Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 881/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i n.
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze sprzeciwu B. P. Sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego B. Sp. z o.o. w B. kwotę 614,00 (słownie: sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] Wojewoda P. uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B. Spółce z o.o. w B. (dalej: Spółka, inwestor) pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z doziemnymi i wewnętrznymi instalacjami oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] przy ulicach [...] w B. oraz przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wojewoda orzekł na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: K.p.a.

Postępowanie toczyło się na wniosek Spółki z dnia [...] marca 2019 r. Organ pierwszej instancji, po wpłynięciu wniosku, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 11 86 ze zm.), dalej: P.b., wezwał inwestora do uzupełnienia 25 braków projektu budowlanego w terminie do dnia [...] lipca 2019 r. (k. 101 akt adm. I instancji). Termin ten był dwukrotnie przedłużany (postanowieniami z dnia [...] maja 2019 r. oraz z dnia [...] lipca 2019 r.). Uzupełnienia dotyczyły przedłożenia decyzji zezwalającej na odstępstwo od zakazów obowiązujących w odniesieniu do gatunków chronionych oraz zapewnienia sporządzenia i sprawdzenia projektu budowlanego przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w branży architektonicznej (autoryzację projektu wycofała osoba sprawdzająca oraz jeden z projektantów). Inwestor dwukrotnie uzupełniał projekt budowlany (w dniach [...] lipca 2019 r. i [...] lipca 2019 r.).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany zgodnie z uzupełnionym wnioskiem inwestora. Organ pierwszej instancji ustalił, powołując treść art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 P.b., że:

- projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w B. (w rejonie ulic [...]) - uchwała nr XXV/378/16 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 26 września 2016 r., dalej: plan miejscowy. Inwestycja położona jest na terenie o symbolu 8.1 MN (U) przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną (§ 42 ust. 1 planu);

- projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, jak również został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia;

- projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Organ pierwszej instancji ustalił, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki inwestycyjne oraz działkę sąsiednią nr [...] należącą do E. K. Tę ostatnią z uwagi na to, że budynek nr 8 został zaprojektowany ścianami niespełniającymi wymagań ścian oddzielenia przeciwpożarowego w odległości minimalnej 3,0 m od granicy działki nr [...]. Dlatego, hipotetyczna zabudowa na działce nr [...] w odległości przepisanej prawem, tj. 4 m od granicy działki (§ 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: WT), powinna posiadać ściany oddzielenia pożarowego zgodnie z § 232 ust. 4 i 5 w związku z § 271 ust. 10 WT. Organ wskazał, że w pozostałym zakresie projekt spełnia wymagania wynikające z przepisów prawa: budynek nr 8 zaprojektowano w odległościach wynikających z § 12 WT, z zachowaniem warunków umożliwiających naturalne oświetlenie pomieszczeń, z tym że z uwagi na położenie inwestycji w zabudowie śródmiejskiej skrócono wymagane odległości o połowę (§ 13 WT); sporządzono analizę przesłaniania oraz nasłonecznienia (§ 60 WT), z których wynika, że nie dojdzie w wyniku realizacji inwestycji do ograniczeń w przyszłym zagospodarowaniu działki sąsiedniej nr [...]; obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać się będzie projektowanymi zjazdami, na których wykonanie inwestor uzyskał stosowne zezwolenia. Jak wskazał Prezydent, w trakcie postępowania stanowiska na piśmie zgłosili właściciele działki nr [...] (zwracając uwagę na destrukcyjny wpływ inwestycji na środowisko oraz możliwość podniesienia poziomu wód gruntowych o 50 cm, co oznaczałoby zalanie lub podtopienie ich posesji) oraz inwestor, który zapewnił o zastosowaniu rozwiązań umożliwiających zagospodarowanie wód na działkach inwestycyjnych oraz o zaprojektowaniu inwestycji powyżej poziomu wód gruntowych, bez wpływu na podniesienie tego poziomu czy zagrożenie wystąpienia zalania. Zdaniem organu pierwszej instancji, projekt budowlany został sporządzony oraz sprawdzony przez osoby o odpowiednich specjalnościach oraz złożono stosowne oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestycja spełnia wszystkie wymagania planu miejscowego, w tym co do wymaganego bilansu terenu. Uprawniony projektant sporządził obliczenia w zakresie ilości wód opadowych i ich zagospodarowania. Budynki posadowione będą w prostych warunkach gruntowych, powyżej poziomu wody gruntowej. W dołączonej do projektu opinii geotechnicznej oraz dokumentacji badań podłoża gruntowego wykonanej przez geologa stwierdzono, że poziom wody gruntowej znajduje się na rzędnych 134,92 m n.p.m.-135,32 m n.p.m. (z możliwym podniesieniem o 30 cm). Posadowienie budynków zaprojektowano na rzędnych 136,20 m n.p.m. oraz 135,80 m n.p.m., tj. powyżej poziomu wody gruntowej. Budynek nr 8 będzie zlokalizowany w odległościach minimalnych 4,0 m (ścianą z oknami i drzwiami) oraz 3,01 m (ścianą bez okien i drzwi) od granicy działki nr [...], co spełnia wymagania § 12 ust. 1 i 2 WT.

Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożyła E. K., która zarzuciła: destrukcyjne konsekwencje projektu dla obszaru korytarzy ekologicznych, bardzo płytko położonej gęstej sieci wód gruntowych, cieków i kanałów wodnych oraz morfologicznej doliny rzecznej, przy realnie istniejącej możliwości zalania bądź podtopienia jej domu na działce nr [...], przy znacznym spadku terenu w kierunku jej posesji; nienależyte wyeksponowanie kwestii melioracyjnych; nierozważenie katastrofalnych skutków dla pobliskich obszarów objętych ochroną i występujących na nich gatunków chronionych; nierozważenie aspektu przewietrzania miasta i zwiększonej immisji związanej z eksploatacją inwestycji (8 budynków jednorodzinnych przy 11 pomieszczeniach mieszkalnych); niezachowanie współczynnika zabudowy oraz ograniczeń przewidzianych w planie miejscowym do pięciu segmentów w zabudowie szeregowej; nierozważenie zabezpieczenia jej posesji w przypadku opadów nawalnych. Do odwołania załączyła ekspertyzę biegłego w specjalności geotechnicznej i geologicznej, która – w ocenie odwołującej się – dowodzi niedostateczności projektu w aspekcie wodno-gruntowym.

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją Wojewoda orzekł kasacyjnie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zarzucił Prezydentowi niezweryfikowanie projektu uzupełnionego przez inwestora oraz niewyegzekwowanie niektórych obowiązków nałożonych w trybie art. 35 ust. 3 P.b., jak również niewyjaśnienie powodów odstąpienia od wyegzekwowania tych obowiązków. Wojewoda wskazał następujące okoliczności:

- zgodnie z § 7 pkt 4 ppkt f planu miejscowego w przypadku lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie szeregowej ustala się minimalną odległość między poszczególnymi szeregami zabudowy na 12 m. Szeregi zabudowy zaprojektowano w odległości mniejszej niż 12 m biorąc pod uwagę ścianki attykowe oraz ściany osłaniające balkony projektowanych budynków nr 4a i 4b oraz nr 5a i 5b. Wezwanie w trybie art. 35 ust. 3 P.b. do usunięcia tych nieprawidłowości pozostało bezskuteczne, a mimo to doszło do zatwierdzenia projektu budowlanego przy stwierdzeniu zgodności jego rozwiązań z planem miejscowym. Tymczasem, w ocenie Wojewody, w innych punktach planu miejscowego np. § 7 ust. 4 ppkt c przewidziano odstępstwa od wymaganych planem odległości obejmujące elementy takie jak balkon czy wykusz. Prezydent natomiast nie podjął próby ustalenia czy odstępstwa od odległości przewidzianej w § 7 pkt 4 ppkt f planu są możliwe, w tym nie uzyskano stanowiska autora planu miejscowego. W konkluzji Wojewoda stwierdził konieczność przeanalizowania przez Prezydenta zgodności rozwiązań projektu z planem miejscowym;

- brak w projekcie (na rysunkach nr S40 i nr S41) zwymiarowania odległości w jakich zaprojektowano czerpnie powietrza od m.in. ulic, co było objęte obowiązkiem uzupełnienia nałożonym w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2019 r. Zdaniem Wojewody, brak ten uniemożliwia weryfikację projektu pod względem zgodności z regulacją § 152 ust. 3 WT przewidującego konkretne odległości dla takich czerpni;

- niejasne sporządzenie obliczeń konstrukcyjnych, opisu konstrukcji budynku oraz opisu części sanitarnej, w szczególności w sposób uniemożliwiający ustalenie, czy odnoszą się do któregoś konkretnego budynku czy są wspólne dla wszystkich ośmiu zaprojektowanych budynków. Tej niejasności nie wyeliminowano, mimo że również objęta była wezwaniem w trybie art. 35 ust. 3 P.b.;

- brak wskazania A. Ż. jako sprawdzającego branży sanitarnej w metrykach rysunków. Wojewoda wskazał, że pieczątka projektanta sprawdzającego znajdująca się na rysunkach części sanitarnej nie jest równoznaczna z zawarciem danych w metryce rysunku. Obowiązek zamieszczenia określonych danych w metryce rysunku przewiduje § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1935);

- nie dokonano jakiejkolwiek weryfikacji projektu pod kątem zachowania wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Wojewoda zwrócił uwagę, że w projekcie budowlanym na s. 18 wykluczono stosowanie do zaprojektowanych budynków wymagań wynikających z § 212 WT. Jednakże obecnie obowiązujące brzmienie §213 pkt 1 WT zastrzega stosowanie dla budynków takich jak objęte projektem regulacji § 217 ust. 2 WT, w którym przewidziano jako obowiązującą klasę odporności ogniowej REI 60 dla ścian oddzielających segmenty jednorodzinnych budynków ZL IV: bliźniaczych, szeregowych lub atrialnych. Ustawodawca stawia zatem wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej dla projektowanej inwestycji, a projekt budowlany nie przewiduje takiej ochrony błędnie wykluczając konieczność oceny w tym zakresie. Zdaniem Wojewody, na rysunkach znajdujących się w projekcie budowlanym nie ma ścian oznaczonych jako REI 60, zatem projekt nie jest zgodny z przepisami;

- części opisowej projektu przewidziano w budynkach mieszkalnych w zbliżeniu do drugiego budynku wypusty w ścianach na 30 cm poza lico ściany, jednakże nie uwzględniono wypustów w części rysunkowej. Nie wyjaśniono tej nieścisłości na etapie pierwszoinstancyjnym;

- Prezydent lakonicznie odniósł się do zarzutów dotyczących zagrożenia zalania działki nr [...] w wyniku zrealizowania inwestycji, jak również nie wyjaśnił w sposób dostateczny kwestii ewentualnego zaburzenia poziomu wód podziemnych. Tymczasem do odwołania dołączono informację dotyczącą pomiaru zwierciadła wody podziemnej na działce nr [...] wykonaną przez uprawnionego geotechnika i geologa. Inwestor ustosunkował się do tej opinii w piśmie z dnia [...] października 2019 r. Organ pierwszej instancji powinien wnikliwie przeanalizować to zagadnienie biorąc pod uwagę dokumenty przedłożone przez każdą ze stron postępowania oraz winien przedstawić ustosunkowanie się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, czego zaniechał.

Z uwagi na powyższe braki, które wymagają uzupełnienia na etapie pierwszoinstancyjnym, Wojewoda ocenił brak podstaw do ustosunkowywania się do pozostałych zarzutów odwołania. Wskazał na konieczność respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania, która zostałaby naruszona gdyby sprawę rozpoznał merytorycznie. Zalecił organowi pierwszej instancji zebranie pełnego materiału dowodowego i jego rozpatrzenie oraz ocenę projektu na podstawie art. 35 ust. 1 P.b.

Sprzeciw od decyzji odwoławczej złożył inwestor, który zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało wpływ na jego przebieg tj.:

1) art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 80 K.p.a. przez pobieżną analizę zebranego w sprawie materiału z pominięciem w szczególności treści projektu budowlanego, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że:

a) organ pierwszej instancji nie dokonał właściwego zbadania zgodności projektu z planem miejscowym w zakresie ustalenia odległości pomiędzy szeregami zabudowy, podczas gdy organ ten dysponował wyjaśnieniem autora planu, zgodnie z którym odległość 12 m między szeregami zabudowań należy liczyć przyjmując odstępstwa dla elementów zewnętrznych takich jak balkon i daszek, co oznacza, że odległość została zachowana;

b) organ pierwszej instancji pominął, że projekt budowlany został sporządzony w sposób niejasny ze względu na "brak wskazania czy obliczenia konstrukcyjne zawarte w projekcie, opis konstrukcji budynku oraz opis części sanitarnej budynku" zostały sporządzone "do któregoś konkretnego budynku czy też jest wspólny dla wszystkich 8 zaprojektowanych budynków", w sytuacji gdy okoliczność ta została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji (naniesiono zmiany na projekcie);

c) część rysunkowa projektu nie uwzględnia wypustów w ścianach na 30 cm poza lico ściany, podczas gdy rysunki takie wypusty przewidują;

d) organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny kwestii ewentualnego zaburzenia poziomu wód podziemnych przez planowaną inwestycję, podczas gdy kwestia ta została wyjaśniona z odwołaniem się do opinii geotechnicznej oraz dokumentacji badań podłoża gruntowego;

2) art. 136 § 1 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie wyjaśnienia klasy odporności pożarowej budynków;

3) art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b. w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przez błędną ocenę projektu jako wadliwego w sytuacji, gdy złożenie podpisu i pieczątki przez osobę sprawdzającą obok metryki w sposób czytelny wskazuje ją jako sprawdzającego projekt, a taki sposób ujawnienia sprawdzającego w projekcie został ustalony i zaakceptowany przez organ pierwszej instancji, gdyż z przyczyn technicznych utrudnione było wskazanie tych danych w metryce;

II. przepisów prawa materialnego, tj. § 152 ust. 3 w związku z § 3 pkt 6 WT przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy obowiązek odległości wprowadzony dla czerpni dotyczy wyłącznie czerpni usytuowanych na poziomie terenu lub na ścianie dwóch najniższych kondygnacji nadziemnych, zaś w projekcie usytuowano czerpnie na ścianie na poddaszu powyżej drugiej kondygnacji nadziemnej.

Wnoszący sprzeciw sformułował wniosek o dopuszczenie dowodów z oświadczenia projektanta D. Ć. z dnia [...] grudnia 2019 r. o klasie odporności ogniowej ścian oraz obliczeń statycznych muru sporządzonych przez T. K. - na fakty stwierdzone treścią tychże oświadczeń.

Uzasadniając zarzuty Spółka wskazała, że:

- Wojewoda pominął znajdujące się w aktach sprawy stanowisko autora planu miejscowego (pismo Departamentu Urbanistyki z dnia [...] kwietnia 2019 r.), w którym wskazano, iż odległość 12 m pomiędzy poszczególnymi szeregami zabudowy oblicza się z pominięciem elementów zewnętrznych budynków takich jak balkon i daszek o maksymalnym wysięgu 1,5 m poza ścianę zewnętrzną. W projekcie budowlanym (s. 10) przewidziano, iż odległość między ścianami zewnętrznymi szeregów wynosi 12 m (jest zgodna z planem miejscowym) ze wskazaniem, że nie uwzględnia ona balkonów i daszków o wysięgu do 1,5 m;

- do czerpni, z uwagi na ich zaprojektowanie na poddaszu, nie ma zastosowania regulacja § 152 ust. 3 WT (wskazana na s. 109 projektu budowlanego, rysunki S40 i S41);

- w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dokonano poprawek w opisach projektu wskazując, że dotyczą one każdego z ośmiu budynków. Wskazał przykładowo zapisy znajdujące się na s. 109 projektu np. "odprowadzanie ścieków sanitarnych z budynków... ", "ścieki z wód opadowych z dachów budynków...", zaprojektowano odrębne układy wentylacyjne nawiewowo - wywiewne z odzyskiem ciepła oddzielnie dla każdego budynku";

- niewskazanie sprawdzającego w metryce rysunku jest uchybieniem nieistotnym i wynikało z braku miejsca w metryczce. Sprawdzający został wskazany w treści rysunku, a poprawność tego rozwiązania nie była kwestionowana przez organ pierwszej instancji. Rozszerzenie metryczki wymagałoby ponownego wydrukowania 47 rysunków z projektu sanitarnego. Zdaniem wnoszącego sprzeciw, w upoważnieniu z art. 34 ust. 6 pkt 1 P.b. do wydania rozporządzenia w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego zawarto wymaganie, aby zawartość projektu zapewniała czytelność danych. Wskazanie osoby zatwierdzającej wraz z wszelkimi wymaganymi danymi obok pola metryki, zapewnia tę czytelność;

- nieoznaczenie w projekcie klasy odporności ścian mogło zostać uzupełnione na etapie odwoławczym, co potwierdza załączone do sprzeciwu oświadczenie projektanta. Brak ten nie uzasadniał wydania decyzji kasacyjnej;

- wypusty w ścianach uwzględniono w części rysunkowej na rysunkach nr 68 i 69;

- organ pierwszej instancji szczegółowo odniósł się do kwestii wpływu inwestycji na zaburzenie poziomu wód podziemnych, odwołując się do opinii geotechnicznej oraz dokumentacji badań podłoża gruntowego. Wynika z nich także, że budynki posadowione będą powyżej poziomu wód gruntowych, zatem inwestycja nie będzie miała żadnego wpływu na poziom tych wód. W konsekwencji, projekt budowlany pozostaje poza zakresem właściwości ustawy Prawo wodne, a wykonanie inwestycji z istoty rzeczy nie spowoduje zwiększenia zagrożenia zalania sąsiednich nieruchomości. Dodatkowo, plan miejscowy przewiduje, ze względu na zapobieganie zaburzeniom systemu wodnego, zakaz budowy kondygnacji podziemnych. Projekt budowlany nie przewiduje budynków z podpiwniczeniem.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie nie znajdując podstaw do uwzględnienia sprzeciwu. Wskazał, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania tj. art. 7, 77, 80 K.p.a. oraz naruszył prawo materialne tj. art. 35 ust. 1 P.b., co miało istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W szczególności organ ten nałożył na inwestora obowiązki uzupełnienia projektu, z których później się wycofał nie wskazując powodów. Wyjaśnił, że projekt budowlany w ogóle nie został sprawdzony pod względem wymagań przeciwpożarowych (w aktach sprawy nie było oświadczenia projektanta o klasie odporności ogniowej ścian oddzielających segmenty budynków, takie oświadczenie dołączono dopiero do sprzeciwu), a zbadanie projektu pod tym względem nie może zostać przeprowadzone wyłącznie na etapie odwoławczym z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z kolei wysunięcie ścian zewnętrznych na 30 cm (wypusty) nie jest jednoznaczne (na projekcie zagospodarowania terenu nie oznaczono wysunięć ścian oddzielenia przeciwpożarowego w sposób niebudzący wątpliwości). Wojewoda opisał szczegółowo swoje wątpliwości odnośnie części opisowej i rysunkowej projektu w zakresie dotyczącym wypustów (wskazał, że na s. 18 projektu stwierdzono, że w budynkach mieszkalnych w zbliżeniu do drugiego budynku zastosowano wypusty w ścianach na 30 cm poza lico ściany, natomiast nie wskazano iż będą one zlokalizowane tylko między niektórymi segmentami - budynkami mieszkalnymi stanowiącymi 4 segmenty jednego budynku; nie określono także w jakich miejscach znajdować się będą wysunięcia ścian zewnętrznych (wypusty), a w jakich zastosowane zostaną inne wymagane prawem wymogi bezpieczeństwa pożarowego np. pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m, zgodnie z § 235 WT; budynek z segmentami 4a i 4b zbliżony jest do budynku z segmentami 5a i 5b, który (na rysunku) nie posiada wysunięcia ściany oddzielenia przeciwpożarowego, a z opisu na s. 18 wynika jakoby miał takie wysunięcia; na projekcie zagospodarowania terenu nie opisano jednoznacznie wysunięć ścian zewnętrznych (wypustów), a między segmentami 7 i 8 (od strony ul. [...]) nie zaznaczono w sposób czytelny żadnego wysunięcia (wypustu). Wojewoda podsumował, że brak jest czytelności i jasności projektu budowlanego w zakresie spornych wypustów.

W pozostałym zakresie Wojewoda wskazał, że: pismo Zastępcy Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2019 r. wyjaśniające zapisy planu miejscowego jest wyłącznie opinią co do treści planu, nie stanowi doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z planem oraz nie jest bezwzględnie wiążące dla organu; odnośnie wątpliwości czy opis konstrukcji, obliczenia i opis części sanitarnej dotyczą wszystkich budynków wyjaśnił, że projekt budowlany dotyczy dwóch budynków szeregowych, każdy z nich składa się z czterech segmentów (w tym dwa są dwulokalowe), a inwestor konsekwentnie każdy segment nazywa budynkiem mieszkalnym (projekt budowlany dotyczy ośmiu budynków), zatem w ww. zapisie pojawia się wątpliwość czy opisane odprowadzanie ścieków sanitarnych dotyczy budynków dwóch, trzech, czterech itd., czy też wszystkich ośmiu; nieczytelne są załączone do sprzeciwu obliczenia statyczne, nie precyzują bowiem dla których budynków zostały wykonane, zwłaszcza że poszczególne segmenty zabudowy szeregowej są od siebie różne, tj. wszystkie osiem budynków nie są identyczne; Prezydent nie wyjaśnił rozbieżności w opinii geotechnicznej dotyczącej zmiany podniesienia zwierciadła wody z 50 cm na 30 cm, a w konsekwencji nie wyjaśnił wpływu możliwego podniesienia zwierciadła wody na zmianę warunków gruntowych. Konkludując Wojewoda wskazał, że wyjaśnienie powyższych istotnych zagadnień będzie miało wpływ na udzielenie pozwolenia na budowę. Nieprawidłowości nie mogły zostać wyeliminowane na etapie odwoławczym z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Strony sprecyzowały dodatkowo stanowiska w pismach z dnia 8 stycznia 2020 r. (wnoszący sprzeciw) i z dnia 13 lutego 2020 r. (organ).

Na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. pełnomocnik inwestora wniósł także o dopuszczenie dowodu z rysunku dołączonego do sprzeciwu (k. 15).

Postanowieniem wydanym na rozprawie sąd dopuścił dowody zawnioskowane przez wnoszącego sprzeciw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Sprzeciw podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykładając ten przepis należy dodatkowo mieć na uwadze dwie inne zasady K.p.a.: zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), która oznacza, że postępowanie odwoławcze jest również postępowaniem merytorycznym, a strona powinna mieć zagwarantowane prawo do dwukrotnego, merytorycznego, wszechstronnego rozpoznania sprawy oraz zasadę przewidującą możliwość uzupełnienia postępowania wyjaśniającego na etapie odwoławczym (art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję). Powyższe oznacza, że skoro organ odwoławczy jest również organem merytorycznym, to w razie wątpliwości czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, czy z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy powinien dążyć do zastosowania przepisu art. 136 K.p.a. Wyjątkiem są przypadki, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm procesowych, a w szczególności w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim normy procesowe. Wskazać należy za Naczelny Sądem Administracyjnym, że zakres uzupełniającego postępowania dowodowego powinien służyć przede wszystkim stronom i skutecznemu oraz szybkiemu załatwieniu sprawy administracyjnej decyzją merytoryczną. Nie jest zatem wykluczone przeprowadzenie przez organ odwoławczy nowych dowodów, o ile cele te zostaną osiągnięte (vide wyrok NSA w sprawie I OSK 1871/17, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako Baza Orzeczeń). Innymi słowy, organ odwoławczy nie może zasłaniać się zasadą dwuinstancyjności postępowania i w ten sposób uchylać się od merytorycznego załatwienia sprawy. Jeśli ustali istnienie braków postępowania wyjaśniającego, zawsze powinien dokonać oceny czy braki te są na tyle poważne czy wręcz rażące, że wykluczają merytoryczne orzeczenie w drugiej instancji administracyjnej. Nie jest przy tym wystarczające ogólne wskazanie, że zakres postępowania wyjaśniającego przekracza prawne możliwości organu odwoławczego. Tę okoliczność należy rzetelnie uargumentować, zgodnie z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.). Bezspornie zaś brakami uzasadniającymi wydanie decyzji kasacyjnej nie są rozbieżności interpretacyjne między organami obydwu instancji w zakresie wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dla zupełności wywodu poprzedzającego ocenę legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji dodać należy, że kontrola sądu przeprowadzona na podstawie art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dotyczyć może wyłącznie wystąpienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd administracyjny, orzekając na skutek sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, nie jest uprawniony do zajęcia w sprawie stanowiska merytorycznego co do kierunku rozstrzygnięcia końcowego.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.

Przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej jest obowiązany sprawdzić inwestycję pod kątem wymagań wymienionych w art. 35 ust. 1 pkt 1 – 4 P.b.

Jednym z wymagań jest zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.). Bezspornie plan miejscowy obowiązujący na terenie inwestycji przewiduje konieczność zachowania 12 m odległości między poszczególnymi szeregami zabudowy (§ 7 ust. 1 pkt 4 lit f), co w przypadku zaprojektowanych budynków odnosi się do segmentów nr 4a i 4b oraz nr 5a i 5b. Problem dotyczy interpretacji powyższego wymagania w sytuacji, gdy odległość jest co prawda zachowana między ścianami zewnętrznymi, ale bez uwzględnienia istniejących w tych ścianach elementów (w tym balkonów) wysuniętych do 1,5 m od krawędzi ściany. Uwzględniając te elementy, odległość zachowana nie jest. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji tej okoliczności nie rozważył należycie oraz nie uwzględnił, że tam gdzie lokalny prawodawca przewiduje wyjątki dla balkonów i wykuszy, to wyraźnie je wprowadza (odległość od dojazdu - §7 pkt 4 lit. c planu), co nie ma miejsca w przypadku odległości między szeregami budynków (12 m - § 7 pkt 4 lit. f planu).

W ocenie sądu, ustalenie zgodności projektu z powyższymi wymaganiami planu nie uzasadniało wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wątpliwości interpretacyjne dotyczące zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego od początku lub w znacznej części, bowiem wątpliwości te nie znikną, jeśli dokona ich wyjaśnienia organ pierwszej instancji (vide np. wyrok w sprawie II OSK 2572/13, Baza Orzeczeń). Zatem ocena, czy projekt spełnia wymagania § 7 pkt 4 lit f planu miejscowego należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej. W sprawie niniejszej Prezydent ocenił, że projekt spełnia te wymagania. Skoro Wojewoda uznał, że ocena ta jest niepełna lub budzi wątpliwości, powinien przedstawić własną argumentację i w zależności od powziętych konkluzji wydać decyzję reformatoryjną (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdy dojdzie do wniosku o braku możliwości pogodzenia projektu z zapisami planu miejscowego, albo – gdy jednak dojdzie do konkluzji identycznej jak Prezydent – przystąpić do oceny projektu z punktu widzenia pozostałych wymagań art. 35 ust. 1 P.b. Kwestia zgodności z planem miejscowym jest kluczowa, podstawowa i stanowi punkt wyjścia dla dalszej oceny projektu. Ciężar zajęcia jednoznacznego stanowiska w tym względzie, mając na uwadze że nie wymaga ono dodatkowych ustaleń w ramach postępowania wyjaśniającego, ale wymaga wyłącznie interpretacji przepisów prawa i subsumcji stanu faktycznego, spoczywał na Wojewodzie w ramach jego kompetencji merytorycznych. Przy czym lektura stanowiska Wojewody wskazuje, że akcentuje on wręcz niewyeliminowaną niezgodność z planem miejscowym, a w takim przypadku wydanie decyzji kasacyjnej nie znajduje podstaw prawnych.

Trafnie natomiast Wojewoda wskazał, że stanowisko zawarte w piśmie Zastępcy Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2019 r. (k. 136 akt adm. I instancji) nie jest wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem sądu, nie jest ono stanowiskiem autora planu miejscowego (autorem tym jest rada gminy/miasta) oraz nie stanowi wprost zapisów planu ale wyłącznie jego interpretację. Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 2573/13, "nie istnieje instytucja prawna umożliwiająca wystąpienie organów administracji do prawodawcy o wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa mających zastosowanie w rozpoznawanej przez ten organ sprawie". Oznacza to, że stanowisko prawodawcy lokalnego, choć może stanowić jeden z argumentów w poszukiwaniu wykładni zapisów planu, to jednak nie zwalnia organu z dokonania własnej wykładni i zastosowania jej wyników do stanu faktycznego oraz wyjaśnienia powodów zajętego stanowiska.

Z wyżej wskazanych względów stanowisko autora sprzeciwu jest o tyle zasadne, o ile zarzuca Wojewodzie uchylenie się od zajęcia wiążącego merytorycznego stanowiska w sprawie zgodności projektu budowlanego z planem. Sąd natomiast, z uwagi na treść art. 64e P.p.s.a., nie może zająć merytorycznego stanowiska w kwestii zapisów planu. Będzie to obowiązkiem organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu odwołania. Uwzględniając zaś, że kwestia zgodności projektu z planem wyprzedza ocenę projektu z punktu widzenia pozostałych wymagań art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., brak sformułowania przez Wojewodę jednoznacznej oceny w tym zakresie dyskwalifikował decyzję kasacyjną.

Zdaniem sądu, także pozostałe zarzuty sprzeciwu zasługują na uwzględnienie o tyle, o ile zmierzają do wykazania, że Wojewoda nie podjął próby wszechstronnego wyjaśnienia treści projektu budowlanego na etapie odwoławczym i dopiero w dalszej kolejności sformułowania oceny, czy istnieją przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej czy orzeczenia merytorycznego. W ten sposób Wojewoda naruszył przepis art. 136 K.p.a., co trafnie zarzucono w sprzeciwie. Skoro organ odwoławczy jest organem merytorycznym, to w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego załatwienia sprawy. Tymczasem Wojewoda skorzystał z możliwości art. 136 K.p.a. wyłącznie w zakresie uzyskania stanowiska inwestora co do treści odwołania, natomiast nie wezwał inwestora jednocześnie do wyjaśnienia tych fragmentów projektu budowlanego, które budziły jego wątpliwości w zakresie zgodności z pozostałymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi (zgodność z którymi organ jest zobowiązany ocenić na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.). Powstała w efekcie sytuacja, w której dopiero na etapie sądowym inwestor przedstawił dokumenty i wyjaśnienia zawierające stanowisko odnośnie zarzutów postawionych projektowi w decyzji kasacyjnej (vide dowody dopuszczone przez sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.) na rozprawie, załączone do sprzeciwu, na okoliczność stanowiska inwestora co do treści projektu budowlanego). Dopiero również na etapie sądowym organ odwoławczy mógł szczegółowo ustosunkować się do pełnego stanowiska inwestora (vide odpowiedź na sprzeciw, pismo z dnia 13 lutego 2020 r.). Analiza wypowiedzi obydwu stron uprawnia do wniosku, że przed uzyskaniem stanowiska inwestora odnośnie wszystkich wątpliwości organu, brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Z wyjaśnień Wojewody nie sposób wyprowadzić, dlaczego nie można było uzupełnić czy wyjaśnić projektu na etapie odwoławczym, a w szczególności, które z uchybień wykluczały to uzupełnienie. Ilość zarzutów czy wątpliwości nie jest jeszcze wystarczająca do wydania decyzji kasacyjnej, jeśli ich wyeliminowanie wymaga wyłącznie doprecyzowania projektu czy wyjaśnienia jego zapisów. Okoliczność, że organ pierwszej instancji nie wyegzekwował pewnych obowiązków nałożonych na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. nie oznacza, że nie może stosownego uzupełnienia dokonać organ odwoławczy. Brak takiej możliwości powinien natomiast organ odwoławczy uzasadnić. Nie jest wystarczające ogólne wskazanie na zasadę dwuinstancyjności w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma własne, stosunkowo szerokie uprawnienia ocenne i merytoryczne. Z kolei etap sądowy nie służy wyjaśnianiu rozwiązań projektowych na podstawie dokumentów przedłożonych dopiero przed sądem, jeśli mogły być uzyskane na etapie odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a.

Odnośnie poszczególnych kwestii wskazać należy przykładowo, że:

- zarzut Wojewody o braku sprawdzenia projektu pod względem ochrony przeciwpożarowej jest istotny, jednak sprowadzał się do dwóch okoliczności: spełnienia wymagania § 217 ust. 2 w związku z § 213 pkt 1 lit. "a" WT (zapewnienie klasy odporności ogniowej co najmniej R E I 60 dla ściany oddzielającej segmenty jednorodzinnych szeregowych budynków ZL IV) oraz niewyrysowania (niejednoznacznego wyrysowania) wypustów wskazanych w części opisowej projektu. Tymczasem na etapie sądowym inwestor przedłożył oświadczenie projektanta o spełnieniu wymagania REI 60 dla ścian (k. 12) oraz rysunek będący fragmentem projektu budowlanego z zaznaczonymi wypustami (k. 15). Zdaniem sądu, już pobieżna analiza tych dowodów wskazuje, że jedynie wyjaśniają one rozwiązania projektowe nie modyfikując ich, zatem nie wprowadzają okoliczności niemogących być ocenionymi na etapie odwoławczym bez naruszenia art. 136 K.p.a. Przykładowo, wskazanie projektanta w oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2019 r., że ściany wykonano z bloczków ceramicznych grubości 18,8 cm można odnieść do konkretnych rozwiązań projektowych (np. s. 15 projektu, punkt 6.5 "Ściany"), sprawdzić czy treść tego oświadczenia znajduje potwierdzenie w treści projektu, ewentualnie zobowiązać do uzupełnienia projektu w tym zakresie przez naniesienie stosownych zapisów doprecyzowujących treść projektu. Nie stanowiłoby to naruszenia zasady dwuinstancyjności, a mogłoby się przyczynić do doprowadzenia projektu do zgodności z prawem oraz uzyskania jego większej czytelności i jednoznaczności. Podobnie należało postąpić w przypadku wątpliwości co do wypustów. Również i w tym zakresie na etapie odwoławczym nie umożliwiono inwestorowi wyjaśnienia przyjętych rozwiązań, co spowodowało przesunięcie sporu w tym zakresie (co do interpretacji konkretnych rysunków) na etap sądowy. To jest jednak niedopuszczalne.

Na marginesie wskazać należy, że poza uchybieniami projektu w zakresie ppoż wyżej wskazanymi, Wojewoda nie wymienił innych wymagań ppoż, które projekt by dyskwalifikowały niezależnie od uzyskanych od inwestora wyjaśnień. Stwierdzenie, że projektu nie oceniono pod względem ppoż Wojewoda ograniczył wyłącznie do wyżej wskazanych kwestii;

- do zarzutu zwymiarowania odległości czerpni w sposób wskazujący na spełnienie wymagań § 152 ust. 3 WT również ustosunkował się inwestor na etapie sądowym, nie mając ku temu możliwości w postępowaniu odwoławczym. Nadto, czerpnie są wyrysowane na s. 154 i 155 (rzuty poddasza - rysunki S40 i S41) projektu, zatem spór w tym zakresie był w istocie sporem o odczytanie projektu (wyjaśnienie przyjętych w nim rozwiązań) w kontekście regulacji § 152 ust. 3 WT. Nie uzasadniało to wydania decyzji kasacyjnej, bowiem nie przekraczało wyjaśnienia dopuszczalnego w postępowaniu odwoławczym.

Podobnie ocenić należy pozostałe zarzuty Wojewody, dotyczące kwestii odniesienia obliczeń konstrukcyjnych, opisu konstrukcji czy opisu części sanitarnej do wszystkich czy do niektórych budynków w poszczególnych dwóch szeregach zabudowy, dotyczące prawidłowego umieszczenia w metryce danych projektanta oraz wyjaśnienia kwestii poziomu posadowienia budynków jeśli chodzi o warunki gruntowo-wodne. W szczególności kwestia pierwsza z wyżej wymienionych mogłaby zostać wyeliminowana przez zamieszczenie w projekcie stosownych zapisów, jeśli by się okazało, że konstrukcja każdego z segmentów jest identyczna lub gdy dotyczą jej takie same parametry. To jednak wymagało ustalenia na etapie odwoławczym i nie może być przesądzane na etapie sądowym. Do tego zaś w istocie zmierzają strony wymieniając przed sądem korespondencję pisemną oraz tocząc dyskusję odnośnie poszczególnych zapisów projektu budowlanego i sposobu ich rozumienia. Tymczasem nie przekraczało zakresu postępowania wyjaśniającego uzupełniającego (art. 136 K.p.a.) wyjaśnienie tych kwestii na etapie odwoławczym przez uzyskanie stanowiska inwestora, ewentualnie wypowiedzi projektantów lub geologa we wszystkich kwestiach budzących wątpliwości Wojewody. Co prawda Wojewoda wystąpił do inwestora o ustosunkowanie się do odwołania i załączonej do niego opinii, ale nie ocenił wartości uzyskanego stanowiska inwestora dla końcowego rozstrzygnięcia wskazując na konieczność zajęcia stanowiska przez organ pierwszej instancji (s. 10 uzasadnienia decyzji kasacyjnej). Nie wiadomo więc, dlaczego wyjaśnienia inwestora nie były wystarczające. Natomiast organ pierwszej instancji wskazał, że z opinii geologicznej wynika posadowienie budynku powyżej poziomu wód gruntowych (proste warunki gruntowe), co nie narusza prawa oraz wskazał konkretne wartości posadowienia dowodzące tej okoliczności. Na treść tej opinii powołał się również inwestor w piśmie z dnia [...] października 2019 r. Aby tę konkluzję podważyć Wojewoda powinien był wskazać, dlaczego – w jego ocenie – treść opinii dołączonej do odwołania wymaga ponownej oceny warunków gruntowo – wodnych przez organ pierwszej instancji. Wyjaśnienia w tym zakresie brak, co narusza również art. 107 § 3 K.p.a. W tych okolicznościach także i sąd nie może zweryfikować powodów, dla których Wojewoda uznał dołączoną do odwołania opinię za wymagającą ponownego przeprowadzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Sąd nie przesądza przy tym, że takiej istotności ona nie posiada, ale ocennej wypowiedzi Wojewody w tym zakresie brak. Tymczasem decyzja kasacyjna powinna zawierać wyjaśnienie istotności uchybień uzasadniających jej wydanie. Nie było też przeszkód, zdaniem sądu, aby wezwać geologa (autora opinii załączonej do projektu) do wyjaśnienia powodów zmiany w opinii możliwego podniesienia poziomu wód gruntowych z wartości 50 cm na 30 cm. Można było to uczynić na etapie odwoławczym i dopiero w dalszej kolejności oceniać, czy opinia ta jest wiarygodna i mogła stanowić podstawę kwalifikacji warunków gruntowo-wodnych czy też należało ją uzupełnić w znacznym zakresie lub sporządzić nową opinię. Nie było także przeszkód by ocenić, czy umieszczenie danych projektanta w branży sanitarnej poza metryką rysunku dyskwalifikuje projekt na tyle, że nie jest możliwe jego zaakceptowanie w tym kształcie, ewentualnie wezwanie do poprawienia tej kwestii. Dopiero tak uzupełniony materiał dowodowy dawałby podstawę do podjęcia decyzji odwoławczej, merytorycznej bądź kasacyjnej, ale nie wcześniej. Tymczasem wobec naruszenia art. 136 K.p.a. w sprawie niniejszej postępowanie wyjaśniające przeniosło się na etap sądowy, co nie jest dopuszczalne, bowiem sąd administracyjny nie jest trzecią instancją postępowania administracyjnego.

Reasumując, nie wystąpiły w sprawie niniejszej – mając na uwadze materiał dowodowy, na podstawie którego orzekał Wojewoda - podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Z wyżej wskazanych powodów decyzja ta jest co najmniej przedwczesna, a tym samym nieuprawniona, narusza więc przepis art. 138 § 2 K.p.a. W pierwszej kolejności Wojewoda powinien we własnym zakresie dokonać oceny zgodności rozwiązań projektowych z regulacjami planu miejscowego. Nie przekraczało to jego właściwości instancyjnej, bowiem stanowiło wykładnię przepisów prawa a nie uzupełnianie materiału dowodowego. W zależności od przyjętych konkluzji, powinien organ od razu wydać decyzję merytoryczną jeśli stwierdzi nieusuwalną niezgodność z planem miejscowym. Przy ocenie zaś istnienia tej zgodności – powinien dokonać wszechstronnej oceny projektu budowlanego z uwzględnieniem wyjaśnień inwestora, w tym w znacznej mierze udzielonych na etapie sądowym wraz z przedłożonymi dowodami, ewentualnie zażądać stosownych dodatkowych uzupełnień lub wyjaśnień. W zależności od przyjętych konkluzji wydać powinien organ stosowną decyzję, wyjaśniając motywy swojego rozstrzygnięcia. Nie można przy tym wykluczyć orzeczenia na każdej podstawie z art. 138 § 1 lub § 2 K.p.a., z tym że motywy podjęcia takiej decyzji powinny być wszechstronnie wyjaśnione, zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na zasądzone koszty składają się wpis od sprzeciwu – 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł, opłaty skarbowe od dokumentu pełnomocnictwa i dokumentu substytucji – 2 x 17 zł.