Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 439/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135,  art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a,  art. 174,  art. 183,  art. 188,  art. 200,  art. 203  pkt 1,  art. 205  par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16,  art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20,  art. 32  ust. 4  pkt 2,  art. 33,  art. 36a  ust. 1 i 5,  art. 51  ust. 1  pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary (spr.) sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 834/10 w sprawie ze skargi B. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2010 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) uchyla zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2010 r. nr (...) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) grudnia 2009 r. nr (...) a także decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) maja 2007 r. nr (...) i utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) kwietnia 2007 r. nr (...), 3) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. Ł. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 834/10, oddalił skargę B. Ł. na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2010 r. znak (...), w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. S. (PINB), decyzją z dnia (...) września 2004 r. nałożył na inwestora E. O. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz projektowane zmiany w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, sporządzonego zgodnie z art. 20, 33 i 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz obowiązek przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do 30 grudnia 2004 r.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ZWINB), decyzją z dnia (...) listopada 2004 r., znak: (...), utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), po wszczęciu postępowania z urzędu, decyzją z dnia (...) kwietnia 2007 r. znak: (...) odmówił stwierdzenia nieważności powyższych decyzji w części dotyczącej nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W pozostałej części stwierdził ich nieważność.

Decyzja organu nadzoru z dnia (...) kwietnia 2007 r. utrzymana została w mocy decyzją GINB z dnia (...) maja 2007 r., znak: (...).

Po przeprowadzeniu postępowania wszczętego wnioskiem B. i M. Ł., decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r., znak: (...), GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia (...) maja 2007 r. oraz poprzedzającej ją własnej decyzji z dnia (...) kwietnia 2007 r.

Następnie GINB, po rozpoznaniu wniosku B. Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia (...) lutego 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) grudnia 2009 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, dokonując ponownej oceny prawnej decyzji własnej z (...) maja 2007 r. oraz poprzedzającej ją własnej decyzji z dnia (...) kwietnia 2007 r., że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż zostały one wydane bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jednoznacznie określa dokumenty jakich może żądać od inwestora organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Wśród tych dokumentów nie został wymieniony dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane – organ nie ma więc podstaw do żądania przedstawienia takiego dowodu ma podstawie ww. przepisu. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie ocenia się prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykazanie się prawem do dysponowania gruntem jest niezbędne przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może natomiast warunkować udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

W konsekwencji organ wskazał, że decyzją z dnia (...) kwietnia 2007 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia (...) maja 2007 r. zasadnie stwierdził nieważność decyzji ZWINB z dnia (...) listopada 2004 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w zakresie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawidłowe było również stanowisko, że powoływanie się przez organy nadzoru budowlanego stopnia tak powiatowego, jak i wojewódzkiego w dalszej części sentencji decyzji na art. 33 i 34 Prawa budowlanego jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa – niedopuszczalne jest stosowanie tych przepisów w postępowaniu naprawczym, w przypadku gdy inwestor dysponował już pozwoleniem na budowę. Za takim stanowiskiem przemawiał również fakt, iż ustawodawca wyraźnie zróżnicował obowiązki jakie mogą być nakładane w poszczególnych postępowaniach naprawczych prowadzonych w trybie art. 48, art. 49b, czy też art. 51 Prawa budowlanego. Mając zatem na względzie zasadę racjonalnej legislacji, niedopuszczalna była rozszerzająca wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, prowadząca do naruszenia wyraźniej autonomii wskazanych trybów.

Odnosząc się do zarzutu, że stwierdzenie nieważności decyzji ZWINB z dnia (...) listopada 2004 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w sposób określony w decyzji GINB z dnia (...) kwietnia 2007 r. jest sprzeczne z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i prowadzi wprost do legalizacji samowoli budowlanej organ wskazał, że decyzja wydana na podstawie ww. artykułu nie kończy postępowania legalizacyjnego, a jest tylko jednym z jego etapów.

W skardze B. Ł. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia (...) kwietnia 2007 r. oraz rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji ZWINB z dnia (...) listopada 2004 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w części nakładającej na inwestora obowiązek, aby projekt budowlany zamienny zawierał projektowane zmiany w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz określającej termin wykonania nałożonych obowiązków, a także stwierdzającej, iż projekt budowlany zamienny powinien odpowiadać wymaganiom wynikającym z ustawy Prawo budowlane z jednoczesną odmową stwierdzenia nieważności tych decyzji w części nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlane zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że badanym w postępowaniu nieważnościowym decyzjom GINB z dnia (...) maja 2007 r. oraz (...) kwietnia 2007 r. nie można postawić zarzutu wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zgodził się ze stanowiskiem ww. organu, powołując się na treść art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, że organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie nie miał podstaw do żądania od inwestora przedstawienia dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak jest zatem, zdaniem Sądu, podstaw do stwierdzenia, iż stanowisko GINB stwierdzające częściową nieważność decyzji ZWINB z dnia (...) listopada 2004 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, rażąco naruszało art. 156 § 1 pkt kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto Sąd stwierdził, podzielając argumentację organu zawartą w zaskarżonej decyzji, że nie można uznać za rażąco wadliwe przekonanie tego organu, iż powoływanie się przez organy nadzoru budowlanego stopnia zarówno powiatowego jak i wojewódzkiego w dalszej części sentencji decyzji na art. 33 i 34 Prawa budowlanego było niedopuszczalne i stanowiło rażące naruszenie prawa. Zasadnie również ww. organ odnosząc się do zarzutów B. Ł. wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie kończy postępowania legalizacyjnego, a jest tylko jednym z jego etapów. Sąd wskazał także, że stosownie do art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przed wydaniem decyzji o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy organ administracji publicznej zobowiązany jest zatem do weryfikacji przedstawionej dokumentacji pod kątem zgodności z przepisami prawa, zaś w wypadku stwierdzenia, iż projekt zamienny nie odpowiada prawu, organ nie może wydać decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny.

Skargą kasacyjną B. Ł. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania – art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), a to art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 lit. a p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu, że zaskarżone do WSA decyzje GINB w sposób prawidłowy oceniły, iż decyzja GINB z dnia (...) kwietnia 2007 r. nie naruszała w sposób rażący prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a to art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 1 i 5 oraz 33 i 34 Prawa budowlanego polegające na uznaniu, iż decyzja nakazująca sporządzenie i przedstawienie projektu zamiennego uwzględniającego samowolne, istotne odstępstwa od projektu objętego pozwoleniem na budowę nie musi nakazywać wprowadzenia zmian mających doprowadzić budowę do stanu zgodnego z prawem i nie musi określać terminu jego wykonania i przedłożenia, oraz, że projekt zamienny nie musi odpowiadać przepisom i spełniać warunków wymaganych dla projektu budowlanego przez ustawę Prawo budowlane i przepisy wykonawcze do tej ustawy.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że porównując treść art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z treścią decyzji GINB z dnia (...) kwietnia 2007 r. widać w sposób oczywisty, że GINB częściowo unieważniając decyzje ZWINB z dnia (...) listopada 2004 r. oraz PINB z (...) września 2004 r. tak zmienił treść decyzji, iż stoi ona w sprzeczności z dyspozycją wskazanego przepisu. Zdaniem skarżącej GINB w rzeczywistości nie wyłączył z obrotu prawnego sprzecznej z prawem decyzji stwierdzając jej nieważność, a tylko stworzył decyzję o nowej treści, która funkcjonuje w miejsce decyzji dotychczasowej. Decyzja GINB z dnia (...) kwietnia 2007 r. posiada cechy rażącego naruszenia prawa, albowiem jest ona sprzeczna z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w sposób oczywisty. W szczególności wyeliminowanie z decyzji obowiązku zawarcia w projekcie zamiennym, sporządzonym zgodnie z wymaganiami art. 20, 33 i 34 Prawa budowlanego projektowanych zmian w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz terminu zawitego do sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego uniemożliwia podjęcie dalszych działań mających na celu wyegzekwowanie postępowania naprawczego mającego doprowadzić budowę do stanu zgodnego z prawem, umożliwia natomiast zaakceptowanie poczynionych dotychczas przez inwestora istotnych odstępstw od projektu objętego pozwoleniem na budowę.

Odnośnie drugiego zarzutu podkreślono, że w skardze do WSA skarżąca wskazała orzeczenia z których wynika, że przewidziane w art. 51 Prawa budowlanego nałożenie określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie. Aktualna linia orzecznictwa sądów administracyjnych opowiada się za możliwością domagania się od inwestora, także w trakcie procedury legalizacyjnej prowadzonej w trybie art. 51 Prawa budowlanego, przedstawienia dowodu posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1160/06, stwierdził, że organ nadzoru budowlanego może wymagać wykazania się przez inwestora prawem do nieruchomości na cele budowlane, gdy wiadomym jest, iż prawo to jest kwestionowane, a wydane inwestorowi pozwolenie na budowę zostało uchylone w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem skarżącej o tym, że do projektu zamiennego stosuje się m.in. art. 33 i 34 Prawa budowlanego stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, z którego wynika, że przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu zmian objętych projektem zamiennym. W tej sytuacji stanowisko WSA, że niedopuszczalne jest stasowanie ww. przepisów w postępowaniu naprawczym, należy uznać za rażące naruszenie prawa. Ponadto skarżąca wskazała, że organ nadzoru budowlanego w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu określonego w decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 sprawdza wykonanie obowiązku nałożonego w tej decyzji. Skoro decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. pkt 3 nałożyła na inwestora tylko obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, to organ nadzoru budowlanego nie będzie analizował projektu pod kątem proponowanych zmian w dotychczas wykonanych robotach, mających na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem. Sprawdzi tylko czy projekt będzie uwzględniał dotychczas wykonane w ramach samowoli budowlanej roboty. Gdyby w oparciu o art. 51 ust. 4 organ nadzoru budowlanego musiał zweryfikować projekt budowlany zamienny w celu doprowadzenia do sytuacji, w której zawierałby on projektowane zmiany mające na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, to po cóż GINB stwierdzałby nieważność decyzji PINB w części nakładającej na inwestora obowiązek zawarcia w projekcie budowlanym zamiennym projektowanych zmian mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przy istniejącej w obiegu prawnym decyzji GINB z (...) lutego 2010 r. organ nadzoru budowlanego nie ma żadnych uprawnień i możliwości by postępując w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego mógł nałożyć na inwestora wykonanie czynności naprawczych by doprowadzić budowę do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. 36a ust. 1 i 5 oraz z art. 3 pkt 11. Istnienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji oraz decyzji objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie może być zaakceptowane, albowiem narusza art. 7, 32 i 64 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkimi zawartymi w nie twierdzeniami należy się zgodzić.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie podnieść należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. został wadliwie zakwalifikowany jako naruszenie prawa procesowego. Dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten jest zamieszczony ale decyduje jego treść i cel . Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjno-prawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Wskazany w skardze kasacyjnej przepis Kodeksu postępowania administracyjnego określa jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i niewątpliwie jest to przepis materialno prawny, a w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanowił także podstawę materialoprawną żądania strony stwierdzenia nieważności decyzji.

Skoro więc jest to przepis materialny zamieszczony w ustawie procesowej to nie można w takiej sytuacji zgłosić wobec niego zarzutu naruszenia prawa procesowego, jak to uczyniono w rozpoznawanej sprawie w trybie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże w takim wypadku przyjąć należy, iż doszło do określenia podstawy kasacyjnej, a błędne nazwanie naruszenia przepisów prawa materialnego naruszeniem przepisów procesowych nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że przez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego zostały określone granice skargi kasacyjnej. Tym samym należało więc zbadać, czy nie doszło do naruszenia wskazanego przepisu w zakresie, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym zakresie skarżąca podniosła również zarzut naruszenia przez błędną wykładnię przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 1 i 5 oraz 33 i 34 Prawa budowlanego.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do wykazania, iż w sprawie brak było podstaw do uznania przez sąd I instancji za prawidłowe stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzekającego w trybie nadzoru, że badanym w trybie nieważnościowym decyzjom GINB z dnia (...) maja 2007r. i (...) kwietnia 2007r. nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W zaskarżonym wyroku Sąd zgodził się ze stanowiskiem ww. organu, powołując się na treść art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, że organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie nie miał podstaw do żądania od inwestora przedstawienia dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak jest zatem, zdaniem Sądu, podstaw do uznania, iż stanowisko GINB stwierdzające częściową nieważność decyzji ZWINB z dnia (...) listopada 2004 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, rażąco naruszało art. 156 § 1 pkt kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto Sąd stwierdził, podzielając argumentację organu zawartą w zaskarżonej decyzji, że nie można uznać za rażąco wadliwe przekonanie tego organu, iż powoływanie się przez organy nadzoru budowlanego stopnia zarówno powiatowego jak i wojewódzkiego w dalszej części sentencji decyzji na art. 33 i 34 Prawa budowlanego było niedopuszczalne i stanowiło rażące naruszenie prawa.

Wywody zawarte w skardze kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie

Podjęte akty wydane zostały w trybie nadzwyczajnym, stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzając bowiem z urzędu nieważność w części wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia (...) września 2004r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia (...) listopada 2004r. –Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, zatem wymaga bezspornego ustalenia, że uchylana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie prowadzone postępowanie oparte zostało o przesłankę z pkt 2 tej normy tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisów a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Oczywista sprzeczność to taka sprzeczność, która nie wynika z interpretacji brzemienia normy prawnej, a z prostego porównania zapisu w kontrolowanej decyzji z treścią przepisu prawa materialnego.

Przepis prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego wskazuje, że "właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian."

Zestawienie treści tego przepisu z rozstrzygnięciem PINB objętym decyzją z dnia (...) września 2004r., którym nałożył na inwestora E. O. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz projektowane zmiany w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, sporządzonego zgodnie z art. 20, 33 i 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz obowiązek przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do 30 grudnia 2004 r. – nie wskazuje na żadne oczywiste, nie dające się pogodzić z porządkiem prawnym sprzeczności pozwalające na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.

Okoliczność, czy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi podstawę do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt. 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane budziła poważne wątpliwości interpretacyjne, co doprowadziło do podjęcia uchwały przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 20111r. sygn. akt II OPS 2/10 ( ONSAiWSA 2011/2/22), w której NSA dokonał wykładni tego przepisu. Nie można zatem uznać, że zamieszczenie w decyzji PINB z dnia (...) września 2004r. rozstrzygnięcia o obowiązku przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 2011r. sygn. akt II OSK 1982/09.

Również rozstrzygnięcie w decyzji PINB z dnia (...)września 2004r., że projekt zamienny ma być sporządzony zgodnie z art. 20, 33 i 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w żadnym przypadku nie może być uznane za rażące naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 tego prawa, skoro przepis ten wyraźnie wskazuje, że "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian." Przepisy art. 20, 33 i 34 dotyczą projektu budowlanego, organ nie nałożył na inwestora wszystkich obowiązków określonych w tych przepisach, a jedynie wskazał, że projekt zamienny ma być sporządzony zgodnie z tymi przepisami.

W konkluzji stwierdzić należy, że wbrew odmiennej ocenie Sądu I instancji, stwierdzenie przez GINB w decyzji z dnia (...) kwietnia 2007r. i (...) maja 2007r. nieważności decyzji PINB z dnia (...) września 2004r. we wskazanym zakresie stanowiło rażące naruszenie prawa - przepisu art. 16 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., gdyż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia (...) września 2004 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Za wadliwe należy zatem uznać stanowisko GINB zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, że badanym w postępowaniu nieważnościowym decyzjom GINB z dnia (...) maja 2007 r. oraz (...) kwietnia 2007 r. nie można postawić zarzutu wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Trafne są zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 33 i 34 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię. Przepisy te zostały naruszone zarówno przez Sąd I instancji jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy wydawaniu w trybie nadzoru wskazanych decyzji. Natomiast zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania sprowadza się tylko do błędnego oddalenia skargi.

Wobec wykazania zasadności skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę B. Ł. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2010r. i utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia(...)grudnia 2009r. oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2007r. i utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia (...) kwietnia 2007r.

O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a.