Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 506/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Anna Klotz ( spr ) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019r. sprawy ze skargi P. T. na uchwałę Wójt Gminy z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3, § 5 ust.3, § 14 oraz od § 20 do § 30 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Ciechocin uchwałą 28 grudnia 2016 r. Nr XXVIII/121/2016 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ciechocin (Kujaw. z 2017 r. poz. 164), działając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 z późn. zm.) po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Golubiu-Dobrzyniu uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ciechocin, zwany w dalszej części Regulaminem, w brzmieniu stanowiącym załącznik do tej uchwały.

Prokurator Okręgowy w Toruniu powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w części dotyczącej § 3, § 4, § 5 ust. 3, § 13, § 14, oraz od § 20 do § 30 załącznika do uchwały, zarzucając:

- istotne naruszenie prawa w postaci przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z poźn. zm.), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z poźn. zm.- dalej jako u.s.g.) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. E z. U. z 2016 r., poz. 250 z poźn. zm. - dalej jako u.c.p.g.), polegające na przekroczeniu przez Radę Gminy Ciechocin kompetencji do wydania uchwały określającej szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Ciechocin poprzez uregulowanie w niej kwestii, do których nie posiadała upoważnienia ustawowego, a nadto unormowanych w przepisach rangi ustawowej, przejawiające się:

- w nałożeniu obowiązku usunięcia zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości (§ 3 ust. 1 załącznika do uchwały);

- we wskazaniu częstotliwości realizowania obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (§ 3 ust. 2 załącznika do uchwały);

- w ograniczeniu możliwości mycia pojazdu poza myjnią samochodową wyłącznie do jego nadwozia oraz do terenu własnej nieruchomości (§ 4 ust. 1 i § 4 ust. 3 załącznika do uchwały);

- w ograniczeniu możliwości napraw pojazdu poza warsztatem wyłącznie do drobnych napraw, związanych z bieżącą eksploatacją oraz do terenu własnej nieruchomości (§ 4 ust. 2 załącznika do uchwały);

- w ustanowieniu ogólnego zakazu zanieczyszczania wód i gleb oraz niesprawiania uciążliwości mieszkańcom sąsiednich nieruchomości, podczas napraw i mycia pojazdów samochodowych (§ 4 ust. 3 załącznika do uchwały);

- w ustanowieniu zarządcy terenu jako podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie odpowiedniej czystości i porządku na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych (§ 5 ust. 3 załącznika do uchwały);

- w zobowiązaniu właścicieli nieruchomości do dokonywania stałych napraw szczelności pojemników, ich mycia, dezynfekcji i dezynsekcji oraz wyznaczeniu częstotliwości tych czynności (§ 13 za załącznika do uchwały);

- w ustanowieniu zasad, jakimi powinni kierować się właściciele nieruchomości w celu ograniczenia ilości powstawania odpadów komunalnych (§ 14 załącznika do uchwały);

- we wskazaniu, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi (§ 20 załącznika do uchwały);

- w ustanowieniu obowiązku trzymania zwierząt domowych na terenie swojej nieruchomości (§ 21 ust. 1 załącznika do uchwały);

- w ustanowieniu bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a psów uznanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny na smyczy i kagańcu (§ 21 ust. 2 załącznika do uchwały);

- w ustanowieniu kategorycznego zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny (§ 22 załącznika do uchwały);

- w ograniczeniu na terenach skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego chowu drobnych zwierząt gospodarskich i trzody chlewnej na własny użytek (§ 23 załącznika do uchwały);

- we wprowadzeniu jako zasad utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej ogólnych wymogów estetycznych, zdrowotnych, porządkowych, nieuciążliwości utrzymania czystości i porządku, jak również zakazu zanieczyszczania (§ 23 oraz § 25 i 26 załącznika do uchwały);

- w nałożeniu obowiązków prowadzących chow zwierząt gospodarskich, polegających na utrzymaniu porządku czystości w gminach w zgodności z prawem, w tym z przepisami sanitarno-epidemiologicznymi (§ 24 załącznika do uchwały);

- w zobowiązaniu, aby padłe zwierzęta przekazywane były przedsiębiorcy, który posiada stosowne zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie spalania zwłok zwierzęcych i ich części (§ 27 załącznika do uchwały);

- we wprowadzeniu obowiązku deratyzacji na terenie całej gminy i zobowiązaniu właścicieli nieruchomości do jej przeprowadzenia w określonych odstępach czasu (§ 28-30 załącznika do uchwały).

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o zawieszenie postępowania ewentualnie o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić w części.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływana jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne rozpoznają skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej będące aktami prawa miejscowego. Natomiast stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie należy wyjaśnić, że z uwagi na skutki, które wywołała zaskarżona uchwała w obrocie prawnym Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania z tego powodu, że Gmina zamierza podjąć uchwałę dostosowującą treść zaskarżonego regulaminu do uwag Prokuratora Okręgowego. Podjęcie nowej uchwały nie czyni rozpoznania wcześniejszego aktu prawa miejscowego bezprzedmiotowym. Umorzenie postępowania nie eliminuje wadliwego aktu od chwili jego podjęcia natomiast stwierdzenie nieważności wywołuje skutek ex tunc. Jeśli dany akt dotknięty jest istotną wadą prawną zasadne jest wyeliminowanie jego z obrotu ze skutkiem od momentu jego obowiązywania.

W niniejszej sprawie nie było przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Powyższy przepis sprecyzowany jest w art. 91 ust 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że sąd administracyjny jest uprawniony do stwierdzenia nieważności tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że istotne naruszenie to takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

W myśl art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Akty te, stosownie do art. 94 Konstytucji, są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Art. 4 ust 1 u.c.p.g. stanowi podstawę ustawową uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy będącego aktem prawa miejscowego. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania".

Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że jedynie w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 cyt. ustawy rada gminy ma kompetencje do regulowania zasad porządku i czystości na terenie gminy. Dlatego też gmina nie jest uprawniona do uregulowania kwestii wprost niewskazanych w ustawie i nie może uregulować tych kwestii inaczej, niż w sposób w ustawie wskazany. Odstąpienie od tego oznacza wyjście poza zakres delegacji ustawowej.

Kontrola legalności zaskarżonej uchwały przez Sąd poskutkowała jej częściowym uwzględnieniem w zakresie § 3, § 5 ust. 3, § 14, oraz od § 20 do § 30 załącznika do zaskarżanej uchwały. Natomiast Sąd oddalił skargę w pozostałej części, dotyczącej § 4, § 13 ww. aktu.

Odnosząc się do części wyroku Sądu uwzględniającego skargę należy wskazać, że:

W § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały postanowiono, że: "1. Obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, bezpośrednio przy jej granicy, właściciele nieruchomości realizują poprzez usuwanie tych zanieczyszczeń i umieszczanie ich przy krawężniku chodnika od strony jezdni w sposób niepowodujący zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów.

2. Zadania określone w ust. 1 powinny być realizowane:

a) niezwłocznie po powstaniu zanieczyszczeń, z zastrzeżeniem lit. b,

b) najpóźniej do godziny 6.30 - w przypadku wystąpienia zanieczyszczeń w godzinach nocnych tj. od godziny 22.00 do godziny 6.00."

Mając na uwadze treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. oraz to, że w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązki w zakresie zapewnienia utrzymania i czystości ustawa, stanowiąc, że czynione jest to przez "uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych", należy stwierdzić, że w § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wprowadzono przepis niejasny, który wykracza poza upoważnienie ustawowe. Nałożono obowiązki na właścicieli, w sposób odmienny niż zapis ustawy, poprzez niedokładne powtórzenie unormowania objętego treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg. Poza tym w odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg, delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b ucpg dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg, a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w Regulaminie.

W tym stanie rzeczy należało stwierdził nieważność całego § 3 załącznika do uchwały.

W § 5 ust. 3 załącznika do uchwały postanowiono, że podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie odpowiedniej czystości i porządku na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych jest zarządca terenu.

Sąd podziela w całości stanowisko skarżącego zawarte w skardze, że powyższa regulacja stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego. W sposób nieuprawniony zawęża obowiązki spoczywające na właścicielach w rozumieniu ucpg, ograniczając je do zarządcy terenów rekreacyjno-wypoczynkowych.

Obowiązki nałożone przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 ucpg w zakresie określenia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oraz w art. 5 ucpg, który to przepis w sposób wyczerpujący reguluje kwestie odpowiedzialności za utrzymanie porządku i czystości, nie zostały skierowane do konkretnie określonego podmiotu jakim jest zarządca i do tego terenu rekreacyjno-wypoczynkowego.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. przez właścicieli - rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Natomiast art. 5 u.c.p.g, wskazuje na powinności ciążące na właścicielach nieruchomości (ust. 1), wykonawcy robót budowlanych (ust. 2), przedsiębiorcach użytkujących torowiska (ust. 3), zarządzie drogi (ust. 4) oraz gminnie (ust. 5).

W ocenie Sądu regulacja § 5 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały jest sprzeczna z ustawą, której przepisy co do zasady nakładają ww. obowiązki na właścicieli nieruchomości. Nieuprawnione zatem jest ograniczenie tych obowiązków tylko do określonej grupy podmiotów.

W § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały postanowiono, że:

"Właściciele nieruchomości powinni kierować się zasadami zmierzającymi do ograniczania ilości powstawania odpadów komunalnych poprzez:

1) świadomy wybór produktów pod kątem ilości i zawartości;

2) wielokrotne używanie produktów i opakowań;

3) stosowanie odświeżania, renowacji i drobnych napraw produktów;

4) unikanie produktów, które z pewnością trafią na składowisko, czyli nienadających się do recyklingu, kompostowania;

5) unikanie produktów nadmiernie opakowanych;

6) zagospodarowanie odpadów ulegających biodegradacji poprzez kompostowanie na terenie nieruchomości".

Należy zwrócić uwagę, że zarówno u.c.p.g., jak i ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992) nie wprowadzają obowiązku uregulowania w akcie prawa miejscowego zasad, którymi powinni kierować się właściciele nieruchomości w celu ograniczania ilości powstawania odpadów komunalnych.

Zaznaczyć trzeba, że normy prawne mają za zadanie wyznaczanie określonych zachowań, gdyż ich podstawowym celem jest skuteczne oddziaływanie na zachowania społeczne, mają zatem charakter dyrektywalny - nakazują/zakazują określone postępowania, bądź wyznaczają określoną sferę do swobodnej decyzji adresata, ewentualnie wskazują na powinność konkretnego zachowania, natomiast nie formułują postulatów, zaleceń czy sugestii określonych działań, jakkolwiek niejednokrotnie ich leksykalne sformułowanie może przybierać taką formę. Dekodowanie znaczenia wypowiedzi sformułowanych z użyciem wieloznacznego wyrażenia "powinni" rodzi trudności, a w konsekwencji prowadzi do niepożądanej wieloznaczności. Trzeba mieć na uwadze sankcjonowanie normatywnych wzorów zachowania wyrażonych w przepisach prawnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 1179/18). Stanowi to także naruszenie zasad techniki prawodawczej zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283).

Zgodnie z § 25 ww. rozporządzenia przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (przepis podstawowy). Przepis podstawowy może wyjątkowo wskazywać tylko zachowanie nakazywane albo zakazywane jego adresatowi, jeżeli: 1) adresat lub okoliczności tego nakazu albo zakazu są wskazane w sposób niewątpliwy w innej ustawie; 2) celowe jest, aby określenie adresata lub okoliczności zamieścić w przepisach ogólnych tej samej ustawy; 3) powszechność zakresu adresatów lub okoliczności jest oczywista.

Zgodnie z § 20 załącznika do uchwały "Utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi."

W ocenie Sądu redakcja tego przepisu jest zbyt ogólna i wieloznaczna, nie pozwalająca na wyinterpretowanie z niej powinności konkretnego zachowania się, a zatem pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej (§ 25 ww. rozporządzenia). Oprócz tego art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wskazuje na konieczność określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w tym zakresie. Określenie wprost w jaki sposób może odbywać się utrzymywanie zwierząt domowych, z użyciem nieostrych sformułowań, bez wskazania minimalnych wymagań w tym zakresie, stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Warszawie 13 grudnia 2018 r., VIII SA/Wa 640/18 oraz wyroki WSA w Bydgoszczy 22 maja 2019 r., II SA/Bd 1352/18).

Zgodnie z § 21 załącznika do zakażonej uchwały: " 1 osoby utrzymujące zwierzęta domowe, a w szczególności psy, zobowiązani są trzymać je na terenie swojej nieruchomości.

2. W przypadku wyprowadzania psa poza teren nieruchomości, do obowiązków osób utrzymujących psy należy wyprowadzenie psa na smyczy, a psów uznawanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny na smyczy i w kagańcu".

W kolejnym § 22 załącznika do zaskarżonej uchwały postanowiono, że "Właścicielom i opiekunom zwierząt zakazuje się:

1) wprowadzania zwierząt na tereny placów zabaw, skwerów, boisk szkolnych i sportowych, piaskownic dla dzieci oraz na inne tereny objęte takim zakazem z mocy odrębnych przepisów;

2) wprowadzania zwierząt do sklepów, lokali gastronomicznych, obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności (z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, w tym zakładów weterynaryjnych).

W ocenie Sądu skarga i w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie. Sąd opowiada się w kwestii zwartej w powyższych przepisach za stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13.09.2012 r., II OSK 1492/12 odwołał się do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza do tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. W komentarzu do tego przepisu W. Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Komentator wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście ras psów uznawane za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. W ocenie autora komentarza, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122) czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne Dz. U. z 2003 r., Nr 77, poz. 687). W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy (a w określonych przypadkach również w kagańcu), niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, Rada Gminy posłużyła się pojęciem psów zachowujących się w sposób agresywny, które jest pojęciem niedookreślonym i może być interpretowane w wieloraki sposób. Dodać również trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Z uwagi na wadliwość przepisów od § 20 do § 22 załącznika do zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził ich nieważność.

W przepisach od § 23 do § 25 załącznika do zaskarżonej uchwały zawarte zostały "Zasady utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej".

Według wymogów ustawowych (art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.), w tej części regulaminu organ stanowiący powinien zawrzeć wymagania w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

Tym czasem w § 23 załącznika do zaskarżonej uchwały postanowiono, że na terenach wyłączonych z produkcji rolnej i na terenach skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego dopuszcza się możliwość chowu drobnych zwierząt gospodarskich i trzody chlewnej na własny użytek, jednak w taki sposób by nie pogarszać warunków estetycznych, zdrowotnych i porządkowych. Właściciele nieruchomości zobowiązani są do prowadzenia chowu w sposób nieuciążliwy dla sąsiednich nieruchomości w szczególności w zakresie hałasu, przykrych zapachów oraz innych zanieczyszczeń.

W § 24 postanowiono, że prowadzący chów zwierząt gospodarskich, jest zobowiązany do gromadzenia i usuwania powstających odpadów i nieczystości w sposób zgodny z prawem, zapewniając jednocześnie ochronę terenu, wód powierzchniowych i podziemnych przed zanieczyszczeniem, przestrzegając przepisów sanitarno-epidemiologicznych.

W § 25 uregulowano, że pomieszczenia dla zwierząt oraz otoczenie wokół budynku inwentarskiego powinno być utrzymane w należytej czystości i porządku.

W § 26 zabroniono zanieczyszczenia terenu nieruchomości, ulic, innych miejsc publicznych odchodami zwierzęcymi, karmą, ściółką lub innymi odpadami pochodzącymi z chowu lub hodowli.

W § 27 postanowiono, że padłe zwierzęta powinny być przekazywane przedsiębiorcy, który posiada stosowne zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie spalania zwłok zwierzęcych i ich części.

W ocenie Sądu analiza art. 4 ust. 2 pkt 7 oraz przepisów załącznika do zaskarżonej uchwały od § 23 do § 25, potwierdza stanowisko skarżącego, z którym należy się zgodzić, że celem upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. jest zobligowanie organu gminy m.in. do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje, powinny być wyłączone z możliwości prowadzenia na nich chowu zwierząt gospodarskich. Rada w zaskarżonej uchwale nie wypełniła zatem ciążącego na niej obowiązku ustawowego.

Ma rację strona skarżąca, że w celu realizacji obowiązku nałożonego przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. powinno określić się dla utrzymania zwierząt gospodarskich tereny wyłączone z produkcji rolniczej. W ramach terenów wyłączonych z produkcji rolniczej powinny zostać określone tereny lub poszczególne nieruchomości, na których wprowadza się zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich. W zaskarżonej uchwale nie wskazano zaś zakazu dotyczącego określonych obszarów lub nieruchomości. Ogólnie dopuszczono chów drobnych zwierząt gospodarskich i trzody chlewnej na własny użytek na terenach wyłączonych z produkcji rolnej i na terenach skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego.

Powyższa regulacja jest niejasna. Nie jest wiadome, czy skoncentrowane budownictwo jednorodzinne stanowi teren wyłączony z produkcji rolnej. Ograniczenie posiadania zwierząt gospodarskich na określonych terenach zostało wprowadzone w sposób niezwykle mało precyzyjny, wskazując na zwierzęta "drobne" i trzodę chlewną przeznaczoną "na własny użytek", co z pewnością nie spełnia wymogu do określoności i nie wskazuje adresatom norm sposobu zachowania zgodnego z prawem. Przytoczony wyżej zapis regulaminu "na terenach wyłączonych z produkcji rolnej i na terenach skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego" rzeczywiście sugeruje, że dokonane przez Radę Gminy ograniczenie może odnosić się również do terenów budownictwa jednorodzinnego, które równocześnie nie są wyłączone z produkcji rolnej.

Ponadto, kwestionowany w tym miejscu zapis załącznika do uchwały - w zakresie wymogów estetycznych, zdrowotnych, porządkowych i nieuciążliwości oraz utrzymania czystości i porządku, są sformułowaniami nieprecyzyjnymi i w praktyce mogą budzić wątpliwości w zakresie egzekwowania tego obowiązku.

Dodać również należy, że przepis § 23 regulaminu wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, ponieważ prawodawca lokalny wkroczył w materię ustawową. Kodeks cywilny w art. 144 reguluje tę kwestię poprzez wskazanie, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę i wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (tak też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 877/18). Sankcje dotyczące utrzymania czystości i porządku przewiduje Kodeks wykroczeń w art. 117 § 1, w którym wskazano, iż karze podlega ten, kto mając obowiązek utrzymania czystości i porządku w obrębie nieruchomości, nie wykonuje swoich obowiązków lub nie stosuje się do wskazań i nakazów wydanych przez właściwe organy w celu zabezpieczenia należytego stanu sanitarnego i zwalczania chorób zakaźnych.

