Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 259/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6360 Biblioteki
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 1 i 2, ust. 6 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 862
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi B. B. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora biblioteki publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącej kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy (dalej w skrócie: "Burmistrz") zarządzeniem z dnia 19 stycznia 2018 r. o nr [...], wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, odwołał B. B. ze stanowiska Dyrektor Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy K. z dniem 19 stycznia 2018 r. (§ 1) oraz stwierdził, iż odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (§2). W § 3 zarządzenia Burmistrz wskazał, iż przyczyną zwolnienia dyscyplinarnego jest ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych oraz utrata zaufania.

Pismem opatrzonym datą 15 lutego 2018 r. B. B., reprezentowana przez r.pr. M. G., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wyżej opisane zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2018 r. o nr [...].

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik wprawy, tj.:

- art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 862), poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie konsultacji dotyczącej zamiaru odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy K. z związkami zawodowymi oraz ze stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi działającymi na terenie regionu, a w konsekwencji naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., polegające na wydaniu zaskarżonego zarządzenia z przekroczeniem granic prawa;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.- art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "k.p.a."), poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w sprawie w sposób całkowicie dowolny, co stanowi naruszenie wspomnianych przepisów,

3) art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak uzasadnienia aktu odwołującego skarżącą z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury, gdy tymczasem w uzasadnieniu samego aktu odwołania dyrektora winny zostać szczegółowo wskazane zarzucane skarżącej nieprawidłowości, jak również winny one zostać przekonująco umotywowane, a co więcej wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika również z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z zasad praworządności i legalności.

Skarżąca wniosła jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci wydruku informacji odpowiadających odpisowi aktualnemu z Krajowego Rejestru Sądowego stowarzyszeń: [...] Towarzystwo Kulturalne i Towarzystwo Przyjaźni [...] - na okoliczność istnienia podmiotów, do których miał się zwrócić organ o wyrażenie opinii w przedmiocie odwołania skarżącej z zajmowanego przez nią stanowiska, zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a czego zaniechał.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyjaśniła, iż została powołana na stanowisko dyrektora instytucji kultury - tj. Dyrektora Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy w K., na czas nieokreślony przez organizatora - tj. Zarząd Miasta i Gminy w K.. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 15 ust. ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zgodnie z powyższym obecnie dyrektor biblioteki może zostać zatrudniony wyłącznie na czas oznaczony, a jego powołanie i odwołanie wymaga spełnienia przez organizatora obowiązku współdziałania organów administracji publicznej z innymi podmiotami przy podejmowaniu tychże rozstrzygnięć. Z kolei art. 15 analizowanej ustawy w brzmieniu obowiązującym dniu w powołania skarżącej na stanowisko Dyrektora Biblioteki stanowił, że organizator powołuje dyrektora instytucji kultury i na czas określony lub nieokreślony po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Odwołanie następuje w tym samym trybie. Dalej skarżąca opierając się na art. 8 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 roku o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2011.207.1230) stwierdziła, iż dokonana tą ustawą nowelizacja art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie miała żadnego znaczenia dla trybu i sposobu odwołania dyrektorów bibliotek i wygaszania stosunku powołania na czas nieokreślony. Skarżącą po wejściu z życie ustawy nowelizującej nadal wiązała ta sama umowa na czas nieokreślony. Podkreślono, że ustawodawca w przepisach przejściowych w żaden sposób nie ograniczył i nie wyłączył obowiązków konsultacyjnych organizatora na etapie odwołania dyrektorów bibliotek, domów i ośrodków kultury powołanych na czas nieokreślony przed datą wejścia w życie ustawy nowelizującej. Powyższe oznacza, że organizator, podejmując decyzję o odwołaniu dyrektora instytucji kultury, który został powołany na czas nieokreślony, ma przed jego odwołaniem obowiązek zasięgnąć opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję.

Dalej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca wskazała, iż Burmistrz przed jej odwołaniem ze stanowiska Dyrektora Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy w K. powinien dokładnie ustalić, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na obszarze, na którym Biblioteka jako instytucja kultury prowadzi działalność kulturalną, a następnie zasięgnąć ich opinii przed wydaniem zarządzenia o odwołaniu skarżącej, czego jednakże nie uczynił. Strona wskazał, iż na terenie Miasta i Gminy K. działają liczne stowarzyszenia, w tym w szczególności [...] Towarzystwo Kulturalne i Towarzystwo Przyjaźni [...] Oddział w K., z którymi współpracowała Biblioteka Publiczna w K.. [...] Towarzystwo Kulturalne organizowało wraz z Biblioteką m.in. wernisaże malarskie czy spotkania autorskie. Stowarzyszenie to organizowało też jarmarki "S. ", na których występował zespół "A. ", działający przy Bibliotece, a którego kierownikiem przez 11 lat była skarżąca.

W dalszej kolejności podniesiono, iż odwołanie dyrektora instytucji kultury wymaga uzasadnienia, gdyż przy braku uzasadnienia niemożliwe jest przeprowadzenie kontroli powodów odwołania i w związku z tym, zgodności z prawem tego aktu odwołania. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu z zakresu administracji publicznej wynika także z zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz zasad praworządności i legalności (art. 7). Tymczasem zawarte w zaskarżonym zarządzeniu motywy odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora biblioteki są bardzo ogólne (naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych oraz utrata zaufania). Nie wskazano żadnej konkretnej sytuacji potwierdzającej podniesione w stosunku do skarżącej zarzuty. Brak sporządzenia uzasadnienia aktu administracyjnego pozbawia go możliwości oceny przyczyn leżących u podstaw podjęcia takiego aktu, ale także możliwości dokonania oceny co do prawidłowości podjętego aktu przez organ nadzoru oraz kontroli jego legalności przez sąd administracyjny.

Według strony organ dopuścił się również naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Burmistrz bowiem przed wydaniem zarządzenia nie przeprowadził obligatoryjnej konsultacji swojego zamiaru z działającymi na terenie gminy związkami zawodowymi oraz stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi.

Odpowiadając na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o oddalenie skargi w całości.

Burmistrz stwierdził, iż żaden przepis prawa, tj. ustawy o samorządzie gminnym ani też ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, nie wymagał uzasadnienia przyczyn odwołania skarżącej z funkcji dyrektora instytucji kultury. Co więcej, w § 2 zaskarżonego zarządzenia Burmistrza wskazano wyraźnie, że podstawą odwołania jest przepis art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Uzasadnienie przyczyn odwołania na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 K.p. skarżąca otrzymała równocześnie tego samego dnia, w którym wydano zaskarżone zarządzenie, gdy podano jej (odczytano) przyczyny wypowiedzenia i zarządzenia Burmistrza. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje natomiast to, że skarżąca odmówiła przyjęcia wypowiedzenia i podpisania dokumentów. Zdała za pisemnym pokwitowaniem klucze do instytucji kultury i opuściła zajmowane stanowisko, odmawiając podpisania dokumentów, które wskazywały na nieprawidłowości opisane szczegółowo w przyczynach uzasadniających wypowiedzenie stosunku pracy na podstawie powołania. Burmistrz wyjaśnił przy tym, iż oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Ponieważ dla oświadczenia woli o rozwiązaniu umowy o pracę przewidziano formę pisemną, oświadczenie uważa się za złożone adresatowi z chwilą prawidłowego doręczenia mu pisma zawierającego to oświadczenie. Dla spełnienia warunku złożenia oświadczenia woli o rozwiązaniu umowy nie jest konieczne, aby adresat rzeczywiście zapoznał się z treścią pisma. Niemniej jednak taką możliwość odwołana dyrektor biblioteki miała. Świadkami faktu wręczenia i odczytania zarówno zarządzenia jak i rozwiązania umowy o pracę był: Burmistrz Miasta K. J. N., Zastępca B. B. Kobus oraz pracownik Biura Rady Miejskiej K. M. N.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organ wyjaśnił, iż w Bibliotece Publicznej Miasta i Gminy K. nie funkcjonują związki zawodowe. Pojęcia związków zawodowych nie można w tym przypadku rozszerzać na wszystkie związki zawodowe skupiające artystów, bowiem wyraźnie dyspozycja przepisu ogranicza ten zakres do związków zawodowych działających w danej instytucji kultury. Burmistrz zauważył przy tym, iż z uwagi na zastosowany tryb art. 52 Kodeksu pracy oraz realne zagrożenie interesów Gminy, co potwierdza, także wszczęcie dochodzenia przez Komendę Powiatową Policji w K. o przestępstwo określone w art. 191 § 1 Kodeku karnego, Gmina nie dysponowała możliwością pełnej realizacji nakazu konsultacji ze stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi właściwymi ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję.

Zdaniem Burmistrza skarżąca nie wykazała też, aby wymienione w skardze stowarzyszenia działające na terenie Gminy K. miały charakter stowarzyszeń zawodowych lub twórczych o celach statutowych chociażby w części zbieżnych z celami biblioteki lub, że skupiają one twórców - pisarzy lub poetów i mają charakter stowarzyszeń twórczych. Budzi to wątpliwości zarówno co do tego, czy obowiązek konsultacji w ogóle istniał, a ponadto, z kim wobec nieustalonego kręgu adresatów tych konsultacji miałby on być prowadzony oraz w jaki sposób, skoro ustawa tego nie reguluje, organizator miałby przy braku współdziałania skarżącej ten krąg uprawnionych ustalić.

Podkreślono też, że w świetle art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizator ma uzyskać stosowną opinię stowarzyszeń zawodowych i twórczych, nie jest jednak nią związany i nie może ona wywołać skutku zawieszającego względem oświadczenia woli o odwołaniu pracownika z zajmowanego stanowiska. Co więcej, poszukiwanie w sytuacji zastosowania art. 52 Kodeksu pracy podmiotów z którymi należałoby prowadzić procedurę opiniowania znacząco wydłużyłoby w czasie okres pozostawania pracownika, który dopuścił się ciężkiego naruszenia obowiązków służbowych względem pracodawcy na stanowisku i mogłoby pogłębić szkodę pracodawcy z tytułu chociażby naruszenia dyscypliny finansów publicznych, czy braku możliwości wdrożenia działań naprawczych w jednostce wynikających chociażby z naruszania praw pracowniczych.

Natomiast sam podnoszony w skardze fakt współpracy biblioteki ze stowarzyszeniami działającymi w Gminie K. nie oznacza jeszcze obligatoryjnego obowiązku konsultacji z każdym z nich, bowiem ustawodawca ogranicza ten zakres konsultacji w sposób istotny.

Na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i jej zarzutu oraz odnosząc się do stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę stwierdził, iż w świetle art. 52 kodeksu pracy, który został zastosowany w stosunku do skarżącej, organ powinien skonsultować zamiar rozwiązania stosunku o pracę ze związkami zawodowymi i miał na to w świetle § 2 art. 52 miesiąc czasu. Zatem nie jest zasadne stanowisko, że charakter przyczyn, dla których nastąpiło odwołanie wymagał niezwłocznego podjęcia tego aktu z pominięciem opiniowania związków oraz stowarzyszeń. Podniósł też, iż brak uzasadnienia zarządzenia spowodował, że skarżąca do tej pory w istocie nie ma wiedzy z jakich przyczyn została odwołana. Domniemywa, że z przyczyn pozamerytorycznych. Obecna na rozprawie B. B. stwierdziła, iż organ prowadzący nigdy nie miał zastrzeżeń do jej pracy. Była wielokrotnie nagradzana, również przez urzędującego Burmistrza.

