Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1722/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2; art. 3; art. 19 ust. 3 pkt 1-4;
journal: Dz.U. 2007 nr 42 poz 274
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jednolity.
article: art. 7; art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. Minister Rozwoju, po rozpoznaniu wniosku Przedsiębiorstwa Handlowego [...] sp. z o.o. z siedzibą w U. ("spółka", "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie cofnięcia zezwolenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej ("[...] SSE"), zmienionego decyzją Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej nr [...] z dnia [...] września 2003 r. oraz decyzją Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r.

Ww. decyzja zapadła w następujących okolicznościach:

Spółka w dniu [...] grudnia 2000 r. uzyskała zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE.

Zezwolenie zostało udzielone do dnia [...] sierpnia 2016 r. na warunkach, zgodnie z którymi skarżąca powinna m.in. rozpocząć działalność gospodarczą na terenie strefy do dnia [...] maja 2003 r. (pkt II ppkt 1 zezwolenia), zatrudnić na terenie strefy co najmniej 60 osób w terminie do dnia [...] maja 2003 r. i w latach następnych (pkt II ppkt 2 zezwolenia). Ponadto spółka została zobowiązana do poniesienia wydatków inwestycyjnych w wysokości minimum 3.099.000 zł w terminie do dnia [...] maja 2003 r. (pkt II ppkt 3 zezwolenia).

Powyższe warunki zostały dwukrotnie zmienione:

- decyzją z dnia [...] września 2003 r. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej zmienił zezwolenie w ten sposób, że termin rozpoczęcia działalności gospodarczej, zatrudnienia co najmniej 60 osób i poniesienia wydatków inwestycyjnych ustalił na dzień [...] grudnia 2005 r.;

- decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Minister Gospodarki ponownie przedłużył terminy realizacji warunków zezwolenia w ten sposób, że ostateczny termin rozpoczęcia działalności, zatrudnienia wymaganej liczby osób i zainwestowania środków, ustalił na dzień [...] grudnia 2009 r.

W wyniku kontroli, dotyczącej wypełnienia warunków zezwolenia nr [...], przeprowadzonej w dniu [...] marca 2010 r., Zarządzający Strefą stwierdził, iż przedsiębiorca:

1) do dnia [...] grudnia 2009 r. nie wywiązał się z warunku określonego w pkt II ppkt 1, tj. nie rozpoczął działalności na terenie strefy;

2) do dnia [...] grudnia 2009 r. nie wywiązał się z warunku określonego w pkt II ppkt 2 zezwolenia, tj. nie zatrudnił co najmniej 60 pracowników;

3) do dnia [...] grudnia 2009 r. nie wywiązał się z warunku określonego w pkt ll ppkt 3 zezwolenia, tj. nie poniósł wydatków inwestycyjnych w wysokości 3.099.000 zł.

Kontrolujący w wyniku wizji lokalnej stwierdzili, iż nieruchomość spółki jest całkowicie niezagospodarowana.

Minister Gospodarki wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia nr [...]. Uznał bowiem, że mogło dojść do rażącego uchybienia warunkom zezwolenia, co zgodnie z art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 42 poz. 274 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o sse", stanowi przesłankę cofnięcia zezwolenia.

O wszczęciu postępowania strona została powiadomiona pismem z dnia [...] lutego 2015 r. i w ten sposób, w myśl art. 10 § 1 k.p.a., została jej zapewniona możliwość wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Przedmiotowe zawiadomienie zostało doręczone przedsiębiorcy w dniu [...] marca 2015 r.

W postanowieniu nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Zarządzający Strefą pozytywnie zaopiniował cofnięcia przedmiotowego zezwolenia.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. pełnomocnik przedsiębiorcy złożył zażalenie na postanowienie z dnia [...] marca 2015 r.

Minister Rozwoju, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na ww. postanowienie.

Pismem z dnia [...] marca 2016 r. pełnomocnik spółki złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2016 r.

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 889/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. pełnomocnik przedsiębiorcy zaskarżył ww. wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II GSK 1259/17, oddalił skargę kasacyjną spółki.

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r., doręczonym w dniu [...] listopada 2019 r., organ poinformował pełnomocnika przedsiębiorcy o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie cofnięcia zezwolenia nr [...] oraz do pisemnego wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie.

Przedsiębiorca nie skorzystał z tych możliwości; nie przedstawił w wyznaczonym terminie żadnych dokumentów ani wyjaśnień.

Minister Rozwoju, po zapoznaniu się ze sprawą, stwierdził, że przesłanka wymieniona w art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy o sse została spełniona i decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. cofnął zezwolenie nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE.

Podstawę prawną ww. decyzji stanowił art. 104 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 4 - 6 i art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy o sse.

Pismem z dnia [...] marca 2020 r., pełnomocnik przedsiębiorcy złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Rozwoju stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. i decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2020 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., pełnomocnik Spółki złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rozwoju nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy o sse poprzez jego zastosowanie i uznanie, że przedsiębiorca rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu poprzez nie wywiązanie się z nałożonych na niego wymogów, w sytuacji gdy przepisy te nie obligują organu do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na działalność w sse, a prawidłowo ustalony stan faktyczny nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu.

Ponadto, skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, a mający wpływ na jego treść i uznanie, że skarżąca nie rozpoczęła działalności w [...]SSE, nie zatrudniała 60 pracowników, nie poniosła wydatków rzędu 3.099000 zł, podczas gdy przedsiębiorca:

a) nabył nieruchomość gruntową w celu prowadzenia na niej działalności gospodarczej, przy wykorzystaniu preferencji finansowych i podatkowych na działalność w sse, które zapewnia się przedsiębiorcom,

b) uiścił podatek od nieruchomości wbrew wcześniejszym zapewnieniem zarządzającego sse o zwolnieniu z tego obowiązku pozostając w dobrej wierze o zwolnieniu z tego podatku.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny wymienionych w tej decyzji przepisów prawa. W szczególności zarzuty skargi nie podważają przesłanek faktycznych, na jakich organ oparł podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 ustawy o sse specjalną strefą ekonomiczną jest wyodrębniona zgodnie z przepisami ustawy niezamieszkała część terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na której terenie może być prowadzona działalność gospodarcza na zasadach określonych tą ustawą.

Stosownie do art. 3 ustawy o sse strefa może być ustanowiona w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, w szczególności przez: 1) rozwój określonych dziedzin działalności gospodarczej; 2) rozwój nowych rozwiązań technicznych i technologicznych oraz ich wykorzystanie w gospodarce narodowej; 3) rozwój eksportu; 4) zwiększenie konkurencyjności wytwarzanych wyrobów i świadczonych usług; 5) zagospodarowanie istniejącego majątku przemysłowego i infrastruktury gospodarczej; 6) tworzenie nowych miejsc pracy; 7) zagospodarowanie niewykorzystanych zasobów naturalnych z zachowaniem zasad równowagi ekologicznej.

Przed upływem terminu ważności zezwolenia może ono zostać cofnięte lub ograniczone, a także zmienione; może też wcześniej wygasnąć (por. przepisy art. 19 ustawy o sse).

Cofnięcie lub ograniczenie zezwolenia dotyczy przypadków przewidzianych w art. 19 ust. 3 pkt 1-4 ustawy o sse. M.in. zezwolenie może być cofnięte albo zakres lub przedmiot działalności określony w zezwoleniu może zostać ograniczony, jeżeli przedsiębiorca rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu (art. 19 ust. 3 pkt 2 usse). Działania w tym zakresie z urzędu podejmuje organ administracji.

W rozpatrywanej sprawie osią sporu jest właśnie przesłanka cofnięcia spółce zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SEE z powodu rażącego uchybienia warunkom określonym w zezwoleniu Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r.

Ostatecznie (po zmianach) zezwolenie to nakazywało spółce do dnia [...] grudnia 2009 r. rozpoczęcie działalności na terenie strefy, zatrudnienie co najmniej 60 pracowników oraz poniesienie wydatków inwestycyjnych w wysokości 3.099.000 zł.

Wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia przedmiotowego zezwolenia związane było z wynikami kontroli, w zakresie spełnienia ww. warunków przez spółkę.

W ustaleniach pokontrolnych odnotowano bowiem (por. protokół kontroli z dnia [...] marca 2010 r. - w aktach administracyjnych sprawy), że spółka nie rozpoczęła działalności na terenie strefy, nie zatrudniła pracowników na terenie strefy oraz nie poniosła wydatków inwestycyjnych w ww. wysokości.

Protokół kontroli został podpisany przez osoby reprezentujące kontrolowaną spółkę (tj. przez Z. P., Prezesa Zarządu); nie wniesiono też do niego uwag, ani dodatkowych wyjaśnień; jednocześnie w protokole zamieszczono zastrzeżenie, że podpisanie protokołu przez osobę reprezentującą kontrolowanego jest równoznaczne z przyjęciem jego treści jako zgodnej z przeprowadzonymi czynnościami oraz stanem faktycznym.

W tych okolicznościach organ miał prawo i obowiązek traktować ustalenia pokontrolne jako jednoznaczne w treści, odzwierciedlające rzeczywisty stan rzeczy w sprawie, z których wynikało niewywiązanie się przez spółkę z omawianych warunków zezwolenia. Jednocześnie z materiałów sprawy (por. akta administracyjne) nie wynika, żeby spółka podjęła starania w kierunku wyjaśnienia, czy umotywowania zastanej przez kontrolujących sytuacji.

W konsekwencji powyższego organ prawidłowo ocenił zaistniałą sytuację, jako rażące uchybienie przez spółkę warunkom prowadzenia działalności gospodarczej na terenie strefy określonym w zezwoleniu, co wyczerpuje przesłankę jego cofnięcia, przewidzianą w art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy o sse, który to przepis stanowi materialnoprawną podstawę podjętego rozstrzygnięcia.

Podkreślenia wymaga, że warunki zezwolenia, którym uchybiła spółka, stanowiły podstawowy element udzielonego jej zezwolenia, a ich niewypełnienie organ mógł ocenić w kategorii rażącego uchybienia w rozumieniu art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy o sse.

Znaczenie tego pojęcia (rażącego uchybienia), którym posłużono się w ustawie, należy zawsze interpretować z perspektywy treści całego aktu prawnego (ustawy o sse), w szczególności celu, jakiemu służą jego uregulowania.

Rażące uchybienie warunkom zezwolenia powinno być ocenione przez pryzmat wszystkich stwierdzonych okoliczności danej sprawy i w kontekście celu uregulowań ustawy o sse. W świetle art. 3 ustawy o sse celem tym jest - oprócz m.in. rozwoju określonych dziedzin działalności gospodarczej - tworzenie nowych miejsc pracy, co ma służyć w szerszej perspektywie przyspieszeniu rozwoju gospodarczego w części terytorium kraju, gdzie ustanowiono strefę.

W tym sensie przepis art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy o sse, przewidujący możliwość cofnięcia zezwolenia w sytuacji rażącego uchybienia jego warunkom, obliczony został na eliminowanie działań/zaniechań sprzeciwiających się celowi regulacji ustawowej, jakim jest m.in. tworzenie nowych miejsc pracy. Wskazane w zezwoleniu obligatoryjne warunki stanowią w każdym przypadku wydanego zezwolenia realizację ustawowego celu ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej.

W świetle poczynionych wyżej uwag należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że spółka nie rozpoczynając działalności w strefie, nie zatrudniając pracowników oraz nie ponosząc określonych wydatków inwestycyjnych, uchybiła jednoznacznym i kategorycznym warunkom zezwolenia. Stwierdzony w trakcie kontroli stan faktycznym pozostawał w oczywistej sprzeczności z treścią zezwolenia.

