Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 197/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16 par. 1, art. art. 61, art. 105 par. 1, art. 122a par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 28 ust. 1 , art. 30 ust. 1, art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w sprawie zamiaru wykonywania robót budowlanych obejmujących przebudowę drogi i remont jezdni oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy w całości decyzję Prezydenta Miasta S. znak: [...] z [...] października 2020 r. umarzającą postępowanie wznowieniowe w sprawie postępowania administracyjnego dotyczącego zgłoszenia Miasta S. z [...] grudnia 2019 r. zamiaru wykonywania robót budowlanych obejmujących przebudowę drogi i remont jezdni ulicy A w S. (działka nr ewid. 16, obręb [...]).

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją z [...] października 2020 r. Prezydent Miasta S., powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie zgłoszenia dokonanego przez Miasto S. z 13 grudnia 2019 r. dotyczącego zamiaru wykonania przebudowy drogi i remontu jezdni ulicy A w S.

Organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu, że 3 sierpnia 2020 r. do Prezydenta Miasta S. wpłynęło podanie A.Ł. o: wznowienie postępowania dotyczącego przebudowy drogi i remontu jezdni ulicy A w S. na działce nr ewid. 16, obręb 16 w S., zainicjowanego zgłoszeniem budowy (wykonania robót budowlanych); przeprowadzenie postępowania w powyższej sprawie na podstawie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia robót budowlanych; przeprowadzenie postępowania w powyższej sprawie z udziałem właścicielki działki przy ulicy A 98B w S. – skarżącej.

We wniosku o wznowienie postępowania skarżąca podniosła, że w wyniku zgłoszenia wybudowano chodnik wzdłuż ulicy A (choć według projektu miała to być ścieżka rowerowa) oraz nowe krawężniki, wjazdy na posesje oraz zlikwidowano miejsca postojowe na wysokości posesji pod adresem 98B (o których istnieniu brak jest wzmianki w dokumentacji załączonej do zgłoszenia). Omawiane prace budowlane dotyczą przebudowy, a zatem powinny być prowadzone w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, a nie na podstawie zgłoszenia. Zgłoszenie robót budowlanych było zatem obarczone błędnymi informacjami, co w ocenie skarżącej, spowodowało wydanie decyzji w postaci milczącej zgody na podstawie okoliczności, które okazały się fałszywe, co daje podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wybudowanie chodnika i związana z tym likwidacja dotychczasowego parkingu, z którego korzystali od wielu lat klienci kwiaciarni, w znaczny sposób wpłynęło na nieruchomość należącą do skarżącej, która nie brała udziału w postępowaniu (co daje kolejną przesłankę do wznowienia postępowania – na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Po weryfikacji braków formalnych (podpisu na wniosku, pełnomocnictwa i uzyskaniu informacji o terminie, w którym skarżąca dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania), organ pierwszej instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania (w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.) w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. Starosta stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 i 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – w brzmieniu na dzień dokonania zgłoszenia), pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg oraz remoncie obiektów budowlanych. Przez przebudowę drogi należy natomiast rozumieć zmiany charakterystycznych parametrów drogi w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane). Z przedłożonego do zgłoszenia planu sytuacyjnego wynika, że zgłoszone roboty budowlane zamykają się w granicach istniejącego pasa drogowego, a do nieruchomości skarżącej został zapewniony wjazd na posesję. Postępowanie dotyczące zgłoszenia wykonywania robót budowlanych dotyczy jedynie postępowania pomiędzy inwestorem (dokonującym zgłoszenia) a organem administracyjnym. Uproszczona forma postępowania zgłoszeniowego w porównaniu do regulacji Prawa budowlanego dotyczącej pozwolenia na budowę, jak również ograniczenie uczestników postępowania jedynie do inwestora i organu, wynika z podstawowego dla tej formy reżimu prawnego założenia, że zgłoszenie dotyczy przedsięwzięć o małym stopniu skomplikowania i znikomym oddziaływaniu na otoczenie. Wobec powyższego przyjęto, że nie ma podstaw do uznania skarżącej za stronę postępowania, a także przeprowadzania postępowania w trybie pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o: całościową kontrolę poprawności postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] października 2020 r. o umorzeniu postępowania; całościową kontrolę postępowania administracyjnego dotyczącego zgłoszenia z 13 grudnia 2019 r.; uchylenie decyzji z [...] października 2020 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego zgłoszenia z 13 grudnia 2019 r.; wznowienie postępowania; przeprowadzenie postępowania w powyższej sprawie na podstawie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia robót budowlanych; przeprowadzenie postępowania z jej udziałem.

