Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2296/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 § 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w zw. z art. 233
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 103/19 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Gminy Dywity z dnia 30 października 2018 r. nr XLVIII/382/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2) zasądza od [...] na rzecz Rady Gminy [...] kwotę 510 (słownie: pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 103/19, po rozpoznaniu skargi [...] (dalej również jako: "skarżącego") na uchwałę Rady Gminy Dywity (dalej również jako: "Gminy Dywity", "Gmina", "skarżąca kasacyjnie") z 30 października 2018 r. nr XLVIII/383/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszar działek położonych w sąsiedztwie drogi powiatowej nr 1442N w obrębie [...], gmina [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot koszów postępowania sądowego w wysokości 797 zł.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji był następujący:

[...] wniósł skargę na wskazaną uchwałę Rady Gminy Dywity, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie stwierdzenia jej nieważności w zakresie obejmującym § 8 pkt 3, § 12 ust. 3, § 13 1.RU ust. 3 lit. b, e, § 13 1 R.U ust. 4 lit. a, c, f, § 13 1.R.2.R ust. 3 lit. b, oznaczenia terenu 2.ZP na działce o nr ew. [...] oraz oznaczenie terenu 1.R na działce o nr ew. [...], a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił:

I. naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p.", poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bez uprzedniego podjęcia uchwały o jej zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dywity, zwanego dalej: "Studium", co stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu;

II. naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu, mimo jego niezgodności ze studium w zakresie przeznaczenia terenu, tj. pas zieleni urządzonej (2.ZP) umieszczony pomiędzy terenami obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (1.RU) i terenem rolnym (1.R);

III. naruszenie art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. przez:

1) zawarcie w uchwale sformułowań skutkujących wewnętrzną sprzecznością, tj. adaptację istniejących obiektów budowalnych dla terenu oznaczonego symbolem 1.RU przy jednoczesnym wprowadzeniu zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób uniemożliwiający adaptację istniejącej zabudowy na tym terenie (§ 13 1.RU pkt 3 i 4 uchwały) tj.:

- na działce nr ew. [...] istniejące obiekty nie odpowiadają wskazanym w planie zasadom kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie rodzaju i nachylenia dachu dla głównej połaci dachowej - §13 l.RU pkt 4 lit. a uchwały, wskazany zapis planu jest zatem wewnętrznie sprzeczny z zapisem § 13 l.RU pkt 4 lit. a uchwały, stanowiącym o adaptacji istniejących obiektów budowlanych;

- istniejące budynki inwentarskie przekraczają ustaloną w planie maksymalną szerokość elewacji frontowej budynków inwentarskich, które w rzeczywistości wynoszą 21,5 m, podczas gdy w planie ustalono 20 m (§ 13 l.RU pkt 4 lit. c. uchwały), wskazany zapis planu jest zatem wewnętrznie sprzeczny z § 13 l.RU pkt 4 lit. a uchwały stanowiącym o adaptacji istniejących obiektów budowlanych;

- na działce nr ew. [...] istniejące obiekty budowlane nie odpowiadają również wskazanej w miejscowym planie kolorystyce materiałów pokrycia dachu dla tych budynków - w § 13 l.RU pkt 4 lit. f uchwały - wskazane ustalenie planu jest zatem wewnętrznie sprzeczne z ustaleniem § 13 1.RU pkt 4 lit. a uchwały, stanowiącym o adaptacji istniejących obiektów budowlanych;

- zawarcie w treści zaskarżonej uchwały sformułowań skutkujących wewnętrzną sprzecznością jej postanowień, tj. dla terenów obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych ustalenie przeznaczenia podstawowego: "produkcja w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych" (§ 13 l.RU pkt l) przy jednoczesnym wprowadzeniu ograniczenia w postaci zapisów "zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć zaliczanych do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz nowych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych w przepisach odrębnych, za wyjątkiem infrastruktury technicznej stanowiącej inwestycję celu publicznego" (§ 8 pkt 3) oraz zapisu: "ustala się maksymalną obsadę inwentarza w granicach terenu: poniżej 210 DJP oraz zgodnie z przepisami odrębnymi"(§ 13 ust. "l.RU" pkt 3 lit. b), podczas gdy nakładanie tego obowiązku pozostaje poza sferą regulowaną ustawą u.p.z.p.;

- zawarcie w treści uchwały sformułowań skutkujących wewnętrzną sprzecznością jej postanowień, poprzez posłużenie się pojęciem: "zabudowy produkcji fermowej" (§ 13 l.R 2.R ust. 3 lit. b uchwały), bez jednoczesnego wyjaśnienia definicji tego pojęcia, w sytuacji gdy użyte przez organ sformułowanie budzi wątpliwości;

IV. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587 ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem", polegające na nieokreśleniu zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu w sposób precyzyjny i jednoznaczny, poprzez posłużenie się pojęciem "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu" zamiast "powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej" (zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), podczas gdy są to dwa odrębne parametry zabudowy;

V. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia, poprzez nieustalenie w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, które powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, wskaźniki w zakresie komunikacji sieci infrastruktury technicznej;

VI. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p. poprzez ustalenie przeznaczenia terenu oraz sposobu jego zagospodarowania i korzystania z terenu w sposób sprzeczny z istniejącym stanem zagospodarowania terenu, a także bez rozważenia interesu właściciela nieruchomości zgłoszonego w postaci wniosków i uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie: zapis w brzmieniu: "zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć zaliczanych do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz nowych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych w przepisach odrębnych, za wyjątkiem infrastruktury technicznej stanowiącej inwestycję celu publicznego" oraz zapis: "ustala się maksymalną obsadę inwentarza w granicach terenu: poniżej 210 DJP oraz zgodnie z przepisami odrębnymi" (§ 13 ust. l.RU pkt 3 lit. b), są niezgodne z istniejącym stanem zagospodarowania terenu, albowiem:

- działka o nr ew. [...] o powierzchni 8,9930 ha w obrębie [...] w gminie [...] w całości wykorzystywana jest na cele chowu ściółkowego zwierząt inwentarskich w liczbie 360 DJP,

- na nieruchomości znajdują się budynki inwentarskie i gospodarcze, budynki o funkcji biurowo-socjalnej oraz zaplecze infrastruktury technicznej wybudowane w latach 70. XX wieku, w których prowadzony był (przez poprzedniego właściciela) chów i hodowla trzody chlewnej, zaś od 30 stycznia 2015 r. nieruchomość wykorzystywana jest na cele chowu ściółkowego zwierząt inwentarskich w liczbie 360 DJP;

VII. naruszenie art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1-3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 1 pkt l ustawy o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", polegające na pominięciu stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętych planem, istniejącego w dacie jego uchwalania, stanowiące naruszenie sfery wykonywania prawa własności z całkowitym pominięciem interesu indywidualnego właściciela, którego prawo własności obejmuje przeważającą większość powierzchni terenu (8,99 ha) objętego procedurą planistyczną (13,23 ha), skutkujące oczywistym przekroczeniem granic władztwa planistycznego.

VIII. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawa ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez ograniczenie maksymalnej obsady inwentarza w granicach terenu 1.RU poniżej 210 DJP oraz wprowadzenie zakazu lokalizacji przedsięwzięć zaliczanych do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz nowych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych w przepisach odrębnych, za wyjątkiem infrastruktury technicznej stanowiącej inwestycję celu publicznego (§ 13 ust. l.RU pkt. 3 lit. b), podczas gdy nakładanie tego obowiązku pozostaje poza sferą regulowaną u.p.z.p., ponadto nie jest to usprawiedliwione obiektywnymi czynnikami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., tym samym stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

IX. naruszenie art. 93 ust. 2 w zw. z art. 102 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2018 r., poz. 908 ze zm.) poprzez:

- ustalenie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości bez wyszczególnienia parametrów działek gruntu i oddzielnie działek budowlanych;

- ustalenie jednolitej dla wszystkich działek (zabudowanych i niezabudowanych), maksymalnej szerokości frontu działki: maks. 250 m. (§ 12 ust. 3 pkt c) bez uwzględnienia ich oznaczenia terenu w miejscowym planie, podczas gdy jeżeli w wyniku podziału nieruchomości miałyby powstać działki, których nie da się zagospodarować zgodnie z funkcją przewidzianą w planie miejscowym, to taki sposób podziału nie będzie spełniał warunku zgodności z planem miejscowym;

X. naruszenie art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., polegające na nierozpatrzeniu wszystkich wniesionych uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

We wskazanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości i zasądził na rzecz skarżącego od organu zwrot kosztów postępowania.

Sąd wojewódzki uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącego, który w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały był właścicielem działki, położonej w obrębie [...], gmina [...], o powierzchni 8,9930 ha, o numerze ew. [...], objętej zaskarżonym planem. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę praw skarżącego, pozbawiając go pewnych uprawnień, albo uniemożliwiając ich realizację.

Sąd I instancji wskazał, że – jak wynika z treści skargi – działka skarżącego jest wykorzystywana na cele chowu ściółkowego zwierząt inwentarskich w liczbie 360 DJP – bowiem inwestor posiada zezwolenie Marszałka Województwa na instalację technologiczną do chowu drobiu zlokalizowaną na spornej działce w obsadzie 15 000 sztuk indyków, tj. 360 DJP. Gmina w odpowiedzi na skargę argumentowała, że ograniczenia wynikające z planu nie objęły już istniejącej hodowli, ale zostały skierowane do przyszłych zamierzeń. Ustalenia planu uwzględniają stan prawny i faktyczny nieruchomości, o którym mówi § 8 ust. 7 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z jego postanowieniami – budynki oraz elementy zagospodarowania zgodne z ustaleniami planu, lecz przekraczające parametry ustalone w poszczególnych terenach elementarnych, istniejące w dniu wejścia w życie planu, powstałe na podstawie prawomocnych decyzji administracyjnych, uznaje się za zgodne z planem. Gmina podkreśliła, że dopuszcza się użytkowanie i remonty tych budynków, a także przebudowę, z zachowaniem pozostałych parametrów ustalonych w planie i przy założeniu, że przekroczenie parametrów nie będzie większe niż istniejące.

