Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1581/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędziowie WSA Danuta Kania, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2016 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Minister Finansów decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm. - dalej jako u.d.i.p.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] odmawiającą S. z siedzibą w W. (dalej jako Stowarzyszenie) udostępnienia informacji publicznej dotyczącej pism pomiędzy Rządem Polskim a agencją ratingową [...] w okresie od [...] marca 2016 r. do dnia wykonania wniosku.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Finansów podniósł, iż Stowarzyszenie złożyło w dniu [...] maja 2016 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej pism pomiędzy Rządem Polskim a agencją ratingową [...] w okresie od [...] marca 2016 r. do dnia wykonania wniosku.

W dniu [...] maja 2016 r. została wydana decyzja o odmowie udostępnienia wnioskowanej przez Stowarzyszenie informacji publicznej, w której jako podstawę odmowy wskazano ochronę tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

Stowarzyszenie wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. wystąpiło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Finansów z dnia [...] maja 2016 r. Zarzucając wydanej decyzji naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez nieprawidłowe ograniczenie prawa do informacji publicznej, spowodowane niezasadną odmową udostępnienia informacji publicznej, 2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że udostępnienie informacji publicznej będącej przedmiotem wniosku mogłoby naruszyć tajemnicę przedsiębiorcy oraz poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, 3) art. 7 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, 4) art. 8 k.p.a., poprzez podjęcie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia jego motywów i przesłanek, 5) art. 11 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego przedstawienia toku rozumowania organu oraz przyjętych przez niego kryteriów oceny stanu prawnego, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Minister Finansów uznał wniesiony środek zaskarżenia za niezasadny i wymienioną na wstępie decyzją utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

Uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 61 ust. 1 - 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i na ich podstawie wskazał, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą. Jak zostało ustalone, w korespondencji jaką Minister Finansów prowadził z agencją ratingową [...] zostały zawarte zagadnienia stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy, których ujawnienie miałoby negatywne konsekwencje dla agencji ratingowej [...] poprzez ich wykorzystanie przez podmioty prowadzące działalność konkurencyjną. Dlatego też agencja [...] nie udostępnia publicznie tych pism i podejmuje niezbędne kroki mające na celu zachowanie ich treści w tajemnicy. W związku z powyższym Minister Finansów nie może ujawnić treści korespondencji jaką prowadził z agencją ratingową [...] w okresie od dnia [...] marca 2016 r. do dnia wykonania wniosku.

Minister podkreślił, iż zachowanie w tajemnicy korespondencji prowadzonej z agencją ratingową [...] ma również istotne znaczenie ze względu na ważny interes państwa. Ujawnienie korespondencji zawierającej tajemnicę przedsiębiorcy mogłoby przyczynić się do obniżenia wiarygodności RP jako partnera na rynkach finansowych, co z kolei mogłoby niekorzystnie wpłynąć na wycenę polskiego długu.

Wprawdzie ograniczenie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy sytuacji, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa, jednakże w związku z inną sprawą o dostęp do informacji publicznej prowadzoną przez Ministra Finansów (sygn.[...]) w dniu [...] lutego 2016 r. Ministerstwo Finansów wystąpiło do agencji ratingowych, z którymi posiada zawarte urnowy, w tym również do [...], z zapytaniem czy podmioty te wyrażają zgodę na ujawnienie przez Ministra Finansów korespondencji prowadzonej pomiędzy agencjami a Ministrem Finansów. Wszystkie agencje, w tym także[...], udzieliły negatywnej odpowiedzi, nie wyrażając zgody na ujawnienie dokumentów ze względu na fakt, iż zawierają one informacje mające wartość gospodarczą, których ujawnienie mogłoby wywołać negatywne konsekwencje dla tych podmiotów. Tym samym nie zaistniała okoliczność wyłączająca ograniczenie dostępu do informacji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. drugie ustawy. W związku z powyższym dokumenty te jako zawierające tajemnicę przedsiębiorcy, na udostępnienie których nie wyraziła również zgody agencja ratingowa [...], nie mogą zostać udostępnione.

Odnosząc się do argumentacji Stowarzyszenie, że podmiot gospodarczy nawiązując współpracę z organami władzy publicznej musi liczyć się z tym, iż informacje o jego działalności mogą stać się zainteresowaniem społeczeństwa, organ stwierdził, że podmiot ten ma prawo do ochrony swoich interesów, niezależnie od tego czy działa w sferze prywatnej czy publicznej. Taką właśnie ochronę zapewnił mu ustawodawca w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym niedopuszczalnym jest postępowanie przez Ministra Finansów w sposób naruszający przepisy prawa dające ochronę przedsiębiorcy w związku z prowadzoną przez niego działalnością.

Za nieuzasadniony organ uznał zarzut, iż Minister Finansów odmówił udostępnienia jakichkolwiek informacji dotyczących korespondencji jaką Minister Finansów prowadził z agencją ratingową [...]. We wniosku z dnia [...] maja 2016 r. Stowarzyszenie wnosiło o udostępnienie pism pomiędzy Rządem Polskim a agencją ratingową [...]. Tym samym [...] wnosił o ujawnienie treści tych dokumentów. Natomiast Stowarzyszenie nie wnosiło o udostępnienie jakichkolwiek informacji dotyczących tych dokumentów.

W ocenie Ministra Finansów przy wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2016 r. nie doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem Minister Finansów podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W sposób szczegółowy przeprowadził analizę pism z [...], uzyskał stanowisko agencji ratingowej, w sposób jasny i przejrzysty określił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, wskazując na okoliczności sprawy, jak i wyraźne postanowienia przepisów prawa.

Decyzja Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Stowarzyszenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podnosząc zarzuty jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] czerwca 2016 r. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z dnia [...] maja 2016 r.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie przywołało poglądy orzecznictwa i doktryny wskazując, iż podmiot gospodarczy, który wstępuje w strefę publiczną musi liczyć się z tym, że informacje o jego publicznej działalności mogą się stać zainteresowaniem społeczeństwa oraz że informacje te będą stanowić informację publiczną. Nie można zatem przyjąć, że nie można udostępnić jakichkolwiek informacji, o których udostępnienie wróciło się Stowarzyszenie. Na mocy decyzji odmówiono udostępnienia jakichkolwiek informacji dotyczącej korespondencji z agencją ratingową. Jest to zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji. Nie sposób także wskazać w jaki sposób udostępnienie korespondencji Ministra Finansów ze wskazaną agencją ratingową mogłoby doprowadzić do naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy. Stroną tej korespondencji był organ władzy publicznej, zatem działający w sferze publicznej. Zatem nadmiernym i nieuzasadnionym jest ograniczenie dostępności jakiejkolwiek korespondencji, prowadzonej z agencją ratingową. Jeżeli nawet przyjąć, iż udostępnienie wnioskowanych informacji może naruszyć tajemnicę przedsiębiorcy, to z pewnością nie jest tak, ze udostępnienie jakichkolwiek informacji może tajemnicę naruszyć. Oczywiste jest bowiem, że co najmniej niektóre z informacji publicznych, o których udostępnienie zwróciło się Stowarzyszenie, w ogóle nie dotyczy informacji posiadających wartość gospodarczą. To świadczy o tym, że Minister Finansów w sposób nieodpowiedni dokonał oceny stanu fatycznego i prawnego, co doprowadziło do nadmiernego, zbyt ekstensywnego, ograniczenia prawa do informacji publicznej na kanwie niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci pism prowadzonych pomiędzy Rządem Polskim a agencja ratingową [...] (informację publiczną stanowią stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej - art. 6 ust. pt 4 lit b u.d.i.p.) Minister Finansów (organ obowiązany do udostępniania informacji publicznej – art. 1 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) powołał się na art. 5 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Wskazał, iż w sprawie zachodzi przesłanka ograniczenia dostępu do wnioskowanej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy – agencji ratingowej [...].

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", zasadne zatem pozostaje odwołanie się do zapisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Przepis art. 11 ust. 4 tej ustawy wskazuje z kolei, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze przyjęto, że dla odmówienia udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 118-119 wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2490/14). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej.

Z analizy treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej, wynika, iż organ zwrócił się do agencji ratingowej [...] i uzyskał (w innych postępowaniu) stanowisko tego podmiotu wskazujące na chęć zachowania prowadzonej z Ministerstwem Finansów korespondencji w poufności. Można zatem przyjąć, iż organ wykazał spełnienie formalnej przesłanki podjęcia działań w celu nieujawniania informacji o istotnym znaczenie dla przedsiębiorcy.

Co zaś się tyczy wykazania przesłanki materialnej Minister Finansów ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, iż ujawnienie wnioskowanej informacji miałoby negatywne konsekwencje dla [...] poprzez ich wykorzystanie przez podmioty prowadzące działalność konkurencyjną, a także mogłoby przyczynić się do obniżenia wiarygodności RP jako partnera na rynkach finansowych, co w konsekwencji mogłoby negatywnie wpłynąć na wycenę polskiego długu. Z tymi argumentami nie można się zgodzić, albowiem w informacjach o stanie finansów publicznych Państwa, co do zasady trudno upatrywać wartości gospodarczej, na którą może powołać się podmiot prywatny funkcjonujących wg. zasad wolnorynkowych obrotu gospodarczego, a już tym bardziej dostrzec przełożenia na pozycję rynkową agencji [...]. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, gospodarka środkami publicznymi jest jawna, a zasady tej nie stosuje się do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeżeli wynika to z umów międzynarodowych. Skoro z założenia Minister Finansów (w jego imieniu pracownicy Ministerstwa Finansów) przedstawia agencji ratingowej stanowiska w sprawach publicznych, to odmawiając udostępnienia pism kierowanych do tego podmiotu powinien choćby wskazać, jakiej materii pisma te dotyczyły i jakim dobrom zagraża ujawnienie ich treści. Można oczywiście zgodzić się z tezą, iż przykładowo metody gromadzenia i przetwarzania informacji, przyjęte modele oceny, metody badawcze, itp., mają znaczenie dla agencji ratingowej i pisma kierowane przez agencję do organu finansowego krajowego mogą takie elementy ujawniać. Tych kwestii Minister Finansów nie wyjaśnił poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu o negatywnych konsekwencjach dla agencji [...] w przypadku ujawnienia przedmiotowej korespondencji. Jednak przede wszystkim organ nie wykazał, aby pisma strony polskiej (stanowiska w sprawach publicznych) kierowane do agencji ratingowej miały choćby potencjalny wpływały na sytuację ekonomiczną, gospodarczą, czy inną [...]. Tym samym naraził się na słuszny zarzut wydania decyzji administracyjnej arbitralnej, pozbawionej jakiegokolwiek waloru przekonywania strony do słuszności podjętego rozstrzygnięcia.

W świetle powyższego, zgodzić należy się ze skarżącym Stowarzyszeniem, że organ nie przedstawił przekonującej argumentacji, która uzasadniałaby odmowę udostępnienia w całości żądanej korespondencji. O ile nie można wykluczyć, że istnieje potrzeba wyłączenia jawności żądanych informacji w niezbędnym zakresie, czego nie kwestionuje również Stowarzyszenie, to z przedstawionego stanowiska Ministra Finansów nie sposób wywieść, że cała treść korespondencji objęta będzie tajemnicą przedsiębiorcy i z tego powodu nie podlega udostępnieniu.

Skład orzekający w mniejszej sprawie nie miał możliwości zweryfikowania twierdzeń organu w oparciu o przedstawione Sądowi dokumenty źródłowe, albowiem całość przedmiotowej korespondencji, prowadzonej w języku angielskim, organ przedstawił bez tłumaczenia na język polski.

Skoro podstawą ograniczenia dostępu do wnioskowanej informacji publicznej był art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd powinien mieć możliwość oceny czy działanie organu było w tym zakresie uprawnione. W tym celu konieczne jest zapoznanie się przez Sąd z materiałami źródłowymi tj. prowadzoną przez Ministerstwo Finansów z agencją [...] korespondencją i co wydaje się oczywiste, przetłumaczonymi na język polski. Tłumaczenie tych dokumentów nie zastępuje samych dokumentów sporządzonych w języku obcym jako dowodów w sprawie, służy jedynie ustaleniu jaka jest ich treść. Brak tłumaczenia żądanych pism na język polski, po pierwsze poddaje w wątpliwość rzetelność dokonanej przez organ oceny ich zawartości pod kątem zawartych w nich danych objętych tajemnicą przedsiębiorcy i po wtóre oczywiście uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2456/16 (publik. orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, iż zgodnie z art. 27 Konstytucji RP w Rzeczypospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski. Zatem w języku polskim funkcjonują wszystkie organy państwowe, wydawane są akty prawne i toczy się życie publiczne. Tą regulację precyzuje ustawa o języku polskim. Z treści art. 4 tej ustawy wynika, że język polski jest językiem urzędowym konstytucyjnych organów państwa (pkt 1) i organów, instytucji i urzędów podległych organom konstytucyjnym państwa (pkt 5) powołanych w celu realizacji zadań tych organów. Skoro organ z przedłożonych dowodów (pism w języku angielskim) wywodzi określone skutki prawne, to powinien uczynić to w sposób dający możliwość weryfikacji przez Sąd prezentowanych przez niego twierdzeń, tj. przedstawiając tłumaczenia pism sporządzonych w języku obcym.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że organ wydając ww. rozstrzygnięcie ma obowiązek w sposób wyczerpujący rozpatrzyć zgromadzony materiał dowodowy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a także należycie umotywować swoje stanowisko w sprawie. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej winna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 k.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. Zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu, tych wymogów nie spełnia. Minister Finansów nie wyjaśnił w sposób należyty i przekonujący, z jakich względów odmówił dostępu do całości żądanej informacji publicznej, odmowę uzasadnił ogólnikowo, zaś dokumenty źródłowe nie pozwalają na weryfikację prawidłowości zajętego w sprawie stanowiska.

Powyższe uchybienia obligowały Sąd do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Rozpatrując ponownie wniosek z dnia [...] maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej organ podda rzetelnej analizie treść korespondencji prowadzonej z agencją ratingową [...], zwłaszcza pismami kierowanymi przez Ministerstwo Finansów do wskazanego podmiotu, w kontekście ww. ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Uwzględni przy tym dokonaną przez Sąd ocenę prawną.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.