W wyniku rozpatrzenia wniosku dowodowego strony skarżącej zawartego w treści skargi, Sąd postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił dowód z dokumentów załączonych do skargi – wydruków internetowych z Krajowego Rejestru Sądowego [...] Towarzystwa Kulturalnego (nr KRS: [...]) i Towarzystwa Przyjaźni [...] Oddział w K. (nr [...]) oraz złożonych przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w postaci uchwały Rady Miejskiej K. z [...] 2001 r. nr [...] w sprawie przekształcenia Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy K. wraz z załącznikami, w tym załącznikiem nr [...] – Statut Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1066 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wymieniona kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. ustawodawca przewidział skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Do tej kategorii zalicza się zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i jednostek, akty budżetowe, jak również akty o charakterze indywidualnym, np. w sprawach likwidacji szkoły a także zarządzenia z zakresu powierzania stanowiska dyrektorów instytucji kultury oraz odwoływania z tych stanowisk.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone zarządzenie Burmistrza MiG K. z dnia [...] 2018 r. o nr [...], wydane w przedmiocie odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora Biblioteki Publicznej MiG K., w sposób istotny narusza przepisy prawa.

Zaskarżone zarządzenie dotyczy bezpośrednio sfery praw i obowiązków skarżącej, jako podmiotu odwołanego ze stanowiska Dyrektora Biblioteki Publicznej MiG K.. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że odwołany dyrektor może kwestionować akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 817/10 - dostępny pod adresem [...]).

Przystępując w następnej kolejności do merytorycznej kontroli zaskarżonego zarządzenia wyjaśnić trzeba, że konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów powołujących (odwołujących) dany podmiot na stanowisko dyrektora instytucji kultury jest ograniczenie zakresu sądowej kontroli przedmiotowych zarządzeń wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym. To natomiast, czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa podlega kontroli sądu powszechnego - sądu pracy w toku ewentualnego postępowania z zakresu prawa pracy (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt I PK 200/12, OSNP 2014/2/19). Zatem wszelkie zarzuty skargi dotyczące braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako nie podlegające kognicji sądu administracyjnego, pozostawały poza zakresem sądowej kontroli.

Wyjaśnić w związku z tym należy, że z treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dniia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 994, dalej: "u.s.g.") wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotne naruszenie prawa. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (vide: wyroki NSA z dnia: 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13 - Lex nr 2036630, 18 października 2016 r. sygn. akt II GSK 1650/16 - Lex nr 2168693).

Analiza treści skargi dowodzi, że istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy Burmistrz przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia wypełnił obowiązki określone w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, decydujące o skuteczności odwołania, a mianowicie, czy organizator (w tym wypadku Burmistrz), odwołał dyrektora instytucji kultury (w tym wypadku Dyrektora Biblioteki Publicznej), po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Skarżąca twierdzi bowiem, że przed podjęciem zarządzenia Burmistrz nie zasięgnął wymaganych opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych, właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Bibliotekę, choć takie istnieją i z którymi Biblioteka współpracuje, na dowód czego załączyła do skargi wydruki internetowe z Krajowego Rejestru Sądowego z Rejestru Stowarzyszeń, pozwalające zweryfikować zakres ich działalności statutowej. Na rozprawie skarżąca przedłożyła ponadto Statut Biblioteki Publicznej MiG K.. Stanowisko skarżącej, pomimo przeciwnych twierdzeń organu, że żadne z powołanych przez skarżącą stowarzyszeń nie zrzesza twórców ani nie inspiruje żadnej działalności twórczej, jest zasadne i ma pełne odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. I tak, zgodnie z § 6 Statutu Biblioteki Miasta i Gminy K., Biblioteka służy zaspokajaniu potrzeb kulturowych, oświatowych i informacyjnych mieszkańców gminy oraz uczestniczy w upowszechnianiu wiedzy i kultury, a zgodnie z § 8 może podejmować inne zadania wynikające z potrzeb środowiska, aniżeli wymienione w § 7, które związane są typową działalnością bibliotekarską i czytelniczą (karty nr [...] – 106 akt sądowych).

Z kolei z przedłożonych przez skarżącą odpisów z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że do celów [...] Towarzystwa Kulturalnego należy m.in. upowszechnianie wiedzy o regionie poprzez organizowanie prelekcji, konkursów, wydawnictw książkowych, prasowych, inicjowanie i wspieranie amatorskiego ruchu artystycznego, wspieranie działalności placówek edukacyjnych z ternu miasta i gminy K., promowanie ziemi [...] jako regionu turystycznego (wydruk z KRS – karta nr [...] akt sądowych). Z kolei w Krajowym Rejestrze Sądowym Towarzystwa Przyjaźni [...], którego oddział zarejestrowano w K., wynika, że celem Towarzystwa jest m.in. zaznajamianie społeczeństwa polskiego z życiem społeczeństwa [...], jej historią, nauką, kulturą ( (k. nr [...] akt sądowych).

Z akt sprawy oraz stanowiska organu wynika, że Burmistrz przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia nie zasięgnął opinii żadnego z ww. stowarzyszeń i nie podjął czynności zmierzających do ustalenia, jakie działają stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Bibliotekę. W opinii Sądu wymienione Stowarzyszenia, a już z pewnością [...] Towarzystwo Kulturalne, są właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Bibliotekę i powinny uczestniczyć w procesie opiniowania odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Biblioteki

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypracowanym na tle przywołanego wyżej art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1991 r. ugruntował się pogląd, podzielany przez tutejszy sąd, że ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Brak jest podstaw do zawężającej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez przyjmowanie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor, bądź działające w tej instytucji (vide: wyroki z dnia: 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1295/12 - Lex nr 1251786, 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2545/11, 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 598/10 - Lex nr 597716). Podkreśla się, że obowiązkiem burmistrza jest dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie miasta. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa. Zaniechanie zasięgnięcia opinii od wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności, a z takim uchybieniem mieliśmy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy, stanowi naruszenie prawa o charakterze istotnym, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia.

W ocenie Sądu Burmistrz naruszył również art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Przepis ten, choć nie został wymieniony w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia, to w istocie stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia. Zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu: pkt 1 - na własną prośbę; pkt 2 - z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków; pkt 3 - z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem; pkt 4 - w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5; pkt 5 - w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6.

Sąd nie podzielił tych wywodów skargi, które bazują na stwierdzeniu, że z uwagi na treść art. 8 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 roku o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw stwierdziła, iż dokonana tą ustawą nowelizacja art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie miała żadnego znaczenia dla trybu i sposobu odwołania dyrektorów bibliotek i wygaszania stosunku powołania na czas nieokreślony i skarżącą po wejściu z życie ustawy nowelizującej nadal wiązała ta sama umowa na czas nieokreślony. W tym zakresie odwołać należy się do stanowiska Sądu Najwyższego, które wyrażone zostało wyrażone w wyroku z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt I PK 91/16 (Lex nr 2297413) w zakresie wykładni przepisów art. 8 ust. 4 i 6 ww. ustawy. Sąd Najwyższy uznał, że ustawodawca w przypadkach określonych w ustawie może przewidzieć wygaśnięcie stosunku pracy opartego na powołaniu. Skoro taka możliwość istnieje, to dopuszczalne jest też generalne odwołanie określonej grupy osób z mocy prawa. Prawodawca autoryzuje zresztą tego rodzaju rozwiązanie. W art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw stwierdził, że "niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy". Zatem, nie jest wykluczone, że skutek ten stał się udziałem również dyrektorów wymienionych w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej, a nastąpił on z dniem wejścia w życie zmian zawartych w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw.

