Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 917/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 i art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Grzegorz Panek SO del. Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi E. K. i K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. K. i K. K. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy stacji bazowej UMTS na budynku nr [...] przy ul. T. w R. W podstawie prawnej organ I instancji powołał się na art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 118 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestor – A. Spółka z o.o. w dniu 18 października 2007 r. dokonał zgłoszenia o zamiarze montażu na dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr 411, obręb [...], przy ul. T. [...] w R., konstrukcji masztu, szafy telekomunikacyjnej, wsporników, anten radiolinii, tras kablowych i zasilania energetycznego z wewnętrznej instalacji elektrycznej. W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że Spółka zamontowała na wskazanym budynku maszt z trzema odciągami o wysokości 12 m, sztycę odgromową o długości 0,8 m i ramę pod szafę telekomunikacyjną. Do montażu pozostały anteny radiolinii i szafa telekomunikacyjna. Organ administracji architektoniczno-budowlanej Prezydent Miasta [...] - nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że budowa stacji bazowej telefonii UMTS stanowi nadbudowę budynku mieszkalnego o konstrukcję stalową, co z kolei wskazuje na konieczność uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.) zwanej dalej ustawą, wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie stacji bazowej telefonii UMTS, zobowiązując jednocześnie inwestora, w terminie 30 dni od daty doręczenia tego postanowienia, do przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej czy wykonana stacja bazowa kwalifikuje się do rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i czy sporządzenie raportu jest wymagane.

Z przedstawionej ekspertyzy wynika, że projektowana stacja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie kwalifikuje się też do przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. W konsekwencji projektowana stacja nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne organ I instancji wskazał, iż wobec wadliwego działania organu administracji architektoniczno-budowlanej, będącego przyczyną prowadzenia budowy bez wymaganego prawem pozwolenia, brak jest podstaw do stwierdzenia w niniejszej sprawie samowoli budowlanej. Nie można bowiem stwierdzić, że inwestor działał z zamiarem obejścia przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują, że montaż elementów określonych w zgłoszeniu z dnia 18 października 2007 r. stanowi rzeczywisty zamiar inwestora. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż przedmiotem zainteresowania winien być jedynie maszt, który w świetle art. 3 pkt 3 ustawy stanowi budowlę. Za uznaniem, że przedmiotowy maszt nie stanowi ostatecznie nadbudowy budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. T. w R. przemawia, zdaniem organu to, że nadbudowa polega na zwiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej. W ocenie organu, w niniejszej sprawie wykonanie masztu nie zwiększyło wysokości budynku. Odnosząc się zaś do pozostałych elementów wchodzących w skład stacji bazowej, organ I instancji podniósł, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Organ powołał także art. 30 ust. 1 pkt 3c ustawy, wedle którego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska i zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wedle tej ustawy. Z uwagi na fakt, że w świetle ekspertyzy technicznej instalacja elementów przedmiotowej stacji bazowej nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko należy - w ocenie PINB - stwierdzić, że instalacja tychże elementów nie wymaga ani zgłoszenia, ani tym bardziej pozwolenia na budowę. Reasumując organ I instancji podniósł, że brak było w sprawie podstaw do wydania którejkolwiek z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy. W związku jednak z faktem wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 50 ust. 2 tej ustawy, koniecznym stało się jego umorzenie, wobec niemożliwości merytorycznego rozstrzygnięcia.

W odwołaniach od decyzji organu I instancji, W. G. i C. P. zarzucili, że postępowanie należało zakończyć merytorycznym rozstrzygnięciem. Przedmiotowa stacja wzniesiona została na budynku wybudowanym samowolnie. Nadto, zdaniem odwołujących się, organ błędnie przyjął, że inwestycja w postaci stacji bazowej telefonii UMTS realizowana na dachu budynku jest tożsama ze zgłoszeniem z dnia 18 października 2007 r. Dodatkowo W. G. podniosła brak rozstrzygnięcia przez organ na podstawie art. 71 a ustawy Prawo budowlane, kwestii samowolnej zmiany sposobu użytkowania części domu mieszkalnego przy ul. T. [...] na stację bazową telefonii komórkowej.

W odwołaniach E. K. i K. D. zarzucono, że w sytuacji, gdy zgłoszenie dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, to wbrew intencjom zgłaszającego nie jest ono zgłoszeniem w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a więc nie wywołuje skutków przewidzianych w przepisach tej ustawy dla tej instytucji, w tym nie rozpoczyna swojego biegu termin z art. 30 ust. 2 ustawy. W ocenie składających odwołanie, inwestor działał na własne ryzyko, mając świadomość, że zamierzona przez niego inwestycja wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz pozwolenia na budowę, jako że w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219 poz. 1864) jest to telekomunikacyjny obiekt budowlany. Zdaniem odwołujących się, wadliwym było także wezwanie inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej, bowiem ustalenie, czy inwestycja wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko należy wyłącznie do organu prowadzącego postępowanie w oparciu o przedstawione przez inwestora dokumenty, o których mowa w art. 46a ust. 4 pkt 1 oraz art. 4 w zw. z art. 49 ust. 3 i art. 51 ust. 2, 7 i 8 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ponadto w sprawie powinien mieć również zastosowanie art. 135 powyższej ustawy, dotyczący wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji organ powołał się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Motywując swoje stanowisko organ przytoczył przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy stwierdzając, że w oparciu o te przepisy brak było podstaw do przyjęcia, że instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych wymagało pozwolenia na budowę. Wskazując następnie na art. 30 ust. 1 pkt 3c ustawy organ odwoławczy podniósł, iż nie ma on w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczy sprawa nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do których odwołuje się cytowany przepis, a zatem nie ma w tym wypadku obowiązku dokonywania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego I instancji wykonania robót zgodnie ze zgłoszeniem pozwala na uznanie, iż nie są one wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi bądź mienia. Z opracowania dołączonego do zgłoszenia wynika, że konstrukcja do montażu anten może być bezpiecznie przymocowana do konstrukcji budynku. Natomiast zagrożenie środowiska zostało wykluczone po analizie ekspertyzy technicznej. Organ podkreślił, że w związku z tym, że postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego wszczynane jest z urzędu, wydanie decyzji uwzględniającej lub odmawiającej uwzględnienia żądania stron postępowania dotyczącego owej rozbiórki stanowiłoby działanie z rażącym naruszeniem prawa. Nie można tym samym wydać decyzji negatywnej, kończącej postępowanie w sprawie rozbiórki. W ocenie organu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zarzuty odnoszące się do legalności budynku, na którym zamontowana została przedmiotowa stacja. Ewentualne naruszenie prawa w tym zakresie stanowi przedmiot odrębnego postępowania.

Decyzja organu odwoławczego stała się przedmiotem skargi R. D. i K. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skargę tę podtrzymali następcy prawni R. i K. D. – E. K. i K. K. W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 7, 8, 9, 11, 77, 80, 84 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ do zarzutów zgłaszanych podczas postępowania i w odwołaniu, co uniemożliwia dokonanie weryfikacji stanowiska organu,

- art. 105 § 1 k.p.a. przez umorzenie postępowania w sytuacji, kiedy istnieje podmiot żądający wydania określonej decyzji i istnieje przedmiot tego postępowania, wobec czego uzasadnionym jest orzeczenie o odmowie wydania nakazu rozbiórki,

art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane,

art. 3 pkt 1 w zw. z art. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 3 pkt 1 oraz pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie przez nieustalenie charakteru całej inwestycji w świetle obowiązujących przepisów prawa i pominięcie faktu, iż budowa masztu jako telekomunikacyjnego obiektu budowlanego wymaga pozwolenia na budowę oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,

art. 6 ust. 1 w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane i art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

art. 46 a ust. 4 pkt 1 oraz 4, art. 49 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 8 pkt 1 oraz 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz § 2 ust. 2 pkt 2, § 3 ust. 2 pkt 2, § 4, § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez zobowiązanie inwestora do sporządzenia ekspertyzy technicznej na okoliczność czy wymagane jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy zobowiązanie powyższe dotyczy w istocie ustalenia stanu faktycznego i prawnego w kontekście obowiązujących przepisów, co jest niedopuszczalne wobec tego, iż ustaleń takich winien dokonać organ samodzielnie,

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz w zw. z art. 143 i art. 144 ustawy Kodeks cywilny.

Nadto skarżący zwrócili także uwagę na nieuwzględnienie przez organ ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która weszła w życie 15 listopada 2008 r., a więc obowiązywała w dacie wydawania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odniesieniu do zarzutów przedstawionych przez skarżących podniesiono, że nie było podstaw do kwestionowania stanowiska autora ekspertyzy technicznej, zwłaszcza, że żadna ze stron nie przedłożyła ekspertyzy zawierającej przeciwne stanowisko. Natomiast zobowiązanie inwestora do jej przedłożenia opierało się na art. 50 ust. 3 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd wskazał, że organy swoje stanowisko w sprawie oparły na założeniu, że przedmiotowa inwestycja stanowi wykonanie robót budowlanych polegających na montażu urządzenia na obiekcie budowlanym. Przy takim założeniu, jak zaznaczył Sąd, można by się zgodzić ze stanowiskiem organu i rozstrzygnięciem, jednak nie został w sprawie ustalony przedmiot postępowania, co spowodowało, że zarówno rozstrzygnięcie jak i argumentację organu Sąd ocenił jako błędne. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane uchylony został przepisem art. 140 pkt 4 lit. a) tiret drugi ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), który wszedł w życie z dniem 15 listopada 2008 r. Akta sprawy wskazują, że decyzja organu odwoławczego z dnia 2 lutego 2009 r. wydana była po uchyleniu przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c. Sąd wskazał ponadto, że skarżący K. D., w toku postępowania, a także w odwołaniu zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisu § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864). Rozporządzenie wydane na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w § 3 pkt 9 określa "maszt antenowy" jako antenową konstrukcję wsporczą z odciągami. Protokół z czynności kontrolnych z dnia 12 marca 2008 r. sporządzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiera na str. 2 następujący opis wykonanego obiektu: maszt o wysokości 12 m z trzema odciągami z 0,8 m sztycą odgromową, ławą pod szafę telekomunikacyjną, trzema antenami sektorowymi UMTS 2100 MGH i zasilaniem stacji. Do wykonania został montaż anteny radioliniowej oraz szafy telekomunikacyjnej. Sąd zwrócił uwagę, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do tego zarzutu odwołania. Opis elementów przedmiotowej konstrukcji odpowiada definicji "masztu antenowego" określonej w przytoczonym rozporządzeniu. Skoro rozporządzenie kwalifikuje maszty antenowe jako telekomunikacyjne obiekty budowlane, a nie jako urządzenia, to nie ma do nich zastosowania procedura zgłoszeniowa i powstaje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Umorzenie postępowania w sprawie Sąd uznał za przedwczesne, a brak ustalenia przedmiotu postępowania za niepozwalający na zajęcie stanowiska.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez A. Spółkę z o.o.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r. uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględniając skargę R. i D. D. uchylił zakażone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. choć generalnie uznał, że nie został ustalony przedmiot postępowania co spowodowało, że zarówno rozstrzygnięcie jak i argumentację organu Sąd ocenił jako błędną. Mając na uwadze takie przesłanki rozstrzygnięcia Sądu I instancji w tej sprawie NSA zgodził się ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną, że argumentacja Sądu w zaskarżonym wyroku nie jest zrozumiała. Niewątpliwie organy obu instancji w precyzyjnie określonym przedmiocie postępowania, szczegółowo wypowiedziały się w tym zakresie przedstawiając obszerne uzasadnienia w obu zakwestionowanych decyzjach. Tym samym, Sąd mógł i powinien był poddać kontroli legalności ustalony przez organ przedmiot postępowania a w konsekwencji zbadać czy w tym stanie faktycznym prawidłowym było prowadzenie postępowania w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie NSA sąd administracyjny nie może kreować postępowania administracyjnego lecz winien dokonać oceny legalności zaskarżonych do niego rozstrzygnięć. Natomiast gdy te konkretne rozstrzygnięcia naruszają prawo to wówczas powinien w tak określonym postępowaniu wskazać na te naruszenia, które muszą wiązać się z obrazą konkretnych norm prawa procesowego bądź materialnego. Nie dokonując tego WSA w Rzeszowie nie tylko naruszył przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jak i art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. ale również zasadnie przywołany w kasacji przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA podkreślił, że Sąd powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu o jakim wyżej mowa, z którego powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w okolicznościach tej sprawy w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie wyjaśnił przesłanek uchylenia zaskarżonych do niego decyzji a to spowodowało, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł przyjąć, że mimo błędnego uzasadnienia, wyrok odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie prowadzono postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego wykluczając tym samym samowolę budowlaną po wcześniejszym przyjęciu zgłoszenia bez zastrzeżeń. Zatem w tak określonym przedmiocie postępowania należy ocenić legalność wydanych w sprawie decyzji o umorzeniu.

NSA naprowadził, że Sąd I instancji wskazując w uzasadnieniu wyroku na poszczególne kwestie, tak naprawdę nie wyciągnął z tego wniosków dla końcowego rozstrzygnięcia, a niektóre kwestie sygnalizując nie sprecyzował, że mamy do czynienia z naruszeniem prawa. W szczególności, Sąd zasygnalizował, że ekspertyzę techniczną ustalającą, iż nie mamy w tej sprawie do czynienia z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko wykonał na zlecenie inwestora oraz opracował i podpisał inż. A. W., który imieniem Spółki dokonał w dniu 18 października 2007 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Informacja ta zawarta w wyroku nie wskazuje jednak, że ten dowód jest wadliwy i nie został zatem oceniony jako niewiarygodny a Sąd jeżeli już wskazuje na pewien element postępowania musi go po prostu ocenić, czego w tym zakresie nie zrobiono. Podobnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane uchylony został przepisem art. 140 pkt 4 lit. a) tiret drugi ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), który wszedł w życie z dniem 15 listopada 2008 r. i jednocześnie podkreślił, że akta sprawy wskazują, że decyzja organu odwoławczego z dnia 2 lutego 2009 r. wydana była po uchyleniu przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c, jednakże nie przedstawił w tym zakresie jakiegokolwiek stanowiska wiążącego dla organu co do mocy obowiązywania poszczególnych przepisów w oparciu o przepisy intertemporalne. Zdaniem NSA okoliczność, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania K. D. nie uzasadnia uchylenia obu decyzji zaskarżonych do Sądu. Przesłanką uchylenia zaskarżonych decyzji w rozpoznawanej sprawie nie może być również wskazywana kwestia wadliwości zgłoszenia, w zakresie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele inwestycji. Przypomnieć należy, że w przypadku zgłoszenia, załatwienie sprawy następuje na skutek przyjęcia zgłoszenia, co dla inwestora objawia się w tym, że w terminie określonym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu lub nie nałoży w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów (art. 30 ust. 2 ). Fakt dokonania zgłoszenia i przyjęcie go bez zastrzeżeń przez organ co przecież miało miejsce w tej sprawie kończy sprawę, bez wydania żadnego aktu władczego organu. Natomiast przedmiotowa sprawa nie dotyczy samego zgłoszenia dokonanego dnia 18 października 2007 r. przed organem architektoniczno-budowlanym gdyż to zostało bez zastrzeżeń przyjęte i upływ terminu z art. 30 ust. 5 nie pozwala na ewentualne zgłoszenie w tym zakresie sprzeciwu. Przedmiotowe postępowanie ma zaś na celu ustalenie czy zamiast zgłoszenia wymagane było pozwolenie na budowę i ewentualne podjęcie stosownych działań prawnych z tym związanych.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 406/11 oddalił skargę E. K. i K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych.

W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd podkreślił, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się w pierwszej kolejności do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy na wykonane przez inwestora, na podstawie dokonanego w dniu 18 października 2007 r. zgłoszenia, roboty polegające na montażu na dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr 411, obręb [...], przy ul. T. [...] w R., konstrukcji masztu, szafy telekomunikacyjnej, wsporników, anten radiolinii, tras kablowych i zasilania energetycznego z wewnętrznej instalacji elektrycznej wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

W myśl art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Roboty takie podlegały zgłoszeniu jedynie w dwóch przypadkach: po pierwsze, w sytuacji określonej przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3b (wysokość urządzenia przekracza 3 metry) oraz po drugie, przy urządzeniach emitujących pole elektromagnetyczne będących instalacjami zaliczonymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (art. 30 ust. 1 pkt 3c). W drugim przypadku, a contrario - zgłoszenia nie wymagają urządzenia emitujące pole elektromagnetyczne, które nie są instalacjami zaliczonymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Ponieważ w świetle znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy planowane przedsięwzięcie nie było przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast sama wysokość masztu miała wynosić 12 m Sąd Wojewódzki uznał, że w dacie dokonania zgłoszenia i upływu terminu do złożenia ewentualnego sprzeciwu do instalowania przedmiotowych urządzeń na budynku nie było wymagane w żadnym wypadku pozwolenie na budowę, a jedynie z uwagi na planowaną wysokość masztu stosowne zgłoszenie.

Z uwagi na okoliczność, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 ust. 1, czy też 49 b Prawa budowlanego. Z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że w przypadkach innych niż uregulowane w przepisach art. 48 ust. 1 oraz 49b ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wstrzymać, w drodze postanowienia, prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Obowiązkiem wstrzymania robót budowlanych objęta została również sytuacja, gdy roboty budowlane prowadzone są co prawda zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz samo zgłoszenie nie było prawidłowe (ust. 1 pkt 3). W analizowanej sprawie inwestor przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych zgłosił zamiar ich wykonywania Prezydentowi Miasta [...], a tenże nie wniósł sprzeciwu. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego I instancji wykonania zakresu robót zgodnie ze zgłoszeniem pozwala stwierdzić, że nie są one wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Z załączonego do zgłoszenia wynika, że konstrukcja do montażu anten może być bezpiecznie przymocowana do konstrukcji budynku. Opracowanie wskazuje sposób montażu zarówno masztu z odciągami jak i szafy telekomunikacyjnej. Zagrożenie środowiska zostało wykluczone po analizie ekspertyzy technicznej przedłożonej jako wykonanie obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i nakazaniu przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej, czy wykonana stacja bazowa kwalifikuje się do rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i czy sporządzenie raportu jest wymagane.

W opisanym stanie faktycznym sprawy Sąd Wojewódzki uznał, że decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych nie narusza przepisów prawa, skoro roboty zostały przeprowadzone w oparciu o stosowne zgłoszenie zamiaru wykonania robót, a do tego w sposób określony w zgłoszeniu, który nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia.

Odnosząc się do zarzutów skargi E. K. i K. K. (następców prawnych R. D. i K. D.) Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organy zebrały w sprawie pełny materiał dowodowy, pozwalający na rozstrzygnięcie o przedmiocie niniejszego postępowania. Z przyczyn wskazanych wyżej Sąd Wojewódzki stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Strona skarżąca nie może wywodzić naruszenia wskazanych w poprzednim zdaniu przepisów z brzmienia § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U nr 219, poz. 1864). Przepisy tego rozporządzenia nie mogą zmieniać Prawa budowlanego w zakresie pojęć tam zawartych, a ponadto zawarta w tym rozporządzeniu definicja "telekomunikacyjnego obiektu budowlanego" tworzona jest na użytek przepisów tego rozporządzenia, a nie na użytek art. 28-30 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego prawidłowy jest również sposób rozstrzygnięcia organów poprzez umorzenie postępowania. Skoro postępowanie tego rodzaju toczy się z urzędu organ nie mógł "sam sobie" odmówić wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej stacji bazowej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła W. G., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi w całości, zarzucono naruszenie:

1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nie dokonanie prawidłowej kontroli sądowej albowiem nie zauważono, iż w zgłoszeniu było brak anten sektorowych, które znajdują się na obiekcie lecz brak ich w wyroku oraz nie zbadano czy inwestycja jest zgodna z miejscowym planem lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli uznamy, iż zamiarem inwestora była budowa stacji bazowej telefonii komórkowej. Bezpodstawne przyjęcie, iż § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U nr 219, poz. 1864) nie miał zastosowania, ponieważ nie ma ono związku z Prawem budowlanym, lecz stosowanie jej w całkowitym oderwaniu o niej. Ponadto pominięto przepisy ustaw i rozporządzeń, które mają zastosowanie dla kwalifikacji anten sektorowych, jako mogących lub nie znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ najważniejszego elementu stacji bazowej nie obejmuje wyrok, pomimo że anteny znajdują się na spornym obiekcie;

2) art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit b Prawa budowlanego w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż budowa stacji bazowa telefonii komórkowej dotyczyła montażu kilku urządzeń stanowiących, jako całość urządzenie w sytuacji, w której stanowi ona budowlę w myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego;

3) art. 174 pkt 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez nie zbadanie obu decyzji pod kątem ustalenia stanu faktycznego polegającego nie zbadaniu przez WSA jak organy ustaliły, czy realizacja inwestycji powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego i czy przyjęcie tego stanu faktycznego oraz prawnego było prawidłowe;

4) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a poprzez niewskazanie w wyroku, który z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. odpadł i dlatego konieczne było umorzenie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 77/10);

5) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji publicznej nie miał obowiązku ustosunkować się do zarzutów odwołania, co wprost zaprzecza intencji ustawodawcy i lekceważy strony postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie "[...]" podzieliło zarzuty skargi kasacyjnej i wskazało, że identyczna sprawa została rozpatrzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1439/11.

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 713/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi administracyjnemu w Rzeszowie.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd administracyjny za skuteczny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nie dokonanie prawidłowe kontroli sądowej, w powiązaniu z zarzutami naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Sąd Wojewódzki rozpatrując sprawę ograniczył bowiem swoje rozważania do kontroli decyzji, w której, jako podstawę rozstrzygnięcia, przyjęto stan faktyczny nie obejmujący wszystkich wykonanych robót budowlanych (tj. montażu anten sektorowych) i w tak ograniczonym zakresie dokonał oceny legalności robót wykonanych na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót. Jak wynika bowiem z treści zgłoszenia, inwestor zgłosił w nim montaż masztu z urządzeniami, ale nie zgłosił zamiaru montażu anten sektorowych. W trakcie kontroli wykonanych na podstawie tego zgłoszenia robót organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż anteny sektorowe już zamocowano, chociaż nie były jeszcze podłączone. Protokół z czynności kontrolnych z dnia 12 marca 2008 r. sporządzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiera dokładny opis wykonanego obiektu wymieniając m.in. trzy anteny sektorowe UMTS. Jednakże fakt ten nie został opisany ani w decyzji organu I instancji, ani też w decyzji organu II instancji. Wpisano tam bowiem, wbrew ustaleniom wymienionej wyżej kontroli, że Spółka zamontowała na wskazanym budynku maszt z trzema odciągami o wysokości 12 m, sztycę odgromową o długości 0,8 m i ramę pod szafę telekomunikacyjną. Do montażu pozostały anteny radiolinii i szafa telekomunikacyjna. Jak z powyższego wynika w opisie stanu faktycznego sprawy, który organy przyjęły za podstawę oceny legalności tego obiektu nie uwzględniono montażu anten sektorowych, które, jak wyżej wspomniano, nie były objęte zgłoszeniem, organ zaś - w zakresie oceny legalności budowy tego obiektu - poczynił przedmiotem swoich ocen jedynie budowę masztu, wraz z wymienionymi w treści decyzji urządzeniami, wśród których nie wymieniono anten sektorowych.

Sąd Wojewódzki przeoczył tę okoliczność i jako przedmiot sprawy przyjął zagadnienie, czy na wykonane przez inwestora, na podstawie dokonanego w dniu 18 października 2007 r. zgłoszenia, roboty polegające na montażu na dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej: konstrukcji masztu, szafy telekomunikacyjnej, wsporników, anten radiolinii, tras kablowych i zasilania energetycznego z wewnętrznej instalacji elektrycznej wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Sąd Wojewódzki przyjął jako podstawę oceny legalności robót tylko to co było przedmiotem zgłoszenia, a nie ocenił rzeczywistego zakresu faktycznie wykonanych robót, co było podnoszone w pismach i odwołaniach stron, a do czego organ odwoławczy nie odniósł się w decyzji i rozpatrując sprawę w tak zawężonym kontekście Sąd Wojewódzki nie udzielił odpowiedzi na pytanie, zawarte w przywołanym wyroku NSA, czy w odniesieniu do wykonanych robót zamiast zgłoszenia wymagane było pozwolenie na budowę, rozpatrywany zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwiony. Dodać zaś trzeba, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011, sygn. akt II OSK 571/10 wydanego w tej sprawie wynikało, że postępowanie ma na celu ustalenie, czy w odniesieniu do wykonanych robót zamiast zgłoszenia wymagane było pozwolenie na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił też zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. ponieważ, jak wynika z akt sprawy, organy nadzoru budowlanego przyjęły w decyzjach, a Sąd Wojewódzki podzielił ten pogląd, że postępowanie w sprawie toczyło się z urzędu. Tymczasem jak wynika z akt sprawy w dniu 11 lutego 2008 r., a więc przed pojęciem jakichkolwiek czynności przez organy do PINB wpłynęły trzy wnioski (k - 2, 3, 5) o wszczęcie postępowania w sprawie legalności tych robót. Pominięcia złożenia tych wniosków, jako pism procesowych, które należało ocenić w świetle art. 61 § 1 i 3 k.p.a., nie mogło zmienić przekonanie organu nadzoru budowlanego wyrażone w piśmie z dnia 14 lutego 2008 r. skierowanego do Komisariatu policji (k-9) i do wnioskodawców z dnia 19 lutego 2008 r., że podejmie działania kontrolne i będzie działać w sprawie z urzędu. Okoliczności te nie stały się jednak przedmiotem pogłębionej oceny Sądu Wojewódzkiego.

W przypadku uwzględnienia zarzutów natury procesowej zawartych w skardze kasacyjnej, które prowadzą do uchylenia wyroku i ponownej oceny okoliczności faktycznych sprawy, za przedwczesne było ocenianie przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów obrazy prawa materialnego zawartych w skardze kasacyjnej. Ocena tych okoliczności możliwa będzie dopiero wówczas, kiedy zostaną ocenione przez Sąd Wojewódzki procesowe skutki sprawy wynikające z niniejszego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też twierdzeń i argumentacji Spółki, że ustalenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 406/11, w sprawie umorzenia postępowania w odniesieniu do ustalenia warunków inwestycji celu publicznego, mają moc wiążącą dla oceny, czy wspomniane przedsięwzięcie (tj. maszt wraz ze wszystkimi urządzeniami, w tym z antenami sektorowymi), wymaga pozwolenia na budowę. W wyroku tym, Naczelny Sąd Administracyjny zacytował jedynie treść art. 3 ust. 6 u.o.ś., stwierdzając, że tego rodzaju urządzenie nie wymaga pozwolenia na budowę, nie odnosił się zaś, gdyż nie to było przedmiotem tamtej sprawy, do kwestii jakie urządzenia zamontowane zostały w procesie inwestycyjnym, który był przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku/ sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Nadto, stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 713/12 wiążą Sąd w niniejszej sprawie.

Kierując się tymi przesłankami, dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyżej wyroku z dnia 1 sierpnia 2013 r. przesądził, że organy nadzoru budowlanego błędnie przyjęły, iż postępowanie w sprawie toczyło się z urzędu. NSA wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy w dniu 11 lutego 2008 r. a więc przed podjęciem jakichkolwiek czynności przez organy, do PINB wpłynęły trzy wnioski o wszczęcie postępowania w sprawie legalności robót. Pominięcia złożenia tych wniosków, jako pism procesowych, które należało ocenić w świetle art. 61 § 1 i 3 k.p.a. nie mogło zmienić przekonanie organu nadzoru budowlanego wyrażone w piśmie z dnia 14 lutego 2008 r. skierowanego do komisariatu policji i w piśmie z dnia 19 lutego 2008 r. do wnioskodawców, że podejmie działania kontrolne i będzie działać w sprawie z urzędu.

NSA nakazał w ponownym postępowaniu przeprowadzenie przez wojewódzki sąd administracyjny pogłębionej analizy tegoż zagadnienia. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie z powołaniem się na wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11 stwierdza, że z brzmienia art. 61 § 1 K.p.a. wynika, iż postępowanie wszczyna się na żądanie osoby, mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 K.p.a. Tylko ta jednostka poprzez uzewnętrznienie swej woli w sposób niebudzący wątpliwości, a zatem przez złożenie podania spełniającego wymogi z art. 63 K.p.a., staje się stroną danego postępowania (B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 16 lipca 1990 r., II SA 307/90, OSP 1991, z. 10, poz. 258). Postępowanie administracyjne w ogóle nie może być wszczęte, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie.

Natomiast w sytuacji gdy przepisy szczególne nie regulują sposobu wszczęcia postępowania, ustalenie w tym zakresie następuje w wyniku wykładni przepisów materialnoprawnych. W doktrynie przyjęto regułę, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, następuje natomiast w postępowaniu wszczynanym na jej wniosek (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 353 - 354). Reguła powyższa może mieć jedynie znaczenie pomocnicze bowiem często z przepisów szczególnych wynika, że postępowanie dotyczące przyznania uprawnień może być wszczęte również z urzędu, a nie tylko na wniosek osoby zainteresowanej (np. art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Ponadto przepis art. 61 § 2 K.p.a. przewiduje dopuszczalność wszczęcia postępowania z urzędu, gdy przepis prawa wymaga wniosku strony. Zauważyć również należy, że ww. doktrynalna reguła może mieć zastosowanie w sytuacjach, gdy jest tylko jedna strona postępowania, gdyż trudno oczekiwać, że strona sama dla siebie żądałaby postępowania, w którym mogą być na nią nałożone obowiązki. Istnieją jednak takie sytuacje - np. w postępowaniu dotyczącym procesu budowlanego - gdy występuje więcej stron (inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu - często strony o sprzecznych interesach) i wtedy może się zdarzyć, że jedna ze stron będzie żądała wszczęcia postępowania, w którym możliwe jest osiągnięcie wyniku w postaci nałożenia obowiązków na inną stronę postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tych sprawach. Jeżeli zatem przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Brak jest więc uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Podkreślić należy, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu.

Trafnie podkreślono w wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi o tym expressis verbis art. 233 K.p.a., zgodnie z którym "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". Ustawodawca przyjmuje tutaj generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a § 1 K.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Także w doktrynie wskazuje się, że "gdy skarga pochodzi od strony i w istocie wyczerpuje znamiona czynności procesowej postępowania jurysdykcyjnego, powinna być zakwalifikowana jako odpowiednia czynność tego postępowania i zgodnie z przepisami odnoszącymi się do tego postępowania załatwiona. Jeżeli natomiast skarga pochodzi od osoby niebędącej stroną ani podmiotem na prawach strony, należy ją potraktować i załatwić tak jak skargę właściwą (actio popularis). Tak samo też powinna być potraktowana skarga strony dotycząca postępowania jurysdykcyjnego, która jednakże nie wyczerpuje znamion żadnej z przewidzianych przez prawo czynności procesowych." (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego na żądanie, Ius Novum 2008, nr 1, poz. 114). Skarga może być potraktowana jako wniosek o wszczęcie postępowania tylko wówczas, gdy pochodzi od strony, tzn. gdy podmiot składający ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Natomiast jeżeli pochodzi od innej osoby, ale dotyczy sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a., wówczas możliwe będzie wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego z urzędu.

W konsekwencji przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego powinien być określony zgodnie z treścią art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. wyroki NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 225/11 oraz z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1009/11).

Także z treści art. 52 Prawa budowlanego wynika, że adresatem aktów administracyjnych wydawanych w trybie art. 51, a w konsekwencji również w trybie art. 50, może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Tak więc niewątpliwie w postępowaniu tym występuje więcej stron, co dodatkowo przemawia za dopuszczalnością wszczęcia postępowania na wniosek jednej ze stron, która może żądać nałożenia obowiązków na inną stronę postępowania. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, przy ustalaniu kręgu stron nie można pominąć skutków, które wywołuje inwestycja budowlana dla osób trzecich. Pismo podmiotu, któremu przysługuje interes prawny wszczyna powyższe postępowanie z dniem jego doręczenia organowi nadzoru budowlanego (art. 61 § 3 K.p.a.).

Pogląd powyższy znajduje jednoznaczne potwierdzenie w treści art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę do wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Nie można bowiem wykluczyć interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości do złożenia wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych w sposób zagrażający jego nieruchomości.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że błędne przyjęcie przez organy obu instancji braku możliwości wszczęcia niniejszego postępowania na wniosek strony mogło mieć wpływ na prawidłowość prowadzenia postępowania administracyjnego czy też podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania, a to wobec treści art. 105 § 1 i 2 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2013 r., II OSK 713/12 NSA przesądził także, że orzekające w sprawie organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy.

Wskazał na wynikający z akt sprawy montaż 3 anten sektorowych UMTS, które nie były objęte zgłoszeniem inwestora.

Okoliczność ta nie została opisana ani w decyzji organu I instancji, ani też w decyzji organu II instancji.

Organy, wbrew treści protokołu czynności kontrolnych z dnia 12 marca 2008 r. sporządzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ustaliły, że będąca inwestorem A. Spółka z o.o. zamontowała na budynku przy ul. T. [...] maszt z trzema odciągami o wysokości 12 m, sztycę odgromową o długości 0,8 m i ramę pod szafę telekomunikacyjną. Do montażu pozostały: szafa telekomunikacyjna i anteny radiolinii.

Oznacza to, że rzeczywisty zakres faktycznie wykonanych robót, których legalność była przedmiotem postępowania przez organami administracji został ustalony nieprawidłowo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż w myśl przepisu art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w tym przepisie jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasada prawdy obiektywnej oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

Stosownie do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zbadać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów, zgodnie z wymienionym ostatnio przepisem, powinna być oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest więc rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale też wszystkie dowody we wzajemnej łączności.

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie niniejszej nie wywiązały się dostatecznie z obowiązku należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Uchybienia zaś postępowania, w którym nie rozważono wszystkich faktów i dowodów mających prawne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz nie wyjaśniono okoliczności spornych, czynią zaskarżoną decyzję wadliwą z punktu widzenia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Z decyzji musi wynikać m.in., iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 16.03.1998 r., sygn. akt II SA 96/98, Lex nr 41681).

Bezspornie więc zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który w oczywisty sposób mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Błędy postępowania dowodowego przełożyły się na wadliwe ustalenia organów i treść wydanych w sprawie decyzji.

Powyższe skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, wobec braku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy i uchylenia obu decyzji w sprawie odnoszenie się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne.

Ocena prawidłowości wykładni i zastosowania przepisu prawa materialnego jest możliwa bowiem tylko w sytuacji, gdy pozwalają na nią prawidłowe ustalenia organu administracji. Zastosowanie przepisów prawa materialnego do niedostatecznie ustalonego stanu faktycznego oznaczałoby wadliwą subsumcję do zawartych w nim norm prawnych.

W ponownym postępowaniu organy administracji kierując się wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu, prawidłowo ustalą zakres robót objętych zgłoszeniem A. Sp. z o.o., rodzaj i zakres prac wykonanych przez nią na skutek zgłoszenia.

Następnie ocenią całe zamierzenie inwestycyjne pod kątem konieczności uzyskania na nie zgłoszenia czy też pozwolenia na budowę i podejmą w tym zakresie czynności przewidziane przepisami prawa.