Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 115/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30d ust 1, art. 5 pkt 11, art 26 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art 134 par 1, art 106 pat 3 i 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Czesława Socha (spr.) Marzenna Zielińska Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "E." Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 196/12 w sprawie ze skargi "E." Spółka z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Marszałka Województwa D. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r. o sygn. akt III SA/Wr 196/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę E. Sp. z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Marszałka Województwa D. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie negatywnego wyniku odwołania w sprawie odmowy podpisania umowy o dofinansowanie.

Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uchylonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2011 r. o sygn. III SA/Wr 337/11, przyjął, że odmowa podpisania umowy o dofinansowanie projektu "Rewitalizacja Zamku w [...] – dawnego probostwa [...] celem dostosowania do wymogów [...]" w zakresie Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007–2013 była uzasadniona. Chodzi o ocenę na etapie weryfikacji dokumentów niezbędnych do zawarcia umowy o dofinansowanie projektu spółki, skoro powzięto istotne wątpliwości dla wyniku sprawy i możliwości zawarcia umowy. Wnioski dwóch spółek (strony skarżącej i spółki [...]Sp. z o.o.) zgłoszone w zakresie tego samego postępowania konkursowego nie stanowią jednej, niepodzielnej ekonomicznie inwestycji, a oba projekty zostały sztucznie podzielone przez wnioskodawców tak, aby każdy z niech uzyskał odrębną kwotę dofinansowania ze środków publicznych (po 8 milionów każdy) na wspólne w istocie przedsięwzięcie. Problem ten nie został dostrzeżony w fazie weryfikacji formalnej wniosku i dopuszczony do dalszego procedowania, czyli przejścia na etap zawarcia umowy. Nie zwalnia to jednostki zarządzającej z obowiązku zbadania przesłanek warunkujących zawarcie umowy. Zawarcie umowy ze spółką, mimo stwierdzonych w fazie postępowania kontraktowego wadliwości, prowadziłoby do nieważności czynności prawnej, jako sprzecznej z postanowieniami regulaminu postępowania konkursowego przyjętego przez instytucję zarządzającą, skoro projekt spółki od samego początku nie spełniał warunków UEFA, stanowiących element ogłoszenia o konkursie. Konsekwencją powyższego jest brak roszczenia o zawarcie umowy, a tym samym brak nałożenia na instytucję zarządzającą obowiązku zawarcia umowy, która mogłaby być egzekwowana w trybie art. 64 Kodeksu cywilnego w związku z art. 1047 § 1 k.p.c.

W ocenie Sądu I instancji argumentem przesądzającym o obowiązku zawarcia umowy nie może być powołanie się skarżącej na niewystąpienie żadnej z czterech przesłanek do odmowy zawarcia umowy, ujętych w "Szczegółowym Opisie Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007–2013". W kwestii warunków wymaganych przez UEFA w ogłoszeniu z 21 grudnia 2009 r. o przyjmowaniu wniosków o dofinansowanie wyraźnie wskazano, że przedstawiany przez kandydatów projekt musi spełniać nie tylko ogólne warunki zawarte w ogłoszeniu, ale także wymogi UEFA dotyczące centrów pobytowych podczas EURO 2012. W tej sytuacji zarówno skarżąca, jak i Spółka [...], miały możliwość zapoznania się z tymi warunkami. O tym, że się zapoznały, świadczy zestawienie projektów obu spółek. W każdym z tych projektów przewidziano mniej więcej po połowie liczbę pokoi dwuosobowych, apartamentów i apartamentów o podwyższonym standardzie. Dopiero oba projekty łącznie wskazują na spełnienie kryteriów, a więc każdy z osobna nie odpowiadał warunkom konkursu. Wymóg taki był dla każdego przedsiębiorcy lub grupy przedsiębiorców występujących wspólnie o dofinansowanie inwestycji. Wypełnione zalecenia Sądu I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy trafnie wykazały, o które wymagania UEFA chodziło, jakie to są wymagania i których wymagań nie spełnił ani projekt skarżącej, ani projekt [...] Sp. z o.o. w tym samym zakresie. Skarżąca określiła w projekcie, że w czterogwiazdkowym hotelu będą dwa apartamenty i cztery apartamenty o podwyższonym standardzie oraz 27 standardowych pokoi dwuosobowych, gdy tymczasem UEFA wymagała 50 standardowych pokoi dwuosobowych, 5 apartamentów i 5 apartamentów o dodatkowo podwyższonym standardzie. Gdyby projekty obu spółek zestawić ze sobą i objąć jednym wnioskiem, to takie połączenie spełniałoby wspomniane kryteria UEFA. Natomiast każdy projekt brany z osobna (objęty dwoma odrębnymi wnioskami) nie spełnia tych wymagań. Wskazano przy tym, że projekt skarżącej nie spełnia także innych wymogów UEFA, w części dotyczącej posiadania odpowiednich zasobów technicznych (maszyny, urządzenia, posiadana infrastruktura sportowo-rekreacyjna itp. oraz wyposażenie materialne). Wywodzenie przez skarżącą, że część tych wymogów spełni projekt objęty odrębnym wnioskiem Spółki [...] nie został uznany za decydujący w sprawie, ale to oznacza, że skarżąca przyznała brak spełnienia w projekcie samodzielnych warunków zawartych w RPO, w tym kryteriów UEFA, które były elementem ogłoszonego programu. Ta uwaga dotyczy także projektu Spółki [...]. Trafnie zatem przyjęto, że łączne spełnienie warunków UEFA przez dwa odrębne projekty jest niezgodne z kryteriami zawartymi o ogłoszeniu dotyczącym składania wniosków, skoro w ogłoszeniu przyjęto samodzielne spełnienie wszystkich warunków dla projektu każdego z podmiotów ubiegających się o dofinansowanie. Kwestia realizacji (samodzielnie czy we współpracy z innymi podmiotami) jest odrębną sprawą.

Sąd I instancji podzielił znaczenie czterech ekspertyz uzyskanych przez Dolnośląską Instytucję Pośredniczącą (instytucję zarządzającą). Opinie te nie dotyczą kryteriów, które musi spełniać projekt wnioskodawcy, lecz odnoszą się do powiązań gospodarczych między skarżącą a Spółką [...] oraz powiązań obu projektów zgłoszonych odrębnie przez każdy z tych podmiotów a także możliwości realizacji każdej inwestycji odrębnie z punktu widzenia unormowań prawa budowlanego. Tymczasem istotą sprawy jest wadliwa ocena projektu istniejąca już na etapie oceny formalnej. Natomiast zakres czterech ekspertyz nie ma znaczenia dla podstawowej w sprawie kwestii, a mianowicie spełniania lub niespełniania wymogów UEFA.

W ocenie Sądu I instancji, instytucja zarządzająca odmawiając zawarcia umowy niewadliwie wskazała na art. 60 lit. a/ rozporządzenia Rady nr 1083/2006 i wynikającego z tego przepisu obowiązek instytucji zarządzającej do zapewnienia, by projekty były wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego (a takie kryteria określono właśnie w "Szczegółowym Opisie Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007–2013") i by projekty te spełniały zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji. Wybór projektów musiał nastąpić według kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący (art. 28 ust. 1 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy).

Nie dostrzegł Sąd I instancji naruszenia art. 5 pkt 11 ustawy w zakresie zdefiniowania pojęcia "systemu realizacji". Obowiązkiem instytucji zarządzającej był obowiązek zbadania na etapie postępowania zmierzającego do zawarcia umowy, czy projekt, który uzyskał pozytywną ocenę formalną, spełnia wszystkie kryteria pozwalające zawrzeć umowę bez naruszenia zasad określonych w systemie realizacji. Zarzut naruszenia art. 30a ust. 1 ustawy jest także nieuzasadniony, skoro weryfikacja przedumowna okazała się uzasadniona. Nie ma przy tym znaczenia, że wcześniejsze etapy oceny były pozytywne. Zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, a także art. 29 ust. 4 ustawy także nie zasługiwał na uwzględnienie. W pierwszej podstawie prawnej instytucja zarządzająca zachowała wymogi ustawowe i powołując się na jedno z ogłoszonych kryteriów (warunki UEFA) oceny projektów trafnie podtrzymała odmowę zawarcia umowy. Przestrzegane były także zasady konkursu. Nie nastąpiło pogorszenie tych zasad. Zasady te były jednakowe dla wszystkich od momentu ogłoszenia o konkursie do ich oceny. Dostrzeżenie błędów projektu dopiero na etapie czynności zmierzających do zawarcia umowy nie jest zmianą reguł w trakcie postępowania konkursowego. Przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów została zapewniona. Kryteria stawiane przez UEFA pozostały niezmienione. Przedstawione zasady nie wykluczały wspólnej realizacji inwestycji przez kilka podmiotów. Każdy podmiot ubiegający się o dofinansowanie powinien odpowiadać wszystkim podanym do wiadomości warunkom konkursu.

Powyższe oznacza, że jest niedopuszczalne dzielenie całego przedsięwzięcia pomiędzy różne podmioty, które następnie wystąpią z samodzielnym wnioskiem o dofinansowanie każdego z nich z maksymalną kwotą przewidzianą w konkursie z argumentacją, że wszystkie projekty oceniane łącznie spełniają warunki zamierzonej inwestycji. Takie postępowanie stanowiłoby obejście wymagań konkursu, a zawarcie umowy w takiej sytuacji powodowałoby nieważność czynności prawnej, co wiąże się z odpowiedzialnością jednostki zarządzającej za wadliwe działania na podstawie art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w związku z art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 1–2 oraz pkt 6–8 i art. 5 pkt 2 ustawy.

Nietrafny okazał się zarzut dotyczący podpisania przez osobę nieupoważnioną pisma z dnia [...] października 2011 r. Podpis znajdował swoje umocowanie w uchwale nr [...] z [...] kwietnia 2011 r.

Powyższe względy nie dały podstaw do postawienia instytucji zarządzającej zarzutu naruszenia prawa i dlatego skarga podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok w całości złożyła Spółka z o.o. [...]. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagała się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie i uchylenia zaskarżonego wyroku w całości z przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia do strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzuciła błędną interpretację i niezastosowanie w sprawie art. 5 pkt 11, art. 26 ust. 1 pkt 4, ust. 2, art. 29 ust. 2 i 4, art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), naruszenie art. 60 w związku z art. 59 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE.L 210 z 31 lipca 2006 r., s. 25 ze zm.) poprzez niewłaściwą interpretację, a także art. 7 Konstytucji RP. Naruszenie przepisów procesowych w sposób istotny a mający wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 106 § 5, 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); art. 229, 233 Kodeksu postępowania cywilnego.

W uzasadnieniu podała, że Sąd I instancji nie odniósł się do wydanego rozstrzygnięcia wbrew wcześniejszej uchwale nr [...]Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie zatwierdzenia listy projektów, które uzyskały pozytywną ocenę merytoryczną. Istota sprawy nie została rozpoznana. Chodzi o rozpatrzenie przyczyn, podstaw oraz dopuszczalności zmiany w trakcie postępowania konkursowego stanowiska D. Instytucji Pośredniczącej oraz Instytucji Zarządzającej w zakresie interpretacji kryterium kluczowego oceny formalnej, w sytuacji gdy wniosek przeszedł pozytywne oceny. W naborze oferowano zgłoszenie dwóch projektów, które będą wspólnie spełniały wymogi UEFA. Nie wskazano z jakich przepisów wywiedziona została teza o obowiązku spełnienia samodzielnie wymogów UEFA. Pominięcie faktów o przejściu pozytywnie oceny formalnej i merytorycznej doprowadziło do nieuprawnionej zmiany interpretacji warunków konkursu. Ocena powyższego jest wynikiem braku wyjaśnienia pojęcia "projektu". Ogłoszenie przewidywało, że projekt każdego z podmiotów musi spełniać wymogi samodzielnie a z dokumentacji naboru wynikała możliwość zawierania porozumień. Wydane rozstrzygnięcie nie uwzględnia wyżej wymienionych uchwał zatwierdzających listy projektów, które uzyskały pozytywną ocenę merytoryczną. Osoba wydająca rozstrzygnięcie nie była do tego uprawniona z uwagi na brak umocowania do działania w imieniu Zarządu. Powyższe uchybienia procesowe doprowadziły do naruszenia prawa materialnego. Złamany został obowiązek przestrzegania systemu realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego. Zmiana zasad w trakcie konkursu jest niekorzystna dla wnioskodawcy i doprowadziła do przyznania sobie dodatkowych kompetencji i uprawnień. Weryfikacja przedumowna narusza przepisy, gdyż pozostaje w sprzeczności z dokumentacją naboru. Przestrzeganie etapowości oceny projektu jest zagwarantowane wymienionymi przepisami a po wyborze projektu ocena ponowna jest niezgodna z systemem realizacji projektu operacyjnego. Spełnienie wszystkich przesłanek do zawarcia umowy nie daje podstaw do odstąpienia od jej zawarcia. W sprawie nie zaszły żadne okoliczności do odmowy podpisania dofinansowania. Skarżący spełnił zamknięty katalog okoliczności, w których możliwe jest odstąpienie od podpisania takiej umowy. Naruszona została przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów a dodatkowa ocena wniosku narusza obowiązujące przepisy. Pogorszenie zasad konkursu jest ewidentne, narusza obowiązujące przepisy, co czyni zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione a wyrok Sądu I instancji za sprzeczny z prawem.

Marszałek Województwa D. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 30d ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W art. 30e tej ustawy ustawodawca nakazuje w zakresie w niej nieuregulowanym odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powyższej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wymienia przepisy tej ustawy, których stosowanie jest wyłączone.

Wskazać należy, że przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych wnoszonych na podstawie art. 30d ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju znajdują zastosowanie między innymi art. 174, 183 § 1 i 2, 184 powyższej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako przepisy, których stosowanie nie zostało wyłączone, a także jako przepisy poświęcone materii, która w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju unormowana nie została.

Zgodnie z art. 174 powyższej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z regulacji zawartej w art. 183 § 1 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Zatem zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczają zarzuty objęte podstawami kasacyjnymi.

Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.

Odnosząc się do naruszenia przepisów podanych w skardze kasacyjnej, nie można podzielić sformułowanych tam zarzutów. Materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wyczerpujący. Nie budzi również zastrzeżeń jego ocena. Dał temu już wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 13 czerwca 2012 r. o sygn. II GSK 786/12 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. w S. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa D. z dnia [...] października 2011 r. o nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej. Chodzi zatem o to, że wniosek Spółki [...] i strony skarżącej w niniejszym postępowaniu to dwa zgłoszone wnioski w zakresie tego samego postępowania konkursowego, złożone do dofinansowania w ramach tego samego naboru, stanowiące jedną, niepodzielną ekonomicznie inwestycję, sztucznie podzielone przez wnioskodawców, tak aby każdy z nich uzyskał odrębną kwotę dofinansowania ze środków publicznych na wspólne w istocie przedsięwzięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela argumentację zawartą w powyższym uzasadnieniu do tego wyroku, zwłaszcza że dotyczy tego samego stanu faktycznego i powołanych w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów.

Jak już wyżej wskazano, skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Wadliwość orzeczenia Sądu I instancji kastor upatruje zarówno w naruszeniu przepisów postępowania, jak i w naruszeniu przepisów prawa materialnego, a także w naruszeniu postanowień dokumentacji konkursowej obejmującej działanie 1.1. Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007–2013 schemat 1.1.D.1 podschemat 1.1.D.1.b "Projekty inwestycyjne zwiększające atrakcyjność turystyczną regionu poprzez tworzenie centrów pobytowych EURO 2012".

Rozbudowane zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszeń wskazanych w niej przepisów prawa materialnego oraz postanowień dokumentacji konkursowej opierają się w istocie na założeniu, że instytucja zarządzająca związana jest pozytywnym przejściem wszystkich etapów oceny projektu i nie jest uprawniona do weryfikacji tej oceny przed podpisaniem umowy o dofinansowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że założenie powyższe jest błędne z uwagi między innymi na treść art. 30a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania. W wyroku z dnia 20 lipca 2011 r. o sygn. II GSK 1380/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w tej sprawie w całości podziela, że skoro art. 30a ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewiduje wymóg pozytywnego przejścia wszystkich etapów oceny projektu oraz wymóg zakwalifikowania tego projektu do dofinansowania, to oznacza odrębność pojęć, których nie można utożsamiać. Zakwalifikowanie do dofinansowania choć może nastąpić tylko odnośnie projektu, który wcześniej przeszedł pozytywnie wszystkie etapy oceny, jest tym samym kategorią odrębną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kategoria ta może i powinna obejmować także weryfikację prawidłowości dokonanej uprzednio przez umocowane instytucje poszczególnych etapów, oceny projektu pod względem zgodności dokonanej oceny z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego. A więc kryteriami naboru projektów do określonego w ramach programu działania. Nie do pogodzenia bowiem z przepisami prawa wspólnotowego, jak i krajowego byłoby związanie instytucji zarządzającej, odpowiedzialnej za przygotowanie i realizację programu operacyjnego wadliwie dokonaną oceną projektu, niespełniającego kryteriów w ramach ogłoszonego naboru i zawarcie umowy z beneficjentem, którego projekt nie spełnia kryterium naboru. Zważyć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 59 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 dla każdego programu operacyjnego państwo członkowskie wyznacza instytucję zarządzającą – krajowy, regionalny lub lokalny organ władzy publicznej lub prywatny do zarządzania programem operacyjnym. Funkcje instytucji zarządzającej zostały określone w art. 60 rozporządzenia, w myśl którego instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. Wśród wymienionych w tym przepisie zadań do instytucji zarządzającej należy zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji (art. 60 lit. a). Istotne jest także, że definiując pojęcie instytucji pośredniczącej prawodawca wspólnotowy przyjął, iż odpowiedzialność za jej działalność ponosi instytucja zarządzająca lub iż jest to podmiot lub instytucja wykonująca obowiązki w imieniu instytucji zarządzającej (art. 2 pkt 6 rozporządzenia nr 1083/2006). Przepisy prawa krajowego, w tym również ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju instytucję zarządzającą czynią odpowiedzialną za przygotowanie i realizację programu operacyjnego. Wynika to wprost z definicji pojęcia instytucji zarządzającej zawartej w art. 5 pkt 2 ustawy a także z szeregu innych przepisów omawianej ustawy. Zadania instytucji zarządzającej określa w polskim prawie art. 26 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W zakresie istotnym dla dalszych rozważań niezbędne jest przypomnienie, iż instytucja zarządzająca przygotowuje i przekazuje Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycje kryteriów wyboru projektów i dokonuje wyboru w oparciu o zatwierdzone przez Komitet Monitorujący kryteria projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 omawianej ustawy). Wybór projektu do dofinansowania, o którym mowa w tym przepisie, oznacza zakwalifikowanie do dofinansowania w rozumieniu art. 30a ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i potwierdza tezę o odrębności etapu zakwalifikowania projektu do dofinansowania od uprzedniego etapu pozytywnej oceny projektu.

Z omówionych regulacji prawnych wynika, iż przed zawarciem umowy o dofinansowanie instytucja zarządzająca nie tylko jest uprawniona ale i zobowiązana do weryfikacji dokonanej uprzednio pozytywnej oceny projektu w aspekcie jej zgodności z kryteriami wyboru projektów. Ustalenie podczas tej weryfikacji, iż projekt, mimo pozytywnego przejścia wszystkich etapów jego oceny, nie spełnia kryteriów mających zastosowanie dla danego programu (działania), obliguje instytucję zarządzającą do niezakwalifikowania badanego projektu do dofinansowania, czy też ujmując to tak jak zrobiła to instytucja zarządzająca w rozpoznanej sprawie – do odmowy podpisania umowy o dofinansowanie.

W zacytowanym już uprzednio wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 1380/11 skład orzekający przyjął, iż uprawnienia do weryfikacji spełnienia przez projekt określonego w naborze kryterium obejmują także okres bezpośrednio poprzedzający zawarcie umowy o dofinansowanie. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie konstatacja ta wynika wprost z omówionych dotychczas przepisów.

Poglądu przeciwnego nie można wywieść, wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej w pierwszym jej zarzucie, z treści art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepis ten definiuje pojęcie systemu realizacji i jakkolwiek zgodzić się należy z kasatorem, iż system realizacji programu wiąże instytucje uczestniczące w jego realizacji, to zauważyć należy, że instytucje te związane są przede wszystkim przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a te nakładają na instytucje odpowiedzialne za realizację programu wybór do dofinansowania projektów spełniających określone kryteria (art. 60 lit. a/ rozporządzenia nr 1083/2006 oraz m.in. art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Regulacji ustawowych nie znoszą określone w Wytycznych dla wnioskodawców przesłanki uzasadniające odstąpienie od zawarcia umowy. Ponadto, czego zdaje się nie dostrzegać kasator, wyłączając stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych (art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), ustawodawca musiał wprowadzić inne mechanizmy prawne, które pozwoliłyby instytucji zarządzającej na weryfikację spełnienia przez projekt wiążących kryteriów, aż do momentu zawarcia umowy o dofinansowanie. Takie regulacje zawierają omówione powyżej przepisy umożliwiające odstąpienie od dofinansowania projektów niespełniających określonych w naborze kryteriów, mimo uprzedniej ich pozytywnej lecz błędnej oceny.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał te zarzuty skargi kasacyjnej, które obejmując naruszenie przepisów prawa materialnego i dokumentacji konkursowej, oparte zostały na błędnym poglądzie, że instytucja zarządzająca nie jest uprawniona do "ponownej oceny projektu" na etapie bezpośrednio poprzedzającym zawarcie umowy.

Nie można się przy tym zgodzić ze skarżącą spółką, iż na tym etapie weryfikacji oceny projektu nastąpiła zmiana zasad przeprowadzenia konkursu na niekorzyść skarżącej spółki poprzez "przyjęcie odmiennej od potwierdzonej wcześniej interpretacji kryteriów oceny wniosku". Nie budzi bowiem w sprawie wątpliwości to, że w postępowaniu konkursowym mogły brać udział projekty, które m.in. spełniają wymogi UEFA dotyczące centrów pobytowych obowiązujących podczas EURO 2012. Wynika to z dokumentacji konkursowej, w tym z ogłoszenia o naborze wniosków o dofinansowanie. Nie jest także kwestionowane to, że zgłoszony przez skarżącą projekt nie spełniał wymogów UEFA. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żadne z postanowień dokumentacji konkursowej nie pozwala na przyjęcie za dopuszczalną takiej interpretacji kryteriów naboru, która uprawniałaby do skutecznego ubiegania się o dofinansowanie projektu niespełniającego samodzielnie wymogów określonych przez UEFA dla centrów pobytowych podczas EURO 2012. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia ani to, że na wcześniejszym etapie oceny projektu błędnie przyjęto za dopuszczalne łączne spełnienie wymogów UEFA przez więcej niż jeden projekt, ani też to, że powiązany ze skarżącą spółką inny podmiot zgłosił projekt, którego potencjalna realizacja sprawiłaby, iż zostałyby spełnione, łącznie przez oba projekty, wymagania określone przez UEFA.

W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji wywiódł, analizując zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 i art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, że zasady konkursu były jednakowe od momentu ogłoszenia konkursu, a wadliwa ocena wniosku i projektu spółki w pierwszym etapie weryfikacji i dostrzeżenie błędów projektu na etapie czynności zmierzających do zawarcia umowy nie jest zmianą reguł postępowania konkursowego w rozumieniu art. 29 ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wskazał także, że skoro przyjęte i ogłoszone kryteria oceny projektu, w tym także warunki stawiane inwestycjom przez UEFA pozostały niezmienne, to instytucji zarządzającej nie można zarzucić naruszenia zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów i zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym w tym zakresie przez Sąd I instancji.

W wytycznych dla wnioskodawców w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. na lata 2007–2013 wskazano wyraźnie i wielokrotnie, iż w ramach podschematu 1.1.D 1.b "Projekty inwestycyjne zwiększające atrakcyjność turystyczną regionu poprzez tworzenie centrów pobytowych EURO 2012" zgłoszone projekty muszą spełniać wymogi UEFA dotyczące centrów pobytowych obowiązujących podczas EURO 2012. Z zapisu Wytycznych wprowadzających zasadę, iż jeden wnioskodawca może złożyć w tym naborze wyłącznie jeden wniosek o dofinansowanie oraz z określenia kwalifikowalności projektu poprzez wskazanie, że projekt kwalifikuje się do wsparcia, jeżeli spełnia warunki, o których mowa w pkt 2.2. Wytycznych, a więc wymogi UEFA, wprost wynika, iż wymogi dotyczące centrów pobytowych obowiązujących podczas EURO 2012 muszą być spełnione w projekcie złożonym przez jednego wnioskodawcę. Z tego powodu nie do zaakceptowania jest stanowisko skarżącej spółki, iż zgodna z dokumentacją konkursową jest sytuacja, w której wymogi dotyczące centrów pobytowych nie są spełnione przez pojedynczy projekt (co w tej sprawie jest bezsporne), a spełnione są poprzez dwa różne projekty, z których każdy samodzielnie nie spełniając kryterium kwalifikowalności uzyskałby dofinansowanie ze środków publicznych.

Przechodząc do zarzutów postawionych w odrębnie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 134 § 1 tej ustawy. W myśl tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według kasatora do naruszenia tego przepisu doszło poprzez nieodniesienie się do zarzutu podniesionego w skardze "dotyczącego wydania rozstrzygnięcia wbrew wcześniejszym uchwałom" Zarządu Województwa D. Nie dostrzegł jednak autor skargi kasacyjnej, iż w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji szczegółowo omówił przesłanki, dla których uznał, że instytucja zarządzająca na etapie postępowania zmierzającego do zawarcia umowy ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadania, czy projekt, który uzyskał pozytywną ocenę formalną spełnia wszystkie kryteria pozwalające zawrzeć umowę bez naruszenia zasad określonych w "systemie realizacji". Dodać jeszcze należy, że w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju niezależnie do wyraźnego wyłączenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego art. 37 tej ustawy, ustawodawca w art. 30g wprost wskazał, że informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej nie stanowią decyzji administracyjnych. To z kolei oznacza, że nie ma żadnego trybu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych poprzednich uchwał, a to zdaje się autor skargi kasacyjnej sugerować.

Za nietrafne należy uznać także upatrywanie naruszenia art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na "nierozpoznaniu istoty sprawy" przez Sąd I instancji. Istota sprawy sprowadzała się bowiem do ustalenia, czy po pierwsze dopuszczalna była weryfikacja spełnienia przez projekt kryterium kwalifikowalności na etapie bezpośrednio poprzedzającym zawarcie umowy i po wtóre, czy zgłoszony przez skarżącą spółkę projekt spełnia to kryterium. Sąd I instancji uznał i uzasadnił pogląd obejmujący ten pierwszy aspekt oraz uznał za bezsporne, że projekt skarżącej samodzielnie nie spełnia wymogów stawianych przez UEFA dla centrów pobytowych EURO 2012.

Nie jest natomiast istotą sprawy "rozpatrzenie podstaw" zmiany stanowiska przez instytucję oceniającą projekt, czy też ustalania powodów, dla których błędnie wcześniej przyjęto, iż może uzyskać dofinansowanie projekt, który nie spełnia kryterium kwalifikowalności.

W oparciu o omawianą podstawę kasacyjną kasator nadto zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 229 kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z powołanym w tych zarzutach (zarzut 4 i 6 petitum skargi kasacyjnej) art. 229 kodeksu postępowania cywilnego nie wymagają również dowodu fakty przyznane w toku postępowania przez stronę przeciwną, jeżeli przyznanie nie budzi wątpliwości. Przytoczony przepis mógłby zostać naruszony przez sąd administracyjny tylko wówczas, gdyby sąd przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, o jakim mowa w art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pamiętać bowiem należy, iż przepis art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera odesłanie nie tylko do przepisów kodeku postępowania cywilnego, ale i do art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy kodeksu postępowania cywilnego są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec tego, w sytuacji gdy sąd administracyjny nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest bezprzedmiotowe. Taka sytuacja zaistniała w tej sprawie sądowoadministracyjnej, w której Sąd I instancji nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Sądowi I instancji nie można zatem skutecznie zarzucić naruszenia przepisów postępowania – art. 229 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nie jest trafny zarzut dotyczący podpisania rozstrzygnięcia odwołania przez osobę do tego nieuprawnioną. Sąd I instancji szczegółowo zbadał zakres umocowania tej osoby. Kasator odwołując się do tego zarzutu, nie wskazał w jakim zakresie umocowanie osoby tej nie było uprawnione. Rozgraniczanie kompetencji oddzielnie do podpisywania i podejmowania decyzji nie znajduje uzasadnienia.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.