Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1140/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), , Asesor WSA Paweł Groński, Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Starosta W. działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 200 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. ) powoływanej dalej jako Kpa, uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na roboty budowlane polegające na wykonaniu wzmocnienia stropu nad garażem budynku [...] w M. przy ul. [...], na działce o nr [...] obręb [...] – [...] i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia dla Wspólnoty Mieszkaniowej w M. przy ul. [...] na roboty budowlane polegające na wykonaniu wzmocnienia stropu nad garażem budynku [...] w miejscu jak wyżej. Jednocześnie na podstawie art. 108 Kpa decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji Starosta W. przedstawił stan sprawy i wskazał, że w dniu [...] marca 2006 r. po przeprowadzonej kontroli w obiekcie budowlanym - budynku mieszkalnym jednorodzinnym w M. przy ul. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził między innymi pęknięcia ścian, ugięcie stropu i osiadanie fundamentów powodujące zagrożenie katastrofą budowlaną. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. organ ten nałożył na Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] obowiązek wykonania doraźnych zabezpieczeń w budynku. W dniu [...] października 2006 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wykonanie robót zabezpieczających polegających na wzmocnieniu stropu nad garażem budynku [...] w M. przedkładając ekspertyzę techniczną oraz projekt budowlany dla tych robót. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Wspólnocie Mieszkaniowej [...] pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych.

W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że w związku z wnioskiem jednej ze współwłaścicielek lokalu – garażu wielostanowiskowego (J. G.) o wznowienie postępowania i wstrzymanie wykonania decyzji zostały wydane postanowienia z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] o wznowieniu postępowania i nr [...] o wstrzymaniu wykonania decyzji.

W wyniku wznowienia postępowania Starosta W. wydał decyzję opisaną na wstępie.

Odwołanie od decyzji Starosty W. wniosła J. G., współwłaścicielka w części [...] wyodrębnionego lokalu użytkowego – garażu [...] – stanowiskowego - znajdującego się w podpiwniczeniu budynku wielo mieszkaniowego posadowionego w M. przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty W. i wyjaśnił, że J. G., jako współwłaścicielka w [...] części wyodrębnionego lokalu użytkowego – garażu jest jedynie współwłaścicielem nie reprezentującym większości i jako członka wspólnoty obowiązuje ją uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. o przeprowadzeniu remontu. Wskazał również, że wydając postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Starosta W. odniósł się, wbrew zarzutom odwołania, do braku uczestnictwa strony w tym postępowaniu, a po wznowieniu postępowania wnosząca odwołanie została uznana za stronę postępowania i jej racje organ I instancji poddał analizie. Ponadto Wojewoda [...] stwierdził, że J. G. podając, iż realizowane prace remontowe pozbawią właścicieli garaży należnych im praw odszkodowawczych, reprezentuje jedynie swój własny interes nie uwzględniając możliwości wystąpienia zagrożeń dla życia i mienia w przypadku gdy inwestycja ta nie zostanie zrealizowana.

W skardze wywiedzionej na decyzję Wojewody [...] J. G. wniosła o jej uchylenie zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 32 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez przyjęcie, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] złożyła prawidłowe oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością, będące podstawą do wydania pozwolenia na budowę,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 146 § 2 Kpa polegające na uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę i udzieleniu pozwolenia mimo, że w ten sposób zapadła wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej, a także art. 7 i 77 Kpa poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi J. G. wyjaśniła, że [...] maja 2005 r. stała się współwłaścicielką [...] części wyodrębnionego lokalu użytkowego – garażu [...]-stanowiskowego znajdującego się w podpiwniczeniu budynku położonego w M. przy ul. [...] wraz z ułamkową częścią gruntu. Zdaniem skarżącej garaż stanowiący odrębny lokal, nie jest częścią wspólną budynku, w którym się znajduje i w związku z tym uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie prac związanych ze wzmocnieniem konstrukcji, nie jest wystarczająca i nie zastępuje konieczności legitymowania się zgodą wszystkich współwłaścicieli lokalu, w którym będą wykonywane roboty budowlane. Wydanie zatem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozwolenia na budowę w oparciu o oświadczenie Wspólnoty Mieszkaniowej o prawie do dysponowania nieruchomością nastąpiło bez ustalenia czy spełnione zostały przesłanki z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącej takie działanie organu uwzględniało interes wspólnoty pozbawiając właścicieli stanowisk garażowych możliwości korzystania z rzeczy. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 23 września 2004 r. sygn. akt III CZP 48/04 skarżąca wywiodła, że realizacja przez wspólnotę prac budowlanych oprócz ograniczeń w korzystaniu ze stanowisk garażowych (postawienie przy każdym stanowisku trzech słupów), może jednocześnie pozbawić właścicieli tychże stanowisk należnych im praw odszkodowawczych za wady fizyczne nieruchomości.

W dalszej części uzasadnienia skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja nie zawiera oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, wykładni stosowanych przepisów ani też oceny przyjętego stanu faktycznego świetle obowiązujących przepisów. Organ odwoławczy odnosząc się do kwestii pobocznych pominął istotę sprawy i nie odniósł się do zarzucanych decyzji I instancji uchybień. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko (zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji), co do naruszenia art. 47 Prawa budowlanego poprzez to, że organ nie wymógł na Wspólnocie Mieszkaniowej uzyskania zgody właścicieli lokali użytkowych na wejście na ich nieruchomość, czym pozbawił tych ostatnich ochrony ich praw nabytych. W ocenie skarżącej lokal użytkowy jest nieruchomością sąsiednią w odniesieniu do pozostałych nieruchomości lokalowych – lokali mieszkalnych i w tym znaczeniu wspólnota, która może zarządzać wyłącznie częściami wspólnymi nieruchomości zobowiązana była w trybie art. 47 Prawa budowlanego uzyskać zgodę

właścicieli nieruchomości, której definicja zawiera się w art. 46 §1 Kc.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna o tyle, że powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty W. z dnia [...] stycznia 2007 r.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa wskazanego w art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie kontrolą Sądu została objęta decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., utrzymująca w mocy wydaną w postępowaniu wznowieniowym decyzję Starosty W. z dnia [...] stycznia 2007 r., uchylającą decyzję własną z dnia [...] listopada 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na roboty budowlane polegające na wzmocnieniu stropu nad garażem budynku [...] w M. przy ul. [...] i orzekającą o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na roboty budowlane, której na podstawie art. 108 kpa nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (art. 145 § 1 Kpa). Zaznaczyć przy tym trzeba, że wznowienie postępowania z powodu braku udziału strony bez jej winy w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa) następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też nie. Warunkiem wznowienia postępowania z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa jest żądanie strony, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarząca, jako właścicielka [...] wyodrębnionego lokalu użytkowego – garażu wielostanowiskowego bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia dla Wspólnoty Mieszkaniowej w budynku [...] w M. przy ul. [...] na roboty budowlane polegające na wzmocnieniu stropu nad tymże garażem.

Wobec powyższego poza sporem jest, że w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania określona w art. 145 § pkt 4 Kpa.

Z kolei art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, stanowiący formalnoprawną podstawę orzekania przez organ I instancji przewiduje, że organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub ar. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Ta nowa decyzja w rozpoznawanej sprawie to decyzja Starosty W. z dnia [...] stycznia 2007 r. odpowiadająca w swej istocie decyzji uchylonej, a ponadto na podstawie art. 108 Kpa zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności. Innymi słowy naprawiając w tej decyzji wadliwość proceduralną (brak udziału skarżącej w postępowaniu bez jej winy) organ uznał, że nie wpłynęła ona na merytoryczną treść decyzji Starosty W.

Podkreślić w tym miejscu należy, że dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowieniowym zostaje wyłączona jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 Kpa). Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 Kpa i błąd ten nie został skorygowany przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu uznanie przez Starostę W., że wadliwość proceduralna jego poprzedniej, ostatecznej decyzji nie wpłynęła na merytoryczną treść decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. winno prowadzić do odmowy uchylenia decyzji z uwagi na, to, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Odrębnym natomiast postanowieniem mógł organ orzec w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności tak pozostawionej decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 108 Kpa. Powyższe stanowisko zdaniem Sądu jest tym bardziej uzasadnione, że analiza przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie wskazuje, że istotnie zaskarżona decyzja pozbawiona jest wadliwości materialnej. W tym też zakresie nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 32 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W sprawie zostały bowiem spełnione warunki, od których uzależnione było wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych tj. złożona została ekspertyza techniczna oraz projekt budowlany dla wykonania robót zabezpieczających, polegających na wzmocnieniu stropu nad garażem. Jakkolwiek rację ma skarżąca twierdząc, że posiadany przez nią lokal użytkowy – garaż, stanowi wyodrębniony lokal nie będący częścią wspólną budynku, to podkreślić jednak należy, iż roboty zabezpieczające polegały na wzmocnieniu stropu nad garażem, który bez wątpienia jest już częścią wspólną nieruchomości. W tym też zakresie uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. stanowiła prawidłowe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe nie ogranicza w żaden sposób roszczeń odszkodowawczych skarzącej i innych właścicieli garaży z tytułu wad fizycznych nieruchomości, a także roszczeń z tytułu ograniczonych możliwości korzystania z rzeczy będącej ich własnością.

Stanowisko takie, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zawarte zostało w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 23 września 2004 r. sygn. akt III CZP 48/04 (OSNCP 2005/9/153), na którą zresztą powołuje się sama skarżąca i z której wynika, że dochodzenie odszkodowania za wady nieruchomości wspólnej jest związane z indywidualnymi umowami nabycia lokali, które zawierali poszczególni właściciele lokali, a nie wspólnota mieszkaniowa. Z tego tytułu właścicielom lokali przysługuje własne uprawnienie w postaci kontraktowych roszczeń odszkodowawczych związanych z wadami nieruchomości wspólnej, które nie podlegają ograniczeniu z tego powodu, że nieruchomość jest przedmiotem współwłasności. Natomiast nie ulega wątpliwości, że wspólnota mieszkaniowa ma prawo żądać usunięcia wad ( tak jak w niniejszym postępowaniu ), gdyż jest to nierozerwalnie związane z zarządem nieruchomością wspólną a wady jak wspomniano wyżej dotyczyły części nieruchomości wspólnej ( stropu ). Sam natomiast fakt wykonania prac remontowo – zabezpieczających z wykorzystaniem miejsca postojowego skarżącej nie ma wpływu na powyższe uprawnienie a jedynie może rodzić po stronie skarżącej uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym.

Nie zasługują na uwzględnienie także pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 10 Kpa. Podkreślić bowiem należy, że po wznowieniu postępowania przez Starostę W. skarżąca została uznana za stronę postępowania i został jej zapewniony czynny udział w tymże postępowaniu. Racje skarżącej, co słusznie podkreśla organ odwoławczy, także zostały poddane analizie.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku uznając, iż sam fakt nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie stanowi podstawy do wydania decyzji w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa. Także organy administracyjne nie wzięły pod uwagę i w tym względzie nie poczyniły ustaleń , czy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu wznowieniowym roboty były wykonane i w jakim zakresie. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a realizacja robot budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i skutkuje jego umorzeniem ( zob. wyrok NSA sygn. Akt IV SA 1311/96, LEX 47790 ). Ta kwestia powinna także zostać wyjaśniona w postępowaniu wznowieniowym, gdyż nowa decyzja o pozwoleniu na budowę w postępowaniu wznowieniowym nie powinna być wydana w zasadzie wówczas, gdyby budowa na podstawie uchylonej decyzji w postępowaniu wznowieniowym była zaawansowana. Zakres w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.