Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 968/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt: II SA/Wa 553/18 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [..] stycznia 2018 r., nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt: II SA/Wa 553/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [..] stycznia 2018 r., nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Ministra Finansów na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem (e-mail) z dnia 19 grudnia 2017 r. J.K. zwrócił się do Ministra Finansów o udzielenie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na poniższe pytania:

1. Ilu inspektorów kontroli skarbowej IV stopnia było zatrudnionych w Ministerstwie Finansów wg stanu na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej?

2. Czy wszystkie osoby będące byłymi inspektorami kontroli skarbowej IV stopnia otrzymały propozycje zatrudnienia albo pełnienia służby na podstawie art. 170 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej?

3. Jakie stanowiska służbowe i w jakich jednostkach KAS zostały tym osobom zaproponowane?

4. Jakie zostało poszczególnym osobom zaproponowane wynagrodzenie, tj. jaki mnożnik, jakie inne składniki oraz w jakiej wysokości?

5. Jaka jest łączna wysokość miesięcznego wynagrodzenia brutto poszczególnych osób - byłych inspektorów kontroli skarbowej IV stopnia?

6. Czy osoby byłych inspektorów kontroli skarbowej IV stopnia przyjęły złożone propozycje zatrudnienia?

We wniosku wnioskodawca zawarł prośbę o przekazanie informacji wyłącznie na adres poczty elektronicznej: [..].

W dniu 2 stycznia 2018 r. na wskazany adres mailowy została przesłana odpowiedź Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [..] grudnia 2017 r. sygn. [..] na pytania zawarte w punktach 1, 2, 3 i 6, natomiast decyzją z dnia [..] stycznia 2018 r. nr [..] Minister Finansów odmówił udostępnienia informacji publicznej, żądanej przez J.K. w punkcie 4 i 5 wniosku.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dostęp do informacji w zakresie żądanym w ww. punktach 4 i 5 wniosku podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. W ocenie Ministra Finansów, informacja publiczna podlega udostępnieniu w takim zakresie, w jakim jest to związane z działalnością publiczną i jednocześnie nie zagraża ujawnieniu chronionych prawem danych. Zdaniem organu zadośćuczynienie żądaniu wnioskodawcy stanowiłoby naruszenie prawa do prywatności i dóbr osobistych pracowników Ministerstwa Finansów. Informacja publiczna o wysokości wynagrodzenia pracownika Ministerstwa Finansów to, co do zasady, informacja o wydatkach pochodzących ze środków publicznych, a więc informacja o sprawach publicznych. Minister Finansów stwierdził, że dla zapewnienia jawności tych wydatków może przekazać wyłącznie dane zbiorcze o wysokości wydatków publicznych poniesionych w tym okresie na wynagrodzenia dla pracowników. Natomiast przyporządkowanie wydatków do konkretnych pracowników z podaniem imienia i nazwiska, a w przypadku wynagrodzenia również poszczególnych jego składników, wykracza poza realizację celu ustawowego i narusza dobra prawnie chronione pracowników. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba.

Organ wskazał, że wysokość wynagrodzenia danej osoby stanowi dobro osobiste jako element prywatnej sfery życia i podlega ochronie na mocy przepisów Kodeksu cywilnego. Ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę, może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego, a informacje ad personam nie stanowią informacji publicznej.

Ponadto wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może naruszać przepisów innych ustaw odrębnie regulujących zasady ich udostępniania. Zdaniem organu taką szczególną regulacją jest ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, która jako lex specialis, przesądza, iż każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, za które w rozumieniu ww. ustawy uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej osoby fizycznej. Zdaniem Ministra Finansów żądane przez skarżącego informacje, zaliczane są do danych osobowych, chronionych regulacjami zawartymi między innymi w ustawie o ochronie danych osobowych. Ochrona wynikająca z tych przepisów obejmuje wszelkie informacje odnoszące się do zidentyfikowanej lub łatwej do zidentyfikowania osoby, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Informacje o wysokości wynagrodzenia mają charakter danych osobowych i podlegają rygorom i ochronie prawnej przewidzianej w ustawie o ochronie danych osobowych. Na mocy jej przepisów przestępstwem jest udostępnianie lub umożliwianie dostępu do danych płacowych osobom nieupoważnionym.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J.K., wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej stanowiącej odpowiedź na pytania zawarte w punktach 4 i 5 wniosku z dnia 19 grudnia 2017 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że organ błędnie odczytał treści pytań zawartych we wniosku i wskazał, że nie wnosił o podanie czyichkolwiek imion i nazwisk. Stwierdził, że wszystkie pytania sformułowane we wniosku dotyczą informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - w tym również pytania zawarte w punktach 4 i 5 wniosku, a nieudzielenie przez podmiot zobowiązany informacji publicznej nie znajduje uzasadnienia w odniesieniu do obowiązujących norm ustawowych regulujących dostęp do informacji publicznej. Przesłanka ograniczenia dostępu do informacji publicznej, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie ma uprawnionego zastosowania w przypadku będącym przedmiotem niniejszej skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że żądanie udostępnienia informacji, o których mowa w punkcie 4 i 5 wniosku, tj. dotyczących wynagrodzenia byłych inspektorów kontroli skarbowej IV stopnia stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej. Sąd wyjaśnił, że kwalifikacja żądanych informacji jako publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie skutkuje automatycznym ich udzieleniem zainteresowanemu. Ochrona prawa do prywatności z uwagi na jej wagę zapewniona jest już na poziomie ustawy zasadniczej, która w art. 47 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z kolei art. 51 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Bez wątpienia dane o wysokości zarobków, (niezależnie od tego, czy chodzi o wynagrodzenie zasadnicze, czy też przyznawane przez pracodawcę nagrody, premie) przesądzając o statusie materialnym określonej osoby fizycznej, są informacjami z zakresu sfery jej prywatności.

Z treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zdanie pierwsze stanowiącego, że "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (...)" wynika, że ustawodawca przyjął zasadę ochrony prawa do prywatności w sytuacji jego kolizji z prawem do informacji publicznej. Jako wyjątek od tej zasady należy traktować unormowanie art. 5 ust. 2 tej ustawy zdanie 2, zgodnie z którym "Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa".

Sąd stwierdził następnie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji osoby pełniącej funkcje publiczne i wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że osoba, aby mogła być uznana za pełniącą funkcję publiczną, musi w ramach instytucji publicznej realizować w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne, z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych. Czynności o charakterze wyłącznie usługowym podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne. Powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 oraz na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z dnia 15 czerwca 2015 r., I OSK 3217/14 oraz z dnia 20 września 2016 r., I OSK 168/16, Sąd doszedł do przekonania, że uzasadnione jest twierdzenie, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną, a więc także takie, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W ocenie Sądu inspektorzy kontroli skarbowej nie pełnią wyłącznie funkcji usługowych lub technicznych, przeciwnie - są pracownikami, którzy biorą udział w różnego rodzaju procedurach decyzyjnych, czyli są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Z tego względu Sąd uznał, że przepisy nakładają na organ obowiązek udostępniania wnioskowanej informacji publicznej o wysokości wynagrodzeń inspektorów kontroli skarbowej, zwracając jednocześnie uwagę, że w zainteresowaniu skarżącego nie były imiona i nazwiska poszczególnych inspektorów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Finansów zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uwzględnienie skargi kasacyjnej i oddalenie skargi, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, gdyż Sąd wadliwie przyjął, iż ograniczenia w zakresie prawa do informacji publicznej nie mają zastosowania do informacji dotyczących zaproponowanego wynagrodzenia poszczególnym osobom, tj. jaki mnożnik, jakie inne składniki oraz w jakiej wysokości, a także dotyczących wysokości miesięcznego wynagrodzenia brutto poszczególnych osób – byłych inspektorów kontroli skarbowej IV stopnia, gdyż są to osoby pełniące funkcje publiczne, podczas gdy samo zajmowanie stanowiska w sektorze służby publicznej i posiadanie określonego zakresu uprawnień nie jest jednoznaczne z pełnieniem funkcji publicznej;

2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wyroku, gdyż skład orzekający nie przedstawił logicznego wywodu prawnego, jaki doprowadził Sąd do tezy, iż osoby zajmujące w Ministerstwie Finansów stanowiska członków korpusu służby cywilnej, a wcześniej zajmujący stanowiska inspektorów kontroli skarbowej IV stopnia są osobami pełniącymi funkcje publiczne, co w konsekwencji nasuwa wątpliwości co do sposobu realizacji wskazań zawartych w wyroku,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne dokonanie wadliwej kontroli i uchylenie decyzji Ministra Finansów w sprawie udostępnienia informacji publicznej odnośnie informacji dotyczących zaproponowanego wynagrodzenia poszczególnym osobom, tj. jaki mnożnik, jakie inne składniki oraz w jakiej wysokości, a także dotyczących wysokości miesięcznego wynagrodzenia brutto poszczególnych osób – byłych inspektorów kontroli skarbowej IV stopnia, stwierdzając naruszenie prawa materialnego, podczas gdy skarga powinna być oddalona przez Sąd, gdyż Minister Finansów w decyzji wyjaśnił, iż informacja publiczna o wysokości wynagrodzenia pracownika Ministerstwa Finansów podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż osoby, o których mowa we wniosku nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak odniesienia się do faktu, że udostępnienie wnioskowanych informacji skutkowałoby ujawnieniem wynagrodzeń konkretnych, możliwych do zidentyfikowania osób fizycznych, co nie jest możliwe z uwagi na obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, bowiem co do zasady, informacje o wynagrodzeniach nie są jawne.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumentację na poparcie powyższych zarzutów, wyjaśniając, że w wyroku TK w sprawie K 17/05 Trybunał stwierdził, że w odniesieniu do osób publicznych poszerzenie sfery dostępności nie oznacza wyłączenia ochrony sfery życia prywatnego. Wkroczenie w te sferę musi być zawsze uzasadnione istotnymi racjami interesu publicznego. Jeżeli natomiast informacje nie odnoszą się do funkcjonariusza publicznego bądź osoby pełniącej funkcję publicznej, to informacje o wysokości wynagrodzenia nie są informacją publiczną. W ocenie skarżącego kasacyjnie, członków korpusu służby cywilnej nie można uznać za funkcjonariuszy publicznych i zachodziły podstawy do uznania, że żądane informacje podlegają ochronie określonej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, szczególnie, że udostępnienie wnioskowanych informacji skutkowałoby ujawnieniem wynagrodzeń konkretnych, identyfikowalnych osób fizycznych.

Następnie skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd nie wyjaśnił, na jakiej podstawie lub w związku z jakimi przepisami uznał, że osoby zajmujące w Ministerstwie Finansów stanowiska członków korpusu służby cywilnej, byłych inspektorów kontroli skarbowej IV stopnia są osobami pełniącymi funkcje publiczne, czym niewątpliwie naruszył przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie jest możliwe poznanie motywów kierujących sądem w sprawie. Uzasadniając ten zarzut w skardze kasacyjnej podkreślono także, że Sąd pominął okoliczność, w świetle której informacje o których mowa w punkcie 4 i 5 wniosku dotyczą nie tylko wynagrodzeń byłych inspektorów kontroli skarbowej IV stopnia, ale także osób zatrudnionych na stanowiskach w korpusie służby cywilnej, którzy inspektorami już nie są (pkt 4 wniosku). Sąd nie uwzględnił także, że co do zasady, informacje o wynagrodzeniach nie są jawne, a w realiach tej sprawy realizacja wniosku prowadziłaby do ujawnienia wysokości wynagrodzeń konkretnych, możliwych do zidentyfikowania osób.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.K., zrzekając się przeprowadzenia rozprawy w sprawie, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 16 września 2021 r. zwrócono się do stron o udzielenie informacji, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z dnia 29 września 2021 r. J.K. zgodził się na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z dnia 29 września 2021 r. zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wyraził także Minister Finansów, w pierwszej kolejności wnosząc jednak o zawieszenie postępowania do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 2021 r. o zbadanie zgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że w podobnych sprawach na etapie postępowania przed WSA wniosek taki został uwzględniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz naruszeniu prawa materialnego. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113), gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie skonstruował trzy zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności zarzucając Sądowi niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i naruszenie w związku z tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. W ramach tego zarzutu wskazano, że Sąd nie przedstawił logicznego wywodu prawnego, jaki doprowadził Sąd do tezy, iż osoby zajmujące w Ministerstwie Finansów stanowiska członków korpusu służby cywilnej, a wcześniej zajmujący stanowiska inspektorów kontroli skarbowej IV stopnia, są osobami pełniącymi funkcje publiczne.

Zarzut ten należy ocenić jako skuteczny.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że jakkolwiek Sąd wskazał, że pojęcie osób sprawujących funkcje publiczne nie zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) zwanej dalej u.d.i.p. oraz wyjaśnił – w głównej mierze na podstawie powołanego orzecznictwa – że udostępnieniu podlega informacja dotycząca osób wykonujących funkcje publiczne, to w istocie uzasadnienie rozstrzygnięcia oparte zostało o stwierdzenie, że inspektorzy kontroli skarbowej są pracownikami, którzy biorą udział "w różnego rodzaju procedurach decyzyjnych, czyli są osobami pełniącymi funkcje publiczne". To ogólnikowe stwierdzenie Sądu I instancji nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który uznał, że nieokreślone uczestnictwo w "różnego rodzaju procedurach decyzyjnych" jest tożsame z uznaniem osoby biorącej udział w tych procedurach za osobę pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu przyjętym przez Sąd na podstawie powołanego w uzasadnieniu orzecznictwa TK oraz NSA, a więc przy uwzględnieniu okoliczności, że: cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej, a więc realizacja zadań publicznych w oparciu, o choćby wąsko pojmowane, przyznane kompetencje decyzyjne. Lakoniczne stwierdzenie Sądu, że "w ocenie Sądu" inspektorzy kontroli skarbowej IV stopnia są osobami pełniącymi funkcje publiczne nie spełnia warunków prawidłowego uzasadnienia zaprezentowanego stanowiska. Sąd nie wyjaśnił ani charakteru udziału ww. inspektorów w procedurach decyzyjnych, ani nie wskazał, o jakie "procedury decyzyjne" chodzi. Nie znajduje zatem uzasadnionego oparcia stwierdzenie Sądu, że inspektorzy pełnią funkcje publiczne, a żądana informacja jest informacją podlegającą udostępnieniu, skoro Sąd stwierdził również, że kwalifikacja żądanych informacji jako publicznych w rozumieniu u.d.i.p. nie skutkuje automatycznym ich udzieleniem zainteresowanemu.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. miał zatem usprawiedliwione podstawy, Sąd niedostatecznie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz nienależycie je uzasadnił. Wyjaśnić należy, że "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niewątpliwie podstawowym warunkiem możliwości kontroli instancyjnej jest zawarcie w uzasadnieniu wyroku wszystkich elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., wśród których szczególne znaczenie należy przypisać wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnieniu. Na podstawę prawną rozstrzygnięcia składają się zarówno normy zawarte w przepisach upoważniających Sąd do podjęcia orzeczenia określonej treści – które zatem należy przytoczyć i wyjaśnić – jak i normy zawarte w przepisach stosowanych przez organ, którego działanie lub bezczynność została zaskarżona, a których prawidłowość zastosowania lub niezastosowania została przez Sąd administracyjny zaakceptowana lub zanegowana w stopniu determinującym treść rozstrzygnięcia podjętego na podstawie norm zawartych w p.p.s.a. Jak podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie NSA podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy p.p.s.a., które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (zwłaszcza art. 145–150 p.p.s.a.). Wobec tego jednak, że przepisy określające tę podstawę (zwłaszcza art. 145–150 p.p.s.a.) łączą konkretne rodzaje rozstrzygnięć ze stosowaniem wskazanych w nich przepisów prawa materialnego lub procesowego, to w celu pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych wymienionych przepisów. W uzasadnieniu orzeczenia sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały (lub nie uprawniały) organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń (zob. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2016, Komentarz do art. 141, teza 11; wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2005 r., FSK 1823/04, OSP 2006, z. 6, poz. 65).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd powołując się na treść art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. stwierdził, że "informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. czyli każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym i majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit d u.d.i.p.)". Oparte wyłącznie o wyżej przedstawione ogólne określenie informacji publicznej Sąd przyjął, że "W świetle powyższego żądanie udostępnienia informacji, o których mowa w punkcie 4 i 5 wniosku, tj. dotyczących wynagrodzenia byłych inspektorów kontroli skarbowej IV stopnia stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej". Jednocześnie na stronie 6 i 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że "Bez wątpienia dane o wysokości zarobków, (niezależnie od tego, czy chodzi o wynagrodzenie zasadnicze, czy też przyznawane przez pracodawcę nagrody, premie) przesądzając o statusie materialnym określonej osoby fizycznej, są informacjami z zakresu sfery jej prywatności". Jeżeli zatem wnioskowane do udostępnienia informacje są – zdaniem Sądu - informacjami z zakresu sfery prywatności, to konieczne było w pierwszej kolejności szczegółowe wyjaśnienie podstaw przyjęcia przez Sąd, że sfera prywatności mieści się w zakresie pojęcia sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i w zakresie pojęcia "działalności podmiotów", o jakich mowa w art. 61 Konstytucji RP. Rozważań w tym zakresie Sąd nie przedstawił. W realiach niniejszej sprawy było to tym bardziej niezbędne, gdy się zważy, że treść wniosku Sąd zakwalifikował – w oparciu o oświadczenie wnioskodawcy – jako żądanie nie obejmujące wskazania imion i nazwisk byłych inspektorów kontroli skarbowej, a jedynie o podanie ich wynagrodzenia. Na tym tle dodatkowo należy podkreślić, że obok bardzo ogólnych odniesień do pojęcia informacji publicznej, Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił wprawdzie szersze refleksje dotyczące treści art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., to jednak zabrakło rozważań Sądu co do rozumienia określonych norm mających zastosowanie w postępowaniu przed organem i potrzeby ich stosowania w stanie faktycznym sprawy ustalonym przez organy administracji, a następnie przyjętym przez Sąd I instancji w trakcie wyrokowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku koncentruje się w istocie na dwóch zdaniach, w których nie nawiązano do wszystkich norm prawnych mających zastosowanie w sprawie. Sąd bowiem wskazując na "różnego rodzaju procedury decyzyjne", w których biorą udział byli inspektorzy kontroli skarbowej IV stopnia, nie wskazał jednocześnie na jakiekolwiek normy prawne, z których wynikają kompetencje decyzyjne, tj. normy, jakich istnienie uwzględnił jako podstawę uznania, że inspektorzy kontroli skarbowej IV stopnia są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a co za tym idzie nie wyjaśnił podstaw przyjęcia, że w związku z powyższym uznaniem, informację publiczną stanowić będzie informacja o składnikach wynagrodzenia byłych inspektorów kontroli skarbowej IV stopnia. Twierdzenia Sądu miały tym samym charakter arbitralny, zwłaszcza na tle bardzo ogólnej ustawowej definicji informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) z jednej strony, i bogatego – w związku z tą ogólnością – dorobku orzecznictwa i doktryny w zakresie rozumienia pojęcia informacji publicznej, na tle przysługującego osobom prawa do prywatności. Szczegółowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia było w niniejszej sprawie konieczne, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera ani analizy prawnej pod kątem uznania inspektorów za osoby pełniące funkcje publiczne ani pod kątem uznania, że w związku z tym informacja objęta punktem 4 i 5 podlegała udostępnieniu – na wniosek zawierający żądanie udostępnienia poszczególnych składników wynagrodzenia. Z powołanych względów pierwszy z zarzutów naruszenia przepisów postępowania okazał się skuteczny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia pozostałych dwóch zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zarzut dokonania wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji nie mógł być skutecznie uzasadniony wskazaniem przepisu ustrojowego (art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), bez jednoczesnego wyraźnego powiązania go z normami mającymi zastosowanie w sprawie, tj. normami, których wadliwe zastosowanie zaakceptował Sąd I instancji, a zwłaszcza - nawet przy przyjęciu, że skarżącemu kasacyjnie chodziło o wadliwość zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (niebędącego jednak przepisem postępowania) – gdy zarzut został sformułowany jako "zarzut naruszenia przepisów postępowania" (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a.) – w wyniku "naruszenia prawa materialnego". Wadliwość konstrukcyjna dyskwalifikowała powyższy zarzut. Z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. "poprzez brak odniesienia się do faktu, że udostępnienie wnioskowanych informacji skutkowałoby ujawnieniem wynagrodzeń konkretnych, możliwych do zidentyfikowania osób fizycznych, co nie jest możliwe z uwagi na obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, bowiem co do zasady, informacje o wynagrodzeniach nie są jawne" nie mógł odnieść skutku nie przesądza bowiem o wadliwości uzasadnienia w tym zakresie, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem Sąd przedstawił kategoryczne merytoryczne stanowisko o braku możliwości zastosowania ochrony przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na wyłączenie dotyczące osób sprawujących funkcje publiczne, a zatem o podstawie do ujawnienia wynagrodzeń możliwych do zidentyfikowania osób fizycznych, to podważenie tego stanowiska nie mogło nastąpić poprzez zarzut naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza koncentrujący się na nieodniesieniu się przez Sąd do faktu, że jednak "udostępnienie wnioskowanych informacji skutkowałoby ujawnieniem wynagrodzeń konkretnych, możliwych do zidentyfikowania osób fizycznych".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że skuteczny okazał się pierwszy z podniesionych w skardze zarzutów naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., stwierdził jednocześnie, że przedwczesne byłoby wyrażanie przez NSA stanowiska w kwestii wykładni i prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego wyszczególnionych w ramach pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., I OSK 1880/19).

Z wyżej wskazanych względów konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Sąd ten ponownie rozpoznając sprawę szczegółowo wyjaśni podstawę swojego rozstrzygnięcia przedstawiając w motywach wyroku okoliczności ewentualnej kwalifikacji wnioskowanej informacji jako informacji publicznej, a w przypadku uznania i wykazania, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną, szczegółowo rozważy i wyjaśni, czy objęte punktem 4 i 5 wniosku informacje dotyczą osób, które sprawują funkcje publiczne i czy informacje te podlegają udostępnieniu.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Skład orzekający doszedł do przekonania, że jeżeli istotną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie uchybieniem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej kasacyjnie o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu tego wniosku. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Z treści powołanego przepisu wynika, że zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zależy od uznania sądu. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi zatem być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. W judykaturze podkreśla się, że ww. przepis ma zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2008 r. sygn. akt II FPS 4/08, pub. ONSAiWSA z 2009 r. Nr 4, poz. 62). Zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione również celowością, sprawiedliwością, jak i ekonomiką procesową. Rozstrzygając o zawieszeniu postępowania sąd powinien ocenić także wszelkie przesłanki w kontekście konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, co ma istotne znaczenie w świetle art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było niezbędne zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. K 1/21. W toku niniejszego postępowania nie wyłoniło się bowiem zagadnienie, którego Naczelny Sąd Administracyjny nie byłby władny rozstrzygnąć samodzielnie, a dodatkowo trafność nieuwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie potwierdziła okoliczność uwzględnienia skargi kasacyjnej ze względu na stwierdzenie zaistniałego naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji.