Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 333/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 680/08 w sprawie ze skargi I. S. i J. S. na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2008 r. nr XXIII/734/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części Wojszyc we Wrocławiu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Miejskiej we Wrocławiu na rzecz I. S. i J. S. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 listopada 2009 r., II SA/Wr 680/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej jako: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. i J. S. na uchwałę Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2008 r., nr XXIII/734/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części Wojszyc we Wrocławiu: 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], AM-10; 2) orzekł, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3) "dalej idącą skargę oddalił; oraz 4) zasądził od Rady Miejskiej we Wrocławiu na rzecz skarżących kwotę 557 zł kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że na sesji w dniu 10 lipca 2008 r. Rada Miejska Wrocławia podjęła uchwałę nr XXIII/734/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części Wojszyc, a w dniu 10 lipca 2008 r. I. i J. S. - właściciele działek znajdujących się w granicach obszaru objętego wskazanym planem, oznaczonych geodezyjnie nr [...] i nr [...], AM-10 - wezwali Radę Miejską Wrocławia do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego przez § 11, § 15 ust. 2 i 3 oraz § 23 tego aktu w postaci naruszenia prawa własności i prawa do swobodnego korzystania z nieruchomości stanowiących ich własność zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.

Uchwałą z dnia 16 października 2008 r., nr XXV/930/08 Rada Miejska Wrocławia nie uwzględniła wezwania I. i J. S. do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

I. i J. S. wnieśli na uchwałę z dnia 10 lipca 2008 r., nr XXIII/734/08 skargę do WSA, w której podnieśli, że § 11, § 15 ust. 2 i ust. 3 oraz § 23 uchwały istotnie naruszają ich interes prawny przez naruszenie własności i prawa do swobodnego korzystania z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Z tego względu wnieśli o stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Argumentując powyższe skarżący zarzucili, że uchwała narusza art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej jako: Konstytucja) w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm. - dalej jako: kc) przez naruszenie prawa własności, które może być ograniczone jedynie ustawowo; art. 2 Konstytucji przez podważenie zasady pewności prawa; art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej jako: upzp) przez ukształtowanie prawa własności w przepisach planu w sposób niezgodny z indywidualnym interesem skarżącego; art. 20 ust. 1 upzp przez wprowadzenie postanowień niezgodnych z obowiązującym dla tego terenu studium; art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r., nr 36, poz. 175 ze zm. - dalej jako: Protokół) przez naruszenie podstawowej dyrektywy interpretacyjnej przepisów ograniczających korzystanie z nieruchomości; oraz art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przez naruszenie zasady doboru środków działania współmiernego do celu przy nadmiernym nienaruszaniu uprawnień przysługujących obywatelowi. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w toku postępowania planistycznego poprzedzającego podjęcie uchwały wyrażony został sprzeciw wobec założeń planistycznych projektu dotyczących wyznaczenia oraz przebiegu drogi pomiędzy ul. [...] i ul. [...] kosztem ich nieruchomości. Motywując podniesione w skardze zarzuty skarżący wywodzili, powołując się obszernie na doktrynę oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, że posiadają legitymację procesową określoną w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej jako: usg), gdyż zaskarżone przepisy ograniczają ich konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania oraz dysponowania należącą do nich nieruchomością. Zdaniem skarżących, zaskarżone postanowienia uchwały ograniczają konstytucyjnie chronione prawo własności, które może być ograniczone tylko przez ustawy. Zaskarżone przepisy naruszają też konstytucyjne prawo do prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) ponieważ większa część nieruchomości skarżących wykorzystywana jest do prowadzenia działalności gospodarczej. W konsekwencji, zdaniem skarżących, doszło również do naruszenia przez organy gminy nakazu ochrony praw nabytych (własności i wolności gospodarczej). W skardze zwrócono również uwagę na postanowienia art. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), podkreślając, że zawarte w tym przepisie postanowienie powinno stanowić dla organów podstawową dyrektywę interpretacyjną przepisów ograniczających korzystanie przez skarżących z ich nieruchomości. Podniesiono również, że uchwała rażąco naruszyła uprawnienia obywateli zamieszkałych na terenach objętych jej regulacją a jednocześnie niewyłączonych spod jej obowiązywania, czym naruszyła zasadę równości obywateli wobec prawa i organów władzy. Zdaniem skarżących, działania organów są sprzeczne z zasadami Kodeksu Dobrej Administracji i naruszają powszechnie uznawane w Unii Europejskiej standardy działania administracji publicznej.

Na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę i sprecyzował, że skarga kwestionuje przebieg planowanej drogi 2KD/D4 (w skardze omyłkowo wskazano 2KD/D3), która dzieli działkę skarżących.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wrocławia wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszym rzędzie wskazano, że bezzasadny jest zarzut, iż plan nie respektuje postanowień studium, jak też pozbawia mieszkańców możliwości prowadzenia działalności rolniczej, sadowniczej i ogrodniczej. Strona przeciwna podkreśliła, że na etapie uchwalania planu na obszarze nim objętym ujawniły się konflikty i sprzeczne interesy różnych grup mieszkańców. Dowodem na to jest różnorodność wniosków i uwag jakie wpłynęły do Urzędu Miejskiego Wrocławia w trakcie procedury sporządzania planu. Wielokrotnie występowano z wnioskami o ustalenia warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych na działkach, gdzie prowadzona była dotychczas działalność rolnicza. Większość wniosków uwzględniono a nawet wydano pozwolenia na budowę. Jednocześnie analiza konieczności rozbudowy układu dróg publicznych, zapewniających obsługę komunikacyjną aktywizowanych terenów wykazała, że poszerzenie istniejących ulic jest niewystarczające dla prawidłowego funkcjonowania tego obszaru w świetle zwiększonej aktywności inwestycyjnej, szczególnie w zakresie dojazdu do poszczególnych nieruchomości, co wpłynęło na podjęcie decyzji o zaprojektowaniu nowej drogi celem zapewniania dojazdu do powstających nowych domów mieszkalnych oraz zapewnienia im również odpowiedniego dostępu do infrastruktury. Zdaniem strony przeciwnej, wobec zaistniałego konfliktu interesów mieszkańców, przyjęte w planie rozwiązanie jest optymalne i mieści się w granicach obowiązującego prawa. Rada nie zgodziła się również z zarzutem pozornego tylko udziału społeczeństwa w procesie planistycznym, gdyż do projektu planu wpłynęły uwagi, które zostały uwzględnione i w związku z nimi ustalenia planu zostały zmodyfikowane, natomiast część uwag złożonych przez osoby zainteresowane intensywnym rozwojem zostało odrzuconych dla ochrony interesu drugiej strony. Odnosząc się do kolejnych zarzutów dotyczących głównie ograniczenia prawa własności i przywołanych w tym względzie przez stronę przepisów Konstytucji i upzp wskazano, że prawo własności jest prawem względnie pełnym, lecz nie jest jednak prawem nieograniczonym a ograniczenia z tego planu wynikają z całokształtu porządku prawnego. Co do naruszenia art. 1 Protokołu wskazano, że w niniejszej sprawie pozbawienie własności nastąpi w interesie publicznym a ograniczenie w korzystaniu z rzeczy wynika z art. 6 oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp. Zdaniem rady nie został też naruszony art. 2 Konstytucji, gdyż procedura sporządzenia i uchwalenia planu została przeprowadzona zgodnie z przepisami, udział społeczeństwa w procedurze sporządzania planu został zapewniony a skarżącemu udzielano wszelkich informacji publicznych, o jakie wnosił. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji oraz art. 6 ust. 1 upzp. Zdaniem rady, przedstawione już argumenty dowodzą, że przyjęte działania były współmierne do obranego celu, jakim było zaprojektowanie drogi publicznej, której zadaniem jest poprawa obsługi komunikacyjnej i zapewnienie korytarza dla sieci infrastruktury technicznej a także zintegrowanie przestrzenne zabudowy w jednorodny i kompletny układ urbanistyczny. Nowy układ dróg oraz jednoznaczne określenie przeznaczenia terenu prowadzi niewątpliwie do uporządkowania przestrzeni i zapewnienia ładu przestrzennego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że ze względu na istotne naruszenie przepisów określających tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim jej postanowienia odnosiły się do nieruchomości stanowiących własność skarżących. Zdaniem WSA, "uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem złożonym proceduralnie, w toku którego rada gminy dokonuje kilku czynności o doniosłych skutkach prawnych. Czynności te wymagają pewnej chronologii - możliwość dokonania jednej wynika z dokonania poprzedniej, jednakże ustawodawca uznał, że wszystkie składają się na jeden akt uchwalenia planu miejscowego" (Red. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 188). Z treści art. 20 ust. 1 upzp wynika, że jednym z elementów owej procedury wiążących radę przy uchwalaniu planu jest jednoczesne - wraz z uchwaleniem planu - rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag co do projektu planu. Rozstrzygnięcie w tym zakresie, wraz z częścią tekstową planu oraz częścią graficzną, stanowi załącznik do uchwały (art. 20 ust. 1 upzp). Gramatyczna wykładania art. 20 ust. 1 wskazanej ustawy jednoznacznie wskazuje, że rozstrzygnięcie rady co do wniesionych uwag musi mieć charakter merytoryczny. Rada musi zatem ocenić zasadność wniesionej uwagi, czego efektem będzie jej uwzględnienie lub odrzucenie (nieuwzględnienie). Rozstrzygając co do sposobu rozpatrzenia uwag - niezależnie od tego czy nastąpi to w jednym głosowaniu dotyczącym również planu, czy też w odrębnej uchwale, podjętej przed uchwałą w sprawie planu - rada musi opowiedzieć się, czy uwagi uwzględnia czy też nie. Zdaniem Sądu I instancji, przedstawiony załącznik nr 3 pomimo że zatytułowany został "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu" nie zawiera rozstrzygnięcia rady w tym zakresie a jedynie informuje, jakie było stanowisko Prezydenta Wrocławia odnośnie zgłoszonych uwag. Z treści załącznika nie wynikało natomiast, jakie jest merytoryczne stanowisko rady odnośnie zgłoszonych uwag tzn. czy rada uwzględniła czy też nie daną uwagę albo wszystkie wymienione w załączniku uwagi. Z nadesłanego na żądanie Sądu protokołu nr XXIII/08 sesji Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 10 lipca 2008 r. również nie wynikało, aby rada miejska podjęła odrębną uchwałę w przedmiocie rozstrzygnięcia co do sposobu nieuwzględnionych przez prezydenta uwag wniesionych do projektu planu. W protokole brak było zapisu potwierdzającego, aby przed głosowaniem nad projektem planu wraz z załącznikami odbyła się jakakolwiek dyskusja radnych w tym przedmiocie. Powyższe oznaczało zatem, że Rada Miejska Wrocławia głosowała nad uchwałą, która składała się z części tekstowej i graficznej planu oraz, między innymi, z załącznika nr 3 o przytoczonej wyżej treści. Załącznik ten jak wykazano nie zawierał zaś rozstrzygnięcia rady co do zgłoszonych uwag a jedynie informację o sposobie rozpatrzenia uwag przez prezydenta. Przedstawione wyżej okoliczności prowadziły - zdaniem WSA - do jednoznacznego wniosku, że Rada Miejska Wrocławia uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części Wojszyc nie rozstrzygając w ogóle (ani w uchwale o uchwaleniu planu ani też w odrębnej uchwale czy też w odrębnym głosowaniu) o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Takie działanie - w ocenie Sądu - w istotnym stopniu naruszyło art. 20 ust. 1 upzp. Ustawodawca przewidział bowiem bezwzględnie wiążący organy gminy dwustopniowy tryb rozstrzygania w przedmiocie uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - najpierw przez organ sporządzający projekt planu (organ wykonawczy gminy) a następnie - w zakresie uwag nieuwzględnionych - przez organ stanowiący gminy. Wobec powyższego, pominięcie (zaniechanie) przez Radę Miejską Wrocławia ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu wyłożonego planu - w tym również uwagi skarżącego - należało kwalifikować jako istotne naruszenie art. 20 upzp, pozbawiające podmioty wnoszące uwagi prawa do dwukrotnej ich oceny. Rada wykonując swoje kompetencje winna jednoznacznie opowiedzieć się co do sposobu rozpatrzenia wniesionych uwag. Tymczasem przyjęcie w niniejszej sprawie uchwały wraz z załącznikiem o przedstawionej wyżej treści wskazuje, że Rada Miejska Wrocławia nie głosowała w ogóle nad sposobem rozstrzygnięcia uwag. Brak rozstrzygnięcia rady co do sposobu rozpatrzenia uwag stanowił więc istotne naruszenie art. 20 ust. 1 upzp i w konsekwencji prowadził do wadliwości uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. WSA wskazał, że stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim jej postanowienia odnosiły się do nieruchomości skarżących a w pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił z tej przyczyny, że ustalenia planu w zakresie w jakim odnoszą się nieruchomości niebędących własnością skarżących, nie ograniczają (naruszają) ich interesu prawnego.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik Rady Miejskiej Wrocławia zaskarżył ww. wyrok WSA w części tj. w pkt. I i II i IV. Swoją skargę kasacyjną oparł zaś na naruszeniu przez Sąd: 1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a więc art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa) w związku z art. 28 ust. 1 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na uwzględnienie przez Sąd skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], AM-10; art. 152 ppsa w związku z art. 147 § 1 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż z uwagi na uwzględnienie przez Sąd skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], AM-10 Sąd orzekł o niewykonaniu zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim orzeczono o jej nieważności do czasu uprawomocnienia się wyroku, a wobec stanowiska strony przeciwnej, iż skarga winna być na podstawie art. 151 ppsa oddalona, orzekanie w ww. zakresie było nieprawidłowe; art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 106 § 3 ppsa i art. 20 upzp, polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do rozstrzygnięcia przez Radę Miejską Wrocławia o sposobie rozstrzygnięcia uwag do projektu planu; 2) prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa) - art. 20 upzp z uwagi na przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury planistycznej w związku z nierozstrzygnięciem przez Radę Miejską Wrocławia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu; art. 28 ust. 1 upzp poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, które powoduje nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia w części; a także art. 101 upzp poprzez przyjęcie, że naruszenie interesu prawnego skarżących jest związane z naruszeniem porządku prawnego poprzez uchybienie przepisom określającym tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w zakresie pkt. I, II i IV i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że WSA nie dokonał oceny uchwały organu zgodnie z przepisami przytoczonymi wyżej w zarzutach skargi kasacyjnej. Pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną wskazał, że Rada Miejska Wrocławia podjęła świadomie decyzję w sprawie uwag, które nie zostały uwzględnione na etapie prac nad projektem i podzieliła w tym względzie stanowisko prezydenta, co bezpośrednio poprzedzało uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik Rady Miejskiej Wrocławia wskazał, że po dodatkowej analizie przedstawionych w sprawie dowodów, zapis protokołu z sesji rady miejskiej w pkt. 12 zamiast protokolarnego brzemienia "Plan nie jest duży, natomiast powodował różne dyskusji. Jest zgodny ze studium, wpłynęło do niego 14 uwag, wnoszę o uchwalenie planu", winien brzmieć "Plan nie jest specjalnie duży, natomiast powodował różne dyskusje. Plan jest oczywiście zgodny ze studium. Ostatecznie do tego planu wpłynęło 14 uwag. Wnoszę o uchwalenie planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag, które stanowią załącznik trzeci do projektu uchwały". W skardze kasacyjnej wskazano, że powyższy błąd spowodowany był nieprawidłowym odczytaniem zapisu taśmy nagrania sesji. Wobec powyższego, organ załączył więc oświadczenie Przewodniczącego Rady Miejskiej Wrocławia, które zawiera prawidłową treść i odzwierciedlenie faktycznego przebiegu sesji Rady Miejskiej Wrocławia. Tym samym, załącznik nr 3 do uchwały nr XXIII/734/08 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 10 lipca 2008 r. zawierał listę nieuwzględnionych uwag, gdzie w pkt. 11 zawarta była uwaga skarżących. Dlatego, w ocenie organu, dochowana została procedura z art. 20 upzp i brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 28 ww. ustawy, zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W myśl powyższego, zarzut naruszenia art. 20 upzp okazał się bezpodstawny, gdyż jak wcześniej wskazano, rada miejska rozstrzygnęła w zakresie nieuwzględnionych uwag, które to zgłoszone zostały do projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla południowo--zachodniej części Wojszyc we Wrocławiu. Stąd, w ocenie rady, dochowana została zasada dwustopniowego rozpatrywania uwag - wpierw przez organ sporządzający projekt planu (organ wykonawczy gminy), a następnie - w zakresie uwag nieuwzględnionych - przez organ stanowiący gminy. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną strony, projekt uchwały poddany był szczegółowemu badaniu przez radnych oraz komisje merytoryczne rady przed przedłożeniem do uchwalenia projektu na sesji rady oraz w trakcie jej trwania. Dodatkowo w skardze kasacyjnej wskazano, że zaskarżony wyrok nie pozostaje bez konsekwencji prawnych dla pozostałych nieruchomości w granicach objętych uchwałą, a także powoduje przerwanie ciągłości funkcjonalno-przestrzennej obszaru objętego planem. W zaistniałej sytuacji miejscowy plan po naruszeniu jego jednolitości poprzez unieważnienie w niewielkich fragmentach, przestaje zaprowadzać ład przestrzenny tworząc chaos funkcjonalno-przestrzenny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik strony skarżącej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu odniesiono się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, wskazując ich niezasadność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). W tej sprawie przesłanki nieważności nie wystąpiły. W związku z tym, rozważenie oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego.

Przechodząc do analizy podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania - art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 28 ust. 1 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na uwzględnienie przez Sąd skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], AM-10 NSA wskazuje, że Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisu. Zdaniem NSA przedstawiona przez WSA argumentacja dotycząca naruszeń przepisów postępowania planistycznego (a konkretnie art. 20 ust. 1 upzp) w pełni uzasadniała podjęte przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie. Innymi słowy, skoro WSA słusznie uznał, że podjęta przez Radę Miejską we Wrocławiu uchwała nr XXIII/734/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-zachodniej części Wojszyc w sposób istotny naruszała tryb sporządzania planu miejscowego, to tym samym nie miał innej możliwości jak tylko stwierdzić nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłączałby stwierdzenie jej nieważności (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca). NSA wskazuje, że nie jest naruszeniem art. 147 ppsa postępowanie zgodnie z treścią tego przepisu w sytuacji, gdy zrealizują się przesłanki jego zastosowania, a więc gdy Sąd I instancji w sposób prawidłowy (jak w rozpatrywanej sprawie) uwzględni skargę na uchwałę rady miasta. O naruszeniu tego przepisu można by więc mówić w sytuacji, gdyby np. - wbrew wyraźnej dyspozycji tego przepisu - Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa zamiast stwierdzić ich nieważność, uchylił takie akty prawne albo uznając, że doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego - procedury uchwalania planu (art. 20 ust. 1 upzp) - ograniczającego (naruszającego) interes prawny skarżących, Sąd skargę oddalił. W niniejszej sprawie żadne takie naruszenie art. 147 § 1 ppsa jednak nie nastąpiło.

Z podobnych względów za bezpodstawny NSA uznaje zarzut naruszenia art. 152 ppsa w związku z art. 147 § 1 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż z uwagi na uwzględnienie przez Sąd skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], AM-10 WSA orzekł o niewykonaniu zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim orzeczono o jej nieważności do czasu uprawomocnienia się wyroku, a wobec stanowiska strony przeciwnej, iż skarga winna być na podstawie art. 151 ppsa oddalona, orzekanie w ww. zakresie było nieprawidłowe. NSA podkreśla, że skoro WSA stwierdził nieważność uchwały we wskazanej w sentencji swojego wyroku części to w konsekwencji nie miał innego wyjścia jak zastosować ochronę tymczasową do dnia uprawomocnienia się swojego wyroku. O naruszeniu tego przepisu można by więc mówić w sytuacji odwrotnej - gdyby WSA nie zastosował art. 152 ppsa, pomimo stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej we Wrocławiu, co oczywiście nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.

NSA nie podziela także zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 106 § 3 ppsa i art. 20 upzp, polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i częściowo błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do rozstrzygnięcia przez Radę Miejską Wrocławia o sposobie rozstrzygnięcia uwag do projektu planu. Zdaniem NSA, uzasadnienie Sądu I instancji w sposób wystarczający wskazuje na okoliczności faktyczne i prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sądowego i zawiera prawidłową ocenę stanu faktycznego sprawy. Poza tym, WSA mógłby tylko zastosować przepis art. 106 § 3 ppsa, gdyby było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wydając zaskarżone orzeczenia WSA nie miał zaś żadnych wątpliwości, bowiem rozpatrywał skargę opierając się na przedstawionych mu w toku postępowania aktach sprawy i nie miał żadnych podstaw, aby domniemywać, że materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych sprawy był niepełny, bo przecież tylko z ewidentnej winy organu administracji zabrakło w nim części wypowiedzi Dyrektora Departamentu Architektury i Rozwoju Urzędu Miasta Wrocławia. NSA wskazuje, że zgodnie z art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa) dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, stąd też należy jeszcze raz powtórzyć, że WSA nie miał podstaw, by zastosować art. 106 § 3 ppsa, bowiem opierał swoje rozstrzygnięcie na dokumentach urzędowych sporządzonych w przepisanej formie przez organy samorządowe Wrocławia. Skoro organ administracji nie wniósł o dopuszczenie dowodu przeciwko treści sporządzonego przez siebie dokumentu (co byłoby posunięciem dość kuriozalnym, ale zezwala na to art. 76 § 3 kpa) to analizowany zarzut skargi kasacyjnej jest w najlepszym wypadku nie na miejscu i oczywiście jest bezzasadny.

Przechodząc do analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego, także je należy uznać za bezzasadne. W szczególności Sąd I instancji nie naruszył art. 20 upzp z uwagi na przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury planistycznej w związku z nierozstrzygnięciem przez Radę Miejską Wrocławia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, bowiem - zdaniem NSA - to Rada Miejska Wrocławia naruszyła procedurę planistyczną a rozstrzygnięcia WSA było prawidłowe. Należy wskazać, że jak wynika z art. 20 ust. 1 upzp, uchwalenie planu miejscowego ma nastąpić jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie uwzględnienia uwag do planu. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że rada miejska w ogóle nie odniosła się do zarzutów zgłoszonych przez skarżących a powołując się na protokół przebiegu sesji trafnie wskazał, że nie wynika z niego, aby zarządzono jakiekolwiek głosowanie na przyjęciem lub odrzuceniem uwag poddając pod głosowanie ostateczny projekt uchwały. Odnosząc się do tej kwestii podkreślić należy, że chociaż upzp nie zawiera rozstrzygnięcia co do sposobu dokonywania tej czynności (czyli rozpatrzenia uwag do projektu planu) to jednak jak wynika z utrwalonych poglądów doktryny (por. np. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 190 i n.) i orzecznictwa (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2008 r., IV SA/Wa 599/08, LEX nr 483131) rozstrzygniecie w tym zakresie ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwag. Chociaż wykładania gramatyczna nie daje jednoznacznej odpowiedzi jak dokładnie miałoby wyglądać rozstrzygnięcia w kwestii uwag do planu, to wykładnia funkcjonalna i systemowa tej normy pozwala uznać, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. W takiej sytuacji akt zawierający rozstrzygniecie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. W ten sposób uchwała zawierającą rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie mogła stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu. W rozpoznawanej sprawie ocena uwag nie została przeprowadzona prawidłowo. Tak jak trafnie wskazał WSA a jego argumentację NSA uznaje za własną, z treści załącznika nr 3 do spornej uchwały rady miejskiej nie wynika, jakie jest stanowisko Rady Miejskiej Wrocławia odnośnie przedstawionej jej listy nieuwzględnionych przez prezydenta uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedstawiony załącznik nr 3 pomimo, że zatytułowany został "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu" nie zawiera rozstrzygnięcia rady w tym zakresie a jedynie informuje, jakie było stanowisko Prezydenta Wrocławia odnośnie zgłoszonych uwag. Z treści załącznika nie wynika natomiast, jakie jest merytoryczne stanowisko rady odnośnie zgłoszonych uwag, tzn. czy rada uwzględniła czy też nie daną uwagę albo wszystkie wymienione w załączniku uwagi. Należy w pełni zgodzić się z Sądem I instancji, że przedstawione wyżej okoliczności prowadzą do jednoznacznego wniosku, iż Rada Miejska Wrocławia uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla południowo--zachodniej części Wojszyc nie rozstrzygając w ogóle (ani w uchwale o uchwaleniu planu ani też w odrębnej uchwale, czy też w odrębnym głosowaniu) o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, a takie działanie WSA trafnie uznał za istotne naruszenie art. 20 ust. 1 upzp.

NSA nie uznał za zasadną argumentację zawartą w skardze kasacyjnej wskazującą, że - po dodatkowej analizie przedstawionych w sprawie dowodów, zapis protokołu z sesji rady miejskiej w pkt. 12 zamiast protokolarnego brzemienia "Plan nie jest duży, natomiast powodował różne dyskusji. Jest zgodny ze studium, wpłynęło do niego 14 uwag, wnoszę o uchwalenie planu", winien brzmieć "Plan nie jest specjalnie duży, natomiast powodował różne dyskusje. Plan jest oczywiście zgodny ze studium. Ostatecznie do tego planu wpłynęło 14 uwag. Wnoszę o uchwalenie planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag, które stanowią załącznik trzeci do projektu uchwały" - a tym samym dochowana została procedura z art. 20 upzp i zarzut naruszenia art. 20 upzp okazał się bezpodstawny, gdyż rada miejska jednak rozstrzygnęła w zakresie nieuwzględnionych uwag, które to zgłoszone zostały do projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla południowo--zachodniej części Wojszyc we Wrocławiu. Zdaniem Sądu, oświadczenie Przewodniczącego Rady Miejskiej Wrocławia, mające zawierać prawidłową treść i odzwierciedlenie faktycznego przebiegu sesji Rady Miejskiej Wrocławia nie spełnia wymagań właściwych dla sprostowania protokołu sesji rady miejskiej, a więc dokumentem wiarygodnym dla Sądu jest wciąż treść będącej przedmiotem skargi uchwały i treść protokołu nr XXIII/08 Sesji Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 10 lipca 2008 r., który na wezwanie WSA został doręczony przez organ administracji.

NSA wskazuje ponadto, że nawet uznając, iż faktycznie w protokole znalazło się stwierdzenie "Plan jest oczywiście zgodny ze studium. Ostatecznie do tego planu wpłynęło 14 uwag. Wnoszę o uchwalenie planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag, które stanowią załącznik trzeci do projektu uchwały" nie sposób uznać takiego wniosku za merytoryczne rozpatrzenie poszczególnych uwag do planu, a więc nawet w takim przypadku rada miejska naruszyłaby w sposób istotny art. 20 ust. 1 upzp.

Z powyższego wynika, że niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 upzp poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, które powoduje nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia w części. Skoro - jak wskazano powyżej - Rada Miejska Wrocławia naruszyła w sposób istotny tryb sporządzania planu miejscowego ze względu na nieprawidłowe rozpatrzenie uwag do planu to tym samym powodowało to nieważność uchwały rady gminy a w konsekwencji konieczny był w takim przypadku akt stwierdzający nieważność uchwały. W przypadku aktów prawa miejscowego aktem takim jest wyrok sądu administracyjnego uwzględniający skargę na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego bądź też rozstrzygnięcie organu nadzoru (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 372 i n.), a więc WSA nie naruszył art. 28 ust. 1 upzp stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Wrocławia.

Za bezpodstawny należało także uznać zarzut naruszenia art. 101 upzp poprzez przyjęcie, że naruszenie interesu prawnego skarżących jest związane z naruszeniem porządku prawnego poprzez uchybienie przepisom określającym tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. NSA wskazuje, że upzp zawiera jedynie 89 artykułów, zatem przywołano naruszenie nieistniejącego przepisu prawa. Chociaż NSA domniemywa, że autor skargi kasacyjnej miał na myśli naruszenia art. 101 usg a nie upzp to jednak jak wynika z art. 183 § 1 ppsa, NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc nie ma prawa domniemywać innych podstaw kasacyjnych niż te wskazane wyraźnie w skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje swoje podstawy w art. 204 pkt 2 ppsa.