Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 183/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 11, art 12, art 12a, art 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadminisatrcyjnej skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 276/20 w sprawie ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r. II SA/Kr 276/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta [...] (dalej Starosta) decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2019 r.):

1. orzekł o wyłączeniu z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0445 ha w RIIIa na działkach nr [...], obręb [...], gmina [...], zajętego pod drogi - wspólną komunikację (oznaczonego na mapie poglądowej nr 3 kolorem żółtym); jako sprawcę wyłączenia Starosta wskazał W.K. [dalej inwestor, sprawca wyłączenia bądź skarżący];

2. ustalił sprawcy wyłączenia należność podwyższoną za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu, określonego w punkcie 1, w kwocie 15.693,13 zł, a następnie zwolnił sprawcę wyłączenia z obowiązku uiszczenia należności podwyższonej, gdyż wartość wolnorynkowa gruntu wyłączonego jest wyższa od kwoty podwyższonej należności;

3. ustalił sprawcy wyłączenia opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu o pow. 0,0445 ha w RIIIa w kwocie 1.569,31 zł płatną przez okres 10 lat począwszy od 2019 do 2028 r. i nakazał opłatę roczną za dany rok uiszczać w terminie do dnia 30 czerwca na konto Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...].

W uzasadnieniu Starosta przywołał i opisał stosowane przepisy prawa i dotyczące ich orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazał m.in., że na wniosek inwestora ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2016 r.) zezwolono na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne RIIIa o pow. 0,4781 ha (w tym 0,4 ha na cele budowy dwu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą i 0,0781 ha na cele budowy drogi wewnętrznej - wspólnej komunikacji) na działce nr [...], zgodnie z planem zagospodarowania nieruchomości stanowiącym załącznik graficzny do decyzji.

Na wniosek inwestora, decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2017 r.) Wójta Gminy [...], zatwierdził podział działki nr [...] o pow. 0,8826 ha na 18 działek:

a. 14 działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi wraz z infrastrukturą techniczną i terenem niezbędnym do korzystania z budynków, nr: [...] o pow. 0,0370 ha; [...] o pow. 0,0373 ha; [...] o pow. 0,0374 ha; [...] o pow. 0,0377 ha; [...] o pow. 0,0377 ha; [...] o pow. 0,0500 ha; [...] o pow. 0,1362 ha; [...] o pow. 0,1362 ha; [...] o pow. 0,0500 ha; [...] o pow. 0,0397 ha; [...] o pow. 0,0393 ha; [...] o pow. 0,0392 ha; [...] o pow. 0,0389 ha; [...] o pow. 0,0434 ha;

b. 2 działki przeznaczone pod poszerzenie pasa drogowego drogi gminnej: nr [...] o pow. 0,0054 ha i nr [...] o pow. 0,0012 ha;

c. 2 działki przeznaczone pod wspólną komunikację - infrastrukturę służącą obsłudze obszaru nr [...] o pow. 0,0520 ha i nr [...] o pow. 0,0640 ha.

Organ wskazał, że zgodnie z mapą i projektem podziału nieruchomości z 25 lipca 2017 r. nr [...] na nowo wydzielonych działkach dokonano zmiany użytku rolnego RIIIa na użytek B (tereny mieszkaniowe):

- na działkach zabudowanych budynkami mieszkalnymi dokonano zmiany użytku RIIIa na B o powierzchni 0,3178 ha, pozostała część pozostała użytkiem rolnym (pow. 0,4422 ha);

- na czterech działkach zajętych na cele dróg dokonano zmiany użytku RIIIa na B na całej ich powierzchni (0,1226 ha).

Starosta przyjął, że budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych została zrealizowana zgodnie z decyzją z [...] kwietnia 2016 r.; drogi dojazdowe zrealizowano w zakresie większym niż zezwolono ww. decyzją. Różnicę między powierzchnią na drogi objętą zezwoleniem a zrealizowaną (0,1226 ha - 0,0781 ha = 0,0445 ha) organ określił jako przedmiot postępowania w sprawie, stwierdzając spełnienie przesłanek wszczęcia postępowania na podstawie art. 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 [bez zmian], dalej uogr bądź ustawa).

W wyjaśnieniach z 10 września 2018 r. inwestor podniósł, że działki nr [...] i [...] wydzielono pod wspólną komunikację, a dodatkowa powierzchnia 0,0445 ha nie była zajęta na cele budowy drogi wewnętrznej.

Pracownicy organu przeprowadzili 7 listopada 2018 r. wizję w terenie. Zdaniem organu oględziny wykazały, że działki nr: [...] stanowią drogi wewnętrzne, a działka nr [...] stanowi poszerzenie drogi gminnej. Na działkach rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu. Drogi zrealizowano w większym zakresie niż zezwolono decyzją. Część zrealizowanych dróg znajduje się na obszarze, na którym zezwolono na wyłączenie gruntu pod budowę budynków mieszkalnych, a wyłączenie na tym obszarze nastąpiło nieodpłatnie. Z chwilą zagospodarowania tego gruntu jako drogi, naruszono warunki nieodpłatnego wyłączenia gruntu. Budowa części dróg nastąpiła z naruszeniem przepisów ustawy. Starosta stwierdził zgodność inwestycji zrealizowanej w 2017 r. z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ przestawił sposób wyliczenia opłaty za wyłączenie.

W.K. wniósł odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2019 r. podnosząc, że zakres inwestycji nie przewyższał w żadnym stopniu uzyskanych decyzji i pozwoleń, a dodatkowa powierzchnia 0,0445 ha, będąca przedmiotem postępowania, nie była zajęta na cele budowy dróg wewnętrznych. W odwołaniu zarzucił, że organ błędnie wskazał, że w decyzji podziałowej działki nr [...] zostały wydzielone [p]od wspólną komunikację. W decyzji nie zostało określone przeznaczenie ww. działek, a jedynie wobec działek nr [...] o łącznej powierzchni 0,0066 ha. Realizowana inwestycja była podzielona na dwa etapy. Zakończenie etapów nastąpiło 9 grudnia 2017 r. i 5 stycznia 2018 r. - zgodnie z dziennikiem budowy. Dodatkowe utwardzenie powierzchni działek będących przedmiotem postępowania wykonano po zakończeniu inwestycji w maju 2018 r. Działki te oznaczone były w rejestrze gruntów jako użytek B, który jako teren mieszkaniowy nie stanowi gruntu rolnego w rozumieniu przepisów ustawy, zatem uzyskanie decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji rolnej tego gruntu było bezprzedmiotowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2019 r.) utrzymało w mocy decyzję I instancji.

