Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2205/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 19 ust. 3-5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w M. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność: § 5 ust. 3 pkt 1, ust. 6, § 6, § 7, § 15, § 17, § 19 ust. 1 pkt 3, § 20 ust. 2 i 3, § 21 ust. 3 i 5, § 22 ust. 4, § 23, § 25, § 30 ust. 2, § 31 oraz § 32 ust. 2 i 4 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy L., stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Pismem z 22 września 2021 r., Prokurator Rejonowy w M., działając na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2018 r. - Prawo o prokuraturze (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 66) w związku z art. 8 § 1, art. 13 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a.") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy L. (opubl. w Dz.Urz. Województwa [...] z [...] maja 2019 r., poz. [...] ze zm., zwaną dalej "Uchwałą").

Załącznikowi do ww. Uchwały, stanowiącym "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy L." (dalej "Regulamin") zarzuca istotne naruszenie prawa, a mianowicie:

- art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm., dalej jako: "u.z.z.w.") w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia skarżonej Uchwały poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa:

1/ § 5 ust. 6, § 6, § 7, § 25 - poprzez nieuprawnioną ingerencję w treść umowy pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług,

2/ § 5 ust. 3 pkt 1, § 15 pkt 1 i 2 - poprzez zobowiązanie osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci do złożenia wraz z wnioskiem dokumentu określającego aktualny stan prawny nieruchomości, która ma być przyłączona, dokumentu określającego tytuł prawny do nieruchomości oraz dokumenty potwierdzające stan prawny nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym,

3/ § 15 pkt 3 poprzez zobowiązanie osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci do złożenia wraz z wnioskiem o przyłączenie mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzenia terenu,

4/ § 17 poprzez zobowiązanie osoby ubiegającej się do sieci o uzgodnienie z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym projektu technicznego przyłącza,

5/ § 19 ust. 1 pkt 3 poprzez uzależnienie dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych od posiadania tytułu prawnego do urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych,

6/ § 20 ust. 2 poprzez zakazanie odbiorcy usług lokalizacji budynków i budowli oraz nasadzania drzew i krzewów na sieciach wodociągowych i kanalizacyjnych w pasie o szerokości 2 metrów, o ile przedsiębiorstwo nie wyda pisemnej zgody na odstępstwo, co stanowi nieuprawnioną ingerencję w prawo własności,

7/ § 20 ust. 3 poprzez zobowiązanie usługobiorcy do zabezpieczenia pomieszczenia wodomierza głównego przed zalaniem wodą, zamarzaniem i dostępem osób niepowołanych,

8/ § 21 ust. 3 poprzez zobowiązanie osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci do dostarczenia przedsiębiorstwu geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przyłącza, o której mowa w art. 43 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,

9/ § 21 ust. 5 poprzez nadanie przedsiębiorstwu prawa do odmowy przyłączenia do sieci, jeśli przyłącze zostało wykonane bez jego wiedzy, niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi lub przepisami prawa, w tym z regulaminem,

10/ § 22 ust. 4 poprzez określenie dodatkowych przyczyn, dla których przedsiębiorstwo może wstrzymać lub ograniczyć świadczenie usług,

11/ § 30 ust. 2 poprzez określenie skutków niepoinformowania przedsiębiorstwa przez usługobiorcę o zmianie adresu korespondencyjnego i trybu uznania korespondencji za doręczoną,

12/ § 32 ust. 2 i 4 poprzez nałożenie na jednostki straży pożarnej obowiązku informowania przedsiębiorstwa o miejscu pożaru, do gaszenia którego pobrano wodę oraz poprzez nałożenie na Gminę i przedsiębiorstwo obowiązku zawarcia umowy na dostarczanie wody na cele przeciwpożarowe,

- § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 238) poprzez

nieuprawnione powtórzenia;

13/ § 23 powtórzenie treści art. 8 ust. 1 u.z.z.w.,

14/ § 31 odwołanie się do treści przepisów art. 7 i 10 pkt 3 u.z.z.w.

Z uwagi na podniesione zarzuty, Prokurator Rejonowy w M. (dalej także "Prokurator" bądź "Skarżący"), w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372, dalej "u.s.g."), wnosi o stwierdzenie nieważności ww. Uchwały, jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.

Na wstępie uzasadnienia skargi Prokurator zauważył, że zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy Rozdziału 4 ustawy o samorządzie gminnym, której art. 40 ust. 1 stanowi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych, a odstąpienie od wytycznych zawartych w tym upoważnieniu stanowi istotne naruszenie prawa.

Prokurator wskazał, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały statuuje art. 19 ust. 1 u.z.z.w., który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po dokonaniu analizy projektów regulaminów opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie określonym w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Skarżący podkreślił, że elementy wskazane w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w., mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione, ani też nie jest dopuszczalne pominięcie któregokolwiek z tych elementów. Jednocześnie skarżący odniósł tożsame argumenty do aktualnej treści art. 19 ust. 5 u.z.z.w., stwierdzając, że przepis ten nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym wymienione w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. elementy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków mają charakter obligatoryjny.

Przechodząc do uzasadnienia wadliwości poszczególnych zapisów Regulaminu skarżący uznaje, że uregulowanie § 5 pkt 3 ust. 1, § 6 i § 7 przekracza zakres delegacji ustawowej. Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę, nie zaś przedstawienie jej treści. Ustawodawca w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, przewidując formę pisemną dla tej czynności prawnej. Treść umowy zawieranej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług jest kształtowana przez strony umowy w ramach zasad przewidzianych w ustawie, nie zaś w regulaminie. Określenie elementów umowy przez Radę stanowi nieuprawnioną ingerencję w treść umowy. Treść umowy podlega przepisom prawa cywilnego, zaś Rada jako podmiot zewnętrzny nie ma kompetencji, by na nią w jakikolwiek sposób wpływać.

W § 5 pkt 3 ppkt 1 Rada Gminy nałożyła na osobę chcącą zawrzeć umowę o przyłączenie nieruchomości do sieci wodno-kanalizacyjnej zobowiązanie do przedstawienia przedsiębiorstwu dokumentu określającego aktualny stan prawny nieruchomości, podobnie jak w § 15 pkt 1 i 2 Regulaminu. Formułowanie takich warunków nie ma umocowania w art. 6 ust. 2 u.z.z.w., ponieważ wedle brzmienia tego przepisu przedsiębiorstwo jest obowiązane do zawarcia umowy z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która złożyła pisemny wniosek o zawarcie umowy. Ustawa nie wprowadza żadnych dodatkowych warunków i obowiązków dla osoby ubiegającej się o przyłączenie, ta ani żadna inna nie nakłada na odbiorcę usług obowiązku legitymowania się przed przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym tytułem prawnym do nieruchomości.

W § 17 Regulaminu przyjęto, że na podstawie warunków przyłączenia osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci musi uzgodnić z przedsiębiorstwem projekt techniczny przyłącza. Powyższa regulacja wprowadzająca uzależnienie przyłączenia nieruchomości do sieci od uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem, które samo określa warunki przyłączenia, wykracza poza granice upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. W skardze zauważono, że przepisy ustawy - Prawo budowlane przewidują dwa tryby realizacji budowy przyłączy wodociągowych oraz kanalizacyjnych i w przepisach tej ustawy określono jaka dokumentacja techniczna jest wymagana w każdym z tych przypadków.

Za wykraczające poza zakres delegacji ustawowej Skarżący uznaje także zapis § 15 pkt 3 Regulaminu, wedle którego, załącznikiem do wniosku musi być mapa sytuacyjna, określająca usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, a także innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Powyższe unormowanie nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. Zgodnie bowiem z art. 29a ust.1 Prawa budowlanego, budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W związku z powyższym regulacja modyfikująca obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie ma podstaw w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w.

W § 19 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Rada określiła jako warunek uzyskania dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych posiadanie tytułu prawnego do urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych. Takiego warunku nie przewiduje ustawa, zaś sam przepis jest zupełnie niejasny, nie precyzuje, kto ma posiadać tytuł prawny, czy odbiorca usług, czy też przedsiębiorstwo.

§ 20 ust. 2 Regulaminu stanowi natomiast, że odbiorcy zabrania się lokalizacji budynków i budowli oraz nasadzania drzew i krzewów na sieciach wodociągowych w pasie o szerokości 2 m oraz na sieciach kanalizacyjnych w pasie o szerokości 2 m, chyba że przedsiębiorstwo wyda pisemną zgodę na odstępstwo. Przytoczone postanowienie istotnie ingeruje w treść prawa własności poprzez ograniczenie swobody w korzystaniu z nieruchomości, a dla tak daleko idącej ingerencji nie ma żadnej podstawy prawnej.

Z kolei ust 3 § 20 Regulaminu nakłada na odbiorcę usług obowiązek zabezpieczenia pomieszczenia z zestawem wodomierza głównego przed zalaniem wodą, zamarzaniem oraz dostępem osób niepowołanych. Tymczasem art. 15 ust. 2 u.z.z.w. zobowiązuje usługobiorcę tylko do budowy takiego pomieszczenia, zaś art. 15 ust. 3 tej ustawy do pokrycia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego. Brak jest zatem podstaw prawnych do nałożenia na odbiorcę usług obowiązków, o których mowa w powołanym wyżej zapisie Regulaminu.

W § 21 ust. 3 Rada w zobowiązała osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci do dostarczenia przedsiębiorstwu – przed sporządzeniem protokołu odbioru końcowego przyłącza – geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, co należy uznać za niezgodne z prawem. Katalog przypadków, w których sporządza się dokumentację geodezyjną reguluje Prawo budowlane oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie.

W § 21 ust. 5 Regulamin wskazuje możliwe przyczyny, dla których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odmówić przyłączenia do sieci. Powyższe pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki.

W § 22 ust. 4 Regulaminu zawarto warunki, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo wstrzymać lub ograniczyć realizację usług z ważnych przyczyn. Wśród nich znalazły się ważne powody, takie jak potrzeba ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzeby przeciwpożarowe i przyczyny techniczne. Jednakże w art. 8 ust. 1 u.z.z.w. ustawodawca wskazał katalog zamknięty możliwych sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, zatem poszerzenie przez Radę Gminy L. zapisem § 22 ust. 4 Regulaminu tego katalogu o kolejne inne przypadki jest działaniem bez umocowania prawnego.

Skarżący podnosi ponadto, że § 23 Regulaminu – opisujący przypadki, w jakich dopuszczalne jest odcięcie dostaw wody lub zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego – stanowi powielenie zapisu art. 8 ust. 1 u.z.z.w., co jest zbędne i sprzeczne z treścią § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Poza tym w § 25 Rada Gminy wskazała, kiedy przedsiębiorstwo po zaprzestaniu świadczenia usług z przyczyn wymienionych w § 22 (art. 8 ust 1 u.z.z.w.) może odmówić wznowienia usług, co także nie mieści się w kompetencjach Rady, a winno znaleźć miejsce w umowie o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, która powinna regulować prawa i obowiązki stron oraz ewentualne konsekwencje niewypełnienia obowiązków.

W § 30 ust. 2 Regulaminu uregulowano kwestie doręczania korespondencji oraz skutków braku powiadomienia przez usługobiorcę o ewentualnej zmianie adresu dla doręczeń. W ten sposób Rada Gminy bez umocowania ustawowego zamieszcza w Regulaminie przepisy, których materia dotyczy innych kwestii niż wymienione w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Kwestie te dodatkowo są uregulowane ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, który w art. 44 wskazuje zasady dotyczące doręczeń korespondencji urzędowej oraz skutków niepodjęcia korespondencji w terminie.

§ 31 Regulaminu wskazuje czas przeprowadzania kontroli i czynności odwołując się do przepisów u.z.z.w., tj. art. 7 oraz art 10 pkt 3. Takie sformułowanie ograniczające się do wskazania numeru przepisu jest dla odbiorcy niejasne, nieprecyzyjne, a nadto zbędne, skoro czynności kontrolne przedsiębiorstwa reguluje już ustawa, a zatem akt wyższego rzędu niż uchwała samorządowego organu uchwałodawczego.

Zgodnie z treścią art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w., uchwalany przez radę gminy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Za wykroczenie poza ustawowe upoważnienie należy uznać zawarte w § 32 ust 2 i 3 Regulaminu postanowienia nakładające na jednostki straży pożarnej w ramach warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe obowiązku powiadamiania przedsiębiorstwa nie tylko o ilości wody pobranej do akcji gaśniczej, ale też o miejscu pożaru. Według ustawy o samorządzie gminnym, zadania własne gminy obejmują sprawy ochrony przeciwpożarowej uregulowane w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1372 ze zm.), która stanowi m.in., że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, ale z uwzględnieniem przepisów innych aktów prawnych dotyczących ochrony przeciwpożarowej wyznaczających zakres obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego z zastrzeżeniem, że przedsiębiorstwo obciążą gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele ppoż. Ani u.z.z.w., ani też żadna inna ustawa nie nakłada na gminę i przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązku zawarcia umowy o poborze wody na cele przeciwpożarowe. Zawarcie takiego obowiązku w Regulaminie nastąpiło zatem z przekroczeniem delegacji ustawowej i jest niedopuszczalne.

Końcowo Prokurator wskazał, że do istotnych wad uchwały jednostki samorządu terytorialnego, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację. Z powodów opisanych w treści skargi uchybień stanowiących istotne naruszenie prawa zgodnie z dyspozycją art. 91 u.s.g., skarżący uważa, że uchwała Rady Gminy L. Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem organu, zarzuty wskazane w skardze Prokuratora Rejonowego w M., nie stanowią istotnego naruszenia prawa. Przytoczone w uzasadnieniu skargi argumenty, w tym orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, przemawiają ewentualnie za stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Gminy L. wyłącznie w części kwestionowanych przepisów. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w dacie uchwalenia zaskarżonej Uchwały, organ nadzoru - Wojewoda [...] zakwestionował pod względem zgodności z prawem wyłącznie treść § 7 ust. 3 Regulaminu. Na wniosek organu nadzoru i uwzględniając uwagi Wojewody, Rada Gminy L. uchwałą Nr [...] z [...] maja 2020 r. (Dz.Urz. Woj. [...] poz. [...]) uchwaliła zmiany w przedmiotowym Regulaminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z powyższymi przepisami, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W myśl art. 19 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy, wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12, LEX nr 1392334 oraz z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 997/12, LEX nr 1218496).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na stwierdzone istotne naruszenia prawa, w odniesieniu do kwestionowanych w skardze zapisów skarżonego Regulaminu.

Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań Sąd zobowiązany jest jeszcze nadmienić, że z cytowanego wyżej art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika możliwość częściowego stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Tylko gdy wadliwe przepisy skutkują dezintegracją postanowień całej uchwały, niezbędne jest stwierdzenie nieważności takiego aktu prawa miejscowego w całości. W przeciwnym zaś razie nieważność dotyczyć może tylko części uchwały. Takie rozstrzygnięcie, pozwala wyeliminować z obrotu prawnego część regulacji podjętej przez radę gminy z przekroczeniem kompetencji ustawowej, a jednocześnie daje możliwość stosowania danej uchwały w pozostałym zakresie.

W ocenie tutejszego Sądu z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Poza tym przypomnieć przyjdzie, że sąd administracyjny nie jest związany wnioskami skarżącego ani co do zakresu zaskarżonego aktu czy czynności, ani co do sposobu pozbawienia ich mocy wiążącej, nawet jeśli wnioski takie zostały wyraźnie w skardze skonstruowane (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 518, Wyd. WK 2016).

Wreszcie wymaga wskazania, że z uwagi na datę podjęcia zaskarżonej uchwały w sprawie zastosowanie znajdują przepisy u.z.z.w. w brzmieniu nadanym m.in. ustawą z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2180) zmieniającą u.z.z.w. z dniem 12 grudnia 2017r.

Zaskarżona Uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 3 u.z.z.w., który stanowi, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Brzmienie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. wskazuje, że regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Sformułowanie "regulamin określa" oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tej normie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części.

Przystępując do oceny kwestionowanych w skardze postanowień Regulaminu wskazać przyjdzie, że jak wskazano w jego § 6 - "Umowa jest zawierana na czas nieokreślony, chyba że:

1) tytuł prawny do nieruchomości przyłączonej do sieci został ustalony na czas określony;

2) po upływie określonego w umowie terminu realizacja postanowień umowy nie jest możliwa;

3) umowa na czas określony dotyczy obiektu w budowie – do czasu stwierdzenia prawidłowości wykonania oraz zgodności z wydanymi warunkami przyłączenia i projektem technicznym wykonanych przyłączy potwierdzonych protokołem odbioru końcowego;

4) wnioskodawca składa wniosek o zawarcie umowy na czas określony."

Stosownie natomiast do treści § 7 Regulaminu:

"1. Wszelkie zmiany faktyczne i prawne skutkujące zmianą treści umowy odbiorca powinien zgłaszać w przedsiębiorstwie w ciągu 7 dni.

2. Nie wymaga zmiany umowy zastosowanie przez przedsiębiorstwo nowej taryfy lub grupy taryfowej.

3. Zmiana okresu rozliczeniowego stanowi zmianę umowy."

Z kolei w § 25 zawarto postanowienie, zgodnie z którym "Przedsiębiorstwo ma prawo odmówić wznowienia usługi w przypadkach określonych w § 23, jeśli nie zostały usunięte przeszkody będące przyczyną zaniechania świadczenia usług, a w szczególności w sytuacji, gdy nie zostały uregulowane zaległości finansowe."

Jak już wspomniano, z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Rada gminy obowiązana jest zatem przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma określać warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Przywołany przepis u.z.z.w. jednoznacznie nakazuje określenie w regulaminie warunków i trybu, w ramach których dopuszczalne jest zawarcie stosownej umowy. Czym innym jest natomiast określenie warunków, a więc treści samej umowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych – który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny – zgodnie przyjmuje się, że pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania oraz rozwiązywania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. W konsekwencji, zapisy odnoszące się do samej treści umowy, jak również zapisy dotyczące rozwiązywania umów czy też ich wygasania, wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., a przez to nie mogą znaleźć się w postanowieniach regulaminu (por. np. wyroki: NSA z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/20; WSA w Łodzi z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 572/20; WSA w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2021r., sygn. akt II SA/Rz 613/21; WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 561/19; wszystkie dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").

Przedstawioną wykładnię potwierdza treść art. 6 ust. 3 u.z.z.w., w którym ustawodawca określił między innymi, jakie postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Z treści art. 6 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy wynika, że prawa i obowiązki stron umowy określa właśnie wspomniana umowa, co wyklucza możliwość regulacji tych kwestii w regulaminie. Próba ich uregulowania w regulaminie stanowi niedopuszczalną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym do czego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest upoważniony. Zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ustawy (por. m.in. wyroki: WSA w Opolu z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 20/07; WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13; WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13; WSA w Poznaniu z 25 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 556/18; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 22 listopada 2006 r., II SA/Go 304/06; WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VIII SA/Wa 470/19; CBOSA).

Konkludując należy stwierdzić, że zagadnienia uregulowane w cytowanych: § 6, § 7 i § 25 Regulaminu powinny być wyłącznie przedmiotem uregulowań umownych, na co wskazuje wprost art. 6 ust. 3 i art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Zapisy § 6, § 7 i § 25 zaskarżonego Regulaminu stanowią wobec tego wykroczenie poza delegację ustawową (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19, LEX nr 2655365; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 69/19, nieprawomocny - LEX nr 2634367).

Z tożsamych przyczyn należy w pełni podzielić stanowisko Prokuratora, że przedmiotowa Uchwała zapadła z istotnym naruszeniem prawa i wymaga stwierdzenia nieważności także w odniesieniu do postanowień zamieszczonych w § 5 ust. 6 Regulaminu. W przepisie tym wskazano bowiem, że "Umowa z odbiorcą – konsumentem jest zawierana w siedzibie przedsiębiorstwa lub poza nim".

Pomijając całkowitą bezprzedmiotowość przywołanego unormowania, wypada jedynie w tym miejscu przypomnieć, że tego rodzaju zagadnienia stanowią domenę prawa cywilnego. W razie jakichkolwiek sporów w przedmiotowym zakresie zastosowanie znajdą przepisy Kodeksu Cywilnego, gdzie np. w art. 70 § 2 wskazano, że w razie wątpliwości umowę poczytuje się za zawartą w miejscu otrzymania przez składającego ofertę oświadczenia o jej przyjęciu, a jeżeli dojście do składającego ofertę oświadczenia o jej przyjęciu nie jest wymagane albo oferta jest składana w postaci elektronicznej - w miejscu zamieszkania albo w siedzibie składającego ofertę w chwili zawarcia umowy.

Nie jest zatem zasadne ani uprawnione umieszczanie tego rodzaju zapisów w akcie prawa miejscowego, w sytuacji gdy dotyczą one materii prawa cywilnego. Określenie tych elementów przez Radę Gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący nie jest upoważniony. Rada Gminy nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać.

Za sprzeczne z przepisami u.z.z.w. należy uznać również postanowienia § 5 ust. 3 pkt 1 i § 15 pkt 1 i 2 Regulaminu, z których wynika, że przy wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków należy przedłożyć dokument określający aktualny stan prawny nieruchomości (§ 5 ust.3 pkt 1), zaś do wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci dokument określający tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek, a w przypadku gdy przyłącze przebiega przez nieruchomości, do których osoba ubiegająca się o przyłączenie nie posiada tytułu prawnego, zgodę właścicieli tych nieruchomości na przebieg przyłączy, natomiast w przypadku nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości - opis stanu prawnego i dowody potwierdzające opisany stan prawny (§ 15 pkt 1 i 2).

W ocenie Sądu taki zapis koliduje z art. 6 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z którym, umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Obowiązki wnioskodawcy o udokumentowaniu tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, z przyczyny wyżej wskazanej wykracza poza delegację ustawową. Okazanie tytułu prawnego do lokalu jak i nieruchomości nie jest warunkiem sine qua non podłączenia nieruchomości do urządzeń wod.-kan. (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 954/16; wyrok WSA w Warszawie z 29 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1755/20, CBOSA). Także określone w art. 15 ust. 4 u.z.z.w. warunki przyłączenia do sieci dotyczą zarówno osoby, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, jak i osoby, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Również z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. nie wynikają jakiekolwiek podstawy do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Przepis ten wprowadza zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Tym samym, odmienna regulacja zawarta w kontrolowanym Regulaminie jest sprzeczna z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 399/16, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 59/14, CBOSA).

Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do § 19 ust. 1 pkt 3 Regulaminu, uzależniającego dostęp do usług wodociągowo-kanalizacyjnych od posiadania tytułu prawnego do urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych. Powyższe zastrzeżenie wiąże się z nałożeniem na podmiot zawierający umowę z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym obowiązku, który nie znajdujące odpowiedniego oparcia w ustawie. W ocenie Sądu takie unormowanie regulaminu należy uznać za niedopuszczalne w świetle delegacji zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w., który obliguje radę gminy do określenia warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, a bez wątpienia kwestie własnościowe nie mieszczą się w określaniu warunków technicznych (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/WR 524/20, CBOSA). Mając na względzie tę ustawową kompetencję Sąd stwierdził, że § 19 ust. 1 pkt 3 Regulaminu stoi w oczywistej sprzeczności z kompetencyjnym przepisem ustawowym przewidując, iż dostęp do usług wodociągowo-kanalizacyjnych uzależniony jest (także) od posiadania tytułu prawnego do urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych, tym bardziej w sytuacji, gdy nie sprecyzowano, która ze stron takim tytułem prawnym ma dysponować.

Należy podzielić argumentację Skarżącego co do naruszenia prawa przez postanowienia § 15 pkt 3 Regulaminu, który stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci dołącza do wniosku mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości, którą planuje się przyłączyć do sieci, względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Przepis ten, zdaniem Sądu, poprzez wskazanie niezbędnych dokumentów, które osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci ma dołączyć do wniosku o wydanie warunków przyłączenia nieruchomości, narusza art. 6 ust. 2 u.z.z.w., stanowiący, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Przepis ten nie statuuje wymogu dołączenia dodatkowych dokumentów, które wymienia Rada § 15 pkt 3 Regulaminu. Stwierdzić trzeba, że nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentu w postaci mapy do celów projektowych, określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, podjęte zostało z przekroczeniem delegacji ustawowej. Żaden przepis, w tym art. 19 ust. 5 u.z.z.w., nie upoważnia Rady do określenia warunków innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga, stosownie do art. 29a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przepisy prawa budowlanego odsyłają przy budowie przyłączy do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepisy u.z.z.w. nie wprowadzają wymogu przedstawienia map sytuacyjnych nieruchomości i przyłączy wod.-kan. Obowiązek taki nie wynika również z prawa budowlanego, bowiem budowa przyłączy nie wymaga pozwolenia na budowę. Jeszcze raz Sąd podkreśla, że przepisy u.z.z.w. nie wskazują, jakie dokumenty należy dołączyć, ani nie nakładają na Radę obowiązku co do ich określenia. A zatem powyższe również zostało uregulowane wbrew wytycznym ustawowym. Sąd podziela dotychczasową ocenę orzecznictwa sądów administracyjnych, że "przekroczeniem (istotnym - przyp. Sądu) delegacji ustawowej jest zobowiązanie wnioskodawcy do dołączenia do wniosku mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13, publ. Lex nr 1374586; wyrok WSA w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 174/18; wyrok WSA w Szczecinie z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 28/18; wyrok WSA w Rzeszowie z 26 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 45/18, LEX nr 2478897; wyrok WSA w Warszawie z 29 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1755/20, publ. CBOSA).

Istotne zastrzeżenia budzi także unormowanie § 17 Regulaminu, który stanowi, że na podstawie warunków przyłączenia wnioskodawca ubiegający się o przyłączenie do sieci, uzgadnia z przedsiębiorstwem projekt techniczny przyłącza. Przedmiotowa regulacja skutkuje w istocie przekroczeniem kompetencji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w. Ponadto w myśl art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się do przyłączenia, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieje techniczna możliwość świadczenia usługi. Jak już wskazano, zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo jest zobowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która złożyła stosowny wniosek w tym przedmiocie. Zatem nieuzasadnione i sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym jest nałożenie na odbiorcę wymagań określonych w § 17 Regulaminu. W ten sposób Rada Gminy L. zmodyfikowała procedurę poprzedzającą rozpoczęcie robót budowlanych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 155/18, CBOSA).

W tym względzie zgodzić się wypada ze Skarżącym, że zawarty w § 17 Regulaminu warunek przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci w postaci uzgodnienia z przedsiębiorstwem "projektu technicznego przyłącza" narusza przepisy art. 29a i art. 30 ustawy - Prawo budowlane. Stosownie do tych przepisów budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego bądź zgłoszenia właściwemu organowi, do którego należy dołączyć oświadczenie o prawie do terenu na cele budowlane oraz w zależności od potrzeb odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, a ponadto projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji. Skoro zatem ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc i przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to nałożenie w Regulaminie obowiązku uzgodnienia projektu z przedsiębiorstwem nie ma podstawy prawnej, tym bardziej, iż w § 2 Regulaminu nie zamieszczono definicji pojęcia projektu technicznego przyłącza. Jeśli zatem tym pojęciom Rada zamierzała nadać inne znaczenie niż powszechnie przyjęte, to powinna zamieścić w przepisach ogólnych regulaminu definicję legalną tych pojęć i pojęciu temu nadać znaczenie wskazane w tych pismach. W przeciwnym razie pojęcia te należy rozumieć analogicznie jak w języku potocznym, a więc jako dokument obejmujący wyliczenia, rysunki, wskazówki związane z wykonaniem jakiejś budowli (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 335/06, CBOSA). Uzależnienie przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem, czy zawarcia umowy, przekracza upoważnienie z art. 19 u.z.z.w. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z dokumentacją (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 248/19, LEX nr 3014061).

Z podobnych przyczyn pozbawiony jest podstaw prawnych, wynikający z § 21 ust. 3 Regulaminu, obowiązek dostarczenia przedsiębiorstwu przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci, geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przyłącza. Ponownie wypada bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast katalog przypadków, w których sporządza się dokumentację geodezyjną został określony w przepisach znajdujących się w hierarchii źródeł prawa wyżej niż akty prawa miejscowego (art. 1 pkt 1 i 4, art. 12, art. 27 ust. 1-3 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2017 r. poz. 2101; art. 43 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego i § 12 ust. 1 pkt 3, § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjnych obowiązujących w budownictwie - Dz. U. Nr 25, poz. 133). Tym samym, jak trafnie zauważył WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 25 października 2018 r. (sygn. akt II SA/Ol 607/18, CBOSA), stany faktyczne wymagające sporządzenia dokumentacji geodezyjnej uregulowane zostały na poziomie ustaw i rozporządzeń, wobec czego nie może być ona normowana aktami prawa miejscowego jakim jest regulamin. W ogóle brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane. W związku z powyższym regulacja modyfikująca obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. (por. też wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Ol 161/19, wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Łd 156/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt: IV SA/Po 174/19, wyrok WSA w Opolu z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt I SA/Op 316/19, CBOSA).

Zgodnie z § 20 ust. 2 Regulaminu, odbiorcy zabrania się lokalizacji budynków i budowli oraz nasadzania drzew i krzewów na sieciach wodociągowych w pasie o szerokości 2 m oraz na sieciach kanalizacyjnych w pasie o szerokości 2 m, chyba, że Przedsiębiorstwo wyda pisemną zgodę na odstępstwo. Tymczasem kwestie usytuowania budynków reguluje Prawo budowlane i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Żaden z przepisów prawa, które określają tego rodzaju obowiązki, tj. np. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też ustawa - Prawo budowlane, nie zobowiązują inwestora do uzgodnienia zagospodarowania nieruchomości z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym, ani tym bardziej uzyskiwania jego zgody na takie działanie. Obowiązek ten nie znajduje również uzasadnienia w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wprowadzenie takiego obowiązku, stanowiącego ograniczenie wolności budowlanej aktem wykonawczym jest niedopuszczalne. Treść § 20 ust. 2 Regulaminu godzi, jak prawidłowo wskazuje Prokurator, w zasadę ochrony prawa własności wyrażoną w art 64 ust. 3 Konstytucji. W związku z tym nie można rzeczonych kwestii regulować w drodze aktu prawa miejscowego. Niewątpliwie zatem, Rada Gminy i w tym zakresie przekroczyła granice przyznanego upoważnienia ustawowego (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/RZ 1356/20, CBOSA).

Identyczna argumentacja znajduje odniesienie do postanowień § 20 ust. 3 Regulaminu, wedle którego, odbiorca zabezpiecza pomieszczenie, w którym znajduje się zestaw wodomierza głównego przed zalaniem wodą, zamarzaniem oraz dostępem osób niepowołanych. W art. 6 ust. 1 u.z.z.w. unormowano zasadę udzielania usług wodociągowych i kanalizacyjnych na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, iż ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt I SA/Op 316/19, CBOSA). Jak ponadto wynika z przepisu art. 15 ust. 2 u.z.z.w. realizację budowy pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Przepis ten nie daje podstaw do dodatkowego obciążenia usługobiorców obowiązkiem utrzymywania pomieszczenia, w którym zainstalowany jest wodomierz główny w odpowiednim stanie. Powoduje to nieważność tego zapisu (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 887/19, LEX nr 2746316).

Sąd uznał, że na aprobatę zasługuje poza tym zarzut wadliwości zapisów § 21 ust. 5 Regulaminu. Stosownie do tego przepisu, przedsiębiorstwo może odmówić przyłączenia do sieci, jeżeli przyłącze zostało wykonane: bez jego wiedzy, niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi lub przepisami prawa, w tym z Regulaminem. Zawarty w art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w. zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie pozytywnych przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych) po spełnieniu których zaistnieje możliwość skorzystania z usług wodociągowych. Jednocześnie określenie w § 21 ust. 5 Regulaminu przesłanki odmownej przyłączenia do sieci narusza art. 15 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się. Dlatego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i uznaje za własny wyrażany w judykaturze pogląd, iż rada gminy nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci (zob. wyroki: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 887/19, LEX nr 2746316; WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17; WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 727/21, CBOSA).

W § 22 ust. 4 Regulaminu określono przypadki, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług, wskazując, że dotyczy to wyłącznie ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Nie zwalnia to przedsiębiorstwa z obowiązku zastosowania wszelkich dostępnych sposobów dla złagodzenia tych uciążliwości dla odbiorców usług.

Zdaniem Sądu, tego rodzaju regulacja narusza przepis art. 19 ust. 5 zd. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowiący o "prawach i obowiązkach przedsiębiorstwa", jednak w punkcie 7 doprecyzowując, że gdy chodzi o "ciągłość usług", to w regulaminie należy określić "sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków". W cytowanym upoważnieniu ustawowym nie zawiera się kompetencja do określenia w regulaminie sytuacji, w których dopuszczalne jest "wstrzymanie dostaw wody i odprowadzania ścieków". Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 89/19, LEX nr 2665529; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 248/19, CBOSA). Trafnie więc zauważył WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 2 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SA/Go 389/21, CBOSA), że w regulaminie rada jest władna określić sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, nie zaś przypadki, w których dostawca usług ma prawo wstrzymania lub ograniczenia zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków. Katalog sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, został bowiem enumeratywnie wymieniony w art. 8 ust. 1 u.z.z.w. Wskazanie w regulaminie dodatkowych stanów faktycznych, niż zawarte w u.z.z.w., w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może wstrzymać lub ograniczyć dostawy wody lub odbiór ścieków, jest przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 7 u.z.z.w. (obecnie art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. - por. wyroki: NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 994/16; WSA w Kielcach z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1039/19; WSA w Rzeszowie z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1288/17, CBOSA). W orzecznictwie zwrócono uwagę, że zapis regulaminu o kwestionowanej treści – by czynić zadość upoważnieniu zawartemu w art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. – winien wskazywać ewentualne sytuacje, w których informowanie o wstrzymaniu dostaw wody czy odprowadzania ścieków spowodowane sytuacjami nadzwyczajnymi, niezależnymi od przedsiębiorstwa, nastąpić może z odstępstwami od zasad informowania przewidzianych w innym przepisie regulaminu. Jedynie taki zapis – zwalniający przedsiębiorstwo z obowiązku wcześniejszego informowania odbiorców usług o nagłych przerwach w dostawach wody – byłby możliwy do zaakceptowania. Analizowany § 22 ust. 4 Regulaminu sformułowany został jednak inaczej, tj. w sposób wprowadzający dodatkowy katalog sytuacji nadzwyczajnych dających podstawę do wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków wbrew generalnemu upoważnieniu ustawowemu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 43/19; wyrok WSA w Kielcach z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1039/19, CBOSA).

Co ciekawe, Rada Gminy L. w § 23 Regulaminu dokonała powtórzenia treści art. 8 ust. 1 u.z.z.w., który w sposób enumeratywny wymienia przypadki, gdy przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne. Postanowienie ww. § 23 Regulaminu również narusza zatem przepisy prawa, albowiem stanowi niedopuszczalne w drodze Uchwały powtórzenie przepisów rangi ustawowej, o czym będzie mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Rację ma skarżący Prokurator, że stwierdzenia nieważności wymaga § 30 ust. 2 Regulaminu. Przepis ten przewiduje, że odbiorca ponosi odpowiedzialność za skutki wynikające z zaniedbania obowiązku informacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jednakże w szczególności wskazuje, iż pisma kierowane do odbiorcy na dotychczasowy adres dwukrotnie i przez niego odebrane, pozostawia się w aktach przedsiębiorstwa ze skutkiem ich doręczenia. Sporny zapis niewątpliwie nie dotyczy zagadnień podlegających uregulowaniu na mocy art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a może wynikać z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2258/19, CBOSA). Taką regulację przewiduje art. 44 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, a jego częściowe tylko przeniesienie do postanowień Regulaminu powoduje uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistych intencji uchwałodawcy, w tym co do niedopuszczalnej modyfikacji bądź odmiennego uregulowania norm określonych w przepisach rangi ustawowej. Poza powyższym należy po raz kolejny przypomnieć, że zagadnienia dotyczące wzajemnych praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego powinny zostać uregulowane w umowie zawartej między tymi podmiotami, a nie mogą być przedmiotem postanowień kontrolowanego Regulaminu.

W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego treści § 32 ust. 2 i ust 4 Regulaminu wskazać przyjdzie, że regulacja ta narusza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. z dwóch powodów. Przede wszystkim § 32 ust. 4 powtarza i modyfikuje przepis art. 22 pkt 2 u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe. "Stosowanie rozliczeń na podstawie taryfy przedsiębiorstwa" wynika więc przede wszystkim z przepisu ustawy, którego dokładnie brzmienie stanowi o "cenach i stawkach opłat ustalonych w taryfie". Z oczywistych względów wynikających z hierarchiczności norm prawa przepisy podustawowe nie mogą modyfikować norm wyższego rzędu. Po drugie, przepis art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. nie przewiduje zawierania umowy - w jakimkolwiek zakresie (zapewnienia dostaw wody czy tylko realizowania rozliczeń), jeśli chodzi o wodę użytkowaną czy już zużytkowaną na cele przeciwpożarowe. Brak upoważnienia ustawowego do zawarcia takiej umowy dotyczy zarówno obowiązku jak i możliwości zawarcia umowy. Zdaniem Sądu, prawidłowa realizacja upoważnienia ustawowego oznacza nie tylko wypełnienie wszystkich wymaganych upoważnieniem elementów (zwłaszcza, że przepis art. 19 ust. 5 u.z.z.w. formułuje obowiązek w tym zakresie a nie możliwość), ale i oznacza niewprowadzanie elementów w nim nieprzewidzianych, jeśli brak ku temu wyraźnego wskazania. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że zadaniem gminy jest zapewnienie bezpieczeństwa, w tym ochrony przeciwpożarowej na własnym terenie. Koszty realizacji tego zadania ponosi gmina, co wynika wprost z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża natomiast obowiązek publiczny zapewnienia dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Regulamin ma konkretyzować warunki realizacji tego obowiązku, czyli określać kto, na jakich warunkach i skąd może na ten cel pobierać wodę. Jeszcze raz więc należy podkreślić, że z upoważnienia ustawowego nie wynika obowiązek (ani możliwość) zawierania umów cywilnych z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym przez gminę - w jakimkolwiek zakresie obejmującym dostarczanie wody na cele ppoż, w tym także jeśli chodzi o rozliczenia za pobór tej wody. Kwestia podmiotu odpowiedzialnego za pokrycie kosztów poboru wody do celów przeciwpożarowych uregulowana została bowiem expressis verbis w ustawie. Tym samym brak jest podstaw do uznania, aby przepis § 34 ust. 4 Regulaminu był zgodny z prawem (tak też WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 392/21, LEX nr 3193440). Trafność takiego stanowiska wynika także z orzeczenia WSA w Szczecinie z 22 marca 2018 r. (sygn. akt I SA/Sz 28/18, CBOSA), w którym stwierdzono, że istotne wątpliwości budzi sens zawarcia takiej umowy, skoro ilość wody pobranej na cele przeciwpożarowe może być określona dopiero po fakcie ugaszenia pożaru (nie da się przewidzieć ani ilości pożarów, ani ilości zużytej wody), a ponadto zgodnie z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. W ocenie Sądu, z pewnością powtórzenie treści art. 22 pkt 2 ustawy w § 32 ust. 4 Regulaminu, jak i wyjście poza zakres upoważnienia ustawowego w § 32 ust. 2 załącznika do Uchwały, jest istotnym naruszeniem przepisów u.z.z.w.

Uzasadnione okazały się również zarzuty skargi dotyczące postanowień zamieszczonych w § 23 i § 31 Regulaminu. Z treści tych zapisów jednoznacznie bowiem wynika, że stanowią one w gruncie rzeczy niedozwolone powtórzenie przepisów wyższego rzędu. W § 23 Rada Gminy G. dokonała powtórzenia treści art. 8 ust. 1 u.z.z.w. Natomiast w § 31 wprost odwołano się do unormowań art. 7 i art. 10 pkt 3 tej ustawy.

Jak wynika z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1782/18, CBOSA) wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Jak dalej zauważono w tym wyroku, funkcją stanowionego prawa miejscowego nie jest informowanie adresata tego aktu o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz funkcję tę stanowi regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową. Prawo miejscowe nie może regulować kwestii stosowania w zakresie w nim nienormowanym ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Takie bowiem regulacje naruszają zasadę hierarchiczności aktów prawnych (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona Uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi (zob.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 69/19, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 331/21; CBOSA).

W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że stosownie do § 118 w związku z § 148 ww. rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest co do zasady aktem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa. Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenia regulacji ustawowych naruszają nie tylko wyżej powołane zapisy rozporządzenia, ale także art. 7 i 94 Konstytucji, stanowiąc uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia ustawowego, bądź z przekroczeniem jego granic. Stanowisko takie zostało zawarte w linii orzeczniczej sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1831/02, wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002r., sygn. akt II SA/Ks 508/02). NSA w wyroku z 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 1179/90) uznał, że "uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba liczyć się bowiem z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do częściowej lub całkowitej intencji prawodawcy".

W tych okolicznościach, regulacja zamieszczona w § 23 i § 31 załącznika do zaskarżonej Uchwały wykraczała poza delegację ustawową, naruszając jednocześnie przywołane przepisy dotyczące zasad sporządzania aktów prawa miejscowego. Jak już uprzednio Sąd wyjaśnił, wadą kwalifikowaną dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ust. 5 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

W odniesieniu do podnoszonej w odpowiedzi na skargę okoliczności, że zaskarżona Uchwała była już przedmiotem kontroli Wojewody [...], który nie dopatrzył się istotnych naruszeń zapisów kwestionowanych w skardze postanowień Regulaminu, Sąd pragnie zauważyć, że nawet fakt brak wniesienia przez organ nadzoru zastrzeżeń do omówionych wyżej zapisów Uchwały, nie może stanowić okoliczności usprawiedliwiających wydanie przez organ gminy aktu miejscowego sprzecznego z prawem czyli naruszającego w stopniu istotnym określone przepisy prawa, jak też nie może przez to stanowić okoliczności pomniejszających wagę stwierdzonych przy wydaniu tej Uchwały naruszeń.

Przeszkody do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie stanowi też art. 94 ust. 1 u.s.g. Przepis ten wprawdzie nie pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy po upływie roku od dnia jej podjęcia, jednakże ograniczenie to nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Zaskarżona Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, dlatego też nie miało do niej zastosowania zawarte w art. 94 ust. 1 u.s.g., wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności po upływie roku od dnia jej podjęcia.

Mając powyższe na uwadze oraz opisane istotne naruszenia art. 19 ust. 5 u.z.z.w., polegające przede wszystkim na przekroczeniu delegacji ustawowej a także powtarzaniu treści przepisów wyższej rangi bądź ich niedopuszczalnej modyfikacji, Sąd uznał, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności powołanych w skardze postanowień załącznika do Uchwały, jako istotnie naruszających prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Istotnym w tym miejscu jest także podkreślenie, że Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonego Regulaminu w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jego zapisów, był obowiązany do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje Uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, a zatem czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. i mógł nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15). Wobec pozytywnej odpowiedzi na to pytanie Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności tylko niektórych zapisów Regulaminu nie skutkuje utratą przez Uchwałę podstaw do dalszego funkcjonowania w obrocie prawnym i regulowania przedmiotowych zagadnień.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.