Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2160/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 3, 4, 5 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 196/20 w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2020 r. nr SKO.82.1224.2019 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 30 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 196/20 w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną przez R. R. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 16 stycznia 2020 r. nr SKO.82.1224.2019 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - w części dotyczącej początkowej daty przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego tj. "od 1 listopada 2019 r.", w punkcie drugim zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 29 sierpnia 2019 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w X. wpłynął wniosek R. R. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką K. R..

Decyzją z 26 września 2019 r. organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując między innymi, że wnioskodawca pobiera na podstawie decyzji z 5 grudnia 2018 r. specjalny zasiłek opiekuńczy na matkę na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r.

Decyzją z 16 stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło decyzję organu I instancji i przyznało wnioskodawcy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od 1 listopada 2019 r. na stałe. Orzeczenie o przyznaniu świadczenia od 1 listopada 2019 r. Kolegium uzasadniło tym, że do 31 października 2019 r. wnioskodawca miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje wyłącznie to, od kiedy powinno zostać przyznane skarżącemu wnioskowane świadczenie. Podkreślił, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu ma wykładnia i zastosowanie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.".

W ocenie Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie istniały podstawy do zastosowania art. 24 ust. 2 u.ś.r. i ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącemu od miesiąca, w którym złożył wniosek, tj. od sierpnia 2019 r. Sąd I instancji uznał, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń w tym przepisie wymienionych, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego pobierania tych świadczeń. Sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W konsekwencji okoliczność, że skarżący miał wcześniej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres obejmujący m.in. miesiące sierpień - październik 2019 r., a nawet pobrał za te miesiące ww. zasiłek, nie wyklucza przyznania na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W ocenie Sądu I instancji, organ II instancji błędnie nie zastosował ww. przepisu i przyznał skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne dopiero od 1 listopada 2019 r., zamiast od 1 sierpnia 2019 r. Przekonanie organu o niemożności uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy z mocą wsteczną jest błędne. W niniejszej sprawie już we wniosku złożonym 26 sierpnia 2019 r. skarżący zażądał, by w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, uchylona została decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Należy to poczytywać za wymaganą, w świetle art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", zgodę strony na uchylenie, w odpowiedniej części i w niezbędnym zakresie nawet z mocą wsteczną, tej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 17 ust. 3 i 4 u.ś.r. przez niewłaściwą wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w początkowej wysokości, uwzględniającej czas w jakim skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy, gdyż oba te świadczenia nie mogą się kumulować; w obowiązującym stanie prawnym dopuszczalne jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w niepełnej wysokości jedynie w sytuacji świadczenia przysługującego za niepełny miesiąc, brak zaś jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w niepełnej wysokości wynikającej z konieczności przyznania kwoty w wysokości różnicy pomiędzy świadczeniem niższym (specjalny zasiłek opiekuńczy), a świadczeniem wyższym (świadczenie pielęgnacyjne);

2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. przez niewłaściwą wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że okoliczność, że skarżący miał wcześniej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres obejmujący miesiące sierpień – października 2019 r., a nawet pobrał za te miesiące ww. zasiłek, nie wyklucza przyznania za ten okres świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r.; wskazana w podstawie zarzutu regulacja w sposób niebudzący wątpliwości wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego;

3. art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez niewłaściwą wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że w niniejszej sprawie zasadne jest przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku (tj. od 1 sierpnia 2019 r.), podczas gdy do 30 października 2019 r. skarżącemu przysługiwało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, a decyzja je przyznająca nie została zmieniona ani uchylona;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji organu z powodu rzekomych naruszeń przepisów prawa materialnego; organ prawidłowo orzekł o przyznaniu skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2019 r., bowiem przed tym dniem skarżącemu przysługiwało prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby nie zostało popełnione, to osnowa wyroku byłaby odmienna.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pogląd Sądu I instancji pozostaje w sprzeczności regulacjami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prawo wyboru świadczeń, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie sprowadza się do możliwości przyznania w drodze decyzji administracyjnych prawa do dwóch lub więcej świadczeń wskazanych w katalogu świadczeń rodzinnych, a do prawa do rezygnacji z jednego z nich (jeżeli już zostało przyznane) celem uzyskania drugiego – wybranego. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie można w tym samym czasie posiadać przyznanego prawa do obu świadczeń. Dla uniknięcia zbiegu świadczeń możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Korzystanie z tego prawa będzie możliwe po zrzeczeniu się przez stronę z wcześniej uzyskanego prawa do zasiłku dla opiekuna (tak NSA w wyroku z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3/19). W cyt. wyroku NSA podkreślono więc wagę prawa strony do wyboru świadczenia przy możliwości przyznania prawa do drugiego świadczenia pod warunkiem rezygnacji z pierwszego.

