Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2768/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 141 § 4, art. 193
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 16 § 1, art. 89, art. 107 § 3, art. 138 § 2, art. 156 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 983
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.
article: art. 21 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.
article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 81 poz 550
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1112/17 w sprawie ze skargi S. w Ż. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 kwietnia 2017 r. nr 05/17 w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ż. w Ż. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1112/17 – po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. w Ż. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ lub Prezes ARiMR) z dnia 7 kwietnia 2017 r., nr 05/17, w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych – oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ewentualnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. W obu przypadkach wniosła też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE. L nr 181 z 20 czerwca 2014 str. 48; dalej: rozporządzenie 640/2014) poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdzie art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L 2013.347.549 ze zm.; dalej: rozporządzenie 1306/2013) podczas gdy zgodnie z przepisem przejściowym tj. art. 43 rozporządzenia 640/2014 przepis ten nie znajdzie zastosowania z uwagi na to, że rozporządzenie 1306/2013 stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o wsparcie lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresów premiowych rozpoczynających się od 1 stycznia 2015 r., a w przedmiotowej sprawie rozpatrywany był wniosek za okres od dnia 31 sierpnia 2014 r. do dnia 30 sierpnia 2015 r.;

b) art. 60 rozporządzenia 1306/2013 w zw. z art. 4. ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L z 1995 r. Nr 312, str. 1; dalej: rozporządzenie 2988/95) poprzez zastosowanie ich w niniejszej sprawie z pominięciem dokonania ich wykładni i w konsekwencji zastosowanie, podczas gdy nie powinny one być zastosowane, bowiem w niniejszej sprawie nie wykazano bezspornie, iż zostały spełnione warunki obiektywne i subiektywne, uzasadniające odmowę udzielenia pomocy;

c) art. 35 ust. 1 lit. a), b), c) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L z 2005 r. Nr 277 z 21 października 2005, str. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie 1698/2005) w zw. z art. 88 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE. L Nr 347, z 20 grudnia 2013, str. 487; dalej: rozporządzenie 1305/2013) poprzez jego błędną wykładnię - rozszerzającą polegającą na uznaniu, że norma prawna określona tym przepisem obejmuje również zdarzenia poprzedzające utworzenie grupy jako elementy uzasadniające możliwość stwierdzenia, iż cel wsparcia nie jest realizowany i następnie subsumcję polegającą na uznaniu, że działania producentów - obecnie członków Grupy podjęte przed jej utworzeniem doprowadziły do braku realizacji celów wsparcia określonych w tym przepisie, podczas gdy przepis ten określa cele, które powinna spełniać Grupa począwszy od jej utworzenia i nie odnosi się w żadnym stopniu do okoliczności poprzedzających zawiązanie Grupy, jak również poprzez uznanie, że działania obecnych członków Grupy poprzedzające utworzenie Grupy doprowadziły do tęgo, że obecnie Grupa nie może realizować celów określonych w art. 35 ust. 1 lit. a), b), c) i doprowadziły do ominięcia warunku określonego w tym przepisie;

- ewentualnie - poprzez nie zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy przepis ten określa cel systemu wsparcia, zaś regulacja art. 4 ust 8 rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. L 25 z 28.1.2011, str. 8; dalej: rozporządzenie 65/2011) wyraźnie odnosi się do pojęcia "celów systemu wsparcia", tym samym aby możliwe było zweryfikowanie prawidłowości zastosowania w/w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, koniecznym było uprzednie ustalenia jakie faktycznie cele wsparcia przewidział ustawodawca i odniesienie tego do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Skarżący z ostrożności podnosi zarzut ewentualny z uwagi na fakt, że w uzasadnieniu do wyroku WSA wprost nie odnosi się do art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005, niemniej jednak w uzasadnieniu wskazuje, że w ramach warunków obiektywnych należy ocenić "warunki i cele wsparcia - czy są przez dany obiekt realizowane".