Niewątpliwie, na gruncie art. 19 ust. 3 ustawy o sse rażące uchybienie warunkom określonym w zezwoleniu (pkt 2 ustępu 3) nie powoduje samo przez się konieczności wydania obligatoryjnej decyzji o cofnięciu zezwolenia. Decyzja w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, o której mowa w art. 19 ust. 3, wydawana jest w ramach administracyjnego uznania (przepis posługuje się terminem "zezwolenie może być cofnięte"). Cechą uznania administracyjnego jest natomiast to, że normy prawa - stosowane przez organ - uzależniają od tego uznania, czy i jakie następstwa prawne udowodnionego stanu faktycznego organ ustali w postaci podjętego rozstrzygnięcia.

W przypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy zależy od uznania administracyjnego, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy, na organie - w związku z art. 7 k.p.a. - ciąży obowiązek wyważenia przy załatwieniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu strony

W tej sprawie skarżąca nie wskazała jednak żadnych konkretnych okoliczności, które mogłyby zostać rozważone w ramach słusznego interesu strony. W skardze spółka podniosła, że w związku z udzielonym jej zezwoleniem, poniosła wydatki na nabycie gruntów na terenie strefy. Nie podała jednak ich wysokości ani nie dokonała ich kwalifikacji prawnej, wskazując tylko, że były to wydatki niebagatelne. Sąd uznaje, że tak ogólny zarzut nie może podważyć umotywowanych ocen dokonanych w tej mierze przez Ministra. Prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie może także być podważona np. zarzutem negatywnego wpływu na spółkę obowiązku zwrotu przez nią uzyskanej pomocy publicznej.

Problematykę zwrotu pomocy publicznej, w przypadku cofnięcia zezwolenia, regulują przepisy art. 12b ustawy o sse. Decyzję w tym względzie podejmuje naczelnik właściwego urzędu skarbowego. Dopiero wydanie takiej decyzji (określającej kwotę pomocy podlegającej zwrotowi) nakłada na stronę obowiązek zwrotu. Tak więc obowiązek zwrotu udzielonej pomocy publicznej nie dotyczy bezpośrednio zaskarżonego aktu.

Sąd orzekający podziela w pełni stanowisko tut. Sądu wyrażone w przywołanym w zaskarżonej decyzji wyroku z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 441/17, o uprzywilejowaniu przedsiębiorcy korzystającego z zezwolenia względem innych przedsiębiorców prowadzących taką samą działalność bez pomocy publicznej. W tej sytuacji odstąpienie od cofnięcia zezwolenia przedsiębiorcy rażąco naruszającemu jego warunki stanowiłoby jeszcze szersze jego uprzywilejowanie względem innych przedsiębiorców prowadzące do zachwiania konkurencyjności na rynku. Nadto interes wierzyciela - Skarbu Państwa, któremu przysługuje zwrot pomocy publicznej udzielonej spółce - jest tak samo ważny jak pozostałych wierzycieli.

Sąd wziął w tej sprawie pod uwagę także fakt, że termin realizacji obowiązków strefowych przez spółkę - na wniosek skarżącej - został przedłużony o 6 lat. Skarżąca nie podjęła działalności w strefie (ani nie wykonała innych obowiązków wynikających z zezwolenia) także w tym wydłużonym terminie. Takie zachowanie spółki nie wspiera ani nie realizuje celu ustanowienia strefy i dlatego - zdaniem Sądu - nie może być akceptowane.

Na koniec należy wskazać, że postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję, nie pozostaje w związku ze sprawą dotyczącą przedłużenia terminu obowiązywania zezwolenia spółki. Stwierdzenie rażącego uchybienia warunkom określonym w zezwoleniu, uprawniało organ do wydania decyzji o cofnięciu spółce zezwolenia. W dacie rozstrzygania przez organ - jak i w dacie orzekania przez Sąd - nie funkcjonowała w obrocie prawnym ostateczna decyzja przedłużająca - poza 2016 r. - termin obowiązywania udzielonego spółce zezwolenia, ani decyzja zmieniająca termin wykonania obowiązków z pkt II ppkt 1, 2 i 3 zezwolenia.

Zatem wbrew zarzutom skargi organ nie naruszył w sprawie wymienionych w skardze ww. przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325) oddalił skargę.