Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1319/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 200 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 237 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2019 r. sprawy ze skargi B. K. "[...]" na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z [...] kwietnia 2019r., nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (zwany dalej GIOŚ) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (zwanego dalej WIOŚ) z [...] maja 2018r. nr [...] wymierzającą administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z [...] maja 2018 r. (nr wskazany na wstępie) WIOŚ po przeprowadzeniu postepowania wyjaśniającego wymierzył B. K. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą B. w miejscowości [...] karę pieniężną w wysokości 500 zł za przekazanie po upływie ustawowego terminu Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014r.

Decyzja została podjęta na podstawie art. 200 ust.1 i 2 pkt 2 oraz art. 237 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U.z 2018r. poz 992- dalej ustawa o odpadach z 2012r. ) w związku z art. 125 ustawy z dnia 11 września 2015r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. z 2015r. poz. 1688 z późn. zm.)

Od powyższej decyzji odwołanie złożył B. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w niósł o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

GIOŚ po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] kwietnia 2019r. (nr wskazany na wstępie) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że WIOŚ otrzymał od Marszałka Województwa [...]kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobie gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014r., złożonych przez podmioty po ustawowym terminie oraz kopie kopert w których dokumenty te zostały nadane. W oparciu o powyższe dokumenty WIOŚ ustalił, że B. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą B. zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014r. nadał w dniu [...] lipca 2015r. (data stempla pocztowego) a zatem po ustawowym terminie, który upłynął w dniu 15 marca 2015r. Organ wyjaśnił również, że wskazany wyżej ustawowy termin w roku 2015 przedłużony był do 16 marca z uwagi na to że dzień 15 marca był dniem ustawowo wolnym od pracy – niedziela. Organ wskazał również na obowiązujące w sprawie przepisy podkreślając, że art. 200 ust.1 ustawy o odpadach z 2012r. nakłada na organ obowiązek wymierzenia kary w ściśle określonej, przez ustawodawcę wysokości. A zatem organ w tym zakresie nie działa na zasadzie uznania, lecz w przypadku stwierdzenia niedotrzymania terminu ustawowego przekazania marszałkowi zbiorczego zestawienia ma obowiązek nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł. bez względu na przyczyny, okoliczności czy liczbę dni opóźnienia. Z powyższych względów, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zobligowany był do wydania zaskarżonej decyzji.

Organ odnotował również, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało po dniu 1 czerwca 2017r. tj. po dni wejścia w życie ustawy z 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy –Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 935), która w k.p.a. dodała m. in. art. 189f § 1 pkt 1 zawierający instytucje odstąpienia przez organ od kary i poprzestania na pouczeniu, której zastosowanie organ musi rozważyć, jeżeli odstąpienie od kary nie zostało, zgodnie z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. uregulowane w przepisach odrębnych. W tym zakresie uznając, że odstąpienie nie zostało uregulowane w przepisach odrębnych, organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie nieterminowe składanie przez podmioty sprawozdań, w tym zbiorczych zestawień, utrudnia organom administracji publicznej wykonywanie obowiązków, gdyż nie są one pewne, kiedy można przyjąć, że wszystkie zobowiązane podmioty złożyły sprawozdania i że posiadane już przez organy dane są pełne i odzwierciedlają rzeczywisty stan. Dane w tym zakresie są natomiast niezbędne organowi do prawidłowej realizacji zadań m. in. planowania gospodarowania odpadami. Nadto zdaniem organu ustawodawca nadając administracyjnej karze pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia obligatoryjny charakter (obligatoryjne wymierzenie tej kary przez organ) i wyznaczając stałą kwotę- 500 zł., uznał że waga powyższego naruszenia nie jest znikoma, a tym samym terminowość składania sprawozdań jest istotna. Powyższe w ocenie organu wskazuje, że nieterminowe złożenie zbiorczego zestawienia nie można uznać za znikome naruszenie prawa. Nadto w ocenie organu odwoławczego, który w tym zakresie odwołał się do poglądu wyrażonego przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 lipca 2018r. sygn.. VIII SA/Wa 205/18, również nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia jest nieusuwalne, gdyż złożonego nieterminowo dokumentu za dany rok nie można już złożyć terminowo. Mając powyższe na względzie organ uznał, że z dwóch przesłanek koniecznych do odstąpienia przez organ od nałożenia kary nie wystąpiła żadna, co oznacza, że warunek zaistnienia obu przesłanek jednocześnie nie został spełniony a co za tym idzie organ nie miał podstaw do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu.

Pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu również zostały uznane przez organ za nieuzasadnione.

Skargę na wskazane wyżej orzeczenie GIOŚ z [...] kwietnia 2019r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą B., zarzucając naruszenie:

- art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 189d pkt 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i rzetelnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, z pominięciem istotnych okoliczności, a w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary;

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię I niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie odstąpienia od wymierzenia kary pomimo zaistnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie ;

- art. 6 w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący szczegółowo uargumentował podnoszone zarzuty w szczególności podkreślając, że w niniejszej sprawie winien być przez organy zastosowany przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. bowiem w przepisie odrębnym będącym podstawą wydania decyzji nie przewidziano możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Podniesiono również, iż w sprawie ziszczone zostały obydwie przesłanki wskazane w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. bowiem za znikome należy uznać nieterminowe złożenie sprawozdani, w tym zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów. Samo naruszenie terminu do złożenia sprawozdania nie wywołuje bowiem żadnych następstw, które byłyby określone w prawie i miałyby negatywny wpływ na społeczne bezpieczeństwo. Skarżący wskazał również, że jego zdaniem ocena czy waga naruszenia prawa jest znikoma, powinna być dokonywana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1k.p.a., czego organ nie dokonał. Spełniona została również druga przesłanka określona ww. przepisie bowiem doszło do zaprzestania naruszenia prawa. Skarżący dopełnił ciążącego na nim obowiązku i w dniu [...] lipca 2015r. przekazał organowi wymagane przepisami prawa sprawozdanie, bez konieczności podejmowania przez organ w tym celu czynności zmierzających do wykonania ciążącego na skarżącym zobowiązania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji GIOŚ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna choć sąd co do zasady podziela część argumentacji skarżącego.

Podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (jt. Dz. U. 2018, poz. 992 z późn. zm.). Przepis art. 75 ust. 1 tej ustawy stanowi, że roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami sporządza wytwórca obowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów. Zgodnie z art. 237 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, podmioty, o których mowa w art. 73 i art. 75, obowiązane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do sporządzania i składania zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów - na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy, o której mowa w art. 252 (ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach Dz.U.2010.185.1243 j.t.) - sporządzają i składają je za lata 2012-2014, stosując przepisy dotychczasowe, z tym że ten, kto wbrew obowiązkowi nie sporządza i nie przekazuje tych zbiorczych zestawień danych, sprawozdań lub wykazu zakładów przetwarzania lub wykonuje ten obowiązek nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze, o której mowa w art. 200 ustawy o odpadach. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach stanowi, że posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów jest obowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów. Przepis art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach stanowi, iż zbiorcze zestawienia danych, o których mowa w ust.1, posiadacz odpadów, w tym wytwórca komunalnych osadów ściekowych, jest obowiązany przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, odbierania odpadów komunalnych, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy. W myśl art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach podmiot, który wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 76, nie składa sprawozdania, podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 500 zł.

Zauważenia wymaga również, że z dniem 1 stycznia 2016r. weszła w życie ustawa z dnia 11 września 2015r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (jt. Dz.U. z 2018r. poz. 1466 – dalej ustawa z dnia 11 września 2015r.),która na mocy art. 108 pkt 25 uchyliła dotychczas obowiązujący art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach. Nie mniej jednak zgodnie z art. 125 ustawy z dnia 11 września 2015r. niewykonanie obowiązków wymienionych w art. 237 ust.1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach za lata 2012-2014, podlega karze, o której mowa w art. 200 ww. ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Co wskazuje, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska zobligowane były do rozpoznania sprawy zgodnie z uchylonym art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 o odpadach, bowiem sprawa dotyczyła sprawozdania za rok 2014.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że Skarżący, na mocy przepisów art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz art. 37 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, obowiązany był do złożenia zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014 r. do dnia 16 marca 2015 r. (przy uwzględnieniu, że 15 marca 2015r. przypadał w niedzielę – dzień ustawowo wolny od pracy- a zatem termin kończył swój bieg zgodnie z przepisem art. 57 § 4 k.p.a.- dnia następnego). Okoliczności tej nie kwestionuje również skarżący. Poza sporem pozostaje również, że takie zestawienie skarżący przedłożył w dniu [...] lipca 2015r. Tym samym prawidłowo organy uznały, że są uprawnione do wszczęcia i prowadzenia postępowania w zakresie określonym art. 200 ust. 1, w związku z art. 237ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. dotyczącym wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Zauważyć w tym miejscu należy, że spór w niniejszej sprawie nie dotyczy wskazanych wyżej okoliczności a tego, czy w związku z wejściem w życie w dniu 1 czerwca 2017r. nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw- Dz.U. poz. 935), którą dodano m. in. dział IVa dot. administracyjnych kar pieniężnych, organ prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie nie zostały ziszczone przesłanki zawarte w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. znajdującym się w tym dziale, do odstąpienia przez organ od wymierzenia kary i poprzestania na pouczeniu.

W tym miejscu Sąd zauważa, że wskazany powyżej przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Dodać w tym miejscu również należy, że zgodnie z art. 189a § 2 k.p.a. przepisów działu IVa nie stosuje się w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych lub udzielania ulg w jej wykonaniu w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej.

Jak słusznie przyjął w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odstąpienie od wymierzenia w rozpatrywanej sprawie kary nie zostało uregulowane w przepisach odrębnych, zatem organy Inspekcji Ochrony Środowiska niewątpliwie winny były rozważyć odstąpienie od nałożenia na skarżącego kary na zasadach określonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przy uwzględnieniu, że wskazane w ww. przepisie przesłanki winny wystąpić łącznie. Analizując zaistnienie wskazanych wyżej przesłanek organ uznał, iż nie zostały one spełnione, gdyż waga naruszenia prawa nie jest znikoma bowiem terminowość składania sprawozdań jest istotna. Sąd powyższe stanowisko podziela, gdyż niewątpliwie nieterminowe składanie sprawozdań, w tym zbiorczych zestawień, utrudnia organom administracji publicznej wykonywanie nałożonych na nie obowiązków w tym np. prawidłowe planowanie gospodarowania odpadami do czego jest on zobligowany stosownymi przepisami. Nadto rację ma organ wskazując, że ustawodawca nadając administracyjnej karze pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia obligatoryjny charakter, uznał że waga powyższego naruszenia nie jest znikoma, co oznacza że terminowość składania sprawozdań jest istotna.

Sąd nie podziela jednak stanowiska organu w zakresie drugiej ze wskazanych ww. przepisie przesłanek tj. przesłanki zaprzestania naruszenia prawa. Organ odwoławczy ocenił bowiem, że naruszenie prawa polegające na nieterminowym przekazaniu zbiorczego zestawienia jest nieusuwalne, gdyż złożonego nieterminowo dokumentu za dany rok nie można już złożyć terminowo. Organ ma przy tym rację, że nieterminowo złożonego dokumentu za dany rok nie można złożyć terminowo. Jednakże organ nie wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie naruszenie prawa w istocie polegało na niezłożeniu sprawozdania. A zatem złożenie tego sprawozdania nawet w terminie późniejszym powoduje, że dochodzi do zaprzestania naruszenia przez stronę prawa. Tym samym w ocenie Sądu organ nieprawidłowo uznał, iż w sprawie nie została ziszczona druga z przesłanek zawartych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając jednak na względzie, że obydwie przesłanki muszą zaistnieć łącznie by organ mógł odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, to spełnienie tylko jednej z nich nie daje organowi podstaw do zastosowania wskazanego przepisu i tym samym zaskarżone orzeczenie Sąd uznał za prawidłowe i nienaruszające art. 6 oraz art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a.

Na zakończenie, mając na względzie zarzut postawiony w skardze dot. naruszenia przepisów postepowania w tym art. 7, 75 § 1. 77 § 1 i 80 k.p.a w związku z artykułem 189d pkt 1 k.p.a., Sąd również ten zarzut uznał za niezasadny. Należy bowiem wskazać, że nie można przyjąć, iż znikomość naruszenia winna być oceniana z uwzględnieniem wskazanego art. 189d pkt 1 k.p.a. Przepis ten bowiem stanowi, że "wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia". Wskazane w tym przepisie dyrektywy są dyrektywami wymiaru kary wówczas gdy pozostaje ona w sferze uznania administracyjnego a nie elementami pozwalającymi przyjąć, że waga naruszenia jest czy też nie jest znikoma. Tym samym nie można uznać, że w realiach przedmiotowej sprawy przepis ten może mieć zastosowanie.

Reasumując w ocenie Sądu orzekające w sprawie organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżone decyzje zostały uzasadnione.

Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że brak jest podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji.

W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.