Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 720/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 2 i ust. 7
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi W.W. oraz małoletniej N.W. reprezentowanej przez W.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W.W. oraz małoletniej N.W. reprezentowanej przez W.W. kwotę 500 zł (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Organ pierwszej instancji – Starosta [...] decyzją z [...] października 2016 r. nr[...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ) oraz art. 104 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r. poz. 23) wniósł sprzeciw dotyczący zgłoszenia inwestorów W.W. i N. W. - budowy przydomowego ganku usytuowanego przy drzwiach balkonowych (wejściowych) domu na terenie działki nr ew.[...] , obręb [...] w G. przy ul.[...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że [...] września 2016 r. inwestorzy zgłosili zamiar budowy przydomowego ganku o powierzchni zabudowy około 15m², na terenie działki nr ew.[...], obręb [...] w G. Z dołączonej mapy wynika, że istniejący budynek na działce nr ew. [...] znajduje się w zabudowie szeregowej zaś projektowany ganek inwestorzy planują usytuować 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...] obręb [...].

Zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - "Usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3 (w tym przypadku w granicy z działką budowlaną), powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Tym samym budowa ganku w odległości 1,5 m od granicy wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem właścicieli działki sąsiedniej, co jest możliwe tylko w procedurze uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ stwierdził – w zaistniałych w sprawie okolicznościach postanowiono na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - "Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy".

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. W. oraz reprezentowanej przez niego małoletniej córki N. W., utrzymał w mocy opisaną powyżej decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. W świetle orzecznictwa sądowego odwołanie od decyzji wnoszącej sprzeciw nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy.

Niniejsze zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem przewiduje wykonanie robót budowlanych polegających na budowie przydomowego ganku przy drzwiach balkonowych (wyjściowych) domu. Przepisy ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie będą miały zastosowanie. Zgodnie z przepisem § 1 rozporządzenia, ustala ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych, pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W myśl jednak § 2 tego aktu przepisy rozporządzenia, stosuje się również przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających, funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych.

Wojewoda [...] wskazał, że ocena zgodności zamierzeń inwestycyjnych z przepisami prawa budowlanego jest obowiązkiem organu administracji architektoniczno - budowlanej. Zgłoszona inwestycja przewiduje budowę ganku w odległości 1,5 m od granicy działki inwestora z działką sąsiednią, zatem istnieje obawa, że jej realizacja może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Co prawda, zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem polegające na budowie ganku zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (podlega procedurze zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), to jednak z uwagi na realizację zgłoszonego przedsięwzięcia w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią nr ew.[...], takiego pozwolenia wymaga.

Wojewoda [...] stwierdził cyt. "(...) Starosta [...] jako podstawę prawną wniesienia sprzeciwu podał art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, jednak zdaniem Wojewody [...] w omawianej sprawie zasadnym jest wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4". Dopiero w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, z udziałem stron określonych zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będzie możliwe uwzględnienie interesów właścicieli tych nieruchomości i weryfikacja, czy ograniczenia i uciążliwości, o których mowa w art. 30 ust. 7 pkt 4 ww. ustawy, rzeczywiście mogą wystąpić. Organ, nakładając w drodze decyzji na podstawie art. 30 ust. 7 wyżej wymienionej ustawy obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, nie ma obowiązku wykazania, iż zamierzone roboty spowodują zagrożenie dóbr wymienionych w tym artykule, ale jedynie, że takie zagrożenie mogą spowodować.

Wojewoda [...] wskazał także na stanowisko zaprezentowane w wyroku cyt. "Sądu Najwyższego z 28 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1173/13" - "w sytuacji, gdy w ocenie organu drugiej instancji należało zastosować inny, niż to uczynił organ pierwszej instancji, przepis prawa materialnego, wystarczające jest i prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym podaniem właściwej w jego ocenie podstawy prawnej i omówieniu tej kwestii w uzasadnieniu własnej decyzji".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł W.W. w imieniu własnym i małoletniej N. W. Zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a mianowicie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 290, zwanej dalej "ustawa") poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jako decyzji zgodnej z prawem, tj. decyzji wydanej z prawidłowym zastosowaniem art. 30 ust. 7 ustawy, w sytuacji gdy organ I instancji w ogóle nie stosował tego przepisu i nie prowadził postępowania wyjaśniającego, które dawało podstawę do jego zastosowania, bowiem Starosta [...] zastosował przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy w zw. z § 12 ust. 4 oraz w zw. z § 12 ust. 2 j ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1422,), czyli zastosował przepis całkowicie wykluczający zamienne zastosowanie przepisu art. 30 ust. 7 ustawy,

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 7 ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z powołaniem się na prawidłowość rozstrzygnięcia Starosty [...] w oparciu o przepis art. 30 ust. 7 ustawy, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu I instancji nie nakładało na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych zgłoszeniem (podstawa z art. 30 ust. 7 ustawy), lecz stanowiło zupełnie odmienne rozstrzygnięcie - oparte na przepisie 30 ust. 6 pkt 2 ustawy, tj. wniesienie sprzeciwu z uzasadnieniem, że budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza inne przepisy,

3. art. 6 k.p.a. w zw. z art. art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, tj. naruszenie zasady praworządności i zastosowanie w sprawie przez organ II instancji przepisu, którego organ I instancji nie stosował, a którego zastosowanie doprowadziło do niedopuszczalnego uzupełnienia i zmiany decyzji organu I instancji, ponieważ art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie zawiera podstawy prawnej do wniesienia sprzeciwu i nie może być stosowany zamiast art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, lecz zawiera on podstawę do wydania w decyzji zawierającej sprzeciw odrębnego, dodatkowego rozstrzygnięcia nakładającego obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu, a decyzja organu I instancji rozstrzygnięcia takiego nie zawierała, a organ II instancji nie miał jakichkolwiek podstaw prawnych do wprowadzenia takiego rozstrzygnięcia pod pozorem "wydania innego uzasadnienia rozstrzygnięcia, skoro rozstrzygnięcia takiego organ I instancji nie wydał,

4. samodzielnie art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a, art. 15 k.p.a. oraz art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez odstąpienie od całościowej kontroli decyzji organu I instancji w zakresie prawidłowości rzeczywiście zastosowanych przez ten organ przepisów prawa materialnego (art. 30 ust. 6 ustawy, § 12 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia), a w to miejsce bezzasadne uznanie prawidłowości decyzji organu I instancji w świetle zupełnie odmiennego, odrębnego i wzajemnie wykluczającego się przepisu art. 30 ust. 7 ustawy, którego organ I instancji w ogóle nie stosował, przez co doszło do braku rzeczywistej kontroli decyzji organu i instancji w postępowaniu odwoławczym, braku odniesienia się do zarzutów odwołania (w tym zarzutów naruszenia prawa materialnego), a tym samym rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności, zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej,

5. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a także art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c., a także, w odniesieniu do organu II instancji, art. 7, art. 75, art. 76a § 1, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 75, art. 76 §1 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo wskazach naruszeń postępowania wyjaśniającego i dowodowego przez organ I instancji poprzez:·

- odstąpienie przez organ I instancji od ustalenia zasady prawdy materialnej, tj. odstąpienie od wyjaśnienia, iż objęty zgłoszeniem obiekt - przydomowy ganek (oraz jego część w postaci schodów) miały stanowić jedyne możliwe i jedyne dostępne wyjście i wejście z budynku i do budynku na pozostającą poza budynkiem (na jego tyłach) część działki [...] oraz stanowiącą również własność inwestorów działkę nr [...] (obręb[...]), co wynikało w sposób oczywisty z załączonej do zgłoszenia mapy ewidencyjnej oraz rysunku ganku oraz pominięcie powyższych naruszeń przez organ II instancji, a w to miejsce uznanie przez organ odwoławczy, że organ I instancji wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, a uzasadnienie zaskarżonej do Wojewody [...] decyzji wydanej w I instancji nie budzi wątpliwości,

- przyjęcie i poczynienie przez organ odwoławczy, wbrew zasadzie prawdy materialnej, ustaleń nie znajdujących oparcia ani w materiale dowodowym ani w ustaleniach organu I instancji, tj. po pierwsze - przyjęcie, że budowa ganku w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią wprowadza "obawę" (str. 4 uzasadnienia decyzji, akapit 4. od góry), że jej realizacja może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, w sytuacji gdy organ I instancji w ogóle nie prowadził postępowania w tym zakresie i nie wydał odrębnego rozstrzygnięcia na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy, a - po drugie błędne przyjęcie, wbrew załączonemu do zgłoszenia rysunkowi, że częścią ganku nie są schody, a zatem bezpodstawne zakwestionowanie, że to ganek w tej właśnie części ma stanowić zejście i wejście do budynku, a w to miejsce stwierdzenie, że drzwi balkonowe zapewniają dogodny dostęp do działki nr ew. [...] i [...], w sytuacji gdy drzwi te są umiejscowione na wysokości 1,35 m od gruntu, co wynika także z załączonego do zgłoszenia rysunku,

- odstąpienie od ustalenia prawdy materialnej przez organ I instancji, a następnie przez organ II instancji, tj. całkowite pominięcie dowodu z (dokumentu urzędowego) mapy zasadniczej, która w sposób szczegółowy nie tylko wskazywała usytuowanie obiektu względem działki nr [...] oraz granicy tej działki, ale wskazywała także, że w granicach działki o nr [...] (w przeważającej części) od lica ściany budynku inwestorów przebiega obiekt budowlany/budowla przesłaniający trwale granicę działek na długości ponad 3m, a tym samym nie jest w istocie możliwe zbliżenie przydomowego ganku bezpośrednio do granicy działki [...], a zachowany przez inwestorów dodatkowy odstęp 1,5 m nie zmniejszy odległości między budynkami ani w żaden sposób nie przekroczy granicy działek, a tym samym to jedynie budynki posadowione na obydwu działkach pozostaną w bezpośredniej granicy,

- odstąpienie przez organ II instancji od ustalenia prawdy materialnej i całkowite pominięcie przez Wojewodę [...] dowodu z załączonej do zgłoszenia kopii mapy zasadniczej poświadczonej za zgodność z treścią materiału kartograficznego, wydanej w dniu [...] września 2016 r. przez Starostę [...], na okoliczności wskazane w odwołaniu, w tym na okoliczności wskazane w zarzutach naruszenia przepisów postępowania, mimo, iż dowód ten przeczył zasadności i prawidłowości ustaleń organu I instancji,

- poprzez wyprowadzenie wniosku nie popartego w jakimkolwiek materiale dowodowym sprawy, "że istnieje obawa, że realizacja budowy może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich", a zatem, że zaistniała hipoteza normy z przepisu art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy, w sytuacji gdy organ I instancji w ogóle nie zbierał jakichkolwiek dowodów na wskazaną okoliczność i nigdy nie zastosował tegoż przepisu, a zastosowanie tego przepisu nastąpiło dopiero przed organem II instancji w całkowitym oderwaniu nie tylko od rozstrzygnięcia organu I instancji (vide sentencja decyzji Starosty [...]), co organ II instancji sam potwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji ("W tym miejscu należy zauważyć, że Starosta [...] jako podstawę prawną wniesienia sprzeciwu podał art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, jednak zdaniem Wojewody [...] w omawianej sprawie zasadnym jest wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4.").

- poprzez brak wyjaśnienia rozbieżności w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, w którym to uzasadnieniu organ I instancji przyjął, iż odległość 1,5 metra jest usytuowaniem w granicy z działką budowlaną ("w tym przypadku w granicy z działką budowlaną"), w sytuacji gdy tak sprzeczne ustalenia organu I instancji i wadliwość postępowania wyjaśniającego miały istotny wpływ na wynik postępowania, a ustalenie organu II instancji, że "jednak z dalszej części decyzji wynika, że Starosta [...] rozpatrywał sprawę zgłoszenia budowy ganku w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią" nie wynika z uzasadnienia decyzji I instancji, a przede wszystkim z uzasadnienia zastosowania przez organ I instancji przepisu § 12 ust. 4 rozporządzenia ("w granicy z działką budowlaną").

Ponadto, zarzucono zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. § 12 ust. 4 w zw. z § 12 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, zwanego dalej "rozporządzeniem) poprzez jego błędne zastosowanie przez organ I instancji, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, tzn. jego zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten nie mógł być w ogóle zastosowany, ponieważ odległość pomiędzy granicami działek [...] a [...], obręb[...], a także już usytuowanymi na tych działkach budynkami (jako segmentami w zabudowie szeregowej) wynosi 0 (zero) cm, a zatem zachowanie wskazanych w ww. przepisach odległości nigdy nie będzie możliwe, co organ II instancji całkowicie pominął, nie odnosząc się do powyższej okoliczności i uznając, wbrew wskazanemu naruszeniu, że decyzja Starosty jest prawidłowa,

2. § 12 ust. 4 rozporządzenie poprzez jego błędną wykładnię prze organ I instancji, a w konsekwencji błędne zastosowanie, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, przez błędne przyjęcie, iż "przydomowy ganek", o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 290, zwanej dalej "ustawą") jest tożsamy z pojęciem "budynek" użytym w przepisie § 12 ust. 4 rozporządzenia, podczas gdy są to dwa zupełnie rozbieżne pojęcia, a w konsekwencji nie można nakładać na inwestorów obowiązków nieprzewidzianych w przepisach prawa i niemożliwych do spełnienia (vide zarzut w pkt II.1 niniejszego odwołania), co organ II instancji również całkowicie pominął, nie odnosząc się do powyższej okoliczności i uznając, wbrew wskazanemu naruszeniu, że decyzja Starosty jest prawidłowa,

3. § 12 ust. 4 w zw. z § 12 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia przez jego błędne zastosowanie przez organ I instancji, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, polegające na przyjęciu, że budowa jakichkolwiek obiektów budowlanych objętych hipotezą normy z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy, w tym obiektu wymienionego w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, oznacza sytuowanie całego budynku w rozumieniu § 12 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia, w sytuacji gdy istniejące budynki - jako segmenty w zabudowie szeregowej nie zachowują w ogóle wymogów odległości przewidzianych ww. przepisami, a tym samym nie można wprowadzać takiego wymogu zachowania odległości do innych obiektów, w tym do ganków przydomowych, które to obiekty nie mogą już bardziej pomniejszyć odległości, która wynosi "0" (zero) centymetrów, co organ II instancji również całkowicie pominął, nie odnosząc się do powyższej okoliczności i uznając, wbrew wskazanemu naruszeniu, że decyzja Starosty jest prawidłowa,

4. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy w z w. z § 12 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia przez jego błędne zastosowanie przez organ I instancji, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, polegające na przyjęciu, że objęta zgłoszeniem budowa narusza "inne przepisy" (§ 12 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia), podczas gdy wskazane, "inne przepisy" nie miały w sprawie w ogóle zastosowania, bowiem nie jest możliwe zachowanie jakichkolwiek odległości wymienionych w ww. "innych przepisach", skoro w zabudowanie szeregowej ściany poszczególnych segmentów przylegają do siebie i nie ma między nimi żadnej odległości, a budowa obiektu w postaci przydomowego ganku nie może doprowadzić do pomniejszenia odległości w usytuowaniu budynku, wobec braku tych odległości od samego początku usytuowania budynku, co organ II instancji również całkowicie pominął, nie odnosząc się do powyższej okoliczności i uznając, wbrew wskazanemu naruszeniu, że decyzja Starosty jest prawidłowa,

5. art. 30 ust. 7 ustawy przez jego zastosowanie w sprawie przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym i przeprowadzenie w świetle jego treści kontroli decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy zastosowanie tego przepisu w sprawie nie wystąpiło w postępowaniu przed organem I instancji, a zatem kontrola decyzji organu I instancji na podstawie tego przepisu była niedopuszczalna,

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa, dotknięta jest wadami, które uzasadniały jej uchylenie.

Zdaniem Sądu, Wojewoda [...] orzekł z oczywistym naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja pozbawiona jest właściwego uzasadnienia prawnego. Nie ustalono i nie omówiono prawidłowo podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia.

Organ pierwszej instancji, rozpoznając przedmiotowe w sprawie zgłoszenie, wniósł sprzeciw w oparciu o przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przesłanki z art. 30 ust. 6 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy powiązał z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie według stanu na datę orzekania. Stwierdził, że usytuowanie inwestycji cyt. "w tym przypadku w granicy z działką sąsiednią" powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a to możliwe jest tylko w procedurze uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, według stanu na datę wydawania decyzji organu pierwszej instancji, organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 stanowi - właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. I właśnie ten przepis był podstawą decyzji organu pierwszej instancji.

Organ drugiej instancji miał obowiązek zbadania czy wniesiony przez organ pierwszej instancji sprzeciw od niniejszego zgłoszenia ma oparcie w podstawie prawnej określonej w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Tej analizy nie przeprowadził.

Wojewoda [...] rozpoznał odwołanie w oderwaniu od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Utrzymał to orzeczenie w mocy, ale wskazał, że powinno być oparte na przepisie art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Nie dostrzegł, że orzeczenie organu pierwszej instancji nie zawierało rozstrzygnięcia przewidzianego w tym przepisie.

Powtórzmy - organ pierwszej instancji w decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, orzekając o sprzeciwie, nie nałożył przewidzianego w art. 30 ust. 7 pkt 4 wyżej wymienionej ustawy obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie inwestycji objętej zgłoszeniem.

Wojewoda zdaje się nie odróżniać przewidzianego w art. 30 ust. 5 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obligatoryjnego wniesienia sprzeciwu przy zaistnieniu opisanych tam przesłanek, od przewidzianego w art. 30 ust. 7 tej ustawy nałożenia w decyzji, o której mowa w art. 30 ust. 5 obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Co istotne, takiego obowiązku organ pierwszej instancji nie nałożył.

Nie ma zastosowania w mniejszej sprawie przywołany przez organ pogląd wyrażony w wyroku cyt. "Sądu Najwyższego" (choć z pewnością chodzi o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego) z 28 listopada 2014 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1173/13. Jak wskazano powyżej - organ I instancji nie tylko nie stosował przepisu art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, ale w ślad za tym w orzeczeniu tego organu nie zostało zawarte rozstrzygnięcie przewidziane w przepisie, nie nałożono obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego powyżej wyroku stwierdził, że w sytuacji gdy w ocenie organu drugiej instancji należało zastosować inny, niż to uczynił organ pierwszej instancji, przepis prawa materialnego, wystarczające jest i prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym podaniem właściwej podstawy prawnej i omówieniu tej kwestii w uzasadnieniu własnej decyzji.

Z tym poglądem należy się zgodzić, ale w okolicznościach sprawy niniejszej organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zaś organ odwoławczy zasadność tego rozstrzygnięcia ocenił w oparciu o art. 30 ust. 7 pkt 4 tej ustawy - przepis o odmiennym zakresie rozstrzygnięcia.

Wojewoda [...] zmieniając podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy, nie mógł zaakceptować orzeczenia organu pierwszej instancji, którego rozstrzygnięcie nie odpowiada zakresowi tej podstawy. Przez zaistniałą zmianę podstawy prawnej doszło do zmiany tożsamości sprawy, gdyż wprawdzie zachowany został podmiot, przedmiot ale nastąpiła inna ocena stanu faktyczny sprawy przy zmienionym stanie prawnym.

Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Porównanie obu wydanych w sprawie przez organ pierwszej i drugiej instancji decyzji prowadzi jednak do wniosku, że o ile organ pierwszej instancji oparł sprzeciw na ocenie, że inwestycja narusza przepisy prawa (art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) to organ drugiej instancji uznał, że zasadne było nałożenie na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektu (art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Wykluczone jest łączenie w uzasadnieniu jednej decyzji obu grup przesłanek, tj. przesłanek z art. 30 ust. 6. i przesłanek z art. 30 ust. 7 wyżej wymienionej ustawy. Determinują one odmienne, choć mające zbliżone skutki materialnoprawne, akty administracyjne.

Dla prawidłowego zastosowania art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane konieczne jest wskazanie, w jaki sposób wykonanie obiektu, objętego zgłoszeniem może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Organ musi wykazać, jakie konkretne przepisy prawa mogą świadczyć o tym, że inwestycja spowoduje wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla tej konkretnej działki. I co kluczowe w sprawie niniejszej – na podstawie art. 30 ust. 7 wyżej wymienionej ustawy nie można orzec o sprzeciwie bez jednoczesnego nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Ma rację organ drugiej instancji twierdząc, że utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Tyle tylko, że podstawy prawne przyjęte odmiennie przez organy obu instancji wiązały się z koniecznością wydania odmiennych rozstrzygnięć.

Organ odwoławczy oceniając, że okoliczności sprawy wskazują na potrzebę orzeczenia po myśli art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie mógł utrzymać w mocy decyzji organu pierwszej instancji, bowiem w ten sposób utrzymał w mocy rozstrzygnięcie, które nie odpowiadało ww. przyjętej podstawie prawnej.

Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji Wojewoda [...] będzie miał na uwadze powyższe wskazania.

Na marginesie kwestii istotnych dla podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, należy zauważyć, że organ I instancji w nieuprawniony sposób przyjął, że odległość 1,5 m jest tożsama z usytuowaniem obiektu w granicy z działką sąsiednią, zaś organ II instancji nie wyjaśnił tej rozbieżności. Wbrew stanowisku skarżących objęta zgłoszeniem budowa ganku jest jednak formą rozbudowy istniejącego budynku.

I na zakończenie Sąd wskazuje – na tle niniejszego postępowania zainicjowanego zgłoszeniem, stosowanie przepisów k.p.a. oraz zakres kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego, ulega istotnemu ograniczeniu z uwagi na specyfikę regulacji dotyczących wnoszenia sprzeciwu. Nie jest też możliwe z uwagi na upływ terminu ponowne wydanie decyzji o sprzeciwie przez organ pierwszej instancji, rozpatrujący sprawę przekazaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zastosować art. 138 § 2 k.p.a., uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. Z analogicznych powodów nie może, po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, uchylić decyzji organu I instancji i orzec w sprawie co do istoty, skoro kompetencja organów do wniesienia sprzeciwu wygasła.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c , art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).