d) art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1-7 ustawy z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie Innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983 ze zm.; dalej u.g.p.r.) (w brzmieniu obowiązującym w okresie za który Grupa złożyła wniosek o płatność za trzeci rok działalności) w związku z art. 35 ust. 1 lit. a), b) i c) rozporządzenia 1698/2005, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż organ administracyjny nie naruszył wymienionych wyżej przepisów w sytuacji, gdy organ błędnie ustalił, że skarżący, pomimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych, nie spełnia celów wsparcia określonych w art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005;

e) § 6 ust. 3 pkt 1-2 oraz § 7 ust. 1 pkt 1-6 oraz ust. 2 pkt 1 lit. a), b), c) pkt 2 oraz § 8 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Grupy Producentów Rolnych objętej Programem Rozwoju i Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 81, poz. 550 ze zm.; dalej rozporządzenie MRiRW) (w brzmieniu obowiązującym w dniu składania wniosku o płatność za trzeci rok działalności przez Grupę) poprzez nieuwzględnienie przez WSA, że organy w sposób bezpodstawny odmówiły Grupie przyznania płatności, pomimo że Grupa złożyła w terminie kompletny wniosek o płatność za kolejny rok działania i spełniła wszystkie warunki uprawniające ją do uzyskania płatności;

f) art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 marca 2007 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1387 ze zm.; dalej: ustawa PROW) (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o przyznaniu pomocy dla Grupy) poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że wypłata pomocy, a nie jej przyznanie powinno być poprzedzone ustaleniem, że podmiot, który się o nią ubiega spełnia wymienione w przepisie warunki oraz uznanie, że przyznanie pomocy następuje wyłącznie po weryfikacji przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia MRiRW.

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) poprzez nieuwzględnienie wiążącego znaczenia ostatecznej decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 31 sierpnia 2012 r. do 30 sierpnia 2017 r. w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz błędne przyjęcie, że wypłata pomocy, a nie jej przyznanie powinno być poprzedzone ustaleniem, że podmiot, który się o nią ubiega spełnia wymienione w przepisie warunki, co doprowadziło do naruszenia zasady trwałości decyzji, a zatem organ II instancji nie powinien był oddalać skargi na decyzję organu I instancji odmawiającej przyznania płatności z uwagi na fakt, że w obrocie cały czas funkcjonuje decyzja o przyznaniu pomocy na okres pięciu lat działalności Grupy;

b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wiążącego znaczenia decyzji o przyznaniu pomocy za pierwszy rok działania Grupy, podczas gdy w przypadku kolejnych wniosków stan faktyczny w sprawie nie uległ żadnym zmianom, a organ miał możliwość uzyskać wszelką wiedzę o funkcjonowaniu producentów będących obecnie członkami Grupy przed jej utworzeniem, jak również w okresie po jej utworzeniu. A zatem organ dwa razy orzekał co do tego samego stanu faktycznego, a w ten sposób rozstrzygnięcia w sprawie jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia;

c) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 i 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8 § 1 i § 2, art. 10 § 1, art. 11, art. 15, art. 16, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 art. 80, art. 89 § 1 i § 2, art. 107 § 3, art. 136 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 140 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1-4 ustawy PROW polegające na:

• oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu administracyjnego (Prezesa ARiMR), pomimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, błędnie ustalono stan faktyczny na skutek czego faktycznie nie wyjaśniono, czy cele sytemu wsparcia były realizowane przez skarżącą prawidłowo, oraz czy w istocie po stronie Grupy istniała na etapie tworzenia Grupy wyłączna wola sztucznego "stworzenia warunków", oraz nie ustalono czy działania poprzedzające utworzenie Grupy doprowadziły do dekoncentracji produkcji i miały na celu wyłącznie formalne zrealizowanie warunków uzyskania statusu grupy, czy też mogły mieć inne uzasadnienie, co skutkowało nienależytym i niewystarczającym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu obu decyzji okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie praw skarżącej, w zakresie uzyskania pomocy dla grup producentów rolnych, będących przedmiotem niniejszego postępowania jak również uznaniem, że Grupa stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania pomocy finansowej sprzecznie z celami systemu wsparcia, co doprowadziło do oddalenia zamiast uwzględnienia skargi;

• uznaniu, że ocena materiału dowodowego przez organy i dokonywane na jej podstawie ustalenia nie przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do uznania, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na uznanie, że zrealizowane zostały przesłanki określone w art. 60 rozporządzenia 1306/2013, mające na celu umożliwienie skorzystania ze wsparcia finansowego dla członków Grupy co doprowadziło do oddalenia zamiast uwzględnienia skargi;

• uznaniu, że działania organów obu Instancji polegające na:

- uniemożliwieniu Grupie wypowiedzenia się co do zmian w ustalonym stanie faktycznym (które pozbawiło Grupę możliwości ochrony jej praw), nieuwzględnieniu wniosku Grupy o przesłuchanie świadków, nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy, nieprzeprowadzeniu rozprawy (podczas gdy udział świadków był niezbędny dla wyjaśnienia sprawy, w szczególności ustalenia warunku subiektywnego), sporządzenia uzasadnienia wyroku bez uwzględniania obligatoryjnych jego elementów, nieprzeprowadzeniu postępowania uzupełniającego przez organ II instancji;

- były prawidłowe, podczas gdy dokładne zweryfikowanie prawidłowości działań organów w wyżej wskazanym zakresie doprowadziłoby do innego rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia zamiast uwzględniania skargi;

• pominięcie okoliczności, że organ 1 instancji wydał decyzję na innej podstawie prawnej (tj. na podstawie uchylonego obecnie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011) niż organ II instancji (art. 60 rozporządzenia 1306/2013) co doprowadziło do naruszenia art. 15 k.p.a.;

• wydanie wyroku utrzymującego w mocy decyzję wydaną na podstawie przepisów, które nie mogą mieć zastosowania w danej sprawie tj. na podstawie art. 60 rozporządzenia 1306/2013 {co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji);

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 pkt 1-4 ustawy PROW poprzez oddalenie skargi i uznanie, że organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz, że w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy podczas gdy wskazane przepisy zobowiązują organy do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz stania na straży praworządności, co w przedmiotowej sprawie nie mało miejsca;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy faktyczne i prawne do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji - decyzji Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze bezzasadnie odmawiającej przyznania skarżącemu wnioskowanych środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za trzeci rok działalności;

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nienależytym i niewystarczającym wyjaśnieniu skarżącej w uzasadnieniu wyroku okoliczności faktycznych, mających wpływ na ustalenie praw skarżącej i doprowadziło do uznania, że Grupa stworzyła sztuczne warunki mimo że nie zweryfikowano dokładnie stanu faktycznego w sprawie, zaś WSA zamiast przeprowadzić prawidłową wykładnię przepisów ograniczył się praktycznie wyłącznie do Ich cytowania;

g) art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu przez WSA dowodów uzupełniających z dokumentów, które miały znaczenie dla wyjaśnienia sprawy, w szczególności dla ustalenia istnienia lub nieistnienia warunku subiektywnego. Sąd z urzędu mógł przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, z pewnością nie spowodowałoby to przedłużenia postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarządzeniem z 13 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, uznając sformułowane w niej zarzuty za niezasadne.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a, oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie sformułowała zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania oparte na art. 174 pkt 2 p.p.s.a (punkt 2 lit. a-g petitum skargi kasacyjnej) oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego oparte na art. 174 pkt 1 p.p.s.a (punkt 1 lit. a-f petitum skargi kasacyjnej).

W takiej sytuacji jako do pierwszych należy odnieść się do zarzutów procesowych, ponieważ ich ocena determinuje rozpoznanie czy przyjęty do rozpoznania przez WSA stan faktyczny sprawy ustalony przez organy, pozwalał na prawidłowe zastosowanie przepisów materialnych.

Z przedstawionego w motywach wyroku stanu faktycznego sprawy wynika, że na bazie składu osobowego S.1 w Ż. utworzono pięć nowych podmiotów, tj.: S.2, S.3, S.4, Ż. oraz "M." sp. z o.o. Wszystkie wymienione podmioty ubiegały się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013. Wszystkie pomioty łączy to, że: mają siedzibę w tej samej miejscowości pod tym samym adresem, są powiązane osobowo przez pełniącego funkcję Prezesa R. M., głównym odbiorcą produktu (mleka krowiego) wytworzonego w gospodarstwach jej członków jest S.1 w Ż.

Produkt wytworzony przez członków poszczególnych grup producentów rolnych powstałych na bazie S.1 w Ż., sprzedawany jest przez te grupy do tej spółdzielni. Sprzedaż produktu (mleka krowiego) funkcjonująca od 19 stycznia 2005 r. do 18 stycznia 2010 r. została jedynie rozszerzona o kolejne ogniwo jakim są nowopowstałe grupy producentów rolnych. Przy czym S.1 w Ż. nie jest końcowym odbiorcą produktu, a jedynie pośrednikiem. Zgodnie z wieloletnią umową na obrót surowym mlekiem wskazana spółdzielnia odsprzedaje towar dalej, a cena za mleko wynika z ceny za jaką towar zostanie sprzedany.

Ponadto ustalono, że skarżąca Grupa nie dysponuje zapleczem technicznym i nie zatrudnia pracowników etatowych, nie posiada infrastruktury niezbędnej do wprowadzania do obrotu produktów wyprodukowanych przez jej członków, jak również nie wypracowała w tym zakresie własnej struktury organizacyjnej i procedur.

Ustalono także, że funkcjonująca poprzednio S.1 w Ż. skorzystała już w pełnym wymiarze z pomocy na wspieranie grup producentów rolnych i nie figuruje już w rejestrze grup producentów rolnych.

Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego sprawy organy, a za nimi WSA uznały, że wyodrębnienie na bazie składu osobowego S.1 w Ż. poszczególnych grup producentów rolnych w zakresie tej samej branży przez te same osoby, miało na celu zwielokrotnienie pomocy poprzez obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnej kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" i stanowiło dekoncentrację i rozdzielenie potencjału produkcyjnego S.1 w Ż. Ponadto tworząc dodatkowe podmioty korzystające z pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" członkowie skarżącej Grupy dążyli do przedłużenia i zwielokrotnienia okresu należnej pomocy finansowej z 5 do 10 lat. Gdyby bowiem członkowie S.1 w Ż. nie stworzyli nowych grup producentów rolnych, w tym skarżącej, to nie mogliby już czerpać korzyści finansowych z tytułu PROW na lata 2007-2013.

Na tle tak przedstawionego stanu faktycznego sprawy można przejść do oceny zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W pierwszym rzędzie należy ocenić zarzut najdalej idący, a sformułowany w pkt 2f petitum skargi kasacyjnej. Dotyczy on naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte i niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sporządzone przez WSA uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom określonym we wskazanej regulacji, gdyż zawiera wszystkie wymagane elementy. Poza tym naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia WSA nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia; po drugie, gdy uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Żadna z opisanych wyżej sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie. Celem wprowadzenia ustawowego wzorca dla sporządzanych przez sądy administracyjne uzasadnień było umożliwienie zapoznania się przez stronę i sąd odwoławczy z motywami sądu pierwszej instancji, które doprowadziły ten sąd do podjęcia tego rozstrzygnięcia. Zatem, jeśli uzasadnienie wyroku odpowiada normom ustawowym wprowadzonym w art. 141 § 4 p.p.s.a, a co za tym idzie umożliwia zapoznanie się ze stanowiskiem sądu, prześledzenie przebiegu postępowania administracyjnego i sądowego, toku rozumowania sądu, który doprowadził do zajęcia zaprezentowanego w tym wyroku stanowiska, a następnie sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz dokonanie przez NSA kontroli instancyjnej tego wyroku – co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – to w konsekwencji nie można uznać za trafny zarzutu naruszenia omawianego przepisu.

W punktach 2a i 2b petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., w pierwszym zakresie przez nieuwzględnienie wiążącego znaczenia ostatecznej decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" od 31 sierpnia 2012 r. do 30 sierpnia 2017 r. i błędne przyjęcie, że wypłata pomocy, a nie jej przyznanie powinno być poprzedzone ustaleniem, że podmiot, który się o nią ubiega spełnia wymienione w przepisie warunki, co doprowadziło do naruszenia zasady trwałości decyzji. W drugim zakresie poprzez nieuwzględnienie wiążącego znaczenia decyzji o przyznaniu pomocy za pierwszy rok działania Grupy, podczas gdy w przypadku kolejnych wniosków stan faktyczny w sprawie nie uległ żadnym zmianom, a organ miała możliwość uzyskać wszelką wiedzę o funkcjonowaniu producentów będących obecnie członkami Grupy przed jej utworzeniem, jak również w okresie po jej utworzeniu. A zatem organ dwa razy orzekał co do tego samego stanu faktycznego, a w ten sposób rozstrzygnięcia w sprawie jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

Wskazać należy, że wpisanie Grupy do rejestru grup producentów rolnych zależy od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w treści art. 3 u.g.p.r., zaś wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia MRiRW. Natomiast badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, jak również tego czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami unijnymi i krajowymi. Postępowanie w sprawach przyznawania pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest podzielone zatem na dwa etapy. Pierwszy to przyznanie pomocy, który jest warunkiem obligatoryjnym do przyznania w kolejnych latach płatności, a drugi to przyznanie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. Złożenie wniosku o płatność wszczyna nowe postępowanie administracyjne i w pierwszej kolejności organ weryfikuje spełnienie przez grupę warunków formalnych przyznania płatności. Wobec tego, fakt przyznania na podstawie decyzji pomocy finansowej nie jest gwarancją otrzymania płatności w całym pięcioletnim okresie, na który pomoc została przyznana. Postępowanie administracyjne wszczynane przez stronę wnioskiem o przyznanie płatności jest prowadzone przez organ odrębnie w stosunku do każdego roku rozliczeniowego, w każdym roku ma indywidualny charakter i jest zakończone wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Skoro zatem wypłata za dany okres jest wydawana w formie decyzji (§ 6 ust. 3 rozporządzenie MRiRW), to jej wydanie musi być poprzedzone badaniem przez organ zasadności przyznania płatności każdorazowo przy złożeniu przez grupę producentów wniosku o ich wypłatę (zob. wyroki NSA: z 28 lutego 2013 r., II GSK 2138/11; z 28 maja 2021 r., I GSK 1780/18). Badanie zasadności wypłaty pomocy za dany okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, a po jego spełnieniu, badane są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi, ale i unijnymi. Zatem fakt przyznania płatności w poprzednich latach działalności grupy producentów rolnych nie ma znaczenia dla oceny przesłanek przyznania płatności w kolejnych latach. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym okoliczności spraw dotyczących wniosków o przyznanie płatności są badane w każdym roku odrębnie. Ponadto podkreślić należy, że zasadniczo okoliczności dotyczące stworzenia sztucznych warunków wymagają porównania sposobu działania, powiązań osobowych, wychwycenia mechanizmów działania i treści składanych wniosków. Ustalenia mechanizmów działania mogło nastąpić dopiero po pewnym czasie, po analizie wniosków składanych przez inne osoby na przestrzeni kilku lat, gdy pewien schemat działania nabrał cech powtarzalności.

Nie sposób zatem kwestionować postępowania organu w zakresie odmowy przyznania stronie płatności z tytułu wpierania grup producentów rolnych za kolejny rok korzystania z pomocy jedynie z tej przyczyny, że za wcześniejsze okresy strona wnioskowaną pomoc uzyskała. Podkreślić należy, że przyznanie skarżącej płatności za wcześniejsze lata korzystania z pomocy nie było przedmiotem kontroli sądowej. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest zaś jedynie zaskarżona decyzja wydana w oparciu o materiał dowodowy zebrany na potrzeby niniejszego postępowania. Zatem organ dokonując oceny wniosku o płatność za inny okres ma prawo odstąpić od wcześniej zajętego w innej sprawie stanowiska (nawet dotyczącego tej samej strony) jeżeli było ono błędne. Nie można bowiem tracić z pola widzenia okoliczności, że każdy wniosek o płatność wszczyna nową sprawę, której istotą jest ocena prawidłowości podstaw wypłaty pomocy stanowiącej środki publiczne.

W związku z powyższym – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie – nie mamy tutaj do czynienia ani ze w związaniem, jakim jest istnienie w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" we wskazanym okresie, jak również tym, że za pierwszy rok działania Grupy wydano decyzję o przyznaniu pomocy.

Pozostałe zarzuty sformułowane w punktach 2c – 2e oraz 2g petitum skargi kasacyjnej rozpoznano łącznie, ponieważ ich istota skupia się wykazaniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty do jej rozpoznania nie został ustalony w sposób prawidłowy, a zatem kontrola zaskarżonej decyzji dokonana przez WSA była błędna. Zarzuty te dotyczą naruszenia: art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8 § 1 i 2, art. 10 § 1, art. 11, art. 15, art. 16, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 89 § 1 i 2, art. 107 § 3, art. 136 § 1, art.138 § 1 pkt 2, art. 140 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1-4 ustawy PROW oraz art. 106 § 3 p.p.s.a.

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

Przede wszystkim przypomnieć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To oznacza, że wada przeprowadzonego postępowania musi mieć charakter kwalifikowalny, a więc taki, którego stwierdzenie naruszenie mogłoby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia o innej treści. W rozpoznawanej sprawie do takiego rodzaju naruszeń przepisów postępowania nie doszło.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy PROW – z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z ust. 3 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Powyższe oznacza, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, tj. zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Wobec czego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz - do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Zatem z treści ww. przepisu wynika, że organ działa na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem pewnych odmienności, do których należy brak związania treścią m.in. art. 7, art. 10 czy art. 77 § 1 k.p.a. Zatem już z tego powodu zarzuty dotyczące tych przepisów są niezasadne.

Obowiązkiem organu jest natomiast rozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy, co zostało uczynione przez organy i co trafnie zaaprobował WSA. Prezes ARiMR odniósł się bowiem do dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonał oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. W przeprowadzonym postępowaniu oparto się o dokumenty i twierdzenia przedstawione przez skarżącą, znajdujące się aktach sprawy. Ponadto organy dokonały ustalenia stanu faktycznego w oparciu o ogólnie dostępne rejestry publiczne (KRS). Fakt nieuznania przez organy dowodów przedstawionych przez skarżącą kasacyjnie za wystarczające do zmiany oceny stanu faktycznego oraz wskazanie powodów dokonania takiej oceny nie może być traktowane jako przeprowadzenie postępowania niezgodnie z zasadami określonymi w art. 21 ustawy PROW. Organy, wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie, zbadały zasadność utworzenia Grupy, czemu dały wyraz w obszernych uzasadnieniach decyzji. Przy czym bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są również wskazania skarżącej kasacyjnie dotyczące przyczyn wyboru R. M. na Prezesa Zarządu Grupy, prowadzenia negocjacji z podmiotami innymi niż S.1 w Ż., czy też procesu transportu mleka wytworzonego w gospodarstwach członków Grupy. Zagadnienia te były przedmiotem rozważań organu II instancji, które prawidłowo zostały ocenione przez WSA za logiczne i spójne, zaś argumenty prezentowane przez skarżącą kasacyjnie stanowią jedynie polemikę z prawidłowym stanowiskiem organu.

W związku z powyższym WSA nie miał potrzeby – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie – przeprowadzania, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodów uzupełniających z dokumentów, ponieważ te nie mogły doprowadzić do zakwestionowania poprawnie ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Wbrew zarzutom organ drugiej instancji właściwie ustalił stan faktyczny oraz wskazał mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa krajowego i unijnego. Dokonując ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Prezes ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco wyjaśnił podjęte rozstrzygnięcie opierając argumentację na zgromadzonym materiale dowodowym. Nie naruszył tym samym również art. 11, art. 80 k.p.a. i art. 21 ust. 2 ustawy PROW.

Wbrew stanowisku skarżącej nie został naruszony art. 107 § 3 k.p.a. Bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone tym przepisem, tj. zawiera opis dowodów zgromadzonych w sprawie, ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach. Organ odniósł się do okoliczności towarzyszących powstaniu Grupy, jak i sposobu jej działania, nie zarzucając jej braku spełnienia warunków formalnych określonych w § 3 rozporządzenia MRiRW. Natomiast wykazał, że warunki do otrzymania tej płatności zostały wykreowane w sposób sztuczny i miały na celu ominięcie przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie płatności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szeroko przedstawił te elementy stanu faktycznego, które wpływały na kreowanie sztucznych warunków przez podmioty wymienione w decyzji, jak również wskazał na korzyści, które w ten sposób zamierzono uzyskać. Organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania płatności przez skarżącą, nie realizuje ona celów wsparcia, a jej działanie zostało uznane jako kreowanie sztucznych warunków.