Ma racje również skarżący odnośnie wadliwości § 24 załącznika do zaskarżonej uchwały. Ustawa nie upoważnia do odwoływania się w uchwale dotyczącej utrzymania czystości i porządku w gminach do bliżej nieokreślonej zgodności z prawem i przepisami sanitarno-epidemiologicznymi. Powinność postępowania właścicieli nieruchomości - jak i pozostałych obywateli - w sposób zgodny z przepisami prawa, nie jest uzależniona od woli rady gminy. Kwestie dotyczące przestrzegania powszechnie obowiązującego prawa, w tym zwłaszcza odnoszące się do ochrony wód powierzchniowych i podziemnych, w okresie podjęcia kwestionowanej uchwały, regulowane były w ustawach: Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z poź. zm. w Dziale III. Ochrona wód; Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 627 z poźn. zm. w Dziale III. Ochrona wód, Tytułu II Ochrony zasobów środowiska).

Zasadny jest zarzut dotyczący § 25 załącznika do zaskarżonej uchwały. Posłużenie się w treści sformułowaniem "utrzymane w należytej czystości i porządku" jest sformułowaniem nieprecyzyjnym i w praktyce może budzić wątpliwości w zakresie egzekwowania tego obowiązku.

W § 26 załącznika kwestionowanej uchwały, dotyczącego zakazu zanieczyszczania nieruchomości i miejsc publicznych rożnego rodzaju odpadami, pochodzącymi z chowu lub hodowli, podobnie jak w § 24, zapis ten, w istocie powiela bowiem materię regulowaną przepisami ustawy, w tym zwłaszcza Kodeksu wykroczeń, tj. w art. 91 (zanieczyszczenie drogi publicznej) i art. 117 § 1 (niespełnianie obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku).

W zakresie § 27 Rada Gminy Ciechocin wprowadziła nakaz, by padłe zwierzęta przekazać do unieszkodliwienia przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w tym zakresie. Powyższy zapis ingeruje w materię uregulowaną w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1866 z poźn. zm.). Przepis ten przewiduje, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości. Dalsze, cząstkowe regulacje w zakresie postępowania ze zwłokami zwierzęcymi zawierają inne jeszcze przepisy o charakterze sanitarnym, w tym przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str. 1, z poźn. zm.), a także przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1539 z poźn. zm.).

Wobec tego uznać należy, że powyższa materia uregulowana została już przez akty normatywne wyższej rangi, a Rada Gminy Ciechocin nie posiadała kompetencji do regulowania tej materii w kwestionowanej uchwale. Ponadto § 27 Regulaminu nie określa podmiotu, który byłby odpowiedzialny za przekazywanie padłych zwierząt do unieszkodliwiania, co czyni niemożliwym jego egzekwowanie. Co więcej, w świetle ustawy o odpadach zwłoki zwierząt domowych należy traktować jako odpady komunalne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. IV SA/Po 646/14).

W ocenie Sądu uzasadnione są zarzuty skargi dotyczące § 28-30 załącznika Regulaminu( Rozdział 8), odnoszące się do przeprowadzania obowiązkowej deratyzacji na terenie wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze gminy, a nadto obciążenie tą powinnością właścicieli tychże nieruchomości.

Prawodawca lokalny w tej części uchwały przekroczył zakres upoważnienia ustawowego, zawarty w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Celem tego przepisu jest zobowiązanie rady gminy do wskazania konkretnych obszarów na terenie gminy, które ze względu na ich usytuowanie lub inną charakterystykę wymagają poddania ich deratyzacji, a także terminów wykonania tych zabiegów sanitarnych. Nie wprowadza on zaś uprawnienia dla rady gminy do objęcia całego jej obszaru obowiązkiem deratyzacji, ani do nałożenia tego obowiązku na wszystkich właścicieli nieruchomości. Rada Gminy Ciechocin nie mogła zatem wprowadzić w Regulaminie obowiązku dotyczącego wszystkich nieruchomości położonych na jej terenie, gdyż nie spełnia to warunku wyznaczenia konkretnych obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Zarazem w sposób nieobjęty zakresem upoważnienia ustawowego, regulamin wskazuje podmioty (właścicieli nieruchomości) zobowiązane do przeprowadzenia deratyzacji. Zauważyć należy bowiem, iż materia z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. ma charakter względnie obligatoryjny w tym sensie, iż potrzeba wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania zachodzi tylko wówczas, gdy na terenie gminy występują obszary, które - jak to już wyżej wskazano - wymagają tego, jedynie ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18).

Odnosząc się do tej części zarzutów skargi dotyczącej § 4 i § 13 załącznika zaskarżonej uchwały należy wskazać, że:

W § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały postanowiono:

"1. Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się na własnej nieruchomości pod warunkiem:

1) niezanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego;

2) dokonywania tych czynności w miejscach o utwardzonym podłożu oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji;

3) mycie dotyczy wyłącznie nadwozia samochodu.

2. Naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą obejmować jedynie drobne naprawy związane z bieżącą eksploatacją pojazdu.

3. Naprawy, o których mowa w ust. 2, mogą być wykonywane w obrębie własnej nieruchomości pod warunkiem, że nie spowodują zanieczyszczenia wód lub gleby oraz uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości".

W ocenie Sądu analiza § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg nie daje podstaw do uwzględnienia skargi Prokuratora w zaskarżonej części. Czynności uregulowane w § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowią dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotów, zamierzających myć pojazdy samochodowe poza myjniami lub wykonywać ich naprawy poza warsztatami naprawczym. Są one zgodne z celem upoważnienia ustawowego, jakim jest zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Prawodawca lokalny działając w ramach prawa i w ramach omawianego upoważnienia ustawowego, w zakresie wymienionych warunków, wskazał adresatom uchwały względnie sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania podczas wykonywania przedmiotowych czynności. W ramach omawianej podstawy prawnej mieści się doprecyzowanie zachowania dotyczącego regulowanej prawem gospodarki ściekowej w sytuacji mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, a wzór ten nie stanowi zarazem niedopuszczalnego prawem powtórzenia czy modyfikacji przepisów rangi ustawowej. Prawodawca lokalny miał prawo, w ramach upoważnienia ustawowego, wypowiedzieć się o nakazie niepowodowania naprawami pojazdów samochodowych uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, gdyż nie budzi wątpliwości, że w tym zakresie chodzi o niezakłócanie wartości związanych z niezanieczyszczaniem środowiska i z czystością i porządkiem (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3039/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 grudnia 2018 r. II SA/Bd 834/18- prawomocny

W § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały postanowiono, że pojemniki powinny być utrzymywane w odpowiednim stanie technicznym, a w szczególności poprzez stałą naprawę ich szczelności, a także w odpowiednim stanie sanitarnym w szczególności poprzez ich mycie, dezynfekcję i dezynsekcję:

1) w okresie od 1 października do 30 kwietnia - co najmniej dwa razy;

2) w okresie od 1 maja do 30 września - w zależności od potrzeb, w celu uniknięcia nieprzyjemnych zapachów i innych uciążliwości.

Zakwestionowana przez stronę skarżącą norma wypełnia dyspozycję art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy dotyczącą określenia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Wskazuje warunki utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, takie jak: regularne mycie, dezynfekcja i dezynsekcja z odpowiednią częstotliwością. Z zaskarżonego przepisu nie wynika, że jego adresatem są właściciele nieruchomości. Przepis ten określa ogólnie warunki utrzymania pojemników komunalnych w należytym stanie sanitarnym i technicznym.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy działając zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 3, § 5 ust. 3, § 14, oraz od § 20 do § 30 załącznika do zaskarżonej uchwały uznając, że doszło w tych przypadkach do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego. W tym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w punkcie 1 sentencji wyroku. W odniesieniu do pozostałych, skarżonych przez Prokuratora przepisów załącznika do zaskarżonej uchwały, tj. § 4, § 13 Sąd w punkcie 2 sentencji wyroku oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.