Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 80/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 146 § 1 pkt 1 lit.c, art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 48 ust. 1, art. 52
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J.C. i P.A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako PINB), działając na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 52 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. – określanej dalej jako u.p.b.), nakazał J.C. i P.A. rozbiórkę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 15,40 m², dobudowanego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. [...] na działce o nr. ewidencyjnym [...].

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia podano, że w trakcie kontroli nieruchomości w dniach [...] stycznia 2016 r. oraz [...] maja 2016 r. ustalono, iż do powyższego budynku dobudowano (wykorzystując ścianę lokalu mieszkalnego 44/1A i tylną ścianę budynku gospodarczego zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr [...]) pozostałe dwie ściany, wskutek czego całość została zadaszona. Dobudowane ściany wykonano z "suporeksu", natomiast dach o konstrukcji drewnianej, jednospadowy pokryty został blachą. W ścianie frontowej wykonano jeden otwór drzwiowy i dwa otwory okienne. Budynek wyposażono w instalację centralnego ogrzewania i elektryczną. Obiekt ma wymiary zewnętrzne 2,80 x 5,50 m, wysokość minimalna wynosi 2,65 m, maksymalna 3,00 m. Przy budowie budynku wykorzystano w niewielkiej części istniejące wcześniej fundamenty po byłym innym obiekcie. W trakcie kontroli stwierdzono również, iż roboty budowlane według oświadczenia inwestora P.A. wykonane zostały w 2008 - 2009 r. bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę.

W związku z powyższymi ustaleniami PINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016r. – powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. - nałożył na inwestora P.A. obowiązek dostarczenia w terminie 3 miesięcy: decyzji o warunkach zabudowy, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne.

Uwzględniając wniosek J.C. i P.A. PINB postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. przedłużył ten termin do 31 grudnia 2016 r. Inwestor w powyższym terminie nie przedłożył żądanych dokumentów.

Wobec tego decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] PINB nałożył na inwestora P.A. nakaz rozbiórki opisanego wyżej obiektu budowlanego. Po wniesieniu przez wyżej wymienionego odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako WINB) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Rozpatrując ponownie sprawę organ przeprowadził dowód z przesłuchania J.C. i P.A.. Oboje zgodnie zeznali, iż razem byli inwestorami przedmiotowych robót budowlanych, a nie jak błędnie stwierdzono wcześniej, że był nim jedynie P.A..

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] PINB nałożył na inwestorów J.C. i P.A. obowiązek dostarczenia w terminie 3 miesięcy: decyzji o warunkach zabudowy, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Obowiązek ten nie został wykonany, wobec czego organ I instancji wydał wskazaną na wstępie decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego.

J.C. i P.A. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, wskazując na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Przede wszystkim zwrócili uwagę na fakt nabycia prawa użytkowania wieczystego wraz z lokalem mieszkalnym oraz określonym udziałem w budynku od Gminy podnosząc, że ewentualny nakaz rozbiórki powinien wiązać się z unieważnieniem zawartej z tą gminą umowy użytkowania wieczystego gruntu oraz sprzedaży lokalu mieszkalnego z określonym udziałem w nieruchomości wspólnej, jak również unieważnieniem lub zmianą zaświadczenia Naczelnika Wydziału Budownictwa, Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. Przedmiotowy budynek został bowiem uwidoczniony na mapie geodezyjnej, co jest możliwe wówczas, gdy istnieje do tego podstawa prawna. Podnieśli również, iż nie wyjaśniano okoliczności związanych z tym, iż budynek gospodarczy został odbudowany w oparciu o istniejące dwie ściany zewnętrzne, a tam gdzie ścian nie było – w oparciu i na bazie istniejących fundamentów. Ponadto odwołujący sformułowali zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na skierowaniu nakazu rozbiórki wobec P.A., który nie jest właścicielem terenu, a którego bezspornym właścicielem jest J.C..

