Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 92/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono bezskuteczność czynności wydanej na podstawie przepisów szczególnych
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
article: par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1310
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu  Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Magdalena Jankowska – Szostak, Protokolant Referent stażysta Tomasz Gołębiowski, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2021 r., sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W., na czynność Prezydenta Miasta W., z dnia [...] r. nr [...], w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu., I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta W. dokonania na rzecz skarżącej zwrotu kwoty 425 zł (słownie: czterysta dwadzieścia pięć) złotych, tytułem części opłaty za wydanie karty pojazdu marki "B" o numerze rejestracyjnym [...]; III. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Pismem z 18 listopada 2019r. P. sp. z o.o. (dalej: skarżąca, spółka) wniosła o stwierdzenie jej uprawnienia do zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty uiszczonej przez nią za wydanie karty pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. W uzasadnieniu wniosku powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK, Trybunał) z 17 stycznia 2006 r. (U 6/04) i podniosła, że poprzednik prawny spółki uiścił opłatę w kwocie 500 zł, tj. powyżej faktycznego kosztu wytworzenia karty pojazdu, co oznacza, że organ pobrał opłatę bez stosowanej podstawy prawnej, a konsekwencji z naruszeniem art. 215 i art. 92 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm. - dalej: u.P.r.d.).

Prezydent Wrocławia (dalej: organ) pismem z 18 grudnia 2019 r. odmówił zwrotu wnioskowanej części opłaty.

W skardze wniesionej do tutejszego Sądu na powyższą czynność spółka zażądała uchylenia aktu Prezydenta Wrocławia i dokonania na rzecz skarżącej spółki zwrotu kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty za wydanie karty wskazanego na wstępie pojazdu oraz o zwrot kosztów postępowania. Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: K.p.a.);

2) prawa materialnego, przez zastosowanie w sprawie § 1 ust. 1 z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) – dalej: rozporządzenie, w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm. - dalej: u.P.r.d.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP;

3) prawa materialnego, przez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego;

4) prawa materialnego, poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że stosujący prawo organ krajowy jest obowiązany pominąć normę krajową, w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, zaś w stanie faktycznym sprawy przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia jest sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy Traktatu.

Skarżąca spółka uzasadniała zarzuty i wnioski skargi oraz przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie szeroko uzasadniając swoje stanowisko i o zasądzenie kosztów. Podniósł, że opłata związana z rejestracją pojazdu wskazanego we wniosku została pobrana w granicach i na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących w dacie rejestracji pojazdu, to jest zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie znajdą zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z których wynika, że do ww. opłaty, (jako nie podatkowej należności budżetowej) znajdzie zastosowanie 5-letni termin przedawnienia. W przypadku wskazanego we wniosku pojazdu do pobrania opłaty doszło 16 października 2003 r., a zatem 2 lata przed wydaniem przez TK powołanego wyroku, stwierdzającego niezgodność przepisów rozporządzenia, Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej powołanego w części I przepisu rozporządzenia do 1 maja 2006 r. Strona skarżąca wystąpiła z roszczeniem zwrotu 18 listopada 2019 r., tj prawie 15 lat od dis uiszczenia opłaty, a zatem już po przedawnieniu roszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019, poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli jest legalność, czyli zgodność z prawem. W myśl art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące określonego uprawnienia lub obowiązku.

Odnosząc się do przedmiotu sprawy wskazać należy, jak już podnoszono w wyrokach, które zapadły w tożsamych sprawach przed sądami administracyjnymi, że w wiążącej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 4 lutego 2008 r. (I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21) został wyrażony pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uzasadniając to stanowisko NSA wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji. Obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w formie decyzji administracyjnej. NSA stwierdził również, że odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, tj. podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji powyższego, tryb rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu następuje w formie czynności (rozstrzygnięcie dla strony pozytywne) lub aktu (rozstrzygnięcie dla strony negatywne), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Czym innym jest bowiem nienależne świadczenie (instytucja prawa cywilnego) i dochodzenie z tego tytułu roszczeń na drodze postępowania cywilnego, a czym innym są kwestie prawidłowości ustalania opłat, jako świadczeń publicznoprawnych (domena prawa administracyjnego) i sporów na tym tle rozstrzyganych przez sądy administracyjne (tak m.in. wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., I OSK 759/16, dostępny: CBOSA).

Przedmiotem sporu w tej sprawie jest odmowa zwrotu skarżącej spółce kwoty 425 zł, tytułem części opłaty za wydanie karty pojazdu.

Sąd zauważa, że w tożsamych sprawach, w których stroną także była skarżąca spółka, orzekały wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim i we Wrocławiu (wyrok z 9 września 2019 r., II SA/Go 442/19 i z 4 grudnia 2019 r., III SA/Wr 28419, wyrok z 24 lipca 2020 r., III SA/Wr 61/20 dostępne: CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela w całej rozciągłości stanowisko zaprezentowane w w/w wyrokach i przyjmuje je za własne. Tezy i twierdzenia tych wyroków (jego obszerne fragmenty) zostaną powołane wielokrotnie niżej, jako szczególnie trafne.

Odnosząc się do oceny zasadności skargi, podnieść należy, że stosownie do treści art. 77 ust. 1 u.P.r.d., obowiązującej w dacie rejestrowania pojazdu, producent lub importer nowych pojazdów był obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 77 ust. 3 u.P.r.d., kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia - w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. W sprawie, opłata została pobrana na podstawie przepisów rozporządzenia z 2003 r. Zgodnie z jego § 1 ust. 1, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł.

TK, wyrokiem z 17 stycznia 2006 r. (U 6/04), orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d. oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji, z uwagi na wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach i w konsekwencji zawyżenie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Niezgodność tego unormowania z u.P.r.d., jak podkreślił Trybunał, polegała na tym, że zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczało poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Uznał bowiem, że kwestionowany przepis rozporządzenia - niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.P.r.d., w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty - ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Dlatego też TK stwierdził, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia uprawnień ustawodawcy. Wskazał również, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że - w przeciwieństwie do podatków - jest świadczeniem ekwiwalentnym. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, TK uznał za sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Równocześnie TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r.

Stosownie do powyższego, odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy, stwierdzić trzeba, że - w świetle wywodów orzeczenia TK - nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego przepisu rozporządzenia, na podstawie którego pobrano od skarżącej spółki zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu. W konsekwencji należy przyjąć, że odmowa zwrotu skarżącej spółce opłaty uiszczonej za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej.

Zdaniem Sądu, odroczenie przez TK utraty mocy obowiązującej derogowanego przepisu nie pozbawia strony prawa do ochrony sądowej i zarazem możliwości zakwestionowania w indywidualnej sprawie podstawy prawnej, w oparciu o którą nastąpiło pobranie zawyżonej opłaty. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skoro konkretny przepis, stanowiący podstawę pobrania w określonej wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu przez organ administracyjny, okazał się być niekonstytucyjny, to nie było podstawy prawnej do jej pobierania ponad kwotę odpowiadającą rzeczywistym kosztom i tak nienależnie pobraną część opłaty organ powinien zwrócić podmiotowi, który ją uiścił. Pogląd taki znajduje oparcie w tej linii orzeczniczej, która - mając na względzie prawa jednostek i ustrojowe zadania sądu administracyjnego - uznaje, że do stanów faktycznych zaistniałych przed datą wydania wyroku przez TK nie można stosować przepisów, których niezgodność z Konstytucją Trybunał ten przesądził. Przepis prawa uznany przez TK za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z 16 lutego 2010 r., I FSK 2075/08 i 6 lutego 2008r., II OSK 1745/07, dostępne: CBOSA). Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem TK stwierdzającym taką niekonstytucyjność.

Wskazać trzeba, że realizowana w tej sprawie kontrola sądowa dotyczy aktu prawa podustawowego, które to uprawnienie sądów administracyjnych nie pozostaje w kolizji z rolą TK (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08, dostępny: CBOSA). W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie TK - stwierdzające taką niezgodność - wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w orzeczeniu, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Konsekwencją uznania przez sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ jest stwierdzenie, że - w świetle obowiązujących przepisów prawa - skarżący mieli obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 u.P.r.d.

Dalej podkreślić należy, że pobranie opłaty w kwocie 500 zł skutkowało naruszeniem przez organ przepisu art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie Piotr Kowala v. Gmina Miasta Jaworzna, C-134/07. Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy Traktatu należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 rozporządzenia z 2003 r., która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

Jeśli chodzi o materialnoprawne podstawy zwrotu opłaty, należy wskazać, że zwrot kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinien być rozstrzygany przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r., przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, czy też przedawnienia, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Nie ma zatem do niego zastosowania przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241 ze zm.), gdyż naruszałoby to zakaz retroakcji, wynikający z art. 2 Konstytucji RP. Z uwagi na wybrany przez stronę tryb ochrony, bez znaczenia dla sprawy pozostają kwestie cywilnoprawnych regulacji dotyczących przedawnienia roszczeń. Orzecznictwo dopuszcza bowiem dwie alternatywne drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń: przed sądami powszechnymi (uchwała SN z 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) oraz przed sądami administracyjnymi (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, dostępna: CBOSA). Przedawnienie, na które powołuje się organ, może mieć znaczenie tylko w przypadku skorzystania z alternatywnej drogi dochodzenia roszczenia - przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. W przypadku zaś administracyjnoprawnego roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu wykluczone jest stosowanie zasad prawa podatkowego, skoro przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych po dniu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (por. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., I OSK 1744/14, dostępny: CBOSA).

Reasumując, mając na względzie powyższą argumentację, stwierdzić należy, że kwota uiszczona powyżej wartości 75 zł za wydanie karty pojazdu (tj.425 zł), była kwotą nienależnie uiszczoną i skarżącej spółce należy się jej zwrot.

Mając to na uwadze, Sąd uznał skargę za zasadną i - na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. – stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. W oparciu o art. 146 § 2 p.p.s.a., Sąd uznał ponadto obowiązek Prezydenta Wrocławia do dokonania zwrotu skarżącej spółce części uiszczonej przez nią opłaty w wysokości 425 zł za kartę pojazdu. Obowiązek ten jest korelatem uprawnienia strony do zwrotu nadpłaty (por. wyrok NSA z 12 lutego 2013 r., I OSK 818/12, dostępny: CBOSA).

O należnych skarżącej spółce kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty zastępstwa procesowego Sąd naliczył uwzględniając żądanie skargi