Brak jest podstaw do zarzucenia art. 89 k.p.a. Organ jest obowiązany przeprowadzić rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. Ocena czy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, należy do prowadzącego je organu. Zgodnie bowiem z art. 89 §1 k.p.a. – organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Zgodnie z § 2 tego artykułu – organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły wskazane przesłanki, wobec tego brak było podstaw do przeprowadzenia rozprawy zgodnie z wnioskiem strony. W szczególności nie zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, gdyż dotychczasowe ustalenia w sprawie w sposób wystarczający dowiodły okoliczności stworzenia przez skarżącą Grupę "sztucznych warunków". Tym samym nie można zarzucić organowi naruszenia art. 78 k.p.a. Tym bardziej, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała, iż brak przeprowadzenia rozprawy mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy mieć także na uwadze, co już było akcentowane wyżej, że postępowanie wyjaśniające w sprawach o przyznanie płatności jest szczególnym uproszczonym postępowaniem, w którym to na stronie ubiegającej się o płatność spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunku do uzyskania płatności.

W sprawie nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zasada ta byłaby naruszona, gdyby organ odwoławczy pominął rozpoznanie sprawy na skutek wniesienia odwołania lub nie przeprowadził ponownego rozpatrzenia sprawy. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ma obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Ustosunkowując się do omawianego zarzutu, nie można tracić z pola widzenia uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu. Przepis ten wymaga zatem, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Chybione są także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., p.p.s.a. oraz Prawa o ustroju sądów administracyjnych, ponieważ jeszcze raz powtórzyć należy, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo przez organy, co właściwie zaakceptował WSA, a w konsekwencji kontrola sądowa zaskarżonej decyzji nie naruszała wskazanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów.

W tej sytuacji należy przejść do oceny zarzutów materialnych skargi kasacyjnej sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przy czym podkreślić należy, że podstawą oceny zarzutów materialnych jest stan faktyczny, jaki został przyjęty przez WSA przy orzekaniu, a z którego wynika, że skarżąca kasacyjnie stworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych za 3. rok korzystania z tej pomocy.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 43 rozporządzenia 640/2014 poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w sprawie zastosowanie znajdzie art. 60 rozporządzenia 1306/2013 (pkt 1a petitum skargi kasacyjnej).

Po pierwsze, z podstawy prawnej decyzji organu I instancji z 15 września 2016 r. - Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR - wynika, że podstawą materialną jej wydania był art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, a nie art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Takich wątpliwości nie miała także sama skarżąca kasacyjnie, ponieważ w odwołaniu do Prezesa ARiMR, a następnie w skardze do WSA, powoływała się wyłącznie na naruszenie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, a nie na art. 60 rozporządzenia 1306/2013 w zw. z art. 43 rozporządzeni 640/2014. Po drugie – co istotniejsze – treść normatywna przepisów art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 i art. 60 rozporządzenia 1306/2013, zawierających klauzule obejścia przepisów prawa, jest analogiczna.

Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 – nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Z kolei w myśl art. 60 rozporządzenia 1306/2013 – bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Zatem tożsamość regulacji prawnej obu unormowań nie pozwala na podzielenie poglądu skarżącej kasacyjnie, że wskazanie przez organ II instancji i WSA art. 60 rozporządzenia 1306/2013 zamiast art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, który powinien spowodować uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Prezesa ARiMR.

W punkcie 1b petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 60 rozporządzenia 1306/2013 w zw. z art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 przez zastosowanie ich w sprawie z pominięciem dokonania wykładni i w konsekwencji zastosowanie, gdy nie powinny być zastosowane, bowiem nie wykazano, że zostały spełnione warunki obiektywne i subiektywne, uzasadniające odmowę udzielenia pomocy.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Wskazać należy, że wbrew zarzutowi skarżącej kasacyjnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA dokonał wykładni obu przepisów z powołaniem się na ich treść i z wykorzystaniem orzecznictwa im poświęconego. Tak więc najpierw przytoczył treść wyżej cytowanego art. 60 rozporządzenia 1306/2013, a następnie treść art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95, w myśl którego – działania nakierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego (unijnego) mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stwierdzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. WSA podkreślił, że art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 stanowi generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego (tak NSA w wyroku z 20 listopada 2017 r., II GSK 1462/17). Następnie prawidłowo wskazał, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. WSA dodał, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 (dostępny na stronie: www.curia.europa.eu). Wskazał także na inne orzeczenia TSUE, z których wynika, że podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (zob. m.in. wyrok z 12 maja 1998 r. w sprawie C-367/96). Przede wszystkim jednak Sąd I instancji odwołał się do wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, który bezpośrednio odnosi się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, tj. przepisu, który jak wyżej wskazano zawiera tożsame rozwiązanie prawne jak art. 60 rozporządzenia 1306/2013.

W wyroku w sprawie C-434/12 TSUE stwierdził, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Wymaga to zatem zaistnienia po pierwsze, ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny), a po drugie, woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (element subiektywny). W tym miejscu podkreślić należy, że w najnowszym orzecznictwie TSUE (por. wyrok TSUE z 7 kwietnia 2022 r. w sprawie C-176/20) dotyczącym art. 60 rozporządzenia 1306/2013 wskazuje się, że pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia zaistnienia trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności; po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści; po trzecie - wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

Nie są także usprawiedliwione zarzuty sformułowane w punkcie 1c petitum skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005 w zw. z art. 88 rozporządzenia 1305/2013, poprzez ich błędną (rozszerzającą) wykładnię.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 lit. a-b rozporządzenia 1698/2005 – wsparcia, o którym mowa w art. 20 lit. d) ppkt ii), udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Powołując się na wyżej przywołane orzecznictwo TSUE wskazać należy, że w ramach badania elementu subiektywnego (zamiaru) organ posiada kompetencję do badania okoliczności związanych z powstaniem grupy producentów, a ponadto takie badanie może podejmować przed dokonaniem płatności oceniając, czy nie stworzono w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organ może zatem oceniać zamiar stanowiący element towarzyszący czynnościom na etapie zawiązywania grupy oraz składania wniosków o płatność. Wobec tego to na ten moment należy rozważać intencje poszczególnych członków przyszłej grupy producentów, jak i oceniać okoliczności towarzyszące zawiązaniu danej grupy, które to okoliczności mogą wskazywać na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia (por. wyrok NSA z 28 marca 2017 r., II GSK 138/17). Tak dokonana ocena powinna być przeprowadzona z uwzględnieniem całokształtu okoliczności mogących świadczyć o zamiarach beneficjenta, w tym także tych, które pojawiły się już po zawiązaniu grupy i po wystąpieniu z wnioskiem o dokonanie płatności (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2019 r., I GSK 1313/18).

Przypomnieć należy, że WSA prawidłowo podzielił stanowisko organu, że w sprawie wystąpił zarówno element obiektywny wskazujący na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy, poprzez utworzenie grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005, jak i element subiektywny poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005, a w dalszej kolejności spowodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia, warunkujące zastosowanie art. 60 rozporządzenia 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95. Przy czym WSA trafnie wskazał, że organy nie kwestionowały, że skarżąca kasacyjnie spełniła formalne warunki konieczne do uzyskania statusu grupy producentów rolnych. Organy zasadnie zakwestionowały faktyczny powód powstania skarżącej grupy.

Trzy ostatnie zarzuty materialne sformułowane w punkcie 1d-f petitum skargi kasacyjnej także nie są usprawiedliwione.

Przede wszystkim wskazać należy, że przy braku skutecznego zakwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy i jednoczesnej bezskutecznej próbie podważania wykładni przepisów materialnych, nie mogły zostać uznane za celne zarzuty niezastosowania przepisów, o których mowa we wskazanych zarzutach skargi. Dotyczą one bowiem przesłanek zawiązania grup producentów rolnych oraz zasad ich organizowania i działania (o tym stanowią art. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1-7 u.g.p.r.). Przepisy § 6 ust. 3 pkt 1-2 oraz § 7 ust. 1 pkt 1-6 oraz ust. 2 pkt 1 lit. a, b, c, e oraz § 8 ust. 1-3 rozporządzenia MRiRW doprecyzowują w jaki sposób proceduralnie należy o taką pomoc wystąpić, sposób jej wypłaty oraz jej wysokość. Natomiast art. 10 ust. 1 ustawy PROW stanowi, że pomoc jest przyznawana, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia 1698/2005 oraz w przepisach UE wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ustawy, czyli w rozporządzeniu MRiRW. Przepisy te jednak nie znajdą zastosowania w sytuacji stwierdzenia, że wnioskujący podmiot działa w sztucznych warunkach, co zaistniało w niniejszej sprawie.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).