Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2684/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 34 i pkt 27, art. 52a
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity
Teza: pojęcie "wprowadzenia do obrotu "środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oznacza udostępnianie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącymi ich konsumentami, jak będącymi ich konsumentami tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. Ustawodawca w hipotezie i dyspozycji normy art. 52a ust. 1-3 u.p.n. wyraźnie wskazuje, że odpowiedzialności administracyjnej podlega obiektywnie każdy, kto wprowadza do obrotu środek zastępczy (tzw. dopalacz). Prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej, organ inspekcji sanitarnej ustala i ocenia, czy doszło do "wprowadzenia do obrotu", czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego.

TEZY

pojęcie "wprowadzenia do obrotu "środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oznacza udostępnianie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącymi ich konsumentami, jak będącymi ich konsumentami tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. Ustawodawca w hipotezie i dyspozycji normy art. 52a ust. 1-3 u.p.n. wyraźnie wskazuje, że odpowiedzialności administracyjnej podlega obiektywnie każdy, kto wprowadza do obrotu środek zastępczy (tzw. dopalacz). Prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej, organ inspekcji sanitarnej ustala i ocenia, czy doszło do "wprowadzenia do obrotu", czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego.


SENTENCJA

Dnia 2 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Po 326/13 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środka zastępczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. K. na rzecz Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Po 326/13 wydanym w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2013 roku Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środka zastępczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2012 roku Nr [...] oraz zasądził od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego zwrot kosztów sądowych, a także określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 3 czerwca 2011 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kaliszu (dalej: PPIS) wpłynęło pismo Prokuratury Rejonowej w Kaliszu informujące o wprowadzaniu przez M. K. do obrotu wyrobów tzw. dopalaczy. W dniu 30 czerwca Komendant Miejski Policji w Kaliszu przekazał PPIS dowody rzeczowe zatrzymane u M. K. Następnie w dniu [...] lipca 2011 r. PPIS wydał decyzję nakazującą wstrzymać wprowadzanie do obrotu wymienionych z nazwy środków. Jeden z tych środków o nazwie "Gryzli" w ilości 9 opakowań został przekazany do badań Zakładowi Medycyny Sądowej w Poznaniu. Instytut wyodrębnił do badań reprezentatywną próbkę 3 opakowań. W dniu 27 sierpnia 2012 r. PPIS otrzymał sprawozdanie z badań Instytutu, z którego wynikało, że przedmiotowy produkt zawiera JWH 122, tj. substancję należącą do grupy środków odurzających I-N.

W rezultacie PPIS decyzją z dnia [...] września 2012 r. obciążył M. K. kosztami przeprowadzenia badań środka zastępczego, nakazał zniszczenie niezużytego do badań środka zastępczego oraz pozostałych przekazanych mu przez Komendanta Miejskiego Policji w Kaliszu środków.

Następnie pismem z dnia 30 października 2012 r. PPIS zawiadomił M. K. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych. W dniu [...] grudnia 2012 r. PPIS wydał decyzję, na mocy której wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 20.000 zł. Organ stwierdził na podstawie art. 52a ust. 1, 2 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, że M. K. wprowadzał do obrotu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej środki zastępcze, w związku z czym należało wymierzyć mu karę pieniężną w kwocie 20.000 zł, biorąc pod uwagę ilość wprowadzanych do obrotu środków zastępczych oraz oświadczenie strony o wysokości miesięcznych dochodów (800/1000 zł netto) zawarte w protokole przesłuchania.

M. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając, że przekazane PPIS przez Policję środki, zajęte u niego nie przeszły stosownych badań, stwierdzających ich szkodliwość, przebadano bowiem tylko jeden z nich. Ponadto powołując się na definicję wprowadzania do obrotu określoną w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wskazał, że nie zostało uregulowane posiadanie produktów i nie podlega ono karze pieniężnej. Zaznaczył, że zatrzymane przez Policję środki zdeponowane były w jego domu, nie zaś wprowadzane do obrotu.

Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazuje się wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terenie Polski jakichkolwiek substancji lub produktów, które mogą być używane jako środki odurzające lub substancje psychotropowe, czyli tzw. środków zastępczych. Zgodnie z art. 4 pkt 34 tej ustawy wprowadzanie do obrotu to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. WWIS wyjaśnił, że przepis art. 52a ust. 1 wspomnianej ustawy określa, że kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium RP środek zastępczy, podlega karze pieniężnej, w wysokości od 20000 do 1000000 zł. Przy czym ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy powiatowy inspektor sanitarny uwzględnia w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego (art. 52a ust. 2 ustawy). Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że z zebranej dokumentacji jednoznacznie wynika, że M. K. wprowadzał do obrotu produkty, co do których zachodziło podejrzenie, iż są one środkami zastępczymi. Potwierdzeniem tego faktu jest dokumentacja przesłana przez Policję, a w szczególności zdarzenie, w trakcie którego przedstawiciele Policji zatrzymali dwóch mężczyzn, kierowców aut, którzy próbowali przekazać sobie 7 woreczków z napisem "Ivory Speer". Jak ustalono kierowcą jednego z pojazdów był M. K., a drugim – T. P. Z protokołu świadka T. P. wynika, że od ok. 2-3 tygodni utrzymywał on kontakt telefoniczny z M. K., zaś w dniu, kiedy został skontrolowany przez Policję, zadzwonił do M. K. i zamówił dopalacz o nazwie "Gryzli". Podał jednocześnie, że brał od niego ten dopalacz już ok. 2 razy. Ponadto WWIS stwierdził, że wyniki badań laboratoryjnych przeprowadzonych na Uniwersytecie Medycznym w Poznaniu na próbce preparatu o nazwie "Gryzli" potwierdziły, że jest to środek zastępczy. Zdaniem organu z protokołu świadka T. P. wynika, że proceder M. K. trwał już od dłuższego czasu. Reasumując organ II instancji potwierdził, iż strona wprowadzała do obrotu środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Jednocześnie organ odwoławczy nie znalazł żadnych wyjątkowych okoliczności, które mogłyby go skłaniać do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.

M. K. wniósł skargę na powyższą decyzję, zarzucając organom obu instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podniósł on, iż organy nie rozpatrzyły i nie zebrały całego materiału dowodowego (art. 7 k.p.a.), a postępowanie prowadzone było przez nie z naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Ponadto skarżący zarzucił organom błędną ocenę stanu faktycznego i uznanie na podstawie art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, że skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze. Skarżący wyjaśnił, że decyzje organów opierają się przede wszystkim na zeznaniach świadka T. P., które składał on w trakcie postępowania karnego przygotowawczego, które wobec skarżącego zostało umorzone. Skarżący zaznaczył, że zeznania te nie zostały w jakikolwiek sposób zweryfikowane przez organy orzekającej w niniejszej sprawie. Ponadto organ I instancji z niewyjaśnionych przyczyn nie utrwalił w aktach sprawy wyjaśnień skarżącego składanych w toku postępowania. Wyjaśnił też, że produkty, które zostały zabezpieczone nigdy nie zostały wprowadzone do obrotu, gdyż przez taką czynność należy rozumieć czynność rozporządzającą danym przedmiotem, który po dokonaniu czynności staje się częścią rynku konsumenckiego. Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii nie sankcjonuje zaś przechowywania środków zastępczych, lecz wytwarzanie i wprowadzanie ich do obrotu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W odpowiedzi Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, utrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 28 maja 2013 r. skarżący wskazał, iż Sanepid naruszył przepisy postępowania przez to, że nie przesłuchał samodzielnie świadka, który obciążał skarżącego, a poprzestał na protokole przesłuchania Policji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał na przepis art. 52a ust. 1 i art. 4 pkt 34 powołanej ustawy i stwierdził, że ustawodawca przewiduje wymierzenie kary pieniężnej za udostępnianie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie m.in. środków zastępczych. W związku z powołanymi przepisami oraz mając na uwadze fakt, że ustawodawca nie zdefiniował w przepisach niniejszej ustawy pojęcia "osoby trzeciej", należy pojęcie to dekodować, tak aby jasnym stało się, na czym – w rozumieniu art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii polega wprowadzanie do obrotu środków zastępczych. Sąd wyjaśnił, że z przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wynika wyraźnie, że ustawodawca odróżnił pojęcie: "wprowadzenie do obrotu" od pojęcia: "udzielenia innej osobie". Przepis art. 52a ust. 1 przewiduje karę pieniężną za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych. Podobnie przepis karny art. 56 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii posługuje się pojęciem "wprowadzenia do obrotu". Stanowi, że kto, wbrew przepisom art. 33-35 i 37, wprowadza do obrotu środki odurzające, substancje psychotropowe lub słomę makową albo uczestniczy w takim obrocie, podlega grzywnie i karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. Jednocześnie ustawodawca odrębnie sankcjonuje udzielanie innej osobie środka odurzającego lub środków psychotropowych, określając w art. 58 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, że kto, wbrew przepisom ustawy, udziela innej osobie środka odurzającego lub substancji psychotropowej, ułatwia albo umożliwia ich użycie albo nakłania do użycia takiego środka lub substancji, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Podobnie w art. 59 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przewiduje środki karne m.in. za udzielanie innej osobie środka odurzającego lub substancji psychotropowej w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej. Dostrzegając różnicę pomiędzy pojęciem: "wprowadzenia do obrotu", a "udzieleniem innej osobie" w orzecznictwie sądów apelacyjnych wskazuje się, że w świetle definicji ustawowej określonej w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii każde udostępnienie środków odurzających, substancji psychotropowych lub ich prekursorów, a także słomy makowej innej osobie (oczywiście pod warunkiem, że osobą tą nie jest konsument tych środków lub substancji) jest wprowadzeniem do obrotu (por. wyrok Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2009 r., II AKa 122/09, Lex nr 512067 – na gruncie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii sprzed nowelizacji wprowadzającej regulacje w zakresie środków zastępczych, również do def. określonej w art. 4 pkt 34). W wyroku z dnia 21 lipca 2009 r. (sygn. akt II AKa 123/09, Lex) Sąd Apelacyjny w Łodzi wyjaśnił, że pojęcia "wprowadzanie do obrotu", "uczestniczenie w obrocie", "udzielanie narkotyków innej osobie", czy "udzielanie narkotyków w celu osiągnięcia korzyści" obejmują tożsame zachowania polegające na przekazywaniu innych osobom narkotyków – przy czym może ono być odpłatne albo darmowe. Nie oznacza to jednak – jak stwierdził sąd – przyzwolenia ustawodawcy na powstanie sytuacji, by bliźniacze zachowania przestępcze wypełniały znamiona czynności sprawczych różnych przepisów prawa. Kryterium rozróżniania tych zachowań stanowi osoba odbiorcy. Uczestniczenie w obrocie, czy wprowadzanie do obrotu w rozumieniu art. 56 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii polega na hurtowym uzyskiwaniu narkotyków i takim też przekazywaniu ich kolejnym osobom. W sytuacji natomiast, gdy odbiorcą narkotyków jest ich konsument, czyli osoba nabywająca je dla spożycia ich przez siebie, zachowanie sprawcy będzie formą udzielenia, o jakiej mowa w art. 59 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii W doktrynie i orzecznictwie jednomyślnie przyjmuje się, że osobą trzecią w rozumieniu art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nie jest konsument, jako osoba nabywająca środki psychoaktywne w celu ich użycia. W sytuacji, w której odbiorcą jest konsument następuje nie wprowadzenie do obrotu środków psychoaktywnych, ale ich udzielenie innej osobie. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r. (sygn. akt III KK 36/08, LexPolonica 2088741) stwierdził również, że uczestniczenie w obrocie to przyjęcie odpłatnie lub nieodpłatnie przez osobę niebędącą konsumentem tychże środków (od autora: środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych). Mając na względzie powyższe należało zdaniem sądu uznać, że pojęcie "wprowadzania do obrotu: m.in. środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oznacza udostępnianie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, którzy nie są konsumentami tychże środków. Udostępnianie środków zastępczym osobom trzecim będącym konsumentami oznacza bowiem ich udzielanie. W związku z powyższym należy w ocenie sądu stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały błędnej wykładni przepisu art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n., uznając, że skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze. Organy I i II instancji, opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym na potrzeby karnego postępowania przygotowawczego, w szczególności na zeznaniach świadka T. P., przyjęły, że skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze. Organy dały bowiem wiarę zeznaniom świadka z postępowania karnego, który wskazał, że co najmniej dwukrotnie M. K. udostępnił mu środki zastępcze. Tymczasem z zeznań T. P. wynika, że środki te kupował on od skarżącego dla siebie i na własny użytek. Jak podaje, nikomu ich nie odsprzedawał, ani też nie udzielał. Tę okoliczność organy obu instancji pominęły. W oparciu o prawidłowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy niedopuszczalne było, jak to uczyniły organy obu instancji, przyjęcie, że skarżący wprowadzał do obrotu na terytorium RP środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Z zeznań świadka T. P. pochodzących z postępowania karnego wyraźnie wynika, że środki zastępcze kupował on od skarżącego na własny użytek, w charakterze konsumenta, co oznacza, że dochodziło do ich udzielania, a nie wprowadzania do obrotu. W rezultacie, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy brak było podstaw do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej na podstawie art. 52a ust. 1-3 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Obowiązkiem organów orzekających było ustalenie, czy skarżący, posiadający znaczące ilości środków zastępczych, wprowadzał je do obrotu, tj. czy udostępniał je osobom trzecim, a więc osobom (podmiotom) nie będącym konsumentami. Zważywszy na wykazany przez Sąd błąd organów w interpretacji przepisów art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, nie doszło w niniejszej sprawie do ustalenia, czy skarżący li tylko udzielał środków zastępczych innym osobom na ich własny użytek, które jak wynika z powołanych przepisów nie stanowi ani deliktu administracyjnego ani karnego, czy działanie jego miało charakter wprowadzania środków zastępczych do obrotu, zagrożonego administracyjną karą pieniężną od 20 000 do 1 000 000 zł.

Od tego wyroku Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny złożył skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu:

- art. 4 pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124 z późn. zm.) poprzez przyjęcie przez sąd, że wskazany produkt nie został wprowadzony do obrotu w myśl wskazanej ustawy;

- art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez przyjęcie, że produkt o nazwie "Gryzli", który zawiera substancję JWH 122 jest środkiem zastępczym.

Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

W motywach skargi organ wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że pojęcie "wprowadzenie do obrotu" środków zastępczych, o których mowa w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, które nie są konsumentami tychże środków. Zdaniem organu jednorazowa sprzedaż środków zastępczych czy też ich ciągła sprzedaż w sklepach wyczerpują przesłankę wprowadzenia do obrotu, o której mowa w art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W petitum skargi skarżący organ zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 34 i pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 124 z późn. zm. – dalej "u.p.n."). W uzasadnieniu skargi wskazał także na naruszenie art. 52a u.p.n.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie na wstępie przypomnieć, na czym polega spełnienie przesłanki naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Wskazując na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię norm konkretnego przepisu ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni tego przepisu dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa.

W związku z powyższym oraz z uwagi na ściśle określone wymogi formalne i materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna (art. 176 P.p.s.a.), nie ulega wątpliwości, że skuteczność takiego środka zaskarżenia w znacznej mierze zależy od sposobu sformułowania przez stronę podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W podstawach kasacyjnych należy bowiem sprecyzować wszystkie przepisy, którym miał uchybić Sąd pierwszej instancji, a w uzasadnieniu przytoczyć niezbędną argumentację jurydyczną wskazującą na postać kwestionowanego naruszenia prawa oraz jego wpływ na wynik sprawy. NSA zaznacza przy tym, że nie może – działając niejako z własnej inicjatywy – zwolnić skarżącego z obowiązku precyzyjnego wskazania w skardze przepisów prawa materialnego wadliwie zinterpretowanych w zaskarżonym wyroku. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 P.p.s.a., orzekając NSA jest związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Przepis ten należy rozumieć na tle ugruntowanej w europejskiej kulturze prawnej zasady falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie. Rekonstrukcji zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej należało dokonywać zatem zarówno na podstawie jej petitum, jak i uzasadnienia, które stanowi integralną część skargi. Stanowisko to jest zgodne z poglądem wyrażonym w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1).

Spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości dokonanej wykładni przepisów art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n. W kontekście zarzutów skargi, analizując rezultat tej wykładni (sposób wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji, w realiach sprawy, dokonał wadliwej wykładni wskazanych postanowień u.p.n. Błędnie bowiem stwierdził, że w oparciu o prawidłowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, niedopuszczalne było przyjęcie przez organy inspekcji sanitarnej, iż skarżący wprowadzał do obrotu na terytorium RP środek zastępczy tzw. dopalacz o nazwie "Gryzli", a w rezultacie brak było podstaw do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej na podstawie art. 52a ust. 1-3 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.n. przeciwdziałanie narkomanii realizuje się m.in. przez działalność zapobiegawczą, ograniczanie szkód zdrowotnych i społecznych, zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii. Ustawa w art. 44b generalnie zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. "Środek zastępczy" to, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 27 u.p.n. substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Z kolei "wprowadzanie do obrotu" to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych (art. 4 pkt 34 u.p.n.). Natomiast w myśl art. 52a ust. 1 u.p.n., kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy podlega karze pieniężnej w wysokości od 20 000 zł do 1.000.000 zł. Przedmiotową karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, właściwy państwowy inspektor sanitarny. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (art. 52a ust. 2). Ustalając wysokość kary pieniężnej właściwy inspektor sanitarny uwzględnia w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego (art. 52a ust. 3).

Zaznaczyć należy, że regulacja art. 52a u.p.n. funkcjonuje obok postanowień art. 53 ust. 1 u.p.n. przewidujących odpowiedzialność karną za wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej lub uczestniczenie w takim obrocie, podlega grzywnie i karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do 8 lat. Jednocześnie ustawodawca odrębnie sankcjonuje udzielanie innej osobie środka odurzającego lub środków psychotropowych, określając w art. 58 ust. 1 u.p.n., że kto, wbrew przepisom ustawy, udziela innej osobie środka odurzającego lub substancji psychotropowej, ułatwia albo umożliwia ich użycie albo nakłania do użycia takiego środka lub substancji, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Podobnie w art. 59 u.p.n. przewiduje środki karne m.in. za udzielanie innej osobie środka odurzającego lub substancji psychotropowej w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej.

Podkreślić trzeba, że przepisy art. 44b i 52a u.p.n. zostały dodane do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 213, poz. 1396) zmieniającą nin. ustawę z dniem 27 listopada 2010 r. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej nowelizacji, powstał on w związku z dynamicznym rozwojem zjawiska wprowadzania do legalnego obrotu nowych substancji posiadających działanie psychoaktywne, nazywanych potocznie "dopalaczami" (Sejm RP VI kadencji, druk nr 3442). Zaproponowane w projekcie ustawy rozwiązania wprowadzają zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terenie kraju jakichkolwiek substancji (niezależnie od ich stanu fizycznego i źródła pochodzenia, w tym roślin, grzybów oraz ich części) lub produktów, które mogą być używane jak środki odurzające lub substancje psychotropowe. Wyroby te zostały określone w projekcie ustawy, jako środki zastępcze. W ocenie projektodawcy przyjęte rozwiązania umożliwią szybkie i elastyczne reagowanie na pojawiające się zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Decyzję w zakresie zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu oraz wycofania z obrotu będą podejmowali właściwi państwowi inspektorzy sanitarni. Projekt przewidywał w tym zakresie odpowiedzialność administracyjną. Ustawodawca w art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 października 2010 r. zmieniającą ustawę o przeciwdziałaniu narkomanii z dniem 27 listopada 2010 r. wprowadził do niej cały nowy rozdział 6a poświęcony wyłącznie odpowiedzialności administracyjnej.

Ustanawiając w art. 52a u.p.z. dolegliwość administracyjną za wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środka zastępczego, ustawodawca uznał, że prócz obowiązujących regulacji penalizujących wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej, w celu realizacji podstawowych założeń ustawy, należy wyodrębnić instytucję odpowiedzialności administracyjnej za wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu na terytorium Polski środków zastępczych, czyli substancji pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używanych zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że sankcję administracyjną stanowią nakładane w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, "ujemne (niekorzystne) skutki dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa." (M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 73). Sankcje mają zazwyczaj charakter represyjny, ale często spełniają także rolę bodźców ekonomicznych.

W prawie administracyjnym sankcja odgrywa bardzo ważną rolę, gdyż przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków wynikających z aktów administracyjnych, zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnianie. Dzięki temu normy sankcjonujące motywują adresatów tych norm do postaw legalistycznych. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że aby akty administracyjne były skuteczne, zasadniczo powinny być wyposażone w sankcje. Organ administracyjny musi bowiem posiadać środki do realizacji swej woli, w postaci przymusu administracyjnego, w przeciwnym razie nie byłoby możliwe efektywne (skuteczne) administrowanie (zob. M. Szydło, Charakter i struktura prawna administracyjnych kar pieniężnych, "Studia Prawnicze", 2003, z. 4, s. 123-125; M. Lewicki, Pojęcie sankcji prawnej w prawie administracyjnym, "Państwo i Prawo", z. 8/2002, s. 75; M. Stahl, Sankcje administracyjne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga Jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 658). Sankcje administracyjne wymierzane w razie obiektywnego naruszenia obowiązków ustawowych, mogą jednocześnie być środkiem represji i odpłaty za niewykonanie określonych obowiązków typu administracyjnego. Stają się wówczas instrumentem szerzej pojętej polityki karania, zaś sama instytucja kary pieniężnej stanowi zagadnienie interdyscyplinarne, wspólne prawu karnemu i administracyjnemu. Niewątpliwie odpowiedzialność karnoadministracyjna to odpowiedzialność typu represyjno-porządkowego, będąca przejawem interwencjonizmu państwowego w sferach, jakie zostały uznane przez ustawodawcę za szczególnie istotne ze względu na ochronę określonych wartości (zob. wyrok z 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6). Odpowiedzialność ta, oparta na zasadzie winy obiektywnej, może posługiwać się sankcjami bezwzględnie oznaczonymi i wówczas przybiera charakter odpowiedzialności ustawowej. Ma zastosowanie ona do osób fizycznych, prawnych oraz jednostek nieposiadających osobowości prawnej. Tego rodzaju odpowiedzialność realizowana jest w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, a niekiedy w trybie ordynacji podatkowej. Przepisy ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w art. 52a ust. 4 wskazują, że do kary, o której mowa w ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a organowi inspekcji sanitarnej przysługują uprawnienia organu podatkowego. Wyegzekwowana kara pieniężna stanowi dochód budżetu państwa (ust. 5).

Treść normy art. 52a u.p.n. wyraźnie wskazuje, że nie chodzi tu o odpowiedzialność za przestępstwo, czyli o czyn zabroniony pod groźbą kary, ponieważ odpowiedzialność karną przewidują odrębne przepisy zamieszone w rozdziale 7 ustawy (art. 53-74). Odnotować przy tym należy, że w zakresie uregulowanym w rozdziale 7 nie stosuje się art. 96-98 Kodeksu karnego (art. 74 u.p.n.).

Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 lipca 2002 r. sygn. P 12/01, (OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 50), "wolności i prawa konstytucyjnie gwarantowane nie mogą usprawiedliwiać naruszeń prawa ani zwalniać z odpowiedzialności z tym związanej. Na prawa i wolności mogą powoływać się przede wszystkim ci, którzy działają w aksjologicznych ramach tych wolności. Nikt nie może czerpać korzyści z okoliczności naruszenia prawa i dopuszczalnych granic wolności". Należy przy tym uznać administracyjną karę pieniężną za środek zdecydowanie mniej dolegliwy niż kara wymierzona przez sąd w wyniku skazania sprawcy w procesie karnym, zwłaszcza w zakresie skutków prawnych skazania. Warto przy tym zwrócić uwagę, że w rekomendacji nr R(91)1 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych, przyjętej 13 lutego 1991 r., stwierdzono, że rozszerzanie się kompetencji sankcyjnych jest rezultatem wzrostu państwa administracyjnego, jak też wynikiem tendencji w kierunku dekryminalizacji odpowiedzialności prawnej (zob. T. Jasudowicz, Administracja wobec praw człowieka, Toruń 1996, s. 129 i n.). Rekomendacja ta określa pewne zasady, w tym konieczność ustalenia przez prawo okoliczności, w których takie kary mogą być nakładane, stosowania zasady ne bis in idem, przeprowadzenia w rozsądnym czasie postępowania administracyjnego, którego efektem jest zastosowanie kary, zapewnienia kontroli legalności przez prawnie ustanowiony, niezawisły i bezstronny sąd.

Wprowadzenie do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w art. 52a sankcji administracyjnej z tytułu wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego miało na celu szybkie – prewencyjne reagowanie na pojawiające się zagrożenia życia i zdrowia jednostki. Przewidziana tą regulacją kara pieniężna za naruszenie norm u.p.n. nie jest zatem wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale w istocie formą zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków dla zdrowia i życia. Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii poddaje ochronie prawnej bowiem takie wartości jak dobro publiczne, bezpieczeństwo, zdrowie i życie.

Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej.

W razie stwierdzenia, że wytworzono lub wprowadzono do obrotu na terytorium RP środek zastępczy określony w art. 4 pkt 27 u.p.n. organ inspekcji sanitarnej jest obowiązany nałożyć administracyjną karę pieniężną w wysokości uwzględniającej w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego (art. 52a ust. 3).

Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia bezprawność czynu rozumiana, jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa. Oparcie odpowiedzialności na takiej koncepcji dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy możliwe jest wykazanie sprzeczności z obowiązującym prawem.

W świetle powyższych rozważań nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że na gruncie postanowień art. 52a ust. 1-3 u.p.n. pojęcie normatywne "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n. oznacza udostępnianie ich odpłatnie lub nieodpłatnie tylko osobom trzecim, które nie są konsumentami tychże środków. Zdaniem Sądu udostępnianie środków zastępczych osobom trzecim będącym ich konsumentami oznacza ich udzielanie. W oparciu o zgromadzony materiał aktowy oraz na podstawie orzecznictwa Sądu Najwyższego i sądów powszechnych Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do udzielania środków zastępczych a nie wprowadzania ich do obrotu. W rezultacie uznał, że brak było podstaw do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 52a ust. 1-3 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n.

W ocenie Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącymi ich konsumentami, jak i będącymi ich konsumentami tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. Ustawodawca w hipotezie i dyspozycji normy art. 52a ust. 1-3 u.p.n. wyraźnie wskazuje, że odpowiedzialności administracyjnej podlega obiektywnie każdy, kto wprowadza do obrotu środek zastępczy (tzw. dopalacz). Prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej, organ inspekcji sanitarnej ustala i ocenia, czy doszło do "wprowadzenia do obrotu", czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego.

Ustalając wysokość administracyjnej kary pieniężnej, organ bierze pod uwagę ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka na terytorium RP. Natomiast nie ocenia w tym postępowaniu rodzaju sprawstwa, stopnia winy sprawcy, skutków przewinienia, jak również rozmiaru wyrządzonej szkody, czy postawy sprawcy. Ocena, w ramach odpowiedzialności administracyjnej podmiotu, który wprowadza do obrotu środki zastępcze, w oparciu o reguły i zasady prawa karnego, jest nie do pogodzenia z ratio legis nowelizacji ustawy z 2010 r. W ustawie nowelizującej z dnia 8 października 2010 r. ustawodawca bowiem przyjął, że każdy przypadek ujawnienia wytworzenia lub wprowadzenia w jakikolwiek sposób do obrotu na terytorium RP środka zastępczego oznacza, że doszło do złamania wyrażonego w art. 44b u.p.n. zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych i musi to skutkować wymierzeniem sankcji administracyjnej przewidzianej w art. 52a ustawy. Zakaz określony w art. 44b u.p.n. oznacza likwidację na terenie Rzeczypospolitej Polskiej legalnego obrotu środkami zastępczymi, albowiem obrót ten nie może być legalnie zasilany środkami wytwarzanymi w kraju lub do niego sprowadzanymi. Zgodnie z art. 44c ust. 1 u.p.n. w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Główny Inspektor Sanitarny informuje opinię publiczną o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 27c ust. 1 ustawy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wymienionej w ust. 1 (ust. 2).

Niewątpliwie wykładnia postanowień art. 52a ust. 1-3 u.p.n. powinna uwzględniać cel i aksjologię wprowadzenia tej regulacji oraz jej miejsce w systematyce ustawy, a także związek normatywny z postanowieniami art. 44b i 44c u.p.n.. Całkowicie chybione było zatem odwoływanie się przez Sąd pierwszej instancji, w procesie ustalanie treści normy art. 52a ust. 1-3 u.p.n., do poglądów doktryny prawa karnego, orzecznictwa Sądu Najwyższego i sądów powszechnych. Odnoszą się one wprost do regulacji prawnokarnych art. 56, art. 58 i art. 59 u.p.n., uznających, że "wprowadzanie do obrotu" oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych, przy czym przez osoby trzecie rozumieć należy osoby inne niż konsumenci środków odurzających, substancji psychotropowych, lub środków zastępczych, albowiem w przypadku, gdy nabywcą jest konsument zachodzi udzielenie określonego środka, a nie wprowadzenie do obrotu. W procesie dekodowania treści normatywnej art. 52a u.p.n., nie powinno się odwoływać do poglądów doktryny i judykatury ukształtowanych na gruncie przepisów karnych zawartych w rozdziale 7 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a zwłaszcza tych ukształtowanych przed wejściem w życie noweli ustawy z dnia 8 października 2010 r., albowiem ugruntowały się one na tle innego reżimu normatywnego zasadniczo penalizującego wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej, czyli narkotyków.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, organy inspekcji sanitarnej orzekające w niniejszej sprawie dokonały prawidłowej wykładni przepisu art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n., uznając, że skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze tzw. dopalacze i z tego tytułu wymierzyły karę pieniężną w wysokości 20 000 zł.

Materialnoprawny charakter opisanych naruszeń uzasadniał zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 P.p.s.a. Mając to na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, oddalając przy tym wniesioną skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.