Dlatego też, w ocenie skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego za ten sam okres za który miał już przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, ponieważ wiąże się to z rażącym naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Oba świadczenia przysługują w prawem zagwarantowanej wysokości. Realizacja wskazań Sądu I instancji sprowadzałaby się do przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o miesięczną wysokość przyznanego już wcześniej i zrealizowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Do takiego rozstrzygnięcia brak jest podstawy prawnej w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Jak podkreśliło SKO, zgodnie z art. 17 ust. 4 u.ś.r. kwotę świadczenia można przyznać w niepełnej wysokości tylko w przypadku orzekania o prawie do świadczenia za niepełny miesiąc.

Ponadto, wprawdzie regulacja art. 24 ust. 2 u.ś.r. wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne powinno być przyznane począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, ale tylko w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie pozostałe ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, okoliczność, że skarżący ma przyznane wcześniejszą decyzją prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest przesłanką wykluczającą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za ten sam okres.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 18 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 2160/20 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Strony nie były jednomyślne w tej sprawie.

Z tego względu, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 2160/20 skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje to, że skarżący spełnia określone w art. 17 ust.1 u.ś.r. przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Różnica stanowisk prezentowanych z jednej strony przez skarżący kasacyjnie organ, z drugiej strony przez skarżącego i Sąd I instancji, dotyczy tego, czy istnieje prawna możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy pobierał on zasiłek dla opiekuna (w obrocie prawnym pozostawała decyzja z 5 grudnia 2018 r. o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r.). Treść sformułowanych przez skarżącego żądań świadczy o gotowości i woli wstecznego zrezygnowania z zasiłku dla opiekuna w przypadku przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 27 ust. 5 u.ś.r. ugruntowało się stanowisko, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20, a także wyroki NSA dotyczące zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury z: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 690/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl., także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Wyżej wskazane stanowisko, dotyczące wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r., prezentowane przez Sąd I instancji, podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

W skardze kasacyjnej organ odwołuje się do przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i prezentuje stanowisko, że dopiero wyeliminowanie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego otwiera możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego, nie może nastąpić od daty, o której stanowi art. 24 ust 2 u.ś.r.

Wobec powyższego należy uznać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18). Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z wniosku skarżącego z 29 sierpnia 2019 r. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że skarżący podał, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznaniu mu zasiłku opiekuńczego i zażądał, by w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne uchylona została decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oznacza to, że wola skarżącego co do tego, jakie świadczenie chce pobierać (świadczenie pielęgnacyjne) i które jest dla niego bardziej korzystne, została przez niego wyrażona w sposób wystarczający we wniosku. Jest to zatem równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie albo zmianę decyzji odnoszącej się do pierwszego z wymienionych świadczeń. Fakt zatem pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku.

Jak wyjaśniono w wyroku NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20 czy wyroku z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20 (niepubl.), a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie – co do zasady – mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną (por. także wyrok NSA z 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09). W rezultacie, powyższe oznacza, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W konsekwencji oznacza to, że przedstawiony pogląd organu, że przeszkoda prawna do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego przestała istnieć dopiero na skutek wygaśnięcia z dniem 31 października 2019 r. decyzji z 5 grudnia 2018 r., naruszał prawo. Skarżący miał prawo oczekiwać od organu podjęcia działań zmierzających do przyznania wybranego przez niego świadczenia bez oczekiwania na odrębny wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego, ponieważ z art. 32 u.ś.r. wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Wskazać należy, że stosownie do art. 32 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń ( ust.1). Stosownie zaś do treści art. 32 ust. 1a zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie jest znana wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje nielicznych wyjątków, przy czym jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Zatem co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 u.ś.r. wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 993/12; 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1129/12; 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2257/16; 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20).

Powyższe prowadziło więc do wniosku, że zarzuty materialnoprawne w skardze kasacyjnej oparte na art. 27 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 2 oraz art. 17 ust. 3 i 4 u.ś.r., nie były trafne. Jak bowiem wyżej wywiedziono to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisu postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. wskazać trzeba, że przepis ten zawiera normę wynikową regulując sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzut naruszenia wskazanej normy odniesienia jest nietrafny (wyrok NSA z 11 marca 2015 r. I OSK 2383/14). Sąd I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, oddalił skargę kasacyjną.