Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 876/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. N., P. N., M. R., P. R. i J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] II. zasądza od Wojewody [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania: 1) 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych na rzecz P. N., 2) 200 (dwieście) złotych solidarnie na rzecz A. N. i P. N., 3) 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych solidarnie na rzecz M. R. i P. R., 4) 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych na rzecz J. W..


UZASADNIENIE

Wojewoda K.-P. zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...].MSe uchylił decyzję S. [...] z [...] grudnia 2020r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji z [...] marca 2020r. nr [...].KMY i umorzył postepowanie organu I instancji.

Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.

Ostateczną decyzją z [...] marca 2020r. nr [...].KMY S. T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej – budynek nr [...] przewidzianego do realizacji na działce o nr geod. 277/46 w miejscowości S. T., obręb 0013, gmina Z. W..

W dniu [...] listopada 2020r. do S. Powiatowego w T. wpłynął wniosek A. i P. N., M. i P. R. oraz J. W. (dalej: "Wnioskodawcy" lub "Skarżący") o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej w/w ostateczną decyzją S., ze względu na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Wnioskodawcy wywiedli, że powinni być stronami postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją S. z uwagi na to, że działki stanowiące ich własność bezsprzecznie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. We wniosku wskazano, że A. N. oraz P. N. o decyzji zatwierdzającej projekt budowlany dowiedzieli się [...] października 2020r., pozostali Wnioskodawcy zaś dzień później.

Postanowieniem z [...] listopada 2020 r. S. T. na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 147 i art. 150 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zgodnie z ww. wnioskiem, wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem dokonania oceny, czy wnioskodawcom przysługiwał status stron w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę.

Decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...].KM S. T. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z [...] marca 2020 r. wyjaśniając, że realizacja inwestycji objętej tą decyzją w żaden sposób nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działek stanowiących własność Wnioskodawców. S. ustalił, że Wnioskodawcy dowiedzieli się o pozwoleniu na budowę i decyzji zatwierdzającej projekt budowlany w dniach: 23 i [...] października 2020 r.

Rozpoznając odwołanie Wnioskodawców Wojewoda K.-P. wydał zaskarżoną, opisaną na wstępie decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na brzmienie art. 148 k.p.a. i stwierdził, że S. T. nie zrealizował prawidłowo obowiązku zbadania, czy został zachowany termin, o którym mowa ww. przepisie – zwłaszcza, że Wnioskodawcy nie wskazali okoliczności, w jakich dowiedzieli się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy, jak wyjaśnił, powziął jednak wątpliwość co do zachowania terminu do zgłoszenia wniosku o wznowienie postępowania. Wskazał przy tym na datę wydania decyzji oraz datę wystąpienia przez inwestora o zarejestrowanie dziennika budowy – tj. na [...] kwietnia 2020 r. Zdaniem Wojewody zestawienie tych dat z datą złożenia wniosku powinno wzbudzić uzasadnione wątpliwości co do dopuszczalności wznowienia postępowania na wniosek stron. Wojewoda wyjaśnił, że przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające i zwrócił się do inwestora (pismem z [...] lutego 2021 r.) o udzielenie informacji o dacie rozpoczęcia robót budowlanych oraz o dacie i miejscu umieszczenia tablicy informacyjnej. W oparciu o odpowiedź inwestora Wojewoda ustalił, że: budowa rozpoczęta została [...] września 2020 r., tablice informacyjne zostały umieszczone na płocie od strony ul. [...] w pierwszej połowie sierpnia 2020 r., a nadto, że inwestor już w czerwcu 2020r. umieścił banery reklamowe z wizualizacją domów m.in. w centrum T. na ul. [...]. Wnioskodawcy w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Wojewodę wyjaśnili zaś, że o decyzjach o pozwoleniu na budowę dowiedzieli się z internetowej wyszukiwarki publicznej RWDZ. Wojewoda ustalił więc, że stosowny wniosek inwestora zarejestrowany został [...] marca 2020 r.

W ocenie Wojewody powyższe informacje oraz analiza usytuowania działek należących do Wnioskodawców względem działki inwestycyjnej pozwala na ustalenie, że Wnioskodawcy o wiele wcześniej niż miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania mieli wiedzę o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda dostrzegł, że termin dowiedzenia się o decyzji mogła być różna dla poszczególnych Wnioskodawców, jednakże w jego ocenie został on przekroczony. W odniesieniu do małżonków N. , którzy nabyli nieruchomość sąsiadującą z terenem inwestycji [...] września 2020r. - zdaniem Wojewody - termin z art. 148 k.p.a. upłynął z dniem [...] października 2020 r. Wojewoda wyraził przy tym przypuszczenie, że termin ten mógł wcześniej upłynąć albowiem "trudno uznać, że przed zakupem działek nie mieli rozeznania, co dzieje się, także inwestycyjnie, w najbliższym sąsiedztwie nabywanych nieruchomości". Wojewoda w konsekwencji uznał, że przyjęcie daty powzięcia przez Wnioskodawców informacji o wydaniu pozwolenia na budowę z [...] marca 2020 r. dopiero w dniach 23 i [...] października 2020r. jest nieprawdopodobne i stoi w oczywistej sprzeczności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego organu. Ustalenia te zobowiązywały natomiast organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania.

Skargę na powyższa decyzję wnieśli: A. N. oraz P. N., M. R., P. R. i J. W. – reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika adwokata A. N.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

- art. 148 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie, że Skarżący nie dochowali terminu złożenia wniosku o wznowienie postepowania,

- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i oparcie rozstrzygnięcia jedynie na wyjaśnieniach inwestora,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności oraz wadliwą ocenę materiału dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, dowolne interpretowanie zgromadzonego materiału dowodowego i odmowę wiarygodności co do oświadczeń składanych przez Skarżących,

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, opierając stanowisko jedynie na mało istotnych domniemaniach, iż Skarżący mogli wcześniej dowiedzieć się o decyzji zatwierdzającej projekt budowlany,

- - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postepowania w sposób nie budzący zaufania – co przejawia się w naruszeniu zasady równego traktowania stron postępowania,

- - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sytuacji, gdy zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji.

Formułując powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Skarżący w skardze oraz w piśmie procesowym z [...] lipca 2021r. sformułowali wnioski dowodowe - w tym wnieśli o przesłuchanie stron i przeprowadzenie dowody z zeznań świadków. Wnioski te zostały oddalone postanowieniem z [...] stycznia 2021r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 31 sierpnia 2021 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Podkreślić też należy, że zgoda stron na rozpoznanie sprawy ww. trybie nie jest konieczna. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.

Przeprowadzona w ramach tak określonej kognicji kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję Wojewody K.-P. uchylającą decyzję S. [...] odmawiającą uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz umarzającą postępowanie administracyjne. Decyzje te podjęto w trybie postępowania nadzwyczajnego zainicjowanego wnioskiem Skarżących z [...] listopada 2020 r., w którym wskazali oni na datę 23 i [...] października 2020r. – jako moment, w którym dowiedzieli się o decyzji pozwalającej na budowę. Skarżący we wniosku wskazali na podstawę wznowienia postępowania – a mianowicie na pozbawienie ich udziału w tym postępowaniu bez ich winy, co wypełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wobec powyższego wskazać należy, że tryb wznowienia postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Może się ono toczyć dopiero po wydaniu przez właściwy organ (art. 150 § 1 k.p.a.) postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), który to akt stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Wznowienie postępowania stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Postępowanie można wznowić bądź z urzędu bądź też na wniosek strony, z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.).

Należy też podkreślić, że złożenie podania o wznowienie postępowania nie powoduje automatycznie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Po wpłynięciu do organu podania o wznowienie postępowania organ ten dokonuje jego analizy pod kątem tego, czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom k.p.a., dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym (tj. czy zostało podpisane, wskazuje konkretną decyzję bądź postanowienie, których dotyczy wniosek o wznowienie postępowania), czy zostały w nim powołane przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie (art. 148 k.p.a.) liczony od daty powzięcia przez stronę informacji o przesłance wznowienia postępowania bądź w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Dopiero wystąpienie powyższych przesłanek łącznie, obliguje właściwy organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Natomiast w przypadku gdy organ oceni, że wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., bądź nie zostały zachowane terminy do jego złożenia przewidziane w art. 148 k.p.a., jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 3 k.p.a.

Zasadą ustaloną w art. 148 § 1 k.p.a. jest to, że strona wnosi podanie w terminie miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Wyjątek stanowi sytuacja, w której podanie o wznowienie postępowania jako przyczynę wznowienia podaje przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle bowiem art. 148 § 2 k.p.a. podanie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Podstawowe znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia podania ma zatem ustalenie daty powzięcia przez stronę wiadomości o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia oraz daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji, a następnie daty wystąpienia przez nią z podaniem.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wprawdzie to strona winna wykazać, że termin ten zachowała, jednakże nie może to jednocześnie zwalniać organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (vide: wyrok NSA z 21 marca 2012 r. I OSK 463/11 – dostępny w bazie LEX nr 1145113). Organ dokonuje bowiem weryfikacji terminowości podania o wznowienie z urzędu. W tej sytuacji wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi o rażącym naruszeniu przez organ prawa, godzącym we wspomnianą wyżej zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. (vide: wyroki NSA z dnia 25 października 2018 r., I OSK 2816, LEX nr 2582224, z dnia 18 grudnia 2019 r., II OSK 376/18 – dostępny w bazie LEX nr 2774288).

W niniejszej sprawie organ I instancji nie ustalał okoliczności powzięcia przez Skarżących informacji o wydaniu decyzji pozwalającej na budowę i dokonał merytorycznej oceny wniosku Skarżących. Wojewoda zaś uznał, że w sprawie zachodzą przeszkody dla uruchomienia trybu nadzwyczajnego w postaci przekroczenia terminu do zgłoszenia przez Skarżących wniosku o wznowienie postępowania. W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organów obu instancji są co najmniej przedwczesne. Ocena dokonana przez organ I instancji co do legitymacji procesowej Skarżących nastąpiła bowiem po wznowieniu postępowania bez dokonania wstępnego sprawdzenia dopuszczalności uruchomienia trybu nadzwyczajnego, natomiast ocena Wojewody co do przekroczenia przez Skarżących terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. dokonana została z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8 i 77 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, w świetle treści podania o wznowienie (braku opisania okoliczności dowiedzenia się o decyzji) i dołączenia do niego jedynie wydruku z wyszukiwarki publicznej RWDZ (rejestru wniosków, decyzji i zgłoszeń) opatrzonego datą [...] listopada 2020 r. istniała zasadnicza potrzeba zweryfikowania we właściwym postępowaniu wyjaśniającym, kiedy dokładnie Skarżący dowiedzieli się o samym fakcie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na realizację inwestycji budowlanej.

Z art. 148 § 2 k.p.a. wynika, że bieg terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest zatem to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Trzeba też podkreślić, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji (vide: wyroki NSA z 10 marca 2006 r., II OSK 622/05, z 15 maja 2008 r. II OSK 547/07, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest bowiem, aby strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o samym fakcie istnienia decyzji, a nie o jej szczegółowej treści, albowiem już sam fakt pominięcia w postępowaniu podmiotu mającego interes prawny uzasadnia wznowienie postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, w stopniu umożliwiającym sformułowanie żądania wznowienia postępowania, tj. przede wszystkim odnośnie nazwy organu, który wydał decyzję oraz sposobu rozstrzygnięcia sprawy (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2020 r., III SA/Kr 1354/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 listopada 2015 r., II SA/Gd 149/15, dostępne na stronie jw.).

Wykazanie zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., powinno, zdaniem Sądu, sprowadzać się do przedstawienia takich dowodów, z których będzie niezbicie wynikało, z jednej strony, w jakim konkretnie dniu rozpoczął bieg termin do wniesienia podania o wznowienia postępowania, a z drugiej, że wskazana w podaniu data nie jest dowolna. Pomimo tego, że ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie, to jednak organ ma obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie dochowania terminu, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (vide: wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., I OSK 502/18, dostępny na stronie jw.).

W tym kontekście wypada zauważyć, że w ocenie Wojewody za źródła informacji dla Skarżących o wydaniu decyzji pozwalającej na budowę uznać należy tablicę informacyjną oraz banery reklamowe inwestora. Wojewoda wskazał też na faktyczne rozpoczęcie robót budowlanych.

Odnosząc się do tak przyjętego stanowiska w pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżne jest stanowisko co do tego, czy jako moment uzyskania przez stronę wiedzy o wydanej decyzji (dzień początkowy obliczania miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania) można przyjąć dzień wywieszenia przez inwestora tablicy informującej o rozpoczęciu robót budowlanych. Rozbieżność ocen wynika z tego, że z jednej strony treść tablicy informacyjnej manifestuje informacje miarodajne z punktu widzenia przesłanek zawartych w art. 148 k.p.a., z drugiej zaś niektóre sądy wskazują, że brak jest podstaw do przyjęcia, że strona z chwilą wywieszenia takiej tablicy zapoznała się z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd w rozpatrywanej sprawie przychyla się do pierwszego stanowiska i uznaje, że co do zasady rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych i zamieszczenie na tablicy informacyjnej ustawionej na budowie danych o wydaniu pozwolenia na budowę jest okolicznością ujawniającą, że roboty prowadzone są na podstawie wydanej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie Wojewoda oparł się jednak wyłącznie na informacjach uzyskanych od inwestora (o umieszczeniu tablicy informacyjnej), nie podjął przy tym próby ustalenia, kiedy dokładnie tablica została wywieszona (inwestor ogólnikowo wskazał na pierwszą połowę sierpnia 2020 r.) i czy tablica zawierała informacje o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę (co jest kwestionowane przez Skarżących). Takie działanie świadczy o nienależytym przeprowadzeniu postępowania.

Miarodajnym źródłem informacji o wydaniu pozwolenia na budowę nie mogą być okoliczności związane z samym faktem rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji ma bowiem obowiązek ustalić kiedy strona dowiedziała się o decyzji, nie zaś kiedy mogła dowiedzieć się o jej wydaniu. Okoliczność, iż na działce sąsiadującej z działką (działkami) osoby wnioskującej o wznowienie postępowania trwała budowa, o której osoba ta wiedziała świadczy co najwyżej o tym, że osoba ta mogła dowiedzieć się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie zaś, że o decyzji tej wiedziała.

Zupełnie za abstrakcyjne uznać należy powoływanie się przez Wojewodę na rozwieszenie banerów reklamowych na terenie miasta. Materiały reklamowe w żadnej sytuacji nie mogą być uznane za źródło informacji o wydaniu pozwolenia na budowę – na realizację reklamowanej inwestycji. Materiały reklamowe mogą być co najwyżej źródłem informacji o zamiarach inwestycyjnych danego inwestora. Inna kwestią jest natomiast to, czy owe zamiary mają już oparcie w pozwoleniu na budowę czy np. opierają się jedynie na treści uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i fakcie posiadania nieruchomości niezbędnej do przeprowadzenia inwestycji.

Reasumując tę część rozważań podkreślić należy, iż skuteczne zakwestionowanie wskazanych przez Skarżących terminów dowiedzenia się o wydaniu decyzji (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wymagało jednoznacznego wykazania, że każdy ze Skarżących dowiedział się o wydaniu decyzji w innym, niż wskazywanym we wniosku, terminie. Samo wykazanie, że strony mogły dowiedzieć się o wydaniu decyzji w innym terminie (jak uczynił to Wojewoda) jest niewystarczające do zakwestionowania twierdzenia stron o tym kiedy dowiedziały się one o decyzji. Jeśli twierdzeń stron nie można skutecznie zakwestionować, to organ administracji ustalając termin dowiedzenia się o decyzji powinien oprzeć się na twierdzeniach osób wnioskujących o wznowienie postępowania administracyjnego.

W okolicznościach sprawy nie można też pominąć kwestii następstwa prawnego. Podanie o wznowienie postępowania zostało złożone bowiem też przez A. i P. małżonków N. – tj. następców prawnych osoby, która była właścicielem nieruchomości (sąsiadującej z terenem inwestycji) w czasie wydania pozwolenia na budowę. Oczywiście dopuszczalne jest złożenie wniosku o wznowienie postępowania przez następcę prawnego - ale rozważenia wymaga to, czy dla tego następcy tudzież potencjalnych kolejnych następców prawnych termin, o którym mowa w art. 148 k.p.a., za każdym razem otwiera się nowo. A zatem, aby móc przyjąć za miarodajną datę dowiedzenia się o decyzji przez małżonków N. trzeba dodatkowo w sprawie poczynić ustalenia także co do tego, czy ich poprzednik prawny nie dowiedział o decyzji. Jeżeli okazałoby się, że poprzednik prawny wnioskodawcy dowiedział o decyzji i że miało to miejsce w dniu, w którym był jeszcze właścicielem nieruchomości - to od tego dnia należałoby liczyć termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. Kwestia ta wymaga także wyjaśnienia.

W niniejszej sprawie organy administracji nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W oparciu o treść uzasadnienia ich decyzji nie można stwierdzić bowiem, aby poczyniły one wszystkie niezbędne ustalenia w zakresie wskazanych wcześniej istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Powyższe uchybienia organów obu instancji w zakresie należytego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy, jak również wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych, podjętych decyzji, czynią uzasadnionym zarzut naruszenia art. 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. Organy winny więc w tym zakresie uzupełnić postępowanie i prawidłowo ustalić stan faktyczny, gdyż rolą sądu administracyjnego I instancji jest kontrola legalności działalności organów administracji publicznej, a nie ich zastępowanie w zakresie prowadzenia postępowania zmierzającego do należytego ustalenia stanu faktycznego w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji w pierwszej kolejności zbada czy wznowienie postępowania z wniosku Skarżących było prawnie dopuszczalne. Jeśli nie - to postepowanie, wznowione postanowieniem z [...] listopada 2020r., podlegać będzie umorzeniu. Przy czym w kwestii zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku. W razie stwierdzenia zaś, że w sprawie nie doszło do przekroczenia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania przez każdego ze Skarżących organ przystąpi do badania kwestii posiadania (bądź nie) przez Skarżących interesu prawnego legitymującego do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

Mając na uwadze wyżej przedstawione okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach (pkt II wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).