Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 613/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 2,art. 50, art. 51 ust. 1pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7 a par. 1 i par. 2 pkt 1, art. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2021 r., nr [...], II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. K., dalej zwany jako "strona", "skarżący", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2021 r., znak: [...], nakazującą stronie rozbiórkę biologicznej oczyszczalni ścieków posadowionej na terenie działki o numerze [...], obręb M. niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2021 r. nr 784 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej posadowienia przez stronę ww. biologicznej oczyszczalni ścieków na terenie działki o numerze [...], obręb M., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. :

- wstrzymał roboty budowlane polegające na posadowieniu ww. biologicznej oczyszczalni ścieków;

- poinformował zobowiązanego, iż w terminie 30 dni może złożyć wniosek o legalizację obiektu budowlanego (w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wyznaczonym terminie organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego);

- poinformował, że w przypadku złożenia wniosku o legalizację obiektu, organ nadzoru budowlanego nałoży na zobowiązanego w drodze postanowienia obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia;

- poinformował, że w przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych lub wykonania postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach o legalizację organ nadzoru budowlanego wyda postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w wys. [...] zł, wyjaśniając sposób jej obliczenia.

Strona złożyła zażalenie na ww. postanowienie.

W wyniku jego rozpoznania postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził w przedmiotowej sprawie postępowanie legalizacyjne w niewłaściwym trybie. Organ wyjaśnił, że przepisy art. 48 - art. 49e ustawy Prawo budowlane dotyczą samowolnej budowy obiektów budowlanych na co wskazuje wyraźnie ustęp 1 ww. artykułu. Przepisy te odnoszą się zatem tylko do takich oczyszczalni ścieków, które zostały wzniesione jako obiekty budowlane samodzielne. Tym samym nie mogą one dotyczyć oczyszczalni ścieków, które zostały wzniesione w celu zapewnienia możliwość użytkowania innego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i są z tym obiektem funkcjonalnie związane. W takim bowiem przypadku wykonana oczyszczalnia ścieków nie posiada statusu obiektu budowlanego, lecz pełni jedynie funkcję urządzenia budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.

Sytuacja, w której oczyszczalnia ścieków nie stanowi obiektu budowlanego, a więc wyłączona jest z unormowań art. 48 ustawy Prawo budowlane, lecz jedynie urządzenie budowlane, występuje wtedy, gdy doszło do realizacji takiej oczyszczalni ścieków na działce już zabudowanej. Wtedy bowiem oczyszczalnia ta nie pełni samodzielnej funkcji, lecz zapewnienia możliwość użytkowania innych obiektów wzniesionych na tej działce, zgodnie z ich przeznaczeniem i jest z tymi obiektami funkcjonalnie związana.

W ocenie organu, z akt organu I instancji wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie została jeszcze zabudowana budynkiem, dla którego ww. oczyszczalnia biologiczna mogłaby pełnić funkcję urządzenia budowlanego. Należy zatem przyjąć, że w niniejszej sprawie, mamy do czynienia z sytuacją, w której oczyszczalnia biologiczna pełni właśnie funkcję samodzielnego obiektu budowlanego. Tym niemniej, nie może pozostać bez znaczenia fakt, że inwestor na wykonanie przedmiotowej oczyszczalni biologicznej dokonał w dniu 26 października 2020 r. skutecznego zgłoszenia do Starosty [...].

Zdaniem organu II instancji, kwestia ta ma o tyle istotne znaczenie, bowiem w takim przypadku, aby móc prowadzić w stosunku do tej konkretnej oczyszczalni biologicznej- pełniącej obecnie funkcję samodzielnego obiektu budowlanego - postępowanie legalizacyjne w ww. trybie, organ musiałby wykazać, że ww. oczyszczalnia jest zupełnie innym obiektem, niż obiekt wskazany w zgłoszeniu z dnia 26 października 2020 r., w tym wykonanie tej oczyszczalni wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, nie zaś zgłoszenia, tj. że jest ona o wydajności powyżej 7,50 m3 na dobę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał tymczasem w niniejszej sprawie żadnej z wyżej wymienionych okoliczności.

Jedyną wykazaną przez organ I instancji podstawą do wydania zaskarżonego postanowienia jest niezgodność przedmiotowej inwestycji z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. W sytuacji takiej właściwym trybem postępowania legalizacyjnego jest tryb wskazany w art. 50-51 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że w niniejszej sprawie przepisami, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, są przepisy prawa miejscowego, a konkretnie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości M. - dz. nr [...], uchwalonego uchwałą Rady G. M. z dnia 31 sierpnia 2006 r., nr [...] Przepisy te stanowią, że: "Odprowadzenie ścieków bytowych - do sieci kanalizacji ściekowej przyłączonej do oczyszczalni ścieków (...). Do czasu realizacji sieci kanalizacji ściekowej, dopuszcza się odprowadzenie ścieków bytowych do indywidualnych, szczelnych zbiorników bezodpływowych. Obowiązuje nakaz likwidacji zbiorników bezodpływowych wraz z powstaniem możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji ściekowej". Zatem obowiązujące przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dopuszczają dla przedmiotowego terenu odprowadzenia ścieków bytowych do "przydomowych" oczyszczalni ścieków.

W ocenie organu odwoławczego, w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego - biologicznej oczyszczalni ścieków na terenie działki o numerze [...], obręb M., wykonanej na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia 26 października 2020 r., lecz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa miejscowego o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (uchwała Rady G. M. z dnia 31 sierpnia 2006 r., nr [...]) należy przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego, nie zaś - jak błędnie dotychczas przyjęto - w trybie art. 48- art. 49e ww. ustawy, dotyczącym obiektów budowlanych wykonanych całkowicie samowolnie (tj. bez uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania skutecznego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. , na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane:

- wstrzymał roboty budowlane polegające na posadowieniu biologicznej oczyszczalni ścieków na terenie działki o numerze [...], obręb M. niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- nałożył na D. K. obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia ekspertyzy technicznej wykonanych dotychczas robót budowlanych polegających na montażu biologicznej oczyszczalni ścieków na terenie działki o numerze [...], obręb M. odnośnie prawidłowości wykonania robót budowlanych w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz usytuowania obiektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zasadami wiedzy technicznej oraz wymaganiami określonymi w art. 5 ustawy Prawo budowlane, sporządzonym przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, będącą członkiem właściwej izby samorządu zawodowego.

Po rozpatrzeniu zażalenia strony, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu powiatowego z dnia [...] lipca 2021 r., w części dotyczącej pkt II, tj. nakazu przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych dotychczas robót budowlanych w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz usytuowania obiektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zasadami wiedzy technicznej oraz wymaganiami określonymi w art. 5 ustawy Prawo budowlane i umorzył postępowanie organu I instancji w tej części, w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy uznał, że postanowienie to jest nieuzasadnione w części nakładającej na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych dotychczas robót budowlanych pod względem ich zgodności z obowiązującymi przepisami. Organ podkreślił, że wyżej opisane postanowienie zostało wydane wobec stwierdzonej niezgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości M. - dz. nr [...], uchwalonego uchwałą Rady G. M. z dnia 31 sierpnia 2006 r., nr [...] Organ odwoławczy nie dostrzegł podstaw do żądania ekspertyzy, która miałaby potwierdzić, bądź zanegować, zgodność wykonanych robót z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą wykazał sam organ powiatowy.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

W niniejszej sprawie przepisami, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane są przepisy prawa miejscowego, a konkretnie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości M. - dz. nr [...], uchwalonego uchwałą Rady G. M. z dnia 31 sierpnia 2006 r. nr [...] Przepisy te określają następujący sposób postępowania ze ściekami bytowymi: "Odprowadzenie ścieków bytowych - do sieci kanalizacji ściekowej przyłączonej do oczyszczalni ścieków (...). Do czasu realizacji sieci kanalizacji ściekowej dopuszcza się odprowadzenie ścieków bytowych do indywidualnych, szczelnych zbiorników bezodpływowych. Obowiązuje nakaz likwidacji zbiorników bezodpływowych wraz z powstaniem możliwości przyłączenia do sicie kanalizacji ściekowej". Zatem obowiązujące przepisy nie dopuszczają dla przedmiotowego terenu odprowadzania ścieków bytowych do przydomowych oczyszczalni ścieków.

Ponadto, organ zauważył, że ustalone przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego warunki zabudowy dla danego terenu (miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, decyzje o warunkach zabudowy itp.) są wiążące zarówno dla inwestora, organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organów nadzoru budowlanego. Warunki te nie mogą być podważane przez ww. organy w ramach prowadzonych postępowań, co znajduje odzwierciedlenie chociażby w tej sprawie. Można jedynie przypuszczać, że miejscowe warunki gruntowe po prostu nie pozwalają na neutralizację ścieków bytowych na tym terenie za pomocą przydomowych oczyszczalni ścieków, wobec np. narażania tego terenu na zalewanie wodami opadowymi, albo z innych ważnych powodów. Przyczyna takich, a nie innych, zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest jednak nieistotna dla przedmiotowej sprawy. Istnieje oczywista niezgodność przedmiotowej inwestycji z warunkami zagospodarowania terenu, przy jednoczesnej niemożności doprowadzenia jej do zgodności z tymi warunkami - przydomowa oczyszczalnia ścieków nie może zostać przekształcona w szczelny zbiornik bezodpływowy. Wykonanie przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków zgodnie ze wszelkimi możliwymi przepisami techniczno-budowlanymi i tak nie zmieni faktu, że istnienie tej oczyszczalni nadal będzie niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że definicje zawarte w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są tam zamieszczone wyłącznie na użytek postępowań regulowanych tą ustawą. Niniejsze postępowanie jest prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a te w żadnym razie nie zrównują budowy "przydomowej" oczyszczalni ścieków z przyłączeniem budynku do sieci kanalizacji sanitarnej.

Organ podkreślił, że do kompetencji organów nadzoru budowlanego nie należy badanie zgodności z prawem zapisów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w tym zgodności tych zapisów ze wskazanym przez skarżącego art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 888).

W ocenie organu, przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach może stanowić o ograniczeniu zapisów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dotyczących sposobu odprowadzania nieczystości płynnych i może stanowić podstawę do eliminowania zapisów w planach zagospodarowania przestrzennego niezgodnych z tymże przepisem art. 5 ust. 1 pkt 2. Jednakże powyższe nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Do kompetencji organów nadzoru budowlanego należy doprowadzenie do sytuacji, w której wykonane lub wykonywane roboty budowlane nie będą naruszały obowiązujących przepisów prawa, w tym postanowień (zapisów) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjny, a mianowicie: postanowienie z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt II OW 27/09, wyrok z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 534/08 oraz w wyrok z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 802/08.

Końcowo organ wojewódzki wyjaśnił, że sytuacjom, która wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, służy przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w zakresie rażącego naruszania przez inwestycję przepisów, nawet w przypadku realizacji tej inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, albo skuteczne zgłoszenie do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Procedura wskazana w art. 50-51 Prawa budowlanego ma w takich przypadkach na celu usunięcie negatywnych skutków błędów i niedopatrzeń organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. , decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał stronie rozbiórkę biologicznej oczyszczalni ścieków posadowionej, na terenie działki o numerze [...], obręb M., wybudowanej niezgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z mocy art. 14 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że budowa obiektu budowlanego, nawet niewymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). W przypadku wybudowania obiektu wbrew postanowieniom planu miejscowego odpowiednie zastosowanie znajdzie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego, dając podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

W związku z powyższym, w oparciu o ww. art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane, należało wydać decyzję nakazującą rozbiórkę biologicznej oczyszczalni ścieków wybudowanej na terenie działki o numerze [...], obręb M., gdyż nie jest możliwe doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem.

Strona wniosła od powyższej decyzji odwołanie do Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

W odwołaniu strona zwróciła uwagę, że uchwała nr [...] Rady Gminy w M. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości M. - dz. nr [...] jest aktem prawa miejscowego, czyli jest aktem niższego rzędu od ustaw, a przyjęcie jej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego za główny wykładnik zgodności inwestycji z prawem stanowi naruszenie zasady wykładni systemowej prawa.

Mając na względzie powyższe, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako oczywiście bezzasadnej i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie powyższej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2022 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2021 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że w prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego obowiązane były uwzględnić fakt, że każda forma zagospodarowania przedmiotowej działki, polegająca na wprowadzeniu innego, niż wymienionego uprzednio, sposobu odprowadzania ścieków sanitarnych jest niezgodna z obowiązującymi dla tej działki warunkami zabudowy.

Zagospodarowanie zatem nieruchomości strony w ten sposób, że ścieki sanitarne nie są odprowadzane do szczelnego zbiornika bezodpływowego (a po oddaniu do użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej - poprzez niezwłoczne włączenie budynku do tej sieci) oznacza, że wykonano roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od przepisów prawa w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie organu odwoławczego, nie ma przy tym znaczenia, że na wykonanie zastępczej, przydomowej oczyszczalni ścieków, inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Obowiązujące dla tej nieruchomości warunki zabudowy nie przewidują bowiem takiego rozwiązania.

Naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości M. - dz. nr [...], uchwalonego uchwałą Rady G. M. z dnia 31 sierpnia 2006 r., nr [...], w ocenie organu, jest oczywiste. Brak jest przy tym możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z ww. przepisami inwestycji, która zgodnie z treścią tych przepisów w ogóle nie może się znajdować na tym terenie. Wskazany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został dotychczas znowelizowany o możliwość takiego "następczego" rozwiązania, co oznacza, że nadal jest ono niedopuszczalne.

Podsumowując organ II instancji stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie odpowiadają za to, w jaki sposób wywiązują się ze swoich ustawowych obowiązków organy administracji architektoniczno-budowlanej, ani za to jakie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanowiła uchwalić rada danej gminy.

Na opisaną wyżej decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył D. K., wnosząc o uznanie zaskarżonej decyzji za oczywiście bezzasadną i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając skargę wyjaśnił, że w dniu 29 października 2020 r. do Starosty [...] złożył zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na budowie ekologicznej oczyszczalni ścieków o wydajności do 5 m3 na dobę na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w M. . Po upływie 30 dni uznał, że Starosta [...] wyraził milczącą zgodę na realizację inwestycji, nie wnosząc sprzeciwu wobec złożonego zgłoszenia.

Skarżący podkreślił, że w toku postępowania wykazywał, że posadowienie oczyszczalni jest zgodne z prawem. Ponadto złożył wnioski dowodowe, mogące pomóc w wyjaśnieniu sprawy, niestety pozostały one bez odpowiedzi.

Ponadto, skarżący wskazał, że w toku postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. , Starosta [...] potwierdził, że nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia, bowiem uznał planowaną inwestycję za zgodną z obowiązującymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podsumowując skarżący stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nikomu i niczemu nie zagraża i została wykonana po uprzednim skutecznym zgłoszeniu Staroście.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielając odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Wobec braku zgłoszenia przez strony postępowania wniosku o przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095).

Podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Przyjmuje się, że wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w tym nakazanie rozbiórki obiektu) może mieć miejsce wówczas, gdy nie ma technicznej lub prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ww. ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1783/18, z 9 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1428/19). Co do zasady, brak możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, np. z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu.

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że dla terenu na którym skarżący wybudował przydomową oczyszczalnię ścieków, ustanowione zostały warunki zagospodarowania mocą przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Rady Gminy w M. dnia 31 sierpnia 2006 r., nr [...] (Dz. Urzędowy Województwa Z. Nr [...], poz. [...]). Według postanowień szczegółowych planu, w ramach Zasad Obsługi Inżynieryjnej, przewidziano następujące ustalenia "Odprowadzenie ścieków bytowych - do sieci kanalizacji ściekowej przyłączonej do oczyszczalni ścieków, a usytuowanej w drogach oznaczonych symbolami [...], [...], [...], [...] i [...] Do czasu realizacji sieci kanalizacji ściekowej, dopuszcza się odprowadzanie ścieków bytowych do indywidualnych, szczelnych zbiorników bezodpływowych. Obowiązuje nakaz likwidacji zbiorników bezodpływowych wraz z powstaniem możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji ściekowej."

Dokonując wykładni przytoczonych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy nadzoru budowlanego obu instancji stwierdziły, że istnienie przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie obowiązywania planu, jest niezgodne z jego postanowieniami. Z tego względu konieczne stało się orzeczenie o nakazie rozbiórki wybudowanej przez skarżącego przydomowej oczyszczalni ścieków.

Działanie organów nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie, w szczególności tryb procedowania i zakończenia sprawy wydaniem nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wpisuje się w wykładnię przepisów Prawa budowlanego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest bowiem czuwanie, czy dane roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie z prawem, niezależnie od tego, czy zostały one wykonane w oparciu o obowiązujące pozwolenie na budowę, zgłoszenie robót budowlanych przyjęte bez sprzeciwu właściwego organu, czy też w ramach samowoli. Istotne pozostaje wówczas rozważenie, czy w przypadku dostrzeżenia, że roboty budowlane wykonywano:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach,

a więc w przypadkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Przez osiągnięcie stanu zgodnego z przepisami rozumie się w szczególności zgodność z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym z przepisami prawa miejscowego - miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 508/20).

Tryb postępowania wynikający z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane ma więc zastosowanie również do przypadków, w którym roboty budowlane wykonano w oparciu o zgłoszenie, w stosunku do którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Częstą przyczyną ingerencji organów nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych realizowanych przez inwestorów na podstawie zgłoszenia, jest stwierdzenie, że zakres tych robót odbiega od przedstawionego w zgłoszeniu, są one wykonywane niezgodnie ze sztuką budowlaną, a także przypadki w których organ architektoniko-budowlany nieskutecznie (np. po terminie) zgłosił sprzeciw od zgłoszenia lub zaniechał jego zgłoszenia pomimo oczywistej sprzeczności inwestycji z przepisami prawa.

W sytuacjach, w których inwestor traci dotychczasowe zezwolenie na wykonywanie określonych robót budowlanych wynikające z braku sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego, wzruszona zostaje tak ukształtowana jego sytuacja prawna. Sytuacja, która do momentu wkroczenia i zastosowania przepisów przez organy nadzoru budowlanego, była dlań prawnie określona. W tym kontekście pojawia się pytanie o pewność ukształtowanego pierwotnie stosunku prawnego i możliwości jego wzruszenia, wraz ze wszystkimi tego konsekwencjami dla inwestora, obejmującymi również nakaz rozbiórki wybudowanego obiektu budowlanego.

Odnosząc się do tego zagadnienia warto przypomnieć wskazywane w literaturze przedmiotu zalecenia takiego stanowienia i stosowania prawa, aby obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć. Innymi słowy, jednostka powinna być w stanie prognozować konsekwencje prawne swojego zachowania oraz racjonalnie się do nich przygotować w przekonaniu, że działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa będzie później korzystać z ochrony prawnej (por. A. Błaś "Zasada zaufania obywatela do państwa (w: R. Mastalski (red), Księga jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza, Wrocław 2001, s. 207; orzeczenie TK z dnia 24 maja 1994 r., K. 1/94, OTK 1994, cz. 1, s. 78; orzeczenie TK z dnia 3 grudnia 1996 r., K. 25/95. OTK 1996, cz. II. s. 375). Takiego szacunku dla jednostki jako autonomicznej, racjonalnej istoty domaga się jej godność, a także wolność (por. J. Oniszczuk "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Kraków 2004, s. 204). Jeżeli chodzi o pewność prawa, to w literaturze wskazuje się, że z jednej strony oznacza to trwałość rozstrzygnięć władzy publicznej (ochrona ex post), gdyż raz ustanowione prawo jednostki nie może być w dowolny sposób uchylone lub zmienione. Wyzucie z tych praw może nastąpić jedynie z uwzględnieniem właściwych form i pod ściśle określonymi warunkami. Z drugiej zaś strony pewność prawa wymaga ochrony ex ante, która wyraża się w obliczalności rozstrzygnięć władzy publicznej (por. M. Wyrzykowski, Legislacja – demokratyczne państwo prawne - radykalne reformy polityczne i gospodarcze "Państwo i Prawo" 1991, z. 5). Według J. Łętowskiego, konieczne jest zabezpieczenie przewidywalności "praktyki działań administracji", ponieważ służy to wartości państwa prawnego oraz należy zapewnić równość wobec działań administracji, czemu służy jednolitość stosowania prawa (Zasada zaufania w stosunkach między obywatelem i administracją (w:) J. Łętowski, W. Sokolewicz (red.), Państwo, prawo, obywatel. Zbiór studiów dla uczczenia 60-lecia urodzin i 40-lecia pracy naukowej profesora Adama Łopatki, Wrocław 1989.

Odnosząc się do zagadnienia pewności prawa w kontekście uzyskanego przez stronę uprawnienia budowlanego na podstawie zgłoszenia, wobec którego nie wniesiono skutecznie sprzeciwu, Naczelny Sąd Administracyjny w zbliżonych stanach faktycznych zwraca uwagę, że prymat należy dać wówczas temu, czy przepisy prawa obowiązujące w chwili zgłoszenia przez stronę budowy (robót budowlanych), w szczególności obowiązującego planu miejscowego, były wystarczająco jasne, aby można było przewidzieć, że budowa takiego obiektu budowlanego jest sprzeczna z tymi przepisami. W takim przypadku inwestor mógł przewidzieć, że wybudowanie danego obiektu budowlanego może spowodować wydanie decyzji o nakazaniu jego rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/18).

Mając na wglądzie poczynione wyżej spostrzeżenia co do stosowania w tego rodzaju sprawach przepisów Prawa budowlanego, w tym przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowane, skład orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że co do zasady w pełni podziela przywołane wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych. Tym niemniej, mając na względzie to, że każdą sprawę należy rozpatrywać indywidualnie, z uwzględnieniem elementów jej odmienności od innych spraw w danym przedmiocie, to w realiach tej konkretnej sprawy, obowiązkiem zarówno organów, jak i Sądu było zwrócenie uwagi na szczególne okoliczności, które wystąpiły w niniejszej sprawie.

Niesporne jest, że w dniu 29 października 2020 r. skarżący, na podstawie art. 30 ustawy Prawo budowlane, złożył w Starostwie Powiatowym w S. zgłoszenie robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ekologicznej o wydajności do 5 m3 na dobę. Starosta, w piśmie z dnia 18 marca 2021 r. poinformował inwestora, że nie wniósł sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalnie ścieków.

W trakcie prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania, Starosta [...] w piśmie z dnia 23 marca 2021 r., nr [...], przekazując organowi nadzoru kopię zgłoszenia, wyjaśnił, że rozpatrując zgłoszenie inwestora, stosownie do wymagań wynikających z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, dokonał sprawdzenia czy budowa przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie działki nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego dla tego terenu na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Gminy w M. z dnia 31 sierpnia 2006 r. i takiego naruszenia nie stwierdził (plan miejscowy nie zawiera ustalenia o zakazie lokalizacji takich urządzeń na terenie objętym planem). Powołując się na przepis art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Starosta odwołał się do wyroku NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1247/15 i wyroku WSA w Łodzi z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 623/29, z których wynika, że "zapisów (...) planu miejscowego nie można interpretować w sposób ograniczający prawo własności w zakresie, który nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa". Następnie stwierdził, że podstawowym przepisem, który kształtuje prawa i obowiązki właściciela działki w zakresie zapewnienia urządzenia mającego służyć odprowadzaniu ścisków jest art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (a nie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zgodnie z którym, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest techniczne lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Wagę tego przepisu i jego związanie z prawem własności podkreśla utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, odnoszące się do takich spraw. Dla przykładu Starosta posłużył się cytatem z powołanych wyżej wyroków. Następnie podał, że podobnie wypowiedział się w takiej sprawie WSA w Poznaniu, w wyroku z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1122/14, cytując m.in. następujący jego fragment "kierując się racjonalnością i stosując celowościową (funkcjonalną) wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy dojść do wniosku, że pomimo, iż literalnie w planie mowa jest o budowie zbiorników bezodpływowych, to inwestor, który posiada konieczne środki i warunki terenowe, ma prawo zgłosić budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. Odmienna wykładnia przepisów omawianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziłaby do wniosku, że rozwiązanie dopuszczone przepisami obowiązujących ustaw, technicznie i ekologicznie korzystniejsze, za jakie należy uznać możliwość budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, nie zostało przez stanowiącą plan Gminę w ogóle dopuszczone do stosowania. Tego rodzaju wnioskowania, niewynikającego wprost z regulacji w tym że planie zawartych, w żaden sposób nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcji (celem), którym jest, jeżeli chodzi o przepisu z dziedziny planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i zdrowia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Zatem błędnie organy przyjęły, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Podsumowując Starosta uznał, że zdaniem sądów, przedstawiona systemowa i funkcjonalna wykładnia prawa materialnego odnośnie możliwości budowy przydomowych oczyszczalni na terenach z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie wymaga dodatkowego potwierdzenia w zapisach prawa miejscowego, gdyż taką możliwość gwarantują właścicielom nieruchomości przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, na zasadach określonych w tejże ustawie. Biorąc powyższe pod uwagę, rozpatrując zgłoszenie budowy przydomowej oczyszczalni ścisków na terenie dz. nr geod. [...] Starosta przyjął, że nie miał podstawy uznać, że jej budowa będzie naruszała ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie.

Celowość tak obszernego przytoczenia stanowiska Starosty [...], zdaniem Sądu, wynika z konieczności zaakacentowania, że brak zgłoszenia przez Starostę sprzeciwu oraz wydanie zaskarżonej decyzji o nakazie rozbiórki przez organy nadzoru budowlanego, wynikały z odmiennej wykładni tych samych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie brak zgłoszenia sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany nie wynikał zatem z niedopatrzenia tego organu, niedostrzeżenia któregoś z przepisów zawartych w planie, czy też spóźnienia się ze zgłoszeniem sprzeciwu. Nie sposób również przyjąć, że dokonując interpretacji treści planu miejscowego Starosta dokonał jego oczywiście błędnej wykładni, która nie powinna nasuwać poważnych wątpliwości interpretacyjnych, przy prawidłowym zastosowaniu reguł wykładni norm zwartych w planie. O możliwie całkowicie odmiennej wykładni tego samego przepisu planu w stosunku do możliwości realizacji tej samej przydomowej oczyszczalni ścieków, każdorazowo popartej własną argumentacją, świadczą zaprezentowane stanowiska organów ustawowo powołanych do stosowania przepisów prawa, w tym w szczególności przepisów Prawa budowlanego, tj. organu architektoniczno-budowlanego oraz inspektorów nadzoru budowlanego.

W ocenie Sądu, sytuacja, która wystąpiła w niniejszej sprawie wymagała zatem rozważenia przesłanek określonych w art. 7a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W myśl art. 7a § 2 k.p.a., przepisu § 1 nie stosuje się:

1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego;

2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.

Zdaniem Sądu, przedmiotem postępowania jest niewątpliwie nałożenie na skarżącego obowiązku - obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Natomiast treść normy prawnej wzbudza wątpliwości, czego przykładem jest zajęcie odmiennych poglądów wyspecjalizowanych organów w zakresie budownictwa, co do wykładni tego samego przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Oznacza to, że poza odmienną podstawą prawną działania organów administracji w znaczeniu procesowym w istocie dokonały one wykładni tego samego przepisu prawa miejscowego, dotyczącej tej samej inwestycji, a więc z punktu widzenia skarżącego, w tej samej sprawie. Taka odmienność poglądów organów niewątpliwie podważać może zaufanie strony do organów władzy publicznej i zostać uznana za naruszenie zasady wskazanej w art. 8 k.p.a.

Uwzględniając powyższe okoliczności, przy rozpatrywaniu sprawy obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było uwzględnienie tych okoliczności i ustalenie, czy występuje któraś z negatywnych przesłanek wymienionych w art. 7a § 1 lub § 2 pkt 1 k.p.a. Organ winien rozważyć, czy na przeszkodzie zastosowania względniejszej dla skarżącego wykładni przepisów planu miejscowego, nie stoją na przeszkodzie inne przepisy np. z zakresu ochrony środowiska, ochrony wód, przepisy sanitarne, związane z bezpieczeństwem ludzi i zdrowia, czy też interesy osób trzecich. Takich ustaleń organy nadzoru budowlanego zaniechały, przedwcześnie wydając kwestionowane decyzje, czym naruszyły przepis art. 7a k.p.a., które to uchybienie, w ocenie Sądu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skład orzekający Sądu podkreśla, że okoliczności rozpoznawanej sprawy są szczególne, zaś skutki dla skarżącego dalece dotkliwe. Skarżący zrealizował przedmiotową inwestycję w zaufaniu do organów władzy publicznej i w przeświadczeniu o legalności wykonanych robót budowlanych. Zachowaniu skarżącego nie można przypisać woli ominięcia przepisów prawa, działania wbrew oczywistym postanowieniom planu, samowolnego odstępstwa od zgłoszonego zakresu robót budowlanych.

Ponownie rozpoznając sprawę rolą organu będzie uwzględnienie uwag Sądu zamieszczonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz rozważenie wystąpienia przesłanek zastosowania art. 7a § 1 lub § 2 pkt 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wys. 500 zł, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.