Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 551/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art.7, art. 76, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 141 par. 4, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 Art. 124 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 450/13 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B, wyrokiem z 4 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 450/13 oddalił skargę W. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z [...] lipca 2013 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 15 maja 2012 r. W. S. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r., ubiegając się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni 35,17 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z 29 maja 2013 r. odmówił wnioskodawcy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r.

Stwierdził, że powierzchnia uprawniona do płatności obszarowych w 2012 r., znajdująca się na działce [...]1 położonej w obrębie W. wynosiła 13,8248 ha, zaś na działce nr [...]2 - 8.6128 ha. Stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną kwalifikującą się do objęcia jednolitą płatnością obszarową przekraczała 20%, co skutkowało odmową przyznania płatności w całości.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] lipca2013 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Podkreślił, że w świetle art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t.: Dz.U. z 2012 r. poz. 1164; dalej: ustawa o płatnościach) do przyznania pomocy w ramach systemów jednolitych płatności obszarowych kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria określone w ust. 4, (użytki rolne mają być utrzymywane w dobrej kulturze rolnej) oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji, które były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r.

Odnosząc stan faktyczny na działce ewidencyjnej nr [...]3 stwierdzony przez inspektorów terenowych w dniu 14 września 2005 r. do granic działek ewidencyjnych nr [...]1 oraz [...]4 powstałych w wyniku podziału działki [...]3, zauważono, że na obszarze obecnie oznaczonym w ewidencji gruntów, jako działka nr [...]1 w jej zachodniej oraz północno - wschodniej części rośnie las. Obszar wskazany jako las nie mógł być użytkowany rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. Powyższe potwierdza szkic z pomiaru działek rolnych nr 3, sporządzony na okoliczność przeprowadzonej w gospodarstwie W. S. w dniu 30 sierpnia 2004 r. kontroli na miejscu oraz zdjęcie z ortofotomapy z 29 maja 2003 r. Sporny obszar nie był na dzień 30 czerwca 2003 r. utrzymany w dobrej kulturze rolnej i tym samym nie kwalifikował się do przyznania jednolitej płatności obszarowej zgodnie z art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16). W wyniku analizy naniesionego na ortofotomapę zdjęcia z kontroli na miejscu należało stwierdzić, że na tej działce na dzień 30 czerwca 2003 r. użytkowana rolniczo była powierzchnia 13,82 ha. Łączna powierzchnia JPO deklarowana przez skarżącego wynosiła 35,17 ha, zaś powierzchnia JPO stwierdzona w wyniku kontroli - 27,62 ha. Ponieważ zawyżenie powierzchni wynosiło 7,55 ha (27,3353%), stosownie do art. 58 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r., organ był zobowiązany do odmówienia przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej. Nadto - w ocenie organu odwoławczego - W. S. nie wykazał w toku postępowania, iż nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalając skargę stwierdził, że sformułowane w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

W uzasadnieniu powołał treść przepisów ustawy o płatnościach ze wskazaniem, że płatność można przyznać rolnikowi, który spełnia określone warunki do powierzchni nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar (PEG) w rozumieniu art. 124 ust. 2 rozporządzenia 73/2009, tj. do obszaru, który był utrzymany w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. Sąd zauważył, że ustalenia organów w sprawie oparte zostały na dostępnych narzędziach informatycznych, takich jak ortofotomapa oraz dane LPIS/GIS oraz dokumentacji zgromadzonej w trakcie wcześniejszych kontroli na miejscu, przeprowadzonych w gospodarstwie rolnym skarżącego. Sąd podkreślił, iż wyniki kontroli administracyjnej, jak i kontroli na miejscu mają równoprawne znaczenie, co w konsekwencji oznacza, że skontrolowanie i ustalenie powierzchni rzeczywistej do dopłaty przy użyciu systemu komputerowej identyfikacji jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrole na miejscu lub zestawianie z danymi z ewidencji gruntów.

Spór w sprawie pomiędzy skarżącym a organami dotyczy działki o nr [...]3, w szczególności co do ustalenia, w jakim zakresie działka ta była rolniczo użytkowana na dzień 30 czerwca 2003 r.

Sąd podzielił stanowisko organów, że ww. działka nie była w całości użytkowana rolniczo, bowiem w znacznej części była ona zadrzewiona i zakrzewiona, co wykluczało prowadzenie na tym obszarze działalności rolniczej i utrzymywania użytków w tzw. dobrej kulturze rolnej. Powyższe znajduje potwierdzenie również w zeznaniach świadka [...], która podała, że skarżący sukcesywnie prowadził na spornej działce wycinkę drzew, celem zwiększenia powierzchni użytków rolnych. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że powyższy fakt znajduje także potwierdzenie w decyzji Starosty Powiatowego w S. z [...] października 2006 r. Nr [...], z której wynika, że w efekcie sporządzonej analizy użytków gruntowych, w tym map klasyfikacyjnych, na działce należało zmienić oznaczenia części użytków, poprzez zmniejszenie użytków rolnych o około 4 ha (RV i RVI) i jednocześnie zwiększenie o taką powierzchnię gruntów zadrzewionych i zakrzewionych.

Za niezasadne należało - zdaniem Sądu pierwszej instancji - uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w szczególności wskazanych w skardze przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; dalej: kpa). W postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności JPO oraz UPO, według art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kpa, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W sprawie, organy kompleksowo odniosły się do zebranego materiału dowodowego, a jednocześnie umożliwiły skarżącemu przedstawienie własnych środków dowodowych. W sprawie nie został także naruszony art. 9 i 10 kpa. Sąd wskazał, że treść art. 3 ust. 2 ww. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w istotnym stopniu modyfikuje zasadę czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, bowiem udzielanie pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, jak również zapewnienia czynnego udziału stron w prowadzonym postępowaniu, zostało ograniczone do sytuacji zgłoszenia takiego żądania przez stronę. Skarżący na żadnym etapie postępowania takich żądań nie składał, nie może zatem skutecznie zarzucać organom, że nie informowały go wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, Dyrektor Oddziału ARiMR trafnie uznał, że brak jest podstaw do odstąpienia od sankcji zgodnie z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, gdyż w kontekście poczynionych ustaleń nie budzi wątpliwości, że złożony wniosek nie był prawidłowy pod względem faktycznym, zaś W. S. istotnie nie wykazał, że nie ponosi winy za zadeklarowanie danych nieprawidłowych. Poczynione ustalenia wskazują, że skarżący wiedział, że w 2003 r. znaczna część działki nr [...]3 była zadrzewiona i zakrzewiona, a zatem nie była użytkowana rolniczo. O braku winy skarżącego nie mogą świadczyć także przedkładane do akt dokumenty w postaci decyzji Starosty Powiatowego w S. z [...] października 2006 r., spersonalizowany wzorzec wniosku otrzymany od ARiMR, czy umowa dzierżawy nieruchomości rolnej zawartej [...] maja 2004 r. z Agencją Nieruchomości Rolnych. Powyższe dokumenty wskazują jedynie na sposób sklasyfikowania spornej działki w ewidencji gruntów i budynków przed 2006 r., w której była zaniżona powierzchnia gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, a zawyżona powierzchnia użytków rolnych.

Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W sposób wyczerpujący rozpatrzono cały materiał dowodowy. Ocena dowodów oraz podjęte wnioski odpowiadają zasadom logiki i doświadczenia życiowego.

W. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2012r. poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: pusa) w zw. z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w procesie subsumcji, przez uznanie, że skarżący jest winny nieprawidłowości we wniosku, w sytuacji gdy:

a) skarżący oparł informacje we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2012 na dokumentacji urzędowej w postaci decyzji Starosty Powiatowego w S. z 25 października 2006 r. wraz z wykazem zmian ewidencyjnych i mapami klasyfikacyjnymi - sporządzonymi przez uprawnionego gleboznawcę [...] Biura Geodezji Spółka z o.o. - [...], a więc dokumentach urzędowych sporządzonych przez kompetentne do tego osoby, które to dokumenty wykluczają możliwość istnienia spornego zadrzewienia na dzień 30 czerwca 2003 r., wskazując jednocześnie, że powierzchnia gruntów wskazana przez skarżącego we wniosku była na ten dzień utrzymana w dobrej kulturze rolnej, co bezspornie wyklucza winę skarżącego w zakresie ewentualnych nieprawidłowości danych wskazanych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2012 r.;

b) skarżący oparł informacje we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2012 na umowie z 4 maja 2004 r. pomiędzy skarżącym a Agencją Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] Filia w [...] oraz protokole zdawczo-odbiorczym sporządzonym przez administratora J. K., a więc umowie cywilnoprawnej sporządzonej w sposób rzetelny przez kompetentną osobę, które to dokumenty wykluczają możliwość istnienia zadrzewienia na dzień 30 czerwca 2003 r., wskazując jednocześnie, że powierzchnia gruntów wskazana przez skarżącego we wniosku była utrzymana w dobrej kulturze rolnej, co bezspornie wyklucza winę skarżącego w zakresie ewentualnych nieprawidłowości danych wskazanych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2012;

c) skarżący oparł informacje we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2012 na informacjach wynikających z wypisu z rejestru gruntów, a więc dokumentu o charakterze urzędowym, a ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach i winna być ona utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego, co bezspornie wyklucza winę skarżącego w zakresie ewentualnych nieprawidłowości danych wskazanych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2012;

d) skarżący działał w uprawnionym zaufaniu do dokumentów cyt. w pkt a/ b/ c/ a odmienne ustalenia wynikające ze zdjęcia z ortofotomapy z 29 maja 2003 r. nie mogą być podstawą do uznania, iż skarżący winny jest ewentualnych nieprawidłowości, bo zawierzył dokumentom urzędowym i oparł swoją wiedzę na danych z nich wynikających,

e) dowód kluczowy i rozstrzygający przejęty przez WSA oraz organy obydwu instancji, w postaci zdjęcia z ortofotomapy został dokonany 29 maja 2003 r. a nie 30 czerwca 2003 r., zaś z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie można stwierdzić, jakie konkretne zadrzewienie stwierdzono na zdjęciu oraz czy oceny tego dowodu dokonała kompetentna do tego osoba posiadająca stosowną, fachową wiedzę lub uprawnienia, i jaki związek przyczyno-skutkowy wskazuje, że na podstawie zdjęcia z 29 maja 2003 r. można przyjąć bezspornie, że istniało zadrzewienie na spornej powierzchni w dniu 30 czerwca 2003 r.,

- naruszenie art. 1 ust. 1 pusa w zw. z art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w procesie subsumcji przez uznanie, iż rzekome zadrzewienia nie stanowiły zagajników o krótkiej rotacji i istniały na dzień 30 czerwca 2003 r., podczas gdy skarżący w 2004 r. przekazał do Bura Powiatowego ARiMR plan zalesień gruntów rolnych w ramach działań 5 PROW i w ramach stosownego planu zalesień doszło do samosiewu brzozy na spornym obszarze, który to samosiew brzozy stanowił zagajnik o krótkiej rotacji i został stwierdzony w wyniku kontroli inspektorów terenowych 14 września 2005 r. i nie mógł istnieć na dzień 30 czerwca 2003 r.

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa w zw. z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ administracji:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa, poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ administracji przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności i wątpliwości w sprawie co do faktów i ich znaczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w zw. z:

a) art. 7 kpa w zw. z art. 76 kpa, poprzez przyjęcie, iż skarżący jest winny ewentualnych nieprawidłowości we wniosku, mimo iż działał on w uprawnionym zaufaniu do dokumentów cyt. w pkt a/, b/ i c/,

b) art. 77 i 80 kpa przez zaniechanie rozpoznania dowodów znajdujących się w zasobach ARiMR, tj. planów zalesień gruntów w wyniku których to zalesień doszło do samosiewu brzozy na spornym obszarze, który to samosiew brzozy stanowił zagajnik o krótkiej rotacji i został stwierdzony w wyniku kontroli inspektorów terenowych w dniu 14 września 2005 r. i nie mógł istnieć na dzień 30 czerwca 2003 r., czym organy administracji nie dopełniły obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego,

c) art. 151 ppsa przez jego zastosowanie (oddalenie skargi) zamiast zastosowania art. 150 ppsa zgodnie z którym skargę należało uwzględnić,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez niewzięcie pod uwagę całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co miało wpływ na jej wynik.

Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 ppsa w sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami sformułowanymi w środku prawnym. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozważyć trzeba kwestie związane z przepisami postępowania. Sygnalizowana sekwencja rozważań jest przy tym szczególnie uzasadniona w rozpatrywanej sprawie, gdyż rozstrzygnięcie w przedmiocie kwestii procesowych ma przesądzające znaczenie dla oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących sfery prawa materialnego.

Przechodząc do omówienia poszczególnych zarzutów sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa stwierdzić należy, że są one chybione.

Postawiony w ramach tej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa w zw. z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ administracji, jest wadliwie skonstruowany, bowiem przepisy te powinny być powołane w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego. Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa).

Pozostałe zarzuty również nie zasługiwały na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mianowicie art. 7, art. 76, art. 77 oraz art. 80 kpa.

Przepis art. 3 ustawy o płatnościach, choć przewiduje stosowanie do postępowań w sprawach indywidualnych dotyczących płatności, rozstrzyganych w drodze decyzji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to wprowadza pewne odstępstwa od zasad kodeksowych. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy szczególnie istotne jest uregulowanie zawarte w ust. 3 powołanego art. 3, zgodnie z którym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tym samym w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno w praktyce wpłynąć na uaktywnienie stron postępowania. Ustawodawca zastosował bowiem regulację odmienną od art. 7 kpa, zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne.

Treść tych przepisów potwierdza, że to rolnik odpowiada za treść wypełnionego wniosku i to na nim spoczywa obowiązek wykazania, że zachodzą przesłanki, które pozwalają na odstąpienie od wykluczeń stosowanych w przypadku rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną a kwalifikującą się do płatności. W przeciwieństwie do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zakres czynności, które muszą być przeprowadzone przed wydaniem decyzji we wskazanych przedmiotach określony jest w przepisach prawa unijnego i omawianej ustawy. Takimi czynnościami są kontrole, o których mowa w art. 30-33 ustawy o płatnościach. W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 kpa nie mają zastosowania. Drugi z wymienionych przepisów zastąpiony jest w całości przez art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawierający odmienną niż kpa regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego z wyłączeniem obowiązku jego zbierania z urzędu (wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 869/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 kpa (wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 810/11, LEX nr 1217422). Na organach ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego. Komentarz, Oficyna 2008, s. 51-52).

Sąd I instancji słusznie stwierdził, że na podstawie ustalonego stanu faktycznego organy administracyjne prawidłowo rozpatrzyły materiał dowodowy, w szczególności wyniki kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej oraz wszystkie pozostałe dowody zgromadzone w sprawie, w tym szczegółowo odniosły się do zeznań świadków.

Podkreślenia wymaga, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią zatwierdzoną może zostać ustalona zarówno w trakcie kontroli przeprowadzonej na miejscu, jak i kontroli administracyjnej, dla potrzeb której można wykorzystywać techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej (GIS), polegające na ortoodwzorowaniu lotniczym lub satelitarnym, zaś uzyskane w drodze jednego lub drugiego rodzaju kontroli wyniki mają równoprawne znaczenie (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt: II GSK 1069/08, Lex nr 561829). W rozpoznawanej sprawie została przeprowadzona zarówno kontrola na miejscu w gospodarstwie skarżącego, jak i kontrola administracyjna.

Nie można też uznać za trafny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 ppsa w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim należy zauważyć, że naruszenie art. 151 ppsa mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby sąd oddalił skargę pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez sąd określonych rozstrzygnięć. W sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 stycznia 2011 r. (sygn. akt: II GSK 1387/10, Lex nr 952790) przepis art. 151 ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą zamierzającą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi - wskazując na naruszenie art. 151 ppsa - nie powiązał tej normy prawnej z innymi przepisami, w szczególności w tym wypadku z przepisami procesowymi.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Wskazany przepis zawiera regulację wskazującą elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić zatem przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 ppsa), jeżeli uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt: II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 30; wyrok NSA z 7 maja 2013r., sygn. akt: II GSK 260/12, Lex nr 1329705).

Sąd I instancji odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, wyjaśnił w sposób wystarczający zastosowane przepisy prawa, a polemika skarżącego ze stanowiskiem Sądu nie może uzasadniać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa.

Tym samym skarżący nie podważył stanu faktycznego przyjętego za prawidłowy przez Sąd I instancji.

Chybione są także zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Przepis art. 1 pusa, jako przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może, co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Taka sytuacja nie występuje.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiła ustawa z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników. Problem prawny jaki wyłonił się w sprawie pomiędzy skarżącym a organami dotyczył tego, czy działka nr [...]3 na dzień 30 czerwca 2003 r. była w całości użytkowana rolniczo.

Grunty rolne, na które rolnik ubiega się o przyznanie płatności, muszą być utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów środowiska. Taka zasada została przewidziana w prawie unijnym (art. 6 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r.) i każde Państwo Członkowskie musi jej przestrzegać tworząc odpowiednie regulacje krajowe. Państwa Członkowskie definiują, na poziomie krajowym lub regionalnym, wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku III do rozporządzenia ww. Rady (WE) Nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r., uwzględniając szczególne cechy charakterystyczne odnośnych obszarów, włączając w to warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarowania, wykorzystanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz struktury gospodarstw. Wymogi takie nie mogą naruszać standardów regulujących dobre praktyki rolnicze stosowane oraz środków rolno-środowiskowych, które wykraczają poza wzorzec odnoszący się do dobrych praktyk rolniczych. Grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli nie są - co do zasady - porośnięte drzewami i krzewami.

Inspektorzy terenowi stwierdzili występowanie na działce samosiejek drzew oraz silnie porastającą roślinność wskazującą na nieużytkowanie terenu przez okres kilkuletni, bez przeprowadzania zabiegów agrotechnicznych. Na zdjęciach tych wyraźnie i bez wątpliwości widać, że działka jest porośnięta samosiejkami drzew. Występowanie samosiejek niewątpliwie wskazuje na brak utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, w szczególności zgodnie z minimalnymi normami. Jak wskazał NSA w wyroku z 5 listopada 2010 r. (sygn. akt II GSK 1004/09, Lex nr 746020), bez względu na rodzaj gruntu rolnego oraz zalecanych zabiegów agrotechnicznych grunty muszą być zadbane, a więc nie mogą na nich występować wieloletnie chwasty oraz samosiejki drzew. NSA podkreślił, że stawiany przez prawodawcę wspólnotowego, a także krajowego wymóg utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej nie jest celem samym w sobie, ale ma zapewnić, aby grunty rolne, co do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności były faktyczne w dobrym stanie agrotechnicznym. Należy też podkreślić, że w ramach systemu wsparcia bezpośredniego udzielana jest pomoc do gruntów już pozostających w dobrej kulturze rolnej, natomiast ta pomoc nie służy do doprowadzenia gruntu zaniedbanego do takiego stanu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji prawidłowo skontrolował zaskarżoną decyzję i wskazał, że działka nie była użytkowana rolniczo. Co ważne, Starosta powiatowy dokonał zmian w ewidencji gruntów, które dodatkowo potwierdzają, że zmniejszyła się powierzchnia gruntów rolnych a zwiększyła gruntów oznaczonych jako Ls i Lz. W sprawie zasadnie też dostrzeżono, że sam skarżący składając wnioski na lata 2004 i 2005 sygnalizował, że stan faktyczny odbiega od tego, który jest uwidoczniony w dokumentacji. Składając wniosek na 2012 r. zaniechał poczynienia takich uwag. Istotne jest także i to, że zmiany w ewidencji gruntów (mapy) były wyłożone do wglądu już w grudniu 2004 r.

Zgodnie z art. 73 wspomnianego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Ponadto, zgodnie z ust. 2 cytowanego przepisu, zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o nieprawidłowościach we wniosku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikająca z zacytowanych przepisów możliwość odstąpienia od przewidzianych w rozporządzeniu zmniejszeń i wykluczeń w sprawie nie występuje.

Skarżący nie wykazał, aby zaistniałe nieprawidłowości nie wynikały z jego winy. Przedstawione wyżej przepisy wskazują jednoznacznie, że rolnik występujący z wnioskiem o płatność musi dołożyć szczególnej staranności przy wypełnianiu wniosku, skoro błędy w tym zakresie mogą nieść daleko idące konsekwencje. W sprawie, skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na 2012 r., który podpisał i zadeklarował konkretny obszar rolny, wskazując numerycznie oznaczone działki do przyznania wnioskowanych płatności. W myśl tego, co wyżej wskazano, zobowiązany był zatem do uprawy i utrzymywania w należytej kulturze rolnej konkretnych nieruchomości, czego - co wykazało postępowanie - nie uczynił. Zauważyć należy, iż każdy wnioskodawca obowiązany jest zapoznać się zasadami przyznawania danej płatności oraz pomocy objętej wnioskiem oraz powinien mieć świadomość, że jego wniosek i zadeklarowane grunty będą podlegały kontroli w zakresie spełnienia tych zasad. Producent musi też wiedzieć, że grunty, które nie spełniają wymogów określonych w prawie unijnym i krajowym podlegają wyłączeniu, a w razie przekroczenia dopuszczalnej różnicy w stosunku do powierzchni stwierdzonej podczas kontroli, iż grozi mu sankcja finansowa, chyba że wykaże, iż zachodzą nadzwyczajne okoliczności uwalniające od sankcji. Beneficjent pomocy ma także obowiązek informowania organów o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne, bądź nadmierne przyznanie płatności, jak również o każdej zmianie, w szczególności, gdy dotyczy wykorzystania gruntów rolnych czy wielkości upraw. Skarżący na formularzu wniosku podpisał stosowne oświadczenie, że zasady te zna.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organy miały zatem podstawę do przyjęcia, że skarżący nie spełnił wszystkich wymaganych prawem warunków, umożliwiających przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r. Skoro płatność przyznawana jest na wniosek rolnika (art. 18 ustawy o płatnościach), to on odpowiada za prawidłową treść tego wniosku. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, jest niezasadny.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.