Wyrok NSA, sygn. akt OSK 866/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6281 Regulacje spraw majątkowych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz (spr), Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Leszek Włoskiewicz, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w 7 grudnia 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r. sygn. akt I SA 1638/02 w sprawie ze skargi [...] w Łodzi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie przywrócenia własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

OSK 866/04

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2004 r. sygn. akt I SA 1638/02 oddalił skargę [...] w Łodzi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie przywrócenia prawa własności nieruchomości.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, której dotyczy powyższy wyrok, uchylała decyzję Wojewody Łódzkiego z 14 listopada 2001 r. Nr [...] mocą której przywrócono [...] w Łodzi własność nieruchomości położonej w Konstantynowie Łódzkim oznaczonej jako działki [...] i odmówiono przywrócenia własności nieruchomości położonej w Konstantynowie Łódzkim oznaczonej jako działki Nr [...] przyznając za nie odszkodowanie – i przekazała sprawę Wojewodzie Łódzkiemu do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji podniósł, że [...] w Łodzi wnioskiem z 28 lipca 1997 r. zwrócił się do Wojewody Łódzkiego o przywrócenie na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do [...] w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 97 poz. 480 z późn. zm.) własności nieruchomości położonej w Konstantynowie Łódzkim przy ul. [...] (obecnie ul. [...]). Rozpatrując sprawę Wojewoda Łódzki zważył, że stosownie do treści art. 40 i art. 42 ustawy o stosunku Państwa do [...] w Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Kościoła i jego osób prawnych wszczyna się postępowanie w przedmiocie przywrócenia własności upaństwowionych nieruchomości lub ich części nie pozostających we władaniu tych podmiotów, bez względu na podstawę prawną i tryb upaństwowienia, z wyłączeniem nieruchomości wywłaszczonych po 1945 r., za które odszkodowanie zostało podjęte. Jeżeli przywrócenie własności nieruchomości lub ich części nie jest możliwe przedmiotem postępowania jest przyznanie odpowiedniej nieruchomości zamiennej, a w razie braku możliwości przyznania nieruchomości zamiennej przyznanie odszkodowania ustalonego według przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Dla pozytywnego załatwienia wniosku konieczne jest zatem spełnienie dwóch przesłanek, tj. wykazanie uprzedniej własności oraz faktu upaństwowienia nieruchomości objętej wnioskiem o przywrócenie własności. W toku postępowania przed Wojewodą Łódzkim, w oparciu o treść aktów notarialnych przedłożonych przez [...] w Łodzi Rep. Nr 280 i 281 z 29.VIII.1933 r. została sporządzona mapa sytuacyjna dla celów prawnych, zgodnie z którą na nieruchomość stanowiącą uprzednio własność Gminy Baptystów w Łodzi składają się obecnie działki Nr 286/2 o pow. 278 m2, 287/2 o pow. 249 m2, Nr 287/1 o pow. 664 m2, Nr 1/4 o pow. 93 m2, Nr 288/2 o pow. 276 m2, Nr 289/2 o pow. 240 m2.

Wojewoda Łódzki ustalił, że działka Nr 289/2 stanowiła własność Skarbu Państwa na mocy postanowienia Sądu Powiatowego dla Powiatu Łódzkiego o zasiedzeniu nieruchomości z 21 lipca 1958 r. sygn. akt Ns 667/58. Obecnie działka ta jest własnością Gminy Konstantynów Łódzki na podstawie decyzji Wojewody Łódzkiego z 15.XI.1994 r. i znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych. Odnośnie tej działki spełnione zostały przesłanki zarówno uprzedniej własności [...] w Łodzi jak i upaństwowienia nieruchomości, co wskazuje na zasadność wniosku. Z uwagi jednak na treść art. 40 ust. 4 cyt. ustawy zgodnie z którym regulacja własności nie może naruszać praw osób trzecich, za przedmiotową nieruchomość przyznano odszkodowanie w wysokości 5230,00 zł, określone w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Działka Nr 288/2 stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Pabianicach o zasiedzeniu nieruchomości z 30.IV.1996 r. I Ns.468/95 i obecnie stanowi własność Gminy Konstantynów Łódzki na podstawie decyzji Wojewody Łódzkiego z 26.I.1998 r. Organ przyjął, że w stosunku do tej nieruchomości również zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 40 ust. 1 ustawy. Z uwagi jednak na fakt, że działka Nr 288/2 jest zabudowana budynkami gospodarczymi stanowiącymi pomieszczenia przynależne w rozumieniu art. 2 ust. 4 ustawy z 24.VI.1994 r. o własności lokali, do lokali będących przedmiotem najmu a znajdujących się w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce Nr 288/1, za przedmiotową nieruchomość przyznano odszkodowanie w wysokości 6020,00 zł zgodnie z operatem szacunkowym. Działka Nr 1/4 stanowi część ul. [...] i jest własnością Gminy Konstantynów Łódzki na podstawie decyzji Wojewody Łódzkiego z 1.II.2000 r. Wobec tej nieruchomości – w ocenie Wojewody Łódzkiego – także zostały spełnione przesłanki z art. 40 ust. 1 ustawy o stosunku [...] w R.P.

Ze względu na fakt urządzenia na tej działce ulicy, przywrócenie własności nie jest możliwe, w związku z czym Wojewoda Łódzki orzekł o przyznaniu za tę nieruchomość odszkodowania w kwocie 2030,00 zł. Na nieruchomości Nr 287/2 i Nr 287/1 usytuowany jest budynek stanowiący uprzednio [...]. Obecnie budynek ten pozostaje w użytkowaniu Towarzystwa Śpiewaczego "[...]" w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta Konstantynów Łódzki z 9.VII.1984 r. Toczące się w stosunku do tej nieruchomości postępowanie o zasiedzenie zostało zawieszone postanowieniem Sądu Rejonowego w Pabianicach z 2.II.1998 r. sygn. akt Ns 401/97, jednak Wojewoda uznał, że skoro nabycie własności nieruchomości w drodze zasiedzenia następuje z mocy prawa, a jedynie jest potwierdzane postanowieniem sądu, to brak takiego postanowienia nie oznacza, że zasiedzenie nie nastąpiło, tym bardziej że na fakt spełnienia przesłanek zasiedzenia wskazuje wydanie decyzji o oddaniu budynku w użytkowanie Towarzystwu Śpiewaczemu "[...] oraz zapis w ewidencji gruntów gdzie wykazano jako właściciela Skarb Państwa. Z tych względów organ uznał, że spełnione zostały pozytywne przesłanki pozwalające na przywrócenie własności tej nieruchomości na rzecz wnioskodawcy. Co do działki Nr 286/2 to Wojewoda Łódzki uznał, że brak jest dowodu wskazującego na jej upaństwowienie. Od decyzji Wojewody Łódzkiego z 14.XI.2001 r. odwołanie wniosła Gmina Konstantynów Łódzki zarzucając naruszenie art. 40 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o stosunku Państwa do [...] w Rzeczypospolitej Polskiej a także art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Gmina domagała się uchylenia decyzji i przekazania sprawy Wojewodzie Łódzkiemu do ponownego rozpoznania. Gmina podniosła, że Wojewoda bezpodstawnie rozstrzygnął w zaskarżonej decyzji o roszczeniach, które wygasły, jako zgłoszone po terminie określonym w art. 41 ust. 2 ustawy. Zbór [...] rozszerzył bowiem zakres swych żądań poza pierwotny wniosek w piśmie z 24.VIII.1998 r. Pierwotnie wniosek dotyczył tylko nieruchomości "przy ul. [...]". W ocenie Gminy Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa bowiem w okolicznościach tej sprawy powinien był zawiesić postępowanie w przedmiocie przywrócenia własności do czasu rozstrzygnięcia sprawy zasiedzenia przez sąd powszechny.

Dopiero postanowienie sądu o zasiedzeniu nieruchomości przez Skarb Państwa pozwoliłoby organowi stwierdzić fakt jej upaństwowienia. Nadto Gmina uważała, że przywrócenie własności działek Nr 287/1 i 287/2 na rzecz [...] w Łodzi naruszyłoby prawa użytkownika – Towarzystwa Śpiewaczego "[...]".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie. W kwestii zakresu żądania organ odwoławczy uznał, że [...] w Łodzi ostatecznie sprecyzował swój wniosek z 28.VII.1997 r. w odwołaniu z 10.VIII.1998 r. od decyzji (pierwszej wydanej w tej sprawie decyzji) Wojewody Łódzkiego z 24.VII.1998 r. określając je jako odnoszące się do nieruchomości przy ul. Moniuszki 15, oznaczonej na wyrysie mapy ewidencyjnej z 29.V.1980 r. jako działka Nr 287 o pow. 913 m2. Pismem z 24.VIII.1998 r. skierowanym w ślad za odwołaniem, [...] w Łodzi rozszerzył roszczenie rewindykacyjne poza granice sprecyzowane we wniosku z 28.VII.1997 r., co było niedopuszczalne ze względu na upływ 2-letniego terminu określonego w art. 41 ust. 2 cyt. ustawy. Dalsze rozszerzenie wniosku nastąpiło w wyniku pisma Wojewody Łódzkiego z 29.I.2001 r. skierowanego do wnioskodawcy w kwestii wypowiedzenia się co do pasa gruntu położonego z tyłu posesji przy ul. [...] oznaczonego jako działki Nr [...]. Wynikiem tego było pismo [...] w Łodzi z 9.II.2001 r. obejmujące żądaniem przywrócenia własności także w/w działek, nieobjętych pierwotnym wnioskiem. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że z powyższych względów postępowanie regulacyjne mogło dotyczyć jedynie nieruchomości określonych sprecyzowanym wnioskiem rewindykacyjnym, a więc stanowiących obecnie działki ewidencyjne [...]. Poza kwestią odnoszącą się do zakresu postępowania organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji przed przyznaniem odszkodowania, podjął uprzednio próbę wskazania nieruchomości zamiennej stosownie do dyspozycji art. 40 ust. 2 ustawy. Minister zauważył ponadto, że decyzja Wojewody Łódzkiego nie zawiera oceny w kwestii ewentualnego naruszenia praw użytkownika przedmiotowej nieruchomości - Towarzystwa Śpiewaczego "[...]". Przede wszystkim jednak organ odwoławczy uznał, że w stosunku do nieruchomości objętych decyzją Wojewody Łódzkiego wątpliwy jest fakt ich upaństwowienia.

Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] w Łodzi zarzucając naruszenie przepisów art. 7, 8, 77 Kpa oraz art. 40 ust. 1 i ust. 4 ustawy o stosunku Państwa do [...] w Rzeczypospolitej Polskiej, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwotny wniosek rzeczywiście nie określał granic nieruchomości, jak również nie zawierał oznaczenia działek, gdyż nie było to na tym etapie możliwe ze względu na brak wówczas jeszcze formalnych dowodów świadczących o prawach Zboru do nieruchomości. Dopiero pozyskanie aktów notarialnych z 1933 r. pozwoliło na doprecyzowanie wniosku, czego jednak nie można zdaniem skarżącego określać jako jego niedopuszczalne rozszerzenie. Rozstrzygnięcie kwestii granic nieruchomości nakazał, nawiązując do aktów notarialnych Minister Spraw Wewnętrznych w decyzji z 24.VI.1999 r. uchylającej decyzję Wojewody Łódzkiego z 24.VII.1998 r., co też zostało przeprowadzone przez organ I instancji. W świetle przedstawionych aktów notarialnych zakupiona nieruchomość odpowiada obecnym działkom Nr [...]. W ocenie skarżącego pozbawione podstaw jest stanowisko Ministra w kwestii braku dowodów upaństwowienia nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. c dekretu z 8.III.1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13 poz. 87) stanowiącego, że z mocy prawa przeszedł na własność Skarbu Państwa wszelki majątek niemieckich i gdańskich osób prawnych. Wprawdzie przejście własności nie zostało ujawnione w księdze wieczystej jak tego wymagał art. 6 dekretu, lecz fakt uwidocznienia prawa w księdze wieczystej ma charakter wtórny i potwierdza jedynie zaistniały stan prawny.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że w aktach brak jest dowodów na to, że przedmiotowe nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Przeczy temu fakt, że Skarb Państwa nabywał część przedmiotowych działek w drodze zasiedzenia. Gdyby nabycie nastąpiło z mocy prawa na podstawie dekretu wówczas starania o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości byłyby zbędne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie który od 1.I.2004 r. stał się właściwy rzeczowo do rozpoznania skargi uznał dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, że nie zachodzą przesłanki, które uzasadniałyby jej uchylenie. Sąd zaznaczył, że zakresem kontroli i oceny kasacyjnej nie przekroczył swoich uprawnień wynikających z art. 138 § 2 Kpa.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie należało uznać, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zasadnie przyjął, iż na takim etapie postępowania wyjaśniającego, jaki poprzedzał wydanie przez Wojewodę Łódzkiego decyzji w przedmiocie przywrócenia własności oznaczonych nieruchomości oraz odszkodowania na rzecz skarżącego [...] w Łodzi, nie można było wydać decyzji rozstrzygającej co do żądania wniosku. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do [...] na wniosek Kościoła i jego osób prawnych wszczyna się postępowanie w przedmiocie przywrócenia im własności upaństwowionych nieruchomości lub ich części, nie pozostających w ich władaniu, bez względu na podstawę prawną i tryb upaństwowienia, z wyłączeniem nieruchomości wywłaszczonych po 1945 r., za które odszkodowanie zostało podjęte. Dla pozytywnego załatwienia wniosku konieczne jest zatem spełnieni dwóch przesłanek, tj. wykazanie przez wnioskodawcę uprzedniego tytułu własności nieruchomości oraz fakt upaństwowienia nieruchomości objętej wnioskiem. Zgodzić się należy według Sądu ze stanowiskiem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że w niniejszej sprawie zachodzi przede wszystkim konieczność ustalenia, czy nieruchomości, co do których organ I instancji orzekł o przywróceniu własności oraz o odszkodowaniu na rzecz skarżącego, zostały upaństwowione, przy czym nabycie nieruchomości w drodze zasiedzenia wbrew temu jak przyjął organ I instancji nie jest upaństwowieniem, o którym mowa w powołanym przepisie ustawy. Trzeba odróżnić skutki zdarzeń cywilnoprawnych takich jak zasiedzenie nieruchomości od przejęcia własności nieruchomości przez Państwo w drodze publicznoprawnych aktów o charakterze władczym, skutkiem których jest przejście własności na rzecz Skarbu Państwa ex lege, w zasadzie bez odszkodowania i bez obciążeń. Nie można również przyjąć, że – jak twierdzi skarżący – nabycie przez Skarb Państwa własności przedmiotowych nieruchomości, nastąpiła z mocy art. 2 ust. 1 lit. c dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, ponieważ brak jest podstaw do przyjęcia że [...] w Łodzi będąca nabywcą nieruchomości na podstawie notarialnych umów sprzedaży z 1933 r. była niemiecką lub gdańską osobą prawną, o których mowa w powołanym przepisie dekretu. Potwierdza to treść § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 21.V.1946 r. – o określeniu osób, których majątek przechodzi na własność Państwa (Dz. U. Nr 28 poz. 182). Istotnym brakiem postępowania pierwszej instancji w ocenie Sądu jest także niewyczerpanie przez Wojewodę Łódzkiego trybu przewidzianego w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o stosunku Państwa do [...] przez przyznanie odszkodowania za działki Nr 288/2 oraz 1/4 bez wykazania, że brak było możliwości przyznania nieruchomości zamiennej. W tej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w wymienionych wyżej kwestiach, a zatem wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa było w pełni uzasadnione. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem zajętym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pisma [...] w Łodzi doprecyzowujące wniosek o przywrócenie własności, złożone w toku postępowania administracyjnego, stanowiły niedopuszczalne w świetle art. 41 ust. 2 powołanej ustawy rozszerzenie wniosku, pozbawiające je skuteczności. Zatem złożony z zachowaniem ustawowego terminu wniosek z 28.VII.1997 r. wywołał skutek prawny w postaci wszczęcia postępowania o przywrócenie własności nieruchomości łącznie z doprecyzowującymi go pismami, bez względu na fakt, iż pisma te wniesione zostały po upływie terminu przewidzianego w art. 41 ust. 2 ustawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, o którym wyżej mowa skargę kasacyjną wniósł [...] w Łodzi reprezentowany przez radcę prawnego A. W.-N. zaskarżając wyrok ten w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 1 i ust. 4 ustawy o stosunku Państwa do [...] w Rzeczypospolitej Polskiej, 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 4 ustawy z 30.VIII.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi [...] ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

W opinii wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie rozstrzygnął dwa zagadnienia, tj. kwestię uznania, czy doszło do upaństwowienia nieruchomości, co do której skarżący złożył wniosek w trybie art. 40 ust. 1 ustawy z 30.VI.1995 r. o stosunku Państwa do [...] w Rzeczypospolitej Polskiej, na skutek błędnej wykładni tego przepisu i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności w sprawie oraz kwestię wyczerpania przez organ pierwszej instancji trybu przewidzianego w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy na skutek nie uwzględnienia wszystkich dowodów w sprawie, co stało się przyczyną oddalenie skargi [...] w Łodzi. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając zasadność podjęcia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji o charakterze kasacyjnym, nie odniósł się do zarzutu organu drugiej instancji, stanowiącego jedną z podstaw wydania decyzji kasacyjnej, iż w toku postępowania przed organem I-ej instancji doszło do naruszenia art. 40 ust. 4 ustawy poprzez niedokonanie oceny ewentualnego naruszenia praw obecnych użytkowników spornej nieruchomości. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy na wniosek Kościoła i jego osób prawnych wszczyna się postępowanie w przedmiocie przywrócenia im własności upaństwowionych nieruchomości lub ich części, nie pozostających w ich władaniu, bez względu na podstawę prawną i tryb upaństwowienia, z wyłączeniem nieruchomości wywłaszczonych po 1945 r., za które odszkodowanie zostało podjęte. Zgodnie z Małym Słownikiem Języka Polskiego Wydawnictwo Naukowe PWN pod pojęciem "upaństwowić" należy rozumieć "przejąć na rzecz państwa". Zdaniem skarżącego, jeżeli odniesie się do tego pojęcia postanowienie przytoczonego wyżej art. 40 ust. 1 ustawy, że nieistotna jest podstawa prawna i tryb takiego upaństwowienia, przy jednoczesnym braku swoistej dla tej ustawy definicji tego pojęcia, to niezrozumiały staje się wywód Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o konieczności rozróżnienia skutków zdarzeń cywilnoprawnych (zasiedzenie) od aktów publicznoprawnych o charakterze władczym. Według skarżącego nie ma to znaczenia w niniejszej sprawie. Zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów w odniesieniu do spornej nieruchomości jako właściciel jest tam wskazany właśnie Skarb Państwa, nadto także Skarb Państwa jako właściciel przekazał sporną nieruchomość w użytkowanie Towarzystwu Śpiewaczemu "[...]" (decyzja Naczelnika Miasta Konstantynowa Łódzkiego z 9.VII.1984 r.). W analogicznej sprawie taki właśnie dokument stał się podstawą dla Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej do przyjęcia, że sporna nieruchomość jest nieruchomością upaństwowioną i spełnia warunki art. 40 ust. 1 ustawy.

Istotne w sprawie jest to, że zgodnie z treścią aktów notarialnych z 1933 r. nabywcą spornej nieruchomości była Gmina Baptystów w Łodzi, a więc niemiecka osoba prawna, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. c dekretu z 8.III.1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, w konsekwencji czego z mocy samego prawa majątek Gminy przeszedł na własność Skarbu Państwa. Skarżący nie zgadza się też ze stanowiskiem Sądu, iż istotnym brakiem postępowania pierwszej instancji było niewyczerpanie przez Wojewodę Łódzkiego trybu przewidzianego w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy przez przyznanie Kościołowi odszkodowania za działki Nr 289/2, 288/2 i 1/4 bez wykazania, że brak było możliwości przyznania nieruchomości zastępczej. Twierdzenie to nie znajduje oparcia w materiałach sprawy, w których znajduje się lista proponowanych nieruchomości zamiennych, które z uwagi na swoje położenie (wszystkie w odległości ok. 100 km od Konstantynowa), jak również nieadekwatność powierzchni, nie zostały zaakceptowane przez skarżącego, wobec czego Wojewoda Łódzki słusznie przyznał skarżącemu odszkodowanie z tego tytułu. W ocenie skarżącego tryb, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy został zachowany. Stąd też stwierdzić należy, że doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, jako że Sąd nie ocenił całego zebranego w sprawie materiału. Nie sposób także zgodzić się ze stanowiskiem, że brakiem postępowania jest nieodniesienie się organu I instancji do kwestii oceny ewentualnego naruszenia praw nabytych osób trzecich – tu Towarzystwa Śpiewaczego "[...]". Niedopuszczalne jest przyjęcie, iż art. 40 ust. 4 mówiący o ochronie praw nabytych osób trzecich odnosi się do użytkowników nieruchomości.

W ocenie skarżącego przepis ten odnosić się może do ochrony prawa własności lub użytkowania wieczystego a nie do ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest użytkowanie. Według skarżącego doszłoby tu do niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej pojęcie ochrony praw nabytych osób trzecich, prowadzącej do nieuzasadnionego ograniczenia dochodzenia prawa własności nieruchomości przez osoby prawne [...]. W konsekwencji powyższego błędu było wskazanie przez organ drugiej instancji powyższej przesłanki jako uzasadniającej uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego, co zostało pominięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] w Łodzi wnieśli Gmina Konstantynów Łódzki oraz Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Gmina Konstantynów Łódzki w swej odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zgodziła się z argumentacja skargi, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "upaństwowienie" oznacza każdą formę prawną nabycia prawa własności nieruchomości w tym także przez zasiedzenie. Argumenty przytoczone w skardze kasacyjnej na poparcie tej tezy nie mogą być zdaniem Gminy uznane za przekonywujące a cytat z Małego Słownika Języka Polskiego wręcz potwierdza przyjętą przez Sąd I instancji interpretację pojęcia "upaństwowienie". Wszak "przejęcie na rzecz państwa" oznacza każdą formę odjęcia prawa własności przez Skarb Państwa, ale zawsze na podstawie indywidualnej bądź ogólnej normy prawnej, czyli zawsze czynnego, aktywnego działania państwa. Zasiedzenie prawa własności natomiast prowadzi do przejęcia prawa własności poprzez długotrwałe niewykonywanie prawa własności przez uprawnionego. Nie mamy tu zatem do czynienia w tym przypadku z jakimkolwiek aktem Skarbu Państwa.

W tym kontekście wyraźne rozróżnienie skutków zdarzenia cywilnoprawnego (zasiedzenie) od skutków publicznoprawnych o charakterze władczym na co zwrócił uwagę Sąd I instancji wydaje się w pełni adekwatne. Za bezzasadny należy uznać także wywód o tym, że prawo własności wnioskowanych do zwrotu nieruchomości przeszła na własność Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. c dekretu z 8.III.1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Wprawdzie nabycie prawa własności przez Skarb Państwa w trybie powołanego dekretu następowało ex lege nie mniej do wystąpienia tego skutku konieczne byłoby uznanie [...] działającej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie przepisów prawa polskiego jako osoby prawnej rzeczy niemieckiej, a przy tym wykazanie, że Skarb Państwa przeprowadził stosowne postępowanie wobec nieruchomości określone w przepisach dekretu. Wskazanych przesłanek strona skarżąca nie wykazała. W sprawie tej nie występuje jakakolwiek choćby poszlaka pozwalająca przyjąć "upaństwowienie" we wskazanym trybie. Skarżący sugeruje, że przepis art. 40 ust. 4 ustawy o stosunku Państwa do [...] w Rzeczypospolitej Polskiej ma zastosowanie jedynie do prawa własności i użytkowania wieczystego. Pogląd ten nie znajduje uzasadnienia w treści przepisu, ustawodawca bowiem posłużył się pojęciem ogólnym "praw nabytych przez osoby trzecie" nie ograniczając rodzaju praw. Pod tym pojęciem mieszczą się więc wszelkie prawa majątkowe do nieruchomości przysługujące osobom trzecim, w tym także ograniczone prawo rzeczowe jakim jest użytkowanie przysługujące Towarzystwu Śpiewaczemu "[...]". Z powyższych względów Gmina Konstantynów Łódzki wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Z kolei Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając zasadność wniesionej przez [...] w Łodzi skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lutego 2004 r. stwierdzić należy, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30.VIII.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w cyt. art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną na [...] w Łodzi w podstawach kasacji zarzucił w pierwszym rzędzie naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 40 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 30.VI.1995 r. o stosunku Państwa do [...] w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 97 poz. 480 z późn. zm.). Wymieniony wyżej przepis art. 40 ust. 1 stanowi, że na wniosek Kościoła i jego osób prawnych wszczyna się postępowanie w przedmiocie przywrócenia im własności upaństwowionych nieruchomości lub ich części, nie pozostających w ich władaniu, o których mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1, bez względu na podstawę prawną i tryb upaństwowienia, z wyłączeniem nieruchomości wywłaszczonych po 1945 r., za które odszkodowanie zostało podjęte. Przedmiotem zatem postępowania dotyczącego przywrócenia [...] i jego osobom prawnym własności nieruchomości mogą być nieruchomości stanowiące własność Państwa w wyniku ich upaństwowienia, których właścicielem przedtem były osoby prawne wymienione w art. 4 cyt. ustawy. Przewidziany przepisami art. 40 tryb przyznawania własności odnosi się również do nieruchomości upaństwowionych, które na podstawie przepisów ustaw z 10.V.1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 z późn. zm.) stały się własnością gmin. Tak więc dwie przesłanki normatywne określone w art. 40 ust. 1 muszą być spełnione dla uzyskania decyzji właściwego miejscowo wojewody w przedmiocie przywrócenia Kościołowi prawa własności nieruchomości a są nimi: 1) upaństwowienie nieruchomości oraz 2) własność tych nieruchomości należąca przed upaństwowieniem do Kościoła lub jego osób prawnych. W rozpoznawanej sprawie zgodzić się należy ze stanowiskiem wynikającym z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że wątpliwą jest przesłanka upaństwowienia w odniesieniu do nieruchomości objętych wnioskiem [...] w Łodzi w przedmiocie przywrócenia ich własności. O upaństwowieniu w rozumieniu powołanego art. 40 ust. 1 ustawy można w tej chwili jedynie mówić w odniesieniu do działki Nr 1/4, która stanowi część ulicy Moniuszki. Jak wynika z dokumentacji sprawy działka ta stała się własnością Państwa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21.III.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 z późn. zm.). Natomiast w stosunku do tych działek ewidencyjnych, które składają się obecnie na nieruchomość stanowiącą uprzednio własność [...] w Łodzi na terenie Konstantynowa Łódzkiego, których własność Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie lub w stosunku do których postępowanie w tym przedmiocie jeszcze się toczy nie można przyjąć, iż nastąpiło ich upaństwowienie w takim znaczeniu jak tego wymaga w/w art. 40 ust. 1 ustawy z 30.VI.1995 r. W tym względzie za zasadne uznać należy stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że upaństwowienie oznacza przejęcie na rzecz Państwa nieruchomości w drodze publicznoprawnych aktów o charakterze władczym, tj. aktów normatywnych (jak np. w przypadku nacjonalizacji) lub aktów administracyjnych jakim są decyzje administracyjne wydawane przez organy administracji publicznej (np. w przypadku wywłaszczenia).

W takim pojęciu upaństwowienia nie mieści się nabycie przez Skarb Państwa własności nieruchomości przez zasiedzenie. Nie ma również podstaw do przyjęcia – przynajmniej na podstawie materiału dokumentacyjnego zawartego w aktach sprawy – że upaństwowienie objętych wnioskiem [...] w Łodzi nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. c dekretu z 8.III.1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13 poz. 87 z późn. zm.). Ta okoliczność nie była podnoszona w toku postępowania administracyjnego, pojawiła się ona dopiero w skardze sądowoadministracyjnej a następnie w skardze kasacyjnej, ale poza twierdzeniem, że przejęcie nieruchomości przez Państwo nastąpiło w trybie omawianego dekretu skarżący nie przedstawił na poparcie tego twierdzenia żadnych dowodów. Twierdzeniu temu zdaje się natomiast zaprzeczać dotychczasowy tryb nabywania – przez zasiedzenie – przez Państwo własności poszczególnych działek wchodzących w skład dawnej nieruchomości wnoszącego skargę kasacyjną. Kwestię upaństwowienia przedmiotowych nieruchomości również i w trybie wskazanego przez skarżącego dekretu z 8.III.1946 r. będzie musiał wyjaśnić Wojewoda Łódzki ponownie rozpoznając wniosek o przywrócenie prawa własności tych nieruchomości jaki w tej sprawie złożył [...] w Łodzi. W uzasadnieniu omawianej podstawy kasacyjnej zarzucił skarżący Sądowi również naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy przez przyjęcie, że Wojewoda Łódzki przyznając odszkodowanie za działki Nr [...] nie zachował trybu wskazanego tym przepisem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest bezpodstawny. Art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z 30.VI.1995 r. o stosunku Państwa do [...] w Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje, że gdy przywrócenie kościelnym osobom prawnym własności nieruchomości lub ich części nie jest możliwe przedmiotem postępowania jest: 1) przyznanie odpowiedniej nieruchomości zamiennej, 2) w razie niemożności przyznania nieruchomości zamiennej – przyznanie odszkodowania według przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Użyte w tej normie sformułowanie "przedmiotem postępowania jest" wskazuje w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że jeżeli w postępowaniu toczącym się w sprawie przywrócenia własności nieruchomości, okaże się iż przywrócenie własności nie jest możliwe to przedmiotem dalszego postępowania powinna być kwestia przyznania wnioskodawcy odpowiedniej nieruchomości zamiennej. Wyniki postępowania w tym zakresie winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie. Dopiero, jeżeli nie będzie możliwe przyznanie nieruchomości zamiennej organ administracji publicznej rozpoznający sprawę może orzec o przyznaniu odszkodowania. Wojewoda Łódzki w swej decyzji z 14.XI.2001 r. w ogóle nie odniósł się do kwestii nieruchomości zamiennej. W związku z tym prawidłowe było stanowisko zarówno Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w takim przypadku Wojewoda Łódzki orzekł z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny istotnie nie odniósł się do stanowiska wyrażonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu decyzji z 29.V.2002 r. o naruszeniu przez Wojewodę Łódzkiego postanowień art. 40 ust. 4 pkt 2 ustawy o stosunku Państwa do [...] w Rzeczypospolitej Polskiej ale nie ma to wpływu na ocenę rozstrzygnięcia tego Sądu. Już samo bowiem ustalenie przez Sąd, że wątpliwą jest przesłanka upaństwowienia objętych wnioskiem nieruchomości stanowiło dostateczną podstawę do przyjęcia, że decyzja Wojewody Łódzkiego z 14.XI.2001. jest wadliwa i z tego powodu postępowanie powinno być przeprowadzone ponownie.

Druga z podstaw kasacji zawarta w skardze kasacyjnej [...]w Łodzi dotyczyła naruszenia przepisów postępowania mającego zdaniem skarżącego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 233 Kpc w związku z art. 106 § 4 ustawy z 30.VIII.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy Kodeksu postępowania cywilnego mają stosownie do treści art. 106 § 5 wzmiankowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odpowiednie zastosowanie przed sądami administracyjnymi w przypadku gdy sąd prowadzi postępowanie dowodowe w zakresie określonym w § 3 art. 106.

W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie takiego postępowania nie prowadził. Natomiast powołany w podstawie kasacyjnej art. 106 § 4 nie pozostaje w żadnym związku z przepisami Kpc., które sąd stosując ten przepis winien mieć na uwadze. W związku z tym tak postawiony w podstawie kasacyjnej zarzut uznać należy za chybiony.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Z tego względu na podstawie art. 184 ustawy z 30.VIII.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.