Jako podstawę prawną decyzji Kolegium wskazało art. 5, art. 7, art. 11, art. 12 i art. 28 ust. 2 uogr i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("obecnie: Dz.U. z 2020 r. poz. 256" [winno być "Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm."], dalej kpa). W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 11 ust. 1 uogr - wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIla, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, i gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Ustawodawca w art. 28 ust. 2 ustawy przesądził, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

Działający z upoważnienia Starosty Inspektor w Wydziale Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa 9 sierpnia 2018 r. wszczął postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntu o powierzchni 0,0445 ha, na działkach nr [...], w oparciu o art. 28 ust. 1 i 2 ustawy. Podczas oględzin terenu 7 listopada 2018 r. sporządzono protokół, szkic, dokumentację fotograficzną. Stwierdzono następujące zagospodarowanie działek: działka nr [...] stanowi wewnętrzną drogę dojazdową w osiedlu domów mieszkalnych jednorodzinnych, od północnej strony ograniczona ogrodzeniem, za bramą wjazdową w całości utwardzona kostką (fot. 1, 2), przed bramą wjazdową wjazd utwardzony kostką, wiata śmietnikowa (fot. 3, 4), część gruntu łącznie z gruntem na działce nr [...] utwardzona kamieniem - pas między wjazdem a drogą (fot. 5); działka nr [...] stanowi wewnętrzną drogę dojazdową w osiedlu domów mieszkalnych jednorodzinnych, w całości utwardzona kostką, od południowej strony ograniczona ogrodzeniem (fot. 6, 7, 8), w zachodniej części znajduje się brama wjazdowa, przed bramą zjazd i wiata śmietnikowa (fot. 6, 9); działka nr [...] to utwardzony kamieniem pas gruntu przylegający bezpośrednio do drogi stanowiący jej poszerzenie (fot. 10).

Postępowanie prowadzone przez Starostę wykazało, że ww. działki o pow. 0,1226 ha zajęto na drogi. Działki nr [...] stanowią wewnętrzne drogi wraz ze zjazdami - wspólną komunikację dla osiedla domów jednorodzinnych, działka nr 1067/3 stanowi poszerzenie drogi gminnej. Działki utwardzono kostką i częściowo kamieniem. Na całej powierzchni ww. czterech działek rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu, a więc zostały one wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy. Faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji polega na rozpoczęciu innego niż rolnicze użytkowanie gruntu przez zagospodarowanie i urządzenie gruntu jako drogi - wspólnej komunikacji dla osiedla domów jednorodzinnych.

W trakcie prowadzonego przez Starostę postępowania opracowano mapę poglądową z zaznaczoną powierzchnią gruntu objętego zezwoleniem na wyłączenie i z zaznaczoną powierzchnią wyłączoną z produkcji rolnej bez zezwolenia (k. 47).

Kolegium podzieliło ustalenia Starosty, że takie zagospodarowanie działek uniemożliwia prowadzenie działalności rolniczej, polegającej na wytwarzaniu produktów zwierzęcych lub roślinnych z własnych upraw. Na działkach zabudowanych budynkami mieszkalnymi dokonano zmiany użytku RIIIa na użytek B o łącznej powierzchni 0,3178 ha. Na działkach zajętych na drogi (całe działki nr [...]) dokonano zmiany użytku Rllla na użytek B, o łącznej pow. 0,1226 ha. Oznacza to, że budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych zrealizowano zgodnie z decyzją zezwalającą na wyłączenie, a drogi dojazdowe zrealizowano w zakresie większym niż wynika to z zezwolenia. Powierzchnia użytków rolnych Rllla wynosząca 0,0445 ha została wyłączona bez wymaganego zezwolenia.

Konsekwencje niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego, określono w art. 28 ust. 1 i 2 ustawy, przewidujących sankcje za samowolne wyłączenie gruntu z produkcji. W razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności (art. 28 ust. 1 ustawy). W art. 28 ust. 2 ustawy określa się, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Zebrany w sprawie materiał pozwala na stwierdzenie, że faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nastąpiło w 2017 r., ponieważ inwestycję realizowano od stycznia 2017 r. Art. 28 ust. 1 uogr wprowadza generalną zasadę wymierzenia opłaty w formie sankcji dla sprawcy deliktu administracyjnego, jakim jest wyłączenie z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy - przede wszystkim bez decyzji zezwalającej na to wyłączenie. Art. 28 ust. 2 nie stanowi samodzielnej regulacji, ale należy go odczytywać łącznie z art. 28 ust 1. Prawidłowa wykładnia tego przepisu jest taka, że dotyczy on szczególnej sytuacji, kiedy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, bez decyzji zezwalającej na wyłączenie (przedmiot objęty hipotezą art. 28 ust. 1), ale grunt ten w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na cele nierolnicze lub nieleśne. W tej sytuacji ustawodawca, nie zmieniając adresata, wobec którego kieruje sankcję - a którym jest sprawca wyłączenia, nakazuje wydać decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i nakłada obowiązek uiszczania opłaty rocznej podwyższonej o 10%. (wyrok WSA w Krakowie z 2.2.2012 r. II SA/Kr 1558/11).

W art. 12 ustawy uregulowano zasady obliczania opłat obejmujących: 1) jednorazową należność, tj. zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 4 pkt 12 - jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji, 2) oraz opłaty roczne, tj. zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 4 pkt 13 opłaty roczne z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną w razie trwałego wyłączenia - przez 10 lat, a w razie nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji. Art. 12 ust. 7 ustawy stanowi, że należność za wyłączenie z produkcji 1 ha użytków rolnych klasy RIIIa wynosi 320.595 zł. Organ dokonał obliczenia należności: 0,0445 ha x 320.595 zł = 14.266,48 zł, a po podwyższeniu o 10% otrzymał kwotę 15.693,13 zł. Należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji (art. 12 ust. 6). Należało zwolnić sprawcę wyłączenia z obowiązku uiszczenia należności podwyższonej, ponieważ wartość wolnorynkowa gruntu wyłączonego - 62.300 zł (445 m2 x 140 zł) była wyższa od kwoty podwyższonej należności, tj. 15.693,13 zł.

Opłaty roczne z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych to 10% należności. Organ dokonał obliczenia 10% z 15.693,13 zł, co dało kwotę opłat rocznych w wysokości 1.569,31 zł. Opłaty roczne płatne są przez 10 lat począwszy od 2019 r. do 2028 r. Kolegium ustaliło, że dokonane przez Starostę wyliczenia opłaty rocznej są prawidłowe.

Żaden przepis ustawy nie daje podstaw do wydania decyzji o ustaleniu opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji, o jakiej mowa w art. 28 ust. 2 ustawy na podstawie zmian w ewidencji gruntów, czy decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Powołując wyrok WSA w Krakowie z 16.11.2010 r. II SA/Kr 992/10 organ wskazał, że wydając decyzję w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy, winien dokonać własnych ustaleń i dopiero na ich podstawie stwierdzić fakt wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, przy ustalaniu faktycznego sposobu użytkowania gruntów, nie jest związany inwentaryzacją powykonawczą oraz decyzją o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów, a winien ustalić na podstawie wszelkich możliwych dowodów istnienie przesłanek z ww. przepisu. Organ administracji stosując art. 28 ust. 2 ustawy winien przede wszystkim ustalić, czy faktycznie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, co w świetle art. 4 pkt 11 uogr oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Wyłączenie gruntu z produkcji jest faktem polegającym na wprowadzeniu realnych zmian w dotychczasowej rzeczywistości. Organ I instancji przeprowadził oględziny, z których wynika, że doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej bez zezwolenia.

Faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nastąpiło w 2017 r., ponieważ inwestycję realizowano od stycznia 2017 r., czyli już w tej dacie na gruncie tym nie była prowadzona produkcja rolna.

W.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając w całości decyzję z [...] grudnia 2019 r.

