Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1771/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art 16 par 1, art. 104, art. 108 par 1, art. 156 par 1 pkt 2 i par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz 141
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Janusz Walawski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) – zwanej dalej Kpa, w dniu [...] lipca 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] grudnia 1997 r. w części dotyczącej ustalenia A. L. wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia.

Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 Kpa.

Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że w powyżej określonym rozkazie personalnym ustalono policjantowi wysługę lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w wymiarze:

• służba wojskowa: 1 rok, 2 miesiące i 29 dni,

• praca cywilna: 3 lata, 5 miesięcy i 26 dni.

Komendant Główny Policji, w związku z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego w części dotyczącej ustalenia wysługi lat.

Analiza stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania przedmiotowego rozkazu personalnego doprowadziła do wniosku, że nie istniały wówczas unormowania prawne, które mogłyby stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia policjantowi wysługi lat. Obowiązujące wówczas przepisy regulujące tę materię (ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r o Policji, zarządzenie nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszenia w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego) nie dawały także podstaw do ustalania w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości.

Komendant Główny Policji zaznaczył, że podstawę ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości może stanowić dopiero aktualnie obowiązujący § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), w myśl którego termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu.

Zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, nawet powołany wyżej przepis nie pozwala na ustalenie policjantowi wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego w drodze samodzielnej sprawy administracyjne podlegającej załatwieniu przez wydanie decyzji. Ustalenie wysługi lat jest bowiem tylko jednym z istotnych elementów sprawy o roszczenie z tytułu prawa do uposażenia zasadniczego w określonej wysokości.

Dalej organ podniósł, że w przypadku, gdy przepisy nie wymagają określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, rozstrzygnięcie dokonane w takiej formie jest wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, co implikuje stwierdzenie jego nieważności.

Niezależnie od powyższego Komendant wskazał, że analiza dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych policjanta prowadzi do wniosku, że przedmiotowym rozkazem personalnym w sposób nieuprawniony zaliczono policjantowi do wysługi lat okres prowadzenia działalności gospodarczej od 15 listopada 1992 r. do 28 grudnia 1994 r. i od 1 grudnia 1994 r. do 14 lutego 1996 r. Obowiązujące bowiem wówczas przepisy zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz przepisy o prowadzeniu działalności gospodarczej nie dawały podstaw do wliczenia działalności gospodarczej do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego.

A.L., we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podał, że nie zgadza się z decyzją Komendanta Głównego Policji, gdyż organ wydając decyzję nie odniósł się w jej uzasadnieniu i nie zastosował się do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP w związku z sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 maja 2015 r., który rozpoznał pytanie prawne zadane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 Kpa jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu skutkuje niemożnością jego zastosowania przez organ, gdyż zostaje on wyeliminowany z systemu prawnego.

Komendant Główny Policji, na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w dniu [...] sierpnia 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]

Organ w uzasadnieniu decyzji powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji poprzedzającej. Ponadto odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 orzekł, ze art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Powyżej określony wyrok zapadł w odniesieniu do instytucji stwierdzenia nieważności jedynie z uwagi na przesłankę rażącego naruszenia prawa. Natomiast Komendant Główny Policji stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] grudnia 1997 r. z uwagi na wydanie tego rozkazu bez podstawy prawnej.

Organ wyjaśnił również, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, co oznacza, że wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji przepisu, którego niekonstytucyjność została stwierdzona. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, nie przesądza o tym, czy właściwym sposobem realizacji jego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 Kpa dziesięcioletni okres prekluzyjny

A.L. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2015 r. zarzucając organowi, że przy jego wydaniu naruszył następujące przepisy:

1. art. 16, art. 61 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 108 § 1 Kpa,

2. art. 7, art. 77, art. 107 i art. 138 § 1 Kpa,

3. § 74 zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegi służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszenia w czynnościach służbowych oraz zaliczenia okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i o pozostawienie w obrocie prawnym rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] grudnia 1997 r. Ponadto wniósł o obciążenie organu kosztami postępowania.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko faktyczne i prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] lipca 2015 r. o stwierdzeniu nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] grudnia 1997 r. w części dotyczącej ustalenia skarżącemu wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego.

Z powyższego wynika, iż kontrola Sądu dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art. 156-158 Kpa i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 Kpa.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 Kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 Kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 Kpa Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 Kpa. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie.

W rozpoznawanej sprawie należało rozstrzygnąć, czy na podstawie obowiązujących przepisów można było wydać decyzję, w której oprócz przyjęcia do służby w Policji i mianowania na określone stanowisko służbowe, ustalono również wysługę lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego i czy mogło to być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej. Ustalenie, czy dane rozstrzygnięcie (przyznanie czy zaliczenie) następuje w formie decyzji administracyjnej, wymaga uprzedniego wykazania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kpa.

Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji w części możliwe jest jedynie wówczas, gdy pozostała w obrocie prawnym część decyzji stanowić będzie pewną całość. Taka możliwość może mieć miejsce w sytuacji, gdy konkretna decyzja rozstrzyga o kilku zagadnieniach albo dotyczy kilku osób i zawarte w niej poszczególne rozstrzygnięcia mogłyby stanowić w rzeczywistości odrębne niejako decyzje.

Kwestia załatwienia sprawy administracyjnej została określona w art. 104 Kpa, według którego organ administracji publicznej co do zasady załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Dla przyjęcia, że dana sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, załatwianej w formie decyzji administracyjnej, konieczne jest występowanie takich elementów jak: podstawa prawna (materialna i formalna) do wydania tego aktu oraz podmiot, którego strefa praw i obowiązków będzie kształtowana tym indywidualnym aktem.

Należy zgodzić się z organem, że w dacie wydania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 1997 r., przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, jak również akty wykonawcze do niej, w tym zarządzenie nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego nie zawierały żadnego przepisu, który mógłby stanowić podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zaliczeniu pewnych okresów służby czy pracy przed podjęciem służby w Policji do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego.

Zatem powyżej określony rozkaz personalny został wydany bez podstawy prawnej i w związku z tym uzasadnione było stanowisko Komendanta Głównego Policji, przyjęte w zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji poprzedzającej, stwierdzające nieważność rozkazu personalnego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Jeśli zaś chodzi o zaliczenie skarżącemu przez organ okresu prowadzenia przez niego działalności gospodarczej, to również zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że zarówno przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, jak i przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. nie dają podstaw prawnych do zaliczenia tego okresu do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia z 2001 r. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się, poza okresami wskazanymi w tym przepisie, również inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Wskazać jednak należy, że prowadzenie działalności gospodarczej nie jest okresem podlegającym takiemu zaliczeniu, gdyż nie ma odrębnych przepisów, które by zaliczenie to dopuszczały. Prowadzenie działalności gospodarczej zarówno w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 z późn. zm.), jak też ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.) nie jest bowiem wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. Przy nawiązaniu stosunku pracy, pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem, a pracodawca do zatrudnienia pracownika za wynagrodzeniem. Osoba prowadząca działalność gospodarczą takiego stosunku nie nawiązuje. Nie jest także pracownikiem. Pracownikiem stosownie do art. 2 k.p. jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę.

Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa. Wyrażony w przepisie art. 7 Kpa nakaz załatwienia sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli, jest możliwy do zrealizowania wyłącznie w sytuacji, gdy organowi administracji przysługuje tzw. uznanie administracyjne. Przepisu tego nie można stosować w przypadku wydania przez organ tzw. decyzji związanej, to jest decyzji wydawanej w sytuacji, gdy norma prawa przewiduje, jak w niniejszej sprawie, obowiązek wydania decyzji o określonej treści.

Wbrew zarzutom skargi organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i jego ocenę przedstawił w obszernym uzasadnieniu wydanej decyzji, odpowiadającym warunkom określonym w art. 107 § 3 Kpa.

Rygor natychmiastowej wykonalności nadaje się decyzji nieostatecznej, co do której może toczyć się postępowanie odwoławcze. Nadanie rygoru na podstawie przepisu art. 108 § 1 Kpa wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji a nie w zakresie jej ostateczności i nie powoduje żadnych skutków dla trybu i sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy na skutek wniesionego przez stronę odwołania.

Nie może zostać uwzględniony również zarzut dotyczący nadania przez organy rygoru natychmiastowej wykonalności, o jakim mowa w art. 108 Kpa. Zaznaczyć należy, że nadając rygor natychmiastowej wykonalności organ obowiązany jest uzasadnić powołaniem się na przesłanki wynikające z art. 108 Kpa. Organ I instancji wyjaśnił, dlaczego skorzystał w powyższego uprawnienia, powołując się na interes społeczny, który w niniejszej sprawie jest tożsamy z szeroko rozumianym interesem służby.

Odnosząc się do kwestii wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, na który wskazywał skarżący, to stwierdzić należy, że odnosi się on do przesłanki rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie zgodzić należy się z organem, że wyrok ten z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu z obowiązującego porządku prawnego. Wyrok nie przesądza również, w jakim terminie stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie tego przepisu i zawartych w nim przesłanek nie może nastąpić.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.