Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 675/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu D. Ł. od decyzji Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją Nr [...] z dnia 19 maja 2020 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., art. 40 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229) oraz art.103 i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 31 lipca 2019 r., znak: [...], którą orzeczono na rzecz D. Ł., B. Ł. i T. Ł., jako właścicieli nieruchomości zlokalizowanej w B. przy ul. [...], na której to nieruchomości znajduje się m.in. ogrodzenie (pomiędzy działkami [...] i [...] – droga gminna) wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę o odmowie wydania nakazu wykonania w określonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia ww. ogrodzenia do stanu zgodnego z przepisami – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem sprzeciwu, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Postanowieniem z dnia 13 marca 2012 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z zakresu ustawy – Prawo budowlane w sprawie ze skargi J. Z. z dnia 14 lutego 2011 r., dotyczącej "dojazdu do posesji przy ul. [...] w B. ". Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia 26 czerwca 2012 r., znak [...], uchylił w całości wyżej wymienione postanowienie. W dniu 28 lutego 2013 r. PINB wydał zawiadomienie, którym poinformował strony, że w dniu 26 czerwca 2012 r. zostało wszczęte z urzędu na skutek pisma J. Z. postępowanie administracyjne z zakresu ustawy – Prawo budowlane w sprawie zgodności z prawem robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] (droga gminna), lokalizacja w B. przy ul. [...] na działce nr [...]. Do akt przedmiotowej sprawy na mocy postanowienia PINB z dnia 5 marca 2013 r., znak: [...], włączono protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 31 maja 2011 r. ws. ogrodzenia znajdującego się pomiędzy działkami o nr. ewid.[...] i [...] w miejscowości B., podczas których ustalono następujący stan faktyczny: Na działce nr [...] znajduje się droga wewnętrzna prowadząca do nieruchomości oznaczonych nr [...] (...) Właścicielami dz. [...] są: D. Ł., Z. J., D. K. małżonkowie G.. Zjazd na drogę wewnętrzną z ul. [...] dz. nr [...]. Droga wewnętrzna ograniczona ogrodzeniami: od strony zachodniej ogrodzeniem nieruchomości oznaczonej nr [...] od strony wschodniej ogrodzeniem nieruchomości oznaczonej nr [...] (...). W dniu 27 marca 2013 r. w siedzibie PINB stawił się D. Ł. i przedstawił do wglądu decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia 30 września 1963 r. oraz projekt zagospodarowania działki dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego z dnia 30 września 1963 r. oraz złożył wyjaśnienia. Pismem z dnia 14 lutego 2014 r., znak PINB. [...], PINB zwrócił się do Archiwum Państwowego w K. Oddział w O. z zapytaniem czy w aktach archiwum znajduje się decyzja orzekająca o pozwoleniu na budowę ogrodzenia zlokalizowanego pomiędzy działkami [...] i [...], ewentualnie rejestry stwierdzające, że w/w decyzja została wydana. Na pismo to Archiwum Państwowe w K. Oddział w O. odpowiedziało pismem z dnia 24 lutego 2014 r. i wskazało, że po przeprowadzeniu kwerendy we własnym zasobie aktowym informuje, że nie odnaleziono informacji dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę ogrodzenia w B. , wydanej dla J. J..

Postanowieniem z dnia 26 marca 2015 r., znak [...], PINB w oparciu o art. 77 k.p.a. orzekł na rzecz D. Ł., B. Ł. i T. Ł., jako właścicieli nieruchomości zlokalizowanej w B. przy ul. [...], na której to nieruchomości znajduje się m.in. ogrodzenie (pomiędzy działkami [...] i [...] – droga gminna) wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę o obowiązku dostarczenia do siedziby organu stosownych uzgodnień. Za pismem z dnia 8 maja 2014 r., znak: WI- [...], Urząd Gminy O. przedstawił warunki lokalizacji ogrodzenia działki o nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w B. . W dniu 22 września 2014 r. PINB postanowieniem znak [...] w oparciu o art. 77 k.p.a. orzekł na rzecz D. Ł., B. Ł. i T. Ł., jako właścicieli nieruchomości zlokalizowanej w B. przy ul. [...], na której to nieruchomości znajduje się m.in. ogrodzenie (pomiędzy działkami [...] i [...] – droga gminna) wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę o obowiązku dostarczenia do siedziby organu zaświadczenia o zgodności budowy ogrodzenia jw. z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego. Zaświadczeniem z dnia 3 marca 2015 r., znak: [...], Urząd Gminy O. zaświadczył, że działka nr [...] nie znajduje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy O. obręb B.. Na obszarze na którym znajduje się przedmiotowa działka w latach 60-tych nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzją z dnia 30 czerwca 2015 r., znak: [...], PINB w oparciu o art. 40 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38 poz.229) orzekł na rzecz D. Ł., B. Ł. i T. Ł., jako właścicieli nieruchomości zlokalizowanej w B. przy ul. [...], na której to nieruchomości znajduje się m. in. ogrodzenie (pomiędzy działkami [...] i [...] – droga gminna) wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę o odmowie wydania nakazu wykonania w określonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia ww. ogrodzenia do stanu zgodnego z przepisami. Decyzją Nr [...] z dnia 23 czerwca 2016 r., znak: [...], MWINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 30 czerwca 2015 r., znak: [...] Na skutek skargi J. Z. W. Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 989/16, uchylił zaskarżoną decyzję MWINB i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W dniach 20 lipca 2018 r. i 16 maja 2019 r. upoważnieni pracownicy PINB dokonali czynności kontrolnych na terenie nieruchomości zlokalizowanej B. przy ul. [...]. Pismem z dnia 22 maja 2019 r. PINB zwrócił się do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w O. z prośbą o zajęcie stanowiska czy obecny zjazd z drogi gminnej stanowiący pośredni dostęp do posesji nr [...], umożliwi przeprowadzenie ewentualnej akcji gaśniczej. Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej w O. pismem z dnia 9 lipca 2019 r., znak: [...], w odpowiedzi na powyższe pismo wskazała: "Jak zgodnie ustalono w czasie ćwiczeń, przy istniejących ograniczeniach lokalnych (zawężenie wjazdu spowodowane ogrodzeniami posesji oraz występowaniem słupa sieci elektroenergetycznej) z pewnością wjazd z ulicy [...] w kierunku posesji nr [...] nie byłby wykorzystany w czasie pożaru przez samochody gaśnicze i całe działania gaśnicze prowadzone byłyby z ulicy [...], poprzez rozwinięcie bojowe w kierunku zagrożonych budynków".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia 31 lipca 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), art. 40 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo Budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229) ) oraz art. 104 § 1 k.p.a. orzekł na rzecz D. Ł., B. Ł. i T. Ł., jako właścicieli nieruchomości zlokalizowanej w B. przy ul. [...], na której to nieruchomości znajduje się m.in. ogrodzenie (pomiędzy działkami [...] i [...] – droga gminna) wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę o odmowie wydania nakazu wykonania w określonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia ww. ogrodzenia do stanu zgodnego z przepisami.

Odwołanie o powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wniósł J. Z.. W toku postępowania odwoławczego, postanowieniem Nr [...] z dnia 10 grudnia 2019 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego – na podstawie art. 136 k.p.a. – zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego. Za pismem z dnia 22 stycznia 2020 r., znak: [...], organ I instancji zwrócił organowi odwoławczemu uzupełnione akta sprawy znak: [...]

Po rozpoznaniu odwołania J. Z., Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisaną na wstępie decyzję kasacyjną z dnia 19 maja 2020 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaznaczył, że ma na uwadze treść wyroku WSA w Krakowie jaki zapadł w tej sprawie w dniu 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 989/16. W ocenie organu odwoławczego, PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego; niewątpliwie w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce budowa ogrodzenia między dz. nr [...] i [...] zlokalizowanych w B. przy ul. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie co do zasady krąg stron winien być ustalony w oparciu o wskazania zawarte w art. 28 k.p.a.; krąg podmiotów legitymujących się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu winien więc z zasady obejmować wszystkich właścicieli nieruchomości zabudowanych spornym obiektem, a także właścicieli nieruchomości sąsiednich, których prawa i obowiązki mogą być kształtowane w efekcie objęcia tych gruntów sferą oddziaływania samowoli budowlanej. MWINB nie znalazł dokumentów świadczących o zasadności wyłączenia przez organ I instancji z kręgu stron niniejszego postępowania G. M. oraz M. W.. Ponadto MWINB zauważył, że osoby te nie zostały przez organ I instancji poinformowane w formie pisemnej o pozbawieniu ich statusu strony w niniejszym postępowaniu. Zdaniem organu odwoławczego, PINB prowadząc ponownie postępowanie powinien zapewnić w nim udział wszystkim właścicielom nieruchomości sąsiednich, których prawa i obowiązki mogą być potencjalnie kształtowane w efekcie objęcia ich gruntów sferą oddziaływania samowoli budowlanej; do akt postępowania należy dołączyć dokumenty, na podstawie których PINB dokonał ustalenia kręgu stron (wydruki z ksiąg wieczystych bądź wypisy z ewidencji gruntów i budynków).

Dalej organ odwoławczy wskazał, że budowa przedmiotowego ogrodzenia miała miejsce w 1963 r. Zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który to stanowi, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 108 powyższej ustawy, ustawa ta wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., co oznacza, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. stosuje się w przedmiocie legalizacji przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. "Przepisami dotychczasowymi", o których mowa w art. 103 ust. 2, według których następuje likwidacja samowoli budowlanej popełnionej przed dniem 1 stycznia 1995 r. – niezależnie od tego czy popełniono ją w okresie obowiązywania ustawy z 1974 r. czy też wcześniej, są przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. W przepisach przejściowych ustawy z 1974 r. brak bowiem unormowania, które nakazywałoby dla stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem jej w życie stosować poprzednią ustawę. Przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane. Niemniej jednak, mając na uwadze powyższe, do legalizacji wskazanego obiektu należy zastosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. W sprawie warunków techniczno-budowlanych w dacie przedmiotowej realizacji obowiązywało rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. nr 38 poz. 196). Nawiązując do wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 989/16, zapadłego w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy podniósł, że okolicznościami bezspornymi jest to, iż w dacie wzniesienia ogrodzenia ówczesny inwestor nie dysponował wymaganym dla tego rodzaju inwestycji pozwoleniem na budowę, oraz to, że ogrodzenie wybudowane zostało w latach 60-tych ubiegłego wieku, czyli przed 1 stycznia 1995 r., kiedy to weszły w życie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Należy zatem zastosować unormowania art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 roku, który stanowi, że "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Wykluczenie przesłanek przymusowej rozbiórki otwiera drogę do legalizacji obiektu na podstawie art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. stanowiącego, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja PINB, wobec stwierdzenia przez ten organ, iż brak jest podstaw do zastosowania art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jak również nałożenia obowiązków na podstawie art. 40 tej ustawy jest nieprawidłowa, gdyż przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidują możliwości wydania decyzji, w której nie nakazuje się inwestorowi dokonania zmian i przeróbek w samowolnie wykonanym obiekcie budowlanym.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że z pisma Urzędu Gminy O. z dnia 3 marca 2015r., znak: [...], wynika, że działka nr [...] nie znajduje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy O. Obręb B. . Na obszarze na którym znajduje się przedmiotowa działka w latach 60-tych nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast z pisma Urzędu Gminy O. z dnia 18 kwietnia 2013 r., znak: [...], teren, na którym znajduje się przedmiotowe ogrodzenie w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Oświęcim zatwierdzonym Uchwałą Nr 5/56/90 Gminnej Rady Narodowej w Oświęcimiu z dnia 18 kwietnia 1990 r., został oznaczony symbolem "E 80 MJ" oznaczającym tereny zabudowy jednorodzinnej, tereny zabudowy jednorodzinnej do adaptacji uzupełnień i podporządkowania przestrzennego. Natomiast w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego Gminy Oświęcim uchwalonym Uchwałą Nr V/23/94 Rady Gminy Oświęcim z dnia 5 grudnia 1994 r. przedmiotowa działka znajdowała się w jednostce strukturalnej "E 3MN" oznaczającym tereny zabudowy jednorodzinnej, adaptacji istniejącej i wypełniania wnętrz ukształtowanego układu komunikacyjnego. Obecnie działka [...] obręb B. nadal nie jest objęta żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, nie zachodzi niezgodność przedmiotowej inwestycji budowlanej z obowiązującymi na wskazanym obszarze miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego.

Powołując się na wyniki dokonanych przez organ I instancji oględzin oraz pismo Wójta Gminy Oświęcim dnia 8 maja 2014 r., znak:[...], organ odwoławczy ocenił, że przedmiotowe ogrodzenie nie narusza warunków uzgodnienia lokalizacji zawartych we wspomnianym piśmie. W trakcie kolejnych oględzin, które miały miejsce w dniu 16 maja 2019 r., ustalono, że w 2019 roku w miesiącu kwietniu na ogrodzeniu posadowionym między działkami [...] a działką [...] D. Ł. zabezpieczył ogrodzenie poprzez wykonanie metalowych kulek do ostro zakończonych elementów ogrodzenia. Na dzień dzisiejszy ogrodzenie jest w pełni zabezpieczone. W obecnym momencie po wykonaniu przebudowy ul. [...] zjazd z drogi w najwęższym punkcie ma 3,05m między krawężnikami i rozszerza się w kierunku ul. [...] promieniami skrętu 2m. Między słupkami ogrodzenia posesji nr [...] narożnymi odległość wynosi 3,85m. Między osiami ogrodzeń odległość wynosi 4,02m.

Kontynuując argumentację, organ odwoławczy ponownie nawiązał do zapadłego w sprawie wyroku WSA w Krakowie oraz do przepisów rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U nr 38 poz. 196). Zgodnie z § 108 zabrania się budować ogrodzenia zagrażające bezpieczeństwu dla ludzi lub zwierząt, a w szczególności stosować drut kolczasty, tłuczone szkło itp. środki na wysokości do 2.00 m a drut połączony z siecią elektryczną - na wysokości do 2,40 m nad poziomem komunikacyjnym. Z kolei § 109 ust. 2 stanowi, że ogrodzenia boczne i tylne nie powinny przekraczać 2,40 m. W myśl § 110 ust. 1 ogrodzenia powinny być wykonywane z materiałów trwałych i odpornych na wpływy atmosferyczne. Zgodnie z § 136 ust. 1 szerokość dojazdu do zabudowanej nieruchomości i odległość budynku od granicy nieruchomości w zabudowie luźnej powinna wynosić co najmniej 3 m.

Organ odwoławczy postanowieniem Nr [...] z dnia 10 grudnia 2019 r., znak: [...], zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie. PINB przeprowadzając oględziny w dniu 20 stycznia 2020 r., mając na uwadze wskazania zawarte w w/w postanowieniu MWINB, ustalił ponadto, że brama wjazdowa do posesji otwiera się do wewnątrz nieruchomości. Ogrodzenie posiada sygnalizację świetlną wysyłającą światło pulsacyjne, włączające się przy wjeździe i wyjeździe z nieruchomości tym samym należy przesądzić, że przedmiotowe ogrodzenie jest zgodne z dyspozycją normy § 110 ust. 4 ww. rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r., a która stanowi, że bramy oraz furtki ogrodzeń powinny otwierać się do wnętrza nieruchomości i posiadać urządzenia sygnalizacyjne, dostępne od zewnątrz, z wyjątkiem obiektów zabytkowych jeżeli przemawiają za tym względy historyczne, a istniejący stan nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia.

