Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1573/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 11 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 11 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 83/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 83/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., orzekł, że zaskarżona uchwała Rady m. st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest niezgodna z prawem w odniesieniu do działek o nr ew. [...] i [...], obręb [...]) oraz zasądził od Rady m. st. Warszawy na rzecz skarżącej kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Z uzasadnienia Sądu I instancji wynika, że wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), po uprzednim wezwaniu Rady m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opisaną wyżej uchwałę Rady m. st. Warszawy w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy w części obejmującej działki nr [...] i [...], obręb [...], położone przy ul. [...] w dzielnicy B. domagając się orzeczenia o niezgodności z prawem tej uchwały we wskazanej części oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż skarżąca Spółka jest właścicielem ww. działek nr [...] i [...]. Jest to nieruchomość budowlana, położona bezpośrednio przy drodze publicznej i posiadająca pełne zaopatrzenie w media z sieci miejskich. Sąsiaduje ona z zabudową mieszkaniową, usytuowaną po przeciwnej stronie ulicy. Jest to teren uporządkowany, oczekujący na planowane rozpoczęcie budowy. Na nieruchomości tej Spółka przygotowuje inwestycję w postaci zespołu budynków jednorodzinnych.

Podniesiono także, że decyzja o nabyciu ww. nieruchomości i realizacji inwestycji została podjęta na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Winnicy Północnej w gminie Warszawa- Białołęka (uchwała nr LVIII/843/02 Rady Gminy Warszawa Białołęka z dnia 27 września 2002 r., Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 267, poz. 6898). Zgodnie z tym planem działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym MN/Z, dla którego ustala się przeznaczenie podstawowe terenu na cele mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz przeznaczenie podstawowe równorzędne na cele zieleni towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej i ochrony istniejących wartościowych drzew i krzewów. Plan ten obowiązuje na tym terenie również obecnie, jednakże uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Rada m.st. Warszawy przystąpiła do sporządzania nowego planu, włączając działki nr [...] i [...] w obręb projektowanego planu K., który jest w przygotowaniu.

Mając na uwadze powyższe zauważono, iż zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych." Art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowi zaś, iż projekt planu miejscowego sporządza się "zgodnie z zapisami studium" oraz uchwala się "po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium". Z ustawy wynika zatem, zdaniem skarżącej Spółki, że nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu działek nr [...] i [...] będzie musiał być zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy. Tymczasem w studium tym działki skarżącej oznaczono jako "ZL - teren zieleni leśnej", dla której ustala się: zakaz zabudowy, zasadę zagospodarowania zgodnie z planami urządzenia lasu lub planami ochrony, określenie w planach miejscowych szerokości lizjery leśnej wzdłuż granic lasów, odpowiadającej lokalnym warunkom przyrodniczym, gdzie obowiązywać ma zakaz zabudowy, wprowadzania ogrodzeń i innych form zagospodarowania ograniczających dostęp do lasów oraz możliwość rozwoju funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych.

Zdaniem skarżącej aktualne ustalenia studium powodują, że nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego K. będzie musiał zmienić przeznaczenie terenu z budowlanego na leśny. Zmiana statusu prawnego nieruchomości, dokonana w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, narusza zatem interes prawny skarżącej przez nadmierną i nieusprawiedliwioną ingerencję w jej prawo własności. Podkreślono przy tym, iż obecne prawo zabudowy działek nr [...] i [...] nie ma charakteru "hipotetycznego", ani "potencjalnego", ale jest to prawo realnie wynikające z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. W tej sytuacji, legalną podstawą przekształcenia statusu nieruchomości w studium z budowlanej na objętą zakazem budowy, mogłoby być tylko ustanowienie dla terenu specjalnych regulacji ochronnych (np. z zakresu ochrony przyrody lub ochrony środowiska), albo istotna zmiana stanu faktycznego (np. zarośnięcie lasem). W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zaistniały. Działki nr [...] i [...] nie są pokryte zielenią leśną; jest to teren inwestycyjny przygotowany pod zabudowę. Nieruchomość nie została również objęta żadnymi przepisami ochronnymi, uzasadniającymi zmianę dotychczasowego przeznaczenia tego terenu.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wywiodła, że pozbawienie jej prawa zabudowy przez studium jest nieuzasadnione i prowadzi do bezprawnego nadużycia władztwa planistycznego przez Radę m. st. Warszawy. To zaś stanowi o naruszeniu art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości oraz prawa własności prywatnej, art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 tej ustawy, przez nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia i uzbrojenia terenu oraz dotychczasowego stanu prawnego gruntu oraz art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez bezpodstawne wyłączenie w studium spod zabudowy terenu dotychczas budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując iż na dzień jej złożenia żaden atrybut przysługującego skarżącej prawa własności nie został naruszony. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że działki skarżącej położone są na terenie, na którym obowiązuje aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu W., wprowadzony uchwałą Rady Gminy Warszawa - Białołęka Nr LVIII/843/2002 z dnia 27 września 2002 r. (Dz. U. Woj. Maz. Nr 267, poz. 6898). Zgodnie z przedmiotowym planem działki skarżącej znajdują się na terenie o przeznaczeniu podstawowym - mieszkalnictwo jednorodzinne o wysokiej i średniej intensywności oraz tereny zieleni. W świetle zatem powyższych przepisów obowiązującego prawa miejscowego działki skarżącej są działkami budowlanymi.

Zdaniem organu nieuzasadnione pozostaje zatem twierdzenie Spółki, że została ona pozbawiona prawa zabudowy. Nadto wskazano na treść przepisu art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podniesiono, że po pierwsze - na dzień złożenia skargi brak jest związku między zaskarżoną uchwałą, a prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącej, albowiem na dzień złożenia skargi nie jest ona pozbawiona prawa zabudowy (w świetle obowiązującego miejscowego planu działki skarżącej położone są na obszarze MN/Z o przeznaczeniu podstawowym - mieszkalnictwo jednorodzinne o wysokiej i średniej intensywności oraz tereny zieleni), po drugie - w świetle ugruntowanego orzecznictwa podkreślającego konieczność wykazania się skarżącego indywidualnym, konkretnym i realnym interesem prawnym istniejącym w dacie złożenia skargi, wszelkie rozważania skarżącej na temat dopiero przygotowywanego planu K. pozostają bez związku ze sprawą (w dniu [...] lipca 2010 r. podjęta została uchwała Rady m.st. Warszawy Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K.).

W ocenie organu twierdzenie skarżącej, iż "nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego K. będzie musiał zmienić przeznaczenie terenu z budowlanego na leśny", jest zdecydowanie zbyt daleko idące i dotyczące ewentualnej i potencjalnej możliwości zagrożenia jej interesu, co nie jest wystarczającą przesłanką do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Nadto zwrócono uwagę, że w obowiązującym studium zasięgi wydzieleń terenów należy traktować orientacyjnie, albowiem są one wytycznymi do miejscowych planów w których powinny zostać uszczegółowione zgodnie ze stanem istniejącym (w tym stanem prawnym).

Podniesiono także, że skoro sporne działki skarżącej są przeznaczone w planie pod zabudowę jednorodzinną i w rzeczywistości nie są zalesione, to w świetle postanowień ustawowych rokowania, bo tylko takimi kategoriami operować można na obecnym etapie, co do zmiany ich przeznaczenia w nowym planie są znikome.

Konkludując organ wskazał, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustawy o lasach będą w pierwszej kolejności determinowały ewentualny plan K. Rozważania jednak na temat możliwego kształtu przyszłego planu, jak podkreślono, należy pozostawić na marginesie niniejszej skargi. Dopóki bowiem w obrocie prawnym pozostaje miejscowy plan rejonu W. ustalający przeznaczenie terenów oraz określający sposoby ich zagospodarowania i warunki zabudowy, dopóty ustalenia zaskarżonego studium nie mogą i nie naruszają w żaden sposób interesu prawnego skarżącej. Spółka nie wykazała bowiem zaistnienia związku między ustaleniami studium, a jej własną indywidualną sytuacją prawną, a związek taki musi istnieć już obecnie, tj. w dacie złożenia skargi, a nie w przyszłości (kilkuletnia procedura uchwalania planów) i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

W piśmie procesowym z dnia 27 lutego 2012 r. pełnomocnik skarżącej odniósł się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę.

Na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. organ przedłożył załącznik do protokołu, w treści którego wskazano na argumenty popierające stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że skarżąca Spółka dopełniła wymogów formalnych niezbędnych do skutecznego złożenia skargi (wezwała organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, skarga została wniesiona w terminie) oraz stwierdził, iż Spółka posiada interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały. Odnosząc się zaś do kwestii naruszenia tego interesu prawnego Sąd zauważył, że skarżąca w sposób właściwy i jednocześnie przekonujący wykazała, że istnieje związek pomiędzy podjętą uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a jej prawnie gwarantowaną sytuacją jako właściciela działek nr [...] i [...]. Nadto Sąd zaznaczył, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy działki skarżącej oznaczono jako ZL – teren zieleni leśnej, dla której ustala się: zakaz zabudowy, zasadę zagospodarowania zgodnie z planami urządzenia lasu lub planami ochrony, określenie w planach miejscowych szerokości lizjery leśnej wzdłuż granic lasów, odpowiadającej lokalnym warunkom przyrodniczym, gdzie obowiązywać ma zakaz zabudowy, wprowadzania ogrodzeń i innych form zagospodarowania ograniczających dostęp do lasów oraz możliwość rozwoju funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych. Zaś przed uchwaleniem tego studium na omawianym obszarze obowiązywał miejscowy plan i ogólny m. st. Warszawy (uchwała Rady m. st. Warszawy Nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r.), zgodnie z którym działki nr [...] i [...] znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem MU-14 o funkcjach mieszkaniowo-usługowych (ustalenie ogólne nr 1) wskazanym do objęcia planem miejscowym (teren B1 w ustaleniu ogólnym nr 4). Następnie, w planie zagospodarowania m. st. Warszawy z określeniem ustaleń wiążących gminy warszawskie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady m. st. Warszawy Nr XXXVIII/492/01 z dnia 9 lipca 2001 r., nieruchomość skarżącej znalazła się na terenie MU - strefa mieszkaniowo-usługowa, w sąsiedztwie, ale poza granicami terenu zieleni miejskiej. Ustalenia te zrealizowano w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu Winnicy Północnej w gminie Warszawa-Białołęka (uchwała Nr LVIII/843/02 Rady Gminy Warszawa Białołęka z dnia 27 września 2002 r., Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 267, poz. 6898). Zgodnie z tym planem sporne działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MN/Z, dla którego ustala się: przeznaczenie podstawowe terenu na cele mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz przeznaczenie podstawowe równorzędne na cele zieleni towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej i ochrony istniejących wartościowych drzew i krzewów. Plan ten obowiązuje na tym terenie również obecnie, jednakże uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Rada m.st. Warszawy przystąpiła do sporządzania nowego planu, włączając działki nr [...] i [...] w obręb projektowanego planu K., który jest w przygotowaniu.

Tymczasem, jak wynika ze skargi, działki należące do skarżącej są nieruchomościami budowlanymi, położonymi bezpośrednio przy drodze publicznej i posiadającymi pełne zaopatrzenie w media z sieci miejskich. Sąsiadują one z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, usytuowaną po przeciwnej stronie ulicy oraz z zabudową jednorodzinną. Jest to teren uporządkowany, oczekujący na planowane rozpoczęcie budowy. Nadto Sąd wskazał, że na nieruchomości tej skarżąca przygotowuje obecnie inwestycję w postaci zespołu budynków jednorodzinnych, a decyzja skarżącej o nabyciu nieruchomości i realizacji inwestycji została podjęta na podstawie przepisów obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Winnicy Północnej w gminie Warszawa-Białołęka.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że jeżeli skarżąca ma nieruchomości położone w obszarze objętym kwestionowaną uchwałą i jej ustalenia mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia nieruchomości, to jest to wystarczające do uznania, że interes prawny skarżącej został naruszony. Zdaniem Sądu, gdyby uznać, że strona może skarżyć dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (tak jak wskazuje organ), w sytuacji gdy z woli ustawodawcy plan musi być zgodny ze studium, to brak możliwości zaskarżenia studium wręcz naruszałby konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności.

Zatem Sąd stanął na stanowisku, że organ uchwalając studium winien mieć na uwadze między innymi zapis art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakłada na niego obowiązek uwzględniania uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. W związku z powyższym skoro działki skarżącej zostały przeznaczone do zabudowy, co wynika z obowiązującego obecnie na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Winnicy Północnej w gminie Warszawa-Białołęka, to organ uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu winien uwzględnić powyższe przeznaczenie, jak również kwestię związaną z jej uzbrojeniem, czego nie uczynił. Zdaniem Sądu powyższe świadczy o tym, że organ przekroczył zakres władztwa planistycznego. Tym samym zaskarżona uchwała w zakresie działek skarżącej, w ocenie Sądu, jest niezgodna z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu.

Nadto Sąd wyjaśnił, że wprawdzie warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nie oznacza jeszcze, że Rada w ramach przysługującego jej "władztwa planistycznego" nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie, jednakże dokonanie przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium, jak również zgodności z przepisami prawa.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie proponowana w studium zmiana przeznaczenia terenu, na którym znajdują się działki skarżącej nie została poddana właściwej analizie. Rada nie przedstawiła argumentacji jakimi przesłankami się kierowała przyjmując ten sposób zagospodarowania działek skarżącej, zwłaszcza, że te dwa sposoby zagospodarowania wzajemnie się wykluczają - tereny leśne bez prawa zabudowy i teren pod zabudowę jednorodzinną. Zaś podniesiona przez pełnomocnika organu okoliczność, że o zmianie przeznaczenia działki z budowlanej na leśną zadecydowało jej położenie w otoczeniu terenów działek leśnych powoduje, że nie sposób odeprzeć zarzutu arbitralności i dowolności przyjętego rozwiązania. Przytaczając zaś treść przepisu art. 14 ust. 2 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. Sąd zauważył, że już z literalnej wykładni tego przepisu można wywieść, iż do zalesienia winny być przeznaczane grunty, które cechuje nieprzydatność do innego zagospodarowania, co Rada winna wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu takich gruntów. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że działki nr [...] i [...] nie są pokryte zielenią leśną, a jest to teren inwestycyjny przygotowany pod zabudowę. Nieruchomość nie została również objęta żadnymi przepisami ochronnymi, uzasadniającymi zmianę dotychczasowego przeznaczenia tego terenu.

W związku z powyższym Sąd stanął na stanowisku, że w odniesieniu do należących do skarżącej działek doszło do naruszenia zasad sporządzania studium, poprzez przekroczenie "władztwa planistycznego" polegającego na nieuwzględnieniu dotychczasowego ich przeznaczenia i uzbrojenia, co stanowi naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Miasto Stołeczne Warszawa zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie:

1. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że skarżąca wykazała, że istnieje związek pomiędzy podjętą uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego, a jej prawnie gwarantowaną sytuacją jako właściciela działek, co uzasadnienia zdaniem Sądu I instancji wykazanie interesu prawnego w sprawie;

2. art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała narusza ww. przepis poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformacyjne na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W motywach kasacji podniesiono, że Sąd I instancji nie wskazał konkretnych przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przyjęte w studium ograniczenia nie uniemożliwiają zabudowy działki skarżącej Spółki. Skutek taki mogłaby dopiero wywrzeć zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaś w przypadku uchwalenia nowego miejscowego planu skarżącej przysługują środki prawne umożliwiające ochronę jej interesów.

Odnosząc się zaś do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały Miasto Stołeczne Warszawa zauważyło, że działki skarżącej Spółki stanowią fragment większego terenu o charakterze leśnym i z punktu widzenia ekosystemu przeznaczenie całego terenu pod zalesienie byłoby korzystne dla środowiska naturalnego. Kierując się tą zasadą przyjęto w studium przeznaczenie tego terenu pod zieleń leśną. Podniesiono także, że już w starym planie dla działek skarżącej wymagano zachowanie 60% terenu z przeznaczeniem pod zieleń. Tym samym twierdzenie, że uchwała narusza przepisy art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest nieuzasadnione. Dodano także, że nie można postrzegać planowania przestrzennego jako prostego odwzorowania stanu istniejącego.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Miasta, zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Oznacza to, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego, zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam skarżący przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie występuje, a więc należało odnieść się wyłącznie do zarzutów skargi kasacyjnej w niej zawartych, lecz te w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie utarty jest już pogląd, iż co do zasady dopuszczalne jest wniesienie skargi na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (porównaj: np. wyroki NSA z dn. 26.02.2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, LEX nr 437511 czy z dn. 1.04.2010 r., sygn. akt II OSK 64/10, LEX nr 597742). Jednakże żeby złożona skarga mogła być rozpoznawana przez sąd merytorycznie, muszą zostać spełnione przesłanki z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższy przepis, którego błędną wykładnię zarzucono w złożonej kasacji stanowi, iż "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Zatem z powyższego wynika, iż żeby można było wnieść skutecznie skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w pierwszej kolejności należy uczynić zadość wymogowi wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wnieść skargę w ustawowym terminie, a następnie wykazać, że interes prawny skarżących został danym aktem z zakresu administracji publicznej naruszony. Przy czym z tego punktu widzenia nie jest istotny ani zakres tego naruszenia, ani waga wynikających z niego skutków. Bowiem już samo naruszenie interesu prawnego skarżących uzasadnia merytoryczne rozpoznanie sprawy (porównaj: wyrok NSA z dn. 28.04.2010 r., sygn. akt II OSK 350/10, LEX nr 597554).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że [...] Sp. z o.o. jest właścicielem nieruchomości położonych w granicach zakreślonych zaskarżoną uchwałą (działki nr [...] i [...]). Jak trafnie ustalił to Sąd I instancji skarżąca Spółka dopełniła wymogów formalnych niezbędnych do skutecznego złożenia skargi (wezwała organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, skarga została wniesiona w terminie) oraz właściwie uznał, iż Spółka posiada interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały i że interes ten został w rozpoznawanej sprawie naruszony. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że istnieje związek pomiędzy podjętą uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a prawnie gwarantowaną sytuacją Spółki jako właściciela działek nr [...] i [...]. Niespornym bowiem jest, że w zaskarżonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy działki skarżącej Spółki oznaczono jako ZL – teren zieleni leśnej, dla której ustala się: przede wszystkim zakaz zabudowy jak i zasadę zagospodarowania spornego terenu zgodnie z planami urządzenia lasu lub planami ochrony. Zaś przed uchwaleniem tego studium na omawianym obszarze obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy (uchwała Rady m. st. Warszawy Nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r.), zgodnie z którym działki nr [...] i [...] znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem MU-14 o funkcjach mieszkaniowo-usługowych. Następnie, w planie zagospodarowania m. st. Warszawy z określeniem ustaleń wiążących gminy warszawskie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady m. st. Warszawy Nr XXXVIII/492/01 z dnia 9 lipca 2001 r., nieruchomość skarżącej znalazła się na terenie MU - strefa mieszkaniowo-usługowa, w sąsiedztwie, ale poza granicami terenu zieleni miejskiej. Ustalenia te zrealizowano w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu Winnicy Północnej w gminie Warszawa-Białołęka (uchwała Nr LVIII/843/02 Rady Gminy Warszawa Białołęka z dnia 27 września 2002 r., Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 267, poz. 6898). Zgodnie z tym planem sporne działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MN/Z, dla którego ustala się: przeznaczenie podstawowe terenu na cele mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz przeznaczenie podstawowe równorzędne na cele zieleni towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej i ochrony istniejących wartościowych drzew i krzewów. Plan ten obowiązuje na tym terenie również obecnie, jednakże uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Rada m.st. Warszawy przystąpiła do sporządzania nowego planu, włączając działki nr [...] i [...] w obręb projektowanego planu K., który jest w przygotowaniu.

Zatem, przy takich ustaleniach, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skoro skarżąca Spółka jest właścicielem nieruchomości objętych kwestionowaną uchwałą, a ustalenia jej, w takim kształcie jak wyżej wskazano, eliminujące całkowicie zabudowę mieszkaniową mają istotne znaczenie w kwestii przeznaczenia nieruchomości, to należało uznać, że interes prawny skarżącej Spółki został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Stanowisko Sądu I instancji co do tego, że istnieje związek pomiędzy podjętą uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącej Spółki, jest kwestionowane w skardze kasacyjnej poprzez wskazanie nienormatywnego charakteru studium. W ocenie skarżącego kasacyjnie zmiana terenu w studium nie powoduje ograniczeń w sferze prawa własności i nie wpływa na korzystanie z przedmiotu własności.

To, że studium pozostaje aktem wewnętrznie obowiązującym, niemającym charakteru powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie wyklucza bowiem automatycznie możliwości prawnej naruszenia interesu prawnego tym aktem planistycznym. Przede wszystkim w każdej sprawie należy dokonać indywidualnej oceny wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżącego wyprowadzonego z art. 21 ust. 1 Konstytucji R.P. w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie oceny generalnej w oparciu o charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Ponadto potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego wynika z przepisów art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stanie prawnym obowiązującym w chwili uchwalenia zaskarżonej uchwały. Przepis art. 9 ust. 4 ww. ustawy stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, które jako akty prawa miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności w stosunku do nieruchomości. Wiążący charakter studium znajduje swoje potwierdzenie także i w procedurze jego tworzenia, albowiem chociażby samo uchwalenie miejscowego planu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy, iż plan ten jest zgodny ze studium (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). O wiążącym charakterze studium świadczą także przepisy art. 14 ust. 5 i art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz następstwa naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 28 tej ustawy).

