Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1046/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 40
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacji A w P na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Fundacji A w P kwotę 1186 zł (słownie: jeden tysiąc sto osiemdziesiąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez Fundację A w P, decyzją z dnia 25 czerwca 2021 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2021 r. (znak: [...]) o wymierzeniu skarżącej Fundacji kary pieniężnej w wysokości 22 197,60 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy P w K (działka nr [...] obręb [...]) powierzchnią reklamową o treści: "[...]" w dniach od 30 listopada 2020 r. do 15 stycznia 2021 r.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] 2021 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta nałożył na skarżącą Fundację karę pieniężną w wysokości 22 197,60 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy P w K (działka nr [...] obręb [...]) powierzchnią reklamową o treści: "[...]" w dniach od 30 listopada 2020 r. do 15 stycznia 2021 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji przedstawił przebieg postępowania. Wskazał m.in., że podczas kontroli ul. P w K w dniu 30 listopada 2020 r. stwierdzono zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego wskazanej ulicy (stanowiącej działkę nr [...] obręb [....]) przez tablice reklamowe umieszczone na samochodzie dostawczym [...] (nr rej. [...]) o powołanej wyżej treści. Całkowita powierzchnia reklamowa wynosiła 12,11 m2. Powyższe okoliczności udokumentowano sporządzonym protokołem z podjętych czynności kontrolnych oraz na wykonanych podczas kontroli fotografiach. Pomiar tablic reklamowych został wykonany taśmą mierniczą oraz laserowym dalmierzem. W postępowaniu ustalono, że właścicielem spornych tablic reklamowych jest Fundacja A w P. W uzasadnieniu opisywanej decyzji wskazano też, że czynności inspekcyjno-kontrolne zajęcia pasa drogowego zostały przeprowadzone w dniu 30 listopada 2020 r., o czym Fundacja została poinformowana pismem z dnia 7 stycznia 2021 r., odebranym w dniu 19 stycznia 2021 r. W ocenie organu I instancji, przedmiotowe tablice reklamowe umieszczone na samochodzie dostawczym zaparkowanym na wskazanej wyżej ulicy pozostawały w związku z działalnością statutową Fundacji, i stanowiły reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Zaparkowanie bowiem samochodu dostawczego na ogólnodostępnym parkingu przed Szpitalem [...] w K nastąpiło wyłącznie w celach reklamowych, nie zaś dla transportu towarów czy materiałów, co – w ocenie organu I instancji - udokumentowano stosownymi protokołami. Organ ten podniósł, że umieszczenie samochodu przed szpitalem było celowe, ponieważ z treści zawartych na aucie reklam wynikało bezspornie, że odnoszą się do działalności jaka może być wykonywana we wskazanym wyżej szpitalu. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowe tablice reklamowe umieszczone na samochodzie dostawczym zajmowały w sposób ciągły pas drogowy ul. P bez zezwolenia zarządcy drogi, łącznie przez 47 dni (od 30.11.2020 do 15.01.2021) i ostatecznie zostały usunięte. Okoliczność ciągłego zaparkowania samochodu w tym samym miejscu została stwierdzona podczas podejmowanych czynności kontrolnych w dniach 30.11.2020 r., 1.12.2020 r., 11.12.2020 r., 5.01.2021 r., 15.01.2021 r. W związku z powyższym, organ I instancji nałożył karę pieniężną zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Organ ten przedstawił także szczegółowo sposób wymierzenia kary. Zwrócił uwagę na załączoną do akt dokumentację geodezyjną, na której oznaczono przebieg pasa drogowego i miejsce jego zajęcia przez przedmiotowy samochód, co nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi. W toku postępowania organ I instancji zbadał również możliwość zastosowania regulacji art. 189f k.p.a. nie stwierdzając przesłanek warunkujących zastosowanie tej instytucji.

W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji skarżąca Fundacja domagała się uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne uznanie zaparkowanego przy drodze samochodu, jako reklamy w rozumieniu ww. przepisu;

- art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450) poprzez błędne przyjęcie, że samochód nie może zaparkować w miejscu, gdzie nie jest to zakazane, ze względu na fakt, że znajdują się na nim konkretne treści, skutkujące uznaniem takiego samochodu, jako reklamę i nałożenie na stronę kary za jego postój;

- art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do niedozwolonego umieszczenia w pasie drogowym reklamy, a w dalszej kolejności, poprzez nałożenie kary administracyjnej z tego tytułu, podczas gdy nie mogło dojść do niedozwolonego umieszczenia reklamy w pasie drogowym i nie było podstaw do obciążenia strony skarżącej karą administracyjną, ponieważ oznaczenia, którymi pokryta była przyczepa nie stanowią reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, a nawet zakładając, że stanowią reklamę, to nie doszło do niedozwolonego jej umieszczenia w pasie drogowym;

- art. 52 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej Konstytucji RP) poprzez faktyczne ograniczenie prawa do przemieszczenia się, w wyniku nałożenia na stronę negatywnych konsekwencji z tytułu postoju w miejscu, gdzie zgodnie z prawem mógł się ten postój odbyć.

Skarżąca Fundacja zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. :

- art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez brak dbałości o interes strony;

- art. 77 par. 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, skutkującego nałożeniem kary również za dni, w których nie został sporządzony protokół kontroli, brak jest dowodu, że w danym dniu samochód był zaparkowany.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 25 czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że podziela stanowisko organu I instancji, iż umieszczenie na przedmiotowym samochodzie informacji wizualnej, ma charakter reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Zarzuty skarżącej Fundacji w tym względzie – w ocenie SKO - nie zasługiwały na uwzględnienie. Podczas kontroli ul. P w dniu 30 listopada 2020 r. stwierdzono bowiem zajęcie pasa drogowego przez tablice reklamowe umieszczone na samochodzie dostawczym marki [...] o nr rej. [...] o treści "[...]" o całkowitej powierzchni reklamowej 12,11 m2, a umieszczenie to nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi. Okoliczność zajęcia pasa drogowego została udokumentowana sporządzonym protokołem. Organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] obr [...] j. ew. K w K, stanowi pas drogi publicznej ul. P. Akcentował, że przeprowadzone kontrole wykazały, iż przedmiotowy pojazd usytuowany był we wskazanej lokalizacji w pasie drogowym ul. P w dniach: 1.12.2020, 11.12.2020, 5.01.2021 oraz 15.01.2021, a zatem przez łącznie 47 dni, co w ocenie SKO, zostało udokumentowane stosownymi protokołami. Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że swojego rodzaju konstrukcją dla reklamy działalności statutowej skarżącej Fundacji jest sam przedmiotowy pojazd, na którym została ona umieszczona (przyklejona), a następnie posadowiona w pasie drogowym.

Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowe, podzielił pogląd organu I instancji, że zaparkowanie samochodu dostawczego marki [...] (o wskazanym wyżej nr rejestracyjnym) na ogólnodostępnym parkingu przed Szpitalem [...] w K, nastąpiło wyłącznie w celach reklamowych, nie zaś dla transportu towarów, czy materiałów. Ponadto, nad częścią załadunkową samochodu zamontowane zostały dodatkowe tablice reklamowe, które powiększały ogólną powierzchnię reklamową prezentowaną na tym pojeździe. Kolegium podzieliło także stanowisko, że zaparkowanie przedmiotowego samochodu przed tym konkretnym szpitalem było celowe, gdyż z treści reklam umieszczonych na aucie wynikało bezspornie, iż odnosiły się one do działalności tego szpitala. Zaparkowany w pasie drogowym ul. P samochód pełnił zatem funkcję reklamową związaną z zamiarem przekazania konkretnej treści. Umieszczenie przedmiotowych reklam w tym konkretnym miejscu związane było z podstawowym celem statutowym skarżącej Fundacji. W ocenie organu II instancji, przedmiotowy pojazd, z pewnością nie stanowił środka transportu dla towarów lub osób. Liczba dni zajęcia pasa drogowego została ustalona na podstawie dokumentacji z przeprowadzonych wizji w terenie, o czym świadczą sporządzone protokoły. Sposób wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wynikał wprost z art. 40 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala się, jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, przy czym - zgodnie z treścią ust. 8 - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W ocenie SKO, organ I instancji prawidłowo obliczył powierzchnię tablic reklamowych oraz ustalił wysokość kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Prezydent Miast słusznie też, wg Kolegium Odwoławczego, rozważył zastosowanie regulacji przepisów art. 189f k.p.a., nie znajdując podstaw do odstąpienia od nałożenia tej kary.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję, skarżąca Fundacja zarzuciła naruszenie:

- art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne uznanie zaparkowanego przy drodze samochodu za reklamę;

- art. 46 ust. 1 ustawy o ruchu drogowym poprzez błędne uznanie, że samochód nie może parkować w miejscu, gdzie nie jest to zakazane, ze względu na fakt, że znajdują się na nim konkretne treści, skutkujące uznaniem takiego pojazdu za reklamę;

- art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 12 pkt 1 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do niedozwolonego umieszczenia w pasie drogowym reklamy i nałożenie kary administracyjnej, podczas gdy oznaczenia, którymi pokryta była naczepa, nie stanowią reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, a nawet gdyby przyjmując, że oznaczenia te stanowią reklamę, to nie doszło do niedozwolonego jej umieszczenia w pasie drogowym;

- art. 52 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa przemieszczania się, poprzez nakładanie na stronę negatywnych konsekwencji z tytułu postoju pojazdu w miejscu, gdzie zgodne z prawem mógł się odbywać;

- art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady zaufania uczestników postępowania;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub w części i nierozstrzygnięciu, co do istoty sprawy w tym zakresie w sytuacji, gdy decyzja została wydana w oparciu o przepisy prawa materialnego niemające zastosowania w niniejszej sprawie.

Skarżąca Fundacja domagała się uchylenia zaskarżanej decyzji oraz umorzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Żądała także zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd stwierdził bowiem, że przy wydawaniu kontrolowanych decyzji organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób nakazujący wyeliminowanie tych aktów z obrotu prawnego (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.).

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470). Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca ten wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Jak stanowi natomiast art. 4 pkt 1 ustawy, pas drogowy, to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei, przez "reklamę", w świetle art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych – rozumieć należy umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293; dalej u.p.z.p.) a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym (...). Natomiast, przez zawarte w cytowanym wyżej przepisie "tablice reklamowe" – rozumieć należy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b u.p.z.p.). Z kolei, "urządzeniem reklamowym" będzie przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c. u.p.z.p.).

Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że prawidłowe ustalenie zajęcia powierzchni pasa drogowego bez wymaganego przepisami zezwolenia zarządcy drogi determinuje ustalenie kary pieniężnej wymierzanej określonemu podmiotowi w ustalonej wysokości za popełnienie tego deliktu administracyjnego. Nie ulega też wątpliwości, że obowiązkiem organów prowadzących dane postępowanie administracyjne, jest w świetle postanowień art 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także w sposób wyczerpujący zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne było, że samochód marki [...] (nr rej. [...]) stał na parkingu przed Szpitalem [...] w K. W związku z tym faktem, orzekające w sprawie organy administracji uznały, że doszło do zajęcia pasa drogowego ul. P w K bez zezwolenia zarządcy drogi. Podstawą tego stwierdzenia były ustalenia dokonane podczas czynnościach kontrolnych przeprowadzonych w dniach od 30 listopada 2020 r. do 15 stycznia 2021 r., z których wynikało zaparkowanie pojazdu z umieszczonymi na nim reklamami. Orzekające w sprawie organy administracji stanęły na stanowisku, że skarżąca Fundacja zaparkowała przedmiotowy samochód wyłącznie w celach reklamowych, z zamiarem przekazania konkretnych, umieszczonych na nim treści, co jednak wymagało uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, którego bezspornie skarżąca nie posiadała.

W ocenie Sądu, orzekające organy administracji publicznej przedwcześnie, bez ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych sprawy uznały, że w kontrolowanym przypadku mamy do czynienia z zaparkowaniem przedmiotowego samochodu wyłącznie w celach reklamowych w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych. Zwrócić należy uwagę, że okoliczność dotycząca kwalifikacji zaparkowania samochodu Fundacji była kwestionowana w złożonym przez stronę odwołaniu. Fundacja wskazywała, iż sporny samochód został zaparkowany przy drodze, na publicznym parkingu, a więc w dozwolony przepisami sposób, a ekspozycja umieszczonych na nim treści, nie stanowiła reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy.

Konfrontując ustalenia organów z zarzutami strony stwierdzić należy, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, iż jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08). Zasadnie przyjęły orzekające organy, że w tym kontekście za swego rodzaju konstrukcję dla reklamy może być uznany sam pojazd, na którym została ona umieszczona - przyklejona, a następnie posadowiona w pasie drogowym (por. wyrok WSA w Warszawie w z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1922/19). Mając powyższe na uwadze należy więc odróżnić zaparkowanie w pasie drogowym pojazdu, na którym znajduje się reklama, od zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w nim reklamy na zapakowanym pojeździe. Nie każde wszak zaparkowanie pojazdu - mimo, że znajdują się na nim reklamy - wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Nie można bowiem zaaprobować takiego stanowiska, że każde zaparkowanie pojazdu - nawet jeśli znajdują się na nim reklamy – stanowić będzie zawsze umieszczenie reklamy w pasie drogowym, wymagające każdorazowo zgody zarządcy drogi. NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. (sygn. akt II GSK 1989/12) stwierdził, że odpowiedź na pytanie, czy zaparkowanie pojazdu w pasie drogowym (także na znajdującym się w pasie drogowym parkingu), na którym umieszczono reklamę stanowi "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" - w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. - wymaga zatem uwzględnienia konkretnych okoliczności danej sprawy. Niewątpliwie przy tym - jak trafnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 26 października 2006 r. (sygn. akt I OSK 1408/05) - nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy (przyczepy) z umieszczonymi na nich reklamami, musi być bowiem rozpatrywany indywidualnie.

Na gruncie niniejszej sprawy, o twierdzeniu organów administracji, że przedmiotowy samochód został zaparkowany we wskazanym miejscu wyłącznie w celach przekazania szerszej opinii publicznej określonych, umieszczonych na nim treści - świadczyć miało miejsce zaparkowania spornego auta tj. przed szpitalem [...] w K, gdyż prezentowane treści (reklama) miały związek z działalnością tego szpitala. W ocenie Sądu argumentacja ta nie jest przekonywująca. Zaprezentowane bowiem przez organy administracji stanowisko, ocenić bowiem należało jako jedynie założenie, niemające dostatecznego oparcia w aktach sprawy. Z akt tych bowiem nie wynikają żadne okoliczności czy przesłanki, uprawniające do przyjęcia, że we wskazanym szpitalu wykonywane są lub mogą być zabiegi, do zaprzestania których odnosiły się treści zawarte na samochodzie Fundacji, a zatem, że był to przekaz mający ścisły związek z działalnością tego szpitala. W tym zakresie dostrzec należy lukę w starannym skompletowaniu materiału dowodowego sprawy. W konsekwencji uznać należało, że brak było podstaw do potwierdzenia wystąpienia w tej sprawie związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy treściami umieszczonymi na samochodzie (jako ich nośniku), a działalnością wskazanego szpitala, co stanowiło zasadniczy argument organów administracji orzekających w tej sprawie. W tym kontekście można też zadać pytanie, czym różniłaby się sytuacja zaparkowania spornego samego auta, zawierającego te same treści – ale w nieco innym miejscu, np. nieopodal tegoż Szpitala, po przeciwnej stronie ulicy P w K. Budzi wątpliwości, czy w dalszym ciągu wskazane umiejscowienie spornego auta, stanowiłoby reklamę umieszczoną w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, czy też byłoby działaniem w pełni legalnym i niewymagającym zezwolenia zarządcy drogi?

Nadto, w ocenianej sprawie, zasadniczym obowiązkiem organów administracji było jednoznaczne ustalenie, czy rola przedmiotowego samochodu sprowadzała się jedynie do nośnika reklamowego, czy też służyć on mógł również do celów transportowych, aczkolwiek z umieszczoną na nim reklamą, o konkretnej treści. Powyższe ustalenie pozwoliłoby stwierdzić, czy w sprawie możemy mieć w ogóle do czynienia z zajęciem pasa drogowego i próbą obejścia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Do oceny powyższego zagadnienia niewątpliwie konieczne byłoby pewne ustalenie, czy sporny samochód trwale stał w zaparkowanym miejscu i nie przemieszczał się.

Powyższej okoliczności nie dowodzą jednak "protokoły" sporządzone przez pracownika organu administracji (k. 19-23) w dniach 30.11.2020, 1.12.2020, 11.12.2020, 5.01.2021 oraz 15.01.2021 r. Z treści tych "protokołów, nie wynika bowiem godzina dokonywania czynności kontrolnych. Nie wiadomo więc czy kontrola w danym dniu była tylko jednorazowa, czy też wielokrotna. Jednorazowość zaś kontroli w danym dniu nie pozwala w sposób stanowczy stwierdzić, że sporny samochód stale przebywał w danym miejscu, a nie odjechał po dokonaniu czynności kontrolnych przez pracownika organu. Nadto, ze stanowiących integralną część "protokołów" scanów wykonanych zdjęć spornego auta wynika, że nie została umieszczona na tych zdjęciach ani data czynności kontrolnych, ani też godzina ich dokonania. Powyższe znacznie osłabia moc dowodową spornych protokołów. Nadto, analiza scanów tychże zdjęć, będących integralną częścią każdego z protokołów, prowadzi do wniosku, że brak jest uwidocznionych na nich jednoznacznych punktów odniesienia, pozwalających przyjmować, że sporne auto stale stało w jednym miejscu przez czas stwierdzony przez orzekające organy administracji (tj. od 30.11.2020 r. do 15.01.2021 r.). Powyższe powoduje, że ustalenia organów administracji o stałym (ciągłym) parkowaniu przedmiotowego auta w jednym miejscu – nie znajdują dostatecznego oparcia w aktach sprawy – co wyklucza też, przyjętą przez organy rolę (funkcję) tego auta jako wyłącznie reklamową.

Z ocenianym ostatnio aspektem sprawy związana jest jeszcze inna, istotna kwestia, a mianowicie wysokość ustalonej kary za zajęcie pasa drogowego. Jednym z parametrów niezbędnych do ustalenia tejże kary jest bowiem liczba dni zajmowanego pasa drogowego (art. 40 ust. 4 ustawy). Organy w tej sprawie przyjęły, że samochód Fundacji zajmował pas drogowy nieprzerwalnie od 30.11.2020 r. do 15.01.2021 r., tj. przez 47 dni – co, jak już wyżej wskazano – nie zostało jednoznacznie dowiedzione. Z akt sprawy wynika zarazem, że czynności kontrolne organu administracji nie odbywały się codziennie, lecz miały miejsce w kilkudniowych odstępach czasu. Najdłuższy okres wynosił 25 dni (11.12.2020 – 5.01.2021 r.). Taki zaś sposób dokumentowania faktu zajęcia pasa drogowego absolutnie nie uprawnia do przyjęcia, że sporne auto z reklamami, przez cały wskazany wyżej czas (47 dni) – w sposób ciągły (nieprzerwalny) zajmowało pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro nie jest pewne, czy samochód ten zajmował pas drogowy także w okresie, w którym organ administracji nie przeprowadzał kontroli. Na podstawie akt sprawy nie można tej okoliczności jednoznacznie ustalić i uznać za pewną (udowodnioną). Powyższe stanowi natomiast istotną wadliwość kontrolowanych rozstrzygnięć. W konsekwencji, brak było podstaw aby wymierzyć karę za zajęcie pasa drogowego za cały stwierdzony okres. Nadto, zgodzić się też należy z WSA w Warszawie (wyrok z dnia 13 lutego 2019 r.; sygn. akt VIII SA/Wa 885/18), który podkreślał, że kontroli pasa drogowego, przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie można przypisać charakteru oględzin w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.a., a notatki i protokoły z takich kontroli nie są dokumentami o których mowa w przytoczonych przepisach, pomimo takiego ich nazwania. Również i NSA na te kwestie zwrócił uwagę w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1763/11. Mając to na uwadze trzeba podkreślić, że skoro w rozpatrywanej sprawie zawiadomieniem z dnia 7 stycznia 2021 r. (k. 25 a.a. organu I instancji) organ powiadomił skarżącą Fundację o wszczęciu postępowania w tej sprawie, to wszelkie "protokoły" (notatki) sporządzone przed tą datą (tj. w dniu 30.11.2020, 1.12.2020, 11.12.2020, 5.01.2021), jako jeszcze nie doręczone, nie mogą mieć charakteru oględzin, o których mowa w art. 67 § 2 k.p.a. Wobec tego, ustalenia organów odnośnie ilości dni zajętego pasa drogowego są, w ocenie Sądu, wadliwe także z przedstawionej ostatnio przyczyny. To zaś uchybienie bezpośrednio przekłada się na wadliwość ustalenia wysokości wymierzonej kary pieniężnej za zajęcie psa drogowego, a zatem mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Zająć należy także stanowisko odnośnie przyjętej przez orzekające organy administracji powierzchni reklamy, wskazywanej w "protokołach" z czynności wykonanych przez organ administracji w tej sprawie. Treść tych protokołów – w powyższym zakresie, pozwoliła orzekającym organom administracji ukształtować podstawę faktyczną rozstrzygnięcia tej sprawy. Podkreślić przy tym należy, że w sprawach dotyczących kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego, postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone wyjątkowo starannie i ze szczególną dbałością (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1038/18). W przypadku zajęcia pasa drogowego przez reklamę, jednym z elementów mających istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej jest stwierdzona powierzchnia reklamy (art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych). Brak przy tym jednoznacznych ustaleń co do tej wielkości tego parametru, uniemożliwia prawidłowe wymierzenie kary. W ocenianej sprawie, na gruncie powyższych wskazań zwrócić należy uwagę na brak wskazania w "protokołach z czynności kontrolnych" sposobu dokonania pomiaru powierzchni spornej reklamy. W ocenie Sądu, samo stwierdzenie, że użyto taśmy mierniczej o określonej długości oraz dalmierza laserowego określonej marki i podanie ustalonych wymiarów reklamy – nie jest jeszcze wystarczające na potrzeby ustalenia przedmiotowej kary pieniężnej. Konieczne bowiem w tym zakresie jest dokładne przedstawienie także opisu metody pomiaru, tj. wskazania tych elementów konstrukcji reklamy, które podlegały pomiarowi. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów administracji w tym przedmiocie jawią się jako całkowicie nieweryfikowalne, a przez to dowolne.

Nadto, w ocenie Sądu, miejsce w którym pas drogowy został zajęty winno zostać uwidocznione na urzędowym dokumencie geodezyjnym, z naniesioną szerokością i wymiarami pasa drogowego z książki drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestracji numerów nadanych drogom, obiektom mostowym, tunelom (Dz. U. z 2005 r. Nr 67, poz. 582). Taki sposób dokumentowania wskazanej kwestii pozwoliłby dysponować niepodważalnym materiałem dowodowym celem wskazania miejsca zaparkowania przedmiotowego samochodu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 996/21). W kolumnie nr 35 książki drogi podane są bowiem dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego. Podzielić w pełni więc należy stanowisko WSA w Warszawie, wypowiedziane w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 885/18), iż aby udowodnić, że dany obiekt znajdował się - bez cienia wątpliwości - w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać - opierając się na treści książki drogowej - jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak dopiero przygotowanej mapie, winna zostać przeprowadzona kolizja umieszczonego w pasie obiektu z liniami granicznymi pasa (...) w odpowiedniej skali, oraz na osobnym dokumencie - rysunku technicznym - przedstawiającym dany obiekt z wymiarami we wszystkich istotnych płaszczyznach.

Na gruncie kontrolowanej sprawy zwrócić też należy uwagę na kwestię dotyczącą zastosowania instytucji określonej w art. 189f k.p.a. W tym przepisie ustawodawca ukształtował instytucję odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Tę instytucję organ jest zobowiązany zastosować, co do zasady, z urzędu (z wyłączeniem art. 189f § 2 i 3 k.p.a.) w przypadku spełnienia się przesłanek o których mowa w tym przepisie (por. H. Knysiak - Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II do art. 189f, Lex). Z uzasadnienia kontrolowanej decyzji SKO wynika, że "organ I instancji słusznie rozważył zastosowanie regulacji z art. 189f k.p.a., jednak nie znalazł podstaw do jej zastosowania". Z przytoczonego fragmentu treści zaskarżonej decyzji nie sposób odczytać jakie w istocie było stanowisko Kolegium w powyższej kwestii. Bezsprzecznie w tym aspekcie Kolegium powinno się wypowiedzieć szerzej, a zaniechanie takiej wypowiedzi świadczy o naruszeniu art. 107 par. 3 k.p.a. Z powyższego stwierdzenia nie wynika bowiem jakie jest w przedstawionym zakresie stanowisko Kolegium, w szczególności dlaczego podziela zaprezentowany w tym względzie pogląd organu I instancji.

Wobec powyższego, Sąd doszedł do przekonania, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – tj. art. 7, 11, 77 § 1 i 80 oraz 138 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego - art. 40 ust. 6 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, skoro prawidłowe ustalenia stanu faktycznego sprawy są determinantem niewadliwego ustalenia zajęcia pasa drogowego i wymierzenia określonemu podmiotowi kary administracyjnej we właściwej wysokości za to zajęcie.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji zobowiązane będą wziąć pod uwagę zaprezentowaną wyżej ocenę, stosownie do art. 153 p.p.s.a. Zobowiązane będą zgromadzić w sposób niewadliwy materiał dowodowy dający ewentualną podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego wykorzystując przewidziane k.p.a. środki dowodowe i w przepisanej formie, a następnie ponownie rozważą możliwość zastosowania instytucji z art. 189f k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej p.p.s.a.) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach (pkt II sentencji) sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że w razie uwzględnienia skargi przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych natomiast kosztów postępowania strony reprezentowanej przez zawodowego pełnomocnika, zalicza się wynagrodzenie tego pełnomocnika, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach. W niniejszej sprawie skarżąca uiściła wpis w kwocie 666 zł oraz poniosła koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). Stawki opłat za wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika (skarżąca była zastępowana przez adwokata) wynikają z par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z par. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800) i zasadniczo w tej sprawie wynosiłyby 3600 zł., przy uwzględnieniu wartości zaskarżenia. Ustalając jednak wysokość należnych stronie kosztów w zakresie wynagrodzenia pełnomocnika sąd zastosował art. 206 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach sąd może odstąpić od zasądzania kosztów w całości lub części. Przepis ten przewiduje możliwość miarkowania kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego (por. postanowienie NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II GZ 1255/16). W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zachodzi taki właśnie uzasadniony przypadek, o którym mowa we wskazanym przepisie i ustalił wysokość wynagrodzenia pełnomocnika na kwotę 500 zł. Za powyższym stanowiskiem przemawia fakt, że treść złożonej do sądu skargi nie przyczyniła się istotnie do wyjaśnienia tej sprawy. Znaczną jej część przy tym stanowi powtórzenie zarzutów i argumentów zawartych w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji, co wskazuje na ograniczony nakład pracy w przygotowaniu tej skargi. Nadto stwierdzić trzeba, że w toku postępowania sądowego, pełnomocnik strony skarżącej nie wykonał kierowanego do niego wezwania sądu z dnia 18 sierpnia 2021 r. (k. 24 w zw. z k. 30 w zw. z k. 38 i następne akt sądowych), a takie postępowanie rzutować musiało na wysokość przyznanych kosztów zastępstwa procesowego. Łączna kwota zasądzonych kosztów wynosiła więc 1186 zł.