Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2076/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 16 i art. 23
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K-B. i J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2616/14 w sprawie ze skargi J.K-B. i J.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 26 czerwca 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. o sygn. akt I SA/Wa 2616/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę J. K.-B. i J.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 26 czerwca 2014 r. nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 8 września 1977 r., Prezydent Miasta Białegostoku orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa kompleksu nieruchomości położonych w Białymstoku przy ul. [...] ( w tym działki nr [...]) z przeznaczeniem pod ogród działkowy.

Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2011 r. J.K. i J. K.-B. ( następcy prawni S.P.) wystąpili do Wojewody Podlaskiego o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia we wskazanej części, dotyczącej wywłaszczenia S.P. lub ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku w powyższym zakresie o stwierdzenie, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia 12 marca 2012 r., nr [...] Wojewoda Podlaski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 8 września 1977 r., w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] (pkt 29 decyzji), a następnie orzeczeniem z dnia 4 lipca 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy z powyższego wniosku Wojewoda Podlaski decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 8 września 1977 r., we wskazanej uprzednio części. Podjęte rozstrzygnięcie uzasadnił, że po rozpatrzeniu całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie Wojewoda Podlaski stwierdził brak podstaw do uznania, że przedmiotowa decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wobec braku przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa organ nadzoru nie był uprawniony do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, na podstawie art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa.

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody Podlaskiego złożyli J.K. oraz J. K.-B..

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia 26 czerwca 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 12 kwietnia 2013 r., nr [...]. Uzasadnił, że ocenie nadzorczej podlegała decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe, co wypełniało przesłankę użyteczności publicznej. Jak wskazuje bowiem przepis art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogródkach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117) ogródki działkowe stanowiły urządzenia użyteczności publicznej. Przy czym jak wynika z decyzji z dnia 9 stycznia 1976 r., nr 4/76, wydanej przez Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Białymstoku, przedmiotowa inwestycja po stwierdzeniu jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, została zatwierdzona. To potwierdza niezbędność i odpowiedniość przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Minister powołał treść art. 6 ust. 1 ww. ustawy wywłaszczeniowej i stwierdził, że ze znajdującego się w aktach sprawy aktu własności ziemi z dnia 20 grudnia 1974 r., wynika, że właścicielem nieruchomości położonej w Białymstoku, oznaczonej jako dz. nr [...] byli S.P. i A.P.. Natomiast jak wynika z protokołu pertraktacji, przeprowadzonych w dniu 20 kwietnia 1977 r., to S.P. zaproponowano kwotę 129.960 zł za ww. nieruchomość i wyraził on zgodę na sprzedaż przedmiotowej działki za tę kwotę i jednocześnie przedstawił ww. akt własności ziemi. Jednak zgodnie z art. 36 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego zgoda na zbycie nieruchomości jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, tym samym wyrażenie zgody tylko przez S.P., nie mogło być skuteczne, bowiem do zawarcia umowy potrzebna była zgoda obojga małżonków. Jak wynika z akt archiwalnych S.P. nie przedstawił żadnego dokumentu, że występuje także w imieniu żony. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości i brak jest podstaw do uznania, iż oboje właściciele zgodzili się na sprzedaż przedmiotowej działki. Wobec powyższego organ uznał, że rokowania zostały przeprowadzone, a warunek art. 6 ustawy wywłaszczeniowej został spełniony.

Organ wskazał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można zbadać, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Następnie Minister stwierdził, że w aktach archiwalnych brak jest wniosku wywłaszczeniowego oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, dlatego nie mógł w tym zakresie ocenić przedmiotowego postępowania. Jednakże w aktach sprawy znajduje się protokół z przeprowadzonej w dniu 4 lipca 1977 r. rozprawy z udziałem 7 właścicieli innych wywłaszczonych nieruchomości co dowodzi, iż strony zostały poinformowane o terminie rozprawy. Jak wynika z jej protokołu biegli nie brali w niej udziału. Nie uczestniczyli w niej także S.P. i A.P. W ocenie organu brak udziału biegłego na rozprawie nie stanowił naruszenia przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w stopniu rażącym. Ponadto kwota odszkodowania obliczona przez biegłego została przyznana w zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku. Przy czym protokół z pertraktacji o dobrowolne odstąpienie przedmiotowej nieruchomości opiewał na identyczną kwotę.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że jak wynika z archiwalnych akt wywłaszczeniowych, odszkodowanie zostało ustalone na podstawie opinii biegłego Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku w zakresie spraw budowlanych inż. M.W. Podstawę prawną przyznanego odszkodowania za grunt stanowił przepis art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej.

Organ II instancji zwrócił ponadto uwagę, że brak udziału w postępowaniu A.P. jest wadą procesową i stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie nieważnościową, jak wskazywali skarżący.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. K.-B. i J.K..

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że zarzuty w niej zawarte nie zawierają nowych okoliczności, które nie były uwzględnione w postępowaniu.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie nieruchomości było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W dacie wydawania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji obowiązywała ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117). Art. 1 ust. 4 tej ustawy głosił, że ogródki działkowe stanowią urządzenia użyteczności publicznej. Istotny natomiast dla wyjaśnienia kwestii niezbędności wywłaszczonej nieruchomości dla realizacji celów określonych przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest fakt, że w 1977 r. kiedy dokonano wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz.U. Nr 64, poz. 373) i zgodnie z tym dekretem każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. W tym czasie obowiązywała również uchwała nr 83 Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1977 r. w sprawie rozwoju pracowniczych ogródków działkowych do 1980 r. (M.P. Nr 15, poz. 82). Uchwała ta skierowana była do wojewodów i prezydentów miast stopnia wojewódzkiego. Zobowiązywała ona te organy do dokonania przeglądów terenów nadających się pod pracownicze ogródki działkowe oraz przeznaczenia ich w planach zagospodarowania przestrzennego na lata 1978-80 w terminie do 31 sierpnia 1977 r. pod stałe ogrody działkowe w wykazie stanowiącym załącznik do tej uchwały i dla województwa białostockiego przewidywała obszar 180 ha. Jak wynika z decyzji nr 4/76 z dnia 9 stycznia 1976 r. wydanej przez Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Białymstoku o zatwierdzeniu planu realizacyjnego- ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji Pracowniczego Ogrodu Działkowego w Dzielnicy Wygoda w Białymstoku – była ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m. Białegostoku. Zatem zarzut o nieprawidłowym uznaniu przez organy , że wywłaszczenie pod ogródki działkowe nie stanowi celu użyteczności publicznej w świetle wyżej przedstawionej analizy przepisów i dowodów należy uznać za niezasadny. W ocenie sądu Minister prawidłowo ocenił, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka niezbędności przedmiotowej nieruchomości dla ww. celów wywłaszczenia.

W myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie miał obowiązek wystąpić przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Z obowiązku tego ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony, jeżeli prowadzenie rokowań natrafiło na trudne do pokonania przeszkody (art. 6 ust. 4). Przepis ten miał umożliwić uniknięcie przeprowadzania postępowania wywłaszczeniowego i uzyskanie nieruchomości przeznaczonej na cele społeczne w drodze czynności cywilnoprawnej. W aktach archiwalnych niniejszej sprawy znajduje się notatka z dnia 20 kwietnia 1977 r., z której wynika, że w dniu 20 kwietnia 1977 r. S.P. wyraził zgodę na sprzedaż działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa za cenę szacunkową. W tej dacie wywłaszczenia był on jednak jedynie współwłaścicielem działki nr [...], co wynika z aktu własności ziemi z dnia 20 grudnia 1974 r. Drugim współwłaścicielem była A.P., która nie brała udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym. Powyższe wskazuje, że ubiegający się o wywłaszczenie prowadził pertraktacje ze S.P. na temat dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, natomiast nie uzyskał zgody wszystkich współwłaścicieli na dobrowolną sprzedaż działki nr [...]. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zdaniem Sądu I instancji, niezasadny jest również zarzut niezachowania reguł określonych w art. 22 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania będącej przedmiotem postępowania nadzorczego decyzji z dnia 8 września 1977 r. Art. 22 tej ustawy w dacie wydanie kwestionowanej decyzji przewidywał, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W tym postępowaniu należało przede wszystkim przeprowadzić analizę, czy mające miejsce naruszenie zasad postępowania wywłaszczeniowego, polegające na braku udziału biegłych w rozprawie jest rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko przedstawione w oparciu o podobny stan faktyczny w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1459/07 ( centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych), a mianowicie, że z przepisu art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( po 28.11.1973 r. treści tego artykułu odpowiadał art. 22) wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Zatem ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzenia rozprawy można by ewentualnie oceniać pod kątem zaistnienia podstawy stwierdzenia nieważności określonej przepisem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Natomiast nieobecność biegłych na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych ze strony współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie biorący udział w postepowaniu wywłaszczeniowym S.P. już podczas pertraktacji w dniu 20 kwietnia 1977 r. wyraził zgodę na odstąpienie nieruchomości za kwotę 129 960 zł, nie ma ponadto żadnego innego dokumentu, który by wskazywał na kwestionowanie przez niego wysokości ustalonego odszkodowania. Niewątpliwie nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całego postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsze do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, iż naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Jeżeli natomiast chodzi o zagadnienie kolizji wywłaszczenia z zasadą ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych Sąd podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, co do tego, że ta kwestia nie może świadczyć o uznaniu decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Nie budzi wątpliwości to, że w poprzednio obowiązującym ustroju polityczno–gospodarczym indywidualne gospodarstwa rolne pozostawały pod szczególną ochroną państwa (art. 15 pkt 3 i art. 17 Konstytucji PRL). Trzeba jednak mieć na uwadze, że obowiązujące w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej przepisy prawa, również te rangi konstytucyjnej, nie zakazywały wprost wywłaszczania na cele publiczne gruntów prywatnych stanowiących gospodarstwa rolne. Jednocześnie ówcześnie obowiązująca Konstytucja chroniła inne wartości ogólnospołeczne i prawa obywateli, w tym stwarzała warunki do poprawy dobrobytu, ochrony zdrowia (art. 5 pkt 6 i 8), zmierzała do polepszenia warunków bytowych (art. 11 ust. 3), zapewniała prawo do wypoczynku (art. 69 ust. 1 i 3), co realizowano - jak wynika z przepisu art. 1 ust. 2 u o p.o.dz. – m.in. poprzez zakładanie pracowniczych ogrodów działkowych. Jak z powyższego wynika zasada ochrony indywidualnej własności gospodarstw rolnych współistniała z innymi prawami obywatelskimi. Nie można pominąć tego, że ochrona terenów użytkowanych rolniczo dotyczyła w takim samym stopniu gruntów rolnych jak i ogrodów działkowych, co potwierdza przepis art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249 ze zm.). Wobec powyższego zagadnienie to nie jawi się jako wyraźna materialnoprawna przeszkoda do wywłaszczenia, dlatego też nie można w tym zakresie postawić Prezydentowi Miasta Białegostoku zarzutu rażącego naruszenia art. 10 Konstytucji PRL z 1952 r.

Ponadto Sąd I instancji zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, iż brak kompletnych akt wywłaszczeniowych dotyczących nieruchomości (których nie ma możliwości odtworzyć w całości ) powoduje, że nie można organowi postawić zarzutu, iż nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Bowiem z uwagi na upływ czasu bilsko 40 lat - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - mogły one zaginąć lub zostać zniszczone. Minister w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, jakim dysponował i słusznie doszedł do wniosku, że niepełny materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania zaistnienia wad określonych art. 156 § 1 kpa, a tym samym nie ma podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Białegostoku z dnia 8 września 1977 r.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym A.P. – współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości, to w ocenie Sądu uchybienie organu wywłaszczeniowego w tym zakresie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z powodu rażącego naruszenia prawa, lecz mogło być przesłanką do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli J. K.-B. i J.K., zaskarżając go w całości zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż organ wywłaszczeniowy prawidłowo przeprowadził negocjacje z właścicielami nieruchomości, w sytuacji kiedy przeprowadził jedynie ze S.P., który wyraził zgodę na sprzedaż działki nr [...], a pomimo to wydał zaskarżoną decyzję tylko w stosunku do niego, a nie w stosunku do A.P., z którą nie przeprowadzono negocjacji, zgodnie z wymogiem w/w art. 6 ust. 1;

2) art. 23 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy wywłaszczeniowej poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie posiadała wady, która skutkuje jej nieważnością, gdy z treści decyzji jednoznacznie wynika, iż organ wskazał, że właścicielem działki jest S.P., a w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż działka ma nieuregulowany stan prawny - brak dokumentów własności, a ponadto, iż obraza tego przepisu nie jest rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 ust. 2 kpa;

3) art. 16 w/w ustawy wywłaszczeniowej poprzez przyjęcie, iż wniosek spełniał wymogi ustawy, podczas gdy zaskarżona decyzja obejmowała kompleks nieruchomości o powierzchni ok. 14 ha, w związku z czym wniosek winien być zatwierdzony przez właściwego ministra, brak zatwierdzenia ministra stanowi rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 § 1 ust. 2 kpa;

4) art. 10 i art. 15 pkt 3 Konstytucji PRL poprzez przyjęcie, że organ ma prawo naruszyć jeden przepis konstytucji (o ochronie gruntów rolnych i prawo własności) w celu realizacji innych zasad konstytucyjnych, które nie wkraczają we własność.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, 16, 23 ustawy wywłaszczeniowej, uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej interpretacji przepisów ustawy oraz błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, iż nie uczestnicząca w postępowaniu wywłaszczeniowym A.P. podejmowała czynności w sprawie, które uzasadniały brak jej zgody na wywłaszczenie;

2) art. 145 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu faktycznego sprawy, nieodniesienie się do całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i niedokonanie szczegółowej oceny decyzji wywłaszczeniowej zarówno jej sentencji i uzasadnienia.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie ( por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016r. I GSK 22/15 LEX nr 2167869 ).

Ponieważ skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.

Oba wymienione przepisy określane są jako tzw. przepisy wynikowe albowiem stanowią podstawę do uwzględnienia przez Sąd I instancji skargi w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. nie są przepisami samodzielnymi. Ich powołanie w podstawie kasacyjnej wymaga wskazania przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone i mimo tego Sąd I nie uwzględnił skargi, tylko ją oddalił ( por. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 2016r. II OSK 1870/15 LEX nr 2205099 i II OSK 820/15 LEX nr 2205080 ).

Skarga kasacyjna złożona w rozpatrywanej sprawie podnosząc zarzuty naruszenia wymienionych przepisów uzasadnia je błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, jednak nie wskazuje jednocześnie jaki przepis P.p.s.a. został w ten sposób naruszony co skutkowało nieprawidłowym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., zamiast jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 lit. a lub lit. c P.p.s.a.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że ustalenia stanu faktycznego można podważać za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania, a nie za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016r. II OSK 1408/16 LEX nr 2190742 ).

Także zarzucane z powołaniem się wyłącznie na art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. nieodniesienie się do całości materiału dowodowego, czy wybiórcze przedstawienie stanu faktycznego sprawy oraz niedokonanie szczegółowej oceny decyzji wywłaszczeniowej, z uwagi na wadliwą konstrukcję zarzutu nie może prowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku.

Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego mógł dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego sprawy, którego skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważyli.

Pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego odnosi się do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1985r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U z 1974r. Nr. 10, poz. 64 ze zm. ).

Zgodnie z tym przepisem ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. W przypadku zawierania umowy zamiany przez przedsiębiorstwo państwowe jest wymagana zgoda naczelnika powiatu, na terenie którego położona jest nieruchomość.

Jak wynika ze skargi kasacyjnej uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. sprowadza się do nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji, że postępowanie wywłaszczeniowe nie narusza art. 156 § 1 pkt. 1 K.p.a., pomimo że nie brała w nim udziału współwłaścicielka wywłaszczanej nieruchomości – A.P. i decyzja wywłaszczeniowa została wydana tylko wobec jednego ze współwłaścicieli – S.P..

Oceniając tak postawiony zarzut należy w pierwszej kolejności zauważyć, że skarga kasacyjna nie wiąże go z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. i już tylko z tego powodu zarzut ten jest chybiony.

Bezspornie z akt administracyjnych wynika, że Aniela Pawlak nie brała udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, skutkiem czego decyzja została skierowana wyłącznie do S.P.. Okoliczność ta, jak trafnie ocenił to Sąd I instancji może uzasadniać wznowienie postępowania, nie uzasadnia natomiast uznania iż z tej przyczyny decyzja wywłaszczeniowa rażąco narusza prawo – art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. Z resztą sam autor skargi kasacyjnej, o czym była mowa wcześniej formułując zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej pomija art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie stwierdził jakoby A.P. nie wyraziła zgody na wywłaszczenie. Jest oczywiste, że skoro współwłaścicielka nieruchomości nie brała udziału w postępowaniu to nie mogła wyrazić lub nie wyrazić zgody na sprzedaż nieruchomości. Sąd na stronie 8 uzasadnienia stwierdził jedynie, że skoro A.P. nie uczestniczyła w postępowaniu i pertraktacje były prowadzone tylko ze S.P., to organ nie uzyskał zgody wszystkich współwłaścicieli na dobrowolną sprzedaż działki nr. [...]. Stwierdzenie to jest logiczne i w żadnym razie nie oznacza, że A.P. nie wyraziła zgody na sprzedaż.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wszelkie okoliczności dotyczące tej kwestii ( pozbawienia A.P. udziału w postępowaniu, a więc także możliwości składania w nim oświadczeń ) wynikają z wad postępowania o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. i nie mają znaczenia w procesie oceny zaskarżonej decyzji wydanej z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.

Nie został też naruszony przepis art. 23 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 12 października 1958r. W myśl tego przepisu decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Niewątpliwie decyzja z dnia 8 września 1977r. odbiega od obecnie obowiązujących standardów prawnych, nie oznacza to jednak że w sposób oczywisty i rażący narusza prawo, a pozostawienie jej w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z uwagi na skutki jakie wywołała. Trzeba mieć na uwadze że żaden ze współwłaścicieli działki aż do swojej śmierci nie kwestionował decyzji. S.P. wyraził zgodę na wywłaszczenie i nie zgłaszał zastrzeżeń co odszkodowania. A.P. w jakiejkolwiek formie nie sprzeciwiła się wywłaszczeniu nieruchomości. Także przez wiele lat po śmierci właścicieli działki ich następcy prawni nie podejmowali prób zakwestionowania decyzji, co oznacza że nie zauważali wad, które obecnie w ich przekonaniu skutkują nieważnością decyzji wywłaszczeniowej. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożony został w dniu 15 stycznia 2011r. tj po upływie kilkudziesięciu lat od wydania decyzji. Powyższe dowodzi, że decyzja przez ten czas była akceptowana. W tej sytuacji nie można uznać iż mimo swoich wad rażąco naruszała prawo.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut także zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy, stosownie do którego wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony naczelnikowi powiatu. Wniosek, który dotyczy wywłaszczenia kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad 10 ha na inne cele niż określone w art. 3 ust. 2, powinien być zatwierdzony przez ministra właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie.

W niniejszej sprawie nie zachował się wniosek o wywłaszczenie, w związku z czym twierdzenie przez skarżących kasacyjnie iż wniosek nie został zatwierdzony przez ministra, co skutkuje nieważnością decyzji wywłaszczeniowej nie może być zweryfikowane.

Ponieważ z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd I instancji przyjął, że organ ma prawo naruszyć jeden przepis Konstytucji (o ochronie gruntów rolnych i prawo własności) w celu realizacji innych zasad konstytucyjnych, które nie wkraczają we własność, odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 10 i art. 15 pkt. 3 Konstytucji PRL jest niermożliwe.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.