Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 119/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: Art. 105
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: PrzewPrzewodniczący SWSA Barbara Pasternak, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprzeciwu [...] sp .z o.o z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2017 r. ([...]) w przedmiocie umorzenie postępowania sprzeciw oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 października 2017 r. ([...]) na podstawie art. 105 § 1 kpa Prezydent Miasta umorzył postępowanie w sprawie wygaszenia prawa trwałego zarządu przysługującego na czas nieoznaczony Gimnazjum z Oddziałami Integracyjnymi Nr [...] im. [...] w K z siedziba przy ul. K, na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,1065 ha i nr [...] o pow. 0,7856 ha, objętej księgą wieczysta nr [...], położonej w obrębie [...] jednostka ewidencyjna K, będącej własnością Gminy K.

Organ l instancji streścił przebieg postępowania w sprawie i wskazał, że na skutek wdrażanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo oświatowe, reformy oświatowej, z dniem 1 września 2017 r. Gimnazjum z Oddziałami Integracyjnymi Nr [...] im. [...] utraciło byt prawny, zatem konieczne stało się umorzenie postępowania w tej sprawie.

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołanie złożył M. S. -Dyrektor Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi Nr [...] w K przy ul. K. Wskazał, że w wyniku wdrażanej reformy oświatowej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - przepisy wprowadzające ustawę prawo oświatowe oraz w związku z uchwałą nr [...] Rady Miasta K z dnia 29 marca 2017 r. została powołana ośmioletnia Szkoła Podstawowa z Oddziałami Integracyjnymi nr [...], która powstała przekształcenia Gimnazjum z Oddziałami Integracyjnymi nr [...]. Została zatem zachowana ciągłość realizacji zadań oświatowych w placówce, a nieruchomość nie stała się zbędna na cel decyzji o ustaleniu trwałego zarządu. Umorzenie postępowania z uwagi na ustanie bytu prawnego nadal nie uwzględnia zasadności jego wszczęcia w oparciu o przesłankę, że okoliczność wynajmowania części powierzchni nieruchomości (47/100) czyni zbędnym oddanie jej w tym zakresie w trwały zarząd. Pismem z dnia 25 listopada 2017 r. (data wpływu do tut. Kolegium 27 listopada 2017 r.) Odwołujący się uzupełnił odwołanie wskazując, że Szkoła Podstawowa z Oddziałami Integracyjnymi powstała z przekształcenia Gimnazjum z Oddziałami Integracyjnymi, co wynika z załącznika nr 3 do uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 29 marca 2017 r. Tym samym Szkoła Podstawowa z Oddziałami Integracyjnymi nr [,...] nie jest nowym podmiotem, bowiem nie podpisywała aktu założycielskiego, ani nie nadano jej pierwszego statutu. Nawet gdyby przyjąć, że Szkoła Podstawowa z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] jest odrębnym podmiotem wobec Gimnazjum nr [...] i nie jest jego następcą prawnym, to i tak wygaśnięcie trwałego zarządu nie następowałoby z mocy prawa, ale na podstawie decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z dnia 14 grudnia 2017 r. ([...]) na podstawie art. 49 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2016. 2147 ze zm.) w zw. z art. 7, 77 §1 i art. 107 §3 kpa i art. 138 §2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę temu organowi celem ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy podał, co następuje:

W przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest istnienie podstaw do wygaszenia trwałego zarządu przysługującego dotychczas Gimnazjum z Oddziałami Integracyjnymi Nr [...] im. [...] w K z siedzibą przy ul. K, na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,1065 ha i nr [...] o pow. 0,7856 ha objętej księgą wieczystą nr [...] położonej w obrębie [...] jednostka ewidencyjna K, będącej własnością Gminy K. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu dnia 11 maja 2017 r. O wygaśnięciu prawa trwałego zarządu orzeczono decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. (karty 112-114). W decyzji tej jako podstawę prawną wygaszenia trwałego zarządu wskazano art. 46 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, że z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, iż niemal połowa nieruchomości oddanej w trwały zarząd stanowi przedmiot najmu. Stałe wynajmowanie takiej części budynku szkolnego nie znajduje odzwierciedlenia w realizacji postanowień decyzji o korzystaniu z nieruchomości zgodnie z celami statutowymi określonymi jako oświatowo-wychowawcze. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które wskazało m.in., że nie wykazano ponad wszelką wątpliwość, aby spełnione były przesłanki wygaszenia trwałego zarządu, na które powołuje się organ l instancji. W decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - a objętej niniejszą kontrolą instancyjną - organ l instancji uzupełnił materiał dowodowy w sprawie, a następnie umorzył postępowanie w sprawie wygaszenia prawa trwałego zarządu z tego powodu, że z dniem 1 września 2017 r. nastąpiło ustanie bytu prawnego Gimnazjum.

W sprawie istotna jest ocena wpływu reformy oświatowej na prawo trwałego zarządu przysługujące dotychczas Gimnazjum Nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w K. W wyniku tej reformy Gimnazjum Nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi zostało przekształcone w Szkołę Podstawową z Oddziałami Integracyjnymi Nr [...]. W świetle przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. prawo oświatowe, ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę -prawo oświatowe oraz Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 29 marca 2017 r. celem reformy oświaty było m.in. wprowadzenie nowego ustroju szkolnego oraz związanych z tym modyfikacji w organizacji i funkcjonowaniu szkół i placówek oświatowych (na co wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy prawo oświatowe). Stworzenie docelowego modelu zakłada jednak zachowanie ciągłości realizacji zadań oświatowych w placówce. W świetle powyższego kwestię trwałego zarządu powinna być rozpatrywana w kontekście art. 49 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami t.j. o wygaśnięciu trwałego zarządu przysługującego likwidowanej jednostce organizacyjnej z równoczesnym ustanowieniem trwałego zarządu na rzecz jednostek organizacyjnych utworzonych w wyniku tych przekształceń lub na rzecz jednostek przejmujących zadania jednostki likwidowanej. Brak jest natomiast podstaw do umorzenia postępowania w sprawie wygaszenia trwałego zarządu z tego powodu, że Gimnazjum nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi utraciło swój byt prawny. W istocie bowiem w związku z reformą oświatową doszło do przekształceń organizacyjnych, w wyniku których w miejsce dotychczas funkcjonującego podmiotu powstał nowy podmiot z zachowaniem jednak ciągłości realizacji zadań oświatowych.

W treści decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. w pkt 3 wskazano jako cel przekazania nieruchomości w trwały zarząd "cele wychowawczo-oświatowe". Zgodnie z art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Zatem, jak wskazywało Kolegium w swojej poprzedniej decyzji, badaniu należałoby poddać cel umowy najmu z 2015 zawartej pomiędzy Gminą -Gimnazjum z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] a A Sp. z o.o. z siedzibą w K. Jak wynika z akt sprawy celem tych umów jest prowadzenie przez najemcę działalności edukacyjnej t.j. prowadzenie prywatnej szkoły podstawowej oraz prywatnego gimnazjum, a także działalności uzupełniającej i pomocniczej związanej bezpośrednio z działalnością edukacyjną (§ 2 ust. 1 umowy). Zauważyć należy, że w ramach trwałego zarządu zarządca jest władny dysponować nieruchomością oddaną mu w trwały zarząd, w tym oddawać ją w najem (po uprzednim zawiadomieniu lub uzyskaniu zgody Prezydenta Miasta). Istotne jest jednak, by dokonanie czynności prawnej z podmiotem trzecim nie niweczyło celu, na który nieruchomość została oddana w trwały zarząd. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego umowy najmu, które zawierane były przez Gminę Miejską - Gimnazjum Nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi nie niweczyły celu wychowawczo-oświatowego, na który przedmiotowa nieruchomość została oddana w trwały zarząd.

Kontrolowana decyzja organu l instancji jest wadliwa, a wszczęte przez organ l instancji z urzędu postępowanie w sprawie wygaszenia trwałego zarządu powinno być prowadzone na zupełnie innej podstawie prawnej t.j. art. 49 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem tego postępowania jest dostosowanie trwałego zarządu do przekształceń organizacyjnych, które miały miejsce w związku z reformą systemu oświaty i wstąpienie w trwały zarząd w miejsce dotychczasowego Gimnazjum nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w K nowego podmiotu powstałego w wyniku przekształceń tej placówki oświatowo-wychowawczej w Szkołę Podstawową nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w K.

Od powyższej decyzji A sp. z o.o. złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie w całości.

Strona skarżąca podniosła, że zarzuty stawiane rozstrzygnięciu organu I instancji dotyczą subsumpcji właściwych przepisów, a nie błędów w procedowaniu. Z treści decyzji wynika, że organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do żadnych okoliczności faktycznych i prawnych. Jedyną okolicznością, jaką SKO nakazuje wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest zbadanie celu umowy najmu łączącej szkoły. Jednocześnie jednak ten sam organ wskazuje, że już z samych akt sprawy cel ten jasno wynika. Nie istnieją zatem okoliczności podlegające dalszemu wyjaśnieniu: ogół dokumentów (umowa najmu, treści innych decyzji itd.) zalega w aktach sprawy, a przesłuchanie świadków lub stron nie wydaje się konieczne.

Stan faktyczny pozwalający na merytoryczne rozstrzygnięcie jest ustalony.; uzasadnienie skarżonej decyzji w sposób jasny i klarowny wskazuje jak sprawa winna być zakończona - a SKO dysponowało takim samym materiałem dowodowym jak organ I instancji. Wedle strony skarżącej skoro nie naruszono przepisów postępowania i nie zachodzi konieczność dodatkowego wyjaśnienia sprawy, to brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Doktryna prawa administracyjnego w sposób zgodny wskazuje, że organ odwoławczy może zastosować normę art. 138 § 2 kpa jedynie gdy w sposób przekonujący wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające (por. II SA/Gd 465/17). Uzasadnienie skarżonej decyzji nie czyni temu zadość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak stanowi przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2017.2188 ze zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że sprzeciw uczestnika postępowania A sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale naruszono w nim przepisy proceduralne w takim stopniu, który czyni sprawę niewyjaśnioną w całości (por. wyroki : WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., l SA/Wa 237/05, niepubl.; NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, niepubl.; NSA z dnia 21 grudnia 2000 r., l SA 430/99, niepubl, WSA w Gliwicach z 10.10.2007r., II SA/GI 143/07, Legalis). Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem również wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie to jest nieprecyzyjne. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1273/16, Lex nr 2475982, WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1351/12, Lex nr 1235027, WSA w Lublinie z 31 stycznia 2018 r., II SA/Lu 12/18, Lex nr 2483547). Zasada dwuinstancyjności jest jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Wyrażona została w art. 15 kpa, zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej - przez organ pierwszej, a następnie drugiej instancji. Przepis powyższy realizuje i konkretyzuje wyrażone w art. 78 Konstytucji RP prawo strony każdego postępowania do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, stanowiąc, że wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy: obowiązek uzasadniania swych rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji (por. np. H. Knysiak-Molczyk w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wolters Kluwer Warszawa 2015 i powołane tam wyroki Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych). Istota dwuinstancyjności sprowadza się więc do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej a zatem w istocie na przeprowadzeniu dwóch postępowań, w których stronom umożliwiono udział. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (tak wyroki NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2606/14, Lex nr 2106696, z dnia 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, LEX nr 1081834). Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od powyższej zasady. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Nie można wydać decyzji kasacyjnej jeżeli kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Sąd zwraca przy tym uwagę, że respektowanie przez organ odwoławczy zasadniczego obowiązku jakim jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy nie może jednak spowodować sytuacji, w której organ ten będzie zastępował organ pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji, tym samym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., II OSK 1942/17, Lex nr 2466715).

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Samorządowe Kolegium odwoławcze prawidłowo zastosowało w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowa decyzji wydanej na podstawie tego przepisu polega na zbadaniu, czy zaistniały przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dokonując takiej kontroli sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa powróciła do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym i nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Po wprowadzeniu do ustawy p.p.s.a. instytucji sprzeciwu pozostaje zatem aktualne co do zasady orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowane pod rządami kpa w okresie po wprowadzeniu zmiany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2011.6.18). Sąd jest władny uwzględnić skargę tylko w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie. Także w przypadku, gdyby w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego znalazły się błędne wskazania prawne, które mają istotne znaczenie dla ponownego rozpatrzenia sprawy stanowiłoby to naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego o istotnym dla wyniku sprawy charakterze. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, publ. CBOSA, decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej. Decyzja taka nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. również Sąd I instancji nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15, art. 138 i art. 136 k.p.a. zasadniczego obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Zarzuty skargi w niniejszej sprawie sprowadzają się do twierdzenia, że nie zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania a to z uwagi na to, że skoro – zdaniem skarżącej Spółki – Samorządowe Kolegium Odwoławcze dysponowało takim samym materiałem dowodowym jak organ I instancji to nie zachodziła konieczność dodatkowego wyjaśnienia sprawy i organ odwoławczy powinien był wydać decyzję merytoryczną. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy stwierdzić, że skarżąca pomija najistotniejszą w kontrolowanej sprawie okoliczność a mianowicie to, że uchylona przez SKO decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 105 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem : "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Problem bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego nie budzi w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadniczych wątpliwości. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, który podlegałby konkretyzacji, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. W takiej sytuacji wynik postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (por. wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2015 r., II OSK 929/14, WSA w Warszawie z 28 lutego 2018 r., VIII SA/Wa 802/17 lex 2457147, WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2017 r., III SA/Po 336/17, Lex nr 2404180). Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 kpa nie stanowi więc merytorycznego rozstrzygnięcia lecz ma charakter wyłącznie procesowy. W kontrolowanej sprawie organ I instancji wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 105 § 1 kpa, a więc o charakterze wyłącznie procesowym. Uznał organ, że zachodziła bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie wygaszenia prawa trwałego zarządu przysługującego Gimnazjum z Oddziałami Integracyjnymi Nr [...] im. [...] z siedzibą w K (dalej Gimnazjum) na nieruchomości oznaczonej w sentencji rozstrzygnięcia, stanowiącej własność Gminy. Bezprzedmiotowość ta wywołana została zatem zgodnie ze stanowiskiem organu przyczyną podmiotową, tj. utratą bytu prawnego przez Gimnazjum. Treść rozstrzygnięcia i jego podstawa prawna świadczące o charakterze prawnym decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. wskazują jednoznacznie, że organ ten nie rozpatrywał sprawy wygaszenia trwałego zarządu merytorycznie, a poprzestał jedynie na stwierdzeniu utraty bytu prawnego Gimnazjum, jako okoliczności decydującej o podjęciu decyzji na podstawie art. 105 § 1 kpa. Na powyższe wskazuje również – choć ma to znaczenie uboczne - lektura uzasadnienia decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu zaistniały przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ pierwszej instancji wydał bowiem swoje rozstrzygnięcie naruszając przepis art. 105 kpa, chociaż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostało to w sposób wyraźny wyartykułowane. Ta wada uzasadnienia jednak nie miała znaczenia dla oceny legalności decyzji SKO. Organ odwoławczy wskazał bowiem w sposób jasny, wyraźny i prawidłowy, z jakich przyczyn należało uznać umorzenie postępowania w sprawie za niezgodne z prawem. To właśnie przyczyny wskazane przez organ odwoławczy a wynikające z regulacji powołanych przepisów prawa materialnego czynią uzasadnionym stwierdzenie, że umorzenie postępowania wobec jego bezprzedmiotowości podmiotowej było nieprawidłowe. Sąd podziela w całości stanowisko SKO, iż sprawa wygaszenia trwałego zarządu winna być rozpoznana merytorycznie z uwagi na fakt, że na podstawie Gimnazjum zostało przekształcone w Szkołę Podstawową z Oddziałami Integracyjnymi nr [...], co wynika z Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 29 marca 2017 r. Jak stanowi przepis art.129 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz.U. 2017.60) : "Dotychczasowe gimnazjum można :1) przekształcić w szkołę podstawową, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo oświatowe, 2) włączyć do ośmioletniej szkoły podstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt. 1) ustawy – Prawo oświatowe. Jak wynika z treści cyt. wyżej uchwały Szkoła Podstawowa z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] powstała właśnie w wyniku przekształcenia Gimnazjum. Zatem nieprawidłowe był stanowisko organu I instancji, że takim stanie faktycznym zachodzą podstawy umorzenia postępowania administracyjnego. W konsekwencji, prawidłowo SKO wskazało na treść art. 49 ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2018.121 t.j.) dalej u.g.n. Przepis ten stanowi : ust.1. Likwidacja jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd nieruchomości powoduje, z zastrzeżeniem ust. 2, jego wygaśnięcie, ust.2. Jeżeli likwidacja jednostki organizacyjnej następuje w wyniku przekształceń organizacyjnych, właściwy organ albo minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w odniesieniu do nieruchomości ujętych w ewidencji, o której mowa w art. 60 ust. 2 pkt 1, orzeka o wygaśnięciu trwałego zarządu przysługującego likwidowanej jednostce organizacyjnej albo o wygaśnięciu trwałego zarządu przysługującego likwidowanej jednostce organizacyjnej z równoczesnym ustanowieniem trwałego zarządu na rzecz jednostek organizacyjnych utworzonych w wyniku tych przekształceń lub na rzecz jednostek przejmujących zadania jednostki likwidowanej.

Treść art. 49 u.g.n. wskazuje, że w związku z likwidacją jednostki na rzecz której ustanowiony był trwały zarząd wyodrębnił sytuację, w której likwidacja jednostki następuje w wyniku przekształceń organizacyjnych i nakazał w takiej sytuacji, równocześnie z orzeczeniem o wygaśnięciu trwałego zarządu, który przysługiwał likwidowanej jednostce, ustanowienie trwałego zarządu na rzecz jednostek organizacyjnych utworzonych w wyniku tych przekształceń lub na rzecz jednostek przejmujących zadania jednostki likwidowanej. Powyższa regulacja wskazuje więc, że nie było podstaw do umorzenia postępowania wobec jego bezprzedmiotowości podmiotowej, jak to uczynił organ I instancji.

Skoro więc organ ten w ogóle nie rozpoznawał sprawy merytorycznie, to bezzasadne jest stanowisko skarżącej Spółki, że zarzuty stawiane przez organ odwoławczy rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu dotyczą tylko subsumpcji właściwych przepisów i dlatego organ odwoławczy dysponując takim samym materiałem dowodowym jak organ I instancji powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Organ I instancji nie rozpatrywał stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do przepisów prawa materialnego, dlatego nie można w niniejszej sprawie w ogóle mówić o jakimkolwiek sporze co do stosowania tych przepisów. Natomiast fakt zalegania w aktach administracyjnych nawet kompletu dokumentacji pozwalającej na dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia nie stwarza możliwości wydania decyzji przez organ odwoławczy w sytuacji, kiedy organ I instancji nie dokonał analizy tego materiału , nie rozpatrzył go i nie ocenił w świetle regulacji prawa materialnego. Sprawa nie została przez ten organ rozpatrzona, lecz umorzona. Nie jest dopuszczalne w wyniku wniesionego odwołania wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy w sytuacji, w której organ pierwszej instancji umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowe. Oznacza to bowiem, że organ ten nie rozpoznawał sprawy. Powyższe czyni niemożliwym podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, gdyż naruszałoby podstawową zasadę postępowania administracyjnego - zasadę dwuinstancyjności.

Wobec powyższego na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciw.