Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 300/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. b, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] r. Nr [...], znak: [...], w przedmiocie warunków zabudowy.

Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzją z dnia [...] r., podjętą na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), Wójt Gminy S. ustalił z wniosku A Sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej: rozbudowę z przebudową budynku biurowego z zapleczem socjalnym na terenie ozn. nr ewid. dz. 498/1 i części dz. nr ewid. 498/2, obręb G. W treści decyzji organ określił warunki pod adresem inwestycji, w tym:

- rodzaj zabudowy: zabudowa usługowa,

- funkcja zabudowy: budynek biurowy z zapleczem socjalnym,

- linia zabudowy: w związku z lokalizacją terenu objętego wnioskiem nie ustala się linii zabudowy;

- udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki w liniach rozgraniczających teren inwestycji - nie może być mniejszy niż 20%;

- forma architektoniczna i gabaryty projektowanego budynku:

- wysokość zabudowy - do 10 m,

- szerokość elewacji frontowej - 20 m z tolerancją do 20%,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - do 5,0 m,

- parametry dachu: dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia od 15° do 45°; kierunek głównej kalenicy równoległy lub prostopadły do granicy działki nr ewid. 498/1 z działką 498/2; wysokość głównej kalenicy mierzona od poziomu gruntu do kalenicy do 12 m.

W punkcie 2.3 decyzji organ wskazał, iż inwestycja nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2015 r., poz. 71). Na załączniku nr 1 do decyzji uwidoczniono teren objęty wnioskiem. Załącznik nr 2 i 3 do decyzji stanowią wyniki analizy (część tekstowa i graficzna).

Powyższa decyzja stała się ostateczna, bowiem żadne ze stron nie wniosła odwołania.

Następnie wnioskiem z dnia 10 grudnia 2018 r. o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił R.W., będący stroną postępowania pierwszoinstancyjnego, współwłaściciel działki nr ewid. 372/5, graniczącej bezpośrednio z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zarzucając, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.". W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż decyzja Wójta Gminy S. Nr [...] z dnia [...] r. dotknięta jest wadą wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, jak również wywołuje czyn zagrożony karą. Zdaniem wnioskodawcy, organ nie dopełnił obowiązku pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodatkowo decyzja ta jest niezgodna z przepisami odrębnymi. W związku z wadliwym wykonaniem analizy stanu terenu planowanej inwestycji oraz otaczającego go obszaru przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie (naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) organ zataił okoliczność istnienia w terenie rozbudowanej części obiektu. A Sp. z o.o. wnioskowało o wydanie warunków zabudowy na realizowaną już w warunkach samowoli budowlanej rozbudowę i przebudowę budynku biurowego z zapleczem socjalnym. Organ administracji publicznej jest wprawdzie związany wnioskiem inwestora, lecz związanie to nie ma charakteru bezwzględnego. W toku postępowania administracyjnego wniosek może być modyfikowany przez inwestora, także w wyniku zainicjonowanych działań organu. W konsekwencji w razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek (niejasności), obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających. Żadnych czynności wyjaśniających organ nie podjął, a dodatkowo celowo lub niedbale ukrył fakt istnienia obiektu (rozbudowanej części), co skutkowało wydaniem decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Doszło do złamania ogólnej zasady praworządności i prawdy obiektywnej na szkodę mieszkańców wsi G. i wnioskodawcy, jako bezpośredniego sąsiada. Zdaniem wnioskodawcy, błędy w prowadzonym postępowaniu w postaci braku szczegółowej analizy, brak przestrzegania obowiązujących zasad administracyjnych poprzez właściwe uzasadnienie również stanowią rażące naruszenie prawa.

Jednocześnie wnioskodawca podniósł, iż uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jest wyjaśnieniem rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W niniejszej sprawie kwestionowana decyzja nie spełnia tego wymogu, jest szczątkowa i wybiórcza, nie przedstawia wszystkich ważnych dla sprawy faktów, co stanowi rażące naruszenie prawa.

Ponadto R. W. wskazał, iż decyzja jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy (a co za tym idzie także decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego), inwestor obowiązany jest uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Wymóg ten dotyczy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 tej ustawy). A Sp. z o.o. nie zostało wezwane do przedłożenia takiego dokumentu.