Organ odwoławczy zauważył, że PINB w toku ponownego postępowania podjął działania mające na celu weryfikację czy obecny zjazd z drogi gminnej stanowiący pośredni dostęp do posesji nr [...] umożliwi przeprowadzenie ewentualnej akcji gaśniczej, w tym celu wystosował w dniu 22 maja 2019 r., znak:PINB.7355-110/12/BM/KZ, pismo z zapytaniem do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w O.. Pismem z dnia 9 lipca 2019 r., znak: [...], Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej w O. wskazała, że budynek mieszkalny jednorodzinny na posesji Nr [...] w B. , kwalifikowany jest zgodnie z § 3 pkt 4 oraz § 209 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie do kategorii zagrożenia ludzi ZŁ IV (budynek mieszkalny – jednorodzinny, niski). Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku należy doprowadzić do budynku należącego do grupy wysokości: średniowysoki, wysoki lub wysokościowy, zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZŁ III, ZŁ IV lub ZŁ V. W związku z powyższym budynki mieszkalne jednorodzinne nie są objęte obowiązkiem zapewnienia drogi pożarowej. Wobec braku podstawy prawnej nałożenia obowiązku zapewnienia do przedmiotowej posesji drogi pożarowej, należy dla przedmiotowego budynku ocenić ogólne warunki dojazdu, w tym warunki dojazdu pojazdów pożarniczych, na wypadek prowadzenia działań ratowniczo-gaśniczych. W tym zakresie ocenia się, iż warunki przejazdu drogą publiczną – ulicą [...] – są wystarczające dla wozów bojowych (gaśniczych) straży pożarnej. Sam sposób prowadzenia akcji ratowniczo-gaśniczej zależy już od dowódcy tych działań. Niemniej jednak – jedną z pierwszych decyzji w momencie dojazdu do zdarzenia jest właściwe ustawienie pojazdu pożarniczego, w sposób: niepowodujący utrudnień w prowadzeniu działań, zapewniający możliwość manewrowania, w tym odjazdu z miejsca zdarzenia, również na ewentualność zadysponowania w inne miejsce. Ponadto w przedmiotowym piśmie wskazano, że zapewnienie wjazdu (...) opisywana droga wewnętrzna z ulicy [...] pod sam budynek nr [...] nie jest niezbędne do prowadzenia działań gaśniczych, a co więcej – mogłoby to spowodować odcięcie drogi powrotu dla tych pojazdów. W ocenie organu odwoławczego, powyższe oznacza, że obecne usytuowanie i wymiary istniejącego ogrodzenia będącego przedmiotem postępowania są nieistotne do prowadzenia akcji przeciwpożarowych.

Przechodząc do kwestii wjazdu karetek pogotowia ratunkowego, organ odwoławczy zwrócił uwagę na pismo z dnia 16 stycznia 2020 r., znak: [...], Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w O., w którym wskazano – na podstawie przeprowadzonej wizji – że nie ma możliwości szybkiego i płynnego wjazdu pod wskazaną w piśmie nieruchomość. Wjazd możliwy jest tylko i wyłącznie tyłem pojazdu manewrując pomiędzy ciasno ustawionymi ogrodzeniami. Oznacza to – zdaniem organu odwoławczego – że przedmiot postępowania stwarza niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia w przypadku karetek pogotowia z uwagi na trudności jakie sprawia w dojeździe karetki pogotowia ratunkowego do nieruchomości usytuowanej przy ul. [...] w B. , a tym samym narusza dyspozycję § 108 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U nr 38 poz. 196). Wobec powyższego MWINB uznał, że jest zobligowany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że organ I instancji zobowiązany będzie do przeprowadzenia ponownego postępowania celem ustalenia czy jest możliwe wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowego ogrodzenia do stanu zgodnego z przepisami.

W końcowej części uzasadnienia swojej decyzji, organ odwoławczy odniósł do treści odwołania. I tak, odnosząc się do uwag J. Z. wymienionych w piśmie z dnia 28 lipca 2019 r., organ odwoławczy podzielił argumentację PINB i wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. (Dz.U. 2018r. poz. 1454 ze zm.) właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Aktualnie na terenie Gminy Oświęcim obowiązuje uchwała Rady Gminy Oświęcim nr XXVI/278/16 z dnia 23 listopada 2016r. w sprawie: regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Oświęcim. Zgodnie z § 7 ust. 1 i 2 uchwały ustawienie pojemników na odpady komunalne na nieruchomościach winno być zgodne z przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania oraz nie powinno powodować uciążliwości w korzystaniu z sąsiednich nieruchomości. Miejsca ustawienia pojemników muszą gwarantować dostęp dla pracowników przedsiębiorcy odbierającego odpady. Pozwala to na przyjęcie, że to w gestii właściciela leży takie usytuowanie pojemników na odpady, aby ich odbiór był możliwy przez służby do tego uprawnione. Co do zarzutu zawartego w odwołaniu, iż jedna z osób prowadzących sprawę jest spowinowacona ze stroną, MWINB wskazał, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie swego małżonka oraz krewnych i powinowatych drugiego stopnia. Jak wynika z akt organu I instancji K. G. upoważniła M. W. do reprezentowania jej w sprawie znak: PINB [...] PINB ponownie rozpatrując sprawę winien ponownie przeanalizować, czy w niniejszej sprawie zachodzi konieczność wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie. Odnośnie wywozu płynnych nieczystości, MWINB zauważył, że budynek mieszkalny przy ul. [...] w B. został przyłączony do kanalizacji sanitarnej co potwierdza pismo Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w O. z dnia 16 stycznia 2020 r., znak: [...]

Pismem z dnia 8 czerwca 2020 r. sprzeciw od powyższej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2020 r. złożył D. Ł.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, w sytuacji, gdy brak było przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał w szczególności, że organ II instancji błędnie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie co do zasady krąg stron winien obejmować także właścicieli nieruchomości sąsiednich, których prawa i obowiązki mogą być kształtowane w efekcie objęcia tych gruntów sferą oddziaływania samowoli budowlanej. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie stronami postępowania winni być wyłącznie właściciele przedmiotowego obiektu. Wszakże decyzja zapadła w niniejszym postępowaniu nie będzie w takim stopniu kształtowała stosunków na sąsiednich nieruchomościach (sposób korzystania z nich lub ich zagospodarowania), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właścicieli sąsiednich nieruchomości. W ocenie skarżącego błędne jest założenie organu II instancji, iż brak możliwości szybkiego i płynnego podjazdu pod nieruchomość usytuowaną przy ul. [...] w B. wynika z usytuowania i wymiarów przedmiotu postępowania tj. ogrodzenia zlokalizowanego między działkami nr [...] w B. przy ul. [...]. W piśmie z dnia 16 stycznia 2020 r., znak: [...], Dyrektor Zespołu Opieki Zdrowotnej w O. wskazał, że w wyniku przeprowadzenia wizji, ustalono, że nie ma możliwości szybkiego i płynnego wjazdu pod wskazaną w piśmie nieruchomość; wjazd możliwy jest tylko i wyłącznie tyłem manewrując pomiędzy ciasno ustawionymi ogrodzeniami. Wykładnia treści tegoż pisma prowadzi do wniosku, iż przedmiotowe pismo nie odnosi się do ogrodzenia będącego przedmiotem postępowania, a dotyczy ogrodzeń znajdujących się wzdłuż działki nr [...] w B. stanowiącej drogę wewnętrzną tj. ogrodzeń między działkami nr [...] oraz [...], które nie są przedmiotem postępowania. Skarżący podkreślił, że nawet w przypadku, gdyby nie było przedmiotowego ogrodzenia, podjazd pod nieruchomość usytuowaną przy ul. [...] w B. nie ulegnie zmianie z uwagi na fakt lokalizacji ogrodzeń między działkami [...] oraz [...]. Nade wszystko nie bez znaczenia jest również lokalizacja ogrodzenia zlokalizowanego między działkami nr [...] w B. przy ul. [...]. W istocie ogrodzenie to jest tak usytuowane, że szerokość ul. [...] przy tym ogrodzeniu jest mniejsza od szerokości ul. [...] przy ogrodzeniu objętym niniejszym postępowaniem tj. ogrodzeniu zlokalizowanym między działkami nr [...] w B. . Tym samym zawsze będzie brak możliwości szybkiego i płynnego podjazdu pod nieruchomość usytuowaną przy ul. [...] w B. i konieczność wjazdu tyłem manewrując pomiędzy ciasno ustawionymi ogrodzeniami. Lokalizacja ogrodzenia między działkami nr [...] w B. przy ul. [...] jest w tym względzie indyferentna. Skarżący podkreślił też, że treść pisma z dnia 16 stycznia 2020 r. odnosi się tylko do wjazdu, a nie wyjazdu. Wszakże wjazd karetki pogotowia przodem spowodowałby w konsekwencji większy problem z jej późniejszym wyjazdem. Jako iż na drodze wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...] nie ma możliwości zawrócenia, koniecznym byłoby cofanie i manewrowanie karetką pogotowia tyłem na drodze publicznej ul. [...]. W tej sytuacji z kolei nie byłoby możliwości szybkiego i płynnego wyjazdu ze wskazanej w piśmie nieruchomości. Nadto należy podkreślić, iż stopień trudności wyjazdu karetką pogotowia tyłem z nieruchomości usytuowanej przy ul. [...] w B. jest zdecydowanie większy od stopnia trudności wjazdu karetką pogotowia tyłem pod niniejszą nieruchomość. Jednakowoż wjazd tyłem karetki pogotowia umożliwia później szybszy i płynniejszy wyjazd ze wskazanej nieruchomości. Natomiast z przyczyn niezależnych od przedmiotu postępowania tj. ogrodzenia zlokalizowanego między działkami nr [...], nie ma możliwości, żeby również wjazd był szybki i płynny. Zdaniem skarżącego, powyższe oznacza, że obecne usytuowanie i wymiary istniejącego ogrodzenia będącego przedmiotem postępowania, są nieistotne dla dojazdu karetki pogotowia ratunkowego do nieruchomości usytuowanej przy ul. [...] w B. . Skarżący podniósł także, że w sprawie nie został zgłoszony wniosek o wyłączenie pracownika, a zatem ewentualne wyłącznie pracownika mogłoby nastąpić wyłącznie z urzędu. W odwołaniu wskazane zostało jedynie twierdzenie, jakoby jedna z osób prowadzących sprawę była spowinowaconą ze stroną sprawy. Twierdzenie to nie polega na prawdzie, albowiem powinowactwo powyżej drugiego stopnia dotyczy pełnomocnika strony. Twierdzenia zawarte w odwołaniu należy ocenić jako niewiarygodne. Tym samym nieuzasadnione jest stanowisko organu II instancji, iż PINB ponownie rozpatrując sprawę winien ponownie przeanalizować, czy w niniejszej sprawie zachodzi konieczności wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżącego, brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. W zaskarżonej decyzji organ II instancji nie wykazał jakoby decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Nadto organ nie wykazał również w stopniu przekonującym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego, organ II instancji podnoszone przez siebie wątpliwości mógł również wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało jednak znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz – tym bardziej – co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka wypowiedź niechybnie stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. A kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć (art. 64b § 3 p.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 p.p.s.a.) – niepodobna pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej.

Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, w niniejszym przypadku przesłanki te zostały spełnione. Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie zidentyfikował występujące w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszenia przepisów proceduralnych oraz braki w materiale dowodowym – które, razem wzięte, wyczerpują opisane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki wydania decyzji kasacyjnej.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę na zasadnicze wątpliwości co do prawidłowości ustalenia przez organ pierwszej instancji kręgu stron postępowania, a w szczególności pominięcia G. M. oraz M. W.. Trzeba przy tym zgodzić się z organem odwoławczym co do tego, że w przedmiotowej sprawie krąg stron powinien być ustalony w oparciu o wskazania zawarte w art. 28 k.p.a. i powinien obejmować wszystkich właścicieli nieruchomości zabudowanych spornym obiektem, a także właścicieli nieruchomości sąsiednich, pozostających w obszarze oddziaływania samowoli budowlanej. Tym samym – w ocenie Sądu – nie można podzielić stanowiska skarżącego, jakoby legitymację procesową w przedmiotowej sprawie mieli tylko właściciele lub użytkownicy wieczyści spornego obiektu. Pozostając przy kwestiach natury procesowej, stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo odniósł się też do kwestii istnienia przesłanek wyłączenia pracownika organu I instancji – wskazując, że wymaga ona wyjaśnienia. Wszak nawet z twierdzeń skarżącego zawartych w sprzeciwie zdaje się wynikać, iż wprawdzie powyżej drugiego stopnia, ale jednak zachodzi powinowactwo między pracownikiem a pełnomocnikiem strony. Wadą kwalifikowaną postępowania, uzasadniającą jego wznowienie, jest zasadniczo tylko wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu z mocy prawa. Podejmowanie czynności procesowych przez pracownika, co do którego zachodzą jedynie fakultatywne przyczyny wyłączenia, wspomnianej wady kwalifikowanej już zatem nie stanowi, co nie oznacza, że nie może być rozważane w kategoriach "zwykłego" naruszenia prawa (art. 24 § 3 k.p.a. stanowi o powinności wyłączenia), uwzględnianego w ramach administracyjnego toku instancji. Już te okoliczności, dostrzeżone i wyeksponowane przez organ odwoławczy, stanowią istotny argument przemawiający za zasadnością rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji dowodzi, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. przed jej wydaniem wnikliwie przeanalizował zabrany uprzednio materiał dowodowy i dokonał jego oceny. W szczególności organ odwoławczy – mając na względzie czas powstania spornego ogrodzenia (1963 rok) – wypowiedział się co do niesprzeczności inwestycji z obowiązującymi na odnośnym obszarze miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz co do przepisów, które należy w niniejszej sprawie stosować (ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowalne; rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego).

Analizując materiał dowodowy przez pryzmat przepisów wspomnianego rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r., organ odwoławczy zwrócił uwagę – zdaniem Sądu, zasadnie – na istotne braki w zakresie wyjaśnienia relewantnej przesłanki opisanej formułą "zabrania się budować ogrodzenia zagrażające bezpieczeństwu dla ludzi lub zwierząt" (§ 108 rozporządzenia). Jest przy tym rzeczą znamienną, że zidentyfikowawszy te braki, organ odwoławczy nie przystąpił od razu do wydania decyzji kasacyjnej, lecz wpierw zlecił uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 k.p.a. Wyniki tegoż uzupełniającego postępowania dowodowego w dużym stopniu uprawdopodobniły istnienie zagrożenia bezpieczeństwa (sporządzona na podstawie wizji opinia Dyrektora Zespołu Opieki Zdrowotnej w O. – pismo z dnia 16 stycznia 2020 r.), co czyni koniecznym prowadzenie dalszego postępowania dowodowego i może uzasadnić potrzebę poczynienia dalej idących ustaleń pod kątem ewentualnych zmian i przeróbek.

W ocenie Sądu, w zaistniałej sytuacji organ odwoławczy zasadnie skonstatował spełnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania (w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym kontekście należy również zwrócić uwagę na omówioną wyżej potrzebę weryfikacji kręgu stron postępowania, a także na potrzebę wyjaśnienia kwestii związanych z zachowaniem standardów bezstronności organu.

Zarzuty sprzeciwu Sąd uznał za niezasadne – nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Nawiązując do nieprzywołanych wcześniej argumentów sprzeciwu, należy jednak dodać, że kwestia stwarzania przez przedmiotowe ogrodzenie niebezpieczeństwa i tym samym naruszania przez nie § 108 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. – nie może być w toku dalszego postępowania traktowana jako definitywnie przesądzona. Strony, w ramach ponownego postępowania dowodowego, zachowają zatem również możliwość formułowania i dowodzenia twierdzeń wskazujących, że jest inaczej. Dotyczy to także twierdzeń sformułowanych w uzasadnieniu sprzeciwu, które suponują inne źródła ograniczeń w możliwości szybkiego i płynnego wjazdu na odnośną nieruchomość.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.