Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1263/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 18 ust. 1 i  2
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: art. 176 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 889/14 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz S. M. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 889/14 oddalił skargę S. M. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] września 2014r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżący w 2013 r. ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej:

- w ramach wariantu 2.3 – trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 6,75 ha (działki: A, B, H, I, J, K, L, Ł, M, N),

- w ramach wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 11,88 ha (działki: C, D, E, F, G),

- w ramach wariantu 3.1.1 – ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach do powierzchni 2,08 ha (działki: B, H),

- w ramach wariantu 3.1.2 – ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni 4,67 ha (działki: A, I, J, K, L, Ł, M, N).

W dniach [...] lipca 2013 r. i [...] września 2013 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu. Stwierdzono, że powierzchnia maksymalnego spójnego obszaru dla działki rolnej A wynosi 0,87 ha, a deklarowana jej powierzchnia to 0,88 ha. W ramach wariantu 2.9 stwierdzono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza dla działki G wynosi 1,23 ha, zamiast deklarowanej powierzchni 1,25 ha, a zatem łączne zobowiązanie w zakresie wariantu 2,9 wynosi 11,86 ha. Ilość drzew na poszczególnych działkach przedstawiono następująco: działka C – ilość drzew niespełniających normy – 338, drzewa spełniające normy – 44, działka D – ilość drzew niespełniających normy – 284, drzewa spełniające normy – 35, działka E – ilość drzew niespełniających normy – 148, drzewa spełniające normy – 9, działka F – ilość drzew niespełniających normy – 123, drzewa spełniające normy – 8, działka G – ilość drzew niespełniających normy – 84, drzewa spełniające normy – 59. Kontrolujący stwierdzili, że wśród drzew niespełniających normy są drzewa wyschnięte i martwe (60%) oraz drzewa, w których pędy wyrastają poniżej szczepienia i drzewa poniżej 0,8 m. Drzewa spełniające normę to drzewa zdrowe, o przeciętnej wysokości 1 m, średnicy 10 mm, z pędami bocznymi wyrastającymi 10 cm powyżej szczepienia. Stwierdzono także, że skarżący nie prowadzi produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin, nieprawidłowość ta dotyczy wszystkich działek deklarowanych w wariancie 2.9.

Skarżący zgłosił zastrzeżenia do raportu z czynności kontrolnych oraz wniósł o ponowne przeprowadzenie czynności kontrolnych. W odpowiedzi na powyższe Kierownik Biura Kontroli na Miejscu ARiMR wskazał, że raport z czynności kontrolnych został sporządzony prawidłowo, a rolnik został poinformowany, że zakup sadzonek i odnowienie plantacji nie mają wpływu na wynik kontroli. Odnowienie plantacji nastąpiło po [...] lipca 2013 r., tj. po przeprowadzeniu kontroli w zakresie pakietu 2.9. Wskazał, że w toku kontroli dokonano obliczenia nasadzeń, zaliczając do nich jedynie żywe rośliny, posiadające ulistnienie lub zawiązki pąków, których wysokość wynosi nie mniej niż 80 cm, a średnica pnia 8 mm mierząc na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetnienia. Wśród drzew niespełniających norm były drzewa suche i martwe.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w D. (dalej: Kierownik Biura lub organ I instancji) decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2013 rok z tytułu realizacji pakietu ekstensywne trwałe użytki zielone kwotę 3370 zł, z tytułu pakietu rolnictwo ekologiczne – wariant trwałe użytki zielone kwotę 1752,40 zł oraz odmówił przyznania płatności z tytułu realizacji pakietu rolnictwo ekologiczne – wariant uprawy sadownicze i jagodowe. Organ stwierdził, że płatność do wariantu 2.3 została przyznana do powierzchni 6,74 ha, do wariantu 3.1.1 – do powierzchni 2,08 ha, a do wariantu 3.1.2 – do powierzchni 4,66 ha. Deklaracja obejmowała m.in. działkę rolną A o powierzchni 0,88 ha, a stwierdzono, że jej powierzchnia wynosi 0,87 ha. Do wariantu 2.9 strona deklarowała działkę rolną C o powierzchni 3,95 ha oraz działkę G o powierzchni 1,25 ha. Nadto organ wskazał, że wskutek wykluczenia drzew niespełniających norm, strona nie utrzymuje minimalnej obsady drzew i krzewów zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., tj. 125 szt./1 ha przy uwzględnieniu przewidzianej tolerancji 5%.

Organ I instancji wskazał, że uzyskał wykaz producentów spełniających wymagania produkcji ekologicznej, sporządzony przez Jednostkę Certyfikującą [...] Sp. z o.o. z dnia [...] października 2013 r., w którym w polu uwagi zapisano: "Na działkach 366-468 stwierdzono niewystarczającą obsadę jabłoni. Stwierdzono wypadnięcie drzewek w ilości 50%." Ustalono, że w trakcie inspekcji terenowej przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą dokonano jedynie ogólnych oględzin bez przeprowadzenia pełnej inwentaryzacji sadu. W trakcie tej kontroli wskazano na konieczność przywrócenia plantacji do dobrej kultury rolnej i wykonania działań naprawczych. Strona dostarczyła protokół jednostki certyfikującej z dnia [...] lutego 2014 r. potwierdzający realizację zaleceń.

Organ I instancji zaznaczył, że przypadki wystąpienia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym są oni w stanie dokonać tej czynności. Zgłoszenie uwag do protokołu z kontroli terenowej nie jest powiadomieniem właściwego organu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku nieutrzymywania minimalnej obsady drzew lub krzewów oraz prowadzenia produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby wynosi 100%. Kwota zmniejszenia płatności w ramach wariantu 2.9, uwzględniając powierzchnię stwierdzoną działek rolnych lecz niespełniającą warunku płatności wynosi 18.264,40 zł.

Dyrektor decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy zaznaczył, że skarżący realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe od 2010 r. i wskazał na nieprawidłowości stwierdzone w wyniku kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu w zakresie działek rolnych zadeklarowanych w 2013 r. W przypadku wariantu 2.3 zadeklarowano powierzchnię 6,75 ha, stwierdzono 6,85 ha, a do płatności uwzględniono powierzchnię 6,74 ha (PEG dla działki A wynosi 0,87 ha, zamiast deklarowanej 0,88 ha). W przypadku wariantu 3.1.2 zadeklarowano powierzchnię 4,67 ha, stwierdzono 4,77 ha, a do płatności zakwalifikowano powierzchnię 4,66 ha (różnica dotyczy PEG dla działki A, która wynosi 0,87 ha, zamiast deklarowanej 0,88 ha). W przypadku wariantu 3.1.1 nie stwierdzono rozbieżności między powierzchnią zadeklarowaną, stwierdzoną i uwzględnioną do płatności. W przypadku wariantu 2.9 zadeklarowano i stwierdzono powierzchnię 11,88 ha, a do płatności uwzględniono powierzchnię 11,86 ha (różnica dotyczy PEG dla działki G, która wynosi 1,23 ha, zamiast deklarowanej 1,25 ha).

Organ odwoławczy wskazał także, że w wyniku kontroli w przypadku działek rolnych C, D, E, F i G stwierdzono nieprzestrzeganie norm i wymogów dotyczących minimalnej obsady drzew gatunku "jabłoń domowa" wynoszącej 125 szt./1 ha. W przeliczeniu na powierzchnię poszczególnych działek stwierdzono następującą liczbę drzew: na działce C – 11 szt./ha, na działce D – 9 szt./ha, na działce E – 5 szt./ha, na działce F – 6 szt./ha, na działce G – 47 szt./ha. W związku z powyższym zastosowano kod pokontrolny E7 – nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów (granica błędu do 5% wymaganej obsady). Zastosowano również kod pokontrolny E2 – materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań oraz kod pokontrolny E6 – prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochrony gleby.

Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku programu rolnośrodowiskowego nie przewiduje się wykonania rekontroli. Uzupełnienie nasadzeń, czy też przedstawienie dokumentów wskazujących na nowe okoliczności w sprawie nie może mieć wpływu na zasadność przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu.

Organ odwoławczy wskazał kategorie siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, a także stwierdził, że nie przedstawiono dowodów pozwalających przyjąć, że szkody mające jakoby powstać w wyniku niszczenia sadzonek przez dzikie zwierzęta miały znamiona siły wyższej bądź nadzwyczajnych okoliczności. Ponadto organ stwierdził, że nie można uznać za skuteczne powiadomienia organu podczas kontroli o zaistnieniu powyższych okoliczności. Pismo strona w tej sprawie złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w D. w dniu [...] stycznia 2014 r. Strona nie wskazała dochowania terminu do zgłoszenia szkody, ani zaistnienia samej szkody. Nie wykazała także związku przyczynowego. Nie dołączyła jakichkolwiek dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Ponadto pismo zostało złożone do niewłaściwego podmiotu, tj. Biura Kontroli na Miejscu, zamiast Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.

Uzasadniając motywy rozstrzygnięcia WSA wskazał, że skarżący we wniosku o przyznanie płatności na 2013 r. zadeklarował m.in. pięć działek rolnych o łącznej powierzchni 11,88 ha do wariantu 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności). W wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 30 lipca i 23 września 2013 r. stwierdzono, że maksymalny obszar kwalifikowany do płatności z tytułu powyższego wariantu wynosi 11,86 ha oraz że skarżący nie przestrzega norm i wymogów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 z późn. zm. – dalej: rozporządzenia rolnośrodowiskowe z 2009 r.). Zgodnie z normami minimalna obsada drzew gatunku jabłoń domowa ma wynosić 125 szt./ha, a stwierdzono w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych odpowiednio: 11 szt./ha, 9 szt./ha 5 szt./ha, 6 szt./ha i 47 szt./ha.

WSA wskazał, że podczas kontroli stwierdzono, że 60% drzew na wskazanych działkach rolnych to drzewa wyschnięte i martwe, a nadto drzewa, w których pędy wyrastają poniżej szczepienia i drzewa o wysokości poniżej 80 cm. Stan drzew obrazują zdjęcia wykonane podczas kontroli na miejscu. Z tych względów tylko wskazana ilość drzew została uznana za spełniającą prawem przewidziane wymagania. Ustaleń poczynionych w toku kontroli skarżący, który uczestniczył w tych czynnościach kontrolnych, nie kwestionował. W zastrzeżeniach wskazywał wyłącznie na przyczyny, które miały wpływ na stan drzew.

Sąd I instancji podkreślił, że przed dokonaniem kontroli na miejscu skarżący nie informował organu o wystąpieniu okoliczności nadzwyczajnych, bądź zaistnieniu siły wyższej, które miałyby wpływ na realizację programu rolnośrodowiskowego. Na uszkodzenie sadzonek przez zwierzynę leśną oraz występowanie sadzonek uschniętych ze względu na okres zimowy skarżący wskazał dopiero w zastrzeżeniach do raportu z czynności kontrolnych, podkreślając zachowanie minimalnej obsady pomimo wystąpienia tych okoliczności.

W ocenie WSA nawet w przypadku uznania, że uszkodzenie sadzonek przez zwierzynę leśną i ich wyschnięcie w wyniku panujących warunków atmosferycznych (mroźnej zimy) nie może być kwalifikowane do nadzwyczajnych okoliczności, bądź siły wyższej. Z tego powodu nie można stwierdzić, że skarżący wypełnił ciążący na nim obowiązek powiadomienia o powyższym fakcie właściwego organu w terminie 10 dni roboczych.

Sąd I instancji wskazał, że organy dopuściły jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym dokumenty urzędowe. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego dokonały oceny okoliczności faktycznych. Organ nie pominął wyjaśnień strony, ani przedkładanych w toku postępowania dokumentów, tyle tylko że dokonał ich oceny w sposób odmienny niż strona. Subiektywne przekonanie skarżącego o nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego nie może być podstawą stwierdzenia naruszenia przepisu.

W dalszej kolejności WSA przedstawił charakter raportu z czynności kontrolnych jako dokumentu urzędowego. Sąd I instancji wskazał, że odmowa przeprowadzenia rekontroli została stronie wyjaśniona i uzasadniona. Istotne bowiem w sprawie jest to, że w dniu kontroli na spornych działkach stwierdzono nieprawidłowości skutkujące odmową przyznania płatności rolnośrodowiskowych z tytułu realizacji wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności). Na rozstrzygnięcie sprawy nie wpływa wynik kontroli dokonanej przez jednostkę certyfikującą. WSA wskazał, że kontrola stwierdziła niewystarczającą obsadę jabłoni – stwierdzono wypadnięcie drzewek w ilości około 50%. Kontrola ta odbyła się jednak w dniu [...] września 2013 r., a więc po kontroli na miejscu przeprowadzonej przez Biuro Kontroli, a nadto jak ustalił organ w trakcie tej kontroli dokonano tylko ogólnych oględzin bez przeprowadzenia pełnej inwentaryzacji sadu. W protokole zaproponowano działania naprawcze, przede wszystkim wykonanie nasadzeń drzewek do wymaganej obsady i przywrócenie dobrej kultury plantacji wyznaczając termin do [...] października 2013 r. W protokole z kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2014 r. stwierdzono, że producent uzupełnił brakujące nasadzenia. W ocenie WSA powyższe nie wpływa na zmianę ustaleń poczynionych w toku kontroli na miejscu w dniu [...] lipca 20123 r., a jedynie je potwierdza.

WSA nie podzielił zarzutów naruszenia art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L 2011, nr 25, poz. 8 dalej: rozporządzenie nr 65/2011) oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L 2005, nr 277, poz. 1 – dalej: rozporządzenie nr 1698/2005), gdyż odnoszą się do przypadków naruszenia zasady wzajemnej zgodności, a w gospodarstwie skarżącego nie była przeprowadzona kontrola na miejscu w tym zakresie.

W ocenie WSA organy nie naruszyły także przepisów art. 54 ust. 1 lit. c/, art. 71-73, art. 75 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L 2009, nr 316, poz. 65 – dalej: rozporządzenie nr 1122/2009) oraz art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009, nr 30, poz.16 – dalej: rozporządzenie nr 73/2009) oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 1 z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1164 z późn. zm. – dalej: ustawa o płatnościach z 2007 r.). Sąd I instancji wskazał, że te akty dotyczą płatności udzielanych z ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a nie płatności rolnośrodowiskowej. Zdaniem WSA zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 28c ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, (Dz.U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 z poźn. zm. – dalej: uowrow) i art. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 146/2008 z dnia 14 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2008, nr 46, poz.1- dalej: rozporządzenie nr 146/2008) nie mogą być uwzględnione, gdyż wskazane przepisy dotyczą drobnych niezgodności.

WSA oceniając jako niezasadny zarzut pominięcia art. 39 ust. 4 rozporządzenia nr 1698/2005 wskazał, że wymogi w zakresie realizacji spornego wariantu rolnośrodowiskowego zostały określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2009 r., a przeprowadzona kontrola na miejscu wykazała opisane nieprawidłowości. Skarżący nie poinformował organu we właściwym czasie o wystąpieniu jakichkolwiek okoliczności nadzwyczajnych mogących mieć wpływ na przyznanie płatności. Późniejsze uzupełnienie nasadzeń nie miało wpływu na wynik sprawy.

WSA stwierdził, że organ podkreślił w uzasadnieniu decyzji, że skarżący realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe od 2010 r. i obowiązują go wymogi określone z rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2009 r. oraz załącznikach do tego rozporządzenia.

W ocenie WSA organy nie mogły uwzględnić w sprawie § 45 pkt 7a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361 ze zm. – dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.), gdyż określa on kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany. Decyzja zaskarżona nie rozstrzyga natomiast o zwrocie pomocy lecz o przyznaniu tej pomocy w pomniejszonej wysokości na 2013 r.

Sąd I instancji zaznaczył, że postępowanie w pierwszej instancji prowadzone było przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, który wydał w sprawie decyzję. Biuro Kontroli przeprowadziło jedynie zgodnie ze swoją właściwością kontrolę na miejscu w gospodarstwie skarżącego.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji WSA podkreślił, że udział w programach dotyczących płatności rolnych jest fakultatywny. W sprawie nie można mówić o sankcjach, gdyż organ nie nałożył na skarżącego żadnych sankcji, a jedynie odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej z tytułu realizacji jednego z pakietów, gdyż stwierdził, że nie są spełnione wymogi określone w ustawie i rozporządzeniu. WSA zaznaczył, że składając wniosek skarżący podpisał oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania płatności objętej wnioskiem.

Skarżący zaskarżając wyrok domaga się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił zarzucam naruszenie prawa, polegające na pominięciu przepisów lub niewłaściwej interpretacji, a mianowicie:

1) art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez uznanie, że ma zastosowanie do zobowiązań wszczętych na podstawie rozporządzenia nr 1698/2005, podczas gdy skarżący rozpoczynał zobowiązanie rolnośrodowiskowe wcześniej i sankcje polegające na wykluczeniu go z płatności za okoliczności, za które nie ponosi winy – nie powinny działać wstecz;

2) art. 7 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym do celów płatności rolnośrodowiskowych stosuje się odpowiednio art. 2 akapit 2 pkt 1, 10 i 20, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 12, 14, 16 i 20, art. 25 ust. 1 akapit 2, art. 73, 74 i 82 rozporządzenia nr 1122/2009;

3) art. 39 ust. 4 rozporządzenia nr 1698/2005, zgodnie z którym płatności rolnośrodowiskowej udziela się corocznie i obejmuje ona dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania, poprzez jego pominięcie i nieuwzględnienie w toku kontroli specyfiki uprawy i kosztów jej prowadzenia oraz możliwości uzupełniania ubytków jedynie wczesną wiosną i późną jesienią przez beneficjenta, co stwierdzenie strat w wysokości sadzonek w okresie lata - nie ma wpływu na dalszą wegetację sadu, gdyż jak wynika z dokumentacji pokontrolnej skarżący usunął niskie sadzonki zastępując je wyższymi;

4) art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, zgodnie z którym, jeżeli w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego nie są przestrzegane podstawowe wymogi w zakresie zarządzania lub zasady dobrej kultury rolnej zgodne z ochroną środowiska i jeżeli jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można przypisać bezpośrednio beneficjentowi składającemu w danym roku wniosek o płatność, wtedy na podstawie szczegółowych zasad, o których mowa w ust. 4 redukuje się płatność lub się wyklucza beneficjenta, poprzez jego pominięcie, podczas gdy redukcję lub wykluczenie z płatności można zastosować jedynie po stwierdzeniu winy lub zaniechania beneficjenta, a tego z protokołów kontroli wywnioskować nie można, wręcz przeciwnie osoby kontrolujące wpisały, że przyczyną strat w uprawie były szkody zwierzęce. Ponadto nawet w wyniku zaniedbania redukcja nie może przekroczyć 5% i tylko w przypadku niepodjęcia po wezwaniu działań naprawczych, natomiast skarżący podjął działania naprawcze mimo braku wezwania;

5) art. 71-73 rozporządzenia 1122/2009, zgodnie z którym zmniejszeń i wykluczeń nie stosuje się, jeżeli niezgodność w uprawie nie była celowym działaniem rolnika oraz jeżeli rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy i poinformował na piśmie właściwy organ o tym fakcie, podczas gdy beneficjent poinformował o czynnikach niezależnych (ubytkach w sadzie spowodowanych przez zwierzynę) w dniu kontroli i udowodnił, że dopełnił wszelkich starań by zapobiec szkodom;

6) art. 75 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego pominięcie, natomiast jeśli rolnik nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia nr 73/2009, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowalnych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Ponadto właściwych zmniejszeń nie stosuje się, jeżeli niezgodność będąca następstwem siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych dotyczy wzajemnej zgodności;

7) art. 31 rozporządzenia nr 73/2009, zgodnie z którym przypadki siły wyższej zgłaszane są organowi na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskuje taką możliwość (art. 75 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009), stąd niezgłoszenie siły wyższej nie może skutkować odmową płatności, kiedy organ nie poinformował rolnika o takim obowiązku a znaczenie winno mieć samo zaistnienie jej w gospodarstwie;

8) art. 28c. uowrow w związku z art. 51 rozporządzenia nr 1698/2005, poprzez jego pomięcie a zgodnie z którym zmniejszenia i redukcji płatności nie stosuje się, jeżeli nie można przypisać winy beneficjentowi, co sąd w zupełności pomija i jedynie odnosi się do niezgłoszenia siły wyższej, podczas gdy ta okoliczność nie powinna mieć wpływu na ustalenie odpowiedzialności skarżącego za niedopełnienie wymogów;

9) art. 54 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienia raportów z kontroli wykonanych z ich naruszeniem i brakiem uzasadnienia w kwestii ustalenia czy niezgodność jest drobna i usuwalna i czy wynikała z winy rolnika, wraz ze wskazaniem wszelkich czynników, które powinny prowadzić do podwyższenia lub obniżenia zmniejszenia, które należy zastosować w przypadku niezgodności, mało tego nie ustalono w toku kontroli czy ubytki w sadzie były uzupełniane, których drzew nie zaliczono i z jakiego powodu, czy były one uszkodzone przez czynniki zewnętrze niezależne od rolnika, nie oznaczono drzew nie zaliczonych, nie udowodniono czy kontrola była rzeczywiście prawidłowo wykonywana, mimo wniesienia zasadnych zastrzeżeń nie wykonano rekontroli. Nie ustalono w toku kontroli czy rolnik mógł po czerwcu 2013 r. wykonywać nowe nasadzenia, nie uwzględniono specyfiki uprawy, nie wpisano w protokole, że u rolnika miała miejsce siła wyższa i nie ustalano w toku kontroli czy miała ona miejsce, czy braki w obsadzie spowodowane były winą rolnika czy nie przypisano mu winy;

10) § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., poprzez jego niezastosowanie i odmowę części płatności, pomimo niewyjaśnienia sprawy w danym roku i mylne przekonanie organu, iż krótkotrwałe uchybienie, spowodowane okolicznościami niezależnymi od rolnika, jest podstawą do odmowy płatności w 2013 r., podczas gdy na większości działek nie ustalono, które ze wskazanej liczby drzew jest za małe lub suche, co oznacza, że przeprowadzona kontrola jest nieweryfikowalna, albowiem nikt nie może przeprowadzić jej analizy w terenie a kontrole winny być na tyle dokładne, że powinny wskazywać z dokładnością do każdej sztuki, jakiego drzewa nie zliczono i z jakiego powodu, albowiem każda kolejna osoba winna mieć możliwość weryfikacji raportu w terenie i móc porównać jej wyniki ze swoimi wyliczeniami. Przy ustaleniu procentowym nikt nie ma możliwości weryfikacji tej kontroli;

11) art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego, poprzez oparcie się w wyroku na niepełnym i nieweryfikowalnym raporcie z kontroli, który nie ustala przyczyn uszkodzeń drzew, co skutkuje brakiem możliwości stwierdzenia prawidłowej podstawy prawnej i pominięcie przepisów, które winny mieć w sprawie zastosowanie, albowiem nieprzyznanie płatności to nic innego jak sankcja dla skarżącego;

12) art. 1 pkt 4 rozporządzenia nr 146/2008 poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym drobne uchybienia skarżącego zgodne z ochroną środowiska nie mają wpływu na sankcje w płatności, gdzie skarżący uzupełnił braki w obsadzie i kontynuuje wariant rolnictwa ekologicznego;

13) art. 77 kpa poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego przez organ, co miało wpływ na orzeczenie w sprawie, gdzie jedynym dowodem był raport z kontroli, który nie spełniał wymogów nałożonych na organy krajowe przepisami art. 54 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009;

14) art. 78 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a szczególności pominięcie wyjaśnień strony dotyczących przeznaczenia sadów, oraz przedkładanych w toku rozpoznawania sprawy do wglądu dokumentów, potwierdzających stan faktyczny uprawy, co skutkowało nieadekwatnym uzasadnieniem decyzji do stanu faktycznego;

15) art. 107 kpa poprzez niepełne uzasadnienie decyzji, a w szczególności jej podstawy prawnej;

16) brak zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło uzupełnienie tezy dowodowej przez stronę i naruszyło jej prawa do obrony;

17) art. 20 ust. 3 pkt 1 uowrow poprzez jego niezastosowanie, a zgodnie z którym zmniejszenia i wykluczenia z pomocy określa się jedynie na podstawie przepisów UE, a te wskazane przez organ nie mają w niniejszym przypadku zastosowania, ponadto wszelkie przepisy UE nakładają na organ obowiązek wykazania w toku kontroli, iż uchybienia lub niedotrzymanie programu wynika z winy rolnika, czego w niniejszym przypadku nie znajduję;

18) art. 2 Konstytucji poprzez jego pominięcie, a zgodnie z tym przepisem na strony i obywateli nie można nakładać tak drastycznych sankcji na mocy rozporządzeń i winny być one nakładane jedynie w ustawie, nawet jeżeli udział w programie jest fakultatywny, albowiem skarżący nie może być zaskakiwany co roku zmianą prawa, jak to miało miejsce w marcu i listopadzie 2013 r., gdzie nagle zabroniono zmiany wariantu dla upraw sadowniczych;

19) wskazanie, że w sprawie uzasadnione jest zastosowanie art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009. Przepis ten określa przesłanki odstąpienia od stosowania sankcji w dwóch przypadkach - gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Użyty w omawianym przepisie zwrot "nie mają zastosowania" wskazuje zaś na obligatoryjność zastosowania tej normy w przypadku ustalenia którejkolwiek z dwóch wymienionych przesłanek, a jak wynika z postępowania w sprawie organ nie poczynił żadnych ustaleń w tym przedmiocie pomimo zawiadomienia o kontynuowaniu uprawy sadowniczej i zakupieniu sadzonek celem wymiany tych uszkodzonych przez zwierzynę łowną. Organ nie przeprowadził żadnej analizy sprawy w celu ustalenia, czy sadzonki zostały zaniedbane przez rolnika, czy wina nie leży po jego stronie pomimo zauważenia tych okoliczności w toku kontroli;

20) art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009, który stanowi, że obniżki i wykluczenia należy ustanowić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności oraz szczególnych problemów związanych z przypadkami siły wyższej, jak również wyjątkowymi okolicznościami i przyczynami naturalnymi. W odniesieniu do obowiązków wynikających z zasady wzajemnej zgodności, obniżki oraz wykluczenia mogą być stosowane jedynie w przypadku zaniedbania rolnika lub jego celowego działania. Obniżki oraz wykluczenia powinny być stopniowane w zależności od wagi nieprawidłowości, włącznie z całkowitym wykluczeniem z jednego lub więcej systemów pomocy na określony czas. Błędne jest w tym miejscu uzasadnienie sądu, że skarżący nie był ukarany zmniejszeniem płatności;

21) art. 9 kpa oraz art. 21 ust. 2 pkt 3 uowrow poprzez niepoinformowanie beneficjenta od początku przystąpienia do programu rolnośrodowiskowego o nowej wykładni jaką stosuje organ w ramach prowadzonych postępowań oraz o konsekwencjach, jakie poniesie lub ewentualnie może ponieść wnioskodawca, kiedy zaistnieje u niego siła wyższa. Niedopuszczalna jest sytuacja, gdy w jednym czasie funkcjonują dwie odmienne wykładnie stosowania rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., co ma miejsce aktualnie. Organ I i II instancji naruszyły zasadę równości poprzez wydanie rozstrzygnięcia wobec strony odmiennego od treści decyzji podjętej wcześniej, a dotyczącej tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej, gdzie w latach poprzednich wydawano decyzje przyznające płatności i dodatkowo płatności na odnowienie sadów, w przypadku siły wyższej.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 ppsa, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna S. M. podnosi liczne naruszenia przepisów, bez wyraźnego wskazania podstawy kasacyjnej, w ramach której stawiane są zarzuty naruszenia konkretnych regulacji prawnych. Takie ujęcie tej skargi jest jej wadą formalną. Wprawdzie nie daje ono podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, bo to wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1, jednak w sposób zasadniczy ogranicza zakres kontroli sprawowanej przez Sąd II instancji. NSA podkreśla, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym. Wymogi formalne wskazuje art. 176 § 1 i § 2 ppsa, zatem każda skarga kasacyjna ma je spełniać, bo tylko wtedy daje podstawę do oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia zarzutów stawianych przez stronę. Sąd II instancji nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Jedyny wyjątek jaki jest w tym zakresie dopuszczalny, to możliwość oceny skarżonego wyroku pomimo wadliwie zbudowanych zarzutów, jeżeli z uzasadnienia skargi daje się ustalić istota podnoszonego naruszenia oraz jego wpływ na rozstrzygnięcie Sądu I instancji.

Wychodząc z tych stwierdzeń, Sąd II instancji zauważa, że skarga kasacyjna nie wskazuje precyzyjnie podstaw kasacyjnych, a jej uzasadnienie nie wyjaśnia istoty podnoszonych naruszeń praktycznie co do wszystkich zarzutów, z wyłączeniem zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że wyrok Sądu I instancji narusza prawo, bo akceptuje stanowisko organów ARiMR, w którym nie dokonano oceny przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych z punktu widzenia kryteriów przyjętych w tym przepisie, co w konsekwencji prowadziło do wady w zakresie stosowania prawa materialnego. Powyższa wada polegała na niezastosowaniu tego przepisu, a to oznacza, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które polegało na niewłaściwym stosowaniu prawa materialnego.

Z tym stanowiskiem skargi kasacyjnej należy się zgodzić, zatem ze względu na ten zarzut skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, a zaskarżony wyrok musiał być uchylony.

Sąd I instancji wypowiadając się w tym zakresie, a więc w stosunku do zarzutu skargi, która wskazała na naruszenie przez organy ARiMR treści art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011, stwierdził, że tak postawiony zarzut jest bezzasadny, gdyż dotyczy przypadków naruszenia wzajemnej zgodności, a w gospodarstwie skarżącego nie była prowadzona kontrola na miejscu w zakresie takiej zgodności. WSA w Olsztynie nie rozwinął tej myśli, pozostając tylko przy stwierdzeniu, że art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 nie ma zastosowania w sprawie objętej skargą.

NSA tego poglądu nie podziela. Podkreśla, że stan faktyczny sprawy jest niewątpliwy. W ramach kontroli, która była prowadzona w gospodarstwie S. M., zostały stwierdzone konkretne uchybienia w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego w 2013 r. Stwierdzenie tych naruszeń dawało podstawę do zastosowania zmniejszeń w zakresie właściwych płatności rolnośrodowiskowych, jednak ich wielkość powinna być ustalona z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011. Konieczność stosowania w rozpoznawanej sprawie wskazanego przepisu jest konsekwencją treści samego rozporządzenia. Zdaniem Sądu II instancji ten akt ma zastosowanie do sytuacji będącej przedmiotem skargi kasacyjnej, gdyż rozporządzenie Komisji (WE) 65/2011 stosuje się nie tylko do zasady zgodności. Przede wszystkim już z tytułu tego aktu wynika, że reguluje szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli. Zatem ujmuje przedmiot regulacji szeroko, konkretyzując materie w poszczególnych przepisach. I tak, w części II zatytułowanej zasady zarządzania i kontroli, w art. 6 odnoszącym się do zakresu zastosowania, w ust. 1 pkt a/ jednoznacznie określono, że przepisy rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 mają zastosowanie do wsparcia przyznanego na podstawie art. 36 rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005. Skoro tak, to również stosuje się je do płatności rolnośrodowiskowych. Art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 jest zamieszczony w rozdziale II części II i został zatytułowany, kontrola, zmniejszenia i wykluczenia. Przepis ten mieści się wreszcie w podsekcji II zatytułowanej jako zmniejszenia i wykluczenia, przy czym dotyczy zmniejszeń i wykluczeń w przypadku niezgodności z innymi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i powiązanymi obowiązkami. Jego szczegółowa treść, zatem ust. 1 tego artykułu, stanowi, że w przypadku środków przeznaczonych jako pomoc w programie rolnośrodowiskowym pomoc taka nie jest przyznawana albo podlega zmniejszeniu, jeżeli zachodzą warunki określone w pkt a/ i b/. Z kolei z treści art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 wynika, że państwa członkowskie odzyskują wsparcie lub nie przyznają takiego wsparcia albo zmniejszają jego kwotę, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonych niezgodności. Dalsza część tego przepisu wyjaśnia jak należy rozumieć te czynniki, które mają kształtować m.in. kwotę zmniejszenia lub odmowy jej przyznania. Wobec tego poprawne zastosowanie art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 powinno uwzględniać przesłanki z art. 18 ust. 1 i ust. 2 i mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Dodać należy, że to rozporządzenie obowiązuje od 1 stycznia 2011 r., co wynika z treści jego art. 35, który reguluje zasady wejścia w życie tego aktu.

W konkluzji należy stwierdzić, że w sprawie S. M. art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 miał zastosowanie, a to oznacza, że organy ARiMR oraz Sąd I instancji powinny rozstrzygać jego sprawę z odniesieniem się do treści tego przepisu. Niezastosowanie tej regulacji w rozpoznawanej sprawie było przyczyną prowadzącą do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W ocenie Sądu II instancji uwzględnienie tego zarzutu było konieczne ze względu na treść wcześniej wskazanej uchwały NSA oraz fakt, że pozostałe zarzuty są niezasadne, przede wszystkim z tego powodu, że nie poddają się kontroli. W istocie są powieleniem zarzutów skargi, co dla wymogów formalnych skargi kasacyjnej jest niewystarczające. Sąd II instancji uwzględniając jeden z zarzutów naruszenia prawa materialnego miał na uwadze, że nieskuteczne zarzuty procesowe skargi kasacyjnej prowadzą do stanu, w którym stan faktyczny sprawy jest bezsporny, bo nie został skutecznie zakwestionowany. Zaistnienie tej sytuacji dawało NSA podstawę do wypowiedzenia się w zakresie naruszenia prawa materialnego, bo to sąd kasacyjny może uczynić, jeżeli w zakresie ustaleń stanu faktycznego nie doszło do naruszeń prawa procesowego.

Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 185 ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.