Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 548/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 4, art. 30
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64a, art. 64b par. 1, art. 64e, art. 151a par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 16 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2613/17 w sprawie ze sprzeciwu G. G. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2613/17, oddalił sprzeciw G. G. (dalej jako skarżący) od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako K.p.a.) uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budynku drewnianego stanowiącego zaplecze budowy zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości Ż. gmina S. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Siedlcach prowadził postępowanie w sprawie budynku drewnianego pobudowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości Ż. gmina S. Na podstawie ustaleń dokonanych przez organ podczas przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2017 r. czynności kontrolnych (oględzin) a także złożonych przez strony w toku postępowania wyjaśnień PINB w Siedlcach decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 2 i art. 123 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. PINB stwierdził, że nie znalazł podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie spornego budynku, którego wykonanie nie wymagało zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej ani pozwolenia na budowę, gdyż budynek przeznaczony jest do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych polegających na budowie budynków.

W wyniku wniesienia odwołania od ww. decyzji przez W. P. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia tylko wówczas, gdy przeznaczeniem tego obiektu ma być "obsługa" zamierzonej budowy.

W jego ocenie rozstrzygnięcie organu I instancji było co najmniej przedwczesne. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (materiał zdjęciowy załączony do protokołu czynności kontrolnych z dnia [...] stycznia 2017 r. dotyczył tylko jednego pomieszczenia przedmiotowego budynku) i nie wyjaśniał w sposób jednoznaczny jaką funkcję pełni cały przedmiotowy budynek tj. jako zaplecze budowy, gospodarczą czy rekreacyjną. Z materiału zdjęciowego wynikało, że oprócz materiałów i narzędzi budowlanych w budynku przechowywane jest drewno.

Z czynności kontrolnych wynikało, że pobudowany budynek jest drewniany natomiast ze zdjęć zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że budynek ten wewnątrz jest murowany. Zdaniem MWINB materiał zdjęciowy znajdujący się w sprawie oraz powierzchnia budynku (68,25 m2) nie wskazywały, aby inwestor wybudował obiekt służący jako zaplecze budowy tylko jako budynek pełniący funkcję rekreacyjną. Organ winien również odnieść się do zarzutu złożonego przez pełnomocnika Wiolety Plichty, że w spornym budynku znajduje się sauna.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji powinien dokonać oględzin wszystkich pomieszczeń znajdujących się w omawianym budynku oraz odnieść się do nieprawidłowości wskazanych przez organ II instancji. Powyższe ustalenia należy poprzeć odpowiednimi dokumentami, w tym przejrzystą dokumentacją zdjęciową. Ponadto, PINB w Siedlcach powinien wskazać, czy zadaszenie ww. budynku połączone jest konstrukcyjnie z innym obiektem. Z akt sprawy nie wynika, aby ustalono sposób związania przedmiotowego budynku z gruntem. Zebrany w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy jak i charakter wykonanego obiektu budzi wątpliwości w zakresie tymczasowego i czasowego charakteru przedmiotowego obiektu, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego. Ponadto zwrócono uwagę, że obiekt będący przedmiotem postępowania nie znajduje się na terenie działek, na których wykonywane są roboty budowlane wskazane przez inwestora, a PINB jak i inwestor nie wykazał związku funkcjonalnego z tymi budowami prowadzonymi na wskazanych działkach.

Organ zalecił dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy i dokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem MWINB w niniejszej sprawie naruszono art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Nie zostały również należycie wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, uzasadniające stanowisko PINB w Siedlcach.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że skoro rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to w myśl art. 138 § 2 K.p.a. należało przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożył G. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Argumentował, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był prawidłowy i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Dowodził, że mylnie uznano, iż obiekt będący przedmiotem postępowania nie jest obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych położonym na terenie budowy, zaś jego przeznaczeniem nie jest obsługa prowadzonych prac budowlanych.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wnosił o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprzeciw G. G. od powyższej decyzji WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2613/17, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. , poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił sprzeciw bowiem uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wyjaśnił, że z dniem 1 czerwca 2017 r., weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Ustawa nowelizująca wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369). Na mocy art. 9 pkt 7 dodano nowy rozdział 3a w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sprzeciw od decyzji".

W myśl art. 64 a) P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Mając na uwadze art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie będą miały zastosowanie przepisy znowelizowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bowiem postępowanie zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy nowelizującej.

Sąd zauważył, że kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Mając na uwadze treść art. 138 § 2 K.p.a. Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie przewidziane w tym przepisie określane jako decyzja (postanowienie) kasacyjna, jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Sytuacja taka ma miejsce, gdy organ I instancji podczas rozpoznawania sprawy w ogóle nie przeprowadził postępowania lub przeprowadził je z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15).

Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie podjęte w decyzji objętej sprzeciwem nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że w sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Brak było podstaw do orzeczenia merytorycznego w sprawie z uwagi na konieczność przeprowadzenia podstawowych dowodów w fundamentalnych kwestiach dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego. Podkreślił, że organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że w niniejszej sprawie należało przede wszystkim ustalić jaką funkcję pełni przedmiotowy budynek, czy jest zapleczem budowy, czy pełni funkcję gospodarczą, czy rekreacyjną. Organ I instancji powinien mieć na uwadze, podnoszony przez pełnomocnika Wiolety Plichty zarzut, że w spornym budynku znajduje się sauna. Dodatkowo, organ I instancji powinien wyjaśnić, czy wybudowano budynek drewniany, czy murowany, a także określić sposób związania przedmiotowego budynku z gruntem. Zasadne jest również wykazanie przez organ I instancji związku funkcjonalnego z budowami na określonych działkach, w szczególności gdy przedmiotowy budynek jest obiektem do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych.

Zdaniem Sądu, rację ma organ odwoławczy wskazując, iż organ I instancji winien dokonać oględzin wszystkich pomieszczeń znajdujących się w omawianym budynku, a ustalenia poprzeć odpowiednimi dokumentami, w tym dokumentacją zdjęciową. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż w stosunku do obiektów tymczasowych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego, znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zatem i w tym zakresie organ I instancji powinien poczynić stosowne ustalenia.

Z uwagi na rodzaj i zakres wskazanych uchybień organu I instancji Sąd stwierdził, iż decyzja organu odwoławczego, wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a., była prawidłowa. W innym razie organ odwoławczy naraziłby się na zarzut dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Dopiero ustalenie pełnego stanu faktycznego w toku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem uwag zawartych w wyroku, będzie stanowić podstawę do dokonania prawidłowej oceny prawnej przez organ I instancji.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj:

a. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, zgodnie ze stanowiskiem organu II instancji, że organ I instancji nie przeprowadził kompletnego postępowania wyjaśniającego, ustalającego charakter przedmiotowego budynku, sposób jego wykonania, funkcję jaką pełni, podczas gdy analiza znajdujących się w aktach sprawy dokumentów świadczy dobitnie o tym, że stanowi on zaplecze budowy, jest budynkiem tymczasowym, niepołączonym na trwale z gruntem;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 24 w zw. z art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż obiekt będący przedmiotem postępowania nie jest obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych położonym na terenie budowy, zaś jego przeznaczeniem nie jest obsługa prowadzonych prac budowlanych, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy, pozwalał na dokonanie ustaleń w zakresie tego, że przedmiotowy obiekt posadowiony na działce o nr ew. [...] jest budynkiem pomocniczym służącym jako zaplecze budowy budynków i instalacji realizowanych na podstawie prawomocnych i zgodnych z prawem decyzji na sąsiednich działkach o nr ew. [...],[...] oraz [...], zaś inwestor wykazał związek funkcjonalny obiektu, będącego przedmiotem postępowania, z budowami, podczas gdy zostało to należycie wykazane złożonymi do akt postępowania dokumentami, jak również potwierdzone podczas oględzin przedmiotowych nieruchomości;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zebrano całości materiału dowodowego, w sytuacji, gdy organ I instancji dysponował wystarczającym i dostatecznym materiałem dowodowym, pozwalającym na dokonanie ustaleń w zakresie tego, że przedmiotowy obiekt posadowiony na działce o nr ew. [...] jest budynkiem pomocniczym służącym, jako zaplecze budowy budynków i instalacji realizowanych na podstawie prawomocnych i zgodnych z prawem decyzji na sąsiednich działkach o nr ew. [...],[...] oraz [...], zaś inwestor wykazał związek funkcjonalny obiektu, będącego przedmiotem postępowania, z budowami, podczas gdy zostało to należycie wykazane złożonymi do akt postępowania dokumentami, jak również potwierdzone podczas oględzin przedmiotowych nieruchomości;

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez bezzasadne obdarzenie wiarygodnością oświadczeń złożonych przez Z. B., w szczególności dotyczących tego, że przedmiotowy obiekt nie jest obiektem pomocniczym do budowy, tylko dlatego, że w jego wnętrzu posadowione są mury, że znajduje się tam sauna, a sam budynek jest ocieplany w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy przeczy tym okolicznościom i wprost wskazuje na tymczasowość i charakter budynku;

e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowane ze względu błędne uznanie, iż przedmiotowa sprawa nie została wyjaśniona przez organ I instancji w stopniu umożliwiającym podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na podstawie tejże normy prawnej w sytuacji, gdy prawidłowo i należycie ustalony stan faktyczny uprawniał organ I instancji do podjęcia takiej decyzji;

f. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu G. G. w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki do przyjęcia przez organ II instancji, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z tak postawionymi zarzutami skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wystąpił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych a nadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały przedstawione argumenty potwierdzające słuszność postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Mając na uwadze, że skarżący kasacyjnie w oparciu o art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekł się rozprawy a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, niniejszą skargę kasacyjną NSA rozpoznawał na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna G. G. jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.

W myśl art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego wynika, że rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

Zasadniczą kwestią, którą miały rozstrzygnąć organy w prowadzonym postępowaniu było ustalenie charakteru budynku drewnianego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości Ż. gmina S. pod kątem tego czy stanowi budynek odpowiadający wymogom z art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) tj. czy stanowi obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Organy miały rozstrzygnąć, czy okoliczności wskazują, że można uznać go za zaplecze budowy odbywającej się na sąsiednich działkach.

W tym celu organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, podczas którego dokonano kontroli w terenie przedmiotowego obiektu w dniu [...] stycznia 2017 r. Protokół z kontroli stwierdza, że na działce o nr ew. [...] znajduje się budynek konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 6,50 m na 10,50 m w odległości 0,40 m od ogrodzenia z elementów prefabrykowanych od strony działki 219/3 i 0,40 m od ogrodzenia z elementów prefabrykowanych od strony działki [...]. Dach jest płaski, kryty papą. Według oświadczenia skarżącego budynek ma stanowić zaplecze budowy dla budowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] i budowy sieci wodociągowej. Zaprzecza temu Z. B., który wskazuje, że w środku są stałe mury, sauna, budynek jest ocieplony co wskazuje, że nie można go traktować jako budynek pomocniczy do budowy. Skarżący potwierdził, że w środku są murowane ściany służące do konstrukcji pieca typu grill, którym ogrzewane jest pomieszczenie. Po zakończeniu prac budowlanych obiekt zostanie jednak rozebrany i teren zostanie uporządkowany. Zdjęcia potwierdzają wykonanie ścian wewnątrz obiektu z cegły. W środku znajdowały się materiały budowlane oraz pocięte pnie drzew.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji właściwie ocenił i uznał za prawidłową decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W istocie uznanie obiektu na działce o nr ew. [...] za obiekt zaplecza budowy nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie przez organ I instancji materiale dowodowym. Słusznie uznał organ odwoławczy a za nim Sąd, że charakter budynku nie został wyjaśniony. Pozostaje do wyjaśnienia kwestia murowanych ścian wewnątrz budynku, sposób powiązania budynku z gruntem, odniesienie się do zarzutu, że w środku jest sauna, uzupełnienie ustaleń organu co do charakteru innych pomieszczeń budynku jeśli takowe występują (potwierdzenie dokumentacją zdjęciową). Wobec braków w ustaleniach dotyczących stanu budynku, który uznany został przez organ I instancji za zaplecze budowlane właściwie organ odwoławczy stwierdził, że poczynione ustalenia są przedwczesne i wymagają jednoznacznego wyjaśnienia. Chodzi tu zwłaszcza o kwestie wskazane w zaskarżonej decyzji. Bez tych ustaleń niemożliwe jest przyjęcie, że przedmiotowy obiekt stanowi zaplecze budowlane. Z dowodów dotychczas zgromadzonych to nie wynikało. Zatem prawidłowo uznał organ odwoławczy, że postępowanie wyjaśniające organu I instancji nie doprowadziło do wyjaśnienia istotnych dla sprawy zagadnień tj. jaki charakter ma pobudowany obiekt. Właściwie uznał, że stanowiło to naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. bowiem bez jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego odnośnie do funkcji jaką pełni ten budynek nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy, w tym umorzenie tego postępowania poprzez przyjęcie, że budynek spełnia wymogi z art. art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 ustawy Prawo budowlane.

Uznając zatem za prawidłowe rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego stwierdzić należało, że sprzeciw jest niezasadny. Z akt sprawy wynika niewątpliwie, że aby określić charakter jaki pełni przedmiotowy budynek, co przesądza o rozstrzygnięciu sprawy, należy dokonać dalszych ustaleń według wskazań organu z decyzji kasacyjnej. W żaden sposób z materiałów dotychczas zgromadzonych nie wynika jaki jest charakter obiektu. Ustaleń w tym zakresie nie mógł dokonać w ramach art. 136 K.p.a. organ II instancji bowiem są to ustalenia, których zabrakło a mają one zasadnicze znaczenie dla załatwienia sprawy. Taki zakres ustaleń wykracza poza kompetencje nadane organowi w art. 136 K.p.a. Dokonanie tych ustaleń nie jest uzupełnieniem postępowania w niewielkim zakresie.

W tym stanie rzeczy prawidłowo Sąd I instancji uznał, że istniały podstawy do wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. a domaganie się uchylenia zaskarżonej decyzji w sprzeciwie było pozbawione podstaw.

Sąd w zaskarżonym wyroku wskazał, iż wydanie decyzji merytorycznej czego domagała się strona jest niemożliwe z uwagi na braki w ustaleniach stanu faktycznego. Braki te zostały wykazane w zaskarżonej decyzji i wskazano czynności jakie organ będzie zobowiązany podjąć w celu ich naprawienia.

Sąd właściwie uznał, że wyjaśnienie z czego zbudowany jest przedmiotowy obiekt (czy drewniany czy murowany), jak jest związany z gruntem (nieustalono), jak są wyposażone pozostałe pomieszczenia budynku (zdjęcia tylko jednego pomieszczenia), czy znajduje się tam sauna (nieustalono), co znajduje się w tym budynku tj. czy spełnia funkcję zaplecza budowlanego, czy znajduje się na terenie gdzie wykonywane są roboty budowlane, czy spełnia wymogi stawiane przez warunki techniczne. Ewidentnie odpowiedzi na te pytania nie znajdują się w zgromadzonym dotychczas materiale a zatem powinny być przedmiotem ponownego postępowania. Tylko wówczas organ będzie mógł potwierdzić lub wykluczyć charakter obiektu, jako zaplecze budowy.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji wbrew formułowanym w skardze kasacyjnej zarzutom nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd właściwie uzasadnił z jakich powodów uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło zgodnie z art. 138 § 2 P.p.s.a. Treść wyroku nie pozostawia w tym zakresie żadnych wątpliwości.

Sąd nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 24 w zw. z art. 3 pkt 10 ustawy Prawo budowlane. Sąd nie badał kwestii merytorycznych tj. czy budynek został prawidłowo zakwalifikowany, jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Nie mógł tego uczynić bowiem nie pozwalał na to stan faktyczny ustalony w sprawie. Dostrzegając wady postępowania wyjaśniającego organu I instancji jakie wskazał organ odwoławczy Sąd nie formułował żadnych ocen co do zasadności lub bezzasadności uznania za obiekt zaplecza budowy. Sąd nie mógł tym samym naruszyć przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, skoro wykładni takiej nie dokonywał. Sąd oceniał tylko podstawy zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

W ocenie NSA, nie został także naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Oddalenie sprzeciwu było zasadne bowiem słusznie organ odwoławczy uznał, że materiał dowodowy w kwestiach zasadniczych dla rozstrzygnięcia sprawy nie został zgromadzony i właściwie oceniony. Fakt, że skarżący inaczej ocenia materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uważa go za wystarczający nie powoduje tego, że tak właściwie jest. Kwestie zasadnicze dla uznania obiektu na działce [...] za zaplecze budowy nie zostały rozstrzygnięte tj. materiał dowodowy nie wyjaśnił jednoznacznie dlaczego należałoby go uznać za takie zaplecze lub odmówić takich cech. Oczywiście szczątkowe i niepełne ustalenia skłoniły organ I instancji do przyjęcia wersji korzystnej dla skarżącego, co nie świadczy o tym, że sprawa została rozpatrzona w jej całokształcie. Wobec tego koniecznym było jak uczynił to organ odwoławczy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwagi na wady postępowania dowodowego. Uznanie za budynek zaplecza budowy nie uzasadnia to, że skarżący dysponuje prawomocnymi decyzjami zezwalającymi mu na prowadzenie robót budowlanych wskazanych w tych decyzjach na sąsiednich działkach. Posiadanie takich decyzji nie przesądza w żaden sposób o charakterze przedmiotowego obiektu. Nie wynika z nich, że budynek ten pełni funkcję zaplecza budowlanego. Można to ustalić dokonując jego kontroli, a ta w niniejszej sprawie nie została właściwie przeprowadzona. Z dokonanych oględzin nie wynika jaką rzeczywiście funkcję pełni ów obiekt, skoro ocena w tym zakresie była jedynie szczątkowa.

Sąd wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie dawał wiary jedynie oświadczeniom Z. B. Nie miał ku temu podstaw bo z materiału dowodowego nie wynikało czy oświadczenia te można uznać za wiarygodne. Sąd nie wypowiadał się w tym zakresie. Sąd uznał jedynie, że organ odwoławczy miał rację stwierdzając potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania również w zakresie podnoszonych przez tę osobę kwestii lokalizacji sauny w tym budynku. Jest to istotne bowiem lokalizacja sauny w tym budynku w innej jego części wyklucza uznanie za budynek zaplecza budowlanego.

Wobec przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania niezgodnego z przepisami nie można było uznać sprawy za wyjaśnioną. Jedynie gdy z ustaleń organu popartych stosownym materiałem dowodowym wynikałoby, że budynek stanowi zaplecze można byłoby umorzyć postępowanie z mocy art. 105 § 1 K.p.a. Jednak póki nie ma podstaw w materiale sprawy do takich ustaleń to umorzenie nie mogło mieć miejsca i decyzję w tym zakresie uznać należało za niezgodną z prawem i uchylić.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że oddalenie sprzeciwu skarżącego na zasadzie art. 151a § 2 P.p.s.a. było zasadne albowiem Sąd właściwie uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wykazał istnienie podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Skoro nie naruszono art. 138 § 2 K.p.a. to nie było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 151a § 1 P.p.s.a.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. i art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.