niepełnej analizie) nie mogą się ostać. W tym stanie rzeczy należy uznać, że organy nie dokonały należytego wyjaśnienia sprawy, nie rozpatrzyły i nie dokonały właściwej oceny całego zebranego materiału dowodowego, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organy winny wyjaśnić sprawę i dokonać oceny całego zebranego materiału dowodowego, uwzględniając powyższe stanowisko Sądu.

Wobec powyższego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy