Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1796/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę


UZASADNIENIE

K. K. złożył skargę na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2019r. utrzymującą w mocy decyzje z dnia [...] lipca 2018r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Sprawa przyznania świadczenia specjalnego panu K. K. (ur. [...] sierpnia 1944 r.) była rozpatrywana przez Prezesa Rady Ministrów w 2006 r. i zakończyła się wydaniem odmownej decyzji w dniu [...] listopada 2006 r. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2007 r. została uchylona decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2006 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2006 r.

Prezes Rady Ministrów ponownie rozpatrywał sprawę pana K. K. wydając w dniu [...] marca 2009 r. decyzję odmawiającą przyznania świadczenia specjalnego. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Wnioskodawca ponownie skorzystał z prawa wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego. W dniu 2 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2009 r. (uprawomocnienie wyroku nastąpiło w dniu 11 lutego 2010 r,). Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2009 r.

Wnioskodawca ponownie skorzystał z przysługującego mu prawa i złożył skargę na ostateczne rozstrzygnięcie Prezesa Rady Ministrów. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r. została odrzucona skarga pana K. K. Na podstawie zgromadzonych wówczas dokumentów ustalono, że wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o przyznanie emerytury specjalnej w wysokości ok. 4000 zł, tj. w wysokości w jakiej, zdaniem wnioskodawcy, sędziowie sądów okręgowych pobierają emerytury. Wnioskodawca uważał, że za swoją pracę, czynną walkę o niepodległą Polskę i o godność człowieka powinien otrzymać takie świadczenie.

K. K. podał, że ukończył Technikum [...] w [...] w 1967 r. Studium [...] - w 1976 r. oraz Wydział [...] na U[...] w [...] w 2002 r. Nie posiada aplikacji sędziowskiej, ponieważ, jak twierdził, nie mógł wpłacić kwoty 60 tys. zł. jaką żądano za pomoc w dostaniu się na aplikację.

Wnioskodawca podnosił, iż w latach 70-tych angażował się w ruch niepodległościowy, był współorganizatorem organizacji pod nazwą "Wolna Polska". W 1981 r. był organizatorem strajku okupacyjnego w Urzędzie Gminy w [...] oraz współorganizatorem Krajowego Strajku [...] w [...]. Od [...] października 1981 r. pełnił funkcję Przewodniczącego NSZZ "[...]" i NSZZ [...] "[...]" na terenie województwa [...]. W 1991 r. został członkiem i Pełnomocnikiem Zarządu Krajowego Stowarzyszenia [...], [...], Wiceprzewodniczącym Sądu [...] przy Stowarzyszeniu [...] Oddziału Wojewódzkiego w [...]. Wnioskodawca podał, że z dniem [...] czerwca 1981 r. został zwolniony z pracy i uznany za wroga politycznego. Jak twierdził, uznanie go za wroga "postkomuny", spowodowało, że nie mógł uzyskać zatrudnienia pomimo swojego wykształcenia. Pracował jako [...] w [...]. Wskazał, że zawsze przed wręczeniem mu wymówienia, ambicjonalnie składał wcześniej wymówienie "pod presją otrzymania politycznej dyscyplinarki". Twierdził również, iż z powodu ciągłych problemów z utrzymaniem pracy i stałego zarobku, w 1991 r. odeszła od niego żona. Od tamtej pory prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. W latach dziewięćdziesiątych opiekował się matką, inwalidką [...] grupy, byłym żołnierzem AK. Podnosił, że jako 6-miesięczne dziecko był świadkiem zamordowania ojca - przedwojennego [...], uczestnika wojny, żołnierza AK przez funkcjonariuszy NKWD i UB. K. K. wskazywał również, że SB w dniu [...] grudnia 1981 r. podjęła decyzję o jego deportowaniu, a nie internowaniu, dlatego też do marca 1983 r. był przetrzymywany w areszcie domowym. Do [...] maja 1982 r. przeprowadzano w jego domu codzienne rewizje, czasami nawet 3 razy dziennie. W późniejszym okresie, pracując czasowo w [...], prowadził działalność opozycyjną w miejscach pracy oraz przy krzyżu z kwiatów przy Akademickim Kościele Św. [...], przy grobie [...] przy Kościele Św. [...] na [...], gdzie widnieje wiele jego wpisów do ksiąg pamiątkowych.

Instytut Pamięci Narodowej Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Oddział w [...] uznał wnioskodawcę za pokrzywdzonego w rozumieniu uchylonego w 2006 r. art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Został odznaczony Srebrnym Krzyżem Zasługi w 1995 r., Złotym Krzyżem Zasługi w 2001 r. oraz Krzyżem "Semper Fidelis".

Do akt sprawy dołączono między innymi oświadczenia sąsiadów K.K., w których podano, że "od listopada 1996 r. wokół posesji ww., w godzinach nocnych chodziły jakieś osoby, podjeżdżały nieznane samochody". Powodowało to strach wnioskodawcy, jego matki, jak również sąsiadów przed wyjściem z domu po zmroku.

Potwierdzenie działalności skarżącego w strukturach "[...]" i czynnego udziału w walce niepodległościowej wpłynęło z Zarządu Krajowego Stowarzyszenia [...], [...] w byłej PRL w [...], z NSZZ "[...]" Regionu [...] Oddziału w [...], z Komitetu Obywatelskiego "[....]" w [...]. Poparcie dla swych działań mających na celu uzyskanie świadczenia specjalnego wnioskodawca otrzymał od Polskiej Partii Narodowej, Związku Piłsudczyków Zarządu Powiatowego w [...], Zarządu Krajowego Stowarzyszenia [...], [...] w byłej PRL, Komitetu Obywatelskiego "[...]" w [...]. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się pismo Sekretarza Zarządu Regionu NSZZ "[...]" Zarządu Regionu [...], z którego wynika, iż Zarząd zwrócił się z prośbą do wnioskodawcy o podanie faktów oraz wskazanie osób, które mogłyby potwierdzić jego działalność. K. K. przedstawił listę osób, na której większość stanowili historyczni przywódcy NSZZ "[...]" [...].

Organ wskazał, iż z przedstawionych faktów potwierdzenie znalazł tylko jeden - jesienią 1981 r. wnioskodawca kierował kilkudniowym strajkiem okupacyjnym organizowanym przez NSZZ "[...]" [...] w siedzibie gminy [...]. Zarząd Regionu [...] NSZZ "[...]" ponadto poinformował, iż nie posiada żadnego potwierdzenia działalności K. K. w okresie stanu wojennego, natomiast z zebranych informacji wynika, że wnioskodawca działalność zaczął wykazywać jesienią 1989 r. Wiedza NSZZ "[...]" Zarządu Regionu [...] oparta jest na informacjach, jakie Zarząd uzyskał od działaczy NSZZ "[...]" i NSZZ "[...]" [...].

Z informacji Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wynikało, że K. K. prowadził samodzielne gospodarstwo domowe. Miał dwie dorosłe córki, które mieszkały oddzielnie i nie utrzymywały częstych kontaktów z ojcem. Wnioskodawca mieszkał w domu jednorodzinnym, skromnie umeblowanym i wyposażonym. Dom posiadał bieżącą wodę, kanalizację i centralne ogrzewanie, które nie było użytkowane z uwagi na wysokie koszty. K. K. od [...] marca 2003 r. zarejestrowany był w PUP jako osoba poszukująca pracy. Był właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,29 ha przeliczeniowego położonego we wsi [...], lecz nie osiągał z tego tytułu żadnego dochodu, a gospodarstwo użytkowane było przez inną osobę. Pozostawał pod stałą opieką lekarską. Cierpiał na chorobę wieńcową, nadciśnienie, niewydolność [...], zaburzenia pamięci, [...] z objawami [...]. Wymagał systematycznego przyjmowania lekarstw. Wnioskodawca dwukrotnie skorzystał z pomocy miejscowego Ośrodka. W październiku 2005 r. otrzymał wsparcie w formie zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 280,00 zł, zaś w 2009 r. otrzymał wsparcie w formie rzeczowej (żywność).

K. K. w swych kolejnych pismach o przyznanie świadczenia specjalnego ponownie powołał się na swoją działalność opozycyjną, trudną sytuację socjalnobytową i zdrowotną. Poza znanymi już organowi faktami wskazał, że działał w organizacjach kombatanckich i społecznych i za to odznaczony został Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski. Poinformował, że jest Prezesem Stowarzyszenia na Rzecz Rozwoju Powiatu [...], Pełnomocnikiem i Prezesem Zarządu Głównego [...], [...] w byłej PRL oraz Wiceprezesem Zarządu Obszaru [...] WiN, Poinformował, że miesięczny dochód stanowi świadczenie emerytalne w wysokości 1455,54 zł, dodatek pielęgnacyjny w wysokości 209 zł oraz świadczenie przyznane przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w kwocie 400 zł, które podlega corocznej waloryzacji. Biuro Prezesa Rady Ministrów w celu uzyskania dodatkowych informacji o działalności wnioskodawcy na rzecz środowisk kombatanckich wystąpiło do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych.

Organ wskazał, iż z uzyskanej odpowiedzi wynika, że akta administracyjne zebrane przez UdSKiOR w toku postępowań, nie dostarczają dostatecznej informacji pozwalającej na stwierdzenie, że działalność wnioskodawcy wyróżnia go z grona innych osób zaangażowanych w pracę na rzecz środowisk kombatanckich. Ponadto UdSKiOR poinformował, że K. K. nie nabył uprawnień kombatanckich w rozumieniu ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2018 r., poz. 276), gdyż jego wniosek w tej sprawie został załatwiony odmownie. Kwestia zasadności odmowy przyznania wskazanych uprawnień kombatanckich była przedmiotem badania przez sąd administracyjny, który nie dopatrzył się w działaniu UdSKiOR naruszenia prawa i skargę oddalił.

Z informacji przekazanych przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego wynika, że K. K. jest osobą niepełnosprawną (posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności) z powodu chorób układu [...] i [...] oraz upośledzenia [...]. Uznany został za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji przez lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Mieszka w domu jednorodzinnym, w którym zajmuje trzy pomieszczenia (dwa pokoje oraz kuchnia) oraz łazienkę i wc. Dom ogrzewany jest z butli gazowej, woda bieżąca podłączona została w marcu 2018 r. Źródło utrzymania stanowi emerytura wraz z dodatkiem z tytułu niepełnosprawności. Z udostępnionych przez K. K. faktur wynika, że w ostatnim czasie poniósł wydatki na leki w łącznej kwocie 469,02 zł oraz badania psychologiczne z tytułu ubiegania się o pozwolenie na broń - 500 zł. Nie podał informacji na temat aktualnej sytuacji rodzinnej oraz stałych miesięcznych opłat. Wnioskodawca korzystał ze świadczeń pomocy społecznej w latach 2005- 2009 w formie specjalnych zasiłków celowych z przeznaczeniem na dofinansowanie kosztów leczenia. Ponownie zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej z prośbą o wsparcie finansowe w kwietniu 2016 r., jednak otrzymał decyzję odmowną w związku ze znacznym przekroczeniem kryterium dochodowego (tj. o 1974,86 zł). K. K. należy do Stowarzyszenia Żołnierzy i Przyjaciół AK i WiN, Zrzeszenia Wolność i Niezawisłość w [...] oraz jest członkiem Klubu Oficerów Rezerwy. Odznaczony został Srebrnym Krzyżem Zasługi (1995 r.), Złotym Krzyżem Zasługi (2001 r.), Krzyżem Kawalerski Orderu Odrodzenia Polski (2017 r.), Krzyżem Pamiątkowym Sempre Fidelis, odznaką honorową "Działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych". Jubileuszowym Krzyżem "WiN-70 lecia".

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Prezes Rady Ministrów odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia specjalnego. W opinii organu zgromadzone w sprawie dokumenty nie wskazują na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania K. K. świadczenia specjalnego. Ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu Prezesa Rady Ministrów, jakie okoliczności uprawniające do nabycia świadczenia specjalnego należy uznać za szczególne. Organ wskazał, iż podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów (w trybie szczególnym) są jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, które wskazują, że wnioskodawca podczas swojej działalności, np. sportowej, naukowej, społecznej, politycznej, gospodarczej położył wybitne i niepowtarzalne zasługi, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Taka okoliczność nie występuje w powyższej sprawie.

K. K. w swym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyraził niezadowolenie z decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2018 r., zakwestionował treść pisma Sekretarza NSZZ "[...]" Zarządu Regionu [...] z dnia [...] września 2008 r. Podniósł, że wskazane pismo jest zemstą i odwetem na jego osobie. Ponadto poinformował, że powołał pierwszą partyzantkę WiN będąc w Szkole Podstawowej w [...]. Kolejną partyzantkę WiN Jak twierdzi, powołał w Powiecie [...] w 1972 r. na polecenie [...] A. P., a trzecią [...] lutego 1982 r. Jak wskazał partyzantka ta działa do dnia dzisiejszego. Wnioskodawca podniósł również, iż brał czynny udział w strajkach górników w [...] Spółce [...], był inspiratorem całej opozycji solidarnościowej w dawnym województwie [...]. Wybory na Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego NSZZ [...] "[...]" przegrał, jak informuje, przy pomocy SB-ków. W kolejnych pismach będących uzupełnieniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oprócz okoliczności już przedstawionych stwierdził "(...) Nie było i nie ma do dnia dzisiejszego w Polsce drugiej takiej osoby jak ja, która to [...] lutego 1982 r. powołała trzecią kolejną partyzantkę pod nazwą "[...]" partyzantka AK-WiN, która posiadała struktury w Polsce i dużo broni, a szczególnie amunicji. Dalej stwierdził, że od stycznia 1980 r. był Szefem Zarządu Gminnego KPN, członkiem Zarządu Wojewódzkiego KPN w [...], członkiem Zarządu Krajowego KPN, z listy tej partii ubiegał się o mandat posła. Współtworzył Komitety Obywatelskie, był Przewodniczącym Zarządu Gminnego, Wiceprzewodniczącym Zarządu Wojewódzkiego w [...], Sekretarzem Zarządu Krajowego KO w [...], Szefem Zarządu Powiatowego PC w [...], był w Zarządzie Wojewódzkim i Krajowym Akcji Wyborczej [...]. Poinformował, że organizował struktury ROP-u, jak wskazał był dość blisko z [...]. Twierdzi, że SB zorganizowało na jego osobę kilka zamachów (pierwszy w listopadzie 1982 r., drugi w marcu 1983 r.). Do akt sprawy oprócz dokumentów będących już w posiadaniu organu dołączył między innymi decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] grudnia 2015 r. potwierdzającą status osoby represjonowanej z powodów politycznych, kopie zdjęć, wykaz członków solidarnościowego oddziału AK-WiN utworzonego [...] lutego 1982 r. (z dokumentu tego nie wynika, kto jest jego autorem), ulotki wyborcze, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2011 r., pisma kierowane do różnych instytucji państwowych.

W celu uzyskania dodatkowych informacji o działalności opozycyjnej wnioskodawcy, Biuro Prezesa Rady Ministrów wystąpiło do Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Z przekazanych materiałów wynika miedzy innymi, że pan K. K. w dniu [...] marca 1976 r. złożył podanie do Posterunku Milicji Obywatelskiej w [...] z prośbą o przyjęcie go w poczet członków ORMO przy Posterunku MO w [...] i został przyjęty w dniu [...] lutego 1977 r. Ponadto z analizy materiałów kwestionariusza ewidencyjnego z dnia [...] września 1986 r. sporządzonego przez funkcjonariusza SB wynika, że wnioskodawca w latach 1964-1969 pracował w Miejskiej Radzie Narodowej w [...] jako pracownik gospodarki komunalnej. Następnie w latach 1969-1975 zajmował [...] w PZGS [...], będąc członkiem PZPR, był osobą bardzo konfliktową."(...) Przy końcu roku 1980 r. wystąpił z petycją do KW PZPR w [...] szkalującą organizację partyjną PZPR, do której należał, składając legitymację swoją i żony. KW PZPR w [...] ustosunkował się do jego petycji i przywrócił jemu i jego żonie status członka w czerwcu 1981 r.(...)." Był przewodniczącym Związku Zawodowego [...] "[...]" w [...]. W okresie od [...] września 1981 r. do [...] września 1981 r. wykorzystując niezadowolenie z decyzji personalnej w stosunku do jego osoby, zorganizował strajk okupacyjny budynku Gminy [...] i był jego duchowym przywódcą. Po wprowadzeniu stanu wojennego, po przeprowadzeniu z nim rozmowy podpisał oświadczenie o zaprzestaniu działalności szkodliwej dla kraju. W dniu [...] września 1986 r. złożono wniosek o zaniechaniu prowadzenia kwestionariusza ewidencyjnego dotyczącego K. K. w związku z nieprzejawianiem przez niego działalności sprzecznej z prawem.

Organ wskazał, iż omawiane uprawnienie Prezesa Rady Ministrów historycznie zostało ukształtowane i oparte na założeniu wyróżnienia świadczeniami rent lub emerytur ze względu na szczególne zasługi osób, którym świadczenie takie jest przyznawane oraz chęć szczególnego ich uhonorowania. Zatem brzmienie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych należy odczytywać i wywodzić normę z niego wynikającą w tym właśnie przywołanym historycznym kontekście. Świadczenia specjalne mogą być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej o ile w sprawie występują też inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być wybitne zasługi wnioskodawcy, które muszą być obiektywne oraz szczególne, a więc jednostkowe, wyjątkowe mające znaczenie dla całej Polski. Wnioskodawca nie przedstawił i nie udokumentował takich zasług. Organ podkreślił, iż transformacja systemowa w Polsce została zapoczątkowana przez miliony Polaków, wiążących się z różnymi organizacjami podziemia, opozycją demokratyczną, stających się członkami Solidarności, bądź jedynie sympatyzujących z Solidarnością. Był to jednak masowy protest społeczny w obronie godności i praw pracowniczych. Wszyscy ci działacze postrzegani byli przez ówczesne władze jako osoby zagrażające ustrojowi, co niejednokrotnie skutkowało ich internowaniem, czy też dokonywaniem rewizji w ich miejscu zamieszkania czy pobytu oraz wzywaniem do stawiennictwa w siedzibach ówczesnych organów bezpieczeństwa, co niejednokrotnie wpłynęło na ich całkowitą i trwałą niezdolność do pracy. Dlatego też zdaniem organu, nie można każdej formy działalności opozycyjnej związkowej traktować jako wybitnej i niepowtarzalnej. Wyjątkowość omawianego świadczenia wyklucza dopuszczalność stosowania tej instytucji powszechnie oraz przesądza, że świadczenie przyznawane na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS może być przyznane tylko w rzeczywiście wyjątkowych, nadzwyczajnych sytuacjach. W związku z tym nie może być ono traktowane ani jako pomoc dla wszystkich osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, ani też jako rekompensata za wyrządzone czy odczuwane krzywdy i cierpienia. W zebranym materiale dowodowym znajdują się dokumenty potwierdzające, iż K. K. działał w strukturach NSZZ [...] "[...]", uczestniczył w tajnych spotkaniach, rozprowadzał podziemną prasę, pełnił funkcji łącznika oraz kuriera oraz był członkiem Zarządu Wojewódzkiego NSZZ [...], co podnosi w swym oświadczeniu NSZZ "[...]" Region [...] Odział [...]. Nie wskazuje jednak by wnioskodawca odznaczył się wybitnymi i niepowtarzalnymi osiągnięciami, wyróżniającymi go z grona innych działaczy opozycji, którzy również podejmowali podobne działania. Współorganizowanie struktur niepodległościowych, pełnienie różnych funkcji w tych strukturach oraz współorganizowanie strajków, co w swych wystąpieniach potwierdza Stowarzyszenie [...] w byłej PRL oraz Komitet Obywatelski "[...]" w [...], dowodzi, iż działania wnioskodawcy nie były jednostkowe a składały się na cały ruch, który działał w ówczesnym okresie.

Wnioskodawca podobnie jak wiele innych osób podejmował działania przeciw komunistycznej władzy, jednakże nie można zgodzić się z subiektywną oceną wnioskodawcy, iż jego dokonania na rzecz zmiany systemu politycznego w Polsce miały charakter wybitny, szczególny i niepowtarzalny, co znajduje swe potwierdzenie w dokumentach przekazanych przez IPN. W związku ze swym zaangażowaniem i postawą patriotyczną przyznano mu medale i odznaczenia. Sam fakt nadania wskazanych odznaczeń nie stanowi jednak dowodu na okoliczność posiadania przez wnioskodawcę wybitnych zasług w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przyjęcie bowiem stanowiska przeciwnego prowadziłoby do stwierdzenia, że każda z odznaczonych osób mogłaby skutecznie dochodzić przyznania jej świadczenia specjalnego przez Prezesa Rady Ministrów. Procedura związana z nadawaniem odznaczeń i orderów jest procedurą zupełnie odmienną od tej dotyczącej rozpatrzenia wniosków o przyznanie świadczenia specjalnego.

Organ wskazał, iż nie deprecjonuje podnoszonej przez wnioskodawcę aktywności, należy zauważyć, że jest ona niewystarczająca do przyznania świadczenia. Ocena w powyższym zakresie nie mogła być przeprowadzona według kryteriów subiektywnych wnioskodawcy. Prezes Rady Ministrów musi kierować się jedynie obiektywnymi kryteriami oceny, a taka obiektywna ocena nie daje podstaw do przyjęcia, że aktywność K. K. nosi znamiona działalności wybitnej i wyjątkowej w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nadto należy zauważyć, że wnioskodawca, jako osoba legitymująca się statusem działacza opozycji antykomunistycznej i osoby represjonowanej z powodów politycznych, obok otrzymywanego co miesiąc świadczenia pieniężnego z Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, które jest waloryzowane, ma możliwość ubiegania się o pomoc pieniężną na podstawie ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 690 t.j.). Dodatkowo działaczom opozycji antykomunistycznej i osobom represjonowanym przysługuje prawo pierwszeństwa do środowiskowej opieki socjalnej oraz korzystania z usług w zakładach opieki zdrowotnej i usług farmaceutycznych poza kolejnością oraz prawo do korzystania z leczenia specjalistycznego bez skierowania.

Drugą przesłanką mogącą mieć wpływ na przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego jest wystąpienie szczególnego zdarzenia losowego, czyli takiego zdarzenia, które można uznać za nadzwyczajne, tzn. posiadające element wyjątkowości. Organ podkreślił, że świadczenia specjalne nie są świadczeniami zastępczymi, np. w przypadku odmowy przyznania przez ZUS lub Prezesa ZUS świadczeń lub gdy ich wysokość nie zaspokaja potrzeb świadczeniobiorców. Świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych podlegają innym regulacjom prawnym aniżeli renty i emerytury z ubezpieczenia społecznego i stanowią odrębne obciążenie budżetu państwa. Sam sposób finansowania świadczenia specjalnego przemawia za jego wyjątkowym i szczególnym charakterem. Samo powoływanie się na trudną sytuację materialną nie jest dostatecznym powodem do przyznania świadczenia specjalnego. Świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów są świadczeniami przyznawanymi w sytuacjach nadzwyczajnych, a nie powszechnych i świadczenia te nie stanowią formy odszkodowania czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy czy cierpienia jak również zrekompensowaniu

poniesionych nakładów finansowych na prowadzoną działalność. Świadczenie specjalne nie ma charakteru świadczenia socjalnego i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te byłyby w pełni uzasadnione. Działania z tego zakresu wykonują odpowiednio powołane do tego instytucje, posiadające szereg mechanizmów pomocy zarówno finansowej, rzeczowej, jak i usługowej. Osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej mają możliwość ubiegania się o inne rodzaje wsparcia, w szczególności przewidziane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018r. poz. 1508, późn. zm.).

K.K. złożył skargę na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2019r. utrzymującą w mocy decyzje z dnia [...] lipca 2018r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Skarżący wyraził niezadowolenie z wydanych przez organ decyzji. Dołączał sukcesywnie do skargi kolejne pisma procesowe, w których przedstawiał swoje racje. Wskazywał na istnienie postkomunistycznych ideologii z okresu powojennego i w tym upatrywał negatywny wynik postępowania przed organem.

Prezes Rady Ministrów wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga oceniana według powyższych kryteriów nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 82 ust. 1 ustawy za dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018r., poz. 1270 ze zm.) Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Uprawnienie z art. 82 ust. 1 ustawy Prezesa Rady Ministrów do przyznawania emerytur i rent dotyczy sytuacji życiowych obywateli określanych przez ustawodawcę jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Ratio legis art. 82 ust. 1 to przede wszystkim stworzenie możliwości uhonorowania osób zasłużonych dla społeczeństwa. Zadaniem Prezesa Rady Ministrów nie jest udzielanie wsparcia osobom ciężko poszkodowanym przez los, tym bardziej że nie dysponuje on odpowiednimi instrumentami oceny sytuacji faktycznej. Rola art. 82 to zatem nadanie Prezesowi Rady Ministrów kompetencji do przyznania prawa do emerytury lub renty w szczególnie uzasadnionych przypadkach, przez co należy rozumieć sytuacje życiowe obywateli, które nie mogą zostać rozwiązane przy zastosowaniu obowiązujących przepisów, z powodu braku odpowiedniej regulacji albo ze względu na osobę beneficjenta, którego sytuacja życiowa znacznie odbiega od jego zasług dla społeczeństwa.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 października 2006 r., P 38/05, stwierdził, że art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Trybunał odniósł się przy tym do normy generalnej zawartej w kontrolowanym przepisie stwierdzając, że świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury/renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych itd. Chodzi bowiem o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność tego typu zasług użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni uzasadnione. Nie może być ono traktowane jako naruszenie zasad prawidłowej legislacji.

Zatem "szczególnie uzasadniony przypadek" należy wiązać z uhonorowaniem wyjątkowych osiągnięć indywidualnych w określonej dziedzinie aktywności, również w znaczeniu niepowtarzalnych. Świadczenie w drodze wyjątku nie może dotyczyć sytuacji wyłącznie trudnych pod względem bytowym i materialnym, ale które nie wyróżniają się owym szczególnym charakterem. Celem tego rodzaju świadczenia nie jest bowiem jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób, które zasłużyły się dla kraju w sposób szczególny, przez co należy rozumieć oddanie w sposób niepowtarzalny, wybitnych zasług w sferze artystycznej, zawodowej czy społecznej. Zatem, samo powoływanie się na trudną sytuację materialną oraz związaną ze złym stanem zdrowia nie jest dostatecznym powodem do przyznania świadczenia specjalnego. Świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów są świadczeniami przyznawanymi w sytuacjach nadzwyczajnych (z uwagi na ściśle określone w art. 82 ust. 1 wypracowane w orzecznictwie okoliczności) a nie powszechnych. Świadczenia specjalne nie mogą bowiem stanowić odszkodowania, żadnej rekompensaty czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. Nie mają one charakteru roszczeniowego.

Jednakże, zauważyć należy, że to do kompetencji Prezesa Rady Ministrów należy określenie w sposób zindywidualizowany czy konkretny przypadek należy uznać za szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy. Konstrukcja art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oznacza, że po pierwsze do wyłącznego uznania uprawnionego organu administracji publicznej należy kwalifikacja przypadku jako szczególnie uzasadniającego przyznanie świadczenia, a po drugie - nawet, gdy przypadek wnioskującego o świadczenie może być uznany za "szczególnie uzasadniony", to w gestii organu leży wybór rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 434/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja wydana na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy ma bowiem charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zakres uznania administracyjnego wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a jego ramy określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem prawa, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Z kolei, sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Kontrolując decyzję uznaniową, sąd nie jest natomiast uprawniony do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa.

W ocenie Sądu nie można zarzucić organowi w niniejszej sprawie dowolności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Organ ustalił, iż Instytut Pamięci Narodowej Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Oddział w [...] uznał wnioskodawcę za pokrzywdzonego w rozumieniu uchylonego w 2006 r. art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Skarżący został odznaczony Srebrnym Krzyżem Zasługi w 1995 r., Złotym Krzyżem Zasługi w 2001 r. oraz Krzyżem "Semper Fidelis". Organ wskazał, iż z przedstawionych przez skarżącego faktów potwierdzenie znalazł tylko jeden - jesienią 1981 r. wnioskodawca kierował kilkudniowym strajkiem okupacyjnym organizowanym przez NSZZ "[...]" [...] w siedzibie gminy [...]. Zarząd Regionu [...] NSZZ "[...]" ponadto poinformował, iż nie posiada żadnego potwierdzenia działalności K. K. w okresie stanu wojennego, natomiast z zebranych informacji wynikało, iż wnioskodawca działalność zaczął wykazywać jesienią 1989 r. Wiedza NSZZ "[...]" Zarządu Regionu [...] oparta była na informacjach, jakie Zarząd uzyskał od działaczy NSZZ "[...]" i NSZZ "[...]" [...]. Organ akta administracyjne zebrane przez Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, nie dostarczają dostatecznej informacji pozwalającej na stwierdzenie, że działalność wnioskodawcy wyróżnia go z grona innych osób zaangażowanych w pracę na rzecz środowisk kombatanckich. Ponadto UdSKiOR poinformował, że K. K. nie nabył uprawnień kombatanckich w rozumieniu ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2018 r., poz. 276), gdyż jego wniosek w tej sprawie został załatwiony odmownie. Kwestia zasadności odmowy przyznania wskazanych uprawnień kombatanckich była przedmiotem badania przez sąd administracyjny, który nie dopatrzył się w działaniu UdSKiOR naruszenia prawa i skargę oddalił. Na etapie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w celu uzyskania dodatkowych informacji o działalności opozycyjnej wnioskodawcy, Biuro Prezesa Rady Ministrów wystąpiło do Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Z przekazanych materiałów wynika miedzy innymi, że K. K. w dniu [...] marca 1976 r. złożył podanie do Posterunku Milicji Obywatelskiej w [...] z prośbą o przyjęcie go w poczet członków ORMO przy Posterunku MO w [...] i został przyjęty w dniu [...] lutego 1977 r. Ponadto z analizy materiałów kwestionariusza ewidencyjnego z dnia [...] września 1986 r. sporządzonego przez funkcjonariusza SB wynika, że wnioskodawca w latach 1964-1969 pracował w Miejskiej Radzie Narodowej w [...] jako pracownik gospodarki komunalnej. Następnie w latach 1969-1975 zajmował stanowisko [....] w PZGS [...], będąc członkiem PZPR, był osobą bardzo konfliktową."(...) Przy końcu roku 1980 r. wystąpił z petycją do KW PZPR w [...] szkalującą organizację partyjną PZPR, do której należał, składając legitymację swoją i żony. KW PZPR w [...] ustosunkował się do jego petycji i przywrócił jemu i jego żonie status członka w czerwcu 1981 r.(...)." Był przewodniczącym Związku Zawodowego [...] "[...]" w [...]. W okresie od [...] września 1981 r. do [...] września 1981 r. wykorzystując niezadowolenie z decyzji personalnej w stosunku do jego osoby, zorganizował strajk okupacyjny budynku Gminy [...] i był jego duchowym przywódcą. Po wprowadzeniu stanu wojennego, po przeprowadzeniu z nim rozmowy podpisał oświadczenie o zaprzestaniu działalności szkodliwej dla kraju. W dniu [...] września 1986 r. złożono wniosek o zaniechaniu prowadzenia kwestionariusza ewidencyjnego dotyczącego K. K. w związku z nieprzejawianiem przez niego działalności sprzecznej z prawem.

Organ wskazał, iż wnioskodawca podobnie jak wiele innych osób podejmował działania przeciw komunistycznej władzy, jednakże nie można zgodzić się z subiektywną oceną wnioskodawcy, iż jego dokonania na rzecz zmiany systemu politycznego w Polsce miały charakter wybitny, szczególny i niepowtarzalny, co znajduje swe potwierdzenie w dokumentach przekazanych przez IPN. W związku ze swym zaangażowaniem i postawą patriotyczną przyznano mu medale i odznaczenia. Sam fakt nadania wskazanych odznaczeń nie stanowi jednak dowodu na okoliczność posiadania przez wnioskodawcę wybitnych zasług w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Sąd podziela stanowisko organu, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można stwierdzić, iż w przypadku skarżącego zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Gdyby przyjąć za prawidłowy odmienny punkt widzenia, wówczas należałoby przyznać świadczenia specjalne wielu osobom, które w latach 80-tych w jakikolwiek sposób zaangażowały się w działalność opozycyjną tak jak skarżący, a wtedy świadczenia specjalne Prezesa Rady Ministrów utraciłyby swój wyjątkowy charakter, stając się świadczeniami o charakterze niemal powszechnym.

Świadczenia te nie mogą natomiast stanowić formy odszkodowania, rekompensaty, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje lub skazanie. O ich charakterze przesądza bowiem zamieszczenie regulujących je przepisów w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co jednoznacznie wskazuje, że nie mają one charakteru roszczeniowego (vide: wyrok NSA z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 898/12).

W ocenie Sądu, przywoływane przez skarżącego okoliczności słusznie uznane zostały zatem przez Prezesa Rady Ministrów za niewystarczające by stwierdzić, że winien on być zaliczony do grona osób, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy. Jak już bowiem wspomniano wyżej przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych możliwe jest wtedy, gdy wnioskodawca posiada wybitne zasługi na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, czy też politycznej, a nadto w przypadku nadzwyczajnych zdarzeń losowych.

Sąd nie kwestionuje, że obecna sytuacja życiowa skarżącego jest trudna. Należy jednak zwrócić uwagę, że sama sytuacja nie przesądza jeszcze o konieczności przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. Szczególnie uzasadniony przypadek wiązać się winien bowiem nie tylko z ekstremalnie nawet trudną sytuacją bytową, lecz także ze szczególnymi właściwościami osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia, wskazującymi na wyjątkowość danego przypadku w aspekcie społecznym (vide: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 894/06).

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.