R. W. podkreślił przy tym, że z pozyskanych materiałów wynika, iż tylko dwa obiekty na terenie zakładu są obiektami legalnie wybudowanymi. Całość zabudowy Zakładu A Sp. z o.o. stanowi wielką samowolę budowlaną i w chwili obecnej jest przedmiotem postępowania w organie nadzoru budowlanego w B. Wnioskodawca stwierdził, że teren ww. Zakładu stanowi zagrożenie dla środowiska oraz bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia dla osób w strefie oddziaływania tego Zakładu. W jego ocenie, wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa powoduje tuszowanie przestępstwa, jakim jest samowolnie podjęcie robót budowlanych.

Wnioskodawca stwierdził następnie, że przedmiotowy Zakład (jego obiekty) stanowią przedsięwzięcie, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, które należy zaliczy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Chodzi tu o przedsięwzięcia wymienione w § 3 ust. 1 pkt 17 ww. rozporządzenia, tj. instalacje do produkcji lub montowania pojazdów, sprzętu mechanicznego, dla których może zostać nałożony obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Wnioskodawca podkreślił, że z jego ustaleń wynika, iż właściciel nigdy nie uzyskał wszelkich prawnych zgód na prowadzenie działalności o takim charakterze. W chwili obecnej zachodzi brak określenia oddziaływania Zakładu na środowisko, brak weryfikacji rozwiązań projektowych pod kątem zabezpieczenia przed występującymi zanieczyszczeniami.

Wobec zarzutów R. W. zawartych w przywołanym wniosku z dnia 10 grudnia 2018 r. organ gminy w piśmie z dnia 28 grudnia 2018 r. wyjaśnił, że w trakcie prowadzonego postępowania nie miał żadnej wiedzy, iż inwestycja wskazana we wniosku miała być zrealizowana. Nie wynikało to również z załączonych do akt sprawy dokumentów, w szczególności projektu decyzji wraz z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto przedsięwzięcie nie było wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co zostało również wskazane w decyzji. W toku postępowania organ ocenił opinię biegłego - projekt decyzji jako prawidłowy. Do dnia dzisiejszego organ nie ma wiedzy, jakie ustalenia poczynił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w kwestii legalności budowy obiektów na terenie przedsiębiorstwa A Sp. z o.o., w szczególności obiektu będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Również żadna ze stron postępowania nie wnosiła zastrzeżeń i uwag do prowadzonego postępowania. Według stanu wiedzy organu inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę na podstawie zaskarżonej decyzji. Na marginesie organ wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, przepisy u.p.z.p. nie uzależniają możliwości ustalenia warunków zabudowy od faktu badania legalności powstania budynku. Legalność istnienia budynku jest istotna w następnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie zatwierdzenia pozwolenia budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W piśmie z dnia 22 stycznia 2019 r. pełnomocnik A Sp. z o. o., przedstawiła stanowisko w sprawie złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i wniosła o nieuwzględnienie wniosku oraz odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, a ponadto obciążenie wnioskującego kosztami postępowania w sprawie.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu wniosku R. W., stwierdziło nieważność ww. decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] r. Nr [...], znak: [...], w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że ocena materiału dowodowego zebranego przez organ gminy w przedstawionych aktach sprawy i przyjętego przez ten organ stanu prawnego, prowadzi do wniosku, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] r. Nr [...] została podjęta z rażącą obrazą przepisów prawa. Odwołując się następnie do treści przepisów u.p.z.p. stanowiących podstawę materialnoprawną kwestionowej decyzji Wójta Gminy S., Kolegium stwierdziło, że decyzja ta rażąco narusza art. 54 pkt 1, pkt 2 lit. a, pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

W powyższym względzie Kolegium wskazało, że Wójt Gminy S. określił w decyzji przedmiot inwestycji wbrew wnioskowi inwestora. Organ ustalił bowiem warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę z przebudową budynku biurowego z zapleczem socjalnym, podczas gdy inwestor wnioskował o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie z przebudową budynku administracyjno-socjalnego z poddaszem mieszkalnym – rozbudowa w zakresie pomieszczeń socjalnych i biurowych. W ocenie Kolegium, przedmiot inwestycji określony w decyzji nie odpowiada przedmiotowi inwestycji wskazanemu przez inwestora. Tymczasem organ związany jest wnioskiem inwestora w zakresie przedmiotu inwestycji i organ nie może zmieniać czy modyfikować przedmiotu zamierzenia inwestycyjnego.

Następnie Kolegium stwierdziło, że organ nie ustalił wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji. Przedmiotem decyzji jest rozbudowa budynku. W jej wyniku powstaje nowa część istniejącego już budynku, zwiększa się jego powierzchnia zabudowy.

Kolegium zauważylo również, iż decyzją ustalono warunki zabudowy dla działki nr ewid. 498/1 i części działki nr ewid. 498/2, obręb G., wyznaczonej na mapie w skali 1:1000 (stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji) liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Natomiast w załączniku graficznym do decyzji, zgodnie z legendą na tym załączniku, zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, teren objęty wnioskiem jako część działki nr 498/1 i część działki nr 498/2. Część opisowa i graficzna decyzji nie korelują ze sobą. Zdaniem Kolegium, określony w ten sposób teren w decyzji i załączniku graficznym do decyzji wywołuje istotną kwestię, a mianowicie, czy decyzją ustalono warunki zabudowy dla działki nr ewid. 498/1, czy dla części działki nr ewid. 498/1.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że niezbędnym elementem wniosku jest określenie m.in. granic terenu inwestycji i obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać (art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) oraz charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

W odniesieniu do powyższego Kolegium wskazało, że z akt sprawy przekazanych przez Wójta Gminy S. wynika, iż wnioskiem z dnia 20 września 2016 r. (tj. data wpływu do organu I instancji) A Sp. z o.o. wystąpiło o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie z przebudową budynku administracyjno-socjalnego z poddaszem mieszkalnym - rozbudowa w zakresie pomieszczeń socjalnych i biurowych. We wniosku w części charakterystyczne parametry techniczne projektowanej inwestycji wskazano: rozbudowa budynku - wymiary po rozbudowie: - gabaryty ok. 15 x 30 m; - ilość kondygnacji ok. bez zmian; - wysokość całkowita ok. bez zmian; - rodzaj dachu - wielospadowy od 3° - 45°. Do wniosku załączono kserokopię kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, na której uwidoczniono teren objęty wnioskiem, obszar oddziaływania oraz budynek objęty wnioskiem.

Analizując tak przywołany wniosek inwestora, Kolegium stwierdziło, że nie spełnia on wymogów wynikających z art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ część tekstowa wniosku nie określa parametrów projektowanej rozbudowy, takich jak: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, wysokości głównej kalenicy dachu (za wskazanie takiego parametru nie można uznać podanie we wniosku, że wysokość całkowita bez zmian, bez określenia, jaka jest ta wysokość) oraz szerokości elewacji frontowej (we wniosku podano gabaryty ok. 15 x 30 m, bez uszczegółowienia, co stanowi szerokość elewacji frontowej). W załączniku graficznym zaś nie przedstawiono planowanego sposobu zagospodarowania terenu, tj. planowanej rozbudowy.

Nadto, w ocenie Kolegium, część opisowa i graficzna wniosku nie są spójne. W części graficznej wniosku w liniach wskazujących teren objęty wnioskiem uwidoczniono część działki nr ewid. 498/1 i część działki nr ewid. 498/2, zaś w części opisowej wniosku wskazano działki nr ewid. 498/1 i 498/2 (bez części). Tak określona część opisowa oraz graficzna wniosku, zdaniem Kolegium, wywołuje wątpliwości, czy istotą zamierzenia jest ustalenie warunków zabudowy dla działek nr ewid. 498/1 i 498/2, czy też dla części tych działek. Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nastąpiło w oparciu o niekompletny pod względem formalnym i niespójny wniosek, co stanowiło rażące naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Kolegium stwierdziło następnie, że okoliczności sprawy wynikające z akt, w stanie, w jakim je przedstawił organ gminy, prowadzą do konstatacji, że organ ten nie przeprowadził analizy zagospodarowania terenów w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, przez co nie udowodnił przesłanek wynikających z przywołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie ww. parametrów, czym z kolei doprowadził do jego rażącej obrazy. Kolegium podkreśliło w tym względzie, że w znajdującej się w aktach sprawy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek nr ewid. 498/1 i 498/2, obręb geodezyjny G., w gminie S., nie przedstawiono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Mapa stanowiąca załącznik nr 1 oraz nr 3 - wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogła stanowić podstawy decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie ww. parametrów. Na mapie tej brak uwag na temat wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu w granicach terenu objętego analizą. W aktach sprawy brak jest innych dokumentów potwierdzających przeprowadzenie analizy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że ustalone w decyzji parametry - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu, nie wynikają z materiału dowodowego zebranego w sprawie i nie znajdują przez to jakiegokolwiek uzasadnienia w dokumentach, które powinny stanowić rezultat analizy dokonanej w trakcie postępowania. Zdaniem Kolegium, na podstawie akt sprawy niepodobna doszukać się racjonalnych powodów, dla których ww. parametry inwestycji określono w taki, a nie inny sposób.

W dalszej kolejności Kolegium, odnosząc się do wskazanego przez wnioskodawcę jako podstawy stwierdzenia nieważności art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a, wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy ze względu na jej przedmiot nie podlega wykonaniu. Decyzja ta stwierdza bowiem istnienie pewnego tylko stanu prawnego i faktycznego, ma jedynie charakter deklaratoryjny. Nie wywołuje ona skutków materialnoprawnych, bowiem nie rodzi ona żadnych uprawnień ani obowiązków. Tym samym, decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych.

Ponadto Kolegium, odnosząc się do powoływanych przez wnioskodawcę okoliczności sprawy na uzasadnienie powyższego zarzutu, wskazało, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie ma proceduralnej możliwości poszerzania materiału dowodowego. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych - uzupełniających ustaleń faktycznych, wobec czego organ opiera się wyłącznie na materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Z wniosku o ustalenie warunków zabudowy ani z akt sprawy nie wynika zaś, aby wnioskowana inwestycja była zrealizowana w ramach samowoli budowlanej. Dotyczy ona rozbudowy z przebudową budynku administracyjno-socjalnego z poddaszem mieszkalnym - rozbudowa w zakresie pomieszczeń socjalnych i biurowych, a zatem wniosek dotyczy jednego budynku, a nie "całości zabudowy Zakładu A Sp. z o.o.". Ponadto wada decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., musi wystąpić w chwili wydawania decyzji.

W dalszej kolejności, mając na uwadze podniesiony we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzut, iż przedmiotowy Zakład (jego obiekty) stanowi przedsięwzięcie, o którym mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 17), Kolegium zauważyło, iż w weryfikowanej decyzji organ wskazał, że inwestycja ta nie została wymieniona w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (aczkolwiek organ podał błędną datę rozporządzenia i publikację). Rolą decyzji o warunkach zabudowy jest określenie warunków planistycznych dla projektowanej zabudowy wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganych przez art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., do których należą rodzaj i cechy nowej zabudowy oraz wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich, a nie "określenie oddziaływania zakładu na środowisko", czy też "weryfikacja rozwiązań projektowych pod kątem zabezpieczenia przed występującymi zanieczyszczeniami".

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (A Sp. z o.o.) z siedzibą w G., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając błędną ocenę wystąpienia w sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art.156 § 1 k.p.a., a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że istnieją podstawy do unieważnienia prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy S. z dnia [...] r. Nr [...], znak: [...], w przedmiocie warunków zabudowy.

Z powyższych względów pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz odmowę stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] r., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniosła, że z przedstawioną w zaskarżonej decyzji interpretacją nie zgadza się skarżąca, uznając, że nie można mówić o wadach decyzji i niekompletności wniosku rodzących podstawę do nieważności decyzji. Zdaniem pełnomocnik, z załącznika graficznego, jak i z pisemnego wniosku, a później decyzji, wprost wynika, że został wyodrębniony teren inwestycji i teren objęty wnioskiem, który w pierwszym przypadku odnosi się do działek 498/1 i części dz. 498/2, natomiast drugi określał budynek, jakiego dotyczy stricte rozbudowa. Ponadto pełnomocnik skarżącej dodała, że określone zostały także parametry wysokości krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu, zgodnie z wnioskiem i poddane analizie znajdującej się w dokumentacji. Co do opisu inwestycji, zdaniem pełnomocnik, w sferze merytorycznej odpowiada ona w pełni wnioskowi.

W ocenie pełnomocnik skarżącej, wykazywane przez organ rozbieżności są pozorne i odnoszą się jedynie do literalnego brzmienia. Jej zdaniem, kierujący wniosek nie musi być profesjonalistą, stąd dopuszcza się zmianę literalną opisu, co nie powinno budzić wątpliwości, jeśli co do istoty odpowiada woli wnioskodawcy. W niniejszej sprawie wola wnioskodawcy została dość jasno sprecyzowana i tożsamo ujęta w decyzji o warunkach zabudowy. Stąd też żadne naruszenie wyartykułowane w kwestionowanym orzeczeniu nie stanowi rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Ponadto pełnomocnik skarżącej wskazała, że skoro rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu pozostawia pewną swobodę w zakresie poszczególnych parametrów, na co wskazują przepisy wprowadzające dopuszczalność wyznaczenia innych parametrów, jeśli wynika to z analizy, trudno mówić o naruszeniu stanowiącym podstawę do unieważnienia. Powołując się następnie na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r., II OSK 1698/10, pełnomocnik podkreśliła, że tylko w ogóle brak znamion przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Inne uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego (braki w uzasadnieniu decyzji w tym szczegółowość i kompletność analizy lub jej wyników) można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajdują odzwierciedlenia w zebranych materiałach, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego. Zdaniem pełnomocnik, takie uchybienia nie zachodzą w decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] r. Nr [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 17 czerwca 2019 r. zatytułowanym "Odpowiedź na odpowiedź na skargę" pełnomocnik skarżącej podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze, przywołując na jego poparcie poglądy sformułowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i stwierdziła, że argumenty podnoszone przez Kolegium wskazują jedynie na wadliwą pozorność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] r. Nr [...], znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę z przebudową budynku biurowego z zapleczem socjalnym na terenie ozn. nr ewid. dz. 498/1 i części dz. nr ewid. 498/2, obręb G.

Skarżąca nie składała wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., lecz wystąpiła ze skargą na wskazaną decyzję Kolegium do sądu administracyjnego. Taką możliwość przewiduje obecnie art. 52 § 3 p.p.s.a. uprawniający stronę do rezygnacji z prawa kwestionowania decyzji w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kwestia dopuszczalności przedmiotowej skargi nie budzi więc wątpliwości w niniejszej sprawie.

Przystępując zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. przede wszystkim należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą powinno być ustalenie, czy dana decyzja została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 35, wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43; dostępne pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym zauważyć, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej najcięższymi wadami materialnoprawnymi, po uprzednim wyjaśnieniu jej kwalifikowanej niezgodności z prawem. Uprawnienia decyzyjne organu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zatem charakter wyłącznie kasacyjny. Organ ten bowiem władny jest jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a w przypadku braku przesłanek do takiego orzekania – do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W żadnej mierze organ ten jednak nie może zmienić decyzji ani też uchylając ją – orzec jednocześnie co do istoty o prawach lub obowiązkach stron postępowania. Te ostatnie bowiem uprawniania zastrzeżone są dla organu orzekającego w trybie odwoławczym.

Jednocześnie należy wskazać, że katalog postaci owej kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem sformułowany został w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Powołane w powyższym przepisie wady decyzji administracyjnej rozważać należy w kontekście prawidłowości kwestionowanej w tym trybie decyzji z punktu widzenia przepisów prawa materialnego znajdujących w niej zastosowanie.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy zauważyć, że podstawę materialnoprawną kwestionowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] r. Nr [...] stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), powoływanej w niniejszym postępowaniu także jako: "u.p.z.p.".

Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przy czym ich ustalenie może nastąpić, gdy projektowane zamierzenie spełnia warunki ustalone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Stosownie zaś do powołanego art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy projektowane zamierzenie spełnia łącznie następujące warunki:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia którejkolwiek z tych przesłanek wyłącza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia.

Wyjaśnić przy tym należy, że w świetle regulacji art. 54 u.p.z.p., mającej z mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy, decyzja ta określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

W myśl zaś przepisu § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Analiza akt kontrolowanej sprawy dokonana z perspektywy powyższych regulacji potwierdza prawidłowość stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., iż kwestionowana decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] r. Nr [...] wydana w sprawie warunków zabudowy została podjęta z rażącym naruszeniem przepisów prawa, znajdujących w niej zastosowanie, tj. art. 54 pkt 1, pkt 2 lit. a w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

W szczególności Sąd w składzie niniejszym podziela zapatrywanie Kolegium, iż organ określił w decyzji przedmiot inwestycji wbrew wnioskowi inwestora. Analiza decyzji prowadzi bowiem do wniosku, że organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę z przebudową budynku biurowego z zapleczem socjalnym, podczas gdy inwestor wnioskował o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "rozbudowie z przebudową budynku administracyjno-socjalnego z poddaszem mieszkalnym – rozbudowa w zakresie pomieszczeń socjalnych i biurowych". W tym stanie rzeczy nie sposób odmówić racji Kolegium, iż przedmiot inwestycji określony w decyzji nie odpowiada przedmiotowi inwestycji wskazanemu przez inwestora. Tym bowiem wnioskiem w zakresie przedmiotu inwestycji organ był związany, a zatem nie mógł go zatem, czy poddać modyfikacji wedle swego uznania.

Zgodzić należy się również z Kolegium, że w kwestionowanej decyzji z dnia [...] r. organ nie ustalił wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji. Niewątpliwie przedmiotem decyzji jest rozbudowa budynku. W wyniku rozbudowy budynku powstaje nowa część istniejącego już budynku, a co za tym idzie zwiększa się jego powierzchnia zabudowy. Prawidłowe określenie tego wskażnika ma zatem istotne znaczenie dla oceny poprawności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Następnie należy zwrócić uwagę, że decyzją ustalono warunki zabudowy dla działki nr ewid. 498/1 i części działki nr ewid. 498/2, obręb G., wyznaczonej na mapie w skali 1:1000 (stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji) liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Natomiast w załączniku graficznym do decyzji, zgodnie z legendą na tym załączniku, jak trafnie zauważyło Kolegium, zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, teren objęty wnioskiem jako część działki nr 498/1 i część działki nr 498/2. Część opisowa i graficzna decyzji nie korelują ze sobą, na co Kolegium także trafnie zwróciło uwagę w zaskarżonej decyzji. Ma przy tym rację Kolegium, że tak określony teren w decyzji i załączniku graficznym do decyzji wywołuje istotne wątpliwości dotyczące tego, czy decyzją ustalono warunki zabudowy dla działki nr ewid. 498/1, czy dla części działki nr ewid. 498/1. W konsekwencji oznacza to więc, że wydanie decyzji z dnia [...] r. nastąpiło w oparciu o niekompletny pod względem formalnym i niespójny wniosek, co przesądza o rażącym naruszeniu także art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

W dalszej kolejności należy zgodzić się z Kolegium, że ustalone w weryfikowanej decyzji parametry - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu, nie wynikają z materiału dowodowego zebranego w sprawie i nie znajdują przez to jakiegokolwiek uzasadnienia w dokumentach, które powinny stanowić rezultat analizy dokonnej w trakcie postępowania. Trudno zatem doszukać się racjonalnych powodów, dla których ww. parametry inwestycji określono w taki, a nie inny sposób. W sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek nr ewid. 498/1 i 498/2, obręb geodezyjny G. w gminie S., nie przedstawiono ww. parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Trafnie przy tym Kolegium wywiodło, że podstawy decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie ww. parametrów nie mogła także stanowić mapa stanowiąca załącznik nr 1 oraz nr 3 - wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania.

W tej sytuacji, wziąwszy pod uwagę powyższe wadliwości, których dopuścił się Wójt Gminy S. w decyzji z dnia [...] r. Nr [...], Kolegium trafnie przyjęło, że przedstawione sprzeczności z prawem mają charakter istotny i nie pozwalają pozostawić kwestionowanej decyzji w obrocie prawnym. Zgodzić się także należy, że znaczenie tego sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia dla treści całej decyzji jest na tyle istotne, że uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości i w konsekwencji podzielić stanowisko Kolegium, że stwierdzone naruszenia mają znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a.

Jednocześnie Sąd podziela stanowisko Kolegium co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji z powodu przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Podnieść bowiem za Kolegium należy, iż decyzja o warunkach zabudowy ze względu na jej przedmiot nie podlega wykonaniu. Decyzja ta stwierdza jedynie istnienie pewnego tylko stanu prawnego i faktycznego, ma zatem charakter deklaratoryjny. Nie wywołuje przy tym skutków materialnoprawnych, bowiem nie rodzi ona żadnych uprawnień ani obowiązków. Nie uprawnia zatem do rozpoczęcia robót budowlanych. Trafnie przy tym Kolegium wywiodło, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie ma proceduralnej możliwości poszerzania materiału dowodowego. Oznacza to zatem, że w rozważanym postępowaniu nie wchodzi w grę poczynienie dodatkowych – uzupełniających ustaleń faktycznych w kontekście okoliczności podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a organ opiera się wyłącznie na materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, co też w niniejszej sprawie bezspornie uczynił.

Na kanwie powyższych rozważań stwierdzić należy, iż Kolegium prawidłowo ustaliło, iż w sprawie wystąpiła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] r. Nr [...] i na tej podstawie stwierdziło nieważność kwestionowanej decyzji na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja spełnia przy tym wszystkie wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd nie podzielając zarzutów skargi dotyczących dokonania przez organ w kontrolowanej sprawie błędnej oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uznał zaskarżoną decyzję Kolegium za zgodną z prawem, wydaną za zachowaniem obowiązków organu wynikających z regulacji znajdujących zastosowanie w sprawie.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art.151 p.p.s.a., oddalił skargę.

dc