Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2055/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 1 art 76, art 103, art 105 pkt 10, art 88 ust 2 i 3
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 6,7,77 § 1, 80, 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 601/11 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...]stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 601/11 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celnej oddalił skargę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Dyrektor Izby Celnej w P., działając na podstawie art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 105 pkt 10, art. 24 ust. 4 oraz art. 188 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] zwolnił D. D. ze Służby Celnej w Izbie Celnej w P. z dniem doręczenia przedmiotowej decyzji.

Pismem z dnia 3 listopada 2010 r. D.D. wniósł do Szefa Służby Celnej odwołanie od ww. decyzji. Szef Służby Celnej, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w P. wszczął postępowanie w sprawie zwolnienia D.D. ze Służby Celnej w związku z upływem 12 miesięcy zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, którego przyczyną było prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne, w którym przedstawiono mu zarzut popełnienia przestępstwa z art. 228 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k. w zw. z art. 65 § 1 k.k.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w P., działając na podstawie art. 105 pkt 10, art. 24 ust. 4 oraz art. 188 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zwolnił D. D. ze służby w Izbie Celnej w P. z dniem doręczenia decyzji, tj. z dniem [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na skutek prowadzonego śledztwa o popełnienie przestępstwa z art. 228 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k. w zw. z art. 65 § 1 k.k. funkcjonariusz został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy na mocy decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Okres zawieszenia został przedłużony kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. do czasu zakończenia prowadzonego postępowania karnego. Pismami z dnia [...] listopada 2009 r. oraz z dnia [...] maja 2010 r. Prokuratura Apelacyjna w L., poinformowała Izbę Celną w P., że prowadzone przeciwko D. D. postępowanie karne nie zostało zakończone i że nadal stosowane są wobec funkcjonariusza środki zapobiegawcze. W związku z powyższym Dyrektor Izby Celnej w P. uznał, że w sprawie wystąpiły przesłanki do zwolnienia funkcjonariusza ze Służby Celnej. Organ I instancji wskazał na negatywne dla Służby Celnej konsekwencje długotrwałego zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, ze względu na trudną sytuację jednostek przygranicznych w Izbie Celnej w P., zważywszy na ilość wykonywanych zadań. Podniósł, iż zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego powoduje blokadę etatu, uniemożliwiającą jego obsadzenie przez inną osobę oraz dodatkowe obciążenie pracą innych funkcjonariuszy, co wiąże się również z aspektem finansowym, w postaci wypłacania w okresie długotrwałego zawieszenia funkcjonariusza celnego 50% uposażenia.

Od powyższej decyzji D. D. wniósł odwołanie.

Szef Służby Celnej, po rozpoznaniu odwołania wyjaśnił, że jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby jest zgodnie z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie bezspornym jest, że w przypadku D. D. upłynął okres jego 12-miesięcznego zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Na dzień wydania decyzji o zwolnieniu ze służby istniała przesłanka wymagana przepisem art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, stanowiąca podstawę prawną skarżonej decyzji. Szef Służby Celnej podał, że przyczyną zawieszenia odwołującego w pełnieniu obowiązków służbowych było wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego oraz, że pismami z dnia [...] listopada 2009 r. i z dnia [...] maja 2010 r. Prokuratura Apelacyjna w L. poinformowała Izbę Celną w P., że postępowanie karne w sprawie D. D. nie zostało dotychczas zakończone, jak również, że trudno przewidzieć termin jego zakończenia. Wobec powyższego, jak podkreślił organ odwoławczy, przyczyna zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych nie ustała, a tym samym druga przesłanka z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej została spełniona. W związku z powyższym Szef Służby Celnej uznał, że zwolnienie D. D. ze służby było zgodne z przepisami prawa. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie dopuścił się dowolności działań, albowiem wykazał, że zawieszenie w obowiązkach służbowych odwołującego się, związane z jednoczesnym odsunięciem od wykonywania czynności służbowych powoduje "blokadę etatu", utrudnienia organizację pracy w Izbie Celnej w P. oraz w podległych jej jednostkach organizacyjnych, gdzie istnieją niedobory kadrowe oraz wiąże się to z ponoszeniem kosztów z tym związanych, gdyż przez okres zawieszenia funkcjonariusz otrzymuje 50% uposażenia, nie wykonując w tym czasie żadnych obowiązków służbowych, zważywszy, że przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidują możliwości pełnienia służby przez innego funkcjonariusza, który byłby przyjmowany na zastępstwo funkcjonariusza niemogącego pełnić służby.

