Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 337/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grabowski Sędziowie Stanisław Biernat NSA Janusz Drachal (spr.) Protokolant Anna Fyda po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1078/06 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia 18 stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o udzielenie wsparcia finansowego postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie 2) zasądzić od Ministra Gospodarki na rzecz A. Spółki z o.o. w K. kwotę 550 zł (pięćset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1078/06 na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., odrzucił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na "decyzję" Ministra Gospodarki z dnia 18 stycznia 2006 r., Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o udzielenie wsparcia finansowego inwestycji w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004 - 2006 r.

W uzasadnieniu postanowienia o odrzuceniu skargi Sąd I instancji na wstępie przytoczył zarzuty skargi. Spółka A. zarzuciła zaskarżonej "decyzji" z dnia 18 stycznia 2006 r. (pismu, w którym Minister Gospodarki podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie Ministra Gospodarki z dnia 25 listopada 2005 r., Nr [...], informującym o negatywnym rozpatrzeniu wniosku nr [...] o udzielenie wsparcia finansowego inwestycji w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004 - 2006 r.) naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., oraz naruszenie art. 14 ust. 1 i ust. 2 pkt 5), art. 10 ust. 1 pkt 5) i pkt 10), art. 13 a ust. 1 i ust. 2 oraz art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 5) i 12) ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji (Dz. U. Nr 41, poz. 363 ze zm.) oraz § 1 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 września 2003 r. w sprawie szczegółowych kryteriów udzielania wsparcia finansowego nowej inwestycji (Dz. U. Nr 165, poz. 1600 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że z treści pism Ministra Gospodarki nie wynika, jakich warunków nie spełniała inwestycja Spółki. Minister Gospodarki przekraczając granice uznania administracyjnego, dokonał oceny zarówno wniosku o udzielenie wsparcia finansowego, jak i dowodów, nie odniósł się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie zapewnił Spółce prawa do czynnego udziału w postępowaniu i nie wyjaśnił powodów podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Spółki, jej wniosek należało zakwalifikować jako "inwestycję bezpośrednio dotyczącą ochrony środowiska". Skarżąca podniosła, że określona w przepisie art. 13 a ust. 2 ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji instytucja ponownego rozpatrzenia sprawy (wniosku), wymaga powtórnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu, czego Minister Gospodarki nie dokonał. Skarżąca powołała się na pogląd o dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o udzielenie wsparcia finansowego nowej inwestycji, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt II GSK 116/05.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zarówno umowa stanowiąca podstawę udzielenia wsparcia finansowego, jak też czynności związane z jej zawarciem, miały charakter cywilnoprawny. Organ stwierdził, że z uwagi na wysokość punktacji w kategorii inwestycyjnej, w której skarżąca ubiegała się o wsparcie, jej wniosek znalazł się na 3 miejscu, a środki finansowe pozwalały na objęcie wsparciem tylko jednego wniosku. Do wsparcia rekomendowany został wniosek o najwyższej liczbie punktów.

WSA w Warszawie powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących odmowy udzielenia wsparcia finansowego inwestycji stwierdził, że w razie istnienia jednoznacznej normy stanowiącej o załatwieniu sprawy w drodze umowy i braku wskazania kodeksu postępowania administracyjnego, etapów postępowania oraz formy prawnej załatwienia sprawy z niego wynikającej, właściwej do załatwienia sprawy, rozpoznanie wniosku o przyznanie pomocy ze strony państwa powinno zaliczać się do czynności poprzedzających dobrowolne zawarcie umowy lub spór o nią przed sądem powszechnym, a nie jak twierdzi strona - przed sądem administracyjnym. Zdaniem Sądu I instancji, z treści art. 12 ust. 1 ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji wynika, że podstawą udzielenia wsparcia finansowego jest umowa zawarta przez ministra właściwego do spraw gospodarki z przedsiębiorcą, a o odmowie zawarcia umowy minister jedynie informuje przedsiębiorcę (art. 13 a). Ponadto, źródłem sporu w tego rodzaju sprawach, jest różnica ocen, co do spełnienia warunków do przyznania pomocy, a nie wskazany przez ustawodawcę sposób załatwienia tego rodzaju spraw w drodze umowy.

Sąd I instancji zauważył, że forma prawna podjętego rozstrzygnięcia wniosku, to jest informacja o odmowie zawarcia umowy, nie została wskazana jako poddana kognicji sądów administracyjnych w art. 3 p.p.s.a., a ustawodawca nie nadał tej "informacji" formy decyzji, której to nazwy używa skarżąca.

Sąd I instancji wskazał na dopuszczalność powództw o ustalenie prawa lub stosunku prawnego, o którym mowa wyżej, wynikającą z treści przepisu art. 189 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), zwanej dalej k.p.c. Przepis ten przyznaje prawo do ochrony praw podmiotowych. Przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym będzie, zdaniem Sądu I instancji, istnienie obowiązku zawarcia umowy w wyniku wniosku strony o udzielenie finansowego wsparcia inwestycji. Decydujący dla korzystania z formy powództwa o ustalenie prawa lub stosunku prawnego jest wyłącznie interes prawny powoda.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że gwarancją prawa strony do sądu jest regulacja zawarta w art. 1991 k.p.c. w sytuacji, gdy sąd administracyjny uzna się za niewłaściwy w sprawie oraz w przepisie art. 58 § 4 p.p.s.a., który zabezpiecza dostęp strony do sądu w wypadku odrzucenia pozwu przez sąd powszechny.

W skardze kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Spółka zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 13 a ust. 2 ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji, poprzez przyjęcie, że niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na informację w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o udzielenie wsparcia finansowego w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004-2006, wydaną przez Ministra Gospodarki na skutek wniosku przedsiębiorcy o ponowne rozpatrzenie wniosku na podstawie art. 13 a ust. 2 powoływanej ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że zaskarżona informacja Ministra Gospodarki stanowiła akt podlegający kontroli sądu administracyjnego, jako decyzja administracyjna (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a,), gdyż zawierała ona wszystkie istotne elementy indywidualnego aktu administracyjnego - rozstrzygnięto w niej w sposób władczy sprawę skarżącej, przesądzając negatywnie (odmownie) o jej uprawnieniach, wynikających z powszechnie obowiązującego prawa. Informacja ta jest decyzją administracyjną, mimo iż nie została ona opatrzona nazwą "decyzja" i nie zawiera wszystkich wymaganych, zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a. składników oraz mimo wskazanej przez Sąd I instancji okoliczności, że podstawą udzielenia wsparcia finansowego jest umowa. Skarżąca podniosła, że jej wniosek został załatwiony negatywnie, a zatem umowa, o której mowa w ustawie nie została zawarta. Trudno przy tym przyjąć, by przesłana do skarżącej informacja miała charakter cywilnoprawnego oświadczenia woli. Pomiędzy skarżącą, a organem nie doszło więc do nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Ponadto, nadanie w danym akcie prawnym pewnym działaniom administracji formy cywilnoprawnej, nie wyłącza posługiwania się przez organ władczymi formami działania administracji.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, za przyjęciem dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie przemawiają następujące argumenty, dotyczące charakteru informacji udzielonej przez Ministra Gospodarki: informacja o przyczynach odmowy pochodziła od organu administracji publicznej, stanowiła akt stosowania przepisów prawa w sprawie indywidualnej, działanie Ministra Gospodarki było przejawem administracji publicznej w zakresie udzielania pomocy regionalnej dla przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą na terenie Rzeczypospolitej Polskiej - dokonujących nowych inwestycji oraz tworzących nowe miejsca pracy związane z nowymi inwestycjami (art. 1 ust. 1 ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji). Ponadto, akt odmowy przyznania wsparcia finansowego nie jest czynnością materialnotechniczną, bowiem musi być poprzedzony rozstrzygnięciem, że danemu podmiotowi pomoc nie będzie przyznana, co zdaniem skarżącej oznacza, że odmowa przyznania wsparcia jest aktem administracyjnym jednostronnie i autorytatywnie rozstrzygającym sytuację prawną konkretnego adresata. Droga sądowoadministracyjna w przypadku sporów między Ministrem Gospodarki, a przedsiębiorcami na tle stosowania przepisów ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji nie została wyłączona żadnym przepisem obowiązującego prawa. Skarżącą powołała się również na treść przepisu art. 13 a ust. 2 ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji, który reguluje (jak przepis art. 127 § 3 k.p.a.) instytucję ponownego rozpatrzenia sprawy (wniosku), z jednoczesnym wprowadzeniem terminów - zarówno dla przedsiębiorcy do złożenia wniosku, jak i dla organu do rozpatrzenia wniosku. Argumenty te przemawiają za stanowiskiem, że omawiane działania nie mają charakteru cywilnoprawnego.

