Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 460/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 43 pkt 2, art. 44 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] z siedzibą w O. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego Zakładu [...] z siedzibą w O. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania Zakładu [...] "[...]" spółka jawna R.W., W.Z. z siedzibą w O., decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] uchylił w całości decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] nakazał Zakładowi [...] "[...]" spółka jawna R.W., W.Z. z siedzibą w O. wstrzymać roboty budowlane, rozbiórkowe prowadzone na terenie zespołu budynków kolejowych, położonych w W. przy ul. [...] (działka nr [...] z obrębu [...]) oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższa decyzja została ogłoszona ustnie w obecności kierownika budowy i wykonawcy, a z czynności tej sporządzono protokół.

W tym samym dniu [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając z urzędu, decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] wpisał do rejestru zabytków budynek [...] wzniesiony ok. 1865 r., położony w W. przy ul. [...] na działce nr [...], wraz z terenem otoczenia odpowiadającego obszarowi tej działki, w granicach opisanych i określonych w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część tej decyzji. Organ pierwszej instancji nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] nakazał wyżej wymienionej Spółce przywrócić zabytek - budynek [...] przy ul. [...] do poprzedniego stanu w terminie do dnia [...] czerwca 2011 r. poprzez jego odtworzenie, według załączonej do decyzji inwentaryzacji z przełomu 2006 i 2007 r., wykonanej przez mgr inż. arch. K.G. i mgr inż. arch. M.M. W sentencji decyzji wskazano, że budynek należy odtworzyć w tej samej technologii i z takich samych rodzajów materiałów, z jakich był wybudowany budynek [...] (budynek murowany z cegły na zaprawie wapienno-cementowej, konstrukcja dachu stalowa skratowana na słupach), zgodnie z opisem obiektu zwartym w: "Studium historycznym (architektonicznym) obiektu zlokalizowanego pod adresem [...] w W.", autorstwa K.G., wykonanym w 2007 r. oraz w karcie ewidencyjnej zespołu budynków kolejowych (budynek halowy, biurowy i magazynowy) autorstwa K.C. i M.C. z 2004 r. Organ polecił aby przy odtworzeniu budynku [...] wykorzystać jak największą ilość cegieł oraz stalowych elementów konstrukcyjnych odzyskanych z częściowo rozebranego budynku [...]. Powyższy nakaz nie objął instalacji, które nie posiadają wartości zabytkowych.

Od powyższej decyzji Zakład [...] "[...]" spółka jawna R.W., W.Z. z siedzibą w O. wniósł odwołanie. W odwołaniu Spółka wskazała, że prowadzone przez inwestora prace rozbiórkowe nie wymagały pozwolenia organu ochrony zabytków, odbywały się legalnie na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta W. o pozwoleniu na rozbiórkę. Skarżący podkreślił, że wydana w sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r. o wpisaniu do rejestru zabytków, mimo nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, skutek prawny wywołała dopiero z dniem jej otrzymania przez osobę, do której była skierowana - inwestora, tj. z dniem [...] maja 2009 r., gdyż w tym dniu Spółka otrzymała decyzję. Wobec tego wszelkie roboty budowlane prowadzone przed tą datą nie były robotami przy zabytku. W odwołaniu Spółka wskazała, że właściciel nieruchomości nie ma obowiązku restauracji zabytku, z uwagi na li tylko wpisanie go do rejestru. Taki obowiązek istnieje wyłącznie w przypadku przeprowadzenia prac budowlanych przy zabytku bez wymaganego pozwolenia organu ochrony zabytków, takie zaś prace – zdaniem Spółki - nie były prowadzone. W ocenie odwołującego się "stan poprzedni" należy rozumieć jako stan sprzed naruszeń, a nie stan postulowany z punktu widzenia celów zabytkoznawczych.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpatrując ponownie sprawę zauważył, że [...] Konserwator Zabytków błędnie wskazał jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepis art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Przepis ten reguluje sytuację, w której organ ochrony zabytków, po wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub w jego otoczeniu, stosownie do art. 43 tej ustawy, wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu (pkt 1) albo decyzję nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie wstrzymanych robót przy zabytku (pkt 2).

W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, podstawę prawną decyzji wydanej przez [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. stanowił art. 46 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym organ ochrony zabytków ma możliwość wstrzymania prac przy zabytku niewpisanym do rejestru. W dacie wydania tej decyzji budynek [...] nie był bowiem jeszcze objęty ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków. Dla ustalenia daty wejścia do obrotu prawnego decyzji administracyjnej istotne jest zaś ustalenie, kiedy ta decyzja została skutecznie doręczona stronie postępowania.

Minister wskazał, że materialną podstawę prawną decyzji [...] Konserwatora Zabytków stanowił przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym, w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i l0-12 tej ustawy, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Organ odwoławczy stwierdził, że z definicji zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że nieruchomość nie musi być objęta ochroną prawną, aby być zabytkiem. Według tego przepisu zabytek jest to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością, ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Nadto, stosownie do art. 108 ust. 1 tej ustawy, kto niszczy lub uszkadza zabytek, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. W przepisie tym mowa jest zatem o każdym zabytku, nie tylko objętym formą ochrony konserwatorskiej określoną w art. 7 tej ustawy.

Minister zauważył, że [...] Konserwator Zabytków zaskarżoną decyzją nakazał przywrócić zabytek - budynek [...] przy ul. [...] - do poprzedniego stanu, tj. do stanu sprzed rozpoczęcia rozbiórki. Zdaniem organu odwoławczego z wykładni literalnej przepisu art. 45 ust. 1 powołanej wyżej ustawy jednoznacznie wynika, że organ ochrony zabytków może nakazać przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu jedynie w zakresie robót, które zostały wykonane nielegalnie, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia tego organu.

Minister ustalił, że z materiału dowodowego sprawy, w tym z dokumentacji fotograficznej, wynika, iż - wbrew temu co twierdzi skarżący - prace rozbiórkowe trwały pomimo ogłoszonej ustnie decyzji [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. nakazującej Spółce wstrzymać roboty budowlane rozbiórkowe, zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności.

Zdaniem organu wyższego stopnia, w tej sytuacji w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ pierwszej instancji powinien na podstawie posiadanych dowodów ustalić, jaki zakres robót został wykonany przy rzeczonym obiekcie nieprawnie, tj. po ogłoszeniu decyzji wstrzymującej prace rozbiórkowe i w tym zakresie wydać decyzję na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Minister zauważył, że przepis ten przewiduje dwa, rozłączne warianty decyzyjne. W sytuacji gdy niemożliwe lub niecelowe jest przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego, należy zobowiązać do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu. Wybór jednej z tych dwóch ewentualności wydaje się być uzależniony od oceny, jakie działania będą korzystniejsze dla zachowania wartości zabytkowego obiektu. [...] Konserwator Zabytków winien zatem rozważyć, którą decyzję należy podjąć w niniejszej sprawie, ze względu na opisane wyżej okoliczności, a także wyczerpująco uzasadnić dokonany wybór.

Mając powyższe na uwadze organ drugiej instancji uznał za konieczne uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zgodnie z przepisem art. 138 § 2 Kpa, gdyż rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Stosownie bowiem do przepisu art. 136 Kpa, organ drugiej instancji może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu jedynie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Zakład [...] "[...]" spółka jawna R.W., W.Z. z siedzibą w O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2009 r., a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji naruszają prawo. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylając decyzję pierwszoinstancyjną i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, bezzasadnie przyjął, że istnieje konieczność obciążenia skarżącego obowiązkiem restytucji zabytku, gdyż dopuścił się on naruszenia prawa, polegającego na prowadzeniu robót budowlanych przy zabytku mimo nakazu wstrzymania takich robót, jedynie w innym zakresie, niż przyjął to organ pierwszoinstancyjny. Obowiązkiem organu odwoławczego było umorzenie postępowania dotyczącego prowadzenia robót budowlanych bez zezwolenia organu ochrony zabytków, a nie przekazywanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, gdyż skarżący nie dopuścił się żadnego naruszenia prawa; ani takiego, jakie wskazano w decyzji pierwszoinstancyjnej, ani takiego, jakie zostało określone przez Ministra.

Spółka zauważyła, że Minister wskazał, iż podstawą prawną decyzji pierwszoinstancyjnej nie powinien być - mimo że w samej decyzji pierwszoinstancyjnej taką jej podstawę określono - art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami lecz jej art. 46. Zdaniem skarżącego, nie leży w kompetencji organu odwoławczego modyfikacja postępowania administracyjnego, tj. orzekanie w sprawie innego postępowania administracyjnego niż to, w którym wydane zostało rozstrzygnięcie przez organ pierwszej instancji. Jeśli organ pierwszej instancji wydał decyzję restytucyjną, będącą - jego zdaniem - następstwem decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, to organ drugiej instancji, rozpatrujący odwołanie od tej decyzji, nie może zmieniać podstawy prawnej i określać - jak zostało to uczynione w zaskarżonej decyzji Ministra - że wydanie decyzji restytucyjnej było poprzedzone w istocie inną decyzją: decyzją o wstrzymaniu prac przy zabytku niewpisanym do rejestru zabytków (art. 46 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

W ocenie skarżącego, jeśli w dacie, w której [...] Konserwator Zabytków wydawał decyzję z [...] maja 2009 r., opartą o art. 43 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami o wstrzymaniu robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, nie było w obrocie prawnym decyzji o wpisie do rejestru zabytków (ta została stronie doręczona [...] maja 2009 r.), to nie było podstaw do wydania decyzji, którą wydał organ pierwszej instancji o wstrzymaniu robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru i w konsekwencji nie było podstaw do wydawania przez organy ochrony zabytków decyzji restytucyjnych, będących przedmiotem niniejszej skargi. Tożsamość sprawy administracyjnej wymagała orzeczenia Ministra o decyzji [...] Konserwatora Zabytków, wydanej w związku z uprzednim wydaniem przezeń decyzji opartej o art. 43 pkt 2, a nie - jak postuluje organ odwoławczy - w oparciu o art. 46 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Skarżący wskazał, że nie jest także prawnie uzasadniony powód, dla którego Minister zmienił podstawę prawną samego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego z art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (jak podaje decyzja pierwszej instancji) na jej art. 45 ust. 1. Skoro organ pierwszej instancji wydał decyzję w oparciu o art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie ma podstaw prawnych, by orzekający w sprawie tej decyzji organ odwoławczy określał inną podstawę prawną: w tym przypadku art. 45 ust. 1 tej ustawy, jako właściwą podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Pierwszy z tych przepisów wymaga bowiem wcześniejszego nakazu wstrzymania robót budowlanych prowadzonych nielegalnie przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a drugi takiego uprzedniego nakazu nie wymaga; są to dwa rozłączne postępowania administracyjne. Tożsamość sprawy administracyjnej wymagała zatem orzeczenia Ministra o decyzji [...] Konserwatora Zabytków, wydanej w oparciu o art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a nie (jak postuluje organ odwoławczy) w oparciu o jej art. 45 ust. 1. Orzekanie w drugiej instancji o innej decyzji niż ta, która została wydana przez organ pierwszej instancji, a taka jest konsekwencja zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, stanowi rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej Spółki, wadliwe w decyzji Ministra jest także ustalenie faktyczne, że skarżący dopuścił się naruszenia prawa, gdyż prowadził roboty budowlane mimo wydania przez [...] Konserwatora Zabytków decyzji z [...] maja 2009 r., nakazującej wstrzymanie robót budowlanych, z rygorem natychmiastowej wykonalności. Ogłoszenie decyzji [...] Konserwatora Zabytków z [...] maja 2009 r., nakazującej wstrzymanie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków nie mogło wywrzeć skutków prawnych z dwóch powodów. Po pierwsze przepisy prawa nie przewidują, by nakazy wydawane na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mogłyby być wydawane w innej formie niż pisemna. Po drugie adresatem nakazu [...] Konserwatora Zabytków mogła być tylko strona postępowania; kierownik budowy, któremu decyzję tę ogłoszono ani nie był stroną postępowania, ani nie był umocowany do odbioru jakichkolwiek oświadczeń adresowanych do strony.

Odnosząc się do skuteczności ustnego ogłoszenia decyzji [...] Konserwatora Zabytków nakazującej wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych [...] maja 2009 r. skarżący podał, że dopuszczalność załatwienia sprawy w formie ustnej wymaga wystąpienia wymogu, by za ustnym załatwieniem sprawy przemawiał interes strony. Interes ten znajduje wyraz w składanych przez stronę oświadczeniach i nie wydaje się możliwe, by ktokolwiek poza stroną (np. organ administracji publicznej) mógł decydować, co leży lub nie leży w jej interesie. Zgoda strony jest czynnością procesową przybierającą postać oświadczenia woli strony. Treść oświadczenia strony, co do zgody musi mieć charakter wyraźny. Wyrażenia zgody nie można domniemywać. W sytuacji istnienia jakichkolwiek wątpliwości, a zwłaszcza, gdy to w ocenie organu za ustnym załatwieniem sprawy przemawia interes strony, organ obowiązany jest zwrócić się do strony o jej stanowisko. Brak zgody nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zastosowania formy pisemnej.

Skarżąca uważa, że zawarte w decyzji Ministra zalecenie, skierowane do organu pierwszej instancji, że jego obowiązkiem jest ustalenie stanu, w jakim zabytek znajdował się zanim podjęto prace budowlane z naruszeniem prawa, jest pozbawione podstaw, gdyż nie doszło do żadnego naruszenia prawa. Prace budowlane były bowiem prowadzone przed doręczeniem decyzji o wpisie do rejestru zabytków, tj. przed [...] maja 2009 r., były legalne - prowadzone w oparciu o pozwolenie na rozbiórkę, a po tej dacie, żadne prace przy zabytku nie były prowadzone. W związku z tym wydawanie decyzji, czy to oparciu o art. 44 ust. 1 pkt 1, czy to w oparciu o art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami było pozbawione podstaw, gdyż wydanie którejkolwiek z tych decyzji jest możliwe wyłącznie w przypadku naruszenia prawa, a do takiego nie doszło.

Podsumowując skarżący wskazał, że od momentu, kiedy doręczono skarżącemu decyzję o wpisie do rejestru zabytków jego nieruchomości, tj. od [...] maja 2009 r. żadne roboty budowlane nie były prowadzone przy tej nieruchomości. Nie było zatem podstaw do wydawania [...] maja 2009 r. nakazu wstrzymania robót przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Konsekwencją tego jest to, że nie było podstaw do wydawania decyzji stanowiących następstwo takiego nakazu, tj. wydanej [...] lipca 2009 r. decyzji restytucyjnej utrzymanej w mocy decyzją Ministra z [...] grudnia 2009 r., będących przedmiotem niniejszej skargi. Nie można zarzucać skarżącemu, że prowadząc roboty budowlane [...] maja 2009 r., naruszył nakaz [...] Konserwatora Zabytków z [...] maja 2009 r. wstrzymania robót budowlanych. Nakaz ten nie mógł zostać naruszony, gdyż ani nie został wydany w prawidłowej formie (nie był podstaw do odstępstwa od formy pisemnej decyzji administracyjnej); ani też nie został przekazany jej adresatowi - właścicielowi nieruchomości.

Zdaniem skarżącej Spółki, każdy z powyższych powodów wzięty z osobna przesądza o tym, że postępowanie w sprawie restytucji zabytku w ogóle nie powinno być wszczynane, gdyż nie zaistniały warunki uprawniające organ ochrony zabytków do wydania decyzji restytucyjnej. Obowiązkiem Ministra było umorzenie postępowania administracyjnego, a nie zobowiązywanie organu pierwszej instancji do jego dalszego prowadzenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona.

Rację ma Zakład [...] "[...]" spółka jawna R.W., W.Z. z siedzibą w O., twierdząc, że decyzja kasacyjna Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] została wydana w oparciu o błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że organ wyższego stopnia wadliwie przyjął, iż decyzja [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych została wydana na podstawie art. 46 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – zwanej dalej uozioz. Uszło uwadze Ministra, że z treści pisemnego egzemplarza tej decyzji znajdującego się w aktach sprawy wynika wyraźnie, że jej podstawę materialnoprawną stanowił art. 43 pkt 2 uozioz, a [...] Konserwator Zabytków zastosował ten przepis ponieważ uznał, że budynek [...] przy ul. [...] został wpisany do rejestru zabytków na mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r., nr [...].

Trafne jest również stanowisko skarżącego, co do tego, że Minister błędnie ustalił, iż decyzja [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] nakazująca Spółce przywrócić zabytek - budynek [...] przy ul. [...] do stanu sprzed rozbiórki w terminie do dnia [...] czerwca 2011 r. została wydana w oparciu o przepis art. 45 ust. 1 uozioz. Z treści zawiadomienia z dnia [...] czerwca 2009 r. o wszczęciu z urzędu postępowania o przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu oraz z treści decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. wynika bowiem, że organ prowadził postępowanie i rozpatrywał sprawę w oparciu o przepis art. 44 ust. 1 pkt 1 uozioz. Zamiar wydania decyzji na tej podstawie prawnej wynika również z treści uzasadnienia postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego.

Sąd podziela też argumentację skargi w zakresie w jakim wskazuje ona na to, że organ odwoławczy błędnie przyjął, iż prace rozbiórkowe trwały pomimo, ogłoszonej ustnie decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] o wstrzymaniu prowadzonych przez Spółkę robót budowlanych (rozbiórki). Minister prawidłowo ustalił, że w dniu [...] maja 2009 r. trwały prace rozbiórkowe obiektu budowlanego przy ul. [...] (notatka służbowa mł. insp. J.J. z dnia [...] maja 2009 r., protokół ogłoszenia decyzji wstrzymującej roboty budowlane z dnia [...] maja 2009 r.). W odwołaniu od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] nakazującej Spółce przywrócić zabytek do stanu sprzed rozbiórki pełnomocnik skarżącego oświadczył, że po dniu [...] maja 2009 r. żadne roboty budowlane przy zabytku nie były prowadzone. Nie można się jednak zgodzić z organem, że w dniu [...] maja 2009 r. Spółka prowadziła rozbiórkę zabytku, z pominięciem decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych.

Sąd zauważa, że przedmiotowa decyzja nie została ogłoszona w dniu [...] maja 2009 r. w sposób prawem przewidziany stronie – właścicielowi nieruchomości Zakładowi [...] "[...]" spółka jawna R.W., W.Z. z siedzibą w O., jak tego wymaga art. 109 § 2 Kpa. Warunku tego nie spełnia ogłoszenie decyzji kierownikowi budowy i przedstawicielowi wykonawcy robót rozbiórkowych (w skardze pełnomocnik strony oświadczył, że kierownik budowy nie był umocowany do odbierania oświadczeń adresowanych do Spółki). Z treści przepisu szczególnego - art. 44 ust. 1 uozioz, który wiąże skutek wygaśnięcia decyzji o wstrzymaniu prac, badań, robót i innych działań z upływem 2 miesięcy od dnia jej doręczenia (a nie ogłoszenia) zdaje się wynikać, że nakaz tego rodzaju winien być doręczony stronie na piśmie.

Nie można też uznać, że decyzja ta została wprowadzona do obrotu prawnego w dniu [...] maja 2009 r. poprzez jej ogłoszenie w trybie art. 109 § 2 w zw. z art. 14 § 2 Kpa innym podmiotom (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08, LEX nr 529931). Dla skuteczności doręczenia dokonanego w tym trybie wymagane jest uzyskanie stanowiska strony, czy ustne ogłoszenie decyzji leży w jej interesie (por. wyrok NSA z dnia 29 września 1981 r., sygn. akt II SA 345/81, ONSA 1981/2/96) oraz utrwalenie treści i istotnych motywów ustnego załatwienia sprawy w protokole (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1997 r., sygn. akt I SA 286/97, ONSA 19998/3/95). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie warunki te nie zostały spełnione bowiem organ nie dysponował wymaganym przez przepis art. 14 § 2 Kpa oświadczeniem strony wyrażającym zgodę na ustne ogłoszenie decyzji, a w protokole z dnia [...] maja 2009 r. nie utrwalono treści rozstrzygnięcia odpowiadającej wymogom z art. 107 Kpa, w zakresie koniecznych elementów decyzji (por. uchwała NSA z dnia 13 października 1997 r., sygn. akt FPK 13/97, ONSA 1998/1/7), a jedynie ogólnikową informację osnowie i uzasadnieniu tej decyzji. W protokole nie wskazano bowiem organu wydającego decyzję nie oznaczono stron, nie sprecyzowano podstawy prawnej jej wydania i rozstrzygnięcia (nakazano wstrzymanie prac rozbiórkowych nie wskazując konkretnie którego budynku nakaz dotyczy, w sytuacji gdy pozwolenie na rozbiórkę dotyczyło zespołu budynków), nie zawarto uzasadnienia prawnego i pouczenia o środkach odwoławczych. Wymaga podkreślenia, że Sąd nie przesądza, iż decyzja wstrzymująca roboty budowlane w ogóle nie weszła do obrotu prawnego. Sąd wskazuje tylko, że decyzja ta nie została prawidłowo ogłoszona w dniu [...] maja 2009 r., jak stwierdził Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Konsekwencją przedstawionej przez organ odwoławczy błędnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych sprawy są wadliwe zalecenia skierowane do organu pierwszej instancji, w których wskazano, że [...] Konserwator Zabytków winien ustalić jaki zakres robót został wykonany przy obiekcie bezprawnie (po ogłoszeniu decyzji wstrzymującej prace rozbiórkowe) i orzec na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 uozioz. Skutkiem tego jest też wadliwe stanowisko Ministra, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 Kpa).

Sąd zauważa, że dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, której podstawę prawną stanowi przepis art. 45 ust. 1 uozioz istotne znaczenie ma wykonanie prac budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Tymczasem – jak słusznie wskazał Minister – w dniu [...] maja 2009 r. budynek [...] wzniesiony ok. 1865 r., położony w W. przy ul. [...] na działce nr [...] nie był wpisany do rejestru zabytków. Budynek ten był jedynie ujęty w gminnej ewidencji zabytków (karta ewidencyjna opracowana przez K.C. i M.C.).

Wobec tego Sąd uznał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 2 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister zastosuje się do zaprezentowanej w powyższym wyroku oceny prawnej oraz ponownie rozpatrzy i rozstrzygnie sprawę wszczętą z urzędu na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 1 uozioz. Organ wyjaśni, czy w sprawie wystąpiły przesłanki wynikające z tego przepisu, a następnie oceni prawidłowość i zgodność z prawem decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] wydanej na podstawie tego przepisu. W zależności od poczynionych ustaleń organ odwoławczy wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).