W ocenie Szefa Służby Celnej uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wbrew twierdzeniom odwołującego, w sytuacji trwającego ponad 20 miesięcy okresu zawieszenia w czynnościach służbowych oraz w zestawieniu z niewykonywaniem przez odwołującego obowiązków służbowych, nie dają podstaw do stwierdzenia dowolności działań organu. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji słusznie rozstrzygnął sprawę. Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., podjął wszelki kroki do dokładnego wyjaśnienia staniu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób wystarczający zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

Szef Służby Celnej zauważył, że uprawnionym do oceny kwestii winy bądź niewinności funkcjonariusza jest sąd karny.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. D.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 23 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Celnej, poprzez błędne jego zastosowanie – wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] czerwca 2009 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa oraz poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, ewentualnie poprzez błędną wykładnię – uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej może nastąpić, mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Na wypadek gdyby Sąd uznał, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania: art. 6, 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Sąd wskazał, że niesporny jest fakt, że skarżący był zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres dłuższy niż 12 miesięcy, a także okoliczność, iż w chwili wydawania spornej decyzji istniały nadal przyczyny będące podstawą zawieszenia. Postępowanie karne toczące się wobec skarżącego nie zostało bowiem zakończone. Stąd spełnione zostały minimalne wymogi sformułowane przez ustawodawcę w art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej umożliwiające organowi zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Organ wydając skarżoną decyzję nie uchybił w ocenie Sądu pierwszej instancji przepisom prawa.

Za nietrafne Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty skargi kwestionujące możliwość wydania skarżonej decyzji w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Dyrektora Izby Celnej w P. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Obydwie powyższe decyzje dotyczą bowiem rozstrzygnięć odmiennych kwestii. Decyzje te nie wykluczają się więc wzajemnie. Nadto istnienie w obrocie prawnym decyzji przedłużającej okres zawieszenia w obowiązkach służbowych dodatkowo potwierdza istnienie przesłanki, o jakiej mowa w art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Skoro bowiem strona nadal jest zawieszona w pełnieniu obowiązków służbowych, to jest to jednoznaczne z dalszym istnieniem przyczyn będących podstawą zawieszenia w czynnościach, dlatego przesłanka z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej została również spełniona.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się także przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego. Stwierdził, ze motywy przytoczone przez organ administracji w dostateczny sposób uzasadniają podjętą decyzję. Wynika z nich, że organy obu instancji brały pod uwagę okoliczność, że zawieszenie w czynnościach służbowych trwało ponad rok i nadal trudno przewidzieć, kiedy toczące się postępowanie karne, które legło u podstaw jego zawieszenia, zostanie prawomocnie zakończone.

Sąd zgodził się z oceną organu odwoławczego, że w interesie społecznym nie leży dalsze pozostawanie w służbie funkcjonariusza Służby Celnej zawieszonego w czynnościach służbowych przez tak długi czas. Stwierdził, że podejmując decyzję organ w należyty sposób wyważył interes społeczny i słuszny interes strony i w sposób przekonujący uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Wskazał na trudności w wykonaniu zadań nałożonych na administrację celną, wynikające z braków kadrowych, spowodowanych m.in. przez długotrwałe zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariuszy celnych.

Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, sposób uzasadnienia zaskarżonych decyzji, w których organy obu instancji obszernie przedstawiły problemy kadrowo-organizacyjne związane z niewykonywaniem przez funkcjonariusza celnego obowiązków służbowych, nie daje podstaw do stwierdzenia istnienia dowolności w działaniu organu. Organy kierowały się dobrem służby i przez ten pryzmat oraz zgodnie z zaleceniami Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonymi w wyroku z dnia 19 października 2004 r. w sprawie o sygn. akt K 1/04: "Każdy funkcjonariusz Służby Celnej z uwagi na potrzebę zapewnienia bezstronności i rzetelności wykonywanych obowiązków, a także transparentność zawodową i majątkową, co w sposób bezpośredni wiąże się z doniosłością zadań tej służby – jest poddany licznym ograniczeniom również w zakresie korzystania z praw chronionych konstytucyjnie", oceniany był słuszny interes skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał także, że organ podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby wyjaśnił, że w sprawie przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza był interes społeczny, tzn. dobro Służby Celnej, któremu to interesowi ustawodawca dał normatywny wyraz w treści art. 76 ustawy o Służbie Celnej, stawiając wymóg, aby funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię. Waga i rodzaj zarzuconego czynu (przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego) przemawiały za zwolnieniem funkcjonariusza ze służby.

Sąd uznał, że wskazany przez skarżącego argument, iż nie ponosi on winy za przewlekłość toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego nie może być przedmiotem oceny organów Służby Celnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że gdy zarzuty stawiane funkcjonariuszowi celnemu w postępowaniu karnym okażą się niezasadne, a postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa, to wówczas –zgodnie z dyspozycją art. 109 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Celnej – funkcjonariusz może być przywrócony do służby na poprzednich warunkach z wypłatą świadczenia pieniężnego odpowiadającego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. D. reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

I. Naruszenia prawa materialnego:

1) art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) w zw. z przepisem art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) poprzez błędną wykładnię to jest:

a) uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej może nastąpić, mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych,

b) uznanie, że możliwe było wydanie decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w sprawie zwolnienia ze służby, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] czerwca 2009 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa,

c) uznanie, że wydanie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] nastąpiło w granicach uznania administracyjnego, co narusza w szczególności art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Szef Służby Celnej nie zrealizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, podczas gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.

II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w zw. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy poprzez pominięcie w zakresie kontroli naruszenia przez organ przepisów art. 6, 7, 77 § 1, 80,107 § 3 k.p.a., w tym:

a) uznanie, że decyzja organu administracyjnego nie nosiła cech dowolności i że zapadła po zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i dokonaniu wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy,

b) uznanie, iż organ w przedmiotowej sprawie należycie rozważył i przeanalizował okoliczności sprawy, podczas gdy organ ograniczył się do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań, stwierdzenie, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy organ administracji publicznej nie wskazał na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom,

c) uznanie, iż organ należycie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego;

2) art. 130 § 1 oraz 108 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych, w tym formułowania w treści rozstrzygnięcia skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, bądź też, o ile w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a. wraz z zasądzeniem na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in. że organ stosując przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie zrealizował swej kompetencji w zakresie obowiązków wynikających z uznania administracyjnego, a tym samym nie zrealizował tego upoważnienia. Zarzucono, że organ instrumentalnie zastosował wskazany przepis, uznając go za uprawnienie do samowolnego i zautomatyzowanego działania, bez zachowania elementarnych warunków formalnych podejmowania decyzji uznaniowej. Dlatego też, nastąpiło przekroczenie ramy celu i zadań postawionych przed organem w normie upoważniającej. Organ przyjął, iż zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej może nastąpić, mimo iż sytuacja skarżącego nadal spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", stanowiącej podstawę zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło, w ocenie skarżącego, z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych. Tymczasem, przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej stanowi, iż obok przesłanki upływu określonego czasu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, konieczne jest również istnienie przyczyn będących podstawą zawieszenia.

Dyrektor Izby Celnej wydał decyzję o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Zatem, postanawiając o zwolnieniu skarżącego ze Służby Celnej, Dyrektor wydał decyzję, która jest w ocenie skarżącego, sprzeczna z treścią decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia. Toczące się postępowanie karne nie zostało bowiem zakończone. Szef Służby Celnej nie dostrzegając wskazanych uchybień, utrzymał w mocy niezgodną z prawem decyzję.

Sąd dokonując oceny legalności działania organów administracji nie dostrzegł, że w sprawie nie przeprowadzono niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia i załatwienia sprawy zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, doszło bowiem do znacznej ilości naruszeń przepisów postępowania, a organ wziął pod uwagę rzekomy interes społeczny, w żadnej mierze nie rozważając słusznego interesu skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie wystąpiły, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które okazały się nieusprawiedliwione.

Skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. W pierwszej kolejności podlegał rozpoznaniu ten ostatni zarzut, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji dalszego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. obliguje wnoszącego skargę nie tylko do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. poprzez pominięcie w zakresie kontroli naruszenia przez organ przepisów art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji w sposób wadliwy ocenił zgodność z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego sposób zgromadzenia i oceny materiału dowodowego przez organy administracyjne, które powołując się na blokowanie etatów przez zawieszonych w służbie funkcjonariuszy, nie zgłębiły kwestii z tym związanych, nie wyjaśniły należycie sprawy i nie uzasadniły właściwie decyzji.

