Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 935/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi B. S.A. w K. na uchwałę nr XlI/218/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Armii Krajowej - Piastowska" skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 30 czerwca 2022 r A. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. , zwana dalej strona skarżącą wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 27 marca 2019 r. r. nr XII/218/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Armii Krajowej – Piastowska" w części oznaczonej na rysunku planu symbolem U.4 oraz odpowiadających im postanowień części tekstowej planu (oznaczenia: U.4-§5 pkt 9,lit. g; §7 pkt 6 lit. b, §22 ust. 2 pkt 4 lit. a, b, c) oraz w części dotyczącej obsługi parkingowej (§13 ust. 10 pkt 1 lit n, pkt 4 lit. k, pkt 5 tekstu planu), jeżeli powołane postanowienia planu miałyby znaleźć zastosowanie do nadbudowy istniejącego budynku biurowego w związku

z niejednoznacznym postanowieniem §13 ust. 10 pkt 2 lit. d) Planu Miejscowego lub uniemożliwiać zmianę sposobu użytkowania budynku w ramach dopuszczalnej funkcji usługowej w związku z niejednoznacznym postanowieniem § 13 ust. 10 pkt 2 lit. a Miejscowego Planu, jako niezgodnych z przepisami:

- art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 - dalej: upzp) w związku z art. 64 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9, art. 1 ust. 3 upzp poprzez nadużycie władztwa planistycznego, polegające na określeniu dla terenu oznaczonego symbolem U.4 minimalnego wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnego (70%) dla nieruchomości zainwestowanej, niemożliwego do zrealizowania przy istniejącej zabudowie nieruchomości bez jakiegokolwiek uzasadnienia poza rzekomą koniecznością zachowania zgodności planu ze studium, co uniemożliwia właścicielowi wykonanie robót budowlanych w istniejącym budynku polegających na przebudowie, remoncie lub nadbudowie dopuszczonej przez postanowienia szczegółowe zaskarżonego planu (wysokość zabudowy -13 m);

- art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 64 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 upzp, art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w zw. z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.) poprzez niejednoznaczne lub nadmierne ograniczenia prawa własności w zakresie minimalnej ilości miejsc do parkowania dla nieruchomości zainwestowanej, które mogą prowadzić do braku możliwości dokonania nadbudowy istniejącego budynku w sposób dopuszczony przez postanowienia szczegółowe zaskarżonego planu (wysokość zabudowy - 13 m, intensywność zabudowy - 0,7 - 1,1) lub braku możliwości zmiany sposobu użytkowania w ramach dopuszczalnej funkcji usługowej budynku;

- art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z § 4 pkt 6 oraz pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez określenie

w Miejscowym Planie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy

i zagospodarowania terenu niemożliwych do łącznego spełnienia dla obszaru oznaczonego symbolem U.4 biorąc pod uwagę powierzchnię wyznaczonego obszaru (1458 m2), minimalny wskaźnik intensywności zabudowy (0,7 - § 22 ust. 2 pkt 4 lit. b), określonego kształtu dachu spadzistego (§ 7 ust. 6 pkt 1 lit. b), określonego minimalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego (70% - § 22 ust. 2 pkt 4 lit. a) oraz przewidzianej ilości miejsc postojowych i stanowisk rowerowych (30 miejsc postojowych i 10 stanowisk dla rowerów na nieruchomości U.4 - § 13 ust. 10 pkt 1 lit. n, pkt 4 lit. k pkt 5). Zachowanie przy nowej zabudowie tych wszystkich parametrów

i wskaźników dla obszaru U.4 musiałoby się sprowadzić do zaprojektowania na obszarze 437,4 m2 (30 % powierzchni, gdyż 70 % obszaru U.4 ma być przeznaczone na teren biologicznie czynny) budynku o minimalnej intensywności zabudowy 0,7 (1020,6 m 2 powierzchni wszystkich kondygnacji) z 30 miejscami postojowymi (ok. 360 m2 - 30x12 m2) i 10 stanowiskami dla rowerów (ok. 20 m2) oraz niezbędnymi drogami manewrowymi na nieruchomości (ok. 270 m2 – 30 x 3 x 3) śmietnikiem zewnętrznym (ok. 10 m2) itd., co jest obiektywnie niemożliwe.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podała, że uchwałą nr XII/218/19 z dnia 27 marca 2019 r. Rada Miasta Krakowa uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Armii Krajowej - Piastowska" (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 5 kwietnia 2019 r., poz. 2721). W przedmiotowym Miejscowym Planie przewidziane są m.in. postanowienia dotyczące obszaru U.4, który w całości obejmuje wyłącznie obszar nieruchomości strony skarżącego, a także postanowienia dotyczące zasad obsługi parkingowej. W § 22 ust. 1 Miejscowego Planu obszar tej nieruchomości przewidziano jako tereny zabudowy usługowej oznaczone symbolem U.4 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi, a zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 4 w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalono dla terenu U.4:

a) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 70%,

b) wskaźnik intensywności zabudowy: od 0,7 do 1,1;

c) maksymalną wysokość zabudowy: 13 m.

Natomiast w § 7 ust. 6 lit. b) Miejscowego Planu przewidziano nakaz stosowania dachów dwuspadowych lub wielospadowych o jednakowym kącie nachylenia połaci dachowych od 30° do 40° (z wyłączeniem dachu łamanego lub mansardowego), przy czym w § 7 ust. 6 lit. f Miejscowego Planu dopuszczono zachowanie istniejącego kształtu dachu w przypadku remontu, rozbudowy, przebudowy i nadbudowy. W zakresie obsługi parkingowej dla tej nieruchomości w § 13 ust. 10 pkt 1) lit. m i pkt 4 lit. k Miejscowego Planu określono odpowiednio minimalną liczbę miejsc postojowych, wliczając miejsca w garażach, odniesioną odpowiednio do funkcji obiektów lub do funkcji ich części - według poniższych wskaźników dla budynków biur - 30 miejsc na 1000 m2 powierzchni użytkowej oraz minimalną liczbę stanowisk postojowych dla rowerów, wliczając miejsca wewnątrz obiektów, odniesioną odpowiednio do funkcji obiektów lub do funkcji ich części - według poniższych wskaźników dla budynków biur - 10 miejsc na 1000 m2 powierzchni użytkowej, przy czym zgodnie z § 13 ust. 10 pkt 5 Miejscowego Planu miejsca postojowe i stanowiska postojowe dla rowerów dla potrzeb danego obiektu nakazuje się lokalizować i bilansować w obrębie działki budowlanej objętej projektem zagospodarowania terenu do decyzji o administracyjnej lub zgłoszeniem. W myśl § 13 ust. 10 pkt 2 Miejscowego Planu przewidziano utrzymanie się dotychczasowej liczby miejsc postojowych w przypadku zamiaru wykonywania robót budowlanych w istniejących budynkach, polegających na: a) remoncie lub przebudowie niezwiązanej ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, b) termomodernizacji, c) lokalizacji pochylni i ramp dla niepełnosprawnych, szybów windowych i klatek schodowych zewnętrznych, d) rozbudowie, o ile nie spowoduje to zwiększenia ilości samodzielnych lokali mieszkaniowych.

Dalej wskazano, że nieruchomość strony skarżącej, która w całości znajduje się w obszarze U.4 (oraz w niewielkiej części w obszarach drogowych), jest w całości zabudowana budynkiem biurowym zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z 12 stycznia 1998 r. i oddana do użytkowania po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie w lutym 2000 r. W ramach inwestycji przewidziane było urządzenie 10 miejsc postojowych zgodnie z ówcześnie obowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, a powierzchnia biologicznie czynna wyniosła ok. 20-30 % terenu inwestycji zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami. W późniejszym okresie zostały urządzone stanowiska dla rowerów, a inwestor uzyskał decyzję o zgodzie na wycinkę krzewów z dnia 14 czerwca 2011 r. Jednocześnie część nieruchomości strony skarżącej, na której urządzono miejsca postojowe od ul. [...] j została przewidziana pod realizację inwestycji drogowej i w stosunku do części działek strony skarżącej wydana została decyzja ZRID, która jest w trakcie procedury odwoławczej. Powierzchnia zabudowy istniejącego budynku biurowego zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie ma 518 m2, a zgodnie z wypisem z kartoteki budynków to 517 m2. Łączna powierzchnia nieruchomości strony skarżącej to 1500 m2, a po przewidywanym wywłaszczeniu pod rozbudowę ul. [...] j to 1458 m2 (całość obszaru U.4). Istniejący budynek biurowy ma wysokość 11 m, co wynika z projektu budowlanego oraz inwentaryzacji budynku.

Podniesiono nadto, że zgodnie § 6 ust. 1 i ust. 2 Planu Miejscowego "Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. W ramach wydzielonych terenów o określonym przeznaczeniu i ustalonych zasadach lub warunkach zagospodarowania dopuszcza się realizację jedynie obiektów i urządzeń budowlanych, wskazanych w ustaleniach planu oraz prowadzenie robót budowlanych przy zachowaniu ustalonych planem parametrów i wskaźników". Przewidziane

w Miejscowym Planie wyjątki dla nieruchomości zainwestowanych w sposób odbiegający od parametrów i wskaźników określonych w Miejscowym Planie nie obejmują sytuacji, gdy istniejące zainwestowanie odbiega od określonego parametru minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, a są przewidziane dla kształtu dachu (§ 7 ust. 6 lit. f), wysokości zabudowy (§ 7 ust. 4) lub linii zabudowy (§ 7 ust. 3). Natomiast odstępstwa od parametrów przewidzianych w Miejscowym Planie w odniesieniu do obsługi parkingowej (§13 pkt 2) są niejednoznaczne w zakresie § 13 pkt 2 lit. d, a także lit. a. W konsekwencji ze względu na parametr minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (70%), a także niejednoznaczne postanowienia dotyczące obsługi parkingowej, strona skarżąca nie ma możliwości dokonania nadbudowy budynku biurowego w sposób zgodny z dopuszczalną wysokością zabudowy (13 m) i intensywnością zabudowy (0,7 - 1,1). Obecnie budynek nie spełnia parametru minimalnej intensywności zabudowy (ok. 0.6 - 517x2/1500) i nie ma wysokości maksymalnej przewidzianej przez Miejscowy Plan (11 m).

Strona skarżąca podała, że z rozpatrzenia uwag poprzednika prawnego strony skarżącej ( B. Sp. z o.o. - uwaga z dnia 27 listopada 2017 r. poz. Nr 3) wynika, że jedynym uzasadnieniem dla przyjęcia wskaźnika minimalnego powierzchni biologicznie czynnej było postanowienie Studium rzekomo determinujące wyznaczenie takiego wskaźnika bez możliwości jego zmniejszenia i dostosowania do stanu istniejącego. Spółka wnosiła o:

1. zwiększenie intensywności zabudowy do maksymalnie 1,4 - uwaga nieuwzględniona z następującym uzasadnieniem: "Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, w projekcie planu określa się m.in.: maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej i minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Ponadto zgodnie żart. 15 ust. 1 ustawy projekt planu winien być sporządzony zgodnie z zapisami Studium, gdyż ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). W obowiązującym Studium dla wnioskowanego terenu minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego ustalono na poziomie 70%, co przy istniejącej zabudowie i proponowanym wskaźniku intensywności zabudowy stanie się niemożliwe do realizacji".

2. możliwość zastosowania dachu płaskiego przy zachowanej maksymalnej wysokości zabudowy 13 m. Na wnioskowanym terenie znajduje się budynek biurowy. Zastosowanie dachu płaskiego typu zielony stropodach przy nadbudowie umożliwi zwiększenie wskaźnika terenu biologicznie czynnego. Uwaga nie została uwzględniona z następującym uzasadnieniem: "Zgodnie żart. 15 ust. 2pkt 2 ustawy,

w projekcie planu określa się zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Dopuszczenie w terenie U.4 stosowania dachów płaskich zaburzy ład przestrzenny,

w którym w bezpośrednim sąsiedztwie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dachami dwuspadowymi lub wielospadowymi".

Uzasadniając interes prawny strona skarżąca wskazała, że jest właścicielem nieruchomości składających się z działek nr [...] [,,,] objętych księga wieczystą nr [...] , które w całości położone są w obszarze Miejscowego Planu

w większości w obszarze oznaczonym symbolem U.4, a częściowo w obszarze oznaczonym symbolem KDD.1 i KDW.3. Z kolei naruszenia interesu prawnego upatruje z przeznaczenia części nieruchomości stanowiącej jego własność na cele publiczne pod poszerzenia pasa drogowego i związanego z tym ograniczenia prawa własności oraz z przewidzenia w Miejscowym Planie dla obszaru U.4 parametrów

i wskaźników, które uniemożliwiają wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych

w istniejącym budynku biurowym, a w szczególności uniemożliwiających remont, przebudowę lub nadbudowę istniejącego budynku biurowego bez żadnego racjonalnego uzasadnienia. Istniejący stan budynku wzniesionego ponad 20 lat temu, a w szczególności stan dachu, który przecieka, wymuszają przeprowadzenie generalnego remontu i częściowej jego przebudowy. Natomiast dokonanie nadbudowy doprowadzi budynek do stanu pożądanego z punktu widzenia ładu przestrzennego (podniesienie zabudowy usługowej do przewidzianych w Miejscowym Planie 13 m przy dostosowaniu budynku do przewidzianego wskaźnika intensywności zabudowy 0,7-1,1).

Jak wskazano, żądanie stwierdzenie nieważności Miejscowego Planu

w zakresie całej jednostki planistycznej oznaczonej symbolem U.4 wynika z tego, że wyeliminowanie niezgodnego z prawem parametru minimalnej powierzchni biologicznie czynnej określonego na 70 % pozbawi Miejscowy Plan w zakresie tej jednostki obligatoryjnego wskaźnika, co skutkuje nieważnością postanowień dla całej jednostki planistycznej (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 18.11.2020 r., II OSK 3745/18). Dodatkowo dla jednostki planistycznej oznaczonej symbolem U.4 przewidziano niemożliwe do spełnienia wskaźniki i parametry kształtowania zabudowy zarówno przy przekształcaniu (remoncie, przebudowie, nadbudowie) istniejącej zabudowy, jak i przy założeniu wyburzenia istniejącej zabudowy i hipotetycznym zaprojektowaniu nowej zabudowy spełniającej wszystkie określone wskaźniki i parametry. Brak możliwości spełnienia wymagań planistycznych dla danej jednostki planistycznej przy realizacji robót budowlanych również powinno skutkować unieważnieniem Miejscowego Planu w zakresie jednostki U.4 oraz wszystkich postanowień Miejscowego Planu odnoszących się do tej jednostki.

Jeżeli Sąd uznałby, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności Miejscowego Planu w zakresie jednostki U.4 oraz wszystkich postanowień Miejscowego Planu odnoszących się do tej jednostki, to zasadne byłoby aby Sąd stwierdził jej nieważności w części dotyczącej obsługi parkingowej (§13 ust. 10 pkt 1 lit. n, pkt 4 lit. k pkt 5 tekstu planu) jeżeli powołane postanowienia planu miałyby znaleźć zastosowanie do nadbudowy istniejącego budynku biurowego w związku

z niejednoznacznym postanowieniem § 13 ust. 10 pkt 2 lit. d Miejscowego Planu lub uniemożliwiać zmianę sposobu użytkowania budynku w ramach dopuszczalnej funkcji usługowej w związku z niejednoznacznym postanowieniem § 13 ust. 10 pkt 2 lit. a Miejscowego Planu.

W ocenie strony skarżącej organ planistyczny dopuścił się również istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, gdyż naruszenia przepisów wskazanych w petitum skargi doprowadziły do ustaleń planistycznych wewnętrznie sprzecznych, niemożliwych do realizacji i do tego stanowiących przejaw nadużycia władztwa planistycznego, gdyż ograniczenie prawa własności strony skarżącej nie znajduje uzasadnienia w realizacji interesu publicznego i w ocenie strony skarżącej nie jest wynikiem braku możliwości ustalenia innego minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej niż 70 % ze względu na postanowienia Studium. Nadto organ planistyczny dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego, gdyż przewidział w Miejscowym Planie dla terenu oznaczonego symbolem U.4 minimalny wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego na poziomie 70% bez przekonującego uzasadnienia wynikającego z interesu publicznego, co wraz z innymi postanowieniami Miejscowego Planu doprowadziło do pozbawienia strony skarżącej możliwości wykonywania prawa własności.

Miejscowy Plan pozbawił stronę skarżącą możliwości zgodnego z prawem wykonania robót budowlanych w istniejącym budynku polegających w szczególności na przebudowie lub remoncie lub nadbudowie dopuszczonej przez postanowienia szczegółowe zaskarżonego planu (wysokość zabudowy - 13 m), gdyż nie jest możliwe zachowanie minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 70 % w sytuacji, gdy istniejący budynek zajmuje ponad 30 % powierzchni nieruchomości strony skarżącej, a pozostała niezbędna infrastruktura około 50% powierzchni tej nieruchomości. Jeżeli natomiast postanowienia dotyczące miejsc parkingowych miałyby być rozumiane w ten sposób, że remont lub przebudowa lub rozbudowa istniejącego budynku biurowego wymaga urządzenia miejsc parkingowych i stanowisk postojowych dla rowerów na nieruchomości strony skarżącej w ilości przewidzianej w § 13 ust. 10 pkt 4 Miejscowego Planu nie znajdą zastosowania dla budynku biurowego wyjątki przewidziane w § 13 ust. 10 pkt 2 lit. a Miejscowego Planu i w § 13 ust. 10 pkt 2 lit. d) Miejscowego Planu, to praktycznie postanowienia te wykluczają przystosowanie budynku do innych usług niż biurowe oraz wykluczają nadbudowę budynku usługowego, bo nie jest możliwe urządzenia takiej ilości miejsc parkingowych na nieruchomości strony skarżącej, a nie jest możliwe urządzenie tych miejsc poza tą nieruchomością. Nie ma przy tym żadnego uzasadniania wynikającego z interesu publicznego, które uzasadniałoby pozbawienie właściciela korzystania z nieruchomości.

Podniesiono, że przytaczane przez organ planistyczny uzasadnienie, że minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynika ze Studium i nie może być mniejszy w ocenie strony skarżącej o jest błędne, gdyż Studium dopuszcza przesunięcie granic w ramach terenów inwestycyjnych (ust. III.1.2 pkt 4 Studium) i nie jest konieczne w tym zakresie stosowanie postanowienia z ust. III.1.2 pkt 19 i pkt 20 Studium. Jeżeli zostały przesunięte granice obszaru U na obszar MN, to powinny znaleźć zastosowanie postanowienia ze Studium przewidziane dla obszaru U, a więc minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej może wynosić 20 % jak dla terenów usług, a nie 70 % jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nawet, gdyby Studium nie dopuszczało wyznaczenia minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej niższego niż 70% (co w ocenie strony skarżącej nie jest uzasadnione), to i tak organ planistyczny nie może uzasadniać nieproporcjonalnego i nieracjonalnego naruszenia prawa atrybutu własności przysługującego stronie skarżącej, polegającego na prawie do jej zabudowy lub utrzymywania istniejącej zabudowy w stanie zdatnym do użytku. Nadto

w dokumentacji planistycznej nie znajduje się żaden dokument z którego wynikałoby uzasadnienie dla zastosowania tak wysokiego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla nieruchomości w całości legalnie zabudowanej budyniem biurowym z urządzonymi parkingami i miejscami postojowymi dla rowerów. W aktach planistycznych brak jest również uzasadnienia dla zastosowania dla istniejącej zabudowy wskaźników miejsc parkingowych i postojowych, które są niemożliwe do urządzenia na terenie obszaru U.4.

Zdaniem strony skarżącej nawet gdyby chciała zagospodarować nieruchomość zgodnie z Miejscowym Planem, to nie istnieje taka zabudowa nieruchomości (nieruchomość strony skarżącej obejmuje całą jednostkę planistyczną U.4), która spełniałaby jednocześnie wszystkie wymagane wskaźniki i parametry zabudowy dla obszaru U.4. Jeżeli weźmiemy pod uwagę pod uwagę powierzchnię wyznaczonego obszaru U.4 (1458 m2), minimalny wskaźnik intensywności zabudowy (0,7 - § 22 ust. 2 pkt 4 lit. b), określony kształtu dachu spadzistego (§ 7 ust. 6 pkt 1 lit. b), określony minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego (70% - § 22 ust. 2 pkt 4 lit. a) oraz przewidzianą ilości miejsc postojowych i stanowisk rowerowych (30 miejsc postojowych i 10 stanowisk dla rowerów na nieruchomości U.4 - § 13 ust. 10 pkt 1 lit. n, pkt 4 lit. k,, pkt 5) to ich zachowanie przy nowej zabudowie dla obszaru U.4 musiałoby się sprowadzić do zaprojektowania na obszarze 437,4 m2 (30 % powierzchni, gdyż 70 % obszaru U.4 ma być przeznaczone na teren biologicznie czynny i nie można tej powierzchni urządzić na dachu, bo zakazany jest dach płaski - § 7 ust. 6 pkt 1 lit. b w zw. z § 7 ust. 6 pkt 2 lit. b tiret drugi) budynku o minimalnej intensywności zabudowy 0,7 (1020,6 m2 powierzchni wszystkich kondygnacji nadziemnych) z 30 miejscami postojowymi (minimum 360 m2 – 30 x 12m2) i 10 stanowiskami dla rowerów (minimum 20 m2) oraz niezbędnymi drogami manewrowymi na nieruchomości (ok. 270 m2 - 30x3x3), śmietnikiem zewnętrznym (ok. 10 m2) itd. Spełnienie tych wszystkich wskaźników i parametrów dla obszaru U.4 przy realizacji nowej zabudowy nie jest możliwe z obiektywnego punktu widzenia. W ocenie strony skarżącej takie określenie wskaźników i parametrów zabudowy, które uniemożliwiają wzniesienie jakiejkolwiek nowej zabudowy na nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp, bo w art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z § 4 pkt 6 oraz pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie chodzi o określenie jakichkolwiek parametrów i wskaźników zabudowy, ale

