Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1031/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, pkt 17, pkt 18, art. 11a ust. 1, ust. 2 pkt 2, pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 572
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
article: art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 6, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Tomasz Furmanek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Opocznie nr XLV/496/2022 z dnia 29 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Opoczno na rok 2022" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. ał


UZASADNIENIE

W dniu 29 marca 2022 r. Rada Miejska w Opocznie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559), powoływanej dalej jako: "u.s.g." i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572) , powoływanej dalej jako: "u.o.z.", podjęła uchwałę nr XLV/496/2022 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Opoczno na rok 2022", powoływaną dalej jako: "Program".

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W ocenie Wojewody Łódzkiego zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa:

1. art. 4 pkt 16-18 u.o.z. i § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), powoływanego dalej jako: "z.t.p." poprzez odwołanie się do definicji ustawowych "zwierząt bezdomnych", "zwierząt domowych" oraz "zwierząt gospodarskich" w § 3 pkt 5-7 Programu, podczas gdy taki zabieg jest niedopuszczalny i niezgodny z zasadami prawidłowej legislacji;

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 6 ust. 2 Programu konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ustalenia miejsc, w których przebywać mają koty wolno żyjące, miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, a także precyzyjnego określenia na czym będą polegały interwencje w sprawach kotów wolno żyjących, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tych zadań, w tym konkretnego określenia podmiotów je realizujących;

3. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 5 u.o.z. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w sytuacji braku wskazania konkretnych organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, z którymi Gmina Opoczno będzie współpracowała przy realizacji zadań określonych w programie w § 6 ust. 1, § 7 pkt 2, § 11 ust. 1 pkt 4, § 11 ust. 6, § 14 pkt 6 oraz § 15 ust. 1 Programu;

4. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie w § 9 ust. 1 Programu, że zapewnia się właścicielom psów i kotów zamieszkałych na terenie gminy sfinansowanie usypiania ślepych miotów, podczas gdy przedmiotowa uchwała zgodnie z delegacją ustawową dotyczy zwierząt bezdomnych i nie można rozszerzać finansowania do zwierząt mających właścicieli;

5. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 1 u.o.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i unormowanie w § 11 ust. 2 Programu materii, która nie mieści się w ramach upoważnienia ustawowego, zaś może być zastrzeżona w ewentualnej umowie cywilnoprawnej pomiędzy adoptującym bezdomne zwierzę, a schroniskiem.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że Program nie spełnia przesłanek określonych w przepisach ustawy, przez co narusza prawo w sposób istotny. Ponadto, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia także z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów, Wojewoda Łódzki stwierdził że w § 3 pkt 5-7 Programu, Rada określiła, co należy rozumieć pod pojęciami: "zwierzęta bezdomne", "zwierzęta domowe" i "zwierzęta gospodarskie", tymczasem definicje te zostały zawarte w art. 4 pkt 16-18 u.o.z.. Dodatkowo z § 118 z.t.p. wynika, że w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych, a ze względu na treść § 143 z.t.p., zasadę tą stosuje się także do aktów prawa miejscowego. Treść "powtórzeń" nie prowadzi do poprawy świadomości prawnej adresatów aktu miejscowego, może być natomiast odbierana przez nich jako wyłączny rezultat prawodawstwa organu jednostki samorządu terytorialnego.

Następnie skarżący wskazał, że z art. 11 ust. 2 pkt 2 u.o.z. wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Program na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Tymczasem w treści § 6 ust. 2 Programu, Rada ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że opieka nad wolno żyjącymi kotami polegać będzie na np. ustalaniu miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, zapewnieniu całorocznego dokarmiania kotów wolno żyjących czy też na podejmowaniu interwencji w sprawach kotów wolno żyjących. Wskazana regulacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Nie wiadomo bowiem, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, nie ustalono częstotliwości dokarmiania kotów, zasad zakupu karmy czy też na czym miałyby polegać interwencje w sprawach kotów wolno żyjących. Zdaniem skarżącego kwestionowany przepis uchwały pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Natomiast zbytnia ogólnikowość zapisów aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy ani sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt oraz podmiotów odpowiedzialnych za wykonywanie tych zadań stanowi istotne naruszenie prawa.

W podobnym tonie Wojewoda Łódzki odniósł się do § 6 ust. 1, § 7 pkt 2, § 11 ust. 1 pkt 4, § 11 ust. 6, § 14 pkt 6 oraz § 15 ust. 1 Programu. W ocenie skarżącego nie wypełnia delegacji ustawowej samo określenie, że poszczególne zadania będą wykonywane przy współpracy z organizacjami, fundacjami czy też stowarzyszeniami, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Ze względu na to, że każdy program jest tworzony na jeden rok, to jak wskazano w cytowanym wyżej orzecznictwie, musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, a zatem powinien zawierać wskazanie konkretnych organizacji, fundacji czy też stowarzyszeń, które będą współpracowały przy wykonywaniu zadań ustawowych. W tym przypadku zaś ponownie mamy do czynienia z ogólnym postulatem niewypełniającym delegacji ustawowej.

Skarżący wskazał ponadto, że § 9 ust. 1 Programu przekracza delegację ustawową zawartą w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., ponieważ wskazane w tym przepisie zadanie, polegające na usypianiu ślepych miotów, dotyczy zwierząt bezdomnych i z treści przepisów u.o.z. nie można wyinterpretować rozszerzenia obowiązku gminy w zakresie finansowania takich zabiegów także o zwierzęta mające właściciela lub opiekuna. Żaden przepis prawa nie upoważnia organu stanowiącego gminy do podjęcia działań w zakresie zasad finansowania kosztów usypiania ślepych miotów zwierząt posiadających właścicieli lub opiekunów.

W ocenie skarżącego również § 11 ust. 2 Programu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, o której mowa w art. 11a ust. 1 u.o.z. Materia zawarta w § 11 ust. 2 Programu nie mieści się w ramach upoważnienia ustawowego, gdyż dotyczy kwestii, które mogą ewentualnie zostać zawarte w umowie cywilnoprawnej pomiędzy adoptującym bezdomne zwierzę, a schroniskiem. Nie można bowiem skutecznie zobowiązać do czegokolwiek potencjalnego adoptującego bezdomne zwierzę ze schroniska w akcie prawa miejscowego. To może się odbyć jedynie w umowie cywilnoprawnej, czyli w sytuacji gdy zachodzi równość podmiotów podpisujących umowę. W przedmiotowej uchwale można było co najwyżej wskazać czym powinno kierować się schronisko przy zawieraniu takich umów, jednakże bez nakładania jakichkolwiek zobowiązań na adoptującego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Opocznie, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła o oddalenie skargi w całości.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów, organ stwierdził, że w Programie nie znajduje się "powtórzenie" przepisów u.o.z., a jedynie wskazanie w jakim akcie normatywnym znajdują się definicje używanych w uchwale pojęć. Nie zgodził się zatem, że doszło do powtórzenia ustawowej definicji, czy nieuprawnionej modyfikacji przepisów. Jednocześnie organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się jednak przytoczenie w uchwale rady gminy określonych regulacji ustawowych, o ile jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym, jednak tylko w takim zakresie w jakim przytoczenie tekstu zawartego w akcie wyższego rzędu następuje w całości, z polowaniem się na konkretny przepis tegoż aktu. Jeżeli w akcie prawa miejscowego zostały przytoczone in extenso zapisy aktu prawnego wyższego rzędu, z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu i czyni to akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały, to taki zapis można uznać za dopuszczalny, nie można bowiem tracić z oczu okoliczności, że uchwały podejmowane przez organy samorządowe muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. w § 6 ust. 1 Programu, organ stwierdził, że w Programie został określony sposób realizacji zadania poprzez wskazanie, że zadania będą realizowane przy pomocy Spółki, która otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie - w zakresie określonych w § 16 ust. 2 pkt 2 Programu środków finansowych. Dlatego też zdaniem organu nie doszło do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., bowiem Program zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, w tym postanowienia dotyczące opieki nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmianie. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że zakres regulacji programu, jego szczegółowość, ustawodawca pozostawił do uznania podmiotowi, który program uchwala tj. radzie gminy. Zbyt daleko idącym poglądem jest uznanie, że ocenie legalności uchwały w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podlega zakres szczegółowości tego programu. Ustawodawca wskazał jedynie określone kwestie, które mają być uregulowane uchwałą rady gminy, nie determinując konkretnych rozwiązań normatywnych ani nawet stopnia ich szczegółowości.

W odniesieniu do zarzutu braku wskazania konkretnych organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, z którymi Gmina Opoczno będzie współpracowała przy realizacji zadań, organ stwierdził, że wskazanie na organizacje, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, jest wystarczającym wypełnieniem delegacji ustawowej. W normie art. 11a u.o.z. brak jest przepisu, który stanowiłby o konieczności wskazywania w Programie konkretnych organizacji społecznych, z którymi Gmina Opoczno będzie współpracowała przy realizacji określonych w programie zadań. Wskazanie organizacji społecznych po ich nazwie prowadziłoby do wątpliwości w zakresie tego, czy Gmina może w ciągu roku nawiązać współpracę z innymi niewymienionymi w Programie organizacjami, które taką współpracę chciałyby nawiązać. Przyjęcie bezwzględnego obowiązku wskazywania nazwy organizacji mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której po wypowiedzeniu współpracy przez organizację w trakcie roku, zadanie nie mogłoby być wykonywane przy współpracy z innym podmiotem. Takie stanowisko prowadziłoby również do wniosku, że w Programie należałoby podać imienną listę wolontariuszy i podejmować uchwały zmieniające Program przy każdorazowej zmianie tych osób i ich danych.

W ocenie organu na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut przekroczenia delegacji ustawowej poprzez przyjęcie w § 9 ust. 1 Programu, że zapewnia się właścicielom psów i kotów zamieszkałych na terenie gminy sfinansowanie usypiania ślepych miotów. Wojewoda Łódzki dokonał błędnej wykładni art. 11a ust. 2 u.o.z., niezasadnie zawężając katalog zadań, które powinien regulować Program. W przywołanym przepisie wymieniono obligatoryjne elementy Programu. Ustawodawca użył przy tym wyliczeniu wyrażenia "w szczególności". Literalna wykładnia przepisu art. 11a ust. 2 u.o.z. obecnie wskazuje na otwarty katalog elementów programu, przy czym część programu, o której mowa w art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z. jest obligatoryjna i nie powinna być pominięta. Otwarty katalog elementów programu daje możliwość rozszerzania go o inne, niewskazane w uchwale, treści. W związku z powyższym, w rozdziale 5 Programu Rada Miejska w Opocznie określiła wytyczne dotyczące: Przeciwdziałania niekontrolowanemu rozwojowi populacji zwierząt poprzez obligatoryjną sterylizację lub kastrację zwierząt w schronisku oraz prewencyjną sterylizację lub kastrację zwierząt właścicielskich oraz usypianie ślepych miotów. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. nie wskazał jakich zwierząt to zadanie dotyczy, a katalog wskazany w ust. 2 jest katalogiem otwartym i pozwala regulować w Programie również inne niewymienione w ustawie kwestie. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzić powinna do wniosku, iż Rada Miejska w Opocznie, obejmując Programem usypianie ślepych miotów zwierząt właścicielskich, nie naruszyła prawa. Wręcz przeciwnie działanie takie zmierza do zapobiegania bezdomności zwierząt, co jest jednym z głównych celów Programu.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów, organ wyjaśnił, że unormowanie § 11 ust. 2 Programu stanowi określenie minimalnych warunków, jakie mają zostać zapewnione adoptowanemu zwierzęciu. Dodatkowo stanowi on wytyczne dla podmiotu prowadzącego schronisko, które muszą być przestrzegane przy kwalifikowaniu i oddawaniu zwierząt do adopcji. Nieprzestrzeganie tych warunków przez adoptujących stanowić będzie w myśl § 11 ust. 4 Programu podstawę do odebrania zwierzęcia. Adopcja zwierząt bezdomnych przewidziana została w Programie jako jeden ze sposobów realizacji zadania, polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Programowi nie wolno nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagają dalszej konkretyzacji, stanowi on bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Nie sposób zatem przyjąć, iż niedopuszczalnym jest szczegółowe określenie na czym ma polegać adopcja zwierząt i w jakich warunkach ma się odbywać. Wykonawczy charakter Programu nie zostanie zachowany, jeśli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań.

Dodatkowo, w odniesieniu do dwóch ostatnich zarzutów, organ podkreślił, że zakres regulacji programu, jego szczegółowość, ustawodawca pozostawił do uznania podmiotowi, który program uchwala tj. radzie gminy. Upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego wynikające z art. 11a u.o.z. ma charakter ogólny - ustawodawca wskazał jedynie określone kwestie, które mają być uregulowane uchwałą rady gminy, nie determinując konkretnych rozwiązań normatywnych ani nawet stopnia ich szczegółowości. Zatem zarówno w zakresie usypiania ślepych miotów jak i w zakresie poszukiwania właścicieli dla zwierząt bezdomnych, ustawodawca pozostawił swobodę radzie gminy w zakresie szczegółowych unormowań zwartych w Programie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpiła strona skarżąca, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, co pozwoliło na przyspieszenie jej rozpoznania.

Wskazać następnie należy, że zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje w myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przywołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Według art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95; z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA" oraz Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001/1-2 - Z. Kmieciak, M. Stahl, s. 102).

Kontrolowana na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwała nr XLV/496/2022 z dnia 29 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Opoczno na rok 2022", podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "u.o.z.", jest aktem prawa miejscowego. Pogląd ten jest obecnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wielokrotnie w swoich wyrokach podkreślał, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona – jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z u.o.z. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy – prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego (por.: wyroki NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 725/17, z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 971/19, z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3136/17, z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, CBOSA).

Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że akty prawa miejscowego zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483), powoływanej dalej jako: "konstytucja RP", są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Po myśli art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Zgodnie z brzmieniem art. 11a u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust. 1 u.o.z.). Pod pojęciem "zwierząt bezdomnych" ustawodawca rozumie zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały (art. 4 pkt 16 u.o.z.).

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi natury ogólnej na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że art. 11a ust. 2 w punktach 1-8 oraz ust. 5 u.o.z. określa elementy obligatoryjne programu, a więc takie które powinny zostać uwzględnione przy jego opracowaniu i nie mogą w nim zostać pominięte bądź zmodyfikowane, bowiem takie działanie należałoby ocenić w kategoriach niewypełnienia delegacji ustawowej bądź przekroczenia zakresu tej delegacji. Natomiast elementy fakultatywne programu z uwagi na użyty zwrot "może obejmować" zostały zdefiniowane w art. 11 ust. 3 i 3a u.o.z.

Dokonując zatem merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 pkt 16-18 u.o.z. i § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez odwołanie się do definicji ustawowych "zwierząt bezdomnych", "zwierząt domowych" oraz "zwierząt gospodarskich" w § 3 pkt 5-7 Programu, należy wyjaśnić, że definicje zwierząt bezdomnych, domowych i gospodarskich zawarte zostały przez ustawodawcę w art. 4 pkt 16, 17 i 18 u.o.z., które stanowią, że ilekroć w ustawie jest mowa o: "zwierzętach bezdomnych" - rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały (pkt 16); "zwierzętach domowych" - rozumie się przez to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (pkt 17); "zwierzętach gospodarskich" - rozumie się przez to zwierzęta gospodarskie w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (pkt 18).

Natomiast w orzecznictwie sądowo-administracyjnym mamy do czynienia z ukształtowanym poglądem, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Istotnym uchybieniem jest więc powtarzanie zapisów ustawowych, a także ich modyfikacja. Niedopuszczalne jest powtarzanie w aktach prawa miejscowego przepisów prawa powszechnie obowiązującego, gdyż po pierwsze, stanowi niedopuszczalną ingerencję organu w kompetencje ustawodawcy, a po drugie, w sytuacji zmiany definicji ustawowej, prowadzi do rozdźwięku pomiędzy definicją zawartą w ustawie i w akcie prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt VIII SA//Wa 735/21, CBOSA).

Powyższe uwagi nie mogą jednak mieć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem Rada Miejska w Opocznie, wbrew twierdzeniu Wojewody Łódzkiego, nie powtórzyła w Programie definicji zawartych w u.o.z., a jedynie zawarła odniesienie do ustawy, gdyż w § 3 pkt 5-7 postanowiono, że: "ilekroć w programie jest mowa o: zwierzętach bezdomnych – należy przez to rozumieć zwierzęta w rozumieniu przepisów art. 4 pkt 16 u.o.z. (pkt 5); zwierzętach domowych – należy przez to rozumieć zwierzęta w rozumieniu przepisów art. 4 pkt 17 u.o.z. (pkt 6); zwierzętach gospodarskich – należy przez to rozumieć zwierzęta w rozumieniu przepisów art. 4 pkt 18 u.o.z. (pkt 7)". Zatem w ocenie Sądu, w Programie nie mamy do czynienia z powtórzeniem definicji ustawowej, a jedynie wskazaniem, że pod danym pojęciem należy rozumieć określone zwierzęta w myśl przepisów u.o.z. Taki zapis ma charakter całościowy, informacyjny i wskazuje na przedmiot regulacji. Poprzez odesłanie do materii ustawowej, zapisy Programu stają się jednocześnie jasne i czytelne dla odbiorców, bez przytaczania ustawowych definicji, a zatem bez ich powtarzania. Wobec powyższego Sąd nie stwierdził, że Rada Miejsca w Opocznie przekroczyła w § 3 pkt 5-7 Programu zakres delegacji ustawowej.

Odnosząc się do kolejnego z zarzutów, zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody Łódzkiego wskazującym na naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 6 ust. 2 Programu sposobu sprawowania opieki nad bezdomnymi kotami wolno żyjącymi, w tym ustalenia miejsc, w których powinny przebywać koty wolno żyjące, miejsc i częstotliwości ich dokarmiania oraz precyzyjnego wyjaśnienia interwencji w dotyczących kotów wolno żyjących. W powyższym paragrafie Programu stwierdzono, że: "Opieka nad wolno żyjącymi kotami, polegać będzie na: 1) ustalaniu miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące; 2) zapewnianiu opieki rannym lub chorym kotom wolno żyjącym; 3) tworzeniu i prowadzeniu rejestru społecznych opiekunów kotów wolno żyjących; 4) zapewnianiu kotom wolno żyjącym miejsca bytowania (budki/domki dla kotów); 5) zmniejszeniu populacji wolno żyjących kotów poprzez ich sterylizację i kastrację; 6) zapewnieniu całorocznego dokarmiania kotów wolno żyjących; 7) w uzasadnionych przypadkach usypianiu ślepych miotów wolno żyjących kotów; 8) podejmowaniu interwencji w sprawach kotów wolno żyjących".

Należy zatem wyjaśnić, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, WSA w Łodzi z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 481/22, CBOSA). Wskazuje się jednocześnie, że duża zmienność okoliczności, na którą składają się: populacja wolno żyjących kotów oraz miejsca ich przebywania i legowiska, z jednoczesnym brakiem stałości liczby społecznych opiekunów dokarmiających koty, wymaga konsekwentnego, corocznego weryfikowania programu w tym zakresie i dopasowywania go do aktualnych możliwości, warunków oraz potrzeb. Wobec tego postanowienia programu powinny skupiać się na zmienności wskazanych powyżej warunków i wobec tego cechować się odpowiednim stopniem szczegółowości.

Powyższe prowadzi do konkluzji, że postanowienia Programu są zbyt ogólnikowe w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Rada Miejska w Opocznie ograniczyła się w tym zakresie wyłącznie do sformułowania podstawowych i niepełnych założeń postępowania z wolno żyjącymi kotami na terenie gminy, co należy uznać za brak wyczerpania delegacji ustawowej. Program nie zawiera żadnych szczegółów co do tego, jak ten obowiązek ustawowy będzie realizowany, albowiem nie wskazano w jaki sposób mają być ustalane miejsca przebywania oraz dokarmiania kotów wolno żyjących, nie skonkretyzowano częstotliwości dokarmiania kotów, ewentualnie nie określono żadnego sposobu ustalania potrzeb w tym zakresie. Jednocześnie Program nie zawiera żadnych stwierdzeń odnoszących się do monitorowania skupisk kotów wolno żyjących i wskazania jakie konkretne działania opiekuńcze gminy będą związane z rezultatami obserwacji.

Z kolei w kontekście ustawowego obowiązku określenia zasad dokarmiania kotów wolno żyjących, organ ograniczył się do wskazania, że dokarmianie będzie całoroczne. Zdaniem Sądu, niezbędnym staje się zawarcie precyzyjniejszej regulacji w tym zakresie, w szczególności mając na względzie zmieniające się warunki, jak i populacje bezdomnych kotów, która musi być adekwatna do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca. Na tle powyższej regulacji w judykaturze przyjmuje się, że plan nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają, czy miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, CBOSA). Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 906/17, CBOSA). Należy również stwierdzić, że w Programie nie wskazano sposobu wydawania społecznym opiekunom kotów karmy, pominięto również to, gdzie karma będzie wydawana, a także nie zwrócono uwagi na kwestię zakupu karmy.

W ocenie Sądu, zapis zawarty w Programie jest równie ogólnikowy jak samo upoważnienie ustawowe dla rady gminy do określenia w uchwale programu opieki nad zwierzętami. Regulacja programu została zatem sformułowana w sposób nieprecyzyjny. Wykonanie bowiem postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć natomiast charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w tym przepisie ustawy. Z treści u.o.z. wynika, że kwestia opieki nad kotami, jako zwierzętami żyjącymi w stanie wolnym na terenie gminy, została objęta przez ustawodawcę expressis verbis w treści przepisu dotyczącego planów opieki nad zwierzętami wolno żyjącymi. Wobec tego należy jednoznacznie wskazać, że opieka ta uregulowana musi być w treści uchwały w sposób uchwytny, całościowy i precyzyjny, a jednocześnie jasny i czytelny dla odbiorców, bez zawierania odniesień nieostrych czy niedostatecznie wyczerpujących. Za takie, w ocenie Sądu, należy uznać powyższe braki.

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że regulacja zawiera nieprecyzyjne określenie "podejmowania interwencji", albowiem nie wynika z niego kto może je podejmować, czego mają dotyczyć oraz w jaki sposób powinny być organizowane. W ocenie Sądu posłużenie się w Regulaminie takim pojęciem bez jego uzasadnienia stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), które nakazują takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy. Przepisy prawa miejscowego muszą być formułowane w sposób czytelny, precyzyjny i jednocześnie wyczerpujący, aby posługiwanie się nimi nie rodziło problemów interpretacyjnych. Natomiast zawarta w Programie nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego, zawierająca pojęcia niedookreślone, nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie.

Sąd podziela również zarzut niewypełnienia delegacji ustawowej wobec braku wskazania konkretnych organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, z którymi Gmina Opoczno będzie współpracowała przy realizacji zadań określonych w programie w § 6 ust. 1, § 7 pkt 2, § 11 ust. 1 pkt 4, § 11 ust. 6, § 14 pkt 6 oraz § 15 ust. 1 Programu. W powyższych zapisach Programu stwierdzono: "Sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi na terenie Gminy Opoczno w tym ich dokarmianie, realizowane jest przez PGK Sp. z o. o. przy współpracy ze społecznymi opiekunami kotów wolno żyjących oraz przy współpracy z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt" (§ 6 ust. 1); "odławianie zwierząt prowadzić będą upoważnieni i przeszkoleni pracownicy Schroniska lub bezpłatnie wolontariusze organizacji i stowarzyszeń społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt" (§ 7 pkt 2); "poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt realizowane będzie przez PGK Sp. z o. o. poprzez: nawiązywanie współpracy z fundacjami i stowarzyszeniami, których celem statutowym jest ochrona zwierząt w zakresie promocji adopcji zwierząt" (§ 11 ust. 1 pkt 4); "przy realizacji programu adopcji PGK Sp. z o. o. w Opocznie będzie współpracowało z organizacjami pozarządowymi, których celem statutowym jest ochrona zwierząt" (§ 11 ust. 6); "w ramach Programu realizowane są następujące działania o charakterze edukacyjno-informacyjnym: organizowanie spotkań z przedstawicielami organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt oraz społecznymi opiekunami kotów wolno żyjących w celu wymiany informacji i doświadczeń, sporządzenia diagnozy problemów i potrzeb oraz wypracowania nowych rozwiązań związanych z problemem zwierząt bezdomnych" (§ 14 pkt 6); "Gmina Opoczno wraz z PGK Sp. z o. o. podejmuje współpracę z organizacjami społecznymi, których statutowym celem jest ochrona zwierząt oraz Powiatowym Lekarzem Weterynarii" (§ 15 ust. 1).

W ocenie Sądu, tak skonstruowane zapisy Programu również świadczą o ogólnikowości regulacji poprzez zaniechanie wskazania konkretnych organizacji pozarządowych mających zajmować się dokarmianiem zwierząt oraz z którymi Gmina będzie współpracowała przy realizacji Programu, i których pracę koordynowałby wyznaczony pracownik gminy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. nakłada na radę miejską m.in. obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie określenia listy społecznych opiekunów, czego Rada Miejska w Opocznie nie uczyniła. Dyspozycję art. 11a u.o.z. należy bowiem odczytywać w połączeniu z art. 11 u.o.z.. Wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany jeśli pominie się w nim konkretne podmioty (organizacje społeczne) realizujące zadania w nim przewidziane. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że w zaskarżonej uchwale nie wypełniono delegacji ustawowej w powyższym zakresie.

Zgodzić się należy również z zarzutem Wojewody Łódzkiego, dotyczącym przekroczenia delegacji ustawowej w § 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 Programu, które stanowią, że: "PGK Sp. z o. o. zapewnia właścicielom psów i kotów zamieszkałych na terenie gminy sfinansowanie kosztów ich sterylizacji, kastracji oraz usypiania ślepych miotów" (ust. 1); właściciel zwierzęcia obowiązany jest uzyskać z PGK Sp. z o. o. skierowanie na zabieg sterylizacji, kastracji lub usypiania ślepych miotów po wcześniejszym złożeniu stosownego wniosku w tej sprawie (ust. 2 pkt 2).

Zauważyć bowiem należy, że norma kompetencyjna zawarta w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. odnosi się wyłącznie do usypiania ślepych miotów zwierząt bezdomnych. Wskazane w powyższym przepisie zadanie, ma na celu zapewnienie realizacji zadań własnych gminy polegających na zapobieganiu bezdomności zwierząt i zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania. Z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. nie można wyinterpretować rozszerzenia obowiązku gminy w zakresie finansowania takich zabiegów także o zwierzęta mające właściciela lub opiekuna. Żaden przepis prawa nie upoważnia organu stanowiącego gminy do podjęcia działań w zakresie zasad finansowania kosztów usypiania ślepych miotów zwierząt posiadających właścicieli lub opiekunów. Przeciwna wykładnia przeczyłaby zaś jej celowi. W konsekwencji prowadziłaby do całkowitego zwolnienia znanych albo ustalonych właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką trwale dotąd pozostawały (opiekunów), z odpowiedzialności za nie, w tym z ponoszenia kosztów związanych z ich utrzymaniem. Od 6 stycznia 2017 r., na podstawie ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. poz. 2102), ustawodawca umożliwił radzie gminy wprowadzenie do programu planu sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają, ale nie przewidział możliwość rozszerzenia programu względem usypiania ślepych miotów zwierząt posiadających właściciela lub opiekuna (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1939/19, CBOSA). Wobec braku w ustawie nakazu rozszerzenia obowiązku realizacji ww. zadania także w stosunku do zwierząt mających właściciela lub opiekuna, należy kategorycznie stwierdzić, że uregulowanie w Programie kwestii usypiania ślepych miotów właścicielom psów i kotów wykracza poza zakres delegacji ustawowej.

Sąd wyraża również aprobatę dla zarzutu naruszenia art. 11a ust. 1 u.o.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w § 11 ust. 2 Programu, który stanowi: "Adoptujący bezdomne zwierzę ze Schroniska zobowiązuje się do: 1) zapewnienia zwierzęciu opieki, humanitarnego traktowania i właściwych warunków utrzymania; 2) zapewnienia zwierzęciu opieki weterynaryjnej w razie choroby oraz profilaktycznych szczepień ochronnych i koniecznych zabiegów weterynaryjnych; 3) zapobiegania niekontrolowanemu rozmnażaniu; 4) niesprzedawania ani nie przekazywania zwierzęcia innej osobie, a o jego zaginięciu lub padnięciu wraz z wyjaśnieniem okoliczności powiadomić Schronisko".

W powołanym zapisie Programu określono obowiązki adoptującego bezdomne zwierzę, co jednoznacznie wskazuje na przekroczenie przez Radę Miejską w Opocznie delegacji ustawowej, albowiem żaden przepis u.o.z. nie upoważnia organu uchwałodawczego do ich normowania w uchwale. Przepisy Programu mają tworzyć warunki opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegać bezdomności zwierząt, ale nie mogą wkraczać w sferę zarezerwowaną dla regulacji prawa cywilnego. Powyższe kwestie mogą stanowić element umowy cywilnoprawnej zawieranej pomiędzy adoptującym bezdomne zwierzę, a schroniskiem, jednakże pozostają one poza zakresem możliwości ich ujęcia w przedmiotowym Programie.

Przedstawione ustalenia prowadzą do stwierdzenia, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności, w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je wykonywał, co w rozpoznawanej sprawie, jak wykazano powyżej, nie zostało zrealizowane.

Podsumowując, zaskarżona uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych, nadto zawiera regulacje wykraczające poza zakres delegacji ustawowej, które nie zostały przewidziane przez ustawodawcę zarówno wśród elementów obligatoryjnych jak i fakultatywnych. Stwierdzone uchybienia świadczą dobitnie o istotnym naruszeniu art. 11a u.o.z., co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

ABo