Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2921/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 5, art 148 § 1 i art 149 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2121/14 w sprawie ze skargi M.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 24 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od M.S. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2121/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 24 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji (pkt 1); stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2); 3. zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącej M.S. kwotę 257 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że [...] M.S. wnioskiem z dnia 20 czerwca 2012 r. zwróciła się o zaliczenie do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 18 czerwca 1997 r. do dnia 30 września 2007 r. oraz od dnia 21 czerwca 2008 r. do dnia 27 września 2008 r. w charakterze domownika. Do wniosku dołączyła określone dokumenty, które miały potwierdzać, że w tych okresach pracowała ona w gospodarstwie rolnym babci przy produkcji roślinnej i zwierzęcej.

Komendant Rejonowy Policji [...], po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, rozkazem personalnym z dnia 15 października 2012 r. nr [...] odmówił [...] M.S. ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego za wnioskowany okres pracy w gospodarstwie rolnym.

Na skutek wniesienia przez nią od powyższego rozkazu personalnego odwołania, sprawę rozpoznawał Komendant [...] Policji, który rozkazem personalnym z dnia 27 listopada 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

Powyższy rozkaz personalny M.S. uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 399/13 przedmiotową skargę odrzucił skargę stwierdzając, że została ona wniesiona z uchybieniem terminu.

Następnie M.S. raportem z dnia 17 listopada 2013 r. ponownie zwróciła się do Komendanta Rejonowego Policji [...] o zaliczenie w/w okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat. Powołała się na dokumenty znajdujące się w jej aktach osobowych oraz dodatkowo przedstawiła oświadczenia trzech osób z dnia 1 października 2013 r.: [...], które jej zdaniem, potwierdzają fakt świadczenia stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Komendant Rejonowy Policji [...] pismem z dnia 2 grudnia 2013 r. wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia raportu poprzez sprecyzowanie żądania w zakresie podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania.

W odpowiedzi, [...] M.S. w piśmie z dnia 8 grudnia 2013 r. podała, że swoje żądanie wywodzi z art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz § 3 ust, 1, § 4 i § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Ponadto wskazała, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane zarówno jej jak i organowi. W związku z powyższym wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy we wnioskowanym zakresie, włączenie do postępowania wszystkich dowodów załączonych do wniosku z dnia 20 czerwca 2012 r. oraz przesłuchanie nowych świadków, których wymieniła w raporcie z dnia 17 listopada 2013 r.

Komendant Rejonowy Policji [...] postanowieniem z dnia 18 marca 2014r. nr 4, na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku [...] M.S. z dnia 17 listopada 2013r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 18 czerwca 1997 r. do dnia 30 września 2007 r. oraz od dnia 21 czerwca 2008 r. do dnia 27 września 2008 r. w charakterze domownika. W uzasadnieniu postanowienia powołując dotychczasowy przebieg postępowania w tym m.in. ostateczny rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia 15 października 2012 r. nr [...], którym odmówiono [...] M.S. ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego za wnioskowany okres pracy w gospodarstwie rolnym stwierdził, że sprawa o tym przedmiocie została już rozstrzygnięta. Ponowne wszczęcie postępowania w tej sprawie stanowiłoby rażące naruszenie prawa.

Wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2014 r. (data nadania w placówce pocztowej – 8 kwietnia 2014 r.), zawartym w zażaleniu na powyższe postanowienie, M.S. zwróciła się do Komendanta [...] Policji o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. We wniosku wskazała na nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, które powinny stanowić podstawę wznowienia postępowania, gdyż są dla sprawy istotne, mają znaczenie prawne, a co za tym idzie wpływ na zmianę treści decyzji – oświadczenia z dnia 1 października 2013 r.: [...]. Wniosła o przesłuchanie tych świadków, gdyż bezpośrednio pracowali oni z nią na roli i mieli możliwość obserwowania jej zarówno w domu, jak i w drodze do szkoły i ze szkoły, a także Dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w [...] – dr [...], koleżanki ze szkoły ponadpodstawowej – [...] oraz wójta Gminy [...], którzy mogą ocenić nakład czasowy, jaki poświęcała na dojazd do szkoły i przygotowanie do lekcji.

Komendant [...] Policji, po rozpoznaniu przedmiotowego zażalenia, postanowieniem z dnia 15 maja 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Następnie Komendant [...] Policji z uwagi na fakt, że w w/w postanowieniu omyłkowo wskazano, że zaskarżone postanowienie dotyczyło odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, zamiast odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, postanowieniem z dnia 19 maja 2014 r. nr [...] z urzędu sprostował tę oczywistą omyłkę.

Komendant [...] Policji odnosząc się do zawartego w piśmie z dnia 7 kwietnia 2014 r. wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., pismem z dnia 27 maja 2014 r. wezwał M.S. do sprecyzowania żądania, poprzez wskazanie wznowienia jakiego postępowania żąda, a także wskazanie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który tę decyzję wydał oraz terminu uzyskania przez stronę informacji o zaistnieniu okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania.

W odpowiedzi M.S. w piśmie z dnia 8 czerwca 2014 r. oświadczyła, że dotychczasowa korespondencja organu i wydane w sprawie orzeczenia wprowadzają ją w błąd. Podała, iż domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Poinformowała, że niedawno dowiedziała się o nowych dowodach istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, tj. o wypisie z treści orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w [...] z dnia 5 czerwca 1997 r. nr akt [...] o zaliczeniu jej babci [...] do pierwszej grupy inwalidzkiej, zakazującym jej wykonywania jakiejkolwiek pracy i konieczności opieki osoby drugiej, którą sprawowała osobiście, a także o opinii – oświadczeniu dr [...] Dyrektora Szkoły ZSZ nr [...] w [...] oraz oświadczeniu [...].

Następnie M.S. przy piśmie z dnia 13 czerwca 2014 r. przesłała do organu dokumenty, na które wskazała w piśmie z dnia 8 czerwca 2014r. a mianowicie: kserokopię wypisu z treści orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w [...] z dnia 5 czerwca 1997 r. nr akt [...], dotyczącego zakwalifikowania [...] do pierwszej grupy inwalidzkiej; zaświadczenie z dnia 16 kwietnia 2014 r. Dyrektora Szkoły ZSZ nr [...] w [...] dr [...], zaświadczające, że M.S. w latach 1996-2000 była uczennicą Technikum Zawodowego w Zespole Szkół Zawodowych nr [...] w [...], nie brała udziału w zajęciach pozalekcyjnych, nie mieszkała w internacie szkolnym; kserokopię opinii z dnia 13 maja 2000 r. z Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w [...] (nieczytelny podpis i pieczątka osoby wystawiającej dokument), z której wynika, iż wymieniona posiadała wzorowy stosunek do obowiązków szkolnych; oświadczenie z dnia 2 czerwca 2014 r. [...], z którego wynika, iż do szkoły dojeżdżała razem z koleżanką M., nie korzystały z internatu, nie uczęszczały na dodatkowe zajęcia, a M. opowiadała, że ma chorą babcię, której pomagała stale w prowadzeniu gospodarstwa, w zależności od pory roku, natomiast jej mama zajmowała się młodszą siostrą, na zajęcia praktyczne uczęszczała dwa razy w tygodniu.

Komendant [...] Policji pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. ponownie wezwał stronę do sprecyzowania swojego żądania, poprzez wskazanie, o wznowienie jakiego konkretnie postępowania i zakończonego jaką decyzją wnosi. Ponadto wezwał do wskazania konkretnej daty, kiedy wnioskodawczyni dowiedziała się o okolicznościach i dowodach powołanych w piśmie z dnia 8 i 13 czerwca 2014 r.

M.S. w piśmie z dnia 29 czerwca 2014 r. poinformowała, że z wnioskiem o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wystąpiła przy piśmie z dnia 7 kwietnia 2014 r. Wskazała, iż jedyną sprawą administracyjną dotyczącą ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 18 czerwca 1997 r. do dnia 30 września 2007 r. oraz od dnia 21 czerwca 2008 r. do dnia 27 września 2008 r. była sprawa zakończona rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji z dnia 27 listopada 2012 r. nr [...]. Podała również, iż o okolicznościach i dowodach przedstawionych w oświadczeniach z dnia 1 października 2013 r. przez świadków: [...] dowiedziała się kilka lub kilkanaście dni przed dniem 1 października 2013 r. Natomiast wypis orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w [...] z dnia 5 czerwca 1997 r. znalazła około 1 czerwca 2014 r. Dodała, że mniej więcej w tym samym czasie rozmawiała z dyrektorem ZSZ nr [...] w [...] dr [...], a z [...] rozmawiała w drugim kwartale 2014 r., nie pamięta dokładnej daty.

Komendant [...] Policji postanowieniem z dnia 25 lipca 2014 r. nr [...]22, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną – rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji z dnia 27 listopada 2012 r. nr [...], utrzymującym w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia 15 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 18 czerwca 1997 r. do dnia 30 września 2007 r. oraz od dnia 21 czerwca 2008 r. do dnia 27 września 2008 r. w charakterze domownika.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie obliguje organ do zbadania, czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), a zatem ustalenia, czy: po pierwsze – decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania jest ostateczna, po drugie – wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, po trzecie – podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów, określonych w art. 148 § 1 i 2 K.p.a., po czwarte – żądanie wznowienia postępowania jest oparte na powołaniu wyliczonych w art. 145 § 1 K.p.a. przyczyn wznowienia. Wystąpienie łącznie wszystkich wymienionych wyżej przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, natomiast brak którejkolwiek z nich obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. - wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, wynosi jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Przy czym to strona musi udowodnić kiedy, w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę prawną wznowienia postępowania ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia w którym dowiedziała się o tych okolicznościach.

Komendant [...] Policji przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazał, że z wyjaśnień M.S. wynika, że o okolicznościach i dowodach przedstawionych w oświadczeniach z dnia 1 października 2013r. przez świadków [...] dowiedziała się kilka lub kilkanaście dni przed dniem 1 października 2013 r. Z powyższego wynika, że wniosek o wznowienie postępowania został przez stronę złożony po upływie ponad 7 miesięcy od dnia w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej jej zdaniem podstawę do wznowienia postępowania.

Natomiast o okolicznościach i dowodach zawartych w wypisie orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w [...] z dnia 5 czerwca 1997 r., zaświadczeniu Dyrektora ZSZ nr [...] w [...] dr [...] dowiedziała się około dnia 1 czerwca 2014 r., czyli po upływie niespełna 2 miesięcy po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania.

Z kolei z [...], która potwierdziła fakt wykonywania przez M.S. pracy w gospodarstwie rolnym babci, pobierania nauki w Technikum [...] w Zespole Szkół Zawodowych w [...] strona rozmawiała w drugim kwartale 2014 r. Załączona przez stronę do pisma z dnia 13 czerwca 2014 r. opinia z Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w [...], z której wynika, że posiadała ona wzorowy stosunek do obowiązków szkolnych opiewa na dzień 13 maja 2000 r.

W konsekwencji organ uznał, że wniosek z dnia 7 kwietnia 2014 r. o wznowienie postępowania został wniesiony z uchybieniem jednomiesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 1 K.p.a.

Ponadto Komendant [...] Policji stwierdził, że pomijając fakt, iż co do części dowodów M.S. dowiedziała się około 7 miesięcy przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania, to w ocenie organu przedstawione przez nią okoliczności i dowody nie stanowią podstawy prawnej wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Trudno bowiem przyjąć, że strona w dniu składania pierwotnego wniosku z dnia 20 czerwca 2012 r. o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanego wyżej powołanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym babci – [...] w sytuacji, gdy wymagała ona opieki drugiej osoby nie posiadała wiedzy o orzeczeniu w stosunku do niej pierwszej grupy inwalidzkiej. Zdaniem organu, w chwili złożenia przez M.S. wniosku z dnia 20 czerwca 2012 r. wiedziała ona również o istnieniu dowodów w postaci zeznań świadków: [...] oraz [...] a także treści zaświadczenia Dyrektora Szkoły dr [...]. Po wydaniu ostatecznego rozkazu personalnego uzyskała jedynie informację, iż w/w osoby zgodzą się zaświadczyć o jej pracy w gospodarstwie rolnym, jak również odnalazła decyzję potwierdzającą inwalidztwo [...]. Uznać zatem należy, iż stronie były znane powyższe okoliczności już od momentu, kiedy świadczyła pracę w gospodarstwie rolnym i jednocześnie uczyła się w szkole ponadpodstawowej, w więc w latach 1997-2008. W chwili złożenia wniosku w dniu 20 czerwca 2012 r. mogła zatem zgłosić dowód z zeznań w/w świadków.

W ocenie organu, w świetle art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., powołane przez M.S., dowody nie mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania, gdyż nie zostały ujawnione po wydaniu decyzji albowiem strona wiedziała o ich istnieniu co najmniej od chwili złożenia pierwszego wniosku w sprawie. Nie mają one zatem znaczenia dla treści wydanych rozkazów personalnych.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia M.S. do Komendanta Głównego Policji, który postanowieniem z dnia 24 września 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia podzielił argumentację organu pierwszej instancji. Stwierdził, że M.S. wniosek z dnia 7 kwietnia 2014 r. o wznowienie postępowania zakończonego rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji z dnia 27 listopada 2012 r. nr [...], uzupełniony pismami z dnia 8 ,13, i 29 czerwca 2014r. złożyła po terminie określonym w art. 148 § 1 K.p.a. Wskazał, że przepis art. 145§1 pkt 5 K.p.a nie daje żadnych podstaw do tego, aby termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania liczyć od dnia, w którym strona postępowania dowiedziała się, że organ administracji nie uwzględnił tych okoliczności lub dowodów ( por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013r. , sygn. akt II OSK 2083/11 LEX nr [...]340181).

Ponadto Komendant Główny Policji podał, że przy ocenie podstawy wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. najistotniejszym warunkiem jest istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Jeżeli okoliczności te i dowody powstały po dacie wydania ostatecznej decyzji, nie mogą stanowić podstawy wznowienia, lecz stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 986/09, LEX nr 746382). Niedopuszczalnym jest zatem wznowienie postępowania w sytuacji gdy strona przywołuje jako podstawę podania okoliczności nie istniejące jeszcze w dacie wydania decyzji ostatecznej. W takiej sytuacji organ jest zobligowany w drodze postanowienia na podstawie art. 149 §3 K.p.a. odmówić wznowienia postępowania w sprawie( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1200/09).

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi M.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wyraziła niezadowolenie z zajętego przez organ stanowiska, zarzucając mu naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. Oznacza to m.in., że jeżeli nie stwierdzono istnienia żadnej z podstaw wznowienia, które dotyczą postępowania dowodowego, to wznowienie postępowania z innej przyczyny, nie daje podstaw do ponownej oceny już przeprowadzonych i ocenionych dowodów. Jeżeli zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie art. 149 § 3 K.p.a., to Sąd oceniając prawidłowość tego postanowienia bada wyłącznie to, czy organ miał podstawy do odmowy wznowienia postępowania z przyczyn formalnych. Wznowienie postępowania administracyjnego – jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1 i 145a § 1 K.p.a.), wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej, składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych – co w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony – oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 K.p.a., a także czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a. Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia pochodzi bezspornie od osoby niemającej przymiotu strony w danym postępowaniu albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca – mimo stosownego wezwania przez organ administracji – nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 K.p.a.). Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ ten wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). W drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 K.p.a., tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a K.p.a., w przeciwnym wypadku uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z powołanych unormowań wynika, że w pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie analizuje przyczyn wznowienia, gdyż jego kompetencje w tej fazie proceduralnej sprowadzają się jedynie do ustalenia, czy wnioskodawca wskazał przynajmniej jedną z ustawowych przyczyn uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Powinność zbadania przyczyn wznowienia aktualizuje się dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzania postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.).

Odnosząc poczynione uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdził, że organy orzekające, w pierwszym etapie postępowania nie wyjaśniły i nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności związanych z zachowaniem przez M.S. terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., gdy wskazywaną przyczyną wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., nie może opierać się na ustaleniu istnienia przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania, łączy się bowiem z ustaleniem istnienia przyczyny wznowienia, jednakże kwestia ta podlega badaniu po wznowieniu postępowania, a więc w drugim etapie postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że w odniesieniu do odmowy wznowienia postępowania z przyczyny wymienionej z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wydanie takiego rozstrzygnięcia staje się możliwe tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeśli istnieją wątpliwości co do tego, badanie tego przymiotu następuje po wznowieniu postępowania. W takiej sytuacji organ ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i art. 151 K.p.a. Gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną, albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 K.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Stwierdzenie w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 K.p.a. nie został zachowany, skutkuje, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmową uchylenia decyzji dotychczasowych ( por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07 LEX nr 484887).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ ponownie rozpatrując sprawę jest zobowiązany wyjaśnić, czy faktycznie doszło do uchybienia przez stronę terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Jeżeli tej okoliczności nie da się ustalić, organ jest zobowiązany podjąć czynności procesowe związane ze wznowieniem postępowania.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") w związku z art. 148 § 1 K.p.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku), a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 148 § 1 K.p.a. w związku z art. 149 § 3 K.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia:

- w oparciu o błędne przekonanie, iż organ przedwcześnie wydał rozstrzygnięcie odmawiające wznowienia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia 27 listopada 2012 r. nr [...], nie wykonując obowiązków wynikających z art. 148 § 1 K.p.a. w zakresie ustalenia, czy wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony w terminie, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku;

- nieuwzględnienie w trakcie kontroli legalności postanowienia z dnia 24 września 2014r. nr [...] nieprawidłowości zachowania M.S. w kontekście dochowania obowiązku udowodnienia zachowania terminu z art. 148 § 1 K.p.a. i w efekcie zasadności zastosowania art. 149 § 3 K.p.a., co miało wpływ na ocenę postępowania organu oraz wpływ na treść zaskarżonego wyroku.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Stwierdził, iż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organ nie wyjaśnił okoliczności związanych z dochowaniem przez M.S. miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Z akt postępowania oraz treści uzasadnień rozstrzygnięć organów obu instancji wynika, iż powzięła ona wiedzę o okolicznościach określonych w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. już w 2013 r. Wyjaśnienia organu w tym zakresie nie nasuwają wątpliwości, natomiast przeświadczenie strony o dacie początkowej biegu terminu, określonego w art. 148 § 1 K.p.a., ma znaczenie relewantne prawnie. Istotne są tutaj kryteria oceny obiektywnej, zwrócone na dbałość o własne interesy. Skoro skarżąca już we wrześniu 2013 r. powzięła wiedzę o okolicznościach mogących mieć wpływ na treść rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia 27 listopada 2012 r. nr [...], to dalsza zwłoka w oczekiwaniu na pozyskanie nieposiadających żadnej wartości dowodowej oświadczeń świadków była nieuzasadniona i w efekcie dla niej szkodliwa. W ocenie autora skargi kasacyjnej, organ dokonał właściwej oceny materiału dowodowego i prawidłowo wywiódł, że wniosek M.S. z dnia 7 kwietnia 2014 r. o wznowienie postępowania był spóźniony. W świetle całokształtu okoliczności sprawy organ nie był w stanie ustalić więcej, niż to wynika z akt sprawy. W przypadku, gdy nie sposób jest ustalić konkretnej daty (co do dnia) dowiedzenia się o przyczynie wznowienia postępowania, organ jest uprawniony do ustalenia tej daty w sposób najbardziej prawdopodobny. Sąd pierwszej instancji ten aspekt sprawy pominął. Nie wziął również pod uwagę okoliczności, że prawdopodobnie ustalenie dziennej daty dowiedzenia się przez skarżącą o przyczynach wznowienia postępowania będzie niemożliwe. Skarżąca nie była w stanie podać takiej daty, odwołując się do wyznaczników upływu czasu wyrażonych w kilkunastu dniach, miesiącach i kwartałach.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji, powyższe okoliczności nie stanowiły podstawy do uznania, że organ naruszył art. 148 § 1 K.p.a. i przedwcześnie odmówił wznowienia postępowania. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zauważył, iż udowodnienie zachowania terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a. jest obowiązkiem strony. Organ może natomiast dokonać swobodnej oceny okoliczności oraz dowodów na potwierdzenie zachowania tego terminu. W konsekwencji , w ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał postępowanie organu jako naruszające treść art. 148 § 1 K.p.a., co niewątpliwie mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Istota podniesionych w niej zarzutów naruszenia określonych przepisów postępowania sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że organ niedostatecznie wyjaśnił, dlaczego uznał wniosek skarżącej M.S. o wznowienie postępowania jako złożony po terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Z akt sprawy wynika, iż wyżej wymieniona podanie o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji z dnia 27 listopada 2012 r. nr [...] utrzymującym w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia 15 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika nadała w urzędzie pocztowym w dniu 8 kwietnia 2014r. i uzupełniła pismami z dnia 8, 13 i 29 czerwca 2014 r. Powołując jako podstawę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wskazała jej zdaniem, jako istotne dla sprawy nowe okoliczności i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Podała, iż są nimi :

1. oświadczenia świadków [...] z dnia 1 października 2013 r. o których dowiedziała się kilka lub kilkanaście dni przed 1 października 2013 r.

2. wypis z treści orzeczenia z dnia 5 czerwca 1997 r. nr [...] Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia dotyczący zaliczenia [...] do pierwszej grupy inwalidzkiej, który znalazła podczas porządkowania dokumentów ok. 1 czerwca 2014 r.,

3. zaświadczenie Dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] im. Komisji Edukacji Narodowej w [...] dr [...] z dnia 16 kwietnia 2014 r. potwierdzające, że M.S. była uczennicą Technikum Zawodowego w Zespole w/w Szkół w zawodzie technik technologii żywienia w latach 1996-2000 i nie brała udziału w zajęciach pozalekcyjnych oraz nie mieszkała w internacie, o którym dowiedziała się również ok. 1 czerwca 2014 r.

4. oświadczenie świadka [...] z dnia 2 czerwca 2014r. z którą rozmawiała w II kwartale 2014 r. (dokładnej daty nie pamięta),

5. opinię z dnia 13 maja 2000 r. z Zespołu Szkół Zawodowych nr [...] w [...], z której wynika, że posiadała ona wzorowy stosunek do obowiązków szkolnych.

Następnie M.S. po wniesieniu zażalenia na postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia 25 lipca 2014 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną – rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji z dnia 27 listopada 2012 r. nr [...], utrzymującym w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia 15 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 18 czerwca 1997 r. do dnia 30 września 2007 r. oraz od dnia 21 czerwca 2008 r. do dnia 27 września 2008 r. w charakterze domownika, przy piśmie z dnia 27 sierpnia 2014 r. przedłożyła kolejne dowody w postaci oświadczeń świadków [...] z dnia 10 sierpnia 2014 r. i [...] z dnia 1 sierpnia 2014 r., a przy piśmie z dnia 8 września 2014 r. oświadczenie świadka [...] z dnia 4 września 2014r.

Wyjaśnić należy, iż w przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie postępowania z powołaniem jako przyczyny art. 145 §1 pkt 5 K.p.a., wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, jednomiesięczny termin, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a., jest liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Dokonana przez organy obu instancji analiza okoliczności i dokumentów podanych w pkt 1, 2 i 3 doprowadziła do stwierdzenia, że odnośnie dowodu z pkt 1 podanie o wznowienie postępowania administracyjnego zostało złożone po upływie ok. 7 miesięcy od dnia, gdy M.S. dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, odnośnie dowodu z pkt 2 i pkt 3 nastąpiło to po upływie ok. 2 miesięcy, a więc z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a.

Kwestia zachowania przez wyżej wymienioną przedmiotowego terminu odnośnie dowodów określonych w pkt 4 i pkt 5, a także przedstawionych przy pismach z dnia 27 sierpnia 2014 r. i z dnia 4 września 2014 r. nie została przez organ wyjaśniona.

Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 149 § 3 K.p.a. – odmowie wznowienia postępowania, ograniczył się wyłącznie do kwestii oceny przez organ zachowania przez M.S. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Natomiast nie dostrzegł, że Komendant Główny Policji wskazał, że niezależnie od ustalenia, iż podanie o wznowienie postępowania administracyjnego w zakresie określonych wyżej dowodów zostało wniesione z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. to stwierdził, że określona w podaniu przyczyna wznowienia nie mieści się w katalogu podstawy wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Podał, iż na pierwszy rzut oka widać, że okoliczności, które M.S. podała jako przyczynę wznowienia, nie wyszły na jaw po wydaniu ostatecznej decyzji – rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia 27 listopada 2012 r. nr [...] oraz nie są dla niej nowe. Następnie szczegółowo uzasadnił przyjęcie, że o okolicznościach na które się powołuje jako podstawę wznowienia wiedziała ona jeszcze przed wydaniem wymienionego wyżej rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji jak i przed wydaniem rozkazu personalnego w tym przedmiocie przez organ pierwszej instancji oraz przedstawił argumentację, według której podstawą wznowienia nie mogą być okoliczności znane stronie przed wydaniem przedmiotowego rozkazu personalnego.

Ponadto organ odwoławczy odnosząc się do zaświadczenia Dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych Nr [...] im. Komisji Edukacji Narodowej w [...] dr [...] z dnia 16 kwietnia 2014 r., oświadczenia świadka M. K. z dnia 2 czerwca 2014 r. oraz oświadczeń świadków [...] z dnia 10 sierpnia 2014 r. i [...] z dnia 1 sierpnia 2014 r. oraz oświadczenia świadka [...] z dnia 4 września 2014r. uznał, że z treści tych dowodów nie wynikają "nowe okoliczności" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż powielają one informacje, które zostały już uwzględnione przez organ przy wydawaniu rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia 15 października 2012 r. listopada 2012 r. nr [...], tj. w zakresie niemożności wykonywania wszelkich prac w tym gospodarstwie przez babcię strony z uwagi na jej zły stan zdrowia, pomocy M.S. przy wykonywaniu niektórych prac w gospodarstwie rolnym, a także uczęszczania przez stronę w latach 1996-2000 do Technikum Zawodowego w Zespole Szkół Zawodowych nr [...] im. Komisji Edukacji Narodowej w [...] oraz niebrania udziału w zajęciach pozalekcyjnych i niekorzystania z internatu szkolnego.

W konsekwencji Komendant Główny Policji przyjął, że w rozpoznawanej sprawie brak podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. jest oczywisty, a zatem odmowa wznowienia przedmiotowego postępowania była zasadna. Jak wyżej wykazano kwestia ta, jako przesłanka zastosowania przez organ art. 149 § 3 K.p.a., nie była przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tej sprawie w ogóle rozważana. Nie oceniał on bowiem, czy w odniesieniu do podstawy wznowieniowej przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. organ w tej fazie postępowania miał prawo i obowiązek zbadać, czy M.S. przywołała w podaniu o wznowienie postępowania nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, jej zdaniem istniejące w dniu wydania decyzji lecz nie znane organowi, który wydał decyzję i zasadnie uznał, że brak tej podstawy wznowienia jest oczywisty.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że podniesiony przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia określonych w niej przepisów postępowania okazał się skuteczny.

Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni przedstawioną wyżej argumentację.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).