Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 468/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 2 lit.d, art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 7 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 listopada 2008 r. M. B., C. B. i T. B. zwrócił się do Burmistrza Gminy T. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 25 kwietnia 2008 r. Nr [...] ustalającą - na rzecz L. M. - warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku na hotel z restauracją wraz z pomieszczeniami i infrastrukturą techniczną oraz parkingami, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], AM - 18, obręb [...].

W uzasadnieniu żądania wnioskodawcy, jako podstawę prawną wniosku powołali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu w którym wydano na rzecz L.M. decyzję, pomimo iż w ich ocenie byli stronami w tym postępowaniu. Wnioskodawcy podnieśli, że są współwłaścicielami działki nr [...], AM -18 położonej T. przy ul. L., która bezpośrednio sąsiaduje z działką, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja. Zauważyli także, że organ lokalizacyjny przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy powinien uwzględnić możliwości i interes należącej do nich działki, a także sposób jej użytkowania obecnie jak i w przyszłości. Podnieśli, że obecnie na działce wykonywane są opryski środkami ochrony roślin. W przyszłości zaś będzie to działka budowlana. Wskazali też, że skutki wykonania kwestionowanej decyzji uniemożliwią im wypełnienie w przyszłości obowiązków wynikających z ustawy - Prawo budowlane. Zarzucili także, że planowana inwestycja uniemożliwia im wykonywanie uprawnień właścicielskich przysługujących na podstawie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.).

Rozpatrując wniosek Burmistrz Gminy T. decyzją z dnia 6 lutego 2009 r. (nr [...]) podjętą na podstawie art. 149 kpa odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 25 kwietnia 2008 r. Odmawiając wznowienia postępowania organ administracyjny wskazał, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w postępowaniu, w którym ustalono na rzecz L. M. - warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku na hotel z restauracją wraz z pomieszczeniami i infrastrukturą techniczną oraz parkingami, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], AM - 18, obręb [...].

Zauważono, że interes prawny w prowadzonym postępowaniu ma podmiot dysponujący tytułem prawnym do nieruchomości objętej inwestycją, inwestor oraz podmiot dysponujący tytułem prawnym do nieruchomości sąsiedniej, ale tylko w sytuacjach, gdy inwestycja będzie oddziaływać na tę nieruchomość, np. poprzez emisje spalin, hałasu. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy podkreślił, że działka, na której planowana jest inwestycja, jest już zagospodarowana. Mianowicie na działce tej dotychczas także zlokalizowany był kompleks wypoczynkowy (restauracja, boiska, korty, domki). Zdaniem organu I instancji przebudowa i rozbudowa kompleksu nie zmieni charakteru dotychczasowego zagospodarowania (funkcji) terenu. Ponadto gabaryty planowanych budynków od strony sąsiadującej z działką wnioskodawców nie będą powodowały żadnych utrudnień, w szczególności wysokość budynków nie będzie powodowała przysłonienia działki sąsiedniej. Przebudowa kompleksu wypoczynkowego nie będzie też powodowała ograniczenia prawa własności nieruchomości sąsiedniej. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że brak jest w przepisach prawa materialnego podstawy do wywodzenia interesu prawnego wnioskodawców.

Odwołanie od tej decyzji złożył M. B., który zarzucił decyzji odmawiającej wznowienia postępowania wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. Zdaniem odwołującego się właściwym organem jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.. Tak jak w żądaniu wznowienia postępowania odwołujący się podniósł, że planowana inwestycja prowadziłaby do działalności szczególnie uciążliwej, bowiem oddziaływałaby poprzez nadmierne emisje hałasu i spalin na jego nieruchomość. Zdaniem M. B. planowana inwestycja spowoduje zarówno duże nasilenie ruchu, a tym samym hałas, drgania i zanieczyszczenie powietrza, jak również warunki spokojnego i zdrowego użytkowania ego działki, które to dobra osobiste człowieka podlegają ochronie przewidzianej w art. 23 Kodeksu cywilnego. Zdaniem odwołującego się, podstawę do wywodzenia interesu prawnego stanowi przepis art. 23 Kodeksu cywilnego. Odwołujący się zauważył ponadto, że planowana hala "nie przystaje" do charakteru terenu sąsiedniego, a także przysłoni w niedopuszczalny sposób jego działkę, co uniemożliwi mu realizowanie jego właścicielskich uprawnień wynikających z prawa cywilnego i budowlanego. Planowana inwestycja będzie też kolidować z planowaną przez współwłaścicieli nieruchomości zabudową i zagospodarowaniem terenu. Odwołujący zwrócił uwagę na fakt braku spełnienia wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji. W ocenie współwłaściciela działki nr [...] gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie mogą być ustalane z pominięciem współwłaścicieli tej nieruchomości, bowiem znajduje się ona w obszarze analizowanym. Odwołujący się podniósł także, że planowana inwestycja uniemożliwia mu wykonywanie uprawnień właścicielskich wynikających z art. 140 Kodeksu cywilnego.

W dniu 16 kwietnia 2009 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wpłynęło pismo L. M., w którym odniósł się on do zarzutów zawartych w odwołaniu M. B. wobec decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia 6 lutego 2009 r. (nr [...]). L. M. wniósł o stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z powodu złożenia go przez osobą "mylnie uznaną przez organ decyzyjny I instancji za stronę postępowania" bądź umorzenie postępowania odwoławczego ze względu na nieskuteczność środka odwoławczego -z powodu wniesienia przez osobą nie będącą stroną w sprawie. Zdaniem L. M. żądający wznowienia postępowania nie posiada interesu prawnego w sprawie.

Decyzją z dnia 7 maja 2009 r. Nr SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło decyzję Burmistrza Gminy T. z dnia 6 lutego 2009 r. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji zwrócił uwagę, że spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy ustalenia, czy M. B., C. B. i T. B. (będący współwłaścicielami działki nr [...], AM - 18 położonej w T. przy ul. L., bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja) mają status strony w postępowaniu lokalizacyjnym dotyczącym działki nr [...], AM - 18, obręb [...]. Rozstrzygnięcie tego problemu organ odwoławczy poprzedził szczegółowymi wywodami na temat legitymacji procesowej strony postępowania. Organ II instancji przede wszystkim zwrócił uwagę na to, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje subiektywne przekonanie zainteresowanego, lecz treść obowiązującego prawa w kontekście okoliczności danej sprawy. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ochronę interesów (uprawnień, obowiązków) właścicieli nieruchomości zapewnia przepis art. 54 pkt 2 lit. d), w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Interes ten zależy od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Oznacza to, że stroną tego postępowania będą - co do zasady - właściciele nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem planowanej inwestycji, ale także w określonych sytuacjach również właściciele nieruchomości znajdujących się w dalszej odległości, jednakże pod warunkiem, że dana inwestycja będzie oddziaływała na te nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja lokalizacyjna nie przesądza o konkretnym usytuowaniu obiektów budowlanych. Z tego też względu potencjalne usytuowanie budynków jest możliwe w każdym miejscu na terenie inwestycji. To już jest samo w sobie wystarczające dla uznania interesu prawnego właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy organ II instancji wskazał, że inwestycja, dla której ustalono warunki zabudowy polega na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku na hotel z restauracją wraz z pomieszczeniami i infrastrukturą techniczną oraz parkingami zaplanowana do realizacji na działce nr [...], AM - 18, obręb [...]. Organ odwoławczy wskazał, że z mapy stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji z dnia 25 kwietnia 2008 r., wynika, iż działka nr [...] bezpośrednio graniczy z działką potencjalnego zainwestowania. Na tej podstawie, biorąc pod uwagę, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, wykazanie zainteresowania w randze interesu (obowiązku) prawnego polega na wskazaniu wpływu zamierzenia budowlanego na możliwość korzystania z rzeczy organ odwoławczy uznał, iż niewątpliwie status strony będzie przysługiwał w tym postępowaniu inwestorowi oraz właścicielom, a także użytkownikom wieczystym nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że na charakter prawny informacji przedstawianych przez wnioskodawcę na podstawie art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tymi przepisami ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1: 1.000. Organ Ii instancji wskazał, że inwestor nie określił na mapie zasadniczej załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy - zgodnie z wymienionymi wyżej wymogami - granic oddziaływania inwestycji, jednak w ocenie tego organu, materiał dowodowy zgromadzony w aktach pozwala przyjąć, iż obszar oddziaływania obejmuje działkę nr [...]. Ponadto, z przedłożonych przez inwestora dokumentów, w tym koncepcji architektonicznej wynika zdaniem organu II instancji, że inwestor planuje wyburzyć istniejące budynki usytuowane na obszarze całej działki nr [...]. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, organ Ii instancji stwierdził, że planowana inwestycja będzie na tyle znaczna - powierzchnia zabudowy po rozbudowie do 3.000 m2, kubatura po rozbudowie do 25.000 m3, część hotelowa - do 4 kondygnacji, restauracja i pomieszczenia towarzyszące - do 2 kondygnacji, drogi i dojazdy oraz parking na ok. 60 samochodów, a zatem trudno było przyjąć, że nie będzie ona oddziaływała na nieruchomości sąsiednie. Organ odwoławczy podkreślił także, że kryterium oceny przymiotu strony w postępowaniu lokalizacyjnym jest oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie inwestycji planowanej, nie zaś dotychczasowego stanu zagospodarowania terenu potencjalnego zainwestowania. Na tej podstawie zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., M. B., C. B. i T. B. będący współwłaścicielami działki nr [...] uznani zostali za strony w postępowaniu lokalizacyjnym, a więc także w niniejszym postępowaniu wznowieniowym. Planowana inwestycja może bowiem oddziaływać zarówno na zakres ich uprawnień jako współwłaścicieli tej nieruchomości, jak również wpływać na ich obowiązki.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 7 maja 2009 r. została zaskarżona odrębnymi skargami autorstwa T. B. oraz L. M..

Skarżący L. M. uzasadniając żądanie uchylenia decyzji organu II instancji w całości jako naruszającej prawo i umorzenie postępowania odwoławczego wskazał na nieskuteczność wniesionego środka odwoławczego, który w istocie nie pochodzi od podmiotu wywodzącego swoje uprawnienie z treści art. 28 k.p.a., co dla organu II instancji powinno stanowić samodzielną przesłankę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 k.p.a., a nawet formalnie nieuruchomionego, gdyż M. B., C. B. i T. B. są osobami nieuprawnionymi, mylnie uznanymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za stronę postępowania, nie będącymi do tego typu działań umocowani i nie posiadający mocy sprawczej ukierunkowanej na zainicjowanie weryfikacji decyzji przez organ odwoławczy. Uzasadniając stanowisko zawarte w skardze skarżący przede wszystkim zwrócił uwagę, że na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji zmieniających tą decyzję z dnia 3 listopada 2008 r. oraz z dnia 19 grudnia 2008 r. Starosta T. decyzją z dnia 27 lutego 2009 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "rozbudowa, przebudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku na hotel z restauracją wraz infrastrukturą techniczną obejmującą : sieć wod-kan, elektroenergetyczną, parkingi i tereny zielone" na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie [...] AM-18 w T.. Skarżący wskazał, że na podstawie uzyskanych decyzji rozpoczął roboty budowlane. Odnosząc się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażonego w decyzji z dnia 7 maja 2009 r. skarżący wskazał, że jakkolwiek każde postępowanie jest indywidualne, co dotyczy także postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę, a każdy organ ma prawo i obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania na podstawi treści art. 28 k.p.a., to w ocenie skarżącego należy zwrócić uwagę na inny aspekt sprawy, a mianowicie ciągłość procesu inwestycyjnego. W tym kontekście nie do zrozumienia jest dla skarżącego fakt uznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze współwłaścicieli działki nr [...] za stronę w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącego praktyka orzecznicza organów wskazuje, że zdarzenia tego typu mają miejsce ze względu na daleko idącą ostrożność procesową i mylne utożsamianie interesu faktycznego z interesem prawnym, a jak wskazuje jednolita linia orzecznicza tylko ten drugi interes warunkuje czynny udział w postępowaniu. Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 7 maja 2009 r. niewłaściwe uznało, że interes faktyczny M. B., C. B. i T. B. jest interesem prawnym i uwzględniło ich w katalogu stron. Odnosząc się do poszczególnych tez uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący zwrócił uwagę na niezrozumiałe w jego ocenie ciągłe powoływanie się w uzasadnieniu decyzji, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzja lokalizacyjną. Zdaniem skarżącego przedmiotowa decyzją jest typową decyzją ustalającą warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego danego inwestora, a nie decyzją lokalizacyjną z którą mamy do czynienia przy inwestycjach celu publicznego czyli np. drogi krajowe, autostrady itp.

Stawiając tezę, że stroną co do zasady są właściciele nieruchomości bezpośrednio graniczącymi z terenem planowanej inwestycji ale także w określonych sytuacjach również właściciele nieruchomości znajdujących się w dalszej odległości jednakże pod warunkiem, że dana inwestycja będzie oddziaływać na te nieruchomości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., zdaniem skarżącego, popełniło dwa błędy: nieprawidłowo oceniło istniejący stan faktyczny i niewłaściwie przyporządkowało rozporządzenie (bo samego przepisu nawet nie przytacza). Skarżący zauważył, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę zlokalizowana jest na działce nr [...]. Działka ta nie przylega do działki nr [...] stanowiącej własność składającego odwołanie. Pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] zlokalizowana jest działka nr [...] (właścicielem jest inwestor) o szerokości 150 cm wzdłuż działki nr [...]. Czyli od najdalszej krawędzi budynku (słup pod tarasem) do granicy z działką nr [...] jest 270 cm, a z kolei od działki, na której realizowane ma być zamierzenie inwestycyjne do działki nr [...] odległość wynosi 420 cm. Konkludując, skarżący podniósł, że zachowane zostały, co potwierdza zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany, wszelkie warunki techniczne, w tym te których naruszenie podnosi odwołujący się, który nie posiada nieruchomości zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym i nie może być uznawany za stronę postępowania. Zdaniem skarżącego strefa oddziaływania obiektu budowlanego nie obejmuje nieruchomości odwołującego się i nawet szeroka wykładnia art. 28 k.p.a. nie może prowadzić do uznania go za stronę postępowania, a tym samym podmiot uprawniony do skutecznego uruchomienia procedury odwoławczej czy wznowieniowej.

Skarżący wskazał, że obszar, na który realizowana przez niego inwestycja będzie oddziaływać został określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Według art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obszar należy zaznaczyć na mapie stanowiącej załącznik do wniosku co zostało uczynione przez inwestora na etapie składania wniosku. Określony w ten sposób zakres oddziaływania nie wychodził poza granice działki [...]. Obszar oddziaływania dotyczy przyszłego oddziaływania, dlatego jako zasadę generalną przyjąć należy, że określa go inwestor według posiadanej wiedzy o zamierzeniu inwestycyjnym i jego charakterystycznych parametrach. Zdaniem skarżącego, przy przedmiotowej inwestycji zachowane zostały wszystkie odległości wymagane przepisami warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie w zakresie bezpieczeństwa użytkowania, konstrukcji, pożarowego w zakresie odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami. W dalszej kolejności skarżący zauważył, że planowana inwestycja nie jest zamierzeniem budowlanym, który wymaga według przepisów odrębnych sporządzenia raportu ochrony środowiska. Skarżący zauważył, że inwestycja na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy była uzgadniana z wieloma organami i żaden z nich nie stwierdził aby inwestycja wpływała negatywnie na otaczającą zabudowę, teren, działki czy środowisko ( w zakresie hałasu, drgań, emisji, zacieniania) i nie żądał opracowań określających ewentualny wpływ planowanego zamierzenia na działki sąsiednie. Ponadto, Starosta T. wydając decyzje o pozwoleniu na budowę nie zarządzał raportu ochrony środowiska bądź raportu oddziaływania na środowisko. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, skarżący nie zgodził się z organem II instancji, który przyjął, że działka nr [...] położona jest na obszarze oddziaływania obiektu i na tej podstawie buduje całe swoje uzasadnienie, zdaniem skarżącego, błędne bez podstaw prawnych z naruszeniem zasad praworządności i zasady prawdy obiektywnej. W ocenie skarżącego organ II instancji w sposób wysoce nieprofesjonalny i bez podstaw prawnych wywodzi swoje twierdzenie w tej kwestii pisząc: ".....iż trudno przyjąć, że nie będzie ona oddziaływać na nieruchomości sąsiednie". Skarżący zakwestionował możliwość ustalania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oddziaływania obiektu w kwestiach dotyczących zakresu bezpieczeństwa użytkowania, konstrukcji, pożarowego w zakresie odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, które zdaniem tego organu naruszają interes M. B., C. B. i T. B.. Autor skargi podkreślił również, że studium zagospodarowania przestrzennego teren działek wokół działki nr [...] określony został jako teren usług sportu, turystyki, rekreacji, wypoczynku.

Ponadto, skarżący podniósł, że na działce będącej działką sąsiednią z planowaną inwestycją rozpoczęła się budowa kompleksu basenowo rekreacyjnego, dalej zlokalizowana jest czynna restauracja, która istnieje od lat przedwojennych. Zatem nie można zarzucić, że przedmiotowa inwestycja zaburzy ład przestrzenny terenu. Nie można też wywieść twierdzenia, że planowana inwestycja na działce 6/2 będzie kolidować z planowaną inwestycją czy zamierzeniami M. B., C. B. i T. B. na działce nr [...], przecież nikt nie wie jaka to będzie inwestycja. Współwłaściciele działki nr [...] nie określili się co do ewentualnego zamierzenia inwestycyjnego nie złożyli nawet próbnego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, z którego można było by ewentualnie wywieść planowane przedsięwzięcie.

Mając na uwadze wyżej powiedziane nie sposób uznać za zasadny któregokolwiek z argumentów podniesiony w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i odwołaniu T. B. za zasadny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy podtrzymał ocenę, że M. B., C. B. i T. B., będący współwłaścicielami działki nr [...], legitymują się statusem stron w postępowaniu lokalizacyjnym dotyczącym działki nr [...], AM - 18, obręb [...], bowiem posiadają interes prawny w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i inwestycji na działce bezpośrednio sąsiadującej z ich działką. Skoro postępowanie lokalizacyjne było prowadzone z pominięciem tych stron to zasadnym było uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako ,,u.p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, którą to organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Burmistrza Gminy T. z dnia 6 lutego 2009 r. odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 25 kwietnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Powodem wydania decyzji kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było ustalenie, że odmowa wznowienia postępowania administracyjnego została oparta na niepodzielonym przez organ II instancji założeniu, że M.B., C. B. i T. B. nie przysługuje status strony postępowania w przedmiocie ustalenia na rzecz L. M. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku na hotel z restauracją wraz z pomieszczeniami i infrastrukturą techniczną oraz parkingami, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] AM-18, obręb [...].

Na wstępie rozważań wskazać należy, że kwestię wydawania przez organ administracji decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Wskazany powyżej przepis określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego w przypadku ustalenia, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione przez stronę w terminie. W takim przypadku organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych, tj. umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.

Kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest decyzją kasacyjną, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten upoważnia organ odwoławczy do wydania tego rodzaju decyzji tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej związana jest postępowaniem wyjaśniającym (dowodowym), przeprowadzanym przez organ pierwszej instancji, co wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami Kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji.

Zważyć należy, że analiza art. 138 § 2 k.p.a., a zwłaszcza określone w tym przepisie przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego, nie może być rozpatrywana w oderwaniu od układu procesowego w jakim zostało wydane rozstrzygnięcie organu I instancji. W zawisłej przed sądem sprawie decyzja organu I instancji została podjęta na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Mamy tu do czynienia z decyzją administracyjną wydaną po złożenie przez określony podmiot wniosku o wznowienie postępowania. Żądanie wznowienia postępowania powoduje wszczęcie tzw. postępowania wstępnego, które winno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 k.p.a. Na tym etapie czynności organu administracyjnego ograniczają się wyłącznie do zbadania, czy wskazana w podaniu przyczyna wznowienia mieści się w kategorii przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. i czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie określony w art. 148 § 1 i 2 oraz art. 145a § 2 k.p.a. Ponadto organ obowiązany jest zbadać, czy podanie złożone zostało przez podmiot, któremu przysługują prawa strony. W przypadku zaistnienia przesłanek, na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, natomiast brak którejkolwiek z przesłanek stanowi podstawę do odmowy wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. W orzecznictwie sądowodaministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że w przypadku, gdy żądanie wznowienia postępowania nie pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie organ winien odmówić wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych (np. wyrok NSA z dnia 28 października 1998 r. I SA 181/98 LEX nr 45692; wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999 r. I SA 1611/98, LEX nr 48572; wyrok z dnia 13 października 1998r. I SA 373/98 LEX nr 45123).

Z powyższego wynika, że organ właściwy do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, w pierwszej kolejności zobowiązany był do zbadania obok pozostałych przesłanek formalnych (jak termin złożenia podania oraz wskazanie podstaw wznowienia) podmiotowości wnioskodawcy tzn. obowiązany był do ustalenia czy żądający wznowienia postępowania legitymuje się interesem prawnym czy też nie, a tym samym czy winien być stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie, bowiem z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje wyłącznie na żądanie strony. Powyższe oznacza, że tylko i wyłącznie podmiot legitymujący się przymiotem strony uprawniony jest do wniesienia żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną.

Decyzja o odmowie wznowienia postępowania zapoczątkowuje proces szczególny, w którym w I i II instancji rozpatruje się wyłącznie opisane wyżej przesłanki wznowienia postępowania. W postępowaniu nadzwyczajnym zakończonym decyzją o odmowie wznowienia postępowania rozpatrywane są interesy prawne i obowiązki wynikające z przepisów proceduralnych zawartych w k.p.a. W tym miejscu przywołać należy pogląd wyrażony przez Janusza Borkowskiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1988 r. sygn. akt IV SA 316/88 (OSP 1991, Nr 7-8, poz. 177). Glosator zauważa bowiem, że w tym przypadku mamy do czynienia z zupełnie inną sprawą pod względem prawnym. Z tego właśnie względu w k.p.a. ustanowiono szczególny przepis o właściwości organu do orzekania o wznowieniu postępowania albo o odmowie jego wznowienia. Akceptując pogląd opowiadający się za bezwzględnym obowiązywaniem przepisów o właściwości, przyjąć należy, że przypadki przejmowania kompetencji przez jeden organ administracyjny od drugiego nie mogą być ani dorozumiane ani interpretowane rozszerzająco. Jeśli więc w przepisie art. 150 § 1 k.p.a. ustanowiono organ właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania oraz do podjęcia decyzji o odmowie wznowienia postępowania, a w § 2 tego artykułu ustanowiono wyjątki, to zastrzeżenia musi wywoływać dopuszczalność przenoszenie tych kompetencji na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego. Zdaniem powoływanego glosatora przeciwko takiemu zabiegowi interpretacyjnemu przemawia odrębność celu i przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym od celu i przedmiotu realizowanych w trybie postępowania głównego. Przeciwko temu przemawia również zdecydowanie to, że w k.p.a. w odmienny sposób określono właściwość organu odwoławczego niż organu właściwego do rozpatrywania sprawy wznowienia postępowania. W art. 127 § 2 kryterium służącym określeniu właściwości organu odwoławczego jest miejsce w strukturze organów administracyjnych (w połączeniu ze szczególnymi regułami określania organu wyższego stopnia zawartymi w art. 17). W przepisie art. 150 § 1 kryterium określenia właściwości stanowi charakter decyzji administracyjnej wydanej przez organ w postępowaniu głównym (kryterium ostateczności decyzji, a ten charakter decyzji można określić na podstawie art. 16 § 1 zdanie pierwsze).

Powyższe rozważania prowadzą do istotnego z punktu widzenia niniejszej sprawy konkluzji, że organ II instancji rozpatrując odwołanie od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, w przypadku uznania, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 149 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że żądający wznowienia postępowania nie legitymuje się interesem prawnym, a tym samym nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, powinien uchylić na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, jednocześnie dysponując możliwością wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. W konsekwencji trzeba uznać, że zalecenia, o których mowa w art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a. wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 502/06, Baza orzeczeń LEX nr 339485).

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium doszło do prawidłowego wniosku, że organ pierwszej instancji wadliwie zastosował przepis art. 149 § 3 k.p.a. odmawiając wnioskodawcom wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia 25 kwietnia 2008 r. z przyczyn podmiotowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie wskazało, że przy ustalaniu statusu strony w danym postępowaniu należy rozróżnić interes (obowiązek) prawny i faktyczny. Ten pierwszy zyskuje ochronę prawną, polegająca na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Tego rodzaju zainteresowanie, by podlegało ochronie musi być osobiste, indywidualne, bowiem organ administracji jako decyzję wydaje akt o charakterze indywidualnym, skierowany do konkretnej osoby. Ponadto interes (obowiązek) musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny i znajdujący swoją podstawę w przepisach prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. O istnieniu interesu (obowiązku) prawnego można zatem mówić, gdy zgłoszone żądanie znajduje podstawę w konkretnej normie prawnej. O jego istnieniu nie decyduje więc subiektywne przekonanie zainteresowanego, lecz treść obowiązującego prawa w kontekście okoliczności danej sprawy.

W tym miejscu należy zauważyć, że przy braku przepisów szczególnych zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy ustala się na zasadach przewidzianych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie wyróżnia się dwie koncepcje pozwalające uznać podmiot za stronę postępowania. Według subiektywnej (procesowej, formalnej) teorii strony przyjmuje się, że kodeks postępowania administracyjnego ujmuje pojęcie strony w sposób jasny i logiczny, gwarantujący osobom, które w ich mniemaniu mają niezaspokojone roszczenie prawne, możność uzyskania ich zaspokojenia. W myśl intencji autorów kodeksu postępowania administracyjnego strona jest pojęciem procesowym, a nie kategorią prawa materialnego; stroną jest każdy, kto twierdzi wobec organu administracyjnego, że postępowanie administracji dotyczy jego interesu prawnego (obowiązku lub uprawnienia), albo kto żąda czynności organu, powołując się na istniejący, zdaniem jego, interes prawny lub obowiązek (E. Iserzon, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz IV, Wrocław 1970, s. 90). Przedstawiciele subiektywnej koncepcji legitymacji procesowej strony wskazują, że w przypadku ogólnego postępowania administracyjnego dopuszczalne jest zawiązanie stosunku procesowego niezależnie od tego, czy w konkretnym wypadku istnieje rzeczywiście interes oparty na prawie (J. Jendrośka, Sytuacja prawna strony, Prawo XII, nr 19, Wrocław, s. 33.). W efekcie tego wskazuje się, że procesowe pojęcie strony odpowiada ogólnej tendencji kodeksu postępowania administracyjnego, którego nowe lub ulepszone w stosunku do dawnego postępowania rozwiązania zmierzają niewątpliwie do rozszerzania uprawnień obywateli i innych podmiotów żądających "czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" (Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne, Wrocław 1976, s. 95.). Dlatego też, skoro treścią pojęcia "interes prawny" jest tylko możliwość uzyskania decyzji, zdaniem tej części doktryny można je pojmować jako kategorię czysto procesową (M. Zimmermann, Z rozważań nad postępowaniem jurysdykcyjnym i pojęciem strony w kodeksie postępowania administracyjnego (w:) Księga pamiątkowa ku czci Kamila Stefki, Warszawa 1967, s. 442.). Natomiast przedstawiciele obiektywnej (materialnej) teorii strony wskazują, że istnienie uprzedniego prawa podmiotowego jest warunkiem dopuszczenia w charakterze strony (G. Langrod, La codification de la procedure administrative non contentieuse. La Revue Administrative 1960). Oznacza to, że podstawą legitymacji jest interes oparty na prawie, a więc - stosunek materialnoprawny określony w przepisie prawnym poza kodeksem postępowania administracyjnego (T. Bigo, Ochrona interesu indywidualnego w projekcie kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1960, z. 3, s. 446.). Ocena interesu jako "prawnego" przez stronę stanowi punkt wyjścia dla "żądania czynności organu". Wskazuje się, że w odróżnieniu od sądu organ administracji dokonuje tej oceny przed wszczęciem postępowania administracyjnego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, Wrocław 1962, s. 71.).

W świetle obowiązującego aktualnie stanu prawnego należy przychylić się do obiektywnej wersji legitymacji procesowej strony. Przemawiają za tym konieczność jednakowego traktowania czynności postępowania wszczynanego na wniosek strony oraz z urzędu - w obydwu wypadkach trzeba stwierdzić, kto jest stroną, wzgląd na konieczność poszanowania właściwości organów państwowych - tylko interes prawny pozwala na określenie organu właściwego, potrzeba uszanowania zasady ekonomii postępowania, które od początku powinno być prowadzone w celu rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005 Wraz z Glosą 1996, nr 1, s. 5,1. Lipowicz i A. Agopszowicza.).

Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu.

W orzecznictwie sądowym zapadłym na gruncie przepisów dotyczących wydawania decyzji o warunkach zabudowy przyjmuje się powszechnie, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy ma właściciel nieruchomości. Interes ten znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego, przede wszystkim tych, które regulują sferę uprawnień przysługujących właścicielowi nieruchomości (por. wyrok WSA z dnia 25 lutego 2009 r., II SA/Kr 1322/08 , wyrok NSA z dnia 29 grudnia 1999 r. IV SA 1501/99). W wyroku z dnia 8 marca 2005 r. (OSK 682/04, LEX nr 176144) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Natomiast w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r. (II OSK 1505/07) Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował pogląd, że wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego polegać może na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazaniu, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Nie można mieć wątpliwości, że udział w charakterze strony w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy nie jest zawężony do kręgu podmiotów, których interes prawny został naruszony lub jest zagrożony przez inwestycję. W orzecznictwie wskazuje się także, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, stronami są właściciele i wieczyści użytkownicy działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich, nawet nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji, gdy planowana inwestycja może oddziaływać na ich prawnie uzasadnione interesy. Stwierdzenie interesu prawnego uzasadniającego udział właściciela takiej nieruchomości w postępowaniu polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z tej nieruchomości. Obowiązkiem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest prawidłowe ustalenie stron i wezwanie ich do udziału w tym postępowaniu (Wyrok NSA z dnia 27 listopada 2007 r. II OSK 1559/06). Wpływ planowanego przedsięwzięcia na inną nieruchomość polegać może m.in. na ograniczeniu możliwości jej zabudowy (wyrok WSA z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 404/08), czy też na obciążeniu akustycznym (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1559/06). W tym miejscu można także wskazać na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2008 r. (sygn. akt II OSK 1401/07) w którym Sąd ten zaakceptował samo tylko uprawdopodobnienie interesu prawnego wnoszących odwołanie do organu II instancji. Zdaniem NSA "domniemanie, że inwestycja sąsiada może naruszać interes prawny właściciela działki i uzasadniać jego udział w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla budynku już istniejącego - jest wnioskowaniem uprawnionym. Z braku takiego ustawowego zastrzeżenia uzasadnione jest akceptowanie szerszego katalogu osób mających prawo uczestniczyć jako strony, korzystające w pełnym zakresie z uprawnień procesowych strony, w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, szczególnie w tych gminach, które brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą rekompensować w decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadnione jest wiązanie interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a. z prawem własności i przyjmowaniem (obalanego) domniemania, że interes prawny właściciela (i innej osoby mającej tytuł prawny do działki) może być naruszony przez prace budowlane zamierzone na sąsiedniej działce".

Tak określony interes prawny w niniejszym postępowaniu będzie obejmował właścicieli tych nieruchomości, na które planowana inwestycja może oddziaływać poprzez ograniczenie możliwości korzystania zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem z prawa własności nieruchomości. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że w niniejszej sprawie podstawą wywodzenia interesu prawnego żądających wznowienia postępowania są ich chronione prawnie uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości. Rację ma zatem organ odwoławczy wskazując, że stroną tego postępowania będą - co do zasady - właściciele nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem planowanej inwestycji, ale także w określonych sytuacjach również właściciele nieruchomości znajdujących się w dalszej odległości, jednakże pod warunkiem, że dana inwestycja będzie oddziaływała na te nieruchomości. Organ ten trafnie podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o konkretnym usytuowaniu obiektów budowlanych. Z tego też względu potencjalne usytuowanie budynków jest możliwe w każdym miejscu na terenie inwestycji. To już jest samo w sobie wystarczające dla uznania interesu prawnego właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, zdaniem Sądu w niniejszej sprawie trafnie przyjęto uprawnienie współwłaścicieli działki nr [...] do bycia stroną w postępowaniu związanym z zamierzeniem inwestycyjnym objętym decyzją z dnia 25 kwietnia 2008 r. Trudnym jest bowiem do zaakceptowania pogląd wskazujący, że przy uwzględnieniu charakteru planowanej inwestycji - powierzchnia zabudowy po rozbudowie do 3.000 m2, kubatura po rozbudowie do 25.000 m3, część hotelowa - do 4 kondygnacji, restauracja i pomieszczenia towarzyszące - do 2 kondygnacji, drogi i dojazdy oraz parking na ok. 60 samochodów należy a priori wykluczyć brak możliwości oddziaływania takiej inwestycji na uprawnienia wynikające z prawa własności przysługującego współwłaścicielom działki o nr [...].

Ponadto – w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym - pozostaje zauważyć, że na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granicę z działką, której dotyczyć ma przygotowana decyzja o warunkach zabudowy (por też w szczególności: wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 551/05, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r. II SA/Po 296/08). Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2009 r. instrumentem prawnym służącym ochronie sąsiadów inwestora jest w szczególności instytucja "obszaru analizowanego". Funkcje zabudowy tego terenu i jego zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się dla ustalenia wymagań stawianych nowej zabudowie i zagospodarowaniu (§ 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. nr 164, poz.1588). Rozbieżności w orzecznictwie ograniczają się do odpowiedzi na pytanie czy działkami sąsiednimi (których właściciele są stronami postępowania w sprawie określenia warunków zabudowy) są wszystkie działki położone w granicach analizowanego obszaru czy tylko niektóre z nich. W orzecznictwie można spotkać się zarówno poglądem o konieczności uwzględnienia wszystkich działek położonych w granicach analizowanego obszaru (por wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., II OSK 1732/0, wyrok NSA z 21 listopada 2008 r., II OSK 1449/07, wyrok WSA z dnia 25 marca 2008 r., II SA/Kr 38/08, wyrok WSA z 21 lutego 2008 r., IV SA/Wa 2289/07, wyrok WSA z 19 lutego 2008 r., II SA/Wr 597/07, wyrok WSA z 25 stycznia 2005 r., II SA/Bk 677/04), jak i ze stanowiskiem, że uwzględnić należy tylko niektóre ze wspomnianych nieruchomości, wymagając od właściciela (użytkownika wieczystego) działki dalej położonej wykazania się interesem prawnym w konkretnej sprawie (por. wyrok WSA 17 lipca 2008 r., II SA/Gd 322/08, wyrok WSA z 28 maja 2008 r., II SA/Bd 243/08, wyrok WSA z 24 marca 2006 r., II SA/Ke 536/05). Żaden z tych i wielu innych orzeczeń sądów administracyjnych nie kwestionuje jednak bardziej generalnej reguły, że uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy nie jest sztywno i bezwzględnie zastrzeżone wyłącznie dla właścicieli (użytkowników wieczystych) działek graniczących z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy organ administracyjny zobowiązany jest do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, granic obszaru analizowanego. Prawidłowość dokonania tej czynności jest warunkiem sine qua non prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów legitymowanych do bycia stroną postępowania. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Konsekwencją tej czynności zgodnie z poglądem wyrażonym w tezie przedstawionego wyżej wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2009 r. II OSK 1880/08 powinno być przyjęcie, że stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy jest nie tylko właściciel działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowania w sprawie warunków zabudowy, ale również innej działki w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Sądu na prawidłowość zajętego stanowiska nie mają wpływu powoływane w skardze okoliczności dotyczące zlokalizowana inwestycji na działce nr [...], która to działka nie przylega do działki nr [...] stanowiącej własność żądających wznowienia postępowania. Skarżący w sposób błędny wychodzi z założenia, że poprzez dokonanie podziału geodezyjnego w ten sposób, że z jednej większej nieruchomości zostanie wydzielona inna (działka [...]) i w konsekwencji tego, tylko ona bezpośrednio graniczyć będzie z pozostałymi działkami, doprowadzić można do sytuacji, w której żądający wznowienia postępowania nie będą mogli wykazać się władztwem nieruchomości zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym, tym bardziej, jeżeli jak w niniejszej sprawie, granica działki nr [...] oddzielona jest od działki nr [...] pasem terenu (działki nr [...]) o szerokości tylko 150 cm (co podaje sam skarżący). Podkreślić w tym miejscu należy, że dokonanie podziału geodezyjnego, choć prawnie dopuszczalne nie może w takiej sytuacji prowadzić do ominięcia przepisów dotyczących zasady dobrego sąsiedztwa oraz wyznaczania obszaru analizowanego.

Sąd uznał za pozbawioną słuszności ze względu na etap procesu inwestycyjnego objętego żądaniem wznowienia postępowania (decyzja ustalająca warunki zabudowy) argumentację skarżącego dotyczącą sposobu ustalenia obszaru oddziaływania obiektu. Przedstawione przez skarżącego w tym zakresie argumenty i poglądy dotyczą bowiem etapu udzielania pozwolenia na budowę, a nie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Na etapie wydawania tej ostatniej decyzji organ administracyjny nie ma bowiem prawnej możliwości weryfikowania tych wszystkich danych, na które powołuje się skarżący, a dotyczących m.in. odległości od najdalszej krawędzi budynku (słup pod tarasem) do granicy z działką nr [...]. Są to niewątpliwie istotne okoliczności sprawy, niemniej są one brane pod uwagę dopiero na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę przedstawione przez skarżącego odległości i parametry organ administracji architektoniczno- budowlanej wyznacza w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane obszar oddziaływania obiektu oraz katalog stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak wskazano wyżej, ustalenie katalogu stron postępowania odbywa się przy uwzględnieniu szerszych przesłanek wywodzonych z art. 28 k.p.a.

Bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji miały podnoszone w skardze zarzuty dotyczące użytego przez organ II instancji nazewnictwa podejmowanych na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji administracyjnych. Rację ma skarżący zwracający uwagę na konieczność ścisłego rozróżnienia decyzji o warunkach zabudowy od decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dostrzeżony brak precyzji ze strony organu odwoławczego nie miał jednak wpływu na wartość merytoryczną kontrolowanej decyzji.

Nie jest również zasadny wyrażony w petitum skargi zarzut wskazujący, że Kolegium winno uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie odwoławcze. Przepis art. 138 k.p.a. nie przewiduje bowiem takiego rodzaju rozstrzygnięcia. Nie można też przyjąć, że środek odwoławczy, który uruchomił postępowanie przed Kolegium pochodził od podmiotu nielegitymowanego do wniesienia odwołania. Skarżący podnosząc takie argumenty nie zauważył, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest postępowaniem nadzwyczajnym, które trzeba odróżnić od postępowania zwykłego, pomimo, że pozostaje z nim w związku. W sensie procesowym postępowanie w sprawie wznowienia jest traktowane jak odrębna sprawa administracyjna. Osoby, które wystąpiły z żądaniem wznowienia postępowania, którym organ wydał decyzję na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmawiającą wznowienia postępowania, mają prawo wnieść odwołanie od takiej decyzji i bezsprzecznie w tym postępowaniu (wszczętym ich wnioskiem o wznowienie i zakończonym decyzją o odmowie wznowienia) mają przymiot strony. Kolegium nie mogło więc umorzyć postępowania odwoławczego od decyzji o odmowie wznowienia postępowania.

Również wszelkie argumenty dotyczące wydania pozwolenia na budowę oraz przystąpienia do prowadzenia robót budowlanych z punktu wiedzenia prawnej dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy, nie mają znaczenia w sprawie.

Reasumując należy stwierdzić, że analiza akt doprowadziła Sąd do przekonania, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa – zwłaszcza procesowego - uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.