o określenie takich wskaźników i parametrów, które będą wyznaczały zasady realizacji nowej zabudowy spełniającej wymagania ładu przestrzennego.

Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca powołała liczne orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał, że zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego nieruchomość strony skarżącej znajduje się

w terenie przeznaczonym pod zabudowę budynkami usługowymi. Według zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (zmienionego uchwałą Nr CXI1/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 roku) - dalej Studium lub dokument Studium, nieruchomość strony skarżącej znajduje się w strukturalnej jednostce urbanistycznej Nr [...] w Terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), dla którego kreślono cyt:

- Funkcja podstawowa - Zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe),

- Funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Poniższy Rysunek 2 obrazuje fragment dokumentu Studium.

Jak podał organ z fragmentu uzasadnienia sporządzonego w toku procedury planistycznej wynika, że teren zabudowy usługowej U.4 - został wyznaczony w ramach wskazanego w Studium terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), zgodnie z określoną w Tomie III zasadą: "Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania". "Wyznaczenie terenu U.4 jest także zgodne z kierunkami zmian w strukturze przestrzennej tj. jako funkcję dopuszczalną w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) wyznacza się m.in.: (...) usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe (...)". Ponadto, teren U .4 obejmuje istniejącą zabudowę usługową."

Nieruchomość strony skarżącej obecnie jest zabudowana budynkiem usługowym o powierzchni 517 m2, dwukondygnacyjnym z dachem czterospadowym

o kącie nachylenia ok. 27°. Wysokość do kalenicy wynosi 11 m. Parametry zabudowy dla tej nieruchomości określono w odniesieniu do wytycznych Studium

i do charakteru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdującej się w sąsiedztwie wyznaczonego terenu usługowego U.4. Stan istniejący zagospodarowania nieruchomości umożliwia nadbudowę budynku lub wymianę substancji budynku na inną o podobnym charakterze i gabarytach. Ustalenia planu również umożliwiają budowę parkingów podziemnych w tym terenie. Ponadto zgodnie z zapisami zaskarżonego planu miejscowego w istniejącym budynku można prowadzić roboty budowlane w zakresie docieplenia lub wykonania szybów windowych zewnętrznych klatek schodowych, pochylni i ramp dla niepełnosprawnych - niezależnie od ustaleń planu (par. 7 ust. 2 uchwały). Zgodnie z ustaleniami dla terenu U.4, parametry zabudowy umożliwiają nadbudowę budynku do maksymalnej wysokości zabudowy 13 m, co daje możliwość podniesienia kalenicy dachu o 2 metry. Dodatkowo wyjaśniono, że w świetle zapisów par. 13 ust. 9 pkt 2 zaskarżonej uchwały w przypadku przebudowy lub remontu lub termomodernizacji utrzymuje się dotychczasową liczbę miejsc postojowych, w związku z tym w przypadku zamiany sposobu użytkowania poddasza lub przebudowy budynku nie ma nakazu zapewnienia dodatkowych (nowych) miejsc postojowych dla budynku.

Działki ewidencyjne strony skarżącej mają powierzchnię 1500 m2, z czego

w planie miejscowym w liniach rozgraniczających terenu usługowego U.4 ujęto 1468 m2. Przy aktualnej powierzchni całkowitej budynku (2 kondygnacje, 517 m2 zabudowy) istniejący wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,7. W przypadku przebudowy i zmiany sposobu użytkowania poddasza na użytkowe lub nadbudowy o jedną kondygnację wskaźnik ten może wzrosnąć do 1,06. W świetle zapisów par. 13 ust. 11 pkt 2 zaskarżonego planu miejscowego, miejsca postojowe mogą być realizowane jako naziemne oraz podziemne, a więc istnieje możliwość rozliczenia wskaźnika miejsc postojowych również w kondygnacji pod obrysem istniejącego budynku.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ podał, co następuje:

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy projekt planu winien być sporządzony zgodnie

z zapisami Studium, gdyż ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Zgodnie ze Studium, działki na których znajduje się nieruchomość strony skarżącej, znajdują się w jednostce urbanistycznej nr [...], w której dla terenów położonych po południowej stronie ul. [...] wyznaczono kierunek zagospodarowania pod tereny zabudowy jednorodzinnej. Kierunek ten może być realizowany w oparciu o wyznaczoną

w Studium funkcje podstawową, bądź - na warunkach określonych w Studium - w oparciu o funkcję dopuszczalną (szczegółowe wyjaśnienia zostały zawarte na początku niniejszego stanowiska). Dodatkowo w Studium dla terenów MN został wyznaczony minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego, zarówno dla zabudowy mieszkaniowej jak i usługowej na poziomie 70% ("Powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), (w tym położonych w strefie kształtowania systemu przyrodniczego) min. 70%). Z uwagi na powyższe brak jest podstaw do uznania, że skarżony plan miejscowy stanowi o nadużyciu władztwa planistycznego, skoro zarówno dla terenu U.4, jak i dla sąsiadujących z nim terenów MN.1-MN.9, wskaźnik terenu biologicznie czynnego ma taką samą wartość, tzn. nie mniej niż 70%. Fakt, że właściciel nieruchomości przed uchwaleniem skarżonego planu miejscowego zrealizował na nieruchomości kubaturę w prawie maksymalnych wymiarach, pozostaje bez wpływu na ocenę wykonania tzw. władztwa planistycznego przez organy planistyczne gminy.

Wymagana liczba miejsc postojowych została określona zgodnie Programem parkingowym dla Miasta Krakowa przyjętym Uchwałą Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r., który wyznacza zasady polityki parkingowej na obszarze całego miasta i indywidualne odstępstwa dla pojedynczych inwestycji nie są stosowane. Wykonanie niektórych z dopuszczonych planem robót budowlanych wiąże się z koniecznością wyznaczenia nowych miejsc postojowych, a w przypadku innych - plan miejscowy zwalnia z tego obowiązku inwestora.

Maksymalna wysokość zabudowy oraz minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego zostały określoną zgodnie z obowiązującym prawem na podstawie zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 1). Natomiast minimalny wskaźnik intensywności zabudowy został określony zgodnie ze stanem zabudowy i zagospodarowania terenu, istniejącym na podstawie przeprowadzonej inwentaryzacji urbanistycznej. Ponadto należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z § 13 ust. 10 pkt 1 i 4 uchwały do miejsc postojowych oraz stanowisk postojowych dla rowerów wlicza się również miejsca wewnątrz obiektów, co również poszerza możliwości inwestycyjne.

Plan miejscowy poprzez zawarte w nim wskaźniki i parametry zabudowy określa ramy, w których inwestor może wykonać roboty budowlane. Z uwagi na okoliczność, że obszarem inwestycji może być cały teren o określonym planem miejscowym przeznaczeniu, jak i poszczególne działki ewidencyjne znajdujące się w tym terenie, wskaźniki i parametry zabudowy określone w planie miejscowym zawarte są w przedziałach dla poszczególnych wskaźników (np. wskaźnik intensywności zabudowy dla terenu U.4 w przedziale od 0,7 - 1,1, wskaźnik terenu biologicznie czynnego dla terenu U.4 w przedziale od 70%-100%). Z tego względu na poszczególnych działkach ewidencyjnych, poszczególne wskaźniki i parametry zabudowy mogą zostać zrealizowane w różnym stopniu.

Natomiast okoliczność, że zamiarem inwestora jest maksymalizacja możliwej do wykonania kubatury pozostaje bez wpływu na przyjęte w planie miejscowym wskaźniki i parametry zabudowy. Należy bowiem mieć na uwadze, że ustawodawca nakazał, by przy przeznaczeniu terenu na określone cele oraz przy ustalaniu zasad ich zagospodarowania i zabudowy kierować się ładem przestrzennym i wymogami zrównoważonego rozwoju (por. art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym). Z tego powodu organy planistyczne ustaliły takie parametry i wskaźniki zagospodarowania dla tereny U.4, by docelowy sposób zagospodarowania tego terenu był spójny z zabudową sąsiednich terenów mieszkaniowych.

W konsekwencji organ podał, że zarzuty strony skarżącej wywodzone są na skutek odmiennej wizji planistycznej oraz stanowią jedynie polemikę z przyjętymi ustaleniami planistycznymi w zaskarżonej uchwale. Wbrew podniesionym zarzutom strona skarżąca może w istniejącym budynku, prowadzić roboty budowlane w zakresie docieplenia lub wykonania szybów windowych i zewnętrznych klatek schodowych, pochylni i ramp dla niepełnosprawnych - niezależnie od ustaleń planu (§ 7 ust. 2 uchwały). Zgodnie z ustaleniami dla terenu U.4, parametry zabudowy umożliwiają nadbudowę budynku do maksymalnej wysokości zabudowy 13 m, co daje możliwość podniesienia kalenicy dachu o 2 metry. Przyjęte ustalenia planistyczne zaskarżonej uchwały stanowią wynik opinii i uzgodnień projektu planu miejscowego prowadzonego w ramach procedury planistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 539, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Tą podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta Krakowa nr XII/218/19 z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Armii Krajowej - Piastowska". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 5 kwietnia 2019 r., poz. 2721.

Sąd uznał, że strona skarżąca – A. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. - była legitymowana do wniesienia skargi na ww. uchwałę. Spółka wykazała bowiem, że jest właścicielem nieruchomości składających się z działek nr [...] m [...] obr. [...] objętych księga wieczystą nr [...] , które w całości położone są w obszarze miejscowego planu - w większości w obszarze oznaczonym symbolem U.4, a częściowo w obszarze oznaczonym symbolem KDD.1 i KDW.3. Powyższe okoliczności oraz treść uchwały uzasadniają, zdaniem Sądu, legitymację skarżącej do uruchomienia sądowej kontroli miejscowego planu dla obszaru "Armii Krajowej - Piastowska". Jednak, jak już wyżej wskazano, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącej nie oznacza jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w wyniku uwzględnienia skargi na plan miejscowy może nastąpić – jak stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów.

Wstępnie zauważyć należy również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał już uprzednio w sprawach ze skarg na ww. uchwałę. Wyrokiem z dnia 9 marca 2019 r., II SA/Kr 785/19 oddalono skargę, zaś wyrokiem z dnia 6 listopada 2020 r., II SA/Kr 978/20 Sąd stwierdził nieważność § 7 ust. 7 pkt 2 zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że nie można wykluczyć skargi z art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 101 ust. 2 tej ustawy, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego (por. np. wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07).

W wyniku kontroli dokonanej w powyżej przedstawionych ramach Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu, ani też istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu oraz naruszenia przepisów o właściwości organów. Z tego względu należało uznać skargę za pozbawioną podstaw.

Przypomnieć warto w tym kontekście, że skarżąca kwestionuje zasadniczo ustalenia planu odnoszące się do obszaru U.4 (tereny zabudowy usługowej). Zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 4 planu, w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalono dla terenu U.4:

a) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 70%,

b) wskaźnik intensywności zabudowy: od 0,7 do 1,1;

c) maksymalną wysokość zabudowy: 13 m.

Natomiast w § 7 ust. 6 lit. b miejscowego planu przewidziano nakaz stosowania dachów dwuspadowych lub wielospadowych o jednakowym kącie nachylenia połaci dachowych od 30° do 40° (z wyłączeniem dachu łamanego lub mansardowego), przy czym w § 7 ust. 6 lit. f dopuszczono zachowanie istniejącego kształtu dachu w przypadku remontu, rozbudowy, przebudowy i nadbudowy.

Skarżąca kwestionuje również ustalenia zawarte § 13 ust. 10 pkt 1 lit. m i pkt 4 lit. k miejscowego planu, w których określono odpowiednio minimalną liczbę miejsc postojowych, wliczając miejsca w garażach, odniesioną odpowiednio do funkcji obiektów lub do funkcji ich części - według poniższych wskaźników dla budynków biur - 30 miejsc na 1000 m2 powierzchni użytkowej oraz minimalną liczbę stanowisk postojowych dla rowerów, wliczając miejsca wewnątrz obiektów, odniesioną odpowiednio do funkcji obiektów lub do funkcji ich części - według poniższych wskaźników dla budynków biur - 10 miejsc na 1000 m2 powierzchni użytkowej, przy czym zgodnie z § 13 ust. 10 pkt 5 miejscowego planu miejsca postojowe i stanowiska postojowe dla rowerów dla potrzeb danego obiektu nakazuje się lokalizować i bilansować w obrębie działki budowlanej objętej projektem zagospodarowania terenu do decyzji o administracyjnej lub zgłoszeniem. W myśl § 13 ust. 10 pkt 2 miejscowego planu przewidziano utrzymanie się dotychczasowej liczby miejsc postojowych w przypadku zamiaru wykonywania robót budowlanych w istniejących budynkach, polegających na: a) remoncie lub przebudowie niezwiązanej ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, b) termomodernizacji, c) lokalizacji pochylni i ramp dla niepełnosprawnych, szybów windowych i klatek schodowych zewnętrznych, d) rozbudowie, o ile nie spowoduje to zwiększenia ilości samodzielnych lokali mieszkaniowych.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę należało w pierwszej kolejności zweryfikować zgodność kwestionowanych postanowień miejscowego planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, które jest jedną z podstawowych determinant miejscowego planu. Ustalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są bowiem wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Stosownie natomiast do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Według obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa nieruchomość strony skarżącej znajduje się w strukturalnej jednostce urbanistycznej Nr [...] w Terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Funkcją podstawową tej jednostki jest zabudowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe). Funkcją dopuszczalną wskazanej wyżej jednostki są usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Teren zabudowy usługowej U.4 - został wyznaczony w ramach wskazanego w Studium terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN). Dla tego terenu, jak i dla sąsiadujących z nim terenów MN.1-MN.9, wyznaczono wskaźnik terenu biologicznie czynnego o takiej samej wartości, tzn. nie mniej niż 70%. Niewątpliwie zatem, organy planistyczne dochowały wymogu nienaruszania Studium, wyznaczając wskaźnik terenu biologicznie czynnego na takim właśnie poziomie. Analogicznie uczyniono w zakresie parametru wysokości zabudowy, który w Studium w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) wyznaczono na poziomie do 13 m i tak samo w miejscowym planie.

Kwestią sporną mogło być natomiast to, czy organ planistyczny powinien był, jak tego oczekiwała skarżąca, opierając się na regulacji III.1.2 pkt 4 Studium, dokonać przesunięcia granic pomiędzy terenami inwestycyjnymi, to znaczy przyjąć, że teren skarżącej znajduje się w sąsiadującym terenie zabudowy usługowej. Przywołana regulacja Studium ma następujące brzmienie: "Granice pomiędzy terenami inwestycyjnymi, o głównych kierunkach zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNW, MW), usługowo-mieszkaniową (UM), usługi (U, UH), przemysł i usługi (PU) oraz infrastrukturę techniczną (IT) i tereny cmentarzy (ZC) mogą ulegać wzajemnemu przesunięciu, niemniej zmiany w ten sposób wprowadzane, nie mogą powodować przyrostu poszczególnych terenów o więcej niż 20 % powierzchni wyznaczonego na rysunku studium terenu o danej funkcji."

W przedmiotowej sprawie, pomimo zgłoszonej uwagi w toku procedury planistycznej, organy nie uwzględniły wniosków poprzedniczki prawnej skarżącej i nie dokonały takiego przesunięcia. Z uzasadnienia stanowiska Rady Miasta Krakowa odnośnie do uwagi 1.23 nie wynika wprawdzie jednoznacznie, że rozważano w tym przypadku dopuszczalność przesunięcia. Z tego uzasadnienia wynika natomiast jednoznacznie, że podstawą ustalonych parametrów było motywowane ładem przestrzennym (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.) nawiązanie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej występującej w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru U.4, co wyrażono wprost w odniesieniu do występujących w zabudowie jednorodzinnej dachów. Ponadto, w ocenie Sądu, wskazana w Studium możliwość przesunięcia granic terenów inwestycyjnych stanowi regulację wyjątkową i to pozostawioną uznaniu organów planistycznych. Dla skorzystania z tej możliwości należałoby wykazać istnienie uwarunkowań w szczególności przestrzennych przemawiających wręcz za nieadekwatnością granic wyznaczonych w Studium, co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca. Z tych przyczyn nie można czynić Radzie Miasta Krakowa zarzutu, że ustalając takie, a nie inne parametry zabudowy uwzględniła wytyczne dotyczące terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obejmujące nieruchomość skarżącej.

Dalej, kwestionowane w skardze postanowienia miejscowego planu należało poddać ocenie ze względu na kryteria wykonywania władztwa planistycznego, przypominając w tym miejscu, że choć prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to nie daje właścicielowi pełnej władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13).

Odnosząc powyższe do realiów rozpatrywanej sprawy, Sąd nie dopatrzył się przekroczenia władztwa planistycznego, ani w odniesieniu do kwestionowanych postanowień planu ustalających parametry i wskaźniki dla obszaru U.4 (vide: przywołane przepisy § 22), ani też do postanowień planu ustalających zasady obsługi parkingowej (vide: przywołane przepisy § 13). Sąd nie podzielił w szczególności stanowiska, zgodnie z którym przekroczenia władztwa planistycznego można upatrywać w tym, że określono w planie parametry i wskaźniki niemożliwe do łącznego spełnienia dla obszaru U.4, jak i w niejednoznacznym lub nadmiernym ograniczeniu prawa własności w zakresie minimalnej ilości miejsc do parkowania dla nieruchomości zainwestowanej.

W odniesieniu do tego zarzutu trzeba wskazać, że o przekroczeniu granic władztwa planistycznego w przedmiotowej sprawie nie stanowią ustalone parametry zabudowy, które – zdaniem Sądu – wyznaczone zostały zgodnie ze Studium i z racjonalnym, nawiązującym do sąsiedniej zabudowy nawiązaniem do ładu przestrzennego. O przekroczeniu granic władztwa nie może również stanowić ustalenie parametrów zabudowy, które – zdaniem Skarżącej – nie są możliwe do łącznego spełnienia, a bezspornie uniemożliwiają znaczące zwiększenie istniejącej kubatury, czy też znaczącą intensyfikację zabudowy. Niewątpliwie jednak, wbrew twierdzeniom skarżącej, plan nie zakazuje jakiejkolwiek działalności inwestycyjnej w odniesieniu do istniejącego budynku, w szczególności z ustaleń planu nie wynika w żaden sposób zakaz remontu, przebudowy, rozbudowy, czy nawet nadbudowy istniejącego obiektu, także jeśli weźmie się pod uwagę wymogi dotyczące obsługi parkingowej. Zauważyć należy, że z przywołanego wyżej § 13 ust. 10 pkt 2 miejscowego planu, wynika, że biorąc pod uwagę przeznaczenie terenu U.4 (pod zabudowę usługową), konieczność uwzględnienia ustalonych w planie wskaźników parkingowych istniałaby co do przebudowy związanej ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego obiektu, czy jego nadbudowy, przy czym nie są to postanowienia, które należałoby uznać za nieuzasadnione i nieproporcjonalne. Nie można pominąć, że przepisy dotyczące zasad obsługi parkingowej uwzględniają zasady polityki parkingowej ustalone w uchwale Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. - Program parkingowy dla Miasta Krakowa. Przepisy te, wbrew sugestiom skarżącej, nie zostały sformułowane niejasno, z naruszeniem zasad prawidłowej legislacji; zawarte tam postanowienia są zrozumiałe i poddają się wykładni. W ocenie Sądu przywołane przepisy dotyczące zasad obsługi parkingowej nie mogły zostać uznane za nadmiernie ograniczające prawo własności także ze względu na inne postanowienia miejscowego planu dotyczące tej kwestii, w szczególności postanowienia umożliwiające realizowanie naziemnych i podziemnych (w tym wielopoziomowych) miejsc postojowych (vide: § 13 ust. 11 pkt 2) oraz wewnętrznych i zewnętrznych stanowisk postojowych dla rowerów (vide: § 13 ust. 10 pkt 4).

W ocenie Sądu powyższe prowadzi do wniosku, że Rada Miasta Krakowa nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego, jak i właściwie wyważyła racje interesu indywidualnego właściciela terenu oraz interesu publicznego, nie naruszając także zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz zasady legalizmu i praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Niezasadne okazały się tym samym zarzuty skarżącej, do których Sąd odniósł się w powyższych rozważaniach. Zaznaczyć wypada, że w tym kontekście dla sądu kontrolującego działania administracji nie mogła mieć znaczenia kwestia toczącego się aktualnie postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do ulicy [...] , przy której znajduje się teren skarżącej. Wprowadzające ograniczenia prawa zabudowy, ale wydane później akty, także indywidualne, nie mogą przesądzać w żaden sposób o zgodności z prawem wcześniej uchwalonego planu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę.