Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1926/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 28 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J.-K. i B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1443/15 w sprawie ze skargi A. J.-K. i B. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia ... 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz A. J.-K. i B. K. solidarnie kwotę 1244 (jeden tysiąc dwieście czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1443/15 oddalił skargę A. J. i B. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

B. K. złożył do Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wniosek o wydanie pozwolenia na lokalizację schodów zewnętrznych do lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w O., zmiany jednego z okien na drzwi wejściowe oraz na "wymianę istniejącej skrzynkowej stolarki okiennej na stolarkę okienną o konstrukcji zespolonej, której podział i wykończenie będzie na wzór pierwotnej". Do wniosku dołączony został "Projekt budowlany – Budowa schodów zewnętrznych i wymiana stolarki okiennej" opracowany w maju 2014 r. oraz "Proponowany program prac konserwatorskich dotyczących elewacji frontowej zabytkowego budynku z [...], mieszczącego się przy ul. [...] w O.", opracowany w 2014 r.

Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] odmówił pozwolenia na to zamierzenie budowlane.

Po rozpatrzeniu odwołania B. K. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w uzasadnieniu zawierając wskazania co do dalszego postępowania.

Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] ponownie odmówił udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie schodów zewnętrznych, powiększeniu otworu okiennego na otwór drzwiowy i wymianie stolarki okiennej w lokalu nr [...] przy ul. [...] w O.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że zakres inwestycji nie mógł być zaaprobowany przez organ konserwatorski z uwagi na możliwość bezpowrotnej dewaluacji wartości zabytkowych obiektu historycznego i obniżenia jego autentyczności. Wskazał, że dobudowa do istniejącego ryzalitu współczesnych schodów i zmiana otworu okiennego na drzwiowy w elewacji jest działaniem negatywnie wpływającym na ekspozycję zabytkowej fasady. Ponadto na wartości zabytkowe ujemnie wpłynie również planowana wymiana stolarki okiennej na tę wykonaną w konstrukcji zespolonej.

Organ nie zakwestionował uwag wnioskodawcy co do zmian, jakie już zaszły w obrębie artykulacji i fasady budynku przy ul. [...] w O. Podkreślił jednak, że istniejące przekształcenia nie mogą usprawiedliwiać dalszych naruszeń historycznej elewacji. Dodał, że nieprzekształcony (o dobudowę schodów i powiększenie otworu okiennego) do tej pory ryzalit posiada wartość dokumentu, świadczącą o jego wartości historycznej i naukowej, której zachowanie leży w interesie społecznym. Również istniejąca stolarka okienna jest jednym z nielicznych śladów pierwotnych rozwiązań i technologii zastosowanych historycznie w kamienicy, toteż jej zachowanie jest tym bardziej istotne.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania B. K. i A. J., decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162; poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.).

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że z konserwatorskiego punktu widzenia jedną z nadrzędnych wartości elementów architektury jest ich autentyzm, w tym wzajemne proporcje i wystrój zewnętrzny elewacji. Wskazał, że dobudowa do elewacji frontowej budynku schodów zewnętrznych wraz ze zmianą istniejącego okna na drzwi wejściowe zmieni znacząco wygląd zewnętrzny zabytkowego budynku, wpływając negatywnie na jego wartość historyczną i architektoniczną. Podkreślił, że w interesie społecznym leży ochrona budynku o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia historycznego wyrazu architektonicznego obiektu a wnioskowane zamierzenie nie spełnia w wystarczającym stopniu koniecznego warunku jak najmniejszej ingerencji w wystrój i plastykę elewacji obiektu.

W odniesieniu do argumentów przytoczonych w odwołaniu organ podkreślił, że wnioskowane zamierzenie nie może stanowić alternatywy dla remontu kamienicy, przeprowadzonego z poszanowaniem jej wartości zabytkowych. Zauważył również, że jak wynika z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej organ ten dokonał rewizji swego stanowiska w tym zakresie, bowiem doszedł on do przekonania, że działania polegające na dostawieniu schodów do elewacji frontowej zabytkowego budynku powodują znaczącą niekorzystną zmianę wyrazu architektonicznego i utratę wartości autentyczności obiektu. Zmiana stanowiska organu pierwszej instancji wynika zatem z doświadczenia i wiedzy zdobytej w zakresie wpływu takich działań na walory zabytkowe zabudowy, a nie z nierównego traktowania w tym zakresie wnioskodawców. Minister wskazał dodatkowo, że częściowe przekształcenia zabytkowego obszaru [zabytkowego obiektu], poprzez realizację kilku inwestycji o charakterze odbiegającym od historycznie ukształtowanego, nie uzasadniają zezwolenia na dokonywanie dalszych zniekształceń. Strona postępowania nie może powoływać się skutecznie na naruszenie przez organ administracji zasady równości wobec prawa w sytuacji, w której ten organ, działający w ramach uznania administracyjnego uznaje – pod wpływem doświadczeń zebranych w toku wykonywania ustawowych kompetencji – że w danej kategorii spraw zachodzą podstawy do rygorystycznego zabezpieczenia interesu społecznego pomimo tego, że w przeszłości w tej samej kategorii spraw miały miejsce przypadki odstąpienia od egzekwowania tego rodzaju rygorów od innych podmiotów.

A. J. i B. K. wnieśli skargę na powyższą decyzję, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, jak również o przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym dowodów wymienionych w skardze.

Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji organów obu instancji, a wyrażające się w nieprzeprowadzeniu dowodów wnioskowanych przez inwestorów, naruszeniu zasady równości obywateli wobec prawa, zaniechaniu realizacji wytycznych zawartych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. odnośnie do udostępnienia inwestorom pełnej dokumentacji dotyczącej budynku położonego w O. przy ul. [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Sąd oddalił skargę.

Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego, jak i zastosowanych przepisów prawa.

Sąd wskazał, że przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwala na prowadzenie określonych prac czy robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków – po uzyskaniu zezwolenia, jednakże nie pozwala na podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku, o czym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 tej ustawy. W ocenie Sądu planowana inwestycja w istocie doprowadziłaby do takiego naruszenia substancji i do zmiany wyglądu zabytku.

Zdaniem Sądu organ prawidłowo wskazał, że skoro z konserwatorskiego punktu widzenia jedną z nadrzędnych wartości elementów architektury jest ich autentyzm, w tym wzajemne proporcje i wystrój zewnętrzny elewacji, to bez wątpienia dobudowa do elewacji frontowej budynku schodów zewnętrznych wraz ze zmianą istniejącego okna na drzwi wejściowe zmieni znacząco wygląd zewnętrzny zabytkowego budynku wpływając negatywnie na jego wartość historyczną i architektoniczną. Dobudowanie schodów do elewacji frontowej zabytkowego budynku spowoduje nie tylko istotną niekorzystną zmianę wyrazu architektonicznego, ale przede wszystkim utratę wartości autentyczności obiektu. Słusznie również organ uznał, że ochrona budynku o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia historycznego wyrazu architektonicznego obiektu leży w interesie społecznym.

Dodał, że nie uzasadnia akceptacji proponowanych prac również okoliczność, że uprzednio takie zezwolenia były wydawane.

Zdaniem Sądu organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi. Wskazał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli A. J. i B. K., zaskarżając go w całości.

Sądowi pierwszej instancji zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo błędnego ustalenia przez organy w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego, jakim jest rzeczywisty stan chronionego obiektu, który jest daleki od autentycznego i ogólnikowości uzasadnienia decyzji organów obu instancji;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich powodów Sąd uznał, mimo konkretnych zarzutów podnoszonych w skardze (niepoddanie analizie dokumentacji przedłożonej przez skarżących oraz dokumentacji fotograficznej na okoliczność stanu obiektu, przekształceń, jakim go poddano oraz faktycznej utraty autentyczności, która już nastąpiła), że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – naruszenie zasady równości obywateli wyrażonej w przepisie i art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – przekroczenie granic uznania administracyjnego wyznaczonego przez akceptację odmiennego traktowania skarżących i innych osób w takiej samej sytuacji;

b) niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 11 a contrario ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez uznanie za zgodne z prawem dowolnego określenia przez organ ochrony zabytków, że inwestycja planowana przez skarżących doprowadzi do utraty wartości autentyczności zabytku;

c) niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 3 pkt 1 i art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że działania polegające na dobudowie schodów zewnętrznych spowodują zmianę wyrazu i charakter budynku, co z kolei pozbawi zabytek autentyczności, mimo wykazania przez wnioskodawców dokumentacją specjalistyczną, że możliwe jest takie przeprowadzenie prac, które nie spowoduje utraty autentyczności zabytku.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych, o ile nie zostanie przedłożony spis kosztów.

W trakcie rozprawy w dniu 28 czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie złożył częściowy spis kosztów na kwotę 364 zł, odpowiadającą kosztowi dojazdu pełnomocnika na rozprawę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona częściowo usprawiedliwione podstawy.

Jako zasadne należało ocenić te zarzuty skargi kasacyjnej, które wskazują na niewłaściwe wyjaśnienie przez organy administracji okoliczności sprawy i błędną ocenę tego naruszenia dokonaną przez Sąd pierwszej instancji.

Jak wynika z akt sprawy wniosek inwestorów, inicjujący niniejszą sprawę, obejmował 3 rodzaje prac przy obiekcie: budowę schodów zewnętrznych, powiększenie otworu okiennego (na otwór drzwiowy) oraz wymianę stolarki okiennej z okien drewnianych skrzynkowych na okna drewniane zespolone. Do wniosku określającego taki właśnie zakres prac dołączony został m.in. "Proponowany program prac konserwatorskich dotyczący elewacji frontowej zabytkowego budynku mieszczącego się przy ul. [...] w O." opisujący proponowany zakres inwestycji wraz z zebranym materiałem porównawczym. Analiza natomiast uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz kontrolowanego wyroku pozwala stwierdzić, że organ odwoławczy nie rozpoznawał w całości sprawy a Sąd pierwszej instancji naruszenia tego nie spostrzegł. Motywy zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji nie odnoszą się nawet w najmniejszym stopniu do kwestii możliwości wymiany stolarki okiennej z istniejącej skrzynkowej na zespoloną. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielił jedynie stanowisko Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków co do braku zgody na dobudowę do elewacji frontowej schodów zewnętrznych oraz zmiany istniejącego okna na drzwi wejściowe do lokalu. Tym samym trafny jest zarzut skarżących kasacyjnie co do tego, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, w tym m.in. w zakresie możliwości wymiany okien na okna zespolone. W niniejszej sprawie wada ta nie może być oceniona jako niepozostająca bez istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdy weźmie się pod uwagę, że stanowisko organu co do wymiany stolarki okiennej nie musi być w żaden sposób związane ze stanowiskiem co do budowy schodów zewnętrznych i powiększenia otworu okiennego na drzwiowy. Innymi słowy organ był władny dokonać oceny możliwości realizacji tych dwóch rodzajów prac z punktu widzenia walorów chronionych przez organy konserwatorskie niezależnie od siebie.

Powyższe uzasadnia zatem trafność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wojewódzki błędnie bowiem przyjął, że stan faktyczny w niniejszej sprawie został prawidłowo ustalony.

Słusznie również podnieśli skarżący kasacyjnie, iż – wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji – sprawa nie została należycie wyjaśniona także w pozostałym zakresie. Zasada prawdy obiektywnej oraz należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy nakłada na organy administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Komentatorzy Kodeksu postępowania administracyjnego podkreślają, że rozpatrując materiał dowodowy i dokonując jego oceny organ administracji nie może pominąć żadnego przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (tak: A. Wróbel [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2018, wyd. Wolters Kluwer, str. 535 i nast. oraz powołane tamże orzecznictwo sądów administracyjnych). Tymczasem dokonując oceny prawidłowości wypełnienia powyższych obowiązków Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że organ odwoławczy w żaden sposób nie ocenił przedłożonych przez inwestorów dokumentów, w szczególności "Proponowanego programu prac (...)" sporządzonego przez mgr J. D. – konserwatora dzieł sztuki. W opracowaniu tym wskazano m.in., że istnieje możliwość przekształcenia otworu okiennego na otwór drzwiowy i dostawienie schodów do ryzalitu wschodniego i takie działanie jest szansą na przywrócenie pierwotnej historycznej funkcji parteru a także historycznego handlowego charakteru ulicy dawnego [...]. W innym miejscu powyższego opracowania podkreśla się – w odniesieniu do wskazań organu pierwszej instancji, że nie można twierdzić, że wykonane roboty obniżą autentyczność obiektu, biorąc pod uwagę wykonane już roboty, w tym przede wszystkim w obrębie okien wystawowych lokalu obecnie użytkowanego jako lokal gastronomiczny [...]. Przypomnieć trzeba, że organy administracji odmówiły wyrażenia zgody na wnioskowane roboty wskazując przede wszystkim na konieczność zachowania autentyczności zabytku. Nie negując założeń dokonanych przez organ administracji i potrzeby zachowania wartości zabytkowych obiektów objętych ochroną konserwatorską, jak też tego, że istniejące zniekształcenia, nawet dokonanie legalnie, nie mogą usprawiedliwiać, co do zasady, dalszych naruszeń historycznej elewacji obiektu, wskazać należy na konieczność wyjaśnienia przez organ administracji i przedstawienia w motywach rozstrzygnięcia, jaki stan obiektu organ przyjął za "punkt wyjścia" i w konsekwencji wyjaśnienie przyczyn, dla których nie można wyrazić zgody na realizację proponowanych robót. Należy przy tym zwrócić uwagę, że organ sam przyznał, że działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowania obiektu są możliwe, o ile dokonane zmiany nie wpłyną na uszczuplenie wartości zabytkowych. Tymczasem inwestorzy konsekwentnie twierdzili na różnych etapach postępowania, iż zamierzona przez nich inwestycja obejmować miała szereg robót, które miały być wzorowane na oryginalnych zachowanych elementach budynku. Argumenty strony zostały pominięte przez organy administracji. W pełni zasadne są twierdzenia Sądu pierwszej instancji, że decyzja wydana w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma charakter uznaniowy w tym znaczeniu, że oceny przesłanek rozstrzygnięcia organ dokonuje w oparciu o pojęcia normatywne niedookreślone, których wykładni musi dokonać w trakcie stosowania prawa w indywidualnej sprawie. Zgodnie z doktryną i orzecznictwem wypracowanym na gruncie art. 7 k.p.a. tego typu rozstrzygnięcie (uznaniowe) wymaga szczególnej staranności organu w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny, a przede wszystkim należytego uzasadnienia dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie to musi przekonać adresatów, że decyzja nie nosi cech arbitralności i dowolności. Rację mają zatem skarżący kasacyjnie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organy administracji, w szczególności organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie z naruszeniem ww. zasad. Uzasadnienie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w najmniejszym stopniu nie pozwala na przyjęcie, że powyższe zasady postępowania administracyjnego zostały zachowane. Tym samym nie można odmówić słuszności zarzutom skarżących kasacyjnie, iż organy administracji naruszyły wskazane przepisy postępowania regulujące ogólne zasady działania organów administracji, a Sąd pierwszej instancji błędnie naruszenia te ocenił. Natomiast należy wskazać autorowi skargi kasacyjnej, że zarzut ten winien być skonstruowany w ramach podstaw określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako naruszenie przepisów postępowania, nie zaś jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Taki właśnie charakter (procesowy) mają art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a.

Natomiast jako przedwczesne, a przez to nieuzasadnione, należało ocenić zarzuty naruszenia pozostałych przepisów określonych jako naruszenie przepisów prawa materialnego. Skoro bowiem organ administracji nienależycie wyjaśnił sprawę i nie zawarł w uzasadnieniu rozstrzygnięcia własnych ocen, które pozwalałyby Sądowi na prawidłowe zbadanie trafności decyzji, to przedwczesne jest odnoszenie się do prawidłowości zastosowania ww. przepisów prawa materialnego.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są częściowo uzasadnione. Jednocześnie stwierdził, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co uprawniało Sąd do rozpoznania skargi.

Oceniając zatem legalność zaskarżonej decyzji i uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć także należy organowi odwoławczemu, że zasada dwuinstancyjności określona w art. 15 k.p.a. nakazuje organowi odwoławczemu ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, a nie jedynie ocenę, czy decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa. Ta zasada również została naruszona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w niniejszej sprawie, który w lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu nie odniósł się do żadnej kwestii podnoszonej w odwołaniu, pomijając przy tym dodatkowo zakres wniosku. Powyższe wskazuje na konieczność powtórzenia przez ten organ postępowania w omawianym zakresie. Nie przesądzając zatem wyniku postępowania należy zwrócić uwagę na konieczność odniesienia się przez Ministra rozpoznającego odwołanie zarówno do zarzutów w nim zawartych, jak i oceny dokumentów złożonych przez wnioskodawcę, w tym m.in. do "Proponowanego programu prac (...)". Zadaniem organu będzie zatem wyjaśnienie i przedstawienie w uzasadnieniu stanowiska co do tego, z uwagi na jakie elementy m.in. elewacji frontowej obiekt został objęty ochroną konserwatorską, a jeśli podtrzyma stanowisko o konieczności zachowania jej autentyczności – przedstawienie przyczyn takiej decyzji. Nie może przy tym organ pominąć w swojej ocenie wskazanych okoliczności związanych z robotami, które zostały dokonane przy budynku.

I wreszcie rzeczą organu odwoławczego będzie ocena, czy prace polegające na wymianie stolarki okiennej na okna zespolone mogą być z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej wykonane w obiekcie. Przy ocenie powyższego nie może ujść uwadze organu administracji, iż – jak sam podkreślił – objęcie obiektu ochroną konserwatorską nie oznacza braku możliwości wykonywania przy nim jakichkolwiek prac, tym bardziej w sytuacji, gdy mają one na celu m.in. ochronę przed techniczną dewastacją budynku. Organ wyjaśni zatem, czy słusznie skarżący kasacyjnie podnoszą, że okna te są w stanie "śmierci technicznej", a jeśli tak, to czy okoliczność ta ma wpływ na treść rozstrzygnięcia w zakresie potrzeby ochrony konserwatorskiej.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 p.p.s.a., przy czym na zasądzoną kwotę składają się koszty: uiszczonych wpisów od skargi i skargi kasacyjnej, opłaty kancelaryjnej (za sporządzenie i doręczenie uzasadnienia) oraz niezbędnych kosztów udzielenia skarżącym pomocy prawnej przed sądami obu instancji.