Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 714/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skarg A. B. oraz B. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. B. oraz B.B. kwoty po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia 1 sierpnia 2013 r. A. B. zwrócił się do Burmistrza N. (dalej także: organ pierwszej instancji) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty drewnianej o wymiarach 7 m x 5 m, na działce nr [...] o powierzchni 383 m2, położonej w N..

Wniosek powyższy trzykrotnie spotkał się z odmową ustalenia warunków zabudowy, o czym rozstrzygał organ pierwszej instancji kolejno decyzjami: z dnia 18 lipca 2013 r., z dnia 18 grudnia 2013 r. oraz z dnia 11 kwietnia 2014 r., które to decyzje, po rozpatrzeniu złożonych od nich odwołań, zostały uchylone decyzjami kasacyjnymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanymi odpowiednio: w dniu 9 października 2013 r., w dniu 7 marca 2014 r. oraz w dniu 30 czerwca 2014 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia 1 sierpnia 2014 r., nr [...] raz jeszcze odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej opisanym wyżej wnioskiem.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej także: "u.p.z.p."). W ocenie organu, budowa wiaty o funkcji rekreacyjnej nie mieści się tym samym w granicach zastanego w tym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Ponadto, zdaniem organu, planowana inwestycja nie spełnia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., gdyż nie jest zgodna decyzji z przepisami odrębnymi, to jest z przepisami ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 651 ze zm., dalej także: "ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym") oraz przepisami Statutu Uzdrowiska N., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 25 listopada 2011 r. w sprawie zmiany Statutu Uzdrowiska N. [...]. Działka, na której planowana jest budowa objętej wnioskiem wiaty drewnianej, znajduje się w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej, a lokalizacja takiego obiektu na tym terenie będzie zaś miała negatywny wpływ na walory krajobrazowe rozpatrywanego obszaru m.in. przez negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska, co prowadzi do naruszenia art. 38a ust. 1 pkt 12 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym.

Decyzją z dnia 13 października 2014 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy, utrzymało w mocy powyższą decyzję, podzielając w całości stanowisko organu pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 15 października 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 1137/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi A. B., uchylił powyższą decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia 1 sierpnia 2014 r. Sąd zakwestionował w całości – jako niezgodne z prawem – stanowisko wyrażone w decyzjach organów obu instancji, podkreślając, że planowanej inwestycji nie można zarzucić niezgodności z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, projektowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, co znajduje potwierdzenie w treści stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto – wbrew twierdzeniom organów – lokalizacja opisanej wiaty drewnianej nie narusza art. 38a ust. 1 pkt 12 oraz innych przepisów ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym.

Od wyroku tego żadna ze strona nie złożyła skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego i stał się on prawomocny w dniu 19 stycznia 2016 r.

Po zwrocie akt sprawy wraz z odpisem powołanego wyroku Sądu, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 15 marca 2016 r., znak: [...], zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy opisanej na wstępie wiaty drewnianej. Organ wyjaśnił, iż działka, na której planowana jest ta inwestycja, jest położona w obszarze, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże Rada Miejska w N. w dniu 7 listopada 2014 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. Obwieszczenie organu pierwszej instancji w tej sprawie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta N. w dniu 5 marca 2015 r., a nadto zostało opublikowane w prasie oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta N.. Zdaniem organu, powyższe okoliczności wyczerpują przesłankę określoną w art. 62 ust. 2 u.p.z.p., stanowiącą podstawę zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji – do czasu uchwalenia planu miejscowego.

W jednobrzmiących zażaleniach na to postanowienie B. B. oraz A. B. zarzucili naruszenie art. 62 ust. 2 u.p.z.p., polegające na błędnym przyjęciu, że zachodzi obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla omawianego obszaru. Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie zachodziła jedynie fakultatywna podstawa do sporządzenia planu miejscowego, która nie obligowała organu do zawieszenia postępowania, tym bardziej, że w sprawie tej wyłącznie oportunistyczne stanowisko organu pierwszej instancji doprowadziło do wydłużenia postępowania o kilka lat.

Postanowieniem z dnia 27 maja 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższe postanowienie organu pierwszej instancji. Kolegium podkreśliło, że wbrew twierdzeniom skarżących, niewątpliwie w niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi wynikające z przepisów ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, uzasadniające zawieszenie postępowania – w oparciu o art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów skarżących, Kolegium uznało je za niezasadne. W ocenie organu, nie można przyjąć, że obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy jedynie przypadków określonych w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., gdyż obowiązek ten może wynikać również z przepisów odrębnych, a takimi są przepisy powołanej ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Wobec tego przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego, jakie miało miejsce w rozstrzyganej sprawie, musi być traktowane jako początek procesu prowadzącego do uchwalenia tego planu w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie – jak utrzymuje strona skarżąca – jako próba uchylenia się przez organ pierwszej instancji od pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy.

Jednobrzmiące skargi do Sądu na powyższe postanowienie Kolegium złożyli B. B. oraz A. B., wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji. Skarżący powtórzyli zarzuty podniesione w złożonych przez siebie zażaleniach na postanowienie organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Zarządzeniami przewodniczącego wydziału z dnia 18 lipca 2016 r. sprawa ze skargi A. B. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 714/16, zaś sprawa ze skargi B. B. – pod sygn. akt II SA/Lu 715/16.

Na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. Sąd, działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), orzekł o połączeniu obu tych spraw, w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Sąd uwzględnił skargę z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze.

Zaskarżonym postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji orzekające o zawieszeniu postępowania w niniejszej sprawie do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym planowana jest objęta wnioskiem budowa drewnianej wiaty.

Podstawę prawną postanowień organów obu instancji stanowił art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla obszaru, w odniesieniu, do którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiesza się do czasu jego uchwalenia. Zawieszenie to – co do zasady – następuje z urzędu i bezterminowo.

Wskazać należy, że powyższy przepis był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 22 marca 2005 r. sygn. akt K 22/04 (OTK-A 2005, nr 3, poz. 27) nie stwierdził jego niezgodności z art. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny dostrzegł jednak w uzasadnieniu tego wyroku nieprawidłowości związane z brakiem terminowego uchwalenia planów miejscowych przez gminy, konieczność zmiany tego stanu oraz możliwość odpowiedzialności organów władzy publicznej za niewydanie aktu normatywnego, do czego organ ten był zobowiązany.

Trzeba mieć również na uwadze, iż w dniu wydania wskazanego wyroku nie była do przewidzenia praktyka wieloletniego nieuchwalania planów miejscowych przez gminy zobowiązane do tego w określonym terminie, a ta okoliczność rodzi daleko idące skutki faktyczne i prawne, negatywne z punktu widzenia konstytucyjnie gwarantowanych praw właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się na terenach, co do których istnieje obowiązek uchwalenia planu miejscowego.

W konsekwencji bowiem podjęcia postanowienia o zawieszeniu postępowania do czasu uchwalenia planu, ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe, gdyż może mieć to miejsce wyłącznie w przypadku, gdy dla obszaru objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie ma obowiązującego planu miejscowego. Wynika stąd oczywisty wniosek, że zawieszenie postępowania w tym trybie, winno mieć miejsce wyłącznie w przypadkach, w których niewątpliwie obowiązujące przepisy prawa nakładają na właściwą gminę konieczność wszczęcia procedury planistycznej. Zarazem jednak nie można tracić z pola widzenia, że ustawowy obowiązek uchwalenia planu miejscowego nie może być nadużywany przez organy gminy, które uchylając się od podjęcia – w rozsądnym terminie – działań zmierzających do realizacji obowiązku uchwalenia tego planu, to jest aktu prawa miejscowego, regulującego wiążąco zasady ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, a także określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, uniemożliwiają jakiekolwiek zagospodarowanie terenu właścicielom nieruchomości znajdującym się na tym obszarze. Przeciwny wniosek, mając na uwadze konieczność dokonywania prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa materialnego, prowadziłby – w ocenie Sądu – do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Wskazać należy, że zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, regulują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle treści przepisów tej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma – co do zasady – charakter fakultatywny. Uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 14 ust. 2). W myśl jednak art. 14 ust. 7 tej ustawy plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Takim przepisem odrębnym był przepis art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. nr 167, poz. 1399 – tekst pierwotny), który stanowił, że gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia uzyskania takiego statusu.

Niekwestionowane jest, że Minister Zdrowia decyzją nr [...] z dnia 6 stycznia 2009 r., znak: [...], działając na podstawie art. 40 ust. 2 i art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, po zapoznaniu się z operatem uzdrowiskowym przesłanym przez Burmistrza Gminy N., sporządzonym dla uzdrowiska N., w powiecie puławskim, województwie lubelskim,

1. potwierdził możliwość prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na obszarze uznanym za uzdrowisko N.,

2. ustalił w oparciu o przedstawione świadectwa potwierdzające właściwości lecznicze naturalnych surowców i właściwości lecznicze klimatu, następujące kierunki lecznicze dla uzdrowiska N.: choroby kardiologiczne i nadciśnienie.

Zauważyć należy, że z dniem 7 lipca 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 73, poz. 390; dalej: "ustawa nowelizująca"). Na mocy art. 1 pkt 23 ustawy nowelizującej skreślono art. 38 ust. 2 wskazanej ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. W jego miejsce wprowadzono przepis art. 7 ustawy nowelizującej w brzmieniu: "gmina, która w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy posiada status uzdrowiska albo status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy".

Z powyższego wynika, że z woli ustawodawcy obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczono do strefy "A" ochrony uzdrowiskowej, a termin jego wykonania wyznaczony w ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. został wskazaną wyżej ustawą nowelizującą przesunięty do dnia 7 lipca 2013 r.

Nie budzi zatem wątpliwości, że gmina N. w opisanym wyżej terminie była obowiązana do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do strefy "A" ochrony uzdrowiskowej. Poza sporem jest zaś, że gmina ta nie dochowała powyższego ustawowego terminu, albowiem dopiero w dniu 7 listopada 2014 r. Rada Miejska w N. podjęła uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru II - N., obejmującego między innymi strefę "A" ochrony uzdrowiskowej. Obwieszczenie Burmistrza N. w tej sprawie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta N. w dniu 5 marca 2015 r. Natomiast w dniu 9 marca 2015 r. ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla obszaru II - N. zostało opublikowane w dzienniku o zasięgu lokalnym i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta N.. Oczywiste jest przy tym, że podjęcie opisanej wyżej uchwały nie jest równoznaczne z uchwaleniem planu miejscowego, a jedynie stanowi początek – długotrwałej i złożonej ze swej natury oraz z woli ustawodawcy – procedury planistycznej. To oznacza, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z reguły jest znacznie odsunięte w czasie od momentu zainicjowania wspomnianej procedury.

W orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, iż w sytuacji gdy gmina – z naruszeniem opisanego wyżej terminu określonego w ustawie o lecznictwie uzdrowiskowym – nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można uznać za prawidłowe zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu miejscowego, na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy prowadzi to do ograniczenia konstytucyjnie gwarantowanych praw właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się na takim terenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2160/10). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zakwestionował prawidłowość odmiennej wykładni art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym (w brzmieniu poprzednio obowiązującym) jako naruszającą zasady i wartości chronione Konstytucją RP. Zdaniem NSA, "przyjmując obowiązujące rozwiązania prawne w treści tych przepisów ustawodawca nie mógł zakładać, że wbrew nałożonemu ustawą na gminy obowiązkowi sporządzenia i uchwalenia miejscowych planów obowiązek ten nie będzie wykonywany przez wiele lat. W ten sposób uwzględniając założenia i zasady kształtowania polityki przestrzennej terenów objętych obowiązkowymi planami doprowadzono do sytuacji, że plany te nie powstały a mieszkańcy tych terenów przez wiele lat są pozbawieni możliwości inwestowania na swoich nieruchomościach".

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela. W ocenie Sądu, nie do przyjęcia jest sytuacja, w której skarżący, pomimo złożenia przed blisko czterema laty wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nadal nie mogą realizować inwestycji, która – jak podkreślił Sąd w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 15 października 2015 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 1137/14, nie narusza wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, albowiem stanowi kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze poddanym analizie urbanistycznej, a ponadto jej lokalizacja nie narusza przepisów ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym.

To oznacza, że zaistniała w niniejszej sprawie sytuacja jest skutkiem naruszenia przez Gminę konstytucyjnych zasad praworządności (art. 2 i 7) i obowiązku przestrzegania prawa (art. 83). Następstwem nieuchwalenia planu miejscowego jest naruszenie chronionego konstytucyjnie prawa własności skarżącego (art. 21 i 64) oraz naruszenie konstytucyjnego obowiązku wspierania obywateli w działaniach zmierzających do uzyskania własnego mieszkania (art. 75 ust. 1). Niepodjęcie przez organy Gminy skutecznych działań w celu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo upływu ustawowego terminu w 2013 r., "stanowi też naruszenie wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawa. Przyjęta w rozpoznawanej sprawie wykładnia prawa materialnego nie uwzględnia wymienionych wyżej wartości konstytucyjnych i dopuszczając do możliwości zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy na wiele lat narusza zasady sprawiedliwości społecznej i praworządności. Jest to następstwem błędnego przyjęcia, że obowiązujące w Polsce zasady konstytucyjne pozwalają na takie rozumienie przepisu art. 62 ust. 2 u.p.z.p., że możliwe jest zawieszenie postępowania bezterminowo, na całe lata, bez możliwości jego podjęcia z przyczyn w żadnym razie niezależnych od obywatela. Taka, niekonstytucyjna wykładnia tego przepisu nie może mieć miejsca w praworządnym państwie" (zob. powołany wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2160/10).

Podkreślenia wymaga, że Sąd nie podziela odmiennego stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1073/09, w którym Sąd ten stwierdził, że jakkolwiek nieuchwalenie przez gminę planu miejscowego w ciągu dwóch lat od daty uzyskania statusu uzdrowiska stanowi naruszenie art. 38 ust. 2 ustawy o leczeniu uzdrowiskowym, to pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie prawidłowość zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia tego planu.

Wskazać należy, że stanowisko to poddane zostało krytyce w doktrynie. Wskazano bowiem, iż wynikający z powołanego przepisu obowiązek uchwalenia planu miejscowego powinien zostać wykonany w terminie 2 lat od dnia uzyskania statusu uzdrowiska lub statusu obszaru ochrony uzdrowiskowej. Przy tym względy wykładni celowościowej przemawiają za tym, by stwierdzić, że obowiązek ten należałoby rozumieć w ten sposób, iż w ciągu 2 lat plan miejscowy powinien być nie tylko sporządzony i uchwalony, ale także opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skoro bowiem ustawodawca uznał, że realizacja obowiązku ma nastąpić w ciągu dwóch lat, to okoliczność ta powinna mieć znaczenie prawne. To oznacza, że skutki upływu opisanego wyżej terminu nie mogą generalnie odbiegać od skutków upływu terminu przyjmowanych w systemie prawa. W takim przypadku dochodzi zatem do wygaśnięcia kompetencji prawodawczej organu administracji publicznej do wydania aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (por. K. Kaszubowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 7 lipca 2010 r., II OSK 1073/09, Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa 2011, nr 4, s. 53, 55-56 wraz z powołaną literaturą).

Zdaniem Sądu, brak jest podstaw, by podzielić zapatrywanie wyrażone w omawianym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż, jak wskazano w powołanym wyżej wyroku NSA z dnia 1 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2160/10, uchybienie omawianemu obowiązkowi prawnemu – tak, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – rodzić może skutek w postaci naruszenia zasad konstytucyjnych chroniących jednostkę, w tym jej prawo własności. Niewątpliwie zaś wprowadzenie opisanego terminu miało – z woli ustawodawcy – funkcję gwarancyjną, służyło bowiem zdyscyplinowaniu gmin uzdrowiskowych w celu niezwłocznego uchwalenia aktu prawa miejscowego służącego – ze swej istoty – kompleksowemu uregulowaniu zasad kształtowania polityki przestrzennej, w tym zasad lokalizowania obiektów budowlanych na obszarze uzdrowiska.

Trzeba mieć przy tym na uwadze, że dwuletni termin dla Gminy N. był – na skutek opisanej nowelizacji ustawy o leczeniu uzdrowiskowym – znacznie wydłużony. Pomimo jednak upływu tego "dodatkowego" terminu Gmina nie wywiązała się z ciążącego na niej ustawowego obowiązku, co rodzi istotne konsekwencje prawne. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że "logiczną konsekwencją upływu terminu na zrealizowanie określonej kompetencji jest jej wygaśnięcie po upływie tego terminu. Po upływie 2 lat od uzyskania statusu uzdrowiska w przypadku gmin, których dotyczył tryb "uproszczony" obowiązek uchwalenia planu przestał istnieć. Dla postępowań o ustalenie warunków zabudowy jest to o tyle istotne, że odpadła podstawa do zawieszenia postępowania. I to niezależnie od tego, czy postępowanie to zostało wszczęte przed upływem tego terminu, czy już po jego upływie. [...] Zanegowanie znaczenia prawnego terminu 2 lat oznaczało dopuszczalność przyjęcia możliwości nieograniczonego w czasie zawieszenia postępowania." (zob. K. Kaszubowski, jw., s. 57-58).

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, nie ulega bowiem wątpliwości, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi naruszenie wskazanych przepisów przez organ pierwszej instancji Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uchylił także postanowienie tego organu, gdyż było to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Organy administracji w szczególności rozważą możliwość merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego A. B. z dnia 1 sierpnia 2013 r. o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Organy podejmą przy tym niezbędne kroki w celu zapewnienia zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), co w niniejszej sprawie winno mieć szczególne znaczenie, z uwagi na długość trwającego w niej postępowania.

Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.