Sąd wojewódzki nie zgodził się z zaprezentowanym wyżej stanowiskiem organu uznając, że z ustalenia zawartego w § 8 ust. 7 planu w żadnym razie nie wynika, że skarżący może nadal prowadzić na swojej nieruchomości hodowlę indyków o wielkości obsady do 360 DJP. Zdaniem sądu wojewódzkiego powstała niespójność w § 8 planu, której nie można zinterpretować tak, jak wskazuje na to organ w odpowiedzi na skargę. Określenia, zawarte w § 8 ust. 7 planu: "budynki oraz elementy zagospodarowania" nie są jednoznaczne z prowadzeniem chowu ściółkowego zwierząt inwentarskich i sąd I instancji nie znalazł podstaw by przyjąć, że obejmują one chów tych zwierząt inwentarskich. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że skarżący może nadal prowadzić ten chów na dotychczasowych zasadach, nawet jeśli tak twierdzi gmina. Sąd zauważył, że z dokumentów będących w posiadaniu organu nie wynika, aby na podstawie u.p.z.p. oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) zostały wydane kiedykolwiek zgody na prowadzenie produkcji rolniczej o deklarowanej obsadzie 360 DJP. Tym samym, w ocenie sądu wojewódzkiego niejasne jest, w jakim zakresie – według organu – może być prowadzona przedmiotowa hodowla na spornej działce.

Sąd ocenił, że nie da się stwierdzić na podstawie postanowień planu, że skarżący może nadal prowadzić dotychczasową działalność o obsadzie 360 DJP. Zdaniem Sądu wojewódzkiego postanowienia § 8 pkt 7 planu z całą pewnością na to nie pozwalają, bowiem dotyczą wyłącznie budynków oraz elementów zagospodarowania, a przedmiotowa hodowla do nich się nie zalicza. Nie jest też jasne, czy gmina zaakceptowała dotychczasowy poziom hodowli, prowadzonej przez skarżącego. Tymczasem Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r. pozwolił skarżącemu na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji Fermy Drobiu o obsadzie 360 DJP.

W ocenie sądu I instancji powyższy brak spójności i jednoznaczności zapisów planu przy jednoczesnym wymogu, aby zapisy jego były jasne i precyzyjne oraz konieczności uwzględnienia zasady praw nabytych, nakazują stwierdzenie nieważności całości uchwały, bowiem postanowienia te dotyczą większości obszaru objętego planem. Zdaniem sądu wojewódzkiego okoliczność, że skarżący przed uchwaleniem planu prowadził hodowlę indyków o obsadzie 360 DJP powinna zostać rozważona i oceniona. Podniesiono także, że postanowienia § 8 pkt 3 planu, zgodnie z którymi zakazuje się lokalizacji nowych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie rozwiązuje powyższych kwestii, bowiem nie rozstrzyga, jakie są te "nowe" przedsięwzięcia - czy powyżej 210 DJP, czy powyżej 360 DJP.

Jednocześnie Sąd nie podzielił innych zarzutów skargi.

Sąd stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące podjęcia zaskarżonej uchwały bez uprzedniego podjęcia uchwały o zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium, bowiem zawarcie stwierdzenia w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, że plan nie narusza studium jest wystarczające do uznania, że spełniono wymogi określone w art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd uznał także, że nie można mówić o niezgodności planu ze studium poprzez umieszczenie pasa zieleni urządzonej, gdyż nie został on przewidziany w studium. Sąd stwierdził, że plan rozwija i uszczegóławia rozwiązania przyjęte w studium, ale nie musi być wierną jego kopią. Obszar planu w Studium oznaczony jest jako strefa SUR – strefa o umiarkowanym rozwoju, przewidziana do rozwoju głównie funkcji rolnej i turystycznej, na której dopuszcza się gospodarstwa specjalistyczne i agroturystyczne. Ustalony pas zieleni urządzonej nie pozostaje więc w sprzeczności z postanowieniami studium.

Sąd za niezasadny uznał także zarzut wewnętrznej sprzeczności sformułowań zawartych § 13 1.RU pkt 3 i 4. Sąd odpowiadając na zarzut skarżącego, że istniejące na działce ew. [...] obiekty budowlane nie odpowiadają wskazanym w planie zasadom kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 7 planu budynki oraz elementy zagospodarowania zgodne z ustaleniami planu, lecz przekraczające parametry ustalone w poszczególnych terenach elementarnych, istniejące w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały, powstałe na podstawie prawomocnych decyzji administracyjnych uznaje się za zgodne z planem. Organ uwzględnił zatem istniejące budynki i fakt, że mogą one nie spełniać parametrów, przewidzianych w planie.

Sąd wojewódzki nie dopatrzył się także wewnętrznej sprzeczności postanowień z § 13 1.RU pkt 1 (dla terenów obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych ustalenie przeznaczenia podstawowego: produkcja w gospodarstwach rolnych, hodowlanych) z § 8 pkt 3 i 1.RU pkt 3 lit. b planu (zakaz lokalizacji przedsięwzięć zaliczonych do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz nowych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych w przepisach odrębnych, za wyjątkiem infrastruktury technicznej stanowiącej inwestycję celu publicznego). Sąd podkreślił, że w myśl § 13 ust. 3 lit. b planu – ustala się maksymalną obsadę inwentarza w granicach terenu: poniżej 210 DJP oraz zgodnie z przepisami odrębnymi. Nie ma zatem żadnych podstaw do przyjęcia, że przepisy te są sprzeczne z postanowieniami o przeznaczeniu podstawowym terenu: produkcja w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. W ocenie Sądu, nie doszło tu też do przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Sąd wojewódzki uznał również, że wprowadzenie postanowień § 8 pkt 3 i § 13 ust. 3 lit. b miało podstawę w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Ograniczenia tam przewidziane nie pozostają w sprzeczności z prawem, jeśli odnoszą się do zamierzeń przyszłych i obejmują nawet część działki skarżącego, ale nie wykluczają korzystania z prawa własności. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że ograniczenie obsady inwentarza do 210 DJP pozostaje poza sferą uregulowaną u.p.z.p.

Stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.z.p., gmina uwzględniła i wyważyła zarówno wymagania ochrony środowiska, bezpieczeństwo ludzi i mienia, jak i prawo własności. Nie uchybiła wymogom z art. 6 u.p.z.p. Władztwo planistyczne z art. 3 u.p.z.p. nie zostało przekroczone. Sąd stwierdził także, że na organie uchwalającym plan ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W rozpatrywanej sprawie gmina ustaliła powyższe okoliczności - jeśli chodzi o działania na przyszłość – nie wywiązała się jednak z tego obowiązku, uchwalając plan w odniesieniu do stanu istniejącego.

Sąd I instancji uznał także, że nie narusza w sposób istotny prawa posłużenie się pojęciem: "zabudowy produkcji fermowej" bez jednoczesnego wyjaśnienia tego pojęcia. Określenie to nie budzi bowiem wątpliwości interpretacyjnych.

Zawarte w planie określenia: "powierzchni zabudowy do powierzchni działki" wymagane są postanowieniami art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Sąd wojewódzki nie uwzględnił też zarzutów dotyczących nieustalenia w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej – art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Kwestie komunikacyjne rozwiązane zostały w § 10 planu, który określa powiązania komunikacyjne z układem zewnętrznym oraz w postanowieniach 1.KDW, dotyczących dróg wewnętrznych. W pozostałych postanowieniach szczegółowych określono obsługę komunikacyjną terenu.

Za nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut naruszenia postanowień ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, bowiem zawarte w § 7 ust. 2 pkt 1 planu ustalenie, że w granicach planu nie wyznacza się granic obszarów wymagających przeprowadzania procedury scalania i podziału nieruchomości na podstawie odpowiednich przepisów o gospodarce nieruchomościami jest zgodne z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Natomiast przyjęte w planie postanowienia, dotyczące podziału działek mają swoje umocowanie w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.)

Także nieuzasadniony okazał się zarzut nierozpatrzenia wszystkich zgłoszonych uwag wniesionych do projektu planu i niedokonania zmian w projekcie planu oraz nieponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. bowiem wszystkie zgłoszone uwagi złożone podczas procedury planistycznej zostały przeanalizowane, rozpatrzone oraz pojedynczo przegłosowane przez Radę Gminy [...]. Rozpatrzenie uwag nie oznacza zaś obowiązku ich uwzględnienia, a tym samym, ponowienia czynności.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w piśmie procesowym skarżącego z 8 stycznia 2019 r. Sąd powtórzył, że postanowienia dotyczące ograniczenia obsady DJP, czy zakazu lokalizowania przedsięwzięć zaliczanych do zawsze mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nowych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, są zgodne z prawem w zakresie, w jakim dotyczą nowych, przyszłych przedsięwzięć, ponieważ mieści się to w granicach władztwa planistycznego gminy.

Sąd wojewódzki odnosząc się natomiast do zarzutu uchwalenia planu niemającego charakteru aktu prawa miejscowego wobec zindywidualizowanego charakteru zawartych w nim norm i ustanowienie kryteriów w istocie dla ściśle określonej nieruchomości, stwierdził że uchwalony plan rzeczywiście budzi takie wątpliwości, bowiem ustalenia dotyczące terenu 1.MW dotyczą w zasadzie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, natomiast 1.ZD – istniejących, zagospodarowanych terenów ogródków działkowych. Główna część planu dotyczy zaś działki skarżącego.

Za nieuzasadniony natomiast Sąd uznał zarzut niedokonania obligatoryjnego ustalenia sposobów i terminów tymczasowego urządzenia terenów wskazując, że kwestie te zostały uregulowane w § 11 planu. Zaś co do zarzutu braku kwestii terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz organizacji imprez masowych Sąd wskazał, że postanowienia w tym zakresie nie są obligatoryjne, ale muszą wynikać z konkretnych potrzeb (art. 15 ust. 3 pkt 5 u.p.z.p). Ponadto wbrew zarzutom skargi, ustalenia w zakresie szczególnych zasad warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, znalazły się w postanowieniach szczegółowych planu. Nie doszło też, w ocenie Sądu, do naruszenia postanowień art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuregulowanie kwestii zasad i ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Zasady te zostały uregulowane w § 7 planu.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 25 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25 i art. 27 § 1 k.p.a., Sąd wskazał, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w procedurze planistycznej. Ponadto udział w głosowaniu nad uchwałą radnych, których interesu prawnego dotyczy plan, nie narusza art. 25 ustawy o samorządzie gminnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...] zaskarżając wyrok w całości, domagając uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy przez NSA oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. posiadania przez skarżącego prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest warunkiem prowadzenia przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd pierwszej instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 151 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;

b) art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny wiarygodności i mocy dowodów bez wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, tj. uznanie, że skarżący wykorzystuje działkę stanowiącą jego własność na cele chowu ściółkowego zwierząt inwentarskich w liczbie 360 DJP. Sąd I instancji błędnie ocenił decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2015 r. o pozwoleniu na wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza poprzez przyjęcie, że na jej podstawie skarżący prowadzi hodowlę indyków w obsadzie 360 DJP, podczas gdy z decyzji tej jednoznacznie wynika, że obsadę budynków objętych pozwoleniem w ilości 15 000 sztuk indyków, tj. 360 DJP zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcie takie natomiast wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, której skarżący nie posiada. Sąd wadliwie ocenił materiał dowodowy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie braku po stronie skarżącego prawomocnej decyzji środowiskowej winno doprowadzić Sąd do wniosku, że przed uchwaleniem planu skarżący nie mógł legalnie prowadzić hodowli ściółkowej zwierząt inwentarskich w obsadzie 360 DJP, a zatem istnieją przesłanki do oddalenia skargi na podstawie – jak wskazano w skardze kasacyjnej – art. 151 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie wyrażające się na niewskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie;

d) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi przeciwnika przy istnieniu przesłanek jej oddalenia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 15 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że ustalenia planu w § 8 są niespójne, nie dające się zinterpretować w oparciu o stanowisko gminy zawarte w odpowiedzi na skargę, a określenia zawarte w § 8 ust. 7 nie są jednoznaczne z prowadzeniem chowu ściółkowego zwierząt inwentarskich, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy wymienione przepisy uzasadniały oddalenie skargi na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;

b) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w stwierdzeniu nieważności uchwały, mimo niewskazania przepisu prawa, jaki został naruszony uchwałą i na czym ono polegało. Stwierdzenie bowiem naruszenia prawa, które nie zostało wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy traktować jako nieistotne i nie powodujące nieważności uchwały;

c) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, podczas gdy zaskarżona uchwała nie wpływa negatywnie na sferę uprawnień przeciwnika, nie pozbawia uprawnień ani nie umożliwia ich realizacji.

Uzasadniając naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd uznając, że skarżący może legalnie prowadzić hodowlę ściółkową zwierząt inwentarskich w obsadzie 360 DJP, nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy i wadliwie ocenił materiał dowodowy. Przedmiotowa inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), wymaga zatem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia (art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...)). Zatem w przedmiotowej sprawie skarżący, aby móc prowadzić hodowlę indyków o obsadzie 360 DJP winien uzyskać decyzję środowiskową. Tymczasem w przedmiotowej sprawie inwestor takiej decyzji nie uzyskał (decyzja z dnia 20 grudnia 2018 r. o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania oraz rozbudowie istniejącej fermy trzody chlewnej zlokalizowanej w miejscowości [...], działka nr [...]w obrębie [...] gmina [...], w celu dostosowania obiektu do prowadzenia hodowli drobiu).

Sąd błędnie przyjął, że skarżący może prowadzić hodowlę indyków o obsadzie 360 DJP na podstawie pozwolenia Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2015 r. o pozwoleniu wprowadzenia gazów lub pyłów do powietrza. Uwzględnienie decyzji o pozwoleniu na wprowadzenia gazów lub pyłów do powietrza jako obowiązkowej w planie miejscowym naruszałoby władztwo planistyczne przysługujące gminie. Pozwolenie na emisję gazów i pyłów, wydane na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, nie wnika w kwestie planowania przestrzennego, ani w to czy była wydania decyzja środowiskowa. Przykładem takiej niezależności może być decyzja w sprawie zezwolenia na zbiórkę odpadów, której wydanie nie obliguje gminy do uwzględnienia jej postanowień i wyznaczenia na danym terenie wysypiska śmieci.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że plan nie niweczy praw nabytych skarżącego, bowiem posiadane przez niego pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, nie stanowi podstawy do hodowli indyków w ilości 15 000 sztuk.

Przechodząc do uzasadnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego Gmina [...] wskazała, że plan jest jednoznaczny, jego postanowienia obowiązują na przyszłość i mieszczą się w sensie treściowym, tj. w sensie przedmiotu regulacji w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Plan akceptuje stan rzeczy na dzień jego wejścia w życie, bowiem ustalenia planu zawarte w § 8 ust. 7 uwzględniają stan prawny i faktyczny nieruchomości.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, plan nie zawiera istotnych naruszeń skutkujących stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Gdyby nawet przyjąć, że Gmina nie wywiązała się z obowiązku wyważenia interesów prywatnych w odniesieniu do stanu istniejącego, to – zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Odnosząc się do wyrażonych w zaskarżonym wyroku wątpliwości sądu wojewódzkiego co zindywidualizowanego charakteru zawartych w planie norm dotyczących w przeważającej mierze nieruchomości skarżącego, Gmina podniosła, że u.p.z.p. nie określa jaki teren ma obejmować plan miejscowy. Skarżący rzeczywiście posiada przeważającą część gruntów objętych Planem – ok. 9 ha na 13 ha powierzchni objętej jego ustaleniami, nie pozbawia to jednak planu charakteru aktu prawa miejscowego. Zdaniem Gminy [...], sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku niewłaściwie ocenił istniejące zagospodarowanie – np. dla terenów zabudowy wielorodzinnej teren jest nieuporządkowany. Ta materia jest właśnie regulowana zaskarżonym planem.

Na zakończenie Gmina stwierdziła, że nie musiała uwzględniać w Planie praw wynikających z decyzji o pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, bowiem nie stanowi ona podstawy do prowadzenia inwestycji znacząco oddziałującej na środowisko. Taką decyzją byłaby decyzja środowiskowa. Zatem zaskarżony Plan nie narusza prawa własności skarżącego, jak też nie ogranicza praw nabytych z decyzji o pozwoleniu na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Plan zatem nie narusza interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc że sąd wojewódzki dokonał prawidłowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i słusznie przyjął, że skarżący posiadając zezwolenie marszałka na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza nabył prawo do prowadzenia konkretnej działalności i o konkretnym profilu, tj., że na jej podstawie skarżący może prowadzić hodowlę indyków w obsadzie 360 DJP. Sąd wskazał także podstawę prawną stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały – art. 147 § 1 p.p.s.a. Zwrócił także uwagę, że p.p.s.a. nie zawiera wskazanego w skardze kasacyjnej art. 151 § 1 pkt 1 lit. a.

Za nieuzasadnione uznał również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd wojewódzki prawidłowo wskazał, że ustalenia w § 8 ust. 2 Planu są niejasne i nie dają możliwości prowadzenia przez stronę dotychczasowej działalności. Plan zakazuje lokalizacji nowych przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, jednocześnie nie rozstrzygając czy te nowe przedsięwzięcia dotyczą 210 czy 360 DJP. Zaskarżona uchwała uniemożliwia skarżącemu realizację jego prawa, wynikającego z decyzji marszałka województwa, zezwalającej na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna, w sposób uzasadniający konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Przy czym, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że NSA jako związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania przed sądem administracyjnym (art. 183 § 1 p.p.s.a.), która w tej sprawie nie występuje. Istotne zatem jest precyzyjne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.), które pozwoli Sądowi odnieść się do nich w pełnym zakresie merytorycznie. We wniesionej skardze kasacyjnej, jej autor formułuje zarzuty w sposób nieprecyzyjny i częściowo wadliwy. Niemniej jednak, mając na uwadze wiążącą uchwałę całego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010 r., Nr 1, poz. 1) NSA w takim zakresie, w jakim jest to możliwe, odniósł się do zarzutów skargi merytorycznie uznając, że uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala w tej sprawie na odczytanie intencji autora skargi kasacyjnej i powiązanie wskazanych w skardze zarzutów z zarzutami wskazującymi na wadliwość zaskarżonego wyroku.

W skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest art. 15 u.p.z.p., art. 28 ust. 1 u.p.z.p i art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast formułując zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazała na przepisy: art. 7 w zw. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. i w powiązaniu z art. 151 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a; art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., w powiązaniu z art. 151 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz "art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi przeciwnika przy istnieniu przesłanek jej oddalenia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a".

Z powyższego wynika, że skarżąca kasacyjnie błędnie wskazała podstawę uwzględnienia skargi przez sąd wojewódzki, tj. zamiast art. 147 § 1 p.p.s.a. podała art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast jako przepis, który powinien w jej mniemaniu zastosować sąd I instancji oddalając skargę, wskazała art. 151 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., podczas gdy przepis ten nie zawiera wskazanej jednostki redakcyjnej. Podstawę oddalenia skargi stanowi przepis art. 151 p.p.s.a. Zatem po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi, należy uznać, że skarżąca kasacyjnie omyłkowo wskazała powołane wyżej przepisy p.p.s.a. i w istocie chodziło o przepisy art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. W przypadku skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego powołanie się na naruszenie przepisów k.p.a. jest wadliwe z tego powodu, że tryb sporządzenia i uchwalenia planu nie jest regulowany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tryb ten jest natomiast określony w przepisach u.p.z.p.

Jako zasadny natomiast NSA uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i on zadecydował o uchyleniu zaskarżonego wyroku. Sąd wojewódzki stwierdził nieważność uchwały w sprawie planu w całości uznając, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. wymienia wymagania, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. W orzecznictwie wskazuje się zasadniczo, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera w części odnoszącej się do stwierdzenia nieważności planu spójnego wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia, zwłaszcza, że szereg zarzutów skargi zostało szczegółowo omówionych i uznanych za bezzasadne. Jedyny uwzględniony zarzut dotyczył braku jednoznacznego stanowiska, czy skarżący może nadal prowadzić działalność hodowlaną w dotychczasowym wymiarze. Przy tak sformułowanej argumentacji, wyrok sądu I instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Odnosząc się do stanowiska Sądu I instancji, które zdecydowało o uwzględnieniu skargi należy stwierdzić, że uprawnienie do prowadzenia przedsięwzięcia uzyskane przed uchwaleniem planu, dany podmiot może wykonywać bez żadnych ograniczeń. Normy planu bowiem i wprowadzone ograniczenia działają na przyszłość, a więc nie dotyczą one już wybudowanych ferm drobiu lub prowadzonej na nieruchomości działalności hodowlanej. Jeśli zatem skarżący będzie mógł się wylegitymować właściwymi decyzjami na prowadzenie działalności i taką działalność prowadzi, normy planu nie dotyczą jego sytuacji prawnej. Stanowi o tym wyraźnie § 11 planu, zgodnie z którym teren objęty planem do czasu jego zagospodarowania zgodnego z przeznaczeniem, należy użytkować w sposób dotychczasowy. Zatem to, czy skarżący ma określone pozwolenie nie ma żadnego znaczenia dla określenia zgodności z prawem przepisów planu. Gdyby Sąd prawidłowo ustalił, że skarżący może legalnie prowadzić hodowlę drobiu o obsadzie 360 DJP, zupełnie bez znaczenia byłaby kwestia czy nadal może on prowadzić tego rodzaju działalność. Uprawnienie do zachowania tej działalności wynika z § 11 planu. Tym samym zupełnie bezzasadne jest stanowisko sądu I instancji, że nie ma podstaw do przyjęcia, że "skarżący może nadal prowadzić" ten chów na dotychczasowych zasadach. Regulacje planu dotyczą przyszłości i wynika z nich jednoznacznie, że jeśli skarżący prowadzi obecnie taką działalność, zachowuje swoje uprawnienie. Uchwalony plan tego nie zakazuje. Inną natomiast kwestią jest to, czy skarżący prowadzi obecnie działalność hodowlaną zgodnie z prawem. O tym jednak nie decyduje norma planu, która dotyczy ukierunkowania zagospodarowania terenu na przyszłość przy założeniu jej legalności, lecz przepisy odrębne. Plan bowiem zezwala na prowadzenie dotychczasowej działalności i wątpliwości sądu I instancji w tym zakresie są bezzasadne.

Ponadto regulacje planu odrębnie dotyczą kwestii zabudowań, a odrębnie kwestii rodzaju prowadzonej działalności. Jeśli chodzi o § 8 pkt 7) planu dotyczy on wyłącznie budynków i elementów zagospodarowania, nie zaś przedsięwzięć. Jest jasny i czytelny, legalizując istniejący stan zabudowań i zagospodarowania terenu oraz wprowadzając zasady przy wszelkich przebudowach, czy remontach. Natomiast odrębnie jest uregulowany zapis § 8 pkt 3) planu, który zakazuje lokalizacji przedsięwzięć zarówno mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak i nowych, mogących potencjalnie znacząco oddziaływać. Sformułowanie planu jest w tej ostatniej części niefortunne, bowiem skoro wprowadzono zakaz w planie, to dotyczy on zawsze nowych przedsięwzięć i z tego powodu mylące, jak również zbyteczne było wprowadzenie do tekstu planu słowa "nowych". Istniejące bowiem przedsięwzięcia zostały poddane regulacji § 11 planu, w budynkach, które uznano za zgodne z planem (pkt 7). Natomiast do wyjaśnienia, czego nie uczynił WSA w Olsztynie, był zapis planu dotyczący terenu 1.RU, który działa na przyszłość tj. ustalenia maksymalnej obsady chowu poniżej 210 DJP, skoro jednocześnie plan w postanowieniach ogólnych zakazuje przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Ta wewnętrzna niespójność planu powinna być rozważona przez Sąd wojewódzki i postawiona jasna wykładnia norm planu. Mianowicie, czy dla terenu 1.RU możliwe jest lokalizowanie przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko.

W nawiązaniu do powyższych rozważań, w ocenie NSA zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku sądu I instancji wprawdzie zawiera wszystkie, określone w tym przepisie elementy (stan faktyczny sprawy, prezentację stanowisk stron, stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), jednak – jak wyżej wskazano -wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku nie jest jasne i przekonujące. Sąd pierwszej instancji bardzo pobieżnie odniósł się do kwestii "niespójności w § 8 planu". Stwierdził, że określenia zawarte w § 8 ust. 7: "budynki oraz elementy zagospodarowania", nie są jednoznaczne z prowadzeniem chowu ściółkowego zwierząt inwentarskich. Jednocześnie sąd jednak nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie, poprzestając na powyższym stwierdzeniu.

Również uzasadnienie w kwestii dotyczącej stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości jest bardzo ogólnikowe. Sąd wskazał, że brak spójności planu przy jednoczesnym wymogu, aby jego ustalenia były jasne i precyzyjne oraz konieczność uwzględnienia zasady praw nabytych, nakazują stwierdzenie nieważności całości planu, bowiem postanowienia te dotyczą większości obszaru. Odnosząc się do tego zagadnienia należy wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko wadliwe ustalenia, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1287/11, LEX nr 1068986 oraz z dnia 19 listopada 2014 r., II OSK 1063/13, LEX nr 1658035). Podkreślić również należy, że w orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r., II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14).

W rozpatrywanej sprawie sąd wojewódzki uznając, że w przedmiotowej sprawie plan należy wyeliminować z obrotu prawnego w całości, nie przedstawił żadnej analizy i nie dokonał ustaleń, czy postanowienia planu niedotyczące nieruchomości skarżącego, mogą funkcjonować samodzielnie. Ponadto Sąd odnosząc się do zarzutu skarżącego, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego wobec zindywidualizowanego charakteru zawartych w nim norm – stwierdził, że: "uchwalony Plan budzi takie wątpliwości, bowiem zapisy dotyczące terenu 1.MW dotyczą w zasadzie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, natomiast 1.ZD – istniejących, zagospodarowanych terenów ogródków działkowych. Główna część Planu dotyczy zaś działki skarżącego". W ocenie NSA takie stwierdzenie również wymaga głębszej analizy i bardziej wnikliwego rozważenia i uzasadnienia zajętego stanowiska w zakresie czy pozostała, niewadliwa część planu mogłaby prawidłowo funkcjonować w obrocie prawnym.

Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie NSA zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w stwierdzeniu nieważności uchwały, mimo niewskazania przepisu prawa, jaki został naruszony i na czym ono polegało oraz wobec tego, że plan nie zawiera istotnych naruszeń - jest przedwczesny. Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił bowiem omawianego zagadnienia w stopniu wystarczającym do podjęcia końcowej oceny.

Nie podlega także kontroli zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 u.p.z.p. dlatego, że przepis ten zawiera ustępy i punkty i to sama strona skarżąca kasacyjnie powinna w prawidłowo sformułowanym zarzucie wyraźnie wskazać, który przepis został błędnie zastosowany lub dokonano jego błędnej wykładni. Zatem tak ogólne wskazanie podstawy kasacyjnej, uniemożliwiło zbadanie podnoszonych zarzutów w tym zakresie.

Przedwczesne jest też rozstrzygnięcie w przedmiocie naruszenia przez sąd art. 101 ust. 1 u.s.g. skoro stan faktyczny nie został w zaskarżonym wyroku wystarczająco wyjaśniony, to nie można przesądzić, czy prawem chroniony interes prawny skarżącego został rzeczywiście zaskarżonym planem naruszony.

Mając powyższe na uwadze należy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zasądził od skarżącego [...] na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Na koszty te złożyły się: wpis sądowy od skargi kasacyjnej w wysokości 150 złotych oraz kwota wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej - 360 zł.