Organ drugiej instancji uznał, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa, a odwołanie nie może zostać uwzględnione, gdyż brak jest podstaw do jej zmiany bądź uchylenia.

Organ drugiej instancji podkreślił, że skarżąca żądała wznowienia postępowania dotyczącego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, co do którego organ pierwszej instancji nie wniósł sprzeciwu i tym samym nie wydał decyzji ani postanowienia. Zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który w myśl k.p.a. wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Tym samym do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami k.p.a. Akt (czynność) zgłoszenia robót budowlanych jest więc składanym przez inwestora oświadczeniem woli (czynnością materialno-techniczną), sformalizowanym ze względu na określone ustawą wymogi (w zakresie formy i dokumentacji, która musi być do zgłoszenia dołączona). Skutkiem tego aktu jest milcząca akceptacja właściwego organu, chyba że organ wyda w ramach swojej, trwającej zaledwie 21 dni od dokonania zgłoszenia kompetencji, decyzję o sprzeciwie. Brak sprzeciwu faktycznie oznacza wyrażenie zgody na wykonanie określonych w zgłoszeniu prac, przy czym nie będzie to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a. Milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robot budowlanych bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej w drodze aktu administracyjnego. Dopiero sprzeciw jest decyzją, do której mają zastosowanie przepisy k.p.a. Skoro milczenie organu upoważnia inwestora do podjęcia robót budowlanych z mocy prawa, nie dochodzi do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie może zostać wszczęte postępowanie dotyczące wznowienia sprawy zgłoszenia robót budowlanych. Za powyższym stanowiskiem przemawia fakt, że według art. 122a § 1 k.p.a., sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Zatem tryb określony w rozdziale 8a (w dziale II) k.p.a. znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, gdy ustawodawca w przepisach prawa materialnego zamieści wyraźne odesłanie do omawianej regulacji prawnej (milczące załatwienie sprawy). Tymczasem w art. 30 ustawy Prawo budowlane brak jest takiego odesłania. Brak jest więc przesłanek do stosowania w niniejszej sprawie przepisów rozdziału 8a k.p.a. Podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji był art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie organu drugiej instancji, organ pierwszej instancji zasadnie umorzył prowadzone postępowanie wznowieniowe, gdyż miał do tego przesłanki zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Brak jest bowiem podstawy prawnej do zastosowania trybu wznowienia do spraw załatwianych w trybie art. 30 ust. 1 pkt 2 i 2a lit. a w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 i 12 ustawy Prawo budowlane. Uproszczona forma postępowania zgłoszeniowego ma swoje odniesienie także do kręgu uczestników postępowania. Stroną jest bowiem jedynie inwestor, co wynika zresztą z założenia przewidzianego dla tego reżimu prawnego, że zgłoszenie dotyczy przedsięwzięć o małym stopniu skomplikowania i znikomym oddziaływaniu na otoczenie. Podmioty domagające się od organu administracji ochrony swoich praw, kwestionując legalność realizowanych lub wykonanych już robót budowlanych na podstawie zgłoszenia, nie są pozbawione możliwości realizowania swego uprawnienia. Mogą stać się stroną postępowania, tyle tylko że przed organem nadzoru budowlanego. W toku tego postępowania, prowadzonego w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i 51 ustawy, które może zostać wszczęte tak z urzędu, jak i na wniosek innego podmiotu mającego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., organ nadzoru budowlanego władny jest do dokonania pełnej kontroli legalności robót budowlanych oraz oceny, czy nie doszło do naruszenia prawnie chronionego interesu osoby trzeciej. Organ nadzoru budowlanego dysponuje środkami pozwalającymi na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych. Organ pierwszej instancji nie miał podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia robót budowlanych obejmujących przebudowę drogi i remont jezdni ulicy A w S. W sytuacji, gdy organ wznowił postępowanie, a następnie doszedł do przekonania, że brak jest podstawy prawnej do prowadzenia postępowania i wydania merytorycznej decyzji w sprawie powinien umorzyć postępowanie.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.Ł. wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym wynagrodzenia pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

1. naruszenie prawa materialnego art. 29 ustawy Prawo budowlane poprzez prowadzenie inwestycji polegającej na budowie chodnika "ścieżki rowerowej" i likwidacji parkingu, a więc inwestycji powodującej przebudowę istniejącej infrastruktury na podstawie zgłoszenia robót budowlanych, podczas gdy taka inwestycja mogła być prowadzona jedynie na podstawie pozwolenia na budowę;

2. naruszenie art. 15 k.p.a. polegające na naruszeniu dwuinstancyjności postępowania poprzez nie rozpoznanie merytoryczne przez Wojewodę [...] całości sprawy. Organ drugiej instancji nie zajął żadnego stanowiska i nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie czy wybudowanie chodnika "ścieżki rowerowej" spowodowało przebudowę dotychczasowej infrastruktury, nie odniósł się także do faktu, że intencją inwestora było wybudowanie chodnika, a w zgłoszeniu robót budowlanych ujawnił plany wybudowania ścieżki rowerowej. Wojewoda [...] nie odniósł się do powyższych ani żadnych innych zgłoszonych w odwołaniu naruszeń;

3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Wojewodę [...] wyjaśnienia okoliczności sprawy. Organ drugiej instancji nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie okoliczności sprawy, w tym czy wybudowanie chodnika "ścieżki rowerowej" spowodowało przebudowę dotychczasowej infrastruktury ani innych kwestii, w tym podnoszonych w odwołaniu uchybień mających wpływ na podjęcie przez Prezydenta Miasta S. decyzji z [...] października 2020 r.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że inwestycja polegająca na budowie chodnika "ścieżki rowerowej" i likwidacji parkingu, była inwestycją powodująca przebudowę istniejącej infrastruktury i jako taka nie powinna być wykonana na podstawie zgłoszenia robót budowlanych, tylko na podstawie pozwolenia na budowę. Właściciele posesji w obrębie oddziaływania inwestycji podczas procedury uzyskania pozwolenia na budowę mieliby okazję do podniesienia swoich uwag i zarzutów do planowanych prac. Procedura jedynie zgłoszenia robót budowlanych pozbawiła natomiast właścicieli posesji tej możliwości. Właściciele nie mieli możliwości wypowiedzieć się w tak podstawowych dla nich sprawach jak nowe, związane z prowadzoną inwestycją, lokalizacje wjazdów na posesje oraz likwidacja parkingu. Organ drugiej instancji nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie, czy wybudowanie chodnika "ścieżki rowerowej" spowodowało przebudowę dotychczasowej infrastruktury, a więc czy inwestycja ta nie powinna być wykonana na podstawie pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia robót budowlanych. Nie zajął żadnego stanowiska w powyższej kwestii. Organ drugiej instancji nie odniósł się także do faktu, że intencją inwestora było wybudowanie chodnika, a w zgłoszeniu robót budowlanych ujawnił plany wybudowania ścieżki rowerowej. Nie przeprowadził całościowej kontroli poprawności wydania decyzji organu pierwszej instancji. Nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie, czy wybudowanie chodnika "ścieżki rowerowej" spowodowało przebudowę dotychczasowej infrastruktury ani w celu wyjaśnienia innych okoliczności, w tym podnoszonych w odwołaniu uchybień mających wpływ na podjęcie przez Prezydenta Miasta S. decyzji z [...] października 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy o COVID-19 pozwala opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania art. 15zzs4 ust. 3 w niniejszej sprawie i możliwością jej rozpoznania oraz wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie, m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest, m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta Łodzi będącego siedzibą tutejszego sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. Zgodnie ze wskazaną regulacją brak jest podstaw do uzależnienia rozpatrzenia sprawy od zgody lub sprzeciwu strony. Niemożliwy jest bowiem do przewidzenia termin, w którym mogłoby nastąpić rozpatrzenie sprawy na rozprawie (por. postanowienie NSA z 5 listopada 2020 r., II FSK 1745/18). Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Dopuszczalność rozpoznania sprawy na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 potwierdza stanowisko przedstawione w uzasadnieniach uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19 i II OPS 1/20.

13 maja 2021 r. zostało wydane przez Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi stosowne zarządzenie, o czym zawiadomiono pełnomocnika skarżącej, będącego radcą prawnym, i organ administracji. Jednocześnie poinformowano organ administracji o możliwości złożenia pisma zawierającego stanowisko i ewentualnego uzupełnienia argumentacji.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania. W związku z tym należy wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej decyzji, która na mocy art. 16 § 1 k.p.a. jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z tego też względu wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi.

Podstawy wznowienia postępowania administracyjnego wymienione są enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. art. 145b § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145a § 1 k.p.a.). Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. z 2016 r., poz. 1219), jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną (art. 145b § 1 k.p.a.). Wykładnia rozszerzająca podstaw wznowienia nie jest dopuszczalna (por. wyrok NSA z 26 października 1999 r., IV SA 1739/97).

Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). W sytuacji określonej w art. 145a § 1 k.p.a. skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a § 2 k.p.a.). W sytuacji określonej w art. 145b § 1 k.p.a. skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu (art. 145b § 2 k.p.a.).

Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada, czy wniosek taki oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 k.p.a. oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych odpowiednio w art. 148, art. 145a § 2 i art. 145b § 2 k.p.a. Przede wszystkim jednak organ administracji winien ustalić, czy żądanie wznowienia postępowania, zostało wniesione przez osobę będącą stroną lub nie zachodzą inne uzasadnione przyczyny z powodu, których postępowanie nie może być wszczęte (art. 61a § 1 k.p.a.). Obowiązek badania dopuszczalności wszczęcia postępowania jest aktualny na każdym etapie postępowania w sprawie. Jeżeli organ administracji błędnie wznowił postępowanie, to nie oznacza to, że w przypadku późniejszego stwierdzenia tej okoliczności może on wydać jedynie jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 151 k.p.a. Jeżeli zatem doszło do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie (postanowienie z 24 września 2020 r.), to w razie późniejszego stwierdzenia braku podstaw do wszczęcia postępowania organ administracji powinien je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie 13 grudnia 2019 r. Miasto S. zgłosiło w trybie art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wykonanie robót budowlanych dotyczących przebudowy drogi i remontu jezdni ul. A w S. na działce nr ewid. 16, obręb nr [...] w S. (zgłoszenie opatrzone datą 12 grudnia 2019 r.).

Prezydent Miasta S. nie wniósł sprzeciwu od powyższego zgłoszenia.

3 sierpnia 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło wniesione przez skarżącą 29 lipca 2020 r. żądanie wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., dotyczącego przebudowy drogi i remontu jedni ul. A w S. zainicjowanego wskazanym wyżej zgłoszeniem.

W tym stanie rzeczy rozstrzygnąć należy, czy przepisy Działu II Rozdziału 8a k.p.a. mają zastosowanie do instytucji zgłoszenia robót budowlanych uregulowanej w ustawie Prawo budowlane (w przypadku braku sprzeciwu).

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane określono natomiast, w jakich przypadkach roboty budowlane nie wymagają, co prawda uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. W myśl art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowalne, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.

W niniejszej sprawie inwestor złożył w trybie art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zgłoszenie robót budowlanych, a Prezydent Miasta S., jako organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.

Postępowanie, o którym mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane ma specyficzny charakter. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że zgłoszenie w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 k.p.a., które wymaga załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej. Jest to w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez właściwy organ jest zwykłą czynnością materialno-techniczną. Do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w ustawie Prawo budowlane, a jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po jego dokonaniu jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki jego wydania. Milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej w drodze aktu administracyjnego Natomiast jeżeli organ zdecyduje się wnieść sprzeciw (w trybie np. art. 30 ust. 5c lub ust. 6 ustawy), to następuje wszczęcie z urzędu postępowania regulowanego przepisami k.p.a. Dopiero sprzeciw jest decyzją administracyjną, do której zastosowanie mają przepisy k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 28 sierpnia 2018 r., II SA/Wr 58/18; wyrok WSA w Gdańsku z 28 grudnia 2018 r., II SA/Gd 629/17; wyrok WSA w Warszawie z 17 stycznia 2018 r., VII SA/Wa 679/17). Skoro milczenie organu uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych z mocy prawa, to nie dochodzi do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie może zostać wznowione postępowanie, które może dotyczyć jedynie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., znowelizowano k.p.a. W ramach powyższej nowelizacji na mocy art. 1 pkt 30 wprowadzono, m. in. instytucję milczącego załatwienia sprawy, dodając w Dziale II Rozdział 8a pt. "Milczące załatwienie sprawy". W myśl art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Tryb określony w rozdziale 8a k.p.a. znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, gdy ustawodawca w przepisach prawa materialnego zamieści wyraźne odesłanie do powyższej regulacji tj. milczącego załatwienia sprawy. Zasadnie organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że w art. 30 ustawy Prawo budowlane brak jest takiego odesłania. W wyroku z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2625/20 Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że z art. 30 ustawy Prawo budowlane nie wynika, że brak wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych stanowi milczące załatwienie sprawy, o którym mowa wart. 122a k.p.a. Tym samym nie można wobec braku wniesienia sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych zastosować art. 122g k.p.a. tj. zastosować trybów nadzwyczajnych. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do dopuszczalności stosowania przepisów Rozdziału 8a Działu II k.p.a. do instytucji zgłoszenia zawarł pogląd, który sąd w składzie orzekającym w całości podziela, że "w każdej chwili może pojawić się strona, która będzie kwestionować legalność przedsięwzięcia, co do którego organy administracji publicznej poprzez milczenie zajęły pozytywne stanowisko. Stwarza to po stronie inwestora ciągły stan niepewności co do jego sytuacji prawnej. (...) ustawa Prawo budowlane wprowadziła instytucje zapewniające skuteczną ochronę praw osób trzecich, gwarantujące jednocześnie usunięcie skutków zgłoszenia dokonanego z naruszeniem prawa". Stwierdzić zatem należy, że zgłoszenie to instytucja w sposób wyczerpujący uregulowana w przepisach ustawy Prawo budowlane. Jeżeli wolą racjonalnego ustawodawcy byłoby wprowadzenie tak istotnych zmian do instytucji zgłoszenia, znalazłoby to odzwierciedlenie we wprowadzeniu odpowiednich zmian w przepisach ustawy Prawo budowlane. Ustawodawca w innych regulacjach prawnych w sposób jednoznaczny wskazał, że do przewidzianej milczącej formy załatwienia sprawy stosuje się przepisy działu II rozdziału 8a k.p.a. (np. art. 34 ust. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców – tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 162).

Jak wyjaśniono powyżej, do momentu wydania decyzji o sprzeciwie, w sprawie dotyczącej zamiaru wykonania robót budowlanych nie toczy się postępowanie administracyjne w rozumieniu k.p.a. Organ, który przyjął zgłoszenie nie prowadzi postępowania dowodowego, nie rozstrzyga sprawy. Milczenie organu administracji nie może być traktowane jako decyzja administracyjna, czy też decyzja administracyjna dorozumiana. Ukształtowanie praw i obowiązków jednostki następuje tutaj bowiem z mocy samego prawa i nie poddaje się kontroli instancyjnej. Jak wynika z art. 127 § 1 i art. 141 § 1 k.p.a. odwołanie i zażalenie przysługują w administracyjnym toku instancji odpowiednio od decyzji i na postanowienie, a milcząca zgoda nie jest ani jednym, ani drugim.

W niniejszej sprawie, objętej kwestionowanym przez skarżącą zgłoszeniem, nie toczyło się postępowanie administracyjne. Właściwy organ nie wniósł sprzeciwu od zgłoszenia w formie decyzji. Organy orzekające w sprawie zasadnie więc uznały, że brak było możliwości wszczęcia postępowania nadzwyczajnego dotyczącego rozstrzygnięcia, które nie zostało wydane i dlatego za prawidłowe uznać należy umorzenie wznowionego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Zwrócić należy uwagę, że zasadniczym trybem sankcjonowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane pozostaje tryb naprawczy, a właściwe są w takim wypadku organy nadzoru budowlanego określone w art. 80 ust. 2 tej ustawy, a nie organy administracji architektoniczno-budowlanej. Ewentualne wadliwości wykonanych robót budowlanych, w tym dokonanego zgłoszenia, mogą zatem obecnie stanowić wyłącznie przedmiot oceny organów nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu przed tymi organami. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie na to zwrócił uwagę organ drugiej instancji.

Z powyższych względów sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

dc