W zaskarżonym wyroku, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonano należytej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki kwestionowaną uchwałą, zaś przedstawione w tym zakresie rozważania zasługują na aprobatę. Niewątpliwie zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w studium w odniesieniu do dwóch działek skarżącej Spółki, w sposób bezpośredni determinować będą w przyszłości treść postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Pamiętać przy tym należy, co skutecznie przypomniano w zaskarżonym wyroku, że te ustalenia planu, które wynikają ze studium, nie będą mogły być skutecznie zakwestionowane na etapie skargi na uchwałę o uchwaleniu miejscowego planu bez oceny studium, co jest pochodną ustawowego związania treści planu z ustaleniami studium.

Jednocześnie podkreślić należy, iż obowiązek uwzględnienia skargi na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wtedy, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącej, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie – w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy kształtuje i prowadzi politykę przestrzenną na obszarze gminy. Sąd I instancji – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – prawidłowo przyjął, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego, a to art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co niewątpliwie pozwoliło na orzeczenie, że zaskarżona uchwała na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. jest niezgodna z prawem w odniesieniu do działek o nr [...] i [...].

Przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy wymaganego zakresu studium. Z dyspozycji tej normy wynika, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Przepis ten zawiera katalog uwarunkowań i głównych treści studium. Wymagania te wymienione w w/w przepisie muszą być przy sporządzaniu studium wzięte pod uwagę lub ustalone obowiązkowo. Ustawa w w/w normie określa jedynie minimalny, ale obligatoryjny zakres merytoryczny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zatem należało w zaskarżonej uchwale uwzględnić uwarunkowania wynikające z realiów faktycznych i prawnych, a więc i dotychczasowe, czyli istniejące przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu dwóch w/w działek.

Przy czym nie można Sądowi I instancji, tak jak to czyni skarga kasacyjna, zarzucić naruszenia tej normy prawa materialnego polegającego na przyjęciu błędnej wykładni art. 10 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy.

Skoro uwarunkowanie o jakim mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi obligatoryjny element każdego studium, to w sytuacji przeznaczenia działek skarżącego na tereny zieleni leśnej z całkowitym wyłączeniem możliwości zabudowy bez uwzględnienia uwarunkowań faktycznych i prawnych wynikających z istniejącego przeznaczenia (zabudowa mieszkaniowa), pozwalało Sądowi I instancji na prawidłowe zastosowanie tej normy prawa materialnego w odniesieniu do ustalonych okoliczności faktycznych tej sprawy. Trafnie bowiem uznano, że Rada nie przedstawiła przekonującej argumentacji w odniesieniu do tego jakimi przesłankami kierowano się przyjmując taki sposób zagospodarowania w/w działek (całkowicie wykluczające się sposoby), co faktycznie może dowodzić o pewnej dowolności przyjętego rozwiązania, w szczególności, gdy jak zasadnie podkreślono to w motywach zaskarżonego wyroku, uwzględni się regulację art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

Ponadto zauważyć należy, iż to, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem określającym założenia polityki przestrzennej dodatkowo zawierającym ustalenia wiążące przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania, nie pozwala na pominięcie w tym akcie wewnętrznym treści obligatoryjnych o jakich mowa w art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym wskazanych wyżej treści pomieszczonych w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (porównaj: wyrok NSA z dn. 27.09.2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, LEX nr 384313), studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzonym na podstawie innej procedury i o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Należy jednak zauważyć, iż stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Takie zaś rozwiązania, jak przyjęto w zaskarżonym studium, nie pozostawiają wątpliwości, że związanie zapisami skarżonej uchwały w odniesieniu do przedmiotowych działek skarżącej Spółki nakazywał dokonać właściwej analizy proponowanych zmian z uwzględnieniem stanu faktycznego jaki aktualnie istnieje na terenie objętym studium, czego w tej sprawie jednak nie uczyniono. To zaś pozwala przyjąć tezę, że w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego Gminy w opisywanym zakresie.

Te rozważania prowadzą do wniosku, iż w zaskarżonym wyroku prawidłowo został zastosowany i zinterpretowany przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Reasumując przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.