Wyrok Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OSA 1/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1, art. 84 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196
law: Obwieszczenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 21 marca 1994 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Teza: Dochodzenie przez właściciela nieruchomości, położonej na obszarze określonym w art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, roszczenia o wykup lub zamianę takiej nieruchomości, z której korzystanie w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami, należy do postępowania przed sądem powszechnym, z tym że określenie jednostki organizacyjnej ponoszącej koszty wykupu następowało w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 84 ust. 2 ustawy.

TEZY

Dochodzenie przez właściciela nieruchomości, położonej na obszarze określonym w art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, roszczenia o wykup lub zamianę takiej nieruchomości, z której korzystanie w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami, należy do postępowania przed sądem powszechnym, z tym że określenie jednostki organizacyjnej ponoszącej koszty wykupu następowało w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 84 ust. 2 ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 1998 r. na rozprawie sprawy ze skargi Alicji J. na decyzję Wojewody (...) z dnia 29 kwietnia 1996 r. w przedmiocie umorzenia postępowania o zamianę lub wykup nieruchomości, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej pięćdziesiąt złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Alicja J. wraz z innymi osobami jest współwłaścicielką działki nr ewid. 6, położonej w obrębie 137 miasta O. przy ul. B.; dla działki tej prowadzona jest księga wieczysta Kw nr 6149.

Zgodnie z zaświadczeniem wystawionym przez Urząd Miasta w O. z dnia 15 grudnia 1995 r. nr A.7332 b/28b/95 działka ta jest położona na terenie, który według planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta O., zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w O. nr XVII/77/86 z dnia 27 listopada 1986 r. /Dz.Urz.Woj. (...) 1987 nr 2 poz. 20 ze zm./, jest określony jako "teren leśny /w przeważającej części/ rezerwowany jako strefa miejskiego ujęcia wody nr 2". W związku z takim przeznaczeniem działki w planie zagospodarowania przestrzennego miasta O., wyłączającym możliwość jej zabudowy przez współwłaścicieli, Alicja J. w podaniu z dnia 29 sierpnia 1995 r. zwróciła się do Zarządu Miasta w O. o wykup działki lub zmianę przeznaczenia tej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Podanie zostało przekazane według właściwości Urzędowi Rejonowemu w O. wraz z pismem z dnia 5 października 1995 r.

Decyzją z dnia 9 stycznia 1996 r. nr 7/96 Kierownik Urzędu Rejonowego w O., powołując się na art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, odmówił wykupu działki na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, iż na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia 21 kwietnia 1992 r. (...) Alicja J. oraz Natalia J., Jerzy J. i Jadwiga G. otrzymali z dniem 4 lutego 1974 r. na własność niezabudowaną działkę nr 6 o powierzchni 2939 m2, położoną w O. - obręb 137. Nieruchomość ta, jak wyjaśniono, w chwili nabycia przez Alicję J. była działką leśną, a zatem przeznaczenie jej i sposób wykorzystania nie uległy zmianie.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Alicja J., podnosząc, że jest ona krzywdząca; wyjaśniła, iż sporną działkę nabył w 1944 r. jej ojciec Stefan J. i że miała ona inne przeznaczenie niż obecnie. Odwołująca się podtrzymała żądanie podjęcia z nią rozmów w celu wykupu spornej działki ewentualnie dokonania zamiany na inną działkę budowlaną.

Decyzją z dnia 29 kwietnia 1996 r. nr 253/96 Wojewoda (...) uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, iż w myśl art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska właściciel nieruchomości położonej w strefie ochronnej /art. 71 ust. 1 ustawy/ lub na obszarze objętym ochroną, o którym mowa w art. 72, może żądać wykupu lub zamiany nieruchomości na inną, jeżeli korzystanie z niej w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami. Artykuł 84 ust. 2 zaś stanowi, że w sprawach wykupu lub zamiany nieruchomości, o której mowa w ust. 1, właściwy jest terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości stopnia podstawowego. Treść przepisu art. 84 ust. 2 faktycznie może sugerować, że sprawy dotyczące zamiany nieruchomości w omawianym trybie zostały przekazane na drogę postępowania administracyjnego. Przepis ten jednak wyznacza jedynie zadania organu administracji państwowej, ale nie stanowi, że organ ten rozstrzyga indywidualne sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Skoro więc brak jest przepisu stanowiącego, że sprawa dotycząca zamiany nieruchomości w trybie art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska załatwiana jest przez wydanie decyzji administracyjnej, to należy uznać, iż realizacja tego roszczenia następuje w drodze postępowania przed sądem powszechnym zgodnie z ogólną zasadą art. 1 i 2 par. 1 kodeksu postępowania cywilnego. Zamiana, będąca umową nazwaną, tworzy stosunek cywilnoprawny /art. 603-604 Kc/, a tym samym sprawy o roszczenia dotyczące zamiany są co do zasady sprawami ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, należą więc do drogi postępowania przed sądami powszechnymi. Aby sprawy te wyłączyć z tej drogi, musiałby obowiązywać wyraźny przepis przekazujący je do właściwości innych organów /art. 2 par. 3 Kpc/. Za taki przepis nie możne być uznany, z podanych wyżej względów, art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska /postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 29 marca 1995 r. III Po 10/94/. Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że skoro zaskarżona decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O., rozstrzygająca sprawę zamiany i wykupu, została wydana bez podstawy prawnej, to należało orzec o uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania organu I instancji.

Wymienioną decyzję Wojewody zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Alicja J., zarzucając, iż takie załatwienie sprawy jest krzywdzące dla właściciela, ponieważ prawowici właściciele działki mieszkają w ciężkich warunkach nie mogąc korzystać z nieruchomości.

Wojewoda (...), odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż realizacja roszczenia skarżącej powinna nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując sprawę na rozprawie w dniu 8 kwietnia 1998 r. /IV SA 916/96/, powziął istotne wątpliwości dotyczące wykładni i stosowania przepisu art. 84 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. O występowaniu tych wątpliwości świadczy rozbieżne orzecznictwo w zakresie interpretacji art. 84 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy i przyjmowane tam przeciwstawne konstrukcje prawne. W niektórych orzeczeniach zajmowane jest stanowisko, iż żądanie wykupu lub zamiany nieruchomości na inną na podstawie omawianego przepisu podlega rozpoznaniu przez rejonowy organ rządowej administracji ogólnej. W innych orzeczeniach przyjmuje się, że wyłączną drogą realizacji takiego żądania jest droga postępowania przed sądem powszechnym. Wskazano jednocześnie konkretne przykłady takich orzeczeń. Ponadto wątpliwości składu orzekającego budzi dyspozycja art. 84 ust. 2 tej ustawy, według tego przepisu bowiem kierownik urzędu rejonowego miałby być jednostką organizacyjną, do której należy się zwracać o zamianę nieruchomości; teza ta jednak, jak wywiedziono, jest prawdziwa tylko w odniesieniu do sytuacji, w której przedmiotem zamiany miałaby być nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa, natomiast stwierdzenie to nie może być uznane za trafne, gdy nieruchomość zamienna stanowi mienie komunalne, kierownik urzędu rejonowego bowiem jest reprezentantem administracji rządowej i nie sprawuje władztwa nad mieniem stanowiącym własność gminy. W przypadku gdy nieruchomość zamienna stanowi mienie gminy, czego ustawodawca nie uregulował, jednostką organizacyjną, do której należy się zwrócić o zamianę nieruchomości, jest zarząd gminy z mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Przepis ten bowiem przewiduje, iż do zadań zarządu gminy należy między innymi gospodarowanie mieniem komunalnym. Przy tym z wyżej wymienionych przyczyn zarząd gminy nie jest organem powołanym do rozstrzygania w sprawach uregulowanych w art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.

W tej sytuacji skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 8 kwietnia 1998 r. IV SA 916/96 zwrócił się na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o rozpatrzenie sprawy przez skład siedmiu sędziów ze względu na występujące w tej sprawie istotne wątpliwości prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wymienione w postanowieniu składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości prawne uzasadniają rozpoznanie sprawy przez skład siedmiu sędziów. W postanowieniu trafnie wskazano wątpliwości występujące przy interpretacji art. 84 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, zwanej dalej ustawą.

(***) Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji organ, z naruszeniem art. 84 ust. 2 ustawy, umorzył postępowanie także w tym zakresie, w którym był właściwy do rozpoznania sprawy, a mianowicie co do określenia jednostki organizacyjnej ponoszącej koszty wykupu lub zamiany nieruchomości.

Na marginesie tylko należy podnieść, że gdyby żądanie skarżącej wiązać z tym, iż korzystanie przez właścicieli z ich nieruchomości stało się niemożliwe ze względu na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to takie żądanie może być dochodzone wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym /art. 36 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./.

W tym stanie rzeczy skarga jest uzasadniona, a wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy o NSA uchylił zaskarżoną decyzję, orzekając jak w sentencji wyroku.

O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.