Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3757/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5b
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 407/20 w sprawie ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie statutu młodzieżowej rady miasta I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 407/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi Gminy Ruda Śląska uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 27 lutego 2020 r. Nr PR.0007.34.2020 zmieniającej uchwałę tego organu z dnia 15 listopada 2017 r. nr PR.0007.162.2017 w sprawie nadania Statutu Młodzieżowej Rady Miasta Ruda Śląska.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że Rada Gminy Ruda Śląska wyraziła zgodę na utworzenie młodzieżowej rady i takową Młodzieżową Radę Miasta Ruda Śląska powołała. Stosownie do art. 5b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. nadała jej statut, co znalazło wyraz w uchwale z dnia 15 listopada 2017 r. nr PR.0007.162.2017. Rady Miasta zobowiązana była także w myśl art. 5b ust. 3 u.s.g. do określenia trybu wyboru członków młodzieżowej rady, jak i zasad jej działania. Miała również obowiązek wyposażyć młodzieżową radę w instrumenty do działania i funkcjonowania. W ocenie Sądu powołanie opiekuna młodzieżowej rady należy postrzegać jako pomocowy element działania młodzieżowej rady. Zgodnie z art. 5b u.s.g. do obowiązków gminy należy podejmowanie działań na rzecz wspierania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, a zwłaszcza młodzieży, zatem inicjatywę rady polegającą na powołaniu młodzieżowego opiekuna rady miasta należy postrzegać jako wypełnienie tego obowiązku. Rolę takiego opiekuna wywodzącego się z radnych należy oceniać jako realizowanie i wsparcie idei samorządowej.

Sąd nie podzielił zatem stanowiska Wojewody o braku umocowania w ramach ustawy o samorządzie gminnym do działania takiego opiekuna w ramach młodzieżowej rady. Radny w myśl art. 24 u.s.g. jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Skoro radny – opiekun Młodzieżowej Rady Miasta Ruda Śląska został powołany do tego gremium, które jest formą instytucji samorządowej i bierze udział w jej pracach, umocowanie do działania w tym zakresie wynika wprost z art. 24 u.s.g.

W związku z tym, że Wojewoda na skutek błędnej wykładni art.5b ust. 3 u.s.g. stwierdził nieważności przedmiotowej uchwały w sytuacji, gdy nie było podstaw do takiego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uchylił zaskarżony akt nadzoru.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) art. 91 ust. 1 w związku z art. 5b ust. 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powołanie opiekuna Młodzieżowej Rady Miasta Ruda Śląska stanowi pomocowy element działania młodzieżowej rady, podczas gdy organ stanowiący gminy na podstawie art. 5b ust. 3 u.s.g. upoważniony jest do określenia w statucie młodzieżowej rady wyłącznie trybu wyboru jej członków i zasad jej działania, a nie dodatkowych podmiotów zewnętrznych ingerujących w pracę młodzieżowej rady;

2) art. 91 ust. 1 w związku z art. 5b ust. 2 i ust. 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powołanie opiekuna Młodzieżowej Rady Miasta Ruda Śląska stanowi realizowanie i wsparcie idei samorządowej, podczas gdy powołanie opiekuna młodzieżowej rady (radnego Rady Miasta Ruda Śląska) oraz powierzenie mu uprawnień do ingerowania w funkcjonowanie Młodzieżowej Rady Miasta nie stanowi wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród młodzieży;

3) art. 91 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że upoważnienie organu stanowiącego gminy do powołania radnego Rady Miasta Ruda Śląska do instytucji samorządowej, którą jest Młodzieżowa Rada Miasta Ruda Śląska wynika wprost z art. 24 u.s.g., podczas gdy Młodzieżowa Rada Miasta jest wyłącznie podmiotem o charakterze konsultacyjnym, a nie instytucją samorządową, o której mowa w art. 24 ust. 1 u.s.g., co powoduje, że radny Rady Miasta nie może być powołany jako opiekun ww. rady.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Ruda Śląska wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Nie ulega wątpliwości, że utworzenie młodzieżowej rady gminy stanowi jedno z zadań nałożonych na radę gminy. Jest to zadanie fakultatywne, gdyż ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani przepisy innych ustaw nie nakazują tworzenia młodzieżowej rady gminy. Potwierdza to wprost art. 5b ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy na wniosek zainteresowanych środowisk może wyrazić zgodę na utworzenie młodzieżowej rady gminy mającej charakter konsultacyjny.

Przekazując organowi stanowiącemu gminy uprawnienie do tworzenia młodzieżowej rady gminy, ustawodawca określił zakres samodzielności tego organu wyznaczając granice jego wykonywania w ten sposób, że młodzieżowa rada gminy ma charakter konsultacyjny, a statut tej rady oraz tryb wyboru jej członków i zasady działania określa statut nadany przez radę gminy (art. 5b ust. 3 u.s.g.). Istotą samorządu terytorialnego jako formy decentralizacji władzy wykonawczej jest przekazywanie przez ustawodawcę samorządowi takich zadań, których wykonywanie wymaga dostosowania ich do lokalnych warunków i potrzeb. Tym samym organy samorządu wykonując dane zadanie, w tym powołując w drodze uchwały młodzieżową radę gminy muszą posiadać pewien zakres samodzielności. Samodzielność samorządu stanowi jedną z konstytucyjnych zasad jego funkcjonowania (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Za Trybunałem Konstytucyjnym należy wskazać, że wynikająca z art. 165 Konstytucji RP samodzielność samorządu terytorialnego w aspekcie pozytywnym oznacza możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych, przy czym granice tej swobody wyznacza Konstytucja oraz ustawy ustanowione w zgodzie z normami konstytucyjnymi (wyrok TK z 29 października 2009 r. sygn K 32/08, opubl. w OTK-A 2009/9/139).

Dodatkowo z art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego wynika, że społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę, o ile inne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej. Zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jednostek pomocniczych jest szeroki i doznaje on ograniczeń wynikających z ustaw (tak NSA w wyroku z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2913/13, opubl. w LEX nr 1450921). Młodzieżowa rada gminy jako organ konsultacyjny jest elementem ustroju wewnętrznego danej gminy.

Tym samym o ile samorząd terytorialny nie może samodzielnie kreować dla siebie zadania publicznego do wykonywania, o tyle cechą immanentną zadań publicznych przekazanych samorządowi jest zapewnienie pewnego zakresu samodzielności przy ich wykonywaniu. Samodzielność samorządu w zakresie wykonywania przyznanych mu zadań pozwala na respektowanie wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, przy jednoczesnej możliwości samodzielnego określania w granicach ram wyznaczonych przez przepisy powszechnie obowiązujące zasad wykonywania danych zadań publicznych.

Powyższe rozważania mają znaczenie w tej sprawie, ponieważ w ocenie strony skarżącej kasacyjnie jedynie wyraźny przepis ustawy dopuszczający powoływanie opiekuna młodzieżowej rady gminy uzasadniałby legalność takiej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje takiego podejścia za prawidłowe. Rację w tej sprawie ma Sąd pierwszej instancji przyjmując, że uregulowanie zaskarżoną uchwałą opiekuna młodzieżowej rady miasta nie stanowiło naruszenia prawa.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na dokonaniu błędnej wykładni art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 5b ust. 3 u.s.g. poprzez uznanie, że powołanie opiekuna Młodzieżowej Rady Miasta Ruda Śląska stanowi pomocowy element działania młodzieżowej rady, podczas gdy organ stanowiący gminy na podstawie art. 5b ust. 3 u.s.g. upoważniony został do określenia w statucie takiej rady wyłącznie trybu wyboru jej członków i zasad jej działania, a nie dodatkowych podmiotów zewnętrznych ingerujących w pracę młodzieżowej rady.

Zgodnie z art. 5b ust. 3 u.s.g. rada gminy powołując młodzieżową radę gminy nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania. Pojęcie zasad działania obejmuje szeroką materię regulacji, obejmującą zarówno zadania młodzieżowej rady gminy, ustalenia jej organów, kompetencji tych organów, trybu podejmowania uchwał i innych kwestii niezbędnych do zapewnienie prawidłowego jej funkcjonowania. Powołany przepis pozwala na wskazanie w statucie młodzieżowej rady gminy osoby będącej opiekunem takiej rady, jeżeli w okolicznościach danej gminy taka potrzeba zaistnieje. Jak przy tym wynika z wyjaśnień Rady Miasta Nowa Ruda powstała okoliczność nakazująca utworzenie opiekuna Młodzieżowej Rady Miasta, ponieważ na skutek rezygnacji jej Przewodniczącego i Zastępcy Przewodniczącego nie było osoby uprawnionej do zwołania sesji Młodzieżowej Rady Miasta, a tym samym nastąpił faktyczny paraliż w jej działalności. Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie kompetencje opiekuna Młodzieżowej Rady Miasta Nowa Ruda koncentrują się udzieleniu pomocy organizacyjnej w funkcjonowaniu samej młodzieżowej rady, stwarzaniu warunków do swobodnego przepływu informacji pomiędzy Młodzieżową Radą a organami Miasta Nowa Ruda oraz w przypadku, gdy ani Przewodniczący tej rady, ani jego Zastępca nie będą mogli zwołać lub przewodniczyć obradom Młodzieżowej Rady Miasta, prawo do zwołania jej sesji lub przewodniczenia w określonym zakresie jej obradom będzie przysługiwało opiekunowi (§ 62 ust. 2-4 Statutu Młodzieżowej Rady Miasta).

Nie jest to ingerencja w pracę Młodzieżowej Rady Miasta Nowa Ruda, ale udzielanie jej pomocy w przypadku, gdy z przyczyn formalnych Rada ta nie mogłaby przykładowo być zwołana celem wyboru jej przewodniczącego.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na dokonaniu błędnej wykładni art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 5b ust. 2 i ust. 3 u.s.g. poprzez uznanie, że powołanie opiekuna Młodzieżowej Rady Miasta Ruda Śląska stanowi realizowanie i wsparcie idei samorządowej, podczas gdy powołanie opiekuna tej rady w osobie radnego Rady Miasta Ruda Śląska oraz powierzenie mu uprawnień do ingerowania w funkcjonowanie Młodzieżowej Rady Miasta nie stanowi wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród młodzieży.

Art. 5b ust. 2 u.s.g. określa kompetencję rady gminy do fakultatywnego tworzenia młodzieżowej rady gminy. Nie można podzielić zasadności zarzutu strony skarżącej kasacyjnie, jakoby powołanie opiekuna młodzieżowej rady gminy naruszyło normę prawną wynikającą z art. 5b ust. 2 u.s.g. Opiekun Młodzieżowej Rady Miasta Nowa Ruda nie ma ani kompetencji do tworzenia takiej Rady, ani też nie pozbawia jej charakteru konsultacyjnego. Nie wykazała więc strona skarżąca kasacyjnie, na czym miałoby polegać dokonanie w tej sprawie błędnej wykładni art. 5b ust. 2 u.s.g. przez Sąd pierwszej instancji.

Nie można podzielić także i tej argumentacji, że skoro Rada Miasta Nowa Ruda wybiera opiekuna Młodzieżowej Rady Miasta Nowa Ruda, to stanowi to zaprzeczenie działań samej Rady Miasta na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród młodzieży. Jak trafnie argumentowała Rada Miasta Nowa Ruda zarówno w toku postępowania nadzorczego, jak również przed Sądem pierwszej instancji oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną Młodzieżowa Rada Miasta skierowana jest do młodzieży szkolnej, w wieku od 13-14 lat (od klasy siódmej szkoły podstawowej). Osoba dorosła, będąca jednocześnie radnym i pełniąca funkcję opiekuna takiej Rady umożliwi nie tylko sprawne jej funkcjonowanie, ale i powinna przybliżyć zasady funkcjonowania samorządu, a w tym jej organu stanowiącego.

Organ nadzoru wykonujący swoje kompetencje nadzorcze na podstawie kryterium legalności nie może wydawać rozstrzygnięć nadzorczych w oparciu o ocenę zasadności lub celowości realizacji idei samorządowej poprzez powołanie opiekuna młodzieżowej rady gminy.

Nie jest zasadnym także zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 24 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że upoważnienie organu stanowiącego gminy do powołania radnego Rady Miasta Ruda Śląska do instytucji samorządowej, którą jest Młodzieżowa Rada Miasta Ruda Śląska, wynika wprost z art. 24 u.s.g., podczas gdy Młodzieżowa Rada Miasta jest wyłącznie podmiotem o charakterze konsultacyjnym, a nie instytucją samorządową, o której mowa w art. 24 ust. 1 u.s.g., skutkiem czego radny Rady Miasta nie może być powołany jako opiekun ww. rady.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.s.g. radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "instytucji samorządowej", a tym samym należy przyjąć, że jest nią taka struktura organizacyjna, która została utworzona celem realizacji samorządowych zadań publicznych. Tym samym skoro ustawodawca pozwala na tworzenie młodzieżowych rad gmin celem realizacji zadania publicznego polegającego na wspieraniu i upowszechnianiu idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, a w szczególności wśród młodzieży (art. 5b ust. 1 u.s.g. i art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g.), to tak utworzona młodzieżowa rada stanowi instytucję samorządową w rozumieniu art. 24 ust. 1 u.s.g.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. przez Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z tym przepisem uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Skoro uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcia nadzorczego nie była sprzeczna z prawem, to Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa uchylając akt nadzoru na podstawie art. 148 P.p.s.a.

Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie należało od Wojewody Śląskiego zasądzić na rzecz Gminy Ruda Śląska kwotę 240 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują kwotę 240 złotych stanowiącą wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1668, z późn. zm.).