Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2129/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 i 5 art. 147 art. 148
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1213/17 w sprawie ze skargi I.M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną dotyczącą ekshumacji zwłok 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od I. M. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1213/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. (PPIS w S.) z dnia [...] września 2017 r. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w sprawie zezwolenia na ekshumację zwłok z powodu uchybienia przez stronę terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

PPIS w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. zezwolił na dokonanie ekshumacji zwłok E. D. pochowanego na cmentarzu parafialnym w K. oraz niezwłoczne ich przewiezienie i pochowanie na cmentarzu komunalnym w P. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. I. M. wystąpiła z wnioskiem o wydanie kserokopii związanej z ekshumacją zwłok E. D. Wnioskodawczyni poinformowała, że jest córką zmarłego, a jako osoba uprawniona do dysponowania zwłokami ojca została pominięta w sprawie dokonania ekshumacji jego szczątków. Do pisma dołączono dokumenty potwierdzające pokrewieństwo I. M. i zmarłego E. D. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. PPIS w S. udostępnił kserokopie przedmiotowej dokumentacji.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. do PPIS w S. wpłynęła skarga I. M. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2015 r. dotyczącą ekshumacji zwłok E. D. wraz z żądaniem na zasadzie art. 147 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wydania z urzędu postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie oraz uchylenie decyzji ostatecznej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy tj. decyzji odmawiającej zezwolenia na ekshumację zwłok E. D. i zobowiązania A. D. do niezwłocznego przywrócenia stanu poprzedniego. Zdaniem skarżącej A. D. we wniosku o ekshumację z dnia [...] grudnia 2015 r., pominęła fakt, że skarżąca I. M. należy do kręgu osób uprawnionych do dysponowania zwłokami zmarłego E. D. W związku z tym skarżąca nie miała wiedzy o toczącym się postępowaniu w sprawie ekshumacji zwłok E. D.

Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. PPIS w S. odmówił wznowienia postępowania uzasadniając tym, że strona przekroczyła termin jednego miesiąca do złożenia wniosku określony w art. 148 k.p.a., a PPIS w S. nie posiada uprawnień do oceny fałszywości dowodów w sprawie, czego może dokonać tylko sąd lub inny uprawniony organ.

W zażaleniu na powyższe postanowienie I. M. zarzuciła naruszenie przez organ art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 147 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. Zdaniem skarżącej, organ I instancji powinien był z urzędu rozważyć czy w realiach rozpatrywanej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania i dostrzec, że w sprawie zainicjowanej jej skargą zachodzi nowa okoliczność istnienia w kręgu osób uprawnionych do dysponowania zwłokami zmarłego jego córki - I. M. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] (PPIS w [...]) postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Stwierdził, że prawidłowo organ I instancji postanowił odmówić wszczęcia postępowania wznowieniowego, bowiem strona nie dopełniła przesłanki formalnej i wniosła podanie o wznowienie po terminie. Za datę, w której I. M. powzięła wiedzę o okoliczności mogącej stanowić podstawę do wznowienia postępowania, wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. należało przyjąć dzień [...] czerwca 2017 r., ponieważ tego dnia zwróciła się do PPIS w S. z wnioskiem o wydanie kserokopii dokumentacji związanej z ekshumacją zwłok E. D. Przedmiotowy wniosek został natomiast złożony w dniu [...] sierpnia 2017 r., zatem po upływie jednomiesięcznego terminu określonego w art. 148 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, skoro niedotrzymanie przez stronę terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. jest przesłanką obligującą organ do odmowy wznowienia postępowania, nie zachodzi konieczność odniesienia się do wyniku wstępnego badania przyczyn przedmiotowych złożonego podania o wznowienie postępowania pod kątem niedopuszczalności wznowienia. Przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być powodem wznowienia postępowania w rozpatrywanej sprawie, bowiem stwierdzenie fałszywości dowodu może nastąpić w drodze prawomocnego orzeczenia sądu lub innego organu uprawnionego do takiej oceny.

W wyniku skargi do sądu na postanowienie PPIS w [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem uchylił postanowienia organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi wskazał, że w razie uchybienia przez stronę terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, w przypadku gdy podstawa wznowienia wskazana przez stronę w podaniu jest uzasadniona, organ administracji publicznej powinien rozważyć, czy w takiej sytuacji nie jest zasadne wznowienie postępowania administracyjnego z urzędu (z wyjątkiem podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz dać temu wyraz w uzasadnieniu.

Zdaniem Sądu, w doktrynie również wskazuje się, że regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą jej wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu - tylko w takich przypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie.

Przychylając się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2011 r., IV SA/Po 551/11 (CBOiS), WSA w Łodzi wskazał, że skoro na organie administracji ciąży obowiązek wznowienia postępowania z urzędu w razie ujawnienia przyczyny wznowienia, to powinnością organu rozstrzygającego wniosek strony o wznowienie postępowania, który z powodu niedochowania terminu z art. 148 § 1 k.p.a. nie zasługiwałby na uwzględnienie, jest również rozważyć i wypowiedzieć się co do tego, czy przywołane przez wnioskodawcę okoliczności i przedstawione dowody oraz materiał zebrany w fazie wstępnej rozpoznawanego wniosku (w związku z badaniem przesłanek formalnych warunkujących wznowienie postępowania) nie wykazują w stopniu dostatecznym istnienia przyczyny uzasadniającej wznowienie postępowania z urzędu. Tym samym, organ administracji ponownie rozpoznając sprawę nie powinien poprzestać tylko na badaniu przekroczenia przez skarżącą terminu określonego w art. 148 k.p.a., ale w oparciu o cały zebrany w sprawie materiał dowodowy rozważyć zasadność wznowienia postępowania z urzędu.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2017 r. poz. 912, dalej: ustawa o cmentarzach) polegającej na przypisaniu inspekcjom sanitarnym kompetencji nie wynikających z tej ustawy oraz nadaniu niewłaściwej formy prawnej czynnościom podejmowanym przez inspektorów sanitarnych przy wykonywaniu kompetencji przypisanych im przez ustawodawcę w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach, co w konsekwencji doprowadziło do rozpowszechnienia wadliwej i sprzecznej z prawem praktyki wydawania zezwoleń na ekshumację w drodze decyzji administracyjnych.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 147 k.p.a. i art. 148 k.p.a. oraz w zw. z art. 182 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej prawotwórczej wykładni art. 147 k.p.a. i art. 148 k.p.a. i przyjęcie, że z przepisów tych wynika, iż organ ma obowiązek wznowienia z urzędu postępowania, gdy nie można go wszcząć na wniosek strony z powodu braków formalnych, tj. w każdym przypadku, gdy strona powołuje w swoim podaniu/skardze podstawy wznowieniowe niewykluczające działania organu z urzędu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., art. 147 k.p.a. i art. 149 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 50 i 52 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że wniosek strony o "wznowienie z urzędu postępowania" powinien być przez organy rozważany w trybie przepisów k.p.a. i w konsekwencji daje prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do WSA na stanowisko zajęte przez organ w przedmiocie takiego wniosku;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia bez wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które przepisy postępowania organ naruszył i dlaczego miało to istotny wpływ na wynik sprawy, czym znacząco utrudnił zrozumienie motywów zaskarżonego wyroku i sformułowanie zarzutów kasacyjnych;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. i w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach polegające na tym, że wskutek wadliwej wykładni art. 15 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, Sąd I instancji uznał za istotne naruszenie przepisów postępowania, niepotraktowanie przez organy oświadczenia osoby ekshumującej, zawierającego wykaz pozostałych członków rodziny uprawnionych do pochówku, w których nie wskazano skarżącej, choć należy ona do tego grona, za dowód sfałszowany oraz nieuznanie przez organy skarżącej za nowy dowód w sprawie, gdyż zdaniem Sądu I instancji gdyby organy nie dopuściły się tego rodzaju naruszenia to uznałyby te okoliczności za uzasadniające wznowienie postępowania z urzędu, choć w istocie okoliczności te nie maja żadnego znaczenia dla wydania przez inspektora sanitarnego zezwolenia na ekshumację.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] kosztów postępowania i zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnił, że wadliwie Sąd I instancji uznał, iż zezwolenie, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach, powinno mieć formę decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego ustawodawca nie bez powodu rozróżnił zezwolenie z pkt 1 tego przepisu i decyzję określoną w pkt 3. Nie można zakładać, że w tym samym przepisie ustawodawca posługuje się różnymi nazwami dla określenia aktu mającego mieć, w założeniu ustawodawcy, taki sam charakter prawny. Wobec tego prawidłowa wykładnia każe przyjąć, że ustawodawca nadał zezwoleniu określonym w art. 15 ust. 1 pkt 1 tej ustawy charakter czynności materialno-technicznej.

Konsekwencją przypisania "zezwoleniu na ekshumację" formy decyzji administracyjnej jest konieczność zastosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym także przepisów dotyczących wznowienia postępowania. Zdaniem skarżącego natomiast zezwolenie na ekshumację jest aktem, który może być wykonany tylko w terminie w nim określonym i tylko jednorazowo zaś po upływie zakreślonego terminu zezwolenie wygasa. Przeprowadzanie ekshumacji na podstawie takiego zezwolenia powoduje stan nieodwracalny w tym sensie, że nie można skutecznie uchylić zezwolenia i unieważnić ekshumacji wykonanej na jego podstawie, ani na podstawie tego samego zezwolenia dokonać ponownej ekshumacji.

Kolejną konsekwencją konieczności zastosowania przepisów k.p.a. przy wadliwym założeniu, że przedmiotowe zezwolenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, jest uznanie za stronę postępowania każdej osoby uprawnionej do pochówku wymienionej w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i zawiadomienie jej o wszczęciu postępowania na wniosek jednej z uprawnionych osób (art. 61 § 4 k.p.a.) oraz skierowanie do niej decyzji. Zważywszy, że inspektor sanitarny obiektywnie nie jest w stanie ustalić pełnego grona osób uprawnionych do pochówku, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach, żadna decyzja zezwalająca na ekshumację nie miałaby szansy uzyskać przymiotu trwałości, bowiem każdy z licznego zazwyczaj grona uprawnionych, który nie był stroną postępowania, mógłby domagać się jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy skarżący kasacyjnie wskazał, że:

1) Wadliwa prawotwórcza wykładnia art. 147 k.p.a., doprowadziła Sąd I instancji do wadliwego wniosku, że przepis ten obliguje organ administracji publicznej do wznowienia z urzędu postępowania i tym samym uprawnia sąd administracyjny do nakazania organowi wznowienia z urzędu postępowania, choć żaden przepis obowiązującego prawa takiego uprawnienia sądowi administracyjnemu nie daje.

2) Naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., art. 147 k.p.a. i art. 149 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 50 i 52 p.p.s.a. skarżący wyjaśnił w ten sposób, że k.p.a. nie przewiduje wszczęcia z urzędu postępowania czy wznowienia postępowania z urzędu na wniosek strony. Organ administracji publicznej wznawia z urzędu postępowanie tylko w celu uchylenia decyzji i wydania nowego rozstrzygnięcia w sprawie, nie czyni zaś tego jedynie w celu "rozważenia zasadności wznowienia postępowania z urzędu", jak to zalecił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, bo takie działanie byłoby nieracjonalne.

3) W odniesieniu do zarzutu braku wskazania w uzasadnieniu, które przepisy postępowania organ naruszył i dlaczego miało to istotny wpływ na wynik sprawy skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji podał w uzasadnieniu jako podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., natomiast nie wskazał żadnych przepisów postępowania, które organy naruszyły i to w stopniu istotnym dla wyniku sprawy.

4) W świetle prawidłowej wykładni art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach oświadczenie osoby ekshumującej zawierające wykaz pozostałych członków rodziny uprawnionych do pochówku jest całkowicie zbędne do wydania przez inspektora sanitarnego zezwolenia na ekshumację podobnie jak zbędne jest wyrażanie zgody na ekshumację przez pozostałe osoby uprawnione. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wspomnianemu oświadczeniu nie można zasadnie postawić zarzutu złożenia nieprawdziwego oświadczenia, a już na pewno nie można postawić zasadnie zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 233 kodeksu karnego, skoro oświadczenie nie może mieć decydującego wpływu na wynik sprawy i prawdopodobnie osoba ekshumująca uznaje za rodzinę tylko te osoby, które wymieniła w oświadczeniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. M. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów postępowania, tj. art. 147 i art. 148 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. W rozpoznawanej sprawie żądanie wznowienia postępowania oparto na przesłankach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. W związku z tym, zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie strona wnosi w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organy I i II instancji prawidłowo przyjęły, że momentem od którego należało liczyć bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania był dzień, w którym skarżąca wniosła pismo o wydanie kserokopii związanej z ekshumacją zwłok E. D., tj. [...] czerwca 2017 r. Okoliczność, że skarżąca w piśmie tym wskazała, że jako córka zmarłego została pominięta w postępowaniu w sprawie ekshumacji, świadczy o tym, że tego dnia znała już okoliczność stanowiącą podstawę wznowienia postępowania. Skoro więc podanie o wznowienie postępowania zostało przez stronę złożone dnia [...] sierpnia 2017 r., to bez wątpienia nastąpiło to po terminie. Skarżąca nie złożyła również wniosku o przywrócenie terminu, a jedynie twierdzi, że w razie uchybienia terminu to organ ma obowiązek wszcząć z urzędu postępowanie wznowieniowe.

Termin jednomiesięczny do złożenia podania o wznowienie obowiązuje względem wszystkich przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Sąd nie podziela poglądu, że regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą jej wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu. Skład orzekający w niniejszej sprawie za słuszny uznaje pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1657/15 (dostępne w CBOiS), w którym stwierdził, że wykładnia art. 148 § 1 k.p.a. ograniczająca miesięczny termin jedynie do przypadków, gdy wznowienie może nastąpić tylko na żądanie strony, nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów prawa. Taka wykładnia prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy postępowaniem wznowieniowym prowadzonym na wniosek strony a postępowaniem prowadzonym z urzędu. Strona nie może skutecznie kwestionować postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego podnosząc, że kwestia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie ma znaczenia, ponieważ postępowanie może zostać wznowione z urzędu na podstawie art. 147 k.p.a. Uznanie, że prezentowany w zaskarżonym wyroku pogląd jest nietrafny prowadzi do wniosku, że niezachowanie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. niezależnie od przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, w każdym przypadku, może być samoistną podstawą odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Organ administracji, odmawiając wznowienia postępowania z powodu uchybień formalnych, nie ma obowiązku merytorycznego badania zaistnienia przesłanki wznowienia. Odmienna interpretacja tworzyłaby kolejną formę wszczęcia postępowania - wszczęcie z urzędu na żądanie strony, co nakładałoby na organy dodatkowe, niczym nieuzasadnione obowiązki (por. W. Chróścielewski [w:] Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 812-813). Zgodzić się należy z poglądem, że organ ma obowiązek wznowienia postępowania z urzędu nie w każdym przypadku złożenia takiego wniosku przez stronę, lecz jedynie wówczas, gdy sam organ uzna, że zachodzi przynajmniej jedna z przesłanek wznowieniowych (wyrok NSA z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 2495/16, dostępne w CBOiS).

Nie można natomiast podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że zezwolenie wydawane na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach jest czynnością materialno-techniczną, a nadanie mu formy decyzji administracyjnej jest niezgodne z treścią przepisu. Należy wskazać, że w przepisach prawnych akt administracyjny indywidualny jest nazywany zarówno decyzją, jak i orzeczeniem, zarządzeniem, zezwoleniem, pozwoleniem, koncesją itd. Przez materialne pojęcie decyzji w nauce prawa administracyjnego rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracyjnych, wydany na podstawie prawa powszechnie obowiązującego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 597, 599). Zezwolenie na ekshumację spełnia więc wszystkie cechy decyzji w ujęciu materialnym. W związku z tym, organ posiadający kompetencję do jej wydania prowadzi postępowanie na podstawie przepisów k.p.a. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że praktyka wydawania decyzji administracyjnych spowodowała przypisanie inspektorom sanitarnym kompetencji niewynikających z ustawy. W każdym toczącym się postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ekshumację organ wydaje decyzję w sprawie zezwolenia lub odmowy zezwolenia na jej dokonanie (por. wyroki NSA: z dnia 31 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3296/17; z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1620/08; z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2840/12; dostępne w CBOIS). Również w będącym przedmiotem oceny Sądu postępowaniu dotyczącym ekshumacji zwłok . D., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zezwolił na ekshumację w formie decyzji administracyjnej z dnia [...] grudnia 2015 r.

Nie można także uznać zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 1 p.p.s.a. za uzasadniony. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika bowiem jakie przepisy organ naruszył.

Wobec stwierdzenia przez Sąd I instancji nieprawidłowej wykładni art. 147 i art. 148 k.p.a., zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. i w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach również nie mógł zostać uwzględniony. Dopiero bowiem merytoryczna ocena zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego mogłaby doprowadzić do naruszenia podanych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, organy I i II instancji wydając zaskarżone postanowienia prawidłowo uznały, że skoro I. M. złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia, odmawia się wznowienia postępowania. Skarga I. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. podlega oddaleniu jako bezzasadna.

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia przepisów postępowania, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.