Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1208/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2006r.,znak [...] Wojewoda [...] , po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...]marca2006r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Nr [...] z dnia [...] marca2006r. wydane z up. Prezydenta [...], którym zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. M. w W., utrzymał w mocy w/w postanowienie Nr [...] z dnia [...]marca2006r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał co następuje:

Decyzją Nr [...] wydaną z up. Prezydenta [...] z dnia [...]października2004r. odmówiono inwestorowi udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. M. w W.. W przedmiocie obiektu zgłoszonego do rozbiórki wypowiedział się wówczas [...] Konserwator Zabytków, który pismem z dnia [...] października2004r. wyraził negatywną opinię w przedmiotowej sprawie. Ponadto postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia2003r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, opiniując pozytywnie przedmiotową rozbiórkę zastrzegł warunek zrekonstruowania obiektu.

Ostateczną decyzją Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...]stycznia2004r., uchylono do ponownego rozpatrzenia w/w decyzję Nr [...] wydaną z up. Prezydenta [...]

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją Nr [...] wydaną z up. Prezydenta [...] z dnia [...] września2005r. umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wniosku "[...]" Sp. z o.o. o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę budynku.

Decyzją Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...]listopada2005r., uchylono do ponownego rozpatrzenia decyzję Nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] września2005r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wniosku [...] Sp. z o.o. o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę omawianego budynku.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem Nr [...] z dnia [...]marca20O6r. wydanym z up. Prezydenta [...], zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę w/w budynku.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w dniu [...] lutego2006r. Wojewódzki Konserwator Zabytków zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków przedmiotowego budynku. Zdaniem organu pierwszej instancji okoliczność tą należy uznać za zagadnienie wstępne uprawniające organ do zawieszenia postępowania.

Wojewoda [...] po rozpoznaniu zażalenia, na postanowienie organu pierwszej instancji, podniósł, że postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.

W ocenie Wojewody [...] , zawiadomienie z dnia [...] lutego2006r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków przedmiotowego budynku, jest przesłanką uprawniającą organ do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 §1 pkt 4 Kpa w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę, gdyż rozstrzygnięcie sprawy przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków stanowi zagadnienie wstępne, które musi poprzedzać rozstrzygnięcie dotyczące kwestii rozbiórki omawianego obiektu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] wniosła [...] Sp.z o.o. z siedzibą w W..

Skarżąca dochodziła na podstawie art. 145 §1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ) w związku z art. 156 §1 pkt 2 kpa stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody jako wydanej bez podstawy prawnej, a w razie nieuwzględnienia tego żądania, z ostrożności procesowej - o uchylenia decyzji Wojewody jako naruszającej prawo- art. 97 §1 pkt 4kpa.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 kpa przesłanką stwierdzenia nieważności jest, wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Zgodnie z przepisami art. 101 §1 oraz §3 kpa formą właściwą dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania jest postanowienie, na które służy stronie zażalenie. Skoro zawieszenie postępowania następuje na podstawie postanowienia, właściwą formą do rozpoznania zażalenia na to postanowienie jest również postanowienie. Brak jest podstawy prawnej do wydania - w wyniku rozpatrzenia zażalenia od postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania - decyzji administracyjnej. Tym samym wydanie decyzji Wojewody nastąpiło bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności.

Skarżąca Spółka powołała się na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarty w wyroku z dnia 15 marca 2004 r. II SA 3059/02,gdzie Sąd stwierdzając nieważność decyzji organu odwoławczego wskazał, że rozpoznanie zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania w formie decyzji administracyjnej oznacza, iż zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa, skutkującej jej nieważność."

Ponadto zdaniem skarżącej Spółki - Wojewoda błędnie uznał, iż zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania przez organ I instancji, bowiem brak było w sprawie zagadnienia wstępnego. Jednocześnie spełnione były wszystkie przesłanki określone przepisami prawa, wymagane do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego.

Warunkiem zawieszenia postępowania jest istnienie w sprawie zagadnienia wstępnego tj. takiej sytuacji, w której w danym postępowaniu głównym nie można ustalić istnienia wszystkich wynikających z przepisów prawa przesłanek do wydania rozstrzygnięcia, dopóki inny organ w odrębnym postępowaniu nie wypowie się odnośnie istnienia, bądź braku istnienia, którejś z tych przesłanek, a zatem bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego nie jest po prostu możliwe wydanie decyzji w danej sprawie. Nie jest przesłanką wydania pozwolenia na rozbiórkę wpisanie bądź odmowa wpisania budynku do rejestru zabytków. Przesłanka do zawieszenia postępowania zachodziłaby dopiero w sytuacji, gdyby budynek był wpisany do rejestru zabytków, a przed Generalnym Konserwatorem Zabytków toczyło się postępowanie o wykreślenie budynku z rejestru na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016) w związku art. 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162 poz. 1568 z późn. zm. )zabytków . Dopóki jednak budynek nie znajduje się w rejestrze zabytków, taka przesłanka nie występuje.

Skarżąca Spółka podniosła ponadto, że zgodnie z wyrażoną w art. 6 KPA zasadą legalizmu, znajdującą również swój wyraz w art. 7 Konstytucji RP, organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach przepisów prawa.

Decyzje Prezydenta [...], w tym postanowienie Prezydenta, stanowią wyraz stosowanej wobec Spółki polityki zmierzającej wyraźnie, z nieznanych przyczyn, do zablokowania rozbiórki obiektu. Takie zachowanie Prezydenta organ odwoławczy zaakceptował, wydając decyzję Wojewody, czym naruszył rażąco zasady legalizmu i praworządności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Zdaniem Sądu bezsprzeczne jest w niniejszej sprawie, że rzeczą Wojewody [...] rozpoznającego zażalenie na postanowienie Nr [...] z dnia [...]marca2006r. wydane z up. Prezydenta [...], którym zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. M. w W., było wydanie postanowienia, a nie decyzji.

Zgodnie z przepisem art. 101 kpa organ o zawieszeniu postępowania orzeka postanowieniem, na które służy zażalenie .

Skoro organ pierwszej instancji wydał postanowienie, na które wniesione zostało zażalenie, organ drugiej instancji powinien rozstrzygnąć sprawę również w formie postanowienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA 980/00 ,LEX nr 55024 ).

Zdaniem Sadu powyższe uchybienie organu II instancji , nie może skutkować , jak chce tego skarżący, stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 156§1pkt.2 kpa.

Zdaniem Sądu wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza wydanie decyzji w dziedzinie nie podlegającej regulacji prawnej w takim właśnie trybie. Najczęściej spotykane i powoływane w orzecznictwie przykłady wydawania decyzji bez podstawy prawnej to rozstrzygnięcie decyzją administracyjną w sprawie regulowanej prawem cywilnym lub prawem pracy, oparcie decyzji na pozaustawowym akcie prawnym itp. Tego rodzaju sytuacja nie zachodzi odnośnie zaskarżonej decyzji.

W świetle powyższej argumentacji , zdaniem Sądu nie było podstaw do uwzględnienia skargi w trybie art. 145§1pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ) .Dodatkowo wskazać należy ,że postanowienie Wojewody [...] nazwane błędnie decyzją zawierało w pouczeniu o środku zaskarżenia prawidłowe określenie ,że orzeczenie stanowi postanowienie.

Sąd nie podziela też argumentacji skarżącej Spółki w przedmiocie oceny, że w sprawie nie zaistniało zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 kpa.

Bezsprzeczne jest , że w toku rozpoznania sprawy o pozwolenie na rozbiórkę organ I instancji powziął wiadomość, że Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął z urzędu postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków przedmiotowego budynku.

Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne.

Zgodnie z przepisem art. 3 pkt.7 ustawy Prawo budowlane przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przepis art. 28. 1. ustawy Prawo budowlane stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę( z zastrzeżeniem art. 29-31).

W myśl art.39.2. ustawy Prawo budowlane pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydane po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków.

Zdaniem Sądu bezzasadna jest teza skarżącej Spółki, że możliwość wydania pozwolenia na rozbiórkę, zależałaby od rozstrzygnięcia przez Generalnego Konserwatora Zabytków zagadnienia wstępnego, ale dopóki budynek nie znajduje się w rejestrze zabytków, taka przesłanka nie występuje.

Zdaniem Sądu po tym jak organ pierwszej instancji powziął wiadomość, że Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął z urzędu postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków przedmiotowego budynku, zachodził związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej w przedmiocie wydania pozwolenia na rozbiórkę a zagadnieniem wstępnym., bowiem w ramach stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej występuje jako jego element kwestia, której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy administracyjnej, gdy jednocześnie do rozstrzygnięcia tej kwestii nie jest właściwy organ administracji rozpoznający sprawę administracyjną, lecz inny organ.

Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę.

Zdaniem Sądu przedmiotowe zawieszenie postępowania pozostawało w zgodzie z wyżej wskazaną podstawą prawną , ponadto organ zawieszając postępowanie wykazał się poszanowaniem zasady uwzględniania w postępowaniu administracyjnym interesu społecznego, dochowując staranności przy podejmowaniu decyzji rozbiórkowej wobec obiektu, co do którego ważyły się oceny jego zabytkowego charakteru.

Zdaniem Sądu pozostałe uwagi zawarta w skardze Spółki pozostaje poza zakresem badania w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd orzekł jak w sentencji trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ).