Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 375/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję "B" Sp. z o.o. w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od "B" Sp. z o.o. w J. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W skardze z dnia 12 marca 2018 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniesionej przez A Sp. z o.o. z siedzibą W. (dalej A, skarżąca) reprezentowana przez radcę prawnego M. P. zaskarżyła w całości decyzję z dnia [...] r. nr [...] B Sp. z o.o. w J. (dalej Spółka, zamawiający) w przedmiocie informacji publicznej.

A w piśmie z dnia 22 września 2017 r. zakwestionowała prawidłowość zastąpienia podwykonawcy zadania wykonywanego na rzecz spółki przez generalnego wykonawcę - C S.A. (dalej także C, generalny wykonawca, wykonawca) jednocześnie wystąpiła do spółki z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej domagając się przekazania A następujących informacji lub dokumentów:

1) dokumentów które w ocenie zamawiającego wykazują zgodność z SIWZ technologii, rozwiązań i urządzeń proponowanych przez D (w szczególności brak prototypowości oferowanego rozwiązania, technologii i urządzeń oraz brak naruszenia prawa własności intelektualnej A i osób trzecich),

2) dokumentów, na podstawie których dokonana została lub zostanie zmiana podwykonawcy w ramach kontraktu,

3) dokumentów, na podstawie których zamawiający ocenił, że proponowany podwykonawca (D) spełnia wymagania SIWZ i oferty C w stopniu nie gorszym niż A,

4) informacji od zamawiającego, w jaki sposób zamawiający ustalił, iż zmiany niektórych elementów instalacji wstępnego uzdatniania wody w zakresie SUW, nie stanowią zmiany przedmiotowej oferty C oraz kontraktu. A stwierdziłą nadto, że realizacja bloku w J. stanowi zadanie publiczne. Wniosła o przekazanie żądanej informacji publicznej na adres e-mail znajdujący się w stopce pisma.

Spółka w piśmie z dnia 24 października 2017 r., będącym odpowiedzią na pismo z dnia 22 września 2017 r., wyjaśniła., że na obecnym etapie nie jest możliwe ustosunkowanie się do treści wniosku w pełnym zakresie. Jednocześnie wskazała, że zajmie stanowisko najpóźniej do dnia 9 grudnia 2017 r.

W piśmie z dnia 6 grudnia 2017 r. spółka oświadczyła, że dokumenty: "Wniosek o zatwierdzenie producenta/dostawcy dla wstępnego uzdatniania wody SUW", "Wyjaśnienia do Projektu Umowy z Podwykonawcą", "Projekt umowy z Podwykonawca wraz z załącznikami" nie mogą być udostępnione w trybie ustawy z dnia 6 kwietnia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1754- dalej "u.d.i.p."). Stwierdziła, że analiza skuteczności dokonanego zastrzeżenia prowadzi do konkluzji, że informacje zawarte we wskazanych dokumentach to informacje techniczne i technologiczne, których ujawnienie przez zamawiającego w sposób nieuprawniony do wiadomości publicznej mogłoby prowadzić do jego odpowiedzialności względem zastrzegającego tajemnicę przedsiębiorstwa.

Pismem z dnia 19 stycznia 2018 r. A wniosła o udzielenie przez spółkę, w trybie dostępu do informacji publicznej, jednoznacznej odpowiedzi na pięć pytań w zakresie: referencji przedstawionych przez C, zastosowanych rozwiązań, zastosowanych technologii, zastosowanych urządzeń oraz przedmiotowej zmiany umowy. Jednocześnie A podtrzymała prośbę wyrażona w piśmie z dnia 9 października 2017 r. o wyjaśnienie jaką technologię, rozwiązania oraz urządzenia w zakresie głównych urządzeń technologicznych wstępnego przygotowania wody (WUW) w ramach stacji uzdatniania wody w projekcie generalny wykonawca – C S.A. (lub działający podwykonawca) zastosuje do realizacji kontraktu z zamawiającym. A wyjaśniła, że chciałaby mieć możliwość samodzielnego zweryfikowania referencji/prototypowości rozwiązania proponowanego przez podwykonawcę lub chciałaby mieć potwierdzenie, że zamawiający dokonał takiej weryfikacji.

W piśmie z dnia 2 lutego 2018 r. spółka udzieliła odpowiedzi na pytania skarżącej w zakresie pięciu pytań zawartych we wniosku, a jednocześnie odmówiła udzielenia informacji publicznej w pozostałym zakresie, akcentując, że kwestie te zostały skutecznie zastrzeżone przez C jako tajemnica przedsiębiorstwa, a informacji tych spółka nie może ujawnić bez narażenia się na odpowiedzialność odszkodowawczą.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję spółki z dnia [...] r. nr [...] skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, to jest naruszenie art. 11 ust. 4 u.z.n.k. w związku z art. 5 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe uznanie, iż informacje dotyczące postępowania przetargowego w sprawie realizacji zadania pn.: "Zaprojektowanie oraz kompleksowe wykonanie, uruchomienie, przeprowadzenie ruchu próbnego oraz przekazanie do eksploatacji stacji uzdatniania wody oraz oczyszczalni ścieków w ramach projektu Budowa nowych mocy w technologiach węglowych w B sp. z o.o. - budowa bloku energetycznego o mocy 910 MW na parametry nadkrytyczne w B sp. z o.o." dotyczące podwykonawcy D oraz proponowanej przez niego technologii, a także wyjaśnienia C S.A. złożone spółce co do zmiany podwykonawcy i skorzystania z wskazanego podwykonawcy D, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a w konsekwencji, nieznajdującą podstawy prawnej odmowę udzielenia informacji publicznej, co stanowi niezgodne z prawem ograniczenie prawa do informacji publicznej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 2 pkt. 2 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, a w szczególności niewystarczające umotywowanie odmowy udzielenia informacji publicznej poprzez pominięcie wyjaśnienia przyczyn uznania informacji za zastrzeżoną ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy oraz brak wskazania w uzasadnieniu decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także nakazanie udzielenia wnioskowanej informacji oraz przyznanie skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła definicję pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa" w brzmieniu określonym w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. podkreślając, że można w niej wyróżnić element materialny, tj. charakter lub ranga informacji uzasadniające objęcie jej tajemnicą oraz element proceduralny sprowadzający się do faktu podjęcia przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji. Stwierdziła, że w decyzji brak jest uzasadnienia słuszności zastrzeżenia przez C dokumentów podwykonawcy oraz technologii realizacji wstępnego uzdatniania wody jako tajemnicy przedsiębiorstwa. Stwierdziła, że enigmatyczne sformułowanie zawarte w decyzji nie może być uznane za wyczerpujące i przekonywujące umotywowanie odmowy udzielenia informacji publicznej przez wzgląd na jej rzekomy charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. Ponadto wskazała na brak wskazania przez spółkę dowodu, który przemawiałby za słusznością uznania, że zastrzeżone informacje w istocie zasługują na wyłączenie ich jawności przez wzgląd na tajemnicę przedsiębiorstwa. W ocenie skarżącej każdy (w tym skarżąca), powinien mieć prawo do weryfikacji prawidłowości przeprowadzenia przez spółkę postępowania przetargowego, którego finalnym efektem ma być realizacja projektu stanowiącego inwestycję celu publicznego. Dodała, że dokumentacja, o której ujawnienie prosi skarżąca, na etapie postępowania przetargowego miałaby charakter jawny, natomiast ze względu na późniejszą zmianę podwykonawcy przez C, wgląd do tych dokumentów okazał się niemożliwy ze względu na odmowę spółki. Na poparcie swego stanowiska skarżąca przytoczyła obszerne fragmenty uzasadnień zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego skarżąca wskazała, że spółka nie uzasadniła odmowy udzielenia informacji publicznej, ograniczając się jedynie do lakonicznego stwierdzenia o skutecznym zastrzeżeniu przez C tajemnicy przedsiębiorstwa w stosunku do informacji, o których udostępnienie wnioskowała skarżąca. W opinii A tak ukształtowana decyzja nie może zostać uznana za spełniającą kryteria, jakie art. 107 § 3 k.p.a., a jej uzasadnienie jest wadliwe w stopniu, który istotnie przełożył się na wynik sprawy. Nadto zauważyła, że w uzasadnieniu decyzji zabrakło obligatoryjnego elementu określonego w art. 16 ust. 2 pkt. 2 u.i.d.p., a mianowicie imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji. Skarżąca wskazała, że spółka będąca przedsiębiorstwem energetycznym realizuje zadania pozostające w sferze zainteresowania szerokiego kręgu użytkowników, przyczyniając się do zaopatrywania w rozmaite usługi energetyczne zarówno odbiorców biznesowych, jak i konsumentów, a realizując inwestycje celu publicznego, znajduje się w kręgu podmiotów zobowiązanych do stosowania u.d.i.p. Wyjaśniła dalej, że podjęła decyzję o skorzystaniu z możliwości wynikającej z art. 52 § 3 p.p.s.a, a zatem skarga nie została poprzedzona wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowanym do spółki.

W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o jej oddalenie w całości z uwagi na jej bezzasadność oraz przeprowadzanie przez Sąd dowodów wskazanych w treści uzasadnienia na okoliczności, przy których zostały powołane.

W uzasadnieniu spółka szeroko odniosła się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności odniosła się do kwestii objęcia spółki obowiązkami wynikającymi z u.d.i.p. Zauważyła, że spoczywający na spółce obowiązek udostępnienia informacji publicznych nie ma charakteru absolutnego i nie dotyczy wszelkiego rodzaju wiadomości wytworzonych czy uzyskanych przez spółkę. Nie powinno zaś budzić wątpliwości, że próba uzyskania informacji na temat technologii stosowanej przez konkurencyjnego wykonawcę, która podlega ochronie na podstawie art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wykracza poza zakres pojęcia majątku publicznego, jakim dysponuje spółka, a żądania skarżącej odnośnie do ujawnienia informacji wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji z dnia 19 stycznia 2018 r. nie miały oparcia w przepisach u.d.i.p. Spółka zauważyła, że wbrew zarzutom skargi wywiązała ze spoczywającego na niej obowiązku i ujawniła żądane przez skarżącą informację w możliwie szerokim zakresie, z uwzględnieniem jednak zakazu określonego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p Przede wszystkim w piśmie z dnia 2 lutego 2018 r. spółka udzieliła odpowiedzi na wszystkie zadane pytania zawarte we wniosku. Uznała za chybiony zarzut jakoby ograniczony został dostęp do informacji publicznej wbrew żądaniom wniosku.

Odnosząc się do zagadnień formalnych wniosku o udzielenie informacji na temat technologii wykorzystywanej przez generalnego wykonawcę przy realizacji zamówienia spółka zauważyła, że skarżąca nie sformułowała określonego żądania, a jedynie "podtrzymała prośbę" o udzielenie informacji odnośnie technologii stosowanej wykonawcę, odwołując się przy tym do wcześniejszego pisma, tj. z dnia 9 października 2017 r. (w istocie chodzi o pismo z dnia 22 września 2017 r.). Spółka stwierdziła, że działając jako organ na podstawie u.d.i.p. nie może przesądzać rzeczywistych intencji, jakie mogły towarzyszyć skarżącej w kierowanej korespondencji, i tym samym rozszerzająco interpretować wniosków zawartych w tych pismach jako wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem spółki pisma przesyłane przez skarżącą należy interpretować tak, jak zostały zredagowane, przy uwzględnieniu też profesjonalizmu wnioskodawcy. Spółka nie była zobowiązana do udzielenia takich informacji i nie mogła uchybić przepisom u.d.i.p. z uwagi właśnie na brak stosownego wniosku.

Odnosząc się do kwestii niedopuszczalności udzielenia informacji na temat technologii wykorzystywanej przez wykonawcę przy realizacji zamówienia z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy spółka uznała za bezzasadne i gołosłowne wywody skarżącej w dotyczące braku zbadania przez spółkę oraz weryfikacji zarówno podwykonawcy, jak i stosowanej przez niego technologii we wskazanym kontekście. Zdaniem spółki brak podstaw, aby podważać zasadność zastrzeżenia tych informacji, biorąc pod uwagę nie tylko stanowisko wykonawcy, ale też analizując treść przekazanych dokumentów.

Spółka podkreśliła, że skarżąca nie uprawdopodobniła, aby informacje przekazane przez wykonawcę w odniesieniu do podwykonawcy i sposobu realizacji stacji uzdatniania wody w istocie nie stanowiły tajemnicy przedsiębiorstwa. W ocenie spółki rzeczywista intencją skarżącej było pozyskanie know-how jednego z dwóch konkurencyjnych wykonawców, w celu polepszenia swojej pozycji rynkowej. Natomiast argumenty dostarczone przez C w odniesieniu do zastrzeżonych informacji, jak i treść tych informacji, potwierdzają, że słuszność decyzji spółki o ich nieudostępnianiu skarżącej z uwagi na dyspozycję art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W tym stanie rzeczy spółka uznała zarzuty i żądania skargi jako całkowicie bezzasadne.

Dalej wniosła o pominięcie wywodów skarżącej odnośnie naruszenia przepisów pzp podkreślając, że w niniejszym postępowaniu Sąd może oceniać jedynie prawidłowość decyzji wydanej na podstawie przepisów u.d.i.p., a nie działań związanych z wykonywaniem umowy o zamówienie publiczne.

Spółka wskazała, że skarżona decyzja o odmowie udzielenia informacji posiada wszelkie elementy wymagane przez art. 107 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Decyzja zawiera uzasadnienie, które musiało być dostosowane do okoliczności sprawy, a decyzja podpisana została przez osoby działające w imieniu spółki wraz ze wskazaniem zajmowanych stanowisk.

Za pismem z dnia 30 maca 2018 r. spółka przesłała między innymi akta sprawy, również te zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa. Wyjaśniła również, że wskazała C S.A jako uczestnika postępowania bowiem wynik tego postępowania dotyczy interesu prawnego tej spółki.

Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 15 czerwca 2018 r. będącym odpowiedzią na pismo spółki z dnia 30 marca 2018 r. podtrzymała w całości wnioski i zarzuty skargi wraz z przytoczoną w niej argumentacją. Podkreśliła, że przedmiot i zakres informacji, o udzielenie których wystąpiła do spółki mieści się w pojęciu informacji dotyczących dysponowania majątkiem publicznym, a próba wykazania przez spółkę, że nie jest ona objęta w stosunku do skarżącej obowiązkiem informacyjnym z u.d.i.p. z powołaniem się na art. 6 ust. 1 pkt 5 lit d u.d.i.p. jest chybione. Zdaniem skarżącej chybione są twierdzenia spółki w zakresie prawidłowości uzasadnienia decyzji z powodu informacji dotyczących tajemnicy przedsiębiorstwa, bowiem spółka nie wykazała, ze dokumenty żądane przez skarżącą nie mogą podlegać ujawnieniu. W ocenie skarżącej spółka oparła swoją decyzję o uznaniu zasadności zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa przez C i [...] podwykonawcy za skuteczne jedynie na pisemnym uzasadnieniu wykonawcy. Skarżąca uznała opisane działanie spółki jako asekuracyjne, prowadzące do naruszenia naczelnej zasady postępowania, jaką jest jawność udzielania zamówienia publicznego. Skarżąca podkreśliła, że u.d.i.p. nie narzuca specjalnych wymagań formalnych wniosku, a spółka zobowiązana jest zgodnie z art. 7a k.p.a. i art. 9 k.pa. do wyjaśniania i rozstrzygania wszelkich wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony.

Zdaniem skarżącej zarzuty podniesione przez spółkę prowadzą do próby uchylenia się od zadośćuczynienia obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej.

C S.A. w piśmie z dnia 18 czerwca 2018 r. zgłosił udział w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika. Postanowieniem z dnia 4 lipca 2018 r. tut. Sąd dopuścił C S.A, do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

W piśmie z dnia 12 września 2018 r. pełnomocnik C S.A. wniósł o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność, przeprowadzenia dowodów powołanych w piśmie oraz zasądzenie na rzecz uczestnika od skarżącego kosztów postępowania procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu uczestnik postępowania stwierdził, że analiza okoliczności faktycznych i prawnych wskazuje na brak naruszenia przez spółkę przepisów przywołanych w skardze. Ponadto podzielił stanowisko prezentowane przez spółkę w postępowaniu i uznał za naganną próbę pozyskania technologii konkurencji przy wykorzystaniu przepisów u.d.i.p.

Skarżąca w piśmie z dnia 18 września 2018 r. podtrzymała stanowisko i argumentację prawną wyrażoną w skardze. W obszernym uzasadnieniu zaprzeczyła twierdzeniom uczestnika jakoby powodowała nią chęć pozyskania wiedzy na temat rozwiązań technologicznych konkurencji. W opinii skarżącej żadne z twierdzeń uczestnika zawartych w piśmie z dnia 12 września 2018 r. nie jest zasadne, a będące podstawą do realizacji inwestycji rozwiązania technologiczne oferowane przez D nie spełniają wymogów postępowania przetargowego w zakresie rozwiązań prototypowych.

Na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. pełnomocnicy stron postępowania podtrzymali dotychczas prezentowane stanowiska. Ponadto pełnomocnik uczestnika postępowania zrezygnował z pkt 2 i 3 w stanowisku złożonym do tut Sądu. Pełnomocnik spółki wyjaśnił, że budowany blok nie jest inwestycją celów publicznych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. : Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej "p.p.s.a".) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne dotyczy m.in. decyzji administracyjnych, a więc także decyzji wydawanych na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 powołanej już wcześniej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżona decyzja. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Wyjaśnić również należy, że regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym jest, że Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Sąd ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Nie jest dopuszczalne przeprowadzenie postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014).

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja B S.A. w J. (dalej spółka) z dnia [...] r. odmawiająca udostępnienia skarżącej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Skarżone pismo spełnia minimalne wymogi decyzji administracyjnej albowiem zawiera oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie oraz podpisy osób reprezentujących spółkę. Przy czym dopiero w odpowiedzi na skargę spółka wskazywała na to, że skarżąca we wniosku nie sprecyzowała, czy informacja ostatecznie ma być rozpatrzona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo podkreśliła, że realizowane zadanie nie jest inwestycją celów publicznych. Skarżąca kwestionuje całość rozstrzygnięcia stwierdzając, że spółka niezgodnie z prawem ograniczyła prawo do informacji publicznej, a decyzja nie odpowiada przepisom zarówno kodeksu postępowania administracyjnego jak i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Lakoniczne uzasadnienie decyzji nie pozwala na kontrolę prawidłowości jej podjęcia.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powyżej wskazanych kryteriów Sąd stwierdza, że narusza ona przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Zauważyć należy, że prawo do informacji publicznej zostało określone w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 - dalej "u.d.i.p")., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przy czym przez odmowę udzielenia informacji publicznej należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice ustawowo chronione lub ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Przepis art. 17 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ust. 2 u.d.i.p.).

W myśl zaś art. art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W niniejszej sprawie stronie przysługiwało prawo do zwrócenia się do spółki, która wydała decyzję w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, z którego to prawa skarżąca nie skorzystała co powoduje iż po myśli art. 52 § 3 p.p.s.a. skarga bez wyczerpania środków zaskarżenia w sprawie jest dopuszczalna.

Wobec twierdzeń spółki, że skarżąca nie sprecyzowała we wniosku na podstawie jakich przepisów domaga się udostępnienia żądanej informacji to zauważyć należy, że w tym zakresie spółka nie podjęła żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia wątpliwości. Nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej w podejmowaniu czynności koniecznych do właściwego załatwienia wniosku.

Zauważyć należy także, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega ocenie z punktu widzenia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. Oznacza to, że udostępnienie informacji objętej wnioskiem może nastąpić wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz, że jest on w posiadaniu informacji, które mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p .obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe oraz pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240) oraz partie polityczne.

Bezspornym w sprawie jest fakt, że spółka jest przedsiębiorstwem prowadzącym działalność gospodarczą w kluczowych dla państwa i obywateli sektorach i jest przedsiębiorstwem energetycznym. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 15 października 2013 roku, w sprawie o sygn. akt I OSK 1212/12, w myśl którego pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Przedsiębiorstwa energetyczne w związku z powierzeniem im zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SAB/Lu 19/06 (LEX Nr 236231), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 221/04 (LEX Nr 146742) oraz postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 36/08 (LEX Nr 146742).

Art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. W realiach rozpatrywanej sprawy spółka nie dokonała żadnej analizy czy faktycznie żądane we wniosku informacje spełniają kryteria informacji publicznej.

W myśl art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z treścią art. 5 ust 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm.- dalej "u.z.n.k."), wskazuje, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Powyższe wskazuje, iż dla odmowy udostępnienia określonej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, str. 118 – 119, a także wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2490/14; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1993/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia określonych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Obie te przesłanki muszą być spełnione, aby dana informacja publiczna podlegała ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Wobec powyższego stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczność spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych orzeczonej odmowy. Konieczne bowiem jest wykazanie, że konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, w których dokonuje się analizy takich klauzul generalnych jak "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa". Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również wskazać, że zgodnie z art. 11 ust 4 u.z.n.k. przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji." (E. Nowińska, M. Du Vail, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Informację poufną można zatem uznać za tajemnicę, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów, wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Podkreślić zatem należy, że każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być – przed jej udostępnieniem w trybie przepisów u.d.i.p. – indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy. Podczas analizy powyższych okoliczności istotne jest także, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych winna wykazać istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawić w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący. Wskazać należy, że to na podmiocie wydającym decyzję ciąży obowiązek przekonującego i wyczerpującego uzasadnienia odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie spełnia powyżej opisanych kryteriów.

Jak wyżej wskazano spółka mimo wątpliwości dotyczących samego wniosku nie żądała sprecyzowania go przez skarżącą, nie oceniła również czy żądane informacje są informacjami publicznymi, a co za tym idzie podlegają rygorom wynikający z art. 5 ust 2 u.d.i.p.

Poza umotywowanym wyżej zarzutem naruszenia prawa materialnego postawić trzeba jeszcze spółce zarzut istotnie wpływającego na wynik naruszenia proceduralnego. Do decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2017 r., poz. 1257- "k.p.a.), modyfikacjami określonymi w art. 16 ust. 2 u.d.p.i. Decyzja w powyższej kwestii nie została należycie i przekonująco uzasadniona, nie wskazano nawet podstawy prawnej z której organ wywodzi ograniczenie prawa do udzielenia żądanej informacji co także stanowi o naruszeniu wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast, jak już wyjaśniono powyżej, dla skutecznego ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na zaistnienie rzeczonej tajemnicy, nie wystarczy samo wskazanie takiej tajemnicy. Niezbędne jest wykazanie jej zaistnienia, czyli uzasadnienie i wykazanie zasadności objęcia żądanych informacji statusem tajemnicy przedsiębiorcy. W tym celu niezbędne jest przeanalizowanie aspektu materialnego żądanych danych w kontekście wskazywanej tajemnicy. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji podmiot zobowiązany musi wykazać zaistnienie takiej tajemnicy w stosunku do wnioskowanych danych. Tego w zaskarżonej decyzji nie uczyniono. Samo wskazanie, iż do udostępnienie dokumentów i informacji jest niemożliwe ze względu na zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa przez podmiot trzeci bez wskazania podstawy prawnej odmowy w tym zakresie wraz ze stosowną argumentacją również i w tym zakresie nie czyni zadość wymogom prawa wynikającym z art. 107 k.pa. Reasumując, Sąd stwierdził, że brak dostatecznej analizy organu w kontekście przesłanki z art. 1 ust. 2, art. 4, art. 6, art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz sformułowanie jedynie ogólnych wniosków, bez stosownego ich umotywowania, uzasadniają zarzut podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem powyższych przepisów oraz wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia spółce skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 k.p.a. Ponadto stwierdzić należy, że argumenty podnoszone przez spółkę dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym są spóźnione, a rzeczą Sądu nie jest zastępowanie spółki w artykułowaniu w podjętym przez organ rozstrzygnięciu argumentów prawnych i faktycznych potwierdzających prawidłowość decyzji podjętej w sprawie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni również wymogi proceduralne wynikające z przywołanych przepisów prawnych.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c. ustawy p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a., o kosztach postępowania sądowego.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą spółki przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.