Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 907/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par 1; art. 185 par 1; art. 193; art. 203 pkt 1; art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 860/10 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz [...] sp. z o.o. w W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 860/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Poznaniu oddalił skargę [...] sp. z o.o. z/s w W. (dalej: [...] lub Spółka) na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] wydaną w wyniku wznowienia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Postanowieniem z [...] marca 2010 r. nr [...] Starosta Wolsztyński wznowił na żądanie [...], postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tegoż organu z [...] marca 2009 r. nr [...],[...] udzielającą [...]sp. z o.o. w P. pozwolenia na budowę stacji transformatorowej SN/nN typu "Minibox" 20/630a, linii elektroenergetycznych kablowych SN 15kV i nN 0,4 kV – kat. obiektu XXVI, przewidzianych do realizacji na działkach nr [...] obręb [...]. Podstawą wznowienia był braku udziału wnioskującej spółki w postępowaniu zakończonym udzieleniem pozwolenia na budowę.

Decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] Starosta Wolsztyński odmówił Spółce uchylenia decyzji własnej z [...] marca 2009 r. z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana: K.p.a.). Starosta podał, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.,) stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor, oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, tj. terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Uznał następnie, że przedmiotowa inwestycja zamyka się w obrębie działek, co do których inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nimi na cele budowlane, i nie oddziałuje na tereny sąsiednie. Oświadczenie nie obejmowało działki należącej do [...] w W.

W odwołaniu od decyzji z [...] czerwca 2010 r. [...] zażądała jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Spółka podała, że jest właścicielką działek nr [...], bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Jej realizacja wymagać będzie wejścia na te nieruchomości, co potwierdziła [...] sp z o.o. w piśmie informującym o planowanym wyniesieniu urządzeń z działki nr [...]. Ponadto o postępowaniu zostali powiadomieni inni właściciele sąsiadujących nieruchomości. Dlatego pozbawienie Spółki prawa czynnego udziału w postępowaniu stanowić powinno podstawę wznowienia postępowania.

Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając merytorycznie stwierdził, że decyzja Starosty Wolsztyńskiego z [...] marca 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa polegającym na tym, że Spółka nie brała udziału jako strona w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, a jako okoliczność, z powodu której nie uchylił decyzji z [...] marca 2009 r. wskazał fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W ocenie Wojewody strona odwołująca się została pozbawiona prawa udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z [...] marca 2009 r. Jej nieruchomości znajdują się bowiem w obszarze oddziaływania inwestycji, która polegać ma na budowie nowej linii kablowej celem umożliwienia zasilania w energię elektryczną odbiorców w rejonie ul. [...] w W., zasilanych dotychczas ze stacji transformatorowej nr S-1046 położonej na działce nr [...], należącej do [...]. Część prac zaplanowana została w obrębie stacji transformatorowej nr S-1046 na działce nr [...], przy granicy z działką [...], objętej pozwoleniem na budowę. Wykonanie całej inwestycji spowoduje przerwanie pracy istniejącej stacji transformatorowej nr S-1046, wpłynie więc na sposób zagospodarowania działki nr [...].

Organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę, że celem wznowionego postępowania, przy uwzględnieniu wynikającej z art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i jaki miały one wpływ na wynik sprawy. W ocenie Wojewody stwierdzona wada postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., została aktualnie usunięta, zapewniono stronie prawo czynnego udziału w postępowaniu, wada ta jednak nie miała wpływu na wynik sprawy – udzielenie pozwolenia na budowę. Skoro, zgodnie z art. 146 § 2 K.p.a. nie można uchylić w wyniku wznowienia postępowania decyzji, która odpowiadałaby w swej istocie dotychczasowej decyzji, należało odpowiednio zreformować wydaną w wyniku wznowienia postępowania decyzję organu I instancji. Organy nie posiadały natomiast uprawnienia do ingerowania w merytoryczną treść projektu i przyjęte rozwiązania techniczne.

Skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] sierpnia 2010 r. wniosła [...] zarzucając jej naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez uznanie, że organ administracji architektoniczno - budowlanej nie jest władny do kontrolowania projektu pod względem zgodności z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać realizowane obiekty, w zakresie sposobu układania kabli oraz ich zabezpieczania. Zarzucono również naruszenie art. 146 § 2 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącej cyt. przepis powinien zostać zastosowany jedynie w sytuacji, gdy oceniana decyzja nie wykazuje wadliwości materialnej, podczas gdy decyzja takie uchybienia ma zawierać. Na tej podstawie skarżąca Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty Wolsztyńskiego z [...] marca 2009 r., jak też zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi.

Oddalając na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że nie zawierała ona usprawiedliwionych podstaw. Sąd przypomniał, że kontrola sprawowana przezeń polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym kontrolowane decyzje wad takich nie zawierały. Sąd zwrócił również uwagę, że granice postępowania wznowieniowego wyznaczone są postępowaniem objętym decyzją ostateczną, tj. sprawa o wznowienie postępowania jest tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej ze sprawą, której dotyczy wznowienie. W pierwszej kolejności organ obowiązany jest ustalić istnienie podstaw do wznowienia postępowania, następnie po weryfikacji przesłanek wznowienia rozpoznać ponownie merytorycznie daną sprawę. Pomimo jednak istnienia podstaw wznowienia nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wówczas, zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a. organ ogranicza się do stwierdzenia, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z których powodu nie uchylił decyzji.

Sąd uznał za bezsporne, że postępowanie o pozwolenie na rozbudowę było dotknięte wadą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ toczyło się bez udziału skarżącej Spółki, jako właścicielki nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, co było przez nią niezawinione. Dlatego zasadnie doszło do jego wznowienia. Organy rozpatrzyły także ponownie sprawę, mając na względzie zakres ich właściwości wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 - 4 Prawa budowlanego. Do kompetencji tych należało sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska, sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także sprawdzenie czy projekt został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane, jak też sprawdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu pod kątem zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4, zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta nie ma bowiem charakteru uznaniowego, a jej wydania nie można uzależnić od wprowadzenia dalszych warunków. Ponadto organy nie są uprawnione wnikać w merytoryczną treść projektu budowlanego.

Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z ostateczną decyzją Burmistrza Wolsztyna o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zachowany został ustalony przebieg inwestycji sieciowej i parametry techniczne. Projekt ten oceniono jako kompletny i sporządzony przez uprawnioną osobę. Inwestor złożył również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec spełnienia przez inwestora przesłanek określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (w uzasadnieniu wyroku na s. 14 oczywiście omyłkowo powołano się na "art. 35 ust. 1 K.p.a.") organ miał zatem obowiązek wydać pozwolenie na budowę. A skoro we wznowionym postępowaniu zapadłaby decyzja o identycznej treści organ słusznie stwierdził, że decyzja z [...] marca 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa. Wprawdzie w ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, jednak nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ ten ograniczył się w uzasadnieniu decyzji do wskazania, że skarżącej przysługiwał przymiot strony i zaistniała przesłanka wznowienia oraz do ogólnikowego wskazania, że projekt budowlany spełnia warunki z art. 35 Prawa budowlanego. Pomimo tego nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ podstawą uchylenia decyzji może być tylko naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2009 r. II OSK 1041/08, Sąd I instancji podał, że ocena materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ, w aktualnym stanie prawnym, po uchyleniu przepisu art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego, nie była dopuszczalna.

Skargę kasacyjną od wyroku z 18 stycznia 2011 r. wniosła [...], domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania od organu. Powołując się na przepisy art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego - art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez uznanie, że organ administracji publicznej architektoniczno-budowlanej nie jest władny oceniać merytorycznie projektu budowlanego, podczas gdy właściwa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że organ badając projekt musi wziąć pod uwagę takie okoliczności, jak np. względy bezpieczeństwa ludzi i mienia, i nie może akceptować wadliwych rozwiązań,

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 133 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że skarżąca nie wskazała, z jakimi przepisami projekt budowlany jest niezgodny, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się wiele pism, w których wytknięto naruszenia konkretnych norm prawa materialnego,

2. art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 K.p.a. przez uznanie, że uchybienie przez Wojewodę zasadzie dwuinstancyjności nie miało wpływu na wynik sprawy, podczas gdy w rzeczywistości jest uchybieniem tej rangi, która nakazywała uchylenie zaskarżonej decyzji,

3. art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, pomimo że powinien był to uczynić, w szczególności wobec wychwyconego przez Sąd I instancji naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że projekt budowlany nie przewiduje rur osłonowych dla kabli wysokiego napięcia ułożonych pod drogą, którą odbywa się ruch ciężkich pojazdów, a inwestycja jest realizowana na podłożu torfowym. Strona nie zgadza się też ze stanowiskiem, że nie jest możliwe poddanie kontroli oświadczeń projektantów co do zgodności projektu z przepisami prawa.

Pismem procesowym z [...] września 2012 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki wskazał nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Zarzucił, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi nie uwzględnił podnoszonych na etapie postępowania administracyjnego zarzutów niezgodności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z decyzją o pozwoleniu na budowę. Zarzut ten miał być wyraźniej sformułowany na etapie postępowania odwoławczego. Natomiast na s. 11 i 12 uzasadnienia skarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął, że decyzje (o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i udzielająca pozwolenia na budowę) były tożsame co do zakresu, a twierdzenie to ma być fałszywe, skoro decyzja lokalizacyjna ma węższy zakres, jednoznacznie określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Starosta Wolsztyński przekroczyć zatem miał prawo zatwierdzając projekt budowlany, gdyż nie mieści się on w ramach decyzji lokalizacyjnej. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że w sprawie IV SA/Po 551/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając decyzje organów I i II instancji stwierdził wprost, że kwestię braku tożsamości, a nawet niezgodności między decyzją lokalizacyjną a pozwoleniem na budowę należy zbadać. Za uchyleniem skarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 stycznia 2011 r. przemawiać ma wzgląd na jednolitość orzecznictwa. Do pisma dołączono kopię prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 sierpnia 2011 r., sygn. IV SA/Po 551/11, którym rozpoznając skargę [...] uchylono decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Wolsztyńskiego z [...] grudnia 2010 r. nr [...], którą odmówiono wznowienia postępowania zakończonego decyzją tegoż organu z [...] marca 2009 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. [...] pozwolenia na budowę stacji transformatorowej SN/nN typu "Minibox", linii elektroenergetycznych kablowych przeznaczonych do realizacji w Wolsztynie na działkach nr [...]. Uchylając obie te decyzje Sąd I instancji nakazał zbadać czy podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności, m.in. dotyczące wadliwości mapy użytej do celów projektowych, wyczerpują przesłanki wznowienia. Nakazano także rozważyć i to także w kontekście przesłanek nieważnościowych, zarzut niezgodności między decyzją o pozwoleniu na budowę, a decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym D. W. – prezes [...] sp. z o.o. w Wolsztynie popierając skargę kasacyjną złożył do akt sprawy pismo pełnomocnika z 5 sierpnia jako załącznik do protokołu rozprawy. Wyjaśnił, że prowadzone było postępowanie cywilne między skarżącą kasacyjnie spółką a firmą ENEA dotyczące bezumownego korzystania z majątku.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 września 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 20012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanek nieważności Sąd się nie dopatruje, zatem związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna częściowo jest usprawiedliwiona.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z mocy art. 176 Ppsa skarga kasacyjna winna zawierać m. in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Zarzutem stawianym skarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ma być naruszenie przez ten Sąd art. 134 § 1 Ppsa w powiązaniu z naruszeniem art. 78 Konstytucji oraz art. 15 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie Spółka odnosi się do tego fragmentu uzasadnienia wyroku IV SA/Po 860/10, w którym Sąd I instancji uznając, iż Wojewoda Wielkopolski dopuścił się naruszenia art. 15 K.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do żądań, wniosków i zarzutów zawartych w odwołaniu, wywodził że naruszenie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy i nie prowadziło do nakazu uchylenia decyzji organu odwoławczego. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 Ppsa obliguje wnoszącego skargę kasacyjną do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, że wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. skutkować wydaniem potencjalnie odmiennego wyrok od tego, który zapadł. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane jest tzw. przymusem radcowsko-adwokackim (art. 175 § 1-3 Ppsa), opierającym się na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanemu prawnikowi zapewni jej odpowiedni poziom formalny i merytoryczny, który będzie zapewniał sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest oczywiście chybiony, albowiem sąd administracyjny tych przepisów nie stosował. Z kolei zarzutu naruszenia art. 78 Konstytucji RP kasator nie wyłuszczył, nie określono na czym miałoby polegać naruszenie cyt. przepisu, stanowiącego wszak, że "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Podobnie w samej skardze kasacyjnej nie wskazano, na czym miałoby polegać przez WSA w Poznaniu uchybienie art. 134 § 1 Ppsa określającego, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Zarzutu naruszenia cyt. przepisu sformułowanego w samej skardze kasacyjnej nie sposób podzielić, wszak Sąd I instancji rozpoznał skargę, której przedmiot został określony jako decyzja Wojewody Wielkopolskiego z [...] sierpnia 2010 r., a oddalając skargę nie wykroczył poza granice sprawy. Dopatrując się naruszenia art. 15 K.p.a., stanowiącego, że "Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne" Sąd I instancji doszedł do wniosku, że decyzja organu odwoławczego nie spełnia wymogu przytoczenia żądań, wniosków i zarzutów odwołania, nadto ustosunkowania się w uzasadnieniu do nich. W jego ocenie skarżona decyzja ograniczała się do wskazania, że skarżącej przysługiwał przymiot strony, zaistniała przeto przesłanka do wznowienia, ogólnikowo stwierdzić miał ponadto Wojewoda Wielkopolski, że projekt budowlany spełnia warunki z art. 35 Prawa budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w istocie rzeczy w działaniu organu odwoławczego dopatrywać się można było nie tyle naruszenia art. 15 K.p.a., co art. 107 § 3 K.p.a. w odniesieniu do składników poprawnego uzasadnienia wydanej decyzji. Decyzja administracyjna winna składać się z uzasadnienia prawnego i faktycznego, to pierwsze obejmuje w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja organu odwoławczego istotnie nie zawiera przytoczenia treści wniesionego odwołania, w szczególności zarzutów w nim zawartych, co samo w sobie nie stanowi o istotnej jej wadliwości. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Spółka koncentrowała się na zarzucie bezprawnego pominięcia jej jako strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, zarzut ten został uwzględniony przez organ odwoławczy i szeroko uargumentowany w skarżonej decyzji. Efektem uwzględnienia tych wywodów strony było uchylenie decyzji organu I instancji wydanej w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej, oraz wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., co otwiera wszak drogę dochodzenia ewentualnego odszkodowania. Inną kwestią była trafność zastosowania przez Wojewodę Wielkopolskiego normy art. 146 K.p.a. w przekonaniu o tym, że projekt budowlany spełnia wymogi z art. 35 Prawa budowlanego. Jest to jednak przedmiotem zarzutu naruszenia prawa materialnego, który wymaga odrębnej uwagi.

Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego został oparty na błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. – dalej jako uPb) poprzez uznanie, że organ administracji publicznej nie jest władny wnikać w merytoryczną treść projektu budowlanego. Skarżąca kasacyjnie Spółka wywodzi, że prawidłowo interpretując "założenia ustawy" – Prawo budowlane, organ badający projekt musi wziąć pod uwagę względy bezpieczeństwa ludzi lub mienia i nie może akceptować wadliwych rozwiązań. Zarzucane Sądowi I instancji uchybienia powiązano zarazem z naruszeniem art. 133 Ppsa, rozwijając ten zarzut Spółka wywodzi, że wielokrotnie w swych pismach wskazywać miała, że zaprojektowanie ułożenia kabli energetycznych pod drogą, na której odbywa się ruch ciężkich pojazdów, bez rur osłonowych, przy uwzględnieniu miejsca posadowienia tych kabli (na podłożu torfowym) rodzić ma niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia. Dystansując się od generalizowania poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji o ograniczonym zakresie kontroli projektu budowlanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, skarżąca Spółka wywodzi, że w pewnych uzasadnionych przypadkach, gdzie w grę wchodzi np. ocena bezpieczeństwa ludzi lub mienia, rzeczą organu architektoniczno-budowlanego będzie ocena przedstawionego projektu budowlanego. Na poparcie swych wywodów odwołano się do tez wyrażonych w kilku orzeczeniach sądów administracyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach kontrolowanej sprawy Sądowi I instancji nie można przypisać zarzutu błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb. Sąd ten kontrolował decyzję Wojewody Wielkopolskiego, który z kolei rozpoznawał odwołanie od decyzji Starosty Wolsztyńskiego, odmawiającego uchylenia decyzji własnej udzielającej pozwolenia na budowę stacji transformatorowej oraz sieci elektroenergetycznej. Organ odwoławczy uznając, że [...] została pominięta jako strona postępowania w sprawie o udzielenia pozwolenia na budowę uchylił decyzję organu I instancji i orzekał na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. dochodząc do przekonania, że w wyniku wznowienia doszłoby do wydania decyzji odpowiadającej dotychczasowej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Zachodziła przeto przesłanka z art. 146 K.p.a. Sąd I instancji uznając tę decyzję za zgodną z prawem zrekapitulował treść art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb w aspekcie obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznającego wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. W skarżonym wyroku wyeksponowano, że organ nie jest władny do kontrolowania projektu (nie zaś "obiektu" jak to sformułowano w skardze kasacyjnej) pod względem zgodności z warunkami technicznymi. Podkreślając odpowiedzialność w tym względzie projektanta, na wsparcie swego stanowiska odwołano się do wywodów zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2009 r. II OSK 1041/08. W przywołanym wyroku zwracano uwagę na ograniczony zakres kontroli projektu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej i wskazano na odstąpienie przez prawodawcę od zasady oceny materialnych rozwiązań projektu zawartej w uchylonym art. 35 ust. 2 uPb. Cyt. przepis stanowił, że "Właściwy organ może badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5", został on uchylony przez art. 1 pkt 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustawy (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Podnoszone przez skarżącą Spółkę zarzuty niezgodności projektu budowlanego z przepisami nie zostały, jak to słusznie zauważył Sąd I instancji, skonkretyzowane. Przywoływane z kolei w skardze kasacyjnej pisma Spółki wnoszone w toku postępowania pozwalają przyjąć, że w istocie stan zagrożenia dla bezpieczeństwa powszechnego w realizacji zatwierdzonego projektu budowlanego upatrywany jest przez skarżącą Spółkę w naruszeniu "zasad układania kabli pod drogami kołowymi". Na taki argument obszernie wskazywano w piśmie Spółki z 9 kwietnia 2010 r. skierowanym do Starosty Wolsztyńskiego (k. 52-53 akt administracyjnych). Oznacza to, że skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuca wadliwość projektu budowlanego z punktu widzenia zachowania przepisów technicznych, jakimi są Polskie Normy. Rzecz jednak w tym, że z projektu budowlanego sporządzonego przez uprawnionego projektanta wynika, że został on wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a jego lektura wskazuje, że zaprojektowano rury ochronne na kablach w rejonie skrzyżowań z istniejącym uzbrojeniem technicznym, a także w zakresie przejścia przez drogę – ul. [...] w W. W tych okolicznościach zarzut wadliwej wykładni art. 35 ust. 2 pkt 1 uPb dokonanej przez Sąd I instancji nie jest zatem usprawiedliwiony.

W piśmie procesowym pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie z 3 września 2012 r. jak i w piśmie złożonym jako załącznik do protokołu z rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dokonano uzupełnienia sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez WSA w Poznaniu art. 134 § 1 Ppsa w ten sposób, że sąd I instancji nie będąc związanym zarzutami skargi winien wziąć pod rozwagę kwestię, podnoszoną na etapie postępowania odwoławczego, niezgodności między pozwoleniem na budowę a decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd I instancji w ocenie [...] wadliwie miał wywodzić w tym aspekcie w zaskarżonym wyroku o zgodności obu decyzji, tymczasem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego miała mieć węższy zakres. Dodatkowo strona skarżąca powoływała się na treść prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu IV SA/Po 551/11. Tak rozumiany zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Cyt. przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak zawiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niesporne jest, że decyzją Burmistrza Wolsztyna z [...] września 2008 r. [...] ustalono na rzecz [...] sp. z o.o. lokalizację inwestycji polegającej na budowie sieci elektroenergetycznych SN 15 kv i nn 0,4 kV w W. na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...]. W warunkach i szczegółowych zasadach zagospodarowania terenu podano, że w ramach tej inwestycji planuje się budowę linii kablowych SN 15 kV jako "wcinkę" w istniejącą linię kablową tego samego typu, budowę kontenerowej stacji transformatorowej typu Minibox, budowę linii kablowej niskiego napięcia 0,4 kV. Z art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako Upizp) wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Wydaną przez Starostę Wolsztyńskiego decyzją z [...] marca 2009 r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla [...] sp. z o.o. stacji transformatorowej SN/nN typu "Minibox" oraz linii elektroenergetycznych kablowych SN 15 kV i nN 0,4 kV na działkach nr [...]. Zakres przeto pozwolenia na budowę prima facie nie odbiegać ma od treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w sposób, który uprawniałby do skutecznego zarzutu, że decyzja o pozwoleniu na budowę wykracza poza ramy ustalone decyzją lokalizacyjną. Rzecz jednak w tym, że w aktach administracyjnych organów architektoniczno-budowlanej umieszczono tylko część załącznika graficznego do decyzji Burmistrza Wolsztyna z [...] września 2008 r. ustalającą lokalizację inwestycji polegającej m.in. na budowie sieci elektroenergetycznych SN 15 kv i nn 0,4 kV, w którym uwidoczniono planowany przebieg sieci elektroenergetycznych. Skarżąca kasacyjnie spółka zarzuca w takiej sytuacji trafnie przedwczesność twierdzenia Sądu I instancji o zgodności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podkreślając rozbieżność między załącznikiem graficznym decyzji lokalizacyjnej a przebiegiem linii kablowych ujętym w pozwoleniu na budowę. Z mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pod pojęciem tej ostatniej, rozumieć należy m.in. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 Upizp). Rzeczą Sądu I instancji kontrolującego skarżoną decyzję wydaną w toku postępowania wznowieniowego, było także, skoro nie był on związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 Ppsa), skontrolowanie jej w powyższym aspekcie. Jednocześnie, co należy uwypuklić, WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 10 sierpnia 2011 r. IV SA/Po 551/11 w sprawie również ze skargi [...] uchylając decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty Wolsztyńskiego z [...] marca 2009 r. nr [...],[...] udzielającą [...] sp. z o.o. w P. pozwolenia na budowę stacji transformatorowej SN/nN typu "Minibox" 20/630a, linii elektroenergetycznych kablowych SN 15kV i nN 0,4 kV – kat. obiektu XXVI, przewidzianych do realizacji na działkach nr [...] obręb [...], nakazał badać zarzut skargi o niezgodności między decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego a decyzją o pozwoleniu na budowę "i to także w kontekście przesłanek nieważnościowych". Powyższy wyrok jest wyrokiem prawomocnym, wiąże więc zarówno WSA w Poznaniu, jak i Naczelny Sąd Administracyjny (por. uwagi na temat skutków prawomocności w opracowaniu J. P. Tarno: Związanie oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego, "Administracja. Teoria Dydaktyka, Praktyka", Nr (25) 4/2011, s. 185-204). Byłoby w takiej sytuacji niezrozumiałe pozostawienie w obrocie prawnym wyroku, w którym Sąd I instancji nie dopatrzył się niezgodności między decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego a decyzją o pozwoleniu na budowę, gdy w innym, prawomocnym wyroku tegoż Sądu, kwestia ta jest otwarta i wymaga prowadzenia dalszego wyjaśnienia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Formułowany przeto przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa okazał się zasadny, a jego naruszenie przez Sąd I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyłożone względy legły u podstaw uwzględnienia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 185 § 1 w zw. z art. 193 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.