Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 706/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5,  art. 148,  art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. B. i G. B. na postanowienie D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę ogrodzenia posesji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny i prawny sprawy, w trakcie której zapadło zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu rozstrzygnięcie kształtuje się następująco.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...] , którą nakazał A. i G. B. rozbiórkę samowolnie wykonanego ogrodzenia znajdującego się przy ul. [...] w Z. Organ I instancji wskazał, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 2000 r., natomiast na inwestora zostało nałożone postanowienie nr [...] z dnia [...] r., którym m.in. nałożono obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Z kolei z zaświadczenia nr [...] wynika, że ogrodzenie znajduje się na obszarze publicznej drogi gminnej (KDL 1/2), gdzie w liniach rozgraniczających ulic ww. drogi lokalnej nie dopuszcza się sytuowania trwałego zagospodarowania. W piśmie wyjaśniającym z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta Z. podał "iż wykonane ogrodzenie zlokalizowane jest niezgodnie z Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z.".

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie od rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia [...] r. nr[...], w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...] , którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy zgodził się z argumentacją organu I instancji stwierdzając, iż z przedłożonego zaświadczenia Burmistrza z dnia [...] r. oraz pisma wyjaśniającego tego organu z dnia [...] r. wynika jednoznacznie, że wykonane ogrodzenie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Z. Dlatego też brak jest możliwości zalegalizowania wykonanego ogrodzenia posesji.

A. i G. B. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 73/07) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że decyzja w sprawie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia wydana została przedwcześnie przez organ nadzoru budowlanego. Znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie z dnia [...] r. wydane przez Burmistrza Miasta Z. jest nieprawidłowe. W ocenie Sądu treść zaświadczenia nie wyjaśniała jednoznacznie, czy wykonane ogrodzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. W sytuacji stwierdzenia przedłożenia nieprecyzyjnego zaświadczenia organ nadzoru budowlanego winien ponownie wezwać inwestora do przedłożenia nowego prawidłowo sporządzonego zaświadczenia. W sytuacji zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego organ powinien wydać w tym zakresie stosowne zaświadczenia, zaś w przeciwnym wypadku za właściwą formę uznano odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu [...] r. wydał postanowienie o znaku[...], którym nałożył na A. i G.B., właścicieli ogrodzenia zlokalizowanego przy ul. [...] nr [...] w Z., wykonanego od strony drogi gminnej oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów[...], oraz od strony drogi wojewódzkiej biegnącej w kierunku L. Ś. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 13 grudnia 2007 r.: dokumentów określających rodzaj zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania działki wraz z naniesionym ogrodzeniem, a także zaświadczenia wójta o zgodności zrealizowanego ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec niezrealizowania przez adresatów nakazu obowiązku wynikającego z postanowienia organ nadzoru budowlanego w dniu [...] r. wydał decyzję o znaku[...], którą nakazał rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. Jako, że postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, powyższa decyzja uzyskała przymiot ostatecznej.

W związku ze sprawą samowolnie zrealizowanego ogrodzenia poza służbami nadzoru budowlanego prowadzone było również postępowanie dotyczące wydania zaświadczenia o zgodności tego ogrodzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zarówno Burmistrz Miasta Z. jak też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wydawały w tym względzie rozstrzygnięcia, a te z kolei zaskarżane były do tutejszego Sądu. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 144/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 5 stycznia 2009 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] r. odmawiające wydania zaświadczenia. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławczego w L. postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy postanowienie burmistrza z dnia [...] r. odmawiające skarżącym wydania zaświadczenia o zgodności posadowienia ogrodzenia w granicy działek nr [...] i [...] z ustaleniami planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w dniu 18 czerwca 2009 r. w sprawie (sygn. akt II SA/Wr 865/11) uchylił postanowienie organu II instancji i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta Z.

A. i G.B. w dniu [...] r. złożyli wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę ogrodzenia, motywując go tym, że w dniu [...] r. doręczono im opinię biegłego sądowego z zakresu geodezji, opracowaną w toku postępowania przygotowawczego w sprawie przekroczenia uprawnień przez geodetów miejskich. Z opinii tej wynika, że geodeci popełnili niedopuszczalny błąd w określeniu punktu granicznego, skutkujący odmową wydania przez burmistrza zaświadczenia o zgodności ogrodzenia z ustaleniami planu miejscowego. Skarżący wskazali, że wystąpili obecnie do burmistrza o wydanie kolejnego zaświadczenia, niezbędnego do legalizacji ogrodzenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu [...] r. wydał decyzję o znaku[...], którą odmówił wznowienia postępowania. Na skutek oprotestowania tego rozstrzygnięcia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...], którą uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji uznał, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym miały miejsce uchybienia formalne polegające na wydaniu odmowy wznowienia postępowania w formie decyzji, gdy rozstrzygnięcie to winno posiadać formę postanowienia.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu [...] r. wydał postanowienie o znaku[...], którym odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. o nakazie rozbiórki ogrodzenia. Organ decyzyjny swoje rozstrzygnięcie motywował umorzeniem postępowania karnego w sprawie przekroczenia uprawnień przez geodetów miejskich przy wznowieniu znaków granicznych oraz orzeczeniem przez Burmistrza Miasta Z. odmowy wydania zaświadczenia, przy czym rozstrzygnięcie Burmistrza zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...] r., nr[...]. W ocenie organu I instancji wniosek skarżących o wznowienie nie zawierał więc nowych podstaw w sprawie samowolnej budowy ogrodzenia.

A. i G. B. oprotestowali niekorzystne dla nich rozstrzygnięcie składając zażalenie, w którym wskazali, że organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe dotyczące okoliczności wynikających z opinii biegłego sądowego, aby potwierdzić fakt posadowienia ogrodzenia w całości na ich działce. Z powyższego, w ich ocenie wynika, że ogrodzenie jest zgodne z planem miejscowym. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem datowanym na dzień [...] r., nr [...] utrzymał powyższe postanowienie w mocy. Organ II instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że warunkiem wznowienia postępowania na wniosek strony jest powołanie przez nią we wniosku choćby jednej z przesłanek umożliwiających wdrożenie tego trybu oraz zachowanie ustawowego terminu. Zdaniem organu skarżący takiej przesłanki nie powołali. Nakaz rozbiórki ogrodzenia został nakazany, ponieważ nie wykonano nałożonego obowiązku zaś przyczyny niewypełnienia obowiązku były obojętne dla rozstrzygnięcia. Organy nadzoru budowlanego nie są władne badać, czy odmowa burmistrza wydania zaświadczenia o zgodności ogrodzenia z przepisami planu miejscowego była uzasadniona, gdyż ustawodawca nie dał im takiego uprawnienia. Nawet potwierdzenie wadliwości tej odmowy nie zmienia faktu niewykonania obowiązku. Skoro jedyną przyczyną decyzji o rozbiórce było niespełnienie obowiązku, to opinia biegłego geodety nie potwierdza okoliczności istotnych dla sprawy. Organ podał nadto, że powodem wszczęcia postępowania przez nadzór budowlany oraz jego zakończenia decyzją o rozbiórce nie było usytuowanie ogrodzenia. Nie ma więc bezpośredniego związku pomiędzy ustaleniami biegłego geodety a decyzją. Uznano więc, że okoliczności zawarte we wniosku o wznowienie nie obejmują również pozostałych przesłanek wznowieniowych.

Na skutek oprotestowania powyższego rozstrzygnięcia skargą, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 362/12) uchylił postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Argumentacja Sądu wskazana jako podstawa eliminacji z obrotu prawnego rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego odnosiła się w szczególności do błędnej oceny organów, że z treści wniosku o wznowienie postępowania w zestawieniu z ustaleniami zawartymi w materiale procesowym sprawy zakończonej decyzją o rozbiórce, niewątpliwie wynika brak powołania przez skarżących ustawowej podstawy wznowienia. Sąd zauważył, iż skarżący nie korzystający z pomocy prawnej niedbale lub nieudolnie podejmują czynności procesowe, stąd też można zastanowić się, jaką konkretną podstawę wznowienia zgłosili, jaką zaś powinni lub mogli zgłosić. W ocenie Sądu ,,kwestia ta ma również związek z zagadnieniem charakteru prawnego zaświadczenia i przypominającego o legalnej teorii dowodów twierdzenia, że stanowi ono dowód jedyny i niepodważalny. Skarżący zgodzili się z organem, który wyinterpretował ich niejasne i lakoniczne przytoczenia zawarte we wniosku o wznowienie, jako mające odpowiadać zgłoszeniu wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.)".

W dalszej części rozważań w omawianym wyroku Sąd uznał, że ,,wymagało oceny, czy okoliczność stanowiącą przesłankę wznowienia postępowania stanowi zgodność budowy ogrodzenia z planem miejscowym, gdy skarżący twierdzili tak od początku trwania postępowania rozbiórkowego, zaś zdaniem organu i według oceny wyroku II SA/Wr 73/07 okoliczności tej organ nie powinien badać, czy uzyskanie przez skarżących nowego zaświadczenia, jednak stwierdzającego wyraźnie, że ogrodzenie od początku (w szczególności w dacie wydania nakazu rozbiórki) było usytuowane bez naruszania planu miejscowego".

Uchylając decyzje organów nadzoru budowlanego Sąd wskazał aby organ zobowiązał skarżących do napisania w sposób wyraźny jaka ich zdaniem jest owa istniejąca w dniu wydania decyzji o rozbiórce nowa okoliczność faktyczna, której właściwy organ nie wyjaśnił pomimo spoczywającej na nim powinności jej wyjaśnienia, oraz aby skarżący swoje twierdzenia w sposób pełny i konkretny udokumentowali. Skoro przedmiotem oceny w postępowaniu dowodowym jest treść zaświadczenia burmistrza, to skarżący powinni przede wszystkim uzyskać i przedstawić organowi nadzoru budowlanego nowe zaświadczenie, wskazujące na posadowienie ogrodzenia od 2001 r. (patrz pominięte w ocenach organu sprawozdanie techniczne D. P. – B. z dnia

[...] r. - przy piśmie skarżących do organu z dnia [...] r., wraz z dołączonym protokołem wznowienia znaków granicznych) wyłącznie na działce nr[...] . Wniosek skarżących o wznowienie, złożony po upływie około roku od uzyskania tej dokumentacji, powołuje jedynie okoliczność ustalenia w postępowaniu karnym (nie zakończonym orzeczeniem karnym stwierdzającym istnienie tej okoliczności) popełnienia przez geodetów miejskich błędu skutkującego odmową wydania zaświadczenia potwierdzającego okoliczność korzystną dla skarżących. Skarżący dołączyli opinię biegłego sądowego, który stwierdził brak pewności, czy granicę wytyczono w 2001 r. prawidłowo, chociaż jednocześnie nie budziło wątpliwości, że granica przebiegała wzdłuż (na zewnątrz) ogrodzenia oraz który ocenił wznowienie znaków granicznych z 2008 r. jako błędne (jednak bez konkretnych wniosków na temat usytuowania granicy względem ogrodzenia). Skarżących powołali się więc na okoliczności powstałe po wydaniu decyzji o rozbiórce, jak stwierdzenie przez prokuratora błędu popełnionego przez geodetów (zapewne w 2008 r.) oraz ustalenia zawarte w opinii biegłego sądowego. Organ bez wymaganego pouczenia skarżących i podjęcia próby wyjaśnienia z ich udziałem, jaką konkretną podstawę wznowienia powołują, dokonał własnej oceny, że skarżący powołali zarzut wadliwości odmowy wydania mi żądanego zaświadczenia, związany z rzeczywistymi miejscem posadowienia ogrodzenia względem granicy działki. Konkludując swoje stanowisko Sąd zawarł pogląd o konieczności uzupełnia przez organ materiału procesowego i wezwania skarżących do uzupełnienia wniosku o wznowienie. Rolą organu w ocenie Sądu było także dokonanie ponownej oceny dopuszczalności wznowienia przy wykorzystaniu ocen prawnych Sądu oraz po wszechstronnym rozważeniu całokształtu zabranego materiału.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. realizując wskazania Sądu co do dalszego postępowania w dniu [...] r. skierował do A. i G. B. wezwanie do skonkretyzowania ustawowej przesłanki wznowienia postępowania. Inicjatorzy tegoż postępowania pismem z dnia [...] r. wskazali, że jako podstawę prawną wniosku podają opinię biegłego sądowego jaką otrzymali z Prokuratury Rejonowej w Z. w dniu [...]r. stwierdzającą popełnienie błędów przez biegłych geodetów miejskich w określeniu punktów granicznych. Następnie organ I instancji wystąpił do Burmistrza Miasta Z. o przekazanie dokumentów związanych z opinią geodetów. Po otrzymaniu żądanych dokumentów organ I instancji ponowił wezwanie do przedłożenia dowodów uzasadniających wniosek, na co udzielono odpowiedzi pismem z dnia 27 lutego 2013 r. Kolejna zaś interwencja organu polegająca na wezwaniu do uzupełnienia wniosku miała miejsce w formie pisma z dnia 20 marca 2013 r., na które udzielono odpowiedzi pismem z dnia 22 marca 2013 r.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu [...] r. wydał postanowienie o znaku[...] , którym odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] r. o znaku[...], którą nakazano rozbiórkę ogrodzenia posesji przy ul. [...] w Z. Organ decyzyjny na skutek sprecyzowania wniosku przez zainteresowanych, co wskazano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, przeprowadził jego analizę w kontekście pojawienia się nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów, a to opinii biegłego sądowego stwierdzającego popełnienie błędu przez geodetów miejskich w określaniu punktów granicznych. Zdaniem organu wznowienie postępowania w oparciu o przedmiotową przesłankę jest możliwe, gdy ujawnione zostaną okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy, okoliczności te lub dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji i nie były one znane organowi. Odnosząc się do opinii biegłego sądowego organ przyjął, że nie spełnia ona ustawowych przesłanek wznowienia postępowania. Przyczyną wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia było niewykonanie obowiązków wskazanych w postanowieniu. Zdaniem organu nie można mówić, że sporządzona przez biegłego sądowego opinia na potrzeby postępowania prokuratorskiego, potwierdza w jakikolwiek sposób istnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który decyzję wydał. Treść tej opinii, (okoliczności podnoszone przez stronę), mogły być przedmiotem rozważań ewentualnie w trybie zwykłego postępowania administracyjnego na zasadach ogólnych. Nowe okoliczności musiały istnieć w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi.

W zażaleniu jakie A. i G. B. złożyli na powyższe postanowienie zażądano jego uchylenia z powodu naruszenie przepisów postępowania poprzez uznanie, że opinia biegłego sądowego wyrażona w postępowaniu prokuratorskim nie wnosi do sprawy nic nowego, pozostaje bez związku przyczynowego między treścią ostatecznej decyzji z dnia [...] r. nakazującą rozbiórkę ogrodzenia, a okolicznością nią wskazaną w postaci błędów geodetów popełnionych przy wznowieniu znaków granicznych. Szeroko wskazując na orzeczenia sądów administracyjnych autorzy zażalenia podali, że wznowienie postępowania ma na celu ponowne przeprowadzenia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracyjny bada wyłącznie, czy wniosek oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia postępowania. Ich zdaniem, choć opinia biegłego została sporządzona po zakończeniu postępowania administracyjnego i wydaniu decyzji ostatecznej, to fakty (okoliczności faktyczne) w niej stwierdzone są ,,nowością". Wbrew twierdzeniom organu, opinia biegłego ujawnia nowe okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji o rozbiórce. Okoliczności te są istotne, gdyż co najmniej uprawdopodabniają one, że w świetle okoliczności wynikających z tej opinii wydana decyzja byłaby inna. Z tych względów należało uznać, że wydana decyzja narusza przepisy postępowania, co najmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przed rozpoznaniem zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. wydał postanowienie nr[...] , którym wezwał organ I instancji do przekazania pozostałych akt sprawy, a następnie w dniu [...] r. wydał postanowienie nr[...] , którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia na wstępie przedstawiono przebieg postępowania prowadzonego w sprawie oraz powtórzono wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarte w wyroku z dnia 12 września 2012 r. odnośnie przedmiotowego postępowania. Następnie wskazano i poddano analizie przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Odnosząc się zaś do oparcia przez A. i G. B. wniosku o wznowienie postępowania na nową okoliczność w postaci opinii biegłego sądowego zauważono, że została ona sporządzona w dniu [...] r., a zatem wnioskodawcy powołują się na okoliczność powstałą już po wydaniu decyzji o rozbiórce. Ocena, że okoliczność ta nie istniała w dacie wydania decyzji o rozbiórce została potwierdzona oceną Sądu w wyroku z dnia 12 września 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 362/12). Organ administracyjny II instancji podał także, że powodem orzeczenia rozbiórki nie było usytuowanie ogrodzenia na sąsiedniej nieruchomości lecz nieudowodnienie przez strony zgodności wykonanego ogrodzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powołana opinia geodety nie jest okolicznością istniejącą w dniu wydania decyzji, ani istotną dla sprawy. Uznając zatem postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. za prawidłowe w świetle przedstawionych okoliczności organ odwoławczy utrzymał je w mocy.

Na powyższe postanowienie A. i G. B. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu czyniąc zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez odmowę wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na przyjęcie, że ujawnione w opinii biegłego sądowego nowe okoliczności faktyczne istniejące w dacie wydania decyzji o rozbiórce, nie są istotne dla sprawy. Na uzasadnienie skargi podano argumentację zbliżoną do zamieszczonej w zażaleniu na wydane w toku postępowania postanowienie. Przywołano twierdzenia związane z zagadnieniem wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie, a także przytoczono orzeczenia sadów odnoszące się, do poszczególnych przesłanek uruchomienia tego trybu oraz podział tego postępowania na dwa etapy tj. wznowienia postępowania w formie postanowienia, oraz badania decyzji ostatecznej w następnym etapie. Autorzy skargi stwierdzili, że postanowienie D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest błędne i narusza obowiązujący porządek prawny, a podstawowe zasady postępowania administracyjnego takie jak zasada praworządności, dochodzenia prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, doznają znaczących ograniczeń i godzą w Państwo Prawa. Z treści skargi wynika, iż podstawę do wznowienia postępowania stanowi wadliwe ustalenie stanu faktycznego. Skarżący uważają, że wbrew twierdzeniom organu opinia biegłego sądowego, ze względu na kwalifikacje (wiedzę) biegłego, ujawnia nowe okoliczności faktyczne istniejące w dacie wydania decyzji o rozbiórce. Okoliczności te są istotne, gdyż co najmniej uprawdopodabniają one, że w świetle okoliczności wynikających z tej opinii wydana decyzja byłaby inna. Z tych względów należało uznać, że wydana decyzja narusza przepisy postępowania, co najmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Odpowiadając na skargę D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, stwierdzając jednocześnie, że skarga nie zawiera zarzutów, które mogłyby wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga okazała się niezasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena taka jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się wyżej wskazanym zakresem właściwości sądu administracyjnego, przyznane przez ustawodawcę kompetencje orzecznicze tego sądu mają charakter zasadniczo kasacyjny. Podkreśla się bowiem, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania (R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str. 145). Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji był zobowiązany w razie jego skasowania do sformułowania na podstawie art. 153 p.p.s.a. - oceny prawnej oraz wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które wiążą następnie zarówno Sąd, jak i organy administracji orzekające w sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest ocena legalności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] o znaku [...] odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r. o znaku [...] wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Wskazane postanowienia wydane zostały w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, jakim jest wznowienie postępowania.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji miał na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał w niniejszej sprawie dwa prawomocne wyroki, a to: wyrok z dnia 26 kwietnia 2007 r. (sygn. akt 73/07), uchylający decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także wyrok z dnia 12 września 2012 r. (sygn. akt 362/12), uchylający postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Okoliczność ta jest na tyle istotna, aby wskazać na nią na wstępie uzasadnienia, ponieważ organy nadzoru budowlanego obydwu instancji, a także Sąd kontrolujący ich postępowanie - zgodnie z dyspozycją zawartą w przepisie art. 153 p.p.s.a., pozostają związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyżej opisanych wyrokach. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną należy rozumieć ocenę prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2009 r., (sygn. akt II FSK 451/08), z dnia 23 września 2009 r., (sygn. akt I FSK 494/09), z dnia 13 lipca 2010 r., (sygn. akt. I GSK 940/09), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., (sygn. akt I SA/Wr 1591/09). Z tej racji, w przypadku wnoszenia kolejnych skarg, z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, natomiast nie wnika on w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (zobacz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2010 r., w spr. II FSK 2129/08).

W tym miejscu dodatkowo należy podkreślić, że art. 153 p.p.sa. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie przez organy administracji przepisu art. 153 p.p.s.a. pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dla uniknięcia takiego stanu przepis art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym oraz sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

W świetle powyższego jest oczywistym, że na organach nadzoru budowlanego obydwu instancji, spoczywał absolutny obowiązek kierowania się wytycznymi zawartymi w wyrokach Sądu wydanych w sprawach o sygn. akt II SA/Wr 73/07 oraz II SA/Wr 362/12. Pierwszy ze wskazanych wyroków odnosił się do decyzji administracyjnej traktującej o rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego, natomiast Sąd wypowiedział się w nim co do konieczności wydania przez właściwy organ zaświadczenia odpowiadającego żądaniu strony, które to następnie miało stanowić dla organu nadzoru budowlanego podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Zaś wyrok z dnia 12 września 2012 r. obligował organy decyzyjne do uzupełnienia materiału dowodowego, w tym w szczególności wezwania skarżących do uzupełnienia wniosku o wznowienie postępowania. Sąd w składzie orzekającym w sprawie (sygn. akt II SA/Wr 362/12) uznał, że ,,Organ bez wymaganego pouczenia skarżących i podjęcia próby wyjaśnienia z ich udziałem, jaką konkretną podstawę wznowienia powołują, dokonał własnej oceny, że skarżący powołali zarzut wadliwości odmowy wydania im żądanego zaświadczenia, związany z rzeczywistymi miejscem posadowienia ogrodzenia względem granicy działki".

Skoro mowa o związaniu zarówno organów orzekających w sprawie, jak też Sądu oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, w tym miejscu przytoczyć należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który w wyroku z dnia 12 września 2012 r. odnosząc się do opinii biegłego jako nowego dowodu, na podstawie którego ma być wznowione postępowanie podał, że ,,Skarżący dołączyli opinię biegłego sądowego, który stwierdził brak pewności, czy granicę wytyczono w 2001 r. prawidłowo, chociaż jednocześnie nie budziło wątpliwości, że granica przebiegała wzdłuż (na zewnątrz) ogrodzenia oraz który ocenił wznowienie znaków granicznych z 2008 r. jako błędne (jednak bez konkretnych wniosków na temat usytuowania granicy względem ogrodzenia). Skarżących powołali się więc na okoliczności powstałe po wydaniu decyzji o rozbiórce, jak stwierdzenie przez prokuratora błędu popełnionego przez geodetów (zapewne w 2008 r.) oraz ustalenia zawarte w opinii biegłego sądowego".

W tych okolicznościach zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w Z., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak też Sąd orzekający w niniejszej sprawie muszą za przesądzony przyjmować fakt, że opinia biegłego sądowego, jest dowodem, który powstał już po wydaniu nakazu rozbiórki ogrodzenia i jako taki winien być oceniony na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, o jakich mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz 267), - dalej k.p.a.

Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. W instytucji wznowienia występują zasadniczo dwa elementy, materialny -to jest prawo strony do żądania ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej oraz element procesowy dotyczący weryfikacji prawidłowości postępowania.

Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, która ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na tej decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada w pierwszej kolejności, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 oraz w art. 145a § 1 ustawowych przesłankach wznowienia, oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w m.in. w art. 148 k.p.a.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania składa się zatem z dwóch etapów. W pierwszym etapie rozstrzygnięciu podlega kwestia dopuszczalności "uruchomienia" trybu nadzwyczajnego. W tym etapie postępowania następuje jedynie ustalenie dopuszczalności tego nadzwyczajnego trybu postępowania oraz spełnienie wymagań formalnych. W tym stadium organ bada przeto spełnienie wymogów formalnych podania, stosując przepisy o podaniach i konsekwencjach braków oraz bada zachowanie terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania (w związku z art. 148 § 1 i 2 k.p.a.). Dokonane ustalenia w stadium wszczęcia postępowania są podstawą do wydania albo postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do podstaw wznowienia postępowania, a następnie w razie ustalenia wystąpienia jednej z podstaw, do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 149 § 2 k.p.a.) albo postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Odmowa wznowienia postępowania, a zatem wydanie postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., może mieć miejsce w wypadku, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Na skutek wspominanego już wyroku tut. Sądu z dnia 12 września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego kilkakrotnie występował do wnioskodawców o sprecyzowanie treści wniosku poprzez wskazania na jakiej przesłance opierają swoje żądanie. A. I G. B. podają, że we wniosku z dnia 14 lipca 2011 r. podstawą prawną jest art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a w świetle przywołanej podstawy prawnej nową okoliczność zgłoszoną we wniosku o wznowienie postępowania stanowi opinia biegłego sądowego jaką otrzymali z Prokuratury Rejonowej z Z. w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wypełnił zatem zalecenia Sądu postulującego, aby uzupełnił on materiał dowodowy właśnie poprzez wystąpienie do wnioskodawców. Odnosząc się natomiast do opinii biegłego jako nowego dowodu, organ I instancji podał, że ,,treść opinii biegłego (okoliczności badane przez stronę) mogły być zatem przedmiotem ewentualnie w trybie zwykłego postępowania administracyjnego na zasadach ogólnych. Ponadto, nowe okoliczności o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn...".

D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z kolei uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podaje zaś precyzyjnie, że ,,opinia biegłego została sporządzona w dniu 28 czerwca 2011 r., a zatem wnioskodawcy powołują się na okoliczność powstałą już po wydaniu decyzji o rozbiórce. Ocena, że okoliczność ta nie istniała w dacie wydania decyzji o rozbiórce została potwierdzona oceną Sądu w wyroku z dnia 12 września 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 362/12)".

W świetle ustaleń organów podnoszony przez wnioskodawców nowy dowód w sprawie w postaci opinii biegłego sądowego, nie spełnia przesłanek umożliwiających wznowienie postępowania, gdyż nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 145 § 5 pkt 5 k.p.a., gdyż dowód ten nie istniał w dniu wydania decyzji tj. w dniu 2 czerwca 2009 r. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że inspektorzy nadzoru budowlanego obydwu instancji wydając zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające postanowienie wydane w I instancji, mieli obowiązek kierować się wytycznymi zawartymi w omawianym wyroku. Z oceną tą z przyczyn już wskazanych nie może się nie zgodzić Sąd w składzie orzekającym, ponieważ ocena tej przesłanki miała już miejsce w wyroku z dnia 12 września 2012 r.

Zdaniem Sądu kontrolującego postępowanie administracyjne, prowadząc postępowanie po wydaniu wyroku (sygn. akt II SA/Wr 362/12), organy obydwu instancji rozpatrzyły wniosek A. i G. B. o wznowienie postępowania, przyjmując ocenę prawną oraz wskazania zawarte w powyższym wyroku. O dopełnieniu obowiązku wynikającego z art. 153 p.p.s.a., świadczy przywołanie w treści zaskarżonego postanowienia tych wskazań i ocen.

Powyższe rozważania prowadzą w dalszej kolejności do wniosku o bezzasadności także zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia zasad warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego jak zasada praworządności, dochodzenia prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, doznają znaczących ograniczeń i godzą w Państwo Prawa. Skoro organy oparły swoje rozstrzygnięcia o ocenę prawną i wskazania wynikające z prawomocnego orzeczenia sądu, i w istocie nie naruszyły przepisów prawa materialnego czy procedury administracyjnej, zapadłe rozstrzygnięcia należy uznać za zgodne z prawem. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, z powołaniem się na przepis art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.