W konkluzji strona wnosząca skargę kasacyjna stwierdziła, że ostateczne rozstrzygnięcie o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o udzielenie wsparcia finansowego nowej inwestycji, dokonywane zgodnie z ustawą o finansowym wspieraniu inwestycji w formie informacji, jest decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a. Dla poparcia tego stanowiska, skarżąca powołała się na wyrok z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt II GSK 116/05, w którym Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za dopuszczalnością drogi sądowoadministracyjnej w sprawie nieuwzględnienia wniosku o udzielenie wsparcia finansowego nowej inwestycji oraz na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie o sygn. akt II GSK 63/05, dotyczącej odmowy przyznania środków z funduszu SAPARD. Zdaniem skarżącej, stanowisko prezentowane w niniejszej skardze kasacyjnej znajduje oparcie w przepisach prawa europejskiego. Zgodnie bowiem z regulacjami i praktyką europejską, odmowa dofinansowania projektów w ramach funduszy strukturalnych winna następować w drodze decyzji administracyjnych. Zdaniem skarżącej, taka praktyka w większym stopniu gwarantuje ochronę słusznych interesów i praw podmiotów zainteresowanych pozyskaniem środków pomocowych, niż w ramach postępowania cywilnego. Zastosowanie w omawianej sprawie zasad określonych w procedurze administracyjnej ma ponadto na celu zapobieganie ewentualnym nieprawidłowościom w zakresie wydatkowania środków publicznych, których celem jest odpowiednie do przyjętych założeń kształtowanie polityki gospodarczo - społecznej Państw - Członków Unii Europejskiej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Gospodarki wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i podniósł, że zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne.

W piśmie procesowym z dnia 30 kwietnia 2007 r. A. Sp. z o.o. odniosła się do odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielonej przez organ i w całości podtrzymała swoje stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona przez A. Sp. z o.o. skarga kasacyjna na postanowienie WSA w Warszawie o odrzuceniu skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 1 p p.p.s.a. w zw. z art. 3 p.p.s.a. jest zasadna. Przepis ten stanowi, iż Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucając skargę Sąd I instancji przyjął brak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy, gdyż skarżone pismo - informacja Ministra Gospodarki z 18 stycznia 2006 r. o nieuwzględnieniu wniosku o udzielenie wsparcia finansowego inwestycji - nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Do takiej konkluzji Sąd I instancji doszedł poprzez analizę art. 12 ust. 1 oraz art. 13 a) ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o finansowy, wspieraniu inwestycji (Dz. U. Nr 41 poz. 363 ze zm., dalej jako ustawa) oraz interpretacji zakresu zastosowania art. 189 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43 poz. 296 ze zm., dalej kpc) w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie NSA doprowadziło to Sąd I instancji do błędnych wniosków skutkujących przyjęciem braku jurysdykcji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy.

Na wstępie zauważyć należy, iż zagadnienie charakteru prawnego wszelkiego rodzaju pism poprzedzających zawarcie umów o dofinansowanie inwestycji ze środków pochodzących z funduszy Wspólnoty Europejskiej (rozdzielanych w trybie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju) było przedmiotem licznych kontrowersji, co znalazło swoje odzwierciedlenie w niejednolitych rozstrzygnięciach, wydawanych w indywidualnych sprawach przez m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tej sytuacji, w dniu 22 lutego 2007 r. skład siedmiu sędziów podjął uchwałę, w której zaprezentował stanowisko, iż odrzucenie wniosku, o którym jest mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116 poz. 1206 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy (sygn. II GPS 3/06).

W uzasadnieniu wspomnianej uchwały podkreślono, że w stanie prawnym obowiązującym do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227 poz. 1658), występowały różne konstrukcje normatywne przewidujące dofinansowanie określonych przedsięwzięć osób fizycznych lub prawnych ze środków publicznych, często, choć nie wyłącznie, z funduszy Wspólnoty Europejskiej. Przyznanie dofinansowania następowało zarówno w formie decyzji administracyjnej, jak i na podstawie umów zawieranych z osobami ubiegającymi się o dofinansowanie przez organy administracji publicznej lub inne instytucje publiczne. W tej pierwszej sytuacji z danego przepisu prawa wynika wprost, że podstawą dofinansowania danego projektu jest decyzja (np: art. 23 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 2004 r. o organizacji rynku rolnego i pomocy finansowej w gospodarce rybnej - Dz.U. Nr 34,poz. 291 ze zm.-, art. 3 ust. 1 oraz art. 6a ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru - Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.).

W drugiej natomiast sytuacji podstawą do korzystania z publicznych środków wspólnotowych i publicznych środków krajowych była umowa o dofinansowanie projektu. Brak jest przy tym dostatecznych podstaw do wykluczenia rozwiązania polegającego na tym, że także w przypadkach, gdy podstawą do korzystania z publicznych środków wspólnotowych i publicznych środków krajowych jest umowa o dofinansowanie projektów, przed zawarciem umowy przewidziane jest, z woli ustawodawcy, wydanie decyzji, albo wydanie innego aktu lub dokonanie czynności o charakterze administracyjnoprawnym. Ponieważ jednak w zakresie określenia charakteru prawnego czynności organów i innych instytucji publicznych państw członkowskich Unii Europejskiej, w tym Polski, mających kompetencje do przyznania pomocy finansowej Państwa korzystają z tzw. autonomii proceduralnej, odpowiedzi na pytanie o charakter prawny takich czynności organów należy poszukiwać w konkretnych przepisach prawodawstwa polskiego.

W tym kontekście zauważyć należy, iż w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji (Dz. U. Nr 41 poz. 363 ze zm.) formy i szczegółowe warunki udzielania pomocy regionalnej dla przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą na terenie RP, dokonujących nowych inwestycji lub tworzących nowe miejsca pracy, podlegają przepisom tej ustawy. Z przepisów art. 12 i art. 13 a) ustawy wynika, iż o ile podstawą udzielenia pomocy finansowej jest umowa zawarta z przedsiębiorcą przez ministra właściwego do spraw gospodarki, o tyle odmowa udzielenia tego wsparcia następuje w formie pisma zawierającego informacje o przyczynach takiej odmowy. Wskazany kształt ustanowionej instytucji oznacza zdaniem NSA, że powyższa regulacja - odnosząca się m.in. do dysponowania przez ministra właściwego do spraw gospodarki środkami pomocy z funduszy Wspólnot Europejskich - stanowi odpowiednik unormowań zawartych w ustawie z dnia 26 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, dotyczących pomocy dla rolników w ramach m.in. Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich", które były przedmiotem oceny zawartej w uchwale NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. II GPS 3/06. Za takim poglądem przemawia w szczególności wykładnia systemowa, gdyż zarówno SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich", jak i SPO "Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004-2006", stanowią sektorowe programy operacyjne w rozumieniu art. 2 pkt. 13 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Brak jest zatem racjonalnych podstaw do przyjęcia, iż w zależności od przedmiotu - sektora gospodarki, wobec którego stosowane były te same działania pomocowe, mamy do czynienia z różnymi konstrukcjami prawnymi: raz decyzją administracyjną, innym razem z umową cywilnoprawną, co przekładałoby się na właściwość różnych sądów w tych sprawach.

W art. 12 i art. 13 a) ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji da się - w ocenie NSA - wyodrębnić dwa etapy postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach programów operacyjnych, w tym także Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004-2006. Pierwszy etap jest etapem postępowania wszczynanego na skutek wniosku podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych projektu w ramach m.in. sektorowego programu operacyjnego. W trakcie tego etapu następuje rozpoznanie wniosku przez działający przy ministrze Zespół do Spraw Udzielania Wsparcia Finansowego Przedsiębiorcom pod kątem spełniania kryteriów, o których jest mowa w szczególności w art. 14 ust. 2 ustawy. Sposób przeprowadzenia przez Zespół oceny, polegający na przyznawaniu odpowiedniej ilości punktów za określone cechy nowej inwestycji, został wskazany w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 września 2003 r. - w sprawie szczegółowych kryteriów wsparcia finansowego nowej inwestycji (Dz. U. Nr 165 poz. 1600 ze zm.). Etap ten kończy się przygotowaniem i przedstawieniem Ministrowi Gospodarki opinii (w formie uchwały Zespołu), która poprzedza przyznanie albo odmowę przyznania przez tegoż Ministra dofinansowania (art. 13 a ustawy). Po pozytywnym dla strony zakończeniu pierwszego etapu, tj. po przyznaniu dofinansowania dochodzi do etapu drugiego, którym jest zawarcie umowy, określającej warunki dofinansowania projektu (art. 12 ust. 1 ustawy).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle art. 12 ust. 1 i 13 a) ustawy, rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie mają charakter rozstrzygnięć władczych i jednostronnych. Ich treścią jest albo stworzenie przesłanki do zawarcia umowy, albo odmowa zawarcia umowy. Użyte w szczególności przez ustawodawcę określenia "informuje o przyczynach odmowy" wsparcia, lub "udzielenia wsparcia" należy interpretować jako stworzenie podstawy prawnej do wydania przez Ministra Gospodarki decyzji administracyjnej. W obowiązującym ustawodawstwie stosunkowo często występują konstruowane w taki "czasownikowy" sposób podstawy prawne do wydawania decyzji np. za pomocą zwrotów: "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę" (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r. sygn. OPS 6/98 - publikowaną ONSA 1999 r. z. 1 poz. 3, składu 5 sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r. sygn. OPK 24/99 - publikowaną ONSA 2000 r. z. 2 poz. 54 ). Analogiczny charakter ma zwrot: "podstawą udzielenia wsparcia przez organ", co oznacza: organ wydaje decyzję w sprawie przyznania wsparcia finansowego.

Taki sposób formułowania przez ustawodawcę norm prawnych (w tym norm kompetencyjnych) może budzić zastrzeżenia co do jego zgodności z regułami wynikającymi m. in. z § 6 i § 27 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2002 r. - w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100 poz. 908). Tym niemniej unikanie bezpośredniego wskazywania w ustawach, iż chodzi o wydawane przez organy decyzje administracyjne, pomimo, że mamy do czynienia z aktami administracyjnymi władczymi, jednostronnymi i skierowanymi do konkretnie zindywidualizowanych podmiotów, znajdujących się poza strukturami administracji publicznej, nie może powodować powstania negatywnych skutków dla osób zainteresowanych. Takim negatywnym skutkiem niedostatecznej dbałości przez ustawodawcę o przejrzystość formułowanych przepisów w zakresie postępowania przed organami administracji, udzielającymi wsparcia finansowego m.in. ze środków WE, mogło by być zamknięcie drogi do skutecznej ochrony prawnej przez sądami, co w sposób oczywisty naruszałoby art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Trudno bowiem zgodzić się z poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którym powództwo o ustalenie, wnoszone w trybie art. 189 kpc do sądu powszechnego, pozwalałoby w sposób skuteczny ocenić temu sądowi zgodność z prawem działań organu administracji publicznej, a w razie stwierdzenia naruszenia przez Ministra Gospodarki prawa, zmusić ten organ do zawarcia umowy cywilnoprawnej, na mocy której środki pomocowe zostaną przekazane na rzecz Spółki. Jak się wydaje niespójność tej koncepcji była widoczna także dla samego WSA w Warszawie, albowiem w uzasadnieniu postanowienia Sąd wprost powołał się na art. 199 (1) kpc, mający jakoby gwarantować prawo do rozpoznania sprawy Spółki A. przez sąd powszechny. Dlatego podkreślić w tym miejscu należy, że "prawo do sądu", przewidziane w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP to nie tylko prawo strony do skorzystania z jakiegokolwiek środka prawnego, ale prawo do takiego środka, który zapewni tej stronie skuteczne narzędzie ochrony swych praw. Dotyczy to także roszczeń w przypadku, gdy organ administracji publicznej naruszył obowiązujące prawo.

W świetle dotychczasowych rozważań należało zatem przyjąć - odmiennie niż uczynił to Sąd pierwszej instancji - iż przyznanie dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektu zgłoszonego do realizacji w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004-2006 następuje w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji. W konsekwencji odmowa przyznania takiego dofinansowania następuje także decyzją administracyjną, wydaną na podstawie art. 13 a) ust. 1 tej ustawy.

Reasumując, zaskarżone w rozpoznawanej sprawie "pismo" Ministra Gospodarki z dnia 18 stycznia 2006 r. oraz podtrzymane nim "pismo" tegoż Ministra z dnia 25 listopada 2005 r. odmawiające z przyczyn merytorycznych przyznania A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. dofinansowania - wsparcia finansowego nowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata 2004-2006 to decyzje administracyjne, podlegające kontroli sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Poprzez uznanie braku kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy Sąd I instancji naruszył zatem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ta wadliwość postanowienia, objęta zarzutem skargi kasacyjnej, powodowała jego uchylenie, stosownie do art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania jak w pkt. 2 postanowienia NSA orzekł stosownie do art. 203 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, biorąc pod uwagę spis kosztów przedstawionych przez pełnomocnika skarżącej spółki A.