Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 692/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2141/16 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez A. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: "Skarżąca"" "Spółka", "Strona" lub "Beneficjent") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 lutego 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2141/16. Wyrokiem tym Sąd I instancji oddalił skargę A. sp. z o.o. na decyzję Ministra Rozwoju z [...] maja 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "PARP", "Organ I instancji") określającą kwotę zobowiązania dofinansowania do zwrotu w wysokości 4 179 500 zł wraz z odsetkami.

Zaskarżony skargą kasacyjną wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

[...] lipca 2013 r. pomiędzy PARP a Beneficjentem została zawarta umowa o dofinansowanie projektu pn. "[...]", którego celem było wprowadzenie na rynek specjalnego polistyrenu z grafitem ekspandującym poprzez wdrożenie innowacyjnej technologii będącej przedmiotem zgłoszenia patentowego. Maksymalna kwota dofinansowania realizacji projektu została określona w wysokości 13.592.250,00 zł, natomiast całkowity koszt realizacji projektu miał wynieść 33.436.935,00 zł – w tym maksymalna kwota wydatków kwalifikowanych 27.184.500,00 zł. Zgodnie z postanowieniami umowy (§ 5 ust. 3) okres kwalifikowalności wydatków miał zakończyć się 31 grudnia 2014 r. Do tego dnia Beneficjent zobowiązał się zrealizować projekt w zakresie wynikającym z wniosku o dofinansowanie oraz do złożenia wniosku o płatność końcową.

Na podstawie zapisów wniosku o dofinansowanie będącego załącznikiem do umowy, Beneficjent zobowiązany był do wdrożenia technologii pn. "[...]" m.in. poprzez zakup i uruchomienie środków trwałych, wykonanie robót budowlanych, a w efekcie wprowadzenia na rynek dwóch innowacyjnych produktów.

[...] listopada 2013 r. Beneficjent złożył pierwszy wniosek o płatność zaliczkową PARP przekazał Stronie zaliczkę w wysokości 4.179.500,00 zł. Pismem z [...] czerwca 2014 r. zwrócił się do PARP o przesunięcie terminu na złożenie wniosku o płatność o miesiąc, tj. do końca lipca 2014 r. tłumacząc, iż istnieje obawa zaistnienia braku możliwości odebrania drugiej części linii technologicznej produkowanej na zlecenie Beneficjenta.

W odpowiedzi PARP poinformowała Beneficjenta, iż zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 3 Umowy o dofinansowanie, jest on zobligowany do aktualizacji haromonogramu płatności wraz ze złożeniem wniosku o płatność.

[...] lipca 2014 r. Skarżąca ponownie zwróciła się do PARP o przesunięcie terminu na złożenie wniosku o płatność o miesiąc, tym razem do końca sierpnia 2014 r. Ze względu na brak informacji o przebiegu realizacji projektu, który rozpoczął się [...] września 2012 r., PARP pismem z [...] lipca 2014 r. wezwała Beneficjenta do przedstawienia szczegółowego sprawozdania z postępu rzeczowo-finansowego w projekcie oraz przekazania informacji na temat. zaplanowanego terminu odbioru urządzeń i przedstawienia umowy z wykonawcami/dostawcami.

W odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2014 r. Beneficjent przekazał ww. sprawozdanie, zgodnie z którym wskazał, że planuje zakończenie projektu zgodnie z umową, tj. do 31 grudnia 2014 r.

[...] sierpnia 2014 r. Beneficjent po raz trzeci zwrócił się do PARP o przesunięcie terminu złożenia wniosku rozliczającego zaliczkę na koniec września 2014 r. ze względu na wydłużający się termin dostawy podzespołów u wykonawcy zamówienia. W odpowiedzi, pismem z [...] września 2014 r., PARP zgodziła się na przesunięcie terminu złożenia wniosku rozliczającego zaliczkę do 30 września 2014 r. oraz poinformowała, iż Beneficjent zobligowany jest do rozliczenia co najmniej 70% łącznej kwoty przekazanych transz zaliczki. Ponadto PARP odniosła się do przekazanego [...] sierpnia 2014 r. sprawozdania z postępu rzeczowego w projekcie, wyrażając zaniepokojenie brakiem udokumentowania realizacji prac przewidzianych w projekcie, oraz wezwała do terminowego złożenia wniosku rozliczającego otrzymaną zaliczkę tj. do 30 września 2014 r.

Następnie pismem z dnia [...] września 2014 r. Beneficjent, po raz kolejny zwrócił się o przedłużenie terminu na złożenie wniosku rozliczającego zaliczkę, tym razem do końca września 2015 r. Z uwagi na fakt, że termin realizacji projektu upływał 31 grudnia 2014 r., PARP pismem z [...] października 2014 r. odrzuciła wniosek Beneficjenta i ostatecznie wezwała do złożenia wniosku rozliczającego otrzymaną zaliczkę.

[...] listopada 2014 r. wpłynął do PARP wniosek rozliczający zaliczkę oraz wniosek o przedłużenie terminu realizacji projektu o 6 miesięcy tj. do końca czerwca 2015 r. W powołanym wniosku o płatność, Beneficjent wykazał dwie faktury zaliczkowe na kwotę 2 mln zł brutto, przedstawione uprzednio w sprawozdaniu z realizacji postępu rzeczowego. W części sprawozdawczej wniosku o płatność odnoszącej się do postępu rzeczowo-finansowego projektu, Beneficjent wykazał zrealizowanie jednego z czterech wskaźników wskazanych do realizacji zadań, który został zrealizowany na poziomie 6,25%. W przedmiotowym dokumencie Beneficjent nie zidentyfikował żadnych problemów napotkanych w trakcie realizacji projektu, o których należałoby poinformować PARP, ani nie wskazał niewykonania zadań planowanych do realizacji w okresie objętym wnioskiem oraz przyczyn ewentualnego nieosiągnięcia zakładanego w projekcie poziomu wskaźników. Natomiast w harmonogramie wydatków dokonano przesunięć wydatków z 2014 r. na I i II kwartał 2015 r., pomimo, iż projekt realizowany miał być do 31 grudnia 2014 r.

Wobec braku jakichkolwiek postępów w realizacji projektu oraz kilkakrotnego przesuwania terminu na rozliczenie zaliczki, a także z uwagi na złożony wniosek o przesunięcie terminu realizacji, PARP pismem z [...] listopada 2014 r. poinformowała o konieczności dostarczenia dodatkowych dokumentów i wyjaśnień oraz ustanowienia dodatkowego zabezpieczenia na kwotę odpowiadającą wysokości przyznanego dofinansowania. Wskazała, że przedstawione do rozliczenia faktury zaliczkowe na rzecz wykonawców nie mogą zostać uznane za wydatek kwalifikujący się do objęcia wsparciem jedynie w oparciu o dokument stwierdzający zawarcie umowy na wykonanie zamówienia, bez udokumentowania przeniesienia na Beneficjenta własności środków trwałych, które mają być finansowane w ramach projektu. PARP wskazała też, że kolejne przesunięcia terminu realizacji projektu ze względu na realizację zamówienia przez wykonawcę linii technologicznej budzi istotne wątpliwości co do prawidłowości realizacji projektu i możliwości osiągnięcia celów określonych w Umowie o dofinansowanie.

W odpowiedzi z [...] grudnia 2014 r. Strona przekazała protokoły częściowego odbioru potwierdzające przeniesienie własności elementów linii technologicznej na nią jako zamawiającego oraz dokumenty potwierdzające postęp prac budowlanych, a także zwróciła się z prośbą o odstąpienie od konieczności wniesienia dodatkowego zabezpieczenia. Pismem z [...] grudnia 2014 r. PARP, powołując się na przepisy art. 168 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 379, dalej: "ufp"), oraz postanowienia umowy, przypomniała Stronie o konieczności rozliczenia niewydatkowanej w 2014 r. części zaliczki pochodzącej z budżetu państwa, a także konieczności rozliczenia co najmniej 70% łącznej kwoty otrzymanych transz zaliczek. Ponadto PARP pismem z [...] grudnia 2014 r. poinformowała, iż przekazane dokumenty są niewystarczające i wskazują na niepokojąco niski poziom zaawansowania prac budowlanych.

W odpowiedzi Skarżąca zwróciła się do PARP o przesunięcie terminu na zwrot części niewykorzystanej zaliczki oraz złożenie wniosku o płatność rozliczającego zaliczkę do [...] lutego 2015 r. Pismem z [...] stycznia 2015 r. PARP przesłała informację odmowną. Przypomniała też o zobowiązaniu Strony do ustanowienia dodatkowego zabezpieczenia na kwotę przyznanego w umowie dofinansowania i ostatecznie wezwała do ustanowienia go w ciągu 7 dni od otrzymania tego pisma, informując jednocześnie, iż w przeciwnym razie zostanie odrzucony wniosek o płatność złożony [...] listopada 2014 r.

Pismem z [...] stycznia 2015 r. Strona zapewniła, że stan zaawansowania prac jest zdecydowanie wyższy, niż wynika to z przedstawionego przez PARP opisu, na dowód przedstawiając kopie protokołów z [...] listopada 2014 r. dotyczących odbioru częściowego robót budowlanych i urządzeń. Beneficjent poinformował również, że dodatkowe zabezpieczenie może przedstawić do końca lutego 2015 r. Jednocześnie Beneficjent nie przedstawił dowodów przyjęcia przezeń środka trwałego do użytkowania, co oznacza, że nie przyjęto tych urządzeń do eksploatacji, nie wprowadzono również do ewidencji składników rzeczowych aktywów przedsiębiorstwa.

PARP pismem z [...] lutego 2015 r. poinformowała, iż przekazane dokumenty nie są wystarczające. W rezultacie podtrzymała stanowisko odnośnie do konieczności ustanowienia dodatkowego zabezpieczenia, przypominając iż jest to warunek zaakceptowania złożonego wniosku o płatność oraz przedłużenia realizacji projektu o 6 miesięcy.

W związku z niewywiązaniem się Beneficjenta z ww. wymogów nałożonych przez PARP, Regionalna Instytucja Finansująca - Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. (dalej: "RIF"), działając w imieniu PARP[...] marca 2015 r. przeprowadziła kontrolę doraźną na miejscu realizacji projektu. W trakcie kontroli nie przedstawiono kontrolującym dokumentacji finansowej projektu, a ponadto kontrola wykazała m.in., iż: projekt jest realizowany na innej działce, niż wskazano w umowie, brak informacji w miejscu lokalizacji oraz na okazanych urządzeniach o współfinansowaniu projektu ze środków POIG. Numery działek uwzględnione w umowie dzierżawy gruntu zawartej [...] stycznia 2013 r. pomiędzy Beneficjentem a PPHU B. nie odnoszą się do działek wykazanych w załączniku Ib - Zaświadczenie organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000 (brak faktur i dowodów zapłaty za dzierżawę gruntu).

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. RIF przesłała Beneficjentowi informację pokontrolną z kontroli doraźnej. Po kilkukrotnym nadesłaniu wyjaśnień przez Beneficjenta, ostatecznie pismem z [...] maja 2015 r. RIF poinformowała Beneficjenta, iż w wyniku zrealizowanych działań pokontrolnych, raport z kontroli uzyskał wynik negatywny z uwagi na naruszenie postanowień Umowy o dofinansowanie projektu. Pomimo, iż 31 grudnia 2014 r. upłynął termin realizacji projektu, Beneficjent nie rozliczył się z otrzymanej zaliczki, nie złożył wniosku o płatność końcową. Ponadto, kontrola doraźna projektu wykazała, iż projekt nie został w całości zrealizowany. Beneficjent nie zapewnił również płynności finansowej projektu, gdyż pomimo przedstawienia przezeń umowy pożyczki z [...] maja 2014 r., nie przedłożył wyjaśnienia powodu opóźnienia przelewu transz pożyczki przez pożyczkodawcę. Nie przedłożono m.in.: dokumentów OT (gdyż żadne z urządzeń nie zostało przyjęte do użytkowania), protokołów zdawczo-odbiorczych wykonanych robót, załączników do umowy z wykonawcą linii technologicznej, dokumentacji związanej ze wskaźnikami produktu i rezultatu, które określiłyby stopień ich osiągnięcia; zaświadczenia Ib - organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000, kopii dokumentacji potwierdzającej zamieszczenie zapytania ofertowego na stronie internetowej; kopii potwierdzenia wysłania zapytania ofertowego; wyjaśnień dotyczących zmiany przedmiotu zamówienia, oświadczenia sprzedającego.

Następnie PARP pismem z dnia z [...] lipca 2015 r.– opierając się na wynikach przeprowadzonej kontroli – poinformowała Beneficjenta o stwierdzeniu szeregu naruszeń warunków umowy o dofinansowanie. PARP stwierdziła, iż Strona nie osiągnęła założonych celów i wskaźników określonych we wniosku, co oznacza brak wypełnienia przez Beneficjenta warunków określonych w wyżej wymienionych postanowieniach Umowy, wobec czego stwierdzono, iż dotychczas wypłacone środki finansowe powinny zostać zwrócone przez Beneficjenta na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych, w związku z wystąpieniem okoliczności, o których mowa w art. 207 ust. 1 tej ustawy.

Ze względu na brak zwrotu środków PARP wszczęła postępowanie administracyjne, zakończone przez decyzją nr [...] grudnia 2015 r. zobowiązującą Stronę do zwrotu dofinansowania w wysokości 4.179.500 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Po rozpoznaniu odwołania Strony – w którym podniesiono zarzuty naruszenia art. 7, art. 80, art. 77 § 1 i § 3 oraz art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 213 ze zmianami, dalej: "kpa"); art. 207 ust. 1 pkt 1 ufp – Minister Rozwoju decyzją z [...]maja 2016 r. utrzymał w mocy ww. decyzję PARP. Organ odwoławczy uznał, że PARP miała podstawy do oceny, iż realizacja całego projektu jest zagrożona. Zauważył, że to Strona powinna informować PARP o napotkanych problemach i ewentualnych powodach opóźnień w realizacji projektu w czasie jego trwania, jak wskazuje § 7 ust. 12 Umowy o dofinansowanie. O przesunięcie terminu realizacji projektu o 6 miesięcy tj. do końca czerwca 2015 r. Strona wnioskowała dopiero przy piśmie z [...] października 2014 r. Natomiast przedstawiona przez nią dokumentacja, z której można wywnioskować, iż miała problem z pozyskaniem od pożyczkodawców środków na realizację projektu, czego wcześniej nie sygnalizowała, została załączona dopiero przy piśmie Strony z [...] maja 2015 r., a więc w trakcie dokonywania wyjaśnień i uzupełnień po przeprowadzonej kontroli doraźnej. Minister

wskazał, że organ I instancji wziął pod uwagę wyjaśnienia i uzupełnienia Strony złożone przy pismach z [...] kwietnia 2015 r. oraz z [...] maja 2015 r., jednakże uznał je za niewystarczające. Nieuwzględnienie argumentacji Skarżącej nie oznacza jednak, iż PARP nie podjęła wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, biorąc pod uwagę interes społeczny i słuszny interes obywateli. W decyzji wyraźnie wskazano, że wydatki uznane zostały za niekwalifikowalne, gdyż nie przyczyniły się do osiągnięcia celu, jakim było "Zwiększenie konkurencyjności spółki dzięki wdrożeniu innowacyjnej technologii". Poinformowanie o problemach z pozyskaniem środków nastąpiło dopiero przy piśmie z [...] maja 2015 r., a więc po terminie realizacji projektu. Natomiast, jako powód przy przedłużaniu terminu złożenia wniosku o płatność rozliczającego zaliczkę, a następnie realizacji projektu, Strona podawała lakoniczną informację związaną z opóźnieniem w dostarczeniu części do produkcji linii technologicznej dla wykonawcy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 kpa Minister, powołując się na § 8 ust. 1 Umowy wskazał, że Strona miała obowiązek poinformować IPARP o zmianie lokalizacji projektu. Z akt sprawy nie wynika natomiast, iż "zmiana lokalizacji została uzgodniona przez Skarżącą z PARP". Dalej Minister zaznaczył, że we Wniosku o dofinansowanie, będącego integralną częścią Umowy, Wnioskodawca zagwarantował środki na realizację projektu w wysokości 28.397 mln zł. Sama kwota dofinansowania nie stanowiła kwoty środków wystarczającej do realizacji projektu. Tymczasem przedstawione przez Stronę dokumenty świadczą o krokach podjętych przez Stronę w zakresie pozyskania brakujących środków, ale nie oznaczają zapewnienia ich przez Beneficjenta.

W odniesieniu do argumentacji Strony dotyczącej wydatkowania dofinansowania na realizację celu projektu, Minister wskazał, że przedstawione przez Beneficjenta faktury dotyczyły płatności zaliczkowej na zakup linii technologicznej, która nie została wykonana w całości, ani nie została odebrana, a okres kwalifikowalności wydatków upłynął. Pomimo, iż zakończył się termin realizacji projektu, Strona nie przedstawiła wniosku o płatność końcową, a przeprowadzona kontrola potwierdziła, iż wykonanie projektu jest częściowe. Dodatkowo, Strona nie wykazała, na jakiej podstawie można uznać, iż zakończenie projektu w terminie, o który Strona wnioskowała, jest możliwe.

Zdaniem organu odwoławczego, biorąc pod uwagę wskazane powyżej wyjaśnienia w zakresie wykorzystania środków "z naruszeniem procedur", organ I instancji właściwie ustalił, że w niniejszej sprawie doszło również do naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, tj. wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp. W opinii Ministra poniesienie wydatku w sposób naruszający przepisy krajowe, jest jednocześnie niezgodne z art. 56 ust. 4 Rozporządzenia 1083/2006. Tak więc, jeżeli właściwy organ stwierdzi naruszenie przepisu krajowego w procesie ponoszenia wydatków, oznacza o jednocześnie, że został naruszony ww. art. 56 ust. 4 Rozporządzenia 1083/2006, a więc przepis prawa wspólnotowego. Oczywiście, aby uznać, iż to naruszenie jest nieprawidłowością w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006, muszą zostać spełnione łącznie wszystkie trzy wymienione w nim przesłanki. Po pierwsze musi wystąpić jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego, po drugie musi ono wynikać z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, i wreszcie ostatnią przesłanką jest skutek w postaci spowodowania lub możliwości spowodowania szkody w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Organ odwoławczy odmówił również włączenia do akt sprawy dowodu z dokumentów załączonych do odwołania w postaci potwierdzenia zaangażowania Skarżącej w poszukiwania finansowego wkładu własnego przy realizacji projektu w całym okresie od dnia podpisania umowy z PARP do chwili obecnej i zamiaru zrealizowania inwestycji w całości. Z dokumentów tych nie wynikało bowiem, że Skarżąca posiada środki na realizację projektu, ponadto minął termin jego realizacji, dlatego dokumenty te nie wpływają na rozstrzygnięcie sprawy.

Końcowo Minister Rozwoju stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ufp, zatem zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt. 2 ufp. środki przeznaczone na realizację projektu realizowanego przez Beneficjenta winny być zwrócone.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Skarżąca zarzuciła w szczególności: naruszenie art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 1 ufp publicznych przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przejawiającą się w uznaniu, że wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem następuje nie tylko w sytuacji, w której beneficjent wykorzystuje przekazane na jego rzecz środki na zadania inne niż te, na które środki zostały przyznane, ale także w sytuacji braku zrealizowania innych obowiązków przez beneficjenta, bądź też nie osiągnięcia ostatecznego celu inwestycji, 4. naruszenie art. 7, art. 10 § 1 art. 77 § 1 i § 3 oraz art. 78 § 1 kpa poprzez zaniechanie przez organ wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie poprzez zaniechanie inicjatywy dowodowej w kierunku ustalenia rzeczywistych powodów, dla których skarżąca nie była w stanie zrealizować całości czynności objętych harmonogramem.

W odpowiedzi na powyższą skargę, Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że rozpoznając organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji uznał stan faktyczny ustalony przez organ za prawidłowy i uczynił go przedmiotem własnych ustaleń. Stwierdził, że stan faktyczny częściowo nie jest między stronami sporny, chociaż Skarżąca w inny sposób interpretuje bezsporne zaistniałe okoliczności.

Za podstawową w sprawie sporną okoliczność faktyczną Sąd I instancji uznał to, że wydatki poczynione przez Skarżącą nie przyczyniły się do realizacji celu projektu, oraz to, czy podjęcie działań zmierzających do uzyskania środków własnych na realizację projektu jest równoznaczna z zapewnieniem tych środków.

Sąd I instancji zauważył, że umowa o dofinansowanie jest umową rezultatu, a nie starannego działania. Organ zasadnie zatem uznał, że wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem miało miejsce ze względu na niezrealizowanie przez Stronę celu projektu, wskaźników produktu oraz wskaźników rezultatu wnikających z Umowy. Skoro więc projekt nie został zrealizowany w terminie, to bez znaczenia pozostawały okoliczności świadczące o tym, że Skarżąca poprzez umowę z wykonawcą w rzeczywistości zrealizowała prace objęte protokołami odbioru podpisanymi z tym podmiotem, oraz że prace te mają wartość zgodną z ustaloną przez strony umową i wskazaną w protokołach. WSA zauważył, że Organ odwoławczy nie podważał dokonanie wydatków w ramach projektu. Zasadnie jednak uznał, że wydatki te nie przyczyniły się do realizacji celu projektu i z tego względu podlegającymi zwrotowi. Środki wydatkowane przez Skarżącą, które miały służyć osiągnięciu celu, jakim w niniejszej sprawie, mogły być wydatkami kwalifikowalnymi, gdyby projekt został zrealizowany. Chodzi przy tym o realizację celu projektu w całości. Przedstawione przez Skarżącą faktury dotyczyły natomiast płatności zaliczkowej na zakup linii technologicznej, która nie została wykonana w całości, ani nie została odebrana, chociaż okres kwalifikowalności wydatków upłynął. Ponadto pomimo upływu terminu realizacji projektu, Skarżąca nie przedstawiła wniosku o płatność końcową, a przeprowadzona kontrola potwierdziła, iż wykonanie projektu jest częściowe. Dodatkowo nie wykazała, na jakiej podstawie można uznać, iż zakończenie projektu w terminie, o którego przedłużenie kilkakrotnie wnioskowała, jest możliwe. W ocenie WSA organ trafnie wskazał, że Skarżąca naruszyła § 2 ust. 2 Umowy, wg którego zobowiązała się do zrealizowania Projektu w pełnym zakresie, w terminie wskazanym § 5 ust. 3 z należytą starannością. Skarżąca naruszyła ponadto § 7 ust. 1 Umowy o dofinansowanie, na podstawie którego zobowiązała się również do osiągnięcia założonych celów i wskaźników produktu i rezultatu odnoszących się do realizacji celów projektu określonych we wniosku o dofinansowanie. Brak osiągnięcia celów projektu stanowił przesłankę do zwrotu dofinansowania określoną w art. 207 ust. 1 pkt 1 ufp.

W ocenie Sądu I instancji Organ trafnie też wskazał, że Skarżąca nie zastosowała się do postanowień § 4 ust. 10 i ust. 16 Umowy o dofinansowanie pomimo kilkakrotnego wzywania przez PARP.ł. To z stanowiło o naruszeniu art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, tj. wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp.

Sąd I instancji odnosząc się do twierdzeń Skarżącej, że do niezrealizowania projektu doszło z powodu niedotrzymania umowy przez kontrahenta, który miał zapewnić pokrycie wkładu własnego, stwierdził, że jest to argumentacja chybiona. Skarżąca jest podmiotem gospodarczym, profesjonalnym uczestnikiem obrotu gospodarczego. Nie może zatem przerzucać ryzyka związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej na inne podmioty i np. oczekiwać na zwolnienie od zobowiązań publicznofinansowych. To na niej spoczywało ryzyko rozpoczęcia przedsięwzięcia, na sfinansowanie którego nie miała de facto żadnych środków własnych. Skarżąca zobowiązała się do zagwarantowania na realizację projektu środków własnych w wysokości 28.397.000 zł. Gwarancja ta była jednym z warunków podpisania umowy i uzyskanie przez Stronę dofinansowania projektu ze środków PO IG w wysokości ponad 15 mln zł. Skarżąca zabiegając o przedłużenie okresu realizacji projektu nie wspominała o braku finansowania wkładu własnego. Wręcz przeciwnie - zapewniała, że nie widzi zagrożeń w realizacji projektu. Dopiero przy piśmie z dnia [...] maja 2015 r. nadesłała umowę pożyczki z [...] maja 2014 r. z firmą [...] S.A., nie przedłożyła jednak wyjaśnienia powodu opóźnienia przelewu transz pożyczki przez pożyczkodawcę. Zgodnie zaś z postanowieniami § 7 pkt. 12 Umowy "Beneficjent niezwłocznie informuje IW/IP II stopnia o wszelkich zagrożeniach oraz nieprawidłowościach w realizacji projektu".

W ocenie Sądu I instancji okoliczności te w sposób oczywisty wskazują, że zaszły podstawy do zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ufp. Zdaniem WSA okoliczności te są tak ewidentne, że odmowa przeprowadzenie dowodów z zeznań wnioskowanych świadków i z opinii biegłego, nie może być uznana za naruszenie art. 75 § 1 i 80 kpa. Sąd I instancji uznał za bezzasadny zarzut Skarżącej, że orzekające w sprawie organy naruszyły zasady wynikające z art. 7 i art. 10 kpa i nie podjęły zarówno na etapie prowadzonego postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zwrocie środków, jak i na etapie realizacji projektu, wszelkich działań w celu rzeczywistego zrealizowania projektu i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak też nie zapewniły Skarżącej udziału w postępowaniu. Zarówno w czasie przed jak i po przeprowadzonej kontroli, Skarżąca miała możliwość dokonania wyjaśnień i wzywana była do uzupełnień. WSA za niezasadny uznał wniosek Skarżącej złożony do Sądu na postawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "ppsa") o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów dołączonych do odwołania na potwierdzenie zaangażowania Skarżącej w poszukiwaniu finansowego wkładu własnego. Dokumenty nie spełniały jednego z wymogów określonych w art. 106 § 3 ppsa, tj. przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Organ nie zarzucał Skarżącej, że nie czyniła starań w celu pozyskania środków własnych, lecz że pomimo zapewnień środków takich nie pozyskała.

A. sp. z o.o. zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie :

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 145 par 1 ust 1 lit c ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia w toku postępowania przez organy przepisów tego postępowania a tym samym poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji przejawiającej się w uznaniu, że nie doszło do naruszenia przez organy podatkowe następujących przepisów kpa, a to:

1. art. 7 kpa, art. 10 § 1 kpa art. 77 § 1 i 3 kpa oraz art. 78 § 1 kpa poprzez:

a) zaniechanie przez Organ wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie poprzez zaniechanie inicjatywy dowodowej w kierunku ustalenia rzeczywistych powodów, dla których skarżąca nie była w stanie zrealizować całości czynności objętych harmonogramem oraz zaniechanie odniesienia się w skarżonej decyzji do kwestii wniosków skarżącej o wydłużenie okresu realizacji Projektu oraz uwzględnienia wpływu odmowy jego przedłużenia na konsekwencje, zarówno dla losów samego projektu, uznanego za celowy w zakresie jego wdrożenia a na realizację którego strona już przeznaczyła bardzo

duże, pozyskane z dofinansowania środki;

b) bezzasadne odmówienie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania

Z. P., w sytuacji, w której Z. P. jako osoba

zajmująca się projektem ma najszerszą wiedzę dotyczącą realizacji

umowy, faktycznego wykonania wszystkich raportowanych PARP prac; wykorzystana całości przekazanych przez PARP środków zgodnie z przeznaczeniem, przyczyn, dla których skarżąca znalazła się w sytuacji, chwilowego braku możliwości kontynuowania prac związanych z realizacją projektu i czasowego charakteru tych przyczyn oraz na okoliczność tego, że przy wydłużonym okresie realizacji projektu jest on możliwy do realizacji, a także na okoliczność uzgodnienia przez

skarżącą z PARP zmian lokalizacji projektu, przy czym Organ nie zakwestionował, iż skarżąca uzyskała ustną zgodę na zmianę lokalizacji projektu, na okoliczność zapewnienia przez skarżącą , środków finansowych na realizację projektu;

c) bezzasadne odmówienie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania M. W. w sytuacji, w której M. W. ma wiedzę dotyczącą realizacji umowy, faktycznego wykonania wszystkich raportowanych PARP prac, wykorzystana całości przekazanych przez PARP środków zgodnie z przeznaczeniem, przyczyn, dla których skarżąca znalazła się w sytuacji chwilowego braku możliwości kontynuowania prac związanych z realizacją projektu i czasowego charakteru tych przyczyn oraz na okoliczność tego, że przy wydłużonym okresie realizacji projektu jest on możliwy do realizacji, a także na okoliczność uzgodnienia przez skarżącą z PARP zmian lokalizacji projektu, na okoliczność zapewnienia przez skarżącą środków finansowych na realizację projektu;

d) bezzasadne odmówienie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu oceny prac i wyceny wartości prac, w tym usług i maszyn objętych realizacją Umowy zawartej przez skarżącą z PARP w dniu [...] czerwca 2013 r. na okoliczność tego, czy skarżąca zrealizowała prace objęte przekazanymi PARP protokołami odbioru oraz na okoliczność tego, jaka jest wartość tych prac, w sytuacji, w której przeprowadzenie takiego dowodu jest konieczne dla wykazania, że żadne ze środków przekazanych na podstawie przedmiotowej umowy przez PARP skarżącej nie zostały wykorzystane niezgodnie z ich przeznaczeniem, oraz wykazanie, że skarżąca poprzez umowę z wykonawcą [...] Sp. z o.o. w rzeczywistości zrealizowała prace objęte protokołami odbioru podpisanymi z tym podmiotem, oraz że prace te mają wartość zgodną z ustalona przez strony umowy i wskazaną w protokołach;

e) bezzasadne odmówienie włączenia do akt sprawy dowodu z dokumentów załączonych do odwołania w postaci potwierdzenia zaangażowania skarżącej w poszukiwaniu finansowego wkładu własnego przy realizacji projektu w całym okresie od dnia podpisania umowy z PARP i zamiaru zrealizowania inwestycji w całości,

f) a jednocześnie błędne uznanie, że wskazane wyżej czynności pozostają bez wpływu dla rozstrzygnięcia w sprawie, w sytuacji, w której Skarżąca konsekwentnie dążyła do osiągnięcia celu inwestycji i w całości jej zakończenia, a co powoduje brak możliwości uznania pozyskanych środków za wykorzystane niezgodnie z ich przeznaczeniem.

2. Art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze, w szczególności dotyczących naruszenia przepisów postępowania a to do:

1. naruszenia art. 80 Kpa poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przejawiającej się w uznaniu, iż:

a) skarżąca nie poinformowała PARP o zmianie lokalizacji projektu, w sytuacji, w której zmiana lokalizacji została uzgodniona przez skarżącą z PARP, przy czym twierdzenie takie organ wywodzi z obowiązku złożenia oświadczenia w tym zakresie na piśmie, w sytuacji, w której w istocie organ nie zakwestionował, że skarżąca uzyskała ustną zgodę,

b) skarżąca nie zapewniła środków finansowych na realizację projektu, w sytuacji, w której skarżąca podjęła szereg działań zmierzających do uzyskania tych środków, które ostatecznie, z przyczyn niezależnych od skarżącej, nie zostały jej wypłacone, a w którym to zakresie skarżąca w okresie realizacji projektu przekonana była o tym, że środki na realizację projektu zostały zapewnione i istnieje gwarancja ich wypłaty;

c) skarżąca wykorzystała środki uzyskane z dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem w sytuacji, gdy z materiału dowodowego sprawy, jak w szczególności faktur wystawionych przez jej kontrahenta - wykonawcę tj. [...] Sp. z o.o. wynika, że wszystkie przekazane skarżącej przez PARP środki zostały wykorzystane przez nią na realizację zadania objętego umową;

d) poczynione przez skarżącą wydatki nie przyczyniły się do realizacji celu

projektu, dlatego stały się wydatkami niepotrzebnymi, w sytuacji, w której z materiału dowodowego sprawy, jak w szczególności faktury wystawione przez jej kontrahenta - wykonawcę tj. [...] Sp. z o.o. wynika, że wszystkie przekazane skarżącej przez PĄRP środki zostały wykorzystane przez nią na realizację zadania objętego umową,

e) skarżąca wykorzystała środki europejskie z naruszeniem procedur opisanych w art. 184 ustawy o finansach publicznych w sytuacji, gdy skarżąca wykonała wszystkie zalecenia Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości i wielokrotnie udzielając odpowiedzi na pytania PARP dotyczące sposobu realizacji inwestycji i przesyłając uzupełnienia do kolejnych zastrzeżeń instytucji,

f) zarzutu dotyczącego nie uwzględnienia w toku realizacji przedmiotowego Projektu możliwości wydłużenia okresu jego realizacji, pomimo tego, że byłoby to zgodne z celem zawarcia umowy, jakim jest opracowanie i wdrożenie innowacyjnej technologii objętej projektem, w sytuacji, gdy na potrzeby realizacji projektu zaangażowano już efektywnie środki pomocowe w znacznej wysokości, co doprowadziło do częściowego zrealizowania zakupu maszyn i usług, które w przypadku odstąpienia od finansowania przez PARP mogą okazać się nieprzydatne, a co powoduje istnienie znacznego stopnia realizacji projektu, oraz w sytuacji, gdy skarżąca w sposób jasny i transparentny przez cały czas realizacji umowy informowała PARP o swoich problemach z pozyskaniem środków na wkład własny, które miały być pozyskane przez podmiot zewnętrzny, który nie wywiązał się ze zobowiązań wobec skarżącej oraz w sytuacji, gdy pomimo tego skarżąca widzi możliwość zrealizowania projektu w krótkim czasie objętym przedłużeniem.

3. na podstawie art. 145 § 1 ust 1 lit a ppsa zarzuciła naruszenie prawa materialnego a to ar. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przejawiającą się w uznaniu, że wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem następuje nie tylko w sytuacji, w której beneficjent wykorzystuje przekazane na jego rzecz środki na zadania inne niż te, na które środki zostały przyznane, ale także w sytuacji braku zrealizowania innych obowiązków przez beneficjenta, bądź też nie osiągnięcia ostatecznego celu inwestycji.

W konsekwencji Skarżąca podniosła, iż powyższe uchybienia, zwłaszcza procesowe, skutkują błędem w ustaleniach faktycznych, będącym powieleniem błędu organu podatkowego II instancji, którego ustalenia Sąd w pełni zaakceptował a wyrażającym się w uznaniu, że skarżąca środki uzyskane z dofinansowania z udziałem środków europejskich w/korzystała niezgodnie z przeznaczeniem.

Podnosząc te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego Wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez orzeczenie, że Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżoną Decyzję Ministra Rozwoju wydaną w dniu [...] maja 2018 r. w sprawie sygn. akt [...], utrzymującą w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w Warszawie (zwaną dalej PARP) nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r" znak [...] w przedmiocie określenia kwoty zobowiązania zwrotu w wysokości 4.179.500,00 zł wraz z odsetkami, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju i Finansów wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Skarżącej na rzecz Organu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie..

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do art. 183 § 1 ppsa, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przesłanek do stwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

W związku z tym, że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 ppsa) należało jako pierwsze, rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania spółka zarzuciła naruszenie: "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c)" ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszeń art. 7 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 77 § 1 i § 3 kpa, oraz art. 78 § 1 kpa. Na wstępie należy zauważyć, że przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają jednostki redakcyjnej "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c)". Z treści postawionego zarzutu i jego uzasadnienia wynika jednak, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) ppsa, który to przepis nakazuje sądowi uchylić zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei stawiając w skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia przepisów postępowania (ar. 174 pkt 2 ppsa), dla skuteczności skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie powinien wskazać na takie naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym skarżący kasacyjnie powinien wskazać, jakich istotnych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego wpływających istotnie na kontrolowaną decyzję nie uwzględnił sąd I instancji, oraz jaki to mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania postawionych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej (według numeracji przyjętej przez NSA w przytoczeniu zarzutów skargi kasacyjnej) należy zauważyć, że dotyczą one tylko naruszeń art. 7 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 77 § 1 i § 3 kpa, oraz art. 78 § 1 kpa. Art. 7 kpa to zasada ogólna postępowania administracyjnego nakazująca organom ustalać prawdę obiektywną, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wypełnieniem tej ogólnej zasady są wskazane skardze kasacyjnej przepisy art. 77 § 1 i § 3 oraz art. 78 § 1 kpa. Zgodnie z tymi przepisami organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały zebrany w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), może też przesłuchać z urzędu lub na wniosek strony świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem postępowania (art. 77 § 3 kpa). Z kolei zgodnie z art. 78 § 1 kpa organ powinien uwzględnić żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Przepis art. 10 § 1 kpa zobowiązuje organy do zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie w każdym stadium postępowania, umożliwić przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów.

W pierwszej kolejności za oczywiście nieuzasadnione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej powiązane z art. 10 § 1 kpa. Ani formułując zarzuty, ani je uzasadniając, Skarżąca nie wskazała na żadne przypadki odmowy zapewnienia jej udziału w sprawie czy uniemożliwienie zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami, czy też wypowiedzenia się. Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia określonego przepisu postępowania wymaga nie tylko wskazania tego przepisu jako naruszonego, ale i podania na czym jego naruszenie polegało, oraz w jaki istotny sposób mogłoby to wpływać na wynik rozstrzygnięcia, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił.

Pozostałe zarzuty podniesione w pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sąd I instancji uznania za niezasadne stanowiska Skarżącej co do tego, że:

a) w ocenie Skarżącej istniały uzasadnione powody, dla których nie mogła ona zrealizować całości czynności objętych harmonogramem, na co wpływała też zaniechanie odniesienia się do wniosków o wydłużenie okresu realizacji (pkt 1 a, b, c zarzutów);

b) uzyskane z dofinansowania środki zostały przeznaczone na realizację projektu (pkt 1 . c i d zarzutów);

c) Skarżąca była zaangażowana w poszukiwanie finansowego wkładu własnego przy realizacji projektu (pkt 1 e) i konsekwentnie dążyła do osiągnięcia celu inwestycji i w całości jej zakończenia).

Wszystkie te okoliczności, które mogły mieć w ocenie Skarżącej istotny wpływ na wynik sprawy, takiego wpływu mieć nie mogły wobec prawidłowości ustaleń organów zaakceptowanych zasadnie przez Sąd I instancji. Prawidłowości tych ustaleń Skarżąca w skardze kasacyjnej nawet nie próbowała w istocie podważać. Organy i Sąd I instancji stwierdziły, że wykorzystanie środków finansowych niezgodnie z przeznaczeniem następuje nie tylko w sytuacji, w której beneficjent wykorzystuje przekazane na jego rzecz środki na zadania inne niż te, na które środki zostały przyznane, ale także w sytuacji braku zrealizowania innych obowiązków przez beneficjenta, bądź też nie osiągnięcia ostatecznego celu inwestycji, wskaźników produktu oraz wskaźników rezultatu wnikających z Umowy. Wywody Organu jak i Sądu sprowadzają się jednak w konkluzji do tego, że podstawą obowiązku zwrotu środków było ich wykorzystanie z naruszeniem procedur (ar. 207 ust. 1 pkt 2 ufp), a nie przeznaczenie na cele nie związane z realizacją finansowanego z publicznych środków projektu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stwierdzenie Sądu I instancji, że umowa o dofinansowanie jest umową rezultatu, a nie starannego działania. Bezspornie zostało ustalone, że projekt nie został zrealizowany w terminie, a doszło do istotnego naruszenia warunków umowy o dofinansowanie. Organy i Sąd I instancji wskazywały przy tym na brak raportowania przez Skarżącą o stanie realizacji prac, brak informowania (aż do maja 2015 r. – a więc znacznie po upływie terminu realizacji projektu) o braku zabezpieczenia finansowego, o posiadaniu którego Skarżąca zapewniła w umowie. W tej sytuacji nie miały znaczenia okoliczności świadczące o tym, że Skarżąca zrealizowała część prac mających wartość zgodną z ustaloną przez strony umową.

Wydatki te nie przyczyniły się bowiem do realizacji celu projektu i z tego względu stały się wydatkami podlegającymi zwrotowi, gdyż cel nie został zrealizowany w wyznaczonym terminie. Trafnie Sąd I instancji zauważył, że poniesione w celu realizacji projektu wydatki mogłyby być wydatkami kwalifikowanymi, gdyby projekt został zrealizowany.

Prawidłowe było też stanowisko Sądu I instancji i organów, że Skarżąca nie wywiązała się z zapewnienia we własnym zakresie środków finansowych, do czego zobowiązała się w umowie. Dlatego też nie miało znaczenia podejmowanie ustaleń, jak bardzo była zaangażowana w usiłowanie uzyskanie tych środków, skoro rezultat w postaci ich rzeczywistego uzyskania nie nastąpił. Podobnie bez znaczenia dla oceny braku zrealizowania projektu zgodnie z umową było badanie przyczyn opóźnień przez wykonujących dostawy i roboty dla Skarżącej, która podejmując zobowiązanie realizacji projektu finansowanego ze środków publicznych zobowiązana była jako profesjonalny podmiot gospodarczy do szczególnie starannego planowania realizacji zadania, w tym właściwego doboru wykonawców, tak by zrealizować swoje zobowiązania wynikające z umowy w przewidzianym tam terminie.

Z tych przyczyn zarzuty podnoszone w pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej nie wskazywały na to, by sygnalizowane tam uchybienia, w szczególności wynikające z nieprzeprowadzenia dowodów na wskazywane w tych zarzutach okoliczności, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Przechodząc do zarzutów podniesionych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej (naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa) na wstępie należy stwierdzić, że art. 134 § 1 ppsa wyznacza zakres kontroli sądowoadministracyjnej określając, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 ppsa w skardze kasacyjnej należy wykazać, że sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei art. 141 § 4 ppsa określa niezbędne elementy uzasadnienia, a do jego naruszenia może dojść albo gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w jej granicach lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił. Brak jest też podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 ppsa. Sąd I instancji przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można natomiast utożsamiać naruszenia art. 141 § 4 ppsa z niepodzieleniem stanowiska sądu, wyrażonego w zaskarżonym wyroku, w tym co do zaakceptowania ustalonego przez organy stanu faktycznego w zakresie okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy. Stawiając te zarzuty, autor skargi kasacyjnej w znacznej mierze powiela zarzuty postawione w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, do których NSA odniósł się wyżej podważając prawidłowość oceny stanu faktycznego (art. 80 kpa). W szczególności dotyczy to omówionych już zarzutów dotyczących: braku ustaleń co do podjęcia przez Skarżącą działań zmierzających do uzyskania środków własnych na finansowanie projektu (pkt 2 lit. b zarzutów), wykorzystania środków z dofinansowania na wydatki służące realizacji projektu (pkt 2 lit. c i lit. d zarzutów), nieuwzględnienia możliwości wydłużenia realizacji projektu (pkt 2 lit. f) zarzutów. Fakt zmiany lokalizacji projektu (pkt 2 lit. a zarzutów), co do którego jest spór między stronami, czy został uzgodniony z PARP, nie miał wpływu na wynik sprawy, gdyż zasadniczymi powodami rozstrzygnięcia było niewywiązanie się z umowy przez brak realizacji projektu w wynikającym z umowy terminie, brak zapewnienia przez Skarżącą finansowania projektu środkami własnymi.

Również nieuzasadniony jest zarzut z pkt 2 lit. a skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzuca wadliwe ustalenie, że Skarżąca wykorzystała środki europejskie z naruszeniem procedur w sytuacji, gdy wykonała wszystkie zalecenia PARP i udzielała odpowiedzi na pytania dotyczące sposobu realizacji inwestycji. Należy tu zauważyć, że procedury określone w art. 184 ustawy o finansach publicznych, to procedury wynikające z umów międzynarodowych lub innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków europejskich. Procedury te należy rozumieć szeroko, tzn. jako ogół wszystkich procedur (ustalonych na poziomie wspólnotowym i krajowym), w tym także postanowienia umowy o dofinansowanie projektu, zgodnie z którymi dokonywane jest wydatkowanie środków europejskich.

Jak wyżej wskazano, Skarżąca nie podważyła skutecznie prawidłowości ustalenia, że nie zrealizowała umowy, przed wszystkim przez niezrealizowanie projektu i nieosiągnięcie jego rezultatów w umówionym terminie, w tym na skutek braku uzyskania własnych środków finansowych, do posiadania których się zobowiązała.

Zatem nie podważyła prawidłowości ustalenia, że naruszyła procedury, o jakich mowa w art. 184 ufp. I to naruszenie procedur, a nie przeznaczenie środków na cele niezwiązane z realizacją projektu, było powodem wydania decyzji o zwrocie uzyskanego dofinansowania.

Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się pozbawionymi usprawiedliwionych podstaw, należało uznać przyjęty przez organy i Sąd I instancji stan faktyczny w zakresie istotnych dla sprawy okoliczności za ustalony prawidłowo, co pozwala przejść do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzut ten sprowadza się do zarzutu naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 1 ufp przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej powołuje się na wyrok NSA z 10 lutego 2009 r. nie przytaczając jego sygnatury. Chodzi zapewne o wyrok w sprawie II GSK 777/08 (jedyny wyrok NSA z tej daty dotyczący tej kwestii). Należy jednak zauważyć, że wyrok ten dotyczył wyłącznie pojęcia "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", którym posłużył się ustawodawca w art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Tak więc w zakresie tego stwierdzenia NSA nie mieści się użyte w art. 207 ust. 1 pkt 2 naruszenie procedur obowiązujących na podstawie umowy o udzielenie dotacji. A to art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp (naruszenie procedur) stanowił zasadniczą podstawę wydania zaskarżonej decyzji, o czym świadczy konkluzja końcowa w ostatnim akapicie uzasadnienia tej decyzji. Na ten też przepis (oprócz art. 207 ust. 1 pkt 1 ufp wskazał Sąd I instancji).

Art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10.

Skoro autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa nie podważył skutecznie ustalenia, że wydatki dotyczące przedmiotowego zamówieniem zostały poniesione w sposób naruszający procedury w rozumieniu art. 184 ufp, ani też nie podważył prawidłowej wykładni art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp stanowiącego zasadniczą materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, to w konsekwencji ustalona przez organ w wyniku kwota dotacji podlegała zwrotowi na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, co prawidłowo stwierdziły organy i zaakceptował Sąd I instancji. Nie doszło zatem do naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 1 ufp, co zarzucono w skardze kasacyjnej.

W tej sytuacji, skargę kasacyjna jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, należało oddalić na podstawie art. 184 ppsa.