W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono, że decyzja I instancji była bezprzedmiotowa - a to wobec faktu, że grunt, którego ta decyzja dotyczy, w dacie jej wydania, był już gruntem legalnie wyłączonym z produkcji rolnej - decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Wyłączenie z produkcji rolnej na mocy decyzji z [[...] kwietnia] 2016 r. objęło całą powierzchnię tej części działki nr [...], z której powstały później działki nr [...].

Skarżący zabudował grunt, do którego zabudowy był uprawniony zgodnie z przepisami ustawy i wydanym zezwoleniem na wyłączenie. Skarżący zabudował grunt budowlany, a nie grunt rolny w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. O uprawnieniu do jego zabudowy dodatkowo świadczy fakt, że ów grunt oznaczony został symbolem B (a nie symbolem IIIRa) jeszcze przed jego faktyczną zabudową. Zmiana oznaczenia w ewidencji gruntów była prostą konsekwencją wydania decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej. Pozbawione podstaw faktycznych i prawnych jest stwierdzenie, że skarżący dokonał w tym przypadku wyłączenia gruntów z produkcji rolnej bez decyzji, wypełniając przesłankę art. 28 ust. 2 ustawy, skoro decyzja o wyłączeniu, obejmująca sporny grunt, funkcjonowała w obrocie prawnym w chwili jego faktycznego wyłączania (czyli zabudowania zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę). Realizując inwestycję, skarżący działał legalnie. Nie może być mowy o bezprawnym wyłączeniu z produkcji rolnej gruntu już wcześniej z produkcji rolnej wyłączonego.

Starosta dwukrotnie orzekł o wyłączeniu tego samego gruntu z produkcji rolnej, czym naruszył zasadę powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Jedyna różnica między stanem faktycznej zabudowy gruntu a decyzją z [[...] kwietnia] 2016 r. sprowadza się do powierzchni gruntu pod budynkami i gruntu zajętego pod infrastrukturę komunikacyjną - w decyzji z [[...] kwietnia] 2016 r. podano, że suma powierzchni gruntu zajętego przez budynki ma wynosić 0,4000 ha, a faktycznie wyniosła 0,3178 ha (czyli mniej niż wnioskowano), a zajętego pod drogi - 0,0781, a faktycznie wyniosła 0,1226 ha. Inwestor pomniejszył powierzchnię budynków na rzecz infrastruktury drogowej. W rezultacie - gruntu zabudowanego jest mniej niż dopuszczonego do zabudowy decyzją z [[...] kwietnia] 2016 r. Decyzja ta przeznaczała do wyłączenia obszar o pow.: 0,4000 ha + 0,0781 = 0,4781 ha, tymczasem z produkcji rolnej faktycznie wyłączono: 0,3178 ha + 0,1226 ha = 0,4404 ha, a więc: o 377 m2 mniej niż wskazano w decyzji z [[...] kwietnia] 2016 r. (0,4781 - 0,4404 = 0,0377 ha).

Nałożenie na skarżącego opłat "karnych" za wyłączenie (punkty 2 i 3 decyzji I instancji) jest bezpodstawne. Skarżący został już obciążony opłatami za wyłączenie na mocy decyzji z [[...] kwietnia] 2016 r., a po jej wydaniu nie przedsięwziął żadnych działań, które mogłyby mieć wpływ na ich odmienne wyliczenie. Inwestycja, w związku z którą skarżący wnioskował o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, obejmowała wybudowanie osiedla domów jednorodzinnych, składających się z dwu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Inwestycja wypełnia przeznaczenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem - pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne - 34 MN2 (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy [...] nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości [...] rejon granicy z miejscowością [...]). Skarżący przedmiotową inwestycję zrealizował, nie wykraczając poza udzielone pozwolenie na budowę (a tym samym poza przeznaczenie planistyczne). Inwestycja została dopuszczona do użytkowania.

Jak stanowi art. 35 ust. 1 pkt 2 pb, zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami odrębnymi, do których zaliczają się także przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podlega weryfikacji organu administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego nie dostrzegły tu nadużyć ze strony inwestora, w czym mogłoby się mieścić "odrolnienie" większej powierzchni gruntu, niż to wynikało z udzielonych zezwoleń na zabudowę - w tym decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. Organy te nie miały wątpliwości co do tego, że inwestycja - zarówno przed jak i po jej realizacji - objęła taką powierzchnię gruntu, jaką objąć mogła zgodnie z prawem (a więc także zgodnie z wydaną decyzją na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej). Organy nadzoru nie dopatrzyły się odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zabudowana została taka powierzchnia gruntu, jaka do zabudowy została uprzednio dopuszczona przez organy administracji publicznej. Została ona zabudowana w sposób mieszczący się w zakresie tego dopuszczenia - zgodnie z wnioskowanym przez inwestora celem wyłączenia z produkcji rolnej. Nie zgodził się z twierdzeniem organów obu instancji, że sporna infrastruktura komunikacyjna została zrealizowana wbrew zezwoleniu wynikającemu z decyzji z [[...] kwietnia] 2016 r. Decyzja ta wyróżnia powierzchnie wyłączenia, odnosząc do nich budowlane elementy inwestycji (czyli 0,4000 ha pod budynki mieszkalne i 0,0781 pod budowę drogi wewnętrznej - wspólnej komunikacji), jednak nie zmienia to faktu, że te elementy zawierają się w pojęciu "budownictwa mieszkaniowego", o jakim stanowi art. 12a ustawy, pozwalający na odstąpienie od naliczania opłaty za wyłączenie.

Budownictwo mieszkaniowe to nie tylko same budynki mieszkalne, ale też właśnie infrastruktura konieczna dla ich obsługi - przede wszystkim komunikacyjnej. Drogi dojazdowe, drogi wewnętrzne służyć mają mieszkańcom tych budynków. Ich istnienie (lub zaprojektowanie) jest warunkiem lokalizacji inwestycji o charakterze mieszkaniowym, zarówno na etapie planistycznym jak i budowlanym. Budownictwo mieszkaniowe, o jakim mowa w art. 12a ustawy, to także drogi wewnętrzne zapewniające budynkom dostęp do drogi publicznej. Zwolnienie z opłaty dotyczy także powierzchni gruntu zajętego pod przedmiotową infrastrukturę komunikacyjną.

Powołując wyrok WSA w Gliwicach z 11.10.2012 r. II SA/Gl 638/12 inwestor wskazał, że zawarte w art. 12a ustawy wyłączenie od obowiązku uiszczania należności i opłat, o ile grunt przeznaczony ma być na cele mieszkaniowe, pojmować należy szerzej niż tylko jako grunt pod budynkiem mieszkalnym. Do terenu, którego wyłączenie z produkcji rolniczej zwolnione jest z obowiązku uiszczenia należności i opłat zaliczyć można także drogę, której wybudowanie między działką, na której stanie budynek, a drogą publiczną jest konieczne, zwłaszcza że inwestycja ta warunkuje dopuszczalność zabudowy działki.

Skarżący podniósł, że wyrok NSA, cytowany przez organ I instancji w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, pochodzi sprzed 19 lat (wyrok NSA z 20.9.2001 r. II SA 1793/00) i zdaniem skarżącego stracił na aktualności w obecnych realiach inwestycyjnych. Zapotrzebowanie na zabudowę mieszkaniową wymusza inwestowanie w rejonach słabo zurbanizowanych, co z kolei pociąga za sobą konieczność przewidzenia, w ramach inwestycji, także układu dróg dojazdowych zapewniających dogodny dla mieszkańców dostęp do drogi publicznej. Niejednokrotnie inwestor jest zmuszony do poprawienia parametrów samej drogi publicznej, dla bezpiecznego skomunikowania - co dotyczy zresztą realiów niniejszej sprawy.

Jak wynika z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości - działki nr [...], wydzielenie części jej terenu pod poszerzenie ww. dróg gminnych nie było dowolną inicjatywą inwestora, tylko konsekwencją przyjęcia przez Gminę takiego a nie innego przeznaczenia planistycznego. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, podział nieruchomości musi być zgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - o czym wprost stanowi art. 93 ust. 1 ugn. Przedłożony przez inwestora projekt podziału ww. nieruchomości był w części zdeterminowany "zapisami" [winno być "przepisami"] planu miejscowego. Zatwierdzenie podziału nieruchomości zostało przy tym dokonane pod warunkiem przeznaczenia wydzielonych działek [...] na poszerzenie dróg gminnych (s. 2 decyzji podziałowej, tiret pierwsz[e] i drugi[e]). Poprawienie parametrów dróg gminnych (poszerzenie na ww. dwu odcinkach) dokonane przez inwestora, podyktowane było potrzebą zapewnienia prawidłowej, bezpiecznej obsługi komunikacyjnej budynków mieszkalnych przewidzianej w ramach inwestycji. Nie sposób twierdzić, że powierzchnia zabudowana przez skarżącego obiektami infrastruktury komunikacyjnej nie realizuje "celu budownictwa mieszkaniowego", a co za tym idzie, wymyka się zakresowi zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej bez opłaty rocznej, udzielonego decyzją z [[...] kwietnia] 2016.

Organ nie zbadał dokumentów pod kątem ustalenia daty zmiany symbolu użytku - z Rllla na B i bezpośrednich powodów tej zmiany. Gdyby to uczynił, pozwoliłoby to mu ustalić, że zmiana ta była prostą konsekwencją wydania decyzji o wyłączeniu z [[...] kwietnia] 2016 r., a co za tym idzie - że skarżący nie dokonał wyłączenia "samowolnie", czyli bez decyzji, o jakiej mowa w art. 11 ustawy. Organ nie sprawdził, kiedy inwestor utwardził "dodatkową" powierzchnię gruntu. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z jego relacją, zostało to dokonane w maju 2018 r., kiedy grunt był już od ponad roku gruntem nierolnym, oznaczonym symbolem B.

Pozostały kwestie niewyjaśnione, takie jak data faktycznej zabudowy poszczególnych części gruntu i data zmiany użytku. Zgodnie z nakazem art. 81a kpa, jeżeli organ administracji obu instancji nie był w stanie ustalić tych okoliczności, winien był rozpatrzyć je na korzyść skarżącego, czego nie uczyniono.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wskazując, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazano przyczyny przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem II SA/Kr 276/20, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli jest decyzja Kolegium oparta m.in. na art. 28 ust. 2 w zw. art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, utrzymująca w mocy decyzję Starosty o: wyłączeniu z urzędu z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klasy IIIa, na gruntach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, które zostały wyłączone z produkcji bez decyzji; ustaleniu sprawcy wyłączenia należności podwyższonej o 10% i zwolnieniu go z uiszczenia należności; ustaleniu sprawcy wyłączenia opłaty rocznej w kwocie 1.569,13 zł.

Inwestor uzyskał decyzję z [...] kwietnia 2016 r., zezwalającą na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytk[i] roln[e] RIIIa o pow. 0,4781 ha. Zgodnie z ww. decyzją powierzchnia 0,4 ha przeznaczona była na cele budowy ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Jest to maksymalna powierzchnia mogąca być objęta zwolnieniem z opłat zgodnie z art. 12a "ust." [winno być "pkt"] 1 ustawy ("5" [winno być "8" - pkt 2 decyzji z [...] kwietnia 2016 r.] x 0,05 ha). Zgodnie z pkt 4 decyzji z [...] kwietnia 2016 r., na wspólną komunikację osiedla - drogę wewnętrzną - przeznaczono 0,0781 ha, w związku z czym za to wyłączenie z produkcji rolnej ustalono inwestorowi opłatę roczną w kwocie 2.503,85 zł. Inwestycję rozpoczęto w 2017 r., a w 2018 r. była ona zakończona. Inwestycja była zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pozwoleniem na budowę i została dopuszczona do użytkowania.

Wbrew stanowisku skarżącego, nie jest rolą organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego badanie przesłanek z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym w art. 28 ust. 2 uogr. Zaakceptowanie przez ww. organy przeprowadzonej inwestycji jako zgodnej z ustawą Prawo budowlane i planem miejscowym nie może przesądzać o prawidłowości wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.

Części pierwotnej działki [...], odpowiadające powstałym po podziale działkom nr [...], zostały przeznaczone odpowiednio na poszerzenie pasa drogowego drogi gminnej i poszerzenie dróg dojazdowych (komunikacji wewnętrznej) do kolejnych budynków mieszkalnych. Zdaniem organów takie przeznaczenie ww. czterech działek wyklucza przyjęcie wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej z przeznaczeniem na "cele budownictwa mieszkaniowego", o którym mowa w art. 12a ustawy i decyzji z [...] kwietnia 2016 r., a skoro doszło do wyłączenia z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, konieczne było orzeczenie o wyłączeniu tych gruntów z produkcji rolnej i naliczeniu opłat rocznych.

Zdaniem skarżącego przedmiotowe grunty były już wyłączone z produkcji rolnej jako mieszkaniowe (użytek B) na mocy decyzji z [[...] kwietnia] 2016 r., a zatem niedozwolone było ponowne orzekanie o ich wyłączeniu i opłacie rocznej. Drogi dojazdowe do domów mieszkalnych stanowiące o dostępie do drogi publicznej należy kwalifikować jako "cele budownictwa mieszkaniowego". Do rozbudowy ww. dróg doszło w 2018 a nie 2017 r.

Rację w tym sporze Sąd I instancji przyznał organom. Skarga nie mogła zostać uwzględniona, jako że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej usunięcie z obrotu prawnego.

Art. 28 ust. 2 ustawy reguluje przypadek, w którym wyłączenie z produkcji rolnej gruntu przeznaczonego w planie miejscowym na cele nierolnicze miało miejsce "bez decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy". Zwrot ten nie może być rozumiany wyłącznie literalnie, jako odnoszący się jedynie do całkowitego braku funkcjonowania w obrocie prawnym tzw. decyzji o wyłączeniu. Ustalając znaczenie tego przepisu należy uwzględniać przede wszystkim cele i aksjologię ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Temu założeniu służą rozbudowane regulacje ustawy, przewidujące m.in. sformalizowany tryb uzyskiwania zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Uzyskanie przez inwestora takiej decyzji nie jest równoznaczne z tym, że będzie on - bez narażania się na możliwość ustalenia opłaty rocznej - uprawniony do dalszego, dowolnego modyfikowania zakresu wyłączenia gruntu, w tym m.in. do arbitralnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, dla którego wydano przedmiotową decyzję. Skoro art. 28 ust. 2 ustawy wprost odsyła do decyzji wskazanej w art. 11 ust. 1 i 2, to powyższe, przy uwzględnieniu wskazanego celu ustawy oznacza, że na równi z całkowitym brakiem decyzji o wyłączeniu uznawać należy także taką sytuację, w której wyłączenie gruntu na cele nierolnicze odbywa się z istotnym naruszeniem konkretnych postanowień takiej decyzji (wyrok WSA w Krakowie z 10.1. 2018 r. II SA/Kr 1506/17).

Decyzja z [[...] kwietnia] 2016 r. zezwalała na wyłączenie z produkcji rolnej ściśle określonych powierzchni gruntu pod konkretnie wskazane cele. Takie "dwukierunkowe" wyłączenie gruntów (tj. na cel budowy budynków mieszkalnych oraz odrębnie na cel budowy dróg/komunikacji) - nie uprawniało inwestora do dowolnego modyfikowania zakresu tego wyłączenia. Starosta określił konkretne ilości gruntu oznaczonego symbolem RIIIa, które mogły zostać przeznaczone na każdy ze wskazanych w decyzji celów. Tak określone w decyzji obowiązki jej adresata nie dopuszczały możliwości swobodnej zmiany wyłączanej z produkcji rolnej powierzchni gruntu, w zakresie różnych celów (zadań inwestycyjnych).

Dopuszczenie przeciwnej możliwości czyniłoby decyzję z [[...] kwietnia] 2016 r. całkowicie zbędną w zakresie, w którym organ ten wskazał konkretne powierzchnie wyłączanego z produkcji gruntu rolnego na konkretne cele inwestycyjne, a w tym na drogi wewnętrzne - wspólną komunikację.

Ustalone tą decyzją wartości wyłączenia gruntu na precyzyjnie określone przeznaczenie winny być ściśle realizowane w toku wykonywania zapisów tej decyzji, pod rygorem naliczenia dodatkowych należności i opłat. Brak było podstaw do przyjęcia, że sprawca wyłączenia był uprawniony do "przeniesienia" wyłączonego z produkcji terenu między każdym z celów inwestycyjnych wskazanych w decyzji Starosty. Sąd I instancji uznał za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy przez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, w której przedmiotowe grunty zostały uprzednio wyłączone na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji. Nie sposób uznać decyzji I instancji za bezprzedmiotową, czy też jako orzeczoną ponownie w sposób naruszający zasadę powagi rzeczy osądzonej. Wydana decyzja była skutkiem wyłączenia przez skarżącego gruntów niezgodnie z zezwalającą na wyłączenie decyzją z [[...] kwietnia] 2016 r., a również wobec gruntów przeznaczonych w tej decyzji na drogi o pow. 0,0781 ha, po rozpoczęciu budowy Starosta odrębną decyzją z 2 maja 2017 r., na podstawie art. 12 ustawy, orzekł o ustaleniu opłaty rocznej za część przeznaczoną pod drogi wewnętrzne - komunikację (0,0781 ha) i zwolnieniu właściciela z uiszczenia należności. Decyzja z [[...] kwietnia] 2016 r. dotyczy zezwolenia na wyłączenie (przyszłe), a decyzje z 2017 r. i z 2019 r. orzeczenia o dokonaniu wyłączenia. Skoro organy obu instancji ustaliły, że grunt faktycznie wydzielony i zajęty pod drogę stanowił 0,1226 ha, zaś zezwoleniem na wyłączenie z produkcji objęto powierzchnię 0,0781 ha, to różnica między tymi wartościami wynosi 0,0445 ha. W tym też zakresie skarżący nie dysponował decyzją o wyłączeniu gruntu (w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy) na cel budowy dróg osiedlowych.

Starosta załączył do swojej decyzji klarowną mapę [poglądową nr 3] obrazującą tereny drogowe uwzględnione w decyzji z [[...] kwietnia] 2016 r. i dodane później samowolnie przez inwestora (k. 47).

W uzasadnieniu decyzji z [[...] kwietnia] 2016 r. zawarto wyraźnie zastrzeżenie, że jeżeli powierzchnia wyłączenia będzie faktycznie większa niż określona w decyzji, to z urzędu zostanie wszczęte postępowanie na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy i ustalona zostanie należność, a podstawę do podjęcia może stanowić dokonana w operacie ewidencji gruntów zmiana gruntu rolnego na użytki gruntowe m.in. B, ale też dr. Również załącznik graficzny do decyzji - plan zagospodarowania nieruchomości z zaznaczoną powierzchnią wyłączenia z produkcji rolnej (k. 13 akt administracyjnych) nie pozostawia wątpliwości, co do granic zakresu powierzchni objętej wyłączeniem na poszczególne cele.

Zasadnie organy uznały, że część zrealizowanych dróg znajduje się na obszarze, na którym zezwolono na wyłączenie gruntu pod budowę budynków mieszkalnych, wyłączenie na tym obszarze nastąpiło nieodpłatnie, a z chwilą zagospodarowania tego gruntu jako drogi - naruszone zostały warunki nieodpłatnego wyłączenia gruntu. Budowa części dróg nastąpiła z naruszeniem przepisów ustawy.

Bezsporne było, że skarżący nie wyłączył z produkcji rolnej żadnego terenu w ogóle nieobjętego decyzją pierwotną, a naruszenie postanowień decyzji i w konsekwencji przepisów ustawy dotyczyło samowolnej zmiany celu wyłączenia części gruntów określonego w decyzji z [[...] kwietnia] 2016 r. Nie mógł przynieść zamierzonego skutku argument dotyczący faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej (zabudowania) na drogi gruntu oznaczonego już kategorią B, a nie IIIRa, bo - jak trafnie podniosło Kolegium - żaden przepis ustawy nie daje podstaw do wydania decyzji o ustaleniu opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji, o jakiej mowa w art. 28 ust. 2 ustawy, wyłącznie na podstawie zmian w ewidencji gruntów, czy też decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12a ustawy, przez jego błędną wykładnię, Sąd I instancji wskazał, że zwrot "cele budownictwa mieszkaniowego" nie został w ustawie zdefiniowany, a jego interpretacja rzeczywiście może budzić wątpliwości. Rację ma skarżący, że zwrot ten nie oznacza li tylko gruntu znajdującego się bezpośrednio pod budynkiem. Zawarte w art. 12a ustawy wyłączenie od obowiązku uiszczania należności i opłat, o ile grunt przeznaczony ma być na cele budownictwa mieszkaniowego, pojmować należy szerzej niż tylko jako grunt pod budynkiem mieszkalnym. Gdyby istotnie taka była intencja ustawodawcy, to nic nie stało na przeszkodzie by wskazał wprost, że zwolnienie dotyczy wyłącznie terenu przeznaczonego pod budynek mieszkalny. Nie uczynił tego jednak i do budynku odniósł się jedynie wskazując, w jaki sposób wyliczyć należy powierzchnię terenu, którego wyłączenie nie powoduje konieczności uiszczenia należności i opłat. W konsekwencji, formułując zwrot "cele budownictwa mieszkaniowego" a nie "grunt pod budowę budynku", zastosował pojęcie pod względem treści bardziej pojemne, co rodzić musi określone konsekwencje.

Zdaniem Sądu I instancji, grunty przeznaczone na "cele budownictwa mieszkaniowego", o których mowa w art. 12a ustawy, oznaczają tym samym nie tylko teren zgodny z obrysem budynku, ale także teren szeroko pojętej, niezbędnej dla istnienia budynku, infrastruktury. Stosownie do takiego rozumienia przepisu nie można wykluczyć możliwości uznania, że do terenu, którego wyłączenie z produkcji rolnej zwolnione jest z obowiązku uiszczenia należności i opłat, zaliczyć można także drogę, której wybudowanie między działką, na której stanie budynek, a drogą publiczną jest konieczne, jeżeli inwestycja taka warunkuje dopuszczalność zabudowy działki. W pewnych konkretnych okolicznościach również droga wewnętrzna prowadząca do budynku może zostać zakwalifikowana jako grunt przeznaczony na cele budownictwa mieszkaniowego, co jednak w sprawie nie nastąpiło. Dostęp do drogi publicznej dla przedmiotowych budynków stanowią już drogi o powierzchni 0,0781 ha, które zostały uwzględnione w decyzji z [[...] kwietnia] 2016 r.

Odnosząc się do zarzutu nieustalenia prawidłowo momentu wyłączenia, Sąd I instancji stwierdził, że organy właściwie wykazały, że w sprawie faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nastąpiło w 2017 r., ponieważ inwestycję realizowano od stycznia 2017 r., a już w tej dacie na gruncie nie była prowadzona produkcja rolna. Bez znaczenia dla sprawy ma dokładna data wybrukowania tych fragmentów terenu.

Słusznie organ odwoławczy wskazał, że wydając decyzję w oparciu o dyspozycję art. 28 ust. 2 ustawy organy winny dokonywać własnych ustaleń i dopiero na ich podstawie stwierdzić fakt wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Organy prowadzące postępowanie w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, przy ustalaniu faktycznego sposobu użytkowania gruntów, nie są związane inwentaryzacją powykonawczą oraz decyzją o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów, a winny ustalić na podstawie wszelkich możliwych dowodów istnienie przesłanek z ww. przepisu.

Sąd I instancji uznał, że organy wywiązały się należycie z ww. obowiązków, w szczególności przez przeprowadzenie 7 listopada 2018 r. oględzin terenu, z uwzględnieniem protokołu oględzin z dokładnym opisem zagospodarowania przedmiotowych działek, szkicu i dokumentacji fotograficznej.

Kolegium rzetelnie zbadało prawidłowość postępowania pierwszoinstancyjnego i ustaliło, że Starosta podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, dokonał wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez kpa.

Nieznaczne sprzeczności, co do określenia w uzasadnieniu decyzji przeznaczenia działki nr [...] na drogi wewnętrzne, a nie na poszerzenie pasa drogowego drogi publicznej (gminnej), nie miały istotnego wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Zarzuty naruszenia art. 7, 77, art. 80 i 81a kpa, jako bezzasadne, nie przemawiały za uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skarżący nie kwestionował samego wyliczenia kwoty opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze, a Sąd I instancji nie stwierdził błędu organów administracji w tej kwestii.

Wojewódzki Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Nie nastąpiło naruszenie wskazywanych w skardze regulacji kpa. Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 ppsa tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego oddalił skargę (art. 151 ppsa).

Skargę kasacyjną wywiódł W.K., reprezentowany przez r. pr. J.H., zaskarżając wyrok II SA/Kr 276/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 [kpa] przez niestwierdzenie nieważności decyzji, która dotyczyła sprawy uprzednio rozstrzygniętej ostateczną i prawomocną decyzją z [[...] kwietnia] 2016 r.;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z:

a. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez:

1. przyjęcie, że doszło do wyłączenia z produkcji rolnej terenów nieobjętych pierwotną

(wydaną na wniosek skarżącego) decyzją o wyłączeniu z [[...] kwietnia] 2016 r., gdy tymczasem skarżący nie wyłączył z produkcji rolnej żadnego terenu nieobjętego decyzją pierwotną, a w istocie łączny obszar faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej jest nawet mniejszy niż to wynika z decyzji z [[...] kwietnia] 2016 r.;

2. przyjęcie, że skarżący wyłączył z produkcji rolnej większy obszar niż to wynikało z decyzji z [[...] kwietnia] 2016 r., gdy tymczasem skarżący pomniejszył powierzchnię budynków na rzecz infrastruktury drogowej, a łączny obszar zabudowy jest mniejszy, od tego, do którego zabudowy skarżący był uprawniony mocą decyzji z [[...] kwietnia] 2016 r.;

3. przyjęcie, że doszło do faktycznego wyłączenia z produkcji rolnej (zabudowania) gruntu kategorii IIIRa, gdy tymczasem w momencie rozpoczęcia prac grunt ten był już oznaczony jako grunt kategorii B, a brak jest innych dowodów potwierdzających ww. kategorię gruntu;

4. przyjęcie, że teren pierwotnie przeznaczony pod budowę budynku (decyzja z [5 kwietnia] 2016), a ostatecznie wykorzystany pod budowę drogi nie jest terenem wykorzystanym "na cele budownictwa mieszkaniowego" w rozumieniu art. 12a ustawy,

5. przyjęcie, że skarżący nie wywiązał się z warunków określonych w decyzji z [[...] kwietnia] 2016 r., gdy tymczasem zarówno decyzja ta, jak i faktycznie wykonane prace wiązały się z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej na cele budownictwa mieszkaniowego, a drobne przesunięcie między wielkością ziemi i budynku;

6. nieuchylenie decyzji mimo, iż organ nie ustalił dokładnej daty faktycznego wyłączenia;

przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej, czym w sposób rażący naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa;

7. przyjęcie, że dodatkowe tereny przeznaczone na drogę nie tworzyły drogi wewnętrznej, łączącej budynki z drogą publiczną, co uzasadnia zastosowanie art. 12a

ustawy;

b. art. 81a kpa przez nieuwzględnienie twierdzenia skarżącego, że do wyłączenia z produkcji rolnej objętej postępowaniem części nieruchomości doszło już po zmianie klasy użytku tej nieruchomości, mimo że brak jest jakiegokolwiek materiału dowodowego, wskazującego, że było inaczej;

III. prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z:

a. art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, w której przedmiotowe grunty zostały uprzednio wyłączone na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji, a z treści ww. przepisu wynika jasno, że ma on zastosowanie jedynie do sytuacji w której do wyłączenia doszło mimo braku stosownej decyzji,

b. art. 28 ust. 2 ustawy przez jego nieprawidłowe zastosowanie (ewentualnie: błędną wykładni[ę]) polegające na przyjęciu, że przepis ten zakłada "karne" zwiększenie opłaty o 10%, gdy tymczasem z literalnego brzmienia przepisu wynika, że jedynie należność może zostać powiększona, natomiast brak jest podstaw do powiększenia opłaty rocznej;

c. art. 12a ustawy przez jego błędną wykładni[ę] polegającą na przyjęciu, że użyte w tym przepisie wyrażenie: "na cele budownictwa mieszkaniowego" może odnosić się do dróg tylko "w pewnych (...) konkretnych okolicznościach", tymczasem przyjąć należy, że co do zasady budowa drogi wewnętrznej, służącej skomunikowaniu lub poprawieniu skomunikowania budynku mieszkalnego, zawsze łączyć się będzie z celem, jakim jest budownictwo mieszkaniowe, szczególnie obecnie, kiedy to posiadanie samochodu jest cywilizacyjnym standardem;

d. art. 12a ustawy przez jego błędną wykładni[ę] polegającą na:

- przyjęciu, że fakt wybudowania drogi na obszarze większym niż to wynika z pierwotnej decyzji orzekającej o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej (w tym wypadku: decyzji z [[...] kwietnia] 2016 r.) uniemożliwia skorzystanie z art. 12a na etapie postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy, nawet w sytuacji, w której wskutek faktycznego zajęcia mniejszego terenu pod budynki okazało się, że obszar podlegający zwolnieniu od opłat na podstawie pierwotnej decyzji jest mniejszy, a faktycznie wyłączony z produkcji, jest mniejszy od limitów powierzchniowych wskazanych w art. 12a ustawy,

- niezasadnym przyjęciu, że oceniając spełnienie przesłanek zastosowania art. 12a ustawy, a więc dokonując oceny czy wyłączenie nastąpiło na realizację celu budownictwa mieszkaniowego, zasadnym jest dzielenie wybudowanej drogi wewnętrznej na tę objętą decyzją i tą nieobjętą decyzją pierwotną, a w konsekwencji

uznaniu, że w takich przypadkach zwolnieniu mogłaby podlegać jedynie część drogi

wymieniona w decyzji pierwotnej, nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie (uwzględnienie) skargi, a na wypadek nie uwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie; zasądzenie od [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłat skarbowych od pełnomocnictw - wg norm przepisanych. Skarżący zrzekł się rozprawy (art. 176 § 2 ppsa).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i art. 145 § 1 pkt 2 ppsa zawierają różne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą "w związku", regulując sposób rozstrzygnięcia.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że - w jego ocenie - niniejsza sprawa dotyczyła sprawy uprzednio rozstrzygniętej ostateczną i prawomocną decyzją, co odpowiada przesłance sformułowanej w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W treści zarzutu oraz uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sprecyzowano, dlaczego właściwy w sprawie miałby być art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z uwagi na odmienne znaczenie normatywne przesłanek nieważności decyzji ujętych w art. 156 § 1 pkt 3 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, obowiązek przytoczenia nie tylko podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienia (art. 176 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 177a ppsa), odniesienie się do zarzutów określonych w pkt II i pkt III petitum skargi kasacyjnej, które mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd (przy braku wskazania przepisów związkowych wobec art. 156 § 1 pkt 2 kpa) i wyraźniej intencji ograniczenia zarzutu do kwestii res iudicata - należało zarzut zawarty w pkt I petitum skargi kasacyjnej rozpatrzyć w zakresie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa (pkt I petitum skargi kasacyjnej).

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Starosta, na podstawie art. 4 pkt 11, 12 i 13, art. 5, art. 11 ust. 1, 1a, 4, art. 12 ust. 1-4, 6-7, 13, 14, art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 909, zm. poz. 1338 i 1695) i art. 104 kpa, zezwolił skarżącemu na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne RIIIa o pow. 0,4781 ha, w tym 0,4 ha na cele budowy dwu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą i 0,0781 ha na cele budowy drogi wewnętrznej - wspólnej komunikacji, na działce nr [...] (pkt 1 sentencji decyzji), zaznaczając, że jeżeli powierzchnia gruntu faktycznie wyłączonego z użytkowania rolniczego będzie większa niż określona w decyzji, to zostanie wszczęte postępowanie w trybie art. 28 ust. 2 ustawy i zostanie ustalona stosowna należność za bezprawne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej.

Decyzja z [...] stycznia 2019 r., utrzymana w mocy przez Kolegium decyzją z [...] grudnia 2019 r., została wydana w trybie przewidzianym w art. 28 ust. 2 ustawy (w brzmieniu Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 - w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%).

Zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy jest uwarunkowane brakiem pozostawania w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji, co należy rozumieć jako: 1. brak wydania jakiejkolwiek decyzji zezwalającej lub 2. wyłączenie z produkcji gruntów niezgodnie z decyzją zezwalającą. Obie sytuacje zachodzą w przypadku, w którym grunty zostały wyłączone z produkcji "bez decyzji", tzn. w sytuacji, w której nie obowiązywała norma konkretna i indywidualna zezwalająca na wyłączenie z produkcji określonych gruntów w sprecyzowany sposób.

W niniejszej sprawie organ uznał, że wyłączenie z produkcji gruntów miało miejsce niezgodnie z decyzją z [...] kwietnia 2016 r., wobec czego wszczął postępowanie, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy. W tej sytuacji, decyzja z [...] stycznia 2019 r. została wydana w nowej sprawie ("...art. 12 ww. ustawy wiąże pojawienie się obowiązku uiszczenia należności z faktycznym wyłączeniem z gruntów z produkcji, a nie z wydaniem decyzji w przedmiocie wyłączenia. To zupełnie inna sytuacja niż ta wynikająca z nielegalnych działań strony, które zostały objęte dyspozycją art. 28 ust. 2 ww. ustawy", wyrok NSA z 4.11.2016 r. II OSK 224/15, Lex 2170773; "Odnosząc się do kwestii trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w kontekście zastosowania w sprawie art. 28 ust. 2 ustawy, to zauważyć należy, że zamieszczony jest on w Rozdziale 7 pt. "Kontrola wykonania przepisów ustawy" zaś art. 12 i art. 11 ustawy uregulowane zostały w Rozdziale 3 pt. "Wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej". Są to więc niezależne od siebie rozdziały ustawy regulujące odrębne zagadnienia. Uregulowanie zawarte w art. 28 ust. 2 ustawy ma charakter sankcyjny i dotyczy wyłączenia z produkcji rolnej lub leśnej gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne, bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy", wyrok NSA z 2.9.2020 r. II OSK 1039/20, Lex 3117105), co z kolei przesądza o braku powagi rzeczy osądzonej (art. 156 § 1 pkt 3 kpa) i niemożności zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 ppsa.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednak podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt II petitum skargi kasacyjnej) stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego (pkt III petitum skargi kasacyjnej), stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy (pkt III.a i pkt III.b petitum skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał już powyżej, że art. 28 ust. 2 ustawy reguluje dwie sytuacje: 1. organ nie wydał w ogóle decyzji zezwalającej (art. 11 ust. 1 i 2 ustawy), 2. organ wydał decyzję zezwalającą, lecz wyłączenie gruntów z produkcji nastąpiło niezgodnie z decyzją zezwalającą. W obu przypadkach wyłączenie gruntów z produkcji następuje "bez decyzji". Decyzja zezwalająca pozwala nie tylko na wyłączenie gruntów z produkcji, lecz określa w sposób wiążący, w jaki sposób to wyłączenie ma nastąpić. Jeśli sprawca wyłączenia dokonuje wyłączenia gruntów w sposób niezgodny z decyzją, to tym samym jego działanie nie ma umocowania w normie konkretnej i indywidualnej, a tym samym podjęte jest "bez decyzji".

Art. 28 ust. 2 ustawy przewiduje, że wyłączenie gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne z produkcji bez decyzji skutkuje wydaniem decyzji zezwalającej z urzędu, przy czym organ podwyższa jednocześnie wysokość należności o 10%. Faktem jest, że ustawodawca wyraźnie odróżnia należności (art. 4 pkt 12 ustawy) i opłatę roczną (art. 4 pkt 13 ustawy) i podział ten konsekwentnie podtrzymuje. Skarżący kasacyjnie pomija jednak, że wysokość opłaty rocznej uzależniona jest od wysokości należności. Skoro zatem organ działa w trybie art. 28 ust. 2 ustawy, to powiększa należność o 10% i w oparciu o tak ustaloną wysokość należności nalicza wysokość opłaty rocznej (wysokość opłaty rocznej wynosi 10% należności - art. 4 pkt 13 ustawy).

Nietrafny był zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 12a ustawy (pkt III.c i pkt III.d petitum skargi kasacyjnej).

Art. 12a ustawy modyfikuje ogólną zasadę obowiązku uiszczania należności i opłat rocznych za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. Warunkiem zastosowania omawianego przepisu jest, by wyłączenie dokonało się "na cele budownictwa mieszkaniowego". Ustawodawca nie dookreślił, co należy rozumieć pod tym terminem. Rację ma skarżący kasacyjnie, że w ramach tej przesłanki mieści się "budowa drogi wewnętrznej, służącej skomunikowaniu lub poprawieniu skomunikowania budynku mieszkalnego", gdyż jest to jeden z celów budownictwa mieszkaniowego (w postaci zapewnienia odpowiedniej infrastruktury dojazdowej). Ocena ta musi być jednak dokonana zawsze ad casum, z uwzględnieniem konkretnych uwarunkowań.

W niniejszej sprawie droga dojazdowa została zaplanowana na etapie wydania decyzji z [...] kwietnia 2016 r. Przewidziana w niej powierzchnia gruntu na drogę była wystarczająca do skomunikowania nowo powstałych budynków. Dodatkowo należy pamiętać, że Starosta zezwolił na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne RIIIa o pow. 0,4781 ha (0,4 ha na cele budowy dwu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą i 0,0781 ha na cele budowy drogi wewnętrznej); nie ustalił właścicielowi należności i opłat rocznych za wyłączenie z produkcji rolnej części ww. gruntu o pow. 0,4 ha, przeznaczonego na cele dwu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą; ustalił należność i opłatę roczną za użytki rolne RIIIa o pow. 0,0781 ha, przeznaczone na cele budowy wspólnej komunikacji - drogi wewnętrznej.

Starosta zastosował w sprawie zwolnienie w maksymalnej wysokości przewidzianej przez przepisy prawa (8 x 0,05 ha = 0,4 ha - art. 12a pkt 1 ustawy). Nie było przy tym możliwe zwolnienie części gruntu przeznaczonego pod drogę, gdyż zwolniona powierzchnia w całości została skonsumowana przez budynki mieszkalne i infrastrukturę towarzyszącą.

Decyzja z [...] stycznia 2019 r. dotyczyła jedynie działek nr [...], które zostały zajęte pod drogi - wspólną komunikację. W decyzji z [...] kwietnia 2016 r. za część przeznaczoną pod drogę (0,0781 ha) została ustalona należność i opłata roczna (ówczesna część działki nr [...] - decyzja z [...] września 2017 r.). Skoro decyzja z [...] stycznia 2019 r. dotyczyła gruntu, do którego nie mógł znaleźć zastosowanie art. 12a ustawy, to nie można było czynić zwolnień w dalszym zakresie w trybie art. 28 ust. 2 ustawy, gdyż byłoby to działanie wykraczające poza limity ustalone prawem. Bez znaczenia pozostaje, czy sprawca wyłączenia wyłączył z produkcji w całości grunty, które w decyzji z [...] kwietnia 2016 r. podlegały zwolnieniu, ponieważ sprawa zakończona decyzją z [...] stycznia 2019 r. ich nie dotyczyła. Decyzja z [...] kwietnia 2016 r. w zakresie w jakim dotyczy zastosowania w sprawie art. 12a ustawy pozostaje dalej w obrocie prawnym.

W postępowaniu naprawczym, uregulowanym w art. 28 ust. 2 ustawy, znajduje zastosowanie zwolnienie określone w art. 12a ustawy. W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot i zakres postępowań zakończonych decyzjami z [...] kwietnia 2016 r. i [...] stycznia 2019 r., art. 12a ustawy nie mógł jednak zostać zastosowany.

Nie mógł przynieść spodziewanego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa (pkt II.a petitum skargi kasacyjnej).

Trafnie wskazał NSA w wyroku z 16.3.2017 r. II OSK 1816/15 (Lex 2316605), że organy administracji stosując normę art. 28 ust. 2 ustawy winny przede wszystkim ustalić, czy faktycznie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, jakiej powierzchni wyłączenie dotyczy i kiedy to wyłączenie nastąpiło.

Organy z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa); zebrawszy i rozpatrzywszy cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) i oceniając dowody zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) prawidłowo ustaliły, że skarżący dokonał wyłączenia gruntów z produkcji wbrew zezwoleniu wynikającemu z decyzji z [...] kwietnia 2016 r. Stan ten potwierdza protokół miejsca oględzin z 7 listopada 2018 r. i notatka służbowa z tej samej daty, która opisuje zagospodarowanie działek. Skarżący nie zaprzeczył, że powiększył powierzchnię drogi łącznie o 0,0445 ha (rozliczenie - k. 45 akt administracyjnych). Takie poszerzenie, wbrew decyzji zezwalającej, stanowi nieuprawnione wyłączenie gruntu z produkcji i uzasadnia wszczęcie postępowania sanacyjnego (art. 28 ust. 2 ustawy). Bez znaczenia pozostaje, że pozostała część wyłączenia została dokonana zgodnie z decyzją zezwalającą, a nawet, że teren wyłączenia był finalnie mniejszy niż wynikało to z decyzji z [...] kwietnia 2016 r.

Dla sprawy nie jest istotna dokładna data wyłączenia, którą z resztą trudno jest ściśle określić. Wystarczające jest stwierdzenie, że do wyłączenia doszło w trakcie realizacji zezwolenia wynikającego z decyzji z [...] kwietnia 2016 r. i wyłączenie to ma charakter trwały (droga utwardzona kostką lub kamieniem).

W powyższych wywodach Naczelny Sąd Administracyjny wskazał już, dlaczego organ nie mógł w niniejszej sprawie zastosować art. 12a ustawy.

Bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy była zmiana kategorii gruntu z IIIRa na grunt kategorii B, gdyż została ona dokonana już po wydaniu decyzji z [...] kwietnia 2016 r., zaś organ w decyzji z [...] stycznia 2019 r. badał prawidłowość wyłączenia, przyjmując za punkt wyjścia pierwotne zezwolenie.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 ppsa).

Art. 81a kpa składa się z 2 paragrafów, zaś § 2 z 4 punktów, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie wskazuje paragrafu (punktu), którego naruszenia się dopatruje. Z treści zarzutu ujętego w pkt II.b petitum skargi kasacyjnej wynika jednak, że został on ograniczony do art. 81a § 1 kpa i w takim też zakresie został rozpoznany (uchwała I OPS 10/09).

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 81a § 1 kpa.

Art. 81a § 1 kpa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, w której przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. W niniejszej sprawie organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe i dokonały oceny materiału dowodowego. Nie wystąpiły przy tym żadne wątpliwości co do stanu faktycznego, które należałoby usunąć zgodnie z art. 81a § 1 kpa.

Skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 ppsa.