Powyższe stanowisko zostało podzielone i rozwinięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 481/16 (Lex nr 2431251). Sąd ten wskazał, że w wyniku zmian wprowadzonych ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. Nr 207, poz. 1230) - zwanej dalej ustawą nowelizującą prawodawca wyeliminował możliwość powoływania dyrektorów instytucji kultury na czas nie określony, z jednoczesnym wprowadzeniem w art. 15 ust. 2 zd. 2 tegoż artykułu regulacji, iż dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat. Dla uregulowania sytuacji prawnej dyrektorów instytucji kultury powołanych na stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej prawodawca ustalił w art. 8 ust. 3 ustawy nowelizującej, iż dyrektorzy instytucji kultury powołani na stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż rok od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie roku od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, a w przypadku instytucji kultury, które z dniem wejścia w życie ustawy stają się instytucjami artystycznymi od trzech do pięciu sezonów artystycznych, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem roku od dnia wejścia w życie ustawy. Odnośnie samorządowych instytucji kultury prawodawca w art. 8 ust. 4 wskazał, iż dyrektorzy samorządowych instytucji kultury, które nie stają się z dniem wejścia w życie ustawy instytucjami artystycznymi, powołani na te stanowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie trzech lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy. Jednocześnie w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej postanowione zostało, że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury. W świetle powyższych regulacji kluczowe znaczenie ma ocena jak należy wykładać art. 8 ustawy nowelizującej, ze szczególnym uwzględnieniem ust. 6 tegoż artykułu. Z dniem 1 stycznia 2012 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, straciło podstawę prawną powołanie dyrektora instytucji kultury na czas nieokreślony.

W świetle powyższego wykluczona jest możliwość przyjęcia, iż skarżąca aż do odwołania była dyrektorem powołanym na czas nieokreślony. Zdaniem NSA przyjęcie takiego założenia prowadziłoby do nieakceptowalnej sytuacji, gdy dyrektorzy wymienieni w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej, zostaliby pozostawieni w nieobowiązującym już porządku prawnym, a stan ten miałby trwać do dnia odwołania ich ze stanowiska, czyli to od podmiotu tworzącego instytucję kultury zależy czy, a jeśli tak, to od kiedy wdrożony miałby być obowiązujący porządek prawny.

Jednocześnie w art. 8 ust. 4 ustawy nowelizującej prawodawca wprost przesądził, że dyrektorzy samorządowych instytucji kultury (za wyjątkiem instytucji artystycznych pozostających poza przedmiotem zainteresowania w niniejszej sprawie) powołani na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy, w którym to terminie mogą być powołani na czas określony od trzech do siedmiu lat bez przeprowadzenia obligatoryjnego co do zasady konkursu, a niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas nieokreślony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zawarte w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej postanowienie, że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury oznacza zatem, iż w stosunku do tych osób prawodawca nie zastosował przywilejów określonych w tych przepisach, co prowadzi do stwierdzenia, że dyrektorzy samorządowych ośrodków kultury, domów kultury im bibliotek nie pozostali po dniu 1 stycznia 2012 r. na zajmowanych stanowiskach, lecz z tym dniem wygasł z mocy prawa stosunek administracyjnoprawny związany z uprzednim powołaniem ich na stanowisko dyrektora samorządowej biblioteki, domu oraz ośrodka kultury na czas nieokreślony.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy skarżąca B. B. pełniła funkcje Dyrektora Biblioteki Publicznej Mig K. po dniu 1 stycznia 2012 r. bez formalnego aktu powołania w okresie do wydania zarządzenia burmistrza z dnia 19 stycznia 2018 r. nr [...], co zgodnie z przywołanym wyrokiem NSA oznacza, że doszło do powołania skarżącej w sposób konkludentny na stanowisko dyrektora na czas określony. Podkreślić należy, iż jakikolwiek przepis nie przewiduje konieczności dokonania aktu powołania na stanowisko w formie pisemnej pod rygorem nieważności tej czynności, względnie jej bezskuteczności.

Celem wprowadzenia regulacji dopuszczających powoływanie dyrektorów instytucji kultury wyłącznie na czas określony o ustawowo wskazanych minimalnych i maksymalnych granicach, wprowadzenie określonego trybu ich odwoływania oraz ustanowienie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem tego okresu jednoznacznie wskazuje na zamiar ustawodawcy wzmocnienia pozycji i niezależności dyrektora instytucji kultury względem organizatora, z którym to celem w oczywistej i rażącej sprzeczności pozostawałoby zaaprobowanie niepowoływania dyrektora instytucji kultury i zarządzania tą instytucją za pomocą osób nieformalnie umocowanych przez podmioty tworzące instytucje kultury.

Podsumowując, skarżąca poprzez dopuszczenie jej do wykonywania obowiązków dyrektora Biblioteki Publicznej MiG K. po dniu 1 stycznia 2012 roku powołana została przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 ustawy. W konsekwencji znajdowały w stosunku do niej zastosowanie przepisy art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia, określające przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu.

Przywołana norma prawna precyzuje ściśle katalog przesłanek, których wystąpienie może stanowić podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Zatem ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 ustawy 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 oraz z zasad praworządności i legalności - art. 7 (por. np. wyroki WSA w: Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 176/17 - Lex nr 2275939, Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1954/16 - dostępny jw.).

Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej, wskazać należy, że Burmistrz w § 2 zarządzenia jako powód odwołania podał, że "odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 108, z późn. zm.)", a w § 3 zarządzenia podano, że "Przyczyną zwolnienia dyscyplinarnego jest ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych oraz utrata zaufania." Przytoczone przyczyny zwolnienia nie zostały powiązane z żadnymi konkretnymi przepisami prawa, które skarżący naruszył w związku z zajmowanym stanowiskiem. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ udokumentował, że złożył zawiadomienie o popełnieniu przez skarżącą przestępstwa, a z przedłożonego do akt postanowienia Komendy Powiatowej Policji w K. sygn.. RSD [...], zatwierdzonego przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w K. w dniu [...] 2018 r. wynika, że umorzone zostało dochodzenie w sprawie o przestępstwa z art. 191 § 1 k.k. oraz 284 § 2 k.k. W tym miejscu zauważyć należy, że Burmistrz nie jest organem właściwym do ścigania przestępstw, nie posiada bowiem samodzielnej kompetencji do oceny, czy skarżący popełnił przestępstwo, o którym mowa w przywołanym unormowaniu. Nie jest też uprawniony w zastępstwie organów ściągania i sądów do ferowania jakichkolwiek wyroków. Nie jest rolą adresata aktu domyślanie się, jakie względy legły u podstaw wydania zarządzenia przez organ. Przeciwnie, to na organie spoczywa obowiązek takiego sformułowania rozstrzygnięć, by były one zgodne z literą prawa i transparentne.

Sąd nie podzielił argumentacji organu, że przyczyny odwołania wynikały w tym przypadku z treści wręczonego skarżącej wypowiedzenia umowy o pracę w trybie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Odnosząc się do tej argumentacji wskazać należy, że kontroli sądu administracyjnego objęty jest w rozpatrywanym przypadku konkretny akt organu podjęty z zakresu administracji publicznej, a nie dokumentacja, która została wytworzona w związku z koniecznością rozwiązania stosunku pracy. Tym niemniej, w opisanych okolicznościach nie można uznać, iż brak uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia stanowi istotne naruszenie prawa w znaczeniu wyżej opisanym, które mogłoby stanowić samoistną podstawę stwierdzenia nieważności tego aktu.

Reasumując poczynione wyżej uwagi, śąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem trybu określonego w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

O powyższym sąd orzekł w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzoną kwotę [...]złotych składa się: [...] zł kosztów zastępstwa procesowego oraz [...] zł opłaty od pełnomocnictwa.