Na wstępie rozważań dotyczących zarzutów procesowych stwierdzić należy, że nie ma sporu co do stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. W tym zakresie skarga kasacyjna zastrzeżeń nie zgłasza. Zaskarżeniem objęto natomiast sferę ocen składających się na tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego wydana została decyzja o zwolnieniu ze służby. W tym względzie należy przypomnieć, że uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego, polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi jednak mieścić się w granicach zakreślonych wynikającymi z art. 7 k.p.a.: dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przyznany organowi luz decyzyjny częściowo może być również determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia, kiedy z brzmienia przepisu materialnego wynika ograniczenie uznania administracyjnego wyrażające się w konstrukcji: "może", "jeżeli". Ma to miejsce w niniejszej sprawie, w której podstawą decyzji o zwolnieniu skarżącego ze Służby Celnej stanowił art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Wydanie przez właściwy organ uznaniowej decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza celnego ze służby jest więc w pierwszej kolejności ograniczone ustawową przesłanką upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych i trwania w dalszym ciągu przyczyny zawieszenia (zob. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 327/11 – zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

W takim przypadku nie zachodziła potrzeba prowadzenia pogłębionego postępowania osobopoznawczego, o które wnioskował skarżący i wystarczające było oparcie ustaleń faktycznych na treści dokumentów zgromadzonych w aktach personalnych, do których odwołał się organ I instancji. O możliwości zapoznania się z materiałami sprawy skarżący był w postępowaniu administracyjnym informowany i miał możliwość wypowiedzenia się co do tego zebranego materiału.

Podnieść należy, że zebranie w sprawie całego materiału dowodowego, to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie dla sprawy faktów. Określenia takich faktów dokonuje organ w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, w którym zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny. Fakty zapisane w normie prawa materialnego składają się na fakty mające znaczenie prawne dla sprawy i tylko do ustalenia takich faktów bezwzględnie zobligowany jest organ administracyjny rozpoznając konkretną sprawę (zob. B. Adamiak [w:] Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 343). W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne prowadziły postępowanie na podstawie przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, który nie zawiera żadnych dodatkowych przesłanek poza upływem 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Postawiony zarzut dotyczący powierzchowności oceny materiału dowodowego nie został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uzasadniony, a w szczególności nie wskazano jakie dowody nie zostały przeprowadzone ani też nie wskazano dowodów, których organ nie uwzględnił. Formułowany w takich okolicznościach zarzut procesowy pod adresem Sądu, który zaakceptował ustalenia organów oraz treść i sposób zredagowania uzasadnienia decyzji administracyjnej, nie może być uznany za usprawiedliwiony.

Bezpodstawne są też pozostałe zarzuty procesowe, nie związane z ustaleniami stanu faktycznego sprawy.

Pierwszym z nich, błędnie podniesionym w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, zamiast w podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, było domniemane naruszenie zasady mocy wiążącej ostatecznych decyzji administracyjnych oraz zasady zaufania obywateli do państwa, na skutek wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w sytuacji, gdy pozostawała jeszcze w obiegu prawnym uprzednia decyzja o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. W związku z omawianym zarzutem wskazać trzeba, że postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby funkcjonariusza służby celnej prowadzone jest wprawdzie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ale w postępowaniu tym uwzględniane być muszą regulacje procesowe zawarte w ustawie o Służbie Celnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że te regulacje procesowe stanowią normy procesowe o charakterze szczególnym (lex specialis) w stosunku do przepisów ogólnego postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., sygn. I OSK 474/11 – zamieszczony w CBOSA). Przepisy ustawy o Służbie Celnej (art. 105 pkt 10) dopuszczają możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby w przypadku upływu okresu 12 miesięcy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Z tego unormowania wynika wprost możliwość zwolnienia funkcjonariusza w trakcie obowiązywania decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków. Nie występuje w takim wypadku zarzucana sprzeczność z treścią decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu czynności służbowych ani też nie zachodzi wypadek pozostawania w biegu prawnym dwóch wzajemnie wykluczających się decyzji. Decyzja o przedłużeniu okresu zawieszenia wskutek wydania decyzji o zwolnieniu ze służby staje się bezprzedmiotowa, przy czym z woli ustawodawcy nie zachodzi w takim wypadku konieczność uprzedniego eliminowania "decyzji zawieszającej" przed wydaniem decyzji zwalniającej definitywnie. Gdyby podążyć tokiem rozumowania autora skargi kasacyjnej to przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej byłby przepisem pustym (niewykonalnym). Uprzednie uchylenie decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza Służby Celnej powodowałoby jego przywrócenie do służby, co pozbawiałoby możliwości zwolnienia takiego funkcjonariusza w trybie omawianego przepisu, który wprost odnosi się tylko do funkcjonariuszy pozostających w okresie zawieszenia w pełnieniu służby. Regulacja ta uwzględnia procesową i ustrojową odrębność postępowania znajdującego zastosowanie do funkcjonariuszy celnych.

Kolejnym zarzutem był zarzut naruszenia przepisu art. 130 § 1 i art. 108 § 1 i 2 k.p.a. na skutek nieuwzględnienia przez organ zasady niewykonalności decyzji nie cechujących się przymiotem ostateczności lub wykonalności, co dotyczyło wskazania w przedmiotowej decyzji daty zwolnienia ze służby jako dnia doręczenia decyzji organu I instancji. Również w tej mierze należało odwołać się do omówionej wyżej zasady odrębności procesowych przepisów ustawy o Służbie Celnej w stosunku do ogólnej procedury administracyjnej. Art. 105 pkt 10 tej ustawy reguluje jako jedyną przesłankę zwolnienia funkcjonariusza upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia, a zatem po upływie tego okresu, w każdym czasie takie zwolnienie może być dokonane. Niewątpliwie w dacie doręczenia skarżącemu decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] czerwca 2010 r. wskazany termin o charakterze materialnoprawnym (a nie procesowym) już upłynął, a wobec tego decyzja taka mogła nie tylko zostać wydana ale i wskazywać datę skutku w postaci daty zwolnienia ze służby, o ile data ta nie naruszała wspomnianej regulacji materialnoprawnej i przypadała po upływie dwunastomiesięcznego okresu zawieszenia. Należy ponadto podnieść i tę okoliczność, że przepis art. 188 ust 3 w zw. z ust. 2 ustawy o Służbie celnej wprost stanowi, że złożenie odwołania do Szefa Służby Celnej od decyzji wydanej w przedmiocie zwolnienia ze służby, nie wstrzymuje wykonania decyzji. W takim wypadku zbyteczne jest nadawanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie przepisu art. 108 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego – przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej przez niewłaściwe jego zastosowanie i przekroczenie ram uznania administracyjnego stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 k.p.a. Ustawodawca w art. 7 k.p.a. nie określił hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Decyzje wydawane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy przy jej wydaniu organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (zob. B. Adamiak, op.cit., s. 425). Autor skargi kasacyjnej powołuje się w jej uzasadnieniu na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym, w których uznawano, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten co do zasady podziela. Nie oznacza to jednak jakiegokolwiek prymatu interesu strony nad interesem organu, który jest w stosunku do skarżącego podmiotem zatrudniającym, mogącym oczekiwać od niego określonych zachowań stricte pracowniczych, a w szczególności gotowości i zdolności do świadczenia pracy.

W wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 832/11 (zam. w CBOSA) zwrócono trafnie uwagę na to, że oceniając w tych kategoriach rozstrzygnięcie przyjęte przez orzekające w sprawie organy należy wziąć pod uwagę przede wszystkim treść i charakter stosunku prawnego, którego dotyczyła zaskarżona decyzja oraz wynikające z treści tego stosunku prawnego obowiązki i uprawnienia stron. Stosunki służbowe, jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Specyfika statusu pracowniczego funkcjonariuszy tzw. służb mundurowych była niejednokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki z 23 września 1997 r., sygn. K. 25/96, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 36 oraz z 27 stycznia 2003 r., sygn. SK 27/02, OTK ZU-A 2003, nr 1, poz. 2). Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach swoich orzeczeń, kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania musi się poddać regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełniania szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty statusu pracowniczego (np. wyroki TK: z dnia 14 grudnia 1999 r. sygn. SK 14/98, OTK ZU 1999, nr 7, poz. 163, z dnia 19 października 2004 r. sygn. K 1/04, OTK-A 2004, nr 9, poz. 93), z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. K 46/05, OTK-A 2007, nr 2, poz. 10).

Sąd zwrócił uwagę też na to, że przepis art. 1 ust. 1 ustawy o służbie Celnej stanowi, że Służba Celna jest jednolitą formacją umundurowaną utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier. Przepis art. 76 ustawy od osoby, która może pełnić służbę w Służbie Celnej wymaga m.in., by posiadała nieposzlakowaną opinię. Ta szczególna cecha stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celnej ma istotne znaczenie przy ocenie zasadności podjęcia uznaniowej decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, wobec którego zastosowano obligatoryjne zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy orzekające prawidłowo uznały, że interes skarżącego w pozostawieniu go w Służbie Celnej, nie mógł zyskać przewagi nad interesem i dobrem służby. Organy administracyjne w sposób szczegółowy wskazały niekorzystne z punktu widzenia interesów służby uwarunkowania, które występują w związku z długotrwałą absencją skarżącego i innych funkcjonariuszy. Chodzi tu w szczególności o skutki finansowe związane z koniecznością wypłaty części wynagrodzenia nieobecnych funkcjonariuszy oraz o skutki organizacyjne związane z blokadą etatów i niemożnością zapewnienia odpowiedniej obsady poszczególnych zmian na stanowiskach odpraw, powodujące określone skutki w zakresie efektywności wykonywania zadań nałożonych na Służbę Celną. Przedstawione przez organ I instancji konsekwencje długotrwałej absencji funkcjonariuszy celnych na ich stanowiskach pracy są na tyle oczywiste, że prowadzenie dalszego dodatkowego postępowania dowodowego w tym przedmiocie było zbyteczne. Skarżący nie przedstawiał przy tym jakie dowody mogłyby zweryfikować takie stanowisko organu, co czyni podejmowana w tej mierze polemikę gołosłowną. Ustaleń tych nie podważano konkretnymi dowodami ani w skardze, ani nie przedstawiono przekonywającej argumentacji w skardze kasacyjnej, a zatem nie ma podstaw by nie stanowiły one podstawy dokonywanych przez organy i sąd administracyjny ocen.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy celne orzekające o zwolnieniu ze służby D. D. prawidłowo uznały w świetle okoliczności faktycznych sprawy, że interes skarżącego wyrażający się w pozostawieniu go w Służbie Celnej, nie mógł zyskać przewagi nad interesem i dobrem służby. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji nie tracąc z pola widzenia zasad przewidzianych na gruncie art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. oraz reguł wynikających z przepisów art. 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę niesporne okoliczności sprawy, Sąd zasadnie uznał, że przy wydaniu decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a postępowanie spełniało standardy procesowe wynikające z ogólnego postępowania administracyjnego. Stąd za chybione należy uznać zarzuty naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. Odnosząc się do uwag uzasadnienia skargi kasacyjnej, dotyczących obejmowania skarżącego w toczącym się postępowaniu karnym zasadą domniemania niewinności, należy podkreślić, że w tego rodzaju sprawach organ nie ma obowiązku utrzymywania stanu zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy karnej. Samo wszczęcie przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego skutkuje wydaniem decyzji w zakresie stosunku służbowego (zawieszeniem w pełnieniu obowiązków służbowych). Dodatkowo ustawodawca, poprzez treść art. 105 pkt 10 w powiązaniu z art. 103 ustawy o Służbie Celnej, dał organom Służby Celnej możliwość zwolnienia tych funkcjonariuszy celnych, którzy z uwagi na wyjątkowo długi okres zawieszenia (trwający ponad 1 rok) i toczące się w dalszym ciągu postępowanie karnej nie mogą pełnić służby. Działania podjęte przez organy celne w stosunku do D. D. nie naruszały wynikającej z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) zasady domniemania niewinności. Nie można bowiem nie zauważyć, że to nie wina skarżącego lub jej brak legły u podstaw decyzji dotyczącej zwolnienia go ze służby, co przewiduje art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, lecz długość okresu zawieszenia zależna od okresu prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego (art. 105 pkt 10 tej ustawy).

Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.