Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1896/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 must. 1 pkt 1, art. 36 a ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi H. S. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, po wszczęciu postępowania na wniosek H. i J. S. - stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].07.2013r. znak [...], zmieniającej decyzję Nr [...] z dnia [...].03.2013r. znak [...].

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją nr [...] z dnia [...].07.2013r., zmieniającą decyzję nr [...] z dnia [...].03.2013r. Starosta [...] zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na działce nr [...], oraz części działki nr [...] w miejscowości [...] - stacji paliw płynnych i gazu płynnego LPG, w zabudowie usługowej w zakresie:

1) budynku handlowo-usługowego wraz z myjnią,

2) wiaty wraz z dystrybutorami paliw płynnych i LPG,

3) infrastruktury związanej bezpośrednio ze stacją paliw w tym:

- dwóch podziemnych zbiorników paliwa,

-dwóch naziemnych zbiorników na gaz LPG o poj. 4.85 m3 każdy,

-złącza kablowego, oświetlenia placu, podświetlonego pylonu cenowego,

-otwartego szczelnego zbiornika na wody podczyszczone,

-separatora substancji ropopochodnych,

-zbiornika na ścieki o poj. 10 m3,

4) infrastruktury towarzyszącej stacji paliw w tym: dwóch zjazdów, dróg wewnętrznych w tym szczelnego utwardzenia placu rozładunku i dystrybucji paliw, 12 miejsc parkingowych, przyłączy wodociągowego i kanalizacji,

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2016 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2012r., określającej warunki zabudowy ww. inwestycji, zarówno w wersji dotyczącej ustalenia warunków na zbiorniki podziemne, jak i na zbiorniki naziemne.

W czerwcu 2016r,. H. i J. S., wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z towarzyszącymi urządzeniami.

Rozpoznając ten wniosek organ Wojewoda wskazał, że z przepisów Prawa budowlanego wynika, iż podmiot zamierzający przystąpić do realizacji inwestycji, co do której jest wymagane uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien wystąpić o wydanie takiej decyzji do właściwego organu gminy, a następnie dołączyć tę decyzję do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowanego).

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi rodzaj promesy uprawniającej podmiot, na rzecz którego została wydana, do wystąpienia o pozwolenie na budowę i uzyskania takiego pozwolenia na określonych w niej warunkach.

W niniejszej sprawie pozwolenie na budowę stacji paliw płynnych i gazu płynnego LPG wraz z urządzeniami towarzyszącymi zostało wydane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2012r., której SKO w [...] stwierdziło nieważność, decyzją z dnia [...] maja 2016r.

Wojewoda [...] powołał uchwałę składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, gdzie wskazano, że "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.".

W związku z tym stwierdził, że brak decyzji o warunkach zabudowy wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 ust 2 K.p.a. do stwierdzenia nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].07.2013r. zmieniającej decyzję Nr [...] z dnia [...].03.2013r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania "[...], od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2013 r., Nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w ocenie Wojewody [...] okolicznością uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę było to, iż "pozwolenie na budowę stacji paliw płynnych i gazu płynnego LPG wraz z urządzeniami towarzyszącymi zostało wydane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2012 r., której SKO w [...] stwierdziło nieważność, decyzją z dnia [...] maja 2016r." Powyższa okoliczność była jedyną wadliwością, której dopatrzył się organ pierwszej instancji.

Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem z 10 maja 2017 r., wezwał wnioskodawców H. S. i J. S., do wskazania czy ich pismo z 25 maja 2016 r., stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2013 r., Nr [...], czy też ww. decyzji Starosty [...] z [...] marca 2013 r., Nr [...].

Wnioskodawcy odpowiedzieli, że ich pismo z 25 maja 2016 r., stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności wyłącznie decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2013 r., Nr [...], (zmieniającej decyzję Starosty [...] z [...] marca 2013 r., Nr [...]).

W odniesieniu do tak skonkretyzowanego wniosku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z projektu budowlanego zamiennego, wynikało że zmiany będą polegać m.in. na zmianie niwelety dróg wewnętrznych i ukształtowania terenu, zmianie ukształtowania niwelety wjazdu i wyjazdu ze stacji paliw, zmianie studni kanalizacji deszczowej, zmianie stolarki okiennej w budynku obsługi stacji paliw, zmianie posadowienia budynku obsługi stacji paliw poprzez obniżenie punktu "zerowego" w sposób nawiązujący do zmienionej niwelety przyległego terenu o 0,30 m do poziomu 148,43 m.n.p.m., zmianie posadowienia wiaty nad dystrybutorami poprzez obniżenie rzędnej wysepek pod dystrybutorami o 0,25 m do poziomu - 148,00 m.n.p.m. Ponadto na zamianie podziemnego zbiornika gazu płynnego na dwa zbiorniki naziemne o poj. 4,85 m3 każdy, wykonaniu ściany ppoż. odporności ogniowej El 120 o łącznej długości 14,0 m, w odległości ok. 4,5 m od granicy z działką nr [...], przeniesieniu miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych oraz zmianie ukształtowania terenu dróg wewnętrznych (Projekt budowlany str. 31, 38, 45, 60).

Zgodnie z dyspozycją art. 36 a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm. - według stanu na dzień wydania badanej decyzji), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Stosownie do treści art. 36 a ust. 3 Prawa budowlanego, w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32 - 35 Prawa budowlanego, stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 36 a ust. 3 Prawa budowlanego, zmiana pozwolenia na budowę może być wydana wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 36 a ust. 3 Prawa budowlanego inwestor powinien był dołączyć powyższe dokumenty do wniosku o pozwolenie na budowę.

Dołączone do wniosku inwestora ("[...]) z 10 czerwca 2013 r. o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działkami inwestycyjnymi nr [...] na cele budowlane, zostało złożone i podpisane jedynie przez T. M., co stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie GINB, powyższe naruszenie nie wypełnia znamion rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. W dacie wydania kontrolowanej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jak również aktualnie właścicielami działki inwestycyjnej nr ewid. [...] są J. M. oraz T. M., będący jedynymi wspólnikami "[...]. Powyższe potwierdza treść Księgi Wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...].

Dalej organ wskazał, że inwestor uzyskał decyzję Burmistrza [...] z [...] marca 2012 r., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

SKO w [...] ostateczną decyzją z [...] maja 2016 r., stwierdziło nieważność ww. decyzji Burmistrza [...] z [...] marca 2012 r., zarówno w wersji dotyczącej ustalenia warunków na zbiorniki podziemne, jak i na zbiorniki naziemne.

Następnie w trybie wznowienia postępowania, SKO w [...] decyzją z [...] listopada 2016 r., utrzymało w mocy własną decyzję z [...] września 2016 r., odmawiającą uchylenia ww. ostatecznej decyzji SKO w [...] z [...] maja 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 28 lutego 2017 r., w sprawie sygn. akt II SA/Bk 74/17, odrzucił skargę T. M. na decyzję SKO w [...] z [...] listopada 2016 r.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ pierwszej instancji nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy stwierdzonego przez siebie uchybienia pod kątem przesłanek, od których uzależnione jest uznanie naruszenia prawa za "rażące" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W szczególności brak było analizy społeczno-gospodarczych skutków naruszenia polegającego na wydaniu pozwolenia na budowę pomimo braku decyzji o warunkach zabudowy.

Stwierdzenie nieważności decyzji, ma konsekwencje prawne w postaci pozbawienia decyzji zdolności do wywołania skutków prawnych od chwili jej wydania, co oznacza bezskuteczność prawną z mocą wsteczną (ex tunc). Następuje wówczas przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono. W tym kontekście należało przyjąć, że decyzja Burmistrza [...] z [...] marca 2012 r., określająca warunki zabudowy nigdy nie funkcjonowała w obrocie prawnym.

Tym samym inwestor nie dysponował ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która obejmowałaby swym zakresem zamierzenie budowlane przewidziane w projekcie budowlanym zamiennym zatwierdzonym kontrolowanym rozstrzygnięciem. Dlatego decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2013 r., Nr [...], została wydana z naruszeniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.

Stwierdzone naruszenie, pociąga za sobą uchybienie przepisowi art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę organ sprawdza zgodność projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Z treści powołanej przez organ I instancji uchwały NSA w Warszawie z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, nie wynika bezwzględny obowiązek stwierdzenia nieważności każdej decyzji przedmiotowo zależnej wyłącznie ze względu na wsteczną skuteczność stwierdzenia nieważności decyzji ją poprzedzającej. W takiej sytuacji organy mają obowiązek przeprowadzenia postępowania w celu ustalenie wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, a w szczególności do rozważenia, czy stwierdzenie nieważności byłoby zasadne biorąc pod uwagę zasadę praworządności.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki nie zostały spełnione w analizowanym przypadku.

Jakkolwiek naruszone przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego nie wymagają przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś ich naruszenie jest bezsprzeczne, to jednak brak jest podstaw, by uznać, że uchybienie to wywołuje szczególnie negatywne skutki społeczno-gospodarcze.

Wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie ma zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia.

Skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie koniecznym jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się dopiero od momentu jego wydania.

Działki inwestycyjne nr [...] oraz nr ew. [...], objęte analizowaną decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2013 r., Nr [...], usytuowane są aktualnie na obszarze objętym zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] listopada 2013 r. (Dz. Urz. Województwa [...], poz. [...]). Dlatego brak decyzji o warunkach zabudowy, która w aktualnym stanie nie byłaby w ogóle wymagana, nie może być sam w sobie uznany za naruszenie prawa w stopniu rażącym.

Działka inwestycyjna nr [...], znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1.MNU.3. Zgodnie z § 32 ust. 1 ww. miejscowego planu tereny oznaczone tym symbolem przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniowo - usługową i mieszkaniową jednorodzinną. Zgodnie z § 32 ust. 2 ww. miejscowego planu przeznaczeniem dopuszczalnym, fakultatywnym dla analizowanego terenu jest sytuowanie obiektów usługowych, małej architektury, obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu i infrastruktury technicznej, terenów zieleni, zagospodarowanie terenów dla funkcji sportu i rekreacji.

Z kolei w myśl § 4 pkt 12 ww. miejscowego planu, usługami są "funkcje polegające na prowadzeniu działalności usług publicznych, użyteczności publicznej" obejmujące m.in. "usługi komercyjne jak: usługi handlu, gastronomii, biura, usługi turystyki, łączności, centra konferencyjne i wystawiennicze, usługi finansowe, działalność gospodarcza związana z wykonywaniem wolnych zawodów, rzemiosła usługowego oraz innej działalności na zasadzie analogii do wymienionych powyżej".

Natomiast działka nr ewid. [...] znajduje się na terenie oznaczonym w ww. planie miejscowym symbolem 1.KDZ. Zgodnie z § 6 pkt 38 ww. planu miejscowego, teren oznaczony symbolem 1.KDZ stanowi drogę publiczną (ul. [...]), z której będzie odbywał się wjazd na działkę nr ewid. [...], oraz wyjazd z działki nr ewid. [...] na ww. drogę publiczną.

Przepisy ww. planu miejscowego nie przewidują zakazu robót budowlanych objętych kontrolowaną decyzją. W szczególności brak jest zakazu sytuowania naziemnych zbiorników gazu płynnego. Analiza projektu budowlanego zamiennego nie wykazała, aby rozwiązania zamienne zatwierdzone kwestionowaną decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2013 r., Nr [...], naruszały w sposób rażący ustalenia ww. miejscowego planu, w szczególności w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia terenu.

Chociaż kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, wobec braku decyzji ustalającej warunki zabudowy, to jednak nie można pominąć faktu, że Rada Miejska [...] uchwałą z dnia [...] listopada 2013 r. (Dz.U. Województwa [...], poz. [...]), przyjęła plan miejscowy, którego inwestycja nie narusza w stopniu kwalifikowanym.

Nie można przypisać stwierdzonemu uchybieniu szczególnie doniosłych skutków społeczno-gospodarczych.

Działki inwestycyjne nr ewid. [...], położone są na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" ustanowionego rozporządzeniem Wojewody [...] z [...] lutego 2005 r., Nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" (Dz.U. Województwa [...] z 2005 r., Nr [...], poz. [...] ze zm.). Kontrolowana decyzja zmieniająca, nie narusza rażąco ww. aktu prawa miejscowego.

Burmistrz [...] decyzją z [...] stycznia 2012 r., o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdził, że nie zachodzi potrzeba opracowania raportu oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw i LPG na działce nr ewid. [...].

Burmistrz [...] decyzją z [...] maja 2013 r., umorzył wszczęte na wniosek [...], postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch zbiorników naziemnych na gaz propan-butan o pojemności 4,85 m3 każdy na terenie działki nr ewid. [...].

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36 a ust. 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi.

Analiza zamiennego projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2013 r., nie wykazała, aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom § 19 oraz § 20 (dotyczącym sytuowania miejsc postojowych) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

W szczególności miejsca postojowe usytuowane wzdłuż wschodniej granicy działki inwestycyjnej, uwidocznione na zamiennym projekcie zagospodarowania terenu, były przewidziane już w projekcie pierwotnym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z [...] marca 2013 r., Nr [...].

Zamienny projekt zagospodarowania nie przewiduje realizacji dodatkowych miejsc postojowych, a jedynie zakłada zmianę usytuowania miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych poprzez jego przeniesienie do skupiska 6 miejsc postojowych. Wobec powyższego nie można stwierdzić, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2013 r., Nr [...], w sposób rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36 a ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych.

Kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego nie narusza w sposób rażący przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. 2014 r., poz. 1853).

Przepisy § 124 ust. 1 pkt 1-5 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r., stanowią, że magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacze tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż: 10 m - od budynku stacji paliw płynnych; 10 m - od miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych oraz od granicy działki lub krawędzi jezdni, jeżeli przepisy o drogach publicznych nie stanowią inaczej; 30 m - od budynków mieszkalnych jednorodzinnych; 60 m - od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego; 20 m - od innych budynków niż wymienione w pkt 3 i 4. Przy czym zgodnie z dyspozycją § 124 ust. 2 pkt 1, odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5, mogą być zmniejszone o połowę w przypadku zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 120, zasłaniającej zbiornik od strony obiektu, z wyjątkiem odległości określonych w ust. 1 pkt 3 i 4.

Projektowane zbiorniki gazu płynnego od strony sąsiednich działek nr ewid. [...] oraz od strony miejsc postojowych, osłonięte są ścianą oddzielenia ppoż. o klasie odporności ogniowej REI 120.

Dwa zbiorniki naziemne z gazem płynnym, o pojemności 4,85 m3 każdy zostały zaprojektowane w odległości ok. 13,0 m od budynku stacji paliw płynnych; w odległości ok. 6,5 m od najbliższego z przewidzianych miejsc postojowych; w odległości ok. 16,0 m od granicy z działką nr ewid. [...], w odległości ok. 27,5 m od najbliższego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]; w odległości 5,0 m od granicy z działką nr ewid. [...]; w odległości ok. 33,0 m od granicy z działką drogową nr ewid. [...]; w odległości ok. 43,0 m od granicy z działką drogową nr ewid. [...]; w odległości ponad 50,0 m od granicy z działką drogową nr ewid. [...].

Tym samym kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2013 r., Nr [...], nie narusza w sposób rażący art. 35 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 36 a ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 124 ust. 1 pkt. 1, 2, 3, 4 i 5 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie

Projekt budowlany zamienny został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach. Ponadto w aktach sprawy znajduje się oświadczenie projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zamiennego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane na podstawie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

Nie stwierdzono, aby decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2013 r., naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, w tym przepisy ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych, zwłaszcza rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Ponadto nie jest ona obarczona żadną z pozostałych z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do argumentacji H. i J. S., którzy podnosili, że utracili możliwość realizacji na należących do nich działkach, inwestycji mieszkalno - usługowej, z uwagi na bliskie sąsiedztwo zbiorników naziemnych na gaz LPG, organ wyjaśnił, iż powyższe nie oznacza, że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2013 r., Nr [...], jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe przesądza natomiast, że działki nr ewid. [...], należące do H. i J. S., znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, zaś oni sami są stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...]lipca 2013 r., Nr [...].

Mając na uwadze zarzuty wnioskodawców, że kontrolowana decyzja Starosty [...] została wydana w wyniku przestępstwa GINB wyjaśnił, że powyższa okoliczność może stanowić ewentualnie przesłankę wznowienia postępowania.

H. i J. S. wnieśli skargę na decyzję Głównego Inspektora Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017r. uchylającą w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016r.

W uzasadnieniu podnieśli, że sprawa toczy się od 2012 r. Wojewoda [...] po dokonaniu oceny rażącego naruszenia prawa, doszedł do przekonania, że skutki społeczno-gospodarcze, jakie wywołuje decyzja Starosty Siemiatyckiego są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zaistnienie rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego - jest oczywiste, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w stosunku do działki nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której nieważność następnie stwierdziło SKO w [...].

Pozostawienie decyzji Starosty [...] w obrocie prawnym wywołałoby skutki niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa, bowiem konieczność posiadania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do działek nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest gwarancją zachowania ładu przestrzennego, istotnego z punktu widzenia właścicieli działek sąsiednich i ich prawa do dysponowania nieruchomością.

W dokumentach SKO i Wojewody [...], a także Policji, Sądu i Prokuratury zawarte są informacje o nagannej pracy pracowników samorządowych gminy i powiatu w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zostały m.in. postawione zarzuty naruszania przepisów, nie przestrzegania zasad etyki pracownika samorządowego, a także nierównego traktowania obywateli.

Burmistrz [...] w dniu [...] marca 2012 r. wydał dwie sprzeczne ze sobą decyzje o warunkach zabudowy, które dotyczyły tego samego przedmiotu, czyli warunków zabudowy dla stacji paliw w [...] na terenie działki [...].

Jedna decyzja została doręczona wyłącznie inwestorowi i zezwalała na zlokalizowanie na terenie stacji dwóch zbiorników naziemnych na gaz płynny propan butan, przy granicy działki skarżących. Natomiast druga decyzja, wydana tego samego dnia i z tą samą sygnaturą, zezwalała na lokalizację wyłącznie zbiornika podziemnego i została doręczona pozostałym stronom postępowania, m.in. skarżącym jako właścicielom sąsiedniej działki.

Celowo zostało zatajone, że inwestor zamierza przy granicy działki wybudować dwa naziemne zbiorniki na gaz. Skarżący zostali pozbawieni możliwości podjęcia kroków prawnych mających na celu zapobieżenie budowie tych zbiorników.

Nadto w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy ([...] marca 2012r.), Burmistrz [...] nie mógł zezwolić na zamienne posadowienie zbiorników na gaz przy granicy z ich działką, ponieważ w zbyt bliskim sąsiedztwie znajdowały się drewniane zabudowania gospodarstwa rolnego tj: dom mieszkalny, stodoła, chlewy. Doszło do naruszenia § 124 ust. 1-5 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005r., które określa minimalne odległości dotyczące lokalizacji stacji paliw płynnych.

Naziemne zbiorniki gazu stanowią dużo większe zagrożenie dla otoczenia niż zbiorniki posadowione pod ziemią.

Kontrolowana decyzja Starosty rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36a ust 3 Prawa Budowlanego w zw. z § 124 ust. 1 pkt. 1, 2, 3, 4 i 5 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych.

Stacja paliw wybudowana z naruszeniem prawa uniemożliwia skarżącym realizację planów budowlanych. Ich działki przestały być budowlane, ponieśli stratę finansową, a skutki decyzji są dotkliwe.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania - w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych decyzji.

Wśród przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazuje rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.

Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania weryfikowanej decyzji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, Lex nr 824448, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680).

W odniesieniu do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił weryfikowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2013 r., Nr [...], jako naruszającą przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Z treści powyższego przepisu wynika, iż w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lub gdy w przypadku jego braku wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami prawa miejscowego, bądź też decyzji o warunkach zabudowy.

Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, gdyż plan lub decyzja określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń powyższych aktów prawnych (planu czy też decyzji o warunkach zabudowy).

W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego niedostatecznie jednak ocenił, czy wywołane stwierdzonymi naruszeniami prawa skutki społeczno-ekonomiczne pozwalają uznać, że kwestionowana decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2013 r., Nr [...], jest rozstrzygnięciem wydanym przez organ praworządnego państwa.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. I OSK 1184/16 LEX nr 2482979 wskazano, że o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga.

W rozpoznawanej sprawie ustalono, iż sporna decyzja została wydana mimo braku ustaleń co do zgodności zamierzenia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wydana w tym przedmiocie decyzja o warunkach zabudowy została z mocą wsteczną wyeliminowana z obrotu prawnego.

Odwoływanie się do skutków społeczno-gospodarczych, zobowiązuje organ administracji, który na tych wartościach opierał odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, do wskazania obiektywnych przesłanek, które pozwolą na odejście od fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego jaką jest zasada praworządności, a w sprawie tej, co już wyżej zaznaczono, skutecznie tego nie uczyniono.

Zdaniem Sądu, organ nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności kwestionowanej decyzji, jako nienaruszającą art. 35 ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uwzględniając okoliczności wydania decyzji o warunkach zabudowy wskazać należy, że gdyby skarżący mogli kwestionować decyzję o warunkach zabudowy w zakresie jakim przewidywała zlokalizowanie przy granicy ich działek dwóch naziemnych zbiorników na gaz LPG o poj. 4.85 m3 każdy, to być może nie doszłoby do wydania pozwolenia budowlanego w kwestionowanym kształcie.

Podkreślić trzeba, że przestrzeganie reguł zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości, że nie powstanie zabudowa niezgodna z nimi.

Gdyby zatem wskutek zlokalizowania przy granicy działek skarżących dwóch naziemnych zbiorników na gaz LPG, doszło do uniemożliwienia im zabudowy (usługowo-mieszkalnej), to zaszłyby przesłanki do uznania, że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2013 r., Nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego. Z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze omawianej decyzji, niemożliwe do zaakceptowania w obowiązującym porządku prawnym.

Uzasadnienie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest w tym zakresie niewystarczające, zwłaszcza że skarżący od początku twierdzili (obszernie argumentując), że inwestycja w zmienionym kształcie uniemożliwi im dopuszczalne planem zagospodarowanie własnej nieruchomości, przez budowę budynku użyteczności publicznej (prywatnych gabinetów lekarskich).

Organ II instancji uznał, że fakt zlokalizowania naziemnych zbiorników na gaz w sąsiedztwie nieruchomości skarżących, przesądza jedynie, że działki nr ewid. [...] i [...], znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a skarżący uzyskali przymiot strony.

Z taką oceną w okolicznościach sprawy nie można się zgodzić, jeśli zważyć na treść art. 4 Prawa budowlanego stanowiącego, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego stanowiącego, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować z poszanowaniem, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Wskazane interesy byłby w sposób oczywisty naruszone, gdyby zmiana usytuowania przedmiotowych zbiorników na gaz (objęta kwestionowanym pozwoleniem) spowodowała niemożność zabudowy nieruchomości skarżących w sposób dopuszczony przepisami.

To jednak wymagało szczegółowej analizy organu w odniesieniu do uwarunkowań związanych z parametrami nieruchomości skarżących, zapisami planu miejscowego oraz mającymi zastosowanie do zbiorników na gaz LPG, normami odległościowymi wynikającymi z rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie.

Brak wyżej wskazanej oceny był naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a., a w konsekwencji naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania, organ zobowiązany będzie do uwzględnienia dokonanej przez Sąd oceny prawnej, co pozwoli na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym.

Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.