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] WINB – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 2017 r., poz. 1257 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) - utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji WINB zwrócił uwagę, iż budowa budynku gospodarczego usytuowanego w bezpośredniej przyległości do innego budynku, w odróżnieniu od budynków gospodarczych wolnostojących o określonych parametrach, nie jest zwolniona w świetle przepisów art. 29 u.p.b. z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym brak jest przepisów różnicujących kwalifikację tego rodzaju obiektu np. ze względu na rodzaj użytych do budowy materiałów, czy też rodzaju posadowienia w gruncie. Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że obiekt wybudowany został w okresie między 2008 i 2009 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przedmiotowy budynek gospodarczy stanowi samodzielną pod względem funkcjonalno-konstrukcyjnym substancję budowlaną, którą należy traktować jako samodzielną część budynku o innym przeznaczeniu (mieszkalny, wielorodzinny), do którego został dobudowany. W omawianym przypadku budowa budynku gospodarczego oznaczała rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Rozbudowa jest zmianą – powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu (zwiększenie powierzchni zabudowy). Z uwagi na brak legalnej definicji tego pojęcia należy kierować się jego znaczeniem w języku potocznym. Tak więc rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie – pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę, wykusz lub taras.

WINB wskazał ponadto, iż w myśl art. 48 ust. 1 u.p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odstępstwo od tej zasady jest możliwe tylko w przypadku, gdy zachodzą okoliczności określone w ust. 2 przepisu art. 48 u.p.b., to jest gdy budowa obiektu jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przypadku ustalenia, że w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części zachodzą okoliczności określone w ustępie 2 art. 48 u.p.b., organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, związanych z budową obiektu. Wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, organ ma obowiązek nałożyć na adresata rozstrzygnięcia – inwestora, obowiązek przedstawienia określonych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.b. dokumentów, na które składają się dokumenty wymagane do wniosku o pozwolenie na budowę. Niedotrzymanie terminu przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 u.p.b. stanowi przesłankę do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego (art. 48 ust. 4 u.p.b.). W wyniku uchybienia terminu strona traci przyznane jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej i w efekcie sprawa zostaje załatwiona w trybie zwykłym, to jest przez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Natomiast złożenie wymaganych dokumentów w terminie traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeśli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 u.p.b.).

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji uznał, iż zachodzą przesłanki do legalizacji omawianego obiektu budowlanego i wydał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, zobowiązując inwestorów do dostarczenia w wyznaczonym terminie wymaganych przepisem ust. 3 dokumentów, niezbędnych do legalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego, w tym w szczególności decyzji o warunkach zabudowy. Wyznaczony 3-miesięczny termin na dostarczenie dokumentów upłynął z dniem 19 września 2017 r. Z akt sprawy wynika, że adresaci zaskarżonej decyzji rozbiórkowej nie przestawili żadnego z dokumentów wymaganych art. 48 ust. 3 u.p.b. wymienionych w postanowieniu organu I instancji, ani też nie występowali o zmianę terminu przedłożenia dokumentów. Powyższe świadczy zatem, iż żądanie organu pierwszej instancji zawarte w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2017 r. zostało przez nich zignorowane. W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym nastąpiło niedotrzymanie terminu przedłożenia dokumentów, co z kolei stanowiło przesłankę do wydania przez PINB decyzji o nakazie rozbiórki omawianego obiektu budowlanego. W sytuacji bowiem niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 u.p.b. organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać decyzję o rozbiórce samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 u.p.b.

Nie budzą – zdaniem WINB - również wątpliwości ustalenia organu co do podmiotów będących adresatami zaskarżonej decyzji rozbiórkowej. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, w świetle art. 52 u.p.b. w pierwszej kolejności podmiotem zobowiązanym do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu. Nie można zatem orzec nakazu rozbiórki wyłącznie wobec inwestora – sprawcy samowoli budowlanej, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu Z akt sprawy wynika, że współinwestorami budowy budynku gospodarczego byli J.C., która posiada tytuł prawny do nieruchomości gruntowej, na której usytuowany jest budynek (współużytkownik wieczysty w części ułamkowej) oraz P.A., który jakkolwiek nie posiada prawa władania nieruchomością, lecz wspólnie z J.C. poniósł nakłady finansowe na realizację przedmiotowej inwestycji budowlanej. U.p.b. nie zawiera definicji legalnej pojęcia "inwestor", jednakże określa w art. 18 ust. 1 u.p.b. obowiązki inwestora. Należy do nich zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych: opracowania projektu budowlanego i innych projektów, objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy, opracowania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wykonania i odbioru robót budowlanych, oraz w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania robót budowlanych lub warunkami gruntowymi, nadzoru nad wykonywaniem robót budowlanych. Kryteria te nie występują w pełni co do zasady w przypadku samowolnych robót budowlanych, natomiast na ocenę, czy dany podmiot jest inwestorem może wpływać okoliczność, iż określony podmiot przeznacza środki finansowe na realizację konkretnej inwestycji.

WINB podkreślił, iż zarzuty zawarte w odwołaniu nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. O ewentualnym braku samowoli budowlanej w żadnym razie nie może bowiem świadczyć uwidocznienie obiektu budowlanego, będącego przedmiotem postępowania, na mapie geodezyjnej. Na treść rozstrzygnięcia nie wpływają także kwestie dotyczące ewentualnych wcześniejszych transakcji handlowych dotyczących rozpatrywanego obiektu. W sytuacji kupna nieruchomości to jej nabywca przejmuje ciężar wykonania określonych obowiązków nawet wtedy, gdy nie był sprawcą samowoli (inwestorem) i nieruchomość zakupił w dobrej wierze.

J.C. i P.A. - reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika - złożyli skargę na powyższą decyzję WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem oraz wnosząc o jej uchylenie. Zarzucili niewyjaśnienie wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, udzielenie przez organ odwoławczy lakonicznych jednozdaniowych odpowiedzi na te zarzuty, przez co sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Organ drugiej instancji szerzej rozpoznał zarzut zawarty w pkt 2 odwołania, jednak skarżący podtrzymują swoje stanowisko, że P.A., który faktycznie wykonał sporną rozbudowę, ale nie jest właścicielem obiekt i nie może być adresatem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Nie można bowiem nakładać obowiązku rozbiórki jakiegokolwiek obiektu na jego wykonawcę.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności i w granicach rozpoznawanej sprawy była decyzja WINB z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...] października 2017 r. nakazującą skarżącym J.C. i P.A. rozbiórkę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 15,40 m², dobudowanego do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. [...] na działce o nr [...].

Podstawę materialną powyższych decyzji stanowił art. 48 u.p.b. zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia ( ust. 1).

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. (ust. 3).

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).

W kontrolowanej sprawie nakaz rozbiórki został orzeczony na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 u.p.b., a to w związku z nieprzedłożeniem przez inwestorów dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 u.p.b. do czego zostali zobowiązani przez PINB postanowieniem z dnia 14 czerwca 2017 r. Podkreślić należy, iż aby zastosować powyższy tryb konieczne jest przesądzenie, czy mamy do czynienia z obiektem budowalnym lub jego częścią, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę albo uprzedniego zgłoszenia, przy czym w tym ostatnim przypadku dotyczy to obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 1 pkt 1a, 2b i 19a. W związku z tym organy nadzoru budowalnego powinny dokonać wnikliwych ustaleń faktycznych, które pozwalałby na kwalifikacje wykonanych robót budowalnych w świetle przepisów statuujących obowiązek dokonania zgłoszenia albo uzyskania pozwolenia na budowę.

W rozpoznawanej sprawie PINB potraktował będący przedmiotem postępowania obiekt budowalny jako odrębny budynek gospodarczy na co wskazuje sentencja decyzji, którego budowa - jak można się jedynie domyślać, gdyż w tym zakresie organ nie poczynił żadnych rozważań – wymagała uzyskania pozwolenia, gdyż w ocenie organu nie stanowił on wolno stojącego budynku gospodarczego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Natomiast z uzasadnienia decyzji WINB wynika, iż potraktował powyższy obiekt jako rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego do którego przylegał, a więc jego integralną część, jednocześnie jednak nie zmieniając decyzji organu I instancji w zakresie opisu przedmiotu podlegającego rozbiórce.

Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodu jest niewystarczający, aby dokonać oceny, czy prawidłowo został zastosowany w sprawie tryb z art. 48 u.p.b. Zważyć bowiem należy, iż zarówno u.p.b., jak i inne regulacje prawne nie zawierają definicji legalnej pojęcia "wolno stojący". Termin ten wykładany jest jedynie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że przez pojęcie to należy rozumieć samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Budynek wolno stojący musi być samodzielny z punktu widzenia funkcjonalno-użytkowo- technicznego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2012, II SA/Kr 1256/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2010 r., II SA/Rz 784/10). Przy czym podkreśla się, iż wolno stojący budynek gospodarczy to także budynek, który jest przystawiony do innego budynku w taki sposób, że się z nim w pewnych miejscach styka, przy czym jego budowa nie polega na konstrukcyjnym powiązaniu obu budynków (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r., II OSK 210/17, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r., II OSK 629/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2014 r., II SA/Gl 1420/14, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 września 2017 r., II SA/Rz 568/17). Przepisy u.p.b. nie zawierają również definicji legalnej terminu ,,rozbudowa’’ a ustawodawca przesądził jedynie, że rozbudowa stanowi jedną z postaci budowy. Wobec braku legalnej definicji pojęcia ,,rozbudowy‘’ zasadne jest objaśnienie tego terminu z uwzględnieniem znaczenia, jakie ten termin posiada w języku polskim, w którym przez rozbudowę rozumie się ,,powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych obiektów" (por. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego pod red. S. Dobosza, PWN 2003, tom I str. 11, tom III str. 981). Jednocześnie aby powiększenie budynku było rozbudową winno stanowić ono część rozbudowanego obiektu, musi być funkcjonalnie z tym obiektem związana (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2015 r., II OSK 1093/14).

Mając na uwadze powyższe rozważanie należy wskazać, iż organy nie dokonały wszechstronnego zabrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie okoliczności związanych z funkcjonalno-konstrukcyjnym powiązaniem spornego obiektu z obiektami sąsiadującymi. Wprawdzie z uzasadnienia decyzji wynika, iż wykorzystuje on ścianę lokalu mieszkalnego nr 44/1A i tylną ścianę budynku gospodarczego, znajdującego się na działce nr [...], jednakże okoliczność ta nie wynika w sposób jednoznaczny ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, t.j. z treści protokołu oględzin z dnia [...] stycznia 2016 r. i z dnia [...] maja 2016 r. oraz z załączonej dokumentacji fotograficznej, a także rysunku. Podkreślenia wymaga, iż jedynie w protokole z dnia [...] stycznia 2016 r. znalazła się lakoniczna informacja "o wykorzystaniu dwóch istniejących ścian", bez jednak bliższego sprecyzowania, iż chodzi tu o ściany budynków sąsiadujących, czy też wykorzystuje ściany po dawnym budynku. Nasuwające się w tym zakresie wątpliwości uzasadnione są zwłaszcza w kontekście tego, iż w powyższym protokole mowa również o częściowym wykorzystaniu istniejących fundamentów po byłym innym obiekcie. Wątpliwości co do tych ustaleń były podnoszone zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji (vide pismo skarżących z dnia [...] stycznia 2017 r.), jak przed organem odwoławczym (vide odwołania z dnia [...] lutego 2017 r. i [...] listopada 2012 r.), do których organy się nie odniosły. Ponadto brak jest również jakichkolwiek bliższych informacji w powyższych protokołach o powiązaniach konstrukcyjnych i funkcjonalnych z sąsiednimi budynkami, zwłaszcza budynkiem mieszkalnym, na przykład czy istnieje wewnętrzne przejście między budynkami, wspólna instalacji c.o. i elektryczna, co mogłoby wskazywać, iż rzeczywiście doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego jak to przyjął WINB, a nie budowy samodzielnego obiektu, Powyższych ustaleń nie sposób również poczynić na podstawie dokumentacji fotograficznej, która nie ukazuje wnętrza budynku gospodarczego, czy też na podstawie enigmatycznego i nieprecyzyjnego rysunku, na którym ściany zewnętrznego budynku sprowadzają się do kresek, bez wskazania grubości ścian. Ustalenia te są konieczne z punktu widzenia prawidłowego wyboru procedury legalizacyjnej, a w konsekwencji mają istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. W przypadku bowiem przyjęcia, iż mieliśmy do czynienia ze wolno stojącym budynkiem gospodarczym, wówczas budowa takiego obiektu podlegała zgłoszeniu zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b., a w konsekwencji zastosowanie miałby tryb z art. 48b u.p.b.

Ponadto wnikliwe ustaleń powiązań konstrukcyjnych między istniejącymi budynkami ma istotne znaczenie z jeszcze jednego powodu, a mianowicie dla określenia czy wybudowana część jest na tyle samodzielna, że może zostać rozebrana bez uszczerbku dla pozostałej części. Organy nakazujące rozbiórkę powinny bowiem zwracać uwagę, czy wzajemne powiazanie konstrukcyjne poszczególnych części obiektu budowlanego, tej zbudowanej legalnie i tej stanowiącej samowolę budowalną, pozwoli na bezpieczne przeprowadzenie rozbiórki części objętej nakazem bez uszkodzenia i zagrożenia zniszczeniem pozostałej części obiektu (por. A. Gliniecki. Prawo budowalne, Komentarz, LexisNexis 2012, s. 437 ). Przepis art. 48 ust. 1 u.p.b. będzie miał bowiem zastosowanie także do części obiektu, która wybudowana została w warunkach samowoli budowlanej i stanowi część funkcjonalnie związaną z całością, lecz technicznie na tyle samodzielną, aby możliwym było jej rozebranie, bez naruszenia substancji pozostałej części obiektu budowlanego, wybudowanego zgodnie z przepisami prawa (por. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 788/05; z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1070/12, z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 172/10, z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 779/09). Jeżeli dobudowana część budynku połączona jest trwale z wybudowaną legalnie częścią w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, to w tej sytuacji nie znajduje zastosowania restrykcyjna norma art. 48 u.p.b. i chodzi tu o inny przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b., umożliwiający uruchomienia postępowania z art. 51 u.p.b (por . wyroki NSA z dnia 12 grudnia 1996 r. II SA/Wr 236/96).

Konieczne było również poczynienie jednoznacznych ustaleń co do wykorzystania przy budowie istniejących elementów po poprzednim budynku. W sytuacji bowiem, gdy poprzedni budynek powstał w sposób legalny, czego jednak nie ustalano w toku postępowania, to nie sposób objąć nakazem rozbiórki również tych elementów, które zostały wzniesione zgodnie z zachowaniem procedur wynikających z przepisów prawa budowlanego. Z art. 48 ust. 1 u.p.b. wynika bowiem, iż nakaz rozbiórki może być skierowany jedynie do obiektu wzniesionego bez pozwolenia (zgłoszenia, mimo sprzeciwu) lub do takiej części obiektu, która została wykonana bez pozwolenia (zgłoszenia, mimo sprzeciwu). Właściwy organ nie może zatem na podstawie powyższego przepisu orzec o rozbiórce całego obiektu, jeżeli jedynie jego część została wykonana z naruszeniem tego przepisu. W takiej sytuacji nakaz rozbiórki może objąć tylko tę część budynku, np. z wyłączeniem istniejących fundamentów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2004 r., II SA/Ka 3069/01). Nie zmienia to jednakże oceny, iż mamy w takiej sytuacji do czynienia z budową nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym. W powyższym zakresie organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, iż na organie ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Rozwinięciem tej zasady jest obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Wyżej wymienione rygory procesowe obowiązują również w postępowaniu odwoławczym (art. 140 k.p.a.). Obowiązkiem organu II instancji administracji publicznej jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji (art. 15 k.p.a.).

Niezasadne były natomiast zarzuty skargi wskazujące na nieprawidłowe określenia jako adresatów decyzji nakazującej rozbiórkę oboje skarżących. Zgodnie z art. 52 u.p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Z powyższego przepisu nie wynika bynajmniej dowolność organów administracji w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki. Nakaz taki w pierwszym rzędzie powinien być bowiem skierowany do inwestora jako sprawcy czynu karalnego (art. 90 u.p.b.). Inwestor bowiem, jako jeden z uczestników procesu budowlanego (art. 17 u.p.b.), jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy (art. 18 u.p.b.), on też jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też podmiotem, który dokonuje zgłoszenia

Pojęcie "inwestor" jakim posługuje się u.p.b. nie jest pojęciem jednoznacznym. Interpretując go należy posługiwać się wykładnią funkcjonalną nie abstrahując jednocześnie od potocznego oraz słownikowego rozumienia tego pojęcia. W Uniwersalnym słowniku języka polskiego pod redakcją S. Dubisza, PWN 2003 tom 2 str. 134 pojęcie inwestor definiowane jest jako osoba lub przedsiębiorstwo dokonujące inwestycji. W potocznym rozumieniu tego słowa inwestorem jest osoba (podmiot) podejmująca działania o charakterze gospodarczym. Z całokształtu przepisów obecnie obowiązującej ustawy wynika, że inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może się toczyć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania pozwolenia na budowę, gdyż jedynie inwestor może złożyć wniosek inicjujący postępowanie w tej sprawie (por. Z. Niewiadomski (red), Prawo budowlane. Komentarz, C.H.BECK 2013, s. 269, wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 czerwca 2008 r., II SA/Kr 220/08.) Interpretując pojęcie inwestora na potrzeby prawa budowlanego, należy mieć na uwadze przede wszystkim aspekt woli danego podmiotu w inicjowaniu, rozpoczęciu i kontynuowaniu procesu budowlanego. Inwestorem jest nie tylko podmiot, który podejmuje się budowy w aspekcie faktycznym (jest wykonawcą tych robót), ale też osoba bez której woli i aktywności proces budowlany nie mógłby się rozpocząć i być kontynuowany, który roboty budowlane inicjuje i finansuje (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1439/14). W kontekście powyższych rozważań nie budzi zatem wątpliwości ustalenie organów - na podstawie zgodnych w tym zakresie zeznań obojga skarżących, w których stwierdzili, iż wspólnie finansowali budowę spornego obiektu – iż byli on inwestorami w rozumieniu art. 52 u.p.b. Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, iż nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06, Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2004, s.150). Uwaga ta nie może być jednak nadmiernie absolutyzowana, gdyż konieczne jest uwzględnienie celu, jakiemu ma służyć postępowanie legalizacyjne, tj. usunięcie stanu niezgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 maja 2017 r., II SA/Po 574/16). Nie wyklucza się zatem, iż w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem obiektu budowlanego. Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08). W przypadku, gdy obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciąża inwestora niebędącego właścicielem działki, na której obiekt został nielegalnie wzniesiony, późniejsza zmiana właściciela tej nieruchomości nie powoduje przejścia obowiązku dokonania rozbiórki na nowego jej właściciela. Obowiązek rozbiórki obciąża w dalszym ciągu inwestora samowolnie wybudowanego obiektu (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 listopada 2007 r., II SA/Ke 506/07). Wówczas skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do właściciela nieruchomości zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty właściciela nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., II OSK 576/10, oraz z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 243/11). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym roztrząsającym wykładnię przepisu art. 52 u.p.b. przyjęto, że wprowadzone kryterium sprawstwa lub tytułu prawnego do obiektu budowlanego, którym posłużył się ustawodawca, ma charakter elastyczny, stąd przesądzenie, że określone obowiązki powinny obciążać właściciela obiektu budowlanego albo inwestora, niezależnie, że te dwie kategorie najczęściej pozostają wspólne i przysługują tej samej osobie, uzależnione jest od okoliczności faktycznych danej sprawy Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2015 r., II OSK 741/14). W niniejszej sprawie inwestorzy nie wykazali, aby posiadali zgodę właściciela nieruchomości na budowę spornego obiektu w momencie jego powstania, tj. w latach 2008 – 2009, co uzasadniało nałożenie obowiązku na oboje skarżących. Nie zmienia tej oceny - w kontekście powyższych uwag - fakt, iż aktualnie tylko skarżąca J.C. jest właścicielem tego obiektu, jako pomieszczenia przynależnego do lokalu mieszkalnego nr 44/1a nabytego na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 2014r. Podkreślić bowiem należy, iż wyłączenie skarżącego P.A. od obowiązku rozbiórki uzasadnione byłoby w sytuacji, gdyby nie dysponował on już spornym obiektem i w konsekwencji nie byłby w stanie wykonać nałożonych na niego obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2016 r., II OSK 2723/13).Tak jednak nie jest. Nie ulega bowiem wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, iż był współinwestorem obiektu i nadal faktycznie włada tym obiektem, a tym samym jest w stanie wykonać nakaz rozbiórki. Nie ma więc ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy legalizacyjnej, iż jednocześnie nie jest właścicielem nieruchomości i usytuowanego na nim obiektu budowlanego.

Ponadto należy zauważyć, iż żadne racje nie stoją na przeszkodzie, by adresatem nakazu rozbiórki nie mógł być, obok aktualnego właściciela, również sprawca samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., II OSK 2100/14). Sposób bowiem sformułowania art. 52 u.p.b. nie stoi na przeszkodzie skierowania decyzji o nakazie rozbiórki (i poprzedzających ją postanowień wydawanych w toku postępowania legalizacyjnego) równocześnie zarówno do inwestora, jak i właściciela obiektu budowlanego. W przepisie tym wskazując podmioty, które mogą być adresatami wskazanych w nim obowiązków prawodawca posłużył się bowiem łącznikiem "lub" oznaczającym alternatywę łączną (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego), co oznacza, iż w zależności od stanu faktycznego sprawy dopuszcza nałożenie określonych w nim obowiązków zarówno na jeden ze wskazanych w nim podmiotów (np. wyłącznie na inwestora), jak i na dwa bądź trzy podmioty, np. na właściciela i inwestora (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 lipca 2014 r., II SA/Po 133/14). Zasadnie organ odwoławczy uznał, iż bez znaczenia na rozstrzygnięcie sprawy ma naniesienie spornego obiektu w operacie ewidencji gruntów i budynków. Kwestie aktualizacji tego operatu, nie pozostają w jakimkolwiek związku z obowiązkiem inwestora polegającym na uzyskaniu, przed rozpoczęciem właściwych robót budowlanych, zgody organu administracji wyrażanej w postaci pozwolenia na budowę lub milczenia, polegającego na niewniesieniu sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia. Modernizacja wspomnianego operatu nie spowodowała legalizacji budynku gospodarczego skarżących (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 października 2017 r., II SA/Rz 775/17). Legalizacja samowoli budowalnej może nastąpić jedynie w trybie art. 48 i nast. u.p.b. Z tych samych powodów trafnie WINB uznał, iż bez wpływu na rozstrzygnięcie ma okoliczność nabycia spornego obiektu przez skarżącą na podstawie wspomnianej powyżej umowy sprzedaży. Czynność cywilnoprawna nie powoduje bowiem konwalidacji samowoli budowalnej. Taki skutek musiałby zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 1025) wynikać z wyraźnego przepisu ustawy. Nabywca nieruchomości przejmuje zatem ciężar wykonania określonych obowiązków nawet wtedy, gdy nie był sprawcą samowoli i działkę zakupił w dobrej wierze. Przy czym podkreślenia wymaga, iż w kontrolowanej sprawie to skarżąca wspólnie z drugim skarżącym sprokurowali sytuację określaną jako samowola budowalna, z którą wiąże się konieczność podjęcia niestety dolegliwych dla nich aktów administracyjnoprawnych.

Mając na uwadze powyższe naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku.