Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 267/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 16, art. 17
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 9 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 502/13 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z siedzibą we W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z siedzibą we W. na rzecz M. C. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r. o sygn. akt IV SA/Wr 502/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę M. C. na decyzję Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z siedzibą we W.z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] oraz zasądzając od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z siedzibą we W. na rzecz skarżącego M.C. kwotę 440 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

M. C. – Redaktor Naczelny "[...]" we W., pismem z dnia 16 maja 2013 r., skierowanym do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z siedzibą we W., wniósł o udostępnienie treści umowy pożyczki udzielonej przez Przedsiębiorstwo [...] Klubowi Sportowemu "[...]" S.A. z siedzibą we W.. Jako podstawę prawną żądania wskazał art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. 5, poz. 24 ze zm.).

W odpowiedzi na powyższy wniosek MPWiK S.A. w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. poinformowało, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie treści umowy uzależnione jest od uzyskania zgody pożyczkobiorcy – [...] Klubu Sportowego "[...]" S.A., ponieważ informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i podlegają ochronie jako formacje posiadające wartość gospodarczą, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Pożyczkobiorca nie udzielił zgody na udostępnienie treści umowy i wskazał, że umowa pożyczki stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. W związku z tym adresat odmawia przysłania kopii tego dokumentu.

Pismo to podpisał K. A. – rzecznik prasowy MPWiK S.A. we W..

Pismem z dnia 13 czerwca 2013 r. M.C.– Redaktor Naczelny "[...]" we W., wniósł na podstawie art. 17 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym sprecyzował treść wniosku z dnia 16 maja 2013 r. w ten sposób, że zażądał udzielenia informacji w następującym zakresie: jaka jest kwota udzielonej pożyczki, jaki jest termin spłaty pożyczki, jakie jest zabezpieczenie spłaty pożyczki, jakie jest oprocentowanie pożyczki.

W odpowiedzi na powyższe pismo MPWiK S.A. we W. w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdziło, że treść żądanych informacji stanowi tajemnicę przedsiębiorcy – [...] Klubu Sportowego "[...]" S.A. Pożyczkobiorca nie wyraża zgody na ich udzielenie, gdyż podlegają one ochronie jako informacje posiadające wartość gospodarczą, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Tym samym udostępnianie żądanych przez wnioskodawcę informacji nie jest możliwe.

Pismo powyższe podpisał rzecznik prasowy MPWiK S.A. we W., podpisujący wcześniej pismo z dnia [...] maja 2013 r.

Do powyższego pisma dołączono pismo [...] Klubu Sportowego "[...]" S.A. z dnia 24 maja 2013 r., skierowane do Wiceprezesa Zarządu MPWiK S.A. we W., w którym Prezes Zarządu WKS "[...]" S.A. stwierdza, że nie wyraża zgody na udostępnienie przez MPWiK S.A. treści umowy pożyczki, zawartej przez MPWiK S.A. i Klub Sportowy, osobom trzecim, z wyłączeniem państwowych organów kontrolnych, ponieważ szczegóły dotyczące okoliczności zawarcia wspomnianej umowy i same informacje w niej zawarte traktuje jako informacje wrażliwe. Ich ujawnienie mogłoby mieć niekorzystny wpływ na sytuację finansową Spółki oraz pozycję wobec konkurencji. Spółka traktuje bowiem informacje dotyczące umowy pożyczki jako informacje objęte "tajemnicą przedsiębiorstwa", w rozumieniu przepisów ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a tym samym jako "tajemnicę przedsiębiorcy", zgodnie z przepisami ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

M. C. – Redaktor Naczelny "[...]" we W.u, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na odmowę udostępnienia informacji publicznej. Podał, że w całości zaskarża rozstrzygnięcie MPWiK S.A. we W. z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2013 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej w związku z jego pismami z dnia 16 maja 2013 r. i z dnia 13 czerwca 2013 r. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy istniała podstawa do odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji; art. 7, art. 77, art. 107 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niedokładne i niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie dotyczącym wystąpienia przesłanki w postaci tajemnicy przedsiębiorcy, stanowiącej podstawę odmowy udostępniania informacji publicznej, brak wskazania i uzasadnienia w rozstrzygnięciu z dnia [...] czerwca 2013 r. jego podstawy prawnej, brak należytego uzasadnienia faktycznego rozstrzygnięcia, wydanie rozstrzygnięć przez osobę do tego niekompetentną oraz brak wskazania w uzasadnieniu rozstrzygnięć imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji. W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie obu podjętych w sprawie rozstrzygnięć i o zobowiązanie strony przeciwnej do udostępnienia informacji publicznej, w tym danych o: kwocie pożyczki udzielonej przez MPWiK S.A. [...] Klubowi Sportowemu "[...]" S.A., terminie spłaty tej pożyczki, zabezpieczeniu przedmiotowej pożyczki i jej oprocentowaniu. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi podał, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu przez stronę przeciwną nie tylko w trybie ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale także z uwagi na prawo dostępu prasy do informacji publicznej, o czym stanowi art. 3a ww. ustawy – Prawo prasowe. MPWiK S.A. we W. jest bowiem podmiotem komunalnym, w którym Gmina W. ma 100% udziału właścicielskiego, a ponadto Przedsiębiorstwo to realizuje zadania publiczne związane z zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków. Środki finansowe, jakimi dysponuje MPWiK S.A., należy zaliczyć do mienia komunalnego. Toteż wszelkie informacje dotyczące gospodarowania tymi środkami stanowią informację publiczną, do udostępnienia której strona przeciwna jest zobowiązana w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 w związku z art. 1 i art. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast gospodarowanie majątkiem i finansami Spółki samorządowej, powołanej do wykonywania zadań publicznych i realizującej przedmiotowe zadania, musi być przejrzyste, dotyczy bowiem kwestii gospodarowania finansami publicznymi. Transparentne musi być także korzystanie ze środków publicznych przez przedsiębiorcę, któremu te środki zostały przekazane (niezależnie od formy prawnej, na jakiej to nastąpiło), co uzasadnia jawność podstawowych danych dotyczących warunków, na jakich następuje ich wykorzystanie przez dany podmiot. Udzielanie pożyczek przez Spółkę samorządową mieści się w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, a więc gospodarowania środkami publicznymi, zatem ujawnienie podstawowych informacji dotyczących takich pożyczek podlega ujawnieniu na żądanie każdego zainteresowanego podmiotu i nie ma wówczas podstaw do powoływania się na tajemnicę przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi na skargę Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. z siedzibą we W. wniosło o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko, Przedsiębiorstwo zaznaczyło, że [...] Klub Sportowy "[...]" S.A. nie wyraził zgody na udostępnianie żądanych informacji. Wprawdzie informacje dotyczące pożyczki udzielonej ze środków MPWiK S.A. stanowią informację publiczną, niemniej jednak w niniejszym przypadku zachodzi przesłanka do odmowy jej udostępnienia w postaci tajemnicy przedsiębiorcy. Przepis art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu właśnie ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zabezpieczenia fizyczne i prawne informacji objętych treścią umowy pożyczki uniemożliwiają jej udostępnienie szerokiemu kręgowi odbiorców, co świadczy o tym, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka z art. 11 ust. 4 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, wszak informacje zawarte w umowie pożyczki mają co najmniej potencjalną wartość gospodarczą. Według WKS "[...]" S.A., udostępniając informacje o udzielonej pożyczce, MPWiK S.A. popełniłoby czyn nieuczciwej konkurencji, polegający na ujawnieniu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, co mogłoby zagrozić interesom majątkowym przedsiębiorcy.

Jednocześnie MPWiK S.A. wyjaśniło, że zgodnie ze stanowiskiem dominującym w orzecznictwie, zakwalifikowanie zaskarżonego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby to pismo zawierało wszystkie składniki decyzji, bowiem za decyzję uznać należy również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygające w sprawie i podpisane przez upoważnionego pracownika. Przedsiębiorstwo wskazało, że rozstrzygnięcia w sprawie zostały podpisane przez rzecznika prasowego, który był upoważniony do reprezentacji Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z siedzibą we W. w zakresie podejmowania decyzji w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że skarżący zakwestionował odmowną treść pism MPWiK S.A. we W. z dnia [...] maja 2013 r. i z dnia [...] czerwca 2013 r., które stanowią odpowiedź na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sprawie udzielenia pożyczki przez MPWiK S.A. we W. na rzecz [...] Klubu Sportowego "[...]" S.A. w zakresie: jaka jest kwota udzielonej pożyczki, jaki jest termin spłaty pożyczki, jakie jest zabezpieczenie spłaty pożyczki, jakie jest oprocentowanie pożyczki. Zapytania powyższe znajdują się w piśmie skarżącego z dnia 13 czerwca 2013 r. i w jego wniosku z dnia 16 maja 2013 r., w którym zażądał udostępnienia treści umowy pożyczki.

Sąd wskazał, że skarżący kwestionuje czynność Przedsiębiorstwa, polegającą na odmowie udostępnienia mu żądanych informacji i zarzuca, że odmowa udzielenia informacji powinna nastąpić – w myśl art. 16 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej – w formie decyzji.

W ocenie WSA we Wrocławiu, wskazane wyżej pisma z dnia [...] maja 2013 r. i z dnia [...] czerwca 2013 r. posiadają cechy decyzji, choć istotnie nie zostały tak nazwane. Elementy decyzji określa art. 107 § 1 kpa, natomiast orzecznictwo przyjmuje, że decyzja administracyjna musi zawierać cztery elementy: autora, adresata, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ. W opinii Sądu, wszystkie te elementy posiadają powyższe pisma, choć istotnie nie zawierają wszystkich elementów wskazanych w art. 107 § 1 kpa. Sąd, akceptując przedstawioną linię orzeczniczą, zakwalifikował je więc jako decyzje.

WSA we Wrocławiu zauważył, że gdyby nawet pisma zawierające przedmiotową odmowę zakwalifikować jako czynność materialno – techniczną, to podlegałyby one ocenie na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przepis ten stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność tego rodzaju nie została zdefiniowana w przepisach prawa, natomiast w orzecznictwie i piśmiennictwie rozumie się pod tym pojęciem "akty lub czynności" te, które: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżane na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; są podejmowane w sprawach indywidualnych (akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy); muszą mieć charakter publicznoprawny; muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Idąc tym tokiem rozumowania, Sąd podniósł, że gdyby uznać, iż w związku z brakiem decyzji występuje bezczynność, rozpoznanie sprawy nastąpiłoby w trybie art. 149 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym nastąpiłaby inna kwalifikacja skargi odnośnie wpisu.

WSA we Wrocławiu, wracając do decyzji z dnia [...] maja 2013 r. i z dnia [...] czerwca 2013 r., a także zarzutu zawartego w skardze, sprowadzającego się w istocie do twierdzenia, że nie podpisały ich (decyzji) osoby uprawnione do reprezentacji MPWiK S.A. we W., a tym samym, że został naruszony art. 107 § 3 kpa, podniósł, że strona przeciwna na wezwanie Sądu nadesłała pełnomocnictwo z dnia 27 marca 2012 r., w którym upoważniono K.A. – Lidera Zespołu w Biurze Spółki, do załatwiania w jej imieniu spraw z zakresu postępowań o udzielenie informacji publicznej. Upoważnienie to zostało podpisane przez dwóch członków Zarządu – W. Z. oraz R. M.. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 368 § 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1030 ze zm.), zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Zarząd składa się z jednego lub większej liczby członków. W myśl art. 372 i art. 373 § 1 tej ustawy, prawo członka zarządu do reprezentowania spółki dotyczy wszystkich członków zarządu. Jeżeli zarząd jest wieloosobowy, sposób reprezentowania spółki określa jej statut. Jeżeli statut nie zawiera żadnych postanowień w tym przedmiocie do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie prokurentem. Sąd zaznaczył, że Statut Spółki MPWiK S.A. we W. powtarza zapis ustawowy, a w przypadku jednoosobowego Zarządu, do składnia oświadczenia woli w imieniu Spółki upoważniony jest Prezes Zarządu, w przypadku zaś Zarządu wieloosobowego – dwóch członków Zarządu albo jeden członek Zarządu łącznie z prokurentem. Na tej podstawie Sąd uznał, że upoważnienie udzielone K. A. do załatwiania w imieniu Przedsiębiorstwa spraw z zakresu postępowań o udzielenie informacji publicznej jest prawidłowe, gdyż pochodzi od dwóch członków Zarządu.

Sąd stwierdził jednak, że niezależnie od powyższego, decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. nie ma charakteru decyzji organu II instancji. Przepis art. 17 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej mówi, że do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji niebędących organami władzy publicznej o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednie przepisy dotyczące odwołania (ust. 2).

Zdaniem WSA we Wrocławiu, niewątpliwie decyzja MPWiK S.A. we W. z dnia [...] czerwca 2013 r. została wydana w trybie powołanego wyżej przepisu na skutek pisma skarżącego z dnia 13 czerwca 2013 r., w którym powołano zresztą art. 17 ust. 2. Nie ma ona jednak charakteru kontrolnego, bowiem rozstrzygnęła i podpisała decyzję ta sama osoba, która rozpoznała sprawę decyzją z dnia [...] maja 2013 r. (art. 24 § 1 pkt 5 kpa). W ocenie Sądu, stanowi to naruszenie art. 17 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, co musi skutkować uchyleniem powyższej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. "a" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd w dalszej części uzasadnienia przyjął, że w sprawie został spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż MPWiK S.A. we W. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w posiadaniu Spółki (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3). MPWiK S.A. jest bowiem osobą prawną, ustanowioną przez jednostkę samorządu terytorialnego, która gospodaruje mieniem komunalnym, należącym w 100% do Gminy W.. Zgodnie zaś z art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Nadto MPWiK S.A. wykonuje zadania publiczne.

Zdaniem Sądu, również żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, gdyż dotyczy mienia komunalnego, w tym dysponowania tym mieniem. Przyjmuje się, że informacje dotyczące majątku publicznego powinny obejmować między innymi dane dotyczące majątku jednostek samorządu terytorialnego, dane dotyczące spłat pożyczek udzielonych ze środków publicznych i otrzymanych pożyczek oraz kredytów. Tym samym – w opinii Sądu – treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego stanowi informację publiczną. Taką umowę stanowi także umowa pożyczki będąca przedmiotem zainteresowania skarżącego.

WSA we Wrocławiu zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. MPWiK S.A., opierając się na treści pisma [...] Klubu Sportowego "[...]" S.A. z dnia 24 maja 2013 r., podnosi, że Klub Sportowy traktuje informacje dotyczące umowy pożyczki jako informacje objęte "tajemnicą przedsiębiorstwa", w rozumieniu przepisów ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a tym samym jako "tajemnicę przedsiębiorcy", zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd podniósł, że z treści art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, iż dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, gdyż może podlegać ograniczeniom. Jednakże ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji "tajemnicy przedsiębiorcy", ale orzecznictwo i doktryna stoi na stanowisku, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ww. ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy", należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przesłanki, które dają podstawę do ograniczenia prawa do uzyskania informacji publicznej, wynikają z powołanego art. 11 ust. 4 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Judykatura i piśmiennictwo, zajmujące się omawianą kwestią, są zgodne, że ich zaistnienie jest warunkiem odmowy udzielenia informacji publicznej.

Sąd zauważył, że obie strony postępowania przyznają, iż okoliczności wyłączające prawo do udzielenia informacji to: wartość gospodarcza, ekonomiczna informacji oraz obowiązek podjęcia przez przedsiębiorcę działań niezbędnych do zachowania tajemnicy. Ta druga okoliczność – zdaniem Sądu – jest w niniejszej sprawie sporna, bowiem to z niej wynikają różnice w zakresie oceny, czy w sprawie podjęto działania niezbędne dla zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa. W piśmie [...] Klubu Sportowego "[...]" S.A. z dnia 24 maja 2013 r. stwierdzono, że szczegóły podpisania umowy pożyczki i informacje w niej zawarte Spółka traktuje jako informacje wrażliwe. Ich ujawnienie mogłoby mieć negatywny wpływ na sytuację finansową Spółki oraz jej pozycję wobec konkurencji.

WSA we Wrocławiu podkreślił, że orzecznictwo, jak również doktryna, stoją na stanowisku, że gospodarujący informacją i przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży bowiem obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję "tajemnicy przedsiębiorstwa" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 343/13).

W ocenie Sądu, wskazane w piśmie z dnia 24 maja 2013 r. okoliczności nie dają podstaw do uznania, że WKS "[...]" S.A. w oparciu o art. 11 ust. 4 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ma podstawy do wyłączenia jawności wnioskowanej informacji. Przede wszystkim WKS "[...]" S.A. nie podaje, że są to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą. Wyjaśnienia są ogólnikowe i nie przywołują żadnych konkretnych sytuacji powodujących, że ujawnienie umowy może mieć wpływ na sytuację Spółki oraz jej pozycję wobec konkurencji. Spółka ta, odnosząc się do żądania, twierdzi bez bliższego wyjaśnienia, że są to dane "wrażliwe". Zdaniem Sądu, takie stanowisko jest nieuzasadnione, gdyż danymi wrażliwymi, w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), są informacje zawarte w art. 27 tej ustawy. Takie podejście dominuje w krajach Unii Europejskiej, przyjmuje je również ustawa o ochronie danych osobowych (por. Komentarz do ustawy o ochronie danych osobowych autorstwa Janusza Barty, Pawła Fajgielskiego, Ryszarda Markiewicza, Zakamycze 2004, str. 216).

Podobnie Sąd ocenił działania Klubu Sportowego w celu zachowania poufności informacji. Przede wszystkim – w opinii WSA we Wrocławiu – takie działania powinny nastąpić w dacie sporządzenia wskazanych dokumentów. Zastrzeżenie poufności nie musi nastąpić wyłącznie przez wprowadzenie, w tym przypadku do umowy, odpowiedniego zapisu, ale powinno być dokonane w sposób czytelny i wiarygodny dla wszystkich osób zainteresowanych w sprawie. Tymczasem WKS "[...]" S.A. odwołuje się w swym piśmie do wiedzy MPWiK S.A. w zakresie poufności tej umowy, jak również do zasad poufności, panujących w Spółce.

Sąd stanął na stanowisku, że zasada poufności w realiach niniejszej sprawy jest wyłączona. Pożyczkodawca jest bowiem Spółką gminną, której gospodarka finansowa jest jawna. Zatem w tych okolicznościach przy ważeniu tajemnicy przedsiębiorcy wysuwa się jako pierwszoplanowa zasada transparentności i przejrzystości dysponowania mieniem publicznym, co oznacza – jego zdaniem – że brak jest podstaw do odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy.

Dlatego też, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił obie podjęte w sprawie decyzje.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. z siedzibą we W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to: art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, że w niniejszym stanie faktycznym nie została zrealizowana przesłanka ograniczająca prawo dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy – [...]Klubu Sportowego "[...]" S.A. z siedzibą we W.; art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w analizowanym stanie faktycznym nie może nastąpić ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej z uwagi na konieczność ochrony prawa podmiotu gospodarczego (tajemnicy przedsiębiorcy – [...] Klubu Sportowego "[...]" S.A. z siedzibą we W.), pomimo że w ustawie o dostępie do informacji publicznej przewidziano możliwość takiego ograniczenia ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy; art. 11 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i wydanie wyroku uwzględniającego skargę, zgodnie z którym MPWiK S.A. powinno udostępnić do publicznej wiadomości informacje o treści umowy pożyczki z dnia 29 kwietnia 2013 r., pomimo że informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorcy – [...] Klubu Sportowego [...] S.A., a ich ujawnienie narusza (lub co najmniej zagraża) interesowi przedsiębiorcy.

Ponadto, w oparciu o art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: art. 17 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz nieprawidłowe przyjęcie, że decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. nie ma charakteru kontrolnego i została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 kpa, ponieważ decyzję tę podpisała ta sama osoba, która wydała decyzję z dnia [...] maja 2013 r., pomimo że ustawa nie wprowadza wymogu podpisania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez osobę inną od tej, która podpisała rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej; art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie, niezasadne uwzględnienie skargi M. C. oraz nieuprawnione przyjęcie, że decyzja z dnia [...]czerwca 2013 r. narusza przepis art. 17 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej; art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, poprzez zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie oraz niezasadne uwzględnienie skargi M.C., a także nieuprawnione przyjęcie, że decyzje z dnia [...] maja 2013 r. i z dnia [...] czerwca 2013 r. zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, pomimo że w analizowanej sytuacji została zrealizowana przesłanka uprawniająca do odmowy dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy – [...] Klub Sportowego "[...]" S.A., a zatem skarga wniesiona przez M. C. powinna zostać oddalona; art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne uznanie, że w sprawie nie została zrealizowana przesłanka z art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, uprawniająca do odmowy udzielenia informacji publicznej i – w konsekwencji – uwzględnienie skargi M.C., pomimo braku jakichkolwiek podstaw do jej uwzględnienia, jako że decyzje odmowne chronią dobro innego podmiotu gospodarczego – tajemnicę przedsiębiorcy [...] Klubu Sportowego "[...]" S.A. z siedzibą we W..

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. C. wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, jako że jedynie prawidłowo przeprowadzone postępowanie przez Sąd I instancji mogło prowadzić do wydania zaskarżonego wyroku.

Istota zarzutów procesowych koncentruje się na kwestionowaniu stanowiska Sądu I instancji, który – zdaniem autora skargi kasacyjnej – dokonał nieprawidłowej oceny w zakresie zasadności skargi, błędnie wyłączając istnienie tajemnicy przedsiębiorcy jako przesłanki odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej, wskutek czego w sprawie doszło do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, zamiast do oddalenia skargi. Zatem autor skargi kasacyjnej, podważając zasadność uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie i kładąc nacisk na błędy w procedowaniu Sądu I instancji, w istocie wskazuje na nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, regulującego kwestię ograniczeń w dostępie do informacji publicznej. Autorowi skargi kasacyjnej chodzi de facto o podważenie stanowiska Sądu I instancji, celem wykazania, że powoływana przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. z siedzibą we W. tajemnica przedsiębiorcy uzasadnia odmowę udzielenia informacji publicznej w niniejszej sprawie, zaś uchylenie przez WSA we Wrocławiu wydanych w sprawie decyzji jest nieprawidłowe.

Należy zatem wyjaśnić, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogą stanowić podstawy kasacyjne, ale jedynie w przypadku, gdy podnoszone naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że na stronie skarżącej kasacyjnie ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej zależności ani w samych podstawach kasacyjnych, ani w ich uzasadnieniu. Niewykazanie rzeczonej zależności wynika jednak z faktu, że Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, iż podjęte w sprawie decyzje są wadliwe, zaś przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa materialnego, ich właściwa interpretacja i zastosowanie nie dają podstaw do kwestionowania zarówno samego uzasadnienia, jak i zawartej w nim argumentacji. Dla przyjęcia zasadności stawianych zarzutów procesowych wady zaskarżonego wyroku musiałyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził jednak tego rodzaju uchybień Sądu I instancji, które nie pozostawałyby bez wpływu na wynik sprawy.

WSA we Wrocławiu w pełni zasadnie uznał, że instytucja wyłączenia pracownika, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), ma odpowiednie zastosowanie do pracownika podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jeżeli pracownik ten wydawał w imieniu tego podmiotu decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W świetle ww. przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ przepis art. 17 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782) odsyła do odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wydania decyzji, natomiast obie decyzje w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej wydała i podpisała ta sama osoba – K. A. – rzecznik prasowy MPWiK S.A. we W., działający z upoważnienia osób reprezentujących Przedsiębiorstwo.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt I OPS 13/09 (publ. ONSAiWSA 2010/5/82; LEX nr 579940), przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa, w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Należy zatem a contrario przyjąć na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie stanowisko wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 18 lutego 2013 r. o sygn. akt II GPS 4/12 (publ. ONSAiWSA 2013/4/58, OSP 2013/11/106, LEX nr 1271759). Zatem treść art. 24 § 1 pkt 5 kpa przesądza o obowiązku wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, w którym to postępowaniu ten sam zobowiązany podmiot ponownie rozpatruje sprawę. Sąd I instancji zasadnie więc przyjął, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, bowiem według treści art. 145 § 1 pkt 3 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 kpa, zaś w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprawdzie, wskazując na powyższą wadliwość zaskarżonej decyzji, WSA we Wrocławiu powołał się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zamiast na art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ww. ustawy, niemniej uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, zważywszy że brak było w niej podstaw do podejmowania decyzji odmownych, o czym w dalszej części niniejszych rozważań.

Łącząc pozostałe zarzuty procesowe z błędną wykładnią i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej wywodzi, że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy uwzględnił skargę, bowiem brak było podstaw do uchylenia obu podjętych w sprawie decyzji. Autor skargi kasacyjnej prawidłowo wśród jej podstaw przywołuje przepisy prawa materialnego, wszak to one w niniejszej sprawie są głównym wzorcem dla zweryfikowania stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku. Nie oznacza to jednak, że postawione w tym zakresie zarzuty są trafne.

Umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza więc granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa.

Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona tajemnicy przedsiębiorcy), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa).

Ograniczenia wolności gospodarczej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).

Konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli.

Jakkolwiek przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej gwarantują ochronę danych stanowiących np. tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji, jeżeli ich upublicznienie mogłoby spowodować naruszenie tajemnicy ustawowo chronionej, to jednak jej istnienie w konkretnym przypadku musi być niewątpliwe, by mogło uzasadniać odmowę. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną (art. 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej) ma bowiem charakter wyjątku od zasady. W myśl zatem reguł wykładni prawa – exceptiones non sunt extendendae – nie może być on wykładany rozszerzająco. Przesłanki przemawiające, zdaniem MPWiK S.A., za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być rzeczywiste i precyzyjnie określone.

Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), konieczne jest więc wykazanie, że dane zawarte w umowie pożyczki, w tym informacje na temat tego, jaka jest kwota udzielonej pożyczki, jaki jest termin jej spłaty, jakie jest zabezpieczenie spłaty pożyczki i jakie jest jej oprocentowanie, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź poprzez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu). Co więcej, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej.

W niniejszej sprawie uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć nie wskazują na przeprowadzenie przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. z siedzibą we W. rzeczywistego testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, z którego to testu wynikałoby, że umowa pożyczki łącząca MPWiK S.A. z [...] Klubem Sportowym "[...]" S.A. z siedzibą we W.zawiera informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy i konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za jej udostępnieniem.

Sąd I instancji, uwzględniając skargę, prawidłowo przyjął, że nie wszystko, co przedsiębiorca uznaje za tajemnicę przedsiębiorcy, winno korzystać z ochrony. Trudno bowiem uznać, by informacje na temat tego, jaka jest kwota udzielonej pożyczki, jaki jest termin jej spłaty, jakie jest zabezpieczenie spłaty pożyczki i jakie jest jej oprocentowanie, miały charakter poufny, zważywszy że chodzi o gospodarowanie środkami publicznymi, jako że MPWiK S.A. jest Spółką gminną. Z drugiej natomiast strony kontrahenci umów cywilnoprawnych zawieranych z podmiotami publicznymi muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobne stanowisko w tej kwestii zaprezentował także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12 (publ. OSNC 2013/5/67).

Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą. Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. W motywach decyzji powinno być więc wyjaśnione, na czym tajemnica przedsiębiorcy w przypadku umowy pożyczki polega. Tego jednak w sprawie nie wykazano, co narusza wymogi, wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zasady proporcjonalności. Niewykazanie faktu istnienia tajemnicy przedsiębiorcy wynika przede wszystkim z tego, że umowa pożyczki, obiektywnie rzecz ujmując, nie zawiera takich informacji, które wchodziłyby w zakres tej tajemnicy. Nie można wobec tego przyjąć, że udostępnienie umowy pożyczki czy też danych na temat tego, jaka jest kwota udzielonej pożyczki, jaki jest termin jej spłaty, jakie jest zabezpieczenie spłaty pożyczki i jakie jest jej oprocentowanie, będzie stanowiło czyn nieuczciwej konkurencji, w rozumieniu art. 3 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością autoteliczną, ma wszak chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji publicznych, żądanych w trybie ustawy o dostępie do nich. Muszą one zatem obiektywnie zaistnieć, tymczasem w niniejszej sprawie umowa pożyczki nie zawiera ani kwestii wynalazczych, ani związanych z działalnością marketingową, ani know-how organizacyjnego, ani know-how realizacyjnego, handlowego bądź innego. Brak jest więc podstaw do ograniczania dostępu do jej treści.

Biorąc pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) – co do zasady więc – informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Również art. 35 ww. ustawy o finansach publicznych to potwierdza, stanowiąc, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa.

W świetle cyt. art. 35 ww. ustawy o finansach publicznych, MPWiK S.A. jest "innym podmiotem" gospodarującym środkami publicznymi, które to środki wydatkowane zostały w ramach zawartej z innym przedsiębiorcą umowy pożyczki, przez co w żaden sposób nie utraciły swego publicznego charakteru. Należy bowiem podkreślić, że MPWiK S.A. należy w całości do Gminy W., która będąc jednostką sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 2 ww. ustawy o finansach publicznych), gospodaruje środkami publicznymi, uzyskując przychody m.in. z prowadzonej przez nią działalności, wykonywanej choćby w formie spółek prawa handlowego (art. 5 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o finansach publicznych).

WSA we Wrocławiu w pełni zasadnie przyjął, że działania podjęte przez WKS "[...]" S.A. w celu zachowania poufności informacji na temat umowy pożyczki nie mogą być uznane za prawnie skuteczne, wszak w żaden sposób w sprawie nie wykazano, by umowa ta zawierała informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne posiadające wartość gospodarczą, które zagrażałyby interesowi gospodarczemu Klubu Sportowego. Jak już zostało zaznaczone, nie chodzi tu o kwestie wynalazcze, związane z działalnością marketingową, czy o tzw. know-how produkcyjne, ewentualnie know-how handlowe bądź inne. Tak więc nie jest możliwe wyłączenie jawności umowy pożyczki, zważywszy że za niezastrzeżone uważa się klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. W niniejszej sprawie będąca przedmiotem zainteresowania skarżącego umowa pożyczki została udzielona ze środków publicznych, jako że MPWiK S.A. jest Spółka gminną, zatem nie powinno budzić wątpliwości, że dostęp do takiej umowy nie może podlegać ograniczeniom. Co więcej, MPWiK S.A. w swych rozstrzygnięciach nie wykazało także, by powoływaną tajemnicę przedsiębiorstwa uzasadniał istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa. Za chybione należy więc uznać zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia prawa materialnego. Skarga w niniejszej sprawie podlegała bowiem uwzględnieniu, toteż Sąd I instancji w pełni zasadnie wyeliminował z obrotu prawnego obie podjęte w niej decyzje.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.